Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 770/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.31
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/15 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/15 oddalił skargę [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek zawiadomienia [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami z dnia 26 lutego 2015 r., które w tym dniu odebrało z posesji D. M. dwie suki rasy "mix" i jedną sukę rasy labrador z czterema szczeniętami zostało wszczęte z urzędu postępowanie w celu wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierząt.

Burmistrz Czchowa decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie czasowego odebrania D. M. dwóch suk rasy "mix" i jednej suki rasy labrador z czterema szczeniętami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło [...] Towarzystwo nad Zwierzętami.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując w uzasadnieniu, że [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami wnoszące odwołanie nie zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie prowadzone było z urzędu, co wynika z art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Podaniem z dnia 26 lutego 2015 r. Towarzystwo poinformowało Burmistrza Czchowa o kontroli w gospodarstwie D. M. Następnie podaniem z dnia 30 marca 2015 r. Towarzystwo zwróciło się do organu l instancji o wydanie decyzji w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania Towarzystwo nie wnosiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tymczasem o udziale Towarzystwa w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Burmistrz Czchowa, po przeanalizowaniu przesłanek zawartych w tym przepisie, wydałby wówczas w tym względzie stosowne postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa zakończona kwestionowaną decyzją Burmistrza Czchowa nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Towarzystwa, co pozwalałoby na stwierdzenie, że [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami jest stroną tego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało, że [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami nie ma legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie 134 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. mający wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Towarzystwa wskazał, że w realiach niniejszej sprawy Kolegium nie było uprawnione do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż jak wynika z czynności podejmowanych przez organ I instancji Towarzystwo zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu per facta concludentia i brało w nim czynny udział.

Po pierwsze już w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wszczęciu

z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego czasowego odebrania zwierząt, Burmistrz Czchowa stwierdził istnienie interesu społecznego Towarzystwa, potwierdzającego w istocie możliwość żądania wszczęcia i udziału w postępowaniu. Po drugie, w toku całego postępowania administracyjnego przed organem I instancji Towarzystwo traktowane było jako dopuszczona do udziału w postępowaniu organizacja społeczna, działająca na prawach strony. Do Towarzystwa kierowane były wszystkie wydane w sprawie postanowienia i zawiadomienia, które doręczane były tylko stronom postępowania, w toku postępowania Towarzystwo było dwukrotnie zawiadamiane o prawie do zapoznania się z dowodami i materiałami sprawy oraz jej przedstawiciele brali udział w rozprawie administracyjnej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego powyższe bezspornie wskazuje, że organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do istnienia interesu społecznego [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, który uprawniałby go do żądania wszczęcia i udziału w postępowaniu zgodnie z celami statutowymi organizacji. Faktu tego nie może zmienić brak postanowienia, w którym organ I instancji okoliczność tą by potwierdził. Podjęte działania w sprawie potwierdzają również, iż organizacja wykorzystywała przewidziane przez k.p.a. uprawnienia strony, które były respektowane przez organ I instancji.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że jak wynika ze statutu Towarzystwa, celami statutowymi tej organizacji społecznej są m.in. są ochrona zwierząt, działanie na rzecz właściwego i humanitarnego obchodzenia się ze zwierzętami oraz zapewnienie im niezbędnych warunków bytowania, podejmowanie działań zapobiegawczych w zakresie ochrony zwierząt i zajmowanie czynnej postawy przy zwalczaniu przejawów okrutnego obchodzenia się ze zwierzętami, jak

i współdziałanie z organami samorządu terytorialnego. W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych, a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia

w niniejszej sprawie. Powyższe powoduje, iż organizacja społeczna jaką jest Towarzystwo miała uzasadnione prawo żądania dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu, albowiem jest to zgodne z celami statutowymi tej organizacji,

a nadto jest uzasadnione interesem społecznym, którym w przedmiotowej sprawie jest ochrona praw zwierząt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W konsekwencji żaden z organów administracji publicznej, na którymkolwiek

z etapów postępowania nie wydał postanowienia o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Sąd dodał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym może przybrać jeszcze jedną formę - ograniczyć się tylko do przedstawienia organowi swojego poglądu w sprawie (art. 31 § 5 k.p.a.).

