Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 415/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 9; § 4 ust. 1 pkt 1; § 5 ust. 1 pkt 3; § 6 pkt 1 i 2; § 10 ust. 6d; § 9 pkt 1; § 14 pkt 1, 2; § 18 pkt 1, 2, 3; § 19.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 1XXVI/147/2013 z dnia 7 marca 2013 r. Rada Gminy Jaraczewo uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Jaraczewo.

W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2013 r. pod poz. 2172, i zgodnie z zapisem § 25, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jaraczewo był kilkakrotnie zmieniany: uchwałą Nr XXXi/188/2013, w której skreślono § 2 oraz zmieniono treść § 8 ust.5; uchwałą Nr XXXVII/233/2014, w której zmieniono brzmienie § 3 ust.2.10,11 i 12, § 7 ust.5, po § 7 ust.7 dodano ustępy 8,9,10,11 i 12, w § 8 dodano ustęp 6, w § 10 dodano ustęp 7.

W nadesłanej przez Wójta Gminy Jaraczewo treści uchwały Nr XXVI/1472013 z dnia 7 marca 2013r. nie odnotowano w żaden sposób zmian w jej treści, wprowadzonych późniejszymi uchwałami NrXXXI/188/2013 i XXXVII/233/2014. Również w BIP Urzędu Gminy Jaraczewo nie odnotowano w żaden sposób zmian w zapisach zaskarżonej uchwały , dokonanych późniejszymi uchwałami.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp., za rzucają jej istotne naruszenie prawa materialnego tj. art.4 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez wprowadzenie regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe zawarte we wskazanym przepisie ustawy i nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona , w tym:

- zobowiązanie do oczyszczania selektywnie zbieranych odpadów, a w przypadku odpadów opakowaniowych - do pozbawienia ich zawartości ( § 3 pkt.9)

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów ( § 4 ust. 1 pkt. 1)

- wprowadzenie obowiązku gromadzenia odpadów powstających z naprawy i regulacji pojazdów samochodowych w pojemnikach do tego przeznaczonych ( § 5 ust. 1 pkt.3)

- uregulowanie zasad usuwania odpadów z terenu nieruchomości, na której odbywa się impreza masowa ( § 6 i § 10 ust. 6d )

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady komunalne we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności utrzymania ich w czystości poprzez dezynfekcję co najmniej 2 razy w roku , zamykanie pojemników wyposażonych w mechanizm zamykający w sposób zabezpieczający przed dostaniem się do ich wnętrza wód opadowych ( § 9 pkt. 1)

- wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci (§ 18 pkt. 2)

wprowadzenie zakazu wprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania, za wyjątkiem psów przewodników (§ 18 pkt. 3)

- wprowadzenie obowiązku przekazywania padłych zwierząt domowych do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie ( §19)

- nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia segregacji i selektywnego zbierania odpadów określonych rodzajów ( § 3 ust.1 i 2 )

- nałożenie obowiązków w zakresie wyposażenia w pojemniki lub worki na odpady oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy na właścicieli nieruchomości w związku z organizowaniem imprezy o charakterze publicznym i masowym ( § 6 i § 10 pkt.6 )

- uregulowanie obowiązków podmiotów uprawnionych do odbioru i zagospodarowania odpadów (§ 14)

- nieprawidłowe uregulowanie § 18 pkt. 1,2 i 3 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe

- uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi (§ 19 )

Prokurator powołując się na przepis art 147 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo

0. postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami) wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust9, § 4 ust.

1. pkt.1 oraz ust. 2, § 5 ust. 1 pkt. 3, § 6, § 9 pkt.1, § 10 pkt. 6d, § 14 , § 18 pkt.1, 2 i 3, § 19 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jaraczewo.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż uchwałą Nr 1XXVI/147/2013 z dnia 7 marca 2013 r. Rada Gminy Jaraczewo uchwaliła Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Jaraczewo.

Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jaraczewo w ocenie skarżącego prowadzi do wniosku, że podejmując ją Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie skarżącego szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Skutkiem tego jest częstokroć nakładanie na adresatów uchwały dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku.

W § 3 pkt.9 uchwały Rada Gminy wskazała , że odpady zbierane selektywnie powinny być czyste, a w przypadku odpadów opakowaniowych dodatkowo pozbawione zawartości. Z przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wynika jedynie możliwość selektywnego zbierania odpadów, co nie oznacza jednak, że właściciele nieruchomości zbierający odpady w sposób selektywny muszą wykonywać jakiekolwiek obowiązki związane z taką zbiórka odpadów. W szczególności brak w ustawie upoważnienia dla rady do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku odkręcania nakrętek, trwałego zgniatania odpadów opakowaniowych lub szczelnego zamykania worków zawierających odpady zebrane w sposób selektywny. Z tych względów regulacja zawarta w § 3 ust. 9 jest niedopuszczalna.

Nieuprawnione w świetle przepisów ustawy jest również zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów ( § 4 ust. 1 pkt.1 regulaminu). Art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Powołany przepis ogranicza wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) - (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/GI 258/14). Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć jakichkolwiek, bliżej niesprecyzowanych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, na których znajduje się chodnik biegnący bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia również organu stanowiącego prawo miejscowe do zawarcia w nim regulacji nakazującej gromadzenie odpadów z naprawy i regulacji pojazdów samochodowych w przeznaczonych do tego pojemnikach ( § 5 ust. 1 pkt. 3 regulaminu) . Art. 4 ust. 2 pkt. 1c upoważnia radę gminy jedynie do określenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących m. in. mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z tego powodu przepis § 5 ust. 1 pkt. 3 uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego i winien być z uchwały wyeliminowany.

Poza upoważnienie ustawowe wykraczają również zapisy § 6 pkt. 1 uchwały, przewidujące obowiązek wyposażenia miejsca , w którym organizowana jest impreza charakterze publicznym, w pojemniki lub worki na odpady o określonej pojemności oraz zobowiązujące właścicieli nieruchomości do oczyszczenia terenu imprezy terenów przyległych bezpośrednio po zakończeniu imprezy na właścicieli nieruchomości w związku z organizowaniem imprezy o charakterze publicznym. Podobne obowiązki w zakresie uprzątania terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy masowej nałożono na właścicieli nieruchomości w § 6 pkt.2 uchwały. Zamieszczenie w uchwale obu wymienionych przepisów jest niedopuszczalne , albowiem w sposób wyczerpujący obowiązki organizatorów imprez masowych uregulowane zostały bowiem w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych ( Dz. U. Nr 62 poz. 504 ze zmianami), a przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu porządku w gminach nie upoważniają rady gminy do objęcia regulacją w nim określoną zasad utrzymania porządku i czystości podczas organizowanych imprez masowych. Powyższe uwagi znajdują zastosowanie również do § 10 ust. 6 d uchwały, nakazującego niezwłoczne usuwanie odpadów niezwłocznie po zakończeniu imprezy masowej.

W przepisach ustawy brak podstaw do zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady komunalne we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności utrzymania ich w czystości poprzez dezynfekcję co najmniej 2 razy w roku , zamykanie pojemników wyposażonych w mechanizm zamykający w sposób zabezpieczający przed dostaniem się do ich wnętrza wód opadowych ( § 9 pkt.1). Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z treści z art. 5 ust. 1 ustawy, natomiast nałożenie dodatkowych obowiązków ich dezynfekcji oraz zamykania w celu zabezpieczania przed dostaniem się do wnętrza wód opadowych wykracza poza delegację ustawową.

Kompetencja udzielona radzie gminy w art. 4 ust. 1 i 2 nie przewiduje również możliwości nałożenia jakichkolwiek obowiązków na podmioty uprawnionych do odbioru i zagospodarowania odpadów. Rada Gminy, nakładając w § 14 na te podmioty obowiązek zapewnienia wymaganego poziomu recyklingu oraz redukcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz obowiązek maksymalnego ograniczenia masy odpadów składowych, przekroczyła swoje uprawnienia. Jednocześnie również Rada przelała na wskazane podmioty swoje obowiązki ustawowe. Ustawa bowiem w art. 3b nakłada na gminy określone obowiązki w zakresie ustalonego w niej poziomu recyklingu, a w art. 3c obowiązki w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Obowiązki te stanowią zadania własne gminy i nie jest możliwe ich scedowanie w akcie prawa miejscowego na jakiekolwiek inne podmioty.

Przechodząc do analizy przepisu § 18 dotyczącego obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy stwierdzić, że zostały one uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6.

Zdaniem skarżącego również przepis § 18 pkt.1 regulaminu narusza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wskazany przepis regulaminu zobowiązuje właścicieli psów do wyprowadzania ich na uwięzi, a psów rasy uznanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu do nałożenia kagańca. Prowadzenie psa bez smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych , głównie poza ścisłymi centrami wsi pod warunkiem, że właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Kwestionowane skargą przepisy regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czyjego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem pkt 1 § 18 nie różnicuje zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za niedopuszczalne należy uznać również wprowadzenie w § 18 pkt. 2 i 3 regulaminu zakazu wprowadzania psów i kotów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz wprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych innych obiektów użytku publicznego jeżeli wynika to z oznakowania., przy czym zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna - o ile zajdzie taka potrzeba - uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015r. sygn. I! OSK 2439/14).

Nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzenie w regulaminie obowiązku przekazywania padłych zwierząt domowych do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie ( §19 regulaminu ). Zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały bowiem uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zmianami).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1 i §18 pkt 1 i 2 regulaminu, w pozostałym zakresie organ uznał zasadność skargi. W zakresie § 6 pkt 1 organ podniósł, iż określa on obowiązki właścicieli nieruchomości, zaś przepisy ustawy z dnia 20 marca 2009r. o bezpieczeństwie imprez masowych określają obowiązki organizatorów imprezy. Odnośnie zaś §18 pkt 1 i 2 regulaminu organ wskazał, że przepisy te nie wprowadzają generalnego zakazu prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu oraz stanowią o niewprowadzaniu psów i kotów na tereny przeznaczone dla dzieci, a więc tereny z których korzystają osoby najbardziej narażone na niebezpieczeństwo. Zatem przepisy regulaminu określają obowiązki osób utrzymujących psy i koty w sposób mający na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi oraz uciążliwością tj. zgodnie z delegacją ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Podstawę prawną podjęcia skarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zmianami), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego.

Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Podobnie należy interpretować pozostałe przepisy art 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. W ocenie prawidłowości wprowadzanej na tej podstawie regulacji jest bowiem istotne przestrzeganie praw jednostki, w tym jej prawa własności.

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami ) przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne ( art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Oceniając legalność regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100 poz. 908), określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Rada gminy powinna zatem uwzględniać regulacje zawarte we wskazanym rozporządzeniu, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 rM sygn. II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 424/10).

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94

Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r" sygn. akt II OSK 1069/10).

Zaskarżoną uchwałą Nr 1XXVI/147/2013 z dnia 7 marca 2013 r. Rada Gminy Jaraczewo uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Jaraczewo. W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2013 r. pod poz. 2172, i zgodnie z zapisem § 25, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jaraczewo był kilkakrotnie zmieniany: uchwałą Nr XXXi/188/2013, w której skreślono § 2 oraz zmieniono treść § 8 ust.5; uchwałą Nr XXXVI 1/233/2014, w której zmieniono brzmienie § 3 ust.2.10,11 i 12, § 7 ust.5, po § 7 ust.7 dodano ustępy 8,9,10,11 i12,w§8 dodano ustęp 6, w § 10 dodano ustęp 7. W nadesłanej przez Wójta Gminy Jaraczewo treści uchwały Nr XXVI/1472013 z dnia 7 marca 2013r. nie odnotowano w żaden sposób zmian w jej treści, wprowadzonych późniejszymi uchwałami NrXXXI/188/2013 i XXXVII/233/2014. Również w BIP Urzędu Gminy Jaraczewo nie odnotowano w żaden sposób zmian w zapisach zaskarżonej uchwały, dokonanych późniejszymi uchwałami. Mogło to wprowadzać w błąd adresatów prawa miejscowego, którzy mają uzasadnione podstawy do przyjęcia, że wszystkie zamieszczone w nim zapisy obowiązują w wersji niezmienionej.

W ocenie Sądu szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podejmując ją Rada Gminy Jaraczewo dopuściła się istotnych naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności we wskazanym poniżej zakresie. I tak w zakresie utrzymania pojemników § 3 ust.1 uchwały. Wprost z art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynikają sformułowane w § 3 ust. 1 regulaminu obowiązki właścicieli nieruchomości wyposażenia tychże nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym. Zatem w paragrafie tym powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w dostateczną ilość pojemników odpowiednio dla potrzeb nieruchomości przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nadto zobowiązano do utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3. obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; tym samym cyt. przepis nakłada na właścicieli obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

W zakresie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu (§ 4 ust.1 pkt 1 regulaminu). Obowiązek ten uregulowany został już w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zatem stanowi powtórzenie regulacji, a ponadto nieuprawnioną modyfikację. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić należy się ze skarżącym, że obowiązek gromadzenia zgarniętego lodu i śniegu jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej.

W zakresie gromadzenia odpadów z naprawy i regulacji pojazdów samochodowych (§ 5 ust.1 pkt 3 regulaminu), ustawa o utrzymaniu czystości w gminach nie upoważnia do zawarcia tego typu regulacji. Art.4 ust.2 pkt 1c upoważnia jedynie radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących m.in. mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie kwestię postępowania z odpadami powstającymi w trakcie dokonywania tych czynności. Z tego powodu § 5 ust.1 pkt 3 przekracza zakres upoważnienia ustawowego.

W zakresie imprez masowych (§ 6 pkt 1 i 2 regulaminu), za organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości w postaci odpowiedniego upoważnienia. Argumentacja ta znajduje to również zastosowanie w § 10 ust.6d uchwały nakazującego usuwanie odpadów niezwłocznie po zakończeniu imprezy masowej.

W zakresie przepisach ustawy brak podstaw do zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady komunalne we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, w szczególności utrzymania ich w czystości poprzez dezynfekcję co najmniej 2 razy w roku , zamykanie pojemników wyposażonych w mechanizm zamykający w sposób zabezpieczający przed dostaniem się do ich wnętrza wód opadowych ( § 9 pkt.1). Brak podstaw w ustawie do takiego zobowiązania właścicieli nieruchomości. Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z treści z art. 5 ust. 1 ustawy, natomiast nałożenie dodatkowych obowiązków ich dezynfekcji oraz zamykania w celu zabezpieczania przed dostaniem się do wnętrza wód opadowych wykracza poza delegację ustawową.

Kompetencja udzielona radzie gminy w art. 4 ust. 1 i 2 nie przewiduje również możliwości nałożenia jakichkolwiek obowiązków na podmioty uprawnionych do odbioru i zagospodarowania odpadów. Rada Gminy, nakładając w § 14 na te podmioty obowiązek zapewnienia wymaganego poziomu recyklingu oraz redukcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz obowiązek maksymalnego ograniczenia masy odpadów składowych, przekroczyła swoje uprawnienia. Jednocześnie również Rada przelała na wskazane podmioty swoje obowiązki ustawowe. Ustawa bowiem w art. 3b nakłada na gminy określone obowiązki w zakresie ustalonego w niej poziomu recyklingu, a w art. 3c obowiązki w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Obowiązki te stanowią zadania własne gminy i nie jest możliwe ich scedowanie w akcie prawa miejscowego na jakiekolwiek inne podmioty.

W zakresie przepisu § 18 dotyczącego obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w ocenie Sądu należy stwierdzić, że zostały one uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6. Przepis § 18 pkt.1 regulaminu narusza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wskazany przepis regulaminu zobowiązuje właścicieli psów do wyprowadzania ich na uwięzi, a psów rasy uznanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu do nałożenia kagańca. Prowadzenie psa bez smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, głównie poza ścisłymi centrami wsi pod warunkiem, że właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Przepisy regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czyjego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem ust. 1 § 18 nie różnicuje zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za niedopuszczalne należy uznać również wprowadzenie w § 18 pkt. 2 i 3 regulaminu zakazu wprowadzania psów i kotów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz wprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych innych obiektów użytku publicznego jeżeli wynika to z oznakowania., przy czym zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna - o ile zajdzie taka potrzeba - uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015r. sygn. II OSK 2439/14). Nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzenie w regulaminie obowiązku przekazywania padłych zwierząt domowych do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie ( §19 regulaminu ). Zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały bowiem uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zmianami).

Mając na uwadze powyższe, ponieważ Rada Gminy Jaraczewo dopuściła się istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 3 ust.9; § 4 ust. 1 pkt. 1; § 5 ust 1 pkt. 3; § 6 pkt 1 i 2;, § 9 pkt. 1, § 10 pkt. 6d, § 14; § 18 pkt. 1, 2 i 3; § 19, o czym orzekł jak w wyroku.