Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 548/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: I. Stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postepowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. T. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynikało z akt sprawy w dniu 1 października 2020 r. Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kontynuowania nauki. W dniu 13 stycznia 2021 r. Skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu administracji i przedłożyła dodatkowe dokumenty.

Pismem z dnia 9 lutego 2021 r. organ administracji wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) do właściwych służb z zapytaniem czy wjazd i pobyt Strony na terytorium kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia, powołując się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.), wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazanych w treści pisma.

W dniu 12 lutego 2021 r. Strona uzupełniła braki formalne pisma.

W odpowiedzi nadesłanej organowi w dniu 3 marca 2021 r. przez Komendę Wojewódzką Policji we W. wyjaśniono, że z dostępnych danych nie wynika aby pobyt Strony na terenie kraju stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 11 marca 2021 r. organ poinformował Stronę o treści art. 149 ust. 1a ustawy o Cudzoziemcach wskazując, że wydanie decyzji nastąpi w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do jego rozpoznania. W tym celu, na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał Stronę do ich przedłożenia, określając żądane dokumenty w treści pisma. Wezwanie doręczono w dniu 31 marca 2021 r.

W dniu 26 marca 2021 r. Strona uzupełniła dokumentację, zaś w dniu 7 kwietnia 2021 r. złożyła ponaglenie.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. organ wydał decyzję zgodną z żądaniem Skarżącej.

W tej samej dacie przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością.

W dniu 23 kwietnia 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wnioskowała: na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Strony; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz Skarżącej kwoty 5.000 zł na podstawie ww. przepisu w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, uzasadniając zwłokę w rozpoznaniu sprawy ogromnym napływem wniosków oraz problemami kadrowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym nie miała ona rażącego charakteru.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.

Oceniając postępowanie organu administracji w niniejszej sprawie wskazać trzeba na art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz charakter i zakres orzekania przez Sąd w tym trybie. Zgodnie z treścią ww. przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) definiuje przepis art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2. Stanowi on, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Poza definicjami norma ta określa środek prawny do zwalczania, na gruncie procedury administracyjnej, obu form opieszałości procedowania.

Odczytując ww. zapisy, w razie ujawnienia jednej z form naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, po skutecznym zainicjowaniu skargi na przewlekłość lub bezczynność Sąd powinien, po pierwsze ustalić czy zjawiska te wystąpiły w sprawie, jeśli tak, to czy istnieją i w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń podjąć dalsze środki wskazane w powołanym art. 149 p.p.s.a.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie istniał spór co do zakresu temporalnego orzekania przez Sąd w przedmiocie stwierdzonych form opieszałości. A zatem, co do charakteru orzeczenia wydawanego w omawianym trybie. Zwracano uwagę na cele tej normy, co wywodzono z otoczenia normatywnego wprowadzanych zmian w zakresie brzmienia powołanego przepisu. Ostatecznie za wiążący i uzasadniony konstytucyjnie należy przyjąć pogląd, wypowiedziany m.in. w motywach uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) o deklaratoryjnym charakterze rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie bezczynności organu administracji, ograniczonym jednak zakończeniem postępowania, co trzeba ocenić na moment wniesienia skargi. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)". W opinii Sądu zasada odnosząca się do deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Sądu znajdzie zastosowanie również na gruncie sporu o przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego.

Zagadnienie to ma na gruncie tej sprawy istotne znaczenie w kontekście zmiany stanu prawnego, która nastąpiła po wniesieniu skargi ale przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie - na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca") - i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami (np. udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach) ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawa zmieniająca zawiera regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust.2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3).

Z treści wskazanych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji (podkreślenie Sądu). Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o Cudzoziemcach – nie wdając się w szczegóły - pozwala na wyprowadzenie bardzo ogólnego wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co niezwykle ważne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).

W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem.

Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", to w opinii Sądu wskazany na wstępie rozważań moment dokonywanej oceny wyklucza badanie działania (bezczynności, przewlekłości) organów administracji wg nowych reguł.

Pogląd ten ma uzasadnienie w charakterze podejmowanego rozstrzygnięcia, opisanym na wstępie, w braku jakichkolwiek regulacji przejściowych zawartych w ustawie zmieniającej, a dotyczących postępowań sądowoadministracyjnych, które nakazywałby na kwestę tą spojrzeć inaczej.

Przede wszystkim jednak takie zakreślenie granic orzekania wypływa z podstawowych zasad prawa, które mają swoje zakorzenienie w Konstytucji RP. Wyznacznikiem i podwaliną takiego sposobu odczytania przepisów jest tu art. 2 Konstytucji RP - wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego - który adresowany jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Od początku obowiązywania w polskim porządku prawnym zasada ta była traktowana jako źródło kolejnych reguł o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się na ona założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2.

Z art. 2 Konstytucji zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. Pierwszą jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa. Natomiast zasadą odnoszącą się do sposobu konstruowania rozwiązań intertemporalnych jest zasada przyzwoitej legislacji, która wyznacza konstytucyjne standardy prawidłowości poczynań prawodawcy (por. Szymon Słotwiński "Rozstrzyganie wątpliwości intertemporalnych w Prawie Zobowiązań" w Studia Prawnicze Zeszyt nr 2 (198) 2014 r.).

Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i na moment wniesienia skargi.

Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia bezczynności powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Te zaś winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem po uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione.

Oceniając zatem okoliczności sprawy z uwzględnieniem zasad i reguł obowiązujących na moment wniesienia skargi do Sądu, w świetle stawianych w skardze zarzutów i wniosków trzeba wskazać, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma regulacja art. 35 § 4 k.p.a., zgodnie z którą przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

Taką szczególną normę stanowi przepis art. 149 ust. 1a ustawy o Cudzoziemcach, stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia, o którym mowa w art. 144, wydaje się w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia. Jednocześnie art. 144 ust. 1 b ww. ustawy stanowi, że jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 144, nie zostały dołączone wszystkie dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia, bieg terminu, o którym mowa w ust. 1a, zawiesza się do dnia ich doręczenia wojewodzie.

Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała tak pojmowana przewlekłość. Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy, a zwieszające termin rozpoznania spraw do czasu przedstawienia niezbędnych dokumentów, nie można tracić z pola widzenia ogólnych zasad postępowania. Otóż to zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożlwiającą nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Powyższe wynika z ogólnych zasad postepowania administracyjnego, art. 7 i art. 8 k.p.a. Powołane regulacje szczególne, zwłaszcza art. 149 ust. 1b ustawy o Cudzoziemcach zasad tych nie uchyla. Wskazuje na zawieszenie biegu terminu rozpoznania sprawy do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku, nie oznacza jednak bierności organu w sytuacji gdy strona nie przedstawi niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacja, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że w tej sprawie organom administracji trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Po wpływie wniosku Strony i wszczęciu postępowania o szczególnym trybie prowadzenia postępowania i wymogu dostarczeniu przez nią określonych prawem dokumentów Skarżąca została poinformowana dopiero w dniu 11 marca 2021 r., a więc po pięciu miesiącach od wpływu wniosku. Na wcześniejszym etapie takich informacji nie udzielono, co zaś w sprawie istotne, pierwsze wezwanie zostało do strony wystosowane dopiero po czterech miesiącach od wpływu wniosku. Tym samym badanie koncentracji podejmowanych działań wypada niekorzystnie dla organu administracji nakazując stwierdzenie przewlekłości. Jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe.

Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe po ponad miesiącu od wpływu wniosku, zaś po podjęciu jednej czynności przez dalsze cztery miesiące w sprawie nie działo się nic. Nadto przekazanie skargi Sądowi zajęło organowi dalsze trzy miesiące. Niewątpliwe organowi należy postawić zarzut przewlekłości.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to fakt podejmowania czynności jak okres zwłoki w rozpoznawaniu sprawy nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że w sprawie wydano już decyzję zgodną z żądaniem Strony, kończąc tym samym postępowanie.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia oddalenie wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze fakt wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie zbędne stało się orzeczenie zobowiązujące organ do załatwienia sprawy. W tym zakresie Sąd zobligowany był do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z przyczyn podanych na wstępie rozważań okoliczność zakończenia postępowania już po wniesieniu skargi pozostaje natomiast bez wpływu na orzeczenie w przedmiocie istnienia przewlekłości i dalszych związanych z tym następstw.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).