Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 516/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 130 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 688/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku i sporządzeniu ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 688/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] (dalej zwanej także "Wspólnotą Mieszkaniową") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej zwanego "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] lipca 2013 r., [...] – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej zwanego "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej, utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7000 zł.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny wydany został w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Decyzją tą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we [...], w którym występują nieprawidłowości w stanie technicznym:

– przeprowadzenie okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej "P.b.") (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – uw. NSA), w zakresie sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia oraz

– sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku (w szczególności balkonów, ścian konstrukcyjnych i kominowych, kominów ponad dachem, ław kominowych, pokrycia dachowego, rynien rur spustowych, obróbek blacharskich, schodów zewnętrznych i wewnętrznych, tynków zewnętrznych elewacyjnych, parapetów zewnętrznych, stolarki okiennej na klatce schodowej i w piwnicy, rur wentylacyjnych, instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacyjnej, instalacji co., studzienek przy oknach piwnicznych, płyt azbestowo-cementowych na ścianach budynku), a także określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania oraz wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku i sposób ich usunięcia (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych, itp.).

Od tej decyzji nakładającej obowiązki Wspólnota Mieszkaniowa nie wniosła odwołania.

Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. poinformowała natomiast Inspektora Powiatowego o przystąpieniu w tym dniu do demontażu balustrad balkonowych, a także o rozpoczęciu przygotowania ekspertyzy przez mgr inż. T. L., któremu zlecono jej sporządzenie.

Inspektor Powiatowy uznając, że Wspólnota Mieszkaniowa nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2012 r. skierował do niej upomnienie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Upomnienie doręczono zobowiązanej w dniu 13 grudnia 2012 r.

Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r. zakwestionowała zasadność upomnienia.

W odpowiedzi Inspektor Powiatowy pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. udzielił zobowiązanej wyjaśnień wskazując, że obowiązkiem, do którego wykonania wezwano Wspólnotę, nie było wykonanie robót polegających na demontażu balustrad balkonowych, ale przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej. Podobnych wyjaśnień, pismem z dnia 30 stycznia 2013 r., Inspektor Powiatowy udzielił zarządcy nieruchomości przy ul. [...] – [...] Sp. z o. o we [...] (k. 8 i 9 akt administracyjnych).

W dniu 30 stycznia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła do Inspektorowi Powiatowemu ekspertyzę, pod tytułem "Opinia o stanie technicznym elementów budynku dotycząca stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we [...] przy ul. [...]", autorstwa mgr inż. T.L., mgr inż. A. W. i mgr inż. A. P. z grudnia 2012 r., oraz "Protokół kontroli okresowej obiektu budowlanego cykl jednoroczny", sporządzony przez mgr inż. T. L. z dnia 11 stycznia 2013 r. (k. 10 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową o brakach w przedłożonej ekspertyzie (k. 13 akt administracyjnych) (w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo to jest omyłkowo błędnie oznaczane jako pismo "z dnia 26 marca 2013 r." – uw. NSA).

Następnie Inspektor Powiatowy w dniu 22 maja 2013 r. doręczył Wspólnocie Mieszkaniowej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o nałożeniu grzywny celem przymuszenia w wysokości 7000 zł. Organ wzywając do uiszczenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wezwał jednocześnie do wykonania w tym samym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, uprzedzając, że w razie niewykonania tego obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Przedstawiając motywy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na sporządzeniu określonej ekspertyzy technicznej Inspektor Powiatowy wskazał, że złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyza nie wypełnia nakazu wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2012 r. Według organu przedłożona ekspertyza nie zawiera sprecyzowanego zakresu robót budowlano-remontowych, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego (także metod wykonywania, materiałów budowlanych do zastosowania, np. w odniesieniu do balustrad balkonów). W opisie robót naprawczych odnoszących się do balkonów autor przedstawionego opracowania zalecił wykonanie najpierw niezbędnych odkrywek umożliwiających ocenę stanu technicznego zbrojenia głównego płyt, po czym w zależności od wyników, rozbiórkę płyt wszystkich balkonów i wykonanie ich na nowo bądź zabezpieczenie istniejących. Inspektor Powiatowy wskazał, że to właśnie ekspertyza techniczna, której wykonanie nakazał, powinna określać konkretne roboty budowlano-remontowe, które należy wykonać (po uprzednio wykonanych badaniach, ocenach, odkrywkach koniecznych do wskazania zaleceń przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane). Powyższe dotyczy także wskazanego zakresu robót remontowych odnoszących się do tarasów na ostatniej kondygnacji budynku. Nadto podkreślono, że wprawdzie autor przedstawionego opracowania wykazuje nieprawidłowości w stanie technicznym okien piwnicznych (stan techniczny mierny), schodów na kondygnacjach mieszkalnych (pęknięcia), wejścia do klatki (konstrukcja ścian bocznych odspojona od lica budynku) oraz instalacji gazowej (zamurowane rury zasilające kuchenki przy przechodzeniu przez szachty w łazience), jednak nie wskazuje sposobu ich usunięcia. Według Inspektora Powiatowego, przedstawiona ocena techniczna nie odnosi się do stanu technicznego stolarki okiennej na klatce schodowej oraz instalacji elektrycznej. Podniesiono, że autor ekspertyzy wskazuje, że w zakresie tych elementów obiektu dokonano ich wymiany, jednak nie przedstawia żadnych dokumentów na potwierdzenie powyższych faktów, np. protokołów odbioru robót, oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, pod nadzorem której dokonano powyższych robót. Inspektor Powiatowy wskazał, że o opisanych brakach oceny technicznej zawiadomił Wspólnotę pismem z dnia 6 marca 2013 r.

