Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 45/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 2, ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 8, par. 9 ust. 2, ust.4, ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi B G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia 27 listopada 2014 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 października 2014 r. (nr [...]) o obniżeniu B. G. dodatku służbowego o 40 % od dnia 1 listopada 2014 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym z dnia 8 października 2014 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r." - obniżył sierżantowi sztabowemu B. G. od 1 listopada 2014 r. dodatek służbowy do kwoty 174 zł miesięcznie, tj. o kwotę 116 zł, co stanowi 40 % otrzymywanej stawki dodatku służbowego. W oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że B. G. orzeczeniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. (nr [...]) Komendanta Powiatowego Policji został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej, za co wymierzono karę dyscyplinarną nagany. Wydając rozkaz o obniżeniu dodatku stażowego organ kierował się wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 245/14), który uchylił wcześniejsze orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 stycznia 2014 r. oraz poprzedzające je orzeczenie z dnia 6 grudnia 2013 r. Komendanta Powiatowego Policji, w części dotyczącej wymierzenia kary dyscyplinarnej - ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie uznając, że funkcjonariusz dopuścił się zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Sąd zaznaczył, że organy orzekające zasadnie oceniły zachowanie policjanta jako działanie zawinione oraz bezsprzecznie udowodniły, że funkcjonariusz zarzucone przewinienie dyscyplinarne - które polegało na wydaniu pokwitowania o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego bez osobistego zbadania przesłanek uzasadniających zatrzymanie tego dokumentu - popełnił w sposób umyślny w zamiarze ewentualnym.

Przepis § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. przewiduje, że dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W § 8 ust. 8 pkt 1 tego rozporządzenia ustalono dwie przesłanki, których łączne spełnienie obliguje organ do obniżenia dodatku służbowego. Po pierwsze jest to naruszenie przez funkcjonariusza dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, a po drugie za naruszenie dyscypliny funkcjonariusz musi zostać ukarany karą dyscyplinarną. Użycie zwrotu "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter, który rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Podejmowana na podstawie tego przepisu decyzja przełożonego właściwego w sprawach osobowych ma zatem charakter "związany". W odróżnieniu od samej decyzji o obniżeniu dodatku służbowego ustalenie wielkości tego obniżenia należy do uznania administracyjnego przełożonego w sprawach osobowych.

Mając na uwadze ciężar przewinienia i wymierzoną karę dyscyplinarną, a także dotychczasową służbę policjanta organ podjął decyzję o zastosowaniu obniżenia w granicach 40 % otrzymywanej stawki. Wpływ miał również dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza. Wobec wymienionego, od połowy 2012 r. trzykrotnie wszczynano postępowania dyscyplinarne, co obrazuje częstotliwość naruszania dyscypliny służbowej. Nadto, pomimo jednoznacznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, do chwili obecnej w swoim zachowaniu policjant nie widzi nic nagannego. Jego postawa przyczynia się do obniżenia dyscypliny służbowej wśród policjantów i wpływa na negatywy wizerunek Policji.

Organ nie doszukał się przesłanek do obniżenia dodatku na czas określony, wyszedł bowiem z założenia, że zastosowane rozwiązanie przyczyni się do zmiany postawy funkcjonariusza i uświadomienia sobie powagi wykonywanych obowiązków, a także zmobilizuje go do prawidłowej realizacji zadań służbowych.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na interes społeczny tożsamy z interesem służby wynikający z konieczności wypłacenia przy najbliższym uposażeniu dodatku służbowego w obniżonej wysokości. Nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, jest sprzeczne z interesem społecznym i interesem służby.

W odwołaniu od wskazanego rozkazu personalnego B. G. zarzucił naruszenie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obniżenie dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w przypadku wymierzenia mu kary dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej jest obligatoryjne oraz naruszenie § 9 ust. 5 tego rozporządzenia poprzez jego zastosowanie pomimo, iż w stosunku do funkcjonariusza nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek mogący być podstawą obniżenia dodatku służbowego. Twierdził, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż nie rozpatrzył całego materiału zgromadzonego w sprawie. Nie zaistniały również przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołujący wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia obniżenie dodatku służbowego następuje w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Ranga bowiem przewinienia dyscyplinarnego, w związku z którym wydano orzeczenie dyscyplinarne w dniu 12 sierpnia 2014 r. (nr [...]), jest błaha i nie można mówić o zamiarze popełnienia przez odwołującego się przewinienia. Zaznaczył, że o naruszeniu dyscypliny służbowej nie świadczy trzykrotne wszczynanie w stosunku do funkcjonariusza postępowania dyscyplinarnego lecz wydanie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego. W przypadku odwołującego się trzykrotnie wszczynano postępowanie, jednak w jednej ze spraw został uniewinniony, a orzeczenie z dnia 8 września 2014 r. (nr [...]) Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymujące w mocy orzeczenie z 12 sierpnia 2014 r. (nr [...]), zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Odwołujący się zakwestionował także wysokość obniżenia dodatku służbowego (o 40 %).

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 27 listopada 2014 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 oraz art. 268a k.p.a., utrzymał w całości rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowań związanych ze sprawą. Wskazał, że Komendant Powiatowy Policji orzeczeniem z dnia 22 maja 2013 r. (nr [...]) uznał B. G. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu (tj. przyjęcia w dniu 23 marca 2013 r. znalezionego w sklepie dowodu osobistego i wrzucenia go do skrzynki pocztowej) i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. Orzeczeniem z 21 sierpnia 2013 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy powyższe orzeczenie.

W dniu 6 grudnia 2013 r. – w wyniku wszczęcia kolejnego postępowania dyscyplinarnego - Komendant Powiatowy Policji wydał orzeczenie (nr [...]), w którym uznał wymienionego policjanta winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzył karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem organu odwoławczego z 15 stycznia 2014 r. (nr [...]). Zarzucany czyn polegał na zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego pojazdu w dniu 10 września 2013 r. w czasie wykonywania czynności służbowych związanych z zatrzymaniem dowodu rejestracyjnego bez osobistego sprawdzenia stanu technicznego pojazdu i ustalenia ustawowej przesłanki uzasadniającej zatrzymanie dowodu rejestracyjnego pojazdu.

Wyżej wymienione orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 maja 2013 r. (nr [...]), uznające policjanta winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i wymierzające karę dyscyplinarną nagany, oraz orzeczenie organu odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2013 r. (nr [...]), zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 833/13). Od wyroku organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną.

W dniu 25 lutego 2014 r. Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny, w którym obniżył policjantowi kwotę dodatku służbowego o 50% otrzymywanej stawki dodatku służbowego. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w dniu 6 maja 2014 r. wydał rozkaz personalny (nr [...]) uchylający decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazujący sprawę obniżenia dodatku służbowego do ponownego rozpatrzenia organowi niższej instancji. Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. (nr [...]) Komendant powiatowy Policji zawiesił postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 245/14.

Dnia 15 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok (sygn. akt III SA/Gd 245/14), którym uchylił orzeczenia dyscyplinarne obydwu instancji w części dotyczącej wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wskazany wyrok stał się prawomocny z dniem 12 lipca 2014 r.

W wyniku ww. wyroku Komendant Powiatowy Policji w dniu 12 sierpnia 2014 roku wydał orzeczenie (nr [...]), w którym uznał B. G. winnym popełnienia zarzucanego mu czynu (tj. zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu w dniu 10 września 2013 r. bez osobistego sprawdzenia stanu technicznego pojazdu) i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. Orzeczeniem z dnia 8 września 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał pierwszoinstancyjne orzeczenie. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Postanowieniem z dnia 25 września 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji podjęto z urzędu postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego policjantowi z uwagi na prawomocność orzeczenia o wymierzeniu policjantowi kary nagany za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego.

W dniu 8 października 2014 r. Komendant Powiatowy Policji wydał rozkaz personalny (nr [...]) orzekający o obniżeniu sierżantowi sztabowemu B. G. od dnia 1 listopada 2014 r. dodatku służbowego do kwoty 174 zł miesięcznie, tj. o kwotę 116 zł, co stanowi 40 % otrzymywanej stawki dodatku służbowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. organ jest obowiązany obniżyć dodatek służbowy, gdy zajdą szczególnie uzasadnione okoliczności, przy czym § 8 ust. 5-8 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Na podstawie przywołanych przepisów organ stwierdził, że do szczególnie uzasadnionych okoliczności zalicza się naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono policjantowi karę dyscyplinarną, a także niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzone w opinii służbowej. Konieczność obniżenia dodatku służbowego zachodzi zatem, poza przypadkami wymierzenia kary dyscyplinarnej za wymienione wyżej kategorie czynów, w przypadku obniżenia stopnia wywiązywania się z zadań służbowych i spadku jakości realizowanych czynności służbowych poniżej standardu należytości, określonego w art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, czyli poniżej poziomu uzasadniającego przyznanie dodatku służbowego, czego wynikiem jest stwierdzenie w opinii służbowej o nie wywiązywaniu się przez policjanta z obowiązków służbowych. Można uznać, że o obniżeniu standardu pełnienia służby świadczy również wymierzenie policjantowi kary dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na treść powołanych przepisów rozporządzenia, nie ma podstaw twierdzenie odwołującego, że obniżenie dodatku służbowego ma charakter fakultatywny. Co istotne, w sprawie zapadło prawomocne orzeczenie o wymierzeniu policjantowi kary dyscyplinarnej nagany za czyn popełniony w dniu 10 września 2013 r. polegający na tym, że w czasie wykonywania przez niego czynności służbowych związanych z zatrzymaniem dowodu rejestracyjnego samochodu bez osobistego sprawdzenia stanu technicznego pojazdu i ustalenia ustawowej przesłanki uzasadniającej zatrzymanie dowodu rejestracyjnego pojazdu, skarżący zatrzymał ten dowód, a w wydanym pokwitowaniu wpisał "uszkodzenia pokolizyjne", czym przekroczył uprawnienia określone w art. 132 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (orzeczenie nr [...] z dnia 8 września 2014 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy orzeczenie nr [...] z 12 sierpnia 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji).

Organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie na powyższe orzeczenie skargi do sądu administracyjnego nie wpływa na prawomocność orzeczenia dyscyplinarnego. Dotychczas nie wydano prawomocnego wyroku w sprawie uchylenia wspomnianych orzeczeń, a zatem orzeczenia dyscyplinarne mają moc wiążącą stronę i organ.

Obniżenie dodatku służbowego nastąpiło o 40 % otrzymywanej stawki dodatku służbowego, tj. w granicy prawnie dopuszczalnej. Przy wyborze powyższej proporcji obniżenia dodatku służbowego organ pierwszej instancji zasadnie kierował się: stopniem zawinienia policjanta przy popełnieniu zarzucanego mu czynu, naganną postawą policjanta względem obowiązków służbowych w stosunku do stażu służby i doświadczenia zawodowego, powtarzającymi się naruszeniami dyscypliny służbowej. Ponadto, organ miał na uwadze wychowawcze działanie zastosowanej dolegliwości, jaką jest obniżenie dodatku służbowego, skutkujące wyeliminowaniem w przyszłości nagannej postawy w służbie i negatywnego, demoralizującego oddziaływania na innych funkcjonariuszy.

Organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty odwołania dotyczące wadliwego prowadzenie postępowania. Nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wyraził pogląd, że powtarzalność wszczęć postępowań dyscyplinarnych wobec policjanta, nawet jeśli nie zakończyły się one z różnych powodów ukaraniem go, również rzuca cień na jakość pełnienia przez niego służby. Policjant, w stosunku do którego wszczynane są często postępowania dyscyplinarne jest narażony na utratę bądź nawet traci tzw. walor nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.

Niewątpliwie obniżenie dodatku służbowego o 40 % otrzymywanej stawki zawiera się w granicach przewidzianych prawem i zostało należycie uzasadniona, jeśli weźmie się pod uwagę takie elementy jak: rodzaj przewinienia dyscyplinarnego i charakter zawinienia (zamiar ewentualny) oraz natężenia złej woli policjanta, ukazujący wysoce negatywne nastawienie do obowiązków służbowych.

Organ zauważył, że poprzednim rozkazie personalnym organ I instancji obniżył dodatek służbowy do wysokości 50 %, a w obecnie zaskarżanym rozkazie proporcja obniżenia dodatku służbowego wynosi 40 %, a zatem zmiana okoliczności w postaci zmiany rodzaju kary dyscyplinarnej wpłynęła również na złagodzenie obniżenia stawki dodatku służbowego i zmiarkowania jej do 1/3 dopuszczalnego przedziału obniżenia.

Dodał, że wyrok z dnia 2 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 833/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie jest prawomocny z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej. Natomiast w chwili rozpatrywania odwołania ostateczne są orzeczenia dyscyplinarne w powyższej sprawie.

Nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym, tożsamym z interesem służby przejawiającym się w potrzebie racjonalnego wydatkowania środków budżetowych oraz dążeniu do niezwłocznego egzekwowania konsekwencji kary nałożonej orzeczeniem dyscyplinarnym.

B. G. zaskarżył opisany wyżej rozkaz personalny organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia w całości, a także uchylenia rozkazu personalnego organu pierwszej instancji (nr [...]).

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że obniżenie dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w przypadku wymierzenia mu kary dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej jest obligatoryjne, podczas gdy obniżenie dodatku służbowego następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a odpowiednie zastosowanie § 8 ust. 8 dotyczy zakresu granic w jakich może być obniżony dodatek służbowy;

2. § 9 ust. 5 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez jego zastosowanie pomimo, że w stosunku do funkcjonariusza nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek mogący być podstawą obniżenia dodatku służbowego;

3. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania rozkazu w przedmiocie obniżenia funkcjonariuszowi dodatku służbowego;

4. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nie rozpatrzeniu przez organ całego materiału zgromadzonego w sprawie i tym samym braku możliwości dokonania oceny przez organ czy udowodnione zostały wszelkie okoliczności sprawy;

5. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie przez organ, że przesłanka interesu społecznego została należycie uzasadniona i znalazła zastosowanie w zaskarżonej decyzji, podczas gdy w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a., a tym samym zastosowanie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie sposób przyjąć, aby z brzmienia § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. wynikało obligatoryjne obniżenie dodatku służbowego w razie nałożenia na policjanta kary dyscyplinarnej. Zgodnie bowiem z treścią § 9 ust. 5 tego rozporządzenia obniżenie dodatku służbowego następuje w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", a w razie zaistnienia takiego szczególnie uzasadnionego przypadku odpowiednie zastosowanie ma § 8 ust. 8 w zakresie granic w jakich może być obniżony dodatek służbowy. Argument organu o obligatoryjności obniżenia dodatku służbowego w razie nałożenia na policjanta kary dyscyplinarnej przeczy zasadzie racjonalności prawodawcy.

Skarżący twierdził, że w jego sprawie nie zaistniał taki uzasadniony przypadek. Sam bowiem fakt wszczynania wobec jego osoby postępowań dyscyplinarnych, co miałoby narażać go na utratę waloru nieposzlakowanej opinii wymaganej na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, za takowy nie może być uznany. Podkreślił, że należycie wywiązuje się z obowiązków służbowych, a wydane wobec niego orzeczenie dyscyplinarne, dotyczy błahego przewinienia. Ponadto całkowicie chybionym jest argument organu jakoby zobrazowaniem częstotliwości naruszania dyscypliny służbowej przez funkcjonariusza miało być trzykrotne wszczynanie wobec niego postępowania dyscyplinarnego. O naruszaniu dyscypliny służbowej przez funkcjonariusza nie świadczy sam fakt wszczęcia wobec niego postępowania, a dopiero prawomocne orzeczenie dyscyplinarne. Faktem jest, że wobec skarżącego trzykrotnie wszczynano takie postępowanie, jednak w jednej ze spraw został on uniewinniony.

Obniżenie dodatku służbowego o stawkę odpowiadającą górnej granicy świadczy, że przewinieniu dyscyplinarnemu organ niezasadnie przypisuje rangę poważnego naruszenia dyscypliny służbowej (choć w ocenie nie należy ono do kategorii ciężkich naruszeń dyscypliny służbowej) i negatywnie ocenia całą służbę skarżącego. Poprzednim rozkazem personalnym organ obniżył skarżącemu dodatek służbowy o 50 %, a wynikało to między innymi z nałożenia na niego kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby. Organ orzekający uważa, że nadal istnieją przesłanki do obniżenia funkcjonariuszowi dodatku służbowego w górnej granicy, pomimo istotnej zmiany okoliczności, tj. uchylenia wobec funkcjonariusza kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby i uniewinnienia go w innym postępowaniu dyscyplinarnym wobec uchylenia orzeczenie (nr [...]) na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanego w dniu 2 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 833/13.

Nieuwzględnienie powyższych faktów świadczy o tym, że organ bezpodstawnie zmierza do jak najsurowszego ukarania skarżącego, natomiast natychmiastowa wykonalność decyzji przed jej uprawomocnieniem nie była konieczna.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja (rozkaz personalny) Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 listopada 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 października 2014 r. (nr [...]) o obniżeniu dodatku służbowego o 40 %.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (czyli kierowniczych i samodzielnych stanowiskach) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do art. 104 ust. 6 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Wydane na podstawie ww. delegacji ustawowej przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. uzależnia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, zaś przepisy § 8 ust. 5-8 (dotyczące dodatku funkcyjnego) stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje w których cofa się dodatek służbowy. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia mającego odpowiednie zastosowanie do dodatku służbowego, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną.

Mając na uwadze powołane przepisy należy stwierdzić, że decyzja obniżająca dodatek służbowy jest tzw. "decyzją związaną", na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia i użyty tam zwrot: "dodatek służbowy podlega obniżeniu". Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Takim właśnie zwrotem posługuje się prawodawca w § 9 ust. 5 rozporządzenia, lecz – co należy podkreślić - jednocześnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia, co oznacza, że określone w tych przepisach zasady i wskazane przypadki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia i podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m.in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia). Należy bowiem przyjąć, że skoro prawodawca warunkuje (uzależnia) obniżenie dodatku służbowego w granicach określonej wysokości w przypadkach wymienionych w § 8 ust. 8 pkt 1-3 rozporządzenia, to tym samym należy przyjąć, że każdy z tych przypadków traktuje, jako okoliczność stanowiącą podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku. Innymi słowy, każda określona w ww. przepisie rozporządzenia sytuacja stanowi niejako przypadek kwalifikowany (nazwany) stanowiący podstawę do obniżenia dodatku służbowego, zaś klauzula generalna, jaką prawodawca posłużył się w § 9 ust. 5 zd. 1 rozporządzenia ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach") oznacza, że podstawą do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego mogą być również inne (niekwalifikowane) przypadki związane z nienależytym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych (art. 104 ust. 3 ustawy). Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem organów, które dokonując wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia przyjęły, że konieczność obniżenia dodatku służbowego (poza przypadkiem naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej i wymierzenia kary dyscyplinarnej) zachodzi także w przypadku obniżenia stopnia wywiązywania się z zadań służbowych i spadku jakości realizowanych czynności służbowych poniżej standardu należytości, określonego w art. 104 ust. 3 ustawy, czyli poniżej poziomu uzasadniającego przyznane mu takiego dodatku. Istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2699/11, LEX nr 1138994).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że podstawą do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie występują przesłanki do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, był fakt stwierdzenia nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych w postaci kwalifikowanej, tj. na skutek stwierdzenia naruszenia przez policjanta (skarżącego) dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 6 grudnia 2013 r. (nr [...]), którym uznano skarżącego winnym popełnienia czynu polegającego na tym, że w czasie wykonywania czynności służbowych związanych z zatrzymaniem w dniu 10 września 2013 r. dowodu rejestracyjnego nr [...] samochodu marki Honda Civic o nr rej. [...], bez osobistego sprawdzenia stanu technicznego pojazdu i ustalenia ustawowej przesłanki uzasadniającej zatrzymanie dowodu rejestracyjnego pojazdu, zatrzymał ww. dowód rejestracyjny, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną – ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczenie to zostało zaskarżone do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 245/14) uchylił zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w części dotyczącej wymierzenia kary dyscyplinarnej a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W konsekwencji orzeczeniem z dnia 8 września 2014 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 12 sierpnia 2014 r. (nr [...]), którym - uznając skarżącego winnym popełnienia ww. czynu – orzekł w stosunku do skarżącego wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej – nagany. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że orzeczenie to zostało zaskarżone do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 940/14) oddalił skargę.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego (tj. 27 listopada 2014 r.) organ orzekający – dysponując wiedzą dotyczącą wydania wobec skarżącego orzeczenia dyscyplinarnego stwierdzającego naruszenie przez niego dyscypliny służbowej podczas wykonywania czynności służbowych oraz orzeczenia dotyczącego wymierzenia mu za ten czyn kary dyscyplinarnej – miał uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego, gdyż do takiego działania obligowała go treść § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten – jak zostało to powyżej zaznaczone - nie zezwala w takiej sytuacji na uznanie administracyjne, ale nakłada na organ obowiązek obniżenia dodatku służbowego. Uznaniowość - a w istocie "względna uznaniowość", bowiem ograniczona wyznaczonymi przez przepis "widełkami" ("w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki") - zachodzi wyłącznie w odniesieniu do ustalenia przez organ wysokości obniżenia dodatku służbowego.

Kontrolując zaskarżone decyzje w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że organy rozstrzygając o obniżeniu stawki dodatku służbowego w granicach od 20 do 50 % orzekły wobec skarżącego o obniżeniu mu przedmiotowego dodatku na poziomie 40 %. Wskazano, że przy wyborze proporcji obniżenia skarżącemu dodatku służbowego organy kierowały się stopniem zawinienia skarżącego przy popełnianiu zarzucanego mu w orzeczeniu dyscyplinarnym czynu, naganną postawą skarżącego względem obowiązków służbowych w stosunku do stażu służby i doświadczenia zawodowego oraz powtarzającymi się naruszeniami dyscypliny służbowej. Ponadto wskazano, że orzekając o takim właśnie (bliżej górnej granicy przewidzianej prawem) wymiarze obniżenia dodatku służbowego miano na uwadze wychowawcze działanie zastosowanej dolegliwości, mające skutkować wyeliminowaniem w przyszłości nagannej postawy skarżącego w służbie (który cały czas nie dostrzega błędu popełnionego w służbie i bagatelizuje czyn, za który został ukarany orzeczeniem dyscyplinarnym), a w konsekwencji negatywnego, demoralizującego oddziaływania w ten sposób na innych funkcjonariuszy.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu organy w sposób wystarczający i przekonujący uzasadniły ustalenie 40 % stawki obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Z akt sprawy istotnie wynika, że brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu przewinienie dyscyplinarne skarżącego było umyślne, tj. zostało popełnione w zamiarze ewentualnym (dolus eventualis), co zostało także potwierdzone w ww. wyroku tut. Sądu z dnia 15 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 245/14), w którym Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż skarżący mając powinność i możliwość przewidzenia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego godził się na to. Z akt sprawy wynika, że w latach 2012-2013 prowadzone były w stosunku do skarżącego trzykrotnie postępowania dyscyplinarne. Należy w tym kontekście zgodzić się ze stanowiskiem organów, że powtarzalność wszczęć postępowań dyscyplinarnych, nawet jeśli nie zakończyły się z różnych powodów ukaraniem skarżącego, rzuca cień na jakość pełnienia przez skarżącego służby. Skarżący został bowiem orzeczeniem (nr [...]) z dnia 7 listopada 2012 r. uznany winnym przekroczenia uprawnień podczas interwencji w dniu 2 sierpnia 2012 r. w S. przy ul. C.; w tym przypadku odstąpiono od ukarania. Prawdą też jest, iż wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 833/13) uchylone zostało orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 sierpnia 2013 r. (nr [...]) oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 maja 2013 r. (nr [...]) o uznaniu skarżącego winnym popełnionego czynu polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych, polegającego na przyjęciu w czasie zleconej interwencji od ekspedientki sklepu znalezionego w sklepie dowodu osobistego, a następnie – nie wykonując wymaganych czynności określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego – wrzuceniu go do skrzynki pocztowej, oraz wymierzeniu za ten czyn kary dyscyplinarnej – nagany. Sama jednak okoliczność uchylenia przez tut. Sąd ww. orzeczeń dyscyplinarnych z powodu "niedopasowania" opisanego czynu do przypisanej przez organy kwalifikacji prawnej, nie podważa faktu, że opisane zachowanie skarżącego, polegające na ewidentnym niezabezpieczeniu przez funkcjonariusza (dowódcę patrolu) powierzonego mu dokumentu, w sposób oczywisty urąga elementarnym zasadom należytego wykonywania obowiązków służbowych przez policjanta pełniącego służbę, co z racji posiadanego doświadczenia (stażu pracy) skarżącego w służbie można – tak jak przyjmują organy – traktować, jako okoliczność go obciążającą, prowadzącą do obniżenia doń zaufania i godzącą w jego nieposzlakowaną opinię, jako funkcjonariusza Policji.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu przedstawiona przez organy argumentacja skonfrontowana ze zgromadzonym materiałem dowodowym w stopniu wystarczającym uzasadnia słuszność wydanego przez organy rozstrzygnięcia o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego o 40%.

Co do kwestionowanego przez skarżącego faktu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy zgodzić się z organami, że konieczność zastosowania tej instytucji wynika z ochrony interesu społecznego, przejawiającego się w tym zakresie w potrzebie niezwłocznego egzekwowania konsekwencji kary nałożonej orzeczeniem dyscyplinarnym, a także racjonalnego wydatkowania środków budżetowych – "nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacanie policjantowi dodatku służbowego w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych przez niego zadań, jest sprzeczne z interesem społecznym i z interesem służby" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 598/11, LEX nr 1086748).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.