Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 181/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 i 15, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 6, art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1b, art 18 ust. 5 lit a) i c), art. 74, art 92, art. 92a ust. 3.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c), art. 174 pkt 2, art. 3 par. 2, art. 141, art. 141 par. 4, art. 176.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 4, art 68 par. 1, art. 75 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 5.
journal: Dz.U. 2003 nr 108 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny  odpowiadać taksometry elektroniczne.
article: art. 20, art. 22.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1.
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 60 z indeksem 1 ust. 3.
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 895/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 895/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym z następującym uzasadnieniem.

W dniu 17 września 2007 r. w W. podczas kontroli samochodu marki [...] o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą Spółkę i kierowanego przez J. L. stwierdzono, iż kontrolowany pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego banera reklamowego i dwóch lamp zainstalowanych na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem "[...]" , a w środku pojazdu zamontowany był taksometr fiskalny marki "[...]" o nr fabrycznym [...]. W toku kontroli kierujący samochodem wyjaśnił, iż jest zatrudniony w skarżącej Spółce, przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich wymagań, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na A. sp. z o. o.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji W. [...] nałożył na A. sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych.

Komendant S. Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki A., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na protokół kontroli, okazane dokumenty kierowcy, dokumenty pojazdu, wypis z licencji dla spółki A., świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, zaświadczenie o spełnianiu warunków, wydruk z kasy fiskalnej oraz sporządzoną dokumentację fotograficzną. W tym zakresie organ odwoławczy podtrzymał ocenę prawną organu pierwszej instancji co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 Nr 125, poz. 874 t.j.). W konsekwencji stwierdzonych naruszeń Komendant S. Policji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy i ustalonej na podstawie l.p. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, iż według niekwestionowanych przez stronę ustaleń organów obu instancji skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo oceniły, że powyższa licencja nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z cytowanym przepisem obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Sąd pierwszej instancji wskazał na niekwestionowane ustalenia organu administracji z których wynikało, iż na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, na która to okoliczność organ dokonujący kontroli załączył do protokółu kopię paragonu fiskalnego z taksometru jak i jego fotografię oraz fotografie pojazdu.

Sąd pierwszej instancji uznał wobec powyższego, iż organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy uznając, że podjęty przez skarżącą Spółkę w dniu 17 września 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, a więc z naruszeniem art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją powyższego było prawidłowe zastosowanie przez organy dyspozycji art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy, który łączną karą 10.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem powyższych zakazów.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu bowiem Komendant Rejonowy Policji W. [...] w piśmie z dnia 19 września 2007 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody na podstawie, których został ustalony stan faktyczny, zatem zarzut wydania decyzji na wyłącznym oparciu się o protokół kontroli był bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji podkreślił także, iż organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia co wynika to wprost z treści decyzji. Z decyzji jasno wynika również za jakie przewinienia i karą, w jakiej wysokości skarżący został ukarany.

Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut strony co do naruszenia art. 92 ust. 1 cyt. ustawy, w którym Skarżąca wywodziła, iż w trakcie jednej kontroli drogowej doszło do nałożenia kary łącznej nie przewidzianej w ustawie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w trakcie jednej kontroli nakładana jest zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia.

Skargą kasacyjna pełnomocnik Spółki A. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 4 pkt. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

2) art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

3) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

4) art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

5) art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym;

6) art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

7) art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada urządzeniom określonym w art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym;

8) art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym podczas gdy ze gromadzonego materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność;

II naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 oraz § 2 Ustawy o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oraz art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem –dalmierzem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenia WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

2) art. 1 § 1 i 2 Ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w zaskarżonym wyroku, poprzez uznanie, iż organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż w na pojeździe była umieszczona podświetlana lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenia WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki "A." sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę "A." sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

5) art. 1 § 1 i 2 Ustawy prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 K.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w zaskarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 K.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym, za udowodnione okoliczności umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit a) oraz lit c) ustawy o transporcie drogowym wobec Spółki oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

