Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 580/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3, art. 126, art.110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz B. R. kwotę 2.007 (dwa tysiące siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2012 r., nr [...], który działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia B.R., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 16 kwietnia 2012 r., nr [...], ustalające B. R. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50000 zł dla legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] na działce nr A. - utrzymał w mocy to postanowienie.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

W dniu 11 sierpnia 2010 r. Starosta Opolski wydał na rzecz B.R. decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wody, kanalizacji i energii elektrycznej na działkach A., B. i C. km 1 w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta stała się prawomocna w dniu 25 sierpnia 2010 r.

W dniu 16 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził kontrolę ww. przedsięwzięcia. W jej wyniku stwierdził, że na działce A. wykonane zostały ławy fundamentowe, mury fundamentowe, ściany parteru oraz część stropu nad parterem.

Pismem z dnia 28 października 2010 r., które do organu wpłynęło w dniu 2 listopada 2010 r., B. R. wystąpiła o zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na rozpoczęciu budowy budynku mieszkalnego w [...] przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z tym, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 listopada 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał B. R. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2011 r. wymaganych prawem dokumentów.

Na skutek wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., Starosta Opolski wydał w dniu 2 grudnia 2010 r. decyzję, którą uchylił decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z dnia 11 sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

Po ustaleniu, że w dniu 14 kwietnia 2011 r. pełnomocnik strony J. Ż. złożył dokumenty wskazane w postanowieniu z dnia 17 listopada 2010 r. i że odpowiadają one wymogom prawa, postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim ustalił B. R. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50000 zł.

W wyniku zażalenia B.R. na powyższe postanowienie, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r., nr [...], uchylił je w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że skoro inwestorka uzyskała w dniu 11 sierpnia 2010 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, to w jej sytuacji nie mają zastosowania zarówno przepisy art. 48 Prawa budowlanego, jak też dotyczące opłaty legalizacyjnej. W przypadku art. 48 chodzi bowiem o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do Sądu.

Pismem z dnia 18 maja 2011 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wystąpił do Wojewody Opolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 2 grudnia 2010 r., na mocy której organ ten uchylił swoją decyzję z dnia 11 sierpnia 2010 r., udzielającą B. R. pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na przedmiotową budowę. Odpowiadając na ten wniosek, w piśmie z dnia 5 października 2011 r., Wojewoda Opolski wyjaśnił, że brak jest podstaw do podjęcia przez niego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 grudnia 2010 r.

Następnie w dniu 16 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 K.p.a. oraz uwzględniając złożony przez B. R. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce A. w [...] przy ul. [...], wydał postanowienie nr [...], którym ustalił B. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 50000 zł. W uzasadnieniu zrelacjonował pobieżnie przebieg postępowania administracyjnego, odnotowując, iż Wojewoda Opolski po przeprowadzeniu postępowania zawnioskowanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że B. R. rozpoczęła budowę budynku już 20 stycznia 2010 r., czyli znacznie wcześniej niż wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Wobec tego przyjął, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego prowadzone były w warunkach samowoli i należało naliczyć B. R. opłatę legalizacyjną.

Na powyższe postanowienie B. R. wniosła zażalenie. Kwestionując powtórne wymierzenie opłaty legalizacyjnej podniosła, że organ wydając postanowienie naruszył prawo, gdyż sprawa w przedmiocie opłaty legalizacyjnej została ostatecznie załatwiona postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r., którym umorzono postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim. W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 49 ust. 1 oraz ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, regulujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej wskazał, że postanowieniem z dnia 17 listopada 2010 r. wstrzymane zostało prowadzenie robót budowlanych objętych postępowaniem, a na stronę nałożony został obowiązek przedstawiania określonych dokumentów. Zaskarżone postanowienie wydane natomiast zostało po spełnieniu tego obowiązku i dokonaniu sprawdzenia w zakresie określonym powołanymi przepisami. Odnosząc się do stanu faktycznego organ stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych na dzień kontroli w dniu 16 sierpnia 2010 r. pozwalał na przyjęcie, iż B. R. rozpoczęła budowę przed wydaniem pozwolenia na budowę i dopuściła się realizacji inwestycji w warunkach określonych w art. 48 Prawa budowlanego, a więc prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkować powinno przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego w trybie wskazanym w tym przepisie.

W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, B. R. uznała działania organów nadzoru za bezprawne, gdyż - jej zdaniem - ta sama instytucja nie może zmieniać swoich decyzji "po roku czasu, po ustosunkowaniu się do wniesionej przeze mnie skargi, zażalenia z dnia 26.04.11.- wydając postanowienie nr [...] z dnia 16.05.2011."

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 30 lipca 2012 r., uzupełnił skargę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obiegu prawnym postanowienia wydanego w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem, a w związku z tym także naruszenie art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że organ naruszył zasadę ne bis in idem, wydając postanowienie w sprawie już zakończonej prawomocnym postanowieniem organu drugiej instancji. Zaakcentował, że organ całkowicie pominął ten fakt, poprzestając jedynie na opisaniu i skomentowaniu niektórych przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Tymczasem, w obrocie prawnym funkcjonują dwa, sprzeczne ze sobą, postanowienia organów administracji. Podał, że w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy powinien był stwierdzić nieważność decyzji (postanowienia) w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podniósł, że w czasie pomiędzy wydawaniem kolejnych postanowień przez organy nadzoru budowlanego nie nastąpiły żadne zmiany w stanie faktycznym sprawy, gdyż na przedmiotowej działce od dnia 6 sierpnia 2011 r. nie były prowadzone żadne prace budowlane. Ponadto, w powyższej sytuacji organ odwoławczy mógł wobec swojej "decyzji zastosować procedurę wznowienia postępowania" zgodnie z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. Swoim działaniem organ naruszył jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Podkreślił, że zaufanie skarżącej wobec organów administracji, wiara w rzetelność i prawidłowość postępowania, zostały całkowicie zachwiane. Na koniec skonstatował, że organy w ogóle nie stosowały się do norm, w ramach których powinny były działać.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 349/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę z powodu uchybienia terminowi do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2680/12, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nieważność decyzji lub postanowienia Sąd stwierdza w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dopuszczalne jest natomiast stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, o ile zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co prowadzi do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.,

Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Dostrzec przyjdzie, że opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Do legalizacji może bowiem dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, określonej w postanowieniu, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to wydawane jest w granicach sprawy dotyczącej samowoli budowlanej i jest ono postanowieniem kończącym postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, które jest postępowaniem wpadkowym w ramach procedury legalizacyjnej.

Z uwagi na administracyjny charakter postępowania, w którym wydawane jest postanowienie określone w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a także jego zaskarżalność, na mocy art. 126 K.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują do niego regulacje art. 105, art. 107 § 2-5, art. 109-113, art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., wydaje się postanowienie.

Stosownie do powyższego na zasadzie art. 110 w zw. z art. 126 K.p.a. przyjąć należy, że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu własnym postanowieniem wynika, że postanowienie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy K.p.a. Jednocześnie też, organ nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Oznacza to, że związanie własnym postanowienie trwa aż do ustania jego mocy obowiązującej. Wydanie ostatecznego postanowienia rozstrzygającego daną sprawę powoduje tym samym niedopuszczalność wydania kolejnego postanowienia, w tym samym przedmiocie. Wyrażona w art. 110 K.p.a. zasada związania odnosi się do trwałości treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i uniemożliwia organowi zmianę wyrażonego stanowiska. Bez wzruszenia ostatecznego postanowienia, w ustawowo przewidzianym trybie, organ nie może zatem ponownie uczynić przedmiotem rozpoznania kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostatecznym postanowieniem i zmienić swojej oceny w tym zakresie.

Odesłanie w art. 126 K.p.a. do odpowiedniego stosowania przepisów art. 156-159 K.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza z kolei dopuszczalność stwierdzenia ich nieważności. Wskazane przepisy regulują bowiem instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, która służy wyeliminowaniu wadliwego aktu z obrotu prawnego. Zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a na zasadzie art. 126 K.p.a. także postanowienia, określony został w art. 156 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia jest zatem to, że dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Dostrzec trzeba, że w odniesieniu do decyzji administracyjnych, przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta związana jest z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Stosując ją w drodze analogii do postanowień objętych instytucją stwierdzenia nieważności przyjąć należy, że postanowienie ostateczne to takie, które nie może zostać zakwestionowane za pomocą zwykłych środków zaskarżenia, a więc wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz wydane przez organ pierwszej instancji, w stosunku do którego termin do wniesienia zażalenia już upłynął i nie został przywrócony. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w odniesieniu do postanowień, ma zatem zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma postanowieniami, z których pierwsze jest ostateczne. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu postanowienia stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z postanowienia (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. (por. J. Borkowski {w} B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012 r., s. 637). Bez znaczenia przy tym jest to, że prawomocne postanowienie jest bezskuteczne, bądź też wadliwe. Nawet w takim przypadku wydanie nowego postanowienia nie jest możliwe bez uprzedniego wzruszenia poprzedniego, w jednym z trybów przewidzianych przez ustawodawcę. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie oznacza bowiem, że sprawa której dotyczy nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Domniemanie zaś ważności takiego postanowienia może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej.

Ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwa postanowienia, z których pierwsze jako ostateczne funkcjonuje w obiegu prawnym, jest zatem podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia ponownie rozstrzygającego sprawę, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na skutek ponownego wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Dostrzec należy, że zaskarżone postanowienie z dnia 9 maja 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 16 kwietnia 2012 r. dotyczą kwestii, która była już rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2011 r. Postanowieniem tym, wydanym na skutek zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia tej opłaty. Zaznaczyć przyjdzie, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosić je należy do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów. Jak już wcześniej wskazano postanowienie ustalające opłatę legalizacyjna wydawane jest w granicach sprawy dotyczącej samowoli budowlanej i jest ono postanowieniem kończącym postępowanie wpadkowe w ramach procedury legalizacyjnej, w zakresie ustalenia tej opłaty. Na gruncie niniejszej sprawy, wydanie przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 16 maja 2011 r., którym umorzone zostało postępowanie w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej, spowodowało zatem ostateczne zakończenie postępowania prowadzonego w tym przedmiocie. To z kolei skutkowało tym, że bez jego wyeliminowania z obrotu prawnego w ustawowym trybie, nie było w niniejszej sprawie możliwe wydanie ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia skarżącej opłaty legalizacyjnej, a organy związane były postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r.

Tymczasem, wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, organy ponownie podjęły rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia skarżącej opłaty legalizacyjnej. Podkreślić należy, że przedmiot sprawy, jej zakres podmiotowy, a także stan faktyczny i prawny były tożsame z tym, w którym wydane zostało postanowienie z dnia 16 maja 2011 r. W szczególności nie można uznać, że zmianie uległ stan faktyczny, skoro postępowanie dotyczyło tej samej budowy. Tożsamość stanu faktycznego odnosić bowiem należy tylko do faktów prawotwórczych, zmiana stanowiska organu co do jego oceny, nie świadczy natomiast o zmianie stanu faktycznego i nie ma na niego wpływu.

W tej sytuacji, skoro zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu pierwszej instancji utrzymane nim w mocy, dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem, to uznać należało, że dotknięte są one wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł o nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 16 kwietnia 2012 r. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.