Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2364/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 320/14 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 230/14, oddalił skargę C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. podmiotu prowadzącego Z.P.S.A.C. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z [...] października 2013 r. Starosta Z. nakazał Z.P.S.A.C. w Z. zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 22.495,39 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wysokość stawki dotacji na jednego ucznia lub słuchacza w szkołach niepublicznych ustalono na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej "u.s.o.") i uchwały Nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ustalania trybu rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Ł. z 2009 r., Nr 319, poz. 2673 ze zm.). Zaznaczono, iż w związku z tym, że Powiat Z. nie prowadzi publicznej zaocznej policealnej szkoły dla dorosłych, ustalając kwotę dotacji dla szkoły tego typu, wystąpiono do 22 urzędów jednostek samorządu terytorialnego o podanie informacji o wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w [...] r.

Na podstawie zebranych informacji Starostwo Powiatowe w Z. za podstawę ustalenia stawki wydatków bieżących na jednego słuchacza Z.P.S.C. w Z. wzięło wydatki ponoszone w powiecie k.m, gdyż jest to powiat najbliżej położony.

Poczynione przez organ ustalenia pozwoliły wyliczyć wysokość kosztów kształcenia jednego słuchacza w [...] r. Organ I instancji zaznaczył, iż jest to iloraz wydatków wpisanych w uchwałę budżetową dla Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. oraz liczby uczniów Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. - miesięcznie kwota wynosiła 160,74 zł. Dalej wyjaśniono, iż na podstawie danych, kierując się zapisami art. 90 ust. 3 u.s.o., a także biorąc pod uwagę § 2 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/335/09 Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2009 r., określono wysokość stawki dotacji na jednego słuchacza Z.P.S.A.C. w Z. w wysokości [...] zł miesięcznie w [...] r., co stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych na jednego słuchacza w C.K.U. w K.. Organ I instancji wskazał, iż w związku z tym, że ustalono nową wysokość stawki na jednego słuchacza, skorygowano wysokość wypłaconej dotacji. Wyliczenia te doprowadziły do wniosku, iż wypłacono dotację w kwocie 71.374,42 zł, a kwota należnej dotacji wynosiła 48.881,03 zł, co oznaczało, że przekazana dotacja została wypłacona w nadmiernej wysokości wynoszącej 22.495,39 zł.

Dalej organ I instancji argumentował, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej "u.f.p."), wypłaconą w nadmiernej wysokości dotację i odsetki należało zwrócić do budżetu Powiatu Z..

Skarżąca Szkoła C. złożyła na powyższą decyzję odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że stosowanie do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Wyjaśniło, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości.

Dalej, organ II instancji wskazał, że Rada Powiatu Z. uchwałą z dnia [...] września 2009 r. o nr [...] ustaliła zasady udzielania dotacji. Wydatki bieżące należało zatem ustalić zdaniem organu na jednego ucznia ponoszone w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju prowadzonej - w przypadku gdy na terenie danego powiatu takiej szkoły nie ma - przez najbliższy powiat. Powiatem najbliższym był powiat k., a co za tym idzie podstawą do ustalenia wysokości dotacji powinny być wydatki bieżące ponoszone przez powiat k. na prowadzenie szkoły publicznej tego typu.

W ocenie Kolegium kwotę wydatków bieżących należało ustalić na podstawie uchwały budżetowej, której wydatki bieżące stanowią obligatoryjny element (art. 212 u.f.p.). Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uchwały budżetowej Nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] stycznia [...] r., wydatki ponoszone na centra kształcenia ustawicznego i praktycznego oraz ośrodki dokształcania zawodowego (a taki charakter ma szkoła C. w Z.) w [...] r. opiewały na kwotę 1.606.860,00 zł. Liczbę uczniów, tj. 832 osoby - ustalono na podstawie zestawienia przekazanego przez CKU w K. z [...] października [...] r. (spis wrzesień [...] r.). Na tej podstawie ustalono kwotę 1.928,92 zł w przeliczeniu na jednego ucznia (160,74 zł miesięcznie), natomiast 50% tej kwoty stanowi 964,46 zł, a więc 80,37 zł miesięcznie. Wobec powyższego Spółce należało wypłacić 48.881,03 zł.

Równocześnie Kolegium stoi na stanowisku, iż zaliczkowa dotacja na rok [...] r. została przez organ I instancji ustalona prawidłowo. W związku z tym, że na dzień [...] stycznia [...] r. Rada Powiatu Z. nie uchwaliła jeszcze budżetu na dany rok, stawkę dotacji ustalono na podstawie wykonania wydatków bieżących w [...] r. oraz projektu budżetu na [...] r. Koszty kształcenia jednego ucznia szkoły policealnej na potrzeby wypłacenia dotacji na początku [...] r. zostały początkowo ustalone w oparciu o wydatki ponoszone w placówkach, dla których organem prowadzącym był wówczas Powiat Z. tj. szkoły zawodowe kształcące dorosłych, działające w zespołach szkół tj. Szkole Policealnej dla Dorosłych w Zespole Szkół Nr [...] w G.. Przy czym wydatki ponoszone wówczas na jednego słuchacza we wskazanej placówce wynosiły 274,94 zł, a co za tym idzie 50% tej kwoty to 137,47 zł. Niemniej jednak we wskazanej szkole nie prowadzono kształcenia, ponieważ z dniem [...] sierpnia [...] r. naukę ukończyli ostatni absolwenci i nie dokonano naboru na semestr pierwszy kolejnego roku szkolnego tj. [...]/[...].

Kolegium zaznaczyło, że pismem z [...] listopada [...] r. szkoła C. została poinformowana, że skorygowano wskazaną stawkę dotacji w roku [...].

Cosinus Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie prowadząca Z.P.S. A.C. w Z złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.

Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

WSA wskazał, że problematyka zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego przewiduje, że w przypadku szkół należących do typu przedmiotowej szkoły, jest art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.). Pierwszy z nich w ustępie 3 definiuje dotacje pobrane w nadmiernej wysokości stanowiąc, że są nimi dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Drugi z kolei określa wyrażoną w procentach minimalną wysokość dotacji przypadającej na jednego ucznia sytuując ją na poziomie 50% ustalonych w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Zgodnie z przepisem w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu lub rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, decyzja o zwrocie dotacji nie zależy od uznania organu, gdyż istnieje podstawa i została ona zasadnie wykorzystana przez organ w celu zapewnienia przestrzegania prawa. Uzupełnieniem i uszczegółowieniem regulacji, w zakresie trybu ustalania i rozliczania dotacji, są uchwały jednostki samorządu gminnego wydawane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z § 2 punkt 2 uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2009 r. wydanej między innymi na podstawie art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dotacje przysługują w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu Z. na dany rok wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia lub słuchacza. Tak więc działając w ramach ustawowego upoważnienia Rada Powiatu Z. ustaliła, iż dotacje będą przyznawane na poziomie ustawowego minimum to jest 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Wysokość dotacji wynikająca z przedmiotowej uchwały, jako mająca podstawę ustawową, pozostaje niewzruszalna.

Sąd I instancji, uznał za niezasadny zarzut skargi, dotyczący spowodowania przez organy nieuprawnionego działania prawa wstecz. Obowiązujące ustawy uchwalone przez stosowny organ władzy ustawodawczej, stanowiące element obowiązującego systemu prawa przewidują zasady udzielania oraz zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji. Zwrot ten odbywa się, z mocy ustawy, po ostatecznym zweryfikowaniu danych, za pomocą których ustalono wstępnie wysokość dotacji. Zastosowanie cytowanych przepisów nie może być zatem, w ocenie Sądu I instancji, uznane za działanie prawa wstecz. Przeciwnie, stanowi ono wyraz uprawnionych dążeń organów administracji do zapewnienia dyscypliny budżetowej, a szerzej, zgodności z prawem wydatkowania środków publicznych.

Sąd I instancji nie dostrzegał również niezgodności przedstawionej regulacji z art. 2 Konstytucji RP. Za nie uzasadniony uznał Sąd I instancji zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Za podstawę ustaleń w zakresie wysokości dotacji, organy oparły na informacji o wysokości wydatków bieżących ponoszonych na 1 słuchacza w roku [...] roku w publicznej zaocznej policealnej szkole prowadzonej w powiecie k.. Ten sposób ustalania stanu faktycznego znajduje uzasadnienia w treści powołanego art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. Okoliczność, iż powiat k. jest najbliższy powiatowi Z. została ustalona w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego i nie budzi wątpliwości. W ocenie WSA, nie budzi wątpliwości zasadność dokonanych ustaleń, gdyż jak wskazał organ II instancji na dzień [...] stycznia [...] r. budżet powiatu Z. na rok [...] nie był jeszcze uchwalony, wobec czego dane do obliczenia wysokości dotacji zostały przyjęte z jego projektu. Dane projektu znajdowały odzwierciedlenie w wydatkach bieżących za rok [...], kiedy powiat Z. prowadził jeszcze szkołę publicznego tego samego typu co skarżąca szkoła, co potwierdza w treści § 7 ust. 1 cytowanej uchwały Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2009 r.

