Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1206/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. G. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 5 września 2007 r. Nr [....] , znak [....] ustalił na rzecz M.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [....] , obr. [....] wraz ze zjazdem z działki nr [....] obr., jw. i wewnętrzną drogą dojazdową po działce nr [....] , obr. jw. przy ul. [....] w K".

W wyniku odwołania wniesionego w terminie przez K.G. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 stycznia 2008 r., znak [....] uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że nie określono w rozstrzygnięciu precyzyjnie: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości elewacji frontowej. Ponadto, załącznik graficzny do decyzji oraz załącznik graficzny do analizy nie wskazują w sposób czytelny na jakiej mapie i w jakiej skali zostały sporządzone, zaś aktach sprawy w ogóle nie zawierają oryginału załącznika graficznego do analizy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją z 21 maja 2008 r., Nr [....] , znak [....] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania wniesionego w terminie przez K.G. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 września 2008 r., znak [....] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wytykając liczne wady analizy, którą przeprowadzono niezgodnie z przepisami oraz brak konkretnego rozstrzygnięcia o koniecznych parametrach planowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją Nr [....] nr z dnia 13 lipca 2009 r., znak [....] Prezydent Miasta K. ustalił na rzecz NM.S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [....] , obr. [....] wraz ze zjazdem z działki nr [....] obr. jw i wewnętrzną drogą dojazdową po działce nr [....] , obr. jw. przy ul. [....] w K".

W podstawie prawnej powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że działając zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przeprowadzono ponownie wizję terenową i opracowano aneks do analizy urbanistyczno-architektonicznej, określając wnikliwie parametry przestrzenne planowanej inwestycji, tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej geometrię dachu.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. postanowienie [....] Zarządu Komunalnego z dnia 11 maja 2007r., znak [....] oraz opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 7 maja 2009 r., znak [....] w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego. Uzyskano także : opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 26 października 2006 r., znak [....] w odniesieniu do obszarów objętych strefą nadzoru archeologicznego; opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 10 listopada 2006 r., znak [....] w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem; opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 13 listopada 2006 r., znak [....] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono iż : co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z treścią art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, a nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów nr ewid. KT-153.

W toku ponownego postępowania nie wniesiono żadnych uwag i zastrzeżeń.

Integralną częścią decyzji uczyniono załącznik Nr 1 , w którym określono warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz załącznik Nr 2 , gdzie oznaczono linie rozgraniczające tern inwestycji oraz zawarto część graficzną analizy.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 13 lipca 2009 roku, znak [....] odwołanie wniosła w terminie K.G. , która domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w sposób naruszający chroniony prawem interes skarżącej; § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku - w górnej jej granicy; § 7 tego rozporządzenia poprzez niewyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu lub attyki z orientacją na średni poziom terenu położonego przed głównym wejściem do budynku. Skarżąca zarzucała także naruszenie przepisów postępowania , tj. : art. 77 k. p. a. poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności brak sporządzenia opinii w przedmiocie zaistnienia wpływu usytuowania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce [....] na osuwanie się nasypu ziemnego, a tym samym powstanie zagrożenia dla stojącego w pobliżu budynku mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania , decyzją z dnia 5 lipca 2010 r. , znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uznając iż zarzuty odwołania nie są tego rodzaju, by mogły przesądzić o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazało na następujące okoliczności.

Na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu odbywa się to w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy (art.4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu). W takiej sytuacji sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy).

Wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora planu miejscowego w sprawie zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust.1 powyższej ustawy , tj. przez Prezydenta Miasta K.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia w danej sprawie, warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5. Wobec zgromadzonych w postępowaniu dowodów, orzekające w niniejszym składzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że istniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Treść sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), uzupełnionej aneksem z dnia 24 marca 2009 r. dawała podstawy dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez M.S. Aneks do analizy uzupełnia jej braki wskazane orzeczeniem Kolegium z dnia 22 września 2008 r. SKO. [....] . Przedmiotowa opinia jest obszerna, szczegółowa i przejrzysta, co także świadczy o rzetelności jej opracowania. Wnioski z analizy stały się postawą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o czym świadczy treść załącznika Nr 1 do zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu, decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Podano w niej także informację o jakiej mowa w art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu, czyli że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja powołuje prawidłową podstawę prawną, posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz właściwie sformułowane pouczenie o sposobach jej zaskarżenia.

Zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ dotyczą kwestii, które nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem wydawanym na pierwszym etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego i nie przesądza, czy inwestycja będzie zrealizowana. Jej istota sprowadza się do tego, że orzekające w sprawie warunków zabudowy organy administracji zobowiązane są do wskazania inwestorowi wszelkich warunków wynikających z przeprowadzonej w obszarze analizy oraz z przepisów szczególnych , z których obowiązany jest on się wywiązać na etapie projektowania , aby planowaną inwestycję zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tak stanowi art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu. Oznacza to, że nawet jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy został pozytywnie rozpatrzony, to inwestor nie zostaje automatycznie obdarzony prawem do zabudowy nieruchomości objętych treścią tego wniosku. Samo wydanie przedmiotowej decyzji pozwala jedynie inwestorowi ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta zaś może być wydana między innymi jedynie wtedy, gdy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Przedłożenie projektu budowlanego jest wymogiem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę. W toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi , po myśli art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 35. 1 .pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5; warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Warunki te zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Zatem to dopiero organy administracji budowlanej zobowiązane są na kolejnym etapie postępowania - w sprawie pozwolenia na budowę, do zweryfikowania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego, w tym dotyczącymi zachowania prawidłowej odległości między budynkami sąsiadującymi z terenem inwestycji a planowaną przez inwestora drogą wewnętrzną, oraz zabezpieczenia ich przed osuwaniem się nasypu ziemi w związku z realizacją tej drogi. Konkludując, w sytuacji stwierdzenia, że inwestycja planowana przez M.S. nie spełnia wymagań określonych wspomnianymi przepisami prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie wydana.

Decyzja o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Nie stanowi to w ogóle przedmiotu rozstrzygania organu administracyjnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie usytuowania projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 lipca 2010 r. , znak [....] K.G. domagała się jej uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w sposób naruszający chroniony prawem interes skarżącej; § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku w górnej jej granicy; § 7 tego rozporządzenia poprzez niewyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu lub attyki z orientacją na średni poziom terenu położonego przed głównym wejściem do budynku. Zarzucała nadto naruszenia przepisów postępowania , tj. art. 77 k. p. a. poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności brak sporządzenia opinii w przedmiocie zaistnienia wpływu usytuowania wewnętrznej drogi dojazdowej na działce [....] na okoliczność osuwania się nasypu ziemnego, a tym samym powstania zagrożenia dla stojącego w pobliżu budynku mieszkalnego.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w zupełności nie odniósł się do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji i nie dał konkretnej odpowiedzi, czy podziela ich akuratność. Ograniczył się wyłącznie do dokonania stwierdzenia natury ogólnej, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ dotyczą kwestii, które nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca wywiodła odwołanie od decyzji pierwszej instancji w oparciu o treść przepisów prawa materialnego i zasad postępowania jurysdykcyjnego. Organ odwoławczy jest zobowiązany do dogłębnego rozważenia wszystkich zarzutów i oceny ich merytorycznej zasadności, które to zarzuty współkształtują granice środka odwoławczego. Ujawniony wachlarz uchybień stoi w wyraźnej sprzeczności z zasadą poszanowania interesu strony przy wyznaczaniu warunków zabudowy dla inicjatywy inwestora ze względu na rażącą ingerencję w chronione na gruncie ustawodawstwa prawo własności nieruchomości.

Dostrzeżone przez skarżącą uchybienia przepisów są powtórnie afirmowane przez organ odwoławczy i nie wzbudzają jego wątpliwości co do prawidłowości ich zastosowania. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą, dotyczącego braku uwzględnienia okoliczności zagrożenia osunięciem się nasypu ziemi.

