Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1123/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49a ust. 1 pkt 3 i  ust. 2 w zw. z  art. 59rf  ust. 1 oraz  art. 83
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr – [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) zwanego dalej K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., , ustalające, na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, opłatę legalizacyjną za samowolnie prowadzone roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], polegających na dobudowie dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego do lokalu nr [...], w wysokości 100 000 zł (słownie: sto tysięcy złotych) przez M. K.

Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. Postanowieniem tym organ na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], polegające na dobudowaniu dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego do lokalu nr [...] oraz nałożył na inwestora M. K. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] dokumentów, dotyczących zrealizowanej dobudowaniu dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] tj:

zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w inwestycji, z uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Organ uzasadniając w/w postanowienie stwierdził, że w budynku wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] prowadzone są roboty budowlane przy rozbudowie lokalu nr [...] w/w budynku, polegające na zabudowie tarasu. Zdaniem organu z protokolarnych ustaleń wynikało, że rozbudowa prowadzona jest bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej, dlatego stwierdzony stan wypełniał przesłankę normy prawnej określonej w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Po stwierdzeniu, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w/w postanowieniem z dnia stycznia 2011 r., , ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 100 000 zł.

W ocenie organów nadzoru budowlanego przedmiotowa rozbudowa, została zrealizowana z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 nałożył na inwestora dokumentów o których jest mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Inwestor kwestionując nałożoną opłatę legalizacyjną podniósł w zażaleniu , że dokonał zgłoszenia w dniu 20 listopada 2007 r. Zgłoszeniem objął roboty budowlane polegające na wykonaniu obudowy tarasu przynależnego do lokalu stanowiącego jego własność. Zamiarem Inwestora, było i jest wykorzystywanie obudowanego tarasu jako ogrodu zimowego. Jako planowany termin przystąpienia do realizacji objętych zgłoszeniem robót budowlanych Inwestor wskazał 20 grudnia 2007 r.

Inwestor podkreślił, że przedmiotowego zgłoszenia dokonał mając na względzie treść art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenia. Inwestor wskazal również, że Prezydent Miasta [...] nieskutecznie, bo po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia, wniósł sprzeciw. Sprzeciw ten nie wywołał skutków prawnych wobec jego uchylenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ([...]). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie sprzciwu, co oznacza, że zgłoszenie prac zostało dokonane skutecznie.

Niezależnie od powyższego, inwestor podkreślił, że działania zmierzające do legalizacji obiektu podejmował tylko z ostrożności procesowej. W świetle powyższego, dokonane organowi zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych było , zdaniem Inwestora skuteczne i uprawniało go do rozpoczęcia objętych nim robót budowlanych od dnia 20 grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu postanowienia,utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowując się do zarzutów zażalenia wskazał, że Skarżąca przy piśmie z dnia 20 listopada 2007 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na obudowie tarasu przylegającego do lokalu nr [...] od strony północnej lekką konstrukcją stalową, co do którego właściwy organ wniósł sprzeciw w drodze decyzji, a która to decyzja została następnie z przyczyn formalnych uchylona, sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, a następnie postępowanie zostało umorzone. Jednak w ocenie organu dokonano rozbudowy ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], polegającej na zabudowie tarasu przylegającego do lokalu nr [...] w/w obiektu od strony północnej co doprowadziło do zwiększenia kubatury budynku.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , ustawodawca, obejmując oranżerie (ogrody zimowe) zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę art. 29 ust. I pkt 2 Prawa budowlanego - miał na myśli lekkie i stosunkowo łatwe w montażu przeszklone konstrukcje pozwalające na zapewnienie optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających cieplejszego klimatu o powierzchni zabudowy do 25 m:, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec powyższego rozumienia pojęcia ogrodu zimowego, trudno jest uznać, że konstrukcja, na którą składa się zadaszenie (blacha trapezowa + wełna mineralna + membrana dachowa) oraz ściany (w części obudowanych lekką warstwową okładziną z elewacyjnych płyt aluminiowych, w części przeszklonych), stanowi ogród zimowy. O ile, zdaniem organu, ściana znajdująca się w elewacji północnej rzeczywiście zawiera szereg okien, to już w elewacji wschodniej umieszczono zaledwie 2 niewielkie okna. Zadaszenie tej konstrukcji również nie jest przeszklone.

W świetle powyższej oceny stanu faktycznego [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, iż nie można mówić o skuteczności zgłoszenia dokonanego przez inwestora, a obejmującego swym zakresem roboty budowlane wymagające w rzeczywistości uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, podjęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego było zasadne.

Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. zaskarżyła M. K., która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w sytuacji, kiedy objęta postępowaniem inwestycja została zrealizowana w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a zatem brak było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności;

naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej ewidentnie naruszającej interes prawny strony w sytuacji gdy interes społeczny nie wymagał jej wydania;

naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa;

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że:

nie jest prawidłowe stanowisko organu przedstawione w skarżonej decyzji, iż niniejsza inwestycja nie jest ogrodem zimowym. Skarżacy wskazał, iż pojęcie ogrodu zimowego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zostało w przepisach prawa zdefiniowane. W wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/OP 436/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu analizując możliwość lokalizacji oranżerii (ogrodu zimowego) na tarasie (także w budynku wielokondygnacyjnym) podkreślił, iż art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie lokalizowaniu ogrodów zimowych na tarasach, albowiem prawodawca nie zawarł w tym przepisie zastrzeżenia, że wymienione w nim obiekty mają być lokalizowane bezpośrednio na gruncie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wszystkie rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane w trakcie postępowania legalizacyjnego zapadły z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik wydanych w sprawie kolejnych rozstrzygnięć. Ponadto stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z tego względu wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega nie tylko zaskarżone postanowienie lecz także postanowienia organu I instancji o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] o nałożeniu obowiązku do przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, jako obarczone wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obligującą sąd administracyjny do ich uchylenia.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością.

Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut skargi dot. niedokładnego wyjaśnienia przez organy obu instancji charakteru przedmiotowej dobudowy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że rozpoczęcie robót budowlanych, co do zasady wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 29 ustawy Prawo budowlane, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 powołanej ustawy określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jednakże konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając na uwadze powyższą regulację stwierdzić należy, że gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę od wymogu wolnostojącego charakteru budynku, to wymóg ten poprzedzony zostałby dwukropkiem, który oznaczałby, iż wszystkie wymienione po nim obiekty będą zmuszone charakteryzować się wskazaną przesłanką. Natomiast takie odniesienie zawarte zostało jedynie w stosunku do parterowych budynków gospodarczych.

Z treści powyższej regulacji nie wynika zatem, by warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę był wolnostojący charakter obiektów. Z redakcji tego przepisu wynika, że jedynym wymogiem, jaki powinny spełniać oranżerie jest powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, a łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stwierdzić zatem należy, że do realizacji planowanej na tarasie budynku oranżerii nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestycja taka nie stanowi bowiem nadbudowy budynku czy też rozbudowy tarasu. Wskazać należy również, że z powołaną wyżej regulacją nie stoi w sprzeczności usytuowanie oranżerii na tarasach, tak jak mogło to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując tę część uzasadnienia stwierdzić należy , że "Oranżeria (ogród zimowy), jako obiekt budowlany podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie musi być usytuowany bezpośrednio na gruncie, zatem możliwe jest jego sytuowanie również na tarasach budynków mieszkalnych" – patrz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r. II OSK 586/10.

Zatem kluczową sprawą w niniejszej sprawie było ustalenie czy inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej poprzez rozbudowę ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czy też zrealizował w ramach zgłoszenia ogród zimowy.

W ocenie organów, ustawodawca, obejmując oranżerie (ogrody zimowe) zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę art. 29 ust. I pkt 2 Prawa budowlanego - miał na myśli lekkie i stosunkowo łatwe w montażu przeszklone konstrukcje pozwalające na zapewnienie optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających cieplejszego klimatu o powierzchni zabudowy do 25 m:,

Zdaniem organów nadzoru budowlanego charakter opisywanej inwestycji - konstrukcja, na którą składa się zadaszenie (blacha trapezowa + wełna mineralna + membrana dachowa) oraz ściany (w części obudowane lekką warstwową okładziną z elewacyjnych płyt aluminiowych, w części przeszklonych) nie stanowi ogrodu zimowego, ponieważ w elewacji wschodniej umieszczono zaledwie 2 niewielkie okna,a zadaszenie tej konstrukcji nie jest przeszklone.

W realiach niniejszej sprawy ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić przed ustaleniem charakteru dokonanych prac budowlanych i porównania ich z dokonanym zgłoszeniem biorąc pod uwagę, że cechą takiej zabudowy jest cel jakiemu ma ona służyć.

Jak już wskazano wyżej zgodnie z ust. 1 pkt 2 art. 29 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa : wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii ( ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m².

Zdaniem Sądu dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zauważyć należy, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Zatem należy posłużyć się definicją słownikową przy tym Sąd skorzystał z analizy znaczenia tych słów przeprowadzonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011r o sygn II OSK 586/10 gdzie stwierdzono, że "oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne ( por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka warszawa 2002 tom 2 str. 515,), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie ( por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 str. 1216).

Zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji polegający na umieszczeniu wyrazu " ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie przykład oranżerii, zatem stwierdzić należy że oranżerią może być również pomieszczenie wykonane na tarasie budynku.

W rezultacie, zgodnie z regułami wykładni językowej należy ten przepis interpretować w taki sposób, w jaki rozumiane jest to w języku powszechnym biorąc pod uwagę, że jedynym koniecznym wymogiem jaki powinny spełniać oranżerie jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m².

W tej sytuacji nie można interpretować przepisu art. 29 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego w ten sposób jak to uczynił organ. O możliwości zaliczenia obiektu do obiektów w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego nie może decydować brak przeszklenia dachu lecz charakter obiektu, rzeczywisty sposób jego wykorzystania oraz przeznaczenie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba stwierdzić, że konieczne jest wnikliwe rozpatrywanie sprawy przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, gdyż prawidłowo dokonane ustalenia co do stanu faktycznego pozwolą organowi na ocenę, czy obiekt budowlany lub jego część, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też wystąpiły przesłanki umożliwiające doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 powołanej ustawy. Sądy akcentowały zatem, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej jest ustalenie: jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikowanie ich z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, a następnie stwierdzenie wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego) i ustalenie czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero przeprowadzenie powyższych czynności pozwala na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i w konsekwencji podjęcie właściwych środków prawnych w postaci postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2, 49b ust. 2 lub na podstawie 50-51 Prawa budowlanego. Błędna ocena materiału dowodowego prowadząca do wadliwej kwalifikacji robót i zastosowania niewłaściwego trybu legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego skutkowała wielokrotnie uchyleniem zaskarżonych decyzji administracyjnych przez wojewódzkie sądy administracyjne.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia jest pogląd, zgodnie z którym nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który dokonał zgłoszenia a inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu ze zgłoszeniem lub wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę i tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004r. OSK 108/04 wyraził pogląd, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie , nie wyjaśniono w stopniu dostatecznym wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie wyjaśniono jaki ma charakter dobudowana część i czy dobudowanej części można przypisać inny charakter niż ogród zimowy. Powyższe ustalenia są nie tylko konieczne z uwagi na wybór prawidłowego trybu legalizacyjnego, tj. z art. 48 lub z art. 51 Prawa budowlanego ale również na możliwość umorzenia postępowania administracyjnego jeśli organ doszedłby do wniosku, że inwestycja została realizowana zgodnie ze zgłoszeniem. Dodać trzeba, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika wprost, jakie funkcje ma spełniać dobudowana część do domu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.