Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 581/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (PINB) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) zwanej dalej jako "Prawo budowlane" nakazał T.F. (skarżący) w terminie do 30 czerwca 2014 r. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający istotne odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] r. wydaną przez Urząd Gminy [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w miejscowości [...] (działka nr 314/3) polegające na zmianie lokalizacji budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2013 r. stwierdzono, iż budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony położony na działce nr 314/3 w miejscowości [...] zlokalizowany jest w innym miejscu, niż wynika to z mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] r. Opierając się na treści art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, że skoro nie zachodzi przesłanka braku pozwolenia na budowę, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem PINB wobec braku jakiejkolwiek informacji o formalnym zakończeniu przedmiotowej budowy, należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to jest wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. nakazał skarżącemu wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zabezpieczyć teren, na którym prowadzone są te roboty przed dostępem osób trzecich. W takiej sytuacji PINB uznał, że niezbędnym jest zastosowanie normy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. nałożenie obowiązku sporządzenia i przełożenia projektu zamiennego zastępczego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na nieuzasadnionym wstrzymaniu robót budowlanych, które zostały już zakończone 31 lat temu oraz nieuprawnionym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem w sytuacji zakończenia robót budowlanych art. 51 ust. 7 nie przewiduje stosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzucił organowi również naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji na podstawie nie wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego, tj. z pominięciem dokumentów dotyczących ukończonej przez skarżącego w 1982 r. budowy, których to dokumentów nie odnaleziono w archiwum Urzędu Gminy w[...], a także z pominięciem wyjaśnień udzielonych przez skarżącego, co powoduje, że ocena organu, iż skarżący nie zgłaszał zakończenia budowy domu, jak również nie uzyskał pozwolenia ma jego użytkowanie jest arbitralna, a przy tym niezgodna z rzeczywistością.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB) decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie, o jaki mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 oznacza, iż dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co jest dopuszczalne po zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem braku takiej decyzji jest, zdaniem organu, konieczność wszczęcia postępowania naprawczego. WINB uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotowy budynek zlokalizowany został w innym miejscu niż powinien, według mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r., co stanowi istotne odstąpienie w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie WINB organ I instancji zebrał możliwie cały materiał dowodowy. Z protokołu z oględzin z dnia 28 listopada 2013 r. przeprowadzonych na podstawie art. 136 K.p.a. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek jest w trakcie budowy: brak tynków i opaski wokół budynku. WINB uznał, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewidują przepisy prawa budowlanego wobec budowy legalnej przy zgłoszeniu o zakończeniu budowy, a sam obiekt jest w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do eksploatacji i użytkowania, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło.

WINB wskazał, że na podstawie Prawa budowlanego z 1974, jak i na podstawie ustawy z dnia 1994 r. na właścicielu budynku ciąży obowiązek przechowywania dokumentów prowadzonej budowy. WINB wyjaśnił, że z przekazanego przez Wójta Gminy [...] stanowiska wynika, że przedmiotowy budynek nie narusza obowiązujących dla tego terenu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że organ może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. WINB odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje również zastosowanie do robót budowlanych powadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a w przedmiotowej sprawie budowa obiektu budowlanego nie została ukończona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T.F. wniósł o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Zarzucił organowi naruszenie:

- art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego, polegające na nieuzasadnionym wstrzymaniu robót budowlanych, które zostały już zakończone 31 lat temu oraz nieuprawnionym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem w sytuacji zakończenia robót budowlanych (co ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym) art. 51 ust.7 ww. ustawy nie przewiduje stosowania tego przepisu;

- art. 7, 77, 80, 107 K.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji na podstawie nie wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego, bowiem z pominięciem dokumentów dotyczących ukończonej przez skarżącego w 1982 roku budowy, których to dokumentów nie odnaleziono w archiwum Urzędu Gminy w[...], a także z pominięciem wyjaśnień przez niego udzielonych , co powoduje, że ocena organu I instancji, iż inwestor nie zgłaszał zakończenia budowy domu, jak również nie uzyskał pozwolenia na jego użytkowanie jest arbitralna, a przy tym niezgodna z rzeczywistością;

- art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że obiekt budowlany zlokalizowany jest na działce skarżącego w innym miejscu aniżeli wynikać ma to z zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem ustalenie takie nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, w których brak jest projektu budowlanego na podstawie którego skarżący realizował inwestycję, natomiast załącznik nr 1 do decyzji z dnia 04.04.1979 r. (na który powołuje się organ) jest datowany na dzień 04.02.1981 r., a tym samym w sposób oczywisty nie mógł stanowić załącznika do decyzji wydanej 2 lata wcześniej;

- art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez nie wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (wnioskowanej przez skarżącego), a tym samym nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka J. K., posiadającego wiedzę na temat inwestycji realizowanej przez skarżącego,

- błędną wykładnię pojęcia "zakończenie robót budowlanych", co powoduje błędne ustalenie, że prace budowlane nie zostały jeszcze przez skarżącego zakończone, podczas gdy w rzeczywistości sytuacja taka nastąpiła ponad 30 lat temu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że w sytuacji, kiedy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Skarżący zawiadomił o zakończeniu budowy 30 lat temu i wówczas organy nadzoru budowlanego nie wyraziły żadnego sprzeciwu co do możliwości rozpoczęcia użytkowania obiektu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy roboty te są wykonywanie w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, gdy natomiast roboty budowlane zostały zakończone zastosowanie winien mieć art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przy czym w ocenie skarżącego zakończenie robót budowlanych jest stanem faktycznym, a nie dopełnieniem formalnych obowiązków przewidzianych przepisami prawa. Okoliczność braku tynków i opaski wokół budynku nie może świadczyć o nie zakończeniu budowy, w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek jest wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem od 30 lat. Wobec tego w ocenie skarżącego wstrzymanie robót budowlanych pozbawione było podstawy prawnej.

Wskazał również, że zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie niemożliwym wobec jednoznacznej dyspozycji art. 51 ust. 7, który przewiduje jedynie odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, a nie 3.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, jakoby był on zobowiązany o przechowywania dokumentacji związanej z procesem budowlanym. W jego ocenie przepisy obowiązujące w trakcie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora do przechowywania takiej dokumentacji bowiem przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały analogicznej regulacji do przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., natomiast organy administracji zobligowane były do przechowywania takiej dokumentacji tylko przez okres 5 lat. Nie można więc obciążać go konsekwencjami braku zachowania się stosownej dokumentacji budowy i wysnuwanie niekorzystnych dla skarżącego domniemań. Mapa sytuacyjna, którą dysponuje organ nie może stanowić załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem pochodzi z 1981 r., a więc 2 lata po wydaniu tej decyzji.

Skarżący uznał, że niej jest możliwym, aby budynek który stoi już 30 lat nie posiadał pozwolenia na użytkowanie. Wydaje mu się, że takie pozwolenie uzyskał, jednak nie jest możliwe jego przedłożenie z przyczyn obiektywnych, z uwagi na brak posiadania stosownej dokumentacji zarówno przez inwestora jak i organy.

Organ również nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, o przeprowadzenie której wnosił skarżący, w trakcie której chciał on wnieść o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - osoby posiadającej wiedzę na temat zrealizowanej przez skarżącego inwestycji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie wskazują nowych okoliczności, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie przez organ. WINB powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy wskazał, że wniosek skarżącego nie był dla organu wiążący, a przeprowadzenie rozprawy nie stanowi obowiązkowej części postępowania. Natomiast wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka mógł być złożony przez skarżącego na każdym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) zwanej dalej jako "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nakazującą skarżącemu sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego.

Matrialnoprawną podstawą zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji WINB stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, regulujący tryb legalizacyjny w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wskazuje treść wskazanego powyżej przepisu, warunkiem jego zastosowania jest wcześniejsze wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przewidującego, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Podkreślić należy, że postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych wydawane jest jedynie w sytuacji, gdy roboty te są faktycznie wykonywane. W sytuacji natomiast, gdy roboty budowlane nie są wykonywane i inwestor nie ma zamiaru ich kontynuować, albowiem budowa obiektu budowlanego została zakończona, bezprzedmiotowym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, bowiem brak jest prac, które podlegały by wstrzymaniu (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1524/11, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. r. sygn. akt II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 629/07 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Zakończenie robót budowlanych nie jest jednak równoznaczne z brakiem możliwości wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że zostały one wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przewidziano, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jakkolwiek art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o odpowiednim zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi więc art. 51 ust. 4 ustawy. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu budowlanego zamiennego. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1173/10, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1715/10, wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1061/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1531/13).

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36 a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

PINB w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdził, że budynek mieszkalny położony na działce nr 314/3 w miejscowości[...], zlokalizowany jest w innym miejscu, niż wynika to z mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] r. PINB uznając, że w związku z brakiem jakiejkolwiek informacji o formalnym zakończeniu przedmiotowej budowy, zachodzi sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego. Stanowisko takie podzielił WINB uznając, że brak tynków i opaski wokół budynku świadczą , że przedmiotowy budynek jest w trakcie budowy.

Skarżący zarzucił organowi, że wstrzymanie robót budowlanych było nieuzasadnione, bowiem zostały już zakończone 31 lat temu. Zarzut ten jest zasadny, jednak pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zasadnie skarżący zwrócił uwagę, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Przepis ten stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Ma on zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Za taką wykładnią wskazanego przepisu przemawia charakter postanowienia wydanego o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Postanowienie to ma bowiem jedynie charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Postanowienie, o którym mowa daje możliwość wstrzymania wykonywania robót budowlanych, które wykonywane są w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Błędnie organ przyjmuje, iż o możliwości wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych świadczy brak informacji o formalnym zakończeniu przedmiotowej budowy. Wykonywanie robót budowlanych oceniane winno być bowiem jako faktyczne ich wykonywanie, a nie jako zakończenie procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. Brak tynków i opaski wokół budynku nie ma znaczenia dla oceny, czy roboty budowlane są wykonywane. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, w trakcie prowadzonego przez organu nadzoru postępowania skarżący nie wykonywał robót budowlanych, które mogłyby podlegać wstrzymaniu.

Przechodząc natomiast do oceny rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zastępczego wskazać należy, że wprawdzie Sąd nie podzielił stanowiska organu w zakresie zakończenia robót budowlanych, jednak błędne ustalenia w tym zakresie pozostały bez wpływu na możliwość zastosowania sankcji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Powyższe nie stanowi naruszenia przepisów prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. O ile bowiem organ decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oparł na błędnym przekonaniu, że roboty budowlane nie zostały zakończone, to powyższe nie stanowiło jednak przeszkody do zobowiązania skarżącego do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Istotnym z punku widzenia zastosowania powyższej regulacji w stanie faktycznym niniejszej sprawy było bowiem ustalenie przez organ, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. To organ na podstawie dostępnych materiałów dowodowych ustalił. Ustalenia te z kolei obligowały organ do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie rację ma skarżący, iż art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego istotnie stanowi, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Jednak z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, na co nie zwrócił uwagi skarżący wynika jednoznacznie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji poprzedza decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, prezentowana przez skarżącego, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, jest nieprawidłowa. Niezależnie więc od ustalenia, czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie, przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość zastosowania sankcji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 celem zalegalizowania wykonanych rób budowlanych, o ile zostanie stwierdzone istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skarżącego, nawet w sytuacji, gdy wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 4 błędnie uznając, że nie zakończono robót budowlanych, pomimo że roboty te były już wykonane, istniała podstawa prawna i kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia i zakończenia stosowną decyzją postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Nadal istnieje bowiem stan, w którym roboty budowlane wykonane został w sposób istotnie odbiegający od wskazanego w pozwoleniu na budowę.

Skarżący w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, jak również w skardze do Sądu starał się podważyć ustalenia w zakresie innego usytuowania budynku, niż wynikałoby to z zebranego materiału dowodowego, jednak sam nie przedstawił dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego. W protokole z oględzin z dnia 28 listopada 2013 r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w innym miejscu niż wynika to z mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1979 r. Protokół ten został podpisany przez skarżącego i nie wniósł on do niego żadnych zastrzeżeń. Należy również mieć na uwadze, że zgodne z treścią art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego na skarżącym, jako właścicielu obiektu budowlanego spoczywa obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowy, dokumentacji powykonawczej, innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Taki obowiązek spoczywał na nim również przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie bowiem z § 55 obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego budynku rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniać obowiązki określone w § 34. Z kolei w § 34 ust. 2 tegoż rozporządzenia wskazano, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Mimo ciążącego na skarżącym obowiązku, nie posiada on dokumentów dotyczących udzielonego mu pozwolenia na budowę. Natomiast z posiadanej przez organ mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę oraz ustaleń dokonanych w trakcie oględzin wynika, że rzeczywista lokalizacja przedmiotowego budynku nie odpowiada tej wynikającej z rzeczonej mapy. Mapa ta jako dokument urzędowy stanowi potwierdzenie tego, zostało w niej potwierdzone. Wprawdzie powyższe nie oznacza braku możliwości podważenia zawartych w takim dokumencie informacji, jednak niezbędnym do obalenia takiego domniemania było by przedstawienie wiarygodnego dowodu, którego skarżący w toku postępowania nie przedstawił.

Nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku kierowany w stosunku do organu zarzut nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z przepisów art. 89 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że organ administracji przeprowadzi rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie sprawy lub też gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skarżący argumentuje ten zarzut chęcią przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem przesłuchania świadka nie jest jednak obowiązkiem organu. Ponadto wnosząc o przeprowadzenie rozprawy skarżący, poza ogólnym stwierdzeniem o uproszczeniu i przyspieszeniu postępowania oraz możliwości przesłuchania ewentualnych świadków nie wskazał konkretnego celu, jakiemu miałoby służyć przeprowadzenie rozprawy. Konkretnie wskazany świadek, który w ocenie skarżącego posiada wiedzę na temat przedmiotowej budowy został wskazany dopiero w skardze do sądu. Nic jednak w ocenie Sądu nie stało na przeszkodzie, ażeby wniosek o przesłuchanie tego świadka skarżąc złożył w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Tym samym zarzut powyższy nie okazał się skuteczny.

Sąd nie podziela poglądu o naruszeniu art.7 i 8 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W zakresie znamion art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego sprawa została wyjaśniona w dostatecznym stopniu. Słuszny interes stron , o jakim mowa w art. 7 kpa nie może stać w kolizji z zasadą praworządności. Na zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego nie ma wpływu art.8 kpa, albowiem zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest dyrektywą postępowania administracyjnego i realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kpa zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisów szczególnych(B.Adamiak, J. Borkowaki KPA.komentarz 8 wyd. str.76)

Nadto należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący uchybienia przez organ przepisom postępowania administracyjnego przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie wydane zostało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, a w szczególności art.107§3 kpa obligującego organ administracji do uzasadnienia decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a nadto wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, wyczerpująco wyjaśnił przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia i powołał przepisy prawa będące podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nie naruszają prawa w sposób określony w art. 154 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.