Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1008/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2, art. 63 ust. 1, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 18 ust. 1 ,art. 33a ust. 1, art. 33a ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 6, art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. M. działającej przez opiekuna prawnego A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz decyzję Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w Ł. od dnia [...] czerwca 2020 r. i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], Burmistrz [...] – działający z jego upoważnienia Z-ca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , orzekł o skierowaniu L. M. do Domu Pomocy Społecznej w Ł. (dalej: DPS).

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił obowiązującą L. M. opłatę za pobyt w DPS w Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] (zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna), Burmistrz [...] zmienił z urzędu wyżej przywołaną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w ten sposób, że od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r. ustalił opłatę za pobyt L. M. w DPS w Ł. na kwotę [...]zł miesięcznie, a od dnia [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. na kwotę [...]zł miesięcznie.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 8 ust.1 pkt 1, art.17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm., aktualnie tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, dalej: "u.p.s.").

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...] (zwany dalej także "Burmistrzem") wyjaśnił, że sprawę zmiany decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS rozpoznawał ponownie w związku z kasatoryjną decyzją organu odwoławczego – decyzją SKO w P. z dnia [...] lutego 2021 r. Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że od miesiąca marca 2020 r. dochód mieszkańca DPS uległ zwiększeniu w związku z waloryzacją wysokości świadczenia emerytalnego i obejmował emeryturę w wysokości [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Łącznie dochód z powyższym momentem wynosił [...] zł miesięcznie, z czego 70% stanowi kwota [...]zł.

Sytuacja dochodowa L. M. uległa zmianie od dnia [...] lipca 2020 r. w związku z zawieszeniem przez ZUS wypłaty dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2020 r. Dochód mieszkańca DPS od miesiąca lipca 2020 r. obejmuje jedynie emeryturę w wysokości [...] zł, z czego 70% stanowi kwota [...]zł. Zmiana sytuacji dochodowej przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a ostatnio ustalony dochód mieszkańca w miesiącu marcu 2019 r. wynosił [...] zł miesięcznie.

Przywołując treść art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.s., a także mając na uwadze że ustalony przez Starostę Powiatu [...] od miesiąca stycznia 2020 r. średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w Ł. wynosi [...] zł miesięcznie (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2019r., poz. 10869), Burmistrz uznał, że jako mieszkaniec DPS w Ł. L. M. zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a od dnia [...] sierpnia 2020 r. w wys. [...] zł. W konsekwencji, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Burmistrz zmienił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia obowiązującej L. M. opłaty za pobyt w DPS w Ł. .

Organ następnie wyjaśnił, że zgodnie ze wytycznymi zawartymi w kasatoryjnej decyzji SKO w P. wyjaśnieniu podlegało do kiedy trwał pobyt L. M. w DPS w Ł. . Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] października 2020 r., z A. K. - opiekunem prawnym L. M. oraz pism DPS w Ł. z dnia 22 i [...] października 2020 r. Organ wskazał, że z dokumentów tych wynika, iż L. M. od dnia [...] czerwca 2020 r. był urlopowany przez jego opiekuna prawnego, przy czym urlop ten był sukcesywnie przedłużany. Urlopowanie związane było z umieszczeniem L. M. od dnia [...] czerwca 2020 r. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w N. .

Burmistrz wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na wniosek opiekuna prawnego L. M. uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], kierującą L. M. do DPS w Ł. , przy czym decyzja ta stała się ostateczna od dnia [...] grudnia 2020 r. Zdaniem Burmistrza w tych okolicznościach decyzja określająca wysokość odpłatności winna być ograniczona czasowo do dnia [...] grudnia 2020 r. Organ przyjął, że czasowy pobyt poza domem pomocy społecznej nie zwalnia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w placówce. Zwolnienie takie przewiduje art. 63 ust. 1 u.p.s. - tylko w przypadku nieobecności nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt II [...], czasowy pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej w szpitalu nie pozbawia go prawa do świadczenia z pomocy społecznej, co oznacza, że dom pomocy społecznej musi utrzymywać to miejsce do czasu powrotu mieszkańca, co generuje koszty. Zatem za okres nieobecności pensjonariusza z powodu pobytu w szpitalu należy uregulować opłatę za dom pomocy społecznej. Mając to na uwadze Burmistrz uznał, że obowiązującą L. M. opłatę za pobyt w DPS w Ł. należało ustalić do dnia [...] grudnia 2020 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. wniosła opiekun prawny L. M. - A. K., żądając uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt L. M. w DPS w Ł. .

