Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 393/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 152/07 oraz zażalenia J. K. od powyższego wyroku w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na wybudowaniu obiektu na działce nr [...] i [...] (obręb J.-L.), do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie trzecim i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] lutego 2003 r., stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z [...] października 2002 r. i zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego 73 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy.

W dniu [...] października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., wydał decyzję, którą nakazał W. S. wykonanie do 30 listopada 2002 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót, polegających na wybudowaniu obiektu na działkach nr [...] i [...], do stanu zgodnego z prawem. Czynności te miały polegać na inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego obiektu wraz z uzgodnieniami w zakresie przepisów bhp, sanitarno-epidemiologicznych, zabezpieczenia przeciwpożarowego i odbiorów przewodów kominowych oraz uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że sprawa wybudowania obiektu handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] toczy się od 1995 r. i była rozpatrywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne. Wymieniając poszczególne rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie stwierdził, że pierwsza decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] grudnia 1995 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie i stała się ostateczna, po czym Wojewoda Wrocławski stwierdził jej nieważność decyzją z [...] listopada 1996 r. Decyzją z [...] listopada 1996 r. Wojewoda Wrocławski stwierdził nieważność kolejnej decyzji. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku W. S., Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie [...] listopada 1996 r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę pawilonu na działkach nr [...] i [...]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Wrocławskiego decyzją z [...] sierpnia 1997 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie wniosku W. S. z 19 września 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie [...] września 1997 r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę pawilonu usługowo-handlowego, która na skutek odwołania J. K. została uchylona decyzją Wojewody Wrocławskiego z [...] kwietnia 1998 r. w części, która nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] sierpnia 1995 r., i utrzymana w mocy w części dotyczącej pozwolenia na budowę obiektu o powierzchni zabudowy 129,60 m2. Kolejną decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie wydał [...] lipca 1998 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z [...] października 1998 r. Pismem z 12 maja 1998 r. W. S. zgłosił zakończenie robót budowlanych, które zostało przyjęte pismem z 14 maja 1998 r. Decyzja Wojewody Wrocławskiego z [...] kwietnia 1998 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z [...] września 1997 r. zostały uchylone na skutek skargi J. K. przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z 17 stycznia 2000 r. W dniu [...] grudnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie wydał kolejną decyzję o zezwoleniu na kontynuację robót przez W. S.. Ta decyzja została uchylona decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] października 2002 r.

Z uwagi na te okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie stwierdził, że inwestor W. S. wykonywał roboty w czasie, w którym decyzje były ostateczne, i wstrzymywał je na skutek decyzji organu drugiej instancji. Organ administracji zaznaczył, że świadczą o tym zapisy w dzienniku budowy.

Organ nadzoru budowlanego wskazał też, że w dniu przeprowadzenia kontroli stwierdzono, iż roboty budowlane zostały wykonane na pierwszej kondygnacji, że teren wokół obiektu jest uporządkowany oraz że nie zostały wykonane roboty wykończeniowe na poddaszu. Wskazano też, że W. S. jest użytkownikiem wieczystym działek, na których został wzniesiony przedmiotowy obiekt budowlany i terenu do niego przyległego, że granica działki nr [...], stanowiącej własność gminy i będącej w użytkowaniu wieczystym W. S., znajduje się w odległości 2 m od obiektu stanowiącego własność J. K., natomiast odległość między obiektami wynosi 6,5 m. Organ administracji nadmienił także, iż od 1995 r. zmieniły się stosunki formalno-prawne gruntów, na których został wzniesiony obiekt, natomiast nie został zmieniony w planie zagospodarowania terenu zapis dotyczący przeznaczenia terenu.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie wniósł skarżący J. K.. W odwołaniu zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2, art. 38 ust. 1, art. 50 ust.1 i 3 Prawa budowlanego oraz twierdził, że jest ona sprzeczna z wydanymi w sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i innymi decyzjami.

