Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2330/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 94/12 w sprawie ze skargi A.M. i A.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia tej decyzji 1. uchyla punkt II – gi i III – ci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 94/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A.M. i A.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia tej decyzji, w pkt I odrzucił skargę A.M., w pkt II uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwiec 2011 r., nr [...], zaś w pkt III stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Przedmiotem skargi skarżących jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzająca, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J., została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekająca o odmowie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na ww. działce położonej w J. Następnie działając na wniosek A.M. i A.M. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. W toku postępowania, rozpoznając sprawę po raz kolejny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał dwie decyzje: 1) decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A.M. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2005 r., 2) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] rozpoznając wniosek A.M. stwierdził, że decyzja własna z dnia [...] lutego 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmówił jej uchylenia. Od obu tych decyzji zostały wniesione odwołania, w wyniku których Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2008 r., natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r., a sprawę w tym zakresie przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. została zaskarżona przez A.M. i A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 463/08, Sąd ten oddalił powyższą skargę. Od wyroku tego skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 818/09 odrzucił skargę kasacyjną A.M. oraz oddalił skargę A.M.

Wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie rozpoznając wniosek A.M. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie udzielenia Gminie J. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych stawów rybnych oraz umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania A.M. i A.M. od tej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i orzekł, iż decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r. udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J. wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w jego ocenie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W toku postępowania powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - wyrok z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, na skutek wniesionej skargi. W efekcie po raz kolejny rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], orzekł, że przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekł o odmowie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren obecnych stawów przed ich urządzeniem stanowił wyrobiska pożwirowe, powstałe po eksploatacji żwiru na budowę dróg gminnych. W latach 1979-1992 staraniem [...] w J., teren byłego żwirowiska został zrekultywowany łącznie z budową obwałowania i zagospodarowany na stawy rybne. W związku z tym, że roboty budowlane polegające na budowie stawów rybnych na działce nr [...] wykonano przed 1 stycznia 1995 r., postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przeprowadzono w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem organu w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Obwałowania stawów rybnych znajdują się na terenie, który w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J., zatwierdzonym Uchwałą Nr XXII/65/92 Rady Gminy i Miasta w J. z dnia 2 marca 1992 r. oznaczony jest symbolem 22 WR pow. 2,40 ha "Gospodarstwo Rybackie P. Związku Wędkarskiego - adaptacja. Projektowane obwałowanie terenu". Zatem przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie występują też okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Samowolnie wybudowane stawy z obwałowaniami nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które winno skutkować nakazem przymusowej rozbiórki. W sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ww. ustawy, tj. stawy z obwałowaniem nie wymagają zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami. Ustalenia te organ dokonał, wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w prawomocnych wyrokach z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 297/06 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10. Organ I instancji wskazał na szereg opinii rzeczoznawców przedłożonych do różnych postępowań związanych ze spornymi stawami, a które to opinie znajdują się w aktach sprawy.

Motywując wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że miał na względzie opinię rzeczoznawcy budowlanego w zakresie melioracji wodnych K.P., który opracowując swoje orzeczenie, uwzględnił m. in. opinię z 1999 r. Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w K. w sprawie oceny przepustowości koryta rzeki J. do ujścia potoku C. Zdaniem organu brak jest podstaw do podważania ustaleń zawartych w tym orzeczeniu technicznym i zarazem podstaw do uchylenia własnej decyzji ostatecznej. Z orzeczenia technicznego wynika, że nie występuje bezpośrednie oddziaływanie rzeki J. na stateczność wysokiej skarpy i zaistniałe uszkodzenia budynku nr [...] przy ul. [...]. W ocenie organu pozostałe orzeczenia, opinie i ekspertyzy zostały wykonane przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną z innego zakresu, nie mogą więc podważać orzeczenia technicznego rzeczoznawcy ds. melioracji wodnych. Żadna ze wskazanych opinii nie może stanowić podstawy do zanegowania orzeczenia technicznego K.P. Orzeczenia te zostały sporządzone przez osoby nieposiadające wiedzy specjalistycznej w specjalności melioracji wodnych, a opinie J.C., J.M., B.S. i J.G., nie miały za przedmiot opracowania wpływu obwałowań stawów rybnych na tereny i obiekty w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym budynek mieszkalny Państwa M. i nie mogą stanowić podstawy do zanegowania orzeczenia technicznego K.P. Odnosząc się do opinii geologicznej dr hab. A.W. organ stwierdził, że nie wyklucza ona wprawdzie związku ruchów osuwiskowych skarpy z obwałowaniami stawów rybnych, jednakże opinia ta nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, że rozbiórka stawów i obwałowań spowoduje ustabilizowanie się już naruszonej skarpy. Zdaniem organu nie zachodziła także, we wznowionym postępowaniu, konieczność zobowiązywania Gminy J. do opracowania kolejnej ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego i zgodności z przepisami wykonania tej inwestycji, gdyż orzeczenie techniczne sporządzone przez K.P. nie zostało podważone żadnym innym orzeczeniem sporządzonym przez osobę posiadającą takie same kwalifikacje zawodowe.

Jednocześnie organ wskazał, że analiza przedmiotowej sprawy, ocena materiału dowodowego dotychczasowego i uzupełnionego we wznowionym postępowaniu powodują, że nie ma podstaw prawnych do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa.

Odwołanie od tej decyzji złożył A.M.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że trafnie organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Nadto organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz podzielił ocenę tego organu, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 (inwestycja zgodna z miejscowym planem) oraz z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (samowolnie wybudowane obwałowania stawów rybnych nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) i art. 40 ww. ustawy (przedmiotowy obiekt nie wymaga zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami).

Dalej powołując się na ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 26 października 2011 r., w tym przeprowadzone dowody z przesłuchania w charakterze biegłych autorów orzeczeń technicznych, opinii i ekspertyz oraz dokonaniu konfrontacji stanowisk autorów tych opracowań Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Budowlany uznał, że samowolnie wybudowane przez Gminę J. stawy rybne nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych na budynek małżonków M. Zdaniem organu żadne z opracowań nie wykazuje bezpośredniego wpływu wybudowania stawów rybnych wraz z obwałowaniami na powstałe uszkodzenia w należącym do nich budynku. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazując na poszczególne opracowania, opinie i ekspertyzy podał, którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności bądź mocy dowodowej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że pod kątem możliwości zalegalizowania budowy przedmiotowych stawów zostało sporządzone orzeczenie mgr inż. K.P. Skoro stawy rybne wraz z obwałowaniami należą do urządzeń melioracji wodnych, a orzeczenie techniczne dotyczące tychże stawów sporządziła osoba posiadająca tytuł rzeczoznawcy z tego zakresu, to brak jest podstaw do kwestionowania tego orzeczenia. Pozostałe orzeczenia, opinie i ekspertyzy znajdujące się w aktach sprawy zostały sporządzone w innych celach. Opracowania przedłożone przez A.M., jak i Gminę J. zostały przygotowane dla celów postępowania cywilnego w sprawie o odszkodowanie za uszkodzenia budynku. Ich przedmiotem nie był wpływ wybudowania stawów rybnych wraz z obwałowaniami na powstałe uszkodzenia w budynku mieszkalnym. Autorzy opinii, ocen technicznych i ekspertyz wskazywali na związek pomiędzy budową obwałowań stawów rybnych, a podmyciem skarpy przez rzekę i możliwość utraty jej stateczności. Jedynie hipotetycznie wskazywali, że możliwy jest związek pomiędzy budową obwałowań stawów rybnych, a naruszeniem konstrukcji oraz uszkodzeniem budynku małżonków M. Zdaniem organu brak było jednak stwierdzenia, że rozbiórka obwałowań stawów rybnych wyeliminuje erozję skarpy. Zdaniem organu większość ekspertów stwierdza, że szacunkowo wpływ wykonania spornych grobli na warunki stateczności skarpy, w tym na stan przedmiotowego budynku może mieć stosunkowo niewielki, a może mieć znaczenie, np. w razie "wysokiego stanu wód".

W ocenie organu nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie może być oparty tylko na hipotetycznej przesłance ewentualnego zagrożenia czy pogorszenia warunków dla budynku małżonków M. np. na potencjalnej możliwości wysokiego stanu wód rzeki J.

