Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 44/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Stanisław Biemat (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Agata Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Uzdrowiska [...] Sp. z o.o. na bezczynność Starosty N. skargę oddala


UZASADNIENIE

"[...]" Sp. z o.o. wystąpiła w dniu 16.10.2002 r. do Starosty powiatowego w N. o ustalenie w drodze decyzji opłaty w wysokości 50000 PLN a poszukiwanie i rozpoznawanie złóż wody mineralnej w miejscowości P. przez przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. Jako podstawę prawną wnioskowanej decyzji podano art. 85a pkt 3, ppkt l ustawy z 4.02.1994 Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U., Nr 27, poz. 96 późn. zm.) - dalej określane w skrócie p.g.ig- "[...]" Sp. z o.o. motywowała wystąpienie z tym wnioskiem swoją pozycją koncesjonariusza na terenie obszaru górniczego "[...]", zobowiązanego do dbałości o kopaliny. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w kwietniu 1999 r. został opracowany projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej słodkiej (zwykłej) z utworów trzeciorzędowych w P. dla potrzeb rozlewni B. " sp. z .0.0. z siedzibą w K. Obecnie jest to rozlewnia A. Sp. z o.o. Projekt ten został zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w N. w dniu [...].1999 r. Następnie wnioskodawca opisał realizację otworu [...], w trakcie której na głębokości 17 m stwierdzono znaczny przypływ wody mineralnej. Wobec tego prace zostały przerwane, ponieważ mogły ujemnie wpływać na zasoby istniejących w tym rejonie ujęć. Jednakże, według wnioskodawcy, w nocy z 6 na 7.08. 2001 r. przystąpiono do dalszych prac wiertniczych, bez podstaw prawnych i bez spełnienia niezbędnych wymagań. Otwór ten nie został, mimo wezwań zlikwidowany. Działania firmy "A. " Sp. z o.o. wyczerpują, zdaniem wnioskodawcy, znamiona art. 85a p.g.ig.

W odpowiedzi na ten wniosek Starosta N. wyjaśnił, pismem z dnia 21.11. 2002 r., [...], że prace geologiczne, polegające na wykonaniu odwiertu poszukiwawczego wody słodkiej do głębokości 70 m, dla potrzeb rozlewni B. " . z .0.0. w K. były prowadzone na podstawie projektu prac geologicznych zatwierdzonego decyzją Starosty N. , znak: [...] z dnia [...].1999 r. Badania hydrologiczne miały na celu ustalenie zasobów eksploatacyjnych wykonanego otworu studziennego. Zrealizowany dotąd zakres badań hydrologicznych przesądził o fakcie nawiercenia wód o składzie odpowiadającym wodom leczniczym, nie stanowi natomiast żadnej podstawy dla dalszego prowadzenia badań jak i nie przesądza o prowadzeniu eksploatacji ujętych wód leczniczych.

Organ zwrócił uwagę na to, że z uwagi na współwystępowanie wód leczniczych i zwykłych na tamtejszych terenach, prace poszukiwawcze dla ujęcia wód podziemnych związane są z ryzykiem nieosiagnięcia zamierzonego celu, a także ryzykiem finansowym. Starosta uzależnił dalszy tok postępowania Od zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska w sprawie udzielenia koncesji dla "A. " Sp. z o.o. na rozpoznanie wód mineralnych nawierconych otworem [...], na podstawie projektu prac geologicznych zatwierdzonych decyzją Starosty N.

W dniu [...].12.2002 r. "[...] " Sp. z o.o. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie i z wnioskiem o wyznaczenie Staroście N. terminu do załatwienia sprawy z wniosku "[...]" Sp. z o.o. w sprawie ustalenia opłaty dla A. " Sp. z o.o. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że jego pismo do Starosty N. z 16.10.2002 r. było wyraźnym żądaniem wszczęcia i przeprowadzenia postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Tymczasem pismo Starosty z 21.11.2002 r. nie ma charakteru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, ale należy go raczej rozumieć jako odmowę wszczęcia postępowania. Jest to niedopuszczalna forma załatwienia przez organ sprawy. Wnioskodawca zwrócił uwagę na to, że nawet udzielenie koncesji dla A. " Sp. z o.o., będącej aktem konstytutywnym, wywołującym skutki prawne od chwili jej wydania, nie sankcjonowałoby eksploatacji kopaliny w okresie poprzedzającym jej udzielenie. Postępowanie przed Ministrem Środowiska nie stanowi kwestii wstępnej w stosunku do sprawy głównej.

