Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1386/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1655/12 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. nr 798/12 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w sprawie umorzenia postępowania przed organem I instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi E.K. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r., nr 798/12 oraz decyzję poprzedzającą, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr 60/2011, w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r., nr 602/08, Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w P.. Decyzja ta stała się ostateczna.

W wyniku przeprowadzonego na wniosek uczestniczki – M.Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w dniu 5 listopada 2010 r. została wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja znak: DOA/ORZ/7110/1293/10, którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2010 r., nr 100/2010 i stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z 12 sierpnia 2008 r., nr 602/08. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zakwestionowane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem zapisu planu miejscowego, dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy działki oraz przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 listopada 2010 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/10, skargę E.K. oddalił.

Następnie, w związku z interwencją M.Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej także: PINB) pismem z dnia 9 lutego 2011 r. zawiadomił strony postępowania o zamiarze dokonania kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego spornej rozbudowy budynku. Następnie, postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r., nr 13/2011, PINB w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: Prawo budowlane, nakazał E.K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na rozbudowę, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzekł również o zabezpieczeniu wykonanych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Następnie, decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r. (zamiast: z 2011 r.), nr 60/2011, PINB działając na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, umorzył postępowania sprawie spornych robót budowlanych, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podał, że w sytuacji, gdy inwestycję realizowano w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którą później wycofano z obrotu prawnego, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Jednak przypadki wymienione w art. 51 ust. 1 nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Roboty wykonywano w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Brak jest więc podstaw do nakazania rozbiórki wykonanej części rozbudowy, czy doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nie ma również podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bo nie stwierdzono odstępstwa od projektu w trakcie budowy. Organ wskazał w efekcie, że roboty zostały wstrzymane, lecz brak jest podstawy prawnej do ich wznowienia. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stosuje się wyłącznie po spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3. W dalszej części uzasadnienia organ powiatowy wskazał, że inwestor winien wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazana decyzja stała się ostateczna.

E.K. stosując się do opisanej decyzji wystąpiła do Starosty G. o wydanie pozwolenia na dokończenie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego. Pismem z 10 lutego 2012 r. Starosta G., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek skarżącej do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu przywołał przepis art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OW 84/10. Stwierdził, że właściwym do wydania pozwolenia na wznowienie robót jest organ nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po otrzymaniu przekazanego wniosku inwestorki, zawiadomił pismem z dnia 29 lutego 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego. Następnie, decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr 60/2012, na podstawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, odmówił wydania żądanego pozwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma podstawy prawnej, w oparciu o którą mogłaby być wydana decyzja zezwalająca na wykonanie robót polegających na zakończeniu rozbudowy. Wskazał, że tego rodzaju pozwolenie przewiduje tylko art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ale w przedmiotowej sprawie nie ma on zastosowania. Wskazany przepis stosuje się bowiem po spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli gdy wymagane jest przedstawienie projektu zamiennego. W sprawie brak było podstaw do nakazania opracowania projektu budowlanego zamiennego. Inwestycja była kontrolowana w trakcie jej realizacji i nigdy nie stwierdzono odstępstw od wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę.

Odwołania od tej decyzji zostały wniesione przez E.K. oraz przez M.Z.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 maja 2012 r. wydał decyzję nr 78/12, którą - na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wszczęte przez organ I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał na decyzję organu powiatowego z dnia 15 kwietnia 2011 r., nr 60/2011, i stwierdził, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało ostatecznie zakończone. Wskazał też, że z uwagi na wstrzymanie prac, po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, w sprawie nie można mówić o zaistnieniu okoliczności, które uzasadniałyby działanie organu nadzoru budowlanego. E.K. w celu kontynuowania robót zobowiązana była do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorka wystąpiła o takie pozwolenie, ale jej wniosek wadliwie został przekazany przez Starostę do załatwienia organowi nadzoru budowlanego. W konsekwencji, organ odwoławczy przyjął, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem sprawa objęta wnioskiem E.K. nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.K. wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji poprzedzającej jej wydanie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego przez bezzasadne przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego są niewłaściwe w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy stwierdzona została nieważność poprzedniej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót stało się bezprzedmiotowe z uwagi na błędne przekonanie organu o swojej niewłaściwości;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a. poprzez całkowite zignorowanie przez organy obu instancji obowiązku przekazania sprawy według właściwości (jeśli uznawały się za niewłaściwe) lub, alternatywnie – wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny (jeśli uznając się za niewłaściwe zaniechały przekazania sprawy z powrotem organowi administracji architektoniczno-budowlanej);

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podzielił zarzuty w niej podniesione i w konsekwencji za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - także decyzji ją poprzedzającej z dnia 4 kwietnia 2012 r., jak i decyzji organu powiatowego z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr 60/2011. Sąd zauważył, że data widniejąca na decyzji jest błędna, gdyż decyzja pochodzi z 2011 r. Sąd przyjął przy tym, iż ostatnia z wymienionych decyzji (z 15 kwietnia 2010 r.) wydana została w granicach tej samej sprawy, dotyczącej legalizacji inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Oba organy orzekające w sprawie uznały, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przewidziana w art. 51 ust. 4 w okolicznościach sprawy nie może być wydana, albowiem zastosowanie tego przepisu wiąże się z uprzednim stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego i zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca. Sąd przypomniał, że skarżąca realizując inwestycję nie odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego, co potwierdził organ powiatowy decyzją z 27 stycznia 2010 r., nr 18/2010. W takich też okolicznościach organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie są właściwe do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a w efekcie również pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przewidzianego w art. 51 ust. 4 tej ustawy. Co do tej kwestii Sąd zauważył, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji (polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu jego użytkowania) została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, co miało miejsce po rozpoczęciu inwestycji, ale przed jej całkowitym zrealizowaniem. W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego miał nie tylko prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie naprawcze przewidziane w przepisach art. 50 - 51 Prawa budowlanego, mające zastosowanie m. in. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązany był więc w pierwszej kolejności ustalić, czy wykonane prace mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma bowiem z jednej strony ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej, podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z drugiej zaś oznacza ona potrzebę legalizacji wykonanych robót i ewentualne wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, a jest to możliwe tylko wówczas, gdy doprowadzi to do powstania obiektu zgodnego z prawem. Temu też służy procedura określona w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a oprócz obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ustawodawca przewidział w niej również i inne możliwości. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie zobligowany był więc ustalić stan zrealizowanej nieruchomości oraz wziąć pod uwagę te okoliczności, które zaważyły na stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. W kontekście tych okoliczności winien był rozważyć możliwość zalegalizowania wykonanych robót, a w dalszej kolejności – możliwość wydania pozwolenia na kontynuację inwestycji. Tylko we wskazanym trybie możliwa bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu odpowiadającego przepisom prawa (w tym prawa miejscowego). Powyższego zupełnie nie dostrzegł organ powiatowy orzekający w sprawie. Wprawdzie przyjął, że należy zastosować wskazany tryb z art. 50 - 51 Prawa budowlanego, wydał też postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale już nie znalazł podstaw do zastosowania żadnego z pozostałych przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należało zaś bezspornie wszcząć postępowanie naprawcze, niezależnie od tego, czy wystąpiła o to jedna ze stron postępowania, czy też nie i doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W tym też celu konieczne mogło okazać się wydanie pozwolenia na kontynuację robót, a umożliwia to przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 przepisu art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno-budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie łączy bowiem zastosowania przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przewiduje natomiast szczególną sytuację wymagającą uzyskania pozwolenia na kontynuację robót, powstałą na skutek wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, już po rozpoczęciu inwestycji.

Dodatkowo Sąd zauważył, że skoro sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej złożonym do Starosty Powiatu G. i przekazanym następnie w trybie art. 65 § 1 K.p.a. do PINB, to należało zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego pomiędzy PINB a Starostą Powiatu G., a nie umarzać postępowanie z powodu braku właściwości organu. Swoim orzeczeniem w konsekwencji doprowadził do takiej sytuacji, w której żaden z organów (ani organ architektoniczny, ani organ nadzoru budowlanego), nie poczuwał się do merytorycznego załatwienia sprawy inwestycji nie ukończonej, nie doprowadzonej do stanu zgodnego z prawem.

Sąd podniósł też, że na rozprawie przed Sądem w dniu 12 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarżąca wystąpiła ponownie do PINB w G. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i w związku z tym wnioskiem organ powiatowy zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu G. a tym organem. Sprawa zawisła pod sygn. akt II OW 133/12 i została załatwiona postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r., w którym NSA przyjął, że skoro stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. kiedy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. NSA wskazał przy tym, że z przepisu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego wynika, iż decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, o której mowa w art. 51 ust. 4 niniejszej ustawy, wydaje jako organ I instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez M.Z. zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35 i art. 51 ust 4 w zw. z art. 37 ust 2 Prawa budowlanego poprzez nie dostosowanie do stanu faktycznego normy prawnej i wszczęcie postępowania naprawczego w sytuacji istnienia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z 12 sierpnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę oraz § 12 i 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie stwierdzenie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz zagrożenia dla ludzi i mienia w sytuacji, gdy budynek budowany jest na pozwoleniu uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa, posadowiony w ostrej granicy, bez zgody właściciela, z dużym zacienieniem pomieszczeń mieszkalnych sąsiada, a projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w sytuacji gdy postępowanie administracyjne nie może się toczyć z uwagi na brak przesłanek do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z zakończeniem planowanej inwestycji w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego, a także naruszenie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie i nie ustosunkowanie się do tego, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisem art. 105 § 1 K.p.a. powinno ulec umorzeniu i nie utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie, w jaki sposób możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, przy wydaniu uprzedniej decyzji sprzecznej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a., które nakładają na sąd administracyjny obowiązek wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes strony oraz słuszny interes obywateli. W sprawie Sąd jedynie pobieżnie przeanalizował materiał dowodowy a tym samym bezzasadnie uchylił decyzję nr 60/2011 w sytuacji, gdy nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej tą decyzją ze sprawą prowadzoną obecnie z wniosku E.K. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji wydając wyrok nie stwierdził istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i zagrożenia dla ludzi i mienia, podczas gdy sporządzony projekt był sprzeczny z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przepisy § 12 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej doszło tu do naruszenia zakazu rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony. Rozstrzygając sprawę, organ administracji musi w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 K.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron. Pozytywnie powinien rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż zostały naruszone zasady współżycia społecznego, które zakłócą korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą z jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż budowla powoduje zacienienie pomieszczeń mieszkalnych i jest niezgodna z planem miejscowym. W pozwoleniu na budowę brak jest jakiekolwiek wzmianki o udzieleniu przez właściwego ministra zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych. Nieważność decyzji została stwierdzona przez GINB ze względu na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie może być udzielone, jak to orzekł Sąd Wojewódzki, pozwolenie na wznowienie robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i wszczęcie postępowania naprawczego. Uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Brak jest bowiem w nim oceny co do stanu faktycznego sprawy, a rozważania prawne w znacznej mierze ograniczone zostały do przytoczenia unormowań zastosowanych w sprawie i ogólnikowego omówienia uwarunkowań umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie określonej normy prawa miejscowego i czy planowany budynek nie narusza ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) jak i na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie jednak sporne jest między autorem skargi kasacyjnej a stanowiskiem Sądu I instancji to, czy w sprawie dopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

W pierwszym rzędzie zwrócić należało uwagę na to, że zarówno organ I instancji odmawiając wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz organ odwoławczy umarzając postępowanie w sprawie na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. stanęły na stanowisku, że w przypadku częściowego zrealizowania przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób zgodny z tym pozwoleniem, organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do wydania decyzji przesądzającej o dalszym prowadzeniu budowy, a to ze względu na to, że treść unormowania z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wydania decyzji w sprawie takich robót, jeśli nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie badały sprawy merytorycznie, poprzestając na stwierdzeniu braku podstaw do działania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, że treść przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości merytorycznego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na dalsze prowadzenie wstrzymanych robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 133/12 wyjaśniono, że inwestora prowadzącego roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie można traktować jako podmiotu, popełniającego samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może powodować, iż budowa jest nielegalna od samego początku. W sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą później wycofano z obrotu, jak w przedmiotowym przypadku, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że nowe pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydaje organ architektoniczno – budowlany, natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, dla którego właściwą podstawą jest przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego. Tylko pozornie mogłoby się wydawać, iż skoro uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o pozwoleniu wygasła, to obowiązkiem inwestora jest poczynienie starań o uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Tak jednak nie jest. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wymaga także podkreślenia, że przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Właściwości organów, do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, nie normuje przepis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Co więcej powołany przepis art. 37 ust. 1 i 2 ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego /rozróżnienia na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót/. Innymi słowy z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie można wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. O właściwości bowiem tych organów przesądzają unormowania z art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. Skoro zatem stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, to w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, tj. kiedy roboty budowlane zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane, prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać w takim stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na niemożność spełnienia przez budowany obiekt wymagań legalizacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego brak jest po stronie organu administracyjnego możliwości załatwienia sprawy co do istoty w drodze wydania decyzji. Przy tym prawidłowo wszczęte postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe zarówno wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter już w jego toku. W piśmiennictwie zwraca się w tym zakresie uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 411 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreśla się przy tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest tylko formalnym załatwieniem sprawy, a nie jej rozstrzygnięciem. Uprawnienie wynikające z tego unormowania nie może być przy tym ani interpretowane rozszerzająco ani też nadużywane przez właściwy organ administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95 (OSNAPiUS z 1996, nr 11, poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Na ten pogląd powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1393/09 (zam. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), wyjaśniając expressis verbis, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 K.p.a., stanowiący w powiązaniu z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę prawną wydania kontrolowanej przez WSA decyzji, przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany rozszerzająco. W szczególności nie można, jak chce tego skarżący, na etapie kontroli decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, dokonywać merytorycznej oceny złożonego przez stronę (inwestorkę) wniosku pod kątem jego zgodności z przepisami prawa miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w budownictwie, gdyż sprawa nie została jeszcze rozpoznana merytorycznie przez organy administracyjne.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Należy podkreślić, że sąd administracyjny, sprawując kontrolę legalności decyzji administracyjnej, bada, czy została ona wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a także z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast władny zastępować organów administracyjnych i rozstrzygać w ich zastępstwie sprawę administracyjną, co do merytorycznego rozpoznania której w toku dotychczasowego postępowania jeszcze nie doszło.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. na skutek uchylenia przez Sąd I instancji decyzji PINB w G., datowanej na dzień 15 kwietnia 2010 r. Zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W piśmiennictwie przyjmuje się, że w świetle tej regulacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd ten ma uprawnienia do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 441). W rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia 15 kwietnia 2010 r. wydana została w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie, tj. w sprawie legalności wykonanych przez E.K. robót budowlanych i możliwości ich podjęcia po wstrzymaniu postanowieniem PINB w G. z dnia 15 marca 2011 r. Decyzja ta dotknięta jest tymi samymi wadami co decyzja zaskarżona i jej pozostawanie w obiegu prawnym stanowiłoby przeszkodę do prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu, jakie toczyć się winno po uchylającym wyroku Sądu I instancji. Bez znaczenia jest przy tym z czyjej inicjatywy organ przystąpił do kontroli zakończonej wydaniem tej decyzji, jako że postępowanie pokontrolne nadzoru budowlanego zostało podjęte z urzędu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.