Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 110/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 839 (słownie: osiemset trzydzieści dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A sp. z o.o. w S. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ż. z [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Wprowadzenie w ograniczonym zakresie robót strzałowych i zmianie warunków wydobycia A w celu zmniejszenia strefy oddziaływania na środowisko w terenie górniczym określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" na części działek o numerach ewidencyjnych: [...] obręb [...] gmina Ż., powiat ś., województwo d.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji postępowanie prowadzone jest od 2015 r. i jest to już trzecia decyzja w sprawie. Poprzednimi decyzjami kolegium uchylało decyzje pierwszoinstancyjne odmawiające ustalenia środowiskowych uwarunkowań i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzje kolegium z [...],[...] oraz z [...],[...]).

Kolegium zwróciło uwagę, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na wprowadzeniu robót strzałowych w istniejącym wyrobisku. Dotychczas wydobycie granitu polegało na wycinaniu pełnych bloków granitowych metodą cięcia, zaś skarżąca chce wprowadzić do procesu urabiania złoża dostępne na rynku metody odspajania bloków granitowych za pomocą materiałów wybuchowych i zaszła konieczność zmiany koncesji. Planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w granicach istniejącego obszaru górniczego [...] o powierzchni 1,98 ha.

Następnie kolegium wyjaśniło, że wydanie kwestionowanej obecnie decyzji poprzedzono postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, bowiem organ pierwszej instancji zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zobowiązał skarżącą do przedłożenia raportu odziaływania na środowisko (postanowienie z [...] nr [...]). Raport ten został kilkakrotnie uzupełniony i poddany procedurze współdziałania. Spełniono też warunki umożliwiające udział społeczeństwa w postępowaniu. Przedsięwzięcie zostało uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. (dalej jako "RDOŚ") postanowieniem z [...] (znak: [...]). Stwierdzono również zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym wsi P. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2006 r., nr 151, poz. 2384). Teren inwestycji (części działek o nr: [...] obręb [...] – P.) stanowiący obszar górniczy przeznaczony jest w ww. planie na powierzchniową eksploatację kopaliny (symbol PG) i w jego obszarze planowane jest wydobycie. Natomiast jego niewielka południowa część określana jest w ww. miejscowym planie jako tereny rolne lub zalesienia, na których należy dążyć do rekultywacji zagłębień eksploatacyjnych w kierunku leśnym.

Dalej kolegium stwierdziło, że raport i jego uzupełnienia wskazują, że przy zastosowaniu warunków określonych w sentencji decyzji pierwszej instancji, przedsięwzięcie nie będzie wywierać znaczącego wpływu na środowisko przyrodnicze, w tym obszary Natura 2000 oraz wymienione wyżej gatunki. Kopalnia P. graniczy z gruntami rolnymi i drogami lokalnymi. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa znajduje się od strony wschodniej w odległości około 700 m. Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza granicami obszarów chronionych wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 16 IV 2004 r., o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142, ze zm.). Najbliżej położony Obszar Specjalnej Ochrony ptaków Zbiornik [...] położony jest w odległości ok. 3,2 km.

W ocenie kolegium uzasadnione są też przewidziane w decyzji pierwszej instancji uwarunkowania nakazujące skarżącej:

- wykonać wał ochronny (na podstawie projektu technicznego gwarantującego stateczność skarp i zboczy), ciągły o wysokości min. 10 m, którego podstawa zlokalizowana będzie na istniejących rzędnych od strony północnej 227 m n.p.m (działka nr [...]); od strony wschodniej 227 m n.p.m (działka nr [...]); od strony południowo-wschodniej podstawa wału zlokalizowana na rzędnej 231,3 m n.p.m. (działka nr [...]) korona wału na rzędnej 241,3 m n.p.m. Wał ochronny powinien opasywać teren (z wyłączeniem wjazdu) wydobycia oraz przerobu kruszywa (warunek I.4);

- wybudować nowy zbiornik wody zabezpieczający o pojemności 1000 m3 poza górotworem w miejscu wskazanym przez gminę (warunek I.5);

- roboty strzałowe prowadzić pod nadzorem rzeczoznawcy w momencie zmiany poziomu i kierunku eksploatacji (warunek II.5 zdanie trzecie).

