Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 492/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 grudnia 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 5 listopada 1986 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obejmującej parcelę l. kat. 229 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] i orzekającej o przyznaniu M. P. E. odszkodowania w kwocie 6541558 zł.

Kolegium ustaliło, że budynek przy ul. [...] uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 26 września 1969 r., podjętą na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (DZ.U. 1968.36.249) został zaliczony do zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania. Przejęcie takiego budynku mogło nastąpić tylko w trybie określonym art. 7 ust. 1 ustawy, zawierającym odmienne niż w art. 16 ust. 1, przesłanki. Tymczasem organ wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 1-4 nie zachowując przesłanek z tego przepisu, w szczególności nie wydał uprzednio decyzji o rodzaju i zakresie remontu i nie doręczył jej właścicielowi, nie ustalił prawidłowo wartości technicznej budynku. Organ nie rozważył "możliwości wynikającej z art. 7 ustawy". Ponadto decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Wymienione naruszenia Kolegium zakwalifikowało jako rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 5 grudnia 2005 r.

Decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. ([...]) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez "A" w K. (poprzednika prawnego "A") z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości, oraz prawa własności budynku przy ul. [...] (poprzednio ul. [...]), określił obowiązki wieczystego użytkownika, a w punkcie 8. decyzji stwierdził, że "stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynku nie narusza praw osób trzecich".

Decyzją z dnia 13 września 2008 r. [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 19 ust. 2-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Województwo [...], z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości Skarbu Państwa stanowiącej działkę nr "1" przy ul. [...].

W dniu 20 marca 2008 r. "A’ wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa twierdząc, że wiadomość o decyzjach Kolegium powzięła z pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 4 marca 2008 r. "A’ podniosła, iż powinna być stroną postępowania przed Kolegium z uwagi na swój interes prawny, a bez swojej winy nie brała w nim udziału. Podała, że decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. ([...]) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez "A’ w K. (poprzednika prawnego "A’) z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości, oraz prawa własności budynku przy ul. [...] (poprzednio ul. [...]). Zdaniem wnioskującej wznowienie, wydanie takiej ostatecznej decyzji "wywołało nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji o przejęciu własności przez Skarb Państwa".

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 wznowiło postępowanie zakończone decyzja z dnia 19 kwietnia 2006 r.

Decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie:

- art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej k.p.a. )

- art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków (t. j. Dz. U. z 1968 r. nr 36, poz. 249 ze zm.)

stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 19 kwietnia 2006 r. ([...]), z naruszeniem prawa oraz odmówiło uchylenia ww. decyzji ze względu na to, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu "A" powinna brać udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 5 listopada 1986 r.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Występują co prawda nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie były znane Kolegium przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, jednakże nie są one istotne dla sprawy, w tym rozumieniu, iż uzasadniałyby one inną treść podjętego przez Kolegium w dniu 19 kwietnia 2006 r. rozstrzygnięcia. Wynika to przede wszystkim z treści art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) oraz pkt 8 decyzji Wojewody [...] z 6 lutego 2006 r. Z powołanego przepisu wynika, iż stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności znajdującego się na niej budynku nie narusza (nie może naruszać) praw osób trzecich. Właścicielowi nieruchomości, który został pozbawiony prawa własności przez decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, przysługuje szereg praw podmiotowych, w tym m. in. prawo do "odzyskania" utraconej własności. Skoro ustawodawca przyznał właścicielom nieruchomości prawo do ich zwrotu jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w prawidłowej decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to tym bardziej uznać należy prawo do restytucji mienia w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu była wadliwa i to w stopniu kwalifikowanym. W konsekwencji decyzja wydana na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do tego, iż właściciel nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa "utraci" prawo do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a pozostaną mu tylko roszczenia odszkodowawcze. Decyzja Wojewody [...] z 6 lutego 2006 r. zgodnie z dyspozycją punktu 8 nie może naruszać (a więc również ograniczać) praw jakichkolwiek osób trzecich, w tym również byłych właścicieli nieruchomości, do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że postanowienie zawarte w punkcie 8 decyzji Wojewody jest dla Kolegium wiążące i powoduje, iż musi ono go uwzględniać niezależnie od tego, kto winien być uznany za adresata art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody wydana została po dniu 5 grudnia 2005 r., a więc już po stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu opisanej wyżej nieruchomości przez Skarb Państwa. Decyzja Kolegium z dnia 5 grudnia 2005 r. miała charakter decyzji ostatecznej (bo stronom nie służyło prawo wniesienia odwołania), a więc wywoływała skutki prawne z dniem jej podjęcia. Skutki prawne decyzji z 5 listopada 1986 r. zostały wyeliminowane już z chwilą stwierdzenia jej nieważności. Stąd późniejsza decyzja, w której wskazano, iż nie narusza ona praw osób trzecich, nie może ograniczać prawa własności, które "odżyło" w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z powyższych względów decyzja Wojewody z dnia 6 lutego 2006 r. nie rodzi istotnych konsekwencji dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego, który był podstawą wydania kwestionowanej decyzji Kolegium Odwoławczego z 19 kwietnia 2006 r.

W ocenie Kolegium w sprawie ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja podjęta na podstawie ust. 1 i 2 tego przepisu, a więc w tym konkretnym przypadku decyzja Wojewody [...] z 6 lutego 2006 r. nie wywołuje względem osób trzecich żadnych skutków prawnych, które oznaczałyby ograniczenie ich praw podmiotowych. W tym więc zakresie nie można mówić w ogóle o skutkach prawnych, nie można więc mówić o ich nieodwracalności. Organ podkreślił, że gdyby podzielić stanowisko wnioskodawcy, to decyzję Wojewody należałoby uznać za sprzeczną z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei postępowanie w tej sprawie winno być wówczas ewentualnie wznowione, gdyż właściciele, których nieruchomość przejęto na rzecz Skarbu Państwa winni być traktowani jako strony postępowania, bowiem jego wynik tj. stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego dotyczyłby ich praw i obowiązków. Przeczyłoby to w sposób oczywisty, zdaniem organu, ratio legis art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opinii Kolegium skutkiem decyzji nacjonalizacyjnej nie jest nabycie przez określony podmiot prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Skutkiem decyzji nacjonalizacyjnej jest przejście własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast nabycie prawa użytkowania wieczystego jest zdarzeniem późniejszym powiązanym przedmiotowo z decyzją nacjonalizacyjną, ale niebędącym jej skutkiem prawnym. Dlatego również i w tym kontekście nie może chodzić o nieodwracalność skutków samej decyzji. Zdarzenie takie jak nabycie prawa użytkowania wieczystego nie może być w ogóle analizowane w kontekście "odwracalności" czy też "nieodwracalności"' skutków decyzji nacjonalizacyjnej, ponieważ nie jest po prostu w ogóle jej skutkiem. Stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo [...] nie może być traktowane jako przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji z 5 listopada 1986 r., tym bardziej, iż rozstrzygnięcie to podjęte zostało w czasie, gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia z 5 listopada 1986 r. pozostawała w obrocie prawnym.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli Prezydent Miasta K., Marszałek Województwa, oraz "A" w K..

"A" podniosła, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, natomiast skarżąca kwestionuje ocenę prawną dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wpływającą na treść zaskarżonej decyzji. "A" wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji odniosło się wyłącznie do decyzji z dnia 16 kwietnia 2006 r., stwierdzając jej wydanie z naruszeniem prawa. Decyzja ta była decyzją zapadłą w wyniku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, objętej wcześniejszą decyzją z dnia 5 grudnia 2005 r., orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Jakkolwiek wznowienie postępowania nastąpiło w sprawie zakończonej ostatecznie decyzją z dnia 16 kwietnia 2006 r., jednakże nie można, zdaniem strony skarżącej pominąć okoliczności, iż decyzja ta była właśnie decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno, w opinii strony skarżącej - wobec wznowienia postępowania -odnieść się nie jedynie do decyzji z dnia 16 kwietnia 2006r., lecz również do decyzji z dnia 5 grudnia 2005r.

