Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 648/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. c p.p.s.a., art. 200 i 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej U. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej: "K.p.a.", w związku z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w S., w którym to lokalu prowadzona jest działalność w formie niepublicznego przedszkola [...] które to postępowanie zostało wszczęte na wniosek wspólnoty mieszkaniowej tego budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2017 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku usługowym położonym na działce nr ew. [...], [...] stwierdzono, że prowadzona jest

w nim działalność w formie niepublicznego przedszkola [...] Podczas kontroli Spółka Cywilna "[...] U. K. i I. S.

z siedzibą w S. przedłożyła zgody (pozytywne opinie) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniające wymagania określone w § 4, 4a i 4b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania pozaszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, prowadzenie zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego.

Zdaniem organu I instancji, w przypadku budynku użyteczności publicznej, pensjonatowo - wczasowego, podjęcie w nim działalności polegającej na prowadzeniu zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego, po spełnieniu przez konkretny budynek lub jego część wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, określonych w przepisach ww. rozporządzenia i uzyskanie pozytywnych opinii, o których mowa w powyższym akapicie, oznacza, że działalność ta nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a tym samym nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Jeśli nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania, to nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S., zarzucając decyzji rażące naruszenie:

- art. 6 K.p.a. poprzez działanie sprzeczne z przepisami prawa,

- art. 13 ustawy o własności lokali poprzez korzystanie z nieruchomości wspólnej

w sposób utrudniający korzystanie przez innych współwłaścicieli,

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania,

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że lokale [...] znajdujące się na piętrze budynku oznaczone są w księdze wieczystej jako mieszkalne. Prowadzenie

w tych lokalach działalności przedszkolnej jest zatem niezgodne z ich przeznaczeniem. Wspólnota Mieszkaniowa nigdy nie wyraziła zgody na prowadzenie w tych lokalach działalności edukacyjnej i wielokrotnie przeciwko temu oponowała. Działalność przedszkolna jest uciążliwa dla innych współwłaścicieli budynku, nie tylko w zakresie części wspólnych, ale także w zakresie ich własności prywatnej. Nadto skarżąca podkreśliła, że organ w trakcie postępowania doręczał jej pełnomocnikowi wszystkie zawiadomienia, aż do momentu wydania decyzji. Pełnomocnik otrzymał wyłącznie decyzję odnoszącą się do lokalu nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania przed organem powiatowym, w tym opisał zebrany w postaci dokumentów i protokołu oględzin materiał dowodowy sprawy oraz przedstawił treść decyzji organu I instancji

i treść odwołania złożonego od tej decyzji.

W rozważaniach organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, ponieważ lokal mieszkalny obecnie użytkowany jest jako lokal przedszkola, co doprowadziło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń poprzez chociażby zwiększenie hałasu emitowanego z tego pomieszczenia oraz zwiększenie ilości osób czasowo przebywających zarówno w samym lokalu, jak i budynku oraz jego otoczeniu. Oznacza to, że podmiot, który doprowadził do zmiany sposobu użytkowania, powinien tę zmianę poprzedzić, przyjętym bez sprzeciwu, zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zgłoszenia takiego nie dokonano. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nastąpiła zatem samowolnie, w sposób naruszający ww. art. 71 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Tym samym uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Umorzenie przedmiotowego postępowania przez organ powiatowy było niezasadne, wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a postępowanie organu powiatowego - zgodnie z art. 105 § 1 Kpa - umorzyć w tej części.

Organ instancji wyjaśnił też, że uchylając decyzję o umorzeniu postępowania, nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem decyzja umarzająca nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym (nie rozstrzyga co do istoty sprawy). W takiej sytuacji może jedynie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w części, w jakiej dotyczy ono wydania uchylanej decyzji umarzającej to postępowanie. Brak jest przy tym podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ma natomiast wątpliwości, że samo umorzenie postępowania legalizacyjnego należy uznać za bezpodstawne i umorzenie postępowania w części dotyczącej wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania oznacza, iż organ I instancji obowiązany jest kontynuować postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji powołał się na rozporządzenie w sprawie rodzajów innych form wychowania pozaszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, prowadzenie zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego. Tymczasem do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola legalności sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, nie zaś ustalanie zgodności z prawem prowadzenia placówki wychowania pozaszkolnego.

Według organu II instancji, należy również zweryfikować sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w poszczególnych sprawach. Jak wynika z materiału dowodowego, adwokat M. H., składała w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej wnioski z dnia 10 kwietnia 2017 r., przy czym załączyła pełnomocnictwo które dotyczyło tylko lokalu użytkowego nr [...] w ww. budynku. Organ powiatowy powinien był wezwać wnoszącą podanie do wykazania, że jest upoważniona do reprezentacji ww. Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawach dotyczących lokali nr [...]. Brak jest też dokumentów w sprawie potwierdzających że I. B., której wysłano decyzję, jest administratorem ww. nieruchomości.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], organ powiatowy wydał dwie decyzje administracyjne w tym samym dniu, opatrzone tym samym znakiem, co jest niedopuszczalne, albowiem odrębne postępowania powinny być opatrzone indywidualizującym to postępowanie znakiem.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że organ powiatowy zawiadomieniem

z dnia 30 stycznia 2019 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się w sprawie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, następnie, po upływie 1 dnia wydał decyzję rozstrzygającą sprawę. Powyższe uniemożliwiło stronie dokonania czynności zgodnie z ww. zawiadomieniem.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, organ II instancji wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa

w art. 71 ust. 2 tej ustawy, zatem zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, są niezbędne, aby doszło do legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części.

Końcowo organ II instancji wskazał, że kontynuując niniejsze postępowanie administracyjne, organ powiatowy winien uwzględnić ww. wskazania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie.

U. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ocenianym w sposób dowolny a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędów polegających na przyjęciu, że:

- w przedmiotowym przypadku do doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która miałaby wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym wymagane było zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu;

- obiekt w którym znajdują się lokale będące przedmiotem zaskarżonej decyzji ma status obiektu typu pensjonat. Co najmniej od 1976 r. budynek jest zakwalifikowany jako dom wczasowy;

- lokal nr [...] ma/albo miał status lokalu mieszkalnego pomimo, iż lokale te od początku ich wydzielania zakwalifikowane były jako lokale użytkowe i w stosunku do nich nigdy nie toczyła się procedura zmierzająca do zmiany ich statusu z lokalu użytkowego na lokal mieszkalny.

Zdaniem skarżącej podjęcie w budynku niemieszkalnym ? domu wczasowym

z wydzielonymi osobnymi lokalami użytkowymi i mieszkalnymi działalności polegającej na prowadzeniu przedszkola nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sposób oczywisty nie wiąże się ono ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno- sanitarnego, układu obciążeń.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sentencji której organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o umorzeniu na postawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w S., i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż intencją organu odwoławczego, oprócz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji na skutek jej uchylenia i umorzenia postępowania w zakresie tylko decyzji, było również skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ powiatowy, w trybie przepisów legalizacyjnych. Organ II instancji, odmiennie bowiem niż organ I instancji, ocenił, że zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a wobec jego braku doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, co oznacza, według organu, konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego.

Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej narusza podstawowe reguły orzekania w postępowaniu administracyjnym i jest niedopuszczalny.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotem orzeczenia organu odwoławczego jest sprawa administracyjna, a nie sama decyzja organu I instancji, która to postępowanie zakończyła, a organ II instancji ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponownie rozpatrzyć sprawę, w jej całokształcie i wydać jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 K.p.a.

Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nie jest przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 K.p.a. zatem jest niezgodne z prawem.

W związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07).

Na podstawie art. 138 § 1 bądź § 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany w sposób precyzyjny rozstrzygnąć daną sprawę, prawidłowo formułując zarówno sentencję decyzji jak i jej uzasadnienie, tak aby pomiędzy tymi dwoma elementami aktu administracyjnego nie zachodziła jakakolwiek wątpliwość, a tym bardziej rozbieżność. W uzasadnieniu powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

W sytuacji gdy organ kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to jednocześnie musi odpowiednio orzec w tym zakresie co do istoty sprawy w tej części lub procesowo, umarzając postępowanie organu I instancji w uchylonej części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy jednak zaznaczyć, że koniecznym warunkiem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest możliwość wyodrębnienia części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie jest niepodzielne, organ odwoławczy może jedynie je uchylić i orzec merytorycznie lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W sytuacji gdy organ uchyla decyzję organu I instancji w całości i jeśli zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 K.p.a. to odpowiednio musi umorzyć postępowanie przed organem I instancji, co oznacza tyle co umorzenie postępowania w sprawie. Nie jest możliwe uchylenie decyzji jako aktu kończącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - w całości i jednoczesne umorzenie tylko części tego postępowania. Powstaje bowiem problem, co z pozostałą "nieumorzoną" częścią postępowania, skoro decyzja kończąca to postępowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. K. Kaszubski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer , Warszawa 2019, str. 114 i ns.).

Zupełnie niewłaściwe prawnie jest zatem umorzenie postępowania w części,

w zakresie tylko jego końcowego etapu – samego orzeczenia. W celu usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego organowi rozpatrującemu odwołanie od tej decyzji służy wyłącznie instytucja jej uchylenia, która w świetle art. 138 K.p.a., łączy się z jednoczesnym obowiązkiem organu odwoławczego albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania, albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeczne z tym przepisem jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i umorzenie postępowania przed organem I instancji w części i jednoczesne przekazanie (w nieumorzonej części) sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (por. K. Glibkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, str. 1023).

Taki właśnie rezultat zakończenia postępowania odwoławczego wynika z treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia, co dodatkowo potwierdza organ zalecając kontynuację postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji

z uwzględnieniem wskazań ujętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia też wymaga, że instytucja przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wiąże się z uchyleniem decyzji w całości w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd zauważa, że organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, w tym w postaci uniemożliwienia stronie realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu, na skutek nierespektowania terminu 7 dni wyznaczonego stronom do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Jednakże, poza stwierdzeniem tego faktu, organ II instancji nie odniósł się szerzej do tego uchybienia i nie przeanalizował kwestii w kontekście istotnego naruszenia procedury i ewentualnego jego wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu, naruszenie zasady z art. 10 § 1 K.p.a., mając na uwadze art. 81 K.p.a., w konkretnych okolicznościach mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Natomiast organ odwoławczy uznał, że należy skierować sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko z tego względu, że w sytuacji decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie nie jest możliwe wydanie

w postępowaniu odwoławczym decyzji merytorycznej.

Na marginesie, stwierdzić należy, iż Sąd podziela linię orzeczniczą wedle której, w sytuacji gdy organ I instancji uznał sprawę za bezprzedmiotową, odmiennie oceniając stan faktyczny w odniesieniu do hipotezy normy prawa materialnego, która ? zdaniem organu odwoławczego ?? winna jednak znaleźć zastosowanie w sprawie oraz gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, to organ odwoławczy może wydać orzeczenie o charakterze merytorycznym, z uwzględnieniem oczywiście zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z art. 139 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. I OSK 456/11,Lex nr 1082765.).

Ocena organu I instancji, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli w tym zakresie i z tego tytułu umorzenie postępowania, nie stoi na przeszkodzie odmiennej konkluzji organu odwoławczego i w konsekwencji rozstrzygnięciu postępowania w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego, przy założeniu, że brak jest innych "przeszkód" do ostatecznego merytorycznego zakończenia sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i z przyczyn procesowych podlega uchyleniu. Dlatego też Sąd nie wypowiada się co do meritum sporu zaistniałego w tej sprawie.

Organ II instancji powinien ponownie przeprowadzić właściwie postępowanie odwoławcze, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy, w tym rozważyć istotę stwierdzonych uchybień i możliwość ich konwalidacji, a następnie podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w katalogu z art. 138 K.p.a. i należycie je uzasadnić. Reguły procesowe nakładają bowiem na organu obu instancji obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy i jego uzasadnienia zgodnie z normą art. 107 § 3 K.p.a.

Powyższe wynika z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony, a także z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.), które w niniejszej sprawie również zostały naruszone działaniem organu II instancji.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.