Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 943/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 7, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] 2014 r. nr [...] (znak: [...]). II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r., Nr [...], Burmistrz J. ustalił E. i K. M. warunki zabudowy dla terenu działek nr [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Warunki zabudowy ustalono dla planowanej budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i [...] budynków gospodarczo-garażowych, po rozpatrzeniu wniosku.

Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wymogi z art. 61, ust. 1 pkt 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego ustalono obowiązującą linię zabudowy, którą określono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Podano, iż poprzez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, w której musi być umieszczona cześć ściany frontowej projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania za wyjątkiem elementów architektonicznych. Ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy dla budynku mieszkalnego na 200,00 m2, a dla budynku gospodarczo-garażowego na 50,00 m2. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) każdego z budynków mieszkalnych została określona na maksymalnie 5,50 m, a dla budynku gospodarczo-garażowego na maksymalnie 4,00 m. Przewidziano 2 kondygnacje dla budynku mieszkalnego, w tym poddasze użytkowe. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustalono na maksymalnie 16,00 m, a dla budynku gospodarczo-garażowego na maksymalnie 6,50 m. W zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono, że dostęp do drogi publicznej będzie miał miejsce poprzez drogi wewnętrzne o szerokości minimum 5,00 m lub notarialnie ustanowioną służebność przechodu i przejazdu do stanowiącej drogę powiatową ul. [...] oraz włączenie planowanej drogi wewnętrznej do drogi publicznej w uzgodnieniu z jej zarządcą.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotowa decyzja jest czwartą, jaka wydana została w rozpatrzeniu wniosku inwestorów z dnia 9 grudnia 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza J. złożył K. M., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o ustalenie warunków zabudowy przez Kolegium, w ramach przysługujących organowi II instancji kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 - 12 k.p.a., art. 28, art. 35, art. 76 § 1, art. 76a § 1, art. 106 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt. 1, art. 59 ust. 1 i 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło między innymi, że inwestor nie kwestionuje wskaźników planowanej zabudowy, nie zgadza się jedynie z wyznaczeniem drogi wewnętrznej oraz linii zabudowy w stosunku do tej drogi. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy wskazał, iż wniosek inwestora obejmował ustalenie warunków także dla podziału wskazanych działek i w tej sytuacji wyznaczenie drogi wewnętrznej było w pełni uzasadnione. Droga ta pozwala na skomunikowanie poszczególnych budynków i ślad za nimi wydzielonych nowych działek, z drogą publiczną czyli ul. [...].

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł K. M. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prawo nie ingeruje w sposób poruszania się właściciela po swoim gruncie, tak więc wyznaczanie w decyzji o warunkach zabudowy dróg wewnętrznych jest pozbawione podstaw prawnych. Podziały nieruchomości regulują bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że nie jest prawidłowe stanowisko Kolegium, dotyczące konieczności wytyczenia dróg wewnętrznych w trakcie postępowania o wydanie warunków zabudowy oraz podniósł, że w przypadku podziału nieruchomości istnieją również inne rozwiązania umożliwiające skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną (droga wewnętrzna nie jest jedynym rozwiązaniem), a ponadto w przypadku współwłasności podział administracyjny jest tylko jednym z rozwiązań. Zdaniem skarżącego stanowiska organów obu instancji było w tym zakresie błędne oraz ingerowało w chronione konstytucyjnie prawo własności. Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust 2 pkt 7, art. 6 ust 2 pkt 1, art. 59 ust 1, art. 60 u.p.z.p. Naruszenie art. 59 ust 1 polega na narzuceniu warunków zagospodarowania terenu, poprzez wytyczenie drogi wewnętrznej, linii zabudowy mających odniesienie do tej nieistniejącej drogi, linii zabudowy nierównoległych do pasa drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 958/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] 2013 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji E. i K. M. polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i [...] budynków gospodarczo-garażowych na terenie działek nr [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził, że analiza załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wskazuje, iż ustalony sposób skomunikowania poszczególnych budynków z drogą publiczną wykracza poza granice wniosku inwestorów (także w jego pierwotnej wersji) i w istocie wkracza w materię zarezerwowaną dla planu miejscowego. Podkreślił, że dla ustalania warunków zabudowy podstawowe znaczenie ma pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie, zaś analiza materiału dowodowego wskazuje, iż w granicach obszaru analizowanego zabudowa jest usytuowana nie tylko wzdłuż drogi publicznej, w stosunku do której możliwe jest ustalenie linii zabudowy, ale również od tej drogi oddala się i zlokalizowana jest w głębi działek, położonych przy drodze publicznej. Powyższa okoliczność, w ocenie Sądu, czyniła zasadnym ustalanie linii zabudowy także w odniesieniu do budynków, których lokalizację inwestorzy planują w oddaleniu od ulicy [...], jednak na tym etapie może to nastąpić wyłącznie w formie opisowej, przykładowo poprzez ustalenie ich przebiegu w określonej odległości od zaprojektowanych w przyszłości linii rozgraniczające drogi wewnętrzne. W konsekwencji Sąd uznał za niedopuszczalne wytyczenie obowiązujących linii zabudowy w sposób przyjęty w decyzji organu I instancji, z pominięciem wyników analizy urbanistycznej. Sąd wyjaśnił również, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym – stanowiącego element treści tego prawa – "określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., prawa do zagospodarowania terenu".

