Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 163/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 art. 58 par. 1 pkt 6  art. 106 par. 3 i 4 art. 133 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 183 art. 184 art. 189 art. 190 art. 204 art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 art. 7a par. 1 art. 8 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3 art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 308/17 w sprawie ze skargi B. J. i S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 26 września 2017r., sygn. akt II SA/Op 308/17, po rozpoznaniu skargi B. J. i S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 21 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] podczas czynności kontrolnych obiektu położonego w [...], przy ul. [...][...], stanowiącego własność P. J.. ustalił, że na działce nr [...] w [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 6,15 x 14,75m i wysokości w kalenicy 5,00 m. Konstrukcję nośną obiektu stanowi stelaż z rur stalowych w płaszczyznach bocznych i dachowych, które złączono przy pomocy cięgien z list stalowych oraz przymocowano śrubami do fundamentu betonowego. Ściany i połać dachu obudowano blachą trapezową. W ścianie południowej zamontowano bramę, w ścianie wschodniej okno i drzwi, w ścianie północnej dwa okna, a w ścianie zachodniej odnotowano brak otworów okiennych i drzwiowych. Organ dodał również, że obiekt stanowi jedną całość funkcjonalnie przestrzenną, wewnątrz którego znajdował się autokar po wypadku. Organ odnotował, że płaszczyzna ścian i dachu przedzielona jest szczeliną dylatacyjną o szer. ok. 2 cm, która dzieli ten obiekt na dwie połączone funkcjonalnie i przestrzennie części o długości 7,55 m i 7,20 m. Konstrukcja nośna ścian, dachu i fundamentu, każdej z tych części, stanowi odrębną całość. Organ ustalił także, że obiekt był wznoszony w dwóch etapach. Pierwsza część obiektu powstała w marcu 2016 r., a druga - w drugiej połowie 2016 r. Obecny przy oględzinach L. J. - syn właściciela nieruchomości, oświadczył do protokołu, że są to dwa obiekty nie związane ze sobą konstrukcyjnie, posiadające własne fundamenty, które były realizowane w dwóch etapach i zostały zgłoszone Staroście [...] 15 kwietnia 2016 r. Do prac budowlanych przystąpiono po uzyskaniu odpowiedzi organu w piśmie z 21 kwietnia 2016 r. W dniu 24 stycznia 2017 r. L. J. złożył kolejne wyjaśnienie, podając, że pierwsza wiata o wymiarach 6,15 x 6,27 m, została przedłużona o przegrodę długości ok. 1 m, od wymiaru 6,15 x 7,20 m, po wybudowaniu drugiej wiaty o wymiarach 6,15 x 7,55 m. Pierwsza z powstałych wiat posiadała w ścianie południowej fragmenty przepierzenia (konstrukcja drewniana obłożona blachą), które zdemontowano po wybudowaniu drugiej wiaty. Blachę zamontowano na rozbudowanych ścianach pierwszej wiaty. W ten sposób wymiar pierwszej wiaty uległ zmianie do 6,15 x 7,20 m. W jego opinii, na działce znajdują się dwie wiaty, przedzielone przerwą dylatacyjną o szer. ok. 2 cm, które nie posiadają ściany wspólnej. Dodał, że obie wiaty służą jako wiaty magazynowe, obecnie ze względu na nakaz zabezpieczenia uszkodzonego autobusu. Pierwsza wiata została powiększona do około 50 m2, a drzwi wraz z opierzeniem zamontowano czasowo. Oświadczył też, że po zakończeniu postępowania, toczącego się przed prokuraturą, łącznik oraz drzwi zostaną zdemontowane, a wiaty wrócą do poprzedniego stanu.

Zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2017 r. PINB w powiecie [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy ww. budynku garażowego. W ramach przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2017 r. oględzin, organ ustalił, że na terenie działki nr [...], w odległości ok. 2,65 m od granicy działki nr 902 i 4,1 m od ściany budynku mieszkalnego - B. i S. J., zlokalizowane są dwa obiekty o wymiarach 6,26 x 6,15 m i wysokości w kalenicy 5,05 m oraz 7,55 x 6,16 m i wysokości w kalenicy 5,05 m, oddalone są od siebie o 0,94 m. Każdy z obiektów posiada fundament, trzy ściany zewnętrzne oraz dach dwuspadowy. Wygląd obiektu oraz ich lokalizację na działce organ przedstawił na załączonym do protokołu szkicu. W protokole tym nie stwierdzono garażowanych pojazdów samochodowych.

W dniu 17 lutego 2017 r. S. J. oświadczył do protokołu, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że są to dwa obiekty budowlane. Podał, że w czasie zgłoszenia samowoli był to jeden obiekt budowlany z bramą garażową, pełniący funkcje garażu, w którym garażowane są autobusy. Obiekt ten nie spełnia również warunków technicznych, gdyż jest usytuowany w zbyt bliskiej odległości od granicy jego działki i domu mieszkalnego. Ponadto nie są zachowane odległości dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Podobne oświadczenie złożyła B. J..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania, tj. brak przesłanek do wydania decyzji na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt nie jest w pełni wydzielony z przestrzeni i nie może być definiowany jako budynek, lecz jako wiata o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2. Wiata jako obiekt nie posiadający wszystkich przegród budowlanych stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zdaniem organu, budowa wiaty w odległości ok. 2,65m od granicy działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Regulacje zawarte w § 12 ww. rozporządzenia dotyczą bowiem odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie ma podstaw, aby przepisy te rozszerzać na innego rodzaju obiekty budowlane, a w szczególności budowle takie jak wiaty, które nie spełniają funkcji użytkowych budynku. Podobnie przepisy rozdziału 7 rozporządzenia dotyczą usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i S. J., decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wiata jest budowlą niebędącą budynkiem lub obiektem małej architektury, której budowa zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2c tej ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli powierzchnia zabudowy wiat sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wynosi do 50 m2, a łączna liczba tych wiat na działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ wskazał, że pierwotnie na działce nr [...] zbudowana została wiata o powierzchni zabudowy do 50 m2, zgodnie z przepisami niewymagająca zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt posiadał fundament, trzy ściany pokryte blachą oraz dach. Następnie przy wiacie od strony, z której nie posiadała ściany z zachowaniem odstępu 0,94 m wybudowano drugą o podobnych wymiarach i konstrukcji. Wiata wybudowana jako druga część nie jest konstrukcyjnie połączona ścianami, ani sufitem z częścią wybudowaną uprzednio, jednak funkcjonalnie i estetycznie może wyglądać jak jeden obiekt. Dostęp do pierwszej części obiektu został znacząco ograniczony i możliwy jedynie poprzez wiatę wybudowaną później. W ocenie organu odwoławczego, nie sposób jednak uznać, że do części pierwszej obiektu nie zapewniono samodzielnego, bezpośredniego dostępu, gdyż taki zapewnia zachowany odstęp wynoszący 0,94 m. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że brak samodzielnego, bezpośredniego wejścia do pomieszczeń traktowanych przez inwestorów jako wiaty, uzasadnia uznanie inwestycji za próbę ominięcia prawa poprzez faktyczną budowę jednego większego obiektu. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie istnieje bezpośrednie i samodzielne wejście do pierwszej części obiektu, jednak z uwagi na kubaturę, sposób wykonania oraz możliwość użytkowania tej części - funkcjonalność takiego wejścia, pozwala stwierdzić, że celem wybudowania drugiej części obiektu mogło być stworzenie jednego większego obiektu. Niezależnie od powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania są dwa konstrukcyjnie odrębne obiekty budowlane, funkcjonalnie mogące tworzyć jeden obiekt, ale także mogące być użytkowane oddzielnie. Zdaniem organu, istniejąca odrębność konstrukcyjna i funkcjonalna nie daje podstaw do uznania, że dwie części (wiata wybudowana uprzednio i wybudowana później) tworzą jeden obiekt budowlany. Wiaty nie zostały zrealizowane jako jedna inwestycja, a żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku sytuowania wiat w określonej od siebie odległości lub z wykluczeniem wzajemnej ich funkcjonalności. W ocenie organu odwoławczego, podnoszona przez odwołujących możliwość połączenia w przyszłości tych wiat, nie stanowi podstawy do uznania ich obecnie za jeden obiekt budowlany, którego budowa nie korzystałaby ze zwolnienia od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje również podstaw do stwierdzenia, że wiaty są miejscami postojowymi. Budowa, jak i sposób ich użytkowania, ujawniony podczas oględzin wskazują, że obiekty te służą do celów magazynowych, a okoliczność tę potwierdził inwestor. Przesłanki zakwalifikowania spornego obiektu jako miejsc postojowych nie stanowi również konstrukcja tych obiektów, możliwość przechowywania w nich pojazdów oraz prowadzenie przez inwestora działalności transportowej. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że przedmiotem postępowania w sprawie są dwa obiekty budowlane o powierzchni zabudowy do 50 m2, których budowa nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.

B. i S. J. zaskarżyli powyższą decyzję domagając się jej zmiany poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki zadaszonych miejsc postojowych, usytuowanych bez zachowania minimalnej odległości od granicy z działką nr [...], jako sprzecznych z § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, w konsekwencji czego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie dokonana przez organ kwalifikacja przedmiotowego obiektu, wydaje się wątpliwa, jeżeli weźmie się pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokoły oględzin z 21 grudnia 2016 r. i 17 lutego 2017 r. oraz oświadczenia stron, które nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w odniesieniu do pozostałego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji zdjęciowej, szkicu spornego obiektu, zgłoszenia inwestora z dnia 15 kwietnia 2016 r. dotyczącego budowy wiaty (którego brak jest w aktach sprawy), a także protokołu oględzin z dnia 23 maja 2016 r., na który powoływał się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, a którego również brak jest w aktach sprawy. Tymczasem powyższe dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i trudno jest przyjąć, że stan faktyczny w tym zakresie został dostatecznie wyjaśniony, w sposób niebudzący wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, w dacie pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, tj. 23 maja 2016r. sporny obiekt posiadał wymiary 6,15 x 6,27 m, fundament, trzy ściany i dach i nie posiadał pełnego wydzielenia z przestrzeni. Zatem na dzień 23 maja 2016 r. obiekt ten, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 c ustawy Prawo budowlane, stanowił wiatę, na budowę której nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę jak również zgłoszenie. Następnie, w wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2016 r. organ stwierdził istnienie obiektu budowlanego o wymiarach 6,15 x 14,75 m i wysokości w kalenicy 5,00 m, którego płaszczyznę ścian i dachu przedzielono szczeliną dylatacyjną o szerokości ok. 2 cm. Jak wskazał organ, szczelina ta dzieliła obiekt na dwie połączone funkcjonalnie i przestrzennie części o długości 7,55 m i 7,20 m. W ścianie południowej tego obiektu zamontowano bramę, w ścianie wschodniej okno i drzwi, w ścianie północnej dwa okna, a w ścianie zachodniej nie zamontowano żadnych otworów okiennych i drzwiowych. Powyższy opis odzwierciedla również szkic lokalizacyjny spornego obiektu, znajdujący się w aktach sprawy. W protokole tym wskazano również, że obiekt stanowi jedną całość funkcjonalnie przestrzenną, wewnątrz której znajdował się autokar po wypadku. Zdaniem organów, na dzień 21 grudnia 2016 r., obiekt ten stanowił budynek garażowy o powierzchni przekraczającej 90 m2, budowa którego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższych ustaleń, organy obu instancji uznały jednak, że wykonanie przez inwestora - po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku garażowego na samochody ciężarowe - robót budowlanych polegających na demontażu części ściany i zwiększenie w ten sposób istniejącej przerwy dylatacyjnej z 2 cm do 0,94 m, doprowadziło do powstania dwóch niezależnie funkcjonujących wiat o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2, a zatem niewymagających zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, stanowisko organów w tym zakresie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, w szczególności organy nie wskazały, którym dowodom dały wiarę i z jakich przyczyn, a którym odmówiły wiarygodności i dlaczego, a tym samym dokonały oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób dowolny. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wstępnie stwierdził, że "wzniesienie drugiej części obiektu nawet przy zastosowaniu dylatacji nie powoduje, że istniejąca wiata wraz z drugą częścią tego samego obiektu tworzą dwie odrębne przestrzenie, a tym samym dwa oddzielne obiekty budowlane". Wskazał również, że powierzchnia zabudowy tego budynku wynosiła 90 m2, a sposób jego użytkowania wskazywał, że "jest to garaż dla samochodów ciężarowych (autobusów)". Organ uznał jednocześnie, że zachodzi przypadek "budowy budynku garażowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, bez wymaganego pozwolenia na budowę". Z kolei organ II instancji wskazał, m.in. że wybudowane w odległości 0,94 m wiaty pomimo, iż nie są konstrukcyjnie połączone ścianami ani sufitem, to jednak funkcjonalnie i estetycznie mogą wyglądać jak "jeden obiekt". Organ odwoławczy poddał również pod wątpliwość celowość zaprojektowania pierwszej wiaty jako samodzielnego obiektu, w sytuacji, gdy dostęp nieograniczony do wiaty pierwszej odbywa się przez drugą część a ograniczony przez dylatację pomiędzy obiektami o szerokości 0,94 m. Dodatkowo organ ten wskazał, że z uwagi na kubaturę, sposób wykonania oraz możliwość użytkowania pierwszej części obiektu można stwierdzić, że "celem wybudowania drugiej części obiektu mogło być stworzenie jednego większego obiektu". Z zestawienia treści powyższych decyzji wynika zatem, iż organy obu instancji, pomimo, iż miały wątpliwości co do funkcji obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], ostatecznie, bez dostatecznego wyjaśniania powyższych wątpliwości uznały, że sporny obiekt, na skutek prac budowlanych wykonanych przez inwestora stanowi dwa obiekty budowlane (dwie wiaty), na budowę których nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia przedmiotowego obiektu. Nie odniosły się również do argumentacji skarżących, którzy konsekwentnie w toku całego postępowania podnosili, że w obiekcie tym garażowane są autokary, a ich twierdzenia znajdują potwierdzenie w protokołach oględzin. W ocenie Sądu, zarówno sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, jak i zastosowanie przerwy dylatacyjnej o szerokości 0,94 m oraz wielkość bramy garażowej i jej usytuowanie w ścianie południowej, nie wykluczają możliwości zakwalifikowania spornego obiektu do kategorii jednego obiektu o powierzchni przekraczającej 50 m2. Również przedstawiony na załączonym szkicu sposób lokalizowania wiat tworzy de facto jeden obiekt, gdyż dostęp do pierwszej wiaty odbywa się przez wiatę drugą. Nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że dostęp przez przerwę dylatacyjną o szerokości 0,94 m przesądza o istnieniu dwóch niezależnych wiat. Taki sposób przedstawienia inwestycji, jak słusznie odnotował organ odwoławczy, może sugerować o próbie obejścia przepisów prawa i próbę zastosowania trybu zgłoszenia wobec inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem intencją inwestora nie jest używanie przedmiotowego obiektu jako miejsca postojowego pojazdów, to stanowisko to winno znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznych ustaleniach organów w tym zakresie. Sąd podniósł, że z uwagi na wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 7a § 1, art. 8 oraz 77 § 1, art. 80 i art. 170 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, iż w toku postępowania organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów, to jest nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., z której wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a na skutek tego oddalenie skargi B. J. i S. J. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ podniósł, iż dokonał wszelkich możliwych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego całościowo i wyczerpująco, podejmując wszelkie niezbędne działania w celu ustalenia obiektywnych okoliczności niezbędnych dla prawidłowej oceny przedmiotu sprawy i podjęcia właściwej decyzji. Wskazał, że obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub nie związany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego warunkom i w związku z tym nie może być uznany za budynek. Zdaniem organu materiał dowodowy nie wskazywał na to, że przedmiotowe wiaty służą jako miejsca postojowe - są garażem przeznaczonym dla pojazdów. Do spełnienia funkcji magazynowej wiat nie potrzeba określonego sprzętu, a wystarczy jedynie odpowiednia powierzchnia. Skoro zatem w toku kolejnych oględzin ustalono, iż na terenie wiat nie są garażowane żadne pojazdy, brak jest podstaw, aby oświadczenie L. J., że obie wiaty służą jako wiaty magazynowe, organ uznał za nieprawdziwe. W momencie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie wskazywał jednoznacznie, iż są to dwa obiekty, nie połączone żadnym elementem.

W odpowiedziach na powyższą skargę kasacyjną (sporządzonych przez B. J. i S. J. B. J. i S. J. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł także P. J.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi B. i S. J. na decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2017r., które to naruszenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do rozpoznania skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony;

2) art. 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej administrowania i w sposób przedwczesny umorzyły postępowanie, które to naruszenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uchyleniem decyzji organu I i II instancji wydanych na podstawie pełnego materiału dowodowego sprawy;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawo budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez nieuprawnione przyznanie przymiotu strony B. i S.J.

W oparciu o powyższe zarzuty P. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga w niniejszej złożona została przez osoby nieuprawnione. B. i S. J. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu prawa, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - niniejsze postępowanie dotyczy legalizacji budowy - są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Legalna definicja obszaru oddziaływania obiektu została sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W stosunku do budowy wiaty przepisy nie wprowadzają takich ograniczeń. Wobec powyższego, jak również faktu iż B. i S. J. nie wykazali na czym polega ich interes prawny i w jaki sposób został naruszony, nie mogli być uznani za strony postępowania. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ w sposób właściwy uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik P. J. złożył pismo procesowe – załącznik do protokołu rozprawy.

W odpowiedziach na powyższą skargę kasacyjną (sporządzonych przez B. J. i S. J.) B. J. i S. J. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od P. J. kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybione są zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez P. J. dotyczące rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej B. J. i S. J. posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne nie dotyczy pozwolenia na budowę, ale kwestii legalności zabudowy na terenie działki nr [...], stanowiącej własność P. J.. Działka ta graniczy z nieruchomością stanowiącą własność B. J. i S. J.. B. J. zażądała wszczęcia postępowania twierdząc, że na działce inwestora został nielegalnie wybudowany budynek garażowo-warsztatowy. W tym stanie rzeczy B. J. i S. J. w toku tego postępowania administracyjnego posiadają status.

Organy obu instancji prawidłowo uznały B. J. i S. J. za strony postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce graniczącej z działką inwestora. Stosownie bowiem do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność lub użytkowanie wieczyste. Takim przepisem w szczególności jest norma art. 140 K.c. wskazująca, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie legalności wzniesienia obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy obiekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki sąsiedniej są zachowane - nie są naruszone. Przepis art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane nie definiuje wprost pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Takimi przepisami są m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania i użytkowania działki sąsiedniej z faktem powstania i sposobem użytkowania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania i użytkowania działki będącej jego własnością.

Z powyższych względów chybione są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tak art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jak też art. 58 §1 pkt 6 i art. 50 ust. 1 p.p.s.a.

Podnieść należy, iż jak stanowi art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. B. J. i S. J. są stronami postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji, a zatem są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na tę decyzję.

Podobnie, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., który nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd pierwszej instancji. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy dokumentów, na jakie powoływały się organy - zgłoszenia dokonanego przez inwestora z dnia 15 kwietnia 2016 r. dotyczącego budowy wiaty, protokołu oględzin z dnia 23 maja 2016 r.

Za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej przez organ. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8 oraz 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, iż w toku postępowania organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem tych przepisów.

Powołane przez organ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Przepisów tych nie stosuje się w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu konieczne było powiązania przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Przepisów tych w skardze kasacyjnej organ nie powiązał z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Skoro przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, to naruszyć je może organ administracji publicznej. Sąd administracyjny ocenia zaś, czy organ prawidłowo zastosował przepisy k.p.a. A zatem, jeśli zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, sąd administracyjny błędnie uznał, że organ naruszył przepisy k.p.a. winien postawić odpowiedni zarzut kasacyjny związany z niewłaściwym wykonaniem przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. odpowiednio sformułować zarzut kasacyjny np. przez powiazanie przepisów k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił obie skargi kasacyjne. Odnośnie wniosku B. J. i S. J. o zwrot kosztów postepowania wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie – art. 205 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie B. J. i S. J. nie mają ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargi kasacyjne sporządzili własnoręcznie i nie stawili się na rozprawie przed NSA, co oznacza, że nie można uznać, aby ponieśli koszty, o jakich mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji nie zachodziła podstawa do zasądzenia na rzecz B. J. i S.a J. zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.