Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 408/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44b, art. 44c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1,3
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz zatrzymania produktów wymienionych w decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm., dalej: "kpa") – po rozpatrzeniu odwołania z dnia 4 grudnia 2012r. spółki "A" Sp. z o.o. w P. (dalej także: "spółka") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. nr [...], mocą której:

1) wstrzymano wprowadzenie do obrotu oraz zatrzymano produkty o nazwach: [...] na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż do dnia 29 marca 2014 r.

2) nakazano zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie przy ul. [...] w R. służącym do wprowadzania do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1 na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż do dnia 29 stycznia 2013 r.

3) na podstawie art. 108 kpa nadano jej się rygor natychmiastowej wykonalności.

– decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg zdarzeń w porządku w chronologicznym, w tych ramach odnotował, że przeprowadzona w dniu 23 października 2012 r. przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w sklepie przy ul. [...] kontrola sanitarna stwierdziła w obrocie produkty o nazwach: [...] co do których zachodziło podejrzenie, że są one środkami zastępczymi stwarzającymi zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, stosownie do art. 44b, art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 124 ze zm., dalej także: "u.p.n.") oraz art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1, 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej także: "ustawa o PIS").

W związku z tym w dniu 29 października 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał decyzję w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz zatrzymania produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań przedmiotowych produktów na okres nie dłuższy niż do dnia 29 marca 2014 r. Ponadto nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie przy ul. [...] w R. służącym do wprowadzania do obrotu zakwestionowanych co do legalności produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż do dnia 29 stycznia 2013 r. Decyzji tej – jak zaznaczył – organ pierwszoinstancyjny nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji strona, pismem z dnia 4 grudnia 2012 r., wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenia w całości postępowania pierwszoinstancyjnego, a także uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

W odwołaniu pełnomocnik spółki zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na jej treść, tj.:

I) art. 77 ust. 6 w związku z art. 79, art. 79a, art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz wydanie decyzji na podstawie materiałów pozyskanych w wyniku kontroli z rażącym naruszeniem przepisów ustawy;

II) art. 10 § 1, 10 § 2 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., niezasadne odstąpienie od obowiązku zapewnienia stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

III) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", a także nie wyjaśnienia zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

IV) art. 108 kpa poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej;

V) art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

W ocenie odwołującego się organ pierwszoinstancyjny "nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski". Podkreślił, że organ w sposób dowolny, niczym nieuzasadniony przyjął, że zbyt wysokie ceny oferowanych do sprzedaży produktów, a nadto ich dziwaczne zastosowanie wskazywane na opakowaniach, nie uzasadnione potrzebami życia codziennego, wzbudzają uzasadnione podejrzenie o zagrożeniu życia bądź zdrowia ludzi. Wskazał, że organ pierwszoinstancyjny nie odniósł się do okoliczności, że zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "trzymać w miejscu niedostępnym dla dzieci", "nie do spożycia".

Organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

Argumentując w pierwszej kolejności wskazał, że przeprowadzona przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. kontrola sanitarna w sklepie przy ul. [...] w R. stwierdziła w obrocie produkty, co do których zachodziło podejrzenie, że są one środkami zastępczymi stwarzającymi zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, stosownie do przepisu art. 44b, art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27 ust. 2, art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 2, art. 81 kpa polegającego na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania podał, że organ pierwszej instancji powiadomił stronę pismem z dnia 29 października 2012 r., że działając mocą art. 10 § 2 kpa w związku z art. 10 § 3 kpa odstępuje od zapewnienia jej wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych materiałów i dowodów oraz zgłaszania żądań przed wydaniem decyzji. Stanowisko uzasadnił tym, że załatwienia sprawy bez zwłoki wymaga ujawnione w dniu 23 października 2012 r. uchybienie sanitarne, polegające na wprowadzaniu do obrotu produktów (wymienionych w decyzji z dnia [...] r.), których skład nie jest znany, i nie jest znane oddziaływanie ich na organizm ludzki. Zaznaczył także, że stwarza to uzasadnione podejrzenie, że stanowią one zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Zauważył, że organ pierwszoinstancyjny w uzasadnieniu decyzji wskazał czym kierował się przy jej wydawaniu. W szczególności zwrócił uwagę, że opisy zawarte na etykietach dołączonych do produktów mogły – z dużym prawdopodobieństwem – wskazywać na ich wprowadzanie do obrotu w celach osiągania po ich użyciu efektów innych niż wskazywałoby na to ich bezpośrednie przeznaczenie.

Stwierdził także, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co – jak zaznaczył – czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art.77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. Podkreślił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości udowodniono wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: [...]. Wątpliwości co do legalności pozostawania ich w obrocie – w ocenie organu odwoławczego – zasadnie wzbudziły w organie pierwszej instancji tak opisy umieszczone na ich etykietach a dotyczące ich przeznaczenia, jak również brak informacji o ich składzie, oddziaływaniu oraz wysoka cena, którą określił jako "nieadekwatną do będących na rynku podobnych produktów".

Organ odwoławczy ocenił również kompletność uzasadnienia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Jego zdaniem odpowiada ono wymogom art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie wyraził pogląd, że ewentualna lakoniczność uzasadnienia nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia, jeżeli jego motywy są w nim wystarczająco wyeksponowane, a rezultat postępowania jest zgodny z prawem. Zaznaczył, że gdyby nawet przyjąć, jak chce tego odwołujący się, że nastąpiło formalne naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane, jako istotne. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1565/11.

Zanegował stanowisko spółki, jakoby organ pierwszej instancji nakazał zaprzestania działalności na czas nieokreślony. Podkreślił, że czas ten został określony. Wyjaśnił, że nakazanie wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej zachowania dotyczy wyłącznie zaprzestania wprowadzania do obrotu środków w niej wymienionych, a nie samej w sobie działalności obrotu produktami innymi niż objętymi nią. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zakazał prowadzenia działalności gospodarczej ale wyłącznie nakazał zaprzestania działalności wprowadzania produktów taksatywne w niej wyliczonych.

Odnosząc powyższe ustalenia do prawnych regulacji przedmiotu podał, że ustawodawca w art. 27c ustawy o PIS ustanowił, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Użyte sformułowanie "uzasadnionego podejrzenia" – jego zdaniem – jednoznaczenie wskazuje, że wystarczy stan podejrzenia w stopniu uzasadnionym a nie pewność, co do stwarzania zagrożenia, gdyż to, jak podał, wykażą dopiero przeprowadzone badania bezpieczeństwa produktu.

W jego ocenie w przedmiotowej sprawie istniało uzasadnione podejrzenie stworzenia przez zabezpieczone produkty zagrożenia dla życia lub zdrowia. Jednocześnie zaznaczył, że zarówno organowi I jak i II instancji znany jest z urzędu fakt wprowadzania do obrotu środków zastępczych, w tym samym sklepie przez inną Spółkę, której Prezesem Zarządu była ta sama osoba, co w innej sprawie. Okoliczność ta, jak podał, wykazana również w decyzji organu I instancji miała bez wątpienia wpływ na przyjęcie istnienia uzasadnionego podejrzenia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi.

W jego opinii kontrola była przeprowadzona w sposób nienaruszający przepisów prawa, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a dowody przeprowadzone w jej toku, mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym. Powyższe – jak stwierdził – czyni nieuzasadnionym zarzut dotyczący naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia w toku kontroli art. 79, 79a tej ustawy wyjaśnił, że w czasie czynności kontrolnych w dniu 23 października 2012 r. pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. wylegitymowali się stałymi upoważnieniami do przeprowadzenia czynności kontrolnych, co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli tego dnia. Jednocześnie zauważył, że w związku z wszczęciem kontroli na podstawie art. 79b przed podjęciem czynności kontrolnych poinformowano pracownika kontrolowanego przedsiębiorstwa o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. W protokole wskazano również podstawę prawną tj. art. 79 ust. 2 pkt. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o odstąpieniu od zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz zawarto informację, że pouczono o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy.

Zaznaczył przy tym, że spółka nie wskazała jaki wpływ na wyniki kontroli miały rzekome naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podniósł, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego oraz wszystkie istotne okoliczności dla sprawy a przede wszystkim uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane do obrotu produkty stanowią istotne zagrożenie zdrowia lub życia ludzi za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik spółki zaskarżonej decyzji – analogicznie jak w odwołaniu – zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym wpływ na jej treść, a to:

1) art. 107 § 1 kpa poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji, w szczególności poprzez nieokreślenie jednoznacznego terminu, do którego zatrzymane zostały wymienione w jej pkt 1 produkty,

2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej, a także poprzez nienależyte uzasadnienie nadania tego rygoru;

4) art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami;

5) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

6) art. 27c ust. 3 pkt 2 i ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi".

Formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zarówno decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., doręczonej pełnomocnikowi strony w dniu 18 lutego 2012 r., jak i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r., wydanej w sprawie o sygnaturze [...]. Na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a) wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył – co do istoty – argumentację zawartą w odwołaniu. Po czym stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały w następstwie kontroli przeprowadzonych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślił także, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył zarzutów odwołania oraz nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. W jego ocenie w uzasadnieniu objętej skargą decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania. Uzasadnienie – jego zdaniem – "jest lakoniczne i nie odnosi się do zaistniałego, konkretnego stanu faktycznego". Ponadto zarzucił, że "wydana decyzja nie ma żadnej podstawy prawnej ani faktycznej. W przedmiotowej decyzji, organy powołują się na art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej", który w ocenie strony skarżącej, z uwagi na treść w nim zawartą, nie może mieć w sprawie zastosowania. W dalszej kolejności stwierdził, że organ w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki i nawet tej okoliczności nie uzasadnił.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przywołując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga to, że sąd administracyjny nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych, i nie kieruje się zasadami współżycia społecznego. Sąd ten związany jest wyłącznie normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść pożądanego przez stronę skarżącą skutku.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Spór, co do meritum, koncentruje wokół zasadności wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz zatrzymania – na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż do dnia 29 marca 2014 r. – produktów szczegółowo wymienionych w decyzjach pierwszej i drugiej instancji, a ujawnionych w sklepie należącym do spółki oraz nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym do wprowadzania tych produktów do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, określony w nich co do daty.

Jednocześnie, na wstępie, wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd tożsamy z prezentowanym poniżej a wyrażony w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA zapadłych w sprawach o tożsamym przedmiocie, a niejednokrotnie także dotyczących spółki, w tym: WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 472/13, WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 777/13, WSA w Gliwicach z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 264/13, WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 452/13, a także z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 81/13, oraz NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 295/12 i z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1454/11.

Przechodząc do zarysowanego w sprawie sporu podkreślenia wymaga, że powinnością Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wynikającą z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego. Katalog sposobu realizacji tych zadań – co wynika z użytego przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" – nie ma jednak charakteru zamkniętego. Oznacza to, że w celu ich realizacji kompetentny do tego organ zobowiązany jest każdorazowo do oceny i wyboru takiego sposobu działania ażeby zapewnić jak najskuteczniejsze wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Posiłkując się przy tym dokonanym przez ustawodawcę, li tylko, przykładowym wyliczeniem. Z kolei możliwość wydania decyzji znajduje umocowanie w unormowaniach ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczenie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Natomiast art. 44b tej ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Definicja legalna "środka zastępczego" zawarta jest w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie nim jest to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Pojęcie "wprowadzanie do obrotu" zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza natomiast udostępnienie osobom trzecim odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Jednocześnie zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przywołana regulacja stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Przy tym art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt. Ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru zachowania stanowiąc expressis verbis "zatrzymuje" produkt. Obligatoryjność działania jest wyrazem wykonania przez ten organ woli ustawodawcy zawartej w normie prawnej o charakterze związanym. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1 ponosi strona postępowania.

W przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji będąc w posiadaniu informacji o sprzedaży w sklepie strony skarżącej środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, przeprowadził kontrolę, w toku której zabezpieczył produkty znajdujące się nim, a wymienione w sentencji decyzji organu pierwszej instancji i przybliżone powyżej. Sytuacja taka uprawniała, a wręcz nawet obligowała, organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu wymienionych w niej produktów, wstrzymania wprowadzania ich do obrotu na okres niezbędny dla przeprowadzenia stosownych badań. Decyzja taka miała podstawy w przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zasadnym było stwierdzenie istnienia przesłanek do zastosowania wobec spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów wymienionych przez organy, gdyż stwierdzone okoliczności były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Uzasadnione było też podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia, jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o PIS. Należy mieć na względzie, że z mocy ust. 1 tego przepisu, stosowanego poprzez art. 44c u.p.n., interwencję organu wywołuje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mamy do czynienia ze środkami zastępczymi. Uzasadnione podejrzenie, o jakim mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, ale umotywowane domniemanie jego szkodliwości. Produkty zatem nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, poparte umotywowanymi okolicznościami, że taki przymiot posiadają. W odniesieniu do produktów mogących stanowić środki zastępcze, dostateczną przesłanką jest samo "podejrzenie", które nie może być jednak zupełnie pozbawione podstaw, ale winno wynikać z okoliczności sprawy – o czym szerzej powyżej. Potwierdzenie tych podejrzeń następuje dopiero po przeprowadzeniu oceny i badań bezpieczeństwa kwestionowanych produktów, co zapewnia ustawodawca przewidując możliwość wstrzymania ich wytwarzania lub wprowadzania do obrotu na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy. Podejmowane działania organu mają zatem na celu ustalenie, czy produkty te rzeczywiście stwarzają zagrożenie życia i zdrowia.

W rozpoznawanej sprawie zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych zasadnie uznał, że w sklepie strony skarżącej oferowano do sprzedaży produkty zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które mogły stanowić środki zastępcze. Na produktach tych znajdowało się ostrzeżenie – czego nota bene nie kwestionuje spółka – "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi". Kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, organy prawidłowo oceniły, że brak wskazania składu produktów czy też ich nazwy i przeznaczenie, uzasadnia podejrzenie, że w rzeczywistości są to środki zastępcze, potocznie określane jako: "dopalacze". Pomijając już nawet kontrowersyjne nazwy wskazujące, że poszczególne artykuły są tylko imitacjami produktu podejrzenie to potęgowała również niewielka, bo nieprzekraczająca 1 g, ilość produktu w jednostkowym opakowaniu, nieadekwatna do jego ceny.

Słusznie organy uznały, że cena ta jest zbyt wysoka w porównaniu z innymi produktami podobnego przeznaczenia, tj. podpałek lub rozpałek, których szeroki asortyment dostępny jest na rynku, a których ceny – zgodnie z doświadczeniem życiowym – wahają się od kilku do kilkunastu złotych za znacznie większą ilość produktu w jednostkowym opakowaniu.

Zauważyć przy tym należy, że środki zastępcze mogą stanowić, ale i stanowią, zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, co jest okolicznością powszechnie znaną, notoryjną. Wbrew twierdzeniom skargi, jest to zagrożenie czytelne, godzące w fundamentalne wartości, które w odniesieniu do środków zastępczych nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Dostrzec też przyjdzie, że w kontekście posiadanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej danych na temat zagrożenia, każde podejrzenie o produkcji lub wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych powinno być przez te organy niezwłocznie weryfikowane.

Trafnie zatem wywodziły organy pierwszej i drugiej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b u.p.n. Zatem w takiej sytuacji, stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli faktu dokonywania sprzedaży środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko uprawniało, ale wręcz zobowiązywało je do wstrzymania wprowadzania do obrotu tych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa.

Nawiązując do zrzutów skargi podnieść trzeba, że samo zatrzymanie podejrzanych produktów, co nastąpiło w trakcie kontroli, nie niweczy zagrożenia dla zdrowia oraz życia i przez to nie czyni bezprzedmiotowymi dalej idących działań organu, gdyż może być prowadzona dalsza sprzedaż kolejnych partii tego towaru. Powołane przepisy określają maksymalny czas wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu oraz czas zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie, wynoszący odpowiednio 18 miesięcy i 3 miesiące, liczone od daty doręczenia decyzji. Okres ten powinien zostać wskazany przez organ w decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów na okres, który nie przekraczał 18 miesięcy. Organ wprawdzie nie uzasadnił motywów, jakimi kierował się ustalając maksymalny czas dopuszczony przez ustawodawcę, jednak wadliwość ta nie może rzutować na ocenę legalności decyzji. Zakreślony przez organ okres mieści się w granicach przewidzianych ustawą, natomiast nie jest wykluczone, że w odniesieniu do produktów objętych decyzją konieczne będzie wykonanie większej liczby badań i ekspertyz niezbędnych do oceny bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ponadto trzeba zaznaczyć, że maksymalny termin obowiązywania nakazu może ulec skróceniu, ponieważ wstrzymania wprowadzenia produktów do obrotu dokonano "do czasu" przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa. Ta sama uwaga dotyczy rozstrzygnięcia o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez spółkę w sklepie, gdyż nakaz ten wydano "na czas" niezbędny do usunięcia zagrożenia. Co prawda, potrzeba orzeczenia w tym zakresie uzasadniona została szczegółowo przez organ odwoławczy w objętej skargą decyzji, jednak zdaniem Sądu przekonujący jest argument, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Sanowanie tego uchybienia mieściło się w kompetencji organu odwoławczego.

W opisanej sytuacji i z ukazanych powodów uzasadnione także było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 108 § 1 kpa, po myśli którego decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Słusznie zatem przyjęły organy decyzyjne, że zagrożenie, jakie wynika z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić dopalacze, stanowi przesłankę, o której mowa we wskazanym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a podjęte rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tego zagrożenia.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o PIS oraz art. 108 kpa należało uznać za niezasadne.

Dodać w tym miejscu trzeba, mając również na uwadze argumenty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i może stosować środki przewidziane prawem, niejednokrotnie bardzo uciążliwe dla adresatów takich decyzji. Takie działanie organów prawie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w autonomię i w sferę wolności jednostki, w tym także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Podyktowane to jest jednak realizacją nadrzędnego celu, a równocześnie podstawowego obowiązku Państwa jakim jest ochrona zdrowia i życia obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 295/12).

W ocenie Sądu, nie można również podzielić zarzutów spółki w zakresie rażącego naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy rozdziału 5 tej ustawy, stosownie do art. 77 ust. 2 ustawy o PIS, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnoskarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu, spółka nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS okazali pracownikowi przedsiębiorcy stosowne legitymacje służbowe. Z kolei upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy, zostały doręczone pracownikowi sklepu, co znajduje oparcie w treści art. 79a ust. 2 ustawy. Przedmiotowe upoważnienia, określające zakres kontroli "w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych", zawierały również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kontrola ta została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzaniu do obrotu produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a zwłaszcza co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko takie działania pozwalają na pełną realizację celów u.p.n. oraz właściwy i skuteczny nadzór organów Inspekcji Sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi.

W ocenie Sądu, organy inspekcji sanitarnej, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły również art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa przez niezapewnienie spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co miało polegać na braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy mieć na względzie, że art. 81 kpa pozwala, co do zasady, na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zasada ta wyłączona jest jednak wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa, przewidującym możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od określonej w art. 10 § 1 kpa zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy – co wymaga podkreślenia – niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, a to z uwagi na wskazane już wyżej zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, jakie wynikało z wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów. Zwrócić należy też uwagę, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12). Zdaniem sądu strona skarżąca takiej zależności nie wykazała. Co więcej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz o możliwości złożenia oświadczenia i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji.

W ocenie składu orzekającego także nie mogą ostać się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak właściwego uzasadnienia decyzji.

Sąd uznał, że w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów, jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Również postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów, jak również nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w jej sklepie zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa , która wymaga ażby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Badając przedmiotową sprawę, Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.