6) art. 1 § 1 i 2 Ustawy prawo o ustroju sadów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA w W. w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód na okoliczność zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenia WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit a) i c) ustawy o transporcie drogowym wobec Skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł w zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego między innymi, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, zupełnie niezasadnie zrównując taksometr jako urządzenie posiadające swoją definicje prawna z drogomierzem – dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Zdaniem autora skargi kasacyjnej o ile taksometr jest urządzeniem samodzielnie liczącym, o tyle w przypadku drogomierza – dalmierza funkcje przeliczeń wykonuje kasa fiskalna. Skoro zaś w pojeździe nie zainstalowano taksometru, ani urządzenia o takich cechach ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną skutkuje niezasadnym ukaraniem skarżącego z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit a) ustawy o transporcie drogowym.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż na dachu kontrolowanego pojazdu zamontowano lampę lub inne urządzenie techniczne autor skargi kasacyjnej podniósł, iż akta sprawy (postępowania) nie zawierają potwierdzenia aby przedmiotowy pojazd wyposażony był w podświetlaną lampę. Kasator podkreślił dodatkowo, iż niepodłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej banery nie są lampą ani innym urządzeniem technicznym. Również dowody w postaci fotografii banerów umieszczonych na dachu kontrolowanego samochodu nie mogą potwierdzać w żaden sposób fakty, iż były to lampy czy też urządzenia techniczne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej fotografie nie są dowodem na okoliczność, iż urządzenia zamontowane na dachu pojazdu były urządzeniami technicznymi lub lampą. Powyższe zastrzeżenia autor skargi kasacyjnej skierował do dokumentów okazanych podczas kontroli, podnosząc, iż żaden z nich nie dotyczył naruszenia art. 18 ust. 5 lit c) ustawy o transporcie drogowym i nie mógł być dowodem na naruszenie przez Skarżącą zakazu, o którym mowa w powyższym przepisie. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższą okoliczność mogłaby potwierdzić w stanie faktycznym sprawy opinia biegłego w tym zakresie bądź fakt posiadania czy zabezpieczenia przez organy dokumentacji technicznej lub instalacji elektrycznej przedmiotowych banerów. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż żaden ze wskazanych dowodów nie został przeprowadzony celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł dalej, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o ukaraniu Spółki podczas gdy podmiotem wykonującym przewóz był samodzielny przedsiębiorca. Oznacza to zdaniem autora skargi kasacyjnej, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji obarczone były wadą nieważności, a zatem Sąd pierwszej instancji powinien był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego czego nie uczynił.

W zakresie zarzutu niestwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej autor skargi kasacyjnej podniósł, że każde naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym powoduje konieczność wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości ustawowo ustalonej. W przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna w swoim petitum określała jedną wymierzoną karę administracyjną. W ocenie autora skargi kasacyjnej oznacza to, że organ zastosował zasady kary łącznej za wszystkie zbiegające się naruszenia, natomiast literalne brzmienie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje na sumę kar nałożonych, a więc wymaga od organu nałożenia poszczególnych kar za każde poszczególne naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności nałożenia ich w jednej decyzji. Autora skargi kasacyjnej wskazał, iż wobec tego w petitum decyzji organ administracji powinien był zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy o transporcie drogowym bezzasadnie wyróżniając "przewozy okazjonalne" oraz przewozy wykonywane na podstawie licencji "taksówkowej". W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie wyinterpretował powyższy przepis wyłączając spod "przewozów okazjonalnych" te dokonywane taksówką bowiem o braku podstaw do takiej wykładni świadczy choćby brak systematyki w rozróżnieniu przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji taksówkowej.

Dalej autor skargi kasacyjnej odniósł się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit a) i c) nawiązując do zarzutów naruszenia prawa procesowego w tym zakresie i podniósł, iż skoro materiał dowodowy nie wskazuje na fakt, iż w pojeździe zamontowane były lampa lub inne urządzenie techniczne oraz dalmierz – drogomierz, a nie jak przyjął to Sąd taksometr nie było podstaw do ukarania Skarżącej w oparciu o powołany przepis ustaw o transporcie drogowym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 18 ust. 5 tej ustawy obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność uboczną w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Autor skrgi kasacynej powołał się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają podstawy kasacyjne, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych. Rozważenia zasadności podstaw kasacyjnych należało zatem rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest wówczas, gdy niewadliwie ustalony został stan faktyczny, niewadliwe proceduralnie było postępowanie administracyjne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów postawionych w punktach 3 i 4 skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są one najdalej idące z uwagi na sformułowany w nich zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwej strony (pkt 3) gdzie autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej adresatem powinien być kierujący w dniu kontroli pojazdem jako samodzielny przedsiębiorca nie zaś spółka A., wskazać należy, iż podczas przedmiotowej kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2007 r. kierowca kontrolowanego pojazdu J. L. okazał kontrolującym wypis z licencji nr [...] wystawionej dla A. Sp. z o.o. zaś do protokołu kontroli zeznał, że jest pracownikiem firmy A. zatrudnionym na stanowisku kierowcy na podstawie umowy zlecenia, a przewozy okazjonalne wykonuje w imieniu tej spółki samochodem, który otrzymał od A., i którego wyposażenie zewnętrzne oraz wewnętrzne zapewniła spółka. W aktach administracyjnych znajduje się również umowa zlecenia, na którą powoływał się kontrolowany kierowca, zawarta pomiędzy nim, a spółką A.. Z jej treści wynika, iż J. L. jako zleceniobiorca zobowiązał się do wykonywania czynności wymienionych w załączniku nr 1 do umowy i za ich wykonywanie otrzymywać będzie wynagrodzenie prowizyjne w miesięcznych przedziałach czasowych. Ponadto podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] była skarżąca Spółka– przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści paragonu wydawanego pasażerowi wynika, że to skarżąca przez wystawienie paragonu potwierdzała zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżącej. Oznacza to zatem, iż Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe stanowi o niezasadności przedmiotowego zarzutu.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 4), zamiast kar za każde naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu 17 września 2007 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta S. Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów postawionych w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, iż we wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazał w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu pierwszej instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru – z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., a na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z napisem [...] i numerem telefonu [...] – z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 17 września 2007 r., a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza policji. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika nie tylko z protokołu kontroli pojazdu i zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe ale również z kopii paragonu fiskalnego z taksometru zainstalowanego w pojeździe oraz świadectwa legalizacji ponownej taksometru elektronicznego.

