Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2729/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGIK) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( jednolity tekst Dz. U. z 2013, poz. 267 z późn. zm. - dalej jako "kpa") utrzymał w mocy decyzję Starosty P. znak [...] z dnia [...] lipca 2013 roku, odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gmina Z., polegającej na wpisaniu w miejsce użytku oznaczonego symbolem LsVI o pow. 0,0702 ha oraz w części użytków LsIV i PsV użytku oznaczonego symbolem Bi (inne tereny zabudowane) oraz wpisaniu LsIV w pozostałej części użytku PsV.

Wnioskodawca K.D. (dalej jako skarżący) w związku z planowaną budową obiektu pensjonatowego & SPA wnosił o dokonanie w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków gruntowych i wprowadzenia użytku "Bi" na obszarze w części użytków LsIV i PsV. Uzasadniał powyższe wybudowaniem na nabytej w marcu 2011r. nieruchomości budynków i obiektów infrastruktury technicznej. Alternatywnie wnosił o wyłączenie ww działki z produkcji rolnej na obszarze wyznaczonym na mapie, stanowiącym załącznik do wniosku. Dokumentacja dołączona do wniosku jak i dokumentacja składana następnie przez skarżącego nie posiadała klauzuli o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Starosta P. decyzją [...] z dnia [...] lipca 2013 roku odmówił wprowadzenia wnioskowanych przez właściciela zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,5813 ha objętej kw nr [...]. W toku postępowania ustalono, iż w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z.

nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, działka [...] przeznaczona jest pod budownictwo rekreacji indywidualnej. Plan dopuszcza również na tym obszarze budowę obiektów pensjonatowych lub mieszkalno – pensjonatowych. Działka skarżącego składa się z następujących użytków gruntowych: "W" o powierzchni 0,0351 ha, "PsV" o pow. 0,0943 ha, "LsVI" o pow. 0,0702 ha, "Ls IV" o pow. 0, 3817 ha. Użytki te zostały ujawnione w ewidencji na podstawie operatu opisowo - kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 listopada 2005 roku pod numerem [...] zatwierdzonym decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2005 roku nr [...].

Według organu wnioskowana przez skarżącego zmiana użytków gruntowych, z użytków rolnych i leśnych na inne tereny zabudowane, wymaga uprzedniego wyłączenia ich z produkcji rolnej i leśnej, co może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie; a do wydawania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji - bez względu na formę własności - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych.

W ocenie organu stan wykazany w ewidencji gruntów obrębu [...] gmina Z. odnośnie do działki nr [...], jest zgodny z istniejącym stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej zaś gdy chodzi o użytki, stan ten odbiega od faktycznego zagospodarowania, co potwierdzają zdjęcia satelitarne oraz oględziny przeprowadzone przez pracowników Starostwa Powiatowego w P. w dniu 15.05.2013r. Sposób użytkowania nieruchomości został zmieniony przez skarżącego poprzez wycinkę drzew i budowę nowych obiektów budowlanych. Zdaniem organu wprowadzenie zmian żądanych przez K.D. wymaga przedłożenia organowi, prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, stosownej dokumentacji określonej przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych natomiast "dokumenty geodezyjne" przedłożone przez wnioskodawcę nie spełniały wymogów określonych powyższymi przepisami, a ponadto nie przedstawiono decyzji wskazującej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, która udokumentowałaby zmianę przeznaczenia gruntów, zgodnie z wnioskiem.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożył K.D. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44, § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez odmowę dokonania zmian w ewidencji gruntów pomimo posiadanej wiedzy, że ewidencja gruntów i budynków dot. działki [...] jest niezgodna ze stanem rzeczywistym;

2/ naruszenie art. 22 § 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 8, 9 i 64 § 2 kpa poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do złożenia odpowiednich dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków jak również art. 7 kpa poprzez zaniechanie nałożonego przepisami prawa obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

3/ naruszenie art. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez brak przeprowadzenia klasyfikacji gruntu na działce [...];

4/ naruszenie § 47 ust. 1 i 3 jak i art. 68 ust. 3 pkt 3, § 78 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego lub odpowiedniego postępowania w trybie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pomimo posiadanej wiedzy, że ewidencja gruntów dot. działki [...] jest niezgodna ze stanem rzeczywistym, co wynika z protokołu oględzin tej działki oraz wycinka ortofotomapy, i odmowę ujawnienia w ewidencji gruntów obiektów budowlanych, które są naniesione na działce [...] i które zostały zgłoszone do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w P.;

5/ naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (Dz. U. nr 78, poz. 837) oraz § 79 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1572) poprzez niezasadne odmówienie przyjęcia operatu technicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego H.B. do zasobu i jego zwrot;

6/ naruszenie art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez domaganie się od skarżącego decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, podczas gdy wyłączenie gruntu z produkcji leśnej nastąpiło z mocy samego prawa poprzez posadowienie na działce obiektów budowlanych, w tym przydomowej oczyszczalni ścieków, murowanego ogrodzenia oraz piwnic a ponadto naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie dopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. wymaganie decyzji wyłączającej grunt z produkcji leśnej i pominięcie faktu, że na działce istnieją naniesienia budowane, które podlegają ewidencji w ewidencji gruntów i budynków.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; w tekście dalej jako: "ppsa") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis ustanawia zatem obowiązek rozpoznania sprawy przez sąd w granicach sprawy określonych jako jej przedmiot, niezależnie od treści sformułowanych zarzutów, czy stanowisk zaprezentowanych przez strony czy uczestników postępowania w pismach procesowych.

Regulacja dotycząca ewidencji gruntów i budynków zawarta została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm. zwanej dalej ustawą) oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem).

Zgodnie z art. 2 pkt. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 20 ust. 3 tejże ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Z powyższych regulacji wynika, iż dane zawierające informacje co do rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, są elementem zbioru tzw. informacji przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków. Nośnikiem tych informacji zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który w myśl powołanego przepisu, składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Podstawę objęcia ewidencją gruntów także danych dotyczących rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych stanowi art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarski nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Przepisy ustawy nie zawierają w zasadzie regulacji szczegółowo określających zasady zakładania, prowadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych. Obecnie czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy a obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 66 ust. 1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis § 66 ust. 2 stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z § 46 ust. 1 tego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), aktualizacji dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1). Stosownie do § 46 ust. 2 ww rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych w myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwóch trybach. Po pierwsze, organ może działać w formie czynności materialno-technicznej, poprzez wprowadzenie do ewidencji zmiany danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy), o czym organ zawiadamia strony według § 49 ust. 1 rozporządzenia, albo - poprzez wydanie decyzji administracyjnej przy czym tę formę rozstrzygnięcia, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, organ stosuje wówczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. W takim wypadku starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy wydaniem decyzji wprowadzającej żądane zmiany lub odmawiającej wprowadzenia do operatu żądanej przez strony postępowania zmiany (§ 47 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 22 ust. 3 ustawy).

Podstawę zaliczania do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 68 ust. 2 rozporządzenia grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps. Grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się natomiast na: tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B, tereny przemysłowe, oznaczone symbolem – Ba, inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem - Bi, zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem – Bz itd. (§ 68 ust. 3 rozporządzenia).

Jeśli chodzi o zarzuty natury proceduralnej to Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W związku z wnioskiem skarżącego organ przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające łącznie z wizją w terenie i udokumentowaniem jej stosownym protokołem i zdjęciami. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać za zasadny zarzutu wskazującego, że organ nie poinformował skarżącego o konieczności złożenia wymaganej przepisami dokumentacji geodezyjnej. Jak wynika z materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy – skarżący miał pełną świadomość, iż żądana przez niego zmiana w danych ewidencyjnych wymaga przedstawienia odpowiedniej, wymaganej przez przepisy określające standardy geodezyjne i kartograficzne dokumentacji, bo w tym celu zlecił jej sporządzenie geodecie posiadającemu uprawnienia zawodowe. Kwestia ta była podnoszona zresztą w toku postępowania, choćby w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W tym zakresie nie można się zgodzić z zarzutem dotyczącym naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz oraz § 79 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – gdyż ocena prawidłowego wykonania zgłoszonej prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków staroście nie podlega analizie w toku niniejszego postępowania. Działalność podmiotów wykonujących prace geodezyjne i kartograficzne podlega kontroli organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w osobnym trybie. Do podmiotów "nadzorczych" zalicza się Głównego Geodetę Kraju oraz wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, ustawa przyznaje też pewne uprawnienia kontrolne marszałkom województw oraz starostom. Zakres uprawnień kontrolnych w stosunku do wykonawców prac geodezyjnych kartograficznych wynika z art. 7a pkt 1, art. 7b ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz.U. Nr 101, poz. 1090). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww rozporządzenia kontrola podmiotów wykonujących prace geodezyjne i kartograficzne, przeprowadzana przez organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, ma na celu sprawdzenie w szczególności:

1) zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie;

2) wypełniania obowiązku zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji uzyskanych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK);

3) posiadania uprawnień zawodowych przez osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy.

Działający przy pomocy geodety powiatowego starosta kontroluje opracowania geodezyjne i kartograficzne przekazywane do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie ma bezpośredniego związku z negatywną oceną materiałów złożonych do PZGiK przez geodetę, który wykonywał prace na zlecenie skarżącego. Zarzuty w tym zakresie nie mogą być zatem rozpoznawane w tym postępowaniu a ich podniesienie należy uznać za bezprzedmiotowe. Ta sama uwaga dotyczy zarzutów związanych z brakiem naruszenia przez tego geodetę standardów geodezyjnych i kartograficznych.

Organy administracji muszą działać w granicach prawa i w oparciu o przepisy prawa. Sama okoliczność wskazująca na to, że skarżący prawdopodobnie dokonał wycięcia drzew na spornej nieruchomości nie uzasadnia sama przez się zmiany użytku gruntowego zgodnie z wnioskiem. Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (20 ust. 3a ustawy). Z treści

art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 12 poz. 59) wynika, że lasem w rozumieniu tej ustawy jest każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna. Nie ma więc racji skarżący, iż fakt wycięcia kilku drzew przesądza sam w sobie, że sporny grunt nie stanowi już lasu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru a zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). A więc np. czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny gdyż wówczas, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego a taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. IV SA/Wa 540/2011, LexPolonica nr 2802445)

Skarżący zarzucał, że organ zaniechał pouczenia go, iż zmian w klasyfikacji gleboznawczej można dokonać na podstawie mapy sporządzonej przez klasyfikatora gruntów, konsekwencją czego skarżący nie będąc takiej możliwości świadom nie złożył wniosku na etapie postępowania przed organem I i II instancji a organ z urzędu takiego dowodu nie przeprowadził pomimo że był do tego zobowiązany.

Zarzut ten nie jest zasadny. Klasyfikacja gleb dokonywana jest ze względu na ich wartość użytkową dla prowadzenia gospodarki. Urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określa wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 26 ust. 1 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246). W świetle przepisów tego rozporządzenia ustalenie klasy bonitacyjnej wymaga uprzedniego przyporządkowania badanej gleby odpowiednio do gleb gruntów ornych, łąk trwałych, pastwisk trwałych lub gruntów leśnych oraz do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby. Urzędowa tabela klas gruntów, zawarta w załączniku do rozporządzenia, określa odrębne kryteria zaliczania gleb do poszczególnych klas bonitacyjnych dla terenów nizinnych i wyżynnych oraz odrębne kryteria dla terenów górskich. Tryb postępowania określa § 5 ust. 1 rozporządzenia. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wniosek w kontrolowanej sprawie dotyczył zmiany użytku leśnego na Bi a przy zmianie użytków rolnych czy leśnych na grunty zurbanizowane nie przeprowadza się klasyfikacji gruntów. Czym innym jest klasyfikacja gleboznawcza a czym innym określenie użytku gruntowego – pomimo że należą do właściwości tego samego organu. Dopiero ostateczna decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów, stanowi podstawę do wprowadzenia do ewidencji gruntów wynikających z niej zmian w zakresie klasyfikacji gruntów.

W sprawie nie doszło też do naruszenia § 78 rozporządzania w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodne z § 78 ww rozporządzania - w ewidencji gruntów i budynków nie wykazuje się altan i budynków gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Uszło jednak uwadze skarżącego, że w skierowanym do starosty wniosku nie domagał się on wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków naniesienia na mapę wybudowanej przez siebie altany lecz zmiany użytku gruntowego z Ls (lasy) na tereny Bi (inne tereny zabudowane ) - por. § 68 rozporządzenia. Przepis, na który powołuje się skarżący zawarty jest w rozdziale 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zatytułowanym "Rodzaje budynków i lokali, których nie wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków", nie ma więc bezpośredniego związku z wykazywaniem użytków gruntowych.

Rację ma skarżący podnosząc, że zgodnie z art. 4 pkt. 11 ustawy z dnia z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1205) przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Również treść art. 11 ust. 1 ustawy wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych czy leśnych z produkcji, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na wniosek inwestora, na podstawie tego przepisu, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. "Legalizacja" dokonanej zmiany użytkowania gruntu leśnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28. Decyzyjne wyłączenie z produkcji, po jego faktycznym dokonaniu, nie jest możliwe, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad określonych w art. 28 ust. 1 ustawy. Innymi słowy w art. 28 ww ustawy ustawodawca wprowadził sankcje za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów z produkcji rolnej czy leśnej. Mianowicie w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Tym niemniej wyłączenie z produkcji rolnej czy, jak w sprawie niniejszej, z produkcji leśnej musi być oczywiste i musi wynikać ze stanu faktycznego danej sprawy a nie jedynie z wniosku właściciela i jego roszczeń pod adresem organu ewidencyjnego. W kontrolowanej sprawie skarżący nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o wyłączeniu spornych gruntów z produkcji leśnej, nie uzyskał także pozwolenia na budowę pensjonatu czy spa. Pozwolenie na budowę wymaga zresztą zastosowania uprzednio trybu z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czyli owo faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej co do zasady winno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na tego typu działania (art. 11 ust. 4). Skarżący nie wybudował też budynku czy też kompleksu budynków uzasadniającego wnioskowaną przez siebie zmianę w ewidencji. Wybudowanie altany w lesie na podstawie zgłoszenia, czy też postawienie na gruntach leśnych murowanego ogrodzenia nie uzasadnia wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zamiany dotychczasowego użytku Ls na Bi – nawet w sytuacji gdyby skarżący przedłożył pełną i zgodną ze standardami geodezyjnymi a przy tym przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają bowiem charakter wyłącznie techniczno - deklaratoryjny. Organy ewidencji co do zasady rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mają zatem podstaw do zmiany użytku gruntowego z Ls na Bi w sytuacji gdy grunt nie został wyłączony z produkcji leśnej stosowną decyzją wydaną na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; i nie doszło w sposób nie budzący wątpliwości do faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji – to jest do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntów. Uzasadniające zmianę użytku gruntowego w ewidencji faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej wiązałoby się z koniecznością przedstawienia organowi prowadzącemu tę ewidencję dokumentacji powykonawczej (inwentaryzacyjnej) budynku tj. operatu pomiarowego sporządzonego przez uprawnionego geodetę po zakończeniu procesu budowlanego (por. np. wyrok WSA z dnia 8 października 2010 r., II SA/Kr 937/2010, LexPolonica nr 2517898).

Gdy zaś chodzi o altany na roli czy na gruntach leśnych to w wyroku z dnia 22 października 2008 r., II OSK 567/2008, LexPolonica nr 1988838, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2009/2 poz. 36) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obiekty małej architektury są obiektami o stosunkowo niewielkich gabarytach i zajmują zazwyczaj bardzo niewielkie powierzchnie nieruchomości. Stąd też dla inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie jest także wymagane wyłączenie z produkcji użytków rolnych czy leśnych a to w konsekwencji prowadzi do wniosku, że lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym czy leśnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego czy też leśnego wykorzystania. Oznacza to, jak już wskazano wyżej, że wybudowanie altany w lesie nie jest tożsame z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej. A zatem żądanie na tej tylko podstawie zmiany użytku Ls na Bi przy jednoczesnym braku legitymowania się pozwoleniem na budowę obiektu docelowego i wymaganego uprzednio wyłączenia gruntu z produkcji leśnej - nie miało w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw prawnych. Poza tym, gdy chodzi o zmianę użytku, to wybudowanie małego budynku (altany) na części działki nie uzasadnia zmiany użytku na całej działce a przy tym zmianę można wprowadzić co do minimalnej powierzchni 1a.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a dokonanym przez organ ustaleniom faktycznym towarzyszyło prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie doszło też do naruszenia przepisów procedury uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.