Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6671/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2108/20 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę C. reprezentowaną przez Burmistrza (powoływanego dalej również jako "skarżący", "Burmistrz") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2108/20, którym oddalono skargę ww. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako: "organ odwoławczy", "GIOŚ") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Sąd I instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniach od [...] do [...] grudnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (powoływany dalej również jako: "organ I instancji", "MWIOŚ") przeprowadził w Gminie C. kontrolę mającą na celu ocenę wykonania w latach 2013-2015 zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza dla województwa małopolskiego (powoływanego dalej również jako "POP"), wyznaczonego w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Podczas ww. kontroli stwierdzono, że skarżący w niepełnym zakresie zrealizował zadania przewidziane w tym programie.

W konsekwencji w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. MWIOŚ zawiadomił Burmistrza o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych dla Burmistrza Miasta C. na lata 2013 - 2015 w POP.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Burmistrza odwołania, GIOŚ decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr: [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ustalił, iż Małopolski WIOŚ prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności. Wskazał, że podczas ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien szczegółowo wskazać: czy Burmistrz składał uwagi do projektu POP przekazanego w ramach opiniowania przez zarząd województwa wraz z informacją czy zostały one uwzględnione; czy realizacja zadań określonych w POP polegających np. na termomodernizacji budynków mieszkalnych, wymianie niskosprawnych pieców na paliwo stałe w lokalach mieszkalnych wykonywana była przy wsparciu finansowym mieszkańców przez Burmistrza, jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację tych działań; czy Burmistrz informował Zarząd Województwa Małopolskiego lub Sejmik Województwa Małopolskiego o braku możliwości realizacji zadań określonych w POP np. w związku z brakiem środków finansowych; czy prowadzone w roku 2016 pomiary jakości powietrza za pomocą mobilnej stacji pomiarowej zlokalizowanej na Placu T. w C. wykazały poprawę jakości powietrza w stosunku do lat poprzednich. Nadto stwierdził, że organ I instancji winien przeanalizować treść protokołu kontroli w tym wniesione przez Burmistrza zastrzeżenia i uwagi oraz treść decyzji w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując sprawę MWIOŚ poczynił stosowne ustalenia. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP tj.:

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego,

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości (700 źródeł spalania paliw przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne),

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.3 POP dotyczącego rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych, zapewniających podłączenie nowych użytkowników (nie podłączono do sieci ciepłowniczej przewidzianej w POP liczby lokali tj. 356),

• zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dotyczącego przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (nie podłączono do sieci gazowej przewidywanej w POP liczby lokali, tj. 267).

W motywach uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz na podstawie protokołu kontroli nr [...] ustalił, że Burmistrz składał uwagi do projektu POP dla województwa małopolskiego. Przedmiotowe uwagi nie dotyczyły zakresu rzeczowego, gdyż wskazane w projekcie Programu ilości wymiany źródeł ciepła były wielkościami szacunkowymi, hipotetycznymi i dot. m. in. wykorzystania sieci ciepłowniczej i gazowej, których Gmina nie jest właścicielem. Gmina C. w latach 2013 - 2015 udzielała dofinansowania w przypadku zmiany sposobu ogrzewania z węglowego na gazowe, natomiast w tym okresie nie udzielała dofinansowania na montaż produkowanych wówczas kotłów węglowych, których zainstalowanie aktualnie jest zabronione z uwagi na wprowadzenie przepisów uchwały antysmogowej. Powyższe działania – jak wynika z pisma Burmistrza - wynikały z racjonalnego wydatkowania środków publicznych, a kierowania się wymianą jak największej ilości kotłów, które i tak aktualnie nie spełniają wymagań V klasy i ekoprojektu. Montaż nowych kotłów na paliwo stałe w latach 2013 - 2015 nie spowodował na terenie województwa małopolskiego likwidacji niskiej emisji, czego dowodem jest przyjęta w 2017 r. uchwała antysmogowa, która zaostrzyła wymagania instalowanych aktualnie kotłów do V klasy i ekoprojektu. W Gminie C. mieszkańcy we własnym zakresie instalowali nowe kotły (str. 5 protokołu kontroli). Burmistrz "nie informował Zarządu Województwa Małopolskiego i Sejmiku Województwa Małopolskiego o braku możliwości realizacji zadań określonych w Programie ochrony powietrza, ponieważ na brak regulacji prawnych mieszkańcy nie byli zainteresowani wymianą kotłów z paliwa stałego na gazowe. Ponadto Gmina C. podjęła działania w celu uzyskania środków finansowych z programu K. Złożony wniosek został zaakceptowany, jednakże Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odmówił udzielenia środków finansowych na jego realizację. Na terenie Gminy C. w latach 2013 - 2015 nie prowadzono ciągłych pomiarów jakości powietrza, dane dla Gminy przyjmuje się na podstawie badań prowadzonych przez stację zlokalizowaną w Gminie T. Z danych pochodzących ze stacji pomiarowej w T w grudniu 2012 r. wynikało, iż średnie dobowe stężenie pyłu PM10 przekroczone zostało 27 razy w ciągu miesiąca średnio o 31 μg/m3, w styczniu 2013 r. średnie dobowe stężenie pyłu PM 10 przekroczone zostało 16 razy w ciągu miesiąca średnio o 38 μg/m3, a w lutym 2013 r. średnie dobowe stężenie pyłu PM10 przekroczone zostało 10 razy w ciągu miesiąca średnio o 18 μg/m3. W 2016 r. rozpoczynając od miesiąca stycznia Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie przeprowadził pomiary jakości powietrza na terenie Gminy C. wykorzystując mobilną stację pomiarową. Z analizy wyników badań prowadzonych w miesiącu styczniu i lutym 2016 r. wynika, iż średnie dobowe stężenie pyłu PM10 przekroczone zostało jedynie 4 razy w ciągu dwóch miesięcy średnio o 15 μg/m3.

Organ I instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie w dniach od [...] grudnia do [...] grudnia 2016 r. przeprowadził kontrolę planową Gminy C., w zakresie realizacji wykonywania zadań określonych w programie ochrony powietrza i planie działań krótkoterminowych, udokumentowaną protokołem kontroli nr [...]. Jednocześnie ustalono, że organ odpowiedzialny tj. Burmistrz Miasta C. nie zrealizował zadań w zakresie wskazanym w sentencji decyzji.

Organ I instancji wyjaśnił, że wymierzenie kary za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych na lata 2013-2015 określonych w POP jest obligatoryjne. Przepisy wskazują, iż karze podlega każdy organ odpowiedzialny za realizację zadań w tym zakresie. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Ponadto, w omawianym terminie Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie, umożliwił korzystanie ze środków dofinansowania, zamieszczając na swoich stronach

internetowych informację o możliwości dofinansowania oraz regulamin pn. "Dofinansowanie zadań ze środków WFOŚiGW w Krakowie realizowanych przez Gminę w ramach Programu Ograniczenia Niskiej Emisji na terenie województwa małopolskiego".

Wskazał też, że potwierdzeniem braku realizacji głównego zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP jest zawartość raportu pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w 2016 r.", zgodnie z którym wymagany efekt ekologiczny dla Gminy C. poprzez ograniczenie pyłu PM10 o 21,62 Mg/rok, pyłu PM2,5 o 21,40 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,012 Mg/rok, dwutlenku siarki SO2 o 48,70 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 o 3750,05 Mg/rok nie został osiągnięty.

Od powyższej decyzji tej Burmistrz złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – powoływanej dalej jako "K.p.a." poprzez niepodjęcie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz art. 77 K.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 315a ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.o.ś."

