Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 474/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Prezesa Wód Polskich z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz A. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] na podstawie art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. 2017 r. poz. 1121 ze zm. - dalej jako P.w. z 2001 r.) w zw. z art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.):

I. Nakazał właścicielom działek nr geod. [...] i [...] oraz [...] i [...] obręb [...], na częściach gruntu stanowiących ich własność, przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) zlokalizowanego na działkach nr geod. [...],[...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] poprzez odtworzenie rowu otwartego po trasie jego przebiegu tj. z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami nr geod. [...] i [...] oraz nr geod. [...] i [...].

II. Warunki określające odtworzenie rowu otwartego:

a. szerokość w koronie rowu otwartego - min. 2 m,

b. parametry rowu (nachylenie skarp, głębokość, szerokość dna, rzędne, itp.) powinny być dobrane na podstawie obliczeń ilości odprowadzanych wód ze zlewni rowu,

c. skarpy i dno odtworzonego rowu otwartego należy oczyścić z murowanych elementów, warstwy gleby, drzewostanu, krzewów itp. i obsiać mieszanką traw.

III. Prace wskazane w pkt I należy wykonać w terminie 9 miesięcy od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

II.

Po rozpatrzeniu odwołań A. M. i C. M., Prezes Wód Polskich decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nastąpiło to przy tym w warunkach uprzedniego uchylenia przez tutejszy Sąd, wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21, wcześniejszej decyzji kasacyjnej tego organu z [...] marca 2021 r. nr [...].

Organ wskazał, że podstawą podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 64b P.w. z 2001 r., zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Decyzja podejmowana w trybie powołanego przepisu ma doprowadzić do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, niemniej przesłanką jej wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodujące zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Decyzja wydana w celu przywrócenia funkcji urządzenia nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci, gdyż może to w okolicznościach danej sprawy okazać się zbędne, np. w przypadku poprawy stosunków wodnych czy też ich istotnej zmiany. Decyzja taka nie może być natomiast wydawana w celu realizacji nowego urządzenia wodnego. W takiej bowiem sytuacji właściwą drogą jest wystąpienie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja taka nie może być również wydana w odniesieniu do urządzenia wodnego, które nie zostało wybudowane legalnie.

W ocenie Prezesa Wód w stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji, wydanie decyzji w niniejszym kształcie czyni ją niewykonalną.

Zgodnie z przedstawionym materiałem dowodowym (mapy satelitarne, fotografie, pisemne stanowiska stron postępowania), w północnej części działki o nr ewid. [...] obręb [...] (środkowa część rowu), rów jest zabudowany budynkami. Natomiast w pozostałej części działki jest zabudowany ogrodzeniem. Odtworzenie rowu do postaci rowu otwartego o szerokości min. 2 m ingeruje w istniejącą zabudowę na działce o nr ewid. [...]. Wykonanie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni związane byłoby z likwidacją i rozbiórką części ogrodzenia i budynków, a taki nakaz nie mieści się w kompetencji organu Wód Polskich.

Pismem z [...] października 2021 r. znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Prezesa Wód Polskich, że wyrokiem z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 520/17 WSA w Białymstoku uchylił decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], nakładającą na C. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 września 2017 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane przy budowie budynku warsztatowo-magazynowo-gospodarczego z częścią mieszkalną, na działce o nr ewid. [...]. Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r, sygn. akt II OSK 1860/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Z kolei pismem z [...] listopada 2021 r. znak: [...], PINB Powiatu [...] w [...] poinformował, że postępowanie administracyjne w przedmiocie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynku zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a obecnie trwają czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami wyrażonymi w wyroku WSA w Białymstoku.

Organ dalej wskazał, że w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 64b P.w. z 2001 r., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji tub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Organ właściwy w sprawach gospodarki wodnej może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego jak również może odmówić jej nałożenia. Decyzja, o której mowa wart. 64b Prawa wodnego z 2001 r. jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, co oznacza, że o jej podjęciu lub niepodjęciu, decyduje organ, nawet pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie (decyzja wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego).

