Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1185/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Generalnego [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Generalnego [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. K. i S. K. w łącznej wysokości [...] złotych za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w obrębie S., miasto S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą uprzednio własność W. K., obciążoną na rzecz S. K. prawem dożywotniej osobistej służebności polegającej na prawie korzystania z całego budynku mieszkalnego. Wojewoda orzekł też o zobowiązaniu Generalnego [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania W. K. i S. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał m.in., że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust 2 (linie podziału nieruchomości) stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podstawę ustalanie wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 powyższej ustawy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisom § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Przepis § 36 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym obszarze lub obszarze podobnym został wykreowany. Jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 listopada 2008 r. W operacie wyjaśniono, że dla obszaru objętego wyceną nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2000 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie określonym jako rezerwa dla przebiegu ulic i dróg układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych, bezwzględnie wymagające utrzymania wraz z projektowanymi węzłami komunikacyjnymi oraz tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej częściowo zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, określonej wysokości i procencie zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy w operacie wskazała, iż na analizowanym rynku lokalnym nie występował obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Biegła przyjęła do porównań ceny transakcyjne gruntów zabudowanych, pochodzących z obrotu cywilnoprawnego z terenu S. Wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną obliczona została przy przyjęciu do porównań 12 cen transakcyjnych nieruchomości zabudowanych, zawartych w okresie od lutego 2007 r. do września 2007 r.

Odpowiadając na pismo Ministra Infrastruktury z 25 marca 2009 r., Urząd Miejski w S. wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest na terenie określonym jako tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej niskiej intensywności o określonej wysokości i procencie zabudowy oraz jako tereny zarezerwowane dla przebiegu dróg i ulic układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych.

Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż został on sporządzony w sposób wadliwy. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się wprawdzie ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej, jednakże korekta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości. Tymczasem w niniejszej sprawie wyceniana nieruchomość porównana została do działek o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, kiedy w myśl zapisów studium, nieruchomość ta położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną niskiej intensywności o określonej wysokości i procencie zabudowy działki – istniejące/rozwojowe – oraz jako rezerwy terenu dla przebiegu dróg i ulic układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych. Nie jest zatem jasne, dlaczego biegła wybrała właśnie te transakcje, a nie transakcje, które odpowiadają przeznaczeniu działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (część – zabudowa jednorodzinna, część – rezerwy terenu dla przebiegu dróg i ulic układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych). W związku z tym należało uznać, że operat szacunkowy z 3 listopada 2008 r. sporządzony został z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalnego [...] wniósł o uchylenie Decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

W ocenie skarżącego zarzut zawarty na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest bezzasadny oraz pozbawiony przesłanek racjonalnych i prawnych, gdyż rzeczoznawca dokonał wyceny wartości rynkowej działek przeznaczonych pod budowę drogi krajowej ściśle według § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji poza gołosłownym zarzutem, nie wskazano, jak w ponownym postępowaniu należałoby ustalić wartość rynkową nieruchomości,. skoro rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy wszystkich transakcji nieruchomości gruntowych o podobnej funkcji i przeznaczeniu zabudowanych budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi, czyli takimi jak przedmiotowa nieruchomość i dokonanych w ostatnich 2 latach na lokalnym rynku w S.

