Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 401/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, 50
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 460 zł. (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" spółce cywilnej A. P. i B. K. z siedzibą w [...]pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy- segmenty [...],[...],[...]) z częścią usługową (w parterze segmentu [...]) i garażami w poziomie piwnic - kategoria obiektu [...], na dz. nr [...] i nr [...], przy ul. [...]w [...].

Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) wstrzymał ww. roboty budowlane ze względu na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na zmniejszeniu odległości pomiędzy budowanym segmentem [...], a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...]z 10,00 m do 9,45 m, przez co naruszono wytyczne zawarte w projekcie zagospodarowania działki oraz na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku.

Postanowieniem z dnia [...]maja 2011 r., znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zmniejszenie odległości pomiędzy budowanym segmentem [...] a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...]o 0,55 m nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Organ odwoławczy nie zgodził się również z organem pierwszej instancji, że zwiększona została powierzchnia zabudowy i kubatura budynku. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zostały zmienione charakterystyczne parametry obiektu budowlanego takie jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji.

Nastepnie postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek B. S., A. S. oraz M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r., stwierdził nieważność ww. postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonane przez inwestora odstępstwo polegające na zmianie usytuowania budynku segmentu [...] jest istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, gdyż każda zmiana, zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, lokalizacji budynku stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że rozbieżność 0,55 m nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W związku z powyższym organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo wydał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych. Natomiast [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając powyższe postanowienie i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co stanowi kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]listopada 2011 r.

W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w orzeczeniu z dnia

[...]listopada 2011 r. i ponownie stwierdził, że dokonane przez inwestora odstępstwo polegające na zmniejszeniu odległości pomiędzy budowanym segmentem [...] a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...]o 0,55 m jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budolwanego, dotyczącym projektu zagospodarowania działki.

Wskazał, że przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć między innymi zmianę lokalizacji obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Zatem w szczególności stwierdzona w toku postępowania administracyjnego zmiana lokalizacji segmentu [...] stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego powodujące zmianę w projekcie zagospodarowania działki. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje gradacji odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Każda zmiana zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, lokalizacji budynku stanowi istotne odstępstwo.

W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki błędnie uznał, że rozbieżność 0,55 m nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji ponownie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prawidłowo wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając powyższe postanowienie i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe. Dokonując powyższej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie, że rażące naruszenie prawa stanowiące kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej (postanowienia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] B. K. i [...] z siedzibą w [...]wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...].

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. rażąco narusza prawo i w konsekwencji, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności tego postanowienia,

2) art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w trakcie robót budowlanych doszło do istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i tym samym wystąpiły przesłanki do wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. było ustalenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w trakcie robót budowlanych doszło do istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i wystąpiły przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji uznanie, że postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej spółki powyższe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego jest błędne, gdyż kwestia czy odstępstwo jest istotne czy nie, nie może być oceniana abstrakcyjnie, zawsze należy rozpatrywać ją na tle konkretnego stanu faktycznego, odstępstwo powinno mieć taki charakter, aby można uznać przekroczenie ustalonych warunków za znaczące w stosunku do treści projektu, pozwolenia na budowę, wpływające na zagospodarowanie działki, na odległości od innych obiektów budowlanych.

Jednoczesnie skarżąca spółka podała, że przez istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę rozumie się takie odstępstwo, które między innymi dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

Reasumując strona skarżąca stwierdziła, że przedmiotowe odstępstwo nie jest istotne, ponadto nie wpływa w żaden sposób na korzystanie z budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]kwietnia 2011 r., wstrzymujące roboty budowlane obejmujące rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy- segmenty [...],[...],[...]) z częścią usługową (w parterze segmentu [...]) i garażami w poziomie piwnic- kategoria obiektu [...]na działce nr ew. gr. [...] i [...] przy ul. [...]w [...]i umarzającego postępowanie organu I instancji

Zatem postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. To zaś oznacza, iż rozpatrując niniejszą sprawę (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł rozstrzygać ponownie merytorycznie sprawy zakończonej kwestionowanym postanowieniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz obowiązany był orzekać tylko w kwestii wadliwości tego aktu administracyjnego. Działał jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), miał zweryfikować kwestionowany akt administracyjny.

W tym miejscu należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Dostrzegając powyższe podkreślić więc raz jeszcze trzeba, iż organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym, posiadając jedynie uprawnienia kasacyjne, obowiązany jest rozstrzygać tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku, w dacie wydania kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie może rozstrzygać natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zakończonego badanym postanowieniem.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej.

Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". W wyroku z 2 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (sygn. akt II GSK 398/05, lex nr 197521). W wyroku z 30 listopada 1999 r. (sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przede wszystkim wskazać raz jeszcze należy, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania była ocena postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. pod względem zaistnienia przesłanek z art. 156 K.p.a.Z jednej strony okoliczność tę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa (bo na to wskazuje), z drugiej zaś strony w postępowaniu nadzwyczajnym wyjaśnia sprawę bada "na nowo". Z zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając ważność postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem rażącego naruszenia prawa, dokonał merytorycznej analizy czy rozbieżność odległości o 0,55 m od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi istotne odstępstwo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zachował się więc tak, jakby orzekał (w drugiej Instancji) w sprawie stwierdzenia wstrzymania robót budowlanych i weryfikował rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie w pierwszej instancji. Tymczasem, zadaniem tego organu była ocena ważności postanowienia, a to oznacza, że w postępowaniu tym nie było miejsca na ponowną analizę merytoryczną sprawy pod względem oceny istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Postępowanie to winno dotyczyć bezpośrednio postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i umorzono postępowanie pierwszej instancji. To postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]kwietnia 2011 r., winno być przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy czym kontrola ta winna dotyczyć tylko ustalenia, czy wydanie kwestionowanego postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w ww. art. 156 § 1 K.p.a.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. uchylające i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji pod względem zaistnienia przesłanek naruszenia prawa z art. 156 § 1 K.p.a. Organ winien mieć w szczególności na uwadze przy ocenie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., że nie każde naruszenie prawa nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Tak więc nawet w przypadku naruszenia przepisów prawa niezbędna jest w postępowaniu nadzwyczajnym ocena, czy zachodzi oczywista sprzeczność decyzji z przepisem prawa, ocena charakteru naruszenia i czy kontrolowana decyzja może być zaakceptowana jako akt praworządnego państwa w okolicznościach sprawy.

Przy czym dostrzec trzeba, iż badane postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r. uchyla i umarza na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. postępowanie pierwszej instancji w całości, a zatem należało ocenić, czy przepis ten został prawidłowo zastosowany, a jeśli nie, to czy można stwierdzić, iż doszło do rażącego jego naruszenia. Takiej oceny w kontrolowanej w sprawie bezspornie zabrakło, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Wskazać należy, że nie można mówić o oczywistej sprzeczności decyzji z przepisami prawa, gdy istotne odstąpienie w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że stwierdzenie istotnych odstępstw oznacza samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Konsekwencją stwierdzenia odstępstw jest obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W takim też przypadku właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a pkt 2 Prawa budowlanego).

Organ winien mieć na względzie, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozstrzyga istoty sprawy. Ponadto organ w tym postępowaniu winien mieć na uwadze, że wadliwości aktu administracyjnego polegającej na naruszeniu prawa nie należy utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie jest naruszeniem kwalifikowanym (rażącym) ze wszystkimi jego konsekwencjami prawnymi, a zatem ze skutkiem ex tunc tj. od momentu podjęcia aktu (decyzji czy postanowienia).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.