Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4510/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 191/20 w sprawie ze skargi R.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. w P. na rzecz P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie R.R. (powoływanego dalej również jako: "skarżący", "kontrolowany") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 191/20, którym Sąd ten oddalił skargę ww. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatura w Ł. (powoływanego dalej również jako: PWIOŚ) w przedmiocie czynności kontrolnych.

Powyższy wyrok Sąd pierwszej instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W okresie [...].2020 - [...].2020 r. na pocztę elektroniczną P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatury w Ł. wpłynęły zawiadomienia o uciążliwości powodowanej nadmierną emisją hałasu z terenu U. w P. Informacje o uciążliwości hałasowej ubojni przekazywano do Delegatury również w okresie późniejszym, w dniu [...].2020 i [...].2020r.

W związku z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 (Dz.U. z 2020 poz. 491 z późn. zm.) w sprawie ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii oraz zaleceniami rządu RP poinformowano zgłaszających wnioski o interwencję, że kontrola i pomiary hałasu zostaną przeprowadzone po złagodzeniu restrykcji związanych z tym stanem.

Po zdjęciu części ograniczeń związanych z pandemią, w dniu [...].2020 Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. Delegatura w Ł. dostarczył dyrektorowi zakładu upoważnienie do kontroli interwencyjnej w U. w P.

W tym samym dniu pełnomocnik kontrolowanego wystąpił o udostępnienie wniosków, na podstawie których wszczęto kontrolę interwencyjną.

PWIOŚ odmówił przekazania tych danych. W piśmie z dnia [...] 2020 r. wyjaśnił, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Stwierdzenie ewentualnych naruszeń w wyniku kontroli, może prowadzić do zainicjowania postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że postępowanie kontrolne trwa i nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stąd też akta tej kontroli nie mogą zostać uznane za akta postępowania administracyjnego, a w rezultacie art. 73 i 74 k.p.a. nie mają do nich zastosowania. Informacje mieszkańców, które wpłynęły do PWIOŚ, wskazywały na nieprawidłowości w zakresie ochrony przed hałasem i związaną z tym ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska z terenu U. w P. W ocenie interweniujących, tego rodzaju emisje mogły doprowadzić do zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Informacje zawarte w prośbach o interwencję potraktowane zostały przez organ inspekcji jako przesłanka do zainicjowania postępowania kontrolnego. Kontrola interwencyjna prowadzona była jednak z urzędu, bowiem ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska nie przewiduje możliwości prowadzenia kontroli na wniosek (żądanie) osoby fizycznej lub innego podmiotu. Wspomniane dokumenty nie zostały zatem zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ani też kontrolnego, które organ inspekcji może przeprowadzić w następstwie powzięcia informacji z różnorakich źródeł, lecz które inicjuje zawsze z własnej inicjatywy - z urzędu. Przekazane PWIOŚ prośby o przeprowadzenie kontroli U. w P., w swojej treści zawierały szereg danych i informacji (nie tylko dane adresowe) umożliwiających identyfikację ich autorów

W piśmie z dnia [...] 2020 r. pełnomocnik kontrolowanego zgłosił sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli. Zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu, wraz z kopią zgłoszenia wpłynęło do PWIOŚ w dniu [...] 2020 r.

W odpowiedzi na zgłoszony sprzeciw PWIOŚ wydał postanowienie [...] z dnia [...] 2020 r., w sprawie kontynuacji kontroli, wszczętej w dniu [...].2020 r. nie uznając argumentów podniesionych w treści sprzeciwu.

W dniu [...] 2020 r. wpłynęło do PWIOŚ zażalenie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na ww. postanowienie z dnia [...].2020.

Dnia [...] 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (powoływany dalej również jako "GIOŚ") wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie PWIOŚ. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu [...] 2020r.

Pełnomocnik kontrolowanego na powyższe rozstrzygnięcie GIOŚ wniósł skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 29 września 2020r. sygn. akt IV SA/Wa 1869/20 odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PWIOŚ z dnia [...].2020r.

W trakcie kontroli Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w B. (dalej "CLB") na zlecenie PWIOŚ, czterokrotnie przeprowadziło pomiary emisji hałasu:

