Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1979/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] zwróciła się do Minister Edukacji Narodowej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra Edukacji Narodowej, poprzez podanie daty spotkania (dzień, i jeżeli istnieje – godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. organ wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uznał bowiem, że przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, która nie istnieje w żądanej treści i postaci.

Stowarzyszenie nie odpowiedziało na powyższe wezwanie.

Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), odmówił udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu stwierdził, że żądana informacja jest informacją przetworzoną z uwagi na to, że nie istnieje w formie i treści wskazanej przez wnioskodawcę, a jej przygotowanie wymaga sięgania do różnych źródeł. Ponadto podał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca mógłby wykorzystać uzyskaną informację dla usprawnienia wykonywania zadań przez Ministra Edukacji Narodowej lub inne organy państwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa, tj.

1. art. 7 i 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3. art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine kpa w zw. z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu podał, że informacja żądana przez wnioskodawcę wymaga dokonania licznych operacji polegających na aktualizacji każdego zapisu, np. czy dane spotkanie się odbyło, sięgania do różnych źródeł w poszczególnych departamentach ministerstwa, które organizują spotkania Ministra, czy weryfikowanie danych zapisów w kalendarzach prowadzonych przez sekretariat Ministra, jak i jego asystenta. Nie jest bowiem prowadzona jedna aktualizowana na bieżąco ewidencja, rejestr czy inny zbiór, w którym zgromadzona byłaby żądana informacja, wnioskowana informacja musiałaby być specjalnie wytworzona dla Stowarzyszenia.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę okres 6 miesięcy, jej wytworzenie wymagałoby zaangażowania środków osobowych i finansowych i polegałoby na przetworzeniu posiadanych przez organ danych według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, co czyni żądaną informację informacją przetworzoną. Zgodnie bowiem z poglądami orzecznictwa, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Organ stwierdził jednocześnie, iż brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawca mógłby wykorzystać uzyskaną informację dla usprawnienia wykonywania zadań przez Ministra Edukacji Narodowej bądź inne organy państwowe. Nie występuje zatem po stronie wnioskodawcy przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Ponadto wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu o wskazanie przedmiotowego, szczególnie istotnego interesu publicznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Edukacji narodowej podniósł w szczególności, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach jego ograniczenie w drodze ustawy. Ograniczenie takie wynika właśnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia zasad kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 kpa, gdyż przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie niezbędne składniki wymienione w tym przepisie.

Jako chybiony organ uznał zarzut niewykazania związku pomiędzy cytowanymi orzeczeniami, a stanem prawnym i faktycznym, który nie został należycie ustalony i przedstawiony w decyzji. Minister Edukacji Narodowej ustalił bowiem, że nie istnieje żądana gotowa informacja, a jej wytworzenie wymaga różnych działań angażujących znaczne siły i środki.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 51 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzącą do uznania, że żądanie informacji publicznej dotyczącej odbytych spotkań przez piastuna organu władzy publicznej wymaga uzasadnienia oraz może podlegać wyłączeniu z jawności, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 kodeksu postepowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie stwierdziło, że trudno sobie wyobrazić, aby ograniczeniu podlegała informacja, z kim spotyka się członek rządu, jego zdaniem jest to jedna z podstawowych informacji, która winna znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednakże organ przyjął zasadę, która sprowadza się do utrudnienia dostępu do informacji publicznej i zmuszania organizacji społecznej do skierowania sprawy na drogę postepowania sądowego. Ponadto Stowarzyszenie powołało się na poglądy piśmiennictwa oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, krytycznie oceniając ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wśród wolności i praw politycznych wymienia prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Realizacja tego prawa dokonuje się poprzez dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).

Prawo do informacji nie ma jednak charakteru absolutnego i bezwzględnego, bowiem jego ograniczenie przewiduje w art. 61 ust. 3 Konstytucja RP. Stosownie do tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ustawą, o jakiej mowa wyżej, jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip". Wprowadza ona w art. 1 ust. 1 bardzo ogólnikową definicję informacji publicznej stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (...). Dodatkowo ustawodawca w art. 6 ust. 1 udip, wprowadził otwarty katalog informacji (poprzez ich przykładowe wyliczanie) posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle powyższego w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn.. akt I OPS 8/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź pełniącego funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te. Których używają one do realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Podkreślenia przy tym wymaga, że na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji, za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Natomiast obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w świetle udip władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1).

Bezspornie więc adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Edukacji Narodowej, jako organ administracji publicznej, mieści się w pojęciu władzy publicznej. Dokonując zaś oceny, czy żądanie zawarte we wniosku Stowarzyszenia dotyczy informacji publicznej należy stwierdzić, że ma to miejsce tylko w odniesieniu do tych spotkań Ministra Edukacji Narodowej, które wiążą się ściśle z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań i mają niejako walor oficjalności. Przykładowo można tu wskazać spotkania z innymi ministrami w ramach konsultacji i uzgodnienia stanowisk, czy też z innymi organami, i dochodzi na nich do prezentacji wystąpień oraz ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Nie będą w związku z tym mieścić się w pojęciu informacji publicznej informacje o odbytych przez Ministra Edukacji Narodowej spotkaniach prywatnych, które waloru oficjalności nie posiadają.

Minister Edukacji Narodowej tymczasem zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia informacji publicznej o każdym odbytym w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniu, bez dokonania wskazanego rozróżnienia. Już z tego powodu zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 udip.

Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika również z odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przetworzony charakter żądanej informacji i brak przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, jednakże bez wykazania w sposób wyczerpujący na czym to przetworzenie miałoby polegać.

W powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 pkt 1 udip stanowi się, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wobec braku definicji ustawowej informacji przetworzonej, w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznaje się taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11, Lex Polonica nr 303600). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem to wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zaliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692).

Natomiast sytuacja przetworzona obejmuje dwie odmienne sytuacje.

Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn.. akt II SA/Kr 984/05, niepubl.).

Druga zaś sytuacja ma miejsce wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.

Jak stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z 22 stycznia 2004 r., II SA/Ka 2533/03, niepubl.), domaganie się danych w układzie ponad 100 wariantów przekracza normy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, wymaga sporządzenia zestawień i opracowań, ma zatem charakter informacji przetworzonej.

W niniejszej sprawie Minister Edukacji Narodowej, kwalifikując żądaną informację jako przetworzoną podał, iż jej udzielenie wymaga dokonania licznych operacji polegających na aktualizacji każdego zapisu w kalendarzu Ministra prowadzonym przez jego sekretariat w formie elektronicznej, np., czy dane spotkanie się odbyło, sięgania do różnych źródeł w poszczególnych departamentach, czy też weryfikowania zapisów w kalendarzach prowadzonych przez sekretariat i asystenta Ministra. Nie jest bowiem prowadzona jedna, aktualizowana na bieżąco ewidencja, rejestr, czy inny zbiór, w którym zgromadzone byłyby żądane przez Stowarzyszenie informacje. Powyższe ogólne stwierdzenia, bez podania przybliżonej liczby spotkań Ministra we wnioskowanym okresie i bez sprecyzowania do ilu źródeł trzeba sięgać, by zebrać dane o spotkaniach, czynią niemożliwą sądową kontrolę prawidłowości takiej kwalifikacji. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu o konieczności zaangażowania nieokreślonych środków osobowych i finansowych w celu wytworzenia wnioskowanej informacji.

Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa". Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 udip do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, stosuje się przepisy kpa.

Skoro zatem organ nie wykazał w sposób wyczerpujący, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, zbędne jest odnoszenie się do przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu jej przez Stowarzyszenie.

Oceniając natomiast zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności trzeba stwierdzić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy są one przedwczesne.

Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, organ winien, jeśli podtrzyma swoje stanowisko co do charakteru żądanej informacji publicznej, wykazać w sposób rzetelny, obiektywny i wyczerpujący tę okoliczność.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, o kosztach art. 200 w zw. z art. 205 ust. 1, powołanej ustawy.