Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1162/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 30 ust 3 pkt 3 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Piotr Fronc SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.11.33.2021.JC w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Wielicki decyzją z 12 maja 2021 r., znak: AB.6743.1.435.2021.W w ustawowym terminie powołując się na art. 30 ust. 7 pkt 4 Pb, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości W. obr. [...], gmina W. i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie powyższych robót budowlanych, zwanych dalej zamierzeniem albo inwestycją.

Organ l instancji wskazał, iż z przeprowadzonych przez inwestora prac polegających na umieszczeniu dodatkowej anteny sektorowej dojdzie do rozbudowy istniejącego obiektu - stacji bazowej telefonii komórkowej - z uwagi na posiadane już przez obiekt budowlany elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. Znamienne jest także i to, że z uwagi na posadowienie dodatkowych elementów na istniejącym obiekcie budowlanym doszło do zwiększenia ciężaru rozbudowanego masztu. Tego rodzaju obiekty mają swoją wytrzymałość, przez co organ musi mieć pewność, że rozbudowanie go o dalsze elementy nie naruszy wytrzymałości konstrukcji, jako całości i nie będzie stanowiło zagrożenia dla ludzi. Zasadnym jest zatem traktowanie tego rodzaju inwestycji jako rozbudowy i spojrzenie na nią, jako na konstrukcyjną całość, obejmującą elementy dotychczasowe oraz dodawane/dodane w terminie późniejszym. Niewątpliwie także wykonane przez inwestora prace polegające na montażu kolejnej anteny mogą spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zmiana parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez zwiększenie ilości anten, doprowadziła do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego. Taki maszt stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem), a zatem zainstalowanie na maszcie kolejnej anteny należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Od ww. decyzji Inwestor [...] Sp. z o.o. w W., reprezentowany przez pełnomocnika, w ustawowym terminie wniósł odwołanie, zarzucając głównie naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 30 ust. 5c Pb poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia zgłoszenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z 3 sierpnia 2022 r. Znak sprawy: WI-I.7840.11.33.2021.JC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowe zamierzenie polega na modernizacji istniejącej stacji bazowej usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego na ul. [...] w W.. Teren inwestycji wskazano jako działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w W.. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Obszar "A" (uchwała nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej w Wieliczce, Dz.Urz.Woj.Małop.2010.662.5505 ze zmianami). Ponadto, budynek na ulicy [...] w W. ujęty jest w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz znajduje się na obszarze układu urbanistycznego W. wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-447.

Zakres robót objętych zgłoszeniem (wniosek - z akt organu l instancji) obejmuje:

- rozszerzanie działania stacji o systemy : [...];

- wymianę dwóch istniejących anten sektorowych 2xATR451709 na trzy planowane anteny sektorowe 3xHWASI4518R14;

- demontaż czterech urządzeń RRU;

- montaż dwunastu urządzeń kompaktowych RRU;

- montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1.

Z opisu inwestycji wynika, iż realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach - określona w przedłożonym do zgłoszenia opracowaniu jako modernizacja).

Przedmiotowa inwestycja według twierdzenia Inwestora polega na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na istniejącym obiekcie położonym w obszarze wpisanym do rejestru zabytków i została zgłoszona, na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb, w związku z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb. Organ l instancji wniósł sprzeciw wobec niniejszego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 7 Pb czyli uznał, że przedmiotowe roboty ujęte we wniosku objęte są obowiązkiem zgłoszenia z mocy prawa. Z takim twierdzeniem nie zgadza się organ odwoławczy. W ocenie organu odwoławczego sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia winien być wniesiony, ale na innej podstawie, gdyż zgłaszane roboty nie mieszczą się w katalogu wyjątków określonych w Pb. Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb. Organ wskazał na wyroki sądowe w których powołano przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. Niemniej jednak obecna treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Pb jest tożsama z treścią przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb. W niniejszej sprawie istotna jest ocena, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tutejszy organ odwoławczy, wyraża pogląd, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17). Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr. bud. mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na definicję zawartą w § 3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, póz. 1864 z późn. zm.) jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 pr. bud. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/100). Przepis art. 3 pkt 1 Pb stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania. Odnośnie do wyliczenia budowli w art. 3 pkt 3 Pb przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IIOSK1407/12, w którym podkreślono, iż dokonane w tym przepisie wyliczenie budowli nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy. Wprawdzie brak sformułowania "w szczególności" z reguły wskazuje na zamknięty katalog wyliczenia, jednak w tym przypadku i doktryna, i orzecznictwo przyjmują jego przykładowy charakter (por. Prawo Budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 32 oraz np. wyrok NSA z 7 października 2009 r, IIFSK 635/08 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). (...) Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) umieszczonej na fundamencie, wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi, także w przekonaniu Sądu II instancji, instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że przypadki wymienione w art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkami od zasady wyrażonej w art. 28 tej ustawy. W systemie prawa wyjątki od zasady, z uwagi na swój charakter, nie mogą być interpretowane rozszerzające (...) budowa stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź bezpośrednio w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, bądź też pośrednio poprzez konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego i wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (...) Ponadto należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka niewłaściwie interpretuje wpływ nowelizacji przepisów Prawa budowlanego przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych na możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia na budowę. Ustawa ta zmieniła przepis art. 29 ust. 2 pkt 15, który do 17 lipca 2010 r. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, zaś po dokonanej zmianie brzmi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Niezależnie od powyższego nie można też przyjąć, że zakres robót związanych z budową masztu, kontenera i anten ograniczał się do prac budowlanych polegających na instalowaniu. Pojęcie to nie zostało ani zdefiniowane w Prawie budowlanym, ani nie jest wymienione wśród prac określających roboty budowlane w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Jest zbliżone do pojęcia montażu. W ustawie użyto go w odniesieniu do robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15. Dwa ostatnie przypadki odnoszą się do robót realizowanych na obiektach budowlanych. Zwrot - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat na obiektach budowlanych i instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych - należy odnosić do robót realizowanych na już istniejących obiektach budowlanych. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli). Ponadto art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych). W przepisie użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym czyli np. o pralkę. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje ustawa Prawo budowlane Zatem, w ocenie tutejszego organu odwoławczego, ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 Pb ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/11). Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1013/11, wskazano, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem.

(...) Maszt antenowy, na którym mają być umieszczone anteny sektorowe oraz anteny radiolinii, nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (...)

Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r, sygn. akt II OSK 1999/14). Ponadto, przedmiotowa stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. W ocenie organu odwoławczego, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Pb można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Zatem przepis ten nie jest niemożliwy do zastosowania. Nie sposób także zaakceptować stanowiska, że o kwalifikacji zamierzenia decydować może wysokość jego elementów i inaczej traktować zamierzenia do 3 m (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pb) niż zamierzenia powyżej 3 m (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb). Reasumując zgłaszana inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejącej budowli (stacji bazowej), nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Starosta Wielicki postąpił prawidłowo, że wniósł sprzeciw wobec zgłaszanej inwestycji, ale winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb. Skarżący słusznie podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 Pb przez organ l instancji. Jednakże zakres zgłaszanych robót, niezależnie od wezwania Wnioskodawcy w trybie art. 30 ust. 5c Pb, wykracza poza roboty możliwe do realizacji na zasadzie zgłoszenia, zatem sprzeciw wobec niniejszego zamierzenia jest zasadny, choć winien być wniesiony w oparciu o inny przepis i inaczej uzasadniony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji przez Organ II instancji, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych;

2. art. 15 k.p.a. poprzez uznanie przez Organ II instancji, iż Starosta Wielicki postąpił prawidłowo, że wniósł sprzeciw wobec zgłaszanie inwestycji, ale winien oprzeć swoje rozstrzygniecie na art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b., w sytuacji gdy organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. i w tym zakresie uzasadnił sprzeciw co uniemożliwiło Skarżącej odwołanie się od argumentów wniesienia Sprzeciwu przedstawionych przez organ odwoławczy;

3. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji przez Organ II instancji w całości i uznanie, iż organ I instancji winien oprzeć swoje rozstrzygniecie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b., w sytuacji gdy Starosta Wielicki wniósł sprzeciw w oparciu o błędną podstawę, t.j. art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. i nałożył na Skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych, do czego nie uprawnia dyspozycja art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. w konsekwencji czego Organ II instancji winien uchylić decyzję w zakresie nałożenia tego obowiązku czego nie zrobił.

4. art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji w szczególności brakiem ustalenia i wyjaśnienia dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych przy ul. [...] w W. stanowi rozbudowę istniejącej budowli — stacji bazowej w tym brak wyjaśnienia na czym miała polegać zmiana parametrów technicznych i użytkowych oraz dlaczego - instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b;

5. art. 7, 8 §1, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez organy obu instancji w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń co do podstawy prawnej dokonania zgłoszenia przyjmując za jego podstawę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) P.b., w sytuacji gdy zakres robót obejmujący wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych przy ul. [...] w W. dotyczyła instalowania urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów oraz nie ustaliły jaka była charakterystyka tych robót, w szczególności czy roboty te ograniczyły się do prac montażowych i instalacyjnych;

6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie;

7. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b., dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

8. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji na podstawie i w granicach prawa wyrażające się w utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu organu I instancji pomimo iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia, o których mowa w art. 30 ust. 6 i 7 P.b.;

9. art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez niezgodność przyjętej przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b.) z treścią rozstrzygnięcia tj. wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

10. art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie sprzeciwu, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę;

11. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym w/w przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej demontażu dwóch istniejących anten sektorowych, demontażu 4 modułów RRU, montażu urządzenia APM30+BC, instalacji 12 modułów RRU, montażu trzech anten sektorowych;

12. art. 3 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią budowlę rozumieniu przywołanej normy prawnej;

13. art. 29 ust. 7 pkt 2) P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b z uwagi na niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę;

14. art. 3 pkt 6) P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja [...] dotyczy istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy Organ winien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym elementów instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

15. art. 29 ust. 4 pkt 3) lit a) P.b. w zw. z art. 3 pkt 9) P.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "instalowania i przyjęcie, że należy je rozumieć jako instalowanie urządzeń budowlanych, a co za tym idzie, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie mieści się w pojęciu "urządzeń budowlanych" gdyż nie jest elementem wyposażenia budynku, ani nie jest z tym budynkiem funkcjonalnie związana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w tutejszym Sądzie rozpatrywana jest znaczna liczba skarg strony skarżącej na decyzje o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, jednak co istotne, stany faktyczne w poszczególnych sprawach nie są ze sobą tożsame, a co za tym idzie, różne są też rozstrzygnięcia poszczególnych spraw.

Oceniając niniejszą skargę, zacząć należy od rozważań natury ogólnej.

Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (dalej: "ustawa"), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Ustawodawca w przepisie tym posłużył się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia". Zwrócić należy uwagę, że w przepisie art. 29 ust 3 w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a objętych procedurą zgłoszeniową ustawa posługuje się zdefiniowanymi terminami "przebudowa" i "remont". Należy więc uznać, że instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych niż przebudowa, czy remont. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 468/21 zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Uzupełniając ten trafny opis, dodać by można, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Z kolei urządzenie o jakim mowa w tym przepisie to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 ustawy który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w przepisie art. 29 ust 3 pkt 3a posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak zważając, że termin ten zamieszczony jest w tej samej ustawie, uznać należy, że są to pojęcia tożsame, a fakt posłużenia się w art. 29 ust 3 pkt 3a niepełnym terminem wynika z niedbalstwa legislacyjnego. Wyjaśniając te kwestie uznać należy, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Nie jest natomiast objęta tą procedurą, budowa, czy rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/21, przepis ten (art. 29 ust 3 pkt 3a ustawy) wyraźnie stanowi, że dotyczy instalacji urządzenia budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy, urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jak mowa wyżej, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie ani użytkowo związana z obiektem, na którym została zrealizowana. Roboty budowalne będące realizacją stacji bazowej należy zatem co do zasady zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, że aktualnie w orzecznictwie w zasadzie utrwalony jest pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. może mieć zatem zastosowanie jedynie w przypadku instalowania na obiektach budowlanych anten i instalacji radiokomunikacyjnych, jeśli formalnie można je zakwalifikować jako urządzenia. Nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy, przebudowy, czy rozbudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Rozważyć zatem należy, czy w szczególności demontaż wszystkich anten sektorowych i montaż innych nowych w większej ilości niż dotychczas anten sektorowych, to instalacja urządzenia budowlanego czy też jego – w zależności od konkretnych okoliczności – budowa, rozbudowa lub przebudowa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż dokumentacja zgłoszeniowa zamierzanego przedsięwzięcia, określa zakres planowanych robót - używając nieformalnego terminu - modernizacją stacji bazowej telefonii komórkowej. W zgłoszeniu zakres planowanych robót obejmuje: - rozszerzanie działania stacji o systemy : LTE 2600 MIMO, UL21/GL18 MIMO i UG09; - wymianę dwóch istniejących anten sektorowych 2xATR451709 na trzy planowane anteny sektorowe 3xHWASI4518R14;

- demontaż czterech urządzeń RRU;

- montaż dwunastu urządzeń kompaktowych RRU;

- montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1.

Z opisu inwestycji wynika też, iż realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń i kolejnej anteny o nowych parametrach). Taki zakres robót nie może podlegać wyłącznie zgłoszeniu. Analiza zamierzanych prac prowadzi bowiem do wniosku, że inwestor planuje demontaż niektórych elementów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wszystkich istniejących aktualnie anten sektorowych i zamontowanie nowych innych anten sektorowych w większej niż dotychczas ilości. Ponadto planuje zwiększenie i zmianę rodzaju urządzeń RRU, montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1. Podkreślenia przy tym wymaga, że z punktu widzenia takiego obiektu budowlanego jak stacja bazowa telefonii komórkowej, anteny to jedne z najistotniejszych jej elementów. W przedmiotowym wypadku, zwiększa się nie tylko ich rodzaj ale przede wszystkim ich ilość. Takiego zakresu robót nie można zatem zakwalifikować ani jako modernizacji, ani jako instalowania. Planowany zakres robót, z formalnego punktu widzenia należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, będącego stacją bazową telefonii komórkowej, połączoną ze zmianą rodzaju istotnych jej elementów. Następuje bowiem zwiększenie ilości i zmiana jej elementów, w tym także istotnych jak anteny sektorowe, a ponadto montaż urządzenia APM30+BC oraz przeniesienia anteny RL1. Dlatego o ile wymianę istniejących anten na taką samą ich ilość o zbliżonych parametrach, można w ocenie Sądu kwalifikować jako przedsięwzięcie dla którego wystarczające jest samo zgłoszenie, o tyle zwiększenie ilości anten należy kwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej, czyli rozbudowę obiektu budowlanego, a w takim wypadku koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Co się tyczy samej podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, to rację w tym zakresie należy przyznać organowi II instancji, który uznał że jest nią art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi, należy wyrazić pogląd, że wskazanie błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji, a następnie sposób rozstrzygnięcia przez ten organ oraz przez organ II instancji, choć było wadliwością, to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Istota problemu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się bowiem jedynie do dokonania oceny, czy planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazanie błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji nie miało wpływu ani na zakres zarzutów podniesionych w odwołaniu, ani na zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji, który jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, dokonał rozpoznania sprawy na całej jej płaszczyźnie, wieloaspektowo i ze wskazaniem dlaczego jako podstawę do wniesienia sprzeciwu należy przyjąć art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Należy też zaznaczyć, że z formalnego punktu widzenia, decyzja organu II instancji zastępuje decyzję organu I instancji, a uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jej integralną częścią. Uwzględnić też należy specyfikę postępowania zgłoszeniowego, w którym uchylenie decyzji organu I instancji wiąże się z uprawnieniem dla inwestora do realizacji robót, nawet jeśli wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji, w której wskazano błędną podstawę prawną i w sentencji nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu faktu, że organ II instancji jednoznacznie wyraził swoją ocenę co do przyczyny i podstawy prawnej sprzeciwu, należy ocenić jako wadliwość, która nie miała wpływu na wynik postepowania, a co za tym idzie nie uzasadnia ona uchylenia decyzji. Wniesienie sprzeciwu było bowiem uzasadnione, a kwestia błędnej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji i nałożenie w jej sentencji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie wpływa na ostateczny wynik postępowania. Dokonane rozstrzygnięcie oparte było na prawidłowej konkluzji organu, że zamierzane roboty budowlane nie mogą być zrealizowane w oparciu o zgłoszenie i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też wniesiony sprzeciw należy ocenić za zgodny z prawem i wniesiony zasadnie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.