Sąd przypomniał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było z urzędu, co wynika z art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o ochronie zwierząt. W piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. Towarzystwo poinformowało Burmistrza Czchowa o kontroli w gospodarstwie D. M. Następnie podaniem z dnia 30 marca 2015 r. Towarzystwo zwróciło się do organu l instancji

o wydanie decyzji w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji

w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Ani w piśmie z 2 lutego 2015 r., ani też

w piśmie z 30 marca 2015 r. Towarzystwo nie zawarło wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Strona skarżąca wnosiła jedynie o wszczęcie postępowania, a w aktach sprawy brak jest formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można traktować postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego czasowego odebrania zwierząt, jako postanowienia

o dopuszczeniu Towarzystwa do postępowania na prawach strony. W postanowieniu wyraźnie wskazano podstawę prawną tego aktu. Burmistrz Czchowa wydając postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu powołał się na podstawę prawną art. 31 § 2 i 31 § 1 pkt 1, a w jego uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. (...) Tut. organ uznał, że żądanie [...] w [...] wszczęcia postępowania w sprawie odebrania zwierząt zasługuje na uwzględnienie i jako takie winno skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie odebrania właścicielce zwierząt." Za wszczęciem z urzędu postępowania z inicjatywy Towarzystwa przemawia to, że jednym z celów jest szeroko rozumiana ochrona zwierząt oraz "niewątpliwie interes społeczny, przejawiający się w konieczności ochrony zwierząt, w szczególności przed ewentualnym znęcaniem się nad nimi przez właścicieli lub opiekunów." Wyraźnie więc, organ przesłanki te odnosi do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wyżej powołanych podstaw prawnych, a nie do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu, ani fakt, że Burmistrz Czchowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne kierując się inicjatywą Towarzystwa i uznając, że organizacja mogła z taką inicjatywą o wszczęcie postępowania wystąpić, gdyż zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 2 i § 1 pkt 1 k.p.a., ani fakt, że w toku postępowania Towarzystwo było zawiadamiane o podejmowanych czynnościach,

a w końcu doręczono mu decyzję z [...] sierpnia 2015 r. nie sanuje podstawowego uchybienia procesowego tj. braku wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz braku stosownego postanowienia organu administracyjnego wydanego w tym zakresie, a w konsekwencji nie stanowi, o tym aby Towarzystwo było stroną (uczestnikiem postępowania na prawach strony). Braki te nie mogą być usunięte przez działania podejmowane per facta concludentia.

W takich okolicznościach sprawy w ocenie Sądu, brak jest podstaw aby przyjąć, że Towarzystwo było dopuszczane do udziału w postępowaniu na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a., za takim stanowiskiem przemawia również większość poglądów doktryny i orzecznictwa (Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 259; wyrok NSA

z 14 listopada 2008 r. II OSK 1363/07; wyrok NSA z 16 listopada 2007 r. I OSK 1595/06; wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r. OSK 1755/04, ONSA 2005, nr 6, poz. 111; postanowienie NSA z 7 grudnia 1983 r. II SA 1605/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 104). We wszystkich tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział w k.p.a. konieczność wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja), nie ma możliwości prawnej odstąpienia od tego wymogu, gdyż takie działanie należy zakwalifikować jako działanie pozbawione podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu nie można zatem przyjąć, tak jak to sugeruje strona skarżąca, że do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest konieczne wydanie przez organ odrębnego postanowienia

o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. W omawianej sytuacji, skoro Towarzystwo nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu

i w związku z tym organ nie wydał postanowienia na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., nie może być również mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a. (wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., OSK 1755/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 111). W rozpoznawanej sprawie, wobec braku formalnego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału

w postępowaniu, aktywność Towarzystwa mogła się mieścić jedynie w ramach możliwości, jakie daje przepis art. 31 § 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.04.2010 r., sygn. akt II OSK 611/09 oraz 26.03.2013 r., sygn. II OSK 3210/11). Jak wskazuje się w doktrynie sam fakt złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ administracji prowadzący postępowanie. Innymi słowy organizacja społeczna może korzystać

z praw strony od chwili doręczenia jej lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu (zob. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, publ. LexisNexis 2014, zob. także wyrok WSA we Krakowie z 22 grudnia 2014 r. II SA/Kr 1495/14, publ. LEX nr 1602461).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wydał przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa do udziału w postępowaniu,

a jedynie informował organizację o wszczęciu postępowania i dalszych czynnościach - co przekraczało jego obowiązki, ale samo w sobie nie jest zakazane. Podobnie jak doręczenie Towarzystwu decyzji przez organ I instancji nie kreuje tego podmiotu jako strony postępowania.

