Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i wymierzono organowi grzywnę, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 132/15 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 4 i wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w wysokości 4.000 (cztery tysiące) złotych, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz B. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 132/15, po rozpoznaniu skargi B. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku w pkt. 1. odrzucił skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w okresie od dnia 16 sierpnia 2010 r. do dnia 5 października 2011 r.; w pkt. 2. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do wydania aktu w terminie trzydziestu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; w pkt. 3. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 4. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) zł; w pkt. 5. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz B. P. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. P. w dniu 13 grudnia 2013 r. wniosła dwie skargi - skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej po jej wniosku z dnia 16 sierpnia 2010 r. o nakazanie przeprowadzenia kontroli budynku posadowionego na nieruchomości w Łodzi przy ulicy K.

oraz w przedmiocie: wzniesienia budynku niezgodnie z projektem budowlanym, bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i zamieszkiwania w wymienionym budynku bez pozwolenia na użytkowanie.

Wyjaśniła, że poza ww. wnioskiem, jej pełnomocnik kolejnego dnia wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wzniesienia wymienionego budynku niezgodnie z projektem budowlanym, bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz zamieszkania w wymienionym budynku bez pozwolenia na użytkowanie. Choć od daty wpływu wniosku do organu minęły ponad trzy lata sprawa nie została merytorycznie zakończona. Pierwsze czynności organ podjął po upływie miesiąca, w dniu 10 września 2010 r. Do dnia wniesienia skargi organ nadzoru budowlanego wydał – w dniu 17 maja 2011r. oraz w dniu 5 października 2011r. – dwie decyzje merytoryczne, obie uchylone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W sprawie wielokrotnie były składane zażalenia na bezczynność i przewlekłość, a Łódzki WINB wielokrotnie wyznaczał lub odmawiał wyznaczenia dodatkowego terminu, bądź zobowiązywał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na kolejne zażalenie z trybie art. 37 § 1 k.p.a. z dnia 3 października 2012r. Łódzki WINB postanowieniem nr 712/1/2012 z dnia 10 grudnia 2012r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Natomiast rozpoznając zażalenie z 26 września 2013r. ŁWINB postanowieniem z dnia 26 listopada 2013r. uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sposób przewlekły załatwia sprawę oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2014r.

W ocenie skarżącej brak wydania przez organ merytorycznej decyzji w sprawie, pomimo upływu terminów określonych w art. 37 K.p.a. oraz przyjęcie zgłoszenia inwestora o zakończeniu rozbudowy budynku bez sprzeciwu przed prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie wcześniej zainicjowanej przez skarżącą, spowodowało nierówność stron postępowania administracyjnego, utrudniło postępowanie dowodowe w sprawie z powództwa cywilnego, naruszyło prawo skarżącej do skutecznego środka prawnego i prawo do rzetelnego procesu oraz naraziło na dalsze szkody.

W konkluzji strona podniosła, iż pomimo wyraźnego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartego w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 87/11, organ do dnia wniesienia skargi nie podjął czynności sprawdzających w sprawie i nie wydał decyzji merytorycznej. Nie przeprowadził także postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wzniesienia wymienionego budynku bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej i nie wydał decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 18 sierpnia 2010r. do. organu wpłynęło pismo skarżącej o nakazanie wstrzymania prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ulicy K. Kolejnego dnia – 19 sierpnia 2010r. – wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej o dokonanie kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz o wszczęcie postępowania w przedmiocie wzniesienia budynku niezgodnie z projektem, wzniesienia bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz zamieszkiwania bez pozwolenia na użytkowanie. Dnia 24 sierpnia 2010r. do organu wpłynęło kolejne pismo B. P. dotyczące wstrzymania prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości. Organ pismem z dnia 12 listopada 2010r. udzielił skarżącej wyjaśnień w sprawach, a pismem z dnia 7 marca 2011r. przekazał pełnomocnikowi dodatkowe wyjaśnienia dotyczące domniemanej zmiany procentowego nachylenia połaci dachowej na rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Nie potwierdzono sugestii skarżącej, że nachylenie połaci dachowej wynosi 6%. Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie zawarte zostały w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011r.

