Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 391/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 12b
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. ([...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta W., Zastępca Dyrektora Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych stwierdził wygaśnięcie w dniu [...] października 2017 r. zezwolenia udzielonego P. W. (dalej: strona; skarżąca) na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% zawartości alkoholu z dnia [...] grudnia 2015 r. o numerze [...], przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w [...].

W rozstrzygnięciu wskazano, że decyzja o wygaśnięciu została podjęta na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. b oraz art. 18 ust. 12b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.; dalej jako: ustawa), z uwagi na niedokonanie w ustawowym terminie obowiązku wniesienia opłaty III raty za korzystanie z posiadanego zezwolenia, który upłynął z dniem [...] września 2017 r. Ponadto wskazano, że strona nie dokonała opłaty III raty za korzystanie z zezwolenia przed upływem 30 dni od dnia upływu terminu dopełnienia obowiązku dokonania tej czynności z jednoczesnym dokonaniem opłaty dodatkowej w wysokości 30% opłaty określonej w art. 111 ust. 2 ustawy. Strona dokonała po upływie 30 dni, tj. [...]10.2017 r. opłaty w kwocie [...] zł, a winna wnieść w wysokości [...] zł.

W odwołaniu strona wskazała, że wymagana opłata dokonana została [...] października 2017 r., tj. w poniedziałek i w tym dniu wpłynęła na rachunek Gminy. Dzień ten był pierwszym dniem roboczym liczonym od [...] września 2017 r. ([...]), wobec czego opłata została wniesiona w ustawowym terminie. W sprawie dokonania opłaty zastosowanie znajduje bowiem art. 57 K.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. ([...]), SKO w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast korzystanie z zezwolenia wiąże się z wieloma obowiązkami, których naruszenie lub niewykonanie pociąga za sobą określone skutki prawne.

Obowiązki takie sformułowano także w art. 111 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy, gminy pobierają opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co rodzi po stronie przedsiębiorcy korzystającego z zezwolenia obowiązek obliczenia jej wysokości oraz wniesienia tej opłaty na zasadach określonych ustawą. Z zawartych w nim przepisów wynika, iż opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do [...] stycznia, [...] maja i [...] września danego roku kalendarzowego.

Podniesiono, z wskazaniem na orzecznictwo i literaturę przedmiotu, że wyznaczone ustawą terminy do dokonania kolejnych rat opłaty za zezwolenie, są terminami materialnymi, terminami granicznymi (maksymalnymi), na dokonanie tych czynności, że uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W konsekwencji uznać należy, że brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu przy wykorzystaniu narzędzia, które daje przepis art. 57 § 4 K.p.a.

Wskazano, że udzielone zezwolenie wygasa z mocy prawa z upływem określonego w ustawie terminu do dokonania opłaty. Wygaśnięcie konkretnego typu zezwolenia, z uwagi na niedokonanie opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach przewidzianych w art. 111 ust. 7 oraz art. 18 ust. 12b ustawy, jest bezwarunkowe i bezwzględne. Wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych jedynie potwierdza wystąpienie określonego w przepisach prawa zdarzenia oraz fakt ustania z datą wystąpienia tegoż zdarzenia, materialnego stosunku administracyjnoprawnego, co skutkuje utratą uprawnień do dalszego prowadzenia działalności polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych. Decyzja w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny.

Podkreślono, że skutek prawny w postaci wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, następuje bez względu na okres, na który udzielono zezwolenia. Dla wygaśnięcia zezwolenia nie ma też wpływu to, czy opóźnienie w niedokonaniu opłaty było zawinione, czy wynikało z niewiedzy bądź zapomnienia, czy przeoczenia, a więc co było powodem uchybienia ustawowemu terminowi albowiem, decyzja ta nie jest decyzją uznaniową.

Na tym tle wskazano, że strona nie wniosła w ustawowym terminie opłaty za korzystanie z posiadanego zezwolenia, który to termin upłynął z dniem [...] września 2017 r. Nie uiściła także przed upływem 30 dni od dnia upływu przedmiotowego terminu raty opłaty określonej w art. 111 ust. 1, powiększonej o 30% tej opłaty. Opłata dokonana została dopiero [...] października 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Ponadto opłata ta została wniesiona bez jednoczesnego dokonania dodatkowej powiększonej o 30% opłaty określonej w art. 111 ust. 2 ustawy. Tylko jednoczesne spełnienie obu warunków uprawniało do odstąpienia od obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia alkoholowego.

Podniesiono w uzasadnieniu, że nie stwierdzono jakichkolwiek istotnych dla ostatecznego wyniku sprawy uchybień formalnoprawnych (proceduralnych), które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Podejmując zaskarżoną decyzję kierowano się bowiem przepisem zawartym w art. 162 § 1 i 3 K.p.a., który nakazuje stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa (co ma miejsce w analizowanym przypadku), nie tylko wówczas, gdy wyraźnie stanowi tak przepis prawa, ale także wówczas, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zarzucając:

- błędne uznanie, że przepisy K.p.a. oraz Ordynacji podatkowej w zakresie zachowania terminów, nie mają zastosowania w przypadku ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi,

- wydanie decyzji w oparciu, że wniosła o przywrócenie terminu do dokonania czynności, co jest błędne, gdyż uważa, że termin został zachowany,

- błędne przyjęcie, że zezwolenie wygasło w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym dokonanie błędnej interpretację przepisów w tym zakresie.

Wniosła o: uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, z powołaniem na orzecznictwo podniosła, że w przypadku gdy dzień na zapłatę danej kwoty przypada na dzień wolny od pracy (a za taki uważa się również sobotę), płatność zgodnie z prawem może być dokonana w pierwszy dzień roboczy przypadający po wyznaczonym terminie. Wskazała, że art. 57 K.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego jak i materialnego.

W uzupełnieniu skargi (pismo z [...]08.2018 r.) poinformowała, że działała pod wpływem błędu stojąc na stanowisku, że przelew raty za zezwolenie został wykonany [...]10.2017. Przelew został dokonany w ustawowym terminie - [...]09.2017 r. Błąd odkryła [...]07.2018 roku, po wykonaniu innego przelewu w dzień wolny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. SKO nie odniosło się do okoliczności podniesionych w uzupełnieniu skargi.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skierowanym do WSA w W., wniosła wniosek o przeanalizowanie dokumentu - zaświadczenia z "A" z [...]08.2018 r. - jako niezbędnego w sprawie. Z zaświadczenia jednoznacznie wynika, że przelew został zlecony w terminie, a jedynie potwierdzenia transakcji wykonanych w wyżej wymienionym banku nie posiadają informacji o dacie zlecenia przelewu. Sąd popuścił powyższe zaświadczenie jako dowód w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2018 r., poz. 1302., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracyjne w przedmiocie zezwoleń alkoholowych.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia w sprawie stanowi przepis art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.; dalej jako: ustawa; ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Zgodnie z nim, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niedopełnienia w terminach obowiązku dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 ustawy. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 12b ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 12 pkt 5 lit. b), zezwolenie wygasa z upływem 30 dni od dnia upływu terminu dopełnienia obowiązku dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5, jeżeli przedsiębiorca w terminie 30 dni od dnia upływu terminu do dokonania czynności określonej w ust. 12 pkt 5 lit. b) nie wniesie raty opłaty określonej w art. 111 ust. 2 albo 5, powiększonej o 30% tej opłaty.

Przepis art. 111 ust. 5 ustawy określa wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zależności od rocznej wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim, wynikającej z oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę (art. 111 ust. 4). Stosownie zaś do art. 111 ust. 7 ustawy, powyższa opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdy roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do [...] stycznia, [...] maja i [...] września danego roku kalendarzowego.

Zdaniem SKO, ponieważ strona nie wniosła w ustawowym terminie opłaty za korzystanie z posiadanego zezwolenia, który to termin upłynął z dniem [...] września 2017 r., a także nie uiściła przed upływem 30 dni od dnia upływu przedmiotowego terminu raty opłaty określonej w art. 111 ust. 1, powiększonej o 30% tej opłaty, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych z dnia [...] grudnia 2015 r., o numerze [...], wygasło [...] października 2017 r.

Skarżąca w odwołaniu i pierwszej wersji skargi podniosła, że wymagana opłata dokonana została w [...] października 2017 r., tj. w poniedziałek i w tym dniu wpłynęła na rachunek Gminy. Dzień ten był pierwszym dniem roboczym liczonym od dnia [...] września 2017 r. ([...]), wobec czego opłata została wniesiona w ustawowym terminie. Natomiast w uzupełnieniu skargi i kolejnych pismach adresowanych do Sądu skarżąca podniosła, że opłata została dokonana w drodze przelewu bankowego w ustawowym terminie, tj. [...]09.2017 r.

Treść przytoczonych powyżej uregulowań ustawy wskazuje, że wygaśniecie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje z mocy prawa - w razie zaistnienia przypadków przewidzianych art. 18 ust. 12 pkt 5 - dlatego decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną.

Sąd podziela stanowisko, że termin uiszczenia opłaty, o której mowa w wskazanym przepisie art. 111 ust. 2 i 5 ustawy, jest terminem materialnym. Jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu.

Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W konsekwencji uznać należy, że brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu przy wykorzystaniu narzędzia, które daje przepis art. 57 § 4 K.p.a. Uzasadniony jest pogląd Kolegium, że skoro terminy wniesienia opłat należnych z tytułu wydanego zezwolenia są terminami prawa materialnego, to nie mogą ulegać one przedłużaniu i nie stosuje się do nich reguł dotyczących terminów procesowych. Terminy płatności opłat zostały określone przez ustawodawcę w sposób ścisły i jednoznaczny, bo przez kalendarzowe oznaczenie ich daty upływu. Wyznaczone ustawą terminy do dokonania kolejnych rat opłaty za zezwolenie, są więc terminami granicznymi (maksymalnymi), na dokonanie tych czynności.

Nie uzasadnione jest więc stanowisko skarżącej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów K.p.a.

Jednoznaczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie, że "zezwolenie wygasa" pozwala na wniosek, że następuje to z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej. W konsekwencji, nieuiszczenie opłaty w zakreślonym terminie skutkuje sankcją w postaci wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Podkreślić bowiem trzeba, że sankcja z art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwoleń jest przewidzianą wprost przez prawo bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z przyznanych zezwoleń. Obowiązek uiszczenia opłaty oraz skorelowana z nim sankcja w postaci wygaśnięcia posiadanego zezwolenia ma bowiem konstrukcję obowiązku wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy. Jak już wskazano, brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu przy wykorzystaniu narzędzia, które daje przepis art. 57 § 4 K.p.a.

Niemniej Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. Istotną w niniejszej sprawy jest bowiem okoliczność, czy opłata za przedmiotowe zezwolenie została dokonana w ustalonym terminie.

Wskazać należy, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 11¹ ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest opłatą o charakterze publicznoprawnym. Bowiem zezwolenia są wydawane na wykonywanie działalności gospodarczej, a co za tym idzie, na korzystanie z udzielonego zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem, a sama opłata jest przeznaczana na cele publiczne.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077), środkami publicznymi są dochody publiczne, do których między innymi zalicza się różnego rodzaju opłaty ponoszenia na rzecz min. jednostek samorządu terytorialnego, których obowiązek ponoszenia wynika z odrębnych ustaw, w tym ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, opłaty za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są dochodami pobieranymi przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zatem, do zobowiązań z tytułu takich należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się, zgodnie z art. 67 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

W rozdziale III Ordynacji podatkowej w art. 60 § 1 pkt 2 ustawodawca przesądził, stosując odpowiednio te regulacje, że za termin zapłaty tego rodzaju zobowiązań, uważa się "w obrocie bezgotówkowym - dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo - kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej, w małej instytucji płatniczej lub instytucji pieniądza elektronicznego na podstawie polecenia przelewu."

Wobec powyższego przy ustalaniu terminu opłat za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jako należności publicznoprawnych, w drodze polecenia przelewu istotna jest data przyjęcia tej dyspozycji do realizacji, a nie data zaksięgowania wpłaty na rachunku odbiorcy. Tym samym w przypadku rozliczeń bezgotówkowych, tak jak w sprawie, dniem zapłaty przedmiotowej opłaty będzie dzień obciążenia rachunku bankowego strony na podstawie polecenia przelewu, dzień w którym rachunek bankowy został pomniejszony o kwotę opłaty.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę względy wykładni systemowej i celowościowej stwierdzić należy, że wniesienie na rachunek gminy opłaty, o której mowa w art. 11¹ ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obejmuje również wpłatę na rachunek gminy uczynioną przelewem bankowym, a za termin dokonania tej opłaty w rozumieniu powołanego przepisu należy uznać dzień przyjęcia polecenia przelewu przez bank, w którym zlecający przelew ma rachunek z kwotą wystarczającą na pokrycie opłaty, a bank wnoszącego opłatę obciążył jego rachunek i to przed upływem terminu.

W tym stanie, biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w sprawie, treść pisma uzupełniającego skargę i dostarczone przez skarżącą do Sądu dokumenty, nie można jednoznacznie przesądzić, jak chce SKO, że skarżąca nie dotrzymała ustawowego terminu wnoszenia przedmiotowej opłaty, bez dodatkowych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę, w sytuacji kiedy skarżąca podniosła w uzupełnieniu skargi z [...]08.018 r., że przelew na rachunek gminy został dokonany [...]09.2017 r., organ nie odniósł się w ogóle do tej okoliczności, pomimo przesłania tego pisma do Sądu. W tym, nie rozważył kwestii ustalenia dnia zapłaty przedmiotowej opłaty w sytuacji rozliczenia bezgotówkowego, daty przyjęcia dyspozycji przelewu do realizacji (obciążenia rachunku strony).

Tym samym, w toku ponownego postępowania, SKO winno ustalić, mając na względzie powyższe okoliczności wskazane przez Sąd, a także przesłane do Sądu przez skarżącą pisma, czy wskazana dyspozycja przelewu kwoty opłaty można uznać za skuteczną, w konsekwencji, który dzień należy uznać za dzień dokonania wniesionej opłaty w wymaganej kwocie, w rozumieniu art. 18 ust. 12b ustawy.

Wobec stwierdzonej w postępowaniu sądowym potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (a przy tym wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego) oraz odzwierciedlenia poczynionych ustaleń i ich oceny w uzasadnieniu decyzji, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji wyroku.