Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 492/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15,a rt. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...] (skarżąca, strona skarżąca, Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub płynów do powietrza.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył Spółce jako podmiotowi korzystającemu ze środowiska opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za 2014 r. w wysokości 35 zł. Organ wskazał ponadto w rozstrzygnięciu, że ustawowy termin płatności minął dnia 31 marca 2015 r., orzeczona zaległość powstała od dnia 1 kwietnia 2015 r., a podmiot jest zobowiązany do samodzielnego obliczania kwoty odsetek, należnych za okres zwłoki, licząc od dnia następującego po upływie ustawowego terminu płatności, do dnia dokonania zapłaty włącznie.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 w związku z art. 273 ust.1 pkt 1, art. 274 ust.1 pkt 1, art. 275, art. 277 ust. 1, art. 279 ust.1 pkt 1, art. 284 ust.1 i art. 285 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska w zw. z załącznikiem nr 1, załącznik nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (tabela G), art. 21 § 1 pkt 1 i § 3, art. 51 § 1, art. 53 § 1, 3, 4 i art. 55 § 1, 2, art. 56 § 1, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Marszałek Województwa [...] wskazał, że Spółka, zgodnie z art. 284 ust.1 p.o.ś., jest podmiotem obowiązanym do ustalania we własnym zakresie i wnoszenia w ustawowym terminie opłaty za korzystanie ze środowiska: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla oddziału w [...]. W dniu 30 marca 2015 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś. wykaz za 2014 r., zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska do ustalenia wysokości należnych opłaty. W złożonej informacji Spółka wykazała energetyczne spalanie węgla w kotłowni o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW w Oddziale [...]. Opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za 2014 r. wyniosła według strony 249,00 zł. Wysokość ustalonej opłaty przez Zakład w 2014 r. za korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza ze spalania paliw na cele energetyczne, w części została naliczona prawidłowo. Opłata została wyliczona w oparciu o wskaźniki opracowane przez Zespół Ochrony Powietrza Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami, zawarte w publikacji ze stycznia 2013 roku.

Organ wskazał, że po sprawdzeniu i weryfikacji złożonych danych przez Spółkę w przesłanym wykazie, przy energetycznym spalaniu paliw Zakład nie wykazał wszystkich substancji powstających podczas energetycznego spalania węgla, gdyż nie uwzględniono pyłu węglowo-grafitowego i sadzy, co spowodowało różnicę w naliczonej opłacie.

Marszałek podniósł, że w dniu 13 lipca 2015 r., Spółka została poinformowana telefonicznie o błędzie obliczeniowym oraz drogą elektroniczną przesłano informację wyjaśniającą problematykę sposobu ustalenia wielkości emisji ujawnianej w wykazie, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś. Następnie Departament Budżetu i Finansów 25 sierpnia 2015 r. wysłał upomnienie do Spółki, informujące o powstaniu zaległości do uregulowania z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska. Na wyżej wysłane upomnienie strona wystosowała pismo z dnia 7 września 2015 r. nr IZOS-224/9/2015, w którym poinformowała, że nie zgadza się ze sposobem wyliczeniem opłaty za emisję pyłu węglowo-grafitowego i sadzy. Spółka podtrzymała stanowisko, że opłata została naliczona w sposób właściwy na podstawie dostępnej w kraju i uznanej literatury tj. w oparciu o wskaźniki opracowane przez Zespół Ochrony Powietrza Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) i przedstawione w publikacji pt.: "Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw-kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy, Warszawa, styczeń 2013 r.

W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia 22 września 2015 r. nr [...] Marszałek zaznaczył, że materiał Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami postał w celu ułatwienia podmiotom korzystającym ze środowiska sporządzania sprawozdań oraz rocznego raportu o wielkości emisji do powietrza z kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW. Organ wskazał, że KOBiZE zaznaczyło w publikacji z maja 2011 pt. "Zarządzanie emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji - Bilansowanie Emisji", że przepisy nie określają sposobu ustalenia wielkości emisji na potrzeby systemu opłat za korzystanie ze środowiska i należy płacić za "wszystkie" emitowane zanieczyszczenia. Natomiast w dziale IV /Pyły/ powyższej publikacji poinformowano, że podział pyłów nie jest zbieżny z podziałem pyłów określonych w rozporządzeniu w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Na potrzeby tych dwóch systemów dane o wielkości emisji pyłów podaje się w różny sposób.

Organ I instancji podał, że skarżąca wystosowała pismo z dnia 20 października 2015 r. nr [...], podtrzymując prawidłowość naliczenia swojej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Marszałek w odpowiedzi na powyższe pismo w dniu 16 listopada 2015 r. znak: [...] zaznaczył, że sadza jest "jedną z najdrobniejszych frakcji pyłu", która znajduje się w tabeli A załącznika nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, na wyodrębnionej pozycji wraz z pyłami węglowo-grafitowymi. Zdaniem organu zauważyć należy, że w tabeli C tego załącznika zawierającego "Jednostkowe stawki opłat za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza z kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" znajdują się objaśnienia, zgodnie z którymi poprzez jednostkową stawkę opłaty za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza z kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5MW rozumie się "łączną stawkę opłaty za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza które obejmują: benzo(a)piren, dwutlenek siarki, dwutlenek węgla, pyły ze spalania paliw, sadzę, tlenki azotu i tlenek węgla, wymienione w tabeli A".

Organ podał, że w przypadku źródeł energetycznych o nominalnej mocy do 5 MW opalanych węglem kamiennym, przy wyliczaniu opłaty wylicza się poszczególne zanieczyszczenia emitowane.

Organ I instancji podniósł, że ponieważ podmiot zobowiązany zamieścił w wykazie dane nasuwające zastrzeżenia, tj. Spółka nie wykazała wszystkich substancji emitowanych podczas energetycznego spalania węgla, tj. pyłu węglowo-grafitowego, sadzy, Marszałek Województwa [...] w dniu 25 stycznia 2016 r., powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymiaru należnej opłaty, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą ze złożonego przez podmiot wykazu. Różnica ta wynosi 35,00 złotych.

Marszałek podał, że wymierzenia opłaty dokonano na podstawie danych technicznych i technologicznych stosowanych przez KOBiZE w publikacji z maja 2011 r. pt. "Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw- kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" oraz danych przekazanych przez zakład. W przypadku źródeł energetycznych opalanych węglem zawsze występują pyły węglowo-grafitowe, sadza. Organ podał, że nie ma wpływu na uregulowanie i ujednolicenie przepisów dotyczących w niespójności przepisów pomiędzy wykazem substancji określonym w załączniku do ustawy o systemie zarządzania emisjami a listą określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska.

We wniesionym odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji.

Zdaniem Spółki, zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji Spółki oraz pominięcie pisma z 3 marca 2016 r. nr [...]; co doprowadziło do nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w rezultacie błędne uznanie za udowodnioną okoliczności, jakoby Spółka złożyła niepełny wykaz informacji o zakresie korzystania ze środowiska, co doprowadziło do naruszenia art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 21 § 3 o.p.;

2. art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 p.o.ś., poprzez wydanie decyzji pomimo braku przedstawienia przez organ pierwszej instancji własnych ustaleń opartych na danych technicznych i technologicznych, w szczególności dotyczących charakteru sadzy, jako elementu pyłu, przy jednoczesnym ich przedstawieniu przez Spółkę, co doprowadziło do naruszenia art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 21 § 3 o.p.;

3. art. 284 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, skutkujące podwójną opłatą za wprowadzanie części pyłów do powietrza (sadzy będącej składnikiem pyłu całkowitego);

4. art. 105 § 1 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu w sytuacji kiedy postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem Spółka zamieściła w wykazie pełne dane, wobec czego nie zaistniała podstawa do wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Odwołująca się podniosła, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero wówczas ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co winno znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym przez organ administracji publicznej uzasadnieniu, w którym należy zawrzeć uzasadnienie faktyczne, a więc wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne (wyrok NSA z 28 września 2012 r., II GSK 1548/11). Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów (wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2013 r., VII SA/Wa 2990/12; wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2012 r., I SA/Kr 186/12; wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2010 r., I SA/Wa 611/10).

W ocenie Spółki zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny jednakże winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2014 r., III SA/Łd 532/13). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona (wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2012 r., II SA/Wa 953/12), zaś poczynione ustalenia faktyczne nie noszą cechy dowolności (wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 563/11; wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 135/11; wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2012 r., II SA/GI 970/11; wyrok WSA we Wrocławiu z 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 799/11). Powyższe ma szczególne znaczenie wówczas, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla nie okoliczności (wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 353/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2011 r., IV SA/Wr 242/11).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zdaniem Spółki stwierdzić należy, że organ I instancji nie rozpoznał całego materiału dowodowego pomijając treść pism Spółki z 20 października 2015 r., [...] oraz z 3 marca 2016 r., [...]; w których wskazano, iż wskaźnik emisji zanieczyszczeń pyłu dla spalania paliwa w postaci węgla kamiennego - pył zawieszony całkowity (TSP) uwzględnia sadzę. W ocenie skarżącej uchybia zasadom wyrażonym w art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. stanowisko organu I instancji pozostawiające bez odpowiedzi pismo Spółki z 3 marca 2016 r., [...]. W obowiązujących przepisach procedury administracyjnej nie ma bowiem przepisu prawa dającego organowi administracji publicznej podstawę do ograniczenia stronie prawa do przedstawienia stanowiska. Końcowym momentem, co oczywiste, jest wydanie rozstrzygnięcia przez organ. Odwołująca się podniosła, że skoro, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, Spółka przed wydaniem zaskarżonej decyzji przedstawiła stanowisko w sprawie - obowiązkiem Marszałka Województwa [...] było ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Spółki ubocznie wskazać należy, że nawet usunięcie braku formalnego po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, nie uzasadnia stosowania ww. przepisu (wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13; wyrok NSA z 11 marca 2011 r., II GSK 337/10).

Skarżąca podniosła, że warunkiem wymierzenia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu jest poczynienie przez organ własnych ustaleń w oparciu o inne dane techniczne i technologiczne. Spółka naliczyła opłaty za korzystanie ze środowiska ustalając wielkości emisji poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza zgodnie z tabelą G zawartą w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014, dla następujących rodzajów gazów i pyłów: benzo/a/piren, dwutlenek siarki, dwutlenek węgla, tlenek węgla, tlenki azotu, pyły ze spalania paliw, w związku z prowadzeniem procesu spalania paliw w kotłowniach wybrano dla pyłów poz. 53, która jest przypisana wszystkim rodzajom pyłów powstających w wyniku spalania paliw. Następnie wielkość emisji obliczono z wykorzystaniem wskaźników KOBiZE (Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw, kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW, Warszawa, styczeń 2013). Według powyższego opracowania wskaźniki dla węgla kamiennego obejmują zanieczyszczenie - pył zawieszony całkowity (TSP). Zgodnie z kwalifikacją pyłów opublikowaną przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie TSP to - pył całkowity, tj. wszystkie pyły o średnicy aerodynamicznej nawet większej niż 10 μm. Odwołująca się podniosła, że w przywołanym piśmie Inspektoratu Ochrony Środowiska z 8 czerwca 2015 r. nr [...] wskazano, że sadza jest jedną z najdrobniejszych frakcji pyłu, tym samym uznaje się, że wskaźnik emisji zanieczyszczeń pyłu dla spalania paliwa w postaci węgla kamiennego - pył zawieszony całkowity (TSP) uwzględnia sadzę. Zdaniem Spółki właściwym jest zatem uznanie, że w obliczeniach wielkości emisji nie uwzględnia się sadzy, która jest najdrobniejszą frakcją pyłu zawieszonego całkowitego (TSP).

Skarżąca podniosła, że zgodnie z Polską Normą PN-EN 13284-1:2007 - "Emisja ze źródeł stacjonarnych, Oznaczenie masowego stężenia pyłu w zakresie niskich wartości, część 1: Manualna metoda grawimetryczna", pył stanowi "cząstki stałe o dowolnym kształcie oraz dowolnej budowie i gęstości, rozproszone w fazie gazowej w miejscu pobierania reprezentatywnej próbki badanego gazu, które w trakcie pobierania próbki można wydzielić na drodze odpowiednio prowadzonej filtracji i które pozostają w odcinku toru aspiracyjnego przed filtrem i na filtrze wysuszonym w odpowiednich warunkach". Taka kwalifikacja sadzy znajduje potwierdzenie w broszurach informacyjnych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Sadza jest najdrobniejszą frakcją mającą postać stałą, a nie gazową. Według definicji określającej pył, w tym pył zawieszony TSP, PM10, PM2.5, PM0.1, pył - (PM - ang. particulate matter) jest zanieczyszczeniem powietrza składającym się z mieszaniny cząstek stałych i ciekłych, zawieszonych w powietrzu, będących mieszaniną substancji organicznych i nieorganicznych. Tym samym pył całkowity uwzględnia także sadzę pochodzącą z procesu spalania paliw stałych, która w większości nie jest emitowana do powierza tylko osadza się na przewodach odprowadzających gazy i pył do powietrza (komin).

Spółka podniosła, że w przedłożonym wykazie wyliczyła przy użyciu wskaźników KOBiZE (styczeń 2013 r.) emisję wszystkich pyłów i gazów do powietrza (w tym pyłów PM10, PM 2,5, PM0,1 oraz sadzy) i naliczyła opłatę według stawki określonej dla pyłów ze spalania paliw. Skarżąca do ustalenia we własnym zakresie opłat za korzystanie ze środowiska wykorzystała wskaźniki emisji pyłów i gazów określające wielkość emisji na jednostkę paliwa na podstawie dostępnej w kraju i uznanej literatury tj. w oparciu o wskaźniki opracowane przez Zespół Ochrony Powietrza Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) i przedstawione w publikacji pt.: "Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw - kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy, Warszawa, stycznia 2013 r., które jako opracowanie metodyczne sporządzone przez wyspecjalizowany podmiot może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska. W ocenie skarżącej skoro, jak wskazano wcześniej, sadza jest frakcją pyłu, zasadnym jest stwierdzenie, iż wskazując w wykazie substancji wprowadzonych do powietrza pył Spółka nie pominęła jakiejkolwiek substancji, którą zobowiązana była uwzględnić, a co za tym idzie Marszałek Województwa [...] nie był uprawniony do wymierzenia opłaty.

Spółka podniosła, że wątpliwości budzi także sposób naliczenia opłaty w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r., w której za emisję sadzy (poz. 52: pyły węglowo-grafitowe, sadza) i emisję pyłu całkowitego (poz. 52: pył ze spalania paliw) do powietrza, w konsekwencji czego A. S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] została obciążona podwójną opłatą za wprowadzanie części pyłów do powietrza (sadza będąca składnikiem pyłu całkowitego). A. S.A. realizując wprowadzony w Spółce ujednolicony sposób i metodykę ustalał we własnym zakresie wysokość należnych opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z uwagi na art. 145 p.o.ś. wskazujący, że przedmiotowe źródło emisji gazów lub pyłów nie są objęte standardami emisji z uwagi na nominalną moc cieplną tych źródeł i nie przeprowadza się dla nich pomiarów emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, dlatego też do obliczeń wykorzystano wskaźniki emisji ujęte w publikacji pt.: "Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw - kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" Instytut Ochrony Środowiska - Państwowy Instytut Badawczy, Warszawa, stycznia 2013 r., która została opracowana przez Zespół Ochrony Powietrza KOBiZE.

Odwołująca się podała, że przepisy krajowe m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody, nie przewiduje pomiarów wielkości emisji sadzy, jako samoistnego pyłu wprowadzanego do powietrza ze spalania paliw. Tym samym zlecając pomiar emisji sadzy nie ma podstaw prawnych, metodycznych do jego wykonania i określenia wielkości emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza ze spalania węgla w postaci sadzy. Powyższe, w ocenie Spółki, stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Zdaniem Spółki opłata za emisję sadzy została uwzględniona poprzez uwzględnienie emisji sadzy w pyle całkowitym ze spalania paliw wg pozycji 53 (pył ze spalania paliw) w tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Zdaniem skarżącej stwierdzić należy, że sadza jako najdrobniejsza frakcja pyłu stanowi pył zawieszony całkowity (TSP). Naliczenie opłaty za emisję sadzy powoduje dwukrotne obciążenie A. S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] za niektóre frakcje pyłu (sadza).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Marszałka Województwa [...].

W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 w związku z art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt. 1, art. 275, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 1 pkt. 1, art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, art. 21 § 1 pkt 1 i § 3, art. 51 art. 53 § 1, 3, 4 i art. 55 § 1, 2, art. 56 § 1, art. 63 § 1 o.p.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym jest związany stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu orzekania. Równocześnie zdaniem Kolegium należy wskazać, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę nic jest związany granicami odwołania. Oznacza to, że ciąży na nim obowiązek rozpoznania całej sprawy, bez względu na to w jakim zakresie strona wnosząca odwołanie zakwestionowała decyzję pierwszoinstancyjną. Innymi słowy do organu odwoławczego należy zbadanie sprawy i rozstrzygnięcie czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Kolegium, kierując się powyższą regułą stwierdziło, że odwołanie Spółki nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 284 ust. 1 p.o.ś. P S.A. jest podmiotem obowiązanym do ustalania we własnym zakresie i wnoszenia w ustawowym terminie opłaty za korzystanie ze środowiska: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla oddziału w [...]. Jak wynika z akt sprawy, P w [...] w dniu 30 marca 2015 r. złożyła wykaz za 2014 r., zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska do ustalenia wysokości należnych opłaty. W złożonej informacji Zakład wykazał energetyczne spalanie węgla w kotłowni o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW w Oddziale [...]. Opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za 2014 r. wynosiła według strony 249,00 zł. Wysokość ustalonej opłaty przez Zakład w 2014 r. za korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza ze spalania paliw na cele energetyczne, w części została naliczona prawidłowo. Opłata została wyliczona w oparciu o wskaźniki opracowane przez Zespół Ochrony Powietrza Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bazował na publikacji KOBiZE z maja 2011 r. pt. "Zarządzanie emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji — Bilansowanie Emisji", z której wynika (dział III), że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalenia wielkości emisji na potrzeby systemu opłat za korzystanie ze środowiska, co oznacza, że należy płacić za "wszystkie" emitowane zanieczyszczenia, natomiast podział pyłów dla potrzeb ustalenia wielkości emisji nie jest zbieżny z podziałem pyłów określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (dział IV publikacji).

Organ odwoławczy podał, że organ I instancji wskazał, iż sadza jest jedną z najdrobniejszych frakcji pyłu, która znajduje się w tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, w wyodrębnionej pozycji wraz z pyłami węglowo-grafitowymi. W ocenie Kolegium zauważyć należy, że w tabeli C tego załącznika zawierającego "Jednostkowe stawki opłat za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza z kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" znajdują się objaśnienia, zgodnie z którymi poprzez jednostkową stawkę opłaty za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza z kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW rozumie się łączną stawkę opłaty za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza które obejmują: benzo(a)piren, dwutlenek siarki, dwutlenek węgla, pyły ze spalania paliw, sadzę, tlenki azotu i tlenek węgla, wymienione w tabeli A. W związku z faktem, że podmiot zamieścił w wykazie dane nasuwające zastrzeżenia (podmiot nie wykazał wszystkich substancji podczas energetycznego spalania węgla tj. pyłu węglowo- grafitowego, sadzy), organ I instancji słusznie powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymiaru należnej opłaty, różnicą pomiędzy opłatą należną, a wynikającą ze złożonego przez podmiot wykazu, wynosi 35,00 zł.

Odnosząc się do zarzutów nierozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nieodniesienia się do wszystkich zarzutów strony organ odwoławczy wskazał, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala podzielić ww. poglądu. W toku postępowania organ informował stronę o wszelkich podejmowanych krokach. Ponadto strona została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Strona przesłała pismo z dnia 3 marca 2016 r., które wpłynęło po terminie, dlatego organ pozostawił je bez odpowiedzi. Strona została również powiadomiona zawiadomieniem w dniu 15 marca 2016 r. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania powiadomienia, z czego strona nie skorzystała.

W ocenie Kolegium wymierzenia opłaty dokonano na podstawie danych technicznych i technologicznych wynikających z opracowanej w 2011 r. przez KOBiZE publikacji pt. "Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW, oraz danych przekazanych przez Spółkę. W przypadku źródeł energetycznych opalanych węglem zawsze występują pyły węglowo-grafitowe, sadza. Zdaniem organu odwoławczego słusznie zauważa organ I instancji, iż nie ma on wpływu na uregulowanie i ujednolicenie przepisów dotyczących zarządzania emisjami a wykazem emitowanych substancji dla potrzeb wymiaru opłat. Organ I instancji stwierdza tylko i wyłącznie poprawność określenia wielkości emisji za "wszystkie" emitowane zanieczyszczenia i uiszczenia opłaty. W związku z powyższym słusznie wskazał organ I instancji, iż brak jest podstaw prawnych pozwalających na odstąpienie od naliczenia opłaty za sadzę powstającą podczas spalania paliw, tj. węgła w kotle o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w opisywanej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał kompleksowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a zatem wydana przez niego decyzja nie może być oceniona jako wadliwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w szczególności argumentacji skarżącej wskazującej, iż sadza stanowi najdrobniejszą frakcję pyłów, wobec czego powinna być wnoszona opłata wyłącznie za pyły ze spalania paliw, nie zaś za pyły węglowo- grafitowe, sadzę - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak wywodu organu odwoławczego pozbawił A. S.A. możliwości polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego;

2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a w rezultacie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., poprzez:

a) wydanie rozstrzygnięcia nakładającego na skarżącą obowiązek na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, opartego na przypuszczeniu organu co do faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie że w przypadku źródeł energetycznych opalanych węglem zawsze występują pyły węglowo-grafitowe, sadza - podczas gdy z akt sprawy nie wynika aby organ odwoławczy poczynił w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia faktyczne;

b) brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, polegający na pominięciu treści pism Spółki z 20 października 2015 r. nr [...] oraz z 3 marca 2016r., [...]; w których wskazano, iż wskaźnik emisji zanieczyszczeń pyłu dla spalania paliwa w postaci węgla kamiennego - pył zawieszony całkowity (TSP) uwzględnia sadzę;

c) oparcie się przez organ odwoławczy na wskaźnikach KOBiZE z 2011 r. (zawierających sadzę), podczas gdy istnieją późniejsze wskaźniki z 2013 r. oraz 2015r. (pomijające sadzę),

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do podjęcia przez organ odwoławczy błędnego rozstrzygnięcia w sprawie;

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. w realiach niniejszej sprawy brak umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, w sytuacji gdy postępowanie było od chwili jego wszczęcia bezprzedmiotowe, z uwagi na okoliczność iż sadza stanowi najmniejszą frakcję pyłu, z tytułu emisji którego opłata za korzystanie ze środowiska została uiszczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas gdy brak było ku temu podstaw z uwagi na nieustalony stan faktyczny oraz brak podstaw do wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza (z uwagi na okoliczność, iż sadza stanowi najmniejszą frakcję pyłu), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi przepisami;

5) art. 288 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust. 2 pkt. 2 p.o.ś., poprzez wydanie decyzji pomimo, iż brak było ku temu podstaw albowiem sadza stanowi element pyłu, wobec czego powinna zostać wniesiona opłata wyłącznie z tytułu emisji pyłów ze spalania paliw, co doprowadziło do naruszenia art. 281 ust. 1 p.o.ś.

W ocenie A. S.A. za dowolne uznać należy ustalenie organu pierwszej instancji, zaakceptowane przez organ drugoinstancyjny, z którego wynika, że w przypadku źródeł energetycznie opalanych węglem zawsze występują pyły węglowo-grafitowe (sadza), co uzasadnia wymierzenie opłaty za korzystanie ze środowiska, podczas gdy z uzasadnienia decyzji SKO w [...] nie wynika w oparciu o jakie dowody organ pierwszej instancji poczynił ustalenia w ww. zakresie. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona, zaś poczynione ustalenia faktyczne nie noszą cechy dowolności. W przekonaniu skarżącej za dowolne uznać należy również stanowisko, zgodnie z którym objaśnienie do tabeli C załącznika nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. stanowi podstawę prawa materialnego do sposobu ustalania wysokości opłaty przez Spółkę w sytuacji, kiedy w rzeczywistości odnosi się ono do określenia wyłącznie jednostkowej wysokości stawki dla metody ustalania wysokości opłaty w sposób tzw. ryczałtowy. W ocenie Skarżącej objaśnienie odnosi się do metodyki przyjętej przez ustawodawcę w celu określenia wysokości stawki na potrzeby wykorzystywania metody ryczałtowej. Przywołana przez organ odwoławczy tabela C, służąca ustaleniu opłaty metoda ryczałtową, nie ma zastosowania do metody stosowanej przez stronę skarżącą. Zdaniem Spółki organ odwoławczy nie udowodnił, że pyły węglowo-grafitowe (sadza) zawsze są emitowane przy energetycznym spalaniu węgla.

Oznacza to, że stanowisko SKO w [...] w ww. zakresie jest dowolne, jako że nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskaźniki KOBiZE z 2011 r., w sytuacji gdy opłata za emisję pyłów w 2014 r. została wyliczona na podstawie wskaźników KOBiZE opublikowanych w 2013 r. oraz w 2015 r. Po wtóre, istotną z punktu widzenia skarżącej jest okoliczność, zamieszczenia w dokumencie z 2011 r. sadzy, która została pominięta w dwóch kolejnych publikacjach (2013, 2015), co rozumieć należy jako zmianę stanowiska KOBiZE i uznanie sadzy za pył, który nie został wyodrębniony w oddzielnej pozycji. Odwoływanie się przez SKO w [...] do nieaktualnych wskaźników KOBiZE, w wyniku czego skarżąca zobowiązana została do uiszczenia dodatkowej opłaty - stanowi w ocenie Spółki naruszenie słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził z jednej strony co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a., z drugiej zaś – mające wpływ na treść wydanych decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie przepisów art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska w zw. z załącznikiem nr 1 w zakresie tabeli A poz. 52-54.

Wstępnie trzeba przypomnieć, że podlegające kontroli decyzje zostały wydane w sprawie ustalenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, w wysokości różnicy pomiędzy opłatą należną a opłatą naliczoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Bezpośrednia podstawa materialnoprawna powyższych decyzji wynika z art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 284-285 i art. 286 ust. 1 p.o.ś., z uwzględnieniem art. 273 ust. 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 277, art. 279 i art. 281 p.o.ś.

Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, zobowiązany do wnoszenia opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, przedłożył – zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 286 ust. 1 p.o.ś. i w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4 p.o.ś. – wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (w zakresie określonym w art. 287 p.o.ś.), a powyższe informacje lub dane nasuwają zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Wysokość opłaty należnej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.) i jest – co do wysokości – limitowana ustawowo poprzez określenie górnych jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (art. 290 ust. 1 p.o.ś., z zastrzeżeniem art. 291 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowa wysokość jednostkowych stawek opłat za wprowadzanie do powietrza określonych kategorii gazów lub pyłów w określonych jednostkach wagowych (kg) została określona w wydanym na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska.

Ponieważ zgodnie z art. 285 ust. 1 p.o.ś. opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, dlatego w przedmiotowej sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, z uwzględnieniem wydanego na podstawie art. 291 ust. 2 p.o.ś. obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014.

Kwestią sporną w sprawie, której dotyczy skarga, są w istocie zagadnienia zasad i metod ustalania we własnym zakresie przez właściwy organ wysokości należnej opłaty w związku z pominięciem przez stronę skarżącą w wykazie, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś., określonej kategorii pyłów (pyły węglowo-grafitowe/sadza), które zdaniem organu były emitowane z kotła o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW opalanego węglem kamiennym.

W ocenie organów orzekających w sprawie w procesie spalania węgla kamiennego w kotłach o wskazanej wyżej nominalnej mocy cieplnej zawsze dochodzi do emisji pyłów węglowo-grafitowych/sadzy, które w tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska zostały wskazane pod poz. 52, niezależnie od innych, zbliżonych kategorii pyłów, w tym "pyłów ze spalania paliw" (poz. 53) oraz "pyłów pozostałych" (poz. 54).

Strona skarżąca w wykazie za rok 2014 wykazała jedynie pyły wskazane pod poz. 53 ("pyły ze spalania paliw") w tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r., uznając że powyższa kategoria obejmuje zbiorczo wszystkie pyły emitowane w procesie spalania paliwa (węgla kamiennego), natomiast brak jest danych, które uzasadniałyby przyjęcie, że "pyły węglowo-grafitowe/sadza" (poz. 52) były emitowane odrębnie (poza "pyłami ze spalania paliw") i można dokonać ich wydzielenia z tej grupy. Ponadto strona skarżąca zmierzała do wykazania, że wymierzenie opłaty za emisję pyłów ze spalania węgla (poz. 53; wg wykazu w ilości 48 kg) oraz dodatkowo za emisję pyłów węglowo-grafitowych/sadzy (poz. 52) prowadziłoby do zawyżonego lub podwójnego obciążenia opłatą, skoro nie tylko nie ustalono jednoznacznie wielkości ewentualnej emisji pyłu węglowo-grafitowego/sadzy, lecz przede wszystkim nie wyjaśniono relacji wielkości wykazanej przez stronę emisji "pyłów ze spalania węgla" do emisji "pyłów węglowo-grafitowych/sadzy", co sprawia, że nie można wykluczyć, że te ostatnie pyły zostały uwzględnione w pozycji dotyczącej zbiorczej kategorii "pyłów ze spalania węgla" (45 kg, zgodnie z wykazem).

Powyższy spór ogniskuje się wokół sposobu interpretacji i stosowania przepisu art. 288 ust. 2 w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa ustalenia należnej opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ma specyficzny charakter. W pewnym sensie nawiązuje ona do rozwiązań znanych prawu podatkowemu i stanowi kombinację instytucji samowymiaru podatku oraz instytucji decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego (por. art. 21 § 2 i 3 ordynacji podatkowej).

Zasadą jest, że podmiot korzystający ze środowiska samodzielnie określa w wykazie, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś., wysokość opłat. Jeżeli natomiast zawarte w wykazie dane i informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, budzą wątpliwości organu co do zgodności z istniejącym stanem faktycznym lub prawnym, organ ten jest upoważniony do weryfikacji powyższych danych i informacji i do określenia wysokości należnej opłaty (stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z wykazu a wysokością ustaloną we własnym zakresie) w drodze decyzji administracyjnej, z tym zastrzeżeniem, że podstawą nowych ustaleń faktycznych w zakresie danych i informacji koniecznych do wymiaru opłaty są "własne ustalenia" organu lub wyniki kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.).

Przepis art. 288 ust. 2 p.o.ś. wskazuje, że "własne ustalenia" marszałka województwa mogą zostać dokonane jedynie na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat, albo 2) innych danych technicznych i technologicznych.

W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że podstawą weryfikacyjnych "ustaleń własnych" organów w zakresie rodzaju oraz wielkości emisji pyłów, które nie zostały uwzględnione przez podmiot korzystający ze środowiska ("pyły węglowo-grafitowe/sadza"), były opracowania instytutu badawczego – Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) pt. "Wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw: kotły o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW" (wersje z 2013 r. i 2015 r.) oraz pt. "Zarządzanie emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Bilansowanie emisji" (Warszawa, 16 maja 2011 r.). Powyższe opracowania – co wynika z wprowadzeń do treści opracowań dotyczących wskaźników emisji – zostały opracowane "w celu ułatwienia podmiotom korzystającym ze środowiska" sporządzania sprawozdań oraz rocznych raportów do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Wbrew założeniom organów orzekających w sprawie powyższe opracowania nie są właściwym i adekwatnym wzorcem do ustalania w trybie weryfikacji na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ostatecznej wielkości emisji gazów lub pyłów.

Trzeba bowiem mieć na względzie, że w przeciwieństwie do wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska szczegółowej rodzajowej (jakościowej) kategoryzacji rodzajów gazów i pyłów, których emisja jest podstawą do wymiaru opłaty według stawki określonej w tym rozporządzeniu, powyższe opracowania KOBiZE odwołują się w zakresie pyłów – w nawiązaniu do przepisów ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji – do kategoryzacji opartej na kryterium wielkości średnicy cząstek pyłu. Potwierdzeniem użycia kryterium ilościowego (a nie jakościowego) w zakresie emisji pyłów jest odwołanie się do pojęcia pyłu zawieszonego całkowitego (TSP). Powyższe pojęcie obejmuje wszelkie emitowane pyły zawieszone. Oznacza to, że kategoria TSP obejmuje nie tylko pyły PM0,1, PM2,5 i PM10, lecz także pyły, których średnica cząstek przekracza 10 mikrometrów (PM>10). Kategoria ta abstrahuje jednak od kwestii rodzajów pyłów (np. pył węglowo-grafitowy/sadza). Z takiego podejścia należy wyprowadzić wniosek, że zastosowane przez organy opracowania odwołującego się przy wyliczaniu wielkości emisji do kategorii pyłu zawieszonego całkowitego (bazującego na kryterium wielkości średnicy cząstki pyłu) nie są adekwatne do ustaleń co do wielkości emisji rodzajowej (np. emisji pyłów węglowo-grafitowych/sadzy), gdyż skoro pył zawieszony całkowity może obejmować wszelkie pyły zawieszone, to tym samym w ramach tej kategorii mogą być obecne "pyły ze spalania paliw" (poz. 53), "pyły węglowo-grafitowe/sadza" (poz. 52), "pyły pozostałe" (poz. 54) i inne wskazane w tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska.

Odrębnym zagadnieniem jest konieczność precyzyjnego ustalenia, z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy, relacji pomiędzy normatywnymi pojęciami: "pyły ze spalania paliw" (poz. 53), "pyły węglowo-grafitowe/sadza" (poz. 52), "pyły pozostałe" (poz. 54) oraz powiązania tych kategorii z możliwymi produktami spalania węgla kamiennego w kotłach o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW.

Jest to poniekąd sprawa wykładni i zastosowania tych pojęć do stanu faktycznego związanego z emisją pyłów z konkretnego typu kotła (w świetle danych z nim związanych, w tym danych technologicznych obejmujących zasady i mechanizm emisji, rok produkcji, warunki emisji, rodzaj zużytego paliwa, itp.). Nie jest przede wszystkim jasna relacja "pyłów ze spalania paliw" (szersza kategoria, obejmująca m.in. spalanie węgla kamiennego) do "pyłów węglowo-grafitowych/sadzy" (kategoria węższa związana jedynie z węglem kamiennym, wobec poz. 51: "pyły węgla brunatnego"). Jeśli strona skarżąca naliczyła opłatę odwołując się do wielkości emisji "pyłów ze spalania paliw", to powstaje pytanie, czy uzasadnione z punktu widzenia wiedzy naukowej i technicznej w danym stanie faktycznym jest odrębne naliczenie opłaty za emisję "pyłów węglowo-grafitowych/sadzy".

Wobec powyższych stwierdzeń, zastosowane przez organy orzekające w sprawie opracowanie instytutu badawczego (KOBiZE) nie może być samodzielnie uznane za wiarygodne, pewne, adekwatne i wystarczająco powiązane z cechami spornego urządzenia emisyjnego (kolejowego kotła węglowego o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW) źródło danych technicznych lub technologicznych pozwalające zgodnie z treścią art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. na dokonanie przez właściwy organ samodzielnych (własnych) ustaleń w zakresie rodzaju oraz wielkości emisji pyłów węglowo-grafitowych/sadzy z kotła węglowego o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW.

Pojęcie "innych danych technicznych i technologicznych" z art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. nawiązuje bowiem do art. 288 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc do pojęcia pomiarów emisji. Należy zatem przyjąć, że dane techniczne lub technologiczne związane z wielkością emisji rodzajowej gazów lub pyłów muszą posiadać szczegółowość, konkretność i wiarygodność porównywalną z danymi pochodzącymi z bezpośrednich pomiarów emisji gazów lub pyłów.

Jeśli więc organy odwołują się do opracowań naukowych, technicznych lub technologicznych, to warunkiem uznania tych opracowań za "inne dane techniczne i technologiczne" w rozumieniu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. jest z jednej strony bazowanie treści tych opracowań na podziale kategorialnym gazów i pyłów dla celów wymiaru opłaty za ich wprowadzanie do środowiska, z drugiej zaś – odpowiednie powiązanie z danym typem urządzenia emisyjnego (np. odpowiednim typem kotła węglowego o nominalnej mocy cieplnej oraz warunkami i zasadami emisji gazów i pyłów z tego kotła). Jeśli organy nie dysponują tego rodzaju opracowaniami lub materiałami (np. technologicznymi), konieczne może być powołanie biegłego w celu ustalenia wiarygodnych danych związanych z rodzajem i wielkością emisji gazów lub pyłów przez sporne urządzenie. Na pewno natomiast organ nie może dokonywać samodzielnie swoistych "uśrednień" lub ekstrapolacji na podstawie nieadekwatnych danych dotyczących wielkości emisji w świetle kryteriów właściwych dla raportowania na podstawie ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Praktyka administracyjna wskazuje nawet na konieczność powoływania biegłych w tego rodzaju sprawach (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Ol 37/17).

Dyskwalifikacja źródła własnych ustaleń organu w rozumieniu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie zostały również naruszone w stopniu, który istotnie wpłynął na wynik sprawy, przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., albowiem ustalenia faktyczne w zakresie istnienia oraz wielkości emisji pyłu węglowo-grafitowego/sadzy nie zostały dokonane prawidłowo (w sposób pełny i wyczerpujący oraz oparty na pełnym i adekwatnym materiale dowodowym).

Na zakończenie godzi się wskazać dodatkowo, że proces wymiaru opłaty za korzystanie ze środowiska, do której na podstawie art. 281 ust. 1 p.o.ś. stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, nie może abstrahować od charakteru powyższej opłaty jako swoistego podatku środowiskowego. Przy ustaleniu wysokości powyższej opłaty należy zatem stosować standardy właściwe dla procesu wykładni i stosowania przepisów podatkowych, w tym dotyczących przedmiotu opodatkowania, podstawy opodatkowania oraz wysokości stawki podatkowej.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.