Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 72/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 1 lit. c, art. 5  ust. 1,  art. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: par. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 25 poz 186
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 2 ust. 1, art. 4,  art. 8  ust. 1,3,9,10, art. 11  ust. 1 i 2, art.  39
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, w sprawie odmowy przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy).

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 1 marca 2010 r. S. H. wystąpiła o przyznanie pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla trójki swoich dzieci.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił przyznania S. H. pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jako świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy). Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a także art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 9, art. 11, art. 24 ust. 2, art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) oraz art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). W uzasadnieniu, przytaczając przepis art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., organ wyjaśnił, że przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia uwarunkowane jest uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego dla rodziny skarżącej kwotę 2106 zł., a wysokość przyznawanego zasiłku w formie świadczenia pieniężnego wynika z zarządzenia organu Nr [...] z dnia 16 czerwca 2009 r. Dalej, powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego oraz oświadczenie strony i pozostały zgromadzony materiał dowodowy, organ stwierdził, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trójką dzieci, a jej mąż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organ podał też, że na skutek niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie wnioskodawczyni utraciła z dniem 16 lipca 2009 r. status osoby poszukującej pracy oraz ponownie, po zarejestrowaniu w dniu 1 grudnia 2009 r., jako osoba poszukująca pracę, w dniu 16 lutego 2010 r. Nadto organ wskazał, że dochodem rodziny wnioskodawczyni jest zasiłek rodzinny na dzieci w kwocie 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wynoszący 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty w kwocie 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. o powierzchni 6,7080 ha, tj. 9,3987 ha przeliczeniowych, wyliczony w oparciu o art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 1945,53 zł. Odnośnie doliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego, organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia z dochodu rodziny dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście, ponieważ ustalenie dochodu następuje w taki sam sposób bez względu na to, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy też inną osobę, przy uwzględnieniu wielkości gospodarstwa rolnego. Wyrażając stanowisko, że przy uwzględnieniu dochodu z gospodarstwa rolnego należy mieć na uwadze art. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że skoro S. H. jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają już stałej opieki i pielęgnacji, a gospodarstwo rolne stanowiące jej własność położone jest jedynie około 6 km od miejscowości, w której strona zamieszkuje, nie ma przeszkód do prowadzenia przez nią tego gospodarstwa. Ustalono bowiem, że strona nie wystąpiła o przyznanie emerytury rolniczej. Organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż wnioskodawczyni zawarła na okres 10 lat umowę dzierżawy gospodarstwa w R., o powierzchni 6,453 ha, przy czym w umowie tej nie określono kwoty za dzierżawę. Łączny dochód rodziny strony wynosi zatem 2624,72 zł., wydatki zaś to kwota 639,72 zł (gaz 75,16 zł, energia 120,19 czynsz 444,37 zł). Dalej organ wskazał, że zarówno S. H., jak i jej synowi D. H., zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego. Jako jego cel, w przypadku S. H., określono zobowiązanie strony do wystąpienia o podwyższenie alimentów na dzieci. Po zapoznaniu się z kontraktem wnioskodawczyni odmówiła jednak jego podpisania. Stosownie do tego, wskazując na art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ zwrócił uwagę na określone w art. 11 ust. 2 ustawy przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Odnosząc się do celu pomocy społecznej, określonego w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził natomiast, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystywania własnych środków, możliwości i uprawnień, w celu przezwyciężenia trudności życiowych. W tym kontekście organ wyjaśnił, że mąż wnioskodawczyni jest właścicielem samochodu osobowego o wartości ok. 17000 zł - 27000 zł, a także nieruchomości o powierzchni 17,2600 ha, położonej w obrębie miejscowości K.. Wobec jego stanu majątkowego niezrozumiałe są powody niewystąpienia przez S. H. o podwyższenie alimentów, które od prawie 11 lat wynoszą 80 zł. Organ wskazał, że przesłankami przyznania pomocy społecznej są: trudna sytuacja życiowa i niemożliwość jej przezwyciężenia. Pomoc jest przy tym przyznawana w ostateczności, po wyczerpaniu przez osobę i rodzinę własnych uprawnień, środków, zasobów i możliwości. Końcowo odnotował też, że w roku 2010 na realizację programu dożywiania przeznaczono średnio kwotę 58300,00 zł miesięcznie, przy czym w lutym 2010 r. z pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności skorzystało 29 osób, natomiast 202 dzieci i 294 dorosłych z pomocy w formie posiłków.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. zakwestionowała wliczenie do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego w kwocie 1945,53 zł w sytuacji zaprzestania jego prowadzenia przez właściciela w celach rentowych oraz poddała w wątpliwość prawidłowość funkcjonowania Ośrodka Pomocy Społecznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał na zasady przyznania pomocy w zakresie dożywiania, określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W oparciu o art. 7 tej ustawy wyjaśnił, że udzielanie pomocy na dożywianie odbywa się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, a rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym także do możliwości pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, przy czym należy przyjąć, że jest to sytuacja odpowiadająca treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pod tym kątem rozstrzygnięcie następuje w ramach uznania administracyjnego. Przyjmując, że warunkiem przyznania zasiłku celowego jest istnienie niezbędnej potrzeby bytowej, organ stwierdził, że strona spełnia ten warunek, albowiem potrzebą bytową jest zapewnienie rodzinie żywności. Jako kolejny konieczny do spełnienia warunek Kolegium wskazało uzyskanie dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz.1055) podało, że kwota kryterium dochodowego na rodzinę wynosi 351 zł. Powołując pojęcie dochodu określone w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także wynikające z art. 8 ust. 4, 9 i 10 tej ustawy zasady ustalania dochodu, organ odwoławczy ustalił, że dla rodziny strony liczącej 4 osoby kryterium dochodowe wynosi 1404 zł (4 osób x 351 zł), a 150% tej kwoty wynosi 2106 zł. Przyjmując jako podstawę swych ustaleń stan faktyczny ujawniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i stanowiący podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, Kolegium określiło, że łączny dochód rodziny S. H. w lutym 2010 r. wyniósł 2624,72 zł i przekroczył 150% kwoty kryterium dochodowego rodziny, przez co strona nie spełniła drugiego warunku uprawniającego do otrzymania pomocy w zakresie dożywiania. Kolegium zgodziło się przy tym ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do braku podstaw pominięcia dochodu z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie, za prawidłową uznało ocenę organu pierwszej instancji w zakresie możliwości prowadzenia przez stronę gospodarstwa i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Z uwagi na tę okoliczność organ odwoławczy przyjął, że w dochodzie strony należało uwzględnić również dochód z gospodarstwa w kwocie 1945,53 zł. Za prawidłową organ przyjął także ocenę co do tego, że powołując się na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną bezrobociem i niskimi dochodami, strona nie wykazuje żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień. Wyrazem tego jest brak starań o uzyskanie pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w jego skład budynku mieszkalnego, którego jest właścicielką, czy też brak aktywnego poszukiwania zatrudnienia, jak również brak inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci. W zakresie oceny dotyczącej zaistnienia przesłanki odmowy przyznania świadczenia, określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wskazał, iż strona odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego, którego celem było podjęcie m.in. inicjatywy w kwestii podwyższenia alimentów na dzieci. Podsumowując swoje stanowisko organ stwierdził, że stronie należało odmówić przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego oraz odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. H. zarzuciła sprzeczność z prawem uznając, iż nie można wliczyć do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji gdy zaprzestano jego prowadzenia. Nadto w ocenie skarżącej w skład jej dochodu wchodzi jedynie dochód uzyskiwany z tytułu: zasiłku rodzinnego w kwocie 189,00 zł, dodatku mieszkaniowego w kwocie 232,24 zł i alimentów w kwocie 30 zł na jedno dziecko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania aktu, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury na dzień wydania aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie są obarczone wadami, które winny skutkować koniecznością ich uchylenia w trybie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którą odmówiono skarżącej przyznania pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Na wstępie należy wskazać, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a nadto przepisy wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w tej ustawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, jak również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 1071), które z mocy art. 7 ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawach udzielania pomocy w zakresie dożywiania. Przepis art. 7 ustawy stanowi, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z uwagi na ostatnio przywołane uregulowanie, nie ulega wątpliwości, iż ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. wpisuje się w ramy szeroko pojętej pomocy społecznej, udzielanej ze środków publicznych. Przepisy ustawy są przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej, co – stosownie do treści art. 7 ustawy – należy rozumieć w ten sposób, iż mają one charakter dookreślający. Relacje obu ustaw zostały bowiem oparte przez ustawodawcę na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wzajemna relacja obu uregulowań, zawartych w aktach rangi ustawowej, nakazuje odróżnić uregulowanie, które jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę modelem ogólnym od uregulowania, które jest świadomie przezeń dokonanym rozstrzygnięciem szczegółowym. Podkreślić trzeba, że skoro w art. 7 ustawy ustawodawca posłużył się sformułowaniem "odpowiedniego stosowania", to taki zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu właśnie w ustawie nakazu odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej, oznacza konieczność respektowania na gruncie przepisów ustawy rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Spostrzeżenie to pozostaje w zgodzie z ustaleniami teorii prawa, dotyczącymi konstrukcji "odpowiedniego" stosowania prawa. Jak sygnalizuje się w doktrynie, posłużenie się tą konstrukcją może prowadzić do stosowania przepisów aktu posiłkowego ze zmianami i modyfikacjami, których potrzebę uzasadniają właściwości przedmiotu regulacji (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, nr 3, s. 370-371). Przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, zasadnym jest w tym miejscu stwierdzenie, że zamieszczenie przepisu art. 7 w ustawie było zabiegiem celowym, zmierzającym do zapobieżenia dostrzeganej przez ustawodawcę możliwości kolizji przepisów ustawy z przepisami ustawy o pomocy społecznej.

W konkluzji stwierdzić trzeba, że określone w art. 7 ustawy odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej oznacza, że niektóre przepisy tego aktu będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustawa danej kwestii nie reguluje.

Uwzględniając zatem w pierwszej kolejności zapisy ustawy wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z jej art. 3 pkt 1 lit. c, w ramach "Programu" realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Wskazany w art. 7 ustawy przepis art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określając przyczyny powstania trudnych sytuacji życiowych, wymienia wśród nich m.in. ubóstwo (pkt 1) i bezrobocie (pkt 4). Na zasadzie zaś art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana wskazanym osobom i rodzinom nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia, pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności przyznawana jest w postaci zasiłku celowego.

W nawiązaniu do powyższego wskazać należy, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Udzielenie pomocy w tej formie w każdym z tych przypadków ustawodawca uzależnił jednak od sytuacji finansowej strony ubiegającej się o przyznanie tego zasiłku, co w przypadku świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności – z mocy art. 5 ust. 1 ustawy – związane jest z uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją tego warunku jest fakt, że niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie. O ile bowiem rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza natomiast przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego.

Z lektury akt administracyjnych przedłożonych w niniejszej sprawie, w szczególności z oświadczenia skarżącej, wynika, że strona zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wyłącznie wspólnie z trojgiem swych dzieci, tworząc z nimi rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy.

Odnosząc to do przesłanki w postaci kryterium dochodowego wskazać trzeba, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego od dnia 1 października 2009 r. kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organy obu instancji prawidłowo wyliczyły, że dla 4-osobowej rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 2106 zł.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły również, że dochód w wysokości 2624,72 zł, uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, przekracza kryterium dochodowe określone dla rodziny skarżącej .

Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o pomocy społecznej precyzyjnie określa sposób ustalania przez organy dochodu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jednocześnie też, ustalając w art. 8 ust. 10 ustawy, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, przyjął w art. 8 ust. 9 ustawy, w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e powołanego rozporządzenia, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł.

Przywołane uregulowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu jej rodziny, przyjmując że składają się nań: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty na dzieci wynoszące łącznie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącej w wysokości 1945,53 zł. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, niepodlegających wliczeniu do dochodu. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Doliczyć do nich należy również dochody z ha przeliczeniowych.

W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem liczby hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Idąc dalej, należy też przyjąć, że przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 zamieszczone na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć ponadto należy, że przedstawiony powyżej pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również w orzeczeniach wydanych w sprawach dotyczących przyznania zasiłków z pomocy społecznej, wskutek skarg kasacyjnych wniesionych przez S. H. od wyroków tut. Sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1327/10, sygn. akt I OSK 1328/10 oraz sygn. akt I OSK 1329/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie rozpoznanych spraw Sąd drugiej instancji wywiódł, że niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy).

Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie, skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, stanowiącej 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy organy zasadnie przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 1945,53 zł (9,3987 ha × 207 zł). Z tego względu, za pozbawioną wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę należało uznać okoliczność oddania gospodarstwa w bezpłatną, wieloletnią dzierżawę. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należało stwierdzić, że skarżąca nie spełniła jednego z koniecznych warunków do uzyskania pomocy w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego, gdyż dochód jej rodziny, wynoszący 2624,72 zł, przekroczył kryterium dochodowe rodziny odpowiadające kwocie 2106 zł. Jak wskazano już wyżej, kryterium dochodowe jest przesłanką warunkującą przyznanie tego rodzaju świadczenia, co oznacza, że jej niespełnienie pozbawia organ możliwości przyznania takiego zasiłku celowego, nawet jeżeli wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na ujawnione okoliczności prawidłowo też odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Słusznie przy tym przyjęły jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia, obok niespełnienia kryterium dochodowego, również brak woli współdziałania skarżącej w przezwyciężaniu swojej trudnej sytuacji, w tym także odmowę podpisania kontraktu socjalnego.

Dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 tej ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 3 i 4); zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2).

Z powołanych powyżej regulacji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest też kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu, podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Wymieniony w powołanej regulacji kontrakt socjalny, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 pkt 6 ustawy, oznacza pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Stosownie do art. 108 ust. 1 ustawy, kontrakt ten zawierany jest przez pracownika socjalnego z osobą lub rodziną znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a jego treść stanowi określenie sposobu współdziałania. W ramach uregulowań ustawowych organ ma przy tym prawo określić warunki kontraktu, mając na względzie cele pomocy społecznej oraz obowiązki zainteresowanego w zakresie dążenia do samodzielnego zaspokojenia własnych potrzeb.

W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Ocena i rozstrzygnięcie organu w tym zakresie oparte są o konstrukcję uznania administracyjnego.

Jak wywiedziono już wyżej, powołane dotychczas uregulowania, dotyczące zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej, mają na mocy art. 7 ustawy odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W związku z tym, o treści decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności na podstawie ustawy decyduje ocena i przekonanie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ może tym samym przyznać zasiłek celowy w ramach Programu, bądź też odmówić jego przyznania, wykazując i argumentując zaistnienie w sprawie okoliczności określonych w ostatnio powołanym przepisie.

W tym miejscu należy dostrzec, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się natomiast do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Na gruncie dotychczas przedstawionych rozważań w zakresie dokonanej oceny legalności decyzji zaskarżonej, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa.

Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, iż orzekając o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy ocenił także sytuację bytową rodziny skarżącej w kontekście spełnienia przesłanki przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, wynikającej z art. 5 ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć należy, że oceniając sytuację życiową skarżącej w odniesieniu do przesłanek przyznania zasiłku celowego na dożywianie, organ nie odniósł się do okoliczności uzasadniających - stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c ustawy - zaistnienie jednej z sytuacji określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo, że dokonanie ustaleń i ocena w tym zakresie mają znaczenie dla stwierdzenia spełnienia przesłanek przyznania zasiłku i podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, to jednak ich brak w niniejszej sprawie nie miał wpływu na jej wynik, a to przede wszystkim z uwagi na to, że - jak wyżej wskazano - skarżąca przede wszystkim nie spełniła ustawowego kryterium dochodowego.

Ponadto, oceniając postawę skarżącej pod kątem realizacji obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym także w kontekście celu pomocy społecznej i w oparciu o dokonane ustalenia prawidłowo odmówił przyznania pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z adnotacji skarżącej na kontrakcie socjalnym przygotowanym przez pracownika socjalnego wynika bezspornie, że skarżąca odmówiła jego podpisania. Wyraźnie bowiem oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu. Fakt niepodpisania tej umowy może, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, w kontekście celu pomocy społecznej, odnosząc się przy tym do całości okoliczności faktycznych sprawy. W świetle przeprowadzonej wszechstronnej analizy materiału dowodowego i sytuacji skarżącej, nie sposób zaś uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Przyznać należy też rację organowi, że brak zgody na podpisanie kontraktu również stanowił przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pieniężnego na zakup żywności w formie zasiłku celowego.

W świetle powołanych wyżej regulacji, zawartych w art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci, podjęcia zatrudnienia lub chociażby uzyskania statusu osoby poszukującej pracy, który skarżąca utraciła z własnej winy, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. W świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu, taka postawa bez wątpienia mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest bowiem ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania, lecz pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie zaś świadczy o braku współdziałania.

Podsumowując przedstawione rozważania, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że skarżącej prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, w postaci zasiłku celowego. Skoro dochód rodziny skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie postawa skarżącej nie wykazuje, aby podejmowała ona jakiekolwiek działania zmierzające do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zachodziły podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy we wnioskowanej przez nią formie.

Mając powyższe na uwadze, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.