Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1356/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gmina B. na decyzję Wojewody K. - P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...].MK w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody K. - P. na rzecz skarżącej kwotę [...](szesnaście tysięcy sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. B. J. i R. J. zwrócili się do Prezydenta M. B. o wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w B. przy ul. [...] i K. , obręb 171, oznaczone jako działki nr: 103/2, 103/3, 104/2 i 105/2, wobec których B. i R. J. wygasło prawo użytkowania wieczystego w związku z wydzieleniem działek pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze. zm., zwaną dalej "u.g.n."), zgodnie z decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...], (znak: WMG.I.74301/228/07).

Pomimo rozmów prowadzonych od roku 2014 do lutego 2016 r., strony nie uzgodniły wysokości przysługującego wnioskodawcom odszkodowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. B. i R. J. zwrócili się do Prezydenta M. B. o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] Wojewoda K. – P. do prowadzenia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę B. .

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r., poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie sporządzono operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r., na zlecenie Starosty [...], w którym wartość nieruchomości przejętych z mocy prawa na cele publiczne, na podstawie art. 98 u.g.n. została określona na kwotę [...]zł.

W toku postępowania (pismami z dnia [...] września 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] lutego 2017 r.) Prezydent M. B. wniósł uwagi do operatu szacunkowego i wskazał, że nie zgadza się z przyjętym przez rzeczoznawcę podziałem dróg gminnych na lokalne i główne.

Podniesiono, że pod pojęciem cen transakcyjnych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania za nieruchomości drogowe, bez rozróżniania ich na kategorie.

Pismem z dnia [...] października 2016 r., wnioskodawcy zakwestionowali uwagi zawarte w piśmie Prezydenta M. B. z dnia [...] września 2016 r. i podtrzymali w całości stanowisko zawarte w ich piśmie z dnia [...] lutego 2016 r.

Pismami z dnia [...] października 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy T. M. wyjaśnił, że w celu wyceny działek należało rozróżnić drogi na klasy głównej i drogi klasy lokalnej, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] marca 2006 r. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że transakcje działkami stanowiącymi drogi główne zaistniały na rynku w latach 2010 – 2012, a więc 4- 6 lat temu, a do porównania powinno się przyjmować transakcje zawarte do 2 lat, a więc sięganie po transakcje w tak odległym okresie jest niedopuszczalne. Nadto wskazał, że w przypadku nieruchomości położonej w B., rynkiem regionalnym jest obszar województwa kujawsko – p. , na terenie którego nie ma miasta, na którym rynek nieruchomości byłby porównywalny, co wyklucza wykorzystanie transakcji z rynku regionalnego. Biegły wyjaśnił, że porównywanie gruntów przyległych wynika z przepisów prawa, które powodują, że w takich przypadkach są one często bardzo rozbieżne, ponieważ bazują na przeznaczeniu gruntów przyległych. N. może to jednak być powodem do niestosowania się do obowiązujących przepisów w tym zakresie. Nadto biegły rzeczoznawca wyjaśnił, że obowiązujące przepisy jak również orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11) nie dopuszczają w żadnym przypadku do określenia wartości rynkowej wykorzystywać kwoty odszkodowań przyznawanych za przejmowane nieruchomości drogowe.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent M. B. wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na czynności rzeczoznawcy majątkowego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, uznając, iż nie stanowi to zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dniu [...] lipca 2017 r., decyzją nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz B. i R. J. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomościach położonych w B. przy ul. [...] i K., w obręb 171, oznaczonych jako działki nr: 103/2 o pow. 0,0245 ha, 103/3 o pow. 0,0354 ha, dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], działki [...] o pow. 0,0555 ha, Kw [...] oraz nr [...] o pow. 0,0005 ha dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...], które przeszły na własność Gminy M. B., na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Prezydenta M. B. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r. został przyjęty jako dowód w sprawie, bowiem uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a do porównania nieruchomości wycenianej przyjęto nieruchomości podobne. Organ I instancji podkreślił, że nie posiada wiadomości specjalnych, a zatem ma obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Powyższe oznacza, że nie może on wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie posiada wiedzy specjalistycznej.

