Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 609/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1471
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jedn.
article: art. 51 ust.1 , art. 52 ust. 1pkt 8 lit. f,
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 180a
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. D. i E. D. wspólników spółki cywilnej "[...] s.c. E. D., P. D." na zarządzenie pokontrolne [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019r. Nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu w dniach [...].02.2019r. - [...].03.2019r. kontroli działalności rolniczej prowadzonej przez E. D. i P. D. pod nazwą [...], z siedzibą przy ul. [...], [...], na terenie chlewni macior i warchlaków w m. [...], i udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie "[...]IOŚ") wydał w dniu [...] lipca 2018 r. zarządzenie pokontrolne ([...]), którym nakazał wymienionym osobom:

1. Podjęcie działań w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków przemysłowych - wód popłucznych do wód lub do ziemi, określając termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymogów prawnych.

2. Przesyłanie terminowo wyników badań ścieków przemysłowych - wód popłucznych Marszałkowi Województwa [...] i [...]IOŚ, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia.

3. Złożenie wniosku o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w zakresie wytwarzania odpadów poza instalacją - niezwłocznie dostosować do wymogów prawnych.

Zarazem wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...].06.2019r.

W podstawie prawnej zarządzenia pokontrolnego organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym zarządził w punktach 1-3 ich usunięcie.

W zakresie nakazu objętego punktem 1 organ wyjaśnił, że w toku kontroli stwierdzono, że woda do celów funkcjonowania gospodarstwa jest pobierana z własnego ujęcia usytuowanego na terenie instalacji nr I. Gospodarstwo posiada pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011r. ([...]), na szczególne korzystanie z wód - pobór wód podziemnych z ujęcia wód podziemnych zlokalizowanego na działce nr [...], ważne do dnia [...].06.2021r. W wyniku eksploatacji instalacji - ujęcia, okresowo powstają ścieki przemysłowe, tj. wody popłuczne z przepłukiwania odżelaziacza. W trakcie kontroli nie okazano faktur na wywóz wód popłucznych od czerwca 2018r. do lutego 2019r. Ustalono, że w tym okresie Spółka wprowadzała ścieki przemysłowe - wody popłuczne do ziemi (do rowu [...]), na co nie posiada pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn.zm.) pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne, co zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w tym do urządzeń wodnych.

W zakresie nakazu objętego punktem 2 organ wyjaśnił, że w toku kontroli Spółka okazała wyniki badań wód popłucznych na zawartość żelaza i zawiesiny ogólnej wykonanych przez akredytowane laboratorium - [...] Sp. z o. o. [...], [...] ([...] wydany przez [...] nr [...] - ważne do dnia [...].11.2022 r.). Ustalono, że badania wód popłucznych wykonywane były z częstotliwością raz na dwa miesiące zgodnie z terminem wskazanym w § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16.12.2014r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014r., poz. 1800). Przedstawione wyniki nie nasuwają zastrzeżeń, a badania i pomiary zostały wykonane terminowo oraz potwierdziły dotrzymanie dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzonych ściekach wskazanych w Tabeli 2 załącznika nr [...] do ww. rozporządzenia w zakresie zawiesin ogólnych i żelaza. W toku kontroli stwierdzono, że wyniki pomiarów z czerwca, sierpnia, października i grudnia 2018r. Spółka przekazała Marszałkowi Województwa [...] oraz [...]IOŚ z naruszeniem terminu ustawowego, określonego w art. 149 ust. 1 ustawy z [...] kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018r. poz. 799 z późn. zm.) oraz z § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. z 2008 r., Nr 215, poz. 1366).

W zakresie nakazu z punktu 3 zarządzenia [...]IOŚ wyjaśnił, że jak wynika z okazanych kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów Spółka w związku z prowadzoną działalnością wytworzyła w 2018 roku odpady o kodach:

- [...] - opakowania z tworzyw sztucznych w ilości [...] Mg,

- [...] - zmieszane odpady opakowaniowe w ilości [...] Mg,

- [...] - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia w ilości 7, 20 Mg,

W posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym wydanym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] znak [...] i zmienionym decyzją z dnia [...].11.2015r. znak [...], nie są wymienione odpady o kodach [...]. Wymienione odpady powstają poza eksploatowaną instalacją. W trakcie kontroli ustalono, że Spółka z uwagi na wytwarzanie odpadów poza instalacją i obowiązek prowadzenia dla tych odpadów ewidencji odpadów, była zobowiązana do złożenia wniosku o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w zakresie wytwarzania odpadów spoza instalacji. Ustalono, że Spółka nie złożyła wniosku o wpisanie do rejestru jako wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. Zgodnie z zapisem art. 49 ustawy o odpadach:

" 1. Marszałek województwa prowadzi rejestr podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, zwany dalej "rejestrem ".

2. Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek lub z urzędu.

3. Wpisu do rejestru na wniosek oraz wpisu do rejestru z urzędu w przypadku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 6, dokonuje marszałek województwa, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę podmiotu (...)".

Z uwagi na wytwarzanie odpadów poza eksploatowaną instalacją, do podmiotu wytwarzającego takie odpady odnosi się zapis art. art. 50 ust. 1 pkt 5 lit, e ustawy o odpadach, który stanowi, że "Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek: 5) z zakresu niniejszej ustawy: (...)

e) wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2.

W związku z wytwarzaniem odpadów, które nie są wytwarzane w wyniku eksploatacji instalacji i nie są ujęte w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym, Spółka w zakresie ww. odpadów nie podlega pod zapis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru z urzędu:

1) posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie zintegrowane,

2) posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie na wytwarzanie odpadów (...)"

Ponadto ustalono, że Spółka od dnia [...] lipca 2018r. wytwarzała i przekazywała odpady bez wpisu do rejestru.

P. D. i E. D. – wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. E. D., P. D., zaskarżyli opisane zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w [...] - w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3.

Zarządzeniu pokontrolnemu w zaskarżonej części skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 5) lit. e) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy o odpadach przez błędną ich wykładnię i uznanie, że wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, powinien złożyć wniosek o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, mimo że marszałek województwa dokonuje na rzecz tego samego podmiotu wpisu z urzędu w związku z posiadanym przez niego pozwoleniem zintegrowanym, a obowiązek złożenia wniosku o wpis dotyczy wytwarzanych odpadów o kodach niewskazanych w ww. pozwoleniu zintegrowanym;

2) naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku na stronę pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a ich rozstrzygnięciu na korzyść strony nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie pkt 3) zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący ustosunkowali się do otrzymanego zarządzenia pokontrolnego w wyznaczonym przez organ terminie i wskazali, że zgadzają się z nieprawidłowościami wytkniętymi w pkt 1 i 2 oraz określili, jakie działania zostaną wdrożone celem ich usunięcia w przyszłości. Jeżeli natomiast chodzi o pkt 3) zarządzenia pokontrolnego skarżący wyjaśnili, iż podtrzymują dotychczasowe stanowisko dotyczące braku obowiązku wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez marszałka województwa (dalej: rejestr [...]).

Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o odpadach, marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru [...] na wniosek lub z urzędu. Wpis na wniosek dokonywany jest m.in. w przypadku wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 (tak: art. 51 ust. 1 pkt 5) lit. e) ustawy o odpadach). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy o odpadach stanowi, że Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru z urzędu posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie zintegrowane. Skarżący takim pozwolenie zintegrowanym dysponują (decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2010 r., znak: [...], zmieniona decyzją z [...] listopada 2015 r., znak: [...]). W związku z powyższym, aktualnie figurują oni w rejestrze [...] prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] (wpis nastąpił z urzędu).

Zdaniem skarżących literalne brzmienie ww. przepisów bezwzględnie wskazuje na konieczność rejestracji w rejestrze [...] wyłącznie tych wytwórców odpadów, którzy:

- są zobowiązani do prowadzenia ewidencji odpadów;

- nie posiadają pozwolenia na wytwarzanie odpadów ani pozwolenia zintegrowanego.

Z obowiązku rejestracji na wniosek zwolnieni są natomiast ci wytwórcy odpadów, którzy uzyskali pozwolenie. Przepis nie wskazuje, by ten wyjątek był ograniczony np. do instalacji. Przepis nie odnosi się też do konkretnego zakresu działalności. By podlegać wyjątkowi wystarczy, że posiadacz odpadów uzyska pozwolenie. Zauważyć tutaj należy, iż np. w przepisach dotyczących uszczegółowienia zasad samego wpisu (art. 53 ustawy o odpadach), ustawodawca wyraźnie wskazuje na odniesienie do konkretnych zakresów działalności, tam gdzie jest to konieczne.

Skarżący podnieśli, że obowiązkiem każdego organu administracji jest dokonywanie wykładni stosowanych norm, a w przypadku prezentowania odmiennej ich interpretacji przez stronę - wyjaśnienie przyjętego stanowiska (zgodnie z tzw. zasadą przekonywania). Odnosząc się do przyjętej przez [...]IOŚ wykładni skarżący wskazali, że ze znowelizowanego art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy o odpadach wynika wprost, iż "marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru z urzędu posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie zintegrowane". Przepis ten nie zastrzega, że kwestia wpisu do rejestru [...] jest załatwiona w takiej sytuacji tylko wobec podmiotów, jakie wytwarzają wyłącznie odpady wskazane w pozwoleniu zintegrowanym. Innymi słowy, przepis ten nie brzmi "marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru z urzędu posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie zintegrowane, z zastrzeżeniem, że w razie wytwarzana przez niego również odpadów nieobjętych pozwoleniem zintegrowanym, konieczne jest złożenie wniosku o wpis do rejestru w zakresie tych odpadów". [...]IOŚ niejako "dopowiadając" ten nieistniejący fragment przepisu posługuje się de facto wykładnią celowościową, a nie językową, przy czym według skarżących, uzyskany w ten sposób rezultat interpretacyjny jest nieprawidłowy. Zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami interpretowania i stosowania norm prawnych, nie ma możliwości czytania przepisu dotyczącego obowiązku rejestracji podmiotów w rejestrze [...] w sposób rozszerzający. Skoro przepis jednoznacznie wskazuje, iż wytwórca odpadów, który "uzyskał pozwolenie zintegrowane lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów" nie podlega wpisowi do [...] na wniosek, to niedopuszczalne jest ograniczanie tegoż wyjątku, chyba że niewynikających wprost z przepisów prawa.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z pozyskaną informacją z Ministerstwa Środowiska, pogląd co do braku obowiązku składania wniosku o wpis do rejestru [...] w przypadku podmiotów posiadających pozwolenie zintegrowane, jest zgodny z tzw. wykładnią autentyczną organu (pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. - załącznik do pisma skarżących będącego odpowiedzią do [...]IOŚ na Zarządzenie Pokontrolne).

Ponadto, nowelizacją Prawa ochrony środowiska z 2012 r. ustawodawca wyłączył odpady, które nie są wytwarzane w związku z eksploatacją instalacji, z pozwoleń zintegrowanych lub pozwoleń na wytwarzanie odpadów. Celem takiego zabiegu było wprowadzenie stosownego udogodnienia dla przedsiębiorców, związanego z brakiem możliwości praktycznej oceny powstawania odpadów, które nie są przewidywalne do wytworzenia. W przypadku pracy instalacji, eksploatujący ją podmiot ma możliwość wiarygodnej oceny, jakie rodzaje i ilości odpadów powstaną w związku z jej użytkowaniem. Wiąże się to ze znajomością technologii prowadzonej w instalacji. W przypadku odpadów, które powstają poza instalacją, nie sposób przewidzieć rodzaje oraz ilości odpadów, które pojawią się w przyszłości (np. odpad, który może pojawić się w wyniku pożaru lub który może pojawić się w wyniku awarii urządzeń).

Zgodnie art. 7 § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. O tym, który wynik wykładni jest korzystny powinno decydować stanowisko strony, nie zaś dowolna ocena organu. W świetle art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie (tak: WSA w [...] w wyroku z [...] marca 2019, II SA/Ol [...]). Zasada ta ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, jaka w niniejszej sprawie z pewnością ma miejsce. W przedmiotowej sprawie spełnione są wszelkie przesłanki pozytywne warunkujące zastosowanie tej normy, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych. Tymczasem [...]IOŚ odmówił przyjęcia wykładni norm prawnych zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 5) lit. e) ustawy o odpadach w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy o odpadach, jaka jest uzasadniona z punktu widzenia ich brzmienia i niewątpliwie korzystniejsza dla skarżących, niż interpretacja przyjęta w pkt 3) Zarządzenia Pokontrolnego.

[...]WIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że Punkt 3 zarządzenia pokontrolnego dotyczy obowiązku złożenia wniosku o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w zakresie wytwarzania odpadów poza instalacją. Obowiązek ten wynika z art. 51 ust.1 pkt 5 lit. e ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.). W treści wskazywanej przez skarżących interpretacji Ministerstwa Środowiska z [...].04.2019 r. (znak [...]) Ministerstwo nie wspomina jednak o odpadach wytwarzanych poza instalacją.

Organ wskazał, że Spółka wytwarzała w 2018 roku odpady inne niż objęte pozwoleniem integrowanym. W pozwoleniu zintegrowanym nie uwzględniono odpadów o kodach: [...] - opakowania z tworzyw sztucznych, [...] - zmieszane odpady opakowaniowe, [...] - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia oraz [...] - zmieszane odpady z budowy, remontu, demontażu inne niż wymienione w [...], co oznacza, że powstają one poza eksploatowaną instalacją. Kontrolowany podmiot prowadzi ewidencję ww. odpadów w postaci kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów, z których wynika, że wytworzył w 2018 roku ww. odpadów łącznie w ilości [...] Mg. W związku z powyższym jako podmiot wytwarzający odpady, prowadzający ich ewidencję oraz je przekazujący, powinien złożyć wniosek o wpis do przedmiotowego rejestru. Ustawa z dnia 22 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2422 z późn. zm.) w art. 1 pkt 7 dodała do przepisów ustawy o odpadach, do art. 52 ust. 1 pkt 8 literę f, w którym wskazano, że rejestr zawiera informacje w zakresie wytwórcy odpadów dotyczące wytwarzania odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, że ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie wspomina o odpadach wytworzonych poza instalacją [...]IOŚ podniósł, że w przepisach wykonawczych do ustawy, tj. w załączniku nr [...] w Dziale 12 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie wzorów formularza rejestrowego, formularza aktualizacyjnego i formularza o wykreśleniu z rejestru prowadzonego w ramach Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (Dz.U.z 2018r.poz.2528) jest wskazane, że o wpis ubiega się "Wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego", co oznacza, że do rejestru należy wpisać wytwarzane odpady, a nie tylko dokonać wpisu (rejestracji) podmiotu. Ww. rodzaje odpadów nie wymagają uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego ze względu na ich ilość i jakość (poniżej [...] Mg odpadów niebezpiecznych oraz poniżej [...] Mg odpadów innych niż niebezpieczne) zgodnie z art. 180a ustawy 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska. Do dnia zakończenia kontroli, tj. do dnia [...].03.2019r. Spółka nie złożyła przedmiotowego wniosku o wpis oraz nie złożyła wniosku aktualizującego.

Zdaniem organu jeżeli Spółka wytwarzała także odpady nieobjęte posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i nie jest zwolniona w odniesieniu do tych odpadów z obowiązku prowadzenia ewidencji, to w takim przypadku powinna złożyć wniosek aktualizacyjny do marszałka województwa w celu zarejestrowania w rejestrze [...] faktu wytwarzania odpadów dodatkowo poza instalacją objętą pozwoleniem zintegrowanym. W przypadku, kiedy wytwórca odpadów nie informuje o wytwarzanych przez siebie odpadach, wówczas rejestr w odniesieniu do Spółki nie zawiera pełnych informacji.

Mając powyższe na uwadze [...]IOŚ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące pkt 3, zawarte w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...].05.2019 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska ("[...]IOŚ") z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]). Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1471 z późn. zm. – dalej: u.i.o.ś) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., II GSK 1009/08).

W świetle art. 2 ust. 1 u.i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia:

"1. Na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może:

1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W niniejszej sprawie jako adresatami zarządzenia pokontrolnego oznaczeni zostali skarżący E. D. i P. D. prowadzący działalność rolniczą pod nazwą [...] s.c. E. D., P. D.. Zarządzenie pokontrolne wydane zostało po przeprowadzonej kontroli Gospodarstwa skarżących (kontrola w dniach [...] lutego i [...] marca 2019 r.), w oparciu o ustalenia opisane w Protokole kontroli z dnia [...] lipca 2019 r., którego podpisania odmówiła osoba upoważniona przez skarżących do ich reprezentowania.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ nałożył na skarżących wymienione w zarządzeniu trzy obowiązki. Skarżący w złożonej skardze zakwestionowali wyłącznie obowiązek określony punktem 3 zarządzenia, kwestionując swoją odpowiedzialność w zakresie złożenia wniosku o wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w zakresie wytwarzania odpadów poza instalacją. Zdaniem Skarżących ze względu na posiadane przez Spółkę pozwolenie zintegrowane wydane decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2010r. znak [...], zmienione decyzją z dnia [...].11.2015r. znak [...], podlegają pod wyłączenie określone w art. 51 ust 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że "Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru z urzędu:

1) posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie zintegrowane,

2) posiadacza odpadów, który uzyskał pozwolenie na wytwarzanie odpadów (...)."

oraz, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ww. ustawy "Marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek:

e) wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2".

Odnosząc się do tej argumentacji Sąd w całości podziela stanowisko [...]IOŚ, iż skoro Spółka wytwarzała także odpady nieobjęte posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i nie jest zwolniona w odniesieniu do tych odpadów z obowiązku prowadzenia ewidencji, to w takim przypadku powinna złożyć wniosek aktualizacyjny do marszałka województwa w celu zarejestrowania w rejestrze [...] faktu wytwarzania odpadów dodatkowo poza instalacją objętą pozwoleniem zintegrowanym. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2422 z późn. zm.), co nastąpiło [...] stycznia 2018 roku, obowiązuje bowiem art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f, zgodnie z którym rejestr zawiera informacje w zakresie wytwórcy odpadów dotyczące wytwarzania odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, o ile ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie wspomina o odpadach wytworzonych poza instalacją, to za [...]IOŚ wskazać należy, że w przepisach wykonawczych do ustawy, tj. w załączniku nr 1 w Dziale 12 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie wzorów formularza rejestrowego, formularza aktualizacyjnego i formularza o wykreśleniu z rejestru prowadzonego w ramach Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (Dz.U. z 2018r.poz.2528) jest wskazane, że o wpis ubiega się "Wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego". Zatem do rejestru należy wpisać wytwarzane odpady, a nie tylko dokonać wpisu (rejestracji) podmiotu. Ww. rodzaje odpadów nie wymagają uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego - ze względu na ich ilość i jakość (poniżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych oraz poniżej [...] Mg odpadów innych niż niebezpieczne) - zgodnie z art. 180a ustawy 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska. Skoro do dnia zakończenia kontroli, tj. do dnia [...] marca 2019r. Spółka nie złożyła przedmiotowego wniosku o wpis oraz nie złożyła wniosku aktualizującego, nakaz objęty punktem 3 zarządzenia pokontrolnego był uzasadniony.

