Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 691/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009r. sprawy ze skarg T. R. i A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12 sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie nałożenie opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz T. R. kwotę 2.000 ( dwa tysiące) złotych i A. O. kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) – po rozpatrzeniu odwołania A. O. oraz T. R. – uchyliło w całości decyzję Starosty O. z dnia 17 czerwca 2008 r. ([...]) i orzekając o istocie sprawy:

1) ustaliło A. O. opłatę w kwocie 125 197,60 zł oraz T. R. opłatę w kwocie 125 197,60 zł, z tytułu niezgodnego z przepisami wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy R III o pow. 0,31 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...], AM-1, oraz gruntów klasy R III b o pow. 0,35 ha położonych na działce ewidencyjnej nr [...], AM-1 w obrębie [...], Gmina D.;

2) umorzyło postępowanie w części dotyczącej zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej wyżej opisanych gruntów.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Powiatu O. w dniu 4 sierpnia 2000 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji rolnej gruntów w M. obejmujących wyrobisko po kopalni piasku, w związku ze stwierdzeniem, że nie są na nich prowadzone prace rekultywacyjne. W trakcie postępowania wydano kilka decyzji administracyjnych, w tym decyzję z dnia 11 lutego 2003 r. w której Starosta O. po stwierdzeniu, że doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, ustalił dla "A." spółki cywilnej A.O. i T. R. opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. w kwocie 250 395 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia 24 czerwca 2003 r. nr [...].

Na skutek skargi wniesionej przez strony postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., sygn akt II SA/Wr 1859/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy w niedostateczny sposób umotywował swoją decyzję w zakresie oceny doniosłości prawnej postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia 20 września 1996 r. Ponieważ strony wywodząc, że działały w zaufaniu do organów państwa, powoływały się na zawarty w tym postanowieniu zapis o braku konieczności zmiany użytkowania terenu, usprawiedliwiając nim fakt dokonania rzeczywistego wyłączenia użytków rolnych z produkcji bez uprzedniego ubiegania się o stosowne zezwolenie, zatem w ocenie Sądu – powinnością organu było szerokie i dogłębne uzasadnienie, dlaczego ten akt pozostawać miałby bez wpływu na obowiązki stron. Brak uzasadnienia tego aspektu sprawy, w szczególności przez wyjaśnienie dlaczego przedmiotowe postanowienie pozostaje bez wpływu na obowiązki stron – zdaniem Sądu – równoznaczne jest z niewypełnieniem obowiązku wyczerpującego rozważania wszystkich okoliczności sprawy, dlatego uzasadnione było uchylenie decyzji. Sąd wskazał również, że prawidłowo prowadząc postępowanie organ zobowiązany był wyjaśnić jaki charakter miał wskazany dokument, czy i jaki był jego wpływ na charakter wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, czy wobec jego formy i treści w sprawie mamy do czynienia istotnie z zachowaniem strony skutkującym naliczeniem opłaty w taki sposób jak w kontrolowanych decyzjach przyjmują oba organy. Sąd zalecił też aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ najpierw dokonał odpowiednich ustaleń a następnie rozważył, czy omawiany dowód ma wpływ na wynik sprawy, czy też nie i dlaczego, po czym wyda nową decyzję w sprawie. Zgodnie z tymi wskazaniami organ winien w szczególności rozważyć, czy sporne postanowienie powoduje, że w sprawie mamy do czynienia – zwłaszcza w zakresie działki nr 92/1 – z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, co skutkuje ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2006 r. ([...]), uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wskazało na konieczność uwzględniania zaleceń Sądu, poprzez ustalenie jakie znaczenie w niniejszej sprawie należy przypisać problemowemu postanowieniu Zarządu Gminy D. w sferze oceny prawnej i jak i związku przyczynowego. Zlecono również ustalenie, czy strony nadal działają w formie spółki cywilnej.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r. wydaną na podstawie art. 5, art. 11 ust.1 ust. 4, art. 12 ust. 7, ust. 8 i ust. 13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych oraz art. 104 k.p.a., Starosta Powiatu O. zezwolił A. O. i T. R. na faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...] pow. 0,31 ha klasy R III a oraz działki nr [...] o pow. 0,35 ha klasy R III b gleb pochodzenia mineralnego położonych w obrębie M., poprzez wydobywanie kruszywa naturalnego – piasku, oraz nałożył na A. O. i T. R. obowiązek uiszczenia dwukrotnej należności w łącznej kwocie 250 396 zł z tytułu wyłączenia opisanych gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z przepisami ustawy.

W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że stan faktyczny nie uległ zmianie i przedstawia się on następująco. Wojewoda Wrocławski decyzją z dnia 17 października 1996 r. (nr [...]) przyznał A. O. i T. R. koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]." obejmującego działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] AM-1, obręb M. na czas określony do dnia 17 października 1999 r. Wydanie koncesji poprzedzone zostało opinią Zarządu Gminy D., który w postanowieniu z dnia 20 września 1996 r. (nr [...]) zaopiniował pozytywnie wniosek stron o udzielenie koncesji. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia organ gminy stwierdził: "na podstawie art. 4 ust. 11 i art. 11 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zachodzi konieczność zmiany użytkowania terenu, gdyż będzie on eksploatowany przez trzy lata a następnie zostanie zalesiony. Grunty rolne są niskiej bonitacji, przeto wydobycie kopalin wydaje się być gospodarczo uzasadnione dla interesu Gminy". Następnie w wyniku telefonicznej interwencji Wójta Gminy D., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 4 sierpnia 2000 r. wizję terenu górniczego "[...]". Na miejscu stwierdzono, że istnieje wyrobisko i już ze wstępnych oględzin wynikało, że obszar górniczy wykracza poza obszar ustalony koncesją, co zostało uwidocznione na mapie sytuacyjno – wysokościowej. Ustalono także, ze faktycznie wyłączone zostały działki nr [...], nr [...], nr [...] i działka nr [...]. Organ ustalił również, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w D. nr [...] z dnia 29 maja 1985 r. działki nr [...] i nr [...]- po podziale działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – są działkami rolnymi i takimi mają pozostać, gdyż plan ten innego użytkowania nie przewidywał.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zaistniały przesłanki nielegalnego (niezgodnego z przepisami) wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, którego sprawcami byli A. O. i T. R.. Ustalając obszar gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej w sposób niezgodny z ustawą organ oparł się na dokumentacji geodezyjnej – "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości" – przygotowanej na jego zlecenie przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W.. Dokonane na tej podstawie ustalenie poszczególnych klas gruntów i obszaru faktycznego wyłączenia pozwoliło organowi na przyjęcie konkluzji, że obszar faktycznego wyłączenia gruntów objął między innymi grunty klasy R III b (znajdujące się na działce nr [...]) oraz grunty R IIIa (znajdujące się na działce nr [...]), co obligatoryjnie wiązało się z koniecznością uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Rozlicznie powierzchni użytków wykazało, że na skutek eksploatacji złoża, z użytkowania rolniczego wyłączonych zostało 0,31 ha gruntów klasy R IIIa na działce nr [...] oraz 0,35 ha klasy R III b na działce nr [...] i te powierzchnie organ przyjął jako podstawę obliczenia opłaty będącej konsekwencją wyłączenia gruntów niezgodnie z przepisami ustawy. Starosta stwierdził również, że fakt, iż Zarząd Gminy D. działając poza zakresem swoich kompetencji w sposób błędny wypowiedział się w postanowieniu z dnia 20 września 1996 r. o braku konieczności zmiany użytkowania terenu, mogło wprowadzić w błąd w zakresie ustawowych obowiązków związanych z wyłączeniem gruntów z użytkowania rolniczego. Na koniec organ stwierdził, że kwestia ta może być rozważana jako podstawa ewentualnej odpowiedzialności Gminy D. za wyrządzoną szkodę a nie jako przesłanka wyłączająca obowiązek uiszczenia należnej opłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. O. zarzucił organowi pierwszej instancji błędne ustalenie powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z użytkowania rolnego i nieprawidłową ocenę znaczenia jakie w sprawie ma postanowienie Zarządu Gminy D. z dnia 20 września 1996 r. Odwołujący się uważa bowiem, że aktem tym otrzymał zgodę Zarządu Gminy na trzyletnią eksploatację złoża bez konieczności dokonywania zmiany użytkowania terenu oraz koncesję na działalność górniczą. W takiej sytuacji w poczuciu spełnienia ustawowych wymogów przystąpił do realizacji przedsięwzięcia. Strona podkreślała, że jej działanie cechowało się dobrą wiarą i zaufaniem do posiadanych dokumentów, zaś przerzucanie na nią błędów popełnionych przez administrację należy uznać za niedopuszczalne. W odwołaniu zwrócono również uwagę, że po zakończeniu eksploatacji złoża i wygaśnięciu koncesji, organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie rekultywacji w której uznał, że doszło do częściowej utraty wartości gleby klasy R III b o pow. 0,49 ha na działce [...] oraz gleby klasy R IIIa o pow. 0,24 ha na działce nr [...]. Natomiast całkowita i nieodwracalna utrata wartości gleby nastąpiła wyłącznie na działce nr [...] i wynosiła 0,07 ha i tylko ten obszar – zdaniem strony - powinien stanowić podstawę do naliczenia opłaty w podwójnej wysokości. Odwołujący zakwestionował również pomiary określone jako "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości" gdyż wykonane zostały one przez pracowników Biura Geodezji i Terenów Rolnych na konto którego ma wpłynąć opłata. Dlatego uważa je za niewiarygodne.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podjęło zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r. ([...]).

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz przestawił przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określające cele tej ustawy i jej podstawowe instrumenty prawne. Wskazując na przepis art. 28 ust. 1, jako na materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej odwołaniem decyzji, organ zwrócił uwagę na sankcyjny charakter instytucji uregulowanej tym przepisem. Sprawca wyłączenia niezgodnego z przepisami ma bowiem obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnie wyższej niż gdyby uczynił to działając zgodnie z prawem.

Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy, wymierzenie opłaty w podwójnej wysokości możliwe jest tylko w przypadku ustalenia: okoliczności wyłączenia gruntów rolnych lub leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej; niezgodności wyłączenia z przepisami ustawy; sprawcy wyłączenia. W niniejszej sprawie wszystkie te okoliczności zostały ustalone.

W myśl definicji legalnej (art. 4 pkt 11 ustawy) wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Kolegium uznało więc, że skoro strony w latach 1997 -1999 wydobywały kruszywo z terenów posiadających status użytków rolnych, to już samo rozpoczęcie wydobycia kruszywa świadczy o takim wyłączeniu. Organ odwoławczy uważa również, że "wyłączenie" w rozumieniu ustawy obejmuje całość terenu użytkowanego w sposób odmienny od rolniczego czy leśnego a to pozwala stwierdzić, że w przypadku wydobywania kruszywa, wyłączeniu ulegają również i te grunty które powiązane są funkcjonalnie z obszarem górniczym (np. teren pod zwałowiskami nakładu). Mając powyższe na uwadze podniesiono, że udzielona stronom koncesja, jak też uproszczony plan ruchu złoża kruszywa traktujący o konieczności poeksploatacyjnej rekultywacji, wskazują jednoznacznie na rolniczy charakter gruntu eksploatowanego na potrzeby wydobycia kruszywa. Również dane zawarte w ewidencji gruntów obrazują, że cały wyznaczony teren górniczy znajdował się na gruntach rolnych w rozumieniu ustawy (art. 2 ust. 1 pkt 1). Obejmował on bowiem użytki rolne klasy IIIa, IVb, V i VI (działki nr [...], nr [...], nr [...]). Dodatkowo obszar wydobycia został faktycznie powiększony i wykroczył znacznie poza teren górniczy, obejmując grunt klasy III a (działka nr [...]), co ustalone zostało na podczas oględzin a potwierdza to również sam odwołujący się.

W niniejszej sprawie ustalono także sprawców wyłączenia, czyli podmioty, które swoim zachowaniem wyłączyły grunty z użytkowania rolniczego. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że strony niniejszego postępowania w sposób zamierzony i w ramach zorganizowanej działalności gospodarczej wydobywały kruszywo.

Natomiast jeżeli chodzi o przesłanki niezgodności wyłączenia z ustawą o ochronie gruntów rolnych, to ocena materiału dowodowego sprawy z pozycji przepisów tego aktu, pozwala na jednoznaczną konkluzję, że strony nie zachowały ustawowych wymogów dopuszczalności wyłączenia, co stanowi o ich działaniu niezgodym z ustawą. Zdaniem organu, świadczy o tym już sam fakt objęcia faktycznym wyłączeniem gruntów klasy R III b i R III a, pomimo nieuzyskania wymaganej art. 11 ust. 1 decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej.

Odnosząc się - zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. - do postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia 20 września 1996r. Kolegium zastrzegło, że problemowe postanowienie, podobnie jak koncesja nie dotyczyło działki nr [...], zatem ocena odpowiedzialności stron w części wynikającej z wyłączenia gruntów znajdujących się na tej działce, nie może być wiązana z tym postanowieniem.

W odniesieniu do działki nr [...] organ uznał, że istotnie treść omawianego postanowienia mogła wprowadzić strony w błąd co do zakresu obowiązków wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i obowiązków związanych z wyłączeniem z użytkowania rolniczego gruntów obejmujących działki nr [...], nr [...] i nr [...]. W ocenie Kolegium podstawowe znaczenie ma jednak to, że okoliczność ta nie może być uwzględniona w świetle przesłanek odpowiedzialności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji o bezwzględnie wiążącym charakterze normy art. 28 ust. 1. podkreślając, że wydawana na podstawie tej normy decyzja ma charakter decyzji związanej. Jeżeli zatem spełnione zostaną warunki określone w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy – co w niniejszej sprawie miało miejsce – organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego i niezależnie od stopnia zawinienia strony zobowiązany jest ustalić podwójną opłatę. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy nie przewidują sytuacji umożliwiających organowi odstąpienie od obowiązku ustalenia tej opłaty. Błędy sprawcy wyłączenia, nawet jeśli były niezawinione, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów ustawy zdjęłyby z niego odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji (tak NSA w wyroku z dnia 9 października 2001 r. II SA 2169/00). Jeżeli zaś chodzi o regułę wrażoną w art. 7 k.p.a. nakazującą uwzględniać przy orzekaniu również słuszny interes obywateli, to stwierdzono, że zasada ta znajduje zastosowanie przy decyzjach uznaniowych, natomiast w sprawach w których wydawana jest decyzja związana, nie ma podstaw do wyważania interesu społecznego i interesu obywatela.

Rozważając czy problemowe postanowienie Zarządu Gminy powoduje, że w sprawie mamy do czynienia z wyłączeniem niezgodnym z przepisami ustawy, Kolegium oceniło, że postanowienie to nie pozbawia zaistniałego wyłączenia cechy niezgodności z ustawą. Służyło ono bowiem zaopiniowaniu przez organ gminy wniosku o udzielenie koncesji, a zamieszczona w jego uzasadnieniu błędna informacja, jakoby nie zachodziła konieczność zmiany użytkowania terenu, nie może być – zdaniem Kolegium – wzięta pod uwagę i oceniona w tej części jako akt administracyjny indywidualny rozstrzygający o legalnym charakterze wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Płaszczyznę oceny legalności wyłączenia stanowi bowiem ustawa a nie fragmenty uzasadnienia postanowienia. Uzyskanie przez strony błędnej informacji co do legalności przedsięwzięcia nie implikuje – zdaniem organu – stwierdzenia o jego legalności. Ponadto Kolegium zauważyło, że strony zostały poinformowane w decyzji Wojewody W. z dnia 17 października 1996 r., że uzyskanie koncesji nie zwalnia ich z konieczności przestrzegania innych ustaw, między innymi o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 6 koncesji).

Ustalania organu pierwszej instancji co do zakresu dokonanego wyłączenia i co do naliczenia wysokość opłaty, organ odwoławczy uznał również za prawidłowe.

Odnosząc się do zakresu wyłączonej powierzchni, organ powtórzył, że istotna jest tutaj powierzchnia na której wystąpiło inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (czyli wyłączenie w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy). Wobec tego bez znaczenia pozostaje powierzchnia całkowitej i nieodwracalnej utraty wartości użytkowej gleby – na co wskazywano w odwołaniu. Istotne jest bowiem samo inne niż rolnicze użytkowanie gruntu i o takim wyłączeniu mowa jest w art. 28 ust. 1 ustawy. Dla ustalenia opłaty o którym mowa w tym przepisie należało zatem ustalić zakres faktycznego nierolniczego i nieleśnego użytkowania gruntów. Kolegium nie dostrzegło podstaw do kwestionowania wiarygodności rozliczeń powierzchni użytków, które przyjęte zostały w decyzji organu pierwszej instancji przy ustaleniu opłaty. Zdaniem organu nie zachodzi też konflikt interesów pomiędzy Biurem Geodezji – które to rozliczenie wykonało – a stronami postępowania. Opłaty uiszczane na podstawie ustawy zasilają bowiem Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych i nie są dochodem tego Biura. Kolegium uznało, że sporne rozliczenie mogło być przyjęte jako dowód obrazujący zmiany jakościowe wyłączonych z użytkowania gruntów.

