Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 615/19 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 615/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2019 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia, T. K. - matce wnioskodawcy, miesięcznej opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem tego samego organu z [...] maja 2019 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2016 r. Organ nadzoru uznał, że nie było podstaw do przyznania skarżącemu statusu strony w związku ze złożonym wnioskiem, ponieważ w decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek, wskazano wyłącznie zobowiązanie T. K., w żaden sposób nie odnosząc się do zobowiązań leżących po stronie M. K. Tym samym skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2016 r. Organ wskazał ponadto, że w zakresie zobowiązań M. K. do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wydana została odrębna decyzja z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Jako strona postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji skarżący ma prawo do jej kwestionowania, z którego zresztą skorzystał. Podobnie M. K. ma niewątpliwie przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lutego 2019 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt T. K. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym za okres od 26 lutego 2016 r. do 5 kwietnia 2017 r. Organ ustalił ponadto, że w dacie wydania postanowienia T. K. nie żyła (zmarła [...] kwietnia 2017 r.).

Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. K., zarzucając mu naruszenie art. 28 i art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne ich zastosowanie oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, co skutkowało naruszeniem art. 7 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie narusza art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., w stopniu istotnie wpływającym na wynik postępowania. Sąd uznał, że błędne jest stanowisko organu nadzoru, że skarżący nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2016 r. znak: [...], mocą której organ ten ustalił miesięczną opłatę za pobyt T. K. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w L., z tego powodu, że decyzja nie odnosi się do zobowiązań skarżącego, a także, że w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności T. K. nie żyła. Sąd uznał, że przepisem prawa materialnego, w oparciu o który można przyjąć, że skarżącemu przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2016 r. jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), powoływanej dalej jako "u.p.s." Sąd wskazał, że wykładnia literalna powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża małżonka i krewnych w linii prostej tylko wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności. Innymi słowy, jeśli osoba przebywająca w domu pomocy społecznej ponosi pełną odpłatność za pobyt, nie istnieje podstawa do żądania takiej opłaty od podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. Dalsze jednostki redakcyjne art. 61 u.p.s. określają sposób oraz kryteria ustalania zakresu obowiązku ponoszenia opłat przez osoby do tego obowiązane. Oznacza to, że art. 61 u.p.s. nie tylko zawiera zamknięty katalog podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i warunkuje kiedy inne osoby, poza przebywającym w domu, są obowiązane do ponoszenia opłat, ale także określa sposób ustalania wysokości takiej opłaty. Przy czym oczywiste jest, że wysokość opłaty, ustalona przebywającemu w domu pomocy społecznej, wpływa lub może wpłynąć na zakres obowiązków innych osób – małżonka, wstępnych oraz zstępnych.

Sąd wskazał, że wedle niespornych okoliczności sprawy skarżący jest synem T. K. umieszczonej w domu opieki społecznej, której decyzją z [...] stycznia 2016 r. ustalono obowiązek wnoszenia miesięcznej opłaty w kwocie 1 075,10 zł. Wysokość ustalonej T. K. opłaty oraz okoliczność, że była ona niewystarczająca do pokrycia kosztów pobytu spowodowała, że obowiązek wniesienia opłaty "uzupełniającej" przeszedł na skarżącego, zstępnego T. K. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, to, że T. K. zmarła, ponieważ jej śmierć nie spowodowała wygaśnięcia obowiązku skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.s. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że M. K. posiada przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wobec T. K. opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym,

c) art. 61 ust. 1 u.p.s. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków M. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wobec T. K. opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 w związku z art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że z uwagi na interes prawny M. K. powinien mieć przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym wobec T. K.,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z 4 sierpnia 2021 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 6 sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 16 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania również wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się zaś do kwestii czy stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest wyłącznie adresat tej decyzji, czy także inne osoby zobowiązane do ponoszenia opłat z tego tytułu, których obowiązek został skonkretyzowany w odrębnych decyzjach administracyjnych.

Przypomnienia wymaga zatem treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, a opłatę tę ustala w drodze decyzji organ gminy właściwy dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej, który wydaje również decyzję o skierowaniu do tej placówki (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, do wnoszenia omawianej opłaty obowiązani są w kolejności mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka (pkt 1), małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3), przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi odpłatność. Wynikająca z powyższego przepisu zasada kolejności oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża wszystkich podmiotów zobowiązanych jednocześnie, ale według porządku określonego przez ustawodawcę, przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce.

Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby lub osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w podanych wyżej przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Adresatem decyzji ustalającej opłatę może być zatem zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, ja również osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, tj. małżonek oraz zstępni przed wstępnymi. W sytuacji zatem, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, rolą organu prowadzącego postępowanie jest poszukiwanie osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., które zyskują status stron w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1025/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Jak wskazuje się w orzecznictwie praktyczne byłoby zatem prowadzenie przez organ jednego postępowania w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej na podstawie art. 62 K.p.a. Osoby powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami takiego postępowania. Dlatego z uwagi na wzajemną relację osób obowiązanych do ponoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., nie można uznać, że związek pomiędzy postępowaniami zakończonymi różnymi decyzjami administracyjnymi w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt tej samej osoby w domu pomocy społecznej ma charakter wyłącznie formalny i procesowy, i nie może być rozpatrywany jako przypadek współuczestnictwa formalnego z art. 62 K.p.a.

Jednocześnie w orzecznictwie zauważa się, że ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 937/15, wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 503/19). Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego przewidziana w art. 62 K.p.a. uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności zależy od poziomu dochodów określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s., możliwości wnoszenia opłat także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo, a także możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 88/16). W doktrynie zwraca się też uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s 163 i n.).

Jeżeli organ prowadzi oddzielnie postępowania co do indywidualizacji i wysokości partycypacji w opłatach, to potencjalnie zobowiązani mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., aby być uczestnikami takich postępowań. Wysokość opłat, jakie powinna ponosić każda z tych osób, zależy od ustalenia i oceny sytuacji dochodowej innego zobowiązanego.

Wobec powyższego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.s. osoba zobowiązana do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ma prawo żądać weryfikacji innej decyzji ustalającej opłaty z tego samego tytułu ze względu na swój obowiązek. Odpowiada to zatem ustawowej definicji strony zgodnie z art. 28 K.p.a., wedle której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nie budzi wątpliwości natomiast, że za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Ocena istnienia interesu prawnego skarżącego powinna dotyczyć wyłącznie postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do decyzji z [...] stycznia 2016 r. Okoliczność, że skarżący nie był stroną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie może wykluczać tego, że może mieć taki status w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej od postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 61 ust. 1 u.p.s. jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty, żądanie wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 456/18). Prawidłowo więc uznał Sąd pierwszej instancji, że istnieje przepis prawa materialnego, w oparciu o który można przyjąć, że skarżącemu przysługuje interes prawny, tym samym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2016 r. powinien skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego. Przepis art. 157 § 3 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Prawidłowo była zatem, dokonana przez Sąd Wojewódzki, wykładnia przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 28 K.p.a. W konsekwencji niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 28 K.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu zauważenia jeszcze wymaga, że przepisy art. 61a § i art. 28 K.p.a. zostały nieprawidłowo określone jako przepisy postępowania, ponieważ ze swojej istoty nie odnoszą się one do wad o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że powyższej wskazana wykładnia prawa materialnego mieści się w zakresie dopuszczalnej prawem działalności sądów administracyjnych, a ocena skarżącego kasacyjnie organu, że nosi ona cechy działalności "prawotwórczej", jest zupełnie nieuprawniona.

Także zarzut naruszenia art. 1 P.u.s.a. jest niezasadny. Do naruszenia powyższego przepisu, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12).

Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2674/16, 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 970/15; 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2054/14).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu. Wskazać również trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić właściwej podstawy do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego, ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna są jasne, nie budzą żadnych wątpliwości i nie naruszają art. 153 P.p.s.a. Postulowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej konieczność wykazania przez Sąd pierwszej instancji wpływu uznania skarżącego za mającego interes prawny we wzruszeniu decyzji z [...] stycznia 2016 r. na obowiązek w zakresie poniesienia nałożonej na niego opłaty należy do tej sfery działania, w której zadaniem organu administracyjnego jest zapewnienie spójnych rozwiązań prawnych w odniesieniu do stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona.

W niniejszej sprawie strony postępowania, na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i w związku z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.