Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 783/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 a 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również "GINB"), decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej "inwestor"), uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Wojewoda [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] , na określonych odcinkach i z wyłączeniem dwóch słupów na terenie gminy [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z [...] lipca 2016 r. inwestor złożył do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Stacja [...] – Stacja elektroenergetyczna [...]na odcinkach: [...],[...] , z wyłączeniem słupów MG8 i MG12 na terenie gminy [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Dodatkowo, postanowieniem z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] , działając również na wniosek inwestora, nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 17 października 2016 r. odwołanie od decyzji nr [...] złożyła spółka [...] (dalej "skarżąca"). Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] , uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 3, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud.") oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ponownym postępowaniu wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestor częściowo uzupełnił wniosek, a równocześnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...] sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonych na trasie inwestycji. W stosunku do niektórych działek położonych na trasie projektowanej linii energetycznej inwestor nie mógł bowiem złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ze względu na okoliczności faktyczne, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca spółka [...].

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w całości. W ocenie GINB fakt, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] nie wydał decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej oznacza, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Każdy inwestor ma obowiązek wykazać się takim prawem jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, więc ubieganie się o to prawo nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wskutek powyższego rozstrzygnięcia GINB, Wojewoda [...] , jako organ pierwszej instancji w postępowaniu na podstawie art. 28 pr.bud., wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2017 r., którą odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

4. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołał się inwestor (pismo z [...] grudnia 2017 r.). Tym samym pismem inwestor ograniczył swoje żądanie poprzez wyłączenie z zakresu inwestycji prac zaplanowanych na obszarze działek nr [...] , [...],[...][...],[...],[...],[...][...] , [...],[...],[...],[...] oraz [...] z obrębu [...] Pierwsze [...] , w gminie [...] . Równocześnie inwestor wniósł o wydanie decyzji o zatwierdzeniu zmodyfikowanego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] na odcinku MG11-MG12 (bez słupa MG12).

5. Wskutek rozpatrzenia powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w następstwie modyfikacji wniosku przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, zasadnym było uchylić decyzję Wojewody [...] i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie zmodyfikowanym przez inwestora. Istotne dla sprawy dowody, tj. nowo zmodyfikowany wniosek o pozwolenie na budowę, nowe oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przede wszystkim cztery nowe egzemplarze zmodyfikowanego projektu budowlanego, zostały bowiem przedłożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W opinii GINB przeprowadzenie postępowania wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] marca 2018 r. skarżąca złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji GINB z [...] lutego 2018 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, w której GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., tj. wydał decyzję kasacyjną, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki, których dopiero łączne spełnienie, umożliwia wydanie takiej decyzji tj.:

postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] nie było obarczone błędami proceduralnymi uzasadniającymi konieczność jego powtórzenia przez organ. Wojewoda [...] , w ramach prowadzonego postępowania oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił prawidłowy stan faktyczny, tj. stwierdził, że inwestor nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości;

w sprawie nie zaistniały okoliczności, których wyjaśnienie implikowałoby konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę [...]. Taką okolicznością nie jest natomiast złożenie przez inwestora zmodyfikowanego wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, ograniczającego ilość działek, których wniosek dotyczy, ponieważ dokonana przez inwestora modyfikacja nie wpłynęła w żaden sposób na przedmiot prowadzonego postępowania, ani na podmioty ww. postępowania. W konsekwencji, GINB miał możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie posiadanego materiału dowodowego.

naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy co do istoty sprawy i niewydanie decyzji reformatoryjnej albo utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...], w sytuacji gdy powołanie przez inwestora kilku nowych dowodów, ograniczenie wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do jedynie niektórych działek lub też złożenie przez inwestora zmodyfikowanego wniosku na nowym wzorze nie powoduje automatycznie braku możliwości rozpoznania wniosku. Należy uznać, że GINB:

dysponował pełnym materiałem dowodowym, który umożliwiał mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, i jednocześnie

w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby konieczność wydania decyzji kasacyjnej,

