Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 257/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 4, 33 ust 2, 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 10  par. 197, 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - po rozpatrzeniu odwołań [...] oraz [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznych i teletechnicznej oraz na roboty odtworzeniowe na wskazanych działkach i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] września 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę II linii metra w [...] - I etap realizacji odcinka zachodniego (od szlaku za stacją C09 "[...] " do torów odstawczych za stacją C060) w zakresie budowy stacji C08 (wyznaczonej pikietażami torów: tor lewy "L" - od L 89+92.223 do L 91+55.823; tor prawy "P" - od P 89+69.273 do P 91+32.873), w skład której wchodzą: podziemny obiekt kubaturowy (korpus stacji) wraz z infrastrukturą techniczną, elementy naziemne tj.: pawilony wyjściowe, czerpnio - wyrzutnia z wentylatornią, pawilon ratowniczy pożarowy wraz z infrastrukturą techniczną, rozbudowa sieci uzbrojenia podziemnego, przebudowa układu drogowego wynikającego z budowy metra - na działkach o nr ew. [...] , obr. [...] ; [...] obr. [...];[...],[...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr[...] ; [...],[...] , obr. [...] jedn. ew. [...] (identyfikator: [...]).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. odwołania wnieśli [...] dalej: "Spółdzielnia") oraz [...].

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w części obejmującej budowę sieci elektroenergetycznych i teletechnicznej oraz roboty odtworzeniowe na działkach o nr ew. [...] i [...] , obr. [...]. Dla ww. terenów nie został również sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe GINB, pismem z dnia 27 lipca 2017 r., wezwał inwestora m.in. do: doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie II linii metra w [...] - I etap realizacji odcinka zachodniego - od szlaku za stacją C9 "[...] " do torów odstawczych za stacją C6 (utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]) w zakresie sieci elektroenergetycznych i teletechnicznych oraz robót odtworzeniowych na działkach o nr ew. [...] i [...] , obr[...] lub przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w powyższym zakresie. Projektant spornej inwestycji, w dniu 16 sierpnia 2017 r., w siedzibie GINB, dokonał poprawki na jednym egzemplarzu projektu budowlanego oraz złożył pozostałe 3 poprawione egzemplarze projektu budowlanego. W wyniku powyższych zmian inwestor wyłączył z zakresu spornego przedsięwzięcia budowę sieci elektroenergetycznych i teletechnicznych oraz roboty odtworzeniowe na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...].

Z uwagi na powyższe organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznych i teletechnicznej oraz na roboty odtworzeniowe na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

W pozostałym zakresie GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1322 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie inwestor - [...] - złożył wniosek z dnia 29 stycznia 2016 r. o pozwolenie na budowę (uzupełniony pismami z dnia: 23 lutego 2016 r., 29 kwietnia 2016 r. oraz 13 września 2016 r.) oraz oświadczenia z dnia: 13 września 2015 r., 17 września 2015 r., 19 października 2015 r., 2 listopada 2015 r., 13 stycznia 2016 r., 18 stycznia 2016 r. i 17 lutego 2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi. Z uwagi na nieprawidłowe wypełnienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane GINB, pismem z 27 lipca 2017 r., wezwał inwestora m.in. do przedłożenia prawidłowo wypełnionych oświadczeń o prawie do dysponowania działkami nr ew. [...], obr. [...] ; [...] , obr. [...];[...],[...], obr[...] ; [...], obr. [...] jedn. ew. Dzielnica [...] (identyfikator: [...]) - na cele budowlane. Przy piśmie z 16 sierpnia 2017 r., pełnomocnik inwestora przesłał prawidłowo wypełnione oświadczenia z dnia 4 sierpnia 2017 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji inwestor dołączył również decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].

Następnie organ odwoławczy przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy GINB stwierdził, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie narusza warunków ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Projekt budowlany nie narusza również ustaleń decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie II linii metra w [...] - I etap realizacji odcinka zachodniego - od szlaku za stacją C9 "[...]" do torów odstawczych za stacją C6 realizowanego w wariancie technologicznym I. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor uzyskał również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], uzgadniające realizację przedsięwzięcia w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzonym dla przedsięwzięcia pn. Budowa II linii metra w [...] - I etap realizacji odcinka zachodniego (od szlaku za stacją C09 "[...] do torów odstawczych za stacją C06) w zakresie budowy stacji C08 (wyznaczonej pikietażami torów: tor lewy "L" - od L 89+92.223 do L 91+55.823; tor prawy "P" - od P 89+69.273 do P 91+32.873), w skład której wchodzą: podziemny obiekt kubaturowy (korpus stacji) wraz z infrastrukturą techniczną, elementy naziemne tj.: pawilony wyjściowe, czerpnio - wyrzutnia z wentylatornią, pawilon ratowniczy pożarowy wraz z infrastrukturą techniczną, rozbudowa sieci uzbrojenia podziemnego, przebudowa układu drogowego wynikającego z budowy metra.

Dalej GINB wskazał, że pismem z dnia 27 stycznia 2017 r., wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego ww. inwestycji poprzez przedłożenie prawidłowego oświadczenia projektantów spełniającego wymogi określone w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz do wskazania osób, które dokonały zmian w projekcie budowlanym ww. inwestycji (zmiany w spisach treści oraz zmiany numeracji stron) oraz wskazanie dat, w których powyższe zmiany miały miejsce. 17-go lutego 2017 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo inwestora, przy którym złożono 1 egzemplarz prawidłowego oświadczenia projektantów spełniającego wymogi określone w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz wskazano daty i osoby, które dokonały zmian w projekcie budowlanym ww. inwestycji.

Następnie, GINB - pismem z dnia 27 marca 2017 r. - ponownie wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego ww. inwestycji poprzez przedłożenie 3 egzemplarzy prawidłowego oświadczenia projektantów spełniającego wymogi określone w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestor przekazał brakujące oświadczenia projektantów przy piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r.

Jednocześnie, pismem z dnia 27 lipca 2017 r., organ odwoławczy wezwał pełnomocnika inwestora m.in. do przedłożenia zaświadczenia o wpisie [...] na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na datę sporządzenia projektu budowlanego, tj. na dzień 29 czerwca 2015 r. oraz do przedłożenia zaświadczenia o wpisie [...] , [...] i [...] na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na datę wprowadzenia zmian do projektu budowlanego, tj. na sierpień 2016r. Pełnomocnik inwestora przedłożył brakujące dokumenty przy piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r.

Tym samym organ II instancji stwierdził, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zawierający informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz oświadczenia projektantów, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W konsekwencji, wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ (Wojewoda [...] ) zobligowany był wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania [...] dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 oraz 15 k.p.a. "poprzez odebranie ww. Spółdzielni prawa do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów", GINB wyjaśnił, że jakkolwiek Wojewoda [...] nie powiadomił stron o zakończeniu postępowania i wprowadzeniu przez inwestora zmian do projektu budowlanego, to skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu toczącym się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - w szczególności doręczono jej pismo organu z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] , informujące strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia wskazanego przepisu skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie GINB stwierdził, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Według organu, odwołująca się Spółdzielnia takiego związku nie wykazała.

Ponadto, organ II instancji stwierdził, że chybiony jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., Nr 144, poz. 859) oraz ust. 1 i ust. 8 pkt 1 i 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2011 r. "poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie przez organ wniosku, pomimo niedokonania przez inwestora ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na istniejąca zabudowę, oraz pomimo braku określenia w treści decyzji sytuującej inwestycję zasad ochrony zdrowia ludzi, wymaganych przez wyżej przywołane przepisy prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 % 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiały dowodowego w sprawie oraz tym samym rozpatrzenie go w sposób dowolny i niepełny".

Odnoszac się do powyższego, w pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że decyzja SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. ustalającą lokalizację spornej inwestycji jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], nie zaś prawidłowość decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji. Z powyższych względów nie znajdują zastosowania przywoływane przepisy: art. 54 pkt 2 lit. b oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej, GINB stwierdził, że stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. obiekty budowlane metra projektuje się i sytuuje w sposób uwzględniający uwarunkowania gospodarcze, społeczne, ochrony warunków życia, zdrowia i środowiska, w szczególności m.in. przez: uwzględnienie oddziaływania linii metra na istniejącą zabudowę, uwzględnienie warunków wynikających z badań geologicznych, hydrogeologicznych oraz geotechnicznych. Stosownie natomiast do załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. rozwiązania techniczne, w tym konstrukcja tunelu i nawierzchni torowej, powinny zapewniać zabezpieczenie otaczającej zabudowy przed wpływem drgań dynamicznych, z uwzględnieniem wymagań Polskiej Normy PN-B-02170:1985 i PN-B-02171:1988. Organ odwoławczy wyjaśnił, że należy przyjąć następujące parametry oceny poprawności rozwiązań w zakresie tłumienia drgań: wpływ drgań na konstrukcję budynku - maksymalny wskaźnik odczuwalności drgań – 0,70; wpływ drgań na ludzi - maksymalny wskaźnik odczuwalności drgań - 0,95, gdzie wskaźnik odczuwalności drgań stanowi stosunek wartości rzeczywistej drgań do wartości dopuszczalnej dla określonych częstotliwości (ust. 1 załącznika nr 2). W przypadku konieczności wykonywania robót powodujących drgania znaczące dla obiektów budowlanych należy m.in.: określić zasięg wpływu tych drgań; wykonać ocenę tego wpływu na podstawie pomiarów kontrolnych podczas wykonywania robót (ust. 8 pkt 1 i 3). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. linie metra sytuuje się w sposób minimalizujący negatywny wpływ ich budowy i eksploatacji na zabudowę i infrastrukturę miejską, w szczególności poprzez prowadzenie ich pod ulicami i miejscami niezabudowanymi.

Odnosząc się do ww. przepisów, organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym przypadku powyższe wymogi zostały spełnione. Kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko została poddana ocenie w ww. decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] , a także w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. uzgadniającym realizację spornego przedsięwzięcia w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Jednocześnie GINB wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni projekt budowlany zawiera Projekt monitoringu oddziaływania budowy na środowisko oraz obiekty budowlane i inżynieryjne otoczenia (tom II/7), w którym zawarto wyniki analizy oddziaływań projektowanej inwestycji na otoczenie. Projekt budowlany przewiduje również rozwiązania zabezpieczające otaczającą zabudowę i mieszkańców przed wpływem drgań dynamicznych z uwzględnieniem wymagań Polskiej Normy PN-B-02170:1985 i PN-B-02171:1988. Aby spełnić warunki ww. norm zaprojektowano dodatkową wibroizolację z mat umieszczoną pod żelbetową płytą nawierzchni torowej (zob. Projekt architektoniczno-budowlany, tom II/8, Analiza rozwiązań proekologicznych, s. 18). Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy pisma pełnomocnika inwestora z dnia 15 lipca 2016 r. wynika, że "na etapie projektu budowlanego wykonano badania zanieczyszczeń wody i gruntu wzdłuż trasy projektowanego odcinka metra. Uzyskane wyniki nie stanowią zagrożenia dla ludzi. (...) Budynki [...],[...],[...] są posadowione na gruntach stabilnych, poza rynną [...] . Jedynie budynki [...] i [...] są posadowione w zarysie [...] , na gruntach o nośności gwarantującej bezpieczne ich posadowienie, przy naturalnych wahaniach poziomu wód gruntowych. (...) Realizację obiektów metra w rejonie budynków [...] , [...] zaprojektowano w sposób eliminujący obniżenie poziomu zwierciadła wody gruntowej poza strefę wahań naturalnych. (...) Jednocześnie z wykonanej przez Zespół Instytutu Mechaniki Budowli Politechniki [...] pod kierunkiem prof. dr hab. inż. [...] analizy oddziaływań dynamicznych wynika, że eksploatacja obiektów metra nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynków oraz zdrowia i komfortu ludzi w nich przebywających. Projekt przewiduje stosowne rozwiązania w zakresie tłumienia drgań (specjalnego rodzaju nawierzchnia torowa oraz maty wibroizolacyjne pod płytami torowymi). Powyższe wnioski potwierdził w swej Ekspertyzie Technicznej dr inż. [...]. (...) Ponadto budynki będą podczas przemarszu tarcz stale monitorowane".

Tym samym, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszeń art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Następnie, odnosząc się do podniesionego przez Spółdzielnię zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że organ winien był zawiesić postępowanie w sprawie z uwagi na trwający proces uchwalania planu miejscowego, dla terenu na którym usytuowana ma być przedmiotowa inwestycja, a także poprzez nieustalenie przez organ, czy podjęcie uchwały przyjmującej stworzony już plan miejscowy nastąpi wkrótce", organ II instancji podniósł, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r.) w przedmiocie lokalizacji spornej inwestycji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że plan miejscowy został "stworzony", albowiem nie został uchwalony, a zatem nie ma mocy wiążącej. Tymczasem, zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego w niniejszej sprawie nie jest uzależnione od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., bowiem decyzja lokalizacyjna jest ostateczna i do chwili obecnej nie została uchylona. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 98/16 oddalił skargę [...] " na ww. decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2015 r., znak: [...].

Zdaniem GINB, bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają również zarzuty podnoszone przez [...] sprowadzające się do wydania zaskarżonej decyzji "w okolicznościach braku waloru ostateczności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę spornej inwestycji ze [...] Konserwatorem Zabytków" oraz "bez koniecznego pozwolenia na przeprowadzenie przed rozpoczęciem budowy niezbędnych badań archeologicznych". Zasadą jest, że nieostateczne postanowienia podlegają wykonaniu (art. 143 k.p.a.). Ponadto, co istotnie, uzyskanie pozwolenia na badania archeologiczne nie jest konieczne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko przed przystąpieniem do realizacji inwestycji.

