Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3551/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188,151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. M. oraz C. [...]. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/17 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2368/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

I. uchylił zaskarżoną decyzję;

II. zasądził od GINB na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r., J.N., wystąpił do Starosty P. o wydanie pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. J. w P., gm. T.P. Do ww. wniosku dołączył m.in. projekt budowlany (cztery egzemplarze), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, budowy ośmiu budynków garażowo-gospodarczych na terenie ww. działek. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. [...] w P. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (8 lokali mieszkalnych) na w/w działkach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda W. stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność w/w decyzji Starosty P. z [...] lipca 2016 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w aktach organu I instancji znajduje się wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jako inwestor wskazana jest C. [...] (dalej także jako "Spółka"), a jako działki inwestycyjne wskazano działki o nr ewid. [...] i [...], zaś jako przedmiot inwestycji cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. Do ww. wniosku inwestor dołączył m.in. projekt budowlany (cztery egzemplarze), oświadczenie Spółki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], przenoszącą na rzecz Spółki ww. decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie GINB, ww. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę może być traktowany jako uzupełnienie ww. wniosku z dnia [...] maja 2016 r., ponieważ z posiadanej dokumentacji wynika, że taki był cel tego podania. Organ podkreślił, że oba wnioski dotyczyły tego samego zamierzenia inwestycyjnego, na tych samych działkach oraz na podstawie jednej (następnie przeniesionej) decyzji o warunkach zabudowy. Podanie z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało więc wniesione, aby wskazać, że nowym inwestorem w niniejszej sprawie jest C. [...], a nie J.N..

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r., nie wykazała, aby planowana inwestycja naruszała rażąco warunki określone w ww. decyzji Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2015 r. o warunkach zabudowy. W odniesieniu do oceny, które elewacje przedmiotowych budynków to elewacja frontowa GINB podkreślił, że zgodnie ze stanowiącymi załączniki do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2015 r. częścią graficzną decyzji i analizą funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, a z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren. GINB nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podsumowując, w ocenie GINB decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.J. (właściciel sąsiedniej nieruchomości –przyp. NSA) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zobowiązanie tego organu do wydania w określonym terminie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie z rażącym naruszeniem prawa poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. nie została wydana na rzecz podmiotu, który nie był stroną w sprawie oraz nie została wydana niezgodnie z decyzją Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

a. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że podmiot niebędący stroną w sprawie może uzupełnić złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę,

b. art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że mimo złożenia we wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością sprzecznego z załączonymi do wniosku dokumentami, organ nie jest zobowiązany do zbadania, czy inwestor ma prawo do zabudowy nieruchomości,

c. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji,

2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

a. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, 1566) poprzez stwierdzenie, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. jest zgodna z decyzją Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. dla przedmiotowej inwestycji,

b. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie, że wschodnia i zachodnia elewacja projektowanego budynku jest elewacją frontową.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji świadczy bowiem o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i błędnej analizie niektórych z okoliczności sprawy, a mogących mieć wpływ na ważność decyzji Starosty P. z [...] lipca 2016 r.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2016 r. został złożony przez J.N., za którego działał pełnomocnik M.S., natomiast adresatem decyzji z [...] lipca 2016 r. organ określił C. [...] Co prawda Spółka złożyła wniosek o pozwolenie na budowę na tej samej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2016 r., jednak wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można uznać, że stanowił on "uzupełnienie wniosku pierwotnego", w sytuacji gdy w toku wszczętego, a nie zakończonego postępowania nastąpiła zmiana inwestora. Ponadto, przedstawione organowi pełnomocnictwo upoważniało M.S. do złożenia "wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, a także wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę". Pełnomocnik nie był więc uprawniony do występowania w trakcie postępowania przed organem I instancji, w tym również do odbioru wszelkich pism.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane , zaś charakter tego naruszenia organ z całą starannością winien ocenić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W aktach znajduje się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami o nr [...] i [...], z dnia [...] maja 2016 r. złożone przez pełnomocnika J.N., który nie miał umocowania do składania tego oświadczenia. W trakcie postępowania, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu Spółki złożył M.S. ([...] czerwca 2016 r.). Jako tytuł do dysponowania nieruchomościami wskazał stosunek zobowiązaniowy wynikający z umowy przedwstępnej sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego. Jednak jej przedmiotem była wyłącznie działka gruntu numer [...]. Dopiero na etapie toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została złożona umowa użyczenia nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...].