Zdaniem Sądu kontrolowane decyzje rozstrzygały o przebiegu i parametrach dróg wewnętrznych, jak i kwestię linii zabudowy, co pociągało za sobą nieprawidłowe ustalenia przesądzające o sposobie zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, co stanowiło naruszenie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. W ocenie Sądu, planowana inwestycja spełniała natomiast pozostałe wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co zostało w sposób wystarczający wykazane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, zaś strona skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje, co czyniło zbędnym ich szczegółowe omówienie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że współwłaściciele przedmiotowych działek nie zostali uznani za strony postępowania, Sąd uznał, iż uchybienie to wprawdzie może stanowić podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz w realiach przedmiotowej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy i w tym zakresie Kolegium zasadnie wskazało, że z uwagi na istotę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to na inwestorze spoczywał obowiązek poinformowania organu prowadzącego postępowanie o zmianach w kręgu właścicieli działek, na których przewidziano inwestycję. Tym niemniej Sąd zwrócił uwagę na to, że na etapie dalszego procedowania nad wnioskiem, kwestia ta powinna zostać wyjaśniona i ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uaktualni listę stron postępowania oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, uwzględniając przytoczone powyżej rozważania, a następnie wyda decyzję zgodną z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 958/13 uprawomocnił się 7 lutego 2014 r. wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Burmistrz J. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku E. i K. M. z dnia 9 grudnia 2011 r. (uzupełnionego w dniu 20 grudnia 2011 r.), ustalił warunki zabudowy dla terenu działek nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] - inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i [...] budynków gospodarczo-garażowych.

Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, między innymi w punkcie 2 lit. a poprzez wskazanie, iż obowiązującą linię zabudowy od strony drogi publicznej określono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Zarazem organ w tej jednostce redakcyjnej warunków zabudowy w tiret pierwszym wyjaśnił, że poprzez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię, w której musi być umieszczona cześć ściany frontowej projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania, za wyjątkiem takich elementów architektonicznych, jak: balkon, wykusz, gzyms, okap dachu, rynna oraz innych detali wystroju architektonicznego (lecz nie dalej niż, 2,00 m), natomiast w tiret drugim stwierdził, że cyt. "obowiązujące linie zabudowy dla budynków usytuowanych w głębi działek objętych wnioskiem należy wytyczyć w odległości 6,0 m od drogi/dróg wewnętrznych, bądź od terenu, na którym ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu służących do obsługi tychże budynków".

