Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1186/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1186/16

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. na podstawie art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie k.p.a.), po przeprowadzeniu na wniosek P. S. postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] [...] w części dotyczącej działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i [...]) obręb [...], km. [...], gmina [...] - odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Powiatu [...], decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] [...]. Decyzja dotyczyła m.in. działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i [...]) obręb [...], km. [...], gmina [...][...]. Postępowanie toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą".

Wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. P. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] wskazując, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ prowadził postępowanie wobec osoby nieżyjącej tj. J. S.

We wniosku podniósł, iż jako syn J. S., który zmarł [...] sierpnia 2000 r. w Republice Federalnej Niemiec, jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją i przysługuje mu status strony.

W toku postępowania wnioskodawca przedłożył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. Oprócz wnioskodawcy spadkobiercami zmarłego byli: A. S.oraz A. S.

Dalej organ wskazał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), została uchwalona w celu usprawnienia postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Ustawa miała na celu uproszczenie procedur oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa oraz zatwierdzenie projektu budowlanego.

W sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, specustawa, w art. 11c zawiera odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Specustawa wprowadza dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z art. 11 d ust. 5 oraz 12 ust. 4f specustawy wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości, ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e-g specustawy.

Kwestionowana decyzja Starosty [...] obejmowała m.in. działkę nr [...], zatwierdzono podział przedmiotowej działki na działki nr [...] oraz nr [...]. W pkt III decyzji Starosta [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, na rzecz Powiatu [...] działki nr [...].

Status strony postępowania posiadał właściciel działki nr [...] obręb [...]. Informację na temat właściciela działki, Starosta [...] uzyskał na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] wynikało, iż w czasie postępowania jako jej właściciel wpisany był J. S.

Dokonując analizy, czy prowadzenie przedmiotowego postępowania wobec zmarłej osoby było rażącym naruszeniem prawa organ wojewódzki wskazał, że specustawa zawiera regulacje dotyczące nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub których właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje, a ich spadkobiercy nie wykazali praw do spadku. Przepis art. 11 d ust. 7 specustawy stanowi, iż w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie do wnioskodawcy.

Zgodnie z ust. 5 art. 11d specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Na mocy art. 11 f ust. 5 specustawy drogowej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się, tj. organ zwolniony jest z obowiązku wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

W tym kontekście prawnym organ wskazał, że Starosta [...], poprzez brak ustaleń, co do osoby właściciela nieruchomości objętej postępowaniem, naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 28 K.p.a. Powyższe pozostawało jednakże bez wpływu na postępowanie, gdyż z uwagi na szczególne regulacje w specustawie nie doszło do naruszenia praw związanych ze statusem strony postępowania.

Przepisy specustawy zezwalają bowiem na prowadzenie postępowania zarówno w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jak i których właściciel nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali praw do spadku. Organ w takich wypadkach nie jest zobowiązanych do podejmowania żadnych dodatkowych czynności procesowych.

Organ prowadzący postępowanie na podstawie specustawy zwolniony był z dokonywania zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji.

Zatem wskazanie jako właściciela nieruchomości osoby nieżyjącej, jak i skierowanie do niego zawiadomień, w przypadku gdy spadkobiercy nie wykazali praw do spadku, nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Tym samym nie można mówić o naruszeniu interesów następców prawnych zmarłego właściciela nieruchomości objętej postępowaniem Starosty [...].

Nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11 f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Zawiadomienie to posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji.

Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji, związana jest z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji.

Fakt śmierci dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej postępowaniem na podstawie specustawy w przypadku braku wykazania prawa do spadku przez spadkobierców zmarłego właściciela nie stanowił przeszkody do jego prowadzenia. Choć organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania to naruszenie to z uwagi na szczególny tryb prowadzonego postępowania nie może być uznać za rażące.

