Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2321/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1,2 i 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 7 i 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 226/18 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 226/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził na rzecz skarżącego koszty postepowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi Kr. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. poprzez oddalenie skargi, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie w przypadku uznania iż brak jest podstaw to zastosowania art. 188 p.p.s.a, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy z uwagi na prawidłowość decyzji Wojewody Małopolskiego, skarga winna była zostać oddalona jako bezzasadna;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r.

3. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 16 § 1, art. 127 § 1, art. 130 k.p.a., art. 140 i 145 k.p.a. oraz art. 7 i 78 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, poprzez błędne przyjęcie jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia, iż ,,sąd uchylił decyzję SKO w [...] umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia odpadów co oznacza, że postępowanie to jest nadal w toku, a w obrocie prawnym pozostaje najprawdopodobniej nadal decyzja z dnia [...] maja 2017 r." (str. 17 uzasadnienia), podczas gdy decyzje nieostateczne nie wywołują skutków prawnych i nie wiążą organów, a skoro strona wniosła odwołanie od takowej decyzji nieostatecznej organu I instancji, a odwołanie nie zostało cofnięte, to sam fakt wniesienia i podtrzymywania odwołania uniemożliwia wejście decyzji I instancji do obrotu prawnego i opieranie na samym fakcie wydania decyzji I instancji jakiegokolwiek stanowiska w sprawie czy oceny prawnej; zwłaszcza gdy jak zostało wskazane, w dacie orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę decyzja SKO z dnia [...] lipca 2017 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania o usunięcie odpadów była ostateczna, a dopiero fakt prawomocnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego winien uzasadniać ewentualnie skorzystanie z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego;

4. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 78 Konstytucji, art. 6, art. 7, art. 16 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odejściem od zasad kontroli i kryterium legalności tej kontroli, co skutkowało:

- niezgodnym z prawem przyjęciem, iż brak w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., ostatecznych rozstrzygnięć o niezgodności z prawem istniejącego stanu zagospodarowania terenu (a wręcz pozostawania w obrocie prawnym rozstrzygnięć umarzających postępowanie w przedmiocie nielegalności zagospodarowania terenu) nie pozwala na przyjęcie, iż teren jest zagospodarowany zgodnie z prawem;

- pominięciem, iż organy administracji publicznej jak również sądy administracyjne obowiązane są respektować skutki prawne wynikające z ostatecznych i pozostających w obrocie prawnym rozstrzygnięć administracyjnych (tak długo jak długo rozstrzygnięcia te nie zostaną ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego), w efekcie czego Sąd orzekający pominął, iż w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie wykonania nasypu na działce [...]/1 obr. [...] Z. i orzeczenie oddalające skargę na tę decyzję, ostateczna decyzja SKO o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów oraz ostateczne postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 marca 2016 r. o uchyleniu postanowienia Starosty Tatrzańskiego o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie usunięcia odpadów;

- w sferze prawa publicznego nie jest dopuszczalne domniemywanie niezgodności z prawem stanu faktycznego, lecz wszelkie skutki prawne należy wyprowadzać z wydanych w tym zakresie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, zatem jeżeli postępowanie w przedmiocie "nielegalnego nasypu" zostało ostatecznie umorzone i w dacie wydawania rozstrzygnięcia nie toczy się żadne inne postępowania administracyjne w zakresie zagospodarowania terenu (czy to z zakresu prawa wodnego czy to z zakresu prawa o odpadach), którego rozstrzygnięcie miałoby charakter prejudycjalny lub postępowania takie zostały ostatecznie zakończone (i w dacie wydawania rozstrzygnięcia rozstrzygnięcie nie zostało uchylone przez sąd administracyjny) organ obowiązany jest działać z poszanowaniem pozostających w obrocie prawnym ostatecznych rozstrzygnięć,

5. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 16, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 w zw., z art. 34, art. 82 Prawa budowlanego w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.:

- poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało kwestionowaniem stanu zagospodarowania terenu działki nr ew. [...]/1 obr. [...] Z., mimo iż w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego w obrocie prawnym pozostawała i nadal pozostaje ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. (znak [...]) w stosunku do której skarga została wniesiona i oddalona przez WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 656/17, sędzia sprawozdawca tożsamy w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej w I instancji);

- skutkujące pominięciem, iż ocena zgodności z prawem czy wykonanie "nasypu" czy też "wyrównanie terenu" stanowi prawidłowe lub nieprawidłowe zagospodarowanie terenu oraz czy jest realizowana niezależnie czy w ramach jakiegokolwiek procesu inwestycyjnego należy wyłącznie do organów nadzoru budowlanego, a to z mocy 83 w zw. z art. 41 ust. 4, art. 48-art. 51 ustawy Prawo budowlane, zatem w przypadku braku w dacie orzekania, rozstrzygnięcia o nielegalności takiego stanu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania tego stanu, a tym bardziej gdy uprzednio takie postępowanie zostało przeprowadzone i została wydana ostateczna decyzja o jego umorzeniu.

- błędne przyjęcie iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany zbadać zgodność stanu faktycznego z mapą do celów projektowych, albowiem organ ten nie ma kompetencji do kwestionowania zawartych tamże ustaleń, lecz jest obowiązany je respektować, natomiast stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku prowadzi w zasadzie do konstatacji, iż nie jest dopuszczalne poleganie na mapie do celów projektowych w trakcie prowadzenia prac projektowych, mimo iż obowiązek taki wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa;

- skutkujące błędnym przyjęciem, iż brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznego wyjaśnienia zgodności z planem ilości kondygnacji, albowiem ilość kondygnacji w całości usytuowanych ponad istniejącym poziomem terenu jednoznacznie wynika z materiału dowodowego (w szczególności jest to widoczne na rzutach poszczególnych elewacji), a brak zarzutów w toku postępowania administracyjnego, uprawniał organ do jednoznacznego podsumowania zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie ilości kondygnacji i całkowitej wysokości budynku, zatem nie sposób czynić uwag organowi II instancji, że nie zawarł szerszej wypowiedzi w tym zakresie, mimo iż jednoznacznie wynika to z dokumentacji projektowej.

6. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 19 i art. 20 k.p.a., art. 35 ust. 1 i art. 81a, art. 82, art. 83 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skutkujące:

- błędnym przyjęciem, iż organ w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zobowiązany jest badać stan zaawansowania prac budowlanych lub zagospodarowania terenu na gruncie, w sytuacji gdy kompetencja w tym zakresie przysługuje organom nadzoru budowlanego (nie organom administracji architektoniczno-budowlanej), a w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego sprawa zagospodarowania terenu działki ew. nr [...]/1 obr. [...] Z. prowadzona przez organy nadzoru budowlanego była ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego (utrzymaną w mocy nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. II SA/Kr 656/17);

- pominięciem, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej pozbawiony jest kompetencji do badania zgodności z prawem stanu zagospodarowania terenu, posiada kompetencje wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 82 ustawy Prawo budowlane, a każde przekroczenie norm kompetencyjnych uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ten organ jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (stosownie do art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a.);

7. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., co skutkowało błędnym przyjęciem, iż sprawa usunięcia odpadów z działki ew. nr [...]/1 obr. [...] Z., ma charakter prejudykatu, mimo iż:

- w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie,

- rozstrzygnięcie sprawy o usunięcie odpadów nie pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy pozwolenia na budowy, natomiast sam fakt że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., co znajduje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 21 marca 2016 r. o uchyleniu postanowienia Starosty T. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie usunięcia odpadów.

