Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1427/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: att. 51 ust.1 oraz 61 ust. 1 i ust. 3, art. 122, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 149 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Prezydenta RP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 626/16 w sprawie ze skargi B.W. na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kancelarii Prezydenta RP na rzecz B.W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 626/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Kancelarię Prezydenta RP do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 grudnia 2015 r. B.W. zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii/ekspertyz, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 2130/11 (opinii/ekspertyz, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych tzw. ustawy o OFE).

W odpowiedzi Kancelaria Prezydenta RP wskazała liczbę zamówionych opinii/ekspertyz, podnosząc jednocześnie, że zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r. (sygn. akt: I OSK 2130/11) nie stanowią one informacji publicznej oraz wezwała B.W. do wskazania w terminie siedmiu dni w stosunku do których z wymienionych opinii i ekspertyz domaga się on ujawnienia danych osobowych twórców.

Wykonując wezwanie organu, B.W. stwierdził jednoznacznie w swoim piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r., że wnosi o udostępnienie imion i nazwisk wszystkich autorów opinii i ekspertyz.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. Kancelaria Prezydenta RP poinformowała wnioskodawcę, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. zamówione opinie oraz ekspertyzy nie posiadają waloru informacji publicznej i na tej podstawie poinformowano wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej wobec czego brak było podstaw do ich udostępnienia.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2016 r. B.W. wniósł skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk autorów opinii/ekspertyz objętych jego wnioskiem z dnia 16 grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w jego ocenie skoro opinie i ekspertyzy nie stanowią informacji publicznej, to charakteru informacji publicznej nie miały także dane w postaci imion i nazwisk autorów tych opinii stanowiące integralną część opinii, o czym poinformował skarżącego w swoich pismach z dnia 4 stycznia 2016 r. oraz z dnia 25 stycznia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia imion i nazwiska autorów opinii/ekspertyz, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tzw. ustawy o OFE, stwierdził, że autorzy opinii/ekspertyz przygotowywanych dla organu administracji publicznej są stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami realizującymi zadania publiczne, a więc muszą liczyć się z ujawnieniem swych personaliów. Podzielając szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd o konieczności udostępnienia informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych, Sąd uznał, że z tego względu żądane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że personalia autora takiego opracowania są równie ważne jak wywód w nim przeprowadzony, jak też wnioski płynące z dokonaj analizy, bowiem to autorytet eksperta, jego wiedza specjalistyczna, posiadany tytuł naukowy, uznanie w środowisku naukowym, nadają opracowaniu odpowiednią rangę i wymowę stanowiska przezeń przedstawionego. Przywołując fragmenty orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 2130/11, Sąd stwierdził, że opinie nie są informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Jednak odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Sąd podkreślił, że z wyroku NSA wynika, że opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego. Ponieważ z odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. jednoznacznie wynika, iż Kancelaria Prezydenta RP zamówiła ekspertyzę naukową i 3 opinie dotyczące projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, to przedmiotem tych opinii była analiza prawna konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. To, że opnie i ekspertyza sporządzone zostały przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro były one przydatne (z uwagi na ocenę konkretnego projektu, a nie abstrakcyjnego zagadnienia) dla podjęcia decyzji o podpisaniu ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP. Powyższe wnioski doprowadziły Sąd do przekonania, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna, a ponieważ wniosek ten nie został rozpatrzony w formie przypisanej prawem, bowiem Kancelaria Prezydenta RP nie udostępniła wnioskowanej informacji oraz nie wydała decyzji odmownej, to pozostawała w bezczynności. Stwierdzona bezczynność nie miała postaci rażącego naruszenia prawa, wynikała bowiem z błędnej wykładni przepisów ustawy i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku możliwości uwzględnienia wniosku, który nie dotyczył informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej – niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wobec przyjęcia, że dane w postaci imion i nazwisk autorów opinii i ekspertyz, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., objęte wnioskiem uczestnika z dnia 21 grudnia 2015 r. (w istocie z dnia 16 grudnia 2015 r. –przyp. NSA) stanowią informację publiczną z uwagi na to, że:

1) następujące opinie i ekspertyzy, zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tj.: a) ekspertyza naukowa (opinia) w zakresie projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, b) opinia do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; c) opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r.; d) opinia o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych - stanowią informację publiczną, a personalia autorów opinii są równie ważne jak wywód w niej zawarty i są niejako dopełnieniem stanowiska wyrażonego w opinii,

2) autorzy powyższych opinii są stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami realizującymi zadania publiczne, a zatem osoby takie muszą liczyć się z ujawnieniem swych personaliów przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym, tj. niezależnie od charakteru czynności wykonywanych na gruncie tej umowy,

względnie z ostrożności procesowej, powyższy zarzut został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 i art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku uczestnika z dnia 21 grudnia 2015 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że

1) objęte wnioskiem opinie i ekspertyza stanowią informację publiczną, a personalia autora opinii są również ważne jak wywód w niej zawarty i są niejako dopełnieniem stanowiska wyrażonego w opinii;

2) autorzy opinii są stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami realizującymi zadania publiczne, a zatem osoby takie muszą liczyć się z ujawnieniem swych personaliów przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym, tj. niezależnie od charakteru czynności wykonywanych na gruncie tej umowy;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że następujące opinie i ekspertyzy zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tj.: a) ekspertyza naukowa (opinia) w zakresie projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych; b) opinia do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; c) opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r.; d) opinia o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych,

stanowią informację publiczną, pomimo że są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich,

względnie z ostrożności procesowej powyższy zarzut został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku uczestnika z dnia 21 grudnia 2015 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że opinie i ekspertyzy zlecone przez Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych stanowią informację publiczną, pomimo że są elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich;

III) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni (względnie z ostrożności procesowej na niewłaściwym zastosowaniu) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 w zw. z art. 122 Konstytucji RP, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zakres danych objętych wnioskiem uczestnika z dnia 21 grudnia 2015 r., tj.: opinie i ekspertyzy zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią informację publiczną, pomimo iż udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencką (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP stanowi prerogatywę prezydencką, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji),

względnie z ostrożności procesowej powyższy zarzut został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku uczestnika z dnia 21 grudnia 2015 r. w wyniku bezpodstawnego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych tych wnioskiem znajduje zastosowanie ustawa o informacji publicznej, pomimo że udostępnienie tych danych stanowi prerogatywę prezydencką (skoro sama decyzja określona w art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP stanowi prerogatywę prezydencką, to tym bardziej prerogatywę taką stanowi udostępnienie materiałów służących do podjęcia takiej decyzji).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem żądania było udostępnienie imion i nazwisk autorów opinii/ekspertyz, nie zaś wskazanie stron umów cywilnoprawnych zawartych w związku z przygotowaniem tych opinii, a więc rozważania Sądu dotyczące skutków, jakie wywołuje w sferze prywatności osoby fizycznej zawarcie przez nią umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym są nieadekwatne z punktu widzenia żądania wniosku, skoro przedmiotem żądania nie były żadne informacje dotyczące umów cywilnoprawnych zawartych w związku z zamówieniem tych opinii. Bezpodstawne było także utożsamianie autora opinii z podmiotem, z którym jest zawierana umowa na wykonanie danej opinii. Skoro zaś Sąd stanął na stanowisku, że personalia autora opinii są równie ważne jak wywód w niej zawarty, to nie podważa to stanowiska organu, że imię i nazwisko autora opinii należy traktować jako immanentną cześć opinii. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd wywiódł błędne wnioski z wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, tymczasem organ w świetle wytycznych wskazanych w przywołanym wyroku, a także opierając się na stanowisku NSA z wyroku z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14 poinformował uczestnika, że informacje stanowiące przedmiot jego żądania nie stanowią informacji publicznej. Skoro bowiem opinie i ekspertyzy, mające jedynie charakter poznawczy i niedotyczący konkretnej ustawy, nie stanowią informacji publicznej, to charakteru informacji publicznej nie miały również dane w postaci imion i nazwisk autorów tych opinii stanowiące integralną część tych opinii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniósł o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i jego argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto żądanie przeprowadzenia rozprawy w sprawie niniejszej nie ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 § 1 i 2 tej ustawy skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a także czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wykazuje, że ich istota koncentruje się na zakwestionowaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości przyjęcia, że treść wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. dotyczy informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje bowiem w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej na bezpodstawne przyjęcie, że dane w postaci imion i nazwisk autorów opinii i ekspertyz stanowią informację publiczną z uwagi na to, że "następujące opinie i ekspertyzy, zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tj.: a) Ekspertyza naukowa (opinia) w zakresie projektu z dnia 23.01.2011 Ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, b) Opinia do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych" w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., c) Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia 23 stycznia 2011 r., d) Opinia o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych – stanowią informację publiczną a personalia autora opinii są równie ważne, jak wywód w niej zawarty i są niejako dopełnieniem stanowiska wyrażonego w opinii" a w konsekwencji na bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. W ramach drugiego i trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje trafność przyjęcia, że opinie i ekspertyzy, w tym dane osobowe ich autorów, stanowią informację publiczną, podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, stanowią one element niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw, a do takich danych ustawa o informacji publicznej nie ma zastosowania.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na analizie prawidłowości "przedmiotowych opinii i ekspertyzy" jako dotyczących informacji publicznej według kryteriów wskazanych w wyrokach NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 i z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14 z wyeksponowaniem momentu zamówienia i wykonania opinii objętych wnioskiem. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że ekspertyza prawna oraz opinie prawne zamówione w celu poszerzenia wiedzy Prezydenta RP na temat funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, które Kancelaria Prezydenta RP zamówiła przed rozpoczęciem w Sejmie postępowania legislacyjnego w sprawie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., a przez to nie można uznać żądania udostępnienia danych autorów opinii za żądanie dotyczące informacji publicznej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazywaniu wadliwej oceny przedmiotowych opinii i ekspertyzy w sposób nie uwzględniający istoty wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11 oraz treści wyroku NSA z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazano, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia prowadzi do wniosku, że nie obejmuje ono wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, a zwłaszcza nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, informacji dotyczących aktywności o charakterze wewnętrznym lub technicznym, kwestii ocennych lub postulatywnych ani też stanowisk o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. Skoro wskazane wyżej ekspertyza i opinie nie mają charakteru informacji publicznej, to również zawarte w ich treści dane osobowe ich autorów nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie strony skarżącej dokonując wskazanej wyżej kwalifikacji treści wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. jako wniosku dotyczącego informacji publicznej Sąd I instancji naruszył zarówno przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię "względnie" niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 3, art. 122, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, jak i przepisy postępowania, tj. art. 134 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 2, art. 122 i art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, której dotyczą zarzuty podnoszone w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, tj. prawidłowości kwalifikacji treści wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. jako wniosku dotyczącego informacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutów skonstruowanych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić brak tożsamości obydwu postaci naruszenia prawa materialnego wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędnej wykładni prawa materialnego oraz jego niewłaściwego zastosowania.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni "względnie" niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 51 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i ust. 3, art. 122, art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretne, ściśle określone dokumenty wskazane w tym wniosku takie jak opinie i ekspertyzy zamówione i wykonane w określonej dacie stanowią ten rodzaj informacji, a w konsekwencji kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że dane osobowe autorów przedmiotowej ekspertyzy i opinii - również nie będąc informacjami publicznymi – podlegają udostępnieniu. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi niezbędny i istotny element stanu faktycznego w konkretnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpoznawanej w trybie wnioskowym. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w ich ramach zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji przepisów określonych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, strona skarżąca kasacyjnie w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP podnosi, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia powinno prowadzić do wniosku, że nie obejmuje ono wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, a zwłaszcza nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, informacji dotyczących aktywności o charakterze wewnętrznym lub technicznym, kwestii ocennych lub postulatywnych ani też stanowisk o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy. Wykładnia ta nie różni się od wykładni powyższych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjął, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Jednocześnie Sąd I instancji zaakceptował wykładnię dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 2130, zgodnie z którą informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, kwestii ocennych nie odnoszących się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, ponieważ w ocenie strony skarżącej kasacyjnie treść wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. w realiach niniejszej sprawy nie dotyczy informacji publicznej. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów nie jest przy tym konsekwencją ich błędnej wykładni.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu – jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, a o czym mowa w dalszej części uzasadnienia - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Wprawdzie bowiem do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może dojść również w sytuacji wadliwego odniesienia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, jednakże w realiach niniejszej sprawy istota zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa nie koncentruje się na procesie subsumcji, a na nie mogącym odnieść skutku kwestionowaniu w drodze tego zarzutu oceny treści wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. Gdyby jednak nawet przyjąć, że podniesione zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to zarzut ten nie mógłby odnieść skutku w sytuacji, gdy zgodnie z oceną wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. dokonaną przez Sąd I instancji i nie podważoną skutecznie w skardze kasacyjnej, treść tego wniosku dotyczy informacji publicznej w jej rozumieniu odkodowanym z przepisów art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Ocena treści wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r. jako elementu stanu faktycznego sprawy mogła być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutów naruszenia tych przepisów postępowania, które dotyczą wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz określają standardy jego oceny, a które Sąd I instancji naruszył rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Specyfika postępowań w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w których przepisy k.p.a. stosuje się wówczas, gdy w postępowaniach tych wydawane są decyzje administracyjne, wymagałaby dla zakwestionowania oceny złożonego wniosku powiązania zastosowanego przez Sąd I instancji przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. co najmniej z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (nie dostrzegając, że przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 122 i art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji RP, tj. z przepisami które określają pojęcie informacji publicznej, stanowią źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, określają treść i zakres tego prawa, dotyczą prawa ochrony danych osobowych, wyznaczają zakres kompetencji Prezydenta RP w procesie ustawodawczym oraz dotyczą aktów urzędowych i prerogatyw Prezydenta RP. Przepisy te nie odnoszą się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani do kompetencji organów regulujących zasady oceny tego wniosku, a zatem zarzutem ich naruszenia nie było możliwe skuteczne podważenie dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji wniosku B.W. z dnia 16 grudnia 2015 r.

Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, którego treść odpowiadała ustawowemu pojęciu informacji publicznej, to stanowisko Sądu, według którego adresat tego wniosku przyjmując kwalifikację odmienną pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku zgodnie z regulacjami u.d.i.p. jest stanowiskiem prawidłowym.

W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie także upatruje w bezpodstawnym zobowiązaniu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. Zarzut ten również nie mógł odnieść skutku.

Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że przepis art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. obejmuje 2 paragrafy, z których każdy dotyczy odrębnych kwestii (§ 1 wskazuje na granice sprawy jako granice, w jakich rozstrzyga sąd I instancji, a § 2 odnosi się do zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. (podobnie jak omawiany wyżej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a.) nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona, co czyniło zarzut naruszenia tego przepisu bezskutecznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niewątpliwie przepis art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mógł być naruszony przez bezpodstawne zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. Przez zobowiązanie podmiotu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 16 grudnia 2015 r. czyli przez skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji wynikającej z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a dotyczącej sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu, nie dochodzi do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem, że "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W granicach sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji a zainicjowanej skargą B.W. z dnia 6 sierpnia 2016 r. mieściła się ocena, czy wniosek z dnia 16 grudnia 2015 r. podlegał rozpoznaniu jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Poza granicami tej sprawy pozostawała natomiast kwestia zakresu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Rolą adresata wniosku będzie dokonanie oceny w toku dalszego postępowania prowadzonego na podstawie u.d.i.p. m.in. tego, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej, co będzie podlegało ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej w odrębnej sprawie. Z tego względu wyrażona w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji ocena prawna, zgodnie z którą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają personalia autorów ekspertyz i opinii objętych wnioskiem, jako przedwczesna i wyrażona poza granicami rozpoznawanej sprawy, nie ma charakteru wiążącego. Na marginesie należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję stanowiska Sądu I instancji, który z jednej strony w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poza tym, że kwalifikuje dane objęte wnioskiem jako informację publiczną, do czego miał kompetencje w granicach rozpoznawanej sprawy, to jednocześnie wyraża pogląd o obowiązku udostępnienia tych informacji ("autorzy przedmiotowych opinii i ekspertyz są stronami umów z podmiotem publicznym, ich dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu" - str. 9 uzasadnienia wyroku), przez co przesądza okoliczności innej sprawy niż sprawa ze skargi na bezczynność, tj. sprawy zdeterminowanej treścią norm zawartych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., stanowiących podstawę prawną ewentualnych decyzji administracyjnych, a z drugiej strony wyraźnie wskazuje, że bezczynność organu polega na tym, że Kancelaria "nie udostępniła wnioskowanej informacji oraz nie wydała decyzji odmownej (str. 12 uzasadnienia). Należy wyraźnie podkreślić, że o ile na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wiążąca pozostaje ocena Sądu I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, to nie ma wiążącego charakteru przedwczesny pogląd o tym, że podlega ona udostępnieniu. Informacja ta będzie podlegała udostępnieniu, o ile nie wystąpią przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej wynikające przede wszystkim z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.