Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 426/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1341/12 w sprawie ze skargi I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/12, oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 grudnia 2007 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zmodyfikowanego pismem z dnia 2 stycznia 2008 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul.[...]) do północnej części działki nr [...] położonej w P. oraz na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego z ww. drogi zlokalizowanego w południowej części tej działki decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) odmówił wydania zgody na lokalizację zjazdu.

Następnie GDDKiA decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 190/09, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2211/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że: "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien odnieść się należycie do kwestii związanych z możliwościami realnej zabudowy i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości inwestora przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powierzchni i układu geometrycznego działki, treści decyzji dotyczących przebudowy ulicy [...] i ich wpływu na aktualną sytuację drogową oraz natężenia ruchu a to z uwzględnieniem niezbędnych ograniczeń w wykorzystaniu nieruchomości, służących zachowaniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, planów inwestycyjnych właściciela i wszystkich pozostałych okoliczności istotnych w kontekście wymagań wynikających z warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne".

Następnie pismem z dnia 18 lipca 2011 r. pełnomocnik Spółki zmodyfikował wniosek z dnia 17 grudnia 2007 r. w ten sposób, że jako rozwiązanie alternatywne zaproponował lokalizację nowego zjazdu publicznego do północnej części działki nr [...], który miałby zapewniać wyjazd z drogi krajowej nr [...], oraz lokalizację nowego zjazdu publicznego do południowej części działki nr [...], który miałby zapewniać wjazd na drogę krajową nr [...], zamiast przebudowy na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (w części północnej działki) oraz na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny (w części południowej działki) z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w celu obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...] położonej w m. Piaseczno, wskazując, że istniejący indywidualny przeznaczony do przebudowy na zjazd publiczny jak również nowy zjazd publiczny, zlokalizowane byłyby na odcinku występowania dodatkowych pasów przewidzianych dla pojazdów wyłączających i włączających się do ruchu na drodze krajowej nr [...], co bezsprzecznie narusza § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430), mówiący, że "wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu". Ponadto za odmową lokalizacji bądź przebudowy zjazdu w miejscach zawnioskowanych przez Spółkę przemawiają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczna dla obszaru [...] oraz [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie Nr 1404/XLVII/2010 w dniu 19 maja 2010 r.

Na skutek złożonego przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do północnej części działki nr [...] oraz odmówił wydania zezwolenia albo na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do południowej części działki nr [...], albo na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego do południowej części ww. działki.

GDDKiA wskazał, że zaskarżona decyzja rozstrzygała tylko co do lokalizacji zjazdu publicznego do północnej części działki nr [...] oraz co do przebudowy na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego do południowej części tej działki, nie rozstrzygała natomiast co do lokalizacji zjazdu publicznego do południowej części ww. działki. Była zatem częściowa, co spowodowało, że należało ją uchylić w całości i orzec w zakresie zgodnym z alternatywnym żądaniem strony.

Organ, powołując się na zasady ogólne stosowania zjazdów indywidualnych i publicznych na drogach klasy G, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, a także § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stwierdził, że żądany zjazd publiczny, który miałby zapewniać wyjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu przeznaczonego dla pojazdów zjeżdżających z tej drogi do centrum handlowego "[...]". Zarówno żądany zjazd publiczny do południowej części działki nr [...], jak i zjazd publiczny powstały w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do tej części ww. działki, które miałyby zapewniać wjazd na drogę krajową nr [...], byłyby usytuowane na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]". W tej sytuacji wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów publicznych, jak i na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego należało uznać za niedopuszczalne ze względu na naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności. Organ podkreślił, że zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego obowiązuje także przy orzekaniu o przebudowie zjazdu.

