Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 270/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skarg H. R., A. K., A. P., D. K., E. S., J. S., J. M., K. A. G., M. J., S. O. i T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: a) H. R. i M. J. solidarnie kwotę 714 zł /słownie siedemset czternaście złotych/; b) S. O., D. K., J. M., A. P. kwoty po 697 zł /słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/; c) J. S. kwotę 697 zł /słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/; d) T. F., E. S. i K. A. G. kwoty po 200 zł /słownie dwieście złotych/; tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg K. A. G., E. S., A. K., T. F., E. F., J. S., H. R., M. J., D. K., S. O., J. M. oraz A. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, którą wydano w następujących okolicznościach sprawy;

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów o łącznej pow. 243,48 ha, stanowiącej 19,63 % całego obszaru wsi Ł., a to w związku z prognozowanym pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi wskutek projektowanego przebiegu autostrady A4 przez terytorium województwa [...]. Obszar scalenia poszerzono postanowieniem Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. o pow. 0,7565 ha, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. o dodatkowe 0,08 ha. Postanowienie wszczynające postępowanie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w tymże dniu 3 września 2010 r., na którym wybrano także radę uczestników scalenia. Do wykonania prac scaleniowych upoważniono geodetę J. O. Powyższe postanowienie z dnia [...] września 2010 r. zostało utrzymane w mocy przez SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]– po rozpoznaniu zażalenia K. A. G.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej zwaną komisją doradczą), zmieniając w toku postępowania jej skład.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 7 listopada 2010 r. podjęto uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku gruntów położonych na obszarze scalenia. Na zebraniu w dniu 27 marca 2011 r. ogłoszono wyniki oszacowania gruntów, które wyłożono do wglądu do dnia 5 kwietnia 2011 r. w Domu Strażaka w Ł. Zastrzeżenia do szacunku rozpatrywano w dniu 14 kwietnia 2011 r.

W związku z nieprzyjęciem uchwały zatwierdzającej dokonany szacunek większością 3/4 obecnych na zebraniu uczestników scalenia postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. Starosta zaakceptował dokonany szacunek gruntów. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Następnie sporządzono rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem i odbierano od uczestników scalenia wnioski, po czym geodeta opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek, później projekt szczegółowy i rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, po czym projekt okazywano na gruncie. Zgłoszone przecz uczestników scalenia uwagi i zastrzeżenia poddane zostały ocenie komisji doradczej, po czym geodeta opracował propozycje zmian w projekcie. Termin odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wyznaczono na 8 listopada 2012 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi Ł, gmina T., o ogólnym obszarze wynoszącym 242,5336 ha, poszerzonym o część gruntów wsi P. gmina K. o pow. 0,60 ha, opracowany przez uprawnionego geodetę J. O., ze zmianami odnoszącymi się do gruntów należących do osób enumeratywnie wymienionych w punkcie I decyzji uwidocznionych w załączniku nr 1 do decyzji, w tym skarżącej K. A. G., D. K., J. M., S. O., J. S.. W punkcie II wymieniono osoby, którym przyznano dopłaty w związku z tym, że na skutek scalenia otrzymali grunty o mniejszej wartości niż posiadali dotychczas, a także osoby: S. K. i A. K. oraz Z. R., którym przyznano odszkodowanie za utracone składniki majątkowe, które przeszły na rzecz innych uczestników scalenia. W punkcie III wymieniono osoby, które zobowiązano do dopłat w zamian za przydzielenie im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem. W punkcie IV wymieniono służebności, które zniesiono bez odszkodowania z uwagi na utratę ich znaczenia dla nieruchomości władnących. W punkcie V wymieniono służebności, które przeniesiono z gruntów przedscaleniowych na grunty poscaleniowe. W punkcie VI wskazano prawa bezpłatnego, dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, które przeniesiono na grunty poscaleniowe. W punkcie VII wymieniono prawa dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, które na skutek scalenia wygasną w związku ze śmiercią enumeratywnie wymienionych osób. W punkcie VIII wymieniono obciążenia hipoteczne ciążące na gruntach przedscaleniowych, które przeniesiono na grunty poscaleniowe. W punkcie IX wymieniono nieruchomości, których współwłasność zostanie zniesiona. W punkcie X podano, że ze względu na równoczesne prowadzenie scaleń w innych miejscowościach na wniosek niektórych osób nastąpiła potrzeba wydzielenia należnego im ekwiwalentu lub jego części na terenie innej miejscowości i wobec tego w czasie postępowania scaleniowego wsi Ł. przeniesiono ekwiwalent 5 wymienionym osobom. W punkcie XI wymieniono uczestników scalenia, których zastrzeżeń do projektu scalenia nie uwzględniono, w tym skarżących: K. A. G., T. F., A. K., D. K., J. S., E. S., A. P. oraz tych, których zastrzeżenia zostały uwzględnione, w tym skarżących S. O. i J. M. Postanowiono, że decyzja stanowić będzie tytuł i podstawę do ujawnienia nowych danych w księgach wieczystych i wprowadzenia w posiadanie gruntów.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego, wyjaśniając także powody uwzględnienia albo nieuwzględnienia zgłoszonych do projektu scalenia zastrzeżeń. Stwierdzono, że na ogólną liczbę 457 uczestników scalenia zastrzeżenia zostały zgłoszone przez 55 osoby, a zatem w świetle art. 27 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu okołoautostradowego scalenia części gruntów wsi Ł. poszerzonego o część gruntów wsi P. Postępowanie to przeprowadzono w związku ze zrealizowaną inwestycją w postaci budowy odcinka autostrady [...] przebiegającej przez województwo [...], na podstawie porozumienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad i Samorządu Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. co do zasad współpracy i finansowania prac scaleniowo-wymiennych związanych z tą inwestycją drogową.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym, założeniem ewidencji gruntów i budynków, sporządzeniem dokumentacji wieczystoksięgowej, a także w celu umożliwienia uczestnikom scalenia równoczesne objęcie w posiadanie wydzielonych im w projekcie scalenia gruntów. Wydanie decyzji nastąpiło bowiem w takim terminie, że ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy byłoby niemożliwe do zrealizowania w danym roku gospodarczym. Mogłoby to spowodować duże straty gospodarcze uczestników scalenia związane z cyklem gospodarczym. Trudno byłoby także ustalić termin wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie nowowydzielonych gruntów, a ten należało dostosować do cyklu agrotechnicznego trwającego od września do sierpnia kolejnego roku kalendarzowego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] SKO w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. N. i E. M. Odrębnym postanowieniem również z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność pozostałych wniesionych odwołań Z. R., D. K., H. R., A. C., J. C., E. P., C. M., A. W., K. Z., A. P., E. S., T. F., S. O., W. M. i D. M., J. S., I. S., E. P., M. K., K. A. G., J. M., B. H., A. G., M. M., K. W., K. G., W. S., J. S., J. B., B. G., C. G., S. K., A. K., J. L., P. K., A. K..

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. sygn. II SA/Rz 506/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołań uznając, że odwołujący zastosowali się do wadliwie zredagowanego pouczenia zawartego w decyzji Starosty, a zatem w świetle art. 112 K.p.a. nie mogło się to odbyć ze szkodą dla nich.

Rozpoznając ponownie odwołania S. O., A. K., A. P., C. M., D. M., D. K., E. P., E. S., H. R., J. S., J. M., K. A. G., T. F. i W. M. opisaną na wstępie decyzją SKO w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreśliło, że postępowanie scaleniowe ma na celu stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Uczestnicy scalenia co do zasady powinni otrzymać grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, ale gdyby było to technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem, albo 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Dopuszczalne jest również wydzielenie z gruntów uczestników scalenia gruntów pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych. Wymagania te zostały spełnione, dopełniono także obowiązków z ogłaszaniem o zebraniach i wywieszaniem podejmowanych w toku postępowania aktów. Do opracowanego projektu większość uczestników scalenie nie zgłosiła zastrzeżeń; na 457 uczestników zastrzeżenia zgłosiło 55. Decyzja scaleniowa ma zaś charakter aktu uznaniowego i jego granice nie zostały przekroczone.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium uznało, że żadne z nich nie zasługiwały na uwzględnienie. Postępowanie prowadzone było zgodnie z wymaganiami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz przepisów K.p.a. W przypadku:

1) D. K. stwierdzono, że po okazaniu jej projektu scalenia zgłosiła zastrzeżenia, w tym względem projektowanej drogi nr 3720 i zmniejszenia powierzchni jej gospodarstwa. Komisja doradcza postanowiła jednak pozostawić projekt w zakresie drogi nr 3720 bez zmian wskazując, że będzie ona stanowić łącznik pomiędzy drogą gminną nr 3797, poprzez drogę nr 3670, z drogą powiatową. Przed scaleniem posiadała ona działkę nr 3112/1 o pow. 1,03 ha i wartości 218,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi — 213,64 punktów), a w projekcie scalenia wydzielono dla niej dwie działki nr 3712 i 3765 o łącznej pow. 0,9531 ha i wartości 202,70 punktów i naliczono dopłatę pieniężną za 4,53 punktów. Komisja doradcza zaproponowała przydzielić jej dodatkowo działkę nr 3526 o pow. 0,0909 ha i wartości 8,10 punktów. Spowodowało to ostatecznie, że otrzymała ona należny ekwiwalent w 3 działkach nr 3712, 3765 i 3526 o łącznej pow. 1,0440 ha i wartości 210,80 punktów. Stanowisko Komisji zostało zaakceptowane przez Starostę;

2) H. R. stwierdzono, że rozważając zgłoszone przez nią zastrzeżenia komisja doradcza postanowiła pozostawić projekt scalenia bez zmian, a część działki nr 3389 przeznaczyć do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa. W przypadku likwidacji drogi przy jej działce siedliskowej, któremu się sprzeciwiała uznano, że nie ma potrzeby jej pozostawiania w obrębie nowoprojektowanej działki nr 3276, a rozdysponowanie gruntu zajmowanego przez drogę na rzecz działek sąsiednich jest rozwiązaniem słusznym. Jeżeli chodzi zaś o wydzielony ekwiwalent stwierdzono, że poprzedniczka prawna odwołującej się posiadała 2 działki nr 2007 i 2022 o łącznej pow. 0,61 ha i wartości 93,80 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi); wartość gospodarstwa wyniosła 91,92 punktów. Ekwiwalent wydzielono w 2 działkach nr 3276 i 3389 o łącznej pow. 0,5705 ha i wartości 91,92 punktów. Dopuszczalna odchyłka projektowa wynosiła +/- 2,76 punktów szacunkowych, a gospodarstwo zaprojektowano bez żadnej odchyłki. Działki nr 2007 i 3389 wydzielono zgodnie z jej życzeniem. Nie naruszono także art. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ponieważ zgodnie z założeniami do projektu okołoautostradowego scalenia gruntów wsi Ł. obszar scalenia objął także tereny zabudowane;

3) A. K. stwierdzono, że posiadała ona przed scaleniem 2 działki nr 2018/2 i 2020 o łącznej pow. 0,3214 ha i wartości 28,01 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi 27,45 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono w działce nr 3397 o pow. 0,3057 ha i wartości 27,51 punktów, zgodnie z pierwszą częścią życzenia na dotychczasowej jej działce nr 2018/2. Życzenie, aby ekwiwalent wydzielić jej w miejscowości Ł., nie mogło być uwzględnione z powodu braku wolnych gruntów w tej miejscowości;

4) E. P. stwierdzono, że podstawą opracowań geodezyjnych były dane ewidencji gruntów. Odwołujący się przed scalaniem posiadał 2 działki nr 2088 i 2091/1 o łącznej powierzchni 0,3015 ha i wartości 24,12 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi 23,64 punktów). Należny ekwiwalent wydzielono zgodnie z uwzględnionym życzeniem w działce nr 3448 o pow. 0,2957 ha i wartości 23,66 punktów;

5) A. P. stwierdzono, że zgłoszone przez nią zastrzeżenie zostało częściowo uwzględnione. Ekwiwalent w postaci działki nr 3226/2 wydzielono jej w części dotychczasowej działki nr 1709, a pozostały w dawnych działkach nr 1706 i 1703;

6) E. S. stwierdzono, że nie wyrażała ona zgody na projektowane drogi przy działkach nr 3742 i 3769, ale komisja doradcza postanowiła pozostawić projekt scalenia w tym zakresie bez zmian uzasadniając to potrzebą zapewnienia dojazdu do gruntów innych właścicieli. Przed scaleniem posiadała ona 3 działki nr 3108/1, 3122 i 3124/1 o łącznej pow. 1,65 ha i wartości 188,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi - 184,24 punktów), a należny ekwiwalent wydzielono w 2 działkach nr 3742 i 3769 o łącznej pow. 1,7046 ha i wartości 183,81 punktów. Całość gospodarstwa zaprojektowano z odchyłką -0,43 punktów, przy dopuszczalnej wynoszącej +/- 5,53 punktów. Ponadto zgodnie z życzeniem gospodarstwo wydzielono jej na dotychczasowych działkach;

7) T. F. stwierdzono, że przed scaleniem posiadała 2 działki nr 2063 i 2106 o łącznej pow. 0,53 ha i wartości 90,00 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2% na drogi - 88,20 punktów). Ekwiwalent otrzymała również w 2 działkach nr 3309 i 3385 o łącznej pow. 0,4819 ha i wartości 88,20 punktów. Tak więc wartość punktowa gospodarstwa przed i po scaleniu wyniosła 88,20;

8) S. O., D. M. i W. M. stwierdzono, że część zgłoszonych przez S. O. zastrzeżeń została uwzględniona przez komisję doradczą, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez Starostę na stronie 19 decyzji. Jeżeli chodzi zaś o zastrzeżenie D. M. i W. M. dotyczące nowoprojektowanej drogi nr 3338 to komisja doradcza postanowiła ich nie uwzględnić, ponieważ droga ta ma połączyć ze sobą drogi gminne nr 3274 i 3434. Stwierdzono ponadto, że przedscaleniowa działka siedliskowa nr 2224/1 pozostała w dotychczasowych granicach działki nr 3333 po scaleniu. Trasa drogi nr 3338 przebiega zaś poza terenami zabudowanymi, a cel jej zaprojektowania został opisany na stronie 26 decyzji Starosty. Szacunku gruntów dokonano zgodnie z zasadami zatwierdzonymi przez Starostę postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r.;

9) J. S. stwierdzono, że zaproponowany przez jego pełnomocnika przebieg projektowanej drogi nr 3670 nie został zaakceptowany. Jeżeli chodzi zaś o kwestię ekwiwalentu, to odwołujący się posiadał przed scaleniem 4 działki nr 3053, 3055, 3057 i 3061 o łącznej pow. 1,87 ha i wartości 288,20 punktów szacunkowych po potrąceniu 2% na drogi - 282,44 punktów). Ekwiwalent wydzielono mu w 4 działkach nr 3578, 3672, 3677 i 3723 o łącznej pow. 1,8292 ha i wartości 280,13 punktów. Całość gospodarstwa wydzielono na -2,31 punktów, przy odchyłce dopuszczalnej +/- 8,47 punktów, a więc w granicach dopuszczonych przez art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów;

10) K. A. G. stwierdzono, że zastrzeżenie do pomniejszenia przydzielonego jej ekwiwalentu zostało rozpatrzone przez komisję doradczą i opisane w decyzji Starosty. Przed scaleniem posiadała ona 3 działki nr 3091/3, 3091/4 i 3092/2 o łącznej pow. 0,4374 ha i wartości 52,01 punktów szacunkowych (po potrąceniu na drogi 2% - 50,97 punktów). W pierwotnie opracowanym projekcie scalenia jako należny ekwiwalent otrzymała działkę nr 3695 o pow. 0,3645 ha i wartości 51,19 punktów. W wyniku zmiany projektu przydzielono jej działkę nr 3695 o pow. 0,3734 ha i wartości 52,08 punktów. Należny ekwiwalent wydzielono z odchyłką +/- 1,11 punktów przy dopuszczalnej wynoszącej 1,53;

11) J. M. stwierdzono, że droga nr 3581, co do której wnosiła zastrzeżenia, została zaprojektowana jako łącznik pomiędzy drogami nr 3528 i 3670, a pozostawienie jako drogi "ślepej" nie miałoby żadnego uzasadnienia. Inne rozpatrywane od przyjętego warianty nie znalazły akceptacji.

12) C. M. stwierdzono, że wydzielone w projekcie scalenia działki nr 3359, 3383 i 3409 posiadają bezpośredni dostęp do dróg gminnych, które w ramach zagospodarowania poscaleniowego zostaną urządzone poprzez żwirowanie lub przetarcie. Dlatego nie podzielono zarzutu o trudnościach w tej komunikacji. Występujące zaś na przydzielonych ekwiwalentach odłogi zostały w załączniku nr 2 do decyzji zakwalifikowane do rekultywacji na koszt Skarbu Państwa poprzez orkę i wapnowanie.

W skardze, i kolejnych pismach procesowych, K. A. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia na jej rzecz o kosztach sądowych, zarzuciła, że decyzję scaleniową wydano z naruszeniem wielu przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, których nie dostrzegł organ odwoławczy. Wady dotyczyły też ogłoszenia o terminie zebrania, na którym miano odczytać decyzję, ponieważ nie wywieszono go we wsi Ł., samego faktu odczytania decyzji scaleniowej na zebraniu uczestników scalenia oraz jej wywieszenia, którego w jej ocenie nie dokonano, ponieważ nie ma w tej wsi tablicy ogłoszeniowej, na której można by rozwiesić decyzję liczącą 35 stron, która dodatkowo miała 2 załączniki. Decyzji tej uczestnikom scalenia zaś nie doręczano. Nie było jej również na tablicy ogłoszeń w Starostwie, nie wywieszono jej również w Gminie T. Ogłoszenie o zebraniu ukazało się zaledwie na 3 dni przed dniem 8 listopada 2012 r., stąd protesty mieszkańców, którzy opuścili zebranie. Ponadto do głosowania na zebraniu uczestników scalenia w dniu 3 października 2010 r. dopuszczano osoby nieupoważnione, które nie były uczestnikami scalenia. Osoby nieuprawnione, tj. M. K. i S. P., brały także udział w wyborze rady uczestników scalenia, co może mieć wpływ na ważność uchwał podejmowanych przez to ciało. O okolicznościach tych informowała Starostę, ale bez skutku. Miała ponadto trudności w otrzymaniu kopii decyzji scaleniowej i innych dokumentów, a stan ten trwa do tej pory. Sama decyzja nie zawiera też nazwisk wszystkich uczestników scalenia. Kolegium nie odniosło się zaś do stawianych przez nią zarzutów pomimo, że były poparte stosownymi dowodami. Wydaną zaś przez ten organ decyzję doręczono jej na zadrukowanej obustronnie kartce formatu A5, a taki mały format uważa za niedozwolony, ponieważ jest dla niej nieczytelna z uwagi na zbyt małą czcionkę tekstu.

W ocenie skarżącej należące do niej przed scaleniem działki nr 3091/3, 3091/4 i 3092/2 w Ł. o łącznej pow. 0,4374 ha przylegały do siebie i nie wymagały scalenia. Podczas scalenia wymieniono jej grunty w 45,46 % i pozbawiono 6,4 ara bez wypłaty odszkodowania po cenach wolnorynkowych, za które powinna otrzymać 95 - 96 tyś. zł. Obecnie pozostawiono jej grunt o pow. 0,3734 ha. W zamian za część gruntów o dobrej kulturze rolnej przydzielono jej część gruntu sąsiedniego, który od 6 lat był niekoszony. Jego przywrócenie do odpowiedniego stanu zajmie jej kilka lat, ale nie godzi się na rekultywację, lecz oczkeuje przyznania odpowiedniej kwoty na ten cel. Działania te podjęto z naruszeniem prawa własności i praw ekonomicznych chronionych przez Konstytucję RP. Projekt scalenia nie uwzględniał żadnych zgłoszonych przez nią żądań, których składanie było jej w toku postępowania scaleniowego utrudniane, a nawet dopuszczano się fałszowania dokumentów. Nie rozpatrzono zgłoszonych przez nią zastrzeżeń i nie uwzględniono sprzeciwu zgłoszonego do okazanego w terenie projektu scalenia. Domagała się pozostawienia dotychczas posiadanych działek, ale geodeta wniosku tego nie uwzględnił. Innych uczestników scalenia traktowano zaś odmiennie, a ziemię przyznawano nawet podmiotom niebędącym rolnikami. Dlatego oczekuje zwrotu dotychczas posiadanych działek, ponieważ pogorszono jej warunki gospodarowania. W ocenie skarżącej plan scalenia był modyfikowany pod kątem interesów radnego P. G., któremu przydzielono część jej działki bez nałożenia obowiązku wniesienia dopłaty. Nie kwestionuje zasadności wydzielenia gruntu pod drogę, która ma być wybudowana, ponieważ będzie ona potrzebna, ale grunt pod nią zabrany winien być odpowiednio wyceniony, choć do obecnej chwili ciągle nie została ona należycie urządzona. Zwróciła ponadto uwagę, że akta sprawy nie zawierają załącznika nr 1 do decyzji Starosty. Do Sądu winien być dostarczony również kwestionariusz życzeń z wykazem zaprojektowanych ekwiwalentów dla wszystkich uczestników scalenia, aby porównać podejmowane decyzje w stosunku do poszczególnych uczestników scalenia.

E. S., domagając się uchylenia decyzji w części i orzeczenia o kosztach postępowania zarzuciła, że nie uwzględniono jej odwołania. Decyzja scaleniowa narusza jej prawa, jest dla niej szkodliwa. Jej skutkiem będzie bowiem zabudowanie należącej do niej działki drogą aż z trzech stron. Obiekcje co do przebiegu drogi zostały przez geodetę uwzględnione tylko w przypadkach innych osób, ale nie jej, w czym upatruje naruszenia zasady równego traktowania. Oświadczyła, że może zaakceptować porządek scaleniowy, ale tylko wtedy, gdy droga przebiegałaby z dwóch stron działki i w innym miejscu niż zaplanowany, tj. po przeciwnej stronie obecnie wytyczonego szlaku, dalej od domu.

A. K., domagając się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzuciła, że podpis w protokole okazania w terenie projektu scalenia nie należy do niej, ponieważ ona nie podpisywała żadnego takiego dokumentu. Była bowiem zapewniana przez urzędników, że podpis wiąże się tylko z okazaniem działki i nie będzie miał charakteru wiążącego. Pozbawiono ją działki możliwej do zabudowania, a wydzielono działkę tuż przy autostradzie [...] bez możliwości jej zabudowy. Oczekiwała wydzielenia działki po południowej stronie autostrady, gdzie znajduje się jej dom i gdzie prowadzi gospodarstwo.

T. i E. F., zaskarżając decyzję w części dotyczącej działek nr 2063 i 2106 zarzucili, że zostali pozbawieniu prawa czynnego udziału w postępowaniu, a decyzji nie skierowano do E. F., który jest współwłaścicielem tych działek, a tylko do T. F. Kolegium błędnie przyjęło, że T. F. nie stawiła się na okazanie działki nr 3385, ponieważ w wyznaczonym terminie stawiła się, tyle że geodeci nie dokonali pomiarów. Wadliwie ustalono także krąg stron postępowania, co donosi się w szczególności do osób nieżyjących. Przed scaleniem działki nr 2063 i 2106 miały pow. 0,53 ha, zaś działki po scaleniu o nr 3309 i 3385 mają łączną pow. 0,48 ha. Działka nr 2063 była działką zabudowaną, siedliskową, a nie wyrażono zgody na objęcie jej scaleniem. Przed scaleniem posiadane działki łączyły się ze sobą, obecne są położone oddzielnie. Przydzielone grunty mają niższą wartość użytkową. Zarzucono również wadliwe zawiadamianie o zebraniach i brak możliwości wglądu w dokumentację scaleniową. W piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. T. F. wniosła o orzeczenie na jej rzecz zwrotu należnych kosztów.

J. S., domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania zarzucił, że po okazaniu mu projektu scalenia wniósł do niego zastrzeżenia dotyczące braku zgody na ekwiwalent zaprojektowany w działkach nr 3672, 3677, 3723 oraz przebiegu projektowanej drogi nr 3670. Przedstawione przez niego propozycje, które konsultował z właścicielami działek nr 3764, 3675, 3676, nie zostały uwzględnione. Dotychczas posiadane działki ułożone były w linii, co pozwalało na ich racjonalne wykorzystanie. Nowy porządek scaleniowy przewiduje, że wydzielone mu działki będą w dwóch miejscach przecięte drogą. Otrzymana działka nr 3061 ma ponadto niekorzystny kształt, który utrudniać będzie jej przyszłe zagospodarowanie. Tymczasem celem postępowania scaleniowego winno być polepszenie warunków gospodarowania.

Skarżący: H. R., M. J., D. K., S. O., J. M. oraz A. P. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata W. S., sformułowali następujące zarzuty naruszenia:

1) art. 7, 8, i 11 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4, art. 2, art. 3, art. 14 ust. 2 pkt 2 i art. 27 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez brak wyjaśnienia motywów uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia scaleniowego,

2) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

3) art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez niedostrzeżenie przez SKO w [...], że decyzja scaleniowa nie wprowadza korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykracza poza cel scalenia,

4) art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wydzielenie gruntów zabudowanych w wyniku scalenia innemu uczestnikowi pomimo braku zgody skarżącego,

5) art. 104 § 2 i 138 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie w postępowaniu odwoławczym istoty sprawy na skutek nierozpoznania wszystkich wniosków i zarzutów odwołania.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji w częściach ich dotyczących i orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżący zwrócili uwagę, że organ scaleniowy dysponuje znaczną swobodą przy ustalaniu nowego porządku zagospodarowania obszaru scalenia, ale nie może ona nosić cech dowolności. Za prawidłowe w ich ocenie można uznać jedynie takie rozwiązania, których skutkiem jest poprawa warunków gospodarowania. Organy winny jednak rozważać wnioski uczestników scalenia i w miarę możliwości uwzględniać je. Organ odwoławczy winien ponadto odnieść się do zarzutów odwołania, a uczynił to jedynie pobieżnie. Jest to o tyle istotne, że formułowane zarzuty były bardzo istotne, w tym dotyczyły już samej podstawy wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. I tak:

1) H. R. i M. J. zarzuciły dodatkowo, że:

– decyzję skierowano do nieżyjącej od 2007 r. M. B., zamiast jej spadkobierców, tj. H. R. i M. J.,

– dokonano wadliwej wyceny wartości dotychczasowych i przydzielanych działek,

– objęto scaleniem grunty zabudowane bez zgody właścicieli,

– nie wyjaśniono czyim interesom służy zaproponowane usytuowanie drogi,

2) D. K. dodatkowo zarzuciła, że:

– nie uwzględniono tego, że projektowana droga nr 3720 znacznie zmniejszy wartość jej gospodarstwa rolnego, a przyznanie w zamian innej działki nie rozwiąże problemu, ponieważ znajduje się ona w znaczonej odległości od obecnego gospodarstwa i jej wartość użytkowa będzie mniejsza,

– nie wyjaśniono, dlaczego właśnie na jej działce konieczne było zaprojektowanie drogi i czy nie było możliwości obrania innej lokalizacji zapewniającej łącznik pomiędzy drogą gminną nr 3797 a drogą nr 3670 z drogą powiatową zapewniając swobodny dojazd do wielu nieruchomości,

– nie wyjaśniono, czy przyznana działka nr 3526 stanowić będzie wystarczający i równoważny ekwiwalent w odniesieniu do wartości pieniężnej i rozdzielenia jej dotychczasowego gospodarstwa oraz konieczności przeniesienia jego części na znaczną odległość,

– nie wyjaśniono, jaką ostatecznie przyjęto granicę pomiędzy działkami nr 3711 i 3712 w stanie sprzed scalenia,

– nie wyjaśniono w decyzji celów prowadzonego postępowania, który był związany z budową autostrady [....], podczas gdy jej nieruchomość nie przylegała do autostrady,

– scaleniem objęto działkę zabudowaną, na co nie wyraziła zgody,

3) S. O. dodatkowo zarzucił, że:

– naruszono art. 25 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez niedostrzeżenie, że nie był obecny podczas czynności opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję,

– zaprojektowana droga nr 3338 znajduje się na działce nr 2223/1, na której znajdują się zabudowania i ma przebiegać w poprzek działki pomimo braku jego zgody,

– nie wyjaśniono, czyim interesom służy zaproponowane usytuowanie drogi,

– nie wyjaśniono w decyzji celów prowadzonego postępowania, który był związany z budową autostrady [...], podczas gdy jego nieruchomość nie przylegała do autostrady,

– SKO w [...] nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, czy kontrolą instancyjną objęło zasady ustalania szacunku gruntów zatwierdzone przez Starostę, a na który uczestnicy scalenia nie mieli wpływu,

4) J. M. dodatkowo zarzuciła, że:

– nie zawiadamiano uczestników scalenia o zebraniach, indywidualnych uzgodnieniach o wytyczeniu nowych granic z geodetą, objęciu scaleniem gruntów zabudowanych, braku okazania zainteresowanym uczestnikom scalenia zmian w granicach gruntów,

– nie wyjaśniono w decyzji celów prowadzonego postępowania, który był związany z budową autostrady [...], podczas gdy jej nieruchomość nie przylegała do autostrady,

5) A. P. dodatkowo zarzuciła, że:

– naruszono art. 25 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez niedostrzeżenie, że nie była obecna podczas czynności opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję,

– szerokość jej działki nr 1709 przed scaleniem wynosiła 22 m, a obecnie w tym samym miejscu od strony projektowanej drogi ma tylko 16 m, czego dokonano kosztem powiększenia działki sąsiedniej należącej do E. M. bez uzasadnionego powodu i w sposób, który rodzić będzie konflikt sąsiedzki,

– zmieniono położenie działki nr 1703 (obecnie nr 3259) w ten sposób, że obecnie będzie ona dochodzić bezpośrednio do drogi nr 1693, na skutek czego inny będzie dojazd do działki nr 1709 a inny do działki nr 1703, podczas gdy poprzednio możliwy był wspólny dojazd z drogi publicznej, a aktualnie działka nr 1709 zostanie przecięta projektowaną drogą w taki sposób, że część, która pozostanie po drugiej strony nie będzie miała praktycznego znaczenia gospodarczego, co z kolei stoi w opozycji do celu postępowania scaleniowego,

– nie wyjaśniono, czyim interesom służy zaproponowane usytuowanie drogi,

– SKO w [...] nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, czy kontrolą instancyjną objęło zasady ustalania szacunku gruntów zatwierdzone przez Starostę, a na który uczestnicy scalenia nie mieli wpływu,

W odpowiedzi na skargi SKO w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dodać należy, że powyższa kontrola jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności: najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 P.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 – 461).

W niniejszej sprawie z uwagi na specyfikę decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów Sąd nie mógł zbadać zasadności zwłaszcza merytorycznych zarzutów skargi, gdyż stwierdzone naruszenie prawa procesowego z pewnością mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak się podkreśla w orzecznictwie decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, która rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Z tego też względu przyjmuje się, że niedopuszczalne, a dodatkowo sprzeczne z logiką jest uchylenie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1736/15 – www.cbois.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony już wielokrotnie przez tut. WSA (zob. m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 53/15 – www.cbois.nsa.gov.pl), że nie budzi wątpliwości, iż wówczas gdy w postępowaniu administracyjnym występuje wiele podmiotów, które korzystając ze swojego prawa wniosą odwołania, to co do zasady organ odwoławczy ma obowiązek łącznego ich rozpatrzenia.

Skład orzekający podziela tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania, względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań) pochodzących od innych stron postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest nawet stanowisko, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04; LEX nr 176134 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 LEX nr 746416 (patrz wyrok NSA z 17.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11 LEX nr 1121207).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/10 (LEX nr 746416) wyraził również pogląd, że w przypadku uchybienia zasadzie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań.

Zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. wniosło prawie 40 osób. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] SKO w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. N. i E. M., zaś odrębnym postanowieniem – również z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność pozostałych wniesionych odwołań. To ostatnie postanowienie zostało zaskarżone przez 21 osób do tut. Sądu. Skargi siedmiorga z nich zostały odrzucone postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 506/14. Pozostałe skargi zostały przez tut. Sąd rozpoznane i prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Analiza treści w/w wyroku oraz jego uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, że jego zakres odnosił się do wszystkich osób, co do których SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołań. Skutkiem prawomocnego wyroku z dnia 29 października 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Rz 506/14 było wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia. Jeśli Sąd uchylił wówczas – jak wynika wyraźnie z sentencji samego wyroku – postanowienie z dnia 20 grudnia 2013 r. – nie ograniczając w żaden sposób mocy obowiązującej swego wyroku, to skutkiem tego w postępowaniu administracyjnym odwoławczym sprawa wróciła do etapu sprzed wydania tego postanowienia.

Sąd zauważa, że w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zasiada także sędzia sprawozdawca w sprawie II SA/Rz 506/14. We wskazaniach tamtego wyroku Sąd nakazał co następuje: "W postępowaniu ponownym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpozna odwołania skarżących, a w sytuacji gdyby okazało się, że organ ten rozpoznał już odwołanie którejkolwiek ze stron od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i wydał decyzję w II instancji, jego powinnością (przed rozpoznaniem wszystkich odwołań) będzie rozważenie zastosowania trybu nadzwyczajnego wobec tej ewentualnie wydanej decyzji w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego". W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę także omówiony wcześniej charakter decyzji scaleniowej i treść pkt I wyroku z dnia 29 października 2014 r. nie ma żadnych wątpliwości, że skutkiem tego wyroku było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., którym SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołań. Jeśli wątpliwości miało Kolegium to przecież istniała możliwość zwrócenia się do WSA o wykładnię wyroku w trybie art. 158 P.p.s.a. Skoro tut. WSA uchylił postanowienie, którym SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołań wymienionych w nim stron postępowania to należało rozpoznać sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wniesionych odwołań za wyjątkiem tych, których wniesienie nastąpiło z uchybieniem terminu jeśli drugie postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego.

Tymczasem – jak wynika z kontrolowanej decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r., organ II instancji rozpoznał odwołania jedynie części osób. Na 4 stronie swej decyzji Kolegium wskazuje: "Sąd wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym wyrok sądu wiąże organ w zakresie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania i co do stron, których skargi było przedmiotem rozpoznania. Z uwagi na charakter postępowania scaleniowego – postępowanie o niedopuszczalności odwołań z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. [...] zachowuje jako ostateczne i niezaskarżone przez pozostałe strony postępowania, moc wiążącą w czasie".

Nie sposób stwierdzić w oparciu o jaki przepis prawa Kolegium wyciągnęło taką konkluzje, której konsekwencją było rozpoznanie jedynie 14 odwołań spośród prawie 40.

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy i z treści odpowiedzi udzielonej na wezwanie Sądu przez Prezesa SKO w [...] w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. – w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów części wsi Ł. została wydana tylko decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. Decyzją tą rozpoznano zaś jedynie odwołania 14 stron postępowania. Odwołanie pozostałych stron, które nie zostały wniesione z uchybieniem terminu pozostały bez rozpoznania, o czym strony te nawet mogą nie wiedzieć biorąc pod uwagę, że decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona jedynie tym osobom, których odwołania rozpoznano. Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymuje się w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt scalenia jest także decyzją, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, a w konsekwencji także w tym wypadku obowiązuje wynikający z tego przepisu wymóg podania jej do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia. Tymczasem z tzw. rozdzielnika decyzji SKO z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że wymogu tego nie dopełniono. To uchybienie, mimo przekazania decyzji celem wywieszenia na tablicach ogłoszeń do Starosty [...], Wójta Gminy [...] i Sołtysów wsi Ł., Ł. i P., zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że miało także wpływ na krąg osób, które zaskarżyły decyzję Kolegium do Sądu. Należy pamiętać, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów zgodnie z art. 33 ust. 1 do K.p.a. odsyła jedynie w sprawach w niej nieuregulowanych.

Najistotniejsze jest jednak, ze Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 1 K.p.a. stanowiącego jej podstawę. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z art. 127 1 i 2 K.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie z art. 134 K.p.a. warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest dochowanie terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 K.p.a.

Z przedstawionych Sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, że na skutek uchylenia przez tut. WSA postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołań wniesionych przez wymienione w nim strony, nie istnieje ono w obrocie prawnym a mimo tego SKO rozpoznało jedynie część odwołań ograniczając skuteczność prawomocnego wyroku z dnia 29 października 2014 r. wyłącznie do osób, które skutecznie zaskarżyły w/w postanowienie do Sądu.

W ocenie Sądu, mając na uwadze zwłaszcza wskazaną wcześniej specyfikę sprawy, której przedmiotem jest scalenie gruntów na określonym obszarze oraz związaną z tym konieczność łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, treść wyroku w sprawie II SA/Rz 506/14, Kolegium naruszyło także przepisy art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Skoro bowiem WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie będące przedmiotem tamtej sprawy, to brak podstaw do przyjęcia, że postanowienie to nadal zachowuje moc wiążącą wobec osób, które do skutecznie nie zaskarżyły.

Efektem takiego stanowiska mogłyby się okazać niemożność uwzględnienia nawet najbardziej oczywistych zarzutów naruszenia prawa przez organy, bo zakres orzekania zostałby ograniczony wyłącznie do gruntów, które przydzielono skarżącym, co w postępowaniu scaleniowym jest po prostu błędne. Tymczasem ustawa o scalaniu i wymianie gruntów w żaden sposób nie ogranicza pojęcia sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji ma obowiązek rozpoznania całokształtu sprawy a przy tym wszystkie odwołania powinny być rozpoznane łącznie. Wskazane wcześniej naruszenia i nierozpoznanie większości odwołań wniesionych od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. narusza przepisy art. 138 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zauważone z urzędu uchybienia proceduralne organu II instancji musiały zostać uwzględnione i spowodowały że odnoszenie się do zarzutów skarg byłoby przedwczesne. Nie można bowiem wykluczyć, że po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i wszystkich wniesionych w terminie odwołań, rozstrzygnięcie Kolegium będzie inne. Przy okazji Sąd zauważa, że obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, bo nie można wykluczyć, iż braki w tym zakresie też mogą w sposób istotny wpływać na wynik sprawy, jak np. zarzut dotyczący skierowania decyzji do osoby nieżyjącej czy braku wyrażenia zgody na objęcie scaleniem działki siedliskowej.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej K. A. G. z tego powodu, że – jako wcześniej wywiedziono – przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów związanych zarówno z legalnością postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji jaki merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, skoro w pierwszej kolejności należy wyeliminować uchybienia popełnione przez organ odwoławczy rzutujące na zakres rozpoznanej sprawy. Dokumenty lub odpisy dokumentów przedłożone przez w/w skarżącą pochodzą zresztą z postępowania, którego akta zostały Sądowi przedstawione (po części dopiero po wezwaniach). Wbrew zarzutowi z pisma procesowego z dnia 29 czerwca 2017 r. wszystkie dokumenty lub odpisy, które zostały przez skarżąca przedstawione znajdują się w aktach sprawy. Symbol umieszczony na wokandzie z dnia 5 lipca 2017 r. to nie "numer wyroku", który zresztą zapadł dopiero w dniu 5 lipca 2017 r., lecz symbol sprawy związany z jej przedmiotem wynikający z załącznika do zrządzenia nr 14 Prezesa NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych – oznaczający scalanie i wymianę gruntów jako przedmiot sprawy. Dokumenty złożone do sprawy mogą być wydane po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego.

Sąd nie uwzględnił także wniosku o odroczenie rozprawy pełnomocnika części skarżących adw. W. S. z dwóch powodów:

1) z treści załączonych do skarg pełnomocnictw nie wynikało, aby mocodawcy wyłączyli możliwość substytucji,

2) w dobrze pojętym interesie – nie tylko zresztą skarżących ale i pozostałych stron, które złożyły w terminie odwołanie – jest, aby, biorąc pod uwagę wady decyzji SKO, jak najszybciej sprawa została rozpoznana ponownie przez ten organ (postępowanie sądowe z uwagi na kwestie incydentalne, które były przedmiotem zaskarżenia, trwało od stycznia 2016 r. – SKO akta przekazało w trzeciej dekadzie marca ub. roku).

W/w powody przemawiały przeciwko uwzględnieniu wniosku pełnomocnika i części samych skarżących, zwłaszcza mając na uwadze przepisy art. 107, art. 108 i art. 109 P.p.s.a. Wyjazd na urlop nie mieści się w pojęciu "nadzwyczajnego wydarzenia", o którym mowa w tym ostatnim przepisie, a biorąc pod uwagę przyczyny uchylenia decyzji organu odwoławczego wzięte pod uwagę z urzędu trudno ten wyjazd (do którego każdy ma prawo) uznać za przeszkodę do rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu skarżący reprezentowani przez tego pełnomocnika nie zostali w ten sposób pozbawienia możności obrony swoich praw.

Skarga E. F. została odrzucona odrębnym postanowieniem i odrębnie je uzasadniono.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. Lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw każdego z nich (o ile został złożony wniosek o ich zasądzenie). Na zasądzone koszty na rzecz skarżących wymienionych w pkt II wyroku składają się: wpis od skarg, opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw (na rzecz skarżących H. R. i M. J. solidarnie stosownie do art. 202 § 2 P.p.s.a.) oraz wynagrodzenie pełnomocników – adwokatów stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd miał na uwadze, iż mimo reprezentowania 6 różnych skarżących, tylko H. R. i M. J. miały wspólne interesy. W odniesieniu do pozostałych skarżących pełnomocnik sporządził indywidualnie uzasadnione skargi wskazujące na naruszenia interesów każdej z tych osób odrębnie i w tym wypadku nie można ujmować poniesionego nakładu pracy z tego powodu, że nie mogło dojść do rozważenia zasadności skarg z uwagi na uchybienia organu, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

W ponownym postępowaniu odwoławczym Kolegium powinno rozpoznać sprawę w jej całokształcie rozpoznając przy tym wszystkie spełniające wymogi formalne odwołania, które zostały wniesione w terminie. Rzeczą organu będzie też szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów z w/w odwołań.