Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 466/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1332/21 w sprawie ze skargi M. J. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1332/21, w ten sposób, że w miejsce daty wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego: "18 maja 2021 r." wpisuje datę: "28 czerwca 2021 r."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od M. J. G. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021r. sygn. akt II SA/Rz 1332/21, oddalił skargę M. J. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji M. J. G. (dalej: "skarżący", "strona"), został wybrany na radnego Rady Gminy M. w wyborach przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r. Radny złożył ślubowanie na pierwszej sesji Rady Gminy w dniu 22 listopada 2018 r. i aktualnie pełni funkcję Przewodniczącego Rady Gminy M. Skarżący jest również Prezesem Stowarzyszenia Ziemi M. zarejestrowanego w dniu 10 sierpnia 2007 r. w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...] (zwanym dalej: "Stowarzyszeniem"). Na podstawie informacji z Krajowego Rejestru Sądowego stwierdzono, że organem uprawnionym do reprezentacji Stowarzyszenia jest zarząd reprezentowany przez co najmniej dwóch członków zarządu, w tym Prezesa. Do składania oświadczeń woli we wszystkich sprawach, w tym majątkowych Stowarzyszenia, zawierania umów i udzielania pełnomocnictw w imieniu Stowarzyszenia uprawnieni są Prezes oraz członek zarządu działających łącznie. Prezesem Stowarzyszenia jest skarżący, a zatem w dniu składania ślubowania zarządzał on działalnością Stowarzyszenia. Dalej, Wojewoda ustalił, że w dniu 1 stycznia 2016 r. pomiędzy Gminnym Centrum Kulturalnym w M., a Stowarzyszeniem, reprezentowanym przez Prezesa Stowarzyszenia została zawarta umowa użyczenia. Użyczający oddał do bezpłatnego używania Stowarzyszeniu lokal użytkowy o pow. 42 m² składający się z pomieszczeń budynku będącego własnością Gminy M. W ocenie organu nadzoru świadczy to o tym, że Stowarzyszenie prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Kolejno w dniu 16 lutego 2018 r. i 12 kwietnia 2019 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez Prezesa zawarło umowy w sprawie zamieszczania artykułów Gminy M. na łamach kwartalnika "Czas M.". Na podstawie tych umów Stowarzyszenie wystawiło w dniach 26 września 2018 r., 28 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2019 r. trzy faktury podpisane przez Prezesa na łączną kwotę 3000 zł. Faktury te zostały zapłacone przez Gminę M. w dniach: 28 września 2018 r, 31 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2019 r. Na tych podstawach organ nadzoru stwierdził, że Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą, o czym świadczą umowy w sprawie zamieszczania artykułów Gminy M. na łamach kwartalnika "Czas M.", które zostały wykonane i opłacone, a prowadzona przez Stowarzyszenie działalność wydawnicza jest działalnością gospodarczą sklasyfikowaną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)- Dz.U. z 2007 r. Nr 251 poz.1885, w sekcji J "Informacja i Komunikacja". Skarżący w oświadczeniu z dnia 20 kwietnia 2021r. wyjaśnił, że Stowarzyszenie wydaje kwartalnik społeczno-kulturalny "Czas M.", któremu nadano nr ISSN [...]. Nakład wynosi 300 egzemplarzy, sugerowana cena 7 zł, a liczba stron pojedynczego egzemplarza to 36. Wpłacane przez Gminę M. pieniądze z tytułu realizacji umów służyły realizacji celów statutowych. Kwoty te nigdy nie trafiały do żadnego z członków Stowarzyszenia. W latach 2018-2019 rozprowadzono odpowiednio 149 egz., 176 egz. i 193 egz. "Czas M." nigdy nie przynosił Stowarzyszeniu żadnych dochodów, a wręcz wykazywał stratę, którą najczęściej pokrywano ze środków własnych. Zdaniem organu nadzoru nie ma znaczenia podnoszona przez radnego okoliczność, czy przychody trafiały do członków Stowarzyszenia oraz czy prowadzona działalność przynosiła zysk czy stratę. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy nie jest uzależniony od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że Stowarzyszenie, którym zarządza skarżący, prowadzi działalność wykraczającą poza działalność społecznie użyteczną, a zatem prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący będący Prezesem Stowarzyszenia, zarządza działalnością gospodarczą tego podmiotu prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego, a zatem gminy, w której uzyskał mandat, a w związku z tym naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g.".

Rada Gminy M. w dniu 9 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę NR [...] w sprawie odmowy wygaśnięcia mandatu radnego M. J. G.

Wojewoda Podkarpacki - działając zgodnie z przepisem art. 98a ust. 2 u.s.g. pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy M. - M. G.

W opisanym stanie rzeczy wydanie zarządzenia zastępczego, było w ocenie organu nadzoru uzasadnione i konieczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu w świetle przedstawionych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że Stowarzyszenie, którego Prezesem jest skarżący, prowadzi działalność gospodarczą. Wydawanie bowiem czasopisma – kwartalnika, którego cena za 1 egzemplarz wynosi 7 zł, jest działalnością zarobkową, niezależnie od zamieszczanej w nim treści. Nakład czasopisma to 300 egzemplarzy. Stowarzyszenie czerpie również dochód z zamieszczania w tym czasopiśmie artykułów z działalności Gminy, o czym świadczą zarówno zapisy opisanych umów, jak również wystawione za to faktury. Działalność ta jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W świetle przedstawionych okoliczności, jak również orzecznictwa Sąd meriti uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, że Stowarzyszenie nigdy nie składało wniosku o wpis do Rejestru Przedsiębiorców. Prawidłowo podnosi Wojewoda, że zaniechanie złożenia wniosku o wpis rejestru przedsiębiorców, pomimo spełnienia przesłanek, nie może pozbawiać prowadzonej działalności cech działalności gospodarczej. Przy wykonywaniu tej działalności Stowarzyszenie korzysta z mienia Gminy. Na podstawie znajdującej się w aktach umowy użyczenia wynika, że lokal został oddany do użytkowania dla celów prowadzonej działalności statutowej, w tym wydawniczej. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego lokal służy do przechowywania różnych rekwizytów, materiałów, a także nierozprowadzonych egzemplarzy czasopisma "Czas M.". Lokal mieści się pod innym adresem niż siedziba Stowarzyszenia. Według oświadczenia pełnomocnika słuchanego w trakcie rozprawy działalność Stowarzyszenia prowadzona jest pod adresem zamieszkania poszczególnych członków Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie jest zatem tak, że członkowie zbierają się w jednym miejscu i podejmują czynności. Czasopismo wydawane jest za pośrednictwem zewnętrznego podmiotu, na podstawie (najprawdopodobniej ) umowy zlecenia. Pełnomocnik nie potrafił wyjaśnić w jakim lokalu prowadzone są czynności administracyjne i organizacyjne Stowarzyszenia. Jednocześnie wskazał, że czasopismo rozprowadzane jest przez członków Stowarzyszenia, osoby z nimi zaprzyjaźnione, bądź też rozdawane.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istnieją uzasadniane wątpliwości odnośnie użytkowanego lokalu. Pomimo tego, że nie wyjaśnione zostało dokładnie gdzie prowadzona jest działalność Stowarzyszenia, to jednak zauważyć należy, że sam skarżący przyznał, że w lokalu znajdują się egzemplarze czasopisma "Czas M.", co w powiązaniu ze stwierdzeniem prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie, uzasadnia stanowisko organu nadzoru o związku lokalu z tą działalnością. Podkreślono również, że lokal został oddany w użytkowanie bezpłatnie, a więc nie może być mowy o oddaniu w użytkowanie na podstawie stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych. Powyższej oceny nie zmienia również fakt, że umowa użyczenia została zawarta przed objęciem przez skarżącego funkcji radnego. W stosunku do osób, które uzyskały mandat radnego, a przed rozpoczęciem jego wykonywania prowadziły działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 (z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy), to jak wynika z art. 24f ust. 1a u.s.g., ustawodawca wprowadził obowiązek zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1319, ze zm.) - dalej: "K.w.", przy czym obowiązek ten zostanie spełniony zarówno wówczas, gdy radny zaprzestanie prowadzenia takiej działalności w ogóle, czyli doprowadzi do jej likwidacji, jak również wtedy, gdy wprawdzie nadal będzie ją prowadzić, ale bez wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat.

Przy prowadzeniu działalności gospodarczej Stowarzyszenie wykorzystuje również środki finansowe Gminy. Świadczą o tym podpisane pomiędzy Stowarzyszeniem a Gminą umowy o zamieszczenie artykułów w czasopiśmie Czas M. oraz wystawione 3 faktury opiewające, każda na 1000 zł. Sąd pierwszej instancji zauważył, że radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia: "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20, LEX nr 2774855).

Jak wskazywał dalej Sąd meriti w przedmiotowej sprawie mamy połączenie funkcji Przewodniczącego Rady Gminy z funkcją Prezesa Stowarzyszenia, któremu Gmina w sposób nieodpłatny udostępniała lokal i które wydaje czasopismo, w którym Gmina również odpłatnie publikuje swoje artykuły. Tego rodzaju sytuacja może wywołać podejrzenia o wykorzystania pozycji radnego przy wykonywaniu prowadzonej działalności, czemu zapobiec ma zakaz z art. 24f u.s.g. Sąd Wojewódzki stwierdził jednocześnie, że została zachowana zasada proporcjonalności środków w stosunku do stwierdzonego naruszenia. Orzeczony środek pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zakresie w którym skarżący kwestionował fakt, że Stowarzyszenie Miłośników Ziemi M. prowadzi działalność gospodarczą;

b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 121 § 1, art. 122 w zw. z art. 187 i art. 191 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – poprzez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie obowiązku kontroli polegające na oddaleniu skargi M. G. pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania przez Wojewodę Podkarpackiego zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego;

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku, gdy należało zastosować art. 145 § 1 lit. a i c przedmiotowej ustawy wobec oczywistych naruszeń prawa materialnego i przepisów proceduralnych w wydanym przez Wojewodę podkarpackiego zarządzeniu zastępczym;

2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 24f ust. 1 u.s.g w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 162) - dalej: "Prawo przedsiębiorców", poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni tego przepisu polegające na uznaniu, że M. G. zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami;

b) art. 24f ust. 1 u.s.g w zw. z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów polegające na przyjęciu, że Stowarzyszenie Przyjaciół Ziemi M. prowadzi działalność gospodarczą;

c) art. 383 § 1 pkt 5 K.w. w zw. z 24f ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mandat M. G. wygasł w następstwie naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającego go zarządzenia zastępczego Wojewody Podkarpackiego i umorzenie postępowania w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że wbrew stanowisku wyrażonemu w skarżonym wyroku brak było podstaw do wywiedzenia, iż działalność radnego w ramach Stowarzyszenia Przyjaciół Ziemi M. może rodzić wątpliwości co do możliwości prawidłowego i wolnego od nacisków sprawowania mandatu radnego. Wynika to z faktu, że Stowarzyszenie którego jest prezesem prowadzi działalność społeczną mającą na celu przybliżenie historii regionu i propagowanie postaw patriotycznych, nie zaś działalność zarobkową. Szczególnego podkreślenia wymaga, że tak prezes Stowarzyszenia jak i poszczególni członkowie nie czerpią z tego tytułu żadnych korzyści finansowych czy osobistych. Wręcz przeciwnie, działalność Stowarzyszenia opiera się na społecznej pracy jego członków, którzy poświęcają swój wolny czas i prywatne środki finansowe, tak by promować Ziemię M. Dlatego też całkowicie błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wywiódł, że słuszne są obawy co do sprawowania przez skarżącego urzędu radnego w sposób wolny od czynników korupcjogennych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2022r. Wojewoda Podkarpacki wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 20 kwietnia 2022 r.), natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wyraził takowej zgody (pismo z dnia 25 kwietnia 2022 r.). Przewodnicząca Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformowała strony postępowania, że z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządzono skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, iż są one niezasadne.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie – abstrahując od merytorycznej oceny tych czynności – Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, ustalonego przez właściwe organy, stanu faktycznego, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Nie mógł w związku z powyższym odnieść zamierzonego skutku zarzut nieustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów naruszenia przepisów art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie w którym skarżący kwestionował fakt, że Stowarzyszenie Miłośników Ziemi M. prowadzi działalność gospodarczą. W przepisie art. 98a u.s.g. ustawodawca nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania K.p.a. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 784/17, LEX nr 2315526). Zarówno podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i wydanie zarządzenia zastępczego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., należy wskazać, że ten zarzut został sformułowany nieprawidłowo. Nie mógł zatem zostać uwzględniony. Należy bowiem pamiętać, że wskazane przepisy mają charakter prawnoustrojowy i nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela oceny Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że Sąd naruszył art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie powiązał co prawda naruszenie przepisów ustrojowych z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, tj. z art. 3 § 2, jednakże nie mogło to przynieść zamierzonego skutku. Przepis ten dzieli się bowiem na mniejsze jednostki redakcyjne, mianowicie punkty od 1 do 9. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenie których z punktów tego przepisu zarzuca Sądowi pierwszej instancji, natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. II OSK 1626/11, LEX nr 1132107).

Na gruncie poczynionych rozważań i analiz niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego zarządzenia zstępczego w granicach sprawy.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1, art. 147 § 1, art. 148 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX Nr 1666121).

Bez związku z niniejszą sprawą pozostawał zarzut naruszenia art. 121 § 1, art. 122 w zw. z art. 187 i art. 191 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Ani Sąd pierwszej instancji, ani Wojewoda nie stosowali tych przepisów, które zresztą pozostają bez związku ze sprawą z zakresu wygaśnięcia mandatu radnego, bowiem dotyczą postępowania w sprawach podatkowych.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Zaznaczyć przy tym należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie - prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że co prawda istnieje możliwość podważenia wyników wyborów powszechnych z uwagi na określone przyczyny wskazane w ustawie, to jednak przyczyny te nie mogą być dowolne i podlegają kontroli w punktu widzenia ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że "przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów [...] było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). Rozwinięciem tego poglądu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że "sankcja utraty mandatu (...) musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16, LEX nr 2143505).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Podkreślić przy tym trzeba, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza praw wyborczych z naruszeniem zasady proporcjonalności, bowiem nakazuje dokonanie wyboru, co do podjęcia funkcji radnego zobowiązanego do rzetelnego działania, która obejmuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W sprawie nie jest sporna okoliczność, że skarżący sprawuje funkcję Prezesa Stowarzyszenia Ziemi M. co oznacza, że zarządza on działalnością gospodarczą stowarzyszenia, które przy prowadzeniu swojej działalności korzystało z mienia komunalnego Gminy M. Z materiału aktowego wynika, że skarżący zarządzał Stowarzyszeniem Ziemi M., które to Stowarzyszenie co najmniej w dniu złożenia ślubowania przez radnego (22 listopada 2018 r.) i 3 miesiące po tej dacie faktycznie prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Stowarzyszenie Ziemi M. reprezentowane przez prezesa którym jest skarżący wykorzystywało mienie komunalne Gminy M. poprzez zawarcie umowy użyczenia nieruchomości i odpłatnej umowy w sprawie zamieszczania artykułów Gminy M. na łamach kwartalnika "Czas M.". Niewątpliwie tego rodzaju działalność spełnia cechy działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż jest prowadzona w sposób zorganizowany, ciągły oraz przynosi zysk. Jak wynika z akt sprawy Gmina M. zawarła ze Stowarzyszeniem umowy w sprawie zamieszczania artykułów Gminy M. na łamach kwartalnika "Czas M.", na podstawie której Wójt Gminy zlecił Stowarzyszeniu publikację artykułów własnych z działalności organu gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy na łamach czasopisma "Czas M.". Stowarzyszenie oświadczyło, że jest właścicielem i wydawcą czasopisma. W ramach umowy Gmina zobowiązała się do zapłaty wynagrodzenia w kwocie 250 zł za każdą wydrukowaną stronę formatu A4 dostarczonego przez Gminę. Ustalono, że artkuły dostarczane przez zleceniodawcę będą obejmowały maksymalnie 16 stron w trakcie trwania całej umowy (do końca bieżącego roku lub do wypowiedzenia), lecz nie więcej niż 4 strony w jednym czasopiśmie w związku z czym maksymalne wynagrodzenie może wynieść 4000 zł w trakcie trwania całej umowy. Do akt dołączono zestawienie faktur i przelewów, z którego wynika, że wystawiono trzy faktury: z dnia 26 września 2018 r., 28 grudnia 2018 r. i 31 grudnia 2019 r. każda na kwotę 1000 zł. Faktury te zostały przez Gminę opłacone.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że działalność ta miała charakter zorganizowany, albowiem była prowadzona w ramach określonej struktury prawnej (Stowarzyszenia) i ciągły z uwagi na jej czas/okres, a Stowarzyszenie osiągało z tego tytułu zysk. Była to zatem działalność gospodarcza, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zarządzanie działalnością stowarzyszenia, które osiąga dochody na podstawie zawartej z gminą umowy i prowadzi swoją działalność na nieruchomościach i obiektach będących własnością gminy, rodzi ryzyko wykorzystywania stanowiska publicznego dla realizacji prywatnych celów tego stowarzyszenia, tym samym zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy art. 24f ust. 1 u.s.g. jest zgodne z ratio legis ustawy.

W nawiązaniu do uwag poczynionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje teza, że radny zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g., bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, bądź odnosi z tej działalności osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności. Podobne jest stanowisko Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., sygn. III CZP 40/91, OSNCP 1991, nr 2, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1996 r., sygn. III CZP 66/06, OSNC 1996, nr 10, poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003 r., sygn. II CK 161/02, OSNC 2004, nr 11, poz. 186). Wskazywana przez radnego bezinteresowność jego działalności w Stowarzyszeniu nie może zatem prowadzić do podważenia obowiązywania rozwiązań antykorupcyjnych.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od M. J. G. zasądzić na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zakresie błędnego oznaczenia daty wydania zarządzenia zastępczego Wojewody Podkarpackiego.