Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2238/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 105/11 w sprawie ze skargi I.K. i W.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestników postępowania J. W. i M. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 105/11, oddalił skargę I. K. i W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2009r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej domu jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. 42/88 z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r, nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie budynku przy ul. [...] w Warszawie. Wskazał, że budynek realizowany był w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Warszawa [...] z dnia 16 października 2001r. Inwestor odstąpił od zatwierdzonego wskazaną decyzją projektu budowlanego. W dniu 22 grudnia 2006r. na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy przeprowadzono kontrolę obiektu, w czasie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Ponieważ jednak inwestor nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów, decyzją z dnia 22 grudnia 2006r., zgłoszono sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, do którego inwestor załączył brakujące dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 grudnia 2006r. uchylił własną decyzję z dnia 22 grudnia 2006r., którą zgłoszono sprzeciw. W stosunku do tejże decyzji z dnia 29 grudnia 2006r. prowadzone było z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności, które decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2008r. zostało umorzone. Z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. st. Warszawy uznał, że budynek mieszkalny przy ul. [...] został skutecznie przekazany do użytkowania. W stosunku do przedmiotowego budynku pismem z dnia 25 marca 2009r. J. W. i M. B. wnieśli o wydane nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek ten jest bezprzedmiotowy, bowiem budowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, została zakończona i jest on już od grudnia 2006r. użytkowany.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2009r. wnieśli J.W. i M. B. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 104 i 105 § 1, 107 § 1 i § 3, 10 § 1, 73 § 1, 127 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit a oraz pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowy zarzut odwołania dotyczył zbliżenia przedmiotowego budynku do granicy działki skarżących, na odległość 3,59 m ścianą z otworami okiennymi, a także dokonania innych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te, zdaniem skarżących, nie podlegają postępowaniu naprawczemu, w związku z czym konieczne jest orzeczenie rozbiórki budynku przy ul. [...] w Warszawie.

Decyzją z dnia 10 listopada 2010r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 19 listopada 2009r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z istotnymi naruszeniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, tj. rozstrzygającej sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ wyjaśnił przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i uznał, iż w niniejszej sprawie one nie wystąpiły. Wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, która domagała się orzeczenia nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Zatem żądanie to powinno być rozstrzygnięte przez wydanie decyzji merytorycznej i to niezależnie od tego czy jest ono zasadne, czy nie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, na konieczność ponownego ustalenia charakteru i zakresu odstępstw jakich dokonali inwestorzy I. i W. K. od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te nie mogą być zalegalizowane poprzez wskazanie, że obiekt został przyjęty do użytkowania, gdyż zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania jest skuteczne jedynie w takim zakresie, w jakim obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę po ustaleniu charakteru i zakresu dokonanych odstępstw powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby zobowiązać do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I. i W. K. Zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 15, 8, 16 § 1, 138 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania, ewentualnie o jej uchylenie. W obszernej skardze wywodzono, cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, iż organ odwoławczy wadliwie uzasadnił zaskarżoną decyzję, gdyż "(...) organ nie wskazał podstaw faktycznych, a w szczególności faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstaw prawnych, tj. nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa". Organ II instancji nie wyjaśnił także jakich odstępstw dotyczy stawiana przez niego teza "o potrzebie ich ponownej weryfikacji". Zdaniem skarżących obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie przepisów wykonawczych, które zostały naruszone. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ pominął także ustalenia faktyczne organu I instancji, z których jednoznacznie wynika, że dokonane odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają charakteru istotnego, o czym świadczy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2004r. W ocenie skarżących organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż posiadał pełen materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.

Dodatkowo skarżący wskazali, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony dotyczący nakazu rozbiórki budynku, tymczasem organ II instancji rozstrzygnął o legalizacji samowoli budowlanej. Narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) oddalił skargę jako bezzasadną. Podkreślił, że z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania. Z tych przyczyn nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu zarzuty podnoszone w skardze nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji.

Przywołując treść będącego podstawą prawną art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd przyjęty w orzecznictwie sądownym i piśmiennictwie, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Niezbędnym jednak wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające strony służącego im prawa odwołania.

Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko organu II instancji, zdaniem którego obowiązkiem organu stopnia powiatowego było rozpatrzenie i załatwienie sprawy co do istoty przez wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej co do interesów prawnych i obowiązków stron postępowania oraz wskazującego na konieczność odróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Z tych też przyczyn za niewadliwą Sąd uznał decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres z uwagi na formalny charakter decyzji organu I instancji obejmować powinien wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być sanowany przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. ( Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., I OSK 1859/06, Lex 338621).

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy za niezrozumiałe Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi dotyczący niedokładnego i niewyczerpującego wyjaśnienia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanu faktycznego sprawy, błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Za niezasadny Sąd ten uznał także zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., którego obrazę skarżący upatruje " W niespełnieniu koniecznej przesłanki uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (...)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik zawodowy I. K. i W. K. zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w toku postępowania przedstawionych w skardze na decyzję z 13 grudnia 2010 roku zarzutów skarżących do decyzji wskazanych w punktach I, II, IV, V - VII, w szczególności zarzutu co do pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewyjaśnienie (pominięcie) w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia podstawy i przyczyn nierozpoznania (pominięcia) w toku postępowania zarzutów skarżących do decyzji, wskazanych w punktach I, II, IV, V - VII, przedstawionych w skardze, w szczególności zarzutu co do pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowania administracyjnym poprzez uniemożliwienie im, przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co uniemożliwia kontrolę instancyjną niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydając zaskarżane orzeczenie WSA naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz nie rozpoznał istoty sprawy poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w toku postępowania znacznej części zarzutów skarżących przedstawionych w skardze i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie (pominięcie) w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia podstawy i przyczyn nie rozpoznania (pominięcia) w toku postępowania zarzutów skarżących do zaskarżonej decyzji. Powyższe dotyczy także zarzutu, pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszenie tej podstawowej zasady w trakcie postępowania przed organem II instancji, a następnie pominięcie przez Sąd zarzutu skarżących w tym zakresie, ma istotne znaczenia dla realizacji prawa skarżących do sądu. Okoliczność ta, niezależnie od tego, że stanowi przejaw naruszenia prawa, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej niniejszego postępowania. Następnie wskazano, że niezależnie od powyższego, Sąd nie rozpoznał następujących zarzutów skarżących dotyczących naruszenia:

1/ art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia decyzji i nie wskazaniu w nim podstaw faktycznych, w szczególności faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz podstaw prawnych, tj.: wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, w oparciu o które organ II instancji przyjął że:

– w postępowaniu przed organem I instancji doszło do niewłaściwego ustalenia stron postępowania oraz do braku czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania,

– ponownego ustalenia przed organem I instancji wymaga wskazanie odstępstw od projektu budowlanego inwestycji realizowanej przez skarżących, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy Warszawa [...] z 16 października 2001 roku (pozwolenie),

– inwestycja realizowana przez skarżących wykazuje wymagające dodatkowych ustaleń przed organem I instancji odstępstwa od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– dokonano zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego skarżących lub jego części, których nie można uznać za nieistotne,

– inwestycja skarżących narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

– w przedmiotowej sprawie zasadne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art., art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane,

2/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, polegającego na niedokładnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w tym dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzących do:

a) ustaleń oczywiście sprzecznych i/lub nie wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzających:

– istnienie i konieczność ponownego wskazania przed organem I instancji odstępstw od projektu budowlanego inwestycji realizowanej przez skarżących zatwierdzonego pozwoleniem,

– istnienie, wymagających powtórnego ustalenia przed organem I instancji odstępstw w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– dokonanie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego skarżących lub jego części, których nie można uznać za nieistotne,

– naruszanie przez inwestycję realizowaną przez skarżących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

– zasadności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania naprawczego w trybie art., art. 50, 51 ustawy.

b) pominięcia, bez podstawy prawnej, ustaleń faktycznych organu I instancji przedstawianych w pisemnym stanowisku organu I instancji (pismo z 4 października 2004 r.) oraz ostatecznej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 29 grudnia 2006 roku, z których jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego skarżących.

3/ art. 8 k.p.a. polegającego na prowadzeniu przez organ II instancji postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli, w tym skarżących do organów państwa, w szczególności poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione podważanie ustaleń organu I instancji o braku istotnych odstępstw budowy od zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego skarżących powziętych przez organ I instancji na etapie realizacji inwestycji skarżących (pismo z dnia 4 października 2004 r.) oraz w postępowaniu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego skarżących i dopuszczeniu go do użytkowania.

4/ art. 16 § 1 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj.: decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 29 grudnia 2006 roku, uchylającej decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia 22 grudnia 2006 roku zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia skarżących do użytkowania budynku mieszkalnego i decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 roku w sprawie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 29 grudnia 2006 roku w zakresie dopuszczenia budynku mieszkalnego Skarżących do użytkowania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie mimo złożenia powyższych zarzutów oraz podniesienia wskazanych argumentów Sąd Wojewódzki wydając zaskarżone orzeczenie, pominął je całkowicie w toku postępowania, nie wyjaśniając także powodów takiego działania. Okoliczności te w ocenie skarżących mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiają właściwą kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, a także doprowadziły do sytuacji w której Sąd pierwszej instancji nie odnosząc się do zarzutów skarżących, pozbawił ich możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu.

Uczestnicy J. W. i M.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów. Wskazali, że twierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skarżących sformułowanych w skardze, nie może usprawiedliwiać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Bowiem Sąd ten rozpoznał sprawę w oparciu o akta administracyjne, w swoich ustaleniach nie wyszedł poza materiał dowodowy i jedynie w oparciu o ten materiał dowodowy dokonał oceny legalności działalności organu. Faktycznie zarzuty skarżących jak wynika z ich opisu i rozwinięcia, prowadzą do zakwestionowania prawidłowości oceny dokonanej przez WSA w oparciu o istniejący w aktach materiał dowodowy na który skarżący rozlegle się powołują. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. uczestnicy podnieśli, iż zasadnicza część zarzutów skargi kasacyjnej skierowana jest nie przeciwko działaniom Sądu, lecz przeciwko działaniom organu administracji, ale przede wszystkim podkreślili, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest jakiegokolwiek wpływu podniesionych zarzutów na wynik sprawy. Gdyby bowiem WINB w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym wydał inną decyzję niż wydał, czyli wydał decyzję co do istoty sprawy, byłaby ona dotknięta wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznaczałby to bowiem bez względu na to czy byłaby korzystna dla skarżących czy dla uczestników, pozbawienie stron w ogóle I instancji. PINB bowiem nie rozpoznał sprawy co do istoty w pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to ( co należy podkreślić) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby skarga mogła być skuteczna skarżący powinni wykazać zatem, iż Sąd pierwszej instancji naruszył konkretny przepis postępowania, który stosował lub miał obowiązek zastosować. A naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżący powyższych przesłanek nie wykazali. W ramach powołanej podstawy kasacyjnej powołano dwa zarzuty: naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy przez nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze oraz naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjasnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy i przyczyn nie rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie skargi kasacyjnej dokładnie powiela zarzuty sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego adresowane do decyzji mazowieckiego WINB obejmujące naruszenie art. 8, art.10 § 1, art. 16 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów koniecznym jest wyjaśnienie stanu rzeczy mającego miejsce w niniejszej sprawie, który w sposób zasadniczy wpłynął na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą niezasadności wniesionej skargi kasacyjnej.

Otóż niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje to, że organ nadzoru budowlanego I instancji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. W. i M. B. z dnia 25 marca 2009 r. o nakazanie rozbiórki domu jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie jako bezprzedmiotowe w sytuacji stwierdzenia braku ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego w przedmiotowym wniosku. Trafnie więc organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji wyjaśniając w szczególności, że bezzasadność żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( porównaj wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 957/88 opublikowany ONSA 1989/1/22, z dnia 16 stycznia 1992 r. sygn. akt SA 1289/91 opublikowany ONSA 1992/1/17 ). Zatem zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 105 § 1 k.p.a. było w rozpoznawanej sprawie oczywiście nieprawidłowe co skutecznie zostało zakwestionowane zaskarżoną decyzją Mazowieckiego WINB. Przy czy istotnym w tej sprawie jest to, iż niezależnie od wadliwego sposobu rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem J. W. i M. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie w uzasadnieniu swojej decyzji merytorycznie uznał, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku, nie odnosząc się zupełnie do podnoszonych zarzutów wnioskodawców, którzy uzasadniali tymi zarzutami potrzebę dokonania rozbiórki. Zwraca w tej sytuacji uwagę lakoniczność uzasadnienia tej decyzji, organ ten jedynie uznał, że skoro budowa została zakończona a budynek mieszkalny został skutecznie przekazany do użytkowania, to badanie ewentualnych odstępstw pod zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniających rozbiórkę budynku nie może mieć miejsca. Tym samym organ drugiej instancji orzekający w sprawie trafnie po rozpoznaniu odwołania uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zarzucając, że tenże nie przeprowadził zgodnego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowania wyjaśniającego. Dlatego też z tego powodu słusznie Wojewódzki Sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego WINB. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd zawarty w motywach zaskarżonego wyroku, iż rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji obowiązany będzie wydać decyzje merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty a jej wydanie musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania odpowiadającego standardom wskazanym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem przy tak formułowanych zarzutach strony i postawionych wnioskach konieczne jest zajęcie stanowiska wobec każdego z nich. Tym samym wbrew stanowisku kasatora nie można uznać, iż umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie było prawidłowe, albowiem bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tak wadliwie postąpił organ I instancji uchylając się w okolicznościach tej sprawy od merytorycznego jej rozstrzygnięcia niezależnie od tego, że nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego. Natomiast merytoryczne rozstrzygniecie sprawy co do istoty przez organ rozpoznający odwołanie byłoby rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznaczałoby to bowiem bez względu na to dla której strony decyzja byłaby korzystna pozbawienie stron pierwszej instancji, bowiem PINB nie rozpoznałby wówczas sprawy co do istoty w pierwszej instancji.

Już przedstawione wyżej rozważania wskazują na bezzasadność podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się dalej do wskazanych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Jak z powyższego przepisu wynika zarzut naruszenia art. 133 m 1 p.p.s.a może być podniesiony skutecznie, w razie gdyby Sąd nie orzekł na podstawie akt. sprawy, to jest wykroczył poza materiał dowodowy wynikający z tych akt ( z zastrzeżeniem art. 106 § 3 p.p.s.a.) lub orzekł nie mając np. akt administracyjnych albo na podstawie akt zdekompletowanych. Twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów skarżących sformułowanych w skardze, nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a. Sąd ten bowiem rozpoznał sprawę w oparciu o akta administracyjne, w swych ustaleniach nie wyszedł poza zgromadzony tam materiał dowodowy, i w oparciu jedynie o ten materiał dowodowy dokonał oceny legalności działania organów. Zgodzić należy się ze stanowiskiem uczestników że faktycznie zarzuty skarżących, jak wynika z ich opisu i rozwinięcia, prowadzą do zakwestionowania prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki.

Jednocześnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Zatem zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego niedopuszczalne było umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym nie wyjaśnił przyczyn zastosowania w tej sprawie art. 151 p.p.s.a. Jednakże motywów zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie nie można skutecznie zakwestionować. Nie można również uznać za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. Na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia, ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania. Z tych przyczyn Sąd wskazał, że nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji. W ocenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przesłanki, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną w tej sprawie skargę a to podjęcie niemerytorycznej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji braku przesłanek bezprzedmiotowości, jak też nie przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego, nie było koniecznym odnoszenie się do innych wskazanych w skardze zarzutów, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy dla jej rozstrzygnięcia, te zarzuty traciły na znaczeniu i były pozbawione doniosłości prawnej. Skoro bowiem postępowanie administracyjne w pierwszej instancji i tak wymaga powtórzenia, aby całe postępowanie nie nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności to kwestia ewentualnych naruszeń organu odwoławczego wskazywanych w skardze nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skarżących ta sytuacja nie uniemożliwia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Podczas rozpoznania sprawy co do istoty przez PINB skarżący będą mogli prezentować swoje stanowisko oraz wnosić o przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego. Dodatkowo trzeba stwierdzić, że jeżeli nawet należałoby uznać, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a doszło, to oceniając naruszenie w/w przepisu procesowego w kategoriach zarzutu z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należałoby uznać je za uchybienie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Taka sama uwaga odnosi się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do wniosku uczestników J. W. i M.B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że podstawową zasadę ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, określa artykuł 199 p.p.s.a. zgodnie z którym strony ponoszą samodzielnie koszty tego postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Wynika stąd, że wszystkie przepisy p.p.s.a. powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego określają przepisy art. 203 - 204 p.p.s.a. Wykładnia gramatyczna tych przepisów wskazuje, że określone w nich zasady w ogóle nie dotyczą uczestników postępowania którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej (takie stanowisko wyrażono w wyroku NSA z 8 kwietnia 1998r. VSA1306/97 ONSA z 1999, Nr 1, poz. 28 i w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck wydanie 2, str. 711). Zatem uczestnicy którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej ponoszą koszty postępowania samodzielnie. W konsekwencji wniosek wskazanych uczestników o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z braku podstaw prawnych należało oddalić.