W przedmiocie budynków posadowionych w części rowu na działce o nr ewid. [...] toczy się postępowanie przed PINB Powiatu [...] w [...], dokładnie w przedmiocie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynku zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] (rozbudowa budynków, również w części rowu znajdującego się na działce o nr ewid. [...]). Natomiast przed organami Wód Polskich toczy się postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (odtworzenie rowu biegnącego w granicy działek o nr ewid. [...] i [...] oraz w granicy działek o nr ewid. [...] i [...]).

Organ wyjaśnił, że do urządzeń wodnych stosuje się przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W przypadku więc, kiedy przedmiot sprawy może podlegać jednocześnie dwu odmiennym regulacjom prawnym i w wyniku zastosowania jednych bądź drugich przepisów prawnych można osiągnąć taki sam bądź podobny skutek prawny, organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, które przepisy winny mieć w pierwszej kolejności zastosowanie w danej sprawie (jeśli to wprost nie wynika z samych przepisów), kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej. Decyzja administracyjna powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części, dlatego też organ przed wydaniem decyzji powinien ustalić, co stanowi istotę sprawy. W niniejszym przypadku, mając informację o toczącym się postępowaniu w trybie art. 51 P.b. przed organami nadzoru budowlanego, Dyrektor Zarządu Zlewni winien rozważyć zawieszenie postępowania w przedmiocie odtworzenia urządzenia wodnego. Decyzja nakładająca obowiązek odtworzenia urządzenia wodnego byłaby wykonalna jedynie w sytuacji wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka decyzja dotąd nie została wydana, a postępowanie w tej sprawie jest aktualnie wtoku. Przedwcześnie zatem organ I instancji nałożył obowiązek, który de facto w kształcie wskazanym w decyzji jest niewykonalny.

Nadto organ zauważył, że nawet gdyby nie toczyło się postępowanie w sprawie nieprawidłowości dotyczących posadowienia budynku w części rowu ziemnego na działce o nr ewid. [...], decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] lutego 2020 r. mogłaby napotkać poważne trudności, gdyż w sentencji decyzji nie zostały precyzyjnie określone parametry rowu, poza minimalną szerokością odtworzonego rowu w koronie. Do obowiązków organu należy wskazanie dokładnych parametrów rowu (nachylenie skarp, głębokość, szerokość dna, rzędne, spadek itp.). Szczegółowe zakresy prac powinny określać, jakie roboty mają być wykonane na danym odcinku rowu, w tym m.in. które drzewa i jaka ich liczba powinna być usunięta przez poszczególnych właścicieli.

W ocenie Prezesa Wód Polskich, wartości parametrów, do których urządzenie wodne należy przywrócić, powinny być dokładnie określone przez organ w sentencji, a ich dobór uzasadniony i poparty zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto, uzależnienie parametrów szerokości rowu w dnie od "ilości wód odprowadzanych ze zlewni rowu" jest niedopuszczalne. Decyzja restytucyjna ma na celu odtworzenie urządzenia wodnego, które poprzez nienależyte utrzymywanie jest w zaniku, a nie projektowanie nowego urządzenia wodnego, w śladzie starego, ale dostosowanego do obecnych warunków hydrologicznych w gruncie. Na przedmiotowym terenie doszło do zmiany warunków wodno-glebowych w 2013 roku, podczas przebudowy trasy [...]. Zmiana stanu wody na okolicznych gruntach została stwierdzona w postępowaniu Burmistrza [...] prowadzonym w trybie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. W wyniku tego postępowania, inwestor przebudowy drogi - Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] listopada 2013 r. znak [...] został zobowiązany do usunięcia w określonym terminie zmiany stanu wody na gruncie, do której doszło w trakcie przebudowy ul. [...] w [...], szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie tj. działki o nr ewid. [...] i [...] w [...], poprzez odtworzenie istniejącego przed przebudową rowu otwartego w pasie drogowym, cieku wodnego na posesji nr [...] (działki o nr ewid. [...] i [...]), w kierunku zachodnim poprzez wykonanie określonych niezbędnych robót.

Mając więc na uwadze, że w stosunkowo nieodległym czasie, na przedmiotowym terenie doszło do zmiany warunków hydrologicznych, orzeczenie wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni o treści: "parametry rowu (nachylenie skarp, głębokość, szerokość dna, rzędne, itp.) powinny być dobrane na podstawie obliczeń ilości odprowadzanych wód ze zlewni rowu" jest nieprawidłowe, nieprecyzyjne i niedopuszczalne w przypadku niniejszego postępowania.

Dyrektor zarządu zlewni jest organem właściwym w kwestii pozwoleń wodnoprawnych i jego obowiązkiem jest określenie dokładnych parametrów urządzenia wodnego, jednakże na podstawie istniejącej dokumentacji projektowej, dotyczącej urządzenia, a nie na podstawie obliczonej ilość wód odprowadzanych ze zlewni rowu (zwłaszcza, że okoliczne warunki wodnoglebowe uległy znaczącej zmianie). Organ ma również możliwość powołać biegłego lub zlecić sporządzenie ekspertyzy na tę okoliczność. Dopiero na podstawie tych wyliczeń, organ może wyznaczyć parametry urządzenia wodnego. W tak sformułowanym obowiązku, organ przenosi ciężar wyliczenia ilości odprowadzanych wód ze zlewni rowu na adresatów decyzji, co może doprowadzić do sytuacji, w której każde z właścicieli rowu będzie miało inne wyobrażenie dotyczące ilości odprowadzanych wód ze zlewni, a tym samym określi inne parametry rowu w ten sposób go odtworzy. W konsekwencji okazać się może, że odtwarzany rów nie będzie spełniał dotychczasowej funkcji np. w przypadku błędnie dobranych spadków, głębokości, itp.

Zaskarżoną decyzją, organ nałożył jednakowo brzmiący obowiązek dotyczący odtworzenia urządzenia wodnego na właścicieli działek, przez które niniejsze urządzenie przebiega. Jednakże, w północnej części rów wymaga innych działań, które będą miały na celu jego odtworzenie niż w części znajdującej się w granicy działek C. M. i A. M. Te działania powinny być w decyzji dokładnie sprecyzowane, a w sentencji należy wskazać konkretną liczbę i gatunek drzew, które należy usunąć, a także parametry, o których wcześniej wspomniano. W przypadku zmiany jednego z właścicieli rowu, organ winien zaktualizować dane dotyczące utrzymywania przez niego urządzenia wodnego i dopiero w przypadku stwierdzenia nieutrzymywania rowu, należy decyzją określić działania, które przywrócą poprzednią funkcję urządzenia wodnego. Z uwagi na różne uwarunkowania (zabudowa, obecność zadrzewień, stopień nieutrzymania), obowiązek ten będzie różnobrzmiący dla poszczególnych stron postępowania.

Wątpliwości Prezesa Wód wzbudziła również kwestia wyjaśnienia, że nienależyte utrzymanie przedmiotowego rowu spowodowało zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Dyrektor Zarządu Zlewni wskazuje, że "pomimo zrealizowania inwestycji na działce o nr ewid. [...] tj. odtworzenia rowu wschodniego wraz z odpływem (obowiązek nałożony na Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2013 r.), wody w północnej części działki o nr ewid. [...] nadal stagnują i nie znajdując ujścia, doprowadzają do zabagnienia terenu działki o nr ewid [...]. Powyższe wskazuje, że odtworzenie urządzenia wodnego pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] tzw. rowu zachodniego jest nadal niezbędne do przywrócenia walorów tego terenu." W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji stwierdził, że urządzenie wodne nie funkcjonuje odpowiednio z uwagi na zaniedbania w zakresie utrzymania rowu oraz zablokowanie fragmentu rowu na granicy działki Państwa M. i A. M., poprzez posadowienie budynku gospodarczego przez C. M. w linii rowu. Z takim wnioskiem nie sposób się zgodzić bez skrupulatnego udowodnienia takiego stanu, a w opinii Prezesa brak materiału dowodowego potwierdzającego ten stan.

