Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4055/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92a ust. 1 pkt 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 40 par. 2, art. 110
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1182/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki Koegel o nr rej. [...], przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. na odcinku drogi krajowej (autostrada A4) w Gliwicach ustalono, że kierowca nie rejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, a także przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Stwierdzono, że kierujący pojazdem – M. P., realizował międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy na podstawie licencji nr [...] w imieniu M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M. S..

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) nałożył na M. S. karę pieniężną w wysokości 6.600 złotych.

Decyzją z [...] września 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ uznał, że bezspornym jest, że kierowca podczas przejazdu korzystał z niedozwolonego urządzenia (magnesu), który został przyłożony do impulsatora skrzyni biegów i powodował zakłócenie sygnału i rejestrację odpoczynku w czasie faktycznej jazdy.

Zdaniem GITD organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.). Przedsiębiorca nie odniósł się w żaden sposób do szczegółów zadań transportowych, jakie zaplanował dla kontrolowanego kierowcy. Organ uznał, że również szkolenia organizowane przez stronę nie odniosły zamierzonego celu, gdyż stworzony system motywacyjny nie został zrealizowany przez kierowcę, który podczas wykonywania pracy naruszył w sposób rażący obowiązujące normy.

Zdaniem organu postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.).

WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że skoro pełnomocnik złożył skargę w terminie i szeroko, merytorycznie ją umotywował, to brak jest podstaw do uznania argumentów naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Powyższa wadliwość nie spowodowała bowiem negatywnych skutków dla strony.

W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał skutecznie, że nie przyczynił się do powstania naruszeń. Nie wykazał, że dopełnił wymaganej staranności we wszystkich aspektach swej działalności. Wnioskowane przez niego dowody nie byłyby w stanie zmienić ustaleń organów, jako że już okoliczności bezsporne wskazywały na zasadność nałożenia kary administracyjnej, dla której nie wymaga się ustalenia winy. W szczególności szkolenia organizowane przez skarżącego nie odniosły zamierzonego celu, a stworzony system motywacyjny nie został skutecznie zrealizowany przez kierowcę, który podczas wykonywania pracy naruszył w sposób rażący obowiązujące normy. Przedsiębrane przez przedsiębiorcę środki winny być skuteczne. Kierowca dopuścił się nie jednego, incydentalnego naruszenia norm, a kilku, co wynika z decyzji.

W tym zakresie Sąd wskazał na zeznania M. P., który potwierdził, że użycie przez niego magnesu nie było jednostkowym przypadkiem naruszenia przepisów w firmie skarżącego, co uzasadnia twierdzenie, że podejmowane przez M. S. środki nie były adekwatne do potrzeb. Organ nie naruszył zatem art. 78 §1 i 2 k.p.a.

Zdaniem WSA słusznie zatem doszło do nałożenia kary określonej w załączniku nr 3, lp. 6.2.1 u.t.d. (5.000 zł) za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zostały również spełnione przesłanki nałożenia pozostałych kar wskazanych w decyzji.

Sąd podzielił stanowisko organów, że zaistniały przesłanki przypisania skarżącemu odpowiedzialności oraz że nie występowały okoliczności określone w art. 92b i 92c u.t.d. Organy w sposób obszerny i szczegółowy uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych ustaleń kontroli i poszczególnych naruszeń, prawidłowo je kwalifikując.

WSA nie uznał zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. za uzasadniony, bowiem organy nie uchybiły obowiązkowi podania przepisów prawnych, na których podstawie wydały zaskarżone decyzje, ani podania motywów rozstrzygnięcia. Organy należycie zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; p.p.s.a.) przez błędną wykładnię przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyrażającą się w nietrafnym przyjęciu, iż nawet umyślne, zawinione działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy przepis ten nie statuuje zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika z odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., w związku z czym w każdej sprawie, także w takiej, w której do naruszenia doszło z winy kierowcy zatrudnionego przez podmiot wykonujący transport drogowy - należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz 40 § 2 k.p.a., wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona tą skargą decyzja GITD z [...] września 2015 r. została doręczona bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika (pełnomocnictwo złożono wraz z wyjaśnieniami z [...] kwietnia 2014 r.), co powinno oznaczać, że decyzja nie została skutecznie doręczona i doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach, jako utrzymujące w mocy taki stan rzeczy należy uznać za wadliwe;

b) art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie faktu, iż GITD nie uwzględnił zgłoszonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M. P., zgłoszonego na okoliczność m.in., czy ingerowanie przez kierowcę w działanie tachografu miało miejsce za wiedzą i przyzwoleniem strony, czy też wbrew jej wyraźnemu zakazowi, a także na okoliczność, czy kierowca miał możliwość terminowego wykonania zlecenia transportowego wykonywanego [...] kwietnia 2014 r. bez naruszania obowiązujących norm czasu pracy, to znaczy niewątpliwie celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.,

c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu trzeciego zawartego w skardze w zasadniczym zakresie, tzn. w zakresie w jakim skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zawartego w wyjaśnieniach strony z [...] kwietnia 2014 r. żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: osoby odpowiedzialnej za planowanie czasu pracy kierowców – M. S. oraz strony M. S. – na okoliczność m.in., czy ingerowanie przez kierowcę w działanie tachografu miało miejsce za wiedzą i przyzwoleniem strony, czy też wbrew jej wyraźnemu zakazowi, a także na okoliczność, czy kierowca miał możliwość terminowego wykonania zlecenia transportowego wykonywanego w dniu [...] kwietnia 2014 r. bez naruszania obowiązujących norm czasu pracy, a zatem niewątpliwie celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, a to z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a także poprzez zaniechanie uzasadnienia, z jakich przyczyn w/w wniosków dowodowych strony postępowania nie uwzględniono, a ponadto jedynie zdawkowe odniesienie się do powyższego zarzutu w zakresie, w jakim skarżący kwestionował niezasadne nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania świadka M. P..

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1493/14).

Głównym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedzialność skarżącego kasacyjnie jako przedsiębiorcy za zaniechania lub działania jego kierowcy. Same zaś okoliczności faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń – w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności protokołu kontroli drogowej, wyjaśnień kierowcy – nie budzą wątpliwości. Za bezsporne należy uznać bowiem, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. M. P., wykonując przewóz drogowy jako kierowca zatrudniony w przedsiębiorstwie transportowy należącym do skarżącego kasacyjnie pojazdem samochodowym (ciągnik siodłowy wraz z naczepą) zaopatrzonego w cyfrowe urządzenie rejestrowe, zastosował niedozwolone urządzenie dodatkowe typu magnes, wpływając w ten sposób na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego, które nie rejestrowało wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Nadto urządzenie to nie posiadało wymaganego badania kontrolnego. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje podłączenia przez zatrudnionego przez niego kierowcę magnesu do cyfrowego urządzenia rejestrującego przebieg pracy kierowcy.

Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowiący podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną, podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11, LEX nr 1337143). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d i art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy i granice skargi kasacyjnej, należy odnieść się do przesłanek egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d. W myśl tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej art. 92c u.t.d. były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30).

W wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców – nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. także wyroki NSA: z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14 , opubl. w bazie Lex).

Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wykładnia przepisu art. 92c u.t.d. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, zgodna ze wskazanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego – co trzeba jeszcze raz podkreślić – przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie z taką wykładnią przepisu nie zgadza się, nie może stanowić uzasadnionego powodu do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 b i c petitum skargi kasacyjnej wskazują, że jej autor zarzuca, iż Sąd I instancji zaakceptował nieprawidłowe ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem regulacji przewidzianej w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. i wymierzeniem kary pieniężnej. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w jego ocenie dla prawidłowego przeprowadzania postępowania dowodowego nie było wystarczające dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o protokół kontroli z pominięciem dowodów z przesłuchania kierowcy na okoliczność ewentualnej ingerencji w działania tachografu oraz faktu sformułowania przez przewoźnika zakazu dokonywania takiej ingerencji.

W związku z powyższym należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09, wyrok z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 440/14 niepublikowane).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że kierowca nie wniósł do protokołu kontroli żadnych zastrzeżeń, a więc stosownie do uczynionych powyżej uwag to strona skarżąca winna wykazać, że ustalenia zawarte w protokole kontroli nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy.

Z treści sporządzonego protokołu kontroli wynikało, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego, czego skutkiem było nierejestrowanie przez to urządzenie na karcie kierowcy wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Powyższe okoliczności wskazują, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że brak było podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie.

Dodać trzeba, że ciężar udowodnienia występowania przesłanek egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne.

Na skarżącym zatem spoczywał ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Nie ulega wątpliwości, że to na skarżącym ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudnieni przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w art. 92c u.t.d przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W świetle powyższego podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty dotyczące szkolenia i instruktażu wewnątrzzakładowego w dziedzinie obsługi i działania tachografów cyfrowych nie są wystarczające do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. To skarżący kasacyjnie jako przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on również ryzyko związane z zatrudnieniem kierowców, którymi się posługuje, prowadząc przedsiębiorstwo transportowe oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.

Skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 u.t.d. – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", bowiem, zgodnie z przepisem art. 11 umowy AETR, która miała zastosowanie do przewozu objętego kontrolą, obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Celem sankcji określonych w u.t.d. jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Przedłożone w toku postępowania administracyjnego przez stronę dokumenty nie wskazują, że w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącego podejmowane są działania, które w wypadku ich pełnego wdrożenia mogłyby zwolnić przewoźnika od odpowiedzialności za niektóre naruszenia wobec spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. Strona skarżąca nie wykazała, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podjęła takie działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacjom (w niniejszej sprawie korzystanie przez kierowców z magnesu zakłócającego prawidłowe wskazania tachografu) w praktyce. Jest rzeczą aktualnie powszechnie wiadomą możliwość zakłócania przez kierowców zapisów tachografów poprzez zamontowanie magnesu i łatwy sposób ich montowania. Wynika to z m.in. wielości spraw tego rodzaju toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i sądami administracyjnymi. Zadaniem przedsiębiorców w takiej sytuacji jest wprowadzenie takich rozważań, które to zjawisko skutecznie eliminują z uwagi na rodzaj niebezpieczeństw, jakie za sobą niesie. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary np. nagany, czy też wypowiedzenia umowy o pracę. Niewątpliwie system kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie powinien być taki, aby wymuszał na kierowcach przestrzeganie zakazu używania urządzeń zakłócających wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów w sytuacji, gdy zdarzały się już podobne zdarzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport (w niniejszej sprawie skarżąca) nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie tj. założenie magnesu za zdarzenie którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką skarżący kasacyjnie powinien się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych w oparciu o u.t.d.

Konkludując, przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Nie można też przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że dodatkowe przesłuchanie kierowcy (kierowca był przesłuchany w trakcie kontroli) wyjaśniłoby kwestię zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji pracy oraz braku wpływu skarżącego na powstałe uchybienia wynikłe z wyłącznej winy kierowcy.

Stąd też zarzut określony w pkt 2 b petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych powodów nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami szczegółowo wymienionymi w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje. Analiza zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tak, jak został postawiony w skardze kasacyjnej, w relacji do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że zarzut jest bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd I instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona zresztą taką próbę podjęła, formułując, zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c u.t.d.

WSA nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., do czego może dojść wówczas, gdy sąd I instancji wyszedł poza granice danej sprawy, nie rozpoznał zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, albo dokonał kontroli tylko w granicach zarzutów, mimo istnienia wad kontrolowanego aktu niepodniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 860/12). Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie powinien był wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11). Jednakże taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, które mają uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zmierzają w istocie do przedstawienia własnej oceny regulacji prawnej dotyczącej okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenia przepisów u.t.d., czego nie można skutecznie dokonywać za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 647/14).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 k.p.a.

Kluczowym zagadnieniem dla oceny ww. zarzutu jest zagadnienie dopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stanowisko autora skargi kasacyjnej sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia decyzji (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania i czyni koniecznym ponowne doręczenie decyzji z uwzględnieniem art. 40 § 2 k.p.a. Doręczenie takie ma jedynie charakter informacyjny, skutki procesowe następują jedynie w razie prawidłowego doręczenia pisma pełnomocnikowi strony. Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie ma zapewnionego czynnego udziału w sprawie.

Stanowiska powyższego nie można zaakceptować. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Ma rację Sąd I instancji, twierdząc, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia.

Skoro pełnomocnik skarżącego złożył w terminie odwołanie, w którym przedstawił wiele merytorycznych zarzutów i je szeroko uzasadnił, to należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 k.p.a.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., przywoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcie pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego wpływu na wynik sprawy nie wykazał.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Kwota 1.800 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego za stawienie się przez pełnomocnika organu, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, na rozprawie przeprowadzonej przed NSA.