Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1273/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 1, 3, 8 i 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jakub Makuch Sędziowie : SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2023 r. sprawy ze skargi C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 maja 2022 r. znak SKO.Dr./4122/101/2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 1317 zł (tysiąc trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 maja 2022 r., znak SKO.Dr./4122/101/2022, działając na podstawie art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2022 r., nr [...] (znak sprawy: [...]), w przedmiocie ustalenia i nałożenia na C. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 10 701,60 zł (słownie: dziesięć tysięcy siedemset jeden złotych 60/100), za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy: Al. [...] (działka nr 1, obr. [...] jed. ewid. K.) powierzchnią o treści zmiennej, w dniach od 9 stycznia 2020 r. do 15 kwietnia 2020 r., wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty w/w kary na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w Krakowie – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustalaniu dla C. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 10 701,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy – al. [...] (działka nr 1, obr. [...] jed. ewid. K.) powierzchnią reklamową w formie tablicy o treści zmiennej, w dniach od 9 stycznia 2020 r. do 15 kwietnia 2020 r. wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty tej kary na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w Krakowie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie kontroli pasa drogowego al. [...] w K. w dniu 9 stycznia 2020 r. stwierdzano zajęcie tego pasa przez tablicę reklamową o treści zmiennej w formie o wymiarach: szerokość 1,4 m, wysokość 2,0 m. o całkowitej pow. reklamowej wynoszącej 2,8 m2. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego – dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch, zaś czynności w tym zakresie zostały opisane odpowiednim protokołem. Właścicielem tablicy jest C. Sp. z o.o., zaś działka nr 1 stanowi pas drogowy drogi publicznej jaką jest Aleja [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich Krakowa. Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Zawiadomienie zostało skierowane do C. Sp. z o.o. i odebrane przez spółkę w dniu 29 stycznia 2020 r.; w piśmie tym strona została poinformowana, że ujawienie przedmiotowego urządzenia reklamowego w przestrzeni pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, powoduje naliczenie kary pieniężnej od jego ujawnienia. W piśmie wyznaczono 7-dniowy termin do złożenia nowych wniosków, dowodów lub ewentualnych żądań. Strona skorzystała z możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie i wniosła o: powtórzenie przez organ czynności kontrolnych – oględzin nośnika reklamowego, a w przypadku odmowy, dokonanie dodatkowych dodatkowej kontroli nośnika z udziałem strony; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz opinii biegłego geodety w celu ustalenia, czy przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się w graniach pasa drogowego; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. Dopuszczono wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia dowodu z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. Jednocześnie odmówiono przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. W dniu 30 lipca 2020 r. inspektorzy Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz ze stroną przeprowadzili oględziny przedmiotowego nośnika reklamowego zlokalizowanego w pasie drogowym al. [...]. Stwierdzono, iż tablica reklamowa zajmuje przestrzeń pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, natomiast strona wniosła o stwierdzenie, iż nośnik reklamowy nie wychodzi poza obrys dachu budynku. Z powyższym oględzin został sporządzony protokół. Organ pierwszej instancji wskazał, że skoro strona nie legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogowego, to zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej za jego zajęcie. Jest to ustawowy obowiązek zarządcy drogi, wynikający z art. 40 ust. 12 ustawy. Organ pierwszej instancji powołał przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1 -2 oraz postanowienia uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W przedmiotowej sprawie stawka wynosi 3,90 zł i wynika z § 5 ust. 1 pkt 8 tej uchwały. Z zestawienia powołanych przepisów organ pierwszej instancji wywiódł, iż zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej w oparciu o wielkość całkowitej powierzchni reklamowej wyliczonej jako powierzchnia reklamowa ab = 2 m x 1,4 m = 2,8 m kw gdzie "a" stanowi wysokość części ekspozycyjnej, zaś "b" szerokość powierzchni ekspozycyjnej. Szczegółowe zaś wyliczenia zostały dokonane i prezentują się następująco: 98 dni zajęcia x 2,8 m kw. (zajęta powierzchnia) x 3,90 zł (stawka wynikająca z uchwały) = 1070,16 zł x 10 krotność wynikająca z ustawy = 10701,60 zł. Organ pierwszej instancji rozważył też możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów k.p.a., tj. art. 189 f § 1 i § 2, jednak nie znalazł ku temu podstaw.

