Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1797/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art.34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 305/21 w sprawie ze skargi P. P. i M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. odrzuca skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy; 2. oddala skargę kasacyjną M. Z.; 3. oddala wniosek Instytutu [...] w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 305/21 oddalił skargę P. P. i M. Z. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmówił Instytutowi [...] z siedzibą w [...] (dalej zwanej inwestorem) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce położonej przy ul. [...] w [...] uznając, że nie ma możliwości sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. zmienił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. Juliusza Słowackiego stwierdzając nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą) uchylił zaskarżoną decyzję i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę.

Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją. Uznał zarazem, że projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. Juliusza Słowackiego, ustalonego w uchwale nr 2067/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. Nie zgodził się zatem, że stwierdzenie nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu obszaru otoczenia ul. Juliusza Słowackiego powoduje, iż dla terenu UN1 nie istnieją zasady kształtowania zabudowy, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakujących ustaleń planu, którego uchwalenie jest zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. Jak stwierdził, interpretacja art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy dokonana przez Prezydenta m.st. Warszawy jest rozszerzeniem uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie tego przepisu i stanowi naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). W ocenie organu II instancji, plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby zaś sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, a także Prezydent m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. oraz oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy, poprzez przedłożenie stosownej decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1427/19, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 1 i 3. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku obowiązywania na danym terenie planu miejscowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Jednocześnie wskazał, że dla omawianego terenu lokalizacji inwestycji istnieją zasady kształtowania zabudowy określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo bowiem, że stwierdzono nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu, to w dalszym ciągu dla jednostki UN1 obowiązują pozostałe zapisy planu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przywołał wyrok WSA w sprawie stwierdzenia nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 planu. W efekcie przyjął, że § 56 ust. 2 pkt 1 planu, którego nieważność została stwierdzona na żądanie inwestora, w sposób sprzeczny z § 7 ust. 1 pkt 10 tego planu ograniczał prawa właścicielskie - inwestora do robót w obrębie istniejącej zabudowy bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych, w sytuacji gdy rozbudowa z istoty swojej zmierza do zmiany gabarytów obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu wyeliminowanie powyższego zapisu planu, redukuje zakaz wykonania określonych robót budowlanych i w konsekwencji, biorąc pod uwagę zapisy ogólne, pozwala inwestorowi na rozbudowę, przebudowę i budowę, bez konieczności zachowania istniejących gabarytów budynków.

Sąd podzielił następnie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.

Nie budziło także wątpliwości Sądu, że żadne obowiązujące zapisy planu nie wprowadzają ustaleń uniemożliwiających pozwolenie na projektowana inwestycję, tym bardziej, że nie narusza ona zapisów § 56 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 planu.

Sąd podkreślił również, że inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, opatrzony został w wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, w tym rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zdaniem Sądu spełnia nadto wymogi art. 35 ust. 1 ustawy, skutkiem czego organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca oraz Prezydent m.st. Warszawy wnieśli skargi kasacyjne od tego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarżąca Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będzie każde przedsięwzięcie, którego wprost w planie nie zakazano (s. 12 uzasadnienia skarżonego wyroku), podczas gdy z ww. regulacji jasno wynika, że bez wydania odpowiedniego aktu przez organ dysponujący władztwem planistycznym, z prawa zabudowy korzystać nie wolno, a po wydaniu takiego aktu z prawa tego wolno korzystać, jednak jedynie zgodnie z warunkami ustalonymi w tym akcie, wobec czego planowane przedsięwzięcie musi być zgodne (aspekt pozytywny) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie cechować się brakiem niezgodności, interpretowanym jako nienaruszającym postanowień planu, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przyjęcia, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu, gdyż nie zawiera elementów sprzecznych z postanowieniami planu;

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak uregulowania podstawowych elementów zasad kształtowania nowej zabudowy takich jak np. maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy nie wpływa negatywnie na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem inwestor może budować wszystko to, co nie jest wprost zakazane przez plan, podczas gdy taka interpretacja prowadzi w konsekwencji do wniosku o możliwej do przyjęcia zupełnej dowolności w zakresie projektowanego przedsięwzięcia, bowiem inwestor nie jest w tym zakresie w jakikolwiek sposób ograniczony np. wysokością projektowanego przedsięwzięcia czy też intensywnością zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przyjęcia, że projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami planu, gdyż nie zawiera elementów sprzecznych z planem;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy po stwierdzeniu nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 planu (wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2321/12), plan miejscowy dla jednostki planistycznej UN1 nie wskazuje na możliwość powstania nowej zabudowy, jak również nie określa zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy), a więc elementarnego i obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku pozwolenia nowej zabudowy, a tym samym planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, w konsekwencji brak było możliwości zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA nie ustalił, czy Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy uznał, że zamierzenie budowlane objęte projektem budowlanym, którego dotyczy decyzja, jest zgodne z postanowieniami planu, a w konsekwencji nie uchylił decyzji Wojewody, pomimo błędów organu w ww. zakresie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody, w sytuacji w której wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez:

