Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1158/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1; art. 145a par 1; art. 145b par 1; art. 61 par 2 i 4; art.  150 par 1 i 2; art. 147; art. 149 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 par 1 i 2; art. 146 par 1 i 2; art. 105 par 1 i 2; art. 53 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par 4; art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 477/09 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego – R. R. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 477/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. wydane w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta J. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej - u.p.z.p.) ustalił na rzecz P. S.A. w Warszawie lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...] w J.

W dniu 13 lipca 2006 r. H. R. –S. i H. R. złożyli do tego organu wniosek o wznowienie postępowania, wskazując podstawy ustanowione w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. uważając, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich byli stronami postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji. Organy nie zapewniły im udziału w postępowaniu, w tym również w postępowaniach uzgodnieniowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta J. odmówił wznowienia postępowania, gdyż podanie zostało złożone z naruszeniem terminów ustanowionych w art. 148 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze - utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając ocenę na temat spóźnienia podania o wznowienie, skoro strony mogły się dowiedzieć o decyzji z obwieszczeń.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 776/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższe decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent ponownie odmówił wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie Sąd w wyroku w sposób wiążący nakazał wznowienie postępowania.

W dniu [...] listopada 2007 r. organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek skarżących z dnia 13 lipca 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., które zostało doręczone wszystkim osobom, które w pismach do organu twierdziły, że sprawa dotyczy ich interesu prawnego, Wojewoda uzgodnił zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Karkonosze" oraz projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "Karkonosze", gdyż inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony, których utworzono obszary Natura 2000. Podobne pismo wysłano do Marszałka Województwa Dolnośląskiego, który postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. uzgodnił "warunki zabudowy" bez uwag, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p..

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną na podstawie art. 146 § 1 i 2 oraz 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Prezydent stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże z uwagi na fakt, iż od dnia ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy nie jest możliwe uchylenie tej decyzji, jednocześnie organ stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. ustalił, iż w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent, jak poprzednio, powołując art. 146 § 1 i 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak zgodnie z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. nie jest możliwe jej uchylenie, ponadto na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. organ ustalił, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jeleniej Górze uchyliło powyższą decyzję w całości oraz na podstawie art. 53 ust. 8 u.p.z.p. odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej, powołując w podstawie prawnej "art. 138 § 1 ust. 2" w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 i art. 53 ust. 8 u.p.z.p.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 53 ust. 8 u.p.z.p. w sytuacji braku podstaw do określenia terminu z w/w przepisu i niewykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA i decyzji odwoławczej oraz wobec toczącego się równoległe postępowania i niedopuszczenia dowodu z akt tego postępowania (po wyroku WSA z dnia 30 kwietnia 2009 r.) bądź niezawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i decyzje je poprzedzające wskazał, że w ocenie Sądu, co najmniej wątpliwe było, czy w odniesieniu do decyzji dotychczasowej zachodziła podstawa do niemożności jej uchylenia w związku z treścią art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Nie budził oczywiście wątpliwości upływ przewidzianego tam terminu rocznego, biegnącego od daty doręczenia decyzji dotychczasowej, skoro w materiale sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez jedną ze stron. Jednakże decyzji nie uchyla się "w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." po upływie roku od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co z pewnością oznacza, że powinna to być jedyna przyczyna wznowienia podana w żądaniu lub postanowieniu o wznowienie postępowania. Tymczasem jak wiadomo w żądaniu wznowienia skarżący podał dwie przyczyny wznowienia, zaś organ I instancji nie odmówił wznowienia z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., lecz je wznowił, jak należało rozumieć, z obu podanych przyczyn. Oczywiście w obecnym stanie sprawy niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji odmawiającej wznowienia z danej przyczyny, skoro organ w oparciu o tę m.in. przyczynę już wznowił postępowanie.

Zdaniem Sądu, podobne wady prawne zawierała decyzja odwoławcza z dnia 31 grudnia 2008 r., a ponadto organ z naruszeniem art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. w sposób zbędny wyraził oceny materialnoprawne, przecież formalnie niewiążące, błędnie przy tym aprobując stosowanie art. 53 ust. 8 u.p.z.p., ale też z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uznał wówczas, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ pominął zróżnicowanie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji w procedurze sądowej i administracyjnej.

Z wymienionych względów Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także pozostałe decyzje organów obarczone wymienionymi już wadami procesowymi oraz orzekł w pozostałym zakresie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej dokonanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli tego rozstrzygnięcia zarówno przez stronę jak i sąd II instancji, co do prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia,

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu II instancji w oparciu o nieprawidłowe ustalenie, iż organ ten wyrażając w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny na temat bezpodstawności stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 151 § 2 k.p.a. dopuścił się istotnego naruszenia tego przepisu - mimo faktu, że organ II instancji zastosował ten przepis w wydanej przez siebie decyzji, wskazując, iż zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa,

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu II instancji w oparciu o nieprawidłowe ustalenie, iż przepis art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ strona wnioskowała o wznowienie postępowania powołując się zarówno na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 jak i w pkt 6 k.p.a., natomiast organ I instancji w postanowieniu o wznowieniu postępowania nie wskazał podstawy, na której oparł swoje orzeczenie, przez co w ocenie Sądu I instancji uznać należało, iż do wznowienia postępowania doszło w oparciu o obie powoływane przez stronę podstawy,

d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu II instancji w oparciu o nieprawidłowe ustalenie, iż stwierdzenie przez organ administracyjny wystąpienia przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. bądź w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza możliwości dalszego prowadzenia przez ten organ postępowania w celu stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a.,

e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania w treści zaskarżonej decyzji oraz przyjęcia, że brak wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, na które stronie przysługiwałoby zażalenie, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wydaje się wynikać pogląd, iż nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 53 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości upływ 12 miesięcznego terminu od dnia doręczenia decyzji, jednakże przepis ten nie może być zastosowany, albowiem strona we wniosku o wznowienie postępowania powoływała się zarówno na podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., jak i w § 1 pkt 6 tego artykułu. Zdaniem Sądu organ administracyjny w postanowieniu wznawiającym postępowanie nie wskazał podstawy wznowienia. Dalej Sąd przyjął, że skoro organ I instancji nie odmówił wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. to oznacza to, że wznowienie dokonane zostało z obu przyczyn (s. 13 uzasadnienia). Składające skargę kasacyjną Kolegium wskazał na brak konsekwencji Sądu w głoszonych poglądach. We wcześniejszej części uzasadnienia (s. 9) Sąd wskazuje bowiem, że "organ nie wymienił w postanowieniu żadnej przyczyny, chociaż później za istotne uważał, jakoby wznowił postępowanie wyłącznie z przyczyny wymienionej w art. 154 § 1 pkt 4." W tym miejscu uzasadnienia sąd prezentuje również pogląd, że nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia jednocześnie wznawiającego postępowanie na określonej podstawie oraz odmawiające wznowienia z innych przyczyn. W przypadku zatem, gdy strona we wniosku o wznowienie postępowania powołuje kilka podstaw prawnych to w sytuacji, gdy organ administracyjny podzieli jej pogląd tylko co do jednej z tych podstaw - powoduje to konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Tak też zrobił organ I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli nawet zgodzić się z twierdzeniem, że nie wskazał w treści postanowienia podstawy, na której oparł swoje rozstrzygnięcie, to nie oznacza to jeszcze, że oparł je na wszystkich podstawach powoływanych przez stronę. Organ I instancji wyraźnie i jednoznacznie prezentował w niniejszym postępowaniu stanowisko, iż do wznowienia doszło tylko i wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Co więcej – takie stanowisko ma szerszy kontekst. Pierwotnie bowiem organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, a stanowisko to zostało podważone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007 r., którym decyzje organów obu instancji zostały uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Znamienne jest, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazywał na konieczność wznowienia postępowania tylko i wyłącznie z uwagi na zaistnienie podstawy wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do innych podstaw wznowienia postępowania Sąd nie odnosił się. Skoro postanowienie o wznowieniu wydane zostało w wyniku uchylenia uprzedniej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku były dla organu administracyjnego wiążące, co prowadzi do konkluzji, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydane mogło być tylko i wyłącznie w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym całkowicie zasadne było oparcie ostatecznie wydanej decyzji na przepisie art. 53 ust. 8 u.p.z.p., albowiem w całości zostały spełnione wskazane w nim przesłanki - postępowanie wznowione było na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., od doręczenia decyzji upłynął okres 12 miesięcy. Niedopuszczalne było zatem jej uchylenie.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną R. R. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W doktrynie postępowania administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504). Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy.

Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 k.p.a., które obowiązywały w dacie podejmowania zaskarżonej do Sądu decyzji. Od dnia 1 stycznia 20011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. nr 254, poz. 1700) dodano jeszcze przesłankę określoną w art. 145b § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania może, co do zasady, nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania w tym pierwszym trybie nastąpić może: z inicjatywy samego organu, na wniosek organizacji społecznej, w wyniku złożenia skargi w trybie postępowania skargowego, wreszcie w wyniku złożenia sprzeciwu prokuratora.

W odniesieniu do przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 145a § 1 k.p.a., a także art. 145b § 1 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Rozważając przypadki wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony pamiętać trzeba, iż w postępowaniu tym nie jest wyłączony przepis art. 61 § 2 k.p.a., co oznacza, iż organ wskazany w art. 150 § 1 i 2 k.p.a. może wszcząć z urzędu postępowanie, w przedmiocie wznowienia postępowania także w tych przypadkach wskazanych w art. 147 k.p.a., gdy do wznowienia niezbędny jest wniosek strony, jeżeli jest to uzasadnione szczególnie ważnym interesem strony. O ile jednak nie uzyska w toku postępowania zgody strony na dalsze prowadzenie postępowania, będzie musiał w drodze decyzji postępowanie umorzyć.

Z chwilą wpłynięcia do organu administracji podania o wznowienie postępowania organ ten uzyskuje uprawnienie do badania: czy żądanie zostało złożone przez podmiot mający w tym interes prawny, czy podmiot ten posiada zdolność procesową, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Negatywny wynik tego badania spowodować musiał do dnia 11 kwietnia 2011 r. wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Także w przypadku, gdy w podaniu o wznowienie nie podano żadnej z podstaw wznowienia postępowania sformułowanych w art. 145 § 1, 145a § 1 k.p.a. również nie widać racjonalnych podstaw do wznowienia postępowania. Zgodzić trzeba się więc z poglądem sformułowanym w orzecznictwie, że także w takim przypadku winna być wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 24 marca 1998 r., II SA 122/98, ONSA 1999, z. 2, poz. 53).

Nie budzi wątpliwości konstatacja, iż postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, co do przyczyn wznowienia postępowania (ustalenia czy rzeczywiście występują) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem tego postanowienia jest niedopuszczalna. Potwierdza to wniosek, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczynane na wniosek strony zostaje wszczęte na ogólnych zasadach, to znaczy w chwili wpłynięcia wniosku do organu administracji - art. 61 § 3 k.p.a. Jeżeli zaś tak, to w konsekwencji stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, a więc przede wszystkim wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym, ale także wszystkie podmioty, których interesu prawnego dotyczyła dotychczasowa decyzja ewentualnie również podmioty, których interesu prawnego dotyczyć może decyzja, która będzie podjęta w konsekwencji wznowionego postępowania. Prowadzi to nieuchronnie do wniosku, iż niezależnie od sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania – wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też decyzji o odmowie wznowienia postępowania (do dnia 11 kwietnia 2011 r.), muszą być o tym zawiadomione wszystkie strony. Nie można więc przyjmować, że na etapie rozstrzygania o wznowieniu postępowania w postępowaniu uczestniczy wyłącznie wnioskodawca i organ administracji.

Rozważenia w tym miejscu wymaga kwestia, w jakim stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badaniu podlega spełnienie tej przesłanki wznowienia? Wynika to z faktu, iż w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posłużono się w sposób bezpośredni określeniem "strona", które w ten sposób stało się niejako częścią materialnej podstawy wznowienia postępowania. Czy organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania może badać wystąpienie tej przesłanki w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu, czy też może to uczynić, podobnie jak w odniesieniu do pozostałych przesłanek wznowienia, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu? Wątpliwości te mogą powstać i powstają rzeczywiście, ze względu na fakt, iż jest to jedyna podstawa wznowienia, w której ustawodawca posłużył się określeniem "strona". Tak więc, skoro w doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, iż nie jest dopuszczalne badanie przesłanek wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, to pojawia się problem, czy organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania musi traktować wznowienie postępowania w oparciu o tą przesłankę, tak jak wszystkie pozostałe przesłanki wznowienia postępowania, to znaczy czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu może badać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, czy też musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania?

W tym zakresie rysują się, co najmniej cztery stanowiska.

Pierwsze stanowisko, przyjęte w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08, Lex nr 537771, zakłada, iż "dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.". Skład orzekający NSA uznał więc, że nie została spełniona przesłanka podmiotowa wznowienia postępowania, a więc nie jest możliwe przejście do następnego etapu postępowania polegającego na badaniu, czy przedmiotowa przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, a jeżeli tak, to czy wywarła ona wpływ na treść dotychczasowej decyzji ostatecznej.

Drugie stanowisko zakłada, iż wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. "Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacja dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a. – wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09.

Trzecie stanowisko prezentuje B. Adamiak: "Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa... Decyzję o odmowie wznowienia postępowania doręcza się żądającemu wznowienia postępowania. Jeżeli decyzja o odmowie wznowienia postępowania została wydana z powodu braku interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania, prawo złożenia odwołania przysługuje wyłącznie temu podmiotowi. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne wobec tego podmiotu. W razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowania, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1)" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz, s. 543 – 544.

W ocenie jednak składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego winno być przyjęte czwarte, kompromisowe stanowisko. Sprowadza się ono do tego, iż w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualne decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. Pośrednio potwierdzają taką tezę wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08, z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 938/09, z 16 lutego 2010 r., II OSK 359/09.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy powołali się na dwie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. W tym ostatnim przypadku zarzucali, że decyzja ostateczna z 3 sierpnia 2005 r. Prezydenta Miasta J. została wydana bez sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Tak raport pochodzący ze stycznia 2005 r. sporządzony przez dr inż. M. S. - Biuro Konsultingowo-Inżynierskie E. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Na s. 51 tego raportu znalazło się stwierdzenie: "Należy podkreślić, że pola elektomagnetyczne o poziomach ponadnormatywnych nie będą występować ponad działkami sąsiadującymi z działką nr [...]" – a więc działką, na której planowana jest zamierzona inwestycja.

Niezależnie więc od tego, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. był całkowicie chybiony, skoro raport oddziaływania na środowisko poprzedzał wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., to skoro z niego wynikało, iż wspomniane pole elektromagnetyczne nie będzie wykraczało poziomami ponadnormatywnymi na sąsiednie działki, to ich właściciele jako podmioty nie posiadające w sprawie interesu prawnego, nie mogli być stronami postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W konsekwencji organ I instancji winien wydać decyzje o odmowie wznowienia postępowania.

