Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 836/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 50 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia .... 2009 r. nr ... w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2009 r. Nr ...., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...]ustalił jednorazową opłatę w wysokości 515.973,00 zł do zapłaty przez Z. C. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...] i [...] D na skutek uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy usługowo- handlowej w rejonie Alei [...] w K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 25 listopada 2005r. Nr 163, poz. 4368). Decyzja ta stała się ostateczna 3 września 2007r.

Prezydent K. pismem z 10 września 2007r. wezwał Z. C. do uiszczenia opłaty planistycznej, pod rygorem wszczęcia postępowania w trybie egzekucji administracyjnej.

W związku z nieuiszczeniem opłaty Prezydent K. w dniu 11 października 2007r. przesłał Z. C. upomnienie wzywające go do wykonania decyzji z[...]czerwca 2007r., a następnie 11 stycznia 2008r. wydał tytuł wykonawczy [...].

W dniu 1 lutego 2008r. Z. C. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata B. M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007r., jednocześnie żądając wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż w dniu 9 listopada 2006r. ustanowił pełnomocnikiem adwokata B.M . Pełnomocnictwo to zostało złożone do akt sprawy. Kolegium doręczyło mu decyzję z dnia [...] listopada 2006r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie przedmiotowej opłaty planistycznej. Jednakże prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji pominął pełnomocnika strony i nie informował go o podejmowanych czynnościach, w tym nie doręczył mu decyzji z [...]czerwca 2007r. Zdaniem wnioskodawcy został on pozbawiony możności udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Postanowieniem z [...] lutego 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wstrzymało wykonanie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2007r. Następnie w dniu 14 lutego 2008r. Kolegium wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2007r. nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

W dniu [...] marca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania na skutek pominięcia przez organ pełnomocnika strony, co jest równoznaczne z pominięciem strony. Naruszenie zaś zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego odrębnym postanowieniem Kolegium z tej samej daty Kolegium przekazało wniosek do organu I instancji, który w świetle art. 150 § 1 kpa jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania.

Na skutek powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zlokalizowanych w m. D. w wyniku zmiany przeznaczenia gruntów na skutek uchwalenia planu miejscowego.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...]na podstawie art. 104 kpa w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 19 uchwały Rady Miejskiej K. Nr XXXVI/561/2005 z dnia 22 września 2005r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy usługowo-handlowej" w rejonie Alei [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 163, poz. 4368) ustalił Z. C. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na kwotę 511.791 zł.

Wskutek odwołania Z. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywując swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, iż podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi wyłącznie przepis art. 104 kpa stanowiący o tym, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, która rozstrzyga o istocie sprawy lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Organ I instancji pominął fakt, że rozstrzygał w ramach postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania. Tym samym w obrocie prawnym znalazły się dwie różne decyzje nakładające na Z. C. obowiązek zapłaty opłaty planistycznej. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie wyeliminowało bowiem z obrotu prawnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, w stosunku do którego wznowiono postępowanie. Dlatego Kolegium nakazało, by ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji załatwił ją w trybie przepisów regulujących wznowienie postępowania.

Uwzględniając wskazania organu odwoławczego Prezydent K. decyzją z [...] kwietnia 2009r. Nr [...]na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) i § 19 uchwały Rady Miejskiej K. Nr XXXVI/561/2005 z dnia 22 września 2005r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy usługowo-handlowej" w rejonie Alei [...]" (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 163, poz. 4368):

1. uchylił własną decyzję z dnia 22 czerwca 2007r.,

2. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w wysokości 511.791,00 zł do zapłaty przez Z. C.,

3. zobowiązał Z. C. do zapłaty wymienionej w punkcie 2 decyzji w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w następstwie podjęcia przez Radę Miejską K. uchwały z dnia 22 września 2005r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy usługowo-handlowej" w rejonie Alei [...]" dokonano ustalenia przeznaczenia gruntów położonych przy Alei [...]na tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (symbol 1UC i 2UC) oraz drogę publiczną dojazdową (symbol 1KD). Aktem notarialnym z 6 marca 2006r. Rep. A. [...]przedmiotowe działki zostały zbyte. Sprzedaż nastąpiła przed upływem 5 lat, licząc od dnia w którym nowy plan stał się obowiązujący (tj. od 25 grudnia 2005r.). W tej sytuacji, zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp, powstał obowiązek wniesienia na rzecz Miasta K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku uchwalenia nowego planu. Prezydent Miasta K. na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. ustalił jednorazowa opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Następnie wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem pełnomocnika Z. C. adwokatem B. M. jako główny dowód wykorzystano nowo sporządzony operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości wykonany przez drugiego niezależnego rzeczoznawcę majątkowego, który potwierdził ustalenia pierwszego operatu. Z operatem tym zapoznano stronę, udzielono też dodatkowych wyjaśnień. Prezydent Miasta stwierdził, iż w efekcie wznowienia postępowania wydaje niniejszą decyzję, która, zgodnie ze wskazaniami Kolegium, uchyla decyzję z [...] czerwca 2007r. i rozstrzyga jednocześnie co do istoty sprawy.

