Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1218/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: m.in.art.29, art.33, art.59
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Aldona Gąsecka - Puda (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 r., znak: [...] wydanym na podstawie 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.), oraz art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm. – dalej u.p.e.a), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Starosty T. z dnia 4 kwietnia 2014 r., znak: [...] , z 04.04.2014 r., Wojewoda M. uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz umarzył postępowanie w sprawie egzekucji prowadzone przed organem pierwszej instancji. Zaskarżonym zażaleniem postanowieniem organ egzekucyjny orzekł: - o nałożeniu na J. S. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł., z powodu uchylania się przez nią od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 października 2012 r., tj. rozbiórki kiosku owocowo-warzywnego tymczasowego, usytuowanego na działce nr [...],obr. [...] w Z.; - o obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości [...]zł. za wydanie niniejszego postanowienia .

W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego Wojewoda Małopolski podał, że w dniu 14 lutego 1991 r. Urząd Miasta Z. i Gminy T. decyzją znak: [...], na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz udzielił pozwolenia na budowę kiosku owocowo-warzywnego (tymczasowego) na działce [...], obr. [...] w Z., dla inwestora J. S.. Powyższe zezwolenie wydane zostało na okres 5 lat.

W dniu 15 maja 2012 r. Starosta T. przesłał do J. S. upomnienie, którym wezwał zobowiązaną do dokonania rozbiórki wyżej wymienionego obiektu budowlanego.

Następnie, w dniu 11 października 2012 r. Starosta T., będący w przedmiotowej sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym, tytułem wykonawczym nakazał zobowiązanej wykonanie obowiązku polegającego na rozbiórce kiosku owocowo-warzywnego (tymczasowego) usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] w Z.. Oraz w dniu 19 lipca 3013 wydał dwa postanowienia postanowienie z dnia Jak podał, zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 14 lutego 1991 r., znak: [...], zezwolenie wydano na okres 5 lat, po tym terminie należało dokonać rozbiórki kiosku, która także w terminie wskazanym w upomnieniu nie została wykonana.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia postanowieniem Wojewody M. z dnia 30 września 2013 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż Starosta T. w sposób błędny zastosował w przedmiotowej sprawie przepis z art. 121 § 5 u.p.e.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 4 kwietnia 2014 r. Starosta T .i, wydał kolejne postanowienie o nałożeniu na J. S. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł.

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2014 r. Wojewoda M. uchylił powyższe rozstrzygniecie Starosty T., w uzasadnieniu podtrzymując swoje poprzednie stanowisko. Wskazał m.in., że: " Wysokość grzywny w celu przymuszenia w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części została ustalona w sposób sztywny (...) poprzez wskazaną w powyższym przepisie przymusową rozbiórkę budynku lub jego części należy rozumieć obowiązek orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. (...) Należy rozróżnić dwa pojęcia: przymusowa rozbiórka i obowiązek rozebrania obiektu tymczasowego. Przymusowa rozbiórka to nakaz wynikający z decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego, natomiast obowiązek rozebrania obiektu tymczasowego związany jest z wcześniejszą świadomością inwestora, że po upływie określonego terminu będzie zobowiązany do usunięcia obiektu tymczasowego.(...) zgodnie z ww. § 5 art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sposób naliczania grzywny określony w tym paragrafie dotyczy tylko i wyłącznie takiego obowiązku rozbiórki, który jest przymusowy. A taki przymusowy obowiązek występuje jedynie w sytuacji, gdy wynika on z nakazu rozbiórki, który został nałożony na zobowiązanego prawomocnym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego. Przepis ten nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki wynika z decyzji pozwolenia na budowę budynku tymczasowego ".

Powyższe postanowienie Wojewody M. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1304/14, w uzasadnieniu którego wskazano, że " Pojęcie "przymusowa rozbiórka" użyte w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. nie jest definiowane ani w tej ustawie, ani w przepisach ustawy Prawo budowę. Dlatego pod tym pojęciem rozumieć należy każdy obowiązek rozbiórki, który może być przymusowo egzekwowany bez względu na podstawę prawną jego nałożenia".

W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w związku z faktem, że celem egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, oraz że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, pismem z 7 maja 2015 r. zwrócono się do J. S. z prośbą o przekazanie wyjaśnień, czy przedmiotowy obowiązek rozbiórki kiosku owocowo-warzywnego został przez nią wykonany.

W odpowiedzi pismem z 29 maja 2015 r. J. S. wyjaśniła, że "Przedmiotowy kiosk warzywno-owocowy nie został rozebrany, albowiem nieruchomość wraz z budynkiem znajduje się aktualnie w wyłącznym posiadaniu Gminy Miasta Z. W związku z powyższym nie mam prawnej i faktycznej możliwości przeprowadzać rozbiórkę, tj. nie tylko nie mam dostępu do terenu (teren jest ogrodzony i zamknięty), jak też nie posiadam tytułu prawnego do przeprowadzenia rozbiórki, ani żadnych innych czynności w obrębie nieruchomości. Po zakończeniu stosunku dzierżawy nieruchomość wraz z zabudowaniami została przekazana Gminie ".

W związku z powyższym pismami z dat 8 czerwca 2015 r. oraz 30 czerwca 2015 r. zwrócono się do Urzędu Miasta i Gminy Z. z prośbą o potwierdzenie lub zanegowanie informacji, że Gmina Miasto Z. jest zarówno właścicielem, jak i posiadaczem działki nr [...], obr. [...] w Z., na której usytuowany jest przedmiotowy kiosk owocowo-warzywny.

W dniu 8 lipca 2015 r. wpłynęło pismo Urzędu Miasta Z. znak: [...] w którym wyjaśniano, że Gmina Miasto Z. jest zarówno właścicielem, jak i posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] w Z.

Na tle tak ustalonych okoliczności Wojewoda M. wskazał następnie w rozważaniach, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W zakresie zagadnień regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane postępowanie egzekucyjne może być wdrożone w przypadkach: obowiązku rozbiórki budynku tymczasowego, nakazu rozbiórki obiektu nałożonego prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego, obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac na działce sąsiedniej. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania tego, co nakazano w decyzji administracyjnej, a potem w tytule wykonawczym. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. , zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9 )na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Brzmienie ww. art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazuje zatem wyraźnie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne, gdy zaistnieje jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślany jest obowiązek organu do weryfikacji dopuszczalności egzekucji, także po jej wszczęciu. Podstawy do umorzenia postępowania winny być zatem badane na każdym etapie sprawy.

Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewoda M. stwierdził, że obowiązkiem tego organu w ramach ponownie prowadzonego postępowania, w szczególności wobec zgromadzenia nowego materiału dowodowego, było dokonanie ustaleń w zakresie dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Jak ustalono, J. S. nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem działki nr [...], obr. [...] w Z., na której zlokalizowany jest objęty obowiązkiem rozbiórki kiosk owocowo-warzywny, obecnie należącej do Gminy Miasta Z. Zatem w zakresie wykonalności obowiązku należało rozważyć, czy skarżąca może dokonać rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy wzniesiony jest on na niestanowiącym jej własności gruncie.

W nauce prawa przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Zatem, o ile wykonanie rozbiórki cudzego obiektu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez właściwy organ oraz po nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie prowadziłoby do dokonania czynu zagrożonego karą, to jednak mogłoby rodzić po strome skarżącej odpowiedzialność odszkodowawczą w procesie cywilnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 389/15). Zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze prawnym.

Podsumowując powyższe rozważania Wojewoda M. wskazał, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec podmiotu, który co prawda został zobowiązany do wykonania czynności (w tym przypadku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego), ale nie legitymuje się prawem własności lub posiadania pozwalającym mu na legalne wykonanie tego obowiązku. Z tych właśnie przyczyn organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia Starosty T. z dnia 4 kwietnia 2014 r., znak: [...], którym orzeczono o nałożeniu na zobowiązaną J. S. grzywny w celu przymuszenia, a następnie do umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie tej rozbiórki albowiem zaistniała przesłanka niewykonalności obowiązku.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody M. z dnia 28 lipca 2015 r., znak: [...] Gmina Miasto Z. domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała, że kwestionowane postanowienie zostało wydane :

- z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że z niewykonalnością obowiązku o charakterze prawnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy zobowiązany nie jest właścicielem i posiadaczem nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, mimo zgody właściciela na wydanie tej nieruchomości zobowiązanemu celem dokonania rozbiórki;

- naruszeniem przepisów procedury mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez błąd w ustaleniach i dowolną ocenę dowodów, skutkujących nieprawidłowym uznaniem, że J. S. nie ma możliwości wykonania rozbiórki budynku tymczasowego, którego była inwestorem, gdyż nie jest posiadaczem tego budynku, a zatem zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze prawnym.

Gmina Miasto Z. rozwijała powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi, akcentując brak przeszkód prawnych do wykonania przez zobowiązaną obowiązku objętego tytułem wykonawczym w sytuacji, gdy skarżąca była i jest gotowa udostępnić J. S. działkę nr [...] obr. [...] Z., wraz z kluczami do budynku, w celu jego rozbiórki, co deklarowała między innymi w piśmie z dnia 2 lipca 2015r., znak: [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazywał ponownie, że zobowiązana J. S. z przyczyn podanych w postanowieniu nie legitymuje się prawem do legalnego wykonania obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1304/14, ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz aktów podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury, oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości, przy czym wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie niniejszej nie nastąpiły jednakże zmiany stanu faktycznego i prawnego, które upoważniałyby do odstąpienia od respektowania dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot (ten sam organ), nie ma podstaw do wystawiania odrębnego wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji.

Artykuł 29 § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku stwierdzonego ostateczną decyzją administracyjną otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W art. 29 § 1 u.p.e.a. został przewidziany obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który powiązany jest z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także z podstawami umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy

Z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, że zobowiązany może wnieść zarzuty w terminie siedmiu dni. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu do złożenia zarzutu na podstawach tam wskazanych powoduje bezprzedmiotowość lub bezskuteczność czynności zobowiązanego i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie takiego zarzutu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt II FSK 2615/10, Lex Omega nr 1410622 oraz z dnia 27 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1435/10, Lex Omega nr 1113603, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2013r., sygn. akt I SA/Kr 1345/13, Lex Omega nr 1383901 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt I SA/Gd 638/13, Lex Omega nr 1363697).

Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Z porównania treści art. 33 § 1 oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. wynika, że część podstaw zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi również przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek albo z urzędu. W tym zakresie brak zgłoszenia zarzutu przez zobowiązanego nie zwalnia organu egzekucyjnego od badania, czy nie zachodzą przeszkody dla prowadzenia postępowania. Również te podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zobowiązany mógł zgłosić w formie zarzutów, ale nie uczynił tego w terminie, winny być rozważone przez organ egzekucyjny z urzędu. Brzmienie art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazuje bowiem wyraźnie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się powyższe zagadnienie w taki właśnie sposób. Wskazuje się, że unormowanie art. 29 u.p.e.a. nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wtedy, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1419/10, Lex Omega nr 1132078). Podstawy do umorzenia postępowania powinny być zatem badane na każdym etapie sprawy, w szczególności przed zastosowaniem środków egzekucyjnych

W zakresie dopuszczalności prowadzenia egzekucji i ewentualnego zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego organy egzekucyjne winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Czynności wyjaśniające nie zostały uregulowane w przepisach u.p.e.a., stąd zgodnie z art. 18 tej ustawy, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu wyjaśniającym znaczenie będą zatem mieć przede wszystkim przepisy art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, co wynika z art. 126 k.p.a. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Zaskarżonym w sprawie niniejszej aktem administracyjnym jest postanowienie organu drugiej instancji zainicjowane złożonym w terminie ustawowym zażaleniem J. S. na postanowienie organu egzekucyjnego o wymierzeniu zobowiązanej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego.

Rozpoznając sprawę ponownie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ drugiej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym wystąpiły okoliczności mające stanowić o niedopuszczalności egzekucji z uwagi na niewykonalność obowiązku z powodu przeszkód natury prawnej. Za takie przeszkody uznał okoliczność, iż J. S. nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem działki nr [...], obr. [...] w Z., na której zlokalizowany jest objęty obowiązkiem rozbiórki kiosk owocowo-warzywny, obecnie należącej do Gminy Miasta Z.

Powyższe stanowisko organu drugiej instancji jest jednakże błędne. Zostało ono wyrażone bez przeprowadzenia właściwej wykładni przepisów, jak i bez dokładnej analizy oraz wyjaśnienia stanu faktycznego. Dla jego poparcia powołano co prawda pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 389/15, który jednakże został wydany nie tylko w innej sprawie, ale przede wszystkim na gruncie stanu faktycznego zupełnie odmiennego, niż występujący w niniejszej sprawie. Teza o możliwości wystąpienia nieusuwalnej przeszkody do prowadzenia egzekucji o charakterze prawnym została wypowiedziana w powyższym wyroku w sytuacji, gdy obowiązkowi rozbiórki garażu zrealizowanego jako obiekt tymczasowy w myśl jednej decyzji o pozwoleniu na budowę mogły sprzeciwiać się prawa innego podmiotu, który uzyskał odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę tego samego garażu, na podstawie tego samego projektu budowlanego, w której to decyzji brak było jednakże zastrzeżenia, że garaż będzie stanowił obiekt tymczasowy, zaś organy administracji publicznej nie rozważyły i nie wyjaśniły bliżej tych okoliczności. Taki stan ani choćby zbliżony nie występuje jednak w niniejszej sprawie.

W nauce prawa przyjmuje się zasadnie, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (zob. D.R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex/el. 2010, komentarz do art. 59, pkt 3.6.3.).

Istotną cechą niewykonalności obowiązku z przyczyn natury prawnej jest zatem istnienie nie każdej przeszkody, lecz przeszkody nieusuwalnej w realizacji egzekwowanego obowiązku.

Taka przeszkoda nie wystąpiła jak dotąd w niniejszej sprawie. Z przedstawionych akt postępowania egzekucyjnego wynika bowiem konsekwentne dążenie Gminy Miasto Z. od 2011 r. do wykonania przez J. S. obowiązku rozbiórki kiosku owocowo-warzywnego na działce [...], obr. [...] w Z., zastrzeżonego w decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 1991 r., znak: [...], określonego w doręczonym jej upomnieniu z dnia 15 maja 2012 r., a potem tytule wykonawczym. Również w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy po uchyleniu postanowienia Wojewody M. z dnia 3 lipca 2014 r., znak [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1304/14, uzyskano stanowisko Gminy Miasto Z., które nie upoważnia do uznania, że wystąpiły nieusuwalne przeszkody prawne do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności, odpowiadając na wezwanie Wojewody Małopolskiego z daty 30 czerwca 2015 r., zna: [...] Gmina Miasto Z. poinformowała, że jest zarówno właścicielem, jak i posiadaczem działki nr [...], obr. [...] Z., już w przeszłości udostępniła J. S. klucze do budynku na przedmiotowej nieruchomości celem jego rozbiórki, a wobec niedokonania takich prac zażądała zwrotu kluczy. Wskazała równocześnie, że jeżeli J.S. ponownie zwróci się do Gminy Miasto Z. z wnioskiem o udostępnienie kluczy w celu dokonania rozbiórki, zostaną one jej niezwłocznie udostępnione.

W aktach administracyjnych brak zatem dowodów pozwalających na uznanie, że Gminy Miasto Z. sprzeciwia się realizacji przez J. S. obowiązku objętego tytułem wykonawczym, albo że czyni jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające jego wykonanie, względnie uchyla się od koniecznego współdziałania polegającego na udostępnieniu nieruchomości w celu rozbiórki kiosku owocowo-warzywnego, który jest częścią składową gruntu.

W świetle powyższych okoliczności za zasadne należy uznać zarzuty skargi Zaskarżoną decyzję wydano bowiem zarówno z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego błędna wykładnię jak i z naruszeniem przepisów procedury mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach i dowolną ocenę dowodów, skutkujących nieprawidłowym uznaniem, że J. S. nie ma możliwości wykonania rozbiórki budynku tymczasowego, którego była inwestorem, gdyż nie jest właścicielem ani posiadaczem nieruchomości, na której jest on posadowiony.

Stwierdzone w ramach kontroli uchybienia przepisom prawa stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., o czy orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie merytoryczne rozpatrzenie zażalenia J. S. na postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku niepieniężnego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.