Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 24/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Krakowie - Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skargi "G". Sp. z o.o., Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., Nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić stronie "G." Sp. z o.o., Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Z. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 3 września 2015 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia Parku Kulturowego pn. "Park Kulturowy obszaru ul. Krupówki".

W dniu 30 listopada "G." Sp. z o.o. Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą ul. [...], Z. – reprezentowana przez komplementariusza prezesa zarządu "G." Sp. z o.o. K. G. – zastępowanego przez pełnomocnika, adwokata W. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę.

Wskazanej uchwale zarzucono:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 6 ust. l ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. l Konstytucji RP poprzez przyjęcie jego błędnej wykładni prowadzącej do nieuzasadnionego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie i stopniu przyjętym wyżej wymienioną uchwałą, co prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności polegającej na zastosowaniu nieadekwatnych środków w celu ochrony krajobrazu kulturowego, a w świetle przytoczonych okoliczności pominięcie również faktu iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających ograniczenie prowadzenia swobody działalności gospodarczej z uwagi na ważny interes publiczny tj. bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia publicznego, moralność publiczna,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. l ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie zakazów i ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności handlowej, usługowej, turystycznej, reklamowej, a także związanej z prowadzeniem robót budowlanych na terenie parku kulturowego, w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony do chronionych w ramach Parku wartości w postaci krajobrazu kulturowego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem w dniu 25 września 2015 r. Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały. Rada Miasta nie udzieliła stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie.

Zdaniem skarżącej wskazana uchwała narusza podstawowe zasady porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej wyrażone w jej Konstytucji, a także uszczegóławiające ją przepisy ustawowe, w szczególności przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, tymczasem w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Podstawą jego wydania był art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2014, póz. 1446 z późn. zm.), którego redakcja, zdaniem skarżącej, w żadnym wypadku nie daje podstaw do całkowitego wyeliminowania z dotychczasowego życia społecznego skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą według powszechnie obowiązujących zasad i swobód na wolnym rynku. W skardze wskazano, że zaskarżona uchwała jest wyrazem nadużycia uprawnień wynikających z przepisów rangi ustawowej, czego następstwem jest nieproporcjonalna ingerencja w podstawowe prawa i wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Jak podnosi strona skarżąca, art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej jedynie ze względu na ważny interes publiczny, który, jak przywołano w skardze, na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dorobku doktryny należy pojmować jako bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia publicznego oraz moralności publicznej. W niniejszej sprawie, jak twierdzi skarżąca, brak jest jakichkolwiek znamion wystąpienia ważnego interesu publicznego uzasadniającego tak nieproporcjonalne działania Rady Miasta Zakopane.

Zdaniem skarżącej, ograniczenia działalności gospodarczej wynikające z podstawy prawnej treści zaskarżonej uchwały winny mieć charakter wyjątkowy, proporcjonalny i szczególnie uzasadniony w realiach obecnie obowiązującej gospodarki wolnorynkowej. Treść przyjętej uchwały zaś w sposób niewspółmierny i nieadekwatny do celów i założeń przyjętych w treści uchwały ogranicza a w zasadzie uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej wielu przedsiębiorców na terenie Parku Kulturowego. Według skarżącej przyjęta uchwała w praktyce z jednej strony eliminuje z obrotu wielu przedsiębiorców, którzy nie mogąc wychodzić naprzeciw obecnym oczekiwaniom rynku pozostaną niekonkurencyjni i anonimowi, a z drugiej strony uprzywilejowuje inne osoby prowadzące przedsiębiorstwa poza parkiem kulturowym, które będą mogły w sposób swobodny i nieskrępowany prowadzić działalność gospodarczą na dotychczasowych zasadach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając swój wniosek podkreślił, że strona skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości objętych ustanowionym parkiem kulturowym, a prawo własności przysługuje wyłącznie jej wspólnikom, zatem strona skarżąca wywodzi swój interes prawny wyłącznie z tego, że prowadzi działalność gospodarczą na obszarze parku kulturowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Zakopane pismem z dnia 25 września 2015 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jest aktem prawa miejscowego (por. WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07). Park kulturowy jest – zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 Nr 162, poz. 1568 z późn.zm.) – formą ochrony zabytków. Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do definicji ustawowej wynikającej z art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zgodnie z art.16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.

Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że sposób ochrony, zakazy i ograniczenia wynikające z uchwały o utworzeniu parku kulturowego dotyczą nieruchomości będących zabytkami, a ściślej - mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy – kształtują sposób korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 i Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.).

Skoro uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, to oznacza, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. W tym zakresie skutki uchwały o utworzeniu parku kulturowego są analogiczne do skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o utworzeniu parku kulturowego ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Fakt bycia "jednym z największych podmiotów gospodarczych prowadzących lokale usługowo gastronomiczne na Podhalu", czy też "posiadaczem (...) 11 lokali gastronomicznych" nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Zakopane nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia Parku Kulturowego pn. "Park Kulturowy obszaru ul. Krupówki". Jak wynika chociażby z przedłożonego przez stronę skarżącą odpisu KW nr [...], nie jest ona właścicielem (współwłaścicielem) działek nr [...] i [...] w Zakopanem, lecz są nimi wskazane tam osoby fizyczne. Niewątpliwie strona skarżąca jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą na tych działkach i w związku z tym dysponuje nimi w tym zakresie, lecz nie jako ich właściciel de iure, ale tylko jako posiadacz de facto. Nawet jeżeliby strona skarżąca dysponowała tymi nieruchomościami na podstawie umów obligacyjnych zawartych ze współwłaścicielami, to takie tytuły prawne również nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna strony skarżącej może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. Jak zresztą na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016r. wyjaśnił pełnomocnik strony skarżącej "swój interes prawny spółka wywodzi w sposób pośredni jako prawo refleksowe z interesu prawnego wspólników spółki – osób fizycznych". W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej prowadzącej działalność gospodarczą (a nawet posiadającej nieruchomość), do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. W konsekwencji odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że posiadanie nieruchomości nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12).

Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych strony skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się jedynie wspólnicy spółki, którym w istocie przysługują prawa własności do nieruchomości objętych uchwałą, nie zaś sama spółka. W tym miejscu należy wskazać, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości będących w posiadaniu skarżącej Spółki, wniósł skutecznie własną, samodzielną skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 3 września 2015 r., nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia Parku Kulturowego pn. "Park Kulturowy obszaru ul. Krupówki". Skarga D. G. została merytorycznie rozpatrzona pod sygn. II SA/Kr 1427/15.

Źródłem interesu prawnego nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., ani żadna inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej lub handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Podobnie ocenić należy zarzuty naruszenia art.6 ust.1 ustawy z 2.07.2004r. o swobodzie gospodarczej w zw. z art.22, 31 ust.3 i art.32 Konstytucji RP, jak wskazano zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia co do miejsca i sposobu korzystania z niego w ujęciu przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej, a zwłaszcza jej zakazu przez pewne podmioty. "Artykuł 6 ust. 1, który w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił: "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Artykuł 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przyznaje interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby kwestionowanie zaskarżonej uchwały, skoro stanowi o związaniu warunkami określonymi przepisami prawa, w tym ustawą o ochronie zabytków. Źródłem wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 6 ust. 2 ustawy "Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa". Przedmiot zaskarżonej uchwały nie pozostaje w związku z regulacją art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej" (wyrok NSA z 27 października 2015r., sygn. akt II OSK 424/14).

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jej interesu prawnego – nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją, w myśl zmiany przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 15 sierpnia 2015 r. jest odrzucenie skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 5a przywołanej ustawy.

Skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej – sąd administracyjny nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów skargi. Analiza podnoszonych w skardze kwestii przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i rozważanie, czy na podstawie ustaleń przedmiotowej uchwały zgodnie z prawem wprowadzono ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej stanowiłoby ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez Sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe jednak dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącej w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd a urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.