"A" podkreśliła, iż w niniejszej sprawie istotą i podstawą wniosku o wznowienie postępowania było wydanie ostatecznej decyzji z dnia 6 lutego 2006 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez "A" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości - z dniem 5 grudnia 1990 r. Wobec powstania wskazanego skutku - w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa - z dniem wcześniejszym, niż wydanie decyzji zarówno z dnia 16 kwietnia 2006 r., jak i z dnia 5 grudnia 2005 r. - również decyzja z dnia 5 grudnia 2005 r. winna zostać uznana za wadliwą, a przez to - nie wywołującą skutków prawnych. Za wadliwą uznała strona skarżąca nie tylko decyzję z dnia 19 kwietnia 2006 r., wydaną po dacie, w której ostateczna stała się decyzja z dnia 6 lutego 2006 r. o nabyciu przez "A" prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, lecz wadliwą jest również decyzja z dnia 5 grudnia 2005 r. wydana w okresie, w którym zgodnie z orzeczeniem skutecznym z mocą wsteczną - wieczystym użytkownikiem nieruchomości była już "A".

"A" nadto wskazała, że w toku postępowania o stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, organ prowadzący postępowanie badał, czy zostały zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i uzyskał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego informację, że nie prowadzi ono postępowania o wzruszenie decyzji wywłaszczeniowej. Organ administracyjny - Wojewoda [...] - wskazał przeto w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 lutego 2006r., iż nie narusza ona praw poprzedniego właściciela ani innych osób. Skoro w toku postępowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiła weryfikacja przesłanki z art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest okoliczności, czy decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich, to decyzja ta odnosi skutek i nie może zostać uznana za wadliwą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 lutego 2010 r. [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie;

- art. 127 § 3, art. 145 § l pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 24 listopada 2008 r.

Stwierdziło, że postępowania prowadzone przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności) zakończone decyzjami z dnia 5 grudnia 2005 r. i z dnia 19 kwietnia 2006 r. dotknięte były uchybieniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona postępowania "A" w K. nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu, zarówno na etapie wszczęcia postępowań, jak również etapach późniejszych. Z uwagi na to Kolegium Odwoławcze obligowane było do wydania jednego z dwóch rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. lub art. 151 § 2 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 5 listopada 1986 r. dotknięta była istotnymi wadami, które należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co w konsekwencji prowadziło do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym.

W zasadzie jedyną istotną z punktu widzenia zaistniałego sporu prawnego okolicznością jest kwestia prawidłowego zakwalifikowania przesłanki negatywnej, tj. tzw. nieodwracalnych skutków prawnych, które decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. ewentualnie wywołała.

Odnosząc się do głównego zarzutu nieodwracalności skutków prawnych Kolegium powtórzyło argumentację zaskarżonej z dnia 24 listopada 2008 r. Dodało, że skutki prawne wywołane przez decyzję późniejszą, a dotyczącą tego samego przedmiotu co decyzja wcześniejsza, nie są bezpośrednimi skutkami pierwszej decyzji. Nabycie prawa użytkowania wieczystego nie może być rozpatrywane w sytuacji "odwracalności lub nieodwracalności" skutków decyzji orzekającej o przejęciu przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie jest po prostu jej skutkiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której podtrzymuje ona decyzję SKO z 24 listopada 2008 r. o odmowie uchylenia decyzji SKO z 19 kwietnia 2006 r.

Skarżąca podniosła, że prawo użytkowania wieczystego nabyte zostało w okresie, gdy decyzja z 5 listopada 1986 r. nie została usunięta z obrotu prawnego i funkcjonowała jako prawidłowa i wiążąca, korzystająca w pełni z domniemania zgodności z prawem. Nieruchomość była wpisana do księgi wieczystej, a zatem strona skarżąca korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca w dobrej wierze uczyniła w obiekcie znaczne nakłady poprawiające trwale jego standard. Wcześniej zaś rozległe nakłady i konieczne zmiany poczynił Skarb Państwa, również polegając na decyzji wywłaszczeniowej.

