Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 506/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. i D. N. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. K. i D. N. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...] nr [...] odmawiającą (po wznowieniu postępowania) uchylenia decyzji nr [...] z dnia 18 kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w K. przy ulicy [...], na działce nr A, wydanej na rzecz A. K. i D. N.

Organ odwoławczy ustalił, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski postanowieniem z dnia 28 marca 2006 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. wznowił, na wniosek małżonków B. i A. R. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 18 kwietnia 2005 r., nr [...]. Wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskutek żądania wnioskodawców zawartego w piśmie z dnia 13 czerwca 2005 r. uzupełnionym dnia 3 marca 2006. przez pełnomocnika B. i A. R. – radcę prawnego A. W. Żądając wznowienia postępowania strona wskazała, że nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz małżonków N., nie została również skutecznie powiadomiona o decyzji z 18 kwietnia, 2005 r., która została doręczona w formie doręczenia zastępczego, bowiem, przesłana przez organ, na nieaktualny od ponad 15 lat adres. Dodała, że o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dowiedziała się w dniu 9 czerwca 2005 r. w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu, podnosząc, że realizacja projektu w formie wynikającej z udzielonego pozwolenia na budowę narusza założenie przyjęte w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu dotyczące szeregu budynków względem siebie, a zatwierdzone przez Wydział Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w Kędzierzynie-Koźlu w 1987 r. Małżonkowie R. zarzucili, że rozpoczynając swoją budowę w 1987 r. przyjęli pewne warunki zabudowy, które teraz zostały bezpodstawnie zmienione na ich niekorzyść.

Następnie, organ I instancji – Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 18 kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyjaśnił, że A. K. i D. N. w dniu 28 lutego 2005 r. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na działce K., na działce nr A, przedkładając 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 1 kwietnia 2005 r., stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. organ przesłał do sąsiadów inwestycji zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynikało, że jedna ze stron, sąsiedzi inwestorów, małżonkowie B. i A. R. nie podjęli w terminie zawiadomienia. Organ wyjaśnił, że doręczenie zawiadomienia zostało dokonane na adresy podane przez Wydział Geodezji i Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego została wydana przez Starostę w dniu 18 kwietnia 2005 r. i doręczona stronom postępowania, w tym B. i A. R., przy czym przesyłka skierowana do ww. osób wróciła do nadawcy z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się". W dniu 13 maja 2005 r. A. R. telefonicznie powiadomił organ architektoniczno-budowlany o swoim aktualnym stałym adresie, w związku z powyższym przesłano mu "do wiadomości" decyzję z dnia 18 kwietnia 2005 r. na wskazany adres.

W dniu 18 maja 2005 r. A. R., na jego wniosek, w siedzibie organu I instancji został udostępniony projekt budowlany (przekroje budynku oraz przekroje fundamentów). Zdaniem organu I instancji przestawione okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że przesłanki o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia 18.04.2005 r. nie zostały zachowane. Jednocześnie organ dodał, że podstawą wznowienia postępowania, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu są: nie branie udziału w postępowaniu, po drugie braku winy strony. Organ I instancji argumentował, że B. i A. R. brali czynny udział w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, zostali zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania, a z winy strony nie znano nowego miejsca zamieszkania, ponieważ strona ta nie dopełniła obowiązku wynikającego z Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego, powiadomienia Starosty o wszelkich zmianach danych objętych ewidencją gruntów. W ocenie tego organu, również przesłanka o braku winy strony nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż otrzymując decyzję o pozwoleniu na budowę nie skorzystała z przysługującego prawa do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jednocześnie organ stwierdził, że podnoszony przez żądających wznowienia postępowania administracyjnego, argument o zacienianiu ich nieruchomości przez projektowany budynek mieszkalny nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zależności pomiędzy naturalnym oświetleniem pomieszczeń a zabudową szeregową, gdzie fronty elewacji nie są usytuowane równolegle do osi drogi, nadto w pismach pełnomocnika B. i A. R. nie zostały wniesione żadne inne dowody, które miałyby wpływ na podjęcie innej decyzji niż wydane pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 8 kwietnia 2005 r.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. i A. R. zarzucili, że zostali skutecznie pozbawieni realizacji swoich uprawnień w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że organ I instancji po powzięciu informacji, iż przesyłka zawierająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 18 kwietnia 2005 r. nr [...], jak i wcześniej zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie została odebrana przez B. i A. R., miał obowiązek podjąć niezwłocznie wszelkie czynności, aby skutecznie doręczyć decyzję, a czego nie uczynił. W ocenie organu II instancji, twierdzenie, iż to z winy strony organ ustalił nieprawidłowy adres na podstawie nieaktualnych danych z zasobów Wydziału Geodezji i Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu było, nieuzasadnione, bowiem ewidencja gruntów nie jest źródłem danych dotyczących miejsca zamieszkania. Dane takie są zbierane przez właściwe biura meldunkowe, mogące je udostępnić na żądanie organów. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż dopiero po miesiącu po otrzymaniu od samych zainteresowanych ich aktualnego adresu, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski ponownie wysłał im decyzję. Decyzja ta była już ostateczna, bowiem upłynął termin odwoławczy dla stron, którym ją doręczono. Z tego względu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o prawidłowym doręczeniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady opisanej w art. 10 K.p.a., nie zapewniając stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwiając zapewnienie wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Realizacja tych zasad oznacza, że prawu strony do wypowiedzenia się do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu, prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie umożliwiono odwołującym zapoznanie się z częścią projektu budowlanego, lecz nastąpiło to dopiero 18 maja 2005 r. tj. po zakończeniu postępowania.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że skoro Starosta w zaskarżonej decyzji uznał, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i dokonywania oceny wydanego pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący inwestorzy wskazali na nieprawidłowości w działaniu Wicewojewody Opolskiego i zwrócili uwagę na wydany w dniu 13 grudnia 2005 r. wyrok WSA Opolu, którym uchylono postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 19 lipca 2005 r. o przywróceniu B. i A. R. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 18 kwietnia 2005 r. Zarzucili, że postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego pozwolenia na budowę było prawidłowo prowadzone a wszyscy sąsiedzi otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jedynie jedna strona – małżonkowie R. – nie odebrali zawiadomienia, z tego względu, że zaniechali powiadomienia organów geodezyjnych o zmianie miejsca zamieszkania. Dodali, że nie zgadzają się z działaniem organów polegającym na pouczaniu o możliwości składania wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, wydana w postępowaniu wznowieniowym z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią ww przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja odmawiająca uchylenia decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, nie została poprzedzona przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że B. i A. R. wystąpili do organu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przytaczając okoliczności, które ich zdaniem uzasadniają wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej ostatecznej. Wobec czego, słusznie organy przyjęły, że zarówno badanie czy podmiot, który złożył wniosek o wznowienie postępowania, jak i to czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wymienionych osób, nie mogło podlegać badaniu w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 150 i 151 K.p.a., tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Godzi się zauważyć, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany, w art. 148 K.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.

Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że nie stanowi kontrowersji w rozpatrywanej sprawie posiadanie przez B. i A. R. statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę Nr [...]. Zgodnie z art. 28 § 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 18 kwietnia 2005 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Z lektury akt wynika, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski uznał za stronę postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę – budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce położonej w K. przy ulicy [...] – również B. i A. R., wskazując, że obszar oddziaływania nieruchomości obejmuje nieruchomość nr A i kierując decyzję także do ww osób.

Podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, który można zastosować po wyczerpaniu kilku przesłanek. Przede wszystkim sprawa musi zostać zakończona decyzją ostateczną, ponadto decyzja ta musi być dotknięta poważną wadą, której nie da się usunąć w drodze sprostowania, uzupełnienia lub wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Artykuły 145 § 1 oraz 145a k.p.a. określają istotne wady decyzji ostatecznej, której zaistnienie powoduje ponowne rozpatrzenie sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z nich nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach:

1) na fakcie niebrania udziału przez stronę postępowania,

2) na braku winy strony.

Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w innych czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji, a w takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania.

Natomiast druga przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego, określona w przywołanym przepisie, oznacza niedopuszczenie strony do uczestnictwa, gdy strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym, nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje niezależnie od tego czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny – sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 151 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jeżeli zatem, organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie może, bowiem, nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji uchylić jej w tym trybie. Art. 151 § 1 K.p.a. stanowi expressis verbis, iż w przypadku braku podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej.

W tym miejscu przyjdzie zgodzić się z organem odwoławczym, że wadliwość decyzji organu I instancji polegała także na merytorycznym rozpoznaniu sprawy i dokonaniu oceny udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji uznania, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaakcentować należy, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę nie podjął czynności zmierzających do ustalenia adresu B. i A. R., w sytuacji gdy już zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania nie zostało doręczone w trybie art. 39 w zw. Z art. 46 § 1 K.p.a., a przesyłka zawierająca decyzję nr [...] wróciła do nadawcy z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się". Obowiązek prawidłowego doręczenia nałożony jest na organ administracji publicznej, strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań dokonanych w tym przedmiocie przez organ administracji publicznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że to z winy strony organ ustalił nieprawidłowy adres na podstawie danych posiadanych przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu, bowiem ewidencja gruntów nie jest źródłem danych dotyczących miejsca zamieszkania, takie dane są zbierane i gromadzone przez właściwe biura meldunkowe, z zasobów których bez przeszkód mógł skorzystać Starosta. Z przepisów art. 44a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993) wynika, ze ewidencję ludności prowadzi się w formie zbiorów meldunkowych jako zbioru danych stałych mieszkańców i zbioru danych byłych mieszkańców, a ewidencję tę prowadzą organy gminy w formie gminnych zbiorów meldunkowych – art. 46 cyt. ustawy.

Skoro w postępowaniu przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia aktualnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejsca pobytu wszystkich stron tego postępowania, jak również nie dokonano ustaleń pozwalających na doręczenie w trybie art. 41 K.p.a. i nie wyjaśniono, czy takie próby doręczenia były podejmowane, to Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie pozwalające na stwierdzenie istnienia braku przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym miejscu podkreślić przyjdzie, że decyzja kasacyjna oceniana jest przede wszystkim w zakresie, czy spełnia wymogi, jakie zawiera art. 138 § 2 K.p.a, a Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie przepis ten został naruszony. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzenie przez ten organ postępowania w całości lub z znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda Opolski nie mógł zatem przeprowadzić postępowania dowodowego pozwalającego na stwierdzenie braku przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie wskazanej przez stronę, a następnie przystąpić do merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej, aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Dla uznania, że została zrealizowana zasada zawarta w art. 15 K.p.a nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których to postępowanie jest prowadzone. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.