Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 601/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 17, art. 19, art. 28, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy N. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla terenu położonego w sołectwie B. w granicach obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego – żwiru "[...]". Uchwała została przyjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] Nr [...], poz. [...]. Jak wynika z przedmiotowej uchwały została ona podjęta w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla terenu położonego w sołectwie B. oraz po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...].

Pismem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 pkt. 8 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż przedmiotowa uchwała pozbawiona jest elementów obligatoryjnych wymaganych dla planu co winno skutkować jej bezwzględną nieważnością, a co wynika z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym winno się między innymi określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Organ skarżący podkreślił, iż w § 16 ust. 2 przedmiotowej uchwały nie określono żadnych szczegółowych parametrów działek podlegających podziałowi i scaleniu poza wyszczególnionymi w pkt. 1-3. W uzasadnieniu wskazano także, że przedmiotowa uchwała nie czyni zadość wymogom § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem MI) z uwagi na to, że rysunek planu nie zawiera określenia skali w formie liczbowej, a powyższy brak nie pozwala ocenić, czy uchwała spełnia wymagania art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Za niezgodny z prawem w ocenie organu nadzoru należy uznać także przepis § 4 ust. 1 lit. k przedmiotowej uchwały określający dopuszczalny poziom hałasu z racji na odesłanie do "odrębnych przepisów", a to z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ nie zawiera żadnych treści normatywnych. Podkreślono, że powyższe wynika z zapisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826.), ponieważ akt ten nie zawiera żadnych uregulowań w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów związanych z eksploatacją żwiru.

Dodatkowo Wojewoda [...] wnosił o uznanie za niezgodny z prawem § 7 ust. 2 pkt. 3 lit. b przedmiotowej uchwały z uwagi na brak zgodności z prawem zapisu planu, zawierającego niedopuszczalną subdelegację dla bliżej nieokreślonego organu do opracowania granicy rolno-leśnej, z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) zgodnie z którym grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł w pkt. I o stwierdzenie ważności przedmiotowej uchwały i jej utrzymanie w mocy jako zgodnej z przepisami prawa, a w pkt. II o oddalenie skargi za wyjątkiem zapisu § 4 ust. 2 lit. k oraz § 7 ust. 2 pkt. 3 lit. b przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, iż zawarty w kwestionowanym § 16 przedmiotowej uchwały zapis odnoszący się do zasad podziału i scalania nieruchomości z uwagi na specyfikę terenu przeznaczonego pod odkrywkową eksploatację kruszywa naturalnego – jeden zakład odkrywkowej eksploatacji żwiru bez obiektów kubaturowych, oznacza, iż brak jest uzasadnienia do wprowadzania szerokości frontów działek lub ich powierzchni. Nadto, zdaniem Wójta Gminy N., przedmiotowa uchwała czyni zadość wymogom § 7 pkt. 1 i 2 powołanego rozporządzenia MI ponieważ rysunek planu został sporządzony z wykorzystaniem urzędowych map zasadniczych oraz ewidencji gruntów w skali 1:2000 wraz z wprowadzoną podziałką liniową określającą skalę w formie liczbowej i w związku z powyższym zdaniem Wójta Gminy N. uchwała spełnia wymogi określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę przyznano, że zarzuty odnoszące się do określenia poziomu hałasu oraz dotyczące przeznaczenia gruntów pod zalesianie są zasadne, a zatem zapisy przedmiotowego planu są w tym zakresie niezgodne z prawem. Poza powyższymi wnioskami Wójt dołączył wykaz dokumentów planistycznych.

W trakcie rozprawy w dniu 8 października 2009 r. pełnomocnik Wojewody [...] wnosił jak w skardze oraz wskazywał, że w zaskarżonej uchwale niedopuszczalne były zapisy § 5 ust. 2 pkt. 1 lit. f, § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. a, § 7 ust. 2 pkt. 2 lit. b, § 15 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2, § 20. Pełnomocnik Wojewody na rozprawie złożył pismo procesowe z dnia [...], w którym przedstawił dodatkowe zarzuty w odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w tym naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz zapisu § 4 ust. 2 rozporządzenia MI z uwagi na wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt. 4 lit. a, § 5 ust. 2 pkt. 4 lit. a oraz § 7 ust. 2 pkt. 4 obok określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, niedopuszczalnych "zaleceń" do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako nie znajdujących podstaw prawnych. Pełnomocnik Wojewody wskazywał także na niezgodne z prawem określenie w § 20 przedmiotowej uchwały stawek procentowych służących do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, które określono w wysokości 30% dla wszystkich terenów funkcji podstawowej oznaczonej symbolami PE, nie stanowiących własności gminy oraz 0% dla terenów pozostałych, z uwagi na sprzeczność tego zapisu z art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p., który obliguje radę do określenia stawki procentowej w sposób umożliwiający ustalenie opłaty uregulowanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślono, że stawka 0% rażąco narusza ustawową zasadę, że wzrost wartości nieruchomości dokonany w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości i godzi w interes budżetowy gminy, dla której renta planistyczna jest jednym z dochodów. Pełnomocnik Wojewody podkreślił przy tym, że konsekwencją takiego określenia stawki procentowej jest de facto nie określenie stawki dla wszystkich terenów objętych planem, a unieważnienie planu w części dotyczącej tylko terenów objętych stawka "0" oznaczałoby, iż zaskarżony plan miejscowy nie zawierałby wszystkich elementów obligatoryjnych, a co w konsekwencji stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W trakcie rozprawy w dniu 8 października 2009 r. odnosząc się do zarzutów skargi oraz pisma pełnomocnika Wojewody [...] Wójt Gminy N. stający wraz z pełnomocnikiem Rady Gminy podtrzymali stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy N. stwierdził, że ich ewentualne uwzględnienie powinno polegać na ich uchyleniu bądź na utrzymaniu w mocy. Ponadto pełnomocnik Wojewody [...] dodatkowo stwierdził, że w art. 15 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. ustawodawca nie ograniczył szczegółowych zasad scalania oraz podziału nieruchomości do konkretnego przeznaczenia terenu w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zdaniem sądu administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Nie oznacza to jednak dowolności działania gminy w tym zakresie. Uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej ( vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 2, Warszawa 2005, str. 43 ).

Sąd dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia szeregu przepisów prawa powodujących w myśl art. 28 u.p.z.p. nieważność zaskarżonej uchwały.

Uchybienia te są na tyle istotne, że uzasadniają one stwierdzenie nieważności całości uchwały. Miały one bowiem wpływ na przebieg procedury uchwalania całego planu miejscowego i jego treść. Zarzuty podniesione przez Wojewodę okazały się zasadne. Wojewoda wnikliwie przeanalizował uchwałę i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w skardze oraz na rozprawie, które podziela również Sąd.

Trafne są zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia przez Radę Gminy N. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres planu miejscowego reguluje przepis art. 15 u.p.z.p. I tak, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem ( pkt 8 ). Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI, określenie zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości polega w szczególności na określeniu minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określeniu kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem w świetle zapisu § 16 ust. 2 przedmiotowej uchwały nie określono żadnych szczegółowych parametrów działek, co przy jednorodnym charakterze obszaru udokumentowanego złoża "[...]" można by ewentualnie uznać za zasadne, gdyby nie zapis § 16 ust. 2 pkt. 3 uchwały, który dopuszcza wtórny podział nieruchomości. W ocenie Sądu należy zatem uznać zarzut Wojewody za zasadny i stwierdzić, iż § 16 ust. 2 skarżonej uchwały narusza zapis art. 15 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. Skoro bowiem plan dopuszcza podział działek dla przedmiotowego terenu, to winien czynić zadość także powyższemu zapisowi ustawowemu. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż także dalsza część zapisu § 16 przedmiotowego planu nakazująca w przypadku wtórnego podziału nieruchomości na działki zapewnić dojazd do wydzielonych działek zgodnie z wymogami przepisów odrębnych w rzeczywistości oznacza, że w akcie prawa miejscowego nie dookreślono zasad, tym samym pozostawiając w uznaniu organu wykonawczego swobodę ustalanie parametrów działek na etapie wydania decyzji zatwierdzających podział i scalanie nieruchomości, a co nie ma umocowania w ustawie. Szczegółowe zasady i warunki podziału i scalania nieruchomości, w szczególności określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, winien zawierać akt prawa miejscowego w świetle jednoznacznej regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Za zasadny należało uznać zarzut nie spełniania przez przedmiotową uchwałę wymogów § 7 pkt. 1 i 2 rozporządzenia MI w sprawie wymaganego zakresu planu z uwagi na to, że plan nie zawiera określenia skali w formie liczbowej, a to z przyczyn określonych w skardze jak i z racji istniejących rozbieżności w znajdującym się w aktach sprawy materiale planistycznym. Na załączonym do akt sprawy rysunku planu dopisano (bez parafowania kiedy i przez kogo) co prawda skalę liczbową jako 1-6666, jednak na przesłanym na skutek zobowiązania na rozprawie egzemplarzu analogicznego rysunku planu brak w ogóle określenia skali w formie liczbowej.

Tym samym brak możliwości jednoznacznego zweryfikowania tego czy przedmiotowa uchwała spełnia wymogi zawarte w art. 16 u.p.z.p., nie mówiąc już o rozbieżności istniejącej pomiędzy dwoma takimi samymi rysunkami planu. Zgodnie z powołanym przepisem art. 16 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zatem załączony rysunek planu będący zgodnie z zapisem planu jego integralną częścią niezależnie od tego, którą skalę wyżej zaznaczoną weźmiemy pod uwagę, jak i to że na innych kopiach w ogóle skala liczbowa nie jest określona, nie spełnia w ocenie Sądu wymogów określonych w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo Sąd zauważa, iż przedstawione materiały planistyczne uniemożliwiają jednoznaczne określenie tego jak się ma teren żwirowni "[...]" do pozostałej części sołectwa "B." dla którego uchwalono przecież odrębną uchwałą nr [...] także z dnia [...] zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważa, iż w nawet w trakcie samej sesji Rady na której zatwierdzano obie uchwały w sprawie zmiany planu nie było jasności o jaki obszar chodzi, a na co zwracali uwagę radni w toku dyskusji. Należy w tym miejscu podkreślić, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym. Brak możliwości weryfikacji zapisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną jest w ocenie Sądu istotnym naruszeniem prawa. Sąd stwierdza także, iż brak jest możliwości zweryfikowania części graficznej rysunku przedmiotowego planu z planem dla pozostałej części sołectwa "B." ponieważ do uchwały nr [...] organ Gminy dołączył rysunek planu sołectwa "C.".

Odnosząc się do zarzutu Wojewody co do braku zgodności z prawem zapisu § 20 przedmiotowej uchwały określającego wysokość stawek procentowych służących do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, w którym określono je w wysokości 30% dla wszystkich terenów funkcji podstawowej oznaczonej symbolami PE, nie stanowiących własności gminy oraz 0% dla terenów pozostałych w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie z kolei do art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stawka procentowa, służąca naliczeniu opłaty stanowi obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że choć wolą ustawodawcy było aby wysokość stawki procentowej, o której mowa, co do zasady ustalana była w planie miejscowym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to jednak dopuszczalny zakres tego uznania doznaje istotnych, wskazanych w ustawie ograniczeń. Ustawodawca limitując górną wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jednocześnie czyniąc jej pobieranie obligatoryjnym wykluczył bowiem zarówno możliwość ustalenia stawki procentowej przekraczającej 30%, jak również możliwość ustanowienia jej na poziomie 0%. Stawka 0% narusza bowiem wyartykułowaną przez ustawodawcę zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Tym samym ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieści się w granicach administracyjnego uznania wynikających z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przeczy bowiem woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin publicznych. Teza ta wyrażana była w orzecznictwie wielokrotnie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 410/05, LEX nr 196499; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 325/06, LEX nr 266911; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1041/06, LEX nr 289039. Pogląd o niedopuszczalności ustanawiania stawki zerowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skład orzekający podziela. Stawka taka stwarza bowiem sytuację niedopuszczalną kiedy to pomimo wzrostu wartości nieruchomości, a więc zaistnienia przesłanek ustawowych, wójt, burmistrz albo prezydent nie zrealizuje bezwzględnie ciążącego na nim obowiązku i nie pobierze opłaty, o której traktuje art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tym samym rezygnując z jednej z ustawowo ustanowionych danin publicznych. Podkreślenia wymaga jednak, iż bezprawność, o której mowa, odnosi się jedynie do sytuacji gdy wskutek uchwalenia bądź zmiany planu wzrost wartości nieruchomości faktycznie nastąpił, a pomimo to rada gminy wprowadziła stawkę zerową dopuszczając się tym samym wykroczenia poza zakres ustawowej delegacji i obejścia przepisu traktującego o obowiązku naliczenia i pobrania opłaty planistycznej. We wszystkich przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż zakaz ustanawiania stawki zerowej dotyczy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tylko bowiem do przypadku takiego wzrostu odnosi się art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji niewątpliwym jest, iż wymóg ustalania stawki opłaty w wysokości przekraczającej 0% nie odnosi się do przypadku, w którym wskutek zachowania w nowym bądź zmienianym planie miejscowym dotychczasowych funkcji terenu wzrost wartości nieruchomości w istocie nie nastąpił, takie bowiem sytuacje w ogóle nie są objęte dyspozycją art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a renta planistyczna w przypadkach tych, z braku ustawowych przesłanek, nie może być pobrana. Opłata planistyczna należy się bowiem gminie nie z tytułu zbycia nieruchomości lecz jedynie zbycia takiej nieruchomości, której wartość wskutek korzystniejszego określenia w planie jej przeznaczenia wzrosła. Zbycie nieruchomości uruchamia więc jedynie procedurę zmierzającą do naliczenia opłaty, jednakowoż warunkiem sine qua non jej pobrania jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu. Rozważenia wymaga zatem czy oprócz zgodnego z płynącym z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nakazem ustalenia stawek procentowych opłaty planistycznej (przekraczających, z uwagi na wzrost wartości nieruchomości 0%) rada gminy może w planie wskazać nadto te tereny, na których ze względu na zachowanie dotychczasowych funkcji wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu nie nastąpi, a tym samym stawka procentowa opłaty z założenia nie może być i nie jest ustalana. Zdaniem składu orzekającego żaden przepis ustawy zawarcia w planie takiej informacji nie zakazuje. Jeśli zatem rada gminy w trakcie uchwalania planu nie analizuje wpływu zapisów planu na wartość poszczególnych nieruchomości wówczas ustalona w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stawka opłaty obejmować musi cały objęty planem teren, a to czy istotnie i w jakim stopniu wartość konkretnej nieruchomości wzrosła winno być ustalane dopiero w sporządzonym w wyniku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat operacie szacunkowym. Jeżeli jednak dokonana w trakcie procedury planistycznej analiza sposobu użytkowania konkretnych działek przed i po przyszłym uchwaleniu planu jest tak dokładna, że pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w przypadku konkretnych nieruchomości wzrost ich wartości wskutek uchwalenia planu w ogóle nie nastąpi, wówczas ustalanie dla terenów tych stawki, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w istocie jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji dopuszczalnym wydaje się wyliczenie w planie terenów tych z zaznaczeniem, iż z powodu zachowania dotychczasowych funkcji i sposobów użytkowania stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej nie ustala się, opłata ta bowiem w odniesieniu do terenów tych nie może być wymierzona. W konsekwencji powyższych uwag, odnosząc wyrażone w nich tezy do okoliczności sprawy stanowiącej przedmiot obecnego rozpoznania, Sąd przychylił się do zarzutu Wojewody [...] i stwierdził niezgodność z prawem § 20 zaskarżonej uchwały, która stanowi, iż cyt. "Ustala się stawki procentowe służące naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych Planem w wysokości: 1) dla wszystkich terenów funkcji podstawowej oznaczonych symbolem PE, nie stanowiących własności gminy, w wysokości 30%, 2) dla pozostałych terenów w wysokości 0%". Cytowane postanowienie, niezależnie od tego że godzi w interesy ekonomiczne gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to zawiera rażące i niedopuszczalne rozróżnienie podmiotowe, na tereny należące i nienależące do Gminy N. Dodatkowo Sąd po analizie materiałów planistycznych stwierdza, iż z przedłożonej prognozy skutków finansowych uchwalenia zmian w przedmiotowym planie nie wynika aby rada przed podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego zebrała i przeanalizowała materiał pozwalający na jednoznaczne ustalenia czy i dlaczego dla wszystkich terenów funkcji podstawowej oznaczonych symbolami PE, nie stanowiących własności gminy ustala się stawkę w wysokości 30%, co w konsekwencji winno oznaczać, że wartość nieruchomości wzrasta, a dla pozostałych terenów ustala stawkę w wysokości 0%, co w konsekwencji powyższych wywodów winno oznaczać brak wzrostu jego wartości. Sąd uznaje także złożone na rozprawie przez pełnomocnika Rady wyjaśnienia w tym zakresie za niewystarczające.

Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Wojewody co do trafności zarzutu niezgodności z prawem przepisu § 4 ust. 1 lit. k przedmiotowej uchwały, który określając dopuszczalny poziom hałasu odsyła do odrębnych przepisów. Sąd stwierdza, iż brak jest w odrębnych przepisach zapisów regulujących dopuszczalny poziom hałasu dla terenów związanych z eksploatacją żwiru. Wydane na podstawie art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), nie zawierają bowiem uregulowań odnoszących się do terenów dla których prowadzona jest eksploatacja żwiru. W związku z powyższym taki zapis jaki został dokonany w § 4 ust. 1 lit. k przedmiotowej uchwały Sąd uznaje za bezprzedmiotowy z racji braku treści normatywnych. Rada gminy wobec braku stosownych uregulowań prawnych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa winna sama określić dopuszczalne poziomy hałasu, mając ewentualnie na uwadze zapisy art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Sąd podzielił także zarzut Wojewody co do niezgodności z prawem zapisu § 7 ust. 2 pkt. 3 lit. b przedmiotowej uchwały zawierający dopuszczenia dla wyznaczonych terenów rolnych bez prawa zabudowy rolniczej, do wprowadzania zalesień, zgodnie z warunkami siedliskowymi oraz po opracowaniu tzw. granicy rolno-leśnej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarcie w uchwale subdelegacji do opracowania granicy rolno-leśnej dla bliżej nie określonego podmiotu, który decydowałby samodzielnie, a więc z pominięciem całej procedury planowania o przeznaczeniu gruntów pod zalesienie, oznacza de facto naruszenie przez radę gminy zapisu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach.