Działając na skutek odwołania C. Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 maja 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 10 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także zwrócił uwagę na podjętą na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych uchwałę nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa – i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przyjęta przez organ pierwszej instancji powierzchnia tablicy reklamowej, nośnika o zmiennej treści w postaci tablicy reklamowej, zlokalizowanej przy al. [...] w K., ujawniona podczas kontroli tej ulicy w dniu 9 stycznia 2020 r., a która została wyliczona jako tablica jednostronna o powierzchni całkowitej wynoszącej 2,8 m kw., tj. jako tablica jednostronna o wymiarach 1,4 m x 2 m. Okoliczność ta została wykazana w materiale dowodowym, tj. w protokole z dnia 9 stycznia 2020 r., gdzie wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania tj. za pomocą dalmierza laserowego Leica Disto D810 touch. Nadto sporządzono rysunek techniczny z którego szczegółowo wynikają poszczególne wymiary nośnika reklamowego (karta nr 10 akt sprawy). Poszczególne czynności zostały szczegółowo udokumentowane przez organ, co również poparte zostało zgromadzonymi zdjęciami. Z kolei stanowisko, iż winny być poddane pomiarom jedynie wymiary wyświetlanej reklamy tj. "bez ramki", należy uznać za zupełnie niezasadne.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, z której wynika niewątpliwie, iż zajęcie danego terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego, a której dołączenie jest obowiązkiem organu zgodnie z orzecznictwem sądowym. Al. [...] jest własnością Gminy Miejskiej Kraków i w całości jest użytkowana jako droga powiatowa (w rozumieniu przepisów art. 6a ustawy o drogach publicznych) oraz znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskiej Kraków. Organ zamieścił w materiale dowodowym mapy ewidencyjne z zaznaczonym pasem drogowym wraz z przedmiotową reklamą, co także szczegółowo widać na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy. Stawka za umieszczenie tego typu nośnika reklamowego powinna być zakwalifikowana do kategorii opisanej w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa, tj. "inne reklamy". Nośnik reklamowy w postaci tablicy reklamowej o zmiennej treści o wymiarach, jak ten będący przedmiotem niniejszej sprawy, nie został opisany w katalogu § 5 ust 1. uchwały, tym samym organ trafnie zakwalifikował go jako "inne reklamy". Stawka za zajęcie pasa drogowego przez tego typu reklamy wynosi 3,90 zł za dzień. Kara została wymierzona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę brzmienie § 5 ust. 1 pkt. 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 roku określającego m.in. wysokość dziennej stawki dla szyldów reklamowych o powierzchni nieprzekraczającej 1m2 powierzchni całkowitej jako 3,9 zł, za 1 m2 (co wynika wprost z art. 40 ust. 10 ustawy). Zatem ustalana w decyzji kwota 10701,60 zł stanowi iloczyn ilości 98 dni (od 9 stycznia 2020 r. do 15 kwietnia 2020 r. zajętej powierzchni, czyli wyliczenie to kształtuje się następująco: 2,8 m2 x 3,9 zł x 98 dni x 10 stawka z art. 40 ust. 12 ustawy, co daje finalnie kwotę 10701,60 zł). Tym samym, wyliczona kara jest prawidłowa, zaś sposób jej wyliczenia, przyjęte wartości i podstawa prawna zostały szczegółowo wskazane w treści rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia art. 189f k.p.a., zaś postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo.

Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. C. Sp. z o.o. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że to zarządca drogi wyznacza granice pasa drogowego, co doprowadziło do zaniechania podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety – na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2019 r. poz. 9305 ze zm.) poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby urządzenie reklamowe było umiejscowione w pasie drogowym, a reklama była wyświetlana w dniach 10-21, 23-27 stycznia, 29 stycznia - 6 lutego, 8-11, 13-17 lutego, 19 lutego - 1 marca, 3- 15, 17-30 marca i 1-14 kwietnia 2020 r. w sytuacji gdy kontrole były przeprowadzone jedynie w dniach 9, 22, 28 stycznia, 7, 12, 1 lutego, 2,16, 31 marca i 15 kwietnia 2020 r., a w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego jakoby urządzenie reklamowe było umieszczone i jakoby reklama była wyświetlana pomiędzy dniami kontroli; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych, a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w pasie drogowym al. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżąca sformułowała też wnioski o dopuszczenie dowodów z opinii Stowarzyszania Geodetów Polskich – które Sąd postanowił oddalić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawiania jej mocy wiążącej, choć większość zarzutów skargi okazała się niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.; 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3. (...); 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. (...); 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; (...) 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł; 10. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego; 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6; 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. W podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wpisują się także przepisy aktu prawa miejscowego – uchwały Nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 7324), w tym § 5 ust. 1 pkt 8. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zidentyfikował i zinterpretował przepisy wchodzące w skład podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zebranego materiału dowodowego oraz poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, wskazać należy, że znajdująca się aktach mapa z wyrysowaną działką nr 1 oznaczoną symbolem "dr" (będącą własnością Gminy Miejskiej Kraków) oraz wypis z ewidencji gruntów – są miarodajnymi dowodami na okoliczność, że działka nr 1 stanowi pas drogowy al. [...], oraz na okoliczność, że budynek nr [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest w granicy z działką nr 1 (pasem drogowym). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2022 r. (II GSK 878/19, CBOSA), wyjaśnił, że: "Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (...), jej Rozdziałem 4, przepisy art. 20 i następne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) obejmuje zakresem informacji w niej zawartych, dotyczących gruntów ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja zawiera również informacje dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli wskazuje inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Na tle przywołanej ustawy wskazania wymaga, że w ramach obrębów ewidencyjnych tworzone są działki ewidencyjne. Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych (§ 9 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (...). Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe (§ 9 ust. 2 rozporządzenia)". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypis z ewidencji gruntów "może i powinien posłużyć organom administracji publicznej, jako dowód i źródło niezbędnych informacji w sprawach, jak przedmiotowa, gdzie ustalenia wymagają granice gruntów i dróg publicznych".

Z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1122/18, COBOSA). "Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. (...) Nie ma w świetle powyższego znaczenia czy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg choćby potencjalnie może kolidować z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub może wpływać na bezpieczeństwo lub ruch drogowy. Wystarczającym w świetle powołanych przepisów do wymierzenia kary jest umieszczenie obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia" (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r.).

Mając na uwadze powyższe, zebrany materiał dowodowy oraz poczynione przez organ ustalenia faktyczne budzą istotne wątpliwości tylko w jednym aspekcie. Budynek nr [...] przy ul. [...], który – jak już wyżej wskazano – graniczy z działką nr 1 (pasem drogowym), ma cokół, a przedmiotowa reklama usytuowana jest nad tym cokołem. Znajdujący się w aktach rysunek techniczny ani dokumentacja fotograficzna, w ocenie Sądu, nie pozwalają na jednoznaczne zweryfikowanie twierdzenia organu, że reklama wystaje poza cokół – a od tego zależy możliwość uznania, że rzeczywiście znajduje się ona nad chodnikiem, w pasie drogowym. Wprawdzie w protokołach z czynności kontrolnych mowa, że "urządzenie reklamowe wystaje nad chodnik 20 cm" – ale powinno to być udokumentowane, choćby przez wykonanie fotografii w odpowiednim zbliżeniu i pod odpowiednim kątem tudzież przez podanie wymiarów (grubości) – odpowiednio – cokołu i reklamy. W tym zakresie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ powinien tę okoliczność – tj. okoliczność, czy reklama wystawała poza cokół i tym samym rzeczywiście znajdowała się nad chodnikiem – wyjaśnić i udokumentować.

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne wyłącznie w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. W szczególności podkreślić należy, że nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety ani innych dowodów wymienionych w zarzutach skargi (pkt 1.1.); nie są to dowody, które w skład materiału dowodowego "obligatoryjnie powinny wchodzić". W ocenie Sądu, również na etapie postępowania sądowego nie było potrzeby przeprowadzenia dowodów z opinii Stowarzyszania Geodetów Polskich – z tego względu Sąd wnioski skarżącej w tej mierze oddalił. Oceniając zebrany materiał dowodowy zgodnie z regułami wynikającymi art. art. 80 k.p.a., organ zasadnie przyjął, że reklama znajdowała się we wskazanym miejscu od 9 stycznia 2020 r. do 15 kwietnia 2020 r., także poza dniami kontroli; nic wskazuje na to, aby była ona zdejmowana i zakładana ponownie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r., III SA/Kr 1286/21, CBOSA). Prawidłowe jest stanowisko organu co do wymierzenia nośnika reklamowego z uwzględnieniem "ramki". W ocenie Sądu, nie doszło też do istotnego naruszenia uprawnień procesowych strony. W tym kontekście należy zauważyć, że czynności inspekcyjno-kontrolne przeprowadzone przez organ nie były czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego (por. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r.), a poza tym w dniu 30 lipca 2020 r. inspektorzy Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz ze stroną przeprowadzili oględziny przedmiotowego nośnika reklamowego. Jak już wyżej wskazano, to, czy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg choćby potencjalnie może kolidować z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub może wpływać na bezpieczeństwo lub ruch drogowy – nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 206 p.p.s.a. Zasądzona od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kwota 1317 zł to uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (400 zł), koszt zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika (900 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł. Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została – na podstawie art. 206 p.p.s.a. – miarkowana z uwagi okoliczności sprawy, a także z uwagi na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu jej w istocie tożsamej treści w wielu analogicznych sprawach (na tę tożsamą treść wskazuje sama skarżąca w uzasadnieniu skargi; jest to również okoliczność znana Sądowi z urzędu). "Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, miarkowanie kosztów dopuszczalne jest w sytuacji, gdy ten sam pełnomocnik reprezentuje stronę skarżącą w podobnych sprawach" (postanowienie NSA z dnia 12 października 2021 r., II OZ 646/21; por. też postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., II OZ 515/21, CBOSA).