Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1778/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Myślenicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 299/08 w sprawie ze skargi J. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 299/08, po rozpoznaniu skargi J. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr 46/IX/2007, w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność tej uchwały.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 17 marca 2008 r. J. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach nr 46/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice (publ.: Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr 459, poz. 3031) wnosząc o orzeczenie jej nieważności jako niezgodnej z przepisami art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam przedstawione oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr 46/IX/2007 Rada Miejska w Myślenicach uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice. Obszar zmiany planu dotyczył trzech działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], obręb 3 Myślenice, położonych w Myślenicach przy ulicy [...], w odległości kilkuset metrów od Rynku. Współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest skarżący i to właśnie tej nieruchomości zmiana miejscowego planu zagospodarowania w rzeczywistości dotyczy. Działki nr [...] i [...] są własnością parafii rzymskokatolickiej Narodzenia Najświętszej Marii Panny i są zabudowane domem parafialnym oraz drugim budynkiem. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do parafii. W zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta jest przeznaczona pod zabudowę usługową z zakresu usług publicznych (symbol 1 i 2 UP), a nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w taki sposób, że budynki usytuowane na tej nieruchomości znajdują się w całości na obszarze przeznaczonym pod zabudowę.

Z kolei działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność skarżącego, jest niezabudowana. Zgodnie z uprzednio obowiązującą treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przyjęty został uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 10 października 2002 r., numer 385/XLVIH/2002 (publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2003 r., Nr 8 poz. 102) działka ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe w strukturze zwartej zabudowy miejskiej (symbol MU 1). W zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gmina Myślenice przeznaczyła nieruchomość skarżącego pod zabudowę usługową z zakresu usług publicznych (symbol 1 UP), przy czym jednocześnie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w taki sposób, że w strefie objętej zakazem zabudowy pomiędzy ulicą [...] a linią nieprzekraczalnej zabudowy nieruchomość skarżącego (działka ewidencyjna nr [...]) znalazła się w całości. Skarżący podniósł, że przeznaczanie nieruchomości pod zabudowę (usługową z zakresu usług publicznych - 1 U P) z jednoczesnym zakazem zabudowy (poprzez takie, a nie inne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy) jest działaniem wątpliwym pod względem racjonalności.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z pkt 6 powołanego przepisu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem również (czy nawet przede wszystkim) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni. Uchwalenie miejscowego planu, nawet dla bardzo niewielkiego obszaru, nie dzieje się w przestrzennej, czy ekonomicznej próżni. Kilka działek, których przeznaczenie jest ustalane, czy zmieniane jest częścią większej całości i charakter tej całości należy uwzględniać przy kształtowaniu przeznaczenia części. Przedstawiciele doktryny stoją na stanowisku, że przedmiotowy przepis ogranicza organy planowania przestrzennego w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia terenu, który jest "predestynowany do określonego ekonomicznego wykorzystania". W przypadku braku wskazań odmiennych wynikających z przepisów prawa ukształtowanie odmienne od tej predestynacji może stanowić nadużycie tzw. władztwa planistycznego przysługującego gminie (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 14-15). Podnosi się także, że gospodarka przestrzenią powinna być prowadzona ze szczególnym poszanowaniem istniejących już walorów ekonomicznych, które nie tylko winny być zachowywane, ale wręcz wzmacniane (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Zakamycze 2004). Stanowisko to znalazło również odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., SA/Wa 239/07, w którym wskazano, że co do zasady ingerencja gminy w prawo własności jest dopuszczalna, jednakże konieczna jest analiza, czy w danym przypadku ingerencja ta jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w ustawie, to jest czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla zrealizowania funkcji publicznych gminy. Sąd przyjął także w sposób dorozumiany, iż niezbędne jest uzasadnienie przez radę gminy, że nieruchomość jest predestynowana do wykonywania określonych funkcji; dalej dokonał rozróżnienia pomiędzy badaniem legalności przeznaczenia terenu nieruchomości na określone w planie cele, a kwestią odszkodowania lub innych roszczeń przysługujących właścicielowi. Wreszcie Sąd stwierdził, że o ile ingerencja w prawo własności nieruchomości nie jest uzasadniona, o ile w sposób nieuprawniony Rada Gminy przyznała prymat jednej z zasad uchwalania planu określonych w art. 1 ustawy, to zarzut przekroczenia dopuszczalnego tzw. władztwa planistycznego" byłby uzasadniony.

Skarżący wskazał, że zasady, o których mowa powyżej, należy rozpatrywać w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (przepisy art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji). Ograniczenie chociażby jednego z aspektów prawa własności, na przykład prawa do zabudowy, które to prawo na danym obszarze co do zasady przysługuje, nie jest dopuszczalne bez wyraźniej legitymacji ustawowej. Własność podlega ochronie równej dla wszystkich i właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie zurbanizowanym ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości na podobnych zasadach jak sąsiedzi. Wykluczenie jednego z podmiotów od tego, co jest możliwe dla innych, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy prawa rangi ustawowej. Nie w każdym przypadku działanie gminy, polegające na określeniu przeznaczenia danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z prawem - nawet w przypadku spełnienia wszelkich wymogów proceduralnych zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach szczególnych. Ustawodawca w art. 28 powołanej ustawy wyraźnie bowiem rozróżnia "naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego" i "naruszenie właściwości organów" od "naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego". Naruszeniem tych zasad jest nie tylko np. wykonanie części graficznej planu w skali niezgodnej z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy, ale także (a może nawet przede wszystkim) naruszenie pewnych ogólnych reguł, które stanowią podstawę planowania przestrzennego. Nie zmienia tego formalna zgodność podjętych działań z art. 21 ust. 2 Konstytucji, polegająca na przysługiwaniu zainteresowanemu określonych roszczeń o charakterze odszkodowawczym lub quasi-odszkodowawczym. Ograniczenie prawa własności jest środkiem o charakterze ostatecznym, nawet możliwość uzyskania pełnego odszkodowania nie stanowi dla właściciela całkowitej rekompensaty za pozbawienie lub ograniczenie prawa własności. W przypadku nieruchomości chodzi o to, że często z daną nieruchomością związane są określone plany życiowe czy też zamierzenia danej osoby. Wyrazem powszechnie akceptowanego poglądu, że samo pozbawienie lub ograniczenie prawa własności jest działaniem o charakterze wyjątkowym, a wymóg zapewnienia słusznego odszkodowania jest tylko przesłanką dodatkową jego dopuszczalności jest m.in. to, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje zamknięty katalog celów publicznych, uzasadniających wywłaszczenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji (np. orzeczenie z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy skarżący podniósł, że uchwalenie tzw. punktowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą właściciel danej nieruchomości zostaje pozbawiony możliwości korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej ekonomiczną predestynacją jest naruszeniem samodzielności planistycznej gminy, podobnie jak każde inne działanie władzy publicznej nie uwzględniające dopuszczalnych granic ograniczania prawa własności byłoby naruszeniem prawa chyba, że gmina wskaże i uzasadni przesłanki podjęcia takiej decyzji mieszczące się w pojęciu "interesu publicznego" i stanowiące podstawę do przyjęcia prymatu tego interesu nad interesem prywatnym właściciela nieruchomości. Okoliczności takie w niniejszej sprawie zdaniem skarżącego nie zachodzą.

Wskazano w skardze, że działka nr [...] obręb [...] M. jest położona przy ul. [...] w centrum Myślenic. Nieruchomości sąsiednie są zabudowane i na podstawie dotychczas obowiązującego miejscowego planu ta możliwość istniała również w stosunku do działki [...]. W czasie procedury planistycznej żaden z właściwych organów, tj. ani Burmistrz Miasta Myślenic, ani Rada Miejska w Myślenicach nie podjął rozważań w przedmiocie walorów ekonomicznych przestrzeni, tj. w szczególności nie wskazał dlaczego, z punktu widzenia ekonomii przestrzeni, akurat działka nr [...] nie może zostać zabudowana pomimo tego, że znajduje się w terenie zabudowanym. Uzasadniając nieuwzględnienie uwagi skarżącego, postulującej pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia jego nieruchomości, Burmistrz Myślenic, a w ślad za nim Rada Miejska, powołał się na następujące okoliczności. Po pierwsze wskazano, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajduje się dom parafialny będący budynkiem użyteczności publicznej. Twierdzenie to w ocenie skarżącego byłoby prawdziwe, gdyby Rzeczpospolita Polska była państwem wyznaniowym, a religia rzymskokatolicka oficjalnym jej wyznaniem. W tej kwestii przepisy art. 25 ust. 2 Konstytucji, art. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, czy art. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską stanowią coś zupełnie przeciwnego. Wychodząc z tego błędnego założenia, że dom parafialny jest obiektem użyteczności publicznej organy planowania przestrzennego doszły do drugiego błędnego przekonania, że nieruchomość skarżącego stanowi przestrzeń publiczną z tym obiektem związaną. W rzeczywistości są to nieruchomości stanowiące własność dwóch osób: skarżącego i osoby prawnej, jaką jest parafia kościoła rzymskokatolickiego. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Organy uznały też, że budynek domu parafialnego jest wartościowym obiektem stanowiącym dobro kultury współczesnej o cechach regionalnych właściwych dla środowiska kulturowego Myślenic, stanowi kluczową rolę kompozycyjną i jest dobrze wyeksponowany od strony ulicy. Wreszcie wskazano, że wprowadzenie zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego zagwarantuje zachowanie i właściwe ukształtowanie istniejącego wnętrza kulturowo-krajobrazowego (wynika to z protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, protokołu z posiedzenia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wykazu i sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu).

Skarżący zauważył, że argumentacja organów planowania przestrzennego oparta jest na wykazaniu pewnych okoliczności faktycznych, które jednak nie zostały uwzględnione w przepisach prawa jako podstawa do ograniczenia prawa własności czy wręcz na sprzecznej z przepisami prawa kwalifikacji stanu faktycznego (np. status domu parafialnego). Zdaniem skarżącego budynek domu parafialnego jest zwykłym budynkiem, którego forma architektoniczna w żaden sposób me wskazuje, że znajduje się on w Myślenicach - równie dobrze mógłby on stać na wybrzeżu Morza Bałtyckiego. Budynek ten nie jest zabytkiem. Nawet gdyby budynek ten był w rzeczywistości wartościowy kulturowo, to okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podstawą taką nie może być również korzystna ekspozycja budynku. Ustawodawca przewiduje zachowanie wartości, jaką jest ekspozycja nieruchomości kosztem interesów prawnych osób trzecich tylko w przypadku, gdy nieruchomość stanowi zabytek. Można wówczas wpisać otoczenie zabytku do rejestru zabytków (przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jeżeli nieruchomość zabytkiem nie jest to jej właściciel powinien o jej ekspozycję zadbać sam, najlepiej poprzez nabycie nieruchomości sąsiednich. Nie wiadomo również na jakiej podstawie organy planowania przestrzennego zamierzały doprowadzić do właściwego ukształtowania nieruchomości skarżącego w szczególności poprzez urządzenie publicznego placu ze skwerem zieleni, jeżeli działanie takie stanowiłoby naruszenie prawa własności skarżącego. Należy zatem uznać w ocenie skarżącego, że przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu nie zostały uwzględnione ekonomiczne walory przestrzeni, ani nie zostało uwzględnione prawo własności.

Skarżący podniósł, że prawo własności obejmuje dwa zasadnicze uprawnienia właściciela, a to prawo do korzystania z rzeczy (w tym na przykład posiadania rzeczy i pobierania pożytków) i rozporządzania nią. Analizując te uprawnienia z punktu widzenia właściciela nieruchomości położonej w centrum miasta można dojść do wniosku, że tak naprawdę właściciel nieruchomości bez prawa do zabudowy został tego prawa materialnie pozbawiony, chociaż formalnie nadal jest właścicielem. Niewątpliwie podmioty prywatne są zainteresowane dwoma rodzajami nieruchomości znajdujących się w miastach - nieruchomościami lokalowymi oraz nieruchomościami gruntowymi, które można zabudować. Korzystanie z nieruchomości położonej w centrum miasta, a której zabudować nie można jest pozorne. Pobieranie pożytków z niezabudowanej nieruchomości jest co najmniej wątpliwie, natomiast posiadanie nieruchomości dla samego posiadania nie można nazwać wykonywaniem własności. Rozporządzanie nieruchomością gruntową w centrum miasta bez prawa do zabudowy jest faktycznie niemożliwe i nie ma podmiotów, które chciałby nabyć taką nieruchomość, albo na przykład uzyskać na niej ograniczone prawo rzeczowe. Nie można się nawet zrzec własności takiej nieruchomości, a to w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 48 poz. 462), zgodnie z którym art. 179 Kodeksu cywilnego został uznany za niezgodny z art. 2 oraz art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i utracił moc z dniem 15 lipca 2006 r. W celu pozbycia się własności takiej nieruchomości właściciel musiałby zawrzeć umowę darowizny z gminą, która na skutek tego nie tylko przestałaby uzyskiwać podatek od nieruchomości, ale z tytułu dokonania tej czynności prawnej musiałaby zapłacić podatek od spadków i darowizn, którego stawka w trzeciej grupie podatkowej wynosi od 12% do 20% wobec tego możliwość przekazania takiej nieruchomości gminie jest wyłącznie teoretyczna. Tym samym fakt bycia właścicielem nieruchomości implikuje wyłącznie obowiązek płacenia podatku od nieruchomości, względnie wypełnianie innych obowiązków prawem przewidzianych (np. uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W ocenie skarżącego osoba, która pozostając właścicielem zostaje pozbawiona wszystkich istotnych uprawnień wynikających z prawa własności tak, że narusza to jego istotę jest w rzeczywistości wywłaszczona. Wywłaszczenie nie polega tylko na odjęciu prawa własności ale także na jego ograniczeniu (przepis art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nie może jednak zostać dokonane poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani dla osiągnięcia celu w jakim zaskarżony miejscowy plan został uchwalony. Miejscowy plan jest podstawą wywłaszczenia, a nie aktem na podstawie którego bezpośrednio następuje utrata prawa własności. Wywłaszczenie może nastąpić, na postawie decyzji administracyjnej, tylko na cele publiczne. Pośród celów publicznych, o których stanowi przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (oraz ustawy, do których odsyła pkt 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie znajduje się poprawa ekspozycji inwestycji kościelnych (w rozumieniu przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej) co było rzeczywistą przyczyną uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już tylko z uwagi na charakter podmiotu, który realizuje korzyść z uchwalenia miejscowego planu przestrzennego - osobę prawną kościoła katolickiego - nie może być mowy o celu publicznym. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt l SA 1986/99 (publ. LEX nr 75560) "celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego." O tym, że rzeczywistym zamiarem organów planowania przestrzennego było wywłaszczenie skarżącego świadczy - w ocenie skarżącego uzasadnienie do rozstrzygnięcia Burmistrza w przedmiocie uwagi skarżącego do projektu planu. Nieruchomość ta ma mianowicie zostać przeznaczona, w sensie inwestycyjnym a nie planistycznym, na publiczny plac ze skwerem zieleni służący użytkownikom domu parafialnego. Jeżeli organy Miasta Myślenic planują założenie placu ze skwerem zieleni na nieruchomości stanowiącej własność podmiotu prywatnego to tym samym zamierzają tę nieruchomość wywłaszczyć. Wywłaszczenie nieruchomości wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek i dochowania stosownej procedury. Aby wywłaszczenie było możliwe należy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określić obszar przeznaczony na cel publiczny, czyli jeden z celów, o których stanowi przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie po pierwsze nie wskazano w planie prawdziwego celu ograniczenia prawa własności przez wykluczenie możliwości jej zabudowy (cel ten wynika z dokumentacji towarzyszącej uchwalaniu planu) ograniczając się do ustanowienia strefy 1 UP - usługi publiczne z odpowiednim poprowadzeniem linii nieprzekraczalnej zabudowy. Po drugie, rzeczywisty cel uchwalenia miejscowego planu nie jest celem publicznym i nie może stanowić podstawy wywłaszczenia. W dalszej kolejności wywłaszczenie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, dla którego jest przewidziana szczegółowa procedura i w ramach tego postępowania sprawdzane są dalsze przesłanki do wywłaszczenia, w szczególności te, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez wywłaszczenie, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (przepis art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodziła i nie przeprowadzono odpowiedniej dla wywłaszczenia procedury. Pomimo tego cel ograniczenia prawa własności, cel wywłaszczenia, został osiągnięty. Poprzez zakaz zabudowy nieruchomości skarżącego ekspozycja domu parafialnego zostanie zachowana. Organy planistyczne posługując się subiektywnymi terminami wartości kulturowej czy lokalnego stylu doprowadziły do prawie całkowitego ograniczenia prawa własności, w praktyce równego jego pozbawieniu. Z uwagi na charakter postępowania planistycznego skarżącemu nie przysługiwały takie środki, jakie byłyby dla niego dostępne w trybie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a które wynikają z zasad postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponieważ cel ograniczenia prawa własności nie wymaga przejęcia jej na własność jedynym środkiem obrony przysługującego skarżącemu prawa jest niniejsza skarga. Tym samym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza przepisy Konstytucji oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących przesłanek i trybu wywłaszczania.

W dalszej części skarżący podniósł, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że przeznaczenie terenu na cele inwestycji kościelnej ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Inwestycją kościelną jest inwestycja inna niż budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy dokonywana przez kościelną osobę prawną (przepis art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy osobami prawnymi są parafie. Nieruchomość skarżącego została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej z zakresu usług publicznych przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zabudowy.

Podkreślono, że z samej treści miejscowego planu przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję kościelną nie wynika, ale z dokumentacji planistycznej już tak. Uzasadniając konieczność powstania placu i skweru zieleni organy planistyczne powołały się na rangę i funkcję domu parafialnego oraz stosunkowo dużą liczbę osób mogących korzystać z tego budynku, w związku z czym plac taki ze względów przestrzennych, funkcjonalnych i bezpieczeństwa użytkowników jest niezbędny. Ponieważ zmiana miejscowego planu dotyczy dwóch nieruchomości stanowiących własność parafii rzymskokatolickiej oraz jednej nieruchomości skarżącego pod tę inwestycję przeznaczoną to plan ten dotyczy inwestycji kościelnej. Tym samym uchwalenie tego planu wymagało wniosku biskupa diecezjalnego, którego to wniosku nie było. Ratio legis, a w ślad za nim skutek naruszenia, normy przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej jest oczywiste. Z uwagi na hierarchiczną strukturę kościoła katolickiego, w ramach której istnieje domniemanie przysługiwania biskupowi diecezjalnemu w powierzonej mu diecezji wszelkiej władzy (przepis kanonu 381 Kodeksu prawa kanonicznego). Z tego punktu widzenia jest oczywistym, że podjęcie tak ważnej decyzji jak lokalizacja inwestycji kościelnej lub sakralnej należy do biskupa diecezjalnego i zasada ta została transponowana do prawa świeckiego, zgodnie z którym przeznaczenie terenu na takie inwestycje dokonuje się w planach na wniosek biskupa diecezjalnego. Gdyby tego rodzaju nadzoru nad inwestycjami kościoła nie było, to decyzję o budowie nowych obiektów sakralnych i kościelnych mógłby przeprowadzić sam proboszcz (lub administrator parafii), który w myśl przepisu art. 7 ust. 3 pkt. 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, jest organem parafii. Wniosek biskupa diecezjalnego jest zatem elementem procedury planistycznej, elementem wręcz kluczowym, sprawczym, dla całej procedury, a jego brak stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu i na zasadzie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej władzy samorządowej zadziałały na korzyść właściciela jednej nieruchomości - parafii rzymskokatolickiej kosztem interesów skarżącego. Interes parafii rzymskokatolickiej nie jest jednak interesem publicznym, a nawet gdyby był to i tak przez sam ten fakt nie może być przedkładany ponad interes prywatny (zawsze należy uzasadnić, że w danym przypadku interes prywatny musi ustąpić przed interesem publicznym - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/1993). Należy zatem rozstrzygnąć, gdzie przebiega granica rozdzielająca władztwo planistyczne pomiędzy jego prawidłowym zastosowaniem a nadużyciem. Dla rozstrzygnięcia tego należy pamiętać, że także co do tego aspektu działalności organów samorządu gminnego ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Prawo, o którym przepis wspomniany stanowi to w przedmiotowej sprawie także przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu 1 zagospodarowaniu przestrzennym, który szereg wartości ustanawia pryncypiami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jedna z tych wartości - prawo własności - ma szczególne znaczenie dlatego, realizacja publicznej funkcji planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenów, które w znakomitej większości stanowią własność osób prywatnych. Nie może być pierwszeństwa w kształtowaniu przestrzeni przed prawem własności. Przepisy prawa ustanawiają w tym zakresie szczegółowe wymagania, które zostały przez organy miasta Myślenic naruszone.

Podkreślono, że naruszenie interesu prawnego skarżącego polega na zakazie lokalizowania wszelkich kubaturowych obiektów budowlanych, na podstawie przepisu 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który zakaz taki, w obrębie od ulicy [...] do nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadza. W szczególności przepis art. 4 Prawa budowlanego stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak podnosi skarżący retoryczne jest pytanie co, poza zabudową, można zrobić z nieruchomością położoną w centrum miasta. Wolność zabudowy, w związku z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności wymaga, aby ograniczające prawo zabudowy akty prawne były zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Myślenicach wniosła o jej oddalenie wskazując, że powodem zmiany planu był fakt, że obszar będący przedmiotem opracowania położony jest w ściśle określonej przestrzeni centrum miasta i konieczne było stworzenie warunków do jej chronienia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Sprowadzenie planowania przestrzennego jak czyni to skarżący do przeznaczania terenów dla ich ekonomicznego wykorzystania, w tym konkretnym przypadku rozpatrywanego obszaru w centrum miasta, byłoby w ocenie organu planistycznego sprzeczne z samą ideą planowania przestrzennego, prowadziłoby do pogorszenia ukształtowanego przez dziesiątki lat wnętrza urbanistycznego, jakim jest ten fragment Myślenic, przy zbiegu ulicy [...] i wjazdu na most i plac Kilińskiego. Wykorzystanie władztwa planistycznego gminy polega w tym przypadku na reakcji na zachodzące zmiany społeczno-ekonomiczne, w kierunku ochrony wartości już istniejących i stworzenia warunków dla ich utrwalenia.

Zaznaczono w odpowiedzi na skargę, że obiekt i jego otoczenie stanowią naturalne przedłużenie przestrzeni, jaką stanowi Zespół Kościoła Parafialnego p.w.N.N.M.P. wraz z plebanią, budynkami gospodarczymi i murem (wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-165 ) Plac Kilińskiego oraz zabytkowy zespół urbanistyczny (historyczny) miasta Myślenic - rynek staromiejski (wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-448).

W rozpatrywanym przypadku niewłaściwa jest argumentacja podważająca publiczną użyteczność domu parafialnego i negująca uzupełniający charakter przestrzeni publicznej, którą dla budynku parafialnego stanowi również teren działki [...]. Podkreślono, że budynek parafialny wybudowany został w latach 1930-1938, jeszcze przed II wojną światową, odbywały się tam imprezy dla dzieci i młodzieży a obiekt miał pełnić rolę domu kultury ogólnie dostępnego. W latach 1940-1944 budynek przejął okupant i przeznaczył na funkcję klubu oficerskiego. W roku 1945 budynek został upaństwowiony i przeznaczony, w części na kino "Wisła" - w którym odbywały się również przedstawienia teatralne i koncerty, w części mieścił muzeum regionalne i mieszkanie komunalne. W latach 70-tych budynek przeszedł remont ze środków państwowych i dalej pełnił funkcje publiczne. Po roku 1990 budynkiem administruje i prowadzi sukcesywnie jego remont Społeczny Komitet Parafialny. W wyremontowanej części funkcjonuje biblioteka ogólnie dostępna, organizowane są wystawy: historyczno-patriotyczne, kolekcjonerskie, rzeźby, urządzane są konkursy na szczeblu powiatowym, odbywają się także szkolenia członków klub żeglarza, a ponadto funkcjonuje mieszkanie komunalne. Po wyremontowaniu dużej sali przywrócone zostaną jej funkcje kinowo – teatralno - koncertowe. Budynek o takim przeznaczeniu i powierzchni zabudowy ok. 670 m² (ok. 1200 m² powierzchni użytkowej) nie może funkcjonować bez dodatkowej przestrzeni niezbędnej dla urządzenia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, dróg ewakuacyjnych, zieleni ochronnej i ozdobnej. Część tej przestrzeni (ok. 30%) pełnił w sposób naturalny i winien dalej pełnić teren działki [...]. Drugi budynek we władaniu parafii, położony na sąsiedniej działce [...] użytkowany był na cele katechetyczne, a kilka lat temu nastąpiła zmiana funkcji katechetycznej na budynek ogólnie dostępny, w którym wydawane są posiłki dla osób potrzebujących. Budynki te we władaniu parafii tworzą kompleks wymagający ochrony wraz z otoczeniem i zaskarżony plan miejscowy ma takie zadanie.

Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że wyznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego funkcje mieszczą się w katalogu celów publicznych, o których stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami. Celami tymi są m.in. "placówki opiekuńczo-wychowawcze". Ustalenia planu nie definiują właściciela tylko funkcję obiektu, parafia na zasadzie partnerstwa cywilnego może współdziałać z innym użytkownikiem, dom parafialny może zmienić właściciela, istotna jest funkcja, budynek mieści funkcje (i będą one poszerzane) które służą ogółowi i zaspakajają powszechne potrzeby społeczne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru działek [...], [...], [...] obr.3 w Myślenicach stwierdzono, że: 1) zgodnie z wymogami art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożono Wojewodzie Małopolskiemu zaskarżoną uchwałę wraz załącznikami oraz dokumentację prac planistycznych - w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, 2) przedłożone dokumenty planistyczne oceniono w zakresie spełnienia warunków przepisów prawa dotyczących: kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania planu, zawartości i treści przedmiotowej uchwały, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzeń wykonawczych i przepisów odrębnych dotyczących planów miejscowych, 3) przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 póz. 1587), 4) tryb sporządzania projektu przedmiotowego planu został przeprowadzony zgodnie z przepisami art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.

Ustalenia przedmiotowego planu przeanalizowane zostały również pod kątem zgodności z przepisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice" uchwalonego Uchwałą nr 146/XVIII/99 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 grudnia 1999 r. (zmienionego uchwałą nr 85/XIV/2007 z dnia 17 września 2007 r.). Zaznaczono, że służby Wojewody szczególnie wnikliwie przeanalizowały dokumentację planistyczną oraz uchwałę w sprawie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że tryb i zasady sporządzania przedmiotowego planu miejscowego spełniają wymóg i obowiązującego prawa.

Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (skala planu 1:500 a nie 1:1000) uznano za chybiony, bowiem ustawa dopuszcza skalę 1:500 w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W tym przypadku ze względu na mały obszar planu i potrzebę uzyskania większej szczegółowości oraz na obowiązującą dla terenów zurbanizowanych miejskich skalę podkładów mapowych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjęto za zasadną skalę planu 1:500. Zaskarżona uchwala Rady Miejskiej w Myślenicach została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 459 poz. 3031 z dnia 25 czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice przedkładając Radzie Miejskiej projekt w/w zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uchwalenia miał na uwadze konsekwencje dla Gminy wynikające z art. 36 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis tego artykułu reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy Gminą a właścicielem nieruchomości w związku ze zmianą wartości nieruchomości we wyniku uchwalenia planu lub jego zmianą. Podniesiono, że już w trakcie trwania procedury planistycznej Gmina Myślenice zaoferowała skarżącemu nieruchomość zamienną a Parafia p.w. N.N.M.P. ewentualny wykup nieruchomości. Propozycje te zostały przez właścicieli działki [...] odrzucone.

W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto , że zaskarżoną uchwałą nie naruszono art. 6 i 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż budynek zlokalizowany na działce [...] pełni funkcje publiczne, zarówno w rozumieniu ustawowym jak i faktycznym i takie też funkcje pełnił w przeszłości. Z kolei załączone przez skarżącego zdjęcia pokazują rolę działki [...] dla przestrzeni wokół budynku parafialnego. Brak urządzonej zieleni ozdobnej, izolacyjnej oraz małej architektury tworzy "wyrwę" w krajobrazie odsłaniając nieposiadający jakichkolwiek walorów architektonicznych budynek z minionej epoki oraz rachityczną zieleń w tle.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrują wniesioną skargę uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 46/1X72007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczono, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a zwłaszcza nie podzielił stanowiska, aby dla przyjęcia ustaleń przedmiotowego planu konieczny był wniosek właściwego biskupa. Pogląd, iż w zaskarżonym planie nastąpiło przeznaczenie terenu na cele inwestycji kościelnej nie znajduje uzasadnienia w treści tego planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń, które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Sąd stwierdził, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności jak zaznaczono rozważenia wymaga, czy Rada Miasta Myślenice przekroczyła - jak twierdzi skarżący - granice upoważnienia ustawowego i dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu tak dalece uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości skarżącego w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności, że mają w istocie charakter wywłaszczenia nieuzasadnionego prawnie i dokonanego w niewłaściwym trybie.

Zaznaczono, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, póz. 2). Pozbawienie właściciela części nawet znacznej atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach nr 46/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice. Niewątpliwie jednak doszło do drastycznego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, gdy uwzględni się podnoszony w skardze "miejski" charakter nieruchomości i związany z nim podstawowy sposób jej zagospodarowania, jakim jest zabudowa nieruchomości. Ingerencja w prawo zabudowy nie jest jednak równoznaczna z ingerencją w istotę prawa własności.

W związku z powyższym w dalszej kolejności Sąd rozważył właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie znajduje uzasadnienia. W ocenie sądu zasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

W ocenie Sądu interes publiczny, na jaki powołuje się organ planistyczny, tj. potrzeba ochrony ściśle określonej przestrzeni centrum miasta, jaką stanowią tereny będące przedłużeniem przestrzeni Zespołu Kościoła Parafialnego p.w.N.N.M.P. wraz z plebanią, budynkami gospodarczymi i murem, Placu Kilińskiego oraz zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta Myślenic - rynek staromiejski, nie uzasadnia całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości nr [...] prawa zabudowy należącej do niego działki. Należy ponadto z naciskiem podkreślić, że związek pomiędzy ingerencją w prawo własności nieruchomości należącej do skarżącego a ochroną wskazanych wyżej przestrzeni jest jedynie pośredni, gdyż podstawowym powodem przyjęcia kwestionowanej treści planu wskazywanym przez organ planistyczny jest zapewnienie przestrzeni publicznej wokół domu parafialnego, który nie stanowi obiektu w sposób szczególny chronionego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie ma statusu zabytku. Nie kwestionując faktu realizowania w tym budynku szeregu zadań o charakterze publicznym, nie można zaakceptować poglądu, iż dla funkcjonowania tego budynku niezbędne jest wprowadzenie zakazu całkowitej zabudowy działki nr [...]. Być może zakaz taki ułatwia korzystanie z usług użyteczności publicznej świadczonych w domu parafialnym, a opisanych w odpowiedzi na skargę, jednakże sama potrzeba takiego ułatwienia nie równoważy zasadności tak drastycznego ograniczenia prawa własności skarżącego, jakie nastąpiło w zaskarżonej uchwale. Analiza argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę i dokumentacji planistycznej, na którą powołuje się skarżący, nie daje podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie w kwestionowanym planie całkowitego zakazu zabudowy działki nr [...] mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że podnoszony przez stronę skarżącą zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Myślenicach przez nieuzasadnioną w tak istotnym stopniu, jak to nastąpiło w zaskarżonej uchwale, ingerencję w prawo własności skarżącego jest uzasadniony.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące m.in. działki nr [...] stanowi zatem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Niezależnie od zarzutów skargi należy ponadto zauważyć, że w przedmiotowym planie miejscowym w § 10 określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził , że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach Nr 46/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice, która zapadła z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie spełniła wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowe, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważność uchwały w całości, gdy zważy się, iż stawka w wysokości 0% dotyczy całości ustaleń planu, a całkowity zakaz zabudowy dotyczy - w różnym stopniu wszystkich objętych planem nieruchomości. Dlatego należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach nr 46/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście Myślenice.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem jak konkludowano dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Myślenice i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia:

1) art.6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację;

art.15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie jego zastosowania;

art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

4) art.134§1ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewywiązanie się z ustawowego obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy;

5) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który stanowi, że: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności."

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Gmina Myślenice wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie tego Sądu do orzeczenia o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem jednak możliwości racjonalnego prowadzenia sporu sądowo-administracyjnego.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Powołując się na powyższy przepis WSA w Krakowie doszedł do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ma kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie może stanowić instrumentu wywłaszczenia nieruchomości, orzekając, iż regulacja zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości (s. 19 uzasadnienia wyroku). Otóż wbrew powyższemu stwierdzeniu WSA w Krakowie, a także stwierdzeniu wyrażonemu na s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż: "...stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa", podniesiono w skardze kasacyjnej, iż zaskarżona uchwała stanowi ingerencję w istotę prawa własności nieruchomości, gdyż w następstwie jej podjęcia skarżący, J. O., został pozbawiony podstawowego atrybutu związanego z prawem własności nieruchomości, jakim jest prawo jej zabudowy, potwierdzone przepisami art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W odniesieniu do nieruchomości jest to jedno z najistotniejszych uprawnień do korzystania z rzeczy, płynących z prawa własności. Twierdzenie sformułowane w zaskarżonym wyroku, że: "Ingerencja w prawo zabudowy nie jest jednak równoznaczna z ingerencją w istotę prawa własności." (s. 20 uzasadnienia wyroku)" jest z gruntu fałszywe (w rozumieniu logiki, a więc nieprawdziwe), a jako rezultat egzegezy jest ewidentnie nietrafne. W piśmiennictwie nie od dziś podnosi się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić nie tylko pierwszy krok do formalnego wywłaszczenia nieruchomości, ale także może ono samo w sobie stanowić faktyczne (albo inaczej mówiąc materialne) wywłaszczenie nieruchomości, polegające na pozbawieniu właściciela nieruchomości najistotniejszych uprawnień właścicielskich. W takich wypadkach nie dochodzi do ograniczenia prawa własności, którego dokonać może, bez konieczności zapewnienia odszkodowania, tylko ustawodawca, lecz do wywłaszczenie, a więc do ugodzenia w istotę prawa własności, które - w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - odszkodowania już wymaga. Wbrew twierdzeniom, jakie z obu stron padły w niniejszej sprawie, z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych, nowela miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczyła się do określenia przeznaczenia nieruchomości. Wbrew twierdzeniu WSA w Krakowie, zaskarżona przez J. O. nowela miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyła istotę przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Jednocześnie jednak skonstatować należy, że w świetle zarówno art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Gdyby WSA w Krakowie uwzględnił powyższą okoliczność, z pewnością nie popadłby w meandryczne i wewnętrznie trudne do pogodzenia wywody, które miały uzasadnić tezę, że w przedmiotowej sprawie nie doszło wprawdzie do naruszenia istoty prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu poprzez uchwalenie zaskarżonej noweli miejscowego planu, jednakże doszło do drastycznego ograniczenia tego prawa (s. 20 uzasadnienia wyroku) Wywłaszczenie nieruchomości - w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także w świetle art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musi polegać na odjęciu tego prawa, lecz na ugodzeniu w jego istotę. W świetle przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie musi ono polegać na ingerencji władzy wykonawczej w prawo własności nieruchomości dokonanej w formie decyzji administracyjnej. Ingerencji takiej może dokonać każda władza publiczna w każdej prawem określonej formie, także ustawodawca w drodze ustawy, czy inny prawodawca, także lokalny, w drodze ustanowienia aktu prawa miejscowego. Musi ono natomiast być dokonane dla realizacji celu publicznego oraz musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ostatni z w/w wymogów, przypadku wywłaszczenia planistycznego, zapewnia przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym można stwierdzić, iż powyższe wywody uzasadniają tezę, że wywłaszczenie rozumiane jako naruszenie istoty prawa własności nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu, czy tak, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - poprzez uchwalenie noweli tego planu, jest generalnie dopuszczalne, albowiem jest przewidziane przepisami obowiązującego prawa. I wbrew twierdzeniu WSA w Krakowie, wyrażonemu na s. 20 uzasadnienia wyroku , skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi ingerencję w istotę przysługującego skarżącemu, J. O., prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Inaczej jednak, niż WSA w Krakowie, skarżący stwierdził, że ingerencja ta, choć drastyczna i naruszająca istotę prawa własności, ma swe usprawiedliwione materialnoprawne podstawy. Przede wszystkim z dostępnych WSA w Krakowie akt sprawy, a przede wszystkim kopii mapy ewidencyjnej, wynika jasno, iż ze względu na: 1) wielkość, 2) kształt oraz 3) położenie trzech nieruchomości objętych nowelą miejscowego planu, względem ul. [...] w Myślenicach, w żaden sposób nie było możliwe równe potraktowanie właścicieli nieruchomości objętych kwestionowaną nowelizacją aktu prawa miejscowego. Działka nr [...] ma zdecydowanie mniejszą powierzchnię, niż dwie pozostałe działki, a nadto nie sięga ona w głąb od ul. [...] tak daleko, jak dwie pozostałe działki objęte nowelą miejscowego planu. Dlatego wytyczenie jednolitej dla wszystkich i równo traktującej wszystkich, linii zabudowy było w tym wypadku niewykonalne.

Najistotniejsze jednak w przedmiotowej sprawie są jak wskazano w skardze kasacyjnej dwie inne okoliczności, wymagające uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na treść przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te nakazują uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Wymagają też określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony różnych wartości, w tym również dóbr kultury współczesnej.

Gdy chodzi o wymagania ładu przestrzennego i urbanistyki, to na podstawie akt sprawy, a przede wszystkim zdjęcia lotniczego miasta Myślenice, na podstawie treści noweli miejscowego planu, a także odpowiedzi na skargę, łatwo zauważyć, że nowela miejscowego planu objęła teren (noszący - nawiasem mówiąc - nazwę Plebańska Góra), który obejmuje część obszaru tworzącego oś przecinającą ul. [...] w Myślenicach. Po jednej jej stronie znajduje się zespół kościoła parafialnego, po drugiej natomiast - dom parafialny, usytuowany na działce nr [...], objętej nowelą miejscowego planu. Plebańska Góra z jednej strony i zespół kościoła parafialnego z drugiej tworzą razem założenie urbanistyczne, złożone z obiektu wpisanego do rejestru zabytków (zespołu kościoła parafialnego) oraz z obiektu stanowiącego tzw. dobro kultury współczesnej (dom parafialny), które zasługuje na ochronę na podstawie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomimo tego, że został wpisany do rejestru zabytków. Przepisy wskazanej ustawy pozwalają bowiem, a nawet nakazują, chronić nie tylko elementy założeń urbanistycznych mających walory zabytku. Powyższe elementy przedmiotowego założenia urbanistycznego, które nie mają waloru zabytku, ustawodawca również nakazuje chronić, jeśli mają one walor dóbr kultury współczesnej. A jak wynika z akt sprawy tak bez wątpienia jest w przypadku domu parafialnego, który nie jest wyłącznie miejscem zamieszkania księży parafii p.w. Narodzenia NMP, lecz także, od wielu dziesięcioleci, począwszy od czasów sprzed II Wojny Światowej, obiektem użyteczności publicznej.

Wskazano więc , że dom parafialny nie jest ani zwykłym domem, ani zwykłym budynkiem, gdyż od dawna pełni w Myślenicach zupełnie inną funkcję, niż pełni znakomita większość innych znajdujących się tam domów. Powyższe fakty znane były także WSA w Krakowie, który jednak najwyraźniej nie powiązał ich z treścią art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowi i zagospodarowaniu przestrzennym . Ze względu na pełnione funkcje, budynek ten zasługuje na traktowanie w taki sposób, jaki ustawodawca przewidział w stosunku do dóbr kultury współczesnej w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I pomimo tego, że nie ma on walorów obiektu zabytkowego, zasługuje na ochronę na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w Myślenicach postanowiła objąć wymieniony obiekt taką właśnie ochroną. Zdając sobie sprawę z dokonywanej ingerencji, polegającej na uchwaleniu noweli miejscowego planu , organy gminy Myślenice zaproponowały skarżącemu odszkodowanie tak, jak przy wywłaszczeniu w postaci zamiany przedmiotowej nieruchomości na inną nieruchomość, kierując się względami na przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie przyjął tych propozycji. Natomiast WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku powyższe okoliczności faktyczne zupełnie pominął, prawdopodobnie ze względu na to, iż nie komponowały się one z przyjętą przez ten Sąd jako założenie hipotezą, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszyć istoty prawa własności nieruchomości. I tym tylko można tłumaczyć twierdzenie WSA w Krakowie, że ingerencja w prawo własności przysługujące skarżącemu, dokonana nowelą miejscowego planu, była nadmierna, zwłaszcza ".. .gdy uwzględni się podnoszony w skardze " miejski" charakter nieruchomości i związany z nim podstawowy sposób jej zagospodarowania, jakim jest zabudowa". Gdyby zaaprobować powyższy tok egzegezy i subsumcji dokonanej przez WSA w Krakowie, to w konsekwencji trzeba by jak wykazano zanegować uprawnienia władzy publicznej do utworzenia w centrach miast: rynków, innych placów, parków, skwerów zieleni, czy narzucenia właścicielom nieruchomości kształtu układu komunikacyjnego. A przecież, historycznie biorąc, to właśnie z odczucia koniecznej potrzeby narzucania właścicielom nieruchomości tego rodzaju ograniczeń, często oznaczających faktyczne wywłaszczenie, powstało prawo, określane co raz częściej mianem prawa zagospodarowania przestrzeni: prawo legitymujące władzę publiczną, głównie lokalną, do dokonywania daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości po to, by zapewnić poprawę jakości życia ogółowi. W przedmiotowej sprawie organy gminy Myślenice podkreślały wielokrotnie to, iż właśnie tymi względami kierowały się, wywołując, przygotowując i uchwalając nowelę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślały także, iż dla osiągnięcia założonego celu gotowe są ponieść konsekwencje odszkodowawcze. Jednakże WSA w Krakowie nie uwzględnił powyższych okoliczności.

Ponadto wskazano , że przepis art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi: "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". WSA w Krakowie, dokonując jego egzegezy stwierdził, iż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (s. 17 uzasadnienia wyroku). I z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, jeśli miałoby ono być rozumiane tak, jak to przedstawił WSA w Krakowie na s. 22 uzasadnienia wyroku, a mianowicie, że zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , to: "...wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń". Ze sformułowania tego nie wynika nic, czym można byłoby kierować się podczas ewentualnego (przy założeniu, że niniejsza skarga kasacyjna nie zostanie uwzględniona) ponawiania czynności procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu noweli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do zgodności z przepisami prawnymi, o czym stanowi przepis art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomijając problem nieokreśloności normatywnej treści art. 28 ust. 1 w odniesieniu do kryterium kontroli i nadzoru nad stanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonym jako "naruszenie zasad sporządzania ... planu miejscowego", które nigdzie nie zostały ani skatalogowane, ani nazwane, ani nawet wyrażone wprost (i pomimo tego nigdy nie stały się przedmiotem pytania prawnego skierowanego przez sąd administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego), bardzo trudno zgodzić się z powyższym stwierdzeniem WSA w Krakowie, że zasady sporządzania miejscowego planu, to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Politykę przestrzenną w gminie powinno się bowiem kształtować w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten ma natomiast stanowić odzwierciedlenie tej polityki, a nie instrument jej kształtowania.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprecyzowuje kryteria sprawowania nadzoru nad stanowieniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego , w stosunku do przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Owo doprecyzowanie dotyczy jednak tylko trzech aspektów wymienionych w art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy , a nie całego spektrum problematyki nadzoru nad stanowieniem tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Z tego względu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można rozumieć w ten sposób, iż deroguje on (jako lex specialis) stosowanie wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Obydwa te przepisy uzupełniają (dopełniają) się bowiem, a nie wykluczają. I z tego względu nie ma uzasadnienia do odwoływania się do reguł służących usuwaniu kolizji między nimi. Jak już powiedziano, przepis art. 28 ust. 1 dotyczy tylko trzech aspektów legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym, i tylko w tym, zakresie pierwszeństwo ma przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed przepisem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do pozostałych aspektów zastosowanie mieć będzie przepis art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc ocena treści uchwalonej noweli miejscowego planu powinna być dokonywana nie z punktu widzenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz z punktu widzenia tego, czy uchybienie wymogom co do treści miejscowego planu ma charakter istotny, czy też należy uchybienia te ocenić jako nieistotne. Należy wiec przestrzegać powyższej dystynkcji. Tymczasem WSA w Krakowie orzekł coś zupełnie przeciwnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postawiono wyrokowi WSA w Krakowie zarzut niewywiązania się z ustawowego obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. W granicach przedmiotowej sprawy mieściło się bowiem konieczne uwzględnienie nie tylko stanowiska organów gminy Myślenice, przy podejmowaniu tzw. uchwały wywołującej nowelę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (uchwały o przystąpieniu do sporządzenia noweli miejscowego planu ) ale także stanowiska organów uzgadniających projekt noweli miejscowego planu , w tym zwłaszcza konserwatora zabytków, ale także Wojewody Małopolskiego. W szczególności WSA w Krakowie, stwierdzając nieważność noweli miejscowego planu, nie uwzględnił w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną okoliczności, że dom parafialny nie jest jak to sugerował skarżący zwykłym domem, stanowiącym mieszkanie dla księży, lecz że pełni on od ok. 80 lat funkcję obiektu użyteczności publicznej i jednocześnie podlegające ochronie na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dobro kultury współczesnej. WSA w Krakowie nie uwzględnił także okoliczności, że sformułowanie używane w pismach wnoszącej skargę kasacyjną, jakoby uchwalenie noweli przedmiotowego planu miało służyć "użytkownikom domu parafialnego" jest tylko niefortunną niezręcznością językową. Sugeruje ono bowiem, że nowelę miejscowego planu uchwalono dla "rządcy miejscowej parafii" i jego wikariuszy. Tymczasem, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornym jest, że intencją uchwalenia przez Radę Miejską w Myślenicach tej noweli było, by zarówno budynek domu parafialnego, jak i jego otoczenie, służyć mogło każdemu, kto zechce skorzystać z oferty kulturalnej (w szerokim tego słowa rozumieniu), proponowanej w murach domu parafialnego, i że z myślą o potencjalnym "każdym" Rada Miejska w Myślenicach zdecydowała się naruszyć istotę prawa własności przysługującego osobie będącej właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], oferując jednak w zamian inną nieruchomość (s. 3 odpowiedzi na skargę). Nieuwzględnienie powyższych okoliczności sprawy zaciążyło na treści wyroku podjętego przez WSA w Krakowie.

Przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy procesowej, sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały w całości lub części, albo stwierdza, że akty takie zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Otóż drugi z zarzutów, nie podniesiony przez samego skarżącego, ale podniesiony przeciwko noweli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez WSA w Krakowie, dotyczył ustalenia w zaskarżonej noweli miejscowego planu stawki procentowej opłaty planistycznej na wysokości 0%. W powyższej kwestii generalnie należy się zgodzić z oceną prawną wyrażoną przez WSA w Krakowie, że stawka ta -w świetle art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie może wynosić 0%. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na dwie okoliczności, istotne z punktu widzenia oceny legalności uchwały, zakwestionowanej przez WSA w Krakowie z powyższego punktu widzenia. Pierwsza z nich jest taka, że stawka 0% opłaty planistycznej przewidziana jest exspressis verbis przepisem § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie to, jako pochodzące od legalnego organu władzy publicznej, i wprowadzone do systemu powszechnie obowiązującego prawa przez jego ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP, a więc za akceptacją Prezesa Rady Ministrów, odpowiedzialnego za wydawanie tego dziennika urzędowego, i nie zakwestionowane - jak dotychczas przez żaden upoważniony do tego organ władzy publicznej, w tym także przez WSA w Krakowie, korzysta z domniemania legalności i przynależności do systemu powszechnie obowiązującego prawa. Choć więc w doktrynie rozporządzenie to spotkało się z krytyką, to jednak sama krytyka doktryny nie może przesądzić o jego stosowaniu lub niestosowaniu w praktyce. Przy ustalaniu treści planów miejscowych musi ono być respektowane. Postanowienia miejscowego planu unieważnionego wyrokiem WSA w Krakowie respektują treść postanowień § 4 pkt 13 tego rozporządzenia. Z tego względu nie można skarżącej noweli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucać naruszenia prawa z powodu ustanowienia prawa zgodnego z treścią aktu normatywnego wyższego rzędu, któremu przysługuje domniemanie legalności i który przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Poza powyższym argumentem przywołano jeszcze jeden. Otóż, jak to przyznaje sam skarżący, słowami swych pełnomocników zawartymi w skardze do WSA w Krakowie (s. 3 i 4) nowela przedmiotowego planu nie wpłynęła w żaden sposób na możliwości zagospodarowania działek o nr [...] i [...], należących do parafii p.w. Narodzenia NMP w Myślenicach, lecz wpłynęła, i to wyłącznie negatywnie, na możliwość zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W takiej sytuacji określenie stawki procentowej opłaty planistycznej na poziomie 0%, choć zgodne z rozporządzeniem, ale niezgodne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje bez jakiegokolwiek praktycznego znaczenia, a więc bez jakichkolwiek następstw prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. O. wniósł o jej odrzucenie na zasadzie art. 178 w związku z art. 173 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalnej bowiem wniesioną przez Gminę Myślenice, która nie ma legitymacji skargowej zamiast Rady Gminy Myślenice , składając z ostrożności procesowej również wniosek o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie .

Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż brak jest podstaw do odrzucenia wniesionej przez Gminę Myślenice skargi kasacyjnej zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną , albowiem co jest niesporne podmiotem prawa publicznego jest gmina, a rada gminy jest tylko jej organem ( podobnie jak wójt gminy ). Dlatego też stroną w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest gmina a nie rada gminy , choćby tak jak w tej sprawie skarga dotyczyła uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc właściwie określono w skardze kasacyjnej Gminę Myślenice jest stronę skarżącą a stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną co do braku legitymacji skargowej Gminy Myślenice jest chybione.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przede wszystkim na wstępie wyjaśnić, iż granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości formułowania zarzutu kasacyjnego przez niezastosowanie czy pominiecie określonej normy prawnej. Podstawa kasacyjna może dotyczyć przepisu , który został w sprawie zastosowany a jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji może polegać wyłącznie na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu ( porównaj wyrok NSA dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06 – publikowany zbiór Lex nr 312527, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07 publikowany zbiór Lex nr 327781).

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonego aktu w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , która co już wyżej podkreślono nie zaistniała w tej sprawie. Tym samym rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną . Dlatego też tak ważne jest precyzyjne zredagowanie zarzutów kasacyjnych w petitum tejże skargi a następnie przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia na ich poparcie.

Pełnomocnik skarżącej Gminy Myślenice zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi naruszenie przepisów procesowych jak i przepisów prawa materialnego. Przy czym w petitum skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącej Gminy wskazał na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego interpretację a więc wadliwą wykładnię, obrazę art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pominiecie jego zastosowania jak i art. 28 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wskazany wyżej w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną albowiem zawiera ust 1 i ust. 2 przy czym oba te uregulowania dotyczą innych sytuacji prawnych. Generalnie przepis ten dotyczy nieważności uchwały, przy czym art. 28 ust. 1 omawianej ustawy wprowadza sankcję związaną z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Natomiast ust. 2 art. 28 tej ustawy dotyczy ponowienia czynności o jakich mowa w art. 11 i 17 w zakresie doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami w sytuacji gdy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego stanie się prawomocne na skutek nie złożenia skargi przez gminę na rozstrzygniecie nadzorcze lub odrzucenie bądź oddalenie tej skargi przez Sąd. Stan, którego dotyczy rozwiązanie art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu domniemywać , czy ustęp 1 czy też 2 art. 28 został wskazany w kasacji w szczególności gdy uwzględni się okoliczność, że w motywach kasacji pełnomocnik skarżącej Gminy przytacza obie te jednostki redakcyjne przy czym dyspozycji art. 28 ust. 2 przypisuje się treść ustępu 1 przytaczając ją wprost – porównaj strona 12 skargi kasacyjnej 3 wiersz od góry. A jak już wyżej zauważono skoro skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wymagającym precyzyjnego wskazana podstaw kasacji, to w opisanej wyżej sytuacji nie można uznać, że wskazano w sposób prawidłowy zarzut w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 cytowanej ustawy.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego interpretację tj. wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawa materialnego . Niewątpliwie w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polega błędna wykładnia art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy statuującego, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Mając na uwadze motywy skargi kasacyjnej przypisane temu zarzutowi to wynika z nich, że kwestionowane jest w istocie uzasadnienie wyroku odnosząc przedstawione rozważania do poszczególnych sformułowań w nim zawartych i zarzucające temu uzasadnieniu " meandryczne i wewnętrznie trudne do pogodzenia wywody"- porównaj strona 8 uzasadnienia kasacji. Tak więc w istocie bez precyzyjnego wskazania w petitum skargi kasacyjnej na czym polega ta błędna wykładnia cytowanego wyżej prawa materialnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania skarżącej Gminy przedstawione w motywach kasacji a zmierzające do wykazania, że zaskarżona uchwała stanowi jednak ingerencję w istotę prawa własności nieruchomości, gdyż w następstwie jej podjęcia skarżący został pozbawiony podstawowego atrybutu związanego z prawem własności nieruchomości jakim jest prawo jej zabudowy, pozwalają przyjąć, że tak naprawdę zarzutem błędnej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kwestionowane jest uzasadnienie zaskarżonego wyrok, a to przecież nie powinno być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego lecz przepisem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszącym się do uzasadnieniu wyroku. Takiego jednak zarzutu nie uczyniono we wniesionej kasacji.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym przepis ten nie został zaskarżony przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie lecz przez jak wskazano w kasacji "pominiecie jego zastosowania" co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi niewłaściwe sformułowanie podstaw kasacji w tym zakresie. Jednocześnie zauważyć należy, że w motywach skargi kasacyjnej wyjaśniając przesłanki pominięcia tej normy pełnomocnik skarżącej Gminy wskazuje na uwarunkowania przestrzeni i działki J. O. oraz charakter domu parafialnego, które jego zdaniem uprawniały Radę Miejską do uchwalenia miejscowego planu o takiej, a nie innej treści, generalnie podnosząc , że obiekt ten zasługuje na traktowanie w taki sposób jak przewidziano to dla dóbr kultury, w rozumieniu art. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym podejmuje polemikę z ustaleniami Sądu co do charakteru przedmiotowego domu parafialnego. Również i w odniesieniu do powyższego zarzutu niezależnie od tego, że został wadliwie sformułowany, należy także podkreślić , co wynika z utrwalonych poglądów o orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ewentualnych wadliwych ustaleń Sądu nie można podważać zarzutem naruszenia prawa materialnego ( porównaj wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I FSK 920/07 publikowany zbiór Lex nr 468874 ) a tak uczyniono w tej sprawie w odniesieniu do w/w zarzutu kasacji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego skutecznie podważającego ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktyczne przyjętego za podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z 25 kwietnia 2007 r. nr 46/IX/2007 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane w kasacji zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą skutecznie do tego doprowadzić.

Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Naruszenie tej normy prawa procesowego należy uznać za usprawiedliwione wówczas gdy uchybiono obowiązkowi wyjścia poza granice zaskarżenia gdy istniał taki obowiązek a nadto strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała w sprawie dowody , które zostały pominięte .

Zarzucając naruszenie tej normy prawa procesowego skarżąca Gmina wskazała, iż Sąd pierwszej instancji naruszył go poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dom parafialny nie jest zwykłym domem stanowiącym mieszkanie dla księży, lecz pełni funkcje obiektu użyteczności publicznej podlegającym ochronie jako dobro kultury współczesnej.

Niewątpliwie ten przepis procesowy nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji , który nawet we wstępnej części swego uzasadnienia powołał się na niego i zastosował go w tym postępowaniu o czym świadczy uwzględnienie skargi na przedmiotową uchwałę także w zakresie , który nie był kwestionowany w skardze a odnosił się do określenia stawki procentowej opłaty planistycznej. To, że odmiennie oceniono przedstawione stanowisko przez Gminę Myślenice zawarte w odpowiedzi na skargę i przyjęto na podstawie całokształtu niniejszej sprawy , że dom parafialny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi obiektu szczególnie chronionego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż nie stanowi zabytku nie może skutecznie stanowić przesłanki podważenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 134 ustawy procesowej jak też nie usprawiedliwia podniesionego w kasacji zarzutu niewywiązania się z ustawowego obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Niespornym bowiem pozostaje, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w graniach sprawy , której przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr 46/IX/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie również Sąd pierwszej instancji podniósł , że wadliwie określono w zaskarżonej uchwale stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%mimo iż skarga kasacyjne próbuje to zanegować. Rozważania Sądu przedstawione w tym zakresie w pełni zasługują na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być obowiązkowo ustalone stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę ( rentę planistyczną ) i nie może być stawki procentowej zerowej. ( porównaj wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05 publikowany zbiór Lex nr 289297 ). Bez wpływu na to stanowisko Sądu pozostają argumenty skargi kasacyjnej dotyczące tego, iż stawkę 0% opłaty planistycznej przewidziana jest wprost przepisem § 4 pkt. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Jak przyjęto w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05 rozporządzenie Ministra Infrastruktury, do którego odwołuje się strona skarżąca, został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. I w takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał prawo ( choć w istocie tej kwestii nie podnosił ) nie brać pod uwagę niezgodnego z prawem przepisu rozporządzenia, co wynika z brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji. Pogląd ten co do przekroczenia przedmiotowego upoważnienia jest także podzielany przez skład orzekający w tej sprawie.

Przy czym skarżąca Gmina wiąże zakwestionowanie przez Sąd stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% z naruszeniem art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( str. 14 uzasadnienia kasacji) stanowiącym o uwzględnieniu skargi na uchwały lub akty prawa miejscowego i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy uwzględnieniu powyższych rozważań jest to zarzut nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Bezsprzecznie, powołane powyżej przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Dlatego też uznano, że w opisanych okolicznościach skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie od powyższego jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że nawet mimo wadliwej konstrukcji przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można mówić o naruszeniu tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie można jednak uznać , że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tej normy, skoro generalnie uznał , iż dopuszczalna jest ingerencja w prawo własności na mocy tej normy lecz nie jest to możliwe w sytuacji nieuzasadnionej z punktu widzenia interesu publicznego. Zatem niespornym jest, że prawnie wadliwymi ustaleniami będą nie tylko ustalenia planu naruszające prawo ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługującego gminie uprawnienia. To zaś oznacza , że każda ingerencja w sposób wykonywania własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem społecznym.

Nie można także uznać, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Przepisy te nakazują uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Wymagają też określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony różnych wartości, w tym również dóbr kultury współczesnej. Dotyczy to w tej sprawie domu parafialnego , który jak się wskazuje jest obiektem użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącego budynek ten z uwagi na pełniona funkcje zasługuje na traktowanie jako dobro kultury współczesnej i zasługuje na ochronę w trybie art. 15 ust. 2 pkt. 4 cytowanej ustawy .

Jednakże w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjął, że otoczenie budynku parafialnego nie stanowi szczególnego przedmiotu ochrony w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ budynek ten nie jest zabytkiem a ewentualne funkcje ,wykonywane nie mogą ustanawiać zakazu zabudowy sąsiedniej .

Nawet ochrona dóbr kultury nie uzasadnia takiego drastycznego ograniczenia prawa jak w tej sprawie, lecz taka ochrona o jakiej mowa w tym przepisie nakazuje uwzględnienie wymagania ochrony samego dobra kultury współczesnej. Określając zasady ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej w istocie określa się reguły postępowania z tym obiektem a nie jego otoczenia , czy też widoku który jak w tej sprawie ma umożliwić jego prawidłową ekspozycji. W istocie w rozpoznawanej sprawie utworzono strefę ochronną wokół obiektu budynku parafialnego .

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego , istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie , powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania " jak i "trybu sporządzania " miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego ( część tekstowa , graficzna i załączniki ), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość ( część tekstowa , graficzna , prognoza oddziaływania na środowisko ,) - określają art. 15 ust.1 i 17 pkt 4 , art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy , przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 , natomiast standardy dokumentacji określało wydane na podstawie art. 16 ust. 2 wskazanej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 , poz. 1587 ).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, iż w myśl art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że - inaczej niż pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części .

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaskarżonej uchwale doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Myślenicach przez nieuzasadnioną w tak ogromnym stopniu ingerencję w prawo własności. Natomiast przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe rozważania na uwadze uznać należało , iż w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zastosował przepis art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uchylając zaskarżoną uchwałę co sprawia, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego pozostają nieusprawiedliwione.

Tym samym przyjąć należy, że skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) .