Uzasadniając wybór zastosowanego środka egzekucyjnego Inspektor Powiatowy powołał się na uregulowanie wynikające z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a."). Według organu egzekucyjnego przepis ten nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Odczytując wzajemne relacje przepisów art. 119 u.p.e.a., który definiuje grzywnę w celu przymuszenia oraz art. 127 u.p.e.a., który definiuje wykonanie zastępcze, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a., w procesie egzekwowania obowiązku określonego w przepisach P.b. organ egzekucyjny wskazał, że w myśl art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Według organu egzekucyjnego zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza zatem tezę o pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna. Z kolei art. 128 § 2 i 3 u.p.e.a. określający możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym nie przewiduje zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną w celu przymuszenia. W takiej sytuacji organ egzekucyjny nie podzielił poglądu o pierwszeństwie wykonania zastępczego, wyrażanego na tle regulacji przepisu art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a.

Ustalając wysokość grzywny organ pierwszej instancji przyjął, że kwota 7000 zł jest kwotą, która spowoduje, że przymuszenie do wykonania obowiązku będzie skuteczne. Według organu egzekucyjnego zastosowana dolegliwość finansowa będzie wystarczającym bodźcem do tego, aby Wspólnota Mieszkaniowa wykonała we właściwy sposób ciążący na niej obowiązek, który w ocenie organu nie wydaje się szczególnie trudny, ponieważ wystarczy uzupełnić wcześniejszą dokumentację o zagadnienia szczegółowo wskazane w zawiadomieniu z dnia 6 marca 2013 r.

Zażalenie od postanowienia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa – reprezentowana przez M. T. – prezesa [...] Sp. z o.o. zarządcy nieruchomości przy ul. [...] we[...], domagając się uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. oraz o wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego. Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż oparte zostało na decyzji Inspektora Powiatowego nakazującej wykonanie ekspertyzy technicznej, w której organ nie wyznaczył terminu jej wykonania, a więc zobowiązanemu nie mógł upłynąć termin, o którym mowa jest w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zdaniem wnoszącego zażalenie, upomnienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgłoszone w zażaleniu zastrzeżenia dotyczą faktu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pomimo że Wspólnota Mieszkaniowa nie pozostawała w zwłoce. Ponadto autor zażalenia uznał za chybione, nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej stanowisko organu egzekucyjnego odnoszące się do przedłożonej ekspertyzy. Według wnoszącej zażalenie, w świetle wyjaśnień inż. T. L. należy uznać za przekroczenie uprawnień, wynikających z art. 62 ust. 1 pkt 2 P.b., zakres żądań wskazanych w tytule wykonawczym. Ponadto takie żądanie stanowi naruszenie praw właścicieli nieruchomości w zakresie swobodnego wyboru technologii i materiałów budowalnych użytych przy prowadzeniu remontu, a także może prowadzić do naruszenia praw autorskich projektanta budynku.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Inspektor Wojewódzki, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – uw. NSA), utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego.

Organ odwoławczy przyjął za własną wyrażoną przez organ egzekucyjny ocenę dotyczącą przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzy. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył przedstawioną dotychczas argumentację dotyczącą braków w ekspertyzie wskazując, że nie zawiera ona sprecyzowanego zakresu robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego (także metod wykonywania, materiałów budowlanych do zastosowania, np. w odniesieniu do balustrad balkonów). Za niewystarczające organ odwoławczy uznał przyjęte w opisie robót naprawczych odnoszących się do balkonów zalecenie wykonania najpierw niezbędnych odkrywek umożliwiających ocenę stanu technicznego zbrojenia głównego płyt, po czym w zależności od wyników, rozbiórkę płyt wszystkich balkonów i wykonanie ich na nowo bądź zabezpieczenie istniejących.

