Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1012/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 113, par. 78
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu publicznego z pasa drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - po odwołania Ax. spółki z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na urządzenie publicznego zjazdu z drogi gminnej ulicy A. na teren posesji nr 37 (dz. nr ewid. 161/2) przy ul. A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) - utrzymało mocy decyzję organu I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. orzekł w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na urządzenie publicznego zjazdu z drogi gminnej ulicy A. na teren posesji nr 37 (dz. nr ewid. 161/2) przy ul. A.

W odwołaniu spółka, wskazała, że organ odmawiając ustalenia zjazdu powołuje się na nieistniejące analizy i opracowania. Bez pokrycia są także twierdzenia o ograniczeniu widoczności. Organ powołuje się na badania pomiaru ruchu dla ul. B., co jest bezzasadne bowiem zjazd projektowany jest od ul. A. Strona podniosła, że w decyzji sugerowany jest zjazd z ul. C. poprzez ustanowienie służebności odpłatnej, a takie rozwiązanie powodowałoby przymus ekonomiczny wnoszenia opłat zarówno za wjazd jak i za sama jego budowę. Ponadto bezpodstawnie organ I instancji żąda od inwestora informacji i planów zagospodarowania działki.

W zaskarżonej decyzji utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że sprawa była już kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania zarówno organu I instancji jak i Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wskazało w decyzji z dnia 11 kwietnia 2018., że stan faktyczny analizowanego postępowania, po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 7 lutego 2018 r., w sposób istotny uległ zmianie poprzez wskazanie przez inwestora innego sposobu obsługi komunikacyjnej (zjazd z drogi na inną działkę niż wskazana w pierwotnym wniosku z 3 lutego 2017r.). Z tego też względu zbadania i rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, wypełnił zalecenia Kolegium Odwoławczego zawarte w/w decyzji, zwłaszcza w zakresie ustalenia dokładnego zakresu wniosku inwestora poprzez ustalenie rzeczywistego terenu inwestycji, do której planowany jest zjazd.

Analizując zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji pismem z dnia 11 maja 2018 r. wezwał inwestora do uściślenia złożonego wniosku zwłaszcza w zakresie sposobu zagospodarowania działki, jak i określenia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Pismem z dnia 30 maja 2018r. inwestor poinformował, że nie ma obecnie sprecyzowanych planów co do sposobu zagospodarowania nieruchomości położonej w Z. przy ul. A. Natomiast w kwestii budowy zjazdu to podtrzymuje dotychczas przedstawioną koncepcję lokalizacji zjazdu na działce nr 161/2.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Organ wskazał, że na podstawie ust. 4 tego artykułu, zarządca drogi może - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W powołanym przepisie nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Oznacza to, iż decyzja taka jest wyrażana w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody, a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela do swobodnego korzystania ze swojej własności.

Kolegium wyjaśniło, że wniosek inwestora o wydanie zezwolenia na lokalizację, dotyczy, jak już wskazano powyżej, zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, z drogi gminnej ul. A. na działkę nr 37 w Z. Ulica A. stanowi główny ciąg komunikacyjny prowadzący ruch drogowy z osiedla mieszkaniowego 650 - lecia. w Z. Ulicą tą przebiega jeden z głównych ciągów komunikacji zbiorowej miasta. W kierunku centrum przebiega 8 linii autobusowych, natomiast w kierunku osiedla (powroty) 7 linii.

Organ I instancji oceniając złożony wniosek oraz warunki drogowe stwierdził, że tak zlokalizowany zjazd spowoduje utrudnienie i ograniczenie widoczności, a tym samym będzie stwarzał pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu. Obniżona zostanie przepustowość i poziom swobody ruchu na ulicy A. w związku z koniecznością wykonania podwójnego manewru, tj. cofania oraz ruszania z miejsca (lub zatrzymania na jezdni ulicy A. i cofania w kierunku wjazdu). Na odcinku wnioskowanego zjazdu ulica A. posiada dwa pasy ruchu, po jednym w każdym kierunku jazdy. W połowie działki występuje dodatkowy pas ruchu do pojazdów skręcających w ul. B. Lokalizacja wjazdu czy zjazdu z drogi, spowodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec powyższego odmówił zaskarżoną decyzją lokalizacji wnioskowanego zjazdu.

Kolegium, mając na uwadze zarówno opinię zarządcy drogi jak i obowiązujące przepisy stwierdziło, że słusznie, organ I instancji w tej sytuacji odmówił uwzględnienia wniosku inwestora o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. A. w Z. na działkę nr 161/2. Nie może również ujść uwadze organu, że inwestor złożył kilka wniosków o ustalenie lokalizacji wjazdu publicznego, a każdy z nich dotyczy odrębnej nieruchomości (dz. nr 161/1, 161/2, 161/3), ale są to działki sąsiadujące ze sobą. W treści § 9 ust. 1 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 124) wskazano m.in. warunki lokalizowania zjazdów, przy czym warunki te mają zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W opisanym stanie faktycznym, w ocenie Kolegium, na drodze o tej funkcji, wyeliminowanie zjazdów obsługujących działki, podlegające nowej formie zagospodarowania, generującego dodatkowy ruch, jest warunkiem koniecznym dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Bezspornie bowiem zjazdy bezpośrednie stanowią potencjalne miejsca kolizji, a ich nadmiar ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze tej kategorii, do czego jest ona przeznaczona.

Analiza omówionych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, zgodnie z którym podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym z czym wiąże się konieczność oceny możliwości włączenia bezpośredniego ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji na drogę publiczną i ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Organ podkreślił, że w każdej sprawie o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy wyważyć dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu), a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu wnioskodawcy do jego nieruchomości). W przypadku konfliktu takich interesów pierwszeństwo ma interes publiczny (zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze) przed interesem wnioskodawcy i ewentualnie interesem pozostałych użytkowników drogi.

Kolegium podniosło, że w kwestii możliwości dojazdu do przedmiotowej nieruchomości - może się ona odbywać się przez działkę 162 (podzieloną na działki 162/1, 162/2, 162/3, 162/4), która przylega do drogi publicznej ul. C., w której Spółka Ax. jest współwłaścicielem. Tak też w chwili obecnej odbywa się obsługa komunikacyjna działek 161/1, 161/2, 161/3. Ulica C. obsługuje komunikacyjnie przyległą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie jest na niej prowadzony ruch komunikacji miejskiej. Bez znaczenia pozostaje w tym momencie okoliczność wskazana przez stronę o "przymusie ekonomicznym", bowiem pozostaje to poza przedmiotem prowadzonego przed Kolegium postępowania.

Kolegium wyjaśniło także, że organ I instancji zlecił opracowanie dokumentacji projektowej pozwalającej na kompleksowe uregulowanie obsługi komunikacyjnej wszystkich działek zlokalizowanych wzdłuż ul. A. Ze względu na wymiary geometryczne pozostała część z działek 162/1, 162/2, 162/3 i 162/4 po regulacji układu drogowego będzie przeznaczona na powiększenie przyległych nieruchomości, tj. dz. 160/1, 161/2, 161/3 oraz nieruchomości składającej się z działek 160/4, 160/3, 160/2 i 160/1.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia strony odwołującej o "trzykrotnym uznaniu przez Kolegium racji właściciela nieruchomości i uchyleniu decyzji organu I instancji" Kolegium wskazało, że jest to twierdzenie po części nieuzasadnione. O ile bowiem faktycznie w decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r. skład orzekający wskazał, że opracowania stanowiące podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu są mocno nieaktualne i jako takie nie mogą być podstawą do orzekania, to już kolejne rozstrzygniecie Kolegium stanowiło o uznaniu zażalenia inwestora na bezczynność organu I instancji za bezzasadne. Następne zaś, z dnia 11 stycznia 2018r. uchylało decyzję organu I instancji, bowiem inwestor zmienił zakres żądania z pierwotnego wniosku.

Podkreślono, że w roku 2017 organ I instancji uzyskał opinię na lokalizacji zjazdów z ulicy A. w Z. od Powiatowej Komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Powiecie Z. oraz Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa.

W skardze Ax. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. podniosła, że zaskarżona decyzja została ona oparta na domysłach i domniemaniach organu I instancji bez zebrania rzetelnego materiału dowodowego. Zgodnie z przepisami k.p.a. każdy organ ma obowiązek rzetelnie i całościowego przeanalizować dane zagadnienie, a decyzję wydać o dowody zebrane w sprawie. W ocenie strony w przedmiotowej sprawie cały materiał dowodowy I instancji opiera się na domniemaniach i domysłach pracowników organu I instancji. Jedynym dokumentem w sprawie jest Opinia Powiatowej Komisji ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Powiecie Z., która wypowiedziała się pozytywnie o możliwości zlokalizowania zjazdu z ul. C. w ul. B. Opinia ta nie zawiera jednak żadnego inne rozstrzygnięcia sprzecznego z wnioskiem strony. Nie zadano Komisji pytania: Czy możliwy jest zjazd z działki 161/1 na ul A.? Dlatego komisja nie wypowiedziała się w tym zakresie, co oznacza, że nie wyraziła negatywnej opinii co do tego rozwiązania.

Strona skarżąca podniosła, że organ powołuje się na obniżenie przepustowości i poziomu swobody ruchu na ul, A. w związku koniecznością wykonania podwójnego manewru, tj. cofania oraz ruszania z miejsca (lub zatrzymania się na jezdni ulicy A. i cofania w kierunku wyjazdu, co w jej ocenie jest absurdalne. Brak jest również uzasadnienia, w jaki sposób wyjazd jednego samochodu na dobę może obniżyć przepustowość dwupasmowej (po jednym pasie w każdym kierunku) ulicy.

Wskazała również, że w aktach sprawy znajdują się badania ruchu dla dużo bardziej ruchliwej ul. B., ale nigdy nie przeprowadzono badań dla ul. A, pomimo kilkukrotnego powoływania się na nie przez I instancję. Strona uważa, że bez znaczenia dla sprawy jest również posiadanie przez stronę kilku sąsiednich działek. Każda z nich jest odrębną nieruchomością i każda z nich jest wystawiona na sprzedaż jako odrębna nieruchomość. Dlatego strona wnioskowała o ustanowienie zjazdu dla każdej z nich. Obecnie spółka szuka nabywców na każdą z działek, lecz brak ustanowienia zjazdu i publicznie znany konflikt z organem I instancji powoduje, że każdy z potencjalnych nabywców czeka zakończenie procedur ustanowienia zjazdu.

Ponadto strona skarżąca wskazał, że nie rozumie jak organ bez przeprowadzenia badań, analiz wyciąga wnioski o zagrożeniu w ruchu drogowym, gdy na odcinku u. A. istnieje publiczny parking na ponad 100 miejsc parkingowych z wyjazdem na ul. A. Organ I instancji nie widział przeciwwskazań do ustanowienia zjazdu, dopiero wyjście na jaw samowoli budowlanej wykonanej przez ten organ na jednej z działek o nr 160/1, leżącej przy ul.A., a należącej do strony spowodowało zmianę nastawienia organu. Spowodowało to wycofanie się organu z decyzji podziałowej innej nieruchomości nr 162 i podjęcie na siłę próby uczynienia z niej drogi poprzez zlecenie prac projektowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. Prezes Zarządu Spółki powołał się na obwieszczenie Starosty Z. z dnia 22 stycznia 2019r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania dla Prezydenta Miasta Z. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie ulic: A., D. oraz C. w Z. w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na urządzenie publicznego zjazdu z drogi gminnej ulicy A. w Z. na teren posesji nr 37 (działka ewid. 161/2).

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) - dalej p.r.d. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 ustawy).

Podkreślić należy, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Podkreślić zatem należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12 wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Powyższe nie oznacza jednak, że organ może działać dowolnie. Kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi wnikliwie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu - uzasadnić.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, że organy uznały, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego na drogę gminną (ul. A. w Z.) z działki nr 161/2 stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym - pomimo niezweryfikowania (w sposób określony w k.p.a.) przez nie tego, czy aby istnienie proponowanego zjazdu z działki nr 161/2, w proponowanym wariancie, nie wpłynie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kolegium przyjęło, że rozpoznawana sprawa dotyczyła lokalizacji zjazdu publicznego, którym - zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - jest zjazd, określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym.

Stosownie do treści § 78 pkt 1 rozporządzenia - zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zjazd publiczny: 1) powinien mieć: a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze, b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m, d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%, 2) z nowej drogi klasy GP lub G do stacji paliw powinien być wyposażony w dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających z tej drogi; 3) z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h (§ 55 ust. 1 pkt 2).

W myśl zaś § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów nie daje podstaw do stwierdzenia, że lokalizację przedmiotowego zjazdu można wykluczyć. Organ II instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że ulica A. stanowi główny ciąg komunikacyjny prowadzący ruch drogowy z osiedla mieszkaniowego 650 - lecia. w Z. Ulicą tą przebiega jeden z głównych ciągów komunikacji zbiorowej miasta. W kierunku centrum przebiega 8 linii autobusowych, natomiast w kierunku osiedla (powroty) 7 linii. Dalej Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że tak zlokalizowany zjazd spowoduje utrudnienie i ograniczenie widoczności, a tym samym będzie stwarzał pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu. Obniżona zostanie przepustowość i poziom swobody ruchu na ulicy A. w związku z koniecznością wykonania podwójnego manewru, tj. cofania oraz ruszania z miejsca (lub zatrzymania na jezdni ulicy A. i cofania w kierunku wjazdu). Na odcinku wnioskowanego zjazdu ulica A. posiada dwa pasy ruchu, po jednym w każdym kierunku jazdy. W połowie działki występuje dodatkowy pas ruchu do pojazdów skręcających w ul. B. Lokalizacja wjazdu czy zjazdu z drogi, spowodowałaby nieuzasadnione zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W tym miejscu zauważyć należy, że jeżeli chodzi o przedmiotową działkę 161/2, to organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że zjazd został zlokalizowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu do pojazdów skręcających w ul. B., a nie w połowie działki. Powyższe twierdzenia organów, w ocenie Sądu nie zostały odpowiednio udokumentowane i wyjaśnione. Na załączonej mapie do celów lokalizacyjnych pas ten nie został czytelnie zaznaczony. Oznaczony został natomiast planowany wjazd przez chodnik betonowy. Organ nie rozważył powyższego na tle konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Rozważań poczynionych pod tym kątem przez organ nie można zaś zaliczyć do cechujących się przymiotem "zupełności". W aktach brak jest informacji na temat konkretnych odległości planowanego zjazdu od skrzyżowania oraz od występowania dodatkowego pasa ruchu. Ustalenia te mają kapitalne znaczenie dla oceny zasadności wniosku skarżącej. Organy bowiem odwołały się do treści § 113 ust. 7 pkt 1 i 5, zgodnie z którym, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; (...) 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Skoro organ wywodził, że planowany zjazd będzie kolidował z ww. skrzyżowaniem i dodatkowym pasem ruchu, winien dokonać konkretnych ustaleń związanych z ich wzajemną lokalizacją, natężeniem ruchu oraz innych ewentualnych czynników, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Tymczasem twierdzenia organu w tym zakresie są gołosłowne i nie poparte żadnymi ustaleniami. Organ w uzasadnieniu decyzji nie powołuje się na żadne dane dotyczące natężenia ruchu na odcinku drogi gminnej (ul. A.) przylegającej do terenu przedmiotowej działki. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, że wyniki badań natężenia ruchu dotyczące ul. A. powinny znalazły się w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ jedynie w sposób arbitralny wskazał, że bezpieczeństwo ruchu uzasadnia odmową uznania wniosku skarżącej za zasadny.

Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu do działki nr 161/2 będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze gminnej. W ocenie Sądu zagadnienie wpływu lokalizacji zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność rzeczonego ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo w ruchu na danej drodze. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ma istotne znacznie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc do dalszej części rozważań stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił, czy wniosek strony skarżącej z dnia 3 lutego 2017 r. o uzgodnienie lokalizacji bramy wraz ze zjazdem dotyczy zjazdu publicznego, czy indywidualnego. Powyższe nie wynika z treści wniosku, ponieważ spółka nie zakreśliła o uzgodnienie jakiego zjazdu wnosi. Natomiast w piśmie z dnia 30 maja 2018 r. strona skarżąca wskazała, że nie ma sprecyzowanych planów zagospodarowania nieruchomości nr 161/2. Dotychczasowe koncepcje zagospodarowania posiadanych nieruchomości uległy dezaktualizacji, prawdopodobnie spółka wycofa się z inwestowania na ww. nieruchomościach sprzedając je w całości lub w częściach. Z uwagi na brak innych możliwości ustanowienia zjazdu dla działki nr 161/2 podtrzymuje proponowane umiejscowienie zjazdu. Powyższe twierdzenie znajduje potwierdzenie w skardze do sądu.

Z powyższego nie wynika, że skarżąca wnosiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, czy indywidualnego, a Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego uznało, że planowany zjazd to zjazd publiczny. Tymczasem zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi, to zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Powołany § 78 pkt 1 rozporządzenia dotyczy natomiast zjazdu publicznego, do którego ma zastosowanie § 113 ust. 7. Natomiast w § 79 rozporządzenia dotyczącego zjazdu indywidualnego prawodawca nie przewidział, że zjazd ten powinien być usytuowany zgodnie z wymogami określonymi w § 113 ust. 7.

Wobec powyższego wyjaśnienie żądania strony ma wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, czego Kolegium w ogóle nie rozważyło.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się lakonicznie na opracowanie Polskiego Związku Inżynierów i Techników. Skarżący twierdzi w odwołaniu, że uniemożliwiono mu zapoznania się z tym opracowaniem. Powyższe opracowanie obejmuje opinię dotyczącą lokalizacji przedmiotowych zjazdów, w której wskazano m.in. na utrudnione manewry pojazdu ciężarowego wyjeżdżającego z przedmiotowej działki oraz na obniżoną przepustowość i poziom swobody ruchu na ulicy A. w związku z koniecznością wykonania podwójnego manewru. Ten fragment opinii powołuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo że nie wyjaśnia źródła jego pochodzenia. Nie wyjaśnia też dlaczego opinia dotyczyła wyjazdu z działki samochodów ciężarowych.

Nie sposób zatem uznać, że organ dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierowały (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że organ w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Organ nie zweryfikował zatem, jak w praktyce przedstawia się kwestia natężenia ruchu na drodze gminnej, ul. A. w Z. oraz bezpieczeństwo lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Nie wskazał także, aby dochodziło na analizowanym odcinku do kolizji. Natomiast nieruchomość strony skarżącej nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a wykonanie zjazdu do działki, która do tej pory nie jest zabudowana niewątpliwie leży w interesie skarżącego.

Konkludując stwierdzić należy, że organ zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 77 i 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek braku zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wobec powyższego nie można ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego granic uznania administracyjnego.

W wyroku z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: 1. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. 2. Uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym (ONSA 1981/1/23)

W ocenie Sądu, wskazane zarzuty są zasadne, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W szczególności w sposób szczegółowy ustalić i przedstawić stan faktyczny, w tym wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości żądnie strony skarżącej, tj. czy dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, czy zjazdu indywidualnego, określić, najlepiej również w sposób graficzny, teren, którego dotyczy wniosek ze szczególnym uwzględnieniem odległości skrzyżowania oraz występowania dodatkowego pasa ruchu w stosunku do planowanego zjazdu. Niewątpliwie należy dodatkowo ustalić natężenie ruchu na ul.A. , ponieważ ma to znaczenie dla oceny wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Nadto organ powinien uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. D.Cz.