Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 515/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej B. I. kwotę 383 (słownie: trzysta osiemdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 maja 2015r., nr [...], po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania B. I. - reprezentowanej przez pełnomocnika B. I., od decyzji z dnia 20 marca 2015 r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w łącznej kwocie 5.977,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane: zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności otrzymany w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 153,00 zł - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) orzeczono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia 5 stycznia 2009r., nr [...], przyznano B. I. od dnia 1 października 2008 r. do odwołania zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności. Pismem z dnia 11 września 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w L. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., że od dnia 1 czerwca 2011 r. strona pobiera dodatek pielęgnacyjny, w związku z ukończeniem 75 roku życia.

Pismem z dnia 5 listopada 2014 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomił B. I. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. nr [...], przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Następnie decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., powołując się m.in. na unormowania art. 32 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz.1465, z późn. zm.) orzekł o odmowie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 1 września 2014 r. i uchylił decyzję ostateczną z dnia 5 stycznia 2009 r. przyznającą B. I. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności, z dniem 31 maja 2011 r.

Na skutek złożonego przez B. I., reprezentowaną przez pełnomocnika B. I. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję z dnia 28 listopada 2014 r. i orzekło o uchyleniu decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. z mocą obowiązującą od dnia wydania decyzji. Kolegium stwierdziło bowiem, że decyzje wydawane na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, zatem wywierają skutki ex nunc, tzn. z chwilą ich wydania, ogłoszenia lub doręczenia.

Pismem z dnia 2 marca 2015 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., zawiadomił B. I. reprezentowaną przez pełnomocnika B. I. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń w związku z uchyleniem decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego.

Następnie decyzją z dnia 20 marca 2015 r., nr [...], organ I instancji orzekł w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w łącznej kwocie 5.967,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane: zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności otrzymany w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 153,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., po przytoczeniu przepisów regulujących problematykę uwarunkowań, jakie muszą zaistnieć przy ustalaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego tj. art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2015 r. poz. 114) wskazał, że od 1 czerwca 2011 r. B. I. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75. roku życia, wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w L. Zatem od dnia 1 czerwca 2011 r. w.w. nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. Uznano zatem, że świadczenia wypłacone B. I. za okres od 1 czerwca 2011 r. do 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 5.967,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Ponadto organ I instancji wskazał, że strona składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczyła, że zapoznała się z warunkami jego przyznania. Również w decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zawarto pouczenie, z którego wynika, że osoba uprawniona do świadczeń ma obowiązek poinformowania o uzyskaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Strona mimo pouczenia i takiego obowiązku nie zgłosiła w terminie zmiany sytuacji mającej wpływ na prawo do pobieranych świadczeń.

Od niniejszego rozstrzygnięcia B. I. reprezentowana przez pełnomocnika B. I., złożyła w ustawowym terminie odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, że skarżąca została pouczona przez organ zgodnie z w.w, przepisem podczas gdy, w ocenie skarżącej, organ nie dopełnił obowiązku pouczenia strony w związku z czym brak było podstaw, żeby uznać świadczenie wypłacone skarżącej za nienależnie pobrane. W ocenie pełnomocnika, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż wystarczającym jest pouczenie zawarte we wniosku o ustalenie zasiłku a także pouczenie zawarte w decyzji przyznającej stronie świadczenie. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, prezentowanym przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12, pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być udostępniane stronie wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiony w aktach administracyjnych, którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia. W konsekwencji, sam podpis świadczeniobiorcy na druku wniosku o przyznanie świadczenia nie daje podstawy do domniemania, że został pouczony. Pouczenie powinno przybierać taką formę, aby świadczeniobiorca miał bezpośredni dostęp do jego treści w każdej chwili. Odnosząc się natomiast do pouczenia zawartego w decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że pouczenie zostało sporządzone mniejszą czcionką niż ta użyta do opisania przyznawanego świadczenia gdzie wyraźnie wskazano, iż zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności przyznano od 1 października 2008 r. do odwołania. Z uwagi na użycie dużo mniejszej czcionki pouczenie stało się nieczytelne dla strony. Domniemywać zatem należy, że użycie mniejszej czcionki oznacza, iż tekst nią napisany zawiera informacje nieistotne dla strony, nie mające wpływu. Podkreślenia wymaga też fakt, iż nie tylko rozmiar zastosowanej czcionki uniemożliwił stronie zapoznanie się z pouczeniem. Decyzja z dnia 5 stycznia 2009 r. doręczona stronie została wydrukowana przy użyciu słabej jakości drukarki, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż w niektórych miejscach poszczególne wyrazy niekiedy całe wersy są nieczytelne. Zbyt mała czcionka w połączeniu ze słabą jakością wydruku doprowadziła do tego, iż tak istotne elementy decyzji jak podstawa prawna, uzasadnienie i pouczenie są nieczytelne. Dla strony czytelnym jedynie było opisane świadczenie i to, że zostało przyznane do odwołania. Brak czytelnego pouczenia spowodował u strony usprawiedliwione przekonanie, iż skoro zasiłek przyznano stronie do odwołania to jedynie decyzją organu może zostać pozbawiona świadczenia. Zatem nie powinien budzić wątpliwości fakt, że sposób redakcji, jakość wydruku oraz wyraźne zmniejszenie czcionki uniemożliwiło adresatowi zapoznanie się z treścią pouczenia. Nie bez znaczenia dla sprawy jest wiek i znaczny stopień niepełnosprawności skarżącej. Organ nie wziął pod uwagę, iż w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie skarżąca miała 73 lata i posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako osoba w podeszłym wieku ma problem ze wzrokiem, co tym bardziej uniemożliwiło jej zapoznanie się z nieczytelnymi (w sensie technicznym) elementami decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r.

W art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca świadomie dopuścił wystąpienie sytuacji, gdy świadczeniobiorca nie musi zwracać świadczenia rodzinnego, które zostało pobrane pomimo okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do takiego świadczenia. Świadczeniobiorca działający w dobrej wierze, w zaufaniu do organów administracji, jest chroniony przed zaniedbaniami tych organów, polegającymi na braku odpowiedniego pouczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż pouczenie musi być czytelne i jednoznaczne. Powinno operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. Decydujące znaczenie ma bowiem świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Zawarcie w decyzji ogólnego, standardowego pouczenia i następnie jej odebranie przez adresata bez ustalenia wskazanych okoliczności nie jest wystarczające do zastosowania sankcji art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 976/09. Reasumując, pełnomocnik wskazał, że strona skarżąca nie została pouczona zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych co uniemożliwia organowi uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że świadczenie wypłacone stronie skarżącej nie można uznać za nienależnie pobrane, gdyż w okresie gdy skarżącej wypłacono zasiłek pielęgnacyjny w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja, mocą której przyznano skarżącej świadczenia. Był to stosunek administracyjno-prawny o charakterze ciągłym - ważny do czasu odwołania. Decyzja ta, została uchylona dopiero ostateczną decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., analizując akta sprawy na skutek złożonego odwołania stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłaty tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 30 ust.1 cytowanej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty - art. 30 ust.8 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny, w oparciu o przepis art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748) przysługuje natomiast osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75. lat życia.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, na które powołuje się również pełnomocnik strony odwołującej się, pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, bez wskazania, kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym albo w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV Po 331/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymóg prawidłowego pouczenia jest szczególnie istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, bowiem świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym. Treść pouczenia powinna być zatem dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania.

W rozpoznawanej sprawie strona postępowania jest osobą 79 - letnią. Jej niepełnosprawność w stopniu znacznym nie ma jednak związku z zaburzeniami percepcji, lecz wynika z upośledzenia narządu ruchu (05-R). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia a zwłaszcza w decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny było nienależyte i niedostatecznie zindywidualizowane, zaś jego zrozumienie przekraczało możliwości percepcyjne strony, która zresztą argumentu tego nie podnosi. W decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny wskazano bowiem expressis verbis, że "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności w przypadku uzyskania dodatku pielęgnacyjnego (...) osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne". Nie ograniczono się zatem wyłącznie do powołania przepisu prawa, którego znajomość i zrozumienie mogłoby być dla strony utrudnione. Wskazano skonkretyzowaną okoliczność (uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego), spełnienie której powoduje, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Decyzja została doręczona stronie dnia 13 marca 2009 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Zatem strona miała bezpośredni dostęp do jej treści. Nie można więc zgodzić się z obszernymi, opartymi o rozważania zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, wywodami odwołania, że pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń, było w analizowanej sprawie nienależyte, tak samo jak odwoływanie się do argumentu dotyczącego sporządzenia treści decyzji mniejszą czcionką. I choć przesłany przez pełnomocnika oryginał decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. ma w jego ocenie obrazować niską jakość użytej do wydrukowania decyzji drukarki, co w rezultacie powoduje w ocenie pełnomocnika, że niekiedy całe wersy są nieczytelne, to argument ten jest w ocenie Kolegium subiektywny. W piśmie z dnia 29 października 2014 r. B. I. wskazała, że jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności otrzymywała na podstawie dokumentów potwierdzających to prawo tj. orzeczenia o niepełnosprawności oraz decyzji wydanej w dniu 5 stycznia 2009 r. przyznającej świadczenie od 1 października 2008 r. do odwołania. Ponadto wskazała że " w żadnych z tych dokumentów nie było wskazania, iż zasiłek wypłacany przez ZUS po ukończeniu 75 roku życia jest zasiłkiem zamykającym moje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności". Należy zatem wnioskować, że strona wbrew twierdzeniom jej pełnomocnika, zapoznała się z treścią decyzji, która sporządzona została komputerowo i mimo upływu 5 lat, Kolegium nie stwierdziło aby decyzja była nieczytelna z powodu rozmiaru czcionki, którą napisano zarówno osnowę decyzji, uzasadnienie jak i pouczenie czy też aby przeszkodę w odczytaniu decyzji stanowił kolor tuszu.

Konkluzję zatem, iż zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez stronę, w okresie od dnia l czerwca 2011r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. jest zasiłkiem nienależnie pobranym, uznać należy za prawidłową. W konsekwencji też prawidłowe jest obciążenie skarżącej obowiązkiem zwrotu tychże świadczeń w oparciu o treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto wskazać należy, co wyżej podniesiono, że udzielone stronie pouczenie o okolicznościach powodujących utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było wystarczające i należyte. Obowiązki organu administracji nie obejmują natomiast pouczania stron postępowania o wszystkich obowiązujących regulacjach prawnych.

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy uzależnia uznanie pobranych świadczeń za nienależne od pouczenia strony o braku prawa do ich pobierania. Pouczanie stron o skutkach zaniechania wymaganych prawem działań nie mieści się w dyspozycji powołanej normy. Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 K. p. a., nie oznacza wymogu udzielania stronie porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich, hipotetycznych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji prawnej, w szczególności gdy określone okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego z udziałem strony. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów.

W świetle powyższego uznano, że pouczenie zawarte w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego oraz wniosek w sprawie o ustalenie przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego spełniało normę art. 9 K.p.a. Wobec powyższego uznano też, że osoba pobierająca zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności została prawidłowo pouczona, a tym samym miała świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków prawnych z tym związanych.

Następnie podano, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, według którego legitymuje on właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie wysokości świadczenia czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie na przyszłość, a decyzja oparta o przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny. W sytuacji natomiast gdy upłynął okres na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Końcowo podano, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jest to odrębne postępowanie, prowadzone na wniosek osoby zainteresowanej. Z tych też względów strona może zwrócić się z wnioskiem o udzielenie jednej z wymienionej wyżej form pomocy w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych do organu I instancji. W ramach zaś prowadzonego w ramach tego wniosku postępowania, organ I instancji zweryfikuje jej twierdzenia o występowaniu szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, uzasadniających uwzględnienie zgłoszonych przez nią żądań.

W złożonej skardze B. I., organowi administracyjnemu, który wydał decyzję, zarzuciła:

– naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na to, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.

– naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z w/w przepisów, w szczególności poprzez nie zwrócenie się z urzędu do ZUS w celu ustalenia kiedy i w jakiej formie skarżąca dowiedziała się o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym od kiedy mogła mieć świadomość, że pobiera dwa świadczenia jednocześnie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła:

– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 20 marca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Ponadto, B. I. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 maja 2015 r.

