Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1210/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] z/s w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 869/17 w sprawie ze skargi [..] z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] kwietnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [..] z siedzibą w D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 869/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] z/s w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[..] z siedzibą w D. (dalej Spółka) w dniu 17 lutego 2017 r. skierowała do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes Urzędu) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci następujących dokumentów:

1. Listy przewoźników lotniczych, którzy zostali zaproszeni do udziału w spotkaniu, ewentualnie spotkaniach konsultacyjnych dotyczących zmian poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [..] w [..] zatwierdzonych decyzją,

2. Listy przewoźników lotniczych, którzy brali udział w spotkaniu/spotkaniach konsultacyjnych dotyczących zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [..] w [..] zatwierdzonych decyzją,

3. Uzasadnienia dla wprowadzenia proponowanych zmian poszczególnych pozycji taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [..] w [..] zatwierdzonych decyzją,

4. Dokumentów prezentujących koszty świadczenia usług przez [..] (dalej [..]), które zostały uwzględnione w opłatach lotniskowych zatwierdzonych decyzją zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 sierpnia 2014 r w sprawie opłat lotniskowych, tj. koszty świadczenia usług, za które są pobierane opłaty lotniskowe, w szczególności bezpośrednie koszty operacyjne utrzymania i eksploatacji lotniska, koszty pośrednie w tym koszty administracyjne, koszty infrastruktury w tym koszt amortyzacji oraz środków trwałych w budowie, koszty finansowe kapitału obcego, ewentualnie koszty kapitału własnego oraz poziom uzasadnionej marży zysku.

Prezes Urzędu, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. – zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w dniu [..] marca 2017 r. wydał decyzję nr [..], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym przez Spółkę we wniosku z dnia 17 lutego 2017 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że Spółka wnioskuje o dostęp do informacji przekazywanych w związku z konsultacjami opłat lotniskowych, które zostały przez ustawodawcę uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Stosownie bowiem do art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 605, z późn. zm.) informacje przekazywane podczas konsultacji opłat lotniskowych, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. poz. 153, z późn. zm.) zwanej dalej uznk. Udostępnienie przedmiotowej listy stanowiłoby zatem przekazanie informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Lista ta ma wartość gospodarczą i handlową, ponieważ określa ona krąg kontrahentów lub interesariuszy [..], co należy rozumieć jako element określonej przez [..] strategii handlowej. Udostępnienie takiej listy może naruszać także prawa do ochrony informacji podmiotów, które na takiej liście się znajdują.

W związku z żądaniem zawartym w pkt 2 wniosku organ stwierdził, iż niewątpliwie lista przewoźników lotniczych, którzy brali udział w spotkaniu/spotkaniach konsultacyjnych, stanowi listę partnerów biznesowych [..], co bezsprzecznie stanowi wartość gospodarczą i handlową, a ujawnienie tych informacji pozwoliłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznać się z najbliższymi kontrahentami [..], częściowo z jego modelem biznesowym oraz strategią działania przedsiębiorstwa należącego do [..]. W ocenie Prezesa Urzędu, nie ulega wątpliwości, że żądana lista jest informacją poufną, związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą [..] oraz z dużym prawdopodobieństwem również tych podmiotów, które biorą udział w konsultacjach.

W związku żądaniem zawartym w pkt 3 wniosku, organ podkreślił, że w uzasadnieniu poszczególnych zmian taryfy opłat lotniskowych, [..] wprost wskazuje na realizowaną przez przedsiębiorstwo strategię handlowo-marketingową i dalsze plany rozwoju. Część zmian taryfy opłat lotniskowych wynika bezpośrednio z przeprowadzonych przez [..] lub na jego zlecenie analiz finansowych, które nie powinny być udostępniane, ze względu na zawarte w nich szczegółowe dane finansowe i operacyjne [..], a także przewidywania co do rozwoju rynku. Zlecone analizy zostały opłacone przez [..], a w związku z tym stanowią wartość gospodarczą.

W związku z żądaniem zawartym w punkcie 4 wniosku Prezes Urzędu wskazał, że koszty świadczenia usług są informacją o charakterze ekonomicznym, a ich wysokość jest ściśle związana z prowadzoną przez [..] działalnością gospodarczą i mają wartość gospodarczą - wynikają również z przyjętej przez [..] strategii, a także z podpisywanych z kontrahentami umów. Koszty świadczenia usług [..], które zostały uwzględnione w opłatach lotniskowych, stanowią informację udostępnianą w ramach procesu konsultacji wąskiemu gronu odbiorców. Informacje prezentujące koszty świadczenia usług należy uznać za tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż dotyczą one kwestii ekonomicznych i handlowych, zwłaszcza w zakresie takiej pozycji ekonomicznej jak "marża zysku", która jest wprost wykorzystywana do kształtowania polityki cenowej. Ujawnienie takich informacji mogłoby naruszyć zasady swobodnej konkurencji, gdyż informacje te mają wartość handlową i ekonomiczną, które mogłyby być wykorzystane przez konkurentów [..] przeciwko niemu, a tym samym naruszyć wprost jego interesy. W świetle powyższego, Prezes Urzędu ocenił, że informacje, o dostęp do których wnioskuje Spółka w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [..] października 2016 r., zastrzeżone przez [..] w piśmie z 16 stycznia 2017 r., jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę przedsiębiorcy, wypełniają przesłanki wynikające z przepisów prawa, aby móc uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę przedsiębiorcy, w związku z tym powinny być objęte ograniczeniem wglądu do nich w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Spółka w dniu 23 marca 2017 r. złożyła do Prezesa Urzędu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 17 lutego 2017 r. podnosząc w nim, że zaskarżona decyzja w odniesieniu do informacji wskazanych w pkt. 1 wniosku, tj. w odniesieniu do listy przewoźników lotniczych, którzy zostali zaproszeni do udziału w spotkaniu, ewentualnie spotkaniach konsultacyjnych dotyczących zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [..] w [..] zatwierdzonych decyzją, w sposób bezprawny ogranicza prawo Spółki do dostępu do informacji publicznej, gwarantowane konstytucyjnie i ustawowo.

Prezes Urzędu w dniu [..] kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr [..], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [..] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Prezes Urzędu ponownie dokonał wszechstronnej oceny w świetle aktualnego orzecznictwa oraz materiałów otrzymanych od [..], czy informacje wnioskowane przez Spółkę nie mogą być udostępnione. W przedmiotowej sprawie, po zbadaniu przesłanki zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, zasadna była odmowa jej udostępnienia na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do twierdzeń Spółki, że należy odróżnić dwa rodzaje informacji - tj. te objęte tajemnicą przedsiębiorstwa na podstawie art. 77 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, do których zaliczyć można według Spółki opinie uczestników konsultacji oraz drugi rodzaj informacji, tj. informacje urzędowe, czyli gdzie i kiedy konsultacje zostały przeprowadzone oraz które podmioty, a przede wszystkim którzy przewoźnicy lotniczy, zostali zaproszeni do udziału w konsultacjach, Prezes Urzędu wskazał, że ujawnienie - nawet częściowe - listy podmiotów, które [..] zaprosiło do udziału w ww. konsultacjach, a jednocześnie listy podmiotów, które w tych konsultacjach wzięły udział, prowadziłoby do ujawnienia tajemnicy zarówno [..], jak i samych ww. podmiotów, ze względu na udostępnienie osobom trzecim listy partnerów biznesowych [..]. Prezes Urzędu uznał za bezpodstawne zarzuty Spółki wskazujące, że zagadnienie tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest zagadnieniem mającym związek z informacjami żądanymi przez Spółkę. W ocenie organu, już samo zaproszenie do udziału w konsultacjach może być uznane jako rozpoczęcie procesu konsultacji, a konkretnie jako pierwszy etap tego procesu, na co wskazywałaby treść pisma [.] datowanego na 14 kwietnia 2016 r., będącego zaproszeniem do udziału w procesie konsultacji zmiany taryfy opłat lotniskowych. Prezes Urzędu podkreślił, że uznanie jakiejś informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest procesem polegającym na ocenie danej informacji pod kątem jej poufności, wartości gospodarczej, a także podjęcia działań w celu zachowania tych informacji w poufności, nie zaś jak wynika z twierdzeń Spółki, pod kątem tego czy takie informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa wyłącznie ze względu na przepisy, które wyraźnie na to wskazują (w tym konkretnym przypadku przepisem takim jest art. 77 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze). Odnosząc się do zarzutu Spółki, że żądane informacje nie mają charakteru informacji poufnych, organ podniósł, że lista podmiotów, które zostały zaproszone do udziału w procesie konsultacji nie powinna być uznawana za tożsamą z listą podmiotów, z którymi została skonsultowana zmiana poszczególnych elementów taryfy opłat lotniskowych lub z listą podmiotów z którymi zarządzający miał obowiązek skonsultować tę zmianę, a już na pewno nie z listą przewoźników stale korzystających z lotniska, zdefiniowanych w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Organ wskazał przy tym, że w ramach podmiotów, które objęte są obowiązkiem konsultacji ze strony zarządzającego lotniskiem - tj. przewoźników stale korzystających z lotniska - znajdują się nie tylko przewoźnicy wykonujący przewozy regularne, ale także wykonujący 10 i więcej operacji w ruchu nieregularnym, który to przewóz nie odbywa się na podstawie opublikowanego rozkładu lotów. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia przez Prezesa Urzędu własnego postępowania celem zweryfikowania, czy żądane przez Spółkę informacje rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [..], organ podkreślił, że dokonał analizy informacji przekazanej przez [..] i dodatkowo informacji, o udostępnienie których wnioskowała Spółka, natomiast przychylenie się do stanowiska [..], nie powinno być utożsamiane jako jedynie powielenie tego stanowiska.

Nie zgadzając się z ww. stanowiskiem Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] kwietnia 2017 r. podnosząc, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci "listy przewoźników, którzy zostali zaproszeni do udziału w spotkaniu, ewentualnie spotkaniach konsultacyjnych dotyczących zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [.]. w [..] zakończonych decyzją".

W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji, wskazał, iż informacja ta nie jest informacją jawną i posiada dla [..] wartość gospodarczą i handlową, bowiem odnosi się ona do polityki inwestycyjnej Spółki. Zdaniem Sądu, organ powołując się na tę przyczynę odmowy udzielenia informacji publicznej przedstawił wystarczającą argumentację i dowody uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji oraz bardzo szczegółowo ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących kwestii merytorycznej zasadności zakwalifikowania określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu, gospodarujący informacją dokonał samodzielnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciążył natomiast obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. [..] takiego obowiązku dopełnił poprzez przekazanie w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r. informacji, że wszystkie informacje przekazane Prezesowi Urzędu w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [..] października 2016 r. wyczerpują tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 unzk. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 unzk. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

W ocenie Sądu, organ wyjaśnił w sposób wystarczający kwestię wystąpienia pozytywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, niezasadny był również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego określonych w skardze i Sąd w pełni podzielił stanowisko organu w zakresie ich wykładni zawartej w odpowiedzi na skargę.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1) Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 uznk przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że lista przewoźników dopuszczonych do konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa,

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów:

- oparcie się przez Sąd wyłącznie na ustaleniach organu bez dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz brak wskazania, z jakich powodów Sąd uznał ustalenia organu za słuszne,

- przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym zostały jedynie przywołane stanowiska doktryny i orzecznictwa dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej zawartego w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, lecz bez oceny prawidłowości tych rozwiązań i braku ustalenia, jakie jest znaczenie tej normy dla Skarżącego,

- brak uwidocznienia operacji logicznej, tj. subsumpcji, którą przeprowadził Sąd, a która wskazywałaby, że informacje, o dostęp do których wnosi Skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy i tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk

- niespełnienie wymogu jasności oraz konsekwentnej, logicznej całości wyroku

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, 8, 11, 77 §1 i 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, że dokumenty, o których udostępnienie wnosi Skarżący, objęte są ograniczeniem ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który może zostać oparty wyłącznie na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej może być

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż popełnione naruszenia przepisów prawa procesowego mogą czynić rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego przedwczesnymi.

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli decyzji i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z nim uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nazbyt ogólny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wydanego w rozpatrywanej sprawie nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem zawnioskowane informacje publiczne są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Formalnie doszło do egzegezy treści przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz nie dokonano wyjaśnienia znaczenia tego przepisu na gruncie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę swojego wyrokowania. W uzasadnieniu nie została należycie rozwinięta ta część, którą ustawodawca określił w art. 141 § 4 p.p.s.a. jako "wyjaśnienie". Chodzi o element, który w teorii prawa, określany jest jako "subsumpcja", czyli wyjaśnienie, dlaczego ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada dyspozycji normy prawnej znajdującej zastosowanie.

Prawidłowo przeprowadzona subsumpcja wymagała od Sądu I instancji po pierwsze wskazania stronom postępowania oraz sądowi wyższej instancji, jaka jest jego ocena ustaleń faktycznych dokonanych przez organ oraz czy Sąd przyjmuje je za podstawę swojego wyroku, a następnie wyjaśnienie dlaczego Sąd uważa, że przyjęty stan faktyczny jest stanem, o którym mowa w hipotezie normy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. wyjaśnienie, dlaczego wnioskowane informacje winny zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorcy [..]. W części zważeniowej uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazuje okoliczności faktycznych, na których oparł swój wyrok. Kluczowym elementem stanu faktycznego jest – jak już wskazano - uznanie wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorstw [..]. W tym zakresie Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż "informacja ta nie jest informacją jawną i posiada dla [..] wartość gospodarczą i handlową, bowiem odnosi się do polityki inwestycyjnej spółki". Jest to niewystarczające. Sąd I instancji w swoich rozważaniach pomija szereg istotnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Nie wskazuje na to, iż organ zwrócił się do [..] ze stosowanym wnioskiem, w odpowiedzi na który [..] w piśmie z 16 stycznia 2017 r. udzieliło odpowiedzi na jego zapytanie i uznało, że wnioskowane informacje są tajemnicą przedsiębiorcy. [..] wskazało na okoliczności, które jej zdaniem o tym świadczą. Następnie okoliczności te stały się podstawą szerokich rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji. W decyzji organ wskazał także na informacje, które zna z postępowania taryfowego, a które potwierdzają stanowisko [..] w sprawie charakteru informacji objętych wnioskiem. Obowiązkiem sądu było dokonanie oceny poczynionych ustaleń faktycznych oraz decyzji w tej części, w której organ uznaje, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd I instancji ograniczył się tutaj jedynie do lakonicznego sformułowania, iż organ "wyjaśnił w sposób wystarczający kwestię wystąpienia pozytywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy". Sąd miał obowiązek w uzasadnieniu sformułować i wyjaśnić swojej stanowisko w tym zakresie, co musiałoby oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa podniesionych w treści skargi.

Uzasadnienie wyroku musi zawierać wyraźne odniesienie się do podstaw materialnoprawnych orzeczenia oraz zarzutów zawartych w skardze. Sąd powinien w uzasadnieniu wyjaśnić dlaczego uważa, iż ze względu na obowiązującą normę materialnoprawną uznaje, że znajduje ona zastosowanie albo nie znajduje zastosowania na gruncie konkretnego stanu faktycznego sprawy, która jest przedmiotem wyrokowania.

Podzielić należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji dokonał prezentacji poglądów doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie przedstawił natomiast swojego toku rozumowania oraz argumentów przemawiających za przyjętym w sentencji wyroku rozstrzygnięciem. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, czy pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. utożsamia z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 uznk, czy też opowiada się za szerszym rozumieniem tego pojęcia. Organ w uzasadnieniu odnosząc się do przepisu art. 11 ust. 4 uznk wskazuje na konieczność spełnienia przesłanki formalnej i materialnej uznania danej informacji za informację podlegającą ochronie. Następnie podejmuje próbę wykazania, iż obie przesłanki zostały spełnione. W uzasadnieniu Sądu brak jest oceny tej części stanowiska wyrażonego przez organ w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji ostatecznie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż informacje objęte wnioskiem powinny zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa [..], a tym samym dlaczego w związku z tym winien znaleźć zastosowanie w tej sprawie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. (sygn. I FSK 72/08), iż samo przytoczenie przepisów prawa lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Nie jest wystarczające również jedynie ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny. Zbliżona sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie.

Stąd też uzasadniony jest zarzut skarżącej kasacyjnie o braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym zostały jedynie przywołane stanowiska doktryny i orzecznictwa dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej zawartego w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, lecz bez oceny prawidłowości tych rozwiązań i braku ustalenia, jakie jest znaczenie tej normy dla skarżącego.

Nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest natomiast dopuszczalne podniesienie zarzutu o braku wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego oparł się wyłącznie na ustaleniach organu bez dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał ustalenia organu za słuszne.

Zarzut w tym zakresie zasługuje także na uwzględnienie. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego informacje objęte wnioskiem uznał za tajemnicę przedsiębiorcy. Brak jest uniwersalnego katalogu informacji, które należałoby uznawać w każdej sytuacji za tajemnicę każdego przedsiębiorcy. Określone informacje mogą być tajemnicą w odniesieniu do jednego przedsiębiorcy i nie mieć takiego charakteru w odniesieniu do innego przedsiębiorcy. Stąd też obowiązkiem Sądu I instancji było poczynienie odpowiednich rozważań w treści uzasadnienia. Zagadnienie to pozostaje w ścisłym związku z podniesionym powyżej problemem braku uwidocznienia operacji logicznej, w postaci subsumpcji, która wskazywałaby, że informacje, o dostęp do których wnosi skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy i tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk

Z tych też względów należało uznać, iż zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. za w pełni uzasadniony, uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). W tym sensie zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony.

Pozostałe zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7, 8, 11, 77 §1 i 107 § 3 K.p.a. polegający na oddaleniu skargi pomimo, że organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, że dokumenty, o których udostępnienie wnosi skarżący, objęte są ograniczeniem ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk oraz zarzut naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 uznk przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że lista przewoźników dopuszczonych do konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa należy uznać za przedwczesne. Konieczne jest przedstawienie przez Sąd I instancji logicznego i pełnego wywodu zawartego w uzasadnieniu, zawierającego ocenę ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ, a tym samym określenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, wskazanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i jej zastosowanie. Tylko takie uzasadnienie może być podstawą do oceny powyższych zarzutów. Uzasadnienie nie zawiera tych części. Braki uzasadnienia nie pozwalają na ocenę kompletności i jakości ustaleń faktycznych. Z kolei ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwa jest na gruncie przyjętych ustaleń faktycznych. W zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazuje na błędne zastosowanie tego prawa. Stwierdzone braki uzasadnienia dotyczą niewyjaśnienia, dlaczego określona norma materialna winna zostać zastosowana na gruncie przyjętego stanu faktycznego. Brak elementu subsumptio iuris nie pozwala na ocenę tego zarzutu.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.