W ocenie organu, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie rozważył wszystkich możliwości działania, wynikających z art. 64b P.w. z 2001 r., a przede wszystkim wydał decyzję przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego, istotnego dla sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych specjalistów, na skutek błędnego przez organ przyjęcia, że dalsze badanie historycznego przebiegu rowu nie powinno być przedmiotem tego postępowania administracyjnego, podczas gdy ani sam fakt istnienia rowu ani też jego przebieg nie został należycie wykazany i przesądzony oraz stanowi okoliczność sporną między stronami, stąd też zasadnym jest zasięgnięcie wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, Prezes Wód stanął na stanowisku, że organ I instancji wystarczająco potwierdził istnienie rowu na przedmiotowym terenie. Taki stan rzeczy potwierdzają m.in. wypisy z ewidencji gruntu, wskazujące istnienie użytku oznaczonego jako "W", na granicy działek o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] a [...]. Dla postępowania prowadzonego w trybie art. 64b, dalsze badanie historycznego przebiegu rowu nie jest konieczne, a postępowanie rozgraniczeniowe nie leży w kompetencji organów Wód Polskich.

Prezes Wód wskazał, że organ I instancji nienależycie wyjaśnił okoliczności istotne dla wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza obecność zabudowy na przedmiotowym rowie (budynki, ogrodzenie). Niemniej jednak, organ I instancji nie powziął informacji dotyczących legalności zabudowy ani faktu, że w tej sprawie toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Również sformułowanie zaczerpnięte z decyzji Dyrektora ZZ PGW WP w [...], przytoczone w ww. zarzucie odwołania jest niezgodne z prawdą. Nie jest możliwe wykonanie otwartego rowu ziemnego o szerokości koryta 2 m, nie wziąwszy pod uwagę zabudowań istniejących na tym rowie.

W podsumowaniu Prezes Wód Polskich wskazał, że naruszeniem organu I instancji uzasadniającym uchylenie decyzji było wydanie rozstrzygnięcia w przypadku trwania postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Udzielając wytycznych co do dalszego postępowania, zdaniem Prezesa Wód organ I instancji powinien rozważyć konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto ustalić jaki jest stan faktyczny sprawy (jak jest utrzymywane urządzenie wodne na przedmiotowych działkach, przeprowadzenia jakich działań wymaga przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego i czy w realiach niniejszej sprawy jest to konieczne. W przypadku, gdy organ I instancji stwierdzi, że wydanie decyzji restytucyjnej jest niezbędne, określić powinien w sposób precyzyjny zakres prac, które przywrócą poprzednią funkcję urządzenia wodnego, dzięki czemu decyzja będzie możliwa do wykonania bądź egzekucji.

III.

Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej Prezesa Wód Polskich wywiodła A. M., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b P.w. z 2001 r. poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b P.w. z 2001 r. niezbędne jest zakończenie postępowania toczącego się w trybie art. 51 P.b. przed organami nadzoru budowlanego, co uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania w przedmiocie odtworzenia urządzenia wodnego, podczas gdy postępowanie budowlane dotyczy naruszenia struktury niewielkiego elementu rowu melioracyjnego przez fragment budowli i ogrodzenia, wobec czego tylko w tym zakresie można oczekiwać treści rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, natomiast w zakresie pozostałej części urządzenia wodnego oraz w zakresie innych naruszeń jego struktury niż budynki i budowle (wypłycenie, zarośnięcie, zakrzaczenie, zadrzewienie), organ II instancji powinien bezzwłocznie wydać decyzję (załatwiającą sprawę choćby w części) nakładającą obowiązki na właścicieli poszczególnych części rowu doprowadzenia rowu do należytego stanu poprzez przywrócenie jego struktury, pogłębienie, poszerzenie, oczyszczenie z drzew i krzewów, również w okolicach budowli wzniesionych przez J. i C. M. w strukturze rowu, które to problemy znacznie ograniczają zbieranie wody z okolicznych terenów i jej przepływ, również na odcinkach w których istnienie budowli nie ma znaczenia dla funkcjonalności rowu melioracyjnego, które to naruszenie doprowadziłoby do niezasadnego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania budowlanego, pozwalając na utrzymanie stanu faktycznego niezgodnego z prawem - nienależytego stanu urządzenia wodnego na całej długości - tylko z uwagi na fakt wybudowania części budynku lub budowli przez jednego z właścicieli na małym fragmencie rowu melioracyjnego;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b P.w. z 2001 r. poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wobec przyjęcia przez organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b P.w. z 2001 r. niezbędne jest przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego celem precyzyjnego określenia obowiązków poszczególnych właścicieli działek w szczególności dokładnego ustalenia parametrów urządzenia wodnego, a także ustalenia ile drzew i jakich gatunków należy wyciąć celem przywrócenia urządzenia wodnego do należytego stanu, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi II instancji na samodzielne określenie parametrów urządzenia wodnego na podstawie starej dokumentacji projektowej, natomiast wskazanie ilości i gatunków drzew nie jest istotne dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nawet gdyby miało to znaczenie to można to określić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu, np. przesłuchania stron lub świadków, co mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 k.p.a., w konsekwencji czego orzeczenie kasacyjne jest nieuprawnione i zmierza do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b P.w. z 2001 r. poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wobec przyjęcia przez organ II instancji, że organ I instancji wadliwie odkodował hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, co spowodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy mianowicie nie zawiesił postępowania i wydał decyzję w przypadku trwania postępowania przed organami nadzoru budowlanego, podczas gdy decyzja administracyjna powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub części zaś w niniejszej sprawie organ II instancji potwierdził, że rów melioracyjny został zabudowany słupami energetycznymi, budynkiem gospodarczym, jest wypłycony oraz zarośnięty trawą, krzewami i drzewami, zaś taki stan faktyczny nieruchomości niewątpliwie potwierdza nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego nie tylko w zakresie problematycznych budynków w osi rowu, ale również zaniedbania struktury urządzenia wodnego na całej jego długości, które to nieprawidłowości winny być natychmiast usunięte, niezależnie od wyniku postępowania budowlanego, co przywróci funkcjonalność urządzenia wodnego choćby w części, a zatem możliwe i uzasadnione było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ;

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji, że aby możliwe było nałożenie obowiązku z art. 64b P.w. z 2001 r. niezbędne jest zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, podczas gdy taka przesłanka uchylenia pomija art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) i moc wiążącą ocen prawnych i wskazań wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych, tj. pomija to, że WSA w Warszawie w wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21 oraz w wyroku z 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 wskazał, że w nin. sprawie w granicach art. 64b P.w. z 2001 r. - do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wystarczające jest ustalenie, że doszło do zmiany funkcji urządzenia melioracyjnego wskutek jego nienależytego utrzymywania, w postaci: posadowienia słupów energetycznych, posadowienia częściowo budynku gospodarczego i ogrodzenia, zaniku rowu z powodu jego wypłycenia, do czego bezsprzecznie doszło w niniejszej sprawie, co w ocenie wnoszącej sprzeciw oznacza, że organ winien wydać załatwić sprawę w taki sposób, aby zniwelować wszystkie ww. problemy, a wynik postępowania budowlanego w sprawie ww. budynku i ogrodzenia nie jest istotny ze względu na nakazanie poszerzenia i pogłębienia rowu oraz usunięcia roślinności w miejscach niezabudowanych budynkiem, w konsekwencji czego wydanie przez organ II instancji orzeczenia kasacyjnego ze wskazaniem do zawieszenia całego postępowania do czasu zakończenia postępowania budowlanego stanowi uchylenie się od niezwłocznego załatwienia sprawy, prowadzi do przedłużenia postępowania i nie respektuje postanowień wyroku WSA w Warszawie.

IV.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Sprzeciw jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wskazując, że ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze zauważyć także trzeba, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów odwoławczych wszystkich tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie badając sprawę. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1618/21; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21; z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21).

W konsekwencji, zdaniem Sądu art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, ocenia wprawdzie co do zasady istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie, stanowiących niejako źródło uchylenia decyzji organu I instancji (podobnie wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1709/21).

VI.

Należy przypomnieć, że niniejsza sprawa, widziana w ujęciu materialnym, była już przedmiotem dwukrotnej kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 oraz wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21 zakwestionował stanowisko organów. W tym ostatnim przypadku uwzględniono sprzeciw i uchylono wcześniejszą decyzję kasacyjną Prezesa Wód Polskich.

Jedynie porządkowo należy zatem wskazać, że wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 uchylono decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r.

Rozważania Sądu dotyczyły art. 64b P.w. z 2001 r., którego celem jest przywrócenie istniejących urządzeń w takim stanie, aby spełniały one swoją funkcję. Przesłanką wydania decyzji jest przy tym wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodujące zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Wystarczy zatem, aby w sprawie z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, że nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego spowodowało zmianę jego funkcji. W takiej sytuacji nie jest już nawet istotne, czy zaniedbania w należytym utrzymywaniu danego urządzenia powodują szkodliwie oddziaływanie na grunty, czy też nie.

W uwzględniającym sprzeciw wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21 Sąd wskazał, że w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ I instancji zdaje się nie budzić zastrzeżeń to, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Nie jest bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami. W tym zakresie ustalenia organu I instancji w całości zaakceptował Prezes Wód Polskich.

Sąd jednocześnie zakwestionował, jako naruszającą art. 138 § 2 k.p.a., praktykę Prezesa Wód Polskich, zgodnie z którą dla właściwego zastosowania art. 64b P.w. z 2001 r., konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni i ustalenie, czy do zalewania i podtopień działki wnoszącej sprzeciw dochodziło przed przebudowaniem ul. [...]. Co istotne, zdaniem Sądu orzekającego uprzednio, z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 64b P.w. z 2001 r. kluczowe i wystarczające znaczenie ma samo ustalenie wystąpienia pierwszej ze wskazanych w nim przesłanek, tj. że wskutek niedopuszczalnej ingerencji właścicieli nieruchomości, przez które rów ten przebiega, doszło do zmiany pierwotnej funkcji spornego urządzenia melioracyjnego.

W kontrolowanej z kolei w niniejszej sprawie decyzji Prezesa Wód Polskich wskazano w istocie na trzy powody uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni.

Po pierwsze, organ widzi potrzebę zawieszenia całego postępowania z uwagi na trwające równolegle postępowanie naprawcze, prowadzone przez nadzór budowlany względem zabudowy wzniesionej na części rowu przez C. M.

Po drugie, zdaniem organu uchylenie było konieczne, bowiem w sprawie wymagane jest dokonanie precyzyjnych ustaleń faktycznych, co do tego jak jest utrzymywane urządzenie wodne na działkach, a także przeprowadzenie jakich działań wymaga przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego i ustalenia czy w realiach niniejszej sprawy jest to w ogóle konieczne. W szczególności zdaniem organu wadliwie nieustalono dokładnie ile i jakie drzewa oraz krzewy porastają rów, przez co nie można w jasny sposób określić, które z nich mają zostać usunięte.

Po trzecie wreszcie, niezbędne jest, w ocenie Prezesa Wód Polskich, określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób precyzyjny zakresu prac, które przywrócą poprzednią funkcję urządzenia wodnego, dzięki czemu decyzja będzie możliwa do wykonania przez adresatów bądź wyegzekwowania w drodze egzekucji.

Sąd rozpatrujący sprzeciw powyższych zastrzeżeń organu nie podziela.

Przede wszystkim należy zauważyć, że chybione są powody uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z uwagi na potrzebę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że wynik sprawy ma w całości zależeć od wyniku innego postępowania.

Nie można w konsekwencji podzielić stanowiska Prezesa Wód Polskich co do tego, że niniejsza sprawa w całości zależy od postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany. Sąd podkreśla, że urządzenie wodne jest obiektem liniowym. Jakkolwiek więc słusznie wskazuje się w zaskarżonej decyzji, że urządzenia wodne mogą być reglamentowane zarówno przepisami Prawa wodnego jak i Prawa budowlanego, zaś w przypadku zbiegu postępowań, kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej, należy uwzględnić to dalej idące (tu: sprawa nadzoru budowlanego prowadzona w trybie art. 51 P.b.), to jednak w niniejszej sprawie nie było podstaw do wstrzymywania się z rozstrzygnięciem i oczekiwaniem na wynik działania PINB i WINB. Sąd zwrócił uwagę, że urządzenie wodne w postaci rowu melioracyjnego jest obiektem liniowym. Pomimo jego częściowego zabudowania, nadal istnieje jasna i wyraźna kompetencja organów Wód Polskich do orzekania w sprawie w ramach art. 64b P.w. z 2001 r. Organ sam wskazuje, że sprawa może zostać załatwiona w całości lub części, zaś jej wynik zależy od uznania. Nie jest więc w jakikolwiek sposób przez Prezesa Wód Polskich wyjaśnione, dlaczego należy zawiesić całe postępowanie, skoro w zależności od potrzeb i ustaleń organ może orzec o częściowym obowiązku odtworzenia rowu melioracyjnego, będącego obiektem liniowym, pozostawiając "dalszą część sprawy" w toku. Odtworzenie części rowu, wbrew ogólnikowemu wskazaniu organu, może spowodować przywrócenie jego roli i w efekcie poprawę stosunków wodnych na gruncie.

Sąd nie podziela także stanowiska Prezesa Wód Polskich, który odsyła sprawę do I instancji z uwagi na braki w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Nie bez powodu bowiem wskazano na wstępie niniejszych rozważań, że sprawa w ujęciu materialnym trwa już bardzo długo a uprzednie stanowisko organu było weryfikowane w trybie sprzeciwu przez tutejszy Sąd. W wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21 Sąd wyraźnie wskazał, że "w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ I instancji zdaje się nie budzić zastrzeżeń to, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Nie jest bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami. W tym zakresie ustalenia organu I instancji w całości zaakceptował Prezes Wód Polskich."

W kontekście powyższego, podnoszenie obecnie jako powodu uchylenia decyzji organu I instancji, rzekomych niejasności w ustaleniach stanu faktycznego, w szczególności zaś tego, czy rów jest rzeczywiście w nienależytym stanie, nie znajduje jakiejkolwiek podstawy w materiale dowodowym zebranym w toku wieloletniego postępowania. Wszystkie opisane przez organ I instancji oraz powołane przez tutejszy Sąd we wcześniejszych wyrokach uchybienia w istniejącym urządzeniu wodnym - rowie, zachowują swoją aktualność. To, że ów rów zarówno nie spełnia przewidzianej roli (zbieranie wód), jak również jest w nienależytym stanie - w zaniku (zarośnięty, wypłycony, a miejscami zabudowany, itp.), świadczy jednoznacznie o tym, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 64b P.w. z 2001 r. Nie jest przy tym wiadome, jakich jeszcze ustaleń i sprawdzeń oczekuje Prezes Wód Polskich by uznać możliwość zastosowania wskazanego przepisu, skoro z materiału dowodowego sprawy, który nie został podważony, wprost wynika, że pomimo wykonania innego rowu na działce Skarżącej, sytuacja wodna nie uległa znaczącej poprawie (nadal stagnują na działce wody powierzchniowe, prowadząc do jej zabagniania).

Żadnego znaczenia dla możliwości uchylenia decyzji organu I instancji nie ma przy tym kwestia drzew i krzewów jakie porastają rów. Z tej przyczyny organ nie mógł odesłać sprawy do I instancji, albowiem jeżeli uznawał za konieczne wykonanie swoistej inwentaryzacji istniejącego w kolizji z rowem drzewostanu, mógł to wykonać przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego, o której mowa w art. 136 k.p.a., o ile dotychczasowy materiał dowodowy nie spełnia jego oczekiwań.

W ocenie Sądu, nie było wreszcie podstawy, do uchylenia decyzji z uwagi na stwierdzenie, skądinąd słuszne, że Dyrektor Zarządu Zlewni nie zawarł precyzyjnego rozstrzygnięcia. Nie wkraczając w zakres merytorycznego załatwienia sprawy należy podzielić argumentację Prezesa Wód Polskich, że wartości parametrów, do których urządzenie wodne należy przywrócić, powinny być dokładnie określone przez organ w sentencji, a ich dobór uzasadniony i poparty zgromadzonym materiałem dowodowym. Uzależnienie parametrów szerokości rowu w dnie od "ilości wód odprowadzanych ze zlewni rowu" jest niedopuszczalne, gdyż decyzja restytucyjna ma na celu odtworzenie urządzenia wodnego, które poprzez nienależyte utrzymywanie jest w zaniku, a nie projektowanie nowego urządzenia wodnego, w śladzie starego, ale dostosowanego do obecnych warunków hydrologicznych w gruncie.

Słusznie więc jako nieprecyzyjne zostało uznane stwierdzenie zawarte w pkt II lit. b) decyzji organu I instancji, wskazujące, że parametry rowu (nachylenie skarp, głębokość, szerokość dna, rzędne, itp.) powinny być dobrane na podstawie obliczeń ilości odprowadzanych wód ze zlewni rowu.

Niemniej jednak Prezes Wód Polskich wadliwie uznał, że ów brak precyzji w rozstrzygnięciu prowadzi do niemożności orzeczenia reformatoryjnego i wyłącznie decyzja kasacyjna może zostać wydana w sprawie.

Zdaniem Sądu, Prezes w istocie nie rozważył całości materiału dowodowego, który mógłby zostać wykorzystany do wskazania parametrów rowu do jakich należy go przywrócić. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy dysponuje uprawnieniami do uzupełniającego postępowania dowodowego i zamiast odsyłać sprawę do I instancji, może zlecić wszystkie te czynności, które zaleca obecnie Dyrektorowi Zarządu Zlewni, a więc powołanie biegłego lub zlecenie ekspertyzy. Nie jest zdaniem Sądu działaniem w zgodzie z art. 138 § 2 k.p.a. odsyłanie sprawy do I instancji zamiast orzeczenie reformatoryjne, tylko dlatego, że organ I instancji nie orzekł precyzyjnie. Organ w ogóle nie wykazał, że zakres postępowania dowodowego dotychczas przeprowadzonego, jak również zakres postępowania uzupełniającego, uzasadnia tylko decyzję kasacyjną. Tymczasem długotrwałość postępowania, w połączeniu z obszernością dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadnia tezę, że odesłanie sprawy do I instancji nie było konieczne.

Organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, nie mogą zostać uznane za uzasadniające taki krok.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

...................................

Wojciech Sawczuk