Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2433/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 2 pkt w i ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 945
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref.staż. Edyta Cichecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "kpa"), w związku z art. 11d ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945), po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia[...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wpisu Fundacji [...] na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Minister wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. uznał, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na potwierdzenie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy, tj. nie potwierdza, że Fundacja [...] daje gwarancję należytego wykonania zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że w przeszłości rezygnacje Fundacji z zawarcia umów dotyczących prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub odstąpienia od zawartych umów z powodu braku wykwalifikowanej kadry niezbędnej do świadczenia poradnictwa obywatelskiego uniemożliwiły powiatom realizację zadań nałożonych na nie ustawą. Istotne dla Wojewody były również zgłoszone przez powiaty nieprawidłowości dotyczące świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby nieposiadające odpowiednich uprawnień. W związku z powyższym Wojewoda uzasadnił swoją decyzję istnieniem dużego ryzyka, że w sytuacji wystąpienia w przyszłości pewnych komplikacji ze strony Fundacji w realizacji zadań nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, nierzetelne działania Fundacji mogą się powtórzyć.

Od powyższej decyzji Fundacja [...] wniosła odwołanie, zarzucając organowi pierwszej instancji:

1. naruszenie art. 79a § 1 kpa poprzez niezawiadomienie Fundacji o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, a które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w konsekwencji czego strona nie miała możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów, stosownie do przepisu art. 79a § 2 kpa;

2. naruszenie art. 77 kpa poprzez zaniechanie zakomunikowania Fundacji faktów znanych organowi z urzędu (pisma na temat współpracy Fundacji z wykazywanymi w treści decyzji powiatami w styczniu 2019 r.);

3. dokonanie dowolnej i niewszechstronnej wykładni przesłanki "gwarancji należytej realizacji zadania", określonej w przepisie art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy.

W odwołaniu Fundacja wskazała, że proponowana przez Wojewodę wykładnia pojęcia "gwarancji należytego wykonania zadania" koliduje z intencją ustawodawcy okresowego, tj. dwuletniego wyłączenia organizacji pozarządowej z możliwości wpisu na listę Wojewody w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w jej działaniach. Strona zarzuciła, że Wojewoda przywołał argument małej liczby umów Fundacji z doradcami obywatelskimi do stycznia 2019 r., pomimo, że aktualna na dzień złożenia wniosku liczba umów jest wyższa i gwarantuje należyte wykonanie zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (33 doradców na 14 punktów). Ponadto zdaniem Fundacji organ pojęcie gwarancji mylnie utożsamia z rękojmią oraz pomija sposób, w jaki ustawa przewiduje wykazanie spełnienia warunku gwarancji, a które powinno ograniczać się do złożenia przez organizację pisemnego zobowiązania co do realizacji zadania.

Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania uznał decyzję Wojewody za prawidłową, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o braku spełnienia przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79a § 1 kpa Minister wskazał, że zarzut ten postawiony został trafnie, jednak przedstawiony brak został naprawiony w postępowaniu odwoławczym, w którym dokonano stosownego zawiadomienia Fundacji. Minister Sprawiedliwości wskazał, że konwalidował uchybienie organu I instancji poprzez wystosowanie do Fundacji zawiadomienia z dnia 12 sierpnia 2021 r. w ramach realizacji norm prawnych zawartych w art. 10 § 1 i art. 79a kpa, dając tym samym Fundacji możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów świadczących o wystąpieniu przesłanki pozytywnej, o której mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 ustawy. Fundacja nie wystosowała odpowiedzi na zawiadomienie oraz nie przedstawiła dodatkowych dowodów w sprawie.

Jako nietrafny Minister ocenił zarzut niezakomunikowania Fundacji przy wydawaniu decyzji faktów znanych organowi z urzędu, którymi miała być treść pism na temat współpracy Fundacji z wykazywanymi w treści decyzji powiatami w styczniu 2019 r. Organ stwierdził, iż ww. pisma nie są faktami znanymi organowi z urzędu, a stanowią w postępowaniu dowód przeprowadzony na podstawie art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1 kpa. Pisma na temat współpracy Fundacji z powiatami były również podstawą wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a następnie były dowodem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Kodeks postępowania administracyjnego, co wprost wynika z art. 75 § 1, dopuszcza wykorzystanie w postępowaniu dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu.