Dalej organ wyjaśnił, iż przyznał skarżącej przymiot strony w postępowaniu, ponieważ jest ona właścicielką nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością przy ul. K., a istniejące na nich budynki mieszkalne przylegają do siebie. Niemniej wnioski o wstrzymanie robót budowlanych organ nie uznał za uzasadnione. Organ podkreślił, iż nie potwierdzono argumentów dotyczących wzniesienia budynku niezgodnie z projektem, wzniesienia bez wymaganej prawem dokumentacji budowlanej oraz faktu zamieszkiwania bez pozwolenia na użytkowanie. Rozbudowa budynku mieszkalnego została zakończona, inwestor zawiadomił organ w dniu 18 października 2010r. o zakończeniu robót budowlanych, a organ nie zgłosił sprzeciwu w tym zakresie. Decyzja organu z 17 maja 2011 r. o umorzeniu w związku z tym postępowania została przez ŁWINB uchylona decyzją z dnia 14 września 2011r. po rozpatrzeniu odwołania B.P..

Organ prowadząc dalej postępowanie decyzją z dnia 5 października 2011r. ponownie umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszalnego. B. P. zakwestionowała tę decyzję w drodze odwołania, a Łódzki WINB w Łodzi decyzją z dnia 5 czerwca 2012r. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Podejmując dalsze czynności w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył na dzień 17 września 2012r. oględziny na nieruchomości celem uzupełnienia materiału dowodowego. Organ wezwał także do stawiennictwa osobistego w dniu 18 września 2012r. w charakterze świadka Z. S. celem złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 11 września 2012r. organ wystąpił do organu administracji architektoniczno–budowlanej o przekazanie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących nieruchomości przy ulicy K. Na wniosek skarżącej organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi II Wydziału Cywilnego o zwrot akt dotyczących nieruchomości, a przesłanych do Sądu dnia 12 listopada 2010r. W toku postępowania udzielał odpowiedzi na pisma i wnioski skarżącej. Następnie pismem z dnia 8 listopada 2012r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami i składania wyjaśnień w sprawie.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, postanowieniem z dnia 21 marca 2013r., nr 101/2013 organ zobowiązał inwestora – H. W. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych (docieplenie ścian zewnętrznych, zmiana rodzaju pokrycia dachowego, niewykonanie ogniomuru na ścianie zachodniej) związanych z rozbudową budynku mieszkalnego. Dnia 31 maja 2013r. inwestor przedłożył ocenę techniczna, która jednak wymagała uzupełnienia, o czym organ powiadomił inwestora pismem z dnia 16 października 2013r. Uzupełnioną ocenę techniczną inwestor złożył w dniu 30 października 2013r. W tej sytuacji organ ponownie powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a także składania wszelkich uwag i wniosków mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji – nie stwierdzając występowania nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową spornego budynku – decyzją z dnia 14 stycznia 2014r., nr 32/2014 umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie. Przedstawiając powyższy kalendarz zdarzeń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o oddalenie skargi.

Już w toku postępowania sądowoadministracyjnego powyższa decyzja z 14 stycznia 2014 r., wraz z utrzymującą ją decyzją Łódzkiego WINB z dnia 1 grudnia 2014 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r. Wyrok ten jest prawomocny z dniem 29 sierpnia 2015 r. Akta zostały zwrócone organowi w dniu 22 września 2015 r.

Z kolei skarga B. P. w niniejszej sprawie została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie II SAB/Łd 10/14. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (z uwagi na wydanie decyzji w dniu 14 stycznia 2014), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył PINB w Łodzi grzywnę w wysokości 1000 z i zasądził zwrot kosztów.

W wyniku skargi kasacyjnej organu wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., w sprawie II OSK 2373/14. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie dostrzeżono okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem prawomocnym już postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11 WSA w Łodzi rozstrzygał o bezczynności i przewlekłości w tym samym postępowaniu prowadzonym przez PINB w Łodzi. Sąd w tej sprawie oceniał okres od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011r. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 10/14, jak wynika z jego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnął o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez PINB w Łodzi również w okresie od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011 r. Tak więc Sąd pierwszej instancji wydał po raz drugi rozstrzygnięcie w tej samej sprawie prawomocnie osądzonej, co stanowi o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). dlatego tez NSA uchylił powyższe orzeczenie i nakazał badanie bezczynność przewlekłości postępowania po 5 października 2011 r. oraz uwzględnienie w wyroku częściowego rozpoznania skargi za ten sam okres w sprawie II SAB/Łd 10/14. Jednocześnie NSA wskazał, że powyższe przesłanki czynią niezasadny ustosunkowanie się do pozostałych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. B. P. oświadczyła, iż po uchyleniu decyzji PINB w Łodzi z dnia 14 stycznia 2014 r. (wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r.) organ nadal nie podejmuje czynności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżąca wniosła dwie odrębne skargi – na bezczynność i na przewlekłość postępowania, zarejestrowane pod sygnaturami II SAB/Łd 10/14 i II SAB/Łd 11/14. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r., Sąd zarządził ich połączenie w celu wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowi unormowanie zawarte w art. 149 p.p.s.a. Zarzuty skarg dotyczą postępowania prowadzonego w trybie ustawy Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego. Organ w takim postępowaniu zobowiązany jest do wydania aktu (decyzji). W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd wyjaśnił, że w sprawie należało stosować unormowanie zawarte w art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego, to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 maja 2015 r.), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. Skarga została wniesiona w grudniu 2013 r., sprawa przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. Tak więc nowelizacja art. 149 p.p.s.a. nie ma w tej sprawie zastosowania.

Dalej wskazano, że Sąd związany jest na podstawie art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. B. P. objęła skargą działanie organu od dnia 16 sierpnia 2010 r. Jednakże zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia z dnia 10 kwietnia 2015 r. w sprawie II OSK 2373/14, sąd winien uwzględnić, że bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w tej samej sprawie administracyjnej, w zakresie czasowym 16 sierpnia 2010 – 5 października 2011sprawie została już prawomocnie osądzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym postanowieniem tutejszego sądu z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie II SAB/Łd 87/11.

Zatem ponowną skargę na przewlekłość i bezczynność organu nadzoru budowanego w tej samej sprawie, prowadzonej od 16 sierpnia 2010 r., należało odrzucić w zakresie, w jakim jej zarzuty dotyczą przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności PINB w Łodzi w okresie od 16 sierpnia 2010 do 5 października 2011 r. Prawomocnie bowiem w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 r. Sąd orzekł, że we wskazanym okresie doszło do rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania. Z mocy art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą miedzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Wobec tego należało orzec jak w punkcie 1. wyroku.

Stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie II OSK 2373/14, badanie w niniejszej sprawie zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania PINB w Łodzi dotyczyć winno okresu po dniu 5 października 2011 r. Jest to dzień wydania decyzji przez PINB.

Kontroli sądu nie podlega jedynie okres do dnia 5 czerwca 2012 r., kiedy to decyzję powyższą ŁWINB uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ma przeszkód, aby sąd rozstrzygał o bezczynności po tej dacie. Co do zasady wprawdzie wydanie decyzji niweczy stan bezczynności, uwzględnienia wymaga jednak, że kolejne decyzje organu były eliminowane z obrotu prawnego, zaś wielomiesięczne oczekiwanie stron na kolejne rozstrzygnięcia były efektem długotrwałych, nieusprawiedliwionych przerw między poszczególnymi czynnościami organu. Gdyby przyjąć, że w realiach rozpoznawanej sprawy już decyzja PINB z 5 października 2011 r. wyklucza definitywnie możliwość stwierdzenie bezczynności ze skargi B. P. z 13 grudnia 2013 r., pomimo jej uchylenia już w toku postępowania ze skargi na bezczynność, skarżąca kwestionując sprawność postępowania (do dziś efektywnie niezakończonego) zmuszona byłaby wnieść kolejną skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Byłoby to sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, jak również z istotą skargi na bezczynność, której celem jest doprowadzenie do efektywnego wydania rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 149 p.p.s.a. sąd bierze pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania. O konieczności weryfikacji całego postępowania świadczy też dyspozycja art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a.. Przepis ten obliguje sąd do ustalenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oceny tej sąd dokonuje niezależnie od tego, czy po wniesieniu skargi organ wydał akt kończący postępowanie. Obowiązkiem sądu jest zweryfikowanie postępowania organu I instancji w niniejszej sprawie w okresach od 5 czerwca 2012 r. (data wyeliminowania decyzji z 5.10.2011) do 4 stycznia 2014 r. (kolejna decyzja PINB o umorzeniu postępowania) oraz po wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r., którym ta ostatnia decyzja wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją ŁWINB z 1 grudnia 2014 r. zostały uchylone.

