Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 340/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi "A" S.A. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz "A" S.A. kwotę [...] zł ([...]zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. nakazem z dnia

[...] r. wydanym na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm./ nakazał "A" S.A. w O. wypłacić [...] osobom dodatek do wynagrodzenia za pracę z tytułu świadczenia pracy w niedziele w okresie rozliczeniowym od stycznia do kwietnia [...]r., za które nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pracownicy wymienieni w treści nakazu płatniczego świadczyli w okresie rozliczeniowym biegnącym od 1 stycznia [...]r. do 30 kwietnia [...]r. pracę w niedzielę nie otrzymując w zamian wynikającego z tego tytułu dodatku do wynagrodzenia określonego w treści art. 15111 § 2 Kodeksu pracy, co zostało ustalone podczas kontroli w Spółce w dniach [...] i [...]r. Zdaniem organu powyższe ustalenie dokonano na podstawie przedłożonej ewidencji czasu pracy. Kwoty przedstawione w nakazie zostały naliczone przez pracodawcę na podstawie żądania z dnia [...]r. Następnie organ pierwszej instancji przedstawił wykładnię art. 1513 i art. 15111 Kodeksu pracy. Zgodnie z tą wykładnią pracodawca jest obowiązany do udzielenia pracownikowi innego dnia wolnego od pracy i to niezależnie do tego, przez ile godzin pracownik wykonywał pracę w niedzielę i święto lub wolną dla pracownika sobotę. Ze względu na potrzebę rozliczenia czasu pracy w przyjętych okresach rozliczeniowych udzielania pracownikowi dnia wolnego od pracy w zamian za pracę wykonywaną we wskazanych dniach powinno nastąpić do końca danego okresu rozliczeniowego. Jeżeli w okresie rozliczeniowym nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika dnia wolnego od pracy udzielonego w zamian za pracę w niedziele lub święta pracodawca obowiązany jest wypłacić pracownikowi za pracę w takich dniach niezależnie od normalnego wynagrodzenia, dodatek w wysokości 100 % wynagrodzenia za każdą godzinę pracy w niedzielę lub święto. Dodatkowo organ też zaznaczył, że art. 1512 § 2 i art. 15111 Kodeksu pracy stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu, pracownik winien otrzymać dwa dodatki w łącznej wysokości 200 % wynagrodzenia. Przy czym dodatek, o którym mowa w art. 1511 § 2 należał się pracownikom po zakończeniu okresu rozliczeniowego, w którym świadczyli pracę w niedziele i święta oraz nie otrzymali z tego tytułu dnia wolnego od pracy. Nadto organ pierwszej instancji, decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji wniosła "A" S.A. w O.. W odwołaniu tym podniosła, że organ pierwszej instancji uznał, iż art. 1511 § 2 i art. 15111 § 2 Kodeksu pracy stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu, pracownik powinien otrzymać dwa dodatki w łącznej wysokości 200 % wynagrodzenia, jednakże "A" zakwestionowała wskazane ujęcie tych przepisów i uznaje, że pracownikowi przysługuje tylko jeden dodatek w wysokości 100 % wynagrodzenia. Na tę okoliczność wnosząca odwołanie "A" przedstawiła rozbudowany wywód prawny w tym odwołała się do stanowisk prezentowanych w literaturze przedmiotu. W ramach tej analizy odwołała się także do unormowań obowiązujących w Unii Europejskiej. Zdaniem odwołującej się "A" stanowisko organu pierwszej instancji wynika z oficjalnego stanowiska Komisji Prawnej Głównego Inspektoratu Pracy opublikowanego na stronach internetowych. Z uwagi na kontrowersyjność wypłaty stosownego dodatku zachodzi konieczność jego rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy. Dodatkowo "A" wystąpiła o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności nakazu.

Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji posiada umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, które zostały przytoczone. Następnie wskazano, że podczas czynności kontrolnych inspektor pracy ustalił, że pracownicy wymienieni w treści nakazu świadczyli pracę w niedzielę, w okresie rozliczeniowym biegnącym od 1 stycznia [...]r. do 30 kwietnia [...]r. i nie otrzymali z tego tytułu dodatku do wynagrodzenia. Wymienieni w nakazie pracownicy świadczyli pracę w wymienionym okresie, nie otrzymując w zamian innego dnia wolnego od pracy co ustalono w sposób bezsporny na podstawie przedłożonej ewidencji czasu pracy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do występującej rozbieżności stanowisk w literaturze w odniesieniu do tej problematyki i opowiedział się za przyjęciem poglądu uznającego, że na mocy przywoływanych przepisów pracownikowi przysługują dwa niezależne dodatki. Pogląd ten organ poparł wyrokiem Sądu Rejonowego w Lubinie z dnia 1 czerwca 2005 r. Nadto organ odwoławczy uznał, że w sposób zasadny i mający umocowanie w stanie normatywnym nałożony został w decyzji organu pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności.

"A" S.A. w O. pismem procesowym z dnia [...]r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną powyżej decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K.. W skardze tej zarzuciła organowi administracji naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną interpretację przepisów art. 94 pkt 5, art. 1511 i art. 15111 Kodeksu pracy uznając, że przepisy te przewidują dwa dodatki za pracę w nadgodzinach i za pracę w niedzielę; art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez przyjęcie, że w drodze nakazu zobowiązuje się do wypłaty należności spornych; jak również naruszenie przepisów proceduralnych, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zasadnym było nadanie przedmiotowemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 135 tego kodeksu, ponieważ przyjęto, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. W motywach skargi wskazano, że "A" w trakcie prowadzonego postępowania kwestionowała stanowisko organów administracji, że za pracę w nadgodzinach i za pracę w niedziele przysługują dwa niezależne dodatki do wynagrodzenia i potwierdzeniem stanowiska "A" jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II PZP 11/05, z której wynika, że w tego typu przypadkach przysługuje tylko jeden dodatek. W nawiązaniu do wskazanej uchwały skarżąca "A" podtrzymała swoje stanowisko dotyczące tego, że pracownikom w takich sytuacjach, o jakich mowa w nakazie przysługuje tylko jeden dodatek. W nawiązaniu do wskazanej uchwały skarżąca "A’ podtrzymało swoje stanowisko dotyczące tego, że pracownikom w takich sytuacjach, o jakich mowa w nakazie przysługuje tylko jeden dodatek. Dla podkreślenia mocy zajmowanego stanowiska przywołano bogate piśmiennictwo występujące w tym zakresie, jak również wskazano, że stanowisko organów Inspekcji Pracy wynika z poglądu przyjmowanego przez Komisję Prawną Głównego Inspektora Pracy. Zdaniem skarżącej "A" Inspektorzy Pracy dopuścili się naruszenia prawa poprzez uznanie, że w drodze nakazu przewidzianego art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazali wypłacić pracownikom "A’ dodatek za pracę w niedzielę, w sytuacji, kiedy w tym zakresie występują rozbieżne stanowiska między pracodawcą i pracownikami. Zdaniem skarżącej strony rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kognicji sądu powszechnego, zatem rozstrzygnięcie organu inspekcji pracy możliwe byłoby dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia prejudycjalnego przez ten sąd. Dodatkowo skarżąca "A" podważyła zasadność nadania rozstrzygnięciom organów administracji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. wniósł o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa pracy nastąpiło, a zatem wydanie przedmiotowego nakazu było uzasadnione, tym bardziej, że pismem z dnia [...]r., skarżąca "A’ przekazała inspektorowi pracy imienny wykaz pracowników "A’ wraz z wyliczeniem należnego dodatku, w związku z wykonywaniem pracy w niedziele i święta w pierwszym okresie rozliczeniowym [...]r. Nadto w momencie wydawania nakazu, sprawy pracownicze nie były prowadzone przed sądem powszechnym. Odnosząc się do uchwały Sądu Najwyższego organ odwoławczy zaznaczył, że jest ona jednym ze stanowisk w sprawie wypłaty dodatków do wynagrodzenia za pracę z tytułu świadczenia pracy w niedziele, za które pracownicy nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy i nie może zostać uznana za jedyne reprezentatywne dla odpowiedzi na pytanie czy przysługuje jeden czy dwa dodatki.