8. art, 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. skutkujące pominięciem, iż sąd administracyjny I instancji obowiązany jest realizować funkcję kontrolną wobec objętych skargą orzeczeń administracyjnych, stąd przysługujące mu uprawnienia mają w zasadzie charakter kasacyjny, tym samym sąd obowiązany jest zbadać prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia wedle stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego do sąd administracyjnego rozstrzygnięcia pod względem jego legalności, podczas gdy w niniejszej sprawie sąd zupełnie pominął wydając skarżone rozstrzygnięcie, iż w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie usunięcia odpadów;

9. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 16, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z § 8 ust. 3 pkt 6) lit i) planu miejscowego w z w. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału sprawy, w tym niezapoznanie się z dokumentacją projektową (w szczególność z rzutami poszczególnych elewacji projektowanego budynku), co skutkowało błędnym przyjęciem, iż ilość kondygnacji projektowanego budynku jest niezgodna z § 8 ust. 3 pkt 6) lit. f) planu miejscowego, podczas gdy w obiekcie została zaprojektowana wyłącznie jedna kondygnacja której wszystkie cztery ściany znajdują się w całości powyżej istniejącego poziomu terenu - ściany przyziemia (takim pojęciem posługuje się dokumentacja projektowe, określonego przez sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnie jako parter) nic znajdują się w całości powyżej istniejącego poziomu terenu, wyłącznie ściany kondygnacji znajdującej się nad przyziemiem opisanej w dokumentacji projektowej jako parter (a przez sąd błędnie określonej jako I piętro) znajdują się w całości nad istniejącym poziomem terenu, tym samym projektowany sposób zagospodarowana terenu jest zgodny z planem miejscowym;

10. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia przesłanek/przyczyn uzasadniających zakwalifikowanie postępowania w sprawie o usunięcie odpadów jako prejudycjalnego wobec postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wadliwe wskazanie przez Sąd orzekający, iż "do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o usunięcie odpadów, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe" (mimo iż w dacie wydawania pozwolenia na budowę przez Wojewodę Małopolskiego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja w sprawne o usunięcie odpadów (decyzja SKO z dnia [...] lipca 2017 r.);

- skutkujące sformułowaniem niewłaściwych i nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy sądowoadministracyjnej wskazań co do dalszego postępowania w sprawie przez organy administracyjne, albowiem wykonanie tychże wskazań (w tym podjęcie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czynności obejmujących weryfikowanie czy na terenie działki ew. nr [...]/1 obr. [...] Z. nie zostały rozpoczęte prace budowlane w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja MINB w K. o umorzeniu postępowania) mogłoby w ocenie skarżącego kasacyjnie skutkować wykonywaniem czynności z naruszeniem przepisów o właściwości, i wiązać się z ryzykiem wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności (art. 156 §1 pkt 1) k.p.a.);

11. art. 135 p.p.s.a poprzez wadliwe zastosowanie skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy jak zostało wskazane w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewoda Małopolski dokonał prawidłowej oceny wadliwości decyzji organu I instancji, a zatem w przypadku dokonania przez Sąd I instancji oceny, iż wadliwe było reformatoryjne rozstrzygnięcie organu II instancji (co skarżący kasacyjnie kwestionuje), uchyleniu powinna podlegać wyłącznie decyzja organu II instancji, tym samym uchylenie również decyzji organu I instancji nie było niezbędne dla prawidłowego końcowego rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, nadto tego rodzaju "niezbędność" zastosowanego środka nie wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku.

II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 34 ust. 3 pkt 1) oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawne szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 2 ust. 1, § 3, § 4 § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie, skutkujące pominięciem, iż projektant obowiązany jest sporządzić, a inwestor przedstawić do zatwierdzenia, projekt budowlany sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego, i nie jest możliwe ani zgodne z prawem sporządzenie projektu zagospodarowania terenu w sposób inny aniżeli wynika z art. 34 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego; nadto brak jest kompetencji po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanego do badania legalności lub prawdziwości danych ujawnionych na mapie do celów projektowych przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, wbrew temu jak może to sugerować uzasadnienie skarżonego wyroku;

2. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest kompetentny wyłącznie do dokonania czynności określonych art. 35 ustawy Prawo budowlane (w tym do zbadania czy projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a w przypadku pozytywnego wyniku takich czynności zobowiązany jest do wydania w sprawie decyzji uwzględniającej żądanie wniosku (decyzja organu nie jest decyzją uznaniową), tym samym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest kompetentny do badania prawidłowości sporządzenia mapy do celów projektowych albowiem zgodnie z przepisami prawa odpowiedzialność i kompetencja obciąża inne podmioty niż organ administracji architektoniczno-budowlanej — zupełnie niezrozumiale jest w tym zakresie stanowisko sądu orzekającego kwestionujące zasadność oparcia się przez Wojewodę Małopolskiego przy wydawaniu decyzji na przedstawionej mapie do celów projektowych przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, zwłaszcza gdy nie została przywołana żadna podstawa prawna dla takiego stwierdzenia Sądu;

3. § 8 ust. 3 pkt 6) lit f) uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (w treści "plan miejscowy"), poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie, skutkujące pominięciem, iż wskazane postanowienie planu przewiduje jedną kondygnację której wszystkie ściany i w całości (a zatem od podstawy do nasady) znajdują się powyżej istniejącego lub projektowanego poziomu terenu, w rezultacie wspomniane postanowienie nie odnosi się do kondygnacji, której wszystkie ściany nie są w całości ponad istniejącym poziomem terenu, a konkretnie nie odnoszą się do kondygnacji przyziemia projektowanego obiektu którego ściany wyłącznie w części (a nie w całości) znajdują się ponad istniejącym poziomem terenu — co skutkowało błędnym zakwestionowaniem dokonanej przez Wojewodę Małopolskiego oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego,

4. § 8 ust. 3 pkt 6) lit, e) w zw. z § 3 pkt. 17 planu miejscowego w zw. z art. 34 ust. 3. pkt 1), 35 ust. 1 pkt. 1) ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie co skutkowało pominięciem, iż zgodnie z postanowieniami planu miejscowego wysokość budynku oblicza się od średniej arytmetycznej pomiędzy najniższą i najwyższą rzędną terenu istniejącego, bezpośrednio przylegającego do projektowanego budynku, a więc według wartości aktualnego ukształtowania terenu, ujawnionego na przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego aktualnej mapie zasadniczej, do celów projektowych, stanowiącej podstawę wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę.

5. art. 3 ust. 1 pkt 6) w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez niezastosowanie, skutkujące błędnym stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż "do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o usunięcie odpadów, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe", zwłaszcza iż w dacie 17 listopada 2017 r. tj. w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego (uchylonej skarżonym wyrokiem) w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (sygn. [...]) o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z działki nr [...]/1 obr. [...] w Z..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił stan sprawy, podając, że 23 września 2015r. złożył do Starosty T. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynku usług komercyjnych — wynajem apartamentów z usługami w przyziemiu wraz z instalacjami wewnętrznymi (ogrzewania, elektryczną, wentylacyjną, wodnokanalizacyjną), złączem energetycznym, skrzynkami rozsączającymi wodę deszczową, garażem podziemnym, zjazdem z drogi gminnej oraz dojazdem do garażu na działkach nr ewid. [...]/1 oraz [...]/10 (zjazd) obręb [...] położonych w Z. przy ul. [...]. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę było trzykrotnie zawieszane z urzędu w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał także na toczące się inne postepowania dotyczące nieruchomości inwestycyjnej działki o nr [...]/1. Wyjaśnił, że Starosta T. decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmówił mu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku usług komercyjnych - wynajem apartamentów z usługami w przyziemiu". Ponadto skarżący kasacyjnie w obszernym uzasadnieniu rozwinął jeszcze wskazane wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na początek należy wyjaśnić, jak wskazał Sąd Najwyższy, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron, powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność. (OSNC 2014/7-8/83, Biul.SN 2014/5/12, M.Prawn. 2015/1/37).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postepowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi w punkcie I.1. narzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a., a w punkcie I. 2. naruszenia art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym ( por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nawet okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim żadnych mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił dlaczego uchylił obie decyzje organów architektoniczno-budowlanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Sąd wojewódzki korzystając z tej normy prawnej prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji o czym będzie poniżej. Przywoływanie w punktach 3 – 9 skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ( autorowi zapewne chodzi o przepisy ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych) jest niezrozumiałe. Zgodnie z tym przepisami sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony, przy czym należy wskazać, że uchylenie także decyzji Starosty T. jest korzystne dla skarżącego kasacyjnie.

Przypomnieć także należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie wskazuje np. na naruszenie art. 130 k.p.a., art. 140 i 145 k.p.a. Podane przepisy podzielone są na paragrafy i punkty – art. 145 k.p.a. dotyczący wznowienia postępowania administracyjnego zawiera trzy paragrafy, a § 1 osiem punktów. Rolą profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie jest rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów czy stawianie hipotez. Przechodząc do meritum, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sąd i instancji prawidłowo uchylił decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę jak i udzielającą pozwolenia. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco, gdyż obie decyzje były wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Starosta T. odmawiając decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazał na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku. Art. 35 ust. 3 prawa budowlanego stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem w sytuacji stwierdzenia, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do doprowadzenia tego projektu do zgodności z prawem, w sposób na tyle precyzyjny, aby mógł on zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Dopiero, gdy w zakreślonym terminie tego nie uczyni można wydać decyzję odmowną na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem. Z tych powodów sąd wojewódzki prawidłowo uchylił także decyzję I instancji.

Wydając natomiast decyzję [...] listopada 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Wojewoda Małopolski zupełnie pominął postępowania dotyczące nieruchomości inwestycyjnej - działki ewid. [...]/1 obr. [...] w Z.. Postępowanie o sygn. II SA/Kr 656/17 zakończone nieprawomocnym wyrokiem z 14 lipca 2017r. WSA w Krakowie dotyczyło nasypu wykonanego przez T. Z. na przełomie czerwca i lipca 2015r. na działce nr [...]/1, o wymiarach ok. 25,8 x 17,00m i ok. 1,3 m i o sygn. akt II SA/Kr 1243/17 zakończone także nieprawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. dotyczyło usunięcia odpadów nawiezionych na działkę nr [...]/1 i [...]/17. W postępowaniach tych ustalono, że teren działki inwestycyjnej został podniesiony nawet o 130 cm., a podczas wizji lokalnej w ramach postępowania o odpadach 8 lutego 2016 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że "nasyp jest częścią inwestycji (budowa budynku) planowanej na przedmiotowej działce, na którą w najbliższych dniach wydane zostanie pozwolenie na budowę". Ma zatem rację sąd I instancji, że w tej sytuacji w pierwszej kolejności należy ustalić czy wykonanie zasypu na działce inwestycyjnej nie było pracami przygotowawczymi na terenie budowy (niwelacja terenu). Rozpoczęcie budowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny jej legalności, gdyż zgodnie z art. 32 ust. 4a - nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Nie jest możliwe także wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy nie jest rozstrzygnięta sprawa usunięcia odpadów z działki [...]/1. Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Kr 1243/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia odpadów. Oznacza to, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Burmistrza Miasta Z. z [...] maja 2017 r. wydana na podstawie art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, którą nakazano T. Z. przywrócenie działki [...]/1 do stanu pierwotnego poprzez usunięcie zgromadzonych na niej odpadów, takich jak masy ziemi wraz z kamieniami. Dlatego należy zgodzić się z sądem I instancji, że decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2017 r., znak [...], którą uchylono decyzję Starosty T. w całości i orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku usług komercyjnych - wynajem apartamentów z usługami w przyziemiu" narusza art. 35 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego i art. 7 k.p.a. Ustalenia tego organu co do zgodności projektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.