Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 407/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 2, i ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Komendant Wojewódzki Policji we W. z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjował skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek skarżącego B. J., w którym domagał się on przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2009 i 2010.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia 10 marca 2010 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że B. J. jest emerytem policyjnym zwolnionym ze służby w dniu 30 kwietnia 1994 r. W dniu 2 marca 2010 r. złożył on w Komendzie Powiatowej Policji w K. oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok 2009 i 2010.

Rozpatrując powyższy wniosek organ wskazał, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z którego wynika prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego odnosi się do policjantów w służbie czynnej, strona zaś jest emerytem. Ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów. Stosowanie art. 91 tej ustawy byłoby możliwe, gdyby uprawnienie takie wynikało z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych.

Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 29 i art. 30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej ukierunkowanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Z treści tych przepisów nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sytuacji emerytów policyjnych lub rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie w § 8 stanowiło ono o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, bowiem nabycie prawa następuje wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 w/w rozporządzenia został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. W związku z powyższym brak jest zdaniem organu podstaw do przyznania B. J. będącemu emerytem policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji orzekł jak w sentencji wydanej decyzji.

Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., w którym podał, że jako emeryt policyjny do 2005 roku otrzymywał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. wydanej na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 12 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76, poz. 708). W lipcu 2002 r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) , które w § 8 odnosiło się do emeryta i rencisty policyjnego. Następnie przepis § 8 w/w rozporządzenia został uchylony przez § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego w/w rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r.

Zdaniem odwołującego się, uchylenie regulacji przyznającej mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może być przyczyną wygaśnięcia poprzedniej decyzji przyznającej mu owo prawo. Przesłanki wygaszenia decyzji określa bowiem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołujący się podniósł, że jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, to decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji we W. zaskarżoną decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...]r. wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając odwołanie wskazał, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Literalne brzmienie całej ustawy oraz wskazanego przepisu art. 91 odnosi się jednak do policjantów, zaś odwołujący się jest emerytem. Skoro odwołujący się jest emerytem, a ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów, to art. 91 ustawy o Policji nie może być stosowany wprost. Stosowanie jego mogłoby być możliwe, gdyby możliwość taka wynikała z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych. Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 29 i art. 30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z art. 30 - prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego z przepisów tych nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w związku z czym nie istniało i nie istnieje w świetle przepisów powołanych wyżej dwóch ustaw prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych, a więc i odwołującego się, nie zmieniło - zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji -wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie w § 8 mówiło ono o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do powyższego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 w/w rozporządzenia został następnie uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie sygn. akt U 4/08, którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w/w nowelizacji. Zwrócił uwagę, że przy tej okazji Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku dokonał wykładni art. 29 emerytalnej ustawy policyjnej stwierdzając, że treść art. 29 tej ustawy nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. W odniesieniu do rozporządzenia będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego stwierdził on, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Z powyższego w ocenie organu odwoławczego wynika, że brak jest podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, co przemawia za bezpodstawnością żądania odwołującego się. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za prawidłową wydaną w sprawie decyzję organu pierwszej instancji, podzielając rozstrzygnięcie tego organu i przytoczoną argumentację. B. J. złożył skargę na powyższą decyzję ostateczną, podnosząc zarzut naruszenia art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 12 Zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania przez błędną wykładnię w/w przepisów. Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest tożsama ze skargą wniesioną już przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2010 r., która dotyczyła sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z treści tego przepisu wynika, że prawo do tego równoważnika ustawodawca przyznał wyłącznie policjantom, a nie policjantom oraz emerytom i rencistom policyjnym. W art. 91 ust. 1 tej ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania zwrotu równoważnika oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Powyższa delegacja ustawowa została wykonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych w dniu 28 czerwca 2002 r. poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919).

W rozporządzeniu tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonał delegacje ustawową, ale także w § 8 wskazał, że przepisy rozporządzenia mają odpowiednie zastosowanie do emerytów policyjnych. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podkreślił, że samo rozporządzenie, jak i zawarta w nim norma § 8 mają charakter norm prawa postępowania, a nie norm prawa materialnego. Nabycie prawa następuje zaś tylko na podstawie normy prawa materialnego. Podniósł, że zakres regulacji zawarty w cyt. § 8 naruszał konstytucyjny porządek prawny. Z jednej strony Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył zakres spraw przekazanych mu do uregulowania w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co z drugiej strony stanowiło naruszenie art. 7 tejże Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 cyt. rozporządzenia doszło do sytuacji, w której stworzona

norma prawa o charakterze quasi materialnym miała decydować o nabyciu prawa. Tak ustanowione źródło nabycia przez emerytów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło sprzecznie z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. został uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 226, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

Uchylając wspomniany § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z konstytucyjnym porządkiem prawnym.

