Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2262/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/21 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/21, Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, zmienionej następnie decyzjami tego organu z [...] maja 2009 r. oraz z [...] listopada 2013 r.: I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; IV. stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; V. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] co do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; VI. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł; VII. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. M., zaskarżając go w części, tj. w pkt VI, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jedynie 1 000 zł, co nie stanowi wystarczającego zadośćuczynienia dla skarżącej za dolegliwości związane z opieszałością i bezczynnością postępowania w zestawieniu z długim okresem trwania tej bezczynności i przewlekłości, a także postawą organu administracji publicznej świadomie wprowadzającego w błąd organ nadrzędny, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz skarżącą co do przyczyny braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na rzekomy brak akt sprawy;

2) z ostrożności procesowej, z uwagi na istniejące rozbieżności w orzecznictwie dotyczące rozumienia art. 149 § 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz z art. 8 k.p.a., które polegało na braku dostatecznego uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mających wpływ na rozmiar krzywdy doznanej przez skarżącą, a w szczególności długiego okresu trwania tej bezczynności i przewlekłości oraz postawy organu świadomie wprowadzającego w błąd organ nadrzędny, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz skarżącą co do przyczyny braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na rzekomy brak akt sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz orzeczenie w tym zakresie przez NSA poprzez: 1) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie co najmniej 2 500 zł, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej bez zasądzania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zasądzona przez Sąd suma pieniężna nie jest adekwatna do rozmiaru doznanej przez skarżącą kasacyjnie krzywdy, wynikającej ze stresu będącego następstwem niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Krzywda ta ma charakter realny, jednak zasądzona od Wojewody na rzecz skarżącej kasacyjnie kwota 1 000 zł jest nieadekwatna, a także w obecnych realiach rynkowych, gospodarczych i społecznych ma wymiar symboliczny, a nie faktycznej dolegliwości dla organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżąca kasacyjnie spełniła wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu i przewlekłości w prowadzeniu przez niego postępowania. W złożonej skardze kasacyjnej, skarżąca zgodziła się z ww. rozstrzygnięciem, kwestionując go jedynie w części dotyczącej wysokości przyznanej jej sumy pieniężnej (pkt VI).

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (...) sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, LEX nr 3227255). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, LEX nr 3198477).

Wobec powyższego, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie sąd wojewódzki przyznał skarżącej kasacyjnie sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł, stwierdzając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu) i posłuży nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzi stronie wadliwe działanie tego organu. Wobec dyskrecjonalnej władzy sądu w tym zakresie (dotyczącej nie tylko kwoty, ale też przyznania sumy pieniężnej w ogóle), umotywowania wysokości przyznanej sumy pieniężnej, jak również nieprzekroczenia wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. zasad, rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego w tym zakresie należało uznać za zgodne z przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.