Wysokość wydatków bieżących przyjęto na podstawie uchwały budżetowej, które, na podstawie art. 212 ust. 1 punkt 2 u.f.p. stanowią obowiązkowy element, wyodrębniony w stosunku do innych wydatków. Pojęcie "wydatki bieżące" został zdefiniowany w art. 124 ust. 3 u.f.p., a definicja ta nie została ograniczona tylko do wydatków poniesionych, jak twierdzi skarżąca, lecz obejmuje również inne kategorie wydatków, w tym wydatki planowane.

Skład rozpoznający sprawię uznał za nie trafny argument skargi, iż wysokość dotacji przyjętą w decyzji, ustalono w oparciu o planowane a nie rzeczywiste wydatki. Owe wydatki planowane mieszczą się bowiem, z woli ustawodawcy, w pojęciu bieżących wydatków ponoszonych. W sprawie przedmiotowe wydatki przyjęto na poziomie wynikającym z uchwały budżetowej nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] stycznia [...] r. co nie może być zasadnie kwestionowane.

Z kolei liczba uczniów została ustalona na podstawie wiążącego pisma z CKU w K. z dnia [...] października [...] r.

Zdaniem Sąd I instancji podkreślenia wymaga, iż strona skarżąca nie przeciwstawiła wymienionym dowodom żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby zdyskwalifikować dane z nich wynikające. W szczególności nie mogą być uznane za takie okoliczności zawarte w skardze dane z wyniku kontroli województwa wielkopolskiego, z tego powodu, że nie mają żadnego racjonalnego związku z danymi przyjętym przez organy w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji za niezasadne uznał naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Oraz za niezasadny uznał zarzut braku należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera fakty istotne dla rozstrzygnięcia, dowody, na podstawie których organ zbudował prawidłowy stan faktyczny oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podsumowując Sąd wskazał, że nie znajduje również podstaw w obowiązującym prawie zarzut – twierdzenie skarżącej, że po upływie roku od udzielenia dotacji żądanie zwrotu dotacji jest niedopuszczalne. Wprawdzie faktem jest, iż w myśl § 8 cytowanej uchwały z dnia 23 września 2009 r. ostateczne rozliczenie kwoty dotacji za dany rok następuje przy przekazaniu części dotacji za grudzień roku udzielenia dotacji, lecz zapis tego przepisu nie oznacza zakazu żądania zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości po upływie roku udzielenia dotacji. Wyciąganie z treści przepisu takiego wniosku jest w ocenie Sądu nieuprawnioną nadinterpretacją.

C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. prowadząca Z.P.S.A.C. w Z. złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga kasacyjną zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

a nadto naruszenie norm prawa materialnego:

- art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256 poz. 2572) w zw. z § 7 i 8 uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z 23.09.2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji szkołom niepublicznym (...) oraz art. 2 Konstytucji RP – poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż wskazana w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwota dotacji podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości, pomimo, iż obniżenie stawek dotacji nastąpiło z mocą wsteczną, co w konsekwencji pogorszyło sytuację prawną skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem ocena tego zarzutu pozwoli na określenie ustawowych przesłanek warunkujących powstanie obowiązku zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, a tym samym będzie wskazywała na okoliczności faktyczne, które organ winien ustalić w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i które będą stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Przystępując do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut skargi wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i w związku z § 7 i 8 uchwały numer [...] Rady Powiatu Z. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż określona w decyzji SKO w Ł. kwota dotacji podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości pomimo, że obniżenie stawek dotacji nastąpiło z mocą wsteczną, co pogorszyło sytuację prawną skarżącego.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Aby mógł być rozpatrzony wymaga on wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do kwestii spornej. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podejmuje próbę uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez zakwestionowanie ustaleń faktycznych i odmienną ich ocenę.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych nakłada na podmiot, który pobrał dotację, udzieloną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nienależnie lub w nadmiernej wysokości, obowiązek jej zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowej, w terminie 15 dni poczynając od dnia stwierdzenia wymienionych wyżej okoliczności. Wydaje się dość oczywistym, że dla powstania obowiązku zwrotu dotacji istotne jest to, czy zaistniała przesłanka o której mowa w tym przepisie prawa, to jest czy dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji zaakceptowała ustalenia organu wskazujące na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną pobrała dotację w nadmiernej wysokości. W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zawiera definicję ustawowego określenia "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości". Stanowi on, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty zawiera regulację odnoszącą się do sposobu obliczania dotacji przyznawanych dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych i przewiduje wyrażoną w procentach minimalną wysokość dotacji przypadającej na jednego ucznia, określając ją na poziomie 50 % ustalonych w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia i jednocześnie zezwala aby w odniesieniu do tych gmin lub powiatów na terenie których brak jest szkół publicznych danego typu i rodzaju podstawę do ustalenia wysokości dotacji określać w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju.

Ponadto należy stwierdzić, że ustawodawca w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił prawodawcę podustawowego do uregulowania materii dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej i pobranej dotacji. Efektem realizacji ustawowego upoważnienia była treść uchwały numer [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2009 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z treści uchwały wynika, że przepis § 7 stanowi dopuszczalne doprecyzowanie regulacji odnoszących się do sposobu ustalania wysokości dotacji przyznawanych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, a przepis § 8 uchwały zawiera regulację wskazująca na zaliczkowy charakter wypłacanych miesięcznie dotacji i określa termin jej rozliczenia.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzje organów administracji publicznej rozstrzygające o obowiązku zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości są zgodne z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Podkreślić należy, że z treści art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że obowiązek zwrotu odnosi się do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Oznacza to, że dotyczy on środków publicznych przyznanych i wypłaconych beneficjentowi. Wskazuje na to także treść art. 252 ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych, gdzie mowa jest również o "dotacjach pobranych w nadmiernej wysokości", a więc takich które zostały przyznane i wypłacone. Natomiast przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przewiduje ogólną regułę odnoszącą się do określania wysokości dotacji, która przy zastosowaniu ustawowej delegacji znajduje swoje uszczegółowienie w treści w/w uchwały Rady Powiatu Z.. Istota problemu sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle wskazanych regulacji prawnych dopuszczalna jest ingerencja organów w wysokość ustalonej zaliczkowo i wypłaconej zaliczkowo dotacji w okresie po jej realizacji. Otóż niewątpliwie pierwotna wysokość dotacji została określona w projekcie budżetu na [...] rok na podstawie wykonania wydatków bieżących w [...] roku. Oznacza to, że dotacja zaliczkowa na jednego ucznia została określona w oparciu o wysokość kosztów kształcenia jednego ucznia w szkołach tego samego typu lub rodzaju prowadzonych wówczas na terenie Powiatu Z.. Brak szkół danego typu lub rodzaju na terenie Powiatu Z. w roku szkolnym [...]/[...] spowodował konieczność zweryfikowania określonej w projekcie budżetu zaliczkowo określonej dotacji na rok [...]. Zasadnie więc Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów wskazujące na konieczność zastosowania regulacji określonej w art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty i w tym celu wykorzystał informacje uzyskane od innego organu administracji publicznej- Powiatu K.. Wysokość wydatków bieżących ustalono w oparciu o uchwałę budżetową przyjętą przez powiat k. oraz informacje przedstawioną przez Centrum Kształcenia Ustawicznego w K.. Przedstawiona argumentacja prowadzi także do wniosku, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego.

Również za niezasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania szczegółowo opisanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły i jednoznacznie wskazały okoliczności, które legły u podstaw określenia wysokości dotacji przypadającej w przeliczeniu na jednego ucznia, a tym samym prawidłowo określiły wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W szczególności zauważyć należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w roku szkolnym [...]/[...] Powiat Z. nie prowadził szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju, o jakiej mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a tym samym dla potrzeb ustalenia wysokości dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia znalazła zastosowanie regulacja określona w art. 90 ust. 3 zdanie drugie ustawy. Ponadto należy stwierdzić, że najbliższym powiatem dla powiatu Z. był powiat k.. W oparciu o treść uchwały budżetowej Rady Powiatu w K. oraz w oparciu o informacje uzyskane z Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. przyjęto dane liczbowe do obliczenia dotacji przypadającej w przeliczeniu na jednego ucznia. Okoliczności te wynikające z załączonych dokumentów nie zostały w żaden sposób skutecznie zakwestionowane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.