Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1171/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak, sędzia del. WSA Małgorzata Miron, , Protokolant : starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Starachowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 931/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Mirzec na uchwałę Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 9 lipca 2013 r. nr XXXIV/269/2013 w przedmiocie niewyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Powiatu Starachowickiego na rzecz Wójta Gminy Mirzec kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 931/13, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy Mirzec na uchwałę Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 9 lipca 2013 r. nr XXXIV/269/2013 w przedmiocie niewyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądził od Powiatu Starachowickiego na rzecz Gminy Mirzec kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Rada Powiatu w Starachowicach uchwałą nr XXXIV/269/2013 z dnia 9 lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 22 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), zw. dalej k.p., nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu w Starachowicach P.L., o co wnioskował Wójt Gminy Mirzec.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że Wójt Gminy Mirzec pismem z dnia 12 marca 2012 r. wniósł o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy pracownikowi Urzędu Gminy w Mircu P. L.. Wypowiedzenie warunków pracy dotyczyło zmian wynikających z zarządzenia Wójta Gminy Mirzec z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Mirzec. Dalej Rada podała, że w dniu 29 marca 2012 r. Rada Powiatu w Starachowicach podjęła uchwałę nr XVIII/144/2012 w sprawie nie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu w Starachowicach P.L.. Wyżej wymieniona uchwała została zaskarżona przez Wójta Gminy Mirzec do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 roku (sygn. akt II SA/Ke 521/12) stwierdził jej nieważność.

Uchwałą nr XXXI/252/2013 z dnia 24 maja 2013 r. Rada Powiatu w Starachowicach powołała Komisję Doraźną w celu zbadania zasadności wniosku Wójta Gminy Mirzec z dnia 12 marca 2012 r., podtrzymanego pismem z dnia 9 maja 2013 r., o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy pracownikowi Urzędu Gminy w Mircu i zarazem radnemu Rady Powiatu w Starachowicach P. L..

Komisja Doraźna w okresie od 24 maja do 27 czerwca 2013 r., obradowała na czterech posiedzeniach tj. w dniu 5 czerwca 2013 r.,14 czerwca 2013 r., 20 czerwca 2013 r., i 26 czerwca 2013 r. W dniu 5 czerwca 2013 r. Komisja zapoznała się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie, a w dniu 14 czerwca 2013 r. wysłuchała wyjaśnień złożonych przez M. K. Wójta Gminy Mirzec oraz P.L. radnego Rady Powiatu. Ponadto Komisja w dniu 20 czerwca 2013 r. wysłuchała wyjaśnień złożonych przez R. G., który był Przewodniczącym Rady Gminy w Mircu w okresie od grudnia 2010 r. do marca 2012 r., a obecnie pełni funkcję radnego Rady Gminy w Mircu.

Z wyjaśnień uzyskanych od R. G. wynikało, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w Mircu został celowo zmieniony i ma bezpośredni związek z osobą P. L.. Ponadto Komisja w tym samym dniu wysłuchała M. G., który był zatrudniony w Urzędzie Gminy w Mircu od maja 2008 r. do czerwca 2011 r. na stanowisku radcy prawnego. Z wypowiedzi Mieczysława Godziny wynikało, że zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w Mircu miała na celu jedynie zmianę podległości służbowej P. L. i utrudnienie mu pracy jako radnego Rady Powiatu.

W dalszej części uzasadnienia Rada wskazała, że świadkowie potwierdzili działania o charakterze mobbingowym ze strony Wójta jako przełożonego wobec P. L.. W tej sprawie toczy się postępowanie sądowe. Świadkowie potwierdzili wysoki poziom kwalifikacji oraz jakość i zaangażowanie P. L. w realizację powierzonych mu zadań. W ocenie Komisji Doraźnej Wójt Gminy Mirzec wprowadzając nowy Regulamin Organizacyjny z dnia 15 lutego 2012r. najpierw zlikwidował Samodzielne Stanowisko Inspektora ds. Promocji Gminy i Funduszy Europejskich, podporządkowując P. L. kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy, a dopiero po tym fakcie wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. W ocenie Komisji Doraźnej zmiana podporządkowania P. L. w strukturach urzędu, faktycznie stanowi jego degradację, tym bardziej w sytuacji gdy pracownik w sposób prawidłowy i z należytą starannością wykonywał powierzone obowiązki.

W wyniku przedstawionego uzasadnienia wypracowanego na posiedzeniach, Komisja Doraźna zawnioskowała do Rady Powiatu o nie wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu w Starachowicach P. L..

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Doraźnej Rada Powiatu w Starachowicach w podjętej uchwale nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy ww. radnemu.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wójt Gminy Mirzec, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Starachowicach wniosła o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), stanowiący, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stanowi, że rada powiatu odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z mocy art. 42 § 1 k.p. przepis ten stosuje się również odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umownych warunków pracy i płacy.

Uchwała Rady Powiatu podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych radzie powiatu jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy W pozostałych przypadkach art. 22 ust. 2, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Innymi słowy, w pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady powiatu.

Podejmując uchwalę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych, wynikających z powierzonego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poza tym, uchwała musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika. Motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina (powiat) zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Powyższe stanowisko można wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej. W każdej z przedstawionych powyżej sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1747/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił.

Motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę powiatu, bo od tych ustaleń zależy czy organ stanowiący powiatu zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu) czy też odmówić z innego powodu, albo wyrazić zgodę kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.

Skoro o motywach, jakimi kierowała się Rada Powiatu rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować.

Poddana kontroli sądowej uchwała wymogów powyższych nie spełnia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przedstawione przez Wójta Gminy, będącego pracodawcą radnego Rady Powiatu P. L., przyczyny wypowiedzenia warunków pracy nie tylko nie zostały w wyczerpujący sposób ocenione przez Radę, ale co istotne, nie zostały nawet w uzasadnieniu uchwały przytoczone. Rada Powiatu nie odniosła się do motywów wskazanych przez pracodawcę, ograniczając się do przedstawienia zeznań dwóch świadków i ich oceny. W tym zakresie Sąd uznał za uprawniony zarzut skargi, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólnikowe.

Z uzasadnienia uchwały wynika również, że Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę (kwestia mobbingu i spraw sądowych z tym związanych). Jednak Rada Powiatu ani sąd administracyjny nie posiada kompetencji do oceny czy w stanie rozpoznawanej sprawy miały miejsce działania o charakterze mobbingowym ze strony wójta jako przełożonego P. L. i czy wykonywał on w sposób prawidłowy i z należytą starannością dotychczas powierzone obowiązki.

Rada Powiatu nie uzasadniła również stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu uchwały, że zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w Mircu w istotny sposób wpłynęła na sprawowanie mandatu radnego Rady Powiatu i prawidłowe pełnienie przez niego funkcji społecznego Członka Zarządu Powiatu. Wójt zarówno we wniosku jak i prezentując stanowisko na posiedzeniu komisji doraźnej wskazywał, że pomimo iż nowy Regulamin Organizacyjny w Urzędzie Gminy w Mircu został wprowadzony zarządzeniem Wójta z dnia 15 lutego 2012 r. to P.L. do chwili obecnej pracuje na stanowisku, które zajmował przed jego wprowadzeniem. Wójt Gminy Mirzec w swoich wyjaśnieniach złożonych przed komisją doraźną wielokrotnie podkreślał, że nigdy nie odmówił radnemu P. L.udzielenia dnia wolnego od pracy w związku z koniecznością pełnienia przez niego funkcji radnego oraz członka zarządu powiatu. Wójt Gminy w swoich wyjaśnieniach wskazał również na częste absencje w pracy radnego P. L. spowodowane chorobą - od początku 2013 r. do chwili obecnej P.L. przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim przez 162 dni, w tym od dnia 17 maja 2013 r. w sposób ciągły - a ta okoliczność również nie została w sposób należyty zweryfikowana i oceniona przez Radę Powiatu.

