Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1338/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par 2, , art. 147 par 1 , art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 5c, art. 10 ust.5 do 5f
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. art. 1 ust.2
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Rady Powiatu Gryfińskiego z dnia 25 lutego 2016 r. nr XV/101/2016 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu Gryfińskiego na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina S. pismem z dnia [...] r. wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu Gryfińskiego nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Zaskarżając tę uchwałę w całości, Gmina podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że Rada Powiatu G. mogła pozbawić kategorii dróg powiatowych odcinki dróg powiatowych znajdujące się na terenie Gminy S. o długości większej niż odcinek drogi gminnej pozbawiony przez Radę Gminy S. kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) na mocy uchwały Nr X/75/2015 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 7 września 2015 r. w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej Nr 3 przebiegającej przez teren Gminy Stare Czarnowo kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2015 r., poz. 3534),

2. art. 6a ust. 1 w zw. z art. Art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Powiatu Gryfińskiego nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina przytoczyła treść zaskarżonej uchwały, wskazała, że podstawę prawną uchwały- art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych oraz przytoczyła treść jej uzasadnienia, zgodnie z którym typując odcinki dróg kierowano się przede wszystkim przyczynowością terytorialną, wobec czego wymienione drogi znajdują się wyłącznie na terenie Gminy Stare Czarnowo.

W ocenie Gminy zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Skarżąca podniosła, że w dniu 7 września 2015 r. Rada Gminy w Starym Czarnowie, uchwałą nr X/75/2015, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek byłej drogi krajowej nr 3 o długości 11,4 km, przebiegający przez teren Gminy Stare Czarnowo i zaliczyła przedmiotowy odcinek drogi do kategorii dróg wojewódzkich.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy, mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, który stał się podstawą do wydania uchwały nr XV/101/2016, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

W ocenie skarżącej powyższy przepis, w przytoczonym stanie faktycznym, stosuje się odpowiednio do odcinka drogi pozbawionego kategorii drogi gminnej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, tj. co do Gminy Stare Czarnowo jedynie do odcinka byłej drogi krajowej nr 3 o długości 11,4 km o którym mowa w uchwale nr X/75/2015 Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 7 września 2015 r. w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej Nr 3 przebiegającej przez teren Gminy Stare Czarnowo kategorii drogi gminnej.

Przy interpretacji przepisów ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić cel ich wprowadzenia wskazany jednoznacznie przez ustawodawcę. Lektura uzasadnienia powyższej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że założeniem ustawodawcy przy konstruowaniu konkretnych zapisów ustawy było odciążenie gmin, które w ramach poprzednio obowiązujących norm przejmowały z mocy prawa odcinki dawnych dróg krajowych, które nie powinny posiadać kategorii dróg gminnych, a ich utrzymywanie było znaczącym obciążeniem finansowym. Ustawodawca wprost zaznaczył, że automatyczne przekazywanie samorządom gminnym dotychczasowych dróg krajowych rodzi sytuacje konfliktowe, bowiem samorządy gminne nie są w stanie ponosić odpowiedzialności finansowej związanej z utrzymaniem odcinków dawnych dróg krajowych. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom najmniejszym jednostkom samorządu terytorialnego, przewiduje się rozwiązanie o charakterze elastycznym umożliwiające adekwatną reakcję odpowiednich organów państwa w sprawie zaliczenia odcinka drogi zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi do określonej kategorii dróg.

W związku z powyższym, zdaniem Gminy, mając na uwadze charakter norm zawartych w art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych Rada Powiatu Gryfińskiego nie mogła przekazać Gminie S. dróg o większej długości od tych, które Rada Gminy pozbawiła kategorii dróg gminnych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Zaakceptowanie innej interpretacji powyższych przepisów jest - w ocenie skarżącej- niedopuszczalne w kontekście ich brzmienia jak również celu ich wprowadzenia. Prowadzi to bowiem do sytuacji w której Gmina S. oddając 11,4 km dróg w konsekwencji otrzymuje ich prawie dwa razy więcej tj. 19,9 km. W istocie obciążenia Gminy związane z utrzymaniem dróg zamiast się zmniejszyć (czego celem jak już wskazano jest wprowadzenie ustawy nowelizującej przez ustawodawcę), wręcz się zwiększają. Już z tego powodu uchwała Rady Powiatu nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. jest niezgodna z prawem.

Niezależnie od powyższego skarżąca stwierdziła, że dla oceny ważności podjętej Radę Powiatu uchwały nr XV/101/2016 znaczenie ma również spełnienie kryterium materialnego, związanego z definicją dróg o poszczególnych kategoriach. Jeśli bowiem drogi wymienione w uchwale rady powiatu spełniają przesłanki definiujące drogę powiatową zgodnie żart. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych., nie ma podstaw do zaliczenia wymienionych w uchwale dróg do kategorii dróg gminnych. Taka uchwała rady powiatu w istotny sposób narusza prawo. Na konieczność badania i wykazywania materialnych przesłanek do pozbawienia dróg danej kategorii wprost wskazał również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13, dotyczącego ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), wskazując, że "Zaskarżone przepisy ustawy zmieniającej będą w stanie przeciwdziałać przekazywaniu do gmin odcinków dróg o ponadlokalnym znaczeniu i funkcji. Wprowadzają bowiem mechanizm pozwalający trwale zatrzymać w majątku województwa drogi o znaczeniu regionalnym w rozumieniu art. 6 ust. I ustawy o drogach publicznych, a w majątku powiatu - drogi o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej."

Wobec powyższego, powiatowe o których mowa w uchwale Rady Powiatu Gryfińskiego nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. materialnie nie utraciły charakteru dróg powiatowych i nie mogły skutecznie zostać pozbawione tej kategorii. W uchwale jak również w jej uzasadnieniu brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów świadczących za tym, że drogi wymienione w uchwale mają jedynie charakter dróg gminnych i nie spełniają przesłanek do uznania ich za drogi powiatowe. Wobec powyższego uchwała Rady Powiatu jest wadliwa, uniemożliwia bowiem kontrolę co do możliwości jej podjęcia w kontekście definicji dróg powiatowych i definicji dróg gminnych. Zdaniem Gminy, mając na uwadze przebieg wskazanych w uchwale dróg, w dalszym ciągu spełniają one definicję dróg powiatowych, łączą bowiem siedzibę Gminy S. z siedzibą Gminy Miasto S. oraz Gminy G..

Skarżąca wskazała, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały organ wykonawczy Gminy S. stał się zarządcą drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zobowiązanym do realizacji szeregu obowiązków składających się na zadania publiczne w zakresie dróg publicznych (w szczególności zawartych art. 20 i art. 20a ustawy o drogach publicznych). W związku z powyższym niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Gryfińskiego nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Wskazuje na to również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13, dotyczącego ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 870).

Skarżąca podała, że wezwała Powiat Gryfiński do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] r. oraz, że doręczono jej odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...]r.

Powiat G. w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Gryfińskiego nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych, a w razie uznania iż brak jest przesłanek do jej odrzucenia- o oddalenie skargi.

Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi Powiat G. przytoczył treść art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządcą drogi jest burmistrz. Zatem, w przekonaniu Powiatu, to nie Gmina Stare Czarnowo, ale jej organ wykonawczy posiada interes prawny, jako zarządca drogi, do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Brak właściwości skarżącej w zakresie zarządzania drogami przesądza o braku legitymacji do wniesienia skargi w tym zakresie. Uchwała Rady Powiatu Gryfińskiego nr XV/101/2016 z dnia 25 lutego 2016 r. nie narusza bowiem interesu prawnego Gminy S. - a zarządcy drogi, tj. jej organu wykonawczego. Z okoliczności, iż skarżący jest pośrednim beneficjentem tejże uchwały nie sposób jest wywodzić naruszenia interesu prawnego.

Uzasadniając zadanie oddalenia skargi Powiat powołał się na przepis art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1998 r. o drogach publicznych.

Tzw. "kaskadowy" tryb zmiany kategorii dróg publicznych, wprowadzony ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych przewiduje dwa etapy postępowania względem dróg publicznych.

Wprowadzona nowelizacja przewiduje dwa etapy postępowania względem dróg publicznych. Etap pierwszy - to obciążenie poszczególnych samorządów odpowiednio do kategorii drogi zastępowanej przez nowo wybudowany odcinek. W tym przypadku, z mocy prawa (tj. na mocy przepisów art. 10 ust. 5, 5e i 5f ustawy o drogach publicznych) dotychczasowy odcinek drogi krajowej zostanie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, dotychczasowej odcinek drogi wojewódzkiej do drogi powiatowej, zaś dotychczasowy odcinek drogi powiatowej do drogi gminnej. W drugim etapie, jednostki samorządu terytorialnego, tj. samorząd powiatowy, które we wskazany wyżej sposób nabyły odcinki dróg, będą mogły wykorzystać nowa procedurę "kaskadowej" zmiany ich kategorii. Narzędziem tej zmiany ma być uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przekazująca drogę jednostce samorządu terytorialnego niższego szczebla podziału terytorialnego kraju.

Zgodnie z art. 10 ustawy o drogach publicznych:

1. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii.

2. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.

3. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

4. Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.

5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka dropi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Jak wskazano w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, w związku z budową drogi ekspresowej S3 droga krajowa nr 3 Płonią - Smolary, na podstawie ustawy o drogach publicznych, straciła swoją dotychczasową kategorię, stając się drogą gminną. Na terenie powiatu gryfińskiego była droga krajowa nr 3 przebiega przez jedną gminę - gm. Stare Czarnowo (odcinek długości ok.11,4km). W 2015 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o drogach publicznych, na mocy której gminy podjęły stosowne uchwały o pozbawieniu drogi nr 3 kategorii gminnej, a drodze nadano kategorię drogi wojewódzkiej.

Zapisy zmienionej ustawy o drogach publicznych umożliwiają w takim przypadku "kaskadowe" przekazywanie proporcjonalnych odcinków dróg i z tej możliwości skorzystało Województwo Zachodniopomorskie, podejmując w dniu 17 listopada 2015 r. uchwałę nr Vlll/155/15 z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej niektórych odcinków dróg wojewódzkich i zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych.

W wyniku podjęcia tej uchwały Powiat stał się zarządcą dwóch odcinków dróg, o łącznej długości 19,9km. W przypadku powiatu gryfińskiego uchwała Sejmiku Wojewódzkiego dotyczyła dróg: nr 119 Radziszewo - Gardno (10,6km), nr 121 Banie - Rów (9,3km), łącznie ok. 19,9km.

Na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych powiat miał możliwość pozbawienia kategorii proporcjonalnych odcinków dróg powiatowych, które następnie stają się drogami gminnymi.

Zaskarżona uchwała obejmuje trzy odcinki dróg powiatowych:

- nr 1350Z Szczecin - Zelisławiec (odcinek 7,7km),

- nr 1352Z Szczecin - Kołowo - Śmierdnica (odcinek 7,2km) oraz

- nr 1355Z Nieznań - Żelewo (5km), o łącznej długości ok. 19,9km.

Typując odcinki dróg - wbrew stanowisku skarżącego - kierowano się przede wszystkim przyczynowością terytorialną, wobec czego wymienione drogi znajdują się wyłącznie na terenie gminy Stare Czarnowo. Lokalizację dróg przedstawia załącznik do uchwały. Zgodnie z zapisami ustawy o drogach publicznych zmiana kategorii dróg powiatowych wymaga podjęcia stosownej uchwały przez radę powiatu. Przekazane na rzecz Gminy Stare Czarnowo odcinki dróg powiatowych mają więc dokładnie taki sam kilometraż łączny. Nie doszło zatem naruszenia wskazanych przez wzywającego przepisów.

Powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2016 r., II SA/Sz 214/16, zgodnie z którym ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych ustanawia nowy tryb zmiany kategorii dróg publicznych tj. tzw. tryb "kaskadowy" oraz tryb "naprawczy" w ramach, którego rady gmin podejmują uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej dotychczasowego odcinka drogi krajowej w okresie do 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, istnieje możliwość odpowiedniego zastosowania trybu "kaskadowego".

Wejście w życie uchwał rad gmin z obszaru województwa zachodniopomorskiego o pozbawieniu kategorii drogi gminnej byłej drogi krajowej nr 3, stworzyło możliwość dla Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego do pozbawienia tej drogi lub proporcjonalnych odcinków dróg wojewódzkich kategorii drogi wojewódzkiej celem zaliczenia tych odcinków dróg do kategorii dróg powiatowych. (....) Zasada proporcjonalności pojawia się w procedurze kaskadowego przekazywania dróg. Zasada ta wyraża określony stosunek do jakiejś wielkości. W analizowanym przypadku należy powiązać tą zasadę z funkcjonalnością przyjętych rozwiązań. Należy przyjąć, że chodziło o przekazanie dróg o długości nie identycznej, a raczej nawiązującej do funkcji jaka pełnia w danym obszarze komunikacyjnym.

Wskazuje na to art. 10 ust- 5, ust. 5a, 5e i 5f ustawy o drogach publicznych. W myśl tych rozwiązań odcinek drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej i gminnej.

Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. W tym miejscu należy wskazać, iż w ww. przepisie posłużono się zwrotem "proporcjonalnej długości". Intencją ustawodawcy było przekazywanie odcinków nie tyle o identycznej, ile o zbliżonej długości. W efekcie zaproponowane przepisy umożliwiają pozbawienie odpowiedniej kategorii drogi o dowolnej długości, jeśli tylko właściwy organ uzasadni "proporcjonalność" poszczególnych odcinków. (...) W podstawowym znaczeniu proporcjonalny oznacza wzajemny stosunek dwóch lub więcej wielkości bądź określony stosunek części do całości. "Proporcjonalny" nie oznacza przy tym, iż odcinki przekazywanych dróg mają być takiej samej długości.

W żadnym razie zwrot o dekategoryzacji "odcinka drogi o proporcjonalnej długości" do innego odcinka drogi nie oznacza tożsamości odcinka drogi przekazywanego w trybie art. 10 ust. 5a bądź ust. 5c ustawy o drogach publicznych dodanych ustawą z 2013 r. W konsekwencji, może to prowadzić do pozbywania się przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego innych odcinków dróg, niż przekazane w wyniku realizacji inwestycji i zastąpienia ich nowymi fragmentami dróg (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. Sygn. akt Kp 2/13)

Powiat podniósł, że łączny kilometraż odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej na mocy zaskarżonej uchwały wynosi 19,9 km, a wiec tyle, ile Powiat Gryfiński przejął dotychczasowych dróg wojewódzkich, o których mowa w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Wskazany stosunek długości dróg w ocenie organu mieści się w granicach "proporcjonalności", którym posłużył się ustawodawca w art., 10 ust. 5c powołanej wyżej ustawy. Typując odcinki dróg kierowano się przede wszystkim przyczynowością terytorialną, wobec czego wymienione drogi znajdują się wyłącznie na terenie gminy Stare Czarnowo.

Kwestionując zarzut skargi, iż drogi powiatowe nie utraciły charakteru dróg powiatowych, Powiat powołał się na przepis art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych.

Wbrew stanowisku skarżącej, przekazane drogi utraciły charakter dróg powiatowych. Drogi nie łączą ze sobą żadnej z wymienionych siedzib powiatów. W przypadku drogi nr 1350Z zaczyna się ona w Szczecinie, ale kończy na sołectwie Żelisławiec. Droga nr 1352Z, na przekazanym odcinku, zaczyna się w okolicach sołectwa Kołowo, a kończy w Szczecinie (Śmierdnica). Droga nr 1355Z zaczyna się od drogi wojewódzkiej nr 120, a kończy w sołectwie Żelewo.

Drugi warunek zaklasyfikowania przekazanych odcinków dróg dla gminy również nie jest spełniony. Jeśli bowiem chodzi o parametry techniczne, to zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tylko dla dróg gminnych przypisana jest klasa L (lokalna). Klasy drogi klasyfikuje § 8, który stanowi o szerokościach pasa drogowego. Żadna z w/w dróg nie spełnia kryterium dla dróg powiatowych, którym przypisane są klasy: GP, G lub Z. Wszystkie trzy przekazane drogi spełniają kryteria dla klasy L.

Wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona uchwała nie jest nieważna także i dlatego, iż jak wskazano "w uchwale, jak i w uzasadnieniu brak jest argumentów świadczących za tym, że drogi wymienione w uchwale mają jedynie charakter dróg gminnych". Uchwała zawiera w swej treści wszystkie zapisy, które są wymagane dla jej ważności.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2016 r. II SA/GI 136/16, uchwała zaliczająca drogę do określonej kategorii pozbawia jednocześnie drogę dotychczasowej kategorii, gdy wynikało to jednoznacznie z jej treści, wówczas brak odrębnej uchwały pozbawiającej drogę jej dotychczasowego statusu nie jest przesłanką uznania, że uchwała narusza w sposób istotny prawo.

W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik Powiatu Gryfińskiego - w wykonaniu zobowiązania Sądu - wskazał, że odcinki dróg przekazane Powiatowi na mocy uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr Vlll/155/15 z dnia 30 grudnia 2015 r. zlokalizowane są na terenie gmin:

1. droga nr 119 Radziszewo - Gardno: gmina Gryfino,

2. odcinek drogi nr 121 Banie - Rów: gmina Banie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie a art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a., a mianowicie w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej na terenie gminy Stare Czarnowo odcinków drogi powiatowej, wydana na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440) zwanej dalej "u.d.p.". Taka uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. dotyczące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do art. zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z przepisów art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p., które stanowią, jak to już wyżej powiedziano, przepisy szczególne w odniesieniu do norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają względy wykładni celowościowej.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że wejście w życie z dniem 9 kwietnia 2016 r. uchwały Rady Powiatu Gryfińskiego z dnia 25 lutego 2016 r., nr XV/101/2016 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2016 r. poz. 1328 z 25 marca 2016 r.), mocą której Powiat Gryfiński pozbawił kategorii drogi powiatowej odcinki dróg powiatowych zaliczając je jednocześnie do kategorii drogi gminnej: droga powiatowa nr 1350Z Szczecin-Żelisławiec, na odcinku od drogi 1352Z do miejscowości Żelisławiec, droga powiatowa nr 1352Z Szczecin-Kołowo-Śmierdnica, na odcinku Szczecin-Kołowo, droga powiatowa nr 1355Z Nieznań -Żelewo, spowodowało że z tym dniem drogi te na podstawie art. 10 ust. 5c zd. drugie u.d.p. ex lege zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych, co skutkowało tym, że z tą samą datą stała się własnością Gminy Stare Czarnowo, albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi gminne stanowią własność właściwej gminy.

Rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 po ust. 5 dodała ustępy 5a-5f.

W następstwie tej nowelizacji art. 10 ust. 5-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:

5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wynikało natomiast, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji.

Sformułowanie sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu.

Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.

Inaczej rzecz ujmując, sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 przesądza o tym, iż mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych.

Stąd też uznać należy, iż podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady- stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi powiatowej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zauważyć należy, że w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p. przewidziano tryb "naprawczy" zmierzający do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, a w ust. 2 wskazano, że taka dotychczasowa droga gminna staje się z mocy prawa drogą wojewódzką, do której zastosować następnie można tryb tzw. "kaskadowego" przekazywania drogi przyjęty w obecnie obowiązujących przepisach.

Powyższe wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Inaczej rzecz ujmując, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5 c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, w sytuacji przekazania dotychczasowych dróg powiatowych gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazane odcinki dróg faktycznie utraciły charakter dróg powiatowych.

Wynikająca z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia, której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zaistnienie utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby by bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

W tej sytuacji uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogom powyższym nie sprostało, albowiem nie zawiera ono wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania w oparciu o co Rada Powiatu Gryfińskiego ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej.

Uzasadnienie załączone do zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe zaś załącznik w postaci mapy sytuacyjnej pogłębia istniejące wątpliwości ( np. w odniesieniu do drogi nr Z1352, kończącej się w miejscowości Śmierdnica).

Faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza przy tym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu Gryfińskiego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwał.

Wprawdzie Powiat Gryfiński szersze uzasadnienie uchwały przedłożył w odpowiedzi na skargę, to jednak uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ kolegialny. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były znane Radzie Powiatu w dacie podejmowania uchwały, czy też uchwałę podjęto dlatego że organ stanowiący Powiatu Gryfino posiada takie uprawnienie ustawowe, które to stanowisko uznać należy, z przyczyn wskazanych powyżej za oczywiście błędne.

Zauważyć również należy, że Rada Gminy w Starym Czarnowie korzystając z uprawnień określonych w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p. pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek drogi zaliczony do tej kategorii na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. przed zmianą z dnia 13 września 2013 r.

Zgodnie z uchwałą nr X/75/2015 z dnia 7 września 2015 r. skarżąca pozbawiła kategorii grogi gminnej odcinek byłej drogi krajowej o długości 11,4 km. Sejmik Województwa uchwałą nr VIII/155/15 z dnia 17 listopada 2015 r. pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej drogi o łącznej długości 25,3 km, w tym 19,9 km dróg przebiegających przez powiat gryfiński.

Na mocy zaskarżonej uchwały powiat przekazał gminie Stare Czarnowo drogi o łącznej długości 19,9 km, czyli długość dróg tożsamą z tą, która dotyczy dróg przekazanych powiatowi przez samorząd województwa.

Jak już wyżej zostało powiedziane, przepisy art. 10 ust. 5a-5f dotyczą tzw. kaskadowego przekazywania dróg, czyli jest dopuszczalne przekazanie gminom dróg o takiej długości, które powiatowi przekazał samorząd województwa.

Zauważyć jednak należy, że ustawodawca w powołanych wyżej przepisach zawarł warunek zachowania przez powiat proporcjonalności w odniesieniu do przekazanych mu dróg wojewódzkich.

Warunek proporcjonalności oznacza- zdaniem Sądu, że powiat ma obowiązek uwzględnić przy przekazywaniu dróg gminom – wszystkie gminy znajdujące się na terenie powiatu, których drogi nie odpowiadają kategoriom dróg powiatowych, nie zaś tylko jedną gminę, która przekazała drogę na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p.

Przekazanie przez Powiat Gryfiński gminie Stare Czarnowo dróg o długości odpowiadającej w całości długości dróg przekazanych przez samorząd województwa, czyli 19,9 km, w sytuacji gdy gmina pozbawiła na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy odcinek o długości 11,4 km, stanowi nie tylko naruszenie zasady proporcjonalności ale również stanowi wypaczenie istoty przepisu art. 2 ust. 1 jako tego, który miał sanować dotychczasowe brzmienie art. 10 ust. 5 u.d.p. (przed zmianą 13 września 2013 r.).

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.