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez brak przeprowadzenia postępowania, mającego na celu wszechstronne, obiektywne oraz pozwalające na dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań zgodnie z zasadami bezstronności, a wyłącznie w celu uzyskania przez organ uprawnienia do ściągnięcia opłat za pobyt L. M. w DPS w Ł. .

W uzasadnieniu odwołania A. K. przedstawiła okoliczności, w których L. M. został umieszczony w DPS w Ł. podkreślając, że do dnia ustanowienia jej opiekunem prawnym nie mogła dokonywać żadnych czynności w imieniu i na rzecz ojca, w szczególności w zakresie jego umieszczenia i skierowania do DPS w Ł. . Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt XVIII Ns. [...], Sąd Okręgowy w P., Wydział XVIIII Cywilny, całkowicie ubezwłasnowolnił L. M., a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt III R Ns [...], Sąd Rejonowy w S., Wydział III Rodzinny i Nieletnich, ustanowił A. K. opiekunem prawnym L. M., co umożliwiło opiekunowi prawnemu reprezentować jego interes, w szczególności składać nowe wnioski.

Opiekun prawny podniosła, że nie było zgodne z prawem ustalanie i pobieranie opłat za pobyt jej ojca w DPS w Ł. , a w konsekwencji także zmiany ustalonych opłat w chwili obecnej. Działając jako opiekun prawny ojca doprowadziła do jego urlopowania z DPS w celu umieszczenia w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym, gdzie ojciec dodatkowo ma zapewnioną rehabilitację, a koszty pobytu są znacznie niższe. Opiekun prawny wskazała także, że wniosła o uchylenie decyzji w przedmiocie umieszczenia ojca w DPS, co nastąpiło dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., czyli prawie pół roku od wniesienia przedmiotowego wniosku. Aktualnie toczy się także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umieszczeniu ojca w DPS w Ł. . W tym zakresie opiekun prawny wyjaśniła, że postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], SKO w P. uchyliło postanowienie własne z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. dotyczącej skierowania L. M. do DPS w Ł. . Zdaniem opiekuna prawnego zaskarżona decyzja nie może się ostać bez uprzedniego rozstrzygnięcia, czy były przesłanki do umieszczenia ojca w DPS w Ł. .

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że L. M. ma 72 lata i będąc osobą bezdomną trafił w wyniku interwencji pogotowia ratunkowego do SP ZOZ Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "[...]" w G.. Jak wynikało z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, mieszkaniec został wypisany z dniem [...] marca 2017 r. ze szpitala do DPS w Ł. . Z uwagi na stan zdrowia wymagał całodobowej opieki, a jak wynikało z wypisu ze szpitala, nie został zakwalifikowany do dalszego leczenia rehabilitacyjnego. Dodano, że na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2016 r. L. M. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] skierował L. M. (jako osobę bezdomna) do DPS w Ł. . Wydanie decyzji nastąpiło z wniosku L. M. z dnia [...] marca 2017 r., złożonego i potwierdzonego przez pracownika socjalnego szpitala SP ZOZ Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "[...]" w G., po skompletowaniu niezbędnych dokumentów i przeprowadzeniu wywiadu. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Starosta M. orzekł o umieszczeniu L. M. z dniem [...] marca 2017 r. w DPS w Ł. na stałe.

Odnosząc się do zarzutu nieinformowania członków rodziny o prowadzeniu postępowania w przedmiocie skierowania L. M. do domu pomocy społecznej Kolegium wyjaśniło, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie osoba kierowana do domu pomocy społecznej. Przywołując treści art. 102 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Kolegium wskazało, że nie było konieczności konsultowania z członkami rodziny skierowania do DPS, w szczególności gdy to skierowanie następowało w trybie pilnym w związku z nagłym pogorszeniem stanu zdrowia. Wbrew twierdzeniu opiekuna prawnego w okresie kompletowania dokumentacji związanej ze skierowaniem L. M. do placówki zapewniającej całodobową opiekę pracownik socjalny nawiązywał kontakt telefoniczny z członkami rodziny mieszkańca, tj. żoną H. M. (orzeczona separacja) oraz z córką A. K.. Wskazano, że z notatek z rozmów telefonicznych z 2017 r. wynika, iż członkowie rodziny nie deklarowali innego sposobu zapewniania opieki.

