Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 273/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor Iwona Kosińska Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją dn. [...] stycznia 2003r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję burmistrza gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2002r. nr [...] odmawiając ustanowieni na rzecz J. J. i H. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano następujący stan faktyczny i prawny:

na mocy umowy notarialnej z dnia [...] października 1954 roku J. C. B. K. i D. L. sprzedali nieruchomość stanowiącą budynek mieszkalny znajdujący się na nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...], Z. J. i E. S., przenosząc jednocześnie na ich rzecz wszystkie prawa i roszczenia do przyznania własności czasowej do powyższego gruntu.

Pismem z dnia [...] stycznia 1974 roku p.o. Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu W. wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego o "przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, położonej w W., przy ul. [...] nr hip. [...] o powierzchni [...] m2. Grunt nieruchomości wyżej wymienionej przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy art. 1 dekretu z dnia 26.X.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta m.st. Warszawy".

W ponowionym piśmie z dnia [...] lutego 1974 roku stwierdzono że "w związku z niezłożeniem poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu (d. własności czasowej) nieruchomość wyżej wymieniona przechodzi na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 8 dekretu z dnia 26.X.1945 r."

Wnioskiem z [...] XII. 1995 r. J. J. i H. S. następczynie prawne byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości [...], wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji "z dnia [...].02.1974 r. Urzędu W. Wydział Terenów odmawiającej przyznania własności czasowej oraz stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa budynku znajdującego się na gruncie nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] w związku z niezłożeniem przez poprzednich właścicieli w odpowiednim terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu i w konsekwencji nie rozpoznania tego rodzaju wniosku, mimo jego złożenia, a nadto przejęcia omawianej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa". Wnioskodawca podniósł m.in., iż " dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym służyły prawa i roszczenia wynikające z art. 7 (...), dekretu pod warunkiem złożenia wniosku o przyznania prawa własności czasowej. Ten warunek został spełniony przez [...] Urząd [...] w W. z dnia [...] września 1948 r., który działał w imieniu właścicieli zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art. 7 ust. 1 i ust. 3 pkt a) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (...). W świetle powyższych przepisów wniosek [...] Urzędu [...] należy uznać za wniosek złożony w imieniu właścicieli nieruchomości we właściwym czasie. Powyższy wniosek do dzisiaj nie został rozpoznany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] czerwca 1996 r. umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem wnioskodawca błędnie utożsamił z decyzją administracyjną wniosek Urzędu W. Wydział Terenów z dn. [...] lutego 1974 r. skierowany do Państwowego Biura Notarialnego o przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Wnioskiem z dn. [...].VIII.1996r. J. J. i H. S. wystąpiły do Prezydenta W. o "rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] (...), który został złożony w imieniu b. właścicieli nieruchomości do Zarządu Miejskiego w W. Wydział Gospodarki Gruntami przez [...] Urząd [...] w W. dnia [...] września 1948 r. i "ustanowienie użytkowania wieczystego do wyżej opisanego gruntu na rzecz J. J. w [...] i H. S. w [...]". Wnioskodawca wskazał m.in. iż " akta nieruchomości (...), są niekompletne, z notatki znajdującej się na [...] wynika, że z akt sprawy wypożyczono w dn. [...] września 1958 r. [...] pism. W związku z powyższym dwie okoliczności są niewątpliwe: wypożyczone dokumenty musiały pochodzić z przed [...] września 1958 r., wypożyczone akta nie zostały zwrócone". Zdaniem wnioskodawcy oznacza to, że " wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony we właściwym czasie i przez Urząd [...] działający w imieniu b. właścicieli przedmiotowej nieruchomości i do dzisiaj nie został nierozpoznany".

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 roku Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w W. na rzecz J. J. i H. S. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 1997 r.

W wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2000 r. (sygn. IV SA 2448/97) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło przedwcześnie, " bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że " orzekające w sprawie organy powinny ustalić o jakie konkretnie dokumenty zostały uszczuplone akta, ocenić ich znaczenie dla sprawy i w miarę możliwości odtworzyć ich treść, a gdyby to nie było z jakiś względów możliwe, organy powinny się do tego szczegółowo odnieść i uzasadnić dlaczego orzekanie w sprawie jest możliwe bez tych " wypożyczonych " dokumentów. Wyjaśnienie tej kwestii jest tym bardziej konieczne, że pełnomocnik strony skarżącej nie wyklucza (...), iż mógł tam się znajdować wniosek poprzedników prawnych skarżącej o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a nawet jeśli takiego wniosku tam nie było, bo nie został złożony przez poprzedników prawnych strony skarżącej, to mógł być tam wniosek złożony w ich imieniu przez [...] Urząd [...] w W., co w zaskarżonej decyzji zdaje się być też kwestionowane, a bliżej niewyjaśnione ze względu na pogląd, iż przywołany wyżej Urząd nie mógł skutecznie wnieść wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (...).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dn. [...] marca 2002 Burmistrz Gminy W. odmówił J. J. i H. S. uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Organ pierwszej instancji podkreślił m.in. iż " jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, d. współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości J. C., B. K. i D. L. nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. ozn. hip. "[...]".

W akcie notarialnym z [...] października 1954 r., gdzie sprzedali swoje prawa i roszczenia wynikające z dekretu znalazł się zapis, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w imieniu d. właścicieli złożył [...] Urząd [...] w W. Wniosek ten prawdopodobnie zaginął razem z innymi " wypożyczanymi" dokumentami. Odtworzenie lub odszukanie tych dokumentów nie jest obecnie możliwe z uwagi na brak informacji jakie dokumenty zostały wypożyczone, ze względu na upływ czasu, zmianę właścicieli tej nieruchomości, a także brak danych o d. właścicielach (...).

W wyniku odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dn. [...] sierpnia 2002 r., utrzymywało w mocy decyzję burmistrza nr [...].

Kolejną decyzją z dn. [...] września 2002 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dn. [...] sierpnia 2002 r., w związku z czym decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego a do rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji burmistrza. Rozpoznając to odwołanie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję burmistrza nr [...] wskazując, że zasadniczą przyczyną trudności w rozstrzygnięciu sprawy jest brak [...] dokumentów, które jak wynika z adnotacji zawartej w aktach zostały "wypożyczone" i najprawdopodobniej bezpowrotnie zaginęły. Zdaniem organu odwoławczego próba odtworzenia zaginionych dokumentów nie jest możliwe zarówno z uwagi na upływ czasu jak i brak wiadomości co do treści zaginionych dokumentów a więc brak wiedzy jakie dokumenty miałyby być odtworzone. Stąd brak jest podstaw do uznania, że b. właściciele tej nieruchomości złożyli w terminie stosowny wniosek. O tym czy wniosek taki mógł złożyć [...] Urząd [...] rozstrzygają przepisy dekretu z dn. 8 marca 1946 r., o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) wskazujące do jakich zadań powołane są urzędy [...] i nie przewidujące takiego uprawnienia dla urzędu [...]. Wniosek taki byłby skuteczny o ile urzędowi likwidacyjnemu udzieliłby d. właściciel wyraźnego upoważnienia i upoważnienie to powinny zawierać akta sprawy. Wobec braku jednoznacznego dowodu na to, że uprawniony podmiot złożył skutecznie wniosek dekretowy, nie istnieją podstawy do uznania za taki wniosku złożonego przez [...] Urząd [...] (o ile w ogóle został złożony), gdy nie ma upoważnienia i gdy nieznana jest treść zaginionych [...] dokumentów. Skargę sądową od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyły zainteresowane podnosząc, iż za zaginione dokumenty nie mogą ponosić konsekwencji skarżące. Organ błędnie ocenił zeznania świadka i wykazał niechęć do odtworzenia akt.

Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wnioskując, że odtworzenie dokumentów nie jest możliwe z braku jakiejkolwiek wiedzy na temat rodzaju dokumentów, które miałyby być odtworzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego.

Sprawa dotyczy nieruchomości [...] i złożonego przez ówczesny Urząd [...] wniosku w imieniu właściciela o przyznanie prawa własności do gruntu, o którym to wniosku znajduje się zapis w notarialnej umowie sprzedaży z dn. [...] października 1954 r. budynku mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowym gruncie i przelania praw i roszczeń dekretowych do działki nr [...] na rzecz nabywców B. J. i E. S. Należy tu wskazać, że umową darowizny z [...].IV. 1995 r. Z. J. darował żonie J. J. swój udział w tej nieruchomości wraz z roszczeniami dekretowymi, zaś umową notarialną z [...]. XII.1995 r. H. S., która nabyła w całości spadek po mężu, połowę nabytych w drodze dziedziczenia praw czyli [...] do nieruchomości przeniosła na rzecz J. J.

Jak wynika z dokumentów, wskutek śmierci H. S., spadek po niej odziedziczyła W. L. będąca obecnie uczestnikiem niniejszego postępowania ( skarga H. S. została odrzucona postanowieniem Sądu z dn.7 października 2004 r. sygn. I SA 274/03 w związku z niewykonaniem zarządzenia Sądu, a dopiero przy doręczeniu tego postanowienia Sąd uzyskał informację że w/w nie żyje).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 4 lutego 2000 r. uchylającym wcześniejsze decyzje odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, wyraził pogląd, że organy administracji powinny ustalić o jakie dokumenty zostały uszczuplone akta, jakie mają one znaczenie dla sprawy i w miarę możliwości odtworzyć ich treść, zważywszy że gdyby istniała w tej sprawie zgoda dawnych właścicieli na złożenie wniosku dekretowego w ich imieniu, to wniosek [...] Likwidacyjnego byłby skuteczny. Nadto organ miał odnieść się szczegółowo do kwestii jak możliwe jest orzekanie bez tych dokumentów. Prowadząc postępowanie ukierunkowane poglądem Sądu, organy administracji przeanalizowały dokumentację innych podobnych spraw i stwierdziły że Urząd [...] składał wnioski standardowe w postaci powielonych druków i wszystkie zawierały klauzulę działania w imieniu właściciela, nawet gdy był on nieznany z imienia i nazwiska. Organ stwierdził też, że odszukanie bądź odtworzenie zaginionych dokumentów zważywszy, że nie wiadomo jakie to były dokumenty, znaczny upływ czasu, wielość podmiotów mających kontakt z aktami na przestrzeni lat i brak danych o poprzednich właścicielach, nie jest możliwe i tylko przedłużałoby postępowanie.

Jednakże stosowanie do treści art. 7 i 77 kpa organ jest obowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Związany też był wytycznymi w motywach wyroku sądowego. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony i nie zostały podjęte w pełni czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ, co wynika z akt administracyjnych, zwrócił się do Archiwum Państwowego i Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Gminy W. poszukując dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a uzyskując negatywną odpowiedź, na tym poprzestał. Bezspornym jest, że brakujące obecnie dokumenty zostały w 1958 r. wypożyczone z akt i brak jest dowodu, że do akt powróciły. Zważywszy, że dokumenty te były w aktach przedmiotowej nieruchomości i stamtąd zostały wypożyczone, organy administracji winny były podjąć wszelkie czynności w celu ich odzyskania bądź odtworzenia. Czynności tych jednak nie podjęły.

Jak wynika z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydział [...] z dn. [...] grudnia 2003 r. (przedłożonego w oryginale przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie) w rejestrze wpływu wniosków dekretowych znajduje się zapis dotyczący złożenia wniosku do gruntu o nr hipotecznym [...] przez [...] Urząd [...] w imieniu G. i B. (lub G. i B.). Zapis ten wskazuje więc, wbrew twierdzeniu organu, nazwiska poprzednich właścicieli nieruchomości tj. spadkodawców dla B. K. i D. L., będących sprzedającymi w dniu [...] października 1954 r. na rzecz B. J. i E. S.

W aktach administracyjnych na k. 166 znajduje się wykaz działek hipotecznych m.in. dz. nr [...], gdzie wskazany jest właściciel G. – B. w których imieniu wniosek składał [...] Urząd [...]. W swoich czynnościach organy pominęły ten dokument.

W tej sytuacji organ administracji winien odnieść się do okoliczności podniesionej w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] grudnia 2003 r. i dokonać wszelkich ustaleń faktycznych, korzystając w razie potrzeby i możliwości uzyskania informacji o dokumentach od poprzednich właścicieli bądź ich następców i przesłuchania świadków (art. 75 § 1 kpa).

W powyższych okolicznościach stwierdzenie przez organ, iż odszukanie bądź odtworzenie, zaginionych dokumentów nie jest możliwe, stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest podstawą z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia decyzji obu instancji. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.