Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 832/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2008r. ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o pomieszczenie gospodarcze oraz zabudowie istniejącego tarasu z przeznaczeniem na ogród zimowy wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] maja 2008r. Prezydent W. ustalił na wniosek K. Z. warunki zabudowy dla rozbudowy budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o pomieszczenie gospodarcze oraz zabudowie istniejącego tarasu z przeznaczeniem na ogród zimowy wraz z elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W.

W warunkach i wymaganiach dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono:

1. nieprzekraczalne linie zabudowy – jak na załączniku graficznym;

2. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (z uwzględnieniem zabudowy istniejącej) – do 0,40;

3. szerokości elewacji frontowej – zgodnie z prawem budowlanym;

4. wysokość – do 5m;

5. geometrię dachu – dach skośny o kącie nachylenia jak w budynku istniejącym.

Ponadto ustalono, że podłączenie mediów nastąpi w oparciu o instalacje wewnętrzne budynku, a obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie istniejącym wjazdem od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną osiedlową.

W wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich podano, iż w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed:

1. pozbawieniem:

a) dostępu do drogi publicznej

b) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, ciepłej wody, gazu i ze środków łączności

c) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi

2. zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby;

3. uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. K. - współwłaściciel działki ew. nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], graniczącej bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu odwołującego się wynikającego z art. 144 kodeksu cywilnego (dalej w skrócie: k.c.) oraz naruszenie art. 107 k.p.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji uzgodnień przepisów odrębnych, z którymi przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne oraz art. 10 K.p.a. polegające na niedołączeniu do decyzji załącznika nr 2 w postaci wyników analizy obszaru. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł m.in., że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy ww. decyzja, jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego w zakresie dotyczącym odległości pomiędzy nieruchomością należącą do odwołującego się a budynkiem jednorodzinnym

w zabudowie szeregowej, którego dotyczy decyzja. Zwiększenie istniejącej zabudowy na działce należącej do wnioskodawcy niekorzystnie wpłynie na walory użytkowe i wartość nieruchomości odwołującego się. Ponadto inwestycja narusza prawo odwołującego się do swobodnego i zgodnego z przeznaczeniem korzystania z przedmiotu swojej własności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do W. K. z propozycją zapoznania się z analizą urbanistyczną sporządzoną w tej sprawie. Strona nie skorzystała jednak z tej możliwości. Następnie zaś pismem z [...] października 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do organu I instancji o doręczenie W. K. ww. analizy.

Wobec milczenia strony, pismem z dnia [...] marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało W. K., że w związku z doręczeniem analizy urbanistycznej, może uzupełnić odwołanie od ww. decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma Kolegium. Strona nie skorzystała z tej możliwości i nie uzupełniła odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2008r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy odrębne, z którymi powinno być zgodne zamierzenie budowlane wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy to np. przepisy ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) itd. Wskazał jednak, iż organ pierwszej instancji nie był obowiązany wymieniać przepisów odrębnych, wystarczy że wskazał, iż zamierzenie jest niesprzeczne z przepisami odrębnymi. Natomiast zamierzenie powinno być zgodne z warunkami zabudowy wynikającymi z przepisów szczególnych - i te przepisy zostały wskazane (przez powołanie odpowiednich ustaw) w ust. 2 części wstępnej zaskarżonej decyzji. Przedmiotowe zamierzenie: rozbudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o pomieszczenie gospodarcze oraz zabudowa istniejącego tarasu z przeznaczeniem na ogród zimowy nie wymaga dokonywania nowych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: ustawa o p.z.p.). Uzgodnienia takie wymagane byłyby w przypadku warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego - segmentu. Natomiast organ pierwszej instancji niepotrzebnie zawarł w zaskarżonej decyzji standardową formułę.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o p.z.p. "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". W zaskarżonej decyzji został zamieszczony ww. zapis w ust. 5 jej części wstępnej. Na etapie ustalania warunków zabudowy i wydawania pozwolenia na budowę, chronione są tzw. interesy osób trzecich, które zostały wymienione w ust. 3 części wstępnej zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 144 kodeksu cywilnego nie ma tu zastosowania.

W odniesieniu do argumentu o spodziewanej utracie wartości nieruchomości sąsiedniej, której strona jest współwłaścicielem (dz. ew. nr [...]), Kolegium stwierdziło, iż utrata wartości tej nieruchomości nie nastąpi przez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednak strona ma zawsze możliwość wystąpienia do gminy o odszkodowanie w sytuacji, gdyby tak szkoda nastąpiła na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy - możliwość tę gwarantują przepisy art. art. 36 i 37 ustawy o p.z.p. w związku z art. 63 ust. 3 tej ustawy. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia odległości pomiędzy budynkami ustanowionych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), jest uzasadniony na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się usytuowania danej inwestycji na wnioskowanym terenie, czy działce ewidencyjnej. Usytuowanie obiektu na danym terenie czy działce ewidencyjnej jest przesądzane dopiero w pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - na podstawie projektu budowlanego - wydawanych na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, m.in. z ww. warunkami technicznymi i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.).

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skoro strona odwołująca się nie uzupełniła odwołania po doręczeniu jej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p., to brak podstaw do stawiania zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W. K. – w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 K.p.a. polegające na uznaniu decyzji organu pierwszej instancji jako poprawnej i niesprzecznej z przepisami odrębnymi, mimo nie wskazania tych przepisów przez organ pierwszej instancji;

2. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu, że:

a) organ pierwszej instancji nie był obowiązany wymieniać przepisów odrębnych;

b) prawo własności określone w art. 144 k.c. nie podlega ochronie na etapie ustalania warunków zabudowy w ramach ochrony tzw. interesów osób trzecich.

Zdaniem skarżącego brzmienie art. 61 ustawy o p.z.p. nie daje jakichkolwiek podstaw do zwolnienia organu pierwszej instancji od obowiązku szczegółowego wskazania przepisów odrębnych, z którymi zamierzenie budowlane jest zgodne. Lakoniczne sformułowanie dotyczące braku niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami odrębnymi pozbawia skarżącego możliwości zweryfikowania poprawności dokonanych przez organ ustaleń. Skarżący podniósł także, iż - wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - żądanie zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń zajmowanych przez skarżącego znajduje swoje uzasadnienie w szeroko rozumianym prawie własności. Z tych względów jako nieuzasadnione uznać należy stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zaskarżona decyzja nie narusza interesu skarżącego, skoro zamierzenie budowlane wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy ogranicza dopływ światła dziennego i tym samym negatywnie wpływa na walory użytkowe nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto w odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, iż kwestie dotyczące zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń sąsiedniego budynku i związana z tym kwestia zacienienia rozpatrywane są dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wydanie decyzji o warunkach wymaga łącznego spełnienia zawartych w nim warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o p.z.p., wydanym przez Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określono sposób ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w tym wymagań dotyczących ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt. 1 ustawy o p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W myśl natomiast art. 60 ust. 4 ustawy o p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji dokonały szczegółowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządzoną przez uprawnionego architekta. W ujęciu graficznym architekt wyznaczył granice obszaru zgodnie z § 3 rozporządzenia. Prawidłowo wskazano w decyzji, iż teren przeznaczony pod inwestycję jest terenem płaskim, zabudowanym budynkiem mieszkalnym, mającym dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną i do mediów miejskich. Funkcja projektowanej inwestycji stanowi uzupełnienie funkcji budynku i pozostaje w zgodzie w funkcją obszaru. Przy zachowaniu warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy inwestycja nie naruszy wymogów ładu przestrzennego.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w niniejszej sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie mające na celu potwierdzenie możliwości inwestowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wyniki analizy będące w aktach sprawy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organy orzekały w oparciu o pełny materiał dowodowy, pozwalający ocenić zgodność inwestycji z przesłankami z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Zatem wbrew zarzutom skargi nie nastąpiło naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., bowiem organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Brak także przesłanek do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o p.z.p. Dlatego też należy uznać, iż prawidłowo została decyzja ustalająca warunki zabudowy, albowiem wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty, iż zamierzenie budowlane wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy ogranicza dopływ światła dziennego i tym samym negatywnie wpływa na walory użytkowe nieruchomości należącej do skarżącego abstrahują od przedmiotu i ustawowo określonego zakresu niniejszego postępowania i odnoszą się do kwestii uregulowanych w prawie budowlanym. Tym samym odnoszą się do innego etapu postępowania inwestycyjnego. W tej sytuacji argumentacja skarżącego w tej materii nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.