Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1148/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 pkt. 44
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant st. ref. Marta Pachulska po rozpoznaniu 11 stycznia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

E.A. (określana dalej jako Skarżąca) wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] maja 2021 roku, znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako "K.p.a.", uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. [...], w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości [...], działka nr ew. [...]obręb [...]gmina [...] w części obejmującej pkt 3 decyzji i w tym zakresie orzekło określając termin wykonania nałożonego obowiązku na dzień 30 września 2021 r. oraz utrzymało w mocy ww. decyzję, w pozostałej części.

Organ przedstawił następujący przebieg postępowania.

Wójt Gminy [...]na skutek przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego, wydał w dniu[...]sierpnia 2020 r. decyzję, którą orzekł:

1. Nałożyć obowiązek na Panią E.A., właściciela działki nr [...] obręb [...], jako posiadacza odpadów, usunięcia z terenu przedmiotowej nieruchomości zgromadzonych odpadów: 01 04 09 odpadowe piaski i iły, 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 0102 gruz ceglany, 17 01 81 odpady z remontów i przebudowy dróg, 17 02 01 drewno, 17 02 03 tworzywa sztuczne, 17 04 05 żelazo i stal, 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, 17 05 06 urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05, 19 01 12 żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w 19 01 11.

2. Przetransportować odpady do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowanie) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem strona zawrze umowę.

3. Wyznaczyć termin wykonania obowiązku z pkt 1 do 31 stycznia 2021 r.

4. Zobowiązać do poinformowania o wykonaniu obowiązku określonego w pkt 1 Urząd Gminy [...]w ciągu 14 dni od jego realizacji.

W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania S.W. i J.N..

Organ referując relewantne w sprawie przepisy przywołał art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 3 pkt 19, art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 3 pkt 44 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219).

Następnie SKO opisując stan faktyczny sprawy, wskazało że organ pierwszej instancji ustalił, iż posiadaczem odpadów jest pani E.A.. W dniu [...] sierpnia 2019 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości. W ich trakcie Skarżąca poinformowała, że znajdujące się na tej nieruchomości ziemia i piach z 3 pryzm pochodzą z wykopanego stawu na działce ewid. [...], należącej do pana S.W. oraz pani J.N.. Belki stropowe mają być wykorzystane do wzmocnienia konstrukcji stropowej budynku mieszkalnego, który planuje zbudować na przedmiotowej działce, na który uzyskała decyzję o warunkach zabudowy. Przyjęła ziemię okazjonalnie od innych osób fizycznych, pozyskaną podczas budowy ich budynków z intencją wykorzystania jej do podwyższenia terenu do wysokości ukształtowania działki należącej do państwa [...]. Ziemię i piach przyjęte od Państwa [...] pozwoliła tymczasowo składować na swojej działce i nie zostało uzgodnione kiedy ją zabiorą. Pani E.A. nie przedstawiła dokumentów, które świadczyłyby o tym, że znajdujące się na jej działce piach i ziemia nie należą do niej.

Przeprowadzone oględziny potwierdziły, że na działkach znajdują się: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (kod odpadu 17 05 04), odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 0101), gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02), szkło (kod odpadu 17 02 02) oraz tworzywa sztuczne (kod odpadu 17 02 03).

Twierdzenia pani E. A., iż odpady te zostaną wykorzystane w ramach planowanych inwestycji organ ocenił jako pozostające bez wpływu dla rozstrzygnięcia.

Organ wywodził, że art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi, iż przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów, występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Interpretując ten przepis i odwołując się do poglądów orzecznictwa organ wskazał, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte. A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a niespełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też, zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Zdaniem organu potwierdza to regulacja zawarta w § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów, które weszło w życie z dniem 6 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 10), która do grupy 17 katalogu odpadów zalicza odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych).

Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy o odpadach zostało wskazane, że "stosowanie wyłączenia będzie możliwe jedynie w przypadku zagospodarowania wspomnianych mas ziemnych do celów budowlanych w miejscu, gdzie zostały wydobyte. Każda ilość wspomnianych mas ziemnych, która będzie przeznaczona do wy korzystania poza miejscem wydobycia (miejscem realizacji inwestycji), będzie podlegała przepisom ustawy o odpadach".

