Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1665/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 349/12 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "G." Spółki z o.o. w S. 1 200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami:

1.1. Wyrokiem z 20 czerwca 2012r. w sprawie II SA/Gl 349/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2011r. nakładającą na G. Sp. z o.o. w S.u (skarżąca) karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

1.2. Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. w trakcie przeprowadzonej u skarżącej kontroli stwierdził m.in. naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. nr 125, poz. 874 ze zm. dalej u.t.d.), polegające na braku okazania do kontroli wykresówek lub dokumentów uzasadniających nieposiadanie wykresówek przez kierowcę, R. G., w łącznej ilości 39 sztuk za wskazane dni w lutym i marcu 2011r. Na usprawiedliwienie tej okoliczności skarżąca złożyła kopię postanowienia Policji w S. z [...] maja 2011r o umorzeniu dochodzenia w sprawie zaboru w celu przywłaszczenia saszetki z zawartością m.in. tarcz tachografu na szkodę skarżącej.

1.3. Decyzją z [...] września 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., powołując się na art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz na ustalenia protokołu kontroli, nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 26.300 zł, na którą składała się m.in. kara w wysokości 19.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek R. G. (39 sztuk x 500 zł – lp. 11.4. pkt 1 załącznika do u.t.d.). Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, w którym skarżąca kwestionowała obciążenie jej karą pieniężną w wysokości 22.500 zł, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie i wymierzył karę pieniężną w łącznej wysokości 21.000 zł. Organ podał, że na nałożoną karę składa się kara w kwocie 1.500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, oraz kara w kwocie 19.500 zł z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W kwestii naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówek, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i uznał karę w wysokości 19.500 zł za zgodną z prawem. Przywołał w tym kontekście art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 7a rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z 20 grudnia 1985r w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L z dnia 31 grudnia 1985r. dalej Rozporządzenie 3821/85) oraz na art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92 poz. 897 ze zm). Odnosząc się do kwestii kradzieży wykresówek, organ odwoławczy przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że przedsiębiorca ma obowiązek okazać wykresówki lub dokument świadczący o nieprowadzeniu pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Późniejsze okazanie dokumentów nie może stanowić podstawy do nie nakładania sankcji z tego tytułu. Przedsiębiorca ma ponadto bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek oraz innych dokumentów ewidencjonujących czas pracy kierowców. Organy inspekcji nie mają obowiązku wnikania w przyczyny nieokazania odpowiednich dokumentów. W ocenie organu przedmiotowe wykresówki nie były prawidłowo zabezpieczone, a przedsiębiorca nie dochował należytej staranności w zakresie ich przechowywania. Podniósł, że prowadzone przez Policję dochodzenie dotyczyło Ł. T., którego dokumenty zostały skradzione 28 marca 2011r z pojazdu należącego do skarżącej. Wykresówki R. G. powinny znajdować się w przedsiębiorstwie, a nie w pojeździe, którym dysponował inny pracownik. Organ wskazał, że kierowca musi być w stanie okazać, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówki obejmujące bieżący dzień i poprzednie 28 dni. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego nie ma zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy drogowe był w stanie przewidzieć możliwość powstania przedmiotowych naruszeń.

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji

2.1. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części, w jakiej nakłada na nią karę pieniężną w kwocie 19.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie.

2.2. Zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011r., w związku z art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4 oraz l.p. 11.4. załącznika do u.t.d., art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 Rozporządzenia 3821/85, art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej K.p.a.) przez nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 19.500 zł, gdy nieokazanie dokumentów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć i za które nie można przypisać jej odpowiedzialności. Uzasadniając skargę podniosła, że brakujące wykresówki zostały skradzione, co zgłoszono Policji, która po przeprowadzeniu dochodzenia umorzyła postępowanie z powodu nie wykrycia sprawcy. Wszystkie te zdarzenia miały miejsce jeszcze przed zawiadomieniem przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie. W ocenie skarżącej okoliczność kradzieży uzasadnia zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż zaszła przesłanka wyłączająca możliwość nałożenia kary pieniężnej.

2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 20 czerwca 2012r uchylił częściowo zaskarżoną decyzję.

3.2. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, przywołując zasady ogólne określone w K.p.a., stwierdził, że kwestia przyczyn nieokazania wykresówek lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez R. G. podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie została w sposób dostateczny wyjaśniona przez orzekające organy inspekcji drogowej.

3.3. Sąd wskazał, że w świetle obowiązujących w dacie orzekania przepisów, podmiot prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego miał obowiązek przechowywać wykresówki przez co najmniej rok po ich użyciu. Od odpowiedzialności z tytułu naruszenia tego obowiązku, podobnie jak i w przypadku innych naruszeń przepisów o transporcie drogowym, przewoźnik mógł być zwolniony, jeżeli wykazał niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, skutkiem których doszło do naruszenia tych przepisów (art. 93 ust. 7 u.t.d.). Istotą tego zwolnienia pozostaje ustalenie, czy przedsiębiorca miał wpływ na naruszenie przepisów i to, czy mógł przewidzieć wystąpienie okoliczności lub zdarzeń, które stały się przyczyną naruszenia.

Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. nie opiera się na negatywnej przesłance postępowania administracyjnego powodującej niemożność jego wszczęcia. Postępowanie zostaje wszczęte, jednak skutkiem stwierdzenia niemożności przewidzenia przez przewoźnika zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie prawa, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Odpowiedzialność administracyjna określona w przepisach u.t.d. nie ma charakteru absolutnego (automatycznego). Naruszający przepisy może się uwolnić od tej odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie dopuścić. Sąd podniósł, że jako kryterium uzasadniające zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. sądy administracyjne przyjmują należytą staranność przedsiębiorcy. Okoliczności egzoneracyjne określają stany faktyczne, które wyłączają, zbliżoną do odpowiedzialności obiektywnej, odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Mają one zastosowanie na gruncie prawa administracyjnego właśnie przez wprowadzenie do u.t.d. przesłanek określonych w art. 93. ust. 7. Dla uwolnienia się od odpowiedzialności przez przewoźnika wystarczające jest wykazanie przynajmniej jednej z okoliczności wymienionych w tym przepisie.

3.4. Sąd wskazał, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, iż nieokazanie do kontroli wykresówek dokumentujących czas pracy R. G. spowodowane było ich kradzieżą przez osobę trzecią (nieznanego sprawcę) w dniu 28 marca 2011r. oraz powoływała się na fakt zawiadomienia organów ścigania o dokonanej kradzieży oraz na postanowienie o umorzeniu dochodzenia. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa zgłoszono kradzież m.in. saszetki z zawartością tarcz tachografu na szkodę skarżącej (niezależnie od skradzionych innych przedmiotów Ł. T.). Sąd wskazał, że organy obu instancji nie podjęły w toku postępowania żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie uznając, iż nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których skarżąca nie była w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek, a fakt nieokazania wykresówek musiał spowodować określoną kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej ustawą wysokości.

3.5. Sąd uznał powyższe stanowisko organów za błędne. W sytuacji bowiem, gdyby przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że nieokazanie wykresówek kierowcy w czasie kontroli w przedsiębiorstwie było spowodowane nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorcy okolicznościami, tj. okolicznościami, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, organ nie mógłby takich ustaleń pominąć przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż mogłaby to być podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie tego naruszenia (art. 93 ust. 7 u.t.d.). Sąd przyznał, że obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Zauważył jednak, że w większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, czy do utraty wykresówek doszło wskutek nieprawidłowej organizacji pracy w firmie skarżącego. Nie ustalono, czy skarżąca (pracodawca) dołożyła należytej staranności organizując i kontrolując sposób wykonywania pracy przez kierowcę. W ocenie Sądu organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń i nie przedstawiły dowodów wskazujących, że skarżąca mogła przewidzieć powstanie naruszenia, co było konieczne z uwagi na prezentowane przez nią w toku postępowania stanowisko zmierzające do uwolnienia się od odpowiedzialności. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, na którą zwraca uwagę skarżąca, że zarówno kradzież, jak i postępowanie przed organami ścigania miały miejsce przed zawiadomieniem o kontroli w przedsiębiorstwie, co wyklucza ewentualne twierdzenie, że kradzież została zgłoszona na potrzeby niniejszego postępowania.

