Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1876/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") z [...] października 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy drobiu. Przedsięwzięcie to ma polegać na rozbudowie (o cztery kurniki o łącznej obsadzie maksymalnej 235 620 stanowisk - 942,48 DJP) i modernizacji (czterech istniejących kurników o łącznej docelowej obsadzie do 235 200 stanowisk - 940,8 DJP) fermy drobiu o łącznej obsadzie 1883,28 DJP na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb D., gmina Z..

2. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

2.1. Wnioskiem z 19 października 2017 r. uzupełnionym pismem z 30 października 2017 r. K. W. (dalej "skarżący", "inwestor" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy drobiu. Do wniosku dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, mapę w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz wypisy z ewidencji gruntów.

2.2. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej "RDOŚ") oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "PGWWP") o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej "PPIS") i Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałek") o wydanie opinii i określenie warunków realizacji dla przedmiotowej inwestycji. Po dokonaniu uzupełnień raportu, postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie jego realizacji i eksploatacji lub użytkowania. Opinią z [...] lutego 2018 r., nr [...] Marszałek zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie jego realizacji i eksploatacji oraz w projekcie budowlanym, natomiast opinią sanitarną z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], PPIS zaopiniował negatywnie przedsięwzięcie. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] PGWWP Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ponadto, w dniu 17 grudnia 2018 r. do organu pierwszej instancji przedłożono kserokopię decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2018 r., nr [...], którą uchylono decyzję Marszałka z [...] września 2018 r., nr [...] i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania dopuszczono do udziału w nim Stowarzyszenie Ekologiczne [...]. Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy drobiu na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb D., gmina Z., powiat siedlecki województwo [...].

2.3. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien zapewnić udział wszystkim stronom postępowania, wezwać sporządzającego raport o jego uzupełnienie o kwestie wskazane w uzasadnieniu decyzji tj. w zakresie opisu krajobrazu (art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. 2021 poz. 2373; dalej też "ustawa", "ustawa ooś" lub "ustawa ocenowa"), oceny skumulowanego oddziaływania (art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy), wariantowania inwestycji (art. 66 ust 1 pkt 57 ustawy), analizy konfliktów społecznych (art.66 ust. 1 pkt 15), gospodarki pomiotem kurzym w zakresie, w jakim zdaniem Wójta, nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji, a następnie dokonać ponownego uzgodnienia z RDOŚ oraz zasięgnąć opinii PPIS oraz Marszałka i przeprowadzić postępowanie z udziałem społeczeństwa w pełnym zakresie.

2.4. Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wskazanym przez SKO. Uzupełnienia raportu oraz wniosku dokonywano przy pismach z 30 sierpnia 2019 r., 15 października 2019 r., 27 grudnia 2019 r., 2 listopada 2020 r., a ponadto wnioskodawca przedstawił w dniu 2 stycznia 2020 r. i 31 stycznia 2020 r. wyjaśnienia w związku z wezwaniami PPIS. Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] PGWWP Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Opinią z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Marszałek zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Opinią sanitarną z [...] marca 2020 r., nr [...] PPIS zaopiniował przedsięwzięcie. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...] RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.

2.5. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji analizując materiał dowodowy zgromadzony w toku niniejszego postępowania stwierdził, że mimo licznych wezwań do uzupełnienia, przedłożony przez Inwestora raport ooś nie zawiera rzetelnego opisu trzech niezależnych wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. W ocenie Wójta nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje jedynie analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, a marginalnie tylko wspomina o wariantach, których inwestor nie uwzględnił, gdyż z góry uznał je za niekorzystne. Wójt nadmienił również, że w toku postępowania pojawiły się protesty mieszkańców, a inwestor mając na względzie fakt, iż konflikty społeczne pojawiły się przy budowie przedmiotowej fermy drobiu, powinien uwzględnić fakt, że jej rozbudowa i modernizacja może także budzić wiele zastrzeżeń mieszkańców. Zdaniem organu I instancji, w całej dokumentacji niniejszego postępowania Inwestor nie przedstawia rzetelnej analizy konfliktów społecznych i realnych sposobów ich rozwiązania, a jedynie wskazuje jakie przyjął rozwiązania technologiczne w planowanym przedsięwzięciu. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ otrzymał zaś liczne sprzeciwy i uwagi mieszkańców oraz organizacji ekologicznej, świadczące o istnieniu znacznych konfliktów społecznych związanych z rozbudową fermy. W przedmiotowym raporcie ooś oraz w żadnym uzupełnieniu do raportu ooś nie zawarto analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na warunki życia ludzi w odniesieniu do uciążliwości odorowej. Organ I instancji zwrócił również uwagę na brak spójności zapisów w dokumentacji przedkładanej w toku niniejszego postępowania Wójtowi w zakresie usuwania pomiotukurzego..

2.6. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] czerwca 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że przedłożony raport oraz jego uzupełnienia nie zawierają wszystkich ustawowo wymaganych elementów, co uniemożliwia dokonanie kompleksowej oceny inwestycji objętej wnioskiem i jej oddziaływania na środowisko. Przedłożony przez inwestora raport oraz jego uzupełnienia nie zawierał żadnych informacji w zakresie kumulacji oddziaływań. Zdaniem organu odwoławczego w przedłożonym uzupełnieniu nie została przeprowadzona żadna analiza na temat szkodliwych substancji jak i hałasu z inwestycji z budową fermy drobiu w miejscowości S. i jej ewentualnej kumulacji z substancjami z instalacji objętej planowanym przedsięwzięciem, a tym samym analiza zakresu negatywnego oddziaływania wszystkich inwestycji na środowisko, a w tym i na ludzi. Poza ogólnym stwierdzeniem, iż nie wystąpi skumulowane oddziaływanie, dokumenty zamieszczone w aktach sprawy, nie zawierają żadnych wyliczeń, analizy rysunków izolinii stężeń oraz izofon pod kątem ewentualnego "nakładania się" emisji z w/w przedsięwzięć. Brak danych w zakresie kumulacji oddziaływań czyni ocenę oddziaływania skumulowanego nierzetelną i nie opartą na konkretnych danych. Braki w tym zakresie pozwalają przyjąć, iż przedłożony raport, nie zawiera w istocie oceny oddziaływania skumulowanego odnośnie powietrza i klimatu akustycznego, co czyni go nieodpowiadającym wymogowi art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy. W ocenie Kolegium brak uzupełnienia raportu w powyższym zakresie - w świetle art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy- stanowi samoistną przesłankę do odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. 2.7. Organ II instancji wskazał również, że w przedłożonym przez inwestora, raporcie w rozdziale 8.2 (str. 26) zatytułowanym "Wariant alternatywny technologiczny" wskazano, że w wariancie alternatywnym inwestor chciał pominąć instalacje w budynkach systemu chłodzenia o dużej skuteczności "Pad Cooling" działającego na zasadzie parowania dyfuzyjnego. Rozwiązanie to skutkowałoby poniesieniem mniejszych nakładów finansowych podczas realizacji niż w przypadku wariantu inwestorskiego, jednakże przełożyłoby się to niekorzystnie na dobrostan utrzymywanych zwierząt oraz wielkość emisji substancji złowonnych. W zakresie racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w raporcie wskazano jedynie, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska oraz dobrostan zwierząt jest wariant inwestorski. Uzupełnienia raportu z [...] stycznia 2018 r. oraz [...] marca 2018r. nie zawierały opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W uzupełnieniu raportu z [...] sierpnia 2019 r. wskazano zaś na następujące warianty alternatywne: zastosowanie innego systemu wentylacji (boczna), inna konstrukcja projektowanych budynków, inny sposób pojenia i karmienia. W ocenie SKO każdy z przedstawionych wariantów alternatywnych winien zawierać analizę konkretnych parametrów oraz wpływu na środowisko. Opisano również wariant lokalizacyjny polegający na zmianie lokalizacji analizowanej instalacji - jest to wariant pozorny ponieważ jak wskazał sam autor opracowania nowa lokalizacja jest bliżej niedookreślona. W uzupełnieniu poddano analizie wariant polegający na rezygnacji z kotłowni centralnej i montaż pieców opalanych węglem w wydzielonej części każdego z planowanych budynków. W dalszym ciągu w uzupełnieniu raportu nie przedstawiono wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Organ odwoławczy podkreślił, że nawet w analizie oddziaływania wariantów przedsięwzięcia (str. 20 uzupełnienia) przedstawiono tylko dwa warianty: wariant proponowany przez inwestora oraz racjonalny wariant alternatywny. Braków tych nie uzupełniono w przedłożonym dokumencie z [...] grudnia 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. Dokonując kompleksowej analizy raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz przedłożonych uzupełnień SKO stwierdziło, że w dokumentach tych przedstawiono wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny. Nie przedstawiono trzeciego wariantu tj. wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wymogu tego nie spełnia teza, iż wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant inwestorski.

2.8. Zdaniem organu II instancji, analiza raportu oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że złożony w przedmiotowej sprawie raport oraz jego uzupełnienia nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 66 ustawy. Raport ten nie zawiera opisu i analizy racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko jak również gospodarki pomiotem kurzym. Braki te, pomimo wezwania w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji nie zostały uzupełnione przez inwestora. Istota stwierdzonych uchybień polega na tym, że ze względu na wady raportu nie można ocenić, czy faktycznie przyjęty w niniejszej sprawie opis planowanego przedsięwzięcia jest optymalny z punktu widzenia proporcjonalnego wyważenia interesów inwestora oraz wymogów wynikających z potrzeby ochrony środowiska.

3.1. Pismem z [...] listopada 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę na decyzję SKO z [...] października 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta z [...] czerwca 2021 r., nr [...], zarzucając jej naruszenie:

(a). art. 80 ust. 1 ustawy ooś, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanej inwestycji, zamiast wydania decyzji merytorycznej o uzgodnieniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki dla wydania takiej decyzji, a przy tym nie zaszły żadne z wynikających z przepisów prawa okoliczności, które by uzasadniały wydanie decyzji odmownej;

(b). art. 66 ustawy ooś poprzez uznanie przedłożonego przez skarżącego Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również przedłożonych przez skarżącego uzupełnień Raportu, za niespełniające wymogów wynikających z przepisów prawa, podczas gdy przedmiotowy Raport, kilkukrotnie zresztą przez skarżącego uzupełniany na wezwania organów administracji, pozostaje kompletny, zawiera wszelkie dane wymagane przepisami ustawy, a nadto daje organowi administracji możliwość pełnej oceny planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego wpływu na środowisko;

(c). art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, co przejawiało się uznaniem, że skarżący nie przedłożył pełnego i spełniającego wymogi wynikające z przepisów prawa Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, choć taki Raport został przedłożony wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie, a kolejne wezwania organów o uzupełnienie Raportu były przez skarżącego wykonywane, tym samym wszystkie z zarzucanych braków Raportu zostały uzupełnione w odpowiedzi na kolejne wezwania;

(d). art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści zawiadomienia z dnia [...] września 2021 r., wysłanego do skarżącego w trybie art. 10 k.p.a., przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wysłania pisma spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, tj. w niniejszej sprawie przesłanek dotyczących rzekomej niekompletności Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

(e). art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników (w tym w szczególności skarżącego) do władzy publicznej, przejawiające się wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego z uwagi na stwierdzone przez organ braki w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, bez wcześniejszego prawidłowego wezwania skarżącego do uzupełnienia tychże braków.

Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3.2. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

4.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

4.2. Na wstępie należy podkreślić, że ocena oddziaływania na środowisko obejmuje w pierwszej kolejności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 pkt 8 lit. a ustawy ocenowej). Z punktu widzenia funkcji, jaką ma pełnić procedura oceny odziaływania na środowisko, weryfikacja raportu przez organ nie może być ograniczona tylko do kwestii formalnych, tj. sprawdzenia, czy inwestor przedłożył sporządzony na jego zlecenie raport oraz czy raport ten literalnie zawiera elementy wskazane w art. 66 ustawy ocenowej. Otóż wprowadzenie procedury oceny odziaływania na środowisko jest jednym ze środków realizacji polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska. Potwierdza to motyw 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (OJ L 26, 28.1.2012 ze zm.; dalej: "dyrektywa 2011/92/UE" lub "dyrektywa EIA"), gdzie odwołano się do art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE, Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Z powołanymi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, które winny być uwzględniane w postępowaniu dotyczącym oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, koresponduje motyw 14 dyrektywy EIA. W myśl tego przepisu, skutki przedsięwzięcia w środowisku powinny być oceniane ze względu na ochronę zdrowia ludzi, poprawę jakości życia poprzez poprawę warunków środowiska oraz zachowanie różnorodności gatunków i zdolności reprodukcyjnej ekosystemów jako podstawy utrzymania życia. Reasumując, ocena raportu, będącego dokumentem prywatnym sporządzanym na zalecenie inwestora zainteresowanego przeprowadzeniem danego przedsięwzięcia, musi obejmować nie tylko jego warstwę formalną, ale również warstwę merytoryczną. Konkluzja ta nie powinna budzić wątpliwości również świetle art. 11 ust. 1 in fine dyrektywy 2011/92/UE, tj. zawartego tam wymagania, aby w ramach procedury odwoławczej przed sądem można było zakwestionować nie tylko proceduralną, ale również materialną legalność decyzji. Przyjęcie koncepcji, że ocena legalności decyzji dotyczącej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miałaby być ograniczona tylko do kwestii formalnych, jest nie do pogodzenia ze skutecznym prawem do sądu w sprawach dotyczących ochrony środowiska, które to prawo państwa członkowskie Unii są zobowiązane zagwarantować również w świetle art. 47 w zw. z art. 37 Karty Praw Podstawowych. W orzecznictwie TSUE dotyczącym kontroli sądowej decyzji wydanych w sprawach dotyczących ocen oddziaływania na środowisko podkreśla się, że prawodawca unijny nie ograniczył w żaden sposób zarzutów, na które można powołać się w uzasadnieniu środka prawnego, o którym mowa w art. 11 dyrektywy EIA (zob. np. wyrok TSUE z dnia 7 listopada 2013 r., C 72-12, Gemeinde Altrip, pkt 36).

4.3. Przypomnienie tych ogólnych założeń było w realiach niniejszej sprawy konieczne, albowiem skarżący zasadniczą cześć zarzutów opiera w istocie na założeniu, że zamieszczenie w raporcie oraz jego uzupełnieniach informacji dotyczących spornych elementów, tj. wariantów, odziaływań skumulowanych oraz gospodarowania odchodami, jest równoznaczne z prawidłowością i rzetelnością raportu oraz winno, niejako "automatycznie", przesądzać o pozytywnym wyniku postępowania (zob. zwłaszcza s. 4, pkt III skargi). Taka wykładnia powołanych w skardze art. 80 ust. 1 oraz 66 ustawy ocenowej jest nieprawidłowa. Ocena raportu winna być rzetelna, pogłębiona i wieloaspektowa, a przede wszystkim musi uwzględniać zasady ochrony środowiska zawarte w powołanym wyżej art. 191 ust. 2 TFEU oraz wymogi zawarte w dyrektywie EIA, w tym być dokonywana z uwzględnieniem potrzeby ochrony zdrowia ludzi oraz koniczności poprawy jakości życia poprzez poprawę warunków środowiska. Reasumując, ocena legalności decyzji nie może ograniczyć się tylko do tego, czy inwestor w raporcie lub jego uzupełnieniach odniósł się do danych kwestii, ale musi również obejmować to, czy to odniesienie się jest wystarczające oraz przekonujące w świetle relewantnych przepisów krajowych prawa wtórnego oraz podstawowych zasad ochrony środowiska.

4.4. Potrzeba dokonywania wnikliwej oraz wieloaspektowej weryfikacji przez organ informacji zawartych w raporcie, z uwzględnieniem zasad ogólnych ochrony środowiska, w tym zasada prewencji oraz przezorności, a także celów dyrektywy EIA, potwierdza również aktualne orzecznictwo i piśmiennictwo krajowe. Dobrą tego egzemplifikacją jest stanowisko, że podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być nadmierne negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie psychiczne ludzi, również w przypadku, gdy brak jest przepisów określających dopuszczalne normy danych negatywnych odziaływań na środowisko, jak ma to miejsce w odniesieniu do uciążliwości odorowych pochodzących z przemysłowych ferm drobiu lub świń (zob. np. np. wyroki NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2874/19; z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 oraz z 12 lutego 2018 r., II OSK 1157/17 – CBOSA oraz P. Korzeniowski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. IV SA/Wa 2720/19, OSP 2021/12/106).

4.5. W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze przypomnieć, że z obowiązku wnikliwiej weryfikacji przez organ danych zawartych w raporcie nie zwalnia uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Innymi słowy, pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 2156/18, CBOSA). Podobnie, do zakwestionowania przez organ wiarygodności i rzetelności raportu nie zawsze konieczne jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego lub przedłożenie przez stronę przeciwną - względem inwestora - prywatnych ekspertyz (por. np. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2032/16, CBOSA oraz wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1686/18, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza tych przypadków, gdy wady raportu są skutkiem wadliwej wykładni przepisów prawa przez autora raportu lub jego niepełność lub nierzetelność może być stwierdzona w oparciu o zasady logiki, doświadczenie życiowe oraz wiedzę ogólną, którą powinny posiadać osoby wydające rozstrzygnięcia na etapie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym (art. 80 k.p.a.). Trzeba przy tym raz jeszcze podkreślić, że raport, jakkolwiek powinien być opracowaniem eksperckim, to jest dokumentem prywatnym i nie korzysta z domniemań przewidzianych w art. 76 k.p.a. ani nie posiada wzmocnionej mocy dowodowej na równi z opinią biegłego wykonaną na zlecenie organu (art. 84 k.p.a.). W szczególności, to inwestor decyduje o wyborze autora raportu oraz finansuje prace nad raportem. Brak jest tu zatem, charakterystycznej dla dowodu z opinii biegłego (zob. art. 84 § 2 k.p.a.), przesłanki obiektywizmu. Podsumowując, organ jest uprawniony, a wręcz zobowiązany, do dokonania samodzielnej oceny, czy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości.

4.6. W realiach niniejszej sprawy wystarczającą podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było nieprzedstawienie przez inwestora w raporcie trzech wariantów realizacji inwestycji, tj. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej). Stanowisko skarżącego w tej kwestii oparte jest na następującym twierdzeniu (s. 6 skargi): "Podkreślenia wymaga jednak, co ma dla niniejszej sprawy kluczowe wręcz znaczenie, że na gruncie przepisów ustawy środowiskowej, całkowicie dopuszczalnym jest by wariant proponowany przez inwestora pokrywał się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska". Sąd w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska skarżącego, jako sprzecznego z brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej oraz funkcją, jaką ma pełnić procedura oceny odziaływania na środowisko zgodnie z powołanymi wyżej zasadami ochrony środowiska. Funkcją wariantów jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko w jak najpełniejszym wymiarze (tak NSA w wyroku z 18 stycznia 2018 r., II OSK 1303/17 (CBOSA). W wyroku tym, wydanym w podobnej do niniejszej sprawie (chodziło o zezwolenie na realizację kurników o łącznej obsadzie 2400 DJP), wskazano również, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych jest zainteresowany. W aktualnym orzecznictwie za utrwalony można uznać już pogląd, że przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 4690/21, CBOSA). Co równie istotne, przedstawiony przez inwestora racjonalny wariant alternatywny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia takiego samego w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, CBOSA). Ponadto, racjonalnym wariantem alternatywnym nie może być wariant zakładający niepodejmowanie przedsięwzięcia, czyli tzw. wariant "zerowy" (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., II OSK 89/16, CBOSA).

4.7. W realiach niniejszej inwestor nie przedstawił trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia zgodnie z opisanymi wyżej wymogami. W szczególności, inwestor nigdy nie przedstawił, a tym bardziej nie przeanalizował, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (zob. np. uzupełnienia raportu z 2019 i 2020 r.). Inwestor konsekwentnie stał bowiem na stanowisku, podtrzymanym jednoznacznie w skardze, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska to wariant inwestorski. Niezależnie od tego Kolegium trafnie zwróciło uwagę na pozorność zgłaszanych racjonalnych wariantów alternatywnych. W sposób nader ogólnikowy inwestor opisał w szczególności wariant dotyczący zmiany lokalizacji, rezygnacji z sytemu chłodzenia "Pad Cooling", czy też zamiany systemu ogrzewania. Dla uznania danego wariantu z racjonalny wariant alternatywny winien on, jak już to wyżej wskazano z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, zawierać analizę wpływu danego wariantu na środowisko ze szczegółowością porównywalną do tej, jaką zastosowano do wariantu inwestorskiego. W szczególności, twierdzenia co do zmiany wpływu na środowisko winny być poparte konkretnymi danymi oraz wyliczeniami. Co nie mniej ważne, warianty te winny różnić się w sposób istotny w zakresie wpływu na środowisko z uwzględnieniem emisji tych zanieczyszczeń, które są zwykle generowane przez dany typ przedsięwzięcia. W odniesieniu do przemysłowego chowu świń lub drobiu chodzi tu przede wszystkim o ilość generowanych odchodów oraz sposób ich zagospodarowania oraz emisję odorów, a także zużycie wody. Stąd też przykładowo w orzecznictwie uznaje się, że zmiana sposobu ogrzewania w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć nie stanowi racjonalnego wariantu alternatywnego (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, CBOSA). W odniesieniu do przemysłowej hodowli świń lub drobiu racjonalne warianty alternatywne winny polegać przede wszystkim na zmniejszeniu planowanej obsady zwierząt lub znacznym odsunięciu lokalizacji kurników lub chlewni od terenów zamieszkałych przez ludzi, ewentualnie na zastosowaniu takich technologii, które w sposób zasadniczy zredukują emisję zanieczyszczeń. W odniesieniu do emisji odorów twierdzenia o ich istotnym zmniejszeniu winny być poparte odpowiednimi analizami opartymi na modelowaniu matematycznym. Oceniając, czy mamy do czynienia z racjonalnym wariantem alternatywnym, trzeba mieć również na uwadze powołane wyżej zasady ochrony środowiska zawarte w art. 191 ust. 2 TFUE, w tym zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska. W szczególności, wymogu racjonalnego wariantu alternatywnego nie może co do zasady spełniać wariant przedsięwzięcia oparty na wykorzystaniu wysokoemisyjnych źródeł energii lub innych rozwiązań w sposób oczywisty powodujący zwiększenie emisji. Istnieje bowiem wówczas poważne ryzyko zastosowanie przez inwestora tzw. efektu tła, czyli przedstawienia wariantu inwestorskiego jako mniej szkodliwego dla środowiska na tle innych rozwiązań. Uniknięciu tego właśnie efektu tła służy m. in. obowiązek przedstawienia oraz wnikliwego przeanalizowania w raporcie, jako odrębnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wariantu takiego, co podkreślono wyżej, inwestor nie przedstawił.

4.8. Kolejnym, niezależnym od kwestii wariantów planowanego przedsięwzięcia, powodem odmowy wydania zezwolenia środowiskowego na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, było niezbadanie w sposób rzetelny kwestii skumulowanych odziaływań. Zagadnienie to było niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia, jeżeli zważy się ogromną skalę przedsięwzięcia (ponad 18 000 DJP, gdy już próg 210 DJP uznaje się za determinujący przyjęcie, że inwestycja zawsze negatywnie wpływa na środowisko oraz bliską lokalizację zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Według ustaleń inspektora sanitarnego, w odległości 310 m w kierunku zachodnim znajdują się zabudowania mieszkalne, zaś w odległości 430 m w kierunku północnym - szkoła i przedszkole (zob. PPIS z [...] marca 2020 r.). W okolicy znajdują się już podobne przedsięwzięcia. Zasadnie Kolegium przyjęło, że kwestia ta nie została w raporcie wyjaśniona. Punktem wyjścia winno być tu rzetelne przedstawienie symulacji emisji odorowych z planowego przedsięwzięcia, wykonanie podobnej symulacji w odniesieniu do sąsiednich inwestycji, a następnie dokonanie oceny. Tymczasem takie symulacje w ogólnie nie zostały w sprawie przeprowadzone. Należy podkreślić, że kwestii emisji odorów nie można sprowadzać do oceny przekroczeń dozwolonych emisji siarkowodoru oraz amoniaku. W powołanym wyżej, a także w uzasadnieniu decyzji Wójta, aktualnym orzecznictwie NSA nie budzi już wątpliwości, że badanie wpływu planowego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi (art. 3 ust. 2 ustawy ocenowej) winno obejmować również wpływ na zdrowie psychiczne ludzi, który to aspekt jest szczególnie istotny w odniesieniu do uciążliwości odporowych (niezależnie od wpływu na zdrowie somatyczne, którego to aspektu zdrowia dotyczą m.in. dopuszczalne normy siarkowodoru i amoniaku określone w powołanym w zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Ministra Środowiska z [...] stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu). Warto w tym miejscu odwołać się do przygotowanego w 2016 r. na zlecenie Ministra Środowiska przez zespół pod kierunkiem prof. J. Zwoździaka specjalistycznego opracowaniu pt. "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" (https://www.gov.pl/web/klimat/uciazliwosc-zapachowa), gdzie stwierdza, że istnieją niebudzące wątpliwości dowody pośrednie na to, że odory m.in. obniżają komfort życia; wywołują nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracją, utrata łaknienia, trudności z zasypianiem i szereg innych niekorzystnych objawów; ich niekorzystne działanie jest zbliżone do działania hałasu. Skoro w raporcie w ogóle nie poddano właściwej ocenie emisji odorów, stanowiących jedno z głównych zanieczyszczeń emitowanych w procesie przemysłowej hodowli drobiu lub świń, to tym bardziej nie można było zbadać skumulowanych oddziaływań z podobnymi przedsięwzięciami.

4.9. Kolegium nie naruszyło również prawa wskazując na niepełność i nierzetelność raportu w odniesieniu do kwestii gospodarki pomiotem kurzym. W szczególności, inwestor nie wskazał konkretnej biogazowni, do której miałby być przekazywany pomiot ani nie przedłożył umowy z biogazownią na odbiór pomiotu. Nie wykazano również jakim areałem własnym dysponuje inwestor oraz nie dołączono umów z okolicznymi rolnikami na wykorzystanie pomiotu kurzego. W świetle zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji i ostrożności, organ wydający zezwolenie środowiskowe na realizację przedsięwzięcia w postaci przemysłowej produkcji drobiu musi mieć pewność, że wskazywane sposoby zagospodarowania powstających odchodów są realne i wiarygodne. Jest to szczególnie istotne również z tego powodu, że odchody te, w razie ich niewłaściwego zagospodarowania, stanowią bardzo poważne zagrożenie dla środowiska, w tym środowiska wodnego.

4.10. Bezzasadne są również zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postepowania.

4.11. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., to mają one charakter wtórny wobec omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dotyczą one bowiem tego, czy organy zasadnie uznały, że przedmiotowy raport jest rzetelny, wszechstronny i spójny.

4.12. Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia art. 79a § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że skarżący nie był prawidłowo wzywany do uzupełnienia raportu. Oceniając zarzut naruszenia tych przepisów należy na wstępie zwrócić przede wszystkim uwagę na to, że trzeba odróżnić kwestię nieprzedłożenia przez stronę wymaganych przez przepisy prawa dokumentów (innych niż skutkujących przyjęciem braków formalnych podania) od oceny zebranego materiału dowodowego. Jest to ściśle związane ze znanym w nauce procesu podziałem na fazę instrukcyjną oraz fazę decyzją postępowania. Wskazane wyżej przepisy k.p.a. dotyczą wyłącznie fazy instrukcyjnej, czyli fazy polegającej na gromadzeniu materiału dowodowego. Celem art. 79a § 1 k.p.a. jest unikniecie sytuacji, w której strona o tym, że nie przedłożyła wymaganych przez prawo dokumentów potwierdzających spełnienie warunków materialnych niezbędnych do udzielenia wnioskowanego uprawnienia, dowiaduje się dopiero z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Celem tego przepisu nie jest natomiast przesunięcie etapu oceny wiarygodności i przydatności zebranego materiału dowodowego z fazy orzekania (załatwiania sprawy decyzją – art. 104 § 1 k.p.a.) na fazę zbierania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Uwaga ta jest szczególnie aktualna gruncie spraw tak złożonych i wieloaspektowych, jak ma to miejsce w odniesieniu do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzonej oceną oddziaływania na środowisko. Ten złożony charakter sprawy należy mieć na uwadze wykładając ogólna normę art. 79a § 1 k.p.a. Przede wszystkim jednak w niniejszej sprawy skarżący był wielokrotnie wzywany do uzupełnienia raportu, a nadto kwestie istotne i sporne były wyraźnie wskazywane już w pierwotnej decyzji Wójta oraz uchylającej ją decyzji Kolegium. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że wezwania te były kierowane do strony, która planuje przeprowadzenie inwestycji znacznych rozmiarów mającej przynieść jej przychody, czyli do profesjonalisty. Zdaniem Sądu, nie można zresztą tracić z pola widzenia tego, że rzeczywistym adresatem tych wezwań jest zresztą autor raportu, który winien dysponować niezbędną wiedzą do opracowania tego dokumentu. Wiedza ta powinna obejmować również znajomość relewantnych przepisów prawa oraz aktualnego orzecznictwa NSA co do rozumienia podstawowych kategorii istotnych z punktu widzenia prawidłowego przygotowania raportu. W realiach niniejszej sprawy dotycz to wszystkich spornych kwestii, które zadecydowały o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. zagadnienia wariantów, skumulowanych oddziaływań oraz zagospodarowania odchodów ptasich). Kwestie te były wielokrotnie wskazywane w wezwaniach kierowanych do skarżącego, w tym szczególnie obszernie w wezwaniu z [...] czerwca 2019 r. Wskazano tam również wyraźnie na brak przenalizowania w raporcie jednej z kluczowych kwestii w aspekcie zezwoleń środowiskowych dotyczących przemysłowej produkcji drobiu, tj. brak analizy emisji uciążliwości odorowych. Reasumując, zarzuty skargi, jakoby skarżący był zaskoczony wydaniem decyzji odmownej, są w sposób oczywisty pozbawione podstaw.

4.13. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.