Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 878/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.48 ust. i ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [....], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB PB w B.) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr[...], w której odmówiono nakazania rozbiórki wiaty znajdującej się na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. D.[...] w B. i umorzono postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej.

Decyzja [...]WINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. PINB PB w B. ustalił, że na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. D. [...] w B. inwestorzy B. i S. K. wybudowali wiatę o wymiarach 2,93 m x 9,60 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów) i powierzchni zabudowy 28,13 m2. Obiekt został połączony z istniejącym budynkiem gospodarczym. S. K. przedstawił skuteczne zgłoszenie z dnia [...] marca 2011 r. dotyczące budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i powierzchni zabudowy 24,65 m2. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. wstrzymał inwestorom roboty budowlane związane z realizacją wiaty na ww. działce.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. - właściciela działki sąsiedniej, [...]WINB w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania odstępstw od warunków skutecznego zgłoszenia, dlatego wybudowanie innego obiektu niż określony w zgłoszeniu wymaga zastosowania procedury określonej w przepisach art. 48 i 49 tej ustawy, jeżeli powstały obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] marca 2012 r. kontrolę, podczas której stwierdził, że zmieniły się wymiary przedmiotowej wiaty i obecnie wynoszą one 2,50 m x 8,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia jej zabudowy zmniejszyła się do 21,25 m2. Ponadto konstrukcja wiaty została oddzielona od znajdującego się obok budynku gospodarczego poprzez przecięcie belek poprzecznych i podparcie ich dodatkowymi czterema słupami. Organ ten stwierdził, że wiata w obecnym kształcie nie narusza warunków zgłoszenia dokonanego przez inwestorów dnia [...] marca 2011 r. i w niniejszej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił nakazania rozbiórki wiaty i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania J. G. [...]WINB w B. potwierdził, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, dlatego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ odwoławczy przyznał, że początkowo wiata nie była zgodna z dokonanym zgłoszeniem, a dopiero w trakcie postępowania inwestor dostosował ją do określonych w zgłoszeniu warunków. Nie zmienia to jednak faktu, iż obecnie obiekt jest zgodny z prawem. Wcześniejsze działania inwestora nie mogą mieć wpływu na ocenę inwestycji z punktu widzenia Prawa budowlanego. Dostosowujące przeróbki nie wymagały osobnego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W zaistniałej sytuacji inwestor miał prawo dobrowolnie przywróć stan zgodności z prawem nie czekając na władcze działania organów administracji publicznej. [...]WINB w B. podniósł, że podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] czerwca 2012 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej. Belki podtrzymujące dach, podparte są 8 drewnianymi słupami, które zostały posadowione na stopach fundamentowych. Dach wykonany z płyty OSB pokryty jest papą. Długość wiaty wynosi 8,48 m, szerokość - 2,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia zabudowy to 21,20 m2. Obiekt znajduje się bezpośrednio przy granicy działki nr [...], poza tę granicę dach wiaty nie wystaje. Ponadto wiata została oddzielona konstrukcyjnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego poprzez przecięcie belek poprzecznych, podtrzymujących dach i podparcie ich tuż przy przecięciu słupami. Obiekt nie jest połączony z budynkiem gospodarczym i widoczny jest prześwit pomiędzy dachami. Organ odwoławczy wyjaśnił również odwołującemu, że wiata nie jest budynkiem i przepisy nakazujące zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki, jej nie dotyczą. Może być zatem zgodnie z prawem usytuowana bezpośrednio przy granicy działki.

Odnośnie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w dacie zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty, na części przedmiotowej działki, na której się ona znajduje, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wówczas lokalizacja obiektu zgodnie z warunkami przyjętego zgłoszenia była dopuszczalna. Faktem jest, że zapisy planu miejscowego aktualnie obowiązującego w miejscu, gdzie znajduje się przedmiotowa wiata zakazują realizacji obiektów budowlanych, jednak zakaz ten nie może działać wstecz.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując, że rozstrzygnięcia te naruszają art. 2, 21, 64 i 74 Konstytucji RP. Zarzucił ponadto naruszenie: art. 7 k.p.a. i art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, albowiem nie wyraził zgody na realizację obiektów budowlanych po granicy jego działki, a przede wszystkim art. 30 ust. 6 pkt 2 tejże ustawy, ponieważ zgłoszenie dotyczyło terenu nie przewidującego możliwości jakiejkolwiek budowy według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ustaleń i zakazów zawartych w obowiązującej w dacie zgłoszenia uchwale Nr LXIX/710/98 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu szczegółowe zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wysoki Stoczek w Białymstoku i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. Białegostoku (rejon ul. Długiej) - Dz. Urz. Woj. Biał z 1998 r. Nr 14 poz. 93 - zgodnie z którą na terenie wskazanym w zgłoszeniu obowiązywał zakaz realizacji obiektów kubaturowych (w tym budynków gospodarczych, wolnostojących garaży, wiat itp.) wynikający z oznaczenia w cytowanym planie obszaru o symbolu 11,5 ZP (zieleń parkowa). Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie zgłoszenia był także opracowany i przesłany do zatwierdzenia nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. - zgodnie z którym teren zgłoszonej inwestycji na działce nr [...] położony jest w kompleksie oznaczonym jako teren zieleni urządzonej przydomowej nie przewidujący możliwości zabudowy, z zapisem zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych np. wież, słupów, nośników reklamy wolnostojących itp. oraz innych obiektów mogących przesłaniać panoramy widokowej doliny rzeki Białej, jako korytarza ekologicznego miasta.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 596/12, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB PB w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy stanowisko obu organów narusza obowiązujący porządek prawny. Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że inwestor przywracając stan zgodności z prawem dokonanej samowoli budowlanej budowli wiaty doprowadził do tego, że jej budowa odbywa się na podstawie skutecznego zgłoszenia w sytuacji, gdy co do tej samej działki i wzniesionym na niej w bezpośrednim sąsiedztwie innym obiekcie budowlanym stwierdzono w ostatecznej decyzji, że stanowi samowolnie wykonaną inwestycję bez pozwolenia na budowę i nakazano jej rozbiórkę (decyzja [...]WINB w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr[...]). Otóż w postępowaniu prowadzonym w stosunku do inwestorów w związku z inwestycją polegającą na wybudowaniu na tej samej działce gruntu budynku gospodarczego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej wiaty stwierdzono niedopuszczalność procedury legalizacyjnej. W dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego teren, na którym zlokalizowano sporny budynek gospodarczy objęty był bowiem uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 30 maja 2011 r. Nr XII/94/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku (Dz.Urz. Woj. Podl. z dnia 1 lipca 2011 r. Nr 174, poz. 2068), wykluczającą istnienie budynków na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Bk 504/12 oddalił skargę S. K. na decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dlatego w niniejszej sprawie organy również nie mogły pominąć tak istotnej okoliczności jak obowiązujący od 1 sierpnia 2011 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. J.P. [...]do ul. A.) w B. Zgodnie z § 38 ust. 5 pkt 9 lit. b/ uchwały w sprawie tego planu – na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.2ZP,Zz przeznaczonym pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, zakazuje się wznoszenia obiektów budowlanych np. wież, słupów i nośników reklamy wolno stojących itp., oraz innych obiektów mogących przesłaniać panoramy, osie i płaszczyzny widokowe oraz ograniczać funkcję doliny rzeki B. jako korytarza ekologicznego miasta. Wyliczenie zawarte w tej regulacji uchwały jest przykładowe, stanowi katalog otwarty. Realizowany na przedmiotowej działce obiekt budowlany w postaci budowli wiaty objęty jest zatem hipotezą tego przepisu uchwały. W świetle powyższego sanowanie samowoli budowlanej przedmiotowej wiaty i umorzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem tej inwestycji uchybia konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, albowiem w nieuzasadniony sposób organy różnicują sytuację prawną jednostki. Takie działanie organów nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej. Prowadzi bowiem do sytuacji, gdy na tej samej działce organy nadzoru budowlanego z jednej strony zezwalają na budowę i funkcjonowanie obiektu budowlanego pomimo wyraźnego zakazu zawartego w miejscowym planie, z drugiej zaś nakazują rozbiórkę budynku z powołaniem się na postanowienia tego planu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że ocena zgodności z prawem inwestycji budowy wiaty nie może pomijać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

S. K. i B. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 148/13, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że wnioskowanie WSA w Białymstoku co do naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 8 k.p.a. nie zostało w żaden sposób powiązane z przepisami prawa materialnego, które powinny w sprawie znaleźć zastosowanie. Skoro zanegowane zostało rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego co do umorzenia postępowania, to Sąd powinien wypowiedzieć się na jakiej podstawie prawnej miałoby odbyć się orzekanie w przedmiocie spornej wiaty, czy powinno być to postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach art. 48–49b Prawa budowlanego, czy postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50–51 Prawa budowlanego. Formułując obowiązek uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy ustaleń obowiązującego planu miejscowego w dacie orzekania przez organy, Sąd jednocześnie nie sprecyzował, na gruncie jakich przepisów prawa materialnego miałoby być to dokonane. Tymczasem rzeczą Sądu było wstępne rozważenie, czy w takim stanie faktycznym, jaki wynikał z zebranego materiału dowodowego, zachodziły przesłanki do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji w trybie przepisów art. 48–49b lub 50–51 Prawa budowlanego. Następnie Sąd powinien zweryfikować materiał dowodowy i dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne w celu stwierdzenia, czy wyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy. Podkreślenia wymaga, że ocena ustaleń faktycznych musi być dokonywana w kontekście określonego stanu prawnego, który ma opcyjnie stanowić podstawę rozstrzygania.

Dalej NSA wyjaśnił, że każdorazowo przy kontroli legalności decyzji Sąd ma obowiązek w razie orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., wskazać kierunek postępowania wyjaśniającego, które ma być przeprowadzone przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ administracji. Skoro Sąd Wojewódzki przyjął, że kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu z uwagi na podjęcie rozstrzygnięć bez uwzględnienia ustaleń planu miejscowego to powinien jednocześnie podać i objaśnić podstawę prawną, według której istniał obowiązek badania przez organ zgodności zrealizowanych robót budowlanych z planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja [...]WINB w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB PB w B. z [...] kwietnia 2012 r., nr[...], w której odmówiono nakazania rozbiórki wiaty znajdującej się na działce o nr geodezyjnym [...]przy ul. D. [...]w B. i umorzono postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz., 1623 ze zm.; dalej: P.b.).

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez S. K. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 148/13, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 596/13 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również i organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego i polega na tym, że gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez sąd odwoławczy. Nie jest wtedy związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – przez NSA uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały a nie z wcześniejszego wyroku NSA (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421, a także uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy brak jest, w ocenie Sądu, przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 148/13. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie prowadzona w oparciu o stanowisko przedstawione przez NSA w przedmiotowym wyroku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz mając na względzie treść wskazanego wyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że obie decyzje naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie, czy w sytuacji wybudowania, będąc w posiadaniu zgłoszenia, innego niż w zgłoszeniu obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, organy winny zastosować przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego z art. 48-49b P.b., czy też przepisy dotyczące postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b. oraz, czy w sytuacji samodzielnego przywrócenia przez inwestora obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, w trakcie trwającego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy obiektu, zachodzi podstawa do umorzenia przez organ toczącego się postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, rozstrzygając pierwszą kwestię wyjaśnić należy, że ma rację organ II instancji twierdząc, że ustawa Prawo budowlane nie zna pojęcia odstępstw od skutecznego zgłoszenia, co oznacza, że gdy inwestor wznosi obiekt niezgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniu, to nie jest realizowana inwestycja określona w zgłoszeniu, tylko realizowana jest inwestycja w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe powoduje więc, że w sytuacji stwierdzenia takiej samowoli budowlanej organ nadzoru budowalnego zobowiązany jest wszcząć postępowanie w trybie art. 48 P.b.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, który nie jest kwestionowany, inwestor pomimo posiadanego zgłoszenia na budowę wiaty wolnostojącej o pow. 24,65 m2 wzniósł obiekt o pow. 28,13 m2 połączony z innym budynkiem. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. budowa obiektu o pow. zabudowy przekraczającej 25 m2 wymaga posiadania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Wzniesiony przez inwestora obiekt wymagał zatem uzyskania pozwolenia na budowę. W rezultacie należało przyjąć, że inwestor nie zrealizował obiektu co do którego dokonał zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b, lecz wybudował inny obiekt, który ze względu na powierzchnię przekraczającą 25 m2 wymagał pozwolenia przewidzianego w art. 28 ust. 1 P.b. W związku z taką kwalifikacją samowolnie wykonanych robót budowlanych konieczne było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 147/13). Stąd trafnie [...]WINB w B. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. nakazał PINB PG w B.prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 P.b.

W kontekście powyższego, jako niezasadne należy ocenić stanowisko organu I instancji wyrażone w jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., że w konsekwencji przedmiotowa wiata została wybudowana zgodnie ze zgłoszeniem, a tylko budowa wiaty bez zgłoszenia albo realizacja jej z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych uzasadniałaby podjęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b.

Jako nieprawidłowe należy także ocenić stanowisko [...]WINB w B. wyrażone w jego decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., a polegające na tym, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, a wobec tego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przedmiotowa bowiem wiata, w ocenie Sądu, w kształcie w jakim powstała, nie została wybudowana na podstawie zgłoszenia tylko stanowiła samowolę budowlaną, bo na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał.

Podkreślenia także wymaga, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do swego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., w ogóle nie odniósł się do podstawy prawnej toczącego się postępowania. Tym samym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe naruszenie mogło mieć w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli zaś chodzi o drugą kwestię sporną, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. konsekwencją samowoli budowlanej jest rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, a dopiero w następnej kolejności, przy spełnieniu określonych warunków, jest możliwość jej legalizacji. Organ może przejść do legalizacji takiego obiektu dopiero wtedy, gdy są spełnione warunki określone w art. 48 ust. 2 P.b. Należą do nich m.in. te, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza więc, że w sytuacji istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w sprawie niniejszej), już na tym etapie organ winien badać zgodność budowy z tym planem, a w przypadku ustalenia, że brak jest tej zgodności, winien nakazać rozbiórkę obiektu w całości lub części. Zauważenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o miejscowy plan obowiązujący w dacie rozpoczęcia budowy, tylko obowiązujący w dacie prowadzonego przez organ postępowania. Zgodność bowiem obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza się w oparciu o ustalenia miejscowego planu obowiązującego w dniu orzekania przez organy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 504/12).

W ocenie niniejszego składu orzekającego, organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. zawarł prawidłowe wytyczne skierowane do organu I instancji, iż winien on rozważyć zasadność ponownego wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. oraz wdrożenia w sprawie procedury legalizacyjnej, bądź też orzec rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Jako nieprawidłowe natomiast należy ocenić stanowisko PINB PB w B. zaprezentowane w jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ ten przyjął bowiem, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania inwestor dokonał przeróbek i zmniejszenie wymiarów wiaty nie stanowi naruszenia prawa odnośnie budowy wiaty i w związku z tym nie może być zastosowany art. 49b P.b.

Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że PINB PB w B. nie zastosował się do wytycznych [...]WINB w B. z postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., w których nakazano mu rozbiórką przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. albo rozważenie zasadności ponownego wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. i wdrożenia w sprawie procedury legalizacyjnej. Przy podejściu, jak to zrobił organ I instancji, pominął on w zupełności fakt stwierdzonej przez siebie samowoli budowlanej (patrz postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.) i sprawę zakończył tak, jakby tej samowoli budowlanej nigdy nie było.

W ocenie Sądu, działania takie były nieuprawnione, a PINB PB w B.po otrzymaniu akt z [...]WINB w B. (po wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r.) zobowiązany był bezwzględnie do podjęcia czynności w rozumieniu art. 48 ust. 1 P.b. Pamiętać bowiem trzeba, że z art. 28 ust. 1 P.b. wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wprawdzie inwestor rozpoczął te roboty na podstawie zgłoszenia, ale w wyniku wybudowania obiektu innego, wymagającego pozwolenia na budowę, wybudowany obiekt traktować należy jako samowolę budowlaną. Skoro więc organ stwierdził samowolę budowlaną w zakresie wzniesienia obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, mimo, że to pozwolenie było wymagane, to nie miał wyboru, tylko winien wszczynać postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 P.b. I takie też postępowanie przez PINB PB w B. zostało prawidłowo wszczęte - patrz zawiadomienie z dnia [...] listopada 2011 r. Uchylenie następnie przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...]stycznia 2012 r., jako wydanego w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, nie spowodowało, że postępowanie to uległo zakończeniu tylko toczyło się dalej.

Odpowiadając więc na pytanie, czy w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej a następnie samodzielnego przywrócenia przez inwestora obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, w trakcie trwającego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy obiektu, zachodzi podstawa do umorzenia przez organ toczącego się postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że taka podstawa nie zachodzi. Organ administracyjny może umorzyć takie postępowanie jedynie w sytuacji, gdy nie stwierdzi samowoli budowlanej. Po stwierdzeniu zaś faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę zobowiązany jest podjąć działania, o których mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Po wszczęciu przedmiotowego postępowania nie może już być mowy o przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, tylko do stanu zgodnego z prawem, o czym jest mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. Ponadto organ zobowiązany jest także uwzględnić wymagania wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., czyli zbadać kwestię zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji obu organów nie wynika, aby uczyniły one zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. Natomiast organu II instancji w swojej decyzji wspomniał, że na terenie, na którym powstała stwierdzona przez niego samowola budowlana, w okresie prowadzonego przez organy postępowania, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarówno Sądowi z urzędu, ale także obu stronom wiadome jest ze sprawy prowadzonej przez WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 504/12 (obie strony były także stronami tamtego postępowania), że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części doliny rzeki B. (odcinek od ul. J. P.[...] do ul. A.) w B. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 30 maja 2011 r. Nr XII/94/11 (Dz.Urz. Woj. Podl. z dnia 1 lipca 2011 r. Nr 174, poz. 2068), wykluczający istnienie budynków na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja. Oba organy powyższej kwestii nie rozważały w kontekście art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b, czym dodatkowo naruszyły art. 7 i 8 k.p.a., co zostało już stwierdzone w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 596/12, który został wprawdzie uchylony wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 148/13, ale ustaleń tych w powyższym zakresie NSA nie podważył.

Zdaniem więc Sądu, wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oba organy naruszyły przepis art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także naruszyły przepis art. 48 P.b. i naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Jeśli natomiast chodzi o zarzuty podniesione w skardze, to stwierdzić należy, że częściowo są one zasadne, a częściowo nie. I tak zarzut wskazany w punkcie 1) skargi jest zasadny w zakresie braku wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jak również w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a., błędnie określony przez skarżącego art. 7 k.p.a.).

Zasadny jest także zarzut wyrażony w pkt 4) skargi. Jak już bowiem wcześniej wyjaśniono, organy nie wzięły pod uwagę ustaleń obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezasadne są natomiast pozostałe dwa zarzuty skargi wskazane w jej pkt 2) i pkt 3). Organ II instancji w swojej decyzji precyzyjnie wyjaśnił kwestię obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie dokonania zgłoszenia, ustaleń tego planu oraz ich wpływu na dokonane przez inwestora zgłoszenie. Brak jest, w ocenie Sądu, przesłanek, które by te ustalenia podważały.

Reasumując, wykazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, dawały podstawę do uchylenia obu decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).