Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 529/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1, art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Przewodniczącej Rady Osiedla z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Rady Osiedla I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje uprawnienie A. C. do uczestniczenia w posiedzeniu Rady Osiedla w dniu "[...]"


UZASADNIENIE

W dniu 7 czerwca 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U.

z 2017 r. poz. 958), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Przewodniczącej Rady Osiedla (dalej też jako: "organ") z dnia "[...]" r., odmawiającą A. C. (dalej jako: "uczestnik") wstępu na posiedzenie Rady Osiedla. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej jako: "u.d.i.p.) w zw. z art. 20 tej ustawy w zw. z § 3 zd. pierwsze Regulaminu wyborów do samorządu osiedla, stanowiącego załącznik do Statutu Osiedla, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały Rady Miasta z dnia 27 marca 2001 r., nr LX/901/02 w sprawie nadania statutu samorządom osiedli "[...]", poprzez ich niezastosowanie. Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia A. C. do uczestniczenia w posiedzeniu Rady Osiedla w dniu "[...]" r.

W uzasadnieniu Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył stan faktyczny sprawy. Podał, że w dniu "[...]" r. Rada Osiedla odbywała posiedzenie. W jego trakcie, co wynika z protokołu posiedzenia, omawiano kwestie związane z bezpieczeństwem na Osiedlu oraz z organizacją Festynu Zimowego. Zainteresowany przebiegiem posiedzenia uczestnik stawił się w miejscu jego odbywania. Uniemożliwiono mu uczestnictwo, wskazując, że kontakt z Radą Osiedla jest możliwy w trakcie "dyżurów" odbywanych przez jej członków. Rzecznik Praw Obywatelskich pismami z dnia 1 lutego 2017 r. i 22 marca 2017 r., zwracał się do Przewodniczącej Rady Osiedla z prośbą o wyjaśnienie powodów uniemożliwienia wstępu na posiedzenie. Pismem z 7 marca 2017 r. organ poinformował, że Rada Osiedla pracuje zgodnie ze Statutem Osiedla, a w celu utrzymania stałej łączności z mieszkańcami organizuje dyżury w siedzibie Rady Osiedla. Zdaniem Rzecznika, do dokonania czynności odmowy wstępu na posiedzenie Rady Osiedla doszło z naruszeniem prawa i w związku z tym czynność ta powinna podlegać sankcji przewidzianej w art. 146 § 1 p.p.s.a. Skarżący zaznaczył, że zgodnie

z art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie zaś do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, prawo to obejmuje m.in. wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej, a ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Natomiast z regulacji art. 18 i art. 20 u.d.i.p. wynika uprawnienie każdej osoby fizycznej do uczestniczenia (biernego) w posiedzeniu każdego kolegialnego organu jednostki pomocniczej gminy, pod warunkiem, że organ ten pochodzi z powszechnych wyborów, a uczestnictwu osób niebędących członkami organu nie stoją na przeszkodzie przepisy dotyczące szczególnej ochrony niektórych informacji oraz konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej. Skarżący podniósł, że Osiedle jest jednostką pomocniczą gminy (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Zgodnie ze Statutem Osiedla wybory do samorządu osiedla są powszechne, równe, bezpośrednie i tajne. Rada Osiedla jest zatem organem jednostki pomocniczej pochodzącym z powszechnych wyborów. Ponadto skarżący zważył, że tematyka posiedzenia nie zawierała informacji o ograniczonej jawności. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, by motywem dokonanej czynności było zakłócenie porządku publicznego. Zdaniem Rzecznika, powodem odmowy wstępu było błędne, nieznajdujące podstaw prawnych przeświadczenie organu o zamkniętym charakterze posiedzenia. Rzecznik podniósł również, że zgodnie z obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności Statutem Osiedla, stanowiącym załącznik nr 14 do uchwały nr XII/138/15 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie nadania Statutów Rad Osiedli (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2016 r. poz. 3583, ze zm.), zadaniem Przewodniczącej Rady Osiedla jest m.in. zwoływanie posiedzeń organów samorządu osiedla oraz ich prowadzenie (§ 32 ust. 1 pkt 1 obecnego Statutu). W przypadku, gdy informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest wstęp na posiedzenie kolegialnego organu pochodzącego z powszechnych wyborów, podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia jest podmiot odpowiedzialny za prowadzenie obrad, sprawowanie "policji sesyjnej". Skarżący wskazał również, że podstawą do rozpoznania niniejszej skargi jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż zaskarżona czynność charakteryzuje się łącznie czterema przymiotami: ma charakter władczy, została skierowana do indywidualnego podmiotu, posiada charakter publicznoprawny oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził okoliczności faktyczne powołane w skardze. Dodał, że uczestnik domagając się możliwości przebywania w pomieszczeniu, w którym odbywało się posiedzenie, był bardzo wzburzony, natarczywy, chodził po sali, zaglądając przez ramię siedzącym radnym, jakby w poszukiwaniu dokumentów. Przerywał Przewodniczącej, która próbowała wyjaśnić mu, w jakim trybie będzie mógł skorzystać z przysługującego mu prawa dostępu do informacji publicznej. Jego pobudzenie, wyrażające się silnym zaczerwienieniem twarzy, szybkim wypowiadaniem niekompletnych zdań, wywołało nerwową atmosferę, utrudniającą porozumienie. Przewodnicząca, powołując się na Statut Osiedla, wskazała mu pomieszczenie znajdujące się obok sali posiedzeń,

w którym dyżur pełnił radny, który przyjąłby wszystkie zgłoszone wnioski. Uczestnik nie skorzystał z tej propozycji i opuścił salę obrad. Organ zaznaczył, że uczestnik nigdy nie kandydował do Rady Osiedla, aby włączyć się aktywnie do jej działań, ale objawił się nagle jako "super-kontroler". Podkreślił, że Rady Osiedla działają na podstawie odnośnych przepisów uchwalonych przez Rady Miasta. Praca w Radzie Osiedla jest pracą społeczną. Członkowie Rady Osiedla wybierani są spośród mieszkańców, którzy pragną poświęcić swój prywatny czas dla lokalnej społeczności. W przypadkach,

w których osoby spoza członków Rady Osiedla chcą wykazać się inicjatywą, zgłaszają swoje propozycje podczas dyżuru Rady Osiedla, a w przypadku bardzo ważnych spraw, osoby takie są zapraszane na posiedzenia Rady Osiedla. Zdaniem Przewodniczącej Rady Osiedla, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w skardze. Wskazała, że postępowanie w dniu 12 grudnia 2016 r. ma swoje umocowanie w § 9 Statutu Osiedla. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w celu utrzymania stałej łączności z mieszkańcami Rada Osiedla organizuje dyżury swoich członków w siedzibie Rady Osiedla. Rada Osiedla może w uchwale określić dodatkowo inne formy stałej łączności z mieszkańcami. Według § 9 ust. 2 wnioski z dyżurów są rozpatrywane na najbliższym posiedzeniu Zarządu lub Rady Osiedla. Przewodnicząca wyjaśniła, że cytowany przepis przewiduje dyżur jako formę kontaktu z mieszkańcami. W trakcie tego dyżuru członkowie Rady Osiedla przyjmują wnioski mieszkańców. Z kolei przepis § 22 ust. 1 Statutu Osiedla stanowi, że z posiedzenia Rady Osiedla sekretarz sporządza protokół, który należy dostarczyć w terminie 7 dni do Biura Rady Miasta. Na mocy § 22 ust. 2 każdy mieszkaniec ma prawo wglądu do protokołów i robienia notatek. Oznacza to, zdaniem Przewodniczącej Rady Osiedla, że informując uczestnika o możliwości skorzystania z jedynej przewidzianej Statutem formy kontaktu mieszkańców z Radą Osiedla, jaką jest dyżur, działała w ramach obowiązujących ją przepisów prawa. Zatem, nie tylko nie odmawiała uczestnikowi wstępu na salę obrad, lecz wskazywała sposób w jaki dostęp do informacji publicznej będzie mógł być przez niego zrealizowany. Przewodnicząca zaznaczyła, że osiedla, jako jednostki pomocnicze gminy, działają w oparciu o statut ustalony dla nich przez radę gminy. Zatem to Rada Miasta jest organem odpowiedzialnym za treść przepisów, które Rada Osiedla jest zobowiązana stosować w swojej działalności. Oznacza to, że zastrzeżenia do ewentualnego naruszenia w niniejszej sprawie prawa dostępu obywatela do informacji publicznych, powinny budzić wskazane wyżej regulacje ustanowione przez Radę Miasta w Statucie Osiedla, a nie czynność Przewodniczącej Rady Osiedla podjęta w oparciu o te przepisy. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje wynikającego z art. 61 Konstytucji RP prawa obywatela do informacji, w tym wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Niemniej jednak, brak jest podstaw do twierdzenia, że art. 61 Konstytucji RP ma bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro w ust. 4 przepis ten wyraźnie wskazuje, że tryb udzielania informacji określają ustawy. Przewodnicząca Rady Osiedla zauważyła, że nie jest wykluczone, że § 9 i § 22 Statutu Osiedla, stanowiącego załącznik nr 15 do uchwały Rady Miasta nr XII/138/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r., w sposób niezgodny z prawem naruszają zasadę dostępu obywatela do informacji publicznych. Nie można jednak twierdzić, że Przewodnicząca Rady Osiedla jest podmiotem właściwym do kwestionowania zgodności przepisów prawa miejscowego z przepisami aktów wyższej rangi. Tym bardziej, nie można żądać od osób, które nie mają wykształcenia prawniczego, aby badały zgodność obowiązujących je statutów z ustawą, czy Konstytucją. Niezależnie od powyższego, organ uznał, że domaganie się przez uczestnika udziału w posiedzeniu, stanowiło przejaw celowego utrudniania członkom Rady Osiedla wykonywania ich obowiązków. Wskazał, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że prawo dostępu do informacji publicznej może być nadużywane i wykorzystywane przez obywateli do nękania i utrudniania organom władzy publicznej sprawnego realizowania ich funkcji. Stwierdził, że regułą więc jest udostępnianie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, a wyjątkiem dostęp do posiedzeń. Konstytucja i ustawa gwarantują każdemu dostęp do informacji, a nie do sprawowania kontroli w sposób bezpośredni i osobisty.

Na rozprawie w dniu 14 września 2017r.:

- pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i poparł wnioski w niej zawarte;

-Przewodnicząca Rady Osiedla wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że jej udział w Radzie ma charakter społeczny, a Rada działa zgodnie ze Statutem wydanym przez Radę Miasta. Zaznaczyła, że w statucie jest zapis, że Rada Osiedla pracuje poprzez dyżury i innych form działania nie ma, w związku z tym statut jest wypełniony;

- uczestnik postępowania poparł skargę. Oświadczył, że przez wiele miesięcy domagał się wstępu na posiedzenia Rady Osiedla, dotychczas Rada Osiedla nie potwierdziła, że mu to prawo przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W warunkach rozpatrywanej sprawy skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności odmawiającej wstępu na posiedzenie jednostki pomocniczej gminy - Rady Osiedla i uznania uprawnienia uczestnika w tym zakresie, na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z § 1 tego artykułu Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Stosownie zaś do § 2 w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Unormowania te mają wyraźnie zastosowanie względem aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tego unormowania kognicją sądu administracyjnego objęte zostały również inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona odmowa wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej pochodzącego z powszechnych wyborów, do czego uprawnia wprost art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., bez wątpienia stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 2517/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcia Sądu w takiej sytuacji wymaga, czy Rada Osiedla podlega w ogóle rygorowi wynikającemu z art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., jeżeli tak, to czy występowały przesłanki do wyłączenia jawności obrad w dacie zarzucanej odmowy lub istniała podstawa prawna usprawiedliwiająca odmowę wstępu uczestnikowi na posiedzenie. Innymi słowy ocenić należy, czy Przewodnicząca Rady Osiedla rzeczywiście swoim działaniem, pozbawiła uczestnika uprawnienia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., konkretyzującego prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Istnienie takiego uprawnienia musi jednocześnie oznaczać istnienie po stronie organu obowiązku zapewnienia jego realizacji. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, każde władcze działanie musi mieć oparcie w przepisie obowiązującego prawa. Zauważyć więc należy, że z powołanymi przepisami art. 3 i art. 7 u.d.i.p. korespondują art. 18 ust. 1-4 i art. 20 u.d.i.p. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Organy takie są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 (art. 18 ust. 3 u.d.i.p.). Z treści art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika zaś, w jaki sposób może być realizowane prawo dostępu do posiedzeń w ramach dostępu do informacji publicznej, mianowicie może to nastąpić poprzez wstęp na posiedzenia w charakterze widowni, a także poprzez udostepnienie materiałów dokumentujących te posiedzenia. Z mocy art. 20 u.d.i.p. przytoczone przepisy art. 18 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych. Z brzmienia tych przepisów wynika bezspornie, że uprawnienie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. obejmuje też posiedzenia kolegialnych organów jednostek pomocniczych gminy.

W świetle art. 5 ust. 1 u.s.g. osiedle jest jednostką pomocniczą gminy. Z kolei treść art. 37 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że organem uchwałodawczym osiedla jest rada w liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Rada osiedla jest zatem organem kolegialnym tej jednostki pomocniczej gminy i może podejmować uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl w CBOSA), stwierdzając zaskarżalność do sądu administracyjnego uchwały zarządu dzielnicy, argumentował, że jednostka pomocnicza gminy wykonuje w konkretnym zakresie zadania gminy. Dostrzegł, że utworzenie dzielnicy, która ma swoje organy uchwałodawcze i wykonawcze oraz określony zakres działania, oznacza prowadzenie przez nią i jej organy działalności gminnej także w zakresie administracji publicznej (art. 5 oraz art. 35 i 37 ustawy o samorządzie gminnym). W istocie rzeczy prowadzi taką działalność jak gmina i jej organy. Wobec tego NSA przyjął, że użyte w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określenie "organ gminy", odnosi się także do organów dzielnicy. Wyjaśnił, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że gmina własnym działaniem przez przekazywanie określonych zadań i kompetencji dzielnicom, wyłączałaby spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, określone kategorie spraw, co stanowiłoby zaprzeczenie zasad, na których oparte jest funkcjonowanie samorządu gminnego. Powyższe uwagi należy odnieść analogicznie do działalności każdego rodzaju jednostek pomocniczych utworzonych na terenie gminy. Powyższe uwagi przekonują, że organy jednostek pomocniczych gminy są bezspornie organami władzy publicznej. Skarżący wykazał również, że Rada Osiedla pochodzi z powszechnych wyborów, czego nie kwestionuje organ. Tym samym z mocy przytoczonych przepisów u.d.i.p., co do zasady posiedzenia rady osiedla są jawne i dostępne.

Wbrew przekonaniu Przewodniczącej Rady Osiedla, powoływane w odpowiedzi na skargę zapisy Statutu Osiedla , tj. § 9 ust. 1 i 2 oraz § 22 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta nr XII/138/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r., nie wykluczyły

w ogóle stosowania omówionych przepisów u.d.i.p. względem posiedzeń organów jednostek pomocniczych. W § 22 Statutu wskazano jedynie na obowiązek sporządzenia protokołu z posiedzenia Rady Osiedla i prawo wglądu do protokołu i robienia z niego notatek. Nie oznacza to jednak, że rada osiedla tylko w takim zakresie ma obowiązek realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. W wyroku z dnia 20 czerwca 2017r., sygn. akt II SAB/Ol 39/17 (publ. w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie dostrzegł, że statut nie stanowi o zakresie przedmiotowym informacji publicznej, lecz zgodnie np. z art. 11b ust. 3 u.s.g. określa zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01, opubl. OTK-A 2002 Nr 5, poz. 59), przepis ten stanowi umocowanie wyłącznie do określenia w statucie aspektów organizacyjno-technicznych udzielania informacji publicznej, wskazujących ogólne reguły czy techniczne możliwości zapoznania się z treścią dokumentów, w szczególności odnośnie do miejsca i czasu ich uzyskania oraz sposobów zapoznawania się z ich treścią, kopiowania i odwzorowywania. Statut Osiedla nie musi zatem regulować wszystkich dopuszczalnych form udostępniania informacji publicznych, w tym prawa wstępu na posiedzenia, które wynika wprost z treści u.d.i.p. i którą organy jednostek pomocniczych gminy, jako organy władzy publicznej są związane bezpośrednio. Wprowadzenie zapisu o organizacji dyżuru jako jednego ze sposobów zapewnienia stałej łączności Rady Osiedla z mieszkańcami, także nie może być w żaden sposób rozumiane jako wykluczenie przez lokalnego prawodawcę prawa wstępu na posiedzenia Rady Osiedla w charakterze widza i słuchacza, do czego uprawnia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zapisy statutu nie mogą prowadzić do wyłączenia unormowań ustawowych, a w szczególności Konstytucji i w analizowanym przypadku tego nie czynią.

Ponadto, w warunkach niniejszej sprawy, nie było podstaw do ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie Rady Osiedla Pieczewo z uwagi na przedmiot obrad w dniu 12 grudnia 2016 r. Tematem posiedzenia nie były zagadnienia, których udostępnienie podlega ochronie na zasadzie art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. Usprawiedliwienia dla odmowy wstępu na posiedzenie nie mogła stanowić także akcentowana przez organ okoliczność wzburzenia uczestnika, któremu przypisano w odpowiedzi na skargę zamiar zakłócenia obrad. Z wyjaśnień Przewodniczącej wynika, że powodem odmowy, jak to słusznie zauważył skarżący, było przeświadczenie organu o zamkniętym charakterze posiedzenia, z czym nie zgadzał się uczestnik, który ostatecznie opuścił miejsce obrad.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2022/12 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym względzie, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie". Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W rozpatrywanym przypadku nie stwierdzono okoliczności, które ograniczałyby prawo wstępu uczestnika na posiedzenie Rady Osiedla w dniu "[...]" r.

Reasumując, uznać należy, że z mocy omówionych przepisów, posiedzenie Rady Osiedla odbyte w dniu "[...]" r. było jawne i dostępne. Tym samym, Przewodnicząca Rady Osiedla nie mogła odmówić uczestnikowi wstępu na to posiedzenie. Zaskarżona czynność nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i należało stwierdzić jej bezskuteczność. Jednocześnie na podstawie cytowanego art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał uprawnienie uczestnika do uczestniczenia w objętym skargą posiedzeniu.