Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2066/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 43, 13. art 8 ust 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu Pszczyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 1003/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w Pszczynie, Zakładowej Organizacji Związkowej KZZPMLD przy ZOZ w Pszczynie, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych przy ZOZ Pszczyna – Zakładowa Organizacja Związkowa w Pszczynie na uchwałę Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 22 września 2010 r. nr XLVI/348/10 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Pszczyna na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w Pszczynie, Zakładowej Organizacji Związkowej KZZPMLD przy ZOZ w Pszczynie, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych przy ZOZ Pszczyna – Zakładowa Organizacja Związkowa w Pszczynie kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Gl 1003/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w Pszczynie, Zakładowej Organizacji Związkowej KZZPMLD przy ZOZ w Pszczynie, Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych przy ZOZ Pszczyna – Zakładowa Organizacja Związkowa w Pszczynie na uchwałę Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 22 września 2010 r., nr XLVI/348/10 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że uchwała ta w całości nie może być wykonana. Jednocześnie Sąd zasądził od Powiatu Pszczyńskiego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Pszczyńskiego podjęła na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 36,

art. 43 ust. 1, 2 i 4, art. 53 ust. 2, art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W § 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że dokonuje przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie poprzez likwidację wymienionych w tym paragrafie komórek organizacyjnych. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że świadczenia likwidowanych komórek zapewni niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Spółkę z o.o. "[...]" z siedzibą w S. przy ulicy [...]. Miejscem udzielania świadczeń będzie dotychczasowa siedziba Zespołu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie. Dodatkowo Rada Powiatu postanowiła o przekazaniu wskazanej Spółce w dzierżawę i w najem lub o sprzedaniu składników mienia niezbędnych do dalszej realizacji zadań likwidowanych komórek organizacyjnych na zasadach określonych w odrębnych przepisach lub uchwałach własnych (§ 3 uchwały). Oznaczony został również dzień zakończenia działalności na pierwszy dzień następujący bezpośrednio po upływie 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały, nie wcześniej niż na dzień 28 lutego 2011 r. (§ 4). Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu Pszczyńskiego (§ 5 i 6).

Rada Społeczna ZOZ w Pszczynie, Rada Miejska w Pszczynie, Sejmik Województwa Śląskiego, Urząd Marszałkowski, jak i Wojewoda Śląski oraz ościenne jednostki samorządu terytorialnego (36 gmin i 7 powiatów) oraz 6 związków zawodowych pozytywnie zaopiniowało projekt powyższej uchwały.

Zbiorczym pismem z dnia 28 września 2010 r. reprezentacje między innymi trzech skarżących związków zawodowych wyraziły protest przeciwko przedmiotowej uchwale i żądały jej uchylenia. Zarzuciły nieuwzględnienie złożonych do jej projektu protestów i negatywnego wyniku referendum przeprowadzonego wśród pracowników i pacjentów oraz sondażu mieszkańców, jak i negatywnej opinii Komitetu na rzecz ratowania statusu Szpitala Powiatowego w Pszczynie (debata z dnia 16 września 2010 r.), a także wniosków radnej B. B. z dnia 22 września 2010 r. o włączenie do umowy dzierżawnej gwarancji przejęcia pracowników likwidowanego szpitala oraz zapewnienia im przez dzierżawcę bezpieczeństwa pracy zgodnie z art. 23¹ Kodeksu pracy, jak również gwarantowania własności sprzętu i kontynuacji wykonywania usług.

W odpowiedzi na złożony protest Wicestarosta Pszczyński w piśmie z dnia 13 października 2010 r. wyjaśnił, iż z powodu braku możliwości wyboru alternatywnego rozwiązania, celem zapewnienia dalszego funkcjonowania i rozwoju szpitala oraz zatrudniania jego pracowników, był zmuszony przekazać go dzierżawcy. Odnosząc się do złożonego wniosku Przewodniczący Rady Powiatu Pszczyńskiego poinformował, że w wyniku głosowania Rada Powiatu większością głosów nie uwzględniła żądania uchylenia przedmiotowej uchwały i na ostatnim w kadencji posiedzeniu w dniu 20 października 2010 r. negatywnie przegłosowała wniosek związków zawodowych o uchylenie przedmiotowej uchwały (przy obecności 21 radnych oddano 3 głosy za uchyleniem, 15 przeciw i 1 głos wstrzymujący), co wynika z wyciągu protokołu nr XLVII/10.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę skarżący domagali się uchylenia tej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 8 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W jej uzasadnieniu wyrazili pogląd, że podjęta uchwała w sposób zasadniczy ogranicza obowiązek jednostki samorządowej do prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej w formie przewidzianej w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Wydzierżawienie jedynego szpitala publicznego na terenie powiatu spowoduje, zdaniem skarżących, utratę kontroli nad realizacją zadań w zakresie opieki zdrowotnej, do czego obliguje sama ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Akcentowali, że w dniu 20 września 2010 r. Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych wystąpił z żądaniem uwzględnienia w umowie z dzierżawcą Pakietu Gwarancji Pracowniczych (utrzymania dotychczasowych warunków pracy i stanu zatrudnienia oraz poziomu wynagrodzeń), ale wniosek ten nie został uwzględniony przez Radę Powiatu. Zarówno Starosta, jak i Zarząd Rady Powiatu nie zadeklarowali gotowości współpracy i konsultacji ze związkami zawodowymi w zakresie szczegółów umowy dzierżawy w powyższym zakresie, jak i nie zapoznano związków zawodowych z socjalnymi skutkami podjętych decyzji dla pracowników oraz zamierzonych działaniach dotyczących warunków zatrudnienia pracowników, w szczególności warunków pracy, płacy i przekwalifikowania, co gwarantuje art. 26 i art. 26¹ ustawy o związkach zawodowych.

Wskazano ponadto, że pomimo zwrócenia się w dniu 15 września 2010 r. do Starosty i Rady Powiatu Pszczyńskiego o podanie szczegółów umowy dzierżawy w zakresie warunków dalszego zatrudnienia pracowników przez dzierżawcę nie została udzielona żadna informacja ani radnym, ani Komisji Zdrowia Rady Powiatu. Skarżący wyrazili przekonanie, że tylko forma publicznego zakładu opieki zdrowotnej zapewni ustawową ochronę zdrowia mieszkańcom powiatu. W załączeniu do skargi przesłano wnioski radnej B. B. z dnia [...] września 2010 r., pismo z dnia 20 września 2010 r. złożone przez Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych przy Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Pszczynie w sprawie żądania uwzględnienia w umowie z dzierżawcą Pakietu Gwarancji Pracowniczych, ustalającego utrzymanie dotychczasowych warunków pracy i stanu zatrudnienia, poziomu wynagrodzeń oraz zasad funkcjonowania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wraz z propozycją przedstawienia wstępnego projektu tych Gwarancji.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Pszczyńskiego w pierwszej kolejności zauważyła, że skarżący nie wskazali normy prawnej, z której wyprowadziliby swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podkreślono, że organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podjęciu zaskarżonej uchwały, a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w celu wykonania swoich zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami i tak stało się w celu realizacji zadań z zakresu służby zdrowia (umowa dzierżawy). Powiat nadal jest właścicielem niezbędnych składników majątku i decyduje o sposobie ich wykorzystania. Zakład Opieki Zdrowotnej w Pszczynie nadal będzie funkcjonował i w razie potrzeby może rozszerzyć zakres wykonywanych świadczeń. Inne przepisy prawa, np. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 6 dopuszcza możliwość przekazania podmiotom zewnętrznym do prowadzenia zadania z zakresu ochrony i promocji zdrowia. Sama podjęta uchwała nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących przejęcia zakładu pracy przez nowego pracodawcę (art. 26 i art. 26¹ Kodeksu pracy), a Zakład Opieki Zdrowotnej jako dotychczasowy pracodawca oraz dzierżawca (nowy pracodawca) w ustawowym terminie (30 dni przed przejęciem pracowników) podejmie wymagane prawem czynności, celem przekształcenia ZOZ-u na dzień 28 lutego 2011 r.

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 1003/10, Sąd odrzucił skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Anestezjologów Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie, Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Medycznych Elektroradiologii Katowice z siedzibą w Zakładzie Opieki Zdrowotnej Szpitalu Powiatowym Zakładzie Diagnostyki Obrazowej w Pszczynie i Związku Zawodowego Pracowników Zakładu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie z powodu nie spełnienia wymaganych przepisami prawa warunków formalnych złożenia skargi i nieuzupełnienia stwierdzonych braków w wyznaczonym terminie.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w Pszczynie przedłożył pismo procesowe z dnia 18 maja 2011 r., stanowiące uzupełnienie złożonej skargi oraz wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i uznania, że jako akt prawa miejscowego uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zdaniem pełnomocnika, niedopuszczalne jest dokonanie likwidacji komórek organizacyjnych publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz przeniesienie jego ustawowo i statutowo określonych zadań na prywatnego przedsiębiorcę, co wynika z treści art. 36, art. 43 ust. 1,2 i 4, art. 53 ust. 2, art. 53a ust. 2 i art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zaznaczył również, że uchwała narusza prawa pracownicze przez zaniechanie ich regulacji, jak również prawa pacjentów, gwarantowane treścią art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz ogranicza dostęp do korzystania przez mieszkańców powiatu z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych zlikwidowanych komórek organizacyjnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie, czym narusza gwarantowany przepisem art. 68 ust. 2 Konstytucji RP równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pismo złożył również pełnomocnik Rady Powiatu Pszczyńskiego podnosząc brak po stronie skarżących związków zawodowych interesu prawnego do zaskarżenia uchwały i formalnego związku ze sprawą zgłaszanych przez związki roszczeń pracowniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając przedstawioną wyżej sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o wykonalności zaskarżonej uchwały oparto na art. 152, o kosztach zaś orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że skarga została wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i była poprzedzona przewidzianym w tym przepisie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak również zachowany został termin do jej wniesienia. Stwierdzając posiadanie legitymacji do zaskarżenia uchwały Sąd podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej dotyczą zakresu objętego zadaniami publicznymi powiatu, określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Co więcej, likwidacja lub przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie ogranicza się jedynie do wewnętrznych, technicznych lub organizacyjnych aspektów funkcjonowania tego zakładu, lecz może pociągać za sobą skutki w postaci dostępności świadczeń zdrowotnych dla obywateli. Stąd też w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż uchwały podejmowane w tym przedmiocie odnoszą się do administracji publicznej, a zatem są objęte normą art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, iż każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu I instancji, normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny oraz dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych skierowanych do wszystkich obywateli, jak też innych adresatów - organów, organizacji publicznych i prywatnych. W praktyce są to osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub też przebywające na określonym terytorium, a ich wyodrębnienie jest dokonywane w oparciu o określone kryterium udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Mając zatem na uwadze, iż cechą przepisów aktu prawa miejscowego jest to, że są to przepisy prawa regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek, bez cechy podwójnej konkretności, a zatem mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją, Sąd uznał, że nie może budzić wątpliwości, iż w tej kategorii mieści się zaskarżona uchwała. Po pierwsze została ona wydana z wyraźnego upoważnienia ustawowego określonego omówionymi powyżej przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zarówno co do organu właściwego, jak i materii objętej regulacją. Jednocześnie obejmuje swoim zakresem bliżej nieokreśloną liczbę osób. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że zawiera ona wszystkie cechy i elementy prawa miejscowego i z tego powodu nie stanowi aktu czysto wewnętrznego, czy też jedynie organizacyjnego. Charakter normy generalnej i abstrakcyjnej ma § 1 zaskarżonej uchwały, kierowany do wszystkich potencjalnych pacjentów przekształcanego poprzez likwidację, wymienionych w tym paragrafie, poszczególnych rodzajów działalności publicznego zakładu opieki zakładu zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń zdrowotnych (por. § 1 wymieniający komórki organizacyjne Zespołu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie). Zatem zarówno uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak i o jego przekształceniu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, ze względu na charakter norm określonych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, powinna być podejmowana w drodze aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak też podlegać zasadom oraz trybowi ogłaszania takich aktów, określonym w art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, niezbędnym do wejścia w życie uchwały, a tym samym dla jej ważności. Kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały, uznająca ją za akt normatywny mający charakter prawa miejscowego, powoduje wynikającą z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) konsekwencję polegającą na tym, że taka uchwała musi podlegać dla swojej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Powiatu Pszczyńskiego w dniu 22 września 2010 r. i zgodnie z zapisem jej § 6 weszła w życie z dniem podjęcia, zatem nie skierowano jej do ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Powyższe prowadzi, w ocenie Sądu I instancji, do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, która nie spełnia wymagań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 44).

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził również inne naruszenia. Mając bowiem na uwadze art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP podkreślono, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi wyrażenie przez Radę Powiatu w Pszczynie woli faktycznej likwidacji komórek organizacyjnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie prowadzonego przez powiat i deklaruje zapewnienie świadczonych przez te komórki świadczeń przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który w przyszłości będzie utworzony przez Spółkę z o.o. "[...]" z siedzibą w S. w zakresie ograniczonym do liczby łóżek wskazanej w § 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1-11 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu źródło umocowania zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a w szczególności w jej art. 36 i art. 43. Z tych ostatnich przepisów wynika, że w uchwale likwidacyjnej bądź przekształcającej istnieje obowiązek wskazania konkretnego podmiotu (imiennie określonego zakładu opieki zdrowotnej), który ma zapewnić w sposób wskazany w tym przepisie (art. 43) dalszą realizację świadczeń zdrowotnych likwidowanego bądź przekształcanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Korzystanie z określonych rodzajowo świadczeń zakładu może zapewnić zakład udzielający świadczeń, tj. zakład utworzony, działający w oparciu o wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz jego statut, który określa m.in. rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych. Zdaniem Sądu, przekazanie przez powiat publicznych zadań do jeszcze nieistniejącego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, który ma być utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, doznaje ograniczenia z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii, a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi obejście obowiązujących przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zapis taki w istocie odnosi się do stanu przyszłego, bowiem zapewnia o udzielaniu oznaczonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który dopiero powstanie i będzie utworzony przez spółkę z o.o. Oznacza to natomiast, że na dzień podjęcia uchwały nie można stwierdzić, jaki rodzaj i zakres świadczeń medycznych zakład ten po jego utworzeniu będzie oferować, tym samym, czy w rzeczywistości przejmie wszystkie oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne ( § 2 zaskarżonej uchwały). Wadliwość interpretacji zastosowanych w zaskarżonej uchwale przepisów wynika – zdaniem Sądu - z pozbawienia się przez powiat uprawnień wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jak podkreślił Sąd, powiat jako jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co wynika z treści art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku art. 33 ust. 1, art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i to w formie przewidzianej w art. 35 c tej ustawy. Przy czym zarówno powiaty, jak i sam publiczny zakład opieki zdrowotnej mogą udzielać zamówień na świadczenia zdrowotne podmiotom określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i w trybie wynikającym z treści art. 35 a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat, ustawodawca określił prawną formę działania w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 1 pkt 3). Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi o likwidacji publicznego zakładu z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować jedyny publiczny szpital w powiecie, wyzbywając się zadań publicznych a tym samym pozostawiając te zadania bez zapewnienia świadczeń zdrowotnych, nawet jeśli zadania te ma przejąć w przyszłości utworzony przez spółkę z o.o. niepubliczny zakład opieki zdrowotnej.

Uwzględniając wskazane okoliczności, Sąd nie podzielił również argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę zmierzającej do wykazania wyłącznie wewnętrznego, organizacyjnego charakteru zaskarżonej uchwały. Uchwała ta dokonuje bowiem likwidacji większości komórek organizacyjnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w Pszczynie, jedynego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Powiecie Pszczyńskim, który jak wynika z pism Starosty Pszczyńskiego oraz ze złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika organu, działa tylko w formie dwóch komórek organizacyjnych, tj. Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy oraz Medycyny Szkolnej, zwanej też Higieną Szkolną. Tym samym jakiekolwiek deklaracje, że Zespół Opieki Zdrowotnej w Pszczynie nadal będzie funkcjonował są gołosłowne z uwagi na zakres świadczonych przez niego świadczeń. Przeciwko tej argumentacji przemawia również fakt wąskiego zakresu świadczeń pozostawionych do udzielania przez Poradnię Chorób Płuc i Gruźlicy czy Medycynę Szkolną.

Ponadto, jak zauważył Sąd, w zaskarżonej uchwale Rada przekazuje wskazanej Spółce w dzierżawę i w najem lub sprzedaje składniki mienia niezbędne do dalszej realizacji zadań likwidowanych komórek organizacyjnych na zasadach określonych w odrębnych przepisach lub uchwałach własnych (§ 3 uchwały). Oznaczony został również dzień zakończenia działalności na pierwszy dzień następujący bezpośrednio po upływie 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały, nie wcześniej niż na dzień 28 lutego 2011 r. W ocenie Sądu powyższe zapisy nie zawierają określeń i precyzyjnych sformułowań, brak jest również kryteriów, np. co do wartości składników mienia oraz obwarowań w zakresie zadysponowania tymi składnikami, przez co uchwała ta nie wypełnia zapisu art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu, przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych powołanych do obrony praw oraz interesów zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych pracowników, bowiem wywołuje skutki zewnętrzne przez zawarte w niej rozwiązanie organizacyjne dotyczące przekształcenia poprzez likwidację większości komórek organizacyjnych publicznego zakładu opieki zdrowotnej (§ 1 uchwały). Niewątpliwie likwidacja większości komórek organizacyjnych powoduje konieczność zmian w strukturze zatrudnienia, tym samym wkracza w sferę praw pracowniczych, a więc tej sfery, która leży w bezpośrednim zainteresowaniu związków zawodowych ustawowo reprezentujących wszystkich pracowników, nawet niezrzeszonych w związkach. Sfera ustawowych zadań i obowiązków skarżących związków zawodowych potwierdzona jest konstytucyjną zasadą zapewnienia wolności zrzeszania się w związkach zawodowych, wyrażoną w art. 59 Konstytucji RP, jak również umowami międzynarodowymi (art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2). Z norm tych wynika doniosła rola związków zawodowych powołanych do reprezentowania interesów bytowych i socjalnych nie tylko samych pracowników, ale także interesów obywatelskich. Skoro bowiem z konstytucyjnie i ustawowo ukształtowanej pozycji i statusu związków zawodowych, wynika prawo reprezentowania grupowych interesów, to w przypadku uchwały samorządu powiatowego podjętej w przedmiocie objętym działalnością tych związków, w celu zaskarżenia uchwały nie muszą one uzyskiwać zgody, o jakiej mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż dysponują własnym interesem prawnym, opartym właśnie na ustrojowej roli związków zawodowych, polegającej na wyrażaniu i obronie praw oraz interesów pracowników, jak też innych osób. W rezultacie naruszenie uchwałą tego rodzaju praw i interesów godzi jednocześnie w interes prawny samych związków zawodowych, co daje im legitymację skargową w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Można ją wywieść również z tej okoliczności, że projekt uchwały o likwidacji bądź przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej podlega opiniowaniu przez związki zawodowe, w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, co jest w orzecznictwie jednolicie przyjmowane.

Konkludując, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała zawiera powszechnie obowiązujące przepisy gminne i ma charakter normatywny, a wykazane istotne wady skutkują stwierdzeniem jej nieważności oraz niewątpliwie dotykają sfery objętej zakresem działania skarżących związków zawodowych, stanowiąc zarazem bezpośrednie naruszenie interesu prawnego zarówno pracowników zakładu opieki zdrowotnej, mieszkańców powiatu jako pacjentów, jak i samych związków zawodowych wyrażających zbiorczo te indywidualne interesy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Powiatu Pszczyńskiego, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący w toku postępowania wykazali swój interes prawny, mimo, iż okoliczności sprawy wskazują co najwyżej na ich interes faktyczny;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że jednostki samorządu terytorialnego są zobligowane do prowadzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej,

• art. 43 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 13 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez wadliwe przyjęcie, że konieczne było wskazanie w § 2 uchwały objętej postępowaniem niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, istniejącego w chwili podejmowania uchwały,

• art. 36 i art. 43 ust. 1 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż uchwała w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, podjęta na podstawie tych przepisów, stanowi akt prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W podstawach kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy – przez wadliwe przyjecie, że skarżący mieli interes prawny a nie interes faktyczny. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przedmiotem uchwały jest likwidacja publicznego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, jedynego na tym terenie i powierzenie wykonywania jego zadań nieistniejącej, w dacie podjęcia uchwały, spółce w której powiat nie ma akcji ani udziałów ani swoich przedstawicieli we władzach spółki. Likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesów pracowniczych, ma też istotne znaczenie społeczne w szerszym wymiarze, nie tylko dla pracowników, ale także dla ich rodzin i dla innych osób. W świetle postanowień ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) nie sposób podzielić stanowiska, iż organizacje związkowe nie mają interesu prawnego legitymującego – w razie jego naruszenia - do wniesienia skargi na uchwałę o takim przedmiocie jak uchwala zaskarżona. Związki zawodowe powołane są do reprezentowania i obrony praw ludzi pracy, ich interesów zawodowych i socjalnych i są w swojej działalności niezależne. Obrona obejmuje godność, prawa i interesy materialne i moralne, zarówno zbiorowe jak i indywidualne pracowników i innych osób wskazanych w ustawie (art. 2). Związki zawodowe w zakresie praw i interesów zbiorowych reprezentują wszystkich pracowników. Likwidacja zakładu pracy i powierzenie zadań publicznych dotychczas przez ten zakład wykonywanych spółce niepublicznej nieistniejącej w dacie podejmowania uchwały musi być uznana za sprawę w całości mieszczącą się w ramach zadań ustawowych związków zawodowych. W myśl ustawy związki współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, ale także bytu i wypoczynku. Ochrona zdrowia, zakres i dostępność świadczeń zdrowotnych zaliczana jest do najistotniejszych społecznych problemów bytowych. Odmowa uznania interesu prawnego związków zawodowych w rozpoznawanej sprawie prowadziłaby do naruszenia ustrojowej roli związków zawodowych opartej na przepisach powołanej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się zatem powszechnie, że akt prawny przekształcający lub likwidujący publiczny zakład opieki zdrowotnej odnosi się wprost do działalności związków zawodowych (m.in. wyrok NSA z 28.VII.2005 r., OSK 1827/04, wyrok z 28.VII.2005 r., OSK 1832/04).

Nie są usprawiedliwione również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego: art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) - przez nieuzasadnione przyjęcie, że jednostki samorządu terytorialnego są zobligowane do prowadzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej; art. 43 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 13 ustawy o zoz przez wadliwe uznanie, że konieczne było wskazanie w § 2 uchwały zakładu opieki zdrowotnej, istniejącego w chwili podejmowania uchwały; art. 36 i art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o zoz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała w sprawie przekształcenia samodzielnego zakładu opieki zdrowotne, podjęta na podstawie tych przepisów, stanowi akt prawa miejscowego.

