Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1717/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.) asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Z. B. (dalej jako "skarżący",) od decyzji od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ I instancji", "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB w G.", "PINB") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] nakazującej inwestorowi Z. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego służącego celom pasieki o wymiarach w rzucie 2,30 m x 3,0 m na działce nr [...] w S. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2016 r. przez upoważnionych pracowników PINB w G. czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr [...] w S. znajduje się drewniany obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 2,30 m x 3,0 m i wysokości do kalenicy 3,0 m. Obiekt ustawiony został na kamieniach położonych na gruncie, przykryty dachem dwuspadowym pokrytym papą na pełnym deskowaniu, ściany i podłoga z desek. W obiekcie znajduje się okno i drzwi. Obiekt nie został wyposażony w instalacje wewnętrzne. Wewnątrz znajduje się strop z desek obłożony płytą pilśniową twardą na wysokości 1,88 m. Roboty związane z budową zostały zakończone. Obiekt jest wykorzystywany do obsługi znajdujących się w pobliżu uli. Z. B. (dalej jako :inwestor", "skarżący") będący inwestorem przedmiotowego obiektu oświadczył, że wybudował go w latach 1983-1984 i od tego czasu nie dokonał w nim żadnych zmian ani przeróbek. Na jego wykonanie Z. B. nie posiada żadnych dokumentów - nie zgłaszał zamiaru wykonania robót ani nie ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę. B. S. oświadczyła, że mieszka w S. od urodzenia (od 26 lat) i pamięta, że pasieka została wykonana około 15-16 lat temu, gdy chodziła do gimnazjum. Zdaniem kontrolujących stan obiektu wskazuje na to, że został on wybudowany około 15 lat temu.

W piśmie, które wpłynęło do PINB w dniu 25 lipca 2016 r. właściciel działki – W. B. - oświadczył, że podana przez inwestora data budowy przedmiotowego obiektu nie jest zgodna z prawdą, gdyż obiekt powstał w 2002 r., na co on jako właściciel nie wyraził zgody. W związku z faktem podawania przez strony rozbieżnych dat budowy przedmiotowego obiektu tut. Organ przeprowadził rozprawę z udziałem stron. Na rozprawie przesłuchano wskazanych przez strony świadków na okoliczność daty budowy ww. obiektu. Świadkowie zgodnie zeznali, że ule zostały przeniesione w obecne miejsce z działki koło domu, co organ uznał za bezsporne. Jednakże co do daty przeniesienia uli i budowy przedmiotowego obiektu świadkowie zeznawali odmiennie.

W toku postępowania PINB wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie ortofotomapy w najmniejszej dostępnej skali obejmującej działkę nr [...] w S., sporządzonej w dniu najbliższym przed 1 stycznia 1995 r. i w dniu najbliższym po 1 stycznia 1995 r . Na przesłanych zdjęciach z roku 1987 i z roku 1998 przedmiotowy obiekt nie widnieje.

Postanowieniem PINB z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] nakazano Z. B. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu oraz przedłożyć dokumenty niezbędne do jego legalizacji. Mimo upływu terminu określonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. dokumenty umożliwiające legalizację obiektu nie zostały przez inwestora złożone w PINB. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Od tej decyzji Pan Z. B. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do budynków, a nie jak uczynił to organ I instancji do tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i nieposiadąjących fundamentów. Zdaniem [...]WINB cecha " "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce". Przedmiotowy obiekt budowlany posiada "fundament w postaci kamieni gwarantujących jego stabilność i trwałość". W związku z powyższym, organ odwoławczy za właściwe uznał przeprowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j., Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej jako "p.b.").

W związku z powyższym postanowieniem PINB w G. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do 10 października 2019 r. określonych tym postanowieniem dokumentów pozwalających na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego służącego celom pasieki. Mimo upływu terminu, dokumenty te nie zostały przedłożone PINB w G.

W związku z powyższym PINB w G. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], powołując się na art. 49b ust. 1 i ust. 3 p.b., nakazał inwestorowi Z. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego służącego celom pasieki o wymiarach w rzucie 2,30 m x 3,0 m na działce nr [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że zakwalifikował ww. obiekt gospodarczy jako wolnostojący budynek gospodarczy, który jest trwale związany z gruntem i nie jest przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce. Organ I instancji wskazał, że dał wiarę

właścicielom nieruchomości nr [...] w S. i wskazanym przez nich świadkom, że przedmiotowy obiekt powstał w 2002 r., równocześnie uznając ich zeznania za logiczne i spójne. Natomiast zeznaniom pozostałych świadków, a także twierdzeniom inwestora Z. B., jakoby obiekt został wybudowany w latach 80 XX wieku, PINB odmówił wiarygodności z uwagi na brak spójności. Twierdzeń tych nie potwierdzają również zdjęcia lotnicze pochodzące z 1987 r. i 1998 r,, na których nie stwierdzono przedmiotowego obiektu budowlanego. podczas czynności kontrolnych w dniu 19 lipca 2016 r. pracownicy tut. Organu poddali obiekt wizualnej ocenie i wywnioskowali, iż jego wygląd i stan techniczny pozwala domniemywać, iż został on wybudowany około 15 lat, a nie około 30 lat temu.

Organ, przywołując treść art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 30 p.b, wskazał, że budowa przez inwestora Z. B. obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej wykorzystywanego jako pasieka, zlokalizowanego na działce nr [...] w S., obecnie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a tym samym zastosowanie ma art. 49b p.b. Budowa przedmiotowego obiektu w ocenie PINB jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zatem warunki umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu zostały spełnione i PINB wdrożył procedurę legalizacyjną nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Dlatego zasadny był nakaz rozbiórki. PINB wskazał ponadto, że Inwestor wybudował obiekt samowolnie, bez zgody właściciela nieruchomości. Skoro zatem właściciel nieruchomości żąda rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu wskazując w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2017 r., cyt,: "(...) zwracam mu kategoryczną uwagę, że nie może budować bez mojej zgody, gdzie i co chce (...)", zasadnym było nałożenie na inwestora obiektu nakazu rozbiórki.

Pismem z dnia 8 listopada 2020 r. skarżący Z. B. złożył do [...]WINB wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Zarzucił w/w decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie

- przepisów prawa procesowego (art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki "wybudowanego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę", podczas gdy organ sam przecież ustalił, że doszło do wybudowania budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia budowy),

- przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędną kwalifikację obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] jako wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego, art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne uznanie że obiekt wymagał zgłoszenia, podczas gdy obiekt taki zgłoszenia nie wymaga), jak również art. 9 i 10 § 1 w zw. z art. 44 § 4 kpa (poprzez brak pouczenia skarżącego o treści fikcji doręczenia orzeczeń administracyjnych, a co za tym idzie uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez brak możliwości zaskarżenia wydanych w nim rozstrzygnięć).

W uzasadnieniu wniosku szeroko uzasadniono podstawy przywołanych powyżej zarzutów i wskazano ponadto m.in., że zdaniem skarżącego weryfikowana decyzja jest niewykonalna (podkreślono, że decyzja nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, co pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji, w którym wskazano, że obiekt powstał bez wymaganego zgłoszenia).

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157, art. 158 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].

[...]WINB wskazał, że weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa in fine) - ani materialnego, ani procesowego. Praiwdłowo zastosowano przepis art. 49b ust. 1 i art. 49b ust. 3 p.b. stwierdzając, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w związku z faktem nieprzedlożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnie wykonanego budynku gospodarczego (których obowiązek przedłożenia nałożono postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 roku), powinnością organu nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczących prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako wolnostojącego budynku gospodarczego, który wymagał dokonania zgłoszenia, organ wskazał, że zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci w szczególności protokołu z kontroli z dnia 19 lipca 2016 roku (w treści którego opisano przedmiotowy obiekt budowlany) oraz załączonych do niego zdjęć nie pozwalają na uznanie za zasadne twierdzenia, iż rażącym naruszeniem prawa było zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako budynku gospodarczego, na wykonanie którego wymagane było zgodnie z art. 30 ust. i pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. dokonanie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Zdaniem organu I instancji nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy, który zgromadził PINB przed wydaniem weryfikowanej decyzji, nie może zostać oceniony jako niewystarczający i niepełny w stopniu powodującym rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem [...]WINB brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zebranym materiale dowodowym istnieją nieścisłości na tyle znaczące, by powodowały konieczność uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB wynikają przede wszystkim wymiary, usytuowanie i charakter będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego, okres jego budowy oraz osoba inwestora, jak również fakt nieprzedlożenia wymaganych do legalizacji dokumentów - a zatem wykazano przesłankę faktyczną stanowiącą podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Z treści protokołu przeprowadzonej przez PINB kontroli oraz z materiału zdjęciowego wynika charakter wykonanych robót budowlanych - co nie pozwala w ocenie [...]WINB na przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było przyjęcie w takich okolicznościach faktycznych sprawy przez PINB. że wykonano budynek gospodarczy. Zdaniem organu I instancji podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności uchybienie odnoszące się do wskazania w sentencji decyzji, że obiekt został wybudowany bez wymaganego ..pozwolenia na budowę" nie stanowi uchybienia powodującego uznanie, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, zwłaszcza że z podstawy prawnej decyzji, treści jej uzasadnienia - w tym z przytoczonych tam przepisów prawa - wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wykonany bez wymaganego zgłoszenia.

Ponadto organ I instancji obszernie uzasadnił kwestię niewystępowania pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się skarżący Z. B. wnosząc pismem z dnia 4 marca 2021 r. odwołanie od ww. decyzji. Postawił zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Organ wskazał, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wolnostojący budynek gospodarczy, którego budowa, w świetle obowiązującego w dacie orzekania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., podlegała obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że skarżący powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. pominął istotną treść zawartej w nim normy prawnej, z której wynika, niespełniony w tym przypadku, warunek istnienia już na działce zabudowy zagrodowej. Skarżący ograniczył się natomiast do wskazania, iż sporny budynek spełnia określone w tym przepisie parametry dotyczące powierzchni zabudowy i rozpiętości konstrukcji, co jest niewystarczające do zakwalifikowania pod zwolnienie wynikające z przywołanego przepisu.

Ponadto GINB wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 p.b., obowiązującego w dacie wykonania spornej inwestycji (rok 2002), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. W art. 29 p.b. określono wyjątki od powyższej zasady. Przepis ten nie przewidywał jednak zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę takiego obiektu budowlanego, jaki wykonał inwestor. Obiekt ten został zatem zrealizowany z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b.. W tym stanie rzeczy nie ma racji bytu kolejny zarzut skarżącego, że organ powiatowy rażąco naruszył prawo wskazując w sentencji decyzji, że sporny obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że stosownie do trybu określonego w art. 49b p.b., PINB w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy, nakazał inwestorowi – Z. B., przedłożenie, w terminie do dnia 10 października 2019 r., stosownych dokumentów, umożliwiających legalizację obiektu. Przesyłka zawierająca powyższe postanowienie była dwukrotnie awizowana pod adresem wskazanym przez inwestora, ale nie została odebrana. Wobec tego przesyłkę należało uznać za skutecznie doręczoną w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Pismem z dnia 22 października 2019 r., PINB w G. działając na podstawie art. 10 k.p.a. skierował do inwestora także zawiadomienie o tym, że materiał dowodowy został zgromadzony a organ na zamiar wydać decyzję administracyjną. Ta przesyłka również nie została przez niego podjęta. Podkreślić należy, że PINB w G. w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r., zawiadamiającym o wszczęciu postępowania w sprawie niniejszego budynku, poinformował skarżącego o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu oraz że w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 k.p.a.). Wobec tego nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż nie znał konsekwencji niepodejmowania kierowanych do niego przesyłek.

Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. skarżący Z. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu przez organ II instancji w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzją PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 roku, pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sentencja wydanej przez PINB w G. decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku brzmi: nakazuję inwestorowi Z. B. - rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu gospodarczego służącego celom pasieki o wymiarach w rzucie 2,30 m x 3,00 m na działce nr [...] w S. Jednocześnie jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 49b ust 1 i 3 p.b.. Zgodnie z art. 49b ust. 1 p.b. Organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowalnego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżącego w świetle powyżej wskazanych okoliczności że wydanie nakazu rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowalnego nie mieści się w dyspozycji art. 49b p.b. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności między osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja.

