Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 673/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania L. M. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 sierpnia 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących okoliczności.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r., deklarując w pakiecie 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) powierzchnię 1,98 ha, w wariancie 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) powierzchnię 6,52 ha. Płatność została przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 16 grudnia 2011 r. w łącznej wysokości 12.389,40 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji poinformował, iż terminem rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2011 r.

W latach 2012-2014 beneficjentka ponawiała wnioski o przyznanie płatności. Decyzją ww. organu z dnia 23 stycznia 2013 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w tych samych wariantach w wysokości 12.389 zł, zaś decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w wysokości 12.250,80 zł dla wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i dla wariantu 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Powierzchnie, do których przyznano płatności, we wszystkich ww. decyzjach były tożsame i wynosiły 1,98 ha dla wariantu – trwałe użytki zielone i 6,52 ha dla wariantu – uprawy sadownicze i jagodowe.

W trakcie kontroli na miejscu, które przeprowadzono w dniach 22-25 sierpnia 2014 r. i 12 grudnia 2014 r., stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych – różnicę powierzchni deklarowanej, tj. 1,98 ha, oraz powierzchni stwierdzonej, tj. 1,73 ha, wynoszącą 0,25 ha, co stanowi 12,63%; w ramach upraw sadowniczych i jagodowych - stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz nieprawidłowości w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew.

W konsekwencji decyzją z dnia 6 lutego 2015 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznano beneficjentce na 2014 r. płatność rolnośrodowiskową dla wariantu 2.3 w pomniejszonej wysokości w kwocie 319,80 zł, zaś dla wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) odmówiono jej przyznania płatności. Skarżąca nie odwołała się od tej decyzji, wobec tego stała się ona ostateczna.

Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych za lata 2011-2013, przyznanych na mocy wyżej opisanych decyzji.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 35.438 zł.

W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na: art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej " k.p.a.", art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634, ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 39 ust. 2 pkt 2, § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz w zw. z § 27 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., poz. 262 ze zm.), art. 5 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str. 243 ze zm.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368, str. 74 z 23.12.2006 ze zm.), art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/1009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz. L Nr 280 z 13 października 2012 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że niezgodność w zakresie zmniejszenia areału, kwalifikującego się do przyznania płatności, ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony oraz powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2014 r. Na ich podstawie organ stwierdził, że w latach 2011–2013 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie norm (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań), jednocześnie wykluczył istnienie w sprawie przesłanki odstąpienia od ustalenia obowiązku zwrotu albo wykluczającej taki zwrot.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

Zawiadomieniem z dnia 15 października 2015 r. organ odwoławczy w celu zapewnienia stronie uprawnień wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczył skarżącej termin do zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej wniosła o przesłanie jej na adres kancelarii kserokopii akt sprawy oraz wcześniejsze powiadomienie jej o wysokości należnej opłaty.

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. organ odwoławczy odmówił stronie wydania i wysłania na adres kancelarii jej pełnomocnika kserokopii akt znajdujących się w aktach sprawy.

Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z jej zeznań oraz świadka A. M. na okoliczność przebiegu oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w latach 2011-2014. Powyższy wniosek został ponowiony pismem z dnia 28 grudnia 2015 r.

Wezwaniem z dnia 20 stycznia 2016 r. (doręczonym w dniu 27 stycznia 2016 r.) skarżąca została wezwana do doprecyzowania, jakich kontroli dotyczy żądanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, jakie okoliczności maja podlegać ustaleniu oraz wyjaśnienia, jakie znaczenie w jej ocenie dla wyników kontroli ma sposób typowania. Została również wezwana do dostarczenia kopii protokołów kontroli Jednostki Certyfikującej za rok 2014 oraz wskazanie, kiedy i w jakich okolicznościach dosadzała drzewka jabłoni na poszczególnych działkach rolnych.

Skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią ww. wezwaniem, pozostawiając je bez odpowiedzi.

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej oraz wnioskowanego świadka na okoliczność przebiegu oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w latach 2011–2014.

