Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 573/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2012r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na przebudowę budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] w dniu [...]r., wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku, w którym prowadzona była działalność handlowa (sklep z ceramiką ścienną), na obiekt usługowo - handlowy przy ul. [...] firmie [...] S.A. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]r.

W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek J. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją ostateczną. Wnioskodawca powołał się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, twierdząc, że jako strona postępowania nie brał w nim udziału bez własnej winy.

Decyzją z dnia [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku na obiekt usługowo - handlowy przy ul. [...]. Orzekający organ podniósł, iż z projektu zagospodarowania w przedmiotowej sprawie wynika, że przebudowa prowadzona jest w istniejącym budynku, na terenie działki 1/15, obr. nr 55 i mając na uwadze powyższe stwierdził, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej pozwoleniem na budowę, a zatem wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, że wymieniona przez wnioskodawcę działka nr 1/5 obr. nr 55 jest działką drogową, której współużytkownikiem wieczystym jest firma [...] S.A., natomiast zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W praktyce przepis ten w odniesieniu do nieruchomości drogowych w ocenie organu oznacza, że każdy ze współwłaścicieli może przechodzić i przejeżdżać przez drogę wewnętrzną stanowiącą przedmiot współwłasności i żaden z pozostałych współwłaścicieli nie może temu przeszkodzić.

W świetle powyższego uznano, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Od powyższej decyzji odwołał się J. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującego się, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wadliwe ustalenie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony, a tym samym brak jest legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego, organ I instancji błędnie ustalił obszar oddziaływania inwestycji, albowiem pas drogi wewnętrznej (będący współwłasnością odwołującego się) należy do obszaru oddziaływania inwestycji.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której przewidziano inwestycję nie przesądza o statusie strony, a prawo współużytkowania wieczystego drogi wewnętrznej na danym terenie nie wpływa na legitymację do bycia stroną postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, przebudowa budynku na działce inwestora nie zmienia parametrów technicznych drogi, nie utrwala ograniczeń w zakresie użytkowania drogi; trudno tym samym wywieść wniosek, iż współużytkowanie drogi daje legitymację do bycia stroną w procesie inwestycji budowlanych na terenie sąsiadującym z drogą, przy czym samowolne parkowanie klientów inwestora na terenie nieruchomości odwołującego się oraz niewłaściwe zachowanie dostawców nie jest wystarczającą przesłanką do wywiedzenia legitymacji, iż współużytkowanie drogi wewnętrznej daje legitymację do bycia stroną w procesie inwestycyjnym (udzieleniu pozwolenia na przebudowę).

W ocenie Wojewody, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że cytowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego też przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego nie ma podmiot, który wnioskuje o wznowienie postępowania z uwagi na ewentualne zagrożenie swoich interesów ekonomicznych lub faktycznych, które nie mogą być utożsamiane z interesem prawnym.

Ponadto wywiedziono, iż w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę, ocenie podlega również, czy dochodzi lub względnie może dojść, do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości (oddziaływania na nieruchomość odwołującego się), jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem Wojewody, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 4 k.p.a. nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniej działki drogowej, a status strony postępowania wywiódł z tytułu współużytkowania działki nr 1/5 obr. 55 stanowiącej drogę wewnętrzną, przylegającą do terenu inwestycji objętej decyzją.

W skardze do sądu J. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając, iż organy administracji w wadliwy sposób interpretują pojęcie strony postępowania, a nadto w sposób wadliwy wywodzą definicję obszaru oddziaływania inwestycji.

Skarżący wskazał, iż wraz z inwestorem jest jednym ze współwłaścicieli drogi stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo działki, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, a nadto jest właścicielem działki nr 1/4 obr. 55 bezpośrednio przyległej do nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja. W sferze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, zdaniem skarżącego leży nieruchomość przy ul. [...], stanowiąca własność skarżącego, wpisana do rejestru zabytków, dlatego organ udzielając pozwolenia na budowę winien mieć na uwadze treść ustawy o ochronie zabytków i ustalić, czy inwestycja odpowiada wymogom właściwego aktu prawnego.

Ponadto skarżący zarzucił, że organ zaniechał wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji w sposób wynikający z przepisów prawa budowlanego próbując wywieść, iż w konkretnym przypadku inwestycja w ogóle nie oddziaływuje na sferę uprawnień innych osób. Istotnym w sprawie jest też w ocenie skarżącego, iż projektując przebudowę budynku, nie uwzględniono okoliczności niedostosowania przez inwestora infrastruktury komunikacyjnej dla potrzeb projektowanego budynku przerzucając między innymi ciężar zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na właścicieli sąsiednich nieruchomości, dlatego obsługa obiektu powoduje naruszenie prawa własności.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego co do tego, iż w procesie budowlanym zostały spełnione warunki uzasadniające stanowisko organu co pozwala przypuszczać, iż nie wytyczono obszaru oddziaływania inwestycji bądź uczyniono to wadliwie.

Z zaistniałego stanu faktycznego w ocenie skarżącego wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji nie zamyka się w granicach działki inwestora i działki drogowej, a samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego, umknęło organom obu instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce, dlatego należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, natomiast zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie w związku z czym nie znaleziono podstaw prawnych do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., a przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 6.09.2012 uczestnik postępowania - [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż przebudowa przedmiotowego budynku nie utrwala ograniczeń w zakresie użytkowania drogi i nie daje legitymacji do bycia stroną w procesie inwestycji budowlanych na terenie sąsiadującym z drogą jej współużytkownikom wieczystym, a ponadto nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, z którego można by wywodzić interes prawny skarżącego, a nawet sam skarżący takiego przepisu nie wskazał. Zdaniem uczestnika inwestycja nie była przeprowadzana na terenie działki 1/5, będącej przedmiotem wspólnego użytkowania wieczystego m.in. skarżącego, do której mógłby znaleźć zastosowanie art. 206 kodeksu cywilnego, przy czym art. 206 kc nie znajduje zastosowania do nieruchomości będącej terenem inwestycji, w której skarżący (ani inne osoby) nie ma żadnego udziału (prawo użytkowania wieczystego służy wyłącznie [...] spółka z o.o. w Ś.), a inwestycja nie była przeprowadzana na terenie działki 1/4, do której wyłączne prawo użytkowania wieczystego służy skarżącemu.

Ponadto zdaniem uczestnika niczym nie jest uzasadnione twierdzenie, że to [...] S.A. narusza interesy innych osób, że np. klienci sklepu [...] (który powstał w wyniku robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na przebudowę) parkują samochody na drodze stanowiącej działkę 1/5, gdyż do sklepu [...] przynależy blisko 40 miejsc parkingowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającą, we wznowionym postępowaniu, uchylenia decyzji nr [...] r. udzielającej pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku w którym prowadzona była działalność handlowa na obiekt usługowo - handlowy przy ul. [...].

Postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, pomimo że jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie to nie zmienia się jego zasadniczy przedmiot. W konsekwencji badanie przymiotu strony w tym postępowaniu podlega regułom określonym w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a więc tak jak w postępowaniu zwyczajnym.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu stosownie do treści art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ww. ustawy należą - między innymi - przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane.

Celem regulacji zawartej art. 28 ust 2 prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, powodując, że stroną postępowania jest ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Takiej natomiast okoliczności skarżący nie wykazał.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem pozwolenia nie był budowa obiektu, lecz czynności adaptacyjne polegające na wewnętrznej przebudowie obiektu, zatem sam fakt istnienia obiektu nic nie zmieniał w sferze dotychczasowego oddziaływania. Obiekt był wzniesiony na terenie przewidzianym w planie miejscowym pod funkcję usługowo - handlową i taką też funkcję pełnił uprzednio, przed podjęciem adaptacyjnych prac budowlanych. Bez względu jednak na charakter aktualnie prowadzonych robót należało respektować interesy osób trzecich.

W celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także wykonywanie innych robót budowanych wymagających pozwolenia odpowiada warunkom techniczno- budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Prawo budowlane spełnia zatem istotną rolę w zakresie tak zwanego prawa sąsiedzkiego, którego celem jest zapewnienie harmonijnego korzystania z prawa własności. Skarżący nie wskazywał na naruszenie warunków techniczno-budowlanych lecz odniósł się do zwiększenia natężenia ruchu, utrudnienia w korzystaniu ze współposiadania rzeczy wspólnej w zgodzie z uprawnieniami innych podmiotów.

Powoływanie się przez skarżącego na wzmożonych ruch samochodów na drodze, której jest współużytkownikiem wieczystym, jest okolicznością nie mającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości.

Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają natomiast podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Pojawienie się wzmożonego ruchu samochodów w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie może uzasadniać przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Zaadaptowany aktualnie obiekt pełni tę samą funkcję co poprzednio, a wzrost liczby klientów czy parkowanie samochodów w sposób zakłócający swobodne korzystnie z nieruchomości przez współużytkowników nieruchomości sąsiedniej nie czyni stroną postępowania podmiotu w sprawie pozwolenia na przebudowę obiektu współużytkownika nieruchomości sąsiedniej.

Aby ocenić, że doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, naruszenie musi mieć charakter obiektywny w takim znaczeniu, że wbrew przepisom prawa powstały uciążliwości, które muszą być oceniane jak spełniające warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Nie mogą natomiast one być uzależnione od tego czy dany obiekt, w którym świadczy się na rzecz klientów określonego rodzaju usługi, wybudowany na nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo - handlową cieszy się dużym zainteresowaniem czy też nie, a zatem czy klienci często korzystają z danego obiektu czy też nie. W przeciwnym razie w kręgu podmiotów, którym przysługiwać miałby status strony znalazłyby się osoby, którym z pobudek wyłącznie subiektywnych przeszkadzałoby sąsiedztwo danego obiektu. Jeśli dany obiekt pełni funkcję zgodną z przeznaczeniem nieruchomości nie ma podstaw do uznania, że zakłóca uzasadnione interesy osób trzecich podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego.

W ocenie Sądu nieruchomość należąca do skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skarżący musiałby wskazać konkretny przepis, przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Rzutują one wówczas ewentualnie na interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. Doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza on interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

W związku z powyższym, jak słusznie ocenił organ we wznowionym postępowaniu możliwe byłoby uchylenie decyzji ostatecznej tylko w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Powołanie przez skarżącego podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w świetle interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie pozwala na ustalenie, że podana podstawa wznowienia występuje, zatem wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm).