Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2828/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 12a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: rada GMINY MA OBOWIĄZEK USTALIĆ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko minimalną ogólną liczbę miejsc do parkowania, lecz również minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

TEZY

rada GMINY MA OBOWIĄZEK USTALIĆ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko minimalną ogólną liczbę miejsc do parkowania, lecz również minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 384/15 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic [...] w W. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 384/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic B. C.-K. w W., stwierdził nieważność § 13 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 14 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 15 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 16 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 17 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 18 pkt 1 lit. b tiret czwarte zaskarżonej uchwały (pkt I), a w pozostałej części skargę oddalił (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] zaskarżył wskazaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1) § 3 pkt 1 i 2, § 5 pkt 3, § 8 pkt 2 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 8 pkt 3 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 9 pkt 2 lit. a i b, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17 uchwały, a także rysunku planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami l.MW/U, 2.MW/U, 3.MW/U, 4.MW/U, 5.MW/U, l.U, 2.U, 3.U, 4.U z uwagi na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647- zwanej dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 12a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały);

2) § 13 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 14 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 15 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 16 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 17 pkt 1 lit. b tiret trzecie, § 18 pkt 1 lit. b tiret czwarte uchwały z powodu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi organ nadzoru wskazał, że w § 9 ust. 2 uchwały w ramach ustaleń dotyczących parkowania pojazdów Rada postanowiła, że: ,,a) minimalna liczba miejsc do parkowania pojazdów, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartą parkingową: - dla zabudowy wielorodzinnej -1,3 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, - dla zabudowy usługowej - 3 miejsca postojowe na 100m2 powierzchni użytkowej".

Wobec powyższego zauważono, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Zgodnie natomiast z art. 12a ustawy o drogach publicznych: "1. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. 2. Stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli i liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100". Wojewoda wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. został zmieniony na mocy art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), zaś przepis art. 12a ustawy o drogach publicznych został dodany do ustawy na mocy art. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy sprzed nowelizacji w planie miejscowym określało się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania. Wobec powyższego, według organu nadzoru, wykładania celowościowa w powiązaniu z wykładnią historyczną art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie może pozostawiać wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy, aby w planie miejscowym określona została zarówno minimalna liczba miejsc do parkowania tzw. ogólna, jak i minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Odnosząc powyższe do treści planu, organ nadzoru zauważył, że dla zabudowy wielorodzinnej przyjęto wskaźnik minimum 1,3 miejsca na 1 mieszkanie, zaś dla zabudowy usługowej ustalono na poziomie minimum 3 miejsca postojowe na 100m2 powierzchni użytkowej. Tym samym dla zabudowy wielorodzinnej ogólna liczba miejsc postojowych osiągnie liczbę 16 obligującą do wyznaczenia minimum 2 miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę zgodnie z art. 12a ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli liczba mieszkań będzie równa 13 (13x1,3=16,9), natomiast dla zabudowy usługowej - jeżeli powierzchnia użytkowa będzie równa 600 m2 ((600m2/100m2)x3=18). Z wyjaśnień Przewodniczącej Rady Miejskiej zawartych w piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. wynika, że miasto nie jest w stanie wskazać potencjalnej liczby mieszkań możliwych do zrealizowania na terenach objętych planem czy też potencjalnej powierzchni zabudowy usługowej. Nie można zatem z całą pewnością wykluczyć sytuacji, w której zgodnie z art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych zajdzie konieczność wyznaczenia minimalnej liczby miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę na poziomie powyżej jednego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi jej autor zauważył, że w regulacji odnoszącej się do przeznaczeń uzupełniających poszczególnych terenów objętych planem przewidziano przeznaczenie uzupełniające pod drogi wewnętrzne dla terenów: 1.MW/U, 2.MW/U (§ 13 pkt 1 lit. b tiret trzecie), 3.MW/U (§ 14 pkt 1 lit. b tiret trzecie), 4.MW/U (§ 15 pkt 1 lit. b tiret trzecie), 5.MW/U (§ 16 pkt 1 lit. b tiret trzecie), l.U, 2.U, 3.U, 4.U (§ 17 pkt 1 lit. b tiret trzecie). Podobny przepis znalazł się w ustaleniach dla niekwestionowanego w całości terenu UP (§ 18 pkt 1 lit. b tiret czwarte). W opinii organu nadzoru, powyższe postanowienia uchwały oznaczają, że Rada Miejska W. w miejscowym planie dopuściła drogi wewnętrzne jako przeznaczenie uzupełniające bez podania ich parametrów. Rada nie określiła w uchwale żadnych parametrów dla ewentualnych dróg wewnętrznych. Część tekstowa planu nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć merytorycznych. O ile nie jest koniecznym określenie parametrów dróg w stosunku do dróg istniejących, o tyle w stosunku do dróg nowych stosowne parametry muszą znaleźć się w miejscowym planie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutu podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 12 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wyjaśniono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadza obowiązek wskazania w planie miejscowym między innymi "minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingowa". Z kolei zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej rada gminy powinna określić wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Według autora odpowiedzi na skargę, w zaskarżonej uchwale takie ustalenia, zostały wprowadzone, a tym samym został spełniony wymóg wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co stoi w sprzeczności z zarzutem organu nadzoru podnoszącego, iż w uchwale "wskazano jedynie ogólną liczbę miejsc postojowych, bez wskazania konkretnej liczby miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę".

W przypadku zarzutu dotyczącego parametrów dróg wewnętrznych, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że brak określenia parametrów dróg wewnętrznych w zaskarżonej uchwale wynika z faktu, iż rozpoznane uwarunkowania i zdefiniowana w planie przestrzeń nie wymaga dodatkowych regulacji w zakresie parametrów dróg wewnętrznych. Wystarczającym i wyczerpującym regulacje w tym zakresie jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych chroniące obiekty znajdujące się w obszarze planu przed wprowadzeniem regulacji zagrażających brakiem dostępu dla pojazdów specjalnych w razie sytuacji awaryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest w części uzasadniona.

Sąd wskazał, że pierwszą kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie spełnienia wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie określenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jak wyjaśnił organ nadzoru, w § 9 pkt 2 lit. a uchwały wskazano jedynie ogólną liczbę miejsc postojowych bez wskazania konkretnej liczby miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę. W ocenie Sądu, ten zarzut zgłoszony przez organ nadzoru był niezasadny. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Z przytoczonego brzmienia przepisu wynikają dwa wymogi, które związane są z określeniem w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i obsługi komunikacyjnej. Pierwszy odnosi się do wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania. Drugi dotyczący wskazania sposobu realizacji przyjętej w planie minimalnej ilości miejsc do parkowania z uwzględnieniem miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Wymóg ten odnosi się do wskazania obszaru, w którym taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona. Sąd wskazał, że z § 9 pkt 2 uchwały wynika, że lokalny prawodawca dla danego rodzaju zabudowy określił ilość miejsc do parkowania, w tym przyjęty wskaźnik odnosi się do pojazdów z kartami parkingowymi. Przyjęta regulacja zawiera również wskazanie sposobu, w jaki przyjęty wskaźnik powinien zostać osiągnięty. Przytoczona regulacja pozwala zatem stwierdzić, że w każdym przypadku, tj. bez względu na faktyczną, ogólną liczbę miejsc do parkowania minimum 1 miejsce parkingowe musi być przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Niezwykle istotne jest przy tym użyte określenie "minimum", które nie zamyka możliwości realizacji innej liczby miejsc postojowych, większej niż określona w planie, w szczególności spełnienie na etapie udzielania pozwolenia na budowę wymogów wynikających z art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten przewiduje minimalną liczbę miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę na poziomie 1 stanowiska, o ile liczba stanowisk wynosi 6-15 (pkt 1), natomiast w przypadku ogólnej liczby stanowisk od 16 w górę ustawa przewiduje odpowiednio większą liczbę stanowisk dla pojazdów zaopatrzonych w kartę, tj. 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40, 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100, 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100 (pkt 2-4). Stąd też pozbawionym podstaw jest stanowisko organu nadzoru, który wiąże z użytym przez ustawodawcę określeniem "minimum" stałą i określoną liczbę - 1 miejsce parkingowe. Wykładnia gramatyczna w powiązaniu wykładnią celowościową i historyczną art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie daje podstaw do twierdzenia, aby w planie miejscowym określać odrębnie minimalną liczbę miejsc do parkowania tzw. ogólną, jak i minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Sposób powiązania regulacji art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pozwala stwierdzić, że dopiero na etapie stosowania postanowień uchwały i przygotowania konkretnego projektu inwestycyjnego będzie możliwym określenie liczby miejsc parkingowych dla danej nieruchomości wraz z określeniem liczby miejsc parkingowych zaopatrzonych w kartę parkingową.

W ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut dotyczący braku określania jako przeznaczenia uzupełniającego parametrów dróg wewnętrznych dla wskazanych w skardze terenów. Sąd podkreślił, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, w tym parametry układu komunikacyjnego. Droga wewnętrzna wchodzi w skład systemu komunikacji, co jest spowodowane tym, że poprzez teren tej drogi umożliwiony jest dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej. Ustawodawca, zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, tak samo jak Minister Infrastruktury zobowiązując ww. rozporządzeniu do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył układu (systemu) komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, a więc również drogi wewnętrzne. Organ w przedmiotowej uchwale, pomimo tego, że dopuścił przeznaczenie uzupełniające pod drogi wewnętrzne dla wskazanych terenów parametrów dróg wewnętrznych nie określił. Zaniechanie to stanowiło naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia, prowadzące do naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością opisanego w sentencji fragmentu przepisu § 3 pkt 14 (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, tj. w zakresie punktu II i podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego oraz poprzez uznanie, że zgodne z tym przepisem są zapisy § 3 pkt 1 i 2, § 5 pkt 3, § 8 pkt 2 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 8 pkt 3 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 9 pkt 2 lit. a i b, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, a także rysunek planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami l.MW/U, 2.MW/U, 3.MW/U, 4.MW/U, 5.MW/U, l.U, 2.U, 3.U, 4.U uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic B. Ch.-K. w W., mimo że nie określają one prawidłowo minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową,

- art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 i 2, § 5 pkt 3, § 8 pkt 2 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 8 pkt 3 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 9 pkt 2 lit. a i b, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, a także rysunku planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami l.MW/U, 2.MW/U, 3.MW/U, 4.MW/U, 5.MW/U, l.U, 2.U, 3.U, 4.U uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic B.Ch.-K. w W., mimo że podjęta ona została w tym zakresie z naruszeniem z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a tym samym z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego,

- art. 12a ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz .U. z 2015 r. , poz. 460 z późn.zm.) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że to ten przepis stanowi podstawę do określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową mimo, że kwestia ta uregulowana powinna być w planie miejscowym zgodnie z art. 15 z art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w tym szczególnie nie wyjaśnienie dlaczego z § 9 pkt 2 wynikać ma, że co najmniej jedno miejsce parkingowe przeznaczone zostało dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz dlaczego wykładnia gramatyczna, celowościowa i historyczna art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powala na przyjęcie, iż określenie minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a w przypadku uznania, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 i 2, § 5 pkt 3, § 8 piet 2 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 8 pkt 3 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 9 pkt 2 lit. a i b, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, a także rysunku planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1 .MW/U, 2.MW/U, MW/U, 4.MW/U, 5.MW/U, l.U, 2.U, 3.U, 4.U zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż niezrozumiale jest przede wszystkim twierdzenie Sądu, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek ujęcia w planie miejscowym oprócz minimalnej ogólnej liczby miejsc do parkowania także minimalnej liczby miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w karty parkingowe. Taki pogląd Sądu pozostaje w sprzeczności z literalną wykładnią tego przepisu.

Nawet gdyby przyjąć, że regulacja § 9 pkt 2 uchwały pozwala stwierdzić, że w każdym przypadku, to jest bez względu na faktyczną, ogólną liczbę miejsc do parkowania, minimum jedno miejsce musi być przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to podnieść należy, że w ogóle nie odnosi się ona do kwestii większej liczby tego rodzaju miejsc parkingowych, w przypadku większej liczby ogólnej miejsc parkingowych i nie wskazuje sposobu ustalania tej liczby w poszczególnych przypadkach, choćby przez odwołanie się do przepisów odrębnych i zawartych w nich rozwiązań. Powyższe prowadzić może do sytuacji, że realizacja jednego miejsca parkingowego przeznaczonego na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, niezależnie od tzw. ogólnej liczby miejsc parkingowych, może uznana zostać za zgodną z planem, mimo iż nie będzie zgodna z ustawą o drogach publicznych. Natomiast stanowisko o związaniu art. 12 a ustawy o drogach publicznych niezależnie od ustaleń planu prowadzi do wniosku o zbędności przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego określenie minimalnej liczby miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, który to wniosek nie może zostać przecież zaakceptowany. Przywołany przepis ustawy o drogach publicznych dotyczy tylko określonych obszarów (dróg publicznych, stref zamieszkania i stref ruchu), które przecież nie muszą się pokrywać z obszarami objętymi planem miejscowym, a w stosunku do których wystąpi konieczność ustalenia tego rodzaju miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Rada wskazała, że w § 9 pkt 2 lit. a uchwały posłużyła się takim samym sformułowaniem jak ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie można więc jej zarzucić, że wypełniła obligatoryjnych wymogów planu. Na etapie rozstrzygania o liczbie miejsc parkingowych dla danej zabudowy, właściwy organ w oparciu o przepisy szczególne (art. 12 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych) będzie ustalał ile miejsc musi być przeznaczonych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy założeniu, że musi to być co najmniej jedno miesce. Realizacja przez organ planistyczny wymogów ustawowych w w zakresie zapisów planu nie może bowiem stać w sprzeczności z zapisami ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wojewody [...] jest uzasadniona.

Zasadne są przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 12a ust. 2 z o drogach publicznych. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano m.in. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12 a w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Wskazana ustawa nowelizująca wprowadziła obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dla prawidłowej realizacji obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające będzie wskazanie w planie miejscowym, że w ramach minimalnej liczby miejsc do parkowania dopuszcza się miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, natomiast wyliczenie dokładnej liczby tych miejsc dla poszczególnych inwestycji pozostawione zostanie organom architektoniczno-budowalnym na etapie udzielania pozwolenia na budowę, które to organy powinny zastosować wskaźniki określone w art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Rację ma Wojewoda, że przyjęcie takiego stanowiska czyni zbędną regulację przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. To gminę jako podmiot posiadający tzw. władztwo planistyczne ustawodawca uprawnił do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie nakładając na nią obowiązki zawarcia w planie kompleksowych ustaleń określających dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni na danym terenie. Zatem to do obowiązków gminy należy również określenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Gmina powinna określić liczbę tych miejsc (podać wskaźniki umożliwiające jej ustalenie), jest również uprawniona do różnicowania ich liczby w zależności od przeznaczenia obiektów, przy których miejsca te mają się znaleźć.

Przepis art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli i liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100". Przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Zatem nie można przyjąć, że w przypadku braku odrębnych regulacji w planie w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie miał zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem. Poza tym w przepisie tym jest mowa o minimalnej liczbie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym przy ogólnej liczbie miejsc postojowych do 5 nie przewiduje się obowiązku wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w taką kartę. Ustalenia planu nie mogą więc naruszać art. 12 a ustawy o drogach publicznych, jeżeli chodzi o minimalną liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach wskazanych w tym przepisie, gmina w planie może jednak wskazać większą liczbę tych miejsc, dostosowując ją do przeznaczenia terenu i innych przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma ponadto dowolność w ustaleniu liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gmina ma więc przyznany szeroki zakres władztwa planistycznego w tym zakresie, zatem nie można przyjąć, że są to kompetencje organów architektoniczno-budowlanych na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Reasumując stwierdzić należy, iż rada gminy na obowiązek ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko minimalną ogólną liczbę miejsc do parkowania, lecz również minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zatem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych przepisów jest błędna, a jej konsekwencją jest niezastosowanie w tym zakresie art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji oceni czy przepis § 9 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały jest zgodny z przedstawioną wykładnią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odniesie się do zawartego w skardze żądania organu nadzoru stwierdzenia nieważności § 3 pkt 1 i 2, § 5 pkt 3, § 8 pkt 2 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 8 pkt 3 lit. a oraz lit. b we fragmencie: "U", § 9 pkt 2 lit. a i b, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, a także rysunku planu w zakresie terenów oznaczonych symbolami l.MW/U, 2.MW/U, 3.MW/U, 4.MW/U, 5.MW/U, l.U, 2.U, 3.U, 4.U. Sąd oceni czy istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wskazanych wyżej regulacji i odpowiadających im części graficznych planu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.