Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1191/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta - Gminy S. Nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 1191 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. P. od decyzji Nr [...], z dnia [...] wydanej przez Burmistrza Miasta – Gminy S., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanowiska tankowania oleju napędowego wraz z dystrybutorem oraz stalowego zadaszenia, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem wód deszczowych, przewidzianej do realizacji na terenie istniejącej stacji auto –gaz w miejscowości B. (działka o nr ewidencyjnym 390), działając na podstawie art. 138 par. I pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust. l i art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Nr [...], z dnia [...] Burmistrz Miasta – Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku E. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanowiska tankowania oleju napędowego wraz z dystrybutorem oraz stalowego zadaszenia, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem wód deszczowych, przewidzianej do realizacji na terenie istniejącej stacji aulo – gaz w miejscowości B. (działka o nr ewidencyjnym 390).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy urbanistyczno – architektonicznej stwierdzono możliwość lokalizacji planowanej inwestycji przy spełnieniu warunków szczegółowo określonych w decyzji.

W dniu 4 maja 2005 roku z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją Burmistrza Miasta – Gminy S. wystąpiła D. P.. We wniosku wskazała, że nigdy nie podpisywała żadnej zgody na realizację takiej inwestycji. Planowana stacja będzie oddziaływała na jej nieruchomość. Ponadto D. P. wniosła o "przywrócenie jej statusu strony" w celu zapoznania się z dokumentacją, przywrócenie terminu do składania wniosków i uwag oraz odwołań od decyzji.

Z uwagi na fakt, że "wniosek" ten został złożony w ustawowym terminie do wniesienia odwołania; organ I instancji działając na podstawie przepisu art. 133 k.p.a. przesłał go do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł..

Organ odwoławczy po analizie powyższego wniosku stanął na stanowisku, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta – Gminy S. Nr [...], z dnia [...]. Mając jednakże na uwadze treść zarzutów podnoszonych przez D. P. organ odwoławczy pismem z dnia [...] poinformował stronę o przysługującym jej prawie wglądu do akt sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odwołująca się w dniu 8 września 2005 roku zapoznała się z aktami sprawy i zobowiązała się do wyrażenia swojej opinii w terminie 14 dni.

W dniu 20 września 2005 roku do organu odwoławczego wpłynęło pismo D. P., w którym wyjaśnia, że jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanowiska tankowania oleju napędowego wraz z dystrybutorem oraz stalowego zadaszenia, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem wód deszczowych, przewidzianej do realizacji na terenie istniejącej stacji auto – gaz w miejscowości B.. Strona ponownie wskazała, że nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, przez co nie miała dostępu do akt sprawy oraz możliwości wnoszenia zastrzeżeń, uwag i wniosków. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. analizując wniesione odwołanie wskazało, iż zgodnie z treścią przepisu art. 52 ust. L, w związku z art. 64 ustawy – ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub – w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wanien zaś zawierać elementy, o których mowa wyżej (art. 52 ust. 2 ustawy). Bez określenia bowiem planowanego sposobu zagospodarowania projektowanych do wydzielenia nieruchomości nie jest możliwa analiza warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora jednoznacznie precyzuje przedmiot postępowania – budowa stanowiska tankowania oleju napędowego o pojemności 5 metrów sześciennych wraz z dystrybutorem oraz zadaszenie stanowiska o powierzchni 10 metrów kwadratowych. Do wniosku dołączona została informacja ekologiczna, sporządzona przez uprawnionego projektanta budowlanego, która zawiera dane w zakresie:

1. rodzaju, skali i usytuowania przedsięwzięcia,

2. rodzaju technologii obiektu,

3. przedsięwzięć chroniących środowisko,

4. rodzaju i przewidywanych zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska,

5. gospodarki wodno – ściekowej,

6. gospodarki odpadami niebezpiecznymi,

7. emisji hałasu ze źródeł stacjonarnych i hałasu komunikacyjnego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią par. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolniczc i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie przepisu art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia i przeprowadził w nim wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że wokół działki nr 390 występuje zabudowa mieszkalna, gospodarcza, przemysłowa o zróżnicowanej estetyce i detalu architektonicznym. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenie już zagospodarowanym. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, teren zaś nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił, cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej budowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż bezspornym jest, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, w stosunku do odwołującej się nie dopełnił obowiązku powiadomienia o wszczęciu postępowania, a także nie poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego, istotnie można więc w tej sprawie mówić o "pewnym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego". Organ podkreślił jednak, że kwestionowana decyzja została stronie doręczona. Strona więc, zgodnie ż zawartym w decyzji pouczeniem, miała prawo do złożenia odwołania i z tego prawa skorzystała.

W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, iż w fazie postępowania wyjaśniającego organ administracji nie przeprowadzał czynności z udziałem stron, a więc nie przeprowadzał rozprawy administracyjnej ani dowodu z zeznań świadków, biegłych czy też oględzin. Tak więc materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji, stanowiły wyłącznie dokumenty załączone do wniosku przez inwestora oraz materiały zgromadzone przez organ rozpatrujący sprawę, to jest analizę urbanistyczno – architektoniczną oraz uzgodnienia z organami, o których mowa w przepisie art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z organami ochrony środowiska, stosownie do brzmienia art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, w toku postępowania odwoławczego poinformowano odwołującą się o przysługującym jej prawie wglądu do akt sprawy oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wyznaczonym terminie strona zapoznała się z aktami sprawy i zobowiązała się do złożenia na piśmie "swojej opinii", co do zebranego materiału dowodowego, w terminie przez siebie wskazanym. W piśmie złożonym z dnia 11 września 2005 roku podniosła jedynie te zarzuty, które wcześniej zawarte zostały w odwołaniu od decyzji, to jest dotyczące przymiotu strony oraz pozbawienia prawa udziału w postępowaniu. Nie odniosła się natomiast do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Konkludując organ odwoławczy uznał, iż odwołująca się, tym samym nie wypowiedziała się w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, mimo uchybień postępowania przed organem I instancji, strona miała możliwość do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zajęcie natomiast przez stronę stanowiska w sprawie wyników postępowania wyjaśniającego, pociągałoby za sobą obowiązek organu administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Dotyczy to rzecz jasna także postępowania odwoławczego, w którym organ nie może jedynie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Okoliczności zaś podnoszone w odwołaniu nic mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji..

W dniu [...] skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wywiodła D. P. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Burmistrza Miasta – Gminy S. w dniu [...] należy zarzucić naruszenie zarówno przepisów proceduralnych, jak i norm prawa materialnego.

Skarżąca zarzuciła pozbawienie jej – jako właścicielki sąsiadującej z przewidywaną inwestycją działki o nr ewidencyjnym 389, a więc strony postępowania – prawa udziału w stadium postępowania poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji, co obraża przepis art. 10 par. 1 k.p.a.. Zdaniem skarżącej w tym stadium "zapadały najważniejsze przesądzenia" z punktu widzenia ochrony zdrowia, środowiska przyrodniczego i bezpieczeństwa komunikacyjnego w postaci "postanowień Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Starosty Powiatowego i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych". Także w tym stadium prowadzący postępowanie organ odstąpił w drodze postanowienia od nałożenia na wnioskodawcę postępowania obowiązku przedłożenia "raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – jedynego na tym etapie przygotowania inwestycji dokumentu, w którym bada się przewidywany zasięg jej uciążliwości. Zdaniem skarżącej w ten sposób została pozbawiona prawa do skutecznej obrony na tym etapie postępowania swojego interesu prawnego, wyrażającego się w "prawie do nie wykraczania ponadnormatywnych uciążliwości inwestycji na jej działkę".

Skarżąca zarzuciła nadto organom dokonanie błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. l pkt l ustawy x dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że "dobrym sąsiedztwem" dla wnioskowanej stacji paliw płynnych może być istniejąca stacja auto – gazu, powstała w kolizji z obowiązującymi w czasie jej powstania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestronnego, działająca w sprzeczności z przepisami o ochronie środowiska i bez zbadania legalności jej funkcjonowania

Zdaniem skarżącej pojawienie się w obrocie prawnym tak daleko idącej interpretacji przepisu art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza sformułowaną w przepisie art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej.

Skarżąca zarzuciła również organom administracji publicznej naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie następujących, istotnych okoliczności sprawy:

1) Dlaczego wśród warunków wynikających z przepisów szczególnych w sentencji decyzji organu I instancji brak jest przepisu rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje palm płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.);

2) Dlaczego brak załącznika do decyzji organu I instancji w postaci "wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", co wynika bezpośrednio z treści par. 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), co dowodzi, że poza uzasadnieniem decyzji wymaganej analizy w ogóle nie przeprowadzono;

3) Dlaczego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (początek str. 4) jest mowa o "zabudowie przemysłowej", a w aktach organu I instancji, ani w istniejącym stanie zagospodarowania terenu zabudowa taka nie występuje;

4) Dlaczego w projekcie decyzji (który przecież był przedmiotem uzgodnień) występują "zbiorniki podziemne paliwa", w decyzji "zbiorniki naziemne paliwa", a we wniosku inwestora istnieje zapis "I nadziemny zbiornik oleju";

5) Dlaczego w sentencji decyzji o warunkach zabudowy organu I instancji (część I pkt 2 ustaleń) dokonuje się przeznaczenia fragmentu działki o nr ewidencyjnym 390 pod poszerzenie drogi krajowej, czy takie przeznaczenie nie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

6) Dlaczego nie zbadano, czy "pas wyłączenia z ruchu" (część I pkt 4 ppkt e ustaleń) zmieści się w liniach rozgraniczających terenu objętego decyzją;

7) Dlaczego wraz z aktami sprawy organ I instancji nie przesłał organowi odwoławczemu postanowienia Nr [...], z dnia [...] w sprawie sprostowania z urzędu oczywistej pomyłki w decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzających.

Skarżąca podniosła zarzuty dwojakiego rodzaju. Pierwsze z nich dotykają zagadnień z zakresu postępowania organów przy wydawaniu zakwestionowanych decyzji, zaś drugie odnoszą się do merytorycznej poprawności owych decyzji. Rozważania wypada rozpocząć od zarzutów o charakterze proceduralnym.

Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność postępowania (art. 15 k.p.a.). Zasada to oznacza, iż dwa organy administracyjne rozpoznają w sposób niezależny od siebie dwukrotnie tą samą sprawę wyznaczoną zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 roku w sprawie sygn. akt V SA 721/92, opublikowany ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 roku w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, opublikowane LEX nr 37240). Natomiast jednym z zasadniczych celów postępowania administracyjnego jest ochrona praw i obowiązków podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem, a więc stron tegoż postępowania (art. 28 k.p.a.)

W analogicznej sytuacji faktycznej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zapatrywanie, z którym wypada się zgodzić, iż jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Sąd stwierdził jednocześnie, iż z reguły możliwość usunięcia powyższego braku w postępowaniu odwoławczym nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a tym samym pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 roku w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 849/99, LEX nr 76089).

Dodatkowo wskazać wypada, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998 roku w sprawie sygn. akt IV SA 536/96, LEX nr 43127). W niniejszej sprawie bez wątpienia tożsamości takiej nie ma bowiem podmiotowy zakres postępowania prowadzonego przed organem I instancji nie pokrywa się z tymże zakresem na etapie postępowania odwoławczego, po tym jak organ I instancji doręczył wydaną decyzję uczestnikom postępowania nie powiadomionym wcześniej nawet o wszczęciu postępowania.

Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2002 roku w sprawie sygn. akt V SA 1573/01. LEX nr 82685). Zatem tłumaczenie przez organ odwoławczy, iż prawa skarżącej w niniejszym postępowaniu zostały uwzględnione poprzez umożliwienie jej złożenia wypowiedzi co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonego żądań (art. 10 k.p.a.) pozostaje bez wpływu na zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 15 k.p.a.

Na marginesie jedynie należy wskazać, iż przepis art. 10 par. 1 k.p.a., który zdaniem organu odwoławczego ma sanować wszelkie braki przeprowadzonego przed organem I instancji postępowania, wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a więc również w postępowaniu przed organem I instancji. Tak więc zgodzić się należy ze skarżącą, iż również owa norma prawa została w niniejszym postępowaniu naruszona.

Niezależnie od powyższych krytycznych uwag należy podnieść, iż zasadne są również zarzuty skarżącej tyczące merytorycznego aspektu sprawy. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z punktu widzenia kryteriów, które zdecydowały o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji omówienia wymaga przesłanka, tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym powyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Analizując tą przesłankę wskazać wypada, iż organy opierały się o takie rozumienie pojęcia "sąsiedztwa architektonicznego", które kłóci się z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepis tegoż rozporządzenia w par. 3 nakazuje organowi, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tak zwanego obszaru analizowanego. To właśnie na tym obszarze organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Dalej przepis powyższego rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (par. 3 pkt 2 rozporządzenia).

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, iż organ winien dokonać analizy z punktu widzenia wymagań architektonicznych, określonego obszaru w sąsiedztwie działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Obszar ten winien znajdować się po obu stronach drogi publicznej, do której ma dostęp analizowana działka i być w odpowiedniej, wyznaczonej przez organ, odległości od owej działki.

W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ nie wyznaczył granicy obszaru analizowanego na odpowiedniej mapie, o której mówi przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej w ogóle nie wskazał, iż obszar wyznaczony z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów analizował z punktu widzenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 powyższej ustawy. Organ w dokonanej analizie ograniczył się jedynie do wskazania co jest zlokalizowane na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał nadto, iż zabudowa wokół tejże działki jest mieszkaniowa, gospodarcza i przemysłowa. Nie przeprowadził jednak analizy, na których działkach przyjętych do oceny znajduje się konkretna zabudowa. Uniemożliwia to jakąkolwiek weryfikację stanowiska przyjętego przez organy, a będącego podstawą wydanej decyzji. W szczególności z załączonej do akt sprawy analizy nie można wyprowadzić wniosku o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a więc o kryteriach wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W ocenie sądu taki sposób analizy kryteriów "sąsiedztwa architektonicznego", jaki został zaprezentowany w niniejszej sprawie nie odpowiada przepisowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia zasad legalności.

Ponadto wskazać należy, iż można zasadnie postawić kwestionowanym decyzjom zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kwestii tej organy nie poświęciły jakiejkolwiek uwagi potwierdzając wprost – bez poparcia stosownymi dokumentami – spełnienie przez inwestora w tym zakresie ustawowych warunków (art. 61 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy). Jednocześnie z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy przedmiotowego terenu wynika, iż w obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony był pod uprawy rolne. Okoliczność ta budzi uzasadnienie wątpliwości co do tego, iż teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Rozwiane owej wątpliwości wymaga dokonania stosownych wyjaśnień, których niniejsze postępowanie jest pozbawione, co urąga przepisom o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 par. 1 i art.. 80 k.p.a.).

Nie bez znaczenia dla oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie jest zarzut pominięcia w przeprowadzonym postępowaniu analizy złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje palm płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.). Skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 domaga się zgodności wniosku o ustalenie warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, to nieporozumieniem wydaje się wyjaśnienie złożone w tym zakresie przez organ, iż przepisy tegoż rozporządzenia i tak będą brane pod uwagę w ewentualnym przyszłym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Okoliczność, iż na etapie przyszłego postępowania owe regulacje prawne będą analizowane przez organy administracji nie zwalnia z tego obowiązku organów właściwych w sprawach ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto należy się zgodzić z zarzutem skargi, iż projekt decyzji przesłany przez organ I do opiniowania i uzgodnienia różni się w zakresie posadowienia (podziemne, naziemne) zbiornika paliwa od decyzji wydanej przez organ. Próba deprecjonowania owej rozbieżności dokonana przez organ odwoławczy nie może być usprawiedliwiona. Stwierdzona w tym zakresie rozbieżność pomiędzy opiniowanym projektem decyzji, a wydaną decyzją jednoznacznie wskazuje, iż kwestionowane decyzje opiewają na takie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie były przedmiotem koniecznych uzgodnień.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi tyczącego prawidłowości uzgodnień kwestionowanej decyzji z zarządcą drogi w zakresie zgody na włączenia ruchu z przedmiotowej działki na drogą publiczną. Dokonane uzgodnienia wskazują jedynie na możliwość zlokalizowania na przedmiotowej działce zjazdu publicznego dla jednego kierunku jazdy nie zaś zgody na poszerzenie drogi krajowej.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.