Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2507/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, 12 par. 1, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu - na rzecz p. [...], zwanego dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 90 DJP, z podziemnym zbiornikiem na gnojowicę (pojemność 990 m3) - i zbiornika na ścieki bytowe (pojemność 9,5 m3), na terenie części działki ew. nr. [...] (obr. [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

– stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1- 5,

– zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie; w przypadku zabudowy zagrodowej istnieje więc możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy,

– z treści złożonego przez Inwestora wniosku wynika bezspornie żądanie wydania decyzji dla inwestycji w zabudowie zagrodowej; podano w nim, że chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 90 DJP; w pkt 4 wniosku wskazano, że objęta wnioskiem działka jest aktualnie zainwestowana w sposób właściwy dla zabudowy zagrodowej,

– aby móc przesądzić, czy w sprawie chodzi o zabudowę zagrodową należy zatrzymać się nad rozumieniem tego terminu; w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma definicji tego pojęcia; natomiast definicja zabudowy zagrodowej, sformułowana w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, którą organ podzielił, nie może być uznana za legalną, przy wykładni art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pogląd ten jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. wyroki NSA o sygn. akt OSK 1118/06, czy WSA o sygn. akt SA/Po 504/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); przez użyte w tym rozporządzeniu pojęcie zabudowy zagrodowej, należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych; powyższe rozporządzenie jest jednak aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332),

– zgodnie z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (tak: "Nowy Słownik Języka Polskiego", PWN W-wa 2002, str. 1211 i 1220); stąd zabudowę zagrodową można definiować m.in. w ten sposób; podzielono w pełni stanowisko, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1632/08 – dostępny w CBOSA); stwierdzono w nim, że - skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego - należy dokonać jego wykładni, przy uwzględnieniu treści art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.); przepis ten stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; za tego rodzaju rozumieniem zabudowy zagrodowej opowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 maja 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 523/12 – dostępny w CBOSA),

– skoro w systemie prawa nie ma legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej, mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, jest rzeczą organów, stosujących prawo, dokonanie samodzielne wykładni tego pojęcia, przy sięgnięciu choćby do definicji językowej; nie mniej - niezależnie, jakim posługiwać się rozumieniem pojęcia zabudowy zagrodowej - w każdym przypadku konieczne jest, aby wraz z zabudową o charakterze gospodarczym lub inwentarskim współistniał budynek mieszkalny (por. wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2725/13 – dostępny w CBOSA); również Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z 27 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2333/12) - wskazał, że pojęcie to jest rozumiane - przy zastosowaniu wykładni językowej - jako zespół budynków, obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (tak też wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1118/06, 1536/07 i 1347/10 – dostępne w CBOSA),

– w orzecznictwie sądowym pojawiło się także stanowisko, aby zabudowa zagrodowa była rozumiana jako łączne zainwestowanie domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarskimi dla danego gospodarstwa rolnego, składającego się z szeregu nieruchomości położonych w różnych miejscach; jedynym z kryterium byłoby ograniczenie owych działek gruntu do terytorium jednej gminy, co wynika z regulacji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powiązania organizacyjno – gospodarczego; nie ma zatem konieczności, aby dom mieszkalny znajdował się na tej samej nieruchomości, co zabudowania gospodarcze,

– organ I. instancji wyjaśnił, że Inwestor ma na terenie gminy Latowicz gospodarstwo rolne o powierzchni 14,19 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstw wynosi 6,74 ha - na tę okoliczność dołączono do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów dla nieruchomości, stanowiących własność Inwestora; organ ten nadto wskazał, że Inwestor prowadzi wskazane gospodarstwo, dla którego zaplecze stanowią budynki inwentarskie oraz budynek siedliskowy (mieszkalny), położone na działce objętej wnioskiem; przedmiotowa inwestycja stanowi zaś rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej; na powyższą okoliczność Inwestor przedłożył do akt sprawy stosowne wyjaśnienia (pismo z 22 marca 2017 r. - data wpływu - 23 marca 2017 r.); wskazał on, że prowadzi gospodarstwo rolne, które istnieje od 1957 roku; początkowo prowadził je jego dziadek, on zaś gospodarstwo przejął po rodzicach - w roku 2005; od tego czasu prowadzi je osobiście; na dowód załączył do pisma kserokopie dokumentacji (pozwolenie na wykonanie robót budowlanych; akt notarialny rep. A 871/2005 z 11 lutego 2005 r. i inne),

