Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 288/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: qrt. 184; par. 2 ust. 11 pkt 4 i ust. 12 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Sławnie Nr XXX/175/05 z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Radzyń (Dz.Urz. Woj. Lubuskiego z 2005 roku N
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 767/09 w sprawie ze skargi A. L. i L. L. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 767/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi A. L. i L. L. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wschowskiego z dnia [...] czerwca 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, Nr [...] Starosta Wschowski po rozpatrzeniu wniosku A. L. i L. L., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne o pojemności 4000 l w miejscowości Radzyń, na działce nr 27/4.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wnioskodawcy zobowiązani zostali na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2009 roku do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym wraz z wnioskiem projekcie budowlanym w zakresie doprowadzenia go do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie Radzyń, gm. Sława, zatwierdzonym uchwałą nr XXX/175/05 Rady Miejskiej w Sławie z dnia 14 lipca 2005 roku. Z przepisów miejscowego planu wynika bowiem, że odprowadzenie ścieków bytowych dla budynków zrealizowanych przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej następować ma do jednego zbiorczego zbiornika bezodpływowego na terenie opisanym ZŁ, NO, Sm (§ 2 ust. 11 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tymczasem strona w wyznaczonym terminie nie przedstawiła projektu uwzględniającego treść uchwały, pozostawiając lokalizację zbiornika na działce nr 27/4.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. L. podnosząc zarzut, że inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne nie jest w stanie zrealizować zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż wypis z planu był wadliwy, a nadto podniósł, że wykonał projekt częściowej sieci kanalizacyjnej, spełniającej wymagania uchwały, jednak nie uzyskał zgody współwłaścicieli działek o nr ew. [...] i [...], na których ma być wybudowany kolektor ściekowy oraz zbiornik, na taką jego lokalizację. Odwołujący się wskazał, że na działkach budowlanych oddalonych od jego nieruchomości o około 500 m dopuszcza się budowę bezodpływowych zbiorników na terenie poszczególnych działek, a jedynie na danym terenie wymagane jest szambo wspólne. Zdaniem odwołującego się rozwiązanie oparte na jednym wspólnym szambie dla 27 nieruchomości stanowi większe zagrożenie dla środowiska, aniżeli szamba zlokalizowane na poszczególnych nieruchomościach. Odwołujący się wskazał też na negatywne stanowisko organu w sprawie budowy biologicznej oczyszczalni ścieków na jego nieruchomości. Odwołujący się podniósł, że budowa domu, na którego wzniesienie posiada pozwolenie na budowę, dobiega końca, a jedyną przeszkodą w jego użytkowaniu jest brak kanalizacji i rozwiązanie problemu sposobu odprowadzania ścieków.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że kwestia oddziaływania zbiornika zbiorczego na środowisko mogła być przedmiotem badania na etapie uchwalania planu miejscowego, a nie na etapie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa odprowadzania ścieków z nieruchomości skarżącego powinna być rozstrzygnięta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku, a nie przed przystąpieniem do jego użytkowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli A. L. i L. L..

Skarżący zarzucili organowi II instancji brak wnikliwej analizy materiału dowodowego sprawy, gdyż organ rozpatrzył sprawę jedynie w aspekcie, na który skarżący nie mieli wpływu. Wskazali, że na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z wiatą garażową i studnią wierconą na działce nr [...] w R.. Nadto zarzucili, że zaskarżona decyzja oparta została o niemożliwe do zrealizowania postanowienia uchwały z dnia 14 lipca 2005 roku, Nr XXX/175/05 Rady Miejskiej w Sławie z dnia 14 lipca 2005 roku. Zapisy planu przerzucają bowiem obowiązki ciążące na Gminie na obywateli, którzy nie są w stanie sprostać wymogom planu. Aby plan był możliwy do zrealizowania Gmina Sława winna wykonać zbiorcze szambo w ramach zadań własnych gminy, a działka nr [...] winna zostać własnością Gminy. Wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] skarżący podnieśli, że nie są w stanie zapewnić właściwego odprowadzania ścieków. Skarżący stwierdzili, że nie otrzymali również zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazali nadto, że właściciel działki nr [...] otrzymał zgodę na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący powołali się na treść wypisu z planu z dnia 19 października 2006 roku sporządzonego przez Burmistrza Sławy, w którym stwierdzono, że w okresie przejściowym należy zastosować zbiornik na ścieki bytowe w nieprzekraczalnych liniach zabudowy obiektów technicznych, co zdaniem skarżących oznaczało, że do czasu wybudowania przez Gminę kolektora sanitarnego można zastosować zbiornik bezodpływowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 767/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wschowskiego z dnia [...] czerwca 2009 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który zgodnie z art. 6 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, a więc ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może również wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną, zdaniem Sądu I instancji, należy uznać jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisów planu.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w zakresie powyższym mieszczą się postanowienia co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. W tym kontekście nie można pominąć zapisów zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (DZ.U. z 2005 Nr 236 poz. 2008). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 tejże ustawy (w brzmieniu obowiązującym o dnia 1 października 2001 roku) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Do dnia 31 września 2001 roku ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Tym samym kwestia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie była objęta regulacją ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wskazał, że w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt l SA/Łd 1954/01 (LEX nr 76317) Sąd ten stwierdził, że stosując prawo bierze się pod uwagę również spójność treściową systemu prawa. W doktrynie prawniczej jest powszechnie przyjęty pogląd, że strukturę systemu prawa rekonstruuje się nie tylko na podstawie formalnej analizy powiązań kompetencyjnych pomiędzy normami prawnymi, ale również na podstawie ich związków treściowych (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, PWN, Warszawa 1986 rok, str. 394-395). Teoria prawa zatem podkreśla współzależność więzi treściowej i kompetencyjnej w systemie prawa (S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 1997r, s. 191 i nast.). Oznacza to, że mimo poprawności więzi kompetencyjnej między normami, na podstawie analizy ich treści można stwierdzić, iż są one sprzeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że w wyroku z dnia 13 grudnia 1990 roku, sygn. akt III ARN 31/90 (OSP 1991, nr 7-8, póz. 173) Sąd Najwyższy stwierdził, że akt wykonawczy do ustawy, nawet jeżeli wydany został w granicach jej upoważnienia, nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeżeli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu społecznego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że skarżącym wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wiatą garażową oraz studnią wierconą w Radzyniu na działce nr [...]. Projekt nie przewidywał rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków bytowych z budynku mieszkalnego. Inwestycja obejmująca budowę domu dobiega końca. Skarżący zwracał się do właściwego organu o wyrażenie opinii w sprawie możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]. Według stanowiska Starosty Powiatu Wschowskiego inwestycja ta jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem dla danego terenu plan przewiduje system oparty o jeden zbiornik bezodpływowy (pismo z dnia 2 marca 2009 roku).

Stosownie do treści § 2 ust. 11 pkt 4a uchwały nr XXX/175/05 Rady Miejskiej w Sławie z dnia 14 lipca 2005r. (DZ. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 67 poz. 12) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Radzyń gmina Sława – odprowadzenie ścieków bytowych następuje docelowo do projektowanej kanalizacji wiejskiej w Radzyniu. Dla budynków zrealizowanych przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej przyjmuje się system odprowadzenia ścieków do jednego zbiorczego zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na terenie opisanym literami ZŁ, NO, Sm, opróżnianego transportem specjalistycznym.

W myśl § 2 ust. 7 teren opisany literami ZŁ, NO, Sm przeznacza się pod zieleń izolacyjną z możliwością lokalizacji tymczasowego zbiornika bezodpływowego ścieków bytowych oraz punktu selektywnego gromadzenia odpadów stałych. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 12 pkt 3 bezodpływowy zbiornik na ścieki bytowe w okresie przejściowym usytuować można na terenie opisanym literami ZŁ, NO, w nieprzekraczalnych liniach zabudowy obiektów technicznych.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 roku wynika, że stanowiąca własność skarżących nieruchomość oznaczona jako działka o nr ew. 27/4 objęta jest regulacją wynikającą ze wskazanego powyżej planu ( §1 ). Działka oznaczona na mapie stanowiącej część graficzną planu symbolem NO, ZŁ Sm stanowi współwłasność kilkunastu osób. Na terenie tym inwestycja polegająca na budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne nie została wykonana. Jednocześnie skarżącemu odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...], jak również wyrażono negatywną opinię w sprawie ewentualnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na tej działce.

Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu I instancji, narusza obowiązujący porządek prawny. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść zapisu zawartego w § 4 uchwały, w myśl, którego wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Sławy. Przepis ten ma w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne znaczenie w powiązaniu z normą prawną wynikającą z § 2 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, z którego wprost wynika, że finansowanie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej wymienionych w § 2 planu nastąpi z budżetu gminy zgodnie z uchwałą budżetową, natomiast pozostała infrastruktura techniczna finansowana będzie ze środków własnych inwestorów. Uprawnione jest zatem, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko skarżących zgodnie z którym, w rozpatrywanej sprawie przerzucony został na nich obowiązek wykonania inwestycji, który z przyczyn obiektywnych może nie być możliwy przez nich do wykonania. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał, że podjęte przez niego próby realizacji zbiornika nie spotkały się z pozytywną reakcją pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Jednocześnie przytoczone powyżej zapisy planu, jak wykazano, dają podstawy do przyjęcia, iż to na Gminie ciąży obowiązek wybudowania zbiornika na nieczystości płynne na terenie NO, ZŁ, Sm.