Odnosząc się do spornej kwestii wskazać nadto należy, że w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej z 2017 roku w odniesieniu do wprowadzonego przepisu art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f podano, że wytwórcy odpadów są zobowiązani na podstawie przepisów ustawy o odpadach do prowadzenia ewidencji i składania sprawozdań za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami ([...]). Aby takie sprawozdanie mogło zostać złożone, wytwórcy odpadów musi zostać przydzielony login i hasło dostępu do [...]. Zatem konieczne jest wprowadzenie procedury rejestrującej wytwórców odpadów, aby mogli oni wywiązywać się ze swoich obowiązków sprawozdawczych.

Reasumując, skoro skarżący wytwarzają odpady niezwiązane z instalacją objętą pozwoleniem zintegrowanym, a tak odpady te zostały zaewidencjonowane przez skarżących – zob. karta ewidencji odpadu – załącznik nr [...] do Protokołu kontroli (akta admin.), a które to odpady nie wymagają pozwolenia na wytwarzanie lub pozwolenia zintegrowanego (art. 181 ustawy Prawo ochrony środowiska), to winny być one zgłoszone do rejestru. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o odpadach w [...] na wniosek zamieszcza się informacje o wytwarzaniu odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez [...]IOŚ art. 7a § 1 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie zostało wydane w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w związku z czym przepisy tej ustawy nie mogły znaleźć doń wprost zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08; wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po [...] - dostępne w bazie orzeczeń jw.). Co za tym idzie, w sprawie nie mogło także dojść do stosowania (wprost) i naruszenia przepisów tego Kodeksu przez organ wydający zarządzenie pokontrolne. Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów Kodeksu "odpowiednio" (per analogiam), na co zdaje się wskazywać zarówno orzecznictwo, jak i doktryna (por. postanowienie tutejszego Sadu z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po [...] - dostępne w bazie orzeczeń jw.; T. C., op.cit., s. 99). Powyższe wątpliwości nie oznaczają jednakże, iż brak jest dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego aktu, bowiem oprócz wskazanych wcześniej przywołanych przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organ obowiązują zasady i inne przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Na tle tych zasad konstytucyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i innych aktów normatywnych jawią się jako szczegółowy materiał normatywny stanowiący bazę dla wnioskowań natury ogólnej odnoszących się do obowiązywania pewnych generalnych zasad, norm i standardów, jakim powinny odpowiadać wszelkie działania, w szczególności o charakterze władczym, podejmowane przez organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, jakim w świetle przepisów Konstytucji jest Rzeczpospolita (por. wcześniej przywołany wyrok tutejszego Sądu). W konsekwencji, wobec organu Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzającego kontrolę i wydającego zarządzenie pokontrolne można zasadnie sformułować wymóg ustalenia prawdy materialnej w odniesieniu do wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również przestrzegania szczególnych przepisów zawartych w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Odnosząc powyższe do kontrolowanego działania organu i wydanego aktu stwierdzić należy, iż z akt sprawy wynika, że Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził czynności kontrolne z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, skarżącym umożliwiono czynny udział w kontroli, a w treści zaskarżonego aktu zawarto wyczerpujące wyjaśnienie zajętego przez organ stanowiska. W opinii Sądu treść przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia spornej kwestii jest na tyle jasna, że nie można podzielić stanowiska skarżących o zasadności zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto przedłożone Sądowi akta kontroli są kompletne i zawierają dokumentację istotną dla rozstrzygnięcia spornych kwestii. W konsekwencji poprawność nałożenia zakwestionowanego przez skarżących obowiązku nie budzi wątpliwości Sądu.

Z tych względów w ocenie Sądu zarządzenie pokontrolne w zaskarżonej części odpowiada prawu, dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.