Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 366/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 188, art. 193, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 582/16 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku stałego wyrównawczego 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2.odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od J. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 582/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi J. R., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku stałego wyrównawczego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r., J. R. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] m.in. o wyrównanie zasiłku stałego wyrównawczego od dnia [...] października 2010 r., tj. od dnia wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. We wniosku wskazał, że wraz z rodziną znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jest bezrobotnym zarejestrowanym w powiatowym urzędzie pracy od dnia [...] maja 2012 r. Natomiast od dnia [...] grudnia 2012 r. nie przysługuje mu prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych. Żona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Wnioskodawca wraz z rodziną utrzymuje się wyłącznie z zasiłków otrzymywanych z pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskodawcy żądanego świadczenia stwierdzając, że zamieszczony w art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, ze zm.) zamknięty katalog świadczeń przysługujących z pomocy społecznej nie zawiera świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. W dniu [...] grudnia 2015 r. podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego poinformowano wnioskodawcę, że zasiłek stały wyrównawczy był świadczeniem przyznawanym na podstawie art. 27 ust. 4 - 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), która na mocy art. 160 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przestała obowiązywać z dniem 1 maja 2004 r. Udzielono mu również informacji o obowiązujących obecnie formach pomocy społecznej. Mimo to wnioskodawca zażądał przyznania zasiłku stałego wyrównawczego od dnia [...] października 2010 r. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wnioskodawca oświadczył, że wnosi o wyrównanie zasiłku stałego wyrównawczego, bądź wyrównanie zasiłku stałego. Od dnia [...] października 2010 r. posiada orzeczenie zaliczające go do grona osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, dlatego - w jego ocenie - orzeczenie to przesądza o zaliczeniu go do osób całkowicie niezdolnych do pracy, a w związku z tym przysługuje mu zasiłek stały, o czym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie poinformował go.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wyjaśniając, że przedmiotem zażalenia są dwie kwestie, tj. wyrównanie zasiłku stałego wyrównawczego, co było przedmiotem wniosku J. R. z dnia [...] listopada 2015 r. i wyrównanie zasiłku stałego, co zgłoszono dopiero w zażaleniu. Przytaczając treść art. 36 ustawy o pomocy społecznej, określającą katalog świadczeń z pomocy społecznej, wskazano, że nie zawiera on świadczenia o nazwie zasiłek stały wyrównawczy. Zasiłek ten był świadczeniem uregulowanym w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, ale zgodnie z art. 160 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej ustawa z 1990 r. utraciła swoją moc z dniem 1 maja 2004 r. Skoro więc strona domaga się świadczenia nieprzewidzianego w obowiązujących przepisach ustawy o pomocy społecznej, czego dodatkowym potwierdzeniem jest złożone przez nią zażalenie, w którym ponownie domaga się wyrównania zasiłku stałego wyrównawczego, to jej wniosek nie może być w ogóle merytorycznie rozważany, albowiem organ administracyjny władny jest orzekać tylko w sprawie prawnie uregulowanej. Natomiast zasiłek stały jest unormowany w art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, którego przyznanie następuje w formie decyzji administracyjnej, osobie która spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówiono J. R. przyznania zasiłku stałego z powodu niespełnienia kryterium dochodowego i decyzję tę SKO w [...] utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Jeżeli więc składającemu zażalenie nie przysługuje świadczenie o nazwie zasiłek stały, to nie ma mowy o wyrównaniu takiego świadczenia, dlatego również co do tej części żądania – w ocenie organu drugiej instancji - zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a kpa. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy tym możliwości przyznania zasiłku stałego za okres sprzed złożenia wniosku. Trudno natomiast dać wiarę twierdzeniom, że nie poinformowano wnioskodawcy o przysługującym mu zasiłku stałym, skoro rodzina wnioskodawcy doskonale radzi sobie z występowaniem o szereg świadczeń publicznych, a ze świadczeń z samej pomocy społecznej korzysta od 15 lat. Zasadą zaś jest, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Organ nie mógłby więc przyznać zasiłku stałego za okres inny, aniżeli określony przez ustawodawcę, jako "okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek". Brak jest więc przesłanek do orzekania przez właściwy organ co do meritum sprawy, a w rezultacie do zastosowania przez organ drugiej instancji trybu z art. 66 § 1 kpa. Nawet bowiem gdyby skarżący złożył do właściwego organu odrębny wniosek o "wyrównanie" zasiłku stałego, to jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem byłaby również odmowa wszczęcia postępowania oparta o art. 61a kpa.

Uwzględniając skargę J. R. na postanowienia organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Przepis ten wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie postępowania administracyjnego utrwalony jest pogląd, że uzasadnione przyczyny odnoszą się do sytuacji oczywistych stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania. Będzie miało to miejsce między innymi, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Niezależnie jednak od przesłanki zastosowania art. 61a § 1 kpa, unormowana w nim instytucja (odmowa wszczęcia postępowania) może być wykorzystana jedynie wówczas, gdy nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak stanowi bowiem art. 61a § 1 kpa, przewidziane w nim postanowienie wydaje się przed wszczęciem postępowania. Skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. domagał się wyrównania zasiłku stałego wyrównawczego od dnia [...] października 2010 r., kiedy uzyskał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z akt wynika, że tego samego rodzaju żądanie podtrzymał podczas wywiadu aktualizacyjnego. Jednak już w zażaleniu wskazywał, że chodzi o wyrównanie zasiłku stałego wyrównawczego bądź wyrównanie zasiłku stałego. Z kolei we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł o przyznanie zasiłku stałego. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - wydaje się oczywiste, że organ nazbyt rygorystycznie ocenił wniosek skarżącego, który w sposób nieprecyzyjny określał swoje żądanie. Rzeczywiście w aktualizacji wywiadu znajduje się wzmianka dotycząca informacji udzielonej skarżącemu o formach pomocy, nie wiadomo jednak o jakich konkretnie. W żadnym razie nie można na tej podstawie wywodzić, że skarżący domagał się przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, posiadając wiedzę, że tego rodzaju świadczenia przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują. Byłoby to nielogiczne i raczej trudne do wytłumaczenia. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie w dniu [...] grudnia 2015 r., czyli już po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2015 r. Zatem jeszcze przed wydaniem postanowienia organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia treści żądania skarżącego, co także oznacza naruszenie art. 61a §1 kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 582/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez:

- uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji ze wskazaniem, że organy administracyjne naruszyły art. 61a § 1 kpa w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia tego przepisu, a tym bardziej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 zdanie drugie w zw. z art. 153 ppsa, przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jednoznacznej konsekwencji prawnej zawartej w nim oceny i wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w kontekście wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ppsa poprzez:

- błędną wykładnię art. 61a § 1 kpa polegającą na przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy treść tego przepisu nie daje podstaw do takiej wykładni, zatem nie ma przeszkód by był on zastosowany również w sytuacji, gdy organ administracji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie samych kwestii formalnych,

- błędne zastosowanie art. 61a § 1 kpa polegające na uznaniu, że organy administracji nie były uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro podjęły czynności procesowe w celu ustalenia treści żądania strony, podczas gdy czynności te miały charakter formalny, a tym samym nie było przeszkód do wydania rozstrzygnięcia, jakie podjęły.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej kpa poprzez wprowadzenie do jego treści m.in. art. 61a wynika, że: "celem proponowanej regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej". Z uzasadnienia tego nie wynika zatem, aby przeszkoda do wszczęcia postępowania musiała być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musiała wynikać z treści wniosku zestawionej z obowiązującym porządkiem prawnym, a wręcz przeciwnie, wynika z niego, że przesłanki upoważniające do odmowy wszczęcia postępowania organ ustala na etapie postępowania wstępnego. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa nie jest możliwe w sytuacji, gdy organ przejdzie do etapu postępowania właściwego, a więc czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie merytorycznych aspektów danej sprawy. Choć ta wykładnia autentyczna jest nieoficjalna i prawnie nie wiąże, to jednak powinna być brana pod uwagę przy interpretacji omawianej regulacji, zważywszy że z jej treści nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające i zastosowanie art. 61a § 1 kpa wzajemnie się wykluczały. W ocenie jednej z przedstawicielek doktryny, Marty Romańskiej: "stanowisko wyrażane czasami w orzecznictwie, że organ administracji publicznej, który orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, nie tylko nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, wymaga pewnego doprecyzowania, gdyż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma swoją podstawę w przepisach procedury administracyjnej i jest efektem ich zastosowania w odniesieniu do żądania zgłoszonego organowi administracji. Wydanie tego postanowienia oznacza natomiast, że organ administracji nie będzie prowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy." Kierując się wykładnią art. 61 a §1 kpa zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, organy administracji bez merytorycznej analizy sprawy i przeprowadzania dowodów miały wszelkie podstawy prawne do zastosowania powołanego przepisu. W związku z tym, że w art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązuje adresowana do organów pomocy społecznej zasada kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej, organ pierwszej instancji doszedł jednak do wniosku, że należy wyjaśnić i sprecyzować treść intencji i zamiaru strony, tak by nie było wątpliwości co do zakresu jej żądania. Ustalenia takie pracownik socjalny poczynił podczas aktualizacji wywiadu przeprowadzonej z wnioskodawcą w dniu [...] grudnia 2015 r. Czynność ta nie została jednak przeprowadza tylko i wyłącznie w celu wyjaśnienia żądania strony, a wręcz przeciwnie - stanowiła ona dodatkową kwestię. Aktualizacja wywiadu została bowiem przeprowadzona w związku z dwiema odrębnymi sprawami, o których rozstrzygnięcie J. R. wniósł we wniosku datowanym na [...] listopada 2015 r., tj. o przyznanie rodzinie paczki żywnościowej na święta Bożego Narodzenia i przyznanie zasiłku celowego bądź zasiłku celowego specjalnego na zakup opału na zimę. Podczas aktualizacji wywiadu dla tych właśnie celów pracownik socjalny dodatkowo pouczył wnioskodawcę o obowiązujących formach świadczeń z pomocy społecznej, których katalog zawiera art. 36 ustawy o pomocy społecznej, o czym wzmiankę zamieścił w części formularza podpisanej przez stronę. Wzmianka ta, zdaniem Sądu, nie upoważniała jednak organów do przyjęcia, że wnioskodawca domagał się przyznania zasiłku stałego wyrównawczego, skoro nie wynika z niej, o jakich konkretnie formach pomocy został on pouczonym, zważywszy, że wcześniej, tj. w dniu [...] sierpnia 2015 r., wniósł o przyznanie zasiłku stałego, a więc świadczenia o nazwie przewidzianej w obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd pominął jednak tę część materiału dowodowego, w której zostało utrwalone, w formie dokumentów zatytułowanych "Oświadczenie 1" i "Oświadczenie 2", że wnioskodawca został pouczony o konkretnych i obowiązujących formach świadczeń z pomocy społecznej, a także o tym, że ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., która przewidywała prawo do zasiłku stałego wyrównawczego, utraciła swoją moc z dniem 1 maja 2004 r. Wnioskodawca odmówił podpisania tych oświadczeń, niemniej jednak SKO w [...] nie ma wątpliwości, że informacja ta dotarła do niego, a świadczy o tym podpisana przez niego wzmianka w aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2015 r., że: "Petent został pouczony o formach świadczeń z pomocy społecznej, a mimo to wnioskuje o zasiłek stały wyrównawczy od [...].10.2010 r." Okoliczności te nie były również kwestionowane przez samego skarżącego w skardze do Sądu. W istniejącym stanie faktycznym nie sposób się więc zgodzić z tezą wynikającą ze skarżonego wyroku, że organy, a więc i organ pierwszej instancji, nazbyt rygorystycznie oceniły wniosek skarżącego, bo stało się wręcz odwrotnie - organ pierwszej instancji dociekał, czego domaga się wnioskodawca, zaś Kolegium skrupulatnie badało treść jego odpowiedzi na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i odwoławczego. Organ pierwszej instancji, dążąc do realizacji zasady prawdy materialnej, określonej w art. 7 kpa, podjął czynność zmierzającą do ustalenia żądania strony, mając na względzie właśnie to, że wcześniej, tj. w dniu [...] sierpnia 2015 r., wniosła ona podanie o przyznanie zasiłku stałego, a postępowanie odwoławcze w tej sprawie było w toku, albowiem zakończyło się ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...]. Czynność ta, polegająca na przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2015 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, nie była jednak ukierunkowana na ustalenie treści żądania strony, albowiem wywiad ten został przeprowadzony w związku z dwiema odrębnymi sprawami o rozstrzygnięcie których strona wniosła we wniosku datowanym na [...] listopada 2015 r. Natomiast fakt, że podczas tej czynności organ wyjaśnił również kwestię treści żądania skarżącego, nie może być równoznaczny z naruszeniem art. 61a § 1 kpa, skutkującym uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, skoro sensu stricte nie było wywiadu środowiskowego pod kątem tylko i wyłącznie zasiłku stałego wyrównawczego, a w tym, który był przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2015 r. nie było ustaleń merytorycznych dotyczących świadczenia nieprzewidzianego w obowiązujących przepisach ustawy o pomocy społecznej. Nawet gdyby przyjąć pogląd Sądu, że czynność, jaką organ przeprowadził pod kątem ustalenia treści żądania strony nie uprawniała do zastosowania art. 61a § 1 kpa, to jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie objętej skarżonym wyrokiem byłaby decyzja oparta o art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, a więc akt administracyjny nie różniący się w skutkach procesowych od aktu opartego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Oczywiste jest bowiem, że wniosek strony datowany na [...] listopada 2015 r. w zakresie, w jakim wnosiła ona o wyrównanie zasiłku stałego wyrównawczego od początku jest bezprzedmiotowy, w znaczeniu art. 105 § 1 kpa. Zarzucane w zaskarżonym wyroku naruszenie art. 61a § 1 kpa nie miało więc zasadniczego wpływu na wynik sprawy, a przynajmniej takiego wpływu, który miałby istotne znaczenie dla strony żądającej czynności organu. Takiego też wpływu nie wykazał Sąd pierwszej instancji. Nie zawarł także w uzasadnieniu wyroku wskazówek, w jaki sposób osiągnąć stan zgodności z prawem, tym samym dopuszczając się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zdanie drugie oraz art. 153 ppsa. Na tej samej sesji, na rozprawie poprzedzającej sprawę objętą skarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 581/16, kontrolował sprawę przyznania J. R. zasiłku stałego, czyli świadczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zainicjowaną jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., rozstrzygającą ten wniosek, Sąd oddalił. Należy więc przyjąć, że sprawa "wyrównania" zasiłku stałego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, a to stanowi oczywistą przeszkodę do prowadzenia w tej sprawie postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Kolegium podtrzymuje bowiem swoje stanowisko zawarte w uchylonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., że skoro stronie nie przysługuje świadczenie o nazwie "zasiłek stały", to nie ma podstaw do "wyrównania" takiego świadczenia, zatem również co do tej części żądania zgłoszonej dopiero w odwołaniu zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 61 a kpa. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie przewidują możliwości przyznania zasiłku stałego za okres sprzed złożenia wniosku, a zwłaszcza za okres pięciu lat wstecz. Jest bowiem zasadą, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją - art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Organy nie mogłyby więc przyznać zainteresowanej stronie zasiłku stałego za okres inny, aniżeli określony przez ustawodawcę, jako "okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek". Wobec tego, skoro brak jest przepisu prawa materialnego do uwzględnienia żądania skarżącego o "wyrównanie" zasiłku stałego, to tym samym brak jest przesłanek do orzekania przez właściwy organ co do meritum sprawy, a tym samym istnieją podstawy do zastosowania art. 61a § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. R. wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 61a § 1 kpa wynika, że gdy żądanie zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ ten wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odmowa wszczęcia postępowania może więc nastąpić nie tylko z powodu braku przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony, ale także z innych uzasadnionych przyczyn. Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", co oznacza konieczność ustalenia jego treści w każdej indywidualnie ocenianej sprawie. Nie może to jednak dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia.

Ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 kpa także wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu; w szczególności, gdy istnieje potrzeba zdefiniowania, w czym przejawiają się "inne uzasadnione przyczyny" w kontekście okoliczności danej sprawy, które - w rozumieniu art. 61a § 1 kpa - uzasadniają zastosowanie tego przepisu.

Błędnie więc Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżone postanowienia organów obu instancji. Z akt sprawy i z okoliczności przedstawionych w skardze kasacyjnej wynika bowiem, że organy nie prowadziły w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego służącego ocenie spełnienia przez wnioskodawcę normatywnych warunków do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej w postaci wyrównania za okres wsteczny zasiłku stałego wyrównawczego, lecz wyjaśniały jedynie wnioskodawcy, że wnioskowane przez niego świadczenie nie jest już przewidziane w obowiązujących przepisach ustawy o pomocy społecznej, czym w konsekwencji dążyły do ustalenia faktycznego przedmiotu żądania wnioskodawcy. Przedmiot swoich żądań wnioskodawca sformułował w treści korespondencji kierowanej do organów orzekających, dlatego ocena Sądu pierwszej instancji o nielogicznym i trudnym do wytłumaczenia zachowaniu wnioskodawcy co do żądania przyznania świadczenia nieprzewidzianego przepisami obowiązującego prawa nie uwzględnia treści tej korespondencji.

Natomiast sprawa przyznania wnioskodawcy świadczenia w postaci zasiłku stałego została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, dlatego - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - prawidłowo organy administracji odmówiły wnioskodawcy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa z wniosku o przyznanie świadczenia nieprzewidzianego przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec ustalenia prawidłowego zastosowania przez organy orzekające przepisów ustawy o pomocy społecznej - na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa należało oddalić.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, orzeczono o odstąpieniu zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu ze względu na przedmiot sprawy uwarunkowany trudną sytuacją materialną skarżącego do Sądu pierwszej instancji.