Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2126/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, 7, 11, art. 12 § 1, 75 § 1, 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 248/14 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego docieplenia budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 248/14, oddalił skargę B. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego docieplenia budynku.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Puławach w dniu 22 grudnia 2010 r. przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1150 przy ul. P. 8 w Puławach, podczas których potwierdzili fakt wykonania docieplenia jego jednej ściany (usytuowanej od strony ul. Słowackiego) na wysokości I piętra. Powierzchnia docieplenia – jak stwierdził organ – wynosi ok. 10 m2 (2,5m wysokość x 4m szerokość). Wykonano je ze styropianu o grubości 10 cm, na który położono siatkę i klej. Do zakończenia robót pozostało wykonanie tynku elewacyjnego.

W toku przeprowadzonych czynności K. M. i R. M. (współwłaściciele budynku) oświadczyli, że docieplenie to zostało wykonane przez R. H. (również współwłaściciela) w październiku 2010 r. bez stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Puławach. R. H. oświadczył natomiast, że docieplenie wykonał za zgodą i na prośbę K. M. i R. M., ze względu na fakt, iż tynk na przedmiotowej ścianie był w złym stanie technicznym wymagającym naprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na M. i R. H. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wyremontowanego budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem sprawy.

Zobowiązani dostarczyli następnie opinię techniczną wykonaną przez uprawnionego technika budownictwa, który stwierdził, że roboty remontowe, w tym m.in., docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym i wykonanie dojścia do budynku z kostki betonowej, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością.

W dniu 31 października 2013 r. pracownicy PINB w Puławach przeprowadzili ponowne oględziny budynku mieszkalnego przy ul. P. 8 w Puławach, podczas których ustalono, że wykonywanie przedmiotowego docieplenia jest zakończone na całym budynku i położony jest tynk elewacyjny. Według oświadczenia R. H. roboty zakończono około dwóch tygodni po poprzednich oględzinach, które odbyły się w dniu 22 grudnia 2010 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnego docieplenia ściany przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, powołując się na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10, organ I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wszystkie czynności, jakie można ewentualnie nakazać w sprawie zostały już wykonane lub gdy nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, prowadzone postępowanie należy umorzyć.

Zdaniem organu w obecnym stanie faktycznym i prawnym sprawa stała się bezprzedmiotowa.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. R. (współwłaścicielki budynku), decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego analiza całości akt sprawy, w tym ustaleń z dokonanych w dniu 22 grudnia 2010 r. oraz w dniu 31 października 2013 r. oględzin oraz opinii technicznej z dnia 15 lipca 2013 r., z której wynika, że roboty remontowe, w tym docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością, pozwala na stwierdzenie, iż brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych (docieplenia elewacji) do stanu zgodnego z prawem. LWINB w Lublinie przychylił się jednocześnie do stanowiska, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, winien umorzyć postępowanie.

B. M. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji opartym na uznaniu, iż analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co powoduje, iż niniejsze postępowanie stało bezprzedmiotowe, czego wyrazem było jego umorzenie na postawie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodom całkowicie sprzeciwia się temu. Skarżąca podniosła, że LWINB ograniczył się jedynie do przytoczenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji, zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uchylając się tym samym od ciążącego na organie II instancji z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażającego także zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywatela;

2) art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń (co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz kontrolę zaskarżonej decyzji), a w konsekwencji niewyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niedokonaniu oceny wiarygodności i mocy dowodowej opinii technicznej z dnia 15 lipca 2013 r., wykonanej przez technika budownictwa, posiadającego uprawnienia budowlane, z której wynika, że roboty remontowe, w tym docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością, co pozwala na stwierdzenie, iż brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów całkowicie sprzeciwia się takiemu twierdzeniu. Skarżąca podkreśliła, że powyższa opinia techniczna została sporządzona prywatnie przez technika specjalistę w oparciu o oświadczenia i twierdzenia sprawcy samowoli budowlanej, co implikuje odmówieniem mocy dowodowej i wiarygodności takiemu dokumentowi, tym bardziej, że z powyższej opinii technicznej nie wynika nawet jaka jest wysokość budynku, którego to ustalenia organ II instancji zaniechał, a czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji;

4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie wysokości przedmiotowego budynku zlokalizowanego przy ul. P. 8 w Puławach, które to fakty miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w zależności od tego czy wysokość budynków podlegających dociepleniu wynosi powyżej 12 m lub poniżej 12 m, wykonywanie robót budowlanych wymaga uzyskania odpowiednio pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast LWINB w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do powyższego, nie podejmując żadnych czynności, mających na celu pełne i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a ograniczył się jedynie do przytoczenia decyzji PINB w Puławach z dnia [...] czerwca 2013 r., dotyczącej samowolnej przebudowy instalacji grzewczej oraz remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego, bezpodstawnie uznając, iż decyzja ta obejmuje także samowolne docieplenie ściany przedmiotowego budynku, bowiem nakłada na M. H. oraz R. H. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia stanu zgodnego z prawem;

5) art. 6, art. 7, art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że z uwagi na brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało z kolei jego umorzeniem w sytuacji, gdy brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, a w konsekwencji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W ocenie skarżącej nie istnieją jednak okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie prawnie niemożliwym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo, budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ich niezastosowaniu w sytuacji gdy, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 m, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, których to ustaleń nie dokonał organ II instancji;

2) art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m, wymaga uzyskania zgłoszenia właściwemu organowi, których to ustaleń nie dokonał organ Il instancji.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB w Lublinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji były roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1150 przy ul. P. 8 w Puławach.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.i. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 29-31 Pr. bud. W art. 29 ust. 2 pkt 4 od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Wykonywanie takich robót – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. – wymaga jednak uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, które nie spotka się ze sprzeciwem tego organu wniesionym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia (ust. 2 i 5)

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń organów obu instancji wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku mieszkalnego przy ul. P. 8 w Puławach, wykonane przez M. i R. H., nie zostały poprzedzone uzyskaniem przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też dokonaniem przez niech skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót. Sąd zaznaczył, że organy nie rozstrzygnęły w swych decyzjach, któremu z tych rygorów przedmiotowe roboty podlegały, pomijając mające dla tej kwestii decydujące znaczenie ustalenie co do wysokości przedmiotowego budynku. Pominięcie tej kwestii w żaden sposób nie rzutuje jednak na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć. Dalej zaznaczono, że kontrolowane roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej. To zaś determinowało konieczność prowadzenia postępowania według tryb naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skoro już na początkowym etapie tego postępowanie przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, zasadnym było pominięcie etapu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego) i rozważenie sprawy jedynie pod kątem zasadności zastosowania środków przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że przedmiotowe docieplenie budynku mieszkalnego zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i z zachowaniem należytej staranności, a przy tym nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zasadniczymi dowodami w tym względzie były przeprowadzone dwukrotnie (w dniach 22 października 2010 r. oraz 31 października 2013 r.) oględziny oraz przedłożona przez inwestorów (w ramach obowiązku nałożonego decyzją PINB w Puławach z dnia [...] czerwca 2013 r.) opinia techniczna z dnia 15 lipca 2013 r., której wbrew ogólnikowych zarzutów skarżącej nie sposób odmówić prawidłowości bądź wiarygodności, w szczególności wobec faktu, iż została ona sporządzona przez biegłego posiadającego stosowne uprawnienia w zakresie budownictwa. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż opinia ta została wykonana na zlecenie stron postępowania, a nie organu. Skarżąca, poza jedynie lakonicznymi zarzutami kwestionującymi moc dowodową tej opinii, nie przedłożyła żadnych konkretnych dowodów, które podważałyby jej treść.

Skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził prawidłowość i zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami i wymogami technicznymi, brak było potrzeby nakładania na inwestorów obowiązku wykonywania jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego docieplenia budynku mieszkalnego do stanu zgodności z prawem. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły tę okoliczność za podstawę do uznania prowadzonego w sprawie tych robót postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe i umorzenia go podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w takiej sytuacji. Z jednej strony wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty budowlane nie wymagają dostosowania do stanu zgodnego z prawem, bowiem odpowiadają standardom prawa (nie naruszają prawa), wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Prezentowane jest również odmienne stanowisko, które wskazuje, że w przypadku stwierdzenia – po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust.1 i art.51 Prawa budowlanego – braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, lub do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ winien wydać merytoryczną decyzję o odmowie nałożenia na inwestora powyższych obowiązków.

W ocenie Sądu, nawet uznając za prawidłowy drugi z powołanych wyżej poglądów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie ma w istocie ten sam skutek dla stron, jaki miałoby wydanie merytorycznej decyzji o odmowie nałożenia na inwestorów przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązków, albowiem również prowadzi do legalizacji wykonanych robót budowlanych wobec faktu, iż pomimo tego, że stanowią one samowolę budowlaną, odpowiadają one wymogom techniczno-budowlanym.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. R. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne przed organami obu instancji zostało przeprowadzone nierzetelnie, chaotycznie, co rzutuje na możliwość dokonania właściwej oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Taki sposób prowadzenia postępowania, którego decyzja finalna nie ma odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej, a ponadto nieczytelny, nierzetelny i niedający podstaw do przyjętych przez Sąd ustaleń. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony przede wszystkim o opinię biegłego z zakresu budownictwa, który w sposób rzetelny dokonałby oceny prawidłowości wykonanego docieplenia ściany budynku, w tym w szczególności czy wykonane docieplenie nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia mieszkańców nieruchomości przy ul. P. 8 i 10 w Puławach - zgodnie z dyspozycją z art. 50 ust. 1 pkt 2) Prawa budowlanego. Ponadto brak jest dowodu w przesłuchania uczestników postępowania. Ustalenia przyjęte w sprawie oparte zostały jedynie na twierdzeniach osoby będącej inwestorem w sprawie, a ponadto na lakonicznej - przedstawionej przez inwestora "prywatnej opinii technicznej", w której rzekomo uprawniony do wydania takiej opinii "ekspert" w jednym zdaniu oświadczył, że wykonane docieplenie jest dokonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością. Opinia ta jest sporządzona na jednej stronie i nie zawiera żadnego uzasadnienia i odniesienia się do stanu faktycznego i technicznego budynku (brak jest wskazań dotyczących parametrów technicznych budynku i wykonanego docieplenia w odniesieniu do obowiązujących norm, itd.). Ponadto protokoły dokonywanych oględzin są nieczytelne z uwagi na charakter pisma odręcznego i trudno jest w związku z tym mówić o jakiejkolwiek możliwości ustalenia stanu faktycznego na ich podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Całkowicie niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, 7, 11, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. polegającego na tym, iż Sąd Wojewódzki nie uchylił zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nierzetelnie a zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i wymagał uzupełnienia.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uprawnione jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym organ administracji wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia ewentualnej potrzeby nałożenia na inwestorów wykonywania jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego docieplenia budynku do stanu zgodności z prawem. Swoją ocenę Sąd Wojewódzki oparł na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym pochodzącym z oględzin spornej nieruchomości oraz opinii technicznej z dnia 15 lipca 2013 r. Przedmiotowa opinia została sporządzona w sprawie przez uprawnionego technika budownictwa, który stwierdził, że roboty remontowe, w tym m.in., docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym i wykonanie dojścia do budynku z kostki betonowej, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością.

Prawidłowe było wnioskowanie Sądu, że wartości dowodowej przedmiotowej opinii nie mógł dyskwalifikować sam fakt sporządzenia jej na zlecenie stron skoro ocena w niej zawarta, a dokonana przez osobę z fachowymi kwalifikacjami, nie została podważona merytorycznie. Ponadto należy zauważyć, że opinia techniczna nie była jedynym dowodem w sprawie, a zakres i stan robót budowlanych wynikał również z dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas oględzin przedmiotowego obiektu. Podnoszona przez skarżącą nieczytelność protokołów oraz lakoniczność opinii technicznej nie stanowiły przeszkody do ustalenia okoliczności istotnych dla oceny stanu technicznego wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego. W rezultacie zebrany w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi. Zaznaczyć należy, że skarżąca w żaden sposób nie uwiarygodniła potrzeby dalszego badania stanu technicznego wykonanego docieplenia budynku pod kątem ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dlatego nieuprawnione jest podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu co do niekompletności materiału dowodowego i potrzeby jego uzupełnienia. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru mógłby nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia dodatkowej ekspertyzy tylko w sytuacji gdyby miał "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Tymczasem wyniki przeprowadzonego w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego nie wskazywały na potrzebę dalszego weryfikowania prawidłowości wykonanych robót w świetle wymogów techniczno-budowlanych. Podkreślenia wymaga, że skarżąca w toku całego postępowania nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego konkretne wadliwości robót budowlanych, mogących stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny wskazujący na potrzebę przeprowadzenia z urzędu opinii biegłego. Wskazać dodatkowo trzeba, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą ograniczonego formalizmu, organy administracji powinny posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zakres i charakter przeprowadzonych robót budowlanych nie wymagał dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należało bowiem przyjąć, że zebrane dowody, w tym opinia techniczna pozwoliły ustalić okoliczności niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia, zwłaszcza że sprawa nie dotyczyła złożonego technicznie obiektu, a jedynie wykonania nieskomplikowanych robót budowlanych przeprowadzonych na zewnątrz budynku.

Z tych względów prawidłowa była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że materiał dowodowy potwierdził prawidłowość i zgodność z warunkami oraz wymogami technicznymi zrealizowanego docieplenia budynku i wykonanej elewacji, a tym samym nie zachodziła potrzeba nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków służących doprowadzeniu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego co do bezprzedmiotowości dalszego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Dodać trzeba, że nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 p.p.s.a., sformułowany w piśmie oznaczonym jako sprostowanie i uzupełnienie skargi kasacyjnej. Pismo to zostało złożone w WSA w Lublinie w dniu 10 lipca 2015 r., a zatem po upływie terminu 30 dni przewidzianych na wniesienie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co nie oznacza możliwości uzupełnienia skargi kasacyjnej o nowe zarzuty. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej zamyka okres dopuszczalnego formułowania podstaw kasacyjnych wyznaczających, zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1. p.p.s.a., granice badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.