3.6. Sąd zauważył ponadto, że organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, kierowców zatrudnionych u skarżącej, w tym R. G., jedyną jednak okolicznością, której dotyczyło przesłuchanie było nieprawidłowe operowanie selektorem. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby przesłuchać go również na okoliczność sposobu przechowywania i zaginięcia wykresówek. Zasadnym było także przesłuchanie na tę okoliczność Ł. T. Tymczasem organy nie ustaliły nawet, kim jest Ł. T. i jaką funkcję pełnił w przedsiębiorstwie skarżącej, jak również, czy i jakie stosunki służbowe i zawodowe łączyły go z R. G. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy podjął próbę nawiązania kontaktu z Komisariatem Policji w S. w celu ustalenia daty zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, jednak z nieznanych przyczyn odstąpił od kontynuowania tego wątku. Zgromadzony w dochodzeniu prowadzonym przez Policję materiał mógł niewątpliwie przyczynić się dodatkowo do wyjaśnienia sprawy.

3.7. Sąd wskazał ponadto na sprzeczność w twierdzeniach organu odwoławczego, który z jednej strony stwierdza, że wykresówki R. G. powinny znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym twierdzeniu, iż zgodnie z art. 15 ust. 7a Rozporządzenia 3821/85 to kierowca musi być w stanie okazać wykresówki obejmujące bieżący dzień i poprzednie 28 dni. Prowadzi to do wniosku, że w siedzibie przedsiębiorstwa powinny znajdować się wykresówki sprzed 29 dni, podczas gdy wcześniejsze powinien mieć kierowca przy sobie w celu okazania ich na wypadek kontroli drogowej. Ta okoliczność może mieć znaczenie, gdy ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie w przypadku, gdyby doszło do uznania, że zaszły przesłanki z art. 93 ust. 7 u.t.d., dotyczyć by mogło jedynie 10 z 39 sztuk brakujących wykresówek.

4. Skarga kasacyjna

4.1. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi administracyjnemu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej ustawa p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracyjne nie zebrały w sprawie całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły przyczyn nieokazania wykresówek lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez R. G., pomimo że w aktach sprawy znajduje się postanowienie o umorzeniu dochodzenia wydane przez Komisariat Policji w S., z treści którego wynika, iż saszetkę z zawartością tarcz tachografu ukradziono z niezamkniętej kabiny pojazdu służbowego marki Volvo, a zatem przedmiotowe wykresówki nie były przez przedsiębiorcę przechowywane w sposób prawidłowy.

4.2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zacytował fragment postanowienia o umorzeniu dochodzenia z 26 maja 2011r wskazując, że z opisanych okoliczności popełnienia przestępstwa w ocenie organu wyraźnie wynika, że przedmiotowe wykresówki nie były przechowywane przez przedsiębiorcę w sposób prawidłowy. Po pierwsze nie znajdowały się one w siedzibie przedsiębiorstwa, ale w pojeździe a nadto nie znajdowały się w zamkniętym schowku w samochodzie, lecz łatwo dostępnym miejscu dla osoby trzeciej, bowiem zostały zabrane przez sprawcę, który wykorzystał "chwilową nieuwagę". Po trzecie pojazd był niezamknięty i bez właściwego nadzoru. Dla poparcia swego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2011r. w sprawie VI SA/Wa 1609/10, w którym stwierdzono, że zdarzeń losowych typu powódź, pożar, kradzież z włamaniem itp. nie można wprawdzie z oczywistych względów przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia. Organ zacytował również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010r. w sprawie II GSK 976/09, w którym stwierdzono, że art. 93 ust. 7 u.t.d., w sytuacji gdy chodzi o uwolnienie przedsiębiorcy od kary pieniężnej związanej z brakiem dokumentujących czas pracy kierowców wykresówek, winien być wykładany ścieśniająco. Powołał także wyroki w sprawach II SA/Go 182/12 i VI SA/Wa 636/11.

4.3. Zdaniem organu wśród przesłanek uwalniających od odpowiedzialności określonych w art. 93 ust. 7 u.t.d nie mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych podmiotu prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego. Przepis ten statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą przedsiębiorców transportowych nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków celem należytego zabezpieczenia dokumentacji, ale również podjęcia wszelkich działań zapobiegających bezpośrednim przyczynom powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Choć przepisy nie wskazują wyraźnie sposobu przechowywania wykresówek oraz kart kierowców, to na skarżącym, jako profesjonalnym podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywał obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek. Nie można wprawdzie wymagać od przedsiębiorcy wykonującego przewozy aby dokumenty, w tym wykresówki, przechowywał w sejfie, można jednak od niego wymagać zabezpieczenia tych wykresówek w siedzibie przedsiębiorstwa, czy też miejscu zamieszkania, w inny sposób.

Konkludując organ stwierdził, że wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku, organy ustaliły wystarczająco przyczyny nieokazania wykresówek i okoliczności ich kradzieży, a w rezultacie sposób ich przechowywania, z którego wynika że skarżąca dopuściła do wystąpienia sytuacji umożliwiającej ich zabór bez większych problemów (niezamknięty samochód pozostawiony bez żadnego nadzoru). Dopuszczenie się przez kierowcę do rażącego niedbalstwa, w ocenie organu odwoławczego, w zakresie przechowywania wykresówek jest równocześnie przesłanką negatywnej oceny organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącej.

4.4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., sformułowane jako podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zdaniem organu polegało na błędnej ocenie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie zebrały materiału dowodowego w sposób zupełny w zakresie ustalenia przyczyn nieokazania przez skarżącą wykresówek lub innego dokumentu potwierdzającego okoliczność nieprowadzenia pojazdu przez R. G. Głównym argumentem uzasadnienia organu było wskazywanie na treść postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie kradzieży saszetki z zawartością tarcz tachografu, z którego wynika, zdaniem organu, jednoznacznie, że kradzieży dokonano w warunkach braku odpowiedniego zabezpieczenia tych dokumentów, za co w efekcie odpowiedzialność ponosi skarżąca. Stanowisko autora skargi kasacyjnej sugeruje, że sama treść powołanego postanowienia Policji zastępuje postępowanie dowodowe, które w innych okolicznościach musiałoby zostać przeprowadzone w celu wyeliminowania możliwości zastosowania w sprawie art. 93 ust 7 u.t.d. ( w wersji obowiązującej w 2011r)

5.2. Istotą sporu w sprawie na etapie postępowania sądowo-administracyjnego pozostawała kwestia zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 19.500 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę, R. G. , we wskazanym okresie (dni w lutym i marcu 2011r) w kontekście zaistnienia okoliczności faktycznych wypełniających przesłanki z art. 93 ust 7 u.t.d. Zgodnie z tym artykułem nie stosuje się przepisów o nakładaniu kar pieniężnych, jeżeli zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć; w takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

5.3. Przewidziane w art. 92 ust 1 u.t.d. kary pieniężne za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z u.t.d. i przepisów w niej wskazanych, mają charakter kar administracyjnych, które co do zasady służą przymuszaniu ich adresata do respektowania określonych nakazów i zakazów po to, by osiągnąć stan zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków naruszenia prawa. Problematyką kar administracyjnych wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny analizując, przy okazji rozważań ich zgodności z Konstytucją, także ich charakter (patrz wyrok z 18 kwietnia 2000r. syg. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; wyrok z 12 stycznia 1999r. sygn. P. 2/98, OTK 1999/1/2; wyrok z 15 stycznia 2007r syg. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok z 4 lipca 2002r. syg. P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok z 24 stycznia 2006r., syg. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Trybunał prezentował generalnie stanowisko, że brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Przyznawał, że ustanowienie kar o charakterze pieniężnym stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, jako sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów; zwracał uwagę, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku. Z punktu widzenia poglądów Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedzialność taka jest przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Dopuszczalność stosowania kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

5.4. Na tle przedstawionych wyżej reguł funkcjonowania kar administracyjnych, przepis art. 93 ust 7 u.t.d. statuuje wyjątek od ustawowej zasady nakładania pieniężnych kar administracyjnych, stanowiąc swoistą klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy w przypadku, gdy do naruszenia obowiązujących przepisów doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Ocena zdarzenia i okoliczności, które mogą skutkować wyłączeniem takiej odpowiedzialności musi niewątpliwie następować na gruncie indywidualnego, skonkretyzowanego stanu faktycznego, albowiem przesłanki egzoneracyjne zostały opisane we wskazanym przepisie w sposób niedookreślony. Jak zwykle w takich przypadkach piśmiennictwo i orzecznictwo sądowe wypełniło treścią rozumienie pojęcia "zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć". Tytułem zobrazowania postrzegania tej przesłanki ustawowej w orzecznictwie należy wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 marca 2012r. syg akt III SA/Lu 738/11, w którym Sąd ten uznał, że w art. 93 ust. 7 u.t.d. chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, nie dające się przewidzieć; chodzi bowiem o wyjątkowe sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przedsiębiorca ma obowiązek nadzorowania kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń, jest to także kwestia organizacji pracy kierowców, za którą odpowiada. W wyroku z 7 lutego 2012r syg akt II SA/Ol 1020/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że gdyby przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że nieokazanie wykresówek kierowcy w czasie kontroli w przedsiębiorstwie było spowodowane nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorcy okolicznościami, tj. okolicznościami, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, organ nie mógłby takich ustaleń pominąć przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż mogłaby to być podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie tego naruszenia.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 września 2011r. w sprawie o syg akt II SA/Po 511/11stanął na stanowisku, że w dyspozycji art 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Co oczywiste w przedmiocie przesłanek z art. 93 ust 7 u.t.d. wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 maja 2013r syg akt II GSK 393/12 oraz z 14 listopada 2012r syg akt II GSK 1424/11 (wszystkie wyroki dostępne w bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

5.5. Istotne jest, że przedsiębiorca powołujący się na wystąpienie przesłanki z art. 93 ust 7 u.t.d. powinien wykazać zaistnienie okoliczności w nim wskazanych, co wynika z oczywistej reguły, że on sam jako zainteresowany posiada wiedzę co do takich okoliczności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany wyżej obowiązek dowodzenia istotnych, dla zastosowania na tle konkretnego stanu faktycznego art. 93 ust 7 u.t.d., przesłanek nie wyłącza zasad ogólnych postępowania administracyjnego toczącego się w takiej sprawie. Oznacza to, że postępowanie przeprowadzone przez organ musi uwzględniać jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaka określona została w art. 7 K.p.a., zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładającą na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.). Stąd wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2010r., syg. akt II GSK 936/09 ( dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, że w przypadku powoływania się w sprawie na art. 93 ust 7 u.t.d. skarżący powinien przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą przepisu na to, że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Natomiast na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a.

5.6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozstrzyganej sprawy, właśnie naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania wytknięte organowi przez Sąd pierwszej instancji stało się podstawą zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej. Nie było sporne ustalenie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że kontrola przeprowadzona u skarżącej w lipcu i sierpniu 2011r (upoważnienie do kontroli z dnia 30 czerwca 2011r) miała miejsce po kradzieży dokumentów w postaci przedmiotowych wykresówek, co wynikało z obiektywnego dowodu w postaci postanowienia o umorzeniu dochodzenia, które odwołuje się do zgłoszenia kradzieży na Policji w dniu 28 marca 2011r. Zasadna więc pozostaje uwaga w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można okoliczności kradzieży wiązać z kontrolą. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że skarżąca na każdym etapie postępowania powoływała przedmiotową kradzież jako przyczynę nieokazania wykresówek dokumentujących czas pracy R. G. Stosując więc ogólne zasady postępowania administracyjnego rzeczą organu było wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Co do zasady kradzież jest zdarzeniem, którego nie sposób przewidzieć, niemniej ocenie podlega także zabezpieczenie, jakie w szeroko rozumianej organizacji działalności, przedsiębiorca przyjmuje, by uniknąć lub minimalizować negatywne skutki takich zdarzeń. Możliwość przewidywania i zabezpieczenia się przed takimi zdarzeniami lub okolicznościami musi opierać się na realnych, nawet jeśli wygórowanych, standardach. Nie sposób, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obciążać podmiot wykonujący przewozy konsekwencją możliwych zdarzeń stawiając obowiązek przewidzenia wszelkich możliwych okoliczności ich przebiegu. W tym kontekście przebieg kradzieży może być odmienny w różnych przypadkach, stąd należało w sprawie ustalić okoliczności zdarzenia kradzieży, na którą powoływała się skarżąca. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji okoliczności przedmiotowej kradzieży zostały opisane jedynie w ten sposób "...umorzone dochodzenie przez Policję dotyczy Pana Ł. T., którego dokumenty skradziono w dniu 28 marca 2011r z pojazdu należącego do przedsiębiorstwa "G.". Należy wskazać, ze wykresówki Pana R. G. nie powinny znajdować się w pojeździe, który w dniu 28 marca 2011r był w dyspozycji Pana Ł. T." (str 7 zaskarżonej decyzji). W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący podniósł, że Ł. T. zajmował się rozładunkiem towarów i załadunkiem opakowań zwrotnych, zgłaszał kradzież ponieważ ukradziono mu kartę do bankomatu i zachodziła konieczność jej zablokowania. Nie do końca jest jasne dlaczego organ stoi na stanowisku, że sporne wykresówki powinny być przechowywane w przedsiębiorstwie skoro dotyczyły one marca i lutego a kradzież miała miejsce w marcu. Sąd pierwszej instancji podkreślił wadliwość takiego stanowiska w odniesieniu do wszystkich wykresówek.

5.7. Z opisu zdarzenia kradzieży zamieszczonego w zaskarżonej decyzji przez organ wynika, że organy w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie okoliczności jej popełnienia; nie znana im była okoliczność, czy w ogóle kradzież miała jakikolwiek związek z kierowcą, R. G. skoro samochodem dysponował ktoś inny (o niewyjaśnionym statusie); liczne niewiadome w ocenie organu zastępuje treść krótkiego postanowienia o umorzeniu dochodzenia wydanego przez Komisariat Policji II w S., które nie zawiera uzasadnienia. Nie ustaliły nawet charakteru miejsca, w którym doszło do kradzieży. Tymczasem okoliczności kradzieży, z uwagi na swój zindywidualizowany przebieg, na co wskazano wyżej, mogą być nietypowe. Treść zapisów postanowienia nie jest wiążąca dla organów i nie może zastąpić ich w obowiązku ustalenia, czy bezsporne zdarzenie kradzieży posiadało cechy, które z punktu widzenia skarżącej mogło spełnić przesłanki egzoneracyjne z art. 93 ust 7 u.t.d. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że tak ustalone istotne okoliczności sprawy nie odpowiadają wymogom stawianym przez przepisy postępowaniu dowodowemu prowadzonemu przez organy. Trafnie podniósł, że organ przeprowadził np. dowód z przesłuchania świadków, kierowców (w tym R. G.) na całkowicie inne okoliczności, nieracjonalnie pomijając możliwość ustalenia tą drogą również istotnych okoliczności zdarzenia spornej kradzieży. Organ odwoławczy podjął także próbę uzyskania dodatkowych informacji na okoliczność przyjęcia zgłoszenia o kradzieży, ale nie uzyskawszy żadnej odpowiedzi (pismo na k. 276 akt adm.) nie kontynuował podjętych czynności, ani nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od tych działań.

5.8. Zasadnie także wskazał Sąd pierwszej instancji, że jakkolwiek obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń obowiązujących przepisów to z uwagi na specyfikę pracy kierowców, którzy często realizują ją z dala od siedziby przedsiębiorcy, trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, szczególnie przy takich zdarzeniach jak kradzież. W tym przypadku staranność postępowania kierowców będzie rzutowała na odpowiedzialność skarżącej. Słusznie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zarzucił uchybienia procesowe w przeprowadzeniu postępowania na okoliczność wyjaśnienia, czy do utraty wykresówek doszło wskutek nieprawidłowej organizacji pracy w firmie skarżącej, czy zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. Również brak ustaleń, czy skarżąca miała wpływ, ewentualnie czy mogła przewidzieć, powstanie naruszenia, co było konieczne z uwagi na prezentowane przez nią od początku postępowania stanowisko zmierzające do uwolnienia się od odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy. Nie sposób zaakceptować rozstrzygnięcia, które opiera się na lapidarnym postanowieniu, odnoszącym się do zdarzenia, którego organ w ogóle nie potrafi umiejscowić w praktyce funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącej.

5.9. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a oraz na podstawie § 6 pkt 5 i § 14 ust 2 pkt 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.)