Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2319/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 80/19 w sprawie ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na decyzję Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 20 listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie umorzenia, po wznowieniu, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą rozbudowy cmentarza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz E. B., H. B., S. M. i M. M. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 80/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na decyzję Ł. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 20 listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie umorzenia, po wznowieniu, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą rozbudowy cmentarza uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 września 2018 r. nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). W rozstrzyganej sprawie skarżących złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 31 maja 2017 r. wyrażającą zgodę na rozbudowę cmentarza z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy stanęły na stanowisku, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, co oznacza, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, a co za tym idzie podlega umorzeniu.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że istotę sporu w rozstrzyganej sprawie stanowi kwestia posiadania przez skarżących interesu prawnego, pozwalającego uznać ich za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 912), decyzji o wyrażeniu zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracyjnych, w postępowaniu którego wznowienia domagają się skarżący, stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. Nr 48, poz. 284). Zgodnie z § 4 ostatnio wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymieniają szereg warunków, które powinny być spełnione przy zakładaniu lub rozszerzaniu cmentarza komunalnego albo wyznaniowego (art. 1 ust. 1-3). Jednym z istotnych warunków, jest uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 2 i ust. 3). Owa zgoda powinna zmaterializować się w formie decyzji administracyjnej. Zgoda inspektora sanitarnego na rozbudowę cmentarza jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zadaniem organu inspekcji sanitarnej jest dokonanie oceny, czy teren przewidziany na założenie lub rozszerzenie cmentarza jest odpowiedni pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1 ustawy). Ocena taka nie może być dowolna i uznaniowa, lecz musi odpowiadać kryteriom normatywnym sprecyzowanym w wydanym na podstawie delegacji ustawowej (art. 5 ust. 3 ustawy) rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Organ sanitarny obowiązany jest m.in. sprawdzić, czy teren pod cmentarz jest zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie (§ 1), czy zachowano właściwe odległości od określonych obiektów budowlanych, studni i źródeł wody (§ 3), czy konfiguracja terenu cmentarza ma pożądaną strukturę (§ 5). Zgoda na założenie cmentarza może być zatem wyrażona tylko wówczas, gdy przeprowadzone przez inspektora sanitarnego postępowanie wykaże, że spełnione zostały warunki sanitarne, mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego (por. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 497/11, LEX nr 1123323). Niewątpliwie rozstrzygnięcie to powinno zostać wydane w postępowaniu, w którym udział wzięły wszystkie uprawnione strony.

Sąd wskazał, że jednym z celów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych było takie uregulowanie uprawnienia do pochowania zwłok, które z jednej strony uwzględniałoby cześć należną zmarłym i prawa osób uprawnionych do pochowania ich, a z drugiej uwzględniało osoby trzecie, w tym w szczególności mieszkające w pobliży miejsca pochówku, cmentarza. W większości europejskich systemów prawnych sprawy chowania zmarłych regulują umowy zawierane z zarządami cmentarzy lub regulaminy cmentarne. Polski ustawodawca uregulował tę kwestię w sposób jednolity dla całego kraju. Warunki zakładania, urządzania, funkcjonowania i zamykania cmentarzy są poddane ścisłej administracyjnej reglamentacji ustawowej określonej przez prawo w ustawie o cmentarzach i przepisach wykonawczych (S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Zakamycze 1999, s. 61 i nast.).

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest ona powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Realizacja ta polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 1, 1a i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy: opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących m.in. budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nadto szeroko pojętej higieny środowiska.

Zdaniem Sądu, ustawa o cmentarzach w art. 5 ust. 1 w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości stanowi, że cmentarze powinny znajdować się w miejscu odpowiednim pod względami sanitarnymi. Jest to bezwzględny wymóg, uzasadniony obiektywnie zrozumiałymi względami sanitarnymi. Dlatego też w art. 5 ust. 3 ustawodawca nakazał właściwemu ministrowi określenie w drodze rozporządzenia norm, jakim cmentarze powinny odpowiadać; ze szczególnym uwzględnieniem szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów (w szczególności mieszkaniowych) lub odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Zgodnie z obowiązującym do dnia dzisiejszego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Skoro racjonalny ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach nakazał, aby teren cmentarza znajdował się na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym, to brał pod uwagę, że tego rodzaju obiekt użyteczności publicznej – z uwagi na jego przeznaczenie – powoduje określone, realne zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Nieprzypadkowo więc zawarł w delegacji ustawowej polecenie dla właściwego ministra, aby ustalił w rozporządzeniu wykonawczym szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych i odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Również nieprzypadkowo, Minister Gospodarki Komunalnej w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r., wydanym na podstawie powyższej delegacji ustawowej, w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze uznał w § 3 ust. 1, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. To właśnie względy sanitarne, a więc konieczność uniknięcia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi były przyczyną takiego, a nie innego ustalenia odległości cmentarza od zabudowań. (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (por. wyrok NSA z 24 maja 2017 sygn. akt II OSK 2424/15, LEX nr 2338674). Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, właściciele nieruchomości zlokalizowanych bezpośrednio w strefie oddziaływania planowanej rozbudowy cmentarza winni być stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na jego rozbudowę. Tylko bowiem w toku tego postępowania podmioty te mają możliwość ewentualnego zakwestionowania dokumentacji przedłożonej przez inwestora jeśli uznają ją za nierzetelną, niekompletną lub wadliwą w celu zgodnego z prawdą obiektywną ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego spełnienia przez teren, o który cmentarz ma być powiększony (znajdujący się, jak wynika z akt sprawy, pomiędzy zabudową mieszkaniową), szczególnych wymagań przewidzianych w przepisach rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. dotyczących izolacji terenu cmentarza od zabudowań czy też przepuszczalności gruntu cmentarza, głębokości zwierciadła wody gruntowej, kierunku spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku itd.

Sąd podzielił stanowisko organów, że – wobec braku obowiązującego przepisu szczególnego legitymację procesową w postępowaniu o wyrażenie zgody na rozbudowę cmentarza determinuje art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być w tym przypadku łączony z oddziaływaniem planowanej rozbudowy cmentarza na nieruchomości sąsiednie. Z uwagi na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w ocenie sądu przymiot strony tego postępowania będzie przysługiwał podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Rzeczony interes winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1859/12; z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2657/13, w Szczecinie z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 996/13, dostępne w CBOSA).

Sąd argumentował, że dla ustalenia stron postępowania w decyzji o wyrażeniu zgodny na rozszerzenie cmentarza, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący rozbudowę cmentarza), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ustalone w ten sposób normy higieniczne mają za zadanie chronić życie i zdrowie ludzi, zatem ich naruszenie narusza interes prawny sąsiadów cmentarza. Normy te i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o wyrażeniu zgodny na lokalizację lub rozszerzenie cmentarza i decydują o posiadaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pasie ochronnym cmentarza. Stroną analizowanego postępowania będą więc właściciele nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanej rozbudowy cmentarza. O interesie prawnym tych podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12, dostępny w CBOSA). Tym samym, podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej rozbudowy cmentarza jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanego cmentarza. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na rozszerzenie cmentarza winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora i właściwie ustalić krąg stron postępowania.

Sąd wskazał, że weryfikacja istnienia interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej musi być dokonywana indywidualnie, na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W oparciu o powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają prawidłowej analizy dotyczącej pozostawania bądź też niepozostawania przez skarżących stroną przedmiotowego postępowania. Ze znajdującego się z aktach sprawy pisma Urzędu Miasta Kutno Wydział Geodezji i Katastru z 6 sierpnia 2018 r. nadesłanego w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji dotyczące właścicieli nieruchomości graniczących z terenem cmentarza wynika, że nieruchomości skarżących graniczą z terenem cmentarza. Okoliczności te zostały całkowicie pominięte w rozstrzygnięciach organów obu instancji. W decyzjach tych zabrakło jakichkolwiek ustaleń dotyczących zachowania minimalnych odległości od zabudowań i ujęć wody, o których mowa w § 3 rozporządzenia świadczących w ocenie organu o braku możliwego oddziaływania planowanej rozbudowy cmentarza na nieruchomości skarżących. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazano jedynie, że nieruchomości nr ... i ... będące własnością E. i H. B. "nie mają bezpośredniego oddziaływania rozbudowy cmentarza na swój teren, gdyż od inwestycji oddziela je ulica". W ocenie sądu sama ta okoliczność nie wyklucza możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organy nie rozważyły należycie czy skarżącym przysługiwał w przedmiotowej sprawie status strony przyjmując wadliwie, a priori, że w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na powiększenie cmentarza stroną jest wyłącznie podmiot wnioskujący o jego powiększenie, błędnie uznając, że interes prawny bycia stroną postępowania nie może wynikać z praw właścicielskich skarżących.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny istnienia interesu prawnego skarżących i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czego efektem jest naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarżący wykazali, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z 31 maja 2017 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. przysługiwał im interes prawny, o którym mowa w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, organ winien rozpatrzyć merytorycznie ich wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją.

Z tych względów na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest:

a) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi i przedstawienie z jednej strony oceny prawnej przesądzającej o istnieniu interesu prawnego skarżących, w sytuacji gdy Sąd może polecić organowi ponowne zbadanie sprawy i zamieszczenie w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, z drugiej zaś strony przyjmując że organy nie rozważyły należycie, czy skarżącym przysługiwał status strony, wykraczając tym samym poza granice kompetencji sądu administracyjnego sprowadzające się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zważywszy związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w wyroku sądu, bez względu na ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ i jego wyniki, związanie to będzie obowiązywało organ do nadania skarżącym statusu strony;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze przez przyjęcie, że legitymację procesową – wobec braku obowiązującego przepisu szczególnego – determinuje art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, który musi być łączony z oddziaływaniem planowanej rozbudowy cmentarza na nieruchomości sąsiednie oraz że przymiot strony tego postępowania będzie przysługiwał podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia, że skarżący wykazali iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 31 maja 2017 roku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. przysługiwał im interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że o interesie prawnym właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w pasie ochronnym cmentarza świadczy także ich prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji że interes prawny bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na powiększenie cmentarza może wynikać z praw właścicielskich skarżących;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1, 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia interesu prawnego skarżących i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organy nie rozważyły należycie, czy skarżącym przysługiwał w przedmiotowej sprawie status strony i przyjęły wadliwie a priori, że w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na powiększenie cmentarza stroną jest wyłącznie podmiot wnioskujący o jego powiększenie, co też doprowadziło do przyjęcia, że organy powinny merytorycznie rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania, uwzględniając stanowisko sądu dotyczące istnienia interesu prawnego i tym samym legitymacji procesowej skarżących, co powinno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zaś Ł. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, to jest:

a) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 140 i 144 kodeksu cywilnego przez ich jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 145 § 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić źródło praw i obowiązków skarżących uzasadniających ich interes prawny w byciu stroną postępowania o wyrażenie zgody na rozbudowę cmentarza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B., H. B., S. M. i M. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie nie są zasadne. Wspólnym elementem postawionych zarzutów jest zarzut co do dopuszczalności wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie wyrażenia zgody na rozbudowę cmentarza parafialnego.

3. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kodeksu "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 kodeksu wyznaczając przesłanki, od których spełnienia uwarunkowane jest przyznanie statusu strony w sprawie nie zawiera w swej strukturze norm prawnych, które w sposób samoistny stanowi o interesie prawnym lub obowiązku. Artykuł 28 kodeksu zawiera zatem normy prawne, które wymagają współzastosowania z przepisami materialnego prawa, które w wyniku autorytatywnej konkretyzacji kształtują sytuację prawną jednostki przez przyznanie jej uprawnienia, ograniczenie uprawnienia, nałożenie lub zwolnienie z obowiązku. W przepisach materialnego prawa administracyjnego do wyjątkowej regulacji należy regulacja wyznaczająca wprost przyznanie interesu prawnego lub nałożenie obowiązku. Przepisy materialnego prawa administracyjnego do wyprowadzenia interesu prawnego wymagają zastosowania konsekwentnie złożonego procesu wykładni, wykładni, która nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej. Wyprowadzenie interesu prawnego wymaga przy tym uwzględnienia wartości podlegających szczególnej ochronie co znajduje wyraz z regulacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Do takich wartości należy ochrona życia i zdrowia, ochrona prawa własności. W razie gdy przepisy prawa materialnego dają podstawę do ingerencji w sytuację prawną jednostki w drodze decyzji administracyjnej, przy ustalaniu statusu strony konieczne jest przeprowadzenie takiej wykładni, która zapewni jednostce prawo do obrony i to obrony na drodze prawa, a zatem drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Taka wykładnia przepisów prawa materialnego gwarantująca jednostce prawo do obrony jest podstawowym elementem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zawartym unormowaniu reguluje formy zakładania cmentarza, jego rozszerzania, wymagania jakie musi spełniać teren, który może być uznany za odpowiedni pod względem sanitarnym na ten cel. Szczegółową regulację zawierają przepisy wykonawcze, w tym § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Ustalenie w tym zakresie stanu faktycznego należy do powołanych organów w tym do organów państwowej inspekcji sanitarnej. Założenie lub rozszerzenie cmentarza wymaga bowiem zgody państwowego inspektora sanitarnego.

3.1. Wyprowadzenie interesu prawnego w razie gdy przepis prawa materialnego nie stanowi wprost o zakresie podmiotowym postępowania w określonym rodzaju sprawy należy oprzeć na przepisach prawa ustanawiających ochronę określonych wartości. Jedną z wartości chronionych w Konstytucji jest ochrona prawa własności przed ingerencją w to prawo. Przy wykładni w sprawie wyrażenia zgody na rozszerzenie cmentarza właściciele nieruchomości położonej w sąsiedztwie, w tym graniczącym z terenem, na którym ma nastąpić rozszerzenie cmentarza mają interes prawny. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku wskazano na ochronę terenów mieszkaniowych, ujęć wody. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w związku z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy, które ma wpływ na realizowanie prawa własności wymaga przyznania właścicielowi prawa do obrony przez przyznanie statusu strony. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i zastosowania w świetle obowiązującej regulacji materialnoprawnej.

4. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

4.1. Prowadzenie ustalenia stanu faktycznego bez zapewnienia czynnego udziału strony (stron) stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego ma przywrócić stronie prawo do udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Nie ma przy tym znaczenia prawnego przekonanie organu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Zapewnienie stronie (stronom) czynnego udziału jest elementem zasadniczym oceny prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, co może prowadzić do zmiany oceny materiału dowodowego przez organ. Postawiony zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny.

4.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd przyjął, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie było bezprzedmiotowe, a należało podjąć rozpoznanie i rozstrzygnięcie ponowne sprawy wyrażenia zgody na rozszerzenie cmentarza przy zapewnieniu udziału stron.

4.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo pełnej zawiłości toku rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna co do przyznania statusu strony właścicielom nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu rozszerzenia cmentarza jest prawidłowa.

5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

6. Na podstawie art. 204 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.