Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 497/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 10, art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina R.; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz skarżącego B. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2022 r. B. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. podjęła uchwałę nr XI/95/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów.

Kwestionowanej skargą uchwale strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - dalej u.z.p., poprzez niezawiadomienie na piśmie poprzedników prawnych skarżącego, tj. poprzednich właścicieli nieruchomości, o terminie wyłożenia projektu planu;

2. art. 10 ust. 2 u.z.p., w związku z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2002 r., nr 197, poz. 1667 z poźn. zm.), poprzez niespełnienie przez organ wymagań właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą;

3. art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

4. art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez wydanie rozstrzygnięcia prawnego arbitralnego, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia co do poczynionego ograniczenia w zakresie ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym, z jednoczesnym brakiem uchwalenia przepisów przejściowych pozwalających na czasową jej obsługę z powyższej drogi, do czasu oddania do użytku dróg odciążających.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rzgówzgów w części co do ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, której obecnie skarżący jest właścicielem (udział 1/1), o nr [...] (powiat [...], gmina Rzgów, obręb [...]) weszła w jego posiadanie w roku 2020. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki o nr [...] poprzez służebność gruntową przejścia i przejazdu do drogi gminnej. Nieruchomość, stanowiąca działkę ewid. o nr [...] , swym południowo-wschodnim krańcem przylega do drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) i w ten sposób jest styczna do niej na długości około 28m.

Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania nieruchomość skarżącego położona jest w jednostce planistycznej "IUH", dla której przeznaczenie podstawowe zostało ustalone pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę, zaś przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako mieszkaniowe. Obsługa komunikacyjna działki o nr [...] w ślad za wskazanym wypisem odbywa się poprzez działkę nr [...] do drogi gminnej (dz. ewid. nr [...]), z jednoczesną możliwością obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wojewódzką nr [...] w docelowych liniach rozgraniczających 20m po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Z kolei dalej w wypisie wskazano: dla terenów oznaczonych symbolem "IUH" ustala się zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wyżej wskazana wewnętrzna sprzeczność określona w zaskarżonej uchwale została podtrzymana w następczych działaniach Gminy, jak i Zarządcy drogi, a mianowicie:

1. w piśmie Gminy Rzgów z dnia 19 marca 2021 r., znak GPR.6724.14.2021, w którym to Gmina Rzgów zezwoliła na wykonanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] , z uwagi na fakt że ujęte w planie miejscowym drogi odciążające nie zostały do tej pory zrealizowane, ani nie jest planowana ich budowa;

2. w decyzji nr 661 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 6 października 2020 r., następnie zmienionej decyzją nr 754 z dnia 20 września 2021 r., zezwalającą na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] [...], na działkę o numerze ewidencyjnym [...].

W ocenie pełnomocnika skarżącego, wartość nieruchomości skarżącego może być utrzymana oraz jej walor usługowy może być wykorzystany tylko wtedy, gdy może być ona obsługiwana od "istotnego" ciągu komunikacyjnego. Ciągiem takim nie jest z pewnością droga gminna, do której pośredni dostęp posiada (poprzez ustanowioną na działce o nr [...] służebność przejazdu i przechodu). Dopiero możliwość obsługi nieruchomości skarżącego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej o nr [...] może w pełni wykorzystać charakter nieruchomości, na której mogą być zlokalizowane obiekty infrastruktury obsługujące podróżnych, czemu służyć może posiadanie szerokiego swobodnego wjazdu/zjazdu, dogodnego w szczególności dla pojazdów o dużych gabarytach.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że znaczenie obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych jako "IUH" było wiadome zarówno autorom aktualnie obowiązującego na terenie Gminy Rzgów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którzy jako alternatywę wskazali obsługę z dróg odciążających (po dziś dzień niezrealizowanych), jak również są znane aktualnym włodarzom Gminy Rzgów, którzy w myśl wyżej wskazanego pisma z dnia 19 marca 2021 r., znak GPR.6724.14.2021, wyrazili zgodę na lokalizację zjazdu z drogi [...] na działkę o nr [...] (pomimo świadomości odmiennych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Pełnomocnik skarżącego podkreślił także, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały sens przy założeniu wybudowania dróg odciążających, albowiem dla nieruchomości o przeznaczeniu usługowym to komunikacja z siecią dróg o charakterze możliwie jak najszerszym - w przypadku nieruchomości skarżącego stycznej do drogi wojewódzkiej - o charakterze wojewódzkim, ma sens i walor ekonomiczny. Brak nawet w planach wybudowania rzeczonych dróg odciążających, pomimo upływu niemalże dwudziestu lat obowiązywania planu - zdaniem pełnomocnika skarżącego - świadczy o błędnym założeniu poczynionym powyżej i o braku przewidzenia ekwiwalentnej alternatywy na wypadek gdyby planowana inwestycja nie doszła do skutku. Wystarczającym byłyby postanowienia przejściowe, które regulowałby możliwość dostępu nieruchomości do drogi wojewódzkiej o nr [...] do czasu wybudowania dróg odciążających.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego zawrócił uwagę, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia, z którego można by powziąć wiedzę co do przyczyn i powodów ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym. Dodał również, że na etapie postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek zawiadomić - na piśmie - o terminie wyłożenia projektu planu - właściciela działki o nr [...] (przed podziałem na działkę o nr [...] i [...]), a z obowiązku tego (zgodnie z aktami tego postępowania) wobec poprzednika prawnego skarżącego nie wywiązał się. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek dołączyć prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667) - obowiązek ten nie został spełniony, co zresztą zostało stwierdzone mocą prawomocnego wyroku z dnia 27 października 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie II SA/Łd 599/03.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwałę o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem skargi Rada Gminy Rzgów podjęła w dniu 29 czerwca 2001 r., co wynika z treści § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji do planu przyjętego uchwałą Rady Gminy Rzgów w dniu 22 lipca 2003 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.).

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów przyjętym zaskarżoną uchwałą, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 255, poz. 2270 z 15 września 2003 r., nieruchomość skarżącego leży w jednostce planistycznej oznaczonej "IUH", dla której ustala się przeznaczenie podstawowe (należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi) - pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę, przeznaczenie dopuszczalne (należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają łub wzbogacają przeznaczenie podstawowe) - mieszkaniowe. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem IUH ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę;

przeznaczenie dopuszczalne mieszkaniowe;

możliwość adaptacji zabudowy usługowej i lokalizację nowej zabudowy z zachowaniem następujących zasad:

nieprzekraczalne przednie linie zabudowy 20 m od linii rozgraniczających dróg,

nieprzekraczalna tylna linia zabudowy 4 m od linii rozgraniczającej z terenem rolniczym,

wysokość do 2 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe,

funkcja usługowa (handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze, kultura) co najmniej w parterze,

funkcja mieszkaniowa wyłącznie na piętrze (poddaszu) od strony przeciwnej niż droga, z uwagi na jej uciążliwość;

obowiązek połączenia własności w przypadku, gdy kąt między drogą, a granicami własności jest mniejszy niż 60° lub większy niż 110°, a następnie wtórny podział na działki prostopadłe do drogi i o długości frontu nie mniejszej niż 25 m;

w pasie szerokości 20 m między linią rozgraniczającą drogi nr [...] , a nieprzekraczalną linią zabudowy lokalizacja jezdni dla bezpośredniej obsługi zabudowy oraz parkingów;

zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym.

Ponadto organ dodał, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów nr Uchwały XVIII/137/2000 z dnia 26 czerwca 2000 r.

W ocenie organu, fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania.

Zdaniem organu, istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ stanowiący gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę i wykonując w ten sposób władztwo planistyczne kierował się interesem publicznym, czy prawidłowo wyważył interes publiczny i interes prywatny oraz czy zachował proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast w myśl art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.:Dz. U. z 2022r., poz. 559) – dalej: u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 ww. przepisu stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 art. 101 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017r., II OSK 2298/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Łd 353/21, stwierdził nieważność uchwały będącą przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...]. Odnosząc tę okoliczność do dyspozycji art. 101 ust. 2 u.s.g., należy stwierdzić, iż nie wystąpiła w sprawie niedopuszczalność skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Nie ulega wątpliwości, iż powołanym wyrokiem Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego w tamtej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie akcentuje się, iż kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny, działający na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do setek właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym (por. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotową skargę wniosła strona, która jest właścicielem działki nr [...] położonej w powiecie [...], gminie Rzgów, obręb [...], znajdującej się również na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Skarżący powołał w pierwszej kolejności naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), zwanej u.z.p. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) została wydana na podstawie przepisów obowiązujących przez wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., gdyż uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęto w dniu 29 czerwca 2001 r.

Stosownie do wspomnianego przepisu art. 85 ust. 2 do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym w orzecznictwie podnoszone jest, iż nie jest wystarczające spełnienie jedynie przesłanki pierwszej, tj. podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Wykładnia literalna przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, iż dla możliwości zastosowania "przepisów dotychczasowych" (ustawy z 1994 r.), konieczne jest zarówno podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania/zmiany planu jak i dokonanie zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed dniem 11 lipca 2003 r. Jeżeli zatem przed wskazaną datą doszło do tych zdarzeń, tj. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 2038/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugim zatem warunkiem zastosowania dotychczasowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym było zawiadomienie na piśmie wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu przed datą wejścia w życie nowej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 512/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący, kwestionując prawidłowość procedury sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uchwalania określonej w art. 18 u.p.z., podniósł, że poprzedni właściciele jego nieruchomości nie zostali zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu.

Analiza akt sprawy dotyczących zaskarżonej uchwały wskazuje, jak słusznie podniósł skarżący, że poprzedni właściciele działki, która obecnie stanowi własność skarżącego, nie zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sposób przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. Z przedłożonych akt nie wynika, aby otrzymali oni pisemne, imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu. Podkreślić należy, że ww. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. ustawodawca określił obowiązek zawiadomienia przez organ na piśmie właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, o terminie wyłożenia projektu planu. Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wymogowi temu nie czyni zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczenia w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Stanowi to bowiem kolejną z czynności wymienionych w powołanym przepisie, wykonywanych według określonej tą regulacją chronologii. Stąd też, zgodnie z tym co rozważono, dopiero po uzyskaniu potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy zobligowany był do dokonania wskazanego wyżej ogłoszenia oraz obwieszczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r., IV SA/Po 314/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie organ zamieścił ogłoszenie w Dzienniki Łódzkim oraz na tablicy ogłoszeń o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu w dniach 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., ale nie zawiadomił pisemnie właścicieli nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach wykazu właścicieli działek położonych na wsi H. i T. dotyczącym wyłożenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów do publicznego wglądu ww. terminie wynika, iż właściciele działki nr [...] nie zapoznali się z ww. planem, bowiem na wykazie tym nie widnieje data ani ich podpisy.

Niedokonanie zawiadomienia, o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. należy uznać za pozbawienie strony uczestnictwa w procedurze uchwalania przedmiotowego planu. Nie ulega wątpliwości, że pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze planu miejscowego godzi bowiem zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt 1 u.z.p.), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, iż czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewypełnienie przez organ wspomnianego obowiązku zawiadomienia właścicieli nieruchomości doprowadziło w konsekwencji do nieziszczenia się jednego z warunków określonych w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. i tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie spełnione zostały wymogi ustawowe dotyczące pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 10 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ nie było podstaw do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie starych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 512/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie procedury planistycznej polegające na niezachowaniu wymagań wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego na gruncie art. 27 ust. 1 u.p.z., zgodnie z którym naruszenie trybu postepowania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący niespełnienia przez organ wymagań właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze art. 10 ust. 2 u.p.z., który stanowi, iż do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta dołącza prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz, w przypadku ustalenia w planie terenów, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, prognozę skutków budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, a także opinię zarządu powiatu, wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin sąsiednich i powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów, dotyczącą budowy tego obiektu.

Mając na uwadze przedłożoną do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów na stan środowiska przyrodniczego został sporządzonej w sierpniu 2002 r. należy mieć na uwadze prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03, Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi (wspomniany w skardze), który zgodnie z art. 170 p.p.s.a. należy uznać na wiążący również w tej sprawie.

Stosownie bowiem do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest bowiem, jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. Wyrażona ocena prawna przez właściwy w danej sprawie sąd winna być respektowana, zaś art. 170 p.p.s.a. jest tego gwarancją procesową. W konsekwencji należy podzielić pogląd, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03 Sąd stwierdził, że rzeczona prognoza sporządzona w sierpniu 2002 r. nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz.1667). Wymienione rozporządzenie weszło w życie 12 grudnia 2002r. i nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że wszystkie projekty planów miejscowych wyłożone do publicznego wglądu po 12 grudnia 2002 r. winny posiadać prognozę spełniającą wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z 14 listopada 2002 r. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów. był wyłożony do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 14 listopada 2002r. Powinien zatem posiadać prognozę oddziaływania projektu planu na środowisko spełniającą wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu. Prognoza dla planu miejscowego Gminy Rzgów nie spełnia jednak tych wymagań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro prognoza została wykonana przed 12 grudnia 2002 r., a projekt planu miał być wyłożony do publicznego wglądu po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 14 listopada 2002 r., to załączona prognoza winna być zgodna z tym rozporządzeniem.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący wewnętrznej sprzeczności przedmiotowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki skarżącego należy wskazać, iż w orzecznictwie podnosi się, iż jeżeli w drodze wykładni nie udało się usunąć wewnętrznej sprzeczności wynikającej z treści określonego przepisu zaskarżonego planu, to należy stwierdzić nieważność tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., II OSK 2896/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie o tym, że w drodze wykładni jest możliwe usunięcie podniesionej w skardze sprzeczności zapisów planu, świadczy załączony do skargi wypis z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 marca 2021r., w którym wskazano, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] poprzez działkę nr [...] do drogi gminnej (dz. Nr [...]) oraz możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wojewódzką nr [...] oznaczoną na rysunku planu symbolem "[...]" w docelowych liniach rozgraniczających 20 m po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (wyrok NSA z dnia 15 września 2016r., II OSK 2987/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko trybu postepowania, ale i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...], obręb [...], gm. R. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

m. d.