Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 405/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi W. S. M.w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na r. Wyższej S. M. w W. kwotę 7 269 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście sześćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Szkoły [...] w W. (dalej jako "Strona", "[...]", "Skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] określająca kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 101 333,56 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt.: "[...]", zawartej w dniu [...] marca 2015 r. z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, Strona realizowała projekt o łącznej wartości 985 173,60 zł, w okresie od 1 lutego 2015 r. do 30 września 2015 r. Celem głównym projektu było zwiększenie potencjału dydaktycznego Szkoły poprzez rozszerzenie i wzbogacenie oferty staży studenckich, współpracę z przedsiębiorcami oraz rozwój kompetencji oczekiwanych przez pracodawców od kandydatów do pracy. Grupę docelową w projekcie stanowili studenci studiów stacjonarnych i niestacjonarnych na kierunku Zarządzanie (105 osób).

Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej jako: "organ I instancji", "NCBiR", "IP") decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zobowiązał Stronę do zwrotu kwoty w wysokości 101 333,56 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniach [...] marca 2016 r., przeprowadzona została przez NCBiR kontrola realizowanego przez Stronę projektu. Powyższe ustalenia zostały opisane w Zaleceniach pokontrolnych przekazanych pismem z [...] maja 2016 r., w ich wyniku NCBiR pismem z [...] maja 2016 r. wezwał beneficjenta do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne w związku z przeprowadzoną kontrolą.

W związku z bezskutecznym upływem terminu, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji uznał za niekwalifikowalne wydatki w zakresie następujących naruszeń:

- opracowań Indywidualnych Planów Staży;

- zawyżenia, niezgodnie z przepisami krajowymi stypendiów osób skierowanych do odbycia staży zagranicznych w projekcie;

- zasady konkurencyjności, poprzez określenie dyskryminacyjnego warunku udziału w postępowaniach prowadzonych w celu wyłonienia wykonawcy usług w ramach Zadania nr 4.

Odwołujący, nie zgodził się w pełni z powyższymi ustaleniami i w odwołaniu z 7 września 2017 r. zaskarżył w części decyzję organu I instancji w przedmiocie określonej kwoty w wysokości 92 585,56 zł w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stypendiami osób skierowanych do odbycia staży zagranicznych w projekcie oraz zakwestionowanych postępowań realizowanych w oparciu o zasadę konkurencyjności. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 8 748,00 zł stanowiącej nieprawidłowość stwierdzoną w stosunku do wydatku na wynagrodzenie za sporządzenie Indywidualnych Planów Staży, [...] nie złożyła odwołania.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

Odnosząc się do zawyżenia, niezgodnie z przepisami krajowymi stypendiów osób skierowanych do odbycia staży zagranicznych w projekcie (wydatki niekwalifikowalne w wysokości 36 560,70 zł) organ odwoławczy wskazał, że NCBiR stwierdziła, że stypendia mające pokryć koszty zakwaterowania oraz wyżywienia osób skierowanych do odbycia staży zagranicznych zostały poniesione ze środków projektu w wysokości przewyższającej stawki dopuszczalne przepisami prawa. Jak wyjaśniono, organ I instancji po dokonaniu analizy charakteru wyjazdów stażowych (wyjazd o charakterze szkoleniowym) uznał, że koszty pobytu studentów na staże powinny być kalkulowane w oparciu o rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz. U. 2006 r., nr 190, poz. 1405).

