Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2792/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 10/17 w sprawie ze skargi L. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2792/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 10/17 oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił przyznania L. K. świadczenia wychowawczego na okres 2016/2017 wnioskowanego na Z. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. K. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Organ wymienił składniki dochodu rodziny osiągniętego w roku 2014 i podniósł, że łączny dochód rodziny wyniósł 52.812,59 zł, dochód miesięczny 4.401,05 zł, a w przeliczeniu na osobę 1.467,02 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), podkreślając, że zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Następnie podniósł, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł 1.467,02 zł, czyli przekroczył kwotę 800,00 zł, uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wobec tego organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z postanowieniami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podkreślił, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. W tym zakresie podniósł, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, jako zgodna z prawem zasługuje na utrzymanie w mocy. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że zmiana przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie należy do kompetencji organów administracji publicznej.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, L. K. podniósł zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, celem zbadania zgodności art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji w całości oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - uchylenie w całości również decyzji organu I Instancji. W uzasadnieniu wskazał, że art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zakresie, w którym przepisy te uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od progu dochodowego są niezgodne z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Podniósł, że zaskarżona decyzja narusza wartości konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawo do ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa; zasadę równości wobec prawa oraz prawo rodziny do szczególnej opieki państwa. Wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci łamie zasadę równości obywateli wobec prawa, dyskryminując rodziców posiadających jedno dziecko. Podniósł, że przepis ten przyznaje części obywateli świadczenie odwołując się do biologicznych kryteriów selekcji. Dodał, że nie sposób doszukać się przyczyn uniemożliwienia osobom posiadającym jedno dziecko, uzyskania świadczenia z uwagi na ustanowienie progu dochodowego. Stwierdził, że jest to niezgodne z zasadą równości obywateli i z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż brak jest powodów, aby rodziców posiadających jedno dziecko traktować odmiennie niż rodziców posiadających więcej dzieci. Podniósł, że z Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii, a w niniejszym przypadku dziecko będące jedynakiem jest traktowane odmiennie niż dziecko posiadające rodzeństwo. Wskazał, że odmowa wsparcia w postaci świadczenia wychowawczego dla rodzin wychowujących jedno dziecko jest sprzeczna z obowiązkiem Państwa wynikającym z art. 71 Konstytucji, z którego wynika, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Co więcej odmowa wsparcia dla takich rodzin narusza również art. 18 Konstytucji, z którego wynika, że rodzina i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że kwestionowana przez niego regulacja może doprowadzić do sytuacji, w której dzieci charakteryzujące się tymi samymi cechami, znajdujące się w podobnej sytuacji, są zróżnicowane pod względem sytuacji prawnej. Wprowadzone zróżnicowanie nie spełnia warunku proporcjonalności, jako konstytucyjnie dopuszczalnego kryterium różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Podniósł, że z tych powodów należy uznać, że zakwestionowane rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, z której wynika wymóg uwzględniania, podczas określania przesłanek nabycia prawa do świadczenia wychowawczego, również sytuacji w rodzinie wychowującej jedno dziecko. Tymczasem z brzmienia zakwestionowanych przepisów wynika, że ustawodawca nie dostrzegł zróżnicowanej sytuacji dzieci w rodzinie i może być tak, że dzieci w rodzinie wielodzietnej są w o wiele lepszej sytuacji niż dziecko będące jedynakiem. Skarżący podkreślił, że prawo do świadczeń udzielających pomocy rodzinom jest zakotwiczone w Konstytucji, co znacznie ogranicza zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy oraz ma znaczenie dla oceny wprowadzonych ograniczeń dostępu do tego świadczenia. Stworzony przez państwo system gwarantujący wypłatę świadczenia wychowawczego powinien uwzględniać interesy wszystkich dzieci, które muszą być traktowane jako nadrzędne we wszystkich sprawach dotyczących dzieci i w pierwszym rzędzie chronione i respektowane przez władze publiczne. Przyjęcie zasady, zgodnie z którą rodzina mająca dwójkę dzieci ma większe uprawnienia niż rodzina z jednym dzieckiem powoduje, że art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie realizuje wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Na marginesie dodał, że uzasadnione mogłoby być wprowadzenie progu dochodowego jak, np. przy świadczeniu becikowym, gdyż wtedy osoby osiągające średnie dochody mogłyby uzyskać świadczenie a osoby, których dochody są wysokie, świadczenia byłyby pozbawione i dodał, że godnym rozważenia byłoby również zmniejszenie świadczenia celem przyznania go wszystkim dzieciom.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji podniósł, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), zwanej dalej ustawą.

