Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 722/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 141 par 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kampinoskiego Parku Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/19 w sprawie ze skargi Kampinoskiego Parku Narodowego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Kampinoskiego Parku Narodowego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (zwanego dalej: PINB) z [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. I)z. U. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) K.K. (obecne K.T. ) rozbiórkę budynku gospodarczego na płody rolne, usytuowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł. , gm. L. .

Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Organ odwoławczy orzekając w ten sposób przyjął, że przedmiotowy budynek powstał legalnie i nie zachodzi podstawa do prowadzenia postępowania naprawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1325/16, uchylił ww. decyzję WINB. Zdaniem Sądu WINB nie rozważył konieczności uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.), uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2016 r. i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] października 2018 r. inspektorzy organu I instancji potwierdzili użytkowanie budynków na cele gospodarstwa rolnego. Przy budynkach gospodarczych nasadzono drzewka owocowe w trzech rzędach ok. 100 szt. Na działkach stanowiących przed podziałem działkę nr ew. [...] , oprócz obiektu objętego niniejszym postępowaniem zlokalizowane są również inne budynki, m.in. budynki produkcyjne zrealizowane ok. 1970 r. Uwiarygodnia to, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła oraz stanowi aktualnie siedlisko. Przedmiotowy budynek, jak i inne znajdujące się w ramach siedliska służą prowadzeniu działalności rolniczej. W tych pomieszczeniach przechowywane są bowiem zebrane owoce i warzywa, znajdują się skrzynki i inne opakowania, w które są one zbierane oraz narzędzia związane z uprawą.

Zdaniem WINB sporny budynek gospodarczy na płody rolne usytuowany na działce nr ew. [...] jest w rzeczywistości wykorzystywany na cele prowadzonego przez inwestorkę gospodarstwa rolnego (sadowniczego) i uzupełnia istniejącą zabudowę siedliskową.

Planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją, czego w tym przypadku - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - nie można stwierdzić. WINB przyjął, że realizacja spornego budynku gospodarczego nie doprowadziła do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a tym bardziej zakłócenia normalnego dotychczasowego przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z niego, który wymagałby uzyskania przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz poprzedzającej ją zgody na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez Kampinoski Parki Narodowy.

Wskazany na wstępie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Kampinoskiego Parku Narodowego na ww. decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że sprawa dotyczyła legalności budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ew. [...] we wsi Ł. , gm. L. . Obiekt ten, z przeznaczeniem na płody rolne i wymiarach 5 m x 4,5 m oraz o rozpiętości konstrukcji poniżej 4,8 m, wykonanego na podstawie zgłoszenia robót z [...] grudnia 2013 r. i zgodnie z tym zgłoszeniem.

Wydane w niniejszej sprawie prawomocne wyroki wyznaczyły organowi odwoławczemu w sposób wiążący kierunek przyszłego postępowania. Wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), WINB zobligowany był do bezwzględnego podporządkowania się wytycznym wynikającym z wyroków Sądów.

Stosując się do zaleceń wynikających z tych orzeczeń, WINB korzystając z art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez wykonanie oględzin nieruchomości i ustalenie jej aktualnego przeznaczenia, w tym sposobu wykorzystania objętego postępowaniem budynku. Miał na uwadze wskazania Sądu dotyczące zbadania: czy rzeczywiście skarżąca prowadzi na tym terenie ekologiczne gospodarstwo sadownicze, czy prowadzi gospodarstwo rolne, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków na płody rolne. W takim też zakresie uzupełniono postępowanie, a wyniki oględzin potwierdziły wyjaśnienia inwestorki zawarte w piśmie z [...] września 2018 r., wskazujące na prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego, działalności rolniczo-sadowniczej; wykazały przy tym wykorzystywanie przedmiotowego budynku na cele tej działalności. O powyższym nie stanowi wyłącznie dokonanie przez inwestorkę nowych nasadzeń ok. 100 sztuk drzewek owocowych, ale dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości, z przeznaczeniem pod gospodarstwo rolne.

Poczynienie takich ustaleń uprawniało WINB do stwierdzenia, że inwestycja mogła być realizowana w oparciu o zgłoszenie robót i nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zwanej dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przepis ten na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy WINB prawidłowo przyjął, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie powoduje zmiany dotychczasowego zagospodarowania działki inwestorki, nawet wówczas, jeśli stanowi jeden z kilku na terenie prowadzonego gospodarstwa o zbliżonym charakterze. Poprzez realizację tego rodzaju zabudowy nie ulega zmianie przeznaczenie działki; nadal ma ona charakter rolny, nadto - zabudowa ma służyć temu celowi.

Poczynione w sprawie ustalenia uprawniały także WINB do stwierdzenia, że w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie uregulowanie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.p.). Gospodarcze wykorzystanie obszaru o jakim mowa w tym przepisie dotyczy m.in. wykorzystania rolnego, a skoro takie w sprawie potwierdzono, to słusznie uznano, że art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie znajdował w tym przypadku zastosowania na zasadzie art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej Kampinoski Park Narodowy zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez błędną wykładnie, sprzeczną z wiążąca oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, że skoro budynek zrealizowany na działce ew. nr [...] we wsi Ł. , gm. L. spełnia wymiary określone w tym przepisie i tak jak pozostałe jedenaście budynków zrealizowanych przez inwestorkę na działce ew. [...] oraz na działkach sąsiednich jest rzekomo faktycznie wykorzystywany na potrzeby prowadzonego przez inwestorkę gospodarstwa sadowniczo-rolnego - to uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, przez co w dacie zgłoszenia nie wymagał pozwolenia na budowę;

2. art. 59 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. (poprzez jego błędną wykładnię) w zw. z art. 8 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (poprzez jego niezastosowanie) co jest sprzeczne z wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/16 oraz z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/17, a także ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że wybudowanie przez inwestorkę na działce ew. nr [...] we wsi Ł. , gm. L. budynku gospodarczego o gabarytach 5 m x 4,5 m oraz rozpiętości konstrukcji poniżej 4,8 m w istniejącym otoczeniu, tj. na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego, w strefie chronionego krajobrazu oraz wybudowanie kolejnych jedenastu budynków o analogicznych gabarytach (w tym na działce ew. [...] oraz na działkach sąsiednich), a nadto wybudowanie do tego trzech studni wierconych oraz czterech zbiorników na gnojówkę - nie zmienia rzekomo zagospodarowania terenu, w tym nie powoduje zakłócenia normalnego dotychczasowego przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z niego, przez co nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnienia jej projektu z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego;

3. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, dokonane z całkowitym pominięciem wiążącej oceny

prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. polegające na błędnym przyjęciu, że zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie obowiązywały inwestorki, w sytuacji, w której nasadzenia na działce ew. nr [...] we wsi Ł. , gm. L. zostały dokonane w kilka lat po dacie zgłoszenia budynków gospodarczych do organu architektoniczno - budowlanego, co oznacza, że w dacie zabudowy działka [...] nie znajdowała się w trakcie jej gospodarczego wykorzystania, a podział działki siedliskowej i jej zabudowanie kilkunastoma budynkami gospodarczymi, trzema studniami wierconymi oraz czterema zbiornikami na gnojówkę zostało dokonane przez inwestorkę w celu odsprzedaży;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu, że wybudowanie dwóch budynków gospodarczych na działce ew. [...] oraz dziesięciu pozostałych na działkach sąsiednich, służących - jak twierdzi inwestor - prowadzeniu specjalistycznego, ekologicznego gospodarstwa rolno-sadowniczego nie mieści się w zakresie "uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej" - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak przeprowadzenia przez WSA kontroli zastosowania się przez organ do wiążących wskazań, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., a także do wiążącej oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu, że w dacie zabudowy działka [...] nie znajdowała się w trakcie jej gospodarczego wykorzystania, a podział działki siedliskowej i jej zabudowa budynkami gospodarczymi została dokonana przez inwestorkę w celu odsprzedaży - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak przeprowadzenia przez WSA kontroli zastosowania się przez organ do wiążących wskazać zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, a wcześniej WINB, nie odniósł się do charakteru siedliska, a co za tym idzie nie wskazał na jakich podstawach przyjął, że przedmiotowy budynek uzupełnia siedlisko. Wskazała, że intencją WSA w wyroku z 2018 r. było takie pokierowanie organu, aby ten mógł ustalić, czy inwestorka powinna uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Fakt dokonania przez inwestorkę nasadzeń w liczbie 100 sadzonek drzew owocowych w kilka lat po dokonaniu zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, został uznany przez Sąd I instancji jako główna przesłanka zastosowania odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.). Tymczasem dla przesądzenia czy w omawianym stanie faktycznym znajdzie zastosowanie norma wynikająca z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. decydują nie tylko gabaryty budynku i to czy obiekt gospodarczy jest związany z produkcją rolą, ale przede wszystkim fakt, czy uzupełnia on zabudowę zagrodową w ramach istniejącego siedliska, czy też nie, przy czym dla ustalenia tego faktu konieczne jest nawiązanie do pojęcia siedliska.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie z treści art. 59 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym. Oznacza jednak niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu.

Bez wątpienia dokonywanie przez Inwestora zabudowy Kampinoskiego Parku Narodowego, gdzie obowiązuje strefa chronionego krajobrazu, kilkunastoma budynkami gospodarczymi o określonych parametrach, cechach i formie (z drzwiami, oknami i spadzistymi dachami i w bezpośrednim sąsiedztwie ścisłej ochrony czynnej KPN - wyłącznie na podstawie dokonywanych zgłoszeń, bez każdorazowego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 u.o.p. nie obowiązywały inwestorki, w sytuacji, w której nasadzenia na działce ew. nr [...] we wsi Ł. , gm. L. (sadzonki drzewek owocowych w 3 rzędach, ok. 100 szt.) zostały dokonane przez inwestorkę w kilka lat po dacie zgłoszenia budynków gospodarczych do organu architektoniczno - budowlanego, co oznacza, że w dacie zabudowy działka [...] nie znajdowała się w trakcie jej gospodarczego wykorzystania, a podział działki siedliskowej i jej zabudowanie budynkami gospodarczymi zostało dokonane przez inwestorkę w celu odsprzedaży.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.T. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. mający polegać na błędnym przyjęciu, że sporny budynek gospodarczy uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, przez co w dacie zgłoszenia nie wymagał pozwolenia na budowę. Przepis ten w dacie dokonania zgłoszenia przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Realizacja tego typu obiektu wymagała zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.

Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko WINB, iż inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] we wsi Ł. , gm. L. , o wymiarach 5 m x 4,5 m oraz o rozpiętości konstrukcji poniżej 4,8 m, nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonując oceny charakteru przedmiotowej inwestycji, organ związany był oceną prawną wyrażoną w wiążącym go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2529/17. W wyroku tym Sąd stwierdził, że siedlisko stanowi pewną bazę i zaplecze istniejącego gospodarstwa, ułatwiającą produkcję rolną. Pojęcie działki siedliskowej nie może zatem zostać sprowadzone i zrównane z pojęciem działki ewidencyjnej. Natomiast budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej przeznaczony jest do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko WINB, iż sporny budynek gospodarczy związany jest z prowadzoną działalnością rolniczą i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej i w konsekwencji jego realizacja zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie ograniczył się do stwierdzenia, że o wykorzystywaniu przedmiotowego budynku na cele działalności rolniczo-sadowniczej świadczy dokonanie przez inwestorkę nowych nasadzeń ok. 100 sztuk drzewek owocowych. Sąd I instancji stwierdził ponadto że o takim wykorzystaniu budynku przesądza dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości - wskazywany konsekwentnie w postępowaniu przez inwestorkę i jej ojca oraz potwierdzony m.in. danymi z ewidencji w zakresie zabudowy istniejącej uprzednio na działce nr [...] i działkach sąsiednich powstałych z podziału działki [...] - z przeznaczeniem pod gospodarstwo rolne. Materiał dowodowy w postaci zdjęć obrazujących wnętrze tego budynku, potwierdza, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na cele prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Niezasadny okazał również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 oraz ust. 2 u.o.p. poprzez przyjęcie, że budowa spornego budynku gospodarczego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Zasadnie Sąd I instancji w tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/16. Przypomnienia wymaga, że w przywołanym wyroku, wiążącym organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania, Sąd stwierdził, że podstawowym kryterium uprawniającym do stwierdzenia, że planowane zamierzenie w postaci budowy budynku gospodarczego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jest zaistnienie zmiany zagospodarowania terenu, wywołanej przedmiotową inwestycją. Organ obowiązany był rozważyć czy wybudowanie przedmiotowego obiektu o podanych gabarytach i w istniejącym otoczeniu, istotnie spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, w tym, czy spowoduje zakłócenie normalnego dotychczasowego przeznaczenie terenu i sposobu korzystania z niego.

Podstawowe znaczenie dla zastosowania powołanego przepisu ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Nie można abstrakcyjnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, powoływać się na to że w każdej sytuacji budowa budynku gospodarczego doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji przedmiotowy budynek gospodarczy (z uwagi na jego parametry, cechy zewnętrze - kształt, standard wykonania, przeznaczenie, usytuowanie - położenie) nie powoduje zmiany dotychczasowego zagospodarowania działki inwestorki, nawet wówczas, jeśli stanowi jeden z kilku na terenie prowadzonego gospodarstwa o zbliżonym charakterze. Poprzez realizację tego rodzaju zabudowy nie ulega bowiem zmianie przeznaczenie działki; nadal ma ona charakter rolny, nadto - zabudowa ma służyć temu celowi. Nietrafnie przy tym skarżąca kasacyjnie powołuje się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1476/12. Przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tamtej sprawie była bowiem rozbudowa siedliska rolnego o budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną, przebudowie istniejących budynków gospodarczych i rozbudowie budynku mieszkalnego. Zakres planowanych robót budowlanych znacznie odbiegał zatem od robót wykonanych w przedmiotowej sprawie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.p. Wskazać trzeba, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Niemniej treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopuścić się miał naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., co pozwala przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (por. uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajdował art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, na mocy art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Trafnie ocenił Sąd I instancji, iż skoro sporny budynek gospodarczy wybudowano na działce o przeznaczeniu rolnym i wykorzystywany jest na cele działalności rolniczej, to omawiany zakaz nie znajduje w sprawie zastosowania.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sąd I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, dlaczego sporny budynek gospodarczy mieści się w zakresie uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej. Sąd I instancji wyjaśnił również z jakich powodów uznał, że w dacie zabudowy działka [...] wykorzystywana była rolniczo.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie tych kosztów.