Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 218/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 20 ust. 2 pkt 1 , art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 45 ust. 2, par. 37, 38, 39
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Teza: Przewidziane w par. 38 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 21 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oświadczenie składane do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków , nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym , a stanowi tylko element postępowania w przedmiocie ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych , poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.

TEZY

Przewidziane w par. 38 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 21 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oświadczenie składane do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków , nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym , a stanowi tylko element postępowania w przedmiocie ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych , poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski ( spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. N.-C. i W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania E. L.-B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2012 r. znak [...], którą odmówiono wprowadzenia w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S zmiany polegającej na zmianie przebiegu granic, oraz orzekł o zmianie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S, polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] zgodnie z "Mapą ustalenia przebiegu granic nieruchomości" przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 kwietnia 2012 r. za numerem KERG [...].

W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepis art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U z 2000 r., nr 98 poz 1071 ze zm.) w związku z art. 7b ust.2 pkt 2, art. 20, art. 21, art.22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), § 35, § 36, § 37, § 38, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2001r. nr 38, poz. 454).

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.

Wnioskiem złożonym Staroście z dnia 23 kwietnia 2012 r. E. L. – B. domagała się dokonania zmiany "przebiegu granicy działki nr [...], zmiany rodzaju użytków gruntowych w działce nr [...], ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] obręb S, gmina W".

Do wniosku dołączyła:

• mapę ustalenia przebiegu granic nieruchomości;

• mapę uzupełniającą pomiaru budynku;

• arkusz danych ewidencji budynku

• materiały sporządzone i poświadczone przez geodetę.

Wśród materiałów sporządzonych i poświadczonych przez geodetę znajdował się

także odpis protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 24.03.2012 r. z podpisanym przez W. C., jako współwłaściciela działki [...], sąsiedniej z działką [...], oświadczeniem, że granica między tymi działkami została ustalona w obecności podpisanych i co do jej przebiegu przedstawionego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu, nie zgłaszają zastrzeżeń. Stanowiąca załącznik wniosku "mapa ustalenia przebiegu granic nieruchomości" opracowana przez geodetę R. S. została przyjęta do państwowego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 14 kwietnia 2012 r. za nr ewid. [...].

Starosta Powiatowy w trybie art. 61 § 1 i 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego zawiadomił wnioskodawczynię - właścicielkę działki [...] oraz W. C. i E. N. – C., jako współwłaścicieli działki [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany przebiegu granic między tymi działkami bez zmiany powierzchni i oznaczenia.

Dnia 4 maja 2012 do protokołu przed organem I instancji W. C. – dalej skarżący – złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na zmianę granicy między dz. [...] i [...], gdyż został wprowadzony w błąd przy pomiarze granic i podpisał protokół. Zdaniem skarżącego winna być zmierzona również granica działki [...] z graniczącą z nią od str. wschodniej działką [...], czego nie obejmuje dokumentacja.

Starosta pismem z dnia 8.05.2012. poinformował strony o treści oświadczenia skarżącego złożonego w dniu 4 maja 2012 r. oraz, że na wniosek J. J., właściciela działki [...] Burmistrz postanowieniem jeszcze z [...] 2007r. o nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe tej działki z działką [...]. Praca była zgłoszona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...], ale nie została zakończona – operatu rozgraniczenia nie złożono do zasobu geodezyjno-kartograficznego.

W związku z pismami skarżącego skierowanymi do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Wydziału Budownictwa mającymi charakter skarg na mające sanować samowolę budowlaną czynności geodety R. S., geodeta wyjaśnił, że przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] uwidoczniony na obowiązującej numerycznej mapie ewidencyjnej jest następstwem błędnej, tzw. wektoryzacji granic działek dokonanej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy W operatem modernizacji [...] z 2008r. Przebieg granicy ewidencyjnej działek uwidoczniony na mapie sporządzonej przez tego geodetę odpowiada przebiegowi uwidocznionemu na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 przed modernizacją ewidencji z 2008 r.

Starosta ustalił, że w okresie od dnia 13-31.10.2008 r. wyłożony został projekt operatu opisowo kartograficznego, dotyczący założenia ewidencji budynków oraz modernizacji mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000, 1: 2880, 1:5000 z postaci analogowej do postaci cyfrowej oraz aktualizacji powierzchni działek i użytków gruntowych m.in. dla obrębu S. W okresie wyłożenia nikt zainteresowany nie złożył zarzutów i z dniem 12 listopada 2008 r. projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, o czym zamieścił informację z dnia 24 lutego 2009 r. Starosta, w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 17.03.2009 nr 137, poz. 960.

