Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 127/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1-2, art. 151, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 § 1 pkt 1 i 2, art. 61 § 3 i 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi O.S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku O.S. z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego O.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. O.S., obywatel Ukrainy, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zarzucając przekroczenie terminów załatwienia sprawy, domagając się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zobowiązanie Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z prośbą o załatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – określanej dalej jako k.p.a.). Postępowanie przed organem toczy się ponad dwa miesiące. Organ zaś powinien załatwić sprawę niezwłocznie, czyli w ciągu miesiąca, a w sprawach bardziej skomplikowanych – w terminie dwóch miesięcy. Ponadto skarżący podniósł, iż pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Pomimo upływu kolejnych 14 dni nie zostało ono rozpoznane, skarżący nie dostał żadnej odpowiedzi. Dodatkowo Szef Urzędu nie wskazał, jakie przeszkody uniemożliwiły zakończenie sprawy w wyznaczonych terminach zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślił, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada szybkości oznaczająca, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 35 k.p.a.).

W ocenie skarżącego w sprawie występuje przewlekłość organu. Skierowany do Wojewody wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Sprawa dotyczącą udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest nieskomplikowana i opiera się na złożonych przez stronę dokumentach. Brak jest konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, przesłuchiwania świadków, wyznaczania rozprawy administracyjnej i innych czasochłonnych czynności, wpływających na termin zakończenia postępowania. Celem skarżącego w złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE był wolny dostęp do rynku pracy, rozumiany jako możliwość założenia jednoosobowej działalności gospodarczej. Jako rezydent długoterminowy UE cudzoziemiec ma bowiem zapewnione równe traktowanie z obywatelami kraju, który nadał status rezydenta długoterminowego, w szczególności w zakresie równego dostępu do zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej. Tylko bowiem niektórzy cudzoziemcy mogą zakładać i prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak obywatele polscy - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.

o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, iż mogą oni podejmować i prowadzić każdą dopuszczoną polskim prawem formę działalności gospodarczej. Do grupy tych cudzoziemców należą migranci, którzy posiadają

w Polsce, m.in. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pozostali cudzoziemcy, którzy nie zostali wymienieni powyżej, mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą wyłącznie w formie jednej z czterech spółek: spółki komandytowej, komandytowo-akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu) został wprowadzony do wszystkich systemów elektronicznych związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców w dniu 8 kwietnia 2021 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 uściślono, iż postępowanie powinno zakończyć się w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Równocześnie za dzień wszczęcia postępowania uznaje się datę wpływu wniosku do organu. Jednakowoż, aby skutecznie wszcząć postępowanie podanie nie może być obarczone brakami formalnymi, które uniemożliwiają jego procedowanie. W skarżonym postępowaniu podanie od momentu wpływu do Urzędu Wojewódzkiego obarczone było brakami, wynikającymi z przepisów szczególnych dotyczących postępowań w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zgodnie z art. 223 u.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. Z kolei art. 202 ust. 2 u.c. stanowi, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia no pobyt stały nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Równocześnie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Ustawa o cudzoziemcach precyzuje w art. 210, iż postępowanie w sprawie pobytu rezydenta długoterminowego powinno zakończyć: się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Ponadto art. 35 § 5 k.p.a. wskazuje, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Wobec powyższego - w ocenie organu - nie sposób uznać, aby prowadził on postępowanie w sposób przewlekły, czy też dopuścił się bezczynności. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem, iż postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi rezydenta długoterminowego nie jest sprawą skomplikowaną. Fakt ustalenia odrębnego terminu do załatwienia sprawy przez konkretne zapisy ustawy wskazuje na poziom jego skomplikowania. Ponadto zasięgnięcie opinii odpowiednich służb co do ewentualnego zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stoi w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego jakoby postępowanie rozstrzygane było wyłącznie w oparciu

o przedstawione przez niego dowody.

Uwarunkowania prawne zawarte w art. 211 i nast. u.c. dodatkowo potwierdzają stopień skomplikowania postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, gdyż w dużej mierze opierają się na analizie przedstawionych dokumentów, jednakże okres jaki obejmują oraz mnogość wyłączeń sprawia, iż ustawodawca ustalił odrębny termin dla tego rodzaju zezwoleń. Organ podkreślił, iż w trakcie postępowania o pobyt rezydenta długoterminowego UE nie wystarczy przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie dochodu. Organ rozpatrujący sprawę jest obowiązany zweryfikować, czy źródło dochodu jest legalne,

a tym samym, czy cudzoziemiec był uprawniony do wykonywania pracy na rzecz danego podmiotu.

Organ wskazał, iż wniosek cudzoziemca wpłynął w dniu 12 marca 2021 r. i od początku obarczony był brakami formalnymi. Na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę upłynął okres niespełna 4 miesięcy od złożenia wniosku. W tym czasie nastąpiły okresy, które nie wliczają się do wskazanego terminu na rozpatrzenie sprawy (czas od złożenia wniosku do uzupełnienia braków formalnych, czas opiniowania wniosku przez służby, aktualnie czas oczekiwania na uzupełnienie wniosku), dlatego zasadne jest uznanie, iż Wojewoda nie jest bezczynny oraz nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. Dodatkowo organ podał, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru informacji o przesłaniu ponaglenia do organu II instancji, podpisane przez skarżącego w dniu 7 czerwca 2021 r.

Wojewoda wskazał też, że skarżący aktualnie przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z wykonywaniem pracy do dnia 15 lipca 2023 r., a tym samym ma możliwość legalnego przebywania i wykonywania pracy w trakcie trwania postępowania w sprawie rezydenta długoterminowego UE. Wskazane trudności w rejestracji jednoosobowej działalności gospodarczej wynikają z przepisów odrębnych, niezależnych od prowadzonego postępowania.

Z akt administracyjnych wynika następujący przebieg postępowania:

1. w dniu 12 marca 2021 r. wpłynął do Wojewody przesłany pocztą wniosek O.S. z dnia [...] marca 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej ;

2. w dniu 9 kwietnia 2021 r. strona uzupełniła braki powyższego wniosku, a organ poinformował, iż z dniem doręczenia kompletnego wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, gromadzony jest materiał dowodowy w związku z czym istnieje konieczność przedłużenia postępowania do dnia 8 stycznia 2022 r.;

3. pismem z dnia [...] maja 2021 r. wnioskodawca złożył ponaglenie, w którym zarzucił organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania; powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 13 maja 2021 r. i zostało przekazane w dniu 20 maja 2021 r. Urzędowi do Spraw Cudzoziemców;

4. w dniu 20 maja 2021 r. Wojewoda wystąpił do Szefa ABW, KWP

i KNO Straży Granicznej o informacje dotyczące wnioskodawcy, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej jako u.c.);

5. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej na temat cudzoziemca;

6. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do przedstawienia:

a. zaświadczenia przedstawionego przez ZUS, potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego co najmniej od 13 sierpnia 2018 r. oraz podstawę wymiaru składek co najmniej od 13 sierpnia 2018 r. do dnia dzisiejszego (do wniosku załączono bowiem kserokopię tego zaświadczenia),

b. zezwolenia na pracę lub inny dokument potwierdzający legalne wykonywanie pracy w firmie A B.S. Sp. z o.o. Sp. K. na stanowisku dyrektora działu logistyki w okresie do dnia [...] sierpnia 2019 r. do [...] lipca 2020 r.,

c innych dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające udzielenia wnioskowanego zezwolenia,

wskazując, iż wyżej wymienione dokumenty powinny zostać złożone w oryginale albo potwierdzone za zgodność z oryginałem przez osoby wskazane w art. 76 a § 2 k.p.a.,

o którego treści pouczono wnioskodawcę;

7. na powyższe wezwanie skarżący nadesłał zaświadczenie ZUS z dnia

[...] czerwca 2021 r., przy czym brak na nim adnotacji, kiedy wpłynęło do organu; ponadto w ocenie organu w związku z brakiem oryginalnego pliku brak jest możliwości weryfikacji autentyczności podpisu na nim złożonego (vide pismo z dnia [...] lipca 2021 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. zawartym piśmie z dnia [...] maja 2021 r. Został zatem spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W odniesieniu do wniosku skarżącego termin załatwienia sprawy został uregulowany w sposób szczególny w stosunku do art. 35 § 1-3a k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 210 u.c. postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia,

a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten w myśl art. 223 u.c. stosuje się do postępowań o udzielenie zezwolenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie

z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r, I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r.,

I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.

z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Mając na uwadze powyższe regulacje należało uznać, że w kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 12 marca 2021 r. i sprawa powinna co do zasady być rozpoznana najpóźniej w terminie 3 miesięcy. Przed upływem tego terminu, a mianowicie w dniu 9 kwietnia 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. 8 stycznia 2022 r. Mając na uwadze definicję bezczynności określoną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., nie można zatem Wojewodzie Lubskiemu zarzucić skutecznie bezczynności. Nie oznacza to jednak, iż organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak bowiem wskazuje się

w piśmiennictwie i orzecznictwie jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, op. cit., t. 3 do art. 37,

W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019, t. 2 do art. 37,

P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, LEX 2014, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20).

