Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1617/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 606/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 606/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), wywłaszczyło z dniem 9 maja 1945 r. na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego "F." w W., na cel użyteczności publicznej, część nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej numerem parceli [...], "składającej się z placu około [...]m2 i części budynku, stojącego na tym placu", KW nr [...], stanowiącej własność S. P.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, na podstawie art. 10 ust. 1, art. 21 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wywłaszczyło z dniem 3 października 1952 r. "na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w Gdyni przy ul. [...] nr parcel [...] i [...] o pow. [...]m2 karta mapy Nr [...], zapisanej w ks. Wieczystej Gdynia Nr [...] stanowiącej własność ob. P. S.".

W dniu [...] czerwca 1953 r. sprostowano omyłkę w ww. orzeczeniu wywłaszczeniowym poprzez zmianę powierzchni działek na "[...]m2".

Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. Wojewoda Gdański odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1952 r.

Następnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., uchylił decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia [...] lutego 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...] i orzekł, że ww. decyzja w tej części została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z kolei, wyrokiem z dnia 3 września 1997 r. sygn. akt IV SA 97/97, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.

Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta Gdyni, działka nr [...] zmieniła numer na [...], a działka nr [...] na numer [...], obręb [...].

Pismem z dnia 2 marca 2017 r. P. K. – następca prawny byłego właściciela nieruchomości - wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni "o zwrot nieruchomości położonej w Gdyni, przy ul. [...] róg ul. [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [...] i [...] karta mapy [...], o pow. [...]m2, nr księgi wieczystej [...]".

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], k.m. [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi księgę wieczystą [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania P. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda Pomorski wskazał, powołując się m.in. na art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej "u.g.n.", że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. Zauważono przy tym, że w rozpatrywanej sprawie, zarówno decyzja wywłaszczeniowa z 1950 r., jak i decyzja wywłaszczeniowa z 1952 r., wskazują bardzo ogólnie cel wywłaszczenia - w pierwszej z nich: cel użyteczności publicznej, a w drugiej: realizacja narodowych planów gospodarczych.

W opinii Wojewody cel wywłaszczenia można doprecyzować na podstawie innych dokumentów niż tylko wskazanych przez odwołujące się, tj. decyzji lokalizacyjnej celu wywłaszczenia, planu realizacyjnego wraz z załącznikiem graficznym przedstawiającym sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Takimi dokumentami mogą być np. wniosek wywłaszczeniowy, pisma wytworzone przez instytucje bądź organy administracji przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w jego trakcie. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody, zbędne było poszukiwanie wymienionych przez odwołującego dokumentów, skoro z materiału dowodowego, pozyskanego przez organ I instancji, jednoznacznie wynika, jakie były cele wywłaszczenia wskazane w decyzjach z 1950 r. i 1952 r. Ponadto plany realizacyjne tworzyło się, kiedy planowano jakąś inwestycję, np. budowę osiedla mieszkaniowego, a w rozpatrywanej sprawie nie było konieczności budowy, bowiem budynek już istniał.

Przechodząc do oceny celu wywłaszczenia określonej w decyzji z dnia [...] września 1950 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że celem wywłaszczenia części parceli nr [...] było kino (nie wynika to jednoznacznie z decyzji wywłaszczeniowej, w której wskazano cel użyteczności publicznej, jednakże na powyższe wskazują wszelkie dokumenty archiwalne związane z wywłaszczeniem, które w dacie orzekania już istniało). Powyższe potwierdza obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1950 r., w którym wskazano, że "wywłaszczenie ma polegać na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. co do części nieruchomości użytkowanej przez Przedsiębiorstwo Państwowe – F.".

W piśmie z dnia 10 grudnia 1949 r. Prezydent Miasta Gdyni poświadczył, że "w budynku przy ul. [...] w Gdyni mieścił się Kino-teatr przed wojną i w czasie okupacji niemieckiej to jest od 1939 r. do 9 maja 1945 r." Z pisma Przedsiębiorstwa Państwowego F. z dnia 31 grudnia 1949 r. skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego w Gdyni wynika, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] był użytkowany "w okresie 1939-1945 r. na cele kinematografii, a mianowicie na prowadzenie teatru "świetlnego". Dodatkowo w piśmie Ministerstwa Kultury i Sztuki dnia z 31 grudnia 1949 r. wskazano, że na ww. nieruchomości znajduje się kino "G.".

Protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 13 czerwca 1950 r. zawiera oświadczenie J. P., zgodnie z którym "od pierwszych dni wyzwolenia kino prowadziła jednostka Wojskowa Radziecka, po czym zostało objęte przez Dow. Mar. Woj. Co miało miejsce pod koniec 1945 r. Do połowy 1947 r. kino prowadziło Dow. Mar. Woj. Pod nazwą Kino "F.". W połowie 1947 r. zostało zawarte porozumienie między Dyr. Okr. P.P. F. a Dow. Mar. Woj., na mocy którego P.P. F. dostarczał filmy pobierając opłatę w wys. 25% dochodów. Stan taki trwał do dnia 1 kwietnia 1948 r. Od tego czasu P.P. F. prowadzi kino we własnym zakresie pod nazwą "G.". Z treści tego dokumentu wynika również, jakie pomieszczenia znajdujące się we wskazanym budynku były użytkowane przez kino, a w związku z tym objęte były wnioskiem o wywłaszczenie. Dodatkowo w protokole tym zawarty był wniosek "o wywłaszczenie lokalu przyległego ściśle do lokalu kina na parterze mieszczącego obecnie sklep prywatny ze słodyczami ze względu na konieczność umieszczenia tam biura kina, które dotąd mieści się prowizorycznie w przewijalni wbrew przepisom przeciwpożarowym".

Z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji wynika, że "kino P., następnie funkcjonujące pod nazwą G., działało od 17 marca 1937 r. do dnia zamknięcie kina, tj. do 31 maja 1999 r. i w tym okresie było zarządzane przez różne podmioty". Z powyższego wynika, że w dniu, z którym odjęto prawo własności części parceli nr [...], tj. z dniem 9 maja 1945 r., kino już funkcjonowało. Oznacza to, że cel wywłaszczenia określony w pierwszej z ww. decyzji wywłaszczeniowych został zrealizowany na części przejętej parceli nr [...]. Wojewoda Pomorski podkreślił przy tym, że nie ma znaczenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed formalnym wywłaszczeniem.

Z kolei w odniesieniu do kwestii, że kino przestało funkcjonować na tej nieruchomości w 1999 r. Wojewoda Pomorski wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, w którym stwierdzono m.in., że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd).

Przechodząc do oceny celu wywłaszczenia określonego w drugiej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1952 r. (dot. m.in. całej parceli nr [...] o pow. [...]m2), Wojewoda Pomorski wskazał, że wymieniono w niej niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Natomiast z dokumentów wymienionych poniżej wynika, że wywłaszczenia dokonano na cele wojskowe, a dokładnie w celu zakwaterowania żołnierzy.

W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1952 r. zawarto informację, że "dnia 3 października 1952 r. został złożony wniosek wraz z zezwoleniem Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Organ I instancji pozyskał do akt sprawy ww. wniosek z dnia 3 października 1952 r. oraz dokument z dnia 7 czerwca 1951 r., w którym zezwolono Kwaterunkowemu Głównego Kwatermistrzostwa jako wykonawcy nabycie nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...], w tym nr [...] i [...]. Został on wydany, po rozpatrzeniu wniosku Departamentu z dnia 16 maja 1952 r., w którym wskazano, że "potrzeby wojska mogą być zlokalizowane jedynie na nieruchomościach określonych niniejszym wnioskiem", w tym parcelach nr [...] i [...] oraz, że "przedmiotowe nieruchomości użytkuje wojsko od roku 1946". Ponadto w piśmie z dnia 15 kwietnia 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku stwierdziło, że m.in. ww. parcele są niezbędne dla wykonania zamierzeń Marynarki Wojennej i "nie stawia sprzeciwu na przekazanie wspominanych nieruchomości w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej (Dowództwa Marynarki Wojennej)". Powyższy cel wywłaszczenia potwierdza także pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 12 czerwca 1951 r., którym poinformowano Dowództwo Marynarki Wojennej Szefostwo Tyłów – Kwatermistrzostwo o braku "zastrzeżeń odnośnie wywłaszczenia na cele wojskowe (Marynarka Wojenna)", m.in. parceli nr [...].

Jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 9 stycznia 1953 r. kompleks wojskowy nr [...] - [...] (bloki mieszkalne i kasyna), dotychczas będący na zaopatrzeniu W.A.G. Szefostwa Tyłów Marynarki Wojennej, został przekazany "pod względem kwaterunkowym (zaopatrzenie w sprzęt, opał, ewid. i konserwacja nieruchomości)", na podstawie rozkazu Dowódcy Marynarki Wojennej nr 02 z dnia 9 stycznia 1953 r., dla W.A.G. Dowództwa Marynarki Wojennej. Z kolei, zgodnie z protokołem z dnia 18 sierpnia 1953 r. m.in. parcela nr [...] została przekazana, na podstawie uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...], w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej (Dowództwa Marynarki Wojennej).

W protokole z dnia 6 sierpnia 1986 r. w sprawie ustalenia i potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości zarządzanej przez Ministerstwo Obrony Narodowej stwierdzono, że m.in. parcela nr [...] o pow. [...]m2 "była dotychczas i pozostaje nadal, od dnia wejścia w życie powołanej na wstępie ustawy (z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. Nr 22, poz. 99), w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej - Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwat.-Bud. w Gdyni, przechodząc z mocy art. 87 tejże ustawy w zarząd wojska (MON) na czas nieokreślony".

Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Gdyni orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu Ministerstwu Obrony Narodowej m.in. do gruntu Skarbu Państwa położonego w Gdyni przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że nieruchomość ta razem z innymi stanowi "jeden kompleks gospodarczy oznaczony nr [...] pozostający w zarządzie MON (wojska), a Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Gdyni ponosił opłaty roczne z tytułu zarządu na rzecz Skarbu Państwa. Protokołem zdawczo-odbiorczym nieruchomości z 28 czerwca 1996 r. Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Gdyni przekazał" m.in. ww. nieruchomość na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wśród dokumentów przekazanych przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Gdyni przy piśmie z dnia 3 lipca 2017 r., znajduje się mapa, z której wynika, że dawna parcela nr [...] (obecnie działka nr [...]) wchodziła w skład gruntów przekazanych do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Ponadto, w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. Rejonowy Zarząd Infrastruktury wskazał, że "na podstawie informacji historycznych należy wnioskować, że nieruchomości stanowiące podstawę powołania kompleksu [...] zostały zajęte przez Dowództwo Marynarki Wojennej w 1945 r., jako niezbędne dla celów obronności państwa. Ten fakt był podstawą wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1952 r. (...) Tym samym można uznać, że cel wywłaszczenia został osiągnięty jeszcze przed oficjalnym wydaniem decyzji w tej sprawie".

Jak wskazał dalej Wojewoda, w aktach organu I instancji znajduje się również kserokopia strony 139 Encyklopedii Gdyni, na której znajduje się następująca informacja: "[...] - taką nazwę nadano w 1945 części zajętej przez ludową Marynarkę Wojenną kamienicy inż. S. P. przy [...]. Zarząd Polityczno-Wychowawczy MW prowadził tam szeroką działalność propagandowo-rozrywkową, dysponując kinem (kino P.), salą teatralną i wystawową. (...) W 1946 nastąpiła reorganizacja, zmieniono nazwę na [...] (...) Działalność polegała na organizowaniu okolicznościowych akademii, odczytów, itp. W 1947 (...) salę kinową wydzierżawił państwowy monopolista "F." i urządził kino G".

Przy piśmie z dnia 8 listopada 2017 r. Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w Gdyni przekazała Prezydentowi dokumentację poświadczającą zakwaterowanie na potrzeby Marynarki Wojennej w latach 1952-1970 w budynku ul. [...], w tym imienne nakazy przydziału mieszkania służbowego, protokoły zdawczo-odbiorcze.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Pomorski uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, w odniesieniu do części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1952 r. (z wyłączeniem omówionej wcześniej części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] września 1950 r.), że zgromadzone w toku postępowania dowody potwierdzają realizację celu wywłaszczenia w dniu przejęcia jej na rzecz Skarbu Państwa (z uwagi na wspomniane uprzednio wykorzystanie cele wojska od 1945 r. lub 1946 r. i udokumentowany przydział mieszkań od 1953 r.) (...) oraz wykorzystywanie nieruchomości na cele wojskowe także w latach późniejszych. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody Pomorskiego, okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji nie ustalił czy realizacja celu wywłaszczenia wiązała się z konkretnymi nakładami i zagospodarowaniem przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda Pomorski zaznaczył, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym.

Przechodząc do kolejnego zarzutu dotyczącego ustalenia, która z decyzji wywłaszczeniowych jest wiążąca, Wojewoda Pomorski zauważył, że mimo prowadzonego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1952 r., w dalszym ciągu obie decyzje wywłaszczeniowe są w obrocie prawnym i są wiążące dla organów administracji rozstrzygających niniejszą sprawę. Zaznaczając, że w postępowaniu o zwrot organ nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do wskazanego przez odwołującego się postanowienia Sądu Powiatowego w Gdyni z dnia 12 lipca 1963 r., Wojewoda Pomorski uznał, że kwestia, iż ww. sąd odmówił dokonania wpisu w księdze wieczystej nr [...] w związku z orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r. nie ma żadnego wpływu na niniejszą sprawę, bowiem nie oznacza to, że ta decyzja wywłaszczeniowa nie obowiązuje.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nie przewidywały obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. W tym zakresie Sąd przychylił się do powołanego przez organ stanowiska, zgodnie z którym w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzeczeniu z dnia [...] września 1950 r., wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., mocą którego wywłaszczono zstępnego wnioskodawcy, wskazuje się, że wywłaszczenie następuje z dniem 9 maja 1945 r. na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Państwowego "F." w W. na cel użyteczności publicznej. Powyższe wskazuje, że cel wywłaszczenia, określony ogólnie – "na cel użyteczności publicznej" został określony w sposób, jaki przewidywały wówczas obowiązujące przepisy prawa.

Z kolei, w odniesieniu do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stwierdzono że określenie w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1952 r., że przejęcie nieruchomości następuje "dla realizacji narodowych planów gospodarczych" również nastąpiło w sposób, który wynikał z obowiązujących wówczas przepisów prawa. Wobec braku takiego obowiązku, często nie precyzowano, realizacja jakiego celu publicznego uzasadnia przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa albo wskazywano go bardzo ogólnie – jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy w obu ww. orzeczeniach. W konsekwencji, organy administracji, orzekając w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zmuszone są ustalać ów cel wywłaszczenia nie na podstawie jasnego zapisu w decyzji wywłaszczeniowej bądź umowie zawartej w formie aktu notarialnego, lecz na podstawie innych dokumentów oraz samych okoliczności wywłaszczenia.

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a wspomniana okoliczność przyczyniła się do długotrwałego postępowania prowadzonego przez organy administracji w kierunku ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia i kwestii jego realizacji.

Bezspornym jest, że nabywcą gruntów był Skarb Państwa i z akt sprawy wynika również, że mimo zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., oba orzeczenia wywłaszczeniowe ostatecznie funkcjonują w obrocie prawnym. Odnośnie tego, że orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. znajduje się w aktach sprawy w dwóch wersjach, Sąd podzielił ocenę organów administracji. Jego punkt 1, który zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne co do wywłaszczenia parceli, będącej przedmiotem wniosku o zwrot, w obu wersjach ww. orzeczenia jest w takim samym brzmieniu. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania jego bytu, a twierdzenia skargi, że organy administracji nie odniosły się do tej kwestii nie są prawidłowe.

Odnosząc się do podstawy prawnej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazano, powołując się na art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., że z roszczeniem o zwrot można objąć nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Działki nr [...] i [...], objęte niniejszym postępowaniem, zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze decyzji administracyjnej (orzeczeń organów władzy publicznej). Stwierdzono przy tym, że przepisy u.g.n. przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem łącznego spełnienia wszystkich zawartych w niej przesłanek. Kwestią sporną zatem jest dopuszczalność zwrotu nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany w dacie jej nabycia, a nawet przed jej nabyciem, a następnie przestał być realizowany i w dacie orzekania o zwrocie – nadal nie jest już realizowany.

Sąd podkreślił, że ustalając sens przepisów art. 136 i 137 u.g.n. w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości należy brać pod uwagę ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. Obowiązek zwrotu nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. W ramach analizy kwestii "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, przesłanki tej zbędności należy oceniać ściśle. W konsekwencji, w ramach wykładni art. 137 u.g.n., stosując regułę wnioskowania a contrario, należy uznać, że w sensie prawnym – nieruchomość należy uznać za niezbędną na cel wywłaszczenia w każdej innej sytuacji niż określone w tym przepisie. W efekcie, zrealizowanie celu wywłaszczenia przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości nie może oznaczać, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, określony w decyzji. W orzecznictwie sądów przyjmuje się też, że niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia faktycznie zrealizowano przed wieloma laty, a ewentualne uchybienie terminom wskazanym w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie ma dla sprawy zwrotu znaczenia. W przypadku zaś zrealizowania celu przed wywłaszczeniem (choć przepisy ustawy nie regulują takiej sytuacji), niedopuszczalny jest również zwrot nieruchomości, na której co prawda do przekroczenia wskazanych terminów nie doszło, jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany przed formalnym wywłaszczeniem.

W konsekwencji powyższej wykładni przepisów, stanowiących prawną podstawę zwrotu nieruchomości, zasadniczą kwestią jest analiza, jaki był rzeczywiście cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy to do wywłaszczenia doszło niemal 70 lat temu, bez znaczenia dla przesłanek zwrotu jest to, kiedy nastąpiła realizacja tego celu, a w szczególności fakt, że nastąpiło to przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych.

Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że w odniesieniu o parceli nr [...] objętej orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r., cel użyteczności publicznej stanowił w istocie realizację kina. Materiał dowodowy potwierdza również, że cel ten w istocie został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, co jednoznacznie wynika z jego treści, bowiem wskazuje się w sentencji tego orzeczenia, że wywłaszczenie nastąpiło z dniem "9 maja 1945 r." Skoro tak, to potwierdza to ustalenia, że kino funkcjonowało już w dacie wydania orzeczenia we wrześniu 1950 r., a decyzja zmierzała do uporządkowania stanu faktycznego i prawnego. Fakt realizacji celu wywłaszczenia przed formalnym jej przejęciem nie niweczy okoliczności jego wykonania i nie czyni roszczenia o zwrot uzasadnionym. Oznacza to jednocześnie, że cel ten został zrealizowany i żądanie zwrotu tej części nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił oceny skarżącego, że ustalenie powyższego celu przez orzekające w sprawie organy ma znamiona dowolności. Przeciwnie, stanowisko to zostało szeroko udokumentowane i wnikliwie uzasadnione.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i brak jest podstaw faktycznych, by je kwestionować. Fakt wykorzystywania tej działki przez jakiś czas na cele inne niż cel wywłaszczenia pozostaje bez znaczenia w kontekście przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n. (materialnoprawna przesłanka zwrotu to "zbędność" nieruchomości na cel wywłaszczenia). Cel wywłaszczenia został skutecznie zrealizowany, choć obecnie nie jest kontynuowany. Brak kontynuacji celu wywłaszczenia nie przekreśla jednak jego realizacji.

W odniesieniu zaś do drugiego z orzeczeń z dnia [...] grudnia 1952 r., którego skutek miał nastąpić z dniem 3 października 1952 r., przejęcie części parceli nr [...] i [...] nastąpiło w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. I w tym przypadku, cel ten, ze względu na jego ogólnikowość, wymagał doprecyzowania i szczegółowej analizy. W ocenie Sądu stanowisko organów, że w istocie chodziło tu o realizację celu polegającego na zakwaterowaniu żołnierzy, znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Potrzeby wojska, jako leżące u podstaw realizacji powyższego celu, są jednoznacznie akcentowane w licznych dokumentach, pozyskanych do akt sprawy. Dokumenty, szczegółowo omówione przez Sąd, potwierdzają prawidłowość stanowiska organów administracji, że cel wywłaszczenia związany z zabezpieczeniem potrzeb wojskowych na przejętych od spadkobiercy skarżącego z mocy orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. nieruchomościach był realizowany.

Z uwagi na fakt, że realizacja celów wywłaszczenia została zainicjowana w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX w. i w dalszym czasie była kontynuowana, nie może być mowy o zwrocie nieruchomości, skoro przez pewien okres w sposób nieprzerwany nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z tym celami. Jeśli więc cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy jego realizacja nastąpiła. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na określony cel znajduje się już teren/ budynek spełniający wymogi dla jego realizacji to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Wnioskowane przez skarżącego dowody w postaci decyzji lokalizacyjnych celu wywłaszczenia w takich okolicznościach faktycznych nie mogą mieć zatem znaczenia prawnego, gdyż decyzje takie nie mogły stanowić podstaw dla planowanych zamierzeń, skoro były one już zrealizowane.

Sąd wskazał przy tym, że późniejsza realizacja na wywłaszczonej nieruchomości innych funkcji, niż objęta celem wywłaszczenia – jak w niniejszej sprawie – funkcji handlowej i mieszkaniowej, jest bez znaczenia dla możliwości zwrotu nieruchomości. Istotne jest bowiem, czy zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że na działce nr [...] i [...] (według pierwotnej numeracji) w Gdyni funkcjonowało kino oraz realizowano cele gospodarki wojskowej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia żądania zwrotu nieruchomości ze względu na realizację na niej w późniejszym czasie innych funkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz niedoniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a także uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a) błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decydująca dla spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia jest obiektywnie stwierdzona zbędność, a zatem jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy, bez względu na to, kiedy ta realizacja nastąpiła.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie więc rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych. W pkt 1 lit. a i lit. b zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu materiału dowodowego, na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym tych zarzutów skarżący nie wskazuje jakie dowody nie zostały przeprowadzone, czy też jakie dowody nie zostały jeszcze zebrane. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prowadzące postępowanie dołożyły należytej staranności w zebraniu wszelkich możliwych dowodów dotyczących okoliczności wywłaszczenia, mimo, że od wywłaszczenia minęło prawie 70 lat. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko spełnia wszelkie wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale sporządzone zostało w sposób wzorowy.

Dokonując oceny celu wywłaszczenia w decyzji z dnia [...] września 1950 r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., Wojewoda Pomorski wskazał, że celem wywłaszczenia części parceli nr [...] było kino (nie wynika to jednoznacznie z decyzji wywłaszczeniowej, w której wskazano cel użyteczności publicznej, jednakże na powyższe wskazują wszelkie dokumenty archiwalne związane z wywłaszczeniem, które w dacie orzekania już istniało). Powyższe potwierdza obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1950 r., w którym wskazano, że "wywłaszczenie ma polegać na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. co do części nieruchomości użytkowanej przez Przedsiębiorstwo Państwowe – F.".

Nadto w piśmie z dnia 10 grudnia 1949 r. Prezydent Miasta Gdyni poświadczył, że "w budynku przy ul. [...] w Gdyni mieścił się Kino-teatr przed wojną i w czasie okupacji niemieckiej to jest od 1939 r. do 9 maja 1945 r." Z pisma Przedsiębiorstwa Państwowego F. z dnia 31 grudnia 1949 r. skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego w Gdyni wynika, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] był użytkowany "w okresie 1939-1945 r. na cele kinematografii, a mianowicie na prowadzenie teatru "świetlnego". Dodatkowo w piśmie Ministerstwa Kultury i Sztuki dnia z 31 grudnia 1949 r. wskazano, że na ww. nieruchomości znajduje się kino "G.". W protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 13 czerwca 1950 r. zawarte jest oświadczenie J. P., zgodnie z którym "od pierwszych dni wyzwolenia kino prowadziła jednostka Wojskowa Radziecka, po czym zostało objęte przez Dowództwo Marynarki Wojennej, co miało miejsce pod koniec 1945 r. do połowy 1947 r. wówczas kino funkcjonowało nazwą Kino "F.". W połowie 1947 r. zostało zawarte porozumienie między Dyrekcją Okręgową Przedsiębiorstwa Państwowego F. a Dowództwem Marynarki Wojennej na mocy którego Przedsiębiorstwo Państwowe F. dostarczał filmy pobierając opłatę w wys. 25% dochodów. Stan taki trwał do dnia 1 kwietnia 1948 r. Od tego czasu Przedsiębiorstwo Państwowe F. prowadziło kino we własnym zakresie pod nazwą "G.". Z treści tego dokumentu wynika również, jakie pomieszczenia znajdujące się we wskazanym budynku były użytkowane przez kino, a w związku z tym objęte były wnioskiem o wywłaszczenie. Z powyższych dokumentów w sposób jednoznaczny wynika, że celem wywłaszczenia w decyzji z dnia [...] września 1950 r. był cel użyteczności publicznej realizowany w formie kina.

Natomiast w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1952 r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zawarto informację, że "dnia 3 października 1952 r. został złożony wniosek wraz z zezwoleniem Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Organ I instancji pozyskał do akt sprawy ww. wniosek z dnia 3 października 1952 r. oraz dokument z dnia 7 czerwca 1951 r., w którym zezwolono Kwaterunkowemu Głównego Kwatermistrzostwa jako wykonawcy nabycie nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. [...], w tym nr [...] i [...]. Został on wydany, po rozpatrzeniu wniosku Departamentu z dnia 16 maja 1952 r., w którym wskazano, że "potrzeby wojska mogą być zlokalizowane jedynie na nieruchomościach określonych niniejszym wnioskiem", w tym parcelach nr [...] i [...] oraz, że "przedmiotowe nieruchomości użytkuje wojsko od roku 1946". Ponadto w piśmie z dnia 15 kwietnia 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku stwierdziło, że m.in. ww. parcele są niezbędne dla wykonania zamierzeń Marynarki Wojennej i "nie stawia sprzeciwu na przekazanie wspominanych nieruchomości w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej (Dowództwa Marynarki Wojennej)". Powyższy cel wywłaszczenia potwierdza także pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 12 czerwca 1951 r., którym poinformowano Dowództwo Marynarki Wojennej Szefostwo Tyłów – Kwatermistrzostwo o braku "zastrzeżeń odnośnie wywłaszczenia na cele wojskowe (Marynarka Wojenna)", m.in. parceli nr [...]. Wskazane dokumenty, poprzedzające wydanie decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1952 r., sporządzone zostały w związku z wymogami określonymi w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W takich okolicznościach zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. nie poparte żadnymi dowodami, są oczywiście niezasadne. Tym samym ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji w przedmiotowej sprawie i prawidłowo skontrolowane przez Sąd pierwszej instancji nie zostały skutecznie podważone.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 1 lit. c wskazano jeszcze art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie warunki wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie elementy w nim wymienione, tj.: przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem wszystkich dowodów jakie się zachowały zważywszy, że od wydanych decyzji wywłaszczeniowych upłynęło blisko 70 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się również do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które są praktycznie tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Z kolei zarzut nierozważenia okoliczności rodzinnych, majątkowych oraz zdrowotnych skarżącego jest kompletnie niezasadny zważywszy na przedmiot sprawy, którym jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu nie powoduje, że został naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z kolei w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 wskazano na naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu nie zostały spełnione. Zarzuty te są niezasadne

Zgodnie z podnoszonym art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wspomniany art. 137 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te to - odpowiednio - 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy jednak odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy (siedmioletniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r.). Ponadto ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów.

Należy przy tym zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), zgodnie z którym: art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mają znaczenia dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

Zatem w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jednak ustalając sam cel wywłaszczenia, a także czy cel wywłaszczenia został zrealizowany należy mieć na uwadze przepisy szczególne regulujące instytucję wywłaszczenia na podstawie których w konkretnej sprawie doszło do wywłaszczenia, albowiem obowiązujące w tym zakresie rozwiązania były różne. Skarżący kasacyjnie wskazując na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 u.g.n. nie odwołuje się do rozwiązań materialnoprawnych będących podstawą wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie. Niemniej z uwagi na pewną odrębność tych rozwiązań należy je przynajmniej zasygnalizować.

W rozpoznawanej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] września 1950 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

Z przepisu art. 1 ust. 1 powołanego dekretu wynika, że wywłaszczenie przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu, a zatem: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 14 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Przepis art. 3 ust. 1 dekretu wymagał ponadto, aby wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie został zgłoszony do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r

Przywołany dekret miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych już w czasie wojny na określony cel użyteczności publicznej, a wciąż znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Uprzednie zrealizowanie określonego w dekrecie celu było zatem warunkiem koniecznym do przejęcia własności nieruchomości. Stąd też w tym przypadku orzeczenie wywłaszczeniowe było wydawane gdy określony cel użyteczności publicznej został już zrealizowany.

Z kolei orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1952 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zgodnie z art. 1 powołanego dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. Prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie przedmiotowego dekretu - według art. 2 dekretu - służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, wymienionych w tej regulacji. Jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas - stosownie do art. 4 ust. 1 dekretu - uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2. W myśl art. 5 ust. 1 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz zachowanych dokumentów poprzedzających wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na potrzeby wojska, a dokładnie w celu zakwaterowania żołnierzy. Natomiast powołany w ustaleniach faktycznych szereg dokumentów sporządzonych na przestrzeni wielu lat po wywłaszczeniu wskazuje i potwierdza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są niezasadne.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej zarówno procesowych jak i materialnoprawnych sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.