Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3577/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 par. 1 pkt 1, art. 21 par. 1 pkt 2, art. 68, art. 70, art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 145 ust. 1, art. 146 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1095/14 w sprawie ze skargi A. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1095/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w Ł. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zawarł z A. w Ł. umowę na realizację zadania pt. "[...]".

Po przeanalizowaniu sprawozdania złożonego przez A. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że przy wydatkowaniu dotacji doszło do nieprawidłowości:

1. W tabeli "Zestawienie faktur i rachunków" uwzględniono dokumenty księgowe wystawione przed dniem realizacji zadania, tj. przed [...] sierpnia 2008 r.;

2. Podczas realizacji umowy A. naruszyło także § 12 ust. 4 umowy, poprzez zwiększenie kosztu finansowania z dotacji o ponad 5%.

Minister Pracy i Polityki Społecznej [...] stycznia 2012 r. wezwał A. do zapłaty kwoty 1.209,94 zł wraz z odsetkami. Pomimo tego A. nie dokonało należnej wpłaty na rachunek bankowy Ministerstwa.

Z pisma A. z [...] grudnia 2012 r. wynika, że wykryta przez zleceniodawcę nieprawidłowość polegająca na przekroczeniu dopuszczalnego limitu określonego w § 12 ust. 4 umowy ma związek z "przyjęciem przez grantodawcę jako podstawę do rozliczenia projektu budżetu projektu w wersji początkowej, a nie skorygowanej". Minister uznał jednak, że z uwagi na fakt, że pismo A. z wnioskiem o korektę pozostało bez odpowiedzi, co oznacza, że nie wyraził zgody na zmianę w kosztorysie, to skuteczna zmiana treści umowy, w tym przypadku kosztorysu, nie mogła mieć miejsca, stosownie do § 17 umowy.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązał A. do zwrotu części dotacji wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 1209,94 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej A. do zwrotu kwoty 42,50 zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz odsetek od tej kwoty oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części – tj. w zakresie zobowiązania do zwrotu kwoty 1.167,44 zł. z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Minister uznał, że A. wykazało, że nie doszło do wykorzystania dotacji przed terminem, więc uchylił decyzję w części wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Jeśli chodzi o dotację uznaną za pobraną w nadmiernej wysokości organ uznał, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a spór między A. a organem sprowadza się do oceny prawnej zaistniałej sytuacji. Skarżący uważa, że miał prawo jednostronnie zmienić kosztorys w zależności od swoich potrzeb wynikłych podczas realizacji projektu, także że brak wyrażonej przez Ministra zgody na taką zmianę narusza jego prawo. Jednakże, dokument "Zasady Przyznawania i Rozliczania Dotacji w Ramach Funduszu Inicjatyw Obywatelskich w Roku 2008", na którego naruszenie powołuję się A., pisząc o "regulaminie FIO", stanowi, że zmiana umowy może nastąpić jedynie w drodze aneksu.

Organ, przywołując § 17 umowy, uznał, że to, że w umowie przewidziana została pisemna forma składania oświadczeń woli, nie oznacza, że każde oświadczenie złożone w tej formie, także to jednostronne, może skutecznie zmienić treść umowy. Zmiana treści umowy może bowiem zapaść wyłącznie poprzez czynność prawną dwustronną – dokonaną przez obie strony umowy.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że istotą sporu pomiędzy stronami jest kwestia wykładni § 12 oraz 17 umowy.

WSA wskazał, że z załącznika nr 4 do umowy (z kosztorysu) wynika, że w kategorii kosztów związanych z bezpośrednim uczestnictwem adresatów (kategoria nr III) na wydatki określone w pkt 5 przewidziano finansowanie z dotacji w wysokości 3.840 zł. W związku z treścią § 12 ust. 4 umowy wzrost wydatku w tym zakresie mógł być dokonany o nie więcej niż 5% tej kwoty czyli o 192,00 zł. Oznacza to, że kwota dotacji, jaka mogła być wykorzystana na ten wydatek nie powinna przekroczyć 4.032 zł (3.840,00 zł +192,00 zł). Jednakże z przedłożonego sprawozdania wynikało, że na ten cel przeznaczono 5.199,44 zł., co oznacza, że doszło do przekroczenia limitu określonego w § 12 ust 4 umowy o 1.167,44 zł.

Zdaniem WSA korekta budżetu dokonana przez A. miała charakter jednostronny i nie zyskała akceptacji organu. Minister nie wyraził bowiem zgody na zmiany w kosztorysie, a jego zgoda nie mogła mieć charakteru dorozumianego, ze względu na § 17 umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 1 w zw. z 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez zaniechanie przez Sąd dokonania oceny i kontroli działalności administracji publicznej w zakresie decyzji z [...] maja 2013 r. wydanej z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 145 i 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej u.f.p.) oraz wobec błędnej interpretacji postanowień umowy z [...] września 2008 r., a w konsekwencji niewłaściwe rozpoznanie przedmiotowej sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik i doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji z [...] lutego 2013 r. w części, w której organ zobowiązał skarżącego do zwrotu dotacji;

art. 3 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80,107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) polegających na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpoznania materiału dowodowego, z przekroczeniem zasad jego swobodnej oceny w przedmiocie wykorzystania dotacji przez skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd orzekający wydał rozstrzygnięcie w oparciu o nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego oraz nie przeprowadził stosownej kontroli aktu administracyjnego;

art. 3 w zw. z 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 12 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;

art. 3 w zw. z 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 14 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej, w części, w której organ zobowiązał skarżącego do zwrotu dotacji;

art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieopowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 i 146 u.f.p. w zw. z błędną wykładnią postanowień umowy z [...] września 2008 r., w szczególności § 3 ust. 5, § 5 ust. 2 oraz § 12, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej w mocy;

3. Na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej o.p.) skarżący podniósł zarzut przedawnienia roszczenia organu o zwrot dotacji, w związku z upływem 5 lat od dnia upływu terminu płatności dotacji do dnia skutecznego doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji nakazującej zwrot dotacji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Jest to sformalizowany i profesjonalny środek prawny, co oznacza, że sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach prawnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej charakter rozpoznawanej sprawy i zakres postawionych zarzutów wymaga nieco odmiennego, aniżeli zwykle stosowane, podejścia do kolejności rozpoznawania zarzutów.

Najdalej idącym zarzutem pozostaje bowiem zarzut przedawnienia. Uwzględnienie tego zarzutu uczyniłoby niecelowym rozpatrywanie pozostałych zarzutów, ponieważ ich ocena i tak nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

Jednakże charakter sprawy i treść pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymagają odniesienie się do nich w sposób komplementarny.

Sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi w tym zakresie, skarżąca kasacyjnie odwołała się do naruszenia art. 70 § 1 o.p., poprzez nieuwzględnienie z urzędu przez Sąd I instancji przedawnienia udzielonej A. dotacji.

Zauważyć trzeba, że przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy administracji publicznej powinny podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki ciążące na podmiotach zobowiązanych. Jednakże – co oczywiste – w przypadku upływu terminu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, bez względu na wniosek strony w tym zakresie. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem a organami podatkowymi w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Minister Pracy i Polityki Społecznej prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie powinien zatem wypowiedzieć się co do możliwości przedawnienia i jego rodzaju, bowiem w przypadku wydania decyzji nakazującej zwrot dotacji, stosowne przepisy Ordynacji podatkowej nie zostały wyłączone dyspozycją art. 145 i 146 u.f.p.

Zauważyć trzeba, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240; dalej u.f.p. z 2009 r.). Z mocy art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ przedmiotowa decyzja dotyczy dotacji udzielonej w 2008 r., to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

Art. 145 ust. 1 u.f.p., stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie zaś z art. 146 ust. 1 u.f.p. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w tym terminie, organ lub dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego liczy się odsetki. W zakresie nieuregulowanym odpowiednio stosuje się przepisy działu III, Ordynacji podatkowej (art. 146 ust. 3 u.f.p. ).

Przepisy Ordynacji podatkowej regulują zasady przedawnienia prawa do wydania decyzji podatkowej kształtującej zobowiązanie podatkowe (art. 68) oraz przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70). Pierwszy z tych przepisów dotyczy sytuacji, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2, a więc gdy zobowiązanie podatkowe powstaje na mocy decyzji ustalającej jego wysokość. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe nie powstaje, gdy decyzja je ustalająca została doręczona po upływie trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast art. 70 o.p. odnosi się do zobowiązań podatkowych określonych w art. 21 § 1 pkt 1 i stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Kwestią zasadniczą przy ustalaniu zastosowania w sprawie instytucji przedawnienia ma zagadnienie dotyczące charakteru decyzji, czy tworzy ona nowy stan prawny, czy tylko potwierdza stan, który powstał już z mocy nastąpienia zdarzenia określonego w przepisach (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 września 1999 r. sygn. akt: FPS 6/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 1, która mimo że została wydana na gruncie art. 5 ustawy z 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych; Dz. U. z 1993r. Nr 108, poz. 486 ze zm., zachowała swoją aktualność na gruncie Ordynacji podatkowej; por. także B. Brzeziński: Glosa do wyroku NSA z 5 maja 1994 r. sygn. akt: SA/Wr 53/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1995, Nr 6, poz. 107).

W rozpoznawanej sprawie decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zarzut 2 a i b petitum skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim strona podnosi w nim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegający na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpoznania materiału dowodowego, rozpoznaniu sprawy w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne i zaniechaniu kontroli zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej zasadnie stwierdza, że Sąd I instancji jest zobowiązany ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. do zbadania legalności skarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, a więc powinien również odnieść się do sposobu stosowania przez organ art. 145 i 146 u.f.p., a tego warunku nie spełnia kontrolowany wyrok. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że Sąd nie jest związany granicami skargi (jej zarzutami i wnioskami), ale jest związany granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. m.in. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 134, punkt 5, Lex 23013). Przez sprawę w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a rozumieć bowiem należy sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja, czyli ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. m.in. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, 2016, komentarz do art. 134, pkt 1; także B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51; por. też m.in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego. Granice sprawy są więc wyznaczone ustawą materialnoprawną.

W sprawach dotyczących zwrotu dotacji udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, tj. przepisy art. 145 i 146 u.f.p.

Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zobowiązany był z urzędu, bez względu na zarzuty skarżącego A. odnieść się do ww. przepisów, w tym także dotyczących przedawnienia dotacji. Nie ulega wątpliwości, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie rozstrzygnął tej kwestii, co uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 146 ust. 3 u.f.p. Akceptowanie takiego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, wadliwego ze względu na pominięcie tego problemu, musi być uznane za działanie niezgodne z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., bo oznacza wadliwie przeprowadzoną kontrolę skarżonego rozstrzygnięcia. Organy, ani Sąd I instancji nie ustaliły istotnych dla zagadnienia przedawnienia dotacji kwestii, m.in. nie wskazały, kiedy została doręczona stronie decyzja o zwrocie dotacji. Dla rozstrzygnięcia sprawy powyższa kwestia ma istotne znaczenie, gdyż nie wiadomo, czy decyzja została doręczona przed upływem terminu przedawnienia. W takiej sytuacji, kiedy organ i Sąd I instancji całkowicie pominęły kwestię przedawnienia i nie oceniały, czy w sprawie zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu przedawnienia, to zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu Odwoławczego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie spełnia ww. wymogów ustawowych. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przedstawił w części historycznej rzeczywisty stan faktyczny sprawy, brak jest jednak w dalszej jego części stanowczego nawiązania do niego, jak również, tego czy został on w całości zaakceptowany. Wskazana wyżej wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczo uniemożliwia kontrolę instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi zarówno o ustalenia faktyczne, jak również o analizę stanu prawnego, w szczególności jeśli chodzi o zagadnienia przedawnienia udzielonej skarżącej kasacyjnie dotacji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga szczególnego podkreślenia – brak oceny prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego w zakresie dotyczącym przedawnienia i stanowiska Sądu co do braku rozstrzygnięcia zagadnienia przedawnienia dotacji uniemożliwia NSA kontrolę instancyjną.

W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi należy zgodzić się z poglądem wyrażonym orzecznictwie, że Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jednakże w sytuacji, gdy organ w sposób niepełny i niewyczerpujący przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie, pominął kwestię przedawnienia dotacji – to należy to uznać za istotną wadliwość zaskarżonego wyroku, świadczącą o przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie tylko nie wypowiedział się co do prawidłowości przeprowadzenia przez organ ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania, ale również nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w związku z czym przyjąć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosiło się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, towarzyszyły deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w wadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.

Wobec tego, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę w zakresie wskazanym wyżej, Naczelny Sąd Administracyjnych na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Z uwagi na to, że kwestia ewentualnego przedawnienia zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji nie była w ogóle, ani przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ani przez WSA rozważana, ponownie badając sprawę Sąd odniesie się do powyższej kwestii, rozważając, czy sporna dotacja uległa przedawnieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej.