Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1130/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odroczenie terminu zapewnienia realizacji zadań na rzecz obronności. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2003r. P. S.A. z siedzibą w P. wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP) o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego na okres 18 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w sprawie złożonego wniosku. Jednocześnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca zwróciła się do Prezesa URTiP o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, do czasu wejścia w życie rozporządzenia, które ma zostać wydane na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. - Prawo Telekomunikacyjne (Dz.U. nr 73, poz. 852 z późn. zm.).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. Prezes URTiP odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to oparte zostało na art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, Prezes URTiP może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W sprawie przedmiotowego zawieszenia postępowania sprzeciwił się Prokurator Krajowy, któremu na mocy art. 188 k.p.a. przysługują prawa strony, zatem przesłanki wymienione w treści art. 98 § 1 k.p.a. nie zostały spełnione.

Skarżąca wystąpiła do Prezesa URTiP wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, na którą to podstawę powołała się we wniosku z dnia [...] marca 2003r.

Przychylając się do stanowiska strony wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej podstawy prawnej, Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2004r. i jednocześnie, orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania z urzędu.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które powstaje w toku postępowania administracyjnego, poprzedza rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, (np. wyrok z 29 stycznia 1996r., I SA 1843/94, ONSA 1996, Nr 4), "inny organ lub sąd", o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Z uwagi na to, oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż przy wydawaniu określonego aktu prawnego (ustawy, rozporządzenia), nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Ponadto, organ załatwiający określoną sprawę zawsze jest zobowiązany orzekać według prawa obowiązującego w chwili orzekania.

W związku z powyższym, brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, strona złożyła skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła Prezesowi URTiP naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "...polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być wydanie rozporządzenia do ustawy Prawo telekomunikacyjne...", a w konsekwencji bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej.

W ocenie skarżącej brak rozporządzenia, które ma wydać właściwy minister, jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w praktyce ma charakter wyjątkowy, niemniej mieści się w zakresie normowanym przez art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Brak rozporządzenia wykonawczego uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie wiadomo bowiem jakie konkretnie obowiązki miałaby wykonywać skarżąca spółka.

W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie narusza prawa.

Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 §1 pkt 4).

Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W kwestii, czy dana okoliczność jest lub nie zagadnieniem wstępnym koniecznym dla następnego rozstrzygnięcia sprawy, istnieje wypracowane i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie wstępne, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego podmiot, do kompetencji innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej (wyrok NSA z 30 sierpnia 200lr., II SA 1982/00, wyrok NSA z 7 marca 200lr., III SA 32/00). Ponadto, treścią zagadnienia wstępnego może być tylko prawnie przesądzone stanowisko innego organu lub sądu, co do obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego ściśle związanego z indywidualną sprawą, w której prowadzone jest postępowanie główne. Orzecznictwo NSA przesądziło kwestię, czy oczekiwanie na zmianę stanu prawnego mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może zostać uznane za zagadnienie prejudycjalne.

Przyjęto, iż oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996r., sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191). Podobnie w orzeczeniu z dnia 20 września 1982r., sygn. akt I SA 717/82, ONSA 1982/2/88, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż spodziewana zmiana przepisów prawnych, określających wysokość stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty i ich składniki budowlane, nie jest "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz tylko przewidywaną zmianą aktów prawnych o charakterze ogólnym. Warto również zwrócić uwagę na pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 1987r., sygn. akt IV SA 502/87, ONSA 1988/1/10, w którym to orzeczeniu NSA stwierdził, iż przewidywana możliwość zmiany przeznaczenia terenu w nowo opracowanym Projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd.

Należy zwrócić również uwagę, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozpatrywać łącznie z art. 100 § 1, 2 i 3 k.p.a., który przewiduje w razie zawieszenia postępowania z uwagi na prejudykat, obowiązek organu, który zawiesił postępowanie, wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, a w przypadku określonym w § 2 i § 3 możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Oczywistym jest, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie wezwać ministra do zrealizowania dyspozycji ustawowej wydania określonego aktu wykonawczego. Nie może również wyręczyć go w tym zakresie, wydając na podstawie art. 100 § 2 lub § 3 k.p.a. oczekiwany akt prawny. Działanie takie byłoby sprzeczne z dyspozycją ustawową, a tym samym naruszałoby art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, wydanie rozporządzenia, które to działanie stanowi akt stanowienia prawa, nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem, o którym traktuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to jest zindywidualizowane, adresowane do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia zapadłe w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego.

A zatem, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie, organ odmawiając uznania oczekiwanej zmiany stanu prawnego za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i postanawiając o niezawieszaniu postępowania administracyjnego z tej przyczyny, działaniem takim prawa nie naruszył, a tym bardziej nie naruszył go w sposób rażący, jak twierdzi skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono, jak w sentencji.