Nadto stwierdzono, że spadkobiercy zmarłego nie mogli wykazać się w toku postępowania prawem do spadku. Postanowienie w tym przedmiocie zapadło w listopadzie 2014 r., a postępowanie zakończono kwestionowaną decyzją [...] stycznia 2013r.

Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

P. S., A. S. i A. G., reprezentowani przez P. S. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili wydanie z naruszeniem:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych gdyż ustawa nie zawiera szczególnej regulacji w zakresie przesłanek nieważności, a decyzje skierowane do osób nieżyjących są dotknięte wadą dającą podstawę do stwierdzenia ich nieważności;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c, 11 d ust. 7 i 8 oraz 11f ust. 5 specustawy poprzez przyjęcie, że dopuszczalnym było prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej oraz uczynienie z takiej osoby adresata decyzji i podmiotu określonych obowiązków;

3) art. 11 c specustawy w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 11 d ust. 7 i 8 oraz 11f ust. 5 specustawy poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdyby właściciel nieruchomości nie żył, a jego spadkobiercy nie wykazali praw do spadku, to organ zwolniony był z obowiązku ustalenia rzeczywistego kręgu stron postępowania.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 158 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. dokonanie ustaleń faktycznych z uwzględnieniem zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji Starosty [...].;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji.

Odwołujący się wnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazali, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ponieważ skierowana była do nieżyjącego J. S.

Wbrew ustaleniom organu regulacje specustawy drogowej związane z doręczeniem decyzji są czym innym niż kwestia ustalenia kręgu stron postępowania. Starosta [...] powinien był ustalić stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem, a ich właściciele powinni być stronami postępowania. Obowiązek ten nie został wyłączony przez przepisy specustawy, w tym przez przepisy dotyczące zawiadomień o wszczęciu postępowania czy wydaniu decyzji. Z chwilą śmierci spadkodawcy, spadkobiercy wstąpili w całość jego praw i obowiązków, natomiast postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku miało walor deklaratoryjny.

Z przepisów art. 11 d ust. 7 i 8 oraz art. 11 f ust. 5 specustawy nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszczają one prowadzenie postępowania z udziałem osoby zmarłej i uczynienie osoby zmarłej adresatem decyzji. Ustawa zawiera tylko odmienną regulację w zakresie doręczeń oraz zawiadamiania stron o wydaniu decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Krakowie z 6.05.2014r., II SA/Kr 315/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nie zawiera jednak regulacji dotyczącej pojęcia strony, zdolności do bycia stroną, zdolności prawnej. W tym zakresie zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja skierowana do nieżyjącej osoby, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nie tylko prowadził postępowanie w stosunku do osoby zmarłej (J. S.), ale również skierował decyzję do osoby zmarłej, a ponadto uczynił ją podmiotem obowiązków wynikających z decyzji (pozbawił prawa własności), co skutkuje niewykonalnością decyzji w dniu wydania, a w rezultacie potwierdza, że decyzja zawiera wadę nakazującą stwierdzenie jej nieważności.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania P. S., A. S. i S. G., reprezentowanych przez P. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] [...] od km [...] do km [...] w sołectwach [...] i [...] w gminie [...] w części dotyczącej działki o nr [...] z obrębu [...], gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ustawodawca w specustawie drogowej wprowadził dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę (którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i bycia adresatem decyzji wiąże się nie tyle z interesem prawnym, ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto zmodyfikował zwykłe postępowanie administracyjne, posługując się konstrukcją zaświadczenia o wydaniu decyzji, które powinno być doręczone - także w szczególny sposób (w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego) - stronom postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia.

Ustawa odrębnie określa także zasady postępowania odwoławczego w zakresie właściwości instancyjnej poszczególnych organów, terminu rozpatrzenia sprawy, jak i zakresu rozstrzygnięcia odwoławczego mającego za przedmiot uchylenie decyzji.

Dlatego problematyka udziału strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również dopuszczalność prowadzenia postępowania z udziałem osoby zmarłej, powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem szczególnych regulacji określonych w przepisach specustawy drogowej.

