Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 45/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 170, 161 PAR 1 PKR 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 9/22 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 2 czerwca 2021 r., nr GM-DGWiZS-6.75.60.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 9/22, umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 2 czerwca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że z urzędu wiadomym mu jest, że W. K. i J. K. w sprawie VII SA/Wa 1920/21 zaskarżyli to samo postanowienie, które w niniejszej sprawie zaskarżył Prokurator Okręgowy [...]. Wyrok w sprawie VII SA/Wa 1920/21 zapadł w dniu 30 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, na mocy zarządzenia z dnia 7 kwietnia 2022 r., Prokuratora Okręgowego [...] za stronę postępowania w sprawie VII SA/Wa 1920/21, jednocześnie doręczono Prokuratorowi odpis sentencji wyroku. Wyrok zapadły w sprawie VII SA/Wa 1920/21, wobec niezłożenia przez żadną ze stron postępowania skargi kasacyjnej, jest prawomocny od dnia 16 czerwca 2022 r.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z mocy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), prawomocny wyrok, który zapadł w sprawie VII SA/Wa 1920/21, jest wiążący dla stron i sądu, który je wydał oraz sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także w stosunku do innych osób. Wyrażona w art. 170 P.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z 21.10.1999 r., I CKN 169/98). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do niniejszej sprawy, w której zaskarżone jest to samo postanowienie. Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 P.p.s.a., polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r. I OSK 4071/18). Na mocy art. 134 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Okoliczność wydania prawomocnego orzeczenia Sądu, oddalającego skargę, wskazuje, że Sąd badając zaskarżony akt nie dostrzegł uchybień zarówno w samym akcie jak i w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu. Należy w tym kontekście mieć również na uwadze treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach są wiążące zarówno dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia jak i sądów. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie Z kolei związanie sądu oraz organu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyrok NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Konsekwencją wyrażonej przez sąd oceny w wyroku oddalającym skargę jest okoliczność stwierdzenia przez Sąd, że dany akt został wydany w sposób prawidłowy. Nie może zatem być po raz kolejny rozstrzygana jego legalność.

Z tych względów, ponowne rozpoznanie skargi na akt administracyjny, który już był badany przez sąd administracyjny nie jest możliwe. Dlatego też postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Użyte w tym przepisie określenie "stało się" oznacza, że chodzi o przyczyny, które w chwili wniesienia skargi nie istniały, ale wystąpiły dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowo-administracyjnego "z innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, a dodatkowo zdarzenie to powoduje trwałą niemożność dalszego prowadzenia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż po wniesieniu skargi przez Prokuratora Okręgowego [...] zaistniały okoliczności, uzasadniające stwierdzenie, że rozpoznanie skargi stało się bezprzedmiotowe – skarga (innego podmiotu) na to samo orzeczenie została osądzona, Sąd oddalając skargę – nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe (oddalenie skargi), a wobec niezłożenia środka odwoławczego, wyrok się uprawomocnił. Zaskarżone postanowienie w chwili obecnej korzysta, na mocy art. 170 P.p.s.a., z powagi rzeczy osądzonej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w z. z art. 170 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że po wniesieniu skargi przez Prokuratora zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że jej rozpoznanie stało się bezprzedmiotowe albowiem skarga innego podmiotu na to samo postanowienie została już osądzona ze skutkiem wynikającym z normy art. 170 P.p.s.a. wiążącym również Prokuratora jako jego stronę, podczas gdy w istocie Prokurator nie był stroną postępowania w sprawie VII SA/Wa 1920/21, w postępowaniu tym faktycznie nie uczestniczył w efekcie uchybienia przez sąd normom wyrażonym w art. 110 i art. 111 § 1 P.p.s.a. oraz nie posiadał wiedzy o fakcie zawisłości sprawy przed WSA w Warszawie do chwili doręczenia mu w dniu 8 kwietnia 2022 r., a zatem po zakończeniu już postępowania przed tym sądem, sentencji zapadłego w tej sprawie wyroku z dnia 30 marca 2022 r. z pouczeniem, iż został uznany z bliżej nieokreśloną datą jako uczestnik tego postępowania, co powoduje, że finalnie prawomocne orzeczenie z dnia 30 marca 2022 r. nie wywołuje dla Prokuratora w sprawie niniejszej skutku, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a.

W odpowiedzi na zażalenie Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu (art. 170 P.p.s.a.) sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Podmioty określone w tym przepisie muszą zatem przyjąć, że określona kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy zaś rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie. Okoliczność wydania prawomocnego orzeczenia Sądu, oddalającego skargę, wskazuje, że Sąd badając zaskarżony akt nie dostrzegł uchybień zarówno w samym akcie jak i w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że dany akt został wydany w sposób prawidłowy. Nie może być zatem po raz kolejny rozstrzygana jego legalność.

Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ponowne rozpoznanie skargi na akt administracyjny, który już był badany przez sąd administracyjny nie jest możliwe. Dlatego też postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak prawidłowo wyjaśnił to WSA w Warszawie, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" mamy do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, a dodatkowo zdarzenie to powoduje trwałą niemożność dalszego prowadzenia postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż po wniesieniu skargi przez Prokuratora Okręgowego [...] zaistniały okoliczności, uzasadniające stwierdzenie, że rozpoznanie skargi stało się bezprzedmiotowe – skarga (innego podmiotu) na ten sam akt została osądzona. Sąd oddalił skargę, tj. stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a wobec niezłożenia środka odwoławczego, wyrok ten się uprawomocnił.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.