Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 3/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i J. H. na bezczynność Burmistrza Nysy w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w Nysie decyzją z dnia [...], nr [...], na wniosek małżonków T. i J. H., zatwierdził projekt podziału działki nr A, k.m. nr [...], o powierzchni ewidencyjnej 2.6548 ha, położonej w N., obręb [...], zapisanej w ewidencji gruntów pod poz. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność T. i J. H., na działki B; C; D; E; F; G; H; I; J; K; L; M; N; O; P; R; S; T; U; W; X; Y; Z; Aa; Ab; Ac (przedstawione na załączniku mapowym). Decyzja wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż projekt podziału, zaopiniowany pozytywnie przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy w Nysie, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa.

W związku z wydaną decyzją, pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. J. H. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Nysie o wszczęcie procedury ustalającej kwotę odszkodowania za przejęcie z mocy prawa pod drogi gruntu oznaczonego numerami działek po podziale- E; K; S; X, o łącznej powierzchni 0,3599 ha.

Na skutek wniesionego pisma, Burmistrz Nysy, za zgodą stron, decyzją z dnia [...], nr [...], zmienił w części decyzję z dnia [...], poprzez dopisanie 19 wiersza od góry w brzmieniu: "Grunty wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętej podziałem, stanowiące działki nr E, K, S i X km. [...], z dniem gdy decyzja niniejsza stała się ostateczna, przechodzą z mocy prawa na własność gminy Nysa za odszkodowaniem ustalonym odrębną decyzją, między właścicielem a Gminą". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż dopisany wiersz jest podstawą do wykreślenia z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej dotychczasowych właścicieli wymienionych działek, które stanowią drogę i wpisania tych działek do pozycji rejestru oraz księgi wieczystej Gminy,

Pismem z dnia 28 października 2005 r., J. H. wezwał Gminę Nysa do przedstawienia propozycji kwoty odszkodowania za przejęty teren dróg obejmujący działki E, K, S i X.

Pismem z dnia 2 listopada 2005 r., Gmina Nysa zaproponowała skarżącemu odszkodowanie w kwocie 109 000 zł., bądź nieruchomość zamienną.

Nie zgadzając się z zaproponowaną kwotą odszkodowania, pismem z dnia 7 listopada 2005 r., J. H. wniósł o skorygowanie operatu szacunkowego i ustalenie odszkodowania w kwocie 147 000 zł.

Kolejnym pismem z dnia 21 listopada 2005 r., J. H. wezwał Gminę Nysa do zapłaty odszkodowania za przejęty teren dróg w kwocie 147 000 zł.

W dniu 2 grudnia 2005 r., T. i J. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na bezczynność Gminy Nysa, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości. W złożonej skardze domagali się zobowiązania Gminy Nysa do ustalenia odszkodowania za przejęte na drogi nieruchomości w kwocie 147.000 zł. Przedstawiając stan faktyczny, skarżący wskazali, iż zaproponowana przez stronę przeciwną kwota odszkodowania jest zbyt niska. Nie uwzględnia ona bowiem faktu, iż przejęte pod drogi działki są bardzo duże, a to z uwagi na osiedle mieszkaniowe zaprojektowane na przylegających gruntach. W ocenie skarżących, przy wycenie winna być uwzględniona również cena rynkowa gruntów pod budownictwo mieszkaniowe w obszarze położenia działek. Jak wskazali skarżący, przejęcie gruntów przez gminę pozbawia ich dochodu ze sprzedaży kilku działek budowlanych. Wskazując, iż ich postulaty, co do ustalenia kwoty odszkodowania nie zostały przez gminę uwzględnione, żądali oni zobowiązania Gminy Nysa do ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości w kwocie 147 000 zł.

Burmistrz Nysy w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, bądź o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących faktycznie nie została wydana. Jednocześnie jednak, powołując przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) Burmistrz Nysy zaznaczył, iż w czerwcu 2005 r. skarżący wystąpili o wszczęcie procedury ustalającej kwotę odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. Skarżący nie zgodzili się jednak na zaproponowane warunki odszkodowania i stąd też, skoro strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania, skarżący winni wystąpić do Starosty Nyskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, stosownie do art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym skoro dalsze postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie odszkodowania może toczyć się tylko przed Starostą Nyskim, zarzut bezczynności organu Gminy jest bezzasadny.

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wezwał Burmistrza Gminy Nysa do złożenia akt administracyjnych, a także oświadczenia, czy były prowadzone rokowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania oraz nadesłania stosownych dokumentów dotyczących tych rokowań.

W odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz Nysy przesłał do Sądu notatkę ze spotkania ze skarżącymi w dniu 30 marca 2006 r. oraz protokół z ustaleń w sprawie wartości odszkodowania z dnia 27 kwietnia 2006 r. Jednocześnie organ wskazał, iż z uwagi na to, że prowadzone rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, sprawa ustalenia wysokości odszkodowania przekazana została Starości Nyskiemu, stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który wszczął już w sprawie postępowanie administracyjne i stąd też wnosi o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Art. 3 § 2 pkt 8 w/w wymienionej ustawy stanowi, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy oraz w innych sprawach jeżeli ustawa szczególna tak stanowi (art. 3 § 3). Powyższe oznacza, iż do sądu administracyjnego, można zaskarżyć (jeżeli ustawa szczególna nie stanowi inaczej) tylko taką bezczynność organu administracji, która dotyczy: decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1), postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (3 § 2 pkt 2), postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (3 § 2 pkt 3) oraz innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (3 § 2 pkt 4). Sąd administracyjny właściwy jest więc do orzekania w sprawach skarg na bezczynności organów administracji publicznej, tylko w takich przypadkach, kiedy organ administracji, pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ustawy, nie podejmuje nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Tylko takie zaniechanie organu podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych.