Organ zauważył przy tym, że Fundacja pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym (w tym również z powyższymi pismami), a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz przedłożenia dodatkowych dowodów w określonym terminie. Fundacja nie wykorzystała wyżej wskazanego prawa.

W odniesieniu do zarzutu dokonania przez Wojewodę dowolnej wykładni przesłanki "gwarancji należytej realizacji zadania", określonej w przepisie art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy, Minister Sprawiedliwości uznał, iż Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni przepisu oraz odpowiednio i wyczerpująco uargumentował fakt niespełniania przez Fundację wskazanej przesłanki.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowi art. 11d ust. 2-3 ustawy, określający przesłanki pozytywne, które musi spełniać organizacja ubiegająca się o wpis na listę Wojewody, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 11d ust. 2 ustawy, o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki: 1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego; 2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6; 3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem, b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów; d) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zgodnie z art. 11d ust. 3 ustawy, o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki: 1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa; 2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6; 3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem; b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów; d) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Dodatkowo, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy, regulującym przesłanki negatywne, o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie może ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy.

Minister zwrócił uwagę na fakt, iż w myśl art. 11d ust. 5 ustawy, dwuletni okres zakazu ubiegania się o wpis na listę dotyczy tylko przypadków, w których organizacja nie rozliczyła dotacji na wykonanie zadania lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania oraz przypadków rozwiązania z organizacją umowy przez starostę. Ustawodawca nie przewiduje natomiast żadnego konkretnego okresu, jaki powinien być brany pod uwagę przez Wojewodę podczas rozpatrywania wniosku w kontekście przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2 i 3 ustawy.

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie pozwolił wykluczyć zaistnienie w stosunku do Fundacji przesłanek negatywnych określonych w art. 11d ust. 5 ustawy, a także potwierdzić spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 pkt 1, 2 i 4 ustawy.

Minister podkreślił, że użyte przez ustawodawcę określenie "daje gwarancję należytego wykonania zadania" należy traktować jako upoważnienie dane Wojewodzie do dokonania swobodnej oceny całości stanu faktycznego dotyczącego danej organizacji pozarządowej. Organ wskazał, że określone nieprawidłowości jeden Wojewoda może ocenić jako błahe, niepodważające wiarygodności podmiotu, a zatem niegodzące w powyższą "gwarancję", a inny Wojewoda może je uznać za tak poważne, że dyskwalifikujące dany podmiot. Ustawodawca pozostawił każdemu z Wojewodów prawo do własnej oceny, a tym samym do decydowania, kogo dopuści do udziału w konkursach na terenie jego województwa.

Minister podkreślił, że Fundacja dopuściła się w 2019 roku poważnych uchybień, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji. Fundacja przyjęła na siebie więcej obowiązków, niż była w stanie wykonać, godziła tym samym w zasady uczciwej konkurencji. Sprawiła, że wiele powiatów zostało na cały rok pozbawionych usług tylko dlatego, że Fundacja wystartowała w większej ilości konkursów, niż była w stanie zrealizować zobowiązań. Wojewoda [...] w swej decyzji zwrócił uwagę na sposób, w jaki Fundacja próbowała wybrnąć ze swoich problemów, a który polegał na kierowaniu do punktów na dyżury ludzi bez odpowiednich uprawnień. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że jeden Wojewoda może w tej sytuacji uznać, że Fundacja obecnie jest lepiej przygotowana kadrowo i być może bardziej odpowiedzialna i dokona wpisu Fundacji na listę podmiotów uprawnionych. Wojewoda [...] jednak uznał, że stwierdzone uchybienia są tak istotne, że w danym momencie do podmiotu nie ma odpowiedniego zaufania, jego wiarygodność pozostaje wątpliwa na tyle, że nie daje gwarancji należytego wykonania zobowiązania.

Minister Sprawiedliwości uznał, że Wojewoda [...] był uprawniony do zajęcia takiego stanowiska, podobnie jak ci Wojewodowie, którzy zajęli stanowiska odmienne. Wojewoda [...] przekonująco wykazał, dlaczego uważa, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania, określonej w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3. Minister zwrócił przy tym uwagę, że przypadki wymienione w lit. a-c nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wyszczególnienie.

W celu dokonania oceny, czy dana organizacja spełnia przesłanki wpisu na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy, należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje), a także wszelkie dostępne informacje o dotychczasowej współpracy Fundacji z powiatami. Rezultatem takiej oceny powinno być przekonanie graniczące z pewnością, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków oraz że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami.

Wojewoda podczas analizy materiału dowodowego stwierdził, iż w przeszłości Fundacja przedstawiała we wnioskach informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym oraz przystępowała do konkursów na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego deklarując gotowość wykonywania zadań z tego zakresu, jednocześnie mając świadomość braku odpowiedniej liczby osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na wykonywanie tego rodzaju czynności we wszystkich zadeklarowanych punktach. Następstwem tego działania była konieczność odstępowania od zawartych w 2019 r. umów, ich rozwiązywanie przez starostów, czy też uchylanie się przez Fundację od podpisania umów. Szczególnie naganne było zachowanie Fundacji w stosunku do powiatu lubaczowskiego, którego Fundacja nie poinformowała o przyczynach braku zawarcia umowy, a także nie odpowiadała na kierowaną do niej korespondencję. Zdaniem Wojewody niespełnianie przez Fundację przesłanki gwarancji należytego wykonania zadania potwierdza również szereg nieprawidłowości wykazanych m.in. w powiecie węgrowskim, w którym świadczenie poradnictwa obywatelskiego było realizowane przez doradcę obywatelskiego nieposiadającego wymaganych ustawą kwalifikacji.

Minister stwierdził, że podmiot, który kłamie, lekceważy korespondencję urzędową, posługuje się w realizacji zadań osobami bez uprawnień, powinien liczyć się z tym, że może być uznawany za nierzetelny. W kontekście powyższego zrozumiały jest również wniosek Wojewody, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają aktualne możliwości kadrowe wnioskodawcy. Na decyzję o odmowie wpisu Fundacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1, nie miała bowiem decydującego wpływu aktualna zdolność Fundacji do zabezpieczenia obsady wszystkich punktów, a przypadki nierzetelności oraz brak zaufania do działalności Fundacji wywodzący się z dotychczasowej współpracy Fundacji z powiatami.

Minister wskazał, że dokonana przez Wojewodę wykładnia pojęcia "gwarancji należytego wykonania zadania" nie koliduje z intencją ustawodawcy do okresowego, tj. dwuletniego wyłączenia organizacji pozarządowej z możliwości wpisu na listę Wojewody w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w jej działaniach. Ustawodawca jednoznacznie oddzielił przesłanki, które powinny być oceniane w dwuletniej perspektywie, od tych, przy których nie zastosowano takiej cezury czasowej.

Odnosząc się do argumentów odwołania Minister podniósł, że Wojewoda nie pominął tego, że aktualna liczba umów Fundacji z doradcami obywatelskimi jest wyższa aniżeli w przeszłości, jednocześnie przekonująco argumentując, dlaczego nie ma to decydującego znaczenia dla aktualnej oceny gwarancji należytej realizacji zadania przez Fundację. Świadome popełnianie wymienionych nieprawidłowości sprawia, że istnieje duże ryzyko, że w sytuacji wystąpienia w przyszłości pewnych komplikacji nierzetelne działania wnioskodawcy się powtórzą. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] ma pełne podstawy, by wyrażać takie obawy i w trosce o mieszkańców swojego województwa chronić ich przed współpracą z niesolidną organizacją.

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że Wojewoda mylnie utożsamia pojęcia gwarancji z rękojmią oraz pomija sposób, w jaki ustawa przewiduje wykazanie spełnienia warunku gwarancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego w przepisie art. 11d ust. 2 i 3 ustawy nie chodzi o pisemne zobowiązanie złożone przez organizację co do realizacji zadania - dodatkową gwarancję w rozumieniu zbliżonym do gwarancji wykonania umowy cywilnoprawnej, lecz o reputację sprowadzającą się do oceny rokowań co do terminowości, rzetelności i profesjonalności wykonania zadania.

Zdaniem Ministra niesłuszne jest ponadto twierdzenie, że organ mylnie utożsamia pojęcia gwarancji należytej realizacji zadania w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej z gwarancją należytej realizacji zadania w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, bowiem reputację podmiotu należy traktować jako całość, bez podziału na poszczególne dziedziny. Jeżeli organizacja nie radzi sobie w wykonywaniu zadań, do których się zobowiązała w jednej dziedzinie, to uprawnione jest wyciągnięcie wniosku, iż jest podmiotem niesolidnym i nie daje gwarancji rzetelności również w pozostałych dziedzinach.

Minister zaznaczył, że wbrew obawom Fundacji nie została ona "ukarana" negatywną reputacją już na stałe. Fundacja nie udzielała nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nie świadczyła nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w latach 2020-2021, uzyskała jednak w 2021 roku wpis na kilka list Wojewodów, ma zatem szansę, by odbudować swoją opinię w oczach Wojewody [...], realizując rzetelnie zadania w innych województwach. Na dzień dzisiejszy Wojewoda [...] ma prawo stać na stanowisku, że dotychczasowa działalność Fundacji nie daje gwarancji należytego wykonania zadań.

Minister wskazał także, że nietrafnie postawiony został zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 kpa. Ustalenia Wojewoda poczynił w oparciu o kompletny materiał dowodowy, lecz przyznał inną rangę określonym dowodom w odniesieniu do tego, jak chciałaby Fundacja. W ten sposób doszedł do odmiennych wniosków niż Fundacja, lecz nie w sposób dowolny, lecz przekonująco uzasadniony.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości Wojewoda nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, stanowisko Wojewody [...] zostało należycie uzasadnione i znajduje oparcie w przepisach prawa.

Fundacja [...] złożyła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2021 r. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 11d ust. 5 i art. 11d ust. 7 ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej poprzez w szczególności:

a. błędne uznanie, że w przypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka do wydania decyzji o wpisaniu na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy,

b. błędne uznanie, że ewentualne uchybienia, jakich miała dopuścić się Fundacja w okresie ponad dwóch lat przed zgłoszeniem wniosku o wpis na listę Wojewody [...] mogą skutkować uznaniem przez organ po upływie okresu wskazanego w art. 11d ust. 5, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie nienależytej wykładni przepisów prawa w zakresie nieostrego pojęcia "gwarancji należytego wykonania zadania",

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a §1 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez uznanie przez organ II Instancji, że niezawiadomienie przez Wojewodę Fundacji o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, nie miało w sprawie znaczenia wskutek wystosowania takiego zawiadomienia przez organ II instancji. Powyższe uchybienie de facto pozbawiło stronę prawa do rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji (poprzez pozbawienie jej możności zapoznania organu I instancji z nowo zgłoszonymi twierdzeniami i dowodami);

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 §4 kpa poprzez brak zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję, tj. pism na temat współpracy Fundacji z wykazywanymi w treści decyzji powiatami w styczniu 2019 roku.

Strona wskazała, że art. 11d ust. 2 pkt 3 i art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy ustanawiają przesłanki pozytywne, które należy spełniać ubiegając się o wpis na listę, natomiast przepis art. 11d ust. 5 ustawy określa przesłankę negatywną, wskazując, że o wpis na listę nie może ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Fundacja podkreśliła, że przepis ten ustanawia jedyną i wyczerpującą sankcję za wymienione w nim uchybienia. Wskazała, że wszystkie uchybienia, które organy zarzucają Fundacji, de facto objęte zostały przesłanką określoną w art. 11d ust. 5 ustawy. Przyjęta przez organy wykładnia pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 prowadzi de facto do przyjęcia bezterminowego pozbawienia Fundacji możliwości wpisu na listę organizacji pozarządowych, z powodu uchybień wskazanych w art. 11d ust. 5 ustawy, a przy tym organy nie wskazują okoliczności, które w przyszłości mogłyby wpłynąć na zmianę oceny dotyczącej gwarantowania przez Fundację należytej realizacji zadania.

