Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 827/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. i M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Starosty W. z dnia 14 lipca 2008 r. Nr [...], oraz postanowienie Starosty W. z dnia 26 maja 2008 r. Nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. i M. D. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 czerwca 2010 r. (znak:[...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia 14 lipca 2008 r. (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, sklepu wielobranżowego, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory paliw oraz zjazdu na drogę powiatową na działce o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości Sz. G. w gminie F. Złożenie skargi poprzedziło następujące postępowanie administracyjne.

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2005 r. W. i M. D. wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę (k. 1 akt administracyjnych). W dniu 19 października 2005 r. została wydana, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"; k. 24 akt administracyjnych), decyzja Starosty W. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia 6 lutego 2007 r. (Nr[...]) Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 października 2005 r. z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. (k. 31 akt administracyjnych).

W nawiązaniu do powyższej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda") inwestor przywołując wniosek z dnia 5 kwietnia 2005 r., przy piśmie z dnia 2 marca 2007 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r. organ II instancji dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony P. K. E. Okręg Pomorsko - Kujawski w T. (dalej: "K. E."; k. 42 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Nr[...]) organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę (k. 44 akt administracyjnych).

Na skutek odwołania K. E. Wojewoda decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r. (Nr[...]) uchylił w całości decyzję Starosty W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 50 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołało skutek, iż sprawa administracyjna wróciła do stanu, w jakim znajdowała się przed wydaniem decyzji. Zadaniem organu I instancji było zatem rozpoznanie sprawy ponownie. Jednak organ ten bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania rozpoznał wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących na dzień złożenia wniosku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu dodał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954; dalej: "ustawa zmieniająca") do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Zalecono więc organowi I instancji zbadanie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu. Nadto wskazano na konieczność uzgodnienia nowego projektu budowlanego z właściwymi organami, z zastrzeżeniem, że konieczność ponownych uzgodnień nie stanowi o braku podstaw do zastosowania powyższego art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dokonanie uzgodnień w takiej sytuacji nastąpi już na wniosek złożony po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Wojewody rozpoznanie wniosku na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją stałoby się bezprzedmiotowe z uwagi na likwidację po tej dacie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji inwestycyjnych określonych w art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 15, poz. 150 ze zm., dalej: "Prawo ochrony środowiska") w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tym samym zastosowanie miałyby już aktualnie obowiązujące przepisy Prawa ochrony środowiska. W końcowej części uzasadnienia zalecono wyjaśnienie przez organ I instancji problematyki odnoszącej się do zatwierdzonego projektu zjazdu z drogi powiatowej.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r. (k. 67 akt administracyjnych) nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia lub uzupełnienia następujących braków formalno –prawnych, określając termin ich wykonania do dnia 30 czerwca 2008 r.:

- przedłożyć decyzję prawomocną o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Wójta Gminy F. (podstawa prawna art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zwianych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 254, poz. 2573 ze zm., dalej: "rozporządzenie określające");

- uzupełnić projekt budowlany planowanej inwestycji o projekt budowlany zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] na teren działki nr ewid. [...] w miejscowości Sz. G. w gminie F. i dostosować do decyzji o warunkach zabudowy.

- w projekcie budowlanym podać rodzaj i zasięg uciążliwości projektowanych obiektów budowlanych (obszar oddziaływania).

Wyżej powołaną decyzją z dnia 14 lipca 2008 r. (Nr[...]) Starosta W. odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonując ponownej oceny sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności rozważył, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji Starosty W. z dnia 19 października 2005 r. Organ uznał, że zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie orzekania na podstawie art. 6 k.p.a. Organ dokonał oceny wpływu złożenia w dniu 5 marca 2007 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zgodnego z decyzjami o warunkach zabudowy. Organ opierając się na art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego uznał, że skoro projekt budowlany został dołączony w czterech egzemplarzach w dniu 5 marca 2007 r. to tę datę należy uznać za wszczęcie postępowania w sprawie. W związku z tym konsekwentnie przyjąć należało, że brak jest podstaw do zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Z uwagi na powyższe organ dokonując sprawdzenia wniosku skarżących na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego wezwał ich m.in. do przedłożenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), której inwestorzy nie przekazali organowi w wyznaczonym terminie.

