Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 825/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 4 i ust. 5, art. 93 ust. 7,
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 112 (sto dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na M. N. (dalej jako: skarżący) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, ze zm.; dalej jako: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 19 października 2007 r. karę pieniężną w wysokości 2.800 zł za: 1) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut (art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 10.3 lit. a i b załącznika do tej ustawy) - 1.800 zł; 2) za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 10.2 lit. a i b załącznika do tej ustawy) - 1.000 zł.

W uzasadnieniu, odnośnie pierwszego naruszenia, organ wskazał, że: - na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy K. T., opisanej datą [...] października 2007 r., stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 20 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 5 godzin i 50 minut, zawarty pomiędzy 9:00 a 15:45 w dniu 1 października 2007 r.; - na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 2/3 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 20 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 4 godziny i 50 minut, zawarty pomiędzy 16:45 a 22:15 w dniu 2 października 2007 r.; - na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 4/5 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 20 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 4 godziny i 50 minut, zawarty pomiędzy 16:30 a 22:15 w dniu 4 października 2007 r.; - na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 15/16 października 2007 r. stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy o 2 godziny i 10 minut, łączny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy wyniósł 6 godzin i 40 minut, zawarty pomiędzy 17:30 a 1:15 w dniu 01.10.2007r. Organ wskazał, że w dniu 9 listopada 2007 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym informuje on, iż wszystkie stwierdzone naruszenia dotyczące przekroczenia czasu jazdy bez przerwy, skrócenia odpoczynku powstały tylko i wyłącznie z winy kierowcy oraz że przedsiębiorca ze swej strony dopełnił wszelkich obowiązków i nie miał wpływu oraz nie godził się na powstanie naruszeń. Do wyjaśnień tych dołączono oświadczenie kierowcy informujące o popełnieniu wykroczeń z jego własnej winy. Odnosząc się do ww. pisma skarżącego organ stwierdził, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi – przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe), zdaniem organu, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe w skutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. Reguła ta według organu obowiązuje zarówno na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Dodatkowo organ podniósł, iż kierowca popełnił naruszenia wielokrotnie, co mogło mieć wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i kierowca również został ukarany mandatem karnym za powyższe wykroczenia.

Organ powołał się przy tym na treść art. 7 i art. 10 ust. 3 rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Odnośnie drugiego ze stwierdzonych naruszeń organ ustalił, iż: - na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 4/5 października 2007 r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o 1 godzinę. Kierowca rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu w dniu 4 października 2007 r. o godzinie 16:30 i do godziny 16:30 w dniu 5 października 2007r., czyli w ciągu 24 godzin od momentu rozpoczęcia jazdy zobowiązany był do wykonania co najmniej dziewięciu godzin nieprzerwanego odpoczynku, natomiast najdłuższy wykonany odpoczynek w w/w okresie wyniósł 8 godzin i był zawarty pomiędzy godziną 22:45 a godziną 6:45 w dniu 5 października 2007 r.; - na okazanej do kontroli wykresówce kierowcy opisanej datą 9/10 października 2007 r. stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas 4 godziny i 10 minut. Kierowca rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu w dniu 9 października 2007 r. o godzinie 20:05 i do godziny 20:05 w dniu 10 października 2007 r., czyli w ciągu 24 godzin od momentu rozpoczęcia jazdy zobowiązany był do wykonania co najmniej dziewięciu godzin nieprzerwanego odpoczynku, natomiast najdłuższy wykonany odpoczynek w w/w okresie wyniósł 4 godzin 50 minut był zawarty pomiędzy godziną 0:35 a godziną 5:45 w dniu 10 października 2007 r. Organ wskazał przy tym na treść art. 8 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 10 ust. 3 ww. Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. z dnia 15 marca 2006 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 93 oraz art. 92 w zw. z art. 92a u.t.d., jak również naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa oraz wskazał, że niedopuszczalne jest wyrywanie poszczególnych postanowień ustawy z kontekstu normatywnego w jakim funkcjonują.

Skarżący powołał się na art. 93 ust. 1 u.t.d., który to przepis w jego ocenie winien być interpretowany i stosowany z uwzględnieniem w szczególności art. 93 ust. 7 tej ustawy oraz na wynikającą z art. 7 kpa zasadę oficjalności i prawdy obiektywnej. Według skarżącego, ze szczegółowej analizy art. 93 ust. 7 u.t.d. wynika, że do nałożenia kary pieniężnej nie wystarcza ustalenie stanu obiektywnej bezprawności - to jest naruszenia powszechnie obowiązujących norm prawnych. Konieczne jest jeszcze w jego ocenie wykazanie, że kontrolowany podmiot owo naruszenie mógł przewidzieć. To na organie administracji zdaniem skarżącego spoczywa ciężar dowodu i obowiązek dowiedzenia tejże okoliczności, w przeciwnym bowiem wypadku, a więc w razie niemożności przewidzenia naruszenia przepisów, organ musi postępowanie umorzyć. Takie ukształtowanie zasad odpowiedzialności jednoznacznie w opinii skarżącego wskazuje, że odpowiedzialność kontrolowanych podmiotów ma charakter subiektywny i opiera się na przesłance winy.

Skarżący ocenił, iż żadna z przesłanek, od których uzależnione jest przypisanie winy, a co za tym idzie nałożenie kary pieniężnej, nie została wykazana, ani choćby zbadana. Organ wedle skarżącego nie wskazał, w jaki sposób kontrolowany przedsiębiorca mógł i powinien był się zachować, jakie obowiązywały go reguły ostrożności, czy też według jakich kryteriów ustalił właściwy w sprawie miernik należytej staranności, nie ustalił również rzeczywistego sposobu postępowania przedsiębiorcy, na którego nałożył karę. Zdaniem skarżącego organ nie był w stanie wskazać jakie reguły należytego postępowania zostały przez przedsiębiorcę naruszone, ani też jakich uchybień się dopuścił. Z uzasadnienia, zawartego zwłaszcza na stronie drugiej decyzji, skarżący wywiódł, że jeżeli kierowca dopuścił się naruszenia przepisów, to automatycznie można uznać, że przedsiębiorca takie naruszenie mógł przewidzieć. Uzasadnienie zawiera zatem w ocenie skarżącego swoiste domniemanie winy, a taka konstrukcja jest według skarżącego niedopuszczalna w świetle art. 93 ust. 7 u.t.d. i oczywiście sprzeczna z intencjami ustawodawcy.

Jak podał skarżący, organ nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków dowodowych, co przemawia za uchyleniem decyzji i uznaniem nałożonej kary za niezasadną. Skarżący stwierdził również, że dochował wszelkiej należytej staranności, wymaganej w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz że pracujący w przedsiębiorstwie kierowca otrzymał stosowne przeszkolenie w przedmiocie obowiązujących norm czasu pracy oraz wymaganego odpoczynku, zaś odbycie przez kierowcę stosownego przeszkolenia potwierdza podpisane przez niego oświadczenie.

W dalszej kolejności skarżący odniósł się do zarzutu błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania szeregu postanowień art. 92a u.t.d. Zauważył, że zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d., wszczęcie postępowania i ukaranie kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko przedsiębiorcy, więc w jego ocenie instytucja współodpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy ma charakter fakultatywny i nie musi wystąpić w każdym przypadku. Jeżeli więc organ decyduje się na pociągnięcie przedsiębiorcy do odpowiedzialności, musi on wskazać, dlaczego tak czyni, a takie wyjaśnienie według skarżącego nie nastąpiło. Skarżący, analizując treść art. 92a ust. 4 u.t.d., podał, że po pierwsze negatywna przesłanka, wykluczająca prowadzenie postępowania, ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny i co za tym idzie, w razie jej zaistnienia, organ nie może wszcząć postępowania wobec przedsiębiorcy. Po drugie, obowiązek ustalenia czy ta przesłanka zachodzi ciąży na organie, a nie na stronie i to organ obowiązany jest zgromadzić i wszechstronnie zbadać cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżącego z art. 92a ust. 4 u.t.d. można wyprowadzić wniosek, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność tylko wtedy, jeśli miał on wpływ ma powstałe naruszenia. Oznacza to, że zachowanie przedsiębiorcy musi być przyczynowe w stosunku do stwierdzonego naruszenia, tymczasem organ ograniczył się do przytoczenia przepisów ustawy, bez wykazania w jakiejkolwiek formie, że przesłanki prowadzenia postępowania rzeczywiście zaistniały oraz jakie z przeprowadzonych przez organ dowodów o tym świadczą.

Skarżący nie podzielił też stanowiska organu w zakresie posiadania przez przedsiębiorcę wpływu na powstałe naruszenia i odpowiedzialności za czyny pracowników poprzez ponoszenie ryzyka osobowego.

Skarżący nie zaaprobował również powołania się na ustęp 5 art. 92a u.t.d., który wyłącza stosowanie przedmiotowo istotnego w sprawie ustępu 4 tegoż artykułu. Organ nie wyjaśnił według skarżącego, co w jego interpretacji oznacza zwrot "rażące naruszenia", ani nie wskazał, jakie naruszenia uznaje za rażące w niniejszej sprawie, ani w oparciu o jakie kryteria doszedł do takich wniosków, w szczególności nie wykazał przesłanki statuowanej w ust. 5 pkt 1. Organ stwierdził, że dopuszczenie się naruszeń przez kierowcę "mogło mieć wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym", zaś w ocenie skarżącego przywołany przepis dotyczy sytuacji, w których naruszenie "zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Niezasadne jest także zdaniem skarżącego powoływanie się na przewidzianą w ust. 5 pkt 2 przesłankę wielokrotności naruszeń. Skarżący podał, iż w języku polskim słowo "wielokrotny" oznacza tyle, co "powtórzony wiele razy, występujący często, a nie jednokrotny bądź kilkakrotny", zatem według niego za wielokrotne nie można uznać przekroczenia w liczbie np. czterech. Skarżący zaznaczył też, że skoro stroną postępowania jest przedsiębiorca, a nie pojedynczy kierowca, to przesłanki odpowiedzialności trzeba ustalać w odniesieniu właśnie do przedsiębiorcy, z uwzględnieniem całego zakresu jego działalności. Nie można w jego ocenie uznawać, że incydentalne zachowania jednego z pracowników mogą być przenoszone na całokształt działalności przedsiębiorcy.

Odnośnie zarzutów dotyczących prawa procesowego, według skarżącego oprócz art. 7 kpa naruszono też art. 77 § 1 kpa (czego szczególnie rażącym przejawem jest w ocenie skarżącego brak przesłuchania samego kierowcy oraz strony) w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, gdyż organ ograniczył się tylko do przytoczenia numeru jednostki redakcyjnej i zacytowania treści przepisu, bez szerszego komentarza. W konsekwencji, taki sposób prowadzenia postępowania narusza – jak podał skarżący – zarówno wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania, jak i określoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odwołaniu skarżący wnioskował również o przeprowadzenie dowodów na wskazane okoliczności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d. oraz lp. 10.2. i lp. 10.3 załącznika do tej ustawy, art. 7, art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06. 102. 1 ze zm.).

W uzasadnieniu organ odnośnie pierwszego naruszenia podał, że podczas kontroli stwierdzono, iż kierowca K. T. dwukrotnie skrócił czas dziennego odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i ponowił ustalenia organu pierwszej instancji, uznając, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i słusznie oraz zgodnie z przepisami wymierzył karę pieniężną.

Co do drugiego ze stwierdzonych naruszeń organ odwoławczy w sposób tożsamy z ustaleniami organu I instancji wskazał na naruszenia stwierdzone w toku kontroli, dotyczące wymaganych przerw podczas jazdy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Zdaniem organu założona kara pieniężna jest słuszna i zgodna z przepisami prawa.

Organ zauważył też, że naruszenia, których dopuścił się kierowca miały charakter rażący, a w szczególności zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego i zostały popełnione wielokrotnie. Ze względu zaś na wielokrotność popełnionego naruszenia organ uznał, iż pracodawca miał możliwość zweryfikowania wykresówek kierowcy, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, powinien był podjąć działania, które pozwolą zapobiegać naruszaniu przepisów w przyszłości. W ocenie organu nie ma podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy i poprzestania jedynie na ukaraniu kierowcy.

Zdaniem organu za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia – przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Organ powołał się na zasadę ryzyka pracodawcy, zgodnie z którą pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił:

I. rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 92a u.t.d. poprzez dokonanie: 1. rażąco błędnej wykładni art. 92a ust. 4 przez przyjęcie, że przedsiębiorca zawsze ma wpływ na powstanie naruszeń ustawy o transporcie drogowym; 2. oczywiście niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 4 u.t.d. przez wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy postępowania administracyjnego nie wolno było wszczynać; 3. rażąco błędnej wykładni art. 92a ust. 5 u.t.d. przez przyjęcie, że samo powstanie naruszeń ustawy o transporcie drogowym przesądza o tym, że mają charakter rażący; 4. oczywiście niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 5 u.t.d. przez wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przesłanki określone w tym przepisie nie zaszły;

II. rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 u.t.d. poprzez dokonanie: 1. rażąco błędnej wykładni art. 93 ust. 7 u.t.d. przez przyjęcie, że przedsiębiorca zawsze może przewidzieć zdarzenia i okoliczności skutkujące naruszeniem; 2. oczywiście niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. przez całkowite pominięcie go w toku postępowania i kontynuowanie postępowania mimo zaistnienia przesłanki do jego obligatoryjnego umorzenia;

rażące naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 kpa poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i niezamieszczenie kompletnego uzasadnienia decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 8 i art. 11 kpa;

rażące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe naruszenia skarżący - odnośnie punktu I. 1 i 2 - wskazał, że postępowanie administracyjne wobec niego, jako przedsiębiorcy, w ogóle nie powinno być wszczęte, a to ze względu na to, że brak było po temu normatywnie wymaganych przesłanek. Wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania wobec przedsiębiorcy (art. 92a ust. 3), co w jego ocenie oznacza, że ukaranie kierowcy ma charakter obligatoryjny, zaś pociągnięcie przedsiębiorcy do odpowiedzialności fakultatywny i nie musi wystąpić w każdym przypadku. W konsekwencji nie można według skarżącego przyjmować automatycznego założenia o każdorazowej odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania zatrudnionego przez niego kierowcy, ponieważ wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie przesądza o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy. Skarżący wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej decyduje się na pociągnięcie przedsiębiorcy do odpowiedzialności, to musi on wskazać, dlaczego tak czyni, a takie wyjaśnienie nie nastąpiło na żadnym etapie niniejszego postępowania.

Odnośnie zarzutów wskazanych w punkcie I. 3 i 4 skarżący podniósł, że nie można zaaprobować powołania się na ustęp 5 art. 92a u.t.d., który wyłącza stosowanie przedmiotowo istotnego w sprawie ustępu 4 tegoż artykułu, a to ze względu na brak zaistnienia w ocenie skarżącego statuowanych w tym przepisie przesłanek. Ustalenie możliwości wszczęcia w tych wypadkach postępowania administracyjnego przeciwko przedsiębiorcy według skarżącego wymaga, ze względu na posłużenie się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi dokonywania przez organ ocen i wartościowań, a na organie ciąży obowiązek dokonania oceny rażącego charakteru, wielokrotności i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to organ musi wskazać, jaka jest według jego interpretacji treść tych ogólnych pojęć. Zdaniem skarżącego organ obowiązany jest określić, jaką definicję przyjmuje w odniesieniu od pojęć "rażące naruszenie" i "wielokrotny" oraz wedle jakich kryteriów ustalił zaistnienie przesłanek wielokrotności czy zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w konkretnym przypadku. W opinii skarżącego organ nie wyjaśnił co w jego interpretacji oznaczają ww. zwroty i nie wskazał także, jakie naruszenia uznaje za rażące i wielokrotne w niniejszej sprawie, ani w oparciu o jakie kryteria doszedł do takich wniosków. Skarżący podkreślił, że organ ma obowiązek z urzędu zbadać czy zachodzą przesłanki, od których uzależniona jest możliwość wszczęcia postępowania, a w razie stwierdzenia istnienia przesłanki negatywnej organ nie może wszcząć postępowania. Gdyby zaś bezpodstawnie wszczął postępowanie i dopiero potem stwierdził, że przesłanka negatywna istniała w chwili wszczęcia postępowania ma obowiązek takie postępowanie umorzyć jako niedopuszczalne i w ten sposób naprawić swój błąd. Tymczasem sposób prowadzenia niniejszej sprawy przez organ był w ocenie skarżącego dokładnie przeciwny.

Co do naruszenia opisanego w punkcie II. skargi, skarżący podał, że organ pominął dyspozycję art. 93 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którą nie stosuje się przepisów o nakładaniu kar pieniężnych, jeżeli naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć i organ wydaje wtedy decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie skarżącego art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez sformułowanie "nie mógł przewidzieć" wyraźnie nawiązuje do pojęcia winy, a uzależniając nałożenie kary od tego, czy przedsiębiorca mógł przewidzieć zdarzenia lub okoliczności skutkujące naruszeniem, wprowadza przesłankę ekskulpacyjną w postaci niemożności przewidzenia, przy czym wedle skarżącego stwierdzenie tej przesłanki obligatoryjnie prowadzi do umorzenia postępowania.

Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie III. skarżący podniósł, że ustalenie okoliczności, takich jak dołożenie przez przedsiębiorcę należytej staranności oraz związek między sposobem postępowania przedsiębiorcy a powstałymi naruszeniami ustawy, powinno być dokonywane przez sam organ z jego własnej inicjatywy, zgodnie z rządzącymi postępowaniem administracyjnym zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności. W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził całościowego postępowania dowodowego w tym zakresie, zaś skarżący przekonany jest, że wyczerpujące wyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy musi dowieść niezbicie, że prowadzona przez niego działalność uwzględniała wymogi określone w prawie tak polskim, jak i europejskim, a w konsekwencji, że strona dochowała wszelkiej należytej staranności i nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszeń.

W pozostałym zakresie skarżący ponowił argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Natomiast, w zakresie naruszenia wskazanego w punkcie IV, skarżący stwierdził, że GITD ograniczył się tylko do odniesienia się do zarzutu naruszenia 92a u.t.d., zaś do pozostałych zarzutów organ w ogóle się nie ustosunkował. Według skarżącego zachowując milczenie, organ nie wskazał wprost, czy uznaje te zarzuty za nieuzasadnione, a jeśli tak to dlaczego. W ocenie skarżącego dopuszczenie do sytuacji, w której organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów, stanowi rażące naruszenie art. 78 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na treść art. 94 pkt 1 i 2 kodeksu pracy, a także na ryzyko osobowe pracodawcy. W ocenie organu skarżący jako profesjonalista ma obowiązek i powinność zadbać o staranne wykonywanie ciążących na niej obowiązków wskazanych w przepisach regulujących daną sferę prowadzonej działalności gospodarczej.

Zdaniem organu zasadnie i zgodnie z prawem przyjęto, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania, bowiem naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności, które podmiot wykonujący przewozy mógł przewidzieć. Według organu przedsiębiorca nie dołożył należytej staranności w przygotowaniu kierowcy do wykonywania pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na co wskazuje fakt, iż popełnione przez niego naruszenia miały charakter rażący i zostały popełnione wielokrotnie, na co wyraźnie wskazuje treść protokołu kontroli.

Odnośnie pozostałych argumentów skarżącego podniesionych w skardze organ stwierdził, iż pozostaje aktualne stanowisko organu odwoławczego, w którym szeroko, precyzyjnie i dokładnie uzasadniono zaskarżoną decyzję. Organ zauważył też, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładnie ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85). Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji tak, aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Sąd administracyjny kontroluje bowiem decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę. To uzasadnienie stanowi wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to – pomimo późniejszych wyjaśnień – decyzja taka jest wadliwa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 1984 r., sygn. akt SA/Kr 26/84, opubl. ONSA 1984/1/24; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, opubl. ONSA 1992/2/45; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 341/95, opubl. Glosa 1996/8 str. 30).

Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest

prowadzone". Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, a także zarzuty podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Rolą sądu administracyjnego jest natomiast kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie, już w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżący podnosił, że nie miał wpływu oraz nie godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wskazując, że naruszenia dotyczące przekroczenia czasu jazdy bez przerwy i skrócenia odpoczynku powstały tylko i wyłącznie z winy kierowcy, pouczonego o obowiązujących normach czasu prowadzenia pojazdu. Organ wyjaśnienia te odniósł jedynie do regulacji zawartej w przepisie art. 92a ust. 4 u.t.d., uznając jednakże, że nie będzie ona miała zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść ust. 5 tegoż artykułu. Jednocześnie przyjął, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, a także wskazał, że kierowca popełnił naruszenie wielokrotnie, co mogło mieć wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Odwołując się od powyższej decyzji skarżący powołał się na przesłankę egzoneracyjną wynikającą z przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. i dla wykazania jej zaistnienia zgłosił wnioski dowodowe. Odniósł się również do przesłanki negatywnej określonej w przepisie art. 92 a ust. 4 u.t.d., podnosząc, że organ przytoczył jedynie przepisy ustawy, a nie wskazał, że przesłanki prowadzenia postępowania rzeczywiście zaistniały oraz jakie dowody o tym świadczą. W jego ocenie celem ustalenia ewentualnego wpływu strony na powstałe naruszenia należy przeprowadzić zawnioskowane przez niego dowody.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę ponownie w żadnym zakresie nie odniósł się do zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, jak również nie rozważył podmiotowych okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego, przewidzianych w przepisie art. 93 ust. 7 u.t.d.

Zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, nawiązując do § 2 powyższego przepisu, że spóźnione żądanie nie powinno być oddalone, jeżeli dowody, których przeprowadzenia żąda strona, mają znaczenie dla sprawy. W orzeczeniu z dnia 17 marca 1986 r. (sygn. akt III SA 1160/85, publ. ONSA 1986, Nr 1 poz. 19) NSA wskazał, że odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem nie można mówić aby okoliczności były w niej wyjaśnione bezspornie, tym bardziej, że organy oby instancji nie rozpatrywały możliwości zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności w kontekście przesłanek wskazanych w art. 93 ust. 7 u.d.p.

Organ administracji może oczywiście określonym dowodom odmówić wiary. Winien to jednak uczynić dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę przyczyny takiej oceny.

Art. 93 ust. 7 u.t.d. różni się od art. 92a ust. 4 i 5 u.t.d. Brak jest w nim negatywnej przesłanki postępowania o jakiej mowa w art. 92 a ust. 4 u.t.d., nie wyłączono spod odpowiedzialności tego przepisu rażącego naruszenia prawa, wzorem art. 92 a ust. 5 u.t.d. i co najistotniejsze, zwolnienie z odpowiedzialności następuje nie w razie "braku wpływu" na podstawie deliktu (jak w art. 92 a ust. 4 u.t.d.), lecz w razie wystąpienia zdarzeń lub okoliczności, których "wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć".

Oznacza to, że w warunkach konkretnej sprawy organ jest obowiązany zbadać przesłanki i okoliczności wynikające z obu wskazanych powyżej przepisów.

Skoro organ odwoławczy tego nie uczynił, wbrew wyraźnym zarzutom sformułowanym w odwołaniu i będąc obowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy, to – w ocenie Sądu – uznać należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa i to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważając istnienie przesłanek stosowania art. 92 a ust. 4 i 5 u.t.d. organ w zasadzie ograniczył się do zacytowania przepisu ustawy, nie dokonując ich analizy na gruncie przedmiotowej sprawy. Nie wiadomo zatem w jaki sposób stwierdzone naruszenia zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego w tym konkretnym wypadku. Organ nie odniósł się również – naruszając przepis art. 15 kpa – do twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących charakteru poszczególnych naruszeń i co się z tym wiąże, czy można przyjąć, że w warunkach rozpoznawanej sprawy były one popełnione wielokrotnie. Nie można więc stwierdzić według jakich kryteriów ustalił zaistnienie przesłanek wielokrotności. Nie ustosunkował się także do wskazanego przez skarżącego trybu kontroli wykresówek, uznając jedynie, że pracodawca miał możliwość zweryfikowania wykresówek kierowcy. Są to wszystko okoliczności istotne, albowiem stwierdzenie, że naruszenie miało charakter rażący nie pozwala przedsiębiorcy na zwolnienie się z odpowiedzialności.

Uznać zatem – w ocenie Sądu – należy, że badając przesłanki wynikające z powyższego przepisu organ nie wyjaśnił sprawy także w tym zakresie w sposób wymagany wskazanymi wcześniej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit . c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach obejmując zwrot uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.