Zdaniem Sądu, skoro w planie miejscowym zawarto zapisy o danej treści, to należy je interpretować wprost, a wszelka interpretacja rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Z żadnego zapisu przedmiotowej uchwały nie wynika obowiązek wykonania inwestycji na terenie NO, ZŁ, Sm przez indywidualnych inwestorów zainteresowanych korzystaniem ze zbiornika bezodpływowego. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, że proponowane przez skarżących rozwiązanie dotyczące odprowadzania ścieków bytowych jest sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność tę można byłoby rozważać w sytuacji, gdyby zbiorczy zbiornik na nieczystości płynne lub sieć kanalizacyjna były zrealizowane. Natomiast w stanie takim, jaki zastano w rozpatrywanej sprawie, takiej sprzeczności dopatrzeć się trudno. Wobec braku na danym terenie sieci kanalizacyjnej oraz zbiorczego zbiornika na nieczystości płynne przewidzianego dla kilkunastu nieruchomości, brak jest podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany przedłożony przez skarżących jest sprzeczny z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym. Należy również zwrócić uwagę na brak w przedmiotowym planie uregulowań międzyczasowych, to znaczy takich, które porządkowałyby kwestie odprowadzania ścieków bytowych do czasu zrealizowania inwestycji w postaci zbiorczego zbiornika na nieczystości płynne. Z powyższych względów, zdaniem Sądu, należało uznać, że dokonana przez organ wykładnia ustaleń prawa miejscowego nie jest przekonująca. Nie uwzględnia ona bowiem podstawowego założenia koniecznego przy wykładni przepisów wprowadzających ograniczenie prawa własności, a mianowicie, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa własności. Sąd stwierdził, że dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej ma obowiązek przeprowadzenia tej oceny w świetle postanowień planu, jak i obowiązujących przepisów prawa i nie może akceptować rozwiązań sprzecznych z prawem.

Zasadny jest również, zdaniem Sądu I instancji, zarzut skargi, zgodnie z którym stanowisko organów administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie stanowi ewidentne naruszenie zasady postępowania administracyjnego – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Skarżącym udzielone zostało pozwolenie na budowę i zatwierdzony został projekt budowlany nie przewidujący rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków bytowych. Jednocześnie podjęte następnie przez skarżących próby rozwiązania pod względem prawnym powyższego problemu spotkały się z odmownym stanowiskiem organu administracyjnego. W ocenie Sądu, ważne jest również i to, że organ administracji nie wskazał prawnych możliwości korzystnego dla skarżących ukształtowania ich sytuacji prawnej w danym stanie faktycznym.

Przytoczone wyżej względy, zdaniem Sądu, dają podstawę do stwierdzenia, że nieuprawniona jest teza organów administracji, iż zamierzona przez skarżących inwestycja budowlana narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubuski, podnosząc zarzut naruszenia § 2 ust. 11 pkt 4 i § 2 ust. 12 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Sławnie Nr XXX/175/05 z dnia 14 lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Radzyń (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2005 roku Nr 67, poz. 12) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zapis planu nie zakazuje odprowadzania ścieków na terenie objętym planem do zbiornika przydomowego.

Zdaniem Wojewody błędny jest pogląd Sądu I instancji, że o sprzeczności proponowanego przez inwestora rozwiązania można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdy któryś ze sposobów odprowadzania ścieków określonych w planie był możliwy w związku z jego zrealizowaniem przez gminę.

Nie uzasadnia stanowiska Sądu I instancji także pogląd, że w planie brak rozwiązań tymczasowych, to znaczy takich, które porządkowałyby kwestie odprowadzania ścieków bytowych do czasu zrealizowania inwestycji w postaci zbiorczego zbiornika na nieczystości płynne.

Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nakaz określonego zachowania oznacza jednocześnie zakazu zachowania się w sposób odmienny. Tym samym nakaz odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej bądź zbiorczego zbiornika na ścieki oznacza zakaz odprowadzania ścieków w inny sposób. Rozwiązaniem przejściowym jest właśnie zbiornik bezodpływowy, usytuowany na terenie oznaczonym symbolem ZL, NO. Niezasadne jest w ocenie Wojewody stwierdzenie Sądu I instancji, że budowa zbiornika bezodpływowego powinna być sfinansowana przez gminę.