Organ I instancji zaznaczył też, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Przyjęto bowiem, iż wartość rynkowa nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z wyłączeniem terenu przeznaczonego pod drogę publiczną wynosiła 516.720 zł, po uchwaleniu planu – 2.222.689 zł, a więc wzrost wartości nieruchomości wyniósł 1.705.969 zł. Przy 30% stawce opłaty dało kwotę 511.791 zł. Opłatę tę ustalono na dzień sprzedaży nieruchomości. Zaznaczono, że na przedmiotowych nieruchomościach nie poczyniono nakładów w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a dniem sprzedaży, mających wpływ na wzrost wartości.

Z. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu:

- art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego,

- art.107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał za w pełni wiarygodny sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 25 lipca 2008r., w sytuacji zgłaszania przez stronę zastrzeżeń do jego treści,

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego uznania przez organ, że operat z 25 lipca 2008r. wykonany został w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Odwołujący podniósł, iż organ nie rozważył wątpliwości co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, które zostały wskazane w pismach z 3 września i 3 października 2008r. W pismach tych wskazano m.in., że przyjęta przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że odwołujący nabył tę nieruchomość w 1997r.r. za cenę 940.400 zł. Natomiast wedle operatu wartość tej nieruchomości na koniec 2005r. wynosiła 590.272 zł, a więc o przeszło 350.000 zł mniej. Trudno zatem zgodzić się z oceną, że w ciągu 8 lat wartość nieruchomości spadła o ok. 40 %, tym bardziej, że faktem powszechnie znanym jest, że ceny nieruchomości począwszy od 1989r. rosły lub co najwyżej utrzymywały się przez określony czas na podobnym poziomie. Nigdy zaś znacznie nie spadały. Co więcej sam autor operatu założył, że ceny nieruchomości stale wzrastają.

Mając to na względzie zdaniem Z. C. operat sporządzony w niniejszej sprawie winien być poddany wnikliwej analizie, której odzwierciedlenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego pominął dowód z dokumentów w postaci kopii aktów notarialnych, będących podstawą nabycia przez odwołującego przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się meritum sporządzonego operatu podniesiono, iż rzeczoznawca nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego nieruchomości wykorzystywane do badań porównawczych uznał za podobne. Niewystarczające wydaje się być stwierdzenie, że nieruchomości te są położonej w niedalekiej odległości, a transakcje ich dotyczące były zawarte stosunkowo niedawno. Podniesiono, iż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny leży w granicach miasta bezpośrednio przy drodze krajowej nr 25. Cecha ta miała i ma podstawowy wpływ na jej wartość niezależnie od okoliczności, że na dzień wyceny nie obowiązywał dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem rzeczoznawca przyjął z niezrozumiałych przyczyn, iż jakość gleby stanowi aż 35 % udziału w wartości nieruchomości. Ponadto żadna z przyjętych do porównania nieruchomości nie odpowiada swoimi cechami rynkowymi nieruchomości, która jest przedmiotem wyceny. Nieruchomość przy ul. [...]różni się wszystkimi trzema cechami, nieruchomość przy ul. [...] i [...] różnią się zaś dwoma z trzech cechami. Konsekwencją takie stanu jest dokonywanie przez rzeczoznawcę wielu korekt (siedmiu na dziewięć możliwych), co w oczywisty sposób powoduje, że końcowy wynik staje się coraz mniej precyzyjny i odbiega od realiów.

Nadto odwołujący poddał w wątpliwość wskazaną wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Wskazał, iż znaczna różnica pomiędzy obliczona ceną 1 m2 dla części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako grunt rolny (18,38 zł), a ceną 1m2 dla części nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako teren zurbanizowany niezabudowany (79,82 zł) nie uwzględnia okoliczności, że nieruchomość ze względu na swoje położenie w granicach miasta, bezpośrednio przy drodze krajowej nr 25 powinna być traktowana jako całość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2009r. Nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 4 określa, że w przypadku zbywania nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego, burmistrz, wójt lub prezydent miasta pobiera od właściciela zbywanej nieruchomości jednorazową opłatę ustaloną w planie. Przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem miejscowym. Uprzednio obowiązujący plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Nieruchomość wykorzystywana była, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów częściowo jako zurbanizowany teren niezabudowany, a częściowo jako grunt rolny. Zgodnie zaś z ustaleniami nowego planu z 22 września 2005r. nieruchomość została przeznaczona pod rozmieszczenie obiektów handlowych o pow. sprzedażowej ponad 2000m2 oraz pod drogę. W myśl art. 37 ust. 11 upzp określanie wartości nieruchomości następuje na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a operaty szacunkowe winny być sporządzone w sposób zgodny z obowiązującymi standardami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). § 50 ust. 3 rozporządzenia stanowi zaś, że w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu nie obowiązywał plan, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca określając wartość nieruchomości uwzględnił zapisy w ewidencji gruntów i stosownie do tych zapisów dokonał wyceny. Zastosował przy tym podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która to metoda wymaga znajomości nieruchomości podobnych. Zdaniem Kolegium opis zawarty w operacie wskazuje, że nieruchomości przyjęte do porównania faktycznie są nieruchomościami podobnymi. Wbrew twierdzeniom odwołania brak było podstaw do przyjęcia dla potrzeb szacowania cen, za jakie Z. C. nabył nieruchomość w 1997r., ponieważ jak wyjaśnił to rzeczoznawca majątkowy, stosownie do brzmienia Noty Interpretacyjnej nr 1 (Powszechne Krajowe Zasady Wyceny – Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych) do porównań należy przyjmować transakcje z okresu najbliższego, nie dalej niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość wycenianej nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp wartość nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. W niniejszej sprawie sprzedaż miała miejsce w dniu 6 marca 2006r., a zatem upływ czasu pomiędzy transakcjami jest tak duży, że nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia cen nabycia przez Z. C. przedmiotowej nieruchomości. Mając na względzie powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]maja 2009r. Z. C. podniósł zarzuty tożsame do powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie przytaczając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z uwagi na inne, niż wskazane w skardze, powody.

Na wstępie zauważyć należy, co wydaje się uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że rozstrzygnięcia ich zapadły w postępowaniu o wznowienie postępowania. W związku z tym organy winny były – po wznowieniu postępowania - w pierwszej kolejności dokonać rzetelnej oceny, czy zaistniała którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, a zwłaszcza podniesiona we wniosku skarżącego z dnia 29 stycznia 2008r. (złożonego w kancelarii Prezydenta Miasta K. w dniu 1 lutego 2008r., k. 34 akt adm.) przesłanka pozbawienia strony (jej pełnomocnika) możności udziału w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Tymczasem tak Prezydent Miasta K. w decyzji z [...] kwietnia 2009r., jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji bezkrytycznie - bowiem bez jakiegokolwiek uzasadnienia racji - przyjęły stanowisko zawarte w decyzji Kolegium z [...] marca 2008r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007r., zgodnie z którym w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania na skutek pominięcia przez organ pełnomocnika strony, co było równoznaczne z pominięciem strony i tym samym z zaistnieniem kwalifikowanej wady procesowej stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W ocenie Sądu takie działanie organów orzekających narusza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa. Przepis ów stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją powołanego przepisu na gruncie postępowania dowodowego jest przepis art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Organy obu instancji nie ustaliły dokładnie, czy rzeczywiście skarżący, a właściwie jego pełnomocnik, został pozbawiony bez własnej winy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Przypomnieć trzeba, że skarżący zarzucał organowi, iż od momentu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] listopada 2006r. reprezentujący go adwokat B. M., nie był zawiadamiany o czynnościach organu I instancji. W szczególności nie zawiadomiono go o możliwości zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym oraz nie doręczono decyzji z [...] czerwca 2007r. ustalającej opłatę planistyczną.

Stwierdzić jednak trzeba, iż organy obu instancji nie zbadały zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez Z. C. adwokatowi B.M . Nie przesądzając, czy pełnomocnictwo to upoważniało adwokata B. M. jedynie do reprezentowania skarżącego w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2006r., czy może we wszystkich instancjach w sprawie dotyczącej przedmiotowej opłaty planistycznej uznać należało, że do ustalenia, czy zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa konieczna była ocena zakresu pełnomocnictwa. Gdyby bowiem okazało się, że Z. C. udzielił adwokatowi B. M. pełnomocnictwa do reprezentowania go tylko w postępowaniu odwoławczym od decyzji z [...] sierpnia 2006r., to mając na względzie fakt, że Z. C. był zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami (k. 22 i 23 akt adm.), jak również prawidłowo doręczono mu decyzję z [...] czerwca 2007r. (k. 24 i 25 akt adm.), brak byłoby podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i tym samym uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007r.

