Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2613/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 653/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 16 stycznia 2017 r. nr BDSPB02-06/2017 w przedmiocie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi" 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. B. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA) wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 653/17, w wyniku rozpoznania skargi Z. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 16 stycznia 2017 r., nr BDSPB02-06/2017 w przedmiocie pomocy finansowej – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lipnie z 26 października 2016 r.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący 4 października 2016 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Lipnie wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi" w ramach PROW na lata 2014-2020. Skarżący we wniosku zadeklarował do przekazania grunty rolne o powierzchni 2,13 ha, obejmujące dwie działki ewid. nr: (...)oraz oświadczył, że 70% przekazywanego gospodarstwa rolnego stanowią grunty rolne, które co najmniej od jednego roku są własnością lub współwłasnością wnioskodawcy. Powierzchnia gruntów rolnych pozostawionych na własne potrzeby wnioskodawcy wynosiła 0,09 ha. Do wniosku dołączył m.in. umowę sprzedaży (akt notarialny z 4 marca 2016 r.), na podstawie której sprzedał działki nr (...)po połowie: J. T. i K. N., a także oświadczenie wnioskodawcy i przejmującego o podjęciu zobowiązania do zawarcia umowy przekazania gospodarstwa rolnego, na którym dopisano adnotację: "Gospodarstwo od Pana Z. B. zostało zakupione w dniu 03.04.2016 r.".

Kierownik BP ARiMR decyzją z 26 października 2016 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej, ponieważ na dzień złożenia wniosku, nie był rolnikiem i nie uczestniczył w systemie dla małych gospodarstw.

Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 16 stycznia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że skarżący we wniosku z 4 października 2016 r., iż powierzchnia gospodarstwa będącego jego własnością co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy wynosi 2,22 ha, zaś w sekcji I wniosku zadeklarował, że uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. Tymczasem dane te stoją w sprzeczności z dokumentami załączonymi do wniosku i danymi, którymi dysponuje ARiMR. Jak bowiem wynika z dołączonej do wniosku umowy sprzedaży z 4 marca 2016 r., skarżący sprzedał po połowie: J. T. i K. N. działki nr (...)o łącznej powierzchni 2,13 ha. Wydanie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło 4 marca 2016 r. Tym samym tego dnia doszło do przeniesienia własności i posiadania działek, zaś prawo własności i posiadanie przysługiwało Z. B. jedynie w stosunku do działki nr (...)o pow. 0,09 ha, wydzielonej z działki nr (...)dla korzystania z budynku mieszkalnego. Organ dodał, że skarżący nie kwestionuje faktu przekazania gospodarstwa rolnego (działek nr (...)), ani tego, że nie ubiegał się o przyznanie płatności na 2016 r.

Wobec powyższego Dyrektor ARiMR stwierdził, że na dzień złożenia wniosku (4 października 2016 r.) skarżący nie był w posiadaniu gospodarstwa rolnego i nie prowadził działalności rolniczej, a zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że skarżący nie spełnił wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach poddziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 598; dalej: rozporządzenie MRiRW). Przepisy tego rozporządzenia wymagają aby warunek trwałego przekazania gruntów rolnych dotyczył gruntów rolnych będących własnością lub współwłasnością rolnika co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, a nie do dnia zawarcia umowy sprzedaży.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy w ramach omawianego poddziałania PROW, wnioskodawca winien wykazać się posiadaniem gospodarstwa rolnego i uczestniczeniem w systemie dla małych gospodarstw, a nie przekazaniem gospodarstwa rolnego. Dopiero po otrzymaniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej rolnik jest zobowiązany przekazać gospodarstwo rolne i zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej, co z kolei warunkuje wypłacenie przyznanej pomocy finansowej, na złożony w terminie 90 dni wniosek o płatność.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013) – Państwa członkowskie mogą ustanowić system dla małych gospodarstw zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym tytule ("system dla małych gospodarstw").

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW – pomoc finansowa w ramach poddziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi", zwana dalej "pomocą", jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1307/2013, będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące warunki: 1) uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw, o którym mowa w art. 61 rozporządzenia 1307/2013 i ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 poz. 337); 2) trwale przekaże gospodarstwo rolne innemu rolnikowi będącemu osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który spełnia łącznie następujące warunki: a) nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, b) jest wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, c) zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych gruntach rolnych, a w przypadku osoby fizycznej - do prowadzenia tej działalności osobiście, i zachowania całkowitej powierzchni gospodarstwa rolnego powiększonego w wyniku przejęcia gruntów rolnych, przez 5 lat od dnia przejęcia gospodarstwa rolnego - zwanemu dalej "przejmującym gospodarstwo rolne"; 3) jest wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 4) zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej od dnia przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz przejmującego gospodarstwo rolne i nie podejmie działalności rolniczej co najmniej przez 5 lat, licząc od dnia przekazania gospodarstwa rolnego; 5) po przekazaniu gospodarstwa rolnego nie będzie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników - w przypadku gdy rolnik w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników; 6) jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej; 7) w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma ukończone 18 lat.

WSA podkreślił, że już sam tytuł ww. rozporządzenia wskazuje, że pomoc przyznaje się na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi. W § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW doprecyzowano przesłankę określoną w § 2 ust. 1 pkt 2, tj. spełnienie warunku trwałego przekazania gospodarstwa rolnego. Zgodnie z tym przepisem warunek trwałego przekazania gospodarstwa rolnego, uważa się za spełniony, jeżeli: 1) zostały przekazane wszystkie grunty rolne w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków oraz zwierzęta gospodarskie, objęte systemem dla małych gospodarstw wchodzące w skład gospodarstwa rolnego rolnika, będące zarówno przedmiotem jego odrębnej własności, jak również przedmiotem współwłasności, z zastrzeżeniem § 4; 2) przekazanie nastąpiło przez przeniesienie własności wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz zwierząt gospodarskich, o których mowa w pkt 1, na rzecz przejmującego gospodarstwo rolne, (...). W § 3 ust. 2 sprecyzowano przedmiot trwałego przekazania. Może nim być wyłącznie gospodarstwo rolne, w którym co najmniej 70% wszystkich gruntów rolnych wchodzących w jego skład stanowią grunty rolne będące co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy własnością lub współwłasnością rolnika.

WSA wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, przekazanie gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, może nastąpić wyłącznie na podstawie umowy sprzedaży albo umowy darowizny. Warunek przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełniony w dniu zawarcia umowy sprzedaży albo umowy darowizny, jeżeli w tym samym dniu nastąpiło wydanie przedmiotu umowy. W tych okolicznościach skarżący w dniu składania wniosku nie był w posiadaniu gospodarstwa rolnego, nie prowadził działalności rolniczej a przepisy rozporządzenia wymagają aby warunek trwałego przekazania gruntów rolnych dotyczył gruntów będących własnością lub współwłasnością rolnika co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

Wniosek o przyznanie pomocy zawiera m.in. oświadczenie rolnika o zadeklarowanych do przekazania gruntach rolnych, stanowiących jego własność lub współwłasność. We wniosku należy podać dane przejmującego gospodarstwo rolne, a przejmującym jest ten, który zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych gruntach rolnych (§ 2 ust. 2 lit. c) i załączy oświadczenie, na udostępnionym przez Agencję formularzu, w którym przejmujący gospodarstwo rolne zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych gruntach rolnych oraz kopię dokumentu tożsamości przejmującego gospodarstwo rolne.

