Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1672/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie NSA, uchylono zaskarżony wyrok WSA, uchylono postanowienie organu
Powołane przepisy: article: art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi P. [...] Sp. jawna w L. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2042/12 w sprawie ze skargi kasacyjnej P. [...] Sp. jawna w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1235/11 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. jawna w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2042/12, 2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1235/11, 3. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...], 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz P. Sp. jawna w L. kwotę 1077 (jeden tysiąc siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. [...] Sp. Jawna w L. wniosło skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2042/12, którym została odrzucona skarga kasacyjna P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1235/11. Zaskarżonym postanowieniem NSA odrzucił skargę kasacyjną na tej podstawie, że wbrew przepisowi art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skardze kasacyjnej nie zawarto wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, przy czym jest to brak skargi kasacyjnej nieusuwalny, co uzasadnia odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 P.p.s.a. Jako ustawową podstawę wznowienia postępowania Przedsiębiorstwo wskazało art. 272 § 1 P.p.s.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 22/11, którym Trybunał orzekł, że art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 P.p.s.a., w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków skargi kasacyjnej nie spełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 78 Konstytucji, a także z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 28 kwietnia 2014 r., (poz. 543). Skarga o wznowienie postępowania została wniesiona 10 czerwca 2014 r. Braki skargi kasacyjnej zostały uzupełnione przez P., bez wzywania, na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r.

Skarga o wznowienie postępowania w tej sprawie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny oraz z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 272 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona uzasadniona i podlega uwzględnieniu, gdyż skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia

2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1235/11, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dni 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 22/11, nie podlegała odrzuceniu z tego powodu, że nie zawierała wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie z dnia 31 stycznia 2014 r. podlega uchyleniu a skarga kasacyjna od wyroku WSA w Rzeszowie wymaga rozpoznania na nowo.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił, na wniosek W. Sp. z o.o. w R. warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "W." na wskazanych działkach przy ul. S. i T. w R. Odwołanie od decyzji wniosło P. [...] Sp. jawna w L., które prowadzi zakład produkcji lodów przy ul. T. w R. oraz Prokurator Apelacyjny w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011 r. na skutek odwołania prokuratora uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2011 r. SKO w Rzeszowie podniosło, że zakład P. w R. nie jest zakładem wpisanym do rejestru zakładów o zwiększonym oraz dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), ani też nie jest zakładem, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej lub możliwość jej powstania w trakcie procesu przemysłowego w rozumieniu art. 248 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wprawdzie w zakładzie magazynowana jest substancja toksyczna (amoniak), ale ilość tej substancji, poniżej parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. Nr 58, poz. 535 ze zm.), oznacza, że zakład P. w R. nie jest zakładem zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii i nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej i budynki zamieszkania zbiorowego powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Z tego względu P. nie jest stroną w sprawie o warunki zabudowy, w rozumieniu art. 28 K.p.a. i odwołanie jest niedopuszczalne.

Skargę na postanowienie SKO w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. wniosło P. podnosząc zarzut naruszenia art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 73 ust. 5 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego P. organ odwoławczy wadliwie ocenił, że P. nie jest stroną, ponieważ lokalizacja osiedla mieszkaniowego w pobliżu zakładu przy ul. T. w R. oddziaływuje na sytuację prawną P., gdyż mogą mieć zastosowanie przepisy art. 73 ust. 5 i 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, które dotyczą nie tylko zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 tej ustawy, co potwierdza stanowisko Państwowej Straży Pożarnej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponadto ocena braku legitymacji procesowej nie może być podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż w takim przypadku organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze w drodze decyzji.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku przymiotu strony P., z uwagi na to, że zakład w R. nie jest zakładem, o którym mowa w art. 248 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska i do tego zakładu nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 i 6 tej ustawy. Wobec tego skarżący ma jedynie interes faktyczny, co oznacza, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do braku legitymacji skarżącego jako strony w tym postępowaniu. Ponadto Sąd pierwszej instancji powołał się na postanowienie NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 380/11 dotyczące odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu sądowym w innej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, na wniosek G. J. i J. J., dla osiedla mieszkaniowego na działkach położonych w R. przy zbiegu ulic T. i S. w R. Co do zarzutu, że brak legitymacji procesowej nie uzasadnia stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż wydanie zaskarżonego postanowienia było dopuszczalne w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił, że skarżący nie posiada przymiotu strony i wynika to wprost z odwołania, bez potrzeby wyjaśniania tej kwestii.

W skardze kasacyjnej skarżący jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 i 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 73 ust. 5 i 6 w związku z art. 248 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do dwóch zagadnień prawnych. Po pierwsze, organ i Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie warunków zabudowy osiedla mieszkaniowego w pobliżu zakładu prowadzonego przez skarżącego, ponieważ wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przepis art. 73 ust. 5 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy nie tylko zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 tej ustawy, ale także innych zakładów stanowiących zagrożenie wystąpienia awarii, a takim zakładem jest zakład skarżącego przy ul. T. w R. Po drugie, wadliwe jest stanowisko, że brak interesu prawnego skarżącego w tej sprawie jest oczywisty, a wobec tego nie narusza prawa stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącego.

Przytaczając takie podstawy kasacyjnej skarżący uzupełnił skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 134 K.p.a. Co do zasady ocena, że odwołanie nie pochodzi od podmiotu, który jest stroną postępowania powoduje umorzenie postępowania odwoławczego, w drodze decyzji administracyjnej, a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co zostało wyjaśnione w uchwale NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał się na tę uchwałę, jednakże wyprowadził z niej wadliwe wnioski. Skoro skarżący kwestionował decyzję organu pierwszej instancji i uzasadniał swój interes prawny powołując się na to, że inwestycja oddziaływuje na jego sytuację prawną, to nie można twierdzić, że z odwołania wprost wynika, iż wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, co zostało szczegółowo wyjaśnione już przez organ pierwszej instancji. Kwestia posiadania interesu prawnego skarżącego w sprawach o warunki zabudowy dla osiedla mieszkaniowego przy ul. S. i T. w R. była wielokrotnie rozpatrywana w związku z wnioskami skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i wnoszonymi przez skarżącego odwołaniami. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 596/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 578/12 oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego Przedsiębiorstwa od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu, na wniosek "W. I." Sp. z o.o. w R., warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego na określonych działkach w R., przy ul. S. i T. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że skarżące Przedsiębiorstwo ma interes prawny w tej sprawie, ponieważ prowadzony przez Przedsiębiorstwo zakład, mimo że nie figuruje w rejestrze zakładów o zwiększonym lub podwyższonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, w rozumieniu art. 73 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, z uwagi na używanie w procesie przemysłowym amoniaku, co może determinować lokalizowanie osiedla mieszkaniowego (budynków zamieszkania zbiorowego) w stosunku do zakładu skarżącego Przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu tego wyroku powołano się także na wcześniejszy wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1774/11, który także dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego "W." przy ul. S. i T. w R. oraz legitymacji skarżącego Przedsiębiorstwa w tej sprawie. Z tych względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i Sądu pierwszej instancji, co do tego, że skarżące Przedsiębiorstwo nie ma przymiotu strony z uwagi na brak interesu prawnego, należy uznać za wadliwe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie co do legitymacji skarżącego stanowi naruszenie prawa materialnego. Skoro zaś skarżące Przedsiębiorstwo ma interes prawny i jest stroną postępowania, to wadliwe było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Należy także zwrócić uwagę, co całkowicie pominął Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy najpierw na skutek odwołania prokuratora uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wydając decyzję z dnia [...] września 2011 r., a później postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego Przedsiębiorstwa. Skoro postępowanie odwoławcze zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. to nie było potrzeby rozpatrywania odwołania skarżącego Przedsiębiorstwa i oceny, czy skarżący ma interes prawny w tej sprawie oraz odnoszenia się do tego odwołania poza zakończonym postępowaniem odwoławczym. Oznacza to, że uchylenie zaskarżonego postanowienia i kolejne fazy postępowania administracyjnego w tej sprawie, po decyzji z dnia [...] września 2011 r. eliminują potrzebę odnoszenia się do odwołania, które nie zostało rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym. Skarżące Przedsiębiorstwo uzyskało bowiem prawo do obrony swojego interesu prawnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Z uwagi na ogłoszenie upadłości likwidacyjnej wnioskodawcy "W. I." Sp. z o.o. w R., syndyk wniósł o zawieszenie postępowania. Wniosku tego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił, albowiem przedmiotem postępowania sądowego było wyłącznie zagadnienie procesowe, które nie dotyczy majątku upadłego, co odnosi się zarówno do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania, jak i postępowania ze skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego decyzją ostateczną, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

O kosztach postępowania sądowego, obejmującego koszty za obie instancje, orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisów i opłat sądowych poniesionych przez skarżące przedsiębiorstwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych.