Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3314/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 30 ust. 1 i 2, art 5 ust. 1, ust. 4b, art 3 pkt 1, 2, 2a, art 3 pkt 23
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 541/19 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 września 2019r., sygn. akt II SA/Łd 541/19, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczenia rodzinnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr: [...] Prezydent Miasta P. przyznał S. J. świadczenia rodzinne w postaci zasiłków rodzinnych od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. w kwocie po 124 zł miesięcznie na córkę A. J. oraz w kwocie po 135 zł miesięcznie na córkę M. J. wraz z jednorazowymi dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości po 100 złotych dla każdej z córek.

Do wniosku z dnia 19 września 2018 r. o tożsame świadczenia na kolejny okres zasiłkowy, S. J. załączył umowę zlecenia z dnia 30 lipca 2018 r., zawartą między M. J. a [...] Sp. z o.o. na okres od dnia 1 sierpnia 2018r. do dnia 31 października 2018 r. Do akt załączono również informację w/w spółki, że za wrzesień 2018 r. M. J. uzyskała za wykonaną pracę wynagrodzenie netto w wysokości 614,19 zł. S. J. pismem z dnia 24 października 2018 r. poinformował organ I instancji, że w związku ze swym stanem zdrowia zmuszony był do korzystania ze zwolnień lekarskich i urlopu dla poratowania zdrowia. W tym czasie, pełnoletnia, ucząca się córka M. J. podjęła decyzję o rozpoczęciu pracy w weekendy, aby wesprzeć budżet rodzinny. Tym samym, on wystąpił z wnioskiem do pracodawcy o zmniejszenie wymiaru czasu pracy do 1/2 etatu, na co zgodził się pracodawca, co skutkowało utratą części wynagrodzenia. W jego ocenie zmiana ta skutkuje utratą dochodu.

Prezydent Miasta P. od 17 października 2018 r. prowadził postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. W efekcie tych działań, decyzją z [...] października 2018 r., Prezydent Miasta P. uchylił swoją w/w decyzję z [...] grudnia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] grudnia 2018r. w pkt 1) uchyliło decyzję organu I instancji w całości, w pkt 2) umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie okresowe, gdy upłynął już okres, w jakim świadczenie to było pobierane.

Następnie Prezydent Miasta P. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia, czy w/w świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane za miesiąc październik 2018 r. i decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], uznał za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dziecko A. J. i zasiłku rodzinnego na dziecko M. J. za miesiąc październik 2018 r. oraz przypisał do zwrotu kwotę należności głównej w wysokości 259 zł wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty włącznie.

W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 30 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, 2, 3a, art. 3 pkt 1, 2, 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), przeliczył ponownie dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu M. J. w kwocie 614,19 zł i uznał, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r.

W odwołaniu od w/w decyzji S. J. wskazał, że nie przyjął świadczenia w złej wierze, zatem nie jest obowiązany do jego zwrotu. Ponadto zarzucił, że niedopuszczalne jest jednoczesne stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia i nakazanie jego zwrotu w jednej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium oparło się na treści przepisów art. 30 ust. 1, ust. 2b, art. 7 i 8, art. 3 ust. 24c, art. 5 ust. 3, 3a, 4b, art. 24 ust. 7 u.ś.r., wskazując jednocześnie, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, natomiast dochód rodziny oznacza sumę dochodów jej członków. Ustalono, że miesięczny dochód rodziny, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego wynosi 3214,00 zł. Tym samym miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w 4 – osobowej rodzinie wnioskodawcy wynosi 803,50 zł i przekracza próg dochodowy. Jednocześnie uznano, że kryterium dochodowe rodziny zostało przekroczone o 518,00 zł. (3214,00 zł.-2696,00 zł.). Wskazano, że kwota świadczeń rodzinnych przysługująca rodzinie S. J. w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. jest niższa od kwoty, o którą został przekroczony dochód, zatem nie zostały spełnione warunki określone w art. 5 ust. 3a u.ś.r., pozwalające na wypłatę świadczenia, gdy przekroczenie progu dochodowego jest mniejsze, niż suma należnych zasiłków. Wobec powyższego SKO stwierdziło, iż od 1 października 2018 r. do 31 października 2018r. świadczenia rodzinne na dziecko A. J. i M. J. nie przysługiwały S. J. W związku z powyższym – w ocenie Kolegium – strona powinna dokonać zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Ponadto SKO wskazało, że w związku z brzmieniem art. 30 ust 3 i 5 nadanym ustawą z dnia 24 lipca 2015r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1302), zasadnym jest wydanie jednej decyzji orzekającej o uznaniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Odnośnie utraty zatrudnienia, organ podniósł, że ustawodawca w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wskazuje, iż z utratą zatrudnienia mamy do czynienia w przypadku rozwiązania stosunku pracy, a nie zmianą jego wymiaru, czy też zmianą wynagrodzenia, co - w ocenie organu - czyni zarzut odwołującego się bezzasadnym.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] kwietnia 2019 r. S. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przytaczając argumenty powołane w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej uchylenie jako bezzasadnej w przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 19 września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] marca 2019 r.

Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Nietrafnie – w ocenie Sądu – skarżący kwestionuje możliwość orzeczenia jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i nakazaniu zwrotu pobranych w ten sposób kwot. Trafnie Kolegium wskazało bowiem, że takie rozwiązanie wynika z brzmienia art. 30 ust.1 i ust. 5 u.ś.r. Stosownie do treści art. 30 ust.1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie wymienia sytuacje, w których świadczenie jest nienależnie pobrane. Z kolei w ust. 3 i 5 art. 30 ust.5 u.ś.r. ustawodawca używa określenia "decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". W ocenie Sądu przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, że prawidłowe jest zawarcie w tej samej decyzji rozstrzygnięcia, iż świadczenie zostało nienależnie pobrane, jak i przypisanie do zwrotu kwot nienależnie pobranych.

W ocenie Sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniach decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego nie wskazano okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanki z art. 30 ust.2 pkt 2 u.ś.r., tj., że świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone zostały na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Z uzasadnień decyzji niewątpliwie wynika natomiast, że podstawę uznania świadczeń za nienależnie pobrane stało się przekroczenie progu dochodowego, spowodowane uzyskaniem dochodu przez córkę skarżącego M. J. a więc przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Sąd podał, że dokonując ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącego organ doliczył dochód netto, uzyskany przez córkę M. w miesiącu wrześniu 2018 r. Jest to zgodne z normą art. 5 ust. 4 b u.ś.r., zgodnie z którym "w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". W ocenie Sądu, z przytoczonego unormowania wynika jednoznacznie, że jednorazowe uzyskanie dochodu nie stanowi podstawy do weryfikacji sytuacji dochodowej, należy ustalić miesiąc, w którym uzyskano dochód, dochód w kolejnym miesiącu i zweryfikować, czy dochód ten jest uzyskiwany i w jakiej wysokości również w miesiącu, na który jest ustalane lub weryfikowane prawo do świadczenia. Natomiast organ ustalił jedynie, że córka skarżącego, M. podjęła pracę w sierpniu 2018 r. oraz i jaki dochód uzyskała za wrzesień 2018 roku. W efekcie tego zaniedbania w uzasadnieniach zarówno decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego nie ma ustaleń, jaki dochód M. J. uzyskała w październiku 2018 r. Zdaniem Sądu bez ustalenia powyższych faktów nie jest możliwa prawidłowa weryfikacja dochodu w okresie świadczeniowym. Nie wystarcza wyjaśnienie, że umowa zlecenia została zawarta na okres do października 2018 r. Oznacza to jednocześnie, że ustalenia dochodu uzyskanego nie wyjaśniają w pełni przesłanek z art. 5 ust.4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd wskazał, że w aktach znajduje się co prawda także umowa zlecenia z tym samym zleceniodawcą na okres listopad 2018 r.– luty 2019 r., ale nie zmienia to faktu, że wynagrodzenia w październiku 2018 r. nie ustalono.

W ocenie Sądu I instancji trafnie też skarżący zwrócił uwagę na swoją sytuację i utratę dochodu. Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy, od 1 września 2018 r. skarżący, z uwagi na stan zdrowia, uzyskał zmianę warunków pracy w zakresie czasu pracy (na 1/2 etatu) i wysokości wynagrodzenia (1.050 zł brutto). Okoliczności te wskazują – zdaniem Sądu – że w istocie doszło do wypowiedzenia warunków pracy i płacy, inaczej wypowiedzenia zmieniającego, na co pośrednio wskazuje pismo pracodawcy skarżącego z 1 września 2018 roku, choć takiej terminologii nie użyto. W ocenie Sądu organy w sposób nieuprawniony odmówiły znaczenia powyższym okolicznościom.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące utraty dochodu.

Wobec tego, zdaniem Sądu, zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest wykładnia pojęcia "utraty dochodu związana z utratą zatrudnienia". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, Sąd I instancji wskazał, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości, ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację stanowisko Kolegium, że z utratą zatrudnienia mamy do czynienia wyłącznie w przypadku rozwiązania stosunku pracy, a nie zmianą jego wymiaru czy też zmianą wynagrodzenia.

Końcowo Sąd wskazał, że nie sposób przypisać skarżącemu, iż świadczenie pobrał nienależnie, wobec braku właściwego pouczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W przypadku, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4b u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego, dochód w rodzinie ustala się poprzez doliczenie dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu do dochodu za rok poprzedzający jedynie pod warunkiem iż dochód ten uzyskiwany jest długotrwale w sytuacji, gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika wniosek odmienny nakazujący jednorazowe powiększenie dochodu o kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu pod warunkiem jedynie zaistnienia przesłanki uzyskania dochodu,

c) art. 5 ust. 4b u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód w rodzinie ustala się poprzez doliczenie dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu do dochodu za rok poprzedzający jedynie pod warunkiem iż dochód ten uzyskiwany jest długotrwale w sytuacji, gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika wniosek odmienny nakazujący jednorazowe powiększenie dochodu o kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu pod warunkiem jedynie zaistnienia przesłanki uzyskania dochodu,

d) art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru czasu pracy jest równoznaczne z utratą dochodu,

e) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte w wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku jest niewystarczające do uznania, iż S. J. był prawidłowo pouczony o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego,

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn.zm. – dalej "p.p.s.a."), przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sposób obliczenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w związku z zastosowaniem instytucji dochodu uzyskanego nie mieści się w granicach uznania administracyjnego, a ponadto nie można stosować wykładni rozszerzającej, jak uczynił to Sąd I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy dochód ten uzyskiwany jest długotrwale. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnia ono istotnych elementów regulacji zawartej w art. 5 ust. 4b u.ś.r. dotyczącej sposobu doliczania dochodu uzyskanego członku rodziny do dochodu bazowego z roku poprzedzającego okres świadczeniowy, a ponadto Sąd I instancji dokonał w sposób nieuprawiony rozszerzającej wykładni powyższego przepisu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 5 ust. 4b tej ustawy prowadzi do wniosku, że zgodnie z wolą ustawodawcy zastosowanie tej normy prawnej wymaga, przyjęcia do obliczeń dochodu uzyskanego wyłącznie poprzez powiększenie dochodu o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z Sądem, że w sprawie doszło do utraty dochodu z tego powodu, że S. J. zmniejszył wymiar czasu pracy. Wskazano, że w art. 3 pkt 23 u.ś.r. ustawodawca przewidział zamknięty katalog okoliczności, które należy uznać za utratę dochodu. Jedną z tych okoliczności jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zawodowej (art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy). Wskazano, że utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Zatem – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpi w sytuacji, kiedy jednostka zaprzestanie wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Wskazano ponadto, że S. J. był prawidłowo pouczony o zasadach obliczania dochodu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S. J., wniósł o oddalenie skargi. Gdyby wniosek o oddalenie nie został uwzględniony, o oddalenie skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art.184 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, o zwolnienie z kosztów postępowania w związku z trudną sytuacją materialną zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu podzielono argumentację Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Należy wskazać, że jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, dlatego też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie. Podstawowe bowiem znaczenie miała kwestia związana z prawidłową wykładnią prawa materialnego, a zatem z tej przyczyny ocena zasadności zarzutów materialnoprawnych winna w tym przypadku być dokonywana na wstępie.

Istota sporu dotyczy wykładni art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r., a ściślej, czy pojęcie utraty dochodu obejmuje również zmniejszenie wymiaru czasu pracy oraz wykładni art. 5 ust.4 b u.ś.r.

Zacząć należy od przypomnienia, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie przesłanki dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, który wynika z art. 5 ust 1 w/w ustawy i wynosi 674 zł. Definicję dochodu zawiera art. 3 pkt 1 u.ś.r. Natomiast dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c, (art. 3 pkt 2 a u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania przez Sąd błędnej wykładni pojęcia "utraty dochodu" z art. 3 pkt 23 lit.c u.ś.r., uznać należy, że zarzut ten jest zasadny. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie bowiem uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dochodu utraconego wskutek tego, że S. J. od dnia 1 września 2018 r. z uwagi na stan zdrowia uzyskał zgodę pracodawcy na zmianę warunków pracy w zakresie czasu pracy i wysokości wynagrodzenia.

Należy wskazać, że definicję utraty dochodu w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej do Sądu decyzji, zawiera art. 3 pkt 23 u.ś.r. lit. c, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

Art. 3 pkt 23 u.ś.r. wymienia różne źródła dochodów, których utrata uznawana była za dochód utracony lub też za utratę dochodu uznawane było uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego. Przepis ten nie wymienia jednak zmiany wysokości wynagrodzenia, przy ciągłości zatrudnienia, jako przesłanki do uznania utraty dochodu. Wobec tego, w sytuacji, gdy ustawa zawiera własną definicję utraty dochodu, wiążąc go z utratą określonego źródła dochodu lub uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, to nie można odwoływać się do słownikowej definicji utraty, bo prowadzi to do wniosków sprzecznych z definicją ustawową. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1728/17, do którego odwołał się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Gdyby ustawodawca chciał uznać przejściowe uszczuplenie (zmniejszenie) dochodu z określonego źródła za utratę dochodu, to zapewne tak by uczynił. Zdefiniował to jednak inaczej uznając, że utrata dochodu to utrata wymienionych w przepisie źródeł dochodu lub uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 3 pkt 23 lit.c u.ś.r. nie kłóci się z celami ustawy przytoczonymi w art. 4 ust. 1. Gdyby bowiem celem świadczeń rodzinnych było pokrycie wydatków utrzymania dziecka, bez względu na wysokość dochodów w rodzinie, to ustawodawca nie wprowadzałby w art. 5 ust. 1 ustawy kryterium dochodowego.

Ponadto przyjęcie takiej wykładni, jak uczynił to Sąd I instancji w odniesieniu do dochodu utraconego w związku ze zmniejszeniem wynagrodzenia mogłoby prowadzić do wniosku, że zwiększenie wynagrodzenia jest uzyskaniem dochodu, o czym mowa w art.3 pkt 24 lit.c u.ś.r. A taka wykładnia przecież nie wynika ze wskazanego przepisu.

W niniejszej sprawie S. J. nie utracił źródła dochodu w sposób trwały, a jedynie na jego wniosek, obniżony został jego dochód ze stosunku pracy, jak również zmniejszony został wymiar czasu pracy. Nie można więc uznać, że wnioskodawca spełnia przesłankę z art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., pozwalającą na uznanie utraty dochodu.

Uzasadniony okazał się zatem zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę i czasu pracy, przy trwającym stosunku pracy, następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 tej ustawy. Treść tych przepisów, według ich brzmienia literalnego, nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia "utraconego dochodu".

Stanowisko to wpisuje się w utrwaloną linię orzeczniczą. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie przyjmowano ścisłe, literalne brzmienie tego przepisu, posługując się wykładnią językową. Wskazywano, że utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia rodzinnego rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów wymienionych w art.3 pkt 22 ustawy, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony. Wywodzono, że analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art.3 pkt 22 i pkt 23 oraz art.5 ust.4 nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art.5 ust.4 w zw. z art.3 pkt 23 lit. c omawianej ustawy.

Taką samą konstrukcją definicji "utraty dochodów" ustawodawca posługuje się nie tylko we wskazanym wyżej art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także w art. 2 pkt 17 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz w art. 2 pkt 19 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W poszczególnych punktach wskazanych przepisów mowa jest o tym, że "utratą dochodów" jest utrata spowodowana utratą różnego rodzaju świadczeń – w przedmiotowej sprawie, z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., analogicznie w art. 2 pkt 17 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Pozwala to w niniejszej sprawie odwołać się do wypowiadanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisk odnośnie "utraty dochodu" spowodowanego "utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", wyrażanego również w odniesieniu do wyżej powołanych regulacji ( por. wyroki NSA z 12 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1324/07, z 4 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1047/11, z 10 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1368/16, z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1106/19, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4b u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię. Stosownie do wskazanego przepisu: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych." Jak wynika z treści powyższego przepisu, na co też słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, ustawodawca zastrzegł, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego". W przepisie tym jest mowa o "uzyskiwaniu dochodu", a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Tak też przepis ten jest odczytywany i wykładany w orzecznictwie ( por. wyroki NSA z 23 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 668/17, wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3162/18, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w istocie, córka wnioskodawcy była zatrudniona w [...] Sp. z o.o. na umowę zlecenia, obejmującą okres od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. (umowa zlecenia z dnia 30 lipca 2018 r. znajdująca się w aktach administracyjnych), a za wrzesień 2018 r. uzyskała dochód netto w kwocie 614,19 zł. Jednakże, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów, z których wynikałoby, że córka skarżącego osiągnęła kolejny dochód w ramach zawartej umowy, ani czy kontynuowała pracę zarobkową. Organy orzekające ograniczyły się jedynie do analizy sytuacji dochodowej rodziny skarżącego w miesiącu wrześniu 2018 r., a więc ograniczyły się do jednego miesiąca, nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy córka skarżącego kontynuowała pracę zarobkową. Nie zmienia tej oceny znajdująca się w aktach sprawy umowa zlecenia zawarta na okres od listopada 2018 od lutego 2019 r., gdyż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Z zaświadczenia spółki [...] wynika, że M. J. wynagrodzenie otrzymała za pracę wykonaną w miesiącu wrześniu 2018 r. Nie ustalono, czy córka wnioskodawcy osiągnęła wynagrodzenie w miesiącu październiku 2018 r.

Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 5 ust. 4 b i art. 3 pkt 2 u.ś.r. Zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie nieuzasadnione.

Nie jest natomiast zasadne stanowisko Sądu I instancji odnośnie przyjęcia, że strona była nieprawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego. W pkt 2 pouczenia zawartego przy decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. (znajdującej się w aktach adm. dołączonej do akt II SA/Łd 366/19), przyznającej świadczenie rodzinne poinformowano bowiem wnioskodawcę, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu, w tym podjęcia pracy, wyjazdu członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, wnioskodawca jest obowiązany do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (art. 25 ust. 1 u.ś.r.).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tylko częściowo okazały się uzasadnione. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sprecyzowano, jako dotyczące błędnego przyjęcia, iż miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej. Błędna wykładnia art. 5 ust.4b u.ś.r., w rozumieniu wyżej przedstawionym, skutkowała brakiem prawidłowych ustaleń odnośnie dochodu rodziny skarżącego, co oznacza naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wynikającego z tych przepisów obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mogło to mieć wpływ na wynik postępowania poprzez stwierdzenie, że dochód rodziny skarżącego pozwalał przyznać mu świadczenia wychowawcze.

Całkowicie chybiony okazał się także zarzut naruszenia art.141 §1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada bowiem wszystkim wymogom przewidzianym w tym przepisie.

Oczywistym jest, bo wynika to wprost z art.5 ust.4 b omawianej ustawy, że dochód powiększa się o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Niezrozumiałe są wątpliwości organu co do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że chodzi o doliczenie dochodu za miesiąc, nie zaś cały okres zasiłkowy. Jednakże ustawodawca uczynił zastrzeżenie, że dochód ten ma być uzyskiwany w okresie zasiłkowym, czego nie można pominąć przy ustalaniu spełniania przesłanki art.7 ust.3 ustawy.

Wobec tego należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ poczyni wyjaśnienia i rozważy, czy zachodziły podstawy do doliczenia dochodu uzyskanego przez M. J., co ma oczywisty wpływ na ustalenie dochodu rodziny i ustalenie, czy zostało przekroczone kryterium dochodowe. Natomiast nie uwzględni żądania wnioskodawcy odliczenia dochodu, który według wnioskodawcy był dochodem utraconym.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.