Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3055/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, 51, 33 ust. 4, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 406/13 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 406/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S.W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. S.W. powiadomił PINB w Giżycku o wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej drogi dojazdowej do istniejących wówczas garaży o nawierzchni asfaltowej, na działce nr 1 w miejscowości W., gmina Giżycko. Inwestor obawiając się nałożenia wysokiej opłaty legalizacyjnej wskazał, że jest skłonny doprowadzić działkę do stanu poprzedniego, po nałożeniu przez organ nakazu rozbiórki. W toku czynności wyjaśniających w dniu 28 lutego 2012 r., udokumentowanych protokołem znak: [...] ustalono, iż przedmiotowa działka jest współwłasnością Z.W, A.W., D.W. oraz S.W.

PINB w Giżycku decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012r., znak: PINB. [...], stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów: S.W. oraz Z.W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poprawność wykonanego utwardzenia nie budzi według organu zastrzeżeń, w związku z tym nie stwierdzono podstaw do nałożenia obowiązku określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ uznał za wiarygodne oświadczenie Z.W., że współfinansowała przedmiotowe roboty polegające na utwardzeniu działki.

Od niniejszego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł S.W.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego bezspornym w przedmiotowej sprawie jest wykonanie pod koniec 2003 r. przez S.W. robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr 1 w miejscowości W., gmina Giżycko (będącej współwłasnością Z.W., A.W., D.W. oraz S.W.). Według organu kwestią sporną była kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych oraz ich współfinansowanie przez Z.W. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie doszło do budowy drogi, albowiem utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie odpowiada technicznym parametrom drogi, wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Roboty zaś budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na obszarze jednej działki budowlanej, nie spełniają definicji drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Dlatego też jeśli nie stanowią one budowli (utwardzenia powierzchni gruntu pod fundament urządzenia lub maszyny; budowę parkingu lub drogi publicznej wewnętrznej) do takich robót budowlanych wykonywanych bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 powołanej ustawy. Według organu odwoławczego PINB w Giżycku nie miał podstaw do wstrzymywania w trybie art. 50 ww. ustawy wykonanych już robót budowlanych. Ponadto z uwagi na brak regulacji co do warunków technicznych w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej oraz wobec nieskomplikowanego charakteru tych robót, organ I instancji był kompetentny do samodzielnej oceny prawidłowości ich wykonania. Poczynione ustalenia zaś mogły skutkować jedynie stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia na inwestorów: S.W. oraz Z.W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albowiem jest to decyzja legalizująca ich wykonanie. Umorzenie postępowania byłoby zaś jedynie zasadne w przypadku ustalenia, w toku czynności wyjaśniających, iż wykonane roboty nie stanowiły samowoli budowlanej, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w trybie art. 51 powołanej ustawy stałoby się bezprzedmiotowe.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż współinwestorem przedmiotowego utwardzenia powierzchni gruntu była również Z.W., co zostało potwierdzone jej oświadczeniem oraz oświadczeniem jej córki A.W., złożonymi pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zaskarżona decyzja dotyczy tych samych robót budowlanych, o których mowa w piśmie S.W. z dnia 16 listopada 2011 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo to nie zawiera wprost żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie informację o dokonanej samowoli budowlanej. Niniejsza informacja stanowiła podstawę, do podjęcia czynności kontrolnych, które potwierdziły dokonanie samowolnych robót budowlanych, dając podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Powołany przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), dotyczy wydania decyzji, w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (co nie ma odzwierciedlenia w przedmiotowym postępowaniu). Powyższe stanowisko potwierdza postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 23 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/OI 73/12, którym to Sąd umorzył postępowanie skargowe w zakresie bezczynności PINB w Giżycku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 k.p.a., tj. braku doręczenia zaskarżonej decyzji stronom – A.W. oraz D.W., stwierdzono, iż jest on również niezasadny. Co prawda treść rozdzielnika zaskarżonej decyzji mogła takie naruszenie sugerować, jednakże uzupełniające postępowanie dowodowe organu odwoławczego jednoznacznie usunęło wszelkie wątpliwości w powyższym zakresie. Analiza oświadczeń ww. stron wykazała, że zapoznali się oni z treścią zaskarżonej decyzji w dniu [...] sierpnia 2012 r., której odpisy otrzymali w korespondencji zaadresowanej na ich matkę, (zamieszkałą pod tym samym adresem) Z.W. Zarówno A.W. jak i D.W. oświadczyli, iż nie skorzystali z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji, gdyż uznali ją za korzystną dla siebie.

Skargę na ww. decyzję wywiódł S.W., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez naruszenie:

- art. 61 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek S.W. z dnia 16 listopada 2011 r. nie wszczyna postępowania administracyjnego i związanego z tym naruszeniem prawa polegającego na odstąpieniu od obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania na żądanie strony z dniem wpływu wniosku do organu, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania z urzędu w tej samej sprawie, a tym samym do dualizmu postępowań, co jest istotnym naruszeniem prawa;

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu przez organy, że Z.W. jest współinwestorem wykonanych robót budowlanych, co skutkowało tym, że decyzja została wydana w stosunku do S.W. i Z.W., co jest istotnym naruszeniem prawa;

- art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczącego zakresu wykonanych robót budowlanych;

- art. 10 § 1, art. 40 § 1 w zw. z art. 39 i art. 109 § 1 k.p.a. poprzez nie doręczenie decyzji PINB w Giżycku z dnia [...] lipca 2012 r. stronom postępowania – A.W. i D.W., co stanowi naruszenie prawa skutkujące nie zapewnieniem stronom udziału w całym postępowaniu administracyjnym;

- art. 139 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie zakazu reformationis in peius, co skutkowało odmową uchylenia decyzji PINB w Giżycku;

- art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez włączenie skargi powszechnej pełnomocnika J.R. do postępowania co do samowolnej budowy drogi dojazdowej, a ponadto odstąpienie organu od rozpatrzenia zarzutów skargi;

- art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezachowanie prawem wymaganego siedmiodniowego okresu zawiadomienia pełnomocnika S.W. o terminie przeprowadzenia dowodu;

- art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji w stosunku do współinwestorów S.W. i Z.W., w sytuacji gdy jedynym inwestorem jest S.W., co narusza regułę wydania decyzji w stosunku do faktycznego inwestora;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonanie wewnętrznej drogi dojazdowej do byłego garażu nie jest budową, lecz wykonaniem robót budowlanych innych niż budowa, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej, a przez to zastosowaniem niewłaściwej procedury administracyjnej;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na wydaniu orzeczenia o braku podstaw do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót, w stosunku do naruszenia prawa polegającego na samowolnym wykonaniu robót budowlanych, co sprowadza się do legalizacji samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. oddalił skargę.

Sąd przypomniał, iż przedmiotem skargi jest decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy wydaną w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na inwestorów S.W. oraz Z.W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że ideą postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Celem zaś samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Sąd podkreślił, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50. Tak więc ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Sąd zaznaczył, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organy przyjęły, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na obszarze jednej działki budowlanej, nie spełniają definicji drogi publicznej ani drogi wewnętrznej. Dlatego też trzeba przyjąć, że nie stanowią one budowli (utwardzenia powierzchni gruntu pod fundament urządzenia lub maszyny; budowę parkingu lub drogi publicznej wewnętrznej) do takich robót budowlanych wykonywanych bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 powołanej ustawy. Z uwagi zaś na brak regulacji co do warunków technicznych w zakresie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej oraz wobec nieskomplikowanego charakteru tych robót, organ I instancji był kompetentny do samodzielnej oceny prawidłowości ich wykonania. Poczynione ustalenia zaś mogły skutkować jedynie stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia na inwestorów S.W. oraz Z.W., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albowiem jest to decyzja legalizująca ich wykonanie.

Sąd wskazał, iż w sprawie bezspornym jest wykonanie pod koniec 2003 r. przez S.W. robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr 1 w miejscowości W., gmina Giżycko (będącej współwłasnością Z.W., A.W., D.W. oraz S.W.). Przedmiotowe roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej polegały na, jak ustaliły organy, korytowaniu w gruncie, zasypaniu gruzem i żwirkiem oraz ułożeniu na wierzch warstwy masy asfaltowej na gorąco, ugniatanej przez jazdę samochodami. Działkę utwardzono betonem asfaltowym o grubości około 15-20 cm (akta adm., k. – 19). Sporna natomiast pozostaje m.in. kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych oraz współfinansowanie ich przez Z.W. Sąd przyjął, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29, a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 5 nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jakie ma być przeznaczenie tak utwardzonego gruntu, to nie można w drodze wykładni wprowadzać tu ograniczeń. Jeżeli ktoś zgodnie z powyższym przepisem wykona roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót mówić, że jest to budowa obiektu budowlanego, ponieważ utwardzony teren jest wykorzystywany np. jako plac składowy. Jeżeli na utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego mogą lądować helikoptery lub poruszać się samochody to jeszcze nie oznacza, że jest to lotnisko, czy droga czyli budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zatem w ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały sporną inwestycję jako roboty budowlane wykonywane bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, przez co nie ma do nich zastosowania art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś tego typu inwestycji nie można mówić o szczegółowych normach technicznych, które określałyby precyzyjnie wymogi co do parametrów technicznych rzeczonej inwestycji.

Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że przedmiotowe prace budowlane nie zostały wykonane na drodze zaliczonej do którejś z kategorii dróg publicznych, co oznacza, że przy realizacji takiego obiektu budowlanego inwestor nie musiał spełnić wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.).

Sąd podzielił stanowisko, że w takim przypadku to organy nadzoru budowlanego były w stanie samodzielnie dokonać oceny wykonanych prac budowlanych, przede wszystkim rozstrzygając o prawidłowości ich wykonania, zwłaszcza pod kątem wymogów bezpieczeństwa. Ocena ta natomiast została dokona prawidłowo ponieważ analiza dokumentacji związanej z pracami polegającymi na utwardzeniu gruntu nie wskazuje, żeby inwestycja ta została dokonana w sposób naruszający przepisy prawa. Dlatego niezasadne i bezcelowe byłoby nakładanie na inwestorów jakichkolwiek obowiązków związanych z przeprowadzoną inwestycją.

Podobnie pozbawione podstaw byłoby nakazywanie dokonania rozbiórki spornej inwestycji, bowiem tryb naprawczy daje organom nadzoru budowlanego całe spectrum środków, które można zastosować, jednakże rolą organu jest wybór najwłaściwszej formy działań, czyli tej, która doprowadzi do legalizacji stwierdzonej samowoli. W okolicznościach niniejszej sprawy nakładanie jakichkolwiek obowiązków czy też nakazywanie rozbiórki wykonanych robót pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu, skoro poczyniona inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie narusza żadnych norm technicznych ani też nie zaburza istniejącego ładu przestrzennego. Wobec tego jak najbardziej właściwie stwierdzono w niniejszej sprawie brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wątpliwości Sądu nie budziła również prawidłowość ustalenia inwestorów spornej inwestycji. Sama Z.W. potwierdziła fakt współfinansowania przez nią przedmiotowych robót. Zostało to potwierdzone w protokole oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r., działki nr 1, położonej w W. (akta adm., k. – 26). Utrzymała ona w nim swoje oświadczenie odnośnie współfinansowania spornej inwestycji wyrażone w protokole z dnia 28 lutego 2012 r. W takiej sytuacji zupełnie bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącego na świadków wykonujących utwardzenie działki, którzy wskazali, że wynagrodzenie za swoją pracę otrzymywali tylko od S.W. Sam fakt otrzymywania wynagrodzenia od jednego inwestora w sposób oczywisty nie wyklucza, że w kosztach inwestycji partycypowała inna osoba. Zasadnicze znaczenie ma tu jednak przede wszystkim oświadczenie samej Z.W., którego treść jest jednoznaczna i nie budzi żadnej wątpliwości. Sąd stwierdził, iż wskazane przez skarżącego uchybienia proceduralne w większości są chybione. Te zaś, których faktycznie dopuściły się organy nie miały wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Sąd stwierdził, iż niesłuszny jest zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji wszczętego na wniosek postępowania w tej samej sprawie, a tym samym dualizmu postępowań. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że pismo S.W. z dnia 16 listopada 2011r. nie zawierało wprost żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie informację o dokonanej samowoli budowlanej. Informacja w nim zawarta stanowiła podstawę podjęcia czynności kontrolnych, które potwierdziły dokonanie samowolnych robót budowlanych, dając asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył, że postanowieniem z dnia 23 października 2012r. w sprawie o sygn. akt II SAB/OI 73/12 Sąd umorzył postępowanie skargowe w zakresie bezczynności PINB w Giżycku. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż organ I instancji wprawdzie nie wydał postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. (zatem był w bezczynności), jednakże wydanie decyzji merytorycznej konwalidowało naruszenie prawa (organ w dacie orzekania w bezczynności nie pozostawał).

