Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1396/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 w zw. z art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 110, art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 140 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 1163/10 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1163/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia [...] października 2007 r. orzekł o skierowaniu na badania lekarskie B. G. posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. A, B, B + E, C, C + E, w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie, zakończone powyższą decyzją ostateczną.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., orzeczono o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2007 r. z naruszeniem prawa i nie uchyleniu decyzji dotychczasowej, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Organ I instancji wskazał, że decyzja ostateczna z dnia 10 października 2007 r. nie została stronie skutecznie doręczona w trybie art. 44 K.p.a., gdyż B. G. przebywał wówczas w Zakładzie Karnym w R., a następnie w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej OPS w Ch.. Stąd też strona została bez własnej winy pozbawiona udziału w postępowaniu, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże w ocenie organu administracji, wadliwość procesowa polegająca na naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. (poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu), nie miała wpływu na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. W świetle dołączonej do pisma Prokuratora Rejonowego w Rybniku z dnia [...] czerwca 2007 r. sygn. akt Pa [...], opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt 1 DS. [...], B. G. zdradza objawy choroby psychicznej pod postacią zaburzeń afektywnych dwubiegunowych z objawami psychotycznymi, jest bezkrytyczny względem swego stanu psychicznego i wynikających z choroby zachowań. Zatem pozyskane przez organ wiarygodne informacje o zastrzeżeniach o stanie zdrowia kierowcy, z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Stąd też zdaniem organu I instancji, spełnione zostały przesłanki z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, co oznacza, że dotychczasowa decyzja jest zgodna z prawem materialnym, a w związku z tym, brak jest podstaw do jej uchylenia zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., B. G. domagał się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia 10 października 2007 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie. Zdaniem odwołującego się, decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem art. 146 § 2 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, a także art. 107 § 1, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. We wznowionym postępowaniu nie ustalono bowiem, że przysługują mu uprawnienia do kierowania pojazdami jakiejkolwiek kategorii. Zdaniem strony, nawet wobec przyjęcia, że zachodziłyby podstawy do nakazania poddania się badaniom lekarskim, nowa decyzja nie odpowiadałaby też w swej istocie decyzji dotychczasowej, przede wszystkim w zakresie terminu poddania się tym badaniom, bowiem ten określony w pierwotnej decyzji dawno już upłynął, zaś nowy termin rozpocząłby bieg dopiero od ostateczności kolejnej decyzji. Nadto, nie wyjaśniono, czy obecnie zachodzą podstawy do skierowania na badania lekarskie, gdyż organ I instancji ograniczył się do pisma i opinii biegłego sprzed ponad 3 lat.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium dopatrzyło się nienależytego wyjaśnienia sprawy, tj. zastosowania nakazu z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie ustalono bowiem, czy aktualnie można mówić o zastrzeżeniach w stanie zdrowia, które mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Fakty te nie wynikają z przywołanych przez organ I instancji dokumentów, a przy tym, organ ten nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, czy B. G. przysługują uprawnienia do kierowania pojazdami jakiejkolwiek kategorii, aczkolwiek z akt sprawy fakt ten wynika.

W skardze do sądu administracyjnego B. G. domagał się uchylenia decyzji Kolegium w części, wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego, co do zasady decyzja jest prawidłowa, to jednak błędnie Kolegium wskazało w jej motywach także na sposób rozstrzygnięcia sprawy w razie ustalenia, że obecnie istnieją wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, przyjmując że kwestia terminu poddania się badaniu lekarskiemu jest nieistotna i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. Tymczasem organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a., nie jest uprawniony do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, a jedynie winien wskazać na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz określenie okoliczności, wymagających zbadania. Jednakże z mocy art. 110 K.p.a., przy ponownym rozpoznaniu Kolegium byłoby związane poglądem, prawnym zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, podczas gdy zdaniem skarżącego w sytuacji upływu terminu wyznaczonego w decyzji dotychczasowej, której mu nie doręczono, nie jest możliwe dostosowanie się do jej treści.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W toku rozprawy sądowej Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd wskazał, że skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w istocie domagał się uchylenia decyzji Kolegium w części, dotyczącej motywów tego organu, a nie – samego rozstrzygnięcia, co wynika z żądania uchylenia tej decyzji w takim zakresie, w której decyzja ta uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazuje na treść przyszłego rozstrzygnięcia.

Tymczasem w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w drodze wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w całości albo w części, ale obejmującej elementy wymienione w art. 107 K.p.a., a więc zarówno samo rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Nie jest zatem dopuszczalne uchylenie decyzji jedynie w zakresie samych motywów rozstrzygnięcia, zaś w mocy art. 134 § 2 P.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, zakreślone przepisem art. 136 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2007 r., obligowało bowiem organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Skoro w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja dotychczasowa dotknięta jest wadliwością z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu, a zatem zaistniała przesłanka wznowienia, obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie "od nowa" postępowania, tak jakby sprawa nie była do tej pory załatwiona decyzją, a więc przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego sprawy, na co prawidłowo wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji. Jednakże trafnie wskazywał skarżący, że z uwagi na treść nałożonego obowiązku i wyznaczony termin jego wykonania, w żadnym wypadku nie jest możliwe wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że z uwagi na wyznaczony w decyzji termin poddania się badaniu lekarskiemu, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z mocy art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, powołanej przez organy obydwu instancji, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Wzór decyzji o skierowaniu na badania lekarskie na tej podstawie określa załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Zgodnie z delegacją ustawową, zawartą w art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenie to winno określać jedynie szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie.

Tymczasem wzór decyzji zawiera pouczenie, że na badania lekarskie należy się zgłosić do wskazanego WOMP w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji (vide: załącznik Nr 2).

Nie oznacza to jednak podstawy prawnej do określenia w decyzji o skierowaniu na badania terminu do wykonania nałożonego obowiązku, jak to nastąpiło w decyzji dotychczasowej z dnia 10 października 2007 r. W tym zakresie decyzja ta zapadła zatem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wadliwość ta ma zaś charakter materialnoprawny i winna być usunięta poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie we wznowionym postępowaniu nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie może w ogóle zawierać rozstrzygnięcia w kwestii terminu wykonania obowiązku.

W ocenie Sądu błędny jest też pogląd organu odwoławczego w takim zakresie, na jaki wskazuje skarżący. Jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, a mianowicie nie dyskwalifikuje prawidłowości zaskarżonej decyzji na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. Przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie 2 tego przepisu). Jak sam wskazuje skarżący, stanowisko Kolegium nie ma waloru wiążącego organ I instancji.

Sąd wskazał także, że związanie decyzją zgodnie z art. 110 K.p.a., ma zupełnie inne znaczenie i wiąże się z definitywnym załatwieniem sprawy (stabilizacją rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub innego sposobu zakończenia sprawy w danej instancji). W żadnym wypadku z treści art. 110 K.p.a. nie wynika zaś związanie poglądem w nim zawartym. Z braku podstawy prawnej do uwzględnienia skargi w drodze uchylenia jedynie samego uzasadnienia decyzji w żądanej części, skarga nie mogła więc odnieść skutku. Uchylenie decyzji Kolegium byłoby zaś dopuszczalne jedynie w razie stwierdzenia braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Takiego naruszenia prawa Sąd Administracyjny nie stwierdził, bowiem częściowo błędne motywy decyzji, nie dają podstaw do przyjęcia, że po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego Kolegium winno wydać innej treści rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. G., reprezentowany przez pełnomocnika.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., art. 110 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, przez:

- wadliwe uznanie, że skarżący domagał się uchylenia decyzji w części dotyczącej jej motywów, a nie samego rozstrzygnięcia, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia, pomimo skierowania zarzutów pod adresem uzasadnienia aktu administracyjnego, stanowiącego wszak element decyzji administracyjnej, jak i następnie wniosku końcowego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, a nie tylko jej motywy, co spowodowało, że Sąd - uznając trafność zarzutów skargi - oddalił ją uznając, że nie może uchylić samego uzasadnienia decyzji;

- wadliwe uznanie, że naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na wypowiedzeniu przez organ odwoławczy poglądu merytorycznego w sprawie, nie miało wpływu na treść decyzji, podczas gdy Kolegium, wydając decyzję kasatoryjną, takiego poglądu nie mogło w ogóle wypowiadać, a jego wypowiedzenie - choć prawnie niewiążące dla organu pierwszoinstancyjnego - będzie wywierało nacisk na Prezydenta m. Katowice, którego decyzje w tej sprawie Kolegium już dwukrotnie eliminowało z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności;

- wadliwe uznanie, że pogląd merytoryczny wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie będzie wiązał tegoż Kolegium przy ewentualnym rozpoznawaniu kolejnego odwołania w tej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 140 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym oraz Załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) polegające na błędnej interpretacji, że w obowiązującym prawie brak jest podstaw do określenia w decyzji o skierowaniu na badania terminu do wykonania nałożonego obowiązku, podczas gdy interpretacja powołanych przepisów, z uwzględnieniem wykładni językowej i systemowej, a także celowościowej prowadzi do uznania, że obowiązujące przepisy pozwalają i nakazują zarazem taki termin na kierowcę nałożyć.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za niezasadne.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 110 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że skarżący domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 lipca 2010 r. w części dotyczącej jej motywów, a nie zaś samego rozstrzygnięcia. Kompetencja organu odwoławczego, wynikająca z art. 138 § 2 K.p.a., tj. żądanie uchylenia decyzji w takim zakresie, w którym decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji wskazuje na treść przyszłego rozstrzygnięcia, jest zdaniem skarżącego niedopuszczalna. W ocenie skarżącego organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a., nie jest uprawniony do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, a jedynie winien wskazać na ewentualną potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz określić okoliczności wymagające zbadania. Podniósł także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach poza określeniem okoliczności, które winny być zbadane, przesądziło w swym rozstrzygnięciu o przesądzeniu treści ponownej decyzji organu I instancji poprzez wskazanie, że w razie, gdyby obecnie istniały wątpliwości, co do stanu zdrowia B. G., to nowa decyzja w kontekście terminu do poddania się badaniom nie odbiegałaby swoją istotą od decyzji dotychczasowej.

Na wstępie należy wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2007 r., dotknięta była wadliwością wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskutek pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co obligowało organ, na podstawie art. 149 § 2 K.p.a., do wznowienia postępowania oraz przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie do postanowień art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. winny jest wydać decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a K.p.a., bądź uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ewentualnie w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tejże decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Decyzja takiej treści wydana jest przez organ w przypadku, gdy wystąpiły przesłanki negatywne wynikające z art. 146 K.p.a. Biorąc pod uwagę treść art. 146 § 2 K.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższy przepis wskazuje, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym ich usunięcie nie zawsze prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem jak trafnie wskazał organ, a także Sąd Wojewódzki, decyzja ta w sensie merytorycznym może być zgodna z prawem.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu II instancji, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zakreślonego przez przepis art. 136 K.p.a., w zakresie przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przepis art. 136 może mieć bowiem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego zgromadzona została z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Ponadto przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na uwagę zasługuje unormowanie nakazujące organowi odwoławczemu zawarcie w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc decyzji kasacyjnej, wskazań co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej przez Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał na fakt, iż w sytuacji, w której organ I instancji dojdzie do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (co miało miejsce w decyzji dotychczasowej), brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. W takim przypadku, po zakończeniu postępowania wznowieniowego, organ I instancji winien stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art. 107 § 3 K.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest do wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 47/82, PiP 1985, z. 1, s. 147, z glosą J. Borkowskiego).

Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu elementy określone w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a., co pozwala na dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli tego orzeczenia. Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd wojewódzki zobowiązany jest w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odnieść się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ w sposób zwięzły, a także wyczerpująco uzasadnić motywy swego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tym samym w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. wyrok z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9; wyrok z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65, s. 305). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób prawidłowy i zwięzły podał i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, organ winien wykazać, że zaistniała wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, co może uczynić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, czego w niniejszej sprawie nie uczynił w sposób prawidłowy. Nie budzi wątpliwości fakt, iż w rozpatrywanej sprawie, nie została w sposób dostateczny (zgodny z wymogami prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a.) wyjaśniona podstawa skierowania B. G. na badania lekarskie. Organ odwoławczy, podkreślił, iż niewątpliwie po otrzymaniu pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Rybniku z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt Pa [...], Prezydent Miasta Katowice powziął informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia B. G., na podstawie dołączonej opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt 1 Ds. [...], jednakże zarówno w ramach uprzednio przeprowadzonego postępowania, jak i w toku postępowania wznowieniowego, w związku z otrzymaniem ww. pisma, obowiązkiem organu I instancji było podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stopnia wiarygodności zawartych w nim informacji, a tym samym do ustalenia, czy wskazane zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony postępowania są aktualne, a następnie czy owe zastrzeżenia mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Nadto, gdyby nawet zachodziły podstawy do nakazania poddania się badaniom lekarskim, to nowa decyzja nie odpowiadałaby też w swej istocie decyzji dotychczasowej, przede wszystkim w zakresie terminu poddania się tym badaniom, bowiem ten określony w pierwotnej decyzji dawno już upłynął, zaś nowy termin rozpocząłby bieg dopiero od ostateczności kolejnej decyzji. Nie wyjaśniono ponadto, czy obecnie zachodzą podstawy do skierowania na badania lekarskie, gdyż organ I instancji ograniczył się do pisma i opinii biegłego sprzed ponad 3 lat.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 K.p.a., należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zawartej w tym przepisie gwarancji trwałości decyzji administracyjnej wynika, że wówczas, gdy nie zmieniły się istotne, wynikające z art. 107 § 1 K.p.a. elementy zawarte we wcześniejszej decyzji, organ odwoławczy ponownie orzekając w sprawie jest związany własnym stanowiskiem wyrażonym w swojej poprzedniej decyzji. Niemożliwa jest późniejsza zmiana stanowiska wyrażonego przez organ w takiej decyzji. Do zmiany stanowiska może dojść tylko w przypadku zmiany stanu faktycznego, czy zmiany podstawy prawnej decyzji, przy czym organ winien taką zmianę uzasadnić. Wskazać trzeba, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ I instancji. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, z którego wynikałoby związanie organu I instancji oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Powyższe oznacza, iż w razie wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona ma pełną możliwość dochodzenia swoich racji przed organem I instancji. Gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ zapadło rozstrzygnięcie, które nie satysfakcjonuje strony, ma ona możliwość wniesienia środka zaskarżenia do organu odwoławczego. Ten zaś winien wówczas ponownie rozważyć, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz przeprowadzone przez ten organ postępowanie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w zasadzie jedynie na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie przesądzając jednak treści rozstrzygnięcia organu I instancji mającego zapaść w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz Załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15) należy wskazać, że w obowiązującym prawie brak jest podstaw do określenia w decyzji o skierowaniu na badania lekarskie terminu do wykonania nałożonego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie ma miejsce sytuacja objęta dyspozycją wynikającą z art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, tj. skarżący został skierowany na badania przez Prezydenta Miasta Katowice z powodu zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji (załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia).

Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że upływ 30-dniowego terminu określonego w pouczeniu do wzoru decyzji nakazującej poddanie się takim badaniom jest dla organu jedynie wskazówką i nie zobowiązuje organu do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Należy ponadto wskazać, że termin, w którym strona winna zgłosić się na badania lekarskie, jest terminem instrukcyjnym, za czym przemawia przede wszystkim brak ustawowej regulacji przedmiotowego terminu (nie występuje on ani w przepisie art. 122, ani 140 ustawy). Termin pojawia się w akcie wykonawczym Prawa o ruchu drogowym i w załączniku zawierającym wzór decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Stąd wynika konkluzja, iż jest to termin instrukcyjny, a nie materialny (po upływie którego obligatoryjnie cofa się uprawnienia do kierowania pojazdami). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji wskazanie 30-dniowego terminu w pouczeniu nie oznacza podstawy prawnej do określenia w decyzji o skierowaniu na badania terminu do wykonania nałożonego obowiązku, jak to nastąpiło w decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia 10 października 2007 r. W tym zakresie powyższa decyzja zapadła zatem bez podstawy prawnej wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Należy także wskazać, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, wadliwość ta ma charakter materialnoprawny i winna być usunięta poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie we wznowionym postępowaniu nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nadto, decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie może w ogóle zawierać rozstrzygnięcia w kwestii terminu wykonania tego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres delegacji zawartej w art. 123 ustawy, na podstawie której Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2007 r. nie upoważniał do regulowania omawianego terminu w sposób wiążący stronę, w związku z czym zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za bezzasadny. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd I instancji przyjął, iż uchybienie takie nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem nie dyskwalifikuje prawidłowości zaskarżonej decyzji na gruncie art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.