Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 613/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 17, art. 28, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XI/56/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł( słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2008 r. Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich podjęła uchwałę nr XI/56/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewoda Dolnośląski zarzucił, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich naruszyła w sposób istotny art. 17 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Organ nadzoru wskazał, iż w projekcie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego w dniach 2-28 maja 2008 r. do publicznego wglądu wysokość wymienionej w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawki procentowej wynosiła 10 % (§ 29 projektu uchwały). Następnie na sesji Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich w dniu 29 sierpnia 2008 r. pod głosowanie został poddany projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice, gdzie w § 29 brak było określenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 cytowanej ustawy. Projekt ten został uchwalony i jako uchwała nr XI/56/2008 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice został przekazany do organu nadzoru. Jednak § 29 przesłanej Wojewodzie uchwały określa wysokość stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0 %, zatem odmiennie niż w projekcie uchwały wyłożonym do publicznego wglądu i poddanym pod głosowanie Radzie Miejskiej. Powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru wywiódł, że w powyższym przypadku zmiana uchwały w postaci zmiany stawki procentowej została dokonana już po uchwaleniu uchwały przez Radę Miejską w wyniku działania organu sporządzającego projekt planu, a więc zostało to dokonane przez podmiot nieuprawniony w myśl ustawy.

Wprowadzenie zmian do projektu uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego przez organ gminy bez ponowienia w odpowiednim zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, zdaniem organu nadzoru, naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w tym artykule.

W opinii Wojewody podobne uwagi należy odnieść do zmiany § 9 zaskarżonej uchwały.

Przytoczywszy treść § 9 zawartą w projekcie uchwały przedłożonym do publicznego wglądu oraz treść tego przepisu poddaną pod głosowanie Rady Miejskiej i podkreślając różnice w ich brzmieniach, organ nadzoru stwierdził, że również w tym przypadku, zmieniając już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu część tekstową projektu miejscowego planu, należało w niezbędnym zakresie ponowić czynności z art. 17 przedmiotowej ustawy w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z dokonanymi zmianami planu. Zdaniem Wojewody, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony przeciwnej, że zmiana wspomnianego § 9 przedmiotowego projektu planu dotyczyła jedynie zmiany nazewnictwa strefy oraz zasad postępowania w trakcie eksploatacji górniczej, w związku z czym projekt planu, po zmianie § 9 nie mającej żadnego wpływu na zagospodarowanie wokół obiektów zabytkowych, nie został ponownie przedłożony do publicznego wglądu.

Przywołując treść art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2001 r. (II SA/Gd 1255/99) i literaturę prawniczą (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004) organ nadzoru wywodził, że "powrót" do określonego etapu postępowania jest równoznaczny z koniecznością podjęcia wszystkich czynności następujących po tym etapie, aż do powtórnego przedstawienia radzie gminy do uchwalenia zmienionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do organu sporządzającego projekt miejscowego planu nie należy bowiem ocena doniosłości dokonanej zmiany projektu planu.

Wojewoda Dolnośląski podniósł następnie, iż w granicach obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedstawionego w załączniku graficznym, znajduje się teren oznaczony jako I/5/01. Zgodnie z § 28 zaskarżonej uchwały: "Teren wydzielony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem "I/5/01" mimo, że położony w obszarze niniejszego planu miejscowego zachowuje jako obowiązujące wszelkie ustalenia, jakie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego złoża "Braszowice II", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich nr I/5/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r. (...)". Organ nadzoru podkreślił, iż teren oznaczony jako I/5/01 znajduje się zatem w granicach przedmiotowego obszaru mimo faktu obowiązywania dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego inną uchwałą, to jest uchwałą nr I/5/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r. Przywołując art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda podniósł, iż dla przedmiotowego planu granice są ustalone w uchwale nr VII/44/2007 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Braszowice oraz w samej zaskarżonej uchwale.

Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, iż z uwagi na fakt położenia terenu I/5/01 w granicach opracowania miejscowego planu istnieje konieczność dokonania ustaleń także dla tego terenu. Powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda podniósł, że konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest objęty planem.

Zdaniem organu nadzoru, organ sporządzający projekt planu, chcąc zachować w przyszłym miejscowym planie ustalenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego wcześniej, powinien te ustalenia zamieścić w tekście oraz załączniku graficznym planu sporządzanego i uchwalanego później. W rozpatrywanym przypadku teren oznaczony w załączniku graficznym zaskarżonej uchwały jako I/5/01 pozbawiony jest jakichkolwiek ustaleń, w szczególności ustaleń obowiązkowych, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż określona w art. 17 cytowanej ustawy procedura uchwalania miejscowego planu, w stosunku do terenu I/5/01 nie została przeprowadzona, ponieważ część tekstowa oraz graficzna planu nie zawiera żadnych ustaleń. Zgodnie z art. 14 ust. 8 plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, wobec czego musi zawierać kompletne regulacje i ustalenia. Zdaniem organu nadzoru nie jest dopuszczalne, w przypadku braku ustaleń dla części terenu objętego uchwalonym planem, jedynie odesłanie do ustaleń miejscowego planu uchwalonego wcześniej. Jeśli zamiarem strony przeciwnej jest zachowanie dla terenu I/5/01 mocy obowiązującej ustaleń z uchwały nr I/5/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r., to powinna ustalenia te umieścić w przedmiotowym planie przyjętym zaskarżoną uchwałą lub nie uwzględniać w granicach obszaru objętego planem miejscowym terenu I/5/01 z powodu obowiązywania dla tego terenu ustaleń innego planu miejscowego. Dla obszaru tego, jako objętego ustaleniami planu, brak jest ponadto analizy zgodności przyjętych na tym terenie rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Przywołując brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda Dolnośląski podał, iż w toku analizy przedmiotowego miejscowego planu (w szczególności części graficznej) oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stwierdzono niezgodność przyjętych w planie rozwiązań z ustaleniami studium, bowiem obszar określony w planie jako ES (teren po eksploatacji górniczej przeznaczony do rekultywacji w kierunku sportów ekstremalnych i motorowych) w studium wchodzi w skład obszaru oznaczonego jako III D (obszar gospodarki komunalnej (tereny wysypiska, oczyszczalni ścieków, ujęć wody, zbiorników retencyjnych itp.) oraz 3/3a (gospodarka komunalna). Stanowi to również naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ząbkowic Śląskich wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Burmistrz przyznał, że w wyłożonym do wglądu projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla określonych obszarów zgodnie z § 29 projektu uchwały wynosiła 10 %. Następnie 18 sierpnia 2008 r. do Biura Rady Miejskiej został przekazany projekt uchwały, gdzie w § 29 nie została określona stawka procentowa (miejsce było wykropkowane). Taki projekt uchwały został przekazany radnym i nad takim projektem dyskutowano na posiedzeniu Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu Rady Miejskiej w dniu 27 sierpnia 2008 r. oraz na sesji Rady Miejskiej w dniu 28 sierpnia 2008 r. pozostawiając tę kwestię wyłącznej dyspozycji radnym Rady Miejskiej.

Burmistrz Ząbkowic wskazał, że tereny objęte zakresem regulacji uchwały objęte już były uchwałą nr X/66/2000, w której § 19 jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona na 0 %. Tym samym niecelowe stało się jej zmienianie w nowej uchwale albowiem naliczenie tej opłaty od gruntów, które stanowią własność Gminy nie rodziło żadnych skutków prawnych, a jedynie potęgowałoby koszty sporządzenia szacowania nieruchomości i obniżyłoby dochody Gminy. Ze względu na fakt, że radni nie wnioskowali innej stawki niż 0 %, sporządzający uchwałę dokonał wpisu w takiej wysokości, albowiem takie stanowisko wyrazili radni również na posiedzeniu Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu w dniu 27 sierpnia 2008 r. oraz na sesji Rady w kolejnym dniu.

W opinii Burmistrza, nie można zgodzić się ze skarżącym, że zmiana ta winna skutkować ponowieniem czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem ta zmiana nie stanowiła zmiany, o jakiej mowa w art. 17. Podkreślając, że art. 17 "ust ust 13" stanowi, iż czynności te dokonuje się jedynie w niezbędnym zakresie, organ gminy stwierdził, że taka przesłanka w tym przypadku nie zachodziła, przy czym wykładnia celowościowa i logiczna również wskazuje, że nie zachodziła konieczność dokonania "ponownych" czynności, bowiem skutek materialny dla Gminy był zerowy i nie rodził skutków finansowych dla Gminy. Skutkiem zaś objęcia przedmiotowych nieruchomości opłatą z tytułu wzrostu ich wartości byłoby to, że Gmina tę opłatę pobrałaby sama od siebie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zmiany treści § 9 projektu planu miejscowego po etapie wyłożenia do publicznego wglądu Burmistrz Ząbkowic Śląskich podał, że proponowana zmiana treści tego paragrafu była szeroko dyskutowana i ostateczne ustalenia zostały przyjęte na sesji Rady Miejskiej w dniu 28 sierpnia 2008 r. Uwzględniają one szerszy zakres i formę ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, co jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oraz gminy. Burmistrz oświadczył, że zmiana ta "nie była wynikiem samodzielnych ustaleń Strony a powstała w wyniku działań a właściwie ich braku Organów Państwa, które zmieniało swoje stanowisko w sprawie i ostatecznie je przedstawiło w piśmie z dnia 26.07.2008 roku".

