Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1423/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr GZ.rn.625.45.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia zarządzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2022 r., nr GZ.rn.625.45.2019 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił uchylenia zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 10 czerwca 1948 r.

W uzasadnieniu wskazał, że J. M. złożył wniosek o uchylenie, w trybie art. 155 kpa, zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (dalej jako: MRiRR) z 10 czerwca 1948 r., przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomość ziemską [...], objętą Iwh. [...] ks. gr. gm. kat. [...] o obszarze [...] ha, stanowiącą własność J.M. Wnioskodawca jest jedynym spadkobiercą byłej właścicielki nieruchomości.

Organ wskazał, że zarządzenie to było poddane - na skutek wniosku J. M. - kontroli w trybie nadzwyczajnym z art. 156 kpa. Decyzją z 22 lutego 1993 r., nr GZU.rn.051/625-188/92 Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia jego nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1856/93 oddalił skargę na powyższą decyzję. Tożsame żądanie złożył J. M. pismem z 7 marca 2013 r. Decyzją z 29 września 2015 r., nr GZrn-057-625-157/13 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, stwierdzając wystąpienie powagi rzeczy osądzonej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten, decyzją z 24 listopada 2015 r., nr GZrn-057-625-317/15, utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 87/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję z 24 listopada 2015 r.

Wnioskiem z 30 sierpnia 2016 r. J. M. wystąpił, na podstawie art. 154 kpa, o uchylenie zarządzenia MRiRR z 10 czerwca 1948 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 31 stycznia 2018 r., nr GZ.rn.625.288.2016 odmówił uchylenia zarządzenia. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją tego organu z 16 marca 2018 r., nr GZ.rn.625.50.2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 857/18 oddalił skargę J. M..

Obecny wniosek z 5 lutego 2019 r. o uchylenie zarządzenia MRiRR z 10 czerwca 1948 r., w trybie art. 155 kpa, wnioskodawca uzasadnił słusznym interesem strony polegającym na tym, że "strona przez wiele lat, z uwagi na panującą sytuację polityczną, nie mogła w żaden sposób bronić ani dochodzić od państwa ochrony swoich praw". Okolicznością świadczącą o słusznym interesie społecznym jest fakt, że dwór i przydomowy ogród nigdy nie były funkcjonalnie związane z prowadzeniem gospodarstwa. W ocenie wnioskodawcy zaskarżone zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieruchomość ziemska w [...] (wraz z domem i ogrodem) nie spełniała przesłanki nacjonalizacyjnej z art. 1 ust. 4 dekretu z 28 listopada 1945. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, tj. nie została w całości rozparcelowana.

Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że przepis art. 155 kpa stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Minister podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa, nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Istota tego postępowania sprowadza się do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w przepisie, tj.: czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wzruszenie lub zmiana decyzji ostatecznych ma charakter wyjątkowy. Minister wskazał na treść art. 16 kpa. Wyjaśnił, że pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Wszelkie decyzje ostateczne, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Podstawowym warunkiem zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest zgoda stron, która musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana.

Organ wyjaśnił, że istotnym elementem warunkującym możliwość zastosowania art. 155 kpa, jest to, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Z tego względu koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego na podstawie którego wydano decyzję pierwotną. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA z 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 330/01 z glosą K. Celińskiej-Mysław). Minister powołując orzecznictwo sądowe wskazał, że nie można zmienić decyzji, która została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z przepisów nieobowiązujących. Wydanie decyzji na podstawie art. 155 kpa jest możliwe, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna.

Odnosząc to do niniejszej sprawy Minister stwierdził, że nie obowiązuje już stan prawny będący podstawą wydania zarządzenia o zmianę którego wnosi J. M.. Zarządzenie z 10 czerwca 1948 r. wydane zostało na podstawie art. 1 pkt 4 i art. 3 i 5 dekretu z 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321). Dekret ten obowiązywał do 4 kwietnia 1958 r., tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). W ocenie organu nie można więc mówić o ciągłości regulacji prawnej. W dacie złożenia przez J. M. wniosku o zmianę decyzji, na mocy której Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości położonej w [...], obowiązywał stan prawny inny niż w 1945 r., gdy orzekano o przejęciu tej nieruchomości.

Ponadto zgodnie z art. 155 kpa, konieczne jest uzyskanie zgody stron, która musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Z uwagi na to, że od przejęcia nieruchomości minęło ponad 70 lat, stan prawny nieruchomości uległ znacznej zmianie. Z informacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że działki objęte wnioskiem stanowią obecnie własność prywatną oraz własność Gminy [...]. W piśmie z 21 grudnia 2020 r. Gmina [...] wskazała, że nie wyraża zgody na uchylenie zarządzenia z 10 czerwca 1945 r. Brak zgody chociaż jednej ze stron oznacza, że nie jest możliwa zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa.

Dodatkowo Minister wskazał, że na podstawie art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W ocenie Ministra zarządzenie MRiRR z 10 czerwca 1948 r. nie jest decyzją uznaniową. Organ musiał zbadać, czy wystąpiły przesłanki z art. 1 ust. 4 dekretu i stwierdzając, że istnieją podstawy do nacjonalizacji nieruchomości orzec o przejęciu ich na własność Skarbu Państwa.

Minister wskazał, że na podstawie art. 155 kpa nie ma miejsca na kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jak w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, ani też na badanie legalności decyzji. Wobec stwierdzenia, że nie obowiązują już przepisy na podstawie których wydano zarządzenie z 10 czerwca 1948 r., jedna ze stron nie wyraża zgody na uchylenie tej decyzji, uchylenie decyzji na podstawie art. 155 kpa jest niedopuszczalne.

We wniosku wszczynającym postępowanie J. M. zawarł żądanie ewentualne, tj. o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z 26 (powinno być: 22) lutego 1993 r. poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia MRiRR z 10 czerwca 1948 r., gdyż przemawia za tym słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że przepisy procedury administracyjnej nie dopuszczają tzw. roszczeń alternatywnych / ewentualnych. Żądanie zmiany decyzji z 22 lutego 1993 r. zawarte we wniosku inicjującym postępowanie nie miało charakteru stanowczego, gdyż zostało zgłoszone jedynie na wypadek nieuwzględnienia żądania uchylenia zarządzenia z 10 czerwca 1948 r.

W tej sytuacji w myśl zasady jedna sprawa - jedna decyzja, organ załatwił wniosek o uchylenie zarządzenia w formie przewidzianej w przepisach kpa, czyli przez wydanie decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 kwietnia 2022 r. złożył J. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 155 kpa, a także art. 2 Konstytucji RP, poprzez:

- wadliwe przyjęcie, że zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 10 czerwca 1948 r. jest decyzją związaną, co wyłącza zmianę na podstawie art. 155 kpa;

- wadliwe uznanie, że zmiana stanu prawnego wyłącza uchylenie decyzji mimo istnienia przesłanek z art. 155 kpa, co podważa zaufanie do władzy publicznej oraz wskazuje na brak dokonania czynności niezbędnych do dokładnego rozpoznania sprawy;

- sankcjonowanie decyzji wydanej w najgorszym okresie stalinowskiego bezprawia, do tego niezgodnej z ówczesnymi przepisami, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięte zostały w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podnieść należy, że art. 155 kpa, jest podstawą zmiany lub uchylenia decyzji, jeżeli spełnione zostają warunki określone w tym przepisie. Zatem o zmianę wystąpiła strona, która nabyła prawo na podstawie takiej decyzji, zmianie lub uchyleniu nie przeciwstawia się przepis szczególny oraz za takim działaniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżący, ani jego poprzedniczka prawna nie uzyskali na podstawie przedmiotowego zarządzenia żadnych praw. M. M. utraciła nieruchomość, która została przejęta przez Skarb Państwa.

Zważyć należy, że art. 155 kpa może być stosowany jako rozwiązanie wyjątkowe, bowiem odnosi się do decyzji ostatecznej, która ze względu na treść art. 16 § 1 kpa korzysta z przymiotu trwałości, co ma istotne znaczenie dla trwałości ustalonych decyzją praw i obowiązków. Jednocześnie należy zauważyć, że trwałość decyzji administracyjnej może być ujmowana tylko w kontekście obowiązujących przepisów. Niewątpliwie na podstawie art. 155 kpa można dokonać zmiany lub uchylenia decyzji w każdym czasie (po spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie), jednak pod warunkiem, że występuje tożsamość sprawy administracyjnej w chwili wydawania decyzji ostatecznej i decyzji zmienianej.

W doktrynie przyjmuje się, że wydanie decyzji z art. 155 kpa jest możliwe, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna (zob. R. Sawuła (w:) System Prawa Administracyjnego Procesowego, pod red. G. Łaszczycy, A. Matana, Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, I, II część, Warszawa 2019, s. 726-730).

Stanowisko takie jest również ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2658/21, z 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 330/01, z 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1504/07, wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr [...]/18). Niedopuszczalne jest ingerowanie w trybie art. 155 kpa w treść decyzji wydanej na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana obowiązujących przepisów powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym.

Złożony w sprawie wniosek dotyczy uchylenia, w trybie art. 155 kpa, zarządzenia z 10 czerwca 1948 r., przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomość ziemską [...], stanowiącą własność J. M.. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa. Dekret ten w dacie składania wniosku przez skarżącego, a także w dacie orzekania przez Ministra już nie obowiązywał. Nie można więc mówić o ciągłości regulacji prawnej w przedmiotowej sprawie. Nie ma też tożsamości materialnej sprawy administracyjnej. Już tylko z tych przyczyn nie jest możliwe uchylenie lub zmiana zarządzenia z 10 czerwca 1948 r. z mocy art. 155 kpa.

Podkreślić należy, że istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Jak trafnie wskazał organ, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej".

Jak wyżej zaznaczono rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, wyroki NSA: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96; z 20 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 6434/97). Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Zarządzenie, którego uchylenia domaga się skarżący zostało wydane ponad 70 lat temu. Przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa, lecz właścicielami są osoby fizyczne i Gmina [...]. Nie ma więc tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamości przedmiotowej, tj. tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej.

Z wyżej omówionych przyczyn zbędne było dokonywanie przez organ oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z tych przyczyn nie ma także znaczenia, czy przedmiotowe zarządzenie jest decyzją związaną. Ubocznie można wskazać, że w art. 1 dekretu z 28 listopada 1948 r. użyte zostało sformułowanie "mogą być przejęte", co wskazuje, że Skarb Państwa mógł lecz nie musiał przejąć określone nieruchomości ziemskie. Jednakże w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia. Przesłanka ta nie była w sprawie decydująca. Minister marginalnie odniósł się do tej kwestii, wskazując jednocześnie jakie przesłanki w sprawie były najważniejsze dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 155 kpa. Nie zostały także naruszone wskazane w skardze przepisy postępowania. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie konieczny do wydania rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowego zarządzenia.

Natomiast podnoszone w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące wydania zarządzenia z 10 czerwca 1948 r. z naruszeniem ówczesnego prawa nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Legalność tego zarządzenia była już przedmiotem oceny zarówno organów, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. To samo dotyczy kwestii parcelacji majątku, pojęcia "nieruchomość ziemska" i przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.