Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 686/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję lub postanowienie w całości lub w części i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, 3, 5, art. 55
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r., nr [..], w części obejmującej orzeczenie o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 707m2, przeznaczoną pod drogę zgodnie z planem realizacyjnym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 4 stycznia 1995 r., nr [..] Wójt Gminy zatwierdził, na wniosek właściciela R. B., projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w G. na działki o numerach od [..] do [..] (pkt 1) oraz orzekł o przejęciu nieodpłatnie działki nr [..] o powierzchni 707 m2 przeznaczonej zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę na rzecz Gminy, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami oraz woli wnioskodawcy (pkt 2).

Wnioskiem z dnia 4 marca 2019 r. R. B. wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału z dnia 4 stycznia 1995 r. w części odnoszącej się do pkt 2, to jest w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki nr [..] położonej w G.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), zwanej dalej u.g.g., wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości, a ustalenie odszkodowania co do zasady stanowić powinno integralną część decyzji wywłaszczeniowej. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał żaden przepis uprawniający organ administracji wydający decyzję podziałową do orzekania o przejściu na własność Gminy nieruchomości wywłaszczonych pod drogi bez odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr [..], stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. w części obejmującej orzeczenie o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości położonej w G., tj. działki nr [..] o powierzchni 707 m2.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy, wydana na podstawie art. 10 u.g.g., została wydana w istocie bez podstawy prawnej, albowiem wskazany przepis nie uprawniał organu do orzekania o przejściu prawa własności nowo wydzielanej działki o przeznaczeniu drogowym bez odszkodowania. Ponadto, przepisy u.g.g. stanowiły o przejściu własności z mocy prawa, a skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nowej działki następował ex lege w dniu uzyskania przez decyzję o podziale przymiotu ostateczności. Wydanie orzeczenia konstytutywnego w sytuacji, gdy ustawa przewiduje wystąpienie skutku prawnego ex lege, jest pozbawione podstawy prawnej. W decyzji o podziale organ powinien był wskazać jedynie działkę, która zostanie wydzielona pod budowę ulicy. Żaden przepis prawa nie dawał podstawy do orzekania o przejściu prawa własności na określony podmiot, a tym bardziej do orzekania o przejściu własności bez odszkodowania. W tej części zatem decyzja była wydana bez podstawy prawnej i dotknięta jest wadą nieważności.

W skardze Gmina zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej położonej w G., działka nr [..] o pow. 707 m2 została wydana bez podstawy prawnej oraz wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącej kwestia odszkodowania mogła być rozstrzygana w tej samej decyzji, co podział dokonywany na wniosek właściciela, w trybie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. Zarówno bowiem w sprawach o wywłaszczenie, jak i w sprawach o odszkodowanie za przejęcie własności działki drogowej na skutek podziału nieruchomości orzekał wówczas rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a w decyzjach podziałowych Wójt Gminy działał w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego, który pełnił funkcję tego organu. W obu więc postępowaniach działał ten sam organ i nie było przeszkód prawnych, aby w jednej decyzji orzekał on w obu sprawach. Umieszczenie w decyzji podziałowej informacyjnie zapisów dotyczących przejęcia na własność nieodpłatnie drogi nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa, ani nie są to zapisy niemające podstawy prawnej, w sytuacji gdy organ był ten sam i nie było przeszkód prawnych w ujęciu w jednej decyzji zarówno spraw dotyczących podziału, jak i odszkodowania.

Brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy w systemie prawnym brak jest w ogóle normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Tymczasem w kwestii odszkodowań za odebranie własności gruntu z mocy prawa istniały podstawy prawne do orzekania, gdyż wynikały one z zapisu w art. 10 ust. 5 u.g.g., a sprawę rozstrzygał ten sam organ, co sprawy o wywłaszczenie. Skarżąca wskazała na art. 46 ust. 3 u.g.g., zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy. Gmina negocjowała kwestię odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, co znalazło odzwierciedlenie we wniosku strony, w którym oświadczyła, że zgadza się na nieodpłatne przekazanie działek drogowych na rzecz Gminy, a zapisy w decyzji podziałowej mają charakter jedynie informacyjny i potwierdzają fakt zawarcia umowy między stronami. Wobec oświadczenia woli właściciela, zawartego we wniosku o zatwierdzenie podziału, o zrzeczeniu się działki drogowej nieodpłatnie, organ zawarł w decyzji zapis o nieodpłatnym przejęciu drogi. Decyzja ta jednak zawiera wszystkie elementy wymagane w art. 10 u.g.g., a więc została wydana zgodnie z tymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2020 r. pełnomocnik R. B. wystąpił z wnioskiem o odrzucenie skargi wskazując, że została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony w związku z art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., albowiem Gmina nie wykazała istnienia swojego interesu prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśniła, że ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] położonej w G., wskutek której z mocy prawa na własność Gminy przeszła działka o przeznaczeniu pod drogę o nr [..]. Gmina w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, zainicjowanym wnioskiem właściciela dzielonej nieruchomości, nie ma przymiotu organu postępowania, a interes prawny jako strony tego postępowania wywodzi z faktu nabycia własności działki wydzielonej pod drogę. W tym zakresie Gmina powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13, w którym stwierdzono, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r., nr [..], w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej położonej w G., stanowiącej działkę nr [..], o powierzchni 707 m2 (pkt 2 decyzji).

Ze względu na podnoszony przez uczestnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzut braku legitymacji skargowej Gminy, Sąd uznał w pierwszej kolejności za konieczne wyjaśnienie, że w ujawnionych okolicznościach faktycznych i prawnych nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi Gminy z powodu braku tej legitymacji.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, zwykle materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II OSK 355/14, Legalis). Prawny charakter tego interesu wyraża się w jego związku z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której to podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W rezultacie o tym, czy konkretny podmiot ma interes prawny w danej sprawie sądowoadministracyjnej decyduje zawsze określony przepisy prawa. Uprawnienie do złożenia skargi wynika nie tyle z samego interesu prawnego rozumianego abstrakcyjnie, ale interesu ocenianego w kontekście określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej podlegających kontroli legalności. Musi istnieć związek między chronionym przez przepis materialny konkretnym interesem prawnym a określonym aktem lub czynnością organu, któremu skarżący zarzuca ingerencję w określoną sferę prawną. Skarga powinna być instrumentem doprowadzenia relacji pomiędzy skonkretyzowanym interesem prawnym strony a konkretnym aktem do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012 r., II SA/Łd 35/12, Legalis; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r., IV SA/Wr 401/13, Legalis).

W niniejszej sprawie Gmina wywodzi swój interes prawny dający jej tytuł do udziału w postępowaniu nieważnościowym oraz do zaskarżenia decyzji stwierdzającej nieważność z tego, że nabyła z dniem uostateczneinia się decyzji o podziale z mocy prawa własność nowo wydzielonej działki nr [..] o przeznaczeniu drogowym. Przywoływany interes prawny ma zatem jasną podstawę w prawie materialnym.

W tej sytuacji należało rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy, który jako organ I instancji zatwierdził projekt podziału działki nr [..] wydając decyzję z dnia 4 stycznia 1995 r., ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podziałowej, a w konsekwencji, czy jest on również uprawniony do zainicjowania kontroli legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej wnosząc skargę do sądu administracyjnego.

Dla oceny legitymacji skargowej gminy kluczowe znaczenie ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd podziela stanowisko wypracowane przez orzecznictwo sądowe i doktrynę, zgodnie z którym ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., I OPS 2/15, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, z glosami krytycznymi: T. Wosia, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 70-79, i J. Antkowiaka, OSP 2004, nr 4, poz. 48).

Jednak wszędzie tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44).

Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. A zatem przepisy prawa nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej przez wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której nie sposób pominąć faktu, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w zupełnie innej sprawie administracyjnej niż ta, którą zakończyła decyzja z dnia 4 stycznia 1995 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II GSK 69/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

Z tego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wójtowi gminy nie przyznano kompetencji do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych względem administracji, na żadnym z etapów administracyjnego toku instancji. Zatem w takim postępowaniu nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Wójt nie jest także podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Jednocześnie, Gmina wskutek tej decyzji ostatecznej nabyła prawo własności jednej z nowo wydzielonych działek. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13, które Sąd orzekający w niniejszej składzie w pełni podziela, z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym.

Skoro postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot – R. B. i jego wynik oddziałuje na prawa majątkowe Gminy, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zarazem art. 50 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji Gmina mogła wnieść skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji podziałowej w części odnoszącej się do stwierdzenia przejścia na własność gminy działki drogowej bez odszkodowania.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśnić należy, że została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowych z katalogu określonego w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że pkt 2 decyzji podziałowej wydano bez podstawy prawnej, z czym w niniejszej sprawie nie można się zgodzić.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z 10.06.1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r., III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

Kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.), zwanej dalej u.g.g. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższy przepis stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną i przejętą na własność przez podmiot publiczny pod budowę ulic. W zakresie ustalenia odszkodowania przepis ten odsyłał do stosowania zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że na jego podstawie, wespół z przepisami regulującymi wywłaszczenie, organy zobowiązane były do określenia wysokości odszkodowania.

Wnioskując o stwierdzenie nieważności R. B. wadliwości decyzji podziałowej upatrywał jednak w samym fakcie stwierdzenia, że przejęcie działki nr [..] nastąpiło nieodpłatnie, albowiem oczekiwał od organu przyznania konkretnej sumy odszkodowania za odjętą mu własność działki drogowej.