W czasie podejmowania uchwały były już zawansowane prace nad nową ustawą (ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), która reguluje formy działalności leczniczej i formy przekształcania podmiotów leczniczych prowadzonych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami (w tym jednostki samorządu terytorialnego), ale także na gruncie nowej regulacji przekształcenie nie jest utożsamiane z likwidacją. Obowiązująca w dacie podejmowania, zaskarżonej przez organizacje związkowe uchwały, ustawa o zoz przewidywała, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić zakłady opieki zdrowotnej w formie zakładów budżetowych i samodzielnych publicznych zoz. Zbycie lub oddanie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zoz w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie mogło nastąpić na zasadach określonych w ustawie – za zgodą podmiotu, który utworzył zakład – ale ta regulacja związana była z samodzielnym gospodarowaniem przez taki zakład mieniem oddanym mu w użytkowanie i mieniem własnym. W przypadku likwidacji lub przekształcenia powiązanego z likwidacją lub istotnym ograniczeniem poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń medycznych obowiązująca ustawa przewidywała wymóg zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Za takie zabezpieczenie nie może być uznane powierzenie wykonywania świadczeń zdrowotnych nieistniejącej jeszcze spółce niepublicznej w drodze umowy dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tyle przyjmował, że jednostki samorządu terytorialnego są zobligowane do prowadzenia samodzielnego publicznego zoz ile wywodził, że w świetle przepisów ustawy o zoz likwidacja samodzielnego publicznego zoz musi być powiązana z zabezpieczeniem dalszego wykonywania świadczeń leczniczych (a za takie zabezpieczenie nie może być uznana przyszła umowa dzierżawy i najmu nieruchomości i innych aktywów trwałych) z jeszcze nieistniejącą spółką. Przekazywanie zadań publicznych likwidowanego zoz w formie umowy dzierżawy na podmiot prywatny musiałoby mieć umocowanie prawne. Takiej podstawy nie stanowi żaden z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów ustawy o zoz – ani art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), określający ogólnie kompetencje rady powiatu do podejmowania uchwał, ani art. 36 ustawy o zoz, określający jedynie formę aktu o utworzeniu, przekształceniu i likwidacji publicznego zoz, ani art.43 ust.1,2,4 ustawy o zoz określający wymogi prawne dotyczące likwidacji zoz, ani art. 53 ust. 2 ustawy o zoz dotyczący zasad zbywania aktywów trwałych samodzielnego publicznego zoz i m.in. oddawania ich w dzierżawę, najem czy użyczenie, ani też art. 53 a ust. 2 ustawy o zoz mówiący o tym, że po likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek staje się, po spełnieniu pewnych warunków, własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Za stanowiskiem Sądu I instancji przemawia również przepis art. 8 ust. 1 pkt 3, ust. 1b i ust. 2 oraz 3 ustawy o zoz, który daje podstawę do realizacji zadań publicznych przez partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno –prywatnego. Na marginesie jedynie można dodać, że nowa ustawa o działalności leczniczej także nie daje podstaw do likwidacji samodzielnego publicznego zoz w takiej formie jaką przyjęto w uchwale.

W sytuacji gdy wyraźny przepis ustawy nakazuje zapewnienie dalszego, nieprzerwanego świadczenia usług zdrowotnych to, niezależnie od przyczyn takiej sytuacji, nie można uznać, że ten warunek prawny jest spełniony gdy podmiot , który ma wykonywać te usługi jeszcze nie istnieje, nie jest zawarta umowa dzierżawy czy najmu składników mienia likwidowanego zoz i gdy jedynie takie przyszłe umowy mają stanowić zabezpieczenie wykonywania zadań likwidowanego zoz.

Nie jest zasadny także zarzut odnoszący się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez błędną wykładnię, że uchwała o likwidacji zoz stanowi akt prawa miejscowego. Taki charakter uchwały o likwidacji zoz jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zoz są aktami skierowanymi na zewnątrz, do ogółu adresatów (mieszkańców powiatu)korzystających na tym terenie ze świadczeń zdrowotnych i dotyczącymi bezpośrednio sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej w sposób nie jednorazowy, ale powtarzalny. W tezie wyroku NSA z 28.VII.2005 r., sygn. akt OSK 1827/04 wskazano, że "nie ma uzasadnionych powodów by przyjmować, że akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie są aktami normatywnymi i nie będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego". Podobna teza sformułowana została w innym wyroku NSA z 28.VII.2005 r. OSK 1832/04. Potwierdza to stanowisko także forma rozporządzenia przewidziana dla aktów o takim przedmiocie podejmowanych przez właściwe organy administracji rządowej.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.