Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1213/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi U. w P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 4 kwietnia 2013 r., wniesionej przez U. w P. (dalej jako Skarżący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej jako Instytucja Zarządzająca, IZ PO KL) z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] (dalej jako Instytucja Pośrednicząca, IP PO KL) Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Wojewódzki Urząd Pracy w P. nr [...] U. w P. złożył w dniu [...] marca 2009 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt. Akademik przedsiębiorczości nr [...], który został zatwierdzony do dofinansowania w dniu [...] lipca 2009 r., przy czym wniosek skierowano jeszcze do negocjacji finansowych. Mając na uwadze, że wniosek zakładał realizację projektu w partnerstwie, jeszcze przed jego złożeniem do WUP w P. Skarżący zawarł w dniu [...] lutego 2009 r. porozumienie z partnerem - Fundacją Rozwoju Regionalnego P.

Skarżący następnie zawarł w dniu [...] września 2010 r. z Samorządem Województwa W. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w P. umowę o dofinansowanie projektu pt. Akademik przedsiębiorczości o wartości dofinansowania 691 420,00 zł i okresie realizacji od 1 października 2009 r. do 30 września 2011 r.

W dniach [...]-[...] października 2010 r. WUP w P. przeprowadził pierwszą kontrolę planową projektu. Zakres kontroli nie obejmował wyboru partnera. Dopiero w dniach [...]-[...] stycznia 2012 r. WUP w P. przeprowadził drugą kontrolę realizacji projektu, w toku której stwierdził m.in. naruszenie procedur obowiązujących przy wyborze partnera, tj. zasady przejrzystego i równego traktowania podmiotów opisanej w art. 28a ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz postanowień Działu IV dokumentu Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą PO KL. WUP w P. przyznał jednak później, że dokument ten nie obowiązywał Skarżącego na dzień składania wniosku o dofinansowanie projektu.

W Informacji pokontrolnej nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wskazano, że z uwagi na wspomniane naruszenie nałożono 25% korektę finansową od środków przekazanych partnerowi, wskazanych do rozliczenia w złożonych wnioskach o płatność, zgodnie z Taryfikatorem korekt w zakresie uchybień dotyczących wyboru partnera na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w wysokości 65 755,83 zł. W ramach tej kwoty 58 337,64 zł ustalono jako nieprawidłowość, gdyż dotyczyło zatwierdzonych wniosków o płatność, natomiast 7 418,19 zł uznano za wydatek niekwalifikowalny, gdyż nie zostało ujęte w zatwierdzonym wniosku o płatność.

Należy w tym miejscu wskazać, że zaskarżona decyzja dotyczy części kwoty 7 418,19 zł, która na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność została uznana za niekwalifikowalną. natomiast pozostała część wydatków w kwocie 58 337,64 zł była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w wyniku którego Zarząd Województwa [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2012 r., mocą której zobowiązano U. w P. do zwrotu kwoty stanowiącej wydatki niekwalifikowane, utrzymaną następnie w mocy przez Ministra Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...].

Minister w uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził, iż jakkolwiek postępowanie WUP w P. dotyczące sposobu weryfikacji i zatwierdzenia wniosku o płatność nie budzi zastrzeżeń, to jednak za niewłaściwe przyjęła postępowanie, w którym kwota ta mimo uznania jej za niekwalifikowalną nie została określona w decyzji jako kwota przypadająca do zwrotu. Taki sposób procedowania może bowiem utrudniać beneficjentowi skorzystanie z prawa odwołania od uznania przez podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie projektu wydatku za niekwalifikowalny. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, organ I instancji powinien był ująć kwotę 7 418,19 zł w decyzji nr [...]. Niemniej jednak, z uwagi na normę art. 139 k.p.a. przewidującą zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, IZ PO KL na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji nr [...] nie była uprawniona do orzeczenia w swej decyzji o zwrocie tej kwoty. IZ PO KL nie uchyliła także decyzji nr [...] i nie przekazała sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem przy takim rozwiązaniu Skarżący zostałby pozbawiony ochrony swych praw w drodze postępowania administracyjnego a następnie sądowoadministracyjnego ponieważ dokonał zwrotu środków określonych w decyzji nr [...]. Tymczasem zgodnie z art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. decyzji nie wydaje się, jeżeli zwrotu środków dokonano przed jej wydaniem. W takim stanie faktyczno-prawnym, IZ PO KL w swej decyzji z [...] stycznia 2013 r. zwróciła uwagę, iż organ I instancji powinien wydać kolejną decyzję o zwrocie przez Skarżącego kwoty 7 418,19 zł wraz z odsetkami, przy założeniu, że Beneficjent nie dokonał jeszcze zwrotu tych środków.

