Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 226/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 4, art. 49 ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007r. sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany kwoty świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność decyzji I i II instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. przyznał M. Sz. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przy ul. B. [...] we W. w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia utraty uprawnień do tego świadczenia. Jako podstawę prawną tej decyzji przywołał art. 49 ust. 5 i art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz.433 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz.1302).

Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. , na podstawie decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] , ustalającej od dnia [...] r. nowy średni koszt najmu 1 m- lokalu mieszkalnego we W. w wysokości [...] zł, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] - nazwaną załącznikiem do decyzji z dnia [...] r. Nr [...] , w związku z powyższą zmianą średniego kosztu najmu 1 m- powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz zmianą stawki czynszu, jaką żołnierz uiszczałby, gdyby lokal mieszkalny był osobną kwaterą stałą, zmienił wysokość przyznanego M.Sz. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] świadczenia na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ wskazał § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302).

Od decyzji z dnia [...] r. M. Sz. złożył odwołanie, w którym zwrócił się o zweryfikowanie poprawności sposobu naliczenia mu świadczenia, a tym samym o zmianę krzywdzącej go decyzji.

Podał, że z wynajmu jako formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego korzysta nieprzerwanie od dnia [...] r., a obecnie wynajmowane mieszkanie jest drugim w tym okresie i zajmuje je od dnia [...] r.

Odwołujący się wskazał też, iż przyjęcie za podstawę wyliczenia przedmiotowego świadczenia ilości metrów przysługującej powierzchni mieszkalnej zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października

2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego jest dla niego niezrozumiałe, gdyż decyzję o wynajmie mieszkania podjął "w innym otoczeniu prawnym", tj. w czasie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia w tej sprawie. Zmiana mieszkania nastąpiła z przyczyn niezależnych od niego, tzn. w wyniku wypowiedzenia umowy najmu przez poprzedniego właściciela.

Ponadto dodał, iż zgodnie z art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dnia 22 czerwca 1995r. warunkiem przyznania świadczenia jest zwolnienie dotychczas zajmowanej kwatery stałej, co jak podaje uczynił dnia [...] r., spełniając wymogi przewidziane przepisami prawa. Tak więc, zmiana sposobu naliczania należnej powierzchni użytkowej w czasie trwania nieprzerwanego procesu wynajmu w garnizonie W. , w świetle powyższych faktów, jest dla niego niezrozumiała i krzywdząca, ponieważ został postawiony w sytuacji, w której po przekazaniu mieszkania do zasobów WAM pozbawiono go części przysługującego świadczenia, którego uzyskanie uwarunkowane było zwolnieniem kwatery stałej. Przyjęty sposób interpretacji prawnej jest dla niego niekorzystny i stanowi przykład działania prawa "wstecz".

Kolejną, niezrozumiałą sprawą dla odwołującego się, z punktu widzenia kształtowania się rynku mieszkaniowego we W. , jest drastyczne obniżenie ceny wynajmu 1 m2 mieszkania do poziomu [...] zł. Oświadczył, iż za mieszkanie o powierzchni ok. 63 m2, które wynajmuje ponosi opłatę w wysokości [...] zł. Ponadto, uiszcza wszystkie opłaty związane z jego użytkowaniem, tj. wszelkie opłaty wnoszone do spółdzielni zgodnie z jej naliczeniami (czynsz, c.o., woda, wywóz śmieci itp.) oraz pozostałe, takie jak: prąd i gaz.

Nadto dodał, że mieszkanie, które wynajmuje nie posiada urządzonej łazienki i wykazuje oznaki zużycia eksploatacyjnego. Wybrał je jednak ze względów finansowych, ponieważ inne mieszkania o normalnym standardzie wymagałyby ponoszenia większych kosztów, na co nie pozwalała wielkość dofinansowania oraz jego sytuacja materialna.

