Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1103/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. W. oraz J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Burmistrz M. i Gminy P. K., działając na podstawie przepisów: art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i 4, art. 61 ust.1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 i 107 § 1-3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23); po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełnionego i zmienionego w dniu [...].04.2016 r. - A. W., J. P., prowadzących działalność gospodarczą E. s.c. i uzgodnieniu według art. 53 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) z właściwymi organami administracji publicznej:

1. odnośnie pkt 6, z K. - P. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], działającym z upoważnienia Marszałka Województwa (w zakresie melioracji i urządzeń wodnych) postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2016 r.,

2. odnośnie pkt 6, ze Starostą R. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2016 r.,

3. odnośnie pkt 9 z Burmistrzem M. i Gminy P. K. (w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego) - nie wymaga odrębnego uzgodnienia ponieważ jest organem wydającym decyzję

oraz po uzyskaniu uzgodnień i opinii:

. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w R. zgodnie z ustawą z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 art. 3, pkt 1a - w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych) opinia nr N.NZ- 40-2-10-2/2016 z dnia [...].06.2016 r.,

. z Urzędem Lotnictwa Cywilnego w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130 poz. 1112, ze zm.), postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2016 r.

. z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w B., zgodnie z rozporządzeniem MON z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. z 2010 r., poz. 41) w zakresie § 2 ust. 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130 poz. 1112, ze zm.) postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2016 r.,

ustalił w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie, stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do decyzji, warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbiórce czterech elektrowni wiatrowych i lokalizacji budowy dwóch elektrowni wiatrowych, wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. , gmina P. K..

W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. podniosła, iż nie zgadza się z treścią jej rozstrzygnięcia, podkreślając, że zgodnie z ustawą z dnia [...] maja 2016 r., toczące się postępowania w sprawie elektrowni wiatrowych (art. 14 ust. 5 ustawy) winny zostać umorzone.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, inwestor wskazał, iż cytowana w odwołaniu ustawa weszła w życie [...] lipca 2016 r., a zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy nie obowiązywały, a zatem nie mogły wywołać skutku w postaci umorzenia postępowania. Co więcej, postępowanie w sprawie zostało zakończone przed wejściem w życie omawianej ustawy, a to jego zdaniem sprawia, że jej przepisy nie mogły być brane pod uwagę i z tych przyczyn zarzut odwołującej nie jest trafny.

Ponadto zwrócono uwagę, że w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji inwestor uzupełnił wniosek wszczynający postępowanie zgodnie z zaleceniami Kolegium, a w sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne. W oparciu o art. 7, 77 kpa zebrano materiał dowodowy i dokonano ocen prawnych. Nad poprawnością merytoryczną decyzji czuwał uprawniony urbanista, dlatego w tej sytuacji, w ocenie inwestora nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].08.2016 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. 2016 r., poz. 961), która stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, iż zmiana stanu prawnego po wydaniu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie, które na skutek złożenia odwołania nie nabyło waloru ostateczności, nie może być pominięta, bowiem dopóki decyzja organu I instancji nie jest ostateczna, dopóty nie ma stanu pewności w zakresie objętym jej przedmiotem, a inwestor na podstawie takiej decyzji nie nabywa uprawnień, które podlegałyby ochronie.

Jak podkreślono, wskazana ustawa w art. 3 wprowadziła zasadę lokalizowania elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tej normy jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Z akt sprawy wynika, iż dla terenu inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie została podjęta uchwała Rady Miejskiej P. K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. W miejscowym planie gminy P. K., który utracił moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka przeznaczona była pod funkcje "RP - produkcji rolnej".

Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, umarza się. Wskazany przepis w ocenie organu przesądza o sposobie zachowania organu odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończone, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż złożenie odwołania spowodowało, iż postępowanie w sprawie na skutek kontroli instancyjnej nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy w jego toku (po przekazaniu odwołania przez organ I instancji) nastąpiła zmiana stanu prawnego poprzez wprowadzenie przepisu nakazującego umorzenie postępowań niezakończonych powoduje, iż postępowanie nie może być kontynuowane, a zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania, gdy wyraźny przepis ustawy przewiduje taki skutek dla prowadzonego postępowania. Jeżeli natomiast brak jest w nowej ustawie wyraźnego unormowania w tym względzie, to należy rozważyć, czy na podstawie nowego stanu prawnego będzie istniał dawny przedmiot rozstrzygnięcia (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, s. 80-81).

W przekonaniu Kolegium bezprzedmiotowe stanie się zatem postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy nowa ustawa przewiduje lokalizacje elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok z dnia 8 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 514/96, niepubl.).

W skardze do sądu A. W. i J. P. zaskarżyli powyższą decyzję w całości zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa:

1. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 Kpa w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016, poz. 961) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że nie jest działaniem na podstawie i w graniach prawa takie postępowanie, które prowadzi do dyskryminacji jednych rodzajów inwestycji względem innych, w ten sposób, że jeżeli korzystają one z podstawy lokalizacji jaką jest decyzja o warunkach zabudowy, to takie postępowania tylko względem elektrowni wiatrowych w toku umarza się. Art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że:

a) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w żaden sposób taka ocena prawna nie została uzasadniona ani rozwinięta.

b) przepis art. 6 Kpa wymaga aby organy administracji działały w granicach i na podstawie przepisów prawa, natomiast SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w procesie wykładni przepisów prawa, które miały tu zastosowanie sięgnęło do uzasadnienia poselskiego projektu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który jest wynikiem działań politycznych, co sprawia, że dokonane w sprawie oceny nie mają wyłącznie prawnego charakteru.

c) zaskarżona decyzja nie wskazuje stron do których jest adresowana.

2. art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w ten sposób, że zasadą jest, iż w razie braku miejscowego planu, warunki lokalizacyjne określa się w decyzji o warunkach zabudowy, natomiast przyjęcie takiego poglądu prawnego, że wyłączenie spod tej zasady elektrowni wiatrowych jest legalne, narusza konstytucyjne zasady określone w art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, której przepisy na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP winny być tu stosowane wprost i bezpośrednio.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych norm.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że teza, iż przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2016 r., poz. 961) stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie została w żaden sposób rozwinięta, ani uzasadniona, a lektura przepisów wspominanej ustawy wskazuje, że ustawodawca za pomocą jej przepisów nie uregulował kompleksowo zasad realizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, a jedynie wprowadził dodatkowe obostrzenia dla nich poprzez zmianę części ustaw, które mają zastosowanie w tych sprawach. Na tej podstawie w ocenie skarżących nie można uznać, że jest to regulacja szczególna, gdyż omawiana ustawa nie zmieniła zasad lokalizacji inwestycji określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tylko ta ustawa ma charakter kompleksowy i jej ranga winna być uwzględniona w procesie wykładni przepisów prawa stosowanych podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też teza SKO, iż te kwestie nie wymagają interpretacji jest zdaniem skarżących chybiona, a uzasadnienie tak wydanej decyzji nie wyjaśnia podstawy prawnej, na podstawie której została wydana.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisu art. 107 §1 i 3 jak i art. 6 Kpa podkreślono, że organ w procesie stosowania prawa posłużył się względami pozaprawnymi; wnioski wyprowadzał analizując projekt omawianej tu ustawy i jego uzasadnienie. Na tej podstawie uwzględniono, że ilość protestów przeciwko elektrowniom wiatrowym spowodowała, że wolą ustawodawcy było ograniczenie ich budowy.

Nie bez znaczenia w ocenie strony skarżącej jest też fakt, że występujący w sprawie inwestorzy to osoby prywatne, które zaangażowały w inwestycję cały majątek życia w kwocie ponad [...] zł, a zaproponowany sposób stosowania przepisów prawa w tej sprawie spowoduje, że zasada określona w art. 8 Kpa oraz konstytucyjna ochrona praw nabytych (tu w postaci możliwości wykonania decyzji środowiskowej jako ostatecznej w procesie inwestycyjno - budowlanym), zostały rażąco naruszone. Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K. 18/99 stwierdził, że u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań.

SKO w tej sprawie wyjaśniło, że kształt nowej regulacji sprawia, że li tylko miejscowe plany mogą być podstawą lokalizacji elektrowni wiatrowych, jednakże w przekonaniu skarżących oceniając legalność takiego rozstrzygnięcia odnieść należy się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Żadne bowiem przepisy prawa dotąd nie zmieniły reguły określonej w art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na tym, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Mechanizm, który tylko jeden rodzaj obiektów - elektrowni wiatrowe, wyłącza spod działania tej reguły, narusza zdaniem skarżących konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę działania na podstawie i w graniach przepisów prawa oraz jest przejawem złamania zakazu dyskryminacji.

Skarżący nie podzielają stanowiska SKO, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu, gdyż jego przedmiot nadal istnieje, inwestycja ma rozpoczęty proces inwestycyjno - budowlany, który zostanie zakończony pozwoleniem na budowę, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest w toku.

Zwrócono również uwagę, że pomimo, iż rozbieżne są poglądy, czy dla rozbiórki konieczne jest wydanie decyzji określającej jej warunki, to niniejsza sprawa dotyczy również rozbiórki, a organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie przewidują umorzenia postępowania dotyczącego rozbiórki elektrowni wiatrowych i nie wiedzieć czemu, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone i na jakiej podstawie.

Uzasadniając możliwość stosowania przez sąd administracyjny wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP skarżący wskazali, że takie rozwiązanie ma oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – vide: wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 111/14, WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 436/11, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt II SA/Go 100/08.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. 2016 r., poz. 961).

W myśl art. 14 ust. 5 ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ (o warunkach zabudowy), dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, umarza się. Natomiast zgodnie art. 14 ust. 6 ustawy decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Utrata mocy decyzji, o których mowa w ust. 6, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedstawione regulacje, w ust. 5 odnoszą się do etapu rozpoznawczego postępowania w sprawie wydania decyzji warunkach zabudowy, zaś art. 14 ust. 6 ustawy odnosi się do ostatecznych decyzji WZ dotyczących elektrowni wiatrowych, gdyż wymóg wydania decyzji WZ dotyczącej elektrowni wiatrowych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 16 lipca 2016 r., dotyczy decyzji, na podstawie której można skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę możliwe jest w przypadku dysponowania przez inwestora ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lub istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pr. budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Sąd podziela tu pogląd WSA w Łodzi wyrażony w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 720/16, że art. 14 ust. 6 ustawy odnosi się do ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie których wszczęto postępowanie o pozwolenie na budowę. Co prawda nie wynika to wprost z ww. przepisu, ale utrata mocy, o której mowa w tym przepisie, dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej, czyli wywołującej skutki prawne w niej zawarte. Decyzje nieostateczne takich skutków nie wywierają, dlatego nie mogą utracić mocy prawnej. Dodatkowo świadczy o tym treść art. 14 ust. 7 ustawy, który przewiduje, że utrata mocy decyzji, o których mowa w ust. 6, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przez to rozumieć, że utrata następuje z mocy samego prawa. Bez tego zapisu konieczne byłoby natomiast stosowanie przepisu art. 162 k.p.a., który dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało zakończone, lecz decyzja nie stała się ostateczna. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dwuinstancyjne. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, określona w art. 15 k.p.a. ustanawia regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się wyłącznie do kontroli poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz ma na celu uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Jeśli decyzja nie ma waloru decyzji ostatecznej, nie wywołuje ona skutków w postaci nabycia uprawnienia z niej wynikającego. Ustawodawca nie reguluje w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych skutków związanych z zakończeniem postępowania rozpoznawczego i wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, która nie ma waloru decyzji ostatecznej.

Konieczne zatem jest dokonanie wykładni obowiązujących przepisów na potrzeby wypełnienia zaistniałej luki prawnej.

Ustawodawca w ust. 5 przewidział konieczność zamknięcia toczącego się postępowania jego umorzeniem, nie dopuszczając do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Rozstrzygnięcie merytoryczne może być nieostateczne lub ostateczne. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych, zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji. Wyrażone w przepisie prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy (art. 78 zdanie 2 Konstytucji RP).

Decyzja ostateczna jest źródłem uprawnienia. Pomimo jednak zakończenia sprawy pomyślnym załatwieniem wniosku i wydaniem decyzji ostatecznej, uprawniony z decyzji nie może realizować swoich praw, gdyż takie decyzje z mocy ustawy tracą moc o czym stanowi ust. 6 art. 14. W sytuacji zatem, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji WZ nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej na skutek złożenia odwołania - jak w przedmiotowej sprawie, wnioskodawca z oczywistych względów nie nabył uprawnienia, które mógłby skutecznie realizować. W tych okolicznościach należy uznać, że sformułowanie zawarte w art. 14 ust. 5 "postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ niezakończone" należy odczytywać również jako postępowania nie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, gdyż tylko taka interpretacja usuwa zaistniałą lukę. W konsekwencji, toczące się postępowania w odniesieniu do decyzji nieostatecznych należy umorzyć, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy.

Sąd podziela stanowisko organu, że zapis ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Oznacza to, że lokalizowanie elektrowni wiatrowych możliwe jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym wyłącznie w ramach ustaleń planu miejscowego.

Decyzja organu pierwszej instancji na skutek wniesionego przez stronę postępowania odwołania, nie stała się ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 16 lipca 2016r. Kolegium zatem rozpoznając przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego było zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego, istniejącego w dacie orzekania. Skoro z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika obowiązek umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, to zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ewentualne wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na brak ostatecznej decyzji warunkach zabudowy, nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż zastrzeżenie dotyczące wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w ust. 6, dotyczy tylko tych przypadków, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostaje zarzut, że organ uchylił decyzję, która zawierała rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki istniejących urządzeń. Nie było wymagane decyzją o warunkach rozstrzyganie w przedmiocie rozbiórki, zatem ta okoliczność nie wpływa na prawidłowość ocenianej decyzji.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut, że decyzja nie określa jej adresata. Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy udzielonej przez organ I instancji skarżącym, zatem rozpoznawanie jej w postępowaniu odwoławczym w sposób jednoznaczny identyfikuje adresata.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.