Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 973/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 10 marca 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. h i s, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1414), lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2013 r., nr [...] o nałożeniu na S. D. - Skład Materiałów Budowlanych [...] kary pieniężnej w wysokości 500 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiło naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Organ wskazał, że w dniu 27 września 2013 r. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki Volvo o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. T. R. Zespołem pojazdów wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy – S. D. w oparciu o licencję nr [...]. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli nr: [...].

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wnosił o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowej analizy zapisów dat pobrań plików cyfrowych. Nadto podniesiono, że organ zataił przed stroną fakt przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka.

Skarżący wskazał również, że w sprawie nie doszło do naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres wczytywania danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej. Jednocześnie zgodnie z pkt 3 preambuły ww. rozporządzenia maksymalne okresy na wczytywanie danych dotyczą dni zarejestrowanej działalności. Zarzucono, że organ w czasie kontroli nie zbadał, w jakim okresie pojazd był użytkowany przez przewoźnika. Stąd w ocenie strony niezasadnym jest żądanie okazania danych cyfrowych z dłuższego okresu niż 28 dni. Strona podkreśla, że organ nie wyjaśnił w decyzji z jakiego powodu przekroczył zakres kontroli, czym naruszono dyspozycję art. 9 k.p.a.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, że stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 złotych.

Stosownie do art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. h i lit. s ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. Nr 180, poz. 1494, z 2007 r. Nr 99, poz. 661 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 171, poz. 1016).

Konsekwencją powyższych przepisów jest:

- lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdego kierowcę.

W myśl art. 10 ust. 5 lit. i) powyższego rozporządzenia przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego.

W myśl art. 10 ust. 5 lit. ii) ww. rozporządzenia przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

Stosownie do art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych minister właściwy do spraw transportu, kierując się koniecznością zagwarantowania okresowego i regularnego pobierania danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy oraz przechowywania tych danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe z zachowaniem wymagań, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1) został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, dane z karty kierowcy podmiot pobiera:

1) co najmniej raz na 28 dni

2) przed ustaniem stosunku pracy danego kierowcy;

3) przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe;

4) w przypadku utraty ważności karty kierowcy;

5) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty.

Dane z karty kierowcy mogą być pobierane częściej niż co 28 dni, jeżeli ich pobieranie zgodnie z ust. 1 pkt 1 stwarzałoby ryzyko utraty danych związanych z prowadzeniem pojazdu wykonującego przewóz drogowy.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 września 2013 r. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki Volvo o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem kierował M. T. R. Zespołem pojazdów wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy – S. D., w oparciu o licencję nr [...]. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli nr [...]. W toku kontroli drogowej dokonano pobrania zapisów w postaci danych cyfrowych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe. Analiza danych cyfrowych wczytanych z karty kierowcy T. R. wykazała, że dane cyfrowe nie były z niej pobierane. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku pobierania danych cyfrowych z karty kierowcy co 28 dni.

Przesłuchany w charakterze świadka T. R. zeznał, że jeździ na rzecz przedsiębiorcy pojazdami wyposażonymi w tachografy cyfrowe. Kierowca nie był nadto w stanie określić, kiedy po raz ostatni pobrano dane z karty kierowcy.

Mając na uwadze opisany powyżej stan prawny oraz faktyczny organ odwoławczy uznał, że bezsporny jest fakt niewczytywania przez przedsiębiorcę w wymaganym terminie danych cyfrowych z karty kierowcy.

Podniesiono, że w zawiadomieniu z dnia 27 września 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego organ powiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz możliwości przedłożenia dowodów. Do dnia wydania decyzji administracyjnej przedsiębiorca nie przesłał wymaganych plików, nie załączył ich również do odwołania.

Z uwagi na powyższe zasadne było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 500 złotych z tytułu naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie do zarzutów strony w przedmiocie przekroczenia przez organ pierwszej instancji dopuszczalnego okresu kontroli drogowej w związku ze stwierdzeniem naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził jego bezzasadność i podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz: a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21), h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, j) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. L 300 z 14.11.2009, str. 51-71), r) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155), s) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. Nr 180, poz. 1494, z późn. zm), y) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego.

W myśl art. 50 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym do zadań Inspekcji należy: kontrola: przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22.

Obowiązek wczytywania danych z tachografu cyfrowego jest określony w przepisach zarówno rozporządzenia nr 561/2006, jak i ustawy o systemie tachografów cyfrowych i rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Inspekcja Transportu Drogowego na mocy art. 4 pkt 22 jest upoważniona do kontroli realizacji powyższego obowiązku.

Stosownie do art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych minister właściwy do spraw transportu, kierując się koniecznością zagwarantowania okresowego i regularnego pobierania danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy oraz przechowywania tych danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe z zachowaniem wymagań, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), określi, w drodze rozporządzenia, częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunki ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe. Z treści tego rozporządzenia wynika obowiązek wczytywania danych co 28 dni kalendarzowych, a więc częściej niż wynikałoby to z przepisów rozporządzenia nr 581/2010 Komisji UE. Organ wskazał, że obowiązek ten wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. przytoczonego wyżej rozporządzenia wydanego na podstawie art. 23a ustawy o transporcie drogowym, które określają surowsze wymagania w zakresie zczytywania danych niż czyni to rozporządzenie unijne. Przepisy rozporządzenia nr 581/2006 miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy zczytywania danych, wówczas obowiązywałyby okresy maksymalne określone przez Komisję. Wskazano, że obowiązek regularnego wczytywania danych z karty kierowcy nie jest uzależniony od tego czy w danym okresie kierowca prowadził pojazdy wyposażone w tachograf cyfrowy czy też analogowy. Powyższy obowiązek został wprowadzony przez ustawodawcę celem zapewnienia większego bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz zapewnienia przedsiębiorcy kontroli nad działaniami kierowcy oraz nad jego czasem pracy.

Zgodnie z załącznikiem nr 5 Część A pkt 6 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie kontroli przewozu drogowego z dnia 23 lipca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1064) do wykazu podstawowych elementów objętych kontrolą drogową zalicza się również prawidłowość działania i użytkowania analogowego urządzenia rejestrującego i wykresówek albo cyfrowego urządzenia rejestrującego i karty kierowcy.

Wczytywanie danych cyfrowych z tachografu jest częścią jego prawidłowego użytkowania. Ograniczenie okresu kontroli drogowej do 28 dni plus dnia kontroli dotyczy natomiast dokumentów jakie kierowca musi okazać do kontroli oraz w konsekwencji sposobu badania czasu pracy kierowcy.

Oznacza to, że inspektorzy inspekcji transportu drogowego nie mogą żądać wykresówek, danych cyfrowych zaświadczeń sprzed ww. okresu i analizować czasu pracy, natomiast mogą badać samą datę wczytania danych cyfrowych z karty i tachografu. Działania organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, zarówno podczas kontroli drogowej, jak i w toku postępowania administracyjnego były zatem zgodne z przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Organ drugiej instancji zważył nadto, że zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ pierwszej instancji nie dopuścił się - w ocenie organu odwoławczego - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) albowiem oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Organ odwoławczy uznał, że argumenty użyte przez skarżącego przedsiębiorcę zarówno w toku postępowania wyjaśniającego, jak i w postępowaniu odwoławczym, nie mogą być uwzględnione. Wskazano ponadto, że w toku przesłuchania M. R. organ pierwszej instancji jedynie potwierdził ustalenia poczynione w oparciu o dane cyfrowe pobrane w toku kontroli drogowej a polegające na niepobieraniu przez przedsiębiorcę danych cyfrowych z karty kierowcy w wymaganych terminach. Aby wykazać naruszenie art. 10 k.p.a. strona powinna udowodnić, że uchybienie organu pierwszej instancji uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszym przypadku zaś powyższe nie miało miejsca. Strona prawidłowo zawiadomiona o możliwości przedstawienia dowodów w postaci plików cyfrowych do dnia wydania decyzji administracyjnej nie okazała żadnych dowodów podważających fakt nie wczytywania danych cyfrowych z karty kierowcy w wymaganym terminie.

Organ stwierdził, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 marca 2014 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. D. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie przepisu art. 74 ustawy o transporcie drogowym oraz niezastosowanie się do okresu kontrolnego wskazanego w załączniku nr 1 i załączniku nr 6 pkt 3 do Rozporządzenia Infrastruktury z dnia 2 września 2011 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego;

- naruszenie art. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców w odniesieniu do treści pkt 3 preambuły Rozporządzenia;

- naruszenie prawa materialnego - art. 77 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający fakty podniesione w odwołaniu od decyzji dotyczące powodu niezastosowania się kontrolnego do okresu kontrolowanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego nie ciążył na nim obowiązek pobierania danych z tachografu cyfrowego. Podniósł, że organ w trakcie kontroli nie zbadał, czy pojazd był użytkowany przez kontrolowanego przewoźnika w okresie, w jakim organ kontrolny zakwestionował terminowość pobierania danych i czy na pewno kierowca wykonywał przewozy na rzecz tego przedsiębiorcy w terminie 28 dni przed kontrolą. Wskazano ponadto, że nie było podstaw do żądania w trakcie kontroli danych cyfrowych wykraczających poza wymagane 28 dni.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ po analizie treści skargi stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze znajdują uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 671-672). Prawidłowość zastosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym można ocenić w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo w ramach poprawnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów administracji obydwu instancji organy te oparły swoje ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy na analizie zapisów w postaci danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy T. R. oraz danych wynikających z protokołu przesłuchania T. R. w charakterze świadka, co miało miejsce w dniu 27 września 2013 r. Na podstawie powyższych dokumentów organy ustaliły okoliczności istotne w sprawie, bo determinujące jej rozstrzygnięcie, tj. fakt nie wczytywania przez przedsiębiorcę danych z karty tego kierowcy. Taki kierunek postępowania wyjaśniającego wyznaczał art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp. 6.3.11 załącznika nr 3 w związku z art. 4 pkt 22 lit. h i lit. s ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 5 lit. i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1494 z późn. zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128 z późn. zm.).

Czynności zmierzające do ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej nie mogą być poodejmowane poza ramami postępowania administracyjnego, w której sprawa ta jest rozpoznawana. Wynika to wyraźnie z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., w myśl której "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". O "toku postępowania" można mówić dopiero po jego wszczęciu zgodnie z regułami k.p.a. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992). Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego z urzędu zostało sporządzone przez organ pierwszej instancji w dniu 27 września 2013 r., a ekspediowane do stron w dniu 1 października 2013 r. Oznacza to, że przeprowadzenie w dniu 27 września 2013 r. dowodu z przesłuchania kierowcy T. R. w charakterze świadka na podstawie art. 75 i art. 67 § 1 k.p.a. miało miejsce poza ramami postępowania administracyjnego, a tym samym bez udziału stron tego postępowania. Na podstawie tego dowodu organ przyjął, że kierowca T. R. jeździł dla przedsiębiorcy pojazdami wyposażonymi w tachograf cyfrowy i że dane cyfrowe zawarte na karcie kierowcy odnoszą się do okresów pracy T. R. dla przedsiębiorcy – S. D. Ustalenia w tym zakresie dokonane poza ramami postępowania administracyjnego są wynikiem naruszenia art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, skoro następnie w toku wszczętego już postępowania skarżący konsekwentnie w piśmie z dnia 14 października 2013 r. i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podważał prawidłowość ustaleń, że "pojazd był użytkowany przez kontrolowanego przewoźnika w okresie, w jakim organ kontrolny zakwestionował terminowość pobierania danych i czy aby na pewno kierowca wykonywał przewozy na rzecz tego przedsiębiorcy w terminie 28 dni przed kontrolą". Organy potraktowały to uchybienie za nieistotne podnosząc okoliczność nie wykazania przez skarżącego, że nie doszło do popełnienia naruszenia. Stanowisko organów byłoby uzasadnione, gdyby wyniki poprawnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie potwierdzały stanowiska skarżącego. Wówczas obowiązek wykazania twierdzeń skarżącego w istocie spoczywałby na nim samym. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy postępowanie wyjaśniające nie zostało przez organy przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, brak podstaw do obciążania skarżącego obowiązkiem wykazywania okoliczności, które nie zostały w taki sposób przez organy ustalone. W sprawie naruszono również art. 79 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia".

Dodatkowo należy wskazać, że zeznania kierowcy T. R. zostały przez organy powiązane z analizą zapisów w postaci danych cyfrowych pobranych z karty tego kierowcy. Z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji – które zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy – wynika, że "w rozpatrywanym przypadku na karcie zostały zarejestrowane 41 dni działalności kierowcy. Przedsiębiorca zaś od momentu rozpoczęcia przez kierowcę użytkowania karty ani razu nie wczytał z niej odpowiednich danych". Również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że "w toku kontroli drogowej dokonano pobrania zapisów w postaci danych cyfrowych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe. Analiza danych cyfrowych wczytanych z karty kierowcy T. R. wykazała, że dane cyfrowe nie były z niej pobierane. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku pobierania danych cyfrowych z karty kierowcy co 28 dni".

W aktach sprawy brakuje jednak danych cyfrowych pobranych w trakcie kontroli drogowej, w tym danych zapisanych na karcie kierowcy. Organ odwoławczy pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. wzywał Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o tę dokumentację, nie została ona jednak dołączona do akt sprawy, mimo że znajduje się w nich pismo organu pierwszej instancji z dnia 28 stycznia 2014 r. wyjaśniające, że dokumenty te przekazano organowi odwoławczemu w dniu 15 stycznia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Również WSA w Krakowie wzywał organ odwoławczy pismem z dnia 1 lipca 2014 r. o akta administracyjne niniejszej sprawy i mimo tego wezwania nadesłane akta administracyjne nie zawierają powyższej dokumentacji.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232; wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., II FSK 1240/12, LEX nr 1481456). Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 611). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. Takie działanie sądu jest dopuszczalne wtedy, gdy mimo wezwania przez sąd organ nie przesyła kompletnych akt sprawy. W niniejszej sprawie WSA w Krakowie wzywał organ odwoławczy o nadesłanie odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Analiza nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy (w tym pisma przewodniego organu pierwszej instancji z dnia 2 grudnia 2013 r.) wykazuje, że w toku postępowania nie dołączono do akt sprawy danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy T. R. Dokumentów tych nie ma zarówno w aktach organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Okoliczności powyższe, jak i fakt, że istotny w sprawie dowód z przesłuchania świadka przeprowadzono poza ramami postępowania administracyjnego i błędu tego – mimo jego sygnalizowania przez skarżącego – nie poprawiono w toku postępowania administracyjnego, nie uzasadniały w ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy występowania do organu z kolejnym wezwaniem o nadesłanie kompletnych akt sprawy.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy obydwu instancji naruszając zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na istotnych dla niego faktach ustalonych poza ramami postępowania administracyjnego i w oparciu o dokumentację nie znajdującą się w aktach sprawy, naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. nałożenie na S. D. - Skład Materiałów Budowlanych [...] kary pieniężnej w wysokości 500 zł, które na tym etapie postępowania było przedwczesne.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczy decyzji organów obydwu instancji i nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł procesowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a poczynione ustalenia oprzeć na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.