Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 347/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego S.H. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Komendant Miejski Policji (dalej jako KMP), po rozpatrzeniu wniosku S.H. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – odmówił wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) oraz

art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610; dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S.H. zakończył służbę

w Policji w dniu [...] stycznia 2012 r. Za niewykorzystane urlopy (łącznie 79 dni) funkcjonariusz otrzymał ekwiwalent pieniężny w kwocie 11.470,28 zł brutto.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu) S.H. wystąpił do KMP o ponowne obliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Odmawiając uwzględnienia wniosku KPP wskazał, że sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15 został zmieniony w ten sposób, że wyeliminowano z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Następnie na mocy przepisu art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., czyli stosując przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Wobec powyższego, z uwagi na zwolnienie wnioskodawcy ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., organ wskazał, że wnioskodawcy należny jest ekwiwalent w wysokości wówczas określonej. Utrata mocy obowiązującej przepisu nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, bowiem prowadziłoby to do automatycznego unieważnienia wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. S.H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., polegające na bezczynności organu administracji publicznej - KMP, który w ustalonym ustawą terminie nie podejmując czynności w sprawie prowadził postępowanie, nie kończąc go wydaniem w terminie decyzji mimo istnienia nałożonego na niego ustawowego obowiązku w tym zakresie;

1.2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.,

- polegające na braku wyjaśnienia uzasadniającego zastosowane wskazywanej w decyzji podstawy prawnej jej wydania w zakresie powodów, dla których zdecydowano się na takie umocowanie wydanego orzeczenia w kontekście celu jaki winien być nią zrealizowany, tj. uzyskania stanu pozostającego w zgodzie ze zmianami w prawie wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz

- na pominięciu w uzasadnieniu prawnym wydanej decyzji wyjaśnienia odnoszącego się do wykazania braku możliwości prawnych do załatwienia sprawy

w okresie dwóch lat poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, albowiem organ nie wykazał jakie przeciwskazania prawne uniemożliwiały mu terminowe zrealizowanie uprawnień wnioskodawcy w zakresie uzyskania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a tym samym zapewnienie zrealizowania norm wynikających ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego,

- na nierozpatrzeniu zebranego materiału w oparciu o całokształt regulacji prawnych służących załatwieniu sprawy.

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1) art. 115a ustawy o Policji, polegające na zastosowaniu przepisu w sposób ograniczający uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.;

2.2) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie

i wykładnię, w zakresie związania organu orzekającego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co spowodowało pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa i Konstytucji świadczeń publicznoprawnych w postaci wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy.

Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji KMP w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, a w ramach tego spowodowanie wypłacenia różnicy między ekwiwalentem otrzymanym i ekwiwalentem należnym wraz z wynikającymi z tego ustawowymi odsetkami, zakreślając jednocześnie termin czasowy na wykonanie niniejszej czynności o charakterze materialno-technicznym.

Ponadto odwołujący wniósł o przeprowadzenie, w oparciu o art. 136 § 1 i 2 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiałów

w zakresie opisanym w uzasadnieniu, tj. wyjaśnienia okoliczności oraz przyczyn powstania wymienionych naruszeń przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - o ile Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako KWP) nie będzie widział podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy KMP do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania KWP decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 136 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez KPP uznając, iż prawidłowo zastosowano w sprawie art. 9 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach. Zdaniem KWP skoro Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji, to w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny

za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. 6 listopada 2018 r. Przepis art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przepisem powszechnie obowiązującym, zaś organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania tego przepisu, dopóki nie zostanie on derogowany na mocy wyroku Trybunału. Organ administracyjny nie ma bowiem kompetencji do badania zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, w konsekwencji nie może odmówić jego zastosowania. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zwolnienie odwołującego się ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. i wobec faktu, że w jego sprawie nie toczy się postepowanie o wypłatę spornego ekwiwalentu wszczęte przed dniem 6 listopada 2018 r., wnioskodawcy – zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – nie służy prawo ustalenia należnego ekwiwalentu przy uwzględnieniu wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami. Odnosząc się do żądania odsetek organ wskazał, że jakkolwiek roszczenie to, niepodlegające rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego, nie powstanie w sytuacji braku zasadności żądania głównego. Jeśli zaś chodzi o zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania, to KWP podkreślił, że w trakcie postępowania strona miała prawo wniesienia ponaglenia w trybie art. 37§ 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. S.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewypełnieniu obowiązku spoczywającego na organie odwoławczym odniesienia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu na decyzję organu pierwszej instancji, oraz przedstawieniu przez organ odwoławczy w sposób ogólnikowy zarówno samego toku rozumowania organu wydającego decyzję, jak i motywów rozstrzygnięcia; strona postępowania stawiając konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji, gdyż wymogi takie stawiane przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego, a także ze względu na zasadę przekonywania i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej;

1.2) art. 7 w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a., przez nieuzupełnienie materiałów sprawy o dodatkowe informacje zawnioskowane w odwołaniu, tj. o te związane ze sprawdzeniem podstaw na jakich kilkukrotnie opierano się przy przedłużaniu przez organ postępowania w pierwszej instancji, a tym samym niezapewnienie pełnej obiektywności w działaniu organu administracji, który pomimo nałożonego na niego obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli, nie podjął wskazanej we wniosku czynności sprawdzającej, nie wyjaśniając przy tym powodów jego nieuwzględnienia;

1.3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., przez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie niewłaściwego działania organu pierwszej instancji, bezpodstawnie przedłużającego postępowanie administracyjne i uzasadniającego taki stan oczekiwaniem na uchwalenie nowych regulacji prawnych, co w konsekwencji doprowadziło, po pierwsze do usankcjonowania przez organ odwoławczy sytuacji,

w której zakończenie postępowania administracyjnego następuje dopiero po ponad dwóch latach od momentu jego wszczęcia, w sytuacji gdy zarówno stan faktyczny, jak i całokształt obowiązujących przez cały ten okres unormowań prawnych umożliwić podjęcie, w sposób opisywany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stosownego i jednoznacznego rozstrzygnięcia kończącego załatwianie złożonej sprawy, a po drugie doprowadziło to także do usankcjonowania przez organ drugiej instancji prowadzenia postępowania

w sposób przewlekły stojący w kontrze z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a nieuzasadniona zwłoka w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji po upływie dwóch lat od daty złożenia przez skarżącego wniosku, bezsprzecznie wpłynęła na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;

1.4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a, polegające na:

- braku wyjaśnienia uzasadniającego utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy

w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości,

w odniesieniu do wskazań znajdujących się w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co do podstaw przyznania wyrównania ekwiwalentu i sposobu jego naliczania, w szczególności gdy z uzasadnienia wydanej decyzji odwoławczej w żaden sposób nie wynika, aby organ zanegował wskazywane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, czy którykolwiek z elementów jego treści w tym zakresie; organ odwoławczy nie wykazał przy tym uzyskania w wyniku wydanej przez siebie decyzji stanu pozostającego w jakiejkolwiek zgodzie z celem zmian w prawie dokonanych i wynikających z zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

- na pominięciu w uzasadnieniu prawnym wydanej decyzji wyjaśnienia odnoszącego się do wykazania braku możliwości prawnych do załatwienia sprawy

w okresie dwóch lat poprzedzających datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, poprzestając w tym zakresie wyłącznie na nieuzasadnionym, lakonicznym stwierdzeniu organu odwoławczego, że skarżący "... miała prawo wniesienia ... ponaglenia na przewlekłość tego postępowania i bezczynność organu, o czym organ

I instancji informował stronę ..., z czego strona nie skorzystała" co, w żaden sposób nie wyjaśnia braku woli organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy, a także - co istotniejsze - nie wykazuje przeciwwskazań do zapewnienia zrealizowania norm wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to nie wykazuje także przeciwwskazań uniemożliwiających terminowe, pozostające w zgodzie z przepisami k.p.a., zrealizowanie uprawnień do uzyskania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

- na nierozpatrzeniu zebranego materiału w oparciu o całokształt regulacji prawnych służących załatwieniu sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1) art. 115a ustawy o Policji, polegające na zastosowaniu przez organ odwoławczy tego przepisu w sposób ograniczający uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z uzależnieniem wypłaty pełnego ekwiwalentu od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r., mimo że z mocy powszechnie obowiązującej wyroku TK wynika konieczność podjęcia przez organy administracyjne takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to także konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału;

2.2) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie

i wykładnię, w zakresie związania organu orzekającego, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co spowodowało pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa i Konstytucji świadczeń publicznoprawnych w postaci wyrównania ekwiwalentu za 79 dni niewykorzystanego urlopu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie przez Sąd organów Policji do dokonania wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, z uwzględnieniem należnych odsetek za opóźnienie; a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt. 1 skargi. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i poddaje się kontroli przez sąd administracyjny. KWP wypowiedział się bowiem z jakich przyczyn nie zastosował w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w sprawie K 7/15, odwołując się do art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach podkreślając, iż jest to przepis obowiązującego prawa powszechnego, którego organ administracji nie może podważać, a zakres poczynionych przez organ ustaleń oraz ocena zgromadzonego materiału dowodowego były stosowne do przyjętej wykładni przepisów. Zwalczanie prawidłowości przyjętej przez organ podstawy prawnej decyzji oraz wykładani przepisów prawa możliwe jest przez sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie przez zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze. Również kwestia oceny dopuszczenia się przez organ I instancji bezczynności lub przewlekłości postepowania należy do odrębnego postępowania, które wymaga zgodnie z art. 37 § 1 i 2 k.p.a. inicjatywy strony w postaci ponaglenia, którego strona w kontrolowanej sprawie nie wywiodła, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Ponadto dopuszczenie się przez KMP bezczynności lub przewlekłości pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Organy administracji niezależnie bowiem od tego czy dopuściły się bezczynności lub bezczynności zobligowane są – zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. - do stosowania przepisów prawa obowiązujących w chwili wydawania decyzji, a kwestia prawidłowości ich zastosowania należy – jak już wskazano powyżej – do sfery prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd uznał zarzuty zawarte w pkt. 1 skargi za niezasadne.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do rozważenia czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Od 1 października 2020 r. przepis ten,

w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, przewiduje wyższą niż

w poprzednim stanie prawnym wysokość ekwiwalentu (czyli 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przewiduje jednak, że art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Spór dotyczy zatem zastosowania i wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 oraz zgodności tego przepisu ze standardem konstytucyjnym. Co do pierwszej kwestii wskazać należy, że

w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo to nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej. Trybunał podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał nie zastosował w sprawie klauzuli odraczającej, ani też nie wyłączył zastosowania tego orzeczenia do stanów poprzedzających dzień jego wydania.

Wskazać należy, że zgodnie z klasyczną doktryną konstytucyjną akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia TK z 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, Nr 2 poz. 65; 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42; 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie

z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07; 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 1 marca 2017 r., I OSK 1764/16; 19 listopada 2013 r., I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12; 11 sierpnia 2011 r., I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11; 24 lipca 2020 r., II FSK 3245/19; z 10 września 2019 r., I OSK 2718/17, CBOSA). Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia, z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem.

W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera,

E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 20-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

W omówionym aspekcie należy ocenić treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na którym oparte jest stanowisko organów. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji i nie może modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej, tak jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach.

Oceniając dopuszczalność regulacji ukształtowanej art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach wskazać należy, że należy ją uznać za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Taka niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału. Z taką niekonstytucyjnością mamy do czynienia także wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268).

W doktrynie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko doktryny oraz R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269).

Z powyższych tez wynika, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z 30 października 2018 r. przepis 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym brzmieniu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie (czyli 19 października 2001 r.) i za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.

Zdaniem Sądu, podzielając w pełnym zakresie stanowisko już wyrażone w tego typu sprawach przez inne wojewódzkie sądy administracyjne, stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a ustawy o Policji

(w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Regulacja intertemporalna ukształtowana tym przepisem jest dotknięta wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15, gdyż nie realizuje jego treści i skutków w odniesieniu do wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji prawa podmiotowego jednostki.

Dla jasności podkreślić należy, że stwierdzona w sprawie wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten – co do zasady – został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK, ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania w okresie między wejściem w życie przepisu 115a ustawy o Policji, w poprzednio obowiązującym i niekonstytucyjnym brzmieniu (dniem 19 października 2001 r.) a dniem 6 listopada 2018 r. (czyli dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego).

Stwierdzając uprawnienie strony do domagania się wypłaty spornej części ekwiwalentu należało z urzędu odnieść się również do kwestii przedawnienia. Sąd podziela w pełnym zakresie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie I OSK 2928/19 w którym wskazano, że przez instytucję przedawnienia nie można unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom.

Jeśli chodzi natomiast o wniosek skarżącego o przyznanie odsetek od ekwiwalentu, to należy wskazać, że organ I instancji nie odniósł się do tego żądania

w żaden sposób ani w decyzji objętej kontrolą w niniejszej sprawie, ani też w innej właściwej formie procesowej. Natomiast organ odwoławczy uczynił to jedynie

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmiennictwie i orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż nie może zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489). Stąd organy winny były się odnieść do tego żądania we właściwej formie procesowej mając na względzie, iż droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., I SA 1713/97). Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego.

Z wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).

Brak jest natomiast podstaw prawnych do "zobowiązania (...) organów Policji do dokonania wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu", o co wnosił skarżący w treści skargi. Co do samej zasady możliwość podjęcia przez sąd administracyjny tego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy przede wszystkim spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się natomiast do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego podkreślić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności związanych

z żądaniem wypłaty i naliczenia ekwiwalentu, a przyczyną odmowy jego wyrównania było wyłącznie powołanie się przez organ na art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Ponadto art. 145a § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie jeśli jest to "uzasadnione okolicznościami sprawy". Ten warunek ustawowy obejmuje sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej. Obejmuje on zatem "sytuacje patologiczne", gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 5 do art. 145a i powołane tamże piśmiennictwo). Z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Jako, że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).