Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 327/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi firma A z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1999 r. nr XIV/109/99 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. Sodowa Invest Sp.z.o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XIV/109/99 z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie. W uzasadnieniu spółka podniosła, że uchwała narusza wymogi ładu przestrzennego przez objęcie tylko w części ustaleniami tego planu działek ew. nr 408/45 oraz 408/22, w pozostałej części przeznaczenie terenów tych działek jest regulowane innymi planami miejscowymi. Ustalając treść planu miejscowego organy gminy winny kierować się wymogami ładu przestrzennego, zarówno, gdy sporządzały i uchwalały plan miejscowy na gruncie u.z.p., jak i gdy uchwalają taki plan na gruncie u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż regulowanie dwoma planami miejscowymi przeznaczenia terenu jednej działki jest sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego, ze względu na obowiązywanie na działkach dwóch różnych sposobów dopuszczalnego kształtowania terenu. Przepisy planu miejscowego osiedla Pychowice w Krakowie naruszają własność skarżącej chronioną art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice tworzy sytuację prawną, w której skarżąca nie może korzystać z nieruchomości będących jej własnością na cele budowlane, wskutek: ustalenia w tym planie przebiegu dróg publicznych na terenach będących własnością skarżącej (dz. ew. o nr. [...] oraz, braku - od wejścia w życie planu tj. przez ponad dwadzieścia lat - jakichkolwiek działań zmierzających do wykupu lub wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych pod te drogi przez Gminę Miejską Kraków. Taki stan prawny jest sprzeczny z ochroną własności znajdującą swe umocowanie w art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 6 grudnia 2007 r. w sprawie S. v Polska (nr skargi 38672/02) stwierdził, że o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja oraz podkreślił, iż niedopuszczalne jest tworzenie tzw. rezerw terenu pod przyszłe, nieokreślone bliżej w czasie inwestycje publiczne. Odnosząc się do powyższej tezy ETPCz Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, a każda ingerencja w sferę prawa własności winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd zaś, jak podkreśla NSA, jest zobowiązany dokonać oceny zgodności takiej ingerencji z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowioną w art. 64 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r, II OSK 1179/16). W niniejszej sprawie trudno jest przyjąć, iż ustalenia skarżonego planu w zakresie przebiegu dróg publicznych, bez podjęcia działań zmierzających do wykupu albo wywłaszczenia nieruchomości prywatnych w związku z takim ustaleniem przeznaczenia tych terenów przez ponad dwadzieścia lat, są zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Taki wniosek wspiera kolejny, niżej prezentowany, zarzut w stosunku do ustaleń planu. Przepisy planu miejscowego osiedla Pychowice tworzą sytuację prawną, w której drogi publiczne na działkach Skarżącej (wskazanych w punkcie 2.1.) wyznaczono niejako "równolegle" do działki wydzielonej i przejętej na własność Gminy Miasta Kraków (nr ew. [...] obr. [...] w Krakowie) pod drogę publiczną na podstawie decyzji z dnia l grudnia 1998 r. (znak: [...]) wydanej na podstawie art. 93, 96, 97 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podjętej na podstawie ustaleń Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Taka regulacja budzi zasadnicze wątpliwości odnośnie do zgodności z dekodowaną z art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie wyznaczenie w planie dróg publicznych na działkach stanowiących własność skarżącej, wobec wydzielonej ponad dziesięć lat wcześniej działki na cele obsługi drogowej tych terenów, trudno jest uznać za działanie proporcjonalne, czyli niezbędne i, w tej konkretnej sytuacji, najmniej obciążające skarżącą. Trudno jest także uznać, iż proponowany w planie układ dróg jest niezbędny dla ochrony i realizacji interesu publicznego, bowiem te wartości mogą być zrealizowane na już wydzielonej w tym celu działce. Jeśli by nawet uznać, że działka o nr. ew. [...] jest w tym celu niewystarczająca, to działaniem bardziej proporcjonalnym byłoby jej poszerzenie, a nie zaplanowanie alternatywnego przebiegu drogi. Nie trzeba dysponować wiedzą specjalistyczną, aby dostrzec, że poszerzenie już istniejącej działki skutkowałoby zarówno lepszym wykorzystaniem gruntów prywatnych na cele budowlane, jak i niniejszymi ciężarami koniecznymi do poniesienia przez stronę publiczną, która w sytuacji stworzonej przez plan będzie musiała sprywatyzować grunt wcześniej wydzielony pod drogi publiczne oraz wykupić nowe grunty pod planowaną drogę. Trudno jest bowiem sobie wyobrazić, aby zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, był układ drogowy składający się z działki już w tym celu wydzielonej i przejętej na własność Gminy Miasta Krakowa w 1998 r. i terenów przeznaczonych pod tę funkcję w zaskarżonym planie. Zatem ustalenia planu w zakresie dróg publicznych, planowanych na działkach Skarżącej, trudno jest uznać za działanie proporcjonalne, a tym samym regulacje planu wyznaczające nowy układ dróg publicznych na działkach skarżącej naruszają art. 2 Konstytucji. Tym samym przepisy te trudno jest uznać także za zgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice kształtując nowy przebieg dróg publicznych, na działkach będących własnością Skarżącej, czyni to w związku z planowaną obsługą terenów przeznaczonych w planie pod infrastrukturę techniczną (IT), podczas gdy ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa nie przewidują na tych terenach lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej. Tym samym ustalenia planu miejscowego w tym zakresie uznać należy za niemające podstawy w studium, co czyni te ustalenia sprzecznymi z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stanowiąc tym samym przekroczenie określonej w art. 7 Konstytucji zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych spotykany jest pogląd, że - w związku ze sprzecznością przepisów planu miejscowego z ustawą - stwierdzenie nieważności planu miejscowego może nastąpić, o ile sprzeczność taka istniała w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Natomiast powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi jednak do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3071/14). Należy uznać, że przepisy art. 32 ust. 3 i art. 33 u.p.z.p. są wyrazem normatywnego obowiązywania zasady, Je w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Jak podkreśla NSA, organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany miejscowe, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co sprawia z kolei, iż wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09). W ocenie NSA nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy w zapisach planu miejscowego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku planu miejscowego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13). Trudno jest powyższy pogląd uznać za prawidłowy. Przedstawiona bowiem argumentacja w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż stan prawny, w którym w planie miejscowym istnieje regulacja prawna nie mająca podstawy w aktualnym studium, uznaje się za sprzeczny z wymogami art. 7 Konstytucji, a tym samym prokonstytucyjna wykładnia prawa decyduje o tym, że Sąd w tej sytuacji winien zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji prawnej nie można stosować z analogii sposobu rozumowania odnoszącego się do aktu stosowania prawa (decyzji) wydanej na podstawie i w granicach przepisu ustawowego, który został następnie zmieniony, bowiem decyzja administracyjna ulega wykonaniu - jednorazowo zostaje skonsumowana, w tym znaczeniu, iż jej adresat nabył określone uprawnienie bądź nałożono na niego obowiązek podlegający wykonaniu. Tymczasem akt prawa miejscowego, jest aktem wielokrotnego stosowania, który stanowi podstawę prawną do nadawania uprawnień jak i określania obowiązków w aktach administracyjnych, w tym w decyzjach administracyjnych. Prezentowana wykładnia zatem, pomimo stwierdzenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z ustawą, prowadziłaby do pozostawienia w obowiązującym stanie prawnym norm, sprzecznych z normami wyższego rzędu, których "niestosowano" by w procesach stosowania prawa, a taka koncepcja wykładni nie znajduje uzasadnienia, zarówno w wykładni art. 7 Konstytucji, jak i w związku z określonym w Konstytucji systemem źródeł prawa oraz wymogiem zawartym w art. 184 Konstytucji zobowiązującym sądy administracyjne do kontroli działalności organów administracji publicznej także przez orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, bowiem efektem orzekania w takim przypadku nie może być pozostawianie w obrocie prawnym przepisów zawartych w aktach niższego rzędu niż ustawa w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy są one sprzeczne z przepisami ustawowymi. Skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem dz. ew. nr [...] obr. [...] w Krakowie. W związku z powyższym wskazać należy, iż zaskarżony plan narusza uprawnienia właścicielskie Skarżącej przez nieproporcjonalne i niezgodne z prawem ograniczenia w korzystaniu z własności na cele budowlane, w tym zwłaszcza przez przeznaczenie działek o nr. ew. [...] pod drogi publiczne, co będzie skutkować koniecznością ich wykupu albo wywłaszczenia, przy czym czynności te nie zostały podjęte przez Gminę Miasto Kraków od ponad dwudziestu lat. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów ustalających przeznaczenie terenu -rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, jak warunki zabudowy terenu obejmujących działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] w Krakowie, w zakresie w jakim są na nich zlokalizowane tereny pod drogi publiczne oraz działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] w Krakowie, w zakresie w jakim są na nich zlokalizowane tereny pod infrastrukturę techniczną, będące własnością skarżącej, jako: sprzecznych z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i określonymi tam wymogami ładu przestrzennego; podjętych z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji ustanawiającym zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz w związku z wymogami określonymi art. 32 i 33 oraz przepisem art. 87 ust. 1 u.p.z.p., podjętych z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także jak i art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ustanawiającymi ochronę własności i konieczność proporcjonalnej ingerencji we własność, podjętych z naruszeniem art. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim dekoduje się z niego zasady poprawnej legislacji.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że strona skarżąca wywodzi interes prawny z przysługującego jej prawa własności działek nr [...] (przy czym wg danych zgromadzonych w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej nie istnieje działka nr [...] obręb [...]). Ww. działki, poza działką nr [...] obręb [...], objęte są księgą wieczystą nr [...] i na podstawie danych zawartych w dziale II tej księgi, właścicielem nieruchomości jest Appins spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie. Skarżąca spółka jest właścicielem jedynie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], która to działka objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W związku z powyższym należy uznać, że spółka nie wykazała interesu prawnego w skarżeniu postanowień planu miejscowego. Na podstawie ustaleń skarżonego planu działki nr: - [...] obręb [...] znajdują się w terenie tras komunikacyjnych - ulice dojazdowe -oznaczonym symbolem KT/D 1/2, -[...] znajdują się w terenie urządzeń infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu: oczyszczalnia ścieków wraz ze strefą ochronną, oznaczonym symbolem IT. Organ stwierdził, że skarżony plan miejscowy obowiązuje od dnia 12 maja 1999 r., a podstawę do jego uchwalenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie ustala się, w zależności od potrzeb zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. W związku z powyższym, przeznaczenie rezerwy terenu pod budowę oczyszczalni ścieków w skarżonym planie miejscowym było zgodne z obowiązującym w dacie uchwalenia planu przepisami. Dla obszaru osiedla Pychowice, do czasu wejścia w życie skarżonego planu, obowiązywały ustalenia uchwały Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniającej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Plan ten, na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał i stanowił akt prawa miejscowego, zawierający lokalne (gminne) przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Należy wskazać, iż plan ogólny z 1994 r. w swojej treści zawierał szereg norm, które nakładały na inwestorów obowiązek sporządzenia: koncepcji zagospodarowania terenu zawierającej m. in. Zasady kompozycji przestrzennej (§ 23 ust. 1 pkt 1 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), ekspertyzy wpływu na krajobraz naturalny (i) lub kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej (§ 58 ust. 1 pkt 2 postanowień planu ogólnego z 1994 r.), koncepcji urbanistycznej lub koncepcji urbanistycznej połączonej z projektem scalania gruntów (§ 58 ust. 1 pkt 5 postanowień planu ogólnego z 1994 r.). W związku z tym, opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice, organ planistyczny doprecyzował w projekcie planu ustalenia dotyczące obowiązku sporządzania projektu zagospodarowania terenu, uwzględniającego wytyczne w przedmiocie konieczności zachowania ładu przestrzennego, w sposób nawiązujący do postanowień planu ogólnego z 1994 r. Takie działanie organów planistycznych wynikało z treści art. 17 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładał na organy planistyczne obowiązek usunięcia sprzeczności pomiędzy obowiązującymi kolejno planami zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym zarzutem wysuwanym przez spółkę jest naruszenie zasady proporcjonalności w ukształtowaniu ustaleń planistycznych, a także polemika co do ustalonej w planie wizji planistycznej dla terenu objętego skargą. Odnosząc się do tej polemiki w zakresie ukształtowania przebiegu dróg publicznych w skarżonym planie miejscowym, należy wskazać, że odmienna wizja przeznaczenia określonego terenu w planie miejscowym nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa. Dodatkowo należy zaznaczyć, że na gruncie art. 6 pkt 3 obowiązującej ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do oczyszczania i odprowadzania ścieków, jak również wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 ust. 1 ww. ustawy) stanowią cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem właściciele nieruchomości, które są przeznaczone w planie miejscowym na cele publiczne, nie są pozbawieni środków prawnych, gdyż mogą wystąpić do gminy z roszczeniem o nabycie ich nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zarzutów dotyczących przekroczenia zasady proporcjonalności oraz nadmiernego naruszenia prawa własności, należy przywołać obowiązujący w dacie uchwalenia skarżonego planu art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Zapisy o tożsamej treści zostały zawarte także w art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowią umocowanie gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu, a także do określenia sposobu wykonywania prawa własności (tzw. ,,władztwo planistyczne gminy"). Określenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności stanowi dozwoloną przepisami obowiązującego prawa formę ograniczenia prawa własności. Istotna jest również kwestia oceny przyjętych rozwiązań z perspektywy czasu uchwalania planu miejscowego. Regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przyznając gminie (miastu) atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowią podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane wart. 140 k.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też są one wiążące dla podmiotów uczestniczących w projektowaniu i budowie obiektów budowlanych, co znajduje wyraz m.in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Pychowice w Krakowie. Plan ten uchwalony został w 1999 r. Strona skarżąca, która w 2020 r nabyła własność działek, położonych w obszarze tego planu a mających przeznaczenie określone jako KT/D 1/2 tereny tras komunikacyjnych – ulice dojazdowe oraz IT infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu : oczyszczalnia ścieków. W ocenie strony skarżącej, wyznaczenie w planie dróg publicznych na działkach stanowiących jej własność dokonane zostało w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności i narusza przysługujące jej prawo własności. W działaniu tym strona skarżąca dopatruje się naruszenia konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Strona skarżąca zarzuca też, że przeznaczenie części terenów działek stanowiących jej własność pod infrastrukturę techniczną jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Krakowa. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Sama koncepcja nieważności aktu administracyjnego bierze swój początek w przyjmowanej w prawie cywilnym koncepcji bezwzględnej nieważności aktów, gdzie wśród wadliwych czynności prawnych pojawia się kategoria czynności nieważnych, a więc takich, które nie wywołują skutków odpowiadających treści oświadczenia woli. Z czynności takich nie powstają skutki prawne, a na nieważność może się powołać każdy (S. Grzybowski, System prawa..., t. I, s. 594-595). Orzecznictwo sądów cywilnych przeniosło tę koncepcję na akty administracyjne a ostatecznie nieważność aktów administracyjnych została inkorporowana do systemu prawa administracyjnego, czy to w przepisie art. 156 K.p.a. czy w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym nie jest to nieważność według koncepcji nieważności bezwzględnej, nieważność względna, co oznacza że wadliwy akt w obrocie prawnym występuje i wywołuje skutki prawne do czasu wyeliminowania go z tego obrotu orzeczeniem uprawnionego podmiotu tj. sądu lub organu administracji, przy czym orzeczenie to ma skutek wsteczny - ex tunc.