W uzasadnieniu skargi, B. I. wskazała, że organ II instancji nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy z urzędu powinien dostrzec naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji. Skarżąca wskazała, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 104 K.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącej przywołany przepis o świadczeniach rodzinnych nie może być materialno - prawną podstawą decyzji w przedmiotowej sprawie. W tej kwestii skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie przepisów prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł publikacji. Skarżąca podniosła, że decyzję organu I instancji podjęto w oparciu o błędną podstawę prawną) co powoduje, że sentencja i uzasadnienie nie korespondują ze sobą.

Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. Wyjaśniła, że w toku postępowania nie kwestionowała faktu pobierania dwóch świadczeń, jednak w jej ocenie, to organ winien wystąpić do ZUS o udzielenie informacji, kiedy i w jakiej formie dowiedziała się o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego. Pozwoliłoby to, w ocenie skarżącej, na uniknięcie wątpliwości czy mogła odróżnić zwiększenie świadczenia z ZUS z powodu waloryzacji emerytury od zwiększenia w związku z przyznaniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że dodatek wypłacany był tego samego dnia, na ten sam rachunek bankowy co emerytura. Brak działania organu w tym zakresie, stanowi w ocenie skarżącej, uchybienie przepisom postępowania. Jej zdaniem, dla ustalenia od kiedy świadczenia rodzinne są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie, doszło do naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia.

Organy orzekające w sprawie, nie ustaliły od kiedy faktycznie dowiedziała się, że wraz z emeryturą pobiera dodatek pielęgnacyjny poprzestając na ustaleniu, że skoro dodatek ten zaczął być przekazywany od 1 czerwca 2011 r. to pobrany zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 września 2014 r. jest świadczeniem nienależnym.

Strona skarżąca wskazała, iż w związku z wydaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 maja 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia o czym ją zawiadomił pismem z dnia 9 czerwca 2015 r.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej, dopiero decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, utrzymana w mocy przez sąd administracyjny mogłaby być podstawą do prowadzenia kolejnego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., analizując ponownie akta sprawy oraz zarzuty podniesione w złożonej skardze, nie znalazło podstaw do ich uwzględniana, a tym samym do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stwierdzono, że choć w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych to jednakże, cytując powołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r. nr II SA/Łd 842/08, powołanie ogólnikowej podstawy prawnej nie jest podstawą do stwierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, lecz dotkniętą jest wadą naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Okoliczność ta sama przez się nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ uzasadnienie decyzji organu I instancji pozwalało prześledzić zastosowane i przytoczone w uzasadnieniu przepisy prawa i tok rozumowania zastosowany przez organ. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej integralną część i kontroli instancyjnej Kolegium podlegała decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem.

Ponadto, wyartykułowany zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. również nie znajduje uzasadnienia w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest jednolita i ugruntowana wykładnia treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nakazuje przyjąć, że dla spełnienia się przesłanki odpowiedzialności świadczeniobiorcy w postaci obowiązku zwrotu pobranego świadczenia niezbędne są dwa elementy - obiektywny i subiektywny. Element obiektywny oznacza wypłatę świadczenia bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Element subiektywny wymaga określonej świadomości świadczeniobiorcy. Samo odpadnięcie

podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje bowiem dyspozycji powołanego przepisu. Istotnym elementem tej regulacji jest pouczenie świadczeniobiorcy o okolicznościach, których wystąpienie w czasie pobierania świadczeń powoduje utratę tego uprawnienia. Celem tego pouczenia jest umożliwienie takiego ukształtowania swojej sytuacji przez pobierającego świadczenie, by nie został on narażony na konieczność jego zwrotu.

W rozpoznawanej sprawie, pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia a zwłaszcza w decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny było należyte i dostatecznie zindywidualizowane, zaś jego zrozumienie, w ocenie Kolegium nie przekraczało możliwości percepcyjnych skarżącej, która zresztą zarzutu takiego nie podnosiła. W decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny wskazano bowiem expressis verbis, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności w przypadku uzyskania dodatku pielęgnacyjnego (...) osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne". Nie ograniczono się zatem wyłącznie do powołania przepisu prawa, którego znajomość i zrozumienie mogłoby być dla strony utrudnione. Wskazano skonkretyzowaną okoliczność (uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego), spełnienie której powoduje, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Decyzja została doręczona stronie dnia 13 marca 2009 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Zatem strona miała bezpośredni dostęp do jej treści.

Reasumując stwierdzono, że udzielone skarżącej pouczenie o okolicznościach powodujących utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było wystarczające i należyte.

Wobec powyższego, uznano że osoba pobierająca zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności została prawidłowo pouczona, a tym samym miała świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków prawnych z tym związanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy są rozstrzygnięcia organów administracji wydane w kwestii uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącej za okres od 1 czerwca 2011r. do 31 sierpnia 2014r. za niezależnie pobrane świadczenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015r., poz. 114 ), zwanej dalej: "u.ś.r.". Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast zastosowanego przez organy w kontrolowanych rozstrzygnięciach art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. (taka podstawa rozstrzygnięcia została podana w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (s.2) ,za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Okolicznością wykluczającą, zdaniem organów, możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego był fakt przyznania skarżącej przez organ emerytalny dodatku pielęgnacyjnego. Dlatego z dniem 1 czerwca 2011 r. straciła ona uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis w tym zakresie jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego zasiłku pielęgnacyjnego.

O ustaleniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego można mówić jednakże dopiero w przypadku wydania prawomocnej decyzji o przyznaniu tego świadczenia.

Z akt sprawy nie wynika czy taka decyzja została faktycznie wydana, a jeśli tak to kiedy została doręczona skarżącej i stała się prawomocna. Organy administracji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając na informacji z ZUS, dotyczącej daty od której przysługuje skarżącej świadczenie. Zatem dopiero od daty uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie dodatku pielęgnacyjnego można by mówić o obciążającym stronę obowiązku poinformowania o niej organu przyznającego zasiłek pielęgnacyjny. Nadto istotne jest ustalenie czy i jakiej treści skarżąca otrzymała decyzję z ZUS uprawniającą do dodatku pielęgnacyjnego. Konieczne bowiem jest ustalenie, czy wraz z otrzymaniem tej decyzji została poinformowana bądź nie o braku prawa do jednoczesnego pobierania świadczeń na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (odpowiednio zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego).

W skardze podniesiono, że ustalenie przez organ formy, w jakiej skarżąca dowiedziała się o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego pozwoliłoby usunąć jej wątpliwości, czy zwiększone świadczenie ZUS wpływające na jej konto wynikało z waloryzacji emerytury, czy też z przyznania prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Jest to okoliczność istotna dla sprawy.

W związku z powyższym, ocena świadomości skarżącej co do tego, że pobiera nienależnie podwójne świadczenia powinna być dokonana nie tylko na podstawie treści decyzji z dnia 5 stycznia 2009r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, ale również na podstawie decyzji ZUS przyznającej dodatek pielęgnacyjny. Ocena dokonana tylko na podstawie decyzji z dnia 5 stycznia 2009r. (zawierającej pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego) wiązałoby się z wątpliwością, czy od osoby starszej i schorowanej można standardowo wymagać realizacji obowiązku wynikającego z pouczenia udzielonego kilka lat przed uzyskaniem uprawnienia.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w orzecznictwie na tle regulacji wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r wskazano, iż należy odróżnić "nienależne świadczenie" od "świadczenia nienależnie pobranego''. Wskazuje się że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Zarzut dotyczy tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została prawidłowo pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla ustalenia, od kiedy świadczenia są pobierane nienależnie, decydujące znaczenie ma chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności /art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.ś.r./ (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1211/12, LEX nr 1333580; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 538/10, LEX nr 760307: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 780/10, LEX nr 754942; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1483/10, LEX nr 752030).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że pomimo tego, iż w art. 16 ust. 6 u.ś.r. ustawodawca wyraźnie wyłączył prawo do jedoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego ("Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego"), to jednak fakt obiektywnej "nienależności świadczenia" - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie może automatycznie implikować przyjęcia, że jest to "nienależnie pobrane świadczenie" w rozumieniu przepisów u.ś.r. wraz z płynącymi stąd konsekwencjami.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania w kwocie 383 zł obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej (240 zł), koszty dojazdu (126 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205§2 p.p.s.a.

W sprawie wstrzymania zaskarżonej decyzji orzeczono postanowieniem SKO w L. z dnia 7 listopada 2015r. nr [...].

Rzeczą organów prowadzących postępowanie będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięcie decyzją kwestii uznania nienależności pobieranego przez skarżącą świadczenia po dokonaniu oceny czy skarżąca była prawidłowo pouczona o skutkach braku prawa do jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego.