Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 832/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Oddział [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2908/03 w sprawie ze skargi S. [...] w [...] w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2908/03 oddalił skargę "S." w [...] w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 5 września 1988 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu, z których wynikało, iż decyzją Naczelnika [...] z dnia 2 sierpnia 1978 r. przekazano "S." Oddział [...] w użytkowanie czasowe do końca 1985 r. teren położony w [...] przy ul. [...].

Decyzją z dnia 5 września 1988 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] działając na podstawie art. 163 kpa w zw. z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) zmienił pkt II decyzji ustalając wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na kwotę 47.520 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia 5 września 1988 r. z powodu zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zmieniona przez organ decyzja nie znajdowała się już w obrocie prawnym, albowiem utraciła moc z końcem 1985 r., czego konsekwencją było obciążenie opłatą podmiotu, który nie posiadał żadnych uprawnień do wspomnianego terenu. Kolegium uznało, że decyzja ta rażąco naruszyła art. 39 i 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzję tę SKO utrzymało w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek "S.", stwierdzając nadto, iż błędnie powołano się w podstawie na przepisy art. 163 kpa i 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., które nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji.

W skardze na powyższą decyzję "S." wniosło o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 5 września 1988 r. miała na celu jednocześnie określenie opłat z tytułu użytkowania oraz oddania gruntu w użytkowanie na rzecz "S.". Gdyby organ nie miał woli oddania gruntu w użytkowanie nie ustalałby nowych stawek opłat. SKO nie wskazało jakie przepisy prawa naruszono i czy naruszenie to miało charakter rażącego. Nie jest także zasadnym kwestionowanie podstawy prawnej decyzji. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji nie było możliwe ze względu na art. 156 § 2 kpa, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskutek oddania gruntu w użytkowanie "S." podmiot ten nabył roszczenie określone w art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Kolegium nie naruszyło przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, pomimo, iż nie dokonało wyczerpującej oceny naruszenia prawa jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Fakt ten pozostał jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd powołał się na przepisy art. 39 i art. 40 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którymi prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, w której określa się m.in. warunki oraz okres użytkowania, który może być nie oznaczony lub oznaczony.

Spółdzielnia nie może więc wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla niej tego prawa. Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania, ma charakter konstytutywny. W przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne prawo. Prawo użytkowania nieruchomości można wykazać rożnymi środkami dowodowymi, także oświadczeniami stron i zeznaniami świadków. Jednak istnienie prawa użytkowania wynikać może tylko z odpowiedniej decyzji ustanawiającej to prawo (por. wyrok TK z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U 6/99). Terenowy organ administracji państwowej mógł więc ustalić opłatę z tytułu użytkowania w formie opłat rocznych jedynie w przypadku uprzedniego ustanowienia tego prawa (art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa wynikająca ze sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ustalenie opłat rocznych z tytułu użytkowania, które uprzednio wygasło, stanowi rażące naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, spełnia bowiem wszystkie wyżej wymienione przesłanki.

Nie jest natomiast zasadne – zdaniem Sądu – powołanie się w zaskarżonej decyzji przez Kolegium na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w części dotyczącej wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W decyzji z dnia 5 września 1988 r. wprawdzie błędnie powołano art. 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi przesłanki do uznania, że nastąpiło wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać decyzję mając do tego podstawę w innym przepisie ustawy. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241) przewidywał natomiast możliwość ustalenia na jego podstawie opłaty rocznej za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo użytkowania w wysokości nie niższej niż 1,5% ceny gruntu obowiązującej w danym okresie.

Nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut strony skarżącej dotyczący braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 września 1988 r., z uwagi na art. 156 § 2 kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa albo nie istnieje w odrębnym postępowaniu administracyjnym możliwość odwrócenia skutków wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, jeżeli "S." [...] nie legitymuje się prawem użytkowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., stanowiącym warunek roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy czym nieodwracalne skutki nie wystąpiłyby nawet w przypadku, gdyby "S." [...] legitymowało się prawem użytkowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., jeżeli nie została zawarta umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło "S." [...] w [...], reprezentowana przez radcę prawnego P. G., który zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 2 kpa przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 39 i 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, iż decyzja nr 85/88 rażąco naruszyła prawo. Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem strony nie można w tej sprawie mówić o rażącym naruszeniu art. 39 oraz 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż dotyczą one zupełnie innego przedmiotu niż materia uregulowana decyzją nr 85/88. Artykuł 39 reguluje sposób powstania prawa użytkowania i sposób korzystania z nieruchomości, zaś art. 87 o przekształceniu użytkowania gruntów przez państwowe jednostki w zarząd.

Nie można również przyjąć rażącego naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gdyż w toku postępowania nie zostało ustalone czy ważność decyzji z dnia 2 sierpnia 1978 r. nie została przedłużona. W ocenie skarżącego okoliczność ta powinna być wyjaśniona, a zaniechanie tego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Rażące naruszenie prawa to ciężka wada decyzji, natomiast podnoszona w tej sprawie wada dotyczy postępowania poprzedzającego jej wydanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd uczyniły zarzut z faktu, iż przed wydaniem decyzji nr [...] nie zapadła decyzja ustanawiająca użytkowanie, co nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, z tego względu może ona mieć miejsce gdy bezspornie zostanie ustalone wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Tymczasem w sprawie tej występuje szereg niejasności i wątpliwości. Nie ustalono bowiem dlaczego organ decyzją z 1988 r. zmienił opłatę roczną, a w szczególności nie wyjaśniono czy użytkowanie nie zostało przedłużone na mocy jakiejś innej decyzji wydanej po 1985 r.

Nie wyjaśniono czy intencją organu wydającego decyzję z 1988 r. było oddanie gruntu w użytkowanie Spółdzielni. Zdrowy rozsądek nakazuje stwierdzić, że gdyby organ nie miał takiej intencji nie wydałby orzeczenia dot. wysokości opłat za użytkowanie. Tym samym decyzję nr 85/88 można traktować jako decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Ta intencja organu w warunkach państwa socjalistycznego nie była sprzeczna z istniejącym porządkiem prawnym, w którym spółdzielnie traktowane były jako swego rodzaju własność państwa. Nie można więc było uznać decyzji z 1988 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa nie poczyniono żadnych ustaleń, a Sąd nie odniósł się do tych zarzutów zamieszczonych w skardze.

Decyzja jest formą wypowiedzi organu administracji, oświadczeniem woli, nakierowanym na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Należy zatem zbadać jaka była rzeczywista wola organu, a nie jej literalne brzmienie, przy czym przemilczenie w decyzji pewnych kwestii należy interpretować z punktu widzenia spójności całego systemu prawnego i związania organu treścią własnej decyzji. Ustalenie opłat oznacza więc, że grunt ten przysługiwał Spółdzielni, czy to na mocy wcześniej decyzji przedłużającej użytkowanie, czy też z decyzji zmieniającej, której intencją było aby grunt pozostawał w użytkowaniu "S". Skutki niedociągnięć czy uchybień organów w toku wydawania decyzji nie mogą być bowiem przerzucane na stronę (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2002 r. I SA 1805/00), co w niniejszej sprawie ma miejsce. Strona powtarza także zarzut ze skargi, iż w sprawie tej nieodwracalny skutek prawny w postaci pozostawania gruntu w użytkowaniu Spółdzielni, a tym samym powstanie roszczenia wynikającego z art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z powodu określonego w art. 156 § 2 kpa. Odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji, wymaga bowiem takich działań, do których organ administracji nie ma ustawowego umocowania, a zatem nie może zastosować formy aktu notarialnego ani skorzystać z drogi postępowania administracyjnego (wyrok I SA 2133/97 z 12 maja 1998 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak wynika to z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, że nie może badać zaskarżonego wyroku w innym aspekcie niż podniesione zarzuty, chyba że zachodziłaby nieważność postępowania przed sądem, o której stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy.

W przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie miała miejsca, co ograniczało zakres kontroli instancyjnej tylko do podniesionych zarzutów.

Zarzuty te nie są zasadne.

Jako naruszone przepisy prawa materialnego skarga kasacyjna wymienia art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 2 kpa.

Zarzut ten nie został sformułowany w sposób prawidłowy, gdyż przepisy te, oprócz art. 156 kpa, mają charakter procesowy i nie były stosowane bezpośrednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd oceniał jedynie, czy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył tych przepisów. Ocenie tej w zakresie stwierdzenia, że decyzja z 5 września 1988 r. została wydana z rażącym naruszeniem tj. w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie można przypisać naruszenia prawa.

Weryfikowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).

Obowiązujący wówczas przepis art. 39 ust. 1 wymagał do powstania prawa użytkowania decyzji terenowego organu administracji państwowej. W dacie wydania decyzji z dnia 5 września 1988 r., zmieniającej decyzję z dnia 2 sierpnia 1978 r. powstałe na mocy tej ostatniej decyzji prawo użytkowania wygasło z końcem 1985 r. Skutek upływu terminu określonego w decyzji, nakładającej obowiązek na stronę lub przyznającej uprawnienie jest taki, iż z oznaczoną datą strona traci uprawnienie, bądź wygasają obowiązki nałożone decyzją. Oznaczało to, iż organ nie był uprawniony do uchylania części decyzji z 1978 r. i zmiany wysokości opłat skoro decyzja z 1978 r. już wówczas utraciła swą moc.

Jeśli więc wygasło z końcem 1985 r. ustanowione prawo użytkowania gruntu na rzecz [...] "S." Oddział [...], to rażąco naruszało przepisy art. 39 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wydanie decyzji zmieniającej opłaty za użytkowanie skoro prawo użytkowania już nie istniało.

Błędnie wywodzi skarga kasacyjna zarzucając Sądowi oraz organowi nadzoru niewyjaśnienie kwestii, czy przed zmianą decyzji nie było wcześniejszego aktu ustanawiającego prawo użytkowania po 1985 r. Treść weryfikowanego aktu jest tak jednoznaczna, że nie wymagało wyjaśnienia w jakich warunkach została decyzja wydana, ani też jakie intencje posiadał organ. Treść decyzji nr [...] nie pozwala też przyjąć, iż na jej podstawie mogło powstać prawo użytkowania dla Spółdzielni skoro nie zawierała ona rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a powołana w niej wadliwa podstawa prawna tj. art. 163 kpa i 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dodatkowo wzmacnia ocenę o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu tej decyzji.

Przedstawione w skardze kasacyjnej wywody co do potrzeby poszukiwania intencji organu mają charakter spekulacji i w świetle przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są pozbawione racji.

Nietrafnym jest także powoływanie zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 156 § 2 kpa.

Cytowanej zarówno przez Sąd jak i stronę skarżącą definicji nieodwracalnych skutków prawnych, wypracowanej przez doktrynę i orzecznictwo nie można odnieść do przedmiotowej sprawy. Powoływanie się przez stronę na przepis art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), który traktuje o przysługującym spółdzielniom roszczeniu użytkowników gruntu o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności budynków w kontekście normy z art. 156 § 2 kpa nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Decyzja z 5 września 1988 r. poza skutkiem finansowym, polegającym na uiszczeniu przez "S." nałożonych opłat, nie wywołała żadnych skutków prawnych, a w szczególności noszących cechy nieodwracalności.

Roszczenie stwarza dla strony możliwość ubiegania się o określone prawo, a więc o skutku prawnym można mówić dopiero gdy zostanie ono zrealizowane. W przypadku użytkowania wieczystego skutek prawny wywołałby tylko akt notarialny z wpisem do księgi wieczystej prawa. W przedmiotowej sprawie nie mamy więc do czynienia z nieodwracalnym skutkiem prawnym wywołanym przez decyzję z 1988 r., lecz z sytuacją, że stwierdzenie nieważności tej decyzji może utrudnić Spółdzielni realizację roszczenia o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego. Są to jednak tak odmienne sytuacje, że nie sposób przyjąć w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 2 kpa, jako wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.