- powiadomić o dacie i godzinie strzelania zakład wodociągów co najmniej na 3 dni przed planowanymi robotami strzałowymi (warunek II.6);

- wykonać ocenę oddziaływania transportu kołowego na drodze transportu wyrobów z uwzględnieniem załadunku wyrobów. Partycypować w kosztach budowy nowej drogi transportu kruszyw projektowanej do wykonania pomiędzy wsiami P. i S. oraz w przypadku konieczności remontu i przebudowy istniejących dróg, którymi odbywać się będzie transport wyrobów z kopalni (warunek II.8);

- monitorować poziom zapylenia oraz drgań sejsmicznych poprzez ustawienie stacji monitoringu zapylenia oraz urządzeń do pomiaru drgań sejsmicznych przy najbliższych budynkach mieszkalnych we wsiach P., M., S. ( warunek II.11);

- zamontować urządzenia do pomiaru drgań sejsmicznych oraz opracować dokumentację wpływu wydobycia granitu metodą strzałową w kopalni P. na obiekty wpisane do rejestru zabytków we wsiach P., M. i S. Uzyskać opinię właściwego konserwatora zabytków (warunek II.13).

Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, że wszystkie warunki określone w decyzji pierwszej instancji, w tym warunki wyżej wymienione, uznać należy za uzasadnione. W ramach inwestycji w myśl warunku nr I.4 zostanie utworzony wał ziemno-kamienny z odkładu, będzie on stanowił dodatkową izolację przed oddziaływaniami kopalni, jak hałas i pylenie a co za tym idzie zminimalizuje uciążliwości inwestycji dla mieszkańców okolicznych miejscowości. Na skarżącą nałożono również obowiązek monitorowania poziomu zapylenia oraz drgań sejsmicznych przy najbliższych budynkach mieszkalnych we wsiach P., M., S. (warunek II.11). W odległości około 700 m od strony zachodniej (obręb [...] – M.) zlokalizowany jest zbiornik wody komunalnej dla gminy Żarów, dlatego zgodnie z warunkiem nr II.6 o dacie i godzinie prac strzałowych z trzydniowym wyprzedzeniem należy powiadomić ZWiK. Ponieważ eksploatacja złoża może doprowadzić do rozszczelnienia się zbiornika w M. skarżąca została zobowiązana do wybudowania nowego zbiornika wody zabezpieczającego w miejscu wskazanym przez gminę (warunek nr I.5). Kolegium wyjaśniło też, że zasadny jest warunek II.13, bowiem w raporcie oddziaływania na środowisko przedłożonym przez skarżącą autorzy odstąpili od analizy wpływu oddziaływań kopalni na zabytki objęte ochroną konserwatorską w najbliższych wsiach takich jak P., M., S. ze względu na zbyt dużą odległość kopalni od zabytków. Zważywszy jednak na budowę geologiczną terenu zachodzi uzasadniona obawa, że wznowienie wydobycia granitu w kopalni w P. przy użyciu materiałów wybuchowych może mieć wpływ na znajdujące się w okolicy zabytki nieruchome wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków: kościół filialny pw. św. Józefa w P. (nr rejestru [...]); pałac w M. (nr rejestru [...]) i park pałacowy (nr rejestru [...]); młyn, kuźnia i dom mieszkalny w S. (nr rejestru [...]) oraz inne dobra kultury lokalnej jak wieża kościoła ewangelickiego w M. i studnia dworska [...] o głębokości ponad 30 m z zabytkowym drewnianym mechanizmem. Z kolei warunkiem II.8 zobowiązano skarżącą do wykonania oceny oddziaływania transportu kołowego na drodze z uwzględnieniem załadunku wyrobów oraz zobowiązano do partycypacji w kosztach budowy nowej drogi transportu kruszyw projektowanej do wykonania pomiędzy wsiami P. i S. Partycypacja obejmować będzie również koszty w przypadku konieczności napraw i przebudowy istniejących dróg, którymi odbywać się będzie transport z kopalni. Warunkiem nr II.11 zobowiązano skarżącą do monitorowania poziomu zapylenia przy najbliższych budynkach mieszkalnych we wsiach: P., M. i S.

W konkluzji kolegium stwierdziło, że określając środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia w oparciu o przedstawione materiały należy uznać, że przedmiotowa inwestycja nie powinna spowodować zanieczyszczenia powietrza, ponadnormatywnej emisji hałasu, zaburzenia stosunków wodnych oraz wywierać znaczącego wpływu na środowisko przyrodnicze pod warunkiem przestrzegania warunków określonych w sentencji niniejszej decyzji oraz prowadzenia prac wydobywczych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze na powyższa decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez dokonanie przez organy obu instancji oceny dowodów nieadekwatnej do zgromadzonego materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), niepełne uzasadnienie decyzji odwoławczej (naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa). Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 X 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który wymaga, by w przypadku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, czego organy obu instancji nie uczyniły.

