Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1712/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej T. K., M. K. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2931/12 w sprawie ze skargi T. K., M. K. i M. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia[...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2931/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K., M. K. i M. P. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 61 a w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 września 2011 r. T. K., M. P. i M. K., o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie węzła "[...]" w P., w ciągu drogi krajowej nr [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: [...], działka o nr ew. [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego, wnioskodawcy podnieśli rażące naruszenie prawa, tj. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., zwanej dalej "u.g.n." ) oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego warunkującego wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Interesu prawnego nie mogą bowiem wywieść z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją drogową. Fakt złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. jest zdaniem organu prawnie obojętny. Działka nr [...] stanowi część dawnej nieruchomości gruntowej o nr ew. [...] obręb [...] w P., która została nabyta przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, tj. umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem w dniu 11 września 1974 r. (rep. [...], rep. [...]). Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n., bez stosownego w tym przedmiocie aktu, nie stanowi stwierdzenia prawa do nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wywodzenia z tego faktu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w stosunku do decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. K., M. P. i M. K.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie węzła "[...]" w P., w ciągu drogi krajowej nr [...], została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)".

Organ wskazał, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości, znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy. W odniesieniu do tej regulacji wnioskodawcom nie przysługują żadne prawa w stosunku do nieruchomości o nr ew. [...]. Nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi, nie posiadają również innych praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają wnioskodawcy, wskazując że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, zaś swój interes wywodzą z faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o nr ewid. [...] na podstawie przepisów u.g.n.

Zdaniem organu, wnioskodawcy nie wskazali na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nich interesu prawnego uprawniającego do występowania z przedmiotowym wnioskiem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. wnieśli T. K., M. P. i M. K.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2931/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, istniejący w określonych okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłankę zastosowania określonego przepisu prawa materialnego Jego istotą jest istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Zdaniem Sądu wnioskodawcom nie przysługują żadne prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości o nr ew. [...]. Nie są oni ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi, nie posiadają również innych praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają sami wnioskodawcy, wskazując że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, zaś swój interes wywodzą z faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o nr ew. [...], na podstawie przepisów u.g.n.

Zdaniem Sądu wnioskodawcy, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie wskazali na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nich interesu prawnego uprawniającego do występowania z przedmiotowym wnioskiem. Interesu prawnego skarżących nie można wywieźć z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją drogową, zaś samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n., bez stosownego w tym przedmiocie aktu, nie stanowi stwierdzenia ich prawa do nieruchomości. Słusznie organ uznał, że wystąpienie poprzednich właścicieli z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie kształtuje jeszcze praw tych osób. W konsekwencji nie posiadają oni podstaw do kwestionowania decyzji pozwalającej na budowę drogi, wydanej po ich wywłaszczeniu. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się jej zwrotu i daje byłemu właścicielowi prawo do czynnego występowania w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu.

W ocenie Sądu zasadnie w zaskarżonym postanowieniu uznano, że osoba, która dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu jej w księdze wieczystej jako właściciela. Podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania zachodzi realne, uzasadnione treścią normy prawa materialnego powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Sąd podkreślił, że ustosunkowując się do zarzutu braku wszczęcia postępowania z urzędu, zasadnie organ wskazał, że nie miał obowiązku wszczynać przedmiotowego postępowania, mimo powoływania się przez skarżących na dowody, potwierdzające zasadność merytoryczną ich żądań.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. K., M. P. i M. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-4 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu, że następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości uprawnieni do jej zwrotu, którzy nadto złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości i postępowanie w przedmiocie zwrotu nie zostało dotychczas zakończone, nie mają interesu prawnego i nie powinni być traktowani jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiącej użycie części tej nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cel inny niż określony w umowie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 25 czerwca 2013 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że następcy prawni poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości uprawnieni do jej zwrotu, którzy złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości i postępowanie w przedmiocie zwrotu nie zostało dotychczas zakończone, mają interes prawny i powinni być traktowani jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na części tej nieruchomości.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż kwestię posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Należy podkreślić, że cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie zezwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym.

Należy zauważyć, iż T. K., M. K. i M. P. swój interes prawny wywodzą z faktu bycia następcami prawnymi, uprawnionymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na części której planowana jest inwestycja określona w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, T. K., M. K. i M. P., którzy dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej przedmiotowej nieruchomości nie posiadają z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli. Stąd, dopiero z tym dniem skarżący, posiadali by interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. Wynika to z tego, że dany podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem danego postępowania zachodzi realne uzasadnione treścią normy prawa materialnego – rzeczywiste powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Oznacza to, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855). W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, a nawet wyroku Sądu I instancji, powyższe przesłanki nie wystąpiły, co oznacza, że T. K., M. K. i M. P. przysługuje w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. tylko interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w tej sprawie. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że T. K., M. K. i M. P. nie legitymują się aktualnie tytułem prawnym do danej nieruchomości, gdyż nieostateczna decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeszcze o tym oczywiście nie przesądza. Żądanie T. K., M. K. i M. P. nie wynika bowiem wprost z normy prawa materialnego, biorąc pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostało prawomocnie zakończone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 655/09, Lex nr 595449). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-4 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest również trafna argumentacja prezentowana przez skarżących kasacyjnie, iż w toku postępowania doszło do naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma wyrażona w tym przepisie stwarza w istocie podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, co nie kształtuje jeszcze praw osoby starającej się o zwrot do nieruchomości. Jak już wskazano, dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się zwrotu. Nie można też wywodzić interesu prawnego w tej sprawie na podstawie ogólnych norm konstytucyjnych dopuszczających wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 ust. 2). W niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje legalności postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.