Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 133/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 1 pkt 4, art. 52 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku sprawy ze skargi I. Ż. na akt administracyjny Burmistrza z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kosztów udostępniania informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi akt administracyjnych wynika, że Burmistrz Miasta G. (dalej też jako: "organ"), działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), pismem z dnia 13 grudnia 2011 r., nazwanym: "Zawiadomienie o kosztach udostępnienia informacji publicznej", w związku ze złożonymi przez I.Ż. wnioskami o udostępnienie informacji publicznej dotyczącymi:

1) treści dokumentów, dotyczacych określenia herbu i barw miasta (flagi) G. (wniosek z 28 stycznia 2010 r.) ;

2) treści kart drogowych pojazdów służbowych o określonych numerach rejestracyjnych za okres od 1 kwietnia 2009 r. do 31 lipca 2009 r. ;

3) treści protokołu końcowego odbioru robót określonych umową nr "[...]"(wniosek z 30 stycznia 2010 r.) ;

4) treści pisma przewodniczącego załączonego do postanowienia z 4.09.2010 r. o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie "[...]" (wniosek z 3 lutego 2010 r.) ;

5) treści umowy dotyczącej odśnieżania i sprzątania wzgórza "[...]" (wniosek z 8 lutego 2010 r.) ;

6) treści dokumentów dotyczących Młodzieżowej Rady G. (powiadomienie 10 lutego 2010 r. znak x i z 24 lutego 2010 r. znak xx) ;

7) treści pozwu skierowanego do sądu cywilnego przeciwko Ż.M. Sp. z o.o. wraz ze wszystkimi dokumentami w powyższej sprawie (wniosek z 16 lutego 2010 r.);

8) treści wszystkich umów zawartych przez Urząd Miejski w G. w związku

z realizacją uchwały w sprawie Miejskiego Programu Przeciwdziałania Bezdomności Zwierząt oraz treści umów o dofinansowanie sterylizacji 50 samic kotów (wniosek z 16 lutego 2010 r.) ;

9) wszystkich faktur (rachunków) opłaconych za wydatki poniesione w związku

z wydatkami zapisanymi w budżecie oznaczonym numerem 750 za lata 2003-2008 (wniosek z 10 lipca 2009 r.);

ustalił, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej dokumentów, wymienionych powyżej wyniosły łącznie 228,86 zł (słownie: dwieście dwadzieścia osiem złotych i 86/100 groszy) i zobowiązał I.Ż. do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1, do dnia 31 grudnia 2011 r. na wskazane konto bankowe.

Organ stwierdził, że żądanie wnioskodawcy wykraczało poza dyspozycję art. 12 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w formie elektronicznej, z czym wiązała się konieczność przekształcenia dokumentów wytworzonych w formie papierowej do formy wskazanej przez wnioskodawcę a co za tym idzie, poniesienie przez organ dodatkowych kosztów. Wskazano, że wnioski I.Ż. dotyczyły wyselekcjonowanych 4800 stron z różnych dokumentów. Z uwagi na sposób archiwizowania akt w teczkach, niemożliwe było zeskanowanie wielu tysięcy stron dokumentów do jednego pliku i przesłanie tych dokumentów przez skanery, bedące w posiadaniu organu. Stwierdzono, że Burmistrz Miasta G. w pismach datowanych 5 lutego 2010 r., 8 lutego 2010 r., 24 lutego 2010 r., 24 lutego 2010 r. i 29 marca 2010 r. o oznaczonych numerach, informował stronę o przewidywanych kosztach, związanych z udzieleniem żądanej informacji. Wszystkie powiadomienia zawierały pouczenie o możliwości bezpłatnego dostępu do informacji, poprzez wgląd do dokumentów w siedzibie organu. Z możliwości tej wnioskodawca nie skorzystał i nie zmodyfikował żądania. Organ zauważył, że działania organów publicznych powinna cechować jawność, której gwarantem jest m.in. możliwość dostępu obywateli do informacji publicznej. Jednakże angażowanie urzędników w sporządzanie wielotysięcznych skanów dokumentów na żądanie jednego dociekliwego obywatela może doprowadzić do marnotrawstwa publicznych środków. Dlatego zasadne jest, aby wobec braku chęci osobistego pofatygowania się i skorzystania z udostępnionych przez organ informacji, obywatel taki poniósł przynajmniej opłatę, odpowiadającą kosztom zużytych na jego żądanie materiałów biurowych.

Dokonano zestawienia poniesionych kosztów, które obejmują:

1. Koszt papieru (4800 stron) - 140,54 zł (9,6 ryzy papieru ksero - papier pakowany po 500 szt., czyli 4800 stron to 9,6 ryzy) x koszt jednostowy ryzy papieru, ponoszony przez Urząd Miejski w G., zgodnie z umową z dostawcą materiałów biurowych - 14,64 zł. = 140,54 zł

2. koszt tonera - 88,32 zł ( 4800 stron x 0,0184 - koszt sporządzenia 1 kserokopii tonera do zużytego do wykonania usługi w/g danych producenta urządzenia,

z którego korzystano - kserokopiarki XEROX C118 - jeden toner wystarcza do sporządzenia 11.000 stron kopii; koszt 1 tonera, ponoszony przez Urząd Miejski

w G. = 202,52, co oznacza, że koszt 1 kopii to 0,0184 zł = 88,32 zł

RAZEM : 228,86 zł (słownie: dwieście dwadzieścia osiem złotych i 86/100)

Wyjaśniono, że koszt papieru ksero oraz tonera odpowiada kosztom zakupu tych materiałów przez Urząd Miejski, zgodnie z "Umową na dostawę materiałów biurowych dla Urzędu Miejskiego w G. w 2010r." z dnia 28 grudnia 2009 r. oraz załącznikiem do tej umowy tj."Formularzem oferty cenowej", w którym określono jednostkowe ceny materiałów. Podkreślono, że zestawienie obejmuje jedynie dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej w sposób odbiegający od standardowego, jakim jest udostępnienie do wglądu wraz z umożliwieniem dokonania kopii lub przeniesienia danych na nośnik. Nie obejmuje natomiast kosztów energii elektrycznej, amortyzacji urządzeń i wielu godzin pracy urzędników, którzy zajmując się jednym wnikliwym interesantem siłą rzeczy oderwani byli od zadań i obsługi innych obywateli Gminy.

Ponadto organ opisał kolejne czynności podejmowane w celu ustalenia kosztów udzielenia infromacji publicznej:

W dniu 9 listopada 2010 r. Burmistrz Miasta G. wystawił trzy tytuły egzekucyjne wobec I.Ż., obejmujące opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Na skutek zarzutów wnioskodawcy, zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia 6 maja 2011 r. uznało zasadność zarzutów a w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało, że niedopuszczalna jest egzekucja administracyjna na podstawie powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ ten wskazał, że opłata związana z udzieleniem informacji publicznej zbliżona jest do kosztów postępowania, które winny być ustalone w postanowieniu, wydanym w trybie art. 264 § 1 Kodeksu postępowania aadministracycjnego i art. 265 K.p.a. Burmistrz Miasta G. w dniu 3 czerwca 2011 r. wydał zatem postanowienie, w którym ustalił koszty udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej określonej treści dokumentów. Po rozpoznaniu zażalenia I.Ż. na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 września 2011 r. uchyliło postanowienie będące przedmiotem zażalenia i wskazało w uzasadnieniu, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu administracyjnego, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość.

I.Ż. w piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że we wnioskach określał sposób przekazania informacji w formie pliku komputerowego zapisanego w dowolnym formacie umożliwiającym przeglądanie i drukowanie, a określonym w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Zaś sposób przekazania miał zawsze polegać na przesłaniu informacji pocztą elektroniczną pod wskazany adres poczty elektronicznej. Twierdził, że wykazywanie przez organ poniesionych kosztów papieru czy też tonera jest całkowicie pozbawione sensu i bezprawne, ponieważ nigdy nie domagał się udostępnienia infromacji w formie, wymagającej kserowania dokumentów. Nie wnosił nigdy o kserowanie informacji i dostarczania jej w takiej formie i nigdy nie otrzymał informacji w formie papierowej. Ponadto zarzucił, że organ ustalił wysokość opłat za informacje udzielone na wiele wniosków, naruszając zasadę rozpatrzenia każdego przypadku indywidualnie.

I.Ż. wniósł skargę do tutejszego Sądu na czynność Burmistrza Miasta G. z dnia 13 grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucał, że ustalenie tych kosztów nastąpiło z naruszeniem art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ustawy o dostępie do infromacji publicznej. Skarżący podnosił, że zasadą jest bezpłatność udostępnienia infromacji publicznej. Można pobrać opłatę tylko z tytułu dodatkowych kosztów i każdy przypadek wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Strona ponownie stwierdziła, że wnosiła o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej. Nigdy nie żądała kserowania dokumentów i dostarczania ich w formie papierowej. W sytuacji więc, gdy Skarżący nie wnosił o kserowanie dokumentów i nie zachodziła taka konieczność, to pobranie opłaty jest bezpodstawne i bezprawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu pisma z dnia 13 grudnia 2011 r. dodatkowo wskazano, że przekształcenie żądanej informacji wymagało kopiowania dużej ilości dokumentów, ponieważ na dostępnych w Urzędzie Miejskim w G. skanerach możliwe jest zeskanowanie do jednego pliku maksymalnie dwóch stron dokumentów albo, tak jak niniejszej sprawie, zeskanowanie wielu stron dokumntów z podajnika, po uprzednim ich wyselekcjonowaniu, poddaniu anonimizacji i ułożeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, przez co nie zasługuje na uwaględnienie.

Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie był sporny. Strona skarżąca

i organ odmiennie natomiast oceniały, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadne było obciążenie skarżącego kosztami, związanymi z udzieleniem informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, opowiada się za poglądem prezentowanym w orzecznictwie

i piśmiennictwie, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być np. "zarządzenie", "wezwanie", "zawiadomienie" (przyjęta nazwa nie ma znaczenia). Nie jest to jednak ani decyzja, ani postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a." (Janusz Drachal, Zeszyty Naukowe NSA 2010/5-6/100 – 121; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znane jest orzecznie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 950/07, w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że przepis art. 15 u.d.i.p. nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej, jeśli wiąże się to z dodatkowymi kosztami, a jedynie stanowi, że podmiot zobowiązany może powiadomić o tych kosztach. W ocenie tutejszego Sądu jednak, skoro ustawodawca uczynił wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, to powiadomienie, o którym mowa w art. 15 u.d.i.p. rodzi obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty, o czym świadczy użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie, iż "podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę

w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Podstawą tego pobrania jest właśnie akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustanowienie wyjątku od zasady bezpłatności mijałoby się z celem, gdyby na jego podstawie organ mógł tylko ustalić przedmiotową opłatę a nie mógł jej egzkwować.

Akt ustalający opłatę, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. I.Ż. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przed wniesiem skargi do sądu. Skarga jest zatem dopuszczalna i sprawa podlega rozpoznaniu co do istoty.

Na wstępie należy wskazać, iż rację mają obie strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, że dostęp do informacji publicznej jest

w zasadzie wolny od opłat. Wynika to wprost z treści art. 7 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie

z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatany, jednakże z zastrzeżeniem art. 15, w którym ustawodawca przewidział wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 15 ust. 1 stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę

w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z art. 15 ust. 2 podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Przewidziany ustawowy wyjątek występuje w przypadku przekształcenia informacji

w celu udostępnienia jej w sposób wskazany we wniosku. Przekształcenie to wiąże się z technicznym działaniem organu, odnoszącym się do formy informacji

i dostosowaniu jej do takiej formy możliwej do udostępnienia w sposób, jaki określił wnioskodawca. Sytuacja taka może wystąpić m. in. w razie powstania kosztów wykonania kserokopii dokumentów lub wydruków komputerowych z elektronicznych baz danych. W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosił, iż - w jego ocenie – ustalenie opłaty było nieuprawnione, ponieważ nigdy nie wnosił

o dostarczenie mu kserokopii dokumentów a domagał się udzielenia informacji publicznej poprzez nadesłanie pocztą elektroniczną, w formie pliku komputerowego zapisanego w dowolnym formacie umożliwiającym przeglądanie i drukowanie.

Z wyjaśnień organu wynikało zaś, że nie posiadał on żądanych dokumentów w formie elektronicznej a posiadał ją wyłącznie w formie tradycyjnych dokumetów papierowych, co spowodowało konieczność przekształcenia posiadanej informacji do formy, którą określił wnioskodawca w swoich wnioskach. Przekonujące są twierdzenia Burmistrza Miasta G., dotyczące potrzeby wykonania kserokopii dokumetów, mimo ze strona o nie nie wnosiła, w sytuacji, gdy w celu dostosowania ich do formy elektronicznej, dokumenty te, po wyselekcjonowaniu i zanonimizowaniu (choćby częściowym) musiały być zeskanowane. Nie stały temu na przeszkodzie przepisy, obowiązujacego wówczas Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych ( Dz.U. Nr 212, poz, 1766), na które powoływał się skarżący. Przpis § 2 tego rozporządzenia określał wymogi, dotyczące właściwości i cech

w zakresie funkcjonalności, niezawodności, używalności, wydajności, przenoszalności i pielęgnowalności, określone w normach ISO zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, na etapie projektowania, wdrażania

i modyfikowania tych systemów ( § 2 pkt 1 ) oraz wyposażenie w składniki sprzętowe i oprogramowanie: a) umożliwiające wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych za pomocą protokołów komunikacyjnych i szyfrujących określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, stosownie do zakresu działania tych systemów,

b) zapewniające dostęp do zasobów informacji udostępnianych przez systemy teleinformatyczne używane do realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu formatów danych określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia ( § 2 pkt 2 ).

W załączniku Nr 2 do tego rozporządzenia zostały określone formaty danych zapewniające dostęp do zasobów informacji, udostępnianych za pomocą systemów teleinformatycznych używanych do zadań publicznych. Z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynikał jednak dla organów administracji publicznej obowiązek wytwarzania i przechowywania wszystkich dokumentów w formie elektronicznej. Tylko wówczas, gdyby organ wytwarzał i posiadał informacje, których żądał skarżący, w formie elektronicznej, nie byłoby potrzeby przekształcania infromacji w formę wskazaną we wniosku. W sytuacji, gdy organ posiadał te informacje w formie dokumentów tradycyjnych, to niewątpliwie wymagały one przekształcenia na formę dokumentu elektronicznego, bo tylko taki mógł być przesłany pocztą elektroniczną. Oczywistym jest, że dokument w tradycyjnej formie papierowej nie mógł być w taki sposób przesłany. Skoro informacja zawarta w dokumentach papierowych została przekształcona w dokument elektroniczny, udostępniony wnioskodawcy w sposób przez niego wskazany, to należało wykazać, że wiązały się z tym dla organu dodatkowe koszty. Pojęcie dodatkowych kosztów, podobnie jak forma ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, można za takie uznać koszty wykonania kserokopii dokumentów tradycyjnych w celu zeskanowania ich i udostępnienia wnioskodawcy w formie dokumentu elektronicznego, szczególnie

w sytuacji, gdy dotyczyło to wykonania kopii aż 4800 stron. Koszt wykonania takiej ilości kopii z pewnością nie może być uznany za standardowy i mieści się w pojęciu

"kosztów dodatkowych". Nie zasługuje zatem na aprobatę twierdzenie skarżącego, iż został obciążony opłatą bezprawnie, tym bardziej że organ informował go

o przewidywanych kosztach udostępnienia informacji a wnioskodawca nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, nie wycofał wniosku ani też nie skorzystał z możliwości osobistego zapoznania się z żądanymi dokumentami i sporządzenia z nich we własnym zakresie fotokopii. W zaskarżonym akcie organ dokładnie określił dodatkowe koszty, które poniósł w związku z potrzebą przekształcenia posiadanej informacji do formy określonej we wnioskach I.Ż. wskazując, że są to tylko skrupulatnie policzone koszty papieru i tonera a nie obejmują one dodatkowych kosztów energii elektrycznej i amortyzacji urządzeń wykorzystanych do przekształcenia informacji a także dodatkowego czasu pracowników organu. Zasadnie zatem organ ustalił opłatę z tytułu dodatkowych kosztów, poniesionych w związku z przekształceniem informacji publicznej i na ocenę tę nie ma wpływu fakt, iż uczynił to jednym aktem w stosunku do informacji udzielonej na kilka odrębnych wniosków. Należy ponadto zważyć, że opłatę z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej organ ustalach w ramach tzw. uznania administracycjnego. Świadczy

o tym, zawarty w art. 15 ust. 1 zwrot: " podmiot ten może pobrać opłatę". W niniejszej sprawie organ wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na ustalenie opłaty i, w ocenie Sądu, nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.