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że treść art. 315a ust. 3 P.o.ś., jednoznacznie wskazuje, że w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej, której wysokość na dzień wszczęcie postępowania administracyjnego wynosiła od 10 000 zł do 500 000 zł. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, iż częściowe wykonanie zadania określonego w POP jest tożsame z jego realizacją. Nadrzędnym celem programu ochrony powietrza jest wyeliminowanie ponadnormatywnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Osiągnięcie tego celu możliwe jest jedynie w przypadku całościowej realizacji zadań określonych w POP. Zawarte w P.o.ś. instrumenty odpowiedzialności administracyjnej związane są wyłącznie z faktem obiektywnego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie ustaleń subiektywnych, związanych ze stosunkiem sprawcy do czynu, nie dają też możliwości wartościowania przyczyn, z powodu których strona dopuściła się naruszenia. Ponadto administracyjna kara pieniężna określona w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. ma charakter związany, co oznacza, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek wydać decyzję o wymierzeniu kary po stwierdzeniu wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP, skarżący w latach 2013-2015 została zobowiązana między innymi do udzielania dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych Programem Ograniczania Niskiej Emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe w ilości 700 sztuk na podłączenie do sieci gazowej, kotły gazowe, kotły olejowe, nowoczesne urządzenia z podajnikiem automatycznym na węgiel lub biomasę, ogrzewanie elektryczne. Analiza opisu działania wskazanego w pkt. 3.1.1.2 POP określającego główne działania naprawcze dla Małopolski wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Zaznaczył, że z protokołu kontroli, iż skarżący w latach 2013-2015 udzielił dotacji celowej ze środków Gminy na dofinansowanie kosztów zakupu 7 sztuk urządzeń ekologicznego systemu ogrzewania. W związku z realizacją zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP w 1% należy uznać, że nie uzyskał zakładanego efektu ekologicznego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych. Program ten określa w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, pkt. 3.1.1.2 wymagany efekt ekologiczny poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 21,62 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 21,40 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,012 M g/rok, dwutlenku siarki SO2 o 48,70 M g/rok, dwutlenku węgla CO2 o 3 750,05 Mg/rok. Według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia w/w wartości niezbędna była likwidacja w 700 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 700 sztuk).

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w 2015 r.", Gmina C. w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 97,27 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie C. wyniósł 2,83 Mg.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że zawarta w odwołaniu argumentacja skarżącego, że Gmina dofinansowywała wyłącznie zakup urządzeń gazowych, ponieważ w jej opinii tylko takie zapewniły osiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji MWIOŚ, ponieważ w pkt. 3.1.1.2 POP określono, iż w ramach realizacji tego zadania możliwe jest nie tylko udzielanie dotacji na urządzeni gazowe, ale również na kotły olejowe, nowoczesne urządzenia z podajnikiem automatycznym na węgiel lub biomasę, ogrzewanie elektryczne. Podobnie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi argument strony, iż nie miała wpływu na rozbudowę na terenie Gminy C. sieci ciepłowniczej oraz gazowej, gdyż nie jest właścicielem ww. sieci oraz, że nie jest władna do wymuszenia na podmiotach zewnętrznych rozbudowy sieci, gdyż autor POP w opisie działania 3.1.1.3 (str. 54) bardzo wyraźnie określił, iż jedną z metod realizacji ww. zdania jest dofinasowanie rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczej w celu podłączenia nowych użytkowników. GIOŚ nie zgodził się zatem z twierdzeniem skarżącego, iż brak tytułu prawnego do ww. instalacji uniemożliwiał realizację przedmiotowego zadania. Ponadto wskazał, że skarżący nie przedstawiła w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego oraz administracyjnego dowodów potwierdzających, iż występowała do zarządców ww. sieci z inicjatywą dofinasowania ich rozbudowy i modernizacji celem przyłączenia nowych użytkowników. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie uznał, iż skarżący nie wywiązał się z obowiązku realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że przytoczone w odwołaniu, prowadzone przez MWIOŚ w 2016 r., pomiary jakości powietrza za pomocą mobilnej stacji pomiarowej zlokalizowanej na Placu T. w miejscowości C. wykazały, iż średnie dobowe stężenie pyłu PM10 przekroczone zostało 4 razy w ciągu dwóch miesięcy średnio o 15 Mg/m3. W związku z powyższym pomimo zmniejszenia liczby przekroczeń w porównaniu z grudniem 2012, kiedy to dobowe stężenie pyłu PM10 zostało przekroczone 27 razy oraz styczniem i lutym 2013 r., kiedy to dobowe stężenie pyłu PM10 zostało przekroczone odpowiednio 16 oraz 10 razy, nie można uznać, iż działania podjęte przez Burmistrza były wystarczające, gdyż przyczyniły się one do zmniejszenia, a nie wyeliminowania występowania ponad normatywnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że MWIOŚ ustalając wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę ilość oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Wymierzając karę w dolnej granicy określonej w art. 315a ust. 1 P.o.ś. wzięto również pod uwagę, iż skarżący miał ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych.

