Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2437/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej J. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2437/12

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku J. N. (dalej "skarżącej") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w części, utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] (dalej "decyzją lokalizacyjną") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") ustalił na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej "inwestor") lokalizację drogi krajowej nr [...] granica państwa - G. - E. - B. - B. - granica państwa dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km 158+725 da km 162+990 (odcinek [...]) - most na rzece S. - granica miasta B. z wyłączeniem odcinka 159+067,5 do km 159+145 (rzeka S.), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów (dalej "planowana droga").

2. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej "decyzją lokalizacyjną odwoławczą") Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną.

3. Pismem z dnia [...] maja 2009 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2009 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb F..

4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej odwoławczej. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister utrzymał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. w mocy.

5. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 65/11 Sąd uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakazując Ministrowi dokładne wyjaśnienie, która z decyzji wydanych w przedmiocie lokalizacji planowanej drogi, tj. decyzja lokalizacyjna Wojewody, czy też decyzja lokalizacyjna odwoławcza Ministra, jest przedmiotem postępowania nadzorczego.

6. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wojewody oraz decyzji lokalizacyjnej odwoławczej Ministra Infrastruktury w części dotyczącej działki skarżącej.

7. Skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., podnosząc iż decyzje w sprawie lokalizacji drogi zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art.156 § pkt 2 k.p.a.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Minister utrzymał decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w mocy.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Nietrafne są zarzuty skarżącej odnośnie wadliwości decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb F., stanowiącej własność skarżącej (ust. II pkt 21 decyzji Wojewody), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...], poprzez ustalenie, że powierzchnia działki [...] wynosi 0,2737 ha, zamiast 0,2815 ha, w rezultacie czego powierzchnia działki [...] wynosi 0,0145 ha, a powierzchnia działki numer [...] stanowi 0,2592 ha.

Wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej spełniał wszystkie wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych według stanu na dzień 8 września 2008 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.721 z późn.zm.), dalej "ustawy drogowej" albo "ustawy", w tym w szczególności dołączono do niego mapy z projektami podziału nieruchomości, w tym m.in. mapę z projektem podziału działki nr [...] o pow. 0,2737 ha. Zarówno Wojewoda w decyzji lokalizacyjnej, jak i Minister w decyzji lokalizacyjnej odwoławczej orzekali w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku inwestora.

Operat podziału działki nr [...] został wykonany przez geodetę uprawnionego i przyjęty wraz wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. w dniu [...] maja 2008 r. i zewidencjonowany pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości o nr ew. [...] została opatrzona stosowną klazulą, zgodną ze wzorem stanowiącym Załącznik Nr pkt 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury, nie mieli podstaw, aby podważać wiarygodność dokumentacji podziałowej. Organy obu instancji, zatwierdzając podział nieruchomości działki nr [...] zgodnie z załączonym projektem, nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12, "organ orzekający (w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej) nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa ".

Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczajacy dowód, iż ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 12 ust.1 ustawy, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się jedynie projekt podziału nieruchomości, nie posiada natomiast uprawnień do ustalania powierzchni działek zajmowanych pod inwestycję. Wobec powyższego zarzut skarżącej, że w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej uległa zmianie powierzchnia jej działki nr [...], jest niezasadna. Decyzja lokalizacyjna nie zawiera rozstrzygnięcia co do powierzchni danej nieruchomości, a jedynie rozstrzygnięcie co do jej podziału.

Żaden przepis ustawy nie zobowiązuje organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej do badania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków z zapisami zawartymi w księgach wieczystych, ustanowionych dla tych nieruchomości. Organ ten nie może poddawać w wątpliwość zapisów określonych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ich porównywanie z zapisami zawartymi w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Organy orzekające w sprawie lokalizacji danej inwestycji drogowej mają obowiązek oprzeć swoje rozstrzygnięcia na danych określonych w katastrze nieruchomości.

W myśl linii orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wrażoną m.in w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2007 r., (sygn. akt: VIII SA/Wa 215/07, LEX 510396), w razie stwierdzenia niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, to sąd rejonowy dokonuje, na wniosek właściciela i nieruchomości, wieczystego użytkownika lub z urzędu - na skutek zawiadomienia jednostki prowadzącej taką ewidencję - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji. Wobec powyższego, nie istnieje więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości, ani jakikolwiek jej prymat nad danymi z ewidencji gruntów i budynków.

Organy orzekające o lokalizacji inwestycji i zatwierdzając projekt podziału nieruchomości nie są władne do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle art. 40 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Wszelkie zarzuty skarżącej, dotyczące niezgodnej z prawem zmiany powierzchni działki nr [...] powinny być kierowane do organu prowadzącego ewidencję gruntów, czyli Starosty B., gdyż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r., (sygn. akt: I OZ 913/10, LEX nr 844704), to właśnie starosta jest z mocy samego prawa obowiązany do prowadzenia tej ewidencji, co oznacza także wprowadzanie wszelkich w niej zmian.

Konkludując stwierdzić należy, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego, nie posiadali uprawnień do kwestionowania operatu podziałowego przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością skarżącej, który, jak zostało to powyżej wskazane, został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę B. w dniu [...] maja 2008 r. i zaewidencjonowany pod nr [...].

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art.7, art.75 § 1, art.77 § 1 i art.80 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

Wbrew stanowisku Ministra, dokonanie przez Starostę B. kontroli dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej podziału działki nr [...], załączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej oraz przyjęcie tej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wyniku pozytywnej oceny, nie zwalniało organów prowadzących postępowanie w sprawie lokalizacji drogi z oceny tej dokumentacji z punktu widzenia jej wiarygodności jako środka dowodowego w przedmiocie ustaleń dotyczących parametrów geodezyjnych działki będącej przedmiotem podziału, w szczególności powierzchni działki i powierzchni wydzielanych z niej działek, jak również ich granic.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 892/2007, LexPolonica Nr 1997038, kontrola ta dokonywana jest przed wszystkim na płaszczyźnie zasad wykonywania prac i ich zgodności ze standardami technicznymi. Przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dodatkowym potwierdzeniem słuszności tego stanowiska jest okoliczność, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego nie jest dokonywane decyzją administracyjną lecz w wyniku czynności materialno - technicznych. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2011 r.., III SA/Łd 794/201 lr., LexPolonica nr 3887232).

W ramach czynności materialno - technicznych nie ma prawnych możliwości dokonania oceny dowodowej przedstawionej do zasobu dokumentacji geodezyjnej ani też procesowej formy wyrażenia tej oceny. Jeżeli zatem przyjęcie do zasobu dokumentu geodezyjnego przez organ prowadzący zasób nie zwalnia ten organ z oceny wiarygodności tego dokumentu przy wprowadzaniu zmiany w operacie ewidencyjnym w oparciu o ten dokument, co następuje w formie decyzji administracyjnej, to nie zachodzą też żadne racjonalne podstawy do przyjęcia, że z takiego zwolnienia korzystałby organ wydający decyzje o lokalizacji inwestycji drogowej i zatwierdzający projekt podziału nieruchomości na podstawie dokumentu geodezyjnego załączonego do wniosku i przyjętego do zasobu.

Powołany przez Ministra wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12, nie przeczy trafności wskazanego wyżej stanowiska, a z nim koresponduje. NSA uznał bowiem niedopuszczalność kwestionowania przez organ orzekający w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej przyjętego do zasobu dokumentu geodezyjnego, lecz wyłącznie w zakresie określonym w § 9 w związku z § 10 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, czyli wyłącznie w zakresie oceny formalnej, dotyczącej spełnienia wymogów dokumentu geodezyjnego, uzależniających jego przyjęcie do zasobu. Zakaz nie dotyczy jednak oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego w zakresie wiarygodności i prawidłowości ustaleń zawartych w tym dokumencie.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że samo przyjęcie operatu, zawierającego projekt podziału nieruchomości do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym byłyby zawarte inne dane nieruchomości, np. dotyczące jej powierzchni, nie oznacza z mocy prawa wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian dotychczasowych danych. Potwierdzeniem tego stanowiska jest, pominięta w rozważaniach Ministra, okoliczność dokonania w osobnym postępowaniu administracyjnym (znak sprawy [...], prowadzonym przez Starostę B., aktualizacja operatu ewidencyjnego dotyczącego działki nr [...] w zakresie przebiegu granic tej działki oraz zmniejszenia powierzchni jej działki z dotychczasowej 0,28ha na 0,2737ha. Decyzja Starosty została wydana w dniu [...] lutego 2009 r., a zatem już po wydaniu przez Wojewodę przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto decyzja Starosty, w wyniku wniesienia od niej odwołania przez skarżącą, została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...].

