Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1405/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 11 , art 15 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 3 , art 14 , art 26 , art 41
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. M. v na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. M. 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 30 lipca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2.01.2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...], położonej w miejscowości Ś. - z urzędu:

- nakazał W. M. usunięcie wszystkich odpadów zgromadzonych na posesji o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w miejscowości Ś.;

- orzekł, że wykonanie decyzji powinno nastąpić poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie, zgodnie z przepisami w/w ustawy o odpadach;

- ustalił termin wykonania obowiązku do dnia 31 sierpnia 2021 r.;

- orzekł, że strona ma obowiązek pisemnego powiadomienia tut. urzędu o wykonaniu nałożonego decyzją obowiązku oraz potwierdzenia jego wypełnienia stosownymi dokumentami.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 5 maja 2021 r. do Urzędu wpłynął wniosek Komendy Powiatowej Policji w M., Posterunek Policji w R. o podjęcie działań na podstawie art. 26 ust. 2 Ustawy o odpadach. W trakcie czynności prowadzonych przez Policję ujawniono nielegalne wysypisko śmieci na działce nr ewid.[...], nr [...] w Ś. wraz z osobą, która przedmiotowe śmieci wywoziła. Sprawca tj. W. M. został ukarany mandatem karnym kredytowanym w kwocie [...]zł na podstawie art. 154 § 2 Kodeksu wykroczeń. Z analizy dokumentacji zdjęciowej udostępnionej przez Komendę Powiatową w M. ustalono, do jakich grup należą przedmiotowe odpady: opakowanie z papieru i tektury (kartony), opakowania z tworzyw sztucznych (butelki plastikowe, folia), opakowania z drewna (krzesła, blaty), opakowania wielomateriałowe, opakowania ze szkła (butelki, słoiki), opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (wiadro po farbie, kanister), zużyte opony, materiały izolacyjne (styropian), tworzywa sztuczne (doniczki) oraz inne niemożliwe do zidentyfikowania na podstawie zdjęć.

Kilka dni po interwencji Policji oraz nałożeniu mandatu karnego przedmiotowe odpady zostały zasypane ziemią (dokumentacja zdjęciowa w aktach sprawy).

Dnia 9 maja 2021 roku zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ujawnionego wysypiska śmieci [...]). W związku z powyższym powiadomiono posiadacza odpadów W. M. o zamiarze przeprowadzenia oględzin wskazanej nieruchomości celem ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Oględziny nieruchomości zaplanowano na dzień 24 maja 2021 r., o godzinie 11:00 o czym powiadomiono strony postępowania (potwierdzenie odbioru z dn. 18.05.2021r.). Oględziny przeprowadzono w zaplanowanym terminie. Posiadacz odpadów nie był obecny.

W czasie wizji potwierdzono obecność odpadów, które zostały częściowo zasypane ziemią. Z przeprowadzonych oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, która znajduje się w aktach sprawy oraz sporządzono protokół. Strona postępowania W. M. odmówił podpisania protokołu, po czym złożył na piśmie wyjaśnienie, iż po nałożonym mandacie karnym posprzątał wszystkie należące do niego odpady, a te które pozostały uznał za niebędące jego własnością, a tym samym nie ma obowiązku ich sprzątać (pismo z dnia 07.06.2021 roku w aktach sprawy). Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dnia 16 lipca 2021 r. o godz. 9.00 Pan W. M. stawił się oraz zapoznał z przedstawionymi aktami. Dodał, iż nie przyznaje się do zasypywania śmieci.

Organ wskazał, że obowiązkiem posiadacza odpadów jest usunięcie wszystkich odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Niedopuszczalnym również jest zasypywanie odpadów ziemią.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 10.06.2006 r. na działce o nr [...], obręb [...] zakazuje się prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów.

W świetle zebranego materiału organ, działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) nakazał usunięcie odpadów ich posiadaczowi z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wójt Gminy S. jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nieruchomość, na której znajdują się odpady, nie stanowi terenu zamkniętego ani nieruchomości, którą gmina włada jako władający powierzchnią ziemi. Jak ustalono W. M. nie prowadzi działalności skutkującej wytwarzaniem odpadów o wskazanych w decyzji kodach, nie prowadzi też ich zbierania ani przetwarzania. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, złożył W. M. twierdząc, że nie wszystkie odpady są przez niego nawiezione na wskazany teren, a zatem nie poczuwa się do ich likwidacji, a te, które nawiózł, już zlikwidował.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2021 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "K.p.a.", art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 779), § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) uchyliło zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekło wskazując termin zrealizowania nałożonego obowiązku do dnia 30 listopada 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest dowodowo prawidłowa i zawiera wyczerpujące rozpatrzenie materiału dotyczącego sprawy, skutkuje to prawidłową subsumpcją ustaleń faktycznych pod obowiązujące w tym zakresie normy prawne. Organ I instancji, działając w oparciu o przepis art. 26 ustawy o odpadach, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów składowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Ś..

Organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy jest następujący: W dniu 5 maja 2021 r. do urzędu Gminy wpłynął wniosek Komendy Powiatowej Policji w M. o podjęcie działań na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. W trakcie czynności prowadzonych przez Policję ujawniono nielegalne wysypisko śmieci na działce nr [...] w Ś. oraz osobę, która przedmiotowe śmieci wywoziła, czyli jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy, jest to W. M., który został ukarany mandatem karnym kredytowanym w kwocie [...]zł na podstawie art.154 § 2 Kodeksy wykroczeń. Z analizy dokumentacji zdjęciowej udostępnionej przez Komendę Powiatową w M. organ I instancji ustalił i wskazał, do jakich grup należą przedmiotowe odpady. Kilka dni po interwencji Policji oraz nałożeniu mandatu karnego przedmiotowe odpady zostały zasypane ziemią (dokumentacja zdjęciowa w aktach sprawy). Dnia 9 maja 2021 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ujawnionego wysypiska śmieci. Oględziny nieruchomości odbyły się 24 maja 2021 r. Posiadacz odpadów W. M. nie był obecny, mimo prawidłowego powiadomienia. Zgodnie z zapisem protokołu nastąpiło potwierdzenie obecności odpadów, które zostały częściowo zasypane ziemią.

Organ odwoławczy wskazał, że stan prawny jest następujący: zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów)(...). Z kolei przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną (...) będącą w posiadaniu odpadów (...). Zgodnie z ustaleniami Policji posiadaczem odpadów jest W. M..

Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania czy magazynowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie składowisko odpadów, którego realizacja może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy Prawo budowlane. Dla działki nr [...] nie wydano żadnych decyzji w trybie przepisów administracyjnych. Działka nr [...] nie jest też miejscem magazynowania odpadów. Magazynowaniem odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach jest czasowe przechowywanie odpadów. Takiej funkcji nie pełni przedmiotowa działka.

Skład orzekający Kolegium zgodził się z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; a zgodnie z ust. 2 ustawy o odpadach w przypadku nieusunięcia odpadów wójt (...) w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem posiadacza odpadów jest usunięcie wszystkich odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Niedopuszczalnym również jest zasypywanie odpadów ziemią.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 10 czerwca 2006 r. na działce o nr [...] zakazuje się prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w/w odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania ani też do magazynowania. Organ I instancji słusznie zatem nakazał posiadaczowi tych odpadów ich usunięcie, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Określił ponadto termin usunięcia odpadów i sposób usunięcia odpadów. Termin wykonania decyzji został przez skład orzekający Kolegium zmieniony i dopasowany do możliwości wykonania przedmiotowej decyzji.

W. M. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2021 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez bezrefleksyjne zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnych ustaleń faktycznych Wójta Gminy S. co do podstawowych okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieuprawnione recypowanie stanowiska Wójta Gminy S. co do tego, że skarżący W. M. jest posiadaczem wszystkich odpadów składowanych na "dzikim" wysypisku śmieci zlokalizowanym od kilkudziesięciu lat na nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], położonej w Ś. (zwaną dalej w skrócie również nieruchomością); w sytuacji wyłaniających się z materiału aktowego wątpliwości co do zasadności przypisania skarżącemu statusu posiadacza całości odpadów zgromadzonych na spornej posesji, organ odwoławczy bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, powielając wadliwe, niezgodne ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, wnioski organu I instancji oparte na domysłach, nieuprawnionej nadinterpretacji dostępnych informacji lub pobieżnej i wybiórczej analizie niekompletnie zebranego materiału dowodowego;

- art. 26 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 86 Konstytucji RP - poprzez sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności i indywidualizacji odpowiedzialności za pogorszenie środowiska - przyjęcie przez organ odwoławczy, że skarżący W. M. jest posiadaczem wszystkich odpadów zgromadzonych na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja (tj. na działce nr [...] obr. [...] w Ś.) i tym samym pozostaje odpowiedzialny za usunięcie całości odpadów tam zgromadzonych w sytuacji, w której nie ma dostatecznych podstaw prawnych do konstruowania domniemania posiadania całości odpadów złożonych na spornym gruncie przez skarżącego, nie będącego właścicielem ani władającym nieruchomością, a tym samym - do przypisania mu uniwersalnej odpowiedzialności za ich usunięcie;

- art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 140 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z § 2, § 3 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów - poprzez nieuprawnione wydanie przez SKO orzeczenia częściowo reformatoryjnego w sytuacji, w której skutkowało to utrzymaniem w mocy przez organ odwoławczy tej części rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i w sposób prowadzący do niewykonalności obowiązku – wskutek braku określenia rodzaju odpadów w osnowie oraz bez podstawy prawnej - wskutek nałożenia na skarżącego obowiązku pisemnego powiadomienia urzędu o wykonaniu nałożonego decyzją obowiązku usunięcia odpadów, którego nie przewidują przepisy stanowiące podstawę prawną skarżonego aktu.

- art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a. - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia; organ odwoławczy zlekceważył obowiązek rzetelnego omówienia w decyzji wydanej w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek faktycznych i prawnych, na podstawie których uznał zarzuty podniesione w odwołaniu wniesionym przez skarżącego za niezasadne; organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się przede wszystkim od odniesienia do zarzutu, że skarżący nie może być utożsamiany z posiadaczem całości odpadów składowanych na spornej działce stanowiącej "dzikie" wysypisko śmieci dla innych mieszkańców wsi; wskazana wadliwość w warstwie motywacyjnej zaskarżonej decyzji uniemożliwia skarżącemu weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego i utrudnia zwalczanie wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprawy.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał między innymi, że z orzeczonym nakazem usunięcia całości odpadów nie sposób się zgodzić, bowiem organ odwoławczy, utrzymując w zasadniczej części decyzję organu I instancji w mocy, bezpodstawnie zaakceptował wadliwe, gołosłowne ustalenia faktyczne Wójta Gminy S., że skarżącego należy uznać za posiadacza całości odpadów zgromadzonych na terenie spornej posesji. Podstawowe fakty w sprawie nie zostały ustalone lub zostały zrekonstruowane bez dostatecznego umocowania w materiale aktowym. Część ustaleń oparto w istocie na domysłach lub niekorzystnych dla skarżącego domniemaniach. W efekcie, błędna pozostaje również wyrażona przez organy obu instancji ocena prawna sprawy, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja wysypiska śmieci zlokalizowanego od kilkudziesięciu lat na spornej nieruchomości, winna obciążać w całości skarżącego. Wreszcie, podnoszone w odwołaniu wniesionym przez zobowiązanego z decyzji zarzuty natury faktycznej, wskazujące na wadliwość ustaleń co do przypisania mu statusu posiadacza całości odpadów zdeponowanych na przedmiotowej działce, zostały zbyte milczeniem lub zlekceważone przez organ odwoławczy.

W przedstawionych okolicznościach rozstrzygnięcie Kolegium jest błędne, oparte na miałkich i powierzchownych domniemaniach, częściowo wewnętrznie niespójnych argumentach, a wreszcie niesprawiedliwe i krzywdzące. Zastosowana względem skarżącego sankcja administracyjna pozostaje nieadekwatna do rzeczywistej skali deliktu administracyjnego, stanowiąc o wypaczeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz indywidualizacji odpowiedzialności za spowodowane przez jednostkę pogorszenie stanu środowiska.

W warstwie ustaleń faktycznych, w ocenie skarżącego, organy obu instancji bezrefleksyjnie uznały go za posiadacza całości odpadów zgromadzonych na przedmiotowej posesji, czyniąc go w ten sposób odpowiedzialnym za jej kompleksowe oczyszczenie i uporządkowanie. Z naruszeniem obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, organy obu instancji wyprowadziły pozbawione podstawy faktycznej i prawnej domniemanie obciążające skarżącego w tym zakresie.

Wydany w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nakaz usunięcia odpadów jest daleko idącą sankcją prawną, rodzącą dotkliwe skutki materialne dla osoby nim obciążonej. Z tego względu nie można stosować tego przepisu pochopnie, tj. w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy.

W realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem skarżącego, materiał dowodowy nie dawał organowi l instancji dostatecznych podstaw do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości statusu posiadacza wszystkich odpadów zlokalizowanych na spornej działce. Bacząc bowiem na przebieg szczątkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wójta Gminy S., organ I instancji w zasadzie uchylił się od realizacji obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia tej podstawowej dla wyniku sprawy okoliczności, a Kolegium taki stan bezpodstawnie zaaprobowało. W związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organach administracji publicznej spoczywa ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym, co obliguje do prowadzenia aktywnego, zobiektywizowanego ale przede wszystkim wszechstronnego postępowania administracyjnego, którego celem jest wyczerpujące zbadanie, przy użyciu wszystkich prawem dozwolonych środków dowodowych okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla wykazania ziszczenia się w rozpatrywanym przypadku wszystkich koniecznych przesłanek, uprawniających do nakazania usunięcia odpadów. Po analizie motywów decyzji organów obu instancji można dojść do przekonania, że organy w zasadzie w sposób całkowicie dowolny, tj. bez należytego rozważenia i wyjaśnienia wątpliwości wyłaniających się z materiału dowodowego sprawy oraz z pominięciem przedstawienia motywów procesu rozumowania, odstąpiły od poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie odnoszącym się do uznania skarżącego za posiadacza całości odpadów zgromadzonych na działce.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów sprawy skarżący przyznał, że nie budzi wątpliwości, że skarżący faktyczne dopuścił się nagannego prawnie i moralnie zachowania, polegającego na porzuceniu na terenie spornej posesji odpadów z drewna w postaci części szafek i krzeseł. Za czyn ten został już ukarany mandatem karnym. Skarżący nigdy nie uchylał się od obowiązku usunięcia rzeczonych odpadów, który wykonał niezwłocznie po ukaraniu go grzywną, stosując się w tym zakresie do polecenia funkcjonariuszy Policji.

Analiza materiału aktowego prowadzi do wniosku, że ustalenia organów opierały się na informacjach i materiałach przekazanych przez Komendę Powiatową Policji w M.. O ile jeszcze wszczęcie postępowania na tej podstawie pozostawało w pełni uprawnione i mogło stanowić punkt wyjścia do dalszych ustaleń, to upatrywanie po stronie skarżącego statusu posiadacza całości odpadów wyłącznie z analizy przesłanej dokumentacji zdjęciowej oraz faktu, że W. M. został ukarany mandatem karnym za wyrzucenie drewnianych odpadów na sporną posesję – pozostaje daleko posuniętym nadużyciem przy rekonstrukcji stanu faktycznego. Nadużycie to nie może pozostawać pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów.

Z wskazanych materiałów przekazanych przez Policję nie wynika w żaden sposób, aby to skarżący faktycznie odpowiadał za składowanie na terenie przedmiotowej posesji wszystkich zinwentaryzowanych na niej następnie odpadów. Taki tymczasem wniosek - poczyniony przez organy obu instancji i wyrażony na łamach skarżonej decyzji - stanowi wyraz bezrefleksyjnej oceny dowodów.

Uwzględniając już tylko powierzchnię "dzikiego" wysypiska śmieci, jak też fakt iż znajduje się ono w tym miejscu od kilkudziesięciu lat i w tym okresie "służyło" licznym mieszkańcom gminy oraz wreszcie ilość i zróżnicowany rodzaj wyrzuconych tamże odpadów wyliczony na łamach uzasadnienia skarżonej decyzji - przypisywanie statusu ich posiadacza skarżącemu pozostaje niepodobieństwem. Już tylko wzgląd na wskazania logiki i doświadczenia życiowego nakazuje przyjąć, że jedna osoba (skarżący), nawet dysponując ciągnikiem rolniczym i wózkiem, nie byłby w stanie samodzielnie dostarczyć i jednorazowo zmagazynować na spornej posesji tej ilości odpadów, która jest tam zgromadzona. Materiał dowodowy sprawy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby poza jednostkowym - analizowanym w sprawie - przypadkiem, skarżący w przeszłości wyrzucał jakiekolwiek odpady na teren spornej posesji. Konkluzje Kolegium co do tego, że skarżący jest posiadaczem całości odpadów składowanych na spornej posesji są więc pozbawione podstaw w materiale aktowym i wydają się być czynione pod z góry przyjęte założenie, że to W. M. jest ich posiadaczem. W świetle powyższego skarżący zarzucił również, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie uznały skarżącego za "władającego powierzchnią ziemi" w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, na której były składowane. Z tej też przyczyny skarżącego nie obciążało wynikające z tego przepisu ustawowe domniemanie posiadania wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości. W tym stanie rzeczy podstawowym obowiązkiem organów obu instancji pozostawało przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżącego należało uznać za posiadacza całości odpadów zgromadzonych na terenie spornej posesji. Należy przy tym uwzględnić, że skarżący w toku postępowania kilkukrotnie wskazywał, że poza jednorazowym złożeniem na spornej nieruchomości odpadów z drewna w postaci części szafy i krzeseł, nie zanieczyszczał tego terenu innymi odpadami. Dalej, z ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji na gruncie w dniu 24 maja 2021 r. wynika, że po inkryminowanym zdarzeniu z udziałem skarżącego, sporny grunt został zasypany ziemią pochodzącą ze zbierania poboczy. Jak wynika przy tym z treści protokołu, prace te wykonywane były na zlecenie Urzędu Gminy w S. . Ziemia również stanowi odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach.

Powyższe ustalenia dowodzą, że to nie skarżący doprowadził do zasypania spornej działki odpadami w postaci mas ziemi. Co za tym idzie, także z tej przyczyny przypisywanie mu statusu posiadacza choćby tego rodzaju odpadów (organy posługują się bowiem pojęciem "wszystkich" odpadów w celu dookreślenia zakresu obowiązku nałożonego na skarżącego), nie znajduje umocowania w faktach. W tej sytuacji, w której skarżący utrzymywał i wykazywał, że nie jest odpowiedzialny za całość odpadów zlokalizowanych na spornej działce, powinnością organów obu instancji było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jakie faktycznie odpady skarżący pozostawił na gruncie i czy w związku z tym można mu przypisać status posiadacza całości odpadów tam zgromadzonych. Takich czynności organy obu instancji w ogóle nie przedsięwzięły, co naraża tak poczynione ustalenia co do kluczowych okoliczności sprawy na zarzut dowolności. Wydaną w oparciu o takie "ustalenia" decyzję w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach trudno uznać za rezultat prawidłowo przeprowadzonego procesu powiązania przesłanek faktycznych z przesłankami materialnoprawnymi.

Skarżący przywołał unormowanie ustrojowe zawarte w art. 86 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie, a zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W przepisach ustawy o odpadach nie ma dostatecznych podstaw prawnych do wyprowadzania domniemania opartego na fakcie jednorazowego wyrzucenia odpadów, aby uznawać skarżącego za posiadacza wszystkich odpadów złożonych na przedmiotowej posesji. Taka tymczasem błędna jest konkluzja wynikająca z ustaleń Kolegium i powiązanej z tym oceny prawnej sprawy.

Skoro istota indywidualnej odpowiedzialności (cywilnej, karnej, administracyjnej) za zanieczyszczenie środowiska odnosi się do szkód spowodowanych przez "siebie" w rozumieniu art. 86 Konstytucji RP, to już z tej przyczyny nie zachodzi podstawa do przypisywania skarżącemu uniwersalnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie gruntu i urządzanie na nim wysypiska śmieci, a więc w sposób ewidentnie przenoszący faktyczny udział i rolę skarżącego w tym nagannym skądinąd procederze.

Zaniechanie zrelatywizowania przez Kolegium obowiązków skarżącego do rzeczywistej skali dokonanego przez W. M. naruszenia obowiązku dbałości o stan środowiska, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego w płaszczyźnie zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a w tym niezbędności (proporcjonalności) środków dla ochrony skonkretyzowanego interesu publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zaprezentowany przez organy w niniejszej sprawie sposób wykładni przepisów ustawy o odpadach wskazujący na uniwersalną odpowiedzialność posiadacza odpadów za wszystkie odpady zgromadzone na określonym terenie (w tym te nawiezione tam później - tu: ziemia, co do których nie ma żadnych podstaw do przypisania skarżącemu sprawstwa w tym zakresie) sprawia, że organy uchylają się od powinności relatywizacji odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska do rzeczywistej skali tego naruszenia. Co za tym idzie, nie ma żadnej możliwości niuansowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie. W efekcie, bezrefleksyjne uniwersalizowanie odpowiedzialności za usunięcie odpadów bez względu na rzeczywisty stan "posiadania" odpadów oznaczałoby w istocie, że ustawodawca znacznie surowiej traktuje sprawców, którzy dopuścili się tego czynu w stosunkowo węższym zakresie niż inni, co tym samym naruszałoby zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaprezentowany przez organy brak zrelatywizowania zakresu odpowiedzialności za delikt administracyjny narusza przy tym również zasadę równości oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP.

W świetle przytoczonych powyżej argumentów nie może się ostać wyrażona przez organ odwoławczy ocena prawna sprawy, sprowadzająca się do konkluzji, że skarżącego należy uznać za posiadacza całości odpadów składowanych w obrębie nieruchomości. Wychodząc z odmiennych założeń, wyrażających się - w odniesieniu do skarżonego Kolegium - na akceptacji poglądu prawnego wyrażonego jeszcze na łamach decyzji pierwszoinstancyjnej, że "obowiązkiem posiadacza odpadów jest usunięcie wszystkich odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym" - Kolegium dopuściło się naruszenia prawa materialnego przy ferowaniu skarżonej decyzji przepisów art. 26 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 86 Konstytucji RP.

Z ostrożności procesowej, niezależnie od omówionej powyżej wadliwości ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny prawnej sprawy, akceptacja Kolegium dla orzeczonej już przez organ I instancji sankcji, o której mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, była nieuprawniona także z innego powodu. Z wcześniej omówionymi wadliwościami skarżonej decyzji odnoszącymi się do gołosłownego i nieuzasadnionego treścią przepisów przypisania skarżącemu pełnej, nieograniczonej odpowiedzialności za usunięcie wszystkich - bliżej nieskonkretyzowanych odpadów - zlokalizowanych na spornej nieruchomości, wiąże się też kolejna - związana z brakiem koniecznego skonkretyzowania nakazu zredagowanego w osnowie decyzji organu I instancji. Nakaz ten (poza terminem wykonania obowiązku) został pozostawiony bez żadnych zmian redakcyjnych wskutek wydania skarżonej decyzji SKO po myśli art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w której utrzymano decyzję Wójta Gminy S. "w pozostałym zakresie".

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie. Orzeczony w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nakaz - jako istota rozstrzygnięcia w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. - musi być sformułowany w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy, jasno i precyzyjnie. Niedopuszczalne jest przy tym wyjaśnianie treści nakazu poprzez odwoływanie się do treści decyzji. W art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach wskazano, że decyzja nakazująca usunięcie odpadów winna określać w szczególności rodzaj odpadów. Organ I instancji w swojej decyzji orzekł o nakazaniu skarżącemu usunięcia "wszystkich odpadów", a Kolegium tak zredagowany obowiązek zaakceptowało. Taki sposób określenia "rodzaju odpadów" w skarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Ustawa o odpadach w art. 4 ust. 1 stanowi, że odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając m. in. źródło ich powstawania. Zawarte w osnowie decyzji określenie "wszystkie odpady" nie odnosi się do jakiejkolwiek skonkretyzowanej grupy odpadów, w istocie nie wskazuje też na źródło pochodzenia odpadów. W ocenie skarżącego, aby wskazać rodzaj odpadu do usunięcia, należy oprzeć się na obowiązującym rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, a następnie odpady objęte nakazem usunięcia oznaczyć w osnowie stosownymi cyfrowymi kodami.

Tymczasem w analizowanej sprawie organy obu instancji dopiero na łamach uzasadnienia usiłowały wyjaśnić i skonkretyzować rodzaj odpadów, którego dotyczy obowiązek, co świadczy o wadliwości kluczowego elementu decyzji jaką jest rozstrzygnięcie. Tym samym zaskarżona decyzja SKO, którą orzeczono o utrzymaniu decyzji Wójta Gminy S. m. in. w części zawierającej niejasny i nieprecyzyjny nakazu usunięcia "wszystkich odpadów" sama nie odpowiada przesłankom z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro de facto inkorporuje treść wadliwego redakcyjnie nakazu zawartego w decyzji organu I instancji. Kwestionowany nakaz, z zasady skierowany na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w realiach przedmiotowej sprawy nie stanowi źródła praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej, co stanowi o faktycznej niewykonalności skarżonego aktu

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach nakazanie usunięcia odpadów przez ich posiadacza jest obligatoryjne. Jednocześnie ani w tym przepisie, ani w żadnym innym ustawodawca nie zawarł dla organów obowiązku (kompetencji) do nałożenia na podmiot zobowiązany obowiązku pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego decyzją obowiązku, co zrobił organ w punkcie 4 decyzji Wójta Gminy S., która w tej części została recypowana przez Kolegium bez żadnych zmian. W tym zatem zakresie nałożenie obowiązku stanowi orzekanie bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadliwość z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na koniec skarżący uzasadnił zarzucił nieprawidłowy sposób uzasadnienia wydanej decyzji przez organ II instancji. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest - w przypadku wniesienia przez stronę odwołania - ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie ocenie zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Motywy orzeczenia organu administracji publicznej orzekającego w instancji odwoławczej, winny przedstawiać zarówno przesłanki faktyczne jak i prawne jego wydania. Oznacza to, że w uzasadnieniu organ winien był przedstawić przebieg rozumowania, które doprowadziło go, po pierwsze, do ustalenia określonych faktów, kolejno do ustalenia znaczenia tychże faktów w obowiązujących przepisach, a wreszcie do zastosowania określonej normy prawnej. Decyzje organów administracji publicznej winny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W tej sytuacji organ odwoławczy winien nie tylko zbadać ponownie sprawę, ale dokonać tej kontroli z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu i odnieść się do nich.

W analizowanym przypadku, organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, gdyż poza jakimikolwiek rozważaniami pozostawił podnoszone przez skarżącego kwestie związane z zasadnością nakładania nań obowiązku usunięcia odpadów, które nie zostały tam przezeń umieszczone. Organ odwoławczy uchylił się od ustosunkowania do zarzutu, że sporna nieruchomość stanowi "dzikie" wysypisko śmieci dla mieszkańców całej gminy, a skarżący jest traktowany w tej sytuacji jako swoisty "kozioł ofiarny", który ma ponosić odpowiedzialność za nie swoje odpady.

Zlekceważenie zarzutów odwołania jest tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny, a dotyczyły istotnych problemów związanych bezpośrednio z oceną prawną sprawy i zasadnością orzeczonego nakazu. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, a które to kwestie są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia istotnie rzutującego na treść zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju niedostatki uzasadnienia orzeczenia SKO uniemożliwiają kontrolę przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w zasadniczej części zaskarżoną decyzję w mocy, pomimo zarzuconych wadliwości orzeczonego nakazu usunięcia "wszystkich odpadów".

W świetle przedstawionych zarzutów skarżący wyeksponował, że organ odwoławczy - w ślad za organem I instancji - powielił błędy w rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Kolegium wyraziło nadto błędną, powierzchowną ocenę prawną sprawy. Orzeczony względem skarżącego nakaz wszystkich odpadów z określonej cudzej posesji, bez powiązania go z rzeczywistą skalą naruszenia obowiązku dbałości o stan środowiska przez W. M. - nie odpowiada prawu, ale prowadzi w istocie do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Orzeczony obowiązek prowadzi do wypaczenia założenia ustrojodawcy o restytucyjnym charakterze nakazu usunięcia odpadów, ograniczonym do rzeczywistej skali dokonanego zanieczyszczenia, czyniąc z zastosowanej reakcji w istocie nieproporcjonalną, drakońską sankcję.

Z przywołanych powyżej względów zaskarżona decyzja SKO w K. narusza prawo w stopniu poważnym i z tej przyczyny zasługuje na uchylenie, o co wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 12 stycznia 2022 r. wyznaczył na 10 lutego 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 12 stycznia 2022 r.). Jednak nie uzyskano od stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Strony nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania, zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na podstawie art. 26 ustawy o odpadach.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis k.p.a. formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu 2-gim omawianego przepisu podano przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel - Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zaznaczyć też należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji.

Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji, od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie.

W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić te dowody lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości ich przeprowadzenia przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95).

Jednocześnie jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96 brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego.

Uchybieniem stwierdzonym przez Sąd w niniejszej sprawie jest naruszenie przez organy art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zatem wadliwie, co w konsekwencji doprowadziło do budzącego obiektywne wątpliwości uzasadnienia okoliczności istotnych w sprawie i mogło mieć wpływ na jej wynik. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość wskazanym przepisom postępowania, bezrefleksyjnie powtarzając za organem pierwszej instancji wszystkie ustalenia i oceny, nie odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przedmiot postępowania dotyczy nałożenia na stronę obowiązków, a w demokratycznym państwie prawnym wszelkie wątpliwości powinny być wyeliminowane w ten sposób, aby wykazać, że organy administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego działały zgodnie z prawem, prawdą obiektywną oraz w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie organy nie posiadały wystarczającej ilości dowodów aby uznać, że skarżący jest posiadaczem wszystkich odpadów na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...], położonej w miejscowości Ś., zobowiązanym do ich usunięcia. Organ odwoławczy formułując ww. stwierdzenie, oparł się na wynikach czynności prowadzonych przez Policję. Z nich jednak nie wynika, że wszystkie odpady, do których usunięcia skarżący został zobowiązany, zostały nawiezione właśnie przez niego. Nie przesądza o tym też fakt ukarania skarżącego mandatem karnym. Zdaniem Sądu fakt ich nawiezienia przez skarżącego nie został przez organy administracji udowodniony.

Należy zatem uznać, że organ II instancji, akceptując decyzję organu I instancji, oparł się na raczej na domysłach i hipotezach płynących ze zdjęć, natomiast brak jest dowodów potwierdzających, że to skarżący nawiózł wszystkie odpady znajdujące się na działce nr [...].

Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Organ bowiem nie przeprowadził postępowania w sposób rzetelny. Nie poczynił w niniejszej sprawie niebudzących wątpliwości, a kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych dotyczących osoby, która nawiozła odpady. Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty i wnioski skargi, obszernie przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, są w pełni zasadnie, a ich ponowne przywoływanie w tym miejscu stanowiłoby zbędne powtórzenie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania, jeszcze raz oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, rozważy konieczność ewentualnego jego uzupełnienia w celu ustalenia istotnych okoliczności, a następnie wyda stosowną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien dokładnie ustalić stan faktyczny, usuwając w jego przedmiocie wątpliwości podnoszone przez skarżącego w odwołaniu.

Na marginesie Sąd wskazuje, że niniejszy wyrok w żaden sposób nie przesądza wyniku postępowania, jakie zostanie powtórnie przeprowadzone. Nałożenie na skarżącego ewentualnego obowiązku usunięcia odpadów musi być jednak poprzedzone wnikliwym i rzetelnym postępowaniem dowodowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 200 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.