Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 6/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, Asesor Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym dodatku do zasiłku rodzinnego; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie dotyczącym dodatku do zasiłku rodzinnego do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Sygn. akt: II SA / Łd 6 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu 20 października 2004 roku odwołania wniesionego przez E. S. od decyzji z dnia [...], Nr [...], wydanej przez Referenta Urzędu Miasta Ł. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust.1 i 2, art. 6 ust 1, art. 47 ust. 1 i 2, art. 8 pkt. 3 i 4, art. 11 ust. 1 – 3 i 6 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 1, 3 i 5, art. 3 pkt. 17, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...], organ I instancji przyznał E. S. na okres od dnia 1 czerwca 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku zasiłek rodzinny w kwocie 43,00 złotych miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 złotych miesięcznie na dziecko M. S. urodzoną w dniu 7 października 2002 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji poinformował, iż warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Miesięczny dochód na jednego członka rodziny w kwocie 260,60 złotych nie przekroczył określonego w przepisach progu dochodowego na kwotę 504,00 złotych i tym samym wnioskodawczyni przysługuje zasiłek rodzinny na dziecko. Jednocześnie organ skonstatował, iż wnioskodawczyni nabywa prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko, po spełnieniu warunków wymaganych do przyznania owych dodatków.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie E. S. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy oraz przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek ustawowego okresu jego pobierania na dziecko M. S..

Organ I instancji, po zapoznaniu się z odwołaniem strony podtrzymał stanowisko wyrażone w przedmiotowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie podniosło, iż z akt sprawy wynika, że E. S. jest panną i samotnie wychowuje córkę M. S. urodzoną 7 października 2002 roku. Zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. wskazuje, że dochód wnioskodawczyni do zasiłku rodzinnego za rok 2002 wyniósł 6.254,30 złotych. Wobec powyższego dochód na jednego członka rodziny w przeliczeniu na osobę za 2002 roku wyniósł 260,60 złotych miesięcznie, a więc dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył określonego w przepisach kryterium dochodowego wynoszącego 504,00 złotych.

Dalej organ odwoławczy ustalił, iż decyzja PUP Nr [...] w Ł. z dnia [...], Nr [...] wskazuje, że wnioskodawczyni jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna i od dnia 23 maja 2004 roku utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. Urząd Miasta Ł., Wydział Organizacji Kadr i Świadczeń Rodzinnych zarejestrował wpływ wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego pod datą 30 czerwca 2004 roku.

Organ odwoławczy analizując sytuację prawną wnioskodawczyni podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się. W myśl art. 5 ust.1 i 2 tejże ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 złotych. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 złotych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przepisem zawartym w art. 47 ust.1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie od dnia 1 maja 2004 roku, do dnia 31 sierpnia 2005 roku wysokość miesięcznego zasiłku rodzinnego wynosi: 43,00 złotych na pierwsze i drugie dziecko; 53,00 złotych na trzecie dziecko; 66,00 złotych na czwarte i kolejne dziecko. W okresie, o którym mowa w ust. 1, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w myśl przepisu art. 8 pkt. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu: samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie z art. 11 ust 1-3 i 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania przysługuje przez okres 3 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia, matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Dodatek nie przysługuje osobie, jeżeli: 1) wniosek o przyznanie dodatku złożyła po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2) nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako poszukująca pracy.

Natomiast zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje w wysokości 170,00 złotych na dziecko. Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Należną kwotę dodatku zaokrągla się do 10 groszy w górę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 powołanej wyżej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o samotnym wychowywaniu dziecka - oznacza to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Stosownie do brzmienia przepisu art. 24 ust. 2 powołanej wyżej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z powyższego wynika, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania nie przysługuje, jeżeli wniosek o przyznanie tego dodatku został złożony po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w zakresie świadczeń rodzinnych stanowi, iż datą wszczęcia postępowania jest data złożenia wniosku przez osobę uprawnioną w odpowiednim organie administracji. Dla organu będzie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania i odpowiednio do poczynionych ustaleń wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od miesiąca, w którym złożony został prawidłowo wypełniony wniosek wraz z kompletem potrzebnych dokumentów.

Organ podniósł, iż w sprawie bezsporne jest, że E. S. przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego po spełnieniu warunków wymaganych do przyznania dodatków na dziecko M.S.. Wnioskodawczyni utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 23 maja 2004 roku, a wniosek o ustalenie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania złożyła w organie l instancji w dniu 30 czerwca 2004 roku, to jest po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające. Organ podniósł, iż ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Wobec tego organ l instancji i organ odwoławczy nie mogą w sposób uznaniowy, z pominięciem przepisów ustawy orzec o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Kolegium uznało, że decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko M. S. jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych.

W dniu 7 grudnia 2004 roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła E. S. zaskarżając ją w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego i jednocześnie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z powodu ich niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja "jest przejawem czysto biurokratycznego trybu podejmowania decyzji bez uwzględnienia faktycznych okoliczności sprawy i rzeczywistej możliwości spełnienia przez stronę postępowania wymogów ustawowych w zakresie zachowania 30 dniowego terminu przy złożeniu wniosku". Skarżąca podniosła, iż nie może inaczej określić sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuca jej niedotrzymanie 30 dniowego terminu od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych do złożenia "prawidłowo wypełnionego wniosku z kompletem potrzebnych dokumentów", w sytuacji, w której urząd pracy ów "potrzebny dokument", to jest decyzję o utracie tego prawa z dniem 23 maja 2004 roku, wydał po upływie owych 30 dni, dopiero w dniu 24 czerwca 2004 roku.

Skarżąca podniosła, iż w ten sposób pozbawia się ją – jako stronę postępowania – możliwości spełnienia ustawowych wymogów uzyskania prawa do podwyższonego zasiłku (z kwoty 170,00 złotych na 400,00 złotych). W sytuacji faktycznej istniejącej w sprawie jest to niemożliwe. Dalej skarżąca podniosła, iż bez znaczenia jest to, iż jej wniosek nie został przyjęty przez urzędnika w dniu 24 czerwca 2004 roku, lecz dopiero 30 czerwca 2004 roku, gdyż i tak nie miała możliwości jego złożenia przed upływem 30 dniowego terminu od ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca pyta w tej sytuacji, "czyżby chodziło ustawodawcy o przyznanie stronie iluzorycznego prawa do wyższego dodatku niemożliwego do faktycznego otrzymania?".

W powyższym kontekście sprawy skarżącej całkowicie niezrozumiałe wydają się stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "organ I instancji i organ odwoławczy nie mogą w sposób uznaniowy, z pominięciem przepisów ustawy orzec o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego". Zdaniem skarżącej takie stwierdzenie narusza "wynikającą z przepisu art.7 k.p.a. zasadę praworządności i uwzględniania w toku załatwiania sprawy słusznego interesu obywateli".

Dalej skarżąca podnosi, iż zgodnie z przepisem art.12 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka (w wysokości 170,00 złotych) z prawem do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania (w wysokości 400,00 złotych), przysługuje prawo do jednego zasiłku wybranego przez osobę uprawnioną do jego pobierania. Zdaniem skarżącej możliwości tego wyboru została pozbawiona nie tylko wskutek zbyt późnego (po upływie 30 dni) wydania decyzji przez Powiatowy Urząd Pracy Nr l w Ł., ale przede wszystkim przez odmowę przyjęcia wniosku o zasiłek i dodatek rodzinny w wysokości 400 złotych bez jednoczesnego załączenia decyzji Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł.. Skarżąca podniosła, iż wystarczyłoby wydanie odpowiedniej treści zaświadczenia, jak to się praktykuje w chwili obecnej. Takie działanie organu narusza w sposób oczywisty zasadę określoną w przepisie art.9 k.p.a., w myśl której "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".

Skarżąca wskazała, iż organ I instancji przed upływem 30 dni od dnia utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie przyjął jej wniosku, gdyż zgodnie z przyjętą procedurą przyjmowano wyłącznie wnioski kompletne i zgodne z wymogami ustawy. Przyjęto go jednak w dniu 30 czerwca 2004 roku, mimo przekroczenia terminu, jako zasadny i zapewniono o pozytywnym rozpatrzeniu sprawy. Pomimo tego, 3 miesiące później z powyższego zapewnienia organ się wycofał twierdząc, że nie ma uprawnień aby sprawę moją rozpatrzyć pozytywnie.

Zdaniem skarżącej o niewłaściwym postępowaniu Urzędu Miasta Ł. w tej sprawie świadczy fakt osobistego przepraszania jej przez Dyrektor Wydziału Organizacji Kadr i Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta Ł. 104, która w rozmowie ze skarżącą tłumaczyła nieprawidłowości zbyt krótkim terminem do wdrożenia odpowiednich procedur związanych z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca podniosła, iż organ I instancji niekorzystną dla niej decyzję wydał wskutek naruszenia prawa przez urząd pracy, który wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art.35 par. 2 k.p.a. decyzję o wygaśnięciu uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych zamiast wydać niezwłocznie, wydał po upływie 30 dni, który to termin przewidziany dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, a jest oczywiste, że sprawa ustawowego wygaśnięcia prawa do tego zasiłku żadnego postępowania wyjaśniającego nie wymagała. Organ odwoławczy nad kwestią tą przeszedł do porządku dziennego nie poświęcając jej ani słowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niedostrzeżenie tak istotnego problemu mającego fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działania organów administracji publicznej czyni tę decyzję wadliwą z punktu widzenia przepisu art.77 par. 1 k.p.a. wymagającego od organu administracji zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Skarżąca podniosła nadto, iż organy obydwu instancji nie skorzystały z możliwości dowodowych przewidzianych w przepisie art.86 k.p.a. w szczególności przesłuchania strony dla wyjaśnienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Na wstępie wskazać wypada, iż organy administracji publicznej działające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) podstawę prawną do wydania kwestionowanych decyzji. Nie budzi zastrzeżeń zarówno zakres przywołanych przepisów ustawy, jak i ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny. Uwagi krytyczne wzbudza natomiast zakres postępowania prowadzonego przez organy poszczególnych instancji. Wadliwość postępowania w tym zakresie prowadzi do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. i jest okolicznością prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, iż skarżąca w dniu 30 czerwca 2004 roku złożyła "wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego". We wniosku tym określiła, iż domaga się przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko M. S. oraz dwóch dodatków do tego zasiłku: z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływy ustawowego okresu jego pobierania, oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zakres wnioskowanego świadczenia nie może wzbudzać wątpliwości, bowiem skarżąca przy tych dodatkach do zasiłku rodzinnego, o które wystąpiła złożyła swój podpis, natomiast przy pozostałych uczyniła dopisek "nie dotyczy".

Pomimo tak zakreślonego wniosku organ I instancji w wydanej decyzji orzekł jedynie o ustaleniu dla skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tegoż zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzja ta nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie drugiego z dodatków do zasiłku rodzinnego, a mianowicie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. O dodatku tym milczy decyzja zarówno w swej części imperatywnej jak i w uzasadnieniu. Nie można zatem na podstawie lektury decyzji organu I instancji wyrobić sobie zdania na temat tego czy dodatek ów do zasiłku rodzinnego stronie się należy czy też nie. Konkluzja z takiego stanu rzeczy może być tylko jedna: organ ten nie rozstrzygnął o całości zgłoszonego przez stronę wniosku.

Organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie w części imperatywnej wydanego rozstrzygnięcia decyzję organu niższego rzędu utrzymał w całości w mocy. W uzasadnieniu natomiast poruszył kwestie związane z tym, iż skarżącej nie przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego przysługujący z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania

Przedstawiony powyżej sposób ferowania rozstrzygnięcia przez organy administracji prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, iż decyzja organu odwoławczego w sposób oczywisty narusza przepis art. 15 k.p.a., stanowiący, iż postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których konkretna sprawa jest prowadzona. Oznacza to, iż organy nie mogą ograniczać się w swych działaniach do określonego zagadnienia, lecz każdy z nich zobowiązany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 roku w sprawie V SA 721/92 ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 roku w sprawie I SA/Łd 112/99 LEX Nr 37240).

Nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie, w kwestii dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, organ odwoławczy orzekł pomimo, iż organ I instancji kwestii tej w ogólne nie rozpatrywał. Stanowi to przełamanie ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, a zatem musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku w sprawie II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36).

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w istocie zwalnia sąd od konieczności analizowania zarzutów podniesionych w skardze i badania ich wpływu na wydaną decyzję. Wydaje się jednak, iż w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zwrócenia organom administracji uwagi, na okoliczności związane z potrzebą odniesienia się w ferowanych rozstrzygnięciach do zarzutów skarżącej związanych z datą wydania przez urząd pracy decyzji o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestie te zostały przemilczane przez organy obu instancji podczas gdy zachodzi konieczność zbadania, czy skarżąca miała w ogóle możliwość zachowania terminu, o którym mówi przepis art. 11 ust. 6 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jeżeli nie miała takiej możliwości, to czy przekroczenie tegoż terminu nie stanowi skutku naruszenia prawa przez inny organ administracji publicznej, w szczególności przekroczenia terminu do wydania decyzji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestie te wymagają rzetelnego wyjaśnienia, bowiem sąd nie jest skłonny zaakceptować poglądu, zgodnie, z którym naruszenie prawa przez jeden z organów administracji polegające na przekroczeniu terminu do wydania określonego rozstrzygnięcia, może być dla strony wyłącznym źródłem negatywnych konsekwencji, w innym postępowaniu, w którym konieczne jest przedłożenie w zakreślonym terminie, owego rozstrzygnięcia innego organu. .

W tej sytuacji, niezależnie od zarzutów skargi, korzystając z uprawnienia do wyjścia poza jej granice, należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana zastała z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi uchybienie z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 u.p.s.a. w związku z art. 134 par. 1 u.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dodatków do zasiłku rodzinnego.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego (art. 152 u.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.