W opinii organu okoliczność, że sporna działka jest przyległa do drogi krajowej nr [...], a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno dla obszaru [...] oraz [...], nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu zjazdów na tej drodze, nie oznacza automatycznie możliwości wykonania zjazdu, zwłaszcza publicznego do ww. działki, bo przez dostęp do drogi publicznej, którego definicję podaje przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi (czyli zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 cytowanej na wstępie ustawy o drogach publicznych), ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego też rozwiązanie polegające na ustanowieniu służebności drogowej (droga konieczna) po terenie nieruchomości położonej między północną granicą działki nr [...] a ul. [...] nie jest rozwiązaniem nierealnym, lecz najbardziej celowym, bo z jednej strony nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego, a z drugiej - będzie umożliwiało dojazd do działki Spółki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego skutkiem było błędne ustalenie, że żądany zjazd publiczny w północnej części działki, który miałby zapewnić wjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu przeznaczonego dla pojazdów zjeżdżających z tej samej drogi do centrum handlowego "[...]", a także błędne ustalenie, że żądany zjazd publiczny w południowej części działki nr [...], który miałyby zapewnić wjazd na drogę krajową nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]". Ponadto zarzuciła dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych, że istnieje możliwość dojazdu do działki skarżącej "po stronie sąsiedniej nieruchomości posiadającej zjazd publiczny z ul. [...], która ma połączenie z drogą krajową nr [...]", po ustanowieniu służebności drogowej (droga konieczna), podczas gdy ustanowienie służebności drogi koniecznej na tej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na jej obecne zagospodarowanie, jak również nierówne potraktowanie wniosku skarżącej w zakresie skomunikowania działki z ulicą [...] podczas, gdy inni właściciele nieruchomości położonych przy drodze nr [...] w niewielkiej odległości od działki skarżącej posiadają zjazdy z tej drogi, w tym zjazdy do obiektów użyteczności publicznej co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż na wskazanych wyżej błędnych ustaleniach organ oparł uzasadnienie odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niezasadne przyjęcie, iż przepis ten wyłącza możliwość połączenia drogi klasy G bezpośrednio z nieruchomością przyległą w przypadku, gdy istniałaby alternatywna możliwość połączenia tej nieruchomości z drogą klasy niższej za pośrednictwem nieruchomości sąsiedniej będącej własnością osoby trzeciej, po ustanowieniu na tej nieruchomości służebności drogowej, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej przejawiającą się w ograniczeniu gwarantowanego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą na własnej nieruchomości i uprzywilejowanie przez organ innego podmiotu gospodarczego - właściciela centrum handlowego "[...]", dla którego wyłącznych potrzeb wykonano przebudowę drogi krajowej nr [...] i zrealizowano estakady dojazdowe, stanowiące obecnie podstawę do odmowy przez organ ustalenia lokalizacji zjazdów na działkę skarżącej. Zarzuciła naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie ceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2211/10.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że droga, na której Spółka wnosi o lokalizację zjazdu publicznego lub zgodę na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego, została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Jak wynika natomiast z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 (dalej: rozporządzenie) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidło przyjął, że lokalizacja zjazdów w miejscach wskazanych przez wnioskodawcę pozostaje w kolizji z treścią § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, gdyż planowane zjazdy z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowane na odcinku występowania dodatkowych pasów ruchu przeznaczonych dla pojazdów zjeżdżających z tej drogi do centrum handlowego "[...]", jak i dla wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]" i dlatego też jest niedopuszczalna.

Ponadto wyrażenie zgody na lokalizację zjazdów przez GDDKiA pozostawałaby w sprzeczności z podstawowymi zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym z uwagi na wyjątkowo duże natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Zdaniem Sądu powstanie nowych zjazdów spowoduje istotne pogorszenie warunków bezpieczeństwa komunikacyjnego poprzez zwiększenie liczby punktów możliwych kolizji samochodowych. Nie bez znaczenia jest również projektowana przyszła linia tramwajowa, która przecinałaby zjazdy objęte wnioskiem co powodowałoby blokowanie ruchu na drodze krajowej nr [...].

W ocenie Sądu GDDKiA prawidłowo ustalił, że istnieje możliwość dojazdu do działki wnioskodawcy po terenie sąsiedniej nieruchomości posiadającej zjazd publiczny z ul. [...], która ma połączenie z drogą krajową nr [...]. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia służebności drogowej (droga konieczna) przez sąd powszechny, jeżeli między wnioskodawcą a właścicielem tej nieruchomości nie dojdzie do porozumienia.

Sąd uznał, że GDDKiA przeanalizował przeznaczenie gruntu inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, rozmiary i usytuowanie działki inwestora, poprzednie decyzje dotyczące przebudowy ulicy [...] i skutków dla aktualnej sytuacji drogowej, w tym w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wspomniana kwestia bezpieczeństwa jest w ocenie Sądu najistotniejsza. Skoro decyzja wydawana w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdów ma charakter uznaniowy to organ miał podstawy, aby odmówić wydania takiej zgody w przypadku istotnego i popartego konkretnymi danymi zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacyjnego. Jednocześnie w ocenie Sądu GDDKiA nie przekroczył granic uznania administracyjnego prezentując dokładną i wnikliwą analizę układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa na odcinku drogi krajowej nr [...], na którym powstać miały zjazdy objęte wnioskami skarżącej Spółki.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku I. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 6 k.p.a. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niezasadne oddalenie skargi na skutek podzielenia oceny organu, dokonanej bez podstawy prawnej, co do możliwości połączenia nieruchomości wnioskodawcy z drogą niższej klasy poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości sąsiedniej będącej własnością osoby trzeciej, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż skutkowało niewłaściwym zastosowaniem wyżej wymienionego § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i odmową na tej podstawie zezwolenia na lokalizację zjazdów, podczas gdy przepis ten zezwala na urządzenie zjazdu z drogi publicznej klasy G w sytuacji, gdy nie występuje możliwość zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że projektowane zjazdy w północnej i południowej części działki znajdują się na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, a także, iż zostały sytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosków przeciwnych;

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie przytoczenie stanowiska organu administracji i nie świadczy o dokonaniu przez Sąd samodzielnej oceny prawnej, w szczególności o rozważeniu i odniesieniu się do zarzutów skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zawarty w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. postulat ograniczania liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G może być podstawą odmowy zgody na lokalizację zjazdu wyłącznie w sytuacji, gdy możliwe jest zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (np. gdy działka lub inna przyległa nieruchomość wnioskodawcy graniczy z drogą klasy niższej). Przy braku takiej możliwości, zastosowanie tego przepisu jako podstawy odmowy zezwolenia na zjazd, nie może wchodzić w grę (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1143/06), gdyż prawidłowe jego zastosowanie powinno prowadzić do wniosku, że urządzenie zjazdu jest w tym przypadku dopuszczalne. Naruszenie przepisów postępowania skutkujące ustaleniami wykraczającymi poza kompetencje organu, doprowadziło do błędnego w/w przepisu oraz niezasadnej odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu.

Skarżąca pokreśliła nadto, że Sąd bez żadnej analizy oraz uzasadnienia podzielił ocenę prawną organu, iż projektowane zjazdy w północnej oraz południowej części działki znajdują się na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Organ nie dokonał oceny wniosku w oparciu o § 77 i § 78 rozporządzenia, lecz odniósł się w większym stopniu do idei połączenia drogi z nieruchomością skarżącej, niż do złożonego przez nią projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwżył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skargę kasacyjną można też oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni wypełnia powyższe wymagania normatywne dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Autor skargi nie wskazał bowiem jednoznacznie, zarówno na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak również w czym upatruje naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) - dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1143/06, (Lex nr 366231), że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

W myśl postanowień § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast § 78 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Należy zatem przyjąć, że jedną z okoliczności istotnych (relewantnych) dla oceny zasadności wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które należy poddać szczególnej weryfikacji z uwagi na miejsce usytuowania projektowanego zjazdu, np. - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - gdy ma on być usytuowany w obszarze oddziaływania węzła komunikacyjnego.

W sprawie będącej przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że wnioskowany przez Spółkę zjazd publiczny, który miałby zapewniać wyjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu przeznaczonego dla pojazdów zjeżdżających z tej drogi do centrum handlowego "[...]", a zarówno wnioskowany zjazd publiczny do południowej części działki nr [...], jak i zjazd publiczny powstały w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do tej części ww. działki, które miałyby zapewniać wjazd na drogę krajową nr [...], byłyby usytuowane na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]". Wbrew zarzutom skargi prawidłowo stwierdził, że wydanie zezwolenia zarówno na lokalizację wnioskowanych zjazdów publicznych, jak i na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego, należało uznać za niedopuszczalne ze względu na naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, tj. powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności.

Podkreślić przy tym należy, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, LEX nr 41628).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu - obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Przyjęto w nim, że przesłanka ta stanowi wręcz podstawowe kryterium oceny możliwości wyłączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Należy zaznaczyć, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 (LEX nr 10798343) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdów pozostawałaby w sprzeczności z podstawowymi zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z ustaleń faktycznych wynika, że średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo duży, albowiem ze względu na funkcjonowanie centrum handlowego "[...]" częstotliwość użytkowania istniejącego wyjazdu z drogi krajowej nr [...] do tego centrum oraz wjazdu na tę drogę z centrum jest bardzo duża. Powstanie nowych zjazdów spowoduje istotne pogorszenie warunków bezpieczeństwa komunikacyjnego poprzez zwiększenie liczby punktów możliwych kolizji samochodowych.

Mając na względzie poczynione rozważania należy uznać, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 6 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja nie godzi w zasadę praworządności. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącej Spółki polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając prymat pierwszemu z nich.

Okoliczność, że sporna działka jest przyległa do drogi krajowej nr [...], a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno dla obszaru [...] oraz [...] nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu zjazdów na tej drodze, nie oznacza automatycznie możliwości wykonania zjazdu, zwłaszcza publicznego do ww. działki, bo przez dostęp do drogi publicznej, którego definicję podaje przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi (czyli zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 cytowanej na wstępie ustawy o drogach publicznych), ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego też rozwiązanie polegające na ustanowieniu służebności drogowej (droga konieczna) po terenie nieruchomości położonej między północną granicą działki nr [...] a ul. [...] jest rozwiązaniem celowym, albowiem z jednej strony nie będzie to zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego, a z drugiej - będzie umożliwiało dojazd do działki Spółki.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie przytoczenie stanowiska organu administracji i nie świadczy o dokonaniu przez Sąd samodzielnej oceny prawnej, w szczególności o rozważeniu i odniesieniu się do zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest ocena, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, i czy w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni i subsumcji normy prawa materialnego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.