Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 278/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 13n
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 61 § 1 i § 3, art. 61 § 4, art. 135
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1138/19 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r. nr BP.702.1047.2018.0173.BEPO.514 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r., nr BP.702.1047.2018.0173.BEPO.514, w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 23 października 2018 r.; w pkt. 2. umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 listopada 2017 r. o godzinie 16:44:36 urządzenie kontrolne (bramownica [...]) zarejestrowało na odcinku drogi krajowej nr [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) – węzeł [...], przejazd ciągnika samochodowego (o numerze rejestracyjnym [...]), należącego do skarżącego. Wskazany odcinek drogi krajowej został wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej

Decyzją z dnia 23 października 2018 r. organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z analizy włączonych w poczet materiału dowodowego dokumentów w postaci zapisu ewidencyjnego [...] z systemu elektronicznego poboru opłat, z pisma K. Sp. z o.o. nr [...] z dnia 4 lipca 2018 r. oraz z załączonego do niego wykazu wynika, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 22 listopada 2017 r. po drodze ekspresowej [...] o godzinie 16:44:36 nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłat był brak środków na koncie użytkownika. Środki zostały wyczerpane tego dnia o godzinie 16:16:16. Operator elektronicznego systemu poboru opłat poinformował, że skarżący nie składał reklamacji wobec działania urządzenia viabox czy też elektronicznego systemu poboru opłat, a operator systemu nie odnotował nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu ani działaniu bramownic w dniu przejazdu. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Użytkownik doładował konto kwotą 200 złotych w dniu 22 listopada 2017 r. o godzinie 19:52:39, tj. po zarejestrowanym incydencie.

Uchylając zaskarżone decyzje oraz umarzając postępowanie WSA w Warszawie wskazał, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało zarejestrowane w dniu 22 listopada 2017 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu dopiero dnia 30 maja 2018 r., a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu ustanowionego w art. 13n ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.). W takiej sytuacji, wobec ziszczenia się negatywnej przesłanki procesu jurysdykcyjnego obowiązkiem organu było umorzenie postępowania. Wydanie w tych warunkach decyzji administracyjnej obligowało Sąd do jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem art. 13n ustawy o drogach publicznych i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uchylenie obu decyzji organu i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie całkowicie błędnego przekonania Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują, jak to błędnie wywiódł Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia i niczym nieuprawnione jest poparcie takiego stanowiska w brzmieniu art. 61 § 4 k.p.a., który jedynie wskazuje na obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, natomiast datę wszczęcia postępowania z urzędu należy utożsamiać z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której to czynności trzeba powiadomić stronę;

przepisów prawa materialnego tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 13n ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, objawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia podczas gdy, w przedmiotowej sprawie nie doszło wbrew twierdzeniom Sądu I instancji do upływu wskazanego w art. 13n u.d.p. terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w terminie wskazanym w art. 13n u.d.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i na rzecz adwokata kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym i oświadczam, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia 8 stycznia 2018 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji i jednocześnie o zaktualizowaniu się przesłanek umorzenia postępowania w sprawie należało wnioskować na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś art. 13n ustawy drogach publicznych i ustanowionego na jego gruncie sześciomiesięcznego terminu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w zestawieniu z datą zaistnienia przypisanego stronie naruszenia – 17 października 2017 r. – oraz datą doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie – 23 kwietnia 2018 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna trafnie i zasadnie podważa stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego. Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji nie jest bowiem prawidłowe, a skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca Sądowi I instancji naruszenie – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 61 § 1 i § 3 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 13n ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa – których komplementarny charakter przekonuje o tym, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia – co nie jest to bez znaczenia – że przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym – co trzeba zaakcentować – przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397), a jeżeli expressis verbis nie wynika z nich, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu.

Uwzględniając powyższe, w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 51 ust. 6 lit. b) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 13k i art. 13l ustawy o drogach publicznych, nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne – zważywszy właśnie na jego przedmiot – jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.

Przy tym, z adresowanego do organu administracji publicznej właściwego w wymienionych sprawach przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Realizując – w relacji do zasady pewności prawa – funkcję ochronną, wymieniony przepis prawa ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary na naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku.

Wobec istoty oraz funkcji omawianej regulacji prawnej, a także konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – "nie wszczyna się postępowania [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" – za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że termin 6 miesięcy, o którym w niej mowa ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym bowiem cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której termin ten został ustanowiony, a jego celem jest z całą pewnością kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego (w analizowanym przypadku przepisami art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ust. 4 oraz art. 13l ustawy o drogach publicznych). Wraz z upływem tego terminu – licząc "od dnia popełnienia naruszenia" i przy tym przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 57 § 3 k.p.a., co trzeba podkreślić, albowiem omawiany termin jest określony w miesiącach, co wobec jego charakteru oraz celu ustanowienia prowadzi do wniosku o braku adekwatności, a co za tym idzie przydatności argumentu z treści art. 35 k.p.a., do którego odwołał się Sad I instancji (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – następuje bowiem skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z powyższego najogólniej i trywialnie rzecz ujmując wynika, że warunkiem skutecznego wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest to, aby nastąpiło to w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia wymienionego naruszenia, albowiem wraz z upływem tego terminu wygasa kompetencja właściwego organu administracji do wszczęcia wymienionego postępowania, co stanowiąc ujemną przesłankę procesową jego wszczęcia i prowadzenia, siłą rzeczy powoduje przedawnienie prawa nałożenia sankcji administracyjnej za wskazane naruszenie oraz przedawnienie jego karalności.

Z przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" wynika również, że w relacji do jego treści, istoty oraz funkcji chodzi o czynność konwencjonalną w postaci wszczęcia postępowania, której skuteczność w warunkach określonych tym przepisem prawa jest uzależniona od dokonania jej w ściśle i precyzyjnie oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Co w tym też kontekście istotne – i co w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba podkreślić – skuteczność tej czynności nie jest w żadnym stopniu, ani też zakresie warunkowa zawiadomieniem strony o jej podjęciu (tj. o wszczęciu wymienionego postępowania), albowiem nic takiego nie wynika z przywołanego przepisu prawa, który wobec jego treści funkcji powinien przy tym podlegać wykładni ścisłej.

Jeżeli tak, to z punktu widzenia oceny odnośnie do zachowania przez organ administracji wymienionego terminu, a co za tym idzie oceny odnośnie do skuteczności dokonania omawianej czynności konwencjonalnej, a w konsekwencji wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie ma żadnego prawnie istotnego znaczenia to, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy – to jest w 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia – strona została powiadomiona o wszczęciu wymienionego postępowania. Okoliczność ta pozbawiona jest jakiegokolwiek doniosłości prawnej, a przyjęcie tezy przeciwnej – jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ odwołując się w tej mierze do znaczenia konsekwencji towarzyszących logice doręczania pism, a w tym kontekście, co nie mniej istotne, do okoliczności braku wpływu na termin ich doręczenia (por. s. 6 – 7 skargi kasacyjnej) – prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego modyfikowania biegu tego materialnoprawnego terminu. Stąd też, wobec treści, istoty oraz funkcji art. 13n ustawy o drogach publicznych, za prawnie relewantną należy uznać okoliczność wszczęcia postępowania, o którym w nim mowa, w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Przy tym – co nie mniej istotne i co wbrew stanowisku Sądu I instancji trzeba podkreślić – podjęcie przez właściwy organ administracji publicznej wskazanej czynności konwencjonalnej w wyznaczonym do tego terminie (co oznacza również prawo dokonania tej czynności w ostatnim dniu biegu tego terminu), a więc innym słowy, uczynienie użytku z przyznanej temu organowi kompetencji, nie może uzasadniać twierdzenia o ryzyku zaistnieniu sytuacji mających polegać na nadużyciu władzy, czy też naruszeniu bezpieczeństwa obrotu, w tym braku pewności odnośnie do rzeczywistej daty wszczęcia postępowania (por. s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tego rodzaju podejście nie jest uprawnione, a jego zasadności sprzeciwiają się treść i funkcje art. 13n ustawy o drogach publicznych oraz charakter ustanowionego na jego gruncie terminu do dokonania czynności, o której w nim mowa.

Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że prawnie relewantne znaczenie ma okoliczność dokonania przez właściwy organ administracji czynności, o której mowa w przywołany przepisie prawa, a mianowicie czynności procesowej wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia tego naruszenia.

Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego – jak wadliwie przyjął Sąd I instancji, i co słusznie kwestionuje skarżący kasacyjnie organ – nie uzasadnia również stanowisko osadzone na gruncie treści art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.

Odwołując się w tej mierze do przywołanego na wstępie rozumienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 61 § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że o ile w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca odniósł się do zagadnienia daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.).

Nie oznacza to jednak istnienia w omawianym zakresie deficytów regulacyjnych – w tym takich, które miałyby prowadzić do wniosków prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zwłaszcza, gdy wobec logiki działania organu administracji publicznej z urzędu, za uprawione należałoby uznać stanowisko (prezentowane powszechnie w judykaturze i doktrynie), że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ. Datą jego wszczęcia, jest więc data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, która powinna przy tym spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W orzecznictwie przyjmuje się więc, że wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81).

Trzeba więc w świetle powyższego przyjąć, że postępowanie jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Nie oznacza to jednak, że to data zawiadomienia strony determinuje ustalenie daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której podjęcie wymaga, aby powiadomić o niej stronę postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). To więc, nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla ustalenia daty wszczęcia postępowania. Jest i będzie nią bowiem (rzeczywista) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o ile strona zostanie o niej powiadomiona, co prowadzi i do tego wniosku, że brak skutecznego powiadomienia strony o podjęciu tej czynności będzie niweczyć zasadność (oraz pewność) założenia odnośnie do daty wszczęcia postępowania z urzędu. Innymi słowy, skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie.

W tym też kontekście – oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów odnoszących się do istoty i funkcji art. 13n ustawy o drogach publicznych oraz charakteru ustanowionego nim terminu – trzeba podkreślić, że wymieniony przepis prawa stanowiąc o terminie do skutecznego dokonania określonej nim czynności procesowej w postaci wszczęcia postępowania, nie ustanawia jednocześnie – co istotne – odrębnie adresowanego do organu administracji obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W tym zwłaszcza nie ustanawia terminu, w jakim zawiadomienie to miałoby nastąpić (a więc innymi jeszcze słowy, dotrzeć do adresata), i którego zachowanie przez organ administracji miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do skuteczności wszczęcia samego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (i to nawet w sytuacji, gdyby wszczęcie tego postępowania miało nastąpić w otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia popełnienia naruszenia, w tym w ostatnim dniu biegu tego terminu), a w konsekwencji na ocenę odnośnie do aktualizowania się negatywnej przesłanki (przeszkody) wszczęcia i prowadzenia postępowania w wymienionej sprawie.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić – ponownie podkreślając, że to nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla określenia daty wszczęcia postępowania – że skoro przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce w dniu 22 listopada 2017 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło w dniu 18 maja 2018 r., to okoliczność doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w dniu 30 maja 2018 r. (na co organ administracji nie miał wpływu wszczynając postępowanie we wciąż otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia naruszenia), nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych – czy też art. 61 § 1 k.p.a. – a w konsekwencji wniosku o zaktualizowaniu się ujemnej przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W związku z tym więc, że zarzuty kasacyjne należało uznać za usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi, w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.