Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 , art 37 ust 1 , 3, 4, 6 , 12 art 87 ust 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 października 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1945), art. 151 – 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez I. Ł. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G. z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. [...] ustalającej dla I. Ł. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ś. G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3947 ha w wysokości [...] zł, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G., decyzją z dnia 26 lipca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), art. 149-157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), Uchwały Rady Miejskiej w Ś. G. Nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G.: 1) ustalił jednorazową opłatę dla zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości Ś. G., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,3947 ha, tj. dla I. Ł. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "tzw. opłata planistyczna"; 2) zobowiązał I. Ł. do zapłaty na rzecz Gminy Ś. G. kwoty określonej w pkt 1 decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – i wskazał w szczególności, że Rada Miejska w Ś. G. w dniu 26 maja 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G., którą to uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący między innymi teren nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Ś. G.. Zgodnie z § 49 ww. uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. w dniu 2 lipca 2015 r. Zgodnie z § 48 uchwały stawka procentowa, służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wynosi 15 %. W dniu 31 sierpnia 2019 r. do Urzędu Miasta i Gminy Ś. G. wpłynął wypis aktu notarialnego Rep. A nr [...], sporządzony w dniu 28 sierpnia 2017 r. przed notariuszem A. P. w Kancelarii Notarialnej w K. przy ul. [...] nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G. pismem z dnia 14 lutego 2018 r., znak: [...], zawiadomił zbywcę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości Ś. G., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu znak: [...] z dnia 23 lutego 2018 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G., który obowiązywał do dnia 1 lipca 2015 r. i zatwierdzony został uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 11 września 2007 r.) jednoznacznie wynika, iż część nieruchomość składająca się z działki [...] w miejscowości Ś. G., znajdowała się w terenach oznaczonych symbolami planu: 1) KDL – tereny dróg gminnych klasy L (lokalne) – pow. około 175 m2. Tereny dróg gminnych zawierały następujące wytyczne: a) parametry techniczno-użytkowe odpowiadające klasie ulicy lokalnej, b) szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających: min. 12,0 m, c) jezdnia dwukierunkowa o szerokość pasa jezdni: 5,0 - 6,0 m, d) jedno - lub obustronne chodniki, e) nieprzekraczalna linia zabudowy: min. 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, (w terenie zabudowy) i min. 15,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (poza terenem zabudowy); 2) AlMN-RM(c) – tereny zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej – pow. około 1420 m2. Podstawowym przeznaczeniem terenów MN-RM była lokalizacja zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, zagrodowej i mieszkalno-zagrodowej, zaś przeznaczenie dopuszczalne obejmowało lokalizację usług i rzemiosła nieuciążliwego, usług z zakresu agroturystyki, obiektów produkcji zwierzęcej i roślinnej, a także drogi dojazdowe, dojścia i miejsca parkingowe, urządzenia infrastruktury technicznej związane z zagospodarowaniem i obsługą terenu, budynki gospodarcze, garaże wolnostojące, użytkowanie rolne gruntów, sady, łąki, pastwiska oraz tereny zieleni towarzyszącej zabudowie; 3) A:RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk – pow. około 170 m2. Podstawowym przeznaczeniem terenów RZ była lokalizacja terenów gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, zaś przeznaczenie dopuszczalne obejmowało: a) istniejące i nowo wydzielane drogi gospodarcze transportu rolnego o szerokości 6,0 - 8,0 m, b) ciągi komunikacji pieszej i rowerowej, c) prowadzenie sieci i obiektów napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, d) budynki niemieszkalne i urządzenia związane bezpośrednio z prowadzoną działalnością rolniczą. 4) A:ZLd - tereny dolesień – pow. około 1302 m2. Podstawowym przeznaczeniem terenów ZLd była lokalizacja terenów dolesień. Przeznaczenie dopuszczalne obejmowało lokalizację obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz dotychczasowy sposób użytkowania terenów, w tym użytkowanie rolnicze.

