Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 365/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3  ust. 1,  art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XLV/2996/05 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. I. stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części określonej w punkcie I.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Miejska W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz na podstawie art. 3 ust.1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę nr XLV/2996/05 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta W.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności §11 pkt 1 - 4 przywołanej wyżej uchwały, zarzucając zaskarżonemu przepisowi rażące naruszenie art. 2, art. 7, art. 94 oraz art. 51 ust.1 i 2 Konstytucji RP; art. 3 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.).

Motywując swoje stanowisko, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że na podstawie zaskarżonego przepisu § 11 powołanej wyżej uchwały - w celu przeciwdziałania zagrożeniom powodowanym przez bezdomne psy oraz zmniejszeniu ich bezdomności - wprowadzono obowiązek trwałego oznakowania psów, w sposób umożliwiający ich identyfikację oraz zobowiązano właścicieli psów do zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania psa (tj. zmianę właściciela, zgon, zaginięcie psa i inne) dla aktualizacji w bazie danych. Odnośnie szczeniąt przyjęto natomiast, iż obowiązek trwałego znakowania powstaje po ukończeniu przez psa czwartego miesiąca życia.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i zgodnie z art. 94 Konstytucji, taki akt ustanawiany może być przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zdaniem Rzecznika, wprowadzony przez Radę Miejską W. obowiązek trwałego znakowania psów oraz tworzenia specjalnego rejestru psów nie mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę umocowania. Z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika bowiem, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania , a w szczególności:

- określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa (np. nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu) i czystości w miejscach publicznych (np. obowiązek sprzątania psich odchodów), oraz

- organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Takimi odrębnymi przepisami są art. 11 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt W myśl art. 11 zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Na mocy art. 11a rada gminy może przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: sterylizację albo kastrację zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Rzecznik zwrócił uwagę, że przedmiotowy zakres wprowadza, co prawda, otwarty katalog możliwych do podjęcia przez radę gminy działań, ale ich ramy wyznacza treść art. 11.

Takie same zastrzeżenia – zdaniem Rzecznika – odnieść należy do obowiązku zgłaszania przez właścicieli psów wszelkich zmian w stanie posiadania psa. Wprowadzenie takiego wymogu oznacza też w praktyce zobowiązanie właścicieli do udostępniania swoich danych osobowych ( np. imienia i nazwiska oraz zameldowania właściciela psa), bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nikt nie może być inaczej niż na podstawie ustawy zobowiązany do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby, a władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym, nałożenie takiego obowiązku na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego jest niezgodne z prawem i nie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

W tej sytuacji – zdaniem strony skarżącej – uchwała Rady Miejskiej W. stanowi nie tylko rażące naruszenie wskazanych ustaw i powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP ale również obrazę art. 2 i art. 7 Konstytucji RP tj. ustanowionych w nich zasadach demokratycznego państwa prawnego oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w ramach obowiązującego prawa.

Poza powyższymi argumentami, sygnalizacyjnie Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że podczas nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt proponowano – w ramach zwalczania problemu bezdomności psów – wprowadzenie ich ewidencji, uwzględniającej między innymi obowiązek zgłaszania danych osobowych właściciela psa oraz znakowanie psa. W toku prac sejmowych odstąpiono jednak od tego projektu . Rzecznik zauważył również, że nie istnieją regulacje prawne Unii Europejskiej, w jakikolwiek sposób obligujące właścicieli zwierząt, a w szczególności psów, do wszczepiania mikroczipów lub tatuowania, jeżeli zwierzęta pozostają na terytorium państwa pochodzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W., reprezentowana przez Prezydenta W., wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie, zaskarżona uchwała nie narusza bowiem wskazanych przez stronę skarżącą przepisów Konstytucji.

Odwołując się do art. 3 ust. 1 i 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz do art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, wskazała, że art. 11a tej ustawy, umożliwia gminie przyjęcie własnego programu i poszerzenie otwartego katalogu działań możliwych w sprawie zwierząt bezdomnych, w tym również, wprowadzenie obowiązku trwałego znakowania psów w sposób umożliwiający ich identyfikację. W świetle przywołanych przepisów, zdaniem Rady, wprowadzony obowiązek trwałego znakowania psów i ich rejestracji mieści się w granicach kompetencji określonych w przepisach rangi ustawowej. Kwestionowane obowiązki nałożono zaś w celu przeciwdziałaniu zagrożeniom powodowanym przez psy oraz zmniejszania ich bezdomności, co stanowi zadania własne gminy.

Ponadto Rada wyjaśniła, że dane związane ze znakowaniem psów gromadzone są w ramach ewidencji prowadzonej między innymi dla celów podatkowych z tytułu posiadania psa. Rejestr ten poszerzono jedynie o informacje dotyczące psa - a nie właściciela. Dane gromadzone są z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, zwłaszcza zaś art. 23 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przywołany przepis zawiera bowiem przesłankę usprawiedliwiającą przetwarzanie danych osobowych w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Znajduje ona zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest przepisów wprost upoważniających do przetwarzania danych, jednakże ze względu na konieczność wykonywania określonych przez prawo zadań dla dobra publicznego dane te muszą być przetwarzane dla dobra tych osób, bez ich zgody. Dodano również, że w celu możliwości skorzystania z danych rejestru w przypadkach innych, niż nałożony ustawowo obowiązek podatkowy od posiadania psów, właściciele psów, które zostają trwale oznakowane podpisują oświadczenia dotyczące zgody na przetwarzanie ich danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Według art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

Dokonując oceny zakwestionowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisu uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 29 grudnia 2005 r. – jedynie według kryterium legalności – Sąd podzielił przedstawione w skardze zarzuty.

Zaskarżony przepis § 11 zawarty został w uchwale, która podjęta została, między innymi, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008). Przepis art. 3 ust. 1 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin utrzymanie czystości i porządku w gminach zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia aktu prawa miejscowego - regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – który jak precyzuje ust. 2 omawianego przepisu, szczegółowo określi zasady utrzymania czystości i porządku gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W., co nie budzi wątpliwości, jest aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 87 ust.2 Konstytucji akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowany jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie. co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne. Nie może zatem pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody, nie ma bowiem charakteru samoistnego. Samoistne stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego jest wyłączną domeną organów władzy ustawodawczej. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego, mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą więc legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, jako że domniemywanie kompetencji prawodawczych jest niedopuszczalne (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003 r., str.135).

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

Poza przedstawionymi wyżej uwagami przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć również na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy, zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Wychodząc z tych ogólnych założeń stwierdzić należy, że kwestionowana uchwała podjęta została, w zaskarżonym zakresie, z naruszeniem art. 2 , art. 7, art. 49 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji.

W §11 omawianej uchwały, Rada Miejska W. nałożyła bowiem na obywateli dwa ściśle wiążące się za sobą obowiązki: obowiązek trwałego znakowania psów w sposób umożliwiający ich identyfikację oraz obowiązek zgłaszania przez właściciela psa wszelkich zmian w stanie posiadania psa (zmiana właściciela, zaginięcie, zgon psa i inne), celem aktualizacji w bazie danych. Jak wcześniej wskazano obowiązki te nałożone zostały z powołaniem się przez Radę na delegację do wydania aktu prawa miejscowego zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Po myśli art. 4 ust. 2 uchwalony regulamin winien szczegółowo określać zasady utrzymania porządku na terenie gminy, dotyczące między innymi, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 4). Przywołany przepis zawiera zatem upoważnienie ustawowe określające materię, którą pozostawiono do szczegółowego uregulowania w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione we wskazanym przepisie. W szczególności nie można w nim doszukać się uprawienia do nakładania na obywateli obowiązków polegających na przekazywaniu swoich danych osobowych związanych ze zmianą stanu posiadania psa i ściśle z nim powiązanego obowiązku znakowania psa w sposób umożliwiający jego identyfikację. Stwierdzić bowiem należy, że nałożony przez Radę obowiązek zgłaszania wszelkich informacji o zmianie stanu posiadania psa, obejmujących dane dotyczące zmiany właściciela "i innych" (§11 pkt 3 uchwały) dotyczy w istocie, udostępnienia danych osobowych właściciela psa (imienia i nazwiska, miejsca zameldowania i innych). Bez takich danych proces znakowania psów nie miałby żadnego sensu. Biorąc pod uwagę cel, (utrzymanie czystości i porządku w gminach) dla realizacji którego zgodnie z przepisami zawierającymi upoważnienie dla uchwalenia omawianego prawa miejscowego, rada może nałożyć obowiązki na obywateli, trzeba stwierdzić, ze sam proces znakowania i identyfikacji psa konieczny jest dla ustalenia jego właściciela. Z tego względu obowiązek znakowania psów wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem udostępniania danych osobowych. Do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego Rada nie była zaś umocowana. Jak trafnie wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na art. 51 Konstytucji, zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych może mieć miejsce tylko w ustawie. Według art. 51 ust. 2 Konstytucji władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Nałożenie zatem wskazanych obowiązków w drodze aktu prawa miejscowego – bez wyraźnego ku temu umocowania ustawowego - jest niezgodne z prawem i niewątpliwie nie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska Gminy, która swoje umocowanie do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego kwestionowanych przez Rzecznika obowiązków upatruje w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przepis ten powiązany jest ściśle z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w którym ustawodawca doprecyzował w szczególności, jakie zadania gmina wykonuje w ramach utrzymywania czystości i porządku na swoim terenie. Wśród nich mieści się organizacja ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, ale na zasadach określonych w odrębnych przepisach (pkt 5), zwłaszcza – jak na co wskazują strony postępowania - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt. Przywoływany już art. 11a tej ustawy umożliwia przyjęcie przez radę gminy w drodze uchwały programu zapobiegającego bezdomności zwierząt, obejmującego w szczególności: sterylizację albo kastrację zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Również omawiana norma nie zawiera wyraźnego upoważnienia do nakładania przez gminę w drodze aktu prawa miejscowego kwestionowanych przez rzecznika obowiązków. Pamiętać bowiem należy, że uprawnienie takie musi być wyraźne, nie może zaś pośrednio wynikać z przepisów, ani też nie może być domniemywane. Ponadto uchwała, o której mowa w ww. przepisie, jeżeli gmina skorzysta z możliwości jej podjęcia, powinna zawierać jedynie program działania gminy (jednostek gminy) – pozwalający skutecznie zwalczać na jej terenie bezdomność zwierząt - a nie obowiązki obywateli. Uwzględniając, że koszty owego programu w całości ponosi gmina, ustawodawca pozostawił samorządom swobodę wyboru, co do jego przyjęcia i zakresu, wprowadzając jedynie trzy obowiązkowe elementy, które – jako absolutne minimum – program ten powinien zawierać. Gmina może zatem przyjąć program w szerszym zakresie, ale nie może w węższym, powołując się wybiórczo na inne działania, które miałby stanowić element tego programu. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, Gmina W. programu takiego nie uchwaliła.

Wobec powyższych okoliczności Sąd, dokonując jedynie kontroli legalności zaskarżonego aktu, podzielił argumenty strony skarżącej, że zaskarżoną uchwałą Gmina rażąco naruszyła art. 94, art. 51 ust. 1 i 2 a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Jak wcześniej wskazano sądowa kontrola zaskarżonej uchwały ograniczona została wyłącznie do kryterium legalności. Sąd dostrzega narastający problem bezdomnych psów, stwarzanych przez nie uciążliwości oraz pilną konieczność rozwiązania tego problemu. Podkreślić jednak należy, że niezależnie od celowości, słuszności oraz intencji, jakimi kierowano się przy stanowieniu omawianego przepisu, Gmina przede wszystkim obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia prawa miejscowego. W podejmowanych działaniach nie może wkraczać w materię dla ustawy zastrzeżoną. Dlatego środki prawne jakie podejmuje w celu zmniejszenia bezdomności psów oraz zapobiegania ich uciążliwości muszą mieścić się w granicach ustawowych upoważnień i nie mogą naruszać norm konstytucyjnych i ustawowych.

W świetle art. 147 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem przepisu prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących, np. w razie braku podstawy prawnej. Zgodnie z art. 94 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzania organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została w zaskarżonej części podjęta z rażącym naruszeniem prawa, należało w tej części stwierdzić jej nieważność.

Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje zaś wsparcie w art. 152 wskazanego aktu.