Strona skarżąca podniosła, że nie jest słuszny argument, iż nie można uznać oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste "A" za skutek prawny decyzji z 5 listopada 1986 r., jako że ta dotyczyła jedynie wywłaszczenia i odszkodowania za nie. Przepisy kpa (art. 156 § 2) nie dają podstaw do rozróżniania skutków prawnych bezpośrednich i pośrednich. Bezpośrednim skutkiem decyzji z 1986 r. było nabycie przez Skarb Państwa statusu właściciela. Bezpośrednim zaś skutkiem zaistnienia tego z kolei stanu (w połączeniu z przepisami komunalizacyjnymi z 1990 roku) stało się obligatoryjne oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste "A".

Ostateczna decyzja SKO w rozumieniu art. 127 § 3 kpa zapadła dopiero 19 kwietnia 2006 r., do tego więc czasu Wojewoda nie miał żadnych podstaw do niewydania decyzji na korzyść "A". Ponadto decyzja Wojewody z 6 lutego 2006 r. miała charakter czysto deklaratoryjny, bo stwierdziła nabycie prawa użytkowania wieczystego przez "A" ex lege już od dnia 5 grudnia 1990 roku.

W sprawie powinno mieć również znaczenie i to, że od wydania decyzji w 1986 roku upłynęło wiele lat, nim poprzedni właściciele zakwestionowali jej prawidłowość. Budynek znalazł się w stanie zagrażającym bezpieczeństwu i wymagał pilnie rozległych prac dla uratowania jego substancji.

W toku postępowania sądowego skarżąca przedstawiła szereg dokumentów dotyczących przeprowadzonych w budynku robót i poniesionych kosztów, a także wypłaty odszkodowań na rzecz następców M. E.. Wśród tych dokumentów znajdują się:

- kopia pisma Zarządu Rewaloryzacji Zabytków z dnia 23 lutego 1987 r. kierowanego do S. G. i informującego o treści decyzji z dnia 5 listopada 1986 r., oraz o tym, że jedną ze współwłaścicielek była C. S., która zmarła pozostawiając spadkobiercę – małoletniego syn adresata pisma,

- kopia pisma Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 24 marca 1987 r. kierowanego do Urzędu Miasta K. stanowiącego dyspozycję wypłaty odszkodowania dla wymienionych tam następów M. E.,

Powołując się na te dokumenty podniosła skarżąca, że skoro następcy M. E. faktycznie byli powiadomieni o konieczności i zamiarze remontu i pobrali odszkodowania, to nie można przyjąć, aby wskazane przez SKO wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 5 listopada 1986 r. powodowały jej nieważność. Poniesienie wydatków na remont i na wypłatę odszkodowań skarżąca zaliczyła także do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 5 listopada 1986 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Domagając się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. i następnie uchylenia decyzji SKO, "A" prezentowała stanowisko, że stwierdzeniu nieważności sprzeciwiały się nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. o stwierdzeniu nabycia przez "A" z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., wieczystego użytkowania nieruchomości wraz z własnością budynku przy ul. [...]. Wówczas jeszcze "A" nie kwestionowała przyjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. Zarzuty tej kwestii dotyczące nie pojawiły się również we wniosku "A" o ponowne rozpatrzenie sprawy. "A" bowiem nadal utrzymywała, że nabycie przez nią prawa wieczystego użytkowania nieruchomości i własności budynku było przeszkodą w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. Wobec zaś istnienia tej przeszkody nie jest, zdaniem "A", uprawnione stanowisko Kolegium, jakoby w wyniku wznowienia nie mogła zapaść decyzja o innej treści.

To stanowisko "A" podtrzymała formułując zarzuty skargi. Dopiero w toku postępowania sądowego skarżąca podniosła okoliczności, które odnoszą się do przyjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wad decyzji z 5 listopada 1986 r.

Stosownie do przepisu art. 149 § 2 kpa organ, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przeprowadza w pierwszej kolejności postępowanie co do przyczyn wznowienia, a następnie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ przyjął prawidłowo, że mająca w sprawie interes prawny "A", bez własnej winy, nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. To uzasadniało przyjęcie istnienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i przejście do drugiego etapu postępowania.

W tym etapie Samorządowe Kolegium Odwoławcze za aktualne przyjęło stanowisko własne wyrażone w decyzji ostatecznej z dnia 19 kwietnia 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r., które zresztą – jak wyżej wskazano – przez "A" nie było kwestionowane.

Zasadniczą część wywodów Kolegium odniosło do podnoszonego wówczas zarzutu nieodwracalności skutków prawnych. Prawidłowo przy tym przyjęło, że wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Pomimo więc, że decyzja taka dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa, nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, a jedynie może być – stosownie do przepisu art. 158 § 2 kpa – oznaczona odpowiednim stygmatem. W istocie więc, gdyby założyć, że decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. skutki nieodwracalne wywołała, to organ nie mógłby stwierdzić jej nieważności, a co najwyżej, w razie stwierdzenia jej kwalifikowanej wady, wydać decyzję wadę tę opisującą. W takiej sytuacji, po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. i po stwierdzeniu istnienia podstawy wznowieniowej, organ nie mógłby przyjąć założenia, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej i w konsekwencji odstąpić od jej uchylenia.

Rzecz w tym jednak, że decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i dlatego nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia jej nieważności.

W nawiązaniu do prezentowanych przez skarżącą "A" zarzutów warto w tym miejscu podkreślić, że nieodwracalność skutków prawnych w rozpatrywanej sprawie łączyć należy z decyzją z dnia 5 listopada 1986 r., a więc tą, której nieważność stwierdzono, a nie decyzją o stwierdzeniu nabycia przez "A" prawa wieczystego użytkowania. Skutki tej ostatniej są dla sprawy obojętne, bo to nie jej nieważność stwierdzono w wyniku postępowania, które następnie wznowiono.

Zasadniczy sens stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu pierwotnego stanu prawnego. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa w trybie ustawy remontowej wywołuje ten skutek, że następuje przeniesienie własności nieruchomości z osób fizycznych na rzecz Państwa. Obciążenie następnie tej nieruchomości użytkowaniem wieczystym, czy też nabycie przez osobę trzecią z mocy prawa, prawa wieczystego użytkowania nie jest skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa lecz kolejnego zdarzenia prawnego.

W razie kwestionowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, ocena, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny skutku odjęcia własności poprzednim właścicielom i przejścia własności na Państwo. Jeżeli w drodze stwierdzenia nieważności decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, to decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą zatem miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jeżeli ich "odwrócenie" nie mogłoby nastąpić w drodze administracyjnej (uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 ONSA 2000/3/93).

Taki przypadek w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Stwierdzenie nabycia przez "A", z mocy prawa, prawa wieczystego użytkowania i własności budynku nie stanowiło skutku decyzji z dnia 5 listopada 1986 r., lecz było prawnym następstwem innego zdarzenia tj. ustalenia przez właściwy organ, że spełnione zostały przesłanki przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464) i art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (Dz.U.2010.102.651). Decyzja uwłaszczeniowa nie może naruszać praw osób trzecich, to więc jej właśnie podstawy mogą być kwestionowane w następstwie wyeliminowania z obrotu, jako nieważnej, decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W przeciwnym wypadku ochrona praw osób trzecich (właścicieli lub ich następców) byłaby iluzoryczna. W tym kontekście fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej w czasie, kiedy nie został jeszcze rozpoznany wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. pozbawiony jest prawnej doniosłości.

Z całą pewnością nie można zaliczyć do skutków prawnych decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. faktu wypłaty odszkodowania, czy też poniesienia przez Państwo nakładów na nieruchomość. Fakty te, jakkolwiek powiązane z decyzją o przejęciu własności, nie są jej nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Polegały one na wprowadzeniu zmian w rzeczywistości, ale nie w sferze prawnej i nie w sposób niemogący podlegać odwróceniu.

Powyższe rozważania dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych byłyby zbędne, gdyby miało się okazać, że decyzja z dnia 5 listopada nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą. Wówczas bowiem decyzja o stwierdzeniu jej nieważności w wyniku wznowienia winna być bezwzględnie uchylona.

Sąd podziela stanowisko Kolegium co do tego, że decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. jest nieważna, choć nie akceptuje wszystkich przyjętych przez Kolegium przesłanek nieważności.

W postępowaniu przewidzianym w art. 156 kpa organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wad decyzji i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a., jest stan rzeczy w chwili jej wydania.

Naruszenie prawa materialnego może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc błąd w subsumcji polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Art. 16 kpa stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest zatem wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych.

Zasady państwa prawa wymagają, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów lub nawet celowych - bo podjętych w interesie ogólnym - lecz niekorzystnych dla jednostki działań administracji nie było przerzucane na tę jednostkę. Z drugiej jednak strony z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnej wiąże się konieczność zachowania ostrożności w kwalifikowaniu naruszeń prawa jako rażących. Decyzja jest wtedy wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyrażonym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym . Powołanie się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeksponowało, jako rażące naruszenie prawa to, że decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. została wydana na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków nie zachowując przesłanek z tego przepisu, w szczególności nie wydał uprzednio decyzji o rodzaju i zakresie remontu i nie doręczył jej właścicielowi i nie ustalił prawidłowo wartości technicznej budynku, gdy tymczasem przejęcie mogło nastąpić tylko w trybie określonym art. 7 ust. 1 ustawy, zawierającym odmienne niż w art. 16 ust. 1, przesłanki.

Tak jak już wcześniej wskazano, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ rozpatrujący sprawę nie może prowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny, czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 kpa.

Ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków (tzw. remontowa) przewidywała możliwość przejmowania na własność Państwa własności budynków, na które Państwo poniosło nakłady. Zgodnie art. 16. ust. 1 tej ustawy jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Przystąpienie jednak przez Państwo do robót wymagało, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, uprzedniego wydania decyzji o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. W ten sposób umożliwiano właścicielowi wykonanie robót we własnym zakresie.

Nieco odmiennie uregulowano tryb postępowania im przesłanki przejęcia własności w przypadku "przebudowy zespołów zabytkowych".

Jest w sprawie niewątpliwe, że budynek przy ul. [...] był objęty wydaną na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy remontowej uchwałą Rady Narodowej. Był więc zaliczony do zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy możliwe było wykonanie remontu budynku bez zgody jego właściciela. Z tego zresztą powodu wydana w 1979 r. na podstawie art. 2, 3, 6, 7 i 8 ustawy decyzja (znajdująca się na k. 59 akt administracyjnych) ustalająca rodzaj i rozmiar planowanych robót została, jako zbędna, uchylona decyzją z dnia 22 lutego 1980 r. znak [...] (k. 57 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy remontowej jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nimi urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Cytowanym przepisem objęto dwa stany faktyczne: pierwszy dotyczący przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub połączenia budynków, oraz drugi dotyczący remontu, w wyniku którego wartość budynku wzrośnie o ponad 50% wartości technicznej budynku. Różnica zachodząca między tymi normami jest taka, że w pierwszym przypadku może nastąpić przejęcie nieruchomości na własność Państwa bez względu na wysokość nakładów poniesionych na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub połączenie budynków, a w drugim możliwość odjęcia własności dotychczasowym właścicielom uwarunkowana jest wzrostem, w wyniku dokonania remontów , o ponad 50 % wartości technicznej budynku. W rozpatrywanej sprawie mogła więc zachodzić sytuacja opisana jako druga.

