Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1324/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5,
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] Wójt Gmina na podstawie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 z 2005 r. z późn.zm.) w związku z pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Nr [...] (data wpływu do Urzędu [...] r.) w sprawie udzielenia Spółce A koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] postanowił odmówić uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] dla Spółki A.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Marszałek Województwa na wniosek firmy A wszczął postępowanie dotyczące udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] gmina [...].

Powołując się na art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze Wójt wyjaśnił, iż udzielenie koncesji na taką działalność wymaga uzgodnienia z wójtem, burmistrzem lub prezydentem, natomiast uzgodnienie następuje na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Złoże [...], które będzie eksploatowane udokumentowane zostało na obszarze działek nr [...]. Dla działek tych nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uchwalonym Uchwałą Nr XXX/308/98 Rady Gminy w Widuchowej z dnia 18 czerwca 1998 r. z późn.zm. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Widuchowa – nieruchomości powyższe zlokalizowane są w Strefie II strategicznych celów polityki przestrzennej – Strefa II – przyrodniczo – produkcyjna, w której nie przewidziano lokalizacji kopalni kruszywa.

Planowana zatem przez Spółkę A działalność polegająca na wydobywaniu metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...] nie jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, co zdaniem organu I instancji uzasadnia odmowę uzgodnienia koncesji.

Na powyższe postanowienie Spółka A wniosła zażalenie zarzucając naruszenie :

1) art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, przez jego niewłaściwą wykładnię, przez przyjęcie, że dla uzgodnienia dla skarżącej koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż, koniecznym jest wymienienie w uchwalonym przez Radę Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji kopalni kruszywa, na terenie, na którym planowane jest realizowanie przez skarżącą przedsięwzięcia,

2) art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie, przez pominięcie, iż uchwalone przez Radę Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie ustanawia na terenie planowanego wydobycia kopalin, filaru ochronnego dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów, a w konsekwencji, przez brak ustalenia, że lokalizacja kopalni kruszywa, na terenie objętym wnioskiem o wydanie koncesji, nie jest zakazana,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, a szczególności przez pominięcie okoliczności, że:

a) część działki nr [...] jest położona na obszarze Strefy III – produkcyjno

przyrodniczej,

b) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przewiduje prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w Strefie II, jak i Strefie III obszaru Gminy,

c) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy nie przewiduje zakazu lokalizacji kopalni kruszywa na przedmiotowym terenie,

d) jednym z głównych kierunków rozwoju społeczno gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego Gminy, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest rozwój funkcji gospodarczo - pozarolniczych, a jednym z najważniejszych celów strategicznych rozwoju Gminy - konieczność zapewnienia obszarów pod zorganizowaną działalność gospodarczą,

e) wydane uprzednio postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opinia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz decyzja Wójta Gminy, jednoznacznie dowodzą temu, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie mieć znaczącego wpływu na obszary chronione, nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, oraz że jego eksploatacja nie będzie miała negatywnego wpływu na życie okolicznych mieszkańców.

W związku z powyższymi zarzutami, wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uzgodnienie koncesji na

wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...]

dla skarżącej, ewentualnie o:

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, iż w niniejszej sprawie, dla obszaru, na którym planowane jest wydobywanie kopalin, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje natomiast uchwała Rady Gminy w Widuchowej z dnia 18 czerwca 1998r., nr XXX/308/98 (z późn. zm.), w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Widuchowa, zwanym w dalszej części zażalenia "Studium".

Odnosząc się do skarżonego postanowienia, Spółka w szczególności wskazała, iż zawarte w nim stwierdzenie, że nieruchomości, na których planowane jest wydobywanie kopalin, zlokalizowane są jedynie w Strefie II przyrodniczo -produkcyjnej, nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ I instancji pominął okoliczność, że część działki nr [...] (błędnie oznaczonej w zaskarżonym postanowieniu jako działka nr [...]), znajduje się w obrębie Strefy III - produkcyjno -przyrodniczej. Już samo to uchybienie w ocenie strony winno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Analiza treści zaskarżonego postanowienia oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności zapisów Studium, przesądza jednakże o tym, iż za uzasadniony uznać należy wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego koncesję.