SKO argumentowało, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż gleba i ziemia, w tym kamienie znajdujące się na działce ewid nr [...] obręb [...] nie zostały na niej wydobyte, ale przewiezione zostały z innej nieruchomości wraz z innymi odpadami.

Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązany, a stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów odpadami w grupie 17 są odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i zimę z terenów zanieczyszczonych).

O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym, co można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobra o określonej wartości ekonomicznej.

Organ podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż do kategorii odpadów mogą być zaliczane przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku, jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Nadto dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (wyroki NSA z dnia: 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2920/13, 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1085/13). Dalej organ argumentował, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje przeznaczenie przedmiotu, a zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (por. wyroki NSA z dnia: 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1268/15; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15; 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08, 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17).

Powołując się na powyższe organ skonstatował, że ziemię, gruz i kamienie przywiezione z innej nieruchomości, zalegające na przedmiotowych nieruchomościach oraz pozostałe odpady wymieszane z nieruchomości, mimo ich planowanego wykorzystania do utwardzenia i podniesienia powierzchni działki, realizacji zjazdów oraz budowy domu, należało uznać za odpad.

Zdaniem SKO zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, dotyczących treści decyzji. Nie stanowi zatem uchybienia niewskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. Zarzuty odwołania organ uznał za chybione, podkreślając że organ pierwszej instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy.

W skardze wywiedzionej 30 czerwca 2021 roku E.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła:

- naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że substancje i przedmioty znajdujące się na terenie działek, kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym na podstawie § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów podczas gdy zgromadzone materiały na przedmiotowej nieruchomości de facto nie stanowią odpadów, a jedynie surowiec służący do budowy domu,

- art. 7, w zw. z art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającym na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, tj. określenia rodzaju opadów, celem ustalenia czy substancje i przedmioty znajdujące się na terenie ww. działek, kwalifikują się jako odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, w tym, czy można je zakwalifikować jako surowiec służący do budowy domu jednorodzinnego,

- art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niewyjaśnienie dokładnie okoliczności sprawy, w tym niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny.

Motywując skargę Skarżąca wywodziła, że materiały, które zostały przez organ uznane jako odpad, m.in. piasek, gruz, drewno, stal, żelazo, gleba, ziemia stanowią obecnie materiał budowlany, który w pełni zostanie przez Skarżącą wykorzystany. Podała, że decyzją z dnia [...] marca 2021 roku nr [...]Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe jako I etap inwestycji na terenie przedmiotowych działek.

Nadto Skarżąca wywodziła, że definicja odpadów wynika bezpośrednio z dyrektywy odpadowej i jest podobna do dotychczasowej. Przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz: pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jednak przekazanie używanego mienia nie może być w każdym przypadku traktowane jako przekazanie odpadów. W ustalaniu, czy coś jest odpadem nie ma też znaczenia, czy jego przekazanie związane jest z opłatą i kto komu płaci. Niektóre substancje lub przedmioty w określonych sytuacjach są odpadami z mocy przepisów szczególnych i należy się ich pozbyć jako odpadów. Odnosi się to do np. urządzeń, produktów i instalacji zawierających substancje kontrolowane, które stają się odpadami w przypadku naruszenia zakazów, dotyczących obrotu nimi lub rozbudowy. Podobnie, odpadami z mocy przepisów są też środki ochrony roślin, produkty imitujące środki ochrony roślin, podrobione środki ochrony roślin oraz zaprawiony materiał siewny w przypadkach określonych w art. 30 ust. 10, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 2 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2018 r., poz. 1310, ze zm.). Przywołując poglądy doktryny wskazała, że oprócz ogólnej definicji odpadów w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach funkcjonują definicje różnych rodzajów (strumieni) odpadów, na potrzeby określenia dla nich szczegółowych przepisów, takich jak: komunalne osady ściekowe (pkt 4), odpady komunalne (pkt 7), odpady obojętne (pkt 9), odpady medyczne (pkt 8), itd.

W ocenie Skarżącej materiałów wskazanych w decyzji nie można zaliczyć do odpadów, bowiem nie jest to materiał którego Skarżąca zamierza się pozbyć. To są materiały służące do dalszego wykorzystania. W sytuacji uzyskania pozwolenia na budowę materiał zostanie użyty, jednak do czasu jego pełnego wykorzystania musi zostać składowany na nieruchomości. Bezcelowe byłoby wywożenie tych materiałów z działki, które za niedługi czas ponownie miałyby być przewiezione na plac budowy.