Odnosząc się do wyboru zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego, w ocenie Inspektora Wojewódzkiego w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny poczynił w uzasadnieniu skarżonego postanowienia stosowne rozważania i wykazał zasadność nałożenia grzywny, czym wypełnił wymóg art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Inspektor Wojewódzki wyraził aprobatę dotyczącą twierdzenia organu pierwszej instancji, że grzywna jest w realiach sprawy odpowiednia do przymuszenia Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do wykonania obowiązku. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Po pierwsze w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych Inspektor Wojewódzki wyprowadził wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Ponadto według Inspektora Wojewódzkiego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie z dnia [...] grudnia 2012 r. (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Przyjęto także za prawidłowe zawarcie w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wątpliwości Inspektora Wojewódzkiego nie budziła również kwestia prawidłowości adresata zaskarżonego postanowienia. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa, ponieważ tylko ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego i tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki.

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I K.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis art. 62 ust. 3 P.b. przewiduje jedynie, że w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje przeprowadzenie okresowej kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tych obowiązków, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Ponadto Inspektor Wojewódzki wskazał, że pogląd zgodnie z którym określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSA z 1998 r., nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 38).

Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki stwierdził, że wbrew przekonaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, orzeczenie o terminie wykonania obowiązków o których mowa w art. 62 ust. 3 P.b. nie znajduje podstawy prawnej. Inspektor Wojewódzki przyjął, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzuty podnoszone przez Wspólnotę dotyczące samej istoty nałożonych na nią obowiązków nie mogły być badane na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

W skardze Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, a także o uchylenie postanowienia je poprzedzającego. Podniosła, że zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko jest wadliwe, albowiem wynika z błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędnej interpretacji prawa. Jest również nielogiczne, narusza zasady prawidłowego rozumowania oraz zasady współżycia społecznego. Autor skargi podniósł, że nie kwestionuje faktu, że w dniu [...] października 2012 r., Inspektor Powiatowy wydał decyzję, na mocy której zobowiązał ją do wykonania określonych obowiązków. Decyzja ta uprawomocniła się i strona skarżąca, co jest faktem niekwestionowanym przez obie strony, przystąpiła do jej wykonania. Faktem jest też to, że w dniu 30 stycznia 2013 r. do Inspektora Powiatowego została doręczona opinia o stanie technicznym budynku, opracowana przez mgr inż. T. L.. Według Wspólnoty jest to kompleksowe i pełne opracowanie, które zwykle wykonuje się na taką okoliczność. Mimo tego, z przyczyn dla strony zupełnie niezrozumiałych, Inspektor Powiatowy przystąpił do przymuszania strony skarżącej do jej wykonania nie bacząc na to, że czynność ta została wykonana, a organ czynnie uczestniczył w tych czynnościach (świadczy o tym m.in. korespondencja kierowana do PINB z dnia 4 grudnia 2013 r. z [...] Sp. z o.o. wraz z załącznikiem - informacją T. L., oraz czynności kontrolne po demontażu balustrad balkonowych w grudniu 2012 r.).

Według skarżącej Wspólnoty, organ nadzoru uznał, że wystąpiła tzw. przesłanka "bezczynności", przy czym śledząc tok rozumowania organu, bezczynność w jego rozumieniu miałaby polegać na niewykonaniu finalnym decyzji, a nie na zaniechaniu jej wykonywania. Istotą sporu w sprawie jest zatem wyłącznie kwestia, czy w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, w wydanej przez siebie prawomocnej decyzji zobowiązującej nie określi terminu wykonania obowiązków nałożonych na stronę, to może przymuszać ją do ich wykonania, mimo nie zaistnienia przesłanki bezczynności, oraz pozostawania w zwłoce. Według skarżącego zasadne jest też pytanie, czy organ mógł w zaistniałej sytuacji zastosować art. 15 § 1 u.p.e.a., skoro ustawodawca zezwolił organowi na przesłanie upomnienia dopiero po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Autor skargi wskazał, że organ nie ma takiego uprawnienia, a jeżeli z niego korzysta to oznacza, że wadliwie ocenił zachowanie zobowiązanej. Nie jest przedmiotem sprawy ocena zasadności obowiązków nałożonych na stronę skarżącą, obowiązków do wykonania, których strona przystąpiła, ani nie jest przedmiotem sprawy kwestia uprawnień organów nadzoru, lub ich braku, do oznaczania stronie terminu wykonania decyzji administracyjnych. Zdaniem strony skarżącej skoro organ nie uznał za konieczne zakreślić stronie tego terminu, to jedynie w sytuacji braku jakiegokolwiek działania strony zobowiązanej może subiektywnie próbować to zachowanie ocenić, na płaszczyźnie znamion bezczynności i wówczas stosownie reagować. Organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie udowodniły zaistnienia przesłanki bezczynności w zachowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Wręcz przeciwnie, w treści zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i w treści postanowienia Inspektora Powiatowego, opisują szeroko, na czym działania Wspólnoty polegają i w jakim zakresie pomiędzy stronami doszło do sporu w interpretacji przedstawionych dokumentów i sposobów usunięcia wad.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 688/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego w obu instancjach.

W uzasadnieniu orzeczenia w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia problemu wykonalności obowiązków nakładanych w trybie art. 62 ust. 3 P.b. Wskazał, iż zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie zobowiązany podmiot, powołując się na brak określenia w decyzji z dnia [...] października 2012 r. terminu do sporządzenia ekspertyzy przyjął, że jedynie w sytuacji braku jakiegokolwiek działania z jego strony można byłoby takie zachowanie ocenić na płaszczyźnie znamion bezczynności, a więc kwalifikować jako niewykonanie obowiązku. Według skarżącego organy egzekucyjne w żaden sposób nie udowodniły zaistnienia przesłanki bezczynności w zachowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie w treści zaskarżonych postanowień szeroko opisano na czym działania Wspólnoty polegają i w jakim zakresie pomiędzy stronami doszło do sporu w interpretacji przedstawionych dokumentów i sposobów usunięcia wad.

Sąd wskazał dalej, że badanie prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym (brak podstawy prawnej do żądania przez organ wskazania konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonania i materiałów budowlanych) na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek.

Zdaniem Sądu nałożony na skarżącą stronę na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 P.b. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej może być wykonywany przymusowo w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Sąd wskazał dalej, że podziela wyrażany w orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., I SA/Wa 400/06) pogląd, zgodnie z którym o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Tym samym skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, czemu ma służyć wykonanie takiego obowiązku w kolejnym postępowaniu lub kolejnym etapie tego samego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił następnie, że powyższe wywody nie oznaczają uznania prawidłowości sposobu procedowania organu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do przymusowego obowiązku.

Zdaniem Sądu warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. W realiach sprawy, organ egzekucyjny kierując do strony, na która nałożono obowiązek administracyjny upomnienie powinien uwzględnić zakres obowiązku i czas potrzeby na jego dobrowolne wykonanie. W przypadku obowiązku nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową zakres ekspertyzy powinien objąć nie tylko stan techniczny wszystkich elementów budynku przy ul. [...] we [...], ale także określać spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania oraz wskazywać przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku i sposób ich usunięcia. Sporządzenie we wskazanym zakresie ekspertyzy wymagało dokonania nie tylko oględzin, ale także przeprowadzenia niezbędnych odkrywek celem sprawdzenia stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku. Nie bez znaczenia pozostaje także zachowanie samej Wspólnoty Mieszkaniowej, która od momentu wydania decyzji z dnia [...] października 2012 r., podjęła szereg działań zmierzających do wykonania obciążających ją obowiązków.

Zdaniem Sądu nie można przy tym zapominać, że w przypadku podmiotu jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa, wykonanie decyzji dotyczącej przeprowadzenia kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, ze względu na zakres nałożonych obowiązków i ich koszt, wymagało wcześniejszego podjęcia stosownej uchwały. Uchwała udzielająca zgodę na demontaż znajdujących się w złym stanie technicznym pięciu płyt balustradowych, wymianę okien na klatce schodowej, remont pokrycia dachowego oraz przygotowanie projektu remontu elewacji została podjęta już w dniu 16 października 2012 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez Inspektora Powiatowego decyzji nakazującej sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku ([...] października 2012 r.). Po podjęciu tej uchwały mgr inż. T. L. dokonał oględzin przedmiotowego budynku, stwierdzając zły stan techniczny płyt balkonowych i zalecając ich niezwłoczną rozbiórkę. Ponadto poinformował zarządcę budynku, że ze względu na zakres ekspertyzy przygotowana przez niego opinia zostanie przekazana do końca 2012 r. Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. zarządca budynku przy ul. [...] we [...] poinformował Inspektora Powiatowego o przystąpieniu w dniu 5 grudnia 2012 r. do prac polegających na demontażu pięciu balustrad balkonowych oraz w załączeniu przekazał ww. pismo mgr inż. T. L. wraz ze zgodą właścicieli budynku przy ul. [...] na wykonanie prac.

Zdaniem Sądu wskazane okoliczności mogą świadczyć o istnieniu ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej woli możliwie szybkiego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia spowodowanych złym stanem technicznym balkonów w ciągu zabudowy ul. [...] oraz p. [...] we [...], a tym samym i dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2012 r. Taką postawę po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej potwierdzają także późniejsze jej działania, w postaci przedłożenia w dniu 30 stycznia 2013 r. "Opinii o stanie technicznym elementów budynku dotycząca stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we [...] przy ul. [...]" z grudnia 2012 r., oraz "Protokołu kontroli okresowej obiektu budowlanego cykl jednoroczny" z dnia [...] stycznia 2013 r.

Wskazując na powyższe okoliczności Sądu znał, że z uwagi na zakres obowiązku nałożonego na stronę skarżącą, wystosowane do niej już w dniu [...] grudnia 2012 r. upomnienie należy zakwalifikować jako przedwczesne. Jak wynika z przedstawionych okoliczności faktycznych Wspólnota Mieszkaniowa nie tylko posiadała wiedzę na temat ciążących na niej obowiązków, ale także informowała o podjętych działaniach służących do wykonania tych obowiązków, określając czas ich wykonania.

Sąd podkreślił, że nie wystąpiła sytuacja, w której zobowiązana nie podjęła żądnych czynności celem wykonania nałożonych na nią obowiązków, lecz wręcz przeciwnie wykonała zdecydowaną ich większość, gdyż organ miał zastrzeżenia tylko do treści i jakości przedłożonej ekspertyzy. Co więcej, w ocenie samego organu egzekucyjnego ostateczne spełnienie przez Wspólnotę ciążącego na niej obowiązku nie zostało uznane za szczególnie trudne, ponieważ wystarczyło ekspertyzę uzupełnić o zagadnienia szczegółowo wskazane w zawiadomieniu z dnia 6 marca 2013 r. Zdaniem Sądu postępowanie organu egzekucyjnego ocenić należało jako niezrozumiałe, gdyż ten ograniczając się do skierowania wobec zobowiązanej zawiadomienia z dnia 6 marca 2013 r., w którym poinformował o brakach w przedłożonej ekspertyzie, bez wskazywania w tym zakresie terminu, w którym oczekuje uzupełniania ekspertyzy, po upływie ponad jednego miesiąca, tj. w dniu [...] maja 2013 r. wszczął wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne, sporządzając tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (doręczone zobowiązanej w dniu 22 maja 2013 r.).

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone z uwzględnieniem zasad określonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a. Kierując się zatem wskazanymi zasadami Inspektor Powiatowy przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinien dokonać wezwania do uzupełnienia ekspertyzy, wyznaczając w tym zakresie termin, adekwatny do czasu potrzebnego na dokonanie koniecznych uzupełnień. Pominięcie tego elementu postępowania, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkowało istnieniem po stronie zobowiązanej przekonania o spełnieniu nałożonego na nią obowiązku.

Wreszcie w ocenie Sądu organy nadzoru dopuściły się także naruszenia innych uchybień. Nie zwrócono chociażby uwagi, że w piśmie zatytułowanym "zażalenie" znalazły się zarzuty dotyczące wykonalności obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (braku wyznaczenia terminu dla sporządzenia ekspertyzy). Organy egzekucyjne powinny były więc wyjaśnić i ustalić, czy zaistniały w sprawie okoliczności wypełniające art. 33 § 1 u.p.e.a., a więc czy pisma tego nie należało zakwalifikować jako zawierającego także zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego.

Końcowo Sąd zaznaczył, że w okolicznościach sprawy wybór grzywny celem przymuszenia wcale nie musiał stanowić najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego prowadzącego do bezpośredniego wykonania obowiązku niepieniężnego. Biorąc pod uwagę niezbędny zakres uzupełnienia ekspertyzy dostarczonej przez zobowiązaną, można było ocenić, czy nie byłoby właściwsze zwrócenie się przez sam organ egzekucyjny o sporządzenie ekspertyzy do uprawnionej osoby, a kosztem takiej uzupełniającej ekspertyzy, prawdopodobnie w kwocie niższej niż wymierzona grzywna, obciążyłby wówczas zobowiązaną. W motywach zaskarżonego wyroku zwrócono też uwagę, że skoro w art. 122 § 3 u.p.e.a. ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to nie może ulegać wątpliwości, że postanowienie takie musi być uzasadnione. Tymczasem, jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, pomijając istotne okoliczności sprawy, utrzymane w mocy rozstrzygnięciem Inspektora Wojewódzkiego postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2013 r. zawiera ogólnikowe, nie odnoszące się do realiów rozpatrywanej sprawy, stanowisko w kwestii prawidłowości zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 8. 11, 77 § 1 K.p.a., jak również art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że bezczynność zobowiązanego w wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, trwająca ponad sześć miesięcy, nie stanowi wystarczającej przesłanki do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Inspektor Wojewódzki zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 125 § 1, art. 126, art. 128 § 2 i art. 133 u.p.e.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego bardziej dotkliwy aniżeli wykonanie zastępcze