Zdaniem strony, podkreślenia wymaga, iż przepis art. 16 ust. 5 Ustawy, dla pozytywnego uzgodnienia koncesji, nie stawia wymogu dosłownego wskazania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, możliwości lokalizacji kopalni kruszywa, a jedynie wskazuje, iż podstawa uzgodnienia (w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Interpretację powyższego przepisu, zmierzającą do warunkowania dopuszczalności uzgodnienia koncesji od wyraźnego zapisu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalności lokalizacji kopalni, uznać należy za zbyt daleko idącą, wykraczającą poza jego dyspozycję i nie znajdującą podstawy ani w wykładni literalnej, ani funkcjonalnej, ani celowościowej tegoż przepisu. Uzgodnienie, o którym mowa w cytowanym przepisie, oznacza brak sprzeczności planowanego zamierzenia z zapisami studium, a nie brak pozytywnego wymienienia planowanego przedsięwzięcia na danym terenie.

Co istotne, zapisy studium, w odniesieniu do terenu, na którym planowane jest prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopalin, w żadnym miejscu nie zakazują prowadzenia tego rodzaju działalności. Zdaniem Spółki organ I instancji winien mieć na względzie brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w pkt 12 mowa jest o tym, że w studium określa się "obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny". W studium uchwalonym przez Radę Gminy, nie zaproponowano wyznaczenia filarów ochronnych dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów znajdujących się na terenie planowanego wydobywania kopalin. Powyższe prowadzi do wniosku, iż tylko stwierdzenie przez organ występowania filaru ochronnego dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów, na przedmiotowym terenie uprawniałoby organ do odmowy uzgodnienia koncesji, w przeciwnym razie uzgodnienie winno być dokonane.

O dopuszczalności zlokalizowania przedsięwzięcia w Strefie II i III przesądzają określone w Studium strategiczne cele polityki przestrzennej. W Strefie II celem tym jest "Kształtowanie równowagi między procesami naturalnymi a działalnością gospodarczą", w Strefie III, zaś "Rozwijanie działalności gospodarczej przy zachowaniu i kształtowaniu istniejących struktur przyrodniczych i kulturowych" (Tabela nr[...]). Mając powyższe na uwadze zdaniem strony skarżącej, przyjąć należy, iż podjęta przez Rade Gminy uchwała, w obu strefach dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej, której wykonywanie -jak wynika z pozostałych zapisów studium uwarunkowana jest spełnieniem dodatkowych wymogów lub zachowaniem pewnego rodzaju standardów.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin, studium przewiduje dopuszczanie do eksploatacji złóż surowców jedynie na podstawie decyzji stosownych instytucji z jednoczesnym określeniem sposobu rekultywacji (pkt 3.1.3.) oraz pozostawianie do spontanicznego zarastania roślinnością, ewentualnie do odpowiedniej rekultywacji technicznej, nieużytków powstałych po eksploatacji kruszywa mineralnego [...].

W ocenie strony powyższe uregulowania korespondują również z pozostałymi zapisami studium wyznaczającymi kierunki rozwoju społeczno - gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego Gminy, oraz cele strategiczne rozwoju Gminy. Do głównych kierunków rozwoju społeczno gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego Gminy, studium zalicza rozwój funkcji gospodarczo -pozarolniczych, a jako jeden z najważniejszych celów strategicznych rozwoju Gminy - konieczność zapewnienia obszarów pod zorganizowaną działalność gospodarczą.

Wszystkie te zapisy winny być interpretowane łącznie, a tak przeprowadzona interpretacja prowadzi do jednoznacznych wniosków, że :

- postanowienia analizowanego Studium nie zabraniają prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie,

- działalność ta powinna być wykonywana zgodnie z pozostałymi zapisami Studium, oraz

- oprócz działań zmierzających do ochrony środowiska na terenie Gminy, zaplanowane zostało stworzenie warunków do prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej, również tej, w zakresie wydobywania kopalin.

