Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 830/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

M. G. (zwany dalej: wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wnioskiem z dnia 23 października 2015 r., zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o rozwiązanie umowy z dnia [...] lutego 2010 r. ustalającej wysokość opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej oraz całkowite zwolnienie go z obowiązku jej ponoszenia. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o uchylenie ośmiu decyzji ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w J. wniesionych zastępczo przez Gminę J. i orzekających o zwrocie należności w określonych terminach, tj.:

1) decyzji [...] z dnia [...] marca 2012 r.;

2) decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.;

3) decyzji [...] z dnia [...] lipca 2013 r.;

4) decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.;

5) decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.;

6) decyzji [...] z dnia [...] października 2014 r.;

7) decyzji [...] z dnia [...] marca 2015 r.;

8) decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in., że podstawą prawną do uchylenia powyższych decyzji jest art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Powołując się na przepisy o pomocy społecznej regulujące zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie strona wywodziła, że na mocy wskazanych decyzji nie nabyła żadnych praw. Rozstrzygnięcia te nie nałożyły bowiem na nią obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, ani nie ustaliły jego wymiaru, a także i terminu jego wykonania. Elementy te wynikają bowiem wprost z umowy zawartej przez skarżącego z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. w dniu [...] lutego 2010 r. W ocenie wnioskodawcy za uchyleniem przedmiotowych decyzji przemawia zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniami strony. Szczegółowo opisując okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji objętych wnioskiem, skarżący wskazał na zasadność ich uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa Unii Europejskiej.

Według wnioskodawcy organ nie wziął pod uwagę m.in. specyfiki sprawy wynikającej z faktu, że jest on obywatelem [...], gdzie są wyższe koszty utrzymania i kwota minimum egzystencji, a ponadto, że w związku z zatrudnieniem w Polsce ponosi znaczne koszty związane z dojazdem do pracy. Jego zdaniem zapewnienie przestrzegania prawa Unii Europejskiej może być uznane za realizację interesu społecznego lub słusznego interesu strony, a w rezultacie uzasadnione jest uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., jeżeli organ nie stosuje prawa unijnego, mając taki obowiązek, z powodu jego błędnej wykładni.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy zwolnienia go z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] organ ten odmówił uchylenia ośmiu decyzji ostatecznych wydanych przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w latach 2012-2015 (w tym także i decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]), ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wniesionych zastępczo przez Gminę J. i orzekających o zwrocie ww. należności w określonych terminach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] i nr [...] uchyliło decyzje organu pierwszej instancji odpowiednio z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmówił uchylenia ośmiu wskazanych na wstępie decyzji ostatecznych, zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej oraz odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 507/16 uchylił w całości decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że organy orzekające niezasadnie połączyły do wspólnego rozpoznania sprawy dotyczące zmiany ośmiu decyzji administracyjnych. Każda z tych spraw stanowiła bowiem odrębne postępowanie administracyjne, co oznacza że powinna ona zostać zakończona również odrębną decyzją administracyjną zawierającą uzasadnienie dostosowane do jej okoliczności faktycznych. Ponadto organy załatwiły w jednej decyzji także żądanie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej oraz odstąpienia od żądania zwrotu powstałych z tego tytułu należności. W konsekwencji więc organy załatwiły sprawy podlegające rozpoznaniu zarówno w trybie zwyczajnym, jak i w trybie nadzwyczajnym, co – w ocenie Sądu - było działaniem nieprawidłowym. W pierwszej kolejności należało bowiem prawomocnie zakończyć postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej, a dopiero następnie orzekać w zakresie zwolnienia bądź odstąpienia od żądania zwrotu powyższych należności.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji dokonał aktualizacji sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz zwrócił się do niego o wskazanie, czy podtrzymuje swój wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., pod rygorem uznania, że skarżący w dalszym ciągu jest tym zainteresowany.

Pismem z dnia 28 lipca 2017 r., sporządzonym i doręczonym organowi już po wydaniu przez niego decyzji, skarżący podtrzymał swoje żądania zawarte we wniosku z dnia 23 października 2015 r. oraz ponownie obszernie je uzasadnił.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej u.p.s.) oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez Gminę J. i orzekającej o zwrocie powyższej należności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a., w przeciwieństwie do postępowania zwykłego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Według organu pierwszej instancji za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia wskazany przez wnioskodawcę słuszny interes strony, wyrażający się zgodnością wydanego rozstrzygnięcia z przepisami i orzecznictwem Unii Europejskiej oraz sytuacją materialną i rodzinną. Powołane przez stronę regulacje prawa unijnego nie stanowią bowiem szczególnych przepisów w stosunku do art. 8 u.p.s., określającego metody obliczania kryterium dochodowego. Również pozostałe przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, które jako miejsce zamieszkania wskazują inny kraj niż Rzeczypospolita Polska. Także i ocena sytuacji materialnej skarżącego zarówno ze spornego okresu, jak i obecnie, nie daje podstaw do uznania, że posiada on słuszny interes w uchyleniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu pierwszej instancji za zmianą decyzji nie przemawiał również interes społeczny. Koszty pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej musiałyby bowiem w takiej sytuacji zostać pokryte ze środków publicznych, co stanowić mogło dyskryminację wobec obywateli polskich, ponoszących odpłatność za pobyt członków rodziny na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji ostatecznej Kolegium odnosząc się do istoty sprawy podkreśliło, że art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu problematykę decyzji tworzących prawo trafnie ujęła strona odwołująca się, która wskazała, że zgodnie z przeważającym poglądem judykatury i doktryny, decyzja, w której organ nakłada na stronę obowiązek jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo. Zatem wzruszenie takiej ostatecznej decyzji może nastąpić w oparciu o art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a., gdyż ten ostatni przepis ma zastosowanie do decyzji, na podstawie których strona prawa nie nabyła.

Jednocześnie Kolegium uzupełniając powołane powyżej za stroną rozważania judykatury odnośnie charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 154 k.p.a. zauważyło, że "nabycie praw", o którym mowa w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w nauce prawa, gdzie stwierdza się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo.

Odnosząc się do argumentacji wniosku, organ odwoławczy nie podzielił prezentowanego w nim stanowiska, że decyzja wydana na podstawie art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa. Wskazał, że w decyzji tej organ pomocy społecznej obciążył stronę innego rodzaju obowiązkiem, niż wynikający z umowy zawartej w dniu [...] lutego 2010 r. Na podstawie umowy strona była zobowiązana na bieżąco regulować odpłatność za pobyt swojej matki w domu pomocy społecznej, natomiast z przedmiotowej decyzji wynika konieczność wywiązania się, w określonym w niej terminie, z obowiązku zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę. Tak więc ze wskazanej decyzji wynika obowiązek zwrotu należności w terminie ustalonym indywidualnie dla każdego zobowiązanego, w zależności od sytuacji, w jakiej się znajduje.

Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie decyzji wydawanej w oparciu o art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. osoby, które nie uiszczały opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w tej decyzji, tj. obowiązku zwrotu w określonym przez organ terminie należności uiszczonych zastępczo przez gminę z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium wskazana decyzja stanowiła w istocie rozstrzygnięcie, na podstawie którego skarżący nabył prawo. Nie znajdował więc w niniejszej sprawie zastosowania tryb, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. W związku z tym nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie uchylenia decyzji ostatecznej, aczkolwiek z nieco odmiennych przyczyn aniżeli wskazał to organ pierwszej instancji.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący zwrócił się o przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o następującej treści: czy art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 TFUE sprzeciwiają się regulacji krajowej takiej, jak art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 9 u.p.s., przewidującej stosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia :

1/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to :

- art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 w zw. z art. 9 u.p.s. w zw. z art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., s. 47), poprzez zastosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwa członkowskie miejsca zatrudnienia, a zatem dyskryminującego i stanowiącego przeszkodę w korzystaniu z prawa przysługującego obywatelowi UE i pracownikowi transgranicznemu w rozumieniu prawa UE;

- art. 59 ust. 1 i art. 103 ust. 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji wywodzenie obowiązku skarżącego z umowy, która nie jest jego źródłem, w sytuacji braku obowiązku ustalonego decyzją ze względu na niedoręczenie skarżącemu decyzji;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez zastępcze wniesienie opłaty przez gminę za osobę niezobowiązaną do wniesienia tej opłaty oraz domaganie się zwrotu należności z tytułu opłaty od osoby niezobowiązanej do jej wniesienia.

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

- art. 6 – 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przed dniem wpływu odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania treści żądania strony;

- art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 104 ust. 3 u.p.s., poprzez niezróżnicowanie decyzji opartych na art. 59 ust. 1 u.p.s. i decyzji opartych na art. 104 ust. 3 u.p.s. oraz całkowite pominięcie w okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzyganej sprawy decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.;

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 154 k.p.a., poprzez dokonanie wykładni pojęć "interes społeczny" i "słuszny interes strony" w sposób niezgodny z doktryną prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 154 k.p.a.;

- art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) i art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 u.p.s. w zw. z art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez rozumienie i stosowanie w sposób niezmieniony kryterium dochodowego dyskryminującego i stanowiącego przeszkodę w korzystaniu z praw przysługujących obywatelowi UE i pracownikowi transgranicznemu w rozumieniu prawa UE;

- art. 6, art. 7 w zw. z art. 154 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przesłanki nienabycia prawa w odniesieniu do decyzji opartej na art. 104 ust. 3 u.p.s.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji dotyczącej istoty sprawy, zarówno tej przedstawionej we wniosku z dnia 23 października 2015 r., jak i tej zawartej w odwołaniu, lecz skoncentrował się wyłącznie na rozważaniach obejmujących kwestię trybu rozpatrywania sprawy. Wbrew brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.s., a także stanowisku doktryny i orzecznictwa, Kolegium starało się wykazać, że do sprawy ma zastosowanie art. 155 k.p.a., albowiem decyzja objęta wnioskiem o uchylenie powoduje nabycie przez skarżącego prawa. W ocenie skarżącego decyzja oparta na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. nie jest jednak decyzją nakładającą obowiązek, a tym samym nie jest również decyzją, na mocy której nabywa on jakiegokolwiek rodzaju prawo. Stanowi ona bowiem wyłącznie sposób realizacji obowiązku, którego źródłem nie jest decyzja, lecz ustawa (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Skarżący podkreślił także, że w niniejszej sprawie źródłem jego obowiązku nie mogła być decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., ustalająca wysokość opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Decyzja taka bowiem nie istnieje, gdyż nie została mu ona doręczona. Bez ustalenia zaś opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest możliwe ustalenie należności z tego tytułu podlegającej zwrotowi. Wobec tego skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje tryb wynikający z art. 154 k.p.a.

Dodatkowo skarżący podniósł, że wydanie decyzji na tej podstawie zostało dokonane przez organ pierwszej instancji bez oczekiwania na jego odpowiedź względem wystosowanego do niego wezwania z dnia 12 lipca 2016 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 507/16 nie stwierdził nieprawidłowości w wyborze art. 154 k.p.a. jako podstawy prowadzonego postępowania.

Skarżący zakwestionował również prawidłowość ustalenia jego sytuacji materialnej i rodzinnej w kontekście spełniania przesłanek do obciążenia go kosztami pobytu matki w domu pomocy społecznej. Podkreślił przy tym, że konieczność przymusowej egzekucji tych należności wiązała się z naruszeniem minimum egzystencji określonego przepisami prawa [...]. Końcowo podniósł także, że jego obowiązki związane były ze skierowaniem matki do Domu Pomocy Społecznej w J., nie zaś w Domu Pomocy Społecznej w M.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że stwierdzenie nieadekwatności wybranego przez stronę trybu wzruszenia decyzji ostatecznej zwalniało go z obowiązku odniesienia się do tych argumentów strony, które dotyczyły spełnienia pozostałych przesłanek do zmiany (uchylenia) tej decyzji. Kolegium zauważyło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV 507/16 nie odniósł się w ogóle do kwestii prawidłowości rozpatrzenia niniejszej sprawy w trybie art. 154 k.p.a., podobnie jak i w zaskarżonej decyzji nie zostało stwierdzone, że właściwą podstawą postępowania pozostaje art. 155 k.p.a.

Jednocześnie jako zasadny uznał organ odwoławczy zarzut skarżącego dotyczący wydania przez organ pierwszej instancji decyzji bez oczekiwania na jego odpowiedź w zakresie podtrzymania wskazanej we wniosku podstawy prawnej prowadzonego postępowania. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem późniejsze stanowisko skarżącego pokrywa się w zupełności z podjętym przez organ trybem procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, zaś wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami, czy też powołaną w niej podstawą prawną, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związani byli wskazaniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 507/16. Jak wynika bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej związanie to dotyczyło wyłącznie kwestii połączenia do wspólnego rozpoznania kilku spraw i to w dwóch wzajemnie się wykluczających rodzajach postępowania (zwyczajnego i nadzwyczajnego). Natomiast w żadnym stopniu we wspomnianym wyżej wyroku tutejszy Sąd nie wypowiedział się co do zasadności zastosowania trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. jako podstawy prawnej prowadzonego postępowania.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia realizacji wskazań wynikających z powyższego wyroku należy stwierdzić, że organy w pełni je uwzględniły. Rozpatrzyły one bowiem – o czym Sądowi wiadomo z urzędu – żądanie skarżącego oddzielnie w stosunku do każdej z ośmiu decyzji objętych wnioskiem z dnia 23 października 2015 r., wyłączając jednocześnie do odrębnego rozpoznania kwestię odstąpienia od żądania zwrotu należności zastępczo poniesionych przez gminę z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej oraz zwolnienia skarżącego z realizacji tego obowiązku. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały więc wydane bez naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z kolei przechodząc do istoty sprawy i analizując pod kątem legalności zaskarżoną decyzję należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, jakim jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W związku z tym przypomnieć jedynie należy, że jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów prawnych ustaw szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 kpa. W niniejszej sprawie postawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie powołanego przepisu, właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego ( rozpoznawczego ) rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz zobligowany jest wyłącznie do stwierdzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przeciwnym razie instytucja ta stanowiłaby niejako kolejną instancję, nieprzewidzianą przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 411/10 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) .

Z treści cytowanego wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej :

- po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.);

- po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania.

- po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy czym należy podkreślić, że wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/11 oraz z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1156/11). Zwrócić też trzeba uwagę na to, że organ administracji stosuje art. 154 k.p.a. według swego swobodnego uznania, co wynika z użycia w nim zwrotu "może".

Przepis art. 154 § 1 k.p.a. daje zatem podstawy do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła z niej praw w sferze prawa materialnego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że decyzja z dnia 13 marca 2015 r. została pozostawiona w aktach ze skutkiem doręczenia. Wcześniej doręczono skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie i pouczenie o konieczności wskazania pełnomocnika i skutkach nie dokonania tej czynności (k. 216 – 3 strony akt administracyjnych).

W tych okolicznościach uznać należy w świetle art. 40 § 5 k.p.a. – w brzmieniu z dnia 13 marca 2015 r., że organ prawidłowo ze skutkiem doręczenia pozostawił decyzję. Ponadto na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. skarżący przyznał, że w październiku 2015 r. otrzymał kserokopię wskazanej decyzji.

Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB 2/01 "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 k.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenie biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. (...)

Wydaje się, że okolicznością niesporną jest, iż strona na żadnym etapie postępowania nie złożyła odwołania od powyższej decyzji.

W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja, której uchylenia domagał się skarżący jest rozstrzygnięciem ostatecznym. Przedmiotem sporu pozostawała natomiast ocena, czy na jej podstawie strona postępowania nabyła jakiekolwiek prawo, czy też nie. W ocenie Sądu, zagadnienie to powinno być rozważane przede wszystkim w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego, gdyż wiąże się ono z koncepcją decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa, którą ustala się wynikające z norm tego prawa konsekwencje w sferze praw i obowiązków adresata aktu. Wobec tego ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga "zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień" (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 154 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 828-830, podobnie M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s.872 ).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie będą zatem należały decyzje nakładające na stronę obowiązki, bowiem nawet one są rozstrzygnięciami, na podstawie których ich adresaci nabywają prawo, którego istota sprowadza się do wykonania obowiązków wyłącznie w takim rozmiarze, jaki wynika z wydanej decyzji, nie zaś w większym. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 27 maja 2003r. sygn. akt IV SA 3205/01, M.Praw.2003, nr 14 poz.627, z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07 LEX nr 485362, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/11 oraz Poznaniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 788/10).

Również w nauce prawa podkreśla się, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązki. Prawa nabyte z decyzji administracyjnych można bowiem utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona zyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy. W związku z tym decyzje zobowiązujące należy traktować jako rozstrzygnięcia, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku, jego charakteru bądź zakresu), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 827-828, 841; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 848, 855; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 397).

Przechodząc do realiów analizowanej sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decyzję ustalającą wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę należy uznać za rozstrzygnięcie nakładające na stronę obowiązek, który kształtuje się dopiero w momencie wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a nie powstaje z mocy ustawy. Wynika to z treści art. 104 ust. 3 u.p.s., w myśl którego wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też nałożony na stronę obowiązek zwrotu należności w ustalonej wysokości i w przewidzianym terminie skutkuje jednocześnie powstaniem po stronie skarżącego uprawnienia, że uiszczenie tego świadczenie będzie zwalniało go z odpowiedzialności finansowej za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wynikającym z decyzji okresie.

W tym miejscu wskazać należy, że aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków :

- po pierwsze, określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej,

- po drugie, niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku.

Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione brak jest prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

W badanej sprawie pozostaje poza sporem okoliczność, że skarżący zawarł umowę, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. (o ustaleniu opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej) i stanowiła ona podstawę do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez skarżącego na rzecz gminy części poniesionej opłaty.

Niezasadnie zatem skarżący podnosi, że wskazana decyzja nie prowadzi w istocie do nabycia przez niego jakiegokolwiek prawa, albowiem nie może ono powstać bez decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., względnie wynika ono z mocy samego prawa (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Na tym etapie postępowania nie jest badana prawidłowość określenia zobowiązania skarżącego do partycypowania w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej, a jedynie możliwość uchylenia – w nadzwyczajnym trybie - decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu kosztów tego pobytu poniesionych już zastępczo przez gminę. W ramach tego postępowania należy zaś w pierwszej kolejności ustalić, czy decyzja, której uchylenia strona się domaga prowadzi do nabycia przez nią jakichkolwiek praw, nawet jeśli zarzuca ona, że nastąpiło to w sposób wadliwy. Jest to bowiem istotne nie z punktu widzenia zasadności żądania skarżącego, lecz dopuszczalności jego realizacji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Wskazany przepis został zaś przez skarżącego wprost powołany w przedmiotowym wniosku inicjującym postępowanie jako podstawa prawna jego żądania. W związku z tym organ administracji publicznej był nim związany i nie mógł samodzielnie przyjąć innego trybu postępowania, nie narażając się jednocześnie na negatywne skutki procesowe.

Spajając tę cześć rozważań, zaaprobować należy stanowisko Kolegium, wedle którego przedmiotem wniosku skarżącego o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. Ma również rację organ II instancji, kiedy wywodzi, że dostrzeżone przez skarżącego niewątpliwe uchybienie organu I instancji polegające na wydaniu decyzji przed upływem okresu do wyrażenia swojego stanowiska względem wezwania organu z dnia 12 lipca 2016 r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem podtrzymał swoje żądanie w całości i w dalszym ciągu domagał się uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W takim też zakresie – aczkolwiek z inną argumentacją prawną - orzekał zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku prawnego te zarzuty skargi, które dotyczyły pominięcia przez organ istoty sprawy i odniesienie się wyłącznie do trybu prowadzonego postępowania. Skoro bowiem art. 154 § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie do tych decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, to zbędnym byłoby rozważanie argumentacji prowadzącej do wykazania istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w sytuacji gdy taka decyzja nie mogłaby z przyczyn formalnych ( brak zaistnienia wszystkich przesłanek ) zostać zmieniona i uchylona w tym trybie. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność rozpatrzenia tych z zarzutów odwołania, które odnosiły się do zasadności wniosku, a nie jego dopuszczalności.

W tym miejscu wymaga ponownego podkreślenia, że zakres przedmiotowy nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest wyłącznie do badania formalnych przesłanek warunkujących zastosowanie tego trybu. Brak zaistnienia którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie w tym trybie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Z tego też względu za zbędne Sąd uznał odniesienie się do tych zarzutów skargi, które nakierowane są na naruszenie prawa materialnego, a to przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Z tych samych powodów – zdaniem Sądu – nie zachodziła potrzeba na przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego w zakresie wykładni przepisów traktatowych w kontekście stosowania kryterium dochodowego nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania w innym państwie członkowskim, ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu. Konsekwencją powyższego stanowisk Sądu była odmowa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z tego powodu. Nie można bowiem traktować trybu z art.154 k.p.a. jako kolejnej instancji , w ramach której oceniana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego zastosowanego przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

Jedynie na marginesie sprawy zauważyć należy, że w przepisie art. 154 § 1 k.p.a. ustawodawca, określając uprawnienia organu orzekającego na jego podstawie, użył słowa "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany. Stanowisko to dobitnie zostało sformułowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 (LEX nr 217423), gdzie stwierdzono, że: "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe". Z uwagi na brak kumulatywnego zaistnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art.154 k.p.a., uzasadniających możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji, poza przedmiotem rozważań Sądu w rozpatrywanej sprawie była kwestia jaki charakter ( związany czy też nie ) ma decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej poniesionych już zastępczo przez gminę.

Reasumując powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało go do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.