Rozpoznając odwołanie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z [...] lutego 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i zobowiązał W. S. do dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2003 r. wypisu z planu zagospodarowania terenu obejmującego zrealizowaną inwestycję, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obejmującej teren zainwestowania, inwentaryzacji budowlanej pawilonu handlowo-usługowego, ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu oraz niezbędnych opinii i uzgodnień.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można wydać nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznych decyzji, które później zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W takich okolicznościach, jak wskazał, postępowanie administracyjne prowadzi się zgodnie z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, że taka procedura została przyjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2002 r. stwierdził, że pawilon handlowy będący własnością W. S. jest obecnie w części użytkowany i decyzją z [...] października 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin na ich wypełnienie. Decyzja ta, jak wskazano, nakłada na inwestora obowiązki, których wypełnienie ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem i kolejna decyzja organu pierwszej instancji, wydana po analizie dokumentów przedstawionych przez zobowiązanego, będzie nakładała na niego obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, kiedy okaże się, że z prawnego punktu widzenia inwestycja narusza w sposób oczywisty istniejący porządek prawny albo poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie prac, kiedy ten porządek nie zostanie naruszony.

Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, uznając te zarzuty za niezasadne.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stanowisko skarżącego Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze wnosił on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] października 2002 r., zarzucając błędne powołanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 87 ust. 1 pkt 1a i 1c Prawa budowlanego, § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 6 - 10, art. 16 § 1, art. 35 § 3, art. 61 § 1 i 4, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7 i 83 Konstytucji.

Natomiast przedstawiając stanowisko strony przeciwnej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniając podstawę prawną wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji upoważniał organ administracji jedynie do nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i w tej sytuacji nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia wskazanej w zaskarżonych decyzjach dokumentacji, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tego przepisu z tej to przede wszystkim przyczyny, że samo przedłożenie tej dokumentacji nie może samo przez się doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nadto wskazał, powołując się też na orzecznictwo, że art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nałożenie obowiązku "wykonanie określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, na przykład nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku.

To mając na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydane zostały z rażącym naruszeniem powołanego art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że organ nadzoru budowlanego ma prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych ocen technicznych lub ekspertyz, jednakże uprawniony jest to uczynić w formie postanowienia, które ma charakter dowodowy, nie zaś w formie decyzji. Podstawą do wydania takiego postanowienia jest, jak wskazał, art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy.

Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 10 k.p.a., co uzasadnił stwierdzeniem, iż wynika to "z lektury akt sprawy".

Od wyroku Sądu pierwszej instancji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł skargę kasacyjną, zaś skarżący J. K. zażalenie na zawarte w nim rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że przedłożenie przez inwestora określonej dokumentacji nie może prowadzić do legalizacji robót budowlanych oraz naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, mianowicie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami, błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy, który wskazuje na niemożność zakończenia sprawy w inny sposób niż poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów, art. 141 § 4 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu administracji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że chybiona jest argumentacja Sądu pierwszej instancji, według której decyzje organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjmując, że Sąd pierwszej instancji sformułował pogląd, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi oraz że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., autor skargi kasacyjnej stwierdził, że pogląd ten nie może mieć bezwarunkowego zastosowania w każdej bez wyjątku sprawie toczącej się w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż każda sprawa ma charakter indywidualny, ocena prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego, dokonywana przez sąd administracyjny, każdorazowo musi być dokonywana z uwzględnieniem specyfiki stanu faktycznego. Z tej przyczyny, jak wywiedziono, wadliwe było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nałożone w niniejszej sprawie obowiązki legalizacyjne z całą pewnością nie doprowadzą inwestycji do zgodności z prawem. Jednocześnie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy materiału dowodowego w sprawie i nie ustalił, czy w ogóle istnieje katalog robót budowlanych, które należałoby nałożyć na inwestora, zamiast kwestionowanej dokumentacji. Tym samym, w ocenie organu administracji, Sąd pierwszej instancji naruszył również prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na treść wyroku, to jest art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy, który wskazuje na niemożność zakończenia sprawy w inny sposób niż poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów.

Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono też, że pogląd o wykluczeniu możliwości żądania dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przestał być poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że dotychczasowa jednolita w tej mierze linia orzecznicza uległa zmianie i tytułem przykładu powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. II OSK 167/06.

