Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2897/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 38a
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji Ekologicznej "W." z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1525/15 w sprawie ze skargi Fundacji Ekologicznej "W." z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Fundacji Ekologicznej "W." z siedzibą w T. kwotę 1400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1525/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Fundacji E. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 sierpnia 2015 r. znak: ... w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że skarga dotyczyła wydania pozwolenia zintegrowanego. Zostało ono wprowadzone do prawa unijnego Dyrektywą Rady Nr 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń zwaną Dyrektywą IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control), a w ustawodawstwie polskim określone zostało w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako P.o.ś. Celem pozwoleń zintegrowanych jest optymalizacja i minimalizacja zanieczyszczeń (substancji i energii) wprowadzanych do środowiska, w związku z wybranymi rodzajami działalności, które ze względu na rodzaj i skalę mogą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych lub środowiska jako całości (zgodnie z art. 201 ust. 1 P.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości). Polega to na zastąpieniu cząstkowych pozwoleń na wprowadzanie substancji lub energii do poszczególnych komponentów środowiska, jednym dokumentem. Pozwolenie ma obejmować całość oddziaływań na środowisko, a więc wszystkie emisje substancji i energii, wykorzystywane surowce i zapotrzebowanie na energię, a także pobór wody i sytuacje odbiegające od normalnych. Rodzaje instalacji, dla których wymagane jest pozwolenie zintegrowane określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169).

W rozpoznawanej sprawie przedsięwzięcie określone jako instalacja do mechaniczno–biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych o wydajności 30.000 Mg/rok (30.000 ton na rok), mieści się w zakresie instalacji wskazanych w załączniku do ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r. poz. 21, z późn. zm.). Sąd argumentował, że przepis ten wszedł w życie 6 lutego 2015 r. z mocy art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z dnia 15 stycznia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 122) i tego samego dnia (6 lutego 2015 r.) w Starostwie Powiatowym w J. został też złożony wniosek firmy E. o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W swojej argumentacji skarżąca wywodzi, że działanie art. 38a ustawy o odpadach jest wyłączone przepisem art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej w stosunku do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia ustawy nowelizującej. Ostatnio wymieniony przepis – art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. dotyczy budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 2012 r.) wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd zgodził się z pełnomocnikiem strony skarżącej, że w przypadku firmy E. za taką decyzję należałoby uznać decyzję Wójta Gminy J. z dnia 20 listopada 2013 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: modernizacja zakładu zagospodarowania odpadów poprzez uruchomienie instalacji do suszenia biologicznego i stabilizacji tlenowej wyposażonych w biofiltr do oczyszczania powietrza w celu zmniejszenia uciążliwości odorowej zakładu oraz budowa hali magazynowej, pozwalającą zakwalifikować instalację jako spełniającą wymagania dla RIPOK. Zestawienie dat wskazuje, że decyzja ta wydana została po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (1 stycznia 2012 r.), a zatem zarówno art. 16 ust. 3 tej ustawy, jak i w konsekwencji art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. nowelizującej ustawę o odpadach, nie mają zastosowania. Stosowanie art. 38a ustawy o odpadach nie zostało wyłączone w rozpoznawanej sprawie z mocy przepisu przejściowego, jednakże nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że spełniona została przesłanka negatywna z tego przepisu skutkująca odmową wydania pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z dyspozycją art. 38a ustawy o odpadach podstawa do odmowy wydania pozwolenia istnieje, gdy instalacja przeznaczona do przetwarzania odpadów komunalnych nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (WPGO). Plan taki, zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach uchwala sejmik województwa, podejmując jednocześnie uchwałę w sprawie jego wykonania (art. 38 ust. 1 ustawy o odpadach). Uchwała ta zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi, regionalne instalacje do przetwarzania odpadów (RIPOK) w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia RIPOK. Może również wskazać spalarnię odpadów komunalnych jako ponadregionalną spalarnię odpadów komunalnych, jeżeli wynika to z WPGO. Uchwała w sprawie wykonania WPGO podlega obligatoryjnej zmianie m. in. w przypadku: zakończenia budowy i oddania do użytkowania RIPOK określonej w WPGO lub jeżeli instalacja, która uzyskała status RIPOK nie spełnia wymagań ochrony środowiska lub wymagań dotyczących RIPOK (art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy o odpadach instalacja uzyskuje status RIPOK lub ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych z dniem ogłoszenia uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa P., stanowiący załącznik do uchwały Sejmiku Województwa P. z dnia 27 sierpnia 2012 r. Nr ..., zmienionej następnie uchwałami z dnia 21 grudnia 2012 r. Nr ... oraz z dnia 26 sierpnia 2013 r. Nr ... wymienia instalacje RIPOK w poszczególnych regionach, instalacje zastępcze w poszczególnych regionach oraz planowane instalacje RIPOK i instalacje zastępcze.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że instalacja E. została określona w omawianym WPGO jako instalacja zastępcza dla Regionu Południowo-Zachodniego – sortownia odpadów zmieszanych i z selektywnej zbiorki (tabela 6.1 – 24, 6.1. – 52). Występuje również w innych zapisach WPGO, gdzie przewidziano możliwość jej rozbudowy w celu utworzenia instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz modernizacji. Jest to równoznaczne z ujęciem instalacji E. w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa P.

Sąd zwrócił uwagę, że użyty przez ustawodawcę w art. 38a ustawy o odpadach w odniesieniu do WPGO termin "ujęcie" należy rozumieć zgodnie z zasadami języka potocznego jako "wymienienie", "zawarcie" w określonym dokumencie. Wskazuje na to analiza treści wszystkich przepisów Działu III "Plany gospodarki odpadami" ustawy o odpadach, gdzie ustawodawca posługuje się różnymi określeniami w odniesieniu do instalacji w zależności od tego co chce wyrazić, np. w niektórych przepisach nakazuje "określenie" czy "wskazanie" RIPOK w sposób wyraźny (art. 35 ust. 4 i art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach). W tym kontekście nie można przypisywać ustawodawcy innej woli niż ta, którą wyraził. Zdaniem Sądu, gdyby jego intencją było wydanie pozwolenia zintegrowanego wyłącznie dla instalacji określonej w WPGO jako RIPOK – z pewnością taki zapis zawarłby w treści art. 38a ustawy o odpadach.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi – zwłaszcza kwestii prawidłowości sporządzenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego i przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie są one zasadne.

Wymogi dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego zostały określone w art.184 P.o.ś. oraz w art. 208 P.o.ś., natomiast w art. 211 P.o.ś. określona została treść pozwolenia zintegrowanego. Istotną częścią wniosku jest raport początkowy o stanie zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych sporządzany, gdy eksploatacja instalacji obejmuje wykorzystywanie, produkcję lub uwalnianie substancji powodującej ryzyko zanieczyszczenia tych elementów środowiska. Szczegółowe wymogi sporządzenia raportu zostały określone w art. 208 ust. 4 P.o.ś. W rozpoznawanej sprawie taki raport przedstawiający wyniki badań prowadzonych w październiku 2014 r. oraz nazwy substancji wykorzystywanych, wytwarzanych lub uwalnianych w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów w W. został opracowany i był przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Ocenie organu pierwszej, a następnie drugiej instancji został poddany wniosek w pełnym zakresie – organy te uznały, że spełnia on wymogi określone przepisami prawa i pozwala na wydanie decyzji, a Sąd ocenę tę podzielił.

W odniesieniu do kwestii technologicznych Sąd przypomniał, że instalacja firmy "E." obejmuje proces mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) w celu ich przygotowania do procesów odzysku, w tym recyklingu, odzysku energii, technicznego przekształcania lub składowania w wydziałach mechaniczno – ręcznej sortowni odpadów oraz biologicznego przetwarzania odpadów o łącznej wydajności 30 000 Mg/rok. Z treści decyzji wynika jednoznacznie, że wydajność ta określana jest maksymalnie i oznacza maksymalną wielkość przetwarzanych odpadów w przeliczeniu na rok. Nietrafne są przy tym zarzuty skargi wskazujące na przekroczenie tej wielkości wobec ustalenia, że wydajność części mechanicznej wynosi 30 000 Mg/rok i części biologicznej – 21 900 Mg/rok. Takie ustalenia dotyczą wyłącznie maksymalnych mocy przerobowych poszczególnych części składowych instalacji i rzeczą właściciela instalacji jest jak rozłoży te wielkości, by nie przekroczyć maksymalnej dopuszczalnej wydajności.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut powołania się w zaskarżonej decyzji na brak samodzielnego dokonania oceny zgodności technologii stosowanej przez E. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które szczegółowo regulują wymagania prawne MBP. Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten dokonał takiej oceny zgodności technologii samodzielnie, natomiast wskazanie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodność technologii z wymaganiami rozporządzenia była przedmiotem oceny przez organ ochrony środowiska - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie wydawania decyzji środowiskowej z dnia 20 listopada 2013 r., dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, miało w ocenie Sądu jedynie charakter informacyjny.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących braku uruchomienia instalacji do suszenia biologicznego i stabilizacji tlenowej Sąd uznał, że w tym postępowaniu, którego celem jest dopiero uzyskanie pozwolenia na prowadzenie instalacji, są one przedwczesne. Nie jest rzeczą organu udzielającego takiego pozwolenia sprawdzanie czy egzekwowanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na co zresztą zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego proces technologiczny wnioskowany przez E. został zaakceptowany i szczegółowy opisany. W punkcie V.2 decyzji ustalono także maksymalną dopuszczalną emisję gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, określając ich rodzaj i ilość, co jest zgodne z art. 220 ust. 1 w związku z art. 224 P.o.ś.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i oddalił skargę na podstawie art. 151 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Fundacja E. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 38a ustawy o odpadach poprzez uznanie, że pozwolenie zintegrowane dla E. zostało wydane dla instalacji ujętej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami;

2) naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji Starosty J. z dnia 22 kwietnia 2016 r. znak ... zmieniającej decyzję Starosty J. z dnia 10 czerwca 2015 r. znak: ..., pomimo że decyzja zmieniająca została wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, zaś postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji zostało wszczęte po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i w konsekwencji decyzja zmieniająca jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 38a ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku ujęcia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami instalacji przeznaczonej do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, obligatoryjnie odmawia się wydania wymienionych w tym przepisie decyzji, w tym także pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji samo wyrażenie "ujęcie" należy traktować jako "wymienienie" lub "zawarcie". Oznacza to, że dla każdej instalacji, a nie tylko dla instalacji RIPOK, będzie wydawane pozwolenie zintegrowane pod warunkiem ujęcia jej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zaś, że nie tylko samo wskazanie danej instalacji w wojewódzkim planie, ale także i parametry dotyczące danej instalacji oraz sposób przetwarzania odpadów powinny być uwzględnione w wydawanym pozwoleniu zintegrowanym i takie stanowisko uznaje w tej sprawie za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami mają szczególny charakter prawny, nie pozwalający na ich jednoznaczne przypisanie do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego lub aktów prawa miejscowego. O tym, czy dany akt prawny ma charakter aktu prawa miejscowego lub takiego charakteru nie ma, powinny w szczególności decydować takie cechy jak: przepis lub przepisy ustaw precyzujące charakter danego aktu; treść samego aktu w zakresie zawierającym normy abstrakcyjne i generalne oraz adresaci norm zawartych w tym akcie. Art. 34-38 ustawy o odpadach nie precyzuje charakteru prawnego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, tzn. ani nie określa, że jest on aktem prawa miejscowego, ani też nie wskazuje, że takim aktem nie jest. Z kolei norma generalna to taka norma, która skierowana jest do ogólnie określonego adresata, a norma abstrakcyjna reguluje nie jednostkowo wskazane postępowanie, ale obejmuje powtarzalne zachowania lub czynności jej adresatów.

Oceniając Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa P. przyjęto uchwałą Sejmiku Województwa P. z 27 sierpnia 2012 r. nr ... należy stwierdzić, że w zakresie obejmującym tę sprawę zawiera on określenie konkretnych instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów, nazwy przedsiębiorców zarządzających tymi instalacjami, masy odpadów kierowanych do poszczególnych instalacji oraz sposób przetwarzania odpadów w takich instalacjach. Taka regulacja wskazywałaby za ujęciem przepisów dotyczących instalacji do norm abstrakcyjnych ale zarazem indywidualnych, ponieważ obejmuje ona konkretnie oznaczonych przedsiębiorców (zarządzających instalacjami). Dodatkowo należy ustalić, kto jest adresatem takiego planu, a w szczególności, czy poza organami samorządu województwa treść tego planu wprost reguluje prawa bądź obowiązki podmiotów pozostających poza administracją samorządu regionalnego. O tym, czy ujęte w planie wojewódzkim parametry instalacje są w ogóle wiążące i kto jest nim związany powinny decydować przepisy rangi ustawowej. Odpowiedź znajduje się właśnie w art. 38a ustawy o odpadach, zgodnie z którym ujęcie lub nieujęcie instalacji przeznaczonej do przetwarzania odpadów ma bezpośredni wpływ na wydanie jednej z decyzji objętej tym przepisem, a w tym także na wydanie pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że bezpośrednim adresatem regulacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami są zarówno organy administracji także i te, które nie wchodzą w skład administracji samorządowej województwa, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie zarządzania instalacjami, który na tej podstawie mogą otrzymać określone uprawnienia w drodze aktu administracyjnego.

Tak jak miało to miejsce w tej sprawie, decyzję w pierwszej instancji wydał właściwy Starosta, który ani nie jest podporządkowany organom samorządu województwa ani też nie wchodzi w skład wojewódzkiej administracji samorządowej, a tym samym już w tym zakresie wojewódzki plan gospodarki odpadami zawiera regulację, którą ten organ jest związany. Dotyczy to także Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które również będąc związane w tym zakresie treścią planu wojewódzkiego, występowało jako organ pozostający poza organami i administracją samorządu województwa.

Powyższe oznacza, że w zakresie objętym art. 38a ustawy o odpadach wojewódzki plan gospodarki odpadami ma charakter wiążący dla organów administracji publicznej i określa sposób rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych. W tym też zakresie należałoby przypisać takiemu planu charakter normatywny, pozwalający na zaliczenie go do kategorii aktów prawa miejscowego. Taki pogląd zaprezentowano także w doktrynie (zob. W. Radecki, Komentarz do art.38(a) ustawy o odpadach, teza nr 3, Warszawa 2016 r.). Także w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że art. 38a ustawy o odpadach może być źródłem interesu prawnego podmiotu, który posiada instalację przeznaczoną do przetwarzania odpadów (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 235/18, opub. w LEX nr 2502453). Wprawdzie we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjny kwestionowano normatywny charakter planów gospodarki odpadami (zob. wyrok NSA z 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2695/11, opub. w LEX nr 1251991), ale poglądy te były wyrażane w innym stanie prawnym. Art. 38a ustawy o odpadach został dodany przez ustawę z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122).

Tym samym skoro art. 38a ustawy o odpadach reguluje wprost treść pozwolenia zintegrowanego uzależniając jego wydanie od ujęcia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, to należy stwierdzić, że ujęcie danej instalacji oznacza nie tylko wskazanie na rodzaj lub typ danej instalacji, ale także i sposób przetwarzania odpadów, wielkości przetwarzania odpadów i ewentualnie inne jeszcze dane charakteryzujące taką instalację i zawarte w tym planie. Taki zakres instalacji wymienionej w wojewódzkim planie jest wiążący w procedurze wydania decyzji w oparciu o art. 38a ustawy o odpadach.

Oznacza to, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dokonały oceny instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym znak ... wydanym w dniu 10 czerwca 2015 r. przez Starostę J. na rzecz J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." co do zgodności tak wydawanego pozwolenia z treścią Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa P.. W szczególności należy wskazać na opis instalacji objętej tabelą 6.1-24 zawierającą wykaz istniejących, realizowanych i planowanych instalacji w Regionie P. i zawarte w tej tabeli wymagania wobec instalacji prowadzonej przez E. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji nie wynika, aby treść tej tabeli była przedmiotem oceny tak Sądu pierwszej instancji, jak i organu administracji. Następnie, np. tabela 6.1.-25 ww. wojewódzkiego planu zawierała dane dotyczące charakterystyki sposobu przetwarzania odpadów przez instalację zarządzaną przez E. oraz wielkości masy odpadów w latach 2015-2017 i z uzasadnień ww. wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego także nie wynika, aby pozwolenie to było oceniane co do jego zgodności z tą tabelą.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy na rzecz przedsiębiorcy E. powinno być wydane pozwolenie zintegrowane, ale wyraźnie wskazuje, że skoro wojewódzki plan gospodarki odpadami opisał rodzaj instalacji, sposób przetwarzania odpadów i wielkości przetwarzania tych opadów, to obowiązkiem tak Sądu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego było przeprowadzenie oceny zgodności treści wydanego pozwolenia z danymi zawartymi w planie wojewódzkim. Takie oceny zabrakło w tej sprawie. Organ odwoławczy jedynie ogólnie stwierdził zgodność treści pozwolenia z wojewódzkim planem gospodarki odpadami, a Sąd pierwszej instancji wprawdzie przywołał numery dwóch tabel tego planu (tabele 6.1.24 i 6.1.-52) ale tylko po to, aby stwierdzić, że instalacja zastępcza dla Regionu Południowo-Zachodniego występuje w tym planie.

Natomiast drugi z zarzutów dotyczący wydania decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 K.p.a. decyzję Starosty J. jest zasadny w tym zakresie, że w okolicznościach tej sprawy dokonywanie zmiany już wydanej decyzji, która stała się ostateczna, niewątpliwie było naruszeniem prawa. Starosta J. nie powinien zmieniać wydanego pozwolenia zintegrowanego wiedząc, że wniesiono skargę do sadu administracyjnego, a nawet po wszczęciu postępowania, powinien je zawiesić do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jednakże w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności decyzji Starosty J. z 22 kwietnia 2016 r. z tego powodu, że podstawowy zakres rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego zawarty został już w decyzji Starosty z 10 czerwca 2015 r. w której określono rodzaj instalacji, sposób przetwarzania odpadów (MBP), wydajność instalacji i jej lokalizację. Decyzja z 22 kwietnia 2016 r. nie dokonywała więc zmian co do tych kwestii, które były objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Ponownie rozpoznając odwołanie w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. będzie także zobowiązane do oceny, czy w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy niezbędnym będzie wszczęcie postępowania w celu np. unieważnienia decyzji Starosty J. z 22 kwietnia 2016 r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 złotych, kwota 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 34 złotych tytułem zwrotu opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw, kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w za obie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

11