Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 560/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1 pkt 1 i  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 138  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w Warszawie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nakazującej inwestorowi J. G. usunięcie nieprawidłowości polegającej na zabudowie części ogólnodostępnego korytarza znajdującego się na XI piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w W. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał J. G. usunięcie nieprawidłowości zabudowy części korytarza ogólnodostępnego znajdującego się na XI piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w W. poprzez zamontowanie drzwi wejściowych do pomieszczenia powstałego w wyniku zabudowy w sposób wskazany w aneksie do opinii sporządzonej w dniu 22 czerwca 2004 r. a dotyczącej dokonanej zabudowy części przedmiotowego korytarza w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 23 października 2003 r. J. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako: PINB dla [...]) o zalegalizowanie zabudowy części korytarza w budynku przy ul. Z. w W., podając, iż "orientacyjnie zabudowy dokonano w 1992 roku".

W związku z ww. pismem przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu 25 listopada 2003 r. przeprowadził oględziny zabudowy korytarza, w trakcie których stwierdzono istnienie zabudowy o wymiarach 300 cm x 188 cm, polegającej na wykonaniu ścianki grubości 15 cm przy lokalu nr [...] oraz wykonaniu ścianki grubości 15 cm wraz z otworem drzwiowym o wymiarach 85 x 200 cm. Do protokołu oględzin nr 3828 J. G. oświadczył, że zabudowa powstała w 1992 r.

Pismem z dnia 9 lutego 2004 r. organ powiatowy zawiadomił, że toczy się wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zabudowy części korytarza przyległego do lokalu [...] w budynku mieszkalnym przy ul. Z. w W..

PINB dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. nałożył na J. G. obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanej zabudowy, uwzględniającej kwestię, czy w obecnym stanie nie powoduje ona niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych odnoszącej się do wykonanej zabudowy. W dniu 19 lipca 2004 r. zobowiązany przedstawił dokumenty żądane powyższym postanowieniem.

PINB dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016), nakazał J. G.i rozbiórkę dwóch ścianek grubości 0,15 m (jedna z otworem drzwiowym 80 x 200 cm), wybudowanych samowolnie na korytarzu ogólnodostępnym znajdującym się na XI piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w W..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: [...] WINB, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji – z powodu błędnej podstawy prawnej i nieprawidłowej kwalifikacji robót jako remontu zamiast przebudowy.

PINB dla [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi J.G. usunięcie nieprawidłowości polegającej na zabudowie części ogólnodostępnego korytarza znajdującego się na XI piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w W..

[...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania – z powodu naruszenia art. 10 k.p.a.

Następnie PINB dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi J. G. usunięcie nieprawidłowości polegającej na zabudowie części ogólnodostępnego korytarza znajdującego się na XI piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w W..

J. G.wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż kolizję skrzydła drzwiowego z drogą ewakuacyjną do dźwigu towarowo-osobowego, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego pomieszczenia, można zlikwidować przestawiając drzwi tak, aby otwierały się do wnętrza przedmiotowego pomieszczenia, co jest gotów wykonać natychmiast.

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej jako: Prawo budowlane), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazał J. G. usunięcie nieprawidłowości zabudowy części korytarza ogólnodostępnego znajdującego się na XI piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. Z. w W., poprzez zamontowanie drzwi wejściowych do pomieszczenia powstałego w wyniku zabudowy w sposób wskazany w aneksie do opinii sporządzonej 22 czerwca 2004 r., a dotyczącej dokonanej zabudowy części przedmiotowego korytarza w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji [...] WINB podkreślił, iż postępowanie toczyło się na skutek wniosku J. G. dotyczącego zalegalizowania dokonanej w warunkach samowoli zabudowy korytarza. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia stosownej oceny technicznej wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych.

Inwestor przedstawił opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 8 lipca 2004 r., z której wynika, iż przedmiotowa zabudowa nie narusza przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jednoznacznego ustalenia w ocenie organu wymagała zatem osoba inwestora, czas wykonania inwestycji oraz ustalenie i poparcie stosownym materiałem dowodowym, czy inwestor posiadał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Organ wskazał ponadto, iż w aktach sprawy znajduje się także opinia z dnia 22 czerwca 2004 r. dotycząca dokonanej zabudowy części korytarza, stwierdzająca, że zabudowa korytarza z przeznaczeniem na pomieszczenie gospodarcze w budynku przy ul. Z. (piętro XI) w W. pod względem bezpieczeństwa konstrukcji została wykonana prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa. Opinia ta została uzupełniona o aneks, z którego wynika, że skrzydło drzwiowe otwierające się na zewnątrz powoduje kolizję ze skrzydłem drzwiowym dźwigu towarowo-osobowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego pomieszczenia. Aneks do ww. opinii zawiera propozycję przełożenia skrzydła drzwiowego, tak aby otwierała się do wewnątrz pomieszczenia.

W ocenie organu odwoławczego przełożenie skrzydła drzwiowego przedmiotowego pomieszczenia doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa zabudowa z drzwiami otwierającymi się do wewnątrz pomieszczenia nie będzie naruszała przepisów obowiązującego prawa, w tym również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ podkreślił nadto, iż w sytuacji, w której przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, zastosowanie będzie miał art. 50 i 51 zamiast art. 66, który dotyczy utrzymania obiektów budowlanych. Stwierdził, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zmierzającym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych nie polegających na budowie nowego obiektu lub jego części, nie jest zobligowany do badania posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania cywilnoprawnego.

Podsumowując stwierdził, iż skoro organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący, a wydana decyzja nie narusza przepisów procedury – organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postępowania i orzeczenia tego samego obowiązku dokładnie sprecyzowanego z powołaniem właściwej podstawy prawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." w W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie interesu prawnego MSM "E.";

2) naruszenie interesu faktycznego MSM "E.";

3) naruszenie art. 51 i 52 oraz 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.;

4) naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji [...] WINB nr [...] i utrzymanie w mocy decyzji PINB [...] nr [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie dokonanej zabudowy korytarza.

Podniosła, iż przesłane z inicjatywy Spółdzielni stanowisko nie zostało uwzględnione w uzasadnieniu decyzji, nie była więc traktowana w toczącym się postępowaniu jako strona, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., czym naruszony został jej interes prawny jako współwłaściciela budynku przy ul. Z.. To, iż organ nie jest zobligowany do badania posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, narusza interes faktyczny współwłaścicieli części wspólnej budynku, jakimi są Spółdzielnia oraz 17 właścicieli wyodrębnionych lokali. Skarżąca podkreśliła, iż PINB dla [...] wyraźnie zaznaczył, że korytarz stanowi drogę ewakuacyjną, a wszelkie przeszkody i zabudowy stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa, w tym życia i zdrowia osób tam zamieszkałych. Dlatego też w ocenie skarżącej dokonaną zabudowę należy rozebrać, a nie adaptować do poprawnego stanu technicznego, ponieważ nawet po zmianie kierunku otwierania drzwi, zabudowa ta nadal będzie stwarzać zagrożenie. Skarżąca poddała w wątpliwość aktualność wykonanej w 2004 r. opinii. W jej ocenie, działanie organu polegające na niedokonaniu oceny przedłożonej opinii technicznej oznacza, że w istocie sprawę rozstrzygnął autor opinii, a nie powołany do tego organ administracji, przez co naruszony został art. 7 k.p.a. Nadto podkreśliła, iż sporna zabudowa stworzyła zagrożenie pożarowe mieszkańców poprzez przecięcie systemu komunikacyjnego na piętrze (zmiana funkcji korytarza na pomieszczenie gospodarcze). Część korytarza została pozbawiona dostępu światła dziennego i wystąpiła konieczność całodobowego doświetlenia (na koszt lokatorów). Brak dostępu do okna pozbawił korytarz możliwości wietrzenia. Po wykonaniu zabudowy powstały ograniczone warunki bezpieczeństwa dla lokatorów, szczególnie dotyczy to lokatorki mieszkania nr [...], ponieważ wejście do jej mieszkania, po wykonaniu zabudowy, znalazło się w głębi nieoświetlonej części korytarza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż przedmiotem postępowania było doprowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową korytarza do stanu zgodnego z prawem. Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, który to przepis nie stanowi podstawy do żądania od inwestora przedłożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. strony prezentowały dotychczasowe stanowiska. Nadto pełnomocnik uczestnika postępowania J. G., wnosząc o oddalenie skargi, złożył m.in. odpis umowy najmu zawartej w dniu 10 lutego 2000 r. na okoliczność, iż skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową "E." w W. łączy stosunek obligacyjny, Spółdzielnia ma pełną świadomość zabudowy i czerpie z tego tytułu korzyści majątkowe.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy pominął całkowicie fakt, iż zgodnie z oświadczeniami J. G. zabudowa korytarza miałaby nastąpić w 1992 r., czyli w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślono, że stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji dodał, że zbadanie przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego nie może opierać się wyłącznie na wnioskach zawartych w ocenie technicznej opracowanej na zlecenie strony, bez ustosunkowania się do tych wniosków i skonfrontowania ich z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a także bez wnikliwego rozważenia zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą. Kwestia zastosowania odpowiedniego reżimu prawnego winna być zatem poprzedzona adekwatnymi ustaleniami organu w przedmiocie jednoznacznego ustalenia czasu wykonania inwestycji, jak również osoby inwestora, oraz ustalenia i poparcia stosownym materiałem dowodowym, czy inwestor posiadał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Sąd dodał, że nie wyjaśniono całokształtu okoliczności sprawy oraz niedostatecznie wnikliwie oceniono materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym twierdzenia skarżącej Spółdzielni, odnoszące się do nieuwzględnienia przy jej wydawaniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74 poz. 836). Niewystarczającym było bowiem jedynie odwołanie się w treści decyzji do złożonej przez J. G. opinii z dnia 22 czerwca 2004 r. opatrzonej późniejszym aneksem. Opinia ta jest lakoniczna, nie odnosi się w ogóle do istotnych kwestii, które winny być przedmiotem analizy organu, tj. czy przedmiotowa zabudowa narusza przepisy ww. rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r., zarówno w zakresie użytkowania obiektu i znajdujących się w nim pomieszczeń zgodnie z przeznaczeniem, jak i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, utrzymania obiektu w odpowiednim stanie estetycznym, higieniczno-sanitarnym oraz możliwości spełniania założonych funkcji budynku. Powyższe okoliczności zostały wskazane jako niezbędne do wyjaśnienia sprawy w ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. [...] WINB (rozstrzygnięcie kasatoryjne). Obecnie ten sam organ odstąpił od poglądów wyrażonych w powyższym rozstrzygnięciu, nie podając jednak przyczyn zmiany swojego stanowiska, tym samym naruszając art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. Sąd dodał, że treść złożonej przez stronę opinii technicznej budzi wątpliwości, zasadnym będzie przeprowadzenie postępowania celem wyjaśnienia stanowiska osób trzecich, których uzasadnionego interesu dotyczy przedmiotowa zabudowa korytarza, właścicieli poszczególnych lokali budynku, a przede wszystkim skarżącej Spółdzielni. Podmioty te są współwłaścicielami części wspólnych budynku, a zatem zabudowa korytarza może wpływać bezpośrednio na zakres ich uprawnień. W szczególności należy wyjaśnić, czy rzeczywiście postępowanie legalizacyjne toczy się przy konsekwentnym sprzeciwie Spółdzielni, czy też równolegle wyrażała ona konkludentną zgodę na istnienie przedmiotowej zabudowy, pobierając z tego tytułu czynsz, na co wskazywałaby treść umowy najmu zawartej z J. G.w dniu 10 lutego 2000 r. Organ winien ocenić wszelkie oświadczenia Spółdzielni, a także J. G., mając na uwadze treść ww. umowy i dokonując oceny jej wartości dowodowej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: J. G. i [...] WINB.

J. G. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 37 a contrario i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U z 1974, nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2011 r., która mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji, uzasadniając kwestionowany wyrok, nie wyciągnął z poczynionych przez siebie ustaleń właściwych wniosków, uznając z przesadną ostrożnością, iż należy dokonać szeregu dalszych czynności wyjaśniających, które nie są konieczne, bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w dostatecznym stopniu opisuje stan faktyczny sprawy i pozwala na zajęcie przez sąd administracyjny pozytywnego stanowiska wobec uchylonej skarżonym wyrokiem decyzji. Obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, powstał przed 1 stycznia 1995 r., pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Inwestor realizując zabudowę części korytarza nie legitymował się decyzją udzielającą mu pozwolenia na budowę. W konsekwencji do zabudowy będzie miał zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przewidujący przymusową rozbiórkę spornego obiektu budowlanego jedynie w określonych, wskazanych w ustawie przypadkach, przy czym wykonana zabudowa części korytarza nie spełnia żadnej z tych przesłanek. Teren, na którym powstała zabudowa, jest pod takową przeznaczony, zabudowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a jedynie potencjalne niebezpieczeństwo, jakim jest zagrożenie pożarowe, które wykluczyła opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 8 lipca 2004 r. Sporna zabudowa nie powoduje niebezpieczeństwa pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zgodnie bowiem z aneksem do opinii z dnia 18 sierpnia 2004 r. jedyny jej aspekt negatywny polega na kolizji drzwi zabudowy ze skrzydłem drzwiowym dźwigu towarowo-osobowego, znajdującego się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Jest to jednak usterka usuwalna, wymagająca jedynie przełożenia skrzydła drzwiowego zabudowy tak, aby otwierało się do wewnątrz pomieszczenia, co całkowicie zlikwiduje zaistniałą kolizję. Zdaniem autora skargi kasacyjnej należało wprawdzie zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz uchylona przez WSA decyzja [...] WINB w swej istocie była prawidłowa, mimo wadliwego uzasadnienia i powoływania się na niewłaściwe przepisy prawa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej zarzucił:

– naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez uznanie, iż w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie, a polegających na zabudowie części korytarza, mają mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.;

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez sformułowanie błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie sformułowany przez sąd zarzut o konieczności stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest chybiony, a zalecenia wynikające z tego zarzutu co do dalszego postępowania w sprawie nieprawidłowe. Podkreślono, że wskazana przez sąd pierwszej instancji konieczność stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do przedmiotu niniejszej sprawy narusza przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który wyraźnie stanowi o konieczności stosowania przepisów dotychczasowych (poprzedniej ustawy) jedynie w odniesieniu do obiektów (zdefiniowanych w art. 3 ustawy), które w warunkach samowoli zostały wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r., a takim obiektem nie jest sporna ścianka działowa. Dodano, że art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów tej ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych w dacie jej wejścia w życie, zatem tym bardziej należy ją stosować do spraw które zostały wszczęte po tej dacie. Błędnego zalecenia Sądu co do stosowania przepisów nieobowiązującej ustawy nie łagodzi zawarte w uzasadnieniu zdanie o konieczności dokonania ustaleń w przedmiocie czasu wykonania inwestycji, jak również osoby inwestora, oraz ustalenia i poparcia stosownym materiałem dowodowym czy inwestor posiadał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Takie ustalenia zostały bowiem dokonane poprzez przyjęcie roku 1992 jako daty wykonania prac, a osoby J. G. jako inwestora – a ustalenia te nie były przez nikogo kwestionowane. Także fakt wykonania prac bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie jest przedmiotem sporu. Dokonywanie zatem tego rodzaju ustaleń jest zbędne a ich dokonanie mogłoby prowadzić jedynie do zbędnego przedłużenia postępowania. Tym bardziej, że ustalenia te w zakresie daty wykonania prac nie mają znaczenia dla zastosowania reżimu prawnego, z uwagi na ich charakter nie pozwalający na przypisanie im cech obiektu budowlanego. Z powyższymi zarzutami wiąże się nierozerwalnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zastosowanie się bowiem do zaleceń sądu co do stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. na mocy przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego obecnie obowiązującego spowoduje prowadzenie postępowania w celu sprawdzenia istnienia bądź nie istnienia przesłanek normy prawnej, która stanowiłaby nieprawidłową podstawę prawną i doprowadziłoby do wydania decyzji w oparciu o przepisy nie mające zastosowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." w W. wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2168/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2623/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej organu.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna, dotycząca zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy norm prawa materialnego zawartych w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., nie może być uznana za prawidłową. Sąd II instancji wskazał, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do stanów zastanych w dniu 1 stycznia 1995 r., wypełniających hipotezę normy prawnej z art. 48 ustawy i nie może być stosowany do przypadków innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, w szczególności do art. 51.

Objętych niniejszą sprawą robót budowlanych, polegających na wzniesieniu ścianki działowej z otworem drzwiowym, stanowiącej zabudowę części korytarza w budynku wielorodzinnym, nie można zakwalifikować jako budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Samowolnie zrealizowane przez J. G. roboty budowlane odpowiadają pracom polegającym na przebudowie, zdefiniowanej w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nieuprawniona więc była ocena sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji winien przyjąć jako materialnoprawny wzorzec kontroli Prawo budowlane z 1994 r., oceniając, czy ustalenia poczynione przez organ dają podstawę do zastosowania trybu przewidzianego przepisem art. 51 Prawa budowlanego. Pamiętając przy tym, iż przepis art. 51 w ust. 7 tej ustawy pozwala, by przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 art. 51 stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. A więc, czy na organie spoczywa obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, który należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 p.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska.

Dalej podał, że jeżeli sąd I instancji oceni, iż ustalenia organu nie są kompletne, celowym będzie uzupełnienie przez organ postępowania wyjaśniającego. W szczególności przez odniesienie się do złożonych przez inwestora dowodów w postaci oceny technicznej i opinii przeciwpożarowej, które winny być poddane fachowej weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego i ocenione pod względem ich przydatności dla zastosowania właściwego trybu i środka przewidzianego przepisami prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie winien ocenić, czy stan faktyczny i prawny obliguje go do wydania jednego z nakazów określonych w pkt 1 ust. 1 tego przepisu. Dopiero po wykluczeniu możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ winien poddać ocenie okoliczności sprawy w aspekcie istnienia podstaw do wydania decyzji administracyjnej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakładając taki obowiązek w decyzji, organ powinien je określić w sposób konkretny, samodzielnie precyzując rodzaj i zakres czynności lub robót budowlanych koniecznych do realizacji, aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Nie jest natomiast prawidłowe określenie tych obowiązków przez odesłanie do oceny technicznej przedłożonej przez inwestora. Zwrócił przy tym uwagę, że organ, odwołując się do znajdującego się w aktach sprawy "aneksu do opinii sporządzonej 22.06.2004 r.", nie oznaczył go jako załącznika do tej decyzji. Brak takiego oznaczenia, przy takim sformułowaniu osnowy decyzji, może z kolei rodzić wątpliwości co do zakresu i sposobu, w jaki mają zostać wykonane nakazane roboty budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi natomiast podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast, jeśli organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. To w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, ale nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Inaczej, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia (samowolna zmiana sposobu użytkowania) właściwy organ na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a w tym oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane.

Sąd II instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów skargi, będzie zobowiązany poddać pod rozwagę organu ocenę, czy zabudowanie części ogólnodostępnego korytarza przez wykonanie ścianki działowej nie doprowadziło do zmiany sposobu jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie działalności związanej z użytkowaniem obiektu budowlanego lub jego części wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego. W szczególności, czy taki sposób użytkowania tej części obiektu ze względu na interes jego dotychczasowych i obecnych użytkowników oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd pierwszej instancji winien zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję orzekał, reformatoryjnie i zmienił przedmiot postępowania administracyjnego, tym samym, w tym zakresie postępowanie stało się jednoinstancyjne, co narusza art. 15 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a organ drugiej instancji uchylił tę decyzję i wydał nową decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, od której strony nie miały już możliwości złożenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Ponownie rozpoznając skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w W., dokonując oceny zaskarżonej decyzji i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności uznać należy – zgodnie z wiążącą Sąd wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. – że w przedmiotowej sprawie samowolnie zrealizowane przez J.G. roboty budowlane, polegające na wzniesieniu ścianki działowej z otworem drzwiowym stanowiącej zabudowę części korytarza w budynku wielorodzinnym, winny być zakwalifikowane jako prace polegające na przebudowie, zdefiniowanej w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Nadto, również mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji [...] WINB stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska, stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2).

Jak zaś stanowi art. 51 ust. 3 tej ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ nadzoru budowlanego, weryfikując działania inwestora, do których zastosowanie mają przepisy art. 51 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności winien ocenić, czy wystąpiły przesłanki obligujące do zastosowania jednego z nakazów określonego w pkt 1 ust 1 tego przepisu. Ustalenie, iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie przepisów prawa, powoduje, że obowiązkiem organu jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ nie rozważył w sposób wszechstronny, czy w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, które skutkować winno wydaniem jednego z nakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy, z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia w pierwszej kolejności wystąpienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, których wykluczenie było niezbędnym warunkiem do rozważenia w dalszej kolejności zasadności wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Ponadto w ocenie Sądu ustalenia, w oparciu o które organ zastosował tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego, nie są kompletne. Organ odwoławczy wykluczył wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przyjmując za organem I instancji, iż zasadne jest prowadzenie postępowania zmierzającego do doprowadzania robót budowlanych związanych z zabudową korytarza do stanu zgodnego z prawem. [...] WINB powołał się na nałożony na inwestora postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] obowiązek przedstawienia stosownej oceny technicznej wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych. Wskazał, że inwestor przedstawił opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 8 lipca 2004 r., z której wynika, iż przedmiotowa zabudowa nie narusza przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Powołał się ponadto na treść opinii z dnia 22 czerwca 2004 r. dotyczącej dokonanej zabudowy części korytarza, stwierdzającej, że zabudowa korytarza z przeznaczeniem na pomieszczenie gospodarcze w budynku przy ul. Z. (piętro XI) w W. pod względem bezpieczeństwa konstrukcji została wykonana prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa. Dodał, że opinia ta została uzupełniona o aneks, z którego wynika, że skrzydło drzwiowe otwierające się na zewnątrz powoduje kolizję ze skrzydłem drzwiowym dźwigu towarowo-osobowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego pomieszczenia. Aneks do ww. opinii zawiera propozycję przełożenia skrzydła drzwiowego, tak aby otwierała się do wewnątrz pomieszczenia.

Na podstawie wymienionych wyżej dokumentów organ przyjął, że przełożenie skrzydła drzwiowego przedmiotowego pomieszczenia doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa zabudowa z drzwiami otwierającymi się do wewnątrz pomieszczenia nie będzie naruszała przepisów obowiązującego prawa, w tym również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu, poprzestając jedynie na przytoczeniu treści powyższych dokumentów i bezrefleksyjnym uznaniem postawionych w nich stwierdzeń za słuszne, organ naruszył obwiązek wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego wynikający z art. 7 k.p.a.. [...] WINB zaniechał dokonania fachowej weryfikacji całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym złożonych przez inwestora dowodów, przede wszystkim pod kątem ich przydatności dla zastosowania właściwego trybu i środka przewidzianego przepisami Prawa budowlanego. Koniecznym jest zatem dokonanie wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności czy przedstawione przez inwestora opinia techniczna i opinia przeciwpożarowa odnoszą się do istotnych kwestii, które winny być przedmiotem analizy organu oraz charakteru prawnego aneksu do opinii technicznej z dnia 18 sierpnia 2004 r.

Jeżeli wyniki przeprowadzonego postepowania wyjaśniającego w tym zakresie wykluczą możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ winien poddać ocenie okoliczności sprawy w aspekcie istnienia podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym pamiętać należy, że nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2262/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Za błędne należy uznać określenie tych obowiązków przez – jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji – odesłanie do oceny technicznej przedłożonej przez inwestora.

Nie ma racji [...] WINB stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, organ nie jest zobligowany do badania posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością cele budowlane, gdyż kwestie te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania cywilnoprawnego. Przywołać w tym miejscu warto, trafnie wskazaną także przez sąd II instancji , uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza jednak konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, kwalifikując dane oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, zaś jego złożenie jako czynność procesową. Doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może zatem polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, teza powyższej uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. nie stanowi, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Nie można bowiem wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu – w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Jak podkreślił dalej Naczelny Sąd Administracyjny, nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego, oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem.

Organ winien zatem rozważyć, czy zabudowanie części ogólnodostępnego korytarza przez wykonanie ścianki działowej nie doprowadziło do zmiany sposobu jego użytkowania, na co wskazał także skarżący ponosząc, że zabudowa spowodowała zmianę sposobu użytkowania części obiektu, tj. korytarza ogólnodostępnego na pomieszczenie gospodarcze. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie działalności związanej z użytkowaniem obiektu budowlanego lub jego części wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego. W szczególności organ winien ustalić, czy taki sposób użytkowania tej części obiektu ze względu na interes jego dotychczasowych i obecnych użytkowników oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja [...] WINB podlega uchyleniu również z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a organ drugiej instancji uchylił tę decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydał nową decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, winien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie.

Organy, ponownie rozpoznając sprawę, winny uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu.

Z przyczyn powyżej przedstawionych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.