Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1967/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i  ust. 2  pkt 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...],

na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483) po rozpatrzeniu wniosku J. C. z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale

2015 r. (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 200).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. do Ministerstwa Obrony Narodowej wpłynął drogą elektroniczną (na adres [...]) wniosek J. C. dotyczący udostępnienia 62 decyzji Ministra Obrony Narodowej, wybranych z Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 200).

Organ podał, że decyzje Ministra Obrony Narodowej, o udostępnienie których wniósł zainteresowany, zostały ujęte w przytaczanym wyżej Komunikacie pod pozycjami: pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...], pkt [...].

W dniu [...] lipca 2015 r. na wskazany przez zainteresowanego adres do korespondencji została przesłana część decyzji, o udostępnienie których wnosił zainteresowany. Łącznie w tym dniu organ przekazał wnioskodawcy 47 kopii decyzji Ministra Obrony Narodowej. Kolejne partie wnioskowanych decyzji, przesłano wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2015 r. - 3 decyzje Ministra Obrony Narodowej i w dniu [...] sierpnia 2015 r. - 1 decyzja Ministra Obrony Narodowej. Ponadto, w korespondencji z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazano wnioskodawcy, że decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r. Muzeum [...] w [...], jest dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej MON pod adresem: [...].

W stosunku do pozostałych dokumentów organ stwierdził, że występują uzasadnione wątpliwości, czy nie zawierają one informacji wrażliwych, których ujawnienie może mieć negatywny wpływ na interes Sił Zbrojnych RP. Organ wystąpił do

1. Centrum Koordynacyjnego Sztabu Generalnego WP; 2. Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych; 3. Służby Kontrwywiadu Wojskowego; 4. Służby Wywiadu Wojskowego o wyrażenie opinii i zajęcie stanowiska w zakresie przeciwwskazań co do ich upublicznienia. Na podstawie otrzymanych odpowiedzi, organ stwierdził,

że informacje zawarte:

1. w decyzjach:

a) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie udziału wydzielonych sił i środków Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ćwiczeniu [...] na terytorium [...] (pkt [...] Komunikatu);

b) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie udziału wydzielonych sił i środków Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zawodach taktycznych ze strzelaniem na terytorium [...] (pkt [...] Komunikatu);

c) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie udziału Taktycznych Zespołów Kontroli Obszaru Powietrznego w ćwiczeniu [...] na terytorium [...] (pkt [...] Komunikatu);

d) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie udziału komponentu Wojsk Specjalnych w ćwiczeniu na terytorium [...] (pkt [...] Komunikatu);

e) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie pobytu jachtu Marynarki Wojennej Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (pkt [...] Komunikatu);

f) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania w dowództwach, jednostkach i komponentach zadaniowych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zadeklarowanych do sił Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej Standardów Sił Sojuszniczego Dowództwa do spraw Operacji (Allied Command Operations Forces Standards - AFS) tom I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, oraz Koncepcji Grup Bojowych Unii Europejskiej (European Union Battlegroup Concept) (pkt [...] Komunikatu)

zawierają dane, których upublicznienie może mieć szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo oraz wykonywanie zadań przez jednostki organizacyjne Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Ponadto przedmiotowe dokumenty zawierają nazwy jednostek (w tym jednostek Wojsk Specjalnych), ilości szkolonych, zakres szkolenia, dokładne daty oraz trasy przemieszczania się komponentów wojskowych. Zdaniem organu, upublicznienie tych informacji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa żołnierzy realizujących powierzone im zadania.

2. w decyzji:

a) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie powołania Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw utworzenia Centrum Eksperckiego Kontrwywiadu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (pkt [...] Komunikatu)

zawiera dane, których upublicznienie może wywołać negatywny wpływ na interes Sił Zbrojnych, a co za tym idzie na bezpieczeństwo państwa.

3. w decyzjach:

a) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. zmieniającą decyzję w sprawie organizacji systemu przepustkowego w resorcie obrony narodowej (pkt [...] Komunikatu);

b) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. zmieniająca decyzję w sprawie organizacji systemu przepustkowego w Ministerstwie Obrony Narodowej (pkt [...] Komunikatu)

zawierają dane, których upublicznienie może mieć szkodliwy wpływ na funkcjonowanie resortu Obrony Narodowej. Ponadto należy stwierdzić, że udostępnienie ww. decyzji może mieć szkodliwy wpływ na zachowanie bezpieczeństwa obiektów wojskowych, ponieważ podsystem przepustkowy jest elementem niejawnego systemu ochrony jednostek (instytucji) wojskowych oraz komórek organizacyjnych resortu Obrony Narodowej;

4. w decyzji:

a) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie określenia podmiotu do współpracy, w imieniu Wielonarodowego Korpusu Północno-Wschodniego, z Grupą [...] zarządzającą sojuszniczym systemem łączności wywiadowczej ([...])

zawiera dane, których upublicznienie może stwarzać niebezpieczeństwo dla systemu łączności wywiadowczej, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do prób oddziaływania na wskazany w decyzji system. Tego rodzaju sytuacja stwarza poważne zagrożenia dla interesu Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Minister podał, że ze względów wskazanych powyżej oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa jednostkom (instytucjom) wojskowym, zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, przedmiotowe decyzje nie podlegały publikacji w oficjalnym publikatorze urzędowym. Dzięki temu została zachowana zasada ograniczonego dostępu do dokumentów przez osoby niepowołane.

Minister wskazał, że decyzję o odmowie udostępnienia wyszczególnionych decyzji podjął w celu ochrony informacji wrażliwych oraz zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Organ podniósł, że faktem jest, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie

i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz

o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Minister podkreślił jednocześnie, że wskazany wyżej przepis art. 5 ust. 1, jest korelatem art. 61 ust 1 Konstytucji RP, statuującego prawo do uzyskiwania informacji

o działalności organów władzy publicznej. Jednakże przywołany przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób

i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Minister Obrony Narodowej przywołał wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 17969/13, w którym wyrażono pogląd, zgodnie z którym, nie można uznać aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych informacji. Istnieją bowiem również inne, wymienione w tym przepisie ustawowym wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzenie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji".

Organ stwierdził, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza jeśli udostępnienie informacji miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP, a co za tym idzie, na bezpieczeństwo państwa. Z tego względu odmówił udostępnienia żądanych decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (data decyzji sprostowana postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu, w przyjętym, niezmienionym stanie faktycznym, organ stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r. jest zasadna. Organ podtrzymał ustalenie,

że informacje zawarte w:

1. decyzjach:

a) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

b) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

c) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

d) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2015 r.

e) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

f) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

zawierają dane, których upublicznienie może mieć szkodliwy wpływ na bezpieczeństwo oraz wykonywanie zadań przez jednostki organizacyjne Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Ponadto przedmiotowe dokumenty zawierają nazwy jednostek (w tym jednostek Wojsk Specjalnych), ilości szkolonych, zakres szkolenia, dokładne daty oraz trasy przemieszczania się komponentów wojskowych. Zatem, zdaniem organu, upublicznienie tych informacji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa żołnierzy realizujących powierzone im zadania.

2. decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. zawierają dane, których upublicznienie może wywołać negatywny wpływ na interes Sił Zbrojnych, a co za tym idzie na bezpieczeństwo państwa.

3. decyzjach:

a) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

b) Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r.

zawierają dane, których upublicznienie może mieć szkodliwy wpływ na funkcjonowanie resortu Obrony Narodowej. Ponadto należy stwierdzić, że udostępnienie ww. decyzji może mieć szkodliwy wpływ na zachowanie bezpieczeństwa obiektów wojskowych, ponieważ podsystem przepustkowy jest elementem niejawnego systemu ochrony jednostek (instytucji) wojskowych oraz komórek organizacyjnych resortu Obrony Narodowej;

4. decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2015 r.

zawierają dane, których upublicznienie może stwarzać niebezpieczeństwo dla systemu łączności wywiadowczej, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do prób oddziaływania na wskazany w decyzji system. Tego rodzaju sytuacja stwarza poważne zagrożenia dla interesu Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Organ wskazał, że w celu ochrony informacji wrażliwych oraz zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania Sił Zbrojnych RP, a przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, podjął decyzję o odmowie udostępnienia wnioskodawcy wymienionych decyzji.

Minister ponownie stwierdził, że przepis art. 5 ust. 1, jest korelatem art. 61 ust 1 Konstytucji RP, statuującego prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Zwłaszcza jeśli udostępnienie informacji miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP, a co za tym idzie, na bezpieczeństwo państwa.

Organ stwierdził, że w myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji, bezpieczeństwo państwa może być nadrzędne nad interesem obywatela w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a w określonym przypadku istnieje wręcz konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 723/14, wskazując,

że Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na ustawę o ochronie informacji niejawnych, było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli - tajności czy poufności. Organ przywołał uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12, w którym wskazano, że informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji.

Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej skarżący podał, że wniósł o udostępnienie jawnych decyzji Ministra Obrony Narodowej, opatrzonych cechą "MON", których wykaz został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym MON. Decyzje MON są aktami prawnymi i są informacją publiczną. Opatrzenie ich cechą "MON" stanowi, że są one ogólnymi aktami prawnymi. Wskazuje na to § 42 decyzji nr 232/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. z 2009 r. nr 16 z późniejszymi zmianami).

Podniósł, że skoro wnioskowane przez niego decyzje MON nie zostały zaklasyfikowane jako niejawne i są informacją publiczną to podlegają udostępnieniu. Zarzucił, że w decyzji powołano się na nie znane pojęcia informacji wrażliwej oraz na opinie i stanowiska urzędników MON. W ocenie skarżącego postępowanie MON jest niezgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zakłada ona wyłączenie

z udostępnienia informacji niejawnych, a nie tych które urzędnik uważa za wrażliwe.

W ten sposób można zablokować dostęp do praktycznie wszystkich informacji publicznych. O takiej klasyfikacji (niezgodnej z ustawą o ochronie informacji publicznej) nie może decydować urzędnik lub jego opinia. Ministerstwo Obrony Narodowej ma do dyspozycji wystarczające narzędzie do ochrony własnych interesów jakim jest ustawa

o ochronie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że odmawiając dostępu do informacji publicznej organ powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa żołnierzy realizujących powierzone im zadania, bezpieczeństwa obiektów wojskowych, potrzebę uniknięcia negatywnego wpływu na Siły Zbrojne RP.

Pełnomocnik podkreślił, że informacje, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby zagrozić bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu, zdrowiu lub życiu żołnierzy, mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, stanowią informacje niejawne,

o których stanowi ustawa o ochronie informacji niejawnych.

Ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych dopuszcza z kolei art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też organ był uprawniony do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, pomimo nienadania informacjom w stosunku, do których odmówiono dostępu, stosownej klauzuli, zgodnie z przepisami art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Powyższe jednakże nie stoi na przeszkodzie ograniczeniu dostępu do informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych, których nieuprawniane ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, co stanowiło przesłankę odmowy dostępu do informacji niejawnych w niniejszej sprawie, gdyż informacja, która jest informacja niejawną, jest chroniona bez względu na oznaczenie jej stosowną klauzulą (wyrok NSA z dnia 21 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 1393/12). Organ podał, że całkowicie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 580/14, na który powołuje się sam skarżący, a który został wydany w innej sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność Ministra Obrony Narodowej. Organ podniósł, że orzecznictwo sądowe dopuszcza ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające nie tylko z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. I OSK 1769/13). W świetle powyższego, nawet gdyby uznać, iż brak było podstaw do odmowy dostępu do informacji publicznej z powodu ograniczenia prawa do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o czym stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to i tak było to dopuszczalne na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący w piśmie z dnia 23 marca 2016 r. podtrzymał skargę. W jej uzupełnieniu wskazał na niekonsekwencję organu w działaniu. Podniósł, że organ realizując kolejny jego wniosek udostępnił m.in. decyzję NR [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie powołania Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw utworzenia Centrum Eksperckiego Kontrwywiadu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Skarżący podkreślił, że powoływanie się przez organ na przypadek, gdy informacja nie opatrzona klauzulą tajności stanowi informację niejawną, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Poszczególne decyzje MON są klasyfikowane jako jawne lub niejawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu, w sprawie tej – w stanie faktycznym ustalonym przez organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji – organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.

z 1997 r., Nr 78 poz. 483), które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Powołane przepisy prawa w stanie faktycznym tej sprawy nie stanowiły bowiem podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci aktów prawnych opatrzonych cechą "MON" wymienionych w pkt. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Komunikatu o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą MON, nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej w II kwartale 2015 r. (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 200).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji

o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności

i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych,

w tym przypadki, gdy dostęp do informacji podlega ograniczeniu, określa ustawa

o dostępie do informacji publicznej. Trzeba pamiętać przy tym, że w świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji podlega ograniczeniu

w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W sprawie nie jest kwestionowane, że akty prawne Ministra Obrony Narodowej opatrzone cechą "MON" stanowią informację publiczną, albowiem stanowią informację o działalności organu władzy publicznej. Nie jest też kwestionowane, że tryb udostępniania informacji o aktach prawnych Ministra Obrony Narodowej, w tym konkretnym przypadku opatrzonych cechą "MON", został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484). Przepis art. 22 ust. 1 powołanej ustawy stanowi,

że Ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz kierownicy urzędów centralnych wydają dzienniki urzędowe. Stosownie do art. 22 ust. 2 każdy z organów wymienionych w ust. 1 może wydawać tylko jeden dziennik urzędowy,

z uwzględnieniem ust. 5. Ustęp 5 stanowi zaś, że Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, minister właściwy do spraw zagranicznych, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu lub Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wydają w postaci papierowej, w razie potrzeby, wyodrębnioną edycję dziennika urzędowego z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne.

W sytuacji natomiast, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdy akt prawny Ministra nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym, ani w jego wyodrębnionej edycji z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne, zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej (v. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt nieogłoszenia aktów prawnych żądanych przez wnioskodawcę

i wymienionych w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2015 r.

o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jest bezsporny, co potwierdza Komunikat Ministra Obrony Narodowej zamieszczony w Dzienniku Urzędowym MON

z dnia 2 lipca 2015 r. pod poz. 200 o wydanych aktach prawnych opatrzonych cechą "MON", nieogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Ministra Obrony Narodowej

w II kwartale 2015 r.

Organ, zarówno fakt nieogłoszenia w Dzienniku Urzędowym żądanych we wniosku strony aktów prawnych Ministra, jak i fakt odmowy ich udostępnienia na zasadach określonych w u.d.i.p. uzasadnia w istocie przepisem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA istotnie wskazał, że " (...) Nie można (...) uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących

się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia

– w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis

art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji." NSA wskazał przy tym, że "Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w jej przepisach. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 u.d.i.p. (...).

Niezależnie od tego, że wyrok ten zapadł w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie kwestionuje ogólnego poglądu wyrażonego przez NSA w tym wyroku. Powoływanie się jednak przez organ w niniejszej sprawie na ten pogląd nie jest trafne.

Organ ani w pierwszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2015 r. nie stwierdził wprost, że żądane akty prawne zawierają informacje niejawne

i dostęp do nich podlega ograniczeniu ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych. Nieogłoszone w Dzienniku Urzędowym MON decyzje opatrzone cechą "MON", w stanie faktycznym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, były zatem traktowane przez organ jako akty prawne zawierające informacje jawne.

Zgodnie z § 42 ust. 4 decyzji nr 232/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. wydanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426), (obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu decyzji w sprawie działalności legislacyjnej

w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z dnia 24 września 2009 r.), cechą "MON" oznacza się zarządzenia i decyzje w sprawach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził już, że informacje, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby zagrozić bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu, zdrowiu lub życiu żołnierzy, mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, stanowią informacje niejawne, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Podniesiono, że z tego względu organ był uprawniony do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji pomimo nienadania informacjom stosownej klauzuli zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji brak jest stanowczego

i jednoznacznego stanowiska organu, co do tego, czy żądane przez wnioskodawcę akty prawne opatrzone cechą "MON" zawierają, czy też nie zawierają informacje niejawne.

W sytuacji, gdy żądane akty prawne Ministra Obrony Narodowej zawierają

w ocenie organu informacje niejawne, zastosowanie znajdują przepisy ustawy

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 22 ust. 5). Akty prawne Ministra Obrony Narodowej podlegają bowiem ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym, w tym w jego wyodrębnionej edycji (aktów prawnych zawierających informacje niejawne). Zgodnie z art. 27 ust. 4 powołanej ustawy, w zakresie udostępnienia do wglądu zbiorów dzienników urzędowych z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych.

Jeśli żądane akty prawne MON nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym MON (także w jego wyodrębnionej edycji), wówczas podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych m.in. w przepisach

o ochronie informacji niejawnych, nie znajduje zatem zastosowania, tak jak i przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Wskazania przy tym wymaga, że o aktach prawnych nieogłoszonych stanowi decyzja nr 232/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426), (obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu decyzji w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z dnia 24 września 2009 r.).

W § 44 ust. 1 pkt 1 tej decyzji w sprawie działalności legislacyjnej w resorcie obrony narodowej, Minister wskazał, że w Dzienniku Urzędowym i Dzienniku Urzędowym Niejawnym ogłasza się akty prawne Ministra Obrony Narodowej. Jednocześnie w § 44 ust. 2 tej decyzji Minister postanowił, że na koniec każdego kwartału w Dzienniku Urzędowym zamieszcza się komunikat o aktach prawnych Ministra Obrony Narodowej nie skierowanych do ogłoszenia, z wyjątkiem decyzji

o charakterze personalnych oraz decyzji administracyjnych.

Organ nie powołuje się w sprawie na odrębną ustawę, która wyłączałaby obowiązek ogłoszenia aktów prawnych Ministra żądanych przez wnioskodawcę, które – w stanie faktycznym ustalonym przez organ w dniu wydania decyzji – nie były traktowane jako zawierające informacje niejawne. Decyzja nr 232/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 1999 r. nie wyłącza zaś stosowania ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Tym samym, w tym stanie faktycznym ustalonym na dzień wydania zaskarżonej

decyzji, nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie oceny, czy akty prawne Ministra zawierają informacje niejawne, a tym samym, czy powinny być ujęte w wyodrębnionej edycji Dziennika Urzędowego MON

z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do organu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powołane wyżej rozważania.

W sytuacji, gdy w ocenie organu akty prawne Ministra opatrzone cechą "MON", których udostępnienia odmówiono wnioskodawcy, nie zawierają informacji niejawnych i nie podlegają tym samym ujęciu w wyodrębnionej edycji Dziennika Urzędowego MON wówczas – jako nieogłoszone dotychczas w Dzienniku Urzędowym (art. 22 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) – podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie stanowi podstawy odmowy ich udostępnienia. W sytuacji natomiast, gdy w ocenie organu, tak jak podnoszono to wprost w odpowiedzi na skargę, żądane akty prawne zawierają informacje niejawne, wówczas, zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w zakresie udostępnienia do wglądu zbiorów dzienników urzędowych z aktami prawnymi zawierającymi informacje niejawne, zastosowanie znajdować będą przepisy o ochronie informacji niejawnych. Organ rozpozna wówczas wniosek strony z uwzględnieniem tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.