Decyzją z dnia 23 marca 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zakwestionowała prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych, zarzucając nieprawdziwość protokołom pokontrolnym. Podniosła, iż od samego początku nie zgadzała się z treścią tych protokołów, jednakże nie sądziła, iż powinna wnieść do nich zastrzeżenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2016 r., przedłożonym na rozprawie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, polegającą na obrazie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., wyrażającej się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego oraz podstawowej wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z kontroli programu rolnośrodowiskowego w dniach 22-25 sierpnia 2014 r. Zdaniem skarżącej brak wniesienia pisemnych zastrzeżeń do raportów z kontroli na miejscu nie może decydować o bezwarunkowej wartości dowodowej przedmiotowego dokumentu oraz nie może decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za okresy wcześniejsze sprzed kontroli. Skąd bowiem organ wie, jaki był stan faktyczny przedmiotowych upraw za lata 2011-2013, skoro w tych latach nie przeprowadzano jakiejkolwiek kontroli i nie kwestionowano przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Na te między innymi okoliczności skarżąca chciała być przesłuchana jako strona, ale organ kategorycznie odmówił przeprowadzenia przedmiotowego dowodu, tym samym naruszono obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów i argumentów skarżącej istotnych dla rozstrzygnięcia oraz ich merytorycznej oceny, a także bezpodstawna odmowa przesłuchania skarżącej doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że doszło do nienależnego pobrania płatności,

3) art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, ze organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego po nierzetelnie przeprowadzonej kontroli w dniach 22-25 sierpnia 2014 r. następuje wsteczna odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2013, a ograniczył się tylko do prostego skopiowania i ponownego przywołania stanowiska organu pierwszej instancji, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli zaskarżonej decyzji,

4) art. 8, 16 § 1 w zw. z art. 155, 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania, iż w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznające skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011-2014 (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2016 roku, III SA/Po 594/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r. III SA/Po 467/16),

5) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2014, a ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia oceny organu pierwszej instancji,

6) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka A. M. oraz przesłuchania strony skarżącej na okoliczność przebiegu kontroli oraz ustaleń pokontrolnych, w tym ustnego złożenia sprzeciwu i zastrzeżeń pracownikom kontroli - postanowienie z dnia 14.03.2016 r. nr [...],

7) art. 73 § 2 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę pełnomocnikowi skarżącej wydania i wysłania na adres kancelarii kserokopii akt znajdujących się w aktach sprawy, pomimo faktu, iż pełnomocnik ma miejsce zamieszkania w P.,

8) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez nieobiektywne oparcie się organu odwoławczego na piśmie i wyjaśnieniach Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 13 stycznia 2016 roku, natomiast nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskowanego świadka oraz skarżącej,

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

10) art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/11 poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca nienależnie pobrała w latach 2011-2014 płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego,

11) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż strona skarżąca nienależnie pobrała w latach 2011-2014 płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał zarzut sformułowany jako "pominięcie w toku postępowania, że w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje przyznające skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011-2014" (skarżącej zapewne chodziło o lata 2011-2013, których dotyczą ustalone zaskarżoną decyzją kwoty nienależnie pobranych świadczeń).

Na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173), dalej nazywaną "ustawą o wspieraniu rozwoju", obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Sąd stwierdza, że postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, niezasadna jest zatem argumentacja skarżącej, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatność. Pierwsze z postępowań dotyczyło bowiem przyznanego stronie prawa do świadczeń ze środków publicznych za rok rozliczeniowy, natomiast drugie z postępowań dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranej w świetle złożonej przez stronę wcześniejszej deklaracji i stwierdzonych dopiero ex post okoliczności faktycznych. Są to zatem dwa różne postępowania i różny jest też przedmiot wydanych w ich wyniku decyzji.

Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać, przepisy prawa tego też nie przewidują, wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2011-2013 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja za 2014 r. przyznająca płatności z tytułu wariantu 2.3 w pomniejszonej wysokości (w związku z różnicą powierzchni deklarowanej oraz powierzchni stwierdzonej) oraz odmawiająca przyznania płatności z tytułu wariantu 2.9.

W konsekwencji słusznie w ocenie Sądu organy zastosowały organy przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, przewidujący decyzyjny tryb ustalania nienależnych pobranych płatności.

Zaprezentowany pogląd, że warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności niejednokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 21 października 2016, sygn. akt II GSK 2115/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej w zakresie nieprawidłowości dokonanych ustaleń stanu faktycznego, skutkujących błędnym określeniem kwoty nienależnie pobranych płatności, Sąd uznał ją nieuprawnioną. Jak wynika z treści pisma procesowego z dnia 2 stycznia 2016 r. zastrzeżenia skarżącej dotyczą dwóch kwestii: rzetelności i prawdziwości sporządzonych raportów z czynności kontrolnych (które odbyły się w terenie w dniach 22-25 sierpnia 2014 r. i 12 grudnia 2014 r.) oraz zasadności odmowy przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dowodu z zeznań świadka oraz skarżącej na okoliczność przebiegu oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w latach 2011-2014.

W ocenie Sądu nie brzmi wiarygodnie twierdzenie skarżącej, iż od samego początku nie zgadzała się z treścią raportów z kontroli, jednakże nie sądziła, iż powinna wnieść do nich zastrzeżenia. Po pierwsze dlatego, że kwestionowane przez nią raporty zawierają wyraźne i precyzyjne pouczenia co do możliwości złożenia pisemnych zastrzeżeń przez kontrolowanego co do ustaleń zawartych w raporcie. Po drugie, jak wytłumaczyć zaniechanie skarżącej polegające na niewniesieniu odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 lutego 2015 r. o przyznaniu na 2014 r. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, na której opiera się zaskarżona decyzja. Skoro, jak twierdzi skarżąca, od początku nie zgadzała się z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, dlaczego nie skorzystała z prawa do wniesienia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bazującego w całości na ustaleniach kontroli, zawartych w kwestionowanych przez nią raportach. I dlaczego w takim razie w swoim oświadczeniu z dnia 25 sierpnia 2014 r. wprost potwierdza te ustalenia w przedmiocie zmniejszenia obsady jabłoni w sadach, podając, iż co roku dokupuje nowe sadzonki celem utrzymania odpowiedniej obsady, jednak większość sadzonek, które zostały posadzone w kwietniu 2014 r. nie przyjęła się i dlatego jesienią 2014 r. planuje dokupić nowe sadzonki.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). K.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 362). Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.).

W ocenie Sądu strona skutecznego dowodu nie przeprowadziła, a tym samym nie podważyła skutecznie wyników kontroli. Nie przedłożyła bowiem żadnego dowodu potwierdzającego okoliczności przeciwne. Wniosła, co prawda, w dniu 23 listopada 2015 r. na etapie postępowania przed organem II instancji o dopuszczenie dowodu ze swoich zeznań i zeznań świadka A. M. na okoliczność przebiegu oraz ustaleń kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w latach 2011-2014, podtrzymując swoje żądanie w piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r., jednakże pozostawiła bez odpowiedzi wezwanie organu z dnia 20 stycznia 2016 r. (doręczone jej 27 stycznia 2016 r.) do doprecyzowania, jakich kontroli dotyczy żądanie, jakie okoliczności mają podlegać ustaleniu, wskazanie, kiedy i w jakich okolicznościach skarżąca dosadzała drzewka jabłoni na poszczególnych działkach rolnych oraz dostarczenie kopii protokołów z kontroli Jednostki Certyfikacyjnej za rok 2014.

Tym samym nie może skutecznie kwestionować odmowy przeprowadzenia wnioskowanego dowodu (zawartej w postanowieniu z dnia 14 marca 2016 r.), skoro nie współpracowała z organem i powstrzymała się od wykazania, iż okoliczność, mająca zostać ustalona w drodze wnioskowanego dowodu, ma znaczenie dla sprawy, co obligowałoby organ w myśl przepisu art. 78 § 1 k.p.a. do uwzględnienia jej żądania. Należy w tym miejscu odnieść się do argumentacji skarżącej przedstawionej w punkcie 1 pisma procesowego z dnia 2 stycznia 2016 r., zgodnie z którą brak wniesienia pisemnych zastrzeżeń do raportów z kontroli na miejscu nie może decydować o bezwarunkowej wartości dowodowej tego dokumentu oraz nie może decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za okresy wcześniejsze sprzed kontroli. Skarżąca podniosła, iż organ nie miał wiedzy, jaki był stan faktyczny przedmiotowych upraw za lata 2011-2013, gdyż w tych latach nie przeprowadzano jakiejkolwiek kontroli i nie kwestionowano przyznanych płatności rolno środowiskowych. Podkreśliła, że na te m.in. okoliczności chciała być przesłuchana jako strona. Tymczasem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotne, jaki był stan upraw w okresie sprzed kontroli.

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca w 2011 r. podjęła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania), wariant 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Pierwsza płatność została przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 16 grudnia 2011 r. w wysokości 12.389,40 zł. W latach 2012-2014 beneficjentka ponawiała wnioski o przyznanie płatności. Decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w tych samych wariantach w wysokości 12.389 zł, zaś decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w wysokości 12.250,80 zł dla wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i dla wariantu 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Powierzchnie, do których przyznano płatności, we wszystkich ww. decyzjach były tożsame i wynosiły 1,98 ha dla wariantu – trwałe użytki zielone i 6,52 ha dla wariantu – uprawy sadownicze i jagodowe.

W trakcie kontroli na miejscu, które przeprowadzono w dniach 22-25 sierpnia 2014 r. i 12 grudnia 2014 r., stwierdzono uchybienia: w ramach użytków zielonych – różnicę powierzchni deklarowanej, tj. 1,98 ha, oraz powierzchni stwierdzonej, tj. 1,73 ha, wynoszącą 0,25 ha, co stanowi 12,63%; w ramach upraw sadowniczych i jagodowych – stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz błąd w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew. W konsekwencji decyzją z dnia 6 lutego 2015 r. organu I instancji przyznano beneficjentce na 2014 r. płatność rolnośrodowiskową dla wariantu 2.3 w pomniejszonej wysokości w kwocie 319,80 zł, zaś dla wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) odmówiono jej przyznania płatności. Skarżąca nie odwołała się od tej decyzji, wobec tego stała się ona ostateczna.

Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na lata 2011–2013, przyznanych na mocy ww. decyzji.

Przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 kierowane są do Państw Członkowskich, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalej nazywana "ustawą o wspieraniu rozwoju", która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej (art. 28 ust. 3 tej ustawy).

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r.

Postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku, co zostanie omówione niżej.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust.1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Można zatem stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i w konsekwencji rodzi obowiązek wymierzenia sankcji z § 39 ("płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi"). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu.

Z treści przedstawionych powyżej przepisów wynika bezspornie, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. Dochodzi wówczas do nienależytego pobrania przez rolnika świadczenia, gdyż świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Należy uznać, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Rolnik, który podejmuje się – w zamian za płatności – realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie pięcioletniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Z treści ww. rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolno środowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14 i z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011–2013, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu. Stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej w sierpniu i grudniu 2014 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez skarżącą w 2011 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności i wydania decyzji na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak jest podstaw do czynienia jeszcze dodatkowych ustaleń związanych z tym, czy stwierdzone w 2014 r. nieprawidłowości występowały wcześniej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności zaaprobować należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu płatności za lata 2011-2013 ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych: w ramach użytków zielonych niedotrzymanie zobowiązania na powierzchni 0,25 ha. Obowiązek zwrotu dotyczy również płatności ze względu na nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach upraw sadowniczych i jagodowych.

Jeśli chodzi o uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącą wymogów dotyczących powierzchni w ramach użytków zielonych przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost w sposób szczegółowy reguluje wysokość sankcji – zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki objętej zmniejszeniem. Jest to zgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania.

Stwierdzić należy brak takiej podobnej, szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.10. Naruszenia takie należy niewątpliwie zakwalifikować zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe.

W świetle przytoczonych przepisów nie można uznać – jak to uczyniła skarżąca – że w postępowaniu, o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. organ zobowiązany jest ustalić, czy w latach poprzedzających stwierdzone uchybienia zaistniała identyczna sytuacja, że rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taka wykładnia § 39 rozporządzenia jest nieuprawiona i rozszerzająca. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter płatności rolnośrodowiskowej, a mianowicie, że jest to zobowiązanie wieloletnie, polegające m.in. na tym, że w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Niezachowanie ich w danym roku nie oznacza, że sankcja dotyczy tylko tego roku. Jeśli uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i zmniejszenia płatności, brak podstaw do wykluczenia zwrotu płatności. Właśnie charakter zobowiązania wieloletniego uzasadnia pogląd, że uchybienie w danym roku negatywnie wpływa na płatności już otrzymane nawet za rok, w których uchybień nie stwierdzono.

Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Z powyższych względów Sąd uznał za chybione zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych, których zdaniem skarżącej dopuściły się organy w toku postępowania. W ocenie Sądu stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony prawidłowo. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy zastosowały odpowiednie przepisy prawa i właściwie je zinterpretowały, ustalając kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2013.

Końcowo Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się zarzuconej w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2016 r. obrazy zasady względnej jawności akt postępowania unormowanej w art. 73 k.p.a. Wskazać należy, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1), jednakże czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, strona może żądać, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem (§ 2). Z uprawnień tych w żadnym razie nie wynika, w ocenie Sądu, obowiązek organu do kserowania i przesyłania stronie całych akt postępowania z uwagi na miejsce zamieszkania jej profesjonalnego pełnomocnika z wyboru poza obszarem działania organu administracyjnego.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych przez skarżącą naruszeń prawa procesowego i materialnego.

Prawidłowo powołały się organy na przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązującego w czasie realizacji przez skarżącą przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W niniejszej sprawie nie będzie mieć zastosowania ograniczenie odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011, jak też wskutek przedawnienia ściągalności, co szeroko uzasadnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a czego w skardze nie kwestionowano.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.