Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 177/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada"), działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") podjęła [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], obejmującego obręb ewidencyjny [...], z wyłączeniem części działki ewidencyjnej nr [...] oraz obejmującego działki ewidencyjne nr [...], położone w obrębie [...] (dalej: "Uchwała").

Pismem z 9 grudnia 2019 r. S. L. (dalej: "Skarżący") złożył skargę na ww. Uchwałę., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami 1ZNP oraz 1KDD w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], stanowiącej jego własność. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1zd. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na naruszenie przez Uchwałę ustaleń poczynionych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego w uchwale Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej: "Studium").

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenia zawarte w uchwale naruszają interes prawny Skarżącego jako właściciela działki nr [...], albowiem znajduje się ona na obszarze przeznaczonym pod zieleń naturalną skarp i parowów, a ponadto wprowadzono na tym obszarze zakaz budowy budynków, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70%. W ocenie Skarżącego ten zakaz ingeruje w sposób całkowity w jego prawo własności, uniemożliwiając w znacznej mierze jego realizację poprzez podjęcie jakiegokolwiek zamierzenia budowlanego.

Jednocześnie zapisy Uchwały stanowiące ww. ograniczenia obowiązujących na obszarze oznaczonym symbolem 1ZNP, na którym znajduje się również działka skarżącego, stoją w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w Studium. Jak wynika z rysunku załączonego do Studium, obszar obejmujący działkę Skarżącego został oznaczony jak teren pod funkcję zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej. Ponadto tekst studium kwalifikuje Obszary zurbanizowane jako m. in. obszary zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej, obszary usług sportu, rekreacji, turystyki i/lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na obszarze tym był przewidziany rozwój lub kontynuacja funkcji mieszkaniowych. Dodatkowo maksymalny poziom powierzchni biologicznie czynnej dla działek przeznaczonych pod zabudowę miał wynosić 50%.

W ocenie Skarżącego, Rada uchwalając w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego należącą do niego działkę funkcję wyłącznie zieleń naturalną skarp i parowów oraz terenów dróg publicznych klasy dojazdowej, naruszyła wskazane powyżej ustalenia Studium, przez co plan ten został uchwalony z naruszeniem uregulowanej w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady zgodności planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ze studium. Podkreślono, że ustalenia studium są dla organów stanowiących samorządu terytorialnego wiążące. Planem miejscowym zmieniono bowiem istotnie funkcje i przeznaczenie terenu, w szczególności wykluczając możliwość zabudowy, co stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, rada wskazała, że przytoczony przez Skarżącego przepisy nakazują rozpatrywać zgodność planu zagospodarowania przestrzennego z całością studium, a nie tylko z jego fragmentami, np. z załącznikiem graficznym. Podkreślono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem bardzo elastycznym, w dużej mierze posługującym się opisami, z natury rzeczy nieprecyzyjnymi, co ma pozwalać organom stanowiącym na szczegółowe dopasowanie poszczególnych uregulowań do konkretnych warunków panujących na obszarze, dla którego uchwalany jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczono także, działka nr [...] stanowi skarpę, podobnie jak działki sąsiednie, ponadto znajduje się ona w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W rozporządzeniu Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. – którym utworzono ww. Obszar – został określony szereg nakazów i zakazów związanych m. in. z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Ponadto jest to obszar chroniony przyrodniczo, sąsiadujący z obszarami objętymi programami Natura 2000. Stąd niemożliwym byłoby przeznaczenie tego terenu jako teren pod zabudowę mieszkaniową, jak chciałby tego Skarżący. Ponadto Rada wskazała, że wobec przedmiotowej działki już w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana była funkcja zieleni parowów i skarp chronionych, a uwarunkowania środowiskowe nie uległy zmianie, zatem brak jest podstaw do innego sklasyfikowania tego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżacy oparł swoją skargę na zarzucie naruszenia uregulowanej w art. 9 ust. 4 , 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady zgodności planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ze studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25. 04. 201'9 r. sygn. akt. II SA/Kr 179/19).

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Wbrew stanowisku Skarżącego zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Trafnie organ wskazał, że studium składa się z części tekstowej i graficznej, a ta ostatnia jest nieprecyzyjna ze względu na skalę załącznika. Dokonując oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium należy poddać analizie obie te części. Działka nr [...] obręb [...] stanowi stromą skarpę, podobnie jak działki sąsiednie, i leży w korytarzu ekologicznym. Nadto znajduje się w granicach utworzonego rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tzw. strefie zwykłej, w której obowiązuje m. in. zakaz wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym albo też utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto jest to obszar chroniony przyrodniczo, sąsiadujący z obszarami objętymi programami Natura 2000. W Studium w punkcie 2.2.4.2 lit. A wskazano, że uwzględniając zakazy wprowadzone w powyższym rozporządzeniu w granicach obszaru szczególnej ochrony ekologicznej powinien obowiązywać zakaz lokalizacji zabudowy. Dalej w punkcie 3.2.1.3 Studium wskazano, że obszary wyłączone za zabudowy obejmują ogólnodostępne tereny naturalne (lasów, zieleni naturalnej dolin rzek, skarp, wąwozów i parowów, zbiorników wodnych). Dalej napisano, że w obszarach wyłączonych z zabudowy zawarty jest obszar zalewowy doliny rzeki [...] wraz ze zboczem skarpy i pasem nadskarpowym - istotnym dla utrzymania równowagi przyrodniczej rejonu. Wymieniono również co należy do obszarów zieleni: zieleń naturalna doliny rzek, skarp, wąwozów i parowów. Wskazano, że są to tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych, zapewniające ciągłość powiązań ekologicznych. Rada trafnie podkreśliła, że byłoby niemożliwym przeznaczenie działki nr [...] jako teren pod zabudowę mieszkaniową, jak chciałby tego Skarżący. W świetle powyższego nie ma mowy o niezgodności pomiędzy studium a zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadne jest też argument, że wobec przedmiotowej działki już w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana była funkcja zieleni parowów i skarp chronionych, a uwarunkowania środowiskowe nie uległy zmianie, zatem brak jest podstaw do innego sklasyfikowania tego obszaru.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że tekst studium kwalifikuje Obszary zurbanizowane jako m. in. obszary zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej, obszary usług sportu, rekreacji, turystyki i/lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, należy wskazać, że jego działka nie znajduje się na takim terenie. W punkcie 3.2.1.1. Studium jako obszary urbanizowane wymieniono: 1) wszystkie tereny zabudowane, 2) tereny przeznaczone pod zabudowę w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" z 2000 roku oraz w obowiązujących i sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, 3) tereny częściowo zabudowane, wskazane do uzupełnienia zabudowy, jej wymiany lub zmiany funkcji zabudowy, 4) nowe tereny wyznaczone pod rozwój zabudowy. Działka nr [...] nie znajduje się na takim terenie, przeciwnie – jak już wyżej wskazano w obowiązującym dotychczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była funkcja zieleń parowów i skarp chronionych.

Wobec powyższego należało uznać, że ustalenia organu podjęte w tym zakresie mieszczą się w ramach władztwa planistycznego i nie stanowią w konsekwencji nieuzasadnionego obciążenia dla właścicieli nieruchomości.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.