Kwestie dokładnego usytuowania obiektów, w tym przebiegu szlaku drogi dojazdowej oraz zagadnienie osuwiska winny zostać uwzględnione już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest bowiem immanentną częścią projektu budowlanego, a warunki które ona statuuje wpływają na kształt i są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Usytuowanie przebiegu pasa drogowego do działki nr [....] w odległości 1 m od ściany domu narusza istotne z punktu widzenia prawa własności interesy strony poprzez stworzenie realnego i bezpośredniego zagrożenia dla konstrukcji stojącego w pobliżu budynku i nie realizuje paradygmatu ochrony słusznego interesu osób trzecich zgodnie z wymogami art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadą ogólną art. 7 k.p.a. Kwestie techniczno-budowlane oraz kwestie związane z przeprowadzeniem drogi dojazdowej powinny być przedmiotem ustaleń na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, czemu nie stoją na przeszkodzie przepisy, a sprzyja temu zasada szybkości i ekonomii postępowania. Ponadto, należy stwierdzić, że przeprowadzenie drogi dojazdowej wzdłuż granicy działki jest zbyteczne, gdyż działka posiada dogodny dostęp do drogi publicznej ul. [....] . Ma ona zostać poszerzona ze względu trwającą inwestycję budowy osiedla domów jednorodzinnych, co wpłynie na jakość dojazdu od strony ulicy [....] .

Skarżąca wskazywała dalej, że analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona w sprawie zawiera istotne luki. W pierwszej kolejności nie ustalono precyzyjnie szerokości elewacji frontowej budynku. Organ ograniczył się jedynie do zakreślenia górnej granicy metrażu - do 15 m, co stoi w sprzeczności z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis statuuje bezwzględną określoność wymiaru szerokości elewacji frontowej budynku. Zarzut jest zasadny tym bardziej, iż treść powyższego przepisu dopuszcza tolerancję w stosunku do średniej szerokości, stąd wielkość parametru nie może być płynna i niedookreślona. Organ pierwszej instancji oznaczył w przedmiocie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu lub attyki dla projektowanego budynku wysokość kalenicy na poziomie 9 m. Mając na względzie sposób wyznaczenia tego parametru organ naruszył § 7 wzmiankowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż pominął w tej mierze określenie średniego poziomu terenu, otaczającego główne wejście do budynku. Wskazanie powyższej wielkości stanowi punkt wyjścia dla oznaczenia wysokości kalenicy górnej zamierzenia inwestycyjnego. Brak określenia wartości uśrednionej poziomu terenu nie pozwala na następcze zakreślenie wierzchołka szczytu kalenicy, a pomiar niejako jest zawieszony w próżni. Dokonując analizy urbanistyczno-architektonicznej organ nie dokonał ustalenia, jak przebiega wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich, i czy w rozpatrywanym przypadku zachodzi różnica poziomów w rozpatrywanym terenie zgodnie z wytycznymi § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co stanowi istotny brak ustaleń warunków zabudowy. Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowić ma zawsze tzw. "mini plan" (wydawana jest bowiem z zasady przy braku planu miejscowego), to określenie wielkości inwestycji w decyzji musi być na tyle precyzyjne, aby odnieść do niego można było adekwatnie i zupełnie ustalane następnie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Biorąc pod uwagę kwestię, że orzeczenie organu jest wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę (art.55 w związku z art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ orzekający winien wystrzegać się orientacyjnego ustalania wielkości fizycznych i dołożyć należytej staranności w ich wyznaczaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji

Uczestniczka M.S. wnosiła o oddalenie skargi podkreślając, że kwestia technicznych warunków dojazdu do drogo powinna być rozważona dopiero na etapie pozwolenia na budowę, parametry dla inwestycji zostały wyznaczone prawidłowo, a ewentualne wad uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na wynik sprawy.

Na rozprawie dnia 6 grudnia 2010r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie jest w stanie udokumentować, że ul. [....] jest drogą publiczną, jak również iż nie przeczy opisowi tej drogi zawartemu w analizie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień uzasadniających eliminację z obrotu prawnego decyzji wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu spraw. Nie budzą zastrzeżeń rozstrzygnięcia zawarte w wydanych uprzednio decyzjach kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , których nie kwestionowano przez wniesienie skargi. Z uwagi na powyższe kontrola legalności tych aktów administracyjnych pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyrok wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807 ). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 .

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry , zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. I tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza , że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy.

Kolejne zagadnienie, to konkretność i stanowczość wydawanego w tym zakresie rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust. 2 ). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3 ). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4 ).

Podkreślenia tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - w tym także § 4 ust. 3, nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu.

Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. ). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne ( tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne ), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego.

Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego nawet uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji prowadzić jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do : 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z uprzednio czynionych wywodów dotyczących obowiązku wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązującej linii zabudowy wynika, że w tym właśnie zakresie lokalizacja obiektu budowlanego zostaje zdeterminowana już przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolejnym przykładem tego stanu rzeczy jest zezwolenie na budowę w granicy. Stosownie bowiem do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn. zm. ), który stanowi w ust. 1 – 2 :

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze treść tej regulacji oraz art. art. 55 u.p.z.p. w związku art. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie dotyczące budowy bezpośrednio przy granicy ( w granicy) przesądza dopuszczalność takiego usytuowania obiektów budowlanych i również w tym zakresie – podobnie jako co do obowiązującej linii zabudowy, wiąże organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę. Nie podlegają natomiast uwzględnieniu przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy same przepisy techniczno-budowlane.

Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, określenie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Na taki bowiem obowiązek naprowadza brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , jak również § 6 – 8 rozporządzenia wykonawczego. O ile w § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 i § 8 ust. dopuszczono ustalenie parametrów innych niż wprowadzone wprost przez ustawodawcę, zaś w § 8 zezwolono na pewną dowolność, powyższe nie dotyczy zwolnienie z ukształtowania decyzją gabarytów, formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych ( od) i maksymalnych ( do ) .

W zakresie wymogów formalnych, którym winna odpowiadać decyzja o warunkach zabudowy należy wskazać na regulacje zawarte w art. 107 §1 i 3 k.p.a., który jednoznacznie odróżnia samo rozstrzygnięcie ( osnowę decyzji ) od jego uzasadnienia. Jak wynika z art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego stanowi ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ). Treść art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami. O ile oznaczenie na jednej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy zazwyczaj pozostaje bez istotnego wpływu dla możliwości prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, czy właściwego orzekania na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, o tyle połączenie rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z niemającymi takiego charakteru wynikami analizy, czyni decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym eliminacje tak wydanego aktu z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą projektanta, czy organu wydającego pozwolenie na budowę interpretacja sporządzonego w taki sposób aktu administracyjnego, w celu poszukiwania elementów wiążącego rozstrzygnięcia, zaś zastosowanie takich zabiegów może prowadzić do naruszenia praw inwestora lub innych stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Uwzględniając powyższe regulacje w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydent Miasta K. Nr [....] z dnia 13 lipca 2009 r., znak [....] narusza przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w nich od stanowczego oraz konkretnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wiążące ustalenia połączono też z wynikami analizy i to w taki sposób, że wyników analizy w istocie brak.

Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , powielając wyżej wytknięte błędy oraz wydając z naruszeniem 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchybił nadto wymogom określonym w art. 10 §1 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym zgromadził bowiem nowe dowody dotyczące uzbrojenia terenu nie zawiadamiając nawet wszystkich stron przed wydaniem decyzji, ani o postępowaniu uzupełniającym, ani o jego wynikach.

Zarzuty skargi dotyczące lokalizacji zamierzonej inwestycji w terenie osuwiskowym są o tyle zasadne, że w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem 7 k.p.a , art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniono tych kwestii . Z art. 61 ust. pkt 5 pzp wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi. W tym zakresie poza odesłaniem do dalszego etapu procesu inwestycyjnego jakim jest wydanie pozwolenia na budowę należało uprzednio poddać analizie regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn zm. ) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w których zawarte są między innymi regulacje odnoszące się do masowych ruchów ziemi .

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty nawiązujące do zaniechanie zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego dotyczącego pośredniego dostępu trenu inwestycji do publicznej, jaką jest ul. [....] względnie innego jego lokalizacji .Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że taki dostęp do powyższej drogi publicznej działka nr [....] posiada poprzez już ustanowioną służebność drogą po działce nr [....] . Dokonano także niezbędnych ustaleń wynikających z regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn zm. ). Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że ul. [....] nie ma statusu drogo publicznej, czemu skarżąca nie przeczyła w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Również w skardze nie powołano aktów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń. W sprawie brak było też podstaw do sporządzenia opinii na okoliczność zaistnienia wpływu usytuowania drogi dojazdowej na działce [....] na budynek mieszkalny znajdujący się na nieruchomości skarżącej bowiem do wyjaśnienia powyższego nie stwarza podstaw żaden uwzględniany przy ustaleniu warunków zabudowy przepis szczególny prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145§1 pkt 1 a i c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.