1. W dniu [...] 2020 r., w godzinach 4:00-23:00 - w trakcie analizy wyników pomiarów wykonanych w tym dniu, CLB stwierdziło dużą ilość zakłóceń w otoczeniu punktu pomiarowego mających wpływ na sytuację akustyczną wokół punktu pomiarowego i uniemożliwiających wyznaczenie wartości poziomu dźwięku LAEqD i LAEqN emitowanego do środowiska przez U. w P. CLB zdecydowało o wykonaniu ponownych pomiarów przez mobilne laboratorium pomiaru hałasu. W dniu [...].2020r., wpłynęło do PWIOŚ pismo, podpisane przez ośmioro mieszkańców P., którzy wskazywali, że pomiary hałasu wykonane w dniu [...] 2020 r. nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego i normalnej pracy U. Informowali, że przed rozpoczęciem pomiarów i w ich trakcie wiele samochodów typu chłodnia wyjechało z terenu zakładu na parking w innej części P. Praca zakładu została praktycznie wstrzymana na czas pomiarów. Według mieszkańców P., którzy podpisali powyższą informację kierowcy i pracownicy U. otrzymali informację o prowadzonych pomiarach. W konsekwencji ograniczony został transport na teren zakładu. Kontrolerzy byli cały czas obserwowani przez pracowników ochrony zakładu. Po zakończeniu pomiarów i wyjeździe kontrolujących praca zakładu została wznowiona. Ponadto autorzy w/w pisma zadeklarowali, że każda z osób podpisanych pod pismem, może złożyć zeznanie, pod odpowiedzialnością karną, że taka sytuacja miała miejsce. Kontrolę przedłużono do [...].2020r., w związku z koniecznością wykonania ponownie pomiarów hałasu.

2. W dniach [...] 2020 r. -[...] 2020 r., pomiary hałasu wykonano w trybie ciągłej rejestracji przez mobilne laboratorium pomiaru hałasu w celu uniknięcia chwilowego wyciszania/wyłączania części urządzeń przez wściela U. W piśmie z dnia [...] 2020 r. poproszono kontrolowanego o prowadzenie i następnie udostępnienie ewidencji ilości samochodów realizujących dostawę i odbiór z terenu zakładu w okresie [...] 2020 r. – [...] 2020 r. Dane te były niezbędne do opracowania wyników pomiarów hałasu przeprowadzonych przez w/w laboratorium. Kontrolowany nie przekazał powyższych danych co uniemożliwiło opracowanie wyników pomiarów hałasu, wykonanych w dniach [...] 2020 r. -[...] 2020r., zatem konieczne było wydłużenie kontroli do dnia [...] 2020 r.

3. W dniu [...] 2020 r. wpłynęła do PWIOŚ kolejna interwencja w sprawie uciążliwości hałasowej tym razem od mieszkańców pobliskiej miejscowości W. Mieszkańcy poinformowali, iż od czasu podjęcia kontroli w U. część transportu chłodniczego jest kierowana na wynajęty przez kontrolowany podmiot parking. W związku z tą informacją i trwającą kontrolą w dniu [...] 2020 r. przeprowadzono pomiary hałasu na terenie parkingu w m. W. Hałas emitowany był przez parkujące, z włączonymi agregatami chłodniczymi samochody dostawcze, należące do U. Na podstawie tej kontroli zostało wydane sprawozdanie nr [...], a następnie nr [...]. Ponadto w dniu [...] 2020 r. kontrolujący wniósł ponowie sprzeciw od podjętych czynności na terenie parkingu na o. W. Organ pismem z dnia [...] 2020 r. wskazał, że nie rozpoczęto nowej kontroli i w związku z tym nie jest wymagane nowe upoważnienie do tej kontroli. Jednocześnie pismem z dnia [...] 2020 r. (data wpływu do organu [...] 2020 r.) kontrolowany oświadczył, że czynności podejmowane w trakcie kontroli w istotny sposób zakłócają wykonywaną przez niego działalność gospodarczą, ze wskazaniem że kontrola jest prowadzona w sposób przewlekły (ponaglenie) oraz z wnioskiem o podjęcie czynności służących do jej zakończenia. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] 2020 r. Ponadto w dniu [...] 2020 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie PWIOŚ przeprowadzanie kontroli w U. w P.

4. W nocy [...] 2020 r. - ponowne przeprowadzono pomiary hałasu, emitowanego z terenu u. w P. Każdorazowo termin przeprowadzenia pomiarów należało ustalać z wykonawcą, to jest z Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ Oddział w B. Termin przeprowadzenia pomiarów był uzależniony od możliwości CLB oraz warunków pogodowych. Następnie kontrolujący oczekiwali na przedstawienie wyników pomiarów. Uzyskane wyniki analizowano następnie pod kątem prawidłowości i wiarygodności, by podjąć stosowne działania kontrolne. Równolegle podejmowano czynności w celu ustalenia, czy w czasie pomiarów zakład funkcjonował w sposób typowy. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2020 r. wydano sprawozdanie nr [...] z dnia [...] 2020 r.

