Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1104/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ,art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 5, par. 7 ust. 1  4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2014 r. sprawy ze skargi S.M. "M." w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] znak [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej S.M. "M." w G. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...].10.2011r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku B. SA, ustalił warunki zabudowy dla budynku handlowo usługowego (powierzchnia sprzedaży do 5.000 m.kw.) w granicy z działką nr [...] i [...] ark. [...], w miejsce istniejących budynków magazynowo produkcyjnych oraz myjni samochodowej projektowanych na terenie położonym w G. przy ul. Ch./P., na działce nr [...], ark. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mleczarskiej ‘M." decyzją z dnia [...].03.2012r. nr [...] uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z powyższym Prezydent Miasta G. po ponownym przeprowadzeniu postepowania na wniosek Firmy B. S.A decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 647 – dalej u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. obecnie j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 – dalej k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego (powierzchnia sprzedaży do 5 000 m2) wraz z wiatą na palety w granicy z działką nr [...] ark. [...], budowy myjni samochodowej oraz przebudowy ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowej, projektowanych na terenie położonym w G. przy ul. Ch./ P., na działce nr [...], ark. [...]. W decyzji wskazano, iż wymiary projektowanego budynku usługowo – handlowego wraz z wiatą na palety wynoszą ok. 88,0 m x 63,0 m, wysokość do najwyższego punktu tego budynku 12,0 m. Budynek handlowo - usługowy ma być przykryty dachem płaskim a w przypadku myjni dopuszcza się przykrycie łukowe lub dach płaski. Wnioskowany budynek projektowany jest w odległości 3,0 m od granicy działki nr [...] ark. [...]. Ponadto planowana jest budowa myjni samochodowej o wymiarach ok. 6,0 m x 6,0 m i wysokości 5,0 m. Przebudowie i zmianie lokalizacji podlega stacja transformatorowa. Planowane jest włączenie istniejącymi zjazdami od strony ul. Ch. oraz ul. P. oraz poprzez nowo projektowany zjazd od strony ul. P. Dodatkowo projektowane są miejsca postojowe w ilości 134 stanowisk. W decyzji określono, iż nieprzekraczalne linie zabudowy wynoszą 6,0m, 12,0m i 17,50m i pokazano jej graficznie na załączniku mapowym. W decyzji określono, iż wielkość powierzchni zabudowy zgodnie z pokazanym zamiarem inwestycyjnym, max. 55% całkowitej powierzchni działki może być zabudowane, a powierzchnia biologicznie czynna min. 10% całkowitej powierzchni działki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mleczarska "M." zarzucając decyzji brak dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu wskazano także, że w sposób niejednoznaczny decyzja określa temat terenu pod względem posiadania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podkreślono również, że wskazany teren w decyzji, tj. działka nr [...] w G., stanowi własność SM M. w G. i jest na dzień dzisiejszy przez nią użytkowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].09.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art.61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Dalej organ odwoławczy opisał treść przepisu art.61 ust.1 u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania p przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 – dalej rozporządzenie) i je opisało.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 360 m od każdej z granic działki w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu przedmiotowej działki (front działki od strony ul. P. od której będzie główne wejście na działkę wynosi 120 m). Stwierdzono, że planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślono, że w obszarze analizowanym podstawową funkcją terenu jest teren zabudowy mieszkaniowej wielo i jednorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową garażową. Ustalono, że w obszarze tym występuje liczna zabudowa usługowa, w tym zabudowa usług handlu począwszy od małych osiedlowych pawilonów po obiekty handlowe takie jak Sklep [...],[...],[...],[...],[...] o pow. sprzedaży ok. 4.500 m.kw., usługi oświaty, liczne przedszkola, szkoły, sala widowiskowo – sportowa GOSiR, Dom Małego Dziecka, usługi medyczne, usługi administracji, usługi hotelowe i stacja paliw S.

W ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo. Obszar analizowany wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy zostały określone zgodnie z § 4-8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii własności terenu na jakim jest planowana inwestycja SKO wyjaśniło, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi się wykazać tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.33 ust.2 prawa budowlanego).

Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja niejednoznacznie określa kwestię posiadania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 2.4 ppkt 6 decyzji i uzasadnienie decyzji) Kolegium wskazało, że w myśl art. 7 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w m.p.z.p. sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p. W art. 7 ust. 2 pkt 1 stanowi się, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z rejestru gruntów działka nr [...] o pow.1.1526 ha to tereny przemysłowe oznaczone Ba znajdujące się w użytkowaniu wieczystym SM M., a właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, działka nr [...] to inne tereny zabudowane oznaczone Bi, a działka nr [...] to również inne tereny zabudowane oznaczone Bi.