Tak więc bezczynność PINB ustała z dniem 5.11.2011 r., a badaniu podlega okres po uchyleniu rozstrzygnięcia PINB, czyli po 5 czerwca 2012 r. Po tej dacie również doszło do bezczynności organu. Lektura akt administracyjnych potwierdza kalendarz czynności przytoczony przez organ w odpowiedzi na skargę. Nie tłumaczy jednak ponownych długich przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami postepowania wyjaśniającego. I tak po przeprowadzonych oględzinach i przesłuchaniu świadka – 17. i 18. września 2012, dopiero w listopadzie organ powiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego, by następnie po czteromiesięcznej przerwie w efektywnym działaniu zobowiązać inwestora w dniu 21 marca 2013r. do złożenia ekspertyzy technicznej robót, zakończonych jesienią 2010 r. Wpłynęła ona do organu 31 maja 2013, a więc w zakreślonym terminie. Znów jednak dopiero po upływie kilku miesięcy, pismem z dnia 16 października 2013r., inwestor został wezwany do uzupełnienia opinii, zaś - pismem datowanym na dzień 20 listopada 2013r. - organ powiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami w trybie art. 10 K.p.a.. Wówczas też ŁWINB potwierdził zarzut B.P. o przewlekłym prowadzeniu postępowania i postanowieniem z 23 listopada 2013r. wyznaczył temu organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2014r. Decyzją z dnia 14 stycznia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, "po rozpoznaniu sprawy z urzędu", wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. K. Z chwilą wydania decyzji 14 stycznia 2014 r. niewątpliwie bezczynność organu I instancji ustała. Rozpatrywanie odwołania od powyższej decyzji przez ponad 11 miesięcy pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu przytoczone wyżej daty poszczególnych czynności wskazują na duże przerwy między nimi, w zasadzie nie usprawiedliwione żadnymi racjonalnymi przesłankami. Taką jest przerwa między decyzją kasatoryjną a wyznaczeniem dowodu z oględzin, czy bardziej znaczące niedziałanie organu przez 5 miesięcy między przesłuchaniem świadka i udzieleniem terminu w trybie art. 10 §1 k.p.a., stanowiącym sygnał, ze organ zakończył postępowanie dowodowe a zobowiązaniem inwestorów do przedstawienia kolejnego dowodu, czy kilkumiesięczna przerwa po złożeniu złożeniem przez inwestorów żądanej opinii technicznej a wezwaniem do ich uzupełnienia i poinformowaniem stron o złożeniu przez inwestora ekspertyzy technicznej. W ocenie sądu kilkumiesięczne przerwy między poszczególnymi czynnościami organu również uzasadniają zarzut bezczynności.

Oceniając tok sprawy po wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2015 r., zarzut bezczynności Sąd uznał za uzasadniony. Wyrok ten bowiem jest prawomocny z dniem 29 sierpnia 2015 r. Z chwilą wydania wyroku, a najpóźniej doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem organ zobligowany był do podjęcia czynności. Odpis orzeczenia z uzasadnieniem doręczany jest wprawdzie organowi odwoławczemu, nie ma jednak przeszkód, aby organ I instancji, w celu zapewnienia sprawności postępowania, uzyskał niezwłocznie odpis orzeczenia z uzasadnieniem. Nie stanowi też okoliczności zwalniającej organ z obowiązku działania fakt przekazania akt postępowania organowi odwoławczemu czy sądowi. Organ I instancji mógł powziąć wiedzę, czy strony tamtego postępowania, w szczególności Łódzki WINB zamierza ten wyrok zaskarżyć. Z pewnością służyłoby to przyspieszeniu postępowania, wydłużonego już i tak nadmiernie. Bierność PINB uchybia zasadzie sprawnego i efektywnego prowadzenia postępowania, przytoczonej we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Nie było racjonalnych przeszkód, aby po wyroku z dnia 12 maja 2015 r., a najpóźniej z datą jego uprawomocnienia kontynuować prowadzenie spawy, podjąć czynności zmierzające do jego efektywnego zakończenia. Nie stanowi usprawiedliwienia dla organu okoliczność, że przekazał on akta w toku prowadzenia postępowania np. innemu organowi, czy sądowi. Nie m przeszkód, aby organ przekazując akta, pozostawił do swej dyspozycji ich kopie. Zwłaszcza, ze organ miał świadomość, iż poza sprawą ze skargi na wydane w sprawie decyzje równolegle toczy się sądowoadministracyjne postępowanie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zdaniem Sądu oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności na obecnym etapie postępowania, po uchyleniu decyzji ze stycznia 2014 r. należy wziąć pod uwagę, że skarżąca nie została poinformowana o jakiejkolwiek czynności podjętej przez organ po zwrocie akt postępowania (6 września 2015 r.) Taką sytuację należy uznać za nieakceptowalną w szczególności w sprawie, prowadzonej przez organy administracji publicznej od 2010 r.

Z powyższych względów, pomimo faktu, że organ I instancji wydawał w niniejszej sprawie decyzje, biorąc pod uwagę, iż były one eliminowane i na dzień wydania wyroku nadal sprawa nie została zakończona, postępowanie toczy się wiele lat, sąd w punkcie 2. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał PINB w Łodzi do wydania aktu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku.

Przytoczony wcześniej przebieg postępowania dowodzi również zasadności zarzutu jego przewlekłości. Niewątpliwie organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tej sprawy, wynoszącej kolejne trzy lata po stwierdzeniu przewlekłości postępowania postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2012 r. Analiza akt administracyjnych dostarcza jednoznacznych dowodów na wielomiesięczne przerwy w kontynuowaniu postępowania, jak również na powtarzanie przez organ tych samych czynności procesowych, ponadto wskazuje, że koncentracja materiału dowodowego w istocie nastąpiła w ciągu kilku miesięcy poprzedzających decyzję z dnia 14 stycznia 2014r. nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej tak rżącego uchybienia terminom przewidzianym w k.p.a. fakt aktywności skarżącej w toku postępowania. Wykorzystywała ona jedynie swoje uprawnienia procesowe, nie sposób też nie zauważyć, że w znacznej części aktywność ta spowodowana była biernością i nieporadnością organu w gromadzeniu materiału dowodowego.

W ocenie Sądu zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia zarówno z bardzo poważnym przekroczeniem terminów wskazanych w przepisie art. 35 K.p.a.. jak i z wielokrotnym, długotrwałym niepodejmowaniem czynności w toku prowadzonego postępowania, a jednocześnie organ nie wskazuje okoliczności mogących usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Co więcej organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 K.p.a. nowych terminów jej załatwienia. Dostatecznie uzasadnia to tezę, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekła w punkcie 3. wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd.2 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny Sąd wskazał, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie trwa od ponad 3 lat (od poprzedniego stwierdzenia przewlekłości przez tutejszy sąd), organ prowadził je w sposób przewlekły, czyli z jaskrawym pogwałceniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Z drugiej strony równie długotrwałe przerwy pozostawały poza kontrolą organu (rozpoznanie odwołania, zawisłość sprawy w sądzie I i II instancji). Z tych wszystkich względów sąd uznał, że adekwatną jest grzywna w wysokości 1.000 zł. Uwzględniając z jednej strony to od jak dawna toczy się przedmiotowe postępowanie oraz fakt, iż okres ostatni bezczynności, po wyroku w sprawie II SA/Łd 127/15, uchylającym decyzję organu z dnia 14 stycznia 2014 r. nie jest znaczący, należało dojść do wniosku, że wysokość orzeczonej grzywny jest adekwatna do okoliczności sprawy i będzie odpowiednia dla realizacji wskazanych powyżej celów.

B. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargą kasacyjną zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt 1. sentencji oraz pkt 4. sentencji.

Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono

1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez niezasadne przyjęcie, że kwestia bezczynności organu oraz przewlekłości jego działań w okresie od 16 sierpnia 2010 r. do 5 października 2011 r. został już prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 87/11 o umorzeniu postępowania, podczas, gdy umorzenie postępowania ma charakter jedynie deklaratoryjny, a tym samym nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, dlatego też nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi we wskazanym zakresie.

2) naruszenie art. 1 i 3 § 1 i 154 § 6 p.p.s.a. – przez niewłaściwą kontrolę organu administracji wobec wymierzenia mu grzywny w takiej samej wysokości, jak w ramach rozpatrywania sprawy po raz kolejny (sprawa o sygn. II SAB/łd 10/14), mimo ustalenia istnienia kolejnych zaniechań organu, mogących prowadzić do przewlekłości, co wskazuje, że nawet realne zagrożenie karą w tej wysokości nie jest skuteczne, co z kolei uzasadniało wymierzenie znacznie wyższej kary, uwzględniającej lekceważącą postawę organu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił na podstawie art. 54 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w okresie od dnia 16 sierpnia 2010 r. do dnia 5 października 2011 r. przyjmując, że w tym zakresie sprawa została już prawomocnie osądzona. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi było konsekwencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2374/14, którym stwierdzono przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a, co skutkowało uchyleniem poprzedniego wyroku w WSA z dnia 3 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 10/14. Mianowicie przesądzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd Wojewódzki nie mógł po raz drugi rozstrzygać o bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie objętym już prawomocnym postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., II SAB/Łd 87/11. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydanie wymienionego postanowienia o umorzeniu postępowania wywołało stan rzeczy osądzonej, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., to tym samym Sąd Wojewódzki miał obowiązek zastosować art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto przepis ten stanowi, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się dodatkowo do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że wydane w sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z dnia 2 lutego 2012 r. było wynikiem merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z jego uzasadnienia przyczyną umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a było to, że w dacie orzekania wydana została decyzja, co w ocenie Sądu Wojewódzkiego wykluczało zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Przedmiotowe postanowienie nie zostało zaskarżone, a więc jako prawomocne stało się wiążące na mocy art. 170 p.p.s.a.

Z tych względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie wymierzenie grzywny (pkt 4 wyroku). Wprawdzie w podstawie kasacyjnej pominięto art. 149 § 2 p.p.s.a., który był podstawą orzeczenia o grzywnie, to jednak samo powołanie art. 154 § 6 p.p.s.a. w kontekście uzasadnienia zarzutu należało uznać za skuteczne. Trafnie strona skarżąca podniosła, że wysokość wymierzonej grzywny nie jest adekwatna do okoliczności niniejszej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd Wojewódzki objął kontrolą sądową przebieg postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okresie od października 2011 r. do października 2015 r., pozostawiając poza oceną wcześniejszy etap sprawy wszczętej w 2010 r.

Niepodważone zostało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym stwierdzona w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z obszernej analizy przedstawionej przez Sąd Wojewódzki wynika, że w toku przedmiotowego postępowania wydawane decyzje organu były eliminowane, zaś wielomiesięczne oczekiwanie stron na kolejne orzeczenia były efektem długotrwałych, nieusprawiedliwionych przerw między poszczególnymi czynnościami organu. Sąd wskazał przypadki kilkumiesięcznych przerw w postępowaniu wyjaśniającym, uzasadniających zarzut bezczynności organu. Ponadto zwrócił uwagę na nieefektywność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, bierność organu i nieporadność w gromadzeniu materiału dowodowego. Zaznaczył również to, że organ zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 K.p.a. nowych terminów na jej zakończenie. W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie wystąpiło bardzo poważne przekroczenie terminów ustawowych (art. 35 K.p.a.) oraz wielokrotne, długotrwałe niepodejmowanie czynności w toku postępowania wyjaśniającego, a jednocześnie organ nie wskazał okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić taki stan rzeczy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nagromadzenie tak wielu nieprawidłowości, skutkujących rażącą przewlekłością postępowania, wymagało zastosowania wobec organu nadzoru budowlanego grzywny w wyższej wysokości niż 1000 zł. Rozważając wymiar tej sankcji należało mieć na uwadze, że w toku kilkuletniego postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie strona zmuszona była do korzystania z zażaleń i skarg w przedmiocie bezczynności i przewlekłości, przy czym już 23 listopada 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając zażalenie skarżącej wyznaczył w trybie art. 37 § 2 K.p.a. organowi powiatowemu końcowy termin na załatwienie sprawy. Wreszcie nie był bez znaczenia fakt, że do dnia wyrokowania sprawa nie była zakończona i Sąd Wojewódzki musiał zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu w terminie 30 dni.

Ustalając wysokość grzywny na podstawie art. 149 § 2, Sąd Wojewódzki powinien również uwzględnić praktykę orzeczniczą w tym zakresie, wskazującą na stosowanie grzywny w skali np. od 2000 do 10000 zł. (por. wyrok II SAB/Gd 57/15, II SAB/Kr 27/15, II OSK 1030/15, I OSK 2354/16).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki mógł w niniejszej sprawie orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc w wysokości do kwoty 37.834,60 zł. stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (opub. Monitor Polski 2015.179). Uwzględniając zatem maksymalną wielkość możliwej do ustalenia grzywny oraz stopień naruszenia przez organ administracji wymogów w zakresie terminowego prowadzenia postępowania – uzasadnionym było podwyższenie kwoty przyjętej w zaskarżonym wyroku do wysokości 4000 zł.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Niezasadność zarzutu w pkt. 1. petitum skargi kasacyjnej i wniosku o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku skutkowała orzeczeniem o częściowym oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w związku z częściowym uchyleniem zaskarżonego wyroku i uwzględnieniem wniosku w zakresie podwyższenia wymierzonej grzywny.