Zażalenie "[...]" Sp. z o.o. zostało przesłane do Rady Powiatu N. która udzieliła na nie odpowiedzi w dniu 19.03.2003 r., [...], podpisanej przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. W piśmie tym opisano obszernie sprawę prowadzenia prac geologicznych przez A. " Sp. z o.o. na podstawie zatwierdzonego w 1999 r. projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej słodkiej (zwykłej). Rada Powiatu podkreśliła, że żądanie ustalenia opłaty dla A. " Sp. z o.o. na podstawie art. 85a ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 ppkt a/ nie jest zgodne z przepisami prawa i stanem faktycznym.

Poszukiwanie wód podziemnych nieuznanych za wody lecznicze może się odbywać na podstawie projektu prac geologicznych, zatwierdzonych przez starostę. Nawiercenie wody mineralnej nie jest równoznaczne z dokonaniem rozpoznania wód leczniczych. Ponadto Rada Powiatu stwierdziła, że "[...]" Sp. z o.o., jako koncesjonariusz, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wnioskowanym przez nią postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty za poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopaliny. Żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione wówczas, kiedy strona ma interes prawny. Ponieważ brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku, Starosta N. pismem z 21.11.2002 r. udzielił wyjaśnienia, z którego wynikała bezzasadność naliczenia wnioskowanej opłaty.

W dniu 8.04.2003 r. "[...]" Sp. z o.o wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na bezczynność Starosty N. Bezczynność ta polega, zdaniem skarżącej, na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z dnia 16.10.2002 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopaliny bez wymaganej koncesji przez A, Sp. z o.o. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że jej interes prawny jako koncesjonariusza na tym terenie wynika z obowiązku dbałości o kopaliny na obszarze górniczym M. Strona skarżąca przytoczyła w tym kontekście art. 54 i 64 p.g.ig., jak również dwa rozporządzenia: Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14.06.2002 r., w sprawie planów ruchu zakładów górniczych, Dz.U., Nr 94, poz. 840 oraz Ministra Środowiska z 28.12.2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż, Dz.U., Nr 157, poz. 1866. Strona skarżąca stwierdziła zatem, że jej interes wynika z prawa materialnego. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że datą wszczęcia postępowania powinien być dzień doręczenia żądania organowi. Wszczęcie postępowania nie jest zależne od woli organu. Wszczęcie postępowania wyjaśni charakter i rodzaj działań A. " Sp. z o.o. i ujawni zagrożenia dla złoża kopaliny. Ustalenia organu powinny być poczynione w toku postępowania, a strona skarżąca powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Również kwestia zasadności twierdzenia strony skarżącej o istnieniu interesu prawnego winna być zbadana w toku samego postępowania, zgodnie z przyjętą w doktrynie i judykaturze subiektywną wersją legitymacji procesowej strony.

W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał szczegółowo prace geologiczne prowadzone przez A. " Sp. z o.o. na podstawie decyzji z 1999 r. o zatwierdzeniu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody słodkiej (zwykłej) i wskazał na różnice tej działalności w porównaniu z działalnością wymagającą koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie wód leczniczych. W odniesieniu do kwestii legitymacji strony "[...]" Sp. z o.o. starosta stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Środowiska w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...].1992 r. o udzieleniu koncesji na eksploatację wód mineralnych dla Gminy Uzdrowiskowej M. , wobec czego sprawa nabycia uprawnień koncesjonariusza przez "[...]" Sp. z o.o. nie jest rozstrzygnięta. Ponadto koncesja na wydobywanie kopalin nie upoważnia koncesjonariusza do ingerowania w zakres prowadzonych prac geologicznych dopuszczonych do realizacji na podstawie przepisów g ig. Nie ma uzasadnienia żądanie naliczenia opłaty (kary) podmiotowi działającemu w ramach uprawnień wynikających z decyzji o zatwierdzeniu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej zwykłej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art 97 § l ustawy z 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, póz. 1270) - dalej powoływanej jako p.p.s.a.