Godzi się także zauważyć, iż właściwość rzeczowa sądów administracyjnych określona w art. 3 Prawa o postępowaniu (...) obejmuje jedynie sprawy z zakresu stosunków administracyjnoprawnych chyba, że ustawa szczególna przewiduje kontrolę sądów administracyjnych także w innych sprawach. Oznacza to, iż w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, a jedynie w sprawach wynikających ze stosunków regulowanych przepisami prawa administracyjnego.

Odnotować również należy, iż istota stosunku administracyjnoprawnego polega na tym, iż jedną z jego stron jest organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa jest zobowiązany i uprawniony do władczego rozstrzygania o wynikających z prawa administracyjnego prawach i obowiązkach drugiej strony stosunku. Wykonując swoje uprawnienia i obowiązki jest on przy tym wyposażony z mocy przepisów prawa w atrybut władzy państwowej w postaci m. in środków przymusu państwowego, służący do zabezpieczenia realizacji uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych. Odmiennie zatem niż w przypadku stosunków cywilnoprawnych, gdzie strony będące partnerami mają równorzędną pozycję i według własnego uznania, w oparciu o przepisy prawa kształtują treść stosunku prawnego, w stosunkach administracyjnoprawnych organ administracji publicznej jest obowiązany i uprawniony do władczego kształtowania, w zakresie prawa administracyjnego, sytuacji prawnej drugiej strony. Zaznaczyć zatem wypada, iż nie wszystkie stosunki prawne, w których jedną ze stron jest organ administracji publicznej, mają charakter administracyjnoprawny. W przypadku bowiem gdy, obie strony korzystają z wyznaczonej granicami prawa swobody w ustalaniu treści łączącego je stosunku prawnego, a przepisy prawa nie ustalają dla jednego z nich kompetencji do władczego rozstrzygania o treści uprawnień i obowiązków przyjąć należy, iż stosunek ten nie ma charakteru administracyjnoprawnego.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić przyjdzie, iż jeżeli przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej, sądy administracyjne uprawnione są do kontroli legalności działań bądź bezczynności organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 Prawa o postępowaniu (...), wynikających z takich stosunków prawnych, w zakresie których organ administracji publicznej z mocy prawa uprawniony jest do władczego kształtowania treści tego stosunku prawnego.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowi zarzut bezczynności organu gminy w zakresie uzgodnienia odszkodowania za grunty, które w wyniku podziału nieruchomości przeszły na własność gminy.

W tym miejscu wskazać wypada, iż w niniejszej sprawie decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydana została w oparciu o art. 10 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Jak stanowił art. 10 ust. 5 tej ustawy odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, które przeszły na własność gminy, ustalane było według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ponieważ jednak, w niniejszym przypadku odszkodowanie nie zostało zgodnie z tą regulacją ustalone, a skarżący wystąpili do Gminy Nysa z wnioskiem o jego ustalenie już pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), należy przyjąć, iż stosownie do art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym zakresie w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 ustawy w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta.

Z analizy przepisu art. 98 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, iż obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Zasadnicza różnica polega natomiast na tym, iż tylko w przypadku drugiego trybu na organie ciąży obowiązek podjęcia nakazanego prawem aktu administracyjnego, ustalającego wysokość odszkodowania.

W odniesieniu do niniejszej sprawy, istotne jest również to, iż z treść art. 98 ust. 3 jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W myśl wskazanego przepisu obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, System Informacji Prawnej Lex nr 81734).

O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego, jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, iż istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia.

Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 i art. 721 k.c. Poprzedzają one zawarcia umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 k.c., do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, iż negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu gminy w zakresie uzgodnień co do wysokości odszkodowania. Zgodnie z powyższym, uznać zatem należało, iż w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej.

Skoro zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu (...), nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy, a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych uznać należało, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżących spór ma charakter cywilnoprawny. Zauważyć jednak należy, iż w niniejszej sprawie Starosta Nyski wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenie wysokości odszkodowania.

W tym miejscu dodatkowo odnotować także przyjdzie, iż zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu (...) należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 kpa., zgodnie z którym na nie załatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź gdy zażalenie takie nie przysługuje, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 Prawa o postępowaniu (...), przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu (...), odrzuceniem skargi. Stosownie do tego, zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpali trybu przewidzianego w art. 37 kpa (por oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. - k. 62), a zatem i niezależnie od okoliczności wskazanych powyżej i z tej przyczyny skarga podlegałaby również odrzuceniu.

Zgodnie z powyższymi rozważaniami, z uwagi na brak w niniejszej sprawie właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu (...), orzeczono jak w sentencji.