Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 332/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 5, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 24 lutego 2021 r. nr XXVIII/454/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jodłowa" w Słupsku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 karta terenu nr 17 przeznaczenie 52.ZL oraz karta terenu nr 19 w zakresie odnoszącym się do przeznaczenia terenu 59.CPR; 2. zasądza od Miasta Słupsk na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2021 r., nr XXVIII/454/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w S. w części objętej § 18 w zakresie karty terenu numer 17 (przeznaczenie 52.ZL) oraz w zakresie karty terenu numer 19 odnoszącym się do przeznaczenia terenu 59.CPR, jaki i załącznik Nr 1 do uchwały (rysunek planu) w zakresie terenów oznaczonych jako 19.59.CPR oraz jako 17.52.ZL.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego - w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r.. poz. 741), zwanej dalej jako "u.p.z.p.", wyrażonych w:

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu w miejscowym planie ustaleń dla terenów, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta znajdują się na obszarze określonym jako tereny zamknięte;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), polegające na nieuwzględnieniu w miejscowym planie postanowień decyzji Starosty Nr [..] z dnia 21 czerwca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przyjęciu przeznaczenia terenu sprzecznego z ww. decyzją.

Wojewoda wskazał, że z przepisów art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 14 ust. 1, ust. 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż jakkolwiek studium nie ma mocy powszechnie obowiązującej, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonej uchwale doszło między innymi do wyznaczenia terenów o takich funkcjach jak ciąg pieszo-rowerowy (19.59.CPR) oraz tereny lasów (17.52.ZL), które w załączniku graficznym do uchwały Nr XLV/701/09 Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, znajdują się na obszarze określonym w studium jako "tereny zamknięte".

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 2 pkt 1,1 art. 4 ust. 2a, ust. 3, ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 15, art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. odnoszącymi się do terenów zamkniętych, zarówno w studium i miejscowym planie nie zamieszcza się w odniesieniu do terenów zamkniętych postanowień (nakazów, zakazów, dopuszczeń, ograniczeń) dotyczących sposobu zagospodarowania, czy zabudowy, ale jedynie odzwierciedla się granice tych terenów ustalone uprzednio przez właściwe do tego organy.

Zdaniem Wojewody utrata przed datą uchwalenia planu miejscowego statusu terenów zamkniętych nie oznacza, że organy gminy mogą w sposób swobodny wykonywać władztwo planistyczne i dokonać określenia sposobu zagospodarowania w miejscowym planie, gdyż przez cały czas organ planistyczny jest związany brzmieniem obowiązującego studium. W studium nadal figurują obszary zamknięte, nie usunięto ich granic i co za tym idzie - nie określono jakichkolwiek postanowień mających wpływać na brzmienie planu miejscowego odnoszącego się do takiego obszaru. W takiej sytuacji należy uznać, że organ uchwałodawczy nie był w stanie wypełnić wymogu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a polegającego na stwierdzeniu przed podjęciem planu, że nie narusza on ustaleń studium. Uchwalenie planu miejscowego dla terenów, które w studium figurują nadal jako tereny zamknięte, wymaga uprzedniej zmiany studium w trybie wynikającym z art. 27 u.p.z.p.

Ponadto Wojewoda wskazał, iż w dniu 21 czerwca 2013 r. Starosta wydał na wniosek Wójta Gminy decyzję Nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji tej organ zezwolił na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej na terenie niżej wymienionych działek:

- w Mieście, w obrębie 20 działki numer [.].-[..] (objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały) oraz obrębie 17 działka nr [..]-[..];

- w miejscowości P., gm. S. działki numer [..]-[..].

Przedmiotową decyzją Starosta zatwierdził także podziały odpowiednich nieruchomości, orzekł o przejściu z mocy prawa własności określonych nieruchomości na rzecz Gminy, zatwierdził projekt budowlany budowy drogi gminnej wraz z infrastrukturą techniczną (zlokalizowanej m.in. na ww. działkach objętych zaskarżoną uchwale).

Organ planistyczny decyzji tej w planie miejscowym nie uwzględnił, ustalając dla działek, na których miała być zlokalizowana, funkcję ciągu pieszo-rowerowego (działka [..]) oraz lasów (działki [..]-[..]).

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.). Na podst. art. 6 pkt 1 ww. ustawy wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, jest celem publicznym.

Decyzja Starosty zezwalała na realizację drogi gminnej. Tym samym uznać ją należy w świetle przywołanych regulacji za inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym, której granice winny znaleźć się w miejscowym planie.

Wojewoda przytaczając treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wskazał że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono prawnych i faktycznych uwarunkowań wynikających z decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej. Podkreślił przy tym, że przyjęte przez organ planistyczny rozwiązanie niweczy sens i cel realizacji całości liniowej inwestycji, obejmującej także inne nieruchomości, niż objęte zaskarżoną uchwałą, poprzez zamknięcie możliwości ruchu samochodowego na końcowym odcinku drogi. Ignoruje ono również tę okoliczność, że przeznaczenie nieruchomości na konkretny i wskazany w decyzji Starosty cel publiczny, uzasadniało wywłaszczenie nieruchomości pod drogę publiczną, o którym mowa w art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując że zaskarżona uchwała nie narusza żadnych przepisów prawa, w szczególności wskazanych w skardze.

W uzasadnieniu wskazano, że działki objęte w miejscowym planie kartami terenu 17.52.ZL i 19.59.CPR nie leżą w granicach terenów zamkniętych, co wynika z decyzji ustalających te tereny. W związku z tym ograniczenia planowania wynikające z przywołanych w skardze przepisów (art. 4 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.) nie mają co do tych działek zastosowania. Radzie Miejskiej przysługiwało w odniesieniu do powyższych działek uprawnienie planistyczne w szerszym zakresie, niż określenie granic. Rada Miejska określając sposób zagospodarowania spornego obszaru nie naruszyła przepisów prawa, w tym w szczególności art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Nie naruszyła też obowiązującego w dacie uchwalania planu Studium.

Zgodnie z obowiązującym w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta na terenach powojskowych należy kształtować politykę przestrzenną zgodną z funkcją dominującą w Strefie (Karta polityki przestrzennej. Strefa V - Struktura funkcjonalno - przestrzenna, ustalenia pkt 1 i 7). Problemowy obszar położony jest w Strefie V i opisany jest jako dzielnica zabudowy mieszkaniowej. Przy wyznaczaniu obszaru przystąpienia, jak i planowaniu układu przestrzennego obszaru osiedla jednorodzinnego, obejmującego obszar opracowania, skorzystano z przywołanego powyżej zapisu Studium wprowadzając funkcję na uwolnione tereny zamknięte. Funkcją dominującą w strefie obejmującej obszar opracowania jest funkcja mieszkaniowa, jednakże postanowiono o kompleksowym potraktowaniu obszaru i wprowadzeniu funkcji zieleni leśnej na dawnym terenie zamkniętym, jako funkcji towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Jest to także w zgodzie z zapisem studium dla Strefy V stwierdzającym, że funkcja dominująca zawiera funkcje uzupełniające, niesprzeczne z nią, podlegające zmianom i przekształceniom w zależności od aktualnych potrzeb zgodnych z kierunkami polityki przestrzennej gminy. Funkcja izolująca funkcje o rozbieżnym, kolidującym przeznaczeniu jest niewątpliwie funkcją towarzyszącą w opinii tutejszego organu. Obszar leśny, oznaczony jako 17.52 ZL jest integralnym elementem zagospodarowania osiedla mieszkaniowego, pełniąc niezbędną w tej sytuacji funkcję izolującą osiedle mieszkaniowe od terenów produkcyjnych, wyznaczonych przez Gminę w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[..]", który to zmienił w 2019 r. ich pierwotne przeznaczenie z funkcji mieszkaniowej, stwarzając tym samym zagrożenie wprowadzenia uciążliwości związanych z funkcjonowaniem produkcji.

Mając na uwadze powyższą zmianę w polityce przestrzennej Gminy, Miasto skorzystało z możliwości jakie daje Studium do utrwalenia istniejącego zagospodarowania na terenach leśnych w celu ochrony własnej, już istniejącej funkcji mieszkaniowej oraz zieleni samej w sobie, zgodnie z naczelnymi priorytetami planowania przestrzennego, jakimi są zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój (art. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Korzystając z powyższych zapisów, postanowiono także o wskazaniu ciągu pieszo-rowerowego 19.59.CPR, zabezpieczając w ten sposób ważny dla pieszego i rowerowego ruchu mieszkańców osiedla szlak dostępu do terenów leśnych, a jednocześnie bezpiecznego i zgodnego z punktu widzenia sieci infrastruktury drogowej miasta.

Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze kart terenów i części rysunku planu.

Ponadto wskazano, że przepisy na podstawie których została wydana decyzja Starosty Nr [..] z dnia 21 czerwca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - drogi gminnej zlokalizowanej na obszarze Gminy i Miasta tj. ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują, jak sama nazwa wskazuje inwestycje obejmujące drogi publiczne. O ile więc realizacja inwestycji drogowej może przebiegać przez obszar dwóch lub więcej województw albo powiatów (art. 11 a ust. 2 ww. ustawy), to w odniesieniu do dróg gminnych przebieg drogi gminnej może być zrealizowany wyłącznie na obszarze jednej gminy. Wynika to również z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 7). W związku z powyższym inwestycja drogowa - droga gminna objęta ww. decyzją Starosty, zlokalizowana na obszarze Miasta może mieć charakter drogi publicznej, jeżeli jej zarządcą będzie Prezydent Miasta. Zarządcą drogi gminnej na tym obszarze nie może być z całą pewnością Wójt Gminy, nawet jeżeli decyzja tak stanowi, ponieważ byłoby to sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z ustawą o drogach publicznych. Brak było więc podstaw do uwzględnienia w zaskarżonym planie ustaleń tej decyzji, co jest również uzasadnione z uwagi na planowaną sieć drogową Miasta. Zgodnie bowiem z art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi (Prezydenta Miasta) należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego P., gmina S. uchwalonego uchwałą Nr IX/84/2011 Rady Gminy z dnia 5 sierpnia 2011 r. droga, której realizacji dotyczy ww. decyzja Starosty na odcinku prowadzącym w kierunku ulicy G. w S. przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową. Przed uchwaleniem MPZP [..] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XV/152/2019 z dnia 20 listopada 2019r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego P., gmina S., w którym zmieniono przeznaczenie terenów pod przemysł i usługi, rozbudowując strefę przemysłową. Mając na względzie taką zmianę przeznaczenia terenu Prezydent Miasta zgodnie z art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dokonał uaktualnienia planów rozwoju sieci drogowej w tej części Miasta i poinformował o tych planach organ właściwy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja objęta decyzją Starosty nr [..] z dnia 21 czerwca 2013 r. miała zapewnić dojazd do terenów zabudowy przemysłowej nową drogą od strony drogi wojewódzkiej nr [..] oraz do terenów zabudowy mieszkaniowej nową drogą od strony ulicy G. w S. Z uwagi na zmianę przeznaczenia terenów w Gminie budowa połączenia strefy przemysłowej w P. byłaby niekorzystna z punktu widzenia funkcjonowania lokalnego układu drogowego Miasta.

W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[..]" przyjęto korzystne dla mieszkańców Miasta utrzymanie dotychczasowej formy wykorzystywania terenu jako ciągu komunikacji pieszej i rowerowej do terenów atrakcyjnych przyrodniczo pełniących także funkcje rekreacyjne ważne dla zdrowia mieszkańców. Miasto nie będąc zobligowane do budowy drogi objętej decyzją Starosty nie przewiduje realizacji takiej inwestycji drogowej, ani jako drogi publicznej, ani wewnętrznej. Gmina nie ma natomiast żadnych prawnych możliwości do zrealizowania inwestycji drogowej o statusie drogi gminnej na terenie Miasta, co również czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Decyzja w zakresie jaki miałby oddziaływać na ustalenia zaskarżonego planu jest niewykonalna.

W związku z powyższym Wojewoda posiadając informacje dotyczące zaistniałych w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Nr [..] z dnia 21 czerwca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - drogi gminnej zlokalizowanej na obszarze Gminy i Miasta nieprawidłowości, może z urzędu podjąć działania mające na celu stwierdzenie niezgodności części decyzji jw. z prawem. Naruszenia prawa w tym zakresie mają istotny charakter. Przyjmując hipotetycznie za skarżącym obowiązek uwzględnienia ustaleń decyzji Starosty w zaskarżonym planie należy podkreślić, że wskazanie w treści spornego planu (oraz na rysunku) przebiegu dróg z powyższej decyzji miałoby charakter wyłącznie informacyjny. Zgodnie z § 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dopuszcza się umieszczanie w planie, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Taki charakter miałoby wskazanie dróg ujętych w prawomocnej decyzji Starosty. Fakt prawnego umocowania realizacji tej inwestycji na obszarze objętym spornym planem jest przesądzony w odrębnej procedurze, a jej wynik mógłby jedynie zostać uwzględniony w spornym planie. Nie stanowi to o naruszeniu ani art. 15 ust. 2 pkt 10, ani art. 15 ust. 3 pkt 4 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia, o których mowa w ww. przepisach w zakresie mającym charakter obligatoryjny, a nie wyłącznie informacyjny, zostały uwzględnione w zaskarżonym planie. W związku z powyższym zarzucane przez Skarżącego naruszenie prawa, a w szczególności zasad sporządzania planu, mogłoby mieć wyłącznie nieistotny charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) – zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ ten może jedynie zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Skarga Wojewody wniesiona została w przedstawionym powyżej trybie, a obydwa zarzuty w niej zawarte należy uznać za trafne.

Okolicznością bezsporną jest to, że tereny, którym w zaskarżonym planie nadano przeznaczenie określone symbolem 52.ZL (§18 karta terenu nr 17) oraz symbolem 59 CPR (§18 karta terenu nr 19) położone są na obszarze, który stanowił przed uchwaleniem planu teren zamknięty. Status terenu zamkniętego obszar ten posiadał natomiast w dacie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się w szczególności granice terenu zamkniętego - terenu o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określonego przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych (art. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052).

Studium nie może zatem określać funkcji terenów zamkniętych, ani zawierać innych ustaleń ich dotyczących – oprócz określenia ich granic wyznaczonych szczególnymi aktami prawnymi.

Z treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które rada gminy uchwala po stwierdzeniu, że nie naruszają one ustaleń studium. Wskazuje się w orzecznictwie sądów administrcayjnych, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Aby mówić o związaniu organów gminy ustaleniami studium i o konieczności stwierdzenia w ramach procedury planistycznej, że plan nie narusza ustaleń studium konieczne jest samo istnienie takich ustaleń. W niniejszej sprawie studium sporządzone i uchwalone w czasie, gdy wymienione wyżej tereny miały status terenów zamkniętych nie mogło zawierać ustaleń co do tych terenów innych niż związanych z przebiegiem ich granic. Zawarty w studium zapis dotyczący terenów powojskowych nie mógł być uznany za skuteczne określenie przyszłej funkcji terenów zamkniętych w czasie uchwalania studium. Byłoby to bowiem niezgodne z prawem, skoro radzie gminy nie przysługiwało uprawnienie, by umieszczać w studium zapisy dotyczące obecnej lub przyszłej funkcji lub innych uwarunkowań odnoszących się do terenów zamkniętych. Na marginesie zresztą określenie "tereny powojskowe" jest wyjątkowo nieprecyzyjne i odnosić się może do różnych nieruchomości (nie tylko tych, których dotyczy skarga Wojewody).

Jeśli zatem nie jest możliwe stwierdzenie, czy plan w zaskarżonej części narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – gdyż takich ustaleń dokonanych legalnie w studium w ogóle brak, to uznać należało, że plan w tym zakresie uchwalony został z istotnym naruszeniem prawa. Aby skutecznie uregulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu będącego uprzednio terenem zamkniętym koniecznym będzie zatem uchwalenie studium zawierającego ustalenia dotyczące tego terenu.

Decyzja Starosty Nr [..] z dnia 21 czerwca 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - drogi gminnej wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) dalej powoływanej jako specustawa drogowa, określa lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda jedynie decyzją z dnia 2 lipca 2021r. nr [..] stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Skoro tak, to w dacie uchwalenia zaskarżonego planu określała ona przeznaczenie terenu na którym zaplanowano realizację inwestycji.

Należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2020r. sygn. akt II OSK 732/18 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wynika konieczność zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie można przyjąć, że w takiej sytuacji możliwe jest pominięcie warunków realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji. Plan miejscowy musi uwzględniać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, czego w zaskarżonym planie zabrakło w odniesieniu do drogi, której dotyczy powołana wyżej decyzja Starosty.

NSA w powołanym wyżej wyroku wskazał ponadto, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego i nie pozwala na dowolność w planowaniu. Musi uwzględniać uwarunkowania prawne i faktyczne, w tym również inwestycje drogowe wynikające z konkretnych rozwiązań przyjętych wskutek decyzji wydanych na podstawie specustawy drogowej. Przejawem tego jest między innymi obowiązek uzgodnienia planu z zarządcą drogi publicznej z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., który to przepis zakreśla jednocześnie granice tego uzgodnienia.

Zatem pominięcie w treści planu zapisu dotyczącego inwestycji drogowej kwestionowanej wprawdzie przez Gminę Miasta, lecz wynikającej z ostatecznej (niewyeliminowanej z obrotu prawnego) decyzji o zezwoleniu na jej realizację stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym stanie sprawy skarga zasługiwała na uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w objętej skargą części.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej - wobec uwzględnienia skargi w całości .