Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2912/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 7 lit.a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 871/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia P. (dalej jako Stowarzyszenie) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady A1 S. – T. na odcinku od km [...]+[...] do km [...] + [...] w zakresie odcinka I od km [...]+[...] (od węzła "S." bez węzła) do km [...] + [...] i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady A1 S. – T. na odcinku od km [...]+[...] do km [...] + [...] w zakresie odcinka I od km [...]+[...] (od węzła "S." bez węzła) do km [...] + [...] oraz nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji Wojewody Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja odpowiada prawu. Wskazał, że decyzja Wojewody jest zgodna z wymaganiami decyzji Ministra Budownictwa z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji autostrady A1 przez teren województwa łódzkiego.

Ponadto inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z listą działek objętych inwestycją, co do których złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.).

Inwestor przedstawił także kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy oraz inne wymagane przepisami prawa decyzje, w tym decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. jak i w poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przypadku spornej inwestycji spełnione zostały również warunki, od których uzależniona jest możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygoru natychmiastowej wykonalności.

W kwestii Raportu Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warunki te w przypadku omawianej inwestycji zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego, a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 24 ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie posiadają ustawowych kompetencji i merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości powyższego audytu, jak i jego wyników.

Z tym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, co uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), a także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym naruszenia wymienionych przepisów mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał także, że skarżące Stowarzyszenie podnosiło w odwołaniu, iż autor audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego jest byłym pracownikiem GDDKiA Oddział w Ł., który jako dyrektor tego Oddziału GGDKiA był odpowiedzialny za przygotowanie inwestycji drogowych w województwie, zaś prace zespołu opracowującego Raport dla przedmiotowej inwestycji, dotyczyły odcinka drogi znajdującego się w zarządzie GDDKiA Oddział w Ł. Zarzut ten pominął milczeniem organ odwoławczy nie dokonując w tej kwestii żadnych ustaleń, podczas gdy w sytuacji jego potwierdzenia, ma on bezwzględny wpływ na ważność dokumentu jakim jest audyt, który w świetle ustawy Prawo budowlane jest obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę drogi w transeuropejskiej sieci dróg.

Sąd uznał za całkowicie bezpodstawne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie posiadają kompetencji ani merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości audytu ruchu drogowego, jak i jego wyników, to w związku z powyższym nie posiadają również kompetencji do zbadania wskazanego formalnego braku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skoro prawidłowo sporządzony audyt stanowi obligatoryjną część wniosku o powolnie na budowę, to jego brak (a to oznacza sporządzenie audytu przez osobę nieuprawnioną) podlega ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę (art. 35 Prawa budowlanego).

Sąd pokreślił, że co prawda w myśl art. 24I ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa drogi w uzasadnionych wypadkach, jednak wiąże się to z obowiązkiem opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu, który również stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 7 ppkt b ustawy Prawo budowlane).

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 33 ust. 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, w ocenie Sądu, nie potwierdził się zarzut niezgodności kwestionowanego pozwolenia na budowę z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] ustalającą lokalizację autostrady A-1, która w ocenie odwołującego się polega na przekroczeniu linii rozgraniczających decyzji lokalizacyjnej.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Ponownie rozpatrując odwołanie Stowarzyszenia od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] organ wskazał, że odwołujące się Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 2 i 3 K.p.a. zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie z udziałem Stowarzyszenia ponownie przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ww. inwestycji, które zakończone zostało postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], uzgadniającego realizację i warunki realizacji dla spornej inwestycji.

Organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie w treści odwołania z dnia [...] grudnia 2012 r. złożyło jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy żądanie to rozpatrzył w trybie odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, bowiem organ administracji jest zobowiązany do oceny charakteru podania strony w zależności od jego treści oraz sytuacji procesowej. Dopóki istnieje możliwość wniesienia odwołania, dopóty jest wyłączona możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej i wyrażające niezadowolenie strony z decyzji powinno być traktowane jako odwołanie (por. J. Zimmerman. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r. III SA 946/92 - PS 1993 r., Nr 7-8, poz. 98).

Stowarzyszenie w odwołaniu kwestionowało legalność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] ze względu na brak raportu w sprawie audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie odwołującego się Stowarzyszenia Raport dotyczący Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. nie może być brany pod uwagę, ponieważ został sporządzony i podpisany m.in. przez Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, byłego pracownika GDDKiA Oddział w Ł., która to osoba jako dyrektor ww. Oddziału GDDKiA, była odpowiedzialna za przygotowanie inwestycji drogowych w województwie. Prace zespołu opracowującego Raport dla przedmiotowej inwestycji, dotyczyły odcinka drogi znajdującego się w zarządzie GDDKiA Oddział w Ł.

Stowarzyszenie podniosło także, że Raport nie zawiera informacji o obciążeniu ruchem dla połączenia autostrady A1 z drogą krajową nr [...] na projektowanym rondzie na ul. B. w rejonie N.. W ocenie odwołującego się takiej prognozy nie wykonano, gdyż nie została ona ujęta w Raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz w Raporcie z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i nie została załączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło brak analizy powiązana autostrady z drogą krajową nr [...] - brak informacji o wartości optymalnej dla gęstości ruchu i prędkości pojazdów w odniesieniu do zaprojektowanego skrzyżowania. Stowarzyszenie domagało się sporządzenia analizy przepustowości, kierując się interesem społecznym mieszkańców N., dla których włączenie do ulicy B. projektowanego odcinka autostrady będzie miało znaczący wpływ na możliwość użytkowania drogi. Podniosło, że uwaga dotycząca przepustowości ronda zgłoszona do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została odrzucona.

W opinii Stowarzyszenia niezałączenie prognozy ruchu do Raportu oddziaływania na środowisko, jest równoznaczne z niedopełnieniem ustawowego obowiązku organu ochrony środowiska.

Stowarzyszenie zarzuciło także niezgodność lokalizacji węzła "B." z decyzją o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] września 2004 r. nr [...] ponieważ ww. węzeł rozpoczyna się na km [...]+[...] i przekracza linie rozgraniczające decyzji lokalizacyjnej.

Stowarzyszenie nie zgodziło się również ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, tj. że układ dróg zostanie zmieniony przez planowaną obwodnicę N., która zmieni układ komunikacyjny w tym rejonie miasta i wyeliminuje znaczną część ruchu z tego rejonu z korzyścią dla obecnej inwestycji. Powyższe rozwiązanie w ocenie Stowarzyszenia doprowadzi do skumulowania dopływu ruchu samochodowego z innych części miasta do węzła i w ten sposób dodatkowo go obciąży. Stowarzyszenie nie zgodziło się też z przyjętą koncepcją zaprojektowanego węzła "B.", jako rozwiązania przejściowego, niezgodnego z wydanymi wcześniej decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją środowiskową. Stowarzyszenie zakwestionowało także "zaprojektowane" wjazdy przez ekrany akustyczne, co pozbawia właścicieli posesji dostępu do drogi i stwarza zagrożenie dla pozostałych użytkowników drogi. Odwołujący się zakwestionowali także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] została wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Stosownie do art. 31 ust. 2 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. W tym przypadku art. 160 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Również na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., decyzji od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W przypadku omawianej inwestycji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji udzielającej pozwolenia na przedmiotową inwestycję, powołując się jednocześnie na ważny interes społeczny i gospodarczy w aspekcie znaczenia autostrady A1. W powyższym wystąpieniu GDDKiA wskazała m.in. takie okoliczności jak ujęcie autostrady A1, jako priorytet w rządowym "Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015"; ujęcie inwestycji w ramach działania "Drogowa i lotnicza sieć TENT-T - Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" - realizacja odcinków autostrady, w tym budowa autostrady [...] - projekt priorytetowy: 25 - oś autostradowa Gdańsk – Brno/Bratysława – Wiedeń; przebieg autostrady A1 w VI korytarzu Transeuropejskiej Sieci Transportowej, łączącym kraje basenu Morza Bałtyckiego z krajami Europy Południowej oraz poprawę dostępności głównych aglomeracji miejskich w Polsce, stanowiących ważne ośrodki gospodarcze; wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza centra miast; odciążenie istniejącej sieci drogowej.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnione zostały warunki, od których uzależniona jest możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ dodał, że sądownictwo administracyjne wyraziło pogląd, iż stanowisko uznające niedopuszczalność nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musiałoby prowadzić do uznania, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest przepisem niemożliwym do zastosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r. II OSK 993/09).

Organ stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy wykazała, iż inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz przedstawił także kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 przytoczonej powyżej ustawy. Ponadto GINB podtrzymał przedstawione na wstępie uzasadnienia stanowisko, że inwestor uzyskał wymagane przepisami decyzje:

1. Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...],

2. Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska oraz na odprowadzenie ścieków bytowo - gospodarczych do ziemi,

3. Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na:

– prowadzenie przez rzekę M. w km [...]+[...] (km drogi [...]+[...]) obiektu inżynierskiego - przepustu PZM10;

– przeprowadzenie przez rzekę M. w km [...]+[...] (km drogi wewnętrznej [...]+[...]) obiektu inżynierskiego - przepustu PZM10a,

4. Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu melioracyjnego B przez zmianę ukształtowania dna i skarp oraz pozwolenia na przebudowę rowu melioracyjnego B poprzez wstawienie przepustów, na odcinku 1 od km [...]+[...] do km [...]+[...].

Organ stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy wykazała również, że projekt przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami zawartymi w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. jak i w poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r.

Zgodnie z wytycznymi Sądu w kwestii braku odniesienia się do zarzutów Stowarzyszenia, dotyczących Raportu Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 24j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót. Natomiast zgodnie z art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga przedstawienia jego wyniku, na który składają się sprawozdanie oraz sformułowane na jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi. Zarządca drogi uwzględnia wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego na dalszych etapach przygotowania budowy i użytkowania drogi (ust. 2). W uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, zarządca drogi jest obowiązany do opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 4).

Jak wynika z akt sprawy, Raport Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], załączony przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zawiera m.in. w pkt 2 ppkt 2 (zatytułowany "Wady"), uwagi do projektu budowlanego dotyczące projektowanego węzła "B.". Do powyższego Raportu do pkt 2.2 inwestor sporządził uzasadnienie (załącznik do wyników Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...]), w którym w stosunku do zastrzeżeń do węzła "B.", wyjaśnił, że projekt obejmuje rozwiązanie przejściowe. Opracowanie ostatecznego rozwiązania podłączenia obwodnicy N. (etap przygotowany przez miasto Ł.) do DK [...] i węzła "B." będzie wymagało dostosowania układu komunikacyjnego skrzyżowania do nowych uwarunkowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją. Tom III/9 - wiadukt autostradowy Wd - [...] w km [...]+[...] oraz Tom 111/10 - wiadukt drogowy WD-[...] w km [...]+[...], w części opisowej w pkt 1.3 (str. 6), zawiera informację o podziale inwestycji na etapy i zastrzeżenie o planowanej w przyszłości rozbudowie. Oba ww. obiekty inżynierskie wchodzą w skład węzła "B." (Projekt zagospodarowania terenu - Tom 1/4, rys nr [...]).

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro prawidłowo sporządzony audyt stanowi obligatoryjną część wniosku o pozwolenie na budowę, to oznacza, że sporządzenie audytu przez osobę nieuprawnioną, podlega ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd ten nie podzielił stanowiska GINB, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie posiadają ustawowych kompetencji i merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości powyższego audytu, jak i jego wyników.

Odnosząc się do powyższego stwierdzenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24k ust. 1 ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego lub zespół audytujący, w którego skład wchodzi co najmniej jeden audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 24k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego może przeprowadzać audytor ruch drogowego będący pracownikiem jednostki wykonującej zadania zarządcy drogi lub audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego niepozostający w stosunku pracy z jednostką wykonującą zadania zarządcy drogi.

W jednostce wykonującej zadania zarządcy drogi zatrudniającej audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego tworzy się wieloosobowe lub jednoosobowe komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego - art. 25k ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Działalnością wieloosobowej komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego kieruje audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwany "kierownikiem komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Do audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosuje się przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 5 i ust. 9 w/w ustawy).

Kierownik komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z art. 24k ust. 7 tej ustawy podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Kierownik jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zapewnia warunki niezbędne do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym zapewnia organizacyjną odrębność komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 8 ww. ustawy).

Powyższe przepisy, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i z ich literalnego brzmienia, w jego ocenie, wynika wprost, że w przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nad niezależnym i obiektywnym przeprowadzeniem audytu ruchu drogowego czuwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym w rozpatrywanej sprawie zarówno do dokonania formalnej jak i merytorycznej weryfikacji audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym do oceny czy Audytor Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, były pracownik GDDKiA Oddział w Ł. był wyłączony jest ustawowo uprawniony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś Wojewoda Łódzki jako organ pierwszej instancji i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy. Rola obu tych organów ogranicza się zatem do weryfikacji pod względem zgodności z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warunki te w przypadku omawianej inwestycji zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie zostały umocowane przez ustawodawcę do weryfikowania powyższego audytu, jak i jego wyników.

W związku z powyższym, zdaniem organu, za bezpodstawny uznać należy zarzut Stowarzyszenia, dotyczący formalnego braku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zakwestionowana w ww. Raporcie Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (z punktu widzenia bezpieczeństwa) szerokość dróg dojazdowych w N. ([...] oraz [...] m), jest zgodna z wymogami określonymi w przepisie § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Drogi dojazdowe wchodzące w skład zaprojektowanego węzła "B." posiadają szerokość 5 m, również na najwęższych odcinkach, co jest zgodne z § 15 ust. 1 warunków technicznych i spełniają wymogi zarówno dla obszaru poza terenem zabudowy jak i dla terenu zabudowy (Projekt zagospodarowania terenu - Tom 1/4, rys nr [...], Projekt zagospodarowania terenu Część opisowa - Tom 1/1 pkt 6.3.1.5 - str. 16). Ponadto w przypadku dróg serwisowych o szerokości jezdni 3,5 m przewidziano mijanki (Projekt zagospodarowania terenu Część opisowa - Tom 1/1 pkt 6.3.1.5-str. 16).

Analiza powiązania inwestycji z innymi drogami publicznymi, wymagana jest przez art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który zaczął obowiązywać w dniu 10 września 2008 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisy prawa nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od dokonania i przedstawienia analizy przepustowości. Powyższe dane dotyczące przepustowości mają niewątpliwie znaczenie dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tj. na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej i drugiej instancji są bezwzględnie związane wymogami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w tym przypadku decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r.

Organ wskazał, że Stowarzyszenie kwestionuje także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r., uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, które zostało wydane w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonym dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na nieuwzględnienie wniosku Stowarzyszenia dotyczącego wykonania przez inwestora analizy wpływu autostrady A1 na drogę krajową nr [...] w rejonie ul. B. w Ł. przy jej połączeniu z węzłem B. w formie prognozy ruchu. Stowarzyszenie zarzuca, że RDOŚ w Łodzi w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia uznał te zastrzeżenia za niezasadne.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, tj. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tym samym powyższy przepis wyłącza możliwość kwestionowania przez organy administracji architektoniczno - budowlanej postępowania przeprowadzonego przez organ ochrony środowiska jak również wydanego przez niego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że stanowisko takie podziela Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2581/11, wskazał, że mając na uwadze zakres kompetencji organów wydających decyzje i postanowienia na podstawie art. 82 i 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także treść przepisów art. 86 i 90 ust. 9 ww. ustawy należy stwierdzić, że możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 4 są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego tego typu sytuacja nie miała miejsca, bowiem Stowarzyszenie zgłosiło swoje wnioski, a organ ochrony środowiska, jak wskazano wyżej uznał je za niezasadne. Treść art. 90 ww. ustawy zobowiązuje regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpatrzenia uwag i wniosków społeczeństwa, o których mowa w art. 90 ust. 3, nie zaś do ich kategorycznego uwzględnienia.

Mając więc na uwadze powyższe okoliczności, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za bezzasadny należy uznać zarzut Stowarzyszenia dotyczący niedopełnienia ustawowej procedury udziału społeczeństwa oraz nieudostępnienia analizy wpływu inwestycji na układ dróg.

Odnośnie do zarzutu niezgodności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. ustalającą lokalizację autostrady A-1, która w ocenie odwołującego się Stowarzyszenia polega na przekroczeniu linii rozgraniczających decyzji lokalizacyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Sąd potwierdził jego ustalenia, że odcinek inwestycji znajdujący się na km [...]+[...] objęty został decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 13 listopada 2003 r.

Odnosząc się do zarzutu zaplanowania wjazdów na posesje przez ekrany akustyczne, organ wyjaśnił, że przepisy Działu III, Rozdziału 13 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (pt. Skrzyżowania i zjazdy), nie zabraniają takiego ich sytuowania. Rozwiązań takich nie wyklucza także Dział VIII, Rozdział 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym ekrany akustyczne uznawane są za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Powyższe nie stanowi ograniczenia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie P. podnosząc zarzuty:

1) rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. w związku z wadliwością wydania tej decyzji z całkowitym pominięciem procedury administracyjnej narzuconej przez prawo i potwierdzonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13 oraz naruszenia art. 6 K.p.a., art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie ogólnych zasad praworządności oraz związania administracji prawem i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Wojewody Łódzkiego,

2) braku podstawy prawnej do wydania decyzji i rażące naruszenie art. 156 ust. 2 w związku z naruszeniem art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw i tym samym naruszenie art. 35 ust. 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art.12a oraz art. 33 ust. 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 24 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w wydanej decyzji przez GINB poprzez brak postępowania wyjaśniającego dotyczącego uprawnienia audytora i w związku z tym nie legalność ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z powodu nieważności Raportu z Audytu BRD, a także o naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz o naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. i art. 8 K.p.a., nakładającego na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego i prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, w celu stwierdzenia czy osoba sporządzająca audyt miała uprawnienia do występowania, jako audytor kierujący zespołem opracowującym Raport z Audytu BRD wykonany w maju 2012 w sprawie ww. odcinka autostrady A1 zgodnie z art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 871/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13, uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, m. in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżące stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 33 ust 2 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych i nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia - a zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrokiem tym był związany.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, jak słusznie zauważył organ, iż inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Ponadto inwestor uzyskał wymagane przepisami decyzje: ustalające lokalizację autostrady A1- Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r., Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska oraz na odprowadzenie ścieków bytowo - gospodarczych do ziemi, Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] września 2011 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu, nie budzi, wątpliwości, że projekt przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami zawartymi w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. jak i w poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r.

Zgodnie z art. 24j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót. Natomiast zgodnie z art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga przedstawienia jego wyniku, na który składają się sprawozdanie oraz sformułowane na jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi. Zarządca drogi uwzględnia wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego na dalszych etapach przygotowania budowy i użytkowania drogi (ust. 2). W uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosownie do ust. 3 art. 24I, i w takim przypadku, zarządca drogi jest obowiązany do opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w ust. 4 tego artykułu.

Jak wynika z akt sprawy, Raport Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], załączony przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zawiera m.in. ppkt 2 zatytułowany "Wady", będący uwagami do projektu budowlanego dotyczącymi projektowanego węzła "B.". Do Raportu tego inwestor sporządził uzasadnienie - załącznik do wyników Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], w którym w stosunku do zastrzeżeń do węzła "B.", wyjaśnił, że projekt obejmuje rozwiązanie przejściowe. Opracowanie ostatecznego rozwiązania podłączenia obwodnicy N. (etap przygotowany przez miasto Ł.) do DK [...] i węzła "B." będzie wymagało dostosowania układu komunikacyjnego skrzyżowania do nowych uwarunkowań.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w uzasadnionych przypadkach, jeśli zarządca drogi nie uwzględnia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w art. 24I ust. 3 tej ustawy - należy dołączyć uzasadnienie zarządcy drogi, stanowiące załącznik do wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 24k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego lub zespół audytujący, w którego skład wchodzi co najmniej jeden audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 24k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego może przeprowadzać audytor ruchu drogowego będący pracownikiem jednostki wykonującej zadania zarządcy drogi lub audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego niepozostający w stosunku pracy z jednostką wykonującą zadania zarządcy drogi. W jednostce wykonującej zadania zarządcy drogi zatrudniającej audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego tworzy się wieloosobowe lub jednoosobowe komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 25k ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Działalnością wieloosobowej komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego kieruje audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwany "kierownikiem komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Do audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosuje się przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 5 i ust. 9 ww. ustawy). Natomiast kierownik komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z art. 24k ust. 7 ww. ustawy podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Kierownik jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zapewnia warunki niezbędne do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym zapewnia organizacyjną odrębność komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosownie do art. 24k ust. 8 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, słusznie zauważył organ, że z przepisów tych wynika, iż w przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nad niezależnym i obiektywnym przeprowadzeniem audytu ruchu drogowego czuwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, czyli również w sprawie niniejszej, do dokonania formalnej jak i merytorycznej weryfikacji audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym do oceny czy Z. P. będący Audytorem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i byłym pracownikiem GDDKiA Oddział w Ł., był wyłączony - jest ustawowo uprawniony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś Wojewoda Łódzki, jako organ pierwszej instancji i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy.

Ustawodawca w art. 24k ust. 2 i 3 tej ustawy określił precyzyjnie, przez kogo nie może być przeprowadzony audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego, a obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikającym z art. 24k ust. 8 tej ustawy jest zapewnienie warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem Wojewody Łódzkiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było sprawdzenie, czy spełnione zostały wymogi wynikające z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warunki te zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; (4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do ust. 4. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć – w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej: (a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane nakładają obowiązek dołączenia, wśród innych dokumentów - również audytu ruchu drogowego, ale równocześnie nie upoważniają żadnego z organów do sprawdzenia prawidłowości tego audytu, bowiem jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, do zapewnia warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Z przepisów tych wynika, i słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zostały umocowane przez ustawodawcę do weryfikowania audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i jego wyników. Rację ma również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13 nie przesądził o tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej posiadają kompetencje merytoryczne i wiedzę do weryfikowania prawidłowości audytu ruchu drogowego, lecz jedynie zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania dotyczącego spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego

Podsumowując, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający odniósł się do Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, wyjaśnił podstawę prawną decyzji, a zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym zarzuty skargi, w ocenie Sądu, należy uznać za niezasadne. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd stwierdził również, że nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną Stowarzyszenie P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 35 ust. 1-5 ustawy prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt sporządzenia raportu z audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego przez osobę posiadającą certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego powoduje, że zostały spełnione warunki formalne związane z przeprowadzeniem audytu i sporządzeniem raportu załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę drogi, zaś organy administracji wydające decyzję w przedmiotowej sprawie nie są uprawnione do wyjaśniania, czy osoba, która przeprowadziła audyt podlegała wyłączeniu od przeprowadzania audytu z powodu wykonywania uprzednio zadań w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, zarządzania odcinkiem drogi podlegającego audytowi,

2) art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie niewyjaśnienia przez organ administracji, czy autor audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę drogi podlegał wyłączeniu od przeprowadzania audytu tego odcinka drogi z powodu uprzedniego zajmowania stanowiska dyrektora Oddziału Regionalnego w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i wykonywania zadań w zakresie projektowania budowy, przebudowy, zarządzania odcinkiem drogi podlegającym audytowi, a nadto akceptację niewykonania przez organy administracji wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/13, którym organy administracji zostały zobowiązane do wyjaśnienia kwestii wyłączenia autora audytu od jego przeprowadzania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że organ administracji rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie są uprawnione do badania, czy autor audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego podlegał wyłączeniu od sporządzenia tego audytu na podstawie art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia ta, zdaniem Stowarzyszenia jest błędna, gdyż prowadzi do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt c ustawy Prawo budowlane, z którego wynika obowiązek organu administracji niedopuszczenia do wydania pozwolenia na budowę obiektów zaprojektowanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu użytkowania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy wraz z kompletnym projektem budowlanym zostały przedłożone wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W przypadku raportu z audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego ustawowo wymagane jest, aby raport taki został sporządzony przez osobę, która nie podlega ustawowemu wyłączeniu od jego sporządzenia. W przedmiotowej sprawie organy administracji powzięły wiadomość o istnieniu przesłanek do wyłączenia autora raportu od jego sporządzania i były zobowiązane do wyjaśnienia, czy rzeczywiście przesłanki do wyłączenia zaistniały. Obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wynika bowiem z art. 7 K.p.a. Kwestia wyłączenia autora audytu nie została wyjaśniona zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego. Autor audytu, zdaniem Stowarzyszenia oceniał rezultat prac instytucji, którą kierował, czyli de facto oceniał rezultat swoich prac. Organ administracji uchylił się też tym samym od wykonania wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie P. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Z art. 24l ust. 1 tej ustawy wynika, że audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga przedstawienia jego wyniku, na który składają się sprawozdanie oraz sformułowane na jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi. Audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego jest osoba, która posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24n ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z kolei z art. 24 k ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może być przeprowadzany przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, który wykonywał lub wykonuje zadania w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, zarządzania odcinkiem drogi podlegającym audytowi, zarządzania ruchem lub nadzoru nad zarządzaniem ruchem na odcinku drogi podlegającym audytowi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie do rozstrzygania o tym, czy istniały podstawy do wyłączenia audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego od sporządzania audytu przysługuje organowi administracji, który dokonuje oceny projektu budowlanego i wydaje pozwolenie na budowę. Nie można zgodzić się z poglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontroli tego, czy audytor nie podlega wyłączeniu powinien dokonać Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Dokument w postaci audytu jest dołączany do wniosku o wydanie pozwolenia i projektu budowlanego. Dopiero wówczas wszczynane jest postępowanie administracyjne. Wcześniej nie toczy się żadne szczególne postępowanie w sprawie sporządzenia audytu, w którym możliwe byłoby dokonanie weryfikacji prawidłowości tego dowodu. Ocena tego dowodu, tak jak i innych dowodów powinna więc nastąpić w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Organy administracji oraz Sąd I instancji oceny takiej nie dokonały, jednakże uchybienie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest biegłym, a sporządzany przez niego audyt jest opinią biegłego. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym jest więc osoba posiadająca wiadomości specjalne. Jak wynika z przytoczonego już wcześniej art. 24n ust. 1 ustawy o drogach publicznych audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego jest osoba, która posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego może uzyskać osoba, która:

1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;

2) korzysta z pełni z praw publicznych;

3) nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiada wyższe wykształcenie techniczne w zakresie budownictwa drogowego, inżynierii ruchu drogowego lub transportu;

5) posiada co najmniej 5-letnią praktykę w zakresie projektowania dróg, inżynierii ruchu drogowego, zarządzania drogami, zarządzania ruchem drogowym lub opiniowania projektów drogowych pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego;

6) posiada zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i zdaniu egzaminu na audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24n ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego ma obowiązek stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych na szkoleniach okresowych co najmniej raz na trzy lata (art. 24n ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Z przytoczonych przepisów wynika, że od audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga się posiadania specjalistycznej wiedzy w zakresie projektowania dróg, inżynierii ruchu drogowego, zarządzania drogami, zarządzania ruchem drogowym lub opiniowania projektów drogowych pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z art. 84 § 2 K.p.a. wynika, ze biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a. W art. 24 § 1 pkt 1-7 K.p.a. wskazane zostały przyczyny, które skutkują koniecznością wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie. W K.p.a. nie zostały jednak określone skutki naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego. Z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się, gdy decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego podlegającego wyłączeniu nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. W K.p.a. nie ma też takiego uregulowania, jakie jest zawarte np. w art. 196 § 2 K.p.k. Przepis ten stanowi, że jeżeli ujawnią się przyczyny wyłączenia biegłego wydana przez niego opinia nie stanowi dowodu, a na miejsce biegłego wyłączonego powołuje się innego biegłego. Wydana w postępowaniu administracyjnym opinia przez biegłego podlegającego wyłączeniu nie przestaje więc być dowodem. Sporządzenie w postępowaniu administracyjnym opinii przez biegłego podlegającego wyłączeniu należy więc uznać za naruszenie przepisów postępowania i oceniać pod kątem wpływu tego naruszenia na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Analogicznie odnieść należy się do sytuacji sporządzenia audytu z naruszeniem art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może być przeprowadzany przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, który wykonywał lub wykonuje zadania w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, zarządzania odcinkiem drogi podlegającym audytowi, zarządzania ruchem lub nadzoru nad zarządzaniem ruchem na odcinku drogi podlegającym audytowi. Aczkolwiek przepis ten został umieszczony w ustawie o drogach publicznych, to jednak ma on charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Normuje on bowiem wyłącznie kwestię jak należy prowadzić postępowanie, nie zaś jakie ma być rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie audytor nie podlegał wyłączeniu z tego powodu, że zarządzał odcinkiem drogi podlegającym audytowi oraz z tego powodu, że zarządzał ruchem lub nadzorował zarządzanie ruchem na odcinku drogi podlegającym audytowi, albowiem odcinek drogi, którego dotyczy audyt nie istniał w czasie, gdy audyt był sporządzany. Autor audytu nie mógł też więc wykonywać zadań związanych z budową i przebudową odcinka drogi, którego dotyczy audyt.

Z dokumentów złożonych przez Stowarzyszenie na rozprawie wynika, że autor audytu w 2011 r. był dyrektorem łódzkiego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nie można wykluczyć, że autor audytu wykonywał zadania w zakresie projektowania drogi przez to, że kierował pracami przygotowawczymi związanymi z opracowywaniem projektu budowlanego i kompletowaniem dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji autor audytu powinien być z tego powodu wyłączony od jego sporządzenia.

Sporządzenie audytu przez audytora, który powinien być wyłączony od jego wykonania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wpłynęło na wartość dowodową tego dokumentu i w konsekwencji na prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych na jego podstawie. Raport nie zawiera merytorycznych błędów. Zawarte w nim wnioski są logicznie i wynikają z przeprowadzonych analiz. Autor audytu posiadał wiedzę i doświadczenie niezbędne do jego sporządzenia. Jak wynika z treści audytu, autor tego dokumentu przedstawił nie tylko pozytywne aspekty inwestycji, ale również jej aspekty negatywne, co świadczy o tym, że obiektywnie ocenił skutki planowanej inwestycji. Nie było więc podstaw do uznania, że audyt jest pozbawiony przydatności dowodowej. W tej sytuacji, nawet gdyby Sąd I instancji dostrzegł uchybienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegające na uznaniu przez ten organ, że nie jest on władny dokonać oceny, czy autor audytu podlegał wyłączeniu, to okoliczność ta nie mogłaby być podstawą uwzględnienia skargi. Uchybienie organu administracji nie było bowiem na tyle istotnym naruszeniem prawa procesowego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie prowadziło do eliminacji audytu jako podstawy ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 35 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane oraz zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie wiążących wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 749/13. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dotyczące spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 33 ust 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust 2 ustawy o drogach publicznych. Organ administracji postępowanie takie przeprowadził natomiast błędnie uznał, że nie jest uprawniony do oceny audytu pod kątem spełnienia wymogów wynikających z art. 24k ust 2 ustawy o drogach publicznych. To uchybienie, jak to zostało już wyżej wskazane, nie było na tyle istotne, by mogło być podstawą uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.