Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 363/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 967
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich - tekst  jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jacek Hyla(spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1357/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie na rzecz spółki prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1357/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie w drodze sprzedaży na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w granicach Portu Morskiego w Darłowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0639 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o wyrażenie zgody na przeniesienie w drodze sprzedaży na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w granicach Portu Morskiego w Darłowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0639 ha. Ze zgromadzonej przez Ministerstwo Skarbu Państwa dokumentacji wynikało, iż w dniu [...] kwietnia 2005r. zawarta została pomiędzy M. G. a spółką [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W dniu [...] marca 2006 roku nastąpiło przeniesienie praw majątkowych związanych z ww. nieruchomością na rzecz nabywcy. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich ( t.j Dz. U. z 2002 r. nr 110 poz. 976 ze zm. ), czynność ta wymagała zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 7 tejże ustawy umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody są nieważne. Z prowadzonych przez Ministerstwo Skarbu Państwa rejestrów decyzji administracyjnych wydawanych przez Ministra Skarbu Państwa, na podstawie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich nie wynika, aby na wniosek M. G. wydana została decyzja wyrażająca zgodę na przeniesienie na rzecz spółki "[...]" Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości. Organ podkreślił, że w toku postępowania o wyrażenie zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego Minister Skarbu Państwa bada przede wszystkim wniosek oraz załączone dokumenty pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o portach i przystaniach morskich. Nie oznacza to jednak, iż organ nie może zwracać uwagi na inne przepisy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, czy też skutki transakcji, na które w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyraża zgodę. W konsekwencji organ administracji uznał, rozpoznając wniosek o wyrażenie zgody na czynność, o której mowa w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, że nie można rozpoznać go wyrywkowo, sprawdzając tylko złożenie dokumentów przewidzianych w ustawie. Nie ulega wątpliwości, iż pomimo, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich obowiązywał w dniu zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy M. G. a spółką [...]", sprzedający nie wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Tym samym umowa sprzedaży została zawarta z naruszeniem powszechnie obowiązującego przepisu prawa, gdyż art. 3 ust. 7 ww. ustawy stanowi, iż umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody Ministra Skarbu Państwa są nieważne. Te okoliczności stanowiły podstawę wydania przez Ministra Skarbu Państwa decyzji odmawiającej wydania zgody na przeniesienia prawa użytkowania wieczystego.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że odmowa udzielenia zgody na dokonanie czynności, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ze względu na inny ważny interes publiczny, zaś umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, są nieważne. Z przepisu tego wynika, że podstawą do odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego jest zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub inny ważny interes publiczny. W przedmiotowej sprawie organ nieprawidłowo zinterpretował swoje kompetencje. Zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organy administracji publicznej nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje innych organów oraz sądów., gdyż naruszyłoby to konstytucyjną zasadę podziału władzy na wykonawczą i sądowniczą. Art. 3 ust. 7 ustawy o portach i przystaniach morskich mówi, że czynność prawna określona w ust. 1 zawarta bez zgody Ministra Skarbu Państwa jest nieważna. Natomiast art. 58 § 1 k.c. określa , że czynności prawne sprzeczne z ustawą lub mające na celu obejście ustawy są nieważne. Jednak ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 kpc, lub też sąd władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania. Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Umowa zawarta pomiędzy M. G., a skarżącą spółką dotycząca przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] została zawarta w formie aktu notarialnego i na jej podstawie wpisano do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego działki spółkę [...]. Zatem ustalenie nieważności powyższej umowy winno nastąpić w trybie czynności cywilnoprawnej, a nie samodzielnie przez organ. Zaś z akt sprawy nie wynika , aby toczyło się jakieś postępowania cywilnoprawne dotyczące wzruszenia umowy sprzedaży zawartej między M. G. a skarżąca spółką.

Te okoliczności powodują uznanie przez sąd I instancji, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca naruszają prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 kpa oraz prawo materialne tj. art. 3 ust. 7 ustawy o portach i przystaniach morskich. W udzielonych organowi administracji wytycznych sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki organ winien uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w wyroku - wyłącznie w kontekście przesłanek określonych w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ administracji nie musi stać na straży praworządności, ani nie musi podejmować wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż generalny obowiązek przestrzegania prawa nie stanowi ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 967, ze zm.), a tym samym uznaniu, iż organy administracji nie muszą działać na podstawie przepisów prawa.

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występował inny ważny interes publiczny uzasadniający odmowę wyrażenia zgody.

5. naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich w związku z art. 58 k.c.

W konsekwencji wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.)

a ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego [...] sp. z o.o. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Ministra Skarbu Państwa zaskarżony wyrok narusza prawo. Przesłanki odmowy wyrażenia zgody wymienione w art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich odwołują się do pojęć niedookreślonych. W związku z powyższym wydając decyzje w omawianej sprawie Minister Skarbu Państwa dokonał interpretacji tego pojęcia na gruncie doktryny i istniejącego orzecznictwa. Organ administracyjny może, a nawet powinien zwracać uwagę na przepisy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, czy też skutki transakcji, na którą w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyraża zgodę. Z mocy art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, zaś organy władzy publicznej mają działać na podstawie i w granicach prawa. Organ administracyjny, stosownie do art. 7 k.p.a. ma stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W k.p.a. wielokrotnie została wyrażona zasada prawdy obiektywnej (materialnej). W konsekwencji minister właściwy do spraw Skarbu Państwa rozpoznając wniosek o wyrażenie zgody na czynność, o której mowa w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, nie może rozpoznawać go wyrywkowo sprawdzając tylko złożenie dokumentów przewidzianych w ustawie. Przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich nie wyłącza stosowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Fakt wszechstronnego badania sprawy akcentuje sam ustawodawca, który wyraźnie określa, iż odmowa udzielenia zgody (art. 3 ust. 6 ww. ustawy) może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny.

Przepis art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich zakłada swoiste domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jednakże granicą tego domniemania, jest kolizja tego interesu z ważnym interesem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano przekonanie, iż "przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego". W tym świetle przestrzeganie prawa jest ważnym interesem publicznym. Jak już wskazano minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w toku postępowania o wyrażenie zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego bada przede wszystkim spełnienie warunków opisanych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o portach i przystaniach morskich. Jeżeli jednak w toku tego postępowania dostrzeże, że podmiot wszedł w posiadanie gruntu w sposób niezgodny z prawem, musi uwzględnić skutki tego zdarzenia. Skutki te nie pozostają bowiem bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie Ministra Skarbu Państwa niedostrzeganie lub ignorowanie naruszenia prawa jest również naruszeniem prawa. Świadczy ono o zaniechaniu realizacji, a co najmniej o niewłaściwej realizacji funkcji dla których organ został powołany. Przyjęcie wyrażonej przez WSA w Warszawie interpretacji, iż ustawa o portach i przystaniach morskich nie przewiduje uzależnienia zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego od legalności poprzedniej umowy sprzedaży, prowadzi do akceptacji działań niezgodnych z prawem i to w majestacie orzeczenia wydawanego w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej.

Nie ulega wątpliwości, iż pomimo, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich obowiązywał w dniu zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy Panem M. G. a "[...]" Sp. z o.o. nie wystąpiono do Ministra Skarbu Państwa o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego. Tym samym umowa sprzedaży została zawarta z naruszeniem powszechnie obowiązującego przepisu. Przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich był i jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W konsekwencji jego naruszenie nie może pozostać obojętne dla stosunków cywilnoprawnych dokonanych z pominięciem tego przepisu. W dniu zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy Pan M. G. i "[...]" Sp. z o.o. art. 3 ust. 7 ustawy o portach i przystaniach morskich przewidywał sankcję nieważności umowy zawartej z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra.

Skoro spółka "[...]" sp. z o.o. nie nabyła skutecznie prawa użytkowania wieczystego gruntu to wyrażenie przez Ministra Skarbu Państwa zgody na sprzedaż przez nią prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz spółki "[...]" Sp. z o.o. byłoby zgodą organu państwowego na kolejną bezskuteczną czynność prawną. W trakcie prowadzonego postępowania Ministerstwo Skarbu Państwa zwróciło się do M. G. o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie uzyskano jednakże odpowiedzi na ww. wystąpienie. Pismo Ministra Skarbu Państwa przekazane zostało do wiadomości "[...]" sp. z o.o., która wywodzi skutek prawny w postaci nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości z umowy zawartej z M. G.. Żadna ze stron umowy sprzedaży pomimo posiadanego interesu prawnego nie podjęła działań w celu ustalenia jej ważności.

Wobec powyższego zarówno w interesie potencjalnego nabywcy (którego ze względu na znajomość sprawy nie będzie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych), jak i w interesie publicznym zasadne było wyrażenie przez organ państwowy braku akceptacji dla takiego działania.

Minister Skarbu Państwa, jako organ państwowy nie może działać wbrew prawu, tym samym nie może wyrazić zgody, na dokonanie kolejnej nieważnej czynności prawnej, oraz wyrazić zgody na wniosek podmiotu do tego nie legitymowanego ustawowo. Za słusznością tego stanowiska przemawia treść art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Drugi natomiast stanowi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podobną zasadę wyraża art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym organ wydając decyzję o takiej a nie innej treści, stosując się do art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a, nie mógł tych przepisów naruszyć.

Idea przewidzianego w tej ustawie postępowania, polega m.in. na uwzględnieniu szeroko pojętego, a zarazem ważnego interesu publicznego, który sprowadza się również do ogólnej zasady przestrzegania prawa. Naruszenie tej zasady prowadzi do naruszenia obowiązującego porządku prawnego, co w rezultacie prowadzi do podważenia fundamentów na jakich funkcjonuje Państwo. Tym samym zagraża jego prawidłowemu funkcjonowaniu. Przyjęcie koncepcji proponowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzić mogłoby do rozkładu struktur lub instytucji Państwa.

W tym świetle przestrzeganie prawa jest ważnym interesem publicznym. Jak już wskazano Minister Skarbu Państwa w toku postępowania o wyrażenie zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego bada przede wszystkim spełnienie warunków opisanych w art.3 ust.3 i 4 ustawy o portach i przystaniach morskich. Jeżeli jednak w toku tego postępowania stwierdzi, że sprzedawca wszedł w posiadanie gruntu w sposób niezgodny z prawem, musi uwzględnić skutki tego zdarzenia. Strona skarżąca podniosła, iż jedyne przypadki, w których dopuszczalna jest odmowa wyrażenia zgody, wyliczone zostały w sposób wyczerpujący i enumeratywny w treści przepisu art. 3 ustawy. Zgodzić należy się z tym stwierdzeniem, zaznaczyć jednak należy, że pośród wyliczonych enumeratywnie przypadków, znajduje się przypadek "innego ważnego interesu publicznego", który rozpatrywać należy nie tylko w kontekście "militarnej bądź przynajmniej politycznej proweniencji", ale przede wszystkim w odniesieniu do dobra wspólnego i interesu: narodowego, społecznego, państwowego, a nadto prawnego.

To właśnie przywołany przez skarżącą przepis art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art.77 k.p.c. stanowił podstawę wszelkich podjętych przez Ministra Skarbu Państwa czynności celem wyjaśnienia sprawy i zebrania kompletnego materiału w sprawie, w której bez zgody Ministra Skarbu Państwa przeniesione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, że sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., który nakazuje sądowi stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia jeśli zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem zaskarżoną decyzję, a nie stwierdził jej nieważność. Brak również zarzutu, jakoby sąd I instancji powołany przepis miał zastosować i z naruszeniem prawa zaniechał tego. Stąd też przywołanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. jest całkowicie niezrozumiałe.

W żadnym miejscu wyrok sądu I instancji nie stanowi bynajmniej, by organ administracji nie musiał stać na straży praworządności, ani nie musiał podejmować wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Również uznanie, iż generalny obowiązek przestrzegania prawa nie stanowi ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 967, ze zm.), zwanej dalej ustawą o portach i uznanie, że organy administracji nie muszą działać na podstawie przepisów prawa nie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skoro jednak strona skarżąca w skardze kasacyjnej przywołała także przepisy art. 7 i 77 k.p.a. jako naruszone przez sąd I instancji, to zarzut ten należało uznać za uzasadniony o tyle, że skoro w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku wskazano między innymi art. 145§1 lit c p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) oraz art. 7 i 77 k.p.a. to w uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się wyjaśnienie w jaki sposób organ administracji naruszył te przepisy – dotyczące postępowania dowodowego, a zatem na przykład jakie okoliczności powinien wyjaśnić, lub jakie dowody ocenił wadliwie. Takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jednak brak, sąd w istocie nie wskazał na czym polegać miało naruszenie przez organ przepisów postępowania. Przeciwnie wynika z niego, że sąd I instancji stwierdził, że oceniana decyzja narusza prawo materialne.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w części zarzucającej organowi naruszenie przepisów postępowania wyrok odpowiadał prawu - słusznie uchylił on bowiem zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 lit. a p.p.s.a. ).

Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 3 ustawy o portach.

Art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 124 poz. 1361 z późn. zmianami) stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro zbywca prawa użytkowania wieczystego wykazał odpisem z księgi wieczystej, że przysługuje mu takie prawo rzeczowe do nieruchomości, to dopóki domniemanie ustanowione powyższym przepisem nie zostanie we właściwy sposób obalone, nie można w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym podnosić zarzutu, że osoba, na rzecz której dokonano wpisu w księdze wieczystej wpisanego prawa nie nabyła.

Właściwym sposobem obalenia takiego domniemania może być zaś jedynie stosowne powództwo wniesione skutecznie do sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art.2 §1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43 poz. 296 z późn. zmianami), zwanej dalej k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jedynie jeśli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Spór o ważność umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego gruntu jest typową sprawą cywilną i jedynie sąd powszechny jest władny sprawę taką rozpoznać, skoro żadne przepisy szczególne nie przewidują tu innej właściwości organów.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na to, że organem powołanym do strzeżenia praworządności jest prokuratura (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 7 poz. 39 ze zm.), zaś przewidziane w przepisie art. 7 k.p.c. kompetencje prokuratora obejmują możliwość żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego. Zatem zawiadomienie właściwego prokuratora jest rzeczą organu administracji państwowej, który dostrzega, że ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego wymaga, by zostało zainicjowane postępowanie cywilne, a organowi administracji nie przysługuje legitymacja procesowa do wystąpienia z właściwym powództwem. Prokurator natomiast według swej kompetencji może wystąpić do sądu cywilnego z właściwym powództwem, o ile uzna to za niezbędne z uwagi na ochronę wymienionych powyżej dóbr. Zawiśnięcie przed sądem cywilnym sprawy o ważność umowy cywilnoprawnej – wszczętego przez prokuratora może zostać uznane za przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na określoną czynność na podstawie art. 3 ustawy o portach.

Nie jest natomiast dopuszczalne rozstrzygnięcie w istocie przez organ administracji samodzielnie sprawy cywilnej w drodze decyzji administracyjnej – przesądzającej wiążąco, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, choć jest ono wpisane na jego rzecz w księdze wieczystej.

Na marginesie tylko zwrócić należy uwagę na to, że organ administracji wydał decyzję, w której autorytatywnie przesądził o nieważności umowy cywilnoprawnej między spółką [...] i M. G. w wyniku postępowania administracyjnego, którego stroną nie był ten ostatni.

Odnosząc się zaś do powoływanych w skardze kasacyjnej zarzutów odwołujących się do zagrożenia "fundamentów na jakich funkcjonuje Państwo" przez wykładnię art. 3 ustawy o portach zastosowaną przez sąd I instancji, to należy zwrócić uwagę, że jednym z konstytucyjnych fundamentów ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należyte rozumienie tej zasady jest obowiązkiem organów państwowych, zaś rzeczywistym zagrożeniem dla praw i wolności obywatelskich i prawidłowego funkcjonowania struktur Państwa jest naruszanie tej zasady przez organy państwa, bez względu na motywację ich działań.

Z powyższych powodów zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich oraz art. 58 k.c. należało uznać za pozbawiony podstaw, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. , gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w istocie odpowiadał prawu.