Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1511/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 17 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 857/11 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 857/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia (...) października 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia (...) sierpnia 2011 r., nr (...) w sprawie ze skargi J. Ł. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną - E. Ł..

Wnioskiem z dnia 15 lipca 2001 r. skarżący wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną E. Ł., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w F z dnia 15 maja 2011 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 05.2012 r.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia z dnia (...) sierpnia 2011 r., odmówił przyznał wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego przesłanki warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy, stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ponadto wskazał art. 128 i 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określające pojęcie obowiązku alimentacyjnego i krąg osób na których obowiązek ten ciąży. Podając wskazane przepisy prawa oraz dokumenty załączone do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji stwierdził, że skarżący nie jest spokrewniony z osobą, nad którą sprawuje opiekę, w myśl powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zatem na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem żony, będący podstawą do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie spornego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że w styczniu 2011 r. żona bardzo ciężko zachorowała i 3 miesiące przebywała w szpitalu. Obecnie ma ogromne problemy z samodzielnym poruszaniem się i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych oraz w prowadzeniu domu. Wskazał, że ze względu na niepełnosprawność żony zmuszony jest opiekować się nią, dbać o posiłki, dom i dzieci. To spowodowało, że nie może pracować zawodowo. Wskazał również, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,1875 ha przeliczeniowego, ale jest to mały areał, przy którym nie ma wiele pracy. Na poparcie zasadności odwołania powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt. P 27/07.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z (...) sierpnia 2011 r., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu powtórzyło argumentację zawartą w decyzji organu I instancji wskazując, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 ustawy. Z treści zaskarżonej decyzji wynikało, że podstawą odmownego załatwienia wniosku strony był przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a także fakt, iż w ocenie organu I instancji, na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem żony. Wskazano, że na wykładnię cytowanego wyżej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy - ustanawiającego negatywną przesłankę wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - ma wpływ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/02. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które podzielił skład orzekający Kolegium, że wskazany w treści przepisu art. 17 ust. 1 obowiązek alimentacyjny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jak to uczynił organ I instancji. Obowiązek alimentacyjny wynika również z treści art. 23 i art. 27 Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W tej sytuacji należy uznać, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z którym łączy się prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym, przy uwzględnieniu treści wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnione jest przyjęcie, że żona lub mąż sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wypełniają w ten sposób spoczywający na nich ustawowy obowiązek, wynikający z faktu zawarcia związku małżeńskiego, który to obowiązek ma charakter alimentacyjny. A zatem w takiej sytuacji przesłanka negatywna pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może mieć wpływu na prawo współmałżonka do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc w pierwszej kolejności świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane małżonkowi sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, natomiast w przypadku, gdy istnieją obiektywne przyczyny braku możliwości sprawowania takiej opieki, nie wynikające z relacji między małżonkami, ale dotyczące w szczególności stanu zdrowia małżonka, wówczas o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się inne osoby.

Kolegium na podstawie akt sprawy ustaliło, że skarżący jest mężem E. Ł., która jest osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy i opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 13 maja 2011 r., którym została zaliczona do osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu, okresowo do 30 maja 2012 r. Dodatkowo orzeczono o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając te okoliczności na uwadze oraz powyższe wywody nie można było – wg Kolegium - zgodzić się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, który wykluczył możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną, tylko z tego powodu że osoba sprawująca opiekę i osoba nad którą opieka jest sprawowana pozostają w związku małżeńskim, a na małżonkach nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem siebie. Kolegium przyjęło jednak, że pomimo nieprawidłowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia, jej sentencja odpowiadała prawu, co skutkuje pozostawieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym.

Kolegium podkreśliło w oparciu o akta sprawy, że skarżący jest rolnikiem - posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,1875 ha, stanowiące źródło utrzymania jego i rodziny, a także jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników. Okoliczności te wynikają z decyzji Wójta Gminy Pęcław nr RFI.3123/NP/218/11 z dnia 8 lutego 2011 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. oraz oświadczenia strony z dnia 17 maja 2011 r. W takiej sytuacji wnioskowana pomoc nie mogła być przyznana, a także nie można było uwzględnić argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawało też oświadczenie skarżącego, że prowadzenie gospodarstwa rolnego o tak małej powierzchni nie uniemożliwia mu sprawowania opieki nad żoną.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się zweryfikowania zasadności odmówienia mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Wskazał, że żona jest po ciężkiej operacji układu pokarmowego. Przez okres trzech miesięcy przebywała w szpitalu, gdzie była poddawana zabiegom operacyjnym. Aktualnie nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Mimo długiego leczenia nadal wymaga osoby drugiej, co orzekła komisja lekarska. Wskazał, że we wszystkich czynnościach samoobsługowych jest zmuszony pomagać żonie. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami Kolegium, że posiadanie gospodarstwa rolnego o małym areale, jak w jego przypadku, stanowi powód do odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż o ile należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi - wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" - negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad taką osobą i że o takie świadczenie może ubiegać się również małżonek osoby wymagającej opieki, o tyle nie można podzielić wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której organ doszedł do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena spełniania przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy. Wskazany kierunek wykładni przepisu art. 3 ust. 22 ustawy znajduje pełne uzasadnienie w wykładni historycznej i językowej. Zgodnie z początkowym brzmieniem normy art. 3 ust. 22 ustawy, która – poza trzema przepisami, weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., ustawowe określenie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oznaczało "zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i bezrobociu". Powyższe było równoznaczne z odesłaniem rozważanego terminu najpierw do definicji ustawowych zawartych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a następnie w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyłączając poza nawias pewne nieistotne różnice językowe, zdaniem Sądu pierwszej instancji można wskazać, że obie wymienione ustawy dotyczące zatrudnienia i bezrobocia pojęcie "zatrudnienia" definiowały jako "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładową", a pojęcie "pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych" (por. odpowiednio art. 2 ust. 1 pkt 16 i 25 oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 i 43). Mimo tego stosunkowo wąskiego określenia pojęcia "zatrudnienia" i "innej pracy zarobkowej", na równi z tymi terminami zostały w niej potraktowane inne formy aktywności zarobkowej mającej na celu uzyskiwanie zarobków, w tym również prowadzenie gospodarstwa rolnego. W związku z tym zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnione było szerokie traktowanie pojęć "zatrudnienie" i "inna praca zarobkowa" w kategoriach wszelkiej aktywności zawodowej w celach zarobkowych. Taki sposób rozumienia tego terminu przyświecał również projektowi ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1555 /IV kadencja). Wynika z niego, że cel świadczeń opiekuńczych to częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Analizowana wyżej, pierwotna treść definicji pojęcia "zatrudnienie i inna praca zarobkowa" zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy została zmieniona przez art. 27 pkt 2 lit., "i" ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. Zgodnie z tą zmianą nowa ustawowa definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" obejmuje wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z sensu wprowadzonej zmiany wynikają następujące wnioski. Po pierwsze, wprowadzona definicja ma charakter definicji projektującej o znaczeniu regulującym, tzn. ustala na przyszłość obowiązujące ustawowe znaczenie definiowanego zwrotu w sposobie jego używania. Po drugie, jeżeli ustawodawca wprowadził na użytek ustawy o świadczeniach rodzinnych wiążące ustalenie znaczenia zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa", to należy używać tego zwrotu w tym właśnie znaczeniu, chyba, że z interpretowanej normy w oczywisty sposób wynika, że należy używać zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Po trzecie, skoro obowiązująca od dnia 1 września 2005 r. ustawowa definicja pojęcia "zatrudnienia i innej pracy zarobkowej" całkowicie uniezależnia rozumienie znaczenia tego zwrotu od jego pierwotnego kontekstu znaczeniowego, przyjętego w treści ustaw o zatrudnieniu, które łączyły ten termin z wszelką aktywnością zawodową (w tym związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego), to odpadła również podstawa do wywodzenia, że z interpretowanej normy w oczywisty sposób wynika, że należy użyć rozważanego zwrotu w znaczeniu odmiennym ustalonego brzmieniem językowym, np. w znaczeniu funkcjonalnym. Znaczyłoby to bowiem, że ustawodawca mimo rezygnacji z szerokiego rozumienia pojęcia "zatrudnienia i innej pracy zarobkowej" obejmującego wszelkie formy zarobkowej aktywności zawodowej na rzecz ustalenia definicji w stylizacji enumeratywnej oznaczającej, że wyraz definiowany ("zatrudnienie, inna praca zarobkowa") odnosi się wyłącznie do podstaw zarobkowania wyliczonych w art. 3 pkt 22 ustawy, nadal miał na celu posługiwanie się tym pojęciem w szerokim funkcjonalnym znaczeniu przyjętym przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną w 2005 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy w brzmieniu po nowelizacji podaje definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", która w sensie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymienioną, wraz z innymi wyartykułowanymi w niej formami aktywności zawodowej. Wzgląd na praworządność w procesie stosowania prawa wyklucza całkowite pominięcie językowego sensu interpretowanych przepisów i zrekonstruowania na ich podstawie normy, która nie znajduje uzasadnienia w wynikach wykładni językowej. Tylko wyjątkowo wykładnia pozajęzykowa może polegać na rozszerzeniu lub zawężeniu oczywistego sensu przepisu prawnego określonego w wyniku wykładni językowej, co oznacza uznanie wykładni rozszerzającej lub zwężającej za dopuszczalną tylko w nadzwyczajnych przypadkach, np. w wypadku wyraźnych błędów redakcyjnych lub obowiązywania przepisów oczywiście przestarzałych. W przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżąca otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Wskazuje się ponadto na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący - jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego powinny bowiem były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną, jak i w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba żony byłby w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zarzucając mu naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, iż uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, po pierwsze – w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), po drugie, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. W niniejszej sprawie konieczna jest nie językowa lecz funkcjonalna wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja) wynika, że celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne, jak wynika z dalszej części tego uzasadnienia, jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07 uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga zatem rezygnacji z aktywności zawodowej przynoszącej określony dochód bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Przy jej wykonywaniu niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rolniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym.

Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wpływ miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, w której stwierdzono, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na mocy art. 269 p.p.s.a. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy on także sytuacji prawnej skarżącego.

W uchwale tej wskazano, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną (...). Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia zatem rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem".

Bezspornie skarżący posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,1875 ha, stanowiące źródło utrzymania jego i rodziny, a także jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, a zatem – w świetle powołanej uchwały – świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną nie może być mu przyznane, niezależnie od tego jaki jest zakres tej opieki.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale: "Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników". Ponadto wskazano, iż "w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny".

W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi.

Od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.