Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 36/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B.P. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku Burmistrz na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80 póz. 717 ze zm.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ścieżki pieszo-rowerowej o nawierzchni utwardzonej, na działkach nr [...] i nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł M.F., który podnosił, iż stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. powinien być uznany za stronę postępowania. Wywodził, iż od [...] maja 1995 roku jest posiadaczem działki nr [...] w oparciu o umowę dzierżawy. Na gruncie stanowiącym wskazaną działkę prowadzi uprawy rolnicze i dokonuje specjalistycznych zabiegów agrotechnicznych, ukształtował też regularną granicę upraw. Z mocy pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] sierpnia 2003 roku wydanego przez Starostę Powiatu nabył też prawo do poboru wody ze stawu położonego na działce [...] w celu nawadniania gruntów rolnych. Okoliczności te wskazują, że nie powinien być pominięty w postępowaniu, gdyż lokalizacja inwestycji narusza jego interes prawny przez uniemożliwienie mu lub co najmniej znaczące utrudnienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższy przepis posługuje się kategorią interesu prawnego i obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Odwołujący się M.F. nie wykazał swojego interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Jako uprawniony z umowy dzierżawy ma on jedynie interes faktyczny w tym postępowaniu. Uprawnienia skarżącego są uprawnieniami pochodnymi od praw rzeczowych właściciela nieruchomości. Skarżący nie ma możliwości wpływu i kształtowania sytuacji prawnej podmiotów, których dotyczy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim M.F., który zarzucał, iż organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Wywodził, iż jako dzierżawca działki rolnej nr [...] jest posiadaczem zależnym i stosownie do przepisu art. 342 k.c. stan ten podlega ochronie. Wskazywał też na przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. póz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 3 pkt 11 tej ustawy wskazuje, że prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane jest również stosunek zobowiązaniowy, czyli w szczególności prawo dzierżawy. Jeżeli zatem ma prawo inwestować na nieruchomości, a w szczególności realizować obiekty budowlane, to posiada również prawo i obowiązek ochrony posiadanego gruntu i prowadzonej na tym gruncie działalności gospodarczej przed szkodliwymi, nieracjonalnymi działaniami inwestycyjnymi mogącymi negatywnie wpływać na prowadzoną na gruncie produkcję jak i mogącymi pogarszać przedmiot dzierżawy. W sytuacji, gdy stosownie do art. 52 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może uzyskać każdy, to działania jakiegokolwiek inwestora mogą narazić go na straty w postaci zdewastowania i pogorszyć stanu gruntu nie tylko fizycznie, ale również w formie układu granic, rozłogu, ukształtowania terenu. W celu nawadniania gruntu uzyskał pozwolenie wodno-prawne Starosty na pobór wody ze stawu na dzierżawionych działkach. Realizacja zaskarżonej inwestycji przez środek działki [...] nie pozwoli mu na nawadnianie tego gruntu po południowej stronie projektowanej ścieżki pieszo jezdnej. Podnoszone okoliczności, zdaniem skarżącego, wskazują, iż stosownie do art. 28 k.p.a. posiada interes prawny i obowiązek ochrony prowadzonej na gruncie działalności gospodarczej i samej ochrony dzierżawionego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także przepisy prawa w zakresie art. 7-10 k.p.a. nie wyjaśniając, jakie czynniki zdecydowały, by lokować inwestycję przez środek działki rolnej niszcząc tym samym jej rozłóg, ukształtowanie granic i obniżając jej wartość. Organ l instancji naruszył ponadto art. 7 i 8 k.p.a. a także art. 53 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga, by w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja Burmistrza nie zawiera nawet śladu analizy i wynikających z niej wniosków. Skarżący wywodził, iż nie ma zastrzeżeń co do konieczności realizacji ścieżki jednak wskazywana przez niego inna jej lokalizacja nie znalazła u inwestora i organu l-ej instancji zrozumienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 roku sygn. akt II SA/Go 303/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że na problem ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego patrzeć należy w kontekście przepisu art 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dotyczy to właścicieli i użytkowników wieczystych, ale nie można z góry wykluczać i innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi lub obligacyjnymi, jeżeli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień, związanych z korzystaniem z nieruchomości. W prawie do zagospodarowania terenu z właścicielem zrównany jest każdy, kto ma tytuł prawny do terenu. Tytuł ten powinien być oceniany wg przepisów prawa cywilnego. Może on wynikać nie tylko z prawa własności i innych praw rzeczowych, ale też z umowy dzierżawy lub najmu czy innych stosunków zobowiązaniowych - jeżeli ich przedmiotem jest prawo do zagospodarowania nieruchomości na określone cele np. budowlane. Warunkiem uznania za stronę takich postępowań podmiotów innych niż właściciele i użytkownicy wieczyści jest wykazanie interesu prawnego, który polega na wskazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z rzeczy. W ocenie Sądu, postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy interesu prawnego skarżącego. Wykazał on bowiem, iż jest dzierżawcą nieruchomości obejmującej działkę [...] Treścią umowy dzierżawy jest prawo używania rzeczy i pobierania z niej pożytków w zamian za umówiony czynsz. Jako dzierżawca skarżący jest posiadaczem zależnym i stan ten podlega prawnej ochronie, bowiem w przypadku jego naruszenia służy mu roszczenie o ochronę naruszonego lub utraconego posiadania. Z mocy przepisu art. 694 w zw. z art. 690 kodeksu cywilnego do ochrony praw dzierżawcy w zakresie korzystania przez niego z przedmiotu dzierżawy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Wskazać też należy na przepis art. 695 § 2 k.c., zgodnie z którym jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, stosunek zobowiązaniowy może stanowić tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z umowy dzierżawy przedłożonej organowi ll-instancji przez skarżącego wynika, że jej przedmiotem jest działka o powierzchni ok 124 ha stanowiąca nieruchomość rolną obejmującą 115 ha gruntów ornych, 1,8 ha dróg i 7,4 ha nieużytków. Z odwołania wynika, iż na działce prowadzona jest produkcja rolna. Nadto skarżący uprawniony jest na mocy pozwolenia wodno-prawnego do poboru wody ze stawu położonego na działce [...] w celu nawadniania gruntów rolnych. W takich okolicznościach, zdaniem sądu l instancji jest oczywistym, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego narusza interes prawny skarżącego. Zamierzenie inwestycyjne w postaci ścieżki rowerowo - pieszej, zlokalizowanej w taki sposób, iż na znacznym odcinku przecina działkę nr [...] wpływa na sferę uprawnień skarżącego, związanych z korzystaniem przez niego z tej nieruchomości i ogranicza jego możliwości w tym zakresie, a zatem skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 694 k.c., art. 690 k.c., 695 § 2 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy powyższe stanowić mogą podstawę interesu prawnego dzierżawcy, w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu interes prawny o charakterze bezpośrednim w każdym wypadku mieć będzie wnioskodawca - ewentualny inwestor. Wątpliwości dotyczące interesu prawnego osób trzecich były przedmiotem orzecznictwa, które było jednolite i nie budziło kontrowersji. Występujące wątpliwości dotyczyły wyłącznie interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym a także sytuacji procesowej właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Uznano, iż decyzja o warunkach zabudowy wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może w nią wkraczać - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja taka nie narusza co prawda prawa własności, lecz może wpływać na sposób wykonywania własności poprzez lokalizowanie konkretnej inwestycji na nieruchomości. Treści pojęcia "interes prawny" nie można natomiast przypisać interesowi, jaki mieć będzie dzierżawca nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Dzierżawa jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym nie wiąże się z prawem do gruntu bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Interes, który wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku wynikający z art. 694 k.c. w związku z art. 690 k.c. i art. 695 § 2 k.c. będzie zatem interesem faktycznym, nie zaś prawnym. Zupełnie niezrozumiałym jest powołanie przez Sąd l instancji art. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego, że stosunek zobowiązaniowy może stanowić tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w sytuacji gdy sprawa objęta zaskarżonym wyrokiem dotyczy innego etapu postępowania inwestycyjnego. Stwierdzenie Sądu, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego do nieruchomości polega na wskazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z rzeczy istotnie wskazuje na interes prawny, z tą jednak różnicą, że dotyczyć on będzie właściciela, jako uprawnionego do nieruchomości, nie zaś dzierżawcy, który uprawniony do gruntu nie jest i który legitymuje się prawem pochodnym i jako taki wykazać może jedynie swój interes faktyczny. Skarżący jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem zmierzającym do wydania decyzji o inwestycji celu publicznego -ścieżki pieszo-rowerowej, która przebiegać będzie częściowo na terenie dzierżawionym przez niego, będzie to jednak interes o charakterze wyłącznie faktycznym nie zaś prawnym. Sąd zarzucił ponadto w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym organowi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazując zupełnie, na czym owo naruszenie miało polegać i jak istotny wpływ miało na wydane orzeczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadzała się do wadliwości uznania za stronę postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dzierżawcy nieruchomości, na której miała zostać zlokalizowana inwestycja. Naczelny Sąd Administracyjny uznając powyższy zarzut za zasadny stwierdził, iż przepis art. 693 § 1 k.c. stanowi, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Status prawny dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem NSA orzecznictwo to stoi na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (zarówno planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) dzierżawcy nie przysługuje (por. między innymi wyroki NSA z 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 75/05, z dnia 26 września 2008r. sygn. akt II OSK 312/08). NSA rozpatrując niniejszą sprawę poglądy te uznał za słuszne i wskazał, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W związku z powyższym zdaniem NSA dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Zatem natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Znaczenie tego przepisu w odniesieniu do dzierżawcy gruntu sprowadza się do tego, że o ile umowa dzierżawy upoważnia do wykonania określonych robót budowlanych to możliwe jest powołanie się na taką umowę przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji dzierżawca jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę – lecz nie upoważnia go do tego sam status dzierżawcy gruntu, lecz status inwestora - o czym stanowi przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie zachodzi tu żadna analogia, z której można by wyprowadzać istnienie po stronie dzierżawcy gruntu interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie inwestycji celu publicznego na dzierżawionym gruncie - o ile oczywiście nie jest on inwestorem.

W konsekwencji powyższych wywodów NSA stwierdził, że sąd l instancji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego - art. 694 k.c., art. 690 k.c., 695 § 2 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. uznając, że z przepisów tych wynika interes prawny dzierżawcy nieruchomości, nie będącego inwestorem, upoważniający go do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości.

W skutek powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 303/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął wskazane powyżej wywody prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego - w przedmiocie braku interesu prawnego upoważniającego dzierżawcę do udziału w postępowaniu planistycznym oraz postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - jako własne i skargę M.F. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.

l