Decyzja ta została przez Beneficjenta zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 lipca 2013r. (sygn. akt V SA/Wa 982/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oddalił skargę U.

Wcześniej WUP w P. wezwał Skarżącego w dniu [...] sierpnia 2012 r. do zwrotu kwoty wraz z odsetkami. Wobec bezskuteczności wezwania i niedokonania zwrotu, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji określającej do zwrotu kwotę 7 418,19 zł wraz z odsetkami. W związku z jednak dokonaniem zwrotu przez Skarżącego w dniu [...] listopada 2012 r. w wysokości 75 475,64 zł WUP w P. przyjął, że kwota 75 451,64 zł wraz z odsetkami stanowi zwrot z tytułu decyzji nr [...], natomiast kwota 24 zł została zaliczona na poczet zwrotu niewykorzystanych środków w wysokości 19,93 zł oraz odsetek naliczonych jak dla zaległości podatkowych w wysokości 4,07 zł.

WUP w P. ustalił, że łączna kwota oszczędności powstałych w ramach projektu wyniosła 22 078,55 zł, w czego Skarżący zwrócił 14 660,36 zł. Kwoty 7 418,19 zł Beneficjent nie zwrócił, gdyż nie zgodził się z uznaniem jej za niekwalifikowalną z powodu nałożenia 25% korekty za wybór partnera z naruszeniem art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję określającą kwotę 7 398,26 zł (7 418,19 zł - 19,93 zł) do zwrotu wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu swojej decyzji IP PO KL wskazał, że większość akt sprawy stanowi dokumentacja zebrana w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nr [...] Zarządu Województwa [...] w dniu [...].10.2012 r., w której określono kwotę podlegającą zwrotowi z tytułu nieprawidłowego wyboru partnera w projekcie nr [...], a która stanowiła środki rozliczone w zatwierdzonych wnioskach nr od [...] do [...] (tj. nieprawidłowość finansową). Z uwagi na ten fakt w decyzji organ odniósł się do również do pisma Beneficjenta z dnia [...].09.2012 r., w którym podtrzymał swoje stanowisko w sprawie poprawnego wyboru partnera w projekcie [...], odrzucenia zarzutów przedstawianych w tej kwestii przez Instytucję Pośredniczącą i wniosku o ponowną weryfikację jej stanowiska poprzez uchylenie nałożonej korekty finansowej. Beneficjent powołując się na akta sprawy, a w szczególności na pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...].02.2012 r., stwierdził, iż Instytucja Zarządzająca zgodziła się z Beneficjentem co do kwestii interpretacji zapisów art. 28a ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W opinii Beneficjenta, ze względu na istnienie różnych funkcji administracji publicznej, w tym funkcji świadczącej, w ramach której zaspokajane są potrzeby społeczne, takie jak np. nauka na poziomie szkolnictwa wyższego, U. w P. uznać należy za jednostkę pełniącą funkcje administracji publicznej. Tym samym Beneficjent stwierdził, iż miał możliwość zawarcia partnerstwa w formie porozumienia, ponieważ przynajmniej jedna ze stron porozumienia jest jednostką realizującą funkcje administracji publicznej.

Wskazano, że w opinii Instytucji Pośredniczącej interpretacja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści Działu III dokumentu: Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (wersja z dnia 23.04.2009 r., Dział IV wersji z dnia 1.01.2011 r. i z dnia 1.01.2012 r.), w którym określono zasady powoływania partnerstw jednostek sektora finansów publicznych. Formę porozumienia przewidziano w sytuacji zawierania partnerstw przez jednostki administracji samorządowej czy podsektora rządowego, do kategorii których nie zalicza się U. (publiczna uczelnia wyższa), ani Fundacja P. (podmiot prywatny). Natomiast w przypadku, "gdy beneficjent będący jednostką sektora finansów publicznych poszukuje partnerów do zadań nie określając, czy jest to partner należący do sektora finansów publicznych czy lub spoza sektora finansów publicznych, przy wyborze partnerów stosuje wówczas zasady określone w Dziale IV" (czy też odpowiednio w Dziale V), którego treść w zakresie "partnerskiej realizacji zadań pomiędzy jednostkami sektora finansów publicznych a jednostkami spoza sektora finansów publicznych, gdy projektodawcą jest jednostka sektora finansów publicznych", odnosi się bezpośrednio do art. 28a ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a więc do zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów. Stwierdzono również, że kwestia powoływania takich partnerstw ma istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do przejrzystości funkcjonowania podmiotów sektora finansów publicznych zawiązujących partnerstwa oraz przejrzystości tworzenia partnerstwa w odniesieniu do przepisów o zamówieniach publicznych.

W odwołaniu od decyzji U. w P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości oraz:

- przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez IZ PO KL ([...]), ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie, iż żądana kwota zwrotu nie stanowi niewykorzystanych środków w ramach projektu, a żądanie jej zwrotu jako kwoty stanowiącej niewykorzystane środki jest niezgodne z przepisami oraz

- przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez IZ PO KL ([...]).

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28a ust. 1 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez błędną interpretację mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a polegającą na przyjęciu, że wprowadzone przez ustawodawcę w ust. 1 rozróżnienie na partnerstwa utworzone na podstawie porozumień i na partnerstwa utworzone na podstawie umów partnerskich nie ma zastosowania w przypadku o którym mowa w ust. 4 i przyjęcie wobec powyższego, że przepis ten ma zastosowanie także do partnerstw utworzonych na podstawie porozumienia, co jest sprzeczne z literalną i funkcjonalną wykładnią tego przepisu;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., poprzez błędną interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez niezastosowanie się do przepisu, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

4. naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 6, 8 i 9 k.p.a., poprzez mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niezastosowanie powołanych przepisów;

5. dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji IZ PO KL – ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu - wskazał, że Skarżący wniósł pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. uwagi do Informacji pokontrolnej nr [...] podnosząc, że zapisy ust. 1, 2 i 3 art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidują niezależne od siebie formy tworzenia partnerstwa, tj. umowę partnerską lub porozumienie. Stwierdził, że treść ust. 4 art. 28a tej ustawy określająca zasadę równego i przejrzystego traktowania podmiotów przy wyborze partnera dotyczy tylko i wyłącznie projektów partnerskich realizowanych na podstawie umowy partnerskiej. Tymczasem Skarżący dokonał wyboru partnera w oparciu o zgodność merytoryczną obszarów planowanych do realizacji w ramach projektu, zawierając porozumienie. Porozumienie partnerskie nie jest natomiast przedmiotem regulacji art. 28a ust. 4 ustawy. Skarżący argumentował również, że zastosował się do zapisów dokumentacji konkursowej [...], zgodnie z której pkt 3.6 podano, że "Beneficjenta i jego partnerów musi wiązać umowa (lub porozumienie), jednoznacznie określająca reguły partnerstwa (...)". Wskazał także, że złożona przez niego w odpowiedzi na konkurs [...] dokumentacja obejmująca m.in. porozumienie partnerskie została pozytywnie zweryfikowana, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Ponadto zwrócił uwagę, że wskazany w informacji pokontrolnej Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą PO KL nie istniał ani na dzień zawarcia porozumienia, ani na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, co spowodowało, że Skarżący w całości odrzucił ujęte w informacji pokontrolnej zastrzeżenia co do wyboru partnera.

IZ PO KL zauważyło, że jakkolwiek kwota 7 398,26 zł objęta decyzją organu I instancji została przez ten organ określona jako niewykorzystane środki w ramach projektu nr [...], to jednak w istocie kwota ta wynika z uznania przez organ I instancji, że Skarżący naruszył procedurę wyboru partnera określoną w art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższe wynika chociażby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której to organ I instancji, oprócz naruszenia § 13 ust. 4 w zw. z § 28 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu dotyczących obowiązku zwrotu niewykorzystanych środków, wskazał także że "Beneficjent nie dokonał zwrotu pełnej kwoty oszczędności w ramach projektu (...) wynikającej z uznania części wydatków przedstawionych do rozliczenia w końcowym wniosku o płatność nr [...] za niekwalifikowalne na etapie jego zatwierdzania, z uwagi na naruszenie przez Beneficjenta procedury wyboru Partnera w projekcie (...)."

Przedmiotem sporu jest zatem to, czy Skarżący, jako podmiot sektora finansów publicznych, był zobligowany do zawarcia z partnerem projektu (Fundacja P.) porozumienia czy też umowy partnerskiej, o których mowa w art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższe ustalenie niesie bowiem za sobą doniosłe konsekwencje w postaci obowiązku stosowania lub też nie zasady przejrzystego i równego traktowania podmiotów przy naborze partnerów projektu określonej w ust. 4 art. 28a tej ustawy.

Minister stwierdził, że zarówno organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji, jak też Skarżący w swym odwołaniu z [...] stycznia 2013r. powtórzyli argumentację, którą wymienili podczas procedury kontradyktoryjnej po przeprowadzonej w dniach [...]-[...] stycznia 2012 r. kontroli planowej projektu. Wskazał przy tym, że art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który obowiązywał Skarżącego na etapie wyboru partnera przewidywał bowiem w sposób wyraźny konieczność stosowania przez podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów podczas naboru partnera do projektu. Stwierdził przy tym, że Skarżący wskazuje, że powyższy przepis odnosi się wyłącznie do umów partnerskich, gdy tymczasem on zawarł porozumienie partnerskie, do czego miał prawo, jednakże – zdaniem Ministra- nie jest to prawdą. Pozostałe ustępy art. 28a ustawy nie wskazują bowiem, w jakich sytuacjach można zawierać porozumienie, a w jakich umowę partnerską. Jakkolwiek IZ PO KL zgodziła się z tym, że treść ust. 1-3 art. 28a ustawy nie rozróżnia sytuacji, w których formuła partnerstwa powinna zostać potwierdzona umową lub porozumieniem, to jednak taka konstrukcja przepisów całego art. 28a wskazuje, jaką postać powinna przybrać współpraca z partnerem, tj. porozumienia czy umowy. Skoro ustawodawca dopuścił dwie formy prawne zawierania współpracy z partnerem, oznacza to, że wybór tej formy nie może być dowolny, a powinien wynikać z obiektywnych przesłanek, zwłaszcza że niesie za sobą doniosłe skutki w postaci obowiązku (lub też braku tego obowiązku) stosowania zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów przy wyborze partnera.

Zdaniem IZ PO KL z przepisu art. 28a ust. 4 ustawy nie ulega wątpliwości, że umowa partnerska powinna być zawierana w każdym przypadku, gdy podmiot ubiegający się o dofinansowanie (tutaj Skarżący) jest podmiotem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, natomiast partnerem podmiot niepubliczny. Zwrócono przy tym uwagę na racjonalność przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania. Otóż zasadne jest – zdaniem Ministra - aby (podobnie jak ma to miejsce w zamówieniach publicznych) dostęp do środków publicznych przez podmioty spoza tego sektora odbywał się na równych zasadach. Nie chodzi tutaj wyłącznie o uzyskanie najlepszej ceny, ale o to, by każdy zainteresowany podmiot, mógł starać się o te środki. Oczywiście nie oznacza to, że każdemu takiemu podmiotowi środki te powinny zostać przyznane, gdyż o tym powinna decydować np. ocena złożonej przez niego oferty współpracy partnerskiej.

Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2013 r. przez U. w P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie, że żądanie zwrotu kwoty objętej skargą jest niezgodne z przepisami, a kwota nie podlega zwrotowi.

Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną interpretację mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie się do przepisu, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

4. naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niezastosowanie powołanych przepisów;

5. dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że zarzuty przedstawione przez Skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Oprócz przepisów cyt. ustawy o finansach publicznych w sprawie mają zastosowanie, jak już wspomniano i wynika wprost z treści § 31 umowy o dofinansowanie z [...] września 2009 r. zmienionej aneksami z [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r., przepisy wynikające z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki PO KL, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego w szczególności wymienione we wspomnianym przepisie. Wśród aktów prawnych mających zastosowanie wymieniona została również ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009, Nr 84, poz. 712 z p. zm., dalej jako u.z.p.p.r. lub ustawa).

Sporne między stronami jest rozumienie wynikających z art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasad zawierania i realizowania projektów partnerskich, a przede wszystkim zasady wyboru partnerów.

Treść art. 28a ustawy stanowi :

1. W celu wspólnej realizacji projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą, mogą być tworzone partnerstwa, przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej "projektem partnerskim", na warunkach określonych w porozumieniu lub umowie partnerskiej lub na podstawie odrębnych przepisów.

2. Projekt partnerski jest realizowany na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem działającym w imieniu i na rzecz partnerów w zakresie określonym porozumieniem lub umową partnerską.

3. W przypadku projektów partnerskich, porozumienie lub umowa partnerska określa w szczególności zadania partnerów, zasady wspólnego zarządzania projektem oraz sposób przekazywania przez beneficjenta środków finansowych na pokrycie niezbędnych kosztów ponoszonych przez partnerów na realizację zadań w ramach projektu.

4. W przypadku projektów partnerskich realizowanych na podstawie umowy partnerskiej, podmiot o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, ubiegający się o dofinansowanie, dokonuje wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów, w szczególności jest zobowiązany do:

1) ogłoszenia otwartego naboru partnerów w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej; w ogłoszeniu powinien być wskazany termin co najmniej 21 dni na zgłoszenie partnerów;

2) uwzględnienia przy wyborze partnerów: zgodności działania potencjalnego partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizację celu partnerstwa, doświadczenie w realizacji projektów o podobnym charakterze, współpracę z beneficjentem w trakcie przygotowania projektu;

3) podania do publicznej wiadomości informacji o stronach umowy o partnerstwie oraz zakresu zadań partnerów.

Sąd orzekający w sprawie odnośnie interpretacji wymienionego powyżej przepisu art. 28 a ustawy w pełni podziela pogląd wyrażony w cyt. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 982/13, którym to wyrokiem WSA oddalił skargę U. w P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2013 r.

Sąd wskazał w cyt. wyroku, że treść wskazanego przepisu przewiduje możliwość realizowania projektu w ramach partnerstwa na podstawie porozumienia lub umowy partnerskiej zawartej przez zainteresowane podmioty, bez wskazania w bezpośredni sposób w jakim przypadku należy zawierać porozumienie a w jakim umowę partnerską. Tym niemniej treść ust. 4 wspomnianego przepisu określa warunki, jakim powinna odpowiadać umowa partnerska zawarta przez podmiot o jakim jest mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że U. będący uczelnią publiczną jest podmiotem o jakim mowa jest w art. 3 ust 1 ustawy o zamówieniach publicznych, ponieważ zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. jest jednostką sektora finansów publicznych. Okoliczność ta ma znaczenie dla ustalenia faktu, czy realizacja Projektu nastąpiła w zgodzie z obowiązującymi przepisami z poszanowaniem zasady konkurencyjności i przejrzystości czy też nie. Fakt podlegania U. działaniu ustawy o zamówieniach publicznych nakładałby bowiem na U. określone obowiązki przy realizacji Projektu związane z wyborem Wykonawcy części zadań, gdyby nie to, że możliwe było jego wykonanie z udziałem Partnera w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą.

Zasady realizacji projektów partnerskich w oparciu o porozumienie lub umowę partnerską określone zostały przez art. 28 a ustawy o zasadach polityki rozwoju. Fakt, że treść ust. 4 art. 28a ustawy wskazuje na to, że w przypadku realizacji projektów partnerskich podmiot o jakim mowa jest w art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, który ubiega się o dofinansowanie, dokonuje wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania, a nie wskazuje wprost, że podmiot taki zobowiązany jest do zawarcia umowy partnerskiej, nie dowodzi zwolnienia go z tego obowiązku. Jednostka taka jako potencjalny beneficjent powinna bowiem mieć na względzie, że wprowadzenie zapisu art. 28a ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju, która wprowadza mniej formalne, a zarazem szybsze zasady wyłonienia wykonawcy części zadań Projektu w postaci partnera, nie może być traktowane jako możliwość uwolnienia się od zasady konkurencyjności. Jest to tym bardziej istotne, że zawarty w treści umowy § 20 zapis dotyczący zasady konkurencyjności nie dotyczy podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o zamówieniach publicznych. Bez wątpienia wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2009 r. zapisu art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie miało na celu całkowitego usunięcia jednostek sektora finansów publicznych spod działania rygoru związanego z zasadami konkurencyjności.

Zdaniem Sądu treść art. 28a ust.4 ustawy powinna być rozumiana w taki sposób, że zasadą jest realizacja projektu partnerskiego przez podmioty o jakich jest mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych z podmiotami spoza tej sfery z zachowaniem zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów.

Należy też podkreślić, że U. - przystępując do złożenia wniosku i deklarując znajomość zasad przeprowadzenia działania, w ramach którego go złożył - nie mógł opierać się tylko na dokumentacji konkursowej czy też na literalnym zapisie cyt. art. 28a ustawy, ale zestawić go z innymi obowiązującymi przepisami, mając na uwadze cel związany z wydatkowaniem środków publicznych.

W ocenie Sądu dla analizy sytuacji prawnej Skarżącego nie ma więc decydującego znaczenia fakt, że zasady wynikające z "Zakresu realizacji projektów partnerskich" określonych przez Instytucję Zarządzającą POKL, w której znalazły się zapisy co do formy realizacji projektów partnerskich przez określone podmioty, nie obowiązywały na datę złożenia wniosku o dofinansowanie Projektu. Znaczenia takiego nie ma też okoliczność, że Beneficjent nie uzyskał odpowiedzi od WUP na swoje pismo z [...] lutego 2009 r. dotyczące stosowania prawa zamówień publicznych, bo jakkolwiek udzielenie takiej odpowiedzi powinno być dokonane przez IW PO KL, to skoro obowiązywał już art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego Wnioskodawca skorzystał, brak odpowiedzi nie miał bezpośredniego wpływu na jego sytuację. Wynika to z faktu, że Wnioskodawca w piśmie tym, pytając o potrzebę ewentualnego stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, wyraźnie wskazywał na wcześniejsze zawarcie umowy partnerstwa, a więc miał świadomość zastosowania takiej formy współpracy przy realizowaniu projektu partnerskiego. Okoliczności te powodują, że zarzut Skarżącego dotyczący błędnej interpretacji art. 28a ustawy jest bezzasadny.

Nie można również podzielić zarzutów Skarżącego odnoszących się do naruszenia treści wskazanych przepisów prawa finansowego dotyczących zwrotu udzielonej dotacji.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia przez Skarżącego procedur w zakresie wydatków związanych z realizacją programu. Doszło bowiem do naruszenia treści art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie stosowania procedury wyboru partnera a zasady te powinny być stosowane ze względu na obowiązek Skarżącego do stosowania się do zapisów tej ustawy przy realizacji umowy, do której wstępem jest wniosek.

Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu, że zakwalifikowanie wniosku o dofinansowanie, a następnie zawarcie umowy o dofinansowanie, przed zawarciem której wezwano Skarżącego do złożenia umowy (złożono porozumienie) nie dowodzi spełnienia przez Beneficjenta obowiązku dochowania procedury wyboru partnera. Na etapie składania wniosku i zawierania umowy nie kontroluje się bowiem merytorycznie wszystkich dokumentów, które są niezbędne, niezależnie od tego, że we wniosku znajduje się jedynie zapis o realizacji Projektu z partnerem w oparciu o porozumienie, którego według organu wobec tego, że nie jest on załącznikiem, nie dołącza się do wniosku.

Należy jednak przyznać rację Skarżącemu, że na etapie przed podpisaniem Umowy o dofinansowanie z [...] września 2009 r. WUP mógł w sposób bardziej wnikliwy ocenić, czy złożony dokument jest właściwy. Nie doszło do tego na tym etapie, co jednakże nie zwalnia Skarżącego z odpowiedzialności finansowej.

Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w cyt. wyroku WSA sygn. akt V SA/Wa 982/13 z dnia 3 lipca 2013 r., który wskazał, że przekazanie części wydatkowanych środków Wnioskodawcy w ramach umowy, ze względu na treść umowy z [...] września 2009 r., nastąpiło pod rządami obowiązującej wówczas ustawy z 30 czerwca 2005 r. - Prawo o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm.), albowiem zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241), do dotacji przekazanych do dnia 31.12.2009r. zastosowanie mają postanowienia ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, uchylonej z dniem 31 grudnia 2009r., nie zaś przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zasadne zatem było zastosowanie w decyzji dotyczącej zwrotu środków jako podstawy prawnej zarówno art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. , jak również art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.

Sąd zgadza się również ze stwierdzeniem, że należy podzielić pogląd organu co do tego, iż procedury, o jakich mowa w treści art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. i art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. dotyczą co do zasady wszelkich procedur mających zastosowanie w trakcie realizacji Projektu ale również tych, które mają zastosowanie w okresie wcześniejszym, a które mają wpływ na prawidłowość wydatkowanych środków, przy czym - co jest oczywiste - możliwość ich kontroli powstaje dopiero przy weryfikacji sposobu ich wydatkowania w związku z zawartą umową o dofinansowanie.

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Sąd rozstrzygając sprawę w oparciu o materiał dowodowy, który był zgromadzony w sprawie rozstrzyganej cyt. wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., wskazuje za cyt. wyrokiem, odnosząc się do obowiązku zwrotu środków, że w tej kwestii nie ma przesądzającego znaczenia fakt, że po pierwszej kontroli dotyczącej wykonywania Projektu przez Wnioskodawcę, która miała miejsce [...]-[...] października 2010 r., nie zakwestionowano okoliczności związanych z wyborem partnera ani wydatkowanych w związku z tym środków, oraz że fakt ten został zakwestionowany dopiero podczas kontroli, którą przeprowadzono w 2012 r., postulując nałożenie w związku z tym na Wnioskodawcę korekty finansowej w wysokości 25% przekazanych środków. Z treści Informacji pokontrolnych nr [...] i [...] wynika bowiem, że dopiero podczas drugiej kontroli sprawdzano m.in. stosowanie zasady konkurencyjności, czego dowodzi treść punktu dotyczącego doboru próby do kontroli oraz zakresu kontroli.

Tym samym - mając na uwadze zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ I jak i II instancji - Sąd uznał, że organy te wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. wskazywanych w skardze, jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd jest również zdania, że nie doszło do naruszenia treści art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jako że w przedmiotowej sprawie organ stosował właściwe, wskazane w niej przepisy prawa, które legły u jej podstaw.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.