Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 820/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 57a, art. 37, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: Art. 1, art. 2, art. 12, art. 14
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Par. 131, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/228/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Tokarnia podjęła w dniu 17 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIV/228/2018 w sprawie: zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.487 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523).

Rada Gminy w Tokarni uchwaliła co następuje:

"§ 1. Ustala się na terenie gminy Tokarnia następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych:

1. Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie i w obiektach objętych ustawowym zakazem ich sprzedaży.

Odległość od wejścia do punktu sprzedaży do najbliższej granicy terenu kościołów, kaplic, cmentarzy, szkół, przedszkoli, świetlic, ośrodków kultury i instytucji użyteczności publicznej w linii prostej powinna wynosić co najmniej 4 metry.

W przypadku wydawania jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych - odległość wyznaczonego miejsca do budynków kościołów, kaplic, cmentarzy, szkół, przedszkoli, świetlic, ośrodków kultury i instytucji użyteczności publicznej w linii prostej powinna wynosić co najmniej 4 metry.

Dopuszcza się możliwość sprzedaży napojów alkoholowych w ogródkach przy zakładach gastronomicznych, jeżeli stanowią one część lokalu gastronomicznego np. taras, ogrodzony teren.

Podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może odbywać się w kawiarniach, barach, restauracjach w wyznaczonych salach konsumpcyjnych i przy lokalowych ogródkach w godzinach otwarcia lokalu.

Wójt Gminy po zasięgnięciu opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych może zezwolić na dalszą działalność już istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały punktów sprzedaży napojów alkoholowych z zastosowaniem odstępstw od zasady ich usytuowania określonych w pkt. 2 jeżeli prowadzenie tych punktów nie powodowało i nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu urządzeń oraz działalności instytucji i organizacji mieszczących się w tych obiektach i miejscach.

§ 2. Traci moc Uchwała Rady Gminy w Tokarni Nr XXXI/187/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2010 r. Nr 159, poz. 10167).

§ 3. Wykonanie Uchwały powierza się Wójtowi Gminy Tokarnia.

§ 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14-tu dni od dnia jej ogłoszenia."

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono w oparciu art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 ust. 2 i 3 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Tokarnia o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w sposób:

- arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy w Tokarni działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Nadto skarżący zarzucił uchwale:

- istotne naruszenie prawa, a to: § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 1 ww. uchwały zakazu określonego art. 14 ust. 1 u.w.w.t.;

- istotne naruszenia prawa, a to: art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 4 i 5 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podkreślił, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r., m.in. polegająca na tym, że rada gminy przed podjęciem uchwały zasięga opinii jednostek pomocniczych gminy - sołectw. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się więc do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Tokarni na rok 2018, ani też nie wskazał powodów, dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Rada Gminy w Tokarni nie wskazała także jakimi przesłankami się kierowała uznając, że przyjęta odległość - 4 m - jest wystarczająca do realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy.

Tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego proponowane tą uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są odpowiednie i czy wpłyną one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, § 131 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono posiadać uzasadnienie, które m.in. powinno zawierać: przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Wobec powyższego należy więc przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w powołanych wyżej przepisach.

Skarżący wskazał, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym. Pominięcie szczegółowego odniesienia się projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Tokarni na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą nr XXX/190/2018 Rady Gminy Tokarnia z dnia 29 stycznia 2018 r. uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.

Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.

Skarżący wskazał, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXIV/2018 sesji Rady Gminy w Tokarni z dnia 17 sierpnia 2018 r.).

Opisane dowolne i bez wyczerpującego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t. Powtórzenie w § 1 ust. 1 ww. uchwały zakazu określonego art. 14 ust. 1 u.w.w.t. istotnie narusza natomiast § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z jego dyspozycją w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że treść § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa warunki, w jakich może być prowadzona ta sprzedaż.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tokarnia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż skarga Prokuratora Okręgowego nie zasługuje w żadnym razie na uwzględnienie, a zarzuty w niej podnoszone bez wątpienia nie powinny stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zdaniem organu zarzuty Prokuratora głównie oparte są o rzekome naruszenie art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t., o którym to naruszeniu nie może być mowy w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Rada Gminy Tokarnia bowiem wypełniła wszelkie dyspozycje wskazane w tych przepisach, tj. ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Tokarnia po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych, gdyż kwestie, które należało zaopiniować były podnoszone na zebraniach sołeckich. Nikt z obecnych tam osób nie wniósł sprzeciwu co do zaproponowanych zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż zasady te były przyjęte tak jak w latach poprzednich i nie były w żaden sposób kwestionowane przez organy nadzoru, a uchwała obowiązywała aż do momentu jej uchylenia przez aktualnie zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę. W ocenie organu skoro nie doszło do zmiany zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy wskazywanych w uchwale, to nie istniał także obowiązek prawny (niewskazany bezpośrednio w żadnym przepisie prawa), z którego wynikałaby obligatoryjność wskazania powodów, dla których organ przyjął takie a nie inne zasady. Organ podkreślił, że uchwała jest całkowicie zgodna i uwzględnia w swoim brzmieniu postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wobec powyższego w ocenie organu w żadnym razie nie można mówić o tym, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 12 ust. 3, 5 i 7 u.w.w.t., a wręcz przeciwnie - w całości wypełnia dyspozycję tychże przepisów.

Kolejnym argumentem Prokuratora, z którym organ się nie zgodził, było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała de facto nie posiadała uzasadnienia, gdyż uzasadnienie, jakie uchwała posiadała jest zdaniem Prokuratora niewystarczające, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Gminy Tokarnia zarzut ten jest zbyt daleko idący, gdyż ażeby stwierdzić nieważność danego aktu prawa miejscowego musi zaistnieć istotne naruszenie prawa, natomiast za istotne naruszenie prawa nie można uznać subiektywnej oceny uzasadnienia do uchwały dokonanej przez Prokuratora. Podkreślenia wymaga fakt, iż uchwała zawiera uzasadnienie. Ponadto uchwała ta przeszła proces kontroli sprawowany przez Wojewodę, który nie zarzucił uchwale żadnych merytorycznych błędów. Zdaniem organu nie można stwierdzić, iż brak właściwego (zdaniem Prokuratora) uzasadnienia uchwały uniemożliwiło realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych opinii. W gminach wiejskich bowiem w przeważającej mierze decyzje dotyczące jednostek pomocniczych podejmuje się na zebraniach wiejskich, na który wstęp mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, a bieżące problemy są dyskutowane na forum takiego zebrania, co jest formą zdecydowanie bardziej przystępną i bezpośrednią dla mieszkańców. Zatem opinie konieczne do podjęcia uchwał są także wydawane na zebraniu wiejskim, po ustnym przeanalizowaniu motywów danej uchwały. Zatem w warunkach gminy wiejskiej pisemne uzasadnienie do uchwały nie stanowi podstawy dla wydania opinii przez jednostkę pomocniczą gminy i absolutnie nie można stwierdzić, iż aktualny kształt uzasadnienia zaskarżonej uchwały "uczynił to opiniowanie fikcyjnym". Co więcej, podkreślić należy, iż jak jest to przyjęte zazwyczaj w gminach wiejskich, w centrum danej wsi zazwyczaj znajdował się kościół, szkoła czy też aktualnie przedszkole. Taki stan utrzymuje się do dziś, dlatego też zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie ulegają zmianom od wielu lat i są niejako uwarunkowane położeniem szkół, przedszkoli i kościołów, które nie zmieniają swoich lokalizacji. Wobec powyższego szczegółowe uzasadnianie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w uchwale, która stanowi kontynuację obowiązujących zasad, nie było w ocenie Gminy Tokarnia celowe.

W ocenie organu niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 1 i 2 u.w.w.t. Gmina Tokarnia prowadzi bowiem szeroko zakrojoną organizację zajęć pozalekcyjnych wspiera placówki oświatowe do prowadzenia kampanii przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii, prowadzone są kontrole punktów sprzedaży i szkolenia, a także praca z osobami uzależnionymi od alkoholu poprzez punkt konsultacyjny pomoc rodzinom w sferze psychologicznej. Ograniczenie dostępności alkoholu jest realizowane jest poprzez kontrole punktów sprzedaży pod względem zakazu spożywania i zakupu alkoholu przez nieletnich, a także poprzez kampanie przeciwdziałania alkoholizmowi i uzależnieniom w placówkach oświatowych.

Kolejnym zarzutem wskazanym przez Prokuratora jest rzekome istotne naruszenie prawa polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 1 ww. uchwały zakazu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. Należy wskazać, iż to uchybienie nie stanowi w ocenie Gminy Tokarnia rażącego naruszenia prawa i nie powinno skutkować tak daleko idącym rozstrzygnięciem, jak stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż spowodowałoby to nadmierne komplikacje prawne i nie przyczyni się do bezpieczeństwa obrotu prawnego. Gmina Tokarnia wskazuje, iż powtórzenie sformułowań zawartych w ustawie miało na celu przybliżenie mieszkańcom treści przepisu ustawy. Należy podkreślić, iż mieszkańcy Gminy nie zawsze mają możliwość zapoznania się z treścią ustawy, natomiast powtórzenie pewnych istotnych z punktu widzenia Gminy zakazów w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, pomaga przybliżyć mieszkańcom pojęcia, które nierzadko są przez nich wadliwie rozumiane. Takie powtórzenie w uchwale sformułowanego w ustawie zakazu ma niewątpliwe walor edukacyjny. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zarzut powtórzenia zakazów legalnych w uchwale nie powinien rodzić skutków w postaci nieważności całego aktu prawnego.

Gmina Tokarnia nie zgadza się także z zarzutem, iż w zaskarżonej uchwale znalazły się zapisy skutkujące wyjściem przez Radę Gminy poza delegację ustawową. W ocenie Gminy Tokarnia w uchwale znajdują się wyłącznie zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, a warunki tej sprzedaży są pozostawione ustawodawcy. W ocenie Gminy w ust. 4 i 5 mowa jest o zasadach "podawania" alkoholu, do których określenia ustawodawca także zobowiązał radę gminy w art. 12 ust. 3 ustawy.

W związku z powyższymi wyjaśnieniami należy wskazać, iż skarga Prokuratora jest bezzasadna, a rzekome istotne naruszenia przepisów ustawowych nie miały miejsca.

Z ostrożności procesowej Gmina Tokarnia wskazuje, iż gdyby tut. Sąd uznał, iż treść uchwały nie jest w pełni zgodna z przepisami prawa, to naruszenia te nie są na tyle istotne, ażeby orzec nieważność uchwały w całości. W ocenie Gminy Tokarnia, gdyby tutejszy Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości, reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia byłaby w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi niż stwierdzenie nieważności aktu w całości sposobami. Sąd powinien też wziąć pod uwagę czas, jaki minął od powzięcia uchwały. Trzeba bowiem pamiętać, iż Prokurator złożył skargę na uchwałę w 2021 r., a uchwała obowiązuje od 2018 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Stosownie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).

Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przez Radę Gminy Tokarnia obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta przez Radę Gminy Tokarnia odległość 4 m od obiektów chronionych czy też granicy terenów, na których się one znajdują, oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 805/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego lub terenu, na którym obiekt taki się znajduje, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". W praktyce może zatem dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym. Odległość 4 metrów jest bardzo mała, jest to niejednokrotnie jeden z wymiarów zwykłego pokoju w mieszkaniu, można ją pokonać kilkoma krokami. Należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odległość 30 metrów jest uznawana za bardzo małą w omawianym kontekście (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 18 lutego 2020 r., III SA/Łd 1027/19).

W ocenie Sądu istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi także jej uzasadnienie. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Tokarnia ustalając nie mniejszą niż 4 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały. Wskazuje ono jedynie na wejście w życie 9 marca 2018 r. ustawy nowelizującej, która zmieniła brzmienie art. 12 u.w.w.t. i nałożyła na rady gmin obowiązek ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu.

Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, że uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości 4 m od chronionych obiektów. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością, organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę.

Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa, a to: § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakazu określonego art. 14 ust. 1 u.w.w.t.

Zgodnie z powyższym przepisem zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych:

1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich;

2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników;

3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń;

4) w środkach i obiektach transportu publicznego, z wyjątkiem:

a) wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach komunikacji krajowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa,

b) pociągów komunikacji międzynarodowej, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie:

– napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w wagonach restauracyjnych i bufetach oraz w wagonach sypialnych i z miejscami do leżenia,

– napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu przy stolikach w wagonach restauracyjnych, w tym napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu tylko do posiłków,

c) międzynarodowych portów lotniczych i samolotów komunikacji międzynarodowej,

d) statków i portów morskich;

5) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.

Zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały "Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie i w obiektach objętych ustawowym zakazem ich sprzedaży".

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem powtórzenie nie jest dosłowne i nie pełni funkcji informacyjnej, gdyż odsyła do ustawy w zakresie określenia terenów i obiektów objętych ustawowym zakazem ich sprzedaży.

Zasadny jest także zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 u.w.w.t., a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego powyższy przepis prawa nie upoważnia.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tymczasem w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały zostały ustalone warunki sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na ustalenie zasad usytuowania miejsc, w których jest prowadzona sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a nie na wprowadzenie regulacji dotyczących sprzedaży czy też podawania tychże napojów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.