Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 558/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 , art. 37
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy Z. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 104 k.p.a. ustalił jednorazową opłatę dla W.O. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nr [...] i udziału 2/4 części działki nr [...] spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty określono na kwotę 6 520 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ l Instancji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ponownie ustalił W.O. i opłatę z tytułu wzrostu wartości działek nr [...] i [...] i udziału 2/4 części działki nr [...] spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 6 520 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy decyzją z dnia 30 maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Kolegium wyrokiem z 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1547/11.

Rozpoznając odwołanie W.O. , Kolegium w decyzji z dnia 23 grudnia 2012 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 3 lutego 2011 r. i przekazało całość sprawy do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Z. wydał decyzję z dnia 27 września 2012 r., którą orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "renta planistyczna" dla W.O. - zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w K. w gminie Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,1311 ha, nr [...] o pow. 0,1289 ha i udziału wynoszącego 2/4 części w działce nr [...] o pow. 0,0327 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (na dzień zbycia) w wysokości 4 711,70 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a. w zw. z art. 36 ust 4, art. 37 ust. 1 i ust 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647) oraz § 56 Uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] (Dz. U. Woj. [...].) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 póz. 1241) w zw. z art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 póz. 1240).

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 19 grudnia 2005 r. aktem notarialnym Rep.[...] W.O. zbył nieruchomość składającą się z działki nr [...], działki nr [...] i udziału 2/4 części w działce nr [...] .

Decyzją Starosty K. z dnia 2 grudnia 2004 r. działki nr [...] o pow. 0,60 ha i nr [...] o pow. 0,15 ha uległy połączeniu, w wyniku czego powstała działka nr [...] o pow. 0,7589 ha, natomiast podział działki nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 10 stycznia 2005 r.

Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15 maja 1992 roku z późniejszymi zmianami (Dz. U. Woj. [...] .), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku:

-działka nr [...] w K. ujęta była w terenach upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R),

-działka nr [...] w K. ujęta była w terenach upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R)

W okresie od 1 stycznia 2004 roku do 6 lipca 2004 roku dla działek nr [...] i nr [...] położonych w K. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...]

- działka nr [...] w K. przylega do drogi i ujęta jest w części południowej (pow. ok 0,02 ha) w terenach komunikacji (symbol planu KZ), w pozostałej części ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (symbol planu "M2U"). Jednocześnie na obszarze działki nr [...] w K. wzdłuż drogi przylegającej od strony południowej wyznaczone zostały aleje i ciągi zadrzewień posiadające szczególne walory kompozycyjne i krajobrazowe, których istnienie należy uwzględnić przy lokalizowaniu projektowanych inwestycji,

- działka nr [...] w K. ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (symbol planu "M2U");

- działka nr [...] w K. przylega do drogi i ujęta jest w części południowej (pow. ok 0,001 ha) w terenach komunikacji (symbol planu KZ), w pozostałej części ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług (symbol planu "M2U"). Jednocześnie na obszarze działki nr [...] w K. wzdłuż drogi przylegającej od strony południowej wyznaczone zostały aleje' i ciągi zadrzewień posiadające szczególne walory kompozycyjne i krajobrazowe, których istnienie należy uwzględnić przy lokalizowaniu projektowanych inwestycji.

Wójt Gminy Z. podkreślił, że w okresie, gdy na tym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wpłynął do tego organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do przedmiotowych działek. Hipotetycznie

zakładając jednak, że w okresie braku planu miejscowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] w K. zostałby jednak złożony, to wtedy Wójt Gminy Z. stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skorzystałby z przysługującego mu prawa zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe uzasadniał fakt zaawansowania prac planistycznych zmierzających do ich szybkiego zakończenia i przekazania do Rady Gminy celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w części obejmującej sołectwa: [...] w pierwszej połowie 2004 roku. W sytuacji kiedy istnieje możliwość wystąpienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalanego planu, a potencjalną decyzją o warunkach zabudowy tym bardziej wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia inwestora przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust 1 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezspornym jest, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Wcześniej leżało one na terenach "upraw polowych i ogrodniczych", natomiast w planie przeznaczono je pod zabudowę. Tym samym ich wartość wzrosła. Ocena wielkości owego wzrostu wymaga zaś wiedzy specjalistycznej, wobec czego Wójt Gminy Z. zasięgnął opinii biegłego.

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M>R.

1) oszacowana wartość rynkowa 1 m2 szacowanego gruntu przeznaczonego pod tereny rolne wynosi 10.40 zł, natomiast wartość rynkowa działek nr [...] i nr [...] (o łącznej powierzchni 0,75 ha), położonych w K. przed zmianą planu wynosi 78.000 zł, zatem wartość rynkowa:

— działki nr [...] opow. 0,1311 ha wynosi13.634 zł,

— działki nr [...] o pow. 0,1289 ha wynosi 13.406 zł

— udziału wynoszącego 2/4 części w działce nr [...] o pow. 0,0327 ha wynosi 1.701 zł,

2) oszacowana wartość rynkowa 1 m2 szacowanego gruntu przeznaczonego pod tereny rolne wynosi 10,40 zł, natomiast wartość rynkowa działek nr [...] i [...] (o łącznej powierzchni 0,75 ha), położonych w K. w czasie luki planistycznej wynosi 78.000 zł, zatem wartość rynkowa:

— działki nr [...] opow. 0,1311 ha wynosi13.634 zł,

— działki nr [...] o pow. 0,1289 ha wynosi 13.406 zł,

— udziału wynoszącego 2/4 części w działce nr [...] o pow. 0,0327 ha wynosi 1.701 zł,

3) wartość rynkowa 1 m2 szacowanego gruntu przeznaczonego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oraz komunikacji wynosi 27,45 zł, natomiast wartość rynkowa działek nr [...] i nr [...] (o łącznej powierzchni 0,75 ha), położonych w K. po uchwaleniu planu wynosi 205.875 zł, zatem wartość rynkowa:

— działki nr [...] o pow. 0,1311 ha wynosi 35.9874

— działki nr [...] o pow. 0,1289 ha wynosi 35.383 zł,

— udziału wynoszącego 2/4 części w działce nr [...] o pow. 0,0327 ha wynosi 4.488 zł.

Po przeprowadzeniu porównania ustalono, iż wartość nieruchomości w poprzednim planie oraz w okresie luki planistycznej jest taka sama i wynosi 28.741 zł. Zatem opłata planistyczna stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie miejscowym - która wynosi 75.858 zł a wartością nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie, która w tym przypadku jest taka sama jak w okresie luki planistycznej i wynosi: 28.741 zł, a zatem różnica wynosi 47.117 zł.

Stosownie do § 56 uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 15 kwietnia 2004 r. procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10%, co z powyższej kwoty stanowi opłatę w wysokości 4 711,70 zł.

W toku postępowania ustalono, iż działki nr [...] ,[...] ,[...] (a wcześniej działki nr [...] i nr [...] , który połączyły się w działkę nr [...]) położone w K. użytkowane były rolniczo. W momencie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na dzień sprzedaży działki nr [...],[...] ,[...] były niezabudowane.

W ocenie organu wydającego decyzję metoda wyceny przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa, uwzględnia indywidualne parametry, w tym również ograniczenia szacowanej nieruchomości. Powyższe fakty oraz sporządzony operat szacunkowy dowodzą iż wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołał się W.O. , zarzucając, iż ponowna decyzja Wójta Gminy Z. nie zrealizowała zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 23 marca 2012r. W szczególności nie został uwzględniony fakt możliwości uzyskania przez przedmiotowy grunt decyzji WZ. Wycena nieruchomości przed uchwaleniem planu powinna obejmować realne możliwości inwestycyjne, które dany grunt posiadał.

Decyzją z dnia 22 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Z.

W uzasadnienie tej decyzji wskazało, że zarzuty odwołania nie są zasadne, a poddana obecnie weryfikacji decyzja, jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające są prawidłowe, co powoduje, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją polegającą na tym, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość. Wówczas - zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w wyżej opisanych okolicznościach, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia w skutek zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasad jej orzekania. Tak więc dochodzenie roszczeń jest czasowo ograniczone. Zbycie nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza m. innymi dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opłaty jednorazowej po upływie 5 lat od dnia obowiązywania nowego planu.

Kolegium stwierdziło, mając na uwadze reguły postępowania wynikające z omówionych i zacytowanych ustaw, iż niniejsza sprawa wszczęta została w terminie ustawowym, tj. 5 łat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. O wszczęciu postępowania powiadomiono stronę – W.O. , który w terminie krótszym niż pięć lat od dnia obowiązywania nowego planu sprzedał nieruchomość.

Po wszczęciu postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości. Strona została powiadomiona o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z nim w siedzibie Urzędu Gminy.

Wysokość zastosowanej stawki procentowej, wynika z § 56 uchwały Rady Gminy w Z. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w której dla naliczenia jednorazowej opłaty ustalono stawkę 10%.

Istniejący w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany według zasad i metod zapisanych w cytowanych powyżej aktach prawnych

W operacie dla szacowania przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości według ustaleń poprzedniego planu z 1992 r., według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie, gdy żaden plan nie obowiązywał, oraz według przeznaczenia zapisanego dla tego terenu .w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dla wykonania w/w wycen, rzeczoznawca dokonał charakterystyki i analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne. Na rynku występowała bardzo mała płynność, ceny nieruchomości były bardzo zróżnicowane i wahały się od 2,15 zł do 11,51 zł/m2. Okresem badania objęto lata grudzień 2003 r. i grudzień 2005 r. Wskaźnik zmian cen przyjęto na poziomie O %. Rzeczoznawca sporządził zestawienie 25 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod uprawy rolne, które miały miejsce we wskazanym powyżej czasie. Były to transakcje nieruchomościami, które miały powierzchnie powyżej 4000 m2 do 12 800 m2. Następnie dla tychże nieruchomości rzeczoznawca wyselekcjonował 6 cech porównawczych i ustalił ich wagi. Cechy te zostały opisane i uszczegółowione poprzez przydanie im opisujących je określeń. Ze sporządzonego zbioru nieruchomości wybrano trzy nieruchomości podobne, które miały służyć jako nieruchomości porównywalne przy ustalaniu ceny nieruchomości szacowanej. Nieruchomości przyjęte jako porównywalne, zostały opisane w oddzielnych tabelach. Zawierały one dane dotyczące położenia, powierzchni, daty transakcji, formy władania, przeznaczenia w pzp, dojazdu, topografii działki, kształtu, klasy bonitacyjnej, otoczenia, jak też podano ich cenę transakcyjną. W taki sam sposób zgromadzono materiał porównawczy dla przedmiotowej nieruchomości, dla oszacowania jej w okresie, gdy żaden plan na gruntach tych nie obowiązywał.

Kolegium przyznało rację twierdzeniom organu l Instancji, iż z uwagi na bardzo krótki czas istnienia tzw. luki planistycznej na tym terenie - od 1 stycznia 2004 roku do 6 lipca 2004 roku trudno byłoby założyć, iż wystąpiły możliwości otrzymania decyzji wz. Jak słusznie zauważył organ, prace nad uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego musiały być w czasie w/w luki daleko zaawansowane, skoro sama uchwała o uchwaleniu przedmiotowego planu podjęta została w dniu 15.04.2004 r., zaś plan zaczął obowiązywać w lipcu tego samego roku. Tak więc brak było czasu na wydanie decyzji wz, a gdyby nawet hipotetycznie wniosek taki wpłynął, to organ w oparciu o przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zawiesiłby postępowanie na czas 12 miesięcy, czyli zawieszenie trwałoby do momentu wejścia w życie nowego planu. Co za tym idzie, słusznie przyjęto, że w okresie luki planistycznej teren objęty niniejszym postępowaniem nie wykazywał walorów inwestycyjnych, a więc sposób jego wykorzystania należy przyjąć jako tereny rolne.

W tej sytuacji wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono w tej samej wielkości zarówno według przeznaczenia w starym planie - rola, jak w okresie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości - rola.

Natomiast szacując nieruchomość po wejściu w życie planu zagospodarowania również dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową oraz tereny komunikacji. Sporządzono zestawienie transakcji takimi nieruchomościami stwierdzając, że w czasie wejścia w życie planu, wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oraz tereny komunikacji wahała się od 10,90 zł za 1 m2 do 37,65 zł za 1 m2. Ustalono także cechy porównawcze dla takiego rodzaju gruntów, jak i ustalono ich wagi. Wybrano ze sporządzonego zestawienia trzy transakcje nieruchomościami podobnymi, które opisano posługując się cechami : położenie, powierzchnia, forma władania, przeznaczenie w pzp,- dojazd, uzbrojenie, kształt, stan zagospodarowania, otoczenie. Tymi samymi cechami scharakteryzowano nieruchomość wycenianą, a następnie dokonano za pomocą wag poszczególnych cech, korekty każdej z cen nieruchomości wziętych do porównań, tak by uzyskać szacowaną wartość gruntu zbytego.

W konsekwencji w oparciu o przedstawiony operat rzeczoznawcy majątkowego, który oceniono pozytywnie, ustalono wartość nieruchomości wycenianej w obu stanach tj. gdy miała ona przeznaczenie rolne i takie jakie ma obecnie, czyli mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe.

W tej sytuacji więc należy uznać, że po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego istotnie wartość nieruchomości wzrosła, i przy spełnieniu innych, omówionych powyżej przesłanek, zaistniały podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.O. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wbrew stanowisku NSA i wbrew swoim wcześniejszym orzeczeniom SKO stwierdziło tym razem, że nie ma sensu badać możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy ponieważ i tak prawdopodobnie Organ l instancji by jej nie wydał. Do wyceny gruntu nie jest istotne hipotetyczne założenie w jakim czasie otrzyma się (wnioskodawca) decyzję o warunkach zabudowy danej nieruchomości lecz sam fakt czy istnieje możliwość otrzymania takiej decyzji.

Ponadto skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już raz badał tą sprawę (sygn. akt II SA/Kr 1547/11), uchylając poprzednią decyzje SKO i zalecając, by SKO w K. wyjaśniło skąd się biorą różnice w wycenie badanych nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych powołanych przez Urząd Gminy Z. . SKO w żadnej swojej decyzji nie odniosło się do tej kwestii.

Wójt Gminy Z. powołał do tej pory kilku rzeczoznawców majątkowych w celu oszacowania wartości nieruchomości - działek nr [...] i [...] przed i po wprowadzeniu Miejscowego Planu Przestrzennego Zagospodarowania. Skarżący wskazał na znaczne rozbieżności wynikające z poszczególnych operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Wójta Gminy Z. , dotyczących tych samych nieruchomości (działek nr [...] i [...] ) i wyceny w tym samym celu: ustalenia wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczona w oparciu o powyższe wyceny wysokość opłaty planistycznej będzie się wahać pomiędzy 1 066 zł do 6 250 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji wedle wyżej wskazanych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że regulacje prawne dotyczące spornej opłaty znajdują się w kilku aktach prawnych.

Przepisem podstawowym jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 póz. 647 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Postępowanie w sprawie tzw. renty planistycznej może być wszczęte tylko w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.).

W myśl art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do przepisu art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 ze zm.) - dalej "u.g.n.", przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy, określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej znajdują też zastosowanie przepisy wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami -rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109), wydane na podstawie art. 159 u.g.n.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia W.O. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości.

Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie -zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] (Dz. U. Woj.[...]m uległo zmianie w stosunku do faktycznego jej wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej" (tj. od 1 stycznia do 6 lipca 2004 roku), jak również w stosunku do przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. W planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. nieruchomości miały przeznaczenie rolnicze, w taki też sposób były wykorzystywane do czasu wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W "nowym" planie zostały przeznaczone pod zabudowę. Taka zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolniczego na budowlany w sposób oczywisty powoduje wzrost wartości nieruchomości, przy czym określenie wartości tego wzrostu następuje na podstawie operatu szacunkowego.

Zarówno zbycie przedmiotowych nieruchomości, jak i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jednorazowej opłaty nastąpiło przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. Co do tej ostatniej kwestii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. 1547/11, a stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena ta wiąże tak organy administracji rozstrzygające tę sprawę, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

W § 56 uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania określono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 10% tego wzrostu.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty:

— wskutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

— miejscowy plan zawiera zapis ustalający procentować wartość opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości,

— nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego,

— postępowanie w sprawie renty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Organy obu instancji dokonały również oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego uznając, że nie narusza on prawa. Sąd podziela tę ocenę. Biegły oszacował wartość działek nr [...] i [...] na gruncie planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r., a także w okresie luki planistycznej. W operacie zwrócono uwagę, że w dacie wejścia w życie "nowego" planu miejscowego istniały tylko te działki, a dopiero później połączono je w działkę nr [...] , z której wyodrębniono działki będące przedmiotem wyceny tj. działki nr [...] ,[...] ,[...] . Dokonując ich wyceny biegły szczegółowo wyjaśnił dlaczego wybrał takie, a nie inne nieruchomości do porównania, a także w sposób szczegółowy opisał cechy każdej z nich. W ocenie Sądu operat jest szczegółowy, jasny i w sposób niebudzący wątpliwości pozwala na ustalenie wartości nieruchomości.

