Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1970/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1153/15 w sprawie ze skargi I. G. na decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2015 r, nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1153/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. G. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

wnioskiem z dnia 16 stycznia 2015 r. E. W. i M. W. (dalej: "Inwestorzy") wystąpili o wydanie pozwolenia na dobudowę tarasu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; do wniosku dołączono dokumenty określone przepisami art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."). Starosta Gostyński stwierdził zgodność gabarytów projektowanej zabudowy z decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Na tej podstawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej sentencji i jednocześnie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę E. W., w miejsce E. i M. W. W pozostałym zakresie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Ocenił, że inwestycja jest zgodna z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności nie przekracza nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, czy gabarytów i wysokości. Zgodnie z pkt. 3 d decyzji o warunkach zabudowy, taras został przewidziany na poziomie parteru istniejącego budynku, jako podparty na słupach, powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2. Dokonując reformacji decyzji w zakresie podmiotu naprowadził, że decyzja o warunkach zabudowy musi opiewać na wszystkie osoby wnoszące o wydanie pozwolenia na budowę, a nie jedynie na jedną z nich (stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 P. b.). Po wezwaniu o wyjaśnienie tych rozbieżności i udzieleniu wyjaśnień przez wnioskodawców, dokonał zmiany decyzji w tej części. Zdaniem Wojewody, naruszenie przez organ I instancji tego wymogu nie miało charakteru rażącego, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów wskazał, że lokalizacja obiektu nie narusza odległości wskazanych w § 12 rozporządzenia. Taras zaprojektowano w odległości 1,5m od granicy z działką będącą własnością Skarżącej. Usytuowanie projektowanego tarasu, jego wysokość, odległość innych budynków, oraz. tzw. linijka słońca wskazuje na to, że nie dojdzie do naruszenia § 13 i § 60 rozporządzenia. Zaplanowane roboty budowlane nie zmienią § 271-273 warunków technicznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Stosownie do § 29 rozporządzenia nie dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Pozwolenie na wycinkę drzew, którego brak zarzucała skarżąca, nie mieści się w zakresie pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.; można je uzyskać po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego. Z kolei poruszane w odwołaniu kwestie zgodności inwestycji z ładem przestrzennym oceniane są na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Poza zakresem kontroli decyzji dotyczących pozwolenia na budowę jest również kwestia prawa autorskiego, w tym poruszana przez Skarżącą, sprawa uzyskania od autora projektu zgody na dobudowę tarasu.

W skardze Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niekompletne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się jedynie do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że planowany obiekt budowlany spełnia wszelkie kryteria techniczne z pominięciem wskazania dowodów. Podniosła zarzut naruszenia art. 50 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ administracji miał kompetencje do żądania dokonania zmiany wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazano też na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez błędne przyjęcie, iż rozbudowa tarasu przedmiotowego budynku nie spowoduje naruszenia prawa, podczas gdy realizacja wskazanego projektu stanowi ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącej na podstawie art. 140 oraz art. 144 K.c., art. 4 P.b. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przywołana norma prawna ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy. Tymczasem inwestor wykonując swoje prawo wynikające z cytowanego przepisu, ogranicza prawa innych podmiotów (art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.).

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę, jako prawidłowe ocenił działanie Wojewody wyjaśniające kwestię wnioskodawcy, uznając je za zgodne z prawem i interesem stron. Zgodził się, że stwierdzenie tego uchybienia (tj. braku zgodności wnioskodawcy o pozwolenie na budowę z adresatem decyzji o warunkach zabudowy), nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i mogło zostać usunięte w procedurze odwoławczej. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji WSA stwierdził, że dokonana ocena projektu odpowiada prawu. Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wyciągnął prawidłowe wnioski, co znalazło wyraz w treści sporządzonego uzasadnienia. Skarżąca nie wskazała żadnych dowodów, które pominięto, a które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Samo niezadowolenie sąsiada z planowanej inwestycji nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przy spełnieniu przez wnioskodawcę wszystkich wymogów prawa. Organ zbadał, czy realizacja spornego tarasu nie narusza uzasadnionych interesów Skarżącej zarówno w kontekście zacieniania jej nieruchomości, korzystania z niej, jak również jego wpływu na stan techniczny budynków. Dokonana w tym zakresie ocena nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego z którego nie wynika, aby zmiana polegająca na wykonaniu tarasu, oddziaływała na wykonywanie przez Skarżącą uprawnień właścicielskich, czy też miała wpływ na stan techniczny jej obiektu. Argumenty dotyczące ograniczenia możliwości korzystania przez Skarżącą z jej nieruchomości mają związek ze sposobem korzystania ze spornego tarasu przez jego właścicieli, a nie bezpośrednio z jego budową w aktualnym kształcie: możliwość wglądu do ogrodu i domu przebywającej tam rodziny Skarżącej, naruszenie prawa do prywatności, uniemożliwienie nieskrępowanego korzystania z części rekreacyjnej, ingerencję osób trzecich w sferę stanu psychicznego i emocjonalnego, dającego poczucie bezpieczeństwa, naruszenie równości wobec prawa, naruszenie art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, naruszenie prawa przez hałas, emisje, wonie lub inne podobne formy ingerencji. WSA podkreślił ponadto, że dotyczą one potencjalnych, przyszłych przekroczeń, których na chwilę obecną nie wykazano, a które w przypadku ich wystąpienia stanowić mogą przedmiot postępowania przez odpowiednie organy nadzoru lub w ramach postępowania przed sądem powszechnym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że samo niezadowolenie Skarżącej z planowanej inwestycji w postaci dobudowy tarasu nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji pozwolenie na budowę przy spełnieniu przez wnioskodawcę wszystkich wymogów, tymczasem zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę doprowadziło do naruszenia ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez błędną wykładnię i niezasadne stwierdzenie, iż ograniczenie możliwości użytkowania przez Skarżącą z jej nieruchomości ma związek ze sposobem korzystania ze spornego tarasu przez jego właścicieli, a nie bezpośrednio z jego budową w aktualnym kształcie, podczas gdy przyczyną naruszania praw wobec Skarżącej będzie realizacja projektu, która spowoduje ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącej na mocy art. 140 K.c. oraz 144 K.c. i w istotny sposób zakłóci jej korzystanie z własnej nieruchomości;

- art. 49 ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez dokonanie zmian w projekcie [...] wykonanym przez projektanta, bez zgody twórcy.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że planowana inwestycja ma zostać wykonana w zabudowie bliźniaczej. Obecnie każda z części nieruchomości bliźniaczej posiada tarasy o równej powierzchni, co powoduje, iż są zachowane prawidłowe proporcje, sąsiedzi nie ingerują w swoje życie prywatne, co jest istotne z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, a w szczególności zasady ochrony życia prywatnego. Powołano stanowiska przedstawicieli nauki w zakresie ochrony życia prywatnego i rodzinnego, które mają uzasadniać twierdzenia, że realizacja inwestycji spowoduje naruszenie w stosunku do Skarżącej tych konstytucyjnie chronionych wartości. W zakresie zarzutu naruszenia interesów osób trzecich naprowadzono, że do tych interesów zalicza się uprawnienia wynikające z art. 140 i art. 144 K.c. Powiększenie tarasu niewątpliwie spowoduje, że zostanie naruszone prawo Skarżącej do prywatności. Co do Prawa autorskiego wskazano, że doszło do naruszenia prawa do integralności utworu. Ma ono służyć pozostawieniu pełnego prawa kształtowania treści i formy utworu jego twórcy. Służy temu art. 49 ust. 2 ww. ustawy, zakazujący następcy prawnemu, choćby nabył całość autorskich praw majątkowych, czynić zmian w utworze - bez zgody twórcy. Zewnętrzna ingerencja w treść i formę jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy spełnione są równocześnie dwa warunki: zmiany są spowodowane oczywistą koniecznością, twórca nie miałby słusznej podstawy im się sprzeciwić (art. 49 ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, a zaaprobowany przez WSA, jest wiążący. Stwierdzić więc należy, że zmodyfikowany na etapie postępowania odwoławczego wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego o taras oraz załączona doń dokumentacja projektowa, spełniają wymagania formalno – prawne wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie. Nie wymaga więc powtórzenia szczegółowa argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząca się do spełnienia tych wymagań.

Skarga kasacyjna naruszenia prawa upatruje natomiast w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. podnosząc, że sama realizacja projektu a nie sposób korzystania z tarasu, spowoduje ograniczenie prawa własności Skarżącej na mocy art. 140 i art. 144 K.c.

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W pierwotnym brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), ochrona ta obejmowała w szczególności - oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Taki niedookreślony zakres ochrony oznacza, że w każdym przypadku, w sposób zindywidualizowany należy ocenić, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich, przy czym podkreślenia wymaga, że muszą to być interesy "uzasadnione". Jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że ochrona nie może mieć charakteru absolutnego. Wobec tego uzasadnione interesy osób trzecich należy oceniać w sposób obiektywny, kierując się przede wszystkim normami regulującymi proces inwestycyjny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami - por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. II OSK 451/10).

W procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego. Jednakże zauważyć należy, że w świetle art. 140 K.c. prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Potwierdza to cytowany już art. 4 Prawa budowlanego, który odnosi się zarówno do właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, jak i inwestora. Z kolei sformułowany w art. 144 K.c. zakaz immisji wskazuje na obowiązek właściciela nieruchomości w powstrzymywaniu się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Rozpatrując w tak wyznaczonych granicach uzasadnione interesy Skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie został naruszony i nie mógł stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przede wszystkim powtórzyć należy, że planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o taras usytuowany na wysokości parteru, w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych, spełnia wszystkie warunki wynikające z rozporządzenia. Spełnione zostały też wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. W tym zakresie skarga kasacyjna nie stawia zarzutów.

Również na gruncie prawa cywilnego, gdzie nieruchomość Skarżącej stanowi teren budowlany i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym nie można się zgodzić z zarzutem, że w procesie inwestycyjnym doszło do naruszenia art. 140 i art. 144 K.c. Na zasadzie symetrii, podobna inwestycja możliwa jest bowiem do realizacji również przez Skarżącą. Wszystko to prowadzi to do wniosku, że z mocy art. 35 ust. 4 P.b. organ nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej dla Inwestora. Tym samym zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. jest nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna stawia również zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP wywodząc z tego unormowania, że samo niezadowolenie z planowanej inwestycji może stanowić przeszkodę w jej realizacji, gdyż wykonanie tarasu doprowadzi do naruszenia życia prywatnego i rodzinnego Skarżącej.

Przepis art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przede wszystkim wskazać należy, że prawo określone w tym przepisie zabrania ingerencji państwa w ustalony prawnie zakres życia człowieka, zaś w przypadku naruszenia tej sfery nakazuje państwu zapewnić ochronę jednostce. Na taki zakres ochrony w odniesieniu do pierwszej z wymienionych kategorii wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2005 r., K. 32/2004 (OTK-A 2005, nr 11, poz. 132). TK zaznaczył, że "sfera prywatności jest zbudowana z różnych kręgów w mniejszym lub większym stopniu otwartych (prawnie) na oddziaływanie zewnętrzne, gdzie konstytucyjna aprobata dla władczego wkroczenia przez władze nie jest jednakowa". Zatem upatrywanie w tej ogólnej normie konstytucyjnej ochrony przed zamierzeniem inwestycyjnym sąsiada, który realizuje przysługujące mu prawo własności, również konstytucyjnie gwarantowane (art. 64) i to zgodnie z przepisami normującymi proces inwestycyjny, nie może odnieść zamierzonego skutku i ma ten skutek, że zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji, nie można uznać za usprawiedliwiony.

Jako naruszone, skarga kasacyjna wskazuje także przepisy prawa autorskiego, a to art. 49 ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Zarzut ten nie może być skutecznie podniesiony, gdyż wykracza poza rozpoznawaną sprawę. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia nabycia egzemplarza projektu architektonicznego unormowana została w art. 61 powyższej ustawy; przepis ten stanowi, że "jeżeli umowa nie stanowi inaczej, nabycie od twórcy egzemplarza projektu architektonicznego lub architektoniczno-urbanistycznego obejmuje prawo zastosowania go tylko do jednej budowy". Zatem stosunek obligacyjny łączący autora projektu i inwestora, przy braku odrębnego, szczególnego unormowania przesądza, że wszelkie kwestie związane z wykorzystaniem projektu mogą być dochodzone pomiędzy stronami umowy w postępowaniu cywilnym.

Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.