Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 882/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c i par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 836/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 836/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w siedzibie A. Sp. z o.o. w K. (dalej: "Skarżąca") Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2017 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, tj. w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej "utd"). Kara pieniężna została nałożona za naruszenie: Ip. 5.1.1., Ip. 5-1.2., Ip. 5-2.1., Ip. 5-2.2., Ip. 5-3.1-, Ip. 5-3-2., Ip. 6.2.1., Ip. 6.3.9., Ip. 8.4- oraz Ip. 1.4- załącznika nr 3 do utd

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "Organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została uchylona i postępowanie umorzone tylko w zakresie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie określone w Ip. 1.4 załącznika nr 3 do utd. Skarżąca zbyła bowiem pojazdy, co do których zarzucano brak zgłoszenia organowi wydającemu licencję, przed okresem, którego dotyczy kontrola. W pozostałej części (dot. naruszenia Ip. 5.1.1., Ip. 5-1-2., Ip. 5.2.1., lp. 5.2.2., Ip. 5.3.1., Ip. 5-3-2., Ip. 6.2.1., Ip. 6.3.9. i Ip. 8.4. załącznika nr 3 do utd) organ orzekł ponownie co do istoty sprawy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Organu odwoławczego stanowiło stwierdzenie następujących naruszeń: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (Ip. 5.1 załącznika nr 3), przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp.5.2), skrócenie dziennego czasu odpoczynku (Ip. 5.3), nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (Ip. 6.2.1.), udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy oraz nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy a dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Ip. 6.3.9), przekroczenie czasu pracy bez odebrania wymagalnej przerwy (lp.8.4).

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r, poz. 256 ze zm.; dalej "kpa") w szczególności poprzez brak uwzględnienia, iż w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd.

W ocenie Skarżącej nie uwzględniono w sprawie umów o pracę zawartych przez nią z kierowcami, treści regulaminu wynagrodzenia, treści certyfikatów o odbytych szkoleniach oraz treści kar porządkowych nakładanych na kierowców, które miałyby uzasadniać zastosowanie w sprawie art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że kara pieniężna nałożona zaskarżoną decyzją została oparta o poszczególne wymienione w tej decyzji pozycje załącznika nr 3 do utd, po dokonaniu przez organy w trakcie postępowania administracyjnego oceny poszczególnych zachowań skutkujących nałożeniem kar pieniężnych. Organy przy wydawaniu decyzji oparły się na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania, m.in. na tachografach, wykresówkach, kartach kierowcy, prawach jazdy kierowców zatrudnionych u Skarżącej, regulaminach wynagradzania, upomnieniach udzielanych kierowcom za nieprawidłowe używanie kart kierowcy, czy też zaświadczeniach o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdów jak również certyfikacie kompetencji zawodowych w drogowym transporcie rzeczy nr [...], udzielonym J.S. (wspólnikowi oraz prezesowi zarządu Skarżącej), stanowiącym dowód kompetencji zawodowej tej osoby.

W ocenie Sądu, Organ trafnie uznał, że w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, co dawało podstawy do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie oraz nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej, oraz że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia (art. 92c utd). Skarżąca nie przedstawiła bowiem dowodów, które stanowiłyby podstawę wyłączenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej przedsiębiorcy i w konsekwencji odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę administracyjnej kary pieniężnej. Na Skarżącej ciążył obowiązek kontroli, czy kierowcy, którymi się posługuje przy wykonywaniu przewozu (niezależnie od formy prawnej takiej relacji - umowa o pracę czy tzw. samozatrudnienie), dopuszczają się naruszeń i to ją obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej.

WSA wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco omówił przesłanki dające możliwość wyłączenia odpowiedzialności strony, oraz wskazał powody, dla których brak jest podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie, przedstawił uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, także z odesłaniem do orzecznictwa organów ochrony prawnej. Ponadto w odniesieniu do art. 92b utd wskazał, że wspomniane przepisy dają możliwość zaniechania nakładania kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie ma w nich natomiast odniesienia do naruszeń w zakresie stosowania i obsługi urządzeń rejestrujących, jakie to również naruszenia stwierdzono w niniejszej sprawie. W tym względzie na przedsiębiorcy spoczywał obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy i wobec tego – kontroli kierowcy.

Zdaniem WSA, przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ przedsiębiorcy na pracę realizujących przewóz drogowy kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło.

Sąd I instancji uznał, że Skarżąca nie wykazała wystąpienia okoliczności ujętych tym przepisem – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Skoro więc wystąpienia tego rodzaju zdarzeń nie wykazano w niniejszej sprawie, stąd też na Skarżącej spoczywają konsekwencje materialnoprawne zaistniałych z winy kierowców naruszeń. Posiadanie przez J.S. Certyfikatu kompetencji zawodowych w drogowym transporcie rzeczy nr [...], stanowiącego dowód kompetencji zawodowej tej osoby, fakt przeprowadzenia regularnych szkoleń, stworzenie regulaminu pracy kierowców, który motywuje kierowców do działania zgodnego z prawem, jak również stosowanie środków dyscyplinujących, nie stanowią w przedsiębiorstwie Skarżącej takiej organizacji pracy, która skutkować może wyłączeniem odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie ww. przepisów prawa, z przedstawionych wyżej powodów, oraz ze względu na wykazane przez organy administracji publicznej wielokrotne naruszenia prawa w omawianym zakresie, a szczegółowo opisane w uzasadnieniach decyzji organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa

znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, czy też prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy zweryfikował także działalność organu I instancji uchylając decyzję i orzekając ponownie - nakładając karę pieniężną - z pominięciem jednego z rodzajów zachowań, błędnie uznanego jako wykazany w stosunku do Skarżącej, przez organ I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji – uchylenie w całości decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Skarżąca postawiła zaskarżonemu wyrokowi zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), to jest:

a. naruszenie przepisu art. 92b ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, tj. nienakładanie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jest zależna od zachowania najwyższej staranności przy doborze kadry, podczas gdy przepis art. 92b ustawy o transporcie drogowym nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, a jedynie uzależnia zwolnienie od odpowiedzialności od właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiających przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzeń wymienionych w art. 92b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników zachęcających do naruszeń wyżej wymienionych przepisów;

b. naruszenie przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa i odstąpienie od wszczęcia postępowania w sprawie nakładania kary pieniężnej lub umorzenie wszczętego postępowania jest zależna od wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń i okoliczności objętych siłą wyższą, sytuacji niespodziewanych, podczas gdy przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie formułuje w ten sposób przesłanek zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, a jedynie uzależnia zwolnienie od odpowiedzialności od braku wpływu na powstanie naruszenia lub sytuacji, w których naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), to jest:

a. naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § I pkt i lit. a c i § 3 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na tym, że Sąd 1 instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku i poprzedzającą ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 roku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł została wydana bez wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, podczas gdy Sąd I instancji winien w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylić decyzje w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości;

b. naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § I pkt 1 lit. a c i § 3 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § I kpa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 roku i poprzedzającą ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 roku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł została wydana w oparciu o nierzetelną ocenę dowodów, z pominięciem znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie: treści umów o pracę łączących skarżącą z pracownikami (kierowcami), treści regulaminu wynagradzania, treści certyfikatów o odbyciu szkoleń przez pracowników skarżącej i treści kar porządkowych nakładanych przez skarżącą na pracowników (kierowców), podczas gdy Sąd I instancji winien w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylić decyzje w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości;

c. naruszenie przepisów art. 3 § I i art. 145 § i pkt 1 lit. a c i § 3 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2 dnia [...] sierpnia 2017 roku i poprzedzającą ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 roku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł została nienależycie uzasadniona, w sposób ogólnikowi i lakoniczny, pozbawiony indywidualnego podejścia do przedmiotowej sprawy, podczas gdy Sąd I instancji winien w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylić decyzje w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości;

d. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 ppsa w zw. z art. 135 ppsa, przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji nie orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania administracyjnego w całości, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia te wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi -zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powszechnie przyjmowane jest, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym), oraz naruszenia przepisów postępowania.

Specyfika skargi kasacyjnej w tej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżąca nie kwestionuje bowiem ustaleń faktycznych dotyczących stwierdzenia naruszeń przepisów o czasie pracy kierowców i naruszeń innych przepisów ustawy o transporcie drogowym, takich jak: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na tym, że organy administracji i Sąd I instancji błędnie -w ocenie Skarżącej - interpretując art. 92b i 92c utd nie zastosowały tych przepisów pozwalających na nienakładanie kar za stwierdzone naruszenia. Należy przy tym zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są rzeczywiście uzasadnione. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Trzeba też zauważyć, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, na wstępie wskazać trzeba, że art. 92a ust. 1 utd, stanowiący podstawę wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu - zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 utd i art. 92c ust. 1 utd – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy. Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 utd nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców. Organizacja pracy musi przy tym uwzględniać realną możliwość kontroli pracy kierowców i ich dyscyplinowania, a nie tylko deklarowanie przestrzegania czasu pracy, czy brak premiowania szybkości wykonywania przewozów. Z kolei, w myśl przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, nie

wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Art. 92c utd ma charakter wyjątkowy i podlega ścisłej interpretacji. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej art. 92c utd były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powszechnie przyjmuje się zatem, że przepisy art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnoszą się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu staranności i przezorności, jakiej można oczekiwać od profesjonalisty, nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl.: OTK-A 2008/2/30). Jak wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę GITD przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1334/14, "Podmiot wykonujący transport ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy. Przeszkolenie kierowcy z zakresu czasu pracy, przyjęcie regulaminu pracy nie premiującego naruszeń przepisów o czasie pracy kierowców, odpowiednie zapisy w umowach o pracę, jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca skutecznie nie kontroluje i nie egzekwuje przestrzegania ustanowionych zasad." Przedsiębiorca powinien odpowiednio planować trasy przewozów, uwzględniając występujące zwykłe przeszkody powodujące wydłużenie czasu przejazdu, aby realnie umożliwić kierowcom przestrzeganie czasu pracy, a jednocześnie na bieżąco, przy użyciu dostępnych środków technicznych kontrolować jego przestrzeganie przez kierowców. Taka wykładnia art. 92b i art. 92c utd była w istocie zastosowana przez GITD i zaakceptowana przez Sąd I instancji.

Podkreślić należy, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i 92c utd spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie i być niezależny od staranności przedsiębiorcy. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami.

Trafnie też GITD i Sąd I instancji uznały, że art. 92c utd ma zastosowanie do innych naruszeń przepisów o transporcie drogowym, niż naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Nie jest też trafny zarzut skargi kasacyjnej, co do wadliwej wykładni art. 92c utd. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wobec takiego brzmienia tego przepisu trafna była dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, że chodzi tu o sytuacje, których przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć przy najdalej idących staraniach, a więc sytuacje nadzwyczajne i niespodziewane. Oczywiście miarę staranności należy oceniać biorąc pod uwagę specyfikę działalności transportowej, wysokie wymagania stawiane przedsiębiorcy transportowemu.

Tak więc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw.

Uznając wykładnię przepisów prawa materialnego za dokonaną przez Sąd I instancji i organy administracji za prawidłową, należało przejść do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy przy tym pamiętać o wspomnianym, spoczywającym na przedsiębiorcy, ciężarze obowiązku wykazania takich okoliczności stosownymi dowodami. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania odwołuje się tylko do ogólnikowych stwierdzeń o tym, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy poprzez odpowiednie umowy o pracę z kierowcami, regulaminy wynagradzania niezawierające składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy kierowców, odpowiednio planował trasy, rzetelnie zbierał dane z kart kierowców i tachografów, poddawał je analizie, bieżącym wyjaśnieniom, stosował kary i środki zapobiegające naruszeniom. Są to stwierdzenia stojące w sprzeczności z ustaleniami organów zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, które na podstawie zebranych w sprawie dowodów stwierdziły, że przesłanki egzoneracyjne wykazane nie były. GITD wskazał między innymi na takie okoliczności, jak nie udostępnienie podczas kontroli wszystkich danych dotyczących aktywności kierowców i to mimo wezwań dokonywanych przez kontrolujących. Autor skargi kasacyjnej stawiając ogólnikowe zarzuty dotyczące braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i braku jego właściwej oceny w odniesieniu do oceny przesłanek z art. 92b i 92c (pkt 2 lit. a i lit. b petitum skargi kasacyjnej), nie wskazuje, jakie w jego ocenie dowody zostały pominięte, ocena których dowodów została przeprowadzona wadliwie. Nie wykazuje więc wpływu, jaki mogłyby mieć sygnalizowane przezeń naruszenia (które wiąże z naruszeniem art. 7, art. 8. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa) na wynik sprawy. Nie wskazuje na dowody, które zostały pominięte, lub niewłaściwie ocenione, prowadząc do rzekomo wadliwych ustaleń. Bezpodstawnie przy tym zarzuca pominięcie treści umów o pracę, treści regulaminu wynagradzania, certyfikatów o odbyciu szkoleń i treści kar porządkowych nakładanych przez pracodawcę. Organy i Sąd I instancji wzięły pod uwagę te dowody, oceniły je jednak jako niewystarczające dla uznania zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c utd. Również zarzut skargi kasacyjnej związany z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 107 § 3 jest bezzasadny. Przepis ten ocenia wymogi formalne uzasadnienia decyzji administracyjnej. Wymogi te zostały spełnione, a Skarżący nie wskazuje, jakich elementów w uzasadnieniu decyzji brak. To, że uzasadnienie spełniając wymogi formalne, nie jest merytorycznie satysfakcjonujące stronę, nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji trafnie nie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie to nie tylko spełnia formalne wymogi, ale też zawiera wystarczającą argumentację, by poddać je kontroli przez sąd administracyjny.

Ponieważ bezzasadne są podniesione w skardze zarzuty, a Sąd I instancji w sposób uzasadniony uznał, że skarga na decyzję GIDT z [...] sierpnia 2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie, zatem zasadnie skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa i nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz § 3 ppsa. Nie mógł też Sąd I instancji naruszyć art. 3 § 1 ppsa, gdyż zgodnie z tym przepisem dokonał kontroli działalności administracji publicznej wyrażonej zaskarżonymi decyzjami i zastosował środki przewidziane w ustawie, to jest oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ppsa.