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 1 sierpnia 2008 r. złożyli inwestorzy, zarzucając pominięcie wskazówek zawartych w decyzji Wojewody z dnia 14 lipca 2008 r., oraz błędne określenie terminu wszczęcia postępowania. W ich ocenie postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 kwietnia 2005 r., a nie, jak twierdzi organ, w dniu 5 marca 2007 r., kiedy to przedłożyli zmianę projektu budowlanego i aneks przewidujący zmiany jedynie w zakresie lokalizacji zbiorników gazu. Zakwestionowali również obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak ustosunkowania się do zarzutów przeciwko postanowieniu o nałożeniu obowiązku dostarczenia tej decyzji oraz określenie nierealnego terminu na dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestorzy dodali, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie odwołujących, znajduje zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. (Nr[...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2008 r. (znak[...]) z uwagi na to, że K. E. nie był umocowany do złożenia odwołania. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt II SAB/Bd 1/10) WSA w Bydgoszczy w związku ze skargą inwestora na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zobowiązał ten organ do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty W. z dnia 14 lipca 2008 r.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. (Nr[...]) Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpoznaniu odwołania K. E. od decyzji Starosty W. z dnia 24 sierpnia 2007 r. (znak[...]), uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołujący nie mógł uczestniczyć, zgodnie z Prawem budowlanym, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, na prawach strony. Ponadto przed organem I instancji wydana została kolejna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i obecnie toczy się postępowania odwoławcze w związku z odwołaniem inwestora.

Wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji sprostowane postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości, jednak organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania może wyrazić stanowisko w wydanym orzeczeniu i nie zachodzi potrzeba z tego powodu uchylania decyzji organu I instancji. Wojewoda uznał, że bez znaczenia jest przyjęta data wszczęcia postępowania (5 kwietnia 2005 r. czy 2 marca 2007 r.), ponieważ organy miały obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia określającego). Nie spełniona została zatem przesłanka wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda dodał, że w obecnym stanie prawnym pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wojewoda uznał za błędne stanowisko odwołujących, że niezałączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi brak formalny wniosku usuwalny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ dodał, że wydanie nowej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia 19 października 2005 r. odbywało się w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Nie miał zatem zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a., gdyż przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksowych. W ocenie Wojewody przedłożony przy piśmie z dnia 27 czerwca 2008 r. przez inwestora projekt zjazdu z drogi powiatowej jest niezgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 23 lipca 2004 r. zmienioną decyzją z dnia 28 października 2004 r. w zakresie pkt 2.1 odnośnik 8, gdzie ustalony został warunek projektowania zjazdu publicznego na drogę powiatową na warunkach i po uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg we W. z/s J. Zdaniem organu odwoławczego brak jest w aktach sprawy powyższego uzgodnienia. Załączony drogowy projekt budowlany z października 2003 r. zawiera uzgodnienie z Powiatowym Zarządem Dróg w J. z dnia 8 kwietnia 2003 r. dotyczące lokalizacji stacji tankowania samochodów gazem płynnym, a więc dotyczy innego przedsięwzięcia. Uzgodnienie zostało wydane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu dla stacji paliw płynnych i gazu nie określa układu komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej, która winna być przedstawiona w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej i określać powinna układ dróg wewnętrznych, dojazdów, parkingów, placów i chodników. Stanowi to naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W skardze do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r. (znak[...]), zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących oraz, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), połączenia w celu łącznego rozpoznania sprawy ze skargi z dnia 20 lipca 2010 r. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 czerwca 2010 r. (znak[...]) zarejestrowanej w WSA w Bydgoszczy pod sygn. akt II SA/Bd 890/10. W uzasadnieniu zarzucili, że w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2009 r. została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody z dnia 28 stycznia 2008 r., którą przekazano Staroście W. sprawę ich wniosku do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta zawierała szereg zaleceń, których on nie wykonał. Nadto dodali, że rozpoznając wniosek skarżących z dnia 5 kwietnia 2005 r., Starosta wydał pozytywną decyzję z dnia 19 października 2005 r. a fakt niezweryfikowania załączonych do wniosku dokumentów był błędem organu, a nie skarżących. Błędem organu było także dopuszczenie do udziału organizacji społecznej. Naruszone zostały przepisy postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. W odwołaniu bowiem skarżący podnieśli również zarzuty przeciwko postanowieniu z dnia 28 maja 2008 r. o nałożeniu obowiązków, do czego organ odwoławczy nie ustosunkował się. Bezzasadnie zostało przyjęte, że wniosek złożono dopiero w dniu 5 marca 2007 r., w którym to dniu przedłożona została jedynie zmiana projektu budowlanego, aneks w zakresie lokalizacji zbiorników gazu. Nie odniesiono się do stanowiska skarżących zawartego w pismach procesowych z dnia 12 czerwca 2008 r. składanych w toku instancji. Dodali również, że termin określony w postanowieniu nakładającym obowiązek był nierealny. Decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. Skarżący uważają, że ich sprawa była wszczęta i niezakończona od 5 kwietnia 2005 r. i z tego względu nie ciąży na nich obowiązek przedłożenia organowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W dniu 14 września 2005 r. skarżący złożyli do Starosty wniosek o rozpatrzenie sprawy wg. przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co daje podstawę do zastosowania w sprawie art. 19 ust. 1 tej ustawy. Skarżący powołali się na wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska zawarte na stronie internetowej w sprawie wątpliwości w zakresie interpretacji przepisów nowelizujących. Skarżący nadto wyjaśnili, że przedłożyli projekt budowlany drogowy z czerwca 2008 r. dostosowujący zjazd z drogi powiatowej do decyzji o warunkach zabudowy oraz aneks z 2007r. zawierający zmiany do projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie wszystkie zarzuty w niej podniesione można uznać za zasadne.

Powodem, dla którego Sąd uchylił decyzje wydane w obydwu instancjach było istotne naruszenie przez organy przy ich wydawaniu przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Decyzja Starosty W. z dnia 14 lipca 2008 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego planowanej inwestycji wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przekazanej organowi I instancji w następstwie decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Wojewodę w dniu 28 stycznia 2008 r. Decyzja powyższa jako akt ostateczny odgrywa w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie. Tworzy ona na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą, w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Starosty z dnia 14 lipca 2008 r., nowy stan faktyczny w sprawie, który organ odwoławczy powinien uwzględnić z urzędu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia 17 czerwca 2010 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2009 r. stwierdziła nieważność decyzji Wojewody z dnia 28 stycznia 2008 r. z uwagi na brak legitymacji procesowej K. E. do wniesienia odwołania z dnia 8 września 2007 r. Skutkiem powyższego stwierdzenia nieważności był powrót sprawy do decyzji Starosty W. z dnia 24 sierpnia 2007 r. W konsekwencji powyższego zaistniał nowy stan faktyczny w sprawie, który polegał na tym, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji (k. 44 akt administracyjnych). Skarżący nie składali odwołania od decyzji z dnia 24 sierpnia 2007 r. Przepisy prawa natomiast nie przewidują prowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu. W tej sytuacji organ powinien zastosować przy orzekaniu tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze (por. w tym zakresie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r. IV SA/Po 386/09, w którym podkreślono, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdziłby, że skarżący nie mają w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Dalej należy zwrócić uwagę, że decyzja z dnia 14 lipca 2008 r. była następstwem ponownego rozpoznania sprawy na skutek decyzji Wojewody z dnia 28 stycznia 2008 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia z uwagi na to, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony pociągnęło za sobą skutki w wyniku, których decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego z dnia 14 lipca 2008 r. powinna również zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Bezczynność jednak organu odwoławczego stwierdzona w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 marca 2010 r. w przedmiocie nierozpatrzonego odwołania skarżących doprowadziła do tego, że negatywne orzeczenie nie stało się ostateczne. Zatem zasada, że orzeczenie późniejsze uchyla orzeczenie wcześniejsze znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Przy wydawaniu zatem orzeczenia z dnia 17 czerwca 2010 r. organ korzystając z katalogu rozstrzygnięć przewidzianych dla tego postępowania, wymienionych w art. 138 k.p.a., powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, ponieważ decyzja stanowiąca podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. W ten sposób sprawa wróciła do etapu nierozpoznanego odwołania złożonego przez podmiot nieuprawniony (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Decyzja stwierdzająca nieważność jest, co do zasady, decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Oznacza to, że nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1995 r., I SA 1241/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 94, w którym zauważono, że oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. Podobnie w wyroku NSA z dnia 29 września 2006 r., II OSK 1174/05, Lex nr 320911 podniesiono, że skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej ustawy oraz utracie mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w sprawie). Jak wskazuje jednak M. Kamiński: "O ile (...) w zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa z tzw. mocą retrospektywną (ex tunc), co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. (Pod względem formalnoprawnym jednak – przyp. aut.). Orzeczenie nieważnościowe działa z mocą prospektywną (ex nunc), gdyż unieważniana decyzja traci moc jako akt procesowy »na przyszłość«, a więc bez przekreślenia procesowych skutków, które nastąpiły w okresie od doręczenia (ogłoszenia) unieważnionej decyzji do chwili uzyskania przez decyzję unieważniającą cech ostateczności (lub prawomocności)" (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienia ich skuteczności temporalnej PPPubl.2008, Nr 5, s. 47).

J. Borkowski wskazuje stąd, że określanie takiej decyzji jako aktu deklaratoryjnego jest w dużej mierze uproszczone i jednostronne. Nie stanowi ona bowiem wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy doniosłe elementy nowego stanu prawnego, otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych, wywiera inne skutki w obrocie prawnym. Stąd są tu mocno zaznaczone i doniosłe elementy konstytutywne (J. Borkowski (w:) Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego 2009, s. 612). Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej czy drugiej instancji.

W świetle powyższego sprawa powróciła do etapu decyzji z dnia 24 sierpnia 2007 r. zaskarżonej przez podmiot nieuprawniony i w tym zakresie będzie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Bd 890/10 w związku ze skargą na decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2010 r.

W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja z dnia 17 czerwca 2010 r. jest drugą decyzją wydaną w sprawie odwołania K. E., Sąd stwierdził jej nieważność stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, w ocenie Sądu, punktem, od którego należy rozpocząć rozważania jest decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 6 lutego 2007 r. (nr[...]) stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 19 października 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (k. 31 akt administracyjnych). Decyzja w przedmiocie nieważności wywołuje skutki ex tunc, a więc od samego początku wszczęcia postępowania w sprawie. Z tego względu należy uznać, że wszystkie czynności podejmowane przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono podlegają na nowo ocenie od samego początku. Ma rację zatem strona skarżąca uznając, że sprawa wróciła do wniosku z 2005 r. uzupełnionego w 2007 r. Należy jednak w tym momencie przyznać racje organowi odwoławczemu, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jako lex specialis ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisami kodeksowymi. Przepis ten zezwala na rozpoczęcie albo wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od uzyskania przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Nie wynika z niego jaki stan prawny należy stosować. W tym celu aby ustalić przepisy prawne, które należało zastosować przy wydawaniu zaskarżonej decyzji konieczne jest przeanalizowanie przepisów przejściowych prawa budowlanego i ocenienie, czy ww. stwierdzenie nieważności spowodowało, iż sprawa wróciła do stanu wszczętej i niezakończonej decyzją ostateczną. Wówczas dopiero będzie można wyjaśnić, czy nowelizacja przepisów na przestrzeni lat począwszy od 2005 r. pociągnęła za sobą konieczność przedłożenia przez inwestora dalszych dokumentów i uzgodnień wymaganych przepisami prawa. Ustalenia te są o tyle istotne, że na podstawie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W komentarzu do tego przepisu (opublikowanym w SIP LEX, pod red. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla) zawarte zostało stanowisko, że określa on zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. "W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna)". Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję.

Skarżący z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wystąpili w dniu 5 kwietnia 2005 r. Obowiązujący wówczas art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenie na budowę lub zgoda na rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagał, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego ( art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ww ustawy). Stosownie do art. 48 ust. 4 pkt 2 spełniony został obowiązek przez inwestora przedstawienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie znajdował bowiem zastosowanie przepis art. 51 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia; gdy wydanie decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2, było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisów ust. 2 i art. 50 ust. 2 nie stosuje się. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z marca 2005 r. W dniu 6 lutego 2007 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Starosty W. z dnia 19 października 2005 r. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia było to, że sprawa ex tunc wróciła do wniosku z dnia 5 kwietnia 2005 r. tak jak wywodzą skarżący, ale nie w znaczeniu sprawy wszczętej i nie zakończonej. Sprawa wniosku z dnia 5 kwietnia 2005 r. była zakończona decyzją ostateczną Starosty W. z dnia 19 października 2005 r. w dniu wejścia w życie nowelizacji art. 46 Prawa ochrony środowiska. W zakresie natomiast skutków procesowych decyzji unieważniającej Sąd przedstawił już powyżej akceptowane przez orzekający skład stanowisko doktryny.

W rozpoznawanej sprawie organ miał obowiązek zastosować obowiązujące w dniu wydawania decyzji przepisy prawa. W dniu stwierdzenia nieważności pierwotnego pozwolenia na budowę, tj. w dniu 6 lutego 2007 r. obowiązywały przepisy ustawy zmieniającej. Art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu zmienionym przez art. 1 pkt 19 lit. a) ustawy zmieniającej stanowił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ustawa zmieniająca w art. 19 ust. 1 uregulowała, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Ustawa ta została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 27 czerwca 2005 r. i na podstawie art. 25 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 27 lipca 2005 r. W dacie wejścia w życie tej ustawy postępowanie z wniosku z dnia 5 kwietnia 2005 r. było sprawą wszczętą i niezakończoną decyzją ostateczną. W sprawie została jednak wydana decyzja ostateczna Starosty W. z dnia 19 października 2005 r. Do postępowania prowadzonego po stwierdzeniu nieważności tej decyzji, jako nowego postępowania nie miał już zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Podsumowując zatem należy stwierdzić, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty W. z dnia 19 października 2005 r., na podstawie art. 46 ust 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawa zmieniająca utraciła moc z dniem 31 grudnia 2008 r. Orzeczenie organu I instancji z dnia 14 lipca 2008 r. wydane zostało w momencie obowiązywania jeszcze przepisów tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia zostało wydane w dniu 14 lipca 2008 r. Na potrzeby dalszego postępowania w związku z orzeczeniem Sądu jest to bardzo istotne, gdyż ponownie uległ zmianie stan prawny, wobec wejścia w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jest to nowy akt prawny, który będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. W ustawie określono zasady i tryb postępowania w sprawach: 1) udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie; 2) ocen oddziaływania na środowisko; 3) transgranicznego oddziaływania na środowisko. Ustawa wprowadza zapis, że przedsięwzięcia mogące znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz na obszary Natura 2000 wymagać będą przeprowadzenia oceny w ramach której określone zostaną: środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, dostępność kopalin, sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego wpływu na środowisko przewidzianych inwestycji oraz zakres monitoringu przedsięwzięcia. Treść powołanej regulacji wskazuje, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy będą miały obowiązek zastosować jej przepisy. Także aktualna treść art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Art. 46 Prawa ochrony środowiska został zaś uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku z dniem 15 listopada 2008 r. Brak przepisów międzyczasowych w tejże ustawie pozwala na zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Stanowisko takie wyrażane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Bk 186/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Ol 542/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie II SA/Po 130/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie II SA/Ke 166/09 - niepublikowane). W wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Bk 186/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że przepisy obowiązujące przed nowelizacją, dokonaną ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku nie były w pełni dostosowane do prawa wspólnotowego. Niewątpliwie okoliczność ta miała wpływ na pominięcie w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych, pozwalających na dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych. Oznaczałoby to bowiem utrwalanie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego.

Z uwagi na to, że na obecnym etapie postępowania brak jest odwołania od decyzji z dnia 24 sierpnia 2007 r. wniesionego przez podmiot uprawniony, decyzja ta jest orzeczeniem ostatecznym i jej wzruszenie może odbyć się jedynie w trybie przewidzianym dla tego rodzaju decyzji z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażona w art. 16 k.p.a.

Kierując się wskazanymi powyżej względami oraz na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz pkt 2 tego paragrafu p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Treść punktu 3 oparto na art. 152 tej ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.