Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 854/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1 i 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] odmawiającą T.S. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym:

W dniu 18 lutego 2013 r. T.S. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności wobec ZUS. Wniósł o wykorzystanie wszystkich dokumentów złożonych w dniu 5 lutego 2013 r., dotyczących jego sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej i finansowej, które dołączył do wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r. w sprawie zawieszenia spłaty rat, w celu rozpatrzenia jego wniosku.

W uprzednio złożonym piśmie T.S. wskazał, że bezskutecznie poszukuje pracy. Wraz z żoną utrzymują się z jej niewysokiej renty. Wyjaśnił, że od 20 lat choruje na cukrzycę i w związku z chorobą jest zmuszony kupować insulinę i inne leki.

Pismem z dnia 20 lutego 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomił T.S., że zgodnie z art. 10 Kpa ma on prawo do czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnioskodawcy przedstawiono również przepisy, na podstawie których jest możliwe umorzenie należności z tytułu składek. Jednocześnie wyjaśniono, że dostarczone w dniu 5 lutego 2013 r. kserokopie dokumentów, aby stanowiły dowód w sprawie i mogły zostać uwzględnione w toku prowadzonego postępowania, powinny posiadać urzędowe potwierdzenie za zgodność z oryginałem. Wobec powyższego poproszono o uzupełnienie w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma złożonej dokumentacji poprzez dostarczenie do wglądu oryginałów w celu poświadczenia ich zgodności z załączonymi kopiami.

Organ powiadomił wnioskodawcę, że niedostarczenie dokumentacji może mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

T.S. nie przedstawił oryginałów dostarczonych dokumentów, ani nie dostarczył żadnego nowego materiału dowodowego do sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu 15 kwietnia 2013 r. Zakład wydał decyzję Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu:

- składek na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2009 r. do lutego 2012 r. w kwocie 5.877,84 zł i odsetek za zwłokę wyliczonych za dzień 18 lutego 2013 r. w kwocie 1.369,00 zł;

- składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2009 r. do lutego 2012 r. w kwocie 7.351,26 zł i odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 18 lutego 2013 r. w kwocie 2.122,00 zł;

- składek na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2011 r. do lutego 2012 r. w kwocie 245,85 zł i odsetek za zwłokę wyliczonych na dzień 18 lutego 2013 r. w kwocie 39 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał brzmienie art. 28 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W ocenie Zakładu nie ma podstaw do umorzenia T.S. należności z tytułu składek w oparciu o obowiązujące przepisy prawne.

Z analizy sprawy wynika, iż zlikwidował on działalność gospodarczą w dniu 14 lutego 2012 r. i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jednak w ocenie organu okresowy brak źródła dochodu i problemy ze znalezieniem zatrudnienia nie uzasadniają umorzenia zaległości. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej z dnia 5 lutego 2013 r. wnioskodawca oświadczył, że składa papiery o przyznanie renty inwalidzkiej. W przypadku otrzymania świadczenia natychmiast regularnie będzie spłacał ZUS.

Zakład wskazał, iż fakt, że zarówno wnioskodawca jak i jego małżonka chorują jest dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji lecz nie stanowi przesłanki umorzenia. Z uwagi na fakt, iż A.S. pobiera świadczenia emerytalne, rodzina nie jest pozbawiona środków finansowych na utrzymanie.

Ponadto wskazano, iż T.S. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, dwiema córkami i wnuczkami. Jedna z córek jest zatrudniona na umowę o pracę na czas określony do 10 grudnia z wynagrodzeniem z ostatnich 3 miesięcy w wysokości 1.780,70 zł brutto, tj. 1.289,27 zł netto. Natomiast druga córka pobiera świadczenie rehabilitacyjne do 26 lipca 2013 r. w kwocie 1.483,28 zł. Organ wskazał, że na sytuację finansową rodziny składa się dochód wszystkich jej członków.

W ocenie organu ponoszenie wydatków związanych z leczeniem, jak również comiesięczne wydatki związane z utrzymaniem nie są szczególną okolicznością pozwalającą na umorzenie.

Wskazano ponadto, iż Zakład udzielił T.S. ulgi w spłacie zadłużenia adekwatnej do jego możliwości płatniczych. Uregulował on 4 raty więc posiadał środki finansowe i nie powinien pomijać pozostałych należności.

We wniosku z dnia 6 maja 2013 r. T.S. zwrócił się z prośbą do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. Stwierdził, iż wszystkie, złożone we wniosku o umorzenie, wyjaśnienia dotyczące niemożności uregulowania należności są aktualne. Stan jego zdrowia od tego czasu uległ znacznemu pogorszeniu i uniemożliwia wręcz poruszanie się, a tym bardziej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Choroba jest przewlekła i wymaga długotrwałego leczenia. Jednocześnie T.S. zobowiązał się do potwierdzenia za zgodność z oryginałem wszystkich załączonych dokumentów. W dniu 7 maja 2013 r. złożył pismo przewodnie i kopie następujących dokumentów:

- orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 marca 2013 r. o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 marca 2014 r.;

- karty informacyjnej z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. [...] z dnia 4 marca 2013 r. dotyczącą pobytu w Klinice w dniach 27 lutego 2013 r. – 4 marca 2013 r.;

- karty informacyjnej z Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z dnia 23 kwietnia 2013 r. dotyczącą pobytu na Oddziale Chirurgii Naczyniowej, ogólnej i Onkologicznej w dniach 20 kwietnia 2013 r. – 23 kwietnia 2013 r.

W związku z wpływem powyższego wniosku organ wyjaśnił T.S., że dostarczone kserokopie dokumentów, aby stanowiły dowód w sprawie i mogły zostać uwzględnione w toku prowadzonego postępowania, powinny posiadać urzędowe potwierdzenie za zgodność z oryginałem. Wobec powyższego wezwano o ich uzupełnienie w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma złożonej dokumentacji poprzez dostarczenie do wglądu oryginałów, w celu poświadczenia ich zgodności z załączonymi kopiami. Poinformowano również, że niedostarczenie dokumentacji może mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W dniu 22 maja 2013 r. dostarczono do organu potwierdzone za zgodność z oryginałem dokumenty:

- zaświadczenie z dnia 11 stycznia 2013 r. o zarobkach Ż.M.;

- orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13 marca 2013 r. o całkowitej niezdolności T.S. do pracy do dnia 31 marca 2014 r.;

- decyzję z dnia 11 stycznia 1982 r. o przydzieleniu małż. A. i T.S. lokalu w drodze zamiany;

- decyzję z dnia 10 sierpnia 2012 r. o przyznaniu prawa do świadczenia rehabilitacyjnego dla K.S..

Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...].

W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, iż w sytuacji, w jakiej znajduje się T.S. nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Ciężar wykazania tych okoliczności należy do osoby zobowiązanej.

W ocenie ZUS decyzja organu pierwszej instancji wydana została prawidłowo. Rozpatrując wniosek o umorzenie należności Zakład uwzględnił wszystkie powołane przez wnioskodawcę argumenty. Zgodnie z obowiązującymi przepisami należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązać się ze zobowiązań wobec ZUS, np. gdy legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy, nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zakład uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Wprawdzie T.S. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, organ wskazał jednak, że orzeczenie zostało wydane na czas określony do 31 marca 2014 r.

Organ powtórzył argumenty powołane w decyzji z dnia [...] Dodatkowo zauważył, że do oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, które wpłynęło w dniu 5 lutego 2013 r. wnioskodawca wskazał, że nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. W ocenie organu gdyby sytuacja materialna rodziny była bardzo trudna, to zapewne ww. pomoc byłaby przyznana. Ponadto w decyzji prawidłowo wskazano, iż z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny będzie mógł ustalić, czy skarżący dysponuje majątkiem, z którego można egzekwować zaległości. Gdyby nawet ustalono, że nie posiada on majątku, to i tak należności nie muszą być umorzone. Z obowiązujących przepisów wynika, że Zakład może, ale nie musi umorzyć zadłużenia, należności mogą być dochodzone do czasu ich przedawnienia.

Zakład wskazał, że nie kwestionuje i nie bagatelizuje złego stanu zdrowia wnioskodawcy, jednak opłacenie składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i po jej zakończeniu jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zapłaty nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem. Prowadzący działalność gospodarczą biorą bowiem a na siebie ryzyko związane z jej opłacalnością. Działalność gospodarcza może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, a mimo to pozostaje działalnością zarobkową. W okresie jej prowadzenia przedsiębiorca winien zabezpieczyć środki finansowe na jej funkcjonowanie, uwzględniając przy tym wysokość składek na ubezpieczenia niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet poniesionych strat.

Z dokumentacji sprawy nie wynika też, aby zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

Wskazano, że jeżeli T.S. nie ma możliwości uregulowania zadłużenia jednorazowo, to może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozłożenie należności na raty. W przypadku rozłożenia na raty należności z tytułu składek, następuje wstrzymanie naliczania odsetek za zwłokę od dnia następnego po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi. Natomiast od składek, które rozłożono na raty. Zakład zobowiązany jest do każdej raty naliczyć opłatę prolongacyjną. Ponadto w czasie trwania układu ratalnego zawieszone zostaje postępowanie egzekucyjne, co do należności objętych przedmiotową ulgą, a to jest korzystne dla osoby zobowiązanej. Podkreślono, że skarżący skorzystał z takiej ulgi. W dniu 29 sierpnia 2012 r. zwarto umowę o rozłożeniu na raty zadłużenia, jednakże z uwagi na niedotrzymanie warunków spłaty uległa ona rozwiązaniu.

Na powyższą decyzję T.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ponownie wskazał na swoją ciężką sytuacje życiową i zdrowotną. Jedynym źródłem jego dochodu jest zasiłek w wysokości 270 zł z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dodatkowo podniósł, iż w dniu 29 maja 2013 r. Sąd Okręgowy w Łodzi orzekł rozwód między nim a małżonką. Poinformował, iż obydwie jego córki są mężatkami, mają swoje rodziny i dzieci i prowadzą odrębne gospodarstwa. Wskazał ponadto, iż nie ma możliwości spłaty zadłużenia w formie ratalnej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń społecznych wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko i argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Na rozprawie, która odbyła się przed wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 27 listopada 2013 r. skarżący popierał skargę. Wyjaśniał, iż legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niepełnosprawności na czas nieokreślony. Oświadczył, że córki mieszkają oddzielnie i prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącej z dnia 18 lutego 2013r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009, nr 205, poz.1585 j. t. z późn. zm.) należności z tytułu składek - pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) - mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Na wstępie należy wskazać, iż Zakład uznał, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zakład wskazał, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącego niej jest objęte postępowaniem egzekucyjnym, a więc nie stwierdzono braku majątku z którego można prowadzić egzekucję zaległości. Ponadto Zakład analizował przesłanki określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu.

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, który zaprezentowano w zaskarżonej decyzji, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności o charakterze publicznoprawnym, w tym należności z tytułu składek są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż ta okoliczność nie zwalnia organu od zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uzasadnienia swego stanowiska. Jeżeli organ odmawia umorzenia należność w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na konkretne okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim rozstrzygnięciem wraz z konkretnymi wyliczeniami. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego. Sąd bada bowiem czy decyzja zawiera należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu.

Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Dodatkowo należy podkreślić, że również w postępowaniu przed organami ZUS obowiązuje podstawowa zasada postępowania administracyjnego w świetle której w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów. Wyjaśniając stan faktyczny sprawy orzekający organ nie zgromadził wszystkich dowodów obrazujących stan finansowy skarżącego jak również nie dokonał ich oceny z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności.

Z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, iż obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową) oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Tymczasem Zakład dysponował wiarygodnymi dokumentami potwierdzającymi sytuację finansową skarżącego oraz przyczyny powstania zadłużenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że co do zasady Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza wiązała się z ryzykiem niepowodzenia ( nawet bankructwa ), zaś instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek nie może prowadzić do zwolnienia z długu w sytuacji innej niż szczególnie uzasadniona i niezawiniona przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać. Godzi się jednak w tym miejscu podnieść, że to właśnie w stosunku do płatników składek ( a więc m.in. osób prowadzących działalność gospodarczą) ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia ,mimo braku całkowitej nieściągalności.

W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena stanu faktycznego jest pobieżna i sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że mimo trudnej sytuacji skarżącego jego wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem mimo wszystko nie spełnione są przesłanki umorzenia zadłużenia. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów wnioskodawcy, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, którego wniosek o umorzenie dotyczy. Organ nie porównał również miesięcznego dochodu wnioskodawcy z jego miesięcznymi i podstawowymi wydatkami ponoszonymi na utrzymanie gospodarstwa domowego, a tym samym nie ustalił możliwości płatniczych zobowiązanego. Organ nie przedstawił wyczerpującej analizy dochodów i wydatków rodziny zobowiązanego w kontekście twierdzenia o możliwości regulowania zadłużenia wobec ZUS. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że oprócz wskazanych w oświadczeniu majątkowym wydatków na utrzymania mieszkania i leki skarżący i jego rodzina ( przy założeniu organu o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego) musi ponosić choćby wydatki na wyżywienie i ubranie, tym bardziej, że są małe dzieci. Brak zaś należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, który wskazywałby na to, że organu brał on pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, iż po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne). W dacie wydawania decyzji skarżący był bezrobotnym z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Uzasadniając decyzje odmowną organ wskazał, że to orzeczenie zostało wydane na czas określony do marca 2014r., wskazując zaś na dochody rodziny pominął zaś, że wynagrodzenie jednej z córek jest aktualne tylko do grudnia 2013r., a zasiłek rehabilitacyjny drugiej z córek do lipca 2013r. Tak wybiórcze wybieranie argumentów na potwierdzenie stanowiska organy narusza zdaniem sądu art. 7, 77 K.p.a., a co za tym idzie przywołane przez organ przepisy prawa materialnego w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Również wiek skarżącego i jego stan zdrowia zostały skwitowane przez organ stwierdzenie, że organ nie kwestionuje i nie bagatelizuje tych okoliczności, bez uzasadnienia jak w tym kontekście organ widzi realną możliwość spłaty tak wysokiego zadłużenia. Tym bardziej, że w orzecznictwie podkreśla się, że samo prawdopodobieństwo uzyskania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Podkreślić należy, iż stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości, dlatego też należało szczegółowo rozważyć czy egzekucja należności nie doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb jego rodziny oraz konieczności korzystania z pomocy społecznej, co w przypadku skarżącego już się stało. W skardze T.S. podniósł, że jego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek z MOPS-u w wysokości 270 zł. Nawet jeżeli jest skutecznie prowadzona egzekucja ( w aktach sprawy brak jest na to dowodów) nie oznacza to wcale, że skarżący nie będzie żył na granicy nędzy. W tym konkretnym postępowaniu ustawodawca dał organom możliwość wzięcia pod rozwagę ww. okoliczności. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że nawet w sytuacji prowadzenia skutecznej egzekucji z majątku dłużnika ustawodawca dopuszcza umorzenie zadłużenia w uzasadnionych przypadkach. Punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji powinna być szczegółowa analizowana w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Tych rozważań w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji zabrakło. Jednocześnie sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W tym kontekście nie stanowi uzasadnienia stanowiska organu twierdzenie, że skarżąca mimo bardzo trudnej sytuacji materialnej nie korzysta ze środków pomocy społecznej, tym bardziej, że jak wskazano wyżej w momencie składania skargi argument ten stał się już nieaktualny.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Zakład przekroczył granice uznania administracyjnego. Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej kontroli decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego stwierdził w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04), że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika".

Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki , co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącego jego wiek i stan zdrowia w połączeniu z wysokością zadłużenia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ pominął w swoich rozważaniach niezbędne koszty utrzymania w postaci kosztów wyżywienia i ubrania. Nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów i wydatków skarżącego w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji, uzasadnia stanowisko organu.

W świetle powyższego za nieuzasadnione i gołosłowne należy uznać twierdzenia organu, który widzi możliwość pomniejszenia będących w dyspozycji skarżącego środków o kwoty z tytułu spłaty zaległości, bez uszczerbku dla realizacji podstawowych potrzeb rodziny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić materiał dowodowy, zgodnie ze wskazaniami Sądu, tj. przeprowadzić, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 K.p.a. szczegółową analizę dochodów i wydatków skarżącego w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji, uwzględnić wiek i stan zdrowotny skarżącego i jego rodziny w kontekście realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia , a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych w oparciu o powołane normy prawa materialnego, a wnioski przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

D.Cz.