W piśmie z dnia [...]a 2020 r. (data nadania [...] 2020 r.) R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U. w P., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie czynności kontrolnych przez PWIOŚ, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 52 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292) – powoływanej dalej jako "u.p.p." w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 995) - powoływanej dalej jako "u.i.o.ś." przez rażące naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady sprawnego i niezakłócającego funkcjonowania przedsiębiorcy przy wykonywania czynności kontrolnych (tzw. dyrektywy efektywności) polegające na prowadzeniu kontroli w sposób przewlekły, stałe jej przedłużanie, pomimo braku ku temu obiektywnych podstaw oraz wykonywania czynności kontrolnych w sposób zakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy,

2. art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. przez rażące naruszenie wynikającej z tego przepisu dyrektywy efektywności i zaniechanie zorganizowania czynności kontrolnych w sposób możliwie jak najmniej utrudniający wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, co powinno polegać przede wszystkim na podejmowaniu tylko tych czynności, które są niezbędne do osiągnięcia celów kontroli,

3. art. 5a ust. 7 u.i.o.s. przez prowadzenie kontroli planowej w sposób opieszały, tj. z zaniechaniem jak najszybszego zbadania skarg i wniosków o interwencję, w oparciu o które wszczęta została kontrola,

4. art. 9 ust. 1 c u.i.o.s. przez prowadzenie kontroli planowanej w sposób opieszały, tj. z zaniechaniem zbadania skarg i wniosków w związku z rozpatrywaniem tych interwencji.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania kontrolnego przez PWIOŚ;

2. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do bezzwłocznego zakończenia postępowania kontrolnego;

4. wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PWIOŚ przedstawił jakie czynności zostały podjęte w niniejszej sprawie, które zostały szczegółowo opisane w stanie faktycznym, a które jego zdaniem świadczą o tym, że nie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Następnie odnosząc się do przywołanych przez stronę zarzutów organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 52 u.p.p. jest niezasadny, bowiem kontrola w żaden sposób nie utrudnia normalnej pracy U. Pomiar hałasu był prowadzony poza terenem zakładu i jedynie zwracano się do przedsiębiorcy o przekazanie danych niezbędnych do opracowania wyników pomiarów. Ze względu na to, że niektóre informacje były przekazywane z opóźnieniem bądź nawet nie przekazane do chwili obecnej kontrola się przedłużała. Organ podkreślił jednocześnie, że rzeczywisty czas kontroli rozpoczętej [...] 2020 r. wynosił około 11 godzin przez cały okres jej trwania. Ponadto faktycznie kontrola nie trwała ponad 4 miesiące bowiem z uwagi na działania kancelarii adwokackiej – pełnomocnika skarżącego, kontrola była wstrzymana na okres 31 dni, a także przedłużana w związku z brakiem żądanych informacji. Czas kontroli był również uzależniony do możliwości CLB, które wykonuje pomiary hałasu na zlecenie WIOŚ. W ocenie organu w sprawie nie został też naruszony art. 5a ust. 7 u.i.o.ś., gdyż kontrola pozaplanowa została przeprowadzona w celu zbadania skarg i wniosków o interwencje dotyczące uciążliwości emisji hałasu przez ubojnię, a czas jej prowadzenia związany jest ze stopniem skomplikowania sprawy. Nadto, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 c ust. 1 tej ustawy, który dotyczy kontroli planowych, gdyż taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Podobnie art. 55 u.p.p. określający czas trwania kontroli dotyczy jedynie kontroli planowych, a nie interwencyjnych. Końcowo organ podkreślił, że CLB przekazało już sprawozdanie z wykonanych pomiarów hałasu i kontrola będzie zakończona w terminie do [...] 2020 r.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 191/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." oddalił skargę R.R.

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że

zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, którym to środkiem w tym przypadku, na mocy art. 37 § 1 k.p.a., jest ponaglenie do organu wyższej instancji. Wskazał, iż w sprawie nie ma jednoznacznego pisma zatytułowanego "ponaglenie" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. Delegaturę w Ł., co jest niezrozumiałe z uwagi na reprezentowanie strony skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika. Niemniej jednak, ostatnie pismo złożone do akt sprawy przez pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...] 2020 r. (data wpływu do organu [...] 2020 r.), w którym znalazło się oświadczenie, że czynności podejmowane w trakcie kontroli w istotny sposób zakłócają wykonywaną przez niego działalność gospodarczą, zawiera również stwierdzenie, że kontrola jest prowadzona w sposób przewlekły i obecnie trwa już 4 miesiące (k. 52-55 akt admin) Sąd pierwszej instancji potraktował jako ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi WSA przypomniał, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, jakoby organ przewlekle prowadził postępowanie od dnia [...] 2020r. kiedy zostało wydane dla inspektorów WOIŚ "Upoważnienie nr [...]" do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy U. w P.

Wyjaśnił jednocześnie, że postępowanie kontrolne było przez Inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzone na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Do tego postępowania stosuje się również w pewnym zakresie przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie stosuje się zaś do niego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie była kontrolą pozaplanową, interwencyjną, wynikającą ze skarg mieszkańców pobliskich nieruchomości. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1 c u.i.o.ś. W art. 9 ust. 1 c tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Zgodnie z art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska eksploatacja instalacji powodująca między innymi emisję hałasu nie powinna, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Weryfikacja skarg mieszkańców była obowiązkiem Inspekcji. Przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie w trybie interwencyjnym miało zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, należyte podstawy prawne.

Sąd pierwszej instancji oceniając naruszenie przepisu art. 52 u.p.p wyjaśnił, że

w przypadku gdy przedsiębiorca wskaże na piśmie, że wykonywane czynności kontrolne zakłócają w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy konieczność podjęcia takich czynności uzasadnia się w protokole kontroli. W niniejszej sprawie mimo licznych pism strony skarżącej z organem protokół kontroli jeszcze nie został wydany z powodu trwającego postępowania, które zostało przedłużone do [...] 2020 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację przedstawioną przez organ (zaznaczając, że znajduje ona potwierdzenie w aktach sprawy), że przedłużenie niniejszej kontroli wynikało z kwestionowania każdej czynności podejmowanej przez organ, złożeniem sprzeciwu (sprawa została na miesiąc wstrzymana), nieprzekładaniem wszystkich danych niezbędnych do opracowania wyników kontroli (jak wskazał organ niektóre dane nie zostały przekazane do chwili obecnej), a także kolejnymi interwencjami mieszkańców, którzy wskazywali że dokonywane pomiary nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego i normalnej pracy ubojni. Mieszkańcy P. podnieśli, że praca zakładu w trakcie pomiarów hałasu była praktycznie wstrzymywana, a transport ograniczany. Powyższe skutkowało koniecznością przeprowadzenia kolejnych pomiarów hałasu, a także przedłużeniem terminu kontroli i ustaleniem terminu kontroli z wykonawcą – Centralnym Laboratorium Badawczym GOIŚ Oddział B.

WSA zaznaczył, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, jakie czynności były podejmowane, a ich łączny czas trwania w ciągu całego okresu wynosił około 11 godzin. Kontrola zatem w żaden sposób nie utrudniała normalnego funkcjonowania, o ile nie są uzasadnione twierdzenia mieszkańców, że zakład w trakcie prowadzonych kontroli wstrzymywał swoją działalność praktycznie całkowicie, aby uniemożliwić rzeczywiste pomiary hałasu w trakcie normalnej pracy zakładu. Takie czynności jednakże nie mogą usprawiedliwiać naruszenia przez organ art. 52 u.p.p., a raczej stanowią próbę obejścia przez kontrolowanego przepisów prawa, poprzez ewentualnie wstrzymywanie normalnej pracy zakładu w trakcie kontroli. Także wniesiony przez stronę skarżącą sprzeciw od podjętych czynności kontrolnych, a następnie zażalenia na postanowienie z dnia [...] 2020 r. w zakresie kontynuowania czynności kontrolnych, spowodował zawieszenie postępowania na miesiąc, co znacznie wydłużyło kontrolę.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś poprzez wykonywanie czynności kontrolnych zakłócających w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy tj. nie wskazano na czym konkretnie to zakłócanie normalnej pracy zakładu polegało. Sama świadomość przeprowadzanych kontroli przedsiębiorcy jest dla niego niekomfortowa i nosi miano pewnej uciążliwości, ale nie może to stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 ust. 1c oraz art. 5a ust. 7 u.i.o.ś. WSA wyjaśnił, iż w przepisach tych wskazano na czym polegają kontrole interwencyjne tj. kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia (...), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Kontrola bowiem została wszczęta z urzędu, ale na skutek skarg i wniosków mieszkańców pobliskich nieruchomości. Z uwagi na kolejne skargi mieszkańców w toku postępowania kontrolnego konieczne było kilkukrotne przeprowadzenie pomiarów hałasu z uwzględnieniem kolejnych czynników podniesionych w skargach. Powyższe również wpłynęło na wydłużenie przedmiotowego postępowania. WSA podkreślił przy tym, iż wprawdzie okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie niniejszej, ale przed WSA w Białymstoku w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie w przedmiocie odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z powodu modernizacji zakładu i nie przekraczaniu dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (wyrok z 15.02.2007 r. sprawa sygn. akt II SA/Bk 890/15). Powyższe wskazuje, że organ mając na uwadze skargi mieszkańców, był obowiązany taką kontrolę podjąć. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie, czy w kontrolowanym zakładzie przestrzegane są zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej kompetencją organów ochrony środowiska.

Nadto Sąd pierwszej instancji zaznaczył – wskazując jednocześnie, że i w tym zakresie podziela stanowisko przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę – że pozostałe zarzuty dotyczące czasu trwania kontroli określone w art. 55 u.p.p. nie mogą mieć w sprawie zastosowania, bowiem z mocy art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się m.in. przepisu art. 55 u.p.p., a zatem przepisy te przez analogię legis nie mogą być stosowane.

Od powyższego wyroku R.R. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu :

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy

prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w tym posłużenie się w uzasadnieniu wyroku w części odnoszącej się do szczegółowych przesłanek wyrokowania niemalże w całości

treścią odpowiedzi na skargę udzieloną przez organ kontroli, co w istocie spowodowało, iż "uzasadnienie" prawne orzeczenia stanowi dosłowne powtórzenie argumentów organu, co ma wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to:

- poprzez brak wymaganych prawem elementów - stanu sprawy, oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów wraz z uzasadnieniem tych zarzutów,

- brak argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów organu kontroli, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny,

- poddające w wątpliwość i uniemożliwiające sprawdzenie, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową postępowania kontrolnego, którą Sąd pierwszej instancji miał obowiązek przeprowadzić,

- ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie prawne,

- bezkrytycznie przyjęcie stanu faktycznego sprawy przytoczonego w odpowiedzi przez organ kontroli (WIOŚ), pomimo wnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie,

- nierozpoznanie (brak odniesienia się) wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

3. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego przez WIOŚ Delegatura w Ł., bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, co skutkowało na dosłownym powtórzeniu argumentów organu, które nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i całkowicie dowolne przyjęcie, że:

- kontrola prowadzona w trybie interwencyjnym została wszczęta na skutek zawiadomień, które wpłynęły w okresie do [...] do [...] 2020 r., pomimo że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu po rzekomych skargach (zawiadomieniach/interwencjach);

- przedłużanie kontroli wynikało z kwestionowania każdej czynności podejmowanej przez organ, bez wskazania jakie to były czynności, ani też że były one niezbędne do przeprowadzenia kontroli, w szczególności, że do przeprowadzenia kontroli poziomu hałasu z terenu Zakładu niezbędne było jedynie wykonanie pomiarów natężenia hałasu,

- przedłużanie kontroli było uzasadnione nieprzedkładaniem wszystkich danych niezbędnych do opracowania wyników kontroli, bez wskazania przez NSA (winno być WSA) o jakie dane chodzi i w jaki sposób miałyby być one użyte do "opracowania wyników kontroli ",

- przedłużanie kontroli było uzasadnione "kolejnymi interwencji mieszkańców", którzy kwestionowali wyniki pomiarów (??!!), pomimo że organ w piśmie z dnia [...] 2020 r. jednoznacznie stwierdził, że jedyną przyczyną wydłużenia czasu trwania kontroli była "niemożność ustalenia równoważnego poziomu hałasu dla czasów odniesienia dla pory dziennej i nocnej". Wskazał także, że żaden z mieszkańców nie miał wglądu do wyników kontroli z dnia [...] 2020 r. oraz, że w trakcie kontroli nie stosuje się do " uwag i zaleceń osób postronnych " (tj. mieszkańców miejscowości P.),

- przedłużanie kontroli było uzasadnione, gdyż zakład w trakcie kontroli wstrzymywał swoją działalność, pomimo że organ w piśmie z dnia [...] 2020 r. jednoznacznie stwierdził, że jedyną przyczyną wydłużenia czasu trwania kontroli była " niemożność ustalenia równoważnego poziomu hałasu dla czasów odniesienia dla pory dziennej i nocnej ". Zaprzeczył również zarzutom, jakoby kontrolowany podmiot w jakikolwiek utrudniał przeprowadzenie kontroli (pomiarów)

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. przez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego, pomimo że wykonywane przez PWIOŚ czynności w przeważającej mierze były zbędne i prowadziły do naruszenia zasady prowadzenia kontroli w sposób sprawny i niezakłócający funkcjonowanie przedsiębiorcy (tzw. dyrektywy efektywności);

5. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. przez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego, pomimo że organ dopuścił się rażącego naruszenia dyrektywy efektywności, co polegało na wielomiesięcznym podejmowaniu czynności, całkowicie zbędnych do osiągnięcia celów kontroli (dokonania pomiarów hałasu);

6. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5a ust. 7 i art. 9 ust 1c u.i.o.ś. przez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego, pomimo że kontrola była prowadzona w sposób opieszały, tj. z zaniechaniem jak najszybszego zbadania skarg i wniosków o interwencje, w oparciu o które została wszczęta;

7. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa, w sytuacji gdy organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa.

8. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt

50 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez prowadzenie kontroli w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju, poprzez zachwianie równowagi miedzy wartościami konkurującymi ze sobą, przy czym jedną z tych wartości jest ochrona środowiska, a drugą wolność gospodarcza oparta na własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP przy jednoczesnym destabilizującym wpływie tak długo prowadzonej kontroli na swobodę prowadzenia działalności przez skarżącego kasacyjnie;

9. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku

z art. 5a ust. 7 u.i.o.ś. poprzez prowadzenie kontroli w sprzeczności z zasadą proporcjonalności oraz błędne przyjęcie, że w przypadku, gdy przepisy nie przewidują terminu w jakim kontrola pozaplanowa ma zostać zakończona to organ może prowadzić kontrolę w sposób nieograniczony terminowo i nie musi jak najszybciej zbadać skarg i wniosków o interwencje co wynika bezpośrednio z art. 5a ust. 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia [...] 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2021 r., przedkładając jednocześnie kserokopię tego pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący formułując zarzuty przeciw wyrokowi Sądu pierwszej instancji wskazał na obie z ww. podstaw. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa procesowego, bowiem dopiero ustalenie, że stan faktyczny sprawy ustalony został poprawnie, otwiera możliwość zbadania zasadności zarzutów natury materialnej.

Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, co skutkowało dosłownym powtórzeniem argumentów organu, które nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a tym samym naruszył art. 151 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie NSA zarzuty te są chybione. Analiza akt zgromadzonych przez organ kontroli oraz lektura zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy.

Wyjaśnić należy, że postępowanie kontrolne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 9 u.i.o.ś. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe (zdefiniowane odpowiednio w ust. 1a i ust. 1b art. 9 u.i.o.ś.).

Ze znajdującego się w aktach upoważnienia do przeprowadzenia ww. kontroli wynika, że kontrola w firmie skarżącego miała charakter pozaplanowy interwencyjny. Kontrole takie przeprowadzane są w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

Z akt niniejszej sprawy wynika też, że po otrzymaniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli skarżący zwrócił się do organu o nadesłanie kopii skarg/wniosków o interwencję na podstawie których wszczęto kontrolę. Organ dokumentów tych stronie nie przesłał, nie załączył ich też do akt sprawy. Niemniej jednak wniosek ten zainicjował szereg działań, które pozwoliły przyjąć – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji – że kontrola ta została wszczęta na skutek zawiadomień, które wpłynęły do organu w okresie od [...] do [...] 2020 r. A mianowicie w piśmie z dnia [...] 2020 r. (k. [...] akt kontroli) organ wyjaśnił, że wnioski, które wpłynęły do WIOŚ wskazują na nieprawidłowości w zakresie ochrony przed hałasem i związaną z tym ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska z terenu U. w P., które zdaniem wnoszących prośbę o interwencję, mogą doprowadzić do zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Nadto skarżący wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli (k. [...] akt kontroli) podnosząc w nim m.in. kwestię związaną z brakiem ww. zgłoszeń/zawiadomień. W toku tego postępowania P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 u.p.p., postanowił kontynuować czynności kontrolne. Jednakże kontrolowany wniósł na to postanowienie zażalenie. W toku tego postępowania zażaleniowego w piśmie z dnia [...] 2020 r. (k. [...] akt kontroli) PWIOŚ wyjaśnił m.in., że w okresie [...].2020 r. – [...].2020r. pocztą elektroniczną do Delegatury WIOŚ w Ł. wpłynęły zawiadomienia o uciążliwości powodowanej nadmierną emisją hałasu z terenu ubojni.

Po rozpoznaniu wniesionego przez kontrolowanego zażalenia Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] 2020 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Na marginesie zaznaczyć należy, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020r. sygn. akt IV SA/Wa 1869/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.R. na ww. postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska a wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5065/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego orzeczenia.

Złożenie ww. zawiadomień zostało zatem wyjaśnione. Najbardziej istotnym w tym względzie jest jednak fakt, że przedmiotowa kontrola nie jest wszczynana na wniosek lecz podejmowana jest przez organ z urzędu. Przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie przewidują bowiem możliwości prowadzenia kontroli na wniosek. Zawiadomienie organu o danych zagrożeniach czy naruszeniach daje jedynie asumpt do przeprowadzenia kontroli z urzędu. Wobec powyższego brak w aktach owych zawiadomień nie świadczy o nie zgromadzeniu całości materiału dowodowego czy też niewyjaśnieniu okoliczności sprawy.

Wbrew argumentom skarżącego o błędnym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego nie świadczy też stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że przedłużenie niniejszej kontroli wynikało z kwestionowania każdej czynności podejmowanej przez organ, złożenia sprzeciwu (sprawa została na miesiąc wstrzymana), nieprzekładaniem wszystkich danych niezbędnych do opracowania wyników kontroli (jak wskazał organ niektóre dane nie zostały przekazane do chwili obecnej), a także kolejnymi interwencjami mieszkańców, którzy wskazywali że dokonywane pomiary nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego i normalnej pracy ubojni. Na powyższe wnioski pozwala bowiem dokumentacja zgromadzona przez organ w niniejszej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skarżącego, niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji jakie to konkretnie czynności skarżący kwestionował ww. konkluzji nie dezawuuje. Przykładowo wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że tuż po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli skarżący wystosował do organu pisma, w których domagał się przedłożenia mu zawiadomień inicjujących kontrolę oraz sprecyzowania zakresu kontroli. Reakcją kontrolowanego na wezwanie organu do przedłożenia dokumentów (dotyczących wielkości produkcji, aktualnego wykazu urządzeń stanowiących źródła emisji hałasu, dokumentacji technicznej dotyczących urządzeń i instalacji emitujących hałas oraz wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego) było pismo (e-mail) z dnia [...] 2020r. (k. [...] akt kontroli), w którym zwrócił się do organu o wyjaśnienie jaki związek z problematyką kontroli mają wymienione dokumenty (część z ww. dokumentów kontrolowany przesłał organowi dopiero [...] 2020 r. - vide mail k. [...] akt kontroli). Kontrolowany wniósł sprzeciw na czynności organu. W odpowiedzi na informację o przedłużeniu terminu zakończenia kontroli kontrolowany zwrócił się do organu o wyjaśnienie przyczyn przeciągającej się kontroli oraz wyjaśnienie dlaczego nie otrzymał protokołu pomiaru hałasu. W e-mailu z dnia [...] 2020 r. kontrolowany zwrócił się do organu o wskazanie dlaczego nie został poinformowany o pomiarach, choć w istocie powiadomienie takie otrzymał (vide pismo z dnia [...] akt kontroli). W piśmie z dnia [...] 2020 r. kontrolowany domagał się od organu szeregu wyjaśnień (k. [...] akt kontroli). O poczynienie wyjaśnień kontrolowany wystąpił do organu także w piśmie z dnia [...] 2020 r., sugerując ujawnienie danych podmiotom postronnym. Swoje niezadowolenie z działań organu w tym wezwania o udostępnienie z nagrań monitoringu oraz przedstawienie godzin wjazdów i wyjazdów samochodów kontrolowany wyraził w piśmie z dnia [...] 2020 r. zaznaczając przy tym stawianie mu zarzutów, że przedłuża postępowanie jest nieuprawnione (przy czym wnioskowanych danych kontrolowany nie przedłożył). W dniu [...] 2020 r. kontrolowany wniósł kolejny sprzeciw w związku z kontrolą parkingu. W ocenie NSA powyższe jednoznacznie wskazuje, że w zasadzie "każda czynność organu" była przez skarżącego kwestionowana.

Jak już wyżej wskazano z akt sprawy wynika, że kontrolowany pomimo wezwań organu w tym zakresie nie przedłożył nagrań z monitoringu oraz godzin wjazdów i wyjazdów samochodów na teren u. Z kolei dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia [...] 2020 r. (jednakże nie wszystkie) organ otrzymał dopiero w dniu [...] 2020 r. Tym samym stwierdzenie WSA, że przedłużenie kontroli było uzasadnione nieprzedkładaniem wszystkich dokumentów także znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W istocie Sąd nie wskazał w uzasadnieniu, że w jaki sposób dane te miały służyć do opracowania wyników kontroli, ale skoro czynności tych nie zakwestionował to przyjąć należy, że i w tym zakresie podzielił stanowisko organu wyjaśnione skarżącemu kasacyjnie m.in. w piśmie z dnia [...] 2020 r. (k. [...] akt kontroli) oraz z dnia [...] 2020 r. (k. [...] akt kontroli).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że w dniu [...] 2020 r. do organu wpłynął e-mail od mieszkańca Gminy W., w którym m.in. poinformowano o postoju pojazdów chłodni na parkingu przy stacji benzynowej (k. [...] akt kontroli) z kolei w piśmie z dnia [...] 2020 r. organ wskazał kontrolowanemu m.in. na okoliczność, że [...] 2020 r. do organu wpłynęło pismo podpisane przez 8 mieszkańców P., którzy wskazywali, że pomiary dokonane przez WIOŚ nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego i normalnej pracy U. informując, że w trakcie pomiarów wiele samochodów typu chłodnia wyjechało z zakładu na parking w innej części p. Słusznie zauważył skarżący, że w piśmie z dnia [...] 2020 r. organ wyjaśnił kontrolowanemu, że kontrole przedłużono ze względu na niemożność ustalenia równoważnego poziomu hałasu. Niemniej jednak skarżący pominął zupełnie fakt, że w piśmie z dnia [...] 2020 r. organ informując o przedłużeniu terminu zakończenia kontroli wskazał mu, że następuje to z uwagi na nieprzekazanie przez zakład informacji dotyczących źródeł hałasu pracujących w trakcie pomiarów przeprowadzonych w dniach [...] 2020 r. – [...] 2020 r. oraz nowymi okolicznościami wynikającymi ze zgłoszenia uciążliwości akustycznych związanych ze stacjonowaniem chłodni samochodowych na terenie parkingu przy ul. W. [...] w W. Tym samym stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przedłużenie kontroli było uzasadnione kolejnymi interwencjami mieszkańców także znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Jednocześnie – wbrew sugestii skarżącego - Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie stwierdził jakoby przedłużanie kontroli było uzasadnione gdyż zakład w trakcie kontroli wstrzymał swoją działalność. WSA wskazał jedynie, że mieszkańcy P. podnieśli, że praca zakładu w trakcie pomiarów hałasu była praktycznie wstrzymywana, a transport ograniczany. Okoliczność ta w sprawie wystąpiła.

W ocenie NSA chybione są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić trzeba, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym. Określono w nim zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zatem miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 786/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z kolei art. 133 p.p.s.a. obliguje sąd do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 3921/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą skarżący się nie zgadza.

W art. 141 § 4 p.p.s.a wskazano zaś, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 30/21). W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu/postępowania/czynności. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 990/21). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły istoty sporu. Natomiast podzielenie stanowiska organu nawet jeśli Sąd zgodził się z każdym z argumentów tego organu nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I FSK 1297/17). To, że WSA zaakceptował w całości wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie oznacza bowiem, że nie dokonał własnej oceny sprawy.

W ocenie NSA chybione są również zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 5a ust. 7 u.i.o.ś. pozaplanowe kontrole przeprowadza się w szczególności w celu jak najszybszego zbadania skarg i wniosków o interwencje, wystąpienia poważnych awarii, stwierdzenia naruszeń wymogów określonych w pozwoleniach zintegrowanych oraz, w stosownych przypadkach, przed udzieleniem lub zmianą pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1c tej ustawy przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

Z kolei w art. 52 u.p.p. wskazano, że czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy. W przypadku gdy przedsiębiorca wskaże na piśmie, że wykonywane czynności zakłócają w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy, konieczność podjęcia takich czynności uzasadnia się w protokole kontroli.

Sąd pierwszej zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie prowadzone przez PWIOŚ postępowanie kontrolne ww. przepisów nie narusza. Jak już wyżej wyjaśniono postępowanie to zostało wszczęte przez organ wskutek zawiadomień z [...] 2020 r. o uciążliwości powodowanej nadmierną emisją hałasu z terenu firmy skarżącego. Organ podjął czynności niezwłocznie, tj. [...].2020 r. po złagodzeniu restrykcji związanych z wprowadzeniem stanu epidemii i dążył do możliwie szybkiego zakończenia tej kontroli. Niemniej jednak czas trwania kontroli uległ wydłużeniu z uwagi na: konieczność dodatkowego tłumaczenia się z każdego wezwania kierowanego do strony – w zasadzie każde wezwanie czy też informacja organu była przez skarżącego kwestionowana; wniesienie przez skarżącego sprzeciwu od czynności kontrolnych; czy też konieczność przeprowadzenia dodatkowych pomiarów i ustaleń w związku z nowymi okolicznościami, które pojawiły się w toku kontroli.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności jakoby organ wykonał cały szereg czynności, które jedynie pozornie miały związek z kontrolą; całą swoją energię skupił na dążeniu do pozyskania informacji, które nie miały nic wspólnego z badaniami hałasu oraz nie był w stanie wytłumaczyć zasadności swoich żądań, ani związku żądanych dokumentów z pomiarami hałasu nie znajdują potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. W pismach z dnia [...] 2020 r. (k. [...] akt kontroli), dnia [...] 2020r. (k. [...] akt kontroli) i z dnia [...] 2020 r. (k. [...] akt kontroli) organ wyjaśnił kontrolowanemu dlaczego potrzebuje dokumentów wskazanych w wezwaniach. Wyjaśnienia te są logiczne i nie budzą zastrzeżeń.

Trudno też zgodzić się ze skarżącym ze Sąd pierwszej instancji przyjął, że w przypadku gdy przepisy nie przewidują terminu w jakim kontrola pozaplanowa ma zostać zakończona to organ może prowadzić kontrolę w sposób nieograniczony terminowo i nie musi jak najszybciej zbadać skarg. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia próżno szukać takiego stwierdzenia. WSA stwierdził jedynie zarzuty dotyczące czasu trwania kontroli określone w art. 55 u.p.p. nie mogą mieć w sprawie zastosowania, bowiem z mocy art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się m.in. przepisu art. 55 u.p.p., co jest stwierdzeniem słusznym. Nadto trafnie wskazał też, że strona w skardze nie wykazała, że doszło do naruszenia art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś poprzez wykonywanie czynności kontrolnych zakłócających w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy, a także, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, jakoby organ przewlekle prowadził postępowanie.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Jedynie na marginesie zaznaczyć trzeba, choć okoliczność ta nie stanowiła zarzutu skargi i w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, że w niniejszej sprawie strona przed wniesieniem skargi do WSA winna złożyć, na mocy art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie do organu wyższej instancji. Kontrolę przedsiębiorców wykonuje się bowiem na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (art. 9 a ust. 1 u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.p. w razie przewlekłości czynności kontrolnych, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, przedsiębiorca może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli. Wniesienie skargi nie powoduje wstrzymania czynności kontrolnych.

Przepis ten stanowi regulację szczególną, precyzującą tryb wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie kontroli i przepisy k.p.a. nie mają w tym przypadku zastosowania. W konsekwencji wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych uprawnia stronę do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie czynności kontrolnych do sądu administracyjnego. Nie zmienia tego art. 59 ust. 15 u.p.p., w którym wskazano, że do skargi, o której mowa w ust. 14, stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. dotyczące skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy oznacza bowiem obowiązek zastosowania konkretnych uregulowań w zakresie danego zagadnienia, gdy nie jest ono uregulowane wprost.

Jednakże uwaga ta uwaga ma jedynie charakter porządkujący.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnik skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2021 r. wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej. Z tego też względu wniosek pełnomocnik skarżącego nie mógł być uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).