W ocenie organu II instancji, nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty Towarzystwa Ochrony Przyrody dotyczące naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na nieokreśleniu terminów rozbiórki i czasu użytkowania obiektów tymczasowych w ramach zaplecza budowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa: obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z treści art. 30 ust. 1 i 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że budowa i rozbiórka takich obiektów nie wymaga nawet zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Według GINB, nie zasługuje również na aprobatę zarzut [...] dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę tylko dla części obiektów budowlanych gdyż nie będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym. Zakres wniosku o pozwolenie na budowę determinuje zakres postępowania, a następnie wydanej w sprawie decyzji. W ocenie GINB, podzielenie tak dużej inwestycji jak budowa drugiej linii metra na mniejsze odcinki i uzyskiwanie na te odcinki oddzielnych pozwoleń na budowę jest uzasadnione względami praktycznymi. Biorąc pod uwagę rozmiary i charakter inwestycji, oczywistym jest że budowa metra również będzie przebiegać odcinkami. Poza tym podzielenie inwestycji na krótsze odcinki zmniejsza również ryzyko całkowitego wstrzymania budowy inwestycji z powodu nie dających się przewidzieć okoliczności.

[...] , pismem z dnia 19 stycznia 2018 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1) art. 10 §1 i art. 15 K.p.a., poprzez odebranie Skarżącej realnego prawa do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych - przed organem I instancji - w sprawie dowodów i materiałów, a także brak możliwości ustosunkowania się w postępowaniu I - instancyjnym do uzupełnionych przez inwestora Miasto [...] (w dniu 13 września 2016 r.) braków i poprawionych "nieprawidłowości" wniosku o pozwolenie na budowę, a tym samym uniemożliwienie Skarżącej odniesienia się do wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w postępowaniu I - instancyjnym, gdyż możliwość taką strona miała jedynie w odniesieniu do pierwotnej treści wniosku, a nie jego zmienionej, uzupełnionej i rzekomo poprawionej treści; oznacza to, iż Skarżącej odebrano prawo do uczestnictwa w postępowaniu I - instancyjnym, a całemu postępowaniu odebrano charakter dwuinstancyjności, gdyż o uzupełnieniach i poprawkach pierwotnego wniosku, Skarżąca dowiedziała się dopiero po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] i dopiero na etapie postępowania przed II instancją mogła zapoznać się z pełną treścią wniosku; nadto - organ II instancji błędnie przyjął, że dla zachowania praw Skarżącej wystarczy możliwość udziału w postępowaniu II instancyjnym, co bezsprzecznie narusza art. 15 K.p.a.;

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm) oraz art. 56 i 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie (Dz. U. z 2011 r., Nr 144) oraz ust. 1 i ust. 8 pkt 1 i 2 Załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie przez organ I instancji wniosku; co organ II instancji utrzymał w mocy pomimo niedokonania przez inwestora ustaleń dot. oddziaływania planowanej inwestycji na istniejącą zabudowę, oraz pomimo braku określenia w treści decyzji sytuującej inwestycję zasad ochrony zdrowia ludzi, wymaganych przez wyżej przywołane przepisy prawa - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz tym samym rozpatrzenie go w sposób dowolny i niepełny;

3) art. 97 §1 pkt 4 kkh.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że organy I i II instancji winny były zawiesić postępowanie w sprawie, z uwagi na trwający proces uchwalania planu miejscowego, dla terenu na którym usytuowana ma być przedmiotowa inwestycja, a także poprzez nieustalenie przez organy obu instancji, czy podjęcie uchwały przyjmującej stworzony już plan miejscowy nastąpi wkrótce, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia i obejścia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

4) art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2017 poz. 2126) poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego robót górniczych polegających na drążeniu tuneli szlakowych tarczami TBM (techniką górnicza) do robót objętych obowiązkami wynikającymi z Prawa geologicznego i górniczego.

5) art. 105 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie prawidłowości projektu budowlanego i procedury wnioskowej przez organy I i II instancji, pomimo braku we wniosku planu ruchu zakładu górniczego, jego zaopiniowania i zatwierdzenia przez właściwe organy, w zgodzie z ww. ustawą;

6) art. 109 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez skierowanie decyzji organu odwoławczego do podmiotów niebędących stronami ani uczestnikami przedmiotowego postępowania, jak i podmiotu nieistniejącego, a nadto poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] pomimo iż decyzja organu I instancji również skierowana była do podmiotów niebędących stronami ani uczestnikami przedmiotowego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do nieważności zarówno skarżonej decyzji, jak i decyzji Wojewody [...] z dnia 20 września 2016 r.;

7) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 136 i 15 k.p.a., z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę - Miasto [...] warunku wydania pozwolenia na "budowę II linii metra w [...] - I etap realizacji odcinka zachodniego" w postaci złożenia prawidłowo wypełnionych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co organ I instancji zignorował, a organ II instancji "naprawił", naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nadużywając art. 136 k.p.a. i ignorując faktycznie naruszenie prawa materialnego, dokonane przez organ I instancji;

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie lub ewentualnie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. zamiast stwierdzenia jej nieważności lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo prawidłowego odwołania Skarżącej, co miało oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy niezgodnej z przepisami prawa części decyzji organu I instancji, podczas gdy postępowanie przed organem I instancji winno zostać powtórzone, celem zebrania w pełni materiału dowodowego i wyjaśnienia istoty sprawy w pełnym zakresie, w tym poprzez m.in. prawidłowe określenie stron tegoż postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. w całości,

lub ewentualnie o:

b) uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., w całości.

Ponadto, skarżąca Spółdzielnia wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, ustosunkował się do zarzutów skargi oraz podtrzymał zaprezentowaną wcześniej argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Miastu [...] pozwolenia na budowę II linii metra w [...] - I etap realizacji odcinka zachodniego (od szlaku za stacją C09 "[...] " do torów odstawczych za stacją C060) w zakresie budowy stacji C08 (wyznaczonej pikietażami torów: tor lewy "L" - od L 89+92.223 do L 91+55.823; tor prawy "P" - od P 89+69.273 do P 91+32.873), w skład której wchodzą: podziemny obiekt kubaturowy (korpus stacji) wraz z infrastrukturą techniczną, elementy naziemne tj.: pawilony wyjściowe, czerpnio - wyrzutnia z wentylatornią, pawilon ratowniczy pożarowy wraz z infrastrukturą techniczną, rozbudowa sieci uzbrojenia podziemnego, przebudowa układu drogowego wynikającego z budowy metra - na działkach o nr ew. [...] , obr. [...] [...], obr. [...];[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...];[...],[...], obr. [...] jedn. ew. Dzielnica [...] (identyfikator: [...]).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). określające m.in. zasady udzielania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei, w przepisie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca określił, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast, przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organy architektoniczno-budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązek sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić należy, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej wynika tylko z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z ww. przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przedstawiony przez inwestora - Miasto [...] wyżej opisany projekt budowlany, po jego uzupełnieniu w dniu 13 września 2016 r. (oraz na etapie postępowania odwoławczego o czym niżej) był kompletny i spełniał wymagania formalne, określone ww. przepisami do procedowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż wnioskodawca do wniosku załączył wszelkie wymagane dokumenty takie jak cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Także sprawdzenia projektu dokonała osoba uprawniona.

I tak, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, wnioskodawca - Miasto [...] - złożył wniosek z dnia 29 stycznia 2016 r. o pozwolenie na budowę (uzupełniony pismami z dnia: 23 lutego 2016 r., 29 kwietnia 2016 r. oraz 13 września 2016 r.) oraz oświadczenia z dnia: 13 września 2015 r., 17 września 2015 r., 19 października 2015 r., 2 listopada 2015 r., 13 stycznia 2016 r., 18 stycznia 2016 r. i 17 lutego 2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi. Na skutek wezwania przez organ odwoławczy w lipcu 2017 r., inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenia o prawie do dysponowania działkami nr ew. [...] , obr. [...] [...], obr. [...] , obr. [...];[...] [...] obr. [...], jedn. ew. Dzielnica [...] (identyfikator: [...]) - na cele budowlane.

Biorąc powyższe pod uwagę, niezasadny jest zarzut 7 skargi sprowadzający się do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 136 i 15 k.p.a. z uwagi na niespełnienie przez inwestora warunku w postaci złożenia wraz z wnioskiem prawidłowo wypełnionych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej organ I instancji zignorował ten brak, a organ II instancji wprawdzie go naprawił (poprzez wezwanie inwestora do korekty oświadczeń), jednakże naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nadużył art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że decyzja kasacyjna może zapaść tylko wtedy, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, np. przeprowadzenia określonego dowodu, czy postępowania wyjaśniającego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie, co istotne, organ odwoławczy nawet nie zastosował uprawnień wynikających z ww. przepisu, albowiem błędy w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane polegały tylko na błędnym zaznaczeniu na urzędowym formularzu tytułu, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest dokonać kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Tym samym, ustalonym i niekwestionowanym faktem w rozpoznawanej sprawie jest to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie II linii metra w [...] – I etap realizacji odcinka zachodniego – od szlaku za stacją C9 "[...] do torów odstawczych za stacją C6. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/WA 98/16 oddalił skargę Spółdzielni na ww. decyzję Kolegium. W konsekwencji, decyzja lokalizacyjna znajduje się w obrocie prawnym i prawidłowo zostało ocenione przez organy obu instancji, że projekt budowlany spornej inwestycji nie narusza warunków wynikających z tej decyzji.