W decyzji jednak z dnia 5 listopada 1986 r. powołano się nie na przepisy art. 6 -8 , lecz na przepis art. 16 i przesłankami tego przepisu uzasadniono rozstrzygnięcie. Wada decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. nie polega więc na tym (jak błędnie przyjęło Kolegium), że nie poprzedzono jej decyzją o zawiadomieniu właściciela o rodzaju i rozmiarze planowanych robót, lecz na przyjęciu niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym kontekście rozważyć należało, czy wada ta ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Sam fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak samo w sobie przesłanki do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Istotne znaczenie ma to, czy organ administracji mógł wydać decyzję mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.

Prawdą jest, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. przytoczono okoliczności faktyczne odpowiadające przesłankom z art. 16 ustawy remontowej wskazując, że poniesione nakłady przekraczają 50 % wartości technicznej budynku. Ustalenie to nie odpowiada przesłance ustawowej z art. 7, który nie wymaga, aby koszt remontu przekraczał 50 % wartości budynku, ale by wartość budynku w wyniku remontu wzrosła o ponad 50 % wartości technicznej budynku. Rzecz jednak w tym, że Kolegium w rozważaniach pominęło treść decyzji wydanej w dniu 17 kwietnia 1986 r. znak [...] (k. 47 akt administracyjnych) na podstawie art. 6, 8 i 13 ustawy remontowej. W decyzji ustalono wysokość kosztu remontu budynku stanowiącego własność M. P. na kwotę 28670342 zł., stwierdzono, że o ten koszt wzrosła wartość budynku po przebudowie (remoncie) do wysokości 40182307 zł. w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 11511307 zł. Ostateczną więc decyzją ustalono istnienie przesłanki z art. 7 ustawy.

W tej sytuacji nie można przyjąć, aby decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. rażąco naruszała prawo albo z tego powodu, że wydana została co prawda na podstawie art. 16, ale bez zachowania odpowiedniego trybu, albo z tego powodu, że nie wykazano w niej spełnienia przesłanek z właściwej (a nie wadliwie powołanej) podstawy prawnej tj. art. 7 ustawy.

Tak więc Sąd w ocenie opisanej przesłanki stwierdzenia nieważności z dnia 5 listopada 1986 r. różni się ze stanowiskiem Kolegium. Podziela jednak pogląd co do tego, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Jest oczywiste, że decyzja z dnia 5 listopada 1986 r. skierowana została do osoby nieżyjącej. E. P. zmarła [...] września 1966 r. Z decyzji nie wynika, aby postępowanie przeprowadzone było z udziałem jej następców. Tylko ona została wskazana jako właściciel nieruchomości i tylko jej polecono decyzję doręczyć. Co prawda z opisanych powyżej, a dostarczonych przez stronę skarżącą dokumentów wynika, że odszkodowanie proporcjonalnie wypłacono następcom E. E., działo się to jednak już po dacie decyzji. Jak wynika zresztą z dołączonego przez "A" dokumentu - po tej też dacie zawiadomiono następcę o treści zapadłej decyzji.

Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej w sposób rażący narusza prawo. Ta okoliczność była wystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 listopada 1986 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ostatecznie więc rację ma Kolegium Odwoławcze twierdząc, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji mogłaby zapaść tylko i wyłącznie decyzja tożsama z już zapadłą. W konsekwencji zaskarżonemu do Sądu rozstrzygnięciu, ograniczającemu się do odnotowania wady postępowania polegającej na pominięciu udziału podmiotu zainteresowanego nie można zarzucić naruszenia prawa mogącego powodować uchylenie decyzji.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje to, że

Sąd podziela też wywody Kolegium odnoszące się do zarzutu o braku wyrzeczenia co do decyzji Kolegium z dnia 5 grudnia 2005 r. W sytuacji, kiedy Kolegium, w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia tej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało te decyzję w mocy, uznać należy, że to decyzja z dnia 19 kwietnia 2006 r. zakończyła postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności. Prawidłowe więc było stwierdzenie, że postępowanie zakończone tą właśnie decyzją przeprowadzono z uchybieniem przepisom o postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.