Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 35/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 268a
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
journal: M.P. 1995 nr 2 poz. 0 poz. 251
Teza: Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.

TEZY

Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie z odwołania P.-O. C. sp. z o.o. w P. od decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-(...) z dnia 25 maja 1996 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 1997 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1. Czy przepis par. 25 ust. 1 statutu miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik do uchwały nr XVII/93/95 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 marca 1995 r. /M.P. nr 20 poz. 251/, wyłącza ustawowe uprawnienie burmistrzów gmin warszawskich, wynikające z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/?

2. W wypadku odpowiedzi pozytywnej czy do kompetencji prezydenta m.st. Warszawy należy wydawanie wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze gmin warszawskich, czy tylko decyzji w zakresie inwestycji ogólnomiejskich i realizowanych na terenach ogólnomiejskich, w tym wymienionych przykładowo w par. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 statutu m.st. Warszawy?

3/ Czy przepis par. 25 ust. 2 statutu m.st. Warszawy ma charakter wyłączający /lex specialis/ możliwość udzielania upoważnień do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 268a Kpa oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przedstawiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchwałę nr 3 swego Zgromadzenia Ogólnego z dnia 5 lipca 1996 r., podjętą na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, zawierającą pytania prawne sformułowane na wstępie.

W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny i prawny dotychczasowego postępowania:

Burmistrz Gminy Warszawa-(...) decyzją z dnia 25 maja 1996 r. odmówił P.-O. C. sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w postaci stacji paliw płynnych z programem handlowo-usługowym przy ul. P. róg ul. W. w W. Projektowana inwestycja znajduje się na terenie drogi krajowej /ul. P./ o funkcji miejskiej drogi ekspresowej, w pobliżu lasu (...). Decyzja ta została wydana na wniosek spółki i była poprzedzona wydaniem w dniu 8 grudnia 1993 r. przez Burmistrza Dzielnicy-Gminy (...) w Warszawie wskazania lokalizacyjnego nr 2483/93 na budowę stacji paliw. Wydając decyzję odmowną, powołano się na brak zaprojektowania w planie zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) w pasie drogowym stacji paliw, negatywne względy ekologiczne, krajobrazowe i społeczne.

Od tej decyzji odwołała się spółka, zarzucając brak podstaw do negatywnego rozstrzygnięcia zgłoszonego żądania. W takim stanie sprawy skład orzekający, oceniając aspekty formalne decyzji Burmistrza, powziął wątpliwość wywołaną treścią par. 25 statutu m.st. Warszawy co do właściwości rzeczowej organu I instancji i postanowił zwrócić się do Zgromadzenia Ogólnego Kolegium o skierowanie pytań prawnych w tej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...)

Ze względu na ustawowo określony zakres spraw podlegających unormowaniu w statucie m.st. Warszawy uzasadnione są wątpliwości, czy par. 25 ust. 1 statutu m.st. Warszawy jest zgodny z omawianymi unormowaniami ustawowymi, czy też przeciwnie stanowi nieuprawnione zawłaszczenie kompetencji na rzecz wewnętrznego organu związku. (...)

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w wypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości, które spowodowały zadanie pierwszego pytania prawnego, wykładni wymaga par. 25 ust. 1 statutu, którego literalne zastosowanie powoduje zasadnicze trudności wynikające z niespójnej wewnętrznie redakcji tego przepisu. Pierwsza część zdania w par. 25 ust. 1 statutu brzmi: "Zgodnie z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do kompetencji prezydenta m.st. Warszawy należy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)". Wynika z niego, iż wszystkie decyzje w indywidualnych sprawach zabudowy i zagospodarowania terenu należą do kompetencji prezydenta. Druga część zdania stanowi, że do kompetencji prezydenta należy "w szczególności" wydawanie decyzji "w zakresie inwestycji ogólnomiejskich i realizowanych na terenach ogólnomiejskich, w tym m.in. (...)". Przepis ten wymienia przykłady, w których właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest prezydent. Przy założeniu, że kompetencja prezydenta obejmuje wydawanie wszystkich decyzji w sprawie zagospodarowania przestrzennego, dalsze przykładowe wymienianie spraw należących do właściwości prezydenta jest zbędne, jeżeli zakładać racjonalność prawa. Taka redakcja przepisu wywołuje wątpliwość, czy nie należałoby interpretować go w ten sposób, że tylko niektóre decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /dotyczące inwestycji ogólnomiejskich/ należą do kompetencji prezydenta, pozostałe zaś do kompetencji burmistrzów gmin warszawskich. Przyznanie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach inwestycji ogólnomiejskich na podstawie przepisu uprawniającego do planowania strategii rozwoju miasta wydaje się bezpodstawne. Kryteria podziału tych kompetencji zawarte w omawianym przepisie nie są wyraźne, gdyż zostały określone w drodze wymienienia przykładów spraw należących do kompetencji prezydenta, z użyciem trudnych do zdefiniowania pojęć, a nie przez enumeratywne wyliczenie spraw. Skutkiem takiej interpretacji byłaby niedopuszczalna uznaniowość w ustalaniu właściwości rzeczowej. W ustawie z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie ma żadnego upoważnienia dla Rady Miasta Stołecznego Warszawy do odbierania uprawnień organom administracji publicznej działającym na terenie tego miasta.

Po wniesieniu skargi, w dniu 18 września 1996 r. weszła w życie uchwała nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. zmieniająca uchwałę w sprawie przyjęcia statutu miasta stołecznego Warszawy, ogłoszona w Monitorze Polskim nr 56 poz. 516. Wymienioną uchwałą, zawierającą liczne zmiany dotychczasowego statutu, zmieniono również par. 25 ust. 1 i ogłoszono tekst jednolity statutu jako załącznik nr 2 do uchwały. Nowelizacja tego przepisu, ograniczona do skreślenia na początku zdania w ust. 1 wyrazów "Zgodnie z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", w istocie nie dokonała żadnych zmian w dotychczasowych kompetencjach prezydenta m.st. Warszawy, przyznanych mu przez par. 25 statutu w jego brzmieniu według załącznika do uchwały nr XVII/93/95 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 marca 1995 r.

W związku ze skargą Gminy Warszawa-(...) na wymienioną wyżej uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. nr XXXV/308/96 (...), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 1997 r. w sprawie II SA 1522/96 stwierdził nieważność wymienionej uchwały między innymi w części dotyczącej par. 25 statutu.

Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 lipca 1996 r., zawierająca wymienione w sentencji pytania prawne, została podjęta w stanie prawnym, w którym równolegle występowały konkurujące ze sobą regulacje, określające kompetencje w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze m.st. Warszawy, a mianowicie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ i par. 25 statutu miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik do uchwały nr XVII/93/95 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 marca 1995 r. /M.P. nr 20 poz. 251/.

Powyższy stan prawny w pełni uzasadniał przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych pytań prawnych sformułowanych w tej uchwale, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w sprawie nie było władne samodzielnie rozstrzygać o legalności regulacji objętej prawem lokalnym.

Wyeliminowanie mocą cytowanego wyroku NSA z obrotu prawnego par. 25 statutu, którego treść legła u podstaw stawianych pytań, usunęła dualizm przepisów kompetencyjnych na obszarze m.st. Warszawy w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez Kolegium nie zależy od odpowiedzi na pytania prawne dotyczące stosowania przepisu, którego nieważność stwierdzono wyrokiem sądu administracyjnego, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.