Na powyższą decyzję Gmina C., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1) punktów od 3.1.1.2 - 3.1.1.4 POP dla Województwa małopolskiego poprzez:

- błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że powołane jako materialna podstawa decyzji zapisy POP mają charakter bezwzględnie obowiązującej normy prawnej nakładającej obowiązki zagrożone sankcją administracyjną, w sytuacji gdy przywołane przepisy znajdują się w części opisowej POP, a nie w części wyszczególniającej obowiązki i ograniczenia wynikające z realizacji programów ochrony powietrza,

- uznanie, że obowiązkiem skarżącego była wymiana określonej liczby kotłów podczas, gdy sugerowanym w POP działaniem naprawczym było osiągnięcie określonego zmniejszenia emisji pyłu PM10, a liczba kotłów odpowiadająca tej ilości emitowanych pyłów została określona wyłącznie szacunkowo i nieadekwatnie do warunków klimatycznych w Gminie C.;

- pominięcie faktu realizacji przez Gminę C. wszystkich zadań określonych w

programie ochrony powietrza, faktu zajmowania czołowych pozycji w zakresie termomodernizacji budynków, rozbudowy sieci cieplnych, gazowych, przyłączenia nowych użytkowników, redukcji pyły PM 10 o 2,09 Mg co znacznie wpłynęło na poprawę jakości powietrza atmosferycznego,

2) art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. przez uznanie, że skarżący naruszył termin na wykonanie działań wskazanych w POP, w sytuacji gdy zobowiązania na lata 2013 - 2015 zostały wprowadzone uchwałą, która została uchwalona dopiero [...] września 2013 r., a nadto nie wskazywała precyzyjnych terminów na wykonanie zadań;

3) art. 139 k.p.a. przez zmianę ocen faktycznych i prawnych wyrażonych w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującego się - w wyniku uznania, że wymiana kotłów niskosprawnych przez ich użytkowników bez udziału dofinansowania ze strony skarżącego nie prowadzi do osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego rozumianego jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska;

4) art. 189f § 2 i art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach dyrektyw wymiaru kar i przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary, pomimo braku innych - swoistych w tym zakresie przepisów dla kar z art. 315a P.o.ś., a w konsekwencji nieodstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej pomimo istniejących ku temu podstaw ustawowych;

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. zaskarżonej decyzji w całości i w razie uwzględnienia skargi przez Sąd zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2108/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

Sąd I instancji uznał, że argumentacja skarżącego podniesiona w skardze pozostaje niewystarczająca w świetle brzmienia art. 315a ust.1 pkt 3 P.o.ś. dla podważenia prawidłowości decyzji nakładającej karę w sytuacji, gdy zostały zrealizowane przesłanki do jej nałożenia. Natomiast okoliczności wskazywane przez skarżącego uzasadniające niemożność wykonania POP w zakreślonym terminie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - stanowiły przedmiot analizy i rozważań w zakresie wysokości kary, która jest nakładana na podmiot odpowiedzialny.

W ocenie WSA zasadne jest twierdzenie organu, że wykładnia art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. prowadzi do uznania jego wiążącego charakteru, co implikuje wymierzenie kary po stwierdzeniu braku terminowej realizacji zadania, określonego w POP. Jeżeli zaistniały przesłanki do wymierzenia kary, to organ ma obowiązek ją wymierzyć.

W aspekcie przesłanek mogących – w ocenie skarżącego – mieć wypływ na miarkowanie wysokości kary, czy też jej całkowite umorzenie – Sąd I instancji zarówno w odniesieniu do przepisów P.o.ś., jak i do przepisów procesowych nie znalazł uzasadnienia dla ich zastosowania przez organ.

Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze trudności w wykonaniu wymogów POP nie zwalniają z obowiązku ich realizacji, po drugie nie ulega wątpliwości, że wskazane przez organ wymogi POP nie zostały zrealizowane w całości. Argumentacja dotycząca racjonalności działań Gminy zmierza w istocie do wykazania nieoptymalnych wymogów POP i ich dezaktualizacji. Ich treść (szczególnie na dzień przeprowadzonej kontroli) pozostaje jednak miernikiem oceny działania Gminy, zgodnie z ustawą, a do zmiany treści POP nie doszło.

W ocenie WSA zasadnie organ stwierdził, że przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie ustaleń, dotyczących oceny racjonalności działania Gminy czy jej winy. Ograniczony dostęp do określonych funduszy zewnętrznych per se nie zmienia faktu niewykonania POP. Nadto organ wziął pod uwagę tę kwestię, skoro wysokość kary ustalono m.in. na podstawie udostępnionych przez kontrolowany organ danych o przydzielonych środkach finansowych i wydatkach w zakresie realizacji zadań, dotyczących poprawy stanu środowiska na terenie Gminy w latach 2013 - 2015, poniesionych z budżetu własnego gminy i uzyskanych w wyniku dofinansowania z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz skali naruszeń w odniesieniu do obowiązującego "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" i skutków dla środowiska, w związku z niepełną realizacją działań ujętych w tym "Programie", przez organ samorządowy zobowiązany do ich realizacji.

W ocenie Sądu I instancji nie potwierdził się zarzut przyjęcia przez organ błędnej metodologii oceny efektu ekologicznego bowiem nie do obrony jest teza, że niezrealizowanie wymogów POP daje zamierzony efekt. WSA stwierdził też, że organ w logiczny sposób wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany K.p.a. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie K.p.a. Decyduje to o nieskuteczności zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 189f § 2 i art. 189d, w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 9 maja 2017 r. oraz wytyczne określone w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), GIOŚ nie miał podstaw do zastosowania powyższych przepisów.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty odnoszące się do niepełnego postępowania dowodowego.

Od powyższego wyroku Gmina C., reprezentowana przez Burmistrza Miasta C. zastępowanego przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 P.o.ś. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, iż wymiana urządzeń grzewczych na niespełniające już unijnych standardów pod kątem ochrony środowiska i jakości powietrza była konieczna dla wykonania planu POP pomimo braku racjonalności działań i wymuszania wydatkowania środków publicznych w sposób niegospodarny, a tym samym nałożeniem kary finansowej przewidzianej w tymże przepisie.

Wobec podniesionego zarzutu skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji GIOŚ, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 P.o.ś. polegającą na przyjęciu przez WSA, iż wymiana urządzeń grzewczych na niespełniające już unijnych standardów pod kątem ochrony środowiska i jakości powietrza była konieczna dla wykonania POP pomimo braku racjonalności działań i wymuszania wydatkowania środków publicznych w sposób niegospodarny, a tym samym nałożeniem kary finansowej przewidzianej w tymże przepisie.

Zarzut ten, pomimo szlachetnych intencji skarżącego, należy uznać za chybiony.

Zgodnie z art. 315a ust. 1 P.o.ś., w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w przypadku:

1) gdy kontrolowany organ nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 96a ust. 3, w zakresie dotrzymania terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych,

2) niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza

oraz planów działań krótkoterminowych,

3) niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych

- organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł.

Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (ust. 2 art. 315a P.o.ś.).

Z powyższego przepisu wynika, że za naruszenia określone w jego ust. 1 nałożenie kary jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10.000 zł do 500.000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, wyd.VI, LEX oraz powołane tam orzecznictwo).

W ocenie NSA Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu i prawidłowo ocenił jego zastosowanie przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz w POP uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013r., w latach 2013-2015 został zobowiązany m.in. do udzielania dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych Programem Ograniczania Niskiej Emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe w ilości 700 sztuk na podłączenie do sieci gazowej, kotły gazowe, kotły olejowe, nowoczesne urządzenia z podajnikiem automatycznym na węgiel lub biomasę, ogrzewanie elektryczne (w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut tylko w zakresie tego zadania). W Programie tym w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, pkt. 3.1.1.2 określono wymagany efekt ekologiczny poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 21,62 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 21,40 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,012 M g/rok, dwutlenku siarki SO2 o 48,70 M g/rok, dwutlenku węgla CO2 o 3 750,05 Mg/rok, według autorów tego opracowania w celu osiągnięcia w/w wartości niezbędna jest likwidacja w 700 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 700 sztuk).

Tymczasem jak wynika z protokołu kontroli, w latach 2013-2015 skarżący udzielił dotacji celowej ze środków Gminy na dofinansowanie kosztów zakupu 7 sztuk urządzeń ekologicznego systemu ogrzewania. A zatem zrealizował zadanie określone w pkt. 3.1.1.2 POP tylko w 1%. Tym samym nie dotrzymał terminów realizacji tego zadania, które wyznaczone zostały na lata 2013-2015. Ustaleń tych skarżący nie kwestionuje.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 91 P.o.ś. w jego brzmieniu obowiązującym w 2013r. a zatem w czasie gdy uchwalono POP, wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, o którym mowa w ust. 1. (ust.2 art. 91 P.o.ś.) Niewydanie opinii w terminie, o którym mowa w ust. 2, oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza (ust. 2a P.o.ś.). Powyższe przepisy umożliwiały Burmistrzowi – odpowiadającemu za realizację zdań określonych w POP – aktywne uczestnictwo przy ustalaniu zakresu zadań. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak by skarżący składał uwagi w zakresie kwestionowanego zadania ani co do wskazanej ilości wymiany niskosprawnych pieców i kotłów ani tego na jakie inne urządzenia grzewcze winny być one wymienione.

Skarżący - jak sam wyjaśnił – składał uwagi do projektu POP jednak nie dotyczyły one zakresu rzeczowego gdyż w jego ocenie wskazane w projekcie ilości wymiany źródeł ciepła były wielkościami szacunkowymi, hipotetycznymi i dotyczyły wykorzystywania sieci ciepłowniczych i gazowych, których gmina nie jest właścicielem. Tym samym skarżący w całości zaakceptował zadania i rozwiązania przyjęte w POP zmierzające do osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego i się z nich nie wywiązał. Z akt sprawy nie wynika też by skarżący w latach 2013-2015 dążył do aktualizacji POP z uwagi na występujący w jego ocenie brak racjonalności wymiany urządzeń na inne niż gazowe. Do zmiany treści POP w kontrolowanym okresie nie doszło.

Skoro zatem skarżący terminu realizacji ww. zadania nie dotrzymał organ, zgodnie z dyspozycją art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. obowiązany był do wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej.

To, że w ocenie Burmistrza nie była racjonalna wymiana urządzeń i wydatkowanie środków publicznych na nieefektywne urządzenia grzewcze niespełniające obecnie norm i przeznaczonych do wymiany w kolejnych latach, a działania Gminy były logiczne ze względów zarówno ekonomicznych, celowościowych i racjonalnego wydatkowania środków publicznych, nie uprawniało organu do tego by sankcji określonej w ww. przepisie nie stosować. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie działań dotyczących oceny racjonalności w postępowaniu Gminy czy też jej winy w niedotrzymaniu terminów realizacji określonych zadań.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił