Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 446/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 148 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 252/11 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz F. M. Spółki z o.o. w W. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 252/11, oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] grudnia 2007 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego w L. Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej LOW NFZ) ogłosił postępowanie w trybie rokowań poprzedzające zawarcie umów na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczeń Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny – Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 24 grudnia 2007 r. Komisja nie dokonała wyboru Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. (obecnie: F. M. Sp. z o.o. w W.; powoływana dalej jako: F.) ze względu na zbyt niską liczbę punktów uzyskaną w rankingu ofert (87,5 pkt). Jako świadczeniodawcę wybrano P. S. P. R. i T. S. w Z. (dalej: S. P.), który w rankingu uzyskał 94,79 pkt.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor LOW NFZ nie uwzględnił odwołania F. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 822/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił powyższą decyzję z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu organy nie wykazały, że konkurs był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Fundusz nie dokonał porównania oferty skarżącego i oferenta, z którym doszło do zawarcia umowy i nie przedstawił analizy tego porównania (co do każdego z kryteriów oceny). W aktach rozpoznawanej sprawy brak było oferty drugiego z oferentów, brak było też aktów prawnych, na które powoływał się organ w uzasadnieniu (zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia), co uniemożliwiło ocenę podjętego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor LOW NFZ decyzją z dnia [...] maja 2009 r. oddalił odwołanie F. Od decyzji spółka złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1704/09, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu oraz, zasądził na rzecz F. koszty postępowania.

Wskazując na przepis art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o oświadczeniach) oraz na uprawnienia Prezesa NFZ do sprecyzowania (zarządzeniem z dnia 27 września 2007 r. nr 71/2007/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) pojęć określonych w tym przepisie, Sąd podkreślił, że o ocenie kryterium ciągłości, jako o kryterium ustawowym, przesądza w szczególności:

- ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Jak stwierdził Sąd, z przepisów cyt. ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa NFZ nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Kryterium to jest w ocenie Sądu sprzeczne zarówno z nałożonym na NFZ w art. 134 § 1 cyt. ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

Bez znaczenia jest w tym kontekście fakt, że obydwaj oferenci złożyli oświadczenie, iż zapoznali się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania. Z akt postępowania nie wynika bowiem, by skarżący został uprzedzony przed przystąpieniem do postępowania o dodatkowej punktacji dotychczasowego świadczeniodawcy za kontynuację współpracy z Funduszem, traktowaną jako ważna część kryterium ciągłości.

Sąd stwierdził, że we wszystkich decyzjach w rozpatrywanej sprawie, w tym zwłaszcza w decyzjach Prezesa Funduszu, organ ograniczał się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów. Sąd przyznał rację skarżącemu, iż Prezes NFZ szczegółowo odniósł się jedynie do samej punktacji ofert przez wskazanie, która z nich uzyskała więcej punktów. Skarżącego nie zapoznano natomiast ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również nieznane było mu uzasadnienie przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło skarżącemu polemikę z przedstawioną przez ten organ argumentacją.

Sąd wskazał ponadto, że z żadnego postanowienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, dlaczego skarżący uzyskał 7,5 z 15 możliwych do uzyskania punktów w odniesieniu do "kryterium ciągłości". Dalej podkreślił, że kontroli nie poddano obydwu oferentów, a jedynie skarżącego, co zdaniem Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 k.p.a., co skutkowało również zasadnością zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku WSA w W., Sąd ten wskazał na niezałączenie przez organ oferty drugiej strony postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącemu jej zweryfikowanie pod kątem prawidłowego sporządzenia i prawidłowości jej oceny. Nadal zatem zachowały moc zalecenia zawarte w uprzednim wyroku z dnia 29 października 2008 r., wydanym w sprawie VII SA/Wa 822/08.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego w Lublinie Narodowego Funduszu Zdrowia, zawiadamiając uprzednio F. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie, decyzją z dnia [...] września 2010 r. ponownie oddalił odwołanie.

Organ wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, tj. F. M. sp. z o.o. i S. S. P. R. i T. S. w Z., prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o świadczeniach, w zarządzeniu Nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r. oraz w zarządzeniu Nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, zmienionym zarządzeniem Nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r. Organ podał, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania i uwzględniając wytyczne Sądu, organ administracji stwierdził przeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisem art. 134 cyt. ustawy o świadczeniach. W trakcie postępowania zapewniono jego stronom równe traktowanie, a wszelkie wymagania i dokumenty oraz informacje związane z postępowaniem udostępniono oferentom na tych samych zasadach. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert, określone przez Prezesa Funduszu, opublikowano na stronie internetowej Centrali NFZ i Oddziału L. NFZ. Informacja o obowiązujących wymaganiach oraz kryteria ocen ofert została zamieszczona w ogłoszeniu o rokowaniach z dnia 11 grudnia 2007 r. i w zaproszeniach do rokowań.

Organ podał, że kompetencja do określenia kryteriów ocen należy do Prezesa Funduszu po zasięgnięciu opinii właściwych konsultantów krajowych (przepisy art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 i 3 cyt. ustawy o świadczeniach). Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w cyt. zarządzeniu z dnia 27 września 2007 r. Załącznik nr 1 do ww. zarządzenia, tab. 1.9 a – pomoc doraźna i transport sanitarny – ratownictwo medyczne, szczegółowo wskazuje parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy NFZ, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez Oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów za kryterium: kompleksowości (10 pkt), jakości (40 pkt) oraz dostępności (0 pkt). Kryteriami różnicującymi oferty były: ocena punktowa za cenę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej (S. P. – 29,79 pkt, F. – 30 pkt) oraz kryterium ciągłości (S. P. – 15 pkt, F. – 7,5 pkt).

Kryterium ciągłości, zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9a, oceniane jest przez następujące szczegółowe parametry oceny:

a) spełnienie wymagań (warunków koniecznych) – maks. liczba pkt 1 za każdy spełniony warunek na dzień składania ofert,

b) realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczenia w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem – oferent realizujący umowę w dniu złożenia oferty – za spełniony warunek 5 pkt.

Z części a) oferent mógł uzyskać 5 pkt (5 pytań po 1 pkt), z części b) 5 pkt (1 pytanie za 5 pkt), łącznie za odpowiedzi z części a) i b) maksymalnie mógł uzyskać 10 pkt, i wówczas wg wagi skalującej mógł uzyskać 15 pkt. W przypadku otrzymania mniejszej ilości punktów z ankiety, oferent otrzymuje proporcjonalnie mniej punktów.

F. uzyskał maksymalną ilość punktów 5 z części a) i 0 pkt z części b) ankiety z tego powodu, że w dniu złożenia oferty nie realizował umowy zawartej z NFZ. Otrzymał zatem proporcjonalnie za to kryterium wg wagi skalującej 7,5 pkt.

S. P. uzyskała 5 pkt z części a) ankiety i 5 pkt z części b), tj. razem 10 pkt, czyli wg wagi skalującej 15 pkt.

Organ podkreślił, ze oferent realizujący umowę z Funduszem może uzyskać za kryterium "jakość" punkty ujemne na skutek wyników kontroli świadczenia usług, których to punktów ujemnych (-5) za to kryterium nie może otrzymać oferent niemający zawartej umowy z Funduszem.

Powołując się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), Dyrektor LOW NFZ stwierdził, że zgodnie z procedurą obowiązującą w NFZ kontroli obowiązkowo poddaje się jedynie świadczeniodawcę starającego się po raz pierwszy o zawarcie umowy z Funduszem będącej przedmiotem postępowania. Dlatego kontroli tej poddano jedynie F. bez skontrolowania S. P., która już taką umowę miała wcześniej z Funduszem zawartą.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania F., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podkreślił konieczność spełnienia przez oferentów wymagań określonych w cyt. zarządzeniach Prezesa NFZ z dnia 10 września 2007 r. i 9 października 2007 r., z którymi to dokumentami oferenci powinni się zapoznać, o czym złożyli stosowne oświadczenia. Stwierdził również, że oceny ofert dokonano zgodnie z cyt. zarządzeniem z dnia 27 września 2007 r. Ocena ta jest dokonywana automatycznie przez system komputerowy na podstawie listy ankiet wypełnionych przez oferenta. Natomiast wartość punktowa poszczególnych pozycji ofert w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych.

Organ odwoławczy opisał, w jaki sposób komisja określiła punktację za poszczególne kryteria, wskazując, iż w jej wyniku F. uzyskał 87,50 pkt, a S. P. 94,79 pkt. Różnica punktowa wynikała z przyznania F. za kryterium "ciągłość" 7,5 pkt, a S. P. 15 pkt, co zadecydowało o większej ilości punktów przyznanych temu oferentowi, chociaż za kryterium "cena" S. P. uzyskała 29,79 pkt, a F. 30 pkt. Za pozostałe kryteria obaj oferenci uzyskali taką samą ilość punktów.

Omawiając ponownie punktację za sporne kryterium "ciągłość", wskazano na zapisy załącznika nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9a.

F. uzyskał za kryterium "ciągłość" (wg wagi skalującej) 7,5 pkt otrzymując za spełnienie wymagań z pkt a) 5 pkt, a za spełnienie wymagań z pkt b) 0 pkt, ponieważ w dniu złożenia oferty nie realizował umowy z Funduszem.

S. P. za to kryterium otrzymała odpowiednio za spełnienie wymagań z pkt a) 5 pkt i za spełnienie wymagań z pkt b) również 5 pkt, gdyż na dzień składania oferty realizowała umowę z Funduszem, co wg wagi skalującej za to kryterium dało w rezultacie temu oferentowi 15 pkt.

W ocenie organu administracji fakt realizacji umowy w dniu złożenia oferty ma wpływ na punktację za kryterium "ciągłość" dla określenia wartości punktowej za spełnienie wymagań z pkt b). Natomiast "kompleksowość" organ zdefiniował jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń, w jego ocenie zgodnie z zarządzeniem Prezesa Funduszu nr 71/2007/DSOZ.

F. M. sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy o świadczeniach przez nierówne traktowanie oferentów, uznając, że przyjęcie preferencji w punktacji oferty za wcześniejsze wykonywanie umowy z Funduszem narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasadę zachowania uczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem norm proceduralnych oraz z naruszeniem zasady równego traktowania stron, tj. z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W szczególności skarżący upatrywał nierówne traktowanie przez przyjęcie dodatkowej punktacji za kryterium "ciągłość" naruszające jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę F. na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2010 r., wskazując, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. W ocenie Sądu nie było podstaw do przyjęcia nierównego traktowania uczestników postępowania w rozpoznawanym postępowaniu prowadzonym przez komisję, jak i w postępowaniu administracyjnym.

W art. 134 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2 tego przepisu, jak również w kolejnych przepisach ww. ustawy dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa NFZ dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 tej ustawy Prezes NFZ, przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Prezes NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach określił i podał do publicznej wiadomości wymagania w ww. zarządzeniach z dnia 10 września 2007 r. (zmienionym zarządzeniem z dnia 22 października 2007 r.), z dnia 9 października 2007 r. (zmienionym zarządzeniem z dnia 10 grudnia 2007 r.), wskazując jednocześnie, iż ocena ofert będzie dokonywana w oparciu o zarządzenie z dnia 27 września 2007 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 tej ustawy.

Sąd I instancji podał, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis 154 ust. 6 cyt. ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania, określonych zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach (m.in. art. 148), jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy (m.in. zarządzenie z dnia 27 września 2007 r.).

Zgodnie z przepisem art. 148 cyt. ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Sąd wskazał, że istotą sporu jest ocena kryterium "ciągłości" oceniana w szczególności poprzez: a) ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty, b) ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Zdaniem skarżącego naruszenie zasady równego traktowania stron postępowania przejawiało się tym, że przy ocenie "ciągłości", oferent realizujący już umowę z Funduszem był w lepszej sytuacji, bowiem za to kryterium otrzymywał 5 punktów, w przeciwieństwie do oferenta, który takiej umowy nie posiadał, otrzymując wówczas 0 punktów.

Sąd stwierdził, że kryterium to było znane wszystkim oferentom przed przystąpieniem do negocjacji. Podkreślił, że określone przez Prezesa NFZ kryteria ocen muszą być stosowane jednolicie przez komisję konkursową i zastrzeżenia oferentów w tym zakresie, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania, w wyniku którego ich interes prawny doznał uszczerbku, nie mogą być uwzględniane.

W ocenie Sądu kryterium "ciągłość" było jednolicie stosowane w toku postępowania przez komisję konkursową w stosunku do wszystkich oferentów, zgodnie z tabelą 1.9a załącznika nr 1 do cyt. zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. Dookreślenie tego kryterium i skalowanie za niego ocen nie pojawiło się w toku postępowania jako nieznane stronom postępowania przed przystąpieniem do negocjacji. Kryterium to jest elementem ustawowym, m.in. warunkującym porównywanie ofert (art. 148 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach) i jego doprecyzowanie nastąpiło w wymienionym zarządzeniu Prezesa Funduszu, na co zwracał uwagę WSA w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r.

Według tabeli 1.9a załącznika nr 1 do ww. zarządzenia ocena kryterium "ciągłości" (zgodnie z wymienionym zarządzeniem) została dokonana przez komisję na podstawie oceny a) spełnienia wymagań (warunków koniecznych), za co przyznaje się za każdy spełniony warunek 1 pkt oraz b) realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczenia w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem, za co przyznaje się 5 pkt.

Zdaniem Sądu opisane przez organ warunki oceny spełnienia kryterium "ciągłość" istniały przed ogłoszeniem negocjacji, były znane oferentom i nie uległy zmianie w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia w S. P. kontroli i ograniczenie się w tym zakresie do skontrolowania wyłącznie skarżącego, Sąd stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Komisja konkursowa uznała za stosowne przeprowadzenie kontroli wyłącznie u skarżącego, gdyż zgodnie z Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Wersja 5.0, z dnia 10 września 2007 r., z wykorzystaniem informacji i danych zawartych w systemie informatycznym oddziału, posiadała konieczne informacje o wykonywaniu świadczeń przez S. S. P. R. i T.S. w Z. na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Posiadając zatem niezbędne informacje bez przeprowadzania kontroli, Komisja z tego uprawnienia nie skorzystała.

Zdaniem WSA treść § 2 pkt 4 lit. b) cyt. zarządzenia z dnia 27 września 2007 r. precyzującego pojęcie "ciągłość" jako ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z NFZ, nie preferuje samego faktu posiadania przez oferenta umowy zawartej z Funduszem, lecz jednoznacznie określa, że ocena tego kryterium wobec świadczeniodawcy wykonującego taką umowę sprowadza się do oceny braku ryzyka przerwania tych świadczeń. Nie ma zatem racji skarżący, twierdząc, że wyłącznie sam fakt umowy łączącej S. P. z Funduszem zadecydował o przyznaniu temu oferentowi 5 punktów za kryterium "ciągłość" w części b) ankiety. W świetle bowiem informacji i danych posiadanych z urzędu przez NFZ, miał on podstawy do stwierdzenia, że nie zachodzi ryzyko przerwania owych świadczeń, a tym samym za tę część odpowiedzi z ankiety przyznał oferentowi właściwą ilość punktów.

W ocenie Sądu I instancji skarżący miał możliwość, w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ, zapoznania się z aktami sprawy, a więc miał możliwość również zapoznania się z ofertą S. P. Zatem wytyczne Sądu wskazane w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. zostały w tym zakresie przez organ administracji wykonane. Organ odniósł się także do pozostałych wytycznych Sądu przez podanie nie tylko samej punktacji, lecz również wyjaśniając i uzasadniając, z jakich powodów w taki a nie inny sposób została ona ukształtowana przez komisję. W toku postępowania administracyjnego organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również zastosowane przepisy prawa materialnego nie zostały przez niego zinterpretowane błędnie lub niewłaściwie zastosowane.

F. M. Spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum sprawy, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. :

1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że przyjęcie takiego jak w postępowaniu kryterium ciągłości oraz nieprzeprowadzenie kontroli drugiego oferenta nie stanowi naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji;

2) art. 148 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównywanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że przyjęcie takiego jak w postępowaniu kryterium ciągłości nie stanowi naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a tym samym przyjęcie, że tak ujęte kryterium ciągłości spełnia ustawowe warunki kryteriów oceny ofert;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.p.s.a.:

1) poprzez błędne uznanie, iż WSA orzekając dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 ust. 2 p.p.s.a. z uwagi na brak załączenia do akt dokumentów innych stron postępowania;

2) poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni i błędnie ustalony stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię powołanych dalej przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowoadministarcyjnej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez WSA ww. przepisów prawa materialnego F. załączył do skargi kasacyjnej wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału XVII Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie XVII AmA 201/09, wskazując, że "podziela jego argumentację w całości i przyjmuje jako własną".

Kasator stwierdził, że postępowanie organów NFZ dotknięte było wadami, co które doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia przez WSA stanu faktycznego w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącego zapoznania się z dokumentami dotyczącymi innych stron postępowania, tj. ofertą oraz szczegółowym uzasadnieniem przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA, uniemożliwia mu skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie oraz ochronę praw strony postępowania. Powołując się na orzecznictwo WSA w W., kasator podał, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie, zaś dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie, w oparciu o przepisy materialne szczegółowo wykazane, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich kryteria.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie zostały wydane przez WSA w W. dwa wyroki poprzedzające zaskarżony wyrok, tj.: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 822/08, oraz z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1704/09, którymi uchylono decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2008 r. Sąd wskazał na naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wobec braku porównania ofert obu oferentów i ich analizy w kontekście każdego z kryterium oceny, co uniemożliwiło zbadanie, czy zapewniono równe traktowanie uczestników konkursu (art. 134 i art. 148 cyt. ustawy o świadczeniach). Sąd podniósł, że w aktach sprawy brak jest oferty drugiego oferenta, co uniemożliwia porównanie ofert. Ponadto, Sąd przywołał treść art. 153 p.p.s.a., który należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. Sąd stwierdził naruszenie art. 153 p.p.s.a. wobec niezałączenia oferty drugiego oferenta wbrew wytycznym WSA zawartym w poprzednim wyroku.

