Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 373/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz(spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Rada Gminy postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany przyjętego w 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęte w dotychczasowym Studium rozwiązania nie nadążają za procesami ekonomicznymi i społecznymi, co uniemożliwia podjęcie określonych działań inwestycyjnych zmierzających do rozwoju Gminy.

W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.

W uchwale wskazano, że przedmiotem zmiany jest dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dwóch obszarach w granicach sołectw B. i N. W załączniku nr 1 do uchwały, wskazano, że zmiana studium polega na dopuszczeniu lokalizacji elektrowni wiatrowych w granicach dwóch sołectw oraz wyjaśniono, że zmiany w tekście Studium wyróżniono czcionką zieloną, stosując podkreślenie zmienionych lub nowych fragmentów.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. R. S. wezwał Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w trybie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi.

R. S. złożył na ww. Uchwałę Rady Gminy Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem prawa oraz orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów:

-art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 2 pkt 1 i 9 oraz art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez brak dokładnego ustalenia w tekście zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. stref ochronnych wokół obszarów, na których rozmieszczone będą źródła energii przekraczające 100 kW i brak ustalenia związanych z nimi ograniczeń w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu,

-art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy oraz § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego polegające na braku zachowania zgodności tekstu Studium z jego rysunkami,

-art. 9 ust. 1 ww. ustawy oraz § 82 i § 84 w zw. z § 142 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej przyjętych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., poprzez brak możliwości ustalenia, na czym polegały zmiany Studium dokonane uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r., albowiem, zdaniem skarżącego, Rada Gminy Z. przyjmując tę uchwałę, przyjęła od razu nowy tekst jednolity Studium bez wskazania zakresu dokonanych zmian, mimo że procedowała ona nad tekstem w trybie zmiany Studium,

-art. 3 ust. 1 oraz art. 11 pkt 6 lit. b ustawy polegające na wprowadzeniu do tekstu i rysunku Studium ustaleń, których realizacja będzie wykraczała poza granice gminy Z. oraz będzie ingerowała w sposób zagospodarowania przestrzennego w sąsiedniej gminie N. i gminie R.

Skarżący podkreślił, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wskazując jednocześnie, że jego interes prawny wskazanym aktem został naruszony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że najistotniejszych zmian dokonano w części Studium obejmującej Kierunki zagospodarowania przestrzenno Gminy (pkt III), gdzie w pkt 2.1. Ustalenia ogólne w zakresie infrastruktury technicznej dodatkowo ustalono dopuszczalność realizacji elektrowni wiatrowych w granicach sołectw B. i N. Z kolei w części 2.2. Szczegółowe ustalenia dla wydzielonych stref polityki przestrzennej i ich obszarów dla strefy C (łąk i pastwisk stanowiącej rejon ograniczonego zainwestowania, wymagającej użytkowania i zagospodarowania zapewniającego ochronę i zachowanie walorów środowiska przyrodniczego) dodatkowo ustalono w obrębie rolniczej przestrzeni produkcyjnej dopuszczalność lokalizowania elektrowni wiatrowych w obszarze wskazanym na rysunku pn. Kierunki rozwoju, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Podobnie dla wyodrębnionego w strefie D (rolniczo osadniczej) obszaru rolniczo - osadniczego (o dominującej funkcji rolniczej) dodatkowo ustalono w obrębie rolniczej przestrzeni produkcyjnej dopuszczalność lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenie wskazanym na rys. pn. Kierunki rozwoju, stanowiącym zał. nr 2 do uchwały.

Podał, że w pkt 4 pt. Tereny, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub zamierza się sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wskazano dodatkowo jako teren, dla którego gmina zamierza sporządzić miejscowy plan także obszary, na których dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z ich strefami ochronnymi.

Podniósł, że w zmienionym Studium dodano również w części obejmującej Komunikację i infrastrukturę techniczną (pkt VII) pkt 3.4 Wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych o następującej treści: "Dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na następujących warunkach: -zachowanie bezpiecznych odległości projektowanych siłowni od zabudowy według przepisów odrębnych, w tym przepisów służącym ochronie przed hałasem, -uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyników rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy, -sporządzenie studium oddziaływania na krajobraz kulturowy, -wytyczanie dróg obsługujących elektrownie w sposób minimalizujący dzielenie przestrzeni rolniczej, -realizacja sieci elektroenergetycznych związanych z elektrowniami wiatrowymi z preferencją dla sieci kablowych, -zgłaszanie projektowanych obiektów o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP."

Ostatecznie w części Studium obejmującej Syntezę ustaleń projektu studium oraz uzasadnienie przyjętych rozwiązań (pkt VIII) dodano, że celem zmiany Studium sporządzonej w latach 2011 - 2012 jest dostosowanie Studium do nowych potrzeb inwestycyjnych poprzez umożliwienie lokalizacji elektrowni wiatrowych w granicach sołectw B. i N.

Podał również, że jak wynika z Załącznika nr 3 do uchwały stanowiącego Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium, w okresie wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2012 r. oraz w następującym po nim czasie do [...] września 2012 r. złożono 1 uwagę do projektu zmiany Studium. Pozostałe uwagi dotyczą prognozy oddziaływania zmiany Studium na środowisko. Po rozpoznaniu wszystkich uwag, żadnej nie uwzględniono.

W konsekwencji organ stwierdził, że zarzuty skarżącego są bezzasadne.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację. Na pytanie Sądu o wskazanie podstawy prawnej, w związku z twierdzeniem o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, wskazał na brzmienie art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Podtrzymał także zarzut naruszenia władztwa planistycznego sąsiedniej gminy.

Skarżący wyjaśnił, że oddziaływanie inwestycji będzie odczuwalne także na terenie sąsiedniej gminy. Wskazał także, że miejscowa społeczność jest przeciwko instalacji elektrowni wiatrowej. Podkreślił, że ani radni, ani urzędnicy gminni nie uwzględnili uwag i materiałów przekazanych przez miejscową społeczność. Podniósł, że gmina traktuje instalację wiatraków jako możliwość pozyskania dodatkowych podatków, nie bacząc na zdrowie mieszkańców. Ponadto, skarżący podał, że wiatraki nie są zlokalizowane na jego działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3 poz. 60). Termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie zachowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Radzie Gminy Z. w dniu [...] stycznia 2014 r., a skargę wniesiono w dniu [...] marca 2014 r., przy czym Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarżący zatem dotrzymał ww. 60-dniowego terminu do wniesienia skargi.

W stanie prawnym i faktycznym sprawy Sąd przyjął, że mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego to jednak ze względu na fakt, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie może kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Wymagało to ustalenia, czy zakwestionowane zapisy Studium Gminy Z., w takim zakresie, w jakim dopuszczają lokalizację elektrowni wiatrowych w granicach sołectw B. i N. bezpośrednio i realnie naruszyły interes prawny skarżącego w związku z tym, że jest on właścicielem działki nr [...] obręb B., zabudowanej w części budynkiem mieszkalnym, dla której Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Odnosząc się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., należy wskazać, że w części III Studium pn. "Kierunki Zagospodarowania przestrzennego gminy na str. 5, 7, 95, 97, 103, 118 i 122 oraz na rysunku stanowiącym Załącznik Nr 2 Kierunki Rozwoju dokonano zmian studium, które w tekście wyróżniono czcionką w kolorze zielonym stosując zarazem podkreślenie nowych lub zmienionych fragmentów tekstu. Podstawę do sporządzenia zmiany studium stanowiły uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. oraz uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r w sprawie zmiany.

W załączniku nr 1 uchwały, w którym zawarte zostały kierunki zagospodarowania przestrzennego wprowadzono w ustaleniach ogólnych zmianę wcześniejszego studium w zakresie infrastruktury technicznej w ten sposób, że dopuszczono realizację elektrowni wiatrowych w granicach sołectw B. i N. (pkt 2.1 lit. k).

W szczegółowych ustaleniach dla wydzielonych stref polityki przestrzennej i ich obszarów w strefie C obejmującej łąki i pastwiska wprowadzono zmianę, która stanowi, że w obrębie rolniczej przestrzeni produkcyjnej dopuszcza się lokalizowanie elektrowni wiatrowych w obszarze wskazanym na rysunku pn. Kierunki Rozwoju, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Tą samą zmianę wprowadzono dla strefy D rolniczo osadniczej dla wydzielonego w jej ramach obszaru rolniczo - osadniczego.

W pkt 4 określającym tereny, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub zamierza się sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zmianę poprzez dodanie obszarów, na których dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z ich strefami ochronnymi. Ponadto w punkcie VII pn. "Komunikacja i Infrastruktura Techniczna" dodano podpunkt 3.4., który dopuszcza lokalizowanie elektrowni wiatrowych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na następujących warunkach:

-zachowanie bezpiecznych odległości projektowanych siłowni od zabudowy wg przepisów odrębnych w tym przepisów służącym ochronie przed hałasem,

-uwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wyników rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy,

-sporządzenia studium oddziaływania na krajobraz kulturowy,

-wytyczenie dróg obsługujących elektrownie w sposób minimalizujący dzielenie przestrzeni rolniczej,

-realizacja sieci elektroenergetycznejnych związanych z elektrowniami wiatrowymi z preferencją dla sieci kablowych,

-zgłaszanie projektowanych obiektów o wysokości równej lub większej od 50 m n.p.t. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Mając na uwadze powyżej przytoczone regulacje Studium wprowadzone w wyniku zmiany, a dotyczące dopuszczenia na terenie gminy lokalizacji elektrowni wiatrowych należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał skutecznie, iż takie określenie obszaru, na którym umiejscowiona jest działka nr [...] wpływa na ograniczenie, czy też uniemożliwienie przysługującego skarżącemu prawa jej własności. O naruszeniu tym nie może również świadczyć określenie przez Radę Gminy Z. w ustaleniach zmian dotyczących dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych Rada Gminy posłużyła się ogólnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej infrastruktury technicznej opartej na wytwarzaniu energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Podkreślić należy, że dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych jest w związku z prowadzoną zmianą możliwe na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i to pod warunkami. Studium nie rozstrzyga o treści przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na etapie uchwalania planu może nastąpić precyzyjne określenie lokalizacji miejsc, a zachowanie bezpiecznych odległości projektowanych siłowni od zabudowy musi odbywać się z poszanowaniem przepisów odrębnych, w tym przepisów służących ochronie przed hałasem. Regulacja Studium dopuszczająca lokalizację elektrowni wiatrowych nie przesądza o tym, że na działce stanowiącej własność skarżącego dojdzie do zrealizowania obiektu siłowni.

W konsekwencji więc zaskarżone Studium nie może być traktowane jako samoistnie naruszające interes prawny lub uprawnienie skarżącego oparte na prawie własności nieruchomości. Przywołane powyżej ustalenia spornego Studium, w którym określona jest wizja, ład planistyczny organów gminy, ze swej istoty w żaden bezpośredni sposób nie wpływają na wykonywanie przez skarżącego prawa własności położonej w obrębie B. nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę, że niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w powyższym trybie jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji, w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Ewentualnie naruszony interes prawny musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Wskazać należy, że postanowienia studium w określony sposób mogą jedynie pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Jednakże nie można z góry wykluczyć sytuacji, w której studium jako akt niemający charakteru aktu prawa miejscowego, prowadzić będzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości (wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2563/12 - Wyrok NSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 443/08).

W świetle powyższego, analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] obręb B. jednakże nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem, jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno-gospodarcze przeznaczenie jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego.

Należy także zwrócić uwagę na to, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej na mocy ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie rozluźnione. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. W odniesieniu do działki skarżącego położonych w obrębie B. zaskarżone Studium dopuszcza jedynie lokalizację elektrowni wiatrowych. Nie narzuca, że źródła energii odnawialnej mają wyłączność dla tego terenu. Organ nie zrezygnował z dotychczasowej polityki przestrzennej obszaru, a jedynie je rozszerzył o możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. W dalszym ciągu strefa C obejmuje łąki i pastwiska, a strefa D pozostaje obszarem rolniczo – osadniczym. Ostatecznie i tak lokalizacja elektrowni wiatrowych może zostać zrealizowana jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało wprost zapisane w zaskarżonej uchwale. Ten zapis wskazuje na brak bezpośredniej ingerencji studium w prawo własności skarżącego. Dopiero bowiem plan miejscowy ostatecznie przesądzi o charakterze działek skarżącego.

W przekonaniu Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego poprzez uchwalenie kwestionowanego Studium. Skoro bowiem studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium w przedmiotowej sprawie dowodzić, że skarżący ma ograniczone prawo własności skoro Studium nie jest aktem prawa miejscowego a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Wykazanie, że postanowienia Studium jako aktu wewnętrznego, programowego, naruszają interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w bardzo szczególnych i rzadkich sytuacjach. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie występuje. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwalonego studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżących. Dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zostać w sposób wiążący ustalone, w jak sposób Rada postanowi wpłynąć na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności jego działki. W niniejszej sprawie zatem to dopiero uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc wydany na podstawie u.p.z.p. akt prawa miejscowego, ukształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 529/12 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11).

Podkreślić trzeba, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie możliwości stwierdzenia naruszenia prawa przy uchwalaniu studium w przypadku, gdy zapisy takiego studium bezpośrednio odnoszą się do nieruchomości będących własnością skarżących, np. poprzez zakaz zabudowy takiej nieruchomości, czy też przeznaczenie jej na jakiś konkretny cel. Zaskarżona uchwała w taki sposób nie ma wpływu na nieruchomość skarżącego. Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 56/10, "Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Spadek (...) atrakcyjności nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g."

Dopóki ustalenia zaskarżonego studium nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione i doprecyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą one stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak też NSA w wyroku z 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 574/12).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) Przepis ten stanowi, że Art. 28. 1. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W przedmiotowej organ przekazał wraz z odpowiedzią na skargę komplet akt dokumentujących procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały. Z ich analizy wynika, że zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały podjętej przez Radę Gminy w Z. na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647).

Uchwalenie studium było na podstawie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzedzone czynnościami wchodzącymi w zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), składającymi się na szczegółową procedurę sporządzania projektu studium. Projekt sporządzony w tym trybie został przedstawiony radzie gminy do uchwalenia. Zachowana została kolejność czynności opisanych w art. 11. Tylko naruszenie procedury planistycznej mogłoby w przypadku uchwalania studium spowodować naruszenie interesu prawnego skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 574/12 oraz z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1759/12). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie prawidłowość przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium została zachowana co skutkuje tym, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego.

Reasumując, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, aby oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistniało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Takie rozumienie legitymacji skarżących znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008 Nr 7, poz. 121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.