Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 186/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 19, art. 21 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 147
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A. M., J. M., P. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. i J. M., M. M., P. M., A. i R. W., H. T., A. S., W. i A. Ł., R. i R. T. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak [...] ) wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. organ I instancji, na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), ustalił na wniosek T. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na II piętrze w budynku mieszkalno-usługowym w celu przeznaczenia tego lokalu na kancelarię [...] - na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]).

Decyzja nr [...] została doręczona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] - poszczególnym członkom Zarządu w osobach: J. P., A. S., B. R. i R. W. Skład Zarządu Wspólnoty nie był okolicznością kwestionowaną przez żadnego z uczestników postępowania administracyjnego ani sądowego w niniejszej sprawie. Wynika z informacji zarządcy nieruchomości T. K. oraz pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. podpisanego przez członków Zarządu Wspólnoty: R. W., A. S., B. R. i J. P., a na odwrocie pisma również przez [...] współwłaścicieli lokali w budynku położonym w [...] przy ul. [...] (k. 7, k. 33 i 33v akt adm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz, winien być zaś powołany w sytuacji, gdy w danym budynku lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż 7. W konsekwencji uznał, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie kwestie dotyczące przedmiotowej nieruchomości winny być rozstrzygane przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku położonego przy ul. [...] w [...] reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty, zatem to Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości wspólnej. Zarazem organ wyjaśnił, że poszczególni współwłaściciele nieruchomości wspólnej - właściciele poszczególnych lokali, uprzednio wezwani przez organ, nie wykazali takich okoliczności, z których wynikałoby ich prawo udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. doręczyło m.in. Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i oraz pozostałym podmiotem odwołującym się, a także inwestorowi.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. wnieśli A. i J. M., P. M. oraz M. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie ich oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów art. 71 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 59 ust. 1 i art. 6 ust. 2, a także art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i Zarządu Wspólnoty, że w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu nr [...] nastąpi zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Podnieśli, że, odpowiadając na wezwanie organu I instancji, w sposób pełny i jasny udokumentowali (wykazali) interes prawny do wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu poprzez wykazanie, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], jak i współwłaścicielami wyodrębnionego lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku.

W uzasadnieniu ponadto zarzucili, że organ I instancji przed wydaniem decyzji (pismo z dnia 21 października 2013 r.) odmówił skarżącym i wszystkim współwłaścicielom nieruchomości udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym i nie uwzględnił ich wspólnego stanowiska co do oddalenia wniosku inwestora o zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Poza tym argumentowali, że ich interes prawny wynika również z tego, że ewentualna decyzja administracyjna w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] będzie oddziaływała na wszystkie pozostałe lokale znajdujące się w budynku (nieruchomości) nr [...] przy ul. [...], wobec czego wszyscy współwłaściciele nieruchomości winni uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, a organ I instancji rozpatrzył ich sytuację jedynie na płaszczyźnie art. 28 k.p.a., pomijając celowo istotę zagadnienia wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który mówi o zakresie oddziaływania planowanego obiektu. W ich ocenie również orzecznictwo przemawia za słusznością przedstawionego stanowiska, m.in. wskazując na obowiązek wzięcia przez organ pod uwagę ochronę interesów prawnych osób trzecich stosownie do treści art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., gdy tymczasem wszyscy współwłaściciele nieruchomości przez organ I instancji "zostali pozbawieni prawa strony".

Ponadto skarżący bliżej opisali szereg spodziewanych niedogodności dla mieszkańców budynku, jakie w ich mniemaniu spowoduje rozpoczęcie kolejnej działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku (w lokalu nr [...]), co prowadzi do wniosku, że organy administracyjne naruszyły ich prawo decydowania o ochronie własności. W ich ocenie oddziaływanie kolejnego podmiotu gospodarczego w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] będzie oddziaływało na nie tylko na sąsiednie lokale znajdujące się w części frontowej budynku, ale i na ograniczenie możliwości korzystania z części wspólnych nieruchomości - klatek schodowych oraz niewielkiego parkingu, który nie jest wystarczający dla mieszkańców budynku. Skarżący przedstawili również okoliczności, które ich zdaniem świadczą o naruszeniu przez inwestora tzw. "dobrego sąsiedztwa" we wzajemnych relacjach i wydanie decyzji pozytywnej jest niesłuszne i sprzeczne z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz art. 140-art. 144 Kodeksu cywilnego - chociażby z uwagi na istniejący głęboki konflikt z inwestorem.

Zdaniem skarżących organy rozstrzygające sprawę powinny stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w pierwszej kolejności uwzględnić stanowisko współwłaścicieli nieruchomości, a także skarżących, którzy obecnie prowadzą w przedmiotowym budynku kancelarię [...] i nie mają interesu, aby w tym samym budynku powstała konkurencyjna kancelaria, zwłaszcza że inwestorem zmiany użytkowania lokalu nr [...] nie jest obecny właściciel tego lokalu.

Zakwestionowali również stanowisko organów co do prawidłowej reprezentacji w postępowaniu interesów współwłaścicieli budynku przez Zarząd Wspólnoty, stwierdzając, że zgodnie z art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali zarząd wspólnoty reprezentuje współwłaścicieli nieruchomości jedynie w zakresie części wspólnych nieruchomości i tylko wówczas, gdy reprezentacja nie przekracza zarządu zwykłego nieruchomością; wobec tego twierdzili, że stronami tego postępowania powinien być nie tylko Zarząd Wspólnoty, ale i wszyscy współwłaściciele nieruchomości - właściciele wyodrębnionych lokali, którym prawo do czynnego udziału w postępowaniu gwarantuje również Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "(art. 6 ust. 3 pkt c)", a także zasadę tę przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 16 ust. 3.

W uzupełnieniu skargi J. M. w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r. ponadto zarzucił naruszenie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. poprzez orzekanie w sprawie przez członka Kolegium (przewodniczącego składu) - L. B., której osoba budzi wątpliwości co do jej bezstronności, gdyż pozostaje w bliskich relacjach koleżeńskich z wnioskodawcą (inwestorem), a poza tym w relacjach korporacyjnych, jako członkowie tej samej okręgowej izby [...], którzy zgodnie z zasadami etyki [...]"wręcz muszą utrzymywać pozytywne relacje koleżeńskie". O fakcie tym skarżący miał dowiedzieć się już po wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie; zarazem nie przedstawił bliższych danych na temat relacji, jaka miałaby łączyć inwestora z wymienionym członkiem Kolegium. Wobec tego domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium – podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podnosząc, że skarżący brali udział w postępowaniu, jak i pozostali współwłaściciele wyodrębnionych lokali, a strony miały możliwość wypowiedzieć się co do materiałów zebranych w postępowaniu – wniosło jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę (wraz z jej uzupełnieniem) inwestor podniósł, że jest już "pełnoprawnym właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]", jak i zgłosił właściwemu organowi zamiar wykonania robót budowalnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a organ w przepisanym terminie nie wniósł sprzeciwu. Podniósł, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne spełnienie warunku właścicielstwa w stosunku do nieruchomości, której decyzja ma dotyczyć, a ponadto ani skarżący, ani pozostali właściciele lokali wyodrębnionych w budynku nie wskazali, "jaka konkretna norma materialno-prawna doznała uszczerbku w niniejszym postępowaniu", gdyż nie istnieje związek pomiędzy ustaleniem warunków zabudowy a faktem, że skarżący i inni uczestnicy są właścicielami lokali w tym samym budynku, zaś pozytywna decyzja o warunkach zabudowy dla lokalu, który nie stanowi części wspólnej budynku, nie będzie oddziaływała na wszystkie pozostałe lokale w budynku, nie wywołuje żadnych zmian w przeznaczeniu ani nie wpływa ograniczająco na dotychczasowy sposób korzystania z części wspólnej nieruchomości w postaci klatki schodowej, nie wpłynie także na zmianę warunków parkingowych nieruchomości. Nadto zarzucił, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności, z których wywodzi naruszenie w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 24 § 3 k.p.a., ani nie podał rzetelnie daty, kiedy miał się dowiedzieć o domniemanej podstawie wyłączenia pracownika Kolegium od rozstrzygnięcia sprawy. Inwestor uznał za kuriozalne wywodzenie podstawy wyłączenia pracownika Kolegium w tej sprawie z faktu, że przynależy on do tej samej korporacji zawodowej, co inwestor.

Analogiczne pisma w sprawie datowane na 24 marca 2014 r., wyrażające sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], złożyli również właściciele lokali w budynku przy ul. [...] w [...]: W. Ł., R. T. i A. W. oraz Zarząd Wspólnoty (pismo podpisane przez R. W., A. S. i B. R.), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec nieuzupełnienia jego braków (wymaganych odpisów) pisma tych podmiotów zostały pozostawione bez rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Inwestor (uczestnik postępowania) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w kontrolowanej sprawie – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), nazywanej dalej "p.p.s.a." – decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydano na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] (stanowiącego odrębną własność) na lokal usługowy (kancelaria prawna) w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...], w którym znajdują się wyodrębnione prawnie lokale mieszkalne i usługowe (odrębna własność lokalu) oraz występuje Wspólnota Mieszkaniowa. W konsekwencji merytoryczne rozpatrzenie sprawy – abstrahując od tego, czy w niniejszej sprawie warunki zabudowy były wymagane dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy w budynku mieszkalno-usługowym i zostały prawidłowo ustalone – wymaga rozstrzygnięcia, czy wnoszący skargę współwłaściciele wyodrębnionego lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...] (odrębna własność lokalu) mają legitymację skargową w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przywołany przepis, określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, odwołuje się do pojęcia "interesu prawnego". Posiłkując się trafnym i ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10 (wyrok dostępny w bazie orzeczeń dostępnej pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) tutejszy Sąd wyjaśnia, że nie można uznać, iż z samego faktu skierowania w postępowaniu administracyjnym decyzji do podmiotu, który nie ma interesu prawnego i obiektywnie nie przysługuje mu status strony postępowania, skutkuje nabyciem przez taki podmiot praw strony i koniecznością merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny wniesionej przez taki podmiot skargi. Skierowanie decyzji przez organ administracji do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, czyni z tego podmiotu jedynie formalnie stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wobec czego sąd administracyjny nie może skargi wniesionej przez taki podmiot odrzucić, co nie zwalnia jednak sądu administracyjnego od obowiązku badania na etapie rozpoznawania skargi, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny do jej wniesienia, a nie tylko interes formalny. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd administracyjny braku u skarżącego interesu prawnego sąd ten oddala skargę z tego właśnie powodu, nie badając merytorycznie podniesionych w skardze zarzutów.

Z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.) wynika, że wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą z mocy prawa ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, stanowi sposób władania nieruchomością wspólną zgodnie z interesem właścicieli lokali. Stosownie do treści art. 6 tej ustawy wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osoba prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może jednak być podmiotem praw i obowiązków. Z brzmienia art. 6 ustawy o własności lokali oraz art. 28 k.p.a. wynika także dla wspólnoty mieszkaniowej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Z kolei, jak stanowi art. 21 ust. 1 tej ustawy, to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż 7 lokali. Jeśli lokali jest mniej niż 7 wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego zarządu. Do zarządu małą wspólnotą mieszkaniową stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego (art. 19 powołanej ustawy). Dodać należy, że gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (art. 21 ust. 2 przywołanej ustawy).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje ukształtowany pogląd, że zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ, obok których mogą wystąpić jednak również właściciele poszczególnych lokali, w przypadku wykazania przez te osoby okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż mają oni przymiot strony i to niezależnie od występujących w ich imieniu wspólnot. W pewnych wypadkach możliwe jest zatem odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak np. wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97 (niepubl.) stwierdził, że nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd i jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może występować także wspólnota (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 988/09, dostępny jw.).

Innymi słowy, działanie wspólnoty mieszkaniowej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających - tym samym mających cechy czynności zwykłego zarządu. Warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy (w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 852/08, LEX nr 574325).

W ocenie tutejszego Sądu sam fakt zamieszkiwania lub wykonywania działalności zawodowej (usługowej) – w tym wypadku prowadzenia kancelarii prawniczej ([...]) w lokalu nr [...], w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny nr [...] (część budynku przy ul. [...] w [...]) – w sytuacji, gdy tworzących tę wspólnotę właścicieli lokali reprezentuje zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa, nie uprawnia do przyjęcia, że skarżącym przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wskazane przez skarżących w skardze i w toku postępowania sądowego spodziewane uciążliwości, jakie spowodować może ewentualnie planowana inwestycja nie uprawniają do przyjęcia, że przysługuje skarżącym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zauważyć należy, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] występowała w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Nikt ze stron i uczestników postępowania nie zakwestionował tego podstawowego faktu, że właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali mieszkalnych i usługowych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...] tworzą z mocy ustawy tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową (w budynku znajduje się więcej lokali niż 7), która jest reprezentowana przez wyłoniony zarząd wspólnoty w osobach konkretnych członków zarządu. Poza sporem jest zatem, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] miała zapewniony udział w postępowaniu, działała poprzez Zarząd Wspólnoty.

W ocenie tutejszego Sądu skarżący, jak i pozostali właściciele lokali w budynku przy ul. [...] w [...], zostali potraktowani przez organ II instancji jak podmioty o prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem decyzja administracyjna, której adresatem jest inwestor, została doręczona nie tylko Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (Zarządowi Wspólnoty), ale i poszczególnym właścicielom lokali znajdujących się w tym budynku (tworzącym wspólnotę mieszkaniową). Takie działanie organu odwoławczego co do zasady było uprawnione, bowiem jeżeli współwłaściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, to w zasadzie staje się stroną postępowania, przy czym zasadność jego stanowiska będzie weryfikowana w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ i rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, także w postępowaniu odwoławczym. Wtedy też organ przesądza o legitymacji danego podmiotu do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) czy też jej braku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/10, LEX nr 1152053). Nie zmienia to jednak tego podstawowego faktu, że ostatecznie stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie błędne, bowiem skarżący są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej i w toczącym się postępowaniu administracyjnym ich interesy reprezentuje właśnie Wspólnota. W konsekwencji, skoro interes poszczególnych członków Wspólnoty Mieszkaniowej w przedmiotowym postępowaniu reprezentuje Wspólnota działająca poprzez swój Zarząd, to tylko Wspólnota powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty. Nadto trzeba mieć na uwadze, że skarżący nie mogli skutecznie podnieść zarzutu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, bowiem zarzut pominięcia jako strony postępowania określonych osób może skutecznie podnosić tylko osoba, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, a nie inny podmiot, który uważa, że udział tej osoby jest korzystny dla jego interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1827/09, ONSAiWSA 2012/3/39, LEX nr 1165397). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a. uzasadniający zastosowanie przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może zgłosić jedynie ten podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania, co w tym wypadku następuje jedynie na wniosek strony (art. 147 zd. drugie k.p.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała jakakolwiek sytuacja uzasadniająca odstępstwo od powyżej przedstawionej ogólnej zasady występowania w postępowaniu administracyjnym wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ. Skarżący nie wykazali, że mają własny indywidualny interes prawny, odrębny od interesu współwłaścicieli budynku (części wspólnej), reprezentowanych przez Wspólnotę Mieszkaniowa (w imieniu której działa Zarząd Wspólnoty). Przedstawiane przez skarżących argumenty, w tym argumenty J. M., nie wskazują w każdym razie na istnienie takiego indywidualnego interesu prawnego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, realizowana na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym wypadku odbywa się poprzez zapewnienie Wspólnocie Mieszkaniowej udziału w niniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wywodzenie swojego interesu prawnego przez skarżących z reguł konkurencji na rynku usług prawniczych (prowadzą kancelarię [...] w tym samym budynku) jest działaniem całkowicie chybionym, bowiem o ich interesie prawnym mogłoby świadczyć jedynie stwierdzenie, że planowana inwestycja tak oddziałuje na lokal skarżących położony w tym samym budynku, iż spowoduje ograniczenie zagospodarowania tej wyodrębnionej części budynku. Tymczasem okoliczności sprawy na taki stan rzeczy nie wskazują.

Nietrafne jest także stwierdzenie, że organy naruszyły przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość ma generalnie charakter nieruchomości mieszkalnej. Z akt postępowania wynika bowiem, że w przedmiotowym budynku znajdują się [...] kancelarie [...] (w jednym lokalu użytkowym należącym do skarżących), gabinet [...] oraz [...] "lokale sklepowe". Wynika to chociażby z pisma Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r., na odwrocie którego podpisy złożyli również skarżący, oraz pisma inwestora z dnia 13 czerwca 2013 r. Występowanie w przedmiotowym budynku [...] lokali usługowych (użytkowych) całkowicie przeczy stanowisku skarżących, że budynek ten ma generalnie charakter mieszkalny, podczas gdy organy trafnie przyjęły, że budynek przy ul. [...] w [...] w istocie ma funkcję mieszkalno-usługową.