Kwestia oceny operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, l tak w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. l OSK 378/10 (LEX nr 745226) wskazano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Sąd zwracał również uwagę na granice tej oceny, stwierdzając: "Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi (ale nie musi) zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Jednakże samo występowanie różnicy pomiędzy wartościami przedstawionymi w operatach szacunkowych różnych rzeczoznawców nie przesądza o każdorazowej konieczności badania prawidłowości ich sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych" (wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r, sygn. l OSK 1250/08, LEX nr 594991). Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. ł OSK 695/08 (LEX nr 574439): "Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową".

Odnosząc się do kwestii rozbieżności pomiędzy wynikami tego operatu a wynikami innych operatów powołanych w skardze należy przypomnieć, że w trakcie rozprawy skarżący oświadczył, iż operaty biegłych K. i M. dotyczyły innych działek, pochodzących z tej samej nieruchomości. Nie zostały więc sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania. Niezależnie od powyższego podstawą wydania aktualnie kontrolowanej decyzji był całkiem nowy operat szacunkowy, sporządzony od początku (a nie aktualizowany) między innymi z tego powodu, że zmianie uległy przepisy rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zmienione Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. , Dz. U. z 2011. nr 165 póz. 985). Okoliczność ta powoduje z kolei zmianę stanu prawnego i faktycznego, stad nie jest możliwe ani celowe porównywanie obecnego, nowego operatu do poprzednio sporządzanych.

Stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. Oczywistym jest jednak, że wyniki wyceny tej samej nieruchomości (bądź też nieruchomości podobnych) dokonanej przez różne osoby mogą różnić się od siebie. Nie wyklucza to jednak prawidłowości wszystkich tych operatów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę dokonały oceny przedmiotowego operatu jako dowodu w sprawie stosownie do wyżej opisanych zasad. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut pominięcia w postępowaniu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej. Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku luki planistycznej należy uwzględniać faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, a nie potencjalną możliwość zabudowy wynikającą z ewentualnej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest odmienne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II SA/Wr 816/11 (LEX nr 1139034) stwierdził: "Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Gdyby nawet podzielić to stanowisko, to wyjaśnienia wymagałoby, czy istniała rzeczywista, a nie tylko teoretyczna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na tym terenie.

Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w decyzji organu l instancji, a także w operacie szacunkowym. Podkreślić należy, że luka planistyczna w niniejszej sprawie trwała niecałe 7 miesięcy. Wójt Gminy Z. słusznie zwrócił uwagę na treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub

jego zmiany.

Istotą tego przepisu jest powstrzymanie wydawania decyzji. WZ w sytuacji, gdy prace planistyczne są już mocno zaawansowane. Zastosowanie tego przepisu w przypadku gdyby strona skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w okresie łuki planistycznej byłoby ze wszech miar uzasadnione, a ponieważ okres ten był krótszy niż 9 miesięcy, ewentualne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostałoby umorzone po wejściu w życie planu miejscowego.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w takim przypadku liczy się "sam fakt czy istnieje możliwość otrzymania takiej decyzji". Skarżący wywodzi, że w trakcie luki planistycznej mógł otrzymać decyzję o warunkach zabudowy określającą przeznaczenie nieruchomości w taki sam sposób, jak to później określono w planie miejscowej ("teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5 usług"). Trzeba jednak podkreślić, że dopuszczalność określonego rodzaju zabudowy bada się w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez obligatoryjne przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest możliwe dokonanie takiej analizy - nawet tylko w zakresie dopuszczalnej funkcji przyszłej zabudowy - w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej. Ocena, czy dla przedmiotowego terenu skarżący mógł w krótkim okresie luki planistycznej otrzymać decyzję WZ zezwalającą na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi z pewnością przekracza kompetencji organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić jako bezzasadną - na podstawie art. 151 p.p.są.