Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 791/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi~Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2007r. sprawy ze skargi L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania scaleniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a, po wznowieniu postanowieniem z dnia [...] listopada 1994 r. postępowania, w sprawie scalenia gruntów L., oraz gruntów K. i A. Z., zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1990 r. orzekająca o dokonanym scaleniu gruntów obiektu P., gm. B. w części dotyczącej działki nr [...] należącej do L .i działki nr [...] należącej do K. i A. Z., co prawda zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz nie uchyla się takich decyzji, gdyż od daty ich ogłoszenia upłynęło już 5 lat.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] podał, że L. nie otrzymała pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego za grunty wniesione do scalenia, co oznacza, że został naruszony art. 8 i art. 14 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Organ podniósł również, że od dnia ogłoszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1990 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., upłynęło 13 lat i obecnie nie można ich już uchylić.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. żądając jej uchylenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż Wojewoda [...] nie wykazał należycie zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również w swoim postanowieniu z dnia [...] listopada 1994 r. wznawiającym przedmiotowe postępowanie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia

1

postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, czy są to nowe dowody lub nowe okoliczności dla sprawy, oraz czy istniały już one w dniu wydania decyzji i nie były znane temu organowi.

Zdaniem organu przesłanka, na podstawie której zostało wznowione przedmiotowe postępowanie jest nową okolicznością, która zaistniała już po zakończeniu postępowania scaleniowego. Pojawienie się nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić zatem jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania.

Jednocześnie organ wskazał, iż podnoszona w sprawie kwestia, iż L. nie otrzymała w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego pełnego należnego jej ekwiwalentu gruntowego, stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Prowadzi to zdaniem organu do uznania, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1990 r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] należącej do L. i działki nr [...] należącej do K. i A. Z. obarczona jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.

Skarżąca podniosła m. in., że w niniejszej sprawie nie powinien mieć miejsca fakt braku podstaw prawnych do uchylenia niekorzystnych dla niej decyzji, gdyż upływ 5 - letniego terminu od ogłoszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1990 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. nie był spowodowany jej działaniem, lecz opieszałością i bezczynnością urzędu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżąca podniosła również, że w toku postępowania nie był przestrzegany art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, bowiem nigdy skarżącej nie okazywano zmian dokonywanych w projekcie scalenia, na gruncie oraz w dokumentacji scaleniowej. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2007r. strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie, kwestionowana zmiana w powierzchni spornych działek zaistniała już po zakończeniu postępowania scaleniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 12690), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. na mocy której, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił on w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a, stwierdzającą, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1990 r. orzekająca o dokonanym scaleniu gruntów obiektu P., gm. B. w części dotyczącej działki nr [...] należącej do L. i działki nr [...] należącej do K. i A. Z., wydane zostały z naruszeniem prawa, lecz nie uchyla się takich decyzji, gdyż od daty ich ogłoszenia upłynęło już 5 lat, i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W myśl postanowień art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - w tym zakresie orzeka co do istoty lub uchylając tę decyzję w całości - umarza postępowanie w sprawie.

Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji, gdy nie

wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania nastąpi wtedy, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną", a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych".

O tym jakie kwestie zadecydowały o tym, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, winny wynikać wprost zgodnie z art. 107 k.p.a z uzasadnienia decyzji kasacyjnej.

Tymczasem w ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał okoliczności, które stanowiłyby o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż podstawową kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania, a w szczególności trafność zastosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w przepisach prawa procesowego art. 145 § 1 k.p.a (W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu", W-wa 1983 r. s. 242; B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1992 r., s. 214; E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego", W-wa -Zielona Góra 1994 r., s. 19). Wznowienie postępowania następuje z urzędu z

wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i 145a lub na żądanie strony. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 k.p.a) bada legitymację osoby składającej wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej, czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a, oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a, w drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści postanowienia o wznowieniu postępowania organ uznał, iż zostało ona wszczęte na wniosek skarżącego.

Wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a (uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91).

Enumeratywne wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 145 § 1 k.p.a nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych.

Podstawą prawną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, bowiem w ocenie organu I instancji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej-scaleniowej nie znane organowi, który ją wydał. Tymi nowymi okolicznościami było zaistnienie niezgodności zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu gruntów a oznaczeniem działki nr [...] wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. i A. Z.

Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane

Z powyższych ustaleń wynika zatem, iż nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał już w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj.

zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podając powyższe uwagi natury ogólnej należałoby je odnieść do stanu faktycznego objętego sprawą będącą przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Bezspornym w sprawie jest, co podnosi również strona skarżąca, iż okoliczności, dowody (niezgodność zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu gruntów a oznaczeniem działki nr [...] wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. i A. Z.), które w ocenie organu I instancji stanowiły podstawę do wznowienia postępowania nie istniały jeszcze w dacie wydania przez organ decyzji ostatecznych dotyczących scalenia.

Z tego też względu za uzasadniony należy uznać wniosek organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie nie spełnione zostały przesłanki wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, bowiem wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I instancji nie wyszły na jaw nowe okoliczności w rozumieniu tego przepisu, które istniały w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej.

Wskazać jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie przed tym organem, naruszył dyspozycję art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a

W zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobnił on w żaden sposób okoliczności warunkującej podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie. Podnieść należy, iż niestwierdzenie w toku rozpoznawania sprawy zaistnienia przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a wbrew stanowisku organu odwoławczego nie mogło stanowić podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego. Brak przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, warunkuje bowiem konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

A zatem skoro organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż wbrew stanowisku organu I instancji w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, to zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 winien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 151 § 1pkt. 1 k.p.a.

Podnieść więc należy, iż rozstrzygnięcie jakie zostało wydane przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji, mogłoby co do zasady zostać wydane na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji gdyby organ ten uznał, np. że wniosek dotyczący wszczęcia postępowania wznowieniowego pochodził od podmiotu nie będącego stroną lub nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148§2k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę, należy także podnieść, iż w ocenie Sądu w oparciu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie można w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustalić okoliczności, co do której organ odwoławczy się nie odniósł, a mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 148 § 2 k.p.a, warunkujące możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego, tj. czy organ I instancji właściwie uznał, że pismo skarżącego, które potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania zostało wniesione przez stronę skarżącą z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt. 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.