Uwzględniając powyższe w ocenie Kolegium organ I instancji wykazał spełnienie przesłanek określonych w art.61 ust.1 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez architekta, a strony zostały zawiadomione w trybie art.10 Kpa o wszczęciu, jak i zakończeniu postępowania.

Spółdzielnia Mleczarska "M." kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art.7 i art.77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie art.138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu, że organ I instancji nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.03.2012r. Skarżąca podkreśliła, że zalecenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.03.2012r. miały charakter wiążący. Jeśliby organ odwoławczy nie podzielił poglądu zawartego we wcześniejszej decyzji SKO uchylającej decyzje organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, to powinien wyjaśnić przyczyny tej zmiany. Dotyczy to m.in. słusznego wskazania w uzasadnieniu decyzji z dnia 30.03.2012r., iż wkroczenie w uprawnienia organów architektoniczno – budowlanych przez określenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki jest wprawdzie wyjątkowo dopuszczalne, ale jedynie przy zastosowaniu szczególnych przesłanek i wymaga szczegółowego uzasadnienia, którego zaskarżona decyzja nie zawiera. Ponadto w oczywistej sprzeczności pozostają ustalenia faktyczne organu odwoławczego z ustaleniami faktycznymi Prezydenta, które Kolegium zresztą akceptuje. Dotyczy to tego, że działka nr [...] to tereny przemysłowe oznaczone i inne tereny zabudowane, co pozostaje w sprzeczności z pkt 6 decyzji organu I instancji (mowa tam o konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i leśnej), który nie został ani uchylony, ani zmieniony. Zdaniem skarżacej uwadze SKO umknęło, że decyzja organu I instancji w pkt 2.4 jest wadliwa, gdyż nie zawiera konkretnego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, a jedynie pouczenie o obowiązku przestrzegania wskazanych przepisów prawa, gdy rolą organów administracji jest dokonanie wykładni przepisów i wskazanie wprost jakie z nich wynikają obowiązki dla stron. Obowiązku tego nie może zastąpić ogólnikowe wskazanie przepisów prawa. Ponadto organ II instancji pominął, że skarżąca otrzymała jedynie pierwszy z trzech załączników do decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że nawet w razie doręczenia skarżącej jedynie jednego z trzech załączników nie jest to powód do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego (powierzchnia sprzedaży do 5 000 m2) wraz z wiatą na palety w granicy z działką nr [...] ark. [...], budowie myjni samochodowej oraz przebudowie ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowej, projektowanych na terenie położonym w G. przy ul. Ch./ P., na działce nr [...], ark. [...].

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zagadnienia prawnego związanego z określeniem w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku przy granicy działki wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy na granicy działki nie jest postrzegana jednolicie. Według jednego poglądu organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, w tym także i o usytuowaniu na granicy działki lub w jej zbliżeniu, gdyż jest to kompetencja organu architektoniczno - budowlanego, a § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, Lex nr 1121197, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/ Łd 630/12, Lex nr 1241641). Z kolei według drugiego stanowiska organ ustalający warunki zabudowy może i powinien orzekać o usytuowaniu budynku, ale wówczas gdy wymaga tego wzgląd na ochronę ładu przestrzennego oraz gdy taka okoliczność wynika z analizy przeprowadzanej w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 262/11 por. https://cbois.nsa.gov.pl).

Analizując powyższe zagadnienie i akceptując pogląd, iż w decyzji w sprawie warunków zabudowy przy spełnieniu określonych warunków możliwym jest orzekanie o usytuowaniu budynku w granicy, należy wskazać, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie stanowi upoważnienia dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia usytuowania budynku na granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od granicy. Przepis ten skierowany jest do organu wydającego pozwolenie na budowę i ma na celu uwzględnienie usytuowania budynku w stosunku do granicy nieruchomości wynikającego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie w granicach wynikających z tego unormowania.

Tym niemniej ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu i to wówczas gdy nie wynika ono z unormowań § 12 rozporządzenia. Stanowisko o jakim mowa wyżej wyraził m.in. organ odwoławczy w decyzji z dnia [...].03.2012r. nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję organu I instancji określającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższe nie znalazło jednak odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie, czego nie dostrzegł organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Stwierdzając więc, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej analizy obszaru pod kątem możliwości budowy wiaty na palety w granicy z działką nr [...] ark [...] uznać należy, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona została wadliwie.