Ponadto, Sąd w wyżej wskazanym wyroku wyraził pogląd, iż naruszona została zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 134 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, wyrażonej w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., w świetle art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie ma żadnych podstaw prawnych do przyznawania punktacji z tytułu kontynuacji świadczeń zdrowotnych.

Skarga kasacyjna stawia zarzut, iż w dalszym ciągu nie włączono oferty drugiego uczestnika konkursu, naruszono zasadę równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, błędną ocenę kryterium ciągłości (art. 134 ust. 1, art. 148 cyt. ustawy o świadczeniach).

Powyższe zarzuty wiążą się z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to bezwzględny obowiązek zastosowania się do wyrażonej przez sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przed organami administracji publicznej i ewentualnego kolejnego postępowania sądowego, chyba że zmieni się stan faktyczny lub prawny, co jednak nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Podkreślić również należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno przez organ, jak i Sąd, powstaje obowiązek zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, chociażby w orzeczeniach zapadłych w innych sprawach Sąd wyraził inny pogląd.

Nieprawidłowości w ocenie prawnej, czy wiążących wskazaniach co do dalszego postępowania mogą zostać wyeliminowane wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, lub też w przypadku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej zastąpienia błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (art. 184 p.p.s.a.) innymi motywami.

Również tego rodzaju przypadek nie miał miejsca w niniejszym postępowaniu, w którym zapadły trzy wyroki Sądu I instancji.

Pozostaje zatem ocena, czy Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej weryfikacji zastosowania się przez organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. do wcześniej wyrażonej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że istotą sporu jest ocena kryterium ciągłości. Oceną tą, dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. związany był z mocy art. 153 p.p.s.a. organ przy ponownym rozpoznaniu oraz Sąd w kolejnym postępowaniu sądowym.

Ponieważ nie zmienił się stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie, zadaniem Sądu było zweryfikowanie zastosowania się organu do oceny prawnej i zaleceń, zaś Naczelny Sąd Admnistracyjny bada prawidłowość tej weryfikacji dokonanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie podlegają kolejnej weryfikacji.

Z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 i 193 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. wynika, że oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego związany jest także Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem wszelkie odmienne od poprzednich rozważania Sądu I instancji na temat oceny kryterium ciągłości i jego stosowanie są niedopuszczalne w świetle art. 153 p.p.s.a.

Konsekwencją błędnej wykładni ustawowego pojęcia "ciągłości" jako kryterium oceny ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 148 pkt 1 cyt. ustawy) i "przeniesienie" jej na treść zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. – poprzez przyznanie dodatkowej punktacji z tytułu zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w wyniku poprzedniego konkursu (7,5 z 15 możliwych punktów) – jest bezpodstawne zawyżenie punktacji z tego tytułu na rzecz drugiego oferenta, tj. S. S. P. R. i T. S. w Z.

Zalecenia Sądu wyrażone w obu poprzednich wyrokach w trybie art. 153 p.p.s.a. były czytelne i sprowadzały się do obowiązku załączenia do akt dokumentacji drugiego oferenta, tj. jego oferty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ dołączył do akt sprawy ten dokument jako materiał dowodowy. Dlatego też stanowisko Sądu o "możliwości" zapoznania się strony z aktami sprawy, a tym samym z ofertą S. P., nie świadczy o prawidłowym zbadaniu (weryfikacji) wykonania wiążących wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków wydanych w uprzednich postępowaniach sądowych.

Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.p.s.a, usuwają się spod kontroli kasacyjnej wobec braku ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, nie może we własnym zakresie konkretyzować ani uściślać zarzutów skargi kasacyjnej, czy też w inny sposób ich konkretyzować.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd, biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170, art. 190, art. 193 p.p.s.a., dokona weryfikacji prawidłowego zastosowania się przez organ do wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 3 września 2008 r. i 18 lutego 2010 r.

Biorąc powyższe pod uwagę w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.