Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1894/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 pkt 7, art. 7 ust. 2 pkt 7.
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.
article: art. 73ap ust. 1 pkt 2, art. 101 ust. 4, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 99 ust. 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 494 par. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2934/15 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od "A." Sp. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Podlaski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Białymstoku udzielił A. M. zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w B. przy ul. Z. [...].

14 lutego 2014 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku XII Wydział Gospodarczy KRS wydał postanowienie o przekształceniu jednoosobowej działalności gospodarczej prowadzonej przez A. M. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością działającą pod firmą "T. A." Sp. z o.o.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 17 lutego 2014 r. doszło do połączenia spółki A. Sp. z o.o. ze spółką "T. A." Sp. z o.o., przez przejęcie całego majątku spółki "T. A." Sp. z o.o. przez spółkę A. Sp. z o.o. w zamian za udziały, które spółka A. sp. z o.o. przyzna wspólnikom spółki "T. A." Sp. z o.o.

W związku z powyższą zmianą, Podlaski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. dokonał zmiany w zezwoleniu na prowadzenie apteki przez wprowadzenie zmiany w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, tj. na przedsiębiorcę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K..

W związku z uzyskaną w dniu 17 kwietnia 2014 r. informacją, że apteka ogólnodostępna pn. A. B. zlokalizowana w B. przy ul. Z. [...], w okresie czerwiec–sierpień 2013 r. dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych, między innymi do S. B. M. Sp. j. z siedzibą w B. prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie "S. S. T. L." zlokalizowaną w E. oraz hurtowni farmaceutycznej M. Sp. z o.o. WIF w B. w dniu 24 lutego 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zawiadamiając o tym fakcie stronę, tj. aktualnie prowadzącą ww. aptekę spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K..

W toku postępowania spółka A. wnosiła o przesłuchanie w charakterze strony P. K. (Prezesa Zarządu skarżącej spółki) oraz przesłuchanie w charakterze świadka kierownika apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w B. ul. Z. [...].

WIF odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań ww. osób, gdyż – zdaniem organu – zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. WIF cofnął zezwolenie z dnia 31 marca 2011 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. B." położonej w B. przy ul. Z. [...].

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] września 2015 r. na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 i art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm. dalej p.f. lub prawo farmaceutyczne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

GIF stwierdził, że skarżąca spółka, następca prawny "T. A." sp. z o.o., dokonywała sprzedaży produktów leczniczych o kategorii dostępności na receptę (Rp), na łączną kwotę 1.088.885,03 zł, do następujących podmiotów, tj.:

–"M." sp. z o.o. w J. ul. K. [...] / "M." sp. z o. o. [...] K., ul. J. [...];

– "S." sp. j. w E. ul. 1 M. [...] / S. B. M. sp. j.

GIF podkreślił, że produkty lecznicze wymienione na fakturach sprzedaży posiadają kategorię dostępności Rp, co oznacza, iż powinny zostać wydane z apteki na podstawie recepty lekarskiej. W ocenie organu odwoławczego fakt ten świadczy o tym, że prowadząca aptekę strona nie zachowywała elementarnych zasad wydawania leków z apteki.

Zdaniem GIF, wobec nie posiadania przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, nie mogła ona prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Według GIF, spółka dostarczała produkty lecznicze do nieuprawnionych podmiotów, co stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 p.f. Organ wskazał, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna, niż określona w art. 86 ust. 2-5 i 8 p.f. (z uwzględnieniem art. 72 ust. 5 p.f.) Zdaniem GIF, prowadzenie sprzedaży produktów leczniczych w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw powoduje, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie

apteki ogólnodostępnej traci rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze spółką, że rękojmię ma posiadać osoba sprawująca funkcję w podmiocie ubiegającym się o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Według GIF, zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. rękojmię należytego prowadzenia apteki ma posiadać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia. GIF wskazał, że nowy właściciel apteki odpowiada za wszystkie działania, które były dokonywane w ramach posiadanego zezwolenia przez poprzedniego właściciela.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, że w toku niniejszego postępowania, przed wydaniem decyzji organu I instancji, konieczne było zasięgnięcie przez organ opinii Okręgowej Izby Aptekarskiej, GIF stwierdził, że ani przepisy ustawy Prawo Farmaceutyczne ani art. 106 § 1 k.p.a. nie nakłada na wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego obowiązku uzyskania opinii izby aptekarskiej w toku postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Skargę na tę decyzję wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K..

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do art. 37ap ust. 1 i art. 101 pkt 4 p.f. Sąd I instancji wskazał, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, zaś odpowiedzialność na gruncie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. jest odpowiedzialnością przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie, a nie odpowiedzialnością osób wykonujących różne funkcje związane z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej.

Odwołując się do 492 § 1 pkt 1 k.s.h. i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że w sprawie mamy do czynienia z ciągłością istnienia zezwolenia na prowadzenie apteki, zatem przejęcie spółki w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. powoduje, iż działania podmiotu poprzednio posiadającego przedmiotowe zezwolenie, wpływają na ocenę prawną w zakresie zgodności z prawem korzystania z tego pozwolenia wobec podmiotu aktualnie posługującego się zezwoleniem.

Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa Sąd i instancji uznał, że ocena rękojmi należytego prowadzenia apteki dokonana przez organ nie jest dowolna i ma oparcie w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. Sąd wskazał przy tym, że konieczność posiadania przez przedsiębiorcę rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej musi obejmować cały okres korzystania z zezwolenia, a obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność.

Odwołując się do art. 72 ust. 1 p.f. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dokonywanie przez przedmiotową aptekę hurtowej sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne stanowiło naruszenie art. 87 ust. 2 p.f. Unormowanie zawarte w art. 86 ust. 2-5 i 8 (z uwzględnieniem art. 72 ust. 5) p.f. stanowi numerus clausus usług, jakie świadczyć mogą apteki. Zatem w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna niż określona w art. 86 ust. 2, 5 i 8 p.f.

Zdaniem Sądu I instancji słusznie podnosi się w zaskarżonej decyzji, że za nieskuteczne należy uznać powoływanie się przez skarżącą na brak świadomości praktyk stosowanych przez spółkę przejmowaną. W ocenie Sądu, nie dość dostateczna analiza dokumentacji finansowej (ewidencji księgowej) spółki przejmowanej – szczególnie w aspekcie kierunku przepływu towarów – nie może usprawiedliwiać ewentualnej niewiedzy skarżącej spółki, co do tego, że podmiot przez nią przejmowany uczestniczył w tak zwanym "odwróconym łańcuchu dostaw". Nie ulega bowiem wątpliwości, że w zakres należytej staranności wchodzi sprawdzenie podmiotu przejmowanego.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia prawa procesowego bowiem w sprawie nie było potrzeby ustalania czy skarżąca, po przejęciu spółki T. A., dokonywała sprzedaży leków do podmiotów nieuprawnionych, ocena zaś w zakresie rękojmi dokonywana jest wobec przedsiębiorcy prowadzącego aptekę (w tym przypadku spółki z o.o.) a nie członka zarządu tej spółki.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy Prawo Farmaceutyczne nie uzależniają – w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. – wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego, zatem organ I instancji nie mógł naruszyć powyższej normy prawnej.

Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że organy obu instancji słusznie przyjęły, iż skarżąca przestała spełniać przesłankę rękojmi należytego prowadzenia apteki, gdyż postępowanie skarżącej, jako przedsiębiorcy naruszało przepisy regulujące prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1, 99 ust. 2 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 p.f. 7 przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji.

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym czy przedsiębiorca dokonywał sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony przez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiadania rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich z dnia 19 kwietnia 1991 r. przez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji wobec odmowy wnioskowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego do Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie apteki przez Spółkę "A." sp. z o.o. z siedzibą w K., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez opinii samorządu aptekarskiego;

4. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane prawem wymogi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Podstawy, na których ją oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego – przez błędne ich zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), podnieść trzeba, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Tym samym w pierwszej kolejności ocenie winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania – zmierzające do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej należy jednak wywieść, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) wymaga przede wszystkim rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decydują zaś norma prawa materialnego.

Ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego – a w konsekwencji zarzutów wadliwego zastosowania norm materialnoprawnych – wymaga zatem wskazania, że w myśl art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Stosownie do art. 101 pkt 4 powołanej ustawy, wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Z uwagi na brak w rozpoznawanej sprawie stosownych zarzutów błędnej wykładni powołanych przepisów, poza sporem pozostaje, że z treści zawartych w nich regulacji należy wywieść, że konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki zachodzi przez cały czas prowadzenia tego rodzaju działalności, a nie tylko na etapie wydawania stosownego zezwolenia. Rękojmię należytego prowadzenia apteki musi przy tym posiadać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia/posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki. Stwierdzenie, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa – w tym warunek posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki – skutkuje cofnięciem zezwolenia. O braku zaś owej rękojmi świadczy naruszanie zasad obrotu produktami leczniczymi, ustanowionych m.in. przepisami ustawy – Prawo farmaceutyczne, wskazanymi w podstawach kasacyjnych.

Podnieść zatem należy, że według art. 65 ust. 1 tej ustawy obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Art. 68 ust. 1 p.f. stanowi, że obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych. Art. 72 ust. 1 p.f. wprowadza zasadę, że obrót hurtowy – zdefiniowany w ust. 3 powołanego artykułu – mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, a podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej (art. 74 ust. 1) wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności określone prawem usługi farmaceutyczne. Art. 87 ust. 2 pkt 1 p.f. wskazuje, że apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8. W myśl art. 96 ust. 1 p.f. produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych na podstawie recepty, bez recepty, na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

Żadnym zarzutem skargi kasacyjnej nie jest ponadto kwestionowane, że apteka ogólnodostępna "A. B." dostarczała produkty lecznicze do hurtowni farmaceutycznej oraz innej apteki ogólnodostępnej, a zatem dokonywała obrotu tymi produktami z naruszeniem przedstawionych wyżej zasad wprowadzonych ustawą – Prawo farmaceutyczne.

Faktem jest, że dokonano zmiany uprzednio wydanego zezwolenia na prowadzenia apteki przez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki, wobec przekształcenia przedsiębiorcy A. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "T. A." w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością działającą pod firmą "T. A." Sp. z o.o., a następnie połączenia spółki A. Sp. z o.o. ze spółką "T. A." Sp. z o.o., przez przejęcie całego majątku spółki "T. A." Sp. z o.o. przez spółkę A. Sp. z o. o. w zamian za udziały, które spółka A. sp. z o.o. przyznała wspólnikom spółki "T. A." Sp. z o.o.

Sedno sporu dotyczy natomiast odpowiedzialności spółki A. Sp. z o.o. za działania spółki T. A. Sp. z o.o.

W przedstawionych wyżej i niespornych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy stanowisko co do zasadności cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej A. Sp. z o.o. Sąd I instancji wywodził z treści art. 494 k.s.h., przychylając się do poglądu, że następca prawny ponosi odpowiedzialność za konsekwencje łamania prawa przez spółkę przejmowaną.

Wskazać zatem wypada, że zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. W myśl § 2 tego artykułu na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Przede wszystkim – co istotne w świetle wskazanej na wstępie zasady określonej art. 183 § 1 p.p.s.a. – w podstawach skargi kasacyjnej Sądowi I instancji nie postawiono zarzutu naruszenia art. 494 k.s.h. – czy to przez błędną jego wykładnię czy to przez niewłaściwe jego zastosowanie w rozpatrywanym przypadku. Uzupełniająco można jednak wskazać, że stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji odpowiada prezentowanemu przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądowi, że skoro art. 494 § 2 k.s.h. – ustanawiający sukcesję po spółce przejmowanej w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym co do praw i obowiązków wynikających m.in. z zezwolenia przyznanego spółce przejmowanej (także związanych z tym zezwoleniem) – to znaczy, że sukcesja ta dotyczy sytuacji prawnej spółki przejmowanej. Za trafną uznać należy zatem tezę, że spółce przejmującej można przypisać skutki prawne zachowań spółki przejmowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., II GSK 5267/16 i z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4629/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wypada też zauważyć, że kwestia wykładni art. 494 k.s.h. była też przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który – wskazując na specyfikę współczesnego obrotu gospodarczego (intensywne procesy konsolidacyjne w różnych dziedzinach gospodarki) w połączeniu z potrzebą zapewnienia skuteczności normom zakazującym w interesie publicznym szczególnie niepożądanych zachowań w gospodarce rynkowej – przyjął, że art. 494 k.s.h. należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie także zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym i nie ma podstaw do traktowania art. 494 § 1 k.s.h. jako przepisu zawierającego unormowanie ograniczone tylko do praw i obowiązków z zakresu prawa prywatnego oraz wyłącznie takich aktów administracyjnych, które przyznawały prawa spółce przejmowanej.

Zasadny jest pogląd, że "przekształceń polegających na przejmowaniu dotychczas odrębnych przedsiębiorców nie można traktować jako instrumentu służącego unikaniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia ciążących na nich (na jednym z nich) powinności (...)", a "celem unormowania wynikającego z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. jest ułatwienie obrotu i usprawnienie przebiegu procesów konsolidacyjnych także przez zabezpieczenie interesów pozostałych uczestników rynku (w szczególności przed pozornym zniknięciem podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa)" (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2017 r., III SK 15/16 i powołane tam orzecznictwo – w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2007 r., II OSK 674/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz poglądy doktryny (A. Szumański w: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja (red.), Kodeks spółek handlowych. Komentarz, tom IV, Warszawa 2012, s. 97 i 101; Z. Olech, M. Nowak, Regulacja sukcesji administracyjnoprawnej w kodeksie spółek handlowych, PPH 2008, nr 1, s. 39; A. Piotrowska, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych – rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h., PPH 2003 nr 9, s. 20).

W tym stanie rzeczy stwierdzenie faktu dokonywania przez poprzedników prawnych spółki przejmującej obrotu produktami leczniczymi z naruszeniem zasad określonych ustawą – Prawo farmaceutyczne świadczy o tym, że w rozpoznawanej sprawie ustalono okoliczności faktyczne w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w stosunku do tej spółki. Konsekwencje wynikające z regulacji zawartej w art. 494 § 2 k.s.h. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy determinują bowiem ocenę zaskarżonego wyroku i zasadności stawianych mu zarzutów.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, wskazanymi w pkt II ppkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej, a zmierzającymi do wykazania wadliwości postępowania dowodowego, nie mogą być uznane za trafne.

W konsekwencji, stan faktyczny sprawy – przyjęty przez Sąd I instancji na etapie wyrokowania jako prawidłowy – wbrew zarzutom naruszenia prawa materialnego (pkt I ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej) nie dawał temu Sądowi podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego – tzw. błąd w subsumcji – jest mianowicie zasadny tylko w razie stwierdzenia, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał.

Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich.

Skład orzekający w pełni przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4629/16 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie i – stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – może stanowić jedynie jeden z dowodów w tym postępowaniu, podlegający ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przepis ten nie stanowi jednak podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia – przez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 p.f.), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania opinii w każdej sprawie. Również z art. 99 ust. 2 p.f. nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w powyższym zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również z art. 37ap ust. 1 i 2 p.f. nie wynika, aby przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej właściwy organ miał obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia w końcu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 oraz 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi tzw. przepis wynikowy, który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Tak więc stawiając zarzut naruszenia tego przepisu należy wskazać, jakie przepisy postępowania zostały naruszone – ale w toku postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2018 r., II FSK 2279/16 i z 9 października 2018 r., II GSK 143/18; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób oczywiście sprzeczny z brzmieniem tego przepisu powiązano z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Trzeba też wskazać, że naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie można skutecznie podważać należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten mógłby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2018 r., II GSK 3348/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut tego typu sformułowany w sprawie nie został.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba podnieść, że o naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie tymczasem – wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną – lektura pisemnych motywów rozstrzygnięcia uzasadnia stwierdzenie, że wskazano i wyjaśniono podstawę prawną zaskarżonego wyroku w stopniu umożliwiającą jego instancyjną kontrolę. Brak więc podstaw by uznać, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie spełnia prawem określonych wymogów – i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być natomiast podstawą kwestionowania poglądów i ocen, które doprowadziły Sąd I instancji do rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.