Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 99/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
658
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 2, art. 149 § 1, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L.G.-W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku L.G.-W. z dnia [...] r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej L.G.-W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2013r. (które przekazane przez organ do Sądu wpłynęło w dniu 19 grudnia 2013 r. ) L.G. – W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. ( data wpływu do organu 17 maja 2012 r.) L.G.-W. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Kierownik BP ARiMR lub organ ) o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2012 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sprawie nadany został numer [...]. Pismem z dnia [...] września 2012 r. adw. D.K. powiadomił organ o przystąpieniu do sprawy w charakterze pełnomocnika wnioskodawczyni.

W odniesieniu do wniosku z dnia [...] maja 2012 r., pismem z dnia [...] lutego 2013 r., organ powiadomił pełnomocnika wnioskodawczyni, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy termin jej załatwienia został przekroczony wobec czego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2009 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. ), wydanie decyzji nastąpi do 31 marca 2013 r.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik strony wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zajmując stanowisko w sprawie złożonego zażalenia Kierownik BP ARiMR wskazał, iż w dniu 25 listopada 2011 r. do Biura Powiatowego wpłynęło – w odpowiedzi na pytanie organu - pismo Prokuratury Rejonowej informujące o prowadzonym śledztwie m.in. w sprawie wyłudzenia dopłat unijnych. Wyjaśnił, iż wobec zakończenia postępowania i niesporządzenia aktu oskarżenia przeciwko L.G.-W., BDSPB OR rozpoczęła czynności wyjaśniające w sprawie. Natomiast w związku z niezałatwieniem sprawy, od 1 marca 2013 r. na organie ciążył obowiązek powiadomienia rolnika o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, co nastąpiło pismem z dnia [...] lutego 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor OR ARMiR uznał zażalenie za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy uznając, iż Kierownik BP ARiMR wypełnił ciążący na nim obowiązek powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu zakończenia sprawy.

Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik PB ARiMR powiadomił pełnomocnika strony, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia wniosku został przekroczony i wydanie decyzji nastąpi w terminie do 31 maja 2013 r.

W dniu 9 maja 2013r. do BP ARiMR wpłynęło postanowienie Prokuratora Rejonowego o umorzeniu śledztwa w sprawie podrobienia podpisów na skierowanych do BP ARiMR pismach z okresu maj 2010 – lipiec 2011 r., m.in. podrobienia podpisu L.G. – W. na wniosku i innych dokumentach dotyczących płatności za 2010 i 2011 r., a to wobec stwierdzenia braku czynu zabronionego.

Kolejnymi pismami z dnia [...] maja 2013r., [...] czerwca 2013r., [...] lipca 2013r., [...] sierpnia 2013r., [...] września 2013r., Kierownik PB ARiMR, wskazując na skomplikowany charakter sprawy, informował pełnomocnika strony o wyznaczeniu nowego terminu wydania decyzji odpowiednio do 30 czerwca, 31 lipca, 31 sierpnia, 30 września i 31 października 2013 r.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni, powołując się na przepis art. 37 Kpa, wniósł do Dyrektora OR ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nr [...]. W uzasadnieniu, wskazując na okoliczności dotyczące przebiegu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia "[...] maja 2011 r." w tym m.in. jego dwukrotne bezpodstawne zawieszanie, wywodził, że organ obecnie po jego podjęciu nie podejmuje nadal żadnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do informowania strony o niedotrzymaniu terminu i wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy.

Zajmując stanowisko odnośnie złożonego zażalenia Kierownik BP ARiMR wyjaśnił, że ze względu na niezakończone postępowania z lat 2010-2011 brak jest możliwości "obsługi sprawy nr [...]" wobec czego wysłano stronie powiadomienie o przesunięciu terminu z uwagi na jej skomplikowany charakter.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Kierownik BP ARiMR po raz kolejny poinformował pełnomocnika strony, że wydanie decyzji nastąpi w terminie do 30 listopada 2013 r.

Skierowanym do pełnomocnika strony pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ wezwał do udzielenia – w terminie 7 dni – wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczącej części wspólnej wniosku ze wskazaniem, iż oznaczenie literowe działek rolnych B1, BB1, C1, CC1, Ł1, D1, DD1, E1 na załącznikach graficznych nie odzwierciedla wersji papierowej wniosku.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Dyrektor OR ARiMR uznał zażalenie za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminy do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał m.in., iż uzyskał od Kierownika BP ARiMR dodatkowe informacje dotyczące postępowania tj. o wystosowaniu do strony wezwania z dnia [...] listopada 2013r. do udzielenia wyjaśnień. Ustalono ponadto, iż organ prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące informacji zawartych we wniosku względem systemu informacji geograficznej ( GIS ). Oceniając przebieg postępowania w kontekście zarzucanej zażaleniem przewlekłości Dyrektor OR ARiMR wskazał, że kierowane zarzuty pozostają nieuzasadnione bowiem podejmowane czynności są istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy jak i nie można im przypisać charakteru pozornego. Podzielił też stanowisko Kierownika BP ARiMR, iż rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej płatności za 2012 r. uzależnione jest od rozstrzygnięcia spraw za lata 2010- 2011.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2013r. pełnomocnik wnioskodawczyni przy piśmie nadesłanym 14 listopada, przesłał wniosek o płatności obszarowe z adnotacją "korekta wniosku" wraz z załącznikami graficznymi.

Wezwaniem z dnia [...] listopada 2013r. Kierownik BP ARiMR zobowiązał wnioskodawczynię do uzupełnienia – w terminie 7 dni - braków formalnych skorygowanego wniosku wskazując, iż polegają one na niepodpisaniu go, niewskazaniu daty jego wypełnienia, niezłożeniu podpisów, po dokonaniu korekty oznaczeń działek rolnych, na kopii załączników graficznych, dołączonych do skorygowanego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 19 listopada 2013 r. wpłynął do organu skorygowany wniosek opatrzony podpisem strony wraz z załącznikami graficznymi.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował pełnomocnika strony, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin jej zakończenia został przekroczony, a wydanie decyzji nastąpi do 31 grudnia 2013 r.

W dniu 28 listopada 2013 r. do Kierownika BP ARiMR wpłynęła, nadana dzień wcześniej, powołana na wstępie skarga L.G. – W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 i 36 Kpa polegającą na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, naruszenie art. 12 Kpa poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewnikliwym i powolnym postępowaniem oraz nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Stawiając te zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że postępowanie wywołane wnioskiem nadesłanym 17 maja 2012 r. powinno się zakończyć do dnia 1 marca 2013 r. W toku nadal trwającego postępowania organ ograniczył się jedynie do wystosowania do strony – na koszt Skarbu Państwa - 10 pism informujących o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Nadto dopiero [...] listopada 2013 r. wezwał stronę do usunięcia rozbieżności we wniosku, co strona uczyniła już [...] listopada 2013 r. Tym samym organ przez 1,5 roku nie podjął w sprawie żadnych czynności. Od czerwca 2013 r. organ nie dokonał żadnej czynności merytorycznej. Mimo, że strona usunęła wskazane rozbieżności wniosku, Kierownik BP ARiMR nadal nie wydaje decyzji. W ocenie pełnomocnika skarżącej, całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne. Organ pozostaje nieaktywny, nie przejawia właściwego zaangażowania w załatwieniu sprawy działa opieszale, nieskutecznie i niesprawnie.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, wywodząc, iż przedmiotem zażalenia pozostawała przewlekłość organu, zaś skarga złożona została m.in. na bezczynność organu. Powołując się na przepis art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wywodził, że zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu jej załatwienia. Ponadto do skarżącej skierowane zostało wezwanie z dnia [...] listopada 2013 r. do złożenia wyjaśnień, a następnie wezwanie z [...] listopada 2013 r. do usunięcia braków formalnych złożonej korekty wniosku, co świadczy o fakcie prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego rozbieżności danych zawartych we wniosku względem systemu informacji geograficznej o działkach rolnych ( GIS). Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi jego bezczynność ani postępowanie nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Czynności podejmowane przez organ pozostają istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak też nie mają charakteru pozornego. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej ( art. 6 i 7 Kpa ) zobowiązany jest on do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie potwierdzenia kwalifikowalności powierzchni działek zadeklarowanych do płatności na rok 2012 w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem organu, nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów art. 36 i 37 Kpa. Organ podkreślał szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym kwestię autentyczności podpisu skarżącej na wniosku, co było przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR udzielił informacji, że w sprawie nie została jeszcze wydana decyzja.

W dniu rozprawy wpłynęło pismo przygotowawcze Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. z wnioskami dowodowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – powoływanej dalej jako; Kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 Kpa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona, jak wynika z jej treści, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało złożeniem – pismem z dnia z dnia [...] września 2013r. - do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organu wyższego stopnia, zażalenia o jakim mowa w art. 37 Kpa jedynie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W treści tego zażalenia pełnomocnik strony powołał się na właściwy znak sprawy dotyczącej płatności JPO i UPO na rok 2012, przytaczając jednocześnie w uzasadnieniu okoliczności dotyczące innego postępowania, wszczętego wnioskiem z dnia "[...] maja 2011r." Jednakże zwrócić należy uwagę, iż w sprawie dotyczącej płatności na rok 2012 już uprzednio złożone zostało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania, które wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 4 marca 2013 r. Oznacza to, że wymóg o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 Kpa w odniesieniu do skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. o płatności JPO i UPO, został przez stronę skarżącą spełniony.

W myśl przepisów art. 149 § 1 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Zgodnie z § 2 art. 149 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.

W kontekście rozpoznawanej skargi, wniesionej na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" wskazać należy, iż pojęcia "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania" mają inny zakres znaczeniowy.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzona stosunkowo niedawno tj. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie ( art. 35 Kpa ) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności ( w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( vide: wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Zdaniem Sądu, podzielić należy też wypowiadany w doktrynie pogląd, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" można odnosić także do przypadków prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jeszcze przed upływem obowiązującego terminu do załatwienia sprawy, w przypadkach gdy jest ono nieefektywne, polega na podejmowaniu czynności w dużych odstępach czasu czy o charakterze pozornym, co realnie może wystąpić w tych sytuacjach, gdy przepisy szczególne przewidują znacznie dłuższe ( np. sześcio- czy dwunastomiesięczne ) terminy załatwiania sprawy niż ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego ( vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności ( art. 149 § 1 ppsa ), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności ( vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać zresztą należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania w kontekście ich odmiennego przedmiotu zaskarżenia, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki , w też prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

W kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" uznać należało, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Zainicjowane wskazanym wnioskiem postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania płatności o jakich mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. ). Stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy, postępowanie wszczęte w dniu wpływu wniosku z dnia 15 maja 2012 r. powinno zakończyć się w terminie do 1 marca roku następującego po roku, w którym został on. złożony. Wniosek taki wypływa z regulacji art. 35 § 4 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 19 ust. 6 i 7 powoływanej ustawy o płatnościach (...). W myśl ust. 7 art. 19 ustawy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Stosownie do art. 133 § 1 ppsa, podstawą orzekania sądu administracyjnego są, także w sprawie wywołanej skargą na bezczynność lub (i) przewlekłość, przedstawiane sądowi przez organ akta administracyjne sprawy.

Zawartość przekazanych Sądowi, wraz ze skargą strony, akt sprawy nr numer [...] wskazuje, że w terminie obowiązującym dla załatwienia sprawy, tj. w terminie do 1 marca 2013 r., organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszym działaniem organu pozostawało wystosowanie do pełnomocnika strony pisma z dnia [...] lutego 2013 r. o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy z informacją o planowanym wydaniu decyzji do dnia 31 marca 2013 r.

Dalsze działanie organu polegało wyłącznie na kierowaniu do pełnomocnika strony, co miesiąc ( do 5 listopada 2013 r. ) kolejnych pism identycznej treści z podaniem nowych terminów załatwienia sprawy.

Jednocześnie analizowane akta administracyjne sprawy nie zawierają materiału wskazującego na powoływany w zawiadomieniach jej skomplikowany charakter. Zalega w nich bowiem jedynie kopia pisma Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2011 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej z zapytaniem czy m.in. wobec skarżącej toczą się "postępowania wyjaśniające związane z ubieganiem się o płatności do gruntów rolnych w ramach programów realizowanych przez ARiMR w latach 2010-2011" oraz nadesłana 25 listopada 2011 r. odpowiedź tego organu, z której wynika, iż skarżącej zarzutów nie przedstawiono. W aktach ujawniona została też kopia postanowienia Prokuratora Rejonowego o umorzeniu śledztwa w sprawie podrobienia podpisów na skierowanych do BP ARiMR pismach z okresu maj 2010 – lipiec 2011 r., m.in. podrobienia podpisu L.G. – W. na wniosku i innych dokumentach dotyczących płatności za 2010 i 2011 r., a to wobec stwierdzenia braku czynu zabronionego.

W takich okolicznościach brak podstaw do przyjęcia za uzasadnione twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż okolicznością mającą wpływ na długość procedowania przez organ pozostawał szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym badana w toku dochodzenia przez organy ścigania, kwestia autentyczności podpisu skarżącej na wniosku. Odnosząc się do tej tezy organu stwierdzić należy, iż w aktach brak dowodu na to, by podpis skarżącej na wniosku z dnia [...] maja 2012 r. budził wątpliwości organu co do jego autentyczności. Wskazane zaś pismo i postanowienie Prokuratury Rejonowej nie dotyczą ani skarżącej, ani złożonego przez nią wniosku z dnia [...] maja 2012 r.

Badane akta administracyjne nie obrazują też podnoszonego skomplikowanego charakteru sprawy ewentualnie w innych aspektach. W szczególności brak w nich jakiegokolwiek materiału dla potwierdzenia zasadności tezy o niemożności rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. ze względu na nadal toczące się postępowania z lat 2010 -2011. Faktem znanym Sądowi urzędowo jest, że aktualnie toczą się postępowania sądowe ze skarg L.G. – W. w przedmiocie bezczynności i przewlekłości Kierownika BP ARiMR w sprawach jej wniosków o przyznanie różnego rodzaju płatności za lata 2010 – 2012, nie jest jednak rzeczą Sądu prowadzenie w tej kwestii ustaleń faktycznych jak i dociekania związków tych spraw ze sprawą rozpoznawaną. Skoro w ocenie organu, niezałatwienie spraw dotyczących wniosków składanych przed rokiem 2012 ma wpływ na procedowanie w sprawie niniejszej, to ciężar wykazania tych związków obciążał organ. Tymczasem ani akta sprawy, ani stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę przez organ związków takich nie ujawniają.

Zgodzić się natomiast należy z organem w kwestii tego, że czynnością zmierzającą do rozstrzygnięcia sprawy pozostawało wezwanie wnioskodawczyni do udzielenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczącej części wspólnej wniosku ze wskazaniem, iż oznaczenie literowe działek rolnych B1, BB1, C1, CC1, Ł1, D1, DD1, E1 na załącznikach graficznych nie odzwierciedla wersji papierowej wniosku. Jednakże z pola widzenia Kierownika BP ARiMR całkowicie umyka okoliczność, że wezwanie strony nastąpiło dopiero pismem z dnia [...] listopada 2013 r. tj. po ok. 18 miesiącach od wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy chodzi przecież o kontrolę formalną poprawności wniosku ( zgodność oznaczeń działek we wniosku z oznaczeniami na załącznikach graficznych do niego ), jak też po składanych dwukrotnie przez stronę w trybie art. 37 Kpa zażaleniach. W ocenie Sądu nie było żadnych przeszkód dla dokonania kontroli wniosku w tym zakresie w terminie wyznaczonym ustawowo dla załatwienia sprawy.

Nie kwestionując obowiązku prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie potwierdzenia kwalifikowalności powierzchni działek zadeklarowanych do płatności na rok 2012, zauważyć jednakże należy, iż w aktach brak jest udokumentowania istnienia rozbieżności danych zawartych we wniosku względem danych pochodzących z systemu informacji geograficznej o działkach rolnych ( GIS).

Należy przy tym zaznaczyć, iż skarżąca nałożony na nią obowiązek udzielenia wyjaśnień co do rozbieżności opisanych w wezwaniu z [...] listopada 2013 r. wykonała terminowo, przesyłając w dniu 14 listopada 2013 r. korektę wniosku, a dostrzeżone w niej przez organ braki formalne ( pismo z dnia [...] listopada 2013 r. ) uzupełnione zostały przez nią niezwłocznie, bo już w dniu [...] listopada 2013 r. Tym samym nie można przypisać stronie przyczynienia się do istotnego wydłużenia prowadzonego postępowania. Podkreślić też należy, że jedynym działaniem organu, po skorygowaniu wniosku prze stronę, było skierowanie do pełnomocnika skarżącej pisma z dnia [...] listopada 2013 r. informującego o kolejnym, dziesiątym już terminie wydania decyzji ( do 31 grudzień 2012 r. ). Informacja udzielona przez Kierownika BP ARiMR pismem dnia [...] lutego 2014 r. wskazuje, iż sprawa nadal nie została rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne, zdaniem Sądu, pozostawało uznanie, iż postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności obszarowych na rok 2012 prowadzone jest przez Kierownika BP ARiMR w sposób odpowiadający, opisanym powyżej, cechom postępowania przewlekłego. Wprawdzie organ formalnie wypełniał ciążący na nim z mocy art. 36 § 1 w zw. z art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach (...) obowiązek informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, to jego dochowanie nie znosi stanu przewlekłości. Jak bowiem wskazano, niezależnie od innych oznak przewlekłości jej przejawem może być także bezzasadne, jak w niniejszej sprawie, wielokrotne przedłużanie terminu do załatwienia sprawy.

Z uwagi na fakt, iż organ ostatecznie podjął czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, Sąd uznał, że istniejąca przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego nie nosi jeszcze znamion rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak w działaniach organu brak należytej staranności i koncentracji niezbędnej w świetle zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 Kpa.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi ( art. 286 § 2 ppsa ), stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, wskazany termin jest odpowiedni ze względu na przedmiot sprawy oraz pozostaje adekwatny do stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego.

Zważywszy na wynik sprawy, uwzględniony został wniosek strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego ( art. 200 i 205 § 2 ppsa ). Zasądzenie zwrotu kosztów nastąpiło w kwocie 340 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi ( 100 zł ) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej ( 240 zł ) stosownie do przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 461 ). Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, nie zostały zaliczone przez Sąd koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata reprezentującego skarżącą. Wprawdzie bowiem koszty te skarżąca faktycznie poniosła ( k- 6 akt sądowych ) jednakże, jak stanowi przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1282 ), pełnomocnictwo w sprawach dotyczących płatności , zdaniem Sądu, wolne jest od opłaty skarbowej.

Końcowo wyjaśnić należy, iż Sąd nie odnosił się do pisma "przygotowawczego" Dyrektora OR ARiMR, bowiem podmiot ten nie ma statusu strony w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność czy przewlekłość, w którym przymiot ten przysługuje organowi, którego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono.