Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2109/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek -sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Ś. K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie R. oraz wsi Ż. W.; oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

Uzasadnienie

W dniu [...] Rada Gminy Ś. K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., gmina Ś. K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. - teren "B" obejmującej działkę nr [...], gmina Ś. K.

Pismem z dnia 17 czerwca 2003 r. K. K. wniosła zarzuty przeciwko wyłożonemu projektowi miejscowego pla nu zagospodarowania przestrzennego. Strona nie zgodziła się z tym, by działka nr [...] w R. posiadała nadal przeznaczenie podstawowe jako grunt rolny (symbol RP) z ustalonym zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej oraz, by przez obszar tej działki przechodziła sieć napowietrzna lub wszelka infrastruktura techniczna. Taka konstrukcja powyższego projektu planu powoduje bowiem, że grunt rolny na skutek podjęcia realizacji inwestycji sieciowych napowietrznych i podziemnych staje się bezużyteczny. Istnieje zatem realna obawa niszczenia i dewastowania struktury gleby, a w dalszej perspektywie czasowej - obawa przekształcenia terenu w nieużytek. Ponadto strona stwierdziła, iż działka nr [...] jest bardzo wąska (17m) i zajmuje zbyt małą powierzchnię (0,48ha w tym nieużytki 0,02ha), by prowadzić na niej uprawy rolne. Również duże zbliżenie tej działki do terenów przekwalifikowanych sprawia, że wszelka uprawa rolna na tym obszarze staje się nieopłacalna, a zatem czyni ten grunt nieprzydatnym do celów upraw rolniczych. W ocenie strony, ze względu na społeczną przydatność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki od nr [...] do nr [...] powinny być przekwalifikowane na cele nierolnicze. Taki jest bowiem cel użyteczności wydzielonych wąskich pasów gruntu. Obowiązkiem władzy samorządowej jest wytyczenie tego gruntu pod zabudowę kubaturową. Nadto K. K. zażądała wskazania podstawy, na jakiej gmina Ś. K. w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego "odrolniła" działki od nr [...] do nr [...], natomiast działki od nr [...] do nr [...] pozostawiła "nieodrolnione", co w konsekwencji dyskryminuje właścicieli tych ostatnich w stosunku do pozostałych.

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

Dnia [...] Rada Gminy Ś. K. podjętą, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez K. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., gmina Ś. K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. - teren "B" obejmującej działkę nr [...], gmina Ś. K.

W uzasadnieniu tej uchwały organ gminy wskazał, iż teren działki nr [...] jest położony w północnej części obrębu R., granicząc z miastem W. Zgodnie zobowiązującym podczas prac projektowych art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, kiedy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przylega bezpośrednio do granicy gminy sąsiedniej należy projekt planu uzgodnić z odpowiednim organem tej gminy. Na etapie składania wniosków Prezydent W. pismem dnia [...] wniósł o uwzględnienie w opracowywanym projekcie planu "zharmonizowania zagospodarowania terenu, zwłaszcza ewentualnej projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L. S. Szczególnie dotyczy to prośby o zachowanie i kontynuację nie zabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B. oraz utrzymanie zwartego charakteru zabudowy wsi. Wniosek ten, po zapoznaniu się opracowywanymi projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów, położonych na osiedlach W. i O. we W., został uwzględniony przez organ gminy Ś. K. przez zachowanie m.in. w obrębie działki nr [...] funkcji rolnej. Tak opracowany projekt planu został uzgodniony przez Prezydenta miasta W. oraz uzyskał stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgody te nie obejmują działki nr [...].

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

Ponadto wskazano, iż po rozpatrzeniu zgłoszonych protestów i zarzutów oraz dodatkowym przeanalizowaniu sprawy zapis dotyczący działki nr [...] w projekcie planu uzyskał następujące brzmienie: Przeznaczenie podstawowe - grunty rolne. Dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej - za zgodą właściciela terenu oraz po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządców i operatorów istniejących sieci elektroenergetycznych i gazowych. Jak wskazuje organ gminy, zapis ustaleń projektu planu umożliwiający prowadzenie infrastruktury technicznej, zarówno poziemnej jak i napowietrznej przez tereny użytków rolnych stanowi ogólną zasadę dotyczącą terenów przeznaczonych na cele rolne. Wyłączenie z niej działki nr 20 nie jest niczym uzasadnione tym bardziej, że możliwość realizacji takiej infrastruktury na konkretnej działce jest uwarunkowana zgodą właściciela terenu na inwestycję. Zapis ten nie dotyczy wyłącznie infrastruktury o charakterze publicznym, ale również indywidualnych przyłączy, które mogą być realizowane przez samych właścicieli gruntów. Reasumując Rada Gminy Ś. K. wskazała, iż odrzucenie protestu do kwestionowanego planu było uzasadnione.

Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniosła K. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to pominięcie dowodów wynikających z wniosków i oświadczeń, zawartych w pismach z dnia 24 września 2003 r., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy . o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to, zdaniem skarżącej, polega na: ustaleniu, że dokonanie zmian w planie z przeznaczeniem gruntów rolnych objętych numerami działek od [...] niską zabudową wolnostojącą, naruszy przebieg korytarza napowietrzającego, zgodnie z sugestiami Prezydenta miasta W., mimo, że typowanie zabudowy niskiej wyklucza te obawy w całości, oraz ustaleniu, że opisane wyżej działki gruntów mają wartość dla produkcji rolnej, mimo, że obecnie niektóre z nich stoją odłogiem i nie są zagospodarowane wobec niezwykle trudnych warunków wegetacji roślin i upośledzenia warunków produkcji rolnej, a część - jest zajęta produkcją rolną niskiej wartości. Ponadto strona zarzuciła, iż skarżona uchwała pozbawiona jest podstaw prawnych oraz, że w sposób rażący narusza indywidualny interes prawny, opisany w art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała zawiera bowiem

