Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2599/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 58 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1998/14 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1998/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości i zasądził od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 12 listopada 2013 r. P. S. wniósł do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej również jako GIODO) skargę na niezrealizowanie wobec niego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 33 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1182, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 922 – dalej jako ustawa o ochronie danych osobowych) przez podmiot Praktyka Lekarzy Rodzinnych "O." Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Warszawie.

Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. GIODO, działając na podstawie art. 261 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2016, poz. 33 ze zm. – dalej jako kpa), poinformował skarżącego, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1827) dokonanie przez organ czynności urzędowej podlega opłacie skarbowej. Jednocześnie skarżący został wezwany do uiszczenia należnej opłaty skarbowej oraz do przedłożenia dowodu dokonania wpłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma z pouczeniem, że w przypadku niedokonania powyższego w wyznaczonym terminie podanie zostanie mu zwrócone zgodnie z art. 261 § 2 kpa. Wymienione pismo zostało prawidłowo doręczone w dniu 13 lutego 2014 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Termin do dokonania czynności określonej w wezwaniu upłynął w dniu 20 lutego 2014 r. Skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie dowodu uiszczenia należnej opłaty skarbowej.

Wobec nieuiszczenia przez P. S. w wyznaczonym terminie należności tytułem opłaty skarbowej GIODO w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał postanowienie zwracające skargę z dnia 12 listopada 2013 r. Zawierało ono prawidłowe pouczenie, że na podstawie art. 261 § 3 w zw. z art. 141 § 2 kpa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, strona może złożyć na nie zażalenie do GIODO. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone w dniu 25 sierpnia 2014 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej znajdujące się w aktach sprawy.

Skarżący nie złożył zażalenia we wskazanym w wezwaniu terminie, który upłynął dnia 1 września 2014 r. Następnie w dniu 2 września 2014 r. do Biura GIODO wpłynęło złożone osobiście przez skarżącego zażalenie, w którym zawarł on następujące stwierdzenie: "Nadmieniam, że usiłowałem przekazać w dniu 2014-09-01 niniejszy dokument za pośrednictwem ePUAP-u, ale pojawił się "błąd zewnętrznego wysyłania" o czym poinformowałem Ministra Administracji i Cyfryzacji"). Biorąc pod uwagę datę otrzymania przez skarżącego wskazanego postanowienia, tj. 25 sierpnia 2014 r. oraz datę złożenia zażalenia, tj. 2 września 2014 r., organ stwierdził, że skarżący nie zachował wskazanego siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia, który upłynął w dniu 1 września 2014 r. i postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GIODO odniósł się do zarzutu podniesionego w zażaleniu, iż dowód uiszczenia opłaty skarbowej skarżący przekazał w dniu 20 lutego 2014 r., na co uzyskał pokwitowanie. Organ wskazał, że do Biura GIODO nie wpłynął żaden dowód dokonania opłaty świadczący o uiszczeniu jej do sprawy znak: [...]. Podkreślił również, że w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r., wzywającym skarżącego do uiszczenia należnej opłaty skarbowej oraz do przedłożenia dowodu jej dokonania, podano sygnaturę akt sprawy, którą należało powoływać w ewentualnej korespondencji przesyłanej w sprawie. Ponadto wskazane pismo zawierało prawidłowe pouczenie, że w przypadku niedokonania powyższego w wyznaczonym terminie podanie zostanie skarżącemu zwrócone stosownie do treści art. 261 § 2 kpa.

Organ podniósł także, iż zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 141 § 2 kpa zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie — od dnia jego ogłoszenia stronie. Natomiast na podstawie art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle powołanych przepisów warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 57 § kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że skarżący złożył zażalenie po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.

Postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podniósł, że zainicjowane przez niego postępowanie dotyczy danych osobowych przetwarzanych przez zakład opieki zdrowotnej, zatem organ GIODO powinien zastosować art. 261 § 4 kpa, z uwagi na wystąpienie przesłanki ważnego interesu strony. Nadto skarżący wyjaśnił, że dowód uiszczenia opłaty skarbowej został organowi przedstawiony jako załącznik do listu przekazanego w dniu 20 lutego 2014 r., na dowód czego skarżący otrzymał stosowne pokwitowanie wpływu. Skoro organ nie miał wiedzy o fakcie złożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej, a taką wiedzę powziął z treści zażalenia z dnia 2 września 2014 r., to powinien w związku z art. 7 kpa, na mocy art. 50 § 1 kpa, domagać się wyjaśnień, w szczególności poprzez okazanie potwierdzenia złożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Tego zaś organ nie uczynił.

Skarżący podniósł także, iż nie był w stanie złożyć zażalenia w terminie z powodu nieprawidłowości w działaniu e-PUAP, o czym zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji. O wskazanych okolicznościach poinformował także GIODO w swoim zażaleniu z dnia 2 września 2014 r. Organ zaś wskazaną okoliczność w zaskarżanym postanowieniu całkowicie pominął, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Zagadnienie to jest w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne, albowiem nie można strony postępowania obciążać skutkami działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 1 września, ale już 2 września skarżący złożył stosowne zażalenie, najszybciej jak to było możliwe z zachowaniem najwyższej staranności w sprawie. Organ pominął jednak tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. S.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia wydane na podstawie art. 134 kpa. W konsekwencji kognicja Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny, czy skarżący odwołanie od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł w terminie siedmiodniowym, zgodnie z art. 141 § 2 kpa, a w przypadku, gdy uchybił temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Natomiast poza kognicją Sądu pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącego w celu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.

Zażalenie na zaskarżalne postanowienie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał to postanowienie (z art. 144 w zw. z art. 129 § 1 kpa), w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 kpa). Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia zażalenia jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.

Wobec powyższego WSA w Warszawie podkreślił, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 kpa. Nie oznacza to jednak, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia zażalenia, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. Przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 kpa, przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 kpa, zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych, wyrażonych w art. 6 i nast. kpa, zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie do treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 kpa), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając w tym celu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 kpa).

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącego zażalenia z uchybieniem terminu. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że postanowienie o zwrocie skargi zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 sierpnia 2014 r., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 5a akt administracyjnych). Zatem termin do wniesienia zażalenia od powyższego postanowienia upłynął z dniem 1 września 2014 r. Natomiast skarżący zażalenie wniósł w dniu 2 września 2014 r. (data prezentaty organu na zażaleniu), a więc z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia zażalenia. Jednakże zauważyć należy, że w treści zażalenia skarżący wskazał, cyt.: "Nadmieniam, że usiłowałem przekazać w dniu 2014-09-01 niniejszy dokument za pośrednictwem ePUAP-u, ale pojawił się "błąd zewnętrznego wysyłania" o czym poinformowałem Ministra Administracji i Cyfryzacji". Zatem skarżący dostrzegł uchybienie terminu, wskazał na przyczyny powodujące taki stan rzeczy i poinformował o nich organ, aby w postępowaniu nie ponieść negatywnych skutków prawnych. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo zawarcia w zażaleniu wskazanej powyżej treści organ bez żadnej refleksji wydał postanowienie o uchybieniu terminu do jego wniesienia, nie starając się w żadnym stopniu wyjaśnić, na jaką okoliczność i w jakim celu skarżący zawarł w zażaleniu przedmiotowe informacje.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie uznał zatem, że na skutek niepoinformowania skarżącego o skutkach zażalenia złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązki z art. 9 zd. 2 kpa na szkodę strony skarżącej. Sąd zaznaczył jednocześnie, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenia. Jednakże w przypadku, gdy strona w zażaleniu czy też innym piśmie podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu, organ winien, mając na uwadze art. 9 kpa, pouczyć stronę o treści art. 58 kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia.

W przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia zażalenia po upływie ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o jego przywrócenie organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 kpa. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania (zażalenia) z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony zbadać dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu w sytuacji, gdy stwierdził wniesienie odwołania (zażalenia) z uchybieniem terminu. Nie oznacza to jednak, że organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu ma całkowicie pominąć okoliczności podnoszone przez stronę, a mające świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien więc zwrócić się do strony o wyjaśnienie, na jaką okoliczność i w jakim celu załączyła ona wyjaśnienia o "usiłowaniu przekazania zażalenia w dniu 1 września 2014 r. za pośrednictwem e-PUAP", pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 9, 58 § 1, 134 w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku uchybienia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z jednoczesnym wskazaniem przez stronę przyczyny uchybienia terminu brak jest podstaw do wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a na organie ciąży obowiązek wezwania wnoszącego zażalenie do wyjaśnienia, czy składa on wniosek o przywrócenie terminu i pouczenia strony o treści art. 58 kpa o skutkach prawnych uchybienia terminu i podstawach jego przywrócenia, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Jednocześnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych prawem.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 9 kpa, przyjmując, iż GIODO powinien powziąć wątpliwość, czy skarżący składa wniosek o przywrócenie terminu i wezwać go do zajęcia jednoznacznego stanowiska. Ponadto zdaniem Sądu organ ten powinien pouczyć stronę o treści art. 58 kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. Takie stanowisko nie wynika jednak z ugruntowanego poglądu doktryny, zgodnie z którym art. 9 kpa obejmuje m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale. Tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego (Wolters Kluwer, 2015), komentarz do art. 9, teza 4.

W odniesieniu do obowiązku zwrócenia się w razie wątpliwości do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, GIODO stoi na stanowisku, iż pismo skarżącego zostało sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, zaś samo wskazanie przez niego przyczyny uchybienia terminu nie wzbudziło wątpliwości organu co do faktu niezłożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Jeżeli przyjąć, że samo wspomnienie przez skarżącego o przyczynie uchybienia terminu (bez badania, czy była ona zawiniona, czy niezawiniona, co również zdaniem WSA w Warszawie, jest możliwe dopiero po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu) powoduje wątpliwość co do złożenia wniosku o jego przywrócenie, to w ten sam sposób można wywnioskować, iż każde złożenie pisma poza wyznaczonym terminem powinno powodować po stronie organu prowadzącego postępowanie administracyjne wątpliwość, czy stanowi ono wniosek o przywrócenie terminu. Jeżeli zaś taka zasada i wszystkie wynikające z niej konsekwencje związane z obowiązkiem informacyjnym w zakresie art. 58 kpa, miałyby rzeczywiście obowiązywać w postępowaniu administracyjnym, to kwestia ta powinna być uregulowana na poziomie ustawodawczym, nie zaś w drodze wykładni sądowej.

Za powyższym wnioskiem w ocenie organu przemawia również wzgląd na treść art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.), rozumiany przez pryzmat potencjalnych konsekwencji praktycznych, jakie mogłyby wyniknąć ze stosowania wykładni zaproponowanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie. Otóż jeżeli w sytuacjach takich jak w niniejszej sprawie, tj. podniesienia w zażaleniu na postanowienie okoliczności, dla których zażalenie to zostało złożone z uchybieniem terminu, organ administracji publicznej byłby obowiązany pouczyć stronę o treści art. 58 kpa, skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia, to pouczenie takie w każdym przypadku zostałoby wysłane już po rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa, przy czym przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest stosownie do art. 58 § 3 kpa, niedopuszczalne. W przypadku wysyłania tego rodzaju pouczenia, siedmiodniowy termin na złożenie prośby mógłby zostać zachowany jedynie w części sytuacji, w których prawidłowe doręczenie takiego postanowienia nastąpiłoby przed jego upływem, przy czym również i w tej sytuacji różnym skarżącym mogłaby pozostać różna ilość czasu na złożenie prośby o przywrócenie terminu. W związku z powyższym należy przyjąć, iż treść art. 9 kpa powinna być interpretowana w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jako wyznacznik sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracyjny, nie zaś jako podstawa do wprowadzenia rozwiązań prawnych, w których stopień realizacji praw skarżących mógłby w praktyce zależeć od takich czynników jak szybkość doręczenia pouczenia skarżącemu.

Obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 kpa, został w niniejszej sprawie wyraźnie określony w art. 261 § 3 kpa, zaś GIODO zrealizował go poprzez zamieszczenie w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. pouczenia o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.

Zgodnie z poglądem doktryny, dyspozycja art. 9 kpa "(...) nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie «wyrównanie szans»". Tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit, komentarz do art. 9, teza 2. W związku z powyższym interpretacja, zgodnie z którą GIODO byłby obowiązany do wskazywania dalszej drogi postępowania, np. na wypadek uchybienia wskazanego terminu do wniesienia zażalenia, prowadziłaby w istocie do sytuacji, w której obowiązek informacyjny nałożony na GIODO byłby niedookreślony, a jego działania w tym zakresie podlegałyby ocenie nie z punktu widzenia legalności, lecz np. z punktu widzenia celowości.

W związku z powyższym GIODO stoi na stanowisku, iż poinformowanie skarżącego o skutkach prawnych uchybienia terminu i podstawach jego przywrócenia nie mieści się w zakresie obowiązków wynikających z art. 9 kpa, zaś brak tej czynności nie przesądza o legalności uchylonego postanowienia.

Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 7 kpa przyjmując w istocie, iż w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia GIODO powinien działać z urzędu, podczas gdy art. 58 § 1 kpa ustanawia wymóg prośby zainteresowanego w tym zakresie. Skarżący nie złożył prośby o przywrócenie terminu.

Jak wspomniano wcześniej, WSA w Warszawie stwierdził, iż w sytuacji złożenia zażalenia po upływie ustawowego terminu i bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu, organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 kpa, bez stosownego wniosku nie będąc nawet władnym oceniać, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania (zażalenia) z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, iż organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu ma całkowicie pominąć okoliczności podnoszone przez stronę, a mające świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu.

Powyższe sformułowanie wpisuje się niejako w szerszy błąd Sądu, który polega na stwierdzeniu naruszenia art. 7 kpa bez precyzyjnego wskazania kryteriów, zgodnie z którymi powinien postępować GIODO, aby nie naruszyć wymienionego przepisu. Z jednej bowiem strony bezsporne jest, że ocena, czy przyczyny uchybienia danego terminu były zawinione, czy też niezawinione, może zostać przez organ administracyjny dokonana jedynie po złożeniu przez skarżącego wniosku o jego przywrócenie. Z drugiej zaś strony, Sąd wymaga, aby nie pomijać całkowicie tych okoliczności, nie wskazując przy tym zakresu, w jakim dla zachowania zgodności z prawem miałyby one zostać wzięte pod uwagę przez GIODO.

Stanowisko zaprezentowane wyżej jest zgodne z orzecznictwem NSA. W wyroku z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 323/13), przywołując swój własny wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1285/07), Sąd ten wyraził następującą opinię: "Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to wniosek taki powinien wynikać wprost z podania lub odwołania, a nie być wywodzony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego w piśmie strony. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie po terminie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego spóźnionego odwołania, to organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i nie zależy od uznania organu administracji. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ nie może z urzędu analizować przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ma on zatem obowiązku, a nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony, i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie." Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2004/13).

Uchybienia wyszczególnione w powyższych zarzutach doprowadziły do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 kpa w ten sposób, że WSA w Warszawie uchylił postanowienie, do którego wydania GIODO był obowiązany na podstawie wymienionych przepisów.

P. S. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, argumentując, że w rozpatrywanej sprawie wywiązał się z obowiązku informacyjnego wobec strony postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że wniesienie zażalenia przez skarżącego na postanowienie o zwrocie skargi nastąpiło z uchybieniem terminu. W myśl art. 134 w zw. z art. 144 kpa organ ma obowiązek stwierdzić takie uchybienie w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, chyba że strona wystąpi w trybie art. 58 kpa o przywrócenie terminu, a jej wniosek zostanie uwzględniony. W analizowanym przypadku skarżący nie zawarł jednakże w treści zażalenia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast podał przyczynę opóźnienia. Stąd też kwestią wymagającą rozważenia na gruncie rozpoznawanej sprawy jest istnienie po stronie organu obowiązku wyjaśnienia, jakiego rodzaju czynność bądź czynności miał zamiar podjąć skarżący składając pismo z dnia 1 września 2014 r. oraz pouczenia go o treści przepisów regulujących skutki prawne uchybienia terminu i tryb jego przywrócenia.

W ocenie GIODO argumentacja Sądu I instancji nie daje się pogodzić z jednoznacznym brzmieniem art. 134 kpa, obligującego organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu oraz art. 58 § 1 kpa, ustanawiającego wymóg złożenia prośby o przywrócenie terminu. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie jest jednak trafne z uwagi na zbyt wąsko określony przez niego zakres obowiązku informacyjnego, wynikający z art. 9 kpa. Powołany przepis zobowiązuje organ administracji publicznej do informowania w sposób należyty i wyczerpujący stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ponadto ustawodawca nałożył na organ rozpatrujący sprawę obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem analizy jest tu zakres obowiązku informacyjnego organu w stosunku do skarżącego, który w postępowaniu przed GIODO uczestniczył w charakterze strony. Oznacza to, że zgodnie z regulacją ustawową powinien on być informowany o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na jego sytuację prawną oraz otrzymywać w niezbędnym zakresie wyjaśnienia i wskazówki co do treści przepisów prawa. Rozważenia wymaga zatem, czy w sytuacji wniesienia przez skarżącego zażalenia po upływie terminu, ale z powołaniem się na okoliczność mającą spowodować przeszkodę w jego dotrzymaniu, organ był zobowiązany do wyjaśnienia stronie, w jakim trybie możliwe jest przywrócenie terminu i wezwać do sprecyzowania jej intencji. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. NSA stoi bowiem na stanowisku, że art. 9 kpa powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe - zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1740/98, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 230/10 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl. W drugim z powołanych orzeczeń Sąd odwoławczy wskazał m. in., że: "stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, nawet przy braku nazwy tegoż pisma, stanowi przede wszystkim (...) naruszenie zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 9 kpa. Skoro na podstawie pism skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a były przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania".

W nawiązaniu do powyższego należy również dodać, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie zasadnie zwrócił uwagę na obowiązek interpretowania nawet nieprofesjonalnie sporządzonych pism stron w sposób umożliwiający obronę ich praw w postępowaniu przed organami administracji. W przypadku, gdy z pisma nie wynika jednoznacznie, jaka jest wola strony, organ powinien dążyć do wyjaśnienia treści żądania, udzielając jednocześnie pouczenia co do znajdujących zastosowanie w danej kwestii przepisów prawa. Zaniechanie przez organ czynności w tym zakresie można rozpatrywać nie tylko z perspektywy naruszenia zasady informowania określonej w art. 9 kpa, ale również zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianej w art. 8 kpa. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wykonywanie obowiązku informacyjnego nie oznacza świadczenia stronie pomocy prawnej, do czego organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony. Udzielanie informacji na podstawie art. 9 kpa nie polega na doradzaniu najkorzystniejszych rozwiązań prawnych, ma ono jedynie umożliwić stronie pełne rozeznanie w swojej sytuacji prawnej, aby mogła ona podejmować czynności procesowe mając świadomość ich wpływu na przebieg postępowania.

NSA podkreśla zarazem, że zasada informowania stron na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi generalną dyrektywę postępowania, zaś spoczywający na organie obowiązek informacyjny nie wyczerpuje się poprzez określoną z góry liczbę udzielonych pouczeń, lecz aktualizuje się w każdym przypadku, gdy strona mogłaby ponieść szkodę z powodu nieznajomości prawa lub nieotrzymania informacji na temat pewnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Stąd też nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że obowiązek informacyjny w niniejszej sprawie został przez niego zrealizowany poprzez zamieszczenie w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwrotu skargi pouczenia o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie. Realizacja zasady informowania w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza się do udzielania pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, jest bowiem, jak wskazano wyżej, uwarunkowana okolicznościami indywidualnej sprawy, z których wynika konieczność poinformowania strony na podstawie art. 9 kpa.

Z uwagi na to NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazuje, że powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia tego Sądu zostały wydane na tle odmiennych stanów faktycznych, tak więc przedstawiona w nich ocena prawna nie znajduje zastosowania w analizowanym tu przypadku.

W związku z powyższym NSA zauważa również, że zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca zróżnicowania czasu na złożenie przez stronę prośby o przywrócenie terminu po otrzymaniu pouczenia od organu jest błędna i nie znajduje oparcia w treści zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W przypadku bowiem, gdy do strony, po wniesieniu przez nią pisma, zostanie skierowane wezwanie lub pouczenie i strona zastosuje się do wezwania w wyznaczonym terminie, datą wniesienia pisma jest dzień jego pierwotnego wpływu do organu, nie zaś dzień udzielenia odpowiedzi na wezwanie.

Podsumowując powyższe rozważania NSA zauważa, że stanowisko Sądu I instancji w odniesieniu do rozpatrywanej na tle niniejszej sprawy kwestii zakresu obowiązku informacyjnego zasługuje na aprobatę. Tym niemniej, w związku z podnoszonymi przez skarżący kasacyjnie organ wątpliwościami należy podkreślić, że wezwanie strony do sprecyzowania żądania w związku ze wskazaną w zażaleniu przyczyną niedotrzymania terminu nie przesądza o zasadności ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu. Z mocy art. 58 § 1 kpa merytoryczne badanie tej kwestii nie może mieć miejsca bez wyraźnego żądania wyrażonego przez stronę. Dopiero skuteczne złożenie wniosku umożliwia jego rozpatrzenie pod względem spełnienia przesłanek do skorzystania z instytucji przywrócenia terminu na podstawie art. 58 kpa.

Reasumując, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 9, 58 § 1 i 134 w zw. z art. 144 kpa okazał się niezasadny. Stąd też NSA na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.