Dalej Skarżąca zaznaczyła, że niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, gdy spełniają warunki podane w art. 14 ustawy o odpadach, w tym rygorystyczne wymagania odpowiednich przepisów unijnych. Dyrektywa odpadowa przewiduje określenie szczegółowych kryteriów pozwalających na utratę statusu odpadów co najmniej dla kruszyw, papieru, szkła, metalu, opon i tekstyliów. Obecnie takie przepisy wydane są jedynie dla złomu (żelaza, stali, aluminium, miedzi) i stłuczki szklanej (A. Mostowska (red.), Ł. Budziński, J. Wilczyńska, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2014). Taka regulacja już bezwzględnie wyklucza pewną grupę materiałów z grupy odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

II. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd przyjął za własne ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Co dotyczy natomiast kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - Sąd doszedł do przekonania według powyższych okoliczności faktycznych, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponadto Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego, zważywszy, że stanowisko organów zasługuje na aprobatę.

III. Przechodząc do kwestii materialnych należy wskazać, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Pojęcie odpadu zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że definicja odpadów opiera się wypracowanej w prawie unijnym i polskim "triadzie": pozbycia się, zamiaru pozbycia się oraz zobowiązania do pozbycia się. W ten sposób definicja uwzględnia pojęcie "pozbycia się" występującego w trzech wariantach.

Pierwszy dotyczy faktycznej czynności dokonanej przez posiadacza substancji lub przedmiotu, drugi - zamiaru, a trzeci - obowiązku pozbycia się odpadu (por. E. Zębek, Zasady gospodarki odpadami w ujęciu prawnym i środowiskowym, KPP Monografie, Olsztyn 2018, str. 81). Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży.

Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma również znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach.

Organ prawidłowo zidentyfikował stronę przedmiotową, definiując pojęcie odpadu i przypisując je do materiałów znajdujących się na działce Skarżącej. Odnosząc się do przedstawionej przez Nią argumentacji wskazać należy, że odpadami mogą być bowiem materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (np. ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 października 2019 r. sygn. akt. II OSK 2916/17; 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2642/16; 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 497/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 12 stycznia 2022 r., IV SA/Po 987/21 oraz 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 730/20, wyrok WSA w Gliwicach z 7 października 2021 r. II SA/Gl 142/21, wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 309/19).

Wola Skarżącej wykorzystania odpadów do budowy nie zmienia kwalifikacji prawnej przedmiotów jako odpadu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 listopada 2004 r. C-457/02 ZOTSiS 2004/11A-/I-10853, ECR 2004/11A-/I-10853 (pkt 45), istnieje obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia odpadów, a to celem zminimalizowania utrudnień i ich negatywnych skutków nieodłącznie z nimi związanych (zob. również wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 kwietnia 2002 r. C-9/00, LEX nr 111886, ECR 2002/4/I-3533, pkt 36).

Stanowisko takie jednolicie prezentowane jest w orzecznictwie, z którego jednoznacznie wynika, iż:

- pojęcie odpadu w żadnym przypadku nie może nie obejmować substancji lub przedmiotów możliwych do powtórnego użycia lub recyklingu (sprawa C-442/92),

- odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok TS z dnia 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94 i C-224/95, publ. ECR 1997/6/1-03561),

- pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (wyrok TS z dnia 15 stycznia 2004 r. C- 235/02, publ. ECR 2004/1 B/1-01005),

- przedmiot poddawany procesom odzysku jest odpadem (wyrok TS z dnia 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97, LEX nr 82853),

- odpadami nie są wszelkie materiały wymienione w Europejskim katalogu odpadów; o ich zaliczeniu do odpadów decyduje spełnienie przesłanek, określonych w definicji odpadu (wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. C-194/01, publ. ECR 2004/4B/I-04579).

Przypomnieć zatem należy, że z dniem 1 maja 2004 r. i wejściem w życie Traktatu Akcesyjnego, Polska stała się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej i podlega wszelkim normom prawa wspólnotowego, bez potrzeby ich inkorporacji. Związanie prawem wspólnotowym zostało sprecyzowane w art. 10 Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, zawierającym zasadę lojalności, z której wynika, że państwo członkowskie winno zapewnić wykonanie zobowiązań wynikających z Traktatu, których realizacji nie może się sprzeciwiać prawo krajowe (zobacz wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, Dz. U. Nr 86, poz. 744).

