Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 31/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwana dalej: "skarżąca", "spółka", "beneficjent"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (zwana dalej: "płatność RŚ") na 2011 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2011 r. przez spółkę cywilną [...], w którym wniosła ona o przyznanie płatności RŚ na rok 2011. We wniosku spółka wniosła o przyznanie płatności w ramach realizacji: Pakietu 2 wariant 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni [...] ha i Pakiet 6 wariant 6.1 – produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na powierzchni [...] ha.

Pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji odmówił beneficjentowi przyznania płatności RŚ z wniosku transferowego na 2011 rok, z uwagi na fakt, iż spółka cywilna [...] nie posiadała podmiotowości do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności, zatem nie mogła tego prawa przekazać. Decyzja ta została uchylona w toku postępowania odwoławczego (w dniu [...] czerwca 2012 r. znak [...]), a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania z zaleceniem ustalenia kwestii podmiotowości ww. spółki cywilnej w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., działając m. in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą ONW"), art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznaniu płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), § 2 ust. 1, § 23 i § 25 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RŚ"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej rozporządzeniem 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie przyznania płatności RŚ na 2011 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2011 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Odwołanie na powołaną decyzję złożyła spółka wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest spółka, której wspólnikami w 2011 r. byli: P. M., jego żona R. M., a także [...] spółka z o. o. (której wspólnikami są P. M. oraz [...] S.A., której prezesem jest P. M.), oraz [...] spółka z o. o. (której wspólnikami są P. M. oraz [...] S.A.) i [...] spółka z o. o. (której wspólnikami są P. M. oraz R. M.). Ponadto P. M. występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty, prowadzi także działalność gospodarczą pod firmą [...] P. M.

Ustalono, że P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. W 2011 r. ww. działając wspólnie założyli 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 80 spółek cywilnych, w których jedno z nich jest wspólnikiem. Ponadto w 2011 r. ww. oraz ich syn D. M. złożyli łącznie 78 wniosków, w tym 33 wnioski o płatność PŚ na łączną powierzchnię [...] ha w pakiecie rolnictwo ekologiczne i [...] ha w pakiecie trwałe użytki zielone. Wspólnikiem wszystkich 33 spółek jest P.M.

Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są ww. osoby. Ponadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji P. M. występuje jako: wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek, ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej.

Następnie Dyrektor ARiMR zauważył, iż ubiegające się o przyznanie płatności w 2011 r. podmioty podawały jako adres siedziby ul. K. [...] w B., względnie ul. Ż. [...] w B. będący adresem zamieszkania P. M. Adresy te wskazywane były także jako adresy korespondencyjne, także skarżąca wskazała jeden z ww. adresów do korespondencji. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2011 r., podano jedno konto bankowe w [...] Banku, nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. i D. M. Ten numer konta figurował także w ewidencji producentów dla spółki cywilnej [...], natomiast po przejęciu gospodarstwa beneficjent dokonał zmiany w ewidencji producentów wskazując inny nr rachunku bankowego w [...] Banku nr [...].

Z dalszych ustaleń wynika, iż spółka składała wnioski o przyznanie płatności od 2011 r., a działki do których o płatności za 2011 r. wystąpiła spółka były w latach 2007 – 2011 swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, które łączy wspólnik – P. M. W ocenie organu umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy ww. podmiotami były fikcyjne, sporządzone na potrzeby uzyskania korzyści wynikających ze sztucznego podziału gospodarstwa. Powyższe dane znane są organowi z urzędu i wynikają ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, który jest w dyspozycji ARiMR. Ww. dane w powiązaniu z analizą osobową wymienionych podmiotów wskazują, że w kolejnych latach grunty deklarowane były do płatności przez kolejne podmioty, natomiast przenoszenie posiadania działek było fikcyjne. Uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P. M., używając jego sprzętu.

Wskazał, iż złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty: 1) protokół wykonania zlecenia usługi z dnia [...] lipca 2011 r. sporządzony pomiędzy spółką a [...] P. M.; 2) powykonawczy raport usług 2011 wystawiony przez [...] P. M.; 3) faktury VAT na usługi rolnicze, materiał siewny wystawione przez P. M. oraz ewidencje sprzedaży za lipiec, sierpień i październik 2011 r. 4) protokół z inspekcji gospodarstwa rolnego; w kontekście opisanej wyżej struktury własnościowej i organizacyjnej skarżącej są niewiarygodne, nie świadczą bowiem o tym, że na działkach deklarowanych przez spółkę do płatności prowadzona była produkcja roślinna. Z powyższego wynika, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Organ odwoławczy wywiódł, że przejęte przez spółkę i zadeklarowane do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności RŚ i uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności RŚ w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 18 ustawy ONW.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy ONW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła spółka wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Spółka zarzuciła organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w ustaleniach faktycznych w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent wskazał, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, zaś strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę. Podniósł, że błąd organu jest o tyle brzemienny w skutkach, że prowadzi do nieuprawnionego wniosku organu o braku uznania spółki za posiadacza przedmiotowych gruntów. Skarżąca podkreśliła, iż strona z decyzji powinna wywieść szczegółową wiedzę, o tak istotnych wskazaniach, jak przyczyny nieuwzględnienia dowodu ze względu na domniemaną ich niewiarygodność.

W konkluzji skargi spółka podniosła zarzut wadliwego stosowania prawa materialnego - nie istnieją bowiem w sprawie niniejszej podstawy faktyczne do stosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] czerwca 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej, stanowiące uzupełnienie skargi w zakresie: odniesienia się do odpowiedzi organu na skargę, błędów w ustaleniach faktycznych, błędów postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego, a także błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011 i wątpliwości co do konstytucyjności stosowania tego przepisu. Skarżąca podniosła, że wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ spółka wywiązała się "wstępnie" z ciążącego na niej obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń zaś organ, w którego gestii leży przeprowadzenie samych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia.

Spółka podała, iż nie istnieje żaden wymóg prawa, aby producenci będący osobami prawnymi zgłaszali ARiMR zmiany składu personalnego wspólników. Organ jako jedyne źródło ustaleń przytacza dane i informacje zawarte w prawnie dopuszczalnym i koniecznym systemie ZSZiK. Tymczasem tam, gdzie przedmiotem ustaleń jest skład organów, czy skład kapitałowy osób prawnych, niezbędne jest korzystanie z danych jawnego rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez właściwe sądy gospodarcze KRS. Organ przyjmując złą metodykę źródła ustaleń doprowadza w niniejszej sprawie do ewidentnie błędnych ustaleń faktycznych.

Za chybione, arbitralne i dowolne skarżąca uznała twierdzenie organu, iż pomimo wezwania nie przedłożyła dowodów potwierdzających posiadanie gruntów rolnych w 2011 r. Wyjaśniła w tym zakresie, iż na żądanie organu przedstawiła stanowisko w sprawie z wnioskami dowodowymi, podtrzymanymi w postępowaniu odwoławczym. Złożyła również obszerną odpowiedź w postępowaniu za 2012 r., która uwzględniała m. in. sprawozdania finansowe i bilans z rachunkiem wyników spółki. Wskazała, iż organ popełnia błąd stosowania niewłaściwej kluczowej definicji. W sprawie dotyczącej dopłat rolniczych, gdzie bezwzględnie obowiązuje legalna definicja definicji gospodarstwa rolnego z art. 2 "b" rozporządzenia 73/2009, organ błędnie przytacza definicję z art. 2 "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 - która to definicja stosowana jest w dziedzinie przepisów regulujących sferę statystyki, w sferze prawa materialnego regulującego dopłaty definicja ta po prostu jest nieobowiązująca. Złożona konstrukcja wewnętrzna art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stanowiącego, że przesłanką wstrzymania płatności jest stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia; prowadzi do wniosku, że zastosowanie tego przepisu musi być przejrzyste i nie może budzić żadnych wątpliwości, ze względu na ogromne konsekwencje dla beneficjenta.

Zdaniem skarżącej organy dokonały błędnych ustaleń kluczowych dla rozstrzygnięcia. Wskazała w tym zakresie, że spółki prawa handlowego, w tym skarżąca są odrębnymi rolnikami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne. W konsekwencji wniosek spółki spełnia kryteria kwalifikowalności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Podkreśliła, iż to chybione ustalenie faktyczne organ dokonuje bez odbioru wyjaśnień osób uczestniczących w tych czynnościach prawnych, pomimo wyraźnego żądania strony postępowania. Podobnie jak ustalenie, iż to nie skarżąca, ale P. M. był posiadaczem zgłoszonych gruntów. Argumenty, które w ocenie organów miałyby przemawiać za ustaleniem istnienia "sztuczności" nie znajdują jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioski wysuwane przez organ oparte są jedynie na "domysłach" i wynikają z nieznajomości reguł prowadzenia działalności gospodarczej. Organ przyjmuje, iż skoro uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P. M., używający w części jego sprzętu, to przekazywanie działek miało charakter fikcyjny. "Ustalenie" to zostaje przyjęte bezkrytycznie bez przesłuchania w charakterze świadków, czy odebrania wyjaśnień od tychże pracowników.

Organ przyjął błędną metodykę prowadzenia postępowania dowodowego. Nie przeprowadził żądnych dowodów osobowych. Nie włączono dowodów z dokumentów w zakresie przekazania posiadania przedmiotowych dla sprawy działek rolnych gospodarstwa poprzednika oraz co najmniej decyzji wydanych za lata poprzednie, a dotyczących realizacji wieloletnich zobowiązań ONW i RŚ obejmujących przedmiotowe dla sprawy grunty. Nie określono ani zamiaru, ani celu działania spółki przy zgłoszeniu wniosków o płatność za przedmiotowy rok. Przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie odniesiono się do całości materiału, który zebrano. Dokonana ocena jest arbitralna, dowolna, oparta na stronniczym poparciu przyjętej zawczasu tezy. W dalszej części pisma skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w odniesieniu do wykładni przepisów unijnych i orzeczeń ETS, stanowiących postawę podjętych przez organy decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności RŚ na rok 2011. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowych płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Zgodnie z ww. przepisem, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyrok ten określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że celem przedmiotowej płatności jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony, utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Chodzi tu więc o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne, zawarte w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C 434/12.

W celu udowodnienia producentowi rolnemu stworzenia "sztucznych warunków" organy ARiMR muszą m.in. wykazać wyłączny zamiar strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, nie można obiektywnie tego ustalić bez przeprowadzenia wskazanych przez stronę dowodów osobowych, które zostały zgłoszone na istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki z o. o. było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi, jak również działalność w formie licznych spółek cywilnych stanowiła uzasadnioną okolicznościami formę prowadzenia działalności rolniczej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy ONW, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy ONW stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na spółkę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącą, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie, w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", bo z tych okoliczności chcą wywieść odpowiednie skutki prawne, wynikające z obowiązku badania, czy środki finansowane z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Zdaniem Sądu, aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i organem odwoławczym, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie zostanie ona jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub odmówi bez przekonywującego uzasadnienia przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę.

Zauważyć należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności RŚ za 2011 r., o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Słusznie zauważa skarżąca, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółki z o.o., "sztucznych warunków" o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2011 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW.

Organy nie dokonały wszechstronnej oceny wszystkich dokumentów złożonych przez skarżącą na skutek wezwania organu I instancji, a mianowicie nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez spółkę samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest wystarczająca do uznania, że spółka ta nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, zadeklarowanych do płatności na 2011 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, zbadać dokumentację rozliczeniową spółki za przedmiotowy rok 2011.

Organy ustaliły, że na 90 spółek, funkcjonujących w 2011 r., w 87 wskazano jedno konto bankowe w [...] Banku, w których jako właściciela konta wskazano P. M. i jego syna D. M. Ten numer konta figurował także w ewidencji producentów dla spółki cywilnej [...]. Zatem, w ocenie organów, środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe. Jednocześnie wskazano, że po przejęciu gospodarstwa rolnego od spółki cywilnej skarżąca, dokonała zmiany w ewidencji producentów wskazując inny nr rachunku bankowego w [...] Banku nr [...]. Zatem skarżąca była właścicielem swojego, odrębnego konta bankowego.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za dowolne, a co najmniej przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że ww. spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P. M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia, jak również na okoliczności dokładnie wskazane w odwołaniu. Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy wszechstronnie ocenić, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Uwzględniając zarzuty skargi odnośnie zbierania i oceny materiału dowodowego przez organy ARiMR w kontekście wytycznych ww. wyroku TSUE, Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).