Starosta B. podzielił pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego z którego wynika, że wartość nieruchomości należy oszacować indywidualnie z uwzględnieniem cech nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że Prezydent M. B. nie przedstawił żadnego dowodu, który podważałby operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Gmina B. złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na wadliwość dowodu w postaci operatu szacunkowego. Podniesiono, że rzeczoznawca przyjął niewłaściwą metodologię ustalenia wartości nieruchomości, dlatego kwota odszkodowania nie odzwierciedla faktycznej wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W odwołaniu wskazano, że wycena wszystkich działek przeznaczonych pod drogi publiczne w różnej klasie, winna być dokonana w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości, które są przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Tym samym rzeczoznawca bezpodstawnie rozszerzył przepis o transakcje drogowe – drogi klasy głównej. Prezydent M. B. wskazał, że pod pojęciem cen transakcyjnych, należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania za nieruchomości drogowe. Podano, że na terenie M. B. corocznie zawieranych jest kilkanaście transakcji gruntami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne o różnych klasach.

Odwołujący zarzucił, że rzeczoznawca wyceniając działki nr [...], z uwagi na brak transakcji nieruchomości drogowych – drogi klasy głównej, przyjął do porównania nieruchomości o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Tym samym metodyka przyjęta przez biegłego doprowadziła do znacznego zawyżenia wartości (dz.103/3 i 104/2). Prezydent M. B. stwierdził, że wymienione uchybienia powodują, że operat z dnia [...] lipca 2016 r. nie powinien stanowić dowodu w sprawie określenia wartości odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu.

Odwołujący wskazał, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania w drodze negocjacji, w którym wartość ww. działek odbiega znacząco od wartości przyjętej w operacie z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent M. B. nadmienił, że z informacji z sąsiednich miast jak: T., G., I. wynika, że nie uwzględnia się wyróżnika "ulica klasy głównej" przy doborze metody wyceny nieruchomości pod drogi publiczne.

Zdaniem odwołującego, organ I instancji bezkrytycznie przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, nie wystąpił do M. B. o możliwość wglądu do dokumentacji, z której wynikają kwoty odszkodowań za nieruchomości drogowe. Podniesiono, że organ I instancji winien ocenić operat szacunkowy jak dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa, co nie wymaga od organu wiadomości specjalnych. Gdyby przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zasadnicze znaczenie miała klasa drogi, wówczas ustawodawca zawarłby to rozszerzenie w przepisie prawa. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organy administracji i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek oceniać dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Podano również, że ewentualne stwierdzenie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej uchybień w stosowaniu norm wynikających z art. 157 u.g.n., może skutkować zaistnieniem podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o ile naruszenia dyscyplinarne będą jednoznacznie wyczerpywały znamiona podstaw do wznowienia.

W dniu [...] września 2017 r. Wojewoda K. – P. wydał decyzję nr [...].MK, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...].

Rozpoznając odwołanie, organ II instancji stwierdził, że w sprawie zostały podjęte właściwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji prawidłowego załatwienia sprawy. Wojewoda K. – P. uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny uzyskanego w sprawie operatu szacunkowego, w którym wartość nieruchomości przejętej z mocy prawa na cele publiczne, na podstawie art. 98 u.g.n., została określona na kwotę [...]zł. Organ II instancji uwzględnił również to, że Starosta [...] w związku z kwestionowaniem ww. operatu przez stronę skarżącą, w każdym przypadku występował do biegłego rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości.

Zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 80 k.p.a., organ I instancji przeprowadził samodzielną ocenę operatu w zakresie prawidłowości przyjętych przez biegłego danych oraz powyższych unormowań i stwierdził, iż wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W toku postępowania odwoławczego ponownie poddano ocenie operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie pod względem spełnienia wymogów formalno – prawnych określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz uszczegółowieniem zawartym w zasadach określenia wartości nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, określonym w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., nazywanego dalej "rozporządzeniem"), w myśl którego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, stan nieruchomości został określony na dzień [...] października 2007 r. tj. dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomości, w odniesieniu do których w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr LXVI/1263/06Rady M. B. z dnia [...] marca 2006 r. rozróżniono drogi na drogi klasy głównej i drogi klasy lokalnej.

