Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1473/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę nr XII/124/2017 Rady Gminy Koszyce z dnia 21 lutego 2017 r. w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce w 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2017 r. Rada Gminy Koszyce podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) dalej zwanej: "u.o.z.", uchwałę nr XII/124/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce" (dalej "Program").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej: "u.s.g." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) - dalej: "Konstytucja" w zw. z § 118 w zw. z § 141 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) - dalej: "z.t.p." polegające na powtórzeniu w punkcie § 1 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały ustawowych definicji "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" zawartych w art. 4 pkt 16-17 u.o.z.;

- art. 11 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 11 a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez sformułowanie w § 2 pkt 7 oraz uszczegółowienie w § 5 załącznika zaskarżonej uchwały zadania polegającego na "edukacji mieszkańców Gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt";

- art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z. polegające na braku szczegółowego określenia w § 4 zaskarżonej uchwały lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska;

- art. 11 a ust 2 pkt 2 u.o.z polegające na braku szczegółowego ustalenia zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Rada Gminy Koszyce w § 1 pkt 21 d, e załącznika do zaskarżonej uchwały zamieściła definicje "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych". Wprowadzenie wyżej wymienionych definicji obarczone jest jednak istotnym naruszeniem prawa, gdyż treść tych definicji stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 4 pkt 16-18 u.o.z. W akcie tym ustawodawca zdefiniował na potrzeby u.o.z. wyżej wskazane pojęcia, wobec czego znajdują one pełne zastosowanie do aktu wykonawczego w randze aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie przepisów tej ustawy. Wobec tego nieuprawnione jest "przepisywanie" definicji ustawowych i umieszczanie ich w akcie podustawowym. Stanowi to niewątpliwie przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 1 u.o.z.

Skoro, bowiem ustawodawca sam uregulował określoną kwestie w akcie wyższej rangi, to nie mógł jej jednocześnie przekazać do uregulowania w akcie rangi niższej, istotne naruszenie prawa poprzez regulację zawartą w punkcie § 1 pkt 1 d, e załącznika zaskarżonej uchwały wynika również z zapisów z.t.p. Zgodnie z § 118 tego aktu, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów, przy czym przepis ten na mocy odesłania z § 141 i § 143 z.t.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również do aktów prawa miejscowego.

W motywach skargi skarżący zarzucił również, że uregulowanie w zaskarżonej uchwale nowego zadania gminy polegającego na edukacji mieszkańców gminy Koszyce w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ust. 1 u.o.z., a to w świetle regulacji zadań samorządu gminnego w przedmiotowym zakresie zawartej w art. 11 u.o.z.

Skarżący podniósł, że istotne naruszenie prawa w postaci art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polega w przedmiotowym przypadku na niedostatecznie precyzyjnym określeniu, w § 4 załącznika zaskarżonego aktu wykonawczego, lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt trafiających do schroniska. Przepis ten stanowi, że "zabiegi sterylizacji i kastracji dokonywane są wyłącznie przez lekarza weterynarii". Zdaniem skarżącego jest to zapis ogólnikowy, nie odpowiadający stawianym przez ustawodawcę wymogom szczegółowości regulacji, który nie pozwala na stwierdzenie, który konkretnie podmiot jest właściwy do wykonywania czynności w zakresie sterylizacji i kastracji.

Na marginesie skarżący wskazał, że § 4 załącznika zaskarżonej uchwały wskazuje wprawdzie, że zwierzęta trafiające do schroniska, jeżeli nie znaleziono ich właściciela, są poddawane obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji. Zapis taki w żadnym razie nie prowadzi jednak do nie budzącej wątpliwości konkluzji, że zabiegów tych dokonuje lekarz ze schroniska. Nawet gdyby tak było, to sam zakwestionowany zapis uchwały i tak jest nieprecyzyjny, gdyż nie wskazuje, jaki konkretnie lekarz wykonuje te zabiegi i na jakiej podstawie prawnej (np. umowa ze schroniskiem, zatrudnienie w schronisku, itp.).

Zdaniem skarżącego, ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami są w dużym stopniu ogólne. Z tak sformułowanego zapisu nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Należy stwierdzić, iż sformułowanie "monitorowanie skupisk kotów wolno żyjących" pozostają w wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów ani konkretnych osób tym się zajmujących, co nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego.

Biorąc pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11 a ust 1 i 2 u.o.z, skarżący zwrócił uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałaby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreślałaby to ewidentnie cel ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie skarga jest bezzasadna, wskazane zarzuty w skardze, należy uznać za nietrafne, bezpodstawne, nie znajdujące uzasadnienia merytorycznego. Zaskarżona przez skarżącego uchwała w całości odpowiada prawu.

Organ wskazał, iż uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu ich bezdomności właściwym jest określenie w sposób konkretny postanowień ogólnych, tj. stworzenie słowniczka dla potrzeb właściwej realizacji tego programu. Zarzut więc skarżącego, iż nieuprawnionym pozostaje "przepisywanie" definicji ustawowych przez Radę Gminy nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i racjonalnego. Dodatkowo organ wskazał, iż rada nie stworzyła w niniejszym programie żadnych własnych definicji.

Wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a ustawy 1997 r. o ochronie zwierząt, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie sposobu realizacji tych zadań, dlatego też Gmina postawiła na edukację mieszkańców poprzez działanie za pomocą ulotek, broszur, pogadanek w tym przedmiocie. Wszystko dla humanitarnego traktowania zwierząt aby zapobiegać ich bezdomności. Zarzut więc skarżącego, iż edukacja mieszkańców stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i racjonalnego. Sam skarżący przyznaje w uzasadnieniu skargi, iż norma art. 11 a ust. 2 ustawy jedynie przykładowo reguluje kwestię, które winny być uregulowane w uchwale. Edukacja mieszkańców ma na celu usprawnienie realizacji zadania własnego gminny, którym jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce.

Organ podniósł, iż Rada Gminy wskazała w uchwalonym programie konkretne schroniska zapewniające bezdomnym zwierzętom miejsca (art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt) w tym schronisko, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt, (art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym schronisku dla zwierząt, które w niniejszym programie zostały wskazane (§ 3 i 4 programu). Obowiązki bowiem wymienione w art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy zostały powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11 a ust. 4 ), co zostało wskazane w Programie uchwalonym przez Gminę zgodnie z obowiązującymi w tej materii normami prawa. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 art. 11 a ustawy, w tym sterylizacja lub kastracja zwierząt, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt co zostało wskazane w przedmiotowym programie Gminy.

Zdaniem organu zgodnie z bezpośrednim brzmieniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, w samym programie nie ma obowiązku podawania nazw podmiotów zewnętrznych w stosunku do gminy, którym zlecane będą poszczególne zadania związane z realizacją programu. Tym samym zamieszczenie przez radę gminy zapisu, iż zabiegi sterylizacji i kastracji będą przeprowadzane z konkretnie wskazanym z imienia i nazwiska lekarzem weterynarii i zabiegi te będą wykonywane wyłącznie przez tego lekarza weterynarii stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzut więc skarżącego, iż nie wskazano konkretnie lekarza weterynarii pozostaje nieuzasadnionym.

Organ podniósł, że także zarzut iż w programie, zbyt ogólnie określono opiekę nad wolno żyjącymi kotami nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zaznaczyć bowiem trzeba to, że w rozumieniu ustawy wolno żyjące koty nie są zwierzętami bezdomnymi. W pozostałym zakresie ustawa nie precyzuje na czym polegać ma realizacja obowiązków gminy w zakresie zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym. Obowiązki takie powinny być zatem wywiedzione z odrębnych przepisów ustawy. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, zaś w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem tym rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Stosownie do tych norm ustawowych należy przyjąć, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w zakresie zapewnienia opieki nad kotami wolno żyjącymi, powinien przewidywać działania, zmierzające do realizacji obowiązku humanitarnego taktowania takich zwierząt, w tym zapobiegające ich zabijaniu z naruszeniem norm ustawowych oraz znęcaniu się nad nimi. Powyższe zaś wynika z programu uchwalonego przez Radę Gminy stanowiącego załącznik do uchwały Nr VIII/72/2016 w sprawie gminnego programu opieki and zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koszyce.

Powyższe potwierdził Organ nadzoru nie kwestionując powyższej uchwały w trybie nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych.

Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.).

Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przedsądowego przed wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.).

Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18).

Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Stosownie do art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie.

Jak wynika z art. 11 ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z.

Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu.

Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 20116 r., II OSK 3245/14 ( zam. zb. LEX nr 2199460 ), w którym wywodząc iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie zwrócono uwagę na specyficzny i zróżnicowany charakter normatywny takiego aktu, zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze.

Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 i 8 u.o.z. nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 7, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązany do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów.

Analizując przedmiotową uchwałę pod kątem wyżej sprecyzowanych wymogów ustawowych, należy wskazać, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne. W ocenie Sądu nie ma miejsca przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 11 a ust. 1 u.o.z. poprzez "przepisywanie definicji ustawowych". Należy bowiem zauważyć, że uchwała nie dokonuje ponownej regulacji czy nie przewiduje odmiennych definicji dla wyrażeń sprecyzowanych już ustawą. Uchwała jedynie przypomina ustawowe definicje, wskazując, jak należy rozumieć pojęcia użyte w uchwale, co nie jest zabiegiem niedozwolonym. Uznanie danego przepisu uchwały za zbędny, z uwagi na powielanie takiego (ustawowego) uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że uchwała jest nieważna, gdyż w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy uchwała o nich wspomina (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., II OSK 2884/16, LEX nr 2404522).

Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, katalog spraw – to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami zawarty w uchwale rady gminy o którym mowa w art. art. 11 ust 2 ustawy, aczkolwiek ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust 2, ust 3, ust 3a oraz ust 5 stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują tak elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program jak i elementy fakultatywne a także pozostawił prawodawcy lokalnemu możliwość regulacji w tym akcie innych niż wymienione w art. 11 ust 2 ustawy – aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. Mianowicie art. 11 ust 2 stanowi, iż, "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności:". Ten rodzaj zapisu mówi, iż poza katalogiem wymienianym w przepisie, przedmiotem regulacji zawartych w uchwale, mogą być także inne aspekty, ale nie aspekty dowolne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestie zakresu unormowań w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu, jak np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Wskazać tu należy, iż z dniem 6 stycznia 2017 r. przepis art. 11 a ust 2 uległ nowelizacji poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Nie można więc zarzucić, wbrew zarzutom skargi, iż w tym zakresie tj określonych w § 5 załącznika do skarżonej uchwały zasad promowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt, uchwała jest wadliwa.

W ocenie Sądu, wskazanie w § 3 adresu i nazwy Przychodni weterynaryjnej wraz ze wskazaniem nazwiska właściciela przychodni – wyczerpuje przesłankę konkretyzacji w odniesieniu do lekarza weterynarii na potrzeby § 4. Podobny zabieg zastosowano bowiem w odniesieniu do adresu schroniska, który skonkretyzowano w § 3 ust. 4, natomiast w § 4 wymieniono tylko ogólnie schronisko. Wobec tego brak jest zarzucanego naruszenia prawa.

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd dostrzega braki uchwały, które są na tyle istotne, że muszą prowadzić do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Co do kwestii zapisu zamieszczonego w § 6 Programu dotyczącego środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, to narusza on art. 11a ust. 5 u.o.z. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi wprost , że program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Z punktu widzenia powyższego zapis, gdzie środki finansowe zabezpieczono w budżecie Gminy w wysokości 20 000 zł– Sąd uznać musiał za niewystarczający. Nie wymieniono bowiem zadań, które mają być finansowane, a zatem nie określono sposobu wydatkowania środków. Jest to oczywista wadliwość uchwały.

Jak mowa wyżej, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi jakie może zawierać uchwała to plan znakowania zwierząt (art. 11a ust 3 ustawy) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust 4 ustawy). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust 5 ustawy) a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust 2 między innymi regulacje co do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Jak mowa wyżej, uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym. Prawodawca lokalny ma obowiązek unormować – wypełnić treścią normatywną ten zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył. Regulacja zwarta w § 3 ust. 3 – dotycząca opieki nad wolnożyjącymi kotami, poprzez ich monitorowanie, jest niewystarczająca. Przepis art. 11a ust 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż program opieki nad zwierzętami obejmuje regulacje w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Sformułowanie "w tym" należy odczytywać jako nakaz by kwestia dokarmiania wolnożyjących kotów była jednym z elementów gminnego programu opieki nad zwierzętami w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami (jakkolwiek nie elementem jedynym - wyczerpującym ten program). Ustawodawca wyraźnie wyodrębnia kwestię dokarmiania wolnożyjących kotów w szerzej rozumianym programie opieki nad nimi. Zapis zamieszczony w § 3 ust. 3 nie wyczerpuje zatem nakazanego ustawą zakresu unormowania.

Wskazany wyżej brak unormowania w skarżonej uchwale elementów obligatoryjnych, jakie powinna zawierać jest okolicznością przesądzającą o konieczności eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego w całości, gdyż w żaden sposób wadliwości tej nie można sanować ( jak w przypadku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów które w ocenie sądu są nielegalne). Z tych przyczyn orzeczono o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.