Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 663/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11,  art. 11a
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobroszyce z dnia 30 marca 2012 r. nr XV/66/2012 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Dobroszyce na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Dobroszyce z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a dokładniej art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. ,Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, po. 483 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 7 Konstytucji. Ze względu jednak na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, utracił on uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z tym uznał za zasadne zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności wskazanej regulacji.

W dalszej części Wojewoda wyjaśnił, że mocą przedmiotowej uchwały Rada określiła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, który zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt został przekazany do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Samo upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały wynika z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W art. 11a ust. 3 ustawy wskazano, że program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Ponadto program ten, jak stanowi art. 11a ust. 5 ww. ustawy, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Zdaniem Wojewody z powyższych regulacji wynika, że uchwalając niniejszy program Rada zobowiązana była do zawarcia w jego treści ustaleń w zakresie wszystkich ośmiu punktów artykułu 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz o określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposobu wydatkowania tych środków. Tymczasem analiza regulacji przedmiotowej uchwały pozwala stwierdzić, że Rada zaniechała określenia wszystkich obligatoryjnych elementów Programu, gdyż nie wskazała ona wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Przepis § 10 uchwały stanowiący, że "środki finansowe przeznaczone na realizację programu określone zostały w uchwale budżetowej Rady Gminy na 2012 rok i powinny być wydatkowane z zachowaniem wymogów określonych w przepisach dotyczących finansów publicznych", nie może bowiem zostać uznany, za spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem nie zawiera ani wysokości kwoty przeznaczonej na realizację programu ani sposobu wydatkowania tych środków.

W ocenie organu nadzoru brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa.

Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła w sposób istotny art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji, wywodząc, że każdorazowe niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zarzucił, że Rada Gminy Dobroszyce w niniejszym programie nie wskazała również podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną bezdomnym zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych, oraz właściciela gospodarstwa rolnego zapewniającego pobyt zwierzętom gospodarskim. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił jednakże, że gmina Dobroszyce stale współpracuje z M. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "M." w zakresie wyłapywania bezdomnych zwierząt i przekazywania ich do schroniska dla bezdomnych zwierząt. Ponadto Gmina podpisała umowę z D. SC K. S. D. Z., której przedmiotem jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych, jak też uzgodniła z M. P., właścicielem gospodarstwa rolnego, iż zapewni on miejsce dla zwierząt gospodarskich w przypadku zaistnienia takiej konieczności.

Z powyższego wynika więc, że Gmina dokonała wyboru podmiotu odpowiedzialnego za: odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie zwierzętom całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem. Zawarła również porozumienie z gospodarstwem rolnym w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Oznacza to, że zapewniła miejsce dla zwierząt, o których mowa w tych przepisach, w sytuacjach w nich określonych. Wojewoda podkreślił jednak, że Rada powinna w Programie określić podmioty, którym powierzono odławianie zwierząt, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych oraz adres gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich. Są to bowiem elementy obligatoryjne Programu.

Następnie skarżący wskazał, że mocą § 9 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że "w przypadku ustalenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało umieszczone w schronisku właściciel ponosi koszty jego wyłapania, przewiezienia i umieszczenia w schronisku, w tym koszty opieki weterynaryjnej do wysokości wydatków poniesionych przez Gminę". W jego jednak ocenie wprowadzone zasady rozliczania się właściciela zwierzęcia z Gminą, wykraczają poza zakres przedmiotowy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, którego elementy zostały wymienione w przepisie art. 11a ust. 2. ust. 3 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jeżeli natomiast organy administracji publicznej podejmują działania w sprawie, co do której przepis prawa nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalności. Tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia w przedmiocie zasad rozliczania się właścicieli zwierząt, o których mowa w § 9 uchwały z Gminą.

W ocenie organu nadzoru każdorazowe przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały, co też znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Kolejno Wojewoda podkreślił, że w § 12 niniejszej uchwały Rada Gminy Dobroszyce postanowiła, że Program, o którym mowa w uchwale wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W ocenie organu nadzoru regulacja ta została podjęta z naruszeniem art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż niniejsza uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie mieści się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu akt normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwały tej nie można bowiem uznać za akt prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących. Natomiast aktami prawa miejscowego są wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne (mające charakter normatywny) oraz normy powszechnie obowiązujące, a w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r. I OSK 669/2006 Lex Polonica nr 1116822). Organ nadzoru podkreślił przy tym, że o generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny, natomiast abstrakcyjność przepisów to nic innego jak możliwość stosowania jej wielokrotnie. Wydawane przez organy gminy akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Przedmiotowa uchwała natomiast zawiera jedynie normy o charakterze programowym. Adresatem uchwały jest sama Gmina, która w ten sposób planuje zadania do wykonania w ramach przeciwdziałania bezdomności zwierząt.

W ocenie organu nadzoru program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie posiada cech aktu prawa miejscowego lecz jest aktem prawnym konkretyzującym sposoby działania gminy, zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. Z tego względu powyższa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobroszyce wniosła o oddalenie skargi w całości, uznając podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 niniejszej uchwały organ wyjaśnił, że wydatki gminy muszą być wykazane w uchwale budżetowej gminy na dany rok. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi na dany rok, zgodnie z przepisem art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest uchwalany po uchwaleniu budżetu gminy, do dnia 31 marca danego roku i musi uwzględniać postanowienia uchwały budżetowej odnośnie wysokości wydatków. W uchwale Rady Gminy Dobroszyce z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XII-52/2011 w załączniku Nr 2 w dziale 900 Dział Gospodarka Komunalna i Ochrona Środowiska rozdział 90013 Schronisko dla zwierząt - zaplanowano kwotę 15.000 zł. Ponadto wskazał, że "wydatki na ochronę zwierząt mogą być finansowane z rozdziału 90015 Pozostała działalność 4300 Zakup usług pozostałych, gdzie zaplanowano kwotę 6.324 zł".

W świetle powyższego wskazanie w § 10 zaskarżonej uchwały na zapis w uchwale budżetowej na 2012 rok określający wysokość wydatków na cele ochrony zwierząt – zdaniem organu - wypełnia określony w ustawie o ochronie zwierząt obowiązek wskazania środków finansowych. Podkreślił przy tym, że przepis ustawy o ochronie zwierząt nakazuje określenie sposobu wydatkowania środków, a przepisy art. 44 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych określają sposób dokonywania wydatków publicznych i na taki sposób wydatkowania wskazuje § 10 zaskarżonej uchwały, czym też wypełnia on wskazania zawarte w ustawie o ochronie zwierząt.

Ponadto zdaniem organu postanowienia § 9 zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza zakres przedmiotowy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a waga postanowień uchwały sprawia, że jest to akt prawa miejscowego wyznaczający adresatom pewien sposób postępowania. Z tych względów powinien być ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zaznaczył także, że Wojewoda nie kwestionował wcześniej okoliczności niewskazania w zaskarżonej uchwale wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu ochrony zwierząt, nie wzywał organu do dokonania zmiany uchwały, a uchwałę opublikował po wielu miesiącach.

Niezależnie od powyższego podkreślił jednak również, że nawet gdyby uznać zasadność zarzutów co do postanowień § 9 i 12 zaskarżonej uchwały, to nie powinny one skutkować nieważnością całej uchwały, a jedynie niektórych jej postanowień.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 grudnia pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz wnosi o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Dobroszyce z dnia 30 marca 2012 r. (Nr XV-66/2012) w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u,s.g.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm., dalej u.o.z.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Dokonując oceny niniejszej uchwały i mając na względzie powyższe regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił zarzut Wojewody Dolnośląskiego naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. przez zaniechanie wskazania w uchwalonym programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a zwłaszcza stanowisko, że odwołanie się w jego § 10 do uchwały budżetowej Rady Gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej wskazanego przepisu ustawy. Zgodnie bowiem z aktualną treścią przepisu z art. 11a ust. 5 u.o.z., wprowadzoną ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1371), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. wymieniony przepis zobowiązuje rady gminy, w celu wypełnienia obowiązku określonego w art. 11 ust. 1, tj. zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, do przyjęcia uchwały, corocznie do dnia 31 marca, w sprawie programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 5 tego przepisu wskazano, że: "programu zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Użyte w tym przepisie sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Dokonując dokładnej analizy treści załącznika do przedmiotowej uchwały Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, iż odwołanie się w § 10 uchwały budżetowej gminy nie można uznać za realizację normy kompetencyjnej, gdyż nie doszło do wskazania określonej kwoty pieniężnej przeznaczonej na realizację programu oraz, co należy zwłaszcza podkreślić, do podania sposobu wydatkowania tej kwoty.

Ponadto należy podkreślić, że organ stanowiący gminy – wbrew postanowieniom art. 11a ust. 2 u.o.z. – nie zamieścił także w treści podjętej uchwały podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną bezdomnym zwierzętom biorącym udział w zderzeniach drogowych oraz właściciela gospodarstwa rolnego zapewniającego pobyt zwierzętom gospodarskim, chociaż Gmina podpisała umowę z D. S.C. K. S. D. Z. w sprawie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom biorącym udział w zderzeniach drogowych, uzgodniła z M. P., właścicielem gospodarstwa rolnego, iż zapewni on miejsce dla zwierząt gospodarskich w przypadku zaistnienia takiej konieczności, ponadto stale współpracuje z M. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "M." w zakresie wyłapywania bezdomnych zwierząt i przekazywania ich do schroniska. Samo jednak dokonanie wyboru podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie zwierzętom całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem, czy też zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich i nawiązanie z nim współpracy nie wyczerpuje dyspozycji z art. 11a u.o.z. Elementy te – jako obligatoryjne – powinny bowiem zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi więc wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie.

Zgodzić także należy się z organem nadzoru, że Rada Gminy Dobroszyce nie była uprawniona w niniejszym akcie do podejmowania regulacji w kwestii ponoszenia przez właściciela zwierzęcia kosztów związanych z jego wyłapaniem, przewiezieniem i umieszczeniem w schronisku. Istotne jest bowiem to, że art. 11a u.o.z. określa elementy obligatoryjne (ust. 1 i 5) jak i fakultatywne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi (ust. 3) i organ stanowiący gminy nie jest władny do wychodzenia poza wskazany w przepisie rangi ustawowy zakres treściowy niniejszego programu. Rada gminy obowiązana jest bowiem do działania w granicach i na podstawie prawa, a zatem w granicach wyznaczonych normami kompetencyjnymi. Tym samym uznać należy, że przepis § 9 niniejszej uchwały w brzmieniu "W przypadku ustalenia właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało umieszczone w schronisku właściciel ponosi koszty jego wyłapywania, przewiezienia i umieszczenia w schronisku, w tym koszty opieki weterynaryjnej do wysokości wydatków poniesionych przez Gminę" podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Wreszcie Sąd podzielił twierdzenia organu co do sprzeczności § 12 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz., 1172 z późn. zm.) zawierającym katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niniejszy Program nie stanowi bowiem żadnego z aktów, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, które w sposób wyczerpujący wskazane zostały w powyższym przepisie. Szczególnie zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że podjęta, na podstawie art. 11a u.o.z. przez Radę Gminy Dobroszyce uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a ma charakter zadaniowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwalony program stanowi więc akt kierownictwa wewnętrznego i słusznie jego realizacja została powierzona organowi wykonawczemu gminy, tj. Wójtowi Gminy Dobroszyce (§ 11 uchwały). Z samego faktu podjęcia przez organ stanowiący gminy stosownej uchwały nie można, wyprowadzić wniosku, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, tym bardziej, że i sama u.o.z. wymienionego programu do źródeł prawa (prawa miejscowego) nie zalicza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 504/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 621/12).

Jedynie marginalnie Sąd uznał za właściwe zauważyć, że po przeanalizowaniu nadesłanej dokumentacji związanej z podjętą uchwałą z dnia 30 marca 2012 r., stwierdził, że jakkolwiek przy powoływaniu podstawy prawnej zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała, że niniejszy Program został podjęty po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w O., Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami Oddział we W. oraz wskazanych tam kół łowieckich, to jednak brak jest dowodów potwierdzających, że projekt omawianego programu Wójt przekazał do zaopiniowania podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 7 u.o.z.

Konkludując w zaistniałym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. uwzględnił skargę organu nadzoru i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 u.p.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 u.p.p.s.a.