Stwierdził, że ceny wynajmu mieszkań na rynku w. nie wykazują spadku w okresie ostatniego roku, na co wskazują oferty biur nieruchomości oraz zamieszczane w lokalnej i fachowej prasie ogłoszenia. Podkreślił również, że zamieszczane oferty cenowe są cenami netto i nie uwzględniają wartości podatku dochodowego związanego z podpisaniem umowy o wynajem, który jest doliczany przez

właścicieli do kosztów wynajęcia mieszkania. W świetle powyższego nieuzasadnionym jest zatem ustalenie kosztów wynajmu 1 m2 mieszkania na poziomie [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art.13 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w związku z art. 49 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) oraz § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302), Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia podał, że w myśl art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej posiadającemu członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej mu powierzchni mieszkalnej kwatery, przysługuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli Agencja nie może mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną.

Szczegółowe zasady ustalania wysokości oraz tryb przyznawania przedmiotowego świadczenia zostały natomiast, zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy określonym w ust. 6 powołanego art. 49, zawarte w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia 8 października 2001r.

Rozpatrując odwołanie M.Sz. oraz całość sprawy organ II instancji stwierdził, iż wysokość świadczenia, jak i terminy jego płatności, zostały przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. ustalone prawidłowo, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej.

Przy ustalaniu wysokości świadczenia organ l instancji uwzględnił przysługującą odwołującemu się żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego ([...] m2), którą obliczył zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, przez pomnożenie ilości tytułów do norm powierzchni mieszkalnej (4 osobowy stan rodzinny i norma z tytułu stopnia wojskowego) przez 8 m2 przysługującej powierzchni mieszkalnej (ustalonej w § 4 rozporządzenia dla celów obliczania świadczenia) i wskaźnik 1,66. Uwzględnił także średni koszt najmu 1 m2 powierzchni użytkowej w garnizonie W. , który został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia w wysokości 17 zł/m2.

Ponadto uwzględniona została wysokość czynszu, jaki odwołujący się uiszczałby, gdyby wynajmowany lokal był kwaterą ([...] zł), wysokość czynszu jaką uiszcza za wynajmowany lokal ([...] zł), przy czym zgodnie z § 4 pkt 4 powoływanego rozporządzenia wysokość świadczenia nie może być wyższa od czynszu określonego w umowie najmu, oraz fakt, iż ponosi on opłaty i inne świadczenia związane z używaniem lokalu.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia wysokość świadczenia finansowego oblicza się przez pomnożenie przysługującej powierzchni użytkowej przez średnie koszty najmu, a następnie odjęcie czynszu, opłat i innych świadczeń, jakie żołnierz zawodowy uiszczałby, gdyby lokal mieszkalny był osobną kwaterą stałą.

Nie odejmuje się natomiast opłat i innych świadczeń, jeżeli umowa najmu przewiduje, że żołnierz zawodowy będzie je uiszczał niezależnie od czynszu ustalonego w umowie. Organ l instancji prawidło zatem zmienił wysokość przysługującego zainteresowanemu świadczenia, ustalając je na kwotę [...] zł. Od kwoty [...] zł, ustalonej przez przemnożenie przysługującej powierzchni użytkowej lokalu ([...] m2) i średniego kosztu najmu 1 m2 tej powierzchni w garnizonie W. ([...] zł/m2), zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, nie odjęto opłat, które odwołujący się zgodnie z zawartą umową wnosi z tytułu użytkowania wynajmowanego lokalu. Odjęto natomiast, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, czynsz, jaki mjr M. Sz. uiszczałby, gdyby wynajmowany lokal był kwaterą, a który określono na kwotę [...] zł, mnożąc powierzchnię użytkową wynajmowanego lokalu przez stawkę czynszu ([...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł). Ostatecznie więc, wysokość świadczenia została ustalona na kwotę [...] zł miesięcznie ([...] zł - [...] zł) i w takiej wysokości przedmiotowe świadczenie jest zainteresowanemu przyznane kwestionowaną decyzją od dnia [...] r.

Zatem, organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie ustalenia średniego kosztu najmu lokalu mieszkalnego we W. Ustalenia tego kosztu dokonano bowiem w oparciu o informacje z biur pośredniczących w najmie lokali, ogłoszenia prasowe, a także przedkładane przez żołnierzy umowy najmu, z uwzględnieniem lokali o różnej powierzchni i różnym standardzie. Przy ustalaniu tego kosztu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie uwzględniono natomiast opłat i świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu, jak np. opłaty za energię elektryczną, cieplną, gaz, wodę oraz inne, gdyż opłaty takie żołnierze zajmujący kwatery także wnoszą.

Zarzut odwołującego się dotyczący zaniżenia średniego kosztu najmu nie znajduje zatem odzwierciedlenia w dokonanych ustaleniach, a należy zwrócić uwagę, że nawet z przedłożonej przez niego umowy wynika, iż koszt najmu 1 m2 lokalu wynosi [...] zł ([...] zł : [...] m2).

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnia, że stawkę czynszu z [...] zł/m2 podwyższono do wysokości [...] zł/m2 i została ona ustalona w związku z podwyżkami czynszu w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w garnizonie W. , a jak stanowi § 4 ust. 2 rozporządzenia, od obliczonego świadczenia odejmuje się czynsz, jaki żołnierz uiszczałby, gdyby wynajmowany lokal był kwaterą. Zajmując zatem kwaterę w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zainteresowany uiszczałby czynsz w takiej wysokości.

Nie stwierdzono także nieprawidłowości w zakresie zastosowania przez organ l instancji normy 8 m2 przysługującej powierzchni mieszkalnej, wprowadzonej dla celów obliczania świadczenia przepisem § 4 rozporządzenia. Rozporządzenie to weszło w życie 2 listopada 2001r., a zatem wszelkie sprawy o przyznanie świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, wszczęte po dniu 1 listopada 2001r. rozpatrywane są w oparciu o przepisy tego rozporządzenia. Skoro zatem lokal mieszkalny przy ulicy B. [...] we W. odwołujący się wynajął na podstawie umowy najmu z dnia [...] r., a wniosek złożył w dniu [...] r., to przedmiotowe świadczenie finansowe mogło być mu przyznane wyłącznie w oparciu o stan prawny, tj. o przepisy obowiązujące w tej dacie.

Zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenia jego przepisy nie mają zastosowania do zawartych umów najmu albo podnajmu oraz ustaleń wysokości świadczenia finansowego, jak również spraw wszczętych, a niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i tylko w takich sytuacjach stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia z dnia 20 lutego 1996r., które normę przysługującej powierzchni mieszkalnej określało na 10 m2.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu M. Sz. zarzucił, że decyzje organów obydwu instancji są dla niego niekorzystne i krzywdzące. Podniósł, podobnie jak w odwołaniu, iż nieprawidłowo zastosowano w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. W jego ocenie należało zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę

wojskową żołnierze zawodowi, i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Argumentuje to faktem zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych od [...] r., tj. po zwolnieniu w dniu [...] r. kwatery stałej, w formie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Z tym faktem wiąże nabycie uprawnień do korzystania z takiej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, także w zakresie obowiązującego wówczas sposobu jego naliczania.

Ponadto skarżacy wskazał, że przyznane mu zaskarżoną decyzją świadczenie od dnia [...] r. otrzymuje w kwocie nie [...] zł miesięcznie, ale jedynie w kwocie [...] zł miesięcznie, choć nie otrzymał żadnej decyzji, z której wynikałyby podstawy pomniejszenia świadczenia, a jedynie pisemną informację, iż wynika to ze zmiany przepisów podatkowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że pomniejszenie kwoty przyznanego skarżącemu świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, jako związane z pobraniem, przez płatnika podatku zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, nie wymaga wydania decyzji. Zasadność pobrania podatku przez płatnika podatnik może kwestionować przed urzędem skarbowym wnosząc o stwierdzenie nadpłaty.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005r., sygn. akt 4 II SA/Wr 1377/03 Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] (załącznik do decyzji Nr [...] ) (pkt I sentencji).

Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. decyzją z dnia [...] r., powołując przepisy art. 49 ust. 5 i art.13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r., przyznał skarżącemu świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przy ulicy B. [...] we W. w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia utraty uprawnień. Decyzja ta stała się ostateczna. W decyzji zastrzeżono, że zmiana wysokości świadczenia w związku ze zmianą ilości tytułów i średniego kosztu czynszu wynikającego z umowy najmu następuje na wniosek żołnierza zawodowego i będzie dokonana w formie załącznika do decyzji. Zastrzeżono też, iż zmiana wysokości świadczenia w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1m- następuje z urzędu i będzie dokonana w formie załącznika do decyzji. Odnośnie ostatniego z zastrzeżeń nie wskazano podstawy prawnej zmiany decyzji w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. W związku z tym zastrzeżeniem, decyzją dnia [...] r. Nr [...] wydaną formie załącznika do decyzji z dnia [...] r. Nr [...] , Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. działając z urzędu zmienił od dnia [...] r. wysokość świadczenia finansowego przyznanego skarżącemu z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał jedynie § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. oraz w uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ustalił od dnia [...] r. średni koszt najmu 1 m- powierzchni użytkowej lokalu mieszalnego we W. w kwocie [...] zł.

Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 49 ust. 5 powołanej ustawy uprawnia dyrektora oddziału terenowego Agencji do wydania decyzji o przyznaniu i wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Jeśli zatem decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] jest decyzją wydaną w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym to jej zmiana także odbywa się w trybie przepisów tej ustawy. W art. 16 kpa uregulowano zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, iż wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami ustaw szczególnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej przez: uchylenie lub zmianę takiej decyzji (art. 154 i art. 155 kpa), w trybie wznowienia postępowania (art.145 kpa), lub poprzez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania o stwierdzenie jej nieważności (art.156 kpa), a także poprzez uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 kpa).

W rozpatrywanej sprawie organ nie powołał, żadnego ze wskazanych przepisów jak również przepisów szczególnych uprawniających go do zmiany decyzji z dnia [...] r. Nr [...] , decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w zakresie wysokości przyznanego świadczenia na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Nie przeprowadził też postępowania ani w zakresie wznowienia postępowania, ani w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Nr [...] . Podstawą zmiany ostatecznej decyzji nie mogły być, także przepisy dotyczące zmiany decyzji lub jej uchylenia w trybie przewidzianym w przepisach art. 154-155 kpa lub zmiana na podstawie przepisów szczególnych, o jakiej mowa w art. 163 kpa.

Zmiana lub uchylenie decyzji przewidziane w art. 154 kpa dotyczy wyłącznie decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Z decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wynika prawo do określonego w niej świadczenia finansowego od organu zobowiązanego. Oznacza to, że decyzja ta w tym trybie nie mogła zostać uchylona lub zmieniona, podobnie jak w trybie przewidzianym w art. 155 kpa. Z ostatniego z powołanych przepisów wynika bowiem, iż decyzja na mocy, której strona nabyła prawo może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona za zgodą strony, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie zgody na zmianę tej decyzji skarżący nie wyraził, na co jednoznacznie wskazuje fakt zaskarżenia decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia.

Ostatnia z możliwych form zmiany lub uchylenia decyzji tj. wzruszenie decyzji na mocy przepisów odrębnych przewiduje art. 163 kpa, stanowiąc, iż organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż przewidują to przepisy kpa, jeśli przewidują to przepisy szczególne. W decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia organ orzekający nie powołał żadnych przepisów uprawniających go do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [...] . Przepisów uprawniających do zmiany takiej decyzji nie przewidują też przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawy do zmiany decyzji ostatecznej nie można też wyprowadzić z powołanych w decyzji z dnia [...] r. przepisów § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. Pierwszy z powołanych przepisów rozporządzenia uprawnia Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji jedynie do ustalenia i ogłoszenia średniego kosztu najmu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w danym garnizonie. Kolejny przepis wskazuje, jakie dane winien uwzględnić przy ustalaniu wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego oraz sposób wyliczenia tego świadczenia. Zawarte zatem w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzenie, iż zmiana wysokości świadczenia będzie dokonywana z urzędu w formie załącznika do decyzji w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1 m- należy uznać za pozbawione postawy prawnej, podobnie jak zmianę decyzji dokonaną na podstawie tego zastrzeżenia. Działaniem swoim organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 Kpa. Z tych względów zaskarżoną decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej uchylono.

Od powyższego wyroku Sądu pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302 ze zm.) i art. 49 ust. 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004r.) oraz art. 16 kpa,

2) naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W ocenie organu z wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika, iż nawiązany na ich podstawie stosunek materialnoprawny wiąże organ i stronę bezterminowo, tj. na zawsze.

Decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji.

Z przepisu art. 49 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001 wynika, że wysokość świadczenia finansowego określa się na podstawie średnich kosztów najmu w danym garnizonie lokalu mieszkalnego odpowiadającego uprawnieniom żołnierza. Koszty najmu pomniejsza się o należność, jaką uiszczałby żołnierz, gdyby ten lokal był kwaterą, nie więcej jednak, niż wynika to z umowy. Skoro świadczenie na pokrycie kosztów najmu lokalu przyznaje się na przyszłość przez bliżej nieokreślony okres czasu, zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do jego pobierania jak i na jego wysokość powoduje bezprzedmiotowość decyzji w jej pierwotnym kształcie i konieczność orzeczenia na nowo o uprawnieniu żołnierza. Jakkolwiek może niezbyt zręcznie organ l instancji w swojej decyzji wskazał, że dokonuje zmiany wysokości świadczenia przyznanego decyzją Nr [...] , zamiast orzec o przyznaniu tego świadczenia w nowej, co prawda niższej ale ustalonej w oparciu o przesłanki istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji wysokości, uchybienie to jednak nie miało wpływu na treść wydanego orzeczenia. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji z powodu ich bezprzedmiotowości mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Zatem wygaśnięcie decyzji następuje nie na skutek stwierdzenia tego wygaśnięcia w formie wynikającej z art. 162 § 3 kpa lecz wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości decyzji. W ocenie organu decyzja organu l instancji, której Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej, została wydana na podstawie obowiązujących przepisów w tym powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r.

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie chroni w ocenie organu decyzji, które wygasły. Świadczy o tym nie tylko fakt, że w art. 16 ust. 1 zdanie drugie kpa nie wskazano w ogóle na instytucję stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ale także, iż decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji nie mają charakteru konstytutywnego lub deklaratoryjnego. W tym stanie rzeczy skoro uchylona przez Sąd l instancji decyzja organu l instancji faktycznie jest nową decyzją (pomimo użycia niefortunnego jak wskazano sformułowania), a poprzednia decyzja wygasła na skutek zmiany okoliczności będących podstawą jej wydania, to zarówno zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jak i zarzut naruszenia art. 16 kpa jest w ocenie organu pozbawiony uzasadnienia prawnego.

Zdaniem organu Sąd l instancji naruszył także przepisy postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej to konsekwencją takiej wady powinno być orzeczenie stwierdzające ich nieważność, jako wywołujące dalej idące skutki prawne niż uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Wynik postępowania w rozumieniu art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to nie tylko oddalenie bądź uwzględnienie skargi ale także treść orzeczenia wydanego w sprawie, w której skargę uwzględniono, nie bez znaczenia (zwłaszcza w kontekście art. 153 w/w ustawy) jest, czy decyzja zostaje uchylona czy też stwierdzono jej nieważność.

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2005r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione zarzuty Sąd uznał za zasadne. W konsekwencji wyrokiem z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt I OSK 444/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skoro ani ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 1995r., ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302) nie zawierają przepisu szczególnego, który dopuszczałby zmianę ostatecznej decyzji w przedmiocie omawianego świadczenia z uwagi na to, że zmianie uległy niektóre czynniki rzutujące na wysokość tego świadczenia, podstawy do wydania przez organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzji z dnia [...] r. zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] r. w kwestii wysokości przyznanego tą decyzją świadczenia nie mogły stanowić przepisy § 3 ust. 1 i § 4 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. powołane w osnowie tej decyzji. Nie daje takiej podstawy również powołany w podstawie kasacyjnej art. 49 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Zmiana tej decyzji mogłaby nastąpić jak podkreślił Sąd l instancji tylko na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Żaden z przewidzianych przez kpa trybów umożliwiających zmianę decyzji ostatecznej nie został w tym przypadku zastosowany.

Nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż z uwagi na zmianę w kilka miesięcy po wydaniu decyzji z dnia [...] r. dwóch czynników rzutujących na wysokość przyznanego żołnierzowi zawodowemu świadczenia decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Podzielił stanowisko Sądu l instancji, że powołane w podstawie prawnej decyzji zmieniającej przepisy nie dawały podstawy do zmiany decyzji z dnia [...] r.

Tak więc, Sąd stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a więc została obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest jednak nieadekwatne do ciężkości wykazanej organowi administracyjnemu wady. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny obowiązany jest stwierdzić nieważność - a nie uchylić - decyzji, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej jej nieważność nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji.

A zatem, uchylając zaskarżoną decyzję zamiast stwierdzić jej nieważność, Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności zauważyć, że rozstrzygnięta nią sprawa administracyjna jest po raz drugi przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, któremu Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wymaga też podkreślenia, że sąd, któremu sprawa została przekazana, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, bowiem związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.

W niniejszym postępowaniu Sąd dokonał kontroli decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] , którą zmieniono decyzję tego organu Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania M. Sz. świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną tej zmiany organ I instancji powołał § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302).

Przede wszystkim wskazać należy, że po myśli art. 13 ust. 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów rejonowych i terenowych wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym, gdy przepisy szczególne nie przewidują uchylenia lub zmiany wydanych w tych sprawach decyzji może to nastąpić tylko w trybie i na zasadach, jakie wynikają z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 49 ust. 5 tej ustawy, który m.in. w podstawie prawnej wydanej decyzji przywołał organ odwoławczy, stanowi, że decyzję o przyznaniu i wysokości świadczenia finansowego podejmuje, na wniosek żołnierza, dyrektor oddziału terenowego Agencji.

Decyzja ta, z uwagi na brak regulacji szczegółowej w tym względzie w ustawie z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, poddana jest regułom ustalonym w kpa.

Skoro zatem decyzja wydana przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] r. Nr [...] jest decyzją wydaną w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym to jej zmiana także odbywa się w trybie przepisów tej ustawy, a zgodnie z art. 16 kpa, w którym uregulowano zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami ustaw szczególnych.

Jednakże w decyzji zmieniającej z dnia [...] r. organ orzekający nie powołał żadnych przepisów dających podstawę do zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r.

Podstawy do zmiany tej decyzji nie można wyprowadzić z powołanych w decyzji pierwszoinstancyjnej przepisów § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001r., gdyż pierwszy z nich uprawnia dyrektora oddziału terenowego Agencji jedynie do ustalenia i ogłoszenia średniego kosztu najmu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w danym garnizonie. Drugi zaś wskazuje, jakie dane winien uwzględnić przy ustalaniu wysokości świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego oraz sposób wyliczenia tego świadczenia.

Za pozbawione postawy prawnej należy uznać stwierdzenie, zawarte w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] , iż zmiana wysokości świadczenia będzie dokonywana z urzędu w formie załącznika do decyzji w związku ze zmianą stawki czynszu i średniego kosztu najmu 1 m-, podobnie jak i zmianę decyzji, dokonaną w oparciu o powołane wcześniej przepisy w związku z tym zastrzeżeniem. Zmiana tej decyzji, o czym już wyżej powiedziano, mogłaby nastąpić jedynie na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Działaniem takim naruszono zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 kpa.

Tymczasem, na taki stan rzeczy przystał organ odwoławczy, utrzymując decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji.

W takiej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a więc została obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.