Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 177/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Ewa Rynczak Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w N. oraz M.L. i J.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w N. kwotę 357/ trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżących M.L. i J.L. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm.), art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) po wznowieniu postępowania administracyjnego – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 7 kwietnia 2006 r. o udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " z siedzibą w N. pozwolenia na użytkowanie dobudowy do lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [....] w obr. [....] przy ul. [....] w N. Jednocześnie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. umorzył postępowanie administracyjne z podania z dnia 17 marca 2006 r. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyżej wymienionej dobudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r. udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " z siedzibą w N. pozwolenia na użytkowania dobudowy do lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [....] przy ul. [....] w N. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 803/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 27 stycznia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej dobudowie. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " pozwolenia na użytkowanie dobudowy. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 7 kwietnia 2006 r. o udzieleniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " pozwolenia na użytkowania przedmiotowej dobudowy. Organ zaznaczył, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe w stosunku do ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego. Dalej organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie opierała się na uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 803 /09 decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W sytuacji zatem wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w oparciu o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, zachodzi podstawa do wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. Z treści art. 150 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Odwołanie od decyzji z dnia 6 lipca 2010 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " w N. podnosząc, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w tym stanie faktycznym i prawny nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do ukończonego i leganie użytkowanego obiektu budowlanego. Zdaniem Spółdzielni postępowanie naprawcze jest możliwe albowiem nie zostało wykazane (i sytuacja taka nie zachodzi), że projekt zamienny nie odpowiada stanowi faktycznemu. Okoliczność, że przedmiotowa dobudowa stała się odrębną własnością J.L. i M.L. i to oni użytkują tą dobudowę powoduje, że to oni powinni być adresatem decyzji administracyjnych związanych z dobudową.

Odwołanie od decyzji dnia 6 lipca 2010 r. wnieśli także M.L. i J.L. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez automatyczne zastosowanie z naruszeniem zasady trwałości ostatecznych decyzji, bez należytego wyjaśnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją organu administracji, a wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2009 r.; naruszenie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie mogą one znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym, a uzasadnieniem prawnym decyzji, w szczególności brak wskazania konkretnej podstawy faktycznej dla decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wskazali ponadto na brak uzasadnienia stanowiska, zgodnie z którym w sprawie nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego, a także na naruszenie art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stworzenie w wyniku wydania zaskarżonych decyzji niedopuszczalnej sytuacji faktycznej i prawnej użytkowników dobudowy.

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2010 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania M.L. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z analizy akt sprawy wynika, że inwestorem prowadzonych robót budowlanych była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] ". Zatem tylko ten podmiot posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 7 kwietnia 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie M.L. zostało przez nią wniesione od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1294/08 "przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym (...) Art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odnosi się do wszystkich sytuacji wymienionych w art. 55 tej ustawy. W przepisie tym jak również w innych przepisach ustawy Prawo budowlane nie ma wyłączenia stosowania art. 59 ust. 7 w stosunku do sytuacji określonej w art. 55 pkt 2." Zdaniem organu odwoławczego, na krąg stron nie wpływa również ustanowienie odrębnej własności lokalu nr [....] i przeniesienie własności tego lokalu na M.L. i J..L . Z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 59 ust. 7 ustawy, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki niedopuszczalności o charakterze podmiotowym, gdyż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W myśl art. 134 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania M.L . Przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego będzie odwołanie złożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[....] ".

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M.L. i J.L. zarzucając naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane polegając na nieuprawnionym przyjęciu, że w rozumieniu tego przepisu nie są oni inwestorami, pomimo tego, że są właścicielami lokalu nr [....] w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [....] obr. [....] w N. Powyższe świadczy o tym, że posiadają oni interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wykonanej dobudowy. W związku z powyższym, wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W skardze podniesiono, że choć ustawa Prawo budowlane posługuje się pojęciem inwestor, to jednak nigdzie nie przedstawia legalnej definicja tego pojęcia i nigdzie się go nie precyzuje. Rozumienie tego pojęcia nie musi zatem opierać się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, lecz należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r. sygn. akt IISA/Kr 220/08 wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. Pojęcie inwestora powinno być rozumiane poprzez odniesienie się do interesu prawnego jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Skarżący wskazali, że sfinansowali wykonanie dobudowy. Spółdzielnia w trakcie realizacji inwestycji występowała jako inwestor wyłącznie z tego względu, że była właścicielem lokalu, a skarżący posiadali jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Od samego początku wszystkie formalności związane z rozpoczęcie robót, ich wykonaniem i zakończeniem obciążały skarżących. Spółdzielnia jedynie formalnie uczestniczyła w procesie inwestycyjnym. Zdaniem skarżących nie można uznać, aby obecnie wyłącznie Spółdzielnia posiadała interes prawny czy faktyczny w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła także Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " w N. , zarzucając naruszenie art. 136, 134, 7, 8, 77 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Strona skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z ze stanowiskiem organu, że M.L. i J.L. utracili przymiot strony. Posiadali oni bowiem przymiot strony w całym procesie budowlanym, co wynika także z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 803/09. Ponadto po zmianie stanu prawnego oraz osoby inwestora decyzją z dnia 17 maja 2004 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielno Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " pozwolenia na wznowie robót przy realizacji rozbudowy. W wyroku z dnia 28 września 2008 r. sąd wskazał ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 292/08, w którym sąd ten wypowiedział się kto ma przymiot strony w sprawie dotyczącej realizacji przedmiotowej rozbudowy stwierdzając, że we wcześniejszych fazach postępowania w charakterze strony występowała Spółdzielnia, ale również M.L. i J.L. Wobec tego bezpodstawne są twierdzenia organu odwoławczego, że M.L. i J.L. nie są stroną postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Strona skarżąca zarzuciła także, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w postępowaniu wznowieniowym, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i tym samym naruszył przepisy art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W istocie bowiem treść uzasadnienia organu odwoławczego nie przemawia za przyjęciem, że prowadził on postępowanie wyjaśniające. Strona skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 292/08 dotyczącym przedmiotowej sprawy stanął na stanowisku, że zarzut iż Spółdzielnia nie ma interesu prawnego i faktycznego aby występować w charakterze inwestora nie jest usprawiedliwiony. Spółdzielnia bowiem jest właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest budynek, w którym wykonano roboty budowlane. Wobec ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia ułamkowego udziału we własności gruntu, uprawnienia właścicielskie przysługują także M.L. i J..L. , z którymi zawarta została umowa o ustanowienie odrębnej własności lokalu. Istotne znaczenie ma również to, że wszelkie roboty związane z realizacją dobudowy wykonywali Państwo L.

Sprawy te zostały przez sąd połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania w stosunku do M.L. i J.L. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zasada ta ma także zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, a ponieważ stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie była tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] ", odwołanie wniesione przez M.L. jest niedopuszczalne.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Wydając postanowienie o niepuszczalności odwołania przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącą odwołanie M.L. , organ dopuścił się naruszenia zasad o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Pozaprocesowe rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się jedynie do stwierdzenia, iż inwestorem prowadzonych robót budowlanych była tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " a zatem tylko temu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, jest wadliwe. Rozstrzygając w nieprawidłowej formie, organ nie poddał analizie okoliczności o których mowa w skardze a które mogą wskazywać, iż M.L. była inwestorem przedmiotowej dobudowy, a co za tym idzie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.

Samo pojęcie "inwestor" nie jest prawnie definiowane, aczkolwiek w ustawie Prawo budowlane pojęcie to używane jest wielokrotnie. Interpretując to pojęcie należy zatem posługiwać się wykładnią funkcjonalną nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego terminu. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. pojęcie inwestor definiowane jest osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji (tom 2 str. 134). W potocznym rozumieniu tego słowa inwestorem jest osoba (podmiot) podejmująca działania o charakterze gospodarczym. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz w Prawo budowlane Komentarz Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2007 r. zajęli stanowisko, iż z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. Pogląd ten przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Kr 220/08.

Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, interpretując pojęcie inwestor na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógł by się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie iż inwestorem jest tylko ten podmiot który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany (wystąpić o pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania budowy lub prac budowlanych) jest nieuzasadnione. Podmiot taki – uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiści inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Zdaniem sądu inwestorem jest także każdy podmiot, który podejmuje się budowy nie tylko w sensie formalnym ale też faktycznym, bez którego woli i aktywności proces budowlany nie mógł by się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż inwestorem jest sprawca samowoli budowlanej – a zatem podmiot który nie inicjuje procesu budowlanego w sensie formalnym a jedynie faktycznym. Przyjętym jest także, iż inwestorem jest także podmiot który dopuścił się samowoli budowlanej na cudzym gruncie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, oraz z 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/00) a zatem podmiot który nie mógłby zgodnie z przepisami uzyskać pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy zawężenie interpretacji pojęcia "inwestor" jedynie do aspektu formalnego tj. przyjęcie iż jest to podmiot który uprawniony jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i nieuwzględnienie tak ważnego aspektu jak inicjatywa w rozpoczęcie tego procesu, jego finansowanie oraz interes faktyczny w realizacji inwestycji – jest zdaniem sądu nieuzasadnione.

W sprawie tak Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " jak i M.L. i J.L. zgodnie oświadczali, iż inicjatorem dobudowy byli M.L. i J.L. . Oni też finansowali budowę oraz załatwiali formalności związane z realizacją inwestycji. Rola spółdzielni ograniczała się jedynie do akceptacji dla przeprowadzenia tej inwestycji oraz formalnego uczestniczenia procesie budowlanym (odbieranie decyzji i korespondencji z procesem tym związanych) jako właścicielowi budynku, w sytuacji kiedy w tym czasie M. i J.L. przysługiwało jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku. Okoliczności te powinny zostać poddane ustaleniom organów oraz analizie prawnej.

Na koniec podkreślić należy, iż jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych w sprawie toczyło się postępowanie naprawcze w związku z realizacją inwestycji w sposób istotne odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skoro odstępstw tych dopuścili by się M.L. i J.L. (aczkolwiek okoliczności ta nie była przedmiotem ustaleń organu w niniejszej sprawie) to na jakiej podstawie można by przyjąć, iż inwestorem prac budowlanych realizowanych w ramach odstępstw (analogicznie do samowoli budowlanej) jest spółdzielnia a nie osoby które faktycznie odstępstw tych się dopuściły.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.