Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1761/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1106/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1106/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. M., sprawujący opiekę nad całkowicie ubezwłasnowolnioną C. S., [...] stycznia 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca (ur. w 1980 r.), który wyrokiem sądowym został ustanowiony opiekunem prawnym C. S., nie pracuje, nie jest również zarejestrowany w PUP jako bezrobotny, nie podlega ponadto ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Prezydenta Miasta Z., decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako "u.ś.r."). Skarżący nie należy do kręgu tych osób, które mogą ubiegać się o to świadczenie, w szczególności nie jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazano także na wcześniejsze rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego wnioskodawcy oraz tej samej podopiecznej, które także zakończyły się odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymało ww. decyzję w mocy i podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności odmowy.

M. M. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) poprzez dokonanie analizy sprawy w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, w oparciu o które organ uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ubezwłasnowolnioną całkowicie C. S.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku m.in. przypomniał treść art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i stwierdził, że przepisy te jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.

W kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przepis odsyła do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W Dziale III tego Kodeksu został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha-pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale – mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego niewymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.

Wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa dotyczących interpretacji art. 17 ust. 4 u.ś.r., dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), stwierdzając, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Sąd wojewódzki przytoczył fragmenty uzasadnienia ww. uchwały i dodał, że choć przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym, to zmianie nie uległ jednak zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego względu wyrażony w powołanej uchwale pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.

Kierując się argumentacją, przedstawioną w przywołanej uchwale, którą Sąd wojewódzki w pełni podzielił, należy uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, stan faktyczny, ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie, nie jest kwestionowany. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżący, będący opiekunem prawnym ustanowionym wyrokiem sądowym, sprawuje opiekę nad osobą niespokrewnioną. Nie należy zatem do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wobec tego, w świetle wykładni art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącemu przyznane, ponieważ nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zaskarżając go w całości i na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane skarżącemu, gdyż nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, podczas gdy zgodnie z wykładnią celowościową, systemową i prokonstytucyjną, pomiędzy skarżącym a jego podopieczną istnieje szczególna więź prawna i faktyczna, wynikająca ze sprawowania funkcji opiekuna prawnego.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W piśmie z [...] lipca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wskazany wyżej przepis zawiera ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz.1359, dalej jako "k.r.i.o.") obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.i.o.). Z mocy art. 23 i 27 k.r.i.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.i.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – w myśl art. 144 k.r.i.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.i.o.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił M. M., sprawujący opiekę nad całkowicie ubezwłasnowolnioną C. S., który prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Zabrzu Wydział [...] z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III RNS 1039/17 został ustanowiony jej opiekunem prawnym, zatem nie należy on do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazuje bowiem, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka – które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy – oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Wbrew stanowisku skarżącego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a to poprzez błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane skarżącemu, gdyż nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, podczas gdy zgodnie z wykładnią celowościową, systemową i prokonstytucyjną, pomiędzy skarżącym a jego podopieczną istnieje szczególna więź prawna i faktyczna, wynikająca ze sprawowania funkcji opiekuna prawnego.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet "szczególna więź prawna i faktyczna" łącząca skarżącego kasacyjnie z osobą wymagającą opieki, a nawet wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie czynności wypełniających treść obowiązku alimentacyjnego, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji wskazanego przepisu.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie jako osoba obca, nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.