Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 26/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Y. T. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku Y. T. z dnia [...] czerwca 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, 5. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 6. oddala skargę w pozostałym zakresie, 7. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Y. T. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu do Wojewody [...] stycznia 2022 r.) Y. T. (dalej jako: "skarżąca", "cudzoziemka", "wnioskodawczyni") wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewody dotyczącego złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia [...] czerwca 2021 r.

W dniu [...] czerwca 2021 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, skarżąca przesłała do W. Urzędu Wojewódzkiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu [...] października 2021 r. (po 4-miesiącach) przesyłką poleconą nr [...], skarżąca wysłała do Organu pierwsze wezwanie do wszczęcia postępowania (skutecznie doręczone w dniu [...] października 2021 r.).

W dniu [...] listopada 2021 r. przesyłką poleconą nr [...], skarżącą wysłała do organu drugie wezwanie wzywające do wszczęcia postępowania (wezwanie zostało doręczone w dniu 04 listopada 2021 r.).

W dniu [...] listopada 2021 r. przesyłką poleconą nr [...], skarżąca wysłała do Organu trzecie wezwanie do wszczęcia postępowania, (wezwanie zostało doręczone w dniu [...] listopada 2021 r.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (wpływ do organu: [...] stycznia 2022 r.) skarżącą złożyła za pośrednictwem Organu ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy we właściwym terminie.

Skarga została wniesiona z zarzuceniem naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 §1 i § 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy przez Wojewodę.

W skardze wniesiono o:

1) Stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy;

2) Stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem

prawa;

3) Zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od

daty uprawomocnienia się wyroku;

4) Przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej kwoty [...]złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. w zw. z art. 154 § 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a.")

5) Skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy;

6) Zasądzenia od Wojewody zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przez okres przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas organ nie podejmował z własnej inicjatywy żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej. Organ nawet nie wystąpił do właściwych organów z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Takie zachowanie organu jest w ocenie skarżącej niedopuszczalne w państwie demokratycznym, znajdującym się w Unii Europejskiej. Co więcej, do dnia wniesienia skargi Organ nawet nie wszczął postępowania i zignorował trzy wezwania skarżącej do podejmowania tej czynności.

Skarżąca w uzasadnieniu argumentowała, że od momentu złożenia wniosku kilka razy zwracała się do Organu, ale żadnej reakcji ani odpowiedzi ze strony Organu nie było.

Dlatego skarżąca wskazała, że uważa że w sprawie bezczynność postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Wspomniane przekroczenie, w ocenie skarżącej, jest znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez Organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II S AB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/GI 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265, WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1510/20).

W ocenie sprawy dokonanej przez skarżącą oczywisty jest brak podejmowania przez organ jakichkolwiek skutecznych czynności, demonstracyjne lekceważenie wniosków skarżącej i jawne natężenia braku woli Organu do realnego i skutecznego załatwienia sprawy, jak i bezsprzecznym jest fakt niestosowania Organu do przepisów polskiego prawa procesowego.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, kwota ta będzie wedle skarżącej adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (ww. demonstracyjnie ignorującej postawy Organu wobec skarżącej w postępowaniu administracyjnym, systematyczne ignorowanie wysyłanych dokumentów). Zdaniem skarżącej taka postawa Organu to znęcanie się nad prawami człowieka i Cudzoziemca. Skarżąca wskazała, że uważa, że konieczność zapłaty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności Organu w jej sprawie oraz sprawach wielu innych Cudzoziemców (zdyscyplinuje organ).

Skarżąca podała, że przewlekłość Wojewody bardzo mocno wpływa na jej stan emocjonalny, gdyż czuje się w Polsce bezprawną, z wyżej wspomnianych powodów. W jej ocenie ww. kwota z jednej strony, zrekompensuje negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla Organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości Organu poprzez jego zdyscyplinowanie.

W odpowiedzi na skargę, pismem znak [...] Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Według Wojewody zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, przedstawia ważny dokument podróży. Ponadto, od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). Złożony w dniu [...] czerwca 2021 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał wyżej wymienione braki formalne.

W dalszej kolejności Wojewoda zaznaczył, że w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. Ustawy [ustawy zmieniającej] cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy [ustawy zmieniającej], jeżeli w postępowaniu wojewoda wezwał cudzoziemca do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających, ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b. W tym przypadku termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, biegnie od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

Jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ustawy, rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegnie one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przenosząc cytowane regulacje na grunt sprawy Wojewoda stwierdził, że do

dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie, które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Wniosek został bowiem złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej, a zatem po jego złożeniu wymagane jest osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim. Do dnia złożenia skargi Cudzoziemka nie stawiła się w urzędzie, a zatem termin do załatwienia sprawy nie biegnie.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu polegającej na braku wezwania do uzupełnienia braków formalnych oraz braku odpowiedzi na wnioski o przyśpieszanie postępowania Wojewoda wyjaśnił, że liczba wniosków składanych do Wojewody jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. To z tych powodów wcześniejsze wezwanie Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych nie było możliwe. Pomimo kierowanych próśb o przyśpieszenie postępowania, według Wojewody nie wskazano w nich żadnych przesłanek, które usprawiedliwiałyby traktowanie wniosku Cudzoziemki w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejszą weryfikację poza kolejnością. Jej sytuacja nie wyróżniała go spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia, a którzy złożyli wnioski wcześniej niż ona.

Ponadto, Wojewoda dodał, że mając na uwadze wymagane osobiste stawiennictwo cudzoziemca należy mieć również na uwadze nadal trwające ograniczenia obsługi bezpośredniej, wynikające z trwającej epidemii.

Wobec powyższego organ nie zgodził się również z zarzutem podniesionym w skardze, iż ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przebieg postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków a także sytuacją epidemiologiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania.

Wojewoda pokreślił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego terminu jej załatwienia. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2019 r. IV SAB/Po 124/19, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2019 r. III SAB/Kr 67/19, wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r" sygn. akt I OSK 2311/17, LEX nr 2560259). Wojewoda stwierdził, więc w odpowiedzi na skargę, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Odnosząc się do żądania przyznania od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Wojewewoda podniósł, że w skardze brak jest argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Cudzoziemka wskazała wyłącznie, że przyznanie kwoty ma zrekompensować jej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością, a także będzie stanowić dla Organu sankcję za "wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania".

Wojewoda podkreślił, że Cudzoziemka przebywa w Polsce na podstawie wizy krajowej, której okres ważności, zgodnie z art. 15 zd ust. 1 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych został przedłużony do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Ponadto, wykonuje legalnie pracę na rzecz podmiotu wskazanego w załączniku nr 1 do wniosku, na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, także przedłużonego przepisami wskazanej wyżej ustawy do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 15 zzq ust. 3 ustawy).

Ponadto, Wojewoda podniósł, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Wojewoda ponownie podkreślił, że jak wskazano we wcześniej części odpowiedzi na skargę, ewentualna bezczynność Wojewody nie była spowodowana celowym działaniem czy lekceważeniem Strony lecz obiektywnymi okolicznościami. Wobec powyższego według Wojewody stopień zawinienia organu i brak celowości działania organu nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie w całości.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.

Wniesioną skargę należało zakwalifikować zarówno jako skargę na bezczynność jak i na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę postępowania albowiem z jej treści wynika, że skarżąca odnosiła się zarówno do tego, że organ nie podejmował żadnych czynności, jak i do tego, że postępowanie w sprawie trwało dłużej niżby tego wymagano.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku skargi na przewlekłość i bezczynność postępowania, jej

wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.

Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (wpływ do organu: [...] stycznia 2022 r.) ponaglenie do Szefa Urzędu Cudzoziemców.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla

dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu

trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z

przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Skarga została wniesiona pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu do Wojewody [...] stycznia 2022 r.). Po wniesieniu skargi zmianie uległa ustawa o cudzoziemcach.

W dalszej części uzasadnienia Sąd w szerokim zakresie odnośnie problematyki (terminów) wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (i pracę) w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o cudzoziemcach będzie odnosił się do dotychczasowego orzecznictwa tutejszego Sądu i zawartych w nim poglądów w tej kwestii: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 09 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 225/21 – nieprawomocne, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 18/22 - nieprawomocne, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 17/22 - nieprawomocne, dostępne w CBOSA.

Po wniesieniu skargi zmianie uległa ustawa o cudzoziemcach. Na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. nr 91 – dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodano art. 112a wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą przewiduje obecnie, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 ustawy). Termin o jakim mowa wyżej biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 ustawy). W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 3 ustawy). Ustawa o cudzoziemcach w aktualnym brzmieniu przewiduje również, że postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni (art. 112a ust. 4 ustawy). Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem

wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne ze zdarzeń warunkujących początek biegu terminu a wymienionych w art. 112a u. c. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Dalej wskazać należy, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] czerwca 2021 r., a więc pod rządami ustawy o cudzoziemcach sprzed nowelizacji wprowadzającej szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, inicjując z tym dniem postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na urzędowym formularzu. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w dacie złożenia wniosku, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać należało dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda zobowiązany był wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku innych braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany był wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaznaczyć należy, że specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia. Lektura akt sprawy wskazuje jednak, że przed złożeniem skargi organ pozostawał bierny nie podejmując w sprawie żadnych

czynności (poza przekazaniem ponaglenia złożonego przez skarżącą do Szefa Urzędu Cudzoziemców). Brak jakiejkolwiek aktywności organu, przy uwzględnieniu faktu złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność i przewlekłość w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej uzasadnia uznanie przedmiotowej skargi na bezczynność i przewlekłość za zasadną (tak: cytowane powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 09 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 225/21 – nieprawomocne, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 18/22 - nieprawomocne, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 17/22 - nieprawomocne, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu stanowisko organu co do niemożliwości wszczęcia

postępowania w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, zaakceptowanie stanowiska organu oznaczałoby w istocie pozostawienie jemu możliwości decydowania o początku biegu terminu załatwienia sprawy. Oto bowiem zwlekając – tak jak w kontrolowanej sprawie – z wezwaniem strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ w istocie swobodnie "odraczałby" moment rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy. Nie sposób zaś przyjąć, że k.p.a. (czy przepisy szczególne ustawy o cudzoziemcach) zakreślając organowi konkretne terminy załatwienia sprawy zarazem pozostawia mu swobodę decydowania o początku ich biegu. Skoro ustawodawca nakazuje organowi załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a najdalej dwóch, to jest jasne, że tym bardziej w takim terminie organ powinien wdrożyć procedurę usuwania ewentualnych braków

formalnych podania.

Po drugie, zaprezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę interpretacja przepisów art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 i art. 106 u.c. pozostaje w jawnej sprzeczności z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc) a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). "W przeciwnym razie bowiem konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków" (zob. Z.R.

Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, ss. 117-118 i 278). W taki sposób ocenia moment wszczęcia postępowania także

Naczelny Sąd Administracyjny:

Po trzecie, już z tych względów należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym: "Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi)" (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 208/20, CBOSA).

Przechodząc do dokonania oceny, czy bezczynność i przewlekłość postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził okoliczności uzasadniających stanowisko, że brak załatwienia kontrolowanej sprawy jest wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych, celowym działaniem, czy lekceważeniem strony postępowania. Co prawda skarżąca trzykrotnie zwracała się do organu z wnioskami o wszczęcie postępowania, jednak były one składane w krótkich odstępach czasu, co mogło spowodować brak reakcji na nie ze strony organu.

W dalszej kolejności należy przejść do oceny wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, mając na względzie, że zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; CBOSA).

W przypadku sumy pieniężnej na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją.

W ocenie Sądu brak jest dostatecznych podstaw w treści skargi do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Wysokość żądanej kwoty nie została przez autorkę skargi w zasadzie w ogóle uzasadniona. Ponadto, skarżąca wskazała w zasadzie jedynie, że czuje się "bezprawna", tymczasem skarżąca wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie powierzenia pracy przez pracodawcę, a podstawą jej pobytu w chwili składania skargi była wiza krajowa.

Z powyższych względów, w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Reasumując, w oparciu o powyższe uzasadnienie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, stwierdził

bezczynność organu oraz stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez

organ i uznał, że nie miały ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie odnoszącym się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł uiszczoną przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.