Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1756/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5, art. 6 ust. 4, art. 50, art. 55, art. 56, art. 68 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Komendant Policji po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej skarżącą) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000,- zł.

Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- dalej zwany k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) – zwana dalej u.t.d. oraz lp. 2.9.3 załącznika do u.t.d.

Zaskarżona decyzja wydana została po ponownym postępowaniu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 631/08 stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 13.000 zł na przedsiębiorcę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Organ administracji stwierdził, że skarżący wykonywał transport drogowy z naruszeniem art. 18 ust.5 lit. a, b i c u.t.d.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło wówczas ustalenie:

1. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek,

2. wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było ustalenie, że Komendant Główny Policji oraz Komendant Policji naruszyli przepisy o właściwości (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd uznał, że funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji mają prawo do przeprowadzania kontroli drogowej na terenie [...] z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Działania te nie dają prawa do wszczynania przez Komendanta Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji, od których odwołania rozpoznaje Komendant Policji jako organ odwoławczy. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Komendant Główny Policji nie miał zatem kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy jako organ II instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Rejonowy Policji wydał decyzję nakładającą na przedsiębiorcę P. Sp. z o.o., karę pieniężną w wysokości 5.000 zł na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 sankcjonującym naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.). Naruszenie to polegało na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i niekwestionowanego przez organ drugiej instancji wynika, iż w dniu [...] września 2006 roku, około godziny [...] w W. na ul. [...], poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez [...]. Pojazd posiadał na tylnych błotnikach oznakowanie o treści: [...]. Na dachu pojazdu znajdował się podświetlany baner, na którym widniał napis: [...] Podczas kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna i protokół kontroli z dnia [...] września 2006 r.

Kierujący podczas kontroli i w trakcie postępowania przedstawił umowę o współpracy z [...] czerwca 2006 r. z P. Sp. z o.o., na mocy której świadczył na rzecz spółki usługi oraz wypis z licencji nr [...] wystawione P. Sp. z .o.o. na wykonywanie transportu drogowego.

Organ I instancji ustalił także, że kierujący pojazdem [...] zeznał, że prowadził działalność gospodarczą dotyczącą przewozu okazjonalnego osób w zakresie umowy o współpracy z [...] czerwca 2006 r. zawartej pomiędzy nim, a firmą "P.". Pojazd, który użytkował był jego własnością, ale montaż baneru nakazany był przez "P." i wykonany był przez osobę wyznaczoną przez tę firmę. Zgodnie z art. 3 ust. 4 Umowy o współpracy "P." zobowiązała W. P. do zamontowania na dachu pojazdu baneru reklamowego. Urządzenie to podłączone było do instalacji pojazdu. Strona została prawidłowo, w dniu [...] stycznia 2009 r. powiadomiona o wszczęciu postępowania, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wezwano ją do czynnego udziału w postępowaniu.

Za pośrednictwem pełnomocnika strona złożyła pisemne wyjaśnienia, podważając stwierdzone naruszenie jako niezgodne z obowiązującym stanem prawnym i faktycznym. W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. podniosła, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wobec niewłaściwego podmiotu, gdyż to kierowca, a nie właściciele spółki podpisali protokół kontroli. Według nich zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i protokół kontroli nr [...] przesądza o braku odpowiedzialności firmy "P.", gdyż protokół podpisał kierujący pojazdem, a nie właściciele "P.". Strona wyjaśniając sprawę zarzuciła, że organy administracji publicznej nie dysponują dowodami umieszczenia na dachu urządzenia technicznego.

Organ I instancji wskazał, że ustalenia są dokonane w oparciu o wykonaną dokumentację, w tym fotograficzną, z której wynika, iż na dachu pojazdu zamontowane zostało urządzenie techniczne w postaci baneru na stałe podłączone do instalacji pojazdu, co również potwierdził podczas przesłuchania, kierujący pojazdem świadek W. P.. Na tej podstawie przyjął, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny i nie posiadała licencji na przewóz taksówkowy. Powołał się na art. 5 ust. 3 u.t.d. stanowiący, że na wykonywanie transportu drogowego udziela się odpowiedniej licencji, jeżeli przewóz przedsiębiorca świadczy osobiście ewentualnie przy pomocy kierowcy pozostającego w stosunku pracy lub innym stosunku cywilnym, ale świadczącym pracę na rzecz przedsiębiorcy. Zdaniem organu, ponieważ skarżąca nie posiada licencji na profesjonalny przewóz taksówkowy, realizowała przewóz okazjonalny z naruszeniem przepisów dotyczących jego wykonywania.

Skarżąca wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podnosiła bezpodstawność jej wydania i zarzuciła, że organ I instancji nie zebrał w sprawie całego materiału dowodowego.

Rozpoznając odwołanie, organ II instancji ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż skarżąca wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., czego konsekwencją jest kara pieniężna w wysokości 5 000,- zł nałożona zgodnie z lp. 2.9.3 załącznika do u.t.d. Podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony jest w urządzenie techniczne. Naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych znalazło potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, zeznaniu świadka oraz w załączniku do protokołu kontroli nr [...] podpisanym przez kierującego pojazdem.

Odnosząc się do zarzutów strony organ stwierdził, że stroną postępowania jest "P." Sp. z o.o. Zwrócił uwagę, iż kwestionując tę okoliczność strona zaprzecza stanowisku przyjętemu w odwołaniu z [...] lipca 2007 r. Spółka, jak to wynika z umowy o współpracy, posiadała licencję przewozową. Usługi kierowcy miały być świadczone osobiście, ale na rzecz "P." Sp. z o.o. Ocenił, że analiza art. 3 tej umowy - Zobowiązania Współpracownika - wprost wskazuje, iż stroną dominującą i dyktującą warunki w tym stosunku prawnym była "P." Sp. z o.o. Nałożyła ona m.in. na współpracownika obowiązek umieszczenia baneru reklamowego, miała wobec niego rozbudowane uprawnienia kontrolne (art. 5 umowy) i była także głównym beneficjentem prowadzonej działalności przewozowej (art. 4 umowy). Prowadzenie działalności gospodarczej przez W. P. było jedynie wygodniejszą formą współpracy dla skarżącej. Występowanie w sprawie kilku podmiotów (w tym S. Sp. z o.o. z siedzibą pod tym samym adresem co strona) i tym samym jej pozorne skomplikowanie sprawy nie prowadzi do zwolnienia z odpowiedzialności administracyjnej "P." Sp. z o.o., skoro to na jej rzecz wykonywany był transport okazjonalny. Tym samym dokonała ona naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, organ II instancji powołał się na utrwalony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynika, że celem tego przepisu jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1886/08).

Kto zatem wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy to, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 2.9.3 załącznika, który stanowi, że karze w wysokości 5 000 zł podlega naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, lamp lub innych urządzeń technicznych.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d., gdyż karę pieniężną nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu kontroli, co powoduje naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym określonych w art. 75 u.t.d.;

naruszenie przepisów postępowania art. 7,10, 77, 107 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. wobec braku ustalenia przez organ przesłanki przewozu okazjonalnego, przesłanki wykonywania tego przewozu w krajowym transporcie drogowym oraz przesłanki umieszczenia na pojeździe lampy lub urządzenia technicznego, a także zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit c u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obu instancji,

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą.

Jednocześnie skarżąca wnosiła o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania;

rozważenie możliwości zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu,

Skarżąca podnosiła, że organ administracyjny nałożył karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli sporządzonego podczas kontroli w dniu [...] września 2006 roku, podczas gdy przepisy ustawy zawierają zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, określony w art. 75 u.t.d. (administracyjnego o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karnego lub karno-skarbowego, w sprawach o wykroczenia; przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych).

Jej zdaniem, przepis ten nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 18 ust 5 lit a) oraz lit c) u.t.d., na podstawie protokołu kontroli.

W dacie kontroli drogowej przeprowadzonej 12 września 2006 r. obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 2007 roku ( tekst jednolity Dz.U.2007.125.874). Art. 89 ust 2 (obecnie ust. 5) u.t.d. w ówczesnym brzmieniu. Dawał prawo właściwym ministrom do wydania w drodze delegacji ustawowej – rozporządzenia - w węższym niż dotychczasowy zakresie, bowiem mówił o sposobie, warunkach i trybie przeprowadzania kontroli w zakresie przewozu drogowego.

Przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydany na podstawie z art. 89 ust. 5 u.t.d. (podczas kontroli art. 89 ust 2 u.t.d.) stanowi, że podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, które zamieszczono w protokole kontroli.

Z kolei art. 89 ust. 5 pkt 3 u.t.d. (dawny art. 89 ust. 2) upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, ministra właściwego do spraw wewnętrznych i ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia sposobu przeprowadzania kontroli podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało zatem i nie obejmuje umocowania do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 u.t.d.

Zatem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z art. 75 oraz art. 56 ust 1 u.t.d. oraz wykracza poza umocowanie ustawowe wynikające zarówno z w/w przepisu jaki i art. 89 ust 5 (dawnego art. 89 ust 2) u.t.d.

Skarżąca wywiodła stąd, że nie można przyjąć jej odpowiedzialności za naruszenie przepisu ustawy, bowiem nie ustalono podstawowych przesłanek tej odpowiedzialności. Z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika okoliczność przewozu okazjonalnego osób (art. 4 ust 11 u.t.d.) oraz krajowego transportu drogowego (art. 4 ust. 4 i ust. 1 u.t.d.). Umieszczenie taksometru oraz lampy na pojeździe skarżącego nie jest samodzielną podstawą dla nałożenia na skarżącego kary za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. Ta okoliczność, oparta na dwóch dowodach: fotografii banerów oraz zeznaniach kierowcy skontrolowanego pojazdu nie pozwala przyjąć, iż doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zakazy mogą także zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności.

Z protokołu sporządzonego na miejscu kontroli nie wynika okoliczność dokonania oględzin urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu oraz urządzenia umieszczonego w pojeździe. Ze sporządzonych fotografii nie wynika okoliczność, iż baner umieszczony na dachu był podświetlony i był zaopatrzony w instalację elektryczną. Same zeznania świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu nie przesądzają okoliczności umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego. Rozstrzygające znaczenie mają cechy konstrukcyjne rzeczy umieszczonej na dachu pojazdu.

Dopiero dokonanie oględzin powyższego urządzenia, prawidłowe utrwalenie jego cech konstrukcyjnych, ewentualnie dowód z opinii biegłego w tym zakresie lub okoliczność zabezpieczenia przez organy administracyjne dokumentacji technicznej banera lub instalacji elektrycznej baneru umieszczonego na dachu mogłaby przesądzić o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 18 ust 5 lit c).

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Spółka zarzuciła wydanie decyzji w oparciu wyłącznie o protokół przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, przy pominięciu wyjaśnień złożonych przez stronę w toku postępowania, z naruszeniem art. 8 k.p.a. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nadto przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ był obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., co jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jej udziału w postępowaniu. Organ I instancji nie zapewnił tak rozumianego czynnego udziału strony, co dyskwalifikuje tę decyzję jako wydaną zgodnie z przepisami kpa. Organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wnosił o jej oddalenie. Wskazał, na prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą spółkę nie mieścił się w kategorii przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych ani przewozów wahadłowych. Nie był to przewóz taksówkowy, ponieważ skarżąca nie posiadała odpowiedniej licencji na ten rodzaj przewozu. Stanowił zatem przewóz okazjonalny na podstawie okazanego wypisu z licencji wystawionego na skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że przepis art. 93 u.t.d. daje organom wykonującym kontrolę na podstawie przepisów tej ustawy, w tym funkcjonariuszom Policji, prawo do nałożenia na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną na drodze decyzji administracyjnej .

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli zakresie przewozu drogowego wydane na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 4 ww. ustawy o transporcie drogowym jest aktem wykonawczym do ustawy i określa m.in. szczegółowe warunki, tryby i sposób przeprowadzenia kontroli oraz wzory dokumentów stosowane przez osoby uprawnione. Zarówno z protokołu kontroli, z dokumentacji fotograficznej oraz zeznań świadka - kierowcy wynika, że przedmiotowy pojazd służył do przewozu okazjonalnego, a na dachu pojazdu zainstalowana była lampa. Ponadto nie jest istotne dla rozpoznania sprawy, czy w momencie kontroli baner na dachu pojazdu świecił. Poza sporem jest, że na dachu lampy, jak i inne urządzenia techniczne (baner) się znajdowały a to, czy w danym momencie baner był podświetlony nie ma dla rozpoznania znaczenia.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, który w myśl art. 76 k.p.a. jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Obrazuje on stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu kontroli drogowej, co miało miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, stanowi dowód w sprawie. Ustalenia protokołu z kontroli drogowej, sporządzonego z udziałem przedstawiciela przewoźnika i w sytuacji, gdy zagrożone są sankcją zapłaty kar pieniężnych wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego.

Za nieuzasadniony uznał zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy. Nie jest konieczne stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej, czy systemowej przepisu art. 18 ustawy, gdyż ta nie pozostaje w sprzeczności z jego wykładnią gramatyczną. Zakazuje on przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwanie się oznaczeniami, które wprowadzałyby w błąd konsumentów, działających w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierzają profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób. Inne też są wymagania dotyczące przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe: w zakresie wymagań diagnostycznych (vide: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów - Dz. U. z 2004 r., Nr 246, poz. 2469), w zakresie wyposażenia taksówek (vide: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262 ze zm.).

Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzony w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na przewóz taksówkowy. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona z uwagi na dobro konsumenta.

Z przepisów art. 18 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. w szczególności wynika, iż wykonywanie określonego rodzaju transportu ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. "Wymagane zezwolenie" to przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 881/05). W tym przypadku ograniczenie swobody działalności gospodarczej w zakresie przewozu wynika wprost z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie można w tym zakresie mówić o jakiejkolwiek uznaniowości i dowolności organów administracyjnych, które zobowiązane są do działania w oparciu o nie.

Organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu ani przykładu wskazującego na to, że organ faktycznie naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Uznał, że uzasadnienie. zarzutów sprowadza się raczej do szeregu postulatów.

Za nieskuteczny uznał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 k.p.a., bowiem wezwał stronę do składania wyjaśnień już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i została poinformowana o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik strony zajął szczegółowe stanowisko w sprawie.

Wskazał nadto, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania konstytucyjności przepisów, a jedynie mają obowiązek ich stosowania zgodnie z zasadą praworządności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Komendanta Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji z [...] kwietnia 2009 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto zauważyć, ze skarżąca nie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, a tym bardziej – mimo obszerności uzasadnienia skargi w tym zarzucie – nie wskazuje jaki istotny wpływ na wynik sprawy mają wskazane naruszenia.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnośnie braku dowodu mającego potwierdzić, iż na dachu kontrolowanego pojazdu zamontowane było podświetlane urządzenie techniczne wobec braku oględzin bądź dowodu z opinii biegłego celem ustalenia powyższej okoliczności.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje przy tym zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń, co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu faktu. W przepisach k.p.a. nie ma zatem podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. (p. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, str. 393, Wyd. C.H.Beck, 2005 r.). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91 stwierdzając, iż ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skonstatować należy, iż nie ma podstaw, aby dezawuować protokół kontroli, zeznania świadka oraz dokumentację fotograficzną, umowę o współpracy i inne dowody wskazane w zaskarżonej decyzji, jako niewystarczające środki dowodowe w zakresie potwierdzenia faktu zainstalowania na dachu pojazdu podświetlanego urządzenia technicznego. Nie ma też znaczenia dla zasadności ustalenia wykonywania przewozu okazjonalnego fakt, że w pojeździe w chwili kontroli nie znajdował się pasażer. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy w oparciu o zasadę wynikającą z art. 80 k.p.a. jest dostatecznie przekonywująca.

Zdaniem Sądu, nie było konieczności sięgania przez organ do kolejnych środków dowodowych, w tym oględzin, czy też opinii biegłego celem ustalenia okoliczności umieszczenia na dachu pojazdu podświetlanego urządzenia technicznego. Poczynione przez organ ustalenia w oparciu o przeprowadzone dowody nie budziły bowiem wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu, że przepis art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 18 ust 5 lit a) oraz lit c) u.t.d. na podstawie protokołu kontroli, to zarzut ten jest niejasny, skoro art. 75 u.t.d. nie był podstawą wszczęcia niniejszego postępowania.

Należy podnieść, że postępowanie administracyjne jakie zostaje wszczęte na skutek naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) toczy się na podstawie tej ustawy. Zaś art. 56 u.t.d. wprost stanowi, że inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych:

1) zgodnie z przepisami ustawy;

2) zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Uprawnienia inspektorów ITD zawiera także art. 50 i 55 u.t.d. Pierwszy z przepisów stanowi, że do zadań Inspekcji należy kontrola:

1) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych;

2) dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1;

3) ruchu drogowego w zakresie transportu, o którym mowa w art. 1, na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a w tym stanu technicznego pojazdów;

4) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy;

5) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt;

6) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych;

7) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.9));

8) kontrola rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego.

Art. 68 ust. 1 u.t.d. stanowi, że kontroli, o której mowa w art. 50 i 87, z zastrzeżeniem ust. 2, podlegają:

1) kierowcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne,

2) przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne,

3) podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 - zwani dalej "kontrolowanymi".

Kompetencje inspektorów określone są także w art. 55 ust. 1 u.t.d.: Inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do:

1) wstępu do pojazdu;

2) kontroli dokumentów;

2a) kontroli karty kierowcy i karty przedsiębiorstwa;

3) kontroli zainstalowanych w pojeździe urządzeń pomiarowo-kontrolnych lub tachografu cyfrowego;

4) kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego;

5) żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli;

6) wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność.

1a. Inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6, w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej.

2. Inspektor ma również prawo do:

1) stosowania środków przymusu bezpośredniego;

2) używania broni palnej.

Z kolei art. 73 ust. 1 u.t.d. stanowi, że w toku kontroli inspektor może:

1) legitymować kierowców i inne osoby w celu ustalenia tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli;

2) badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli;

3) dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody;

3a) zatrzymać kartę kierowcy w przypadkach, o których mowa w art. 14 ust. 4 lit. c rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, str. 8 oraz Dz. Urz. WE L 274 z 9.10.1998, str. 1), lub kartę przedsiębiorstwa;

4) przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych;

5) przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu o czym stanowi art. 74 ust. 1 u.t.d.

Tylko z zestawienia tych norm art. 50 i 55, 56, 68 ust. 1, art. 73 ust. 1 u.t.d. wynika, że inspektorzy mają prawo do dokonywania kontroli, sporządzania z niego protokołu i nakładania kary pieniężnej – w formie decyzji administracyjnej. Ustawa niekiedy odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, ale jest to wyraźnie określone np. jak w art. 73 ust. 2, że w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezrozumiały jest zatem zarzut, że przepis art. 75 u.t.d. nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 u.t.d. na podstawie protokołu kontroli – w sytuacji, gdy dają takie możliwości wymienione wcześniej normy. Innymi słowy, art. 75 u.t.d. stanowiąc, że wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie wymienionych w nim postępowań daje Inspekcji dodatkowe uprawnienia. Może ona także skierować do właściwego organu wniosek o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy oraz o wszczęcie postępowania karnego lub karnoskarbowego.

Odnośnie zastosowanej podstawy prawnej odpowiedzialności skarżącej to, zdaniem Sądu, nakładając karę pieniężną w wysokości 5 000,- zł organy obu instancji, prawidłowo uznały, ze znajduje ona oparcie w ustalonym stanie faktycznym. Zebrane w toku postępowania dowody wykazały, że w dniu [...] września 2006 roku, w W. kierowanym przez W. P. pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wykonywany był przez skarżącą przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznaczał podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto [...] - związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.).

Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem, a która nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób.

Licencja ta uprawniała zatem wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 799/08 wskazując, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką różni się od licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób - są to różne rodzaje działalności gospodarczej, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było ustawowe wprowadzenie art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Tym samym, umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, należy ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. To Ustawodawca uznał, że konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

W ocenie Sądu, trudno uznać za uprawnioną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. pozbawione były logiki, czy naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a także - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.