Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2399/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 a i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 3, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P/ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 14/17 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 14/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. – sprawy ze skargi K. P. (dalej również: skarżący; strona; skarżący kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej również: Wojewoda; organ odwoławczy; organ) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania:

- umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] (pkt 1);

- stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego odwołania i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

W pozostałym zakresie WSA w Warszawie skargę oddalił (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu [...]r. (data prezentaty) K. P. wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. nr [...].

W skardze na bezczynność Wojewody skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia organowi wyroku, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona podniosła, że w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji przy piśmie z dnia [...] r. przekazał akta postępowania wraz odwołaniem Wojewodzie Mazowieckiemu, które wpłynęły do organu odwoławczego najpóźniej w dniu [...] ., zatem postępowanie odwoławcze winno się zakończyć do dnia [...] . Wskazując na to, że w chwili złożenia przedmiotowej skargi Wojewoda Mazowiecki pozostawał w bezczynności przez okres ponad trzech miesięcy, w ciągu których nie wykonał żadnych czynności w sprawie, a przede wszystkim nie wydał decyzji, skarżący uznał, że świadczy to o rażącym charakterze naruszenia prawa.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] . złożył do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w postępowaniu odwoławczym, które do chwili wniesienia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane.

W dniu [...] (po wniesieniu skargi do Sądu) Wojewoda rozpoznał wniesione odwołanie i wydał decyzję nr [...] którą uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, WSA w Warszawie, przywołał brzmienie przepisów art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. i stwierdził, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Ponadto wyjaśnił, że w sytuacji wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Sąd uznał, że taka sytuacja ma miejsce w rozpoznanej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] . Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną do niego decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania; dlatego też w pkt 1 wyroku Sąd postępowanie w tym zakresie umorzył.

Oceniając charakter stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga okazała się częściowo zasadna, gdyż w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), jednak zarazem Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż organ działał szczególnie opieszale, znacząco przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy. Sąd wyjaśnił, że z uwagi na nieznaczne zignorowanie terminów załatwienia sprawy zasadne jest orzeczenie o braku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mając to na uwadze, oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w przedmiocie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie K. P. , zaskarżając to orzeczenie w części "oddalającej skargę poprzez brak stwierdzenia bezczynności Wojewody Mazowieckiego z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalającym skargę w pozostałym zakresie, to jest pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku", zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania przez Wojewodę Mazowieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że organ odwoławczy w trakcie pięciu miesięcy prowadzonego postępowania nie przeprowadził żadnych czynności procesowych i dowodowych, a wydanie decyzji kasacyjnej mogło nastąpić w terminie miesiąca od daty przekazania mu akt sprawy przez organ I instancji, zatem bezczynność ma charakter rażący,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwej oceny dotyczącej charakteru bezczynności organu odwoławczego, co w konsekwencji doprowadziło do braku stwierdzenia bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz oddalenia skargi w pozostałym zakresie w wyniku błędnego przyjęcia, że zignorowanie terminów przez organ odwoławczy miało charakter nieznaczny, a w szczególności lakoniczną ocenę w uzasadnieniu wyroku charakteru bezczynności organu bez odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego postępowania,

3) art. 149 § 1a w zw. z § 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji brak przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, mimo że w postępowaniu wystąpiła rażąca bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu odwołania,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności organu odwoławczego z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zachodziła bezczynność w postępowaniu, polegająca na braku potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenia postępowania do weryfikacji akt postępowania przed organem pierwszej instancji,

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a oraz w zw. z art. 12 § 1 i 2k.p.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie braku orzeczenia bezczynności w postępowaniu odwoławczym z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, w sytuacji znacznego, bo pięciokrotnego przekroczenia miesięcznego terminu rozpoznania odwołania przy braku jakichkolwiek podstaw do tak długiego rozpoznawania odwołania.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia od organu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu w zakresie pkt 2 i 3 zarzucił naruszenie przepisów postępowania, zmierzając do wykazania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu w wydaniu decyzji. Odnosząc się do takich zarzutów, sformułowanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i mających charakter procesowy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazały się całkowicie niezasadne.

Należy podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przepis art. 149 p.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151 czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu zobowiązanego i uznał że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Należy podkreślić, że nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała – lub nie – miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 306/16, dostępnym jw.).

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że naruszeniem tego przepisu jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego lub sposobu prowadzenia postępowania (bezczynności lub przewlekłości w działaniu), które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednakże służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16, dostępny jw.).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może z kolei stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II GSK 804/09, dostępny jw.). Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym jw.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.). Ponadto trzeba mieć na wadze, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika wprost z art. 184 p.p.s.a.

Przechodząc zaś do szczegółowego omówienia zarzutów powołanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do pierwszego zarzutu, tj. naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., podkreśla, że Sąd I instancji nie przestawił stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Skarżący nie zarzucił też Sądowi błędu w ustaleniach faktycznych, lecz podjął jedynie nieskuteczną próbę polemiki ze stanowiskiem Sądu, iż stwierdzona po stronie organu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego zarzut ten uznany być musiał za niezasadny.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek zwięzłe i syntetyczne – co w ogóle nie może być poczytane za wadę, jeżeli tylko pozwala na odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy – zawierało wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne i w pełni poddawało się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie to wskazywało jednoznacznie, że Sąd I instancji rozstrzygnął całą sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc to w sposób zwięzły, lecz wystarczający dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej przez Sąd kasacyjny. Zatem z tej przyczyny również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł znaleźć uznania.

Okres przez jaki Wojewoda Mazowiecki pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji oraz jak zareagował na wniesienie skargi w przedmiocie zarzucanej mu bezczynności nie budziło żadnych wątpliwości Sądu I instancji ani stron postępowania. Dodać należy, że załatwiając sprawę w instancji odwoławczej przed upływem miesiąca od wniesienia skargi, organ II instancji uczynił to w terminie, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Stąd też jedynymi zarzutami, które w ocenie Sądu kasacyjnego mogłyby odnieść założony przez skarżącego skutek, był zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jednakże i te zarzuty okazały się końcowo nietrafne, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc zatem do omówienia tych dwóch ostatnich zarzutów, należy podkreślić, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko doktryny).

W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.). Sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym również prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.).

Wobec powyższego, proste odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej, jak i do art. 35 § 3 k.p.a. ustanawiającego miesięczny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz powołanie się na zaniechanie realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie było wystarczające dla zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji. Również okres bezczynności (ok. 4 miesiące), przy uwzględnieniu charakteru sprawy (zwrot wywłaszczonej nieruchomości), nie mógł świadczyć o takiej wyjątkowości działania organu, która pozwalałby na przypisanie organowi rażącego naruszenie prawa.

Reasumując tę cześć rozważań, w zakresie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, podzielić należy pogląd Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzania rażącego naruszenia prawa po stronie organu, który w momencie wyrokowania nie pozostawał już w stanie bezczynności w załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu kasacyjnego, okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W konsekwencji, nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Skoro bowiem stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa – i skarga w tym zakresie nie została uwzględniona, czego prawidłowości skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował – to tym bardziej nie było zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Trzeba również mieć na uwadze, że zastosowanie tych środków ma charakter fakultatywny. Trafnie zatem WSA w Warszawie nie uwzględnił tego wniosku skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.