Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 638/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 102 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 50 ust. 2, ust. 5, art. 96 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 106 ust. 1 w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005r. Nr 189, poz.1598) oraz Uchwały nr 574/XXIV/2004 Rady Miasta Lublin z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 9 marca 2005r. Nr 36, poz. 951 ze zm. ), przyznano J. M. świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych na okres od 1.07.2010 r. do 31.12.2010 r. w wymiarze 4 godzin dziennie, w tym 4 godzin w soboty bez niedziel i świąt, ustalając następujący zakres usług: pielęgnacja jako wspieranie procesu leczenia, pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, uwzględnianie i pilnowanie terminów i wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece, pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zmiana opatrunków, pomoc w użyciu środków pomocniczych, materiałów medycznych i przedmiotów ortopedycznych, wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym utrzymanie i prowadzenie domu, utrzymywanie kontaktów z domownikami oraz ze społecznością lokalną, dbałość o higienę i wygląd, pomoc psychologiczna, rozmowy terapeutyczne, kształtowanie pozytywnych relacji osoby wspieranej z osobami bliskimi. Odpłatność za te usługi organ ustalił w wysokości 20 % ich kosztu tj. 2,00 zł za godzinę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona jest osobą samotnie gospodarującą, a jej dochód stanowi kwotę 825,70 zł. Sytuacja życiowa, zdrowotna i rodzinna strony uzasadnia przyznanie jej pomocy w zakresie określonym sentencją decyzji. Zdaniem organu, strona ma rodzinę, która zobowiązana jest do niesienia pomocy i współdziałania w rozwiązywaniu problemów jej członków, zaś przyznany dzienny wymiar usług w pełni pozwoli zaspokoić codzienne, niezbędne potrzeby życiowe strony. Organ stanął na stanowisku, że zarówno stan zdrowia, jak i sytuacja rodzinna J. M. pozwala na częściowe zaspokojenie tych potrzeb we własnym zakresie.

Uzasadniając wysokość odpłatności za przyznane świadczenie, organ powołał § 2 pkt 2 Uchwały Rady Miasta Lublin Nr 574/XXIV/2004 z dnia 25 listopada 2004 r., zgodnie z którym, w przypadku osiągania dochodu przez osobę samotnie gospodarującą w przedziale od 151 % do 200 % kryterium dochodowego odpłatność wynosi 20 %, przy czym całkowity koszt jednej godziny usługi wynosi 10 zł.

Od decyzji tej odwołanie wniosła J. M., podnosząc, iż powinna otrzymywać pomoc w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie od poniedziałku do soboty. Jednocześnie wskazała, iż jest osobą w podeszłym wieku, cierpiącą na liczne schorzenia, a jej stan zdrowia bardzo się pogorszył, wskutek czego wymaga całodobowej opieki i pomocy osób drugich i nie jest w stanie wykonywać samodzielnie podstawowych czynności życiowych. Pomimo tego, że córka nie pracuje, nie jest w stanie sprawować opieki, ponieważ opiekuje się swoim ojcem chorym na chorobę nowotworową oraz niedowład prawej ręki. W ocenie skarżącej, krzywdzące jest dla niej to, że w miejsce bezpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie, usługi te zmniejszono do 4 godzin, jednocześnie ustalając odpłatność w wysokości 20 % za godzinę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest sporne, że J. M. kwalifikuje się do korzystania z pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 20 % ich kosztu, bowiem miesięczny dochód odwołującej się w kwocie 825,70 zł stanowi 173,10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ustalonego na poziomie 477 zł (sposób wyliczenia 825,70 zł x 100 % : 477 zł ). Stosownie do § 2 ust. 2 Uchwały Rady Miasta Lublin Nr 574IXXIV/2004 z dnia 25 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad oraz w sprawie szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, osoby, których dochód przekracza kwotę kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązane są do ponoszenia odpłatności zgodnie z zasadami określonymi w tabeli. W przypadku osoby samotnie gospodarującej odpłatność ta wynosi 20 % wysokości odpłatności w relacji do ceny usług w procentach, gdy dochód jej, określony w procentach w relacji do kryterium dochodowego, mieści się w przedziale 151 % do 200 %.

Organ odwoławczy wskazał, iż dochód strony uwzględniony przez organ pierwszej instancji ustalony został prawidłowo, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podniosło ponadto, iż z akt sprawy nie wynika, aby strona zwracała się przed wydaniem zaskarżonej decyzji o obniżkę odpłatności za usługi opiekuńcze. Skoro zatem strona nie zwracała się o takie zwolnienie, to nie można stawiać organowi zarzutu, że nie zastosował chociażby częściowego zwolnienia przy ustalaniu opłaty za usługi opiekuńcze. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, pomimo braku takiego wniosku, rozważał jednak możliwość zastosowania zwolnień, gdyż w uzasadnieniu decyzji podniósł, że rozstrzygnięcie tej decyzji odpowiada zarówno celowi pomocy społecznej, jak i możliwościom budżetowym gminy L. na rok 2010.

Kolegium nie zanegowało trudnej sytuacji zdrowotnej, finansowej, czy też życiowej J. M. Sytuacja ta, w ocenie organu, rodzi jednak przede wszystkim obowiązek opieki nad nią po stronie osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, w tym jej córki, która wspólnie z nią zamieszkuje.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła J. M., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącej, przyznany wymiar usług opiekuńczych jest niewystarczający. Ponadto strona zakwestionowała ustaloną odpłatność za przyznane usługi w wysokości 20 % ich kosztu tj. 2,00 zł za godzinę. Ponownie wskazała, iż cierpi na liczne schorzenia takie jak astma, niedokrwistość, POCHP, nadciśnienie tętnicze, choroba kręgosłupa, cukrzyca, choroba nerek, które ograniczają możliwość poruszania się. Skarżąca wskazała, iż po odliczeniu kwoty potrącanej z emerytury w wyniku zajęcia świadczenia emerytalnego przez komornika sądowego, jej miesięczny dochód wynosi 624 zł, przy czym znaczną część dochodu pochłaniają wydatki na leki, a także przestrzeganie diety związanej z cukrzycą. Pomimo tego, że mieszka wspólnie z byłym mężem, nie może liczyć na jego pomoc, ponieważ jest on inwalidą pierwszej grupy chorym na chorobę nowotworową. W związku z powyższym, ustalenie odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 20 % ich wartości skarżąca uważa za krzywdzące, gdyż z przedmiotowych usług winna korzystać bezpłatnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż argumenty podnoszone przez stronę nie znajdują uzasadnienia w poczynionych w sprawie ustaleniach. Dochód skarżącej, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, to emerytura wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 825,70 zł. Uzyskana kwota stanowi (825,70 zł x 100 % : 477 zł ) 173,10% kryterium dochodowego i mieści się w przedziale 151 % - 200 % kryterium dochodowego, co kwalifikuje J. M. do grupy uiszczających 20 % odpłatności za przyznane usługi.

W ocenie organu, analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, iż brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Okoliczności przemawiające za zasadnością takiej decyzji to, zdaniem organu, między innymi fakt, iż wprawdzie skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jednakże zamieszkuje wspólnie z byłym mężem oraz nigdzie nie pracującą córką, na której ciążą obowiązki wobec matki. Ponieważ skarżąca mieszka wspólnie z córką i byłym mężem, nieuzasadnione jest twierdzenie, iż niepracująca córka, sprawując opiekę nad ojcem, który zajmuje ten sam pokój, co skarżąca przedzielony regałem, nie ma możliwości sprawowania choćby częściowej opieki nad matką, w tym wykonywania prac porządkowych pozostałej części pokoju, czy też przygotowywania i podawania posiłków dla drugiego z rodziców lub pilnowania przyjmowania przez matkę leków. W związku z powyższym, udzielona skarżącej pomoc nie zwalnia córki skarżącej od zapewnienia jej opieki i pielęgnacji.

Dodatkowo, organ podkreślił, iż uwzględniając trudną sytuację zdrowotną, a co się z tym wiąże, zwiększone wydatki związane z zakupem leków decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], został przyznany skarżącej na okres od lipca 2010 r. do grudnia 2010 r. specjalny zasiłek celowy w wysokości 300 zł miesięcznie z przeznaczeniem na pokrycie w części kosztów leczenia oraz zakupu leków.

Podsumowując, organ podniósł, iż biorąc pod uwagę sytuację materialną i rodzinną skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby całkowite zwolnienie jej od opłat za przyznane usługi oraz zwiększenie ich wymiaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż J. M. do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji dołączyła szereg nowych dowodów, mających, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, takich jak: odcinek emerytury z lipca 2010 r., zaświadczenie lekarskie specjalisty z zakresu psychiatrii z dnia 19 lipca 2010 r., zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty medycyny rodzinnej z dnia 13 lipca 2010 r. oraz oświadczenie córki K. W. Do żadnego z tych nowych dowodów Kolegium nie ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jako miesięczny dochód skarżącej Kolegium przyjęło, w ślad za organem pierwszej instancji, kwotę 825,70 zł, podczas, gdy z wymienionego wyżej odcinka emerytury z miesiąca lipca 2010 r. wynika, iż dochód ten stanowi kwota 658,68 zł. Powyższą rozbieżność organ odwoławczy miał obowiązek wyjaśnić, gdyż wysokość dochodu skarżącej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze.

Ponadto z obu dołączonych do odwołania zaświadczeń lekarskich jednoznacznie wynika, iż skarżąca wymaga stałej, całodobowej opieki osoby drugiej, w tym usług opiekuńczych w wymiarze ośmiu godzin dziennie, oprócz niedziel i świat. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał przekonujących argumentów przemawiających za przyznaniem stronie usług opiekuńczych w wymiarze czterech godzin dziennie bez niedziel i świąt, podnosząc jedynie, iż nie neguje trudnej sytuacji zdrowotnej, finansowej, czy też życiowej J. M., jednak, w jego ocenie, sytuacja ta rodzi przede wszystkim obowiązek opieki nad skarżącą po stronie córki, która wspólnie z nią zamieszkuje.

W światłe powyższego istotne znaczenie ma wspomniane wyżej a pominięte przez organ odwoławczy oświadczenie córki skarżącej K. W., która wskazała, iż ze względu na obowiązki względem matki i chorego ojca, w tym konieczność częstych wyjazdów, nie jest w stanie zapewnić matce całodobowej opieki i nie bierze odpowiedzialności za jej życie podczas swojej nieobecności w domu.

Błędne jest też stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, brak wniosku skarżącej o zwolnienie od odpłatności za usługi opiekuńcze zwalniał organ pierwszej instancji z obowiązku rozważenia możliwości chociażby częściowego zwolnienia skarżącej z uiszczania tej odpłatności. Art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej upoważnia bowiem organ pomocy do działania z urzędu. Skoro, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej, powinny były rozważyć, czy, mimo braku stosowanego wniosku w tym zakresie, występują w sprawie przesłanki zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za przyznane jej usługi opiekuńcze.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, iż "rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej odpowiada zarówno celowi pomocy społecznej, jak i możliwościom budżetowym gminy L. na rok 2010", co w świetle poczynionych wyżej uwag uznać należy za przedwczesne. Niedopuszczalne jest bowiem uzasadnianie rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej w zakresie mniejszym niż wnioskowany lakonicznym powołaniem się na możliwości budżetowe gminy. W ocenie Sądu, organ obowiązany był w takim przypadku dokonać dokładnej analizy, jakimi środkami finansowymi dysponuje ośrodek pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem usług opiekuńczych, jaka jest średnia wysokość wydatków na te usługi w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego oraz ile osób w danym miesiącu z tej formy pomocy korzysta (tak m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Lu 699/08).

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając kwestii zasadności wniosku skarżącej o przyznanie usług opiekuńczych i całkowite zwolnienie z odpłatności za te usługi, stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie postępowanie, mające na celu ponowne rozpoznanie tego wniosku, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do treści art. 136 k.p.a., organ odwoławczy, który zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, może bowiem przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Należy ponadto wskazać, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej pożądana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes strony, albowiem stroną takiego postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez swej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji publicznej szuka u nich pomocy. Organy te, zgodnie z art. 8 k.p.a., powinny działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać - rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie.

Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie sprostał tym wymogom. Nie dążył bowiem do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wyjaśnił dostatecznie, z jakich przyczyn uznał przyznane skarżącej świadczenie we wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji wysokości za zgodne z prawem i odpowiadające celom pomocy społecznej, zwłaszcza w świetle dowodów dołączonych przez skarżącą do odwołania. Nie wykazał również w sposób przekonujący przesłanek, którymi kierował się, uznając bezzasadność żądania skarżącej w zakresie całkowitego zwolnienia od odpłatności za przyznane usługi.

W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, mając na uwadze, iż zadaniem organu w sprawie z zakresu pomocy społecznej jest nie tylko dokładne ustalenie sytuacji życiowej strony, ale również przekonujące wyjaśnienie, z jakich przyczyn wsparcie udzielane stronie przybiera konkretną wysokość. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.