Dalej Minister wskazał, że organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że kwoty wynagrodzeń za realizację usług polegających na organizacji staży zagranicznych zostały przedstawione w ofertach organizatorów staży zagranicznych w odniesieniu do staży trwających jeden miesiąc. NCBiR ustalił, że czas trwania poszczególnych staży nie obejmował jednego miesiąca (na U. oraz na S.). W związku z tym poniesienie w ramach projektu wydatków (opłacenie faktur w wysokości zgodnej z ofertą, tj. wyliczonej dla stażu trwającego jeden miesiąc) powinno ulec odpowiedniemu obniżeniu, proporcjonalnie do czasu trwania stażu. Organ I instancji ostatecznie za kwalifikowalną uznał kwotę w wysokości 68 038,05 zł dotyczącą zakwaterowania i wyżywienia uczestnikom staży w projekcie. Natomiast za niekwalifikujące się do objęcia dofinansowaniem ze środków organ I instancji uznał wydatki projektu w łącznej kwocie 36 560,70 zł. Kwota ta stanowi różnice pomiędzy wydatkami przedstawionymi do rozliczenia we wnioskach o płatność, a wysokością kwoty uznanej za możliwą do rozliczenia w projekcie zgodnie z ww. rozporządzeniem MNiSW.

Minister wyjaśnił, że w jego opinii organ I instancji w swojej decyzji bardzo szczegółowo przedstawił wyliczenia, na podstawie których stwierdził, iż zastosowane przez Szkołę kwoty przeznaczone na staże 15 studentom W. w sposób istotny przekraczają stawki przewidziane w tymże rozporządzeniu. Sposób wyliczenia kwoty uznanej za niekwalifikowalną dokonany przez organ I instancji, organ II instancji uznał za prawidłowy wskazał, że wobec powyższego nie został spełniony warunek kwalifikowalności wynikający z podrozdziału 3.1. pkt 1 lit. k Wytycznych stanowiący, iż "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile (...) są zgodne z odrębnymi przepisami krajowego oraz wspólnotowego (..)".

Nadto odnosząc się naruszeń dotyczących postępowań przeprowadzonych w ramach zasady konkurencyjności odnoszących się do wyłonienia wykonawcy usług w ramach Zadania nr 4 (wydatki niekwalifikowalne w wysokości 53 100,00 zł), Minister za organem I instancji wskazał, że tylko jeden z zakwestionowanych w wyniku kontroli warunek udziału w postępowaniu został określony przez W. w sposób nadmierny i nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Warunek dotyczący wykazania się przychodem za ostatni rok obrotowy w wysokości 1 000 000,00 zł, organ I instancji uznał za taki, który mógł mieć istotny wpływ na decyzję podmiotów zaproszonych do składania ofert, jak i tych, które wiedzę o toczących się postępowaniach uzyskały za pośrednictwem strony internetowej. Warunek ten naruszał zasadę konkurencyjności, gdyż w sposób istotny ograniczył krąg potencjalnych wykonawców. W każdym z pięciu omawianych postępowań została złożona jedna oferta tego samego wykonawcy. Nie można więc wykluczyć, że inne podmioty, które zapoznały się z zapytaniem zamieszczonym na stronie internetowej W., jak i te, do których skierowane zostało zapytanie, uznając, ze nie spełniają wymogu przychodu na określonym w ogłoszeniu poziomie, nie złożyły oferty, pomimo, że mogłyby z powodzeniem usługę warsztatową w wymaganym zakresie przeprowadzić w sposób należyty, wypełniając jednocześnie inne warunki udziału, jak i wykazując się odpowiednim doświadczeniem i potencjałem kadrowym. W związku z powyższym organ I instancji uznał za zasadne wymierzenie beneficjentowi korekty finansowej z zastosowaniem wskaźnika korekty wynoszącego 25 % wydatków poniesionych w związku z realizacją pięciu wskazanych powyżej szkoleń przez P. s.c., zgodnie z tabelą nr 2 (poz. 12) Taryfikatora, w wysokości 53 100,00 zł.