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Wójta Gminy T. P. o warunkach zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2015 r. przeniesionej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. na rzecz Spółki. W świetle § 2 pkt 5 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie gdzie znajduje się front działki przesądza o tym, gdzie będzie określona wysokość elewacji frontowej, a także gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku. Stosownie do pkt 3 lit. f w decyzji o warunkach zabudowy za elewację frontową należy uznać elewację północną, gdzie znajdują się główne wejścia do budynków, której również dotyczy pkt 3 lit. e i f decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym powinny być one położone równolegle do frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Określone w projekcie posadowienie budynków w wyznaczonej nieprzekraczalnej frontowej linii zabudowy obowiązującej linii zabudowy, wzdłuż której powinna znaleźć się frontowa elewacja obiektu jest niezgodne z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ budynki ustawione są "bokiem", a nie frontem do ulic. Sąd pierwszej instancji dopatrzył się nadto niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy w tym, że projekt budowlany przewiduje dla budynku dwulokalowego, powierzchnię zabudowy wynoszącą 509,4 m² (2 x 254,2), podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy przewiduje nie więcej niż 145,0 m². Wszystko to w ocenie Sądu stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stanowisko organu I instancji w zakresie naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Osiem miejsc postojowych znajdujących się na działce nr [...] oznaczonych [...] "[...], [...],[...] oraz [...],[...],[...] o [...] znajduje się bowiem w odległości 7 m (a powinno co najmniej 10 m) od otworu okiennego w ścianie południowej zbliźniaczonego budynku, które to pomieszczenie jest przeznaczone na stały pobyt ludzi. Decyzja Starosty P. narusza więc także art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że § 156 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustanawia obowiązek uzyskania przez inwestora warunków technicznych przyłączenia sieci gazowej, określonych przez dostawcę gazu. Organowi odwoławczemu umknęło, że jeśli wewnętrzna instalacja sieci gazowej jest przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę, to warunki przyłączenia do sieci gazowej powinny być dołączone do projektu budowlanego.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie zbadano w sposób właściwy decyzji z [...] lipca 2016 r. r. w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 156 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego niezastosowanie. Jednocześnie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa uznając, że decyzja Starosty P. nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, wypełniając tym samym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ odwoławczy do dokonania wnikliwej oceny naruszeń art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzonych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez Sąd w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając jednocześnie, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W zasadniczo tożsamych w treści skargach kasacyjnych C. [...] i M.M. zarzucili powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję GINB, w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, w tym rozważeniu przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, iż GINB wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i dokonał jej rzetelnej i wszechstronnej oceny skutkowałoby oddaleniem skargi;

2) niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy ww. decyzja GINB wydana została po prawidłowym, wnikliwym i rzetelnym przeprowadzeniu postępowania, w tym rozważeniu przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie, GINB wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i dokonał jej rzetelnej i wszechstronnej oceny skutkowałoby oddaleniem skargi.

Spółka dodatkowo w skardze kasacyjnej (w pkt 3) zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niezasadne pominięcie jej w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jako strony postępowania, chociaż nadal jest stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że GINB nie rozważył w pełni i prawidłowo kwestii ewentualnego rażącego naruszenia norm skutkujących nieważnością decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę. Rzekome skierowanie badanej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawne nie miało miejsca. Podpis M.S. widnieje na dokumentach stanowiących oświadczenia o dysponowaniu posiadanym gruntem na cele budowlane. W aktach sprawy Starosty P. znajduje się przecież kopia umowy, z której w sposób oczywisty i jednoznaczny wynika, że M.S. działa nie w imieniu własnym czy jako pełnomocnik, lecz jako członek zarządu spółki C. uprawniony do samodzielnej reprezentacji (co potwierdzają dane ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym).

Autor skarg kasacyjnych wskazał, że prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane zostało wyjaśnione przez Starostę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem niewątpliwie wydane przez ten organ pozwolenie na budowę skierowane zostało do osoby (podmiotu) będącej stroną w sprawie. Odnosząc się do kwestii posadowienia budynków, skarżący kasacyjnie podnieśli, że nawet organ I instancji nie zna przepisu prawa, z którym projekt budowlany miałby być sprzeczny. Kreuje go dopiero na skutek wątpliwej merytorycznie interpretacji językowej pojęcia niezdefiniowanego w prawie. W toku postępowania administracyjnego wskazano, że "szerokość elewacji frontowej (...) określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki", przy czym "konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która część działki staje się frontem działki". W treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie określono, że "za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren". Niewątpliwie więc "elewacja frontowa, to elewacja znajdująca się od strony frontu działki". Zdaniem skarżących kasacyjnie do rażącego naruszenia prawa nie doszło również w odniesieniu do usytuowania miejsc postojowych, które miałoby być niezgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W toku realizacji przedmiotowej inwestycji uzyskano bowiem od Starosty P. tzw. pozwolenie zamienne (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., [...]), którego przedmiotem jest m.in. kwestia miejsc parkingowych.

W ocenie autora skarg kasacyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął kwestię "skonsumowania" praktycznie w całości decyzji Starosty P., będącej przedmiotem niniejszej sprawy, o czym świadczą również znajdujące się w aktach administracyjnych, zdjęcia z placu budowy. Inwestor zawarł bowiem umowy dot. sprzedaży wybudowanych w ramach tej inwestycji lokali, a nabywcy uiścili już znacznej wartości wpłaty. Niewątpliwie doszło więc do wywołania przez decyzję pozwolenia na budowę daleko idących skutków, które są nieodwracalne, gdyż budowa prawie została już w całości zakończona i podjęto zobowiązania cywilnoprawne do zbycia tych lokali.

Dalej w skargach kasacyjnych wskazano, że w konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji polecił dokonać wnikliwej oceny naruszeń art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz at. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzonych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez Sąd w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jednocześnie uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. Tak jednoznaczne "polecenie Sądu" może mieć zdaniem skarżących kasacyjnie negatywny wpływ na samodzielną ocenę urzędników prowadzących sprawę przy dokonywaniu samodzielnej oceny przy ponownym prowadzeniu sprawy. Prowadzi to bowiem do sytuacji, w której organ odwoławczy albo ma przeprowadzić postępowanie w taki sposób aby dojść do wniosków, do których doszedł Sad pierwszej instancji, albo w ogóle nie przeprowadzać postepowania , bo i tak z góry ma uznać, że doszło do rażącego naruszenia art.35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie autora skarg kasacyjnych "takie skandaliczne i bulwersujące działanie sędziów nigdy nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa".

W odpowiedziach na skargi kasacyjne R.J. wniósł o ich oddalenie, jako niezawierających usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie, aczkolwiek skonstruowane nieprawidłowo podlegają rozpoznaniu i zasługują na uwzględnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjny ugruntowane jest stanowisko, że w świetle art. 183 p.p.s.a., przy braku przesłanek nieważnościowych, w sprawie podlegają rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA 29 października 2020 r., sygn. I OSK 969/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie autor skarg kasacyjnych wskazanym wyżej wymogom nie sprostał. Sformułował, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Tymczasem wszystkie ww. przepisy to tzw. przepisy wynikowe, które regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego aktu sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie, ale w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Dodatkowo, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest całkowicie niezrozumiały, ponieważ dotyczy sytuacji gdy sąd administracyjny dostrzega w postępowaniu przed organami administracji publicznej takie naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca, że do naruszenia ww. przepisu doszło wskutek pominięcia udziału Spółki przed Sądem pierwszej instancji. Nie wskazuje przy tym na czym to pominięcie miałoby polegać. Pominięcie Spółki w niniejszym postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku mogłoby być podstawą sformułowania zarzutu nieważności postępowania z uwagi na przesłankę w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw wymienioną w art.183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny ma także obowiązek rozważyć z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, Spółka była prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w trybie art.73 p.p.s.a. i doręczono jej zaskarżony wyrok wraz z uzasadnieniem. W rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi wobec tego przesłanka nieważności postępowania wskazana w art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ani żadna inna z przesłanek nieważności o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Mimo wad w konstrukcji skarg kasacyjnych podlegają one jednak merytorycznemu rozpoznaniu, a to z uwagi na treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1). Analiza treści sformułowanych w skargach kasacyjnych zarzutów i skonfrontowanie ich z uzasadnieniem skarg kasacyjnych pozwala bowiem wysnuć wniosek, że ich autor w istocie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż w niniejszej sprawie decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu z daty wydania decyzji Starosty (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "p.bud." oraz , że konieczne jest wyjaśnienie w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy do jej wydania doszło także z naruszeniem art. 32 ust.4 pkt 1 i 2 i art.35 ust.1 pkt 2 p.bud.

Postępowanie, w którym zostały wydane decyzje Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. ma charakter nadzwyczajny stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę mogło być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może przy tym prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15).

W świetle powyższego, zadaniem organów dokonujących weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności jest jedynie, czy decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony jest wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym, a nie do kontroli samego rozstrzygnięcia w ramach postępowania zwykłego.

Skarżący kasacyjnie trafnie zarzucają, że nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w tym, że wniosek o pozwolenie na budowę najpierw złożył J.N., w imieniu którego działał M.S. (w dniu [...] maja 2016 r.), a potem wniosek złożyła C. [...] (w dniu [...] czerwca 2016 r.), natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz ww. Spółki, po rozpatrzeniu wniosku z dnia "[..].05.2016 r." (tj. wniosku J.N.). Niewątpliwie najpierw wniosek złożył J.N., a dopiero potem Spółka, jednak nie wynika z tego, że w samej decyzji tkwi wada kwalifikowana, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak formalnego załatwienia wniosku J.N. i wskazanie, w decyzji wydanej na rzecz Spółki, że wydano ją po rozpatrzeniu wniosku wcześniejszego stanowi bez wątpienia uchybienie, jednak nie sposób dopatrzyć się tu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie nie ma wątpliwości co do osoby inwestora, a w aktach znajduje się wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę, złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest więc podstaw by stwierdzić, że w wyniku ww. uchybienia doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 p.bud., w szczególności, aby powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Podobnie nie sposób dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w tym, że Starosta P. nie zweryfikował oświadczenia członka zarządu Spółki M.S. (uprawnionego do samodzielnej reprezentacji) o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. II OSK 2180/18). Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby na dzień wydawania decyzji przez Starostę P. takie wątpliwości zaistniały. W dacie wydawania decyzji Spółka posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] na podstawie przedwstępnej umowy sprzedaży (zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2016 r.), a działką nr [...] na podstawie umowy użyczenia nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2016 r. W konsekwencji nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia nawet nie tyle kwalifikowanego, co jakiegokolwiek naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.bud. Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji dopatrzył się rażącego naruszenia ww. przepisu w tym, że wiążąca w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2015 r., przeniesiona na rzecz Spółki decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., jako front działek wskazuje linie od ulicy K. i J., tymczasem elewacje frontowe budynków znajdują się prostopadle do frontów działek, a to z uwagi na umieszczenie głównych wejść do budynków prostopadle do ulic K. i J.. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że elewacją frontową nie jest elewacja, w której znajduje się główne wejście do budynku, ale elewacja od strony frontu działki. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem, że główne wejście do budynku musi znajdować się od strony frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie ma tu mowy wyłącznie o głównym wejściu do budynku. Z kolei § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Również tutaj brak jest jakiejkolwiek wzmianki o głównym wejściu do budynku. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, ustalenie gdzie znajduje się front działki nie przesądza o tym, gdzie powinno być umieszczone główne wejście do budynku.

Również z decyzji o warunkach zabudowy nie sposób wyczytać, aby elewacje frontowe stanowiły elewacje, w których znajdują się główne wejścia do budynków. W decyzji tej określono jedynie frontową nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym (pkt 3 lit. a), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (pkt 3 lit. e, spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu) oraz szerokość elewacji frontowej (pkt 3 lit. f). W sytuacji, gdy w treści decyzji o warunkach zabudowy nie doprecyzowano ułożenia kalenicy dachu względem frontu działki, ani też nie podano żadnych innych wytycznych, należy przyjąć, że dopuszczalne jest posadowienie budynku w ten sposób, że jego elewację frontową będzie stanowić ściana szczytowa. W rozpoznawanej sprawie elewacje frontowe stanowią elewacje wschodnia i zachodnia projektowanych budynków, położone odpowiednio od strony ulic K. i J.

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza zapis pkt 3 lit. c decyzji o warunkach zabudowy, gdzie przewidziano dla budynku mieszkalnego powierzchnię zabudowy nie więcej niż 145 m². Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy dla poszczególnych budynków wynosi 126,56 m² lub 128,21 m². Nie bardzo więc wiadomo, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że w projekcie budowlanym przewidziano dla budynku powierzchnię zabudowy 509,4 m². Nie wyjaśnił szerzej skąd wziął taką wartość. Zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 5.1.1 ustanowioną przez Polski Komitet Normalizacyjny uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1997 r. pod pojęciem "powierzchni zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. W ocenie NSA nic nie wskazuje na to, aby powierzchnia zabudowy każdego budynku była większa niż 145 m².

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.bud. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), dalej "war.tech". Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 p.bud. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z kolei w myśl § 19 ust. 1 pkt 2 war.tech. odległość wydzielonych miejsc postojowych, (...) dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, (...) nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 19 ww. rozporządzenia, ponieważ 8 miejsc postojowych na działce nr [...] znajduje się w odległości 7 m od otworu okiennego w ścianie południowej (w rzeczywistości zachodniej) bliźniaka, które to pomieszczenie przeznaczone jest na stały pobyt ludzi. Istotnie, ilość stanowisk postojowych wskazuje, że ich odległość od okien powinna w świetle cyt. przepisów wynosić co najmniej 10 m. Co więcej, z załącznika graficznego do projektu budowlanego wynika, że problem dotyczy nie tylko działki nr [...], ale również działki nr [...], miejsc postojowych na każdej z działek jest po 10 (2 dla gości, 8 dla mieszkańców), odległość wynosi poniżej 10 m nie tylko od okna w ścianach szczytowych, ale również od okien w ścianach południowych (z balkonami i tarasami). Niewątpliwie więc przepis § 19 ust. 1 pkt 2 war.tech. został w niniejszej sprawie naruszony, jednak nie w sposób rażący. W ścianach szczytowych jest tylko jeden otwór okienny, miejsca postojowe usytuowane są prostopadle do okien, a odległość od otworów w ścianach południowych jest większa o 3 m od dozwolonej. Co więcej, wszelkie ewentualnie niedogodności związane z takim a nie innym usytuowaniem miejsc postojowych będą dotyczyć właścicieli lokali w przedmiotowych budynkach, którzy nabywając te lokale godzą się na takie rozwiązanie. Podkreślić należy, że projektu zagospodarowania terenu wynika, iż takie usytuowanie miejsc postojowych nie narusza praw osób trzecich. Wszystko to w ocenie NSA nie pozwala przyjąć, że stwierdzone naruszenie prawa jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społecznych i zasady praworządności.

Podobnie należy ocenić kwestię naruszenia przez Starostę P. art. 32 ust. 1 pkt 2 p.bud. w zw. z § 156 ust. 1 war.tech. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei w myśl § 156 ust. 1 rozporządzenia, zaopatrzenie budynków w gaz oraz instalacje gazowe powinny odpowiadać potrzebom użytkowym i warunkom wynikającym z własności fizykochemicznych gazu oraz warunkom technicznym przyłączenia do sieci gazowej, określonym przez dostawcę gazu. Braku ustaleń co do warunków przyłączenia obiektu do sieci gazowej nie można jednak traktować w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1059) przyłączenie podmiotu do sieci następuje na podstawie umowy o przyłączenie do sieci, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (...) i po spełnieniu warunków przyłączenia do sieci, zwanych dalej "warunkami przyłączenia". Niewątpliwie więc korzystanie z "CO z kotłowni własnej gazowej", jak wskazano na s. 20 projektu budowlanego, wymaga zawarcia stosownej umowy. Jej niedołączenie do projektu budowlanego nie stanowi jednak takiego naruszenia, które byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społecznych i zasady praworządności. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie oceniają merytorycznie warunków przyłączenia do sieci gazowej. Bez zawarcia umowy w tej sprawie budynek nie będzie mógł korzystać z sieci gazowej. Wyłączne ryzyko ponosi tu więc inwestor.

Dla porządku, na koniec należy się odnieść do uwag autora skarg kasacyjnych (ponieważ nie przybrały one postaci zarzutu skargi kasacyjnej) dotyczących, wobec uwzględnienia skargi, wskazań Sądu pierwszej instancji, co do dalszego postępowania, którego działania autor skargi kasacyjnej uznał za "skandaliczne i bulwersujące". Po pierwsze, jeśli Sąd pierwszej instancji uznał, że do wyjaśnienia przez organ odwoławczy pozostaje jeszcze kwestia oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust.4 pkt 1 i 2 i art.35 ust.1 pkt 2 p.bud. i równocześnie stwierdził, że organ odwoławczy błędnie uznał, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie doszło do rażącego naruszenia art.35 ust.1 pkt 1 p.bud., to faktycznie Sąd pierwszej przesądził, że decyzja ta jest nieważna na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo to, można zaakceptować zobowiązanie przez Sąd pierwszej instancji organu odwoławczego do dokonania jeszcze oceny czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust.4 pkt 1 i 2 i art.35 ust.1 pkt 2 p.bud., ponieważ służyłoby to wyczerpującemu wyjaśnieniu zgodności z prawem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po drugie kwestionowanie rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji następuje przez powołanie w skardze kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutów naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub/i przepisów prawa materialnego i ich uzasadnienie. Nie zgadzając się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy konstruowaniu skargi kasacyjnej niedopuszczalne jest posługiwanie się przez profesjonalnego pełnomocnika, językiem publicystycznym, czy też używanie słów obraźliwych. Oczywistym jest , że profesjonalny pełnomocnik sporządzając skargę kasacyjną powinien posługiwać się językiem prawniczym. Jak to wyżej podkreślono, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim, co ma jej zapewnić odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Powracając do oceny legalności zaskarżonego wyroku, w świetle poczynionych powyżej przez NSA rozważań stwierdzić należy, że skargę kasacyjną należało uwzględnić, ponieważ kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło to podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.