Zdaniem strony przytoczone przez organ okoliczności mające potwierdzać ocenę, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania, są choćby o tyle dowolne, że Fundacja w latach 2016-2019 należycie zrealizowała dziesiątki zadań publicznych na terenie dziesiątek powiatów i miast na prawach powiatu na terenie całej Polski. Organ pomija przy tym powody problemów doświadczanych przez Fundację tylko na początku 2019 roku, związane z wejściem w życie nowej instytucji nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Fundacja wskazała, że organ w zaskarżonej decyzji przywołuje okoliczności dotyczące rozwiązania przez Fundację umów w styczniu 2019 roku, jednocześnie stwierdzając, że wynikały one ze zbyt małej liczby umów z osobami posiadającymi uprawnienia doradcy obywatelskiego. Na dzień złożenia wniosku Fundacja posiadała umowy aż z 33 doradcami obywatelskimi i ta okoliczność powinna być wzięta przez organ pod uwagę przy ocenie, czy organizacja daje gwarancję należytego wykonania zadania. Zdaniem strony organ dokonał oceny gwarancji nie na datę złożenia wniosku (21 kwietnia 2021 roku), ale na okres stycznia 2019 roku. Wtedy to nowa instytucja nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego po raz pierwszy była wdrażana w Polsce, a Fundacja z przyczyn określonych we wcześniej składanych wyjaśnieniach (w szczególności wprowadzenie nieznanej wcześniej ustawowo instytucji nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz uprawnień doradcy obywatelskiego, opóźnienia we wdrażaniu nowej instytucji, w przeprowadzaniu egzaminów i szkoleń przez uprawnione organizacje) zmuszona była do wykonania uzgodnionych z powiatami praw do odstąpienia lub rozwiązania kilku umów z powiatami.

Fundacja zarzuciła ponadto, że organ mylnie utożsamia pojęcia gwarancji z rękojmią oraz pomija sposób, w jaki ustawa przewiduje wykazanie spełnienia warunku gwarancji. Zgodnie bowiem z art. 11d ust. 8 pkt 3 ustawy spełnienie warunku gwarancji należytego wykonania zadania następuje poprzez złożenie przez organizację pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 ustawy, Fundacja zaś takie pisemne zobowiązanie złożyła.

Zdaniem skarżącej organ mylnie utożsamia pojęcia gwarancji należytej realizacji zadania w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej z gwarancją należytej realizacji zadań w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, tymczasem ustawa przewiduje badanie gwarancji dla każdego z ww. zakresów z osobna.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie odmowy wpisu Fundacji [...] na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Powodem wydania decyzji odmownej było uznanie przez organ, że Fundacja nie spełnia przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 945).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz punktów nieodpłatnej mediacji na obszarze województwa. Stosownie do art. 11d ust. 2 ustawy o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki: 1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego; 2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6; 3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem, b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów; 4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zgodnie z art. 11d ust. 3 ustawy o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki: 1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa; 2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6; 3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem, b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów; 4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W art. 11d ust. 2-3 ustawy określono przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Art. 11d ust. 5 ustawy zawiera natomiast przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę. Zgodnie z tym przepisem o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie może ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy.

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r., utrzymanej w mocy przez Ministra Sprawiedliwości, uznał, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na potwierdzenie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy, tj. nie potwierdza, że Fundacja [...] daje gwarancję należytego wykonania zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organ wskazał, że pomimo wyboru Fundacji [...] w otwartych konkursach ofert na prowadzenie w 2019 roku punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w przypadku 18 powiatów organizacja ta nie podjęła się realizacji ww. zadania – w 4 przypadkach Fundacja nie zawarła ze zleceniodawcami stosownych umów, a w 14 przypadkach odstąpiła od realizacji umów już zawartych. Głównym powodem takiej sytuacji był brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć nieodpłatne poradnictwo obywatelskie zgodnie z wymaganiami ustawy. Jak podkreślił Wojewoda [...], Fundacja [...] przystępując do konkursów dotyczących prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. była świadoma, że realizacja tego zadania może być utrudniona lub wręcz niemożliwa, zdawała sobie bowiem sprawę, że był to pierwszy rok wdrażania usługi nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w Polsce i pozyskanie do współpracy wykwalifikowanych doradców obywatelskich może być utrudnione. Pomimo tego, posiadając ograniczone zasoby kadrowe, Fundacja świadomie przystąpiła do kilkunastu konkursów ofert na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a przystąpienie do konkursów stanowiło jej oświadczenie o gotowości i zdolności wykonania zadania zgodnie z wymaganiami postawionymi w konkursie. Zdaniem Wojewody takie działanie świadczy o świadomej nierzetelnej postawie tej organizacji w stosunku do zleceniodawców.