Oznacza to, że w dniu wydania przez Wojewodą [...]ego decyzji lokalizacyjnej, w ewidencji gruntów i budynków jak również w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości figurował zapis, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,28 ha.

Dodatkowym argumentem za przyjęciem stanowiska o konieczności oceny dowodowej operatu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji drogi jest okoliczność, że operat ten może zawierać odmienne, w stosunku do zasobu, ustalenia dotyczące właściwości geodezyjnych nieruchomości będących przedmiotem podziału, np. powierzchni, czy też przebiegu granic. Tak sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. Z operatu dotyczącego podziału działki nr [...], należącej do Skarżącej, wynika, że wykonawca tego operatu stwierdził rozbieżności z dotychczasowymi danymi, figurującymi w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu linii granicznej tej działki i jej powierzchni. W rezultacie wykonawca przedmiotowego operatu dokonał odmiennych ustaleń co do przebiegu granicy działki nr [...] i jej powierzchni, co miało wpływ na określenie powierzchni i granic działek nr [...] i [...], powstałych z podziału działki nr [...]. Trudno zaakceptować pogląd, zgodnie z którym organ rozstrzygający sprawę lokalizacji drogi i dokonujący zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki zobowiązany byłby bezkrytycznie przyjąć ustalenia zawarte w przedłożonym mu operacie dotyczącym podziału działki, mimo że wprowadzają one nowe dane, którymi nie jest związany organ prowadzący ewidencję gruntu i który może oceniać wiarygodność tych danych mimo przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu, a w rezultacie odmówić wprowadzenia zmian do ewidencji.

Bezpodstawnym jest twierdzenie organu, że decyzja lokalizacyjna nie zawiera rozstrzygnięcia co do powierzchni nieruchomości, a jedynie rozstrzygnięcie co do jej podziału. Powierzchnia działki podlegającej podziałowi została użyta w tym wypadku jako jedna z cech, oprócz danych dotyczących położenia, numeru geodezyjnego działki, oznaczenia właściciela , do oznaczenia tej działki. To właśnie z tak przyjętej powierzchni działki, zostały określone powierzchnie działek powstałych w wyniku jej podziału. Ustalenia co do powierzchnia działki podlegającej podziałowi jak również powierzchnie wydzielonych działek są zawarte w sentencji wspomnianej wyżej decyzji lokalizacyjnej, a nie w jej uzasadnieniu. Okoliczności te jednoznacznie świadczą o tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji lokalizacyjnej była również powierzchnia działki nr [...], nr [...] i nr [...].

W ocenie skarżącej, przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji lokalizacyjnej odwoławczej doszło do rażąco naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art.7, art.77, art. 107§ 3 k.p.a., jak również art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie ustaleń dotyczących prawidłowej powierzchni działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W następstwie powyższych naruszeń skarżąca została pozbawiona bezpodstawnie i nieodpłatnie własności części swojej nieruchomości.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Infrastruktury z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra oraz decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu obie decyzje Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Wbrew przywołanym wyżej przepisom postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, konieczne do jej rozstrzygnięcia.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją było zbadanie, czy decyzje w przedmiocie lokalizacji planowanej drogi są obarczone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

W związku z tak sformułowanym zakresem przedmiotowym kontrolowanego postępowania wskazać należy, co następuje:

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła obu decyzjom wydanym w przedmiocie lokalizacji, że wydano je z rażącym naruszeniem przepisów prawa, powodującym nieuzasadnione zaniżenie powierzchni działki skarżącej, podzielonej na mocy wskazanych wyżej decyzji na dwie mniejsze działki. W rezultacie powyższego powierzchnia działek powstałych w wyniku podziału działki skarżącej, której powierzchnia została zaniżona, również jest zaniżona.

Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).

O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

2. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej spraw należy wskazać, co następuje:

W postępowaniu nadzorczym toczącym się po wydaniu przez Sąd poprzedniego wyroku w sprawie (wyrok z dnia 9 lutego 2011 r.) zostało ostatecznie ustalone, że przedmiotem wniosku skarżącej jest stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w przedmiocie lokalizacji planowanej drogi, a zatem decyzji lokalizacyjnej Wojewody oraz decyzji lokalizacyjnej odwoławczej Ministra – obu w części dotyczącej działki skarżącej.

Podstawą do wydania decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych według stanu na dzień 8 września 2008 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.721 z późn.zm.), dalej "ustawy drogowej".

Przepis art.5 ust.1 pkt 3 ustawy drogowej zobowiązywał inwestora do przedłożenia, wraz z wnioskiem o ustalanie lokalizacji drogi publicznej, map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzonych zgodnie z odrębnymi przepisami.

W przepisie art.12 ustawy drogowej ustawodawca określił skutki prawne wydania decyzji lokalizacyjnej. Stosownie do powyższego:

1) Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości (art.12 ust.1 ustawy).

2) Linie rozgraniczające terenu ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art.12 ust.2 ustawy).

3) Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art.12 ust.3 ustawy).

4) Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art.18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę (art.12 ust.4 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda ustalił na wniosek inwestora lokalizację drogi krajowej. W pkt II decyzji, zawierającym orzeczenie organu o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w pppkt 21 wskazano: "działka nr [...], obręb F., o powierzchni 0,2737 ha, stanowiąca własność J. N. (c. [...]) udział 1/1, na działki: [...] o powierzchni 0,0145 ha – przeznaczona pod drogę, [...] o powierzchni 0,2592 ha". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W przywołanej decyzji Wojewody wskazano, że projekt podziału nieruchomości położonych w miejscowości F. został przedstawiony na mapach z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500 i 1:1000, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2008 r. i 1 grudnia 2008 r. pod numerem ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów Starostwa Państwowego w [...].

Po wydaniu przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej, a przed rozpoznaniem przez Ministra Infrastruktury odwołania od tego orzeczenia, Starosta Powiatowy w [...] (dalej "Starosta") decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o dokonaniu z urzędu aktualizacji operatu ewidencyjnego F., gmina D., w jednostce rejestrowej nr [...], obejmującej grunty stanowiące własność skarżącej, polegającej na:

- przywróceniu przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...], [...] poprzez wykazanie jej przebiegu zgodnie z dokumentacją pomiaru do klasyfikacji gruntów i ustalenia stanu posiadania, sporządzoną w latach 1958 – 1963;

- zmianie pola powierzchni działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej z dotychczasowego 0,28 ha na obecne 0,2737 ha.

Decyzją lokalizacyjną odwoławczą z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (dalej "decyzją kasatoryjną") Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "Inspektor"), orzekając na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W konkluzjach uzasadnienia decyzji kasatoryjnej Inspektor wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Starosta "nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego, umożliwiającego prawidłowy zapis w ewidencji gruntów i budynków, jak tego wymaga art. 7 i 77 k.p.a. Starosta B. po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy związanej z przebiegiem granicy działki nr [...], powinien rozważyć kwestię, czy posiada on legitymację do rozstrzygania sporu odnośnie przebiegu granicy między tymi działkami, tym bardziej , że na dzień wydania decyzji organu II instancji, działki nr nr [...] i [...] w ogóle nie występują, bowiem uległy one podziałowi i ich nowy stan prawny należało ujawnić w operacie ewidencji gruntów obrębu F., Gm. D..".

Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, w której postępowanie lokalizacyjne toczy się w dwóch instancjach administracyjnych (na skutek wniesienia przez stronę tego postępowania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej), organ odwoławczy jest zobowiązany, zgodnie z generalną zasadą ponownego rozpatrywania całości sprawy przez organ odwoławczy, do skontrolowania prawidłowości decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ I instancji, w tym również prawidłowości dokonanego tą decyzją podziału nieruchomości.

Zauważyć przy tym należy, że o ile Wojewoda, orzekający w niniejszej sprawie o ustaleniu lokalizacji planowanej drogi w pierwszej instancji, działał wyłącznie na podstawie projektu podziału, przedłożonego organowi przez inwestora, o tyle Minister orzekał już w sytuacji, w której skutki decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do podziałów geodezyjnych były przedmiotem postępowania administracyjnego o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków.

Podkreślić należy, że orzekając w przedmiocie odwołania od decyzji lokalizacyjnej Wojewody, Minister Infrastruktury nie mógł w oczywisty sposób uwzględnić zastrzeżeń sformułowanych w decyzji Inspektora, albowiem w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej odwoławczej odwołanie skarżącej od decyzji Starosty nie zostało jeszcze przez Inspektora rozpatrzone. Organ odwoławczy, orzekający o lokalizacji drogi, rozpoznał zatem odwołanie od decyzji lokalizacyjnej przed rozpatrzeniem przez Inspektora odwołania skarżącej od decyzji Starosty.

W ocenie Sądu jednakże sam fakt zakwestionowania przez Inspektora decyzji Starosty, zapadłej w następstwie wydania przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej, orzekającej o podziale nieruchomości skarżącej, stanowi uprawnioną przesłankę do oceny, czy podziału działki skarżącej dokonano na podstawie prawidłowego projektu podziału i czy w wyniku zatwierdzenia tego projektu nie doszło do nieuzasadnionego zmniejszenia powierzchni nieruchomości należącej do skarżącej (okoliczność taka stanowiłaby rażące naruszenie prawa).

Organ nadzorczy, orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji drogi, nie może zatem traktować samego faktu, że w dacie orzekania przez Wojewodę o lokalizacji drogi istniał projekt podziału, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako wystarczającej przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji drogi. Przepisy i orzecznictwo, które w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę organ powołał jako uzasadnienie własnego stanowiska, nie dają wystarczającej podstawy do jego zaakceptowania.

Prawidłowa ocena odnośnie istnienia albo nieistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej wymaga szczegółowego zanalizowania przez Ministra w postępowaniu nadzorczym przyczyn uchylenia przez Inspektora decyzji Starosty, podanych w uzasadnieniu decyzji Inspektora i ustalenia, czy w decyzji tej Inspektor zakwestionował prawidłowość ustaleń odnośnie granic lub powierzchni nieruchomości skarżącej, w oparciu o które sporządzono operat podziałowy, zatwierdzony następnie decyzją lokalizacyjną, w rezultacie czego doszło do wadliwego zmniejszenia w operacie podziałowym nieruchomości skarżącej w stosunku do dotychczasowego stanu ewidencyjnego. Stwierdzenie takiej okoliczności prowadziłoby do uznania, że wspomniany operat, na podstawie którego wydano decyzję lokalizacyjną, w części dotyczącej działki skarżącej, jest wadliwy. Ocena taka nie została przez obecnie orzekającego Ministra dokonana.

Dopiero zatem dokonanie przez organ nadzorczy oceny, o której mowa powyżej, będzie mogło upoważniać do formułowania ostatecznych wniosków odnośnie tego, czy przy wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi doszło do rażącego naruszenia art.12 ustawy w związku z art.7, 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie podziału działki skarżącej na podstawie wadliwego projektu podziału.

Zaniechanie przez organ nadzorczy dokonania wyjaśnień w kwestii, o której mowa powyżej, stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji tego naruszenia obie decyzje nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej oraz lokalizacyjnej decyzji odwoławczej w części, z uwzględnieniem ocen wyrażonych powyżej.

VIII. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.