Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 961/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 81 i art. 82
journal: Dz.U. 1999 nr 72 poz 802
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Teza: Odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po dowłaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

TEZY

Odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po dowłaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 8/08 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany aktu mianowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] września 2007r. nr [...] i w tym zakresie umarza postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę A. J., uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz dwie decyzje tego organu z [...] września 2007 r., jedną o numerze [...] i drugą o numerze [...], a także orzekł, iż wymienione decyzje nie mogą być wykonane i zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Krakowie na rzecz skarżącej 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, działając z upoważnienia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dniem 1 czerwca 2000 r. mianował skarżącą A. J. do służby stałej w Urzędzie Celnym w Krakowie na stanowisku Naczelnika Działu. W dniu 28 maja 2002 r. Dyrektor Izby Celnej dokonał zmiany do aktu mianowania przenosząc skarżącą z dniem 1 maja 2002 r. na stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w Krakowie. Jednocześnie pismem z dnia 28 maja 2002 r. zlecono skarżącej wykonywanie przez okres 6 miesięcy obowiązków Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia. Następnie zmianą do aktu mianowania z dnia 15 lipca 2003 r. skarżąca została awansowana przez Dyrektora Izby Celnej w Krakowie na stanowisko Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej w Krakowie.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, powołując się na art. 17 ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej odwołał skarżącą ze stanowiska Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej w Krakowie.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], powołując się na art. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w Krakowie ustalił skarżącej stanowisko służbowe Eksperta Celnego w Izbie Celnej w Krakowie, wskazując, że stopień służbowy oraz pozostałe warunki służby nie ulegają zmianie oraz stwierdzając, że decyzja ta została wydana w związku z decyzją odwołującą skarżącą z zajmowanego dotychczas stanowiska Naczelnika Wydziału.

W związku z odwołaniem ze stanowiska innymi pismami z 3 września 2007 r. ustalono skarżącej wynagrodzenie oraz wyznaczono miejsce pełnienia służby w Wydziale Nadzoru i Koordynacji Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej w Krakowie.

Pismem z dnia 17 września 2007 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z [...] września 2007 r. w przedmiocie zmiany aktu mianowania i ustalenia stanowiska służbowego Eksperta Celnego w Izbie Celnej w Krakowie.

Uzasadniając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że pozostaje z Izbą Celną w Krakowie w stosunku służbowym, nawiązanym na podstawie aktu mianowania, który doręczony został skarżącej kiedy nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 17 ust. 13 i 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz że uprawnienie Dyrektora Izby Celnej do powoływania i odwoływania funkcjonariuszy celnych w ramach stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych służby celnej wprowadzone zostało do polskiego systemu prawnego dopiero z dniem 1 maja 2004 r., mocą noweli do ustawy o Służbie Celnej, zawartej w ustawie z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne. Ta ostatnia ustawa, jak twierdziła skarżąca, nie zawierała przy tym żadnych norm intertemporalnych, które pozwalałyby na przyjęcie, iż z chwilą wejścia w życie opisanej noweli doszło do takiej modyfikacji treści stosunków służbowych funkcjonariuszy mianowanych wcześniej na stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych służby celnej, które pozbawiałyby tych funkcjonariuszy stabilności stosunku służbowego, wynikającej z przyjętego w ustawie reżimu modyfikacji aktu mianowania. Zdaniem skarżącej, o ile w wypadku funkcjonariuszy powołanych na stanowiska kierownicze po dniu 1 maja 2004 r. istnieje, w świetle art. 17 ust. 13 i 14 możliwość odwołania ze stanowiska mocą decyzji Dyrektora Izby Celnej, nie pociągającej za sobą ingerencji w akt mianowania, to w wypadku funkcjonariuszy mianowanych na stanowiska kierownicze przed dniem 1 maja 2004 r. decyzja taka byłaby niedopuszczalna zawsze, gdyby pozostawała w sprzeczności z treścią aktu mianowania danego funkcjonariusza. Skoro bowiem powierzenie stanowiska kierowniczego przed dniem 1 maja 2004 r. zawarte było w ramach aktu mianowania, to jedynym sposobem "odwołania" funkcjonariusza z tak powierzonego stanowiska może być modyfikacja aktu mianowania. Ta zaś może być przeprowadzona jedynie w trybie i na zasadach opisanych w rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej. Skarżąca wskazała również, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia. Podkreśliła, iż choć obowiązek taki nie wynika wprost z ustawy o Służbie Celnej, to z uwagi na zastrzeżoną w ustawie administracyjną drogę odwoławczą, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji winno być poddane rygorom formalnym z art. 107 kpa, co za tym idzie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Stwierdziła również, że jeżeli jako formalne uzasadnienie dla dokonanego rozstrzygnięcia w przedmiocie modyfikacji aktu mianowania potraktować samo nawiązanie w treści decyzji do wcześniejszego odwołania skarżącej ze stanowiska Naczelnika Wydziału Kadr i Szkoleń to stwierdzić należy, iż fakt odwołania ze stanowiska Naczelnika Wydziału Kadr i Szkoleń odrębnym aktem, dokonany w stosunku do skarżącej w trybie art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej nie może stanowić podstawy faktycznej dla modyfikacji aktu mianowania w kierunku zmiany stanowiska. Otrzymała ona bowiem akt mianowania na stanowisko Naczelnika jeszcze przed 1 maja 2004 r., a co za tym idzie ewentualna zmiana jej stanowiska wymagałaby aktu podjętego w trybie właściwym dla modyfikacji treści stosunku służbowego funkcjonariusza mianowanego, a nie w trybie odwoływania funkcjonariusza sprawującego funkcję kierowniczą w oparciu o powołanie dokonane w trybie art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej.