W ocenie WSA ratio legis takiej regulacji znajduje uzasadnienie w ograniczeniu ryzyka związanego ze skutkami wyzbycia się własności gospodarstwa bez gwarancji uzyskania pomocy. Dlatego też przekazanie gospodarstwa nie jest warunkiem bezwzględnym do spełnienia w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy. Prawodawca przyjął, że w pierwszej kolejności zainteresowany składa wniosek o pomoc, następnie organ wydaje decyzję o przyznaniu pomocy, wskazując na konieczność wykazania się zbyciem gospodarstwa, a następnie, po zbyciu nieruchomości, należy złożyć wniosek o płatność. WSA podkreślił, że gdyby dokonywać wyłącznie literalnej wykładni podanych regulacji okazuje się, że prowadzi ona do niewłaściwych wniosków, np. tak jak uznał organ, że w przypadku definitywnego zbycia nieruchomości przed złożeniem wniosku o pomoc, wnioskodawca nie ma prawa uzyskać pomocy, (przez niespełnienie warunku, że co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy był właścicielem nieruchomości) lub można mieć wątpliwości, jaką może mieć skuteczność prawną, zobowiązanie się przyszłego nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych gruntach rolnych, skoro na etapie złożenia wniosku o pomoc nie doszło jeszcze do zbycia gospodarstwa a więc przejęcia gospodarstwa przez nabywcę. Przyszła strona umowy w momencie składania wniosku o pomoc nie ma żadnych praw do gruntu wobec którego ma podjąć zobowiązania obligacyjne.

W ocenie WSA, na podstawie ww. przepisów nie można jednoznacznie stwierdzić istnienia przeszkody do przyznania pomocy, gdy w momencie ubiegania się o nią, doszło już do przekazania gruntów. Przepis na który powołuje się organ określa przedmiot trwałego przekazania a nie warunki przyznania samej pomocy, zatem jego wykładnia w kierunku braku podstaw do przyznania pomocy jest nieuprawniona. Jeśli rozporządzenie przewiduje udzielenie pomocy za zbycie gospodarstwa, to w takich warunkach, nie można jednocześnie przekazać gospodarstwa i je posiadać oraz spełnić warunków prowadzenia działalności rolniczej na wcześniejszych warunkach.

WSA uznał, iż zapis, że co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy zainteresowany jest właścicielem nieruchomości ma na celu zapobieżenie działaniom spekulacyjnym oraz dawać uprawnienie podmiotom rzeczywiście i trwale prowadzącym małe gospodarstwa.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia MRiRW – warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 4, uważa się za spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia gruntów rolnych posiadanych lub współposiadanych przez rolnika i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych gruntach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych rolnika oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym.

Rolnicy kwalifikujący się do systemu dla małych gospodarstw rolnych są uprawnieni do korzystania ze specjalnego instrumentu w ramach PROW 2014-2020. Pomoc przyznana zostanie tym rolnikom, którzy trwale przekażą swoje gospodarstwo rolne innemu rolnikowi na powiększenie gospodarstwa. Wysokość takiego wsparcia w ramach PROW stanowi 120% rocznego wsparcia, do otrzymania którego beneficjent kwalifikowałby się w ramach systemu dla małych gospodarstw. Zgodnie z § 5 pomoc przyznaje się jednorazowo, w wysokości stanowiącej iloczyn 120% rocznej stawki płatności dla małych gospodarstw, o których mowa w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyznanych w roku, od którego rolnik uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw i liczby lat kalendarzowych obejmujących okres od roku, w którym rolnik trwale przekaże gospodarstwo rolne, do dnia 31 grudnia 2020 r.

Pomoc wypłacona zostanie jednorazowo – za okres od dnia przekazania gospodarstwa rolnego do 31 grudnia 2020 r.

WSA wskazał, że pozbawienie prawa do płatności musi być dokonywane na podstawie jednoznacznie wyrażonego przez ustawodawcę przepisu. Omawiana sytuacja nie została w taki sposób określona w ustawie. W przypadku pomocy o jaką ubiegał się skarżący, podstawą regulacji jest akt niższego rzędu, rozporządzenie. Proces uzyskania płatności poprzedza szereg różnych zdarzeń i czynności prawnych, odbywających się w określonych odstępach czasu, przez co jednoczesne ich spełnienie nie jest możliwe np. nie można utrzymać statusu właściciela gospodarstwa po jego zbyciu, nie można skutecznie zobowiązać się do prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu rozporządzenia 1307/2013 na cudzym gruncie, gdy strony nie łączył stosunek zobowiązaniowy lub prawnorzeczowy. Wykładnia funkcjonalna przepisów rozporządzenia nie daje jednak podstaw do pozbawienia prawa przy spełnieniu warunków docelowych do uzyskania płatności. Nie można uznać, by przepis określający przedmiot przekazania, pozwalał na pozbawienie prawa do pomocy przy spełnieniu wszystkich istotnych warunków do jej uzyskania a w konsekwencji osiągnięcia celu postawionego przez prawodawcę wspólnotowego i krajowego w przytoczonych przepisach - regulacji wspólnotowej i funkcjonalnej wykładni przepisów rozporządzenia. To, że zrealizowanie docelowych przesłanek może być częściowo odroczone w czasie na podstawie rozporządzenia, wskutek przewidzianej wieloetapowości procesu ubiegania się o pomoc a następnie płatność nie oznacza, że spełnienie ich w momencie złożenia wniosku o pomoc może pozbawiać prawa do ubiegania się o pomoc i w konsekwencji jej przyznania. Brak wyraźnego uregulowania rozporządzeniem podstaw do nieprzyznania płatności przy osiągnięciu założonego celu regulacji a oparcie się wyłącznie na fragmencie przepisu dotyczącego innej przesłanki w wieloetapowym postępowaniu, w sposób rażący naruszałoby konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. Pozbawiony prawa byłby podmiot, który podjął większe ryzyko przyznania płatności, gdyż wyzbył się gospodarstwa przed wydaniem decyzji w sprawie pomocy, niż ten, który przesłanki docelowe przyznania pomocy zrealizował po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Kłóci się to z zasadą sprawiedliwości i równości.

Mając powyższe na względzie, WSA uznał, że decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę, zadaniem organu będzie ustalenie, czy skarżący zachował termin do złożenia wniosku o pomoc, spełniał warunki systemu dla małych gospodarstw oraz czy on oraz nabywca gospodarstwa, spełniali pozostałe przesłanki podmiotowe określone w rozporządzeniu do uzyskania płatności. Spełnienie wszystkich warunków docelowych w momencie złożenia wniosku o pomoc nie może być przeszkodą do jej uzyskania z powodów podanych powyżej.

W tych okolicznościach WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uchylił decyzje obu instancji.

Dyrektor ARiMR wniósł skargę kasacyjną zaskarżając ww. wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, poprzez uznanie, że pomoc finansowa w ramach podziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi" może zostać przyznana rolnikowi w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1307/2013, będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, który:

1) nie uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw, o którym mowa w art. 61 rozporządzenia 1307/2013 i ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) nie jest wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – podczas gdy: łączne spełnienie warunków, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia jest konieczne do uzyskania pomocy;

2. § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiRW poprzez uznanie, że przedmiotem trwałego przekazania może być wyłącznie gospodarstwo rolne, w którym co najmniej 70% wszystkich gruntów rolnych wchodzących w jego skład stanowią grunty rolne będące przez okres krótszy niż wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia własnością lub współwłasności rolnika, podczas gdy przedmiotem trwałego przekazania może być wyłącznie gospodarstwo rolne, w którym co najmniej 70% wszystkich gruntów rolnych wchodzących w jego skład stanowią grunty rolne będące przez co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy własnością lub współwłasnością rolnika;

3. § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW poprzez uznanie, że trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego może zostać dokonane także przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy, o której mowa w § 13, a także przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy, podczas gdy pomoc może zostać przyznana tylko wówczas, gdy trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy, a także po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy, o której mowa w § 13 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości zgodnej z normami przepisanymi i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ppsa.

W skardze kasacyjnej zarzucono – w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa –wyłącznie błędną wykładnię przepisów prawa materialnego.

Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy, przyjęty do jej rozpoznania przez WSA, nie jest kwestionowany. Przypomnieć należy, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż organy odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanej 4 października 2016 r. pomocy finansowej na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi. Wynikało to z tego, że dzień złożenia wniosku (4 października 2016 r.) skarżący nie był w posiadaniu gospodarstwa rolnego i nie prowadził działalności rolniczej, tj. nie spełnił wymogów określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia MRiRW.

Przypomnieć należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW – pomoc finansowa w ramach poddziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi", jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 1307/2013, będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli spełnia on łącznie następujące warunki: 1) uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw, o którym mowa wart. 61 rozporządzenia 1307/2013 i ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 ze zm.); 2) trwale przekaże gospodarstwo rolne innemu rolnikowi będącemu osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który spełnia łącznie następujące warunki; a) nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, b) jest wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, c) zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na przejętych gruntach rolnych, a w przypadku osoby fizycznej - do prowadzenia tej działalności osobiście, i zachowania całkowitej powierzchni gospodarstwa rolnego powiększonego w wyniku przejęcia gruntów rolnych, przez 5 lat od dnia przejęcia gospodarstwa rolnego - zwanemu dalej "przejmującym gospodarstwo rolne"; 3) jest wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 4) zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej od dnia przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz przejmującego gospodarstwo rolne i nie podejmie działalności rolniczej co najmniej przez 5 lat, licząc od dnia przekazania gospodarstwa rolnego; 5) po przekazaniu gospodarstwa rolnego nie będzie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników - w przypadku gdy rolnik w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników; 6) jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej; 7) w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma ukończone 18 lat.

Jak wynika z powyższego, aby rolnik mógł ubiegać się o przedmiotową pomoc, musi m.in. uczestniczyć w systemie dla małych gospodarstw rolnych (§ 2 ust. 1 pkt 1) oraz posiadać wpis do ewidencji producentów (§ 2 ust. 1 pkt 3). Niezależnie od powyższego konieczne jest łączne spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW.

Z załączonej do akt sprawy notarialnej umowy sprzedaży 4 marca 2016 r. wynika, że skarżący sprzedał po połowie J. T.i K.N. własność niezabudowanych działek oznaczonych nr (...)o łącznej powierzchni 2,13 ha. Z dniem zawarcie ww. umowy nastąpiło także wydanie przedmiotu sprzedaży w posiadanie kupujących. Ponadto na oświadczeniu przejmującego gospodarstwo rolne w ramach poddziałania "Płatności na rzecz rolników kwalifikujących się do systemu dla małych gospodarstw, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwo innemu rolnikowi" z 15 września 2016 r., znajduje się adnotacja: "Gospodarstwo zostało zakupione od Z. B. w dniu 03.04.2016 roku".

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ trafnie dowodzi, że skarżący nie spełnił warunków do uzyskania płatności, gdyż w dniu złożenia wniosku: nie uczestniczył w systemie dla małych gospodarstw rolnych (§ 2 ust. 1 pkt 1) oraz nie posiadał wpisu do ewidencji producentów (§ 2 ust. 1 pkt 3).

Przy czym wbrew stanowisku WSA, obowiązek uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw rolnych oraz obowiązek posiadania wpisu w ewidencji producentów, są bezwzględnymi warunkami, które skarżący powinien spełniać na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Bowiem przedmiotem trwałego przekazania może być wyłącznie gospodarstwo rolne, w którym 70% wszystkich gruntów rolnych wchodzących w jego skład stanowią grunty rolne będące co najmniej od roku do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy własnością lub współwłasnością rolnika (§ 3 ust. 2).

W przedmiotowej sprawie, skarżący nie spełnił warunków koniecznych do przyznania pomocy, ponieważ przedmiotem przekazania były grunty rolne, które nie stanowiły jego własności przez okres przynajmniej roku przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Grunty te zostały bowiem przez skarżącego sprzedane prawie 7 miesięcy przed złożeniem wniosku, tj. 4 marca 2016 r.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie podnosi, że decyzję o przyznaniu pomocy wydaje się z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta w terminie 90 dni od dnia doręczenia tej decyzji następujących warunków:

1) przekazania gospodarstwa;

2) zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, z wyłączeniem działalności rolniczej prowadzonej na gruntach rolnych nieprzekraczających 0,5 ha służącej wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych beneficjenta oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym;

3) zaprzestania podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników - w przypadku beneficjentów podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

Z regulacji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia MRiRW wywieść należy, że trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego powinno nastąpić dopiero po wydaniu przez organ decyzji o przyznaniu pomocy, a nie jak to uczynił skarżący - prawie 7 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że interpretacja WSA przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowej pomocy, z odwołaniem się do wykładni celowościowej, nie jest trafna.

Rozkodowanie norm prawnych zawartych w rozporządzeniu MRiRW, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 2 i § 13 ust. 2, możliwe jest przy zastosowaniu dyrektyw wykładni językowej. Rozporządzenie w sposób czytelny i jednoznaczny określa procedurę przyznawania pomocy finansowej. Procedura ta, z uwagi na jej wieloetapowy charakter, może zostać uznana za skomplikowaną. Przy czym złożoność tejże procedury nie wypływa na możliwość czytelnego oraz jednoznacznego rozkodowani norm prawnych przy zastosowaniu reguł wykładni językowej. Pamiętać należy, że wykładnia językowa jest bowiem punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa, a ponadto zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą dla odkodowania normy prawnej, to na niej należy zakończyć proces interpretacji w myśl zasady interpretatio cessat in claris (M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Wykładnia prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego., t. 4, Warszawa 2015, s. 223-224). Porządek preferencji ustalony w oparciu o zasadę pierwszeństwa nie ma oczywiście charakteru absolutnego co oznacza, że może zostać przełamany przez poważne argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, np. wtedy gdy wykładnia językowa prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowe zastosowanie dyrektyw wykładni językowej pozwala na pełne odkodowanie znaczenia spornych przepisów oraz uzyskanie jasnego i jednoznacznego rezultatu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym wypowiedział się NSA w wyroku z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1644/20 (p. LEX nr 3145781). W wyroku tym wyraźnie stwierdzono, że "(...) okoliczność, że skarżący przed przekazaniem gospodarstwa synowi spełniał warunki do uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw nie może prowadzić do innego zastosowania prawa materialnego, ponieważ skarżący zanim możliwe było włączenie do tego systemu na wniosek lub automatycznie, utracił wspomniane wyżej warunki do uczestnictwa w systemie. Do innego wniosku nie może też prowadzić proponowana w skardze kasacyjnej wykładnia celowościowa omawianych przepisów, oparta na założeniu, że istotą przyznania pomocy finansowej jest udzielenie wsparcia rolnikom, którzy trwale przekazali swoje gospodarstwa innym rolnikom. Wsparcie to jest bowiem udzielane ze środków finansowych Unii Europejskiej, z zastosowaniem instrumentów przewidzianych w prawie unijnym i dla kręgu podmiotów określonych w pewnym zakresie według kryteriów wynikających z prawa unijnego. Kryteria te, ze względu na ograniczone środki przeznaczone dla konkretnego rodzaju pomocy, nie mogą być rozszerzane bez uwzględnienia wyraźnego brzmienia przepisów dotyczących kręgu beneficjentów - rolników, którzy trwale przekazali gospodarstwa rolne innym rolnikom. Nie chodzi bowiem o pomoc dla rolników, którzy kiedykolwiek przekazali gospodarstwo, lecz dla tych, którzy uczynili to, uczestnicząc w systemie małych gospodarstw, wprowadzonym w 2015 r.". W rozpoznawanej sprawie skarżący w chwili złożenia spornego wniosku z 4 października 2016 r. o przyznanie pomocy finansowej, nie był już rolnikiem i nie uczestniczył w systemie dla małych gospodarstw.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok WSA, postanowił – na podstawie art. 188 ppsa – rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).