Konsekwencją akcesji jest nakaz realizowania przez sądy w procesie stosowania prawa krajowego prowspólnotowej wykładni, polegającej na dokonywaniu przez sąd krajowy takiej wykładni prawa wewnętrznego, która zapewnia osiągnięcie celu wynikającego z danej dyrektywy (por. M. Szpunar, Bezpośredni skutek dyrektywy w postępowaniu przed sądem krajowym, Uwagi na tle najnowszego orzecznictwa, PiP 2004 r. Nr 9, s. 57). Owa wykładnia prowspólnotowa powinna sięgać tak dalece jak to tylko możliwe, aby osiągnąć rezultat założony w dyrektywie (por. wyroki ETS z 13 listopada 1990 r., sprawa C-106/89, Zb. Orz. 1990, s. I-4135, pkt 8; z 10 lutego 2000 r., sprawy połączone C-270 i 271/97, Zb. Orz. 2000, s. I-929, pkt 62).

Okoliczność, że ustawodawstwo krajowe, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji SKO stanowi implementację ustawodawstwa unijnego, powoduje konieczność respektowania wykładni prowspólnotowej, odwołującej się do wyroków Trybunał Sprawiedliwości.

Powołując się na wykładnię systemową zauważyć należy, że istotne jest, iż Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 15 czerwca 2000 r. w sprawie C-418/97 (LEX nr 82853, ECR 2000/6/I-4475) przyjął generalną zasadę, iż skuteczność art. 130r Traktatu (obecnie art. 174 TWE) oraz dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, zostałaby podważona, gdyby ustawodawca krajowy miał wykorzystać sposoby udowodnienia, takie jak ustawowe domniemania, które skutkowałyby ograniczeniem zakresu dyrektywy i nieobjęciem nim materiałów, substancji lub produktów, które odpowiadają definicji odpadów w rozumieniu dyrektywy. Konsekwencją wynikającego z tego twierdzenia zakazu korzystania z interpretatio restrictiva, jest brak możliwości ograniczenia zakresu pojęciowego "odpadu" do pozaprawnych wyznaczników, takich jak np. handlowa wartość substancji (tak NSA w wyroku z dni 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1462/13, CBOSA).

Przyjęcie odmiennego poglądu co do sposobu wykładni nie byłoby akceptowalne, biorąc pod uwagę zarówno zasadę pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, jak i zasady ochrony środowiska, przede wszystkim zasadę przezorności, wprowadzonej do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w 1992 r.

Odnosząc się do przedstawionej w skardze argumentacji Sąd, powołując się na wykładnie systemową zauważa, że pojęcie "odpadu" z art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 nie może być rozumiane jako wyłączające substancje i przedmioty nadające się do ponownego gospodarczego wykorzystania (sprawa C-422/92, Zb. Orz. TE (1995) I-1097, pkt 22). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 28 marca 1990 r. wydanym w sprawie C-206/88, LEX nr 126592, ECR 1990/3/I-1461, pojęcie to nie zakłada, że posiadacz pozbywający się substancji lub przedmiotu zamierza wykluczyć powtórne wykorzystanie gospodarcze substancji lub przedmiotu przez innych. Nie zawiera ono domniemania, że posiadacz usuwając substancję lub przedmiot zamierza wyłączyć tę substancję lub przedmiot spod jakiegokolwiek ponownego gospodarczego ich wykorzystania przez inne podmioty. Z kolei w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-304/94, C-330/94, C-343/94 oraz C-224/95 z 25 czerwca 1997 r. (LEX nr 113527, ECR 1997/6/I-3561) stwierdzono, że pojęcia "odpad" zawartego w dyrektywie Rady 75/442, nie należy rozumieć jako nieobejmującego substancje lub przedmioty, które mogą być przedmiotem transakcji lub być notowane na publicznych lub prywatnych handlowych giełdach.

Dyrektywa 75/442 nie wskazuje na żadne kluczowe kryteria służące ocenie czy posiadacz zamierza usunąć daną substancję lub przedmiot. Pewne okoliczności mogą stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na usuwaniu, zamiaru usunięcia lub zobowiązania do usunięcia substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 1 lit. a dyrektywy. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadku, gdy wykorzystywana substancja stanowi pozostałość z produkcji lub z konsumpcji, tj. produkt, który nie był zamierzony jako taki (zob. wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 18 grudnia 2007 r. C-195/05, LEX nr 1344253, pkt 34). Nawet zatem jeśli rzecz poddana zostanie pełnemu odzyskowi i w ten sposób uzyska te same cechy i właściwości, jak surowiec, może zostać uznana za odpad, jeśli w świetle art. 1 a dyrektywy 75/442 jej posiadacz usuwa ją, zamierza usunąć lub do jej usunięcia jest zobowiązany (tak Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 18 kwietnia 2002 r. C-9/00, LEX nr 111886, ECR 2002/4/I-3533, pkt 36).

Stosownie do § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, które weszło w życie z dniem 6 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 10), odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) zostały zaliczone do odpadów i skatalogowane jako odpad w grupie 17.

Dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R5 oraz dopuszczono metodę odzysku polegającą na utwardzaniu powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne. W tym kontekście Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja obejmuje nie tylko materiały określone w grupie 17, ale również np. 19 01 12 żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w 19 01 11. Skarżąca nie posiada zatem jednorodnych materiałów podlegających R5. Nadto z samego faktu pozwolenia na budowę nie wynika na co Skarżąca chce przeznaczyć gruz pobudowany czy ziemię, nie przedstawiła Ona żadnej metodyki czy koncepcji.

IV. Jeżeli zaś chodzi o stronę podmiotową nałożenia przedmiotowego obowiązku, to wskazać należy, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zgodnie z art 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) przez pojęcie władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 26 powoływanej wcześniej ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy wymaga odniesienia się do pojęcia posiadacza odpadów, zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 19 tej ustawy jako wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów.

Ustawodawca ustanowił domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że omawiana ustawa nie wyjaśnia kim jest władający powierzchnią ziemi, natomiast pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 44 powoływanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Zatem w postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów, na podstawie art. 26 ustawy, w charakterze strony postępowania może brać udział tylko posiadacz odpadów oraz ewentualnie władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów. Adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania może być tylko któryś z tych podmiotów. W niniejszej sprawie jest nim posiadacz odpadów, oraz posiadacze (właściciele gruntu), na którym odpady zostały zgromadzone.

Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów (§ 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 10), odpady klasyfikuje się według źródła ich powstawania, nie zaś ich dalszego przeznaczenia.

Zdaniem Sądu z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia słusznego interesu strony, czy też istnienia wątpliwości faktycznych i prawnych odnośnie do statusu odpadów (naruszenie art. 7, 7a i 81a K.p.a.).

V. Ustalenia z kontroli na miejscu, tj. przeprowadzone oględziny (wraz z załączoną dokumentacją zdjęciową) z [...] sierpnia 2019 r. (teczka 3/3 akt administracyjnych), z których Skarżąca podpisała protokół nie pozostawiają wątpliwości, że strona dopuściła się naruszenia, polegającego na posiadaniu wskazanych wyżej odpadów. W tej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że stwierdzenia i ustalenia, wynikające z protokołu korzystają ze zwiększonej mocy dowodowej, co implikuje treść art. 76 § 1 K.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a protokół kontroli, przeprowadzonej przez organ I instancji należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2205/14, CBOSA). Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu, niezależnie od przedmiotu kontroli.

VI. Reasumując według Sądu, sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz wydane na jego podstawie decyzje obu organów, nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym oraz proceduralnym. Organ prawidłowo ustalił rodzaj odpadów, o czy, świadczy dokumentacja zdjęciowa i dokonał prawidłowej subsumpcji, stwierdzając – w ślad za ugruntowanym orzecznictwem – że powtórne gospodarcze wykorzystanie nie dyskwalifikuje możliwości zaliczenia przedmiotowych materiałów jako odpady. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wskazanych w skardze, przede wszystkim argumenty dotyczące powtórnego wykorzystania odpadów jako okoliczności wyłączającej dopuszczalność uznania, że stwierdzone na działce Skarżącej materiały to odpady i brak jest podstaw do uporządkowania terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.