Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 135/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosków skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017r. oraz [...] września 2018r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowań, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowań nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2017 r. A. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę swoich dzieci – D. K. (ur. [...].09.2003 r.) oraz N. K. (ur. [...].06.2005 r.), na okres zasiłkowy [...].

Pismem z dnia [...] października 2017 r. wniosek A. K. został przekazany według właściwości Marszałkowi Województwa z uwagi na ustalenie, że ojciec dzieci D. K. przebywa na stałe na terenie [...], co w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) wymagało ustalenia właściwości ustawodawstwa.

Kolejny wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został złożony w Urzędzie Miasta [...] w dniu [...] września 2018 r., na kolejny okres zasiłkowy -2018/2019. W załączonym do wniosku formularzu potwierdzono, że ojciec dzieci przebywa na stałe w [...].

Z uwagi na nowelizację ustawy z dnia 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) z dniem [...] stycznia 2018 r. w zakresie rozpatrywania spraw dotyczących koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta [...] przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie. Do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek korespondencja ta wpłynęła w dniu [...] grudnia 2018 r.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. A. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (za pośrednictwem Wojewody) ponaglenie zarzucając Wojewodzie bezczynność w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, jednocześnie żądając stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych temu stanowi.

Pismami z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda:

1) powiadomił Prezydenta Miasta [...], że w stosunku do wniosków A. K. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ ojciec dzieci D. K. od dnia [...] stycznia 2012 r. polega ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium [...];

2) zawiadomił A. K. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. [...] listopada 2019 r., wskazując na konieczność uzupełnienia dokumentacji do rozpoznania wniosku;

3) wezwał A. K. do nadesłania w terminie 30 dni odpisu prawomocnego orzeczenia sądu orzekającego jej rozwód z D. K. oraz tytułu wykonawczego podchodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, na podstawie którego zostało ustalone świadczenie alimentacyjne na rzecz dzieci wraz z klauzulą wykonalności;

4) zawiadomił A. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z wniosku z dnia [...] września 2018 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. K. nadesłała żądane przez organ dokumenty – odpis wyroku rozwodowego oraz tytuł wykonawczy wraz z klauzulą wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosków A. K. wszczynając w dniu [...] maja 2019 r. postępowanie administracyjne o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego pod nr [...]

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] (znak sprawy [...]), Wojewoda poinformował A. K. o przyznaniu świadczenia wychowawczego w wysokości [...] zł miesięcznie na oboje dzieci na okres [...].10.2017r. - [...].09.2018r. Informacja dotyczyła wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Informacją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] (znak sprawy [...], Wojewoda przyznał stronie świadczenie wychowawcze w wysokości [...] zł miesięcznie na N. K. na okres [...].10.2018r. - [...].09.2019r. W stosunku do D. K., świadczenie zostało przyznane na okres [...].07.2019r. - [...].09.2019r. Informacja dotyczyła wniosku z dnia [...] września 2018 r.

Ponadto, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] (znak [...]), Wojewoda odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na D. K. na okres [...].10.2018-[...].06.2019 z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.

A. K. (zwana dalej "Skarżącą") pismem z dnia [...] października 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 12 § 1 i 2 w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz w związku z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, przy czym nie podano Skarżącej przyczyn tego stanu i nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy, jak również nie poinformowano jej o prawie wniesienia ponaglenia z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.;

2) art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie i przyczynach zwłoki, co uniemożliwiło jej również wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynienie się do szybszego załatwienia sprawy;

3) art. 73 § 1 w związku z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez taką organizację pracy urzędu, która faktycznie uniemożliwia ustalenie w rozsądnym terminie stanu sprawy i przyczyn zwłoki w jej rozpoznaniu.

Skarżąca wniosła o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości połowy przewidzianej kwoty, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Skarżąca podniosła, że złożone przez nią wnioski nie zostały załatwione w przewidzianym przez prawo terminie. Przez okres przekraczający czas załatwienia sprawy nie podejmowano żadnych czynności. Od momentu złożenia wniosków tj. blisko dwóch lat w przypadku pierwszego i półtora w przypadku drugiego, Skarżąca nie otrzymała korespondencji od Wojewody. Dopiero dnia [...] maja 2019 r. podjęto czynności, które powinny być podjęte po przekazaniu wniosków Wojewodzie. Reakcja ze strony organu nastąpiła dopiero wskutek wniesienia przez Skarżącą ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który to organ stwierdził, iż Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Powodem miał być fakt wszczęcia postępowania w dniu [...] maja 2019 roku. Wojewoda przed upływem terminu do załatwienia sprawy nie wykonał swojego obowiązku z art. 36 k.p.a. – nie zawiadomił Skarżącej jako strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Niewykonanie obowiązków z art. 35-36 k.p.a. stanowi o naruszeniu zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, postawa Wojewody wyczerpuje znamiona przewlekłości. Powołując się na stanowisko orzecznictwa oraz doktryny Skarżąca uznała, że przewlekłością postępowania jest stan, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją. Względnie te czynności mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Wojewoda powinien działać szybko i wnikliwie, posługując się najprostszymi środkami. Rozpoznawanie sprawy Skarżącej przez tak długi okres uzasadnia konieczność uznania, że przewlekłość miała charakter rażący. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji publicznej nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez tak znaczny okres czasu oraz wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku dopiero po uzyskaniu wiedzy o ponagleniu. Tym bardziej, że - do tego momentu - organ ignorował nałożoną na niego powinność wynikającą z art. 36 k.p.a.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżąca wskazała, iż bezczynność Wojewody, która ma miejsce w niniejszej sprawie, równoznaczna jest z pozbawieniem uprawnionych możliwości uzyskania środków na zaspakajanie ich usprawiedliwionych potrzeb życiowych. Sytuacja, w której strona przez tak długi okres czeka na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, z pewnością nie może być akceptowana, gdyż po pierwsze godzi w ich prawa, po drugie naraża uprawnionych na oczywistą szkodę. Nadto sytuacja taka nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi w zakresie, w jakim dotyczy wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz o oddalenie jej w pozostałym zakresie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że sprawa dotyczy dwóch wniosków w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na różne okresy zasiłkowe. Zdaniem organu w zakresie postępowania z wniosku złożonego przez Stronę w dniu [...] sierpnia 2017 r. ponaglenie nie zostało w ogóle złożone. Wskazuje na to analiza treści ponaglenia złożonego w sprawie, a w szczególności jego uzasadnienia, z którego wynika, że ponaglenie dotyczy sprawy z wniosku złożonego w dniu [...] maja 2016 r. oraz złożonego w dniu [...] września 2018 r. W ponagleniu nie ma mowy o sprawie z wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2017 r., tym samym nie można domniemywać, że ponaglenie obejmuje tenże wniosek. Z kolei sprawa z wniosku złożonego przez Stronę w dniu [...] maja 2016 r. została zakończona wydaniem przez Marszałka Województwa w dniu [...] lipca 2017 r. decyzji znak [...] Zdaniem Wojewody skarga złożona przez Skarżącą w zakresie odnoszącym się do wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2017 r. jest zatem niedopuszczalna z przyczyn formalnych i powinna zostać odrzucona.

Wnosząc o oddalenie skargi w pozostałym zakresie Wojewoda nie podzielił zasadności zarzutu przewlekłości. Organ podniósł, że nie może obciążać go stan braku podejmowania czynności przez Marszałka Województwa w czasie pomiędzy dniem złożenia wniosku, a dniem przejęcia jego kompetencji. Organ wyjaśnił, że w postępowaniach w sprawach świadczeń rodzinnych, w których występuje prawdopodobieństwo stosowania systemu koordynacji, kluczową rolę spełniają dwa ustalenia:

1) czy rzeczona koordynacja w ogóle rzeczywiście występuje (tzn. czy mamy do czynienia z konkurencją ustawodawstw z uwagi na przemieszczanie się członków rodziny) oraz

2) które z ustawodawstw mających zastosowanie w sprawie ma pierwszeństwo.

Z tego powodu, w pierwszej kolejności konieczne są czynności wyjaśniające, dotyczące ustalenia aktywności zawodowej i podlegania ubezpieczeniom społecznym obydwojga rodziców. Ma to bowiem wpływ na ustalenie, czy w sprawie występuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, a następnie ustalenie pierwszeństwa ustawodawstwa, a co za tym idzie ustalenie, czy właściwym do orzekania w sprawie jest wojewoda, czy też wniosek ulega przekazaniu do zagranicznej instytucji właściwej. Wojewoda podniósł, że koordynacja i pierwszeństwo ustawodawstwa w odniesieniu do obydwóch wniosków zostało ustalone w dniu [...] maja 2019 r.

Ponadto, przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko pierwsze było uzależnione do dnia [...] czerwca 2019 r. od spełnienia kryterium dochodowego. Dlatego w sprawie dotyczącej obydwu wniosków wezwano stronę do uzupełnienia braków wniosku, zawiadamiając jednocześnie o nowym terminie rozpatrzenia sprawy i pouczając o prawie wniesienia ponaglenia.

Wojewoda podkreślił, że ponaglenie wniesione przez Skarżącą zostało ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako niezasadne. Postępowanie w obydwu sprawach zostało zakończone, więc żądanie zastosowania środka dyscyplinującego w postaci grzywny jest zbyt daleko idące.

Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżąca ustosunkowała się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżąca podkreśliła, że wniesione przez nią ponaglenie dotyczyło także postępowania z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Ponadto, w sprawie, która została przekazana Wojewodzie z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, to Wojewoda uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od dokonanej oceny dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia lub zwrotu wniosku organowi, który sprawę przekazał. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącej należy uznać, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, gdyż nie podejmował żadnych czynności, co nie ma usprawiedliwienia w przepisach prawa, ewentualnie między podjętymi czynnościami występowały nadmierne okresy bezczynności.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 135/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie z uwagi na zadane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne. Pytanie dotyczyło zagadnienia budzącego poważne wątpliwości w przedmiocie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość w sytuacji, gdy sprawa została zakończona ostateczną decyzją.

Postępowanie zostało podjęte z urzędu postanowieniem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 135/19.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik Wojewody wniósł o odrzucenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek pełnomocnik wskazał na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Jeżeli chodzi o problematykę wnoszenia skargi na przewlekłość postępowania po jego zakończeniu, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował analogiczne stanowisko w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18. Pełnomocnik wskazał, że w toku postępowań administracyjnych, których dotyczy skarga, zapadły rozstrzygnięcia kończące postępowanie. W dniu [...] lipca 2019 r. została wydana informacja odnośnie do wniosku nr [...], którą przyznano świadczenie na obydwoje dzieci na cały okres zasiłkowy. Również tego samego dnia została wydana informacja odnośnie do wniosku nr [...], którą przyznano świadczenie na dziecko drugie na cały okres zasiłkowy oraz świadczenie na dziecko pierwsze na okres [...].07.2019-[...]09.2019 r. Ponadto, została wydana decyzja odmowna dotycząca dziecka pierwszego za okres [...].10.2018-[...].06.2019. Skarga została zatem złożona ponad trzy miesiące po zakończeniu postępowań administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż Sąd nie zgodził się z wszystkimi wnioskami i twierdzeniami podnoszonymi przez Skarżącą.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 powołanego przepisu wyłącznym kryterium kontroli jest zgodność z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienia NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz z dnia 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18 - dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z [...] maja 2019 r., zatem przed zakończenie postępowania, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2019 r., oraz, że dotyczyło obu wniosków, które zostały Wojewodzie przekazane w dniu [...] grudnia 2018 r. i które zarejestrowane zostały pod numerem [...] Co istotne, numer ten Wojewoda powołuje w swojej korespondencji ze Skarżącą. Powołuje również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sentencji postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. Również samo uzasadnienie ponaglenia, aczkolwiek wskazuje błędną datę pierwszego z wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego, to odnosi się do postępowań zainicjowanych wnioskami z dnia [...] lipca 2017 r. oraz [...] września 2018 r. W świetle powyższego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o odrzucenie skargi w całości, lub w części.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle, nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje sprawność podejmowania przez organy czynności, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę jej dzieci. W ocenie Sądu należy podzielić ten generalny zarzut.

Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia wychowawczego jest ustawa z dnia 11 kwietnia 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Zgodnie z jej art. 13a ust. 1: "Przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji." Z kolei z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że przyznanie tego świadczenia następuje przez doręczenie stosownej informacji.

W niniejszej sprawie, z uwagi na zamieszkiwanie ojca dzieci na terenie [...], sprawa podlegała właściwości rzeczowej Wojewody, co wynika z art. 16 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że wnioski Skarżącej - z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] września 2018 r. - zostały wniesione do Prezydenta Miasta [...]. Domniemana zmiana właściwości rzeczowej wymagała rozpoznania tego zagadnienia przez organ wskazany w art. 16 ust. 1 ustawy. W przypadku pierwszego wniosku był to Marszałek Województwa z uwagi na brzemiennie ustawy obowiązujące do dnia [...] grudnia 2017 r. Po tej dacie, właściwość została przeniesiona na rzecz Wojewody (art. 15 pkt 19 w związku z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin [Dz.U. z 2017 r. poz. 1428]). Z tego względu wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. podlegał przekazaniu do Wojewody przez Marszałka Województwa.

