Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1697/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a, w związku z art. 32
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 19 § 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 208/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 208/22 oddalił skargę M. P. (zwana dalej "skarżącą") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek oddala skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. organ odmówił skarżącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Organ I instancji uznał, że u skarżącej nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s."; nie wykazano zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego skarżącej; nie wskazano, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; nie wykazano, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły Panią możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2022 r. organ uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2021 r. i odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek. Organ wskazał, że w sentencji decyzji z [...] grudnia 2021 r. błędnie wskazano kwotę odsetek za zwłokę od nieopłaconych przez skarżącą w terminie składek na Fundusz Pracy, tj. 145 zł zamiast 117 zł, a tym samym nieprawidłowo określono (zawyżono) łączną kwotę zobowiązania. Nadto wskazał, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ stwierdził również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej "rozporządzenie MGPiPS").

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 208/22 oddalił skargę skarżącej.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności z tytułu zaległych składek.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budzą zastrzeżeń ustalenia organu administracji nie tylko odnośnie stanu zaległości skarżącej, ale także sytuacji materialno-bytowej skarżącej, w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego wspólnie z matką, wysokości dochodów matki, kosztów utrzymania gospodarstwa domowego, zobowiązań pieniężnych, braku oszczędności i majątku skarżącej, jej sytuacji zdrowotnej. Wyjaśnienie tych okoliczności odbyło się zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów prawa i w sposób nie budzący zastrzeżeń Sądu.

W niniejszej sprawie organ administracji trafnie uznał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Nie zachodzą również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów wskazujących na zaistnienie jakichkolwiek okoliczności wymienionych w tym przepisie. Sąd doszedł również do przekonania, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - według informacji widniejących w CEIDG 13 sierpnia 2020 r. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zawieszonej z dniem 30 września 2019 r. Brak jest również majątku, z którego obecnie można egzekwować należności, ale jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku następców prawnych (rodzice). Nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. - w związku z nieopłaceniem składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze o zm.)

Dyrektor ZUS Oddział w Szczecinie wszczął wobec skarżącej przymusowe dochodzenie należności, w ramach którego dokonano zajęcia wierzytelności z należącego do skarżącej rachunku bankowego w R. S.A. oraz nadpłaty podatku w Drugim Urzędzie Skarbowym w Szczecinie, co nie doprowadziło do wyegzekwowania zadłużenia. Brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jednak jeszcze o całkowitej ich nieściągalności. Zaległości zostały bowiem objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, więc nie można uznać ich za całkowicie nieściągalne. Postępowanie egzekucyjne nie zostało również ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne. Jednocześnie, gdy prowadzone przez ZUS przymusowe dochodzenie należności w dalszym ciągu będzie bezskuteczne, to istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których Dyrektor Oddziału ZUS nie ma uprawnień. Stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby, w związku z powyższym, na obecnym etapie przedwczesne.

Sąd podkreślił, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia, tylko jest skutkiem nieopłacenia przez skarżącą w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu jest rozważenie wykazanych przez stronę okoliczności i dokonanie ich oceny pod względem istnienia przesłanek umorzeniowych. Z tego obowiązku organ wywiązał się w sposób należyty. Podkreślić bowiem należy, iż mimo, że katalog przesłanek, o których mowa w § 3 Rozporządzenia ma charakter otwarty, to organ nie ma obowiązku poszukiwania okoliczności umorzenia należności, a jedynie dokonania oceny okoliczności wskazanych przez stronę. Skarżąca w toku postępowania nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych. Skarga sprowadza się wyłącznie do polemiki z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organy administracji oraz z treścią decyzji. Skarżąca nie wykazała, że uregulowanie należności z tytułu nieopłaconych składek doprowadzi do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast okoliczność, że skarżąca nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, że dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone.

Sąd podzielił również stanowisko organu, że sytuacja skarżącej jest trudna, stąd nie jest możliwa jednorazowa spłata zadłużenia, bez uszczerbku dla sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny (matka), jednakże możliwa jest spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu poprzez zawarcie układu ratalnego, w sytuacji gdy skarżąca podejmie zatrudnienie. Zdaniem Sądu, zasadnie organ odniósł sytuację skarżącej do podstawowego wskaźnika służącego do oceny kryterium ubóstwa jakim jest kwota określająca minimum socjalne. Uzyskiwane przez matkę skarżącej dochody w postaci emerytury w wysokości 916,07 zł netto są aktualnie jedynym źródłem utrzymania. Przy czym skarżąca i jej matka nie korzystają ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych czy celowych dedykowanych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej. Powyższe okoliczności wskazują, że mimo, iż wykazany dochód w gospodarstwie domowym kształtuje się na poziomie znacznie niższym od ustalonego minimum socjalnego, które wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 14 grudnia 2021 r. w III kwartale 2021 r. wynosiło dla dwuosobowego gospodarstwa zarówno pracowniczego 2.225,96 zł i emeryckiego 2.209,56 zł, to skarżąca i jej matka są w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa. W ocenie Sądu organ zasadnie zaakcentował w ten sposób, że postawa skarżącej wydaje się w takich okolicznościach nieracjonalna i niekonsekwentna. Z jednej strony bowiem skarżąca domaga się przerzucenia na Skarb Państwa kosztów prowadzonej działalności gospodarczej, a z drugiej strony pozostaje pasywna w kwestii możliwości pozyskania wsparcia należnego osobom w trudnej sytuacji materialnej.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W treści zaskarżonej decyzji organ odniósł się do emerytury otrzymywanej przez matkę skarżącej i minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa. W sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżąca nie posiada obecnie żadnego źródła dochodu, a mieszkanie, w którym mieszka skarżąca stanowi w ½ własność matki i w ½ własność ojca, co wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości pod nr [...]. Mając na uwadze powyższe, z uwagi na brak dochodu skarżąca nie ponosi zatem wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Należy zatem zauważyć, że istotą prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia należności jest ustalenie rzeczywistych dochodów osoby zobowiązanej, jak i realnych obciążeń jakie ponosi. skarżąca wskazała we wniosku, że gospodarstwo domowe prowadzi z mamą, natomiast nie wykazała rzeczywistej kwoty ponoszonych kosztów utrzymania przez gospodarstwo domowe, a także posiadanych aktywów i pasywów. Jak wskazała sama skarżąca w piśmie do organu, połowę kosztów za media pokrywał do tej pory ojciec. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił zatem, że osoba, która decyduje się na złożenie wniosku o umorzenie, winna liczyć się z tym, że będzie musiała przedstawić swoją sytuację rodzinną i majątkową (a więc także osób, z którymi zamieszkuje i gospodaruje), natomiast w toku prowadzonego postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających wysokość dochodów osób zamieszkujących ze skarżącą pod wspólnym adresem – ojca i brata – oraz dokumentów z tytułu ponoszonych przez nich kosztów. Również Sąd podkreślił, że skarżąca w zakresie ilości osób tworzących wspólne gospodarstwo domowe jest nie konsekwentna i jej zeznania są wewnętrznie sprzeczne.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosował przepisy u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego. Sąd dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia uznał, że organ, w ramach prawidłowo rozumianego uznania administracyjnego, właściwie rozważył przesłankę zarówno ważnego interesu strony jak też interesu publicznego, zachowując odpowiednie proporcje jednego i drugiego interesu, uwzględniając również konkretne okoliczności tej sprawy. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierzetelnej ocenie materiału dowodowego, który wskazuje na bardzo ciężką sytuację finansową, zdrowotną i rodzinną zobowiązanej i jej Mamy. Wyrokowi zarzuciła, iż stwierdzono w nim, iż zobowiązana nie wykazała, iż z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęło by to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny.

- Sąd I instancji za organem przyjął, iż dochód 916 zł na dwie osoby, to stan faktyczny, w którym sytuacja finansowa, pozwala zaspokoić potrzeby egzystencji w sytuacji, gdy od lat egzystencja jest zagrożona, na co wskazują dokumenty dotyczące egzekucji komorniczych, dokumenty potwierdzające pożyczki na życie, dokumenty z urzędu miasta potwierdzające długi za opłaty, dokumenty PIT za poprzednie lata.

- wyrok Sądu I instancji nie odniósł się do jej zarzutów w skardze, bez odpowiedzi pozostawił zarzut, iż na podstawie materiału dowodowego dokumentującego ciężką sytuację finansową, organ "wyprowadził" domniemanie, iż 916 zł dochodu, oznacza iż potrzeby są zaspokajane.

- art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust 1 pkt 1-3 Rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu decyzji organu za zasadne, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z wyjątkowo ciężkiej sytuacji zdrowotnej, materialnej oraz rodzinnej wynika, iż zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, pomimo braku całkowitej ściągalności.

2. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a w zw. z art. 138 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że WSA w Szczecinie dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, gdy powinien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja była wadliwa i powinna być uchylona, co nie miało miejsca, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

- art. 151 w zw. z art. 145 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA w Szczecinie było stwierdzenie naruszenia art. 28 ust. 1 oraz ust.3a w zw. z § 3 Rozporządzenia,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA w Szczecinie było stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na tym, że: organ nie przeprowadził pełnego i wszechstronnego postępowania dowodowego,- skoro organ ustalił, iż dochód 916 zł netto na dwie osoby nie stanowi zagrożenia egzystencji, przyjmując domniemanie, iż zobowiązana i jej Mama dysponują środkami finansowymi pozwalającymi na przeżycie i zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencji, chociaż na bieżące życie zaciągnięto pożyczki, toczą się postępowania egzekucyjne nie wyjaśnił wszystkich, istotnych okoliczności sprawy.

- organ błędnie ocenił materiał dowodowy, w zakresie, w jakim należało ustalić czy spełniły się przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 u.s.u.s. Zdaniem skarżącej, spełniła ona przesłanki umorzenia, wykazano iż spłata nie jest możliwa gdyż nie były by zaspokajane potrzeby egzystencji, zresztą nie są zaspokajane potrzeby materialne od lat. Rozporządzenia, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Faktem jest, iż organ przyjął, iż zobowiązana i jej Mama, nie znajdują się w sytuacji zagrożenia egzystencji a spłata jest możliwa (z dochodu na dwie osoby kwota około 916 zł netto). WSA w Szczecinie tą "ocenę" zaaprobował, pomimo, iż dochód, pożyczki, egzekucje komornicze dowodzą, iż zobowiązana i jej Mama znajdują się w sytuacji zagrożenia egzystencji i brak jest jakiejkolwiek możliwości spłaty

W związku z powyższym, zaskarżyła wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2022 r. oddalający skargę w całości. Wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie lub zmianę wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, jak również zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na rozpoznanie istoty sprawy. Autorka skargi kasacyjnej podniosła, że zostały w sprawie pominięte dokumenty i informacje wskazujące na trudną sytuacje materialną, zadłużenie oraz bezkrytyczne przyjęcie, że kwota 916 złotych stanowi wystarczającą wartość pieniężną do zaspokojenia potrzeb egzystencji dwóch osób.

Tych zarzutów nie sposób podzielić.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję odmawiającą umorzenia odsetek od nieopłaconych składek za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 13.736,00 złotych.

Na wstępie należy przypomnieć, że swoboda wyboru rozstrzygnięcia przez organ zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość tego działania podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. Jest nią nieściągalność należności, która występuje w okolicznościach wymienionych w ustawie. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników, do których zalicza się również skarżąca, potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu zaakceptowania decyzji organu wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia MGPiPS będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, tamże). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/11, tamże). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Rozważania zawarte w powyższych wyrokach są adekwatne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącego umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autorka skargi kasacyjnej nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazała dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia odsetek od nieopłaconych składek za osobę ubezpieczoną. Organ rozważył w swojej decyzji wszystkie argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Ocena ta nie była oparta o błędnie ustalone okoliczności faktyczne, ale o te, które wynikały z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez skarżącą. Uwzględniono fakt pobierania przez matkę skarżącej emerytury, stan rodzinny skarżącej, jej zobowiązania i stan majątku. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że trafnie ZUS zauważył, iż co prawda zadeklarowany przez skarżącą stan materialny jest trudny, jednak nie korzysta ona, ani jej matka ze wsparcia finansowego w formie zasiłków stałych, okresowych, czy celowych dedykowanym rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił także, że skarżąca nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych w ZUS z żadnego tytułu. W aktach sprawy brak jest wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, gdyż nie wykazano żadnych przeszkód do podjęcia przez skarżącą pracy, która również nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił także, że matka skarżącej jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt, a kwota przyznanego jej świadczenia wynosi obecnie 1.317,51 zł brutto. Z uwagi na fakt, że emerytura podlega potrąceniom windykacyjnych, to wypłacana kwota świadczenia wynosi 916,07 zł netto. Uzyskiwane w ten sposób dochody są aktualnie jedynym źródłem utrzymania skarżącej i jej matki. W złożonym oświadczeniu "o stanie rodzinnym i majątkowym..." nie podano jednocześnie, aby dwuosobowe gospodarstwo skarżącej ponosiło jakiekolwiek stałe wydatki związane z utrzymaniem. Równocześnie w toku postępowania, na podstawie danych widniejących w bazie PESEL - KEP, organ ustalił, że pod wskazanym przez skarżącą w składanych wnioskach adresem: [...] , [...], zamieszkują jeszcze ojciec skarżącej – Z. Z. oraz jej brat A. Z. Ustalono, że ojciec skarżącej posiada własne źródło dochodu w postaci świadczenia z ZER MSWiA oraz wynagrodzenie za pracę w P. S.A., natomiast brat skarżącej poza tym, że pobiera rentę, to prowadzi jeszcze pozarolniczą działalność gospodarczą. Skarżąca nie dostarczyła jednak dokumentów potwierdzających wysokości ich dochodów, a także ponoszonych przez nich kosztów, np. z tytułu utrzymania domu, opłat eksploatacyjnych lub spłaty ewentualnie posiadanych zobowiązań pieniężnych. Nie przedstawiono również pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Z informacji przedstawionych we wniosku wynika również, że skarżąca prowadziła do września 2019 r. działalność gospodarczą. Jednocześnie pomimo wskazywanej konieczności stałego leczenia z powodu problemów zdrowotnych nie wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Uwzględniając powyższe, w szczególności podkreślany brak wykazania przez skarżącą źródeł pozwalających na finansowanie przez nią wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem, opłatami za mieszkanie, które zajmuje wraz z matką oraz de facto z ojcem i rodzeństwem, nie sposób zarzucić organowi oraz Sądowi I instancji dowolności w ocenie, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa oraz uznania, że sytuacja materialna ma charakter definitywny. Argumenty podane w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych z oczywistych względów pomijają, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczone, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej stanowczości i ostrożności w dysponowaniu nimi. Zaakcentować należy, że odsetki za zwłokę stanowią rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek, a uregulowanie części, czy nawet całości zadłużenia, nie może być premiowane umorzeniem odsetek za zwłokę. A biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania odsetek od zaległych składek, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne, gdyż niezasadnym byłoby czynienie z instytucji umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty zaległości.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na swobodną jego ocenę oraz podjęcie decyzji w granicach uznania administracyjnego. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja wskazuje, że organ przed wydaniem decyzji dokonał wnikliwej analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej strony, a tym samym wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku – wszechstronnego rozważenia przesłanek umorzenia należności. To, że wynik tego postępowania nie dał oczekiwanego przez stronę rezultatu nie świadczy jeszcze o tym, że doszło do naruszenia przepisów prawa. Umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. jest możliwe jedynie wówczas, gdy ziści się jedna z przesłanek "całkowitej nieściągalności". Na dzień orzekania przez Sąd I instancji nie wystąpiła żadna z przesłanek "całkowitej nieściągalności". Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała też, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek, o których mowa w § 3 pkt 1 – 3 rozporządzenia MGPiPS. Umorzenie zobowiązań publicznoprawnych jest instrumentem, z którego organy musi korzystać wyjątkowo rozważnie, po wyważeniu interesu zobowiązanego z interesem społecznym. Rezygnacja przez Państwo z należnego mu dochodu prowadzi bowiem do osłabienia realizacji zobowiązań finansowanych Państwa, których źródłem są m.in. wpłaty ze składek społecznych. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o zastosowanie ulgi o najdalej idących skutkach prawnych (definitywne zwolnienie z zobowiązań) musi wziąć pod uwagę nie tylko sytuację materialną, rodzinną oraz zdrowotną zobowiązanego, ale również inne okoliczności, związane ze sprawą, chociażby dotychczasową postawę zobowiązanego przy realizacji ciążących na nim zobowiązań. W okolicznościach sprawy wnioskowane do umorzenia należności obejmują wieloletni okres regularnego nieuiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, co może wskazywać na uczynienie przez zobowiązanego z tego tytułu dodatkowego źródła dochodu. Taka postawa nie jest zjawiskiem pożądanym, godzi bowiem w sprawiedliwość społeczną. Powyższe okoliczności uzasadniały zaakceptowanie ich przez Sąd I instancji, jako działanie zgodne z prawem, co w efekcie słusznie doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. W konsekwencji, wobec nieuznania zarzutu procesowego, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji wymienionych w nim przepisów u.s.u.s. i rozporządzenia MGPiPS.

Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono częściowo w wysokości 900 zł, na które składało się wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).