Rzeczoznawca wyceniając działki nr [...], z uwagi na brak transakcji nieruchomości drogowych – drogi klasy głównej, przyjął do porównania nieruchomości funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, co zgodne jest z zasadą przyjętą w przepisie § 36 rozporządzenia z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Następnie w oparciu o art. 152 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca dokonał wyboru metody wyceny i zastosował do wyceny podejście porównawcze. W tym celu dokonano dokładnej analizy transakcji drogowych, najbardziej podobnych do wycenianych nieruchomości dla obu stanów. W wyniku powyższych ustaleń, wartość działek nr [...] określono na podstawie transakcji nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne klasy lokalnej, ponieważ na rynku lokalnym zanotowano transakcje nieruchomościami o takim przeznaczeniu, natomiast wartość działek nr [...], określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych, z uwagi na brak transakcji na rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne klasy głównej. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, przyjęto na podstawie analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową.

Powyższe pozwoliło zastosować podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a zgodnie z przytoczonym art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, stanowiła wartość rynkowa nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, Wojewoda K. – P. stwierdził, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r. Organ ten należycie ocenił sporządzoną przez biegłego opinię i dokonał analizy przyjętych w operacie założeń, które doprowadziły do przedstawionych wyżej wniosków. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. 2017.MK podkreślono, że Starosta [...] uzyskał dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, dotyczące przyjętej wyceny, które także były przedmiotem oceny organu.

Zdaniem Wojewody K. – P., powyższe okoliczności dały podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji, w której odniesiono się do zarzutów stawianych przez Prezydenta M. B. w toku procesu, zgodnie z wyjaśnieniami biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną w zakresie wyceny nieruchomości.

Organ II instancji uznał, że weryfikacja operatu szacunkowego przeprowadzona została w sposób zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z zachowaniem zasad procedury administracyjnej. Tym samym organ II instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że doszło do naruszenia art. 80 k.p.a.

Wojewoda K. – P. stwierdził, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych, dokumentów oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, ponieważ zgodnie z art. 154 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca też określa cechy nieruchomości, które pozwalają na uznanie, iż występujące transakcje dotyczą nieruchomości podobnych.

Wojewoda K. – P. wskazał, że w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, rzeczoznawca przyjął metodę wyceny, mając na uwadze treść art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczącego zasady korzyści. Biegły wyjaśnił wyczerpująco z jakiego powodu, taka właśnie metoda i technika zostały przyjęte i wskazał na przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, uzasadniające rozróżnienie dróg na lokalne i główne. Organ odwoławczy ocenił, że operat szacunkowy jest spójny, logiczny i nie budzi wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia i jego zgodności z przepisami prawa. Organ odwoławczy uzasadnił, że kwestie podniesione w odwołaniu dotyczą wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, bowiem to on dokonuje wyboru metody i techniki szacowania, także dokonuje analizy rynku transakcji dotyczących nieruchomości podobnych w celu określenia rzeczywistej wartości nieruchomości. Organ prowadzący sprawę nie posiada wiedzy, ani kompetencji, pozwalających na podważenie przyjętej przez rzeczoznawcę metody i techniki szacowania.

Zdaniem organu odwoławczego, organy administracji, kwestionując przyjętą przez rzeczoznawcę metodę i technikę wyceny, wkroczyłyby w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego i kompetencje zagwarantowane dla organizacji rzeczoznawców majątkowych, która na podstawie art. 157 u.g.n. jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Subiektywne odczucie strony, że wynikająca z operatu szacunkowego wartość nieruchomości jest zawyżona lub zaniżona, nie uzasadnia zakwestionowania operatu w sytuacji, gdy jest on prawidłowy pod względem formalnym, bowiem do rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiedzę specjalistyczną, należy wybór metody i techniki szacowania w celu określenia wartości nieruchomości.

Tym samym, zarzuty skarżącej wkraczające w zakres wiedzy specjalistycznej, a więc w szczególności dotyczące wyboru podejścia i metody wyceny przedmiotowych nieruchomości nie zostały uwzględnione.

W konsekwencji, organ II instancji uznał, że operat spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r. wskazuje cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a do porównania nieruchomości wycenianej przyjęto nieruchomości podobne.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Gmina B. wniosła skargę na decyzję Wojewody K. – P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 30 §1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 33 § 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. – kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy nałożenia obowiązku wypłaty ustalonego odszkodowania na Prezydenta M. B., będącego tylko i wyłącznie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego i tym samy nie mogącego być podmiotem praw i obowiązków ze względu na brak zdolności prawnej,

2. naruszenie art. 7, 8, 80 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym oparcie decyzji odszkodowawczej i decyzji utrzymującej ją w mocy, wyłącznie na bezrefleksyjnym przyjęciu, iż wartość wygaszonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne różni się o kwotę circa [...] zł na m˛ z tego tylko względu, iż niektóre z nich są klasyfikowane w planie miejscowym jako drogi lokalne, a inne jako droga główna, co doprowadziło do sytuacji, w której to nie organy administracji publicznej, a rzeczoznawca majątkowy zadecydował o treści zaskarżonej decyzji,

3. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie jako dowód kluczowy w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę T. M., ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo tego, iż w tym dokumencie zachodzą jaskrawe sprzeczności związane z drastycznie odmienną wyceną działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne.

Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca stwierdziła, iż zobowiązanie Prezydenta M. B. przez organ I instancji do wypłaty ustalonego odszkodowania oraz utrzymanie w mocy przez Wojewodę K. – P. takiego rozstrzygnięcia powoduje, że decyzje stają się niewykonalne, gdyż Prezydent M. B. jest organem wykonawczym Gmina B. i nie dysponuje własnym majątkiem z uwagi na brak zdolności prawnej.

Zdaniem Gmina B., organ II instancji winien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy potrzebny do wydania rozstrzygnięcia i dopiero wtedy, na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda K. – P. nie uwzględnił tego, że Starosta [...] ustalił odszkodowanie za wygaszone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, opierając się wyłącznie na dowodzie w postaci operatu szacunkowego, z którego treści wynika, że prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę publiczną ma wartość [...] zł za m˛, natomiast prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] również przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę publiczną ma wartość [...] zł za m˛.

Skarżąca podniosła, że pomimo licznych zarzutów zgłaszanych przed organem I instancji i w odwołaniu, organy poprzestały na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego, iż ta różnica wartości wynika z tego, że działki nr [...] są przeznaczone pod drogę publiczną klasy lokalnej, a działki nr [...] są przeznaczone pod drogę publiczną klasy głównej.

W ocenie Gmina B., różnicowanie sposobu wyceny nieruchomości, nie wymaga posiadania przez organy administracji publicznej wiadomości specjalnych. Ponadto wskazano, że w operacie szacunkowym przyjęto, że kwota [...]zł za m˛ stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku za prawo użytkowania wieczystego, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Powyższe, zdaniem skarżącej, nie zostało uwzględnione przez organy orzekające w sprawie.

W skardze wskazano, że organ odwoławczy ma pełne prawo do sprawdzenia operatu szacunkowego nieruchomości, tak pod względem formalnym jak i pod względem materialnym, przy czym nie przedłożenie przez skarżącą oceny prawidłowości operatu szacunkowego dokonanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych bądź kontroperatu, w żaden sposób nie zwalniało organów I i II instancji z kategorycznego obowiązku samodzielnej oceny operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżącej, organy dysponowały opinią biegłego rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] czerwca 2014 r., sporządzoną na jej zlecenie, na etapie prowadzonych między stronami postępowania negocjacji. Operat ten określał łączną wartość wygaszonego prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...]zł, czyli kwotę ponad [...] zł mniejszą od szacowanej wartości tegoż prawa przez biegłego T. M. w operacie z dnia [...] lipca 2016 r., dlatego w takiej sytuacji, organ I instancji miał podstawę do wystąpienia w oparciu o art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, iż wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu (decyzji administracyjnej czy postanowienia) w zakresie obejmującym ocenę jego zgodności z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż w wyniku jego wydania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic, z nieruchomości objętych podziałem na wniosek, które uprzednio pozostawały w użytkowaniu wieczystym.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własności gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Regulacja określona w powołanym przepisie ma ponadto zastosowanie przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie zaś z treścią ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie wraz z podziałem nieruchomości doszło do wydzielenia gruntu pod drogi publiczne, a zatem wraz z przejęciem przez gminę gruntu z mocy prawa, wiązał się obowiązek odszkodowawczy.

Rozstrzygając o wysokości odszkodowania, orzekający organ odwoływał się, zgodnie ze stanowiskiem rzeczoznawcy do ustaleń miejscowego zagospodarowania przestrzennego w zakresie klasyfikacji funkcjonalnej dróg.

Na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związanego z podziałem, wydzielania gruntu pod budowę dróg, przyjęte jest, by zwrot "pod drogi publiczne" interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. jedynie jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie chodzi zatem już o wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, ale o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę. (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1384/11, CBOSA).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami, regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną czy gruntów będących w użytkowaniu wieczystym, określa jednocześnie obowiązek odszkodowawczy, wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości (jego następców prawnych) czy użytkownika wieczystego, ustala się i wypłaca odszkodowanie, według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest powstanie szkody, a więc zdarzenie związane z pozbawieniem podmiotu wywłaszczanego prawa użytkowania wieczystego wskutek jego wygaśnięcia czy pozbawienia własności nieruchomości. Przy decyzjach podziałowych jest to związane z momentem przejścia z mocy prawa na własność gminy, prawa własności wydzielonego pod budowę dróg. W przypadku prawa użytkowania wieczystego, dochodzi do konfuzji prawa użytkowania wieczystego z prawem własności, które prowadzi do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, gdyż właścicielem gruntu wydzielonego pod drogę nadal jest gmina.

Takie zdarzenie mogło nastąpić jedynie wskutek wydzielenia terenu pod drogi, przy jednoczesnym dokonaniu stosownego podziału nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, iż przyjęcie wysokości odszkodowania w oparciu o wartość rynkową nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jaka wynika z funkcji nieruchomości, z której wydzielono nieruchomość drogową jest bez właściwej próby znalezienia nieruchomości podobnych, nieuprawnione. Zaistniały fakt wymagał od organu, co najmniej wnikliwej analizy faktycznej i prawnej, czego organ nie wykonał.

Zwrócić należy uwagę, że odszkodowanie za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne (odpowiednie stosowanie dotyczy wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego wskutek wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne) ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podstawę ustalenia odszkodowania zatem zawsze ustala się w oparciu o wartość nieruchomości, określoną w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, koniecznych do przeprowadzenia, który podlega, jak każdy dowód, ocenie organu administracji, stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu (vide: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007 r. sygn.. I SA/Wa 1484/07, Lex nr 464055, NSA z dnia 26.01.2006 r. sygn. II OSK 459/05, Lex nr 206473 i z dnia 4.10.2006 r. sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Treść operatu szacunkowego winna odpowiadać przepisowi § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami i wyżej wymienione rozporządzenie wykonawcze regulują w sposób szczegółowy zasady wyceny nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1- 4 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (odpowiednio podziału), nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia.

Wartość rynkową nieruchomości określić można przy zastosowaniu różnych podejść (porównawczego, dochodowego lub mieszanego), uzależnionych od przyjętych czynników wpływających na tę wartość, przy czym zgodnie z art. 152 ust. 3 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości określa się, co do zasady, przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Według zaś art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod inwestycję drogową, powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Lektura zapisów poszczególnych ustępów § 36 ww. rozporządzenia w ich wzajemnym powiązaniu, pozwala na wyprowadzenie wniosków, że przy szacowaniu nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi przy podziale nieruchomościami, obowiązują następujące reguły:

• wycenia się wartość rynkową takich nieruchomości,

• wyceny dokonuje się według cen z daty ustalenia odszkodowania,

• wyceny dokonuje się według stanu nieruchomości z daty wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a zatem bez uwzględnienia zmian spowodowanych decyzją o podziale,

• wyceny dokonuje się według przeznaczenia nieruchomości ustalonego zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Oznacza to, że wartość rynkowa nieruchomości nie stanowi automatycznie wartości odszkodowania. Organ ustalając wartość odszkodowania musi ją uzasadnić. Organy zignorowały ten obowiązek, przyjmując automatycznie jako wartość odszkodowania, wartość rynkową, wynikającą z ustaleń rzeczoznawcy, jednak wadliwie stwierdzonych. Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek wydzielonej pod drogi z gruntu przeznaczonego pod zabudowę o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, jednak Sąd nie podziela zasadności takiego postępowania. Przyjmując nawet, że istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, to przyjęte do porównania działki musiałyby spełniać kryterium podobieństwa, natomiast sporne działki mają nietypowy kształt (długa i wąska) i w związku z tym nie byłoby możliwe ich zagospodarowanie zgodnie z przyjętym przeznaczeniem jak dla działki budowlanej, zatem odmienności musiałyby być skorygowane adekwatnymi czynnikami korygującymi, a tych w rozpatrywanym przypadku zabrakło. Trudno uznać za przekonujące, by w niniejszej sprawie tym istotnym kryterium była lokalizacja ogólna czy szczegółowa.

W operacie nie wykazano w sposób dostateczny właściwego doboru nieruchomości "podobnych" przyjętych do celów porównawczych (w tym przypadku – do określenia działki modelowej). Z operatu nie wynika, które z działek przyjętych do porównań pozostawały w użytkowaniu wieczystym, a które stanowiły przedmiot własności. Rzeczoznawca w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego materiał porównawczy do wyceny stanowiły typowe, mieszkaniowe działki, gdy tymczasem przedmiotem wyceny uczyniono działkę długą i wąską, bez możliwości jej wykorzystania dla tego celu. Należy podkreślić, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej, a wybór czynników korygujących musi być adekwatny do różnic pomiędzy wycenianą nieruchomością, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także Sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (wyrok WSA w Olsztynie z 25.08.2009 r., sygn.. II SA/Ol 701/09, CBOSA). Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości, musi podlegać stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na tę wartość (wyrok NSA z 08.02.2008 r., sygn.. II OSK 2012/06, Lex nr 437627), dlatego w świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. na rzeczoznawcy spoczywa obowiązek wykazania, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne w rozumieniu tego przepisu.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził operat z poszanowaniem art. 153 ust 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ppsa).

Podstawowym błędem operatu jest brak uzasadnienia dla procesu wyceny klas dróg publicznych, mianowicie klasy lokalnej i klasy głównej. Jest to niezgodność wynikająca z art. 98 u.g.n. i ustawy o drogach. Przyjęcie nieprzewidzianej przez przepisy, szczegółowej klasyfikacji dróg prowadzi w konsekwencji do znacznego zawężenia katalogu nieruchomości przewidzianych do porównań. W rozpoznawanej sprawie doprowadziło to do stwierdzenia przez rzeczoznawcę, że na rynku lokalnym brak jest nieruchomości do porównania w odniesieniu do dróg klasy głównej. To z kolei implikowało przyjęcie do porównania wartości gruntu, z którego wydzielono drogi. Dodatkowo biegły stwierdził, że poszukiwanie podobnych nieruchomości drogowych na terenie Wojewoda nie jest uzasadnione, gdyż wszystkie miasta są nieporównywalne do B., nie są tym samym reprezentatywne wartości nieruchomości pod drogi. N. przeszkadzało to jednocześnie rzeczoznawcy, by odwołać się do wyceny, wskutek porównania nieruchomości o odmiennych funkcjach – z których wydzielono działki pod drogi o funkcji klasy głównej. Taki sposób ustalenia wartości rynkowej nieruchomości nie tylko był sprzeczny z przepisami, lecz również doprowadził do trudnych do zaakceptowania wniosków. Z działki [...], z której wydzielono działkę z przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy lokalnej jej wartość wynosiła ok. [...] zł za m˛, natomiast działka wydzielona z tej samej nieruchomości, ale z przeznaczeniem pod funkcję drogi klasy głównej, według rzeczoznawcy ma wartość rynkową przekraczającą [...] zł za m˛. Należy przy tym wskazać, że skarżąca w toku postępowania kwestionowała taki sposób wyceny.

Nie sposób również pominąć wpływu na wycenę rodzaju prawa do nieruchomości. Charakter użytkowania wieczystego, jako prawa rzeczowego, był długo przedmiotem dyskusji w piśmiennictwie prawniczym. Ostatecznie powszechnie przyjęto pogląd, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności, a prawami rzeczowymi ograniczonymi, do którego stosuje się w drodze analogii, odpowiednie przepisy o własności w materii nieuregulowanej w przepisach o użytkowaniu wieczystym, w szczególności o wykonywaniu, ochronie, nabyciu w drodze zasiedzenia.

Na gruncie kodeksu cywilnego kreuje się szereg odmienności prawa własności od prawa użytkowania wieczystego. Przede wszystkim użytkowanie wieczyste to prawo terminowe, ustanawiane na określony z góry czas. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, ustala się okres użytkowania wieczystego, w zależności od celu, na który nieruchomość została oddana w to użytkowanie. Termin trwania prawa został wyznaczony jako wartość minimalna i maksymalna przez ustawodawcę. Co do zasady, użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, natomiast gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na tak długi okres, dopuszczalne jest jego skrócenie. Okres trwania prawa użytkowania wieczystego dokonuje się w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i okres ten powinien odpowiadać celowi, na który nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste. Ponadto prawo użytkowania wieczystego ma charakter odpłatny, o czym stanowi art. 238 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną przez czas trwania swojego prawa. Zdaniem Sądu odmienności wynikające z prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego powinny znaleźć odzwierciedlenie przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W tej kwestii rzeczoznawca przyjął czynnik korygujący, wyrażający się we wzorze W (jako współczynnik relacji między cenami nieruchomości stanowiącymi przedmiot prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości stanowiącymi przedmiot własności) = C (cena średnia transakcji dot. nieruchomości stanowiących prawo użytkowania wieczystego) / C (cena średnia transakcji dot. nieruchomości stanowiących prawo własności). Jednocześnie stwierdzając, że brak jest transakcji nieruchomościami stanowiącymi prawo użytkowania wieczystego. W jaki zatem sposób można było zastosować wzór, w którym operuje się czynnikiem ceny średniej transakcji dot. nieruchomości stanowiących prawo użytkowania wieczystego, skoro stwierdzono brak transakcji nieruchomościami z prawem użytkowania wieczystego.

Uwadze Sądu nie umknął również fakt, iż zobowiązanie Prezydenta M. B. przez organ I instancji do wypłaty ustalonego odszkodowania oraz utrzymanie w mocy przez Wojewodę K. – P. takiego rozstrzygnięcia powoduje, że decyzja staje się niewykonalna. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, iż Prezydent M. B. jest organem wykonawczym Gmina B. i nie dysponuje własnym majątkiem z uwagi na brak zdolności prawnej, zatem kierowanie do Prezydenta M. B. decyzji nakładającej na ten organ obowiązku zapłaty odszkodowania jest wadliwe.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a) i c) ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Krytyczna ocena zasadniczego dowodu w sprawie, wymaga sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego przy ponownym rozpoznaniu sprawy.