Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1314/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz w takiej samej części uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 § 2, art. 174, art. 145 § 1 ppkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8 i 77 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 799/07 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oznaczonej pkt. II; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0340 ha, położonej w obr. [...] jednostka ewidencyjna N. m. Kraków; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. O. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 799/07 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu dz. ewid. [...] o powierzchni 0,1919 ha, położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna N., zaś dalej idącą skargę oddalił.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Starosta Krakowski decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 229a i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a, odmówił zwrotu na rzecz C. O., J. O. i A. O. działki nr [...] o pow. 0,0340 ha, położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków oraz części działki nr [...] o pow. 0,1919 ha, położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że w dniu [...] marca 2001 r. wyżej wymienieni wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonych jako parcele I kat. [...] i [...] objęte Lwh [...] b. gm. kat. K., które zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno – Administracyjny w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] mocą dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 z późn. zm.) na rzecz Skarbu Państwa, stanowiące własność K. z C. Z., z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu N. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa – N. w Krakowie z [...] czerwca 1993 r. sygn. akt [...] ustalono, iż spadek po K.Z., na podstawie ustawy nabyła córka E. O. w całości, natomiast spadek po zmarłej E. O. na podstawie ustawy nabyli mąż C. O. oraz synowie J. O. i A. O. po 1/3 części. Wskazano również, że w sprawie zwrotu powyższej nieruchomości została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu [...] grudnia 2002 r. decyzja nr [...], mocą której orzeczono o zwrocie działki ewid. [...] obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków, stanowiącej poprzednio parcelę gruntową I kat [...] oraz odmówiono zwrotu części działek ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków oraz dz. ewid. [...] obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków, stanowiących poprzednio – stosownie do ustaleń poczynionych przez Prezydenta Miasta Krakowa – parcelę gruntową I kat [...] b. gm. K. Następnie, w wyniku kontroli instancyjnej, powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, natomiast Wojewoda Małopolski mając na uwadze, iż aktualnie właścicielem działek ewid. [...] obr. 10 oraz [...] obr. 44, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] jest Gmina Miejska w Krakowie, działając na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 3 kpa postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu działek ewid. nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji organ rozpoznając sprawę ponowie w zakresie wyznaczonym wskazanym postanowieniem ustalił, że planem podziału nr ewid. [...] z [...] lutego 1973 r., parcela l.kat. [...] o pow. 0,0347 ha b. gm. kat. K. zniosła się do parceli katastralnej l. kat. [...] o pow. 4,1282 ha, a następnie parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele l. kat. [...] o pow. 1,0630 ha, l .kat. [...] o pow. 0,7792 ha i l.kat. [...] o pow. 2,2860 ha. Natomiast planem podziału nr ewid. [...] parcela katastralna l.kat. [...] o pow. 1,0630 ha podzieliła się na parcele l.kat. [...] o pow. 0,7465 ha i l.kat. [...] o pow. 0,3165 ha. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych – z operatu nr [...] z [...] marca 1982 r. dla obrębu [...], parcela l. kat. [...] o pow. 0,7465 ha weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. N. m. Kraków. Z kolei operatem podziału z dnia [...] lipca 2002 r. nr ks.rob. [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2002 r. nr [...], działka nr [...] o pow. 1,0523 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,2983 ha, nr [...] o pow. 0,0651 ha, nr [...] o pow. 0,0548 ha, nr [...] o pow.0,0872 ha, nr [...] o pow. 0,0055 ha, nr [...] o pow. 0,0340 ha, nr [...] o pow. 0,4815 ha i nr [...] o pow. 0,0259 ha obręb [...], jedn. ewid. N. m. Kraków i podział ten został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. W oparciu o powyższy projekt podziału nieruchomości ustalono, że działce nr [...] o pow. 0,0340 ha odpowiada parcela katastralna l. kat. [...] , która stanowiła pierwotnie parcelę l. kat. [...]. Natomiast na podstawie wykazu zmian gruntowych – równoważników zawartym w operacie z [...] maja 1990 r. nr [...] ustalono, iż planem podziału nr ewid. [...] z [...] maja 1953 r. parcela l. kat. [...] o pow. 1,0977 ha b.gm.kat. K. podzieliła się na parcele: l.kat. [...] o pow. 0,8858 ha, l.kat. [...] o pow. 0,0018 ha i l.kat. [...] o pow. 0,2101 ha. Parcela l. kat. [...] b.gm.kat. K. zgodnie z wykazem zmian gruntowych – równoważników z operatu [...] nr ks. rob. [...] z [...] stycznia 1993 r., weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków, która tym samym operatem podzieliła się na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. zgodnie z wykazem zmian gruntowych znajdującym się w operacie [...] z [...]. 05. 1990 r. wraz z innymi weszła w skład działki nr [...] pół. w obr. 9, jedn. ewid. N. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych-równoważników z operatu [...] z [...] stycznia 1998 r., działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków powstały z parcel: l.kat. [...], I kat. [...], l. kat. [...], l.kat. [...] i l.kat. [...]. W dalszej części organ zaznaczył, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą złożyć wyłącznie jej poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Z kolei za poprzedniego właściciela, w rozumieniu art. 4 pkt. 4 ustawy, uważa się osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Brzmienie zatem powołanego przepisu przesądza, że poprzednim właścicielem, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest osoba, której odjęto prawo własności do nieruchomości na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu, zaś na podstawie analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej ustalono, że wnioskowana do zwrotu część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków nie powstała z wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1951 r. nr [...] parceli l. kat. [...] b.gm.kat. K. i wobec tego C. O., J. O. i A. O. nie przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o zwrot części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków. Z kolei odnosząc się do kwestii zwrotu działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków powstałej z parceli l. kat. [...] b.gm.kat. K. organ wskazał, że parcela l. kat. [...] została wywłaszczona na budowę kombinatu [...], co potwierdza m. in. protokół z [...] listopada 1950 r. sporządzony w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania za nieruchomości położone w gm. kat. K. i w dokumencie tym wskazano, iż nieruchomości położone w gm. kat. K., wyszczególnione w obwieszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1950 r. [...], co do których zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, są przeznaczone na cele budowy kombinatu [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2001 r. ustalono, że wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] wchodzi w skład działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. N. m. Kraków i obejmuje teren zagospodarowany jako ogródki działkowe Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" i teren ten ogrodzony jest metalową siatką z nasadzeniami warzywnymi i owocowymi. W dalszej części ustalono – na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nr [...] z lipca 1973 r. – że ogród działkowy "[...]" został założony przez Zjednoczenie Budownictwa Przemysłowego "[...]" w Krakowie zgodnie z decyzją Prezydium Dzielnicowej RN N. w Krakowie z [...] listopada 1972 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny pracowniczego ogrodu działkowego przy ul. [...] i stosownie do jej tresci oraz protokołem zdawczo – odbiorczym z [...] września 1973 r., parcela l.kat. [...] została przekazana Zjednoczeniu Budownictwa Przemysłowego "[...]" w użytkowanie nieodpłatne, na czas nieokreślony. W treści decyzji stwierdzono również, iż przedmiotowy teren w dniu przekazania stanowił grunt orny, nieogrodzony i niezabudowany i w związku z tym uznano, że w okresie od daty wywłaszczenia powyższej parceli, czyli od 1951 r. do daty urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" w 1973 r., cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Jednakże zwrot wyżej wymienionej nieruchomości nie jest możliwy w związku z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zgodnie z jego treścią art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Natomiast art. 229 cyt. ustawy stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.), nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, przy czym koniecznym warunkiem jest, aby zrealizowany na nieruchomości inny cel, również mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, wynikała bezpośrednio z treści art. 1 ust. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) i stosownie do treści tego ostatniego przepisu, gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia, przy czym przepis art. 1 ust. 4 uznaje ogrody działkowe za urządzenia użyteczności publicznej. Biorąc zatem pod uwagę sposób zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] jako teren pracowniczego ogrodu działkowego (obecnie rodzinnego) oraz dopuszczalność wywłaszczania nieruchomości na ten cel zgodnie z przepisami ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych organ uznał, iż wszelkie warunki niedopuszczalności roszczenia o zwrot przedmiotowej działki określone w art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione i roszczenie o zwrot nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji, J. O., A. O. i C. O., zarzucili zaskarżonej decyzji błędne określenie celu wywłaszczenia i wskazali, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na budowę miasta N. i kombinatu [...]. W dalszej części podali, że ze względu na brak rozpoczęcia realizacji celu w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaistniały przesłanki zbędności wywłaszczonych nieruchomości, a to pozwala na ich zwrot. Równocześnie stwierdzili, że w zaskarżonej decyzji brak jest informacji co do dalszego podziału działki nr [...], która jako część byłej parceli l. kat. [...] jest nadal przedmiotem wniosku o jej zwrot, a która według ich ustaleń stała się częścią działki ewid. nr [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu podał, że na podstawie wykazu zmian gruntowych – równoważników z operatu [...] z [...] stycznia 1998 r., działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków powstały z parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], I. kat. [...], l. kat. [...] oraz l.kat. [...] i z tego względu wnioskowana do zwrotu część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków, nie powstała z wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K., a zatem skarżący, jako spadkobiercy ustawowi po E. O., która nabyła spadek na podstawie ustawy po K. Z. – właścicielce wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli gruntowej I kat. [...], a także parceli gruntowej I kat. [...], nie są uprawnieni do występowania z wnioskiem o zwrot części przedmiotowej działki, oznaczonej obecnie jako dz. ewid. Nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. m. Kraków. W dalszej części odnosząc się do zarzutu dotyczącego celu wywłaszczenia parcel I kat. [...] oraz I kat [...] organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy kombinatu [...], co wynika z obwieszczenia Prezydium WRN w Krakowie z [...] listopada 1950 r. Nr [...] oraz protokołu z [...] listopada 1950 r. sporządzonego w celu dokonania ustaleń dotyczących odszkodowania za nieruchomości położone w b. gm. K. Zaznaczono również, że w świetle obowiązującego w powojennej Polsce ustawodawstwa, realizacja pracowniczych ogrodów działkowych pełniących funkcję obiektów użyteczności publicznej, jakkolwiek nie stanowiła celu wywłaszczenia w dniu wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno – Administracyjny w Krakowie (tj. w dniu [...] listopada 1951 r.) orzeczenia wywłaszczeniowego Nr [...], dokonanego na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27 poz. 197 i Nr 55 , poz. 458), to jednak w dniu, w którym wydano przedmiotową decyzję wywłaszczeniową, obowiązywała ustawa z dnia 7 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, która w art. 1 ust. 4 stanowiła, że pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3, gminie służyło prawo nabywania odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Tym samym należy uznać, iż powstanie pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej obecnie jako dz. ewid. Nr [...] obr [...], jedn. ewid. N. m. Kraków, wypełnia przesłanki zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacji z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej sytuacji organ pierwszej instancji wydał prawidłową decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zakwestionował ustalenia, że część działki nr [...] nie stanowi części składowej zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...], a ponadto zarzucił, iż odmowa zwrotu działki nr [...] jest niezgodna z prawem, gdyż przepisy art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji, nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym już wyżej wyroku uznał, że skarga w części rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy zwrotu części działki ewid. [...] o pow. 0,1919 ha obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków na rzecz C. O., J. O. i A. O. jest uzasadniona i z tego powodu, w tej części, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono natomiast, że obydwie decyzje we wskazanym wyżej zakresie zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności ważnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia podkreślając, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a obowiązki zakreślone w tym przepisie precyzuje przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący o obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast w rozpoznawanej sprawie w części dotyczącej odmowy zwrotu na rzecz C. O., J. O. i A. O. części dz. ewid [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków organy – mimo dokonanych ustaleń – nie dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie przedstawienia wszystkich zmian gruntowych obejmujących wywłaszczoną nieruchomość, która w dniu jej wywłaszczenia oznaczona była jako parcela gruntowa I kat 316 b. gm. K., celem nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy jakakolwiek część nieruchomości oznaczona obecnie jako dz. ewid. [...] obr. [...] jedn. ewid. N. powstała z parceli gruntowej I kat [...] b. gm. K. Przede wszystkim nie ustalono, jakie oznaczenia aktualnie posiada parcela gruntowa I kat. [...], która powstała z podziału parceli gruntowej I kat [...], bowiem – jak wynika z danych z wykazu zmian gruntowych – równoważników, zawartych w operacie z [...] maja 1990 r. nr [...] oraz zgodnie z planem podziału ewid. [...] z [...] maja 1953 r. – parcela gruntowa I kat [...] podzieliła się na parcele gruntowe I kat: [...],[...] i [...]. Uwzględniając powyższe dane, organy I i II instancji ustaliły następnie dalsze przekształcenia parceli gruntowych I kat [...] i [...], jednakże pominęły dalsze przekształcenia, jakim podlegała następnie parcela gruntowa I kat [...]. Natomiast z załączonego do przedłożonych akt administracyjnych wykazu zmian gruntowych – równoważników z operatu [...][...] z [...] stycznia 1998 r. nie można w sposób jednoznaczny ustalić, jakie były poprzednie oznaczenia nieruchomości oznaczonej aktualnie jako dz. ewid. [...], bowiem wykaz ten jest mało czytelny w szczególności w odniesieniu do przedmiotowej dz. ewid. [...]. Uwzględniając fakt, iż dz. ewid. [...] graniczy z dz. nr ewid. [...] (co wynika z kopii mapy ewidencyjnej ob. [...] N sporządzonej [...] października 2006 r.), która – jak ustaliły organy – w części powstała z parceli gruntowej I kat [...] stanowiącej pierwotnie część wywłaszczonej dz. ewid. I kat. [...], należy przy ponownym rozpoznaniu sprawy jednoznacznie wyjaśnić, czy działka ewid. [...] w jakiejś części nie powstała z wywłaszczonej parceli gruntowej I kat. [...] , a w szczególności z jej części tj. z parceli gruntowej I kat [...]. Natomiast co do pozostałej części, odnoszącej się do odmowy zwrotu na rzecz C. O., J. O. i A. O. działki ewid. [...] o pow. 0,0340, położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków stwierdzono, że przeprowadzona kontrola sądowa nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przy ich wydawaniu, gdyż organy w sposób szczegółowy i nie budzący wątpliwości ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo zastosowały art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 ab initio, poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli w myśl przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei w myśl art. 229 cyt. ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jednocześnie zgodnie z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis art. 229 cyt. ustawy stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Stosownie zatem do przytoczonych wyżej przepisów w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, a w szczególności art. 229a w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzonym w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. ustawodawca uznał, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje, gdy przed 1 stycznia 1998 r. – tj. dniem wejścia w życie cyt. ustawy – wydana została decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. To z kolei oznacza to, że wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi także wtedy, gdy wprawdzie cel ten nie został zrealizowany, ale zrealizowany został inny cel publiczny, który w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł stanowić podstawę wywłaszczenia nieruchomości. Zatem organy prawidłowo ustaliły, na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, że parcela gruntowa I Kat [...] odpowiada aktualnie działce ewid. [...] obr. [...] N. m. Kraków i jest to niesporne w sprawie. Nadto wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona aktualnie dz. ewid. [...], jest zagospodarowana jako ogródki działkowe Pracowniczego Ogrodu działkowego "[...]" i z oględzin powyższej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] września 2001 r. wynika, że cały teren działki jest podzielony na ogródki działkowe, na których znajdują się altany, zaś przez teren ogrodu przebiega rurociąg wodny, a ogród ma charakter stałego ogrodu pracowniczego. Z ustaleń poczynionych w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z lipca 1973 r. nr [...], ogród działkowy "[...]" został założony przez Zjednoczenie Budownictwa Przemysłowego "[...]" w Krakowie zgodnie z decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej N. w Krakowie z [...] listopada 1972 r. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy ogród powstał w 1973 r. a więc w okresie od 1951 r. do 1973 r. i w związku z tym cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej aktualnie jako dz. ewid. [...], nie został zrealizowany. Słusznie zatem – w ocenie Sądu – ustalono, że w sprawie nie zaszły warunki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako dz. ewid. [...] mimo stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie miały miejsce przesłanki do ustalenia zbędności przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 ustawy, bowiem jakkolwiek w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1951 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno – Administracyjny w Krakowie ustalony został inny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości niż realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, pełniących funkcje obiektów użyteczności publicznej, to jednak w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 ust. 4 powyższej ustawy, pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej, a zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Stwierdzenie powyższych okoliczności wyklucza – stosownie do art. 229a w zw. z 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy bowiem uznać, że powstanie pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" na terenie nieruchomości aktualnej oznaczonej jako dz. ewid. [...], stanowiło realizację innego celu publicznego niż został określony w decyzji wywłaszczeniowej, przy czym ten inny cel publiczny mógł być zrealizowany w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, a to uzasadnia odmowę zwrotu przedmiotowej działki.

Od powyższego wyroku J. O. wniósł skargę kasacyjną w części dotyczącej pkt II i III wyroku, tj. w części oddalającej skargę dotyczącą odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0340 ha położonej w obr. [...] jednostka ewidencyjna N. m. Kraków oraz zasądzającej częściowy zwrot kosztów postępowania zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisu art. 145 § 1 ppkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 kpa,

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 229a w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie przepisu prawa materialnego art. 136 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem rozpoznania jego skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego oraz o zasądzenie na rzecz adw. J. M. kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w żadnej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd zauważając zasadę wyrażoną w art. 7 kpa, nie odnalazł jej jednak w stosunku do części swojego rozstrzygnięcia odnoszącego się do działki [...] o pow. 0,0340, położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków, bowiem w zaskarżonej decyzji nie wskazano w sposób wyraźny celu wywłaszczenia, który powinien być określony w sposób jasny i precyzyjny. Ponadto skoro nie zrealizowano celu (celów) określonych w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno – Administracyjny w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r. w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś inny cel publiczny w postaci ogródków działkowych zrealizowany został w 1973 r., to należało uznać, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 cyt. ustawy. W dalszej części skarżący kasacyjnie podniósł, że również realizacja innego celu w rozumieniu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, została obwarowana tymi samymi warunkami wynikającymi z treści art. 137 i – w jego ocenie – nie można traktować przepisu art. 229a oraz 229, umieszczonych w przepisach przejściowych ustawy, jako samoistnych, zwłaszcza wobec bezpośredniego odesłania do art. 136 ust. 3 cyt. ustawy. Zrealizowanie zatem innego celu nie wyklucza uznania nieruchomości za zbędną. Jednocześnie zauważył, że art. 136 umacnia konstytucyjną zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych, bowiem w sposób wyraźny statuuje zasadę użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Następnie podniesiono, że stanowiący podstawę orzeczenia Sądu oraz organów pierwszej i drugiej instancji art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, budził wiele wątpliwości natury konstytucyjnej i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2007, poz. 216) wskazano, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu należy traktować jako konsekwencję treści art. 21 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza wywłaszczenie jedynie na cele publiczne i tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia w decyzji i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zatem Sąd – zdaniem skarżącego kasacyjnie – winien zastosować art. 229a w zw. z art. 229 cyt. ustawy, mając na względzie powyższe rozważania i to tym bardziej, że w związku z nieprecyzyjnym ustaleniem celu wywłaszczenia, należało zbadać zasadność przesłanek, którymi kierowały się organy. Jednocześnie podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 orzekł, iż art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Zatem z faktu tego wynika, że choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, zaś derogowana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego norma nadal obowiązywała w systemie prawnym, to jednak została zastosowana w sposób niewłaściwy. Jednocześnie – jak wskazano w skardze kasacyjnej – nie ustalono w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 8 oraz 77 k.p.a., zaś Sąd akceptując powyższe uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, dopuścił się obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 1, która miała istotny wpływ na wynik sprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zatem skoro skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jak już wyżej przytoczono, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisów art. 145 § 1 ppkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., jednakże nie może on zostać uwzględniony, bowiem stwierdzić należy, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie posiada jednostki redakcyjnej w postaci podpunktu 1. Z kolei punkt 1 przedmiotowego paragrafu zawiera trzy jednostki redakcyjne oznaczone literami a), b) oraz c). Wymaga zatem podkreślenia, iż koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany, jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy, został naruszony, a także, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej zaś sprawie, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ppkt 1 P.p.s.a., nie wskazując przy tym konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji i z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania podniesiona przez skarżącego kasacyjnie, musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu. Nie jest bowiem spełniony warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia w sytuacji, gdy wymusza się na Sądzie snucie domysłów co do intencji skarżącego w przedmiocie przepisu, który skarżący miał ewentualnie na uwadze, podnosząc zarzut ich naruszenia. Reasumując, przepis ów winien być wyraźnie wskazany przez Sąd (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSA i WSA 2004/1/9).

Natomiast zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 229a w zw. z art. 229 oraz art. 136 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i zasadnicze znaczenie w kwestii rozpatrzenia powyższego zarzutu posiada wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) stwierdzający niezgodność z Konstytucją art. 229a cytowanej ustawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 586/08), które to stanowisko skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela: "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bez względu na to, czy zostało wydane w postępowaniu wszczętym pytaniem prawnym, wnioskiem czy skargą konstytucyjną ma moc powszechnie obowiązującą również w tym sensie, że oddziałuje ono na wszelkie toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą jest że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym dzienniku i z tym właśnie dniem – o ile jest ono orzeczeniem negatywnym – niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia (problem ten szeroko omówiony został: M. Florczak – Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 193-198; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2008, s.41-64)."

Skoro zatem sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 6/05 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Nr 59, poz. 369 w dniu 9 kwietnia 2008 r., to art. 229a ustawy z tym właśnie dniem utracił swoją moc obowiązującą, zaś w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wraz z aktami sądowymi wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego po tej dacie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1007/07 (niepubl.), uwzględniając regulację zawartą w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP – dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany, jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny (wsteczny), wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Zatem w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku, a rozpoznawanej sprawie dotyczy to art. 229a ustawy, który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną zarówno kwestionowanej decyzji administracyjnej jak i zaskarżonego wyroku.

Stąd też, skoro stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji i przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., nie budzi wątpliwości, to można było uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części oznaczonej w pkt II oraz rozpoznać skargę skierowaną do tegoż Sądu przez J. O., a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0340 ha, położonej w obr. [...] jednostka ewidencyjna N. m. Kraków, sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem skutków prawnych powstałych po wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 oraz przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie wniosek pełnomocnika o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarbu Państwa za wykonaną pomoc prawną, w myśl art. 250 P.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 – 261 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a w sprawie kosztów na podstawie 209 w zw. z art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.