Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 321/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 4, , art. 228 ust. 2,
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w N. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 27 października 2014r. nr XLVIII/849/14 w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Sejmik Województwa, na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie uwzględnił wniosku [...] Sp. j. w [...], ul. [...], dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa..." 2012-2018 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. [...], jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi (§ 1). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4).

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] Sejmik Województwa wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (WPGO) podjął uchwalę Nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa..." 2012-2018. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa... z dnia 1 sierpnia 2012 r. pod poz. 2205. Uchwała w sprawie wykonania WPGO określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych

w poszczególnych regionach, a także instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W uchwale w sprawie wykonania WPGO - w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi - jako instalację regionalną do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, wskazano instalację zlokalizowaną w msc. [...], zarządzaną przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w [...], natomiast jako instalację regionalną do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wymagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy

o odpadach, wskazano instalację zlokalizowaną w msc. [...], zarządzaną przez Zakład Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o.

w [...].

Organ wskazał, że regionalna instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (mbp) w [...] ma moc przerobową w zakresie mechanicznego i biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zapewniającą przetwarzanie odpadów pochodzących z całego regionu. Regionalna instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów w [...] nie zapewnia wprawdzie przetwarzania odpadów z całego regionu, ale zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym planowanych zadań zawartym w WPGO, jest przewidziana rozbudowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] m.in w powyższym zakresie w terminie do końca 2015 r.

[...] Sp.j. w [...] w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. zawnioskowała o ujęcie w uchwale w sprawie wykonania WPGO, instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. [...], jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi, powołując się na art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Organ zaznaczył, że uchwała w sprawie wykonania WPGO podlega obligatoryjnej zmianie jedynie w przypadkach, o których mowa w:

1) art. 38 ust. 3 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tj. na skutek:

- a) zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi,

- b) zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami;

2) art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw tj. na skutek zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia

w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podmioty spełniające przesłanki wynikające z ww. przepisów mogą żądać od organu wpisu regionalnej instalacji do uchwały wykonawczej. Wnioskodawca na te przesłanki powołać się nie może.

Podniesiono, że nie nastąpiła zmiana podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, która uzasadniałaby roszczenie wnioskodawcy o przyznanie zarządzanej przez niego instalacji statusu instalacji regionalnej. Wnioskodawca nie zakończył też budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w WPGO (w rozumieniu art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). Wreszcie wnioskodawca nie zakończył budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w rozumieniu art. 16 ust. 3 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw). Wnioskodawca posiada wprawdzie decyzję z dnia [...].

o środowiskowych uwarunkowaniach ale na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. [...]w msc. [...].

Tabela 66 w WPGO, na którą powołuje się wnioskodawca, zawiera wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami WPGO). W wykazie tym znajdują się planowane do budowy instalacje wnioskodawcy w msc. [...]. Organ podkreślił, że wskazane w wykazie instalacje to obiekty, których budowa nie wynika z obiektywnie uzasadnionych potrzeb tworzenia infrastruktury służącej do zagospodarowania odpadów komunalnych w regionach ustalonych w WPGO, lecz stanowią one przedsięwzięcia podejmowane przez przedsiębiorców z własnej inicjatywy i na własne ryzyko. Dlatego też w tytule tabeli 66 w WPGO wyraźnie wskazano, że są to przedsięwzięcia realizowane przez przedsiębiorców poza założeniami WPGO. Tabela 66 w WPGO ma charakter wyłącznie informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego. W związku z tym, mimo że wybudowane w ramach tych przedsięwzięć instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych będą spełniać wymagania dla instalacji regionalnych, to nie istnieje prawny obowiązek nadania im statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do żądania przez wnioskodawcę obligatoryjnej zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie wykonania WPGO, polegającej na ujęciu w ww. uchwale instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. [...], jako instalacji regionalnych

w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze "..." Sp. jawna w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały zarzucając jej:

a) naruszenie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 35 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy, a także w związku z art. 20 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy

z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów oraz

b) naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw

w związku z art. 35 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, a także w związku z art. 20, oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego

o dokonanie w uchwale wykonawczej do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wpisu zarządzanych przezeń: instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych

w msc. [...], jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy skarżący w sprawie niniejszej w odniesieniu do zarządzanych przez siebie instalacji wypełnił dyspozycje obu wskazanych podstaw prawnych dokonania wpisu, z czym ustawy wskazane wiążą obligację dla normodawcy samorządowego dokonania zmian w uchwale wykonawczej do Planu Gospodarki Odpadami Województwa, zaś przepisy szeroko rozumianego prawa gospodarczego publicznego statuujące zasady wolnego rynku oraz wolnej konkurencji wykluczają możliwość ograniczania ilości RIPOK w województwie i dokonywania przez normodawcę samorządowego uznaniowego wyboru RIPOK spośród instalacji spełniających ustalone prawem wymogi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w uchwale "Plan gospodarki odpadami dla województwa ..." 2012- 2018 (dalej WPGO) zamieszczono dane dotyczące istniejących oraz planowanych Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (dalej RIPOK) w formie tabelarycznej pod pozycjami: tabela nr 65 "Wykaz funkcjonujących oraz planowanych do budowy regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi" oraz tabela nr 66 "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami wpgo)". Tabela nr 65, poza kolumną zatytułowaną "Rodzaj regionalnej instalacji" określającą sposób postępowania z odpadami (m. in. np. mechaniczno-biologiczne przetwarzanie) zawiera kolumny, zatytułowane odpowiednio: "Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych" oraz "Planowane regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych - realizowane przez samorządy i ich jednostki organizacyjne".

W tabeli nr 66 wskazano skarżącego, firmę [...] sp. j., jako zarządzającego planowaną do budowy A - instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz B - instalacją do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów (dla regionu 3 oraz 4).

W dniu 29 grudnia 2011 r. skarżący uzyskał decyzję wójta gminy [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku

i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. [...]w msc. [...]. Zgodnie z treścią decyzji zakład prowadzić miał działalność w zakresie zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów, w tym odpadów wstępnie segregowanych oraz odpadów komunalnych, przy czym do odzysku przewidziano między innymi niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (kod 20 03 01).

Zakładana wydajność instalacji wynosiła 35 300 Mg/rok. Na podstawie omawianej decyzji spółka uzyskała pozwolenie na budowę.

W dniu 20 grudnia 2012 r. skarżący uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach drugiego etapu inwestycji, tj. kompostowni odpadów. Na podstawie tej decyzji spółka uzyskała pozwolenie na rozbudowę istniejącej inwestycji. W dniu 12 sierpnia 2013 r. uzyskała zezwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu, a decyzją Starosty z [...] również zgodę na przetwarzanie odpadów.

W skład zakładu wchodzi linia do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz kompostownia odpadów biodegradowalnych.

Moc przerobowa instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów wynosi w części mechanicznej 35 300 Mg/rok, zaś w części biologicznej 8 000 Mg/rok. Moc przerobowa kompostowni wynosi 12 000 Mg/rok.

Spółka [...] sp. j. posiada interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, zaś skarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Interes prawny skarżącego znajduje oparcie w dwóch normach prawa materialnego: pierwszą z nich jest art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, drugą zaś - art. 38 ust. 3 ustawy

o odpadach.

Z uwagi na fakt, iż odmowa nadania określonym podmiotom statusu RIPOK nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, podmiot, który wypełnia kryteria przyznania takowego statusu, lecz go nie uzyskał, chcąc zrealizować swoje uprawnienie do jego uzyskania zmuszony jest do zaskarżenia odpowiedniej uchwały sejmiku województwa do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W omawianym przypadku, ponieważ odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego o nadanie mu statusu RIPOK w uchwale wykonawczej dla wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami nastąpiła w formie uchwały, powyżej opisane względy przesądzają istnienie interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały odmawiającej uwzględnienia wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do kwestii naruszenia ujętych w zarzutach skargi norm prawa materialnego skarżący wskazał, że instalacje zagospodarowania odpadów zarządzane przez spółkę wypełniają dyspozycję dwóch, równolegle obligujących sejmik województwa do modyfikacji uchwały wykonawczej do WPGO, norm prawnych: art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach oraz art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Normy te są od siebie niezależne i do ich interpretacji nie ma potrzeby stosowania jakichkolwiek reguł kolizyjnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżącej spółce przysługuje uprawnienie do ubiegania się o wpis zarządzanych instalacji do uchwały wykonawczej dla WPGO na obu podstawach prawnych.

Spółka wskazała na obecną definicję zawartą w art. 35 ust. 6 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach podnosząc, że żaden przepis prawa nie wprowadza odmiennej definicji RIPOK, ani też nie określa sposobu ustalania katalogu tych podmiotów. Z tej przyczyny należy przyjąć, iż każdy podmiot, który spełnia wskazane wyżej kryteria definicyjne jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zdaniem skarżącego bezspornym jest, iż w chwili obecnej oraz w dacie składania wniosku o wpis instalacji do uchwały wykonawczej do WPGO, zarówno instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, jak i instalacja służąca przetwarzaniu selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zarządzane przez skarżącą spółkę prowadzą procesy przetwarzania odpadów zgodnie z ustawowymi wymogami (oraz w zgodzie z aktami podustawowymi) oraz dysponują odpowiednią mocą przerobową (co wynika

z przedkładanych przez skarżącego organowi w toku sprawy decyzji administracyjnych).

Nie było również przedmiotem sporu dysponowanie przez spółkę decyzją Wójta z [...]. ustalającą środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. [...] w msc. [...], w ramach którego to przedsięwzięcia w instalacji prowadzony miał być odzysk m. in. zmieszanych odpadów komunalnych. Mając to na uwadze, a także treść art. 16 ust. 3 ustawy

o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy, zdaniem spółki przyjąć, iż wypełniła dyspozycję omawianej normy i przysługuje jej roszczenie o wpis do uchwały wykonawczej do WPGO.

Okoliczność, iż WPGO dla województwa określało planowane do budowy instalacje odrębnie w ramach środków publicznych oraz prywatnych nie prowadzi do konkluzji o odmiennej wykładni omawianego przepisu i nie ma dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, zwłaszcza, że obowiązujący w Polsce ustrój gospodarczy nie daje podstaw do uprzywilejowywania w jakiejkolwiek formie podmiotów publicznych względem prywatnych.

W ocenie spółki nie ulega wątpliwości, iż nawet w przypadku wielości podmiotów spełniających kryteria niezbędne do przyznania im statusu RIPOK, która może spowodować brak możliwości zapewnienia wszystkim instalacjom strumienia odpadów gwarantującego ekonomiczną rentowność ich funkcjonowania, jednostki samorządu terytorialnego nie są uprawnione do dokonywania selekcji tych podmiotów ani powołane do troski o ich byt ekonomiczny.

Skarżący podkreślił, obowiązujący w Polsce ustrój gospodarki wolnorynkowej opartej na zasadach wolnej konkurencji wyklucza uprzywilejowanie podmiotów działających z udziałem kapitału publicznego, korzystających z pomocy publicznej bądź wsparcia unijnego zarówno w zakresie swobody prowadzenia działalności, jak

i dostępie do rynku oraz do pomocy publicznej względem podmiotów prywatnych. Fundamentalne zasady obowiązującego w Polsce ustroju gospodarczego tworzą system gwarantujący istnienie wolnej konkurencji, równość podmiotów wobec prawa oraz zasadę proporcjonalności w ograniczaniu praw i wolności. Opowiedział się za stanowiskiem, iż nawet w sytuacji, gdyby fakt funkcjonowania w regionie gospodarki odpadami większej ilości RIPOK niż ilość, której może zostać zagwarantowany strumień odpadów stanowiący ekonomiczne uzasadnienie ich funkcjonowania przemawiał za ograniczeniem ilości RIPOK w regionie, nie może to prowadzić do podejmowania przez normodawcę samorządowego decyzji o selekcji podmiotów

i eliminacji z katalogu RIPOK instalacji spełniających ustawowe kryteria.

Spółka przywołała skierowane do niej pismo P. Ż. - członka Zarządu Województwa z dnia [...], który zapewniał, że inwestycja w [...], będzie

uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki

odpadami w przypadku zakończenia budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie:

- na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. podnosząc, że Sejmik Województwa nie posiada zdolności sądowej bądź

- na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, a skarżący nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie ostatnie ww. ustawy.

Zdaniem organu, uchwała dotyczy indywidualnej sprawy skarżącego, który jest wprost jej adresatem, a uchwała winna być zaliczona do aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa i podlegać kontroli sądowoadministracyjnej z uwzględnieniem art. 52 p.p.s.a. Wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że uchwała

w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (WPGO) była podejmowana pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

o odpadach. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. .

Zgodnie z art. 227 nowej ustawy, wojewódzkie plany gospodarki odpadami uchwalone na podstawie przepisów dotychczasowych stały się wojewódzkimi planami gospodarki odpadami w rozumieniu nowej ustawy. Nie oznacza to jednak , iż do interpretacji WPGO uchwalonego pod rządem starej ustawy, należy stosować nową ustawę.

Skarżący pominął, iż cel i znaczenie WPGO określał art. 14 ust. 1 starej ustawy. W świetle tego przepisu WPGO stanowi dokument opisowy, ilustrujący istniejący stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami oraz ma charakter planistyczny. WPGO jest aktem wewnątrzorganizacyjnym. Stanowi instrument polityki postępowania z odpadami w regionie i wytycza kierunki działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki odpadami. Uchwała w sprawie uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki nie rodzi praw i obowiązków dla podmiotów zewnętrznych. WPGO już z tej formalnej przyczyny nie może stanowić dla skarżącego źródła jakichkolwiek uprawnień.

Zdaniem organu skarżący błędnie interpretuje postanowienia WPGO. Zgodnie z art. 14 ust. 8 pkt. 2 starej ustawy WPGO zawiera m.in.: wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami, instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 pkt 2 nowej ustawy, wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z tych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zachodzi różnica w delegacji ustawowej co do sposobu umieszczania

w wojewódzkim planie gospodarki odpadami danych o regionalnych instalacjach. "Wykaz" a "wskazanie" regionalnych instalacji nie stanowią pojęć tożsamych. Z tych przyczyn, zdaniem organu, niezasadne jest stanowisko, iż instalacja skarżącego, która faktycznie objęta jest wykazem w tabeli 66 WPGO została jednocześnie "wskazana" jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 starej ustawy o odpadach regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje zastępcze określała uchwała wykonawcza. Sposób interpretacji art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 starej ustawy wykształciło orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie

z którym uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może w sposób odmienny od uchwały w sprawie uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki, określać regionalne instalacje przypisane do danego regionu. Ugruntowane jest zatem stanowisko w zakresie odrębności prawnej tych aktów i ich różnego znaczenia.

Organ podniósł, że skarżący niezasadnie utożsamia fakt umieszczenia swojej instalacji w tabeli 66 WPGO z obowiązkiem nadania tej instalacji statusu regionalnej instalacji w uchwale wykonawczej. Podkreślił, że tabela 66 zawiera wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych.

Tabela ma charakter wyłącznie informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego podejmowanych przez przedsiębiorców

z własnej inicjatywy. W tytule tabeli 66 w WPGO wyraźnie wskazano, że przedstawia przedsięwzięcia realizowane przez przedsiębiorców poza założeniami WPGO.

W WPGO przyjęto założenia w odniesieniu do wielu aspektów, np. celów, kierunków działań, czy też planowanych do realizacji przedsięwzięć. Zarząd Województwa opracowując WPGO założył system gospodarki odpadami w województwie świętokrzyskim w latach 2012-2018, którego celem było stworzenie zintegrowanej

i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami na terenie województwa świętokrzyskiego. W tabeli 66 WPGO znajdują się instalacje planowane do budowy przez przedsiębiorców, nie zaś wskazane do obsługi regionów. W związku z tym, mimo że wybudowane w ramach tych przedsięwzięć instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych będą spełniać wymagania techniczne dla instalacji regionalnych, to nie istnieje prawny obowiązek nadania im statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Planowane do budowy lub rozbudowy instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, którym przewiduje się w WPGO nadanie statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów zawierają tabele 24, 65 i 67.

W regionie 4 WPGO zakłada funkcjonowanie jednej instalacji regionalnej do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zlokalizowanej w msc. [...]. Wskazana w uchwale wykonawczej instalacja w [...] jest zarządzana przez komunalną osobę prawną z udziałem jednej gminy miasta [...]. Taka struktura właścicielska daje gwarancję ciągłości świadczonych usług i pozostaje w zgodzie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zadań gminy należy zapewnienie budowy, utrzymanie i eksploatacja własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zadania te gminy mogą wykonywać samodzielnie lub przez wyłonione w drodze przetargu podmioty. Przepis wskazuje na odpowiedzialność podmiotu publicznego za funkcjonowanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Regionalne instalacje to sfera publiczna , która nie podlega swobodzie gospodarczej.

W świetle powyższego domaganie się obligatoryjnego wpisu do uchwały wykonawczej do WPGO instalacji położonej w msc. [...] nie ma uzasadnienia.

Organ podniósł, że skarżący niezasadnie twierdzi, iż podstawę obligatoryjnego wpisu stwarza pismo z dnia 13 marca 2012 r. Z treści tego pisma wynika jedynie tyle, iż przedmiotowa instalacja położona w msc. [...] nie mogła podlegać wpisowi do uchwały wykonawczej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw natomiast mogłaby podlegać wpisowi w przypadku spełnienia przesłanek z art. 16 ust. 3 tej ustawy.

W odniesieniu do instalacji położonej w msc. [...] nie wystąpiły także przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, gdyż skarżący nie wykazał, że:

1) w dniu 1 stycznia 2012 r. budował instalację spełniającą wymagania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 ust.3 pkt.15 starej ustawy o odpadach, a dla budowy tej wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 1 stycznia 2012 r.

2) budowa , o której mowa w pkt. 1 została ukończona.

Treść art. 16 ust. 3, zdaniem organu, należy interpretować zgodnie

z normatywnymi definicjami poszczególnych pojęć i zdań zawartych w tym przepisie, a więc stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane definiującego "budowę" oraz art. 3 ust. 3 pkt. 15c starej ustawy o odpadach zawierającego definicję instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W świetle powyższych definicji normatywnych "budowa instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych" o której mowa w art. 16 ust. 3 to: wykonywanie (odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa) obiektu, który służy do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców

z możliwością termicznego przekształcania odpadów lub mechaniczno - biologicznego przetwarzania, przetwarzania selektywnie zebranych odpadów, składowania odpadów, a dla której to inwestycji, wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem 1 stycznia 2012 r.

Skarżący w dniu 1 stycznia 2012 r. nie budował takiego obiektu.

Organ wskazał, że decyzja Wójta z dnia [...], na którą powołuje się skarżący nie dotyczy instalacji spełniającej wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 15c starej ustawy o odpadach, gdyż zakres przedsięwzięcia objęty tą decyzją obejmował jedynie mechaniczne przetwarzanie odpadów, bez termicznego lub mechaniczno - biologicznego lub innego sposobu przetwarzania odpadów, wskazanych w art. 3 ust. 3 pkt 15c obowiązującej wówczas starej ustawy o odpadach .

Organ podniósł, iż ta definicja nie zmieniła się pod rządem nowej ustawy

o odpadach.

Stanowisko, iż decyzja z dnia [...] nie dotyczyła instalacji spełniającej wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów potwierdza okoliczność, iż dopiero pod koniec 2012 r. skarżący rozpoczął starania o pozyskanie odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy zakładu paliw alternatywnych na terenie działki nr [...]o instalacje kontenerowej kompostowni odpadów biodegradowalnych o wydajności maksymalnej 12 tys Mg. W wyniku tej procedury uzyskał decyzję Wójta z dnia [...] w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na rozbudowie zakładu paliw alternatywnych. Następnie skarżący spowodował zmianę pozwolenia na budowę tj. decyzji Starosty nr [...] i pozyskał decyzję Starosty nr [...] zmieniającą pozwolenie na budowę. Proces inwestycyjny rozbudowy zakładu paliw alternatywnych poprzez budowę kompostowni skarżący mógł zatem rozpocząć dopiero w lipcu 2013 r. Dopiero w tej dacie nastąpiło rozpoczęcie budowy przedsięwzięcia spełniającego wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Budowa kompostowni faktycznie zapewnia przetwarzanie odpadów w rozumieniu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów.

W tym stanie rzeczy skarżący nie może twierdzić, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] potwierdza oddanie do użytkowania inwestycji, która w dniu 1 stycznia 2012 r. spełniała wymagania instalacji regionalnej do przetwarzania odpadów.

W związku z powyższym, zdaniem organu, brak jest podstaw do zmiany uchwały wykonawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych oraz aktów sprawowana jest

w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie, odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu o braku zdolności sądowej Sejmiku Województwa w niniejszej sprawie, należy wskazać, że w szeregu orzeczeń, zapadłych w podobnych – do rozpatrywanego – stanach faktycznych, sądy administracyjne uznały zdolność sądową sejmików województw (m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 9.02.2015r. o sygn. akt I SA/Gl 1269/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.01.2015r. o sygn. akt II SA/Kr 495/14, wyrok NSA z dnia 5.11.2014r. o sygn. akt II OSK 977/13, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przemawiającą za przyjęciem poglądu, że skarga wywiedziona w oparciu o art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596), zwanej dalej u.s.w. może być skierowana przeciwko organowi uchwałodawczemu województwa jakim jest sejmik. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zdolność procesową w niniejszej sprawie posiada Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, podobnie jak to przyjął NSA w uchwale

z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (NSAiWSA z 2013 r. nr 2, poz. 21) w odniesieniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w przypadku zaskarżenia uchwał rady gminy.

Skargę w niniejszej sprawie wniesiono na podstawie przepisów u.s.w., które stanowią, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 1 u.s.w.). Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 u.s.w.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa ..." 2012-2018 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w msc. [...], jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, który będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi mieć charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia (nazwy), natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w określeniu postępowania

w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji (por. P. Chmielnicki i in., Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, LexisNexis 2005). W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała stanowi czynność, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w., wobec czego – wbrew stanowisku organu – możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie tut. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że wyłączenie spod kognicji sądów administracyjnych uchwał nie stanowiących aktów prawa miejscowego stałoby w sprzeczności z art. 184 zd. 2 Konstytucji RP (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Prawo wniesienia skargi na uchwały organów samorządu województwa, Samorząd Terytorialny 2004/5/28).

Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że w niniejszej sprawie skarżącemu chodzi o zmianę uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa ...", będącą zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zwanej dalej ustawą, aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tej kwestii wskazać trzeba, że zawężanie charakteru publicznego administracji do rozstrzygnięć ogólnych, abstrakcyjnych i natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny dotyczącym prawnych form działania administracji publicznej (uchwała TK z dnia 27 września 1994r. o sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46). Funkcje administracji publicznej realizowane są przez ustawowo upoważnione podmioty zarówno poprzez wydawane przez nie akty zarówno ogólne

i abstrakcyjne, jak i indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji publicznej. Ze względu na powyższe należało dopuścić kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, opowiadając się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej.

Nie można się przy tym zgodzić z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, że skarżąca spółka nie jest osoba trzecią w rozumieniu art. 91 u.s.w., skoro to właśnie jej praw i obowiązków dotyczy uchwała z [...].

Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały wskazane powyżej warunki formalne przy jednoczesnym dochowaniu terminu do jej wniesienia. Złożenie skargi w dniu 19 marca 2015 r. poprzedzone bowiem zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi w dniu 23 stycznia 2015 r. – które pozostało jednakże bez odpowiedzi. Za niezasadną należy uznać zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację o wniesieniu skargi po upływie 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż nie ma on zastosowania w tym przypadku. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia,

w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Jak już wyżej podkreślono, skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie regulacji art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w., które przewidują konieczność wyczerpania przez stronę skarżącą trybu, polegającego na uprzednim wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze względu na powyższe, zastosowanie do skargi wnoszonej na podstawie u.s.w. znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07, wydaną

w odniesieniu do art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem w przypadkach,

o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji skarga złożona na podstawie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę – tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy – wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 kpa w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), w sytuacji gdy organ nań nie odpowiedział.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że uchwała Sejmiku Województwa z [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa ..." 2012-2018 (Dz. Urz. Woj. Św. Z 2012 poz. 2205 ze zm.), której zmiany domaga się skarżąca, podjęta została pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U.2010 Nr 185, poz. 1243 ze zm.).

Jak wynika z art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy, wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa:

1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi;

2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych

w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów

z innych przyczyn;

3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Stosownie do treści art. 228 ust. 2 obowiązującej aktualnie ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U.2013, poz. 21), zwanej ustawą, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach, zachowuje moc do czasu aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i może być zmieniana na podstawie ustawy.

Jedną z podstaw prawnych wniosku o zmianę uchwały z 28 czerwca 2012r. był art. 38 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym (wedle brzmienia na datę złożenia wniosku), uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku:

1) zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi lub

2) zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Poza sporem pozostaje, że na dzień złożenia wniosku o zmianę uchwały

w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa ...." 2012-2018, instalacja prowadzona przez spółkę spełniała wymogi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o jakiej mowa w art. 35 ust. 6 ustawy. Fakt ten nie powoduje jednak automatycznie obowiązku uwzględnienia wniosku na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2, albowiem – w ocenie Sądu – instalacja ta nie została "określona" w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 3 pkt 2 pojęcia instalacji "określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" oznacza tę instalację, która została

w tym planie "wskazana" jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz elementów określonych w ust. 1-3, zawierają:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Wbrew zarzutom skargi – instalacja skarżącej spółki do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów

w miejscowości [...], w żadnym miejscu WPGO nie została określona (innymi słowy "wskazana" w rozumieniu art. 35 ust. 4 pkt 2) jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi znajduje się bowiem w zamieszczonej w rozdziale 10 tabeli nr 69 WPGO, w której brakuje instalacji [...]Sp. jawna w [...]. Podmiot ten wymieniony jest natomiast w innej tabeli – nr 66 WPGO – pod odrębną kategorią, zatytułowaną "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami WPGO), w rozdziale zatytułowanym Kryteria rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz moce przerobowe przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów. W konsekwencji przyjąć należy, jak to słusznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, że ostatnia

z wymienionych tabel ma wyłącznie charakter informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego podejmowanych przez przedsiębiorców

z własnej inicjatywy. Tym samym, w świetle powyższego, nawet gdyby wybudowane w ramach tych przedsięwzięć instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych spełniały obecnie wymagania dla instalacji regionalnych, to brak jest – co próbuje wykazać skarżąca – prawnego obowiązku nadania im statusu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zauważyć przy tym trzeba, że uchwalane przez sejmiki wojewódzkie plany gospodarki odpadami – w przeciwieństwie do uchwał w przedmiocie ich wykonania – nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego. Plany te należy bowiem zaliczyć jedynie do planistycznych instrumentów ochrony środowiska jako elementu programu ochrony środowiska, określających zamierzenia administracji publicznej. Tym samym plany gospodarki odpadami, mając charakter polityki, pewnego programu działania, nie mogą bezpośrednio wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów zewnętrznych wobec administracji programu.

Jako drugą podstawę wniosku o zmianę uchwały z 27 czerwca 2012r. skarżąca spółka wskazywała art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w uchwale w sprawie wykonania WPGO uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (ust. 2). W przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale (ust. 3).

Analizując art. 16 ust. 3 ww. ustawy wskazać trzeba, że w odniesieniu do instalacji, które – tak jak instalacja skarżącej – w dacie podjęcia uchwały w sprawie wykonania WPGO nie funkcjonowały spełniając zarazem wymogi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na terenie województwa, możliwa jest zmiana uchwały w sprawie wykonania WPGO – pod jednym wszakże warunkiem, a mianowicie wydania dla wnioskowanej instalacji decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 1 lipca 2011r (tj. przed 1 stycznia 2012 r.) – który to warunek nie został przez skarżącą spełniony.

W cytowanym przepisie chodzi zatem o ochronę takich instalacji, dla których przed 1 stycznia 2012r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym przedsięwzięcie objęte tą decyzją spełniało w całości ustawowe wymogi regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Tymczasem decyzja Wójta z dnia [...], na którą powołuje się skarżąca, ustalała środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. [...]

w msc [...]". Inwestycja objęta tą decyzją miała zatem służyć prowadzeniu działalności polegającej na zbieraniu, magazynowaniu

i przeładunku odpadów, a taki zakres gospodarowania odpadami stanowi jedynie ich mechaniczne przetwarzanie. Z decyzji tej nie wynika, iż zamierzone przez spółkę przedsięwzięcie będzie realizowało takie przetwarzanie odpadów, o jakim mowa

w art. 35 ust. 6 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:

1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub

2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub

3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Przed dniem 1 stycznia 2012r. instalacja skarżącej objęta decyzją środowiskową z 29 grudnia 2011r. nie spełniała więc wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnych, właśnie z powodu braku zapewnienia termicznego lub biologicznego przetwarzania odpadów.

Z akt sprawy wynika, że dopiero z końcem 2012 r. spółka rozpoczęła starania

o pozyskanie odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy zakładu paliw alternatywnych na terenie działki nr [...]o instalacje kontenerowej kompostowni odpadów biodegradowalnych o wydajności maksymalnej 12 tys Mg. W wyniku tej procedury uzyskała decyzję Wójta z dnia [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...]. Tego typu przedsięwzięcie w całości niewątpliwie spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 6 ustawy, jednak decyzja środowiskowa zamykająca proces realizacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych podjęta została już po 1 stycznia 2012r.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności przyjętego przez Sejmik stanowiska o braku prawnych podstaw do zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa ..." 2012-2018.

Sąd nie podzielił także zawartych w skardze zarzutów o pozostającym

w sprzeczności z Konstytucją uprzywilejowanym traktowaniu przedsięwzięć komunalnych oraz naruszeniu ustanowionej w art. 20 ustawy zasady bliskości, zgodnie z którą odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania

z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Podkreślenia bowiem wymaga, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.

z 2013r., poz. 1399), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawodawca na gminy właśnie włożył ciężar utrzymania czystości

i porządku w gminach zaliczając go do obowiązkowych zadań własnych. Realizując ten obowiązek gminy zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z treści art. 3a tej ustawy wynika natomiast, że gmina, realizując zadania polegające na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, może wykonywać je przy pomocy wyłonionego w drodze przetargu podmiotu, bądź samodzielnie. Trudno zatem mówić o uprzywilejowaniu gmin, skoro to na nich ciąży ustawowy obowiązek budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Jeśli chodzi zaś o zasadę bliskości to, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, wdrażanie tej zasady nie może oznaczać funkcjonowania nieograniczonej liczby instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z tego właśnie względu zadania z zakresu planowania gospodarki odpadami przypisano samorządowi województwa – tak aby z perspektywy obszaru województwa zapadały decyzje

o właściwym terytorialnie rozmieszczeniu instalacji przy zastosowaniu kryterium zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.