- niewskazanie faktów, na których Wojewoda Mazowiecki oparł się przy uznaniu, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym,

- brak uzasadnienia w treści decyzji Wojewody w zakresie odtworzenia na gruncie planu "matrycy" będącej podstawą do oceny, czy dane zamierzenie budowlane jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego, tj. brak odtworzenia modelu inwestycji dopuszczalnej na gruncie planu,

- brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w tym brak przytoczenia przepisów prawa, w tym postanowień planu, które pozwoliły na uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z planem,

- brak należytego wyjaśnienia przesłanek, dla których Wojewoda uznał, że w zw. ze stwierdzeniem nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 planu na nieruchomości inwestora możliwa jest dowolna i niczym nieograniczona zabudowa,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA nie ustalił, czy Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy uznał, że zamierzenie budowlane objęte projektem budowlanym, którego dotyczy decyzja Wojewody jest zgodne z postanowieniami planu, a w konsekwencji nie uchylił decyzji Wojewody, pomimo błędów organu w ww. zakresie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody, w sytuacji w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego, a w szczególności:

- brak poczynienia ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi ustaleniami planu, w szczególności brak ustaleń w zakresie spełnienia wymogu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz innych ustaleń planu, jak choćby minimalna liczba miejsc do parkowania,

- błędne ustalenie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA nie ustalił, czy Wojewoda Mazowiecki w sposób prawidłowy uznał, że zamierzenie budowlane objęte projektem budowlanym, którego dotyczy decyzja Wojewody jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego, a w konsekwencji nie uchylił decyzji Wojewody, pomimo błędów organu w ww. zakresie.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i w konsekwencji uchylenie skarżonego wyroku WSA w całości oraz uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody w całości, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prezydent m.st. Warszawy w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 25 § 1, art. 33 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez prowadzenie przez WSA w Warszawie postępowania i wydanie wyroku z dnia 25 marca 2021 r. wobec zmarłego w dniu 5 lutego 2018 r. B. F.;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z przepisami prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu przez WSA w Warszawie nieważności decyzji Wojewody, gdy skierowana ona została z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skarg na decyzję Wojewody zamiast ich uwzględnienia, co nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy polegającą na przyjęciu przez Sąd prawidłowości wyznaczenia przez Wojewodę obszaru oddziaływania inwestycji, gdy nie objął on działki ewid. [...] z obrębu [...] należącej do Skarbu Państwa, co pozbawiło Skarb Państwa ochrony prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzeczono się także przeprowadzenia rozprawy. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów:

- wydruku nekrologu z dnia 9 lutego 2018 r. ze strony [...] na okoliczność daty śmierci B. F., skierowania decyzji Wojewody do osoby zmarłej, skierowania wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. do osoby zmarłej,

- wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dot. B. F. na okoliczność wykreślenia B. F. z rejestru w dniu 8 lutego 2018 r. z powodu zgonu przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody, przeprowadzenie dowodu z dokumentu - odpisu skróconego aktu zgonu B. F., znak: [...] na okoliczność: śmierci B. F. w dniu 5 lutego 2018 r., skierowania decyzji Wojewody do osoby zmarłej, skierowania wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. do osoby zmarłej, jak również uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżącej i uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. oraz przekazanie WSA w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy wniosła o jej uwzględnienie. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 25 § 1 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonego wyroku wobec osoby nieposiadającej zdolności sądowej, tj. osoby nieżyjącej w chwili wydania skarżonego wyroku, a mianowicie wobec uczestnika B. F., który zmarł w dniu 5 lutego 2018 r., co stanowi o nieważności postępowania, którą to okoliczność NSA bierze pod uwagę z urzędu. Wniosła także o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skierowana została do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyłączyła się do wniosku dowodowego Prezydenta m.st. Warszawy oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zawartych w jego odpowiedzi na skargę kasacyjną i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Inwestor w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2); jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw (pkt 5). Zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. – skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zdolność sądowa jest także przymiotem uczestnika postępowania, gdyż stosownie do art. 12 p.p.s.a., ilekroć w jego przepisach jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania (zob. art. 33 p.p.s.a.). Brak zdolności sądowej danego podmiotu, w zależności od momentu jego ujawnienia, powoduje odrzucenie skargi lub wniosku (art. 58 § 1 pkt 5, także w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.), zawieszenie postępowania (art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) lub też stanowi przesłankę jego ewentualnego wznowienia (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Uniemożliwia więc podjęcie bądź kontynuowanie postępowania lub daje podstawę do usunięcia jego skutków, jeżeli zostało ono zakończone. Dlatego też posiadanie zdolności sądowej przez podmioty uczestniczące w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia skutecznego i ważnego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2035/15, LEX nr 2271784).

Mając na uwadze art. 8 § 1 k.c. oraz art. 124 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że osoby fizyczne posiadają zdolność sądową od chwili urodzenia aż do śmierci, bez względu na możliwość osobistego podejmowania czynności w postępowaniu, która wiąże się ze zdolnością procesową (zob. art. 26 p.p.s.a.) Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowo administracyjnego jest zatem bezwzględną przesłanką procesową, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. W tej sytuacji przez zdolność sądową należy rozumieć zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Zdolność sądowa jak przyjmuje się w judykaturze stanowi przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, LEX nr 537721).

W rozpoznawanej sprawie stroną, ale jedynie postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], która brała także udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] był B. F. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu zgonu wynika, że zmarł on w dniu 5 lutego 2018 r., jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zatem nie był już stroną postępowania sądowego, taki status mogliby mieć ewentualnie jego następcy prawni gdyby zgłosili się do tego postępowania, czego jednak nie uczynili. Tym samym nie skorzystali z przysługującego im prawa, stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., zgłoszenia swojego udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym, które przysługuje osobie nie biorącej udziału w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W tej sytuacji nie byli oni stroną postępowania sądowego, a co za tym idzie nie może być mowy o pozbawieniu ich jako strony możności obrony swoich praw. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na podstawie art.183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela także stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/ 04, opubl. ONSAiWSA 2005/4/62), iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu bada, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony. Z kolei brak legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej jest podstawą do jej odrzucenia. Odrzucenie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 178 p.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy już w chwili jej wniesienia nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który legitymacji do jej wniesienia mieć nie może, zatem w ogóle nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem skarga wniesiona przez Prezydenta m. st. Warszawy w imieniu Skarbu Państwa została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 811/18, w którym sąd uznał, że Prezydent m. st. Warszawy reprezentujący Skarb Państwa nie posiada w badanym postępowaniu legitymacji strony. Skarżący nie posiada zatem interesu prawnego do bycia stroną postępowania sądowego. Powołane orzeczenie sądu w tym zakresie uprawomocniło się, wobec czego wniosek o wszczęcie postępowania kasacyjnego (skarga kasacyjna) złożony przez podmiot, który utracił status strony po zakończeniu pewnego etapu postępowania sądowego, a przed wszczęciem kolejnego jest niedopuszczalny, gdyż złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej M. Z., należy stwierdzić, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw.

W zasadzie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania braku możliwości wydania przez Wojewodę decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę w oparciu o obowiązujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po wyeliminowaniu z jego treści postanowień zawartych § 56 ust. 2 pkt 1. Należy zauważyć, że w tym zakresie w niniejszej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1427/19 stwierdzając, że choć uchylono § 56 ust. 2 pkt 1 planu, to w dalszym ciągu, dla jednostki UN1 (na obszarze której planowana jest inwestycja), obowiązują pozostałe zapisy planu, a nadto plan miejscowy przewiduje także inne ogólne zapisy, które mogą regulować sposób zagospodarowania terenu. Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przesądził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obecnym kształcie pozwala na ustalenie sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, a zatem również na rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zasadnie w tej sytuacji Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że brak uregulowania podstawowych elementów zasad kształtowania zabudowy wpływa negatywnie na możliwość wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1427/19, zgodnie z którym wadliwe było stanowisko, że w chwili orzekania przez organy obu instancji, jak również obecnie, dla omawianego terenu lokalizacji inwestycji nie istnieją zasady kształtowania zabudowy określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, co czyni zarzut kasacyjny w tym zakresie bezzasadnym.

W dalszej kolejności dokonując oceny decyzji Wojewody w zakresie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji uznał, że zasadnie przyjął Wojewoda, iż planowana inwestycja nie narusza postanowień planu miejscowego. Skarżąca kasacyjnie kwestionując to stanowisko nie wskazała jednocześnie żadnego z postanowień planu miejscowego, które naruszałaby planowana inwestycja, co powoduje, że także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy uznać należało za niezasadny.

Prawidłowo również Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni postanowień planu, wskazując, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty samego prawa własności. Wskazać bowiem należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności (użytkowania wieczystego), postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie oraz wydaną przez niego decyzję, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, w których zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 2; s. 73 nb 8). Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1449/14 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt I OSK 552/20, LEX nr 3317380). W rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do ustalenia faktów określał art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie Wojewoda poczynił niezbędne ustalenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że żadne z postanowień planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji inwestycji. Motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, zatem pozwalają na jego ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. W tej sytuacji wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a, art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek Instytutu Ochrony Środowiska o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.