Sąd przyznał, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia,

a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 94/05 oraz z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże przychyla się do cytowanych wyżej odmiennych (i nowszych) poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujących, iż sam fakt udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony, nie uzasadnia twierdzenia, że organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania

i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podsumowując Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 k.p.a. udział organizacji społecznej w postępowaniu może przybrać trzy formy: wystąpić

z żądaniem wszczęcia postępowania, wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (obie formy mogą wystąpić odrębnie lub jednocześnie) oraz nie uczestnicząc w tym postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie udział Towarzystwa ograniczył się wyłącznie do złożenia wniosku

z żądaniem wszczęcia postępowania. Brak jakiegokolwiek śladu w pismach procesowych kierowanych przez fachowych pełnomocników Towarzystwa do organów administracji publicznej (nawet w odwołaniu) żądania dopuszczenia tej organizacji do postępowania. Skoro tak, to Towarzystwo nie mogło być traktowane nawet jako podmiot, któremu potencjalnie mógłby przysługiwać status strony

w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę nie dostrzegł naruszenia prawa dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania, w szczególności Sąd, mimo zarzutów skargi:

- niesłusznie przyjął, iż Towarzystwo nie mogło działać w charakterze strony postępowania administracyjnego w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt, gdyż nie złożyło formalnego wniosku o dopuszczenie organizacji do udziału

w postępowaniu, w sytuacji gdy faktycznie żądanie takie zostało wyrażone, co wynika z treści pisma pełnomocnika Towarzystwa z dnia 30 marca 2015 r., a ponadto działało w sprawie zarówno poprzez swoich inspektorów, jak i pełnomocnika,

a podejmowane przez nich czynności, ich charakter i rodzaj wskazywały od samego początku, iż Towarzystwo domaga się udziału w sprawie w charakterze strony,

- nie dostrzegł, iż Towarzystwo spełniało wszystkie warunki do udziału

w sprawie i wniesienia odwołania, bowiem wykonując swe statutowe zadania, po stwierdzeniu zagrożenia dla zdrowia zwierząt, odebrało je właścicielowi, po czym

w toku całego postępowania administracyjnego realizowało przysługujące mu prawo czynnego udziału w postępowaniu zmierzając do czasowego odebrania zwierząt,

- nie dostrzegł, iż postanowienie SKO jest nieprawidłowe i narusza art. 134 k.p.a., bowiem zamyka drogę do wzruszenia wadliwej decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa, a to art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy wyłącznie Towarzystwo, które aktywnie brało udział w całym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt i któremu organ

I instancji doręczył decyzję z pouczeniem o środku zaskarżenia, był jedyną stroną mogącą wnieść odwołanie, bowiem działa za i w interesie praw zwierząt, których to postępowanie dotyczy,

- nie dostrzegł, iż w zaistniałym stanie faktycznym pozbawienie organizacji społecznej dbającej o prawa zwierząt, możliwości złożenia odwołania od decyzji odmawiającej czasowego odebrania zwierząt, wyłącznie z uwagi na fakt, iż organ administracji, którego działań odwołanie dotyczy, nie wydał postanowienia

o dopuszczeniu Towarzystwa do udziału w postępowaniu, w sytuacji faktycznego działania organizacji w sprawie, jest podejściem zbyt formalistycznym, które narusza prawa zwierząt gwarantowane przez ustawę o ochronie zwierząt,

- nie dostrzegł, iż działania organu administracji nacechowane były od samego początku niechęcią i brakiem woli w odebraniu zwierząt oraz tendencyjną oceną zgromadzonych w sprawie dowodów, które doprowadziły w efekcie do wydania decyzji o odmowie odebrania zwierząt, która zgodnie ze stanowiskiem Sądu nie może być w niniejszej sprawie zaskarżona,

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie wyroku polegające na nie odniesieniu się przez Sąd do wszystkich okoliczności sprawy i nierozważenie

w uzasadnieniu w sposób szczegółowy wszystkich zagadnień i zarzutów podniesionych w skardze, mających istotne znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie dokonał własnej analizy materiału dowodowego w kontekście twierdzeń

i argumentów podnoszonych w skardze, lecz jedynie bezkrytycznie przyjął stanowisko organu, negując wskazane poglądy strony skarżącej oraz przywołane orzecznictwo NSA w tym zakresie, czym Sąd naruszył obowiązek dokonania szczególnej kontroli postępowania organu, naruszył obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów odnoszonych przez stronę oraz nie dokonał oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy i w rezultacie nie odniósł się do nich

w orzeczeniu będącym przedmiotem skargi kasacyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd pozbawił możliwości wzruszenia nieprawidłowej decyzji organu I instancji, wydanej

z naruszeniem przepisów k.p.a. i mimo tego, iż Sąd mógł i powinien dostrzec zaistniałe naruszenia prawa, przyjął koncepcję formalistyczną, eliminującą Towarzystwo, jako podmiot uprawniony do złożenia odwołania i obrony praw zwierząt. Wyjaśnił, że sprawa od początku była sprawą nietypową, a sposób postępowania organu I instancji budził wątpliwości i cechował się niechęcią do przejęcia odpowiedzialności za los zwierząt na terenie gminy, które były utrzymywane w niewłaściwych warunkach bytowania.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego Towarzystwa opisał postępowanie przed organem I instancji, podkreślając, że w trakcie interwencji właścicielka wyraziła zgodę na zrzeczenie się własności psów na rzecz gminy, na co wyraził zgodę obecny na miejscu pracownik gminy. Następnie jednak Burmistrz Czchowa zanegował ustalenia z miejsca zdarzenia i fakt, iż gmina wyrażała zgodę na pokrycie kosztów przewiezienia psów oraz fakt, iż nastąpiło zrzeczenie ich własności na rzecz gminy.

Podjęte przez Towarzystwo działania w sprawie potwierdzają również, iż organizacja wykorzystywała przewidziane przez k.p.a. uprawnienia strony, które były respektowane przez organ I instancji. Mając zatem na uwadze późniejsze zachowanie organu I instancji, do dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia, nie było powodów by uznać, iż Towarzystwo nie jest dopuszczone do udziału

w postępowaniu. Przeciwnie, wykazana aktywność organu potwierdzała, że jest inaczej. Jak wynika ze Statutu [...], celami statutowymi tej organizacji społecznej są m.in. są ochrona zwierząt, działanie na rzecz właściwego i humanitarnego obchodzenia się ze zwierzętami oraz zapewnienie im niezbędnych warunków bytowania, podejmowanie działań zapobiegawczych w zakresie ochrony zwierząt

i zajmowanie czynnej postawy przy zwalczaniu przejawów okrutnego obchodzenia się ze zwierzętami, jak i współdziałanie z organami samorządu terytorialnego.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej

w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Powyższe powoduje, iż organizacja społeczna jaką jest Towarzystwo miało uzasadnione prawo żądania dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu, z czego zdaniem skarżącego korzystało, albowiem było to zgodne z celami statutowymi tej organizacji, a nadto jest uzasadnione interesem społecznym, którym w przedmiotowej sprawie jest ochrona praw zwierząt, natomiast Sąd zbyt rygorystycznie, stosując nadmierny formalizm, jeżeli chodzi o materię związaną z ochroną zdrowia i życia zwierząt, uznał że w sprawie Towarzystwo nie wyrażało woli uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony i nie złożyło w tym przedmiocie stosownego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżącemu [...] Towarzystwu Opieki na Zwierzętami nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., II OSK 2645/14 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Towarzystwo nie wystąpiło do organu I instancji czyli Burmistrza Czchowa

z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a., co jest okolicznością niekwestionowaną przez [...] Towarzystwo Opieki na Zwierzętami.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odwołanie wniesione w takim przypadku przez Towarzystwo czyniło go niedopuszczalnym, obligując organ II instancji do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powoduje, że nie może odnieść zamierzonego skutku wyrażona w skardze kasacyjnej argumentacja Towarzystwa,

w której poddawano w wątpliwość prawidłowość działania organu I instancji

w zakresie stosowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zasadnie organ zastosował art. 134 k.p.a., a Sąd I instancji nie aprobując zarzutów skargi dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia, bez potrzeby odwoływania się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, co wskazuje, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby Sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie,

a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła.

Natomiast, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to należy zauważyć, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego też wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest dotknięte tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

w kontekście twierdzeń i argumentów podnoszonych w skardze.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.