Sąd mając na względzie powyższe uchybienia organów orzekających nie mógł jednak uczynić ich podstawą uwzględnienia skargi. Stosownie do przepisu art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zważywszy, iż wątpliwości budzi treść pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego adwokatowi B. M., prawdopodobne jest, że wskutek uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należałoby uznać, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania. Tym samym należałoby w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007r. Oznaczałoby to, że w obrocie prawnym pozostałaby decyzja zobowiązująca skarżącego do uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie 515.973 zł. Biorąc pod uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym, wskutek uchylenia decyzji z [...] czerwca 2007r., ustalono opłatę planistyczna o wartości mniejszej tj. 511.791 zł, wyrok Sądu byłby dla skarżącego niekorzystny. Stąd Sąd nie mógł w swym rozstrzygnięciu oprzeć się na przedstawionych motywach.

Nie zmienia to faktu, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wady, które spowodowały konieczność ich uchylenia. Organy ustaliły wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, który był podstawą do ustalenia opłaty planistycznej, w oparciu o sporządzony 25 lipca 2008r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. operat szacunkowy. W operacie tym rzeczoznawca przyjął, że skoro przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] września 2005r. Nr XXXVI/561/2005) nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to przy określaniu wartości nieruchomości należało przyjąć faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 ust. 1 zd. drugie upzp przy wzrost wartości nieruchomości (stanowiąca podstawę do określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości) stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podobnie stanowią przepisy § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Jak mówi zaś ust. 3 powołanego przepisu, w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Mając na względzie powyżej wskazany sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu i stwierdził, że wyceniane działki przed uchwaleniem planu wykorzystywane były – zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów – w części jako zurbanizowany teren niezabudowany (Bp) i w części jako grunt rolny (R).

W tym miejscu zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08 (dostępny na stronie internetowej: www.trybunal.gov.pl) orzekł, że art. 37 ust. 1 upzp w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu opływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że z konstrukcji powołanego przepisu wynika, iż dla powstania obowiązku fiskalnego w sytuacji, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest obojętne, jak był cel przeznaczenia nieruchomości w wygasłym planie miejscowym. Wzrost wartości nieruchomości, wynikający z tego obowiązek naliczenia i w efekcie również uiszczenia opłaty, jest powiązany z kryterium faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami) bez względu na to, czy wartość nieruchomości pokrywałaby się z przeznaczenie określeniem w wygasłym planie miejscowy, czy też nie. Sytuacja taka oznacza, że wzrost wartości nieruchomości wynika nie z aktywności gminy w zakresie wykonywania przez nią obowiązku planistycznego, choć opłata jest niejako "wynagrodzeniem" gminy za dokonanie przewidzianych prawem działań planistycznych, ale właśnie z zaniechania gminy i nieuchwalenia planu miejscowego we właściwym terminie. Ponadto w ocenie Trybunału sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację uznano więc za niezgodną z art. 32 Konstytucji. W powołanym wyroku stwierdzono też, że właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w które gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działania przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania przepisu art. 37 ust. 1 upzp. Wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

Stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na ustalenie opłaty planistycznej opartej na wzroście wartości nieruchomości określonym na podstawie faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700).

Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające winny zbadać jakie było przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995r. i dopiero wówczas ocenić, czy nowo przyjęta dla tego terenu funkcja planu miejscowego z 2005r. rzeczywiście spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Na marginesie wskazać jedynie trzeba, że ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z maja 2006r. wynika, że poprzednio obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. (strona 6 uchwały Rady Miejskiej K. z dnia 22 października 1991r. Nr XIX/121/91 – k. 4 akt adm.). W planie tym – jak podano w operacie – przedmiotowe nieruchomości przeznaczone były pod przemysł, składy i urządzenia komunikacji samochodowej. Tak więc organy orzekające powinny zbadać dokładnie, czy zmiana przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości z funkcji przemysłowo-magazynowej na funkcję handlową spowodowała wzrost ich wartości. Obowiązkiem organów będzie przy tym uwzględnienie specyfiki położenia tych nieruchomości przy drodze krajowej nr 25.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

/-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga

br