W ocenie organu odwoławczego niezasadne było stanowisko skarżących, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zostało przeprowadzone bez udziału następców prawnych po zmarłym J. S., którym przysługiwał status strony w tym postępowaniu.

Decyzja Starosty [...] została bowiem wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, która jako akt o szczególnym charakterze, mającym za zadanie uprościć i przyspieszyć procedury związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wprowadziła możliwość wydania decyzji również w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Przejawem tego jest konstrukcja art. 11 d ust. 8 w związku z art. 11d ust. 7 specustawy drogowej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2897/12, wskazując, że adres stron postępowania ustala się w oparciu o zapisy w katastrze nieruchomości. Natomiast w przypadku właścicieli lub użytkowników wieczystych nieżyjących w ich miejsce jako strony mogą wstąpić ich spadkobiercy, jeżeli wykażą prawa do spadku. Z powyższego wynika, iż nie można obciążać organu skutkami zaniedbań, jakich dopuściły się strony.

Nawet w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest wyłącznie dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11: "Nie można się więc zgodzić z poglądem, że dla ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości wystarczające jest oparcie się przez organ na oświadczeniach "zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych", albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej".

Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po J. S. zakończyło się w dniu [...] listopada 2014 r. wydaniem prawomocnego postanowienia przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział IX Cywilny, sygn. akt [...], a zatem po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Na podstawie ww. postanowienia spadek po J. S. nabyli A. G. (żona) oraz A. S. i P. S. (synowie). Jakkolwiek inwestor nie przedłożył do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wypisów z ewidencji gruntów dotyczących nieruchomości objętych niniejszym wnioskiem, to analizując treść pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., będącym odpowiedzią na pismo Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., jako właściciel nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] z obrębu [...], na dzień wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...], figurował zmarły J. S.

Stosownie do art. 11 d ust. 5 oraz art. 11f ust. 2 specustawy drogowej ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji Starosty [...] zostały następnie wysłane J. S. jako właścicielowi ww. działki i jako podmiotowi ujawnionemu w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków).

Na mocy art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zobowiązane są zgłaszać właściwemu staroście, zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.

Fakt skierowania do zmarłego J. S. przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji wynikał z niedopełnienia przez skarżących obowiązku dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto na organie nie spoczywał obowiązek badania, czy strony prowadzonego postępowania pozostają przy życiu, jeżeli w aktach sprawy brak jest danych wskazujących na taką okoliczność (uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/10). Tym samym dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu adresów właścicieli nieruchomości. Skoro ustawodawca wprowadził szczególny tryb co do ustalania właścicieli, to postępowanie prowadzone zgodnie z tym trybem jest legalne. Co do zasady indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych.

Nadto organ zauważył, że w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] z obrębu [...] jako właściciel działki o nr [...] z obrębu [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) w dalszym ciągu figuruje zmarły J. S.

Bezpodstawne było stanowisko skarżących, którzy zastosowanie uproszczonego trybu doręczeń pism procesowych uzależniali od wcześniejszego ustalenia kręgu stron postępowania, jak również twierdzenie, iż na organie wydającym zezwolenie na realizację inwestycji drogowej spoczywał obowiązek ustalenia stron postępowania (w tym następców prawnych zmarłych stron), które mogą wykazać się interesem prawnym.

Zgodnie z art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.

W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron, wskazanego w art. 49 kpa, był art. 11 d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

W myśl art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Natomiast zgodnie z art. 11f ust. 3 wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Ponadto ustawodawca dopuścił, by w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienie o wszczęciu postępowania było doręczane wyłącznie wnioskodawcy - art. 11 d ust. 7 specustawy drogowej. W myśl zaś art. 11d ust. 8 specustawy drogowej zawiadomień nie doręcza się także spadkobiercom właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, jeżeli spadkobiercy ci nie są w stanie wykazać prawa do spadku (tj. nie legitymują się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, względnie notarialnym poświadczeniem dziedziczenia).

Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów Minister stwierdził, że ustawodawca zezwalając w specustawie drogowej na zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie w drodze obwieszczenia, co do zasady, zwalnia organ z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania.

W specustawie drogowej rozdzielono sposób ustalania i powiadamiania stron, których nieruchomości objęte są wnioskiem o wydanie decyzji, oraz pozostałych stron. Ze względu na dużą liczbę potencjalnych stron takiego postępowania, ustawodawca odstąpił od normalnego trybu (art. 39-48 kpa) doręczania pism na rzecz ogłoszenia publicznego.

Doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego jest stosowane w przypadku, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach. Ma to na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się na posiadanie interesu prawnego, wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też w obwieszczeniu tym powinna się także znaleźć informacja, gdzie i kiedy można się zaznajomić z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. I to jest jedyny obowiązek, jaki spoczywa na organie względem strony w toku postępowania wyjaśniającego.

W postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stroną może być każdy podmiot, który wykaże, iż realizacja inwestycji wpłynie na jego interes prawny bądź obowiązek.

Starosta [...] nie naruszył art. 28 kpa, gdyż zawiadomił wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości, których nieruchomości zostały przewidziane pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Tym samym powoływanie się na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału IX Cywilnego, sygn. akt [...], stwierdzające nabycie przez skarżących spadku po zmarłym J. S., pozostaje bez wpływu dla ustalenia kręgu stron postępowania, skoro postanowienie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...].

Zarzut dotyczący naruszenia art. 11 c specustawy drogowej w zw. z art. 28 kpa oraz art. 11d ust. 7 i 8 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, jest nieuzasadniony. Brak udziału skarżących w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie przez Wojewodę [...] dowodu w postaci pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., którego celem miało być ustalenie, na jakiej podstawie dokonano wpisu J. S. w ewidencji gruntów jako właściciela działki o nr [...] z obrębu [...], było prawidłowe.

W konsekwencji za chybiony organ uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o zgromadzony przez organ nadzoru materiał dowodowy, którym nie dysponował Starosta [...], a który uwzględniał zdarzenia prawne, które nastąpiły po wydaniu decyzji.

Za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący naruszenia w decyzji Wojewody [...] art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia okoliczności, które doprowadziły do jej wydania. Wojewoda [...] przedstawił bowiem tok rozumowania, który doprowadził go do takiego a nie innego rozstrzygnięcia, uzasadnienie pozwala na poznanie motywów, którymi organ nadzoru kierował się przy załatwianiu sprawy.

W ocenie skarżących niewykonalność decyzji Starosty [...] wynikała z faktu prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w stosunku do osoby zmarłej, skierowania decyzji do osoby zmarłej, jak również uczynienie jej podmiotem obowiązków, jednak zdaniem organu skoro zmiana stanu faktycznego (wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S.) zaistniała po decyzji Starosty [...], to nie ma mowy o niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

P. S. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28 kpa w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, iż organ nie miał obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania, podczas gdy art. 11 c specustawy drogowej nakazuje stosownie do tych postępowań przepisów k.p.a. ,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c, 11d ust. 7 i 8 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, iż dopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej oraz uczynienie jej adresatem decyzji oraz podmiotem określonych obowiązków,

3) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 28 kpa, art. 11 d ust. 7 i 8 oraz art. 11 f ust. 5 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, iż w sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie żyje, a jego spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, organ zwolniony jest z obowiązku ustalenia rzeczywistego kręgu stron postępowania,

4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 11 c, art. 11 d specustawy drogowej oraz art. 7 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja nie zawiera wady dającej podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 158 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez ocenę decyzji w oparciu o materiał dowodowy i ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o nowe dowody,

2) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny,

3) art. 158 § 1 pkt 2 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 11c, 11 d ust. 5 i 6 specustawy drogowej oraz art. 7, 10 kpa poprzez przyjęcie, iż jedynym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest prawidłowe sporządzenie obwieszczenia i zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania,

4) art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez przyjęcie, iż kwestie dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków znajdują się poza kompetencjami starosty,

5) art. 15, art. 7 i art. 138 kpa poprzez ograniczenie się przez organ wyłączenie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, nie zaś dokonanie ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra, oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Uzasadniając skargę podniósł, powołując się na treść art. 11c specustawy drogowej, iż przepisy specustawy drogowej nie dają podstaw aby zawęzić pojęcie strony tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych objętych inwestycją. W ocenie skarżącego, organ miał obowiązek wyznaczyć krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 kpa, gdyż postępowanie w trybie ww. ustawy toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy odrębne nie wprowadzają szczegółowej regulacji w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego przepisy art. 11 d ust. 5, art. 11f pkt 8 lit. e-g i art. 12 specustawy drogowej regulują jedynie fragmentarycznie kwestie dotyczące stron, np. do kogo należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jakie ustalenia powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz komu przysługuje odszkodowanie. Nie można jednak w oparciu o przepisy tej ustawy, ustalać kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie skarżącego z treści decyzji Starosty [...] wynika, iż organ ten nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia kręgu stron postępowania, nie ustalił kto jest właścicielem działki nr [...], przez co naruszył art. 7 kpa (zasadę prawdy obiektywnej). Organ nie podjął działań zmierzających do zweryfikowania aktualności danych w celu ustalenia czy właściciel ww. działki żyje, a zatem czy może być stroną tego postępowania i adresatem decyzji.

Skarżący wskazał, iż o tym, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesądza tytuł prawny do nieruchomości, a nie dane zawarte w katastrze nieruchomości. Natomiast przewidziana w specustawie drogowej możliwość powiadomienia o treści wydanej decyzji właścicieli nieruchomości na adres istniejacy w katastrze ma charakter wyłącznie wykonawczy i nie może przesądzać o tym, kto jest stroną postępowania. W niniejszej sprawie następcy prawni J. S., zostali pozbawieni możliwości ochrony swoich praw, czego skutkiem było pozbawienie ich prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie P. S., Minister, odwołując się do przepisów specustawy drogowej regulujących kwestie doręczeń - dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz nieruchomości, których właściciel nie żyje, ale spadkobiercy nie wykazali praw do spadku - wyprowadził zbyt daleko idące wnioski dotyczące tego, iż organ zwolniony był z dokonywania ustaleń kto jest stroną postępowania, czy nieruchomość ma rzeczywiście nieustalony stan prawny oraz, czy właściciele nieruchomości wykazali prawa do spadku.

Skarżący podniósł, iż z art. 11 d ust. 7 i 8 oraz art. 11 f ust. 5 specustawy drogowej nie można wyprowadzać wniosku, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można prowadzić z udziałem osoby zmarłej. P. S. wyjaśnił, iż przepisy specustawy drogowej zawierają wprawdzie odrębną regulację w zakresie zawiadamiania stron o wydaniu decyzji, jednakże nie zawierają takiej regulacji w stosunku do pojęcia strony, co oznacza, iż w tym zakresie zastosowanie mają przepisy kpa.

Zarzucił, iż kwestie doręczeń oraz ustalenia kręgu stron postępowania, są zasadniczo odmienne, choć niewątpliwie powiązane ze sobą. P. S. podkreślił, iż z przepisów specustawy drogowej o "uproszczonych doręczeniach" nie można wyprowadzać wniosku o tym, że zwalniają one organy z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Wadliwy był pogląd, iż zastosowanie publicznego sposobu ogłaszania decyzji odnosi się do nieograniczonego kręgu stron postępowania, a zatem również do ewentualnych nieznanych organom następców prawnych zmarłego J. S. Powyższe działanie byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z art. 7 i 10 kpa.

Skarżący zwrócił uwagę, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenia prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Za niezgodne z istotą postępowania nieważnościowego należało uznać odwoływanie się przez organy nadzoru, przy ocenie czy decyzja Starosty [...] zawiera wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, do zdarzeń i dowodów powstałych po dacie jej wydania (postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. S.), jak również do dowodów, które nie stanowiły podstawę ustaleń faktycznych dokonywanych w niniejszej sprawie przez organ (wypis z rejestru gruntów).

W ocenie skarżącego, Minister, ograniczył się jedynie do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu, nie dokonał zaś ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, czyli nie dokonał oceny decyzji Starosty [...] pod kątem wad, o których mowa w art, 156 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Odnosząc się do skargi, stwierdzić należy, iż nie zawiera ona argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 11c specustawy drogowej, wyjaśnić należy, iż przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ustawy wynika, iż stroną tego postępowania jest inwestor, a katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 kpa.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związany jest prawem do nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie komu przysługuje prawo własności następuje poprzez dane z ewidencji gruntów, adres uwidoczniony w katastrze zgodnie z art. 11 d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy drogowej, wiąże organ jako ten pod który ustawodawca nakazał kierowanie przez organ zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i o wydaniu tej decyzji.

Z akt sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] wynikało, że działka nr [...], z obrębu [...], stanowiła własność J. S. Jednocześnie w toku postępowania przed Starostą [...] nie było żadnych danych (w tym pochodzących od spadkobierców), że J. S. nie żyje, a spadkobiercy w owym czasie nie wykazali prawa do spadku.

Właściciel nieruchomości, który był ujawniony w ewidencji gruntów, może skutecznie podnosić zarzut naruszenia art. 28 kpa. Natomiast ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie, wynikające z faktu zaniechania zgłaszania zmian danych ewidencyjnych, pozostają bez znaczenia nie mogą obciążają organów prowadzących postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 11c, 11d ust. 7 i 8 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, podkreślić należy, przepisy specustawy drogowej, jako aktu o szczególnym charakterze, mającym za zadanie uprościć i przyspieszyć procedury związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wprowadzają możliwość wydania decyzji również w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku.

Przejawem tego jest konstrukcja zawarta w art. 11d ust. 8 w związku z art. 11d ust. 7 specustawy drogowej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2897/12, w którym wskazał, że adres stron postępowania ustala się w oparciu o zapisy w katastrze nieruchomości. Natomiast w przypadku właścicieli lub użytkowników wieczystych nieżyjących w ich miejsce jako strony mogą wstąpić ich spadkobiercy, jeżeli wykażą prawa do spadku.

W przedmiotowej sprawie dopiero w dniu [...] listopada 2014 r., a zatem po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...], postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], IX Wydział Cywilny, sygn. akt [...] stwierdzono nabycie spadku po zmarłym J. S.

Zatem Starosta [...] przez cały okres trwania postępowania nie posiadał informacji na temat śmierci J. S., a w oficjalnych wykazach, w tym w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciel działki nr [...], z obrębu [...], figurował J. S. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w tej sytuacji prawidłowo skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji Starosty [...].

W tym zakresie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w decyzji kończącej postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tzw. specustawy. Ustawa ta jako lex specialis zawiera liczne ograniczenia i odstępstwa w odniesieniu do innych ustaw, czego przykładem są np. art. 11c, art. 11f ust. 2, art. 11g ust. 2 i 3, art. 11i, art. 11j, art. 12 ust. 5 i art. 17 specustawy.

Dlatego oceniając zarzuty nieważności, oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, należy zawsze uwzględniać przepisy specustawy.

W związku z powyższym krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu ustalono w oparciu o przepisy art. 11d ust. 5, 6, 7 i 8 specustawy. Zapisy w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) decydują o tym, kto ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy i jaki jest jego adres.

W niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie nieważności, organy właściwie zinterpretowali przepisy, które miały tu zastosowanie. Zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego, sformułowane w stosunku do decyzji Starosty [...], wobec uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., były całkowicie nieuzasadnione.

W przypadku przepisów specustawy drogowej wyraźnie rozdzielono kwestie ustalania i powiadamiania stron, których nieruchomości objęte są wnioskiem o wydanie tej decyzji, oraz pozostałych stron. Ze względu na dużą liczbę potencjalnych stron postępowania, ustawodawca odstąpił od normalnego trybu (art. 39-48 kpa) doręczania pism na rzecz ogłoszenia publicznego.

Gdyby organ musiał ustalać krąg stron postępowania, to nie byłoby potrzeby wprowadzania szczególnego trybu informowania o decyzjach i innych czynnościach postępowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07 i z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2150/13).

Powyższe znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2150/13, w którym stwierdzono iż "organ administracji ma podstawy do zastosowania art. 49 kpa wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi, nie ma zaś podstaw, aby z treści tego przepisu wyprowadzić wniosek, że uprzednio należy ustalić zamknięty wykaz wszystkich stron mogących posiadać interes prawny do udziału w postępowaniu, gdyż z istoty tego unormowania wynika, że na skutek jego zastosowania mogą do postępowania zgłosić się wszystkie osoby, uważające, iż taki interes prawny posiadają, do organu zaś w takim przypadku należy ocena istnienia takiego interesu, a co za tym idzie legitymacji do udziału w postępowaniu".

Zarzut skarżącego o braku przeprowadzenia przez Starostę [...] postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania kto jest rzeczywistym właścicielem działki nr [...], z obrębu [...], był w jawnej sprzeczności z przepisami, które organ wówczas stosował.

Ze skróconego wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...], z obrębu [...], jak i z pisma Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wynika, iż jako właściciel działki nr [...], z obrębu [...] ujawniony był J. S. W czasie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej brak jakichkolwiek informacji o zmianie właściciela ww. nieruchomości. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 11 d ust. 5 oraz art. 11f ust. 2 specustawy drogowej zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji Starosty [...] zostały wysłane J. S. jako właścicielowi ww. działki i jako podmiotowi ujawnionemu w ewidencji gruntów.

W zaskarżonej decyzji Minister bardzo szczegółowo wyjaśnił dlaczego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], odniósł się do wszystkich zarzutów powołanych przez skarżącego z wyjaśnieniem powodów ich nieuznania przez organ.

Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.

Uwzględnienie faktu wydania przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział IX Cywilny sygn. akt [...], prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S., co miało miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...], nie jest żadnym naruszeniem proceduralnym w kontekście dowodów jakie organ może przeprowadzić w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dokument ten nie był użyty po to aby ustalić na nowo stan faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, ale po to aby stwierdzić bezzasadność podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów.

Organ nadzoru w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, iż ani inwestor, ani Starosta nie mieli obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniącej funkcję katastru, a w owym czasie nie mogli uczynić tego nawet spadkobiercy nie dysponując dowodem następstwa prawnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/10, przeprowadzanie dowodów z dokumentów na okoliczność pozostawania przy życiu stron postępowania wykracza poza obowiązek organu w sytuacji, gdy w aktach sprawy nie ma danych wskazujących na zgon strony.

Dodatkowo podkreślić należy, iż ustawodawca na gruncie specustawy drogowej, stosownie do treści art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zwalnia organ z obowiązku doręczenia spadkobiercom właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli spadkobiercy ci nie są w stanie wykazać prawa do spadku.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż organ na żadnym etapie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...], nie został poinformowany o śmierci J. S., uznać należy, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej było prowadzone z poszanowaniem przepisów prawa.

Przeprowadzenie przez organ nadzoru dowodu w postaci pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie prowadziło do nowych ustaleń faktycznych. Wojewoda [...] na etapie postępowania nieważnościowego zweryfikował jedynie informację z wypisu z rejestru gruntów, iż na dzień wydania decyzji Starosty [...] właścicielem nieruchomości nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], był J. S.

Podniesione w skardze zarzuty nie miały oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.