Kolegium nie miało również zastrzeżeń co do sposobu i prawidłowości samego wyliczenia opłaty, niemniej jednak w uzasadnieniu przedstawiono w sposób rachunkowy wyliczenie opłaty.

Na koniec organ wyjaśnił, że brak było podstaw procesowych i materialnych by orzekać – jak uczynił to organ pierwszej instancji – w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Cel i charakter tej instytucji wskazuje, że zezwolenie na wyłączenie udzielane jest na wniosek strony – a takiego w niniejszej sprawie nie było. Ponadto udzielane jest one przed dokonaniem zamierzonego wyłączenia a nie po jego dokonaniu – z wyjątkiem sytuacji spowodowanych klęską żywiołową lub wypadkiem losowym. Wreszcie uzyskanie zezwolenia obligowałby strony do uiszczenia opłaty na podstawie art. 12 ustawy co koliduje z opłatą na podstawie art. 28 ustawy.

Kolegium nie zgodziło się również z formułą łącznego obciążenia stron ustaloną opłatą, gdyż decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy kreuje obowiązki o charakterze publicznoprawnym a nie zobowiązania cywilnoprawne. Dlatego obciążająca strony należność w kwocie 250395 zł nie ma charakteru obowiązku solidarnego. Obowiązki publicznoprawne, jeżeli maja charakter podzielny, powinny być zaś ściśle określone w odniesieniu do każdej strony. Dlatego Kolegium dokonało podziału tej należności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. O. i T. R. wnieśli dwie jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w swoich rozważaniach fakt, iż koncesja Wojewody W. stanowiąca zdaniem skarżących swoiste pozwolenie na budowę, zwalniała ich z mocy prawa z obowiązku wyłączenia terenu górniczego z "użytkowości rolnej" w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynika to wprost z art. 11 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że decyzje wyłączeniowe muszą zapadać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę - czyli jak w przypadku skarżących - na eksploatację. Strony uważają, że Wojewoda uznał, iż kwestię wyłączenia rozstrzygnięto postanowieniem Zarządu Gminy D. i usankcjonował to rozstrzygnięcie mocą koncesji. Zauważono, że co prawda koncesja zobowiązała skarżących do przestrzegania ustawy o ochronie gruntów ale tylko w toku wydobycia oraz po jego zakończeniu (co odnieść należało do przepisów o degradacji i rekultywacji eksploatowanych gruntów, tj. rozdziału 4 i 5 ustawy). W skardze podniesiono, że strony zastosowały się do tych przepisów nie prowadząc na glebie mineralnej eksploatacji i wykorzystując ją wyłącznie do składowania gruzu z ziemią konieczną do wypełnienia wyrobisk – czyli w celu rekultywacyjnym. Ostateczna decyzja i postanowienie miały moc wiążącą (art. 16 k.p.a.) dlatego wypełniając postanowienia koncesji (choć obarczonej błędem) postępowali legalnie.

Skarżący nie zgodzili się również z ustaloną w decyzjach powierzchnią za wyłączenie której naliczono opłatę. Potwierdzili zarzut poszerzania terenu górniczego na działce [...] jedynie do obszaru 0,07 ha a nie do pow. 0,31 ha jak przyjęły to organy na podstawie rozliczenia powierzchni użytków sporządzonego przez Biuro Geodezji. Strony ponownie zakwestionowały wiarygodność tego rozliczenia w odniesieniu do pow. 0,24 ha stwierdzając, że na tym odłogowanym obszarze nigdy nie doszło do czynności, które byłby funkcjonalnie związane z eksploatacją. Nie prowadzono tam wydobycia nie gromadzono nadkładu ani kruszywa ani odpadów komunalnych – składowano jedynie mieszankę ziemi z gruzem niezbędną do sukcesywnego wypełniania wyrobisk. Takie użytkowanie nie służyło celem eksploatacyjnym ale miało poeksploatacyjny charakter, którego celem była rekultywacja. W ocenie stron, Kolegium bezzasadnie powołało się na wyniki rozliczenia przedstawionego przez Biuro Geodezji, bez odniesienia ich do wcześniejszych pomiarów dokonanych przez firmę A.. Podkreślili, że wyniki Biura Geodezji zostały przez nich zakwestionowane już na etapie odwołania ze względu na zastosowanie niewłaściwej metodologii i konflikt interesów. Zdecydowanie nie zgadzają się z przyjętą przy wyliczeniach tezą, że ze zmian jakościowych można wnosić o precyzji pomiarów. Wadliwość tej koncepcji skarżący wykazali na przykładzie działki nr [...].

Reasumując skarżący podkreślili, że do wyłączenia gruntów w ustawowym rozumieniu doszło na działce nr [...] w odniesieniu do pow. 0,07 ha i nałożenie opłaty z tego tytułu uznają za sprawiedliwe. Nie zgadzają się z interpretacją przedstawioną przez organy - nawet jeżeli na pozostałym obszarze doszło do jakichś szkód to zastosowanie mają przepisy art. 15 ust. 5 i art. 20 omawianej ustawy.

W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutów skarg i szeroko odniosło się do nich przedstawiając argumenty polemiczne.

W dniu 23 kwietnia 2009 r. skarżący dołączyli do akt sprawy "Opinię prawną dotyczącą opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji" sporządzoną dnia 14 kwietnia 2009 r. przez dra J. J. na zlecenie A. O., która według oświadczenia skarżących – przedstawionego na żądanie sądu – stanowiła uzupełnienie skargi o dodatkowe argumenty. Odpis tej opinii przekazany został przez Sąd stronie przeciwnej.

W uzupełnieniu skargi podniesiono problem zasadności wymierzenia podwyższonej opłaty w sytuacji, gdy podmiot dokonujący wyłączenia był w posiadaniu ważnego władczego rozstrzygnięcia organu gminy stwierdzającego de facto brak konieczności zastosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. W konkluzji przedstawiono wniosek, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasady właściwego informowania uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Na skutek błędnego poinformowania przez kompetentny w sprawie organ Gminy (autor wykazuje, że organy gminy są kompetentne w sprawach ustalania przeznaczania gruntów na określone cele – co wynika z przepisów planistycznych oraz z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych – zatem informacja uzyskana od gminy w toku postępowania koncesyjnego spowodowała brak wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej), doprowadzono do sytuacji, w której wbrew woli przedsiębiorcy organ pierwszej instancji usiłował narzucić mu kosztowny sposób legalizacji jego wcześniejszego i zakończonego już działania. Jest to sytuacja wyjątkowa uzasadniająca odstąpienie od literalnej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych związku z art. 4 pkt 11, którą to wykładnię zastosowały organy. W uzupełnieniu skargi podniesiono, że automatycznie wymierzenie podwyższonej opłaty było tylko pozornie zgodne z literalną wykładnią ustawy – nie było natomiast zgodne z jej celem. Mając bowiem na uwadze cele ustawy – w tym przywrócenie zdegradowanym terenom wartości użytkowych (rolnych) - stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zostały one zrealizowane przez wydanie decyzji ustalającej kierunek i termin rekultywacji.

Działając zgodnie z art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na rozprawie w dniu 4 lipca 2009 r. Sąd postanowił o połączeniu obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – zwanej w dalszej części wywodów u.p.p.s.a).

Zaznaczyć również wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając motywy stanowiska zajętego przez Sąd wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm. – zwanej w dalszej części wywodów u.o.g.r.l.). Reformacyjne orzeczenie organu drugiej instancji podjęte zostało natomiast na podstawie przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy o brzmieniu: "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Przepis ten umieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Już samo umiejscowienie przepisu oznacza, że kontrola wykonania przepisów ustawy obejmuje również sprawdzenie, czy podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze, przestrzegają zasad dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej wynikających z omawianego aktu. Analizując treść ustawy można stwierdzić, że w odniesieniu do gruntów rolnych, podstawowa zasada zawarta w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagających zgody o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga istotna zasada wynika z art. 11 ust. 1 ustawy.

Po myśli tego przepisu wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV,IVa,IVb,V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kolejną istotną zasadą jest wprowadzenie, dla osoby która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych (art. 12 ust.1).

Z przedstawionych zasad wynika zatem, że o niezgodności wyłączenia gruntu z przepisami ustawy możemy mówić, gdy wyłączenie nie zostało dokonane w ramach i zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo braku decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i bez ponoszenia ustawowo przewidzianych opłat.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W orzecznictwie przyjmuje się, że "włączenie z produkcji" jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej można wydać tylko w odniesieniu do gruntów których możliwość wyłączenia przewidziana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy).

Opłata o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy (podobnie jak opłata z art. 28 ust. 2) stanowi zatem konsekwencję faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Przywołany przepis stanowi rodzaj dolegliwości dla stron zatem jego zastosowanie powinno być następstwem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Postępowanie to musi wykazać po pierwsze "stwierdzenie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej", tj. ustalenie faktu polegającego na realnych zmianach w rzeczywistości sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów; po drugie – w postępowaniu tym musi zastać ustalone, że wyłączenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów u.o.g.r.l - a więc bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów stanowiących określone w art. 11 ust. 1 użytki rolne w odniesieniu do których plan miejscowy nie przewiduje wyłączenia z produkcji rolnej; po trzecie – w postępowaniu tym musi zostać ustalony sprawca takiego wyłączenia.

Ustalenie w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym powyższych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości - obliguje organ do zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy i naliczenia sprawcy wyłączenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Ustalając opłatę organ musi przy tym precyzyjnie określić rzeczywistą powierzchnię gruntów wyłączonych niezgodnie z ustawą. Powierzchnia gruntów faktycznie wyłączonych istotnie rzutuje bowiem na wysokość wyliczonej opłaty.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji w toku trwającego wiele lat postępowania ustaliły, że skarżący byli sprawcami niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji rolnej gruntów gleb pochodzenia mineralnego stanowiących użytki rolne klasy III a o pow. 0,31 ha znajdujących się na działce nr [...] oraz klasy III b o pow. 0,35 ha znajdujących się na działce nr [...] i z tytułu wyłączenia tego obszaru ustalono opłatę.

Przyjmując taki obszar wyłączonych gruntów organy oparły się na dokumencie geodezyjnym sporządzonym w 2001 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. określanym jako "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości", które – jak wskazuje organ pierwszej instancji – obrazować ma wyniki faktycznych pomiarów geodezyjnych na gruncie. Z lewej strony, jak wyjaśnia organ, uwidoczniony jest stan stary - przed faktycznym wyłączeniem gruntu, z prawej – stan nowy zastany na gruncie - podczas pomiarów geodezyjnych. Zmiany te zobrazowane zostały również w formie graficznej. Z dokumentu tego wynika, że w skład działki nr [...] wchodzi RIIIb o pow. 0,49 ha z której pozostała pow. 0,14 ha. Po faktycznym wyłączeniu na działce tej ujawniono nieużytek o pow. 1,29 ha którego wcześniej nie było. Podobne ustalenia dotyczyły działki nr [...] . Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wynika jasno, że jest to jedyny dowód na którym oparły się organy ustalając powierzchnię gruntów wyłączonych niezgodnie z ustawą. Dowód ten – co wymaga podkreślania – od początku postępowania był kwestionowany przez strony, które nie zgadzały się z zastosowaną w nim metodologią wyliczeń i wskazywały na konflikt interesu, który w ich ocenie wynikał z faktu, że wykonawca tego dokumentu był równocześnie odpowiedzialny za pobór opłaty (opłata ma wpłynąć na konto Biura Geodezji), przez co mógł zmierzać do niekorzystnych dla nich wyników. Nie zgadzając się z wyliczeniami przeprowadzonymi przez Biuro Geodezji, strony zarzucały w odwołaniu wadliwość przyjętych przy rozliczeniu złożeń. Wskazywały, że na działce nr [...]na gruntach klasy III b zalegała jedynie mieszanka ziemi z gruzem, podobnie jak na pow. 0,24 ha działce nr [...] na gruntach klasy R IIIa, dlatego niezrozumiałe jest dla nich, dlaczego na podstawie pomiaru powierzchni mieszanki ziemi z gruzem (która była stopniowo usuwana dla celu rekultywacji) w rozliczeniu powierzchni dokonanej przez Biuro wpisano dla tej powierzchni "nieużytki" uznając, że jakościowo utraciła ona swoją wartość. Tym pomiarom i tej dokumentacji geodezyjnej strony przeciwstawiły pomiary geodezyjne dokonane przez firmę B. złożone w postępowaniu rekultywacyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania podnosząc, że "dokonane w postępowaniu rozliczenie obrazuje zmiany jakościowe wyłączonych z użytkowania gruntów, przez co jest to dowód wiarygodny, pozwalający na precyzyjne ustalenie przestrzennego zakresu dokonanego wyłączenia". Kolegium nie dopatrzyło się też konfliktu interesów, gdyż opłata obciążająca strony nie jest dochodem Biura lecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej działanie organów narusza w istotny sposób podstawowe reguły procesowe wiążące je w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Przypomnieć należy, organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązane są działać zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego zrealizowania wskazanej zasady wymagana jest bezwzględna zgodność z przepisami prawa, każdej czynności procesowej podejmowanej, przez organy administracji publicznej zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi. Działanie na podstawie przepisów prawa w postępowaniu administracyjnym jako jeden z zasadniczych elementów obejmuje prawidłowe zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne określa się jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa (również procesowej) odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gwarancją prawidłowego – zgodnego z prawem – dokonania tej czynności jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania przepisu prawa, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym między innymi art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje zaś wykluczony ustaleniami dokonanymi w całokształcie zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o prawidłowej treści (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r. II ARN 55/94, OSNP 1995/7/83). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno być w sposób przekonujący wyrażone w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a.

Również w judykaturze podkreśla się konieczność bezwzględnego przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (obec. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., V SA 250/93, ONSA 1994, Nr 2, poz.84).

W niniejszej sprawie, pomimo wieloletniego postępowania organy uchybiły przedstawionym zasadom przez co nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zastrzeżenia Sądu budzi sposób w jaki ustalona została powierzchnia gruntu wyłączonego niezgodnie z ustawą, która to powierzchnia następnie stała się podstawą wyliczenia opłaty obciążającej skarżących. Organy w tym względzie oparły się jedynie na dowodzie z dokumentu "rozliczenie powierzchni użytków rolnych". Dowód ten nie jest jednak zdaniem Sądu wystarczający do stwierdzenia, czy i jaka powierzchnia gruntów w kasie III a i III b objętych ochroną na działkach nr [...] i [...] została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej. Przede wszystkim z rozliczenia tego nie wynika – a i organy w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniły – na czym polegało faktyczne wyłączenie gruntów tej klasy z użytkowania rolnego. Nie wyjaśniono, czy na gruntach tych mieściło się wyrobisko (jeżeli tak to czy na całości, czy na części), czy składowano tam nadkład, czy też teren wykorzystywany był w inny sposób. Kolegium uznało, że wyłączeniu ulega nie tylko wyrobisko ale również teren funkcjonalnie powiązany z obszarem górniczym. Nie wyjaśniono jednak z jakiego względu grunty klasy IIIa i III b takie tereny stanowiły. Organ w tym względzie, w uzasadnieniu decyzji nie odwołuje się do żadnych innych dowodów za wyjątkiem wspomnianego rozliczenia.

Dopiero w odpowiedzi na skargę jako zasadniczy dowód wskazano protokół z wizji z dnia 4 sierpnia 2000r., z którego wynika jedynie tyle, że wokół wyrobiska zlokalizowano gruz porozbiórkowy, a miejsce składowania gruzu, zaznaczono na załączniku graficznym. Z załącznika tego wynika z kolei, że gruz ten nie był rozłożony na całej powierzchni przedmiotowych działek lecz tylko w określonych punktach. Uwag tych nie można zatem uwzględnić, gdyż organ powołał się na nie dopiero w odp. na skargę, a ponadto – co zostanie niżej wyjaśnione – protokół z wizji z dn. 4 sierpnia 2000r. nie stanowi prawidłowo przeprowadzonego dowodu. Istotne również jest to, że ustalenia organów co do sposobu wykorzystania działek kwestionują strony wskazując, że na interesujących nas gruntach składowano mieszankę ziemi z gruzem a obszar na jakim była ona rozłożona ulegał ciągłym zmianom.

Do tych uwag organy w postępowaniu się nie odniosły. Nie jest też jasne z jakich względów i na jakiej podstawie (oględzin wzrokowych, badań gleby) przy rozliczeniu powierzchni użytków stwierdzono, że na działce nr [...] występuje 1,29 ha nieużytków, 0,14 ha gruntów klasy R III b i 0,03 ha w klasie R IVa a na działce nr [...] ustalono obszar 0,69 ha nieużytków i 0,05 ha gruntów w klasie R IV a. Wyjaśnienie dokonanego sposobu rozliczenia, który – jak stwierdza to sam organ drugiej instancji "obrazuje zmiany jakościowe gleby" - było konieczne przede wszystkim ze względu na wątpliwości jakie w tym zakresie zgłaszały strony postępowania, jak również z tego powodu, że zgodne z ust.5 złącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do nieużytków zaliczono niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: bagna (błota, topieliska, moczary, rojsty), piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, pisaki nadbrzeżne, wydmy) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome skoki, uskoki, skały rumowiska, nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. W świetle przywołanego przepisu nie wiadomo zatem na podstawie jakich ustaleń faktycznych, osoba dokonująca rozliczenia zaklasyfikowała znaczną część powierzchni działek jako nieużytki, tym bardziej, że jak wynika z oświadczeń stron, przedmiotowy teren przeznaczony był dla rekultywacji. Brak stosownych wyjaśnień w tym zakresie już choćby z tego względu czyni przedstawiony dowód niewystarczającym. Ponadto, jeżeli przedmiotowy dokument stanowił efekt pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych w terenie na okoliczność ustalenia gruntów faktycznie wyłączonych, to podnieść należy, że w aktach brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt przeprowadzenia takiego pomiaru. Zauważyć należy, że dokonanie pomiarów geodezyjnych wymaga wcześniejszych oględzin nieruchomości. W takiej sytuacji, dowód ten jako mający podstawowe znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien być przeprowadzony z udziałem organu prowadzącego postępowanie i stron tego postępowania. W niniejszej sprawie dowodu takiego nie przeprowadzono, co z podanych wyżej względów, stanowi naruszenie norm procesowych. Po myśli art. 68 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale organu winien być sporządzony protokół (odpowiadający wymogom art. 68 § 1 k.p.a.) tak aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i przy pomocy jakich metod i przyrządów. Natomiast stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strony postępowania powinny być o tej czynności powiadomione co najmniej na 7 dni przed terminem jej przeprowadzenia. Nie przeprowadzenie dowodu z oględzin i pomiarów geodezyjnych nieruchomości przy udziale stron i organu narusza wskazane przepisy. Dodatkowo zaznaczyć należy, że zawarta w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyraża się między innymi w tym, że strona ma mieć zapewniony udział w każdym stadium postępowania. W szczególności udział ten przejawia się w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż zapewnia stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego a w konsekwencji na zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy określonej normy prawa materialnego lub procesowego. Dla ochrony praw strony ma to więc szczególne znaczenie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck 2006. str. 83). W toku postępowania wyjaśniającego gwarancję czynnego udziału strony mają zapewniać między innymi, przepisy regulujące przeprowadzanie postępowania dowodowego – w tym art. 79 § 2 k.p.a. Istotą tego przepisu jest to, że strona ma prawo aktywnie uczestniczyć w przeprowadzaniu dowodu – a więc może zadawać pytania, składać wyjaśnienia, osobiście postrzegać zjawiska i rzeczy. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 § 1 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu, zaś naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że dowód z pomiarów geodezyjnych nieruchomości, przeprowadzonych przez Biuro Geodezji, których - jak twierdzi organ – wynikiem jest dokument "rozliczenie powierzchni użytków nieruchomości", przeprowadzony został bez udziału stron. W ocenie Sądu uchybienia tego nie może konwalidować fakt, że strony zawiadamiane były o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonymi w nich dowodami. Możliwość zapoznania się skarżących z dokumentami powstałymi w wyniku dowodu przeprowadzonego wcześniej bez ich udziału, nie czyni bowiem zadość zasadzie czynnego bezpośredniego udziału stron w przeprowadzeniu takiego dowodu, gdyż pozbawia je możliwości zgłaszania uwag i wniosków podczas jego przeprowadzania. Zdaniem Sądu organ mając wiedzę na temat sprawców wyłączenia zobowiązany był podejmować wszelkie działania mające na celu ustalenie powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej (które to pomiary stanowiły podstawę dla ustalenia opłaty) z udziałem stron. Skarżący powinni być powiadomieni o terminie pomiarów i o prawie wzięcia w nich udziału. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy obowiązane są bowiem zapewnić stronom udział w każdym stadium postępowania. Z czynności tej powinien zaś być sporządzony protokół.

W przypadku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy ustalenie stanu faktycznego musi polegać na sprawdzeniu na czym polegało faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji i jaka konkretnie powierzchnia – istotna ze względu na ochronę objętą ustawą – została wyłączona. W takiej sprawie istotnym – aczkolwiek nie jedynym dowodem - są więc oględziny nieruchomości. Celem oględzin jest bowiem ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie i wykonanie odpowiednich szkiców ewentualnie dokonanie pomiarów itp. Wszystkie te czynności powinny być dokonane przy udziale stron postępowania, które mają prawo w nich uczestniczyć, zadawać pytania i zgłaszać w tym względzie uwagi i wnioski. W niniejszej sprawie – jak wskazują akta sprawy – taki dowód przy udziale stron nie został przeprowadzony, co istotnie ograniczyło ich gwarancje procesowe. Sąd zauważa, że w aktach znajduje się protokół z wizji lokalnej sporządzony w dniu 4 sierpnia 2000 r. ale zaznaczyć należy, że wizja ta przeprowadzona została bez uprzedniego powiadomienia o niej stron postępowania i bez ich udziału. Data, w której dokonano wizji wskazuje, że przeprowadzono ją w tym samym dniu w którym wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Organ nie wyjaśnia, czy najpierw wszczęto postępowanie a następnie przeprowadzono wizję czy odwrotnie. Niezależne od powyższego i tak nie można przyjąć aby omawiana wizja stanowiła dowód przeprowadzony zgodnie z przepisami k.p.a. Jeżeli bowiem miała ona miejsce po wszczęciu postępowania, to odbyła się bez wcześniejszego powiadomienia o tym fakcie stron postępowania, co istotnie naruszało art. 79 § 1 i art. 10 k.p.a. Jeżeli natomiast odbyła się przed wszczęciem postępowania to nie można jej zaliczyć w poczet materiału dowodowego sprawy. Na marginesie należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika również, aby protokół z dnia 4 sierpnia 2000 r. miał stanowić efekt czynności inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych przez organ. Gdyby tak faktycznie było, organ w ramach prowadzonego postępowania miałby obowiązek zapoznania stron z tym materiałem i w razie wniosku obowiązany byłby czynność powtórzyć. Jak jednak zaznaczono ani z akt, ani z protokołu nie wynika, że powstał on w związku z czynnościami kontrolnymi organu. Sam organ przyznaje zresztą, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło w związku z telefoniczną interwencją Wójta Gminy D. a nie w wyniku czynności kontrolnych.

Z przedstawionych uwag wynika, że organy przyjęły zakres powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla tej kwestii okoliczności faktycznych. Istotne jest to, że jako podstawę swoich ustaleń, uczyniły wyłącznie dowody, przeprowadzone bez umożliwienia stronom wzięcia w nich udziału pomimo, że dotyczyły one okoliczności co do których strony składały swoje uwagi i zastrzeżenia a w efekcie kwestionowały ustalenia wynikające z tych dowodów. Dowody te okazały się zresztą niewystarczające dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tego też względu ustalenia organów stanowiące podstawę dla określania powierzchni gruntów wyłącznych z produkcji rolnej niezgodnie z ustawą, należy uznać za dowolne. Podkreślania wymaga, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód można dopuść wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy o ile nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy u.o.g.r.l. nie zawierają żadnych ograniczeń co do środków dowodowych jakimi organ winien ustalić spełnienie przesłanki nakazującej mu ustalenie opłaty z tytułu niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Opracowania geodezyjne nie stanowią na gruncie u.o.g.r.l. dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika dla organu obowiązek wydawania decyzji za nielegalne wyłącznie gruntów rolnych wyłącznie na podstawie opracowań geodezyjnych. Tym samym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 1 organy winne stosować metody dowodzenia określone przepisami k.p.a. Dlatego opierając swoje ustalenia jedynie na dowodzie z dokumentu "rozliczenie powierzchni użytków rolnych" organy naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organy – zwłaszcza organ drugiej instancji – nie odniosły się w pełni do żądania skonfrontowana pomiarów dokonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji z pomiarami firmy "B." wykonanymi na zlecenie skarżących dla potrzeb postępowania rekultywacyjnego. Kolegium wskazało jedynie, że bez znaczenia dla faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej są podnoszone przez skarżących kwestie utraty wartości użytkowej gleby. Nie kwestionując, co do zasady tego stanowiska, trzeba jednak zauważyć, że organ odnosząc się do tego żądania powinien w sposób jednoznaczny ocenić, czy przywoływane przez strony pomiary sporządzone przez inną firmę, mogą stanowić dowód w sprawie, czy też nie i z jakiego względu. Oceniając wartość dowodową tego dokumentu organ powinien rozważyć czy pomimo, że sporządzony on został dla celów rekultywacji - nie zawiera informacji pomocnych również przy ustaleniu powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej niezgodnie ustawą.

Wypada też zwrócić uwagę, że organ drugiej instancji kwestionując dowód powoływany przez skarżących, z jednej strony przyjął, że dla określania powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji bez znaczenia pozostaje powierzchnia całkowitej i nieodwracalnej utraty wartości użytkowej gleby, z drugiej jednak strony, swoje ustalenia dotyczące obszaru gruntów klasy R IIIa i R IIIb wyłączonych z produkcji rolnej, poczynił na podstawie – jak sam wskazuje dowodu obrazującego "zmiany jakościowe gleby", uznając ten dowód za wiarygodny i pomocny w ustaleniu przestrzennego zakresu wyłączenia. Oznacza to, że Kolegium wskazując, że w postępowaniu o wymierzenie opłaty z tytułu niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów bez znaczenia są kwestie dotyczące utraty wartości użytkowanej gleby (i słusznie) posłużyło się w istocie dowodem obrazującym zmiany jakościowe gleby, co wskazuje na sprzeczność w stanowisku organu.

Wobec przedstawionych wyżej naruszeń przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 k.p.a. nie można więc uznać, że powierzchnia gruntu która faktycznie wyłączona została z produkcji rolnej bez wymaganej decyzji ustalona została przez organy w sposób prawidłowy i mogła stanowić podstawę wyliczenia opłaty w podwójnej wysokości. Zaistniałe naruszenie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym należało zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym na błędne ustalenie powierzchni wyłączonego gruntu, aczkolwiek bez przesądzenia w chwili obecnej, że opłata mogłaby być naliczona tylko za pow. 0,07 ha. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zaznaczyć też trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących, dla ustalenia obszaru gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji, nie są wymagane dwie odrębne opinie rzeczoznawców. Obowiązek wynikający z art. 28 ust. 5 u.o.g.r.l. związany jest z ustaleniem rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów o której mowa w art. 22 ust.1 pkt 1 ustawy, co ma miejsce przy wydawaniu decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania.

Sąd nie podzielił natomiast tych argumentów skarg, które uzasadniać miały, że strony w ogóle nie powinny być obciążone podwyższoną opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, gdyż nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Argumenty te, zmierzają w dwóch kierunkach.

Po pierwsze strony skarżący twierdzą, że z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zwalniała je koncesja – "swoiste pozwolenie na budowę", co wynika wprost z art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, że decyzje wyłączeniowe muszą zapadać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – czyli w ich przypadku – na eksploatację. Skarżący dowodzi, że skoro Wojewoda wydał decyzję koncesyjną, to uznał, że kwestia wyłączenia gruntów rolnych rozstrzygnięta została postanowieniem Zarządu Gminy D. i "usankcjonował to rozstrzygnięcie". Według stron koncesja "jako akt wyższego rzędu w stosunku do postanowienia" legalizowała teren górniczy na gruntach rolnych i eksploatację tego terenu.

Z przedstawioną argumentacją nie można się zgodzić. Opiera się ona błędnym założeniu, że fakt uzyskania przez strony decyzji koncesyjnej na grunty rolne (którą strony oczywiście wadliwie utożsamiają z pozwoleniem na budowę), już z racji samego wydania zwalniał ich z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Brzmienie art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. jest jednak czytelne i bez dodatkowej interpretacji wynika z niego, że ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co nie jest przypadkiem (pominięto nawet decyzję lokalizacyjną). Decyzja koncesyjna nie jest natomiast decyzją o pozwoleniu na budowę, ani też decyzji o pozwoleniu na budowę nie może zastępować. Inne są cele i zakresy przedmiotowe i podmiotowe obu decyzji. W skrócie mówiąc, koncesja zezwala jedynie na prowadzenie określonej nią działalności gospodarczej (wydobywanie złóż kopalin) podczas gdy pozwolenie na budowę zezwala na wzniesienie na danym gruncie obiektu budowlanego. Wydanie decyzji koncesyjnej nie było więc uzależnione od wcześniejszego przedstawienia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżących dowodzące, że koncesja legalizowała w ich przypadku wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i z tego względu nie byli oni zobowiązani ubiegać się o decyzję zezwalającą na ich wyłączenie. Podstawy do takiego twierdzenia nie daje żaden przepis obwiązującej w dacie wydania koncesji ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze ani też ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych. Przepisy art. 22 i 23 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze określały składniki decyzji o udzieleniu koncesji i oprócz tych składników decyzja ta innych kwestii nie regulowała. Tym samym nie odnosiła się również do materii dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej a co więcej, do kwestii przeznaczenia i zagospodarowania gruntów (ta materia regulowana była ustawą z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Również żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywał (i nie przewiduje) związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji oraz warunkami w niej zawartymi. Stanowisko to potwierdza art. 16 ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stanowiąc, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2006 r., II OSK 674/07, LEX nr 467518). W konsekwencji stanowisko prezentowane przez skarżących prowadzić musi do konkluzji, którego na gruncie obowiązującego prawa nie można zaakceptować, że istnienie decyzji udzielającej koncesję na wydobywanie kruszywa na terenie przewidzianym w planie miejscowym na cele rolne, powoduje, że objęty nią grunt rolny, z powodu pozostawania tej decyzji w obrocie i rozpoczęcia wydobycia, staje się gruntem wyłączonym z produkcji rolnej (por. przywołany już wyrok NSA). W świetle regulacji art. 7 u.o.g.r.l. jest to nie do przyjęcia. O przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to plan decyduje o możliwości wykorzystania gruntu na cel inny niż rolny. Stanowisko skarżących w rezultacie prowadziłoby więc do takiej konkluzji, że jeżeli decyzja koncesyjna zwalnia ich z obowiązku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej – to w istocie zastępuje ona również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja znaczenia i skutków decyzji koncesyjnej prezentowana w skardze jest więc za daleko idąca.

Nie można też podzielić argumentów skargi, że pouczenie w decyzji koncesyjnej o konieczności przestrzegania innych ustaw – w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosiło się tylko do okresu w którym wydobywano kruszywo oraz po jego zakończeniu – a zatem obowiązek przestrzegania tej ustawy ograniczony został tylko do regulacji dotyczących degradacji i rekultywacji gruntów. W treści decyzji Wojewody nie ma żadnego zapisu, który pozwalałby na takie wnioskowanie. Natomiast pkt 7 koncesji pozostaje w zgodzie z przywołanym już art. 16 ust. 6 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, według którego udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych. To zaś oznacza, że wydanie koncesji nie może przesądzać o braku konieczności wydania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Możliwość wydania takiej decyzji badana jest w innym postępowaniu, przez inny organ pod warunkiem spełniania przesłanek określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Drugim kierunkiem w jakim zmierzają argumenty skargi zawarte w jej uzupełnieniu jest próba wykazania, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja wyjątkowa uzasadniającej odstąpienie od zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy, z tego względu, że zaniechanie przez skarżących dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej było spowodowane wprowadzeniem ich w błąd przez kompetentny organ gminy (Zarząd Gminy D.), który w postanowieniu wydanym w postępowaniu koncesyjnym zawarł de facto stwierdzenie braku konieczności zastosowania przepisów u.o.g.r.l. Strony działały z zaufaniu do organów administracji, co powinno zwolnić je z obowiązku przestrzegania ustawy. Skarżący podnoszą również, że nawet jeżeli wprowadzenie w błąd nie zwolniało ich z tego obowiązku, to w niniejszym postępowaniu należało uwzględnić, że przyczyną naruszenia przez nich prawa, było naruszenie prawa przez organy koncesyjne (Wojewodę i Zarząd Gminy) tj art. 8 i art. 9 k.p.a. – co pominięto.

