Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 307/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na rozporządzenie Wojewody P. z dnia 15 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda w dniu 15 maja 2006 r., wydał na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) rozporządzenie Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

K. D. pismem z dnia 14 grudnia 2006 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszeń prawa poprzez prawidłowe ustalenie granic [...] Parku Krajobrazowego w przedmiotowym rozporządzeniu. Następnie, w związku z brakiem odpowiedzi organu, wniósł na powyższe rozporządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nieokreślenie granic obszaru [...] Parku Krajobrazowego; art. 154 ustawy, poprzez brak uchwalenia planu ochrony przyrody w terminie zakreślonym przez cytowaną ustawę. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 64, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego oraz zasad wyrażonych w Konstytucji. Zdaniem skarżącego rozporządzenie narusza przysługujące mu prawo własności, wbrew konstytucyjnej zasadzie całkowitej ochrony tej własności jak i stojących na straży ochrony tej własności przepisów prawa wspólnotowego. Skarżący wskazał również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozporządzenia, to jest art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowego rozporządzenia, oraz art. 8 i art. 127 § 1 kpa.

W uzasadnieniu podniósł w szczególności, iż 26 stycznia 2005 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, która zmienia sytuację prawną poszczególnych działek położonych w obrębie [...]. Rozporządzenie Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nim zakazów i ograniczeń, na którym oparty został uchwalony plan, nie miało mocy obowiązującej w związku z niedostosowaniem go do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i dlatego ewentualne rozszerzenie granic [...] Parku Krajobrazowego w 1994 r. nie obowiązuje. Wojewoda wydając zaskarżone rozporządzenie, z uwagi na błędny stan faktyczny zawarty w części graficznej rozporządzenia Nr [...] wskazał, że tereny [...] leżą w granicach [...]. Zdaniem skarżącego do dnia 8 listopada 1994 r. [...] nie leżało w granicach [...]. Według skarżącego, [...], na terenie której skarżący posiada działki, położona jest poza obszarem przedmiotowego [...] i nie mogą w stosunku do nich odnosić się wskazane przez organ ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie twierdząc, iż [...]Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 03 maja 1979 r. Nr [...]. Zaskarżone rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Organ powołał się na art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W zakresie granic wyznaczonego obszaru parkowego w rejonie [...], jak twierdzi Wojewoda, nie wprowadzono żadnych zmian. Wojewoda podniósł, iż rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...] oraz z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] uznawały [...] za część [...] Parku Krajobrazowego. Tym samym w ocenie organu bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 16 omawianej ustawy. Wojewoda nie tworzył i nie zmieniał granic przedmiotowego parku. Natomiast wskazanie z listy ustawowej zakazów właściwych dla danego parku jest uprawnieniem własnym wojewody, które musi być konsultowane jedynie z Wojewódzką Radą Ochrony Przyrody, która sporządziła opinię w dniu 27 kwietnia 2006 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ustawy o ochronie przyrody, organ podniósł, iż nie ma on wpływu na byt prawny formy ochrony przyrody – ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł takiego skutku prawnego, tym samym zbedna jest polemika na temat obowiązywania w danym czasie konkretnej wersji planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego.

Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem naruszenia Konstytucji RP i wskazał, iż wprowadzone zakazy i ograniczenia wybrane zostały z listy zamieszczonej w ustawie i na mocy przepisów ustawowych. Tym samym odpowiada to w pełni treści art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązkiem każdego obywatela jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Prawo własności skarżącego nigdy nie było kwestionowane przez organy administracyjne. Natomiast skarżący dąży do zmiany treści nabytego przez siebie prawa własności poprzez odrzucenie podstawowych norm ustawowych ochrony przyrody. Organ administracyjny podniósł także, iż realizacja ustawowego obowiązku jakim było wydanie przedmiotowego rozporządzenia nie jest sprawą administracyjną, zatem wskazane przez skarżącego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w procesie legislacyjnym, wobec braku nakazu ustawodawcy stosowania tych przepisów.

Uzupełniając skargę, reprezentujący skarżącego pełnomocnik procesowy w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2007r. polemizuje z twierdzeniami Wojewody, że powołanymi wyżej rozporządzeniami z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...] oraz z dnia 3 września 1998 r. nie została dokonana zmiana obszaru chronionego, tj. granic przedmiotowego parku, oraz że od daty jego utworzenia (uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 03 maja 1979 r. Nr [...]) pozostaje on w niezmienionych granicach. Zdaniem skarżącego potwierdza to, iż [...] położona jest poza obszarem Parku i nie mogą w stosunku do niej odnosić się wskazane w ustawie ograniczenia, które obejmują teren omawianego parku. Skarżący nie zgodził się ponadto z Wojewodą, iż zaskarżone rozporządzenie stanowi kontynuację powołanych powyżej aktów prawa miejscowego. Wskazał na pominięcie przez organ art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r., Nr 3, poz. 21), z treści którego wynika, że rozporządzenia z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...] oraz z dnia 3 września 1998 r., jako akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody, utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001 r. W ocenie skarżącego, zaskarżone rozporządzenie, o ile opierało się na nieobowiązujących przepisach – co wynika z treści odpowiedzi na skargę, obarczone jest istotną wadą prawną skutkującą koniecznością wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał również, iż wydając zaskarżone rozporządzenie, organ powinien zastosować tryb przewidziany w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – dotyczy to zwłaszcza przeprowadzenia konsultacji projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga K. D. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872, ze zm.). Stosownie do treści art. 44 tej ostatniej ustawy, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia swego interesu prawnego zaskarżonym aktem. Zgodnie z utrwalonymi zarówno na tle art. 28 kpa jak i na gruncie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poglądami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Istotą zagadnienia jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowany aktem stosowania prawa materialnego. Przytoczyć w tym miejscu można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2002r., sygn. akt IV SA/2238/01, Monitor Prawniczy z 2002r., nr 12, poz. 532), w którym stwierdza się, że "interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu". Podkreślenia wymaga kwestia, iż interes prawny (lub uprawnienie), znajdujący swe oparcie w normie prawa materialnego, stosownie do treści przytoczonego przepisu musi zostać naruszony, tym samym nie jest wystarczające potencjalne zagrożenie naruszenia. W tym kontekście należy stwierdzić, że skarżący nie wskazuje i nie uzasadnia naruszenia swego interesu prawnego przepisem zaskarżonego rozporządzenia. Nie powołuje się w szczególności ani w skardze ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, chociażby na negatywną decyzję administracyjną, wydaną w jego indywidualnej sprawie, opartą na przepisach zaskarżonego rozporządzenia. Jak wynika z treści skargi i wezwania do usunięcia naruszenia, strona powołuje się na wydane pod rządami uprzednio obowiązującego rozporządzenia Nr [...] prawomocne (negatywne) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na zaświadczenie zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia 30 czerwca 2005 r. stwierdzające, iż nieruchomość skarżącego nie leży w granicach [...]. W ocenie Sądu przytoczone okoliczności nie są wystarczające dla przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, a brak tego interesu, stanowiący materialnoprawną przesłankę zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia, stanowi o bezzasadności skargi.

Niezależnie od powyższego, wszystkie zarzuty skargi zdaniem Sądu nie są zasadne.

Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący z dnia 11 grudnia 2006 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszeń prawa, poprzez prawidłowe ustalenie granic [...] Parku Krajobrazowego w powołanym powyżej rozporządzeniu Nr [...]. Zdaniem skarżącego, jego nieruchomość objęta księgą wieczystą Kw [...] nie wchodzi w granice [...] Parku Krajobrazowego, natomiast według błędnego w ocenie strony stanu faktycznego zawartego w graficznej części rozporządzenia Wojewody Nr [...], Wojewoda wydając zaskarżone rozporządzenie wskazał, że tereny [...] leżą w granicach wymienionego parku krajobrazowego.

Powyższy zarzut powtórzony został w skardze, w której skarżący wskazuje między innymi, że nabył nieruchomość, która w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie objętym jednostką o symbolu VII.1 K1 E1 MS,Ue,US/R i posiadała przeznaczenie mieszkalne, zabudowa siedliskowa, usługi związane z oświatą ekologiczną, usługi sportu konnego (funkcje główne). W oparciu o zapisy tego planu skarżący, jak twierdzi, uzyskał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż bezspornie [...] Park Krajobrazowy został utworzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 03 maja 1979 r. Nr [...]. Ponadto zaskarżone rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. Nr [...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń oraz rozporządzeniem z dnia 3 września 1998 r. Nr [...] zmieniającym rozporządzenie Nr [...].

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody weszła w życie z dniem 01 maja 2004 r. Zgodnie z treścią art. 161 tej ustawy, z tym dniem uchylona została ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zważyć należy, iż z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy z 2004 r. park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast art. 153 tej ustawy przewiduje, iż "formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Uregulowanie to miało na celu zachowanie wymienionych form ochrony przyrody, które występowały również pod rządami ustawy z 1991 r. Powyższe rozwiązanie zawarto w celu uniknięcia powoływania ich do życia na nowych zasadach (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 565).

Według art. 157 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy".

Z kolei na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) dotychczasowe przepisy wykonawcze (sprzed tej nowelizacji), zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Wskazać jednakże należy, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.

Zarówno w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r., jak i w art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody chodzi zatem wyłącznie o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 1991 roku. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie dotyczą one aktów tworzących parki krajobrazowe, co wynika z treści art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r., a także art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na mocy których parki te stały się najpierw parkami w rozumieniu znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a następnie formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.

W tym miejscu odwołać się można do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 września 2004 r. (sygn. akt IV SA 1731/0, Baza orzeczeń Lex nr, 160633), w którym wyraża się między innymi pogląd, iż "trudno przyjąć, że z założenia racjonalny prawodawca w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody wyraża wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń Rady Ministrów powołujących do życia dotychczas funkcjonujące parki narodowe, skoro w art. 3 potwierdził, że są one parkami narodowymi w brzmieniu wprowadzonym tą ustawą. Akty normatywne tworzące parki narodowe w postaci rozporządzeń Rady Ministrów niezmienione po 6 miesiącach od wejścia w życie ustawy o ochronie przyrody są obowiązującymi aktami prawnymi".

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko odnieść należy również do parków krajobrazowych, skoro stosownie do treści przytoczonego wyżej art. 7 noweli z dnia 7 grudnia 2000 r. do ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych stają się parkami w rozumieniu ustawy.

Tym samym, w ocenie Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie istniał stan prawny, zgodnie z którym ustanowiony na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego [...] Park Krajobrazowy, obejmował zgodnie z rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994r., zmienionym rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 3 września 1998r., [...] za część [...] Parku Krajobrazowego, to zaskarżone rozporządzenie z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, nie narusza prawa. Nie tworzy ono [...], ponieważ park ten został utworzony w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujące, a jego granice i obszar na którym się znajduje pozostały niezmienione. Takie stwierdzenie Wojewody zawarte również w uzasadnieniu projektu zaskarżonego rozporządzenia odpowiada stanowi faktycznemu, co wynika chociażby z porównania treści § 1 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, który stanowi, że [...] "obejmuje obszar 19.930 ha" oraz punktu 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia nr [...], który w pierwszym zdaniu brzmi: "Powierzchnia parku wynosi 199,30 km". Również opis granic [...] zawarty w rozporządzeniu Nr [...] jest tożsamy z opisem granic zawartym w rozporządzeniu Nr [...], zmienionym rozporządzeniem Nr [...]. Zwrócić uwagę należy na zapis odnoszący się do kompleksu południowego [...] (obejmującego sporny teren), który w zał. 1 rozporządzenia Nr [...] brzmi następująco: "granica wschodnia od w/w oddziału leśnego (oddz. Nadleśnictwo [...] Obręb [...] 2005r r.) biegnie brzegiem lasów państwowych, z wyłączeniem oddz. 1 lasów komunalnych miasta S. (wg stanu na 01.01.2001 r.), osiąga ul. M., którą kieruje się na wschód i biegnie po granicy lasów komunalnych S., z wyłączeniem terenów cmentarzy i wyłączeniem oddz. 9 lasów komunalnych S. (wg stanu na 01.01.2001 r.) dociera do granicy z lasami państwowymi." Odpowiedni zapis w rozporządzeniu Nr [...] stanowi z kolei: "granica wschodnia od w/w oddziału (oddz. . Nadleśnictwa [...], obręb [...]) biegnie brzegiem lasów państwowych i osiąga ul. M., która kieruje się na wschód i po zwartym kompleksie lasów komunalnych S. z wyłączeniem cmentarza i wyłączeniem oddz. [...] dociera do granicy z lasem państwowym. Biegnie po granicy lasów państwowych z wyłączeniem oddz. [...] lasów komunalnych S. i oddziału [...] lasów komunalnych [...]...". Ten ostatni przytoczony zapis jest tożsamy z opisem przebiegu granic spornego rejonu znajdującym się w rozporządzeniu Nr [...]. Także części graficzne porównywanych map stanowiących załączniki do wymienionych rozporządzeń przewidują, iż [...] stanowi część [...]. Jak wynika z powyższego, jeżeli [...] historyczne pozostawała w tak opisanych granicach [...], to stan faktyczny pozostaje niezmieniony.

W konsekwencji powyższych rozważań nietrafny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do treści tego przepisu, utworzenie, powiększenie, likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego następuje w formie rozporządzenia wojewody, będącego przepisem prawa miejscowego, który powinien precyzyjnie określać jego nazwę, obszar, granicę i otulinę, jeżeli została ustanowiona. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla zaskarżonego rozporządzenia Nr [...], jednakże w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy wykładać go należy poprzez treść art. 153 wymienionej wyżej ustawy, a to z tej przyczyny, że [...] utworzony już został uchwałą Nr [...] byłej WRN i stał się, stosownie do treści § 2 ust. 4 rozporządzenia Nr [...], w brzmieniu zmienionym przez rozporządzenie Nr [...], "parkiem krajobrazowym w rozumieniu ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody". Tak utworzony (przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.) [...] Park Krajobrazowy stał się zatem zgodnie z art. 153 tej ustawy "formą ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy".

Zdaniem Sądu wskazany w skardze jako zarzut brak planu ochrony przyrody nie ma znaczenia prawnego ani dla utworzenia ani istnienia przedmiotowego [...] w rozumieniu cytowanego wyżej art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

W myśl art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stają się planami ochrony w rozumieniu niniejszej ustawy. W omawianym art. 154 ustawy określone zostały rozwiązania przejściowe w zakresie planów ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych. Ustawodawca w tym zakresie zawarł trojakiego rodzaju rozwiązania. W niniejszej sprawie omówienia wymagają dwa z nich. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Wskazać należy, iż data ta nie jest przypadkowa, z tym dniem weszła w życie zmiana art. 13a poprzedniej ustawy, określająca charakter prawny planów ochrony, który był zbliżony do obecnego, a skoro tak, to konieczność racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi skłaniała do przyjęcia rozwiązania, w którym dotychczasowe rozwiązania zachowują swoją aktualność. Zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy dla parków krajobrazowych, które miały plany zatwierdzone rozporządzeniem do dnia 2 lutego 2001 r. sporządza się z ich wykorzystaniem plany w rozumieniu ustawy. W tym przypadku uwzględniono fakt, że w parkach krajobrazowych plany ochrony były opracowywane również przed dniem 2 lutego 2001 r., w związku z tym ich postanowienia powinny być wykorzystane przy opracowywaniu nowego planu - powinno to nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Termin określony w art. 154 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego, w związku z czym nie może być on przywracany ani przedłużany. Jednakże parki krajobrazowe, dla których miał on być opracowany, nadal będą istniały (por. także K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 566). W związku z tym trzeba stwierdzić, że termin będzie miał jedynie charakter instrukcyjny, nieistotny dla bytu prawnego utworzonego wcześniej i istniejącego parku krajobrazowego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.) administrację rządową na obszarze województwa wykonuje wojewoda. Artykuł 39 tej ustawy przewiduje, iż na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Z kolei z cytowanego wyżej art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wynika, iż utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Również likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony.

Sąd w tym stanie prawnym nie dopatrzył się więc naruszenia ani zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) ani zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bowiem zaskarżone rozporządzenie ma swe umocowanie w źródłach prawa, jakim są wymienione wyżej ustawy. Z kolei ochrona prawa własności statuowana w art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń w drodze ustawy (ust. 3 art. 64). W niniejszej sprawie ograniczenia i zakazy obowiązujące na obszarze [...], ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu, znajdują źródło w zamkniętym katalogu zakazów uregulowanych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wprawdzie organ założycielski decyduje w rozporządzeniu, które z nich będą obowiązywały na chronionym obszarze, ale wprowadzając określona grupę zakazów nie może dokonywać jej modyfikacji. Wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem zakazy i ograniczenia wybrane zostały z listy zamieszczonej w omawianej ustawie i na mocy przepisów ustawowych. Działanie Wojewody odpowiada zatem wymogom zarówno ustawy o ochronie przyrody jak i art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązkiem każdego obywatela jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Cytowany przepis jest powiązany z art. 74 Konstytucji RP, z którego wynika między innymi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Również zagwarantowane w Konstytucji prawa i wolności obywatelskie (art. 31), w tym także prawo własności, doznają ograniczenia tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Znaczenie ochrony środowiska, w pojęciu którego mieści się również ochrona przyrody, jest istotne z uwagi nie tylko na walory ale i potrzebę zapewnienia społeczeństwu odpowiednich, a więc zdrowych warunków życia i wypoczynku. Zagrożenie środowiska naturalnego, a więc i zdrowia społeczeństwa osiągnęło wysoki stopień, w związku z czym potrzeba działania w tym zakresie wymaga określenia przez państwo właściwej polityki i konsekwentnej jej realizacji (por. Komentarz do art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97.78.483), W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV).

Również nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Natomiast przedmiotowe rozporządzenie jest, jak już wyżej zaznaczono, aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie zakresu administracji publicznej. Postępowanie w sprawie wydania przedmiotowego rozporządzenia przez Wojewodę określają przepisy ustawy o ochronie przyrody, a te nie odwołują się do obowiązku stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem organ administracji nie miał obowiązku stosowania kpa przy podjęciu zaskarżonego rozporządzenia, zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania jest bezpodstawny.

Jako nietrafny ocenić trzeba również zarzutu skarżącego, iż wydając zaskarżone rozporządzenie Wojewoda powinien zastosować tryb przewidziany w art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przeprowadzenie konsultacji projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy. Tryb uzgodnienia z właściwą radą gminy, w drodze wydania uchwały przez ten organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w granicach administracyjnych, w których zlokalizowany jest park krajobrazowy, jest obowiązkowy w sytuacjach określonych dyspozycją art. 16 ust. 3 i 4. Właściwa miejscowo rada gminy uczestniczy zatem w procedurze likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego oraz uzgadnia projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda nie tworzył parku krajobrazowego, nie likwidował go ani też nie zmieniał jego granic, stąd nie było obowiązku procedury uzgodnienia projektu rozporządzenia w sposób, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Natomiast projekt aktu prawnego wojewody podjętego w zakresie ochrony przyrody podlega zaopiniowaniu przez wojewódzką radą ochrony przyrody, stosownie do treści art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z akt sprawy, opinia taka sporządzona została przez Wojewódzką Radę Ochrony Przyrody w dniu 27 kwietnia 2006 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.