Sądowe stwierdzenie nieważności aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego skutkuje zatem przyjęciem, iż był on nieważny (nieistniejący) od daty jego uchwalenia. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie nieważność aktu prawa miejscowego, daje podstawy do jego wyeliminowania ze skutkiem wstecznym (ex tunc) (por. Bąkowski Tomasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. II OSK 1670/17 w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2019 r. II OSK 2367/18, oraz z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1046/07).

Bezwzględną konsekwencją koncepcji eliminacji aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc a co za tym idzie zniesieniem go od daty jego wydania wydaje się być to, że w dacie wydania tego aktu wadliwość dająca podstawę do stwierdzenia jego nieważności istniała. Wynika to też wprost z przepisu art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sankcję nieważności bowiem przepis ten wiąże z istotnym naruszeniem zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Oczywistym jest, że naruszeń tych organ gminy może się dopuścić na etapie procedury planistycznej (sporządzania projektu planu miejscowego) oraz uchwalenia planu. Nie jest możliwe by organ dopuścił się naruszeniem zasad lub trybu sporządzania planu już po jego uchwaleniu. Strona domagająca się stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wykazać, że najpóźniej w dacie uchwalenia tego planu, prawodawca lokalny naruszył zasady lub tryb sporządzenia planu a uchybienia te skutkują naruszeniem jego interesu prawnego tj. gwarantowanej mu przepisem prawa materialnego sfery jego praw lub obowiązków. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II GSK 1747/17 w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Powołać się można też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r. II OSK 2970/17 w którym wskazano, iż naruszenie prawa własności, które warunkuje skorzystanie przez właściciela ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest tożsame z bezprawnością tego naruszenia, a samo uznanie legitymacji skargowej podmiotu, którego prawa właścicielskie ograniczono, nie oznacza, że nastąpiło to sprzecznie z obiektywnym porządkiem prawnym.

W ocenie sądu strona skarżąca okoliczności, o których mowa wyżej nie wykazała ani się na nie nawet nie powołała. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazuje na własny interes prawny tj. sprzeczność zapisów skarżonego planu w zakresie przeznaczenia działek, których własność nabyła w roku 2020 z zamierzonym sposobem ich zagospodarowania innym niż funkcja dróg dojazdowych i infrastruktury technicznej w postaci oczyszczalni ścieków. Prawodawca lokalny w roku 1999 nie mógł przewidzieć, że w roku 2020 nieruchomość nabędzie spółka, która będzie miała wolę zagospodarowania działek oznaczonych jako KT/D [...] oraz IT w inny sposób niż drogi dojazdowe i oczyszczalnię ścieków. Sąd nie ma wiedzy kto w czasie uchwalania planu był właścicielem tych działek (brak w tym zakresie danych w księdze wieczystej znajdującej się w aktach sądowych, danych też nie ma w ogólnodostępnej w intrenecie elektronicznej księdze wieczystej) ale fakt, że nie zaskarżyli planu w tym zakresie poprzednicy prawni skarżących może świadczyć, że w takim przeznaczeniu tych terenów nie dopatrywali się naruszenia swojego interesu prawnego. Z zapisów skarżonego planu zamieszczonego w § 10 ust 1d wynika, iż w granicach całego terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie stacji transformatorowo-rozdzielczych ŚN/NN - pod warunkiem wykupienia gruntów na ten cel. Zaleca się sytuowanie stacji na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami:

IT (teren urządzeń infrastruktury technicznej - podstawowe przeznaczenie: oczyszczalnia ścieków wraz ze strefą ochronną),

UP (tereny usług publicznych i administracji),

ZP (tereny miejskiej zieleni publicznej)

ZC (teren cmentarza).

Analiza tego zapisu musi prowadzić do wniosku, że teren oznaczony w planie jako IT mógł być terenem należącym do gminy. Warunek dotyczący wykupienia gruntów dotyczył bowiem lokalizacji stacji transformatorowo-rozdzielczych a nie terenów oznaczonych jako IT, UP, ZP czy ZC. Trudno zaś sobie wyobrazić, że organ planistyczny lokalizację oczyszczalni ścieków (podobnie jak teren usług publicznych i administracji, zieleni miejskiej czy cmentarza) przewidywał na terenach prywatnych a nie gminnych nie zastrzegając jednocześnie warunkowości ich wykupu jak to uczynił w stosunku do stacji transformatorowo-rozdzielczych.

Zauważyć też należy, że fakt lokalizacji oczyszczalni ścieków w danym obszarze uzasadnia jak najbardziej, niejako otoczenie tego terenu drogami dojazdowymi, co z pewnością ułatwiło by działanie takiego przedsiębiorstwa. Jak mowa wyżej poprzedni właściciel (niezależnie czy faktycznie była to gmina czy inny podmiot) nie domagał się stwierdzenia nieważności planu w tej części. Faktem natomiast jest, że tylko na etapie sporządzania planu, prawodawca lokalny mógł ważyć interes publiczny z interesem indywidualnym właściciela tego terenu (jeżeli właścicielem tym nie była to gmina) i tylko na tym etapie organ ten mógł naruszyć zasady sporządzania planu dopuszczając się naruszenia interesu prawnego tego właściciela przez naruszenie zasady proporcjonalności. Organ ten nie mógł przewidzieć, jaki interes prawny może mieć właściciel tego terenu za okres ponad 20 lat po uchwaleniu planu. Żadnego naruszenia zasad sporządzania planu względem takiego podmiotu organ nie mógł się zatem się dopuścić. W skardze nie wywiedziono natomiast żadnych okoliczności, które uprawdopodobniały by choćby to, że organ naruszył zasady sporządzania planu miejscowego naruszając tym interes prawny aktualnego na czas uchwalania tego planu właściciela terenu oznaczonego jako KT/D [...] tereny tras komunikacyjnych – ulice dojazdowe oraz IT infrastruktury technicznej.

Co do zarzutu sprzeczności skarżonego planu z zapisami ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K., podnieść należy, iż plan uchwalono w roku 1999, aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Krakowa uchwalono natomiast w 2003 r. Przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym w art. 20 ust 1 mówi, iż

plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przepis ten ma zastosowanie tylko do tych planów, które są uchwalane w okresie obowiązywania studium. Z przyczyn oczywistych nie może on mieć zastosowania do planów już uchwalonych, jeżeli nowe studium przeznaczenie tego terenu zmienia w stosunku do zapisów dotychczasowych. Nie istnieje też obowiązek (powiązany, że skutkiem w postaci stwierdzenia nieważności planu miejscowego) aktualizacji zapisów tego planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Aktualizacja taka jest pożądana ale jak mowa wyżej, brak sankcji w postaci nieważności planu jeżeli aktualizacja taka po uchwaleniu nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy lub jego nowelizacji nie zostanie przez organ gminy dokonana, podobnie zresztą jak brak dostosowania planu do nowych przepisów rangi ustawowej jak choćby z dziedziny telekomunikacji (vide; art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.). W sytuacji sprzeczności zapisów planu z przepisami rangi ustawowej, interpretacja zapisów planu zgodna z zasadą hierarchiczności źródeł prawa może prowadzić do eliminacji wadliwych (nieaktualnych) zapisów planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. II OSK 3071/14) brak jednak jakichkolwiek konsekwencji w sytuacji braku aktualizacji zapisów planu miejscowego w sytuacji zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Studium jest bowiem aktem kierownictwa wewnętrznego gminy a nie przepisem prawnym.

Zauważyć też należy, iż zaskarżony plan był uchwalany pod rządzami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), której przepisy nie przewidywały tak dużego jak przepisy aktualnie obowiązujące związania uchwalanych planów ze zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. II OSK 764/10 art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagał jedynie spójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero dziś obowiązujący art. 9 ust. 4 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podwyższają te wymogi do "zgodności."

Konkludując stwierdzić należy, iż strona skarżąca nie wykazała, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawodawca lokalny dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu (zarzuty skargi dotyczyły zasad sporządzania planu a nie trybu jego sporządzenia, tj. procedury planistycznej) przez co naruszył interes prawny ówczesnego właściciela terenów oznaczonych jako KT/D [...] oraz IT. Strona skarżąca nabywając te grunty w 2020 r. miała świadomość ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu zaś, jeżeli nowy właściciel nie może okoliczności, o których mowa wyżej wykazać, to może podejmować działania zmierzające do zmiany przeznaczenia tych gruntów ale nie może wzruszyć planu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli bowiem plan ten narusza nawet interes prawny nowego właściciela przez przeznaczenie niezgodne zamierzonym sposobem wykorzystania nabytego terenu to z całą pewnością naruszenie to nie wynika z naruszenia zasad uchwalania planu, bo interes dawnego właściciela (na dzień uchwalania planu) mógł być zupełnie inny niż właściciela aktualnego. Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej ma zatem w tej sytuacji charakter legalny.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o COVID-19"). Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając wyżej wskazane okoliczności na uwadze na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.