Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 168/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a  ust. 1,  art. 144 ust. 2 art. 146 ust. 1a art. 147,  art. 148  ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego L. H. kwotę 9.826 (dziewięć tysięcy osiemset dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] Nr [...] poz. [...]). Rada Miejska w S. określiła wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na poziomie 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości, dokonany na wniosek L. H., położonej w obrębie [...], gm. S. ozn. jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha na [...] działki. Orzeczenie to stało się ostateczne w dniu 11 września 2006 r.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości stanowiącej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - wskutek podziału działek nr [...] i [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu - w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne - obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W operacie z dnia 24 czerwca 2009 r., po dokonaniu oględzin przedmiotowej nieruchomości, określona została jej wartość przed podziałem - w wysokości [...], tj. na dzień wydania decyzji - [...] sierpnia 2006 r. oraz wartość nieruchomości po podziale w wysokości [...] zł (w dacie, w której decyzja o podziale stała się ostateczna). Operat wskazał więc na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem i w tej sytuacji zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zaistniały przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej, określonej uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ stwierdził, że w operacie szacunkowym nieruchomości rzeczoznawca dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, celem ustalenia opłaty adiacenckiej, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym, w miejscowościach położonych wzdłuż brzegu Zalewu [...], przy uwzględnieniu stanu przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Biegły oparł się o zestawienie transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane w latach 2007-2008, tj. przedstawił 14 transakcji (przed podziałem) i 28 (po podziale). Dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując 2-letni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w nocie interpretacyjnej nr 1 NI1 z dnia 9 grudnia 2008 r.

Organ dodał, że analiza operatu nie potwierdziła zarzutów zawartych w uwagach do operatu kwestionujących jego rzetelność i wartość dowodową, bowiem opisano w nim zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny. Wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale.

Odnośnie zarzutu wpływu kryzysu na obniżenie cen nieruchomości organ stwierdził, że z analizy aktów notarialnych wynika, iż właściciele nieruchomości w związku z kryzysem ograniczyli sprzedaż gruntów zachowując ceny transakcyjne z lat 2007-2008.

Za nietrafiony organ uznał także zarzut, iż podział nieruchomości nie spowodował zmiany charakterystyki nieruchomości (kształt, wielkość działki, charakter zagospodarowania). Nieruchomość o powierzchni ponad [...] ha nie była atrakcyjna pod względem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej chyba, że zostałaby zakupiona w całości przez dewelopera, ale po niższej cenie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. H., zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 84 Konstytucji RP z uwagi na błędne zastosowanie 50 % stawki opłaty. Ustalenie opłaty wyższej niż 30 % stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto w dacie wydania decyzji nie było uchwały rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98a ustawy, bowiem była ona wydana na podstawie nieobowiązanego przepisu. Wskazana przez organ uchwała jest niezgodna z art. 98 a ust. 1 ww. ustawy, więc jako sprzeczna z ustawą jest nieważna. Organ nie miał zatem możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej. Odwołujący się podniósł też, że operat szacunkowy zawiera wiele nieprawidłowości, nie mógł zatem stanowić wiarygodnego dowodu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu nie naruszył przepisów art. 10, 7, 77 i 81 kpa, podjął też w ustawowym terminie czynności zmierzające do skonkretyzowania obowiązków strony decyzją administracyjną.

Dodało, że załączony do akt operat szacunkowy - wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę - potwierdził fakt wzrostu wartości nieruchomości, jako skutek jej podziału. Z dokumentu tego wynika, że wzrosła wartość przedmiotowego gruntu, stanowiącego przed podziałem działki o nr ewid. [...] i [...] o pow. [...] ha, następnie podzielonego na [...] działki o nr ewid. od [...] do [...] i różnych powierzchniach wg stanu na [...] sierpnia 2008 r. i na [...] września 2006 r. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości jest więc bezsporny. Rzeczoznawca stwierdził, że po podziale nieruchomości nastąpiła zmiana charakterystyki nieruchomości ponieważ największym popytem na rynku cieszą się działki liczące 800-1000 m2 powierzchni. Nieruchomość gruntowa o powierzchni kilku hektarów nie jest atrakcyjna dla lokalizacji inwestycji mieszkaniowej chyba, że zostanie w całości kupiona przez developera.

Organ stwierdził, że operat sporządzono zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Odwołującemu się zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed podjęciem decyzji pierwszoinstancyjnej i wniesienia uwag do zgromadzonego materiału dowodowego - z czego skorzystał. Rzeczoznawca majątkowy udzielił też odpowiedzi na zarzuty zgłoszone do operatu szacunkowego.

Odpowiadając na zarzuty odwołania organ stwierdził, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej określa uchwała rady gminy obowiązująca w dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie była to stawka procentowa wynosząca 50% kwoty wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ w dniu 11 września 2006 r. (data kiedy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] zatwierdzająca podział działek nr [...] i [...] położonych we wsi Jadwisin stała się ostateczna) obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] poz. [...]) – o czym stanowi art. 98a ust. lit a ustawy z 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami. W myśl przywołanego wyżej ust. 1a art. 98a ustawy 50% stawka opłaty mogła być w niniejszej sprawie zastosowana.

Dodał, że w odwołaniu ponownie podniesiono te same zarzuty - nie przedkładając kontroperatu, ani też opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, która dyskwalifikowałaby operat przyjęty jako dowód w sprawie. Natomiast w wyroku WSA w Łodzi z 2 października 2007r. sygn. akt: II SA/Łd 531/07, (LEX nr 384149) Sąd ten stwierdził, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto, skoro strona nie kwestionowała sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie wskazywała bowiem w toku postępowania na merytoryczne błędy w sporządzonym operacie szacunkowym i nie przedstawiła własnej wyceny spornych gruntów (operatu), to organ odwoławczy miał wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony, a tym samym uznać, iż przeprowadzanie kolejnych dowodów dotyczących tej okoliczności jest zbędne.

Organ stwierdził, że odwołujący się wskazał na konieczność przyjęcia do porównań innych transakcji, podważył też zasadność ustalenia biegłego co do wzrostu wartości nieruchomości, jednocześnie nie zadeklarował zamiaru przedłożenia kontroperatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę. Odwołujący się nie posiada specjalnej wiedzy w przedmiocie szacowania nieruchomości, wobec czego nie można uznać trafności jego argumentacji. Operat szacunkowy nieruchomości jest to dokument wymagający specjalistycznej wiedzy a taką niewątpliwie posiada rzeczoznawca majątkowy. Z tabeli przedstawiającej transakcje nieruchomościami na terenie Gminy S. wynika, że ustalenie rzeczoznawcy T. S. co do wzrostu cen nieruchomości w latach od 2007 do 2009 było prawidłowe. Odwołujący się wskazał na str. 6 odwołania tylko kilka wybranych spośród 70 transakcji, których nie można uznać za określające tendencję spadkową cen nieruchomości, gdyż wyboru dokonano w sposób dowolny i wyłącznie z terenu wsi J.. Inne transakcje z terenu gminy S. nie zaś tylko samego J. (poz. 25, 32, 33, 44, 45, 70) nie potwierdzają tej tezy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł L. H. wnosząc o uchylenie w zarówno jej jak i decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja tego organu powinna była zostać uchylona a postępowanie umorzone - albowiem w momencie wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął 3-letni termin, w którym decyzja ustalająca opłatę adiacencką powinna stać się ostateczna;

- rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 Konstytucji, polegające na błędnym zastosowaniu wobec strony 50% stawki opłaty adiacenckiej, podczas gdy z przedmiotowego przepisu będącego podstawą wydania decyzji wynika, iż maksymalna stawka procentowa opłaty adiacenckiej może wynosić 30% i przez to nałożenie na stronę obowiązku ponoszenia ciężaru publicznego w wysokości nie wynikającej z ustawy;

- rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką w sytuacji, gdy w momencie w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, brak było "uchwały rady gminy o której mowa w ust. 1" art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że uchwała obowiązują w tej dacie ustanawiała opłatę adiacencką w wysokości wyższej niż maksymalna przewidziana przedmiotowym przepisem ustawy;

- naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż wiarygodnym w sprawie dowodem jest operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy, pomimo że operat ten obarczony był istotnymi wadami wskazanymi w toku postępowania przez stronę i zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami sporządzania operatu szacunkowego, nie może zostać uznany za wiarygodny dowód w sprawie;

- naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 140 w zw. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieodniesienie się przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., w tym w szczególności zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/2009) stwierdzającą, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust 2 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, przy czym takie rozumienie przedmiotowego przepisu jest możliwe wobec zmiany treści art. 145 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą zwrot "ustalenie opłaty" zastąpiono zwrotem "wydanie decyzji". Natomiast w odniesieniu do tego, czy upływ terminu wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy wiązać z decyzją ostateczną czy nieostateczną Sąd ten wskazał, iż przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. nie przesądza wyraźnie tej kwestii. Należy jednak zwrócić uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowił, iż w terminie do 3 lat od dnia urządzenia łub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Tak wiec przepis ten wiązał termin wyraźnie z ustaleniem opłaty w tym terminie. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów można wnioskować, że ustawodawca ustalenie opłaty w terminie do 3 lat, zastąpił wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat.

Co istotne zmiana prawna - o której mowa powyżej - została dokonana wyłącznie w odniesieniu do przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n., natomiast analogiczna zmiana nie została wprowadzona w przepisie art. 98a u.g.n. W związku z powyższym w przepisie art. 98a u.g.n. pozostało dalej sformułowanie o "ustaleniu" opłaty.

Zwrot "ustalenie opłaty" powinien być - zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawstwa - jednakowo interpretowany na gruncie całej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc zarówno na gruncie przepisu art. 145 ust. 2 jak i przepisu art. 98a u.g.n. Skoro zatem na gruncie przepisu art. 145 ust. 2 (w wersji pierwotnej) miał on oznaczać wydanie decyzji ostatecznej, to również i na gruncie art. 98a (obecnie obowiązującego) powinien on oznaczać wydanie decyzji ostatecznej.

Skarżący wskazał, że fakt, iż w terminie 3-letnim powinna zostać wydana decyzja ostateczna, został potwierdzony również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 19/06) Trybunał stwierdził, że termin 3-letni na ustalenie opłaty adiacenckiej jest terminem zbyt długim (jak na pozostawienie stanu niepewności co możliwości powstania zobowiązania zapłaty opłaty adiacenckiej), co też było m.in. przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 98 ust. 4 u.g.n. Nie sposób zatem uznać, że decyzja o ustaleniu opłaty może stać się ostateczna już po upływie rzeczonego terminu, jeżeli jest możliwa taka interpretacja przedmiotowego przepisu, zgodnie z którą decyzja musi stać się ostateczna przed upływem tego terminu.

Dodał, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej zastosowano stawkę 50% tej opłaty podczas, gdy zgodnie z przepisem ustawowym obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., stawka ta została ograniczona do 30%. Wskutek powyższego skarżący został obciążony daniną publiczną nie przewidzianą przepisami ustawy, tj. z naruszeniem art. 84 Konstytucji. Powyższy przepis stanowi wyraźny zakaz dla organu administracji ustalania opłaty w wysokości przekraczającej wskazaną tam stawkę opłaty adiacenckiej. Stanowi zatem bez wątpienia rażące naruszenie prawa, które powoduje, że decyzja nie może się ostać.

Skarżący zauważył też, iż ww. przepis art. 98a ust. 1 a wprowadzony został do ustawy dopiero w dniu 22 października 2007 r., a więc już po dokonaniu podziału przez skarżącego. Bez wątpienia zatem retroaktywne działanie tego przepisu — zgodnie z interpretacją dokonaną przez organ I i II instancji — powodujące zastosowanie (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu) stawki 50% zamiast obecnie obowiązującej 15% (tj. stawki wynikającej z obecnie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.), narusza konstytucyjne normy państwa prawnego oraz zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Dodał, że w odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości przedmiotowego operatu, Kolegium powołało się na orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 2 października 2007 r., zgodnie z którym niezłożenie przez skarżącego kontroperatu, powoduje niemożność przyjęcia za uzasadnione jego zastrzeżeń co do operatu sporządzonego przez biegłego wyznaczonego przez organ I instancji.

Taka interpretacja orzeczenia WSA w Łodzi jest jednak nieprawidłowa, albowiem Sąd ten uznał, że niezłożenie kontroperatu dopiero przy jednoczesnym braku kwestionowania przez stronę sporządzonego operatu, powoduje że organ ma podstawy uznania wzrostu wartości nieruchomości za udowodniony. Błędy dostrzeżone przez skarżącego w operacie szacunkowym nie wymagają bynajmniej wiedzy specjalistycznej. Operat szacunkowy obarczony jest nieprawidłowościami, które powodowały, że nie mógł on stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Opierając się zatem na tym dowodzie, organ - zarówno I jak i II instancji - dokonał dowolnej oceny dowodów, naruszając zasadę określoną w art. 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że argumentacja skargi nie może poskutkować zmianą podjętej przez organ odwoławczy decyzji - ponieważ zarzuty merytoryczne są całkowicie chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze. zm.), a organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy, powyższego uchybienia nie dostrzegł i w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nie wyeliminował.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości, wnioskowanego przez jej właściciela.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. (...). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 cytowanej ustawy.

Bezspornym jest, iż skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o dokonanie podziału działek nr ewid. nr [...] i [...] położonych we wsi [...], gmina S., który to podział został zatwierdzony decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Z operatu szacunkowego ewidentnie wynika, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowany ich podziałem.

Niekwestionowany jest również fakt istnienia uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie jest nią uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Należy zauważyć, że z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującej od dnia 22 października 2007 r. wynika, że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca od dnia 22 października 2007 r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę - zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Ustawodawca, obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki.

Zgodnie z treścią zdania pierwszego, dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W świetle powyższego przesłankami dopuszczalności obciążenia opłatą adiacencką są:

- obowiązywanie uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna;

- wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o podziale, o ile decyzja ta została wydana na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania prawa), a podział nie był dokonany na podstawie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego;

- wydanie decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat, od dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna.

W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., w sprawie sygn. akt I OPS 5/09, iż upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia ustalenia opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Jest to pogląd odmienny od prezentowanego dotychczas w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wskazywano, że chodzi o decyzję organu pierwszej instancji. Przy tym orzeczenie to zostało wydane w składzie siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 3 ppsa. Orzeczenie to mimo, że wydane w okolicznościach określonego stanu faktycznego, to zawiera jednak ogólną ocenę, która znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ww. stanowisko.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 11 września 2006 r. Ustalenie opłaty nastąpiło zatem z przekroczeniem trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wydając decyzję w dniu 10 listopada 2009 r. naruszyło więc art. 98a ust. 1 tej ustawy.

Sąd podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 września 2009 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1333/08, iż po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie mógł wymierzyć opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej, niż określona w tym przepisie maksymalna stawka 30 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości. Sąd wyjaśnił przy tym, iż zmiana maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej obowiązywała od dnia 22 października 2007 r., dlatego organ - wydając po tej dacie decyzję - nie mógł zastosować nieobowiązującej już stawki. Nie ma przy tym znaczenia, że wciąż obowiązywała uchwała rady gminy określająca 50 % stawkę opłaty adiacenckiej. Uchwały organów samorządu terytorialnego jako akty prawa miejscowego muszą być zgodnie ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Wynika to z zasady hierarchiczności źródeł prawa.

Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ po upływie ww. 3 letniego okresu nie było już podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Stało się ono bezprzedmiotowe i organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.