Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1002/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1, art. 20, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi K.Ł. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o określeniu kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i §2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: k.p.a; art. 207 ust. 9 i ust. 12a, art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm) – dalej: u.f.p.; art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1, ar. 26 ust. 1 pkt 15, pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 383); art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r. , nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotycząc Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ.UI. UE.L z 2006.210.25) Zarząd Województwa [...] po rozpatrzeniu wniosku K.Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] z dnia [...] r., nr [...] określającej K.Ł. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 449.999,47 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 10 grudnia 2012 r. Zarząd Województwa [...] w imieniu którego działało Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] (COP) jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia, przyznał K.Ł. dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 499.999,49 zł (na którą składały się środki EFRR i środki budżetu państwa stanowiące pomoc publiczną) na realizację projektu pn. "Produkcja innowacyjnej, o przedłużonym okresie przydatności, pasteryzowanej masy jajecznej poprzez zakup pasteryzatora falowego i wyposażenie laboratorium".

Z uwagi na brak realizacji przedmiotowego projektu w terminie zakreślonym do dnia 31 grudnia 2014 r. Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] pismem z dnia 14 maja 2015 r. wezwał skarżącego do zwrotu, w terminie 14 dni, wypłaconych środków w wysokości 499.999,97 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, w dniu 22 czerwca 2015 r. Dyrektor COP w [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, a następnie decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 określił tę kwotę w wysokości 499.999,97 zł wraz odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez K.Ł. odwołania Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Kwestionując zasadność powyższej decyzji K.Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r., III SA/Łd 170/16 skargę odrzucił.

Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora COP w [...] z dnia [...] r. Jako podstawę prawną żądania skarżący wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz §19 ust. 6 umowy o dofinansowanie z dnia 10 grudnia 2012 r. poprzez określenie kwoty przypadającej do zwrotu w sytuacji, gdy okoliczności powodujące konieczność wprowadzenia zmian do projektu wystąpiły niezależnie od beneficjenta oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, pomimo, iż jej rozstrzygniecie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, w przedmiocie odpowiedzialności odszkodowawczej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa względem skarżącego, obejmującej również niepowodzenie realizacji projektu dofinansowanego na podstawie umowy z 10 grudnia 2012 r.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesłało wniosek skarżącego do Zarządu Województwa [...] z prośbą o zajęcie stanowiska oraz przekazanie akt sprawy. W odpowiedzi na powyższe Zarząd Województwa [...] wnosił o przekazanie wniosku skarżącego do organu właściwego ewentualnie o wydanie przez Kolegium decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania skarżącego.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło swoją niewłaściwość w sprawie i przekazało wniosek Zarządowi Województwa [...] zgodnie właściwością.

Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora COP w [...] z dnia [...] r. Jednocześnie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Zarząd Województwa [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 15, art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 67 i art. 207 ust 12 u.f.p. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. przez organ niewłaściwy, to jest Zarząd Województwa [...] zamiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ wyższego stopnia w stosunku do Zarządu;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów, w sytuacji, gdy nieprawidłowości były następstwem wadliwego działania ARiMR, co jest przedmiotem wniesionego przez skarżącego powództwa o odszkodowanie;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i § 19 ust. 6 umowy o dofinansowanie z dnia 10 grudnia 2012 r. poprzez uznanie, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy skarżący nie naruszył postanowień umowy, a co za tym idzie brak było podstaw do jej rozwiązania;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia do racji ekonomicznych i gospodarczych przemawiających za wyeliminowaniem w/w decyzji z obrotu prawnego.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r. i przekazanie jego wniosku z dnia 17 sierpnia 2016 r. organowi właściwemu - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] ewentualnie o uchylenie tej decyzji i rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora COP w [...] z dnia [...] r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, iż nie podziela stanowiska skarżącego, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji było, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], co skarżący wywodzi z faktu, iż decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r., której stwierdzenia nieważności żąda, wydana została w wyniku wniesienia przez niego odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora COP w [...] z dnia [...] r., na postawie art. 207 ust. 12 pkt 2 u.f.p., a nie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgłoszonego w oparciu o przepis art. 207 ust. 12a u.f.p. Organ wskazał, iż przewidziany w art. 156 k.p.a. nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji charakteryzuje się ograniczonym zakresem postępowania skupiającym się na zbadaniu wystąpienia przesłanek nieważnościowych, a więc dotyczących weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, której decyzja dotyczy. Dalej organ odwołując się do treści art. 67 u.f.p., wskazał, iż w sprawach dotyczących należności wymienionych w art. 60 u.f.p., zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy k.p.a., w tym miedzy innymi art. 127 § 3 k.p.a., co wynika art. 207 ust. 12 u.f.p. Dalej organ odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16 wywiódł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może być organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p., gdyż realizując kompetencję w tym zakresie, wkraczałoby w materię, która ex lege nie przynależy do tego organu. Ustawodawca wprost bowiem przewidział, że decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Instytucję Zarządzająca przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, składany do tej instytucji, a nie odwołanie. Ponadto z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy u.f.p. regulują w sposób kompletny tryb postępowania w sprawie postępowania w sprawie zwrotu środków z budżetu UE, uznać należy, że regulują one również postępowania po uprawomocnieniu się decyzji w tym przedmiocie. Tym samym skoro przepisy u.f.p. nie regulują kwestii organu wyższego stopnia nad Instytucją Zarządzającą, brak jest podstaw do zastosowania art. 17 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. był Zarząd Województwa [...]. Tym samym zarzuty, co do naruszenia art. 15, art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 67 i art. 207 ust 12 u.f.p. organ uznał za niezasadne.

Następnie Instytucja Zarządzająca odniosła się do zasadności zarzutów wydania decyzji z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności wskazując, że argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą dotyczy w istocie meritum sprawy, co jak wcześniej wskazano nie może być przedmiotem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Ponadto, co istotne podnosząc zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa skarżący ograniczył się jedynie do przedstawienia tego zarzutu, nie przedstawiając jednocześnie jakichkolwiek dowodów świadczących o jego zasadności. Tymczasem w ocenie organu zarówno przedmiotowa decyzja z dnia [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów prawa zarówno krajowego, jak i wspólnotowego, a ponadto zawarta z beneficjentem umowa o dofinansowanie określająca jego prawa i obowiązki. Natomiast przyczyną określenia kwoty przypadającej do zwrotu było niezrealizowanie w pełnym zakresie i w terminie projektu, na który skarżący uzyskał dofinansowanie, co oznacza, iż doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei zobowiązywało Instytucję Zarządzającą do odzyskania wypłaconej kwoty. Za niezasadną w ocenie organu administracji uznać należało również argumentację, co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż pomiędzy sprawą zawisłą przed sądem cywilnym z powództwa skarżącego przeciwko ARiMR o naprawienie szkody majątkowej, a postępowaniem administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. brak było zależności, powodującej konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe zarzuty, co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i § 19 ust. 6 umowy o dofinansowanie z dnia 10 grudnia 2012 r. okazały się zdaniem organu chybione.

Za nieuzasadnione Instytucja Zarządzająca uznała również podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 t. 107 § 3 k.p.a. podkreślając ponownie, że w postępowaniu nieważnościowym zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego jest bardzo ograniczony, a jego ramy nie mogą wykraczać poza weryfikację decyzji przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie jej wydania. Postępowanie to nie może bowiem prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją. W ocenie organu decyzja z dnia [...] r., której stwierdzenia nieważności żąda skarżący wydana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz zgodnie z obowiązującą procedurą, a jej wydanie poprzedziły ustalenia faktyczne, wskazujące na zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie:

- art. 15, art. 17 pkt 1, art. 157 §1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora COP w [...] z dnia [...] r. pomimo, iż w niniejszym stanie faktycznym organem właściwym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem ,że zaskarżona decyzja z dnia [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] r. dotknięte są wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 §3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wnikliwego wyjaśnienia i zbadania niniejszej sprawy, w tym niewyjaśnienia i zbadania racji ekonomicznych stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, przyczyn niezrealizowania umowy o dofinansowanie wynikających z wadliwego postępowania ARiMR, a nadto wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] r. pomimo, iż jest ona dotknięta wadą nieważności;

- art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12, art. 60 ust. 1 u.f.p. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] r. mimo, iż została ona wydana przez organ niewłaściwy, którym, co wynika z art. 67 ust. 1 i art. 60 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 17 pkt 1 było Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...];

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i § 19 ust. 6 umowy o dofinansowanie z dnia 10 grudnia 2012 r. poprzez uznanie, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy skarżący nie naruszył postanowień umowy, a co za tym idzie brak było podstaw do jej rozwiązania;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów, w sytuacji, gdy nieprawidłowości były następstwem wadliwego działania ARiMR, co jest przedmiotem wniesionego przez skarżącego powództwa o odszkodowanie.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., ewentualnie, jeżeli sąd uzna, iż Zarząd Województwa [...] był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o uchylenie wskazanych decyzji, na podstawie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2018 r. zatytułowanym "replika skarżącego do odpowiedzi na skargę" pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż wyrażone w udzielonej odpowiedzi na skargę stanowisko organu jest jedynie powtórzeniem dotychczasowego stanowiska wyrażonego w toku postępowania administracyjnego. Dalej pełnomocnik powtórzył, że decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. wydana została w następstwie wniesionego przez stronę, na podstawie art. 207 ust. 12 pkt 2 u.f.p., odwołania od decyzji Dyrektora COP w [...] z dnia [...] r., a nie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12a u.f.p. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., a powołana przez organ uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do art. 207 ust. 12 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2012 r., kiedy to przepis ten regulował obie instytucję, to jest odwołanie oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca podtrzymała także swojej dotychczasowe stanowisko, co do naruszenia art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, 97 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, wskazujących na niezasadne nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu wypłaconych środków finansowych, co uzasadniało uwzględnienie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarząd Województwa [...] (dalej: ZWŁ), jako instytucja zarządzająca, był organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ZWŁ z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] (dale: COP) z dnia [...] r., określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.

Skarżący powołał się na art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

W ocenie sądu w przypadku wątpliwości, który z organów jest właściwy do załatwienia sprawy, należy przede wszystkim ocenić, który z nich właściwy jest rzeczowo.

W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Zdaniem sądu w przypadku kolizji dwóch wartości – rozpoznania sprawy przez wyspecjalizowany organ administracji oraz formalnego "poszanowania staranności orzekania" priorytet należy przyznać pierwszej z nich.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GW 12/16. NSA stwierdził, że Dział IV ustawy o finansach publicznych zawiera procedurę zwrotu środków pochodzących z budżetu UE. Stosownie do art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (...) wydaje decyzję określająca kwotę przypadająca do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Od powyższej decyzji służy wniosek do instytucji zarządzającej o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 207 ust. 12 a pkt 1 u.f.p.). Powyższe przepisy regulują w sposób kompletny tryb postępowania w sprawie zwrotu środków z budżetu UE., jednak pojęcie to należy interpretować szeroko – jako wszystkie postępowania dotyczące zwrotu środków. Nie ogranicza się ono więc tylko do postępowań zwyczajnych, lecz również postępowania po uprawomocnieniu się decyzji. Przepisy u,f.p. ustanawiają bowiem odrębną procedurę od określonej na gruncie k.p.a. Na gruncie u.f.p. nie ma organu wyższego stopnia nad instytucją zarządzającą. Z tego powodu zaś, że u.f.p. reguluje tryb odwoławczy od decyzji instytucji zarządzającej (art. 207 ust. 12 a u.f.p.), nie ma podstaw, by w tym zakresie zastosować art. 17 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do wydania decyzji, która dotyczy zwrotu kwot przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich ( art. 207 u.f.p.), zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. Procedując w tym zakresie wkroczyłoby w materię przeznaczoną dla innego organu. W przypadku wątpliwości co do właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwienia określonej kategorii spraw nie decydują przepisy procesowe, lecz przepisy regulujące kompetencje. W myśl przepisów Działu IV u.f.p. organem kompetentnym do rozpoznawania spraw w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z UE jest instytucja zarządzająca, bądź instytucja pośrednicząca.

W ocenie sądu nie jest trafny zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęciu w zaskarżonej decyzji, że ZWŁ mógł wydać decyzję w dniu [...] r. bez uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Takim zagadnieniem według skarżącego jest ustalenie odpowiedzialność ARiMR za nie zrealizowanie przez skarżącego celu umowy z przyczyn od niego niezależnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucił decyzji objętej wnioskiem rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. – przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które – jak przyjmuje się w orzecznictwie - winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. II GSK 1617/12). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie sądu w dniu [...] r. istniały podstawy do wydania przez instytucję zarządzającą decyzji utrzymującej w mocy decyzję COP z dnia [...] r., określającą kwotę przypadającą do zwrotu. Nie zaszły bowiem w sprawie okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. skarżący przyznał, że nie zrealizował celu umowy o dofinansowanie projektu zawartej w dniu 10 grudnia 2012 r. z Województwem [...] ( reprezentowanym przez COP). Jako przyczynę braku realizacji umowy podał bezprawne działania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), od której będzie dochodził na drodze sądowej naprawienia szkód, polegających na niezrealizowaniu umowy z COP. Nie składał wniosku o zawieszenie postępowania. Wnosił natomiast o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w zakresie terminu zwrotu dofinansowania, do czasu gdy ARiMR dobrowolnie bądź na mocy wyroku sądu pokryje poniesione przez niego straty.

Instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania.

Na instytucji zarządzającej spoczywa obowiązek odzyskiwania kwot przyznanych beneficjentom w przypadku niezrealizowania projektu określonego w umowie o dofinansowanie. Niezależnie od wyniku postępowania wszczętego przez skarżącego przeciwko ARiMR przed sądem powszechnym, w przypadku niezrealizowania celu umowy przez beneficjenta Zarząd Województwa był zobowiązany dochodzić zwrotu kwot wydatkowanych z udziałem środków europejskich. Nawet uwzględnienie przez sąd powszechny roszczeń odszkodowawczych nie spowodowałoby zwolnienia go z obowiązku zwrotu środków uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w przypadku stwierdzenia, że cele umowy nie zostały zrealizowane. Ustalenie ewentualnej odpowiedzialności ARiMR za niezrealizowanie przez skarżącego umowy o dofinansowanie nie było zatem zagadnieniem wstępnym.

Badanie przez instytucję zarządzającą w postępowaniu nieważnościowym kwestii ewentualnego wpływu postępowania przed sądem powszechnym na postepowanie administracyjne nie byłoby prawidłowe, bowiem zmierzałoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocną decyzją.

Zarząd Województwa miał zatem podstawy, by procedować i wydać decyzję określająca kwotę przypadająca do zwrotu.

Nie zasługuje także na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wnikliwego wyjaśnienia i zbadania sprawy.

Zgłoszony zarzut świadczy o przekonaniu skarżącego, iż w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie. Jest to przekonanie niesłuszne, gdyż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowanie merytoryczne i ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, to jest, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił.

D.Cz.