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 109 k.p.a. w postaci braku doręczenia zaskarżonej decyzji stronom – A.W. oraz D.W. Z oświadczeń ww. osób wynika, że zapoznali się oni z treścią zaskarżonej decyzji w dniu [...] sierpnia 2012 r., której odpisy otrzymali w korespondencji zaadresowanej na ich matkę – Z.W., która zamieszkuje pod tym samym adresem. Obie strony oświadczyły, że nie skorzystały z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji, gdyż uznały ją za korzystną dla siebie (oświadczenia znajdują się w aktach adm. sprawy).

Słusznie natomiast wskazano w skardze na niezachowanie wymaganego prawem, siedmiodniowego okresu zawiadomienia pełnomocnika S.W. o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, jednakże to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez włączenie skargi powszechnej pełnomocnika J.R. do postępowania co do samowolnej budowy drogi dojazdowej, Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie skarga powszechna J.R. To, że skarga taka znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, a organ odniósł się do niej w swojej decyzji, jak sam wskazał "na marginesie", nie przesądza o naruszeniu prawa, które miałoby wpływ na wynik przedmiotowego postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zupełnie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie zakazu reformationis in pius. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcie organu prowadzi jednoznacznie do wniosku, że organ utrzymał decyzję organu I instancji w mocy z powodów merytorycznych. Jedynie na końcu rozważań skonkludował, wskazując na treść art. 139 k.p.a., że zaskarżona decyzja jest korzystna dla wszystkich stron. Tak więc zakaz reformationis in peius nie stanowił przesłanki utrzymania w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.W. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i art. 151 przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie niewłaściwej kontroli przez Sąd działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania:

- art. 109 § 1 w zw. z art. 39 § 1, art. 40 § 1 i 46 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronom postępowania A.W. i D.W. została doręczona w sposób zgodny z prawem, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku, co na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- błędnym uznaniu Sądu, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. w zakresie uchybienia terminu do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 151 przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie niewłaściwej kontroli przez Sąd działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania:

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek strony – S.W. z dnia 16 listopada 2011 r. nie wszczyna postępowania administracyjnego, co skutkowało wszczęciem postępowania z urzędu, w sytuacji gdy już trwało postępowanie wszczęte na wniosek strony;

- art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie niewłaściwego zakresu wykonanych robót budowlanych oraz poprzez nieustalenie sposobu użytkowania działki;

- art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez nie zasadne włączenie przez organ skargi powszechnej do postępowania administracyjnego, a ponadto poprzez odstąpienie przez organ od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze;

oraz naruszeniu prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie niewłaściwej kontroli przez Sąd działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu Z.W. za współinwestorkę wykonanych robót budowlanych, co spowodowało niewłaściwe ustalenie adresata wydanej przez organ powiatowy decyzji;

- art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że droga wewnętrzna na działce siedliskowej (rolniczej) jest wykonaniem utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej a przez to uznanie, że budowa drogi wewnętrznej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do legalizacji samowolnie wybudowanej drogi wewnętrznej na działce siedliskowej (rolnej), poprzez wydanie decyzji o braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, nr [...] z dnia 2013-04-[...] i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku, nr [...] z dnia 2012-07-[...] oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego S.W. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zawarł zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania albowiem dopiero postępowanie przeprowadzone w zgodzie z tymi przepisami, w którym ustalono w sposób prawidłowy stan faktyczny, pozwoli na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji wadliwie naruszenie to ocenił. Po pierwsze i najważniejsze zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyrokach z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1375/11 i z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarzut niewłaściwego doręczenia A. i D.W. decyzji organu pierwszej instancji tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 § 1 40 § 1 i 46 § 1 k.p.a. przysługuje jedynie podmiotowi, którego prawa zostały w ten sposób naruszone. Faktem jest, że A. i D.W. nie została doręczona w sposób prawidłowy decyzja organu pierwszej instancji, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez znaczenia. Po pierwsze jedynie te osoby mogłyby skutecznie podnosić zarzut pominięcia ich w postępowaniu. Po drugie, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, osoby te oświadczyły, że zapoznały się z treścią rozstrzygnięcia i nie skorzystały z prawa odwołania się od niego.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił wpływ naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. na wynik sprawy w zakresie uchybienia 7 - dniowego terminu do zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż treść zeznań świadków jest zbieżna ze złożonymi wcześniej na piśmie oświadczeniami (przy piśmie skarżącego z dnia 28 maja 2012 r.). Nie można zatem skutecznie zarzucić, iż zawiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie przeprowadzenia tego dowodu doręczone na krócej niż 7 dni przed jego przeprowadzeniem miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Nie sposób podzielić również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 §1 k.p.a. oraz naruszenie tego przepisu w zw. z art. 233 § 1 k.p.a. Naruszenia pierwszego z ww. przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu, że wniosek S.W. z dnia 16 listopada 2011 r. nie wszczął postępowania, a w konsekwencji, że postępowanie to zostało wadliwie wszczęte z urzędu. Rację ma skarżący kasacyjnie, co do zasady, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek uprawnionego podmiotu jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy fakt wszczęcia postępowania z urzędu zamiast, ewentualnie, na wniosek skarżącego pozostaje zupełnie bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący nie został bowiem na żadnym etapie pominięty w tym postępowaniu; dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma także znaczenia data wszczęcia postępowania (która może mieć ewentualnie znaczenie w przypadku zmiany przepisów postępowania w toku postępowania). Nie jest to również sprawa, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dla której rozstrzygnięcia znaczenie ma m. in. czas trwania postępowania. Skarżący nie wykazał zatem, aby niepodjęcie czynności bezpośrednio po złożeniu przez niego wniosku miało jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym bardziej zatem nie można uznać za wadliwą dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że naruszenie art. 61 § 1 nie miało charakteru rażącego.

Nie można również skutecznie zarzucić organowi administracji, iż wadliwie dołączył skargę S.W. z dnia 29 stycznia 2013 r. określoną jako złożoną w trybie art. 227 k.p.a. do akt niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z przepisami kodeksu. Wbrew zarzutom skargi nie może budzić wątpliwości, że zarzuty podniesione w piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. są ściśle związane z wadliwym, zdaniem autora pisma, procedowaniem w niniejszej sprawie, a co za tym idzie zarzuty w nim zawarte winny być ocenione w toku rozpoznawania zasadniczej sprawy.

Nie ma również racji skarżący kasacyjnie, iż organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy wyjaśniły sprawę zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. w zw. z tymi przepisami Kodeksu.

Po pierwsze nie słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, iż w sposób wadliwy został określony zakres przedmiotowej inwestycji. Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w sprawie: "samowolnego utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr geodezyjny 1 jako dojazdu do obiektów gospodarczych zlokalizowanych na terenie posesji W. gm. Giżycko". Decyzje będące przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie określały szczegółowo parametrów inwestycji, której samowolna realizacja została zalegalizowana. Nie budziło jednak wątpliwości organu odwoławczego oraz Sądu wojewódzkiego rozpoznających odpowiednio odwołanie oraz skargę i zawarte w nich zarzuty, iż postępowaniem naprawczym objęta jest cała inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu na działce nr 1. Takie stanowisko podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Niezależnie natomiast od powyższego wskazać należy, że odwołanie, skarga do Sądu pierwszej instancji oraz skarga kasacyjna może dotyczyć tylko takiej części decyzji (odpowiednio wyroku), która zawiera merytoryczne lub procesowe rozstrzygnięcie (za wyjątkiem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania). A zatem nawet jeśliby przyjąć, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczyła jedynie części inwestycji to mogłaby to być jedynie podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie bezczynności organów administracji. Sąd pierwszej instancji, którego orzeczenie jest przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej nie posiadałby w tym postępowaniu kompetencji do oceny działania organów nadzoru budowlanego.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że organy wadliwie wyjaśniły stan faktyczny w zakresie przeznaczenia terenu. Art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wszak, że zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę są roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych; takie roboty wymagają dokonania zgłoszenia (oczywiście w brzmieniu przepisów – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wykonania). Przyznać należy wprawdzie rację skarżącemu kasacyjnie, iż kwestia charakteru działki nie została wyjaśniona jednakże uchybienie to należałoby w niniejszej sprawie zakwalifikować li tylko jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że utwardzona działka jest działką siedliskową. Z akt sprawy wynika także, że jest działką zabudowaną co najmniej budynkami gospodarczymi, a w dacie realizacji inwestycji dodatkowo budynkiem garażu.

Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają definicji działki budowlanej. Taka definicja została wskazana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), która stanowi w art. 2 pkt 12, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Podobne rozumienie tego pojęcia znajduje się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782). Nie może zatem budzić wątpliwości, że skoro działka nr 1 położona w miejscowości W. jest działką zabudową oraz posiada takie parametry, które umożliwiają jej zabudowę, to jest działką budowlaną w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyrok z dnia 4 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 532/08, dostępne na http: //:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

A zatem również w tym zakresie zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wbrew bowiem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające daje podstawę do uznania, iż inwestorami przedmiotowego utwardzenia byli: S.W. i Z.W. Nie może bowiem zejść z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, która polega na tym "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (tak: E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155). Organy administracji oceniły materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, biorąc także przy tej ocenie pod uwagę konflikt rodzinny, który niewątpliwie rzutuje na stanowiska stron. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, uznał ocenę tę, która znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym wg zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., za prawidłową. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie tej oceny. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż prawidłowo organy ustaliły osoby inwestorów. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że art. 52 ustawy - Prawo budowlane, w oparciu o który organ administracji ustala adresatów decyzji wydawanych m.in. w postępowaniu naprawczym wymienia oprócz osoby inwestora także właściciela. Nie ulega wątpliwości, że Z.W. jest właścicielką nieruchomości, a co za tym idzie mogła być adresatką nakładanego obowiązku (gdyby organ stwierdził konieczność nałożenia takich obowiązków).

Brak jest także podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego co do prawidłowości zakwalifikowania inwestycji jako "utwardzenie terenu, a nie jako "wykonanie drogi wewnętrznej". Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie definiuje żadnego z ww. pojęć (oprócz wymienienia drogi jako jednego z obiektów stanowiących budowlę), a w konsekwencji w każdej sytuacji prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji należy do organów nadzoru budowlanego. O ile zatem realizacja każdej drogi wewnętrznej będzie stanowiła jednocześnie utwardzenie terenu, o tyle nie każde utwardzenie terenu stanowi budowlę jaką jest droga wewnętrzna. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, przedmiotowe roboty budowlane polegały na korytowaniu gruntu, zasypaniu żwirem i gruzem oraz ułożeniu warstwy masy asfaltowej na gorąco. Dla stwierdzenia, że utwardzenie terenu wykroczyło poza granice tego pojęcia ich wykonywanie musiałoby się wiązać ze stwierdzeniem, że roboty budowlane polegały również na wykonaniu takich elementów, które pozwolą na zaliczenie ich do realizacji obiektu budowlanego. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala jednak na przyjęcie, że Sąd wojewódzki prawidłowo zakwalifikował przedmiotową inwestycję. M.in. w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 593/12 (dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. W innym wyroku z dnia 21 września 2010 r., w sprawie II OSK 1422/09 (LEX 1466426 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "położenie płyt drogowych na gruncie stanowi wykonanie robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 i 49b p.b., przeprowadzonych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., a więc również w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia lub środowiska. Zastosowanie tego trybu nie jest więc wyłączone również w sytuacji wykonania robót budowlanych w ogóle nieobjętych reglamentacją p.b. W każdym zatem przypadku do wykonania robót budowlanych tego rodzaju zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 p.b.". Mając na uwadze powyższy sposób zakwalifikowania wskazanych robót budowlanych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały prawidłowo zakwalifikowane jako utwardzenie terenu, które wymagało dokonania zgłoszenia, a nie udzielenia pozwolenia na budowę. Do tego rodzaju samowoli budowlanej trafnie natomiast organy administracji zastosowały tryb określony w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie nie można organom administracji zarzucić wadliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nie jest wszak kwestionowane, że roboty te zostały wykonane w sposób prawidłowy, brak było zatem podstaw do nałożenia na inwestorów jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie w orzecznictwie i literaturze prawa przyjmuje się, że pod pojęciem "czynności", o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może mieścić się obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych. A zatem trafnie organ stwierdził, iż brak jest podstaw do nakładania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W ten sposób zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem wykonane samowolnie roboty budowlane.

Wymaga dodatkowo podkreślenia, co uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, a co słusznie podkreślił organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie wydanie jakiejkolwiek decyzji nakładającej obowiązki określonej w tym przepisie stanowiłoby naruszenie art. 139 k.p.a. albowiem stanowiłoby wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego się. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, iż skarżący domagał się de facto nałożenia na niego obowiązków, których niewykonanie miałoby doprowadzić do nakazania mu doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego (rozebrania utwardzenia). Wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego się jest bowiem pojęciem obiektywnym. Organ rozpoznając odwołanie ma obowiązek rozpoznając sprawę ponownie ocenić czy rozstrzygnięcie nie pogorszy sytuacji strony odwołującej bez względu na zawarte w odwołaniu wnioski procesowe.

I wreszcie należy podkreślić, że analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości że działanie skarżącego kasacyjnie i jego wnioski procesowe zmierzają do obejścia przepisów prawa, co nie może podlegać ochronie.

Wniosek S.W. z dnia 16 listopada 2011 r. zmierzał do nałożenia na niego obowiązków, które miałyby prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, której adresatem byłby jedynie wnioskodawca (skarżący). Rozbiórka powyższego utwardzenia, bez udziału organów nadzoru budowlanego wymagałaby zgody pozostałych współwłaścicieli, co wynika z treści art. 33 ust. 4 omaw. ustawy, a co w świetle przedstawionego konfliktu między współwłaścicielami byłoby utrudnione. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalne jest takie prowadzenia postępowania naprawczego, które prowadziłoby do obejścia ww. przepisów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieposiadające usprawiedliwionych podstaw skargę tę oddalił.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.