Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3036/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 532/14 w sprawie ze skargi Rady Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], 3. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz A. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 532/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Rady Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta Zielona Góra [...] kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym. W § 1 tej uchwały nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu Rady Miasta Zielona Góra − A. U. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do Rady Miasta Zielona Góra w dniu 26 lutego 2014 r. wpłynął wniosek Dyrektora [...] o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu Miasta Zielona Góra A. U. - Przewodniczącemu Rady Miasta Zielona Góra, który uzasadniony jest "przyczynami ekonomicznymi i organizacyjnymi".

Z uwagi na istotne naruszenie prawa w przypadku dokonania radnemu tzw. indywidualnego wypowiedzenia warunków pracy lub/i płacy z przyczyn niedotyczących pracowników, Rada Miasta Zielona Góra stwierdziła, że nie może podjąć uchwały wyrażającej zgodę na naruszenie przepisów ustawy o zwolnieniach grupowych, bowiem uchwała taka rażąco naruszałaby prawo regulujące uprawnienia pracownicze.

Uchwała ta wpłynęła do Wojewody Lubuskiego w dniu 23 kwietnia 2014 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2014 r., Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzorczy stwierdził, że podjęcie przez Radę Miasta Zielona Góra przedmiotowej uchwały istotnie naruszało prawo, tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej Usg). Z uzasadnienia do uchwały wynikać ma bowiem, że Rada nie rozpatrzyła merytorycznie wyżej wymienionego wniosku, nie poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 Usg. W ocenie organu nadzoru interpretacja przepisu art. 10 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844 ze zm., dalej "ustawą o zwolnieniach grupowych") oraz wyroku Sądu Najwyższego (dalej: SN) o sygn. akt II PK 111/10, dokonana przez Radę była "nieprawidłowa i w konsekwencji doprowadziła do nierozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu". Podniesiono, że jak słusznie wskazał SN w powołanym orzeczeniu, stosunek pracy radnego podlega szczególnej ochronie trwałości na podstawie art. 25 ust. 2 Usg i nie może być rozwiązany ani zmieniony w uregulowanym w art. 10 ust. 1-4 ustawy o zwolnieniach grupowych trybie tzw. zwolnienia indywidualnego z przyczyn niedotyczących pracownika. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego uregulowana w art. 25 ust. 2 Usg została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych. Oznacza to, że w ramach tzw. zwolnień grupowych pracodawca radnego nie musi w ogóle występować do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy albo zmianę warunków pracy i płacy. Natomiast w przypadku tzw. zwolnienia indywidualnego pracodawca ma obowiązek wystąpić do rady gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bądź dokonanie zmiany warunków zatrudnienia radnego, a – zdaniem organu nadzoru − Rada powinna taki wniosek przeanalizować i zająć stanowisko w tej kwestii.

Reasumując, Wojewoda Lubuski stwierdził, że Rada Miasta Zielona Góra powinna rozpoznać wniosek Dyrektora [...] merytorycznie i dokonać jego oceny zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 25 ust. 2 Usg.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego złożyła do WSA w Gorzowie Wlkp. Rada Miasta Zielona Góra reprezentowana przez Prezydenta Miasta Zielona Góra. O wniesieniu skargi postanowiono uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. W skardze zarzucono naruszenie przepisu art. 91 ust. 3 Usg poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny, wewnętrznie sprzeczny i bez wyjaśnienia, na czym polega istotne naruszenia prawa, a tym samym wbrew ww. przepisowi. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom Wojewody Lubuskiego Rada Miasta Zielona Góra rozpatrzyła merytorycznie wniesiony wniosek o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy oraz poddała go ocenie w kontekście przesłanek wynikających z art. 25 ust. 2 Usg. Skoro uchwała Rady Miasta Zielona Góra nie narusza art. 25 ust. 2 Usg to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 3 Usg, jako wydane pomimo tego, że uchwała nie była sprzeczna z prawem, a uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera uzasadnienia prawnego. Wspierano powyższą argumentację poprzez przywołanie tych orzeczeń sądów administracyjnych, które miały wspierać stronę skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi w całości.

W dniu 11 sierpnia 2014 r. do WSA w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo A. U., w którym uczestnik postępowania poparł wnioski i twierdzenia strony skarżącej oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że Rada Miasta Zielona Góra odmawiając zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu A. U., powołując się jedynie na art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych i wywodząc z niego bezwzględną normę zakazującą wypowiadania warunków pracy i płacy z przyczyn niedotyczących pracownika, dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Zdaniem tegoż sądu nie sposób zgodzić się w demokratycznym państwie prawnym z taką sytuacją, że podstawą odmowy wyrażenia zgody przez organ administracji publicznej na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu będzie nieistniejąca norma prawna, wywiedziona z błędnej wykładni przepisu, nie znajdująca żadnego oparcia ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, a w ocenie sądu I instancji w niniejszej sprawie takowe nie są. Dlatego sąd ten uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność opisanej powyżej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 Usg, mimo niedostatecznego jego uzasadnienia było zasadne.

Skargą kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika A. U. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił temu orzeczeniu naruszenie:

Prawa materialnego − art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, w zw. z art. 25 ust. 2 i art. 91 ust. 1 i ust. 4 Usg przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza jedynie możliwość osłabienia szczególnej ochrony stosunku pracy w odniesieniu do posłów, senatorów i radnych, określoną w art. 10 ust. 1-4 tej ustawy, a konsekwencji, że Rada Miasta Zielona Góra rażąco naruszyła prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 Usg, to jest art. 25 ust. 2 Usg, gdy tymczasem z art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych wynika, że wobec tych grup pracowników, w czasie kiedy ich stosunek pracy podlega szczególnej ochronie z mocy odrębnych przepisów nie może być zastosowany przepis art. 10 ust. 1 ustawy o zwolnieniach grupowych, a więc podstawą rozwiązania stosunku pracy nie mogą być przyczyny niedotyczące pracowników, jeżeli przyczyny te stanowią wyłączny powód uzasadniający wypowiedzenie stosunku pracy, co oznacza, że Rada Miasta Zielona Góra nie dopuściła się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 Usg rozpoznając wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu zgodnie z art. 25 ust. 2 Usg, z uwagi na podanie przyczyn dotyczących wyłącznie pracodawcy,

2. Prawa materialnego − art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 Usg w zw. z art. 25 ust. 2 tej ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Rada Miasta Zielona Góra uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie nie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym dopuściła się istotnego naruszenia art. 25 ust. 2 Usg, ponieważ ustaliła zakres i przyczyny wypowiedzenia w bardzo ograniczonym zakresie, powołując jedynie treść pisma zawierającego źródłowy wniosek, a nie przeprowadziła rozbudowanych ustaleń co do sytuacji pracodawcy jak i pracownika, uchylając się od oceny wniosku pracodawcy, podczas gdy nie można uznać za istotne naruszenie art. 25 ust. 2 Usg w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 tej ustawy, w sytuacji gdy Rada Miasta Zielona Góra dokonała analizy stanu faktycznego, jaki był jej znany w chwili podejmowania uchwały.

Mając na uwadze wymienione powyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody Lubuskiego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków umowy o pracę z radnym, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącego kasacyjnie uchwała Rady Miasta Zielona Góra Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie pozostaje w sposób oczywisty i bezpośredni w wyraźnej sprzeczności z art. 25 ust. 2 Usg, w sposób wynikający wprost z tego przepisu. W tej sytuacji sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że Wojewoda Lubuski mógł stwierdzić nieważność tej uchwały. O braku podstaw do uznania istotnego, a więc oczywistego i bezpośredniego naruszenia nomy prawnej, świadczy choćby to, że w przywołanym przez sąd a quo wyroku SN uznano, tak jak stwierdziła Rada Miasta Zielona Góra, że art. 10 ust. 1 ustawy o zwolnieniach grupowych nie może być podstawą do rozwiązania z radnym stosunku pracy. Wskazano, że nawet jeśliby przyjąć, iż Rada Miasta Zielona Góra źle zinterpretowała przepis art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych (z czym skarżący się nie zgadza), to brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuściła się istotnego naruszenia prawa, skoro taką wykładnię tej normy prezentuje przywołane orzeczenie SN, a jak już wyjaśniono Rada w granicach przysługującego jej uznania, poczyniła ustalenia tak co do stanu faktycznego jak i prawnego.

W odpowiedzi Wojewody Lubuskiego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Lubuskiego sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, a zarzut skarżącego kasacyjnie w tym zakresie jest zupełnie nieuzasadniony i niespójny z art. 25 ust. 2 Usg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skardze kasacyjnej nie można odmówić, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego była skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Zielona Góra w przedmiocie nie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu – skarżącemu kasacyjnie – A. U. Wedle art. 91 ust. 1 Usg "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Z kolei cyt. przepis w ust. 3 i 4 określa odpowiednio, że "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego", oraz "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Brzmienie cyt. przepisów dało asumpt doktrynie prawa, wedle której orzeczenie o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegająca na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko "nieistotnym naruszeniem prawa" (por. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia sytemu nadzoru nad działalnością komunalną, "Samorząd Terytorialny" 1994, nr 6, s. 17-18). Rolą organu nadzoru będzie przeto, w razie dojścia przezeń do przekonania, że ziściła się norma art. 91 ust. 1 Usg i stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały, do zrekonstruowania poprawnego brzmienia jej postanowień, oczywiście w realiach stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do jej wydania.

Podstawą prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały był przepis art. 25 ust. 2 Usg, który stanowi, że "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Zdaniem Sądu trafnie sąd wojewódzki przyjął, że regulacja powyższa ma zastosowanie także do wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy.

W piśmiennictwie wskazuje się, że rada ma - co do zasady - swobodę podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku pracodawcy. Musi jednak liczyć się z dwoma ograniczeniami. Jedno z nich wynika wprost z przepisów ustawy i sprowadza się do tego, że zgoda nie może być wyrażona, gdyby podstawą rozwiązania stosunku pracy miały być szeroko rozumiane zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Z drugiej strony, rada powinna liczyć się z tym, że w przypadkach drastycznych, w których np. przyczyną rozwiązania stosunku pracy byłoby zachowanie radnego ewidentnie godzące w porządek prawny, niewyrażenie zgody mogłoby być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W każdej sytuacji jednak rada przed podjęciem decyzji powinna rozważyć prawdziwość i słuszność argumentów zawartych we wniosku pracodawcy. Nie jest przy tym zobowiązana do żądania od pracodawcy dowodów na poparcie twierdzeń uzasadniających wniosek. To w interesie pracodawcy pozostaje przekonanie rady o konieczności rozwiązania stosunku pracy. W każdej sytuacji rada ma jednak obowiązek wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko (por. A. Rakowska-Trela, Ochrona stosunku pracy radnego w orzecznictwie sądów, "Państwo i Prawo" 2012, z. 10, s. 62.).

Orzekający w sprawie WSA w Gorzowie Wlkp. przytoczył w swym uzasadnieniu 7 wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do wykładni przepisu art. 25 ust. 2 Usg, by następnie dojść do przekonania, że Rada Miasta Zielonej Góry podejmując przedmiotową uchwałę powołała się w istocie wyłącznie na to, że w związku z treścią art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych niedopuszczalne jest dokonywanie wypowiedzenia indywidualnego warunków pracy lub płacy z przyczyny niedotyczącej pracownika, którego stosunki podlegają szczególnej ochronie. W ocenie sądu a quo taka interpretacja jest nieuprawniona, a argumentacja przytoczona w uzasadnieniu uchwały wybiórcza. Powołanie się zatem przez Radę odmawiającą zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu na przepis art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, oznaczało, że organ ten dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Zdaniem sądu wojewódzkiego "Nie sposób zgodzić się w demokratycznym państwie prawnym z taką sytuacją, iż podstawą odmowy wyrażenia zgody przez organ administracji publicznej na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu będzie nieistniejąca norma prawna, wywiedziona z błędnej wykładni przepisu, nie znajdująca żadnego oparcia ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie. Jak wskazano powyżej motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, a w niniejszej sprawie takowe nie są". To doprowadziło do wniosku, że podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego było zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu skargi wobec rozstrzygnięcia nadzorczego, iż Rada Miasta nie rozpoznała merytorycznie wniosku, to WSA w Gorzowie Wlkp. wywiódł, że wprawdzie Rada Miasta ustaliła zakres i przyczyny wypowiedzenia, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie, powołując jedynie treść pisma pracodawcy radnego, opierając się częściowo na domniemaniu, iż skoro pracodawca występuje w ogóle z wnioskiem o zgodę to mamy do czynienia z tzw. indywidualnym wypowiedzeniem, co jest zbyt daleko posuniętym wnioskowaniem. Zdaniem sądu wojewódzkiego "niewątpliwie dla poprawnego zbadania wniosku pracodawcy radnego i właściwego wyważenia sprzecznych interesów radnego konieczne są rozbudowane ustalenia zarówno, co do sytuacji tegoż pracodawcy, jak i pracownika, aby zderzyć je ze sobą w kontekście tych wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny, a tego organ gminy nie uczynił, stwierdzając jedynie, iż taka zgoda naruszałaby uprawnienia pracownicze w kontekście art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, co jak wskazano powyżej było błędne. Tym samym organ gminy uchylił się od oceny wniosku pracodawcy, poprzestając na powołaniu się jedynie na nieistniejącą normę, zakazującą wypowiadania radnemu warunków pracy i płacy". Co się tyczy naruszenia przez Wojewodę Lubuskiego przepisu art. 91 § 3 Usg odnośnie poprawności uzasadnienia swego stanowiska, to przyznając że rozstrzygnięcie nadzorcze nie było "przykładem prawniczej precyzji" sąd I instancji doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego aktu było wystarczające dla poddania go kontroli. Ze stanowiska organu nadzoru wynikać miało, że uznaje on za niedopuszczalne powołanie się jedynie na art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, jako podstawy do odmowy wyrażenia zgody dla wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu oraz przyjmuj, iż rada powinna rozważyć wyrażenie zgody na zasadach określonych w art. 25 ust. 2 Usg.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wyrażony w jej pkt. 1, a dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych. Art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych stanowi następująco:

- "Przepisy art. 5 ust. 3-7 i art. 8 stosuje się odpowiednio w razie konieczności rozwiązania przez pracodawcę zatrudniającego co najmniej 20 pracowników stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, jeżeli przyczyny te stanowią wyłączny powód uzasadniający wypowiedzenie stosunku pracy lub jego rozwiązanie na mocy porozumienia stron, a zwolnienia w okresie nieprzekraczającym 30 dni obejmują mniejszą liczbę pracowników niż określona w art. 1" (ust. 1);

- "W przypadku określonym w ust. 1 pracodawca może rozwiązać stosunki pracy, w drodze wypowiedzenia, z pracownikami, których stosunek pracy podlega z mocy odrębnych przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem i wobec których jest dopuszczalne wypowiedzenie stosunku pracy w ramach grupowego zwolnienia, pod warunkiem niezgłoszenia sprzeciwu przez zakładową organizację związkową w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o zamierzonym wypowiedzeniu" (ust. 2);

- "Pracodawca może wypowiedzieć warunki pracy i płacy pracownikom, o których mowa w ust. 2, jeżeli z przyczyn określonych w ust. 1 nie jest możliwe dalsze ich zatrudnianie na dotychczasowych stanowiskach pracy. W takim przypadku stosuje się art. 38 Kodeksu pracy" (ust. 3);

- "Jeżeli wypowiedzenie warunków pracy i płacy w okolicznościach określonych w ust. 3 powoduje obniżenie wynagrodzenia, pracownikom przysługuje, przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy, dodatek wyrównawczy obliczony według zasad wynikających z Kodeksu pracy. Prawo do dodatku wyrównawczego nie przysługuje pracownikom, których szczególna ochrona przed wypowiedzeniem umowy o pracę wynika z art. 41 Kodeksu pracy" (ust. 4);

- "Przepisów ust. 1-4 nie stosuje się do pracowników będących posłami, senatorami lub radnymi, w okresie, w którym ich stosunek pracy podlega z mocy odrębnych przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem" (ust. 5) .

Zgodnie ze stanowiskami przyjmowanymi w nauce prawa pracy ochrona szczególna (ochrona przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy) obejmuje przypadki, w których rozwiązanie stosunku pracy jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu zgody określonego organu albo w ogóle jest zakazane (por. T. Zieliński: Prawo pracy. Zarys systemu, tom II, Warszawa-Kraków 1986, s. 76 i nast., Z. Salwa: Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2002, s. 125, T. Liszcz: Prawo pracy, Warszawa 2004, s. 152). Trafnie WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, że przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych nie można rozumieć, jako przepisu wyłączającego w ogóle wypowiedzenie warunków pracy lub płacy oznaczonym grupom pracowników w nim wskazanym z przyczyn nie dotyczących pracowników, ale wyłącza jedynie możliwość osłabienia szczególnej ochrony ich stosunków pracy przez to, że nie jest dopuszczalne stosowanie wobec nich przepisów art. 10 ust. 1-4 cyt. ustawy. Innymi słowy w razie wypowiedzenia indywidualnego warunków pracy i płacy pracownika będącego radnym ta szczególna forma ochrony stosunku pracy polegać będzie na obowiązku uzyskania uprzedniej zgody rady gminy. Art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych nie ulegał zmianie przez cały okres obowiązywania tej ustawy. Nie można, zdaniem Sądu, uzasadniać proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni cyt. przepisu poprzez odnoszenie się do treści ustawy z 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 112, poz. 980) i wprowadzanych w niej zmian.

Zdaniem Sądu zasadny jest za to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 Usg, w zw. z art. 25 ust. 2 Usg poprzez niewłaściwe zastosowanie cyt. przepisów. Niesporne jest, że pismo zawierające oznaczenie "[...] ul. [...],[...] Warszawa" zawierające wniosek o wyrażenie zgody na podstawie art. 25 ust. 2 Usg na wypowiedzenie warunków pracy i płacy A. U. – Przewodniczącemu Rady Miasta Zielona Góra, polegające na zmniejszeniu wymiaru etatu (z ½ do 1/8) oraz proporcjonalnemu zmniejszeniu wynagrodzenia, podpisał Dyrektor [...] G. S. (dowód – pismo [...] z 21 lutego 2014 r. w aktach administracyjnych k. 9). Z akt wynika, że w reakcji na powyższy wniosek pismem z 10 marca 2014 r. sygnowanym przez Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Zielona Góra, skierowanym do Zarządu [...] w Warszawie poinformowano, że Rada Miasta Zielona Góra "nie może podjąć uchwały wyrażającej zgodę na tak oczywiste złamanie przepisów" ustawy o zwolnieniach grupowych, "bowiem tym samym również uchwała Rady Miasta rażąco naruszałaby prawo regulujące uprawnienia pracownicze". Pismo to zawiera wywód odnośnie stosowania przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, który znalazł się następnie jako część uzasadnienia zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały. Kolejnym pismem z 22 marca 2014 r. skierowanym również do [...] w Warszawie Wiceprzewodniczący Rady Miasta Zielona Góra przekazał projekt uchwały – druk nr 654, w którym nie wyraża się zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu miasta. Akta zawierają dowody doręczenia Zarządowi Banku [...] obu powyższych pism. Z akt nie wynika, aby w jakikolwiek sposób Zarząd Banku [...] wypowiedział się odnośnie przesłanek wypowiedzenia warunków pracy i płacy wobec radnego. W tym stanie faktycznym nie można przyjąć, jak to uczynił orzekający sąd I instancji, że organ gminy uchylił się od "oceny wniosku pracodawcy". Nadto nie można Radzie czynić zarzutu, że było to "zbyt dalekie wnioskowanie" przy domniemaniu, że chodzi o tzw. indywidualne wypowiedzenie. Niesporne jest, że pracodawca zachował się pasywnie, nie wyjaśniając w żaden inny sposób, niż wskazany w źródłowym piśmie z 26 lutego 2014 r., przyczyn wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy. Nie można, w ocenie Sądu, przenosić skutków owej pasywności pracodawcy, w sprawach o uzyskanie zgody rady na wypowiedzenie.

Umknęło także uwadze orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego, organu nadzoru, jak i samej Rady Miasta Zielona Góra, że pismo [...] z 21 lutego 2014 r., które podpisał Dyrektor [...] nie zawiera wskazania, aby odzwierciedlało ono stanowisko podmiotu uprawnionego do reprezentowania osoby prawnej. Jak wynika z powszechnie dostępnych danych Krajowego Rejestru Sądowego, w którym pod nr [...] figuruje [...] w Warszawie reprezentacja powyższej spółki przewiduje reprezentację w postaci działania dwóch członków zarządu łącznie, lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem lub pełnomocnikiem, a także dwóch prokurentów działających łącznie, w granicach uprawnień przyznanych prokurze. Jest to fakt powszechnie znany, który orzekający Sąd uwzględnił z urzędu (art. 106 § 4 w zw. z art. 193 Ppsa). Skoro Rada Miasta Zielonej Góry w reakcji na pismo Dyrektora [...] skierowała do organu spółki pismo w sprawie, a następnie projekt uchwały o odmowie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu, dołączając argumentację co do odmowy wyrażenia zgody, z powołaniem się na wykładnię przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych, zaś pracodawca radnego nie przejawił na to działanie żadnej reakcji, to nie można w realiach przedmiotowej sprawy skutecznie zarzucać Radzie Miasta Zielonej Góry naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 Usg. Treść normatywna cyt. przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W przedmiotowej sprawie pracodawca nie powołał konkretnych okoliczności dotyczących przyczyn wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu, nie zareagował na treść stanowiska przedłożonego mu przez Radę, niewątpliwie mając świadomość treści pisma z 26 lutego 2014 r. oraz reakcji na nie organu jednostki samorządu terytorialnego. Skoro nie zachodziły przesłanki obligatoryjnie wskazujące na odmowę udzielenia zgody, oczywiste jest, że to na pracodawcy spoczywał obowiązek wskazania konkretnych i realnych przyczyn, dla których wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu jest uzasadnione.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08 (LEX nr 653690) zgodnie z którym nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 Usg jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika. Błędna jest wykładnia art. 25 ust. 2 Usg, iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż takiej, która jest związana z wykonywanym przez niego mandatem. Nieprawidłowa jest interpretacja art. 25 ust. 2 Usg dopuszczająca odmowę zgody rady wyłącznie w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a pozostałych przypadkach - odmawiająca radzie gminy kompetencji do odmówienia zgody. Nie przekracza swych kompetencji rada gminy, która na korzyść radnego-pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca. W skardze kasacyjnej trafnie podkreślono, że Rada Miasta Zielona Góra dokonała analizy stanu faktycznego, który był jej znany w chwili podejmowania uchwały, nadto organ gminy poprzez doręczane zarządowi banku stosowne pisma umożliwiał złożenie dodatkowych wyjaśnień lub informacji.

Trzeba przypomnieć, że samodzielność samorządu terytorialnego podlega z mocy Konstytucji RP ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności polegać będzie na wnikliwej kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien także mieć na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynikać będzie m. in., że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien robić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków.

Nietrafnie Wojewoda Lubuski w swym rozstrzygnięciu nadzorczym wywodzi o zobowiązaniu Rady do rozpoznania wniosku Dyrektora [...] "merytorycznie" i dokonania jego oceny. Takie zobowiązanie nie uwzględnia kwestii prawidłowej reprezentacji pracodawcy radnego. Nie jest także trafne stanowisko organu nadzoru, aby zakwestionowana przezeń uchwała − co wyraźnie należy podkreślić, w okolicznościach faktycznych, które towarzyszyły jej podjęciu − była sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 Usg). Wedle Wojewody uchwała ta jest sprzeczna z przepisem art. 25 ust. 2 Usg, przy czym źródłem owej sprzeczności ma być to, że z jej uzasadnienia nie wynika, aby Rada rozpatrzyła merytorycznie wniosek i poddała go ocenie w kontekście przesłanek z art. 25 ust. 2 Usg. Stanowisko to jest błędne, w aspekcie zakresu dopuszczalnej samodzielności gminy, a ściślej jej organu podejmującego uchwałę w powyższym zakresie. Jak to uprzednio wskazano cyt. przepis ogranicza tę samodzielność tylko w odniesieniu do przypadków obowiązku odmowy wyrażenia zgody, gdy chodzi o zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Niesporne jest, że tego typu zdarzenia w przedmiotowej sprawie nie występowały. Wobec pasywności pracodawcy i braku w istocie wskazania innych, niż w piśmie z 26 lutego 2014 r. przyczyn wypowiedzenia, Rada miała podstawy do tego, aby sądzić, abstrahując od trafności tego założenia, że jest to tzw. wypowiedzenie indywidualne, o którym mowa w art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych. Tego domniemania nie wzruszył pracodawca radnego, nie reagując na pisma kierowane doń przez Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Zielona Góra, ani nie konkretyzując przyczyn wypowiedzenia stosunku pracy. Te okoliczności nie zostały zupełnie wzięte pod rozwagę przez organ nadzoru przy stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały. Nie uwzględnił ich także orzekający w sprawie sąd I instancji. W tych okolicznościach nie ma znaczenia zdaniem Sądu dla oceny legalności uchwały Rady Miasta Zielona Góra Nr [...] brak aprobaty organu nadzoru, gdy idzie o prawidłowe uzasadnienie tej uchwały. Przepis art. 25 ust. 2 Usg nie stawia zresztą radzie gminy warunku uzasadniania podjętych w tym trybie uchwał. W piśmiennictwie krytycznie odniesiono się do kategorycznego wymogu opatrywania uzasadnieniem uchwał podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 2 Usg (por. krytyczną glosę Z. Czarnika do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, "Samorząd Terytorialny" 2007, Nr 12, s. 72-76). Prezentowane jest także w doktrynie stanowisko aprobujące dominujący kierunek judykatury, aby uchwały takie, skoro podlegają kontroli sądu administracyjnego, posiadały odpowiednie uzasadnienie (por. A. Wierzbica-Barbarowska, Rozwiązanie stosunku pracy radnego, "Samorząd Terytorialny" 2014, Nr 7-8, s. 127). Rzecz jednak w tym, że kontroli sądu administracyjnego podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze, nie zaś wyłącznie sama uchwała Rady Miasta Zielona Góra. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że Rada nie miała obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13, cbosa.nsa.gov.pl). W realiach sprawy Rada sygnalizując swoje negatywne stanowisko w kwestii wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu dała szansę pracodawcy skutecznego wypowiedzenia się w tym zakresie. Skoro pracodawca w istocie takich motywów nie sprecyzował, wadliwie organ nadzoru uznał, że zachodzi potrzeba wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po myśli art. 91 ust. 1 Usg.

Nie można także podzielić, zaaprobowanego następnie przez WSA w Gorzowie Wlkp. wywodu organu nadzoru, iż nieprawidłowa interpretacja art. 10 ustawy o zwolnieniach grupowych doprowadziła w konsekwencji do "nierozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu A. U.", to zaś bezpośrednio stanowiło imperatyw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Treść § 1 uchwały Rady Miasta Zielona Góra z [...] kwietnia 2014 r. nie pozostawia wątpliwości – "Rada Miasta nie wyraża zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy Panu A. U. Radnemu Miasta Zielona Góra". Przyczyny, dla których organ nadzoru stwierdził nieważność powyższej uchwały, nie znajdują przeto źródła w treści art. 25 ust. 2 Usg, to zaś czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej wyrażony w jej pkt. 2, a polegający na naruszeniu przepisu art. 91 ust. 1 Usg w zw. z art. 25 ust. 2 Usg poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Z powyższych powodów uznać należy, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku. Skoro zostały naruszone wyłącznie przepisy prawa materialnego, a nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny mógł uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Orzekając w tym przypadku na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku uznać należy z wyłuszczonych uprzednio powodów, że skarga Rady Miasta Zielona Góra jest zasadna, a rozstrzygnięcie nadzorcze podlega uchyleniu (art. 188 w zw. z art. 148 Ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.