Skarżący organ zarzucił także błędną ocenę przez Sąd pierwszej instancji istniejących dowodów, jak również orzeczenie w sprzeczności ze zgromadzonymi dowodami, poprzez co Sąd ten uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie dokumentacji. W związku z tym wskazano, że akta sprawy administracyjnej dowodzą jednoznacznie, iż brak jest konieczności nakładania na inwestora czynności faktycznych, innych niż przedłożenie dokumentów. Istotne znaczenia ma dla takiej tezy, jak wskazano, zapadły w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 2027/06, którym oddalono skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej W. S. pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego. Twierdząc, że roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego zostały zrealizowane zgodnie z prawem, czego wyrazem jest – jak wskazano - ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie części obiektu, nie istnieje w chwili obecnej potrzeba nakładania na inwestora jakichkolwiek czynności faktycznych, mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego uznano, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji stwarza sytuację, w której organy nadzoru budowlanego pozbawione są możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzucono, że Sąd nie formułuje w tym względzie jakichkolwiek konkretnych wytycznych dla organów, ograniczając się do stwierdzenia, że błędem jest legalizacja robót budowlanych poprzez przedłożenie dokumentacji powykonawczej a jednocześnie stan faktyczny nie przemawia za nałożeniem na inwestora czynności faktycznych i nie jest możliwe umorzenie postępowania legalizacyjnego. Przeciwko umorzeniu postępowania legalizacyjnego przemawia bowiem, jak wskazano, powołany wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r. w sprawie II OSK 167/06.

W końcu, uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż organy nadzoru budowlanego dopuściły się w niniejszej sprawie uchybienia przepisom procesowym, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zakładając, że uchybieniem tym był brak zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia dowodów, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W zażaleniu na rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania skarżący Jozef K., wnosząc o zmianę tego rozstrzygnięcia i zasądzenie na jego rzecz od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu 199 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, podniósł, że w piśmie z 15 listopada 2007 r. domagał się zasądzenia 199 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co złożyły się koszty przejazdu i utraconego zarobku, nie przekraczające wynagrodzenia jednego adwokata.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i przytoczone podstawy.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), przy czym, co istotne, chodzi o ten przepis w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, a więc sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.). Jest to o tyle istotne, że wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r. w sprawie II OSK 167/06, opublikowany w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, dotyczył wykładni tego przepisu, ale w brzmieniu właśnie ustalonym wskazaną nowelizacją. Z tego powodu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyrok ten nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Nie ma znaczenia ani to, że w jego uzasadnieniu wyraźnie wskazano, iż w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, ani to, że opublikowana teza uzasadnienia tego wyroku sprzeciwia się umorzeniu postępowania naprawczego. Poglądy te zostały bowiem sformułowane w istotnie odmiennym stanie prawnym. Tym samym też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzega sprzeczności pomiędzy swym rozstrzygnięciem, a powołanym wyrokiem.

Jeżeli chodzi zatem o zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu, który był uwzględniany przez Sąd pierwszej instancji, to zarzut ten w warunkach rozpoznawanej sprawy i uwzględniwszy przytoczone przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwo nie jest zasadny. Sam bowiem organ administracji wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu przyznaje, że pogląd Sądu pierwszej instancji o wykluczeniu możliwości żądania dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego był w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący, zmienić zaś go miał powołany wyrok NSA, który jak wskazano, nie może być jednakże brany pod uwagę. Jeżeli zatem sposób wykładni przyjęty przez Sąd pierwszej instancji był dominujący, to dopuszczalne było uznanie, że wykładnia odmienna rażąco narusza prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest też to do złożenia jakich dokumentów wezwano inwestora w zaskarżonej decyzji. Niektórych z tych dokumentów w sposób oczywisty nie można było żądać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji. Żądając złożenia wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji uchyla się od samodzielnego stosowania prawa powszechnie obowiązującego, jakim był i jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 7 obowiązującej w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Domagając się przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej naruszono art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, w którym przewidziane było dołączenie takiego dokumentu do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, które w postępowaniu naprawczym było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązkowe (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W końcu domagając się ekspertyzy technicznej naruszono art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w którym wprost przewidziano możliwość uzyskania tego rodzaju dokumentu.

