Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1437/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił skarżącemu H. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Natomiast z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni [...] lat życia skarżący udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący [...] lat i [...] dni. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował on [...] rok i [...] miesięcy tych okresów. Ponadto w latach: 1983 – 1986, 1990 – 1994, 1994 – 1999 skarżący nie podejmował pracy bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, a z dniem 9 czerwca 2004 r. zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] lutego 2011 r., nie wykonywał on zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Natomiast trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że w ocenianym dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, uległ wypadkowi w pracy i przeszedł dwie operacje kolana nogi prawej. W konsekwencji nie mógł podjąć żadnej pracy ponieważ przechodził rehabilitację. Ponadto wskazał, że był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku, następnie bez prawa do zasiłku jako niepełnosprawny, jednakże pracodawcy nie chcieli zatrudniać osoby niesprawnej. W międzyczasie pogorszył się jego stan zdrowia. Niezależnie od tego uległ wypadkowi, w którym doznał złamania kręgosłupa. Następnie operowany był z powodu aorty brzusznej oraz leczony na chorobę [...] i [...]. Wskazał również, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i jest wyłącznie na utrzymaniu żony.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumentację zawartą już w zaskarżonej decyzji – podał, że nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r. komisja lekarska ustaliła, że jest on całkowicie niezdolny do pracy od [...] lutego 2011 r. i na ten dzień ma udokumentowane 20 lat 10 miesięcy i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jednakże, w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat tych okresów, został udowodniony jedynie okres wynoszący 1 rok, 9 miesięcy i 27 dni. Ponadto w okresach od 12 października 1990 r. do 10 lipca 1994 r., od 22 sierpnia 1994 r. do 9 czerwca 1999 r. i od 10 czerwca 2004 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy [...] lutego 2011 r., skarżący nie podjął pracy bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, a w powyższych okresach nie była ustalona wobec niego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, stąd też nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Co do choroby wskazanej przez skarżącego organ wyjaśnił, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Wskazał też, że początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Zgodnie zaś z wcześniej wydanym orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2012 r., całkowita niezdolność do pracy powstała od [...] lutego 2011 r. Ponadto sam fakt bezrobocia nie stanowi okoliczności szczególnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący H. M. zakwestionował decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wskazał, że jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, na utrzymaniu żony i został zakwalifikowany do ponownej operacji, po której nastąpi bardzo długa rehabilitacja.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Podobnie obecny stan zdrowia skarżącego nie jest okolicznością szczególną, która może usprawiedliwić brak ubezpieczenia skarżącego przed powstaniem u niego w 2011 r. całkowitej niezdolności do pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 770/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał m.in., że "Kategoria szczególnych okoliczności" jest zatem klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się pojęciem "szczególnych okoliczności", ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, podkreślając w ten sposób cel regulacji. Nie chodzi tu jednak o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym omawianego pojęcia. Chodzi więc o takie zdarzenia i stany, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość uzyskania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie właśnie tego rodzaju zdarzeń lub stanów, winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkie sytuacje i stany, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, czy też pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadku, kiedy dana osoba ma ograniczoną zdolność do świadczenia pracy ze względu na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Oczywistym jest, że orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy stawia osobę, w stosunku do której ją orzeczono, w pozycji gorszej niż osobę zdrową. Zatem nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że uniemożliwia i wyklucza jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy ze względu na to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być w konkretnym stanie faktycznym kwalifikowana jako okoliczność szczególna. (...) Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że przyczyną przerw w aktywności zawodowej skarżącego mogły być względy zdrowotne, na które się powołuje. Uszło bowiem uwadze organu, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2003 r., wobec skarżącego orzeczono okresowo częściową niezdolność do pracy od stycznia 2002 r. (karta 23 i 29 akt adm.). Wprawdzie w aktach administracyjnych nie ma bezpośrednio tego orzeczenia, natomiast informacja o tym orzeczeniu zawarta jest w decyzji odmownej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...]. Ponadto wskazać należy, ze skarżący informował, że jego kłopoty ze zdrowiem rozpoczęły się w 2001 r., kiedy to przeszedł operację kolana. Operacja ta została powtórzona w 2002 r., po której z pewnością prowadzona była rehabilitacja. Ponadto jak wynika z akt sprawy, skarżący w 2009 r. przeszedł kolejną operację, tym razem żołądka związaną z otyłością. Nie sposób zatem zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem Prezesa ZUS, że do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, w stosunku do skarżącego nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem "okoliczności szczególnych" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię tego pojęcia.

W tej sytuacji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania dla skarżącego H. M. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu – powołując się na przedstawiony już wyżej stan faktyczny – stwierdził, że nadal nie dopatrzono się wystąpienia zbiegu szczególnych okoliczności, bowiem w okresach kiedy nie świadczył pracy, nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy.

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący H. M. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że był zarejestrowany jako bezrobotny, jednakże nie otrzymał żadnej oferty pracy związanej z jego zawodem i organ faktu tego nie sprawdził. Dostał wprawdzie jedno lub dwa skierowania do pracy, ale potencjalni pracodawcy mu odmówili.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że samo bezrobocie nie jest okolicznością szczególną. Ponadto ustalona wobec skarżącego orzeczeniem Komisji ZUS z dnia [...] maja 2014 r. częściowa niezdolność do pracy od stycznia 2001 r. do 30 kwietnia 2004 r., nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący H. M. zarzucił naruszenie ogólnie obowiązujących praw człowieka oraz obywatela praworządnego pastwa i stwierdził, że spełnia warunki do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, wskazując również na zarzuty podniesione już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Z kolei stosownie do treści art. 153 powyższej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W cytowanym już w stanie faktycznym fragmencie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 770/13 wskazano dla organu wytyczne co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Sprowadzały się one w głównej mierze do tego, że nie sposób się zgodzić z kategorycznym stanowiskiem organu, iż w stosunku do skarżącego nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne okoliczności szczególne, do kontynuowania zatrudnienia celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym i wobec powyższego został on zobowiązany do wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem "szczególnych okoliczności" mając na względzie, że:

– przyczyną przerw w aktywności zawodowej skarżącego mogły być powołane przez niego względy zdrowotne i uszło uwadze organu, że orzeczeniem lekarza ZUS z dnia [...] maja 2003 r. wobec skarżącego orzeczoną okresowo częściową niezdolność do pracy od stycznia 2002 r., o czym jest mowa w odmownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...],

– kłopoty skarżącego ze zdrowiem rozpoczęły się w 2001 r., kiedy to przeszedł operację kolana, o czym wymieniony informował, a operacja ta została powtórzona w 2002 r. po której z pewnością przechodził rehabilitację,

– skarżący w roku 2009 przeszedł operację żołądka związaną z otyłością.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w najmniejszym nawet stopniu nie wykonał wskazań Sądu i w żadnej mierze nie uzasadnił swego stanowiska w tej kwestii w zaskarżonej decyzji, zgodnie z regułami przewidzianymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Przede wszystkim w żaden sposób nie ustosunkował się do odmownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], a przede wszystkim do orzeczenia lekarza ZUS z dnia [...] maja 2003 r., o którym jest w niej mowa i gdzie wyrażono przez Sąd przypuszczenie, że przyczyną przerw w aktywności zawodowej skarżącego mogły być powołane przez skarżącego względy zdrowotne wynikające z tego orzeczenia. W żadnym stopniu również organ nie odniósł się oceny stanu zdrowia po przebytych operacjach przez skarżącego, a do czego był zobligowany wskazaniami Sądu. Samo zaś stwierdzenie, że ustalona u skarżącego w orzeczeniu z dnia [...] maja 2014 r. częściowa niezdolność do pracy od stycznia 2001 r. do 30 kwietnia 2004 r., nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia nie oznacza, że organ ocenił sprawę pod kątem istnienia, bądź nie, "szczególnych okoliczności". Stwierdzić w tym miejscu należy, że w tym względzie organ nie zebrał w sprawie żadnych dodatkowych dowodów, a nie można wykluczyć, że byłyby one niezbędne jeśli się zważy na wskazania Sądu do powtórnej oceny "szczególnych okoliczności".

Zatem rozpoznając po raz wtóry na nowo sprawę, organ jest zobowiązany wykonać, a nie – co należy szczególnie zaakcentować – całkowicie zignorować wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 770/13, zaś na koniec winien swoje ustalenia i stanowisko należycie uzasadnić, mając na względzie wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.