Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. Gmina [...] wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Naczelnika Wydziału Administracji Pasa Drogowego i Zagospodarowania Przestrzennego Oddział we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gminę [...], odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...] obr. [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła Gmina [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. organ podał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.): "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Zdaniem organu z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników.

Następnie organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że z akt sprawy wynika, że wnioskowany zjazd ma prowadzić do działki gminnej przeznaczonej pod drogę stanowiącą dojazd zarówno do działek mieszkaniowych jak i mieszkaniowo - usługowych. Powyższe oznacza, że w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, działka ta powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd publiczny, bowiem tylko taki zjazd może zapewnić połączenie z drogą krajową nr [...] obiektów, w których prowadzona jest między innymi działalność gospodarcza.

Przepis § 77 ww. rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast przepis § 78 ust. 1 wskazuje, że: "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w niniejszej sprawie zjazd publiczny zlokalizowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]), a wręcz w jego obrębie (centrum), co zgodnie z ww. rozporządzeniem jest jednoznacznie zabronione. Obszar oddziaływania skrzyżowania (jak w niniejszej sprawie), jest to m.in. co najmniej początek zmian w przekroju poprzecznym drogi na odcinku poprzedzającym skrzyżowanie lub miejsce informacji o skrzyżowaniu np. usytuowanie znaku. Tak więc początek obszaru oddziaływania tego skrzyżowania wyznacza miejsce umieszczenia po prawej stronie jezdni drogi krajowej nr [...] w km 84 + 605,0 pionowego znaku drogowego D-1 "droga z pierwszeństwem", co wynika z dokumentacji fotograficznej i projektu organizacji ruchu. Znak ten stosuje się w celu oznaczenia początku drogi (trasy) w obszarze zabudowanym, na której kierujący ma pierwszeństwo na skrzyżowaniach z innymi drogami.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem sprawy jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 13944 poj./dobę i wzrosło aż o 32 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 10575 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania.

Organ II instancji podał, że dodatkowo brak możliwości bezpiecznego włączenia przedmiotowej nieruchomości do ww. drogi krajowej potwierdza dołączona do akt sprawy opinia Wydziału Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i Zarządzania Ruchem Oddziału we [...] GDDKiA z dnia [...] października 2013 r. Stanowisko w niej zawarte negatywnie ocenia lokalizację zjazdu publicznego ze względu na wpływ planowanego włączenia na swobodny przepływ potoku pojazdów między zintegrowanymi, w zakresie sygnalizacji świetlnej, skrzyżowaniami analizowanego odcinka drogi krajowej z drogą krajową nr [...] i drogą wojewódzką nr [...] (około 70 m) oraz z ul. [...] i ul. [...] (140 m). Organ wskazał, że autor tej opinii zauważył, iż lokalizacja zjazdu publicznego zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma stanowić de facto dodatkowe włączenie drogi dojazdowej publicznej do drogi krajowej nr [...], a to z kolei niezgodne jest z ww. warunkami technicznymi w zakresie normatywnych odległości od ww. skrzyżowań.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że analizowany teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ww. planem działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej 01 KDD 1/2 z przeznaczeniem pod ulice/ drogi publiczne klasy dojazdowej z urządzeniami towarzyszącymi. Jednocześnie zauważył, iż zgodnie z wyrysem z ww. planu droga ta ma z jednej strony przylegać do drogi krajowej nr [...] (symbol planu KDG) z drugiej zaś mieć włączenie do innej drogi gminnej ul. [...]. Organ wskazał zatem, że skoro działka ta może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi niższej kategorii - gmina powinna zabezpieczyć do niej dojazd właśnie od tej strony bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze w szczególności w miejscu tak niebezpiecznym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, iż sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.).

Mając na względzie powyższe Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, w analizowanym przypadku zarządca drogi krajowej nr [...] nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego, kierując się względami bezpieczeństwa, bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W świetle art. 140 k.c. prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów prawa należą przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że zebrane w sprawie dokumenty (projekt organizacji ruchu, dokumentacja fotograficzna, wydruk treści księgi wieczystej), pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Dlatego też stosownie do artykułu 7 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, zwłaszcza że ww. zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. [...]), co jak wskazano wyżej w świetle § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 powyższego rozporządzenia jest zabronione.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odnosząc się do zarzutu powoływania się na nieaktualne statystyki dotyczące natężenia ruchu na analizowanym odcinku drogi wyjaśnił, iż generalne pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat według ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dysponuje obecnie aktualnymi wynikami Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r., który to został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w 1793 punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (video rejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Wszystkie wykonane pomiary sporządzono zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie organizacji i przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. na drogach krajowych. Ponadto dodał, iż szczegółowe informacje o ogólnodostępnym charakterze umieszczone są na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakładce pn. "Generalny Pomiar Ruchu". Tak więc dla 2014 r., obowiązuje Generalny Pomiar Ruchu z roku 2010, wg którego natężenie na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej wynosiło 13944 p./dobę.

Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż strona nie może podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych i zatwierdzania na nich organizacji ruchu. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego - jak w analizowanym przypadku), są znane Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Kwestia zlokalizowania omawianego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie może być pominięta przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stojącego na straży zapewnienia wymaganego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzut pominięcia przez organ w zaskarżonym postępowaniu uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zarządcę drogi krajowej nr [...], uznał za niewystarczający. Wskazał, iż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie to dotyczy na ogół obsługi komunikacyjnej dużych obszarów przyległych do dróg, nie przesądzając o możliwości podłączenia do nich konkretnych działek. O tym bowiem organy administracyjne rozstrzygają dopiero w formie decyzji administracyjnej, na podstawie cyt. wyżej art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w sprawie lokalizacji lub przebudowy zjazdu, określając w niej miejsce jego lokalizacji i parametry techniczne. Jak już zostało natomiast stwierdzone powyżej zjazd do przedmiotowej działki będzie stanowić skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą publiczną oznaczoną w planie symbolem 01 KDD 1/2. Organ przyznał, że w tym zakresie co prawda doszło do uchybienia, gdyż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, jednak okoliczność ta nie może stanowić wystarczającego argumentu dla pozytywnego rozpatrzenie sprawy. Jeśli bowiem zaistnieje kolizja między przepisami prawa powszechnie obowiązującego stosuje się reguły kolizyjne mające na celu wyeliminowanie takiej nieprawidłowości. Najważniejszą regułą kolizyjną jest zasada, iż prawo wyższego rzędu ma prymat nad prawem niższego rzędu. Akty prawa miejscowego (jakim jest uchwała z dnia 9 sierpnia 2006 r.) muszą respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, tj. Konstytucji, ustawach, rozporządzeniach. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skargę do Sądu na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła Gmina [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

b) § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez wadliwą wykładnię;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie, wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi, określonych w § 4 rozporządzenia. W klasie dróg głównych przyśpieszonych (GP), do których organ zalicza drogę krajową nr [...], stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, tj. gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejące drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (§ 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia). Chociaż organ wskazuje na w/w przepis to w nie wyjaśnia w decyzji czy jest możliwe wykorzystanie drogi klasy D lub L do wykonania zjazdu. Przy czym wskazać należy, że ograniczenie liczby zjazdów z drogi krajowej może zostać spełnione tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość zrealizowania zjazdu, bez naruszenia istoty prawa własności. Skarżący nie neguje przy tym swojego prawa wynikającego z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy m.in. sprawy gminnych dróg. Nie można jednakże realizować tego prawa kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, gdyż odmowa lokalizacji zjazdu niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje wprost w istotę prawa własności. Narusza przez to art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, który pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem, iż zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja odmowna jest nieuzasadniona skoro, zdaniem organu, tylko zjazd publiczny może zapewnić połączenie z drogą klasy GP. Podniosła również, że za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia organu, że uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia w sprawie, bowiem, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem skarżącej dokonując odmowy lokalizacji zjazdu organ naruszył tym samym wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że organ nie wyważył dostatecznie, czy zagrożenia bezpieczeństwa są na tyle istotne, że w sposób niebudzący wątpliwości należy przedłożyć je nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności. Ponadto organ wskazując, że proponowany zjazd będzie stanowił zagrożenie dla ruchu bezpieczeństwa drogowego oraz że lokalizacja będzie znajdowała się w obrębie skrzyżowania, nie ustalił prędkości obowiązującej na drodze krajowej w miejscu proponowanego zjazdu, czy też natężenia ruchu. Zdaniem skarżącej trudno uznać za miarodajne dane wskazane przez organ pochodzące z 2010 r. Brak ustaleń w tym zakresie uchybia więc normie określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co powoduje, że uzasadnienie wydanej decyzji jest niezupełne.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Naczelnika Wydziału Administracji Pasa Drogowego i Zagospodarowania Przestrzennego Oddział we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...] obr. [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Na podstawie art. 29 ust. 4 ww. ustawy, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.).

Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach - droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Przepis § 77 rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast § 78 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że: zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Natomiast zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Należy zgodzić się z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Droga krajowa nr [...] stanowi polski odcinek międzynarodowej trasy [...].

Wskazać również należy, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...] obr. [...]) do działki nr [...], której właścicielem jest Gmina [...], uzasadniona została zarówno warunkami technicznymi w zakresie normatywnych odległości od ww. skrzyżowań, jak również faktem obowiązywania dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], poz. [...]). W planie tym dla działki nr [...] (znajdującej się w jednostce planistycznej 01 KDD 1/2 z przeznaczeniem pod ulice/ drogi publiczne klasy dojazdowej z urządzeniami towarzyszącymi) nie przewidziano bezpośredniego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], lecz obsługę komunikacyjną z drogi niższej kategorii.

Zasadnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zgodnie § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, działka nr [...] powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd publiczny, bowiem tylko taki zjazd może zapewnić połączenie z drogą krajową nr [...] obiektów, w których prowadzona jest między innymi działalność gospodarcza. Z akt sprawy bowiem wynika, że działka nr [...] położona jest w ciągu drogi krajowej nr [...], w miejscowości [...], w obszarze zabudowanym i stanowi grunty orne, obecnie nieużytki. Przedmiotowa lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr 8, po przekształceniu działki nr [...] na drogę gminną, wewnętrzną służyć będzie jako droga dojazdowa do działek mieszkalnych i mieszkaniowo – usługowych.

Należy zgodzić się z organem, że przedmiotowy zjazd publiczny zlokalizowany byłby w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]), a wręcz w jego obrębie (centrum), co zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia jest zabronione, bowiem wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zasadnie organ powołał się na opinię Wydziału Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i Zarządzania Ruchem Oddziału we [...] GDDKiA z dnia [...] października 2013 r. negatywnie oceniającą lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego ze względu na wpływ planowanego włączenia na swobodny przepływ potoku pojazdów między zintegrowanymi, w zakresie sygnalizacji świetlnej, skrzyżowaniami analizowanego odcinka drogi krajowej z drogą krajową nr [...] i drogą wojewódzką nr [...] (około 70 m) oraz z ul. [...] i ul. [...] (140 m), a to z kolei niezgodne jest z ww. warunkami technicznymi w zakresie normatywnych odległości od ww. skrzyżowań.

Zasadnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], bowiem na badanym odcinku występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu - obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Przyjęto w nim, że przesłanka ta stanowi wręcz podstawowe kryterium oceny możliwości ustanowienia zjazdu. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 (LEX nr 10798343) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP.

Mając na względzie poczynione rozważania należy uznać, że organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącej polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając prymat pierwszemu z nich.

Wskazać należy, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 211/15, Lex nr 174812). O lokalizacji zjazdów (oraz o ich budowie) decydować powinien właściwy organ - zarządca drogi - w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast plan miejscowy powinien zapewniać obsługę komunikacyjną objętych tym planem terenów wskazując np. z której drogi publicznej nieruchomości mają być obsługiwane. Nie można wykluczyć możliwości, że z pewnych względów plan ustali zasadę, że konkretne nieruchomości nie będą obsługiwane z danej drogi publicznej - wówczas konieczne jest określenie innej obsługi komunikacyjnej tych terenów - jednak ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11).

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.