Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1047/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 pkt 11 art. 7 art. 11 ust. 1 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B.C. i Z.C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 26 kwietnia 2022 r., nr ES.224.8.2022.WS w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2022 r., nr ES.224.8.2022.WS, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: Dyrektor Generalny, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: Dyrektor RDLP lub organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], którą ustalono solidarnie B. C. i Z. C. (dalej: strona lub skarżący) – sprawcom wyłączenia, jako współwłaścicielom działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy [...], opłatę w wysokości dwukrotnej należności za niezgodne z przepisami ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie 0,1314 ha gruntów leśnych z produkcji, pod zagospodarowanie działek niezgodne z obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej:

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Dyrektor RDLP naliczył solidarnie sprawcom wyłączenia – stronie, opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. 90.606,88 zł za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji leśnej 0,1368 ha gruntów leśnych w 2019 r., stanowiących lasy ochronne, wchodzących w skład opisanych wyżej działek, pod zagospodarowanie działek niezgodne z obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

W wyniku odwołania, decyzją z 12 kwietnia 2021 r., nr ES.224.6.2021.ŁP, Dyrektor Generalny uchylił decyzję Dyrektora RDLP i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji powinien dokonać dokładnych i nie budzących wątpliwości pomiarów obszarów przedmiotowej nieruchomości z podaniem daty wyłączenia oraz dokonać niezbędnych ustaleń, m.in. ustalić sprawcę i zbadać stan prawny w zakresie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na czas wyłączenia.

W związku z powyższym, Dyrektor RDLP przeprowadził ponownie analizę dodatkowo zebranego materiału dowodowego i stwierdził, że strona dokonała wyłączenia gruntów leśnych z produkcji (sukcesywnie od 2012 r.) na powierzchni 0,1314 ha, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 28 ust. 1 ustawy) i ustalił sprawcom wyłączenia opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. 84 629,52 zł.

Strona, niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP, wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego informując, że zgadza się z ustaleniami faktycznymi i rozumie działanie organu I instancji, tj. dlaczego zajął takie stanowisko w sprawie i w pełni je akceptuje. Jednak tym razem zarzuciła mu, że naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszył art. 189g § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie (nieuwzględnienie, że obowiązek zapłaty podwójnej należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji wygasł w całości). Stwierdziła, że zgodnie z art.189g § 1 kpa, to dzień naruszenia prawa stanowi początek biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (początkiem biegu przedawnienia jest dzień naruszenia prawa w 2012 r. i od tego dnia liczony jest termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej). Uznała zatem, że Dyrektor RDLP naruszył art. 189g § 1 kpa, wydając decyzję o nałożeniu opłaty w wysokości podwójnej należności za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntów leśnych z produkcji z naruszeniem prawa, gdyż upłynęło pięć lat od dnia wyłączenia. Strona podniosła, że art.189g § 1 kpa jednoznacznie wskazuje, że "administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa". W związku z powyższym stwierdziła, że postępowanie winno zostać umorzone w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że obowiązek zapłaty podwójnej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji wygasł w całości.

Wobec powyższego, organ II instancji zważył, że w zaistniałym przypadku przedmiotowe grunty leśne nie uzyskały w miejscowym planie przeznaczenia na cele nieleśne, stąd zastosowanie znalazł art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak wynika z dokumentacji, Dyrektor RDLP prowadził już postępowanie w tej sprawie i zakończył je decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Z uwagi na potrzebę uzyskania dodatkowych informacji, postępowanie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z 12 kwietnia 2021 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją zawartą w decyzji Dyrektora Generalnego i prawidłowo rozpatrzył sprawę ponownie. Stwierdził, że to strona dokonała wyłączenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni ogólnej 0,1314 ha z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającego na zagospodarowaniu terenu niezgodnym z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Zatem, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalił sprawcy wyłączenia (stronie) opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Strona przyjęła powyższe i zgodziła się z uzasadnieniem zawartym w decyzji Dyrektora RDLP, zarzucając jej jedynie, że przy rozpatrywaniu sprawy pominięto przepisy dotyczące przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, gdyż zgodnie z art. 189g § 1 kpa – administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

W odniesieniu do powyższego zarzutu organ wskazał, że opłata nałożona na sprawcę wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej. Pomimo rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie oraz w doktrynie w omawianym zakresie, organ stanął na stanowisku, że opłata ta nie pełni roli sankcji karnej, ani nie ma funkcji represyjnej. Analiza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że należałoby jej przypisać funkcję redystrybucyjną. Stanowi ona dochód funduszu leśnego, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 57 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że środki z funduszu leśnego związane z wyłączeniem z produkcji lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa gromadzi się na odrębnym rachunku bankowym Dyrekcji Generalnej. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o lasach, wskazane środki funduszu leśnego przeznacza się m.in. na zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, realizację zadrzewień na gruntach niestanowiących własności Skarbu Państwa, inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk, prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych oraz cele określone w art. 13a ust. 1 (realizacja trwale zrównoważonej gospodarki leśnej). Natomiast art. 58 ust. 3a ustawy o lasach stanowi, że środki te mogą być przeznaczane m.in. na działania niezbędne do ochrony przyrody realizowanej metodami gospodarki leśnej, czy sporządzanie uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2.

Biorąc pod uwagę przeznaczenie środków uzyskanych z podwójnej należności za wyłączenie gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych można uznać, że środki te mają w pewien sposób służyć zniweczeniu skutków spowodowanych naruszeniem przepisów tej ustawy, a zatem mają charakter redystrybucyjny. Uiszczenie opłat ma bowiem na celu szeroko rozumianą ochronę gruntów leśnych. W konsekwencji naruszenie ustawy przez sprawcę skutkuje przeznaczeniem nałożonej na niego opłaty na cele, które mają niejako rekompensować poczynione przez niego straty w środowisku leśnym. Celem nie jest zatem sankcja, ale szeroko rozumiana ochrona gruntów leśnych. Każde wyłączenie gruntów leśnych skutkować zatem powinno nałożeniem na sprawcę opłaty w wysokości podwójnej należności, bez względu na to kiedy do tego naruszenia doszło. Art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można czytać w oderwaniu od ustawy, w jakiej się ten przepis znajduje. Nie bez znaczenia jest cel całego aktu normatywnego. Organ zwrócił uwagę na art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej. Całość uregulowań wraz z przywołanymi powyżej przepisami ustawy o lasach tworzy system mający na celu jak najpełniejszą ochronę gruntów leśnych, m.in. poprzez realizację celów wskazanych w art. 58 ust. 3 ustawy o lasach. Środki zaś na te cele pochodzą ze wskazanego przez ustawodawcę źródła. Sprowadzanie opłat, o których mowa w art. 28 ust. 1 do sankcji administracyjnej byłoby w tym przypadku nadmiernym uproszczeniem. Dodatkowo w znacznej mierze uniemożliwiałoby realizację ustawowych celów.

Co równie istotne w niniejszej sprawie, wyłączenie gruntu leśnego z produkcji skutkuje utratą leśnego charakteru tego gruntu aż do momentu przywrócenia tego leśnego charakteru. Organ podkreślił, że zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 tej ustawy, nie jest postępowaniem legalizacyjnym. Sprawca takiego wyłączenia obowiązany jest przywrócić grunt do jego poprzedniego stanu. Mamy do czynienia ze stanem ciągłym naruszenia, rozpoczynającym się od podjęcia konkretnej czynności wyłączającej grunt z produkcji i trwającym aż do momentu przywrócenia gruntowi jego leśnego charakteru. Charakterystyczne jest tutaj utrzymanie stanu naruszenia prawa. Uznanie wobec powyższego, że mogłoby dojść do przedawnienia w sytuacji, w której mamy do czynienia z trwającym wciąż naruszeniem nie mogłoby zostać uwzględnione nawet w sytuacji przyjęcia, że mówimy o sankcji administracyjnej. Jak już jednak zostało stwierdzone powyżej, opłata będąca przedmiotem sprawy ma charakter redystrybucyjny, a nie sankcyjny. W kontekście powyższego nie mogło uzyskać aprobaty stanowisko strony, która podnosi kwestię przedawnienia naruszenia, które wciąż trwa, co zresztą sama przyznała, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do przywrócenia gruntom ich utraconego, leśnego charakteru.

W związku z powyższym, działanie organu I instancji, który w swej decyzji ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności bez zastosowania art. 189g § 1 kpa, organ uznał za prawidłowe (przepis ten nie miał w tym przypadku zastosowania).

Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują żadnych wyjątkowych sytuacji, które umożliwiałyby organowi odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli są spełnione warunki zawarte w art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W związku z powyższym Dyrektor Generalny orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. C. i Z. C. zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, wybiórczej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu do obliczeń wysokości opłaty pola powierzchni działek oznaczonych graficznie 5ZL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako przeznaczonych na las, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że ta część graficzna planu jest nieważna w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działek na las, gdyż dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy planowanego lasu na terenie przedmiotowych działek;

- art. 189g § 1 kpa, przez jego niezastosowanie w sprawie z powodu braku rozumienia przez organ instytucji przedawnienia oraz nierozumienia, że sankcje administracyjne o charakterze pieniężnym nakładane przez organ administracji publicznej w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, tj. wymierzane w następstwie działań niezgodnych z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są administracyjnymi karami pieniężnymi w rozumieniu tego artykułu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.; dalej: uogril lub ustawa), pod pojęciem wyłączenia gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Z kolei decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wydawana jest na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, w tym zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji jest, zgodnie z art. 5 ustawy – Dyrektor RDLP. Stosownie zaś do art. 7 uogril, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu na taką zmianę przeznaczenia.

Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych wypisem z rejestru gruntów z 28 października 2020 r., działki nr [...] o powierzchni 0,1060 ha i nr [...] o powierzchni 0,0308 ha z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...], należące do skarżących – stanowią w całości użytek LsV.

Natomiast zgodnie z inwentaryzacją stanu lasu dzielnicy [...] na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. użytki leśne LsV, zlokalizowane w granicach ww. działek, w wydzieleniu 6d, stanowią las o typie siedliskowym lasu – bór mieszany świeży o statusie lasu ochronnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulegało wątpliwości, że nastąpiło wyłączenie przez skarżących z produkcji leśnej 0,1314 ha gruntów leśnych o typie siedliskowym lasu – bór mieszany świeży, stanowiących lasy ochronne, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] (powierzchnia wyłączenia 0,1020 ha) i nr [...] (powierzchnia wyłączenia 0,0294 ha), a to z uwagi na inne niż leśne użytkowanie wskazanego obszaru przedmiotowych działek.

Bezsprzecznie też właściciele tych nieruchomości nie uzyskali uprzedniej zgody właściwego organu na taką zmianę ich przeznaczenia w tych częściach, a w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]; dalej: mpzp) oznaczone są one symbolem 5ZL – tereny lasów.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], stwierdzono nieważność mpzp w odniesieniu do ustaleń części graficznej, ale tylko w zakresie, w jakim plan ten dopuszczał do realizacji budynków na terenach oznaczonych symbolem 16MN w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu m.in. oznaczonego symbolem 5ZL.

Zgodnie z § 23 mpzp, działki położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5ZL – tereny lasów. Południowo-wschodni fragment działek znajduje się w liniach rozgraniczających [...] KDD – tereny ulic dojazdowych.

Ponadto, przed uchwaleniem mpzp dla przedmiotowych nieruchomości nie uzyskano decyzji o warunkach zabudowy.

Słusznie organy ustaliły, że zmiana przeznaczenia następowała sukcesywnie począwszy od 2012 r. (usytuowanie pierwszego obiektu), a w rezultacie do wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych o powierzchni 0,1314 ha doszło na przełomie 2017 r. i 2018 r. (wybudowanie na terenie przedmiotowych działek altany stale związanej z gruntem leśnym). Wynika to z ortofotomap z serwisu mapowego [...], na co wskazano w piśmie Lasów Miejskich [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]. Sukcesywna zmiana przeznaczenia oznacza przy tym postępujące w miarę upływu czasu wyłączanie coraz większego obszaru i coraz intensywniejsze zagospodarowywanie go w inny niż leśny sposób.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 28 ust. 1 uogril, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów postawionych w skardze zauważyć należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie kwestionowali obszaru będącego podstawą wyliczenia należności. Wprost przeciwnie, jasno oświadczyli, że zgadzają się ze stanowiskiem organu co do całości rozstrzygnięcia i w pełni je akceptują, z zastrzeżeniem jedynie kwestii przedawnienia.

Określenie obszaru, który został wyłączony z produkcji było oczywiście istotne, a Dyrektor RDLP w swej decyzji precyzyjnie określił ten obszar, odwołując się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zaznaczając wskazany grunt na mapie. Wydając swą decyzję był świadomy, że uprzednio stwierdzono nieważność Uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonej części graficznej. Wynika to z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Co równie istotne, stwierdzono jedynie nieważność części graficznej przedmiotowej uchwały i to w zakresie braku zachowania wymaganej odległości linii zabudowy od lasu, natomiast część tekstowa pozostaje obowiązująca. Nie można powyższego odczytywać w ten sposób, że w konsekwencji należy zmienić linię lasu, jak sugerują skarżący. Nie sposób zatem zgodzić się z nimi, że część graficzna planu jest nieważna w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie działek na las. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] stwierdzono, że część graficzna jest nieważna w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu. Zdecydowanie nie oznacza to, że unieważnione zostało leśne przeznaczenie gruntów będących przedmiotem sprawy. Należy zaznaczyć, że każdorazowe przeznaczenie gruntu leśnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż leśne wymaga uzyskania zgody odpowiedniego organu, na podstawie art. 7 uogril. Nie jest zatem tak, jak twierdzą skarżący, że na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] doszło do zmiany granic lasu ze względów przeciwpożarowych. Taki kierunek zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika z rozstrzygnięć podjętych w sprawie. Nakaz zachowania linii zabudowy w odległości 12 m od granicy lasu nie może być interpretowany jako konieczność "przesunięcia" granicy gruntów leśnych i dokonania zmiany klasyfikacji gruntu. Wprost przeciwnie, odnosi się on do terenu oznaczonego jako MN i tutaj należy upatrywać konieczności przestrzegania odpowiedniej odległości. W kontekście powyższego warto również podkreślić, że sam fakt, iż na danym gruncie nie ma drzewostanu nie powoduje, że utracił on charakter gruntu leśnego. Lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672) jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony. Co istotne, zgodnie z art. 13 tej ustawy, właściciel lasu jest obowiązany do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

Na marginesie jedynie dodać należy, że podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 28 ust. 1 uogril organ stwierdza, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy. Taka sytuacja ma miejsce zarówno, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, jak i w sytuacji, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inny sposób zagospodarowania danego terenu niż cel, pod jaki nastąpiło wyłączenie. Zatem jeżeli przedmiotowy obszar był gruntem leśnym i doszło do jego rzeczywistego wyłączenia z produkcji leśnej, to bez znaczenia dla sprawy pozostaje czy konkretny jego fragment objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (oznaczony symbolem 5ZL), czy też jakaś jego cześć nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ogóle. Ponadto, tym bardziej wszelkie rozważania skarżących dotyczące przyszłych możliwych rozstrzygnięć dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły mieć wpływu na zaskarżoną decyzję. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że organ powinien uwzględniać w swoich decyzjach możliwe przyszłe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego kwestii przedawnienia należności podzielić należy przedstawione wyżej stanowisko wyrażone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa), administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Należy jednak wskazać, że opłata nałożona na sprawców wyłączenia gruntów leśnych z produkcji w trybie art. 28 ust. 1 uogril nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, a ma charakter redystrybucyjny. W tym względzie Sąd podzielił przytoczony wyżej obszerny wywód organu, nie ma więc potrzeby powtarzania go w tym miejscu.

Na marginesie zauważyć należy, że rzeczywiście w orzecznictwie oraz w doktrynie pojawiają się rozbieżności, co do tego, czy opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 uogril pełni rolę sankcji karnej, czy też ma funkcję redystrybucyjną. Jednak nawet przyjmując stanowisko skarżących o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 189g § 1 kpa, tj. o przedawnieniu – początek jego biegu, zdaniem Sądu, rozpocząłby się dopiero od chwili, gdy cały obszar objęty decyzją o ustaleniu opłaty został wyłączony z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami uogril. Oznacza to, że w niniejszej sprawie termin przedawnienia biegłby od przełomu 2017 r. i 2018 r. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących, do wyłączenia gruntu o powierzchni 0,1314 ha nie doszło w 2012 r., ale następowało ono – co należy podkreślić: sukcesywnie począwszy od tamtego roku. Przyjęta obecnie wersja skarżących stanowi jedynie ich linię obrony, zwłaszcza że w piśmie z 31 sierpnia 2020 r. skarżący poinformowali m.in., że nabyli przedmiotowe działki jako budowlane w 1993 r., pomimo, iż w rejestrze gruntów oznaczone były jako lasy, wykorzystywali je jako działki rekreacyjne z zamiarem późniejszej zabudowy, a w 2014 r. po odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze względu na brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne – podjęli decyzję o zagospodarowaniu działek i realizacji obiektów małej architektury ogrodowej. Natomiast z ortofotomap wynika, że na przełomie 2017 r. i 2018 r. na terenie przedmiotowych działek wybudowano altanę stale związaną z gruntem leśnym

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że na przedmiotowych działkach znajdują się: oczko wodne, wiata (altana) z murowanym grillem, kontener, skład na drewno, kurnik, ule, elementy małej architektury ogrodowej (huśtawka na podmurówce), warzywnik i kwietnik, utwardzony kruszywem podjazd oraz murowane ogrodzenie w części frontowej, w pozostałej części jest ogrodzenie na podmurówce, ponadto znajdują się tam drzewa i krzewy owocowe, a także pojedyncze krzewy leśne, zaś na pozostałym terenie rośnie trawa.

Reasumując, w ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie doszło do naruszenia z art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej wynikającej, czy przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego: art. 77 § 1 kpa (zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) lub art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów). Nie było też podstaw do zastosowania art. 189g § 1 kpa. W konsekwencji, na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w sprawie prawidłowo zastosowano prawo materialne, tj. wskazany wyżej przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśny, a zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, tj. zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa.

Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak też w całym przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tych decyzji z obrotu.

Mając powyższe na względzie, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.