Wskazać również należy, iż urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie zostało zamontowane, na co wskazuje świadectwo legalizacji ponownej, pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. Nr 108, poz. 1014), zgodnie z którym taksometr to elektroniczny przyrząd pomiarowy, który służy do obliczania według ustalonych taryf należności za długość drogi przebytej przez taksówkę, a poniżej prędkości granicznej, za czas wynajęcia taksówki. Przepis § 5 tego rozporządzenia stanowił, iż taksometr powinien współpracować z kasą rejestrującą, która może być w niego wbudowana lub podłączona, w sposób niezakłócający jego działania, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych.

Zgodnie natomiast z treścią § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r., obowiązującego w dniu kontroli pojazdu, taksometr to przyrząd pomiarowy przeznaczony do pomiaru czasu trwania kursu pojazdu i obliczania długości przebytej drogi na podstawie sygnału dostarczanego przez nadajnik sygnału długości drogi oraz obliczania i wyświetlania opłaty należnej za kurs na podstawie obliczonej długości lub zamierzonego czasu trwania kursu.

Jak wynika z paragonu fiskalnego pochodzącego z kontrolowanego pojazdu zawarte na nim informacje, tj. czas kursu mierzony od jego początku do jego zakończenia, przejechana odległość, obowiązująca taryfa za przejazd oraz suma należności za przejazd wskazują, iż w istocie urządzenie to odpowiada definicji zawartej w cytowanym pkt 20 § 3 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. Ponadto jak wynika ze świadectwa legalizacji ponownej, wystawionego pod rządami rozporządzenia z 16 czerwca 2003 r., o czym mowa powyżej, jego przedmiotem był taksometr elektroniczny współpracujący z kasą rejestrującą, a zatem urządzenie to spełniało przesłanki, o których mowa w tym rozporządzeniu, co dodatkowo potwierdza, iż urządzenie to było taksometrem, a nie jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej dalmierzem.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał również, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że na dachu pojazdu umieszczono lampę zasilaną prądem z instalacji elektrycznej pojazdu.

Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu – również z numerem telefonu przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy, jak w niniejszej sprawie. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem [...] i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Kolejnym zarzutem do którego należy się donieść jest zarzut postawiony w punkcie 5 skargi kasacyjnej, który zmierza do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za udowodnione, iż w skontrolowanym pojeździe zamontowane były taksometr oraz na dachu pojazdu podświetlana lampa, na podstawie protokołu kontroli sporządzonego z naruszeniem art. 68 § 1 K.p.a. i art. 74 ustawy o transporcie drogowym okoliczność,.

Wskazać w tym miejscu należy, iż tak sformułowany zarzut co do okoliczności naruszenia zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 lit a) i c) cytowanej ustawy o transporcie drogowym, został postawiony po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania kasacyjnego – w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu próbuje natomiast wykazać, iż powyższy stan faktyczny ustalony i przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji na podstawie wadliwie sporządzonego protokołu kontroli, bowiem sporządzonego z naruszeniem art. 68 § 1 K.p.a. i art. 74 cytowanej ustawy o transporcie drogowym.

Art. 68 § 1 K.p.a. stanowi, iż protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Art. 74 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisuje on oraz osoba kontrolowana. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole podając jej przyczynę. Przepis ten stanowi, także, iż kontrolowany może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli.

Mając na uwadze formę oraz treść protokołu kontroli z dnia 17 września 2007 r. sporządzonego przez funkcjonariusza Policji uznać należy, iż odpowiada on wymogom stawianym przez art. 68 § 1 K.p.a. bowiem zawiera on wszystkie niezbędne elementy konieczne do zidentyfikowania kto i w jakich okolicznościach przeprowadzał kontrolę, kto był podmiotem kontrolowanym i w czyjej obecności dokonywane były czynności kontrolne oraz co i w jaki sposób ustalono. Kwestionowany protokół nie narusza również art. 74 ustawy o transporcie drogowym bowiem sporządzony został przez osobę uprawnioną do dokonania kontroli, został podpisany przez dokonującego kontroli i kontrolowanego zaś kopię protokołu otrzymał kierowca kontrolowanego pojazdu, o czym świadczy adnotacja na oryginale protokołu.

Skoro zatem przedmiotowy protokół kontroli nie zawiera wad tak formalnych jak i materialnych brak jest podstaw, co sugeruje skarga kasacyjna, do uznania go za wadliwy w rozumieniu powołanych przepisów art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 ustawy o transporcie drogowym.

Powyższe oznacza, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał stan faktyczny stwierdzony między innymi protokołem kontroli w zakresie zainstalowania taksometru i podświetlanej lampy za prawidłowy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, gdyż autor skargi kasacyjnej formułując zarzut tej treści nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) cytowanej ustawy o transporcie drogowym.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 4 – 8, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1 – 2 i 4 – 6), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 ustawy o transporcie drogowym.

Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej Spółki, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.