Odniesienie się do tej argumentacji wymaga w pierwszym rzędzie odwołania do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn.akt II SA/Wr 1859/03) który zapadł w niniejszej sprawie i który, w znacznej części poświęcony został problemowi postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia 20 września 1996 r.

Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2003 r. Sąd wskazał na brak należytej oceny i nie rozważenie przez organ, czy postanowienie Zarządu Gminy D. ma wpływ na wynik sprawy a jeżeli nie to dlaczego, zwłaszcza zaś, czy postanowienie to powoduje, że (ze względu na jego formę i treść) mamy do czynienia z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy.

Wyrok powyższy jest wyrokiem prawomocnym i zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. wiąże nie tylko sąd który je wydał ale również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Według art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładani przepisów prawa procesowego lub materialnego i procesowego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Warszawa 2004, str. 219). Związanie oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywołuje skutki i oddziaływuje na przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (np. po uchyleniu decyzji). Związanie odnosi się jednak również do wskazań co do dalszego toku postępowania. "Wskazania co do dalszego toku postępowania stanowią konsekwencję dokonanej przez Sąd oceny prawnej i dotyczą sposobu postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy oraz mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, a także wskazania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Organ administracji działając po takim wyroku winien z urzędu zbadać ponownie wszystkie okoliczności sprawy a w szczególności te zbadane przez sąd; jednakże ustalenia organów i subsumcja nie mogą pozostawać w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami Sądu" (tak NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 696/08).

W niniejszej sprawie Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia charakteru postanowienia z 1996 r. i oceny czy i jaki był wpływ tego aktu na charakter wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Nakazał zatem rozważnie, czy ww. postanowienie ma wpływ na wynik sprawy a jeżeli nie to dlaczego i czy ze względu na ten akt mamy do czynienia z wyłączeniem gruntów w sposób niezgodny z ustawą. Sąd wyraźnie wskazał, że po dokonaniu tych ustaleń i ocen organ ma wydać nową decyzję w sprawie. Tym samym określony został zakres postępowania uzupełniającego po którym organ winien wydać decyzję.

Treść zaskarżonej decyzji, jak też decyzji podjętych po wyroku Sądu wskazuje, że organy do tych wskazań - jak też do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej (wytykającej głównie uchybienia prawa procesowego z powodu wadliwości uzasadniania decyzji nie zawierającego odpowiednich ocen i rozważań dotyczących przedmiotowego postanowienia, jako istotnego dla zastosowania normy prawa materialnego) zastosowały się. Organy w wyznaczonym przez Sąd zakresie uzupełniły postępowanie dowodowe oceniając charakter aktu i jego wpływ na wynik postępowania i badając czy wobec treści uzasadnienia postanowienia, wyłączenie dokonane na bazie zawartej w niej informacji, może być uznane za legalne. W tym zakresie organy doszły do przekonania, że nawet wprowadzenie stron w błąd (które ich zdaniem miało miejsce), ze względu na wiążący charakter normy art. 28 ust.1 ustawy, nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej skarżących. Natomiast uzasadnienie w którym zamieszono błędną informację, jakoby nie zachodziła konieczność zmiany użytkowania terenu nie może być brane pod uwagę i taktowanej jako akt administracyjny rozstrzygający o legalnym charakterze wyłączenia. Tę kwestię można oceniać tylko na gruncie przepisów ustawy. Dlatego uzyskanie przez strony błędnej informacji na bazie tego uzasadnienia nie implikuje stwierdzenia legalności tego wyłączenia, które zostało przez strony dokonane.

Skład orzekający w niniejsze sprawie podziela stanowisko zaprezentowane, przez organy, że art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter normy bezwzględnie je wiążącej a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu należy do kategorii decyzji związanych, a zatem takich, które w określonych prawem sytuacjach przewidują tylko jeden rodzaj rozstrzygnięcia nie pozostawiając organowi w tym względzie żadnej swobody. Wykluczone jest tutaj uznanie administracyjne. Słusznie zatem organy przyjęły, że informacja wprowadzająca w błąd zawarta w uzasadnieniu postanowienia Zarządu Gminy D. nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to zostało przez organ wnikliwie i szeroko uzasadnione a ponadto znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowadministracyjnym. Zwrócić tu uwagę należy na przywołane przez organy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r. (II SA/2169/00, LEX nr 53437),w którym Sąd wskazał, że przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej wysokości należności jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 tej ustawy. W szczególności okolicznościami takimi nie są błędy przy pomiarach – nawet niezawinione przez sprawcę lub zła interpretacja przepisów. Pogląd ten zaakceptowany został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 864/06; dostępny w nsa. gov.pl).

Trafnie podniosło Kolegium, że nie można postanowieniu jakie wydane zostało w toku postępowania koncesyjnego – przypisać roli aktu stanowiącego o legalności dokonanego przez skarżących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Postanowienie to nie ma – wbrew temu co twierdzą skarżący – charakteru władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest to bowiem postanowienie podejmowane w ramach współdziałania organów realizowanego na podstawie art. 106 k.p.a. Postanowienie wydane w wyniku tego współdziałania w postępowaniu wpadkowym nie rozstrzyga istoty sprawy. Władcze rozstrzygnięcie w przedmiocie praw i obowiązków dokonywanej jest w decyzji administracyjnej wydawanej przez organ prowadzący postępowanie główne. W niniejszym przypadku była to decyzja o udzieleniu koncesji. Decyzja ta, jak już wcześniej zostało to przez Sąd wywiedzione, nie zwalniała jednak skarżących przez sam fakt jej podjęcia z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Wydając natomiast postanowienie z dnia 20 września 1996 r. zarząd gminy współdziałał w pewnym zakresie w załatwieniu sprawy przez zajęcie stanowiska w ramach przyznanych mu ustawowo właściwości – w tym przypadku miał jedynie uzgodnić udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie planu miejscowego. Prawidłowa jest więc ocena tego aktu dokonana przez Kolegium. Postanowienie opiniujące – podobnie jak decyzja koncesyjna - nie mogło być uznane za akt indywidualny przesądzający z racji treści zawartych w jej uzasadnieniu (nawet wprowadzających w błąd) o legalnym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Kwestia ta mogła być oceniana tylko na podstawie przepisów u.o.g.r.l.

Odnosząc się natomiast do, przedstawionego w uzupełnieniu skargi, zarzutu pominięcia przyczyny, która spowodowała naruszenie prawa przez strony – chodzi o udzielenie błędnej informacji i naruszenie przez organy koncesyjne art. 8 i art. 9 k.p.a. – stwierdzić należy, że przedstawiona w tym zakresie argumentacji nie mogła przynieść pożądanego skutku.

Konstrukcja art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l wskazuje, że już sam obiektywny fakt naruszenia przepisów ustawy – wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami tej ustawy – stanowi podstawę dla ustalenia sprawcy tego wyłączenie opłaty w wysokości podwójnej należności. Ustawodawca zdecydował się zatem na zastosowanie w tym przypadku koncepcji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, zgodnie z którą, sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania danej sankcji, a wielkość sankcji wynika wprost z przepisu prawa. Ta formuła powoduje, że w tego typu sytuacjach nie znajduje zastosowania zasada domniemania niewinności a zatem organy nie badają jaki był stopień zawinienia sprawcy wyłączenia. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że tzw. obiektywna odpowiedzialność w prawie administracyjnym nie stanowi naruszenia Konstytucji RP (por. wyrok z dnia 29 kwietnia 1998 r. K. 17/97 (OTK ZU 1999, nr 1, poz.8). W swoim orzecznictwie Trybunał dopuścił również regulowanie odpowiedzialności administracyjnej za delikty administracyjne według różnych zasad odpowiedzialności a nie tylko na zasadzie winy. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r. (OTK – A 2002 nr 3, poz. 27) wskazano, że zarzut niezróżnicowania opłaty (przewidzianej art. 90e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) należałoby podzielić, gdyby opłata ta miała charakter sankcji karnej. Jeżeli natomiast ustawodawca nie traktuje opłaty jako sankcji karnej, dopuszczalne jest wykluczenie możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od winy i innych okoliczności sprawy.

Opłata o której mowa w art. 28 ust. 1 niewątpliwie nie pełni roli sankcji karnej ani nie ma funkcji represyjnej. Analiza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że należałoby jej przypisać funkcję redystrybucyjną. Wskazuje na to fakt, że opłata stanowi dwukrotność należności którą strony i tak uiściłby gdyby dokonały wyłączenia gruntów zgodnie z przepisami ustawy, a więc gdyby dokonały wyłączenia za zgodą organu administracji, oraz to, że ustalona opłata (podobnie jak należność, którą strony musiałby uiścić po uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie) stanowi dochód funduszu celowego (art. 23 ust. 3 ustawy), którego środki przeznacza się na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych (art. 25 ust. 1 ustawy), a więc na cele mające służyć zniweczeniu skutków spowodowanych naruszeniem przepisów tej ustawy. W judykaturze od dawana wskazywany jest odszkodowawczy charakter świadczeń (opłat, należności) jakie należy ponieść w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. Można zatem powiedzieć, że opłata o której mowa w art. 28 ust. 1 ma podobny charakter. Celem tej opłaty jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem (por. NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2006r., II OSK 251/08). W takiej sytuacji nie można zasadnie organom postawić zrzutu pominięcia przyczyny, która doprowadziła do naruszenia prawa przez skarżących. Organy nie kwestionują zresztą, że strony zostały wprowadzone w błąd przez organ administracyjny, niemniej jednak wskazują, że wiążący charakter normy art. 28 ust. 1 nie pozwala im, niezależnie od przyczyny powodującej zaistniałe naruszenie prawa, na odstąpienie od naliczenia opłaty. Zwrócić uwagę należy i na to, że w wyroku z dnia 9 listopada 2005r. Sąd nie zalecił organom rozważenia przyczyny zaistniałego naruszenia prawa. Sąd nakazał tylko ocenić charakter wspomnianego dokumentu i rozważyć czy ze względu na ten akt mamy do czynienia z wyłączeniem gruntów w sposób niezgodny z ustawą. Mając zaś na uwadze związanie organów zaleceniami Sądu, podnoszone w skardze w tym względzie zarzuty należy uznać za nieuzasadnione. Ponadto prowadząc postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej organy nie są uprawnione do oceny jakie przepisy zostały naruszone w postępowaniu koncesyjnym a więc nie mogły badać czy naruszono tam art. 8 i 9 kpa. Podnieść wreszcie należy, że jak trafnie zaznaczyło to Kolegium kwestia wprowadzenia strony w błąd przez organy administracji mogła być rozważana jedynie w odniesieniu do działki nr [...] – ze względu na zakres koncesji. Natomiast argumenty te nie mogły być odnoszone również do działki nr [...], czego skarżący zdają się nie zauważać. Sąd zwraca przy tym uwagę, że fakt wyłączenia z produkcji rolnej również gruntów na działce nr [...] wskazuje, że strony prowadząc działalność gospodarczą nie przestrzegały obowiązujących przepisów ani udzielonych im zezwoleń. Do wyłączenia gruntów rolnych bez wymaganej zgody doszło bowiem niezależnie od treści postanowienia z dnia 20 września 1996 r. To zaś rodzi wątpliwości co do twierdzenia skarżących, że ściśle wypełniali postanowienia koncesji i czuli się związani orzeczeniami organów administracji. Tym samym, można mieć też wątpliwości, czy istotnie – jak twierdzą – naruszenie prawa polegające na nieuzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych obejmujących działkę nr [...] było spowodowane błędną informacją zawartą w przedmiotowym postanowieniu.

Sąd nie podziela też argumentacji, że istniały podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty skoro cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - jak twierdzą skarżący - został osiągnięty poprzez wydanie decyzji o rekultywacji. Skarżący sami zauważają, że obowiązek przeprowadzenia rekultywacji może powstać także wówczas, gdy grunty zostały wyłączone z produkcji zgodnie z ustawą, a zatem również i wtedy, gdy wyłączający poniósł związane z tym opłaty i należności. Interpretacja zastosowana przez skarżącego prowadziłaby natomiast do sytuacji, w której podmiot, który dokonał nielegalnego wyłączenia – o ile później przystąpi do rekultywacji – wobec "zrealizowania celów ustawy", nie ponosiłby żadnej opłaty w związku z wyłączeniem. Ustawodawca w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy nie zakreślił żadnych ram czasowych w których organ zobowiązany jest do ustalenia przedmiotowej opłaty. Wskazać ponadto należy, że analiza treści art. 3 ust. 1 pozwala wyróżnić dwa zasadnicze kierunki ochrony, które ma realizować ustawa: ochrona ilościowa polegająca na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele oraz ochrona jakościowa polegająca na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji, szkodom powstającym w wyniku działalności nierolniczej i nieleśnej, przywracaniu i poprawianiu ich wartości (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych leśnych z komentarzem, Wrocław 1998.). Regulacje zawarte w art. 11 i 12 ustawy stanowią niewątpliwie instrument ochrony ilościowej. Natomiast celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 28 ustawy jest usunięcie stanu niezgodnego prawem zaistniałego w związku z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia właściwego organu (tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2006 r., sygn.akt II OSK 251/08). Wobec powyższego fakt uzyskania decyzji o rekultywacji (ochrona jakościowa) nie może uzasadniać odstąpienia od obowiązku ustalenia przedmiotowej opłaty, rekompensujący w pewnym sensie utratę opłat i należności, które poniesione byłyby przy legalnym wyłączeniu.

Pomimo nieuwzględniania zarzutów skargi w części wyżej przedstawionej Sąd uznał, że na akceptację zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z czynnościami podejmowanymi dla ustalenia powierzchni gruntów za wyłączenie których organ naliczył opłatę na podstawie art. 28 ust. 1.

Jak już wykazano zaskarżona decyzja w zakresie w jakim przyjęła ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące określenia powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 79 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia wymienionych przepisów dopuszczono się już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i pomimo długotrwałego postępowania organy nie podjęły czynności dla usunięcia tych uchybień. W takiej sytuacji Sąd uznał za konieczne wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzja ale również decyzji organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien między innymi ustalić powierzchnię gruntu w obrębie działek nr [...] i nr [...] w klasie R IIIa i R III b faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej, a więc ustalić rzeczywistą powierzchnię na której rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. W tym zakresie organ winien zbadać, jakie konkretnie użytkowanie i na jakiej powierzchni gruntu prowadzono. Postępowanie w tym zakresie organ winien przeprowadzić z poszanowaniem wskazanych wyżej reguł procesowych. W szczególności organ rozważy jakie dowody można w tym zakresie jeszcze przeprowadzić, mając oczywiście na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ odniesienie się również do żądań skarżących w zakresie dopuszczenia jako dowodu pomiarów firmy B. oraz wyjaśni, czy pomiary te mogą być użyte w postępowaniu, czy też nie. Na uwadze należy mieć też, że opracowanie geodezyjne "rozliczenie powierzchni użytków rolnych" w takim kształcie w jakim obecnie znajduje się w aktach, nie może stanowić dowodu, chyba, że zostanie w stosownym zakresie – przy czynnym udziale stron - uzupełnione. Po uzupełnieniu materiału z zachowaniem wymogów art. 10 § 1 k.p.a., organ oceni na podstawie wszystkich zgromadzonych dowodów stan faktyczny sprawy i rozważy, czy są one wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której ze względu na znaczny upływ czasu od daty faktycznego wyłączenia, zaistnieje brak możliwości przeprowadzenia wszystkich koniecznych dowodów, co z kolei może mieć wpływ na możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też postępowanie w tym zakresie powinno być przeprowadzone w sposób szczególnie staranny i z możliwie najbardziej wszechstronnym przeprowadzeniem dowodów.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z konieczności zastosowania przez Sąd przy orzeczeniu uwzględniającym skargę przepisu art. 152 u.p.p.s.a. zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 przywołanej ustawy.