Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 5/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. B. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2016 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. A. P., G. P. i K.P. zwrócili się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy działek nr [..] i nr [..] KM 11, obręb K. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą.

Prezydent Miasta - decyzją z dnia 7 października 2015 r.,

nr [..], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 5a, 8 i 9, art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy działki nr [..] KM 11, obręb K., przy ul. O. w G., oznaczonej literami A-B-C-D-E-A na załączniku graficznym do decyzji oraz działki drogowej nr [..], obręb K. dla realizacji infrastruktury.

W decyzji organ określił rodzaj zabudowy i inwestycji - zabudowa mieszkalna jednorodzinna; budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych

2-lokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą.

Organ określił także następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- obowiązująca linia zabudowy - 4m od granicy z działką drogową - jak na załączniku graficznym;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,32;

- szerokość elewacji frontowej - 12m ;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do okapu - do 6 m (od poziomu istniejącego terenu - precyzyjny wymiar należy wyznaczyć na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę);

- geometria dachu: dach stromy o kącie nachylenia 37°, wysokość kalenicy - do 11,5m, układ połaci dachowych - dwuspadowy (możliwe jest zastosowanie lukarn), układ głównej kalenicy — prostopadły lub równoległy do frontu działki.

Organ wskazał też, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w otulinie [..] Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje uchwala Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 143/VII/11 w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 66, poz. 1458). Teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany na skłonie wysoczyzny, pierwotnie o zróżnicowanych wysokościach, obecnie w znacznej części teren jest wyrównany nawiezionymi masami ziemnymi, które w południowej części działki tworzą skarpę o wysokości względnej 3 - 4 m. W toku postępowania projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z Wydziałem Środowiska w części dotyczącej ustalania sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że w ustawowym terminie nie zajmie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, co uznaje się za dokonanie uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów stron postępowania – M. i G. S. oraz A. B. i D. B. organ wyjaśnił, że warunki zabudowy na działce nieobjętej planem miejscowym, a taką działką jest działka nr [..], określa się na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zatem do przepisów tego rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany wokół działki w promieniu 63 m oraz ustalono średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, który występuje na obszarze analizowanym, określając jego wartość jako 0,32. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że do wyznaczania średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie wliczono działek niezabudowanych oraz niezabudowanych docelowo, jak np. działka nr [..] przy ul. T., na której zrealizowano jedynie garaż, będący częścią zatwierdzonego projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W toku postępowania organ stwierdził także, że wnioskowana zabudowa nie odbiega charakterem pod względem funkcji jak i formy od zabudowy występującej na obszarze analizowanym, tj. zabudowy szeregowej oraz wolnostojącej.

Odnosząc się do uwag dotyczących kierunku osi planowanych szeregów i ich wpływu na wygląd okolicy organ zauważył, że oś prostopadłą do ulicy posiada sama działka nr [..], natomiast rozporządzenie nie klasyfikuje osi budynków, jako podlegającej analizie. Organ stwierdził nadto, że proponowany rodzaj zabudowy, wbrew stanowisku A. B. i D.B., nie jest sprzeczny z układem budynków względem drogi. Analiza układu głównych kalenic dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym w stosunku do frontu działki wykazała bowiem, że budynki w tym obszarze mają zarówno kalenice równoległe, jak i prostopadłe do frontu.

Organ wyjaśnił także, że inwestor jest wprawdzie obowiązany zapewnić miejsca postojowe w ilości zgodnej z zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2014 r., uwzględniając przy tym przepisy dotyczące m.in. odległości od okien budynków, jednakże prawidłowość rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym dotyczących tej kwestii będzie przedmiotem rozpatrywania na etapie pozwolenia na budowę.

Końcowo Prezydent Miasta odniósł się do kwestii linii zabudowy od drogi publicznej. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono wprawdzie, że zabudowa w obszarze analizowanym usytuowana jest przeważnie w odległości 6 – 7 m od granicy z działką drogową, jednakże w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [..] stwierdzono, że linię zabudowy można przyjąć w odległości 4 m od granicy z działką drogową, w nawiązaniu do usytuowania ściany szczytowej budynku przy ul. O. Odnosząc się natomiast do uwag stron w tym zakresie wyjaśnił, że obecnie działka nr [..] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz stanowi drogę wewnętrzną na gruncie gminnym.

Odwołanie od powyżej decyzji wniósł G. S., zarzucając organowi posłużenie się nieaktualną mapą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Odwołujący się wskazał, że na mapie, która została wykorzystana w niniejszej sprawie, działka o numerze [..] jest działką niezabudowaną. Stan ten jest niezgodny z obecnym stanem prawnym i faktycznym, bowiem na nieruchomości tej został wybudowany dom jednorodzinny, przedłużenie szeregowca, który to budynek jest użytkowany i zamieszkiwany. Powyższa okoliczność nie została wzięta pod uwagę, a organ wydał decyzję w oparciu o nieprawidłowe dane, co skutkuje tym, że decyzja jest wadliwa.

W odwołaniu zarzucono także błędne ustalenie parametrów nowej zabudowy, tj. powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej oraz błędne ustalenie geometrii dachu. Zdaniem odwołującego się, naruszenie to polega na braku ustalenia średnich wartości

ww. parametrów w obszarze analizowanym, bowiem organ odstąpił od ustalenia średnich wartości poszczególnych parametrów i ograniczył się - w przypadku niektórych z nich - do podania wartości wyłącznie przykładowych. Jednocześnie wartości te nie są skonkretyzowane. W tym zakresie wskazał, że w zaskarżonej decyzji ustalono średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze zabudowanym z pominięciem działek niezabudowanych oraz niezabudowanych docelowo, które to działki stanowią większą część obszaru analizowanego. Organ wyznaczył zatem powierzchnię zabudowy za pomocą innego wskaźnika, niż wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia, natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ wyznaczając inny wskaźnik wielkości powinien brać pod uwagę nie tylko istniejącą zabudowę działek sąsiednich, ale także intensywność wykorzystania terenu i jego zagospodarowanie.

Zdaniem strony, również przyjęta wartość 12 m szerokości elewacji frontowej oraz wartość "do 6 m" wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie znajdują uzasadnienia, zaś dokonana ocena geometrii dachów w budynkach na działkach sąsiadujących jest wadliwa. Jak twierdzi bowiem odwołujący się, układ głównych kalenic dachu budynku na działce przy ulicy O. w stosunku do frontu działki, wbrew ustaleniom organu, nie jest prostopadły, a równoległy - tak samo jak wszystkich pozostałych budynków znajdujących się po obu stronach tej ulicy. Dlatego też układ kalenicy budynku, dla którego wydano warunki zabudowy, winien wyznaczać równoległy układ kalenic dachów budynków znajdujących się na działkach sąsiednich.

Końcowo odwołujący się zarzucił, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest niejednoznaczne, bowiem dopuszcza budowę miejsc parkingowych - bez wskazania - ile ma być takich miejsc. W opinii strony minimalna ilość miejsc parkingowych, jaka ma być zapewniona w chwili obecnej to 13, jednakże charakter terenu składającego się na obszar analizowany nie pozwala na dokonanie tak intensywnej zabudowy.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły także A. B. i D. B. Zarzuciły, że proponowany rodzaj zabudowy szeregowej na działce nr [.] jest sprzeczny z układem budynków względem drogi w okolicy o promieniu co najmniej 500 metrów. W tym zakresie wyjaśniły, że główne kalenice dachów okolicznych domów w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, szeregowej i bliźniaczej - są usytuowane równolegle do frontu działki.

Odwołujące się wskazały na wskaźniki parkingowe zawarte w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. i stwierdziły, że w ich opinii na działce inwestora nie zmieszczą się parkingi zewnętrzne dla mieszkańców oraz dla użytkowników przebywających tam okresowo. W odwołaniu zwrócono także uwagę, że planowany dojazd do budynków oddalony jest tylko o 4 metry od okien sąsiedniego budynku - zlokalizowanego na działce nr [..]. Nie jest to przy tym dojazd do jednego obiektu z jedną rodziną, ale dojazd do wielorodzinnej zabudowy.

Decyzją z dnia 2 listopada 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") w związku z przepisami art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta określił rodzaj inwestycji i zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a ponadto uwzględnił wymagane uzgodnienia. Organ odniósł się także do zgłoszonych w toku prowadzonego postępowania uwag i zastrzeżeń stron będących właścicielami terenów sąsiednich.

W opinii organu II instancji, planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż z analizy załączonej do akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym - wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia - występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie szeregowej i wolnostojącej. Są to działki o powierzchni od 75 m2 do 1607 m2.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjętego w decyzji parametru szerokości elewacji frontowej organ II instancji stwierdził, że jego ustalenie na poziomie 12 m zostało poczynione w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy, w której wzięto pod uwagę, że średnie szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym kształtują się od 6 do 8 m, a w przypadku poszczególnych segmentów budynków szeregowych na poziomie ok 12 m. Ze względu zatem na zbliżoną szerokość frontu działek występujących przy ul. O. [..] i [..], uzasadnionym, w świetle § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, było przyjęcie szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. O. [..], wynoszącej 12 m. Ustalona szerokość elewacji frontowej nawiązuje także do szerokości ścian szczytowych budynków szeregowych przy ul. O.[..] i [..].

Kolegium wyjaśniło też, że podziela zarzuty dotyczące błędnego załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, uznając, że nie spełnia on wszystkich wymogów formalnych, jakie zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. powinna zawierać mapa załączona do decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem na mapie, sporządzonej w odpowiedniej skali, konieczne jest przedstawienie linii rozgraniczających teren inwestycji. Niemniej jednak, w opinii organu odwoławczego, uchybienie to nie może przesądzać o zupełnej wadliwości zaskarżonej decyzji, ponieważ załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzony w dniu 7 października 2015 r., spełnia wymogi formalne przewidziane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. załączona mapa sporządzona została w odpowiedniej skali, jak również zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem i obowiązującą linię zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w wyniku niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz niewszechstronną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy mającej na celu ustalenie czy warunki wskazane w rozporządzeniu zostały spełnione, w szczególności polegającej na:

a) wadliwym określeniu granic obszaru analizowanego poprzez jego wytyczenie w sposób uniemożliwiający prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a więc z obrazą § 3 ust. 1 rozporządzenia;

b) określeniu linii rozgraniczających inwestycję i wytyczeniu granic obszaru analizowanego na mapie nieaktualnej i niespełniającej wymogów, jakie winna spełniać mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy, tj. niezgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p., w myśl którego linie rozgraniczające teren inwestycji winny być wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (z zastrzeżeniem

art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.);

c) wadliwym ustaleniu linii zabudowy poprzez określenie jej w sposób niedookreślony, a więc niezgodny z wymogami § 4 rozporządzenia;

d) wadliwym określeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez określenie jej w sposób niedookreślony - jako mierzonej "od okapu do 6 m od poziomu istniejącego terenu", podczas gdy zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia wysokość tą mierzy się "od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku";

e) naruszającym § 4 rozporządzenia określeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, polegającym na określeniu jedynie maksymalnego wskaźnika "do 0,32";

f) niewłaściwym określeniu parametrów geometrii dachu, zwłaszcza w zakresie wysokości głównej kalenicy i układu głównej kalenicy do frontu działki, poprzez określenie ich w sposób nieodpowiedni do kryterium wskazanego

w § 8 rozporządzenia;

g) braku określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych, tj. niezgodnie z nakazem zawartym w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p, i sprecyzowanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie wskutek uchylenia się przez organ II instancji od ponownej i samodzielnej oceny czy w sprawie zostały spełnione normatywnie określone warunki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w sytuacji, gdy organ ten miał obowiązek ponownie rozpoznać istotę sprawy jaką było ustalenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę urbanistyczną - ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym - spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowanie

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sprawie wadliwie określono granice obszaru analizowanego, bowiem organ pominął niezabudowane działki położone w najbliższym sąsiedztwie działki nr [..]. Natomiast obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy.

Uzasadniając zarzut wadliwego określenia przez organ linii rozgraniczających inwestycję i wytyczających obszar analizowany na nieaktualnej mapie wyjaśniła, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyłącznie mapa zasadnicza w skali 1:1000, która wymieniona została w wynikach analizy, jest mapą dopuszczoną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył mapę sytuacyjno-wysokościową i mapa ta jest załącznikiem do decyzji organu I instancji oraz przywołana została w przedmiotowej analizie. Tego typu mapy nie spełniają jednak wymogów przewidzianych dla map zasadniczych określonych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Co więcej, zdaniem strony, w przedłożonych w sprawie mapach sytuacyjno-wysokościowych wprawdzie naniesiono linie rozgraniczające nieruchomości, na której inwestycja jest planowana, numery ewidencyjne działek oraz elementy sieci uzbrojenia terenu, jednakże dane te nie są zaktualizowane, a przynajmniej nie wynika to z treści mapy stanowiącej załącznik do decyzji, na której określono linie rozgraniczające inwestycje. Ponadto Kolegium, pomimo sygnalizowania przez strony, że działka nr [..] przedstawiona na mapie jako działka niezabudowana, jest działką w rzeczywistości zabudowaną oraz, że budynek na niej posadowiony jest już użytkowany, w żaden sposób nie odniosło się do tego zarzutu.

W dalszej kolejności skarżąca odniosła się do przyjętych przez organ parametrów nowej zabudowy, powtarzając w tym zakresie zarzuty odwołania. Skarżąca podkreśliła przy tym, że linie zabudowy zostały ustalone w sposób niedookreślony, a organ ograniczył się do stwierdzenia, że zabudowa w obszarze analizowanym usytuowana jest w odległości 6 - 7 m od granicy z działką drogową, przez co niemożliwe stało się prawidłowe wyznaczenie nowej linii zabudowy - tym bardziej, że działka nr [..] jest działką położoną głębiej. W odniesieniu zaś do ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy stwierdziła, że parametr ten winien być wyznaczany nie na podstawie wskaźnika maksymalnego, lecz średniego.

Skarżąca podtrzymała również swoje zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące sprzeczności proponowanego układu zabudowy szeregowej na działce nr [..] przy ul. O. w G. z układem budynków względem dogi w okolicy o promieniu co najmniej 500 m, które to zarzuty organ II instancji bezzasadnie pominął. Ponownie wskazała także, że organ I instancji nie określił wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zdaniem strony w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a zatem także wymaganą liczbę miejsc parkingowych. Natomiast na etapie sporządzania projektu budowlanego oraz jego zatwierdzania, należy precyzyjnie określić sposób urządzenia miejsc parkingowych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2016 r. wniósł także G. S., domagając się stwierdzenia jej nieważności wobec okoliczności, że decyzja ta - jako niewykonalna - obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku przez Sąd, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, którym zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust 2 rozporządzenia poprzez posłużenie się nieaktualną mapą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, co miało wpływ na przeprowadzenie nieprawidłowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego mapą i oparcie decyzji o nieaktualne dane;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 4-8 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie parametrów nowej zabudowy: powierzchni i linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz błędne ustalenie geometrii dachu (układu głównej kalenicy), co miało wpływ na wydaną decyzję, bowiem została ona wydana w oparciu o nieprawidłowe dane ustalone wskutek wadliwie przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- § 19 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie budowy miejsc parkingowych w ilości określonej w decyzji (co najmniej 13) na terenie, na którym brak jest możliwości zachowania odległości określonej ww. przepisami od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej, w rezultacie czego decyzja w tym zakresie jest niewykonalna i obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu w postaci oględzin terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji formy zabudowy, a jedynie funkcji mieszkaniowej, i w sposób rażący zburzy harmonię zabudowy w obszarze analizowanym;

- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez posłużenie się podstawowym dowodem w sprawie, który jest nieaktualny, a który ma wpływ na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy; nieustalenie średnich wartości poszczególnych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym na podstawie prawidłowo dokonanej analizy nie tylko funkcji, ale również cech zabudowy i zagospodarowania terenu; nieuzasadnienie przyjęcia innego wskaźnika zabudowy, niż to wynika z § 5 ust. 1 (innego niż ustalonego z uwzględnieniem całego terenu analizowanego, w tym powierzchni zabudowy działki nr [..], dopuszczalnej powierzchni zabudowy na działce nr [..] oraz działek niezabudowanych); niewzięcie pod uwagę obszaru niezabudowanego i jego środowiskowego charakteru i tym samym uniemożliwienie ustalenia, na jakich przesłankach organ się opierał ustalając parametry dla nowej zabudowy, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji oraz co podważyło zaufanie osób zainteresowanych wynikiem sprawy do sposobu działania władzy publicznej;

- art 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutu wadliwie przeprowadzonej analizy, co skutkowało przyjęciem wadliwych parametrów i zarzutu braku wyjaśnienia zastosowania innych parametrów niż to wynika z obowiązujących przepisów i ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że przyjęte decyzją gabaryty, współczynniki i parametry planowanej inwestycji wynikają z wyników przeprowadzonej analizy bez odnoszenia się do prawidłowości dokonania tej analizy - co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. uczestniczka postępowania – G. P. wniosła o oddalenie skarg powołując się na decyzję o warunkach zabudowy z dnia 26 listopada 2007 r., która została załączona do odwołania A. B. i D. B. wniesionego w tej sprawie. Odnosząc się do kwestii miejsc postojowych uczestniczka wskazała, że zapewnienie miejsc postojowych może nastąpić poprzez zbudowanie parkingu podziemnego. Podniosła także, że warunki zabudowy dotyczą zabudowy jednorodzinnej, która jest zabudową mniej uciążliwą, niż zabudowa przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy z 2007 r.

Uczestnik postępowania A. P. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami

art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej w skrócie jako "u.p.z.p."), ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja, polegająca na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 października 2015 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie").

W rozporządzeniu tym, zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i § 1 rozporządzenia, określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach

art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W przepisach zawartych w §§ 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast szczegółowe wymagania dotyczące sposobu ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Przepisy 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowią zaś, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%

(§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Przepis § 8 rozporządzenia dotyczy sposobu ustalania geometrii dachu nowej zabudowy. Zgodnie z nim geometrię dachu - kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżących decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. Obowiązek zachowania ładu przestrzennego, w zakresie urbanistyki i architektury, na obszarze objętym zapisami planu miejscowego obciąża organ uchwałodawczy gminy. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego, przy wydawaniu indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek ten spoczywa na organie właściwym dla wydania tej decyzji, a jego zachowanie powinno wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Winna ona zatem zawierać szczegółowy opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), którego w niniejszej sprawie nie sporządzono. W analizie brak jest bowiem szczegółowych danych dotyczących szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a także wysokości ich górnej krawędzi elewacji frontowej, podobnie jak wysokości ich kalenic. Te braki stanowią istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów, ponieważ zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów), dlatego też wyznacznikiem spełnienia tego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, które muszą zostać szczegółowo ustalone w analizie.

Należy przy tym podkreślić, że skoro ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą znajdować potwierdzenie w sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej, zatem obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji, zaakceptowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, ustalił dla planowanej zabudowy wskaźniki i parametry, które nie wynikają z analizy.

W szczególności ze sporządzonej w tej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalono w niej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego jako konkretny parametr, wynoszący 0,32, stanowiący jednocześnie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony dla analizowanego obszaru. Natomiast w decyzji ustalono ten wskaźnik powierzchni zabudowy inaczej: "do 0,32".

W analizie ustalono także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na

od 5 do 6 m. Wskazano też, że w obszarze analizowanym przeważają budynki posiadające wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - około 6 m. W decyzji natomiast ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na "do 6 m", a więc inaczej niż w analizie.

Nieczytelne jest ponadto ustalenie w analizie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji. W załączniku graficznym do analizy obowiązującą linię zabudowy poprowadzono jedynie na działkach sąsiednich, a nie na działkach objętych wnioskiem. W części tekstowej analizy wyjaśniono natomiast, że zabudowa w obszarze analizowanym usytuowana jest przeważnie w odległości 6 - 7 m od granicy z działką drogową. W związku z tym, że działka nr [..] położona jest głębiej, niż pozostałe działki budowlane, linię zabudowy można przyjąć w odległości 4 m od granicy działki z działką drogową, w nawiązaniu do usytuowania ściany szczytowej budynku przy ulicy O., oddalonej w odległości około 4 m od granicy z działką drogową – jak na załączniku graficznym. Wyjaśniono też, że działka nr [..] stanowi drogę wewnętrzną i nie jest droga publiczną, w związku z czym nie mają zastosowania do niej przepisy dotyczące odległości krawędzi jezdni zawarte w ustawie o drogach publicznych. W ocenie Sądu, z załącznika graficznego do analizy i treści opisanych powyżej wyjaśnień, zawartych w jej części tekstowej, nie wynika jednoznacznie w jaki sposób ustalono w analizie obowiązującą linię zabudowy dla nowej inwestycji. Nie wiadomo także, dlaczego linia ta miałaby być ustalana z uwzględnieniem odległości ściany szczytowej budynku przy ulicy O. od działki drogowej – czyli budynku znacznie oddalonego od działki inwestorów, a nie jako przedłużenie linii zabudowy ustalonej z uwzględnieniem zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorów. Ponadto z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że linię tę ustalono w odległości 4 m od granicy z działką, która stanowi drogę wewnętrzną (w analizie tymczasem autor jako "działki drogowe" określa ulice O. i T. – od nich ustala odległości budynków, opisane w części graficznej). Organy nie wyjaśniły zatem w jaki sposób ustaliły obowiązującą linię zabudowy dla nowej inwestycji, a niewątpliwie nie sposób przyjąć, że stanowi ona przedłużenie obowiązującej linii zabudowy ustalonej dla zabudowy sąsiedniej w załączniku graficznym do analizy. Tymczasem z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Inne jej wyznaczenie musi wyraźnie wynikać z analizy (vide § 4 ust. 4 rozporządzenia).

Należy także dodać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Z art. 54 pkt 3 w związku

z art. 64 u.p.z.p. wynika zaś, że w decyzji tej określa się m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem

art. 52 ust. 2 pkt 1. Organ odwoławczy przyznał, że załącznik graficzny do decyzji "nie spełnia wszystkich wymogów formalnych jakie powinna zawierać mapa załączona do decyzji w sprawie warunków zabudowy zgodnie z przepisem art. 54 pkt. 3 u.p.z.p.", niemniej uznał, że "uchybienie to nie może przesądzać o zupełnej wadliwości zaskarżonej decyzji, ponieważ załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony w dniu 07.10.2015 r. spełnia wymogi formalne wynikające z przywołanego wyżej przepisu". W ocenie Sądu to stanowisko organu odwoławczego jest błędne, ponieważ załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną, niezwykle istotną część. W załącznik tym określa się bowiem zakres inwestycji oraz obowiązujące dla inwestycji linie zabudowy. Ponadto, jak słusznie wskazywała skarżąca A. B., decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się - część opisowa i graficzna, oraz drugi - w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r.,

sygn. II OSK 1605/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza że oba ww. załączniki winny być prawidłowe. Tymczasem załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwy, nie zawiera bowiem jakichkolwiek informacji odnośnie skali mapy, nie zawiera także legendy, a zatem nie jest pewne, co zostało na nim odzwierciedlone.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że głównym zarzutem dotyczącym map, którymi posługiwały się organy, było to, że są one nieaktualne, ponieważ nie uwzględniają, że znajdująca w obszarze analizowanym działka numer [..] jest działką zabudowaną w sposób legalny budynkiem mieszkalnym. Był to niezwykle istotny zarzut podniesiony w odwołaniach, do którego organ drugiej instancji obowiązany był się odnieść, ponieważ sporządzona w sprawie analiza musi uwzględniać całą zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że choć przepisy u.p.z.p. i jej aktów wykonawczych nie nakazują wprost, aby mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, była mapą aktualną, to jednak wymóg ten wynika zarówno z art. 7 k.p.a., jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. Jak słusznie wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 6 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Po 549/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy - jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy - nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, w tym brakiem aktualności, czy też niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę. Tymczasem organ odwoławczy całkowicie zarzut dotyczący nieaktualności mapy zignorował. Organ przede wszystkim nie zbadał, czy istotnie ww. działka jest zabudowana, a także nie wyjaśnił, czy sposób zabudowy tej działki mógłby wpłynąć na ustalone w sprawie parametry nowej zabudowy. Niezbadanie tego zarzutu stanowiło zatem istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy także dodać, że w tej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na 12 m, nie precyzując, czy jest to szerokość elewacji frontowej całego budynku, czy też szerokość elewacji frontowej poszczególnych segmentów budynków szeregowych, mimo że w analizie i decyzjach podawane są informacje dotyczące obu tych szerokości. Przy czym organ II instancji błędnie wskazuje, że z analizy wynika, iż 12 m jest to szerokość elewacji poszczególnych segmentów budynków szeregowych. Brak jest także wskazania tego parametru dla wszystkich budynków objętych analizą, trudno zatem ustalić, jak ten parametr ustalono.

Już tylko braki w opisanym powyżej zakresie uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem nieprawidłowo sporządzona analiza nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Rozstrzygnięcia opartego na takiej analizie organ II instancji nie miał zatem prawa zaakceptować, a tak w niniejszej sprawie postąpił. Tymczasem dopiero prawidłowo opisany i przeanalizowany obszar poddany analizie może stanowić podstawą do ustalenia funkcji oraz cech zabudowy występującej na tym obszarze, które wyznaczałyby dopuszczalne funkcję oraz parametry nowej zabudowy.

Brak jest również możliwości ustalenia dla planowanej zabudowy wskaźników i parametrów, które nie wynikają z analizy. Z zacytowanych powyżej przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia jasno wynika bowiem, że ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą znajdować potwierdzenie w sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej.

Jedynie na marginesie Sąd wskazuje przy tym, że analiza w tej sprawie została sporządzona na kopii mapy sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000, jak zostało to na niej zaznaczone - zgodnej z mapą zasadniczą. Była to zatem mapa, którą co do zasady, gdyby była aktualna, organ mógłby wykorzystać w tej sprawie.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego wadliwie określonych granic obszaru analizowanego. Obszar ten został bowiem ustalony w zgodzie z treścią § 3 rozporządzenia. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nakazuje bowiem uznać, że określone w nim odległości - pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" - stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Innymi słowy, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, jest zasadą. Wyznaczenie zaś tego obszaru w odległości większej niż wyżej wskazana jest dopuszczalne, jednak - jako odstępstwo od zasady - wymaga szczegółowego uzasadnienia z odwołaniem przede wszystkim do potrzeby wynikającej z konkretnych okoliczności danego przypadku. W analizie sporządzonej w tej sprawie uznano, że z uwagi na dość jednorodne zagospodarowanie wystarczy ustalenie obszaru w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli w promieniu 63m.

Wbrew zarzutom skargi A. B. obszar analizowany obejmuje także niezabudowane działki, położone w najbliższym sąsiedztwie działki nr [..]. Inną kwestią pozostaje, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy sporządzający analizę urbanista pominął działki niezabudowane. Było to działanie prawidłowe, ponieważ – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1720/09: "Oczywistym jest, że przy wyliczaniu tego wskaźnika nie będą uwzględniane działki niezabudowane, skoro wskaźnik dotyczy wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki." Prawidłowo także uznano w tej sprawie, że parametry dotyczące intensywności zabudowy ustalone w planie miejscowym - obowiązującym na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, nie stanowią podstawy do analizy.

Nie jest natomiast dla Sądu jasne, nie wyjaśniono tego bowiem w analizie i decyzjach wydanych w tej sprawie, dlaczego przy ustalaniu ww. wskazania pominięto działki zabudowane, jednak określone jako "niezabudowane docelowo". Brak tych wyjaśnień stanowi naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z zacytowanym powyżej § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się przede wszystkim dla całego obszaru analizowanego, jako wartość średnią z tego obszaru. Wartość tak uzyskana powinna stanowić punkt wyjścia do stosowania przewidzianych w tym przepisie odstępstw, niemniej jednak powinna zostać wykazana w analizie. Co do zasady bowiem parametry zabudowy, w oparciu o przepisy rozporządzenia ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Ustalając ten wskaźnik organ winien również wziąć pod uwagę, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850).

Sąd zaważył także, iż z zacytowanych powyżej przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wynika, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości, a tego w tej sprawie zabrakło.

Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Baza Orzeczeń LEX nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają zatem swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349).

Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia zacytowanych powyżej nie wynika również możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów, zamiast w konkretnych jednostkach miary, poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu, itp. na działkach sąsiednich, które to parametry mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy i mogą nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przepisy §§ 4 - 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bed 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279), a takie uchybienia także miały miejsce w tej sprawie. W decyzji ustalono bowiem wskaźnik powierzchni zabudowy działki na "do 0,32", a zatem w sposób niekonkretny i nieprecyzyjny, naruszając tym samym w sposób istotny przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 rozrządzenia.

Zasadnie skarżący zarzucili też, że sprzecznie z treścią § 7 rozporządzenia określono w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako "mierzonej do okapu od poziomu istniejącego terenu - precyzyjny wymiar należy ustalić na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę". Po pierwsze, to z decyzji musi wynikać precyzyjne określenie tego parametru. Po drugie zaś, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących niewłaściwego określenia układu głównych kalenic dachów nowych budynków w stosunku do frontu działki Sąd zważył, że zgodnie z § 8 rozporządzenia parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organy były zatem zobowiązane szczegółowe ustalić, jaki jest układ kalenic we wszystkich budynkach objętych analizą, a następnie odnieść się do zarzutów skarżących, zgodnie z którymi wszystkie budynki przy ul. O. mają kalenice główne usytuowane równolegle do tej ulicy. W swoim odwołaniu G. S. wskazywał wyraźnie, że organ I instancji dokonał wyrywkowej, wadliwej oceny geometrii dachów w budynkach na działkach sąsiadujących. Wbrew przyjętemu ustaleniu organy, jak wyjaśnił skarżący, układ głównej kalenicy dachu budynku na działce przy ulicy O. (mającego dach kopertowy) w stosunku do frontu działki nie jest prostopadły, a równoległy, tak samo jak wszystkich pozostałych budynków znajdujących się po obu stronach ulicy O. Odwołujący się podkreślał, że układ głównych kalenic dachów budynków znajdujących się na sąsiednich działkach - równoległy do frontów działek, wyznaczać powinien układ głównej kalenicy dachu nowej zabudowy. Inaczej – jak wywodził - wybudowanie budynku prostopadle do ulicy O. (frontu działki) skutkować będzie poważnym zaburzeniem istniejącej równoległej zabudowy i będzie to jedyny budynek w szeregu, który zostanie wybudowany w taki sposób. Podobne zarzuty podniosły także w swoim odwołaniu A. B. i D. B.

W tym miejscu należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach m.in. wszelkie uwarunkowania i wymagania kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Należy także dodać, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Tak więc przede wszystkim dla analizy zachowania zasady dobrego sąsiedztwa istotna jest zabudowa dostępna z tej samej drogi, przy której ma być zlokalizowana nowa zabudowa, w tym przypadku z ul. O. W tym kontekście powyższe zarzuty skarżących były niezwykle istotne i wymagały szczegółowej analizy, której w tej sprawie zabrakło.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących miejsc postojowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie komunikacji. W ocenie Sądu w decyzji organ powinien zatem określić konkretnie wymaganą ilości miejsc parkingowych dla nowej inwestycji. Natomiast kwestię dotyczącą tego, czy na działce inwestorów istnieje możliwość zrealizowania takiej liczby miejsc postojowych, jak została ustalona w decyzji o warunkach zabudowy, analizować będzie organ architektoniczno-budowlany wydając dla tej inwestycji pozwolenie na budowę. W tym postępowaniu także rozważane będą kwestie dotyczące zacieniania i przesłaniania.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji - nie wyjaśniając sprawy w powyższym zakresie, naruszyły zasady wskazane

w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustaliły bowiem warunki zabudowy, nie przeanalizowawszy uprzednio w sposób zgodny z zacytowanymi powyżej przepisami, czy jest to możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Naruszenie to miało charakter istotny i niewątpliwe mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jest podstawową przesłaną do wydania tego typu decyzji.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w §§ 3 - 8 rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, opisane powyżej uchybienia polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w tym: nieprawidłowym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; oparciu rozstrzygnięcia na analizie, która nie zawiera prawidłowego wyznaczenia terenu inwestycji; nieprecyzyjnym określeniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy, należało ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na skutek uchybień, którymi dotknięta była analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, nie mogła ona stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy, rozstrzygając sprawę, nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej

w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniach decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy, a także wywody pozwalające ocenić stanowisko organów o spełnieniu przez planowaną inwestycję wszystkich warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie – opisany szczegółowo powyżej, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Każdy ze skarżących wniósł osobną skargę i opłacił ją stosownym wpisem, każdy był również reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego/adwokata). Na koszty przyznane każdemu z nich w wysokości 997 zł składa się wpis od skargi – 500zł i koszty zastępstwa procesowego – 480 zł (wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego), 17 zł (opłata ad pełnomocnictwa).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.