Należy mieć na względzie okoliczność, iż na wcześniejszym etapie sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydenta Miasta J. orzekał już WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r., II SA/Wr 776/06 Uchylił on decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] lipca 2006 r. i utrzymująca jaw mocy decyzję SKO w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2006 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., które jako podstawę odmowy wznowienia przyjęły naruszenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a. W wyroku tym Sąd całkowicie pominął kwestię interesu prawnego wnioskodawców do żądania wznowienia postępowania. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta J. ponownie odmówił wznowienia postępowania argumentując to faktem, iż wnioskodawcy przed dniem 15 maja 2006 r. posiadali wiedzę o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2005 r. Jednak w wyniku kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] października 2007 r. decyzja ta została uchylona bowiem organ odwoławczy uznał, iż we wskazanym wyroku WSA zobowiązał organ I instancji do wznowienia postępowania. W konsekwencji w dniu [...] listopada 2007 r. zostało wydane postanowienie organu I instancji o wznowieniu postępowania na wniosek pochodzący z dnia 13 lipca 2006 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że wznowione postępowania winno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a., to znaczy decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, decyzją uchylająca decyzje dotychczasową, względnie decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa i wskazująca przyczyny dla których organ nie uchylił tej decyzji. Te ostatnie przyczyny wymienione są w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Mogą także, co przewijało się cały czas w wydawanych w postępowaniu administracyjnym decyzjach wynikać z przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest jednak wyłączone stosowanie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania art. 105 § 1 i 2 k.p.a. – to znaczy, że możliwe jest umorzenie postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 585). Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania będzie jego wszczęcie na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego. Skoro wnioskodawcy, co wynika z powołanego wcześniej raportu oddziaływania na środowisko, są właścicielami nieruchomości, na teren, których nie będzie emitowane ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, to nie posiadali interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2009 r., a także decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] listopada 2008 r. były wadliwe, gdyż wszystkie one jako podstawy prawne przyjmowały art. 53 ust. 8 u.p.z.p., który może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu. Istotą tego przepisu jest zwiększenie trwałości ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w porównaniu z gwarancjami tej trwałości tatuowanymi w przepisach k.p.a. Decyzje te zostały uchylone przez zaskarżony wyrok. Tak więc należy uznać, że wyrok ten mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przechodząc dopiero w tym miejscu do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, iż z nieznanych powodów argumenty podniesione w tej skardze pozostają w całkowitej sprzeczności z treścią zaskarżonej decyzji. Wbrew oczywistemu faktowi, iż w decyzji tej uchylono decyzje organu I instancji i na podstawie art. 53 ust. 8 (błędnie w decyzji podano art. 58 ust. 8) u.p.z.p. odmówiono uchylenia decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r., składające skargę kasacyjną Kolegium twierdzi, że decyzją ta stwierdzono wydanie decyzji z dnia 3 sierpnia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tym nie mniej zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jak słusznie podnosi się w tej skardze zawiera w przeważającej większości teoretyczne rozważania bez odniesienia ich do przedmiotu sprawy niniejszej. Ponadto, na co również trafnie zwróciło uwagę wnoszące skargę kasacyjną Kolegium uzasadnienie wyroku stanowi w dużej części polemikę z poglądami piśmiennictwa bez sprecyzowania w sposób jednoznaczny stanowiska Sądu, co do naruszeń prawa popełnionych w ocenie Sądu przez organy administracji. Tymczasem zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada uzasadnieniu, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie. Wywody poczynione przez Sąd są, co najmniej niejasne, a miejscami kompletnie nieczytelne, a więc niezrozumiałe nie tylko dla organów administracji, ale także stron postępowania. Wskazania, co do dalszego postępowania administracyjnego poczynione w tym uzasadnieniu są również niejasne, a miejscami sprzeczne ze sobą. Jednak wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd I instancji wydał w sprawie właściwe orzeczenie usuwając z obrotu prawnego wadliwe decyzje administracyjne, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wnyki sprawy może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Za nie usprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek przepis art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zgodnie, z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia - zawarty jest w ustawie o materialnoprawnym charakterze to nie ulega wątpliwości, że przepis ten ma cechy przepisu proceduralnego stanowiącego lex specialis w stosunku do przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Jeżeli potwierdziłaby się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej upłynęło więcej niż 12 miesięcy, organ prowadzący wznowione postępowanie nie może uchylić dotychczasowej decyzji, a władny jest wyłącznie stwierdzić na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p., że dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa (por.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 436 – 437. Tym nie mniej, skoro składający wniosek o wznowienie postępowania nie posiadali w sprawie interesu prawnego, to nie powinno dojść w tej sprawie do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji nie mógł mieć zastosowania także art. 53 ust. 8 u.p.z.p.

Podniesione okoliczności wskazują, że niezależnie od przesłanek w oparciu, o które nastąpiło wznowienie postępowania w rozpoznawanej sprawie nie potwierdziło się, że decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o ustaleniu na rzecz P. S.A. w Warszawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...] w J. była dotknięta wadą z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

Nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że organ odwoławczy nie wydał odrębnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowaniu, o co wnoszono w odwołaniu. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego prawa nie mogło bowiem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie jest również trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż wystąpienie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. bądź przesłanki z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. nie wyłącza możliwości dalszego prowadzenia postępowania w celu ewentualnego stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. Akurat bowiem w tym względzie rozważania zawarte w uzasadnieni zaskarżonego wyroku wydają się być jasne, logiczne i przekonywujące. Tym nie mniej z uwagi ba brak legitymacji u wnioskodawców nie powinny one mieć w sprawie znaczenia.

Mając powyższe na względzie, a zwłaszcza to, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.