Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 487/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 65
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 487/17 UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część V. W. P. – O. S. D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności

w całości na podstawie art. 147 p.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczenie prawa własności skarżącego na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie;

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

a w konsekwencji uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że treść planu nie jest zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, na skutek wydawania odmiennych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy poprzednie akty i rozstrzygnięcia, w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dawały obywatelowi gwarancję prawną możliwości realizowania przez niego wskazanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że dnia [...] czerwca 2010 r. otrzymała decyzję o nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dalszej rozbudowy osiedla "S. D." Zadanie G, obejmującego teren ok. 6,20 ha. Na podstawie tej decyzji oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęła realizację inwestycji (projekt przewidywał wybudowanie: siedmiu budynków mieszkalnych, budynku usługowego

z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki, budynku handlowego pod sklep B., pełnej infrastruktury technicznej dla ww. budynków oraz niezbędnych dróg). Decyzjami nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...], spółka uzyskała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr 1, budynku mieszkalnego nr 2, budynku mieszkalnego nr 7 (wraz z infrastrukturą) oraz budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki. Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę pozostałych budynków, stanowiących kolejny etap realizowanej inwestycji, wszczęte zostało postępowanie w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie plan ten został uchwalony - w drodze uchwały nr [...] z dnia [...] podjętej przez Radę Miasta L.

W dalszej części uzasadnienia skargi spółka wyjaśniła, że nowo uchwalony plan, w sposób istotny odbiega od dotychczasowych ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzji nr [...] o ustalenie warunków zabudowy (m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku zapewnienia 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie, przy dotychczasowym 1 miejscu). W dniu [...] października 2013 r. spółkę złożyła pismo wzywające Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały, ewentualnie poprzez jej uchylenie. W odpowiedzi na powyższe, uchwałą nr [...] z dnia [...], Rada Miasta L. uznała ww. wezwanie za bezzasadne. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (niewskazane zostało żadne rozstrzygnięcie), studium jest wyłącznie aktem kierunkowym, wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności.

Spółka powołując się na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że treść uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Spółka wskazała, że zgodnie z treścią wezwania, brak zgodności, o którym mowa powyżej, dotyczy w szczególności następujących obszarów:

1) V., dz. nr: [...] w zakresie nieuwzględnienia przeznaczenia tych działek z usług na teren przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne

z możliwością wybudowania usług w parterze budynku, wysokości zabudowy do 19 metrów;

2) V., dz. nr: [...] w zakresie zmiany przeznaczenia terenu V. z usług oświaty - szkoły na teren pod budownictwo wielorodzinne (zgodnie z treścią planu miejscowego "w tym w szczególności szkół oraz ośrodków oświatowych i sportowych" oraz "dopuszcza się lokalizację lokalnych ośrodków kultury w tym kultury fizycznej");

Spółka nie kwestionuje używanej przez organ terminologii zawartej

w odpowiedzi na wezwanie, określającej ogólne przeznaczenie terenu, tj. tereny intensywnie zurbanizowane, podważa natomiast zasadność konkretnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia przeznaczenia ww. gruntów, które narusza jego interes prawny, a nawet jego prawnie gwarantowaną sytuację, poprzez nieuzasadnione uniemożliwienie dokończenia procesu inwestycyjnego.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwą gwarancję prawną możliwości dokończenia procesu inwestycyjnego, stanowiły postanowienia studium oraz decyzji nr [...]

o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także m.in. uzyskana przez skarżącą decyzja nr [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynków stanowiących etap I realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie oznaczonym w projekcie zagospodarowania literami A.- decyzja ta, wskazując więc na etapowość realizacji projektu inwestycyjnego przez skarżącą, w sposób niewątpliwy stanowiła swego rodzaju gwarancję przyzwolenia prawnego na realizację pełnego zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora.

Spółka podniosła, że w uzasadnieniu uchwały uznającej bezzasadność wezwania organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zdaniem skarżącej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie zgodności uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy, niż we wcześniej używanych terminach spójność, czy niesprzeczność. Co więcej, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu innego niż zostało to określone w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium, narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu.

Zdaniem skarżącej nie można bowiem w samym studium zawrzeć zapisów, które skutkowałyby możliwością ignorowania na etapie opracowywania planu miejscowego zawartych w nim postanowień - odnośnie przeznaczenia terenu -

a w konsekwencji dopuścić możliwość określenia innego przeznaczenia tych terenów, z tego powodu, że po uchwaleniu studium, a przed uchwaleniem planu miejscowego doszło do takiego zagospodarowania terenu, które uniemożliwia zagospodarowanie go zgodnie zapisami studium. Niewątpliwie więc, Rada Gminy L., podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wzięła pod uwagę, że plan ten nie może wprowadzać zmian

w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany i modyfikacji. Zmiana przeznaczenia terenu, jaka nastąpiła na mocy zaskarżonej uchwały, stanowi niewątpliwie przykład niedozwolonej modyfikacji.

Spółka poza tym wskazała, że działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, stanowią, własność skarżącej, na dowód czego załączyła odpis księgi wieczystej o nr [...], co uzasadnia, że przysługuje jej możliwość czynienia z tych terenów własnego użytku, zgodnie z obowiązującym prawem.

Określenie w planie miejscowym terenu V. oraz V.

z przeznaczeniem pod usługi oraz szkolnictwo, w sposób oczywisty nie spełnia kryterium zgodności ze studium. Zgodnie z tym, co zostało już zaznaczone

w wezwaniu, należy również zauważyć, że gdyby w studium dopuszczono na tych terenach możliwość realizacji budownictwa związanego z funkcją usługową, to

w treści studium takie rozwiązania na pewno byłoby przewidziane, a w konsekwencji również określone przykładowo jako teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych wraz z możliwością uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżąca spółka stwierdziła, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości, co obliguje gminę do każdorazowego wykazywania, że plan został przyjęty w takim kształcie, w jakim było to konieczne, celowe i słuszne i to niezależnie od zgłaszanych przez strony uwag w trybie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie bowiem, obrona zasadności i poprawności przyjętych rozwiązań planistycznych zawsze obciąża gminę. W niniejszym przypadku organ nie uzasadnił w sposób wystarczający czym podyktowana była konieczność wprowadzenia ograniczeń w możliwości zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowym terenie. Zwrócił ponadto uwagę, że jak wynika z dokumentów, na przedmiotowym terenie jest już realizowana zabudowa wielorodzinna.

Dodatkowo spółka podniosła, że wypełniła obowiązek wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wykazanie w wezwaniu istnienia związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polegał na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny w ten sposób, że uniemożliwia dokończenie procesu inwestycyjnego, którego ramy wytyczone zostały w szczególności decyzją z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy nr [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wskazał, że podtrzymuje stanowisko i uzasadnienie Rady Miasta L. zawarte w uchwale nr [...] z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczeniu prawa własności skarżącej na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości (art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), organ administracji podniósł, iż procedując zaskarżony plan miejscowy Gmina L. skorzystała

z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego, a interes prywatny (w tym finansowy) spółki jest chroniony w ramach między innymi przepisu art. 36 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ administracji wskazał, że za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia prawa własności. Rada gminy, mając wyłączną kompetencję do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości i planowania miejscowego, może pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Zdaniem organu nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, iż przewidziane w planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, naruszają konstytucyjną zasadę ochrony własności, przewidzianą w ustawie zasadniczej - art. 64 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną zaś z ustaw, które ograniczają prawo własności jest ustawa planistyczna. W przypadku działek należących do skarżącej spółki istotne uprawnienia właścicielskie zostały zachowane. Nieprawdziwy jest podniesiony przez skarżącą zarzut wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości. Skarżąca jest właścicielem jedynie dwóch spośród siedmiu wskazanych w skardze działek i tym samym niemożliwość zabudowy przez nią pięciu działek wynika z faktu nieposiadania tytułu prawnego, podnieść należy, że skarżąca ma możliwość zagospodarowania i zabudowy działek nr [...] oraz [...] stanowiących jej własność w zakresie określonym przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w zakresie usług.

W ocenie organu administracji nie stanowi ingerencji w sferę prawa własności przeznaczenie w planie działek należących do skarżącej na usługi, bowiem nie niweczy to podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania jej. Nie ma zatem podstaw do żądania ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP

i w ślad za nim art. 140 k.c. Przepisy te wprowadzają ograniczenie własności

w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia ww. przepisów, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Niewątpliwie równie chybiony jest zarzut niezgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że z art. 9 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącego się do charakteru studium gminnego wynika, że jest ono zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Organ powtarzając stanowisko Rady Miasta L. wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...], przypomniał, że obowiązujące studium miasta L. określając politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, określa tereny rozwoju urbanizacji (tereny intensywnej urbanizacji, strefę produkcji rolnej bez prawa nowej zabudowy, tereny aktywizacji gospodarczej, strefę ekstensywnej urbanizacji, obszary zdegradowanej zabudowy, itd.) oraz tereny niezurbanizowane - chronione przed urbanizacją (lasy, doliny, zieleń pomiędzy terenami zurbanizowanymi, itp.). Przeznaczenie trenów objętych skargą pod usługi nie narusza obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., bowiem w studium tereny te przeznaczone są pod intensywną urbanizację - intensywną zabudowę miejską bez rozgraniczania na poszczególne funkcje. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenów następuje w planie miejscowym, a nie

w studium. W wyznaczonych w studium terenach intensywnej urbanizacji znajduje się całość terenów budowlanych w mieście L., zarówno o funkcjach mieszkaniowych, jak i usługowych. Jeżeli przyjąć twierdzenia Spółki, że przeznaczenie terenów intensywnej urbanizacji pod zabudowę usługową jest niezgodne ze studium - to wyznaczanie w planach miejscowych dla miasta L. jakichkolwiek terenów usługowych nie byłoby możliwe, w tym także przeznaczenie pod usługi części terenu VIH 5U, gdzie A. Sp. z o.o. zrealizował już obiekt usługowy - przychodnię i przedszkole. Organ stwierdził, iż postulowane przez skarżącą ograniczenie terenów usługowych na rzecz intensyfikacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest sprzeczne z dokumentem studium, nakazującym poprawę warunków obsługi ludności poprzez m.in. poprawianie rozwoju usług komunalnych, stymulowanie rozwoju sieci handlu i usług (likwidacja deficytu usług

w osiedlach noworealizowanych) (rozdział 3.1. studium dot. poprawy warunków obsługi ludności w zakresie lokalnych usług publicznych). Niedobory ilościowe oraz nierównomierne wyposażenie terenów mieszkaniowych (zwłaszcza nowych osiedli) w urządzenia oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej wpływają niekorzystnie na jakość, organizację obsługi, integrację i kształtowanie lokalnych więzi społecznych. Podstawowym narzędziem realizacji przyjętych kierunków rozwoju w studium są plany miejscowe, których opracowanie ustawowo wymaga przeprowadzenia procesu uzgadniania interesów publicznych, prywatnych

i grupowych. Do kompetencji samorządu należy realizowanie zawartych w tych planach inwestycji publicznych (wg obecnych kompetencji są to: drogi, szkoły, ośrodki zdrowia itp.).W zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego, tereny uprzednio w studium przeznaczone pod intensywną urbanizację, zostały przeznaczone na funkcję realizującą tę urbanizację (tabelka). W uchwalonym planie zachowana zatem została nie tylko zgodność ze studium, ale również racjonalnie zrównoważono stosunek jednych funkcji do drugich, w tym przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej (44%) do usług (15%).

Kolejne zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia podstaw

i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a.), organ uznał za bezpodstawne. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część V. W. P. – O. S. D., stanowiące załącznik nr 3 do uchwały, zawiera merytoryczne uzasadnienia rozpatrzenia wszystkich złożonych uwag, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta Miasta L., jak i Radę Miasta L. Załącznik nr 3 zawiera dodatkowe wyjaśnienie dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów przedstawionych w skardze, tj. naruszenia art. 8 k.p.a., organ podniósł, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Skoro z woli ustawodawcy adresatem uchwały w sprawie studium są organy gminy, to studium jako akt wewnętrzny może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Istotą studium jest określenie polityki przestrzennej gminy,

