Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 146/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 500 zł. ( pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r., znak:[...], na podstawie art. 50 ust. l, art. 51 ust. l pkt 2, art. 53, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717) oraz art. 104 kpa, na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w N., w związku z brakiem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego - dla budowy ulicy łączącej ulice: S. i C. w N., obejmującej teren działek nr "1" i "2" w obr. [...].

Organ orzekł, że budowa ulicy nastąpi według załączonej koncepcji. W kolejnych punktach rozstrzygnięcia wskazano położenie inwestycji, opis, charakterystykę i stan zagospodarowania terenu, określono warunki i wymagania kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki wynikające przepisów odrębnych, warunki zaopatrzenia w media, obsługi w zakresie komunikacji oraz inne warunki dla realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodnie z art. 50 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o pzp, przedmiotowa inwestycja celu publicznego może być lokalizowana poprzez decyzję o ustaleniu lokalizacji. Mając na uwadze charakter inwestycji oraz zakres planowanych robót budowlanych, ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego dokonano zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. l, z zachowaniem procedur określonych w art. 53 ustawy o pzp.

Od powyższej decyzji odwołała się H.W., właścicielka działki nr "3" w obr.[...] - sprzeciwiając się planowanej lokalizacji inwestycji drogowej, bowiem - jej zdaniem -decyzja nie zabezpiecza ochrony interesu osób trzecich. Odwołująca żądała "przywrócenia" lokalizacji ulicy łączącej ul. S. z ul. C. dla tej inwestycji według ustaleń uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że żaden z dotychczas obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał lokalizacji ulicy w tym miejscu. Przywołała przepis art. 61 pkt 3 ustawy o pzp w kwestii wykorzystania istniejącego uzbrojenia terenu. Zarzuciła, że projekt drogi nie przewiduje wykorzystania uzbrojenia terenu, w tym kanalizacji deszczowej, znajdującego się na działce nr "4", co spowoduje wzrost kosztów budowy ulicy, z uwagi na konieczność wykonania uzbrojenia terenu. Nadto podniosła, że projektowana inwestycja przebiega od południowej, "rekreacyjnej" strony działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, co pogorszy ich warunki użytkowe, spowoduje zwiększony napływ zanieczyszczeń. Wskazała, że projekt ulicy został sporządzony na mapie "nie mogącej służyć dla celów projektowych", która nie odzwierciedla aktualnego stanu obszaru, a ponadto nie obejmuje terenu inwestycji.

Zdaniem odwołującej w przedmiotowym projekcie decyzji nie został zagospodarowany obszar przyległy do projektowanej ulicy oraz nie objęto w pełni rozwiązania problemów planistycznych i dlatego celowym byłoby powrócenie do ustaleń miejscowego planu. Zarzuciła też, że trudno zweryfikować czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane prawem kwalifikacje i uprawnienia. Odwołująca wskazała, że warunki uzgodnienia przedstawione przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zostały uwzględnione w decyzji. Załącznik do decyzji nie posiada wkreślonych granic terenu inwestycji w jej zasięgu oddziaływania, co m.in. skutkuje, że nie ma możliwości zabezpieczenia "pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 15 m" od granicy działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. Decyzja spowoduje wprowadzenie nowej uciążliwej inwestycji obok już istniejącej ulicy S., ruchliwej ulicy C., zespołu garaży, komisu samochodowego, magistrali ciepłowniczej. Wszystko to powoduje pogorszenie stanu środowiska, przez to obniżona zostanie wartość nieruchomości odwołującej. Powyższe stanowi naruszenie art. 5 pr. bud., który stanowi o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich m.in. przed uciążliwościami wywołanymi hałasem, wibracjami, oraz zanieczyszczeniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H.W. decyzją z dnia [...].10.2004r. znak:[...] na podstawie art.138 §1 pkt l kpa w związku z art. 50 ust. l i art.54 ustawy o pzp utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a odwołanie jest nieuzasadnione.

Organ drugiej instancji wskazał, że całkowicie nieuprawnione jest żądanie skarżącej, by projektowany łącznik ulicy S. z ulicą C. projektować zgodnie z planem miejscowym, który utracił ważność. Zdaniem organu to do inwestora należy wybór korzystniejszego wariantu inwestycji. Kolegium wskazało, że powołany przez skarżącą przepis art.61 ust. l pkt 3 ustawy o pzp, warunkujący wydanie decyzji od istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu - nie odnosi się do inwestycji celu publicznego lokalizowanych na podstawie art. 52, art. 53 i art. 54 w/w ustawy.

Ustosunkowując się do kwestii podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że nie można uwzględnić zarzutu pogorszenia warunków użytkowych działek, znajdujących się od północnej strony projektowanej ulicy łączącej ul. S. z ul. C., bowiem zamierzona inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W kwestii zarzutu dotyczącego aktualności mapy stanowiącej załącznik do decyzji wskazano, że jest ona kopią mapy zasadniczej, zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, a zatem spełnia warunki określone przepisem art. 52 ust. 2 pkt l ustawy. Wskazano, że projekt budowlany ulicy będącej przedmiotem decyzji nie został sporządzony i nie jest w tej fazie przygotowania inwestycji wymagany. Stwierdzono, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów. Kolegium wyjaśniło, że nie jest dopuszczalne projektowanie zagospodarowania terenu obszaru przyległego do ulicy, decyzja i jej warunki mogą bowiem dotyczyć wyłącznie terenu przeznaczonego -na cele inwestycji. Odnośnie kolejnego zarzutu odwołującej wskazano, że decyzja nakazuje w pkt 3 ustaleń - zachowanie warunków określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 28.06.2004 r. Organ podniósł, iż wbrew twierdzeniu skarżącej - na załączniku do decyzji oznaczono teren inwestycji literami "A-B-C-D" wyznaczającymi pas terenu o szerokości 11,5 m. Jest to szerokość mieszcząca jezdnię 5,0 m, jednostronny chodnik szer. 2,0 m oraz 2 pasy zieleni (1,0 m i 3,5 m od strony działek nr nr "5", "6" i "3"). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieuzasadnionym jest żądanie pasa zieleni o szerokości "co najmniej 15,0 m". Odnosząc się do ostatniego zarzutu Kolegium wyjaśniło, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga w związku z tym sporządzenia "raportu o oddziaływaniu na środowisko".

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2004r. znak:[...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.W.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.156 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 154 kpa i o jej uchylenie, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zarzuciła naruszenie przepisu 54 pkt 2 lit.d) ustawy o pzp, bowiem jej zdaniem decyzja nie zapewnia ochrony interesu osób trzecich. W dotychczasowych planach miejscowych nie była przewidziana lokalizacja ulicy wzdłuż jej działki. W ocenie skarżącej łącznik drogowy między ul. S. i ul. C. pogorszy warunki życia na sąsiednich działkach z powodu dużej uciążliwości inwestycji. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby projektowana ulica nie należała do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przywołując fakt położenia terenu inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Województwa N., gdzie obowiązuje maksymalna ochrona istniejącej zieleni i naturalnego ukształtowania terenu, co zgodnie z ustawą wymaga aby decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na obszarze chronionego krajobrazu była uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Uzyskane uzgodnienie nie zostało zdaniem skarżącej uwzględnione w warunkach decyzji, bowiem brak jest w niej odpowiednich warunków dla ochrony drzew i krzewów oraz dla wyodrębnienia pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 15 m. Mapa - zdaniem skarżącej - również jest niewłaściwa, nie przedstawia w całości działek planowanej inwestycji i zawiera klauzulę "nie może służyć do celów projektowych". Nie wiadomo też, czy projekt został wykonany przez uprawnionego projektanta. Skarżąca zarzuciła, że wskutek istniejącego uzbrojenia budowa drogi musi być wykonana na podwyższonym terenie, co może spowodować zanieczyszczenie i skażenie wód gruntowych oraz w konsekwencji -obniży wartość jej działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak tylko częściowo z przyczyn w niej podniesionych.

Stosownie do treści art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) , w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § l ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm), stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, przy odpowiednim stosowaniu art. 61 ust. l pkt. 4 ustawy. Zgodnie z tym, odpowiednio stosowanym przepisem, wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999r., póz. 139 ze zm.). Z kolei art. 52 ustawy o pzp stanowi, że ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje na wniosek inwestora -ust. l, a ust. 2 tego przepisu określa szczegółowe wymogi zawartości wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego co do rodzaju mapy, na której określa się teren nim objęty, jak i charakterystyki inwestycji.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta N., oraz z akt postępowania administracyjnego, wniosek złożony przez Miejski Zarząd Dróg w N. obejmował - zgodnie z jego częścią tekstową (str. l wniosku) budowę ulicy łączącej Aleje S. z ulicą C. Opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu znajdujący się we wniosku zawiera stwierdzenie: ,jezdnia 5 m, jednostronny chodnik 2,00 m szer.", czyli łącznie 7 m. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że teren inwestycji wyznaczony na załączniku do decyzji, oznaczony literami "A-B-C-D" obejmuje pas terenu o szerokości 11,5 m , czyli szerokość "mieszczącą jezdnię 5,0m, jednostronny chodnik szer. 2 m, oraz 2 pasy zieleni o szer. 1,0 m i 3,5 m od strony działek nr "5", "6" i "3". Istotnie, według mapy przedstawiającej oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji szerokość pasa wynosi 11, 5 m. Z porównania zatem treści wniosku i rozstrzygnięcia wynika, że rozstrzygnięcie nie jest zgodne z wnioskiem, który nie zawiera nawet wzmianki o objęciu inwestycją dwóch pasów zieleni. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ drugiej instancji dokonał charakterystyki inwestycji, z której wynika zamiar urządzenia dwóch pasów zieleni, skoro załącznik do decyzji zawiera tylko linie rozgraniczające jej teren, natomiast pozostałe rysunki dołączone do wniosku nie są sporządzone na stosownej mapie, brak metryki mapy, legendy i jakiegokolwiek żadnego opisu zawierającego charakterystykę inwestycji. Nie wiadomo zatem, czy inwestycja obejmować ma tylko budowę drogi i chodnika, czy także urządzenie zieleni.

Skoro zgodnie z treścią art. 52 ust. l ustawy o pzp ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, to organ wydający decyzję na podstawie tego przepisu nie ma podstaw do orzekania wykraczającego poza ramy wniosku. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie sprzeczności między treścią mapy, stanowiącej załącznik do wniosku a w konsekwencji do decyzji a treścią samego wniosku, czego nie uczyniono. Także organ odwoławczy rozpatrujący sprawę ( po raz drugi) sprzeczności tej nie dostrzegł. Uchybienie to spowodowane zostało także pominięciem treści art. 52 ust. 2 pkt. 2) b), który nakazuje, aby wniosek o ustalenie lokalizacji zawierał charakterystykę zagospodarowania terenu przedstawioną w formie opisowej i graficznej, czego -jak wyżej stwierdzono-wniosek nie zawiera.

Ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje w przypadku określonym w art. 50 ustawy o pzp. Z twierdzeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, że planowana inwestycja sąsiaduje z ulicą S., natomiast ulica ta a więc teren sąsiadujący z terenem planowanej inwestycji-znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego N., uchwalonym przez Radę Miasta N. uchwałą z dnia 26.06.2001r. Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższe stwierdzenie, w szczególności wypisu i wyrysu (uwierzytelnionej kopii) stosownego fragmentu powyższego planu. Brak ten uniemożliwia dokonanie weryfikacji powyższego ustalenia przez sąd, uniemożliwia ustalenie, czy granice planowanej inwestycji istotnie znajdują się poza granicami obowiązującego planu zagospodarowania.

Art. 54 pkt. 3 stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna wyznaczać linie rozgraniczające teren inwestycji z uwzględnieniem art. 52 ust. 2 pkt. l ustawy. Mapa zawierająca powyższe stanowi załącznik graficzny do decyzji i jest jej integralna częścią. Musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Załącznik do zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim nie został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, lecz na jej kserokopii. Przepis art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pzp nie przewiduje możliwości sporządzania tego dokumentu na kserokopii mapy zasadniczej. Ponadto załącznik ten nie zawiera podpisu osoby wydającej decyzję. Z treści decyzji wynika nadto, że zawiera ona "załącznik". Do decyzji załączono dwa dokumenty opatrzone pieczęcią "załącznik', oraz kopię mapy zasadniczej na której brak takiej adnotacji, oraz kserokopie kopii mapy zasadniczej także bez żadnej adnotacji. Nie wiadomo zatem, ile -według organu decyzja posiada załączników, pomijając już powyższe, dyskwalifikujące je, a więc całą decyzję wady.

Art. 53 ust. 3 ustawy o pzp stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje realizacje inwestycji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organy prowadzące postępowanie dokonały w toku postępowania takiej analizy jedynie częściowo, co powyższy przepis narusza. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera fragment rozpoczynający się od słów "analizując zakres planowanej inwestycji.." który wskazuje na dokonanie analizy zakresie art. 53 ust. 3 pkt. 1. Z fragmentu tego nie wynika jednak w sposób jasny, czy zachodził, czy też nie zachodził wymóg uzyskania uzgodnień, ponieważ stosowny fragment w tekście brzmi: "(nie) wymagał". Takie stwierdzenie narusza także art. 107 § 3 kpa, ponieważ jest dla stron postępowania niejasne i niejednoznaczne. Brak nadto analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt. 2 tj. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. W tej ostatniej kwestii organy nie wypowiedziały się w ogóle. Zdaniem sądu, z przepisu art.. 53 ustawy o pzp wynika, że analiza winna zostać przeprowadzona w toku postępowania i fakt jej przeprowadzenia w toku postępowania powinien wynikać z akt sprawy.. Oczywistym jest, że wyniki analizy winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Art. 50 ust. 4 ustawy o pzp stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w tym przepisie, oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji, jednak brak dowodu potwierdzającego członkostwo osoby, która go sporządziła w samorządzie izby urbanistów lub architektów. Zwracał na ten brak uwagę już organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji, jednak -pomimo to- w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej stwierdził, że wpis na listę Okręgowej Izby Architektów wynika z akt sprawy, co jest stwierdzeniem nie mającym żadnych podstaw w istniejącym materiale.

Sprzeczne z treścią art. 54 pkt. 2 ustawy o pzp jest stwierdzenie, zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w pkt. 6.2 zakres uzgodnień projektu budowlanego (dec. I inst.) - "inne uzgodnienia wynikające z przepisów ....". Rozstrzygnięcie decyzji winno zawierać ścisłe i jasne stwierdzenie, jakiego rodzaju uzgodnieniom powinien podlegać przyszły projekt budowlany, nie zaś odwoływać się do ogólnego stwierdzenia "inne uzgodnienia" Wynikać to powinno z sentencji decyzji.

Nieuzasadnione jest zdaniem sądu ustalenie, że planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego- art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy. Planowana inwestycja jest ulicą łączącą dwie ulice, a więc przylega ona do pasów drogowych -ulic S. i C. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia... 1985r., ulica oznacza drogę na terenie zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Zgodnie z pkt. 9 tego przepisu skrzyżowanie jednopoziomowe dróg publicznych oznacza przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie. Planowana inwestycja ma być ulica łączącą dwie ulice. Skoro ma przylegać do pasów drogowych dwóch innych ulic, to w wyniku realizacji inwestycji powstaną dwa skrzyżowania- z ulicą S. i z ulicą C. Nieuprawnione jest zatem stanowisko organu o braku konieczności dokonania uzgodnienia z zarządcą dróg-ulic S. i C. Powstaje jednak kwestia, jakie jest cel uzyskania takiego uzgodnienia, jeżeli organem powołanym do wydania postanowienia uzgadniającego byłby ten sam organ, który wnioskuje o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, któremu zatem przysługiwałoby zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa. Uzgodnień, których mowa w ust. 4 art. 53 ustawy o pzp dokonuje się w trybie tego przepisu- art. 53 ust. 5 ustawy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy nie przewiduje wyjątków od ustanowionego w nim wymogu konieczności powyższego uzgodnienia. Przyjąć zatem należy, że powinno ono przybrać formę opinii wydanej przez właściwego zarządcę drogi. Z podobną, jednak nie identyczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku wydawania opinii w sprawie o podział nieruchomości (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o .gg), kiedy to do wydania opinii właściwy jest ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie podziału nieruchomości. W tym przypadku do wyrażenia takiej opinii nie ma zastosowania przepis art. 106 kpa. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ (współdziałający), niż organ właściwy do wydania decyzji. W niniejszej sprawie z kolei postanowienie uzgadniające miałoby być wydane prze organ będący stroną postępowania. Względy te nie mogą jednak przesądzać o braku konieczności zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie określonym przepisem art. 53 ust. 4 pkt. 9. Przyjąć zatem należy, że uzgodnienie, o którym mowa w powyższym przepisie powinno przybrać formę opinii w toku postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że pozostałe z nich, nie dotyczące kwestii uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji, oraz załącznika do decyzji, nie mają oparcia w przepisach prawa, a tylko fakt naruszenia tych przepisów sąd bierze pod uwagę badając legalność zaskarżonej decyzji. Nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym zarzut skarżącej, iż planowana inwestycja powinna zostać usytuowana w miejscu, w którym przewidywał jej usytuowanie nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest właśnie w przypadku braku planu miejscowego. Organ ją wydający nie jest w żaden sposób związany ustaleniami poprzednio obowiązującego planu, a tylko przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ustaw w niej powołanych. Odnośnie zarzutów dotyczących braku ochrony interesów osób trzecich, to należy zwrócić uwagę, że ochronę taką rozumieć należy jako ochronę interesów prawnych, a nie faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze, niż interesy prawne, co rodzi w praktyce niezadowolenie stron. Ochrona interesów prawnych nie może wykraczać poza ramy ustalone w obowiązujących przepisach prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi upoważnienia do podjęcia robót budowlanych, a jedynie- podobnie jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - jest promesą pozwalająca inwestorowi na rozpoczęcie procesu inwestycyjnego (złożenie wniosku o pozwolenie na budowę). Może ona zatem zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony interesów osób trzecich, a nie konkretne nakazy i zakazy skierowane do osób trzecich. Konkretne dopiero przepisy budowlane i techniczno-budowlane winny być podstawą prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i ich zachowanie badane jest w toku postępowania o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Ramy i treść decyzji o ustaleniu lokalizacji zakreśla przepis art. 54 ustawy o pzp. Łączy się z powyższym odpowiedź na zarzut skargi dotyczący sporządzenia załącznika na mapie nie mogącej służyć do celów projektowych. Wymogu takiego nie przewiduje żaden przepis ustawy o pzp. Mapa taka jest wymagana do celów sporządzenia projektu budowlanego, zaś wytyczenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie jest planem zagospodarowania działki (działek), na której ma zostać zlokalizowana inwestycja.

Wskazane wyżej uchybienia mogły zostać naprawione przez organ odwoławczy, którego zadaniem jest nie tylko funkcja kontrolna, ale i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przy zastosowaniu art. 136 kpa, czego jednak organ odwoławczy nie uczynił, naruszając tym samym przepis art. 138 § l pkt. l kpa.

Skoro zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, należało w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l lit. a) i lit. c) ustawy ppsa orzec jak w pkt. I sentencji. Na podstawie art 152 ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywania. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.