Wskazując, że pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków nie spełniały wymogów formalnych określonych w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków ostateczne stanowisko zajął w dniu 26 lipca 2008 r., zaś plan wyłożony był od 2 do 28 maja 2008 r., Burmistrz stwierdził, iż stanowisko Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków zostało przedstawione z uchybieniem 21-dniowego terminu i nie było wiążące dla strony.

Organ gminy podkreślił, że konsekwencją powyższego było uznanie, iż zachodzą przesłanki określone w art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie zachodziła konieczność ponowienia czynności określonych w art. 17 ustawy, bowiem nie zaszły zmiany w zakresie objętym planem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących terenu oznaczonego symbolem I/5/01 Burmistrz Ząbkowic Śląskich podniósł, że w obrębie granic objętych planem teren oznaczony tym symbolem wymieniony został w § 3 ust. 1, dotyczącym ustaleń obowiązujących oznaczonych na rysunku planu, dla których w pkt 3a określono symbole identyfikujące tereny i ich funkcje, przy czym dla wymienionego wyżej terenu ustalono "teren na którym obowiązują ustalenia MPZP przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich nr I/5/2001 z dnia 26.01.2001 roku (...)". Powołując się na treść § 28 zaskarżonej uchwały, a także na art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 53 ustawy – Prawo geologiczne, stanowiący, iż plan sporządza się obowiązkowo dla terenu górniczego, Burmistrz Ząbkowic Śląskich podkreślił, że plan musiał być sporządzony dla całego terenu i nie mogło być mowy o zmniejszeniu terenu objętego planem, zaś dokonana czynność miała charakter zmiany istniejącego planu, a nie jego uchwalenia od podstaw.

Stwierdzając, że w przypadku terenu oznaczonego symbolem I/5/01 zmiana planu polegała na przyjęciu wszystkich ustaleń zawartych w planie uchwalonym w 2001 r., Burmistrz podał, iż dla przedmiotowej części obszaru funkcjonuje teren górniczy i zarówno obecny, jak i wcześniejszy plan zachowują swą dotychczasową formę użytkowania (grunty rolne i leśne) i nie ma potrzeby przepisywania normy prawnej prawa miejscowego do aktualnego planu.

W odniesieniu do zarzutu niezachowania zgodności ze studium Burmistrz Ząbkowic Śląskich zaznaczył, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice było poprzedzone wykonaniem szczegółowej analizy w zakresie zgodności przyjętych w planie rozwiązań z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śl." z uwzględnieniem treści zawartych w części opisowej studium i na rysunku studium. Przywołując szczegółowe zapisy studium Burmistrz wywodził, że zapisy te nie są nakazowe, lecz są propozycją rozwiązań, a potwierdzają to rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich na podstawie uchwał nr X/66/2000 z dnia 24 listopada 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ząbkowice Śląskie oraz nr X/64/2005 z dnia 28 października 2005 r. w sprawie przystąpienia Gminy Ząbkowice Śląskie do Międzygminnego Związku Celowego w Kłodzku. Podkreślając, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może zatem być źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a jedynie wyznacznikiem, kierunkiem działań, jakie należy podjąć w kwestii uchwalenia samego planu, a także, iż podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium, Burmistrz wywodził, że z przywołanych faktów należy domniemywać, iż organ skarżący swoje argumenty oparł wyłącznie na ustaleniach rysunku planu studium, posiadającym wady, a nie uwzględnił treści opisowej studium, która stwarza możliwość rozwiązań alternatywnych i nie jest zapisem jednoznacznych rozstrzygnięć lub nakazów.

W przypadku nieuwzględnienia powyższych argumentów Burmistrz Ząbkowic Śląskich wniósł o ewentualne uwzględnienie skargi jedynie w zakresie stwierdzenia nieważności § 29 i § 9 uchwały, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich podał, że w dniu 8 października 2008 r. odbyła się nadzwyczajna Sesja Rady Miejskiej. Rada Miejska 15 głosami odrzuciła uchylenie uchwały z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XI/56/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice. Rada stanęła na stanowisku, że nadzór Wojewody winien odnieść się do tej uchwały uchylając ją lub zaskarżyć do WSA. W związku z powyższym Rada Miejska oczekuje na rozstrzygnięcie Sądu w przedmiotowej sprawie i nie będzie ustosunkowywała się do zarzutów i wniosków wniesionych przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XI/56/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (por. wyroki NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 – ONSA 1990/4/2, z dnia 12 listopada 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1516/98 – OSP 1999/9/165, z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99). Z tezą tych wyroków należy się zgodzić, uwzględniając, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 949/96, z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99).

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru stwierdził, że w § 29 projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu wysokość wymienionej w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawki procentowej wynosiła 10 %, natomiast na sesji Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich w dniu 29 sierpnia 2008 r. pod głosowanie został poddany projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice, gdzie w § 29 brak było określenia wyżej wymienionej stawki procentowej (miejsce było wykropkowane) i projekt ten został uchwalony jako uchwała nr XI/56/2008 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice. Jednak w § 29 tej uchwały przesłanej Wojewodzie jako organowi nadzoru podano, iż wysokość stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 0 %, zatem odmiennie niż w projekcie uchwały wyłożonym do publicznego wglądu i poddanym pod głosowanie Radzie Miejskiej. Powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru wywiódł, że w powyższym przypadku zmiana uchwały w postaci zmiany stawki procentowej została dokonana już po uchwaleniu uchwały przez Radę Miejską w wyniku działania organu sporządzającego projekt planu, a więc zostało to dokonane przez podmiot nieuprawniony w myśl ustawy.

W myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Stosownie do przepisu § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wśród wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego znajdują się ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, które powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

Według art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów prawa stanowisko Wojewody Dolnośląskiego uznać należy za prawidłowe. Określenie stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy jest obligatoryjne i nie może być pominięte w uchwale podejmowanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła. Jeżeli zatem w toku uchwalania miejscowego planu doszło – tak jak w niniejszej sprawie – do nieprawidłowości przy określaniu przedmiotowych stawek procentowych, to uznać trzeba, iż naruszono w ten sposób przepisy regulujące procedurę podejmowania tego aktu. Zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie w istocie nie zostały w ogóle uchwalone jakiekolwiek stawki procentowe stanowiące podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym nie została określona stawka procentowa, skoro w § 29 miejsce, w którym powinna zostać określona omawiana stawka procentowa, było wykropkowane. Doszło więc do istotnego naruszenia prawa. Podkreślić wypada, że późniejsze wpisanie zera w miejsce kropek nie mogło zmienić faktu, iż w rzeczywistości w zaskarżonej uchwale nie określono żadnej stawki, przy czym takie wpisanie stawki nie tylko nie było skutecznym "poprawieniem" i "uzupełnieniem" wadliwej uchwały, ale było niedopuszczalne i świadczyło o poważnych nieprawidłowościach mających miejsce przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Już tylko te nieprawidłowości wystarczyłyby do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, ponieważ zachodziły one przy jej podejmowaniu.

Jak słusznie stwierdził organ nadzoru, do istotnego naruszenia prawa doszło również przy podejmowaniu § 9 zaskarżonej uchwały. Z porównania treści § 9 podjętej uchwały i treści tego paragrafu przedstawionej w wyłożonym projekcie planu wynika, że uchwalony § 9 w sposób istotny odbiegał od treści tego paragrafu przedstawionej w wyłożonym do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Braszowice. Konieczne zatem było ponowienie w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy. Należy przy tym podzielić stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem strony przeciwnej, że zmiana § 9 przedmiotowego projektu planu dotyczyła jedynie zmiany nazewnictwa strefy oraz zasad postępowania w trakcie eksploatacji górniczej, w związku z czym nie było potrzeby ponawiania jakichkolwiek czynności. Porównanie treści § 9 wyłożonego do wglądu projektu z tekstem uchwalonym wskazuje, że nie była to jedynie nieistotna zmiana.

Organ nadzoru trafnie zwrócił uwagę, iż w granicach obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedstawionego w załączniku graficznym, znajduje się teren oznaczony jako I/5/01. Zgodnie z § 28 zaskarżonej uchwały: "Teren wydzielony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem "I/5/01" mimo, że położony w obszarze niniejszego planu miejscowego zachowuje jako obowiązujące wszelkie ustalenia, jakie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego złoża "Braszowice II", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich nr I/5/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r. (...)". Tak więc teren oznaczony jako I/5/01 znajduje się w granicach przedmiotowego obszaru mimo faktu obowiązywania dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego inną uchwałą, to jest uchwałą nr I/5/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r. Przywołując art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda słusznie podniósł, iż dla przedmiotowego planu granice są ustalone w uchwale nr VII/44/2007 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Braszowice oraz w samej zaskarżonej uchwale. Wskazując na powyższe organ nadzoru trafnie stwierdził, iż z uwagi na fakt położenia terenu I/5/01 w granicach opracowania miejscowego planu istniała konieczność dokonania ustaleń także dla tego terenu oraz że – stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest objęty planem.

W tym stanie rzeczy Wojewoda Dolnośląski prawidłowo uznał, że organ sporządzający projekt planu, chcąc zachować w przyszłym miejscowym planie ustalenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego wcześniej, powinien te ustalenia zamieścić w tekście oraz załączniku graficznym planu sporządzanego i uchwalanego później. Natomiast w rozpatrywanym przypadku teren oznaczony w załączniku graficznym zaskarżonej uchwały jako I/5/01 pozbawiony jest jakichkolwiek ustaleń, w szczególności ustaleń obowiązkowych, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż określona w art. 17 cytowanej ustawy procedura uchwalania miejscowego planu, w stosunku do terenu I/5/01 nie została przeprowadzona, ponieważ część tekstowa oraz graficzna planu nie zawiera żadnych ustaleń. Trafnie zaznaczając, iż – zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, wobec czego musi zawierać kompletne regulacje i ustalenia, Wojewoda słusznie wywiódł, że nie jest dopuszczalne, w przypadku braku ustaleń dla części terenu objętego uchwalonym planem, jedynie odesłanie do ustaleń miejscowego planu uchwalonego wcześniej. Jeśli zamiarem Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich było zachowanie dla terenu I/5/01 mocy obowiązującej ustaleń z uchwały nr I/5/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r., to powinna ustalenia te umieścić w przedmiotowym planie przyjętym zaskarżoną uchwałą lub nie uwzględniać w granicach obszaru objętego planem miejscowym terenu I/5/01 z powodu obowiązywania dla tego terenu ustaleń innego planu miejscowego. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem, że plan musiał być sporządzony dla całego terenu i nie mogło być mowy o zmniejszeniu terenu objętego planem, zaś dokonana czynność miała charakter zmiany istniejącego planu, a nie jego uchwalenia od podstaw, bowiem w sytuacji, gdy dla danego obszaru obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zamiarem Gminy było pozostawienie w mocy ustaleń wynikających z tamtego planu, nie było potrzeby obejmowania tego obszaru nowym planem.

Trafne są też wywody organu nadzoru dotyczące niezachowania zgodności przedmiotowego miejscowego planu (w szczególności części graficznej) ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odnosząc się do zarzutu, iż organ nadzoru swoje argumenty oparł wyłącznie na ustaleniach rysunku planu studium, posiadającym wady, a nie uwzględnił treści opisowej studium, która stwarza możliwość rozwiązań alternatywnych i nie jest zapisem jednoznacznych rozstrzygnięć lub nakazów, stwierdzić trzeba, że skoro część graficzna studium zawierała wady, to należy mówić o wadliwości takiego studium, a nie o wadliwości wywodów Wojewody.

Jak już wyżej zaznaczono, w myśl 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stosownie do art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc jest aktem prawa miejscowego. Wskazane zaś wyżej istotne naruszenia prawa są na tyle doniosłe i rzutujące na ocenę całej zaskarżonej uchwały, że skutkować muszą stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Podzielić zatem należy stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że chociaż kwestionowane są tylko niektóre paragrafy zaskarżonej uchwały, to jednak w sytuacji, gdy naruszono procedurę dotyczącą sporządzania planu jako całości, nie można poprzestać na stwierdzeniu nieważności jedynie tych niektórych paragrafów. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w takim tylko zakresie spowodowałoby, że obowiązywałby akt ułomny. Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej dotyczą całej uchwały.

Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę – zgadzając się z organem nadzoru – stwierdzić trzeba, iż nie można uznać jej za prawidłową. Argumentacja ta bowiem doprowadza do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że jeżeli organy uzgadniające nie zgłaszały uwag do projektu planu, to można dowolnie zmienić treść uzgadnianego przepisu i przyjąć przy jego uchwalaniu dowolne jego brzmienie. Podkreślić ponadto trzeba, że istotna jest zgodność uchwalanego planu miejscowego ze studium, a nie na przykład ze statutem związku międzygminnego, czy też z inną uchwałą. Zakres tematyczny podejmowanej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi pokrywać się z zakresem objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia tego planu. Jeżeli zaś chodzi o stawki procentowe, to także w sytuacji, gdy gmina jest właścicielem gruntu powinny być one ustalone, bowiem nie można wykluczyć, że grunt ten może zmienić właściciela. Tak więc argumenty podnoszone przez organ gminy nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.