Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 755/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na rok 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w M. G. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014-2020) spółce P. " sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości G. (dalej: spółka, skarżąca) na rok 2019.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] maja 2019 r. pełnomocnik spółki za pośrednictwiem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w którym ubiegał się o przyznanie przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do bydła, płatności do krów oraz o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020). Do wniosku dołączono oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności - płatność do bydła, oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności - płatność do krów, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz załączniki graficzne.

We wniosku wskazano działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie G.; działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], 138, [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] leżące w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie L.; działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie N.; działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] leżące w województwie dolnośląskim, powiecie górowskim, gminie N., obrębie S.; działkę ewidencyjną nr [...] leżącą w województwie [...], powiecie [...], gminie N., obrębie W.; działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie N., obrębie Ż. oraz działki ewidencyjne o numerach: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżące w województwie [...], powiecie [...], gminie N., obrębie Ż..

W dniu [...] maja 2020 r. organ I instancji wystosował do pełnomocnika spółki wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, albowiem co do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zadeklarowanych we wniosku spółki, znajdujących się w rejestrze ZWRSP, według stanu na dzień [...] maja 2019 r. nie została zawarta umowa dzierżawy obejmująca wskazane obszary.

W piśmie z dnia [...] maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji, pełnomocnik spółki wskazał, że spółka posiada wskazane działki i są one przez nią faktycznie użytkowane. Według stanowiska pełnomocnika spółki sam fakt posiadania gruntów i gospodarowania nimi stanowi wystarczającą przesłankę do otrzymania wnioskowanej płatności. Dla uzasadnienia swojego stanowiska, pełnomocnik spółki powołał się na niezgodność regulacji z przepisami prawa Unii Europejskiej, co miało przesądzać o niemożności jego stosowania. Pełnomocnik powołał się również na zasadnicze tezy z wyroku m.in. WSA we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r. o sygn. III SA/Wr [...]. Zaakcentował., że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, tytułem prawnym do tego gruntu, jako wymóg przyznania płatności, winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności.

Po rozpoznaniu wniosku spółki, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] przyznał skarżącej płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na rok 2019 w łącznej wysokości [...] zł (słownie: [...]), w tym:

1. Wariant: 4.2 Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla (kod [...], krajowa pozycja budżetowa [...]) w wysokości [...] zł (słownie: [...]),

2. Wariant: 5.2 Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla (kod [...], krajowa pozycja budżetowa [...]) w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

Dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania spółce płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na rok 2019, co do działek zadeklarowanych w ramach: Pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone.

Ponadto, spółka została poinformowana o tym jaki obszar gruntów został objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w pierwszym roku zobowiązania rolno - środowiskowo -klimatycznego (rok 2016), tj. od dnia [...]-03-2016 odpowiednio:

. Zobowiązanie Wariant 1.1. Rolnictwo zrównoważone podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia [...] ha;

. Zobowiązanie Wariant 4.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia [...] ha;

. Zobowiązanie Wariant 5.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia [...] ha.

Spółka została poinformowana również o tym jak w 2017 i 2018 roku, zmienił się obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo- klimatycznym i ile wynosiła powierzchnia zobowiązania za ten obszar, po wykluczeniu działek ewidencyjnych co do których nie przysługiwała płatność, w odniesieniu do poszczególnych wariantów.

Zobowiązanie rolno - środowiskowo - klimatyczne w roku 2017 wnosiło odpowiednio:

. Zobowiązanie Wariant 1.1. Rolnictwo zrównoważone podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach wariantu 1.1. rolnictwo zrównoważone po wykluczeniu powierzchni [...] ha w roku 2017 wynosi [...] ha;

. Zobowiązanie Wariant 4.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla na obszarach [...] podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach wariantu 4.2. zalewowe łąki selernicowe i słonorośla po wykluczeniu powierzchni [...] ha w roku 2017 wynosi [...] ha;

. Zobowiązanie Wariant 5.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla poza obszarami [...] podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach wariantu 5.2. zalewowe łąki selernicowe i słonorośla po wykluczeniu powierzchni [...] ha w roku 2017 wynosi [...] ha.

Zobowiązanie rolno - środowiskowo - klimatyczne w roku 2018 wnosiło odpowiednio:

. Zobowiązanie Wariant 1.1. Rolnictwo zrównoważone podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach wariantu 1.1. rolnictwo zrównoważone po wykluczeniu z płatności w roku 2018 działek ewidencyjnych do których nie przysługuje płatność wynosi [...] ha;

. Zobowiązanie Wariant 4.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla na obszarach [...] podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach wariantu 4.2. zalewowe łąki selernicowe i słonorośla wynosi [...] ha po wykluczeniu z płatności w roku 2018 powierzchni działek ewidencyjnych do których nie przysługuje płatność;

. Zobowiązanie Wariant 5.2. Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla poza obszarami [...] podjęte w dniu 2016-03-[...] Powierzchnia zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego w ramach wariantu 5.2. zalewowe łąki selernicowe i słonorośla wynosi 4,82 ha po wykluczeniu z płatności w roku 2018 powierzchni działek ewidencyjnych do których nie przysługuje płatność.

W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z wariantów - Pakiet 1 Rolnictwo zrównoważone, Wariant 4.2 Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla oraz Wariant: 5.2 Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla - jaka powierzchnia została zadeklarowana przez skarżącą we wniosku, jaka część zadeklarowanych powierzchni zlokalizowana jest na działkach ewidencyjnych do których nie przysługuje płatność w ramach danego pakietu/wariantu, oraz - po dokonaniu ustaleń przez organ - podstaw prawnych i faktycznych odmowy przyznania płatności co do danych działek.

We wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do płatności w ramach wariantu Wariant: 1.1 Rolnictwo zrównoważone zadeklarowano działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha. Organ ustalił, że według stanu na [...] maja 2019 r. zadeklarowane działki nie są dzierżawione przez spółkę. Spółka nie złożyła oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do ww. działek ewidencyjnych, a więc udowodniona powierzchnia wynosiła 0,00 ha. Wobec tego organ zdecydował o odmowie przyznania płatności do ww. działek bez nakładania sankcji. Podobnie w zakresie wariantu 4.2 i 5.2

Organ ustalił, że w wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do płatności w ramach wariantu Wariant: 5.2 Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla zadeklarowano działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha. Organ ustalił, że według stanu na [...] maja 2019 r. zadeklarowane działki nie są dzierżawione przez spółkę, udowodniona powierzchnia wynosiła [...] ha. Wobec tego organ zdecydował o odmowie przyznania płatności do ww. działek bez nakładania sankcji.

Ostatecznie w oparciu o art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej: ustawa PROW) organ I instancji odmówił przyznania zawnioskowanej przez skarżącą płatności co do poszczególnych wskazanych w uzasadnieniu działek, z uwagi na brak posiadania do nich tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r.

W dniu [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik spółki zaskarżył decyzję organu I instancji, wnosząc o jej zmianę w części, w zakresie płatności w ramach poszczególnych pakietu/wariantu do powierzchni wykluczonej w decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 przez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie części płatności w ramach Wariantu 1: Rolnictwo zrównoważone, Wariantu 4.2: Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla oraz Wariant: 5.2 Zalewowe łąki selernicowe i słonorośla w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:

1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, tj . art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, a także Preambuły tych aktów z których bezsprzecznie wynika,

a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych;

c) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów,

d) celem Prawodawcy Unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych;

e) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych, ponieważ warunki przyznawania tych płatności są bezsprzecznie elementami istotnymi wskazanymi w rozporządzeniu nr 1305/2013 i nie mogą zostać zmienione ani uzupełnione, a elementy inne niż istotne zmienić lub uzupełnić może nie Państwo Członkowskie, a Komisja Europejska;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała;

III. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 6, 7, 7a i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zaniechanie Organu I Instancji działania na podstawie oraz w granicach prawa wyrażające się w:

a. bezpodstawnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, do stosowania której organy administracji są zobowiązane na każdym etapie postępowania, a która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organ I instancji do pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

b. pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013, 1306/2013, 1305/2013, 640/2014 oraz 1307/2013 w sytuacji gdy skarżąca ewidentnie spełniła wskazane w tych przepisach wymogi do otrzymania płatności bez dokonywania wykluczeń, a z przepisów tych wynika, że warunkiem przyznania płatności do działek bezsprzecznie jest ich posiadanie, a nie posiadanie tytułu prawnego do nich;

c. naruszającym zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęciu, że ,,płatność do działek rolnych (...) zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych, które wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) zostały wykluczone z płatności w związku z brakiem oświadczenia potwierdzającego, że działki zadeklarowane do płatności są własnością lub przedmiotem dzierżawy" (str. 11) w sytuacji gdy przyjęte rozwiązanie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych;

d. pominięciu w całości wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu ustanawiającego - podobnie jak art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 - sprzeczny z zasadami wspólnotowymi wymóg posiadania tytułu prawnego działek jako warunek otrzymania płatności, która została zawarta w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. III Sa/Wr 33/19, oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 340/19;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa polegające na zaniechaniu wskazania w sentencji decyzji art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 jako podstawy prawnej odmowy przyznania części płatności w ramach Wariantu 4.2 i 5.2, a jedynie jako podstawę przyznania płatności co jest nieprawidłowe;

3. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części płatności w ramach wariantu 1 oraz wariantu 4.8 i naruszające ogólną zasadę pogłębiania zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia co jest niedopuszczalne;

4. art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej,

5. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał ,że na skutek wniosku złożonego przez skarżącą, organ przeprowadził obligatoryjną kontrolę, na skutek której stwierdzono, że spółka bezumownie użytkuje część zadeklarowanych działek. Pomimo wezwania przez organ I instancji do złożenia dokumentów lub wyjaśnień w tym zakresie, pełnomocnik spółki ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanowiska, zgodnie z jakim sam fakt posiadania gruntów i gospodarowania nimi stanowi wystarczającą przesłankę do otrzymania wnioskowanej płatności.

Organ podkreślił, że przepisy ustawy PROW stanowią punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy - stanowią podstawę prawną oraz regulują zasady i tryb przyznawania płatności. Zasadniczo dla ich uzyskania niezbędne jest jedynie posiadanie gruntów, jednakże w przypadku gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, art. 20 ust. 4 ustawy PROW uzależnia przyznanie pomocy od posiadania tytułu prawnego, na dzień 31 maja danego roku. Przez tytuł prawny należy rozumieć np.: zawartą z ANR (obecnie KOWR) umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organ nadto wskazał, iż problematyka zgodności z przepisami unijnymi, tożsamego z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. - art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18; WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19). Organ powołał się też na konieczność zapewnienia specyficznej ochrony prawnej tym gruntom, z uwzględnieniem ich specyfiki i faktu, że są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego oraz utrudnieniach co do skorzystania z działań przewidzianej w przepisach (art. 343 k.c.) w celu ochrony gruntu publicznego przed bezprawnym jego zajmowaniem. Wobec zobowiązania strony, do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując tym samym od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To na stronie ubiegającej się o przyznanie płatności, spoczywa ciężar wykazania, że spełnia warunki do ich uzyskania, zaś organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potwierdzającego uprawnienie wnioskodawcy do otrzymania płatności. W ocenie organu odwoławczego w sentencji decyzji I instancji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych schematów pomocowych: wysokość przyznanych poszczególnych płatności jak i też do jakich nie przyznano płatności, wyjaśniono jakie powierzchnie zostały wyłączone z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania.

Skarżąca spółka za pośrednictwem pełnomocnika wniosła sakrgę do WSA w Poznaniu , wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła następujące zarzuty:

A. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 20 ust 4 ustawy PROW przez jego zastosowanie w zaistniałym na gruncie tej sprawy stanie faktycznym i prawnym w następstwie błędnej jego wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest on ewidentnie i w całości wprost sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji i proporcjonalności, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji RP;

3. art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, a także Preambuły tych aktów jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała;

II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:

- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020;

- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - L. P. i inni w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw;

IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że:

- "wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego"

- "przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego"

- "K. jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku"

- "Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c. ANR (obecnie KOWR) jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów"

- "K. nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione"

- "W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu."

V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonej decyzji o:

1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - L. P. i in.;

4. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na zmianę linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie płatności bezpośrednich;

5. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;

VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;

VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji, a to w szczególności do zarzutów sformułowanych w odwołaniu o numerach: I, II, III 1) a, III 1) b, III 1) d, III 4) oraz pobieżne i całkowicie niemerytoryczne odniesienie się do zarzutu III 2) i III 3);

VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;

6. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

IX) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję Organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji;

X) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez:

- zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa polegające na niezawarciu w sentencji decyzji podstawy prawnej jej wydania, tj. zaniechanie wskazania art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako podstawy prawnej odmowy przyznania części płatności, a jedynie jako podstawę przyznania płatności co jest nieprawidłowe;

- zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części płatności w ramach wariantu 1 oraz wariantu 4.2 oraz wariantu 5.2 i naruszające ogólną zasadę pogłębiania zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzania rozstrzygnięcia w sprawie z treści uzasadnienia co jest niedopuszczalne.

Skarżąca wniosła także o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego następującego pytania prawnego:

- "Czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest zgodny z:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

Spółka zawnioskowała także o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji". Złożyła też w sprawie dodatkowe pisma procesowe z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodniczący Wydziału III zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów. Zarządzenie znajduje oparcie również w §3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz zarządzenia nr 26/20 Prezesa WSA w Poznaniu z 19 października 2020 r.

W tym miejscu należy wskazać, że wniosek pełnomocnika skarżącej zawarty w skardze z dnia [...] października 2020 r. o wyznaczenie rozprawy nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Koniecznym było zatem rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym skarżącą została uprzedzona pismem z dnia [...] maja 2021 r., co dało możliwość zajęcia ewentualnego dalszego stanowiska w sprawie.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm) - dalej w skrócie "p.p.s.a." Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi skutkować jego uchyleniem - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zasadniczego zarzutu podnoszonego w skardze przez spółkę, mianowicie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( Dz. U. 2020 r.poz.271 t.j, zwana dalej ustawą PROW). W przekonaniu skarżącej przywołany przepis został nieprawidłowo zastosowany na gruncie faktycznym niniejszej sprawy, jako sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, zasadami równości, proporcjonalności i konkurencyjności jak również wynikającą z art. 32 ust 1 Konstytucji zasadą równości wobec prawa. Zdaniem spółki art. 20 ust. 4 ustawy PROW nakłada dodatkowy, niewynikający z przepisów unijnych (zwłaszcza rozporządzenia unijnego nr 1306/2013) wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu lub gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, w sprawie doszło do nieuzasadnionego i niedopuszczalnego zróżnicowania pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zróżnicowaniem ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu, a jej wysokość jest zależna od powierzchni gruntu. Dodatkowo, jeżeli grunt stanowi własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej to pomoc przysługuje osobie, która legitymuje się tytułem prawnym do gruntu na dzień 31 maja danego roku.

Uzasadniając swoje twierdzenia dotyczące niedokonania prawidłowej wykładni art. 20 ust. 4 ustawy PROW, skarżąca powołała orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, zwłaszcza wyrok z dnia 28 listopada 2019 r. WSA we Wrocławiu, sygn. akt: III SA/Wr 340/19, w których sądy, po dokonaniu wykładni przytoczonego przepisu, wskazywały, że jest on niezgodny z prawem Unii Europejskiej, a jako taki nie może być stosowany.Zarówno wydając zaskarżoną decyzję jak i ustosunkowując się do skargi spółki organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy art. 20 ust. 4 ustawy PROW i zajął stanowisko wobec argumentów przedstawianych przez skarżącą. Organ II instancji dokonał interpretacji przywołanego przepisu na gruncie krajowym, z powołaniem się na stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, jak również rozważył zasadność przepisu mając na względzie cel jego wprowadzenia do systemu prawnego ,bowiem przepis ten jest tożsamy z treścią art. 18 ust.4 ustawy- o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.Interpretacja tego ostatniego była już przedmiotem rozstrzygania zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ,cytowanie ich w zakresie art.18 ust.4 będzie miało w niniejszym uzasadnieniu analogię w rozważaniach odnośnie art.20 ust. 4 ustawy PROW. Wskazano w nich i sąd w składzie orzekającym to stanowisko podziela, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (wcześniej ANR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. ).

Zdaniem WSA przepis ten, wprowadzający dodatkowy wymóg przyznania płatności, nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Należy zauważyć, że równość jest pojęciem szerszym od pojęcia niedyskryminacji, gdyż zawiera w sobie obowiązek ochrony przed dyskryminacją. Jak wskazuje się w doktrynie, zasada równości wymaga, aby dwa podmioty znajduja?ce się w podobnej sytuacji były traktowane tak samo, a w ro?z?nej sytuacji – ro?z?nie. Jez?eli dwa podmioty, okres?lone przez te? sama? ceche?, relewantna? w danym konteks?cie, be?da? potraktowane w ro?z?ny sposo?b, to mamy do czynienia z dyskryminacja?, chyba z?e istnieje obiektywne i racjonalne uzasadnienie niero?wnego traktowania (zob. A. S?ledzin?ska-Simon, Zasada ro?wnos?ci i zasada niedyskryminacji w prawie Unii Europejskiej, Studia BAS Nr 2(26) 2011, s. 43). Wprowadzenie przez ustawodawcę krajowego dodatkowego, nie wskazanego wprost w przepisach unijnych, wymogu, którego spełnienie warunkuje otrzymanie wnioskowanych płatności i które zostało obiektywnie i racjonalnie uzasadnione, nie świadczy o dyskryminacji czy nieproporcjonalności zastosowanego środka. Polski ustawodawca różnicuje rolników ze względu na obiektywną i istotną cechę jaką jest legitymowanie się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu. Jest to następstwo rozróżnienia pomiędzy gruntami prywatnymi, a wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. System prawny może zakładać zróżnicowanie zagadnień związanych z rodzajem nieruchomości, zwłaszcza w aspekcie szerszej deklaracji prawodawcy, aby wyeliminować zjawisko bezumownego korzystania gruntów. Zagadnienie to, wbrew twierdzeniom skarżącego nie sprowadza się wyłącznie do wykluczenia z dopłat, ale dotyczy wszelkich konsekwencji bezumownego korzystania z państwowych nieruchomości ,z roszczeniami o wynagrodzenia włącznie. Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego przepisu miało bowiem zapobiegać przyznawaniu płatności bezpośrednim rolnikom, którzy bez tytułu prawnego, a tym samym wbrew przepisom powołanej wyżej ustawy, zajmują nieruchomości należące do ZWRSP. Nieuregulowany stan prawny ziemi należącej do ZWRSP, a będącej w obrocie prawnym, poza tym ,że w znaczny sposób ułatwia tworzenie sztucznych warunków płatności nie ma charakteru dyskryminacyjnego. Poprzez zawarcie umów dzierżawy nieruchomości państwowych bądź ich kupno zrównuje status beneficjenta użytkującego faktycznie nieruchomości nie należące do Zasobu i umożliwia tym samym uzyskanie dopłat , przy czym nie różnicuje to podmiotów ,ale kryteria przyznawania płatności. Niewątpliwie co do zasady uzyskanie płatności uwarunkowane jest z jednej strony posiadaniem nieruchomości, z drugiej spełnieniem dalszych przesłanek wymaganych w dacie ubiegania się o nie zgodnie z ustawą PROW. Tym dodatkowym warunkiem jest w przypadku nieruchomości skarbowych tytuł do nich. Z zamiarem prawodawcy koreluje z art.39 b ustawy z dnia 19.X.1991- O gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. 2020,poz.2243 ze zm, zwaną dalej u.g.n.S.P) , który stanowi, że osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej 30-krotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Przepis ten poprzedza tytuł - Władanie nieruchomością Zasobu bez tytułu prawnego.Za jego bezwzględnym charakterem przemawia również wykładnia funkcjonalna związana z celem wprowadzenia tego przepisu przez ustawodawcę określonym w uzasadnieniu prac komisji nadzwyczajnej do projektu ustawy nowelizującej u.g.n.S.P (druki sejmowe nr 2819 i 2849/VI kadencja) i związanym z przeciwdziałaniem praktyce nie zwracania dzierżawionego gruntu po zakończeniu umów dzierżawy w celu uzyskania dopłat bezpośrednich oraz celowością wprowadzenia wynagrodzenia o charakterze ryczałtowym obowiązującym w stosunku do wszystkich podmiotów władających gruntami należącymi do Zasobu bez tytułu prawnego na terenie całego kraju, niezależnie od dobrej lub złej wiary lub wytoczenia powództwa o zwrot rzeczy. Nad problematyką charakteru własności prywatnej i publicznej pochylał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 roku, o sygn. akt: P123/15, dotyczącym zgodności z Konstytucją w/w art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim przepis ten ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. W przywołanym wyroku Trybunał zwracał uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności prywatnej, która to odmienność przejawiała się przede wszystkim w celu, któremu własność służy, oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28), nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności, bowiem, w przeciwieństwie do mienia należącego do podmiotów prywatnych, dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych.

Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych.

W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.

W kolei w wyroku o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno «własność prywatną"» jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), której podlega około 1 790 000 hektarów użytków rolnych, co stanowi około 5% ogółu użytków rolnych w Polsce. Agencja jest tym samym największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne.

Słusznie też wskazał w swoim nieprawomocnym orzeczeniu z dnia [...] września 2020 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (I SA/Op [...]) , że nie można tracić z pola widzenia art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne podstawą ustroju rolnego. Wprawdzie jak podkreśla się w piśmiennictwie, z przepisu tego nie wynika żadne publiczne prawo podmiotowe i nie może on być podstawą skargi konstytucyjnej, to jednak stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad obrotu gospodarstwami rolnymi (TK – K [...]) czy zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK – P [...]).

Restrykcje przepisu 39 b u.g.n.S.P były skutkiem tego ,że do [...].03.2016 r. bezumowni użytkownicy byli uprawnieni do uzyskiwania płatności bezpośrednich do nieruchomości Zasobu, co było głównym powodem intensyfikacji zjawiska bezumownego użytkowania. Uproszczonym więc i niewyczerpującym jest stanowisko skarżącego, że wyłącznym celem działania organów jest pozbawienie dopłat. Wniosek jest wręcz odwrotny- to związku z przyznawaniem dopłat nasiliło się zjawisko odmowy wydawania nieruchomości. Strona nie jest więc dyskryminowana poprzez to ,że zostaje zobowiązana przepisami ustawy do wydania gruntów po wygaśnięciu umów dzierżawy bądź zaprzestania ich samowolnego zajmowania. Regulacja taka w ocenie WSA zapobiega też dyskryminacji rolników, którzy ponoszą koszty dzierżawy owych nieruchomości, w stosunku do tych którzy zajmują je bez tytułu prawnego i kosztów tych ponosić nie muszą , bowiem nie wydali gruntu i jednocześnie nie zmienili sposobu wykonywania władztwa przewidziane u.g.n.S.P, a wchodzących w skład zasobu. W ocenie sądu nierówność , którą akcentuje skarżący jest racjonalnie usprawiedliwiona i zmierza do legitymowanego celu, jakim jest wyłączenie bezumownego użytkowania gruntów państwowych ,a w konsekwencji wyeliminowanie sytuacji, gdy bezumowny użytkownik czerpie znaczne korzyści wyłącznie z dopłat powierzchniowych ,zamiast z zabiegów agrotechnicznych. Istnieją i są przecież niesporne na tle obowiązującej ustawy o KOWR jego zadania jako organu państwowego , którego zasadniczym celem jest gospodarowanie wciąż znacznym zasobem państwowych gruntów ,a zastosowany środek w postaci spornego art. 18 ust.4 (ad.art.20 ust.4 ustawy PROW)ustawy o płatnościach jest racjonalnie proporcjonalny tak do wskazanego celu ,jak i zadań władzy publicznej. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). Odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Skoro polski ustawodawca wprowadzając wskazany przepis kierował się obiektywnymi kryteriami, zmierzającymi do ochrony gruntów wchodzącego w skład ZWRSP, to tym samym nie doszło do naruszenia zasady równości, konkurencji i proporcjonalności. Powyższe pozwala nie uznać także zarzutu naruszenia art.21 Karty Praw Podstawowych oraz art. 1 ust.1 i 2 Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Podkreślic należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - L. P. i in.).

Nie sposób również dopatrywać się naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji i wywodzonej z jego treści zasady proporcjonalności. Zasada ta pełni funkcję limitacyjną, pozwalającą ustalić w jakim stopniu można ograniczyć dane prawa konstytucyjne np. ze względu na konieczność realizacji innego prawa. Powołana zasada znajduje zastosowanie przede wszystkim dla oceny ingerencji prawodawcy w wolność człowieka, albowiem wprowadzane ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Uzasadnieniem dla ograniczenia praw może być inna wartość konstytucyjna. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, istotna jest treść art. 23 Konstytucji, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne stanowią podstawą ustroju rolnego i w związku z tym zasługują na szczególną ochronę prawną. Jak wskazuje Trybunał, przywołany przepis stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK – P [...]).

Niezależnie od powyższego, wedle poglądów wskazywanych w orzecznictwie, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych, a więc należące do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).

Zgodnie z art. 343 k.c., Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczną odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów, ANr (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANr umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Organy ARMiR prawidłowo odczytały treść przepisu art. 20 ust.4 ustawy o PROW.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie argumentację wyrażoną w wyroku NSA , o sygn. I GSK 3032/18 , w którym to wyroku NSA wyraził jasno pogląd , że skoro w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (20 ust.4 ustawy o PROW) mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego ( art. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej m.in. ustawę o PROW (Sejm VIII kadencji, druk 274), wprowadzenie art. 20 ust. 4 ustawy PROW było niezbędne celem uniknięcia nadużyć, w postaci wnioskowania o przyznanie płatności przez podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntu lub użytkują go wbrew woli jego właściciela - zjawisko szczególnie widoczne odnośnie gruntów należących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Opisane zjawisko utrudnia, a wręcz uniemożliwia, należyte gospodarowanie przez Państwo mieniem publicznym, tj. wywiązywanie się z obowiązku przewidzianego w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014 ze zm.), jak też ogranicza możliwość kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast konieczność dysponowania tytułem prawnym do gruntu objętego wnioskiem o płatność nie mogło objąć wszystkich gruntów, zarówno publicznych jak i prywatnych, albowiem w przypadku własności prywatnej stan prawny gruntów jest często nieregulowany bądź odmienny od ich faktycznego gospodarowania (ustne umowy dzierżawy, nieuregulowane sprawy spadkowe etc.), w przeciwieństwie do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których stan prawny jest pewny (właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawcą osoba wskazana w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej). Ustawodawca podkreślił, że ww. różnice wręcz wymagają wprowadzenia odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do, niezgodnej z przepisami Unii Europejskiej, sytuacji polegającej na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności do gruntów prywatnych, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu.

Niezależnie od zakwalifikowania podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz gospodarujących na gruntach należących do ZWRSP jako należących do tej samej bądź innej grupy relewantnej, to zdaniem Sądu ustawodawca w sposób obiektywny i racjonalny uzasadnił wprowadzenie szczególnych wymogów dotyczących podmiotów gospodarujących na gruntach należących do ZWRSP, wobec czego przyjęte rozwiązanie nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. Powyższe ma również przełożenie co do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 21 Karty Praw Podstawowych oraz art. 1 ust. 1 i 2 Protokół nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnos?ci.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są także wątpliwości w zakresie konstytucyjności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a to w zakresie jego zgodności z:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości, w zakresie w jakim art. 20 ust. 4 ustawy PROW miałby różnicować pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, czego skutkiem byłaby ewidentnie gorsza sytuacja podmiotów gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim art. 20 ust. 4 ustawy PROW miałby różnicować ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

Trybunał Konstytucyjny kilkukrotnie zresztą wyrażał pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Taki pogląd uzasadnia wprowadzenie środków ochrony dostosowanych do specyfiki własności. W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny, uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej poprzez poddanie własności publicznej szczególnemu reżimowi prawnemu, podkreślił, że majątek publiczny nie ma spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może zatem być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej.

W wyroku z dnia 17 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się co do zgodności z przepisami unijnymi art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach,( który to przepis jak wyżej wskazno jest tożsamy z zaskarżonym art. 20 ust. 4 ustawy PROW) pod względem sformułowanego w nich warunku otrzymania danej płatności/pomocy - legitymowania się tytułem prawnym do gruntu należącego do ZWRSP. NSA podzielił ugruntowany pogląd zgodnie z jakim wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt I SA/Go 56/19). NSA odwołał się do wykładni art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), wedle jakiej państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, przy czym korzystając z tej swobody, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić w szczególności zasadę proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – L. P. i in.).

Nie sposób dopatrywać się naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji i wywodzonej z jego treści zasady proporcjonalności. Zasada ta pełni funkcję limitacyjną, pozwalającą ustalić w jakim stopniu można ograniczyć dane prawa konstytucyjne np. ze względu na konieczność realizacji innego prawa. Powołana zasada znajduje zastosowanie przede wszystkim dla oceny ingerencji prawodawcy w wolność człowieka, albowiem wprowadzane ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Uzasadnieniem dla ograniczenia praw może być inna wartość konstytucyjna. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, istotna jest treść art. 23 Konstytucji, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne stanowią podstawą ustroju rolnego i w związku z tym zasługują na szczególną ochronę prawną. Jak wskazuje Trybunał, przywołany przepis stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK – P [...]).

Niezależnie od powyższego, wedle poglądów wskazywanych w orzecznictwie, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych, a więc należące do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).

Należy podkreślić, że sam fakt kierowanie się przez przez ustawodawcę polskiego dodatkowym celem przy wprowadzaniu wymogu legitymowania się tytułem prawnym do gruntu w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 4 ustawy PROW, nie oznacza, że jest on sprzeczny z celem założonym przez ustawodawcę unijnego, jak zdaje się sugerować skarżąca. Należy bowiem zauważyć, że istnienie Wspólnej Polityki Rolnej UE nie eliminuje możliwości realizacji narodowych interesów dotyczących rolnictwa (zob. S. Szumski, Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 73). Ustawodawca polski wdrażając do polskiego systemu prawnego dyspozycje skierowane do państw członkowskich Unii Europejskiej musi uwzględnić polskie realia i realne możliwości ich realizowania.

Odnosząc się jeszcze do stanowiących podstawę wzmocnienia argumentacji strony skarżącej, powołanych przez nią orzeczeń sądów administracyjnych, to wyroki zapadłe w analogicznych sprawach, o zbliżonym stanie faktycznym, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 255/19 i oddalił skargę, jak również wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt: I GSK 1585/19 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. W uzasadnieniu obu wyroków (w sprawie o sygn. akt: III SA/Wr 255/19 oraz III SA/Wr 95/19) sądy I instancji odwoływały się do argumentacji przedstawionej w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 33/19 - powoływanym przez skarżącą - podzieliły wyrażone tam stanowisko i przyjęły je jako własne.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 przez ich całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, a także Preambuły tych aktów jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała.

Art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wskazuje, że każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio:

A. wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, w którym mowa w art. 67 ust. 2;

B. uprawnienia do płatności deklarowane do aktywowania;

C. wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub wymagane w związku z wdrożeniem odpowiedniego sektorowego prawodawstwa rolnego lub wymagane przez dane państwo członkowskie.

Natomiast art. 67 ust. 2. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 stanowi, że system zintegrowany stosuje się do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wsparcia przyznanego zgodnie z art. 21 ust.1 lit. a) i b), art. 28-31, art. 33, 34 i 40 rozporządzenia 1305/2013 oraz, w stosownych przypadkach, art. 35 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

Art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 normuje natomiast działania rolno-środowiskowo-klimatyczne. W przywołanych rozporządzeniach brak bowiem bezwzględnego wymogu ograniczania warunków przyznawania płatności do tych zwartych w rozporządzeniu. Tym samym nie sposób uznać, że organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję bezpodstawnie nie zastosował art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013. Biorąc pod uwagę powyższe, skarga jest niezasadna również w zakresie pkt I, 2).

W rozpoznaniu powyższego zarzutu istotne jest ponowne odwołanie się do, przytoczonych we wcześniejszej części uzasadnienia, rozważań poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20), w których stwierdził, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie (w tym także Polska) uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, mimo, że nie został on wprost wskazany w przepisach unijnych. Jak już wskazano, wymóg taki został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.

Zasadniczo polski ustawodawca nie uzależnia przyznania płatności od legitymowania się przez gospodarującego gruntem tytułem własności do niego. W tym zakresie ustawodawstwo polskie jest zbieżne z wymogami zawartymi w rozporządzeniach unijnych, albowiem wymogiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntu. Od tej zasady ustawodawca polski wskazał wyjątek, który dotyczy podmiotu gospodarującego gruntem należącym do ZWRPS, w ten sposób realizując równolegle narodowe interesy dotyczące rolnictwa, czego prawodawstwo unijne nie zabrania.

Skarżąca podniosła także zarzut oparty na art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW oraz dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeni. Powołany art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zasadę zgodnie, z którą Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Zarzut skarżącej jest chybiony, albowiem państwo polskie w drodze ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 określiło zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich, określonym w art. 1 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszaro?w wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszaro?w Wiejskich (EFRROW) i uchylaja?cym rozporza?dzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z po?z?n. zm.) oraz art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszaro?w wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszaro?w Wiejskich (EFRROW) i uchylaja?cym rozporza?dzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z po?z?n. zm.)., w tym warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej: a) w ramach działań i poddziałań objętych programem, zwanej dalej "pomocą", b) na realizację zadań określonych w art. 59 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz w art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, zwanej dalej "pomocą techniczną"- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 ust. 2 ustawy) oraz zasady wdrażania instrumentów finansowych w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 ust. 3 ustawy). W ustawie tej uwzględniono wszelkie aspekty przedmiotowych rozporządzeń. Jednakże, jak już wyżej wskazano Polsce, jako państwu członkowskiemu, został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Polska, uwzględniając cel przepisów unijnych dotyczących pomocy, przyjęła rozwiązanie uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg taki spełnia zasady proporcjonalności (cyt. wyżej wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - L. P. i in.). Tym samym, organ nie był zobowiązany do pominięcia art. 20 ust. 4 ustawy o płatnościach, przepis ten jest bowiem zgodny z prawem unijnym i nie narusza prounijnej wykładni prawa krajowego, a stanowi jedynie celowe i możliwe doprecyzowanie przyznawania płatności w przypadku użytkowania państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Rozwiązanie to nie sprzeciwia się celowi omawianych rozporządzeń, w tym ich Preambuł, albowiem przeciwdziała przyznawaniu płatności dla działek rolnych zajmowanych bez tytułu prawnego, co sprzyja realizowaniu przewidzianych w nich działań.

Przechodząc do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu oraz zarzutu nieprawidłowej wykładni treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt: C-375/08, wskazuje się, że sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska skarżącej.

Jak stanowi art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony intereso?w finansowych Wspo?lnot Europejskich: Zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot (ust. 1). Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych (ust. 2). Innymi słowy nakłada się na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, aby transakcje finansowane z funduszy europejskich były rzeczywiście wykonywane i prawidłowo przeprowadzane, do zapobiegania nieprawidłowościom ich korygowania. Zaś art. 72 ust. 1 pkt c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 nakłada na składającego wniosek obowiązek m.in. przedstawienia wszelkich informacji wymaganych przez dane państwo członkowskie.

Rozporządzenie nr 1306/2013 nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Niemniej zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, treść przytoczonych przepisów zapewnia państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności (por. wyrok NSA 24 czerwca 2020 r., sygn. akt: I GSK 232/20; Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Rz 442/20; Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt: I SA/Go 151/20). Tym samym należało dojść do przekonania, że ustawodawcy polskiemu została zapewniona dowolność w zakresie wprowadzenia obowiązku przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Zwłaszcza zważając, że dokonywał tego w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów ZWRSP.

W przekonaniu Sądu ustawodawca polski wprowadzając wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu przez rolnika gospodarującego na gruncie ZWRPS, nie naruszył celów wspólnotowych, ogólnych zasad prawa wspólnotowego, jak i zasady proporcjonalności. Tożsame stanowisko zostało wyrażone rownież przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podkreślił, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej NSA poczynił rozważania dotyczące możliwości ochrony posiadania i doszedł do przekonania, że KOWR, jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku, gdyż uprawnienie do prowrócenia posiadania własnym działaniem stanu poprzedniego (wedle art. 343 k.c.) jest możliwe jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Natomiast KOWR często nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Z uwagi na fakt, że samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, w przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści, w tym uzależnić przyznanie płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntu (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt: I GSK 232/20).

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy prawidłowo wywiódł kompetencje państwa członkowskiego wynikające z art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jak również dokonał właściwej wykładni treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt: C-375/08.

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zarzut ten w głównej mierze stanowił polemikę z utrwalonymi w orzecznictwie NSA zapatrywaniami dotyczącymi celu wprowadzenia do polskiego systemu prawnego art. 20 ust. 4 ustawy o PROW, tj. wyeliminowaniu sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Cel tej regulacji niewątpliwie wynika z faktu, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Okoliczności te negowała jednak skarżąca.

Powyższe rozważania pozwalają uznac za bezzasadne także zarzuty naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym,a dotyczące treści decyzji, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 7a §1 k.p.a. oraz art. 8 §1 i 2 k.p.a. (zarzuty wskazane w pkt V-VI i IX skargi).

Sąd nie podziela też zarzutów skargi ,że organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na błędnej i niepełnej wykładni orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt: C-375/08. Organ w tym zakresie podzielił rozważania poczynione przez NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt: I GSK 3032/180, w których wyrok ten był punktem odniesienia do rozważań dotyczących wymogu zachowania zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu konieczności przedkładania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów, w przypadku ubiegania się przez niego o bonifikatę pieniężną. Takie przedstawienie orzeczenia było wystarczające dla wskazania dlaczego organ odwoławczy uznał je za przydatne dla roztrzygnięcia sprawy. Nadto organ wyprowadził z orzeczenia właściwe wnioski oraz prawidłowo i wyczerpująco je uzasadnił.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na wyroki wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt: III SA/Wr 23/18 oraz z dnia 8 lipca 2018 r., sygn. akt: III SA/Wr 65/18, oddalające skargi w sprawach dotyczących odmowy przyznawania płatności, z uwagi na brak legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntów. W przekonaniu skarżącej orzeczenia nie powinny stanowić popracia dla zaskarżonej decyzji, gdyż linia orzecznicza WSA we Wrocławiu uległa zmianie. Prawdą jest, że WSA we Wrocławiu, w sprawach toczących się w podobnym stanie prawnym, zaczął orzekać odmiennie niż dotychczasowo (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt: III SA/Wr 95/19; z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: III SA/Wr 255/19), niemniej poglądy w nich wyrażone zostały zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji wyroki te uchylono. Wobec czego dotychczasowa linia orzecznicza Wojewódzkiego Sądu we Wrocławiu była prawidłowa, a organ odwoławczy zupełnie słusznie powołał się na treść zgodnych z nią orzeczeń. Ponadto skarżąca poza ogólnikowym zakwestionowaniem treści wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2020 r, o sygn.I GSK 232/20 nie uzasadniła swojego krytycznego stanowiska , co uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu.

Zdaniem sądu w przedmiocie interpretacji spornego przepisu nie doszło do trwałej zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych (do czego nie można zaliczyć przejściowej zmiany poglądów przez WSA we Wrocławiu), a organ II instancji zastosował prawidłową interpretację wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - L. P. i inni.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 7a §1 k.p.a. oraz art. 8 §1 i 2 k.p.a. wskazć należy ,że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym przepisów rangi konstytucyjnej, podnoszonych przez spółkę w odwołaniu, czy też zasady równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji.W konsekwencji organ odwoławczy winien utrzymać tę decyzję w mocy decyzję. Zaskarżona decyzja w tym zakresie nie narusza wskazywanych przez skarżącą przepisów. Zarówno organ I jak i II instancji nie negował faktu posiadania przez skarżącą gruntów, szczegółowo opisanych we wniosku o przyznanie płatności, czy w decyzji organu I instancji. Tym samym przytoczone w skardze informacje o postępowaniach sądowych toczących się z udziałem skarżącej, a dotyczących właśnie spornych gruntów, mających świadczyć o ich posiadaniu, pozostają irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art. 7 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) pozostaje niezrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub gdy nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Organ rozważył i odniósł się do wszelkich zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu. Wyjaśnił motywy swojej decyzji, w szczególności wskazując powołane w niej przepisy, zasadność ich zastosowania, a także rozważania zawarte w uzasadnieniach wyroków NSA, które jak wynika z treści decyzji w pełni podzielił. Podane w uzasadnieniach decyzji motywy rozstrzygnięcia wyjaśniają w sposób logiczny tok rozumowania organów i przekonują co do trafności rozstrzygnięcia, a tym samym sposób procedowania organów jest zgodny z zasadą przekonywania.

Wbrew też zarzutom skarżącej, organ nie naruszył również art. 7a k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Art. 4 ustawy PROW stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 27 ust. 2 tej ustawy zawarto wskazano , iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o przyznanie pomocy są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a.. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Oznacza to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji wezwał stronę do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych działek, a tym samym podjął niezbędne kroki do umożliwienia stronie przedstawienia wymaganych ustawą dokumentów. Strona dokumentów takich nie przedstawiła, a tym samym nie wykazała posiadania za pomocą wymaganych prawem dokumentów, mimo że jako rolnik odpowiadała za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń.

W ocenie WSA – w aspekcie zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia przez organy elementów składowych i struktury decyzji administracyjnej tj. naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. - z treści całej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, co do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Strona w odwolaniu , jak i skardze kwestionowała jedynie przyznanie płatności w jej ocenie w sposób zaniżony ,z pominięciem kwoty należnej do całej powierzchni spornych dzialek.Organ zamieścił właściwe rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji, nie budzi też wątpliwości prawidłowość wyliczeń płatności cząstkowych , wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez tut. Sąd. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).

Według WSA, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów [biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca 2010 r., (C-375/08)], stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez WSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. WSA wyjaśnia, że z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem WSA, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą Sąd nie występują dlatego też wniosek skarżącej uznać należy za niezasadny.

W świetle powyższych rozważań Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a