Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 41/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 88 ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1 i 4 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej u.o.p.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. od decyzji Dyrektora Parku Krajobrazowego Puszczy K. działającego z upoważnienia Marszałka Województwa P., z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...], dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 12.660 zł za zniszczenie 2 sztuk drzew z gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni 101 i 110 cm, mierzonych na wysokości 130 cm, rosnących na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] miasta B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] lipca 2016 r. Miasto B. zawarło umowę Nr [...] z Wykonawcą, na budowę hali sportowej przy Publicznym Gimnazjum nr [...] ul. [...] w B., zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, złożoną ofertą przetargową, zestawieniem kosztów zadania i dokumentacją projektową oraz kosztorysem ofertowym. Zgodnie z § 2 pkt 3 ww. umowy; "Wykonawca zobowiązuje się zabezpieczyć, oznakować roboty oraz dbać o stan techniczny i prawidłowość oznakowania przez cały czas trwania realizacji zadania - prace budowlane będą prowadzone w obiekcie czynnym. Wykonawca ponosi pełną odpowiedzialność za teren budowy od chwili przyjęcia placu budowy". Spółka przejęła plac budowy "Protokołem z dnia [...] lipca 2016r.", natomiast realizację przedmiotowej inwestycji zakończyła pod koniec sierpnia 2017r. Od lipca 2016 r. prowadzone zatem były prace budowlane na nieruchomości, oznaczonej nr [...], poł. w obrębie - [...], ul. [...] w B., związane z wykonaniem inwestycji polegające na rozbudowie budynku Publicznego Gimnazjum nr [...] w B. wraz z zagospodarowaniem terenu oraz wykonaniem ogrodzenia terenu szkoły na zlecenie Zamawiającego - Miasta B.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie telefoniczne oraz mailowe, dotyczące uszkodzenia dwóch drzew podczas burzy z porywistym wiatrem, w dniu [...] czerwca 2017 r. w godzinach popołudniowych. W toku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. wizji w terenie pracownicy organu stwierdzili upadek dwóch sztuk drzew z gatunku lipa drobnolistna. Jak odnotowano. Jedna z lip (oznaczona nr 1), o obwodzie pnia 101 cm mierzonym na wysokości 130 cm, rosła w odległości ok. 1 m od nowo wybudowanego ogrodzenia, drzewo wywrócone było wraz z bryłą korzeniową, z widocznymi śladami cięć na korzeniach (zmiażdżenia, rozszarpania), korona drzewa była pełna, zielona, owocująca, bez widocznych owocników grzybów i wypróchnień. Druga z lip (nr 2), o obwodzie pnia 110 cm mierzonym na wysokości 130 cm, rosła w odległości ok. 1,30 m od nowo wybudowanego ogrodzenia, z widocznie uniesioną bryłą korzeniową, przechylona była w kierunku ogrodzenia i ul. [...], wsparta o słup z przewodami elektrycznymi (zawieszona na słupie). W odległości ok. 1,5 m od pnia drzewa stwierdzono wykop o głębokości 1,2 m. W toku postępowania, w dniu [...] lipca 2017 r., dokonano /z udziałem stron/ oględzin terenu, na którym rosły przedmiotowe drzewa. Podczas nich stwierdzono, że - na skutek prowadzonych prac budowlanych m.in. budowy ogrodzenia - doszło do znacznego uszkodzenia systemów korzeniowych 2 szt. drzew z gatunku lipa drobnolistna, a w efekcie do wywrotu drzew. Położenie ww. drzew zostało zaznaczone na mapie, załączonej do protokołu z oględzin. Należy przy tym wskazać, że na potrzeby postępowania pozostawiono część pni drzew wraz z bryłą korzeniową, natomiast korony drzew zostały usunięte. W wyniku oględzin stwierdzono, iż drzewo nr 1 zostało wywrócone wraz z bryłą korzeniową, ze śladami niezabliźnionych cięć na korzeniach. Ponadto, pod bryłą korzeniową na głębokości /ok. 40 cm/, stwierdzono płytę betonową. Wykonane badanie sondą nie wykazało rozkładu w systemie korzeniowym. Stwierdzono, iż również na drzewie nr 2, na uniesionej bryle korzeniowej, widoczne są rozszarpane korzenie. Ponadto zauważono, iż wykop został zakopany, zaś poziom gruntu został obniżony o ok. 50 cm, względem powierzchni gruntu przy pniu. Również w tym przypadku, badanie sondą nie wykazało rozkładu w systemie korzeniowym.

Z materiału dowodowego wynika m.in., że po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Marszałek Województwa P. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] wymierzył spółce A. spółka jawna z siedzibą w B. karę administracyjną w wysokości 12.660,00 zł za zniszczenie ww. drzew 2 szt. Po rozpatrzeniu odwołania ww. Spółki, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi złożonej przez ww. Spółkę, wyrokiem z dnia 09 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 244/18, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał m.in., że o ile Dyrektor Parku w swojej decyzji ustalił okoliczność związku naruszenia statyki drzew z prowadzonymi robotami ziemnymi, o tyle nie ustalił w sposób niewątpliwy podmiotów odpowiedzialnych za powstałe zniszczenia, przedwcześnie przypisując odpowiedzialność spółce A. W ocenie Sądu, nie usunięto wątpliwości co do podmiotów odpowiedzialnych za zniszczenie drzew. Ponadto przedwcześnie przypisano odpowiedzialność wykonawcy ogrodzenia, gdy tymczasem należało wyraźnie przesądzić, czy spółka A. stała się posiadaczem nieruchomości w związku z protokolarnym przekazaniem placu budowy, a także nie wyjaśniono, czy w niniejszej sprawie do zniszczenia drzew doszło w ramach łączącej strony umowy czy też z naruszeniem tej umowy (czyli bez zgody właściciela nieruchomości). Nie dokonano wszechstronnej oceny relacji inwestora i wykonawcy w kontekście wskazania posiadacza lub w kontekście istnienia zgody na zniszczenie drzew, jak również relacji wykonawcy z przedstawicielami inwestora odwiedzającymi plac budowy (w kontekście potencjalnego posiadania przez nich wiedzy o niszczeniu drzew i braku reakcji na zniszczenie). Brak również analizy treści dziennika budowy pod kątem odnotowania/nieodnotowania istnienia/nieistnienia zgłaszanych przez inwestora uwag dot. sposobu prowadzenia robót. Sąd podkreślił również, że w tym samym czasie roboty wykonywało też M. dokonując zmian trasy przyłącza ciepłowniczego od strony placu budowy, podczas gdy spółka A. udostępniła zdjęcia, na których widać, że korzenie najprawdopodobniej drzewa nr 2 są podcięte od strony prac M., a nie wykonawcy ogrodzenia. W związku z tym w toku postępowania należało wyjaśnić, ile czasu trwały prace M.(wzięto bowiem pod uwagę tylko wyjaśnienia M. a pominięto twierdzenia kierownika budowy, że prace trwały około miesiąca, a nie kilka dni, oraz nie porównano terminów prac wykonawcy przy ogrodzeniu i prac M. w kontekście współodpowiedzialności za zniszczenie drzew). W omawianym wyroku wskazano również, że drzewo nr 2 przechyliło się w stronę wykopu M. a nie wykonawcy, co by świadczyło, że korzenie podcięto od strony wykopu M.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., , organ I instancji wymierzył Gminie B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.660,00 zł, za zniszczenie dwóch drzew z gatunku lipa drobnolistna, na nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr geod. [...], stanowiącej własność Gminy B.. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], z uwagi na brak zrealizowania wytycznych wyrażonych w powołanym wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 09 sierpnia 2018 r. Kolegium w decyzji kasacyjnej wskazało, jakie czynności winien podjąć organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę oraz wskazał na materiał dowodowy wymagający pogłębionej analizy. Przede wszystkim, organ miał ustalić relację pomiędzy inwestorem a wykonawcami robót budowlanych, poprzez pozyskanie informacji na temat sposobu i częstotliwości dokonywania kontroli placu budowy. Istotne było przy tym pozyskanie wyjaśnień od "P. W.", która jak wynika z zeznań kierownika budowy z dnia [...] października 2017 r. - udzielała wytycznych co do przycinania korzeni drzew podczas wykopu. Kolegium wskazało także na konieczność wyjaśnienia zagadnienia "poprawek do przedmiarów". Nie wiadomo bowiem, czego dotyczyły zgłaszane przez spółkę A. poprawki do przedmiarów w związku z przebudową ogrodzenia, i czy faktycznie miały związek z prawdopodobieństwem uszkodzenia systemu korzeniowego drzew sąsiadujących z ogrodzeniem.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., organ I instancji raz jeszcze orzekł o wymierzeniu Gminie B. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 12.660,00 zł, za zniszczenie ww. dwóch drzew. W ocenie organu Gmina B. jako inwestor nie przeanalizowała stanu terenu, w tym zasięgu koron i korzeni drzew, przed przystąpieniem do prac projektowych oraz przed zleceniem wykonania prac budowlanych. Inspektor zieleni ze strony inwestora nie zgłaszał uwag co do prac prowadzonych w obrębie korzeni drzew, nie udzielał w tej kwestii również wskazówek wykonawcy ani nie zobowiązał go do określonego prowadzenia prac przy budowie fundamentu ogrodzenia. Nie można, w ocenie organu, uznać, że wykonawca prowadził prace w obrębie korzeni w taki sposób, na jaki nie wyraził zgody inwestor. Ponadto, prowadzone prace powinny były być na bieżąco korygowane i oceniane przez inspektorów nadzoru inwestora. Z przyczyn powyższych nie można było przyjąć, aby inwestor sprawował należyty nadzór nad pracami prowadzonymi przez wykonawcę. Po przeanalizowaniu treści umowy pomiędzy inwestorem a wykonawcą, organ I instancji uznał, że "administracyjna odpowiedzialność na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od bezpośredniego działania, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wskazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem, a popełnieniem konkretnego czynu niedozwolonego w postaci zniszczenia drzewa. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, organ I instancji powoływał się na związek przyczynowy między prowadzonymi na zlecenie Gminy B. robotami ziemnymi a zniszczeniem drzew. W niniejszej sprawie Inwestor powinien na bieżąco weryfikować sposób wykonania prac budowlanych przez Wykonawcę w sposób pozwalający na zachowanie drzew. Mimo, iż prace wykonywane były przez Wykonawcę, to nie zwolniło to inwestora z obowiązku ich nadzorowania. Fakt, iż zlecono wykonawstwo A. Sp. j. i E. Sp. z o.o., które faktycznie dopuściły się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, nie zwalnia Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia powstałe w wyniku błędów na etapie projektowania i nadzoru inwestycji. Umowa zawarta między Gminą B. (posiadaczem nieruchomości) a Spółką A. (Wykonawcą) powodowała, że Wykonawca wykonał roboty budowlane krytyczne dla drzew za zgodą/wiedzą posiadacza nieruchomości. Dlatego też administracyjną karę pieniężną za zniszczenie dwóch sztuk drzew należało nałożyć na Gminę B., jako posiadacza nieruchomości i podmiot prowadzący pełen nadzór inwestorski nad realizowanymi pracami budowlanymi".

Od decyzji powyższej odwołanie wniosła Gmina B., zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wywiązanie się z obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwe określenie podmiotu odpowiedzialnego za powstałą szkodę oraz przyczyny powstałej szkody.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...]. Zgodnie z wytycznymi, zawartymi ww. decyzji Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien był wyjaśnić rozbieżności w temacie faktycznego istnienia nadzoru inspektora ds. zieleni na placu budowy, a także ustalić, czy, kiedy i w jakim zakresie inspektor ten udzielał wytycznych co do sposobu wykonywania wykopów. Jeżeli wytyczne te były udzielane, zaś ich treść przemawiała za zmianą sposobu prowadzenia prac w obrębie korzeni, to nie można uznać, że inwestor godził się na taki sposób prowadzenia prac, który ostatecznie doprowadził do zniszczenia systemu korzeniowego drzew. W ocenie Kolegium, bez ustalenia powyższego nie można dokonać prawidłowej analizy kwestii, czy inwestor wiedział o sposobie działania wykonawcy w obrębie brył korzeniowych w kontekście należytej dbałości o stan drzew, oraz czy godził się na konkretny sposób wykonania wykopów. Powyższe jest o tyle istotne, że organ I instancji, nakładając na inwestora odpowiedzialność za uszkodzenie drzew, przesłanek tej odpowiedzialności upatrywał właśnie w fakcie, że inwestor świadomy był zaistniałych nieprawidłowości i godził się na określony sposób prowadzenia prac przez wykonawcę. Niezbędne zatem jest więc pozyskanie wyjaśnień inspektora ds. zieleni M. W. Kolegium uznało, iż organ I instancji winien również rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w toku której możliwe będzie skonfrontowanie zeznań kierownika budowy z zeznaniami inspektora ds. zieleni, działającego w imieniu inwestora. Należy przy tym zapewnić udział w ww. czynnościach wszystkim stronom postępowania, co Kolegium zwróciło uwagę w uprzednio wydanej decyzji. Zdaniem Kolegium niewyjaśniona pozostała również kwestia przyczynienia się M. do uszkodzenia brył korzeniowych drzew w wyniku wykopów prowadzonych od strony placu budowy. W uprzednio wydanej decyzji Kolegium poleciło organowi I instancji ustalenie osoby odpowiedzialnej ze strony inwestora za kontakty z tym wykonawcą i przesłuchanie tej osoby, a także wyjaśnienie, dlaczego inwestor odstąpił od częściowego odbierania prac oraz czy na bieżąco je nadzorował.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej organu II instancji, przeprowadził w dniach: [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. [...] czerwca 2021 r. rozprawy administracyjne, na którą wezwał B. K., kierownika budowy z firmy A. Sp. J. w B., M. W.- emerytowanego pracownika Urzędu Miejskiego ds. zieleni i P. K., mistrza ds. sieci cieplnych firmy E. Sp. z o. o. w B., celem złożenia wyjaśnień.

Powyższe ustalenia skutkowały wydaniem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], przez działającego z upoważnienia Marszałka Województwa P. Dyrektora Krajobrazowego Puszczy K. wymierzającej Gminie B., administracyjnej karę pieniężną w wysokości 12.660,00 zł za zniszczenie 2 sztuk drzew z gatunku lipa drobnolistna

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w sposób obszerny sposób przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Odnosząc się do argumentów Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w przedostatniej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]), uchylającą sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji wskazał, że podjął postępowanie wyjaśniające i uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. W ocenie organu administracyjna odpowiedzialność na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od bezpośredniego działania, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wskazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem, a popełnieniem konkretnego czynu niedozwolonego w postaci zniszczenia drzewa. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, jasny jest związek przyczynowy między prowadzonymi na zlecenie Gminy B. robotami ziemnymi a zniszczeniem drzew. Zdaniem organu w niniejszej sprawie Inwestor powinien na bieżąco weryfikować sposób wykonania prac budowlanych przez Wykonawcę w sposób pozwalający na zachowanie drzew. Mimo, iż prace wykonywane były przez Wykonawcę, to nie zwolniło to Inwestora z obowiązku ich nadzorowania. W ocenie organu I instancji fakt, iż zlecono wykonawstwo A. Sp. j. i E. Sp. z o.o., które faktycznie dopuściły się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, nie zwalniało Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia powstałe w wyniku błędów na etapie projektowania i nadzoru inwestycji. Zdaniem organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ma podstaw do przyjęcia, iż przejmując teren budowy od Inwestora Spółka A. stała się posiadaczem nieruchomości odpowiadającym w trybie art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody za zniszczenie drzew. Zawarta między stronie umowa nie zabrała Gminie B. władztwa nad powierzonym terenem budowy. Powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez Inwestora i nadzorowany przez inspektorów wyznaczonych w tym celu przez Gminę B. Podmioty te nie wniosły żadnych istotnych uwag do sposobu prowadzenia prac dotyczących wykonywanego ogrodzenia. W ocenie Organu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy obowiązujące przepisy oraz wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji orzecznictwo sądów cywilnych i administracyjnych uznać należy, iż odpowiedzialność za szkodę powstałą w wyniku zaniedbań inwestorskich, obciąża Gminę B. Wobec stwierdzenia w toku postępowania zniszczenia dwóch sztuk drzew należało wymierzyć administracyjną karę pieniężną w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2017 r., poz. 1330).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina B. - reprezentowana przez Zastępcę Prezydenta Miasta B., zarzucając jej naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wywiązanie się z obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwe określenie podmiotu odpowiedzialnego za powstałą szkodę oraz przyczyny powstałej szkody. Wskazując na powyższe Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej organ I instancji nie udowodnił jednoznacznie, iż wykonawca w imieniu, którego roboty budowlane prowadził i nadzorował kierownik budowy dokonał zniszczenia drzew za wiedzą i zgodą Inwestora. Sam fakt opracowania przez Inwestora dokumentacji projektowej i powołania inspektorów nadzoru nie przesądza zwolnienia z odpowiedzialności wykonawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium przedstawiło przebieg niniejszego postępowania oraz wszystkie wydawane w sprawie decyzję oraz opierając się na treści art. 88 ust. 1 i art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazało, że organ I instancji w sposób należyty odniósł się do zaleceń i wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA w Białymstoku oraz w decyzjach kasacyjnych tut. Kolegium dotyczących ustalenia sposobu i częstotliwości dokonywania kontroli placu budowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, a w szczególności z zeznań słuchanych w trakcie rozpraw administracyjnych świadków (B. K., A. S., M. W.) wynikało, że kontrole placu budowy odbywały się regularnie /co 2-3 dni/. Okoliczność tą potwierdzają także wpisy w dzienniku budowy. Ponadto, z treści dziennika budowy wynika, iż inspektorzy nadzoru inwestorskiego, sukcesywnie akceptowali i odbierali poszczególne etapy wykonania inwestycji, nie wnosząc uwag do ich przebiegu, w tym sposobu realizacji ogrodzenia, czy demontażu kanału ciepłowniczego. W ocenie Kolegium należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż zarówno z analizy dziennika budowy. jak i przywołanych wyżej zeznań świadków nie wynika, aby inspektorzy Inwestora sprawujący nadzór nad realizowaną inwestycją zgłaszali zastrzeżenia do sposobu prowadzenia prac budowlanych przy ogrodzeniu. Jak również przy demontażu sieci ciepłowniczej w sąsiedztwie zniszczonych drzew, mimo regularnych kontroli placu budowy i wiedzy na temat korzeni drzew w bezpośrednim zasięgu prac budowlanych. Kolegium zauważa także, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ wyjaśnił kwestię "poprawek do przedmiarów", /dotyczących sposobu realizacji rozbiórki starego fundamentu ogrodzenia i wykonania nowego/, której wyjaśnienie zalecono w decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] Z treści przedmiaru, w jego części dotyczącej ogrodzenia przewidziano "Roboty ziemne wykonywane koparkami przedsiębiernymi o poj. łyżki 0,25 m3". Okoliczność tą potwierdzają zebrane w trakcie postępowania dokumenty, które wskazują, iż nowy przedmiar dotyczący rozbiórki starego fundamentu ogrodzenia wokół szkoły, został opracowany przez projektanta, a następnie zaakceptowany przez inspektora nadzoru działającego w imieniu Inwestora i przekazany do realizacji Spółce, jako wykonawcy robót budowlanych (dowód: notatka służbowa ze spotkania koordynacyjnego z dnia: [...] kwietnia 2017 r. (str. 647 akt), [...] kwietnia 2017 r. (str. 649 akt) i [...] kwietnia 2017 r. (str. 651 akt). Kolegium zauważyło, że przedmiar określał sposób wykonania robót poprzez mechaniczne wykonanie wykopów. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, iż mimo rozbieżnych zeznań świadków podczas rozprawy administracyjnej, z zapisów dziennika budowy i notatek ze spotkań koordynacyjnych jednoznacznie wynika, iż Inwestor nadzorował inwestycję i na każdym etapie miał wpływ na jej przebieg, w tym również na termin realizacji prac przez innych wykonawców, czy wprowadzanie zmian projektowych. Wskazać również należy Miasto B. jako Zamawiający przekazał Wykonawcy gotową dokumentację budowlaną, a poprzez wyznaczonych inspektorów nadzoru, posiadających odpowiednie wykształcenie, doświadczenie i uprawnienia, miał niewątpliwie możliwość kontroli poszczególnych etapów inwestycji, wnoszenia zmian i poprawek w projekcie m.in. zmiany przebiegu drogi pożarowej, miejscowe zmiany technologii prowadzonych prac przy budowie ogrodzenia. Jak słusznie zauważył organ I instancji również Inwestor był odpowiedzialny za uzyskanie pozwoleń umożliwiających prowadzenie prac na terenie nieruchomości, w tym uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Gmina dwukrotnie zwróciła się do Dyrektora Parku Krajobrazowego Puszczy K. o wydanie zezwolenia na usunięcie łącznie 4 drzew na terenie realizowanej inwestycji. Organ w dniach [...] lipca 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r. wydał stosowne decyzje zezwalające na usunięcie tych drzew. SKO podnosiło, że wzbudza wątpliwości to, dlaczego wnioskująca o usunięcie drzew Gmina B. nie rozszerzyła wniosku o drzewa rosnące w bliskiej odległości od elementów istniejących w przestrzeni (ogrodzenia, sieci ciepłowniczej) lub projektowanych (droga pożarowa), a ostatecznie kolidujących z prowadzonymi pracami budowlanymi. Organ w skarżonej decyzji odniósł się do powstałej wątpliwości, czy faktycznie Wykonawca robót budowlanych był na podstawie umowy (nr [...] posiadaczem nieruchomości, na której toczyła się budowa, rozważając ją na tle obowiązujących przepisów, orzecznictwa oraz literatury przedmiotu, stwierdzając w konkluzji, że jest związek przyczynowy między prowadzonymi na zlecenie Gminy B. robotami ziemnymi a zniszczeniem drzew. W niniejszej sprawie Inwestor powinien na bieżąco weryfikować sposób wykonania prac budowlanych przez Wykonawcę w sposób pozwalający na zachowanie drzew. Mimo, iż prace wykonywane były przez Wykonawcę, to nie zwolniło to Inwestora z obowiązku ich nadzorowania. Fakt, iż zlecono wykonawstwo A. Sp. j. i E. Sp. z o.o., które faktycznie dopuściły się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, nie zwalnia Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia powstałe w wyniku błędów na etapie projektowania i nadzoru inwestycji.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przywołane orzecznictwo Kolegium w pełni podzieliło powyższe stanowisko organu I instancji odnoszące się do podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie przedmiotowych drzew. W ocenie Kolegium, zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wywiązanie się z obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwe określenie podmiotu odpowiedzialnego za powstałą szkodę oraz przyczyny powstałej szkody, nie zasługują na uwzględnienie. Z materiału dowodowego zebranego wynika bowiem, że w przedmiotowej sprawie Gmina B. jako posiadacz nieruchomości, ponosi odpowiedzialność za zniszczenie przedmiotowych drzew, ponieważ prace budowlane na nieruchomości zostały wykonane na nieruchomości za jej wiedzą i zgodą. W przypadku, gdy Inwestor przekazał teren budowy generalnemu wykonawcy, a nie nastąpiło przeniesienie na niego posiadania, to Inwestor ponosi nadal odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody na terenie budowy, jako posiadacz samoistny, pomimo protokolarnego przejęcia terenu budowy przez wykonawcę (art. 652 Kc w zw. z art. 434 Kc). Za szkodę wyrządzoną osobom trzecim poprzez zawalenie się drzew odpowiedzialny jest samoistny posiadacz nieruchomości. Pomimo, że prace wykonywane były przez A. Sp. j. i E.Sp. z o.o., które faktycznie dopuściły się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, nie zwalnia to Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia powstałe w wyniku błędów na etapie projektowania i nadzoru inwestycji. Organ II instancji stwierdził również należy, iż zawarta między stronami umowa nie zabrała Gminie B. władztwa nad powierzonym terenem budowy, albowiem powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez Inwestora i nadzorowany przez wyznaczonych w tym celu inspektorów nadzoru. Z treści dziennika budowy wynika, iż inspektorzy nadzoru inwestorskiego (w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, instalacji sanitarnych oraz instalacji elektrycznych), sukcesywnie akceptowali i odbierali poszczególne etapy wykonania inwestycji, nie wnosząc uwag do ich przebiegu, w tym sposobu realizacji ogrodzenia, czy demontażu kanału ciepłowniczego. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107§ 3 kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina B. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 87a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm. - dalej ustawa o ochronie przyrody) poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez to, że skoro ustawodawca dopuścił wykonywanie prac ziemnych oraz innych prac wykonywanych ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywanych także w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, to oznacza, że nie zakazał ich wykonywania. Ponadto organy orzekające nie zauważyły, że prace w obrębie drzew i krzewów miały być wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, na co pozwalały warunki przewidziane w dokumentacji projektowej opracowanej na zlecenie skarżącej. Zarzucając skarżącej nieprawidłowość organy obu instancji powinny wskazać, który z przepisów prawa został przez Gminę B. naruszony.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wydaną decyzję tj.:

a) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w związku z naruszeniem art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wywiązanie się z obowiązku właściwego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

b) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi Gmina B. podkreśliła, że zleciła opracowanie dokumentacji projektowej w drodze postępowania przetargowego, wykonawca. Przedsiębiorstwo Projektowania i Usług Inwestycyjnych "[...]" Sp. z o.o., wykazał się odpowiednim doświadczeniem w realizacji tożsamych zamówień. Dokumentacja projektowa została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej Gminy, organ I instancji, zarzucając nieprawidłowości na etapie projektowania inwestycji nie wskazał przepisu obowiązującego prawa, którego Skarżąca nie wypełniła lub naruszyła. Ponadto Skarżąca wskazała, że powierzyła realizację inwestycji firmie profesjonalnej tj. A. [...] Sp. j. (dalej: Wykonawca), która wykazała się, w trakcie procedury przetargowej, odpowiednim doświadczeniem w wykonaniu tożsamych robót budowlanych. Kierownik budowy działający w imieniu Wykonawcy miał, określone w art. 22 i 23 Prawa budowlanego, prawa i obowiązki. Niezależnie od treści dokumentacji projektowej, kierownik budowy na etapie realizacji inwestycji, ma obowiązek m.in. odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego. W kwestii odpowiedzialności Skarżącej za powstałą szkodę, przyczyną, której w pośredni sposób jest akceptacja przez Skarżącą mechanicznej rozbiórki fundamentów całego ogrodzenia. Skarżąca wyjaśniła, iż w żaden sposób nie narzucano Wykonawcy technologii wykonania robót budowlanych przy ogrodzeniu. Nie było żadnych przeciwwskazań ze strony Skarżącej na zmianę technologii wykonania przebudowy całego ogrodzenia. Stopień oceny ryzyka, wynikającego z zagrożeń bezpieczeństwa i higieny pracy, uszkodzeń i zniszczeń materialnych, przy wykonywaniu nie tylko rozbiórki ogrodzenia ale również innych bardziej skomplikowanych robót należy do kierownika budowy działającego w imieniu Wykonawcy. Porównywalnym przykładem jest uszkodzenie lub zniszczenie istniejących zinwentaryzowanych instalacji lub sieci przy wykonywaniu wykopów. Skarżąca wskazała, iż odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za delikty określone w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody warunkuje jego wiedza i zgoda na takie działania. Tylko wówczas można wymierzyć karę posiadaczowi nieruchomości. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Skarżącej - taka okoliczność nie wystąpiła, albowiem Wykonawca dokonał zniszczenia systemu korzeniowego drzew bez wiedzy i tym bardziej zgody Skarżącej. Ponadto, niezrozumiałe dla Skarżącej jest całkowite pominięcie przez organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, roli kierownika budowy. Zdaniem Skarżącej, organ I instancji skupił się wyłącznie na Wykonawcy, inwestorze i inspektorach nadzoru. Natomiast nie wziął pod uwagę, że prace prowadzone były przez posiadającego odpowiednie kwalifikacje podmioty. Zdaniem Skarżącej, organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę pominął także fakt, iż kierownik budowy reprezentował Wykonawcę na terenie budowy.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Do akt sprawy pismem z dnia [...] lutego 2022 r. swoje stanowiska w zakresie oddalenia skargi w całości wyraził uczestnik postępowania A. Spółka jawna w B., zaś strona skarżąca w dniu 14 marca 2022 r. udzieliła odpowiedz na powyższe pismo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie 2 sztuk drzew z gatunku lipa drobnolistna, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej jako u.o.p.)., przy czym należy podkreślić, że postępowanie to toczyło się już od 2017 r. zaś w sprawie było wydanych kilka decyzji organów obu instancji, jak też orzekał WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 244/18.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność wymierzenia skarżącej Gminie B. kary pieniężnej za zniszczenie drzew, które nastąpiło – w ocenie organów – podczas prowadzenia przez Spółkę A. Spółkę jawną robót budowlanych związanych z budową hali sportowej przy Publicznym Gimnazjum nr [...] wraz z ogrodzeniem na działce nr [...] w B. Początkowo kara ta została wymierzona przedmiotowej spółce z uwagi na zawartą umowę Miasta B. z tą spółką, co stanowiło podstawę uznania, że w trakcie wykonywanych robót spółka przejęła plac budowy, a zatem stała się posiadaczem nieruchomości. W tym zakresie zostały wydane szczegółowe wytyczne w wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Bk 244/18. Ze skargi wynika, że skarżąca Gmina zleciła opracowanie dokumentacji projektowej w drodze postępowania przetargowego przez Przedsiębiorstwo Projektowania i Usług Inwestycyjnych "[...]" Sp. z o.o. Dokumentacja projektowa została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej Gminy, organy obu instancji, zarzucając nieprawidłowości na etapie projektowania inwestycji nie wskazały przepisu obowiązującego prawa, którego Skarżąca nie wypełniła lub naruszyła. Ponadto Skarżąca wskazała, że powierzyła realizację inwestycji firmie profesjonalnej tj. A. Sp. j. (dalej: Wykonawca), która wykazała się, w trakcie procedury przetargowej, odpowiednim doświadczeniem w wykonaniu tożsamych robót budowlanych. Kierownik budowy działający w imieniu Wykonawcy miał, określone w art. 22 i 23 Prawa budowlanego, prawa i obowiązki. Niezależnie od treści dokumentacji projektowej, kierownik budowy na etapie realizacji inwestycji, miał obowiązek m.in. odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego. W kwestii odpowiedzialności za powstałą szkodę skarżąca gmina upatrywała przyczynę, którą w pośredni sposób była akceptacja przez nią mechanicznej rozbiórki fundamentów całego ogrodzenia, co skutkowało zarzutem naruszenia art. 87 a ust. 1 u.o.p. Skarżąca wyjaśniła, iż w żaden sposób nie narzucano Wykonawcy technologii wykonania robót budowlanych przy ogrodzeniu. Nie było żadnych przeciwwskazań ze strony Skarżącej na zmianę technologii wykonania przebudowy całego ogrodzenia. Stopień oceny ryzyka, wynikającego z zagrożeń bezpieczeństwa i higieny pracy, uszkodzeń i zniszczeń materialnych, przy wykonywaniu nie tylko rozbiórki ogrodzenia ale również innych bardziej skomplikowanych robót należy do kierownika budowy działającego w imieniu Wykonawcy. Skarżąca wskazała, iż odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za delikty określone w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody warunkuje jego wiedza i zgoda na takie działania. Tylko wówczas można wymierzyć karę posiadaczowi nieruchomości. W przedmiotowej sprawie - zdaniem Skarżącej - taka okoliczność nie wystąpiła, albowiem Wykonawca dokonał zniszczenia systemu korzeniowego drzew bez wiedzy i tym bardziej zgody Skarżącej.

Jedyną okolicznością w niniejszej sprawie wymagającą wyjaśnienia było zatem ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za powstałe zniszczenia w świetle regulacji art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 u.o.p. W ocenie sądu, bezsporne w chwili obecnej są bowiem okoliczności naruszenia statyki drzew z prowadzonymi robotami ziemnymi, a organy miały za zadanie ustalenie w sposób niewątpliwy podmiotów odpowiedzialnych za powstałe zniszczenia. Zdaniem sądu, ustalenia organów obu instancji są szczegółowe, odnoszące się do każdej istotnej w sprawie kwestii i nie pozostające wątpliwości, co do zastosowanie w/w przepisów, co prowadzi do oddalenia skargi. Przestawiona zaś argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organów obu instancji, w tym licznym zgromadzonym materiałem dowodowym, bowiem wszystkie kwestie podniesione w skardze były szczegółowo już przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p, administracyjna kara pieniężna za zniszczenie drzewa lub krzewu jest wymierzana posiadaczowi nieruchomości albo właścicielowi urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo innemu podmiotowi, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Przepis powyższy we wskazanym brzmieniu obowiązuje od dnia 28 sierpnia 2015 r. (art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1045 ze zm.). Nowelizacja miała na celu normatywne wskazanie katalogu podmiotów odpowiedzialnych za działania wywołujące zniszczenie lub usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, wobec rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (przy przeważającym stanowisku o odpowiedzialności administracyjnej podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia a wyłącznie odpowiedzialności karnej innych podmiotów). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej: "Wobec powyższego zaproponowano, aby administracyjna kara pieniężna mogła być nałożona również na podmioty, które wycięły, zniszczyły lub uszkodziły drzewa bez zgody podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia. Jeżeli usunęły je za zgodą tego podmiotu lub z polecenia (np. firma ogrodnicza), wówczas odpowiedzialność będzie ponosił posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych" (uzasadnienie do projektu nowelizacji u.o.p., Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2656, LEX).

Zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;

5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;

6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.

Zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna (ust. 3).

Mając powyższe na uwadze przedmiotem sporu pozostaje okoliczność ustalenia osoby ponoszącej odpowiedzialność administracyjną za zniszczenie drzewa. Podkreślić w tym miejscu należy, że odpowiedzialność administracyjna za zniszczenie czy uszkodzenie drzewa nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. w przedmiotowej sprawie zniszczenie drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że kara za wycięcie drzew, (a także ich zniszczenie czy uszkodzenie) może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, gdy: 1) sam dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia, 2) zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej, 3) wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność. W odniesieniu do sytuacji usunięcia drzew - gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela nieruchomości, której działaniu nie mógł zapobiec, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Stanowisko to podzielają także wojewódzkie sądy administracyjne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 661/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 90/07, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 329/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/08, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 568/10). W wyrokach tych wskazano m.in., że aby obarczyć odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określoną osobę trzecią trzeba wykazać, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi.

Podobnie należy ocenić zaistniałe w niniejszym stanie faktycznym okoliczności, w zakresie udzielonej zgody posiadacza nieruchomości – Gminy B., skutkiem czego doszło do zniszczenia drzewa w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że zniszczenie drzewa stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca gmina. Sąd nie jest władny analizowania odpowiedzialności cywilnoprawnej wynikające z przepisów kodeksu cywilnego, czyli zawartej umowy w takim zakresie jak to wynika z przepisów prawa cywilnego, a jedynie działa w ramach wyznaczonych przez przepis art. 88 u.o.p., w tym jego ust. 2. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za zniszczenie drzewa. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, jedynie wykazanie, że wycinka drzew (czy też odpowiednio zniszczenie drzew) odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., IV SA/Wa 1078/17, Lex nr 2393400). W przedmiotowej sprawie zgromadzony obszerny materiał dowodowy nie pozwala na stanowisko, że spółka A. czy też spółka E. Sp. z o.o. (wcześniej MPEC) dokonywały robót budowlanych poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą posiadacza nieruchomości tj. skarżącej Gminy B.

Odnosząc się do zgromadzonych materiałów w sprawie zniszczenia dwóch drzew na nieruchomości o nr [...], jak również argumentacji podniesionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]), w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należało ustalić relacje między Inwestorem a Wykonawcami robót budowlanych, poprzez pozyskanie informacji na temat sposobu i częstotliwości dokonywania kontroli placu budowy.

Z ustaleń poczynionych podczas rozprawy administracyjnej, zeznań świadków i stron postępowania, jak również zebranego w toku postępowania materiału wynika, iż Inwestor tj. Gmina B., wyznaczyła sześciu inspektorów do kontroli przedmiotowych prac budowlanych prowadzonych przez spółkę A. na terenie nieruchomości o nr geod. [...] obręb 2 - [...] miasta B., którzy w trakcie realizacji inwestycji regularnie dokonywali wpisów do dziennika budowy, jak również systematycznie uczestniczyli w spotkaniach koordynacyjnych. Z treści dziennika budowy wynikało, iż inspektorzy nadzoru inwestorskiego (w specjalności konstrukcyjno – budowlanej) sukcesywnie akceptowali i odbierali poszczególne etapy wykonania inwestycji, nie wnosząc uwag do ich przebiegu, w tym sposobu realizacji ogrodzenia, czy demontażu kanału ciepłowniczego. Z zeznań świadków i stron postępowania wynika, iż kontrole placu budowy odbywały się regularnie: "na pewno co 2 - 3 dni", co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy i zeznania Pana Sokołowskiego inspektor nadzoru inwestorskiego branży sanitarnej, który stwierdził, że bywał na placu budowy co kilka dni. Inspektor ds. zieleni Urzędu Miejskiego teren budowy skontrolowała kilka razy, przy czym od lipca 2017 r. przebywała na zwolnieniu, po czym przeszła na emeryturę. Strona skarżąca nie wskazała, czy ktoś przejął obowiązki inspektora ds. zieleni, w szczególności w tej konkretnej sprawie, tym bardziej, że do spornego zdarzenia doszło w pod koniec czerwca 2017 r.

Uprawniało to organ I instancji do przyjęcia stałej obecności inspektorów Inwestora na terenie budowy i ich wiedzy nie tylko, co do poszczególnych etapów realizacji inwestycji, ale i co do sposobu realizacji wykopów w obrębie brył korzeniowych drzew, co jest kluczowe w kontekście treści art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Uwagi, jakie pojawiły się wpisem inspektora ds. zieleni z dnia [...] marca 2017 r.: "proszę o zabezpieczenie pni drzew na terenie budowy, usunąć wszelkie materiały budowlane spod pni i spod korony drzew, nie parkować sprzętu budowlanego pod koronami drzew", zostały wykonane i potwierdzono zarówno wpisem kierownika budowy z dnia [...] marca 2017 r., jak i oględzinami poczynionymi w dniu [...] marca 2017 r. przez Pracowników Parku Krajobrazowego Puszczy K. (notatka służbowa z dn. [...].03.2017 r.). Na przestrzeni okresu od kwietnia do drugiej połowy czerwca (etap budowy ogrodzenia od strony ul. [...] i [...]), Inspektorzy nie wnosili uwag do prowadzonych prac, które przebiegały zgodnie z przedmiarem zaakceptowanym przez Inwestora w notatce z dnia [...].04.2017 r. budowlanej, instalacji sanitarnych oraz instalacji elektrycznych). Dopiero wpis do dziennika budowy z dnia [...] czerwca 2017 r. dokonany przez inspektora ds. zieleni, na 2 dni przed wywróceniem drzew wnosi zalecenia do prowadzonych prac: "1. Wszystkie pnie drzew w zasięgu prac budowlanych należy bezzwłocznie zabezpieczyć przed uszkodzeniem. 2. Niezwłocznie usunąć wszystkie materiały budowlane i ziemię spod koron drzew. 3. Przy wylewaniu fundamentów od ogrodzenia prace należy wykonywać ręcznie w zakresie korzeni zachowując system podziemny korzeni, stosować "mostki" w fundamentach nad korzeniami. 4. Prace zanikowe - zasypywanie gruntem w otoczeniu drzew zgłosić do odbioru w celu sfotografowania i opisania stanu po wykonaniu ".

Jednakże jak słusznie podkreślił organ I instancji zobowiązanie to, dotyczące ręcznego wykonania prac w obrębie systemów korzeniowych drzew pojawiło się dopiero dwa miesiące po rozpoczęciu prac nad ogrodzeniem, w momencie, gdy większość ogrodzenia została już ukończona. Wytyczne Inwestora w powyższym zakresie były, zatem spóźnione, przez co możliwość ich zastosowania była jedynie na końcowym etapie realizacji ogrodzenia, co też zostało wykonane (fragment ogrodzenia od strony ul. [...]). Ponadto w trakcie wykonywania tych prac, w obrębie przedmiotowej nieruchomości i w zasadzie przy ogrodzeniu roboty podejmował również M.P.E.C. w zakresie prowadzonych przy likwidacji i zmianie trasy przyłącza ciepłowniczego od strony placu budowy przy lipie oznaczonej nr 2 zlokalizowanej przy ulicy Rzemieślniczej, a ze zdjęć dołączonych do sprawy wynikało, że drzewa były przechylone w stronę wykopów ciepłowniczych.

W świetle powyższego, należy podkreślić, iż zarówno z analizy dziennika budowy, jak i zeznań świadków/stron postępowania nie wynika, aby inspektorzy Inwestora sprawujący nadzór nad realizowaną inwestycją zgłaszali zastrzeżenia do sposobu prowadzenia prac budowlanych przy ogrodzeniu, jak również przy demontażu sieci ciepłowniczej w sąsiedztwie zniszczonych drzew, mimo regularnych kontroli placu budowy i wiedzy na temat korzeni drzew w bezpośrednim zasięgu prac budowlanych. Kolegium w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]), jak i wcześniej Sąd wskazywali również na konieczność wyjaśnienia kwestii "poprawek do przedmiarów" dotyczących sposobu realizacji rozbiórki starego fundamentu ogrodzenia i wykonania nowego. Przedmiar określał sposób wykonania robót poprzez mechaniczne wykonanie wykopów. Jak wynika z treści załączonego przedmiaru (s. 28), w jego części dotyczącej ogrodzenia przewidziano "Roboty ziemne wykonywane koparkami przedsiębiernymi o poj. łyżki 0,25 m3". Dodać dla porównania należy, że w przypadku robót ręcznych zostało to również wyraźnie w przedmiarze wskazane (vide s. 29, pozycja 298), przy czym taki sposób prowadzenia prac nie został wymieniony w części dotyczącej ogrodzenia. Także z załączonych do odwołania dokumentów wynika, że przedmiar przedłożony przez Spółkę A. jako wykonawcę robót budowlanych inwestor zaakceptował (vide notatka służbowa ze spotkania koordynacyjnego z dnia [...] kwietnia 2017 r., k. 555 akt adm. pierwszej instancji). Okoliczności te również potwierdzają działanie spółki za zgodą posiadacza nieruchomości, co nie oznacza, że zostało to wykonane z naruszeniem art. 87 a u.o.p, jak podnosi strona skarżąca.

Należy wskazać, że prowadzone prace budowlane związane z wykonaniem inwestycji polegającej na rozbudowie budynku Publicznego Gimnazjum nr [...] w B. wraz z zagospodarowaniem terenu, wykonaniem ogrodzenia terenu szkoły oraz wykonaniem przyłączy do sieci ciepłowniczej indywidualnego węzła cieplnego wykonywane były na podstawie dwóch umów:

- zawartej w dniu [...] lipca 2016 r. (nr [...]) pomiędzy Miastem B. (Zamawiającym - Inwestorem) a A. Sp. j. w B. (Wykonawcą) na budowę hali sportowej przy Publicznym Gimnazjum nr [...] ul. [...] w B. Wprawdzie w § 2 Wykonawca został zobowiązany do skorelowania robót z pracami innych wykonawców i udostępnienia terenu budowy - m.in. ówczesnemu Miejskiemu Przedsiębiorstwu E. Sp. z o.o. w B. (MPEC), jednakże w myśl pkt 4 koordynacją robót winien zajmować się Zamawiający. Analiza dziennika budowy i notatek ze spotkań koordynacyjnych wskazuje, iż ustalenie terminu wejścia MPEC na teren budowy odbywało się przy udziale zarówno kierownika budowy Spółki A., jak i inspektorów nadzoru Inwestora, co również oznacza, że Inwestor nadzorował inwestycję i na każdym etapie miał wpływ na jej przebieg, w tym również na termin realizacji prac przez innych wykonawców, czy wprowadzanie zmian projektowych.

Należy również zauważyć, że choć Wykonawca - Spółka A. zobowiązała się do ponoszenia odpowiedzialności za teren budowy, to jednak zobowiązała się do wykonania prac określonych szczegółowo w § 1 umowy zawartej w dniu [...] lipca 2016 r., nr [...], zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, ofertą, dokumentacją techniczną, obowiązującymi przepisami i wiedzą budowlaną oraz treścią umowy. Miasto B. - Zamawiający przekazał Wykonawcy gotową dokumentację budowlaną, a poprzez wyznaczonych inspektorów nadzoru, posiadających odpowiednie wykształcenie, doświadczenie i uprawnienia (czytaj: zakres czynności inspektora ds. zieleni), miał możliwość kontroli poszczególnych etapów inwestycji, wnoszenia zmian i poprawek w projekcie m.in. zmiany przebiegu drogi pożarowej, miejscowe zmiany technologii prowadzonych prac przy budowie ogrodzenia.

To również Inwestor (Gmina B.) był odpowiedzialny za uzyskanie pozwoleń umożliwiających prowadzenie prac na terenie nieruchomości, w tym uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew, a zatem w sytuacji "wpuszczenia na teren budowy" w tym samym czasie dwóch niezależnych wykonawców Spółki A. i M., wykonujących roboty z dwóch stron drzew (ogrodzenia, sieci ciepłowniczej), słusznie organom nasunął się wniosek o możliwości przewidzenia przez stronę skarżącą negatywnych skutków tych robót w obrębie tych drzew.

Z zeznań złożonych przez pracowników E. Sp. z o.o., wynika iż projekt inwestycji wykonał odbiorca sieci, tj. Miasto B. i na jego podstawie prowadzone były prace w terenie. Potwierdzeniem zeznań są zapisy w umowie zawartej w dniu [...] lutego 2016 r. (nr [...]) pomiędzy Miejskim P. Sp. z o.o. w B. (Dostawcą) a Miastem B. (Odbiorcą) o przyłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej.

W zaistniałej sytuacji faktyczny Wykonawca robót budowlanych na podstawie umowy (nr [...]) nie mógł być samoistnym posiadaczem nieruchomości, na której toczyła się budowa. W ocenie sądu, protokolarne przejęcie terenu budowy przy sprawowaniu nadzoru inwestorskiego nie oznaczało automatyczne objęcie terenu w posiadanie przez wykonawcę.

Zgodnie z poglądami doktryny w kontekście analizy art. 652 Kc i skutków protokolarnego przekazania terenu budowy, wykonawca włada tym teren wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany, i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonawca jest gospodarzem terenu, ale włada nim tylko w granicach, w jakich podejmuje czynności związane z prowadzeniem robót czy ich koordynacją, zapewnieniem prawidłowości wykonanych prac, zabezpieczeniem osób pracujących na budowie, i mienia tam się znajdującego. W rezultacie uznanie go za posiadacza samoistnego byłoby zbyt daleko idące i dające wykonawcy za szerokie uprawnienia (A. Kamicka-Kawczyńska, J. Kawczyński, Umowa o roboty budowlane. Prawo Spółek 1999, nr 7-8, s. 56 ). Słusznie organ I instancji przytoczył stanowisko judykatury, że wykonawca nie tylko nie jest posiadaczem samoistnym terenu budowy, ale również nie jest posiadaczem zależnym terenu, ponieważ włada nim wyłącznie w interesie kontrahenta umowy i wykonuje władanie czysto zastępcze za zamawiającego-inwestora, jest więc dzierżycielem, nie posiadaczem ( E. Strzępka-Frania, Przekazanie i udostępnienie terenu budowy przez inwestora wykonawcy budowlanemu. Prawo Spółek nr 6/2007).

Wykonawca włada terenem budowy wyłącznie w interesie kontrahenta umowy, dla którego wznosi obiekt budowlany i podejmuje wszelkie działania związane z osiągnięciem tego efektu. Wykonuje zatem władanie czysto zastępcze, za zamawiającego-inwestora, tym samym jest wyłącznie dzierżycielem, a nie posiadaczem. W przypadku, gdy Inwestor przekazał teren budowy generalnemu wykonawcy, a nie nastąpiło przeniesienie na niego posiadania, to Inwestor ponosi nadal odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za szkody na terenie budowy, jako posiadacz samoistny, pomimo protokolarnego przejęcia terenu budowy przez wykonawcę (art. 652 Kc w zw. z art. 434 Kc). Za szkodę wyrządzoną osobom trzecim poprzez zawalenie się drzew odpowiedzialny jest samoistny posiadacz nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu słusznie organy obu instancji, odpowiedzialnością za szkodę powstałą w wyniku zaniedbań inwestorskich, obciążyły Gminę B.. Administracyjna odpowiedzialność na podstawie art. 88 u.o.p. jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od bezpośredniego działania, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wskazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem, a popełnieniem konkretnego czynu niedozwolonego w postaci zniszczenia drzewa. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, jasny jest związek przyczynowy między prowadzonymi na zlecenie Gminy B. robotami ziemnymi a zniszczeniem drzew. Fakt, iż zlecono wykonawstwo A. Sp. j. i E. Sp. z o.o., które ewentualnie dopuściły się zaniedbań podczas prac w obrębie systemu korzeniowego drzew, nie zwalnia Inwestora od odpowiedzialności za zniszczenia tych drzew, bowiem wszelkie działania były podejmowane za zgodą posiadacza nieruchomości – Gminy B. Marginalnie podnieść należy, iż tak kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy w większym stopniu uprawdopodabnia, że do zniszczenia drzew bardziej przyczyniły się roboty MPEC (obecnie E.), a nie spółki A., niemniej jednak jest to ewentualnie kwestia odpowiedzialności cywilnoprawnej, co nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.

Przepis art. 88 ust. 2 u.o.p. prowadzi do wniosku, że posiadacz nieruchomości, na której występuje teren zieleni albo drzewo lub krzewy, może być podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za określone w tym przepisie delikty administracyjne. Jeśli prace budowlane zostały wykonane na nieruchomości za wiedzą i zgodą posiadacza tej nieruchomości, wtedy karę wymierza się właśnie posiadaczowi nieruchomości.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ma podstaw do przyjęcia, iż przejmując teren budowy od Inwestora Spółka A. stała się posiadaczem nieruchomości odpowiadającym w trybie art. 88 ust. 2 u.o.p. Zawarta między stronami umowa nie zabrała Gminie B. władztwa nad powierzonym terenem budowy. Powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez Inwestora i nadzorowany przez inspektorów wyznaczonych w tym celu przez Gminę B.. Podmioty te nie wniosły żadnych istotnych uwag do sposobu prowadzenia prac dotyczących wykonywanego ogrodzenia.

Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a zniszczeniem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał tego osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody, albo jej brak. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki (por. powołany wcześniej wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 541/16).

Z powyższych względów Sąd nie podziela tych wszystkich zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, że to nie Gmina, a spółka A. wykonująca przebudowę ogrodzenia, powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za uszkodzenie przedmiotowych drzew. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu I i II instancji w całej rozciągłości. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ewentualne istnienie roszczeń regresowych Gminy B. do wykonawców poszczególnych robót budowlanych i ustalanie ewentualnego stopnia przyczynienia się do zniszczenia drzew. Jest to jednak kwestia cywilnoprawna, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do formułowania w tym zakresie jakichkolwiek wiążących ocen.

Reasumując stwierdzić należy, iż zawarta między stronami umowa nie zabrała Gminie B. władztwa nad powierzonym terenem budowy, albowiem powierzenie to nastąpiło tylko w celu prowadzenia robót budowlanych w sposób wskazany przez Inwestora i nadzorowany przez wyznaczonych w tym celu inspektorów nadzoru. Nadzór inwestorski, wyznaczony do kontroli przedmiotowych prac budowlanych prowadzonych przez spółkę A. na terenie nieruchomości o nr geod. [...], jak wykazało postępowanie, wykonywany na terenie budowy przez sześciu inspektorów nie wniósł żadnych istotnych uwag do sposobu prowadzenia prac dotyczących wykonywanego ogrodzenia. Z treści dziennika budowy wynika, iż inspektorzy nadzoru inwestorskiego (w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, instalacji sanitarnych oraz instalacji elektrycznych), sukcesywnie akceptowali i odbierali poszczególne etapy wykonania inwestycji, nie wnosząc uwag do ich przebiegu, w tym sposobu realizacji ogrodzenia, czy demontażu kanału ciepłowniczego. Wykonanie przy tym prac przez wyspecjalizowaną firmę nie wyłącza odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, jeżeli wiedział on o tych działaniach i się na nie godził (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 729/18, CBOSA).

Wielokrotnie bowiem podkreślano w orzecznictwie, że do tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej o charakterze obiektywnym nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości czy właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż ponoszą oni także odpowiedzialność za czynności osób trzecich, na które się godziły lub zlecały ich wykonanie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 329/08, czy z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 448/11).

Ponadto wykładnia celowościowa przepisów dotyczących kar administracyjnych za uszkodzenie czy zniszczenie drzew nakazuje z dużą ostrożnością podchodzić do okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia w związku z posłużeniem się podmiotami trzecimi np. wykonawcami robót. Jedynie wykazanie, że zniszczenie drzew odbyło się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność prawnokształtująca. W przedmiotowej sprawie działania dwóch wykonawców wykonujących roboty budowlane w przedmiotowej sprawie odbywały się za zgodą i wiedza posiadacza nieruchomości – Gminy B., co w sposób jednoznaczny potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu. Ponieważ organy wyjaśniły sprawę w pełnym zakresie oraz dokonały właściwej oceny poczynionych ustaleń Sąd uznał, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie naruszają również art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 czy też art. 87 a ustawy o ochronie przyrody. Wbrew stanowisku strony skarżącej przeprowadzone postępowanie nie naruszyło przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a organy przeprowadziły postępowanie, podejmując wszelkie czynności prowadzące do zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, w tym wskazane wytyczne Sądu ze sprawy sygn. akt II SA/Bk 244/18. Następnie wykorzystały zgromadzony materiał do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia kwestionowanych decyzji, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.