W odniesieniu do tego problemu nie jest więc usprawiedliwiony zarzut 3 skargi, tj. naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprowadzający się do konieczności zawieszenia przez organ postępowania w sprawie, z uwagi na trwający proces uchwalania planu miejscowego, dla terenu na którym usytuowana ma być przedmiotowa inwestycja, oraz nieustalenia przez organy obu instancji, czy podjęcie uchwały przyjmującej stworzony już plan miejscowy nastąpi wkrótce. Strona skarżąca wskazała bowiem, że z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym wynika, że "organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Skoro więc, według skarżącej, plan miejscowy dla przedmiotowego terenu jest już gotowy (w najbliższym czasie dojdzie do jego uchwalenia) i jest on sprzeczny z decyzją lokalizacyjną, to stwierdzone zostanie także wygaśnięcie tej decyzji. Tym samym organy obu instancji zobligowane były ocenić, czy wniosek odpowiadał - zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przygotowanemu już miejscowemu planowi zagospodarowania i czy plan ten nie zostanie za chwilę uchwalony.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Owa zależność, czyli związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu tego przepisu, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako przeszkoda do wydania decyzji. Chodzi tu więc o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2690/15, CBOSA). Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie. Decyzja lokalizacyjna znajduje się w obrocie prawnym, a tym samym, organ zobowiązany był dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji a nie przepisów nieuchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie został naruszony także art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b oraz art. 56 i 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie oraz ust. 1 i ust. 8 pkt 1 i 2 Załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia (zarzut 3 skargi). Spółdzielnia zarzuciła organowi, że ten nie zastosował w sprawie ww. przepisów oraz zatwierdził projekt budowlany pomimo nie przedłożenia przez wnioskodawcę ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na istniejącą zabudowę oraz pomimo braku określenia w decyzji lokalizacyjnej z dnia 6 marca 2015 r. zasad ochrony zdrowia ludzi. Powyższe doprowadziło także, zdaniem skarżącej, do naruszenia art. 7, 77 § 1 K.p.a.

Sąd orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że warunki wynikające z ww. przepisów rozporządzenia zostały spełnione, tym samym przepisy te nie zostały naruszone. Kluczowe znaczenie bowiem w tej sprawie ma decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2014 r. a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. uzgadniające realizację spornego przedsięwzięcia w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. (str. 6) wskazano zalecenia na etapie budowy przedsięwzięcia jak i funkcjonowania przedsięwzięcia. Na stronie 11 do 15 decyzji (Oddziaływanie w zakresie emisji drgań dynamicznych) organ przedstawił szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie z odwołaniem się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. Organ podniósł, że "w celu ograniczenia na etapie realizacji przedsięwzięcia drgań emitowanych do środowiska, nałożono wymóg wykonywania ścianek szczelnych w wykopach metodami bezudarowymi i bezwibracyjnymi oraz zakazano stosowania podczas budowy w sąsiedztwie budynków ciężkich maszyn i urządzeń wyposażonych w funkcję wibracji. W celu zapewnienia wymaganego komfortu ludziom przebywającym w pomieszczeniach budynków zakazano prowadzenia prac w godzinach nocnych. Organ zaznaczył, że nie przewidziano emisji drgań z pozostałych źródeł, w tym pracujących koparek, spychaczy, tarcz TMB oraz innych maszyn i urządzeń, które oddziaływałyby znacząco negatywnie na budynki, w tym obiekty zabytkowe, na etapie budowy odcinka II linii metra. Na potrzeby oceny wpływu drgań na środowisko inwestor, wraz z uzupełnieniem do raportu ze stycznia 2014 r., przedłożył przykładowe pomiary drgań wykonanych podczas budowy centralnego odcinka II linii metra- "Pomiary drgań w rejonie stacji C12 <[...] > w [...] – faza budowy – 10 grudnia. Budynek Ministerstwa Finansów" oraz "Pomiary drgań w rejonie stacji C12 <[...] > w [...] – faza budowy – 10 grudnia. Budynek mieszkalny ul. [...] Ocenę drgań przeprowadzono w oparciu o polskie normy PN 85/B-02170 – Ocena szkodliwości drgań przekazywanych przez podłoże na budynki, z wykorzystaniem skali (...) oraz PN 88/B-02171 – Ocena wpływu drgań na ludzi w budynkach, a także na podstawie instrukcji ITB nr [...] – Diagnostyka dynamiczna i zabezpieczenia istniejących budynków mieszkalnych przed szkodliwym działaniem drgań na własności użytkowe budynków. Pomiary zostały przeprowadzone podczas prac budowlanych polegających na skuwaniu betonowych elementów o znacznych rozmiarach za pomocą młotów pneumatycznych o nacisku 1 Mg. Emitowane podczas tych prac drgania mieszczą się w dwóch strefach szkodliwości wskazanych w normie PN 85/B-02170. Tym samym organ wskazał, że nie wystąpi znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia w tym zakresie na budynki, w tym obiekty zabytkowe." Dalej w decyzji tej wskazano (i na to zwrócił uwagę także organ odwoławczy - GINB), że z wykonanego przez Zespół Instytutu Mechaniki Budowli Politechniki [...] - pod kierunkiem prof. dr hab. inż. [...] - opracowania pn: "Analiza wpływu drgań i obciążeń dynamicznych na konstrukcje budynków i ludzi w nich przebywających – I etap realizacji odcinka zachodniego II linii metra w [...] " wynika, że eksploatacja obiektów metra nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynków oraz zdrowia i komfortu ludzi w nich przebywających. Projekt przewiduje stosowne rozwiązania w zakresie tłumienia drgań (specjalnego rodzaju nawierzchnia torowa oraz maty wibroizolacyjne pod płytami torowymi). Powyższe wnioski potwierdził w swej Ekspertyzie Technicznej dr inż. [...] . Budynki będą podczas przemarszu tarcz stale monitorowane. Wbrew zarzutom skargi, projekt budowlany zawiera "Projekt monitoringu oddziaływania budowy na środowisko oraz obiekty budowlane i inżynieryjne otoczenia" - (tom II/7), w którym zawarto wyniki analizy oddziaływań projektowanej inwestycji na otoczenie. Projekt budowlany przewiduje również rozwiązania zabezpieczające otaczającą zabudowę i mieszkańców przed wpływem drgań dynamicznych z uwzględnieniem ww. wymagań Polskiej Normy PN-B-02170:1985 i PN-B-02171:1988. Aby spełnić warunki ww. norm zaprojektowano dodatkową wibroizolację z mat umieszczoną pod żelbetową płytą nawierzchni torowej ("Projekt architektoniczno-budowlany" - tom II/8, "Analiza rozwiązań proekologicznych" - tom II/3 zawierająca m.in. - minimalizację drgań, hałasu i spalin).