Zdaniem organu z orzeczeń, opinii i ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy oraz z zeznań osób występujących w charakterze biegłych nie wynika, że budowa stawów rybnych wraz z obwałowaniami spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wybudowanie grobli stawów rybnych, w przypadku wystąpienia wysokich stanów wody może powodować większe oddziaływanie rzeki J. na prawy brzeg, niż gdyby tych grobli nie było. Organ odwoławczy podzielił zdanie J.N. i M.C., że rozpatrywany odcinek rzeki jest naturalnym łukiem i zawsze nurt będzie na łuku tworzył erozję skarpy i jej podmywanie. Samo oddziaływanie rzeki na brzeg nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, gdyż jest to zjawisko naturalne, szczególnie na zakolach rzeki. Nie ma podstaw do orzeczenia rozbiórki stawów rybnych, skoro eksperci wykazali, że rozbiórka tych stawów nie wyeliminuje erozji skarpy, a inne okoliczności faktyczne podniesione we ww. ekspertyzach wskazują, że zagrożenie dla fundamentów budynku małżonków M., może mieć źródło w działaniach samych właścicieli budynku czy to przez kierowanie ścieków sanitarnych na skarpę, czy też zlokalizowaniu budynku mieszkalnego nr [...] w pobliżu krawędzi skarpy bez przeprowadzenia stosownych badań geologicznych i analizy stateczności zbocza.

Nadto organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku nałożonego wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 810/10, albowiem rozważył to, czy w świetle art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. dopuszczalne jest stosowanie art. 42 tej ustawy jako podstawy prawnej rozstrzygnięć podejmowanych w stosunku do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej przed 1995r. Powołując się zaś na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01 oraz wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, organ wskazał, że przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r., została wydana z naruszeniem prawa, gdyż A.M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jednak w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy brak było podstaw do uchylenia tej decyzji.

Dodano także, że kwestia braku przymiotu strony A.M. została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 463/08 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 818/09.

Na powyższą decyzje skargę złożyli A.M. i A.M., wnosząc o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procesowych, tj. art.7, art. 8, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. i art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazali również na obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując motywy zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona przez skarżącego skarga jest zasadna, choć z części powodów zgłaszanych przez skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżone decyzje zapadły po wydaniu w sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, a więc zastosowanie w sprawie ma również przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zapadły z naruszeniem przywołanego wyżej art. 153 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że w wyroku z dnia 4 listopada 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypominając zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zakwestionował merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o treść orzeczenia technicznego sporządzonego przez mgr inż. K.P. jako wydanego na zlecenie Gminy J. przed wydaniem decyzji źródłowej z dnia [...] lutego 2005 r., a której uchylenia domaga się skarżący. W tym stanie sprawy, skoro dołączone do akt sprawy pozostałe opinie, jak to podnosi orzekający organ, nie wykazują bezpośredniego wpływu wybudowanych samowolnie stawów rybnych przez Gminę J. i nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków, zasadnym, w ocenie Sądu, jest skorzystanie przez organ z opinii wydanej w tym konkretnym postępowaniu. Dalej Sąd wskazał, że opinie te wydane zostały w innych postępowaniach, a więc ich przedmiot odbiega od okoliczności zasadniczych w tym postępowaniu mającym na celu, zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ustalenie istnienia przesłanek wymienionych tym przepisem. Wskazując bowiem na opinie i ekspertyzy sporządzone przez J.M., Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, R.K., A.S., mgr inż. S.R., R.H., mgr inż. J. C., dr hab. A.W. oraz J.G. Sąd wyjaśnił, że z zestawienia tych opinii wynika, iż zostały one wydane pod kątem innych spraw i żadna z nich nie została wydana na potrzeby postępowania zakończonego skarżoną decyzją, jak i żadna z nich nie bada relacji (wpływu) między samowolnie wybudowanymi stawami rybnymi, a spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Zaś ustalenie tych okoliczności, w ocenie Sądu, jest niezbędne dla bytu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem Sądu zawarte w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. wytyczne, wiążące orzekające w sprawie organy, jak i obecnie orzekający w sprawie Sąd, zobowiązywały do dopuszczenia dowodów, które odnoszą się do kwestii ujętych w dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przy czym, jak to Sąd wskazał, dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w powyższym wyroku zakres badania i gromadzenia materiału dowodowego wyznacza źródłowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych, a której uchylenia w trybie wznowieniowym domaga się skarżący. Jednocześnie przypomnieć należy, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r., na którą Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2002 r. skargę oddalił.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że zasadne jest, tak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a. w oparciu o treść art. 84 K.p.a., dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, gdyż nie ulega wątpliwości, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a dołączone w sprawie opinie (tak jak podnoszą organy) nie dają jednoznacznej odpowiedzi. Wątpliwości tych nie usuwają wypowiedzi biegłych w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w dniu 26 października 2011 r., w tym: K.P., J.N., M.C., A.W., J.C. i B.S., a którzy w dniu rozprawy nie potrafili odnieść się do zadawanych pytań wykraczających poza zakres sporządzonych opinii i przedmiot badania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III sentencji.

Zaś skarga H.M. została, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucona z powodu braku przymiotu strony, co zostało przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 463/08, a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 818/09. Dlatego skargę skarżącej odrzucono jako niedopuszczalną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli Gmina J. oraz Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

We wniesionej skardze Gmina J. zaskarżyła zakwestionowany wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie art. 3 § 1, art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 75 i 80 K.p.a., wobec niewyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przyczyn, którymi kierował się uchylając decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., pomimo że obowiązek taki wynika wprost z ww. naruszonych przez Sąd przepisów prawa oraz nieprawidłowego przyjęcia przez ten Sąd, że organ wojewódzki powinien jeszcze skorzystać z opinii wydanej w tym konkretnym postępowaniu, pomimo że orzeczenie techniczne dotyczące stawów rybnych wydane na zlecenie uczestnika Gminy J. sporządzone zostało dla potrzeb postępowania administracyjnego toczącego się przed powiatowym organem nadzoru budowlanego oraz co istotne to orzeczenie techniczne, w oparciu o które tak organ budowlany powiatowy jak i wojewódzki wydali swoje decyzje, nie zostało w żaden sposób i w żadnym punkcie podważone, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza wynikające z przytoczonych wyżej przepisów zasady orzekania w sprawach administracyjnych;

2. naruszenie art. 3 § 1, art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2011 r., mimo że zebrany przez ten organ materiał dowodowy był wystarczający i nie budził wątpliwości co do podstaw i zasadności wydanej przez organ wojewódzki decyzji administracyjnej. Sąd nieprawidłowo przyjął, że organ wojewódzki nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, pomimo że organ wojewódzki wyrok ten wykonał przecież w całości rozpatrując wszystkie wskazane przez strony dowody, w szczególności wszystkie opinie wydane przez specjalistów z różnych dziedzin, czemu organ wojewódzki dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. opisując analitycznie i logicznie, które dowody zostały przez ten organ uwzględnione, a którym i z jakich powodów organ odmówił wiary i mocy dowodowej, przy czym w uzasadnieniu swej decyzji organ opierał się tak o materiał dowodowy przedstawiony przez składającego skargę, jak i uczestników postępowania, co świadczy o wnikliwości i rzetelności podjętej decyzji,

3. naruszenie art. 133 § 1, art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mogą istnieć przesłanki wymienione w tych przepisach w sytuacji, gdy organ w oparciu o zebrany w sprawie obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy szczegółowo wyjaśnił okoliczności sprawy i stwierdził brak tych przesłanek.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zaś Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył zakwestionowany wyrok co do jego punktu II i III, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10 oraz uznanie, że to organy nadzoru budowlanego nie wykonały zaleceń będących konsekwencją oceny prawnej wynikającej ze ww. wyroku przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organów obu instancji,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. i art. 84 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

- pominięcie istotnej części materiału dowodowego akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją bez uzasadnienia takiego stanowiska, brak własnego stanowiska co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, a przez to wadliwą ocenę materiału dowodowego,

- brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania i wskazania istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne A.M. i A.M. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotowe skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w ich treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawane skargi kasacyjne zarówno organu administracji jak i uczestnika postępowania Gminy J. zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna złożona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w części dot. jego pkt II i III, podzielając tym samym stanowisko Sądu I instancji w zakresie odrzucenia skargi A.M.(pkt I wyroku), wobec nieposiadania przez ww. statusu strony w sprawie o wznowienie postępowania zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r. o udzieleniu Gminie J. pozwolenia na użytkowanie "stawów rybnych" na działce nr [...] położonej w J..

Także i skarga kasacyjna Gminy J. nie kwestionuje rozstrzygnięcia Sądu I instancji co do odrzucenia skargi wobec A.M., lecz mimo to zaskarża wyrok w całości wskazując na to w petitum skargi kasacyjnej. Jednocześnie zgłoszone zarzuty oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania precyzują wyraźnie, że zaskarżeniu przedmiotową skargą kasacyjną podlega wyłącznie pkt II i III kwestionowanego wyroku. Tym samym uznano, mając na uwadze tak skonstruowaną skargę kasacyjną, iż przedmiotem zaskarżenia Gminy J. jest podobnie jak w przypadku wskazanego wyżej organu nadzoru budowlanego wyłącznie pkt II i III zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Tym samym przedmiotem obu skarg kasacyjnych pozostaje wyłącznie pkt II i III zaskarżonego wyroku, z którym wiąże się uchylenie przez Sąd I instancji kwestionowanej przez A.M. zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. , jak i stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jednocześnie jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż kwestia braku przymiotu strony A.M. w przedmiotowym postępowaniu przesądzona została już na wcześniejszym etapie niniejszego postępowania – patrz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, jak i wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 818/09.

Rozpoznając więc wniesione skargi kasacyjne zgodnie z tak wskazanym zakresem zauważyć należy, iż zasługują one na uwzględnienie, gdyż zasadnie podniesiono w nich zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 84 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Z kolei uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W niniejszej postępowaniu Sąd I instancji stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznał, iż ma on w tej sprawie zastosowanie, albowiem organy administracji naruszyły przepis art. 153 P.p.s.a. odstępując od wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Niesporne zatem jest, iż organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych wyżej sytuacji.

Natomiast uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazując na naruszenie przez organy administracji przepisu art. 153 P.p.s.a. podniósł, iż nie wykonano poprzedniego wyroku tego Sądu z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, gdyż nie skorzystano z opinii biegłego co do ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd wyjaśnił, że w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. zakwestionowano merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o treść orzeczenia mgr inż. K.P. jako wydanego na zlecenie Gminy J., natomiast dołączone na obecnym etapie opinie biegłych nie dają jednoznacznej odpowiedzi jaki jest bezpośredni wpływ wybudowanych samowolnie stawów rybnych przez Gminę J. na działce nr [...], a w związku z tym czy inwestycja ta powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zgodnie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu I instancji wątpliwości tych nie usuwają również wypowiedzi biegłych w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w dniu 26 października 2011 r., którzy nie potrafili odnieść się do zadawanych pytań wykraczających poza zakres sporządzony opinii i przedmiot badań. Zaznaczono, iż opinie te wydane zostały w innych postępowaniach, a więc ich przedmiot odbiega od okoliczności zasadniczych w tym postępowaniu, co uzasadniało przyjęcie wniosku, że w poprzednim wyroku nakazano skorzystanie przez organ z kolejnej opinii biegłego.

Dodatkowo zauważono również, że w obiegu pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. w której NSA O/Z w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2002r. oddalił skargę

Trafnie podniesiono jednakże w obu skargach kasacyjnych, iż analiza poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, nie daje podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenie art. 153 P.p.s.a. w sposób opisany przez Sąd I instancji.

Wnikliwa analiza ww. wyroku wskazuje jednoznacznie, że uchylono decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., albowiem organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 110 K.p.a. będąc związanym wcześniejszym poglądem o nieuznaniu za stronę tego postępowania A.M., jak też naruszył art. 28 K.p.a. rozpoznając jej odwołanie oraz naruszył art. 139 K.p.a. Natomiast uchylając poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd podniósł, że organ I instancji wadliwie zastosował art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż po uchyleniu decyzji nie można było umorzyć postępowania w sprawie bo to nie jest orzeczenie o istocie sprawy. W dalszych motywach tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że:

- organ oparł się wyłącznie na orzeczeniu technicznym sporządzonym przez mgr inż. K.P. na zlecenie Gminy J. jeszcze przed wydaniem źródłowej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. - zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. treść tej opinii pochodzącej od biegłego w sprawach melioracji wodnych nie została zanegowana innym orzeczeniami,

- pominięto opinię sporządzoną w Instytucie Meteorologii i Gospodarki Wodnej z 1999 r. i opinie sporządzone w 2007 i 2003 r. przez A.W. i nie oceniono ich (opinie te sprzeciwiają się opinii mgr inż. K.P.),

- w zakresie postępowania wyjaśniającego brak jest wszechstronnej oceny dowodów, brak uwzględnienia części z nich, a ten brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- biorąc pod uwagę treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 3 lutego 2003 r., iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest samowola budowlana w zakresie wykonania obwałowań stawów rybnych wykonanych przed 1995 r., a zatem taki przedmiot wyznacza pojęcie sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji wydanej w oparciu o art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w przekonaniu Sądu, otwierało organowi drogę do weryfikacji własnego stwierdzenia, zawartego w piśmie z dnia 4 maja 2004 r., czy nie zachodzi konieczność wydania decyzji opartej na dyspozycji art. 40 tej ustawy, czy też nawet wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 37 ustawa Prawo budowlane z 1974.,

- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien zatem w postępowaniu wznowieniowym dopuścić jako dowody te z nich, które m.in. odnoszą się do kwestii ujętych w dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wskazujących czy samowolnie wykonane obwałowania stawów rybnych nie powodują zagrożenia dla ludzi i mienia.

- organ winien swoją ocenę wszechstronnie i rzetelnie wyjaśnić zaznaczając, iż dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Decyzja organu, który jako zasadniczy dowód uznaje opinię wydaną na użytek Gminy J. w postępowaniu, co do którego za zasadny uznaje zarazem wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej, a innym dowodom odmawia w istocie znaczenia i wiarygodności, uznać należy za decyzję nie odpowiadającą prawu. Dodano ponadto, iż w myśl art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Opinia mgr inż. K.P. została sporządzona poza postępowaniem wznowieniowym, bez możliwości wypowiedzenia się co do niej A.M. W sprawie zaniechano np. przesłuchania w charakterze biegłego mgr inż. K.P., możliwości skonfrontowania innych biegłych wypowiadających się co do przyczyn uszkodzeń domu A.M. i skarpy rzeki J.

- celowe jest po wykluczeniu przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rozważenie czy dopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Przywołane wyżej motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, nie uzasadniają przyjęcie tezy, iż w orzeczeniu tym zobowiązano organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie wskazano na potrzebę dopuszczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu wznowieniowym takich dowodów, które m.in. odnoszą się do kwestii ujętych w dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to jest wskazujących czy samowolnie wykonane obwałowania stawów rybnych nie powodują zagrożenia dla ludzi i mienia, jednakże nie można takiego stwierdzenia utożsamiać z przyjętą tezą Sądu I instancji, iż w przywołanym wyżej wyroku we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazano przeprowadzenie nowej opinii biegłego opracowanej na poczet postępowania administracyjnego, która do tego powinna wskazywać bądź wykluczać okoliczności opisane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane 1974 r. Wbrew stanowisku Sądu I instancji w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. takich wskazań nie ma chociażby z tego powodu, że celem opinii biegłego nie mogą być przesłanki zastosowania przepisu prawa materialnego, ponieważ należy to do organu administracji publicznej. To właśnie organ administracji publicznej w oparciu o materiały dowodowe miał ocenić zaistnienie bądź wykluczenie takich przesłanek o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie.

Poza tym przypomnienie w zaskarżonym wyroku o pozostającej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. utrzymanej następnie w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. wobec której NSA O/Z w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2002 r. skargę oddalił, w żadnym wypadku nie można wiązać z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., albowiem kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, a obecnie - jak trafnie podniesiono to w motywach skargi kasacyjnej organu administracji - Sąd w ogóle nie zweryfikował czy decyzja ta odnosi się do przedmiotu sprawy i czego dotyczy. Brak rozważań w zakresie związku pomiędzy wcześniejszą decyzją ocenianą przez NSA O/Z w Rzeszowie z decyzją późniejszą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] udzielającą Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J., od której wznowiono postępowanie administracyjne i jej wpływu na wynik przedmiotowej sprawy powoduje, iż tak uczyniony zarzut wobec zaskarżonej decyzji nie pozwala na przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej w opisanym zakresie, gdyż nie może być zweryfikowany w świetle okoliczności przedstawionych przez Sąd I instancji.

Dlatego też oparcie przez Sąd I instancji wyłącznie na takiej tezie przyjętego naruszenia prawa w pełni uzasadniało przywołane zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 84 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Jednocześnie naruszenie tych norm wiązać należy z tym, iż Sąd I instancji przede wszystkim mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10 powinien precyzyjnie, w jego kontekście, ocenić zgromadzony materiał dowodowego dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez ocenę realizację zaleceń wynikających z ww. wyroku przez organ administracji, czego w tej sprawie zabrakło. Brak w motywach zaskarżonego wyroku takiej oceny.

Nie przesądzając więc o treści wyroku jaki zapadnie w tej sprawie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji winien przeprowadzić prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Zatem, ze wskazanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i III i przekazał w tym zakresie sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uznając, że w sprawie miał miejsce przypadek szczególnie uzasadniony, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.