– mając to na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym, który znajduje zastosowanie, jest właśnie art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wynika z niego, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową - po drugie - prowadzi gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia gospodarstw w gminie); w sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy; przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowanie sobie miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania,

– Inwestor spełnia wszystkie określone powyżej kryteria, zaś planowane zamierzenie inwestycyjne będzie uzupełnieniem prowadzonego przez niego dotychczas gospodarstwa rolnego,

– odnosząc się do problematyki związanej z parametrami i wskaźnikami przyjętymi dla planowanej inwestycji, ponownie wskazano, że - znajdujący w sprawie zastosowanie - art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia ze stosowania obowiązków, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1; oznacza to, że - w przypadku zabudowy zagrodowej - istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie ma w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy; organ I. instancji ustalił w decyzji warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - parametry dla planowanej inwestycji; jednakże nie wiązały go w tym zakresie ustalenia w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa" (tak samo. wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 276/16 – dostępny w CBOSA),

– w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że poszczególne parametry techniczne planowanej inwestycji nie mogą być określone w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus; decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 679/10, opubl. w LEX nr 1081838 – dostępny w CBOSA); co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości; wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej zostaną ustalone w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; precyzyjne określanie tych wskaźników nie jest zwykle konieczne, z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy – ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (tak: wyroki WSA o sygn. akt II SA/Kr 869/12, opubl. w LEX nr 1222377 oraz II SA/Kr 1624/11 - LEX nr 1152855 – oba dostępne w CBOSA); organ I. instancji w przedmiotowej sprawie parametry dla inwestycji objętej wnioskiem określił właśnie w formie tzw. "widełek",

– dalej wskazano że rozstrzygniecie jest trafne - spełnione są wymagania, zakreślone art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano wymaganych uzgodnień,

– zwrócono uwagę na sygnalizowany w treści odwołań (wniesionych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich) fakt, że objęta wnioskiem inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) przedsięwzięcie to zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - chów lub hodowla zwierząt (inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia), w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) - wedle § 3 ust. 1 pkt 102 tego aktu; Inwestor do wniosku z 21 grudnia 2015 r. (złożony 8 lutego 2016 r.), dołączył decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2015 r., którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określono warunki realizacji przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę kryteria z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach"; decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (orzeczenie z 3 grudnia 2015 r.), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 maja 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 234/16), oddalił skargę w tym zakresie; przyjąć stąd należy ustalenia, poczynione przez organ I. instancji, na gruncie postępowania w zakresie ustalenia uwarunkowań środowiskowych - uznać, że objęta wnioskiem inwestycja nie będzie w przedmiotowej sprawie oddziaływała negatywnie na przyrodę oraz zdrowie i życie ludzkie; decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje realizacyjne (art. 86 ustawy o ocenach); określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane - wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji; analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 710/11 – dostępny w CBOSA): wskazał w nim, że następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy o ocenach jest pełne związanie organu, wydającego decyzję o warunkach zabudowy (tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1737/11 – dostępny w CBOSA),

– odpowiadając na postawione w odwołaniach zarzuty wskazano, że zdecydowana większość (jak nawet nie wszystkie) podnoszone w nich okoliczności odnoszoną się do sfery postępowań z zakresu ochrony środowiska - winny być zgłaszane i rozważane na etapie postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 18 września 2015 r.,: w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie można zajmować się oceną ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie mieszkańców, czy też walory krajobrazowe danego obszaru, na którym inwestycja ma być zrealizowana; ponadto w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może podlegać ocenie materiał dowodowy, zgromadzony w toku postępowania środowiskowego, w tym między innymi karta informacyjna, przedłożona przez Inwestora i wypływające z niej wnioski,

– za bezzasadne uznano także inne zarzuty odwołań.

W skardze - właścicielka nieruchomości przyległej do działki inwestycyjnej - sformułowała zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji mimo, że zgromadzony materiał dowodowy wskazywał podstawy jej uchylenia,

- art. 7, 77 § 1 , oraz art. 80 K.p.a., poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku jakoby w sprawie uprawniał on do wydania warunków zabudowy mimo występowania w nim braków,

- art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co do występowania przesłanek uprawniających do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej, mimo że zebrany materiał dowodowy nie dawał jednoznacznie podstaw do zastosowania tego przepisu – nie wskazywał aby inwestycja była uzupełnieniem zabudowy zagrodowej,

- art. 28 K.p.a., poprzez nie przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, dotyczącego określenia stron postępowania - nie wskazano sposobu określenia stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ustalono stosownie wnikliwie, czy w sprawie znajdzie zastosowanie wyjątek, zakreślony art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt nie wynika m.in., na jakiej podstawie określono średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wystąpiły też nieprawidłowości, co do ustalenia stron postępowania - bezpodstawnie pominięto część właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 61) ustanowiony przez Skarżącą pełnomocnik – radca prawny - podkreślał, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, czy Inwestor prowadzi faktycznie gospodarstwo rolne. Oparto się wyłącznie na jego oświadczeniu oraz dokumentach, dotyczących przekazania własności nieruchomości. Nie wiadomo, czy wszystkie budynki na terenie nieruchomości są własnością Inwestora. Uczestnicy postępowania – p. [...] i [...] - poparły skargę. Inwestor wnosił o oddalenie skargi – jak wskazywał, w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustalono, że posiada on gospodarstwo rolne. Wszystkie budynki należą do niego.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafne są zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, błędne ustalenie, jakoby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie wyjątek, zakreślony art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazany przepis wyznacza wyjątki od stosowania, przy ustalaniu warunków zabudowy, generalnej reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle tej zasady warunki zabudowy mogą być ustalone gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;".

Jak już wskazano, ust. 4 zakreśla natomiast wyjątki od tej reguły. Mając na uwadze charakter tej regulacji - ustanowienie odstępstwa od zasad ogólnych - przepis ten musi być wykładany ściśle.

Trafnie odnotował organ administracji, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc dany wyjątek, nie zawiera definicji użytego terminu. Należy więc poszukiwać jego właściwego znaczenia przy zastosowaniu stosownej wykładni.

Trafnie przywołano wprawdzie w uzasadnieniu skarżonego aktu poglądy, jakie w tej materii są prezentowane w judykaturze, jednak organ nie wskazał nawet jednoznacznie, które z rozumień tego pojęcia uważał za trafne oraz z jakiego powodu. Skonstatował natomiast, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową.

W ocenie Sądu, poszukując znaczenia zastosowanego w ustawie terminu, który może być różnie rozumiany, trzeba się odwołać do celu ustanowienia danego wyjątku. Nie może w danym przypadku znaleźć zastosowania reguła interpretacji wątpliwości na korzyść wnioskodawcy - Inwestora (w myśl art. 7a § 1 K.p.a.), w sprawie bowiem występują strony o spornych interesach (właściciele sąsiednich nieruchomości).

Jak trafnie skonstatował organ administracji, generalną przesłanką wprowadzenie danego odstępstwa musiał być zamiar prawodawcy aby nadmiernie nie ograniczać możliwości realizacji na obszarach rolnych zabudowy związanej z produkcją w danym zakresie. W wielu przypadkach reguła dobrego sąsiedztwa nie mogłaby bowiem zostać zachowana, wobec braku znajdujących się w sąsiedztwie obiektów, do których cech zabudowy można by nawiązać (reguła kontynuacji parametrów i funkcji). Jednocześnie dowolnym byłoby uznanie, jakoby wolą prawodawcy było także zwolnienie z obowiązku zachowania wymagania dobrego sąsiedztwa wszelkiej zabudowy, związanej z produkcją rolniczą. W takim bowiem przypadku dla opisu wyjątku użyto by szerszego pojęcia, odpowiadającego tego rodzaju intencji ("związane z produkcją rolną" itp.). Z kolei użyte przez prawodawcę terminu zabudowa zagrodowa ma w języku potocznym konkretną konotacje – zagroda to niewielki budynek mieszkalny z przyległymi gospodarczymi występujących w dużym skupieniu. Mianem zagrody nie określa się natomiast całego zespołu zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w dużych gospodarstwach czy - tym bardziej - w funkcjonujących do drugiej wojny światowej majątkach ziemskich (tam dwór i część folwarczna). Trafnie więc przyjmuje się w orzecznictwie, że nazwa zabudowa zagrodowa dotyczy zespołu budynków, obejmującego wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (tak powołane przez organ orzecznictwo oraz m.in. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 3066/13 oraz 1299/14 – dostępny w CBOSA). Pojęcie to używane było też już od szeregu lat w aktach normatywnym niższego rzędu – kolejnych rozporządzeniach, określających warunki techniczne dla budynków. Jego definicje legalną sformułowano natomiast dopiero w 2002, w obowiązującym dotąd akcie w tym zakresie. Trafnie wywodzi się w orzecznictwie, że - wobec zdefiniowania danego terminu dla innych celów - nie można nadanego mu znaczenia wprost odnosić, jako definicji dla odkodowanie sformułowania, użytego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, dana definicja może mieć jednak znaczenie pomocnicze. Otóż w rozporządzeniu - posługując się pojęciem zabudowy zagrodowej w pewnych przypadkach ustanawiano od szeregu lat mniej ostre rygory, gdy chodzi o wymagania techniczne, dotyczące niektórych parametrów zabudowy. Jednocześnie, ustanawiając definicję, posłużono się pojęciem gospodarstwa indywidualnego, które to generalnie miało z pewnością dotyczyć obiektów związanych z produkcją rolną w mniejszych rozmiarach. Nie sposób bowiem uznać, aby wolą prawodawcy było zróżnicowanie wymagań technicznych dla analogicznej zabudowy, wyłącznie w oparciu o kryterium, czy dane przedsięwzięcie jest realizowane przez rolnika indywidualnego a więc osobę fizyczną, czy też przez inny podmiot.

Nie może to pozostawać bez znaczenia dla oceny, jak rozumieć termin zabudowy zagrodowej, użyty w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, kontekst w jakim używany jest wyraz zagroda, a więc także zabudowa zagrodowa, w języku potocznym, na który zwraca się uwagę w judykaturze, jak i normatywna definicja, zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzasadniają konstatację, że termin zabudowa zagrodowa odnosić można wyłącznie do niewielkich obiektów gospodarczych, wiążących się typowo z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej skupionych w ramach tzw. siedliska.

Takie rozumienie danego terminu uwzględnia też cel, jakiemu ma służyć ustawowy obowiązek zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, na co także wpływ będzie miał zakres wyłączenie od z niej wynikających reguł gospodarowanie przestrzenią. Zasada ta ma służyć dwóm celom:

- z jednej strony zachowaniu estetyki otoczenia, poprzez zapewnienie harmonii i estetyki występujących w niej forum,

- z drugiej zaś ograniczeniu niekorzystnych interakcji, występujących w przypadkach zagospodarowania nieruchomości przyległych w sposób rodzący naturalne konflikty (szerzej o tym zagadnieniu wypowiadał się NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 548/14 - dostępny w CBOSA).

Wobec skazanych uwarunkowań uprawniony jest konstatacja, że - zwalniając zabudowę zagrodową z rygoru zachowania dobrego sąsiedztwa - prawodawca miał na uwadze typowe obiekty w zabudowie wiejskiej, które - ze swej natury - nie powodują znaczniejszych uciążliwości. O ile by nawet w pewnym zakresie generowały lokalnie oddziaływania, to za ich tolerowaniem przemawia określona wartość, jaką jest dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkalnej dla rolników wraz z towarzyszącą im w pobliżu typową zabudową, jak obiekty gospodarcze oraz - niewielkie - inwentarskie. Przy tym, specyfika zabudowy zagrodowej, jako skupionej i zlokalizowanej właśnie w obrębie jednego podwórka (pojęcie zagrody), ogranicza potencjalne ryzyko prowadzenie w obiektach działalności powodującej uciążliwości, utrudniające zamieszkiwanie w sąsiedztwie. Nie można bowiem zakładać, aby właściciel gospodarstwa lokalizował działalność tego rodzaju w pobliżu miejsca, gdzie sam mieszka.

Nie ma natomiast przesłanek dla założenia, jakoby - z woli prawodawcy - pojęcie zabudowy zagrodowej miało obejmować wszelkie obiekty, związane z produkcją rolną np. w zakresie chowu i hodowli - niezależnie od jej rozmiarów. W produkcji rolnej występuje bowiem także m.in. działalność w zakresie intensywnego chowu i hodowli, realizowanego w stosownych halach, których nie określa się bynajmniej potocznie zabudową zagrodową. Obiekty tego rodzaju – wobec ich gabarytów - nigdy nie stanowiły elementu wiejskiej zagrody ani też obecnie nie są postrzegane jako jej składowa. Oddziaływania takich budynków na otoczenie jest często znaczne. Odzwierciedla to m.in. normatywna kwalifikacja działalności w zakresie intensywniejszej hodowli, jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl stosownych przepisów.