W opinii organu odwoławczego określenie w powyższy sposób warunków udziału w postępowaniu narusza podstawowe zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania potencjalnych wykonawców, do stosowania których W. zobowiązany był na podstawie pkt 2 sekcji 3.1.3 Wytycznych z 2 kwietnia 2014 r. W efekcie dyskryminujące, nieproporcjonalne, nadmierne i wygórowane warunki udziału w zamówieniu postawione przez Stronę ograniczyły konkurencję, tj. krąg potencjalnych wykonawców zamówienia W. Celem projektu było zwiększenie potencjału dydaktycznego Szkoły poprzez rozszerzenie i wzbogacenie oferty staży studenckich, współpracę z przedsiębiorcami oraz rozwój kompetencji oczekiwanych przez pracodawców od kandydatów do pracy. Grupę docelową w projekcie stanowili studenci studiów stacjonarnych i niestacjonarnych na kierunku Zarządzanie (105 osób). Dla osiągnięcia powyższego celu miała posłużyć realizacja 6 warsztatów w zakresie: Menedżer vs. Inicjator i motywator; Menedżer vs. Wielokulturowość; Menedżer vs. zarządzanie czasem; Menedżer vs. nowoczesne środki komunikacji oraz Mediacje i negocjacje w gospodarce. Z uwagi na wartości poszczególnych warsztatów, w ocenie Ministra stawianie warunku dla potencjalnych wykonawców odnoszącego się do obrotu w wysokości minimum 1 mln zł jest nieproporcjonalne do wartości poszczególnych warsztatów, jak i do łącznej wartości wszystkich sześciu zaplanowanych warsztatów w projekcie. Zatem w zapytaniu ofertowym należało wskazać warunek udziału w zamówieniu proporcjonalny do wielkości i złożoności zamówienia. Tym samym, W. ograniczyła dostęp potencjalnym wykonawcom do swojego zamówienia tj. wykluczyła tych wykonawców, którzy nie uzyskali przychodu za 2014 r. minimum 1 mln zł, a w swoich ofertach posiadali realizację poszukiwanych przez Stronę warsztatów.

Odnosząc się do argumentów Strony podniesionych w odwołaniu, Minister wyjaśnił, że beneficjent nie jest podmiotem zobligowanym do stosowania ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, gdyż w § 20 b umowy o dofinansowanie projektu została uregulowana zasada konkurencyjności dla zamówień, do których Prawo zamówień publicznych nie ma zastosowania. Zatem konkretyzacja wymogów co do warunków udziału powinna wynikać z obiektywnie uzasadnionych potrzeb dla realizacji zadań projektu. Ustalenie kryteriów w zakresie spełniania warunków udziału wykonawców w postępowaniu musi mieć bezpośrednie przełożenie na wartość i złożoność zamówienia oraz mieć bezpośredni związek z przedmiotem zamówienia - co wynika wprost z zakazu dyskryminacji, ograniczania konkurencji i zobowiązania do równego traktowania wykonawców jako podstawowych warunków kwalifikowalności zasady konkurencyjności określonych w pkt 2 sekcji 3.1.3 Wytycznych.

Odnosząc się z kolei do nieprawidłowości za wynagrodzenia za sporządzenie Indywidualnych Planów Staży (wydatki niekwalifikowalne 8 748,00 zł), organ odwoławczy podał, że ramach realizowanego projektu beneficjent na potrzeby realizacji Zadania nr 1 oraz Zadania nr 2 w zakresie zapewnienia 90 studentom udziału w stażach, w tym 75 studentom udziału w stażach krajowych oraz 15 studentom udziału w stażach zagranicznych powierzył A.J. sporządzenie tzw. Indywidualnych Planów Staży. W. zawarł z A.J. 90 umów o dzieło bez przeniesienia praw autorskich, których przedmiotem było wykonanie dzieła w postaci opracowania Indywidualnych Planów Staży (dalej jako "IPS") dla 75 uczestników staży krajowych oraz 15 uczestników staży zagranicznych. Każda z powyższych umów określała, że za sporządzenie Indywidualnego Planu stażu będzie przysługiwać wynagrodzenie w wysokości 90,00 zł.

W wyniku przeprowadzonej kontroli IP zakwestionowała wydatki poniesione na wynagrodzenie A.J. za sporządzenie ww. dzieł w wysokości 8 100,00 zł zostały one uznane za niekwalifikowalne, z uwagi na niespełnienie podstawowych zasad kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL, tj. racjonalności i efektywności oraz wymogu efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Minister wskazując na stanowisko NCBiR wskazał, że Indywidualne Plany Staży wypełniane były przez samych studentów albo pracodawców przyjmujących ich na staż. Co oznaczało, że Plany te nie stanowiły dzielą wykonanego przez A.J., a w każdym formularzu IPS zamieszczone zostały podpisy stażysty, przyjmującego na staż, specjalisty ds. stażu, Koordynatora Projektu oraz Dziekana W. Przedmiotowe dokumenty nie zawierały jakichkolwiek cech, z których wynikałoby, że zostały sporządzone przez A.J.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w kwestii, że forma jak i treść IPS nie wypełniała wymogu określonego w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a, b Wytycznych, ale przede wszystkim wymogu z podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych, że IPS nie stanowiły opracowań profesjonalisty, które służyć miały jak najlepszemu i dopasowanemu do potrzeb rozwoju studentów zaplanowaniu przebiegu staży. Wyjaśnił ponadto, że W. w odwołaniu nie zaskarżyła decyzji organu I instancji w zakresie powyższego naruszenia i zwróciła całą kwotę wydatków niekwalifikowalnych w tym zakresie.

Minister wskazał również, że kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Beneficjent rozliczył niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność zaś wydatku wynika z działania beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawie o finansach publicznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Szkoła [...] w W. wnosząc o uchylenie tej decyzji w zaskarżonej części, to jest utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] sierpnia 2017 r.nr [...] w zakresie określenia obowiązku zwrotu kwoty wydatków w wysokości łącznie 92 585.56 zł oraz o zasądzenie na rzecz Beneficjenta od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

co do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie dotyczącym wydatków poniesionych na sfinansowanie kosztów wyżywienia i zakwaterowania uczestników staży zagranicznych:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz. U. 2006 r. poz. 1405). dalej jako "Rozporządzenie "MNiSW" oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U 2005 r nr 164 poz. 1365, ze zm.), dalej jako "upsw". polegające na bezpodstawnym uznaniu, że § 3 rozporządzenia MNiSW ma zastosowanie do Beneficjenta będącego uczelnią niepubliczną, wbrew wyraźnej treści

przepisu art 42 ust 2 upsw, a także § 2 rozporządzenia MNiSW;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest § 3 rozporządzenia MNiSW, polegające na jego nieprawidłowej, w tym zwłaszcza sprzecznej z art 42 ust 1 in fine upsw oraz naruszającej art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP wykładni, poprzez uznanie, że użyte w tym przepisie pojęcie "dieta w pełnej wysokości z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju", odnoszące się do wysokości stypendium na pokrycie kosztów utrzymania i zakwaterowanie, oznacza jedynie przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju dalej jako: "rozporządzenie MPiPS", dietę przeznaczoną "na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki" (§ 13 ust. 1 rozporządzenia MPiPS), a nie obejmuje przewidzianego w przepisach rozporządzenia MPiPS limitu na nocleg;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie dotyczącym określenia przypadającej do zwrotu kwoty w wysokości łącznie 39 485.56 zł, stanowiącej wydatek poniesiony w ramach projektu z ww. tytułu wraz z kosztami pośrednimi, podczas gdy wobec naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, podniesionego przez stronę w odwołaniu, decyzja winna zostać w tej części uchylona przez organ II instancji, a postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków, powinno zostać w tej części umorzone.

co do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie dotyczącym wydatków poniesionych na sfinansowanie przeprowadzenia zajęć warsztatowych związanych z realizacją Zadania nr 4:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art 7, art. 8 § 1, art, 11, art, 77 § 1, art. 80, art 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, w zakresie którego dotyczył zarzut podniesiony przez stronę w punkcie Il.1. odwołania z 7 września 2017 r, w sposób czysto pozorny i uchylenie się przez organ II instancji od analizy i rozstrzygnięcia zasadności meritum podniesionego zarzutu, które strona jasno przedstawiła na str. 12-14 uzasadnienia odwołania, co zostało w postępowaniu odwoławczym i uzasadnieniu wydanej decyzji całkowicie zignorowane przez organ II instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 ust. 12 w zw. 2 ust. 9 u.f.p. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie dotyczącym określenia przypadającej do zwrotu kwoty w wysokości łącznie 53 100,00 zł, stanowiącej wydatek poniesiony w ramach projektu z ww. tytułu, podczas gdy wobec zasadności zarzutu podniesionego w punkcie II.1. odwołania z 7 września 2017 r., decyzja winna zostać w tej części uchylona przez organ II instancji, a postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków, powinno zostać w tej części umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Stan faktyczny sprawy został wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji.

Oceniając zaskarżoną decyzję w sposób wyżej opisany, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skargi są zasadne.

Ad. 1 Wydatki poniesione na sfinansowanie kosztów wyżywienia i zakwaterowania uczestników staży zagranicznych ( 39.485,56 zł )

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej § 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób ( Dz.U. 2006.190.1405 ze zm. ) odnosi się także do uczelni niepublicznych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 27.07.2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz.U.2017.2183 j.t. ze zm. ), a zgodnie z treścią art. 1 ustawę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Z treści art. 42 ust. 2 nie sposób zaś wywnioskować , że ten akurat przepis odnosi się wyłącznie do uczelni publicznych. Kwestia czy senat może unormować warunki kierowania w sposób odmienny od przepisów rozporządzenia wykonawczego nie ma w tej sprawie znaczenia, gdyż senat W. takich unormowań nie uchwalał. Jednak należy wyjaśnić, że Sąd podziela pogląd wyrażony zarówno w cytowanym w skardze ( str. 7 ) komentarzu do ustawy , jak i w wyroku tut. Sądu V SA/Wa 123/17 , iż senat uczelni wyższej nie może uregulować kwestii uregulowanych w rozporządzeniu w sposób odmienny . Zdaniem Sądu , wynika to w sposób oczywisty z wykładni celowościowej art. 42 , a nadto gdyby ustawodawca chciał zezwolić na możliwość odmiennego uregulowania, to zostałby to wyraźnie w ust. 2 zaznaczone.

Ponieważ ustawa o szkolnictwie wyższym odnosi się także do uczelni niepublicznych, również rozporządzenie wykonawcze jest adresowane do uczelni niepublicznych. Zdaniem Sądu do odmiennego poglądu nie upoważnia treść § 2 tego rozporządzenia, jak chce tego strona skarżąca. Przepis ten odnosi się bowiem tylko do kwestii tam bezpośrednio regulowanej tj. na czyj koszt mogą być kierowane za granicę osoby przez jednostki organizacyjne należące do sektora finansów publicznych, a w szczególności jednostki państwowej i samorządowej sfery budżetowej oraz jednostki prowadzące kształcenie lub badania naukowe, zwane dalej "jednostkami kierującymi", w celu prowadzenia badań naukowych lub w celach szkoleniowych .

Kwestią sporną między stronami pozostaje sprawa wysokości możliwego do przyznania stypendium dla studentów kierowanych w ramach realizowanego projektu na staże zagraniczne.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia osobom kierowanym za granicę w celu prowadzenia badań naukowych lub w celach szkoleniowych jednostka kierująca może przyznać miesięczne stypendium na pokrycie kosztów utrzymania i zakwaterowania na okres realizowania zadań w ramach celów, w jakich zostały skierowane za granicę, z zastrzeżeniem § 5, w wysokości:

1) nie niższej niż 30 % stawki dodatku zagranicznego bazowego, właściwego dla państwa, do którego osoba jest kierowana, ustalonej zgodnie z § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dodatku zagranicznego i świadczeń przysługujących członkom służby zagranicznej wykonującym obowiązki służbowe w placówce zagranicznej (Dz. U. Nr 239, poz. 2048, z 2004 r. Nr 50, poz. 480 oraz z 2005 r. Nr 122, poz. 1026);

2) nie wyższej niż kwota stanowiąca równowartość diety w pełnej wysokości z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju, właściwej dla państwa, do którego osoba jest kierowana, określonej w załączniku do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991, z 2003 r. Nr 199, poz. 1951, z 2004 r. Nr 271, poz. 2687 oraz z 2005 r. Nr 186, poz. 1555) - za każdy dzień, w którym będzie otrzymywane stypendium.

Zachodzi pytanie co oznacza użyte w pkt 2 sformułowanie "dieta w pełnej wysokości" – czy jak chce strona skarżąca suma rubryki "Kwota diety" i "Kwota limitu na nocleg", czy też – jak chce organ - wyłącznie kwota z tej pierwszej rubryki. W przypadku U. i C. byłaby to kwota [...] za 1 dzień, a w przypadku S. [...]. Należy zauważyć, że kwoty na pokrycie kosztów noclegu to kwoty [...] ( C. i S.) oraz [...] dla U. Zdaniem organu wykładnia gramatyczna jest wystarczająca dla odkodowania normy prawnej i użyte słowa "równowartość diety" nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Nie jest to , w ocenie Sądu, stanowisko trafne, gdyż omawiany przepis używa wyrażenia "równowartość diety w pełnej wysokości". Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca ograniczał wysokość stypendium tylko do rubryki "Kwota diety" użyłby określenia "równowartość diety". To powoduje, zdaniem Sądu, że wykładnia gramatyczna nie jest wystarczająca.

Należy zwrócić uwagę, że art. 42 ust. 1 ( będący podstawą do wydania rozporządzenia ) in fine zaznacza, że Minister ma mieć na względzie "zapewnienie możliwie szerokiego dostępu do kształcenia i prowadzenia badań naukowych za granicą". Dalej należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowe ( Dz.U. 2013.167) dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki . Zgodnie z § 16 ust. 1 za nocleg podczas podróży zagranicznej pracownikowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem, w granicach limitu określonego w poszczególnych państwach w załączniku do rozporządzenia. W razie nieprzedłożenia rachunku za nocleg, pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 25% limitu, o którym mowa w ust. 1. Ryczałt ten nie przysługuje za czas przejazdu ( § 16 ust. 2 ) .

Trudno przyjąć, iż realizację celu "zapewnienie możliwie szerokiego dostępu do kształcenia i prowadzenia badań naukowych za granicą" stanowiłoby stypendium w maksymalnej kwocie równej takiej, która dla pracownika jest przyznawana na pokrycie kosztów wyżywienia i drobne wydatki. Wystarczy proste porównanie wyżej podanych kwot, aby uznać , że oczywiście kwota ok. [...] nie jest wystarczająca. A przecież § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyraźnie mówi, że stypendium jest przyznawane na pokrycie kosztów utrzymania i zakwaterowania.

Z tych też względów kwota wydatkowana na stypendia dla 15 skierowanych studentów winna być jeszcze raz zweryfikowana przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd.

Ad. 2 Korekta finansowa w wysokości 25% kosztów przeprowadzenia pięciu szkoleń ( 53.100 zł ) – za udzielenie zamówienia z naruszeniem zasady konkurencyjności.

Zgodnie z § 20 b ust. 1 Umowy o dofinansowanie Projektu przy udzielaniu zamówienia w ramach Projektu Beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. Zgodnie z § 21b ust. 2 Umowy, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta postanowień ww. Wytycznych, IP mogła zastosować korekty finansowe zgodnie z zasadami określonymi w Taryfikatorze.

Postępowanie w zakresie udzielania zamówień przez Beneficjentów zgodnie z zasadą konkurencyjności opisane zostało w sposób szczegółowy w Rozdziale 3, Podrozdziale 3.1, Sekcji 3.1.3, Podsekcji 3.1.3.1 Wytycznych. Zgodnie z ww. Wytycznymi w celu spełnienia zasady konkurencyjności Beneficjent zobowiązany został do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech wykonawców, o ile taka liczba wykonawców istnieje na rynku oraz do upublicznienia informacji o zamówieniu co najmniej na jego stronie internetowej.

Organ zakwestionował, iż w zapytaniach ofertowych uczelnia dopuściła możliwość ubiegania się o zamówienie przez podmioty, których przychód z ubiegłego roku (2014) wyniósł minimum 1milion złotych. Zdaniem organu wymaganie to było nieadekwatne do przedmiotu zamówienia – przede wszystkim w stosunku do wartości poszczególnych zamówień, z których największe wynosiło 98.172 zł, a wartość czterech pozostałych wynosiła po dwadzieścia kilka tysięcy złotych.

Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wskazane kryteria były niezgodne z potrzebami zamówienia, bowiem – w ocenie Sądu- nie były bezpośrednio związane z jego przedmiotem. Zdaniem Sądu, nie można uznać by okolicznością wykazującą niezbędny poziom fachowości w przeprowadzaniu szkoleń było osiągnięcie określonego poziomu przychodu z działalności gospodarczej. Zgodzić należy się również z Ministrem, iż były one nieproporcjonalne do wartości i złożoności zamówienia, a przez to miały charakter dyskryminujący potencjalnych wykonawców. W tym zakresie wskazać także należy, iż przewidziane kryterium finansowe – przychód za 2014 rok powyżej 1 mln PLN – w żaden sposób nie wiązał się z przedmiotem zamówienia, a nadto kilkukrotnie przekraczał jego wartość. Można by nawet hipotetycznie przyjąć, że dla jego spełnienia wystarczyło by potencjalny wykonawca wykazał, że osiągnął przychód powyżej 1 mln zł, a bez znaczenia pozostawało przy tym z tytułu jakiej działalności został on osiągnięty. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, w której potencjalny wykonawca oprócz działalności zgodnej przedmiotowo z charakterem zamówienia, prowadził w 2014 r. również inną działalność, która generowała przeważająca część jego przychodu. Zamawiający ma oczywiście prawo określić w zapytaniu ofertowym warunki dla wykonawcy , aby zagwarantować skuteczne i sprawne wykonanie zamówienia, ale warunki te muszą wiązać się bezpośrednio z przedmiotem zamówienia i nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Wartość przychodu tych warunków nie spełnia. Dowodem na wykluczający , zawężający zasadę konkurencyjności charakter warunku jest fakt, iż w odpowiedzi na zapytania wpłynęła tylko jedna oferta.

Wobec powyższego za prawidłowy i w pełni uprawniony uznać należało wniosek wyprowadzony przez organy, zgodnie z którym, Skarżąca przy realizacji projektu naruszyła zasadę konkurencyjności, do stosowania której była zobowiązana na mocy zawartej umowy (§ 20b ust. 1), jak również Wytycznych. Zgodnie z regulacją zawartą w Rozdziale 3 Wytycznych – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdziale 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, Sekcji 3 – Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, punkcie 2: "Beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców" (3.1.3 pkt 2 Wytycznych).

Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. o sygn. akt II GSK 321/15, zgodnie z którym ograniczenie liczby potencjalnych wykonawców poprzez stwarzanie dodatkowych warunków może naruszać zasadę konkurencyjności wówczas, gdy dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia możliwości złożenia oferty przez uczestników rynku, a co za tym idzie do zmniejszenia możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty. Aby można było jednak mówić o tego rodzaju nieuprawnionym ograniczeniu konkurencji należy wykazać, że postawione warunki są nieuzasadnione. Zdaniem Sadu działające w sprawie organy wykazały, iż kryteria (wymogi) postawione przez Skarżącą w zapytaniu ofertowym miały charakter dyskryminujący i ograniczały możliwości złożenia oferty przez potencjalnych wykonawców, którzy mogliby zrealizować wskazane szkolenia. Jednak w ocenie Sądu , nie chodzi tu wyłącznie o nieproporcjonalność wymaganego przychodu do wartości zamówienia, na co kładzie nacisk organ, ale przede wszystkim o brak związku tego warunku z treścią zamówienia – wysokość przychodu, wbrew temu co twierdzi Skarżąca – nie jest gwarantem fachowości wykonawcy, gdyż , jak o tym wspomniano , może nie być wygenerowana z działalności szkoleniowej. Chcąc zapewnić fachowe przeprowadzenie szkoleń Strona winna postawić wymagania związane bezpośrednio z przedmiotem zamówienia.

Z tych względów uprawnionym było stanowisko działających w sprawie organów, iż Skarżąca naruszyła § 20b ust. 1 umowy o dofinansowanie, bowiem w sposób nieuprawniony sformułowała kryteria, które nie były związane z przedmiotem zamówienia, ograniczając możliwości złożenia ofert, a w konsekwencji naruszając zasadę konkurencyjności. Stwierdzone naruszenie umowy należało potraktować jako naruszenie procedur, o których mowa art. 184 u.f.p., co z kolei implikowało obowiązek zastosowania trybu określonego w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Nałożona korekta wynika ze stawek przyjętych w Taryfikatorze. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem jest to dokument o charakterze technicznym, skierowany do instytucji wydających decyzje w zakresie odzyskiwania kwot i ma na celu ujednolicenie w skali kraju sposobu wyliczania kwot przypadających do zwrotu w sytuacji konkretnych przypadków naruszenia zasady konkurencyjności (vide wyrok NSA z dnia 14.03.2014 r sygn. akt II GSK 92/13. Instytucja zarządzająca w zaskarżonej decyzji wskazała przyczyny, które spowodowały, że nieuprawnione było dokonanie pomniejszenia przypisanego spornemu naruszeniu w Taryfikatorze wskaźnika. W tej sprawie nie sposób bowiem znaleźć okoliczności, które uzasadniałyby takie obniżenie, również skarżący – kwestionując brak obniżenia korekty – nie powołuje żadnych okoliczności za tym przemawiających. Uwzględniając natomiast stwierdzone w sprawie naruszenie zasady konkurencyjności – podnieść należy, iż jest to naruszenie o istotnej wadze gatunkowej. W sprawie doszło bowiem do naruszenia jednej z fundamentalnych zasad kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Naruszenie zasady konkurencyjności mogło skutkować ograniczeniem kręgu potencjalnych wykonawców, co z kolei może w każdym przypadku ich naruszenia wyrządzić szkodę w budżecie UE. Szerszy krąg uczestników w postępowaniu ofertowym bowiem każdorazowo oznacza możliwość złożenia tańszej i – przez to – bardziej konkurencyjnej oferty przez oferenta pozbawionego dostępu do zamówienia poprzez niezgodne z prawem określenie warunku udziału w postępowaniu. To zaś skutkuje mniejszym wydatkiem środków publicznych, które mogą być rozdysponowane na sfinansowanie innych projektów.

Z wyżej wyłożonych względów zaskarżona decyzja jest częściowo nieprawidłowa, gdyż kwota 36.560,70 zł została orzeczona do zwrotu w wyniku błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego. Sąd uchylił jednak decyzję w całości, gdyż decyzja organu I instancji zawiera wyliczenie należnych odsetek za zwłokę obliczonych w stosunku do całej kwoty.

Ze wskazanych wyżej powodów, stwierdzone uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.