Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 250/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 ust. 4 art. 2 ust. 1 art. 4 pkt 2 pkt 6 pkt 24
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Asesor WSA Olga Białek Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych o powierzchni 0,0110 ha oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Starosta G. wydał na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 8 i 14, art. 12a pkt 1 i art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) decyzję Nr [...], którą orzekł:

1. Zezwolić E. B. na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o powierzchni 0,0110 ha, sklasyfikowany jako R kl. III, stanowiących część działki nr [...] o całkowitej powierzchni 2,1346 ha, położonych w obrębie R., gmina G. i przeznaczonych pod budowę punktu gastronomicznego w ramach usługi agroturystycznej.

2. Ustalić, że E. B. nie jest zobowiązany do uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej w/w gruntu, gdyż należność naliczona w następujący sposób: równowartość ton ziarna żyta za 1 ha R kl. Illb, pomnożona przez cenę żyta, stosowaną do wymierzenia produktu rolnego w 2007 r., ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim (Nr 74, poz. 745 z 2006 r.), pomnożona przez powierzchnię gruntu do wyłączenia, jest niższa od wartości gruntu ustalonej według cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami oraz oświadczenia wnioskodawcy.

3. Ustalić opłatę roczną stanowiącą 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta za wyłączenie z produkcji rolnej R kl. Illb o powierzchni 0,0110 ha.

4. Opłatę roczną należy uiszczać przez 10 lat począwszy od 2007 r. do 2016 r. włącznie, w terminie do 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta stosowaną do wymierzenia podatku rolnego w danym roku, na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych.

Na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniósł E. B., domagając się jej uchylenia z uwagi na brak podstaw do wyłączenia części gruntów z produkcji rolnej i zobowiązanie do corocznego wniesienia stałej opłaty przez 10 lat z tytułu wznoszenia punktu gastronomicznego w ramach posiadanego gospodarstwa agroturystycznego w R. Uzasadniając to odwołanie, strona wskazała, iż posiadając gospodarstwo rolne w R. o pow. 2,13 ha, ubiegał się w Urzędzie Gminy G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla małego punktu gastronomicznego, w którym byłyby podawane produkty spożywcze z własnego gospodarstwa rolnego w ramach statusu gospodarstwa agroturystycznego. W tym celu wydana została taka decyzja w dniu [...] Nr [...], w której podano szczegóły wzniesienia inwestycji oraz uzasadniono to odpowiednimi przepisami, wskazując równocześnie, że nie zachodzi potrzeba odrolnienia gruntów rolnych.

Dodatkowo odwołujący się stwierdził, że planowane wzniesienie budynku drewnianego jako punkt gastronomiczny służyć będzie sprzedaży jego produktów rolnych dla gości, którzy odwiedzą gospodarstwo agroturystyczne. Zatem budynek ten będzie miał taki sam status funkcjonalny i użytkowy jaki mają np. stodoła, obora, chlewnia, budynek gospodarczy, na których wzniesienie nie zachodzi potrzeba odrolnienia gruntów rolnych. Mając gospodarstwo rolne, w tym także agroturystyczne, strona nie musi tylko zajmować się produkcją trzody chlewnej, mleka, zbóż etc., lecz może również zajmować się agroturystyką i sprzedażą produktów ze swojego gospodarstwa rolnego po spełnieniu innych przepisów prawa. Jak wskazał E. B., agroturystyka i sprzedaż produktów spożywczych z własnego gospodarstwa rolnego nie podlega zaś zgłoszeniu o działalności gospodarczej, bowiem jest to działalność rolna. A skoro jest to działalność rolna, nie wymaga odrolnienia gruntu rolnego. Złożenie wniosku o ewentualne odrolnienie gruntu nastąpiło tylko z uwagi na nałożenie na niego obowiązku przez Wydział Administracji Budowlanej i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, od czego uzależniono wydanie pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, IIIa, IIIa, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy).

Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy (art. 2 ust. 1 pkt 1 do 10), są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod psami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowanie dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Zaś budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczemu są budynki i urządzenia służące do przechowywania środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych (art. 4 pkt 1 ustawy). Natomiast gospodarstwo rolne to jednostka gospodarcza produkcji rolnej, którą tworzą nieruchomości rolne: grunty rolne, budynki mieszkalne i gospodarcze wraz z inwentarzem żywym, sprzętem, maszynami rolniczymi i zasobami produkcyjnymi.

Jak zauważył organ II instancji, przepisy ustawy nie zawierają definicji usług agroturystycznych, na podstawie której można by stwierdzić, iż obiekty wykorzystywane do tych celów nie zmieniają przeznaczenia terenów rolnych. Wobec tego dla jednoznacznego ustalenia, czy przewidywany do realizacji budynek gastronomiczny, w którym prowadzona będzie działalność handlowa produktów spożywczych z gospodarstwa rolnego, stanowi obiekt do produkcji rolnej, czy też jest to typowy obiekt handlowy wymagający uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, należy posłużyć się ewentualnymi definicjami zawartymi w innych przepisach bądź stosowanych w rozumieniu potocznym.

Zagadnienia dotyczące usług agroturystycznych zawarte zostały w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy działalność gospodarcza w zakresie organizowanych imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenia usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Jednakże przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów, czyli do tzw. działalności agroturystycznej. Ponieważ ustawa ta również nie zawiera wprost definicji usług agroturystycznych, definicji tego pojęcia, zdaniem organu odwoławczego, należy poszukiwać w innej literaturze. W myśl definicji zawartej w Słowniku języka polskiego agroturystyka to wypoczynek w gospodarstwach wiejskich, organizowany dla mieszkańców miast. Z powyższych przepisów i definicji wynika, iż celem działalności agroturystycznej jest wynajmowanie przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych turystom przebywającym w tych gospodarstwach rolnych, jak też świadczenia innych usług związanych z pobytem turystów w tych gospodarstwach. Natomiast sprzedaż posiłków bądź towarów rolnych innym osobom nie przebywającym w tych gospodarstwach rolnych w celach turystycznych, w tym osobom przejezdnym, nie może być uznana za działalność agroturystyczną.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., z akt sprawy, a w szczególności wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wynika, że działka nr [...], obręb R. jest działką rolną, którą stanowią grunty klasy: II (pow. 1,1190 ha), III (o pow. 0,7004 ha), IV (0,15 ha) i nieużytki (0,1652 ha). Jest działką niezabudowaną przylegającą do istniejącej drogi publicznej nr [...]. Zamiarem inwestora jest budowa na tej działce pawilonu handlowego (punktu gastronomicznego), który ma służyć do sprzedaży produktów rolnych dla gości odwiedzających jego gospodarstwo rolne bądź innych osób przejeżdżających czy przebywających w tamtych rejonach, niekoniecznie turystom przebywającym w tym gospodarstwie rolnym w celach wypoczynkowych. Potwierdza to chociażby usytuowanie pawilonu na niezabudowanej działce w bliskim sąsiedztwie drogi publicznej R. - P. Wobec tego lokalizacja na wskazanej działce pawilonu handlowego, ukierunkowanego przede wszystkim na ciągłą sprzedaż towarów i produktów rolnych osobom przejezdnym nie przebywającym w gospodarstwie agroturystycznym strony, nie stanowi obiektu gospodarczego w istniejącym gospodarstwie rolnym. To oznacza, że dla tej części działki, na której ma być posadowiony przedmiotowy budynek, inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej. Stąd organ II instancji nie uznał za zasadny zarzut, iż organ l instancji bezpodstawnie wydał decyzję i ustalił opłatę roczną za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Odnosząc się do wyjaśnień odwołującego się, iż w przedmiotowym obiekcie sprzedawane będą produkty rolne z jego gospodarstwa rolnego osobom odwiedzającym to gospodarstwo, Kolegium wyjaśniło, iż na terenach rolnych mogą być realizowane jedynie obiekty i budynki służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Natomiast realizacja budynku nie związanego z produkcją rolną bądź działalnością typowo agroturystyczną wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Nadto organ wskazał, iż na tym etapie postępowania nie może odnieść się do podniesionej w odwołaniu kwestii, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ orzekający wskazał, iż część działki pod planowaną inwestycją nie wymaga zezwolenia na jej wyłączenie z produkcji rolnej, gdyż zagadnienie to wykracza poza zakres tego postępowania.

Z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie zgodził się E. B. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Strona skarżąca zarzuciła w niej oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawdziwym założeniu i sposobie zagospodarowania działki rolnej nr [...], nadinterpretację przepisów i przyjęciu innych przepisów nieadekwatnych dla działalności agroturystycznej oraz dowolną ocenę działalności agroturystycznej w przypadku przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, iż skarżący od lat prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 2,13 ha i w ramach produkcji alternatywnej w tym gospodarstwie podjął się również usług agroturystycznych. W celu wprowadzenia pełnego gospodarstwa agroturystycznego (limitowanego przepisami o agroturystyce) zmuszony jest posiadać miejsca do konsumpcji posiłków pochodzących z produkcji w tym gospodarstwie. W tym celu planowane jest wzniesienie pomieszczenia, określanego jako punkt gastronomiczny.

Nadto skarżący wskazał, iż na działce rolnej [...] wzniesione zostały wcześniej inne budynki (w oparciu o odpowiednie zezwolenia), które służą do celów mieszkalnych i gospodarczo-rolnych, w tym również agroturystycznych. Zatem podawanie przez organ II instancji, że działka ta jest pusta jest, zdaniem skarżącego, fałszywe i nie prawdziwe a budowanie punktu gastronomicznego na tej działce przy drodze wojewódzkiej dla turystów i kupców jest całkowicie sprzeczne z założeniami i krzywdzące. W zaskarżonej decyzji podano, iż dla pełnego świadczenia usług agroturystycznych a nie turystycznych potrzebne jest pomieszczenie dla gości gospodarstwa, celem konsumpcji. Zatem, jak stwierdziła strona skarżąca, powoływanie się w decyzji na ustawę o usługach turystycznych jest w pełni chybione i nieprawdziwe. Posiadając gospodarstwo rolne skarżący nie musi tylko produkować mleko, trzodę chlewną, zboże i buraki, lecz może również prowadzić produkcję alternatywną, w tym agroturystyczną dla ściśle określonej liczby gości, zgodnie z przepisami o działalności rolnej. W związku z powyższym skarga, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w ocenie E. B., stała się zasadna i zmierza do tego, aby w świetle obowiązującego prawa w Polsce, głównie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma potrzeby wyłączenia części gruntu rolnego z produkcji rolnej, ponieważ działalność agroturystyczna a nie turystyczna stanowi również produkcję rolną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego.

Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji, zgodnie z istotą administracyjnego postępowania odwoławczego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie organu odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Organ odwoławczy działa jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 814/99, LEX nr 76088).

Podstawą materialnoprawną podejmowanych w tej sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (ust. 4 art. 11).

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ilekroć w ustawie jest mowa o budynkach i urządzeniach służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu - rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.

Zgodnie z punktem 6 art. 4 przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Wyłączenie gruntów z produkcji to, stosownie do punktu 11, rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Zaś w rozumieniu ustawy inwestycja - to budowa, jak również modernizacja budowli lub urządzeń, które wymagają wyłączenia gruntów z produkcji (pkt 24 art. 4).

Zgodnie z kodeksem cywilnym nieruchomościami (gruntami) rolnymi są grunty w znaczeniu naturalnej powierzchni ziemskiej, będące odrębnym przedmiotem własności, które mają tą właściwość, że są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).

Zaś grunty rolne wraz z gruntami leśnymi oraz budynkami lub ich częściami, urządzeniami oraz inwentarzem, stanowiące lub mogące stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, a także z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego są uważane za gospodarstwo rolne (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Wydanie 3, Warszawa 2006, s. 232).

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów działka nr [...], obręb R., [...], o całkowitej powierzchni 2,1346 ha, sklasyfikowana jest jako: użytki rolne zabudowane o pow. 0,0439 ha (klasy B-RII), użytki rolne zabudowane o pow. 0,4825 ha (klasy B-RIIIb), nieużytki o pow. 0,1652 ha, pastwiska trwałe o pow. 0,1500 (klasy PsIV), grunty orne o pow. 1,0751 ha (klasy RII) oraz grunty orne o pow. 0,2179 ha (klasy RIIIb). Działka rolna jest własnością skarżącego.

W dniu [...] Wójt Gminy G. ustalił, decyzją Nr [...], na rzecz E. B., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu gastronomicznego w ramach usługi agroturystyczne na działce nr [...], obręb R., gmina G.

Pismem z dnia [...] E. B. wystąpił do Starosty G. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę punktu gastronomicznego w R. przy ul. K. [...], działka nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta G. zobowiązał skarżącego - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego – do usunięcia nieprawidłowości powyższego wniosku poprzez przedłożenie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej działki na [...], sklasyfikowanej jako: pastwisko trwałe kl. PsIV, grunty orne klasy RII, nieużytki, grunty orne kl. RIIIb, zabudowane grunty rolne kl. B-RIIIb i B-RII na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.

W związku z tym przedsięwzięciem inwestycyjnym wniosek o wyłączenie w/w użytków rolnych z produkcji rolniczej skarżący złożył w dniu [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] organ I instancji zezwolił E. B. na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, stanowiących część działki nr [...] o całkowitej powierzchni 2,1346 ha, położonych w obrębie R., gmina G. i przeznaczonych pod budowę punktu gastronomicznego w ramach usługi agroturystycznej, uznając, że skarżący nie jest zobowiązany do uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej w/w gruntu, o którym mowa w ust. 1 art. 12 ustawy, oraz ustalił opłatę roczną stanowiącą 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta za wyłączenie z produkcji rolnej R kl. Illb o powierzchni 0,0110 ha, którą zobowiązany winien uiszczać przez 10 lat począwszy od 2007 r. do 2016 r. włącznie, w terminie do 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta stosowaną do wymierzenia podatku rolnego w danym roku, na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (art. 12 ust. 1, art. 7, art. 8 i art. 14 cyt. ustawy).

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 1 jak i 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co zostało wykazane przez organ odwoławczy zgodnie z przepisami prawa materialnego i z zachowaniem procedury postępowania administracyjnego. Zatem podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji, utrzymującej decyzję organu I instancji, było zgodne z prawem.

Podstawową kwestią podnoszoną przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego, jest zasadność wyłączenia z produkcji rolnej części gruntu rolnego działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina G., co było przedmiotem rozważań organu II instancji.

Sąd podziela rozważania organu dotyczące pojęcia "usługi agroturystyczne". Ponieważ ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będąca podstawą podjęcia w rozpatrywanej sprawie decyzji, nie zawiera definicji tychże usług, należało zatem sięgnąć do definicji zawartych w innych przepisach, jak również do definicji tego pojęcia w rozumieniu potocznym.

I tak przede wszystkim zagadnienia dotyczące usług agroturystycznych zostały określone w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy działalność gospodarcza w zakresie organizowanych imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenia usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.

Stosownie zaś do przepisu art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów (tzw. działalność agroturystyczna).

Powyższe oznacza, że wynajem pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów jest działalnością gospodarczą wykonywaną przez przedsiębiorców, ale przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się w przypadku, gdy działalność ta wykonywana jest przez rolników, a więc osoby prowadzące równocześnie gospodarstwo rolne (zob. A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2005, s. 86).

Agroturystyka obejmuje wynajmowanie przez rolników pokoi oraz sprzedaż posiłków domowych. Wyliczenie tych rodzajów czynności nie jest jednak wyczerpujące, jakkolwiek niewątpliwie są one typowymi usługami oferowanymi w ramach agroturystyki. W art. 3 in fine ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarto klauzulę generalną stanowiącą, iż przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się także do "świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów". Wyłączenie to nie ma zatem zastosowania do tych usług, w których nie występuje związek z pobytem turystów. Wśród tych "innych usług" można wymienić np. wynajmowanie turystom miejsc przeznaczonych na ustawienie namiotów (ta usługa agroturystyczna była wyraźnie wymieniona w dawnej ustawie), organizowanie jazdy konnej, z wykorzystaniem koni hodowanych przez rolnika (zob. K. Kohutek, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.04.173.1807), publ. LEX/el. 2005).

Sięgając nadto po definicję usług agroturystycznych prezentowanej w innej literaturze, należy zauważyć, iż zgodnie z definicją internetowej encyklopedii PWN agroturystyka oznacza wypoczynek w gospodarstwach wiejskich, organizowany dla mieszkańców miast (zob. www.encyklopedia.pwn.pl). Zaś w Słowniku języka polskiego agroturystyka to forma turystyki na terenach wiejskich, polegająca na spędzaniu czasu wolnego w ekologicznych gospodarstwach rolnych (zob. www.pwn.pl)

Ponieważ powyższa argumentacja odpowiada stanowisku reprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, Sąd zarzutu nadinterpretacji przepisów i przyjęciu innych przepisów nieadekwatnych dla działalności agroturystycznej oraz dowolnej oceny działalności agroturystycznej w przypadku przedmiotowego gospodarstwa rolnego, jakie zawiera skarga, nie mógł uwzględnić.

Dotąd powiedziane nie oznacza, że Sąd podziela wniosek organu, że z uwagi na zamiar skarżącego sprzedaży posiłków domowych nie tylko turystom przebywającym w jego gospodarstwie agroturystycznym, ale także innym turystom przejezdnym (nie przebywającym w gospodarstwie) – wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, a grunt pod projektowany budynek należy wyłączyć z produkcji rolnej.

W rozpatrywanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której - jak ustalił organ odwoławczy – zamiarem inwestora jest budowa na tej działce pawilonu handlowego (punktu gastronomicznego z parkingiem na samochody osobowe), który ma służyć do sprzedaży produktów rolnych dla gości odwiedzających jego gospodarstwo rolne bądź innych osób przejeżdżających czy przebywających w tamtych rejonach, niekoniecznie turystom przebywającym w tym gospodarstwie rolnym w celach wypoczynkowych. Potwierdza to chociażby usytuowanie pawilonu na niezabudowanej działce w bliskim sąsiedztwie drogi publicznej R. - P.

Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż punkt gastronomiczny, znajdujący się na działce nr [...], będzie "służyć sprzedaży produktów rolnych z własnego gospodarstwa rolnego (herbata, konsumpcja etc. na bazie produktów produkowanych we własnym gospodarstwie rolnym)".

Wobec tego lokalizacja na wskazanej działce punktu gastronomicznego, ukierunkowanego na ciągłą sprzedaż towarów i produktów rolnych oraz świadczenie usług gastronomicznych nie dotyczy budynku ani urządzenia służącego wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu – w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie służy on bowiem ani przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu czy też magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.

Nie jest także obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną (parterowym budynkiem gospodarczym) po myśli art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wobec czego budowa takiego budynku gastronomicznego wraz z parkingiem na samochody osobowe wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z art. 11 ust. 4 ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika zaś obowiązek wyłączenia z produkcji rolnej gruntu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na tym gruncie.

Powyższe oznacza, iż dla tej części działki, na której ma być posadowiony owy punkt gastronomiczny, inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej i dopiero po niej podejmować dalsze czynności inwestycyjne.

W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że budowa przez rolnika prowadzącego jednocześnie usługi agroturystyczne odrębnego budynku gastronomicznego wraz z parkingiem na samochody osobowe (poza budynkiem mieszkalnym rolnika i budynkami gospodarczymi) na gruntach rolnych wymaga w świetle przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 2, pkt 11 i pkt 24 oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uprzedniego wydania w oparciu o przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych z przewidywanymi w dalszych przepisach cyt. ustawy konsekwencjami – nawet wówczas, gdy w obiekcie tym mają być sprzedawane posiłki domowe tylko turystom przebywającym w jego gospodarstwie agroturystycznym. Rozróżnienie tych turystów (przebywających w gospodarstwie i przejezdnych) nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia zagadnienia będącego przedmiotem decyzji przewidzianej w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; może mieć natomiast znaczenie w sprawie ewentualnego zgłoszenia działalności gospodarczej i jej opodatkowania, co jednak wykracza poza zakres niniejszej sprawy i zwalnia Sąd od dalszych rozważań.

Tym samym zarzut skargi, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma potrzeby wyłączenia części gruntu rolnego z produkcji rolnej, ponieważ działalność agroturystyczna, a nie turystyczna, stanowi również produkcję rolną, jak również zarzut powoływania się w zaskarżonej decyzji na ustawę o usługach turystycznych, Sąd uznał za nieuzasadnione.

W tej sytuacji, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.

Dodatkowo należy wskazać, iż właściciel może zrezygnować z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Zgodnie bowiem z ust. 2 art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.

Stąd orzeczono jak w sentencji.