Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 226/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7,art. 12, art. 77 par. 1, art. 80, art. 89
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lipca 2009 r., nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) nakazał I.W. i A.W., właścicielkom działki nr [...] w J., w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] położonej w J., której właścicielem jest Z.W.:

układu odwodnienia terenu z wykorzystaniem systemu drenarskiego wzdłuż granicy działek [...], [...] i [...] z odprowadzeniem do istniejącego rowu przydrożnego wzdłuż ulicy M.; zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji,

układu odwodnienia składającego się ze studni żelbetowej fi 1000 mm z wpustami podwórzowymi - szt. 3, studni żelbetowej fi 1200 mm z włazem żeliwnym typ "ciężki" - szt. 2, drenów PCW fi 150 - L = 38,0m.

Organ nakazał, by studnie żelbetowe i dreny usytuować na działkach zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji, nakazał wykonanie przykrycia drenarki z materiałów sypkich, wskazując nadto, iż prace należy wykonać zgodnie z dokumentacją i sztuką budowlaną przez specjalistów do tego uprawnionych, zgodnie z regulacją prawną wynikającą z ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu wskazano, że Z.W. - właściciel działki nr [...], zwrócił się o interwencję w sprawie działki nr 12/2, obecnie nr [...] w J., podnosząc, że jej właściciel zasypał istniejący na tej działce rów. rozpoczynający ciek wód podskórnych i burzowych, który biegnie do S. i tam wpływa do zbiornika wodnego. Wnioskodawca stwierdził, iż na działkę nr [...] nawieziono gruz wraz z ziemią ponad poziom działek sąsiadów oraz działki nr [...], na wysokość około 0,5 m. W wyniku tych działań wody podskórne oraz burzowe, niemając ujścia, zalewają działkę Z.W., woda zbiera się w piwnicach budynku. Wnioskodawca domagał się bezzwłocznego doprowadzenia działki nr [...] do stanu pierwotnego albo skutecznego odprowadzenia dla wód. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, właściciel gruntu nie może zmienić stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ w toku postępowania dopuścił dowód z opinii biegłego P.K., który sporządził Ekspertyzę hydrogeologiczno-hydrologiczną określającą stosunki wodne w rejonie ul. M. i S. na działkach Nr [...] i [...] w J. oraz, wraz ze Z.P., Koncepcję projektu prac melioracyjno-budowlanych niezbędnych do poprawy stosunków wodnych w tym rejonie. Organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt zmiany rzędnych terenu działki nr 12/5 oraz zasypania rowu melioracyjnego. Na działce nr [...] nastąpiła zmiana stosunków wodnych, bowiem prace ziemne, polegające na zasypaniu rowu, wyrównaniu terenu i podniesieniu rzędnych, spowodowały powstanie nienaturalnych spływów wód opadowych ze wskazanej działki oraz doprowadziły do zahamowania lub spowolnienia odpływu wód, z uwagi na wykorzystanie odpadów do niwelacji terenu o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych. Zasypanie rowu (zagłębienia) na działce Nr [...] oraz zmiana rzędnych terenu uniemożliwiła naturalny spływ wody z działki sąsiedniej nr [...]. Dokonane zmiany związane z makroniwelacją gruntu oraz zasypaniem rowu (zagłębienia) przyczyniły się do powstania szkody na działce nr [...]. Zebrane dowody tj. dokumentacja fotograficzna, opinia biegłego, protokoły z oględzin, uwidaczniają zaistniałą szkodę na posesji Z.W. w postaci podtapiania nieruchomości (widoczne zastoiska wodne) oraz straty związane z zawilgoceniem zewnątrz i wewnątrz budynku. Organ ustalił, że w okolicy panują trudne warunki gruntowo-wodne z uwagi na wysoki poziom wód wodonośnych, a sąsiedzi swoimi pracami ziemnymi prowadzą do powstania nienaturalnych spływów. Nie zmienia to jednak faktu, iż dopiero zasypanie zagłębienia (rowu) na działce Nr [...] utrudniło swobodny odpływ wód z działki nr [...], powodując powstanie na niej zastoisk wodnych oraz zawilgocenie ścian budynku, które jest efektem działania wody gruntowej siłami kapilarnymi i wodami opadowymi. Organ stwierdził, iż w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i nałożenia sankcji określonej tym przepisem. Zdaniem organu, konstrukcja tego przepisu przemawia za uznaniem, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca domagał się wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego, jak również przedstawiał warianty urządzeń wodnych, jakie powinny być wykonane w celu uregulowania stosunków wodnych. Wnioskodawca zarzucał, iż zasypane zagłębienie było w rzeczywistości ciekiem wodnym, a cieki takie są pod ochroną i nie można ich likwidować. Organ ustalił, iż z analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (Uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 6 grudnia 2005 r.) wynika, że na działkach nr [...] i [...] nie znajdują się żadne cieki wodne. Organ ustalił, że rów (zagłębienie) przebiegający przez działkę nr [...] nie był zaewidencjonowanym urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, podstawowych ani śródlądowych wód płynących, co zostało potwierdzone przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa. Organ wskazał, iż żądanie przywrócenia stanu pierwotnego nie jest możliwe do zrealizowania, z uwagi na kolizję z ułożonym na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], wodociągiem i innymi elementami infrastruktury. Wykonanie zbiornika wodnego i obniżenie rzędnych terenu jest niemożliwe, ponieważ doprowadzi do odkrycia istniejących przewodów, a głębokość przemarzania dla przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych jest ściśle określona. Organ podzielił również stanowisko biegłych, że wykonanie systemu drenarki po śladzie rowu (zagłębienia) uniemożliwi optymalne zagospodarowanie działki nr [...], która jest działką o charakterze budowlanym. Organ wskazał nadto, iż przedmiotem regulacji art. 29 ustawy Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycji odrębnych przepisów. Ustalenie czy rów przebiegający przez nieruchomość stanowi urządzenie wodne ujęte w katastrach wodnych, nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. Organ, wskazał, iż zakreślając 90-dniowy termin na wykonanie decyzji, wziął pod uwagę konieczność uzyskania odpowiednich zezwoleń wydawanych przez właściwe organy, przygotowania projektów i samo wykonanie urządzeń.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A.W. i I.W. Odwołujące się zarzuciły, iż ze sporządzonej w sprawie opinii wynika, że poza zasypaniem zagłębienia terenu na działce nr [...], na pogorszenie stosunków wodnych w analizowanym terenie wpływ miały inne czynniki jak uformowanie sztucznych skarp na działkach położonych na zachód od działek nr [...] i [...] ([...], [...] i inne), sztuczne wyprofilowanie powierzchni działki nr [...], przekształcenia terenu w trakcie kładzenia wodociągu na działce nr [...], zniszczenie rury drenarskiej w trakcie kładzenia wodociągu na działce nr [...], inwestycje prowadzone na wszystkich działkach sąsiednich z przedmiotowymi - wyrównywanie powierzchni działek, zasypywanie lokalnych zagłębień, podnoszenie rzędnych, profilowanie skarp. Odwołujące się zarzuciły, że sporządzona ekspertyza nie potwierdziła jednoznacznie wykonania makroniwelacji na terenie działki nr [...], sugeruje ona jedynie, podniesienie rzędnych na działce nr [...] o 50 do 70 cm, co przy powierzchni działki blisko 3 tys. metrów kwadratowych wymagałoby nawiezienia ziemi kilkudziesięcioma ciężarówkami. Odwołujące się zakwestionowały stwierdzenia autorów ekspertyzy, iż pogorszenie warunków wodnych mogło nastąpić i pewnie nastąpiło, po zasypaniu zagłębienia na działce nr [...] i wskazały, iż tego rodzaju sformułowania nie mogą być podstawą do orzeczenia jakiejkolwiek winy w toczącym się sporze. Odwołujące się zaprzeczyły makroniwelacji przeprowadzonej na działce nr [...], potwierdzając jedynie zasypanie zagłębienia terenu, zwanego niesłusznie rowem, a stanowiącego zagłębienie bezodpływowe oraz wyrównanie terenu na potrzeby jego przyszłego zagospodarowania, przy zachowaniu naturalnych kierunków nachylenia gruntu i spływu wód powierzchniowych. Odwołujące się wskazały, że działka nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową bez ograniczeń co do szczegółowej lokalizacji budynków na całej powierzchni działki. Wybudowanie na takiej powierzchni nawet 3 lub więcej budynków, wraz z powierzchnią pod garaże i brukowane ścieżki dojazdowe, znacznie ograniczy w powierzchnię czynną biologicznie nieruchomości, co będzie to miało daleko bardziej idący w skutkach wpływ na stosunki wodne, niż zasypanie lokalnego zagłębienia terenu, na co nie było wymagane żadne pozwolenie, czy też decyzja administracyjna. W opinii odwołujących, gmina zatwierdzając miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie przewidziała konieczności zrealizowania inwestycji polegającej na budowie profesjonalnej sieci kanalizacji burzowej wraz z układem odwodnienia terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. Odwołujące się zarzuciły, iż w zastępstwie Gmina nakazuje im wykonanie na ich koszt odwodnienia terenu, którego jedynym beneficjentem będzie właściciel działki nr [...]. Proponowane rozwiązanie ogranicza się do doraźnej poprawy stosunków wodnych na przedmiotowej działce, bez uwzględnienia przyszłego charakteru działki nr [...] i sąsiednich, po zrealizowaniu dozwolonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej. Odwołujące się zarzuciły, iż organ nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności opisanych w wykonanej ekspertyzie, według której całość analizowanego terenu położona jest na obszarze o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, między innymi z powodu słabo przepuszczalnych gruntów w podłożu terenu - namuły organiczne i gliny piaszczyste uniemożliwiające infiltrację wód opadowych w głębi podłoża. Zdaniem odwołujących się zawilgocenia i grzyb występujące w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], nie są efektem pogorszenia się stosunków wodnych, lecz następstwem niewykonania właściwej izolacji pionowej i poziomej fundamentów budynku. Budynek ten posadowiony jest na terenie podmokłym bez izolacji wykonanej zgodnie ze sztuką budowlaną, proces będzie przebiegał niezależnie od występowania zjawiska podtapiania oraz od wysokości lustra wody. Realizacja koncepcji odwodnienia terenu narzuconej przez organ może jedynie zapobiegać powstawaniu okresowych rozlewisk wodnych, a i to w zakresie ograniczonym siłą opadów deszczu, zaś poziom lustra wody nie ulegnie zmianie ze względu na nieprzepuszczalny charakter gruntów - namuły organiczne i gliny piaszczyste.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył również Z.W., który zakwestionował skuteczność rozwiązania przyjętego w decyzji organu I instancji. Odwołujący się wskazał, iż w decyzji wadliwie nie określono głębokości, na jaką mają być wkopane studnie, głębokości wkopania rury ani grubości tej rury. Zarzucił on, iż poprzednio istniała w tym samym miejscu rura, o średnicy mniejszej o 5 cm, rozwiązanie jednak okazało się nieskuteczne, nadto poprzednio istniejąca w tym miejscu rura uległa przemarznięciu i popękaniu. Odwołujący się wskazał, iż górna część rowu przy ul. M., do którego ma być podłączona rura, jest usytuowana wyżej od powierzchni najniższego miejsca na jego działce. Rów biegnący wzdłuż ul. M. ma głębokość około pół metra. Różnica poziomów dna rowu i najniżej położonego miejsca na jego działce, z którego ma mieć swój początek rura nie jest duża, a w celu zapewnienia samoczynnego spływu wód konieczne jest zachowanie minimalnego spadku. Zatem zbieranie wód z jego nieruchomości będzie odbywało się na głębokości około 20-30 cm, co nie doprowadzi do naprawienia stosunków wodnych na jego nieruchomości. Odwołujący się podniósł, iż organ uwzględnił położenie na spornym terenie urządzeń wodnokanalizacyjnych i motywował niemożność przywrócenia stanu pierwotnego, odkryciem biegnących urządzeń wodno-kanalizacyjnych i ich przemarzaniem. Natomiast w wydanej decyzji nakazano położenie plastikowej rury do odprowadzania wód opadowych z jego działki, blisko powierzchni gruntu, bez uwzględnienia niebezpieczeństwa przemarznięcia. Z.W., stwierdził, iż w celu odtopienia terenu jego działki, początek rury odtapiającej powinien być wkopany w najniższym punkcie jego działki, na głębokość 1,20 m, a minimum 1 m, jest to zbliżona głębokość do biegnącego cieku wodnego przez działkę nr [...]