W kontrolowanej sprawie niewątpliwie przedłużenie terminu do dnia 8 stycznia 2022 r. nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przede wszystkim należy zauważyć, iż nie usprawiedliwiają wyznaczania tak odległych terminów kłopoty kadrowe organu administracji oraz znaczny wzrost wniosków cudzoziemców kierowanych na podstawie u.c., na które organ powoływał się w piśmie stanowiącym odpowiedź na ponaglenie skarżącego. Nie negując tych okoliczności – w ocenie Sądu - nie mogą one uzasadniać prowadzenia przewlekle postępowania, w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Nie stanowią też one "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają jedynie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., II OSK 529/17, z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19).

W ocenie Sądu przy sprawnym działaniu organu okres 3 miesięcy był wystarczający do załatwienia sprawy. Jednakże czynności organu były od początku podejmowane niesprawnie, opieszale i nie były skoncentrowane na działaniach zmierzających do rozpoznania sprawy, naruszały tym samym zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, iż po wpłynięciu wniosku w dniu 12 marca 2021 r. organ nie podjął żądnych czynności mających na celu usunięcie braków formalnych, którymi było on obarczony. M.in. nie był dopełniony wymóg osobistego złożenia wniosku przewidziany przez art. 202 ust. 1

w zw. z art. 223 u.c. Przesłanie więc wniosku drogą pocztową powodowało, iż na organie spoczywał obowiązek – zgodnie z art. 202 ust. 2 w zw. z art. 223 u.c. – wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Takiej czynności Wojewoda nie podjął. Uaktywnił się dopiero w dniu 9 kwietnia 2021 r. kiedy to skarżący z własnej inicjatywny usunął braki formalne, lecz czynności organu sprowadziły się wówczas jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Analiza dalszego przebiegu postępowania wskazuje, iż organ nie prowadził go również efektywnie, gdyż czynności podejmował w dużych odstępach czasu. Kolejną czynność podjął bowiem dopiero po upływie ponad półtora miesiąca, tj. 20 maja 2021 r. występując do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa ABW o udzielenie informacji o skarżącym w trybie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. Podobnie jest z następną czynnością, którą organ podjął po ponad miesiącu, a mianowicie w dniu 22 czerwca 2021 r. wzywając skarżącego do przedłożenia szeregu dokumentów o co mógł wezwać bezpośrednio po usunięciu braków. Po doręczeniu powyższego wezwania skarżącemu i udzieleniu przez niego odpowiedzi organ nie podjął żadnych dalszych czynności i to w sytuacji upływu terminu określonego w art. 207 ust. 4 u.s.c. do przedłożenia informacji przez Szefa ABW, KWP i KNO Straży Granicznej.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, iż organ prowadził przewlekle postępowanie, co w kontekście niewydania dotychczas decyzji kończącej to postępowanie uzasadniało zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego

z dnia [...] marca 2021 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I wyroku) i stwierdzenie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku).

Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan,

w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie

w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, skoro organ podjął szereg czynności tyle tylko, iż nie

w sposób skoncentrowany i od wpływu wniosku upłynęło cztery i pół miesiąca. Trudno również uznać w kontekście powyższych okoliczności, iż działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Ponadto, zdaniem Sądu, wprawdzie trudności kadrowe organu, sytuacja epidemiologiczna w kraju związana z COVID-19 oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że w przypadku wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE ustawodawca przewidział wymóg osobistego złożenia wniosku, a ograniczenie ilości petentów w siedzibie organu w związku z wymogiem przestrzegania zasad bezpieczeństwa epidemiologicznego stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się dostatecznie sprawnie.

Powyższe okoliczności zdecydowały również, iż Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd uwzględnił całokształt sprawy, zwłaszcza stopień zawinienia w przewlekłym załatwianiu sprawy, które wskazują na brak potrzeby oddziaływania na organ prewencyjno-dyscyplinująco wspomnianymi środkami, które zresztą mają charakter fakultatywny i ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał mianowicie żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem przewlekłości organu. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek przewlekłości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 oraz z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19).

Ponadto należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie został wyposażony

w kompetencję do nakładania na organ obowiązku ukarania pracownika winnego niezałatwienia wniosku. Środki, jakimi dysponuje sąd w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania zostały wyraźne określone w art. 149 p.p.s.a., a wśród nich nie ma wyżej wymienionego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę

w pozostałym zakresie.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U z 2021, poz. 535). W związku z tym, że skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie mógł się domagać zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.