Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1926/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12 , § 1 ust. 4, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1, art. 24 ust. 1 , art. 24 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4 , art. 8 § 1, art. 53 § 3 zdanie 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 942/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy E z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od Prokuratora Rejonowego w E. na rzecz Rady Gminy E. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/OL 942/17 po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w E. na uchwałę Rady Gminy E. z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy E. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 4 została wydana z naruszeniem prawa.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. W dniu 4 grudnia 2015 r., Rada Gminy E. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy E.

2.2. Prokurator Rejonowy w E zaskarżył do tut. Sądu powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 ust. 4.Skarżący wywiódł, że taryfy, zatwierdzenie przez Radę Gminy w § 1 ust. 4, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139), dalej jako "u.z.z.w.", przekraczają delegację ustawową. Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia bowiem żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Ponadto, stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w., taryfa, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami u.z.z.w. i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Skarżący dodał, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf, nie podejmują samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego.

Skarżący podniósł również, że wymieniony w kwestionowanej uchwale art. 24 u.z.z.w. nie zawiera podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

2.3. W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ podniósł, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej ani aktu prawa miejscowego, zatem Prokurator mógł wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie – zgodnie z postanowieniami art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). W kwestiach procesowych do uchwały znajdą bowiem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2016 r. poz.1948), w brzmieniu sprzed nowelizacji, dalej jako: "p.p.s.a. sprzed nowelizacji" gdyż uchwała weszła w życie przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Przedmiotowa skarga została zaś wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 tej ustawy, który to termin upłynął 4 maja 2016 r. i jako spóźniona winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.) zwana dalej "p.p.s.a."

2.4. Organ gminy wywiódł ponadto, że kwestionowana opłata za przyłączenie do sieci jest obligatoryjnym elementem taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wynikającym z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 1701). Przepis rozporządzenia, mający charakter prawa powszechnie obowiązującego, wiąże Wójta i Radę Gminy E. do momentu stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Rada zatwierdziła zatem taryfy zgodnie z powyższym rozporządzeniem. W oparciu o art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Rada mogła jedynie odmówić zatwierdzenia taryf, gdyby zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W ocenie organu, taryfa jest zgodna z przepisami powyższego rozporządzenia. Organ zaznaczył, że Rada nie ma prawa kierować się przy podejmowaniu tej uchwały okolicznością, że delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia została przekroczona lub interpretacją dokonaną przez sądy. W ocenie organu, zasadnym byłoby wystąpienie o zbadanie zgodności z Konstytucją § 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

2.5. Na marginesie organ wskazał, że Gmina E. pełni funkcję przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego obecnie i w trakcie podejmowania kwestionowanej uchwały. Dodał, że w toku obowiązywania zaskarżonego przepisu (2016 r.) nie pobrano żadnej opłaty za przyłączenie do sieci.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, iż zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

3.1. W ocenie Sądu I instancji z treści cytowanego przepisu wynika, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilku latach od jej podjęcia. Należy bowiem mieć na względzie, że zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego.

3.2. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżenie przez prokuratora spornej uchwały nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.). Zastosowanie mają tu bowiem przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, nie zaś – jak przyjął organ – w dacie podjęcia uchwały.

3.3. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli i stwierdził, że ustalona zaskarżoną uchwałą opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, zaskarżony przepis uchwały uznać zatem należy za wydany bez podstawy prawnej.

3.4. W związku z powyższym, Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz.U. z 2017 r. poz.1875 ze zm.) zwana dalej "u.s.g.", stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 4, została wydana z naruszeniem prawa, upłynął bowiem rok od dnia jej podjęcia.

3.5. Powyższy wyrok został zaskarżony, w całości skargę kasacyjną Gminy E., w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd uznał, że zastosowanie w sprawie miał przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu, a nie w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2016 r., skutkującą brakiem odrzucenia skargi prokuratora jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia.

3.6. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

3.7. Strona skarżąca kasacyjnie złożyła również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

4.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

4.4. W rozpoznawanej sprawie Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.tj naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935) dalej "ustawa nowelizująca" w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. sprzed nowelizacji, poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd uznał, że zastosowanie w sprawie miał przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu, a nie w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2016 r., co doprowadziło do rozparzenia przed Sąd I instancji, skargi co do istoty, w sytuacji, gdy skarga winna być odrzucona, z uwagi na uchybienie 6-miesięcznego terminu przewidzianego w ustawie dla Prokuratora do jej wniesienia.

4.5. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, która przyniosła istotne modyfikacje w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a. sprzed nowelizacji).

4.6. Ustawą nowelizującą dokonano istotnej zmiany art. 53 p.p.s.a., regulującego terminy wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Zasadniczą przyczyną zmian wprowadzonych w obrębie powyższej jednostki redakcyjnej było zrezygnowanie przez ustawodawcę z wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia w odniesieniu do kwestionowanego przez stronę aktu lub czynności organu administracji. Zgodnie z nowym rozwiązaniem – w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W przypadku zaś innych aktów – skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Powyższe skłoniło ustawodawcę do wprowadzenia stosowanych zmian również w obszarze art. 53 § 3 p.p.s.a., normującego termin wnoszenia skargi przez prokuratora i rzeczników, co tłumaczono potrzebą skorelowania powyższego przepisu z nowoprzyjętymi rozwiązaniami.

4.7. W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 53 § 3 p.p.s.a. stanowił, iż Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie miał jednak zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 in fine sprzed nowelizacji). Wyłączenie sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi nie dotyczyło zatem wszystkich aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie tych, które posiadały status "aktów prawa miejscowego". Poza zakresem omawianego wyłączenia funkcjonowały zatem te uchwały i zarządzenia organów samorządowych, które nie zawierały norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, będąc tym samym tzw. aktami kierownictwa wewnętrznego. Tego typu akty Prokurator mógł zatem zaskarżać wyłącznie w terminie sześciomiesięcznym od daty ich podjęcia. W aktualnym brzmieniu art. 53 § 3 p.p.s.a. wskazano tymczasem, iż w sprawach określonych w § 1 i 2 Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. In fine cytowanego przepisu zastrzeżono tymczasem, iż powyższy termin nie dotyczy "spraw o których mowa w § 2a", a nie jak to miało miejsce przed nowelizacją – "aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Aby zatem prawidłowo wyznaczyć zakres kluczowego wyłączenia zawartego w art. 53 § 3 in fine p.p.s.a., koniecznym jest ustalenie, jakie akty administracyjne zostały objęte zakresem zastosowania normy prawnej zawartej w § 2a, do którego odsyła omawiany przepis. Zabieg powyższy utrudnia nieco enigmatyczna konstrukcja art. 53 § 2a p.p.s.a., w którym jest mowa o "innych aktach prawnych". Owymi "innymi aktami" nie będą z całą pewnością te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a, gdyż jako akty indywidualne są one objęte zakresem art. 53 § 1 p.p.s.a. Nie będą nimi też akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. (pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach i opinie zabezpieczające), gdyż termin do ich zaskarżenia został wprost określony na mocy ustawy nowelizującej we wspomnianym art. 53 § 1 p.p.s.a. Aktami, o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. nie będą też tzw. inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż terminowi ich zaskarżania poświęcony został art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie będą też nimi akty nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), bowiem termin ich zaskarżenia wynika z poszczególnych ustaw samorządowych. Nie będzie nimi również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., gdyż po pierwsze – nie są one "aktami", a pewnymi stanami faktycznymi, a po drugie – termin ich zaskarżania został osobno wskazany w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przeprowadzona eliminacja prowadzi do wniosku, iż "innymi aktami", o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. są wyłącznie akty określone w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., gdyż tylko ich termin zaskarżenia nie został określony w pozostałych jednostkach redakcyjnych art. 53 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Będą one zatem obejmować zarówno akty prawne mające status aktów prawa miejscowego jak i akty kierownictwa wewnętrznego.

4.8. Powyższe uprawnia zatem do stwierdzenia, iż na mocy wyjątku zawartego w art. 53 § 3 in fine p.p.s.a., w którym spod sześciomiesięcznego terminu wniesienia skargi wyłącza się akty określone w § 2a tego artykułu – prokurator zyskał uprawnienie do nielimitowanego czasem zaskarżania całej działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego, obejmujące aktualnie również akty kierownictwa wewnętrznego. Konkluzję powyższą należy jednak uzupełnić o jedno, aczkolwiek istotne zastrzeżenie wynikające z przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej, a konkretnie – w jej art. 17 ust. 2. Zgodnie z powyższym przepisem – art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się wyłącznie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tejże ustawy, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. W przepisie tym ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium rozróżniającego, a w szczególności nie wskazuje, czy dotyczy to aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (o których traktuje art. 53 § 2 p.p.s.a.) czy też "innych aktów", do których odnosi się art. 53 § 2a p.p.s.a. Kierując się zatem zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (ustawa nie rozróżnia, a więc i my nie rozróżniajmy) wypada przyjąć, iż pojęcie "akty", którym posłużył się ustawodawca w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, interpretować należy w sposób szeroki.

4.9. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż podmioty kwalifikowane określone w art. 53 § 3 p.p.s.a. mogą aktualnie zaskarżać akty prawne jednostek samorządu terytorialnego nie mające statusu aktów prawa miejscowego – w sposób nie skrępowany żadnym terminem, co jednak dotyczy tylko tych aktów, które podjęte zostały po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. W odniesieniu do aktów nie posiadających statusu prawa miejscowego (aktów kierownictwa wewnętrznego) wydanych przed wskazaną datą – prokuratora i rzeczników nadal wiązać będzie 6 miesięczny termin wniesienia skargi.

4.10. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma przesądzenie charakteru prawnego uchwały Rady Gminy zatwierdzającej taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

4.11. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wypowiedziany w licznym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego "zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy uchwałą, w myśl art. 24 ust. 1 u.z.z.w. jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy – rozstrzygający bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach.

4.12. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

4.13. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.z.z.w., nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 u.z.z.w.).Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 u.z.z.w. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w., odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2306/12, wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/2005, Lex Polonica nr 1920612).

4.14. Po przesądzeniu, iż omawiana uchwała, nie jest aktem prawa miejscowego, nie budzi wątpliwości, iż termin na wniesienie skargi do WSA przez Prokuratora w świetle art.53 § 3 p.p.s.a.w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. wynosi 6 miesięcy.

4.15. W konsekwencji skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji – art. 53 § 3 p.p.s.a. sprzed nowelizacji w związku z art. 17 ust.2 ustawy nowelizującej jak i wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

4.16. Zgodnie z treścią art.58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę złożoną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazanym wyżej terminem Prokurator nie był ograniczony wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

4.17. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter uchwały, nie stanowiącej aktu prawa miejscowego należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Miejskiej w E. o zatwierdzeniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Dzień ten określony został w § 4 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. 4 grudnia 2015 r. zatem z uwagi na wniesienie skargi w dniu 7 listopada 2017 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi do Sądu, został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

4.18. Powyższe nakazuje skargę kasacyjną uwzględnić i skargę odrzucić.

4.19. Z tego powodu, że u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej legły kwestie formalne, pozostałe merytoryczne zarzuty nie podlegały rozpatrzeniu.

4.20. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.