Wojewoda [...] zwrócił również uwagę na nieprawidłowości zgłoszone przez powiaty w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez Fundację [...] – w przypadku powiatu węgrowskiego oraz powiatu piaseczyńskiego stwierdzono świadczenie usług w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby, które nie spełniały wymagań określonych w art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy.

Organ podkreślił, że liczne odstąpienia od umów lub rezygnacje Fundacji z zawarcia umów dotyczących prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego negatywnie wpłynęły na wypełnienie przez powiaty obowiązków wynikających z ustawy, a przy tym działania wnioskodawcy nie były incydentalne, przypadkowe i niezależne od jego woli. Z uwagi na te sytuacje Wojewoda uznał, że dotychczasowa działalność Fundacji [...] nie daje gwarancji należytego wykonania zadań w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a dodatkowo o braku gwarancji należytego wykonania zadania świadczą zgłoszone przez powiaty nieprawidłowości dotyczące świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby, które nie posiadały odpowiednich uprawnień.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że na podstawie opisanych w decyzji Wojewody [...] sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, nie spełnia zatem przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w 2018 r. Fundacja [...] przystępowała do licznych konkursów na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, deklarując tym samym gotowość wykonywania zadań z tego zakresu, a jednocześnie mając świadomość braku odpowiedniej liczby osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na świadczenie poradnictwa obywatelskiego we wszystkich zadeklarowanych punktach. Bezsporne jest, że Fundacja nie dysponowała odpowiednią liczbą osób uprawnionych do prowadzenia punktów poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów w kilkunastu powiatach, jak również, w kilku przypadkach, niezawarcie umów ze starostami, pomimo wyłonienia jej w otwartych konkursach ofert. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że sytuacje te nie były jednostkowe, a przy tym było to działanie świadome i - wbrew twierdzeniom skarżącej - w pełni zależne od Fundacji. W związku z argumentacją skargi podkreślenia wymaga, że Fundacja [...], podobnie jak i inne organizacje pozarządowe, miała świadomość, że rok 2019 to był pierwszy rok instytucji nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w Polsce, wobec czego pozyskanie do współpracy osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami może być utrudnione. Przystępując do konkursów ofert Fundacja winna była zatem, uwzględniając własne zasoby kadrowe, odpowiednio oszacować swoje możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Okoliczności podnoszone przez Fundację, dotyczące np. opóźnień w organizowaniu szkoleń, nie dają podstaw do twierdzeń, że rezygnowanie przez Fundację z prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, pomimo wyboru Fundacji w konkursach ofert, wynikało z przyczyn od niej niezależnych.

Podkreślenia przy tym wymaga, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego dla osób, które nie są w stanie ponieść kosztów odpłatnej pomocy prawnej. Odstępowanie przez Fundację od umów na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub niepodpisanie umów miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które na skutek działań Fundacji nie mogły wywiązać się z nałożonych ustawą zadań. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się przez starostów w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Rezygnacja Fundacji z prowadzenia punktów ograniczyła zatem uprawnionym osobom dostęp do usług nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Skutkiem działań Fundacji było również pozbawienie innych organizacji pozarządowych, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania, możliwości zawarcia z danym powiatem umowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika ponadto, że poza przypadkami rezygnowania przez Fundację z prowadzenia punktów występowały również nieprawidłowości podczas wykonywania przez Fundację zawartych umów w kilku innych powiatach, dotyczące kierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nieposiadających wymaganych kwalifikacji. Tego rodzaju nierzetelne i nieodpowiedzialne zachowania Fundacji uzasadniają dokonaną przez Wojewodę [...] ocenę, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Zgodzić się przy tym należy z Ministrem Sprawiedliwości, że o ile wskazane nieprawidłowości dotyczyły sposobu realizacji zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, to nie budzi wątpliwości, że oceny działań podmiotu należy dokonywać bez podziału na poszczególne dziedziny.

Jako niezasadne należy ocenić argumenty skargi wskazujące, że wszystkie uchybienia, które organy zarzucają Fundacji, de facto objęte zostały przesłanką określoną w art. 11d ust. 5 ustawy, a przyjęta przez organy wykładnia pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania stanowi obejście prawa (tj. art. 11d ust. 5) i prowadzi do bezterminowego pozbawienia Fundacji możliwości wpisu na listę organizacji pozarządowych, z powodu uchybień wskazanych w tym przepisie.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę uniemożliwiającą dokonanie wpisu danej organizacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy prowadzenia nieodpłatnej mediacji. Jedną z przeszkód stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji na daną listę jest rozwiązanie przez starostę umowy z organizacją pozarządową w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę (pozostałe przeszkody to nierozliczenie się w tym okresie przez organizację z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystanie dotacji niezgodnie z celem jej przyznania). Z przepisu tego wynika zatem, że wystąpienie w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę jakiegokolwiek przypadku (nawet jednego) rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji, stanowi bezwarunkową obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy wpisu Fundacji na listę było uznanie, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, nie spełnia zatem przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy - ze względu na liczne przypadki odstępowania przez Fundację od umów na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz przypadki niezawarcia umowy pomimo wyboru Fundacji w konkursie ofert, jak również nieprawidłowości w realizacji zawartych umów, polegające na kierowaniu do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób bez wymaganych kwalifikacji. Wbrew stanowisku skarżącej, uchybienia te nie są objęte przesłanką negatywną wynikającą z art. 11d ust. 5 ustawy.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że o ile w art. 11d ust. 5 ustawy ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe dotyczące wystąpienia sytuacji w nim wymienionych (okres 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę), o tyle przepisy art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy żadnych ograniczeń czasowych nie przewidują. Wskazać też trzeba, że użycie przez ustawodawcę w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w tym przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu gwarancji, a jedynie przykładowe ich wyliczenie. Ich ocena jest przy tym oceną z zakresu uznania administracyjnego, którą musi cechować przede wszystkim dokładne i przekonujące uzasadnienie zajmowanego stanowiska. Organ dokonujący wpisu organizacji na listę organizacji uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej czy nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że organizacja zawrze umowę, będzie wykonywać zadania publiczne rzetelnie, odpowiedzialnie, w sposób niezakłócony i profesjonalny, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, a także sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z przyznanej na ten cel dotacji. W celu dokonania oceny, czy organizacja daje gwarancję realizacji należytego wykonania zadania należy uwzględniać nie tylko złożone przez organizację dokumenty (zawarte umowy z adwokatami, radcami prawnymi, doradcami, opinie, referencje itp.), ale także całokształt okoliczności dotyczących organizacji ubiegającej się o wpis na listę, w tym wszelkie dostępne informacje o świadczeniu przez organizację na rzecz powiatów usług, również z okresu wcześniejszego aniżeli okres dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę. Rezultatem takiej analizy powinno być przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie prawidłowo i zgodnie z najwyższymi standardami wywiązywać się od początku do końca ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, a wykonane obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone.

Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że skarżąca błędnie utożsamia gwarancję należytego wykonania zobowiązania wyłącznie ze złożeniem przez organizację, wymaganego zgodnie z art. 11d ust. 8 pkt 3 ustawy, pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy. Dla spełnienia przesłanki gwarancji należytego wykonania zadania nie jest wystarczające samo gołosłowne zapewnienie realizacji zadania przez podmiot zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem. Samo złożenie takiego zobowiązania nie gwarantuje realizacji zadania, o czym świadczą chociażby działania Fundacji przystępującej do konkursów na prowadzenie punktów poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. pomimo braku odpowiedniej liczby osób zdolnych do wykonania zadania we wszystkich punktach. Warto przy tym zwrócić uwagę na art. 11d ust. 12 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że Wojewoda wydaje decyzję o wykreśleniu organizacji pozarządowej z listy, o której mowa w ust. 1, w przypadku, gdy organizacja przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3. Treść tego przepisu potwierdza, że gwarancji należytego wykonania zobowiązania nie można utożsamiać z pisemnym zobowiązaniem organizacji do zapewnienia realizacji zadania, które składane jest przy ubieganiu się o wpis na listę.

Wbrew zarzutom skargi, dokonaną przez Wojewodę [...] ocenę dotyczącą gwarancji należytego wykonania zadania należało uznać za prawidłową. Istotą postępowania o wpis na listę jest dokonanie oceny, czy ubiegająca się o wpis organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonania zadania publicznego określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe. Wojewoda [...] oceny takiej dokonał w sposób szczegółowy i wnikliwy, przekonująco wskazał przyczyny, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wpisu Fundacji na listę i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony, organ nie pominął okoliczności, że w momencie składania wniosku o wpis na listę skarżąca miała zawarte umowy z 33 doradcami obywatelskimi, lecz uznał, że z uwagi na dotychczasową współpracę Fundacji z powiatami oraz jej nieodpowiedzialne i nierzetelne działania, pomimo aktualnej dużej liczby doradców, organ nie ma pewności, że strona będzie prawidłowo wywiązywała się z realizacji zadania publicznego. Organ uwzględnił przy tym podkreślane w skardze doświadczenie Fundacji [...] dotyczące realizacji zadań w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej w latach 2016 - 2019. Jak zasadnie stwierdził Wojewoda, udokumentowane przez Fundację doświadczenie w tym zakresie nie daje jednak gwarancji należytego wykonania zadania, bowiem pomimo posiadania trzyletniego doświadczenia w realizacji zadań w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, przystępując do konkursów na prowadzenie w 2019 r. punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego Fundacja wykazała się świadomą i nierzetelną postawą w stosunku do zamawiających. Doświadczenie to nie wyeliminowało również nieprawidłowości związanych z kierowaniem na początku 2019 r. do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego osób nieposiadających odpowiednich kwalifikacji w tym zakresie.

Sąd uznał, że uchybienia w działalności Fundacji, jakie miały miejsce w 2019 r., z uwagi na ich skalę i charakter były na tyle poważne, że dawały Wojewodzie [...]emu podstawę do oceny, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania. Niemniej jednak, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wpisu organizacji na listę, w takiej samej sytuacji inny organ mógłby uznać, że obecne możliwości kadrowe organizacji pozwalają na stwierdzenie, że Fundacja spełnia przesłanki określone w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy. Jak wynika zresztą z akt sprawy, Fundacja uzyskała w 2021 r. decyzje o wpisie na listy organizacji w kilku województwach. Ta okoliczność pozwoli Fundacji, przy prawidłowym i profesjonalnym wywiązywaniu się z zadania publicznego, na odbudowanie zaufania organu co do jej rzetelności i wiarygodności.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przez organy powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 kpa. Organy orzekające w sprawie poddały wszechstronnej ocenie wszystkie istotne w sprawie okoliczności, a ich rozstrzygnięcia zostały należycie umotywowane i nie noszą cech dowolności.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 79a kpa. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów do wnikliwego badania żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Zauważyć wobec tego trzeba, że wprawdzie Wojewoda [...] nie wskazał stronie, wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, to jednak Fundacja nie wykazała, aby na skutek braku tej informacji pozbawiona została możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej czy przedłożenia określonego dowodu, który mógłby wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Zauważyć również trzeba, że Minister Sprawiedliwości w zawiadomieniu z dnia 12 sierpnia 2021 r. taką informację zawarł wskazując na możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, pomimo tego Fundacja ani na etapie postępowania odwoławczego, ani też nawet w postępowaniu przed sądem, nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 77 § 4 kpa, którego skarżąca upatruje w niepoinformowaniu jej o pismach dotyczących współpracy Fundacji z powiatami w 2019 r. Jak zauważył Minister, pisma te były stronie znane, powoływał się na nie bowiem Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Ponadto dostrzec trzeba, że Fundacja zawiadomiona została zarówno przez Wojewodę [...], jak i przez Ministra Sprawiedliwości, przed wydaniem przez te organy decyzji, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.