Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 806/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 18 lipca 2011 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek J.S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [.....] obr. [.....] wraz z wjazdem na działkach nr nr [.....] obr. [.....] i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] w K".

Decyzją Nr [.....] z dnia 9 listopada 2011 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [.....] z dnia 5 marca 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją Nr [.....] z dnia 30 listopada 2012 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w szerokim uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Organ ustosunkował się do zarzutów stron wniesionych w toku postępowania.

Odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli: T.H. A.C. i D.P. . Zakwestionowanej decyzji zarzucili przede wszystkim naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niejednoznaczne wyznaczenie parametrów: wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej a także geometrii i pochylenia dachu; wadliwe przyjęcie obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzez objęcie w nim jedynego w okolicy budynku wielorodzinnego i wyciągnięcie z tego wadliwych wniosków mających odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.

Dalej zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej a nie na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego.

W związku z przedstawionymi zarzutami odwołujący się wnieśli do Kolegium Odwoławczego o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wydania decyzji niewadliwej i zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. znak [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z § 6 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej dla ww. inwestycji tj. uchyla pkt II 1.c. załącznika nr 1 do decyzji Nr [.....] pn. "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" i ustala szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 10,5 m do 11,50 m. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy z zakresu ustalenia warunków zabudowy mające w sprawie zastosowanie. Wskazało na przesłanki wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję. W świetle powołanego przepisu, wobec braku map katastralnych, dyspozycja norm art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. będzie zachowana przez dołączenie do wniosku kopii mapy z ewidencji gruntów o odpowiedniej skali, a skoro tak, to nie może być mowy o naruszeniu § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niejednoznaczne wyznaczenie parametrów wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz szerokości elewacji frontowej, Kolegium uznało za uzasadniony jedynie zarzut odnoszący się do wyznaczenia parametrów szerokości elewacji frontowej. Podniesiono, że w judykaturze wskazuje się, że parametry te winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób optymalnie jednoznaczny i niezależny od mogących się zmieniać warunków otoczenia, co winno nastąpić przy użyciu stosownych jednostek miar. W praktyce, w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość określenia wskazanych cech zabudowy za pomocą przedziału "od...do...", bądź innej metody o charakterze widełkowym, jednak margines swobody w zakresie obrania parametrów nie może być tak szeroki, jak to ma miejsce w omawianym przypadku. Szerokość elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego została ustalona na "11,31 m z tolerancją do +/- 20%. Organ I instancji wskazał, że parametr ten ustalił w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium podniosło, odwołując się do powołanej już wyżej konieczności optymalnie jednoznacznego określenia warunków zabudowy, że przepis ten jest adresowany w pierwszej kolejności do urbanisty bądź architekta sporządzającego analizę a finalnie do organu ustalającego warunki zabudowy i określa on pewien margines swobody przy wyznaczaniu parametru szerokości elewacji frontowej. Oznacza to, że organ I instancji wyznaczając parametr szerokości elewacji frontowej nie może posługiwać się formułą o "tolerancji do 20%" gdyż to zaprzecza samej idei wyznaczenia tego warunku zabudowy w akcie o charakterze konkretnym i indywidualnym. Poza tym, przy tak szerokim marginesie swobody trudno jest w ogóle mówić o "ustaleniu" wymagań dotyczących nowej zabudowy. Mając jednak na uwadze fakt, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w przedmiotowej sprawie została uzupełniona, nie wykazuje żadnych uchybień - może stanowić podstawę dla bardziej precyzyjnego określenia parametrów szerokości elewacji frontowej. Uwzględniając zatem, że: średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 11,31 m, a szerokość frontu działki, na której planowana jest inwestycja, wynosi ok. 20 m, Kolegium ustaliło szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 10,5 m do 11,50 m.

W przypadku pozostałych parametrów Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się podnoszonych przez skarżących naruszeń przepisów rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu wadliwego przyjęcia obszaru analizowanego w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej poprzez objęcie nim jedynego w okolicy budynku wielorodzinnego i wyciągnięcie z tego wadliwych wniosków mających odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji, wskazano, że § 3 ust. 1 - 2 rozporządzenia określa w sposób bezwzględny jedynie minimalny zakres obszaru analizowanego, co a priori oznacza, że w uzasadnionych przypadkach ten obszar może a nawet powinien być wyznaczony jako szerszy od minimalnego. Będzie tak przede wszystkim wtedy, gdy obszar minimalny byłby całkowicie niereprezentatywny dla przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie, w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz wynikach tejże analizy uzasadniono w sposób wyczerpujący wyznaczenie takiego - a nie innego - obszaru analizy. Zauważono, że zarzut ten w ogóle nie ma znaczenia w niniejszej sprawie bowiem decyzja dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie budynku wielorodzinnego. Z analizy wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne stanowią większość.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A.C. zaskarżając ją w dniu 21 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego a to:

1) przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie określenie w zaskarżonej decyzji ilości miejsc postojowych jakie mają zostać zrealizowane w ramach zamierzonej inwestycji;

2) przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez objęcie analizą urbanistyczną budynku wielorodzinnego przy ul. [.....] - będącego jedynym tego typu obiektem w tak przyjętym obszarze analizowanym;

3) przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez brak jednoznacznego wskazania wymaganego parametru;

4) przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez brak jednoznacznego wskazania wymaganego parametru;

5) przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez brak jednoznacznego wskazania wymaganego parametru;

6) przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez brak jednoznacznego wskazania wymaganego parametru;

7) przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez brak jednoznacznego wskazania wymaganego parametru.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 kwietnia 2013 r., znak: [.....] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr: [.....] z dnia 30 listopada 2012 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób merytoryczny do zarzutów odwołania w innym zakresie niż zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. W wyniku tego uchybienia odwołanie skarżącej od decyzji organu l instancji nie zostało w istocie w całości rozpatrzone. Za rozpatrzenie przywołanych powyżej zarzutów z punktów 3, 4 i 6 (odnoszących się odpowiednio do naruszenia § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego) nie może być uznane stwierdzenie, że w przypadku pozostałych parametrów Kolegium nie dopatrzyło się podnoszonych przez Skarżących naruszeń przepisów rozporządzenia.

W szczególności organ II instancji nie rozpatrzył zarzutów odwołania dotyczących wadliwego przyjęcia obszaru analizowanego (w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego). Do obszaru analizowanego przyjęto jako jedyny obiekt nie będący budynkiem jednorodzinnym - a przez to cechujący się odmiennymi gabarytami - budynek położony nie przy ul. [.....] , lecz przy ul. [.....] (przy innej drodze publicznej). Takie przyjęcie obszaru analizowanego nie prowadzi do "rozszerzenia kontekstu urbanistycznego", lecz wręcz odwrotnie - rozbija ewidentną i jednoznaczną spójność zabudowy jednorodzinnej istniejącej przy ul. [.....] i skomunikowanej przez tę ulicę czym naruszana jest zasada dobrego sąsiedztwa mająca być priorytetem w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego zarzucono, że wyrzeczenie punktu 1 zaskarżonej decyzji jest w oczywisty sposób wadliwe, ponieważ dokonuje się tu zmiany decyzji bez przeprowadzenia żadnej merytorycznej analizy urbanistycznej zaś treść orzeczenia reformatoryjnego nie jest poparta żadnym uzasadnieniem merytorycznym wymaganym przez § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego i pozostaje w sprzeczności z treścią analizy urbanistyczno -architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji organu l instancji.

Jednocześnie wskazano, że w analogicznym stanie faktycznym WSA w Krakowie w sprawach sygn. akt II SA/Kr 276/13 oraz II SA/Kr 1109/09 orzekł o zasadności skargi wniesionej przez skarżącą składającą analogiczne zarzuty jak w sprawie niniejszej i tym samym sąd w tamtej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie uzasadniają uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zawsze zaskarżona decyzja, chociażby była obarczona wadami, podlega uchyleniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przesłanką uchylenia wydanych decyzji winny być takie wady, które mogły wpływać na sposób rozstrzygnięcia organów lub stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w tej sprawie takie wady nie zachodzą. Sąd w tej sprawie objął kontrolą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 kwietnia 2013 r. znak [.....] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [.....] z dnia 30 listopada 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [.....] obr. [.....] wraz z wjazdem na działkach nr nr [.....] obr. [.....] i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [.....] obr. [.....] przy ul[.....] w K. ", (zwanej dalej w skrócie inwestycją).

Decyzja organu odwoławczego ma charakter modyfikujący (zmieniła ona jeden z parametrów projektowanej inwestycji), a w pozostałym zakresie utrzymała w mocy decyzję organu I. instancji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tak jak to miało miejsce w tej sprawie, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej, a wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Jak wynika z akt sprawy warunek ten został spełniony i załącznik graficzny nr 4 do decyzji organu I. instancji nosi klauzulę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i został sporządzony we właściwej skali. Co prawda pieczęć przyjęcia do zasobu geodezji i kartografii rzeczywiście nie jest zbyt czytelna (na skutek co najmniej kilkakrotnego kopiowania samej mapy), ale porównując ten załącznik ze znajdującymi się w aktach wcześniejszymi kopiami tej mapy nie budzi wątpliwości, że jest to prawidłowy załącznik.

W sprawie zostały prawidłowo określone strony i sporządzona została analiza (zwana również jako analiza urbanistyczno-architektoniczna), na podstawie oceny istniejącego zagospodarowania danego terenu.

W ocenie Sądu analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona na potrzeby tej sprawy nie zawiera wad uzasadniających jej zakwestionowanie jako dowodu w oparciu o który zostały wydane decyzje. Nie jest zasadny zarzut, zgodnie z którym skoro w obszarze analizy znajduje się także budynek zabudowy wielorodzinnej i to przy ul. [.....] , mimo że przedmiotowa inwestycja ma być lokalizowana przy ul. [.....] , to działka z takim budynkiem nie powinna być objęta analizą. Obszar analizy nie obejmuje jedynie budynków znajdujących się przy tej samej ulicy. Analiza powinna obejmować obszar obejmujący przestrzeń co najmniej stanowiący 3-krotność szerokości frontu działki na której ma znaleźć się przyszła inwestycja (i nie mniejszy niż 50 metrów od terenu przyszłej inwestycji), a to oznacza najczęściej wyznaczenie takiego obszaru jako figurę geometryczną zbliżoną do okręgu lub elipsy.

W obszarze analizowanym, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu. Nie ma więc przeszkód, aby analiza obejmowała także i inne budynki (obiekty) niż objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Taka linia została wyznaczona w nawiązaniu do budynków usytuowanych na działkach nr nr [.....] , czyli działkach sąsiednich. Zarzut zawarty w skardze co do braku jednoznacznego określenia tego parametru (linii zabudowy) nie znajduje uzasadnienia.

Kolejnym parametrem zabudowy jest wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo na zasadzie wyjątku jako inny wskaźnik niż średnia wielkość powierzchni zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione w analizie cechami i funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z załącznika nr 1 lit. b do decyzji organu I. instancji wskaźnik ten został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z podaną wartością 25 % z tolerancją ± 3,5 %. Tym samym wskaźnik ten wynosi od 21,5 % do 28,5 %. Jak wynika z analizy, wskaźnik ten oparto o § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. przepis pozwalający na ustalenie innego niż średni wskaźnik wielkości nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy (uzupełnienie analizy, akta administracyjne, karta nr 163), średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek objętych obszarem analizy wynosi 25 %, a na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji wskaźnik ten wynosi 33 % (na działce nr 59 – 31 %). Na działce nr 80/1 wskaźnik ten wynosi 45 %.

Mając powyższe na uwadze określenie przez organy administracji wskaźnika powierzchni zabudowy na 25 % z tolerancją ± 3,5 % mieściło się w ramach dopuszczalnych ustaleń. Wskaźnik ten nie musi być zawsze ustalany w sposób ścisły. Warunki zabudowy określają bowiem pewne możliwości zabudowy danej działki (terenu) i stąd wskazanie inwestorowi na możliwości, które zawsze winny być ograniczone ale jednak pozwalające na "dopasowanie" przyszłej inwestycji do wskazanych parametrów, nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na prowadzenie robót budowlanych, a jedynie stanowi podstawę zaprojektowania przyszłego obiektu. Skoro miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego także mogą określać parametry inwestycji w przedziałach minimalnych i maksymalnych, to nie powinno się negować takiej możliwości także przy ustalaniu tych parametrów w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przyszły inwestor nie powinien ponosić dodatkowych ograniczeń tylko dlatego, że na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym także zarzut zawarty w skardze, a dotyczący braku precyzyjnego ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w tej sprawie nie jest zasadny.

Kolejnym wskaźnikiem ustalonym w decyzji wydawanej w tej sprawie jest szerokość elewacji frontowej. Szerokość elewacji wyznacza się albo jako średnią szerokość elewacji frontowych z obszaru analizy z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), albo na zasadzie wyjątku jako inną szerokość, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W tej sprawie szerokość tą ustalił organ I. instancji na 11,31 metra z tolerancją ± 20 %, a organ odwoławczy zmienił w tym zakresie ten parametr na szerokość od 10,5 metra do 11,5 metra.

Jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Tym samym już sam ww. przepis wskazuje na możliwość wyznaczenia tego parametru w granicach od wielkości minimalnej (- 20 % średniego wskaźnika) do wielkości maksymalnej (+ 20 % średniego wskaźnika). Wskaźnik ten ustalony przez organ I. instancji wynosił więc od 9,05 metra do 13,57 metra, a organ odwoławczy zmniejszył te wielkości od 10,5 metra do 11,5 metra. W ocenie Sądu oba tak wyznaczone wskaźniki mieściły się w zakresie dopuszczalnego rozstrzygania. Skoro zaś sam inwestor nie kwestionował zmniejszenia dla siebie tego współczynnika (zamiast w przedziale od 9,05 metra do 13,57 metra) zaakceptował przedział od 10,5 metra do 11,5 metra, to nie znajdowałoby podstaw uchylanie decyzji z powodu doprecyzowania tego parametru. Powołany § 6 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie przy tym wskazuje, że tolerancja do średniego współczynnika szerokości elewacji frontowej wynosi do (maksymalnie) 20 %, a więc możliwe jest także i wskazanie na mniejszy zakres tejże tolerancji. Także i w tym zakresie zarzut zawarty w skardze, kwestionujący brak precyzyjnego ustalenia tego parametru nie znajduje uzasadnienia.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

W tej sprawie określenie wysokości oparto o średnią wysokość budynków na obszarze analizy i wyznaczono na 6 metrów (wysokość okapów) i 9,5 metra (wysokość kalenicy). Dokładnie takie średnie wysokości wynikają ze sporządzonej analizy. Stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że te wysokości mogą być podwyższane lub obniżane o 0,5 metra ze względu na możliwości realizacyjne. W ocenie Sądu przyjęcie możliwości podwyższenia lub obniżenia wysokości okapu lub górnej kalenicy o 0,5 metra było w tej sprawie dopuszczalne. Jest to przy tym tak minimalny zakres możliwego dostosowania przyszłego projektu budowlanego do warunków zabudowy, że mógł być ten wskaźnik tak ustalany w związku z możliwościami realizacji inwestycji. Tym samym Sąd nie podziela także i w tym zakresie zarzutu skargi.

Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Takie określenie geometrii dachu znalazło się analizie gdzie dodatkowo wskazano, dlaczego ustalono układ połaci dachowych jako dwu lub wielospadowe z kątami nachylenia połaci od 20º do 40º. Skoro został wyznaczony kąt nachylenia połaci dachowych, to także nie znajduje uzasadnienia zarzut brak jednoznacznego jego ustalenia.

Zasadnym jest natomiast zarzut skargi co do braku precyzyjnego ustalenia ilości miejsc postojowych, jednakże w okolicznościach tej sprawy także i ten zarzut nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonych decyzji.

Zaskarżona decyzja (a w istocie utrzymana w mocy decyzja organu I. instancji) określa, że sam inwestor w granicach własnego terenu ma zrealizować miejsca postojowe dla samochodów osobowych stosownie do potrzeb (załącznik nr 1 pkt 2 lit. e decyzji organu I. Instancji). O obowiązku precyzyjnego ustalania ilości miejsc parkingowych nie wspomina rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to natomiast § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się sposób zapisywania w zakresie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Tym niemniej nie zawsze brak określenia ilości miejsc parkingowych oznacza istotną wadliwość wydanych decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. W ocenie Sądu rozpoznającego tą sprawę, wszędzie tam, gdzie zarówno z analizy charakteru danej inwestycji jak i jego zakresu (wskaźnika zabudowy w stosunku do terenu inwestycji) nie będzie budziło wątpliwości, że na terenie swojej działki inwestor bez żadnych przeszkód będzie mógł zlokalizować miejsca postojowe – brak ustalenia ilości takich miejsc nie powinien być uznany za istotną wadę. W tej sprawie działka nr [.....] (teren inwestycji), na której dotychczas nie ma żadnej zabudowy, może być zabudowana tylko maksymalnie do 28,5 % jej obszaru. To zaś oznacza, że poza obszarem zabudowy kubaturowej pozostaje ponad 70 % terenu tej działki. Ponadto sama inwestycja ma polegać na budowie dwóch budynków jednorodzinnych. To zaś oznacza, że bez żadnych przeszkód inwestor będzie w stanie zabezpieczyć niezbędną ilość miejsc parkingowych dla mieszkańców dwóch domów jednorodzinnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że pomimo braku precyzyjnego ustalenia ilości miejsc postojowych w zaskarżonej decyzji, wada tak nie ma charakteru istotnego w tej sprawie i w związku z brakiem innych uchybień – skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.