w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (...) a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jak wynika z samej nazwy tego aktu planistycznego, jak również art. 10 ustawy regulującego treść tego aktu, studium gminne określa uwarunkowania (art. 10 ust. 1) oraz kierunki (art. 10 ust. 2) zagospodarowania przestrzennego gminy.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne niż w wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że ustawodawca przyznaje pierwszeństwo planowi miejscowemu, chociażby w momencie jego wejścia w życie warunki zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu były już odmiennie określone w decyzjach wydanych na podstawie art. 50 albo art. 59 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt zarzutów skargi organ stwierdził, że ustalenia planu mogą być odmienne niż w wydanej decyzji, a ustalenia studium - jakkolwiek

w niniejszej sprawie są zgodne z ustaleniami planu - nie rodzą jakichkolwiek indywidualnych uprawnień i gwarancji.

Organ zwrócił uwagę - na co wskazywał już wcześniej - że Spółka jest właścicielem tylko dwóch spośród siedmiu wskazanych działek. Zgodnie bowiem

z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem organu trudno dopatrzeć się rzeczywistego interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu w odniesieniu do ustaleń planistycznych przyjętych dla działek nr nr [...], szczególnie jeśli zauważyć, że właścicielem działek [...] jest Gmina L.

Zdaniem organu administracji przedstawione w odpowiedzi na skargę okoliczności, wynikające również z załączonych akt sprawy, przesądzają, iż nie doszło do żadnych uchybień w procedurze uchwalania miejscowego planu, które wpływałyby na treść bądź wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności gruntu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został uchwalony na zasadach i w trybie przewidzianym

w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie

z powszechnie obowiązującymi przepisami, wobec czego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia

[...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część V. W. P. – O. S. D.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. członek Zarządu Spółki wyjaśnił, że udzielone pozwolenia na budowę budynków obejmowały teren objęty tymi budynkami, które zostały zrealizowane. Natomiast spółka wykonywała infrastrukturę techniczną dla całego obszaru wieloetapowego zamierzenia inwestycyjnego, to jest drogi, oświetlenia ulic, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, wodociągowej

i ciepłowniczej i w tym zakresie udzielone zostały pozwolenia na budowę. Podkreślił, że prawa spółki zostały naruszone przez nowy plan miejscowy, gdyż jego zapisy uniemożliwiają wybudowanie około 60 mieszkań, to jest jednego budynku mieszkalnego, z uwagi na zwiększenie w planie ilości wymaganych miejsc parkingowych na jedno mieszkanie. Wcześniej istniał wymóg zapewnienia jednego miejsca parkingowego na jedno mieszkanie, teraz zaś wymagane jest półtora miejsca parkingowego na jedno mieszkanie. Wyjaśnił poza tym, że Spółka nie uzyskała dotychczas decyzji o pozwoleniu na budowę na nowe budynki mieszkalne.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 62/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała jako podjęta

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wskazał, że podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust.

1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) dalej jako u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Sąd wskazał ponadto, że jest obowiązany do zbadania czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego podmiotów składających taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazał, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały

z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Sąd uznał, że skarżąca spółka, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Sąd wyjaśnił, że z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że skarżąca jest właścicielem działek nr [...], które są objęte ustaleniami planu. W zakresie m.in. tych działek skarżąca spółka zakwestionowała prawidłowość ustaleń planistycznych odnoszących się do tych nieruchomości, interes prawny wywodząc z przysługującego jej prawa własności. Sąd zgodził się ze skarżącą, mając na uwadze dyspozycję art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121.), który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może,

z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże, co już zostało zaznaczone, istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo ustalić bowiem należy, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Koniecznym było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślił, że ciężar wykazania na czym polega to naruszenie obciążał skarżącą. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane

z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie na mocy przepisów ustawy, zgodnie z którą rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/15).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, iż bezspornym jest, że skarżąca spółka posiada interes prawny uprawniający ją do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że jest ona właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] znajdującej się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Skarżąca wskazała, że naruszenie jej interesu prawnego upatruje w pozbawieniu jej prawa zabudowy nieruchomości, której jestem właścicielem. Zdaniem spółki ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są niezgodne ze studium w części, w jakim dotyczą obszaru V., dz. nr: [...] w zakresie nieuwzględnienia przeznaczenia tych działek z usług na teren przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku, wysokości zabudowy do 19 metrów.

Sąd wyjaśnił jednak, że samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wskazał, że przystąpienie do podjęcia zaskarżonej uchwały nastąpiło na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część V. W. P. – O. S. D. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w przepisie art. 17 u.p.z.p. i w ocenie Sądu została ona zachowana w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ dokonał także rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag m.in. A. Spółka z o. o. Oddział w L. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta L. na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

w planie ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przeznaczenie działek skarżącej pod usługi, wynikało z tego, że sąsiedztwo terenu V. jest intensywnie zabudowane i przeznaczenie spornego terenu pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku (jak domagał się tego inwestor - zdaniem organu - wzmocni tylko negatywnie intensywną zabudowę wielorodzinną na tym terenie. Teren V. jako teren usługowy (z wyłączeniem usług uciążliwych) jest rozwiązaniem bardziej korzystnym, elastycznym i nie spowoduje dogęszczania już i tak bardzo "intensywnej zabudowy wielorodzinnej". Poza tym nie każdy rodzaj usług nadaje się do umieszczenia

w parterze budynków wielorodzinnych. Ponadto w wyjaśnieniach dotyczących sposobu rozpatrzenia uwag wskazano, że w obszarze opracowania planu i na terenach sąsiednich występuje "bardzo silny nacisk inwestycyjny", które charakteryzują się nadmierną intensywnością zabudowy. Zdaniem organu zagęszczanie jeszcze bardziej tego terenu spowoduje jedynie powstanie układu chaotycznego, nielogicznego i nieprzyjaznego do zamieszkiwania. W związku z tym w nowym planie przewidziano niezbędny pakiet usług podstawowych, wydzielono tereny przeznaczone do realizacji zieleni, czy tereny sportowo - rekreacyjne i in. Tak więc złożone uwagi A. Spółka z o.o. nie odpowiada przyjętym założeniom

i nie zostały uwzględnione w planie.

W kontekście powyższego Sąd przyjął, że plan zawiera ustalenia, które są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Nie uznał, iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierną ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie dysponowania posiadaną nieruchomością przez skarżącą zgodnie z jej wolą. W ocenie Sądu,

w sytuacji, w której Rada Miasta L. na spornym terenie objętym planem jako priorytetową funkcję ustaliła funkcję usługową, z uwagi na intensywną zabudowę terenów sąsiednich i brak kompleksów przyjaznych do zamieszkiwania, to ustalenie na tym terenie ww. funkcji w ramach realizacji celów publicznych, mając na uwadze układ urbanistyczny jako całość, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5 czy pkt

7 u.p.z.p. Sąd uznał za racjonalne i mieszczące się w graniach tzw. władztwa planistycznego. Ponadto wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm prawnych powszechnie obowiązujących, a jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym organy gminy w ich działalności wewnętrznej. Z tego powodu z zapisów studium nie wynikają żadne normy prawne konkretyzujące sytuację podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów gminy uczestniczących

w procedurze plastycznej. Dlatego z poszczególnych postanowień studium nie wynikają normy prawne konkretyzujące sytuację prawną indywidualnych podmiotów, a zatem postanowienia te nie mogą być źródłem ich interesu prawnego, a tym samym nie mogą stanowić odniesienia do rozważania naruszenia tego interesu prawnego przepisami uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że badanie zgodności planu miejscowego ze studium nie może polegać na porównywaniu adekwatnych zapisów bez świadomości celu jakiemu, zgodnie z ustawą, akty w tym przedmiocie mają służyć. Zauważył, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określa politykę przestrzenną gminy w zakresie lokalnych uwarunkowań wymienionych w szczególności w art. 10 ust. 1 pkt 1 - 15 u.p.z.p., przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowego wskazanego

w art. 10 ust. 2 pkt 1 - 16 tej ustawy. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak wynika to z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., uchwalony jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania

i zabudowy.

Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone

w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 518/13, LEX nr 1483388) stwierdzające, że "(...) badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.". W tym kontekście za w pełni zasadne i przekonywujące uznał wyjaśnienia Rady Miasta L. zawarte w wyjaśnieniach do uwag planu, jak i odpowiedzi na skargę.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty co do zasad sporządzania planu, to Sąd zajmował się tylko tymi, które dotyczą nieruchomości skarżącej w ramach wykazanego przez nią naruszonego interesu prawnego. Skarżąca nie jest właścicielem działek o nr [...] w związku z tym nie może

w tym zakresie skutecznie podnosić zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu, bowiem regulacjami planu, co do ww. działek nie ma naruszonego interesu prawnego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca spółka, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 34 w zw. z art. 35 § 1 i § 2 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie podczas rozprawy 25 lutego 2015 r.

w charakterze pełnomocników skarżącej spółki osób nieumocowanych do reprezentacji, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 3 pkt 2 p.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego i pełnego wskazania

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego orzeczenia oraz jej wyjaśnienia, a także odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, co doprowadziło do utrudnienia skarżącej spółce postawienia zarzutów merytorycznych oraz może utrudnić weryfikację zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., jako niezgodnej ze studium i naruszającej prawo materialne tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw.

z art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 u.p.z.p., jak również art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

a) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo tego, że treść planu nie jest zgodna z treścią studium dla objętego skargą kasacyjną terenu;

b) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powołany plan miejscowy został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi

w tym przepisie, pomimo tego, że postanowienia planu odbiegają do wskazanego

w studium przeznaczenia terenu w postaci intensywnej urbanizacji, gdyż wskazują na możliwość wyłącznie zabudowy usługowej;

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo tego, że skarżąca spółka powinna mieć prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której otrzymała pozwolenie na budowę.

Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1722/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a - związany granicami skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Taka okoliczność, wskazana zresztą w skardze kasacyjnej, zachodzi w sprawie, albowiem postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. tj. przedstawiciele skarżącej spółki występujący na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. nie byli należycie umocowani do działania w jej imieniu.

Zgodnie ze sposobem reprezentacji skarżącej spółki ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym – W. W. jest upoważniony do reprezentowania skarżącej spółki łącznie z innym członkiem zarządu albo prokurentem. Tymczasem Sąd I instancji dopuścił do reprezentowania skarżącej spółki W. W. bez stosownego upoważnienia, a dodatkowo dopuścił do udziału w sprawie ustanowionego przez W. W. adwokata. Tym samym zarówno członek zarządu, jak i ustanowiony pełnomocnik nie mieli legitymacji do składania oświadczeń woli w imieniu skarżącej spółki. Czynności procesowe podjęte w imieniu skarżącej spółki przez niewłaściwe osoby mogły być jeszcze w toku postępowania przed Sądem I instancji konwalidowane przez wezwanie organu upoważnionego do reprezentowania spółki do ich potwierdzenia. Jednak Sąd I instancji nie podjął żadnych czynności w celu usunięcia powyższego braku, a mimo to rozpoznał merytorycznie sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższa wada powodująca nieważność postępowania obligowała go do uchylenia zaskarżonego wyroku bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych, gdyż pozbawienie strony możności obrony swych spraw powoduje, że ocena wydanego

w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd

o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania

z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny sprawy, analizowany w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu sądowo administracyjnym nie uległ bowiem zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny. Podkreślić przede wszystkim należy, że poprzedni wyrok Sądu I instancji uchylony został wobec nienależytego umocowania do działania w imieniu skarżącej spółki pełnomocników reprezentujących spółkę na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 25 lutego 2015 r. Wobec wskazanej wadliwości postępowania przed Sądem

I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zawarł oceny prawnej dotyczącej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część V. W. P. – O. S. D. W tym zakresie Sąd rozpoznający obecnie skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. I. nie ma podstawy do zastosowania art. 190 p.p.s.a wobec braku takiej oceny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, że na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. skarżącą spółkę reprezentował prawidłowo umocowany pełnomocnik radca prawny Ł. B.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchylonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 62/14 w zakresie zarzutów skargi.

Podstawę skargi stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym. Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca spółka uczyniła zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 października 2013 r. (data złożenia pisma 15 października 2015 r.), zaś w dniu [...] Rada Miasta L. mocą uchwały nr [...] uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności należało ocenić, czy skarżącej spółce przysługuje interes prawny do domagania się kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W tym zakresie wskazać należy, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Wyjaśnić trzeba, że strona niewątpliwie posiada interes prawny

w kwestionowaniu ustaleń uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swą regulacją teren nieruchomości - działek nr ew. [...] (okoliczność tę potwierdziła skarżąca spółka na stronie 9 skargi, załączając odpis z księgi wieczystej) .

Natomiast skarżąca spółka nie jest właścicielem działek nr ew. [...] co do których podniosła zarzut braku zgodności ze studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Działki skarżącej spółki nr ew. [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem V., dla którego warunki zagospodarowania zostały określone w § 14 zaskarżonego planu, z określeniem przeznaczenia terenu - tereny zabudowy usługowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że dla odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do niezgodnego prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia jego prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego,

z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym

i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw

i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać

w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko

w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się

w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Podkreślić należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim

i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Podkreślić wreszcie należy, że zgodnie z art. 4 u.p.z.p. to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi sposób kształtowania ładu przestrzennego (zasadniczy instrument prawny zagospodarowania przestrzeni),

a decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, warunkiem wydania, której jest rezygnacja przez gminę z uprawnień przysługujących jej w ramach władztwa planistycznego, wyrażająca się w nieuchwaleniu dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stąd też uznać należy, że było dopuszczalnym prawnie i co za tym idzie nie stanowiło naruszenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, uchwalenie planu miejscowego obejmującego m.in. 2 działki, należące do skarżącej spółki, dla której była uprzednio wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu nie sposób także uznać, by do ustanowienia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania terenu obejmującego m.in. działki skarżącej spółki doszło z naruszeniem zasady proporcjonalności i przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Rada Miasta L. podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Sam fakt potencjalnego naruszenia uprawnień właścicielskich, nie przesądza o nieważności podjętej uchwały, bowiem ograniczanie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego

i indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce.

Podnieść należy, że skarżąca spółka ma możliwość zagospodarowania

i zabudowy działek nr [...] oraz [...] stanowiących jej własność w zakresie określonym przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanym w § 14 ust. 1 przeznaczenie terenu - tereny zabudowy usługowej (V.). W § 14 ust. 6 zaskarżonego planu wskazano szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, m.in. maksymalną intensywność zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, maksymalną wysokość zabudowy (nie więcej niż 15 m), ilość kondygnacji (nie więcej niż III kondygnacje nadziemne). Ograniczeniem uprawnień właścicielskich byłoby wykluczenie możliwości zabudowy działek.

Odnosząc się zarzutu niezgodności postanowień planu z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta L. Nr [...] z dnia [...] to jest to zarzut niezasadny. Przede wszystkim z załącznika nr 2 do powyższej uchwały stanowiącego mapę określone są właściwymi kolorami tereny z określonymi funkcjami. Teren, na którym położone są działki skarżącej spółki znajduje się na terenie oznaczonym kolorem szarym - tereny intensywnej urbanizacji. Dla przykładu inne oznaczone tereny to: strefa produkcji rolnej bez prawa zabudowy, tereny aktywizacji gospodarczej, strefa ekstensywnej urbanizacji. Z powyższego wynika, że zapisy studium nie są szczegółowe i wbrew stanowisku skarżącej spółki nie sposób

z nich wywieść, że funkcja teren intensywnie zurbanizowany jest sprzeczna z funkcją tereny zabudowy usługowej.

Podkreślić należy, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zatem jako taki jest ogólniejszy od planu miejscowego. Wymagana zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, gdyż nie wszystkie ustalenia studium mogą być przeniesione do planu miejscowego. Plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Skoro

w studium określono ogólnie, że jest to teren intensywnie zurbanizowany, to

w miejscowym planie dokonano uszczegółowienia, że jest to teren zabudowy usługowej. Zasadny jest więc § 1 zaskarżonego plany dotyczący stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium oraz załącznikami graficznymi studium.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi, a dotyczących uzyskania przez skarżąca spółkę decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego planem to wskazać należy, że kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 u.p.z.p. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma prymat wówczas, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżąca spółka została na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są niezasadne. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej

w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Procedura planistyczna, która nie rozstrzyga spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012 r., II OSK 1254/12).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.