- a tym samym GINB powinien wydać decyzję reformatoryjną lub też utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] , tj. orzec co do istoty sprawy.

naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez brak umorzenia postępowania z wniosku inwestora w części dotyczącej działek, które zgodnie z wnioskiem zostały wyłączone z postępowania,

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenia uzasadnienia w sposób nieodpowiadający ustawowym standardom, bowiem z uzasadnienia sporządzonego przez GINB nie wynika, z jakiego powodu wydał w sprawie decyzję kasacyjną. W szczególności, GINB w zaskarżonej decyzji nie wskazał:

jakie konkretnie dowody i okoliczności powodują konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...]. GINB wskazał jedynie, że powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] była konieczność ponownej oceny nowego wniosku inwestora, przez co GINB rozumiał złożenie wniosku na nowym formularzu urzędowym, podczas gdy wniosek był tożsamy przedmiotowo i podmiotowo z oryginalnym wnioskiem (z zastrzeżeniem zmniejszenia liczby działek). GINB nie wskazał przede wszystkim, dlaczego nie mógł on samodzielnie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego,

jakich naruszeń przepisów prawa procesowego dopuścił się Wojewoda [...] przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, co uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej. W rezultacie, GINB nie uzasadnił zasadności wydania decyzji kasacyjnej

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

7. Odpowiadając w dniu [...] marca 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu.

Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. GINB wskazał ponadto, że po modyfikacji wniosku przez inwestora nie było możliwe umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana ogólna norma ma zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), jak i sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. i następnych przepisach ustawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd jest wadliwa, mimo że nie wszystkie argumenty podniesione przez skarżącą znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy.

Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, od której to skarżąca wniosła skutecznie, z zachowaniem ustawowego terminu, sprzeciw uregulowany w art. 64a – 64e p.p.s.a.

We wskazanym kontekście prawnym należy podkreślić, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej "sprzeciw"). Na podstawie art. 64e k.p.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu, albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei, stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw.

W związku z powyższym, w razie rozpoznawania przez sąd sprawy ze sprzeciwu, dokonywana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Wydany w oparciu o akta sprawy wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza o uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525).

Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się zatem wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie w przedstawionym wyżej zakresie, Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: (a) decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie (b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3180/15, LEX nr 2 441 452).

Użyty w przywołanym przepisie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest oczywiście zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16, LEX nr 2 423 038). Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej ma ona charakter ograniczony, ponieważ nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16, LEX nr 2 399 108).

Podkreślenia wymaga więc, że regułą jest orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ten ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3441/15, LEX nr 2 395 863).

9. Odnosząc przedstawione reguły do okoliczności wydania decyzji GINB z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]), że wymienioną decyzję należało uznać za wadliwą co najmniej z trzech powodów.

Po pierwsze, organ odwoławczy nie stwierdził w decyzji organu pierwszej instancji i nie wykazał w uzasadnieniu własnej decyzji, że w przypadku decyzji Wojewody [...] nr [...] doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie twierdził zresztą, że decyzja organu pierwszej instancji była wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania. Argumentem podnoszonym przez GINB był fakt, że w piśmie zawierającym odwołanie od decyzji Wojewody [...] inwestor wskazał istotną zmianę w projekcie, a mianowicie z zakresu inwestycji wyłączył prace zaplanowane na obszarze trzynastu działek z obrębu [...][...] w gminie [...]. Jednocześnie inwestor złożył do akt sprawy zmieniony projekt budowlany. Organ odwoławczy uznał, że nowy projekt budowlany wymaga całościowego ponownego zbadania i najlepiej uczyni to Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji.

Zmiana projektu budowlanego w trakcie postępowania, zwłaszcza po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jest niewątpliwie istotną okolicznością. Nie jest jednak okolicznością oczywistą, która automatycznie nakazywałaby bądź uzasadniałaby zwrot sprawy do organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, nie podjął jednak trudu oceny zmian i możliwości realizacji inwestycji na podstawie zmienionego projektu. W takim kontekście oczywiste jest jednak, że nie została spełniona pierwsza przesłanka wydania decyzji kasacyjnej: nie stwierdzono naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. GINB nie miał jednak bezpośredniej podstawy, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji.

