Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 467/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...], opłatę adiacencką w wys. [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 12 kwietnia 2014 r. własność M. G. i L. G., położonej w P. przy ul. [...], obręb: S. , ark. 22, dz. nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi.

Jako podstawę prawna wydania decyzji organ wskazał art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr [...], poz. 1717)

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. (ZDM) Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 11 października 2012 r. znak [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P., przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...] i [...] (ark. 22) oraz [...], [...], [...], [...], [...] (ark. 23) obrębu [...].

Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania inwestycji dokonano 10 lutego 2014 r. (protokół nr [...]/13).

W dniu 21 marca 2014 r. ZDM zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (PINB) o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (pismo PINB z 29.07.2015 r.), a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu 12 kwietnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji.

Prezydent Miasta zaznaczył, że przepisy dotyczące udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.). Na podstawie informacji ZDM-u, ustalono że budowa dróg na ul. [...] i W. K. została zrealizowana ze środków Miasta P.. Zgodnie zaś z art. 144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Wyjaśniono, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej: u.d.p.) droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie.

Organ wskazał, że zgodnie z jego decyzją z 21 sierpnia 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przed realizacją inwestycji ulice Ż. i W. [...] posiadały nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem. Ponadto ulica [...] posiadała chodnik po obu stronach jezdni, na pewnych odcinkach jednostronny, zaś ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] posiadała chodnik jednostronny. W pasie drogowym występowało 90 drzew, z których 88 przeznaczono do wycięcia ze względu na kolizję z wyposażeniem technicznym. W ramach zrealizowanej w 2014 r. inwestycji na ul. [...] i W. [...] wybudowano jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz chodniki, zjazdy na posesje t progi zwalniające z kostki brukowej betonowej. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałych budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie oraz przebudowę wodociągu.

ZDM jako zarządca wyżej wskazanych dróg w piśmie z 18 sierpnia 2015 r. poinformował, że w grudniu 1988 r. ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] posiadała długość 812 m oraz pow. 10.394 m2, a także nawierzchnię gruntową, natomiast ul. [...] posiadała długość 523 m, pow. 6433 m2 oraz nawierzchnię gruntową. Ponadto ZDM ww. ulice na opisanych odcinkach przed realizacją inwestycji nie istniały jako obiekty budowlane, zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie spełniały wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.). W związku z powyższym organ stwierdził, że okoliczność, że na ulicach Ż. i W. [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić ich przebudowa lub modernizacja.

Prezydent Miasta zaznaczył, że wydanie decyzji nr [...] z dnia 11 października 2012 r. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na terenie przewidzianym pod zabudowę nie było obiektów budowlanych przeznaczonych do rozbiórki, co potwierdza, że istniejące utwardzenia ulicy nie powstały w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W orzeczeniu decyzji pojęciem przebudowy objęto istniejące uzbrojenie terenu (pkt VIII ust. 7) Określono linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu powołano się na mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania nowej drogi z innymi drogami publicznymi.

Reasumując organ stwierdził, że zebrane w sprawie dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicach [...] i W. [...] stanowiła budowę dróg.

Dalej wskazano, że na podstawie wizji z 18 sierpnia 2015 r. na ul. [...] ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono M. G. i L. G. jako właścicielom nieruchomości przy ulicy [...], działka nr [...], ark. 22, obręb S., o pow. 518 m2, kw nr [...] Bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został poprzez dwa wjazdy i wejście na nieruchomość. Organ wyjaśnił, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.

W celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi organ powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Jego operat z 8 kwietnia 2016 r. zweryfikowano pod kątem zgodności z art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV u.g.n., przepisami rozporządzenia oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Stwierdzono, że zgodnie z opisem operatu nieruchomość położona jest w południowej części miasta P., w obrębie S.. Posesja usytuowana jest przy ulicy [...], która prowadzi od ulicy [...] w kierunku ulicy [...]. W najbliższym otoczeniu nieruchomości dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna skoncentrowana wzdłuż ulicy oraz wolne tereny niezainwestowane. W obrębie osiedla występuje również zabudowa o charakterze usługowym, rzemieślniczym lub drobnej wytwórczości. W strefie południowej przebiega autostrada A2 oraz znajduje się lotnisko wojskowe Krzesiny. W tych okolicznościach lokalizację biegły ocenił jako poniżej przeciętną, a otoczenie i sąsiedztwo nieruchomości oceniono jako niekorzystne. Wskazano, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Ma kształt zbliżony do regularnego (prostokąt) i płaską konfigurację terenu. Ma urządzone dwa wjazdy i wejście od ul. [...], a także dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej sanitarnej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nieruchomość nie była objęta obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia 23 listopada 1999 r., nr [...] ze zm.) nieruchomość położona jest na terenie zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi oznaczonym symbolem M2n.

W świetle przedstawionego w operacie opisu nieruchomości i jej otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego położenia, powierzchni, uzbrojenia, otoczenia i sąsiedztwa, możliwości i formy zagospodarowania nieruchomości należy uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym.

Organ wskazał, że wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu biegły mógł zastosować podejście porównawcze, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianej. Na podstawie własnych analiz oraz stwierdzonych preferencji nabywców nieruchomości biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. W wycenie biegły wykorzystał transakcje, zawarte w dwóch ostatnich latach, nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dostępem oraz bez dostępu do drogi urządzonej, zlokalizowanymi w płd.-wsch. części m. P. (S. , S. , K., K., R., G.). Stwierdzono, że analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznać należy za prawidłowy. Biegły zawarł w operacie informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich położenie -poprzez wskazanie ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również otoczenie i sąsiedztwo, uzbrojenie oraz możliwość i formę zagospodarowania. Dane te pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami. W konsekwencji uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

W związku z powyższym Prezydent Miasta stwierdził powołując art. 154 ust. 1 u.g.n., że biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wskazano, że operat sporządzono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Jest on logiczny, spójny i kompletny. Dlatego należało przyjąć go jako dowód w sprawie.

Organ na podstawie operatu ustalił, że wartość przedmiotowej nieruchomości, przed wybudowaniem drogi na ul. [...] wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Zdaniem organu postępowanie wykazało, że na ul. [...] wybudowano drogę, M. G. i L. G. stworzono warunki do korzystania z niej. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Ponadto, w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi tj. 12 kwietnia 2014 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej jako 50% kwoty [...]zł wyniosła [...] zł.

M. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P., zarzucając naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 40 § 2 K.p.a. niepowiadomienie pełnomocnika odwołującej o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i zamiarze rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zdaniem odwołującej organ I instancji pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się co wyników postępowania dowodowego. W rezultacie organ wydał decyzję uniemożliwiając uprzednio zajęcie stronie stanowiska w sprawie. P. zostało wysłane bezpośrednio do strony, o czym nie wiedział pełnomocnik.

Ponadto odwołująca podniosła zarzuty względem przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego. Wskazała, że rzeczoznawca nie uwzględnił specyfiki nieruchomości wycenianej, która to - jako jedyna na ul. [...] - jest w sposób charakterystyczny położona względem wybudowanej drogi - od jezdni działka strony jest oddzielona gruntem należącym do Miasta P.. Oznacza, to iż możliwość korzystania z drogi wymaga utrzymywania odpłatnej służebności gruntowej, co niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości, zwłaszcza w kontekście stworzenia warunków do korzystania z drogi. Nadto wskazała, iż wśród nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi jest co najmniej jedna transakcja dotycząca nieruchomości położonej przy drodze urządzonej. Ulica [...] ma urządzoną asfaltową drogę. Nie wiadomo zatem na jakiej zasadzie rzeczoznawca zakwalifikował położoną przy niej nieruchomość jako nieposiadającą dostępu do urządzonej drogi. Powyższe budzi uzasadnione wątpliwości również co do innych wykorzystanych do porównań nieruchomości i uzasadnia wniosek o wystąpienie z zapytaniem do ZDM o stan poszczególnych ulic.

W piśmie procesowym z 28 października 2016 r. pełnomocnik odwołującej na podstawie art. 77 § 3 K.p.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczność, że wyceniana nieruchomość posiada utrudniony dostęp do drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia 1 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powołało przepisy art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 148b ust. 1 u.g.n. oraz art. 1, art. 4 pkt 2 i 17 u.d.p., by następnie wyjaśnić, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Zdaniem organu odwoławczego wystąpiły wszystkie te okoliczności.

SKO stwierdziło, że w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego bezspornym jest, iż na ul. [...] i na ul. [...] w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów u.g.n. i u.d.p. W świetle przepisów tych ustaw cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest to, że przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Zdaniem Kolegium organ I instancji wnikliwie przeanalizował stan ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanych dróg. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od ZDM uznał, iż przed 2014 r. nie istniała w przedmiotowych ulicach droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji doszło do budowy drogi.

Zdaniem Kolegium również prawidłowo Prezydent Miasta P. ustalił na podstawie sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego, że doszło na skutek wybudowania przedmiotowej drogi doszło do wzrostu wartości nieruchomości należącej do odwołującej i jej męża. Organ odwoławczy wyjaśnił, że doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych. Odnośnie ujawnienia większej ilości danych transakcyjnych Kolegium uważa, że byłaby to ingerencja w sferę tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonej przepisem art. 175 ust 3 u.g.n. Zaznaczyło przy tym, że przepisy u.g.n. nie wymagają, aby dane podane przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym były wskazane przez dołączenie do operatu wypisów i wy rysów wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy. Zdaniem SKO biegły scharakteryzował przyjęte do porównań nieruchomości. Charakterystyki dokonał opisując rynek nieruchomości przyjętych do porównań (s. 12-17 operatu), jako rynek nieruchomości położonych w P. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, co przeczy argumentowi, iż nieznane jest przeznaczenie porównywanych nieruchomości. Każda z nieruchomości została szczegółowo scharakteryzowana przez podanie położenia, daty transakcji jej dotyczącej, powierzchni oraz ceny transakcyjnej. Jeszcze bardziej szczegółowo opisano nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej jako mające największy wpływ na ustalenie średniej. Biegły ponadto zamieścił fotografie tychże nieruchomości, co jest praktyką akceptowaną przez organy i sądy administracyjne.

Kolegium wskazało, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, nie może ograniczyć się do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Kolegium uznało, że organ I instancji takie oceny dokonał rzetelnie.

SKO stanęło na stanowisku, że sporządzony operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Odnosząc się do twierdzeń strony, że biegły wykorzystał niewłaściwie transakcję nieruchomości zlokalizowanej w rejonie ul. [...] (obecnie N. ), SKO wyjaśniło, że wzięcie do porównań tej transakcji nie miało wpływu na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odpowiadając na zarzut strony dotyczący służebności Kolegium wskazało, że zgodnie z zawartym w operacie opisem stanu prawnego nieruchomości, biegłemu znany był fakt ustanowienia służebności gruntowej, jednak nie stwierdził on wpływu tego prawa na wartość nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ujawniona jest w ewidencji gruntów jako użytek "dr"- droga i została zabudowana drogą w trakcie inwestycji.

Co do zarzutu pełnomocnika strony, że w związku z doręczeniem pisma o zakończeniu postępowania stronie, a nie pełnomocnikowi, co ograniczyło prawa strony , co do obron, nie jest w pełni uzasadniony, gdyż przed wydaniem decyzji w dniu 2 czerwca 2016 r. organ umożliwił pełnomocnikowi strony wgląd w akta sprawy i sporządzania z nich notatek.

Reasumując SKO uznało, że zarzuty strony względem operatu mają charakter czysto polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, gdyż organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości.

M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu przepisów postępowania – art. 10 § 1, art. 40 § 2 oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę przywołano argumentację tożsamą do podniesionej w odwołaniu, dodając, że mając na względzie zarzuty odwołania odnoszące się do operatu biegłego będącego podstawą ustalenia w sprawie opłaty adiacenckiej organ II instancji zaniechał wystąpienia do tegoż biegłego o pisemne odniesienie się do stanowiska strony.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. ustalającą, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...], dla M. G. i L. G. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność M. G. i L. G., położonej w P. przy ul. [...], obręb: [...], ark. 22, dz. nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi.

Stosownie do treści art. 4 pkt 11 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie adiacenckiej - należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Z kolei zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zasadą jest, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 u.g.n.). Opłatę adiacencką, w drodze decyzji, wójt może ustalić każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art 145 ust. 2 u.g.n.). Art. 146 u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Dalej przypomnieć należy, art. 148 ust. 4 u.g.n. zgodnie z którym przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wskazać ponadto należy na treść art. 148b u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W przytoczonym przepisie ustawodawca sprecyzował zatem, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Do powyższych przepisów regulujących powyższe zagadnienia należą nie tylko przepisy ustawy Prawo budowlane (określające w szczególności warunki prawne, a nie warunki techniczne podłączenia), ale również przepisy branżowe dotyczące poszczególnych urządzeń. Wśród nich można przede wszystkim wymienić przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że M. P. stworzyło M. G. i L. G. do korzystania z nowowybudowanej drogi ul. [...].

Jak wyjaśniły organy orzekające Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 11 października 2012 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w P., przewidzianej do realizacji na działkach nr: 113 i 114 (ark. 21), 146, 147 i [...] (ark. 22) oraz 179, [...], 182, 183, [...], 186 i 187 (ark. 23) obrębu [...]. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania tejże inwestycji dokonano 10 lutego 2014 r. (protokół nr [...]/13). Następnie 21 marca 2014 r. ZDM będący inwestorem zawiadomił PINB na podstawie art. 54 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu PINB (pismo PINB z 29.07.2015 r.), a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu 12 kwietnia 2014 r.

W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10 i z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1921/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wątpliwości w niniejszej sprawie nie budzi też okoliczność, że budowa przedmiotowej drogi (ul. [...], przy której zlokalizowana jest nieruchomość stron) została sfinansowana ze środków Miasta P. (art. 143 ust. 1 u.g.n.). Inwestorem był ZDM, który jest komunalną jednostką budżetową, przy pomocy której Prezydent Miasta P. wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich.

Poza sporem była też okoliczność, że doszło do wybudowania, a nie przebudowy drogi ul. [...], a zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 143 ust. 2 u.g.n. Przed realizacją inwestycji ul. [...] w P. posiadała nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem wraz z chodnikiem po obu stronach jezdni (na pewnych odcinkach jednostronny). W ramach zrealizowanej w 2014 r. inwestycji na ul. [...] wybudowano jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz chodniki, zjazdy na posesje i progi zwalniające z kostki brukowej betonowej. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałych budowli i zgodnie z definicją drogi (art. 4 pkt 2 u.d.p. - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym), stanowi całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto ustalono, że zrealizowano kanalizację deszczową i oświetlenie oraz przebudowę wodociągu. Organ I instancji uzyskał od ZDM potwierdzenie charakteru zrealizowanej inwestycji. Pismem z 18 sierpnia 2015 r. wyjaśnił, że według metryki z XII 1988 r. ul. [...] o przebiegu od ul. [...] do ul. [...] posiadała długość 812 m oraz powierzchnię 10.394 m2, a także nawierzchnię gruntową. Następnie w piśmie z 1 września 2015 r. ZDM wskazał, że ul. [...] na ww. odcinku przed realizacją inwestycji nie istniała jako obiekt budowlany, zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.). Przedmiotową inwestycje zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 11 października 2012 r. wydanej w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Główną kwestią sporną w niniejszej sprawie była prawidłowość oszacowania przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości będącej własnością M. G. i L. G. przed i po stworzeniu warunków do korzystania z drogi ul. [...].

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis kolejny art. 146 ust. 1a u.g.n. określa, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to zatem kwalifikowany środek dowodowy w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na okoliczność ustalenia, czy wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości nieruchomości doń sąsiadującej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W judykaturze przyjmuje się, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13, Lex nr 1591028).

Organy orzekającej prawidłowo wskazały, że sporządzając operat szacunkowy w dniu 8 kwietnia 2016 r. biegły M. C. zastosował dopuszczalne podejście i metodę szacowania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl zaś art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie biegły stwierdziwszy, że istnieje rynek nieruchomości podobnych do wycenianej, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej – jak stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia - do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Biegły w operacie wyjaśnił, że na lokalnym rynku miasta P. zanotował wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi. Dlatego do wyceny przedmiotowej działki gruntu przed i po wybudowaniu drogi ul. [...] zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości podobnych (s. 12-13 operatu) i stwierdził, że w analizowanym obszarze strefy otoczenia obszaru geod. [...] nie występowała wystarczająca liczba transakcji na nieruchomości gruntowe niezabudowane umożliwiających jednoznaczne sformułowanie wniosków końcowych opinii. Dlatego rozszerzył badanie do rynku obszaru strefy peryferyjnej płd-wsch. części m. P. – obręby: [...], [...], K., K., R., G.. Biegły wyodrębnił dwie grupy nieruchomości, charakteryzujące się różnym dostępem do infrastruktury drogowej. Wyjaśnił, że z puli zarejestrowanych w latach 2014-2016 ok. 120 transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wyselekcjonował grunty najbardziej podobne po względem czynników lokalizacyjnych oraz parametrów szczegółowych odnoszących się do przeznaczenia, powierzchni, czy też walorów i jakości najbliższego otoczenia jednak charakteryzujące się odmienną dostępnością komunikacyjną. Do pierwszej grupy biegły zaliczył nieruchomości położone przy drogach nieurządzonych do drugiej zaś – nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim zasięgu dróg urządzonych. Jednocześnie przyjął, że cecha dostępności komunikacyjnej (rozpatrywana pod względem jakości dróg dojazdowych) wpływa na ceny w obrębie lokalnego rynku na poziomie 5,04%. Rzeczoznawca przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi wg stanu przed wybudowaniem dróg (21 transakcji) i pod wybudowaniu dróg (18 transakcji) jednocześnie wyjaśnił, że nieruchomości przyjęte do wyceny pomimo posiadania większej lub mniejszej powierzchni zaliczają się do nieruchomości podobnych, gdyż różnią się tylko jedną cechą, a ewentualne różnice w tym zakresie są korygowane współczynnikiem powierzchni, któremu ustalono odpowiednio istotną wagę.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia biegłego w powyższym zakresie należało uznać za wyczerpujące i prawidłowe.

Sąd pragnie jednak zwrócić uwagę, że organ odwoławczy badając prawidłowość ustaleń biegłego w zakresie wyceny przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu ul. [...] w P. nie ustrzegł się błędów.

Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a. zobowiązywała organ odwoławczy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Obowiązkiem Kolegium było zatem podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.)., w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a w razie potrzeby przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 K.p.a.) i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Uwagi Sądu co do rzetelności postępowania Kolegium odnoszą się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu błędnego ujęcia przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie szacunkowym transakcji dotyczącej nieruchomości położonej przy drodze urządzonej – ul. [...] w grupie transakcji nieruchomościami wg stanu przed wybudowaniem drogi. Skarżąca podniosła, że nie wiadomo na jakiej zasadzie rzeczoznawca zakwalifikował położoną przy tej drodze nieruchomość jako nieposiadającą dostępu do urządzonej drogi. W związku z tym strona skonstatowała, że rodzi to jej istotne wątpliwości również co do innych wykorzystanych do porównania nieruchomości i uzasadnia wniosek o wystąpienie z zapytaniem do ZDM o stan poszczególnych dróg.

Odnosząc się do tegoż zarzutu Kolegium z jednej strony szeroko, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśniło, że doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych. Organ II instancji podkreślił, że kwestie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag pozostawione są uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Dodał, że nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalań wartości nieruchomości. Równocześnie SKO odnosząc się właśnie do powyżej powołanego zarzutu strony kwestionującego w istocie rzetelność operatu (nieprawidłowość jednej z przyjętych do porównania nieruchomości) stwierdziło samodzielnie, że wzięcie do porównań transakcji nieruchomością położoną przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]) nie miało wpływu na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu powyższa kwestia wymagała szerszego wyjaśnienia przy udziale rzeczoznawcy, który sporządził w niniejszej sprawie operat. Nie tylko nieuprawniona, ale i gołosłowna była bowiem samodzielna ocena organu, iż kwestia uwzględnienia w operacie - w grupie transakcji nieruchomości wg stanu przed wybudowaniem drogi - nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., która wedle skarżącej stanowi drogę urządzoną, nie miała wpływu na wartość wycenianej nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 136 K.p.a. zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie, zważywszy, że – jak samo Kolegium słusznie stwierdziło – kwestia doboru transakcji nieruchomościami i ich cech leży w gestii biegłego, a nie organu orzekającej o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości.

Zdaniem Sądu uchybienie procesowe w powyższym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku ewentualnego podważenia rzetelności doboru przez biegłego transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej konieczna może być albo korekta sporządzonego operatu w zakwestionowanym zakresie albo powtórne jego sporządzenie, co niewątpliwie może również wpłynąć na wartość wyceny działki skarżącej, a przez to i na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.

Równocześnie Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej jakoby organ II instancji nie uporał się z zarzutem zawartym w odwołaniu niewzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę w sporządzonej wycenie okoliczności braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi ul. [...]. Skarżąca podniosła, że ów fakt powinien wpłynąć na odmienny dobór transakcji, to jest powinno się przyjąć do porównania nieruchomości, które również nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem Kolegium wyjaśniło, że w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie biegły M. C. wyjaśnił, że okoliczność służebności gruntowej działki nr [...] oddzielającej działkę stron od drogi ul. [...], zgodnie z zawartym w operacie opisem stanu pranego nieruchomości, była znana biegłemu i nie stwierdził on by ów fakt miał wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...] ujawniona w ewidencji gruntów jako użytek "dr" – droga została zabudowana drogą w trakcie inwestycji. Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienia były wyczerpujące dla uznania, że podnoszona przez skarżącą kwestia została należycie zbadana i nie miała wpływu na wysokość ustalonej opłaty.

Zauważyć nadto należy, iż kwestia ewentualnego dostępu do drogi publicznej z działki skarżących poprzez inną działkę (tu działkę nr [...]) nie ma wpływu na ocenę wzrostu wartości nieruchomości skarżących w związku z wybudowaniem drogi w ul. [...]. Okoliczność ta w tym samym stopniu wpływała bowiem na wartość nieruchomości skarżących zarówno przed, jak i po wybudowaniu drogi na ul. [...] i nie mila jakiegokolwiek wpływu na zmianę tej wartości w związku z wybudowaniem drogi.

Sąd za chybiony uznał też zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niepowiadomienie pełnomocnika skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zamiarze rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. zd. pierwsze jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W myśl art. 10 § 1 K.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z akt sprawy wynika, że M. G. w dniu 27 kwietnia 2016 r. ustanowiła w niniejszej sprawie pełnomocnika w osobie r. pr. M. B.. W dniu 29 kwietnia 2017 r. umożliwiono mu wgląd do akt (k. 83 akt adm. I instancji.). Następnie, faktycznie błędnie zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zostało doręczone osobiście skarżącej (doręczono w dniu 30.05.2016 r.), a nie jej pełnomocnikowi. Niemniej w dniu 2 czerwca 2016 r. w zastępstwie pełnomocnika skarżącej pełnomocnik substytucyjny r. pr. K. Ś. uzyskała wgląd do akt sprawy (89 akt adm. I instancji). Następnie organ I instancji prawidłowo wydaną decyzję z dnia [...] 2016 r. doręczył pełnomocnikowi skarżącej (w dniu 23 czerwca 2016 r. – k. 95 akt adm. I instancji), zaś skarżąca osobiście odebrała w trybie doręczenia zastępczego decyzję wysłaną do L. G.. Nie zaistniała zatem sugerowana w skardze sytuacja doręczenia stronie decyzji z pominięciem pełnomocnika.

Podsumowując stwierdzić należy, iż, choć doręczenie zawiadomienia skierowanego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. było nieprawidłowe, to skutki tego uchybienia zostały konwalidowane przez dwukrotne faktyczne umożliwienie pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy. Nie można zatem uznać, by organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż stronie zapewniono czynny udział w omawianym stadium postępowania.

Stąd też, uznawszy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełni postępowanie dowodowe o wyjaśnienia autora operatu szacunkowego w zakresie uwzględnienia przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości transakcji nieruchomością zlokalizowaną przy ul. [...] w P. jako transakcji nieruchomością wg stanu przed wybudowaniem drogi.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania w kwocie [...]zł.