Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 145 par. 1 pkt 8, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 188. art. 206. art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2034/19 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2034/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. W. stwierdził nieważność postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. znak [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta K., zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, wody zimnej, wody do celów p.poż, ciepłej wody użytkowej, centralnego ogrzewania, elektryczną i teletechniczną; wraz z zagospodarowaniem terenu, instalacjami zewnętrznymi kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych i likwidacją istniejącej infrastruktury technicznej - studni kopanej, przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] obręb [...] [...] położonej w K. przy ul. D..

W odwołaniu od tej decyzji T. T. poinformował, że inwestor utracił prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, bowiem w dniu 9 kwietnia 2018 r. jej właściciel uchylił się od skutków prawnych złożonego [...] września 2016 r. w formie aktu notarialnego oświadczenia woli, a tym samym umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości, akt ustanowienia hipoteki i pełnomocnictwo udzielone inwestorowi stały się bezskuteczne.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. inwestor poinformował, że w sprawie skuteczności cofnięcia zgody (uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli) prowadzone jest w Sądzie Okręgowym w Krakowie postępowanie o sygnaturze [...], dlatego wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia T. T., Z. W. i S. S. uchylił postanowienie Wojewody.

Organ odwoławczy uznał, że ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postanowienie GINB zostało zaskarżone do WSA w Warszawie skargą H. Sp. z o.o. Sp. k. z dnia 7 stycznia 2019 r.

Wyrokiem (prawomocnym) z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 272/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2018 r.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że inwestor zainicjował postępowanie cywilne zmierzające do zakwestionowania oświadczenia T. T. o wycofaniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie w dniu 6 listopada 2018 r. w Sądzie Okręgowym w Krakowie pozwu wzajemnego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania odwoławczego.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że w toku postępowania zażaleniowego pismami z dnia 30 kwietnia i 30 maja 2019 r., zwrócił się do Sądu Okręgowego w Krakowie z prośbą o udzielenie informacji, czy przed tamtejszym Sądem toczy się postępowanie z powództwa H. sp. z o.o. sp. k. o zobowiązanie T. T. do złożenia oświadczenia woli o sprzedaży na rzecz H. sp. z o.o. sp. k. nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...] dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], za cenę w kwocie 1.900.000 zł, a to w wykonaniu umowy przedwstępnej sprzedaży z [...] września 2016 r., sporządzonej przed notariuszem W. Z. do Rep. A nr [...] i z powództwa T. T. o ustalenie bezskuteczności ww. umowy przedwstępnej sprzedaży.

W odpowiedzi GINB uzyskał informację (pisma Sądu Okręgowego z dnia 30 maja i 17 czerwca 2019 r.), że przed tamtejszym Sądem toczy się i nie zostało zakończone powyższe postępowanie (sygn. akt [...] i [...]).

Powyższe ustalenie w ocenie GINB stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne GINB podkreślił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził również, że rozstrzygnięcie sporu w kwestii oświadczenia właściciela cofającego zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, należy wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. Natomiast obowiązkiem organu w takim przypadku jest zawieszenie postępowania z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.

Skargę na postanowienie GINB wniosła Z. W. (dalej: skarżąca) zarzucając naruszenie:

1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zarzutów podniesionych w zażaleniu, w szczególności w odniesieniu do kwestii dotyczących braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy wpływem zagadnienia wstępnego na możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji z uwagi na jej liczne wady materialnoprawne;

2. art. 33 ust. 2 Prawa Budowlanego poprzez odmowę uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania wbrew zasadzie szybkości postępowania, w sytuacji, gdy istnieją materialnoprawne przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2018 r.;

3. art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział I Cywilny sprawy do sygn. akt [...] pomiędzy T. T. oraz inwestorem w przedmiocie uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli oraz złożonego przez inwestora pozwu wzajemnego, stanowi podstawę do zawieszenia w trybie art. 97 §1 ust 4 K.p.a. postępowania odwoławczego z uwagi na istnienie tzw. zagadnienia wstępnego;

4. w przypadku nieuznania ww. zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podniosła zarzut naruszenia tego przepisu poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do skutecznego zainicjowania postępowania cywilnego, w sytuacji gdy na dzień wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. postępowanie cywilne nie zostało skutecznie zainicjowane, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym zawieszeniem postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...].

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2034/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. znak oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie, podobnie jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Z kolei art. 126 K.p.a. przewiduje, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się również art. 156-159 K.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W związku z tym zastosowanie ma również powołany powyżej art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., kształtując tym samym trwałość postanowień jak decyzji.

Ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej przez organ wcześniej, decyzją ostateczną, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Natomiast, dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Naruszenie to nastąpi w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy tego samego przedmiotu rozstrzygnięcia i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967).

Sąd stwierdził, że z urzędu znany jest mu fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 272/19 uchylone zostało postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2018 r. uchylające "pierwsze" postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jakkolwiek orzekając ponownie w sprawie, co do zasadności zawieszenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji, Wojewoda [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r.) mógł nie wiedzieć, że przedmiotem skargi inwestora (z dnia 7 stycznia 2019 r.) do Sądu stało się postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2018 r. (uchylające postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2018 r.), to nie mógł tego nie wiedzieć GINB, rozpoznając zażalenie skarżącej na kolejne w tej sprawie postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. o ponownym zawieszeniu postępowania.

Zatem na skutek okoliczności, których Sąd nie mógł pominąć rozpoznając aktualnie skargę Z. W. , tj. pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2019 r., a w konsekwencji pozostawania w obrocie ostatecznego postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2018 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. w przedmiocie pozwolenia na budowę, oddalenie tej skargi spowodowałoby, że w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwa postanowienia Wojewody o zawieszeniu postępowania, jedno ostateczne (stwarzające stan res iudicata) z dnia [...] września 2018 r. i drugie wydane w dniu [...] stycznia 2019 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy (na skutek uchylenia tego pierwszego przez GINB) utrzymane w mocy przez GINB aktualnie zaskarżonym postanowieniem.

Powyższej oceny, zdaniem Sądu, nie zmienia okoliczność, że wyrok Sądu z dnia 28 sierpnia 2019 r. zapadł po wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć GINB i Wojewody, a jego prawomocność została stwierdzona z dniem 5 grudnia 2019 r. Rozpoznając skargę Z. W. Sąd był zobligowany uwzględnić powyższe okoliczności, jako że determinowały one podjęte rozstrzygnięcie.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 K.p.a., wyrażająca się w tym, że decyzje (postanowienia) obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy, która istnieje wówczas, gdy jednocześnie spełnione są cztery przesłanki, tj.: w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, obowiązuje ten sam stan prawny, niezmieniony jest stan faktyczny sprawy, a więc od wydania decyzji (postanowienia) nie zaszły tego rodzaju okoliczności, które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy. Taka sytuacja zachodziła,, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r., zostały wydane w sprawie, która została już rozstrzygnięta ostatecznym i prawomocnym postanowieniem Wojewody z dnia [...] września 2018 r. o zawieszeniu postępowania.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Wobec stwierdzenia nieważności powyższych postanowień Sąd nie był uprawniony do merytorycznego ich badania i odnoszenia się tym samym do zarzutów skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem zostały wydane w sprawie, która została już rozstrzygnięta ostatecznym prawomocnym postanowieniem Wojewody z [...] września 2018 r. o zawieszeniu postępowania, w sytuacji gdy ww. postanowienie GINB z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nie zostały wydane w sprawie, która została już rozstrzygnięta ostatecznym i prawomocnym postanowieniem w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. reguluje przypadek wydania kolejno po sobie dwóch decyzji załatwiających sprawę co do istoty, co powoduje, że druga z nich dotknięta będzie wadą nieważności. Zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2078/14).

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2856/19, wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1228/17).

O zaistnieniu powagi rzeczy osądzonej przesądza fakt, czy organ orzekł ponownie co do istoty sprawy w kwestii będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia we wcześniejszej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2170/13). Tym samym warunkiem koniecznym zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej jest okoliczność istnienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma rozstrzygnięciami. Przy czym co należy szczególnie podkreślić, ma to bowiem istotne znaczenie w niniejszej sprawie, pierwsze z nich musi być ostateczne.

Sytuacja taka, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie miała miejsca w chwili wydania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. i postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. jak również nie zaistniała na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/19, uchylającego wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie GINB z [...] listopada 2018 r., uchylające "pierwsze" postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W chwili wydawania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. i postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym ostateczne postanowienie rozstrzygające w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pierwsze postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r., zostało uchylone ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. Natomiast w chwili wydawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku z 28 lutego 2020 r., na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/19, uchylającego postanowienie GINB z [...] listopada 2018 r., uchylające "pierwsze" postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r. brak było w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia załatwiającego sprawę co do istoty w przedmiocie zawieszenia postępowania. Postanowienie Wojewody [...] z 7 września 2019 r., wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności. Następstwem ww. wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/19, jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez GINB zażalenia na "pierwsze" postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypisał postanowieniu Wojewody [...] z [...] września 2018 r., przymioty (ostateczności i prawomocności), których ono nie posiada. Jak zostało bowiem powyżej wskazane na skutek ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/19, zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia przez GINB zażalenia na "pierwsze" postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. Zarazem podkreślić należy, że nie oznacza to, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są prawidłowe i nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Za zasadne uznać należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. postanowień z przyczyn wskazanych przez Sąd I instancji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zachodzi wówczas, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (ostatecznym postanowieniem) albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w czasie wydawania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nie było ostateczne. Zostało ono uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Organ I instancji był w tej sytuacji zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy czego wynikiem było wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jaki zapadł w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 272/19 zapadł dopiero w dniu 28 sierpnia 2019 r., to jest już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem tym uchylone zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. W konsekwencji tego wyroku organ odwoławczy miał obowiązek ponownego rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2018 r. Tym samym postanowienie to nie było postanowieniem ostatecznym. Zasadniczym argumentem przemawiającym za brakiem podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zostało wydane w sprawie zakończonej już innym ostatecznym postanowieniem jest fakt, że w czasie wydawania tych postanowień postanowienie z dnia [...] września 2018 r. było wyeliminowane z obrotu prawnego. Postanowienie to zostało przywrócone do tego obrotu dopiero na skutek wydania wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 272/19, to jest wyroku, który wydany został już po wydaniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r.

Jak to zostało już na wstępie wskazane, to że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie oznacza, że postanowienia te nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Przesłanką eliminacji tych postanowień z obrotu prawnego nie jest jednak wada, która skutkowałaby stwierdzeniem ich nieważności, tylko przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Zgodnie z treścią ww. przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (ostatecznym postanowieniem) wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja (postanowienie) została wydana w oparciu o inną decyzję (postanowienie) lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Podstawą wydania postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. o zawieszeniu postępowania. Konsekwencją wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. była konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji i wydania nowego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 272/19 odpadła podstawa do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłankę wznowieniową uchylenia decyzji lub postanowienia sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu z wyjątkiem przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie zachodziła przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i przesłankę tę Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu sprawy.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Sądu I instancji i orzekł o uchyleniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Odnośnie do kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ich zasądzenia w całości.

Konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie będzie konieczność ponownego rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., który to obowiązek powstał na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/19, postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a, art. 206 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.