Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2512/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. na postanowienie Kierownika Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia, że nieruchomość jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] marca 2016 r. do Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] wpłynął wniosek [...] - Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: "wnioskodawca") o wydanie zaświadczenia, że nieruchomość pałacowa w J., gmina L., wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1956 r. pod numerem [...] jest utrzymywana, zabezpieczona, konserwowana i zagospodarowana zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Kierownik Delegatury w W., działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł wnioskodawca. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez spółkę treści. W odpowiedzi wnioskodawca ponownie złożył zażalenie na wydane rozstrzygnięcie, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Podsekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego dla wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie niezbędne jest odniesienie się do treści zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzającego, że utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego w J. jest zgodne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Równocześnie podniósł on, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien dokonać ponownej oceny sprawy i ustalić stan zachowania pałacu w J. oraz otaczającego go parku tak pod względem technicznym i konserwatorskim.

Kierownik Delegatury w W., działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...], po ponownym przeanalizowaniu sprawy, postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. wydał zaświadczenie, że pałac zabytkowy z przyległym parkiem w J., gmina L., wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1956 r. pod numerem [...], w części dotyczącej skrzydła wschodniego pałacu, a więc łącznika wzniesionego w latach [...]-[...] i skrzydła południowego pałacu (z loggią oraz italianizującą wieżą) oraz park, jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w roku 2016. Jednocześnie odmówił wydania zaświadczenia, że przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej skrzydła północnego, a więc skrzydła barokowego pałacu, jest utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w roku 2016. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2018 r. - w odniesieniu do skrzydła północnego pałacu w J. - stwierdzono całkowite zniszczenie dachu wraz z więźbą dachową. Obiekt tymczasowo zabezpieczono nadbudowaną konstrukcją drewnianą z pokryciem blaszanym, którą wykonano w 2015 roku. Wnętrze jest niedostępne, jednak są widoczne: częściowe zawalenie stropów i sklepień, ściany zewnętrzne z osypującą się koroną murów, luźne elementy z tendencją do odspajania oraz luźne elementy wokół obiektu. Ponadto widoczny jest odsłonięty wątek muru z osypującą się spoiną, a także obramienie okienne odchylające się od lica muru. W trakcie kontroli stwierdzono również luźne, odspajające się elementy, grożące odspojeniem, a korona mrów, mimo wykonanego doraźnego zadaszenia, posiada ubytki, osypujące się fragmenty i brak spoinowania. Stolarka okienna zachowana jest fragmentarycznie i brakuje szkleń. Z tego względu w ocenie organu I instancji w części barokowej pałacu, a więc w skrzydle północnym, występuje zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku. W związku z tymi ustaleniami odmówił on wydania żądanego zaświadczenia co do skrzydła północnego pałacu. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2018 r., wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac zabezpieczających i robót budowlanych, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem skrzydła północnego pałacu w J..

Wnioskodawca złożył następnie zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia podnosząc, że organ nieprawidłowo ustalił, że zły stan techniczny skrzydła północnego budynku stanowi samoistną podstawę odmowy wydania zaświadczenia, które to zaświadczenie wydawane jest w ramach postępowania podatkowego. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zwolnieniu od podatku od nieruchomości podlegają grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Wnioskodawca podniósł, że od momentu, gdy pałac stał się jego własnością, rozpoczęły się w nim prace zabezpieczające. Na przełomie lat 2013-2014 spółka zabezpieczyła północne, barokowe skrzydło pałacu, umieszczając na zwieńczeniu ścian folię, aby prowizorycznie zabezpieczyć tę część budynku przez opadami i dalszą degradacją. Z kolei w grudniu 2014 roku wojewódzki organ ochrony zabytków wydał zaświadczenie, że cały kompleks pałacowy w J. (w tym także część barokowa zabezpieczona folią) jest utrzymywany zgodnie z ustawą o ochronie zbytków. Dwa lata później w kwietniu 2016 roku (nie zaś jak podaje w zaskarżonym postanowieniu organ administracyjny w 2015 roku) wnioskodawca, po uzyskaniu dodatkowych środków finansowych, podjął dalsze działania w celu ochrony zniszczonej części pałacu poprzez:

- wykonanie nadbudowy z konstrukcji drewnianej północnego, barkowego skrzydła pałacu,

- pokrycie konstrukcji drewnianej dachu północnego, barokowego skrzydła pałacu blachą ochronną wystającą na ponad metr poza mury, celem należytego zabezpieczenia skrzydła pałacu przed opadami, a równocześnie nie dopuszczania do zalewania ścian, aby umożliwić ususzenie ścian tej części pałacu (narażonej na opady od kilkudziesięciu lat),

- wykonanie na północnym skrzydle pałacu opasek ochronnych z piaskowca celem zabezpieczenia przed osypywaniem się lub osuwaniem części elewacji,

- zabezpieczenie pałacu przed wstępem osób nieupoważnionych.

Wnioskodawca podkreślił jednak, że pomimo zastosowanych zabezpieczeń, proces degradacji barkowego skrzydła pałacu był już znacznie posunięty, na skutek kilkudziesięcioletnich zaniedbań ze strony zarówno poprzednich właścicieli, jak i organu powołanego do ochrony zabytków. Równocześnie wyjaśnił, że sporny budynek został zakupiony w takim właśnie stanie, zaś fakt, że w skrzydle północnym prowadzone są w pierwszym etapie prace zabezpieczające świadczy właśnie o tym, że nieruchomość w tej części jest utrzymywana zgodnie z ustawą. Skrzydło to nie było bowiem wcześniej zabezpieczone przed działaniem czynników zewnętrznych oraz przed osobami trzecimi. Ponadto, wnioskodawca podejmuje wszelkie prace w pałacu zgodnie z określonym tempem inwestycyjnym, we właściwej kolejności, uzależnionej od stanu technicznego poszczególnych części budynku, a ich celem jest ostatecznie doprowadzenie pałacu do właściwego stanu technicznego.

Zdaniem wnoszącego zażalenie, wobec braku ustaleń przez konserwatora stanu zachowania zabytku w dacie objęcia go we władanie przez wnioskodawcę, nie jest możliwe dokonanie oceny, że wnioskodawca użytkował skrzydło północne pałacu niezgodnie z ustawą w roku 2016. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że zamierza w sposób kompleksowy przeprowadzić kapitalny remont całego obiektu, w tym także skrzydła północnego. W tym celu podjął i wciąż podejmuje szereg zmierzających do tego czynności, a jednocześnie chroni i zabezpiecza budynek przed dostępem osób trzecich oraz dewastacją. W ocenie wnioskodawcy takie działania mieszczą się więc w zakresie utrzymania i konserwacji budynku w jak najlepszym możliwym stanie.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 6 ustawy o z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170), od podatku od nieruchomości zwalnia się grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest zatem fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten należy rozpatrywać w świetle odpowiednich uregulowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która nakłada na właścicieli i posiadaczy zabytków szereg obowiązków, związanych z zachowaniem zabytków i utrzymaniem ich we właściwym stanie. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 tej ustawy, na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Wskazał, że z kolei art. 3 definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań (pkt 6), prace restauratorskie - jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym - jeżeli istnieje taka potrzeba - uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań (pkt 7). Natomiast robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8 omawianej ustawy, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Organ II instancji wskazał, że zaistnienie okoliczności będących podstawą do zwolnienia od podatku od nieruchomości, stwierdza organ ochrony zabytków pierwszej instancji w drodze zaświadczenia. Na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje omawiane zaświadczenie na żądanie danej osoby, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym - zgodnie z § 2 - organ ten przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie natomiast do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił przy tym, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stąd też postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Organ nie podziela poglądu wnioskodawcy, że podstawą wydania zaświadczenia jest stan zabytku w dacie jego nabycia, gdyż zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązkiem właścicieli i posiadaczy zabytku jest jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie. Fakt stopniowego wykonywania prac i robót niezbędnych dla uniknięcia całkowitej destrukcji zabytku (lub jego części) nie oznacza zaś, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art 5 ust 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, że nieruchomość pałac zabytkowy z przyległym parkiem w J., w części dotyczącej skrzydła północnego, jest utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia, gdyż fakt stopniowego wykonywania prac i robót niezbędnych dla uniknięcia całkowitej destrukcji zabytku nie oznacza, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zbytków, podczas gdy skarżąca wykazała, że podejmuje działania zmierzające do utrzymywania całości pałacu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, w tym także jego północnego barokowego skrzydła, i działanie właściciela mieszczą się w dyspozycji normy art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że obiekt jest właściwie użytkowany, zabezpieczony i konserwowany, podczas gdy skarżąca od daty objęcia w posiadanie zabytku podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do zabezpieczenia obiektu,

- art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym i nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego,

- art. 217 oraz art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia na potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego i prawnego oraz art. art. 218 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez Kierownika Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] okoliczności, że stan techniczny skrzydła północnego spornego budynku nie uległ pogorszeniu od chwili, gdy obiekt został nabyty przez skarżącą, a czynności zabezpieczające, które wykonał właściciel, były działaniem podstawowym i niezbędnym, gdyż dopiero po odpowiednim zabezpieczeniu skrzydła północnego możliwym będzie podejmowanie kolejnych prac w uzgodnieniu z konserwatorem. Skarżąca ponownie wyjaśniła, że w chwili nabycia pałacu w J. jego barokowe skrzydło było całkowicie zniszczone. W latach 90. ubiegłego wieku doszło bowiem do pożaru w tej części pałacu i skrzydło to uległo spaleniu, a następnie zalaniu na skutek gaszenia pożaru. W chwili objęcia pałacu w posiadania przez skarżącą część północna była całkowicie pozbawiona zadaszenia i nie była zabezpieczona.

Podniosła, że w jej ocenie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych ochrony zabytków, że właściciel nie przestrzega ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie właściwego utrzymywania zabytkowego budynku w części skrzydła północnego tylko dlatego, że ta część pałacu na skutek wieloletnich zaniedbań poprzednich właścicieli jest w złym stanie technicznym. Budynek został bowiem zakupiony w takim właśnie stanie a fakt, że w skrzydle północnym prowadzone są w pierwszym etapie prace zabezpieczające świadczy o tym, że budynek w tej części także utrzymywany jest zgodnie z omawianą ustawą. Ponadto zdaniem skarżącej, aby odmówić wydania zaświadczenia w części dotyczącej najbardziej zniszczonego skrzydła północnego pałacu, niezbędnym było uprzednie ustalenie przez konserwatora punktu odniesienia dokonywanych przez niego ocen, czyli ustalenie stanu technicznego zabytku w dacie objęcia go we władanie przez właściciela. Strona skarżąca wyjaśniła przy tym, że wobec braku ustaleń przez organy ochrony zabytków dotyczących stanu zachowania zabytku w dacie objęcia we władanie przez skarżącą, nie jest w ogóle możliwe dokonanie oceny, że użytkowała ona skrzydło północne pałacu niezgodnie z ustawą w roku 2016. W tym zakresie nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych i odmową wydania zaświadczenia co do tej części pałacu.

Równocześnie skarżąca wskazała, że informowała o zamierzeniach dotyczących przeprowadzenia kapitalnego remontu całego obiektu, w tym także skrzydła północnego i w tym celu podjęła i nadal podejmuje szereg czynności. Jednocześnie chroni ona i zabezpiecza budynek przed dostępem osób trzecich oraz dewastacją. W ocenie skarżącej powyższe działania mieszczą się w zakresie utrzymania i konserwacji budynku w jak najlepszym możliwym stanie. Ustalenie, że barokowe skrzydło północne pałacu utrzymywane jest niezgodnie z ustawą byłoby uzasadnione jedynie wtedy, gdyby faktycznie właściciel budynku nie podjął żadnych działań zmierzających do utrzymywania go we właściwym stanie technicznym i estetycznym, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Dodatkowo zdaniem skarżącej upoważnienie ustawowe do wydania zaświadczenia, że pałac w J. jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może dotyczyć wyłącznie całości pałacu, a nie jego części. Pałac stanowi bowiem konstrukcyjną całość budowlaną, a przepisy ustawy nie przewidują możliwości wydania zaświadczenia jedynie do części budynku, który nie ma cech samodzielności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], w części orzekającej o odmowie wydania zaświadczenia, że nieruchomość: pałac zabytkowy z przyległym parkiem w J., gm. L., wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] r. pod numerem [...], w części: skrzydło północne, tj. skrzydło barokowe, jest utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżąca domagała się wydania ww. zaświadczenia w celu przedłożenia organowi podatkowemu i wykazania spełnienia przesłanek zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zaświadczenie więc dotyczy stanu obiektu w dacie wydania postanowienia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 i nast.). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę przybiera formę postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 6 ustawy o z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Z 2019 r., poz. 1170, dalej u.p.o.l."), zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.

Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest wpisanie przedmiotowego pałacu wraz z przyległym parkiem do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1956 r. pod numerem [...] oraz to, że żadna część przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania postanowienia, nie była zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej.

Nie jest także kwestionowany przez organy stan techniczny północnego barokowego skrzydła obiektu ( w odniesieniu do którego organ odmówił wydania zaświadczenia) oraz zakres prac przeprowadzonych w tym skrzydle przez obecnego właściciela.

Należy zatem przypomnieć, że w chwili nabycia przez skarżącą pałacu w J., wspomniane wyżej barokowe północne skrzydło było całkowicie zniszczone. W latach 90 ubiegłego wieku doszło bowiem do pożaru w tej części pałacu i skrzydło to uległo spaleniu a następnie zalaniu na skutek gaszenia pożaru. W chwili objęcia pałacu w posiadanie przez skarżącą, część północna była całkowicie pozbawiona zadaszenia. Nie była także w żaden sposób zabezpieczona. Skarżąca od czasu przejęcia pałacu, rozpoczęła w nim prace zabezpieczające. W latach 2013 – 2015, wykonano nowe ogrodzenie, dokonano renowacji bramy wjazdowej, stolarki okiennej i drzwiowej, zamontowano nowe rynny, przemurowano kominy oraz uporządkowano część parkową i ogrodową poprze wykarczowanie samosiewów, odsłonięcie dróżek wokół pałacu i oczyszczenie stawu przed pałacem.

Na przelotnie lat 2013/2014 spółka zabezpieczyła również północne, barokowe skrzydło pałacu, umieszczając na zwieńczeniu ścian folię, prowizorycznie zabezpieczając tę część budynku przez opadami i dalszą degradacją. Następnie w kwietniu 2016 r., spółka po uzyskaniu dodatkowych środków finansowych, podjęła dalsze działania w celu ochrony zniszczonej północnej części pałacu. Wykonano wówczas nadbudowę z konstrukcji drewnianej nad północnym, barokowym skrzydłem. Została ona następnie pokryta blachą ochronną wystającą na ponad metr poza mury. Miało to na celu zabezpieczenie północnego skrzydła pałacu przed opadami oraz umożliwienie osuszenia ścian tej części pałacu. Skarżąca wykonała także na północnym barokowym skrzydle pałacu opaski ochronne z piaskowca, celem zabezpieczenia przed osypywaniem się lub osuwaniem części elewacji. Zabezpieczyła również pałac przed wstępem osób nieupoważnionych. Potwierdzają to wyniki oględzin przeprowadzonych przez organ konserwatorski w dniu [...] maja 2018 r. Pomimo zastosowanych zabezpieczeń, proces degradacji barokowego skrzydła pałacu był już znacznie posunięty, na skutek kilkudziesięcioletnich zaniedbań ze strony zarówno poprzednich właścicieli. Istotne jest także, że w dniu [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Organ Ochrony Zabytków wydał zaświadczenie, że cały kompleks pałacowy w J. ( w tym także północna część barokowa zabezpieczona folią ), jest utrzymywany zgodnie z ustawą o ochronie zabytków.

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżąca spełniła warunek utrzymania i konserwacji północnego barokowego skrzydła zabytkowego pałacu, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków oraz czy przy badaniu przesłanek w postaci utrzymania i konserwacji obiektu zgodnie z przepisami u.o.z., należy uwzględnić stan początkowy nieruchomości zabytkowej w dacie nabycia jej przez spółkę.

Należy zgodzić się z organem, że przepis z art. 7 ust 1 pkt 6 u.p.o.l., należy rozpatrywać w świetle odpowiednich uregulowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która nakłada na właścicieli i posiadaczy zabytków szereg obowiązków, związanych z zachowaniem zabytków i utrzymaniem ich we właściwym stanie.

W związku z tym należy zwrócić uwagę na treść art. 5 u.o.z., który przewiduje, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 u.o.z. tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Z kolei w art. 3 u.o.z., zdefiniowano prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, natomiast prace restauratorskie - jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań, natomiast robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.o.z, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w zaskarżonej części, ograniczył swoje uzasadnienie do stwierdzenia, że nie podziela poglądu skarżącej, że podstawą wydania zaświadczenia jest stan zabytku w dacie jego nabycia. Wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 3 u.o.z., obowiązkiem właścicieli i posiadaczy zabytku jest jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie. Fakt stopniowego wykonywania prac i robót niezbędnych dla uniknięcia całkowitej destrukcji zabytku (lub jego części) nie oznacza, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ochronie zabytków. Jak wskazał organ, z akt sprawy wynika, że stan skrzydła północnego pałacu jest bardzo zły i nie zostały jeszcze wykonane wszystkie prace, konieczne dla jego zabezpieczenia, a tym bardziej - dla uznania, że jest ono w stanie "najlepszym", tzn. odpowiednim do jego wartości zabytkowych.

Zdaniem Sądu, z argumentacją organu, nie można się zgodzić. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l., w związku z art. 5 u.o.z., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek uprawniających do zwolnienia podatkowego, to jest wymogu konserwacji i utrzymania budynku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.

Ustawa o ochronie zabytków, pojęcie definiuje w art. 3 pkt 6 pojęcie prac konserwatorskich jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Tak też należy zdaniem Sądu rozumieć użyte w art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l. sformułowanie "konserwacja". Ustawa nie wyjaśnia pojęcia "utrzymywanie", jednak biorąc pod uwagę jego znaczenie językowe i przepis art. 5 u.o.z., zasadne wydaje się być przyjęcie, że oznacza ono zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 941/14, LEX nr 1782793, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2030/13, LEX nr 1580876 ).

Sąd stoi na stanowisku, że utrzymanie i konserwacja zabytku spełniająca wymogi art. 7 ust. 1 pkt 6 u.o.p.o.l., musi być działaniem kompleksowym, całościowym i nie może ograniczać się np. do prac porządkowych, które nota bene skarżąca także wykonała.

Zdaniem Sądu, takim właśnie kompleksowym i całościowym działaniem skarżącej, były przeprowadzone od daty nabycia obiektu prace, w tym także dotyczące północnego skrzydła pałacu. Rodzaj i charakter tych prac, pozwala przyjąć, że nie miały one charakteru pozornego, lecz ich celem jest stopniowe doprowadzenie całego budynku do stanu spełniającego wymogi konserwatorskie. W odniesieniu do spornego skrzydła północnego, zostało ono przez skarżącą zabezpieczone w celu osuszenia ścian budynku. wystawionych od lat 90 tych na działanie czynników atmosferycznych. Dzięki osuszeniu ścian, możliwe będzie wykonanie stosownej ekspertyzy ścian nośnych oraz konstrukcji aby ustalić czy udźwigną one połać dachową, co pozwoli na wykonanie kolejnych robót. Bez uprzedniego sprawdzenia nośności ścian nie jest możliwe bezpieczne wykonanie dalszych prac. Zdaniem Sądu, prace w pałacu podejmowane są przez skarżącą zgodnie z określonym tempem inwestycyjnym, we właściwej kolejności, związanej ze stanem technicznym poszczególnych części. Działania skarżącej koncentrowały się w dużej mierze na usunięciu zagrożeń dla najgorzej zachowanego północnego skrzydła obiektu. W ocenie Sądu, fakt zainicjowania i kontynuowania na przestrzeni lat szeroko zaplanowanych robót remontowych i konserwatorskich, dotyczących całego pałacu i jego otoczenia, w tym także północnego skrzydła, spełnia przesłankę utrzymania i konserwacji zabytku zgodnie z przepisami. Stan północnego skrzydła pałacu, z całą pewnością w wyniku działań skarżącej, nie uległ pogorszeniu, co już spełnia znamiona utrzymywania. Zdaniem Sądu stan ten uległ polepszeniu w wyniku wcześniej wspomnianych działań wykonanych w 2016 r., służących zabezpieczeniu północnego skrzydła obiektu i pozwalających na osuszenie ścian tej części pałacu.

Z użytego przez organ sformułowania, że stan północnego skrzydła, mimo wykonanych robót, nie jest jeszcze "najlepszy", tzn. odpowiedni do jego wartości zabytkowych, wynika, że organ w istocie wymaga od skarżącej restytucji obiektu zabytkowego. Organ wymaga doprowadzenia północnego skrzydła pałacu do stanu sprzed pożaru, zaś wymóg taki nie znajduje żadnego uzasadnienia w ustawie. Powszechnie bowiem wiadomo, że za zabytki uważa się również obiekty o zdegradowanej substancji. Przyjęcie argumentacji przedstawionej przez organ, prowadziłoby do wniosku, że wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia, możliwe jest tylko przy odbudowie obiektu. Oczywiście docelowym zamiarem skarżącej, będzie jego doprowadzenie do stanu sprzed pożaru, jednak ocena zakresu działań koniecznych w ramach sprawowania opieki nad zabytkiem musi więc być dokonywana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym stanu zabytku i wykonanych robót. Warto także wskazać, że nie jest wymagane, aby celem uzyskania zwolnienia podatkowego wszelkie możliwe prace "utrzymania i konserwacji" zabytku były wykonane w jednym roku podatkowym, może się wszak okazać, że harmonogram takich prac rozkłada się na lata ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 532/18, LEX nr 2575965). Zdaniem Sądu, odmowa wydania zaświadczenia, mimo prowadzenia przez skarżącą rzeczywistych a nie pozornych prac zabezpieczających przy obiekcie, zmierzających do doprowadzenia go do jak najlepszego stanu w sytuacji gdy [...] grudnia 2014 r. organ wydał zaświadczenie o użytkowaniu całego pałacu w sposób zgodny z ustawą, narusza wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Rozstrzygniecie organu, jest niezrozumiałe, skoro w dniu [...] grudnia 2014 r., kiedy to północne skrzydło pałacu, było jedynie zabezpieczone folią organ wydaje pozytywne dla skarżącej zaświadczenie, natomiast po wykonaniu skuteczniejszych zabezpieczeń w postaci nadbudowy dachu drewnianą konstrukcją z pokryciem blaszanym, odmawia wydania takiego zaświadczenia.

Przechodząc z kolei do kwestii uwzględnienia przy wydawaniu zaświadczenia stanu zabytku w dacie jego nabycia, Sąd wskazuje, że skarżąca nabyła budynek, którego sporne północne barokowe skrzydło było całkowicie zniszczone w wyniku pożaru i zalania związanego z akcją jego gaszenia w latach 90 tych. Przez lata było ono pozbawione zadaszenia i ulegało dalszej degradacji wynikającej z działania czynników atmosferycznych oraz zaniedbań poprzedniego właściciela. Podkreślić należy, że skarżąca, nie może ponosić odpowiedzialności i ujemnych skutków zaniedbania obiektu przez poprzednich właścicieli, zaś organ był zobowiązany uwzględnić stan początkowy nieruchomości zabytkowej w toku stwierdzenia czy zachodzą przesłanki zwolnienia takiej nieruchomości z podatku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 544/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 150/08, I SA/Gl 152/08, I SA/Gl 153/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W kontekście powyższego zasadne okazały się zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 8 § 1 i 2, i art. 11 k.p.a., bowiem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy organy nie wzięły pod uwagę działań skarżącej mających na celu utrzymywanie zabytku w jak najlepszym stanie oraz faktu wydania poprzedniego zaświadczenia w 2014 r. W rozpoznawanej sprawie, organ błędnie przeprowadził postępowanie dowodowe zaś odmowa wydania zaświadczenia, wynikała z jego subiektywnej oceny, bez dostatecznego oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Biorąc po uwagę powyższe, zadaniem organów będzie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, faktu wydania pozytywnego dla skarżącej zaświadczenia, mimo gorszego zabezpieczenia obiektu oraz stanu obiektu w dacie jego przejęcia przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a.