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Inspektor Wojewódzki podniósł w pierwszej kolejności, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że bezczynność zobowiązanego w wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, trwająca ponad sześć miesięcy, nie stanowi wystarczającej przesłanki do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Sąd zarzucił bowiem organom orzekającym w toku postępowania egzekucyjnego, że zarówno wystosowanie do zobowiązanego upomnienia, jak i wszczęcie samej egzekucji w maju 2013 r., w stosunku do obowiązku nałożonego na zobowiązaną w dniu [...] października 2012 r., jest co najmniej przedwczesne. Inspektor Wojewódzki nie podzielił takiego rozumowania. Zaznaczył, że trzeba mieć mając na uwadze przedmiot nałożonego obowiązku w postaci ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, który to obowiązek sam w sobie nie jest czynnością wymagającą wielomiesięcznych zabiegów. Sąd nie zwrócił uwagi też, że egzekwowany obowiązek został nałożony w trybie art. 62 ust. 3 P.b., w związku z istniejącym realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem faktem powszechnie znanym jest wyjątkowo niewłaściwy stan techniczny budynku objętego postępowaniem, w którym jeszcze przed wydaniem obecnie egzekwowanej decyzji administracyjnej, samoistnie uległa zawaleniu część balkonów.

W związku z faktem, iż nałożony obowiązek powinien być wykonany niezwłocznie, po ponad miesięcznej bezczynności zobowiązanej, organ pierwszej instancji był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do wystosowania do zobowiązanej Wspólnoty Mieszkaniowej upomnienia, które doręczono dnia 13 grudnia 2012 r. Następnie – wobec dalszej bezczynności zobowiązanej, w szczególności wobec przedłożenia w dniu [...] października 2013 r. niekompletnego opracowania, a następnie braku woli jego uzupełnienia, pomimo wystosowania przez organ szczegółowych wyjaśnień w przedmiocie zakresu i niezbędnych uzupełnień w piśmie z dnia 6 marca 2013 r. – organ pierwszej instancji, mając na uwadze przepis art. 6 § 1 u.p.e.a., zobligowany był do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Inspektor Wojewódzki zarzucił też, że Sąd wadliwie przyjął, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest dla bardziej dotkliwy aniżeli wykonanie zastępcze. Naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 125 § 1, art. 126, art. 128 § 2 i art. 133 u.p.e.a.

Zdaniem organu oczywistym w okolicznościach sprawy jest stwierdzenie, że wykonanie zastępcze pociągnęłoby dla zobowiązanej wspólnoty mieszkaniowej większe koszty, będąc tym samym bardziej dotkliwym środkiem egzekucyjnym. Z kolei dolegliwość zastosowanej przez organy grzywny w celu przymuszenia, jest względna z tej to przyczyny, że wyłącznie od zachowania zobowiązanego zależy, czy w ogóle zostanie ściągnięta. W przypadku bowiem wykonania egzekwowanego obowiązku przed zapłatą lub ściągnięciem grzywny, podlega ona, na mocy art. 125 § 1 u.p.e.a., obligatoryjnemu umorzeniu, a w przypadku wykonania obowiązku już po jej uiszczeniu lub ściągnięciu przez organ egzekucyjny, może być ona zwrócona na wniosek zobowiązanego - w całości lub w 75%, w oparciu o art. 126 u.p.e.a. W porównaniu z tym środkiem egzekucyjnym, wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. u.p.e.a., ma charakter bezwzględny, każdorazowo wiążąc się dla zobowiązanego z uszczerbkiem finansowym, koniecznym na pokrycie kosztów wykonania zastępczego (o czym szczegółowo stanowią przepisy art. 128 § 2 i art. 133 u.p.e.a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzutów dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a., jak również art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 6 § 1 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji niezasadnie przyjął, że bezczynność zobowiązanego w wykonaniu obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, trwająca ponad sześć miesięcy, nie stanowi wystarczającej przesłanki do wszczęcia egzekucji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę powołane w powyżej przepisy należałoby w gruncie rzeczy stwierdzić, iż Inspektor Wojewódzki zarzuca Sądowi pierwszej instancji przeprowadzenie wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) przez zidentyfikowanie po stronie organów naruszeń dotyczących postępowania wyjaśniającego (art. 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a.), w sytuacji, gdy decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] na podstawie której toczyło się postępowanie egzekucyjne była ostateczna i wykonalna (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.), co obligowało organ do podjęcia egzekucji i co usprawiedliwiało podjęte działania (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Odnosząc się do powyższego zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Zawarte w ustawie egzekucyjnej odesłanie do K.p.a. nakazuje organom egzekucyjnym stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej").

Tok postępowania egzekucyjnego poprzedzający nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we [...] grzywny w celu przymuszenia w drodze postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] nie był przedmiotem sporu między organami a skarżącą. Z akt administracyjnych wynika, że Inspektor Powiatowy ponaglił Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w drodze upomnienia z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] ([...]) (k. 5 akt administracyjnych), doręczonego 13 grudnia 2012 r.

Nie ulega też wątpliwości, że wraz z pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa za pośrednictwem swego zarządcy złożyła ekspertyzę, pod tytułem "Opinia o stanie technicznym elementów budynku dotycząca stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we [...] przy ul. [...]", autorstwa mgr inż. T. L., mgr inż. A. W. i mgr inż. A. P. z grudnia 2012 r., oraz "Protokół kontroli okresowej obiektu budowlanego cykl jednoroczny", sporządzony przez mgr inż. T. L. z dnia 11 stycznia 2013 r. (k. 10 akt administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe – formalnie ujmując – zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa zadośćuczyniła obowiązkowi wynikającemu z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i wyartykułowanemu w upomnieniu z dnia [...] grudnia 2012 r.

Z dokumentacji dalszego przebiegu postępowania wynika, że organ nadzoru (egzekucyjny) uznał ekspertyzę przedstawioną przez zobowiązaną za niewyczerpującą. Uwagi w tym zakresie zostały przedstawione w piśmie z dnia 6 marca 2013 r., znajdującym się na k. 13 akt administracyjnych. Następnie, po dalszej wymianie korespondencji, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7000 zł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zastosowanie wyżej wymienionego środka egzekucyjnego nie było zasadne. Motywy zaskarżonego wyroku przedstawione na poparcie tego stanowiska wymagają jednak nieznacznej korekty.

W wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że upomnienie uznać należało za przedwczesne. Stanowisko to wzbudziło sprzeciw skarżącego kasacyjnie Inspektora Wojewódzkiego, który zaznaczył, że zachodziły przecież podstawy do prowadzenia egzekucji (wobec bezspornej wykonalności obowiązku).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że upomnienie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] było przedwczesne ocenić należy jako niezręczne – trudno było bowiem odmówić organowi egzekucyjnemu prawa do jego wystosowania (na datę [...] grudnia 2012 r. obowiązek wynikający z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] bezspornie nie był zrealizowany). Jednak z całokształtu wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zamierzał wcale odmówić organowi uprawnienia do prowadzenia egzekucji, ale zwrócił uwagę na fakt, że po doręczeniu upomnienia (co nastąpiło 13 grudnia 2012 r.) zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa podjęła czynności mające na celu realizację obowiązków w nim wskazanych, w szczególności 30 stycznia 2013 r. złożyła przygotowaną ekspertyzę i protokół kontroli okresowej obiektu. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o "przedwczesności" upomnienia z dnia [...] grudnia 2012 r. należy więc odczytywać w tym właśnie kontekście, to jest, że wysłano je na znacznie wcześniejszym etapie sprawy, kiedy nie nastąpiło jeszcze złożenie przez zobowiązaną wymaganych przez organ dokumentów.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tok sprawy – jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – rodził po stronie organu egzekucyjnego obowiązek działania z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego. Skoro w decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] nakazano zobowiązanej Wspólnocie Mieszkaniowej przeprowadzenie okresowej kontroli budynku oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej i obowiązek ten potwierdzono w upomnieniu z dnia [...] grudnia 2012 r., to wobec faktu złożenia przez zobowiązaną obu wymaganych dokumentów, nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia nie powinno nastąpić, a w każdym razie nie powinno nastąpić bez uprzedzenia ze strony organu.

Zauważyć należy, że w sprawie potrzeba prowadzenia postępowania egzekucyjnego wynika w istocie z przekonania organu o tym, że złożona przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyza nie odpowiada w pełni treści nakazu w zakresie przedmiotowo określonym w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Organy egzekucyjne nie powinny jednak zapominać, że zgodnie z art. 62 ust. 3 P.b. można żądać od strony przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego, a więc dokumentu, który przygotowuje nie strona, ale osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i ponosząca za to odpowiedzialność zawodową. Jak wynika z akt sprawy podstawą opinii mgr inż. T. L., mgr inż. A. W. i mgr inż. A. P. jest realizacja obowiązku wynikającego wprost z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Autorzy ekspertyzy decyzję tą wymieniają na wstępie swego opracowania (zob. s. 2 ekspertyzy) jako podstawę swego opracowania. Jeżeli zatem w ocenie organu ekspertyza jest niewyczerpująca, to fakt ten a limine nie powinien obciążać zobowiązanego (który przecież zamówił ekspertyzę u osoby uprawnionej do jej sporządzenia wskazując, że obowiązek jej wykonania wynika z decyzji administracyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej w sprawie sytuacji organ egzekucyjny, kierując się zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasadą szybkości postępowania, powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania biegłego i ustalić bezpośrednio z autorami ekspertyzy wątpliwości co do jej treści. Dopiero na dalszym etapie, w razie ustalenia, że treść ekspertyzy oraz wyjaśnienia jej autorów nie wypełniają przedmiotowo nakazu nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 P.b., organ mógł żądać od zobowiązanego dostarczenia ekspertyzy uzupełniającej. W tym celu powinien jednak udzielić stronie odpowiedniego terminu z pouczeniem, że jej nie przedstawienie skutkować może nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia bez takiego pouczenia i li tylko po wymianie korespondencji ze stroną było zatem przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, trafnie była zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że ze względu na okoliczności sprawy nałożenie grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę Mieszkaniową było działaniem naruszającym zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 8 K.p.a.).

Natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a., jak również art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 6 § 1 u.p.e.a. należy ocenić jako niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał – jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ – wadliwej weryfikacji zaskarżonego postanowienia i nie zakwestionował wykonalności decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji, ale zwrócił uwagę na szczególne okoliczności sprawy, zwłaszcza fakt przedłożenia przez zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową dokumentów, do których złożenia była formalnie zobowiązana.

W skardze kasacyjnej przedstawiono też zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 125 § 1, art. 126, art. 128 § 2 i art. 133 u.p.e.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego bardziej dotkliwy aniżeli wykonanie zastępcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest pozbawiony racji.

Inspektor Wojewódzki w skardze kasacyjnej przedstawia jednoznaczny, logicznie uzasadniony wywód. Twierdzi mianowicie, że w okolicznościach sprawy wykonanie zastępcze (zamiast grzywny) rodziłoby dla zobowiązanej Wspólnoty Mieszkaniowej większe koszty, będąc tym samym bardziej dotkliwym środkiem egzekucyjnym. Z kolei dolegliwość zastosowanej przez organy grzywny w celu przymuszenia jest względna, gdyż wyłącznie od zachowania zobowiązanego zależy, czy w ogóle zostanie ściągnięta. W przypadku bowiem wykonania egzekwowanego obowiązku przed zapłatą lub ściągnięciem grzywny, podlega ona, na mocy art. 125 § 1 u.p.e.a., obligatoryjnemu umorzeniu, a w przypadku wykonania obowiązku już po jej uiszczeniu lub ściągnięciu przez organ egzekucyjny, może być ona zwrócona na wniosek zobowiązanego - w całości lub w 75%, w oparciu o art. 126 u.p.e.a. Inspektor Wojewódzki dochodzi wreszcie do konkluzji, że w porównaniu z grzywną w celu przymuszenia wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. u.p.e.a., ma charakter bezwzględny, każdorazowo wiążąc się dla zobowiązanego z uszczerbkiem finansowym, koniecznym na pokrycie kosztów wykonania zastępczego (o czym szczegółowo stanowią przepisy art. 128 § 2 i art. 133 u.p.e.a).

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazuje na fakt, iż w sprawie przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyza wymagała uzupełnienia w takim zakresie (jak należy się domyślać – niewielkim), że można było rozważyć pozyskanie niezbędnych informacji na zasadzie wykonania zastępczego zleconego przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wywodami Inspektora Wojewódzkiego podzielając pogląd, że w sprawie nie zachodziła potrzeba zamawiania przez organ ekspertyzy uzupełniającej na zasadzie wykonania zastępczego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji okoliczność, że wystąpiła potrzeba jedynie uzupełnienia już złożonej ekspertyzy, skłania właśnie do uznania, by to autorzy dotychczasowej ekspertyzy dokonali tego uzupełnienia.

Trafne uwagi sformułowane przez Inspektora Wojewódzkiego w kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, art. 125 § 1, art. 126, art. 128 § 2 i art. 133 u.p.e.a. nie podważają jednak prawidłowości zaskarżonego wyroku. W sprawie nie chodzi bowiem ostatecznie o to, jaki środek egzekucyjny został zastosowany, ale to to, że podjęcie czynności egzekucyjnych powinno być poprzedzone takimi czynnościami jak ewentualne przesłuchanie autorów ekspertyzy (jako przesłuchanie biegłego) i wreszcie udzielenie zobowiązanej Wspólnocie Mieszkaniowej odpowiedniego terminu na uzupełnienie ekspertyzy z pouczeniem, że nie zrealizowanie obowiązku skutkować może zastosowaniem środka egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.