Starosta ustalił, że dokumentacja związana z projektem budowlanym na działce wnioskodawczyni nr [...], oparta była na wydanej przez organ mapie dla celów projektowych, na których budowa w całości mieściła się w granicach ewidencyjnych działki [...], sprzed modernizacji ewidencji. Zdaniem Starosty załączona przy wniosku o wprowadzeniu zmiany dokumentacja geodezyjno-kartograficzna nie przesuwa granicy na niekorzyść właścicieli działki [...], ale ustala jej przebieg zgodnie ze starą mapą ewidencyjną w skali 1:2880. Podkreślono, że zgodne są z tą mapą i widoczne na gruncie granice między działkami.

Organ przyjął, że w piśmie z dnia 9 lipca 2012 skarżący W. C. oraz skarżąca E. N. – C. podtrzymali brak zgody na zmianę granicy ich działki [...] z działką [...].

Odmawiając w tych okolicznościach decyzją z dnia [...] 2012 r. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów co do przebiegu granic [...] i [...] zajął Starosta stanowisko, w myśl którego wobec kwestionowania przez skarżących przebiegu tej granicy sprawa w tym zakresie nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, gdyż zgodnie z § 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków "w razie wystąpienia sporu granice wskazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni E. L. – B. podniosła, że podczas pomiarów powykonawczych, okazało się, że budowa realizowana na planach sprzed modernizacji wchodzi w działkę ewid. [...] na skutek błędów tzw. wektoryzacji przy modernizacji ewidencji. Zdaniem składającej odwołanie załączone do wniosku opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego stanowiło wystarczającą podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym nie wyraziła zgody na cofnięcie przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu przebiegu granic.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego rozpatrując odwołanie, uzupełnił materiał dowodowy poświadczony za zgodność dokumentacją obejmującą:

- operat pomiarowy ustalenia granicy dz. nr [...] z dz. dz. [...] i [...] dla celów ewidencji gruntów i budynków przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 17.04.2012 za nr ewid. [...], sporządzony przez geodetę R. S.

- operat pomiarowy rozgraniczenia działki nr [...] z działkami [...], [...], [...] i [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 14 września 2012 (t.j. już po wydaniu decyzji przez organ I instancji w nin. sprawie) za nr [...], sporządzony przez geodetę S. S.

- operat pomiarowy podziału (niektórych) działek wsi S przyjęty do zasobu w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej – Urzędu Wojewódzkiego dnia 10 lutego 1986r. za nr [...].

- poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie projektu modernizacji ewidencji gruntów z założeniem ewidencji budynków i lokali dla Gminy wraz z warunkami technicznymi tej modernizacji.

- znajdujące się w powyższych operatach poświadczone za zgodność kserokopie (wydruki) map ewidencyjnych w skali 1:2000 i 1:2880 obejmujących m.in. działki [...] i [...].

W oparciu o zebrany materiał dowodowy Organ Odwoławczy ustalił m.in. następujące okoliczności:

- przed modernizacją ewidencji gruntów obowiązywała w obrębie S. G. analogowa mapa w skali 1:2880. Na mapie w tej skali figurowały już działki [...], [...] (a także [...]) podczas sporządzania operatu pomiarowego działek (innych) w 1986r. Operat ten został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego w 1986.02.10 za nr [...] (w skrócie operat [...]). Powyższa mapa odpowiadała mapie katastralnej w skali 1:2880,

- w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali m.in. dla obrębu S na podstawie tzw. wektoryzacji dotychczasowej analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 powstała dla tego obrębu numeryczna mapa ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000, obowiązująca od 1.11.2008r., na której granica między działkami [...] i [...] przebiega inaczej, niż wg. poprzedniej ewidencji,

- dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dlatego możliwe i dopuszczalne było zaktualizowanie danych ewidencyjnych co do przebiegu granic ewidencyjnych działek w trybie przewidzianym przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r. nr 38, poz. 454, dalej Rozporządzenie),

- dla rozpoznania wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków Organ I instancji przyjął tryb postępowania administracyjnego, w którym w przedmiocie wniosku rozstrzyga się decyzją organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, a nie w formie czynności materialno-technicznej. Zarówno Organ I instancji jak i Organ II instancji w uzasadnieniach decyzji szczegółowo opisały wyjaśnienia przez strony swoich stanowisk. Dla decyzji Starosty zasadnicze znaczenie miało oświadczenie skarżącego W. C. złożone dnia 4 maja 2012r., do protokołu przed Starostą, w którym nie wyraził zgody na zmianę granic działek [...] i [...].

Złożenie tego oświadczenia miało miejsce w sytuacji, gdy po złożeniu w dniu 24 marca 2012 na gruncie przez skarżącego W. C. (przy nieobecności prawidłowo zawiadomionej skarżącej E. N. – C.) do protokołu ustalenia przebiegu granic dla celów ewidencyjnych oświadczenia, że granica została ustalona w jego obecności, a co do jej przebiegu na szkicu nie wnosi zastrzeżeń, sporządzona została i przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacja mająca stanowić podstawę wprowadzonej zmiany.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, że na etapie przewidzianego przepisami § 37 i § 38 Rozporządzenia trybu pozyskiwania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych m.in. w sytuacji gdy dane dokumentacji nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, przebieg granicy działek [...] i [...] względem siebie ustalony został przez strony zgodnie, bez zastrzeżeń. Natomiast skarżący może podważyć swoje oświadczenie woli przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków.

Organ II instancji wskazując na treść przepisów § 35 w zw. z §45 ust 2, §36, §37, §38 i §39 oraz §47 ust. 3 i §48 ust. 1 i 2 powołanego Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zajął stanowisko, że w okolicznościach sprawy, została ona wyjaśniona w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, a przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr KERG [...] (w skrócie opisywany numerem [...]) operat pomiarowy uprawnionego geodety R. S. może stanowić podstawę do wprowadzenia w obowiązującej ewidencji, zmiany aktualizującej tę ewidencję, przez określenie innego przebiegu granicy ewidencyjnej między działkami [...] i [...].

Wyjaśniając swoje stanowisko Organ Odwoławczy wskazał przepis §45 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego do aktualizacji operatu ewidencyjnego, odpowiednio stosuje się przepisy §35 określającego źródła danych ewidencyjnych, w tym wyniki terenowych pomiarów ewidencyjnych. Wskazano dalej na przepis §36 określający jaka dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w jakich sporządzona postępowaniach służy za podstawę wykazania w ewidencji przebiegu granic ewidencyjnych. Następnie przytoczono treść § 37, który stanowi, że w razie braku dokumentacji wymienionej w §36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych (lub fotogrametrycznych) poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

Opierając się na przyjętym stanowisku, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym z uwagi na brak w zasobie geodezyjnym takiej dokumentacji, Organ Odwoławczy za uzasadnione przyjął oparcie wprowadzonych w ewidencji zmian co do przebiegu granic, na trybie przewidzianym § 37 i in. rozporządzenia. Wskazano, że w świetle dokumentacji operatu pomiarowego [...] przyjętej do zasobu, podstawę wprowadzenia zmiany stanowiły dane wynikające z operatu pomiarowego [...], poprzednio obowiązującej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 oraz zgodne oświadczenie stron złożone do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków w dniu 24 marca 2012r., co do przebiegu tych granic na gruncie i na sporządzonym szkicu.

Stanowiący podstawę wprowadzenia zmian operat pomiarowy przyjmuje przebieg granic działek [...] i [...] według stanu istniejącego na gruncie, który odpowiada przebiegowi granic na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2880 sprzed modernizacji. Stan ten nie był kwestionowany przez skarżących na etapie procedury ustalenia przebiegu granic.

W tych okolicznościach zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zachodziła podstawa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia merytorycznego przez wprowadzenie zmiany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 grudnia 2012r. wnieśli E. N. – C. i W. C. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 7d i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów § 36, § 37 i § 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r., oraz na podstawie przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.).

Naruszenia przepisów art. 7d i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej P. g i k.) upatruje skarga w ich zastosowaniu w sytuacji wystąpienia sporu co do przebiegu granicy, a przepisów §36, §37 i §46 ust. 1 powołanego rozporządzenia przez przyjęcie ich jako podstawy zmian w ewidencji w sytuacji wystąpienia sporu co do przebiegu granicy działek ewidencyjnych.

Natomiast naruszenia przepisów proceduralnych upatruje skarga przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności cofnięcia przez skarżącego zgody na przyjęcie ustalonego przez geodetę przebiegu granicy działki [...] z działką [...].

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty w szczególności podniesiono, że skarżący w protokole z 4.05.2012r. nie wyraził zgody na zmianę granic i uzasadniał podstawy cofnięcia swojej decyzji faktem wprowadzenia go w błąd przez geodetę podczas ustalania przebiegu granic oraz okolicznością, że w wyniku tego ustalenia działka skarżących utraciła około 255 mkw powierzchni. Kwestionowano przyjęcie przez organ w decyzji, że przebieg granicy określonej w operacie był bezsporny, oraz wprowadzenie do powiatowego zasobu geodezyjnego przebiegu granicy określonej operatem.

Wychodząc od ukształtowanego orzecznictwa i doktryny, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno-deklaratoryjny i dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie ani przedmiocie własności, skarga wskazuje § 12 rozporządzenia jako określający te dokumenty urzędowe, na podstawie których można dokonać zmian w ewidencji gruntów co do przebiegu granic.

Wskazano, że ustaleniu przebiegu granic nieruchomości służy instytucja rozgraniczenia. Przepis § 36 Rozporządzenia wskazuje co prawda na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych, a §37 tryb pozyskiwania takich danych, to jednak przepisy te nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości, dla których właściwe jest postępowanie rozgraniczeniowe.

Zdaniem skargi, zastosowanie §36 i §37 do stanu faktycznego sprawny w kontekście wycofania zgody jednej ze stron na ustalony przebieg granicy, jest niedopuszczalne, bowiem jest to spór co do przebiegu granic działek ewidencyjnych (§39 rozporządzenia), a decyzja organu I instancji była prawidłowa.

Nadto zdaniem skarżących z uzyskanej od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 14.12.2012r. (t.j. przed wydaniem) informacji w odpowiedzi na zastrzeżenia co do czynności geodety wynika, że ten sam organ zajął stanowisko odmienne, gdyż "polecono przywrócenie ma mapie zasadniczej granicy między działkami do stanu poprzedniego (a więc sprzed wprowadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym zmian)".

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne zaskarżonej decyzji. W szczególności podtrzymano ustalenie, że przebieg granicy będący przedmiotem opracowania operatu pomiarowego był ustalony bezspornie przed przyjęciem dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyjaśniono zarazem stanowisko WINGIK w piśmie z 14.12.2012r., w myśl którego, jeżeli zmiana granic ewidencyjnych nie została ustalona ostateczną decyzją, geodeci nie mogli opierać się na niej przy wykonaniu prac geodezyjnych.

W piśmie z dnia 25 marca 2013 skarżący podtrzymywali stanowisko, że wycofanie przez nich zgody na zmianę granic było dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), w związku z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Granice sprawy wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji, którą z powołaniem na przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i orzekł merytorycznie co do istoty sprawy w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S poprzez zmianę przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi [...], a działką [...] skarżących w sposób określony "mapą ustalenia przebiegu granic nieruchomości" przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 kwietnia 2012r. za numerem [...].

Dokonana na powyższych zasadach i w granicach sprawy kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem prowadzi do wniosku wyrażonego na wstępie.

Podniesione w skardze zarzuty wymagają przypomnienia podstawowych zasad dotyczących ewidencji gruntów i budynków oraz trybu i zasad wymiany danych ewidencyjnych.

Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2012r., Nr 143, poz. 1287 z późn. zm.) – dalej ustawa – przepisem art. 2 ust. 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władającymi tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Ustawa w przepisie art. 20 określa rodzaje informacji jakie objęte są ewidencją gruntów lub budynków. Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe ewidencji gruntów. W myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Te informacje mają charakter podmiotowy.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (prezydenci miast na prawach powiatu).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę do planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Przepis art. 22 ust. 2 nakłada na osoby, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 i art. 51 obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji organów. W myśl ust. 3 na żądanie Starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Taka regulacja oznacza, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania – na żądanie starosty – stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania.

Zarazem przepis art. 23 stanowi, że właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają starości odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia upoważnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego.

Art. 7d ustawy powołany w skardze jest przepisem kompetencyjnym określającym zadania starosty a m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Powołany w podstawie decyzji art. 7b ust. 2 pkt 2 dotyczący Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi, że w rozumieniu k.p.a. jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Już w tym miejscu należy stwierdzić, że z przytoczonej treści przepisów art. 7d i 7b i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że nie mogły one zostać w sprawie naruszone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją.

Skoro bowiem decyzję w I instancji wydał Starosta jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust.1 pkt 2 lit. b ustawy), to organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania odwołania jest zgodnie z art. 7 lit b ust. 2 pkt 2 z zw. z art. 17 pkt. 3 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. właśnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Z kolei adresatem obowiązku nałożonego art. 22 ust. 2 ustawy nie są organy ewidencji gruntów i budynków lecz określone tym przepisem podmioty.

Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w tej sprawie zainicjowane zostało zgłoszeniem przez uczestniczkę zmian co do przebiegu granicy połączonym ze złożeniem – bez wzywania przez organ – dokumentu geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który miał stanowić podstawę wprowadzenia zmian.

W oparciu o to zgłoszenie Starosta nie dokonał jednak zmiany w formie czynności materialno-technicznej, o której mowa w przepisach § 48 i § 49 rozporządzenia, lecz wszczęte zostało postępowanie administracyjne stosownie do §47 ust. 3 rozporządzenia, w którym zapadła decyzja organu I instancji. Również przepis art. 22 ust. 2 ustawy nie został naruszony przez organ odwoławczy.

Przepisem art. 24 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 2010.06.07 ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne określa składniki operatu ewidencyjnego. Z przepisu art. 24 ust. 1 wynika, że informacje, o których mowa w art. 20 ust 1 (a więc dotyczące gruntów, budynków i lokali) zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt. 2 – t.j. dotyczącej ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego... 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Określając nadto przepisem art. 24a zasady przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków ustawa nie reguluje w zasadzie sposobu i trybu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz trybu i sposobu wprowadzania zmian w danych ewidencyjnych.

Czyni to wydane na podstawie przepisów ustawy obowiązujące nadal i nie zmienione w dacie decyzji rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 – dalej rozporządzenie). W myśl przepisów §20 rozporządzenia częściami składowymi operatu ewidencyjnego są: 1) operat geodezyjno prawny (definiowany §21 ust. 1) oraz 2) operat opisowo-kartograficzny (definiowany §21 ust. 2 pkt 1 i 2). W bazę danych ewidencyjnych objętych operatem opisowo-kartograficznym wchodzą także dane ewidencyjne obrazujące mapę ewidencyjną (§22 pkt 6 w zw. z §21 ust. 2 pkt 1 i ust 1).

Stosownie natomiast do §28 ust. 1 pkt 1, 5 i 6, treść mapy ewidencyjnej stanowią m.in. granice obrębów i działek ewidencyjnych (pkt. 1), kontury budynków (pkt. 5) i numery działek (pkt. 6).

W tym miejscu należy przypomnieć, że jednym z centralnych pojęć ewidencji gruntów i budynków jest pojęcie działki ewidencyjnej definiowanej §9 ust. 2 w zw. z §5 pkt 3 Rozporządzenia. W myśl tych przepisów działka ewidencyjna – jako najmniejsza jednostka podziału kraju dla celów ewidencyjnych – stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Nie może zatem w ewidencji gruntów i budynków figurować działka, która pozbawiona była by granic ewidencyjnych, gdyż posiadanie granic ewidencyjnych jest warunkiem koniecznym bytu działki ewidencyjnej.

Wbrew natomiast stanowisku skarżących, przebieg granic działki ewidencyjnej nie przesądza o zasięgu prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy już wyżej powołanym, dane z ewidencji gruntów m.in. służą oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych.

Artykuł 45 ust. 1 Kodeksu Cywilnego stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli z mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

W świetle powyższych regulacji nieruchomość musi się składać z co najmniej jednej działki ewidencyjnej objętej księgą wieczystą.

Stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U 2013.707 ze zm.) podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości, tj. z ewidencji gruntów i budynków, definiowanej art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z §28 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001r. w sprawie powadzenia ksiąg wieczystych (Dz.U. Nr 102 poz. 1122 z późn. zm.), dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznaczenie nieruchomości zawarte jest w dziale I księgi wieczystej. Stosownie do §31 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia oznaczeniu nieruchomości w dziale I-D księgi wieczystej służą mapa i opis nieruchomości, przez wskazanie (w Łamie 4-tym) numerów kart akt pod którymi znajdują się dokumenty geodezyjne, numeru obrębu ewidencyjnego i numeru działki ewidencyjnej. Zgodnie z §31 ust. 1 pkt 6 obszar nieruchomości stanowi sumę powierzchni pól działek ewidencyjnych.

Zarazem za powszechnie przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z 24.11.1997 II CKC 110/97, LEX nr 32492, Prok i Pr - akt 1998/5/28) jak i w piśmiennictwie (por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. Praw. Wyd III 2000r. str. 36 in wraz z powołanym orzecznictwem) uważa się, że elementy oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Przepis art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece określa tryb postępowania sądu prowadzącego księgę wieczysta w przypadku niezgodności danych z katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej.

Z powyższych regulacji wynika, że mapa ewidencji gruntów i wyrys z tej mapy oraz opis nieruchomości danymi ewidencyjnymi, jako elementy oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej nie są objęte ustawowym domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa i nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W konsekwencji wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej, nie stoi na przeszkodzie zmianie w postępowaniu ewidencyjnym danych opisujących tę nieruchomość, a w szczególności przebiegu granic działek ewidencyjnych tworzących tę nieruchomość.

Całkowitym nieporozumieniem jest odwołanie się w uzasadnieniu skargi do przepisu §12 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów jako przepisu określającego dokumenty, na podstawie których dokonuje się ewidencji gruntów przebiegu granic. Przepis ten wyłącznie określa dokumenty, na podstawie których dokonuje się uwidocznienia w ewidencji praw właścicieli, wieczystych użytkowników i jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, do gruntów budynków lokali. Przepis ten dotyczy informacji podmiotowych, a nie przedmiotowych.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiący kataster nieruchomości (ewidencję gruntów i budynków) zbiór informacji, cechuje się tym, że jest systematycznie aktualizowany.

Rozporządzenie przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 dane ewidencyjne mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, stanowiąc iż źródłami danych ewidencyjnych m.in. są: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym /pkt 1/, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5).

Należy mieć na uwadze, że zawarte w art. 45 § 2 Rozporządzenia odesłanie w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego, do odpowiedniego stosowania § 35 Rozporządzenia, (zawartego w Rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów), oznacza również odesłanie do odpowiedniego stosowania § 36 Rozporządzenia, będącego uszczegółowieniem §35. Przepis § 36 reguluje bowiem tryb wykazywania w postępowaniu ewidencyjnym granic działek ewidencyjnych. Stanowi on, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2/ w celu podziału nieruchomości, 3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4/ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5/ na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjne, 6/ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

W świetle tej regulacji, samoistną podstawę ustalenia w postępowaniu ewidencyjnym granic działki ewidencyjnej, może stanowić tylko dokument, który jest przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a został sporządzony (wytworzony) w jednym z rodzajów postępowań określonych § 36 pkt 1-6 Rozporządzenia.

Natomiast § 37 stanowi, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

W sprawie prawidłowo przyjął organ w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach sprawy zaistniała podstawa do ustalenia przebiegu granic działek [...] i [...] względem siebie dla celów ewidencji gruntów i budynków, przewidziana w § 37 Rozporządzenia.

Ze znajdujących się w aktach operatu pomiarowego [...] dokumentów geodezyjnych, wydanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i potwierdzonych za zgodność przez Kierownika tego ośrodka (k. 27, 28, 29) i opatrzonych stosownymi klauzulami wynika, że mapa ewidencyjna numeryczna w skali 1:2000 założona w następstwie modernizacji mapy ewidencji nie spełnia wymagań obowiązujących standardów technicznych w zakresie dokumentacji przebiegu granic działek i położenia gruntów, mimo że w świetle § 82 rozporządzenia dokumenty te mogły być wykorzystane przy modernizacji ewidencji.

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Za ugruntowane uznać należy stanowisko sądów administracyjnych, że pojęcie aktualizacji w rozumieniu tego przepisu nie wyłącza usuwania błędów lub omyłek w ewidencji gruntów i budynków, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian wpisów w bazie danych ewidencyjnych, jeżeli uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. (Por. np. wyrok NSA z dnia 2011.09.30 I OSK 1628/10, LEX nr 964687, czy wyroki WSA w Krakowie z dnia 13.10.2010, III SA/Kr 277/09, LEX nr 756924, z 27.10.2010, III SA/Kr 203/09, LEX nr 756906, z 22.08.2006 III SA/Kr 771/04 LEX nr 829815).

Podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, oprócz wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych może stanowić także w myśl § 46 ust.2 pkt 2 opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Składniki wykazów zmian danych ewidencyjnych określa § 46 ust. 3 rozporządzenia.

Domagając się wprowadzenia zmiany uczestniczka przedstawiła przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] operat pomiarowy sporządzony przez geodetę R. S.

Wyjaśnione już zostało w sądownictwie sądowo administracyjnym, że wprowadzenie zmian ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia nastąpić może w dwojakim trybie, t.j. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych zmiany na postawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany /art. 22 ust. 2-3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia/, o czym organ tylko zawiadamia /§ 49 ust. 1 rozporządzenia/, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskanych dodatkowo dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji. (Por. np. wyrok NSA z 2012.03.21. I OSK 464/11, LEX nr 1295817/, wyrok NSA z 2013.09.25 I OSK 835/12 /baza cbois/, czy wyrok WSA w Krakowie z 2008.04.16 III SA/Kr 119/08/ONSA i WSA 2010/2/25, LEX nr 510289/.

Rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku uczestniczki o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, nastąpiło właśnie w trybie przewidzianego § 47 ust. 3 rozporządzenia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji. Tylko ten tryb daje podstawy do poddania wprowadzonej zmiany kontroli sądowo administracyjnej przez wniesienie skargi na decyzję.

Przyjęcie trybu postępowania administracyjnego dla wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, implikowało obowiązek zachowania przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. W szczególności organy ewidencyjne obwiązane były zgodnie z przepisami art. 7 i 77 w ich brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. do podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W myśl art. 80 k.p.a. dopiero całokształt materiału dowodowego daje podstawę do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Elementem operatu pomiarowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany jest m.in. przewidziany § 38 ust. 2 Rozporządzenia, a sporządzony według wzoru stanowiącego załącznik nr 3, protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków.

W świetle §37 (przy zaistnieniu przesłanek do jego stosowania – o czym była mowa wyżej), dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowego pomiaru geodezyjnego lub fotogrametrycznego. Taki pomiar winien być poprzedzony ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Natomiast zgodnie z §38 ust. 2 ustalenie przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenie woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. W świetle tej regulacji nie budzi żadnej wątpliwości, że do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków wpisuje się to zgodne oświadczenie woli osób, które były obecne przy czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie. Odesłanie §38 ust. 1 do stosowania, w zakresie zawiadomień, przepisów art. 32 ust. 1-4 ustawy, wskazuje na następujące konsekwencje prawne. Po pierwsze nieusprawiedliwione niestawiennictwo nie wstrzymuje czynności geodety, a zatem osoba nieobecna bez usprawiedliwienia nie może powołać się na to, że nie złożyła "zgodnego oświadczenia", a w konsekwencji na brak zgody. Po drugie wyłączenie ze stosowania ust. 5 i 6 art. 32 wyraźnie wskazuje, że sporządzony w trybie § 38 ust. 2 i 4 protokół "graniczny" ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 przez geodetę uprawnionego w trybie przepisów Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. 1999.45.453). Składniki tego protokołu określa §20 powyższego rozporządzenia.

Trzeba też zaznaczyć, że wg. § 38 ust. 2 i 4 przewidziane wzorem protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, oświadczenie obecnych na gruncie, że granica między określonymi działkami została ustalona w ich obecności i do jej przebiegu przedłożonego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu, nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń, nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionych geodetą w rozumieniu art. 31 ust. 4 P. g. i k w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenie złożone w trybie art. 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi tylko element postępowania ustalenie przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie także elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy.

Rację ma zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego, że złożone przez skarżącego, przy nieobecności prawidłowo zawiadomionej skarżącej do protokołu w dniu 24 marca 2013 oświadczenie było zgodne z oświadczeniem obecnej uczestniczki i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu pomiarowego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat pomiarowy jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenie skarżącego.

Za uzasadnione uznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko zaskarżonej decyzji, że złożone przez skarżącego dnia 4 maja 2012 przed organem I instancji do protokołu oświadczenie, że "nie wyraża zgody na zmianę granicy" z działką [...] nie miało doniosłości prawnej, dla prawidłowości czynności dokonanych przez geodetę w trybie przewidzianego § 37 i 38 ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencji.

Złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadawało przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych – uzgodnionych i nie wyłączało rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie.

Trzeba też zaznaczyć, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko, że oboje skarżący w piśmie z dnia 9 lipca 2012 nie wyrazili zgody na zmianę granicy nie znajduje oparcia w tym dokumencie podpisanym tylko przez skarżącego.

Za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji cofnięcia przez skarżącego zgody na przyjęcie ustalonego przez geodetę przebiegu granicy. Oświadczenie z 24.03.2012 w istocie potwierdzało przebieg granicy ewidencyjnej, który zgodny był z mapą ewidencji gruntów w skali 1:2880 obowiązującą przed modernizacją oraz stanem na gruncie i dawało podstawę do pomiaru terenowego dla ustalenia przebiegu granicy, który wykazał zgodność z mapą ewidencyjną obowiązującą przed jej modernizacją.

Sąd zauważa, że Organ odwoławczy nie odniósł się do przyjętej przez Starostę Wadowickiego jedynej przeszkody do uwzględnienia zmiany jakiej upatrywał w treści §39 rozporządzenia w związku z oświadczeniem skarżącego z 4.05.2012r. Uchybienie to (art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa) nie jest przedmiotem zarzutu skargi. Dostrzegając je z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach sprawy przepis art. 39 rozporządzenia nie stanowił przeszkody we wprowadzeniu zmian w ewidencji, a uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim organ I instancji przytoczył tylko część tego przepisu i w oderwaniu od celu, któremu ma służyć.

Przepisy § 35-43 zawarte są w rozdziale 2 dotyczącym zakładania ewidencji gruntów i budynków i w tym zakresie stosowane są wprost. W myśl §39 spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie.

Istota tej regulacji sprowadza się do tego, że spory graniczne podlegające rozstrzygnięciu w drodze postępowania rozgraniczającego, a więc spory o zasięg prawa własności nie mogą wstrzymać założenia ewidencji. W takiej sytuacji przepis określa jakie dane służą do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych, gdyż jak wyżej stwierdzono, to granice określają działkę.

Przewidziane § 45 ust. 2 odpowiednie stosownie § 35 a, w konsekwencji § 35-39, przy aktualizacji operatu ewidencji gruntów oznacza, że spór o zasięg prawa własności nie tamuje możliwości wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję m.in. przez usunięcie błędów, czy niedokładności ewidencji. Natomiast ostateczna decyzja w przedmiocie rozgraniczenia lub orzeczenie sądu powszechnego – stanowi akt, który w świetle § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest samoistną podstawą wprowadzenia – nawet z urzędu – kolejnej zmiany w ewidencji gruntów.

Wbrew bowiem stanowisku skargi zaskarżona decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego co do zasięgu prawa własności, a tylko aktualizuje przebieg granic ewidencyjnych przez usunięcie skutków błędów popełnionych w drodze tzw. wektoryzacji na etapie modernizacji map ewidencyjnych z postaci analogowej na cyfrową.

Z pisma Burmistrza z dnia 9.02.12 (k. 71 akt adm) skierowanego do Starosty, już po wydaniu decyzji organu I instancji wynika, że uczestniczka złożyła wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczającego jej działki z działką [...], a organ prowadzący rozstrzygnięcie zwracał się o potwierdzenie, czy przed organem ewidencji gruntów toczy się postępowanie o ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych między tymi działkami.

Z kolei organ II instancji dysponował już przyjętym do zasobu operatem rozgraniczenia działki skarżących z sąsiadującą z nią od wschodu działką [...]. Opracowana w tej sprawie przez innego geodetę mapa rozgraniczenia wskazywała, że z kolei przebieg wschodniej granicy działki skarżących z działką [...] ulegał korekcie na ich korzyść, co potwierdzało by błędy w przetwarzaniu map analogowych na cyfrowe. Jednak obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących i organ nie mieli wiadomości co do stanu i wyników tego postępowania rozgraniczającego.

Za nieuzasadniony uznał tez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie §§ 35, 37 i 46 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454).

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 poz. 270 z późn. zm).