Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 256/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4, art. 48 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska( spr. ) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1245/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie rozbiórki.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nakazał J. K. i A. K. rozbiórkę na własny koszt dwóch samowolnie wybudowanych budynków letniskowych wraz z instalacjami energetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w W.

2. Odwołanie od powyższej decyzji do organu wyższego stopnia złożył J. K.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budowa przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał też, iż zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w W. (centrum i śródmieście), zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...} z dnia 14 marca 2008 r. działka nr [...] (obecnie [...] i [...]) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunkach planu symbolem 1/ZE z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Z § 35 ust. 3 pkt 1 ww. planu wynika, że na terenie tym "wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust. 2", tj. "wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowanej działki". Budowa przedmiotowych obiektów, zdaniem organu, nie miała charakteru wymiany substancji. Ponadto nie została zachowana odległość pomiędzy wybudowanymi budynkami, a linią elektroenergetycznej o napięciu 15 kV. Zgodnie z § 16 odległość ta, dla linii elektroenergetycznych o napięciu 15 kV, wynosi 8 m.

Organ stwierdził, iż zrealizowane obiekty budowlane, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej to w istocie domki letniskowe. Ich rozmiary nie pozwalają na zaliczenie ich do obiektów niewielkich, bowiem definicja obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej wskazuje jako przykłady obiekty o znacznie niniejszych gabarytach (piaskownice, huśtawki, drabinki). Podzielił zarzut strony wyrażony w odwołaniu, iż organ I instancji popełnił błąd, wliczając do powierzchni zabudowy powierzchnię tarasu. Zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych. Tak więc, powierzchnia zabudowy każdego z przedmiotowych budynków wynosi 24,5 m2, ale ustalenie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

4. Skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. wniósł J. K. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji brak jakichkolwiek podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz wydania decyzji nie mających oparcia w żadnym przepisie Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że wzniesione przez niego obiekty są altanami, a ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Zaliczyć je należy do obiektów małej architektury.

Zakwestionował stanowisko, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. nie dopuszcza budowy altan na działce nr [...] obecnie Nr [...] i [...]. Ponadto wskazał, iż linia energetyczna biegnąca obok postawionych altan nie ma żadnego szkodliwego wpływu i oddziaływania na organizm ludzki. Linie niskiego i średniego napięcia w miastach są podwieszane na słupach biegnących wzdłuż ulic bezpośrednio obok budynków mieszkalnych, a często na samych budynkach. Dodał też, że postawione altany są obiektami małej architektury, których budowa nie podlega nawet zgłoszeniu.

5. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

6. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie rozbiórki.

W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Pozwolenia na budowę nie wymaga m.in.: budowa obiektów małej architektury (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego), wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, że w pojęciu obiektów małej architektury nie mieści się pojęcie altan, skoro ustawodawca oddzielnie w stosunku do każdego z tych pojęć stanowi o braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby altany mieściły się w zakresie obiektów małej architektury nie znajdowałaby uzasadnienia regulacja art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w części dotyczącej altan. Zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego altana nie jest obiektem małej architektury.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż wybudowane przez niego dwa budynki drewniane, na fundamencie z kostek betonowych o konstrukcji drewnianej, z dachem pokrytym blachodachówką, o wymiarach 7 m x 3,5 m, wyposażone w 2 pokoje umeblowane w łóżka i 2 łazienki z umywalką i WC, są altanami i obiektami małej architektury ogrodowej i służą "codziennej rekreacji jego i jego rodziny".

Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wymienione obiekty to obiekty małe, w porównywalnej wielkości do posągów, wodotrysków, kapliczek, krzyży, etc. Nie sposób więc zrealizowanych przez skarżącego obiektów o powierzchni 24,5 m2 i wymiarach 7m x 3,5m uznać za obiekty zbliżone gabarytami do wymienionych powyżej.

Nie znalazł również podstaw, aby zakwalifikować przedmiotowe obiekty jako altany. Pojęcie "altana" w języku codziennym z uwzględnieniem funkcji, z jaką jest wiązane oznacza lekką budowlę ogrodową (w ogrodzie mogą być realizowane nie tylko obiekty małej architektury), często ażurową i ozdobną, która ma spełniać funkcję rekreacyjną, zwłaszcza chronić przed deszczem i słońcem. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym "altana, ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne z wiatą i ogrodem zimowym, powinna być potraktowana jako obiekt objęty dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że organy rozważały również kwestię legalizacji dokonanej przez skarżącego samowolnej budowy. Ustaliły jednak, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Wadowicach (centrum i śródmieście), zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. sytuuje działkę nr [...] (obecnie [...] i [...]) na terenie oznaczonym na rysunkach planu symbolem 1/ZE z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Jak wynika z § 35 ust. 3 pkt 1 ww. planu na terenie tym "wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust. 2", tj. dopuszcza się "wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowanej działki". Przedmiotowe obiekty nie mają takiego charakteru i nie stanowią wymiany substancji bądź realizacji obiektów uzupełniających. Zatem posadowienie przedmiotowych budowli należy uznać za sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość ich legalizacji.

7. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. K. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1245/09 w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez niesłuszne przyjęcie, że w sprawie nie może mieć zastosowania procedura legalizacyjna w wyniku niedostatecznego rozważenie możliwości uznania wybudowanych obiektów za wzniesione zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędną wykładnię art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że wybudowanych obiektów nie można zaliczyć do altan bądź parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m2 opierając się na swobodnej interpretacji tych pojęć, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez "niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, a to na skutek błędnego prawnie przyjęcia, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 48 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji tego winno dojść do legalizacji przedmiotowej budowy przy zastosowaniu opłat legalizacyjnych, a co nastąpiło na skutek naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób polegający na nie wyjaśnieniu w dokładnie stanu faktycznego sprawy..."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zbadano w sposób prawidłowy zagadnienia czy przedmiotowe budynki mają charakter obiektów uzupełniających (jak budynki gospodarcze, składowe) skupiając się głównie na pojęciu "altan", które z kolei zinterpretowano w sposób niewłaściwy posiłkując się określeniami ze słownika języka polskiego i to przytaczanymi w sposób niewłaściwy. Podkreślono, że pojęcie "obiekt uzupełniający" nie zostało w sprawie w ogóle przeanalizowane, a było to istotne biorąc pod uwagę możliwość legalizacji na podstawie art. 48 ust 2 pkt 1a Prawa budowlanego.

Reasumując stwierdzono, że skoro w niniejszej sprawie nie zbadano w sposób prawidłowy jaki mają charakter przedmiotowe budynki i czy ma do nich zastosowanie § 5 ust 2 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wadowic i czy w konsekwencji tego dopuszczalna była ich budowa stosownie do § 35 ust. 3 pkt 1 tego planu, nie wyjaśniono czy w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust 2 pkt 1a Prawa budowlanego, co wskazuje na rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Winno to skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy, co oznacza, że sprawa niniejsza rozpoznana została przez Sąd wyłącznie w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej.

Badana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Nie zasługują bowiem na uwzględnienie zarówno zawarte w niej zarzuty prawa procesowego jak i materialnego.

1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w pkt 1 zarzutów postępowania, sprowadzających się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a., należy uznać je za chybione.

Warunkiem zamknięcia przez Sąd rozprawy jest uznanie, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności faktyczne i prawne zostały przez organy ustalone i wyjaśnione.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – wymóg ten został spełniony. Z dołączonych do akt protokołów z oględzin oraz zdjęć obiektów i działki w sposób jednoznaczny wynika wielkość tych obiektów, ich kubatura, a także sposób ich użytkowania, co dokumentują zdjęcia wnętrz tych budynków obrazujące ich wyposażenie. Poza sporem też pozostaje powierzchnia ich zabudowy.

Nie mogła odnieść także zamierzonego skutku zastrzeżenia – podnoszone dopiero na etapie skargi kasacyjnej – dotyczące położenia działki nr 855/6 na terenie objętym symbolem 1/ZE i to bez wyraźnego zakwestionowania tego faktu.

W sytuacji kiedy z dołączonego do akt sprawy rysunku planu wynika, że położona jest ona na terenie objętym symbolem 1/ZE – obiekcje zgłoszone w skardze uznać należy za bezpodstawne.

2. Skoro więc ustalony przez strony stan faktyczny nie został podważony należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Sprowadzają się one do zarzutu błędnej wykładni "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2" – a także art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co spowodowało "niedostateczne rozważenie uznania tych obiektów za wzniesione zgodnie z ustaleniami planu".

Wprawdzie redakcja ich może nasuwać pewne wątpliwości i powoduje, że nie są one wystarczająco czytelne, niemniej jednak z uzasadnienia ich wynika, iż w istocie podważają one dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w W. (centrum, śródmieście) – zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. – zawartych w § 35 ust. 3 pkt 1 i § 5 ust. 2.

Rozpoznawana sprawa dotyczy nałożonego na skarżącego obowiązku "dokonania rozbiórki dwóch samowolnie wykonanych budynków letniskowych wraz z instalacją wodociągową i kanalizacyjną".

Rozstrzygające znaczenie w tej sprawie miała treść wskazanych wyżej postanowień planu miejscowego, w szczególności brzmienie § 5 ust. 2. Wynikający z § 35 ust. 3 pkt 1 tego planu zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych na terenie oznaczonym symbolem 1/ZE złagodzony został prze dopuszczenie do sytuowania na tym terenie obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust. 2. I tak zgodnie z jego brzmieniem:

"2. W obrębie terenów otwartych (ZE i ZI) dopuszcza się jedynie:

1) utrzymanie istniejących budynków z możliwością remontów, przebudowy, nadbudowy, rozbudowy,

2) wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowy działki,

3) lokalizację obiektów, urządzeń sieci infrastruktury technicznej i dróg wewnętrznych (...)."

W pkt 2 ust. 2 § 5 cyt. planu przewidziana została możliwość realizacji obiektów uzupełniających, których charakter został wyraźnie określony przez wskazanie, iż mogą to być budynki gospodarcze, składowe, garaże. Takiego charakteru – jak wynika z dołączonej dokumentacji zdjęciowej, a także z oświadczeń inwestora, nie mają obiekty, których rozbiórkę nakazano. Bez znaczenia w tej sytuacji jest, czy wybudowane na działce inwestora obiekty są altanami. Skoro są obiektami kubaturowymi i nie można uznać ich za budynki gospodarcze, składowe czy garaże, realizacja ich na tym terenie była niedopuszczalna. Nie sposób w tej sytuacji uznać, iż orzeczony nakaz rozbiórki naruszał przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.