W ocenie organu odwoławczego, nie można upatrywać podstawy prawnej do przyznania emerytowi lub renciście policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67). W wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt. U 4/08 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 29 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W wyroku tym, wydanym w następstwie wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Trybunał dokonał oceny zakresu uprawnień emerytów i rencistów policyjnych zawartych w art. 29 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 tej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że w art. 30 cyt. ustawy ustawodawca zagwarantował tym osobom prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, jeżeli takiego nie użytkują.

Zdaniem organu, z takiego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego należy wywieść następujące wnioski:

- po pierwsze: zakres uprawnień wynikających z art. 29 cyt. ustawy nie obejmuje prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a zatem i także za remont lokalu mieszkalnego, albowiem nie ma żadnego ratio legis do odmiennego traktowania tych równoważników. Trybunał Konstytucyjny prowadził swoje rozważania tylko wobec równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na zakres wniosku, który tylko tego równoważnika dotyczył. Jednakże te rozważania i oceny Trybunału Konstytucyjnego należy odnieść i do równoważnika, który jest przedmiotem niniejszej sprawy;

- po drugie: gdyby art. 29 cyt. ustawy emerytalnej, obejmował swoją treścią wszystkie uprawnienia policjantów związane z prawem do lokalu mieszkalnego, to zbędny byłby art. 30 tej ustawy, gdyż prawo ustanowione w tym przepisie mieści się w prawie do lokalu mieszkalnego. Z tego należy wyciągnąć wniosek, że skoro ustawodawca zagwarantował w odrębnym przepisie prawo emeryta lub rencisty policyjnego do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, to jest to wyrazem tego, że art. 29 stanowi gwarancję zatrzymania lokalu mieszkalnego przydzielonego w czasie trwania służby w Policji i nie zawiera innego prawa. W szczególności nie gwarantuje tej kategorii osób, po przejściu na emeryturę lub rentę, prawa do równoważników pieniężnych.

W konkluzji tego wywodu organ podkreśla, że ustawa o Policji nie przyznała i nadal nie przyznaje emerytom prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali wspomniany równoważnik, był wynikiem pozaustawowej regulacji prawnej sprzecznej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Zdaniem organu, ten przejściowy stan nie mógł doprowadzić do powstania po stronie emerytów prawa nabytego podlegającego ochronie po dniu 1 stycznia 2006 r. Ochrona praw nabytych wynikająca z wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 2 może dotyczyć tylko tych praw, których źródło można wywieść z nabycia prawa ukształtowanego zgodnie konstytucyjnym porządkiem prawnym. Nie może wobec tego odnosić się do nabycia prawa, które zostało ukształtowane niezgodnie z tym konstytucyjnym porządkiem, a to z tego powodu, że treść art. 2 Konstytucji RP, z którego została wywiedziona zasada ochrony praw nabytych, stanowi zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Zdaniem organu, taka sama ochrona udzielana prawom ukształtowanym zgodnie z konstytucyjnym porządkiem prawnym i niezgodnie z nim, naruszałaby zasadę sprawiedliwości społecznej.

Organ podkreślił, że skarżący złożył wniosek o przyznanie równoważnika za lata 2009 - 2010 w dniu 1 marca 2010 r., tj. w czasie, kiedy stan prawny nie pozostawiał wątpliwości co do tego, że nie ma regulacji prawnej kształtującej prawo emerytów policyjnych do tego równoważnika.

W tej sytuacji, w ocenie organu, brak jest podstaw materialno-prawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. działań dotyczących wypłaty emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o oddalenie skargi.

Sąd zawiesił postępowanie sądowo-administracyjne w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. w związku z toczącym się wszczętym z urzędu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia 28 maja 1998 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia oraz decyzji Komendanta Powiatowego w K. z dnia 25 maja 2005 r. nr [...] r. o zmianie ze skutkiem od dnia 31 grudnia 1998 r. decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia 28 maja 1998 r. nr [...]i przyznaniu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.

Po prawomocnym zakończeniu powyższego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji administracyjnych, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. W prawomocnie zakończonym postępowaniu nieważnościowym Komendant Główny Policji decyzją z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność w/w decyzji pierwszoinstancyjnych dotyczących przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej oraz prawidłowość subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd uchyla zaskarżone orzeczenie. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji w powyższy sposób wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia 10 marca 2010 r. nr [...]o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009 i 2010. Problemem prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, lecz za lata 2006 do 2008 zajmował się tut. Sąd w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 222/10 zakończonej wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. uchylającym decyzje wydane w tamt. sprawie przez organy obu instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 222/10 była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2008. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 222/10.

Rozważając zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie zauważyć należy, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów, bowiem niekwestionowaną w sprawie jest okoliczność, że skarżący od dnia 30 kwietnia 1994 r. przebywa na emeryturze policyjnej.

Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 25 maja 2005 r. nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w K. z tego właśnie dnia. Wcześniej jego prawo do tego równoważnika ustalone było decyzją Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia 28 maja 1998 r. nr[...]. Decyzja późniejsza zastąpiła wcześniejszą, wydaną w tym samym przedmiocie. Decyzja organu pierwszej instancji przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest ostateczna i prawomocna, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Jak bowiem wynika ze złożonego w sprawie pisma procesowego Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 15 grudnia 2010 r. (k. 43 akt sądowych) obie decyzje organu pierwszej instancji przyznające skarżącemu wspomniane świadczenie pozostają nadal w obrocie prawnym, bowiem prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności zakończyło się wynikiem negatywnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sądowych prawomocna decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 21 czerwca 2010 r. nr[...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...]o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia 28 maja 1998 r. nr [...]oraz decyzji z dnia 25 maja 2005 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena mocy obowiązującej wydanej przez organ pierwszej instancji przez Komendanta Powiatowego Policji w K. decyzji z dnia 25 maja 2005 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Rozważając powyższe zagadnienie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 17 września 2010 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 222/10, której przedmiotem było prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008.

W wyroku tym Sąd wskazał, że uprawnienie przyznania równoważnika pieniężnego zostało skarżącemu nadane na podstawie przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), stosownie do którego: "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, ze zm.)". Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. jednakże zmieniono powyższe rozporządzenie - uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W sprawie sygn. akt IV SA/Wr 222/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że biorąc pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Taka wzorcowa sytuacja nie wyczerpuje jednak wszelkich możliwych przypadków, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotniejsze jest bowiem zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące - ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". W powołanym wyżej wyroku tut. Sąd wskazał, że polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw nabytych", na którą powołuje się również pośrednio skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. W kontekście takiego stwierdzenia wypada zaznaczyć, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia.

Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne.

W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej, wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W

przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia.

W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że: "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu

mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)". W tym kontekście rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W. wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi.

Podkreślić należy, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego.

W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, bądź też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Na taką też okoliczność wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia 25 maja 2005 r. nr [...] przyznająca skarżącemu od dnia 31 grudnia 1998 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w wysokości 2 norm zaludnienia nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu zatem wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Organy administracji powyższą istotną w tej sprawie okoliczność pominęły, orzekając w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za rok 2009 i 2010. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzja ta nie przyznawała skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego także na przyszłość.

Należy zauważyć, że wszczynający w niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2010 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w formie decyzji administracyjnej. Wniosek dotyczył wypłaty równoważnika już przyznanego, a więc realizacji już wydanej ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obecnie za rok 2009 i 2010. W razie wątpliwości organu co do żądania skarżącego, organ winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania. Rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powyższej istotnej w sprawie okoliczności nie wyjaśniły i nie ustaliły. Nie wyjaśniając powyższej kwestii organ orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie w ogóle nie określił.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, rozpozna zasadność zgłoszonego przez skarżącego podania wszczynającego postępowanie w sprawie, wyjaśniając jego przedmiot i dopiero wówczas wyda właściwe rozstrzygnięcie.

Z uwagi na odmowny charakter zaskarżonej decyzji, Sąd nie orzekł w przedmiocie jej wykonania.