Ponadto skarżąca podniosła, iż dokonując analizy dopuszczalności uzgodnienia, organ I instancji pominął istotne dla niniejszej sprawy ustalenia: wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] r. uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określającego jego warunki; wydanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego pozytywnej opinii z dnia [...] r. w przedmiocie zagospodarowania złoża kruszywa; oraz wydanej przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Analiza treści wymienionych powyżej dokumentów, w sposób jednoznaczny, przesądza o braku jakichkolwiek prawnych, jak i faktycznych - w szczególności środowiskowych - przeciwwskazań, co do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, na przedmiotowym terenie.

Z postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, iż "rodzaj i przewidywane ilości substancji i energii wprowadzanych do środowiska przez przedsięwzięcie, przy zastosowaniu planowanych rozwiązań chroniących środowisko, spowodują nieznaczne uciążliwości dla środowiska", iż "emisje występujące w trakcie eksploatacji (...), będą miały charakter okresowy (...) i lokalny", oraz, że "z raportu ooś wynika, że przy eksploatacji kruszywa, zarówno na etapie realizacji jak i funkcjonowania przedsięwzięcia, nie przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy hałasu na granicy najbliższych terenów chronionych akustycznie i że eksploatacja nie będzie miała negatywnego wpływu na życie okolicznych mieszkańców", a także, iż przedsięwzięcie "nie będzie mieć znaczącego wpływu na obszary chronione oraz nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Opinia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, stwierdza, iż "przedłożony projekt zagospodarowania kruszywa naturalnego [...]zawiera podstawowe założenia dotyczące ochrony środowiska, racjonalnej gospodarki z złożem, bezpieczeństwa powszechnego i elementów techniki górniczej".

Wydana przez Wójta Gminy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w sposób zgodny z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ustala środowiskowe warunki przedsięwzięcia, stwierdzając, iż nie będzie ono mieć znaczącego wpływu na obszary chronione oraz nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie strony zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie uwzględnia powyższych rozstrzygnięć, które zgodnie dopuszczają prowadzenie planowanego przedsięwzięcia.

Przewidywana przez w/w organy znikoma szkodliwość przedsięwzięcia na środowisko, przemawia wręcz za ewentualnym odstąpieniem w myśl przepisu art. 53 ust. 6 Ustawy od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowane jest złoże.

Organ I instancji, nie nadaje również żadnego znaczenia okoliczności, iż planowane przedsięwzięcie miało mieć charakter tymczasowy. Po jego zakończeniu teren, na którym miało być ono prowadzone, miałby zostać zrekultywowany, co pozostaje w zgodności z zapisami studium.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt wydania przez organ I instancji postanowienia pozytywnie opiniującego udzielenie dla skarżącej koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego na przedmiotowym terenie. Wydając w/w postanowienie, organ I instancji, powinien mieć na względzie możliwość przyszłego eksploatowania kruszywa na terenie, który obejmował zgodę na poszukiwanie kopalin. W przeciwnym razie, zarówno opinię Wójta, jak i późniejszą koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie kruszywa, należałoby uznać za bezprzedmiotową.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] na podstawie :

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.);

- art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz.96 z późn.zm.),

- art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.),

utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze(zwanej dalej ustawą gig), udzielenie koncesji, na wydobywania kopalin ze złóż (art.15 ust.l pkt 2 ustawy gig) wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta). Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na postawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W myśl w/w przepisu jedynym kryterium branym pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Fakt, że odmowa uzgodnienia koncesji została wydana bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uchybia zatem prawu.

Ponieważ ustawodawca w powyższym przepisie nie określił szczegółowej procedury tego uzgodnienia należy uznać, iż uzgodnienie to winno opierać na ogólnych zasadach określonych w przepisach art. 10 Kpa. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraźnie rozróżnia wydawanie opinii lub uzgodnień przez organy współdziałające przy wydawaniu decyzji w trybie art. 10 Kpa. Wypracowana już teza NSA stwierdza, iż uzgodnienie jest formą zgody organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji a organ prowadzący postępowanie główne jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Natomiast opinia takiej mocy nie posiada.

Rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania głównego prowadzonego przez Marszałka Województwa na Wiosek Spółki A o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny podstawowej jakim jest kruszywo, w ramach którego Marszałek wystąpił do Wójta Gminy o dokonanie uzgodnienia sporządzonego projektu decyzji o udzieleniu wnioskowanej koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej kruszywa naturalnego ze złoża [...] znajdującego się na obszarze Gminy.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy wydając zaskarżoną opinię posiłkował się ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, ponieważ Gmina nie posiada sporządzonego miejscowego planu, stwierdzając, iż na terenie, na którym położone są przedmiotowe działki - nie przewiduje się lokalizacji kopalni kruszywa.

Kolegium uzupełniło materiał dowodowy o wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z zaznaczonym w nim miejscem usytuowania działek wskazanych we wniosku Spółki, ponieważ przesłany przez Wójta Gminy wyrys (wraz z wypisem) nie umiejscawiał przedmiotowych działek.

Jak wynika z wypisu ze Studium Gminy, obszar gminy podzielono na tzw. strefy, każda o odmiennej funkcji podstawowej. Dla każdej ze stref założono zróżnicowaną politykę przestrzenną i kierunki rozwoju. W granicach strefy II przy-rodniczo-produkcyjnej, na obszarze której położone są działki wskazane we wniosku Spółki, wydzielono obszary o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania. W zasadach i kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszarów wydzielonych w II strefie, w zakresie rolnictwa, ustalono: ochronę środowiska przyrodniczego z prawną ochroną fauny i flory - utworzenie rezerwatów przyrody i użytków ekologicznych; rekultywacja wybranych nieużytków i zalesianie najsłabszych gruntów z wykorzystaniem do gospodarki łowieckiej; zalesianie i kształtowanie trwałych ekosystemów w strefach wododziałowych; ochrona zlewni bezodpływowych i tranzytowych przed zanieczyszczeniem; utrzymywanie trwałych użytków zielonych wokół zbiorników wodnych; likwidacja gruntów ornych dochodzących bezpośrednio do mis jeziornych i koryt rzek; udostępnianie brzegów jezior dla rekreacji; rozwijanie turystyki letniskowej ; prowadzenie gospodarki rybackiej; obniżenie stopnia intensywności gospodarki rolnej(zmniejszenie środków chemicznych) oraz spłycanie orki na obszarach ochrony stanowisk archeologicznych.

Mając powyższe ustalenia studium na uwadze Kolegium stwierdziło, iż planowana przez Spółkę działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego [...] nie mieści się w ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru, w którym położone są przedmiotowe działki. Skoro więc kopalnia kruszywa nie jest przewidziana w studium, na terenie przedmiotowych działek, słuszny zdaniem Kolegium jest pogląd organu I instancji, że zachodzi w tym wypadku sprzeczność zamierzenia z treścią studium, co uzasadnia odmowę uzgodnienia koncesji przez Wójta Gminy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium zauważyło, iż Wójt Gminy jako organ wykonawczy, nie może samodzielnie decydować o jakichkolwiek zmianach w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani podejmować działań, czy uzgodnień niezgodnych z przedmiotowym studium. Wskazane w zażaleniu naruszenia przepisów prawa materialnego Kolegium uznaje za niezasadne. Kolegium nie podzieliło stanowiska zażalającej się Spółki, że skoro lokalizacja kopalni [...], a w myśl ustaleń studium, nie jest zakazana, to jest dopuszczalna. Głównym zasadnie strefy przyrodniczo – produkcyjnej jest ochrona środowiska przyrodniczego, a skonkretyzowane ustalenia studium – dla tej strefy przewidują na tym obszarze jedynie produkcję rolną i leśną, z dopuszczeniem gospodarki rybackiej.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie :

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, a w szczególności przez pominięcie okoliczności, że :

a) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przewiduje w Strefie II prowadzenie działalności gospodarczej,

b) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy nie przewiduje zakazu lokalizacji kopalni kruszywa na przedmiotowym terenie,

c) jednym z głównych kierunków rozwoju społeczno gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego Gminy, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest rozwój funkcji gospodarczo - pozarolniczych, a jednym z najważniejszych celów strategicznych rozwoju Gminy - konieczność zapewnienia obszarów pod zorganizowaną działalność gospodarczą,

d) wydane uprzednio postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opinia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz decyzja Wójta Gminy, jednoznacznie dowodzą temu, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie mieć znaczącego wpływu na obszary chronione, nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, oraz że jego eksploatacja nie będzie miała negatywnego wpływu na życie okolicznych mieszkańców, w razie nie podzielenia przez Sąd powyższego zarzutu, nawet przy przyjęciu, iż stan faktyczny został przez organ ustalony w sposób prawidłowy, czemu skarżąca w sposób wyraźny zaprzecza, skarżąca zarzuca naruszenie:

art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, przez jego niewłaściwą wykładnię, przez przyjęcie, że dla uzgodnienia dla skarżącej koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż, koniecznym jest pozytywne wymienienie w uchwalonym przez Radę Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji kopalni kruszywa, na terenie, na którym planowane jest realizowanie przez skarżącą przedsięwzięcia,

art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie, przez pominięcie, iż uchwalone przez Radę Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie ustanawia na terenie planowanego wydobycia kopalin, filaru ochronnego dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów, a w konsekwencji, przez brak ustalenia, że lokalizacja kopalni kruszywa, na terenie objętym wnioskiem o wydanie koncesji, nie jest zakazana,

a nadto:

4) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia drugiej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu.

W związku z powyższymi zarzutami, wniosła o :

uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z argumentami organu odwoławczego, iż w obowiązującym w Gminie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla terenu, na którym przedsięwzięcie miałoby być realizowane, tj. w Strefie II - przyrodniczo - produkcyjnej, nie przewidziano lokalizacji kopalni kruszywa, a co za tym idzie - zachodzi sprzeczność zamierzenia z treścią studium.

Odnosząc się do zapisów studium, skarżąca zauważa, iż o dopuszczalności zlokalizowania przedsięwzięcia w Strefie II przesądzają określone w studium strategiczne cele polityki przestrzennej. W Strefie II celem tym jest "Kształtowanie równowagi między procesami naturalnymi a działalnością gospodarczą" (Tabela nr [...]). Podjęta przez Radę Gminy uchwała, dopuszcza w Strefie II prowadzenie działalności gospodarczej, której wykonywanie - jak wynika z pozostałych zapisów studium uwarunkowana jest spełnieniem dodatkowych wymogów lub zachowaniem pewnego rodzaju standardów.

W niniejszej sprawie, w odniesieniu do przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin, studium przewiduje dopuszczanie do eksploatacji złóż surowców jedynie na podstawie decyzji stosownych instytucji z jednoczesnym określeniem sposobu rekultywacji (pkt 3.1.3.) oraz pozostawianie do spontanicznego zarastania roślinnością; ewentualnie do odpowiedniej rekultywacji technicznej, nieużytków powstałych po eksploatacji kruszywa mineralnego (szczególnie piasków i glin zasobnych w węglan wapnia), bądź torfu (pkt 3.1.4.).

Powyższe uregulowania korespondują również z pozostałymi zapisami studium wyznaczającymi kierunki rozwoju społeczno - gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego Gminy, oraz cele strategiczne rozwoju Gminy. Do głównych kierunków rozwoju społeczno gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego Gminy, studium zalicza rozwój funkcji gospodarczo - pozarolniczych, a jako jeden z najważniejszych celów strategicznych rozwoju Gminy -konieczność zapewnienia obszarów pod zorganizowaną działalność gospodarczą.

Zdaniem strony wszystkie te zapisy winny być interpretowane łącznie, a tak przeprowadzona interpretacja prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż postanowienia analizowanego studium nie zabraniają prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie, że działalność ta powinna być wykonywana zgodnie z pozostałymi zapisami studium, oraz że oprócz działań zmierzających do ochrony środowiska na terenie Gminy, zaplanowane zostało stworzenie warunków do prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej, również tej, w zakresie wydobywania kopalin.

Wskazać również należy, iż dokonując analizy dopuszczalności uzgodnienia, organ I instancji pominął istotne dla niniejszej sprawy ustalenia: wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określającego jego warunki; wydanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego pozytywnej opinii z dnia [...], w przedmiocie zagospodarowania złoża kruszywa; oraz wydanej przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Analiza treści wymienionych powyżej dokumentów, w sposób jednoznaczny, przesądza o braku jakichkolwiek prawnych, jak i faktycznych - w szczególności środowiskowych - przeciwwskazań, co do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, na przedmiotowym terenie.

Z postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, iż "rodzaj i przewidywane ilości substancji i energii wprowadzanych do środowiska przez przedsięwzięcie, przy zastosowaniu planowanych rozwiązań chroniących środowisko, spowodują nieznaczne uciążliwości dla środowiska", iż "emisje występujące w trakcie eksploatacji (...), będą miały charakter okresowy (...) i lokalny", oraz, że "z raportu ooś wynika, że przy eksploatacji kruszywa, zarówno na etapie realizacji jak i funkcjonowania przedsięwzięcia, nie przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy hałasu na granicy najbliższych terenów chronionych akustycznie i że eksploatacja nie będzie miała negatywnego wpływu na życie okolicznych mieszkańców", a także, iż przedsięwzięcie "nie będzie mieć znaczącego wpływu na obszary chronione oraz nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Opinia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, stwierdza, iż "przedłożony projekt zagospodarowania kruszywa naturalnego [...] zawiera podstawowe założenia dotyczące ochrony środowiska, racjonalnej gospodarki złożem, bezpieczeństwa powszechnego i elementów techniki górniczej".

Wydana przez Wójta Gminy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w sposób zgodny z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ustala środowiskowe warunki przedsięwzięcia, stwierdzając, iż nie będzie ono mieć znaczącego wpływu na obszary chronione oraz nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie uwzględnia powyższych rozstrzygnięć, które zgodnie dopuszczają prowadzenie planowanego przedsięwzięcia.

Spółka zarzuca organowi, że nie nadaje on również żadnego znaczenia okoliczności, iż planowane przedsięwzięcie miało mieć charakter tymczasowy. Po jego zakończeniu teren, na którym miało być ono prowadzone, miałby zostać zrekultywowany, co pozostaje w zgodności z zapisami Studium.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt wydania przez organ I instancji postanowienia pozytywnie opiniującego udzielenie dla skarżącej koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego na przedmiotowym terenie. Wydając w/w postanowienie, organ I instancji, powinien mieć na względzie możliwość przyszłego eksploatowania kruszywa na terenie, który obejmował zgodę na poszukiwanie kopalin. W przeciwnym razie, zarówno opinię Wójta, jak i późniejszą koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie kruszywa, należałoby uznać za bezprzedmiotową.

Gdyby przyjąć zdaniem strony skarżącej hipotetyczne założenie, że organ dokonał prawidłowych ustaleń, czemu jednak skarżąca zaprzecza, to wydane postanowienie naruszałoby art. 16 ust. 5 ustawy, przez jego błędną wykładnię.

W ocenie Spółki przepis art. 16 ust. 5 Ustawy, dla pozytywnego uzgodnienia koncesji, nie stawia bowiem wymogu dosłownego wskazania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, możliwości lokalizacji kopalni kruszywa. Przedmiotem uzgodnienia winno być ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza ustaleń studium - nie jest z nim sprzeczna. Sprzeczność ta zachodziłaby natomiast wtedy, gdyby planowane przedsięwzięcie nie było do pogodzenia z ustaleniami studium, tj. byłby w nim wyartykułowany wprost zakaz lokalizacji kopalni. Interpretację powyższego przepisu, zmierzającą do warunkowania dopuszczalności uzgodnienia koncesji od dosłownego wymienienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalności lokalizacji kopalni, uznać należy za zbyt daleko idącą, wykraczającą poza jego dyspozycję i nie znajdującą podstawy w żadnej z wykładni. Uzgodnienie, o którym mowa w cytowanym przepisie, winno wyrażać się w konieczności ustalenia, że przedsięwzięcie, .które: ma być realizowane nie jest zakazane na danym terenie, a nie, że przedsięwzięcie to zostało w studium wprost wymienione. Stanowisko powyższe znajduje pośrednio potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4.10.2000r., II SA 1514/00, odnoszącym się wprawdzie do zapisów aktu prawa miejscowego, ale mogącym znaleźć odpowiednie zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zdaniem Spółki stwierdzić należy, iż wobec braku zakazu lokalizacji kopalni na przedmiotowym terenie, uzgodnienie koncesji, na podstawie art. 16 ust. 5 Ustawy, jest możliwe.

Rozważając dokonanie uzgodnienia organ I instancji winien mieć na względzie również brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w pkt 12 mowa, iż w studium określa się "obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny". W studium uchwalonym przez Radę Gminy, nie zaproponowano wyznaczenia filarów ochronnych dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów znajdujących się na terenie planowanego wydobywania kopalin. Powyższe prowadzi do wniosku, iż tylko stwierdzenie przez organ występowania filaru ochronnego dla jakichkolwiek obiektów lub obszarów, na przedmiotowym terenie uprawniałoby organ do odmowy uzgodnienia koncesji, w przeciwnym razie uzgodnienie winno być dokonane.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy jednego z zarzutów, tj. naruszenia art. 16 ust. 5 Ustawy, pomijając całkowicie pozostałe zarzuty, które zostały podniesione przez skarżącą tj. zarzutu naruszenia art. art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a.

W związku z powyższym, wobec braku zakazu lokalizacji w Strefie II kopalni; dopuszczenia przez studium prowadzenia na przedmiotowym terenie działalności gospodarczej; braku jakichkolwiek przeszkód środowiskowych w realizacji przedsięwzięcia; braku wyraźnego uwarunkowania w art. 16 ust. 5 Ustawy, możliwości uzgodnienia koncesji od jednoznacznego dopuszczenia lokalizacji kopalni w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; oraz braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, skarga niniejsza jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone przez Sąd w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem o odmowie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...], w obrębie działek o nr [...] położonych w gminie [...]dla firmy A. Postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 Kpa. Natomiast materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia był przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1949 ze zm.), który stanowi, że koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych udziela starosta po uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a przedmiotem uzgodnienia jest stwierdzenie zgodności zamierzonej działalności gospodarczej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]w szczególności, co do możliwości wykorzystania działek wskazanych przez skarżącą Spółkę do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kopalin.

Sąd zwraca uwagę, że przedłożone przez organ II instancji akta administracyjne nie zawierają aktu będącego przedmiotem tej interpretacji.

W aktach znajduje się jedynie wypis ze Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy dotyczący strefy II Przyrodniczo – Produkcyjnej wraz z częścią graficzną ( k. [...] akt administracyjnych) oraz nierzetelna część graficzna ( k.[...]).

Jak wynika z treści pisma z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwracało się do Wójta Gminy o nadesłanie Uchwały Nr XXX/308/98 Rady Gminy w Widuchowej z 18 czerwca 1998 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Widuchowej wraz z załącznikiem stanowiącym część tekstową Studium (kompletne opracowanie) oraz część graficzną (mapę).

Jednakże w aktach administracyjnych przesłanych do tutejszego Sądu wraz ze skargą tego dokumentu brak.

Z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że organ II instancji analizował wyrys ze studium z zaznaczonymi w nim miejscem usytuowania działek wskazanych we wniosku Spółki, jednakże ocenie poddał tylko część działek położonych w obszarze strefy II, pominął zaś działkę /nr [...]), znajdującej się jak twierdzi Spółka w strefie III – produkcyjno – przyrodniczej nie dokonując jej analizy w odniesieniu do zapisu Studium.

W świetle tego, iż w aktach sprawy administracyjnej nie ma kompletnego studium, nasuwają się wątpliwości, czy co najmniej organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie faktycznie przedmiotową częścią opisową studium dysponował, co tym bardziej utwierdza w przekonaniu, że zaskarżone postanowienie wymaga uchylenia, ponieważ zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Reasumując sąd stwierdził, że z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, zaskarżone postanowienie zostało wydane z przekroczeniem przepisów prawa, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym jej rozstrzyganiu powinnością organu II instancji powinno być uzupełnienie i rozpatrzenie przedstawionej przez Sąd, problematyki pełnego materiału dowodowego poprzez wykazanie, że bez wątpienia wykorzystał część opisową studium i to w taki sposób, który nie będzie budził wątpliwości, że dowód ten stanowił przedmiot analizy organu. Ocenie należy poddać wszystkie działki położone zarówno w strefie II jak i III. W tym stanie rzeczy Sąd nie badał zasadności merytorycznych zarzutów skargi.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o stwierdzeniu niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 w/w ustawy.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 cytowanej ustawy.