Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 969/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 102, art. 105
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Krupiński Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 sygn. akt II SA/Wa 1799/06 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 105 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 decyzji nr 7 Szefa ABW z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Szefa ABW, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, w związku ze złożonym oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...], odmówił A. N. (emerytowi/renciście Urzędu Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2006 r.

Organ stwierdził, że przepisy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jak również rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), nie wymieniają osób mających ustawowe prawo do emerytury policyjnej lub policyjnej renty inwalidzkiej, jako osób uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, decyzją nr [...] z dnia [...], uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie, wskazując, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

Organ wskazał, że obowiązująca ustawa z dnia 24 maja 2004 r. o ABW i AW oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego, obowiązujące od dnia 15 maja 2004 r., przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego jedynie funkcjonariuszom pozostającym w służbie, a w związku z tym, że emeryt i rencista służby nie pełnią, nie przysługuje im prawo do równoważnika pieniężnego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zauważył, że wymienione rozporządzenie uchyliło zarządzenie Szefa UOP z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego.

Organ wskazał, że ze względu na zróżnicowaną sytuację prawną wspólnej kategorii emerytów i rencistów ABW, znowelizowane zostały przepisy pragmatyki służbowej Policji oraz Straży Granicznej uchylające przepisy nakazujące stosowanie do emerytów i rencistów policyjnych regulacji dotyczących wypłacania funkcjonariuszom równoważników za brak i za remont lokalu mieszkalnego.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000) z chwilą wejścia w życie uchyliło zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego (M.P. Nr 87, poz. 755), przyznające powyższe świadczenie emerytom i rencistom policyjnym.

Organ stwierdził, że świadczenie, o którym mowa, było wypłacane w okresie obowiązywania powołanych powyżej przepisów dotyczących równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za jego brak, na podstawie regulacji wewnętrznych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Na tę decyzję A. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie należy się funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w czasie obowiązywania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r., a nie tym, którzy uzyskali uprawnienia emerytalne przed jego wejściem w życie.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1799/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu, art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jednoznacznie stanowi, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi. Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określa wysokość i szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego m.in. za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego właśnie funkcjonariuszowi.

Zdaniem Sądu, przez "funkcjonariusza", w świetle przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, należy rozumieć osobę pełniącą służbę, tj. wykonującą w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencję Wywiadu. Natomiast funkcjonariusz zwolniony ze służby, w związku z nabyciem praw emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych wymienionym formacjom, a zatem nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W związku z tym, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu osobie posiadającej uprawnienia emerytalne było bezprzedmiotowe, w związku z czym, w ocenie Sądu, organ zasadnie uchylił swoją decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie, nie znajdując podstaw do ustalenia uprawnień w tym przypadku.

Sąd zaznaczył, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta nie można upatrywać również w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

Za nietrafny Sąd uznał argument, że uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w niniejszym przypadku wynika z zarządzenia Szefa UOP z 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego. Zarządzenie to bowiem, jako nieobowiązujące od dnia 16 maja 2004 r. w zakresie dotyczącym funkcjonariuszy ABW, nie może stanowić podstawy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu, niezależnie od tego, kiedy powstały uprawnienia emerytalne.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że prawo do uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, jak i jego wysokość, mogą ulegać zmianom, a zmiana przepisów polegająca na wyraźnej rezygnacji przez ustawodawcę z możliwości przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie może być w takim przypadku traktowana przez skarżącego, jako pozbawienie go należnych mu praw.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. N., wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonych decyzji Szefa ABW, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji ...(Dz. U. Nr 53 poz.214 ze zm.) w związku z art.105 i 111 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu emerytom i rencistom UOP nie przysługuje;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że A. N. został zwolniony ze służby dnia [...] września 2000 r., zatem nabył on prawa emerytalne na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin z dnia 18 lutego 2004 r. Ustawa ta reguluje również kwestie związane z uprawnieniem emerytowanych funkcjonariuszy wymienionych w ustawie formacji do lokalu mieszkalnego oraz pomocy na budownictwo mieszkaniowe.

W związku z tym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, podstawę żądania przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., a nie przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiednio właściwego ministra, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Podniesiono, że prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, ma bowiem na celu zabezpieczenie osobie zamieszkującej lokal mieszkalny, przydzielony z zasobów lokalowych Szefa ABW, środków pieniężnych niezbędnych do jego utrzymania we właściwym stanie technicznym i użytkowym. Stwierdzono, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest świadczeniem pochodnym, lecz nierozerwalnie związanym z prawem do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że A. N., odchodząc na emeryturę w dniu [...] września 2000 r., nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Są to jego prawa nabyte, a wejście w życie ustawy o ABW i Agencji Wywiadu w 2002 r., a także przepisów wykonawczych w 2004 r. nie może pozbawiać go tych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed podjęciem merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 226 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, który stanowi, że postępowania wszczęte i nie zakończone przed Szefem Urzędu Ochrony Państwa dotyczące spraw, które przeszły do właściwości lub kompetencji Szefa ABW albo Szefa AW, toczą się nadal, na podstawie dotychczasowych przepisów, przed Szefem właściwej Agencji.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] września 2000 r., celem przejścia na emeryturę, w związku z czym zastosowanie powinny mieć przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin.

Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z 18 lutego 1994 r., funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. "Odpowiedniość" stosowania tych przepisów oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy.

Innymi słowy, "odpowiednie" stosowanie, w przypadku lokali przysługujących funkcjonariuszom pozostającym na emeryturze, przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie, oznacza, że przepisy te mogą być stosowane nie wprost, a z uwzględnieniem okoliczności, jaką jest przejście funkcjonariusza na emeryturę. Nie wszystkie zatem uprawnienia związane z lokalem mieszkalnym, jakie przysługują funkcjonariuszom w służbie, będą przysługiwały funkcjonariuszom pozostającym na emeryturze.

Wskazać należy, że z przepisów rozdziału 8 powołanej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu", wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego (art. 102), a bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest, uregulowane w art. 105 tej ustawy, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W świetle powołanych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 102 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 105 tej ustawy.

W związku z tym przyjąć należy, że funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo do przedmiotowego świadczenia wynika wprost z powołanych wyżej przepisów.

W związku z tym należy stwierdzić, że nie ma podstaw uzasadniających pozbawienie skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia z przyczyn wskazanych przez organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji, gdyż jest to niezgodne z obowiązującym prawem.

Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Podkreślić należy, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie spełnia tych warunków w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego, bowiem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny nie stosuje przepisów tego kodeksu, lecz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też, treść tego zarzutu uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.