Trzeba przy tym pamiętać, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Stara zasada rozumowania prawniczego głosi zaś jasno: wyjątków nie powinno się interpretować rozszerzająco, ani stosować przez analogię (exceptiones non sunt extendendae), zwłaszcza na korzyść organu administracji (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 233/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652).

Jeśli zatem art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (a także dodatkowych warunków), to w przypadku gdy taka okoliczność nie występuje, organ odwoławczy musi wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne lub umorzyć postępowanie.

W sytuacji braku naruszeń przepisów postępowania organ odwoławczy nie może – z oczywistych względów - spełnić drugiego obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a.: nie może wskazać sposobów usunięcia naruszeń.

Po drugie, decyzja kasacyjna może być wydana, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie [przy czym] przekazując sprawę, organ [odwoławczy] powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zdaniem GINB w rozpatrywanej sprawie ten wymóg był spełniony, gdyż zdaniem organu zbadanie zakresu zmian polegających na usunięciu z zakresu inwestycji kilkunastu działek może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i organ odwoławczy nakazał organowi pierwszej instancji zbadanie właśnie tych okoliczności.

Zdaniem Sądu stanowisko GINB również w tym aspekcie: koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, jest wadliwe prawnie. Sam fakt zgłoszenia zmian do projektu budowlanego w trakcie postępowania, zwłaszcza zmian eliminujących pewne elementy projektu, a nie dodające nowe, nie musi powodować bądź poszerzać zakresu spraw koniecznych do wyjaśnienia. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie okoliczności nie zostały ustalone w związku ze zmianą projektu budowlanego, jakie czynności dowodowe powinny być podjęte przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, ani też jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy może mieć zmiana wniosku o pozwolenie na budowę i zmiana projektu.

Co więcej wyliczonych braków nie powinno się traktować wyłącznie jako wady uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji (choć tak z pewnością jest), lecz jako zasadnicze wady postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Mówiąc krótko, zdaniem Sądu organ odwoławczy miał obowiązek zbadać te okoliczności, nie miał podstaw do zwolnienia się z obowiązku przeprowadzania czynności dowodowych i rozstrzygnięcia co do istoty. Wynika to z systemowej wykładni art. 138 § 2 k.p.a.: decyzja kasacyjna jest tylko wyjątkiem, podczas gdy zasadą jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Dopiero po zbadaniu zmienionego projektu budowlanego i upewnieniu się pod wszelką wątpliwość, że zakres faktów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy przekracza kompetencje lub faktyczne możliwości organu odwoławczego, można wydać decyzje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie GINB takiej analizy nie przeprowadził. Nie tylko nie zadał sobie trudu, aby sprawdzić, co wynika ze zmian wprowadzonych przez inwestora we wniosku i w projekcie budowlanym, ale nie uzasadnił również wskazywanej "konieczności" prowadzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. GINB ograniczył się jedynie do powołania się na argument formalny: art. 15 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć orzeczenia wydane na tle bardzo podobnego stanu faktycznego, w który sądy potwierdziły obowiązki organu odwoławczego i orzekły, że zmiana wniosku i projektu w trakcie postępowania nie upoważnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 72/18). We wskazanym wyroku Sąd podkreślił, że nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym i w zakresie spornym, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, bo każdy z organów w toku instancji oceniałby inny projekt. Stwierdzenie to jest nieuprawnione; uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym, nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że projekt ten (na skutek jego korekty) nie jest tożsamy z projektem ocenianym przez organ pierwszej instancji. Odmienna oceny prowadziłoby do konkluzji, że każda zmiana projektu budowlanego wymagałaby działania organu I instancji, co wobec kompetencji organów obu instancji (w tym: organu II instancji) i treści art. 136 k.p.a. należy ocenić jako nieznajdujące oparcia w przepisach prawa.