Według zaś art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Natomiast art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł.

Tak więc zdaniem WSA w Gliwicach, prawidłowe było stwierdzenie organów, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego w roku 2014, wynoszący 1.467,02 zł, przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe, a to prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego są zgodne z prawem.

Natomiast w kwestii zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, celem zbadania zgodności z Konstytucją przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 cytowanej ustawy, stwierdzić należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie powstały wątpliwości, uzasadniające wystąpienie z takim pytaniem prawnym.

W uzasadnieniu wyroku dodano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w okolicznościach sprawy, w których miało miejsce przekroczenie kryterium dochodowego o 7,82 zł przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? W uzasadnieniu postanowienia, zadający pytanie sąd podniósł, że "nie kwestionuje konstytucyjności uprawnienia ustawodawcy, aby realizując cel demograficzny ograniczył w drodze kryterium dochodowego powszechność świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko". Jednakże Sąd ten zwrócił uwagę na rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1518) w brzmieniu ukształtowanym od dnia 1 stycznia 2016 r. nowelizacją z dnia 15 maja 2015 r. (Dz. U. poz. 995). Przepis art. 5 w ustępie 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia bowiem uprawnienie do zasiłku rodzinnego od kryterium dochodowego, lecz równocześnie w ustępie 3 i 3 a) stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę tego kryterium pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie odpowiadającej wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. WSA w Gdańsku podkreślił zatem, że w odniesieniu do świadczeń rodzinnych ustawodawca zrezygnował z zasady "wszystko albo nic" w przypadku uzależnienia prawa do świadczenia od kryterium dochodowego, na rzecz stopniowego zmniejszania wysokości zasiłku w miarę przekraczania kryterium dochodowego. W związku z tym stwierdził, że możliwe jest takie ukształtowanie prawa do świadczeń o charakterze pomocy rodzinie, udzielanej ze środków publicznych, by opierając mechanizm przyznawania tych świadczeń na przesłance kryterium dochodowego, uczynić zadość zasadzie równości w ten sposób, aby pomoc ta była udzielana do poziomu dochodowego identycznego lub bardzo zbliżonego dla wszystkich potencjalnie uprawnionych osób. Sąd ten stwierdził, że taki mechanizm, wymagający rezygnacji ze sztywnej kwoty świadczenia wychowawczego określonej w art. 5 ust. 1 ustawy gwarantowałby zachowanie zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasady równego traktowania.

Tak więc w kontekście treści cytowanego pytania prawnego, podkreślenia wymagało, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, wynosząca 1467,02 zł, przekracza kryterium dochodowe (800 zł) o kwotę przewyższającą wysokość świadczenia wychowawczego (500 zł). Natomiast zakwestionowanie konstytucyjności wyżej wymienionych przepisów przez WSA w Gdańsku nastąpiło tylko w takim zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, gdyż według treści pytania prawnego – w razie przekroczenia go o kwotę niższą niż wysokość świadczenia, zgodne z przepisami konstytucji byłoby unormowanie umożliwiające zmniejszenie wysokości świadczenia o kwotę przekroczenia kryterium dochodowego. Rozważania dotyczące zakresu cytowanego wyżej pytania prawnego zostały zamieszczone w związku z argumentacją skargi, dotyczącą niekonstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W dniu [...] września 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł L. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Nadto wniósł on o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, celem zbadania zgodności art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zarzucił on Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi oraz art 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Gliwicach nie odniósł się do zarzutów skargi o niekonstytucyjności przepisów odmawiających świadczenia osobom posiadających tylko jedno dziecko.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 2, art. 18, art. 32, art. 71 i art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zakresie, w którym przepisy te uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od progu dochodowego są niezgodne z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Podniósł, że zaskarżona decyzja narusza wartości konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawo do ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa; zasadę równości wobec prawa oraz prawo rodziny do szczególnej opieki państwa. Wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci łamie zasadę równości obywateli wobec prawa, dyskryminując rodziców posiadających jedno dziecko. Podniósł, że przepis ten przyznaje części obywateli świadczenie odwołując się do biologicznych kryteriów selekcji. Dodał, że nie sposób doszukać się przyczyn uniemożliwienia osobom posiadającym jedno dziecko, uzyskania świadczenia z uwagi na ustanowienie progu dochodowego. Stwierdził, że jest to niezgodne z zasadą równości obywateli i z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż brak jest powodów, aby rodziców posiadających jedno dziecko traktować odmiennie niż rodziców posiadających więcej dzieci. Podniósł, że z Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii, a w niniejszym przypadku dziecko będące jedynakiem jest traktowane odmiennie niż dziecko posiadające rodzeństwo. Wskazał, że odmowa wsparcia w postaci świadczenia wychowawczego dla rodzin wychowujących jedno dziecko jest sprzeczna z obowiązkiem Państwa wynikającym z art. 71 Konstytucji, z którego wynika, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Co więcej odmowa wsparcia dla takich rodzin narusza również art. 18 Konstytucji, z którego wynika, że rodzina i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że kwestionowana przez niego regulacja może doprowadzić do sytuacji, w której dzieci charakteryzujące się tymi samymi cechami, znajdujące się w podobnej sytuacji są zróżnicowane pod względem sytuacji prawnej. Wprowadzone zróżnicowanie nie spełnia warunku proporcjonalności, jako konstytucyjnie dopuszczalnego kryterium różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Podniósł, że z tych powodów należy uznać, że zakwestionowane rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, z której wynika wymóg uwzględniania, podczas określania przesłanek nabycia prawa do świadczenia wychowawczego, również sytuacji w rodzinie wychowującej jedno dziecko. Tymczasem z brzmienia zakwestionowanych przepisów wynika, że ustawodawca nie dostrzegł zróżnicowanej sytuacji dzieci w rodzinie i może być tak, że dzieci w rodzinie wielodzietnej są w o wiele lepszej sytuacji niż dziecko będące jedynakiem. Skarżący podkreślił, że prawo do świadczeń udzielających pomocy rodzinom jest zakotwiczone w Konstytucji, co znacznie ogranicza zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy oraz ma znaczenie dla oceny wprowadzonych ograniczeń dostępu do tego świadczenia. Stworzony przez państwo system gwarantujący wypłatę świadczenia wychowawczego powinien uwzględniać interesy wszystkich dzieci, które muszą być traktowane jako nadrzędne we wszystkich sprawach dotyczących dzieci i w pierwszym rzędzie chronione i respektowane przez władze publiczne. Przyjęcie zasady, zgodnie z którą rodzina mająca dwójkę dzieci ma większe uprawnienia niż rodzina z jednym dzieckiem powoduje, że art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie realizuje wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Na marginesie dodał, że uzasadnione mogłoby być wprowadzenie progu dochodowego, jak np. przy świadczeniu becikowym, gdyż wtedy osoby osiągające średnie dochody mogłyby uzyskać świadczenie a osoby, których dochody są wysokie, świadczenia byłyby pozbawione i dodał, że godnym rozważenia byłoby również zmniejszenie świadczenia, celem przyznania go wszystkim dzieciom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, polegające na obrazie art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego.

Powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, a nadto do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych, podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżących i uczestnika, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji uczynił. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Nie może odnieść skutków również zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisów prawa materialnego, polegający na niedostrzeżeniu sprzeczności przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.; dalej ustawa) - w tym art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 3 - z art. 2, art. 18, art. 32, art. 71 i art. 178 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa (ust. 1) oraz zakazuje się dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Konstytucyjna zasada równości nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z 6 marca 2007 r., P 45/06, OKK ZU nr 3/A/ 2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r., K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną, jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy – wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., K 5/10; z dnia 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z dnia 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z dnia 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z dnia 17 czerwca 2014 r., P 6/12, niepubl.).

Przywołania wymaga także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2331/11, w myśl którego z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny, znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów, znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, gdy wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone zarówno do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa. Nadto zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonym w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I PK 201/09, nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione, jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom.

Zasada równości nie oznacza zatem swego rodzaju zakazu zróżnicowania przez prawodawcę podmiotów, znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Zróżnicowanie może, a nawet powinno być wprowadzane, jeżeli jest ono uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ustawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowania dzieci jednoznacznie wskazał, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Główne trendy kształtujące sytuację demograficzną Polski to, podobnie jak w wielu krajach Europy Zachodniej, spadek dzietności (wyrażający się niskim współczynnikiem dzietności) oraz wzrost przeciętnego trwania życia ludności. Oba te czynniki prowadzą do starzenia się polskiego społeczeństwa. Jednocześnie, obserwując obecną i przewidywaną strukturę wieku populacji należy spodziewać się spadku liczby ludności. Proces ten przyspiesza również pod wpływem migracji zagranicznych. [...] Demografowie wskazują, że niska dzietność stanowi swego rodzaju pułapkę: "mniejsza dzietność oznacza mniejszą liczbę urodzonych dzieci, co z kolei z czasem prowadzi do zmniejszenia się odsetka młodych ludzi w populacji, czego następstwem jest zwiększenie świadczeń socjalnych na osoby w starszym wieku, pogorszenie sytuacji ekonomicznej osób młodych i w rezultacie utrzymywanie niskiej dzietności bądź jej spadek"(35). Wnioski te potwierdzają wyniki prognozy GUS na lata 2014-2050. Przy zachowaniu obecnych trendów(36), według przewidywań GUS, współczynnik dzietności wprawdzie będzie wzrastał do roku 2050, jednak utrzyma się na poziomie niskiej dzietności (1,52 w końcowym roku prognozy), zaś liczba kobiet w wieku rozrodczym (15-49) spadnie z obecnych 9,3 mln do 5,7 mln w roku 2050. Będzie również wzrastał średni wiek rodzenia dziecka(37) z 29 lat w 2013 r. do 31,3 lat w 2050 r. Im później zaś kobieta urodzi pierwsze dziecko, tym mniej czasu na urodzenie kolejnych pozostaje do końca jej wieku prokreacyjnego" (uzasadnienie do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Druk Sejmowy nr 216, sejm VIII Kadencji, tekst za LEX).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, deklarowany cel ustawy, związany z zahamowaniem niekorzystnej tendencji demograficznej, poprzez zachęcenie rodzin do posiadania jak największej liczby dzieci, jest zgodny z Konstytucją RP, nawiązując wprost do art. 71 ust. 1 Konstytucji, statuującej zasadę ochrony rodziny przez Państwo. Stąd uznać należy, że wskazanie przez ustawodawcę, że wszystkie rodziny, mające dwoje lub więcej dzieci, a także spełniające kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka, otrzymają świadczenie wychowawcze, nie narusza w zasady równości. O naruszeniu tej zasady można byłoby mówić, gdyby ustawodawca uzależnił otrzymanie uprawnienia od przynależności etnicznej lub religijnej. Takiego zróżnicowania nie ma, ponieważ ustawa wprost deklaruje, że "świadczenie wychowawcze, podobnie jak inne świadczenia o charakterze społecznym, przysługiwać będzie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej oraz innym osobom, którym na podstawie przepisów wspólnotowych oraz umów międzynarodowych przyznane zostały analogiczne do posiadanych przez obywateli prawa w zakresie świadczeń społecznych." (uzasadnienie do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Druk Sejmowy nr 216, sejm VIII Kadencji, tekst za LEX). Świadczenie jest zatem przyznawane nie tylko obywatelom RP, ale również innym osobom, mieszkającym na terytorium Polski, nie dyskryminuje ono rodzin ze względu na pochodzenie etniczne, społeczne, czy też wyznawaną religię.

Powyższe nie pozwala podzielić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przez WSA w Gliwicach pozostałych zasad, wyrażonych w Konstytucji RP, tj.: demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa (art. 18), a także wymienionej już zasady prawa rodziny do pomocy ze strony państwa, ze szczególnym uwzględnieniem rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (art. 71).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.