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

ustalenia, że grunty rolne muszą wyłącznie mieć przeznaczenie rolnicze, bez ograniczonego dystansu czasowego, ponieważ interes społeczny wymaga bezwzględnie otwartej przestrzeni, licząc od poziomu zerowego na długości około 130 mb. Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem podnosząc, iż swobodny napływ mas powietrza jest zapewniony w sposób bezwzględny, gdyż projektowana wysokość zabudowy nie przekracza 11 m, a domy mają być zabudowane jako wolnostojące.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ś. K. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto wskazano, iż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ cała procedura formalno-prawna związana z tworzeniem przedmiotowego planu, w tym rozwiązywanie zaistniałych konfliktów, zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie nastąpiło również naruszenie interesu prawnego osób posiadających tytuł prawny do dysponowania działkami nr [...] w R., gdyż postawione je w dotychczasowym, czyli rolniczym użytkowaniu. O prawidłowości przeprowadzonej procedury przy sporządzaniu planu świadczy fakt stwierdzenia przez Wojewodę D. jej zgodności z prawem i opublikowanie uchwały Nr [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Sam plan obowiązuje już od dnia 18 grudnia 2003 r. Jednocześnie wskazano, iż wszystkie zarzuty wniesione przez skarżącą do projektu zostały uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że sądowa kontrola wskazanych wyżej aktów sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kontrola sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ administracji podejmując akt, będący przedmiotem kontroli Sądu, działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje w przepisie art. 184 kwestię kontroli działalności administracji publicznej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne. Kontrola ta obejmuje również

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Tak określone zadania NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych stanowią przejaw realizacji zasady trójpodziału władzy. Gdyż sądy administracyjne mogą skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą.

Zakreślone ustawowo granice kontroli tylko do kryterium legalności /zgodności z prawem/ nie pozwalają na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej uchwały. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozważenia zatem wymaga, czy organ gminy podejmując uchwałę o odrzuceniu protestu, podjął ją w zgodności z obowiązującym w tym zakresie prawem. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ś. K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez K. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., gmina Ś. K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. - teren "B" obejmującej działkę nr [...], gmina Ś. K.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia dwa środki ochrony w procesie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie : protest i zarzut. Według art. 23 ust. l powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu." Z powyższego wynika, że protest jest środkiem przysługującym szerokiemu kręgowi podmiotów. Ustawodawca, posługując się terminem "każdy", przyznaje wszystkim podmiotom uczestniczącym w obrocie prawnym prawo do wypowiadania się w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika żądanie dokonania w nim określonych zmian.

Ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega prawidłowość zachowania procedury sporządzania tego planu, jaką precyzyjnie, w sposób kazuistyczny, wskazuje przepis art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie to obejmowało tylko stronę formalno-

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

procesową tak podjętej uchwały, jak i treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego w części odnoszącej się do ustaleń i w tym względzie Sąd nie stwierdził uchybień.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z przepisu art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Bezsporne jest również, że gmina posiada "władztwo planistyczne" i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ustalenia przeznaczenia terenów pod określone cele. Władztwa tego gmina nie może jednak nadużywać. W badanej sprawie Sąd nie dopatrzył się sprzeczności uchwały z przepisami prawa obowiązującego w zakresie sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jak wskazano wyżej wspomniana procedura uchwalania planu została przez Gminę zachowana. Jednym z elementów owej procedury, zgodnie zobowiązującym podczas prac projektowych art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku, kiedy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przylega bezpośrednio do granicy gminy sąsiedniej jest uzgodnienie projektu planu z odpowiednim organem tej gminy. Na etapie składania wniosków Prezydent W. pismem z dnia 5 listopada 2001 r. wniósł o uwzględnienie w opracowywanym projekcie planu "zharmonizowania zagospodarowania terenu, zwłaszcza ewentualnej projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L. S. Szczególnie dotyczy to prośby o zachowanie i kontynuację nie zabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B. oraz utrzymanie zwartego charakteru zabudowy wsi. Wniosek ten, po zapoznaniu się opracowywanymi projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów, położonych na osiedlach W. i O. we W., został uwzględniony przez organ gminy Ś. K. przez zachowanie m.in. w obrębie działki nr [...] funkcji rolnej. Tak opracowany projekt planu został uzgodniony przez Prezydenta miasta W. oraz uzyskał stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgody te nie obejmują działki nr [...], wchodzącej w skład owego klina napowietrzającego.

Sygnatura akt II SA/Wr 2109/03

Istotną okolicznością, przy ocenie zasadności wspomnianego protestu, jest fakt, iż wspomniany projekt planu nie ingeruje w sferę uprawnień skarżącej, gdyż nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Rada ma kompetencję do pozostawienia nieruchomości objęte zmianą do planu, w funkcji dotychczasowej i skarżąca nie może tego podważać, gdyż stanowienie w powyższym zakresie należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, a nie właścicieli nieruchomości tych gruntów a tym bardziej osób trzecich.

Jeżeli chodzi dopuszczalność prowadzenia sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej w projekcie planu wskazano, że będzie to możliwe za zgodą właściciela terenu oraz po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządców i operatorów istniejących sieci elektroenergetycznych i gazowych. Oznacza to, że możliwość realizacji takiej infrastruktury na konkretnej działce jest uwarunkowana zgodą właściciela terenu na inwestycję. Zapis ten nie dotyczy wyłącznie infrastruktury o charakterze publicznym, ale również indywidualnych przyłączy, które mogą być realizowane przez samych właścicieli gruntów.

W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały pozwoliła stwierdzić, iż nie narusza ona przepisów prawa i dlatego też zasadne było - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalić.