Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1190/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 12 par. 1, art. 15, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 10 lit. c, art. 21 ust. 2 pkt 3a, art. 202 ust. 6, art. 207 ust. 1 pkt 3, art. 212 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i pkt 17
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. Zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej G. S.A. z siedzibą w M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 §2 K.p.a., uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., o udzieleniu A. S.A. w M., pozwolenia zintegrowanego dla instalacji - ferma drobiu w S.

W uzasadnieniu wskazano, iż nie zasadne są zarzuty odwołania podniesione przez uczestniczącą na prawach strony organizację społeczną - Stowarzyszenie F. w B. W toku postępowania zapewniono udział społeczeństwa, pozwolenie zintegrowane nie zastępuje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ani pozwolenia na budowę.

Odnotowano, iż aktualnie uchylona decyzja była trzecią w tej samej sprawie (uprzednie były także uchylane). Jednak obecnie decyzja w przedmiocie pozwolenia także jest wadliwa.

Wskazano następujące przyczyny uchylenia:

- wzbudza wątpliwości informacja dotyczące ścieków z mycia obiektów budowlanych,

- określone postanowienia decyzji wymagają ujednolicenia i jednoznacznego stwierdzenia, na jakie potrzeby i w jakiej ilości będzie wykorzystywana woda,

- błędnie nie określono wody z mycia kurników, jako ścieków - wytwarzanie ścieków technologicznych powinno znaleźć odzwierciedlenie w części decyzji dotyczącej gospodarki wodościekowej,

- w decyzji nie uregulowano kwestii ścieków technologicznych w okresach, kiedy nie będzie możliwe nawożenie nimi gruntów (pojemność zbiorników nie pozwala na ich magazynowanie w tych okresach),

- organ posługuje się nazewnictwem potocznym, co utrudni rozumienie decyzji i jej realizowanie,

- ponieważ ścieki w zbiorniku stanowią mieszaninę ścieków socjalnych i wody popłucznej z uzdatniania wody, stanowią one ścieki przemysłowe - ich ilość stan i skald powinien być ustalony w pozwoleniu z uwzględnieniem nie tylko zanieczyszczeń charakterystycznych dla ścieków bytowych; wprawdzie z zakresu wniosku wyłączono problematykę ujęcia i poboru wody, jednak powinna być ona uwzględniona przy bilansie ścieków przemysłowych w kontekście zapisu dotyczącego ewidencjonowania ilości ścieków wywożonych do oczyszczalni,

- nie konsekwentne są zapisy dotyczące wprowadzania do środowiska wód opadowych i roztopowych,

- wielkość emisji przyjęta do obliczeń stężeń substancji w powietrzu w materiałach z listopada 2010 roku jest znacznie niższa niż w poprzednich opracowaniach,

- ustalono wielkość emisji zgodnie z wnioskiem chociaż z materiałów wynikało, iż dojdzie do przekroczeń stężenia w powietrzu amoniaku i siarkowodoru,

- wadliwie oceniono oddziaływanie innych substancji - gdy chodzi o pył zawieszony przyjęto wielkość emisji inną niż w części opisowej wniosku oraz rozdzielono emisję w innych proporcjach niż emisja amoniaku i siarkowodoru;

- budzi wątpliwości, co do wiarygodności obliczeń kwestia stężeń jednogodzinnych i rocznych (choć dotyczy to punktu na terenie zakładu); wskazano, jaką metodykę należy uwzględnić przy dokonywaniu wyliczeń (z uwzględnieniem jako jednego z parametrów emisji maksymalnej),

- nie spójne z zakładanymi z poszczególnych obiektów są ustalenia co do emisji wspólnej ze nich wszystkich,

- nie uwzględniono zróżnicowania wielkości emisji w cyklu produkcyjnym (amoniaku),

- nie jest możliwe dokonywanie pomiarów emisji na emitorach (duże średnice) jednak istnieją inne metody monitorowania procesu technologicznego - metody analityczne,

- w okresie, gdy źródła emisji nie pracują (wentylatory) należy określić emisję na poziomie "0",

- w decyzji zbędnie określono liczbę godzin pracy w roku pewnych źródeł hałasu,

- decyzja wymaga usystematyzowania, gdy chodzi o nazewnictwo dotyczące odpadów (zbędnie powołano kody, gdy chodzi o zwłoki zwierząt).

Powyższe zastrzeżenia skonkludowano stwierdzeniem, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska Spółka ubiegająca się o pozwolenie (wskazano na zmianę nazwy na G. S.A.), reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania - art. 6, 77, 80 oraz przepisów prawa materialnego - art. 202 ust. 6, art. 212 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) a także wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16 poz. 87). Skargę uzasadniono przywołując następującą argumentację:

- szereg zarzutów, co do treści decyzji organu I. instancji jest bezpodstawnych, organ, jako przyczynę uchylenia decyzji, wskazał określenie warunków korzystania ze środowiska, które w poprzednich decyzjach nie były kwestionowane (sprawa jest rozpatrywana kolejny raz),

- w ocenie strony kwestia sposobu gospodarki wodą z mycia obiektów, w świetle jej wyjaśnień, nie może rodzić wątpliwości,

- słusznie potraktowano wody po myciu obiektów, jako nawóz rolniczy nie zaś ścieki (analogicznie do nawozu jaki powstałby w przypadku wchłonięcia wody w ściółkę - alternatywna metoda chowu),

- zużyte wody będą przekazywane rolnikom, co potwierdzają stosowne umowy, kwestia prawidłowego nimi gospodarowania wykracza poza granice sprawy dotyczącej obowiązków prowadzącego instalację,

- ścieki powstające z uzdatniania wody nie są ściekami powstającymi w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym - wobec tego gospodarowanie nimi nie jest ujęte w pozwoleniu,

- kwestia gospodarowania wodami opadowymi została wystarczająco opisana w pozwoleniu (pkt 1),

- prawidłowo dokonano szacunku wpływu emisji na jakość powietrza, mając na uwadze zmienność emisji w cyklu produkcyjnym, uwzględniono przy tym sugestie organu, co do zmniejszenia kroku siatki współrzędnych prostokątnych, nie dopuszczalne jest stwierdzenie nie spełnienia wymagań w oparciu o analizę wyłącznie stężeń jednogodzinnych,

- emisja pyłów z procesów technologicznych była analizowana, jako proporcjonalna do innych związanych z tym emisji (amoniaku i siarkowodoru) natomiast emisja z energetycznego procesu spalania paliw była analizowana w innych podokresach (okres grzewczy) i innych proporcjach w stosunku do wydajności poszczególnych wentylatorów,

- zasadnym było określenie czasu pracy dla pewnych źródeł skoro są one istotnym źródłem hałasu,

- kwestia nazewnictwa zwłok zwierzęcych jest raczej wskazówką dla organu I. instancji nie może uzasadniać uchylenia orzeczenia.

Skarżąca Spółka wniosła o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Sąd z kolei nie jest związany granicami i zarzutami skargi - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odwołując się do treści art. 138 §. 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), wskazał, iż wobec dostrzeżonych wadliwości, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Orzekając w sprawie organ nie wziął pod uwagę, iż wskazana norma ma charakter fakultatywny (organ "może") a zasadność jej stosowania należy rozważać, mając na uwadze jednocześnie procesową możliwość uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 K.p.a.) oraz ważąc stasowanie zasad uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.) oraz szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) z jednej strony oraz zasady dwuinstancyjności {art. 15 K.p.a.) z drugiej. W rozpoznawanej sprawie należało mieć wobec tego na uwadze okoliczność faktyczną, iż organ I. instancji po raz trzeci orzekał w tym samym przedmiocie oraz wagę i złożoność domniemanych wadliwości orzeczenia.

Jako przyczyny uchylenia orzeczenia wskazano szereg nieścisłości i niespójności decyzji (kwestie gospodarki ściekami, wodami opadowymi i roztopowymi) w tym zagadnienia nomenklaturowe (potoczne nazwy rodzajów ścieków, kwalifikacja odpadów), wskazano również, iż pewne zagadnienia szczegółowe nie zostały właściwie uregulowane (zasady gospodarki wodami opadowymi, gospodarowanie wodami po oczyszczeniu obiektów, ustalenie wskaźników dla ścieków zmieszanych w zbiorniku, ustalenie warunków emisji na poziomie "0" w okresie, gdy nie jest przewidywane wprowadzanie zanieczyszczeń, wskazanie właściwych sposobów kontroli emisji wobec braku możliwości pomiarów) oraz pewne uregulowane zbędnie (okresy pracy niektórych urządzeń). Jedynie, gdy chodzi o analizę dotrzymywania standardów jakości powietrza wskazano, iż została ona wykonana w ocenie organu nieprawidłowo, przy czym zarzuty dotyczą metodyki wykonywanych obliczeń (np. nie uwzględnienie do pewnych obliczeń wartości maksymalnych) przyjecie wadliwych danych (np. co do rozkładu emisji z emitorów, emisji w różanych okresach, obniżenie prognozy emisji w stosunku do opisywanej w dokumentacji wcześniej). Wskazane kwestie nie wymagają przeprowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego, lecz o ile uwagi są trafne, uzyskania od strony wiarygodnych danych i wykonanych na ich podstawie obliczeń. Wskazać należy na marginesie, iż uzasadnienie organu w zakresie zarzutów, co do analizy, jakości powietrza, gdy chodzi o stopień szczegółowości przywołania stosownych dokumentów z materiałów sprawy jak i regulacji normatywnych w zakresie metodyk dokonywania szacunków jest niewystarczające, co uchybia art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania), czego potwierdzeniem są szerokie wywody skargi, z których wynika, iż zarzuty te są niezrozumiałe lub wynikają z innego rozumienia wymienionych w skardze regulacji normatywnych a z kolei organ administracji ich nie przywoływał, jako podstawy formułowania pewnych konkluzji.

W rozpoznawanej spawie, wobec wskazanych wyżej uwarunkowań (kolejne rozpatrywanie tej samej sprawy) kwestia przyjęcia właściwych danych, czy zastosowania stosownej metodyki obliczeń, nie jest zagadnieniem wymagającym ponownego wyjaśniania w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby orzeczenie w myśl art. 138 §. 2 K.p.a., lecz, po umożliwieniu zajęcia stosownego stanowiska m.in. wnioskodawcę (art. 10 i 80 K.p.a.), który może wobec uwag organu zmodyfikować wniosek, uzasadnione jest przesądzenie, czy wydanie decyzji pozytywnej dla strony na wnioskowanych warunkach jest dopuszczalne.

Analogicznie nie jest konieczne ponowne prowadzenie postępowania w dwu instancjach, gdy chodzi o inne kwestie oceniane, jako wadliwie ustalone w decyzji przez organ I. instancji (określenie pewnych warunków, eliminacja niespójności, w tym pojęciowych, eliminacja kwestii zbędnych).

Naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 K.p.a - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wydano decyzję kasacyjną bez przytoczenia przekonywującej argumentacji. Wobec z kolei uchybienia obowiązkowi właściwego uzasadnienia decyzji, w kwestii domniemanego niewyjaśnienia dotrzymywania standardów jakości powietrza, przedwczesne byłoby zajecie stanowiska przez Sąd, co do domniemanego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Wobec nie zajęcia przez organ administracji jednoznacznego stanowiska, co do wymagań związanych z odprowadzaniem ścieków dla danej instalacji przedwczesna byłaby także ocena, czy doszło do naruszenia art. 202 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wypada jedynie odnotować, iż o ile zbiornik, gdzie gromadzone są ścieki (także z wód popłucznych), stanowi fragment instalacji objętej pozwoleniem, to - gdy chodzi monitorowanie jakości ścieków wywożonych - należy uwzględnić także parametry charakterystyczne dla ścieków przemysłowych, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). O ile tak nie jest, jakość ścieków odprowadzanych z instalacji musi być monitorowana w miejscu ich wprowadzania do zbiornika, nie zaś na etapie ich wywozu, gdy stanowią mieszaninę.

Trafnie wskazano w skardze, iż kwestia prawidłowego postępowania ze ściekami wykorzystywanymi, jako nawóz przez ich odbiorców - rolników (prawidłowa jest przy tym kwalifikacja tych wód, jako ścieki w myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy - Prawo wodne nie zależnie od okoliczności ich rolniczego wykorzystania) - wykracza poza granice niniejszego postępowania. Jednak wobec potrzeby ogólnej oceny oddziaływań instalacji, w świetle obowiązku stosowania najlepszych dostępnych technik, przy rozumieniu najlepszych technik, jako najbardziej efektywnych w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości; (art. 3 pkt 10 lit. c ustawy - Prawo ochrony środowiska), nie może pozostać poza oceną organu administracji kwestia, czy faktycznie jest realny zakładany odbiór ścieków przez cały rok a nie jedynie w pewnych okresach wegetacyjnych. O ile tylko okresowo, pory prowadzenia cykli produkcyjnych (kończących się powstawaniem ścieków) musiałyby zostać w ramach określenia warunków pozwolenia dostosowane do możliwości odbioru powstających ścieków - patrz zasada ograniczenia oddziaływania instalacji w kontekście wszelkich oddziaływań do minimum - art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska

Zasadnie zauważono natomiast w zaskarżonej decyzji, iż zbędne jest określanie czasu prawy źródeł hałasu w skali roku, skoro w świetle obowiązujących aktów normatywnych określa się go dla doby, wraz z przewidywanymi wariantami (art. 21 ust. 2 pkt 3a ustawy - Prawo ochrony środowiska), jednak uchybienie to nie mogło naturalnie uzasadniać przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 212 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska gdyż akt ten nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lite ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. Orzekając w punkcie II wyroku o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.