W ocenie Sądu powyższe naruszenia prawa nakazują uznanie za nieważną całej przedmiotowej uchwały.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela także zarzuty zawarte w piśmie pełnomocnika Wojewody z dnia [...] co do wprowadzenia przedmiotową uchwałą do planu "zaleceń", przez które zgodnie ze słowniczkiem planu (§ 2 pkt. 10) należy rozumieć pożądaną realizację danego ustalenia, która nie jest warunkiem koniecznym. Wprowadzenie zaleceń w zapisach § 4 ust. 2 pkt. 4 lit. a, § 5 ust. 2 pkt. 4 lit. a oraz § 7 ust. 2 pkt. 4 lit. a i lit. b pozostaje w sprzeczności z zapisem § 4 pkt. 2 rozporządzenia MI, które regulując wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów stanowi, iż ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zaleceń jest zdaniem Sądu niedopuszczalne, choć nie przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd podzielając zastrzeżenia zgłoszone do zapisów planu na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody co do niedopuszczalności zapisów § 5 ust. 2 pkt. 1 lit. f, § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. a, § 7 ust. 2 pkt. 2 lit. b, § 15 ust. 1 pkt. 3, § 15 ust. 2 stwierdza, iż powyższe nie przesądza o nieważności przedmiotowej uchwały, ale koniecznym jest wyeliminowanie tych zapisów z przedmiotowej uchwały. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone. Sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z "przepisami odrębnymi" to również uwzględnienie zasady, zgodnie z którą "akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi". (Por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Wad i wątpliwości jest przy tym więcej, niż wskazał na to Wojewoda. Zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym warunkiem legalności podejmowania uchwał jest na sesji organu uchwałodawczego gminy w sytuacji, w której następuje zmiana porządku obrad - podjęcie uchwały bezwzględną większością głosów co do zmiany porządku obrad. Z niepełnego protokołu sesji Rady Gminy N. oraz niekompletnych materiałów przesłanych na żądanie Sądu wynika, iż do przewodniczącego rady wpłynął wniosek podpisany przez 4 radnych z listy 6 radnych wnioskujących o zwołanie sesji nadzwyczajnej, którzy wnioskowali o zmianę porządku obrad w pkt. 2. Z uwagi na powyższe Sąd nie może jednoznacznie odnieść się do legalności procedury przyjmowania przedmiotowej uchwały, a to z racji nie pełnego wykonania zobowiązania nałożonego na rozprawie na Wójta Gminy i pełnomocnika Rady Gminy N. do przedłożenia protokołów z sesji z dnia [...]. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż ani do protokołu, ani do wcześniejszych akt sprawy nie załączono wniosku podpisanego przez 4 radnych z listy 6 radnych, którzy wnosili o zwołanie sesji nadzwyczajnej, a który jak wskazano w protokole z sesji był jego załącznikiem. Nie pozwala to na rozstrzygnięcie sporu proceduralnego jaki miał miejsce na początku sesji w dniu [...]. Z chaotycznego protokołu Sąd wyniósł jednak informację, iż radni zawnioskowali o zmianę porządku obrad w pkt. 2 (Sądowi nie przesłano żądanego protokołu z planowanym porządkiem obrad). Mimo tego, że jeden z radnych domagał się przegłosowania wniosku o zmianę porządku obrad i wskazywał na konieczność uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, głosowania w tym zakresie nie przeprowadzono. Z uwagi na braki w przedłożonych aktach sprawy Sąd nie może ustalić, czy postępowanie takie było zgodne z prawem czy też nie. Należy jednak podkreślić, iż art. 20 ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku. Jest to tryb nadzwyczajny. Nie ulega więc wątpliwości, że na sesji nadzwyczajnej mogą być rozpatrywane jedynie sprawy zgłoszone w tym trybie. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej, o sprawy nie będące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wymienione w art. 20 ust. 3 cyt. ustawy. Nie chodzi więc tylko o tryb zwołania sesji nadzwyczajnej, ale także o wcześniej zgłoszony i ściśle określony "przedmiot obrad". Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiających radnym należyte przygotowanie się do sesji na dokonanie przemyśleń i rozważenie argumentów przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem lub przeciwko przedstawionemu projektowi uchwały. Można oczywiście zmieniać porządek obrad, ale nie można zaskakiwać radnych włączaniem do sesji nadzwyczajnej innych spraw niebędących przedmiotem wcześniejszego wniosku i planowanego porządku obrad. Przedłożone akta sprawy uniemożliwiają także kontrolę tego, czy radni mieli zagwarantowaną przepisem art. 20 ustawy o samorządzie gminnym możliwość zapoznania się z projektem planowanych obrad na sesji nadzwyczajnej w dniu [...].

Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, mimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a.