Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 176/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2013 poz 1024 § 3 pkt. 5
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1161/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

T. G. wniosła 28 stycznia 2013 r. o przyznanie dla jej dwuosobowej rodziny pomocy społecznej w lutym 2013 r. poprzez wydanie bonów obiadowych do baru mlecznego.

W oparciu o ustalenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 19 lutego 2013 r. organ stwierdził, że T. G. i jej pełnoletni syn są osobami bezdomnymi. Wnioskodawczyni utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie 729,42 złotych. Nie posiada stałego miejsca noclegowego. W toku wywiadu podała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Oświadczyła także, że czasami nocują z synem we wspólnych miejscach, a czasami osobno. Powyższy wywiad przeprowadzono na terenie Dworca Centralnego w Warszawie. Przy czym miejsce jego przeprowadzenia ustalono po uprzednim zakwestionowaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. przez pracownika socjalnego zaproponowanego przez wnioskodawczynię miejsca realizacji tej czynności w Centrum Handlowym Arkadia.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy, przyznał Teresie G. w ramach programu rządowego – Pomoc państwa w zakresie dożywiania, pomoc w formie posiłku od 22 lutego 2013 r. do 31 marca 2013 r., wydawanego w Barze “Familijnym" w Warszawie na podstawie przydzielonych stronie bonów obiadowych odpowiadającej liczbie dni, na które pomoc ta została przyznana. Organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w ustawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) jak też ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) uprawniające do uzyskania przyznanego świadczenia.

Od decyzji tej T. G. wniosła odwołanie, w którym kwestionowała termin rozpoznania sprawy, a w konsekwencji pozbawienia jej 21 posiłków. Zdaniem odwołującej się działania organu naruszają jej prawa gwarantowane Konstytucją RP i są wyrazem dyskryminacji bezdomnych. Domagała się także pouczenia na okoliczność braku decyzji dotyczącej bonów obiadowych dla syna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Kolegium wskazywało, że uwzględniając trudną sytuację strony, organ pierwszej instancji przyznał jej pomoc w formie prawa do korzystania z gorącego posiłku w Barze "Familijnym" na okres od 22 lutego 2013 r. do 31 marca 2013 r., a koszty tej pomocy pokrywa w całości Centrum Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 110 k.p.a., decyzja przy nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności może być realizowana od momentu jej doręczenia. Dlatego też w przypadku T. G. brak jest możliwości prawnej przyznania pomocy od 1 stycznia 2013 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że w związku z tym, iż wnioskodawczyni jest osobą bezdomną i podaje jedynie adres do korespondencji nie można było ustalić jej sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Pracownik socjalny informował ją natomiast dwukrotnie, że do rozpatrzenia składanych przez stronę wniosków niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wywiad ten przeprowadzony został dopiero 19 lutego 2013 r. a decyzję wydano 22 lutego 2013 r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy ocenił, że przyczyną opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium wskazało ponadto, że decyzje w sprawach pomocy społecznej wydawane są na wniosek, a nie z urzędu. Zakwestionowana decyzja została skierowana wyłącznie do T. G., ponieważ to ona wniosła o przyznanie pomocy. Jej syn jest natomiast osobą bezdomną o nieustalonym statusie rodzinnym i finansowym. Nie zwrócił się on także o przyznanie pomocy, a winien w tym względzie złożyć osobiście wniosek i udzielić odrębnego wywiadu środowiskowego. Jednocześnie w związku z zawartym w wywiadzie środowiskowym stwierdzeniem strony, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, Kolegium zauważyło, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego jest stanem faktycznym. Zatem nie można uznać, że dwie osoby prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, jeżeli matka nie wie gdzie syn przebywa, ani jakie ma dochody.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T. G..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że skarżąca spełniała przesłanki umożliwiające przyznanie jej pomocy w formie posiłku, a więc pomocy o której stanowi art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz art. 36 ust. 2 lit. j/ u.p.s., czego konsekwencją była decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 22 lutego 2013 r. przyznającą jej to świadczenie.

Istotą sporu jest natomiast okres na jaki świadczenie zostało przyznane. Skarżąca bowiem uważa, że w efekcie zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku pozbawiona została należnych jej 21 posiłków (za okres od 1 do 21 lutego 2013 r.). Sporna pozostaje także kwestia uzależnienia rozpoznania jej wniosku od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zdaniem strony jej sytuacja osobista, dochodowa i majątkowa była znana organowi, gdyż korzysta ona stale z pomocy społecznej i organ dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym, na dowód czego przedłożyła odpisy aktualizacji wywiadów środowiskowych z 3 stycznia 2013 r. oraz 17 grudnia 2012 r.

Sąd wyjaśnił, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci ciepłego posiłku pozostawione jest uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania, nie każda osoba o nie wnioskująca niejako automatycznie musi je otrzymać, bądź że w momencie złożenia wniosku aktualizuje się jej roszczenie o przyznanie posiłku. Nie można wszak tracić z pola widzenia tego, że zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a nie całkowite ich wyręczanie w aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej. Ponadto z uwagi na specyfikę przywołanego świadczenia (realizowanego w oznaczonym barze mlecznym w naturze, poprzez odbieranie posiłku w oparciu o uzyskane z ośrodka pomocy społecznej bony) nie może być ono przyznane z mocą wsteczną. W tym stanie rzeczy to, że podanie o przyznanie posiłków z 28 stycznia 2013 r. rozpoznane i rozstrzygnięte zostało przez organ 22 lutego 2013 r., czego konsekwencją było ustalenie okresu świadczeniowego od tej daty, nie uprawnia do formułowania wniosków, iż w okresie poprzedzającym wydanie decyzji, świadczenie to zostało jej "odebrane". Zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty pozbawione są jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieuprawnionego uzależnienia uwzględnienia podania strony, od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, Sąd zważył, że skorzystanie z tego środka dowodowego jest w świetle art. 106 ust. 4 u.p.s., obligatoryjnym elementem postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie wszak z tym przepisem decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaję się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jego przeprowadzenie ma na celu, jak stanowi art. 107 ust. 1 tej ustawy, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Przez przeprowadzenie przewidzianego w art. 106 ust. 4 u.p.s. rodzinnego wywiadu środowiskowego rozumieć także należy jego aktualizację. Przepisy omawianej ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 8 czerwca 2012 r. nie precyzują jak często wspomniany wywiad należy przeprowadzać. Wskazują jedynie na konieczność jego aktualizacji w sytuacji gdy dana osoba po raz kolejny ubiega się o pomoc społeczną, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. Nakazują także aktualizować wywiad nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych, w stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy (por. art. 107 ust. 4 u.p.s.). Obligatoryjność wykorzystywania tego środka dowodowego, nie oznacza jednak, że w sytuacji gdy dana osoba zgłasza kolejne potrzeby, które mogą być uwzględniane w ramach pomocy społecznej organ je rozpoznający musi każdorazowo prowadzić nowy wywiad lub aktualizować wywiad uprzednio przeprowadzony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przywołany przez pełnomocnika strony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 519/12, w który sąd ten odwołując się do reguł wykładni funkcjonalnej wywodził, że przy założeniu domniemania racjonalności prawodawcy należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było – o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 u.p.s. – by wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu. Takie działanie byłoby bowiem nieefektywne nie tylko dla pracowników ośrodka pomocy społecznej, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób są obligowani byliby do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów.

Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy organ pomocy społecznej dysponuje już wywiadem, który teoretycznie mógłby być uznany za aktualny, zobowiązany jest do rozpoznawania kolejnych wniosków strony w oparciu o ten środek dowodowy. Decyzja w tym zakresie należy bowiem wyłącznie do organu rozpoznającego wniosek i dokonywanej przez niego oceny zasadności aktualizacji uprzedniego wywiadu, z uwagi na prawdopodobieństwo zaistnienia zmian danych w nim zawartych. Jeżeli więc organ uznaje, że istnieje potrzeba weryfikacji sytuacji osoby występującej o pomoc, a ustawa o pomocy społecznej, w art. 106 ust. 4 i 107 ust. 4 przyznaje mu ku temu kompetencję, to nie można z tego powodu czynić organowi zarzutu naruszenia tych przepisów, a tym bardziej naruszenia ich w sposób rażący.

W realiach rozpoznawanej sprawy błędne było jedynie dążenia, a w konsekwencji także przeprowadzenie pełnego rodzinnego wywiadu środowiskowego, tak jak ma to miejsce w przypadku osób zwracających się o przyznanie pomocy po raz pierwszy, zamiast zweryfikowania ustaleń z pierwotnego wywiadu w drodze jego aktualizacji.

Jak wynika z przekazanych do sądu akt administracyjnych wniosek T. G. z 28 stycznia 2013 r. o przyznanie posiłków na miesiąc luty 2013 r., był niewątpliwie jednym z kolejnych składanych przez nią podań o przyznanie pomocy społecznej. W uprzednio prowadzonych postępowaniach organ przeprowadził z nią rodzinny wywiad środowiskowy, jak też dokonywał jego aktualizacji, co potwierdzają przedłożone przez skarżącą (a dopuszczone przez Sąd) dowody w postaci sporządzonych 17 grudnia 2012 r. i 3 stycznia 2013 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji organ, o ile miał wątpliwości co do miarodajności uprzednio ustalonej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej strony winien – stosownie do art. 107 ust. 4 u.p.s. – dokonać wyłącznie kolejnej jego aktualizacji. Trafnie zatem pełnomocnik strony zarzucił organowi naruszenie tego przepisu, przez jego niezastosowanie. Jednakże zważywszy na to, że zarówno wywiad, jak też jego aktualizacja realizowane są przy współudziale strony ubiegającej się o świadczenie, to naruszenie tego przepisu, nie może być kwalifikowane jako istotne, a więc takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynika sprawy.

Nieuprawnione również, w ocenie Sądu, było kwestionowanie przez pracownika socjalnego zaproponowanego przez stronę miejsca przeprowadzenia wywiadu (aktualizacji) – Centrum Handlowego, z tego tylko względu, że jest to miejsce publiczne (vide notatka służbowa z 31 stycznia 2013 r. – k. 16). Zważyć wszak należy, że w myśl § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. rodzinny wywiad środowiskowy może być przeprowadzony m.in. w miejscu pobytu strony. W przypadku zaś osób bezdomnych, nie można nie tylko wykluczyć, ale wręcz jest wielce prawdopodobne, że miejscem ich faktycznego przebywania będą właśnie miejsca publiczne. Zdziwienie zwłaszcza musi budzić przywołany przez pracownik powód odmowy przeprowadzenia wywiadu w proponowanym miejscu, w sytuacji, gdy ostatecznie wywiad ten zrealizowano także w miejscu publicznym, tj. na terenie Dworca Centralnego w Warszawie. Taki sposób działania organu niewątpliwie nie służy pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej je prowadzących, a tym samym sprzeczny jest zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Prowadzi także, do zbędnego przedłużenie postępowania, a tym samym naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej winny działać bez zbędnej zwłoki posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uchybienie ww. przepisom postępowania nie powoduje jednak, że sam akt stosowania prawa, tj. wydanie rozstrzygnięcia o przyznaniu Teresie G. – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o pomocy w formie ciepłych posiłków, jest prawnie wadliwe. Z tego względu, ww. uchybienie procedurze administracyjnej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jako nie mające charakteru istotnego, nie uprawniało organu odwoławczego do zakwestionowania legalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Nie może więc również prowadzić do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymującej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok zaskarżono w punkcie I, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 712), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji w akceptowalny sposób przeprowadziły postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy w toku tego postępowania doszło do ewidentnego naruszenia przez organ I instancji powołanego przepisu wskazanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej poprzez odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu Skarżącej będącym jednocześnie miejscem publicznym przy późniejszej nieuzasadnionej zmianie zajętego stanowiska, czym organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w konsekwencji ostatecznie pozbawiając Skarżącą świadczenia z pomocy społecznej w okresie objętym wnioskiem.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Sąd I instancji nie naruszył bowiem wskazanych w zarzucie przepisów.

Stosownie do powołanego § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad ten przeprowadza się w miejscu zamieszkania albo pobytu danej osoby lub rodziny.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca jest osobą bezdomną. Pomimo okresu zimowego nie korzystała z placówek przeznaczonych dla osób bezdomnych, ale jak podawała, przebywała w różnych miejscach Warszawy. Dodać należy, że to skarżącej powinno najbardziej zależeć na wyjaśnieniu wszystkich kwestii związanych z jej sytuacją by uzyskać określone świadczenie. Jak wynika z akt sprawy ośrodek pomocy społecznej usiłował we własnym zakresie dokonać stosownych ustaleń zwracając się m.in. do policji i "Monaru". Fakt, że ośrodek dysponował wywiadem środowiskowym sporządzonym na początku stycznia, nie oznacza, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, że był on zwolniony z obowiązku jego aktualizacji, biorąc pod uwagę, że sytuacja skarżącej jest niestabilna. Wywiad ten został przeprowadzony na Dworcu Centralnym, gdzie jak podała skarżąca przebywała w ostatnich dniach.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zaaprobował wskazanych naruszeń przepisów, ale słusznie uznał, że przeprowadzenie wywiadu czy też jego aktualizacja w miejscu publicznym jest dopuszczalna, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza całkowitej dowolności wyboru tego miejsca przez skarżącą.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.