Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 412/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 15, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 423/13 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 720/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie murowanego, parterowego, niepodpiwniczonego budynku o pow. 1500 m2 - kurnika brojlerni dla kurcząt w celu prowadzenia odchowu kurcząt brojlerów w ilości 20.000 sztuk/cykl (ok. 13 sztuk/m2), na terenie działki nr [...] położonej w Gowidlinie.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że R. i J. K. złożyli w dnu 31 sierpnia 2009 r. (data wpływu) do Wójta Gminy Sierakowice wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. Do wniosku dołączyli kopie mapy topograficznej oraz mapy ewidencyjnej obejmujących teren na którym będzie realizowana inwestycja wraz z terenem działek sąsiednich oraz wypis z rejestru gruntów tych terenów.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Pismami z dnia 3 listopada 2009 r. organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o wyrażenie opinii w sprawie nałożenia na inwestorów obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wójt Gminy Sierakowice, po uzyskaniu pozytywnych opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i określił zakres raportu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. K. i M. K. na postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 27 maja 2010 r. (data wpływu) R. K. przedłożyła organowi raport oraz następnie - na żądanie organu - jego uzupełnienia (aneksy.)

W ramach procedury udziału społeczeństwa do publicznej wiadomości podano informację o wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia i raporcie o odziaływaniu na środowisko tego przedsięwzięcia w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach poprzez umieszczenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Sierakowice, przekazanie Sołtysowi Sołectwa Gowidlino celem rozpowszechnienia wśród mieszkańców wsi Gowidlino w sposób zwyczajowo przyjęty oraz obwieszczenie na stronie internetowej BIP Gminy Sierakowice.

Pismami z dnia 29 września 2010 r. Wójt Gminy Sierakowice zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o dokonanie uzgodnień środowiskowych raportu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia określając warunki, pod jakimi ma to nastąpić, natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kartuzach nie wydał opinii, co w świetle art. 78 ust. 4 ustawy, organ potraktował jako brak zastrzeżeń.

W tych okolicznościach faktycznych Wójt Gminy Sierakowice decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako: "ustawa") ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji opisanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rozważył sprzeciwy wobec lokalizacji inwestycji wniesione przez A. i M. K., P. B. i S. S. Wójt Gminy Sierakowice stwierdził, że przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na słabo zaludnionym obszarze wiejskim, o przeznaczeniu rolnym, na którym prowadzi się głównie produkcję rolną. Przewidziane do zastosowania rozwiązania techniczno – technologiczne będą stanowiły wystarczające zabezpieczenie środowiska przed hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych oraz gleb. Zdaniem organu zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będzie się ograniczać do terenu działki objętej inwestycją.

A. K. i M. K. – właściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą inwestycją w odwołaniu od tej decyzji podnieśli, że nieruchomość nabyli z zamiarem budowy domu jednorodzinnego i zamieszkania w spokojnej okolicy. W tym celu uzyskali decyzję o warunkach zabudowy na opisaną inwestycję, a przedsięwzięcie w postaci budowy kurnika całkowicie niweczy ich plany. Według odwołujących, uzyskanie przez nich warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego uniemożliwia lokalizację w tej okolicy jakiegokolwiek budynku uciążliwego dla otoczenia. Zdaniem A. K. i M. K. decyzja zawiera sprzeczne ze sobą stwierdzenia - z jednej strony wskazuje na uciążliwości związane z funkcjonowaniem kurnika w postaci np. hałasu czy odoru, a z drugiej strony stwierdza, że oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach zainwestowanej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, posługując się danymi z karty informacyjnej przedsięwzięcia, że planowany kurnik będzie zlokalizowany w odległości około 500 m od terenów zwartej zabudowy wsi Gowidlino, zaś najbliższa istniejąca zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości 240 – 280 m od granicy objętej inwestycją działki nr [...]. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, zestawiając kolejne uzupełnienia raportu dokonywane przez inwestora na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w grudniu 2010 r., w marcu 2011 r., w czerwcu 2011 (tekst jednolity) i w sierpniu 2011 r. oraz opisał procedurę upubliczniania danych zawartych w tych uzupełnieniach. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji spełnia wymagania określone w art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a jej uzasadnienie spełnia wymogi o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 powołanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania A. K. i M. K. Kolegium podało, że działka inwestorów, jak również działki bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją, w tym działka odwołujących się, ma faktyczne przeznaczenie rolne i w taki sposób jest eksploatowana. Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy brojlerów wpisuje się w to przeznaczenie terenów i w żadnym razie nie stoi na przeszkodzie planowanemu zagospodarowaniu terenów sąsiednich pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto, Kolegium oceniając przedłożony raport oddziaływania na środowisko uznało, że w sposób prawidłowy uwzględniono w nim wszystkie rodzaje oddziaływań, co dało możliwość kompleksowego ustalenia warunków środowiskowych. Kolegium oceniło, że w stosunku do zidentyfikowanych źródeł emisji zastosowano odpowiednie ograniczenia, które nie będą przekraczały dopuszczalnych norm.

A. K. i M. K. w skardze na tę decyzję zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku m.in. nieprawidłowe przyjęcie, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestorów. Według nich usytuowanie kurnika nie zapewnia w dostatecznym stopniu ochronnej strefy sanitarnej dla nieruchomości sąsiednich, na których istnieje bądź jest ustalona zabudowa mieszkaniowa. Wyjaśnili, że na przestrzeni 2009/2010, wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy na działkach sąsiadujących z działką nr [...] dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych. To według skarżących dowodzi, że na tym terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową (siedliskową) i zlokalizowanie w tym miejscu kurnika faktycznie uniemożliwi jej realizację. Zakwestionowano ustalenia w zakresie odległości najbliższych zabudowań od działki inwestora twierdząc, że od zabudowań na działce nr [...] należącej do Tomasza Nowaka dzieli działkę nr [...] około 130 m, a od działki nr [...] należącej do P. B. około 180 m, czyli w obu przypadkach mniej niż wskazano w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Skarżący podkreślili, że sporna nieruchomość jest położona w otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego i w granicach Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na tego rodzaju obszarach działalność gospodarcza winna podlegać ograniczeniom. Zarzucili również, że organy orzekające w sprawie oparły swoje ustalenia wyłącznie na danych zawartych w raporcie sporządzonym na zlecenie inwestora, co jest niedopuszczalne i prowadzi do wniosku, że decyzja środowiskowa nie została oparta na własnych ustaleniach organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że teren działki nr [...] objęty planowaną budową kurnika jest rzeczywiście wykorzystywany jako rolny. Sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji działki mają również faktyczne przeznaczenie rolne i siedliskowe. Przeznaczenie nieruchomości pod siedlisko oznacza przeznaczenie gruntu w gospodarstwie rolnym pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zabudowa mieszkaniowa na działce siedliskowej wyłącznie uzupełnia funkcję rolną i w żadnym razie nie może jej zdominować.

Sąd podkreślił, że przyszły zamiar właścicieli nieruchomości sąsiednich co do realizacji na tych nieruchomościach funkcji mieszkaniowej nie może stanowić okoliczności ograniczającej inwestora w realizacji dopuszczalnego prawnie przedsięwzięcia pod warunkami umożliwiającymi właściwą ochronę środowiska.

Budowanie argumentacji przeciwko inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy budynkiem mieszkalnym na sąsiedniej działce, nie jest uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób. Uzyskanie decyzji o warunkach nie przesądza również jeszcze o możliwości realizacji inwestycji. Wobec powyższego, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie może determinować przeznaczenia terenów sąsiednich.

W ocenie Sądu stronom zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu. W szczególności w sposób prawidłowy powiadomiono ich o wszczęciu postępowania, jak również umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym przedłożonymi przez inwestora raportami oddziaływana przedsięwzięcia na środowisko. Wbrew twierdzeniom skarżących w decyzji uwzględniono również oddziaływanie odorowe i hałas wprowadzając stosowne ograniczenia zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji inwestycji. Z ocen ujętych w raporcie wynika, że eksploatacja kurnika nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych stężeń emitowanych zanieczyszczeń oraz dopuszczalnego poziomu hałasu, a oddziaływanie będzie zamykało się w granicach działki objętej inwestycją. Ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie podważone przez skarżących pomimo formułowania zarzutów odnośnie tej kwestii.

Sąd stwierdził, że z ustaleń raportu wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie zagrażać środowisku. Eksploatacja fermy nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych stężeń emitowanych zanieczyszczeń oraz dopuszczalnego poziomu hałasu, a oddziaływanie inwestycji będzie zamykało się w granicach działki inwestora. Zdaniem Sądu, treść raportu odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy i obejmuje oddziaływanie projektowanego przedsięwzięcia na środowisko zarówno w fazie budowy jak i eksploatacji, ocenę wpływu na stan sanitarny powietrza (pkt 8.2.1. raportu), ocenę wpływu na klimat akustyczny (pkt 8.2.2. raportu), ocenę wpływu na grunt i wody gruntowe (pkt 8.2.3. raportu), ocenę wpływu na zdrowie ludzi i środowisko przyrodnicze (pkt 8.2.4 raportu), ocenę wpływu na dobra materialne oraz obiekty dziedzictwa kulturowego (pkt 8.2.5. raportu), wzajemne oddziaływanie pomiędzy w/w elementami środowiska (pkt 8.2.6. raportu). Raport zawiera również zestawienie przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń związanych z funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Uwzględnia emisję hałasu określając jego źródła w postaci wentylatorów i samochodów, zanieczyszczenia powietrza szacując jednocześnie poziom emisji amoniaku i pyłu oraz odpady w postaci odchodów kurzych, które przewidziano gromadzić na płycie obornikowej na hali kurnika oraz w postaci sztuk padłych, podlegających utylizacji przez specjalistyczne przedsiębiorstwo. Z raportu wynika, że obliczenia i informacje przedstawione tam poparto danymi pochodzącymi z literatury specjalistycznej oraz z opracowań redagowanych przez Ministerstwo Środowiska.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących w zakresie procesowych aspektów oceny raportu Sąd zauważył, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszali wniosków dowodowych na poparcie swych twierdzeń, ograniczając się jedynie do powtarzania zarzutów i wątpliwości pod adresem raportu środowiskowego i inwestycji. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów przeciwnych na potwierdzenie zasadności stawianych zarzutów, które organ powinien był wziąć pod uwagę i ocenić, ani nie sformułowali żadnych wniosków dowodowych w tym kierunku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że organ ustalił warunki realizacji przedsięwzięcia najkorzystniejsze z punktu widzenia ochrony środowiska. Szczegóły techniczne i technologiczne dotyczące zastosowanych metod oraz urządzeń zmniejszających negatywne skutki oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i odpadów są materią objętą zakresem projektu budowlanego, którego zatwierdzenie nastąpi dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Natomiast w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia zobowiązano inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym technologii oraz materiałów budowlanych certyfikowanych oraz do wyposażenia kurnika w system wentylacji. Zalecono prowadzenie gospodarki odpadami w taki sposób, ażeby przeciwdziałać przedostawaniu się substancji szkodliwych do środowiska oraz zapewnić ich regularny odbiór przez uprawnione podmioty. Polecono ustalić technologię i kolejność wykonywanych robót w sposób zabezpieczający środowisko przed zanieczyszczeniami. Określono warunki usuwania obornika i innych odpadów oraz ograniczono możliwość podejmowania czynności emitujących hałas i oddziałujących na tereny chronione akustycznie do pory dnia. W raporcie poczynione również ustalenia w zakresie położenia działki objętej inwestycją w stosunku do obszarów objętych różnymi formami ochrony przyrody. Raport nie potwierdza zarzutów skarżących, że działka inwestora znajduje się na terenie Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ani na terenie objętym żadną inną formą ochrony przyrody.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wymagane przepisem art. 82 ust. 1 ustawy elementy, a jej uzasadnienie spełnia warunki określone w art. 85 ust. 2, jak również w art. 107 § 3 k.p.a. i jest zgodna z wymogami zaleconymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. Jest efektem nieszkodliwego dla środowiska naturalnego kompromisu pomiędzy interesami inwestora a oczekiwaniami społeczności lokalnej, która negowała jakąkolwiek działalność fermy kurzej w swoim sąsiedztwie, pomimo tego, że ferma kurza już funkcjonuje na działce nr [...].

W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie organom do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a) błędnym zastosowaniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy, polegającym na uznaniu, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi formalne określone tym przepisem, w szczególności dotyczące określenia terytorialnego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji;

b) błędnym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, polegającym na uznaniu, ze postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo z punktu widzenia eliminacji potencjalnych konfliktów społecznych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła wyrokowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie że stan faktyczny ustalony przez organ jest prawidłowy.

W ocenie skarżącej Sąd błędnie podzielił stanowisko organów, stanowiące powielenie informacji zawartej w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, dotyczące faktycznej odległości planowanej inwestycji od istniejącej zabudowy. Organy nie uwzględniły faktu występowania na terenie jej nieruchomości zabudowy, znajdującej się w obszarze potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji. Okoliczność nie uwzględnienia zabudowy istniejącej w odległości 130 metrów od miejsca planowanej inwestycji stanowi o wadliwości sporządzonego raportu, który pomimo sygnalizowania tej wady na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie został poprawiony. Dodatkowo, właściciel najbliżej położonej nieruchomości zabudowanej został pominięty przy ustalaniu kręgu stron postępowania, podczas gdy status strony przyznano właścicielom nieruchomości zabudowanych, znajdujących się w dalszej odległości od planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej jest to przejaw nieuzasadnionej niekonsekwencji organów w toku postępowania, kwalifikującej wydane decyzje do uchylenia.

W uzasadnieniu zarzutu błędnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, skarżąca stwierdziła, że w raporcie nie została w sposób obiektywny przedstawiona analiza potencjalnych konfliktów społecznych. Autor raportu stwierdził jedynie, że emisja prowadzona przez obiekt nie naruszy interesów osób trzecich, gdyż oddziaływanie zamknie się w obrębie terenu inwestycji. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na brak ujemnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Pominięto analizę możliwości oddziaływania inwestycji w stosunku do sąsiednich terenów, mogącą mieć związek z emisją zanieczyszczeń do atmosfery (amoniak, pyły, dwutlenek siarki, podtlenek azotu, ditlenek węgla, ditlenek siarki, tlenek węgla), oddziaływaniem odorotwórczym, wytwarzaniem odpadów, emisją dźwięku i wytwarzaniem pomiotu ptasiego.

W ocenie A. K. organy w większym stopniu powinny odnieść się do sprzeciwu mieszkańców, którzy podnosili, że już istniejące kurniki utrudniają im życie, a budowa nowych zwiększy zagrożenia sanitarne. Podstawę orzekania w sprawie powinna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które w rozpoznawanej sprawie prowadzą do konfliktów społecznych. Organy jedynie lakonicznie wypowiedziały się na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz wpływu tych uciążliwości na zdrowie i życie ludzi. Tymczasem znane są przypadki zachorowań nie tylko na choroby somatyczne związane z uciążliwym sąsiedztwem kurzych ferm wielkotowarowych, alergie, zapalenia oskrzelików płucnych (płuco farmera), ale także obsesje psychiczne związane z długotrwałym przebywaniu w środowisku obciążonym odorami.

Zdaniem skarżącej to na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko, stosownie do dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE 15/t.l, s. 248 ze zm.). Dyrektywa wskazuje na konieczność przeprowadzenia analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych, znormalizowanych w określonych przepisach, jak też tych, które nie zostały sparametryzowane.

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego strona skarżąca podniosła, że sąd w sposób aprioryczny odniósł się do znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego materiału dowodowego, zebranego na okoliczność uznania, że planowana inwestycja w rzeczywistości nie wpływa na nieruchomości sąsiednie, przeznaczone do trwałego zamieszkania. Uchybienie to miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem strony ustalenie, że działka przeznaczona pod inwestycję nie jest objęta żadną z form ochrony przyrody opiera się wyłącznie na treści raportu i nie zostało zweryfikowane ustaleniami własnymi organu.

R. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania zarzuciła stronie skarżącej wadliwe (nieprecyzyjne) sformułowanie zarzutów, niemniej jednak stwierdziła, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny ustalony przez organ administracji. Strona podkreśliła, że jej inwestycja jest zlokalizowana na północ od wsi Gowidlinom w odległości 500 metrów od zwartej zabudowy wsi. Teren przeznaczony pod zabudowę sąsiaduje z niezabudowanymi terenami rolnymi na których prowadzi się produkcję rolną, a intensywność zabudowy mieszkaniowej w tym rejonie jest znikoma. Strona podkreśliła, że skarżąca A. K. nie zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy dopuszczalności posadowienia na nieruchomości inwestorów (R. i J. K.) kurnika - brojlerni dla kurcząt, w celu prowadzenia odchowu kurcząt brojlerów w ilości 20.000 sztuk/cykl (ok. 13 sztuk/m2). Zdaniem A. K. wnoszącej skargę kasacyjną, organ środowiskowy nie sprawdził należycie zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji oraz tego, czy nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie zbadał wszechstronnie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji bezkrytyczne powielenie treści (ocen) raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i w konsekwencji błędne ustalenia odnośnie wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz wpływu inwestycji na poziom zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił i zaakceptował poczynione przez organy administracyjne ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz jej wpływu na środowisko i ewentualne konflikty społeczne. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba podkreślić, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym (kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednia wiedzę. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Przypomnieć też należy, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, poza weryfikacją raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Trzeba zauważyć, że strona skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i następnie w skardze do Sądu I instancji oraz w skardze kasacyjnej nie podniosła konkretnych zastrzeżeń, potwierdzonych dowodami, co do treści raportu i późniejszych uzupełnień jego treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie będą uznane za gołosłowne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Jak już napisano, raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a orzekające organy uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, zaś jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to należało uznać, że raport prawidłowo został potraktowany za podstawowy dowód w rozpoznawanej sprawie.

Nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do raportu, podzielając stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez autora raportu.

Trzeba pamiętać, że ocena raportu z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni zweryfikować wszystkie jego aspekty. Jeżeli zdaniem organu oceniany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to organ nie jest obowiązany do samodzielnego badania i ustalania okoliczności i danych objętych raportem, w oparciu o wiedzę specjalistyczną (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1862/11 Lex nr 1358431 i z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2105/11, Lex nr 1340187). Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności a podstawie przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta nie narusza art. 80 k.p.a..

Z tych wszystkich powodów nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Z powyższego wynika, że nie jest również uzasadniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy. Wnosząca skargę kasacyjną nie sformułowała precyzyjnie tego zarzutu (nie podała, który konkretnie punkt przepisu został naruszony), niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzuca Sądowi I instancji (i organowi administracji) wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi formalne określone tym przepisem, w szczególności dotyczące określenia terytorialnego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Organ na podstawie raportu, który uznał za prawidłowy (zupełny) ustalił, że inwestycja nie będzie oddziaływać na grunty sąsiednie i nie będzie stanowiła znaczącej ingerencji w środowisko. Zaprojektowane rozwiązania techniczne i technologiczne wystarczająco zabezpieczą środowisko przed hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wód i gleb. Na granicy działki stężenie substancji emitowanych do powietrza będzie poniżej wartości dopuszczalnych. Projektowane przedsięwzięcie "zamknie się" w działce inwestora, nie ograniczy funkcji terenów przyległych (nie będzie ingerować w sposób ich wykorzystania) a więc nie ograniczy interesów osób trzecich. W bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji nie ma zabudowań, a najbliższe znajdują się w odległości 240 - 280 m. Twierdzenia skarżącej jakoby te odległości nie zostały prawidłowo określone nie został niczym poparte i udokumentowane.

Nie można również w żaden sposób podzielić zarzutu dotyczącego pominięcia właściciela najbliżej położonej nieruchomości zabudowanej przy ustalaniu kręgu stron postępowania, który to zarzut skarżąca prezentowała konsekwentnie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji, a który przedstawiła także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarzut pominięcia jako strony postępowania – który jest zresztą zarzutem procesowym, a nie materialnoprawnym – może skutecznie podnosić wyłącznie strona powołując się na swój interes prawny, natomiast skarżąca nie może występować w imieniu i na rzecz innych podmiotów.

W ocenie NSA nie jest także uzasadniony ostatni zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy, przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zbadano i oceniono możliwość wystąpienia konfliktów społecznych. Z raportu wynika, że konflikty społeczne są mało prawdopodobne, ze względu na duże rozproszenie siedlisk rolniczych oraz stosunkowo odległą zabudowę. Aby zapobiec potencjalnemu niekomfortowi psychicznemu okolicznych mieszkańców, inwestor powinien zadbać o właściwe zagospodarowanie terenu (zieleń ozdobną i izolacyjną, lokalizację źródeł hałasu w miarę możliwości jak najdalej od zabudowy) i walory estetyczne inwestycji. Inwestycja nie będzie też negatywnie oddziaływać na środowisko, ponieważ emisja do powietrza amoniaku i zanieczyszczeń energetycznych nie przekroczy dopuszczalnych stężeń, emisje zapachów przy przestrzeganiu reżimów sanitarnych oraz zasad gospodarowania odpadami będą wyeliminowane lub znacznie ograniczone, natężenie hałasu na działce inwestora i działkach sąsiednich nie przekroczy dopuszczalnych norm.

Trzeba jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że wnosząca skargę kasacyjną w żadnym zakresie nie podważyła ustaleń raportu. Nie podała również, jakich czynności dowodowych zmierzających do ustalenia wskazanych przez nią zagrożeń dla otoczenia płynących z zamierzonej inwestycji organ administracji miałby dokonać przed wydaniem decyzji. W istocie skarżąca w toku postępowania administracyjnego i sądowego opierała swoje stanowisko o stwierdzenie, że jej nieruchomość jest przeznaczona do trwałego zamieszkiwania, a budowa kurnika zniweczy te zamiary. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że działka skarżącej jest gruntem rolnym, a uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu nie może determinować ani ograniczać przeznaczenia gruntów sąsiednich. Przy sporządzaniu raportu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko uwzględnia się natomiast stan faktyczny istniejący w dacie jego sporządzania.

Odwoływanie się przez skarżącą do treści Dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z 27 czerwca 1985 r. jest nieuzasadnione, ponieważ określony w niej obowiązek badania oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, został wprowadzony do ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Z powyższego wynika, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony.

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.