Pismem z dnia [...]r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymali wszystkie dotychczasowe zarzuty i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o brzmienie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże częściowo z innych powodów niż wskazała to skarżąca Spółka. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy podejmowaniu decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek na adresata rozstrzygnięcia, organ administracji obowiązany jest do dochowania wyjątkowej staranności i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględnia skargę na rozstrzygnięcie organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organ administracji podejmuje wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a po myśli art. 77 § 1 tego Kodeksu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji i z tego powodu winien dysponować całością materiału, który stanowił podstawę dla wydanej decyzji, ponieważ jedynie wówczas będzie możliwe ustalenie, czy organ administracji dochował wszelkich wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Przekazanie Sądowi niekompletnych akt administracyjnych, nie pozwala mu na przeprowadzenie w sposób prawidłowy kontroli podjętego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w oparciu o przedłożone akta administracyjne nie można w sposób obiektywny przeprowadzić kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego go nakazu.

W szczególności w aktach tych brak jest żądania Inspektora Pracy skierowanego do skarżącej Spółki z dnia [...]r. jak również wyników kontroli przeprowadzonej w skarżącej "A" w dniach [...] i [...]r. Przedmiotowe akta zawierają jedynie pismo Spółki z dnia [...]r., w którym zamieszczono wykaz pracowników "A" wraz z wyliczeniem należnego dodatku w związku z wykonywaniem pracy w oparciu o wskazane powyżej żądanie. Odnośnie materii będącej przedmiotem sprawy organ pierwszej instancji wypowiedział się w protokole kontroli z dnia [...]r., w którym w pkt [...] zaznaczono, że pracodawca przedłożył naliczenie dodatku za pracę w niedziele w pierwszym okresie rozliczeniowym roku [...], za które pracownicy "A" nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy. W oparciu o taki stan faktyczny organ pierwszej instancji wydał przedmiotowy nakaz, a organ odwoławczy utrzymał go w mocy. W tym miejscu przyjdzie stwierdzić, że działania organów inspekcji pracy nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe ograniczyło się do skierowania jakiegoś żądania pod adresem "A" i do przedłożenia przez nią jakiegoś zestawienia. W aktach sprawy brak jest choćby wyrywkowej kontroli prawidłowości przedłożonego zestawienia, a co dopiero zweryfikowania wszystkich danych w nim zamieszczonych. Natomiast w uzasadnieniu nakazu zamieszczono sformułowanie, że wymienieni pracownicy świadczyli pracę we wskazanym okresie nie otrzymując w zamian innego dnia wolnego od pracy, co ustalono w sposób bezsporny na podstawie przedłożonej ewidencji czasu pracy. Jednakże, ani w aktach sprawy, jak również z żadnego innego dokumentu nie wynika, by taka kontrola była przeprowadzona w stosunku do każdego z wymienionych w załączniku pracownika. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że organ inspekcji pracy ma ograniczone możliwości kadrowe i czasowe by w sposób prawidłowy wykonać wskazane czynności, jednakże należy pamiętać o tym, że wydanie nakazu nakłada na pracodawcę określone obowiązki, a zatem każdy taki obowiązek musi mieć umocowanie w stanie prawnym i faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł, że żaden z pracowników "A" wymieniony w nakazie nie wniósł sprawy do sądu powszechnego i nie toczy się w tym zakresie żadne postępowanie. Jednakże przyjdzie zauważyć, że w przedłożonych aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby powyższe twierdzenie. Zatem na tym etapie nie można w sposób nie budzący żadnej wątpliwości powiedzieć, że takie postępowanie nie jest prowadzone.

Jak wynika to z brzmienia art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji może podjąć decyzję jedynie po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu administracji czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich mogących pojawić się wątpliwości. Począwszy od charakteru zestawienia sporządzonego przez skarżącą Spółkę, poprzez wyjaśnienia, czy wszystkie wymienione w nakazie osoby są uprawnione do dodatku z tytułu pracy w niedzielę, aż po ustalenie, czy któraś z osób wymienionych w nakazie nie wniosła pozwu do sądu powszechnego. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną podjętych w niej rozstrzygnięć stanowił art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Zdaniem Sądu przepis ten nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w pkt 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą, a pracownikiem z kompetencji sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej. Oznacza to, że sądy powszechne są w dalszym ciągu jedynym organem państwa powołanym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym także sporów o wypłatę wynagrodzenia i jego elementów.

Nakaz wystawiony przez Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie wskazanego przepisu spełnia inną funkcję. Jego zadaniem jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i jego elementów. Oznacza to, że Inspektor Pracy nie posiada uprawnień do rozstrzygania w przypadku wystąpienia sytuacji spornej, gdyż kompetencja w tym zakresie przynależy do sądu powszechnego. Co oznacza, że istotą nakazu jest skłonienie pracodawcy do wypełnienia ciążącego na nim obowiązku względem pracownika, wówczas, gdy obowiązek ten jest wymagalny. Należy również zaznaczyć, że nakaz wystawiony przez Inspektora Pracy nie może stanowić dla pracownika podstaw do uruchomienia postępowania egzekucyjnego, ponieważ przedmiotowy nakaz podlega egzekucji administracyjnej, jednakże obowiązków o charakterze niepieniężnym, co oznacza, że w ramach tej egzekucji nie jest możliwe wyegzekwowanie należnej pracownikowi kwoty.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie występuje całkowicie odmienne interpretowanie treści tych samych przepisów prawa. Nadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów powszechnych brak jest tu jednomyślności, jednakże w sprawie tej wypowiedział się w drodze uchwały Sąd Najwyższy. Co prawda podjęta uchwała nie została wpisana do księgi zasad prawa i nie przysługuje jej tego typu status, to jednak prestiż i ranga tego Sądu pozwalają uznawać, że w zestawieniu z orzeczeniem sądu rejonowego, pogląd wyrażony przez ten Sąd będzie honorowany przez inne sądy powszechne. Ze wskazanym brakiem jednomyślności w zakresie interpretacji przepisów będących przedmiotem rozpatrywanej sprawy spotykamy się także na gruncie literatury przedmiotu. W literaturze tej prezentowane są skrajnie odmienne stanowiska. Wszystko to skłania do uznania, że na tle obowiązujących przepisów Kodeksu pracy występuje spór między pracodawcą a organem administracji publicznej. Spór ten nosi wszelkie cechy materialnoprawnego sporu o należność pracowniczą, dotyczy, bowiem kwestii, jakie przepisy materialnego prawa pracy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Bez rozstrzygnięcia tego sporu nie można uznać, aby wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, uzasadniająca wydanie nakazu.

Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać na te uchybienia poddanych kontroli rozstrzygnięć, które nie miały wpływu na orzeczenie zapadłe w sprawie, jednakże przyczyniły się do negatywnej ich oceny. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołuje się do tego przepisu Kodeksu pracy, który w sprawie nie ma zastosowania, gdy zestawił art. 1512 § 2 art. 15111 § 2. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przedmiotem kontroli był okres rozliczeniowy od 1 stycznia [...]r. do 30 kwietnia [...]r. w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia był okres rozliczeniowy począwszy od 1 stycznia [...] do 30 kwietnia [...]r.

Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekał, stosownie do postanowień art. 200 wyżej wymienionej ustawy i obejmuje zwrot wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.