Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1303/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 17 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości [...], w zakresie w jakim jest ona usytuowana na terenie oznaczonym symbolem: [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej także Wojewoda) jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości [...] - w zakresie, w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego Ls. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej także jako "ustawa" w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej "u.p.z.p.", poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w stosunku do działki nr ew. [...] z obrębu [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszony został w istotny sposób tryb sporządzania oraz właściwość organów, o których mowa w art. 17 pkt 7 lit. c i art. 17 pkt 8 u.p.z.p., co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować nieważnością w granicach terytorialnych obejmujących użytek leśny.

Ponieważ w odniesieniu do obszaru objętego przedmiotowym planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych, to wobec dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p. zastosowanie miały także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody na zmianę, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O tym jakie grunty rolne i leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, stanowi art. 7 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – w dacie uchwalania planu – przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymagała uzyskania zgody marszałka, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda taka była wydawana w drodze decyzji administracyjnej i stanowiła podstawę do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym.

Z wnioskiem o wystąpienie o stwierdzenie nieważności w tej części planu wystąpił do Wojewody Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, przedkładając dokumenty na poparcie swego stanowiska. Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że działka nr [...] z obrębu [...] w chwili podjęcia uchwały w sprawie planu (o łącznej powierzchni 0,1594 ha) stanowiła lasy i grunty leśne, oznaczone symbolem Ls o powierzchni 0,1293 ha. Powyższe potwierdza informacja przedstawiona w piśmie Starostwa Powiatu [...] z [...] sierpnia 2018 r. Tymczasem ustalono, że działka ta w całości została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, oznaczoną symbolem 144ML. Tym samym przeznaczenie tych gruntów w planie pod zabudowę jednorodzinną wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia w trakcie procedury planistycznej. Urząd Miasta [...] nie posiada takiej zgody.

Jednocześnie Wojewoda ustalił, że w toku procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego z [...] listopada 1994 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] uzyskano decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1994 r., wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele budownictwa mieszkaniowego. W załączniku do tej decyzji nie wymieniono działki nr [...] z obrębu [...].

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający projekt planu nie uzyskał zgody wojewody na zmianę przeznaczenia, nie uzyskano takiej zgody także przy uchwalaniu poprzednio obowiązującego planu, zatem Rada Miasta nie była uprawniona do dokonywania tych zmian w planie i przeznaczania działki pod budownictwo mieszkaniowe.

Zdaniem Wojewody brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych stanowi naruszenie trybu sporządzania planu i w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w tej części planu.

Na poparcie swego stanowiska skarżący przytoczył szereg wyroków, zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i NSA.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniosła, że Wojewoda [...] bez głębszej analizy dokumentów uznał, że doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem w piśmie z 6 grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że w planie sporządzonym przez Biuro Planowania i Rozwoju [...] w opracowaniu pod nazwą "Opis planu" umieszczono zapis, że na części terenów miasta obowiązywała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z [...].V.1979 r. nr [...]. Wojewoda nie poczynił starań, aby decyzję tę załączyć do akt, a Urząd Miasta [...] takowej nie posiada.

Dalej Organ twierdzi, że z pisma Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. nie wynika jakie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków miała działka w dniu podjęcia uchwały i na jakiej podstawie uległa zmianie powierzchnia użytków Ls.

Na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. pełnomocnik Wojewody [...] złożył pismo ze Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzające rodzaj użytków na działce nr [...] z obrębu [...] - na dzień [...] czerwca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jednocześnie Wojewoda uzyskał uprawnienie do wystąpienia do sądu administracyjnego w każdym późniejszym terminie po wejściu w życie planu, jeśli stwierdzi, że przy jego uchwalaniu doszło do naruszenia zasad, trybu i właściwości organów. Stanowił o tym - obecnie, jak i dacie uchwalenia planu - art. 93 ust. 1 u.s.g..

Rozpoznając zatem skargę Wojewody [...] wniesioną w trybie wyżej opisanym Sąd uznał ją za zasadną, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w części. Kontrolowany plan został uchwalony [...] czerwca 2008 r., kiedy obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda postępowanie planistyczne zostało wszczęte uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, niemniej z akt nie wynika, aby zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie u.p.z.p. tj. przed 10 lipca 2003 r. (art. 85 ust. 2 u.p.z.p.). Stąd do planu tego znalazły zastosowanie przepisy ustawy nowej tj. u.p.z.p., nie zaś poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 pkt 8) u.p.z.p. organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że organ gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowany był do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami są reguły zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy przeznaczenie na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych (nie stanowiących własności Skarbu Państwa, bo zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy właściwym do wyrażenia zgody w takiej sytuacji był Minister Środowiska), wymagało uzyskania zgody wojewody, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Takie brzmienie miał przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy w dacie zwracania się przez organ o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co miało miejsce w 2005 r. Od 1 stycznia 2006r. organem właściwym w tych sprawach stał się marszałek województwa. Wyrażenie tej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka stanowi następnie przesłankę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

Z tego względu na wstępie koniecznym było ustalenie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w toku procedury planistycznej. Konstatacja w tym zakresie musiała być poprzedzona stwierdzeniem, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w części lub całości użytek leśny Ls. Jedynie bowiem w sytuacji objęcia granicami działki użytków leśnych, konkretyzował się wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Istota sporu w tej części dotyczy przesądzenia, czy w dacie uchwalenia planu działka nr [...] stanowiła w części użytek leśny. Organ bowiem zakwestionował w odpowiedzi na skargę przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały, zwracając uwagę, że przekazane informacje dotyczą daty wcześniejszej i późniejszej, niż data uchwalenia planu. Otóż rację ma organ, że z pisma Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. wynika rodzaj użytków na tej działce wedle stanu na dwie daty: [...] sierpnia 1998 r. i [...] sierpnia 2018 r. Tymczasem działka powinna obejmować użytek leśny według stanu na dzień podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. W tym zakresie Wojewoda [...] przedłożył pismo Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzające rodzaj użytków na działce nr [...] z obrębu [...] na dzień [...] czerwca 2008 r. Z pisma tego wynika, że na datę uchwalenia planu na działce o łącznej powierzchni 0,1594 ha występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsV na powierzchni 0,1293 ha.

Jednocześnie z akt planistycznych wynika, że organ zwracał się dwukrotnie do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa. W aktach planistycznych znajduje się bowiem decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. nr [...] (zgoda na zmianę przeznaczenia 27,4200 ha gruntów leśnych ) oraz z [...] października 2005 r. nr [...] (zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów o obszarze 6,4125 ha). Żadna z tych decyzji nie obejmuje działki nr [...] z obrębu [...]. Czy było to wynikiem celowego zabiegu, czy też przeoczenia – powody nieobjęcia spornej działki zgodą pozostają irrelewantne dla sprawy.

Kluczową zatem kwestią jest element stanu faktycznego tj. informacja o rodzaju użytków gruntowych na działce nr [...]. Wynika ona z ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). § 67 rozporządzenia stanowi, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls".

Z kolei przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, a także w postępowaniu planistycznym. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie NSA (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 987/13).

Skoro informacja w ewidencji gruntów stanowi podstawę planowania, zapisy z niej wynikające mają fundamentalne znaczenie dla określenia rodzaju użytku gruntowego.

Tymczasem z wypisu z tej ewidencji na dzień uchwalenia planu wynika, że działka nr [...] obejmowała także użytek Ls. Zapisu tego w ewidencji gruntów i budynków organ skutecznie nie zakwestionowała poprzez wystąpienie o jego zmianę. Oznacza to, że rację ma Wojewoda uznając, że przy przeznaczeniu na budownictwo mieszkaniowe spornej działki wymagana była zgoda na zmianę przeznaczenia w części obejmującej użytek leśny. Zgody tej natomiast nie było.

Jako niezasadne Sąd uznał stanowisko organu, że nie dołączono do akt decyzji z [...].V.1979 r. nr [...], wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia. Sąd stoi na stanowisku, że nawet gdyby wskazana decyzja objęła działkę nr [...], to nie mogłaby owa zgoda zostać wykorzystana w toku obecnie ocenianej procedury. Zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie planistyczne zwraca się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w tej jednej konkretnej procedurze planistycznej. Oznacza to, że może dokonać zmiany przeznaczenia lub nie – nawet gdyby Wojewoda wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia – zależy to wyłącznie do kompetencji rady gminy. Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne może wykorzystać w planie tę zgodę, ale nie ma obowiązku. Takie stanowisko zajął NSA w uchwale 7 sędziów z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10. NSA uznał, że "ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Wówczas, jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków fauny i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej.".

W konsekwencji konieczne było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia w tej konkretnej procedurze, zainicjowanej uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Przepis art. 17 u.p.z.p. określający szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wymagał, aby burmistrz uzgodnił projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, jak również zwrócił się o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Skoro zaniechano wystąpienia o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia, doszło do naruszenia trybu uchwalenia planu.

Naruszenie tak określonego trybu procedury, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - jako istotne - powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. Zdaniem Sądu w tej sprawie brak decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia mógł mieć wpływ na treść planu w tej części. Gdyby bowiem właściwy organ odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wówczas część działki nr [...] miałaby nadal w planie przeznaczenie leśne.

Stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku znajduje akceptację w orzecznictwie NSA – vide przykładowo wyroki NSA: z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2730/13, z 3 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 987/13, z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2067/17 i z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 466/18.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w wyroku części na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.