Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1604/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 110/20 w sprawie ze sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 0/20 oddalił sprzeciw D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta Ż. decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalił dla D. K. wysokość odpłatności za pobyt jej ojca W. D. w Domu Pomocy Społecznej w R. w wysokości 951,91 zł, począwszy od października 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że W. D. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej na podstawie decyzji Starosty Ł. z [...] lutego 2013 r., gdzie przebywa od 8 marca 2013 r. Ponieważ D. K. jest córką W. D., w dniu 7 października 2019 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej.

Dalej organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. – dalej "u.p.s.") i podał, w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem R. K. Dochód w rodzinie wynosi 6865,58 zł, co oznacza, że na osobę w rodzinie wynosi 3432,79 zł miesięcznie. Powyższą sytuację dochodową ustalono na podstawie zaświadczeń o dochodach za miesiąc wrzesień 2019r. Ustalono również, że bieżące opłaty w rodzinie wynoszą 1359,64 zł. Ponadto rodzina ponosi na bieżąco wydatki związane z utrzymaniem i remontem domu. Ustalono również, że strona i jej mąż borykają się z problemami zdrowotnymi, są pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów. Wykonują różnego rodzaju badania (USG, TK, RM), jednak faktury jakie przedstawili za wydatki związane z zakupem leków i wizytami u stomatologa nie obciążają znacząco budżetu domowego rodziny i nie powodują wzrostu kosztu utrzymania rodziny.

Zdaniem organu I instancji analiza sytuacji zdrowotnej, ekonomicznej i rodzinnej wskazuje, że brak jest podstaw do zwolnienia strony z partycypowania w kosztach pobytu jej ojca w Domu Pomocy Społecznej. Wskazano, że koszt utrzymania w 2019 r. w Domu Pomocy Społecznej, ustalony przez Starostę wynosi 3760 zł. Opłata wnoszona przez W. D. ustalona na podstawie decyzji MOPS z dnia [...] kwietnia 2018 r. wynosi 904,25 zł. Gmina wnosi opłatę w wysokości 2855,75 zł, w tym opłatę za dwie córki W. D. – A. W. oraz E. W. Kwota, jaką ustalono w stosunku do strony stanowi 1/3 kwoty, jaką opłaca gmina Ż.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 4 grudnia 2019 r. sporządzono umowę określoną w art. 103 ust. 2 u.p.s., opiewająca na kwotę 951,92 zł. Podano, że w dniu 13 grudnia 2019 r. strona przysłała oświadczenie, iż odmawia podpisania przesłanej umowy uzasadniając, że nie zgadza się na warunki umowy, ponieważ dochody jej rodziny są niższe niż te, które zastosowano do wyliczenia odpłatności. Dalej organ przytoczył treść art. 61 ust 2 pkt 2d u.p.s., który stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust 2 u.p.s..

Od powyższej decyzji organu I instancji strona, działając przez pełnomocnika, wniosła odwołanie zarzucając jej:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że odwołująca jest w stanie ponieść miesięczną opłatę w wysokości 951,91 zł, wobec błędnego wyliczenia aktualnych dochodów rodziny odwołującej, opierając się jedynie na dochodzie współmałżonka za miesiąc wrzesień 2019 r., podczas gdy otrzymuje on wynagrodzenia nierytmiczne i ustalając dochód winno się opierać na jego rocznych bądź kwartalnych dochodach, co nie miało miejsca w sprawie;

2) naruszenie norm prawa materialnego zawartych w szczególności w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. polegające na przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie, uzasadniające obciążenie skarżącej opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy jej sytuacja zdrowotna, ekonomiczna i rodzinna nie pozwala na partycypowanie w kosztach pobytu jej ojca w DPS;

3) naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że skarżąca winna ponosić odpłatność w kwocie 951,91 zł za pobyt ojca w DPS, przy jednoczesnym braku uwzględnienia, że kwota prawie w całości wyczerpuje otrzymywane przez nią wynagrodzenie, nadto ponosi ona liczne koszty, związane z utrzymaniem domu, leczeniem i zakupem środków farmaceutycznych;

4) arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i obciążenie opłatą skarżącą, podczas gdy organ ma obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do wszystkich osób zobowiązanych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie;

5) zaniechanie przeprowadzenia przed wydaniem decyzji wywiadu kuratorskiego, podczas gdy tylko ta czynność dowodowa pozwoliłaby na kompletną i wyczerpującą ocenę aktualnej sytuacji rodzinnej, ekonomicznej i zdrowotnej odwołującej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, powołując się na treść art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 u.p.s

Organ wskazał, że jeśli osoba zobowiązana, która wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalono jej sytuację dochodową, odmawia podpisania umowy z gminą, to organ pomocy społecznej jest uprawniony do wydania decyzji o odpłatności, w której należy uwzględnić, że odpłatność mogą ponosić jedynie osoby, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, i jednocześnie dochód osoby lub rodziny po potrąceniu opłaty nie może być niższy niż 300% kryterium dochodowego. Dalej, Kolegium wskazało, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. W zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto o wysokości opłaty i obowiązku ponoszenia tylko przez stronę odwołującą z pominięciem istniejących innych osób obowiązanych do ponoszenia tych opłat wskazanych w art. 61 u.p.s. co do kręgu i kolejności tj. córek W. D. – A. W. i E. W. W aktach sprawy bowiem jest brak dowodów potwierdzających, że inne osoby zostały zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt W. D. w domu pomocy społecznej.

Zdaniem Kolegium przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego przed organem I instancji winno być ustalenie kwoty ponoszenia opłaty od wszystkich osób zobowiązanych, nie jest bowiem dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Organ ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich osób zobowiązanych.

Nadto, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji ustalającej jednocześnie stwierdzał, że brak jest podstaw do zwolnienia, co zawarł w uzasadnieniu decyzji. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu. Organ podkreślił, że zwolnienie z ponoszenia opłaty, jak również odmowa zwolnienia powinny mieć formę decyzji administracyjnej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła sprzeciw zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, o co wnioskowała skarżąca w odwołaniu od decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, tj. braku uwzględnienia otrzymywania dochodów przez współmałżonka w sposób nierytmiczny, sytuacji zdrowotnej, ekonomicznej i rodzinnej skarżącej. Okoliczności te mogłyby zostać ustalone w postępowaniu uzupełniającym i wówczas bez wątpienia zaistniałyby okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie co do skarżącej. Wskazano, że organ jedynie w sposób ogólnikowy wskazał na niemożność usunięcia stwierdzonych braków w postępowaniu odwoławczym, nie wyjaśniając z jakich względów doszedł do takiego przekonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. oddalił sprzeciw.

Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.s. określa krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Sąd podał, że w zakresie kolejności przechodzenia obowiązku odpłatności wynika, że w pierwszej kolejności opłatę za pobyt ponosi mieszkaniec domu w sytuacji, gdy mieszkaniec domu nie osiąga dochodu lub nie jest on wystarczający, aby pokryć w całości pełną jej wysokość, to obowiązek odpłatności w odpowiedniej wysokości może przejść na małżonka mieszkańca, jego zstępnych i w dalszej kolejności wstępnych.

Zaznaczono, że reguła kolejności nie ma znaczenia w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. Z tych względów organ ma prowadzić postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu z przepisów ustawy nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie.

W ocenie Sądu wskazana wada dostrzeżona przez organ odwoławczy jest wystarczającą i zarazem konieczną przesłanką uchylenia decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] grudnia 2019 r., gdyż postępowanie było prowadzone jedynie w stosunku do skarżącej, z pominięciem innych osób zobowiązanych (sióstr skarżącej). W takiej sytuacji nie jest, w ocenie Sądu, dopuszczalne sanowanie takiej wady na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ strony nie biorące w nim dotychczas udziału zostałyby pozbawione jednej instancji. Ponadto – w ocenie Sądu – w postępowaniu przed organem II instancji nie zostały ustalone również okoliczności indywidulane dotyczące pominiętych osób, co wiąże się z praktycznie nowym postępowaniem dowodowym w zakresie w ogóle nie prowadzonym przed organem I instancji, co wyczerpuje hipotezę art. 138 § 2 k.p.a.

Za wewnętrznie sprzeczny i przedwczesny Sąd uznał zarzut zaistnienia przesłanki do umorzenia postępowania wobec skarżącej. Co do zasady skarżąca pozostaje bowiem osobą zobowiązaną do ponoszenia w jakiejś części opłaty za pobyt jej ojca w DPS. Konkretyzacja i indywidualizacja tego obowiązku wymaga przeprowadzenia postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za ten pobyt. Zdaniem Sądu jasne jest więc, że ocena, czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania wobec skarżącej nie może nastąpić w postępowaniu prowadzonym bez udziału innych osób zobowiązanych. Dopiero łączne przeprowadzenie pełnego postępowania wobec wszystkich tych osób stworzy podstawę do indywidualnej oceny zastosowania prawa materialnego w stosunku do każdej ze stron.

W ocenie Sądu I instancji uchybienia natury procesowej, których dopuścił się organ I instancji były istotne i tego rodzaju, że usprawiedliwiały one podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono ponadto o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez niewłaściwą interpretację, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że W. D. znalazł się w Domu Pomocy Społecznej w R. na życzenie pozostałej części rodziny, tj. matki i sióstr skarżącej, a na zapadłą decyzję nie miała ona żadnego wpływu. Skarżąca podała ponadto, że jej rodzice mieli dom, który został przepisany na siostrę A. Skarżąca wyraziła zgodę na zrzeczenie się przysługującej jej części w zamian za sprawowanie opieki nad ojcem przez w/w siostrę A.

Końcowo skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Sąd nie odniósł się do żadnych podnoszonych przez nią okoliczności, tj. braku uwzględnienia otrzymywania dochodów przez współmałżonka skarżącej w sposób nierytmiczny, sytuacji zdrowotnej, ekonomicznej i rodzinnej skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 2a p.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są w tej sytuacji dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w składzie jednoosobowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzja kasatoryjna. Powoduje ona przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Decyzja ta nie wypowiada się odnośnie materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi też o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem kontrolując decyzję na skutek sprzeciwu Sąd nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić jedynie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Decyzja kasatoryjna powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Wobec powyższego, zadaniem Sądu I instancji była jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 225 – dalej jako "p.p.s.a."), który wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z tego powodu, iż postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej W. D. prowadzone było tylko wobec skarżącej jako jednej z jego córek, pomimo, że posiada on jeszcze dwie inne córki. Uznano, że organ I instancji powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności małżonek, zstępni przed wstępnymi. Sformułowanie zawarte w powołanym przepisie nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności (np. córka przed drugą i trzecią córką, jak w niniejszej sprawie), gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności. W sytuacji zatem, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Zatem wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Osoby te muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona w drodze umowy zaakceptowanej przez organ lub w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji. Ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej mówiąc, w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy (tak NSA w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17).

Wobec tego należy stwierdzić, że ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie tylko skarżąca kasacyjnie – D. K. – została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt ojca W. D. W DPS w R. (k-64 akt adm.). Jak zaś wynika z akt sprawy, skarżąca ma jeszcze dwie siostry – A. W. i E. W. Osoby te w ogóle nie zostały objęte niniejszym postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej pomimo, że ustawa nakłada na nie taki obowiązek. Zauważyć natomiast należy, że A. W. jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego W. D., co wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego (k-67 akt adm.).

W decyzji organu I instancji wskazano co prawda, że opłata wnoszona przez W. D. została ustalona w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i wynosi ona 904, 25 zł. Burmistrz podał, że Gmina ponosi opłatę dwóch pozostałych córek – A. W. i E. W. – jednakże z akt nie wynika, na jakiej podstawie to czyni. W aktach nie ma bowiem w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Brak jest także jakiejkolwiek decyzji w tej sprawie, czy pism organu kierowanych do w/w pozostałych córek.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. skierowanym do SKO w Zielonej Górze (k- 104 akt adm.), Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wskazał, że pozostałe osoby z kręgu zobowiązanych, tj. siostry skarżącej, podpisały stosowne umowy i zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. nie było konieczności ustalania tych opłat na drodze decyzji administracyjnej. Okoliczność taka jednak w ogóle nie wynika z materiału dokumentacyjnego niniejszej sprawy. Brak jest także dowodów na to, że zostały one zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt W. D. w domu pomocy społecznej.

Rację ma zatem zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd, że w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał arbitralnego wyboru adresata decyzji. Zasadnie w sprawie stwierdzono, że przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy powinno być ustalenie kwoty ponoszenia opłaty od wszystkich osób zobowiązanych. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że na tym etapie postępowania, jego umorzenie byłoby przedwczesne.

Raz jeszcze należy podkreślić, że rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Jak już bowiem wskazano powyżej, przy rozpoznawaniu sprzeciwu od tego rodzaju decyzji, merytorycznej oceny wymaga wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej zaś sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w w/w przepisie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.