Za szeroko interpretacją pojęcie zabudowy zagrodowej nie przemawiają także istotne przesłanki wykładni systemowej – np. wzgląd na znoszenie barier w rozwoju produkcji rolnej. Argumentacja, że potrzeba zapewnienia dobrego sąsiedztwa nadmiernie ograniczy rozwój produkcji rolnej, gdy - na terenach nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego - wymagałaby realizacji obiektów analogicznych do przemysłowych nie jest przekonywająca. Analogiczną możnaby odnosić do braku swobody przy lokalizacji zabudowy, mającej służyć innej produkcji niż rolna, wobec jasno wyrażonego stanowiska prawodawcy. Nie ma podstaw dla uznania, jakoby prawodawca - zakreślając stosowny wyjątek w ust. 4 - miał na celu uprzywilejowanie intensywnej produkcji rolnej w stosunku do innych rodzajów działalności przemysłowej, gdzie generalnie wymóg dobrego sąsiedztwa dla terenów nie objętych planami prawodawca przewidział (jedyne wyjątki zostały zakreślone w art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wypada też odnotować że - ze względu na charakterystyczne uciążliwości sąsiedzkie, wiążące się z prowadzeniem intensywnej produkcji rolnej w zakresie chowu i hodowli – racjonalne, z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, jest lokalizowanie - w ramach realizacji zasady dobrego - obiektów uciążliwych na terenach, gdzie analogiczna zabudowa już dominuje (gdy nie prowadzi to jednocześnie - wobec kumulacji - do nadmiernych uciążliwości dla terenów przyległych), bądź w miejscach wyznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podejście tego rodzaju zapewnia minimalizacja konfliktów społecznych jak i optymalne wykorzystanie walorów ekonomicznych przestrzeni, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, jako postulat de lege ferenda zasadnym jest bardziej szczegółowe uregulowanie zakresu odstępstw w danym zakresie. Unormowania te dotyczą bowiem istotnej materii - granic wykonywania prawa własności, zarówno co do praw osób zainteresowanych wykorzystaniem gruntów na cele inwestycyjne jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w których interesie jest często ograniczanie oddziaływań sąsiedzkich. W państwie prawnym (wobec reguł prawidłowej legislacji) granice odstępstw w danym zakresie winny być zakreślone poprzez opis konkretnych cech, czy wręcz wyznaczenie granicznych parametrów zabudowy, jakiej realizację dopuszczono bez obowiązku zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa nie zaś przy użyciu terminu nieostrego, co rodzić może - w szeregu przypadków - wątpliwości interpretacyjne. Problem ten nie dotyczy jednak bezpośrednio rozpatrywanej sprawy, gdzie odwołanie się do reguł prostej wykładni językowej, z uwzględnieniem przesłanek natury celowościowej i systemowej (jako prowadzących do analogicznych wniosków), pozwala jednoznacznie wykluczyć określenie objętej wnioskiem zabudowy mianem "zagrodowej".

W rozpoznawanej sprawie nie był sporny stan faktyczny w jego istotnych aspektach. Inwestor ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu przeznaczonego do hodowli w znaczniejszych rozmiarach. Wielkość obsady, wyrażona w tzw. DJP miała przekraczać znacznie (o 50%) minimalną, gdy dane przedsięwzięcie może już potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (60 DJP). Jego realizacja wymagała stosownej infrastruktury towarzyszącej – zbiornik na gnojowice o objętości prawie 1000 m3. Planowany obiekt - co wynika z załącznika graficznego, gdzie określono grancie działki inwestycyjnej - nie ma być też zlokalizowany w obrębie istniejącego gospodarstwa rolnego skupionego wokół podwórka lecz stanowiłby kolejną linie zabudowy - po stronie wschodniej. Jak wskazywał Inwestor planuje on przenieść tam obecną produkcje i ją rozszerzyć. Nie sposób uznać więc, aby zamierzoną zabudowę, przeznaczoną do intensywnej produkcji zwierzęcej, ze znaczniejszych rozmiarów zbiornikiem na gnojowicę, określać integralną częścią zagrody. Nie może być więc kwalifikowana, jako zabudowa zagrodowa.

Mylnie rozumienie terminu zabudowy zagrodowej, który - wobec brzmienia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wyznacza granicę odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w ust. 1 pkt 1, skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przyjęto bowiem, że dany wymóg w tym przypadku nie znajdzie zastosowania.

Prowadziło to do naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o potrzebę wyjaśnienia sprawy w istotnych jej aspektach (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem, czy wymaganie dobrego sąsiedztwa zostało zachowane. Przedwczesne byłoby natomiast zajmowanie w tym zakresie stanowiska przez Sąd. Podnoszona w skardze kwestia istniejącej obecnie na sąsiednich terenach zabudowy, jej funkcji i parametrów, musi być wpierw przedmiotem rozważań organów administracji obu instancji.

Wobec analogicznej wadliwości, jaką dotknięte są decyzje organów obu instancji - w następstwie mylnego rozumienia terminu zabudowy zagrodowej nie wyjaśniono, czy są spełnione warunki dobrego sąsiedztwa - Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i otrzymaną nią w mocy. W sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie ponownie analizy urbanistycznej, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Należy też odnotować, czego nie podnoszono w skardze, że organ - wypowiadając się, co do kwestii określenia wymagań, dotyczących określania decyzją parametrów zabudowy - powołał w istocie dwa poglądy, prezentowane w judykaturze. W orzecznictwie wskazuje się, że parametry te powinny być określane precyzyjnie bądź przy pomocy tzw. "widełek". W ocenie Sądu w tym składzie, prawidłowy jest pierwszy z tych poglądów. Chodzi bowiem o realizację celów ustawy - zapewnienie harmonii i estetyki, gdy chodzi o układ form w przestrzeni. Przykładowo, nie jest bez znaczenia, czy wysokość elewacji frontowej budynku będzie odpowiadać idealnie występującej na sąsiednich nieruchomościach, czy też od niej – nawet nieznacznie – odbiegać. Nie znaczy to aby konieczna była zawsze idealna kontynuacja lecz wybór optymalnych parametrów wobec uwarunkowań w sąsiedztwie ma się dokonywać właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy, a uczestniczy w tym osoba o stosownych kwalifikacjach urbanistycznych (tak samo np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 679/10 – dostępny w CBOSA).

Sąd stoi też na stanowisku, że generalnie granice terenu objętego analizą urbanistyczną powinna wyznaczać 3 krotność frontu działki inwestycyjnej nie zaś 7 krotność, jak to bywa prezentowane w orzecznictwo (tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1299/14, szersze uwagi w tym zakresie także wyrok o sygn. akt II OSK 548/14). Poszerzenie granic analizy może mieć miejsce, gdy konkretne względy przemawiają za objęciem nią większego terenu. W takim przypadku wyznaczenie określonych granic, wzmaga przy tym konkretnego uzasadnienia w nawiązaniu do warunków lokalnych oraz reguł gospodarowania przestrzenią. Będzie miał to na uwadze organ I. instancji, rozpoznając ponownie sprawę.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi, wobec następujących uwarunkowań:

- w toku postępowania nie była sporna kwestia średniej powierzchni gospodarstw rolnych na terenie danej gminy; z kolei organ gminy, jako właściwy przy wymiarze podatków rolnych, dysponuje informacjami o wielkości gospodarstw na swoim terenie; brak więc podstaw dla uznania, jakoby wartość, podana przez organ I. instancji, nie odpowiadała faktycznej średniej w danej gminie; nie sposób uznać, aby w sytuacji gdy określona okoliczność nie jest kwestionowana, musiała być ona dowodzona konkretnymi dokumentami; ta sama uwaga dotyczy niekwestionowanego w toku postępowania ustalenia, że Inwestor prowadzi indywidualne gospodarstwo rolne zaś siedlisko należy do niego; co do okoliczności niespornych nie musi być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające – godziłoby to w zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.); wskazane kwestie tracą zresztą znaczenie, skoro w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- ewentualne pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym podnosić mogą przed sądem wyłącznie zainteresowani; byłaby to bowiem przesłanka wznowienia postępowania, gdzie może być ono inicjowane wyłącznie na wniosek strony (art. 145 §. 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zd. 2 K.p.a.); pogląd taki dominuje także obecnie w judykaturze (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1761/11 dostępny w CBOSA).

Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 500 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 480 zł - wynagrodzenia radcy prawnego.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.