. Rów przy ul. M. powinien być poszerzony i pogłębiony tak, by przy wkopaniu na jego działce rury odtapiającej na głębokość 1 m zachowany był minimalny niezbędny spad rury do tego rowu, umożliwiający prawidłowy spływ wody. Z.W. wskazał, iż teren przy przedstawionym przez organ rozwiązaniu absolutnie nie odtopi się i nie osuszy i remont budynków nie będzie możliwy. Nadto odwołujący się podniósł, iż na działce nr [...]istniał ciek wodny, który zgodnie z Prawem wodnym powinien być przywrócony do stanu pierwotnego. Zbiornik wodny wchodzący w skład cieku wodnego błędnie został określony jako zagłębienie bezodpływowe w terenie. Odwołujący się zarzucił, iż biegli sporządzający opinię nie zauważyli cieku wodnego za zasypanym przepustem pod ul. M., który składa się z przepływowego zbiornika wodnego, płynie dalej do S. i wpływa do rzeki R. Z.W. zakwestionował argument, iż przeciwko przywróceniu poprzedniego stanu na gruncie przemawia fakt, że wyłączy to możliwość zabudowy dużej części działki nr [...], wskazując, iż właściciel tej nieruchomości, która stanowiła poprzednio teren podmokły, nienadający się do zabudowy, uzyskał ze szkodą dla jego nieruchomości działkę budowlaną. Skarżący zakwestionował również stanowisko, iż przeciwko przywróceniu stanu poprzedniego przemawia fakt, iż wiąże się to z odkryciem sieci wodno-kanalizacyjnej. Wskazał on, iż sieć tą zrealizowano już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, należało zatem mieć na uwadze fakt samowolnego zasypania cieku wodnego i wkopać rury na większej głębokości, a skoro tego nie uczyniono, to istnieje obecnie możliwość ich głębszego wkopania, tym bardziej, iż jest to zaledwie 25 m instalacji.

Decyzją z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązków i wyznaczyło nowy termin 90 dni od dnia doręczenia A.W. i I.W. niniejszej decyzji, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Stwierdzenie dokonania zmiany stanu wody na terenie danej nieruchomości gruntowej, której skutkiem jest szkodliwy wpływ na sąsiednie nieruchomości gruntowe, powoduje zastosowanie powyższego przepisu. Organ wskazał, iż nie ma zatem znaczenia, czy szkodliwy wpływ na sąsiednie nieruchomości gruntowe jest jedynym szkodliwym wpływem, któremu poddane są te sąsiednie nieruchomości gruntowe, albowiem celem uregulowania jest zlikwidowanie konkretnego, szkodliwego wpływu, który źródłem jest zmiana stanu wody dokonana na terenie konkretnej nieruchomości gruntowej. Zmiana stanu wody na innej nieruchomości gruntowej wywołująca szkodliwy wpływ na sąsiednie nieruchomości gruntowe może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, natomiast nie wyłącza to odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej, na której dokonano zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie organu II instancji, dowody znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zasypania zagłębienia terenu, jak również do podniesienia rzędnych terenu na pozostałej części działki nr [...] o 0,5-0,7 m, poprzez przywiezienie i rozplantowanie ziemi i gruzu budowlanego, w miejscu rowu warstwa nawieziona jest większa i dochodzi do 1,0 m -1,5 m. Wykonana w sprawie opinia biegłego potwierdziła podjęcie w przeszłości działań powodujących podwyższenie rzędnych działki nr [...] oraz zasypanie rowu na tej działce. Biegły stwierdził, że rów ten był miejscem spływu wód z działki nr [...] i [...] i działek okolicznych, zbierał on wody (pełnił rolę retencyjną) z okolicznych działek, a następnie odprowadzał je do zbiornika na działce nr [...] i [...] i dalej do sieci melioracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, iż protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna, potwierdzają fakt zmiany stanu wody na działce nr [...] w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. W ekspertyzie hydrogeologiczno-hydrologicznej, stwierdzono, że w południowej części działki bezpośrednio na granicy działki nr [...] z działką nr [...] na powierzchni około 10 m2 znajduje się rozlewisko wodne. Organ wskazał, że w art. 29 Prawa wodnego jest mowa o szkodzie dla gruntów sąsiednich, przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku, gdy zmiana stanu wody spowodowała szkodę dla nieruchomości gruntowej, natomiast nie jest istotnym, czy spowodowała ona szkodę dla nieruchomości budynkowej. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje możliwość nałożenia dwojakich obowiązków przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W skarżonej decyzji organ I instancji nakazał wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, co zostało kwestionowane przez Z.W.. W ekspertyzie hydrogeologiczno-hydrologicznej, stwierdzono, że żądanie przywrócenia stanu pierwotnego i odtworzenia rowu (zbiornika) na terenie działki [...] jest praktycznie nie do zrealizowania, z uwagi na wyłączenie z możliwego zagospodarowania większej części działki nr [...] i kolizję z ułożonym na działce nr [...] wodociągiem i innymi elementami infrastruktury. Organ odwoławczy uznał za niezasadny argument, że odtworzenie rowu (zbiornika) na terenie działki nr [...] jest niemożliwe z uwagi na wyłączenie z zagospodarowania większej części tej działki. albowiem w istocie usprawiedliwia on fakt dokonania zmiany ukształtowania powierzchni działki, tj. zasypania zagłębienia terenu i podniesienia rzędnych terenu na pozostałej części działki. Natomiast celem regulacji zawartej w art. 29 Prawa wodnego jest przeciwdziałanie praktykom, dokonywania zmiany stanu wody na nieruchomościach gruntowych, które to zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie nieruchomości gruntowe. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, iż za odstąpieniem od nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przemawia fakt ułożenia na działce nr [...] wodociągu. W ekspertyzie wskazano, iż na działce nr [...] widoczny jest ślad sieci wodociągowej, który układała gmina, który biegnie wzdłuż granicy wschodniej (ulica M.), granicy południowej (granica z działką nr [...]) i granicy zachodniej (granica z działką [...] i [...]). W koncepcji projektu prac melioracyjno-budowlanych niezbędnych do poprawy stosunków wodnych wskazano, że nie można wykonać zbiornika wodnego, ponieważ odkryje się istniejące przewody, a głębokość przemarzania dla przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych jest ściśle określona. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów Z.W., dotyczących braku skuteczności proponowanych urządzeń zapobiegających szkodom. Odnosząc się do tych zarzutów organ wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji oparte jest na "Koncepcji projektu prac melioracyjno-budowlanych niezbędnych do poprawy stosunków wodnych w rejonie ul. M. i S. na działkach Nr [...] i [...] w J.", która została sporządzona przez biegłych, specjalistów z zakresie materii objętej tą ekspertyzą, Z.P. - inżyniera melioracji wodnych, projektanta specjalności instalacyjno-inżynierskiej i P.K. - geologa. Organ II instancji stwierdził, że zarówno "Koncepcja projektu prac melioracyjno-budowlanych niezbędnych do poprawy stosunków wodnych w rejonie ul. M. i S. na działkach Nr [...] i [...] w J.", jak i "Ekspertyza hydrogeologiczno-hydrologiczna określając stosunki wodne w rejonie ul. M. i S. na działkach Nr [...] i [...] w J." są dokumentami bardzo szczegółowymi, zostały sporządzone po przeprowadzeniu oględzin działek nr [...] i [...], a zawarte w nich wnioski są logiczne.

Z.W. wniósł skargę na powyższą decyzję, podnosząc ponownie wszystkie zarzuty wskazane w odwołaniu. Skarżący zarzucił brak skuteczności przyjętego w decyzji rozwiązania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazał on, iż w decyzji wadliwie nie określono głębokości, na jaką mają być wkopane studnie, głębokości wkopania rury ani grubości tej rury. Skarżący zarzucił, iż poprzednio istniejące w tym miejscu podobne urządzenie okazało się nieskuteczne, a rura odprowadzająca wodę uległa przemarznięciu i popękaniu. Skarżący wskazał, iż górna część rowu przy ul. M., do którego ma być podłączona rura, jest usytuowana wyżej od powierzchni najniższego miejsca na jego działce nr [...], rów biegnący wzdłuż ul. M. ma głębokość około pół metra. Różnica poziomów dna rowu i najniżej położonego miejsca na jego działce nr [...], z którego ma mieć swój początek rura nie jest duża, a w celu zapewnienia samoczynnego spływu wód konieczne jest zachowanie odpowiedniego spadku. Zatem zbieranie wód z jego nieruchomości będzie odbywało się na głębokości około 20-30 cm, co nie doprowadzi do naprawienia stosunków wodnych na jego nieruchomości. Skarżący zarzucił, iż organ uwzględnił położenie na spornym terenie urządzeń wodno-kanalizacyjnych i motywował niemożność przywrócenia stanu pierwotnego, odkryciem biegnących urządzeń wodno-kanalizacyjnych i ich przemarzaniem. Natomiast w wydanej decyzji nakazano położenie plastikowej rury do odprowadzania wód opadowych z jego działki, blisko powierzchni gruntu, bez uwzględnienia niebezpieczeństwa przemarznięcia. Z.W. stwierdził, iż początek rury odtapiającej powinien być wkopany w najniższym punkcie jego działki, na głębokość 1,20 m, a minimum 1 m, jest to zbliżona głębokość do biegnącego cieku wodnego przez działkę nr [...], a rów przy ul. M. powinien być poszerzony i pogłębiony tak, by przy wkopaniu na jego działce rury odtapiającej na głębokość 1 m zachowany był niezbędny spad rury do tego rowu, umożliwiający prawidłowy spływ wody. Skarżący wskazał, iż teren przy przedstawionym przez organ rozwiązaniu nie odtopi się i nie osuszy i remont budynków nie będzie możliwy. Nadto zarzucił on, iż na działce nr [...] istniał ciek wodny, który zgodnie z Prawem wodnym powinien być przywrócony do stanu pierwotnego. Zbiornik wodny wchodzący w skład cieku wodnego błędnie został określony jako zagłębienie bezodpływowe w terenie. Skarżący zarzucił, iż skoro zbiornik ten był w istocie ciekiem wodnym, organ winien orzec o nakazie jego odtworzenia, a nie wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Z.W. stwierdził, iż zasypanie na działce nr [...] cieku wodnego, którym to skutecznie, bez żadnych przeszkód odpływały wody opadowe i pośniegowe, jest podstawową przyczyną braku niemożliwość odpływu wód i podtopienie terenu na jego działce. Skarżący zakwestionował argument, iż przeciwko przywróceniu poprzedniego stanu na gruncie przemawia fakt istnienia sieci wodno-kanalizacynej. Wskazał on, iż sieć tą zrealizowano już po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i należało mieć na uwadze fakt samowolnego zasypania cieku wodnego i wkopać rury na większej głębokości, a skoro tego nie uczyniono, to istnieje obecnie możliwość ich głębszego wkopania. Nadto skarżący podniósł zarzuty dotyczące długotrwałości postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. Nr 239 z 2005 r. poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy, wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 827/2008 LexPolonica nr 2056312)

Art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Art. 29.Przepis art. 29 ust. 3 ustawy przewidujący przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ma charakter alternatywny Art. 29. , a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego. Z treści art. 29 ust. 3 ustawy nie wynika, jak to przyjął organ I instancji, by ustawodawca w sytuacji zmiany stanu wody na gruncie preferował jako podstawowe rozwiązanie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten nie przewiduje, by przywrócenie stanu poprzedniego miało charakter subsydiarny, lecz traktuje oba wskazane nim rozwiązania równoważnie. Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r. II SA/Lu 912/2007 LexPolonica nr 1937590) Rozważając zasadność wyboru - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, organ winien mieć na uwadze, iż nieruchomości sąsiednich nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a podjęte rozstrzygnięcie winno zapewniać skuteczne zapobieżenie szkodom. Organ orzekający w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 7 k.p.a., winien mieć na uwadze słuszne interesy stron postępowania. Winien on zatem zastosować takie rozwiązanie, które, przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, rozwiązanie to powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie.

Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działkę nr [...], wskutek zasypania istniejącego na tej działce zbiornika wodnego połączonego poprzez przepust oraz zbiornik znajdujący się na działce nr [...] i [...] z systemem melioracji. W wyniku tego doszło do zmiany stosunków wodnych na działce skarżącego, jej podtopienia i utworzenia się rozlewiska wodnego. Skutki dokonanej zmiany stosunków wodnych są znaczne i narażają skarżącego na szkodę. Prowadzone postępowanie administracyjne winno doprowadzić do wyeliminowania szkodliwych zmian w zakresie stosunków wodnych zaistniałych na nieruchomości.1. Organ I instancji opierając się na opinii biegłych określił sposób przywrócenia stanu wód na gruncie poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ ten wskazał na niezasadność przywrócenia stanu poprzedniego, z uwagi na interes właściciela nieruchomości, na której dokonano zmian, związany z planami zabudowy działki oraz fakt istnienia urządzeń sieci wodno-kanalizacyjnej na nieruchomości, które zostaną w razie przywrócenia stanu poprzedniego odkopane. Skarżący w odwołaniu podniósł zarzuty związane z brakiem podstaw do odstąpienia od nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, w tym zarzut związany z realizacją sieci wodno-kanalizacyjnej już po wszczęciu postępowania i możliwością głębszego wkopania tej sieci. Nadto podniósł on zarzut braku określenia w decyzji szeregu parametrów wykonania urządzeń oraz zarzut nieskuteczności zastosowanego rozwiązania – konstrukcji urządzeń zapobiegających szkodom, szczegółowo go uzasadniając, poprzez przytoczenie konkretnych okoliczności związanych z warunkami realizacji urządzeń i zasadami ich funkcjonowania.

W sytuacji, gdy w złożonym odwołaniu strona podnosi konkretne zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien je rozpoznać oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2008 r. II SA/Op 166/2008 Lex Nr 559078, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87, opubl. GAP 1987/21)

Organ odwoławczy nie przeanalizował właściwie podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż w niniejszej sprawie nie powinno nastąpić nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, lecz przywrócenia stanu poprzedniego. Organ I instancji na poparcie swego stanowiska, iż przywrócenie stanu poprzedniego nie jest możliwe, wskazał dwa argumenty – wyłączenie z możliwości zabudowy znacznej części działki oraz odkrycie położonej na nieruchomości rury wodno-kanalizacyjnej, która ma określoną głębokość posadowienia, z uwagi na niebezpieczeństwo przemarzania. Organ II instancji uznał, iż pierwsza z tych okoliczności nie uzasadnia odstąpienia od przywrócenia stanu poprzedniego, natomiast druga stoi na przeszkodzie przyjęciu takiego rozwiązania. Organy obu instancji nie dokonały w istocie szczegółowych ustaleń uzasadniających takie stwierdzenia. Po pierwsze, w sprawie nie ustalono w jakim zakresie przywrócenie stanu poprzedniego wyłączyłoby możliwość zabudowy działki nr [...], która jest działką o znacznym obszarze (możliwe jest bowiem, iż działka ta mogłaby zachować charakter działki budowlanej, mimo przywrócenia stanu poprzedniego w rejonie graniczącym z działką skarżącego). Nadto organy nie ustaliły na jakiej głębokości wkopana jest rura wodno-kanalizacyjna, ani na jakiej głębokości znalazłaby się ona w przypadku przywrócenia stanu poprzedniego, ani nie wykazały, iż naruszy to normy dotyczącej jej przemarzania. Organ II instancji nie rozważył także zarzutu skarżącego, iż rura wodno-kanalizacyjna została wykonana już po naruszeniu stosunków wodnych, jej wykonawca winien mieć zatem ten fakt na uwadze, oraz zarzutu dotyczącego obecnej możliwości wkopania tej rury głębiej. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie szczegółowe rozważenie możliwości nakazania przywrócenia stanu poprzedniego ma istotne znaczenie z uwagi na konieczność zapewnienia skuteczności przyjętego rozwiązania. Wobec trudnych stosunków wodnych w tym rejonie, między stronami może bowiem dochodzić do dalszych sporów związanych ze stanem stosunków wodnych i skutecznością zastosowanych urządzeń. Rozwiązanie w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, wyłączyłoby niebezpieczeństwo takich sporów i wątpliwości odnośnie odpowiedzialności właścicieli nieruchomości nr [...]za stan stosunków wodnych na działce nr [...]. Kwestia ta wymaga zatem dokładniejszej analizy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu obszernie zarzuty skarżącego dotyczące braku skuteczności urządzeń zapobiegających szkodom, cytując fragmenty wniesionego odwołania. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów w tej kwestii, organ ograniczył się do wskazania, iż decyzja organu I instancji została oparta na opinii biegłych, powołania ich wykształcenia oraz dokonania oceny, iż opinia ta jest szczegółowa i logiczna. Organ odwoławczy w ogóle nie rozważył podniesionych zarzutów, odwołując się wyłącznie do argumentu związanego ze specjalistyczną wiedzą biegłych. Dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji, który winien zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonać rozważenia i oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W przypadku dowodu z opinii biegłego, organ nie może ograniczać się do powołania konkluzji opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach konkluzja ta została oparta i skontrolować prawidłowość przyjętego rozumowania. W niniejszej sprawie strona podnosiła konkretne zastrzeżenia do sporządzonej opinii, organ odwoławczy winien wnikliwie odnieść się do ich zasadności, dokonując niezbędnych dla ich rozstrzygnięcia ustaleń i oceny. Podkreślić należy, iż w razie wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego nie jest zadaniem obarczającym sąd ustosunkowywanie się do żądań, wniosków czy zarzutów zawartych w odwołaniu, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję. Nadto wskazać należy, iż sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, poza zakresem wskazanym w art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i nie ma możliwości oceny zarzutów, które wymagają uprzedniego przeprowadzenia takiego postępowania. Działanie organu, który zaniechał rozważenia zarzutów odwołania, narusza obowiązki dokładnego wyjaśnienia sprawy i wnikliwości wynikające z art. 7 i 12 k.p.a. Skarżący podnosząc zarzuty kwestionujące prawidłowość zastosowanego rozwiązania, uzasadniał je konkretnymi okolicznościami, których rozważenie wymaga wiadomości specjalnych. Organ winien zatem w tym celu, na podstawie art. 89 k.p.a., wyznaczyć rozprawę administracyjną z udziałem biegłych i wyjaśnić wszystkie podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące koncepcji odwodnienia, w tym kwestię braku w przedstawionym rozwiązaniu parametrów związanych z głębokością studni, głębokością rury i jej grubością, oraz zarzuty dotyczące głębokości na jaką winna być wkopana rura w celu zapewnienia skutecznego odprowadzenia wody z nieruchomości skarżącego, zachowania wymaganego spadku rury, znaczenia głębokości rowu przy ul. Mokrej, oraz stanu przepustu, niebezpieczeństwa przemarzania i pękania rury drenującej oraz braku skuteczności poprzednio istniejącego w tym miejscu urządzenia o mniejszym przekroju rury i obaw o nieskuteczność analogicznego rozwiązania wskazanego w opinii.

Dodatkowo wskazać należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bardzo długotrwałe i organ wydając po wielu latach ostateczne rozstrzygniecie w sprawie winien z należytą starannością zadbać o zachowanie zasad przewidzianych w art. 7 i 12 k.p.a.

W związku z podniesionym przez skarżącego zarzutem, iż na nieruchomości istniał w istocie ciek wodny, wskazać należy, iż przeciwne ustalenia organu w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym – mapie terenu z 23 czerwca 1997 r., na której zagłębienie terenu zostało oznaczone symbolem Ws t.j. wody stojące, treści pisma Zarządu Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych, z którego wynika, iż na działce nr [...]nie ma śródlądowych wód płynących oraz opinii biegłego, który w uzupełnieniu opinii wskazał, iż fakt połączenia zbiornika wodnego na działkach nr [...] i [...] z systemem melioracji nie zmienia charakteru zbiornika na działce nr [...] jako wody stojącej.

W toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien mieć na uwadze, zawartą w wyroku ocenę prawną oraz wskazania odnośnie dalszego toku postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego kwotę 540 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i kosztów wynagrodzenia pełnomocnika.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygniecie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, wykonanie w tym czasie wadliwej decyzji byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i mogło narazić stronę, na którą nałożono obowiązek, na szkodę.