Po wniesieniu skargi i odpowiedzi na skargę, strona skarżąca, Starosta N. oraz uczestnik: A. Sp. z o.o. wnieśli dalsze pisma procesowe i dołączyli do nich wiele dokumentów (k. [...]).

Strona skarżąca w piśmie z dnia 22.02.2005 r. podkreśliła swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Na podstawie decyzji Ministra Środowiska z 31.12.2001 r. stała się ona koncesjonariuszem, uprawnionym do wyłącznego dysponowania wodami leczniczymi ze złoża w obszarze górniczym "[...]".

Decyzja ta przeniosła na "[...]" Sp. z o.o. koncesję nr [...] udzieloną Miastu i Gminie M. . Zdaniem strony skarżącej kontynuowanie przez firmę "A. " Sp. z o.o. prac geologicznych, po tym, jak stwierdzono na głębokości 16,5 m. dopływ do otworu wód leczniczych, było w istocie poszukiwaniem i rozpoznaniem wód leczniczych, które wymagało uzyskania koncesji. Taka działalność naruszała przepisy p.g.ig., a także interes prawny koncesjonariusza, czyli jego wyłączne prawo do dysponowania wodami leczniczymi na tym obszarze.

Starosta N. w piśmie z 28.02.2005 r. stwierdził, że A. " Sp. z o.o. nie uzyskała koncesji na rozpoznanie zasobów eksploatacyjnych wód podziemnych ujętych otworem [...] Otwór ten został przeznaczony do prowadzenia obserwacji.

A. " Sp. z o.o. w piśmie z 16.03.2005 r. stwierdziła, że do chwili obecnej nie przeprowadzono żadnych badań mających na celu określenie rodzaju kopaliny. Nie można więc twierdzić, że jest to woda lecznicza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie jest zagadnienie interesu prawnego strony skarżącej, "[...]" Sp. z o.o. Stosownie bowiem do art. 50 § l p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W przypadku skargi na bezczynność Starosty N. chodzi o to, czy "[...]" Sp. z o.o. mogła, w świetle prawa, żądać wszczęcia postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Innymi słowy, chodzi o to, czy stronie skarżącej przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który również, analogicznie do art. 50 § l p.p.s.a., uzależnia ten status od legitymowania się interesem prawnym.

Sąd stwierdza, że "[...]" Sp. z o.o. posiada koncesję na wydobywanie wód leczniczych ze złoża wód leczniczych "[...] położonego w uzdrowisku M. Koncesji tej udzielił Minister Środowiska, decyzją z dnia [...].12.2001 r., [...], przenosząc na "[...]" Sp. z o.o. koncesję nr [...] z dnia [...].1992 r. udzieloną Miastu i Gminie Uzdrowiskowej M. przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

W dniu [...].06.1999 r. Starosta Powiatowy w N. wydał decyzję, [...], w której, na podstawie art. 33 ust. l i art. 103 ust. l p.g.ig. oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18.08.1994 r. w sprawie projektu prac geologicznych, Dz.U., Nr 91, poz. 426, zatwierdził projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej słodkiej z utworów trzeciorzędowych w dla potrzeb rozlewni C. " sp. z .0.0. z siedzibą w K. Następcą prawnym C,. " Sp. z .0.0. jest A.," Sp. z o.o. Projekt tych prac geologicznych został w trakcie postępowania administracyjnego "pozytywnie zaopiniowany" przez Zarząd Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M.

Stosownie do przepisów p.g.ig., poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, jak również wydobywania kopalin, wymaga koncesji (art. 15 ust. l pkt l i 2). Przy tym, według art. 5 ust. 4 p.g.ig., w rozumieniu ustawy nie są kopalinami wody podziemne, z wyjątkiem solanek, wód leczniczych i termalnych. Ustawa wyraźnie rozróżnia dwa reżimy prawne: z jednej strony, poszukiwanie i rozpoznawania kopalin, co wymaga koncesji oraz z drugiej strony, wykonywanie innych prac geologicznych, nie wymagających uzyskania koncesji, a jedynie zatwierdzenia przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji projektu prac geologicznych (art. 33 ust. l p.g.ig.). Stosownie do tego rozróżnienia, przepisy pgig. przewidują odmienne sankcje za prowadzenie działalności bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków (art. 85a p.g.ig.) oraz za wykonywanie prac geologicznych bez zatwierdzonego projektu prac geologicznych lub niezgodnie z tym projektem (art. 121 pkt 2 p.g.ig.).

Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Poza granice niniejszej sprawy wykracza to, czy C, Sp. z .0.0. albo jego następca prawny A. " Sp. z o.o. naruszyły przepisy prawa przy prowadzeniu prac geologicznych i czy zastosowanie powinien ewentualnie znaleźć art. art. 85a czy też art. 121 pkt 2 p.g.ig.

Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność istotne jest to, czy "[...]" Sp. z o.o. mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 85a ust. 3 p.g.ig. Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym w takim postępowaniu. Wbrew twierdzeniom, status koncesjonariusza nie stwarza dla niej ogólnych uprawnień do wpływania na to, w jaki sposób właściwe organy administracji publicznej wykonują swoje funkcje nadzorcze wynikające z przepisów p.g.ig. w stosunku do innych podmiotów.

Takie uprawnienia nie wynikają z powołanych w skardze przepisów art. 54 p.g.ig (dotyczący projektu zagospodarowania złoża, sporządzanego przez podmiot ubiegający się o koncesję) czy art. 64 p.g.ig (dotyczący sporządzania planu ruchu zakładu górniczego), z przepisów powołanych rozporządzeń wykonawczych do p.g.ig., ani z treści koncesji. Można jedynie przyjąć, że "[...]" Sp. z o.o. legitymuje się interesem faktycznym, jako przedsiębiorca, prowadzący działalność gospodarczą na tym samym rynku, co A. " Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko, dominujące w orzecznictwie i doktrynie, że interes prawny, decydujący o przyznaniu danej osobie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 28 k.p.a., należy wyprowadzać z norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, dotyczy to również postępowania wszczynanego na wniosek strony (art. 61 § l k.p.a.). To, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania ma interes prawny, czyli czy jest stroną, ocenia organ prowadzący postępowanie, a jego ocena podlega kontroli organu wyższego stopnia lub innego organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego.

Zagadnieniem spornym w orzecznictwie sądowym i literaturze jest to, jak powinien postąpić organ w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje osoba, która zdaniem organu, nie jest stroną, ze względu na brak interesu prawnego wynikającego z norm prawa materialnego. Strona skarżąca reprezentuje pogląd, że jej wniosek powinien spowodować wszczęcie przez Starostę N. postępowania administracyjnego, a zagadnienie interesu prawnego powinno być rozstrzygane w ramach tego postępowania, przy czym postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w mniejszej sprawie wyraża odmienny pogląd, który został zaprezentowany już w literaturze (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 63-65). Mianowicie, organ administracyjny jeszcze przed wszczęciem postępowania powinien zbadać, czy wnoszący podanie legitymuje się interesem prawnym. Jeżeli organ stwierdzi bez wątpliwości, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, nie wszczyna postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania powinno być potraktowane jako skarga powszechna z Działu VIII k.p.a.: Skargi i wnioski. Stosownie do art. 233 k.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie właśnie art. 233 zdanie 2 k.p.a. Pismo "[...]" Sp. z o.o. do Starosty N. mogło spowodować wszczęcie postępowanie administracyjne z urzędu, ale organ nie miał takiego obowiązku.

Stosownie do art. 237 i 238 k.p.a. skarga powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, o czym strona powinna zostać zawiadomiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że z pisma Starosty N. z dnia 21.11. 2002 r., [...], pisma Rady Powiatu N. z dnia [...].03.2003 r., [...], jak również z odpowiedzi na skargę wynika, dlaczego organ odmówił uznania interesu prawnego "[...]" Sp. z o.o., jak również, dlaczego organ odmówił spełnienia żądania wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 83a p.g.ig.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego wymaganego na podstawie art. 50 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił.