Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 681/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 822/17 w sprawie ze skargi O. H., M. Z., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 822/17, po rozpoznaniu skargi O. H., M. Z., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, w punkcie I sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w punkcie II sentencji zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących O. H., M. Z., M. N. kwoty po 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 10 i 11 K.p.a., i przyjęcie że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie jest uprawniony umożliwiać stronie akceptowania zmian w stosunku do wniosku inicjującego postępowanie, w sytuacji gdy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy w nieco odmiennym kształcie niż wnioskowano, w sytuacji gdy taki obowiązek organu wywieść należy z treści art. 10 i art. 11 K.p.a., a nadto przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy organ był zobowiązany do zażądania od inwestora sprecyzowania treści żądania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zakres żądania wniosku inwestora był jasny, klarowny i nie wymagał jakichkolwiek dalszych wyjaśnień;

2) w efekcie powyższego uchybienia, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 52 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na tym, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. został zastosowany, w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r., które nie naruszały przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zostały wydane zgodnie z art. 52 ust. 1-3 u.p.z.p. jako, że:

- decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora, z którego treści i załącznika opisowego i graficznego do wniosku organy prawidłowo wywiodły, iż celem inwestora była budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych w kondygnacji piwnica, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną,

- inwestor określił we wniosku oraz w załącznikach do niego charakterystyczne parametry inwestycji;

3) prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem", i przyjęcie, że Sąd nie był w stanie zweryfikować zarzutu naruszenia tych przepisów przez organy, albowiem te nie ustaliły, jaka jest faktyczna treść wniosku w zakresie charakterystyki urbanistycznej planowanego zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy treść wniosku jest jasna i klarowna, a weryfikacja ustaleń organu I instancji zawartych w treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2016 r. wymagała jedynie porównania zapisów zawartych w tejże decyzji z treścią wniosku, w tym załącznika nr 2 do wniosku,

4) prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3) u.p.z.p. i przyjęcie, iż niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem nie wiadomo, czy została spełniona przesłanka warunkująca jej wydanie w postaci istnienia infrastruktury, która byłaby wystarczająca dla zamierzenia budowlanego inwestora w zakresie odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest uzyskanie zapewnienia właściwego przedsiębiorstwa przesyłowego, w tym wypadku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], że jest możliwe obsłużenie inwestycji przez ów zakład w zakresie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe zaś rozwiązania technologiczne badane są przez organy na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę;

5) prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 43 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) — zwane dalej: "u.d.p.", i przyjęcie, że niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem nie wiadomo czy została spełniona przesłanka warunkująca jej wydanie w postaci zgodności decyzji z ustawą o drogach publicznych w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w odległości 5 metrów od granicy z działką drogową nr [...] (ul. [...]), zamiast w odległości wskazanej w art 43 ust. 1 u.d.p., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organ nie korzystał z możliwości przewidzianej w art. 43 ust. 2 u.d.p., zaś biorąc pod uwagę aktualny wygląd ulicy [...] w miejscu planowanej inwestycji, ustalił obowiązującą linię zabudowy nie w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni, lecz w odległości większej wynoszącej 5 metrów od granicy z działką drogową;

6) w efekcie powyższych uchybień, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym znały zakres żądania inwestora, rozważyły zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi i warunki właściwego uzbrojenia terenu wystarczającego dla realizacji inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania O. H., M. Z., M. N. wniosły o jej oddalenie, podnosząc, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego. Oceniając skuteczność tych zarzutów trzeba wyraźnie zaakcentować, że Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd uznał, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym nie ustalono zakresu żądania inwestora, nie rozważono zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi jak i warunku wymaganego uzbrojenia. W związku z tym nakazał przeprowadzenie postępowania, a zwłaszcza sprecyzowania wniosku wszczynającego postępowanie, poprzez zwrócenie się do inwestora o jednoznaczne określenie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu (gabarytów i parametrów inwestycji), a także uzupełnienie postępowania dowodowego pozwalającego na określenie dopuszczalności planowanej zabudowy w świetle art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek: dobrego sąsiedztwa, posiadania wystarczającego uzbrojenia terenu jak i zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie przesądził zatem merytorycznej treści rozstrzygnięcia w sprawie. Zwrócił jedynie uwagę na kontekst normatywny wynikający z regulacji zawartych w u.p.z.p. i rozporządzeniu. Zauważyć trzeba, że zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego w istocie zmierzają do podważenia ustaleń faktycznych. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednolity przyjmuje się, że zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być skutecznie uzasadnione próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10). Zasadniczo niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 171 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Dlatego też wskazane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego wyłącznie w korelacji z podniesionym zarzutem naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym znały zakres żądania inwestora, rozważyły zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi i warunki właściwego uzbrojenia terenu wystarczającego dla realizacji inwestycji".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko, co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja, jako całość powinna odpowiadać. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia łącznie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Wskazać należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania, o których mowa w art. 63 k.p.a., powinien zawierać także elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 52 ust. 2 uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że o ile sam wniosek wszczynający postępowanie nie budził żadnych wątpliwości w zakresie planowanych paramentów inwestycji, o tyle późniejsze poszczególne pisma – stanowiące jego modyfikację - powodują, że jego treść jest nieczytelna i wątpliwa, co do tych kwestii. Organy nie wyjaśniły intencji strony, jak również nie zwróciły się do inwestora o jednoznaczne określenie charakterystyki inwestycji w zakresie wymagań z art. 52 u.p.z.p. Sąd zatem trafnie skonstatował, że z uzasadnienia decyzji ostatecznej nie wynika, jakie dane z wniosku i jego modyfikacji organ przyjął jako treść żądania. Oznacza to tym samym, że procedowały bez jednoznacznie sprecyzowanego wniosku.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które utworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim, jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednakże podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jednak trzeba mieć na uwadze to, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że w niniejszej sprawie organy jako podstawę własnych ustaleń faktycznych przyjęły wnioski wypływające z wyników analizy, jednakże bez jakiegokolwiek nawiązywania w tej mierze do parametrów wnioskowanych przez inwestora. "Dlatego też Sąd nie mógł zweryfikować zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 4-8 rozporządzenia zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nawet nie ustalił, jaka jest faktyczna treść wniosku w zakresie charakterystyki urbanistycznej planowanego zagospodarowania terenu. Tymczasem to w kontekście danych wynikających z wniosku powinna być dokonywana ocena dopuszczalnego zagospodarowania terenu i wyznaczenia cech nowej zabudowy.". Tym samym Sąd trafnie uznał, że w zaskarżonej decyzji zostało zaniechane ustalenie funkcji oraz podstawowych parametrów dla zamierzonej inwestycji tj. budowy budynku wielorodzinnego, przesadzających o dopuszczalności jej realizacji na przedmiotowym terenie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten ustanawia jedną z koniecznych przesłanek, której spełnienie pozwala na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czyli warunek, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że w sytuacji, gdy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest uzyskanie zapewnienia właściwego przedsiębiorstwa przesyłowego, w tym wypadku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...], że jest możliwe obsłużenie inwestycji przez ten zakład w zakresie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe zaś rozwiązania technologiczne badane są przez organy na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzutu tego nie można podzielić. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że w sprawie zbagatelizowano zagadnienie gospodarki wodno-ściekowej i zaniechano wskazania konieczności budowy zbiorników retencyjnych na wody opadowe w aspekcie niedostatecznej wydajności sieci gminnych wodociągowej i kanalizacyjnej (brak uzgodnienia ze ZWiK). Zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nakazujące wyjaśnienie możliwości odprowadzania wód opadowych, zwłaszcza w kontekście braku zgody inwestora na przeprowadzenie rurociągu kanalizacji deszczowej. Podkreślić należy, że już w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. ZWiK wskazywał, że: "zrzut ścieków deszczowych należy ograniczyć do ilości 5 l/s, a "pozostałą ilość ścieków deszczowych należy retencjonować na terenie posesji przez okres min. 15 minut". W tym zakresie sprawa wymaga zatem dokładnego wyjaśnienia, czy rzeczywiście możliwe będzie odprowadzenie wód opadowych z całego terenu inwestycji do sieci ogólnospławnej i na jakich zasadach. W tym miejscu podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 1298/16 (LEX nr 2303198), wedle którego celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zasadnie w powołanym judykacie stwierdzono - i stwierdzenie to podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie - że zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie jednoznacznego zapewnienia - gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Sąd słusznie zwrócił uwagę, że zapewnienie ZWiK dotyczące dostawy wody i odbioru ścieków, wymaga dodatkowego szczegółowego wyjaśnienia, albowiem nosi cechy zapewnienia warunkowego.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organy nie zbadały należycie spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Użyte art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie: "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1118/16, LEX nr 2506761). W judykaturze wskazuje się również, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Jest związany treścią przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn.. II OSK 2028/17, LEX nr 2472259). Użyty w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zwrot "zgodna" sugeruje ocenę decyzji nie tylko pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, ale także, przy braku relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa.

Nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...], ustalono w decyzji "w odległości 6 m od granicy z projektowaną krawędzią jezdni", podczas gdy istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości 6,5 do 7 m od granicy działki. Stwierdzić należy, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ powinien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, tylko jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

Sąd prawidłowo ocenił, że organy, uznając za uzasadnione wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 5 metrów od granicy z działką drogową nr [...] (ul. [...]), pominęły wymagania wynikające z postanowień art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten statuuje generalny obowiązek zachowania odpowiedniej minimalnej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze, a zewnętrzną krawędzią jezdni. W przypadku drogi gminnej, jak podano to w analizie, odległość ta wynosi co najmniej 6 m na terenie zabudowy, jednakże zarówno autor analizy jak i organy orzekające w sprawie przyjęły jako prawidłową odległość 5 metrów, nie wyjaśniając, czy zachodzi przewidziana w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych możliwość usytuowania obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1. Należy zaakcentować, że w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawarte jest wyrażenie "co najmniej", które ma kluczowe znaczenie dla wyznaczenia odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze, a zewnętrzną krawędzią jezdni. Analiza językowa tego przepisu prowadzi, więc do wniosku, że organ, ustalając warunki zabudowy, może przyjmować odległości większe natomiast zasadniczo nie może przyjmować mniejszych, aniżeli wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p.

Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.