W zakresie pozostałych parametrów i wskaźników organ ustalił: powierzchnię zabudowy każdego z budynków - dla budynku mieszkalnego na maksimum 200 m², a dla budynku gospodarczo-garażowego na maksimum 50 m²; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) każdego z budynków, dopuścił 2 kondygnacje dla budynku mieszkalnego, w tym poddasze użytkowe, ustalił szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego na maksimum 16 m, a dla budynku gospodarczo-garażowego na maksimum 6,50 m. Organ określił również rodzaj (i ukształtowanie połaci dachowych) dachu oraz kąt nachylenia dachu każdego z budynków (25º-45º), jak i wysokość kalenicy/najwyższego punktu każdego z budynków. Organ zastrzegł, że przy dokonywaniu podziału nieruchomości objętych wnioskiem należy zachować wymogi wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663). W zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej organ ustalił, że dostęp do drogi publicznej będzie miał miejsce poprzez drogi wewnętrzne lub notarialnie ustanowioną służebność przechodu i przejazdu do drogi powiatowej - ul. [...] oraz włączenie planowanej drogi wewnętrznej do drogi publicznej w uzgodnieniu z jej zarządcą. Określił również minimalną liczbę miejsc postojowych dla każdego budynku mieszkalnego, które powinny być zlokalizowane na terenie nieruchomości objętej inwestycją. Wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ stwierdził, że zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej dla innych działek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja jest kolejną, jaka została wydana w sprawie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 958/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu [z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]], którą została utrzymana w mocy ostatnia z wcześniej wydanych w tej sprawie decyzji Burmistrza J. - z dnia 23 maja 2013 r., w której zostały ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Omawiając kwestie merytoryczne, organ I instancji odwołał się do wyników analizy urbanistycznej oraz wniosków wynikających z pozostałej dokumentacji zgormadzonej w sprawie i stwierdził, że planowana na działkach nr [...] zabudowa spełnia wymogi ustawowo w zakresie kontynuacji funkcji (funkcjami dominującymi na badanym obszarze, tj. terenów położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...], są mieszkalnictwo i rolnictwo), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także pozostałe wymogi w zakresie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną (organ w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że zdaniem Kolegium budowa nowego odcinka sieci wodociągowej, który jest konieczny dla realizacji inwestycji, została zagwarantowana przez gestora sieci) i zaopatrzenia w podstawowe media, ochrony gruntów rolnych i leśnych. W zakresie dostępu do drogi publicznej stwierdził, że planowane zabudowania, które zlokalizowane będą w głębi nieruchomości, w przypadku podziału działek objętych wnioskiem obsługiwane będą z drogi wewnętrznej lub poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu. Wyjaśniając kwestię ustalenia obowiązujących linii zabudowy, organ stwierdził, że zostały on zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu określone jedynie w tekście decyzji, a szczegółowy ich przebieg będzie wynikiem ustalenia zasad obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji.

Ponadto organ wyjaśnił, że z uwagi na stwierdzenie przez tutejszy Sąd błędnego ustalenia kręgu stron postępowania organ ponownie rozstrzygnął tę kwestię i zawiadomił ustalone strony postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz o końcowej możliwości zapoznania się z kompletem dokumentacji sprawy przed wydaniem decyzji.

Odwołanie od decyzji Burmistrza J. wniósł inwestor K. M., domagając się jej uchylenia w całości oraz ustalenia warunków zabudowy przez Kolegium jako organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 6-art.12 k.p.a., art. 28, art. 35, art. 76 § 1, art. 76a § 1, art. 106 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie wykonawcze).

W uzasadnieniu K. M. wskazał na niewłaściwe określenie stron postępowania i niezachowanie obowiązujących terminów załatwiania spraw. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniósł, że w niniejszej sprawie właściciel występuje o wydanie warunków zabudowy dla swojej własności, zatem wydanie decyzji odmownej (dotychczas dwóch) lub nieuwzględniającej prawa własności, potrzeb i zamiarów właściciela, czy też decyzji niezgodnej z prawem (tak jak obecnie zaskarżona) narusza przepisy art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast naruszenie przepisu rozporządzenia wykonawczego (poprzez niewłaściwe jego zastosowanie) zdaniem strony polega na wytyczeniu w punkcie 2 lit. a zaskarżonej decyzji "obowiązującej linii zabudowy" rozumianej jako "linia, w której musi być umieszczona część ściany frontowej projektowanego budynku", jak również "podobnie w dalszej części tego punktu (dla budynków usytuowanych w głębi działek) z dodatkowym określeniem odległości 6 m od drogi/dróg wewnętrznych, bądź terenu na którym ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu". Ponadto inwestor zarzucił, że w przywołanej ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym brak jest przepisu umożliwiającego wytyczanie linii zabudowy w sposób, w jaki dokonał tego Burmistrz J.. W tym zakresie strona odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego tego, jak należy rozumieć pojęcie "linia zabudowy". Odwołujący się przypomniał również, że dla planowanej inwestycji drogą publiczną jest ul. [...], zatem ustalona w decyzji linia zabudowy powinna być równoległa do tej drogi i w tej części określenie w decyzji linii zabudowy równoległej do ul. [...] jest zgodne z obowiązującym prawem, natomiast nie znajduje oparcia w przepisach prawa wyznaczanie kolejnych linii zabudowy w odległości 6 m od mającej powstać drogi wewnętrznej.

Ponadto inwestor stwierdził, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie wnioskodawca, a osoby trzecie (np. sąsiedzi) nie są stronami takiego postępowania do czasu aż nie wykażą swojego interesu prawnego, zaś fakt rozsyłania do sąsiadów informacji o stanie sprawy nie daje im przymiotu strony tego postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowiło:

- uchylić tiret pierwszy w punkcie 2 litera a zaskarżonej decyzji,

- w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przedmiotowa sprawa faktycznie prowadzona jest od grudnia 2011 r., jednak przewlekłość postępowania nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, przy czym fakt, że decyzje organu I instancji były parokrotnie uchylane, a ostateczne rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone do sądu administracyjnego niewątpliwie przedłuża tok postępowania. Zdaniem Kolegium, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania jest nie tylko inwestor i właściciel nieruchomości "wskazanej na cele zabudowy", lecz również właściciele działek sąsiednich, które znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji, wobec tego nie można wykluczyć, że ostateczne usytuowanie budynków może mieć wpływ na sąsiednie nieruchomości i w związku z tym właściciele tych nieruchomości mają status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Następnie Kolegium, odwołując się do sporządzonej analizy urbanistycznej, stwierdziło, że odpowiada ona wymogom rozporządzenia wykonawczego, umożliwiając w ten sposób wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji. Wskazując, że inwestor nie kwestionuje wskaźników planowanej zabudowy, lecz nie zgadza się jedynie z określeniem obowiązującej linii zabudowy w taki sposób, że w linii tej musi być usytuowana ściana frontowa projektowanego budynku - bez prawa jej przekraczania za wyjątkiem wyszczególnionych elementów architektonicznych, Kolegium zgodziło się z zarzutem odwołania, gdyż z redakcji art. 54 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia wykonawczego nie wynika uprawnienie organu do dokonywania takiego opisu sytuowania obiektu, jaki został przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że przywołany przepis ustawy wyraźnie mówi, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, z kolei § 4 rozporządzenia wskazuje sposób wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanie inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wskazuje nieprzekraczalne granice terenu potencjalnej inwestycji i tak rozumiane pojęcie obowiązującej linii zabudowy pozwala na zrealizowanie budynków w zróżnicowanej relacji przestrzennej do linii zabudowy. Z powyższych względów Kolegium uchyliło zapis w osnowie decyzji organu I instancji zobowiązujący inwestora do lokalizowania planowanych obiektów ściśle wzdłuż wyznaczonej linii nowej zabudowy.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że zawarty w zaskarżonej decyzji zapis, że budynki w głębi nieruchomości winny być lokowane z zachowaniem linii zabudowy odległej 6 od mającej powstać czy to drogi wewnętrznej, czy też służebności przejazdu, jest zgodny z wytycznymi zawartymi w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/.Po 958/13.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. K. M. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ponadto zarzucił tej decyzji niezrealizowanie zaleceń zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 958/13. Inwestor domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy pozostałego zakresu decyzji Burmistrza J. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Kolegium powiela błędy zawarte w decyzji Burmistrza J. z dnia [...] 2014 r. i narusza przepisy w ten sam sposób.

Inwestor podkreślił, że skarga dotyczy utrzymania przez Kolegium zapisu tiret drugiego w punkcie 2 litera a w decyzji Burmistrza J. z dnia [...] 2014 r." i w tym zakresie skarżący nie zgadza się z uzasadnieniem rozstrzygnięcia Kolegium. Stwierdził, że takie ustalenie linii zabudowy – wbrew stanowisku Kolegium – nie jest zgodne z wytycznymi tutejszego Sadu zawartymi w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. Odwołując się do treści uzasadnienia tego wyroku (na stronach nr 12-13), skarżący podniósł, że Sąd na stronie 12 uzasadnienia przedstawił kontrowersyjną sugestię, iż ustalenie linii zabudowy jest zasadne także "w odniesieniu do budynków, których lokalizacje inwestorzy planują w oddaleniu od ulicy [...]. W ocenie strony Sąd w tym wypadku niejako zastąpił urbanistę przygotowującego projekt decyzji, a przecież sądy administracyjne nie posiadają jakiegokolwiek przygotowania i kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego na terenie gmin z pominięciem ustawowo umocowanych i odpowiednio przygotowanych do tego organów lub osób. Niemniej jednak skarżący zwrócił uwagę, że uwzględnienie tych rozważań Sądu przez organ byłoby możliwie tylko wówczas, gdyby przeprowadzona ponownie analiza (która zgodnie z zaleceniami Sądu została wykonana w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego) wykazała, że dla zachowania ładu urbanistycznego i architektonicznego w obszarze analizowanym konieczne jest ustalenie linii zabudowy nie w sposób wynikający z § 4 ust. 1 lub 3, lecz w sposób szczególny opisany w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, a ponownie przeprowadzona analiza nie wykazała, że konieczne i możliwe jest wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób wskazany w rozważaniach tutejszego Sądu, które dotyczyły opisowej formy ustalania linii zabudowy i ich przebiegu w określonej odległości od zaprojektowanych w przyszłości linii rozgraniczających drogi wewnętrzne (str. 12 uzasadnienia wyroku). Dalej skarżący podniósł, że analiza ta nie wykazała istnienia na omawianym terenie dróg wewnętrznych, zaś Sąd w swoich rozważaniach wskazywał wyłącznie na możliwość powiązania nowej linii zabudowy z drogami wewnętrznymi, a nie z domniemanymi ustanowionymi służebnościami. W ocenie strony w sprawie wyznaczenie linii zabudowy możliwe jest wyłącznie na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego (występuje uskok w zabudowie), zatem nie znajduje oparcia ani w wynikach analizy ani w przepisach prawa i zaleceniach Sądu sposób wytyczenia nowej linii zabudowy zawarty w punkcie 2 litera a tiret drugi decyzji Burmistrza J. z dnia [...] 2014 r. Ponadto inwestor stwierdził, że pozostała treść zawarta w punkcie 2 litera a decyzji Burmistrza dotycząca odległości 6,0 m dla budynków usytuowanych w głębi działek nie wynika z analizy urbanistycznej, ani z przepisów prawa, bowiem w analizie nie wykazano istnienia dróg wewnętrznych, jak i lokalizacji zabudowy w odległości 6 m od takiej drogi, a na terenie tym zabudowa występuje w różnej odległości od drogi publicznej i od granicy z działkami sąsiednimi, w tym w granicy pomiędzy tymi działkami.

Reasumując skarżący stwierdził, że sposób ustalenia linii zabudowy – która powinna być tylko jedna i do strony drogi publicznej – zawarty w punkcie 2 litera a tiret drugi decyzji Burmistrza J. z dnia [...] 2014 r. nie jest zgodny z wytycznymi tutejszego Sądu, gdyż: 1) sytuowanie budynków w odległości 6 m od drogi/dróg wewnętrznych bądź terenu, na którym zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu nie wynika z przepisów prawa, co podniósł w swoim odwołaniu; 2) wskazany przez Sąd, i podany jako przykładowy, opisowy sposób ustalenia przebiegu linii zabudowy odnosi się wyłącznie się do zaprojektowanych w przyszłości dróg wewnętrznych, a nie do terenów objętych ewentualnymi służebnościami, wobec czego w stosunku do tych ostatnich terenów Burmistrz nie mógł ustalić linii zabudowy; Sąd, określając zaproponowane przez siebie rozwiązanie jako przykładowe nie rozstrzygnął, że jest to jedyne rozwiązanie, lecz uzależnił je od wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, które jednak nie wykazało występowania dróg wewnętrznych na analizowanym obszarze, zatem odpadła sugerowana przez Sąd możliwość ustalenia linii zabudowy w stosunku do takich dróg.

Odwołując się również do poglądów tutejszego Sądu, skarżący stwierdził, że być może upór organów w wytyczaniu dróg wewnętrznych i linii zabudowy w stosunku do tych dróg wynika z faktu, że organy nie wiedzą, iż budynek może zostać wybudowany na gruncie, który ma wielu właścicieli, ci zaś współwłaściciele mogą poruszać się po swoim gruncie w sposób dowolny i nie musza wytyczać w tym celu żadnych dróg wewnętrznych, czy też ustanawiać w tym celu jakichkolwiek służebności drogowych, a sposób wykonywania prawa własności (współwłasności) leży kompetencjami organów administracji i sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji, kierując się wytycznymi zwartymi w wyżej przywołanym wyroku tutejszego Sądu, określił prawidłowo obwiązujące linie zabudowy dla budynków sytuowanych w głębi nieruchomości, a określenie linii zabudowy w odległości 6 m od dróg wewnętrznych lub służebności drogowych, które powstaną w przyszłości, znajduje uzasadnienie w analizie, ponieważ taką odległość przyjęto na działce [...], na której ustanowiona jest służebność.

W piśmie procesowym z dnia 1 września 2014 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko skarżonego organu, inwestor, powołując się na załączone do pisma materiały geodezyjne i wieczystoksięgowe dotyczące działki nr [...], stwierdził, że działki nr [...] nie obciąża jakakolwiek służebność. W ocenie strony tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja Burmistrza J. zawierają zapisy, które tworzą swoją treścią mix decyzji o warunkach zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że wyznaczona w decyzji linia zabudowy względem dróg wewnętrznych i służebności w odległości 6 m nie jest niczym uzasadniona – organ nie wskazał, skąd wziął tę wielkość. Podniósł, że z mapy załączonej do decyzji wynika, że na obszarze analizowanym budynki stoją w różnych odległościach od granic, w tym także w granicy drogi publicznej. Dodatkowo podniósł, że postępowanie podziałowe jest odrębnym od postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i nie znajduje powodu, dla którego miałoby nastąpić pomieszanie tych dwóch postępowań, a do tego sprowadzają się rozstrzygnięcia organu.

Uczestniczka postępowania M. M. poparła stanowisko skarżącego inwestora i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie można zgodzić się z całością argumentacji w niej podniesionej.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej należy wyjaśnić, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 958/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] 2013 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji E. i K. M. polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i [...] budynków gospodarczo-garażowych na terenie działek nr [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Istota i ranga ustrojowa tego unormowania sprowadza się do zagwarantowania spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Tym samym istotą zasady "związania oceną oprawną " jest to, że ocena prawna o jakiej mowa w dyspozycji przywołanego wyżej przepisu art. 153 dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz kompletności wyjaśnienia w postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1790/11, Lex nr 1336324, z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 - ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51 oraz z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 147/06 , z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt I FSK 506/05, oraz z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 32/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane przepisy nie przewidują innych okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, iż nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza także, iż również Sąd rozstrzygający sprawę obecnie zobowiązany jest do podporządkowania się w niniejszej sprawie wcześniej wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poglądowi oraz do reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu sądowym z dnia z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 958/13.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż od czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. nie zaistniała jakakolwiek zmiana stanu faktycznego sprawy, jak też zmiana znajdujących w niej zastosowanie przepisów prawa.

Stąd też znać należy, iż orzekający aktualnie w sprawie Sąd związany jest wyrażonym w tym wyroku poglądem, iż poza wątpliwościami dotyczącymi ustalenia linii zabudowy planowana inwestycja spełnia wszystkie pozostałe wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe przesądza o tym, iż zbędnym jest szczegółowe omawianie tych zagadnień w niniejszym uzasadnieniu, tym bardziej, że strona skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje.

Dalej zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził na gruncie tej sprawy o prawnej dopuszczalności ustalania linii zabudowy także w odniesieniu do budynków, których lokalizację inwestorzy planują w oddaleniu od ulicy [...] oraz o tym, iż ustalenie przebiegu takich linii zabudowy może nastąpić w formie opisowej poprzez określenie odległości linii zabudowy od zaprojektowanych w przyszłości linii rozgraniczające drogi wewnętrzne.

W tym też zakresie oczywiście bezzasadne w niniejszej sprawie są te zarzuty skargi, które sprowadzają się do generalnego zakwestionowania dopuszczalności wyznaczania obowiązującej linii zabudowy inaczej niż w formie jednej linii zabudowy i wyłącznie od strony drogi publicznej.

Trafne natomiast okazały się te argumenty skargi, w które dotyczyły braku wystarczającego uzasadnienia dla wyznaczenia konkretnej linii zabudowy dla budynków usytuowanych w głębi działek oraz do wyznaczania tych linii względem terenu, na którym ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu służąca do obsługi planowanych budynków we wskazanej w decyzji odległości 6 metrów.

Przypomnieć należy, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, a na organie administracji spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Zauważyć nadto należy, iż w prawomocnym wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie tylko nie wypowiedział się w żaden sposób na temat dopuszczalności (bądź jej braku) sytuowania linii zabudowy względem terenu na którym ustanowiona zostanie służebność, lecz wskazał także, iż warunkiem ustalenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia (....) są takie ustalenia analizy, w wyniku których stwierdzone zostanie zachowanie układu urbanistycznego i architektonicznego dominującego na obszarze analizowanym, a w tym zakresie sporządzona na potrzeby postępowania analiza urbanistyczna jest niepełna i wymaga uzupełnienia.

Unormowania dotyczące wyznaczania obowiązującej linii zabudowy zawiera § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą podstawową jest, że zabudowa ta powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - o ile ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, na zasadzie wyjątku, dopuszcza § 4 ust. 4, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle tej regulacji dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uzasadnienie zastosowania rozwiązania z § 4 ust. 4 rozporządzenia sprowadza się więc do przeanalizowania map geodezyjnych obszaru analizowanego w celu znalezienia takiej zabudowy, która pozwalałyby na związanie z nią linii nowej zabudowy dla projektowanej inwestycji w aspekcie ustawowej zasady kontynuacji istniejącej zabudowy.

Wskazanym wyżej wymogom co do ustalenia linii zabudowy w głębi działki, wynikającym zarówno z przepisów prawa jak i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądowym, orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały.

Orzekający w sprawie organ I Instancji uzasadniając przyjęte rozwiązania dotyczące ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych w głębi działek objętych wnioskiem wskazał jedynie, iż zostały on zgodnie z wyrokiem tutejszego Sądu określone jedynie w tekście decyzji, a szczegółowy ich przebieg będzie wynikiem ustalenia zasad obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, zaś organ odwoławczy, że zawarty w zaskarżonej decyzji zapis, że budynki w głębi nieruchomości winny być lokowane z zachowaniem linii zabudowy odległej 6 od mającej powstać czy to drogi wewnętrznej, czy też służebności przejazdu, jest zgodny z wytycznymi zawartymi w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 958/13.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika zatem dlaczego linia zabudowy dla budynków zlokalizowanych w głębi działek objętych wnioskiem ustalona został właśnie w wymiarze 6 metrów, a nie jakimkolwiek innym, jak również by w realiach niniejszej sprawy jej wytyczenie względem przyszłych dróg wewnętrznych było niezbędnie konieczne, a względem terenu na którym ustanowiona zostanie służebność zarówno konieczne, jak i dopuszczalne prawnie.

Podkreślić należy, iż podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym kątem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Po 463/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższych wad uzasadnień decyzji obu instancji w aktach sprawy brak jest także analizy spełniającej prawem wymagane kryteria, która pozwalałaby na ustalenie linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych w głębi działek.

Analizy takowej nie może zastąpić znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej mapa z naniesionymi budynkami dołączona do wyników analizy, albowiem w opracowaniu tym zaznaczono jedynie jeden budynek usytuowany w głębi działki oznaczony kolorem zielonym, lecz jednocześnie nie zamieszono w niej jakichkolwiek informacji w jaki sposób ustalony jest dostęp do tegoż budynku, jak również na mapie tej nie uwidoczniono jakiejkolwiek istniejącej w obszarze analizowanym linii zabudowy w głębi działek, mimo, że w legendzie do niej linii takiej przypisano odpowiedni symbol. Podkreślić należy, iż jedyny budynek oznaczony na tej mapie jako położony w głębi działki zdaje się być usytuowany nie w głębi działki zabudowanej innym budynkiem, lecz na samodzielnej działce nr [...], o wprawdzie swoistym kształcie litery "L", lecz posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bez konieczności ustanawiania drogi wewnętrznej, względnie służebności.

Reasumując uznać należy, iż w zakresie ustalania parametrów nowej zabudowy, to jest obowiązującej linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych w głębi działek objętych wnioskiem, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - nakładających na nie obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i kompletności, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza J..

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż błędny jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd prawny dotyczący treści normatywnej pojęcia obowiązującej linii zabudowy. W szczególności nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż obowiązująca linia zabudowy zawsze wskazuje jedynie nieprzekraczalne granice terenu potencjalnej inwestycji.

Zauważyć bowiem należy, iż pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać musi z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1218/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uchybienie przepisom prawa materialnego polegające na wadliwej ich wykładni, jakiego dopuścił się organ II instancji nie miało jednakże negatywnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż występująca w obszarze analizowanym zabudowa ma charakter zabudowy rozproszonej i nieregularnej o zróżnicowanym parametrze istniejących linii zabudowy. Powyższe oznacza, iż wyznaczenie przez organ I instancji linii zabudowy jako linii bezwzględnie obowiązującej, w której musi być zlokalizowana nowa zabudowa, a nie jako linii jedynie nieprzekraczalnej, nie znajdowało jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego związanego z potrzebą ochrony ładu przestrzennego i nadmiernie ograniczało uprawnienia właścicielskie. Powyższe oznacza, iż rozstrzygnięcie organu II instancji o wyeliminowaniu rozstrzygnięcia zawartego w tiret pierwszym w punkcie 2 litera a decyzji Burmistrza J., pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadało prawu.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów, w tym dotyczących niemożności ustalenia linii zabudowy względem terenów na których ustanowiona jest służebność. W uzasadnieniu decyzji organ nie powinien – jak miało to miejsce w kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – poprzestać na odwołaniu się do zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, lecz winien kierując się wytycznymi w tych orzeczeniach zawartymi dokonać samodzielnej oceny czy dla ochrony ładu przestrzennego na danym obszarze niezbędnym jest władcze ingerowanie w uprawnienia właściciela nieruchomości poprzez ustalenie linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych w głębi działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli tak to winien uzasadnić sposób ustalenia tej linii oraz przyjęte wielkości fizyczne determinujące jej przebieg. Organ winien uwzględnić, iż z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 958/13 wynika jedynie dopuszczalność ustanowienia linii zabudowy dla budynków położonych w głębi obszaru inwestycji w sposób opisowy i poprzez odniesienie ich do mających powstać w przyszłości dróg wewnętrznych, jednakże orzeczenie to nie przesądziło w sposób wiążący o niezbędności takiego rozstrzygnięcia w decyzji oraz o konkretnej formie i fizycznych wielkościach jakie winno ono przyjąć oraz nie wyeliminowało możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla tych budynków w nawiązaniu do drogi publicznej, z której odbywa się dostęp na działki.

Organy winny nadto pamiętać, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.