Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 822/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 3 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 64 a, art. 64e, art. 151a par. 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i R. C. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój, ustalającą M. W. warunki zabudowy działek nr [...] położonych w W. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego z częścią przeznaczoną na sklep z artykułami lakierniczymi z zamiarem dokończenia rozpoczętej budowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ odwoławczy przywołał powołało przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 t.j. ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w szczególności art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b, art. 61 ust. 1 ww. ustawy.

Kolegium podało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w dniu 25 października 2019 r. przez M. W. dotyczył rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego z częścią przeznaczoną na sklep z artykułami lakierniczymi z zamiarem dokończenia budowy wstrzymanej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku - Zdroju, na skutek rozbieżności w wymiarach zewnętrznych tego budynku. Obecnie budynek jest nieużytkowany, ukończony z robotami wykończeniowymi oraz instalacjami. Organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji, jednak na skutek odwołania sprawa stała się przedmiotem kontroli drugoinstancyjnej.

Jak ocenił organ odwoławczy, powyższy wniosek M. W. należy uzupełnić o podanie powierzchni sprzedaży, gdyż inwestor nie określił w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem Kolegium, nie sposób zaakceptować stanowiska inwestora, jak to przyjął organ pierwszej instancji, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki nr [...], ponieważ budynek ten znajduje się w granicy z działką sąsiednią. Kolegium podniosło, że przy ponownym badaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w tym zakresie.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach

zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) zwanej dalej "p.b." wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi zostać więc poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 2 p.b.)., gdyż to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając ww. postanowienie rozstrzyga, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej.

Jak wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy obiektu już istniejącego, wybudowanego niezgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, jednak organ pierwszej instancji nie ustalił, czy dla tej inwestycji zostało wydane postanowienie przez PINB na podstawie art. 48 lub art. 49 p.b. W aktach sprawy Kolegium stwierdziło brak takiego postanowienia. Załączono postanowienie PINB w Busku-Zdroju z dnia 6 marca 2017 r., znak: PINB.5141.17.2016, wydane w trybie art. 51 ust. 5 p.b., o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w W.. Kolegium zaleciło zatem, aby przy ponownym badaniu sprawy organ pierwszej instancji wezwał inwestora do przedłożenia postanowienia zobowiązującego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. budynku prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej, we wskazanym powyżej trybie, gdyż okoliczność ta będzie determinowała sposób postępowania organu w niniejszym postępowaniu. Nadto do akt winny zostać przedłożone w ocenie Kolegium również decyzje o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego i o pozwoleniu na budowę, w celu udokumentowania stanu prawnego inwestycji.

Dalej Kolegium wskazało, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą zostać spełnione łącznie wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki. Określona w pkt 1 ww. przepisu przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzona przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Organ odwoławczy wskazał, że sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej "rozporządzeniem". Prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna nie została sporządzona prawidłowo. Analiza załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom w niej zamieszczonych, obszar analizowany nie został wyznaczony w odległości 60 m od granic działki objętej wnioskiem w każdą stronę, tj. jeśli

chodzi o nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej. Organ odwoławczy podkreślił, że obszar analizowany wyznacza się "wokół działki", co oznacza m.in., że co do zasady granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w takiej samej odległości z każdej strony tej działki, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto obszar analizowany nie został należycie scharakteryzowany, gdyż nie zawiera w ogóle parametrów zabudowy znajdującej się w jego granicach, co stanowi istotne naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Z analizy nie wynika, jak dokładnie przedstawiają się poszczególne parametry i cechy istniejącej zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium, sporządzona analiza jest ogólna i nie może

stanowić podstawy ustalenia, czy budynek o wskazanych parametrach wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Przy ponownym badaniu sprawy organ odwoławczy zalecił, by organ pierwszej instancji uzupełnił analizę o szczegółową charakterystykę zabudowy znajdującą się w obszarze analizowanym obejmującą zarówno budynki mieszkalne, gospodarcze, jak i inne. Autor analizy winien zawrzeć w niej stosowną ocenę w aspekcie kontynuacji funkcji i usytuowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Warunek usytuowania w granicy winien mieć swoje odzwierciedlenie wraz ze stosownym uzasadnieniem w analizie, czego również zabrakło.

Z powyższych względów Kolegium uznało, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie jest wadliwa, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno z analizy, jak i z decyzji wydanej w niniejsze sprawie powinno wynikać: po pierwsze, jakie wymagania winna spełniać nowa zabudowa na danej działce odnośnie parametrów wskazanych w rozporządzeniu, a po drugie, czy ten konkretny budynek tym parametrom odpowiada. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie sposób twierdzić - jak to uczynił organ pierwszej instancji, że budynek spełnia wszystkie parametry określone zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu, będące kontynuacją parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, gdyż analiza urbanistyczna nie zawiera w ogóle parametrów istniejącej zabudowy, co należy po właściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego uzupełnić.

Nadto Kolegium podniosło, że rację mają odwołujący, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto informacji o sposobie obsługi komunikacyjnej inwestycji, do czego zobowiązuje art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co również należy uzupełnić. Po podaniu przez inwestora powierzchni sprzedaży, organ pierwszej instancji powinien umieścić jej wymiar w opisie inwestycji zamieszczonej w sentencji decyzji.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji winien uwzględnić jako stronę w toczącym się postępowaniu również właściciela działki nr 7[...], sąsiadującej z terenem inwestycji oraz okoliczność, że przedmiotowy wniosek złożył M. W. reprezentowany przez pełnomocnika R. B.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dotyczącym terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, naruszając tym samym art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Końcowo Kolegium podniosło, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł M. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało, aby decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżącego, Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem w sytuacji, gdy stwierdziło, że analiza urbanistyczna zawiera braki, mogło na podstawie art 136 k.p.a. dokonać ich uzupełnienia.

Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. wstrzymał użytkowanie zachodniej części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w W. gm. Busko-Zdrój jako pomieszczenia handlowego - sprzedaż artykułów lakierniczych zobowiązując go jednocześnie do dostarczenia w terminie do 30 września 2020 r. dokumentów w postaci: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych budynków na tej nieruchomości oraz sąsiedniej nieruchomości, zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu, oświadczenia o prawie własności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania, ekspertyzę techniczną o możliwości dokonania zmiany sposobu użytkowania oraz stosowne uzgodnienia i pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami, w tym decyzję o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw M. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).

Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, którą organ ten uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój (dalej jako "PINB") ustalającą na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla działek położonych w Wolicy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego z zamiarem dokończenia budowy. Zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju wydał dla powyższego budynku postanowienie z dnia 6 marca 2016 r. o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych przy rozbudowie tego budynku. M. W. wystąpił w dniu 25 października 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy na wyżej opisaną inwestycję, wskazując na zamiar dokończenia budowy wstrzymanej przez PINB na skutek rozbieżności w wymiarach zewnętrznych budynku.

Podstawą orzekania w sprawie stały się zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Nie ma wątpliwości, w świetle przepisów tej ustawy i prawa budowlanego, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana przed decyzją o pozwoleniu na budowę i przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, co wynika z art. 55 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Dz U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji w sprawie). Dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 48 i art. 49 lit. b Prawa budowlanego), w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1725/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie zatem podniósł organ odwoławczy, że ustalenie decyzją warunków zabudowy dotyczyć ma inwestycji zamierzonych, a wyjątkowo decyzja taka może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej - gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu zrealizowanego w warunkach "samowoli budowlanej". Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego wpłynął wniosek o wydanie takiej decyzji.

Zatem kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczego było ustalenie, na jakiej podstawie toczy się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie tego budynku oraz czy skarżący został zobowiązany do przedłożenia w ramach tego postępowania dokumentu potwierdzającego zgodność obiektu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych orzeczeń PINB tj. postanowienia z dnia 6 marca 2016 r. znak: PINB.5141.17.2016, decyzji z dnia 18 lipca 2016 r. oraz decyzji z dnia 6 marca 20176 r., na które to powołał się organ pierwszej instancji nie wynika taki obowiązek.

Rację ma Kolegium, że powyższych ustaleń organ pierwszej instancji nie poczynił, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed datą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w pierwszej instancji wydane zostało orzeczenie PINB nakazujące skarżącemu przedłożenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Można jedynie przypuszczać, bo żadnego dokumentu Sądowi autor sprzeciwu nie przedstawił, że PINB w Busku-Zdroju postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r., o którym mowa w sprzeciwie, nakazał M. W. złożenie decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej po pierwsze, postanowienie to wydane zostało już po dacie decyzji organu pierwszej instancji. Po drugie, dokument ten (postanowienie) nie został przedłożony do akt administracyjnych sprawy, aby organ drugiej instancji mógł zapoznać się z jego treścią. Po trzecie, trudno ocenić znaczenie tego dowodu dla wyniku sprawy, skoro z oświadczenia autora sprzeciwu wynika, że doszło do wstrzymania przez PINB w Busku-Zdroju użytkowania tylko zachodniej części budynku gospodarczego i wydania nakazu przedstawienia opisanej w sprzeciwie dokumentacji (w tym decyzji o warunkach zabudowy), zaś wniosek skarżącego rozpoznany w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym dotyczył budynku gospodarczego traktowanego jako całość.

W związku z powyższym już z podanych wyżej powodów należy jako zasadne ocenić zastosowanie przez Kolegium dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., skoro nie zostało wyjaśnione, czy przed datą wydania decyzji o warunkach zabudowy przez organ pierwszej instancji inwestor został zobowiązany do przedłożenia takiego dokumentu i w ramach jakiego postępowania ten obowiązek został na inwestora nałożony.

Niemniej także pozostałe przyczyny przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji.

Należy bowiem podzielić ocenę organu odwoławczego związaną z przeprowadzoną w sprawie na etapie pierwszoinstancyjnym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W.. Otóż analiza ta nie mogła stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego na ww. działkach, skoro nie spełniała wymogów, jakie dla tego typu dowodu stawiają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Dopiero prawidłowo (czyli z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa) sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie obszar analizowany, na którym przeprowadzić należało analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, oznaczony został w sposób dowolny. Choć autor analizy wskazuje, że obszar ten powinien wynosi ok. 60 m, to jednak trudno uznać - ze względu na sposób wyznaczenia tego obszaru na załączniku graficznym dołączonym do tej analizy - aby spełniony został warunek wyznaczenia tego obszaru w sposób, o którym mowa w ww. rozporządzeniu.

Kształt wykreślonego przez autora analizy obszaru analizowanego na załączniku graficznym i sposób poprowadzenia linii go wyznaczających wskazują na nieprecyzyjne wyznaczenie tego obszaru. Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 947/19, lex nr 2979497 i tam: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11). Z treści analizy nie wynikają powody niekoncentrycznego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Dodatkowo na wyznaczonym obszarze analizowanym nie dokonano (ani w części opisowej ani graficznej) analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności: gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Brak jest w analizie ustaleń w zakresie: szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tej zabudowy, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), czy geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - § 8 rozporządzenia). Z treści omawianego dokumentu nie wynika, jak kształtują się parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a co za tym idzie niemożliwa jest ocena, czy istniejący na działce inwestora budynek spełnia takie parametry, które pozwolą na jego sytuowanie w obszarze analizowanym z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Analiza ta nie mogła więc stanowić podstawy do dokonania przez organ pierwszej instancji ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego opisanego wnioskiem. Wyniki tej analizy nie poddają się kontroli wobec tak istotnych jej wadliwości.

Niewątpliwie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - umożliwiającym dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Uchybienia związane ze sporządzeniem takiej analizy w sposób oczywisty stanowić musiały podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, co zasadnie podniosło Kolegium.

Rację ma również organ drugiej instancji w pozostałych kwestiach skutkujących wydaniem decyzji kasacyjnej tj. braku ustalenia wymagań w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c ustawy) oraz braku wskazania powierzchni sprzedaży w części przeznaczonej na sklep z artykułami lakierniczymi (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzut sprzeciwu naruszenia tego przepisu i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - do oddaleniu sprzeciwu, o czym Sąd orzekł w wyroku.