Przekazanie pierwszego wniosku Marszałkowi nastąpiło w dniu [...] listopada 2017 r. (k. 1 akt administracyjnych – koperta). Następnie z dniem [...] stycznia 2018 r. Wojewoda przejął właściwość do rozpoznawania tych wniosków. Drugi wniosek, z dnia [...] września 2018 r., został przekazany Wojewodzie w dniu [...] grudnia 2018 r.

Nie budzi wątpliwości, że do momentu przekazania obu wniosków przez właściwe organy nie można zarzucić Wojewodzie przewlekłości, gdyż organ ten nie odpowiada za działania innych organów zobowiązanych do przekazania wniosków według właściwości.

Od momentu otrzymania obu wniosków, aż do dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda nie podjął jednakże żadnej czynności w sprawie, której nadano znak [...] Dopiero ponaglenie Skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. sprawiło, że organ podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy.

Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z Wojewodą w zakresie, w jakim uznano, że postępowanie zostało wszczęte dnia [...] maja 2019 r. Z uwagi na treść art. 28 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Należy przypomnieć, że odpowiednie stosowanie przepisów może polegać w praktyce na stosowaniu ich wprost, ze zmianami albo w ogóle. Postępowanie administracyjne zostaje wszczęte na wniosek w momencie jego złożenia we właściwym organie (art. 61 § 3 k.p.a.). Niedopuszczalne byłoby uznanie, że organ właściwy – tj. w tym przypadku Wojewoda - dysponując wnioskami inicjującymi postępowanie, sam decyduje o momencie jego wszczęcia. To doprowadziłoby do sytuacji, w której strona postępowania byłaby pozbawiona realnej możliwości zwalczania zaniechań popełnianych przez organy administracji publicznej. Należy zatem uznać, że w momencie, w którym Wojewoda otrzymał wnioski Skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz z dnia [...] września 2018 r., postępowanie administracyjne o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało wszczęte. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: "W świetle art. 18 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.p.p.w. w związku z art. 61 § 3 i § 3a k.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 737/19, CBOSA). To z kolei uzasadnia twierdzenie, że od otrzymania ostatniego wniosku (tj. [...] grudnia 2018 r.) w sprawie nie działo się nic. Dopiero wniesienie ponaglenia zreflektowało organ.

Skoro momentem wszczęcia postępowania jest doręczenie wniosku, od tego momentu należy liczyć ustawowy termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy od dnia [...] grudnia 2018 r. do podjęcia działań przez organ ([...] maja 2019 r.) minęło pięć miesięcy, co stanowi przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, a także terminu załatwienia sprawy skomplikowanej, o której także mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

Dodatkowo, przyjmując punkt widzenia Wojewody, że postępowanie zostało wszczęte dopiero dnia [...] maja 2019 r., zastanawiające jest to, że automatycznie Wojewoda założył, iż sprawa nie zostanie zakończona w ustawowym terminie i wyznaczył nowy, odległy termin – [...] listopada 2019 r. Niniejsza okoliczność może świadczyć o wiedzy organu, iż jego zaniechanie do [...] maja 2019 r. nie powinno mieć miejsca.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Skarżąca przedłożyła organowi wnioskowane dokumenty. Następnie w dniu [...] lipca 2019 r. zapadły rozstrzygnięcia w sprawie. Również ta okoliczność wskazuje na to, że sprawa nie była skomplikowana i nie wymagała przeprowadzenia tak licznych i złożonych dowodów, które uzasadniałyby jakąkolwiek zwłokę w jej rozpoznaniu. Od podjęcia działań przez Wojewodę – [...] maja 2019 r., do zakończenia sprawy – [...] lipca 2019 r. minął ponad miesiąc, a to z uwagi na oczekiwanie organu na nadesłanie żądanych dokumentów przez Skarżącą.

W opinii Sądu powyższe dowodzi, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. W pismach procesowych Wojewoda powołuje się na okoliczności, że prowadził ustalenia w przedmiocie właściwości jurysdykcyjnej ustawodawstwa w zakresie koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego. Żadna z tych czynności nie znajduje jednakże odwzorowania w aktach sprawy, stąd twierdzenie Wojewody jawi się jako wątpliwe. Z akt sprawy wynika natomiast, że dopiero wniesienie ponaglenia spowodowało podjęcie przez organ czynności w sprawie. Od momentu doręczenia wniosków, aż do dnia [...] maja 2019 r., postępowanie Wojewody było przewlekłe, co nie budzi wątpliwości składu orzekającego.