Uchylenie decyzji Wojewody faktycznie oznacza sytuację patową i niemożliwość dokonania wyceny nieruchomości, bowiem należałoby dokonać tego w oparciu o inne transakcje niż na rynku lokalnym miasta S., co oczywiście byłoby rażącym naruszeniem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano jedynie porównania literalnego brzmienia pojęć "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" pomijając przy tym fakt, że rzeczoznawca dokonał analizy rynku lokalnego nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej domami wolnostojącymi, czyli takimi jak przedmiotowa nieruchomość. Należy stwierdzić, że w Polsce istnieją dwa rodzaje zabudowy jednorodzinnej: 1) domami jednorodzinnymi wolnostojącymi; 2) domami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Określenia zawarte studium "tereny zabudowy jednorodzinnej niskiej intensywności" niewątpliwie można przypisać do pkt 1, a zatem zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji, że rzeczoznawca dokonał porównania innej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest chybiony i całkowicie bezzasadny jako sprzeczny ze stanem rzeczywistym.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, że odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy ma pełną swobodę w tym zakresie. Dopuszczalność wydania decyzji na tej podstawie prawnej jest ograniczona przez to, że omawiany przepis w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części". Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych okolicznościach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadniają zastosowania tego przepisu. Nie jest też dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Wskazówki te powinny być na tyle wyraźne aby organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości, jaki było rozumowanie organu orzekającego w tym trybie. Zaskarżona decyzja tych warunków nie spełnia. Jedyna przyczyna uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. były ustalenia Ministra, że "wyceniana nieruchomość porównana została do działek o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, kiedy w myśl zapisów studium nieruchomość ta położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną niskiej intensywności o określonej wysokości i procencie zabudowy działki – istniejące/rozwojowe – oraz jako rezerwy terenu dla przebiegu dróg i ulic układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych. Nie jest zatem jasne dlaczego biegła wybrała właśnie te transakcje, a nie transakcje, które odpowiadają przeznaczeniu działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] w wyżej opisanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (część – zabudowa jednorodzinna, część – rezerwy terenu dla przebiegu dróg i ulic układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych)".

Cytowane wskazanie jest na tyle mało zrozumiałe, że nie sposób ustalić, co rozpoznający ponownie sprawę organ pierwszej instancji ma ustalić i jaka zasadnicza różnica istnieje pomiędzy "zabudową jednorodzinną mieszkaniową" a "zabudową jednorodzinną niskiej intensywności" i jaki to miało wpływ na dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę wartości nieruchomości. Dlatego jako zasadny należało uznać zarzut skargi, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, jak w ponownym postępowaniu należałoby ustalić wartość rynkową nieruchomości, skoro rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy wszystkich transakcji nieruchomości gruntowych o podobnej funkcji i przeznaczeniu, zabudowanych budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi, czyli takimi jak przedmiotowa nieruchomość. W skardze podniesiono też, że w uzasadnieniu decyzji dokonano jedynie porównania literalnego brzmienia pojęć "zabudowa jednorodzinna niskiej intensywności" i "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" pomijając przy tym fakt, że rzeczoznawca dokonał analizy rynku lokalnego nieruchomości o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej domami wolnostojącymi, czyli takimi jak przedmiotowa nieruchomość.

Różnic pomiędzy cytowanymi pojęciami Minister w decyzji nie wyjaśnił. Nie przedstawił też znaczenia tych różnic dla rozstrzygnięcia w sprawie wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Opisane wątpliwości powinny być wyjaśnione w ponownym postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury.

Wyjaśnienia i jednoznacznych ustaleń wymaga też kwestia nazwiska właściciela przejętej nieruchomości. Decyzje podają, że odszkodowanie zostaje ustalone na rzecz "W. K." i "S. K.". Z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S., wynika natomiast, że jako właściciel ujawniony jest "W. K.", a dożywotnia służebność osobista wpisana jest na rzecz "S. K.". Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w operacie, co przytacza Wojewoda w decyzji z [...] grudnia 2008 r., że wpisy ujawnione w tej księdze dotyczące własności nieruchomości dokonane zostały omyłkowo; powinno być W. K. i S. K. Równocześnie rzeczoznawca w operacie zapewnia, że rozbieżność ta zostanie usunięta w ramach sprostowania.

Rozstrzygnięcie tak istotnej rozbieżności w nazwisku osób uprawnionych do odszkodowania , nie może być oparte na stanowisku rzeczoznawcy majątkowego, który przyjął, że ten błąd zostanie sprostowany. Organ orzekający powinien ustalić, jakie nazwisko noszą osoby uprawnione i czy w księdze wieczystej dokonane zostały zmiany w tym zakresie.

W ocenie Sądu bez uprzedniego ustalenia, jakie nazwisko nosi właściciel przejętej nieruchomości i uprawniona z tytułu dożywocia, nie było możliwe rozstrzygnięcie jak w zaskarżonej decyzji także z tej przyczyny, co sąd wziął pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.