Ponadto w trakcie postępowania inwestor wyjaśnił (zwrócił na to uwagę GINB), że "na etapie projektu budowlanego wykonano badania zanieczyszczeń wody i gruntu wzdłuż trasy projektowanego odcinka metra. Uzyskane wyniki nie stanowią zagrożenia dla ludzi. (...) Budynki [...] [...] , [...] są posadowione na gruntach stabilnych, poza rynną [...] . Jedynie budynki [...] i [...] są posadowione w zarysie [...] , na gruntach o nośności gwarantującej bezpieczne ich posadowienie, przy naturalnych wahaniach poziomu wód gruntowych. (...) Realizację obiektów metra w rejonie budynków [...] zaprojektowano w sposób eliminujący obniżenie poziomu zwierciadła wody gruntowej poza strefę wahań naturalnych. (...). Jednocześnie w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. wskazano zalecenia w związku z oddziaływaniem inwestycji na wody podziemne oraz środowisko gruntowo-wodne. Wprowadzono m.in. zakaz wykonywania odwodnień wykopów budowlanych skutkujących wystąpieniem leja depresji poza miejscem realizacji przedsięwzięcia.

Jednocześnie w zakresie powyższego zarzutu Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b, 56 i art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego organ architektoniczno - budowlany może podjąć działania korygujące tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc ocenie w niniejszym postępowaniu podlegała wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nie zaś prawidłowość decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji, tj. jak podniosła strona - brak określenia w niej zasad ochrony zdrowia ludzi.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut zawarty w pkt 4 skargi, tj. naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie przez GINB robót górniczych polegających na drążeniu tuneli szlakowych tarczami TBM (techniką górnicza) do robót objętych obowiązkami wynikającymi z Prawa geologicznego i górniczego. W tym miejscu należy podkreślić, że wybór techniki drążenia tuneli robót wykracza poza zakres postępowania w sprawie procedowania o pozwolenie na budowę, prowadzonego przez Wojewodę [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 w sprawie obiektów i robót budowlanych w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda). Jak słusznie stwierdził w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy kwestia dotycząca techniki drążenia tuneli jest to faza następna, tj. realizacji robót.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 105 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego poprzez jego niezastosowanie przez organy i stwierdzenie prawidłowości projektu budowlanego pomimo braku we wniosku o pozwolenie na budowę planu ruchu zakładu górniczego, jego zaopiniowania i zatwierdzenia przez właściwe organy (zarzut 6 skargi), Sąd zwraca uwagę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany wnioskiem o pozwolenie na budowę. To zakres wniosku o pozwolenie na budowę determinuje zakres postępowania, a następnie wydanej w sprawie decyzji. Wniosek (złożony przez inwestora w dniu 29 stycznia 2016 r.) nie zawierał tzw. "planu ruchu górniczego".

Zdaniem Sądu nie mógł odnieść także skutku zarzut 1 skargi, dotyczący naruszenia w toku przeprowadzonego postępowania art. 10 § 1 k.p.a., sprowadzający się do twierdzeń odebrania Skarżącej prawa do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych - przed organem I instancji – w sprawie dowodów i materiałów, a także brak możliwości ustosunkowania się w postępowaniu I - instancyjnym do uzupełnionych przez inwestora Miasto [...] (w dniu 13 września 2016 r.) braków i poprawionych "nieprawidłowości" wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż jak twierdzi skarżąca o uzupełnieniach i poprawkach pierwotnego wniosku, dowiedziała się dopiero po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] .

I tak z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił Spółdzielnię o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Niewątpliwie z akt sprawy nie wynika, że Wojewoda [...] zawiadomił także skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2016 r., tym samym nie mogła realnie skorzystać z przysługującego jej prawa, wynikającego art. 10 § 1 k.p.a. Taka sytuacja była niewątpliwie uchybieniem procesowym organu (który tak powinien planować terminy, aby zapewnić stronom realną możliwość skorzystania ze swoich uprawnień), polegającym na niemożliwości zapoznania się skarżącej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, prawem odniesienia się do niego, wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ decyzji. Jednak skarżąca Spółdzielnia nie powołała się na negatywne skutki takiego uchybienia, stwierdziła jedynie, że "Organ I instancji nie zawiadomił Skarżącej o możliwości zapoznania się z nowym, uzupełnionym materiałem dowodowym i o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji, w kontekście zmienionej i uzupełnionej treści wniosku o pozwolenie na budowę."

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszenie art. 10 k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu sformułowana została w art. 10 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, iż zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, na organie prowadzącym postępowanie ciąży bowiem obowiązek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 k.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, co wynika z akt sprawy, że czynny i realny udział skarżącej w tym postępowaniu był możliwy. Biorąc pod uwagę tok postępowania oraz jego długość miała ona realny dostęp do akt sprawy, mogła skutecznie zgłaszać wnioski dowodowe, czego jednak nie uczyniła. W okolicznościach tej sprawy, choć wystąpiło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., to nie miało ono istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W odwołaniu, nie wskazano na żadne zarzuty o charakterze materialnoprawnym i ich ewentualny związek z naruszeniem procedury.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut, spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z dnia 12października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442).

Nie jest zasadny, zdaniem Sądu orzekającego, także zarzut 6 skargi (naruszenie art. 109 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) polegający na skierowaniu decyzji organu II instancji, nie tylko do stron i uczestników postępowania określonych jako "Otrzymują", ale nadto do [...] Urzędu Wojewódzkiego, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Prezydenta Miasta [...] , określonych jako "Do wiadomości". Podmioty te, zdaniem skarżącej, nie są ani stroną ani uczestnikiem postępowania, a tym samym takie zachowanie organu powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji we wskazanej części oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r.

I tak prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że podmioty, którym przesłano jedynie do wiadomości decyzje to organy administracji publicznej zainteresowane rozstrzygnięciem niniejszego postępowania. Sąd zauważa, że jako organy administracji publicznej wydawały rozstrzygnięcia mające znaczenie dla postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (np. Decyzja RDOŚ z dnia [...] września 2014 r., postanowienie RDOŚ z dnia [...] lipca 2016 r., postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r.). Przesłanie im do wiadomości rozstrzygnięć obu instancji bez wątpienia wynika także z wagi przedmiotu i charakteru niniejszej inwestycji (budowa II linii metra).

Jednocześnie należy wskazać, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie) mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, faktu doręczenia decyzji, która została wysłana tylko do wiadomości, nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto przepisy szczególne mogą zobowiązywać organ administracji publicznej do zawiadamiania o decyzji nie tylko stron postępowania, lecz także innych osób lub organów (np. art. 38 Prawa budowlanego).

Także skierowanie decyzji do podmiotu działającego pod firmą "[...] - pkt 7 rozdzielnika decyzji ("Otrzymują"), na adres [...] w [...] , który to podmiot występuje aktualnie pod firmą [...] S.A. - także z siedzibą w [...] przy [...] , nie skutkuje wadą decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (prawidłowo skierowanej do wszystkich stron postępowania i im doręczonej) jest niedopuszczalne.

Tym samym, Sąd nie podziela wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. GINB wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.