Tym samym zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przepisów art. 12, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 w związku z art. 9 k.p.a. są w pełni uzasadnione. Postępowanie trwało znacznie dłużej niż było to wymagane. Nadesłanie dokumentów przez Skarżącą umożliwiło szybkie załatwienie sprawy. Gdyby Wojewoda wezwał A. K. do nadesłania żądanych dokumentów po wpłynięciu wniosków, nie byłoby zarzutów przewlekłości postępowania.

Należy mieć na uwadze to, że na podstawie powołanego już art. 28 ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane przestrzegać m.in. zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jak też zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) - por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 912/17 (dostępny w CBOSA. Tak samo należy uznać w odniesieniu do terminów załatwienia sprawy.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę było przewlekłe (pkt II. sentencji wyroku). Było ono prowadzone znacznie dłużej niż uzasadniał to charakter sprawy. Wobec braku możliwości zastosowania na gruncie niniejszej sprawy wykładni przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale (II OPS 5/19) oraz postanowieniu (II OSK 3732/18), skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Mając na względzie to, że sprawa została rozstrzygnięta w dniu [...] lipca 2019 r., kiedy wydano informacje o przyznaniu wnioskowanych świadczeń wychowawczych oraz decyzję odmowną, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może zobowiązać Wojewody do załatwienia sprawy z wniosków z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] września 2018 r. Wobec odpadnięcia przedmiotu sprawy w tym zakresie, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Ta okoliczność wypełnia dyspozycję normy z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W związku z tym należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt I. sentencji wyroku).

W opinii Sądu w składzie orzekającym, stwierdzona przewlekłość postępowania Wojewody (pkt II. sentencji wyroku) nie miała jednakże charakteru rażącego. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo niespełnienie przez Wojewodę ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny twierdząc, że o charakterze rażącym zaniechania ze strony organu administracji publicznej można mówić wtedy, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji publicznej ma wpływ (wyrok NSA z dnia: 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1146/20, 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest natomiast wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 43/20, CBOSA).

Postępowanie Wojewody naruszało prawo, jednakże nie można przypisać organowi stosunku lekceważącego względem ustawowego obowiązku terminowego załatwiania spraw. Bezczynność organu dotyczyła okresu od dnia [...] grudnia 2018 r. (wpływ wniosków do [...] Urzędu Wojewódzkiego) do dnia [...] maja 2019 r., kiedy to podjęto czynności w sprawie oraz wystosowano do strony zawiadomienie o wyznaczeniu terminu jej załatwienia. Sprawy z obu wniosków załatwiono w dniu [...] lipca 2019 r., wydając dwie informacje o przyznaniu świadczeń wychowawczych oraz decyzję odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na jedno dziecko. W opinii Sądu okres 5 miesięcy, jaki upłynął od dnia wpływu wniosków do dnia podjęcia czynności w sprawie, nie jest okresem na tyle długim, aby na tej podstawie wywodzić zarzut rażącego prowadzenia postępowania. Z kolei pomiędzy uzupełnieniem wniosków przez Skarżącą ([...] czerwca 2019 r.), a załatwieniem sprawy ([...] lipca 2019 r.), upłynął okres 10 dni, zatem organ działał bez zbędnej zwłoki. W opinii Sądu nie da się zatem uznać, iż Wojewoda w pełni świadomie i celowo przedłużał toczące się postępowanie. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe postępowanie Wojewody nie miało charakteru rażącego (pkt III. sentencji wyroku).

Sąd oddalił także wniosek Skarżącej dotyczący zasądzenia sumy pieniężnej tudzież wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że brak charakteru rażącego przewlekłego postępowania nie uzasadnia wymierzania grzywny organowi administracji publicznej lub zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej. Grzywna oraz suma pieniężna, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, że w okresie od złożenia wniosków do ich załatwienia jej, dzieci pozbawiony były należnych im środków należy mieć na uwadze, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożony został w Urzędzie Miasta [...] i w dniu [...] października 2017 r. został przekazany do Urzędu Marszałkowskiego, który z uwagi na zmianę przepisów wniosek ten przekazał Wojewodzie w dniu [...] grudnia 2018 r. Jednocześnie przekazany został wniosek z dnia [...] września 2018 r. Z powyższego wynika, że wpływ na ostateczne załatwienie spraw zainicjowanych ww. wnioskami Skarżącej miała zmiana właściwości organów w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczeń w warunkach koordynacji systemów ustawodawczych różnych państw.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.