Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1886/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 165a
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 23f ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B. G. M." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2305/13 w sprawie ze skargi "B. G. M." Spółki z o.o. w B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia jednostce badającej upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "B. G. M." Spółki z o.o. w B. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2305/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "B. G. M." Spółki z o.o. w B. na postanowienie Ministra Finansów z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia jednostce badającej upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

"B. G. M." Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła [...] marca 2013 r. do Ministerstwa Finansów wniosek o cofnięcie Izbie Celnej w B. upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Minister Finansów postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia B. G. M. Sp. z o. o. z siedzibą w B., utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2013 r. odmawiające "B. G. M." Sp. z o.o. w B. wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia jednostce badającej Izbie Celnej w B. upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Zdaniem organu wnioskująca nie wykazała interesu prawnego i nie można jej w związku z tym przypisać przymiotu strony, należało zatem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej o.p.).

Organ stwierdził, że z brzmienia przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471; dalej u.g.h.) wynika, że stroną postępowania w sprawie cofnięcia upoważnienia do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier jest podmiot, który uprzednio uzyskał takie upoważnienie. Art. 23f ust. 5 u.g.h. nie daje zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia upoważnienia jednostce badającej na wniosek spółki.

Niezależnie od powyższego Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko, że podnoszone zarzuty braku bezstronności jednostki badającej Izby Celnej w B. nie są poparte konkretnymi faktami, a jedynie subiektywnymi wątpliwościami.

WSA w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Jak stwierdził WSA udzielenie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych upoważnienia odpowiedniej jednostce badającej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier odbywa się w postępowaniu, w którym uczestniczą wyłącznie dwa podmioty: jednostka badająca, pełniąca funkcję wnioskodawcy oraz minister właściwy do spraw finansów publicznych, który takiego upoważnienia odpowiedniej jednostce badającej może udzielić po wykazaniu przez jednostkę badającą, że spełnia ona ustalone w przepisach ustawy i rozporządzenia wymagania i warunki. Udzielenie przez ministra takiego upoważnienia nie jest obligatoryjne, choć odmowa jego udzielenia wymaga formy decyzji administracyjnej, co daje jednostce badającej, która ubiega się o takie upoważnienie, możliwość kontroli rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji przy udzieleniu przez ministra finansów upoważnienia odpowiedniej jednostce badającej trudno w ogóle mówić o interesie prawnym innych podmiotów, gdyż ich zastrzeżenia z natury rzeczy nie mogą mieć jeszcze charakteru konkretnego i realnego.

W ocenie WSA podobnie rzecz się ma w razie cofnięcia jednostce badającej upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, które zgodnie z art. 23f ust. 5 u.g.h. wymaga formy decyzji – zwłaszcza w przypadku cofnięcia obligatoryjnego, gdy jednostka badająca przestanie spełniać warunki określone w ust. 1 powołanego przepisu lub odmówi przeprowadzenia badania sprawdzającego, o którym mowa w art. 23b. Również w przypadku cofnięcia fakultatywnego, które także wymaga formy decyzji, jeżeli jednostka badająca nie przeprowadzi badania sprawdzającego w terminie określonym w art. 23b ust. 3 ustawy, tzn. w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia otrzymania zlecenia, zdaniem WSA, trudno mówić o interesie prawnym podmiotu eksploatującego automat, gdyż badanie automatu następuje na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego. Natomiast podmiot eksploatujący automat ma w tym przypadku interes faktyczny, związany z wyłączeniem automatu; interes ten nie daje jednak podstaw do żądania udziału w sprawie na prawach strony.

Sąd uznał, że w świetle art. 23f u.g.h. upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielane jednostce badającej przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mają formę czynności materialno-technicznych, dokonywanych w ramach postępowań wewnątrzadministracyjnych, których wyniki, w formie wykazu jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier są podawane do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra. Natomiast w odniesieniu do postępowań, w których zapada odmowa przyznania jednostce badającej tego statusu, jak i do postępowań cofających upoważnienie, ustawa o grach hazardowych wymaga formy decyzji. Za takim rozwiązaniem przemawia przede wszystkim potrzeba kontroli rozstrzygnięć negatywnych – odmawiających przyznania lub cofających uprawnienie.

Wymóg orzekania w powyższych sprawach w formie decyzji nie wpływa jednak na zmianę zakresu podmiotowego tych postępowań. Nadal pozostają to sprawy, w których z założenia uczestniczy minister właściwy do spraw finansów publicznych oraz podmiot, który ubiega się o status jednostki badającej lub któremu taki status cofnięto. Z żadnych przepisów u.g.h. nie wynika bowiem jakiekolwiek uprawnienie dla podmiotu eksploatującego automaty do zainicjowania postępowania w sprawie upoważnienia dla określonej jednostki badającej, udziału w takim postępowaniu czy złożenia wniosku o cofnięcie jednostce badającej takiego upoważnienia. Byłoby to bowiem – w płaszczyźnie wykładni celowościowej – oddanie podmiotowi eksploatującemu automaty uprawnień do wyznaczania podmiotów, których opinia przesądza o możliwości eksploatacji tych automatów.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że w tych wszystkich sprawach interes faktyczny podmiotów eksploatujących automaty, zainteresowanych ich rejestracją, może być silnie zarysowany i powiązany z ich interesem ekonomicznym. Sąd podziela jednak stanowisko organu, że powołując się na obowiązujące przepisy prawa, przyjętą linię orzecznictwa oraz literaturę przedmiotu skarżąca nie przytoczyła konkretnego przepisu prawa materialnego, będącego podstawą do wykazania jej interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. W szczególności interes prawny nie może być rozumiany, tak jak tego chce skarżąca m.in. jako bycie stroną w postępowaniach w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych. Ewentualne zarzuty, w tym co do przeprowadzonych badań, będą mogły być podniesione i ocenione przez organ podatkowy w tym postępowaniu. Z drugiej strony potencjalne istnienie interesu faktycznego (ekonomicznego) nie nadaje skarżącej przymiotu strony w rozumieniu art. 133 o.p. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie cofnięcia upoważnienia, udzielonego przez niego jednostce badającej, zainicjowane może być wyłącznie przez ten organ.

Sąd podziela również ocenę organu, że fakt prowadzenia przez Dyrektora Izby Celnej w B. innych postępowań w sprawie automatów do gier, nie świadczy o braku bezstronności jednostki badającej - Izby Celnej w B..

WSA podzielił więc stanowisko organu, że postępowanie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącej, więc organ prawidłowo zastosował art. 165a o.p. i podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 o.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ swoim działaniem dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegających na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w sprawie cofnięcia jednostce badającej upoważnienia do przeprowadzania badań sprawdzających, o których mowa w art. 23b u.g.h.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 § 1 o.p. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ swoim działaniem dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegających na odmowie wszczęcia postępowania, pomimo niezbadania w sposób wszechstronny legitymacji procesowej skarżącej do żądania wszczęcia postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23f ust. 5 u.g.h. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ swoim działaniem dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 23f ust. 5 u.g.h. poprzez niecofnięcie upoważnienia do badań technicznych automatów do gier, w sytuacji gdy jednostka badająca nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 165a w związku z art. 133 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu I instancji była kontrola legalności stanowiska Ministra Finansów, iż skarżąca spółka nie może być stroną postępowania w przedmiocie cofnięcia upoważnienia udzielonego jednostce badającej (Izbie Celnej w B.), a w konsekwencji nie może skutecznie domagać się wszczęcia takiego postępowania. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż stronami takiego postępowania jest wyłącznie jednostka badająca oraz organ udzielający takiego upoważnienia. Nie jest zatem możliwe, aby stroną w takim postępowaniu mógł być inny podmiot niż jednostka badająca.

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji strona skarżąca legitymuje się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej, do złożenia wniosku w przedmiocie cofnięcia upoważnienia udzielonego jednostce badającej.

Podkreślić należy, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiący podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie skutecznie można żądać stosownych czynności organu administracji.

Takiego interesu prawnego strona skarżąca nie wykazała, gdyż nie wskazała żadnego przepisu prawa, który uprawniałby ją do złożenia wniosku w przedmiocie cofnięcia upoważnienia udzielonego jednostce badającej.

Sam, zaś fakt, iż – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – strona skarżąca w toku prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej była obligowana przez organy celne do poddania automatów do gier badaniu sprawdzającemu w jednostce badającej, nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego.

W takiej sytuacji można mówić jedynie o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu faktycznego, gdyż jest zainteresowana cofnięciem wspomnianego wyżej upoważnienia.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 23f ust. 5 ustawy o grach hazardowych, gdyż jego zdaniem interes prawny strony uzasadniają przesłanki cofnięcia upoważnienia jednostce badającej określone w tym przepisie.

Przywołany przepis stanowi, że "Minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) cofa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w przypadku gdy jednostka badająca przestanie spełniać warunki określone w ust. 1 lub odmówi przeprowadzenia badania sprawdzającego, o którym mowa w art. 23b; 2) może cofnąć upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, jeżeli jednostka badająca nie przeprowadzi badania sprawdzającego w terminie określonym w art. 23b ust. 3".

Jak z powyższego wynika "przesłanki" cofnięcia upoważnienia dotyczą wyłącznie jednostki badającej, a upoważnionym do takiego cofnięcia jest minister właściwy do spraw finansów publicznych.

Odwołując się do treści przepisów zawartych w art. 23f u.g.h. Sąd I instancji trafnie zatem stwierdził, iż w tym postępowaniu "(...) z założenia uczestniczy minister właściwy do spraw finansów publicznych oraz podmiot, który ubiega się o status jednostki badającej lub któremu taki status cofnięto".

Nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie. Trudno zatem zaakceptować pogląd, iż czytając uzasadnienie wyroku "nie można uzyskać informacji dotyczących przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając skargę skarżącej". Te przesłanki zostały bowiem przez Sąd I instancji jednoznacznie wskazane i należycie uzasadnione.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O koszach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.