Skarżąca tym samym pismem wniosła również odwołanie od aktu odwołania z dnia [...] września 2007 r. nr [...], twierdząc, że zaskarża ten akt w sposób ogólny (art. 128 k.p.a.) i wnosi o nadanie biegu procedurze odwoławczej bądź to w trybie instancyjnym, bądź to w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej podał, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania, którego, zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych lub upoważniona przez niego osoba. Wskazał także, iż ustawa o Służbie Celnej bez uwzględnienia zmian, które weszły w życie 1 maja 2004 r., nie zawierała regulacji dotyczących stanowisk kierowniczych, gdyż Rozdział 4 dotyczył tylko i wyłącznie wyższych stanowisk kierowniczych. Dalej podniósł, że w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy zostały enumeratywnie wymienione wyższe stanowiska kierownicze, do których zastosowanie znajdywały przepisy Rozdziału 4. Oznaczało to, zdaniem Dyrektora, iż w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy celnych zajmujących inne niż wyższe stanowiska kierownicze w zakresie wyznaczania stanowiska służbowego i jego zmian znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 3 "Nawiązanie stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych" i Rozdziału 5 "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych". Dyrektor podkreślił również, iż ustawą z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (art. 20) została znowelizowana ustawa z dnia 26 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. W ust. 13 art. 17 zostało zdefiniowane pojęcie stanowiska kierowniczego, a w ust. 14 wskazany został sposób obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych. Poprzez wprowadzenie powyższych uregulowań ustawodawca wypełnił swoistą lukę prawną jaka istniała odnośnie stanowisk kierowniczych przed dniem 1 maja 2004 r. Zdaniem Dyrektora przepisy te, to jest art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej są przepisami szczególnymi, dotyczącymi wąskiej grupy osób zajmujących stanowiska kierownicze, a zatem w zakresie nimi uregulowanym mają pierwszeństwo w stosowaniu w odniesieniu do tej grupy funkcjonariuszy w zestawieniu z przepisami dotyczącymi pozostałych funkcjonariuszy celnych. Przepisy te w zakresie powołania na stanowiska kierownicze nie znalazły zastosowania w stosunku do funkcjonariuszy celnych zajmujących w dacie ich wejścia w życie stanowiska kierownicze na podstawie aktu mianowania, gdyż funkcjonariusze ci piastowali już stanowisko kierownicze. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, jak wskazano, aby stosować tą część art. 17 ust. 14, która dotyczy zasad odwołania ze stanowiska kierowniczego. Zdaniem organu celnego przeciwne rozumowanie prowadziłoby do niemożności odwołania ze stanowiska kierowniczego funkcjonariusza celnego mianowanego na to stanowisko za wyjątkiem zaistnienia sytuacji wskazanych w art. 21 i art. 22 ustawy o Służbie Celnej. Organ administracji podkreślił także, iż paradoksem byłaby sytuacja, gdyby nawet w razie uzyskania negatywnej oceny służby świadczonej przez funkcjonariusza celnego mianowanego na stanowisko kierownicze nie istniała możliwość przeniesienia go na niekierownicze, czyli co do zasady niższe, stanowisko. Dyrektor Izby Celnej wskazał także, iż jest on odpowiedzialny jako organ administracji państwowej za wyniki podległej jednostki organizacyjnej i musi mieć możliwość rzeczywistego zarządzania Izbą, a co za tym idzie dokonywania fluktuacji w zakresie kadry kierowniczej, co umożliwia mu expressis verbis art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej. Powyższe kwestie zdaniem Dyrektora uzasadniają podjętą względem skarżącej decyzję, która mieści się w sferze zarządczej Dyrektora Izby Celnej i znajduje oparcie w obowiązującym prawie. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, iż mógł odwołać skarżącą z zajmowanego stanowiska kierowniczego i powołać ją na inne stanowisko służbowe - eksperta celnego, które jest najwyższym stanowiskiem niekierowniczym.

