Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 420/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 147
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowieniowego postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Staroty K. z [...] stycznia 2020 r. znak [...], którą umorzono wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją ww. Starosty z [...] lutego 2016 r. nr [...] zatwierdzającą Powiatowemu Zarządowi Dróg w K. (dalej: PZD) pozwolenie na przebudowę mostu na rzece S.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wspomnianym pozwoleniem zezwolono PZD na przebudowę mostu na rzece S. wraz z dojazdami w ciągu drogi powiatowej nr [...] R. na działkach nr [...] obręb D., gm. S. Pozwolenie na przebudowę stało się ostateczne [...] lutego 2016 r.

W piśmie z [...] września 2017 r. R. O. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Starosty Powiatowego w K. o zmianę pozwolenia na przebudowę, którym – w jego ocenie - zlikwidowano zjazd na drogę gminną, tj. działkę nr [...] będącą jedynym dojazdem do należących do niego działek o nr [...]. Wyjaśnił, że otrzymał informację z PZD w K. w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. jakoby zjazdu na działkę nr [...] nigdy nie było, z czego wnosi że nigdy nie będzie on odnowiony. W jego ocenie, pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie niezgodnej z prawem dokumentacji.

Organ poinformował wnioskodawcę, że "problem braku połączenia tej drogi z drogą gminną został szczegółowo przeanalizowany", a z analizy wynika, że "również przed realizacją inwestycji, droga powiatowa nie miała bezpośredniego połączenia z drogą gminną o nr. geod [...]" (pismo z [...] września 2017 r.).

W piśmie procesowym z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu [...] października 2017 r.) wnioskodawca, odpowiadając na stanowisko organu, wskazał odnośnie "jego wniosku z [...].09.2017 r. o wznowienie postępowania i zmianę pozwolenia na budowę", że domaga się na podstawie art. 145, art. 149 i art. 61 K.p.a. zajęcia stanowiska w formie decyzji administracyjnej.

Kwalifikując wniosek z [...] października 2017 r. jako żądanie wznowienia postępowania, Starosta K. postanowieniem z [...] października 2017 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie dotyczące ostatecznego pozwolenia na przebudowę mostu z [...] lutego 2016 r.

W trakcie wznowionego postępowania:

- postanowieniem z [...] listopada 2017 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) Starosta zobowiązał PZD do uzupełnienia dokumentacji projektowej o projekt zjazdu z drogi powiatowej na drogę gminną nr [...] (k. 41 akt adm.). Przed przedłożeniem projektu przeprowadzono [...] października 2018 r. oględziny i sporządzono dokumentację zdjęciową, bowiem PZD przystąpił do wykonania zjazdu przez działkę prywatną nr [...]. W trakcie oględzin przedstawiciel Urzędu Miasta S. wskazał, że fizycznie drogowa działka Gminy nie istnieje, nie jest urządzona oraz wyznaczona w terenie, co uniemożliwia dojazd do przyległych pól. Nie zgodził się z tą wypowiedzią obecny podczas oględzin wnioskodawca (k. 102 verte akt adm.). Projekt techniczny zjazdu z działki nr [...] (droga powiatowa) na działkę gminną drogową nr [...] przez działkę prywatną nr [...] został przedłożony [...] listopada 2018 r., a dyrektor PZD wyjaśnił, że posiada umowę na wykorzystanie działki prywatnej na zrealizowanie zjazdu. Porozumienie na tę okoliczność z właścicielem działki nr [...] przedłożył [...] grudnia 2018 r. (k. 164 akt adm.). W trakcie postępowania zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowego zrealizowania zjazdu zgłaszał wnioskodawca (m.in. pismo z [...] listopada 2018 r.).

Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty K. z 7 grudnia 2018 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę mostu wraz z dojazdami. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie zweryfikował przesłanek formalnych wznowienia postępowania, nie wskazał czy postępowanie wznowiono z urzędu czy na wniosek, nie zbadał faktycznych podstaw wznowienia. Zwrócił uwagę, że w trakcie wznowionego postępowania wykonano zjazd, który w ogóle nie był przewidziany w pozwoleniu na przebudowę mostu. Wskazał, że ustalenie o błędnym wznowieniu postępowania powinno prowadzić do jego umorzenia (art. 105 § 1 K.p.a.);

- ponownie rozpoznając sprawę Starosta wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania o przyczynę wznowienia, wskazanie przymiotu strony oraz wyjaśnienie zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia (pismo z [...] kwietnia 2019 r., k. 233 akt adm.). W piśmie z [...] maja 2019 r. wnioskodawca wyjaśnił, że: przyczyną wznowienia postępowania jest bezprawne zagrodzenie barierami metalowymi zjazdu z drogi powiatowej nr [...] będącej działką nr [...] na stanowiącą drogę gminną działkę nr [...], która jest jedynym dojazdem do jego działek oraz łąk pozostałych sąsiadów; własnej legitymacji do żądania wznowienia upatruje w prawie własności działek nr [...]; o zagrodzeniu drogi gminnej dowiedział się [...] kwietnia 2017 r., tj. dzień przed rozmową telefoniczną z Dyrektorem PZD, nadto w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wezwał organ do usunięcia ogrodzenia i doprowadzenia zjazdu do stanu zgodności z prawem (k. 241 akt adm.).

Decyzją Wojewody P. z [...] listopada 2019 r. uchylono decyzję Starosty K. z [...] czerwca 2019 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. ponownie odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę mostu. Wojewoda zarzucił organowi pierwszej instancji wewnętrzną sprzeczność wydanej decyzji (niewskazanie czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek), nieustalenie przymiotu strony u wnioskodawcy, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz bezpodstawne rozszerzenie przedmiotu wznowionego postępowania w stosunku do przedmiotu pozwolenia na przebudowę.

W po raz trzeci prowadzonym postępowaniu Starosta uchylił własne postanowienie z [...] listopada 2017 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. z uwagi na jego niezgodność z prawem.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Starosta, orzekając na podstawie art. 105 § 1 i art. 148 § 1 K.p.a. oraz "po rozpatrzeniu wniosku Pana R. O.", umorzył postępowanie wznowione tym wnioskiem a dotyczące ostatecznego pozwolenia na przebudowę mostu na rzece Skroda. Przyznał, że wznowił postępowanie nie badając spełnienia przesłanek formalnych. Uchybienie w tym zakresie naprawiono wezwaniem wnioskodawcy w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. do wskazania zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia, wykazania legitymacji i przyczyny wznowienia. Udzielona odpowiedź (pismo z [...] maja 2019 r.) oraz ponowna analiza materiału dowodowego, a także treść decyzji kasacyjnych Wojewody doprowadziła do ustalenia, że wadliwie wznowiono postępowanie. Nastąpiło to w sytuacji niezachowania przez wnioskodawcę terminu na złożenie podania o wznowienie. Ustalenie to skutkowało oceną postępowania jako bezprzedmiotowego i koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Odwołanie złożył R. O.. Wywiódł, że pozwolenie na przebudowę mostu było niezgodne z prawem, gdyż likwidowało zjazd z drogi powiatowej na gminną oraz prowadzącą do dalej położonych działek rolnych. W jego ocenie, postępowanie zostało wznowione z urzędu postanowieniem z [...] października 2017 r. W decyzji umarzającej postępowanie zupełnie pominięto okoliczność likwidacji zjazdu.

Przy piśmie z [...] marca 2020 r. uzupełniającym odwołanie (k. 138 akt adm. II instancji) wnioskodawca przesłał organowi odwoławczemu zdjęcia z 8 lutego 2020 r. obrazujące połączenie drogi powiatowej z drogą gminną na działce nr [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśnił, że przed przebudową mostu nie było prawnie usankcjonowanego zjazdu i bezpośredniego połączenia drogi powiatowej z działką drogową gminną. Dojazd z drogi powiatowej nr [...] do działki gminnej nr [...] odbywał się przez działkę nr [...] stanowiącą własność prywatną. Kwestia ewentualnego wykonania połączenia z drogą powiatową należy do kompetencji organu samorządowego, do którego wnioskodawca powinien się zwrócić. Wojewoda wskazał, że zjazd z drogi powiatowej nie był objęty zakresem udzielonego pozwolenia na budowę, dlatego zarzut dotyczący prawidłowości wykonania takiego zjazdu jest w sprawie bezzasadny. Podkreślając zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), domniemania ich prawidłowości oraz dopuszczalność ich wzruszenia wyłącznie w przypadkach szczególnych przewidzianych w ustawie (zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania), Wojewoda wyjaśnił szczególny charakter trybu wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, może on być zastosowany wyłącznie gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony postępowania (przesłanka podmiotowa), gdy zostało złożone z zachowaniem terminu oraz gdy wskazuje ustawową podstawę wznowienia postępowania (przesłanka przedmiotowa). Brak spełnienia którejś z tych przesłanek ujawniony po wznowieniu postępowania stanowi podstawę do jego umorzenia w oparciu o art. 105 §1 K.p.a. Jak wskazał Wojewoda, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił spóźnienie wnioskodawcy w zgłoszeniu żądania wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.). Wnioskodawca dowiedział się o podstawie wznowienia w kwietniu 2017 r., a żądanie wznowienia złożył w październiku 2017 r., zatem po miesięcznym terminie. Doszło do wadliwego wznowienia postępowania, co uzasadniało jego umorzenie.

Skargę do sądu administracyjnego złożył R. O.. Wyjaśnił, że projekt przebudowy mostu i wykonanie tej inwestycji pozbawiły działkę nr [...] oznaczoną na mapie jako "dr" (droga gminna) dostępu do drogi publicznej (działki nr [...] droga powiatowa). Ten brak połączenia został potwierdzony w "Sprawozdaniu z kontroli doraźnej przeprowadzonej w trybie uproszczonym" [...] listopada 2017 r. przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Zdaniem skarżącego, wznawiając postępowanie i wydając postanowienie wzywające PZD do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przyznał organ niepełność rozwiązań projektu uniemożliwiających połączenie działki drogowej nr [...] z drogą powiatową oraz przyznał istnienie podstaw do wznowienia postępowania. Nie doprowadzono jednak do poprawienia projektu, natomiast wykupiono pas gruntu działki sąsiedniej, który nie nadaje się do wjazdu maszynami rolniczymi. Jest on nieprzejezdny, a jego szerokość i geometria nie pozwalają na skręcenie z drogi powiatowej i wjazd na drogę gminną. Oświadczył, że biurokratyczne podejście pozbawiło go dostępu do łąk.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 6 lipca 2020 r. skarżący zakwestionował twierdzenie organów, iż zjazd z drogi powiatowej na drogę gminną nie był objęty zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. W jego ocenie, pozwolenie na przebudowę powinno było objąć zjazd lub nie zostać wydane. Zlikwidowany zjazd znajduje się w zakresie opracowania (załączył wydruk zdjęcia projektu zagospodarowania terenu). Zdaniem skarżącego, z projektu tego wynika, że zjazd był elementem opracowania ale z nieznanych przyczyn został pominięty. Pozbawienie go i jego sąsiadów dojazdu do nieruchomości powinno być rozwiązane na etapie remontu drogi.

Podczas rozprawy w dniu 6 października 2020 r. skarżący wyjaśnił, że przed przebudową mostu wjeżdżał na drogę powiatową przez skarpę a czasami przez działkę nr [...]. PZD wykupił fragmenty działki nr [...], ale nie urządził dojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja umarzająca wznowione postępowanie. Bezspornie wznowienie nastąpiło na wniosek, co po zaleceniach zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] marca 2019 r. zostało ustalone i doprecyzowane przez organ pierwszej instancji (vide część wstępna decyzji z [...] stycznia 2020 r.). Wnioskowy tryb w sprawie niniejszej wynika także z treści postanowienia wznawiającego postępowanie.

Zgodnie z art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Z wymienionych przepisów wynika, że wznowienie w trybie wnioskowym następuje nie "na żądanie" ale "na żądanie strony". A zatem dopuszczalne jest wznowienie i prowadzenie postępowania na żądanie wyłącznie wówczas, gdy żądanie pochodzi od strony postępowania.

Stosownie do treści art. 148 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1); termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a. wymienia podstawy wznowienia postępowania.

Wedle treści art. 145 § 1, art. 147 i art. 148 K.p.a. wznowić postępowanie można zatem wyłącznie, gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony postępowania, zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz wskazuje ustawową podstawę wznowienia postępowania.

Zasadą jest w postępowaniu administracyjnym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to wskazać przepis prawa, który daje podstawę do wywiedzenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym nie musi być to przepis prawa materialnego administracyjnego, ale może być przepisem z każdej innej gałęzi prawa, w tym także np. prawa cywilnego. Mieć zatem interes prawny znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Chodzi tu zatem o interes prawny a nie faktyczny oraz powinien występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony a wynikiem postępowania administracyjnego. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny i aktualny.

W sprawie niniejszej mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym ostatecznie zakończonego postępowania o pozwolenie na budowę. Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 P.b. oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. jest uzależnione od tego czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok w sprawie II OSK 561/20 z 26 sierpnia 2020 r., orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływanie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., musi mieć jednak znaczenie i odniesienie prawne a nie wyłącznie faktyczne. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 P.b., obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Z uwagi na to, że kontrola sądowa w sprawie niniejszej jest sprawowana wobec decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne, wskazać należy iż w orzecznictwie dotyczącym postępowań nadzwyczajnych za stronę postępowania uznaje się również podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu (vide np. wyrok w sprawie I OSK 563/20). Z kolei w sprawie II OSK 2306/15 wyjaśniono, że "w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym [...]. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału". Oznacza to, że wpływ wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności zobowiązuje organ do ustalenia czy wnioskodawca jest stroną (czy żądanie wznowienia pochodzi od strony postępowania). Jest to kluczowe zwłaszcza w przypadku, gdy wniosek złożył podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu w trybie zwykłym, a żąda wznowienia nie na tej podstawie, że pozbawiono go udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) lecz na innej.

Skarżący nie był stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na przebudowę mostu zakończonego ostateczną decyzją z [...] lutego 2016 r. Złożył żądanie wznowienia opierając je na wskazaniu okoliczności faktycznych, które organ zakwalifikował z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skarżący powołał się bowiem na nieuwzględnienie w pozwoleniu na przebudowę istniejącego, w jego ocenie, zjazdu na drogę stanowiącą działkę gminną nr [...], który to zjazd – także w jego ocenie - powinien był się znaleźć w granicach opracowania projektowego.

Z uzasadnienia decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej wynika, że niedopuszczalność dalszego prowadzenia wznowionego na wniosek postępowania organy wyprowadziły z niezachowania terminu na złożenie żądania wznowienia postępowania. Organ pierwszej instancji nie rozważył szerzej posiadania przez skarżącego przymiotu strony (choć dostrzegł na s. 2 swej decyzji, że skarżący powołuje się na własność działek nr [...]) i przeszedł od razu do badania kwestii zachowania terminu. Wojewoda we wstępnej części rozważań merytorycznych uzasadnienia zaskarżonej decyzji ustalił, że przed wydaniem pozwolenia na przebudowę nie istniał prawnie usankcjonowany zjazd z drogi powiatowej na działkę nr [...], jednak również skoncentrował argumentację za umorzeniem postępowania na kwestii terminu. Tymczasem w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać posiadanie przymiotu strony postępowania. Wykluczenie przymiotu strony czyni bowiem zbędną badanie zachowania (bądź niezachowania) terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania. Jak wskazał NSA w powoływanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 2306/15, "Kwestia zachowania terminu ma znaczenie, gdy wniosek składa podmiot mający status strony. Wówczas organ winien sprawdzić, czy strona zachowała ustawowy termin określony w art. 148 k.p.a.".

Konkludując tę część rozważań wskazać trzeba, że wobec nieuczestniczenia skarżącego w postępowaniu zwykłym organ powinien w pierwszej kolejności zbadać posiadanie przez niego przymiotu strony postępowania. Zdaniem jednak sądu, brak tego badania w rozważaniach Starosty został uzupełniony przez Wojewodę. Ten bowiem, co prawda błędnie rozkładając akcenty w argumentacji, ale de facto zbadał przymiot strony u skarżącego. Na s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduje się jednoznaczne ustalenie o braku - przed wydaniem decyzji na przebudowę mostu - prawnie usankcjonowanego zjazdu i bezpośredniego połączenia drogi powiatowej z gminną działką drogową nr [...]. Wojewoda również wskazał, że dotychczasowy dojazd odbywał się przez działkę nr [...] stanowiącą własność prywatną, a skarżący powinien zwrócić się do zarządcy drogi gminnej o wykonanie ewentualnego połączenia. Zdaniem sądu, jest to ustalenie kluczowe dla oceny, że umorzenie wznowionego postępowania nie narusza prawa. Skoro bowiem wcześniej (przed wydaniem pozwolenia na przebudowę oraz jego zrealizowaniem) nie było prawnie zagwarantowanego zjazdu z drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] na działkę gminną nr [...], to również i skarżący nie miał prawnie zagwarantowanego dojazdu z tej drogi powiatowej przez działkę gminną nr [...] na działki nr [...]. Przebudowa zjazdu nie zmieniła zatem jego sytuacji prawnej, a jego działka na skutek realizacji pozwolenia na przebudowę nie znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianym nie faktycznie ale prawnie, jak tego wymaga przepis art. 3 pkt 20 P.b. Oznacza to brak interesu prawnego skarżącego do skutecznego zgłoszenia żądania wznowienia postępowania w sprawie niniejszej. Jeśli zjazd istniał faktycznie na gruncie lub tylko istniała faktyczna możliwość zjazdu, świadczy to wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego ale nie o interesie prawnym.

Należy zauważyć, że ustalenie Wojewody o braku prawnie usankcjonowanego spornego zjazdu znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Okoliczność ta wynika z pisma Burmistrza S. z [...] października 2017 r. znak [...], który dodatkowo wskazał, że działka nr [...] jest nieużytkowaną drogą dojazdową do pól i nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych (k. 22 akt adm. I instancji). Nie jest zatem właściwe posługiwanie się w stosunku do działki nr [...] terminem droga gminna w znaczeniu że jest to droga publiczna. Także w trakcie oględzin [...] października 2018 r. przedstawiciel Gminy wskazał, że droga nie jest użytkowana i urządzona, co uniemożliwia dojazd do okolicznych pól ("fizycznie drogowa działka gminy nie istnieje"). W tej sytuacji wyłącznie zaewidencjonowanie tej działki jako drogi ("dr") przy potwierdzonym jej nieużytkowaniu nie jest wystarczające do uznania, że przejazd tą drogą był zagwarantowany oraz że istniał z niej zjazd na drogę powiatową. Zrealizowanie przebudowy mostu nie miało zatem wpływu na prawa i obowiązki skarżącego a wyłącznie na jego sytuację faktyczną.

Skarżący kwestionował wykonanie energochłonnych barier metalowych, które miały zjazd z drogi powiatowej na działkę nr [...] zagrodzić. Zauważyć jednak należy, że na s. 42 projektu budowlanego przebudowy mostu z listopada 2015 r. znajduje się opis stanu istniejącego przed wykonaniem tych barier, zgodnie z którym "nasyp na dojazdach do mostu zabezpieczają drewniane skrzydła poprowadzone ukośnie w stosunku do osi mostu", zaś samą jezdnię na moście ograniczają krawężniki z bali a ruch pieszy - balustrady z drewna ustawione po obu stronach na długości przęsła mostu. Dalej wskazać trzeba, że skarżący na rozprawie przed sądem wskazał, iż dojeżdżał do drogi powiatowej przez skarpę a czasem przez działkę nr [...]. Na projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym element projektu budowlanego przebudowy mostu widnieją wyrysowane skarpy na dojazdach z obydwu stron mostu (rysunek "Zagospodarowanie terenu Rysunek nr 02" na mapie w skali 1:500), natomiast żadne dokumenty nie potwierdzają istnienia wcześniej zjazdu. Powstaje wątpliwość, czy faktycznie dojazd przez skarpę, zwłaszcza dużymi maszynami rolniczymi, był możliwy, tym bardziej że i z wyjaśnień Burmistrza wynika, że dojazd odbywał się ale przez działkę prywatną nr [...].