Skarżąca uzasadnienie poszczególnych zarzutów skargi poprzedziła zastrzeżeniem, że kwestionuje niektóre warunki decyzji, a przede wszystkim I.4, I.5, II.6, II.8, II.11, II.13, gdyż w istocie mają one zablokować przedsięwzięcie pod względem ekonomicznym i technicznym. Stwierdziła przy tym, że warunki te narażają skarżącą na wielomilionowe, niczym nieuzasadnione koszty finansowe a w niektórych punktach są fizycznie niemożliwe do zrealizowania i prowadzą do znaczących zmian krajobrazowych. Wymienione warunki nie mają żadnego uzasadnienia merytorycznego i prawnego, są nieuzgodnione ze stanowiskiem RDOŚ i nie wynikają z ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, stanowisk organów współdziałających ani jakiejkolwiek innej ekspertyzy znajdującej się w aktach.

Skarżąca, kwestionując warunek I.4, stwierdziła, że karta przedsięwzięcia i raport oddziaływania na środowisko (oraz związane z nim symulacje emisji zapylenia, hałasu itp.) przewidują wykonanie wału o wysokości 5m i długości ok. 80m od strony wsi P. Wał miał być wykonany z nadkładu zebranego i zwałowanego przy przygotowaniu złoża do eksploatacji a jego wielkość wynika z obliczenia nadkładu i zwałowisk. Powyższa propozycja została zaakceptowana i uzgodniona przez RDOŚ w obu postanowieniach. Żądanie organów wykonania obwałowania jak w pkt I.4 jest nieuzasadnione technicznie, gdyż brak materiału na jego wykonanie (organ nie wskazuje źródła i parametrów technicznych materiału) prowadzi do niepotrzebnej znaczącej zmiany krajobrazowej okolicy. Budowa tak potężnego wału ponad ścianami istniejącego wyrobiska wgłębnego (które aktualnie mają ok. 7-8m wysokości) i od strony, gdzie brak zabudowy mieszkalnej i brak miejsca na jego posadowienie, jest kompletnie nieracjonalne, bezzasadne i wręcz niebezpieczne. Warunek I.4 dotyczący utworzenia przed rozpoczęciem eksploatacji potężnego wału ziemnego o wysokości minimum 10 m, długości ok. 600 m, kubaturze rzędu 50.000 m3 i koszcie idącym w miliony ma na celu faktyczne zablokowanie techniczne i ekonomiczne wnioskowanego przedsięwzięcia. Wał wymagany przez Burmistrza Gminy Ż. nie był przedmiotem raportu oddziaływania na środowisko, nie był w takiej formie przewidywany i jest nieuzgodniony z RDOŚ. Jego żądanie jest całkowicie bezzasadne, zaś organy nie uzasadniły w żaden sposób tak diametralnej zmiany w tym zakresie.

Skarżąca, kwestionując warunek I.5 oraz II.6, podniosła, że żądanie budowy obiektu geotechnicznego o kubaturze 1000 m3 nie było przedmiotem postępowania i jest niezgodne z prawem. Zły stan istniejącego obiektu (odległego o ponad 700 m od miejsca projektowanych robót) nie może być podstawą do stawiania takiego warunku. Organy obu instancji nigdy i nigdzie merytorycznie nie podważyły ustaleń raportu i opracowania B we W. Zakres oddziaływań, w tym fali sejsmicznej i strefy rozrzutu, nie przekracza l00 m. Co więcej, ekspertyza zlecona przez organ pierwszej instancji wykonana przez ekspertów Politechniki Wrocławskiej potwierdziła prawidłowość wcześniejszych opracowań i określa maksymalny zasięg fali sejsmicznej, podmuchu i rozrzutu "przy istniejących uwarunkowaniach geologiczno-górniczych" na l00 m. Opinia Politechniki W. z dnia [...] w pełni potwierdza ustalenia karty przedsięwzięcia i raportu. Opracowanie ekspertów w podsumowaniu stwierdza: "wprowadzenie w ograniczonym zakresie robót strzałowych i zmiana warunków wydobycia w Kopalni Granitu P., określonych w Postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. nr [...] oraz w Raporcie o odziaływaniu na środowisko, nie będzie negatywnie oddziaływać tak na przyległe miejscowości K., P., S. i M., jak i na zbiornik wody pitnej ZWiK w Ż. Określone w dokumentach koncesyjnych uwarunkowania technologiczne eksploatacji złoża granitu dla Kopalni P. zapewniają bezpieczeństwo środowiskowe przyległego otoczenia." Warto podkreślić, że wcześniej na przedmiotowym terenie była prowadzona w ramach koncesji górniczej eksploatacja metodą strzałową o znacznie większym zakresie i wielkości ładunków wybuchowych niż obecnie wnioskowana, nie wywołując negatywnych skutków dla zbiornika wody pitnej i okolicznych miejscowości, które są zlokalizowane w odległości 700 m lub więcej od wyrobiska. Nie jest prawdą kilkukrotne stwierdzenie w decyzji, że wcześniej prowadzono w wyrobisku eksploatację granitu metodą wycinania bloków, prowadzono bowiem eksploatację metodą strzałową. Warunek I.5 jest w świetle wymienionych dokumentów i opracowań całkowicie bezzasadny, albowiem postępowanie wykazało brak oddziaływania na istniejący zbiornik wody. W świetle powyższego również warunek II.6 decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest bezpodstawny. Postawienia warunków I.5 i II.6 narzucone przez organy jest nieuzgodnione z RDOŚ, nie było przedmiotem postępowania, jest bezprawne i ma na celu jedynie zablokowanie przedsięwzięcia. Organ nie precyzuje lokalizacji i parametrów technicznych zbiornika, właściciela gruntu, infrastruktury wodociągowej itp. Organ narzuca realizację nowej kosztownej i skomplikowanej technicznie inwestycji bez żadnego uzasadnienia, wbrew faktom i opracowaniom eksperckim.

Skarżąca, kwestionując warunek II.8, dotyczący obowiązku partycypacji w kosztach budowy i remontu dróg zarzuciła, że takich wymogów nie ma w decyzji środowiskowej dla kopalni Łażany II, mimo wielokrotnie większej skali wydobycia, a więc również skali transportu. Brak podstaw faktycznych i prawnych do postawienia takiego warunku. Nadto warunek ten jest nieuzgodniony przez RDOŚ.

Kwestionując warunek II.5, dotyczący prowadzenia robót strzałowych pod nadzorem rzeczoznawcy, skarżąca zwróciła uwagę, że istnieją określone procedury i uprawnienia do prowadzenia robót strzałowych. Zmiany kierunku eksploatacji i poziomu są nadzorowane przez KRZ (Kierownika Ruchu Zakładu) i są określone w planie ruchu i przepisach prawa górniczego. Żądanie przez organy rzeczoznawcy jest nieuprawnione i bezpodstawne. Podobnie jak poprzednie, warunek ten nie został uzgodniony z RDOŚ.

Także warunki II.11 i II.13 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dotyczące budowy stacji monitoringu zapylenia powietrza oraz drgań sejsmicznych i opracowania dokumentacji przedsięwzięcia na wpisane do rejestru zabytków wraz z opinią konserwatora zabytków) są w ocenie skarżącej nieuprawnione. Skarżąca zwróciła uwagę, że obszar przewidywanej eksploatacji jest ujęty w miejscowym planie na ten właśnie cel. Skarżąca zamówiła przy tym opracowanie C, które określiło wielkość i metodykę robót strzałowych, przy których zasięg ich oddziaływania nie przekracza odległości l00 m, a więc jest znacznie mniejszy niż określony przez plan miejscowy. W świetle powyższego również warunki ujęte w punktach II.6, II.11 i II.13 są bezzasadne. Zgodnie z opracowaniem C i raportem oddziaływania na środowisko oraz opinią ekspertów Politechniki W., a także uzgodnieniem z RDOŚ, przyjęte warunki prowadzenia robót zapewniają bezpieczeństwo środowiskowe oraz brak przekroczenia norm środowiskowych. Zakres emisji wywołanych robotami strzałowymi nie przekracza l00 m, dodatkowo przewiduje się wykonanie pomiarów kontrolnych w trakcie prowadzenia robót. Jest to rozwiązanie powszechnie praktykowane. Okresowy monitoring prowadzi również Urząd Górniczy. W obowiązującym planie miejscowym nie ma żadnych warunków uzyskiwania jakichkolwiek opinii Konserwatora Zabytków. Taki wymóg jest tym bardziej nieuzasadniony, gdyż wykazano w raporcie oddziaływania na środowisko, że zasięg oddziaływania jest kilkukrotnie mniejszy od określonego w planie miejscowym (zredukowany z 600 m do l00 m) a obiekty zabytkowe położone są w odległości 1400 i więcej metrów od wyrobiska. Brak zdaniem skarżącej jakichkolwiek podstaw prawnych do uzyskiwania takich opinii. Takie jest również zdanie Konserwatora Zabytków.

Skarżąca podkreśliła, że wszystkie kwestionowane wyżej uwarunkowania ignorują ustalenia wynikające z zebranej w postępowaniu dokumentacji eksperckiej, opierają się na niczym niepotwierdzonym domniemaniu negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzje obu instancji w żadnym miejscu nie dokonują krytycznej oceny ustaleń raportu oraz innych dokumentów w celu wykazania potrzeby nałożenia na skarżącą dalej idących obowiązków, niżby to wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego. Co więcej, decyzja kolegium w ogóle nie odnosi się do argumentów skarżącej kwestionujących zasadność wprowadzenia tego rodzaju obowiązków, mimo że stanowiło to zasadniczą treść odwołania.

Skarżąca zwróciła również uwagę na nierówność w traktowaniu podmiotów załączając do skargi decyzje organu pierwszej instancji dotyczące środowiskowych uwarunkowań dla kopalni "Ł." i dla kopalni "S.", gdzie zakres przedsięwzięć jest kilkakrotnie większy niż w przypadku skarżącej, a mimo to warunki tam przewidziane są łagodniejsze. Kopalnia "Ł." uzyskała decyzję środowiskową bez konieczności przedkładania raportu oddziaływania na środowisko. Wydobycie roczne jest tam tymczasem 6 razy większe, strzelanie do 4.000 kg materiału wybuchowego jednorazowo, czyli ok. 8 razy większe niż przewidywane dla kopalni P., najbliższe zabudowania w odległości 600m czyli bliższej niż w rozpatrywanej sprawie. Skala ograniczeń i warunków w obu decyzjach środowiskowych jest nieporównywalna i dramatycznie niekorzystna dla skarżącej. Należy uświadomić sobie że wielkość wnioskowanego przedsięwzięcia jest wielokrotnie mniejsza niż innych aktualnie działających kamieniołomów jak "S." lub "Ł.". Ilości materiałów wybuchowych strzelanych jednorazowo w tych kamieniołomach są większe niż planowane całoroczne zużycie materiałów u skarżącej.

Zdaniem skarżącej kwestionowanych uwarunkowań nie można uzasadniać zasadą przezorności, gdyż zasada ta powinna mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy analiza przedsięwzięcia, które może oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że skutki realizacji działania inwestycyjnego są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zamierzone przedsięwzięcie nie wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na środowisko.

Skarżąca zarzuciła też, że okoliczność sformułowania w decyzji warunków w sposób odmienny, niż to uczynił organ uzgadniający narusza art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 X 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powołała przy tym orzecznictwo sądowe wskazujące, że organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach powinien wykazać wadliwość stanowisk wyrażonych przez inne organy w ramach współdziałania, o ile zamierza wprowadzić warunki odmienne od proponowanych. Tego zaś organy w kwestionowanych decyzjach nie uczyniły.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w terminie 30 dni orzeczenia w sprawie środowiskowych uwarunkowań w poprawnym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając motywy zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 10 V 2019 r. uczestniczka postępowania, D sp. z o.o. w Imbramowicach, wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że sam fakt sprzeczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z treścią uzgodnienia nie przesądza o wadliwości decyzji, bowiem uzgodnienie przedsięwzięcia przez organy współdziałające nie obligują do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczyła też, że kwestie wymagań sanitarnych, wpływu przedsięwzięcia na zabytki czy ochrona własności sąsiednich gruntów uwzględnianie są poza postępowaniem uzgodnieniowym. Organy miały więc prawo do wprowadzenia dodatkowych uwarunkowań w zaskarżonej decyzji, mimo że nie przewidywało ich postanowienie RDOŚ uzgadniające przedsięwzięcie. W ocenie uczestniczki ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna uwzględniać powiązania planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami prowadzącymi do kumulacji oddziaływań. Kolejna kopalnia pozbawiona wału, bez stacji monitorującej zapylenie spowoduje znaczne zmniejszenie użyteczności sąsiadujących gruntów, w sytuacji gdy jakość gleb i warunki hydrologiczne powinny tam gwarantować najwyższe plony. W ocenie uczestniczki, organy wydały "salomonową" decyzję, która z jednej strony nie wstrzymuje inwestycji z drugiej zaś nie doprowadzi do bankructwa okolicznych rolników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga w zdecydowanej części zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Powinnością organu administracji publicznej, rozstrzygającego władczo w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki, jest dokonanie wyczerpujących ustaleń i rzetelnej oceny dowodów w sprawie. Wynika to z ogólnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Organ zobligowany jest przy tym ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Prawidłowe wykonanie tych obowiązków przez organ w ramach postępowania administracyjnego służyć ma w konsekwencji realizacji naczelnej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie (błąd "braku") bądź też w zakresie oceny dowodów (błąd "oceny") godzą w rezultacie zawsze w zasadę prawdy obiektywnej.

W świetle powyższych uwag za niedopuszczalną należy uznać decyzję administracyjną wydaną w warunkach nieprzeprowadzenia dowodów na wszystkie okoliczności istotne w sprawie jak też decyzję wydaną w oparciu o dowody, które nie zostały poddane przez organ wszechstronnej analizie odpowiadającej zasadzie swobodnej (a więc nie dowolnej) oceny, to jest nie zostały w ogóle ocenione albo też oceniono je nieprawidłowo. Dlatego też obowiązkiem sądu administracyjnego jest zawsze zweryfikowanie, czy ustalenia faktyczne kształtujące treść orzeczenia organu administracji są efektem wyczerpujących ustaleń dowodowych i swobodnej oceny dowodów.