Skarżąca w skardze do Sądu administracyjnego pierwszej instancji zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji tego organu administracyjnego z dnia [...] września 2007 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ograniczenie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia do przepisów procesowych, przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania przepisów prawa materialnego, w oparciu o które podjęto rozstrzygnięcie o modyfikacji aktu mianowania, a także poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek argumentacji, która obrazowałaby sposób rozumowania organu administracyjnego w zakresie analizy przesłanek faktycznych, które legły u podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu w ramach analizy całokształtu stanu prawnego sprawy, iż przepisy te mają zastosowanie także do tych funkcjonariuszy celnych, którzy przed dniem 1 maja 2004 r. pełnili służbę na stanowiskach kierowniczych na podstawie aktów mianowania, a ich stosunki służbowe nie uległy po tej dacie rozwiązaniu i ponownemu nawiązaniu w oparciu o instytucję powołania, o której stanowi przepis art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej. Zarzuciła również naruszenie przepisów art. 21 i art. 22 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niezastosowanie powołanych przepisów, przejawiające się w nierozważeniu istnienia przesłanek modyfikacji treści stosunku służbowego skarżącej wynikających z tych przepisów, przy jednoczesnym arbitralnym stwierdzeniu konieczności dokonania takiej modyfikacji. Zdaniem skarżącej organ celny w istocie zaakceptował twierdzenie, zgodnie z którym stosunek służbowy skarżącej pozostawał w dacie orzekania stosunkiem służbowym wynikającym z mianowania. Świadczy o tym w jej opinii reasumpcja rozważań uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierająca wyraźne potwierdzenie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie traktowane jest przez organ jako modyfikacja aktu mianowania, a nie jako realizacja jakiejkolwiek innej czynności władczej. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało również, iż Dyrektor Izby Celnej podnosząc konieczności pozostawienia w ramach uznania administracyjnego kwestii doboru kadr kierowniczych i formułując stwierdzenie co do "negatywnej oceny służby" jako istotnej przesłanki umożliwiającej przeniesienie mianowanego funkcjonariusza na niższe stanowisko, nie podejmuje nawet próby uzasadnienia tego, z jakich okoliczności faktycznych wywodzi bądź nie twierdzenie o negatywnej ocenie służby dokonanej w stosunku do skarżącej. Skarżąca wskazała również, iż pozostaje z Izbą Celną w Krakowie w stosunku służbowym, nawiązanym na podstawie aktu mianowania, a nie powołania. Wskazała również, iż akt mianowania doręczony jej został w dacie, w której nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej i nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, który w dalszym ciągu traktuje stosunek służbowy skarżącej jako stosunek z mianowania, ale równocześnie do modyfikacji tego stosunku chce stosować przepisy o powołaniu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności rozważył dopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym. W związku z tym wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji odwołał skarżącą ze stanowiska Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej w Krakowie oraz w związku z tym odwołaniem ustalił skarżącej stanowisko służbowe eksperta celnego w Izbie Celnej w Krakowie. Dalej wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej odróżniają instytucje nawiązania stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, która następuje w drodze mianowania (art. 10 ust. 1) oraz powołania funkcjonariusza celnego na wyższe stanowisko kierownicze, które następuje w ramach stosunku służbowego (art. 10 ust. 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3-6). Wyjaśnił, że skarżąca pełniła stanowisko Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej, a więc "stanowisko kierownicze w jednostce organizacyjnej Służby Celnej" w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie zaś z art. 17 ust. 14 tej ustawy do obsadzania i zwalniania tych stanowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego, a więc w kompetencje do powoływania i odwoływania z tego stanowiska wyposażony został dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12). W ocenie Sądu pierwszej instancji akt odwołania ze stanowiska i ustalenia innego stanowiska (dokonany przez organ osobnymi pismami z dnia 3 września 2007 r.) mieści się w dyspozycji art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten, określając właściwość sądu administracyjnego, rozróżnia zwolnienie ze służby oraz zmianę obowiązków służbowych lub stanowiska i wymienia między innymi "przeniesienie lub zlecenie wykonywania innych obowiązków służbowych" oraz "przeniesienie na niższe stanowisko". Dalej wskazał, że ustawa o Służbie Celnej nie zawiera legalnej definicji sformułowania "przeniesienie na niższe stanowisko" i nadto posługuje się niejednolitą terminologią, gdyż w art. 17 jest mowa o "odwołaniu ze stanowiska", w art. 18 o "zleceniu wykonywania innych obowiązków służbowych", w art. 18a ust. 2 o "przeniesieniu na stanowisko", w art. 19 o "przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości", w art. 21 o "przeniesieniu na inne równorzędne lub niższe stanowisko służbowe", w art. 22 o "przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe", zaś w art. 25 ust. 5 o "wyznaczeniu stanowisk na których będą pełnić służbę po odwołaniu". W ocenie Sądu pierwszej instancji wszystkie te sformułowania ustawowe mieszczą się w szerokiej formule art. 81 ustawy, to jest "przeniesieniu lub zleceniu wykonywania innych obowiązków służbowych" oraz "przeniesieniu na niższe stanowisko". Wobec tego, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej odwołania ze stanowiska kierowniczego oraz wyznaczenia innego stanowiska służbowego, dopuszczalna jest droga administracyjna, gdyż w wyniku czynności dokonanych przez organ doszło do "przeniesienia na niższe stanowisko".

Sąd pierwszej instancji odniósł się też do prezentowanych w judykaturze poglądów, zwłaszcza do wyroku WSA w Opolu z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie II SA/Op 630/06), przyjmujących, że w zakresie art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie mieści się odwołanie ze stanowiska i wyznaczenie innego stanowiska, stwierdzając, że poglądy te wyrażane były w związku z rozstrzygnięciem organu wydanym na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, natomiast wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne oparte zostały na innych podstawach prawnych. Nadto zaś, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nieuprawniony jest zaprezentowany w przytoczonym orzecznictwie pogląd, że ustawodawca wyraźnie odróżnia "wyznaczenie innego stanowiska służbowego" od "przeniesienia na inne stanowisko służbowe" i wysuwanie dalszego wniosku, że to pierwsze jest jedynie oświadczeniem woli, a to drugie władczym rozstrzygnięciem administracyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykładnia funkcjonalna ogólnego i niezdefiniowanego wyraźnie przez ustawodawcę sformułowania "przeniesienie na niższe stanowisko", zawartego w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nakazuje objęcie nim także tych przypadków przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, które jest wynikiem odwołania ze stanowiska dotychczasowego, gdyż niedopuszczalne jest wysuwanie dalej idących wniosków dotyczących zakresu kognicji sądu administracyjnego z normy art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, która w istocie dotyczy jedynie skutków zwalniania ze służby i trudno jej przyznać status samodzielnej regulacji prawnej wprowadzającej odrębną instytucję prawną. W ocenie Sądu pierwszej instancji z braku precyzji legislacyjnej i spójności terminologicznej ustawy o Służbie Celnej nie można wywodzić wniosku o ograniczeniu kognicji sądu administracyjnego i wyłączeniu z niej "przeniesienia na niższe stanowisko" wywołanego odwołaniem ze stanowiska dotychczasowego.

Oceniając zgodność z prawem wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jego zdaniem odwołanie z dotychczasowego stanowiska i wyznaczenie nowego stanowiska stanowią w istocie jedno władcze rozstrzygnięcie organu zmierzające do zmiany warunków służby, a dokładniej do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Jako nieprawidłowe w związku z tym ocenił powołanie art. 14 ustawy o Służbie Celnej jako podstawy prawnej ustalenia skarżącej nowego, niższego stanowiska służbowego i przyjęcie, że powyższa decyzja stanowi w istocie zmianę aktu mianowania. Zgodnie z obowiązującymi przepisami mianowanie łączyć bowiem należy, jak wskazał, ze stosunkiem służbowym, a nie ze stanowiskiem służbowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem przedmiotowa decyzja oparta została na nieprawidłowej podstawie prawnej i już tylko z tego powodu podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzje z dnia [...] września 2007 r. w ogóle nie zawierają uzasadnienia, zaś decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. zawiera wprawdzie uzasadnienie, ale nie może być ono uznane, zdaniem Sądu pierwszej, instancji za wystarczające. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ administracji enigmatycznie wspomina w nim, że w przypadku uzyskania negatywnej oceny służby powinna istnieć możliwość przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, ale nie wyjaśnia, czy taki przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Izy Celnej w Krakowie wniósł, jak to określił, na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 82 i art. 81 ust. 1 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Nadto, jak to ujęto, z ostrożności procesowej, mając na uwadze możliwość nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości.

Następnie sformułowano zarzuty. I tak, zarzucono:

- "rażące naruszenie prawa, o którym mowa wart. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpatrzenie merytoryczne sprawy w sytuacji, gdy droga sądowa przed sądem administracyjnym w tym konkretnym przypadku była niedopuszczalna tj. wydanie zaskarżonego wyroku wbrew wyraźnemu zapisowi art. 82 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej",

- "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia przez Sąd przepisu art. 17 ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odwołanie ze stanowiska następuje w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy jest to wprawdzie akt administracyjny ale mający formę pisma",

- "naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przepisu art. 141 ust. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- poczynienie w uzasadnieniu wyroku błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że doszło do obniżenia stanowiska Pani A. J. w sytuacji, gdy miało miejsce wyznaczenie innego stanowiska pełnienia służby,

- całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących możliwości i zasadności stosowania przepisu art. 17 ust.13 i 14 ustawy o Służbie Celnej do odwołania ze stanowiska kierowniczego funkcjonariusza mianowanego na to stanowisko przed datą wejścia w życie tych przepisów (...),

- całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania organu administracyjnego, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć,

- brak w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnień dotyczących realizacji i skutków realizacji pkt II wyroku (...) w sytuacji, gdy uchylone decyzje stosownie do art. 81 ust. 1 a ustawy o Służbie Celnej zostały wykonane."

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi lub uchylenie w całości tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z których to kosztów zrezygnowano na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że w art. 82 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca wyraźnie wskazał, że co do zasady spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, poza sprawami wymienionymi wprost w art. 81 ust. 1, w których właściwy jest sąd administracyjny. Przepis ten w związku z art. 81 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej enumeratywnie wymienia sprawy, które podlegają kontroli sądu administracyjnego i są to zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienie albo zlecenie mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych. Wszelkie pozostałe spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach nie wymienionych w art. 81 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Dalej wywiedziono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji żadne z wyrażeń powołanych w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy nie jest wyrażeniem niedoprecyzowanym, lecz są to wyrażenia wypełnione konkretną treścią i każda z tych instytucji uregulowana jest szczegółowo w przepisach ustawy o Służbie Celnej. W związku z tym wskazano, że zwolnienie ze służby celnej mieści się w dyspozycji art. 25 ust 1 i ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 powołanej ustawy; przeniesienie lub zlecenie wykonywania innych obowiązków służbowych reguluje przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 21 i art. 26a tej ustawy; przeniesienie na niższe stanowisko - art. 21 i art. 22, zaś zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych - art. 23 powołanej ustawy. Następnie wskazano, że w treści żadnego z powołanych powyżej przepisów nie mieści się rozstrzygnięcie podjęte względem skarżącej, to jest odwołanie ze stanowiska służbowego i ustalenie stanowiska służbowego, czy też zmiana aktu mianowania. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie ma więc racji, uznając, że w tej sprawie występuje jedna z instytucji podlegających rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym.

Skarżący powołał się przy tym, na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie III SA/Kr 7/08, który wskazał, że sprawy takiej jak skarżącej nie należą do kategorii spraw wymienionych w art. 81 ust.1 ustawy o Służbie Celnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 13 i ust. 14 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego w art. 17 ust. 13 wskazane zostały stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i które w związku z tym uznawane są za stanowiska kierownicze, zaś w art. 17 ust. 14 wskazano tryb powoływania i odwoływania z tychże stanowisk kierowniczych. Z art. 17 ust. 14 wynika, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w art. 17 ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu, zaś w art. 17 ust. 12 stanowi się, iż zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego. Z przepisów tych, zdaniem skarżącego, w żadnym wypadku nie wynika, aby powoływanie lub odwoływanie ze stanowiska kierowniczego dokonywane było w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiedziono, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu administracji był art. 17 ust. 13 i ust. 14 oraz art. 14 ustawy o Służbie Celnej, a także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni oraz stwierdzono, że w ustawie o Służbie Celnej znajdują się przepisy, które umożliwiały Dyrektorowi Izby Celnej w Krakowie odwołanie skarżącej ze stanowiska Naczelnika Wydziału i wyznaczenie stanowiska na którym ma pełnić służbę po odwołaniu. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że fakt powołania przez organ administracji niewłaściwych przepisów, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tego organu, to nie może jednak stanowić przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. W tej części uzasadnienia skarżący zarzucił też, że Sąd pierwszej instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne, przyjmując, że poprzez wyznaczenie skarżącej miejsca pełnienia służby na stanowisku eksperta celnego doszło do obniżenia jej stanowiska. W związku z tym stwierdzono, że stanowisko eksperta celnego jest najwyższym stanowiskiem niekierowniczym, czyli nie związanym z podporządkowaniem służbowym innych funkcjonariuszy celnych jakie występuje w Służbie Celnej, że funkcjonariusz celny musi pełnić swoją służbę na konkretnym stanowisku i w związku z tym koniecznym było wyznaczenie skarżącej innego stanowiska w sytuacji jej odwołania ze stanowiska kierowniczego oraz że przed powołaniem na stanowisko kierownicze skarżąca zajmowała stanowisko eksperta celnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z Rozdziału 13 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 156 z 2004 r., poz. 1641 ze zm.) wynika, że ustawodawca przewidział dwa tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego. Niektóre roszczenia są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organy administracji wydają decyzje administracyjne, inne rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Rozgraniczenie to jest przeprowadzane w ten sposób, że we wskazanych sprawach wydaje się decyzje, do których stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, zaś spory o pozostałe roszczenia zostały przekazane sadowi właściwemu w sprawach z zakresu prawa pracy. Ustawodawca skonstruował zatem domniemanie rozpoznawania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Normatywnym tego wyrazem jest art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, w których to przepisach wskazano sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne, z wyraźnym wskazaniem, że do tych postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 powołanej ustawy, w którym zastrzeżono, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

Wskazując sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniono zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienie albo zlecenie mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienie na niższe stanowisko bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych i w związku z tym podstawowym zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie, czy czynności będące udziałem skarżącej należą do tych spraw.

Skarżąca przed dniem [...] września 2007 r. zajmowała stanowisko Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Izbie Celnej w Krakowie. Stanowisko naczelnika wydziału w izbie celnej, jest, jak wynika z art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej, jednym z kierowniczych stanowisk w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Do obsadzania i zwalniania tych stanowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powołania i odwołania zastępcy naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej). Stanowisko zastępcy naczelnika urzędu celnego jest jednym z wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (art. 17 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Na takie stanowisko (wyższe stanowisko kierownicze) można powołać funkcjonariusza celnego lub inną osobę (art. 10 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Odwołanie z wyższego stanowiska kierowniczego powoduje zwolnienie z jednostki organizacyjnej Służby Celnej, przy czym jeżeli powołanym na wyższe stanowisko kierownicze był funkcjonariusz celny, to odwołanie nie powoduje zwolnienia ze służby. W takim przypadku kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz celny pełnił poprzednio służbę, wyznacza temu funkcjonariuszowi stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu (art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej). Zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ustawy o Służbie Celnej).

Stosując odpowiednio te wszystkie zasady do zwolnienia stanowiska naczelnika wydziału w izbie celnej można powiedzieć, że osobę powołaną na to stanowisko spośród funkcjonariuszy celnych odwołuje dyrektor izby celnej i kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz ten pełnił poprzednio służbę, wyznacza mu stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu.

Obecnie należy się zastanowić, czy czynności te należą do katalogu spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji należą one, gdyż w istocie polegają na przeniesieniu lub zleceniu wykonywania innych obowiązków służbowych oraz przeniesieniu na niższe stanowisko. Taka wykładnia pomija jednak cel regulacji polegającej na utworzeniu kategorii kierowniczych stanowisk w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej i odpowiednim stosowaniu do ich obsadzania i zwalniania przepisów dotyczących wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji powoduje, że nie ma istotnej różnicy w statusie prawnym funkcjonariuszy celnych zajmujących kierownicze stanowiska i inne stanowiska, mimo że różny zakres ich odpowiedzialności uzasadnia ich różne traktowanie, w tym zwiększone podporządkowanie funkcjonariuszy zajmujących stanowiska kierownicze. Wykładnia ta pomija wyraźny zamysł ustawodawcy innego potraktowania funkcjonariuszy zajmujących stanowiska kierownicze, zamysł, co trzeba dodać, uzasadniony zrozumiałą koniecznością ściślejszego podporządkowania funkcjonariuszy zajmujących takie stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca do uregulowania statusu prawnego funkcjonariuszy zajmujących kierownicze stanowiska w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej celowo użył sformułowań, które nie występują w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przy czym należy zastrzec, że dotyczy to wszystkich czynności związanych z odwołaniem funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego, a więc także będącego konsekwencją odwołania wyznaczenia przez kierownika urzędu, w którym dotychczas pełnił służbę stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Zatem w tym przypadku wykładnia gramatyczna przepisu jest zgodna z jego wykładnią celowościową i z tego powodu nie ma podstaw, aby od tej wykładni gramatycznej odstępować. Ostatecznie zatem należy przyjąć, że odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po odwołaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wobec tego w tych sprawach organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. (Podobnie przyjęto już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 502/08.)

W związku z ostatnim stwierdzeniem należy zauważyć, że mimo tego w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Krakowie wydał decyzje, odpowiadające warunkom formalnym określonym w art. 107 k.p.a. Formę decyzji administracyjnej ma bowiem decyzja z [...] września 2007 r. nr [...], którą wyznaczono skarżącej stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej w Krakowie oraz decyzja z [...] listopada 2007 r. nr [...], którą poprzednio wskazaną decyzję utrzymano w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Te decyzje zostały zatem wydane bez podstawy prawnej i z tego powodu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są nieważne. Przy czym brak podstawy prawnej polega na tym, że nie istnieje norma prawna, która upoważniałaby organ administracji publicznej, do wydania decyzji w sprawie wyznaczenia funkcjonariuszowi celnemu stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu go z kierowniczego stanowiska w jednostce organizacyjnej Służby Celnej.

Wydanie przez organ administracji publicznej decyzji czyni właściwym w sprawie skargi na tą decyzję sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd ten rozpoznaje skargi na decyzje administracyjne. Ustawa przy tym nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego poprzez wyłączenie tej kompetencji w sprawach, w których do wydania decyzji doszło na skutek błędnego przyjęcia, iż organ administracji posiada kompetencję do wydania decyzji. Ponadto istnieje poważne uzasadnienie objęcia takich decyzji kognicją sądu administracyjnego. Jest ona konieczna po to, aby sąd ten mógł je na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminować z obrotu prawnego, jako dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zatem Sąd pierwszej instancji był właściwy w sprawie ze skargi na decyzję z [...] września 2007 r. nr [...], którą wyznaczono skarżącej stanowisko, na którym będzie pełnić służbę po odwołaniu ze stanowiska kierowniczego oraz decyzję z [...] listopada 2007 r. nr [...], którą utrzymano w mocy poprzednio wspomnianą decyzję. Nie był natomiast sąd administracyjny właściwy do objęcia rozstrzygnięciem aktu, dotyczącego odwołania skarżącej, który Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał za decyzję. Nie był do tego właściwy, gdyż w przeciwieństwie do aktu, którym wyznaczono skarżącej stanowisko, na którym będzie pełnić służbę po odwołaniu ze stanowiska kierowniczego i aktu, którym ten akt utrzymano w mocy, nie nadano mu formy decyzji oraz dlatego, że odwołanie z kierowniczego stanowiska w jednostce organizacyjnej Służby Celnej nie zostało wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, pośród spraw, w których wydaje się decyzje administracyjne w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i w których, zgodnie z art. 81 ust. 3 powołanej ustawy, przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę skarżącej i na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] września 2007 r. nr [...]. Nie był natomiast uprawniony do objęcia rozstrzygnięciem na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie powołał jako podstawy objęcia rozstrzygnięciem aktu odwołania, jednakże taką zapewne podstawę prawną przyjął) aktu odwołania skarżącej ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej w Krakowie.

W oparciu o te wywody zasadne okazują się tylko te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą niedopuszczalności drogi sądowej w zakresie orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji o uchyleniu aktu odwołania (przez Sąd pierwszej instancji określonego jako decyzja z [...] września 2007 r. nr [...]. Pozostałe zasadne nie są, w szczególności nie jest zasadny zarzut niedopuszczalności drogi sądowej w zakresie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] września 2007 r. nr [...]. Przy czym w tym zakresie Sąd pierwszej instancji był właściwy z innych powodów niż przyjęto to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w części, która dotyczy rozstrzygnięcia o akcie odwołania i w tym zakresie umorzył postępowanie, przy czym Sąd drugiej instancji umorzył postępowania, a nie odrzucił skargę w tym zakresie, gdyż w skardze skarżąca nie objęła przedmiotem zaskarżenia aktu odwołania. Sąd pierwszej instancji ten akt objął rozstrzygnięciem z urzędu, jak wspomniano, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Sądu drugiej instancji jest zatem w tym zakresie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy, który stanowi podstawę umorzenia postępowania, gdy jest ono bezprzedmiotowe.

Oddalając skargę kasacyjną w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są określone przez jej podstawy i wnioski co do zakresu rozstrzygnięcia, przy czym postulowany sposób rozstrzygnięcia nie jest wiążący. W rozpoznawanej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej nie podniesiono naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego rozstrzygnięcia, mianowicie uchylenia decyzji zamiast stwierdzenia ich nieważności, co jest zresztą zrozumiałe, gdyż nie leżało to w interesie wnoszącego skargę kasacyjną organu administracji. Zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej z tej przyczyny wykraczałoby poza granice skargi kasacyjnej określone przez wnoszącego ten środek prawny.

Powstała w niniejszej sprawie sytuacja nie uzasadnia też rozstrzygnięcia przez Sąd drugiej instancji z urzędu z powodu nieważności postępowania, w szczególności nieważności polegającej na niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak już wyjaśniono Sąd pierwszej instancji był właściwy do rozpoznania skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] listopada 2007 r. i [...] września 2007 r. nr [...], co przesądza o tym, że droga sądowa przed sądem administracyjnym była w tym zakresie dopuszczalna. Jak się bowiem przyjmuje w doktrynie niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę mimo braku przesłanej procesowych, a więc skargę, która podlegała odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tak w: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008 r., wydanie 3, str. 468).

Z tych przyczyn skargę kasacyjną w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyjaśnić należy, że wobec przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia nie jest wiążąca ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji. W istocie, mimo uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z [...] listopada 2007 r. i [...] września 2007 r. nr [...] organ administracji nie ma obowiązku wydawania ponownie decyzji, jak by to wynikało z oceny prawnej przyjętej przez Sąd pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.