Po umieszczeniu L. M. w DPS nastąpiła zmiana stanu faktycznego wskutek wydania przez Sąd Okręgowy w P. postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt: XVIII Ns [...], o całkowitym jego ubezwłasnowolnieniu. Opiekunem prawnym mieszkańca została ustanowiona A. K., co wynika z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt: III RNs [...].

Przywołując brzmienie art. 8 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., Kolegium wyjaśniło, że z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynika, iż ustalono opłatę za pobyt w DPS w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r. w uwagi na podwyższenie wymiaru emerytury z ZUS. Od marca 2020 r. ZUS przyznał L. M. emeryturę w wysokości [...] zł wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...]zł, co dawało dochód [...] zł. Opłata za pobyt w placówce wynosi 70% dochodu mieszkańca, tj. [...] zł. Od lipca 2020 r. ZUS zawiesił L. M. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, co spowodowało naliczenie opłaty od sierpnia 2020 r. w niższej wysokości.

W związku z wnioskiem opiekuna prawnego L. M. z dnia [...] czerwca 2020 r. o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. kierującej ww. do DPS w Ł. , Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, z uwagi na przebywanie mieszkańca w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w N. od dnia [...] czerwca 2020 r., gdzie mieszkaniec ma zapewniona całodobową opiekę oraz zabiegi rehabilitacyjne. Wskutek przywołanej decyzji Burmistrza, Starosta M. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o umieszczeniu L. M. na pobyt stały w DPS w Ł. . Powyższa decyzja stała się ostateczna od dnia [...] grudnia 2020 r., zatem odpłatność została określona do dnia [...] grudnia 2020 r.

Kolegium zwróciło uwagę, że zmieniając decyzję w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS Burmistrz oparł się na art. 106 ust. 3b i 5 u.p.s. Dodano, że w takim stanie rzeczy mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, polegająca na zmianie wysokości emerytury mieszkańca.

Wskazując na nowszą linię orzeczniczą sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. dotycząca wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej. Zdaniem Kolegium, Burmistrz prawidłowo orzekł o zmianie wysokości opłaty za pobyt w DPS od [...] kwietnia 2020 roku, tj. od następnego miesiąca po uzyskaniu przez L. M. uprawnień do waloryzacji emerytury z ZUS oraz po zawieszeniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Przywołując dodatkowo art. 63 ust. 1 u.p.s., Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, iż pobyt w szpitalu czy zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie jest okolicznością, która zwalniałaby osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu w DPS z tego obowiązku. Kolegium podzieliło zatem stanowisko Burmistrza co do daty końcowej naliczenia opłat za pobyt w DPS. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie zapewnienia całodobowej opieki placówce odpowiedniego typu, jest zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. postępowaniem dwuetapowym i wymaga wydania przez dwa różne organy najpierw decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu (art. 59 ust. 1 u.p.s.) następnie decyzji o umieszczeniu w placówce (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Zatem dopiero po dacie ostateczności decyzji uchylającej decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej można mówić o wygaśnięciu uprawnień do pobytu w placówce.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. L. M., w którego imieniu działa jego opiekun prawny w osobie A. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO w P. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w sprawie ustalenia opłat za pobyt L. M. w DPS w Ł. , zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania, mającego na celu wszechstronne, obiektywne oraz pozwalające na dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także przyjęcie za podstawę ustaleń części okoliczności, które nie są prawdziwe, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań zgodnie z zasadami bezstronności, a wyłącznie w celu uzyskania przez organ uprawnienia do ściągnięcia opłat za pobyt L. M. w DPS w Ł. , oraz przepisów ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej w zakresie możliwości ustalenia odpłatności za pobyt w DPS.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację dotyczącą okoliczności rozpoczęcia przez L. M. pobytu w DPS w Ł. . Opiekun prawny skarżącego podkreśliła, że dopiero po doprowadzeniu do ubezwłasnowolnienia oraz ustanowieniu jej opiekunem prawnym ojca możliwe było jego przeniesienie do innej placówki, o znacznie niższych kosztach utrzymania oraz zapewniającej rehabilitację. Ponadto podniosła, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie skierowania L. M. do DPS ma znaczenie pierwotne w stosunku do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, w związku z czym zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Okoliczność ta tymczasem została pominięta przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem opiekuna prawnego decyzja określająca wysokość odpłatności za DPS w Ł. winna być ograniczona czasowo do daty zakończenia pobytu L. M. w placówce. Stanowisko przeciwne pozostaje w sprzeczności z pierwotnie wyrażonym stanowiskiem przez Kolegium, które w jednej decyzji akcentuje konieczność ustalenia opłat do dnia zakończenia pobytu w DPS, natomiast w zaskarżonej obecnie decyzji akceptuje ustalenie odpłatności do dnia [...] grudnia 2020 r.

Opiekun prawny podniosła ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano nieprawdziwe okoliczności jakoby L. M. był wnioskodawcą składającym wniosek o umieszczenie go w DPS. Tymczasem już na etapie, kiedy początkowo ojciec trafił do szpitala, w dokumentacji medycznej wyraźnie zaznaczono, że pacjent nie mówi, jego stan zdrowia, w tym w szczególności w zakresie rozumienia i komunikacji z otoczeniem, nie uległ poprawie - co wynika również z przesłuchania w sprawie o ubezwłasnowolnienie oraz z opinii biegłych.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do treści skargi, Kolegium wskazało, że opiekun prawny skarżącego kwestionuje tryb skierowania, a następnie umieszczenia ojca w placówce zapewniającej całodobową opiekę w kontekście opłat, jakie oboje są zobowiązani uiszczać w związku z pobytem mieszkańca w DPS. Zdaniem Kolegium twierdzenia opiekuna prawnego skarżącego potwierdzają fakt, iż mieszkaniec nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji, zatem jego umieszczenie w placówce było niezbędne, szczególnie w sytuacji, gdy rodzina nie wykazywała zainteresowania jego stanem w okresie pobytu w szpitalu. Pobyt w szpitalu czy zakładzie opiekuńczo - leczniczym nie jest okolicznością, która zwalniałaby osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu w DPS z tego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje, czy prawidłowo organy ustaliły odpłatności za pobyt L. M. w DPS w Ł. za okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] lipca 2020 r. na kwotę [...]zł oraz od dnia [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. na kwotę [...]zł miesięcznie.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że przedmiot zaskarżonej decyzji, którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], nie pozwala na przeprowadzenie przez sąd kontroli legalności decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt L. M. w DPS w Ł. za wcześniejsze okresy, jak i decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS. W ramach prowadzonego obecnie postępowania zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny, nie były również uprawnione do dokonania kontroli prawidłowości umieszczenia L. M. w DPS. Tym samym zarzuty zmierzające do podważania decyzji o umieszczeniu skarżącego w DPS, w szczególności z uwagi na jego zły stan zdrowia, który w ocenie skarżącej miał uniemożliwić mu dbanie o swoje własne interesy, uznać należało za nietrafne

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżonej decyzji nie można również podzielić stanowiska opiekuna prawnego skarżącego, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma wynik sprawy z wniosku opiekuna prawnego o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu L. M. do DPS w Ł. . Wyjaśnić należy, że dopiero ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie w tym zakresie umożliwiłoby złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącego w DPS w Ł. . W konsekwencji nie można podzielić zarzutu skargi co do przedwczesności zaskarżonej decyzji w aspekcie jej wydania pomimo złożenia przez opiekuna prawnego skarżącego wniosków o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Dopóki w obrocie prawnym pozostają decyzja o skierowaniu skarżącego do DPS oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o ustaleniu odpłatności za pobyt tam, Burmistrz [...] mógł prowadzić postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia obowiązujące L. M. opłaty za pobyt w DPS w Ł. , w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z późniejszymi jej zmianami co do wysokości tej opłaty.

Reasumując tę część wywodów, w ramach niniejszej sprawy Sąd zobligowany był jedynie do przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustalenia wysokości opłaty za pobyt skarżącego w DPS w Ł. za okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. Mając na uwadze zarzuty skargi wyjaśnić zatem należy, że od przyjęcia danej osoby (tu skarżącego) rozpoczyna się pobyt w domu pomocy społecznej który, w myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, ustalony i ogłoszony w trybie art. 60 ust. 2 u.p.s., stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej konkretyzację tych zasad stanowią przepisy art. 61 u.p.s. Zgodnie z art. 61 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1). Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Jak stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Zaskarżoną decyzją ustalono odpłatność dla pensjonariusza domu pomocy społecznej, przy czym decyzja organu I instancji wydana została w trybie zmiany decyzji ustalającej przedmiotową odpłatność – na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej strony. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla", co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16, z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16). Zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. dotycząca wysokości opłaty za pobyt w DPS może więc mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił obowiązującą L. M. opłatę za pobyt w DPS w Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie. Opłata ta następnie była waloryzowana w związku z waloryzacją wysokości emerytur. W związku z taką właśnie waloryzacją świadczenia emerytalnego dd dnia [...] marca 2020 r. dochód skarżącego wzrósł i wynosił [...] zł miesięcznie, z czego 70% stanowiła kwota [...]zł. Sytuacja dochodowa skarżącego ponownie uległa zmianie od dnia [...] lipca 2020 r. w związku z zawieszeniem przez ZUS wypłaty dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2020 r. Dochód od miesiąca lipca 2020 r. obejmuje jedynie emeryturę w wysokości [...] zł, z czego 70% stanowi kwota [...]zł. Zmiana sytuacji dochodowej przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Mając na uwadze że ustalony przez Starostę Powiatu [...] od miesiąca stycznia 2020 r. średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w Ł. wynosi [...] zł, Burmistrz prawidłowo uznał, że jako mieszkaniec DPS w Ł. L. M. zobowiązany był do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS od dnia [...] kwietnia 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość wyliczenia kwoty odpłatności obciążającej skarżącego za okres od 01 kwietnia do [...] czerwca 2020 r., bowiem do tego dnia skarżący L. M. był mieszkańcem DPS w Ł. (o czym w dalszej części uzasadnienia). Stąd w odniesieniu do tego okresu zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Burmistrza są prawidłowe, a skarga w tym zakresie nie mogła zostać uwzględniona i podlega oddaleniu.

Zarzuty skargi okazały się natomiast uzasadnione w odniesieniu do okresu po dniu [...] czerwca 2020 r. - do [...] grudnia 2020 r. Niekwestionowana była okoliczność, że z dniem [...] czerwca 2020 r. skarżący L. M. faktycznie zakończył pobyt w DPS w Ł. , z którego został przeniesiony do Zakładu Rehabilitacyjno – Opiekuńczego w N. . Potwierdza to załączona do akt sprawy dokumentacja, obejmujące pisma opiekuna prawnego A. K. do Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r. , pism DPS w Ł. z października 2020 r., korespondencji przesłanej przez Zakład Rehabilitacyjno-Opiekuńczy w N. , z treści odwołania. Okoliczności tej organy obu instancji nie kwestionowały.

Pobyt w zakładach rehabilitacyjno-opiekuńczych reguluje ustawa dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy świadczeniobiorca przebywający w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, który udziela świadczeń całodobowych, ponosi koszty wyżywienia i zakwaterowania. Miesięczną opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej 250% najniższej emerytury, z tym że opłata nie może być wyższa niż kwota odpowiadająca 70% miesięcznego dochodu świadczeniobiorcy w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Świadczeniobiorcy przysługują świadczenia pielęgnacyjne lub opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (art. 33a ust. 1). Sposób i tryb kierowania osób do zakładów opiekuńczo-leczniczych, dokumentację wymaganą przy kierowaniu, w tym wzory: wniosku o wydanie skierowania do zakładu, zaświadczenia lekarskiego oraz wywiadu pielęgniarskiego, sposób ustalania odpłatności za pobyt w zakładach opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-opiekuńczych określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Funduszu oraz Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, uwzględniając konieczność ujednolicenia trybu kierowania do zakładów oraz możliwość weryfikacji celowości skierowania do zakładów (ust. 2). Koszty funkcjonowania oraz pobytu w zakładach opiekuńczo-leczniczych (ponad kwoty obciążające świadczeniobiorców) pokrywane są ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia.

W realiach niniejszej sprawy skierowanie skarżącego do zakładu rehabilitacyjno – opiekuńczego zostało wydane w dniu [...] czerwca 2020 r. przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych opiekującego się pensjonariuszami DPS w Ł. . Zatem o przeniesieniu skarżącego do innego ośrodka zapewniającego opiekę całodobową dyrekcja tego domu musiała mieć wiedzę co najmniej od daty zabrania skarżącego z DPS w Ł. . Zważywszy przy tym, że w tym samym dniu opiekun prawny skarżącego złożyła wniosek o uchylenie decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS w Ł. , w treści którego powyższe podniosła, nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, które argumentują, że zwolnienie z ponoszenia opłat za dom pomocy społecznej może obejmować wyłącznie okres 21 dni. W opinii Sądu, przepis art. 63 u.p.s. nie ma zastosowania do omawianej sytuacji.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji urlopowania mieszkańca domu pomocy społecznej, gdy nieobecność ma charakter czasowy i gdy można z dużą pewnością przyjąć, że wróci do tego domu. Tymczasem skarżący został przeniesiony do innego ośrodka opieki całodobowej, a z oświadczeń opiekuna prawnego skarżącego jednoznacznie wynikało, że L. M. do DPS w Ł. nie wróci. W opinii Sądu nie można w takiej sytuacji argumentować, że skarżącego po dacie opuszczenia DPS-u powinny obciążać koszty utrzymania jego pobytu w sytuacji, gdy już tam nie przebywał i kosztów tych nie generował. Rzeczą dyrekcji DPS w Ł. oraz ośrodka pomocy społecznej, której ten DPS podlega, było doprowadzenie do sytuacji, aby miejsce po skarżącym zostało możliwie szybko obsadzone inną osobą. Nie mieliśmy bowiem w tym przypadku z urlopowaniem mieszkańca DPS, jak i jego czasową nieobecnością spowodowana np. pobytem w szpitalu, a do takich sytuacji faktycznych odnosiły się przywołane w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wyroki sądów wojewódzkich. Ponadto, w każdym takim przypadku przedmiotowa opłata powinna zostać pomniejszona o koszty wyżywienia oraz opieki, których dom pomocy społecznej nie ponosi w okresie, gdy mieszkaniec w nim nie przebywa. Tymczasem kwestii tej organy obu instancji w ogóle nie rozważyły, a z akt sprawy wynika, że opłata należna od L. M. była pomniejszona za okresy wcześniejszych pobytów w szpitalu – w 2019 roku.

Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2 Przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Powołany przepis formułuje zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu prawnego na korzyść strony oraz określa wyjątki od tej zasady. Bezpośrednim adresatem normy wynikającej z powyższego przepisu jest organ administracji dokonujący oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni istotnych dla załatwienia sprawy przepisów prawa.

Uzasadnieniem dla zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony jest przekonanie, że zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejasne, niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. W odmiennym przypadku państwo osiągałoby korzyści z wprowadzenia niejasnych przepisów, mogąc stosować je w taki sposób, który byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia interesów państwa. Funkcją komentowanego przepisu jest zwiększenie ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. O istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić wówczas, gdy treść normy prawa po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów nadal budzi wątpliwości. Przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" należy rozumieć wybór takiego sposobu rozumienia normy prawa, przy którym prawa strony są najpełniej chronione (za: M.P. Przybysz. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7a, opubl. LEX/el.2022).

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające zastosowanie art. 7a k.p.a. Z kolei niezastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. może stanowić podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny w sytuacji, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję uzna, że istniały ustawowe przesłanki do zastosowania tego przepisu. W opinii Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy niezastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stanowisko organów, zgodnie z którym w sprawie zastosowanie ma art. 63 u.p.s., choć norma prawna zawarta w tym przepisie wprost nie odnosi się do sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej zostaje przeniesiony do innego ośrodka zapewniającego całodobową opiekę, a pobyt tam ma charakter stały, nie może się ostać. O wątpliwościach dot. wykładni tego przepisu świadczy argumentacja przytoczona w tym zakresie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, jak i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych.

W świetle powyższego należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego są uzasadnione w odniesieniu do okresu od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], nie odpowiadają prawu w zakresie, w jakim ustalają opłatę za pobyt w DPS w Ł. od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. i w tym właśnie zakresie orzekł o ich uchyleniu w tej części - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł również o uchyleniu w tym samym zakresie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] uznając, że co do wymienionego okresu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], spowodowałoby, że dla tego okresu obowiązywałyby wcześniej ustalone opłaty. Jednocześnie w odniesieniu do tego okresu (tj. od 26 czerwca do [...] grudnia 2020 r.) Sąd umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt w DPS w Ł. . Uznając co do tego okresu bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego Sąd w tym zakresie orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt II sentencji wyroku)

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2022 r., wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.).