Zgłaszane przez skarżących w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) i postępowaniu sądowym spodziewane niedogodności w zakresie użytkowania części wspólnych nieruchomości (klatki schodowej, parkingu stanowią prognozę zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie stanowią przy tym podstawy do wniosku, że nastąpi ograniczenie w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości, a ponadto dotyczy okoliczności związanych z nieruchomością wspólną, a nie ograniczeniem możliwości zagospodarowania i użytkowania lokalu skarżących. Domniemane zaś naruszenie prywatności, poczucia bezpieczeństwa i komfortu mieszkańców czy właścicieli lokali odnosi się trudnej do zweryfikowania sfery odczuć i innych zagadnień mentalnych członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Nadto warto zauważyć, że skarżący, jak wynika z treści skargi (wskazali jako miejsce zamieszkania inny adres), nie zamieszkują w lokalu w spornej nieruchomości, trudno zatem uznać za wiarygodne wypowiadanie się o zjawiskach, które ich zdaniem zachodzą w sferze psychicznej mieszkańców tego budynku. Innymi słowy, zarzuty skarżących w żaden sposób nie świadczą o tym, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] oddziałuje na lokal skarżących powodując ograniczenie w zagospodarowaniu tej wyodrębnionej części nieruchomości, jak i na sposób korzystania z lokalu nr [...]. W konsekwencji ochrony swojego interesu prawnego – jeżeli skarżący uważają, że został on przez inwestora planującego zmianę sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na użytkowy – mogą poszukiwać nie na gruncie prawa administracyjnego, lecz co najwyżej na drodze procesu cywilnego.

Całkowicie nietrafne są wywody skargi dotyczące zakresu reprezentowania współwłaścicieli nieruchomości w odniesieniu do jej części wspólnych. Pomijając już fakt, że w art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali, na który powołali się skarżący, nie został w żaden sposób określony zakres czynności wykonywanych przez zarząd wspólnoty, należy podkreślić jeszcze raz, że reprezentowanie współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli wyodrębnionych lokali i nieruchomości wspólnej) w odniesieniu do części wspólnych nieruchomości należy co do zasady do wspólnoty mieszkaniowej, która działa poprzez zarząd. Czym innym jest natomiast to, zarząd wspólnoty mieszkaniowej czynności zwykłego zarządu podejmuje samodzielnie (art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali), natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 powołanej ustawy). Nawiasem mówiąc, zmiana przeznaczenia poszczególnych lokali mieszkalnych nie stanowi w ogóle czynności z zakresu zarządu rzeczą wspólną, wobec czego nie może być rozpatrywana w kategoriach czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, o których mowa w art. 22 ust. 3 powołanej ustawy. Natomiast reprezentowanie wspólnego interesu współwłaścicieli nieruchomości (w odniesieniu do nieruchomości wspólnej) w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu stanowiącego odrębną własność należy do zarządu wspólnoty i zakresu zwykłego zarządu nie przekracza. Skarżący najwyraźniej tej różnicy nie dostrzegają, skoro twierdzą, że "reprezentowanie [w zakresie części wspólnych nieruchomości]" należy do zarządu wspólnoty tylko, jeżeli "nie przekracza zarządu zwykłego nieruchomością".

W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozstrzygać o konfliktach sąsiedzkich oraz zawodowych (konkurencji na rynku usług prawniczych) zachodzących pomiędzy skarżącymi, w szczególności J. M., a inwestorem. Skoro jednak skarżący i inwestor w swoich stanowiskach niejednokrotnie odwołują się do istniejących pomiędzy nimi zatargów, wskazując na podejmowane wzajemnie wobec siebie działania, które strony uznają za działanie nieetyczne i naruszające zasady dobrosąsiedzkie, Sąd uznał za zasadne poczynić pewną uwagę natury ogólnej. A mianowicie, że członków korporacji prawniczych wiążą właściwe ich korporacjom zasady etyki i wzajemne stosowanie się do nich może stanowić dodatkowy, poza zasadami współżycia społecznego, bodziec służący zachowaniu dobrosąsiedzkich stosunków pomiędzy stronami konfliktu, jak i służyć kreowaniu dobrego wizerunku zawodów prawniczych wśród osób postronnych, w tym wypadku wśród pozostałych współwłaścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. [...] w [...], w którym skarżący już prowadzą działalność zawodową, zaś inwestor podjęcie takiej działalności planuje.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że podmiotom, które wniosły skargę w niniejszej sprawie (współwłaścicielom prawa odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]) nie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz inwestora, który wystąpił o ustalenie tych warunków dla zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] (stanowiącego również przedmiot odrębnej własności lokalu, aktualnie własność inwestora) położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. Stąd też nie posiadają oni legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, czego wymaga przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu bez względu na to, czy zarzuty skargi dotyczące kwestii merytorycznych (zasadności ustalenia warunków zabudowy) były trafne czy też nie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.