W ocenie Wojewody niezasadny jest pogląd Sądu I instancji, że organy administracji dokonały wykładni rozszerzającej, powodując nadmierne ograniczenie prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego wiążąco wpływa na sytuację prawną właścicieli, czy użytkowników wieczystych. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposobu budowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z § 2 ust. 11 pkt 4 i uchwały Rady Miejskiej w Sławnie Nr XXX/175/05 z dnia 14 lipca 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Radzyń (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2005 roku Nr 67, poz. 12) wynika, że odprowadzanie ścieków bytowych odbywać się będzie docelowo do projektowanej kanalizacji wiejskiej dla Radzynia. Dla budynków zrealizowanych przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej przyjmuje się system odprowadzania ścieków do jednego zbiorczego zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na terenie opisanym literami ZL, NO, Sm, opróżnianego transportem specjalistycznym, przy czym szczelność zbiornika winni sprawdzać pracownicy służb komunalnych (pkt a). Zobowiązano też użytkowników działek, by z chwilą wybudowania sieci kanalizacyjnej przyłączyli się do tego systemu odprowadzania ścieków bytowych (pkt b).

Z § 2 ust. 12 pkt 3 tejże uchwały wynika, że bezodpływowy zbiornik na ścieki bytowe w okresie przejściowym należy usytuować na terenie ZL, NO, w nieprzekraczalnych liniach zabudowy obiektów technicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonych wyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować, jako zakazu realizacji indywidualnych urządzeń służących do odprowadzania ścieków do czasu zrealizowania wskazanych w tych przepisach inwestycji, to jest kanalizacji wiejskiej lub co najmniej bezodpływowego zbiorczego zbiornika na nieczystości.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jednym z przejawów prawa własności jest możliwość zabudowy nieruchomości. Przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalający na odprowadzanie ścieków wyłącznie do kanalizacji wiejskiej lub co najmniej do zbiorczego zbiornika bezodpływowego ogranicza prawo własności obywateli. Troska o ochronę środowiska naturalnego może oczywiście uzasadniać wprowadzenie ograniczeń tego prawa. Przepisy ograniczające prawo własności należy jednak interpretować ściśle. Nie mogą być one źródłem dodatkowych ograniczeń prawa własności ponad te, które wynikają z nich wprost. Przyjęcie interpretacji, że przytoczone wyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę szamba, w sytuacji, gdy nie została zrealizowana kanalizacja wiejska bądź bezodpływowy zbiorczy zbiornik na nieczystości oznaczałoby w istocie, że pośrednio wprowadzają one zakaz realizacji tego rodzaju inwestycji do czasu wykonania kanalizacji wiejskiej lub co najmniej zbiorczego zbiornika na nieczystości. Byłby to zakaz o nieokreślonym bliżej okresie obowiązywania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wskazano bowiem daty wykonania kanalizacji lub zbiorczego zbiornika bezodpływowego na ścieki.

Zgodzić należy się z poglądem Wojewody, że nakaz określonego zachowania oznacza jednocześnie zakaz zachowania się w sposób odmienny. Zasada ta nie jest jednak w przedmiotowej sprawie kwestionowana. Istotą sprawy jest bowiem określenie jaki jest zakres nakazanego zachowania, wskazanymi przez Wojewodę przepisami miejscowego planu, a w konsekwencji jaki jest zakres zakazu zachowania się w sposób odmienny.

Wzgląd na ochronę konstytucyjnego prawa własności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeciwia się takiej interpretacji wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która prowadziłaby do sformułowania zakazu budowy indywidualnych urządzeń do odprowadzania ścieków do czasu realizacji kanalizacji wiejskiej, bądź bezodpływowego zbiorczego zbiornika na nieczystości. Ścisła literalna wykładnia tych przepisów, uwzględniająca konieczność ochrony prawa własności prowadzi do wniosku, iż można z nich wyprowadzić zakaz budowy indywidualnych urządzeń do odprowadzania ścieków tylko wówczas, gdy kanalizacja wiejska bądź bezodpływowy zbiorczy zbiornik na nieczystości zostaną już zbudowane.

Przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako rozwiązanie przejściowe możliwość odprowadzania ścieków do zbiornika bezodpływowego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje bez wpływu na interpretację przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to bowiem faktu, iż dopóki zbiornik taki nie zostanie zbudowany, to nie istnieje możliwość dostosowania się przez inwestora do nakazu podłączenia się do takiego zbiornika. Z kolei twierdzenie, iż z nakazu przyłączenia się do tego rodzaju zbiornika wynika dla inwestora obowiązek jego wybudowania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Obowiązku takiego nie da się wywieść ani z wykładni literalnej, ani z wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.