Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1097/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Szczególny tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

TEZY

Szczególny tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 71/09 w sprawie ze skargi Gminy Myszków na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 71/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Gminy Myszków, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Powiatu w Myszkowie po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Myszkowa, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 106 i art. 123 k.p.a. oraz art. 17 pkt 7a i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: "ustawa o planowaniu"), odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]., obejmującego obszar położony w obrębie dzielnicy "[...]" i "[...]", wnosząc jednocześnie uwagi do przedłożonego do uzgodnienia projektu planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku złożenia na powyższe postanowienie zażalenia przez Burmistrza Myszkowa, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]), powołując się na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem Kolegium, postanowienie organu I instancji nie zostało podjęte w postępowaniu administracyjnym, lecz w ramach specyficznej procedury legislacyjnej. Zamieszczone w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenie że uzgodnień dokonuje się odpowiednio w trybie art. 106 k.p.a., oznacza tylko tyle, że określa formę w jakiej następuje uzgodnienie. W pozostałym zakresie ustawa ta normuje zaś wyczerpująco tryb dokonywania uzgodnień i w konsekwencji zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy z wynikającymi z tego konsekwencjami w sferze kontroli sądowej.

Gmina Myszków w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa przez zawężającą wykładnię art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zastosowania art. 106 k.p.a. do trybu uzgodnień planu miejscowego. W tym względzie skarżąca odwołała się do argumentacji, zawartej w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 471/07.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonego postanowienia, wskazując na zakres działania tego organu, wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że nie jest możliwe przeniesienie regulacji z art. 106 k.p.a. na grunt postępowań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 71/09) uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że Kolegium dokonało wadliwej wykładni art. 24 ust. 1 zd. 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że skutkiem było wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych.

W ocenie Sądu, na mocy powołanego przepisu, uzgodnień projektu planu miejscowego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Regulację powyższą można zastosować odpowiednio, tzn. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprowadzać się to będzie przede wszystkim do rozstrzygnięcia wymaganej formy i sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów. W myśl art. 106 § 5 k.p.a., na stanowisko służyć będzie zażalenie. Do wniesienia zażalenia uprawniony jest wyłącznie organ, sporządzający projekt planu miejscowego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, str. 215-217). Taki też pogląd zaaprobowano w orzecznictwie (np. przywołane w skardze postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 471/07, LEX nr 432729, czy postanowienia WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1750/06, LEX nr 320763 i z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1302/06, LEX nr 284527 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1210/07, niepubl.). Sąd przychylił się do powyższej argumentacji, w związku z czym nie podzielono odmiennego poglądu Kolegium, iż na postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego gminie nie przysługuje zażalenie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. Sąd wskazał, iż rozważania organu co do charakteru prawnego uzgodnień nie mają odniesienia do aktualnego stanu prawnego lecz do trybu uregulowanego uchyloną ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdzie brak było odesłania do art. 106 k.p.a. Skoro jednak ustawa z 2003 r. odsyła do art. 106 k.p.a., to przyjąć należy, iż wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu we wszystkich kwestiach, które nie zostały uregulowane w prawie materialnym. Gdyby chodziło jedynie o formę uzgodnień, to prostszym zabiegiem byłoby uregulowanie tej kwestii w art. 24 ustawy o planowaniu.

Nie jest też trafny argument Kolegium, iż ustawodawca nie przewidział zażalenia na postanowienia organów uzgadniających z uwagi na zakres działania tego organu, wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 856 ze zm.). Wszak organami uzgadniającymi projekt planu miejscowego są nie tylko organy jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie - Zarząd Powiatu w Myszkowie). Ustawodawca w przepisie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu z 2003 r. wymienił inne organy administracji, których działanie podlega kontroli organów wyższego stopnia. Nie do przyjęcia jest zaś koncepcja, iż dopuszczalność wniesienia zażalenia uzależniona jest od statusu organu uzgadniającego. Organy, wymienione w art. 17 pkt 7 lit. a) ustawy uzgadniają zaś projekt planu jedynie w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. W tym zakresie nie rozstrzygają w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Orzekając na zasadach określonych w odrębnych ustawach, w tym także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych), aktualizują drogę zażalenia na postanowienie, kierowanego do samorządowego kolegium odwoławczego na gruncie art. 17 pkt 1 k.p.a..

Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia skarżącej gminy na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu miejscowego jako wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem rozpoznać merytorycznie wniesione zażalenie. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia po myśli art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2009 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej oparł jej zarzuty na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 ust. pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia ze względu na naruszenie prawa materialnego oraz inne naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku błędnej wykładni art. 24 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którą odesłanie do art. 106 k.p.a. wskazuje na możliwość wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia przez organ wykonawczy gminy na postanowienie zarządu powiatu odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy postanowienie to podlega zaskarżeniu w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., Dz. U. Nr 142 , poz. 1591 z późn. zm.)

W opinii Kolegium, stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyżej opisanym wyroku nie można podzielić z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki do wniesienia zażalenia w postaci niezaskarżalności przedmiotowego postanowienia w trybie instancyjnym. Postanowienie o odmowie uzgodnienia planu miejscowego nie zostało bowiem podjęte w postępowaniu administracyjnym, lecz w ramach specyficznej procedury legislacyjnej, jaką jest procedura planistyczna regulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie chodzi w niej o ochronę typowego (dla postępowania regulowanego przez k.p.a.) interesu prawnego gminy, ale o ochronę jej uprawnień publicznych. W istocie rzeczy, rozstrzygnięcie w kwestii uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza władczą ingerencję uprawnionego organu w sferę samodzielności publicznoprawnej gminy. Co za tym idzie, respektując zasadę sądowej ochrony gminy, należy poszukiwać takiej ochrony nie w instytucjach kodeksowych, lecz w tych regulacjach prawnych, które chronią gminę przed ingerencją nadzorczą.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uprawnione jest stanowisko, iż skoro plan zagospodarowania przestrzennego należy do kategorii przepisów prawa miejscowego, a procedura uchwalania planu nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, to zamieszczony w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg dokonywania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., oznacza tylko tyle, iż przepis ten stosuje się "odpowiednio" do wykonywania uprawnień nadzorczych przez zarząd powiatu. A zatem, w kwestii terminu do dokonania uzgodnienia stosuje się art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu zamiast art. 106 § 3 k.p.a., natomiast w kwestii bezczynności organu uzgadniającego art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu zamiast art. 106 § 6 k.p.a. Procedura współdziałania organów przewidziana w art. 106 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych, na mocy których organ załatwia indywidualną sprawę administracyjną. Ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego gminy przyjmowany jest w drodze uchwały rady gminy i określa politykę przestrzenną dla całego obszaru gminy, jest aktem o charakterze generalnym, a nie indywidualnym.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, zajęcie stanowiska przez organ uprawniony do uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu) ma wszelkie cechy aktu nadzoru nad działalnością gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Akty te są władczymi wypowiedziami organów nadzoru, tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu, mogącymi mieć różną postać (formę) prawną. Kolegium stoi na stanowisku, że zakres pojęcia "aktu nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego" należy traktować szeroko. Obejmuje ono swym zakresem rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji, mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Innymi słowy, w przypadkach, w których współdziałanie organów nie prowadzi do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, lecz w inny sposób, należy traktować wymóg uzyskiwania uzgodnień, opinii i zgód jako formy aktu nadzoru, z wynikającymi z tego konsekwencjami w sferze kontroli sądowej. Pojęcie to, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę obejmuje również "stanowiska" (zatwierdzenia, uzgodnienia, opinie) zajęte przez inny organ w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiska takie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od doręczenia.

Kolejnym, słusznym w ocenie skarżącego kasacyjnie argumentem, co do którego nie ustosunkował się Sąd w wyroku, jest fakt braku kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrywania zażalenia gminy na postanowienie zarządu powiatu w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu miejscowego. Procedura planistyczna, jak podkreślano wyżej, nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Ma ona charakter szczególnej procedury administracyjnej, której celem jest sporządzenie i uchwalenie planu. Tymczasem, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 24 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. odsyłający do trybu art. 106 k.p.a., nie może zmieniać kompetencji kolegiów, tworząc wyłom w zasadzie wyrażonej w powołanym wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Poddając kontroli podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a w świetle argumentacji wskazanej w jej uzasadnieniu oraz w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Spór dotyczący stosowania prawa, którego rozstrzygnięcia wnosząc skargę kasacyjną domaga się jej Autor, sprowadza się do ustalenia czy stosowanie, na mocy delegacji wyrażonej w art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisu art. 106 k.p.a. umożliwia zaskarżenie zażaleniem (wskazanym w art. 106 § 5 k.p.a.) postanowienia, dotyczącego uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając stanowisko zajęte w powyższym sporze autor skargi kasacyjnej podniósł, że postanowienie dotyczące uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest podejmowane w postępowaniu administracyjnym, ale w ramach specyficznej procedury legislacyjnej, którą jest procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc ono składnikiem procesu stosowania prawa, zmierzającego do załatwienia sprawy indywidualnej, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, w ramach którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Z tego właśnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że w przypadku tego procesu nie wchodzi w grę ochrona typowego dla postępowania administracyjnego interesu prawnego gminy, ale ochrona jej uprawnień publicznych, w tym także samodzielności publicznoprawnej gminy. Stojąc na tym stanowisku autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że skoro wynik uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w istocie stanowi przejaw władczej ingerencji w tę samodzielność, to zajęcie stanowiska przez uprawniony organ w ramach uzgadniania stanowi akt nadzoru nad działalnością gminy. Dlatego uzgadnianie unormowane w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być traktowane jak akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, Skład Orzekający podziela zaprezentowany powyżej pogląd, że w przypadku kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z procesem stanowienia prawa. Tym samym podziela zaprezentowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd, że kształtowanie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odbywa się w postępowaniu administracyjnym, a sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest wynikiem procesu stosowania prawa zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na drodze decyzji.

Skład Orzekający nie podziela jednak stanowiska, że do kontroli postanowienia dotyczącego uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie ma model kontroli unormowany w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oraz, iż uzgadnianie dotyczące studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być traktowane tak samo jak zajęcie stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dotyczy on stanowisk, przybierających postać zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, z wystąpieniem których przepisy prawa wiążą ważność rozstrzygnięcia organu administracji. Przepis ten nie będzie miał więc zastosowania w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy prawo nie wiąże ważności rozstrzygnięcia organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, po drugie, gdy zajęcie stanowiska nie przybiera formy zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, oraz po trzecie, gdy prawo wiąże ważność rezultatu działania organu administracji z zajęciem stanowiska przybierającego formę zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ale gdy rezultat ten nie ma charakteru rozstrzygnięcia. W ocenie Składu Orzekającego, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z ostatnim z wyżej wymienionych przypadków.

Już sam autor skargi kasacyjnej stwierdza, że postanowienie dotyczące uzgadniania studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest związane nie z procesem decyzyjnym stosowania prawa, lecz z procesem stanowienia prawa. Uzgadnianie to nie ma więc miejsca w procesie zmierzającym do wydania decyzji stosowania prawa a więc w procesie decyzyjnym podejmowanym przez kompetentny organ, zwieńczeniem którego jest wiążące adresata ukształtowanie treści normy indywidualnej i konkretnej w oparciu o mające zastosowanie przepisy prawa materialnego i ustalony w sprawie stan faktyczny. Tylko w przypadku tego procesu decyzyjnego możemy bowiem mówić o rozstrzygnięciu w ujęciu decyzyjnym, czyli o dokonanym przez uprawniony organ ustaleniu normatywnych konsekwencji dokonanej wcześniej kwalifikacji stanu faktycznego.

Skoro zaś postanowienie dotyczące uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wydawane w procesie decyzyjnym kończącym się rozstrzygnięciem organu administracji, to tym samym nie można go zakwalifikować do stanowisk, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc nie może być w przypadku tego postanowienia stosowany art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zastrzega przewidziany w nim tryb zaskarżenia jedynie dla działań nadzorczych unormowanych w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do których nie można zaliczyć postanowienia wydawanego na mocy delegacji ustawowej art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz do stanowisk zajętych w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzgadnianie mające miejsce w procesie planistycznym niewątpliwie stanowi przejaw władczej ingerencji w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07 - Legalis). Skoro zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. W tym kontekście regulacja art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do trybu z art. 98 w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Nie bez znaczenia jest fakt, na który zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 k.p.a. pojawia się wyraźnie, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie tego odesłania nie może więc budzić wątpliwości fakt zastosowania art. 106 k.p.a. do ustalenia trybu uzgadniania. Nie ma żadnych przesłanek, aby przez tryb, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu, rozumieć wyłącznie sam proces uzgadniania, ale już nie tryb odwoływania się od rezultatów uzgadniania w postaci zażalenia, na które wskazuje art. 106 § 5 k.p.a. Brak możliwości zastosowania, w przypadku postanowienia dotyczącego uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trybu przewidzianego w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że jedynym mechanizmem ochrony samodzielności gminy w kształtowaniu swojej polityki przestrzennej jest zażalenie przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu.

Zasadnym jest więc przyjęcie, iż szczególny tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na uwzględnienie nie zasługuje także argument odwołujący się do art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, na gruncie którego w ocenie autora skargi kasacyjnej kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego i nie mogą ingerować w proces uchwałodawczy gminy, a tym samym wpływać na treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Niewątpliwie sprawa, w której wydawane jest postanowienie dotyczące uzgadniania przewidzianego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, należącą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Niemniej nie przesądza to o tym, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są obowiązane do rozpoznawania zażaleń wniesionych na postanowienia dotyczące uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyduje o tym bowiem treść art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także generalna norma ustrojowa art. 17 pkt 1 k.p.a., na gruncie której, jeśli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego

Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 78, poz. 856 ze zm.) stanowi, że na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Taką odrębną ustawą w kontekście niniejszej sprawy jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast o zasadach orzekania w sprawach dotyczących postanowienia dotyczącego uzgadniania unormowanego w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyduje art. 24 ust. 1 zd. 2 tej ustawy, odsyłając do trybu unormowanego w art. 106 k.p.a. W wyniku tego odesłania w sprawach dotyczących postanowienia wydawanego w ramach przedmiotowego uzgadniania zastosowanie ma art. 106 § 5 k.p.a., który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. Tym samym zasadami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządowym kolegium odwoławczym, są regulacje dotyczące uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście wnoszenia zażaleń w postępowaniu administracyjnym, a sam ten przepis stanowi podstawę kompetencyjną rozpatrzenia zażalenia przez kolegium.

Z powyższych względów Skład Orzekający przyjmuje, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., zasadnie przyjmując, że skargę należało uwzględnić, bowiem postanowienie wydawane w ramach procedury uzgadniania unormowanej w art. 24 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega zaskarżeniu zażaleniem w trybie przewidzianym w k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.