Powyższe stanowisko, w pełni przyjmowane przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę prowadzi do wniosku, że również w zakresie drugiej przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. decyzja GINB z [...] lutego 2018 r. jest wadliwa.

Po trzecie, przedstawione wyżej dwa zarzuty wobec decyzji GINB będącej przedmiotem sprzeciwu rozpatrywanego przez Sąd można byłoby uznać za formalistyczne i za nietrafne, gdyż w rozpatrywanej mieliśmy do czynienie z niezwykłymi – zdaniem GINB – okolicznościami, a mianowicie istotną zmianą projektu budowlanego. Sąd nie podziela wszak takiej oceny. Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja GINB z [...] lutego 2018 r. była wadliwa również ze względu na zignorowanie przez organ odwoławczy wartości, jakie uzasadniały wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w art. 64a – 64e p.p.s.a.

Otóż w uzasadnieniu ustawy wprowadzającej instytucje sprzeciwu od decyzji do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazano, że "nowe rozwiązanie prawne wprowadziło szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych, (...) że powinno przyczynić się do zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (vide: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183).

Cel ustawodawcy wyrażony w odniesieniu do przepisów p.p.s.a., ale ściśle powiązany z art. 138 § 2 k.p.a. jest jasny: organy odwoławcze nie powinny unikać rozstrzygania spraw co do istoty, korzystając z furtki, jaką stanowi decyzja kasacyjna. Cele takie, co najmniej z dwóch powodów, wydają się szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie. Primo, przedmiotem inwestycji jest linia energetyczna, zapewniająca dostawę prądu ludności Województwa [...] . Inwestycja ma zatem realizować interes społeczny, a nie partykularny interes indywidualnego inwestora prywatnego. Secundo, postępowanie w sprawie toczy się już od połowy 2016 r., a zaskarżona decyzja GINB z [...] lutego 2018 r. kontrolował już drugą decyzję wydaną w tej sprawie przez Wojewodę [...] . Co więcej zmiany do projektu budowlanego i do wniosku o pozwolenie na budowę wprowadzone przez inwestora miały na celu właśnie przyspieszenie postępowania w sprawie, poprzez ominięcie przeszkód dotyczących niewielkiego odcinka inwestycji.

W takim kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był wyraźnie zobowiązany do podjęcia możliwych działań i czynności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie przedłużania postępowania w sprawie poprzez powtarzanie całego postępowania przed organem pierwszej instancji.

W tym samym kontekście wyrok Sądu jest uzasadniony nie tylko formalistycznie pojmowanym obowiązkiem działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim imperatywem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (art. 8 § 1 k.p.a.).

Jak już wcześniej wskazano, organ odwoławczy nietrafnie zasłaniał się koniecznością respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ przyjął, że art. 15 k.p.a. pozwala uchylić (w sensie: derogować, nie stosować) normę określającą warunki wydania decyzji kasacyjnej, tj. art. 138 § 2 k.p.a. Takie rozumowanie jest jednak błędne. Stwierdzając kolizję norm, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę ww. zasady postępowania administracyjnego (art. 6-8 k.p.a.) i dokonać tzw. ważenia zasad prawnych, tak aby móc zrealizować obowiązki wynikające z każdej z norm znajdujących zastosowanie w możliwie najszerszym zakresie, a nie uchylać normy niewygodne dla organu (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 566/16 oraz z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1876/17). W opinii Sądu ważenie wskazanych zasad prawnych, a także uwzględnienie kolizji między interesem publicznym realizowanym przez inwestora oraz interesem prywatnym, który stara się bronić skarżąca, wyraźnie przemawia za przyznaniem pierwszeństwa ścisłej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., nawet w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., a nie art. 15 k.p.a.

10. Stwierdzając wskazane wady rozumowania leżące u podstawy wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. Sąd uchylił tę decyzję.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien wykorzystać dostępne mu środki i podjęć takie czynności, jakie są niezbędne lub choćby pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a więc wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dopiero ziszczenie się przesłanek przewidzianych w art. 136 § 4 k.p.a. może prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

11. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.