Pozostała część nieruchomości o powierzchni w przybliżeniu 880 m2 nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 7/14) stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. G. Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 11 września 2007 r.) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G. w części obejmującej m.in. tereny o przeznaczeniu RM – tereny zabudowy zagrodowej. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1882/14). Organ zaznaczył przy tym, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p., ponieważ dla omawianej części nieruchomości, nieobjętej planem miejscowym, nie zachodzi tzw. luka planistyczna, o której mowa w ww. przepisie. Na terenie Miasta i Gminy Ś. G. obowiązywał plan miejscowy uchwalony po 1995 r., a przed 31 grudnia 2003 r. – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. z dnia 29 października 1999 r., nr [...], obowiązujący do dnia 12 października 2007 r., a następnie plan miejscowy z 2007 r. (uchwała Rady Miejskiej w Ś. G. z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr [...]), którego w części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność. Plan ten został zastąpiony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2015 r., a więc Gmina Ś. G. zachowała ciągłość planistyczną. Dla części nieruchomości nieobjętej planem miejscowym, nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, mając na uwadze przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., konieczne było ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania części nieruchomości, na której nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z obowiązującą na dzień zbycia przedmiotowej nieruchomości uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. Nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G., nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolami planu: 1) A.276MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – pow. około 2312 m2; 2) A.273MN/O – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczeniami w zabudowie – pow. około 40 m2. Podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca lub bliźniacza, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi, zaś przeznaczenie dopuszczalne obejmuje: a) lokalizację budynków usługowych dla usług nieuciążliwych o powierzchni użytkowej do 200m2 za wyjątkiem stacji paliw, b) lokalizację budynków garażowych i gospodarczych, c) uprawy rolne, sady i ogrody przydomowe, d) lokalizację budynków na cele rzemiosła o powierzchni użytkowej do 200m2, e) utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i remontu; 3) A.372RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk – pow. około 210 m2; 4) A.375RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk – pow. około 135 m2; 5) A.373RZ/O – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk z ograniczeniami w zabudowie – pow. około 1050 m2. Podstawowym przeznaczeniem terenów RZ jest zieleń nieurządzona, zadrzewienia i zakrzewienia, biologiczne otuliny cieków wodnych. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje produkcję rolniczą ze wskazaniem wykorzystania terenów, jako trwałych użytków zielonych; 6) A.337ZL/O – tereny leśne z ograniczeniami w zabudowie – pow. około 25 m2. Podstawowym przeznaczeniem terenów ZL są lasy, zaś dopuszcza się obiekty związane z gospodarką leśną, w tym: parkingi leśne i urządzenia turystyczne, oraz ciągi piesze, ścieżki i szlaki rowerowe po istniejących drogach leśnych; 7) KDL – tereny dróg publicznych powiatowych i gminnych – lokalnych – pow. około 175 m2. Tereny dróg publicznych powiatowych i gminnych zawierały następujące wytyczne: a) parametry techniczno-użytkowe odpowiadające klasie drogi lokalnej, b) szerokość w liniach rozgraniczających: min. 12,0 m. Ustalenia te potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – [...] z dnia 23 lutego 2018 r.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zlecono biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] na potrzeby ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwałą nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Rady Miejskiej w Ś. G. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G. oraz zbyciem tejże nieruchomości w dniu 28 sierpnia 2017 r. W dniu 14 maja 2018 r. rzeczoznawca majątkowy D. B. przedłożyła operat szacunkowy określający wartość rynkową działki ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości Ś. G.. Po sprawdzeniu przedłożonego operatu organ, z uwagi na wątpliwości co do treści sporządzonej wyceny w dniu 26 września 2018 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia oraz ewentualną korektę operatu. Po ponownej analizie skorygowanego operatu, a także wyjaśnień przedłożonych przez rzeczoznawcę, Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G. stwierdził, iż biegły prawidłowo sporządził tenże operat. Uwzględniając cel i zakres wyceny oraz dostępność danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych, a także przepisy prawa, wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca oszacował w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami oraz korygowania ceny średniej.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego. W tym kontekście organ wyjaśnił uwarunkowania zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metody wyceny i wskazał w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w południowej części miejscowości Ś. G., przy ul. [...]. W dniu wejścia wżycie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Teren był częściowo ogrodzony. Część niezabudowana porośnięta była trawą i pojedynczymi krzakami. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz przyłącza do podstawowych urządzeń infrastruktury technicznej. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowi pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w dalszym oddaleniu pojedyncze punkty o charakterze usługowym oraz tereny niezagospodarowane. W jej pobliżu przeciętnie rozwinięta jest infrastruktura handlowo-usługowo-oświatowa. Opisu wycenianej nieruchomości rzeczoznawca dokonał na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu 12 marca 2018 r., a także map dostępnych na stronach internetowych obrazujących stan nieruchomości z daty uchwalenia planu miejscowego oraz z zapisów w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości.

Wartość rynkową nieruchomości na potrzeby naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono na podstawie cen sprzedaży nieruchomości o porównywalnym przeznaczeniu, położonych na terenie miasta i gminy Ś. G.. W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych. Na tej podstawie stwierdził, że na terenie gminy Ś. G. ceny nieruchomości w latach 2016 - 2018 były dość stabilne i uzależnione głównie od lokalizacji nieruchomości, dostępu do drogi publicznej oraz przeznaczenia terenu. Najwyższe ceny osiągały nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniowo-usługową z możliwością swobodnej zabudowy. Nieruchomości o niejednorodnym przeznaczeniu, tj. częściowo pod zabudowę mieszkaniową, częściowo pod uprawy rolne lub zieleń osiągały niższe ceny. Na terenie gminy Ś. G. przeważa obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniowo-usługową. Obrót nieruchomościami, na terenie których brak jest możliwości zabudowy, jest niewielki. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny rzeczoznawca określił wiarygodny pod względem rodzajowym i obszarowym rynek nieruchomości stanowiący dla szacowanej nieruchomości otoczenie przestrzenne z takimi cechami jak: ogólne położenie przyjętego rynku lokalnego, odległość od większych ośrodków miejskich, centrów administracji lokalnej, usługowo-handlowej, przemysłowej, tras szybkiego ruchu, itp. Określił również okres jego analizy. Tak scharakteryzowany rynek regionalny jest typowym przykładem rynku nieruchomości. Ze względu na stabilność popytu i podaży, a co się z tym wiąże cen w badanym okresie, biegła nie dokonywała korekty cen transakcyjnych wynikających z upływu czasu.

Na potrzeby określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości dla przyjętego celu i zakresu wyceny, rzeczoznawca uwzględnił stan nieruchomości na dzień wejścia w życie obecnie obowiązującego planu miejscowego oraz poziom cen z dnia sprzedaży nieruchomości. Kiedy mowa o "stanie nieruchomości" to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Rzeczoznawca dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości zarówno pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego, jaki i planu z 2007 r., dokonał analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, które były przedmiotem obrotu na terenie gminy Ś. G. w okresie od lipca 2016 r. do lutego 2018 r. Następnie na podstawie przeprowadzonej analizy ustalił, że w wyżej wskazanym okresie nie dokonywano żadnej transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, które odpowiadałyby nieruchomości wycenianej. W związku z powyższym mając na uwadze treść § 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109), a także opierając się na ustaleniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 620/16), rzeczoznawca wyceniając nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym dokonał odrębnej wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-jednorodzinną i drogi (MN, MN/O, KDL – pow. 2527 m2) oraz części nieruchomości stanowiącej tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk (RZ, RZ/O – pow. 1420 m2).

Rzeczoznawca majątkowy szacując wartość przedmiotowej nieruchomości dla dwóch stanów, tj. jej wartości jaką prezentowała przed wejściem w życie planu z 2015 r. oraz wartości, jaką posiada ona obecnie, czyli po jego uchwaleniu, utworzył zbiory nieruchomości podobnych o znanych cechach transakcyjnych i cechach, stanowiące podstawę wyceny. Z uwagi na brak wystarczającej ilości nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do wycenianej w badanym okresie, do bazy danych rzeczoznawca przyjął również nieruchomości o powierzchniach różniących się od powierzchni wycenianej nieruchomości, a cechę wielkość i kształt przyjął jako różnicującą i mającą wpływ na wartość w 10%. Ze zbioru nieruchomości porównawczych odrzucił natomiast transakcje dokonane w trybie bezprzetargowym oraz takie, w których cenę uzyskano w drodze przetargów, a których cena odbiega o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Odrzucone zostały również wartości skrajne, tj. minimalne oraz maksymalne, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące znaczny wzrost lub spadek ceny nieruchomości, który odbiega od lokalnych cen rynkowych. Przy doborze nieruchomości podobnych rzeczoznawca wziął pod uwagę charakter obszaru, w którym jest położona nieruchomość, a przede wszystkim przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie na podstawie analizy rynku nieruchomości podobnych oraz preferencji nabywców na tego typu nieruchomości, biegły ustalił cechy rynkowe, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomościami oraz zakres skali ocen dla każdej z przyjętych cech. Ich wybór został opisany w operacie szacunkowym, a przyjęte kryteria nie budzą zastrzeżeń.

Dokonując wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2015 r., rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami. Cechy rynkowe mające największy wpływ na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz ich wagi rzeczoznawca określił na podstawie analiz preferencji nabywców oraz analiz własnych. W wyniku przeprowadzonych analiz, a także struktury oferty rynkowej tych nieruchomości biegły ustalił następujące cechy rynkowe, którymi kierują się nabywcy: lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie terenu oraz wielkość i kształt nieruchomości. Następnie w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy wybrał trzy transakcje nieruchomościami (2 transakcje z 2016 roku oraz 1 transakcja z 2017 roku), które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości. Zostały one szczegółowo opisane za pomocą ww. ustalonych cech rynkowych. Następnie biegły dokonał porównania nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych oraz określił sumę poprawek wynikających z występujących różnic pomiędzy nimi. Wycena przedmiotowej nieruchomości pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego została również dokonana przy zastosowaniu metody porównywania parami w stosunku do części nieruchomości stanowiącej tereny rolne oraz tereny zieleni (RZ, RZ/O – pow. 1420 m2) oraz korygowania ceny średniej w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi (MN, MN/0, KDL – pow. 2527 m2). Biegły dokonał szczegółowego opisu nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej w aspekcie ustalonych cech rynkowych. Różnice pomiędzy nieruchomościami w poszczególnych cechach zostały zniwelowane poprzez zastosowanie właściwych współczynników korygujących, co umożliwiło jak największe upodobnienie nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej do przedmiotu wyceny. W wyniku braku do porównań nieruchomości o takim samym mieszanym przeznaczeniu w planie rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomość poprzez podzielenie jej na poszczególne funkcje, które z kolei zostały odrębnie wycenione.

Oran I instancji zaznaczył, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G., po sprawdzeniu operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz po jego wnikliwej analizie uznał, iż przedłożony operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi, co prowadzi do wniosku, że posiada on wartość dowodową. Został on sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Opierając się na tym dowodzie tutejszy organ administracyjny stwierdził, że nieruchomość składająca się z działki [...] pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego zyskała na wartości. Analiza operatu pozwala na stwierdzenie, iż rzeczoznawca wykazał w nim, iż wzrost wartości nieruchomości był skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2015 roku, bowiem zmieniły się możliwości inwestycyjne przedmiotowej nieruchomości.

Kontynuując argumentację, organ I instancji wyjaśnił, że drugim warunkiem koniecznym dla skutecznego naliczenia opłaty planistycznej jest zbycie przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, po uchwaleniu lub zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 28.08.2017 r. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego pod numerem Rep. A [...]. Zatem i ten warunek należy uznać za spełniony. Przesłanką negatywną dla pobrania opłaty planistycznej jest upływ czasu, a więc 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały rady gminy dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Roszczenie to, zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Dla zachowania wymaganego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wystarczającym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Pismem z dnia 14 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości Ś. G.. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 1 marca 2018 r. (do rąk adresata). Tym samym spełniony został trzeci, ostatni warunek skutecznego naliczenia opłaty planistycznej.

W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił, że wartość nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] określona z uwzględnieniem jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. nr [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G., określona w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami, wynosi [...] zł. Z kolei wartość ww. nieruchomości określona z uwzględnieniem jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G., określona w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej oraz metody porównywania parami, wynosi [...] zł. Jak wynika z treści operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], o powierzchni 0,3947 m2 wynosi: [...] zł. Stosując 15% stawkę, służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, przyjętą w Uchwale Rady Miejskiej w Ś. G. nr [...] z dnia 26 maja 2015 r., obliczono, że wysokość należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, związanej ze zbyciem nieruchomości oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...], wynosi [...] zł.

Odnosząc się do uwag strony organ I instancji wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. G., który obowiązywał do dnia 1 lipca 2015 r., działka ewidencyjna nr [...] położona w miejscowości Ś. G. znajdowała się między innymi na terenie oznaczonym symbolem planu: MN-RM – pow. około 1420 m2. Zmiana MPZP w 2015 r. na przedmiotowej działce umożliwiła realizację zabudowy o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN o pow. około 2312 m2. Organ nie zakwestionował faktu, że przed zmianą MPZP na przedmiotowej działce istniały możliwości zabudowy, jednak wskazał, że w wyniku zmiany tego planu zmieniły się możliwości oraz powierzchnia zabudowy (z MN-RM - pow. około 1420 m2 na MN pow. około 2312 m2), co niewątpliwie zmieniło możliwości inwestycyjne na nieruchomości składającej się z działki nr [...]. W nieobowiązującym MPZP tereny dolesień ZLd zajmowały pow. około 1302 m2, a w wyniku jego zmiany tereny leśne zajmowały już tylko 25 m2. W nieobowiązującym planie tereny o przeznaczeniu RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk zajmowały pow. około 170 m2, a po jego zmianie zajmowały powierzchnię około 345 m2. Doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż na terenach oznaczonych symbolem planu RZ dopuszczalna jest produkcja rolnicza ze wskazaniem wykorzystania terenów, jako trwałych użytków zielonych, natomiast tereny ZL stanowiły tylko lasy, zaś dopuszczało się jedynie obiekty związane z gospodarką leśną, w tym: parkingi leśne i urządzenia turystyczne, oraz ciągi piesze, ścieżki i szlaki rowerowe po istniejących drogach leśnych.

Na skutek odwołania I. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzje z dnia 21 października 2019 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G. z dnia 26 lipca 2019 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – i wskazał w szczególności, że organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia i wymierzenia opłaty planistycznej w przypadku, gdy nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego i jeśli doszło do zbycia tej nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego. W przedmiotowej sprawie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wykazany został w operacie szacunkowym z dnia 14 maja 2018 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.. Przedstawiona wycena w postaci wspomnianego operatu szacunkowego sporządzona została m. in. w oparciu o zasady szacowania nieruchomości określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody dokonuje rzeczoznawca. Rzeczoznawca majątkowy D. B. uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonała wyboru podejścia porównawczego i metody porównywania parami, przewidzianej przez przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Do wyceny rzeczoznawca przyjęła transakcje w obrocie wolnorynkowym dotyczące nieruchomości ocenionych jako podobne i porównywalne z nieruchomością wycenianą tj. charakteryzujące się najbardziej podobnymi oraz porównywalnymi cechami z nieruchomością wycenianą. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przy szacowaniu wartości nieruchomości uwzględniła następujące cechy rynkowe, przypisując im określone wagi: lokalizacja ogólna (25%), dostępność komunikacyjna (20%), otoczenie i sąsiedztwo (15%), wielkość i kształt działki (10%), zagospodarowanie terenu (10%), przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (20%). Do właściwego organu administracji należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. weryfikacja, czy został on przygotowany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ administracji dokonuje weryfikacji operatu szacunkowego pod względem formalnym, jak również pod względem tego, czy rzeczoznawca uwzględniła – poprzez zastosowanie współczynników korygujących – poszczególne cechy wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy jest biegłym w swojej dziedzinie i jako osoba posiadająca wiadomości specjalne, sporządza operat szacunkowy w oparciu zarówno o obowiązujące przepisy w zakresie wyceny nieruchomości, jak też posiadane informacje własne oraz standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy D. B. ustaliła wartość nieruchomości wycenianej w następujący sposób: określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. G. objętego uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. nr [...] z dnia 07 sierpnia 2007 r.; określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. G. objętego uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. Rzeczoznawca dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględniając poszczególne, różne przeznaczenia nieruchomości. W operacie zaznaczone zostało, że w badanym okresie czasu tj. od lipca 2016 r. do lutego 2018 r., nie odnotowano transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, które odpowiadałyby nieruchomości wycenianej. W związku z tym, mając na uwadze § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca wyceniając nieruchomość według aktualnie obowiązującego planu, dokonała odrębnej wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi oraz części nieruchomości stanowiącej tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk. Jednocześnie dla części nieruchomości nieobjętej planem miejscowym, konieczne było ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania części nieruchomości, na której nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami o zbliżonej powierzchni do nieruchomości wycenianej w badanym okresie czasu (od lipca 2016 r. do lutego 2018 r.) i na terenie badanych obrębów, rzeczoznawca do wyceny przyjęła również nieruchomości o powierzchniach różniących się od nieruchomości wycenianej, a cechę wielkość i kształt działki przyjęła jako różnicującą i mającą wpływ na wartość w 10 %. W ocenie organu odwoławczego operat pod względem formalnym, w tym założeń przyjętych przy wycenie nieruchomości, sporządzony został prawidłowo, w szczególności operat uwzględnia różne przeznaczenia wycenianej działki, odnoszące się do różnych powierzchni tych przeznaczeń. Bezsporne w sprawie jest również, że aktem notarialnym Rep A nr [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,3947 ha została zbyta w drodze sprzedaży. Wobec wszystkich powyższych wyjaśnień organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa, została wyczerpująco uzasadniona, organ I instancji dokonał dokładnej oceny wszystkich aspektów sprawy, a decyzja ta znajduje oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu o uzyskaniu decyzji o warunkach o zabudowy z dnia 21 października 1999 r. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (przed podziałem) w Ś. G. – organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja ta wydana została w trybie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o zapisy wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15 marca 1993 r. Taki tryb bowiem przewidywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 59 ust. 1 możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego, przy czym konieczne jest wówczas spełnienie określonych warunków, w tym warunku z art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ponadto działka jest uzbrojona i ma dostęp do drogi publicznej. Tym niemniej nie można przyjąć, że ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego w zakresie przeznaczenia danej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są bez znaczenia dla wartości tej nieruchomości, a to z uwagi na tryb przewidziany w art. 59 i nast. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane przepisy mają zastosowanie wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego, natomiast na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. z dnia 29 października 1999 r. nr [...], następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr [...], zaś aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. G. z dnia 26 maja 2015 r. nr [...] Wbrew twierdzeniem zawartym w odwołaniu, pod rządami poprzednio obowiązującego miejscowego planu z 2007 r. istniała możliwość uzyskania pozytywnej decyzji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pozwolenie na budowę) na działce objętej postępowaniem, ale w zakresie mniejszej powierzchni aniżeli zostało to przewidziane obecnie w planie miejscowym.

Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. I. Ł. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie wartości działki i wpływu zmiany tej wartości poprzez wdrożenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu ze stanem faktycznego zagospodarowania, przeznaczenia i zamiarem jej trwałego użytkowania, a co za tym idzie, 2) oparcie decyzji na całkowicie błędnej i niedokładnej ocenie wartości nieruchomości gruntowej, dokonanej przez biegłego powołanego do jej oceny, 3) naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżąca wskazała na sprzeczność stanowiska organu co do tzw. luki planistycznej, brak ustaleń co do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ miał wątpliwości co do operatu, to nie powinien dążyć do jego korekty, lecz powołać nowego biegłego. Skarżąca zwróciła uwagę na braki w protokole oględzin z dnia 12 marca 2018 r., który zdaniem skarżącej nie zawiera wszystkich elementów, które mają wpływ na określenie wartości nieruchomości; zarzuciła, że operat został wykorzystany po upływie 12 miesięcy od daty jego opracowania. W ocenie skarżącej organ odwoławczy powtarza argumentację wyrażoną w decyzji organu I instancji; nieważny plan z 2007 roku przerwał ciągłość planistyczną. Nie zostały rozważone przez organ odwoławczy następujące zarzuty skarżącej: 1) zgodnie z decyzją Urzędu Miasta i Gminy w Ś. G. z dnia 21 października 1999 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuszczające budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego; decyzja ta powołuje się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. G., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15 marca 1993 r. i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 25 marca 1993 r. – na podstawie tego planu (pozwolenia na budowę), skarżąca zrealizowała budowę domu jednorodzinnego wraz z wolno stojącym garażem oraz pomieszczeniem gospodarczym, którą zakończyła w roku 2004; 2) w ramach zagospodarowania działki skarżąca przeprowadziła niwelację jej powierzchni, polegającą na zmianie potwornego spadu tej powierzchni do przestrzeni "tarasowej", która powoduje wizualność płaskiej powierzchni, pomimo bardzo dużych centralnych spadków terenu; różnica pomiędzy poszczególnymi tarasami to około 1,8 m ; 3,0 m i 3,5 m spadku terenu; 3) decyzja w sprawie ustalenia opłaty planistycznej została wydana wyłącznie w oparciu o wydaną opinię biegłej D. B., która to opinia ma braki i niedociągnięcia. Do tych braków skarżąca zaliczyła: brak opisu nieruchomości porównywanych, błędne przyjęcie do porównań nieruchomości nieporównywalnych, błędne przyjęcie cech rynkowych i błędne korygowanie tych cech, błędną ocenę przyjmowanych współczynników korygujących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, zgodnie z którym roszczenia (...) można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. Nadto zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p. właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 87 ust. 3a stanowi zaś, co następuje: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." Dopełnieniem szeroko rozumianej determinanty prawnej rozstrzygnięcia są postanowienia § 48 uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia 26 maja 2015 r., z których wynika, że stawka procentowa, służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wynosi 15 %.

Wynikająca z powołanych przepisów norma prawna została przez organy administracji na użytek niniejszej sprawy zrekonstruowana prawidłowo. Prawidłowa jest też konstatacja, że w niniejszej sprawie – wobec obowiązywania na terenie Miasta i Gminy Ś. G. planu uchwalonego w dniu 29 października 1999 r. (plan obowiązywał do dnia 12 października 2007 r.) – nie ziściły się warunki opisane w hipotezie reguły z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., toteż nie było podstaw do stosowania tego przepisu (zarzuty skargi zorientowane na tę kwestię są zatem niezasadne). Nie budzą również wątpliwości i w istocie jawią się jako bezsporne ustalenia faktyczne dotyczące samego zbycia przedmiotowej nieruchomości oraz dotyczące kwestii temporalnych, w tym wszczęcia postępowania przed upływem terminu pięcioletniego. Sporna pozostaje przede wszystkim jedna przesłanka ustalenia przedmiotowej opłaty i określenia jej wysokości – przesłanka wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ weryfikacja tej przesłanki wymaga wiedzy specjalnej i następuje na podstawie operatu szacunkowego, kluczowe znaczenie miał ten dowód i jego ocena.

Podkreślić zatem wypada, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ administracji nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie co do jej wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest dokonać oceny tego dowodu i – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości – podjąć stosowne działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1250/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Warto też zauważyć i podkreślić, że sąd administracyjny tak naprawdę nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego (dotyczy to także opinii biegłego), lecz jedynie kontroluje ocenę tegoż materiału dokonaną wcześniej przez organ administracji. Ma to rozliczne implikacje, a w szczególności tę, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 k.p.a. swobody pozostaje wspomniany organ, zaś podstawą uwzględnienia skargi przez sąd może być dopiero przekroczenie jej granic. Jeżeli do takiego przekroczenia nie dochodzi, sąd – bacząc na kryterium legalności – nie jest władny kwestionować stanowiska organu; nie jest też władny zastępować oceny dokonanej przez organ swoją własną, nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – była ona inna. W niniejszej sprawie te niuanse mają jednak drugorzędne znaczenie, bowiem ocenę materiału dowodowego (głównie opinii biegłego), dokonaną wpierw przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G., a potem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd uznał nie tylko za mieszczącą się w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a., ale także za w pełni prawidłową i zasługującą na aprobatę.

Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G. dokonał wnikliwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę D. B.. Wbrew zarzutom skargi, w samym operacie, jak i w decyzji opisane zostały istotne właściwości przedmiotowej nieruchomości – wskazano w szczególności, że jest ona położona w południowej części miejscowości Ś. G. przy ul. [...]. W dniu wejścia wżycie aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; teren był częściowo ogrodzony. Część niezabudowana porośnięta była trawą i pojedynczymi krzakami. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz przyłącza do podstawowych urządzeń infrastruktury technicznej. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowi pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w dalszym oddaleniu pojedyncze punkty o charakterze usługowym oraz tereny niezagospodarowane. W jej pobliżu przeciętnie rozwinięta jest infrastruktura handlowo-usługowo-oświatowa. Jak podkreślił organ, opisu wycenianej nieruchomości rzeczoznawca dokonał na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu 12 marca 2018 r., a także map dostępnych na stronach internetowych obrazujących stan nieruchomości z daty uchwalenia planu miejscowego oraz na podstawie zapisów w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości. Zastrzeżenia skarżącej co do ograniczonej treści protokołu oględzin nieruchomości tudzież pominięcia istotnych – zdaniem skarżącej – elementów opisu właściwości i sposobu zagospodarowania nieruchomości (np. czynionych nakładów) należy zatem uznać za niezasadne. W tym kontekście warto zauważyć, że operat zawiera również dokumentację fotograficzną.

Dalej organ I instancji przeanalizował i – w zakresie, w jakim mógł i powinien to uczynić – pozytywnie zweryfikował dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego analizę rynku lokalnego, a także odniósł się – aprobująco – do odrębnej wyceny części nieruchomości o różnym przeznaczeniu z uwagi na brak adekwatnych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym. Rzeczoznawca majątkowy celem ustalenia wartości nieruchomości przed i po wyjściu w życie planu z 2015 r. utworzył zbiory nieruchomości podobnych o znanych cechach transakcyjnych i cechach, stanowiące podstawę wyceny. Z uwagi na brak wystarczającej ilości nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do wycenianej w badanym okresie, do bazy danych przyjęte zostały również nieruchomości o powierzchniach różniących się od powierzchni wycenianej nieruchomości, a cecha "wielkość i kształt" została przyjęta jako różnicująca i mająca wpływ na wartość w 10 %. Ze zbioru nieruchomości porównawczych odrzucono natomiast transakcje dokonane w trybie bezprzetargowym oraz takie, w których cenę uzyskano w drodze przetargów, a których cena odbiega o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Odrzucone zostały również wartości skrajne, tj. minimalne oraz maksymalne, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące znaczny wzrost lub spadek ceny nieruchomości, który odbiega od lokalnych cen rynkowych. Przy doborze nieruchomości podobnych rzeczoznawca wzięła pod uwagę charakter obszaru, w którym jest położona nieruchomość, a przede wszystkim przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie na podstawie analizy rynku nieruchomości podobnych oraz preferencji nabywców na tego typu nieruchomości, biegła ustaliła cechy rynkowe, które w sposób zasadniczy wpływają na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomościami oraz zakres skali ocen dla każdej z przyjętych cech. Organy obu instancji, wskazując na ten tok rozumowania rzeczoznawcy, oceniły go jako prawidłowy i niebudzący zastrzeżeń – Sąd tę ocenę podziela.

Już w decyzji organu I instancji zamieszczona została przekonująca analiza wyceny wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2015 r. i wyceny wartości pod rządami obecnie obowiązującego. Organ zauważył, że ta pierwsza została przeprowadzona przy zastosowaniu metody porównywania parami. Cechy rynkowe mające największy wpływ na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz ich wagi rzeczoznawca określiła na podstawie analiz preferencji nabywców oraz analiz własnych. W wyniku przeprowadzonych analiz, a także struktury oferty rynkowej tych nieruchomości biegła ustaliła następujące cechy rynkowe, którymi kierują się nabywcy: lokalizacja ogólna, otoczenie i sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie terenu oraz wielkość i kształt nieruchomości. Następnie w wyniku selekcji przeprowadzonej za pomocą cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy wybrała trzy transakcje nieruchomościami (2 transakcje z 2016 roku oraz 1 transakcja z 2017 roku), które ze względu na swoje cechy rynkowe są najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości. Zostały one szczegółowo opisane za pomocą ustalonych cech rynkowych. Następnie biegła dokonała porównania nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych oraz określiła sumę poprawek wynikających z występujących różnic pomiędzy nimi. Z kolei wycena przedmiotowej nieruchomości pod rządami obecnie obowiązującego planu miejscowego została dokonana przy zastosowaniu metody porównywania parami w stosunku do części nieruchomości stanowiącej tereny rolne oraz tereny zieleni oraz metodą korygowania ceny średniej w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi. Biegła dokonała szczegółowego opisu nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej w aspekcie ustalonych cech rynkowych. Różnice pomiędzy nieruchomościami w poszczególnych cechach zostały zniwelowane poprzez zastosowanie właściwych współczynników korygujących, co umożliwiło jak największe upodobnienie nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej do przedmiotu wyceny. Te spostrzeżenia organu I instancji jawią się jako trafne – zostały one zaaprobowane przez organ odwoławczy i nie budzą wątpliwości Sądu. Tym samym Sąd uznał jako niezasadne zarzuty skarżącej wskazujące na brak opisu nieruchomości porównywanych, błędne przyjęcie do porównań nieruchomości nieporównywalnych, błędne przyjęcie cech rynkowych i błędne korygowanie tych cech, błędną ocenę przyjmowanych współczynników korygujących. Szczegółowa supozycja skargi, jakoby cecha "wielkość i kształt nieruchomości" powinna "mieć rozmiar korygowania co najmniej ok. 20% i powinna być zakwalifikowana jako szczególnie niekorzystna" – stanowi, zdaniem Sądu, polemikę z opartymi na wiedzy specjalnej ustaleniami biegłej. Dodać przy tym należy, że – wbrew zarzutom skargi – organ postąpił prawidłowo, gdy po dostrzeżeniu uchybień w pierwotnej wersji operatu podjął czynności zorientowane na ich usunięcie. Świadczy to o rzetelnym i wnikliwym prowadzeniu postępowania dowodowego.

Nawiązując do podnoszonej przez skarżącą okoliczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zrealizowania inwestycji w postaci dom jednorodzinnego, należy zauważyć, że znaczenie tej okoliczności zostało prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnione przez organy obu instancji. W szczególności organ I instancji podkreślił, że nie kwestionuje faktu, że przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce istniały możliwości zabudowy – jednak wyniku zmiany te możliwości bardzo wzrosły (z ok. 1420 m2 do ok. 2312 m2).

Nie stanowi uchybienia to, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy upłynęło 12 miesięcy od daty opracowania operatu szacunkowego (skorygowany operat został przedłożony w załączeniu do pisma z dnia 10 października 2018 r.) "Przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej (wartość ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n." (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2019 r., II FSK 315/17, oraz powołane tam orzecznictwo). "Chociaż przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. wymaga uaktualnienia operatu szacunkowego, który ma być wykorzystany po upływie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, to celem wprowadzenia tego wymogu przez ustawodawcę było dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania. Zatem, w stanie faktycznym sprawy, w którym wycena nieruchomości odnosiła się do zdarzeń przeszłych i bazowała na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, przepis ten nie znajdował zastosowania" (tamże).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały należycie wykazane. Wysokość opłaty, zważywszy na przyjętą w uchwale stawkę procentową (15%) i wykazany wzrost wartości nieruchomości wynoszący [...] zł – jest prawidłowa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.