Ponadto (poza zarzutami skargi) wskazać należy, iż z decyzji nie wynika na jakiej podstawie ustalono wysokość zabudowy Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie w analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym budynki mają wysokość od jednej do pięciu kondygnacji, w tym budynki mieszkalne wielorodzinne pięciokondygnacyjne, budynki mieszkalne jednorodzinne od jednej do trzech kondygnacji, zespoły garażowe parterowe, budynki usługowe od jednej do czterech kondygnacji. Powyższe nie zostało jednak potwierdzone w analizie – tabela zawiera wyłącznie kilka budynków, a nie wszystkie budynki z obszaru analizowanego. Ponadto w decyzji wysokość budynku ustalono do najwyższego punktu dla projektowanego budynku usługowo – handlowego max 12 m, a dla projektowanego budynku myjni max 5 m. Decyzja o warunkach zabudowy dla planowanego obiektu posługuje się więc wysokością wyrażoną w metrach, podczas gdy analiza urbanistyczna wysokość budynków określa w kondygnacjach bez podania ich konkretnych wartości. Ponadto z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika na podstawie dokładnie której normy cytowanego wyżej § 7 rozporządzenia została ustalona wysokość budynku. Z analizy ani z decyzji nie wynika, czy ustalona wysokość stanowi przedłużenie tych krawędzi gzymsu odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowa działka sąsiaduje z działkami nr [...],[...],[...]. Jak wynika z analizy, a w szczególności z załączonej tabelki wysokość obiektów znajdujących się na działkach [...] i [...] wynosi I kondygnację. Wobec powyższego ustalenie wysokości budynku w jego części na poziomie II kondygnacji jest całkowicie dowolne i nie znajduje potwierdzenia w analizie.

W niniejszej sprawie analiza nie zawiera również żadnych konkretnych danych orientacyjnych w terenie, na podstawie których organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż uzasadnione było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Wobec tego sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy, analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przeprowadzenie kontroli prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją warunków zabudowy, we wskazanym zakresie. Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, jak i organ odwoławczy oraz Sąd. Braków tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z §5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza nie zawiera jednak średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego a powierzchnię zabudowy wskazuje tylko dla kilku nieruchomości wymienionych w tabeli. Ponadto wynik analizy są sprzeczne z opisem analizy (w opisie wskazuje się dla działki [...] ok. 85 % a w wynikach ok. 90 %)

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia zasadnym jest uchylenie decyzji organów I i II instancji. Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno – budowlane, takie jak rozporządzenie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Lex nr 190610). Parametry podstawowe znajdujące odzwierciedlenie w w/w rozporządzeniu – na co zwracał już uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - szczegółowo ustala się na drugim etapie procesu inwestycyjnego – w ramach postępowania, poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II SA/Rz 771/07, Lex nr 511420). Organy nie stosowały więc tych przepisów, a pkt 2.4 decyzji organu I instancji zawierał wyłącznie pouczenie i nie stanowił podstawy do wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia wszystkich załączników do decyzji organu I instancji (w tym opisu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z tabelą zawierającą szczegółowe wyniki analizy i załącznika graficznego do analizy), przy braku wyraźnego stanowiska organu co do faktu braku doręczenia tych dokumentów, stwierdzić należy zasadność tego zarzutu, uznając przy tym, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W aktach znajduje się bowiem zawiadomienie o sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającego załączniki. Powyższe zawiadomienie o zostało doręczone m.in. skarżącej (vide zwrotne poświadczenie odbioru w aktach sprawy). Skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji miała więc możliwość zapoznania się z kompletem dokumentów. W tym dokumentami stanowiącymi później z załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli m.in. w toku postępowania zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20.10.2010 sygn. akt II SA/Po 399/10 i wyrok NSA z dnia 14.09.2010r. sygn. akt II OSK 1368/09 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii wadliwego ustalania charakteru gruntów na działce nr [...] wskazać należy, iż ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, iż przedmiotowa działka stanowi tereny przemysłowe Ba. W analizie jest również zapis iż wnioskowany teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Brak więc uzasadnienia dla wpisania w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżenia, iż przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę należy uzgodnić plan zagospodarowania w celu uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i leśnej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ sporządzi nową analizę, która winna zawierać niezbędne dane pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości przyjęcia parametrów nowej zabudowy.