Ponadto zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do głównego zarzutu odwołania, tj. sprzeczności pomiędzy sentencją kwestionowanej decyzji ostatecznej, a podstawą prawną jej wydania i uzasadnieniem rozstrzygnięcia. GINB pośrednio odniósł się do tej kwestii na trzeciej stronie (trzy ostatnie linijki): "W tym stanie rzeczy nie ma racji bytu kolejny zarzut skarżącego, że organ powiatowy rażąco naruszył prawo wskazując w sentencji decyzji, że sporny obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę". Poprzestając na zacytowanym powyżej zdaniu, organ II instancji zaniechał jakiejkolwiek pogłębionej analizy wyżej wskazanego, kluczowego z punktu widzenia prowadzonego postępowania, zarzutu.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji nie naruszyli przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] nakazującą inwestorowi Z. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego służącego celom pasieki o wymiarach w rzucie 2,30 m x 3,0 m na działce nr [...] w S.

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie skarżący wnosił o stwierdzenie kwestionowanej decyzji Starosty w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

W niniejszej sprawie pierwszym zarzutem skarżącego jest w jego ocenie błędnie dokonana przez PINB w G. kwalifikacja zrealizowanej zabudowy. Skarżący stoi na stanowisku, że wybudowany obiekt, ze względu na jego wymiary oraz pełnioną rolę pasieki, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 p.b. nie podlegał obowiązkowi zgłoszenia. Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu. Przywołany przez skarżącego art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a p.b. stanowi, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową." Wskazane w tym przepisie zwolnienie dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Użyte w powyższym przepisie pojęcie "działka siedliskowa" należy rozumieć zgodnie z gramatycznym brzmieniem, jako teren zamieszkania, osiedlenia się. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika oraz jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby życiowe. Zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Słusznie organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności protokołu oględzin z dnia 19 lipca 2016 r. oraz zdjęć, nie wynika, że przedmiotowy budynek jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej. Brak jest także ustaleń, że na dz. nr [...] istnieje jakakolwiek zabudowa. Skarżący powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. pominął istotną treść zawartej w nim normy prawnej, z której wynika, niespełniony w tym przypadku, warunek istnienia już na działce zabudowy zagrodowej. Skarżący ograniczył się natomiast do wskazania, iż sporny budynek spełnia określone w tym przepisie parametry dotyczące powierzchni zabudowy i rozpiętości konstrukcji, co jest niewystarczające do zakwalifikowania pod zwolnienie wynikające z przywołanego przepisu. Tym samym słusznie PINB uznał, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wolnostojący budynek gospodarczy, którego budowa, w świetle obowiązującego w dacie orzekania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., podlegała obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie Sądu bezzasadny jest także kolejny zarzut skarżącego, że PINB rażąco naruszył prawo wskazując w sentencji decyzji, że sporny obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Słusznie organ wskazał, że w świetle utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu, kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji zamierzenia budowlanego, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania. Należy bowiem rozróżnić samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Celem regulacji dotyczącej usunięcia skutków samowoli budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dokonując zatem wyboru stosownej procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie orzekania.

Prawidłowo GINB wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 p.b., obowiązującego w dacie wykonania spornej inwestycji (rok 2002), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. W art. 29 p.b. określono wyjątki od powyższej zasady. Przepis ten nie przewidywał jednak zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę takiego obiektu budowlanego, jaki wykonał inwestor. Obiekt ten został zatem zrealizowany z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b.. Natomiast stosownie do regulacji obowiązujących w dacie orzekania przez PINB w G. budowa tego typu obiektu jaki wykonał inwestor nie wymagała już pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. Art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowił, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki." Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. budowa takich obiektów wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowianej. Wobec tego, pomimo, że w dacie wykonania robót budowlanych przy spornym budynku wymagały one pozwolenia na budowę, to jednak uwzględniając stan prawny aktualny w dacie orzekania, PINB w G. prawidłowo wdrożył w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej procedurę określoną w art. 49b Prawa budowlanego. Tym samym prawidłowa jest sentencja kwestionowanej decyzji. Nie ma też racji skarżący, że zaskarżona decyzja nie odnosiła się do tego zarzutu. Wręcz przeciwnie, wyjaśnienia organu były obszerne i wyczerpujące.

Należy zgodzić się także z organem, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż nie znał konsekwencji niepodejmowania kierowanych do niego przesyłek. Podkreślić należy, że PINB w G. w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r., zawiadamiającym o wszczęciu postępowania w sprawie niniejszego budynku, poinformował skarżącego o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu oraz że w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji PINB w G. nie tylko nie naruszono rażąco prawa, ale brak jest jakichkolwiek naruszeń prawa. Prawidłowo także wskazano na niewystępowanie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.