Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1406/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 6 ust. 1-2 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 58 par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: referent stażysta Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę [...] tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. określiła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (dalej w skrócie: "Uchwała").

W myśl § 1 Uchwały górne stawki opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, określono w wysokości: 25 zł za 1 m3 (z VAT). Zgodnie z § 2 Uchwały stawki opłat corocznie od 1 stycznia podlegają zmianie uwzględniającej obowiązujący w danym roku wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wykonanie Uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta P. (§ 3), natomiast jako termin jej wejścia w życie wskazano upływ 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego ( § 4).

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] r. pod poz. [...].

W skardze z dnia 23 sierpnia 2016 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu X. X., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanej Uchwale zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 - w skrócie: "u.u.c.p.g.") poprzez określenie stawki opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym w ogóle okoliczności cenotwórczych, tj. na poziomie nieodpowiadającym, co najmniej cenie faktycznie świadczonej usługi w odniesieniu do każdego 1 m3 nieczystości ciekłych, a przez to ustalenie stawki na poziomie, który nie zapewnia przedsiębiorcom z terenu miasta P. i okolic zajmujących się opróżnianiem zbiorników ciekłych opłacalności prowadzonej działalności w odniesieniu do opróżniania zbiorników o małych pojemnościach. W związku z powyższym skarżący uznał, że Uchwała zakłóca możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie nią uregulowanym w sposób zgodny z przepisami prawa, z uwzględnieniem ceny maksymalnej w niej ustalonej. Okoliczności te, jego zdaniem, narażą na powstanie sytuacji, w której nieczystości ciekłe nie będą odbierane z niektórych nieruchomości, a przez to niezapewnienie przez miasto P. właściwej organizacji systemu odbioru nieczystości ciekłych z terenu tej gminy, co w konsekwencji uniemożliwi wywiązanie się właścicieli nieruchomości z ustawowego obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - w skrócie: "P.p.s.a."), dowodów z dokumentów powołanych w treści skargi (akta sprawy o sygn. [...],[...], w tym pismo z dnia 21 kwietnia 2016 r., decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r., wydruk z CEiDG skarżącego). W tym kontekście podniósł, że Miasto P. nie było zainteresowane angażowaniem się w zgłoszony przez niego problem i nie podjęło żadnych działań mających na celu zbadanie kwestii poprawności określenia stawek za wywóz nieczystości ciekłych. Zdaniem autora skargi specyfika niniejszego postępowania powoduje, że w zasadzie dopiero na etapie postępowania sądowego jego twierdzenia mogą być poddane rzetelnej i obiektywnej ocenie.

W argumentacji skargi skarżący stwierdził, że określona Uchwałą górna stawka, ukształtowana na poziomie 25 zł/m3 jest zdecydowanie za niska i w żadnej mierze nie odpowiada faktycznej cenie usługi wywozu nieczystości ciekłych w odniesieniu do małych zbiorników (od 1 m3 do 5 m3) przy założeniu, że celem działalności każdego przedsiębiorcy jest osiągnięcie zysku, chociażby na minimalnym poziomie. Tymczasem określenie stawek na tak niskim poziomie powoduje, że opróżnianie małych pojemników bezodpływowych jest nieopłacalne. Stawki ustalone Uchwałą w obecnym brzmieniu nie odpowiadają warunkom rynkowym, w których funkcjonują przedsiębiorcy zajmujący się wywozem nieczystości ciekłych, co niejednokrotnie - według wiedzy skarżącego - prowadzi do konieczności naruszenia przepisów Uchwały w celu doprowadzenia do takiego stanu, by świadczona usługa nie wiązała się z generowaniem strat. Autor skargi wskazał, że aktualnie treść Uchwały, nie przystając do zastanych realiów rynkowych, stanowi podstawę do rozwijania się działalności w zakresie wywozu nieczystości ciekłych w tzw. szarej strefie, tj. po cenach ustalanych przez przedsiębiorcę indywidualnie ze zlecającym usługę, przy czym fakt taki niejednokrotnie nie jest ujawniany w dokumentach potwierdzających dokonanie wywozu. Warunkiem stawianym przez przedsiębiorcę jest zapłata ceny wyższej, oszacowanej jako cena minimalna za wywóz, jednakże na poziomie dla niego opłacalnym. Zlecający usługę, spotykając się z odmową dokonania wywozu za cenę ustaloną w Uchwale, musi zgodzić się na taką odpłatność, chcąc wywiązać się z kolei z nałożonych na niego obowiązków jako właściciela nieruchomości. Sytuacja ta powoduje, że zapisy Uchwały są niejednokrotnie przeszkodą do legalnego świadczenia usług w zakresie wywozu nieczystości ciekłych. Skarżący nie chcąc narazić się na zarzut wykonywania usług niezgodnie z przepisami prawa wielokrotnie odmówił wykonania zlecenia (jako nieopłacalnego) albo wykonał usługę ponosząc przy tym stratę. Takie zachowanie dotyczy także innych przedsiębiorców działających w tej branży.

Ponadto autor skargi podniósł, że istotne znaczenie dla sprawy ma to, iż Rada Miasta nie wskazała w żadnym dokumencie w jaki sposób dokonała określenia stawki maksymalnej za wywóz nieczystości ciekłych. Taki sposób działania powoduje, że decyzja organu stanowiącego akt prawa miejscowego nie może być w jakikolwiek sposób skontrolowana. Decyzyjność organu jest zatem całkowicie dowolna i trudno wobec tego przyjąć, by mieściła się w ramach uprawnień przyznanych przez ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę z dnia 23 września 2016 r. Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma Rada poddała w wątpliwość istnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie. W szczególności, zdaniem organu, interesu prawnego skarżącego nie można wywieść z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Stwierdzono, że sam fakt zgłoszenia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i uzyskania na jej prowadzenia zezwolenia nie powoduje po stronie skarżącego powstania stosunku prawnego, z którego wynika wykonywanie ww. usług. Kwestia, czy za górną stawkę wynikającą z Uchwały, albo i niższą, jakikolwiek przedsiębiorca wykona ww. usługi, to bowiem kwestia stosunków faktycznych pomiędzy zainteresowanymi oraz sposobu i umiejętności zorganizowania świadczenia usług danego rodzaju przez konkretnego przedsiębiorcę.

Ponadto wątpliwości organu, co do istnienia w sprawie po stronie skarżącego interesu prawnego wywołały następujące okoliczności. Po pierwsze, skarżący uzyskał zezwolenie na prowadzenie ww. działalności na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] z dnia [...] r., kiedy wysokość górnych stawek opłat za ww. usługi regulowana była uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta P. (Dz. Urz. Woj Wielk. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), na mocy której górna stawka opłaty za ww. usługi wynosiła 23 zł, czyli mniej niż wynikające obecnie z Uchwały 25 zł. Skarżący nie zaskarżył jednak tamtej uchwały. Po drugie, skarżący podważa Uchwałę po niemalże 4 latach od dnia jej wejścia w życie. Po trzecie, jest on jedynym przedsiębiorcą spośród około 60 posiadających zezwolenie Prezydenta Miasta P., który skarży Uchwałę. Po czwarte, z dokumentacji, której dołączenia żąda skarżący wynika, że w stosunku do niego przeprowadzono kontrole, które wykazały pobieranie stawek za usługi przekraczające górną wysokość stawek wynikająca z Uchwały. Skarżący został więc wezwany przez Prezydenta Miasta P. do zaprzestania naruszenia prawa (Uchwały) polegającego na pobieraniu opłat za świadczenie usług wywozu nieczystości z terenu miasta P. na poziomie przekraczającym górne stawki.

W konkluzji organ stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują, że u podstaw złożenia skargi leżą przyczyny ekonomiczne (interes faktyczny) i obawa przed cofnięciem pozwolenia na świadczenie przedmiotowych usług. Co do tej ostatniej kwestii zwrócono uwagę, że skarżący może stosować środki prawne w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego np. poprzez wnioski dowodowe, składanie zażaleń i odwołań do organów wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji. Zaskarżając Uchwałę skarżący usiłuje obalić przesłankę naruszenia prawa, którego się dopuścił i co wyszło na jaw.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2016 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący stwierdził, że treść odpowiedzi na skargę nie podważa w jakimkolwiek stopniu zasadności argumentów podniesionych w skardze. Jako chybione i mające znaczenie tylko i wyłącznie dla obranej taktyki procesowej w szczególności uznał twierdzenia organu odnoszące się do braku legitymacji skarżącego do kwestionowania Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W toku sądowej kontroli zaskarżonej Uchwały, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, najistotniejszym zagadnieniem okazała się ocena, czy skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446; dalej w skrócie: "u.s.g."), którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjnym kontroli legalności zaskarżonej Uchwały.

Na zasadność badania kluczowego w sprawie zagadnienia związanego z ustaleniem legitymacji skargowej wnoszącego skargę, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej powołanego w skardze wyroku tut. Sądu z dnia 26 listopada 2015 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Po 610/15 (dostępny na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylając ww. wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, NSA stwierdził m.in., że środek prawny określony w art. 101 u.s.g. jest wyraźnie nakierowany na ochronę praw podmiotowych i nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie podzielając stanowiska sądu I instancji, który istnienie interesu prawnego skarżącego, kwestionującego uchwałę w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia tej opłaty, wywodził z faktu bycia przez skarżącego mieszkańcem gminy ponoszącym opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NSA wskazał na konieczność zbadania, czy i jakim zakresie uchwała narusza interes prawny skarżącego i na czym polega owo naruszenie (wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., II FSK 1055/16; dostępny na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście istotne jest to, w jaki sposób rozumie swój interes prawny skarżący i na czym polega jego naruszenie. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący kwestionując wysokość górnej stawki opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, określonej w § 1 zaskarżonej Uchwały Rady Miasta stwierdził, że treść uchwały w sposób bezpośredni wpływa na jego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej (strona 7 skargi). Skarżący podał także, że interes prawny wywodzi z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., na podstawie którego udzielono mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W piśmie z dnia 3 października 2016 r., skarżący stwierdził ponadto, że zaskarżona uchwała godzi w podstawową zasadę prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowaną przepisami Konstytucji RP, w szczególności zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, decyzja o podjęciu i prowadzeniu działalności gospodarczej powiązana jest ściśle z opłacalnością prowadzenia tej działalności, ponieważ zarobkowy aspekt prowadzenia działalności jest jej istotą. Wskazując w skardze na nieopłacalność prowadzonej działalności, przy uwzględnieniu określonej w zaskarżonej Uchwale górnej stawki opłaty nie odpowiadającej warunkom rynkowym, skarżący wątpi w sens prowadzenia takiej działalności. Skarżący, w kontekście tak przedstawionego interesu, zwrócił także uwagę na dalej idące konsekwencje z tym związane, a polegające m.in. na tworzeniu się tzw. szarej strefy oraz możliwości nie odebrania nieczystości ciekłych z niektórych nieruchomości.

Odnosząc się do tak zdefiniowanego interesu wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu, podkreślić należy, że "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w innych postępowaniach administracyjnych (np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. To jednak skarżący winien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14; dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, LEX nr 1391696 i powołane tam orzecznictwo). Określając cechy interesu prawnego wskazuje się też, że winien on być normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, LEX nr 1340094; z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 98/12, LEX nr 1295818).

Nie ulega też wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, LEX nr 965179). Samo zaś naruszenie wystąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Wr 169/12, LEX nr 1249172).

Z powyższego wynika, że interes prawny będzie naruszony, gdy zaskarżony akt godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., II SA/Kr 1077/13, LEX nr 1398357). Ocena okoliczności faktycznych w kontekście wskazywanych przez skarżącego zasad konstytucyjnych i normy prawnej, ma kluczowe znaczenie dla odczytania intencji skarżącego i sposobu rozumienia interesu prawnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej tu normy, przeciwstawia się interes faktyczny. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, taki właśnie interes faktyczny, a nie prawny, istnieje po stronie skarżącego. W kontekście uzasadnienia skargi i jej uzupełnienia w piśmie z dnia 3 października 2016 r., nie budzi wątpliwości dostrzegany i eksponowany przez skarżącego wpływ Uchwały na sytuację skarżącego jako przedsiębiorcy, który przy ustaleniu ceny za świadczone usługi, związany jest wysokością określonej w zaskarżonej Uchwale górnej wysokości opłaty. Oddziaływanie zaskarżonej Uchwały przedstawione jest przez skarżącego na zasadzie istnienia związku przyczynowo-skutkowego między finansowymi konsekwencjami Uchwały, która zdaniem skarżącego określiła górną stawkę opłaty odbiegającą od realiów rynkowych, a konkretną sytuacją skarżącego, który w zaskarżonej uchwale widzi główną przyczynę nierentowności prowadzonej działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu tak rozumiane oddziaływanie Uchwały nie jest wystarczające, dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., scharakteryzowanego w sposób przedstawiony powyżej, albowiem skarżący, który zobowiązany jest do wykazania naruszenia konkretnych norm prawnych, wskazał na normę prawną oraz zasady, które w okolicznościach faktycznych sprawy, nie są źródłem praw podmiotowych, podlegających ochronie w ramach skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nawiązując do powołanego wyżej rozumienia przez skarżącego interesu prawnego stwierdzić przede wszystkim należy, że nie znajduje on uzasadnienia w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., albowiem przepis ten jest podstawą prawną udzielenia skarżącemu stosownego zezwolenia i w tym zakresie zaskarżona uchwała nie narusza żadnych praw skarżącego.

W kontekście wskazanego przez skarżącego naruszenia zasad konstytucyjnych zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważano zasadność wywodzenia interesu prawnego przez przedsiębiorcę z przepisów art. 20

i 22 Konstytucji RP, które odnoszą się do zasady swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 20 społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepisy te, z uwagi na zawarte w nich unormowania dotyczące zasad ustroju gospodarczego, są przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego (wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2008 r., II SA/Op 422/07; wyrok NSA z dnia

1 października 2008 r., II OSK 948/08; dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Źródłem praw podmiotowych, których naruszenia mogą być przedmiotem skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, nie jest także, w okolicznościach faktycznych sprawy, przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst. jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zmian.; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., II OSK 424/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, istotnym zagadnieniem jest ponadto kwestia prawidłowego określenia adresatów, znajdujących zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, norm zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały z art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g., rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Z kolei według art. 6 ust. 4, rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Z treści tych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów wynika, że adresatem tych unormowań jest organ stanowiący gminy, którego ustawodawca obarczył obowiązkiem określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymieniane w ust.1 tego przepisu. W świetle art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług.

Z powyższego wynika, że przepisy te nie są skierowane do przedsiębiorców, ale - poza obowiązkiem rady gminy - określają bezpośrednio obowiązki właścicieli nieruchomości. Z tego względu są przepisami prawa materialnego, na podstawie których to właściciel nieruchomości mógłby skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes można wyprowadzić z nich jednak jedynie pośrednio, wywodząc go z sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani ponosić opłat wyższych niż ustalone w uchwale. Oznacza to, że dopiero ukształtowanie sytuacji prawnej właściciela nieruchomości kształtuje sytuację prawną skarżącego, co nie wyczerpuje znamion interesu prawnego i jego naruszenia w przedstawionym wyżej rozumieniu. Podkreślić ponadto należy, w kontekście przedstawionych przez skarżącego ekonomicznych uwarunkowań świadczenia usług, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje wymogu konsultacji w tym zakresie z przedsiębiorstwem posiadającym zezwolenie na świadczenie usług. Nie ulega wątpliwości, że podmiot gospodarczy realizujący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, prowadząc działalność ukierunkowaną na osiąganie zysku, jest zainteresowany w tym, by ustalone przez radę gminy w uchwale maksymalne stawki za te usługi były jak najwyższe, co zapewni możliwość uzyskania pożądanego, jak najkorzystniejszego wyniku finansowego. Nie oznacza to jednak, że tenże podmiot, ma interes prawny w sprawie dotyczącej kształtowania wysokości stawek w uchwale wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 i 4 u.u.c.p.g. Jego interes skierowany jest bowiem na osiągnięcie zysku i ma w tym przypadku – jak podkreślono już na wstępie rozważań - charakter interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g (por. powołany wyżej wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2008 r., II SA/Op 422/07).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r., która w żaden sposób nie ogranicza skarżącemu wolności działalności gospodarczej, ani nie pozbawia żadnych uprawnień.

W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski skarżącego oraz Rady Miasta o przeprowadzenie wymienionych w skardze oraz odpowiedzi na skargę dowodów z dokumentów, które Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl

art. 58 § 3 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę postanowieniem.

Wobec powyższego Sąd postanowił jak w punkcie I sentencji. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1

pkt 1 P.p.s.a.