Podobnie Sąd ocenił brak odniesienia się przez Radę Powiatu do stanowiska pracodawcy, że P.L. został podporządkowany Kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy. Jak wskazywał bowiem Wójt wobec braku zgody Rady na wypowiedzenie warunków pracy radny zajmuje do chwili obecnej dotychczasowe samodzielne stanowisko. Wójt podkreślał, że zmiana Regulaminu Organizacyjnego polegająca na likwidacji samodzielnego stanowiska zajmowanego przez P. L. polega faktycznie na wcieleniu tego stanowiska w struktury Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy i nie wiąże się z jakąkolwiek zmianą zakresu dotychczasowych obowiązków pracownika, czy też zmianą wysokości jego wynagrodzenia. W konsekwencji Sąd zgodził się ze skarżącym, że Rada Powiatu miała nie tylko obowiązek zbadania merytorycznie wskazanych we wniosku motywów pracodawcy ale i odpowiednio się do nich ustosunkować, czego nie uczyniła. Protokoły Komisji Doraźnej wskazują, że przed podjęciem uchwały badano okoliczności związane z wnioskiem Wójta, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Motywy jakimi kierowała się Rada muszą bowiem wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie protokołów Komisji Doraźnej.

Z uzasadnienia uchwały nie można również ustalić jakie konkretnie powody skłoniły skarżącego do rozwiązania stosunku pracy z radnym, nadto brak precyzyjnego opisania problemów, które pojawiły się w pracy radnego po objęciu przez niego mandatu i wskazania czy faktycznie miały one związek z jego objęciem. W konsekwencji nie zostały wyjaśnione wyczerpująco motywy, którymi kierował się organ nie wyrażając zgody na wypowiedzenie radnemu P. L. warunków pracy.

Powyższe okoliczności pozwoliły uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w sposób istotny. Brak całościowego odniesienia się do wniosku pracodawcy i przedstawienia wyczerpujących motywów, którymi kierował się organ, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie stanowi nadużycia prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Powiat Starachowicki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na mylnym przyjęciu, iż uzasadnienie uchwały Rady Powiatu w niniejszej sprawie posiada braki uniemożliwiające jednoznaczne stwierdzenie zgodności uchwały z prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 § 1 p.p.s.a polegającego na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy zaskarżona uchwała stanowi nadużycie prawa.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Powiatu Starachowickiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Mirzec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 § 1 p.p.s.a przedstawiono jako skutek naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie został jednak postawiony w sposób prawidłowy nie ma też usprawiedliwionej podstawy. Jak wynika bowiem z petitum, a także uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, iż Sąd Wojewódzki mylnie przyjął, iż uzasadnienie uchwały Rady Powiatu w niniejszej sprawie posiada braki uniemożliwiające jednoznaczne stwierdzenie zgodności uchwały z prawem. Sformułowanie to odwołuje się zatem nie do ustawowych przesłanek kwestionowania naruszenia prawa materialnego przez jego błędną interpretację lub niewłaściwe zastosowanie, jak to wynika z treści art. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ale do oceny sfery dowodowej sprawy.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

Oznacza to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Nie wynika też ze skargi kasacyjnej jaką postać - w ocenie jej autora – miało przybrać naruszenie art. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie wskazano, czy chodzi o błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji. Nie można zatem przyjąć, że w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowano zastosowany przez Sąd Wojewódzki przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Tym samym nie było też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Na marginesie tylko można dodać, że ocen powyższych nie zmienia fakt, iż po wyroku Sądu Wojewódzkiego zapadł w dniu 11 marca 2014 r. wyrok Sądu Rejonowego w Skarżysku Kamiennej w sprawie dotyczącej mobbingu (sygn. akt IV P 81/12), ponieważ stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki nieważności uchwały Rady Powiatu w Starachowicach ze wskazaniem na niepełność uzasadnienia tej uchwały może otwierać pole do ponowienia postępowania przez tę Radę i podjęcia nowej uchwały z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.