Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2615/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 16 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta wykonując zadania starosty decyzją z dnia 15 marca 2001 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071/ oraz art. 98 ust. 1-3, w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543/, umorzył postępowanie administracyjne dot. ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność L. K. obejmującą działki nr nr [...] o pow. 1080 m2, [...] o pow. 1428 m2, [...] o pow. 474 m2, [...] o pow. 1017 m2, [...] o pow. 1017 m2, [...] o pow. 5339 m2, [...] o pow. 991 m2, [...] o pow. 2653 m2, [...] o pow. 4168 m2, [...] o pow. 9613 m2, położoną w G. – B., zapisaną w Księdze Wieczystej KW Nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Miasta, stwierdzając, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogi, co uzasadniało zastosowanie ówcześnie obowiązującego art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 roku, a obecnie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału działki z dnia 4 września 1991 roku stała się ostateczna, orzeczenie o podziale prawomocne i z tym dniem wydzielone pod drogi działki przeszły z mocy prawa na własność gminy. Odwołujący twierdzi, iż z tego tytułu jej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie.

Zaznaczyć należy, że wydzielenie działki pod pas drogowy, oznacza wydzielenie jej pod drogę. Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji drogi, lecz definicja taka znajduje się w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838).

Decyzją z dnia 16 września 2002 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Ust. 3 cytowanego przepisu stanowi, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W dalszym toku rozważań organ odwoławczy przedstawia zakres pojęcia drogi publicznej znajduje się w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Organ administracyjny wskazuje, że art. 7 ust. 1 stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu – zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Określenie drogi jako publicznej powinno znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 1, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, w decyzji podziałowej nie znalazł się zapis o zaliczeniu ww. działek do dróg publicznych. Ponadto Rada Miasta nie podjęła w tej materii stosownej uchwały. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1993 roku (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 30 września 1993 roku, Nr 18, poz. 102) nie ma zapisu o tym, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią drogi publiczne.

Organ odwoławczy wskazuje, że stosownie do przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, iż na podstawie cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 roku, gdzie warunkiem koniecznym do ustalenia odszkodowania jest zaliczenie danej drogi do drogi publicznej, nie jest możliwe administracyjne ustalenie wysokości odszkodowania w stosunku do przedmiotowych działek, w trybie i na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Zarząd Miasta, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W charakterze podmiotów postępowania administracyjnego występują przede wszystkim, strona i organ administracji, różniące się zakresem uprawnień, a także formą i celem działania.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Obowiązkiem natomiast organu administracji jest wydawanie władczych orzeczeń, ustalających uprawnienia i obowiązki stron (art. 6 i art. 7 kpa).

W niniejszej sprawie Gmina nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w I instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty.

Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Kieruje on bowiem nie tylko bieżącymi sprawami gminy ale również reprezentuje ją na zewnątrz. Jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 października 1984 r.

III AZP 5/84 (OSNC 1985 Nr 7, poz. 86) "w ustawowej woli organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i dążącej do uzyskania korzystnej dla siebie decyzji. Jeśli organ nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie sądowe".

Z powyższego wynika, że skoro w niniejszej sprawie w pierwszej instancji wydał decyzję Prezydent Miasta, to tym samym niedopuszczalne jest wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę Miasta na decyzję organu odwoławczego tj. Wojewody.

W związku z powyższym na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.