Stwierdzając nieważność decyzji podziałowej w części Kolegium brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pkt 2 odniosło w równym stopniu do potwierdzenia przejścia prawa własności działki na rzecz Gminy, jak i stwierdzenia, że przejęcie to nastąpiło nieodpłatnie.

W tej sytuacji weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności w postaci braku podstawy prawnej należało dokonać w odniesieniu do każdego z tych dwóch elementów rozstrzygnięcia.

Co się tyczy odszkodowania, to zarówno w odniesieniu do odszkodowania w związku z podziałem, jak i towarzyszącego wywłaszczeniu, przepisy wyraźnie zobowiązują organ do jego ustalenia. Art. 55 ust. 1 u.g.g. stanowił, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z dyspozycji art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g. wynikało natomiast, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności ustalenie odszkodowania. Odstąpienie od ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu dopuszczono wyjątkowo w warunkach przepisu art. 53 ust. 3 u.g.g.

Wskazać przy tym należy, że rozbieżności powstałe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności zawarcia w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie przeczą istnieniu podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu co do zasady, a samo istnienie tych rozbieżności stanowi przeszkodę w ewentualnej kwalifikacji takiej wadliwości jako rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2018 r., I OSK 746/16, LEX nr 2560133, z dnia 8 marca 2012 r., OSK 363/11, LEX nr 1145109). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych.

Według aktualnie obowiązujących zasad ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania.

Ta alternatywa trybów ustalania odszkodowania obowiązywała również w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 4 grudnia 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], a która wydana została na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. Również na gruncie przepisów u.g.g., możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. Przepis art. 46 ust. 3 u.g.g. regulował obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843) stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego trafnie przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Natomiast skuteczne załatwienie w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Z tego wynika, że jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Powyższe stanowisko opiera się na wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, a w pewnych okolicznościach wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie powyższe poglądy podziela.

Analiza przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że teza o braku podstaw do stwierdzenia w decyzji podziałowej o nieodpłatnym przejęciu działki drogowej jest nieprawdziwa. Skoro było możliwe ustalenie w decyzji podziałowej odszkodowania, to również dopuszczalne było stwierdzenie, że działka drogowa została przejęta bez odszkodowania, co stanowiło wyraz woli dotychczasowego właściciela działki uregulowania kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, poza postępowaniem administracyjnym. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do takiego zrzeczenia się odszkodowania za działkę drogową wydzieloną w wyniku podziału z działki nr [..] doszło wskutek jednostronnego oświadczenia woli R. B. złożonego we wniosku o podział z dnia 28 grudnia 1994 r. Wskazać należy przy tym, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące kwestii ściśle cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne.

Wbrew twierdzeniom Kolegium, brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Gminę własności działki drogowej. Nie ma wątpliwości, że w świetle w dyspozycji art. 10 § 5 u.g.g., podobnie jak w świetle art. 98 § 3 u.g.n., skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść ww. przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa.

Natomiast treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w momencie dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że wskazując na taki właśnie skutek, wpływa na ważność i skuteczność decyzji o podziale.

Wskazany zapis pkt 2 decyzji o podziale nie rozstrzyga w sposób kształtujący o prawach i obowiązkach podmiotów, albowiem przejście własności działki drogowej następuje z mocy prawa i dokonuje się na skutek zatwierdzenia podziału. Nie ma zatem waloru rozstrzygnięcia prawnokształtującego, zmieniającego sytuację prawną adresatów, którego podjęcie wymagałoby istnienia wyraźnej podstawy prawnej. To, czy decyzja ma przymiot aktu prawnokształtującego, czy też nie ma tego przymiotu, nie wynika z tego aktu, ale z regulacji prawnych. W okolicznościach sprawy, przypisana przez Kolegium cecha w istocie nie występuje.

Wyłącznie informacyjny zapis pkt 2 decyzji podziałowej, pozostając bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności, współkształtuje rozstrzygnięcie z pkt 1 wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonej działki nr [..]. Nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne.

Jeśli takie stwierdzenie zostało w ww. decyzji zawarte, to nie można uznać, że z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału - zawierająca wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.g. - została wydana bez podstawy prawnej, a zatem, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w kontrolowanej części. Powyższą wadliwość należy ocenić jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji.

Skoro zatem pkt 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie jest obciążony wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to uznać trzeba, że organ nadzoru błędnie stwierdził nieważność tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś oznacza, że skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku R. B. z dnia 4 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 4 stycznia 1995 r. w części, w jakiej orzeczono o nieodpłatnym przejściu na rzecz Gminy własności działki nr [..] (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 680 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten znajduje zastosowanie, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.