Naturalnie, o ile sposób przeprowadzenia czynności dowodowych uregulowany został przepisami kpa, o tyle zakres okoliczności istotnych w sprawie wyznaczany jest normami prawa materialnego. Dlatego organ powinien mieć na względzie właśnie przepisy prawa materialnego, ilekroć dokonuje ustaleń służących rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.

Jak wynika z art. 80 ust. 1 ustawy z 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.) – dalej jako "ustawa" - jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przepis powyższy oczywiście nie wprowadza zamkniętego katalogu środków dowodowych w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jednak w sposób jednoznaczny wskazuje, co powinno stanowić dla organu administracji zasadniczą podstawę dowodową do formułowania wniosków w zakresie poszczególnych warunków, które muszą być przewidziane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Potwierdzają to zresztą szczególne wymagania formalne stawiane uzasadnieniu takiej decyzji. W uzasadnieniu decyzji muszą być bowiem zawarte m.in. informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa oraz w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia i opinie organów (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.a i b ustawy).

Organ administracji orzekając o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bezwzględnie związany uwagami/wnioskami społeczeństwa, ustaleniami raportu czy stanowiskiem innych organów (uzgodnieniem, opinią) – zob. np. wyroki NSA: z 1 VII 2016 r., II OSK 339/15; z 10 XI 2016 r., II OSK 1784/15 – publ. CBOSA. Jeśli jednak organ zamierza możliwość realizacji przedsięwzięcia uzależniać od warunków odmiennych, niż wynikałoby to z materiału dowodowego określonego w art. 80 ust. 1 ustawy, to zobligowany jest wyjaśnić przyczyny takiego postępowania. W tym sensie podzielić należy motywy skargi opierające się na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 77 ust. 1 ustawy. Przepis ten wprowadza obowiązek wystąpienia do właściwych organów (w tym do RDOŚ) o uzgodnienia i opinie dotyczące warunków realizacji przedsięwzięcia i taki obowiązek organ pierwszej instancji wykonał. Istota uchybienia sprowadza się zaś do niepełnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji nie pozwala zweryfikować, jakimi przesłankami kierowały się organy wprowadzając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w pkt. I.4, I.5, II.5 in fine, II.6, II.8, II.11, II.13 decyzji organu pierwszoinstancyjnej. Organ musi w takim przypadku wykazać, na jakich innych dowodach oparł ustalenia przemawiające za przyjętymi finalnie w decyzji uwarunkowaniami i z jakich powodów uznał za niewystarczające rozwiązania chroniące środowisko przewidziane w raporcie, opiniach czy uzgodnieniach organów współdziałających.

Powyższych wyjaśnień niewątpliwie zabrakło zarówno w decyzji organu pierwszej instancji jak i w decyzji kolegium, mimo że wyznaczają one dla skarżącej warunki realizacji przedsięwzięcia istotnie odbiegające od ustaleń raportu czy stanowiska RDOŚ. Nie sposób dowiedzieć się z motywów decyzji organów obu instancji ani z analizy akt administracyjnych, na jakich dowodach organy oparły ustalenia stanowiące podstawę do nałożenia na skarżącą kwestionowanych przez nią obowiązków, ewentualnie, w jaki sposób organy oceniły zebrany materiał dowodowy, że doszły do takich właśnie wniosków.

Niecelowe jest powtarzanie w tym miejscu wszystkich argumentów skargi zasadnie wykazujących sprzeczności pomiędzy zgromadzonym materiałem dowodowym a kwestionowanymi w skardze warunkami, które wprowadziły organy obu instancji.

Już tylko celem zobrazowania ciążących na organie obowiązków dowodowych wypada stwierdzić, że skoro w pkt. I.5 decyzji organu pierwszej instancji nałożono na skarżącą obowiązek wybudowania nowego zbiornika wody o pojemności 1000 m3 poza górotworem w miejscu wskazanym przez gminę, to należało wyjaśnić, na jakich ustaleniach organy wywiodły potrzebę obciążenia skarżącej taką formą kompensacji przyrodniczej. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się w tym zakresie jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie może doprowadzić do rozszczelnienia się zbiornika w M. Faktem jest, że w toku postępowania możliwość pęknięcia zbiornika zgłaszał D sp. z o.o. w Ż. pismem z dnia [...] (akta organu, tom 2, k. 50). Dowód ten powinien być jednak oceniony z uwzględnieniem pozostałych dowodów, jak to nakazują art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W szczególności należało odnieść się w tym przypadku do załącznika nr 4 i 5 raportu w jego ostatecznej wersji (akta organu, tom 4, k. 51), gdzie wskazano, że zasięg możliwych drgań sejsmicznych wywołanych pracami strzałowymi nie przekracza 100 m (załącznik nr 5 do raportu, s. 17). Ustalenia te zdaje się też potwierdzać ekspertyza z Politechniki W. sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji (akta organu, tom 2, k. 61). Jest przy tym bezsporne, że odległość zbiornika w M. od kopalni wynosi ok. 800 - 900 m (raport, s. 15 i 33). Dopiero przy uwzględnieniu tak zakreślonego materiału dowodowego i jego racjonalnej (a więc swobodnej w rozumieniu art. 80 kpa) ocenie możliwe jest formułowanie wniosków w zakresie ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na ten element środowiska i związaną z tym konieczność wprowadzenia do decyzji określonych warunków realizacji inwestycji. Analogicznie, przytoczone wyżej okoliczności powinny być przedmiotem rozważań organu przy okazji określania warunków dotyczących ochrony obiektów zabytkowych oraz instalacji do pomiaru drgań sejsmicznych (pkt II.13 decyzji pierwszej instancji). Naturalnie organ ma możliwość wyprowadzenia stosownych wniosków z innych dowodów, jak również uprawniony jest dokonać samodzielnej oceny dowodów już zebranych, jednak w każdym przypadku musi uzasadnić, na których dowodach oparł przyjęte ustalenia oraz którym dowodom i z jakich powodów odmówił wiarygodności. W przeciwnym wypadku dokonana przez organ ocena będzie przejawiać znamiona dowolnej (arbitralnej) co skutkuje naruszeniem obowiązków dowodowych określonych w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jeśli zatem organ w konkretnej sprawie doszedł do wniosku, że konieczne jest wprowadzenie warunku z pkt. I.5 decyzji pierwszoinstancyjnej, to zobligowany jest wyjaśnić, na jakich dowodach się oparł i w jaki sposób je ocenił.

Podobnie z przewidzianym w pkt. I.4 decyzji pierwszej instancji obowiązkiem wykonania wału ochronnego. Organy nakazały wykonanie takiego wału w zakresie znacznie szerszym, niż wynika to z treści raportu i postanowienia RDOŚ uzgadniającego przedsięwzięcie. Uzupełnienie do raportu oddziaływania na środowisko (zob. zamieszczone tam symulacje emisji zapylenia, hałasu itp.) oraz postanowienie RDOŚ przewidują wykonanie wału o wysokości 5 m i długości ok. 80 m od strony wsi P. (strona północno-wschodnia) – akta organu, tom 4, k. 15 i 52. Organy zdecydowały się nałożyć na skarżącą tego rodzaju obowiązek w znacznie szerszym zakresie (wał o wysokości minimum 10 m, długości ok. 600 m, kubaturze rzędu 50.000 m3, ma opasywać cały teren wydobycia z wyjątkiem wjazdu). Jednak w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnia jedynie (a kolegium te wyjaśnienia powtarza), że warunek ten ma na celu zminimalizowanie uciążliwości inwestycji dla mieszkańców okolicznych miejscowości w postaci hałasu i pylenia. Taka ocena jest oczywiście niewystarczająca biorąc pod uwagę treść postanowienia uzgadniającego oraz ustalenia raportu. Na terenie planowanego przedsięwzięcia dominują wiatry zachodnie, co minimalizuje ryzyko emisji w odniesieniu do terenów położonych na zachód od wyrobiska (M., Ż., K.). Co więcej, pomiędzy kopalnią a miejscowością M. usytuowany jest las. Zarazem zamieszczona w raporcie analiza przedsięwzięcia na powietrze wskazuje jednoznacznie na nieprzekroczenie poziomów dopuszczalnych (akta organu, tom 4, k. 52, s. 11). RDOŚ uznał za wystarczającą ochronę w postaci wału z nadkładu o wysokości 5 m, szerokości podstawy do 10 m i długości 80 m od strony wsi P. (północno-wschodnia część terenu górniczego). Nakazał przy tym u podstawy wału od strony wsi P. na całej jego długości wprowadzić nasadzenia krzewów. Trafnie też skarżąca zwraca uwagę, że planowana eksploatacja dotyczy istniejącego wyrobiska wgłębnego, co dodatkowo zapewnia izolację dla terenów sąsiednich. Decydując się na znaczne zwiększenie obowiązków skarżącej w zakresie budowy wału ochronnego (czy też np. wprowadzenie warunku budowy stacji monitoringu zapylenia przy najbliższych budynkach – zob. pkt II.11 decyzji pierwszej instancji), przy jednoczesnym pominięciu w swej ocenie dowodów sugerujących wystarczalność ochrony sugerowanej w raporcie i postanowieniu uzgadniającym, organy w sposób oczywisty nie wywiązały się ze swoich obowiązków dowodowych.

Tego rodzaju zastrzeżenia można formułować w stosunku do pozostałych przyjętych w decyzji uwarunkowań, które kwestionuje skarżąca (pkt. II.5, II.6, II. 8 decyzji pierwszej isntancji). Nie towarzyszą im bowiem wyjaśnienia organu pozwalające przyjąć, że są one wynikiem całościowej, obiektywnej i krytycznej analizy materiału dowodowego. Tym samym jawią się jako rezultat swobodnego uznania, co jest niedopuszczalne biorąc pod uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie należy do decyzji uznaniowych. Jak wyżej wyjaśniono, organ może wprowadzić do takiej decyzji warunki nieprzewidziane przez organy współdziałające czy nawet w raporcie. W tej części rację ma więc uczestniczka postępowania - D sp. z o.o. w I., która w swym piśmie procesowym stwierdziła, że organ ma prawo do wprowadzenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dodatkowych warunków poza tymi, które sugerują organy współdziałające. Rzecz jednak w tym, że organ nie może ich wprowadzać na zasadzie dowolności. Warunki przewidziane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowią źródło konkretnych obowiązków dla inwestora egzekwowanych w trybie egzekucji administracyjnej (art. 86c ustawy). Muszą więc mieć zawsze oparcie w obowiązujących przepisach prawa i zebranym materiale dowodowym. Każdy zaś wprowadzony przez organ warunek powinien wykazywać związek z celem tej decyzji i jej przedmiotowym zakresem określonym w art. 82 ust. 1 ustawy. Akcentowany przez uczestniczkę problem aktualnego dużego poziomu zanieczyszczenia upraw przez pył sugeruje raczej skumulowane oddziaływanie kopalni obecnie eksploatowanych na tym terenie. Funkcjonują tam już przecież takie kopalnie granitu jak "Ł.", "S.", "G." czy "G.". Skarżąca zresztą w skardze podkreślała nierówne traktowanie przez organ pierwszej instancji inwestorów w zakresie stawianych im warunków środowiskowych (surowe warunki dla skarżącej, łagodne dla kopalni "Ł." i "S."), co organy obu instancji również pozostawiły bez odpowiedzi. Tymczasem zarówno ogólna zasada budzenia zaufania do organów władzy publicznej jak i zasada przekonywania (art. 8 i art. 11 kpa) wymaga, by do tego rodzaju zarzutów organ jednak się ustosunkował.

W konsekwencji zaskarżoną decyzję kolegium jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznać należało co najmniej za przedwczesne. Wydano je bowiem z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji również zasady ogólnej przekonywania z art. 11 kpa, polegającym na niewyjaśnieniu podstaw faktycznych (dowodowych) rozstrzygnięcia, w szczególności na niepełnej ocenie materiału dowodowego. Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest prawdopodobne, że wszechstronne rozpatrzenie dowodów doprowadziłoby organ do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji kolegium na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Sąd, działając na zasadzie art. 135 ppsa, uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze, że obciążona jest ona tożsamym uchybieniem.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przeprowadzona zostanie ocena materiału dowodowego z uwzględnieniem wyżej opisanych wymagań wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jeśli organy stwierdzą podstawy do identycznego rozstrzygnięcia sprawy, wówczas wyjaśnią w motywach decyzji na jakiej podstawie prawnej i dowodowej opierają poszczególne warunki i z jakich przyczyn innym dowodom odmówiły wiarygodności.

Sąd nie uwzględnił skargi w części żądającej zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania w terminie 30 dni orzeczenia w sprawie środowiskowych uwarunkowań w poprawnym zakresie. Jak bowiem wynika z art. 145a § 1 ppsa, w przypadku uchylenia przez sąd decyzji lub postanowienia z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego lub wystąpienia przesłanki nieważności postepowania, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ponieważ w okolicznościach kontrolowanej sprawy uchylenie decyzji nastąpiło z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 145a § 1 ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej łączną kwotę 839 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz zgłoszone przez pełnomocnika wydatki z tytułu dojazdu do Sądu w kwocie 142 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Kwota wydatków została uwzględniona na podstawie art. 205 § 2 i 3 ppsa. Jak wynika z art. 205 § 2 ppsa, stronie reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się obok "wynagrodzenia", "kosztów sądowych" (zob. art. 211 ppsa) oraz "kosztów nakazanego stronie osobistego stawiennictwa" także "wydatki" poniesione przez jednego adwokata lub radcę prawnego. Takim "wydatkiem" jest niewątpliwie koszt dojazdu pełnomocnika z siedziby kancelarii do tutejszego Sądu samochodem prywatnym (trasa Wałbrzych-Wrocław, Wrocław-Wałbrzych, razem 174 km), bowiem jest on niezbędny do celowego dochodzenia praw strony w rozumieniu art. 200 ppsa. Zgłoszony przez pełnomocnika wydatek nie przekraczał przy tym górnej granicy należności z tytułu zwrotu kosztów podróży wynikającej z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 28 VII 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 300, ze zm.) w zw. z art. 205 § 3 ppsa.