W okolicznościach sprawy wyżej wskazanych, sam fakt bycia właścicielem działek nr [...] nie jest wystarczający do uznania, że przed przebudową mostu oraz po tej przebudowie sytuacja prawna skarżącego uległa zmianie, a jego działki na skutek tej przebudowy znalazły się w obszarze oddziaływania robót budowlanych mogącym być wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych. Zdaniem sądu, skarżący ma interes w uzyskaniu dojazdu ale wyłącznie faktyczny. Z akt wynika natomiast, że PZD podjął kroki celem uzyskania prawa do zrealizowania zjazdu przez działkę prywatną nr [...], co zagwarantuje w sposób prawny dojazd do pól skarżącego i innych osób.

Dodać należy, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest przewidziany w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n., jednakże przepis ten reguluje sytuację dopuszczalności podziału nieruchomości. Zgodnie z jego treścią, nie jest możliwe zatwierdzenie podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną; przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej). Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej nie jest jednak decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ale decyzja kończąca postępowanie wznowione dotyczące ostatecznego pozwolenia na przebudowę mostu. Nie jest to zatem sprawa, o której mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Reasumując, w ocenie sądu, ustalenie o braku interesu prawnego skarżącego a posiadanie przez niego wyłącznie interesu faktycznego znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Okoliczność ta nie została wystarczająco zaakcentowana przez Wojewodę. Organ odwoławczy rozważył jednak fakt braku prawnie usankcjonowanego zjazdu z drogi powiatowej, tyle że nie przypisał mu wystarczającego znaczenia, które – zdaniem sądu – jest takie, że przesądza o braku interesu prawnego skarżącego. Błędnie rozważone okoliczności i nieprawidłowo rozłożone akcenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mają jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, jeśli naruszenie przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów procesowych sprowadza się w sprawie niniejszej do tego, że organy nieprawidłowo jako przesłankę przesądzającą treść rozstrzygnięcia potraktowały uchybienie terminu do wniesienia żądania wznowienia nie przypisując należytego znaczenia ocenie legitymacji procesowej skarżącego. Wojewoda jednak wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowionego (s. 5 uzasadnienia), wyjaśnił jakie skutki wywołuje ustalenie o braku spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych powzięte po wznowieniu postępowania (umorzenie postępowania wznowionego) oraz – co należy podkreślić - wskazał wyraźnie na okoliczność braku prawnie usankcjonowanego zjazdu z drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...]. To zaś, w ocenie sądu, przesądza w sprawie niniejszej o braku po stronie skarżącego interesu prawnego do skutecznego złożenia żądania wznowienia jako strona postępowania w rozumieniu art. 147 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie wznowione na skutek żądania podmiotu nieposiadającego legitymacji prawnej podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Nie jest bowiem uprawniony do skutecznego żądania wznowienia ten, kto nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną w trybie zwykłym, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co wyżej wyjaśniono. Brak zaś wpływu na wynik sprawy opisanych uchybień organów sprowadza się do tego, że zarówno ustalenie po wznowieniu postępowania, że brak jest interesu prawnego po stronie żądającego wznowienia jak i tego, że złożono żądanie wznowienia po upływie terminu – prowadzi do umorzenia wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Należy wskazać, że bez znaczenia dla wyniku sprawy i dla oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wznowionym ma to, że organ pierwszej instancji – wychodząc poza zakres przedmiotu postępowania – zobowiązywał PZD do przedłożenia projektu technicznego zjazdu oraz że podjął próbę jego wykonania w terenie. Trafnie ocenił Wojewoda w decyzji kasacyjnej z [...] listopada 2019 r., że zakres wznowionego postępowania niezasadnie rozszerzono w stosunku do przedmiotu pozwolenia na przebudowę mostu. Nie ma również znaczenia w sprawie wynik kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] listopada 2017 r., a uwidoczniony w protokole tej kontroli (k. 24 akt adm. II instancji). Nadzór budowlany odstąpił od merytorycznej kontroli decyzji o pozwoleniu na przebudowę mostu z uwagi na wznowione postępowanie dotyczące tego pozwolenia. Natomiast zawarte w tym protokole stwierdzenie o braku dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] jest wyłącznie stwierdzeniem faktu w terenie, który nie był kwestionowany w postępowaniu wznowionym, bowiem żaden z podmiotów tego postępowania nie zaprzeczał okoliczności ustawienia barier energochłonnych. Istotą sporu było to, czy ma to znaczenie prawne dla skarżącego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.