Te wszystkie okoliczności przemawiają za uznaniem zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji za niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wynikiem nieporozumienia. Przepis ten określa sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, gdy uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie ma żadnego związku z rozpoznawaną sprawą, w której przedmiotem zaskarżenia była decyzja administracyjna, a więc akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego, w kontekście uwzględnienia skargi, dotyczy art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezrozumiałe jest zatem samo powołanie tego przepisu w podstawie skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, jak też powołanie go w kontekście kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi również nie ma on żadnego związku. Przy czym przyznać należy, że przepis ten został powołany przez Sąd pierwszej instancji. Jednakże powołanie go w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zapewne na skutek oczywistej omyłki, (pomijając to, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnego powołania tego przepisu) nie może być uznane za uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy skoro wskazano też właściwą podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Omawiany zarzut nie jest zatem trafny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis formułuje jedną z podstaw uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, mianowicie stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest więc wystarczające powołanie tylko tego przepisu. Musi on być powołany wraz z tymi przepisami postępowania, które zostały naruszone. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie ma podstaw, aby zarzut ten ocenić. W skardze kasacyjnej wprost naruszenia tego przepisu nie powiązano z naruszeniem żadnego przepisu postępowania. Jedynie w uzasadnieniu, nie nawiązując wprawdzie wprost do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedstawiono wywody dotyczące dostrzeżonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 10 k.p.a. Zakładając zatem, iż chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 k.p.a., to zauważyć należy, że mimo iż w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie wskazano wyraźnie w jaki sposób organy administracji naruszyły powołany przepis postępowania i jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to takie uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało wpływu na jego rozstrzygnięcie, gdyż stwierdzenie nieważności opiera się na innej podstawie i jest rozstrzygnięciem dalej idącym niż uchylenie zaskarżonej decyzji, mogące być skutkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej mówiąc, bez obalenia podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 k.p.a. nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

W końcu oceniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że nie jest on zasadny, gdyż z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w sposób dostateczny wynikają wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę takich jak dotychczas decyzji wydać organy nie mogą. Sąd pierwszej instancji wskazał też w jaki sposób w jego ocenie należy uzyskiwać w postępowaniu naprawczym oceny techniczne i ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. Nie wyjaśnił wprawdzie jakie ewentualnie decyzje można później wydać, w tym, czy dopuszczalne byłoby umorzenie postępowania, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro w skardze kasacyjnej przyznano, że postępowanie zakończyło się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.

Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, gdyż jego pełnomocnik nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zaś § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 13498 ze zm.), zawierający właśnie "normy przepisane", nie przewiduje wynagrodzenia dla adwokata tylko za sporządzenie i przesłanie do sądu administracyjnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale uzależnia je od udziału w rozprawie.

Zażalenie skarżącego J. K. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne. Przede wszystkim z akt wynika, że skarżący złożył na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. zestawienie kosztów postępowania z wnioskiem o ich przyznanie, domagając się szczegółowo wyliczonej kwoty 199 zł. Tymczasem Sąd pierwszej instancji zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego tylko część tych kosztów nie wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmowy przyznania zwrotu kosztów w wysokości żądanej przez skarżącego. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji brak jakiegokolwiek wyjaśnienia orzeczenia w zakresie kosztów postępowania, nawet powołania podstawy prawnej tego orzeczenia. Powołano wprawdzie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ma związek z kosztami postępowania, jednakże przepis ten dotyczy wynagrodzenia pełnomocników ustanawianych w ramach prawa pomocy, a więc ani nie ma związku z kosztami, których zwrotu domagał się skarżący, ani żadnego związku ze sprawą, gdyż nie występował w niej pełnomocnik ustanowiony z urzędu. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia żądania o kosztach postępowania art. 141 § 4 w z. z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że zażalenie skarżącego jest zasadne, zaś wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę zwrotu kosztów postępowania Sąd pierwszej instancji rozstrzygnie o wniosku skarżącego w tym przedmiocie, wyjaśniając motywy swego rozstrzygnięcia.