Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4382/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 173/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 3. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 sierpnia 2018 r., II SA/Gl 173/18, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie dróg gminnych.

Pismem z 18 stycznia 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z [...] marca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 1-2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838; dalej: u.d.p.). Przedmiotowa uchwała zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku Nr 1 do uchwały pod poz. od 1 do 84. Jako jej podstawę wskazano art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p., oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. W § 3 uchwały zawarto stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na terenie gminy.

W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, bez zasięgnięcia wymaganego przez prawo stanowiska zarządu powiatu, brak bowiem dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego współdziałania. Ponadto, bezprawnie pozbawiono uchwałę statusu aktu prawa miejscowego przez stwierdzenie, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na terenie gminy. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała zawiera w swojej treści także inne wady polegające na niezgodnym z prawem wskazaniu dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Rada Gminy posłużyła się bowiem jedynie wykazem 84 nazw dróg, zwyczajowo przyjętych na terenie przedmiotowej Gminy. Z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy wynika, że nie wszystkie nieruchomości, na których są położone drogi publiczne, objęte uchwałami Rady Gminy [...] oraz [...] stanowią własność Gminy. Wystąpiono o wydanie odpowiednich decyzji komunalizacyjnych, ale ich wydanie jeszcze nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zachodzi wada formalna wniesionej skargi, albowiem bazując na upoważnieniu z 14 września 2017 r. [...] dla I. A., Zastępcy Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego, przedłożonym do skargi, osoba ta upoważniona jest do załatwiania w imieniu Wojewody spraw dotyczących związku metropolitalnego i w tym zakresie do podpisywania skarg do sądu administracyjnego, co wynika z pkt 4) upoważnienia. Gmina nie pozostaje w związku metropolitalnym. Wobec powyższego skarga została wniesiona przez osobę nieupoważnioną. Gmina podniosła także, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po 16 latach od uchwalenia uchwały, dlatego pod uwagę należy wziąć stan prawny z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały oraz pewne okoliczności wynikające z upływu tego czasu. Dotyczy to przede wszystkim braku dokumentu potwierdzającego dokonanie współdziałania z zarządem powiatu. Dokumenty związane z podjęciem uchwały mogły bowiem zostać wybrakowane. Gmina wskazała ponadto, że uchwała niewątpliwie została przekazana Wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia jej powzięcia zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. Jeśli Wojewoda stwierdziłby wówczas konieczność publikacji, powinien był uchwałę opublikować, lub też stwierdzając, że jest obarczona wadą istotną, wydać w stosunku do niej rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina podniosła również, że z brzmienia przepisu art. 7 ust. 3 u.d.p. nie wynika, jakoby ustalenie przebiegu dróg miało mieć obligatoryjnie charakter pisemny, a brak ustalenia tego przebiegu przez dodatkowy dokument uniemożliwiał ustalenie przebiegu dróg w terenie i na mapach (a tak w trybie wykładni celowościowej należy wykładać ten przepis). A zatem, w ocenie Gminy, prawidłowe i zgodne z zasadami logiki oraz racjonalnego uchwałodawcy było i jest przyjęcie, że drogi, wymienione w zaskarżonej uchwale uznane zostały za drogi gminne na całej ich długości w terenie. Gmina podkreśliła także, że na dzień podejmowania uchwały nie było przepisu prawa, stanowiska, czy nawet linii orzeczniczej, nakazującej ograniczać zaliczanie do dróg gminnych wyłącznie nieruchomości, stanowiących własność gminy. Biorąc pod uwagę brak uregulowania stanów prawnych nieruchomości na terenie Ż., uniemożliwiłoby to zaliczenie większości dróg do gminnych nawet na dzień dzisiejszy. Gmina podjęła stosunkowo szybko czynności, zmierzające do komunalizacji, które na dzień dzisiejszy są bardzo zaawansowane i powinny w niedługim czasie doprowadzić do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, na których są położone drogi gminne, z mocą na dzień 10 maja 1990 r. i 31 grudnia 1998 r. (postępowania przed Wojewodą [...] za znakiem [...] oraz [...]).

W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik Gminy przedłożyła decyzję Wojewody z [...] maja 2018 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności kilkuset nieruchomości przez Gminę (z dniem 27 maja 1990 r). Sąd zobowiązał Wojewodę do wskazania, w terminie 14 dni, tych nieruchomości, co do których Gmina nie dysponowała prawem własności w momencie podejmowania spornej uchwały. Rozprawę odroczono. Pismem z 6 lipca 2018 r. Wojewoda przedstawił swoje stanowisko stwierdzając jednak, że przyporządkowanie działek do poszczególnych dróg, których dotyczy uchwała, nie jest możliwe. Dodatkowym pismem, z 13 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Gminy poinformowała Sąd o wydaniu przez Wojewodę dwóch kolejnych decyzji (z [...] lipca 2018 r.) stwierdzających nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności kilkudziesięciu działek.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda nie wykazał braku współdziałania Rady Gminy (przy podejmowaniu uchwały) z zarządem powiatu, wykazał jedynie, że brak w archiwum odpowiedniego dokumentu. W ocenie Sądu I instancji nie można domniemywać bezprawności działań Rady Gminy. Wojewoda nie podniósł, że przedmiotowa uchwała nie została skierowana do niego w celu oceny legalności. Wówczas bowiem brak współdziałania bez wątpienia zostałby dostrzeżony i w stosunku do uchwały zostałoby wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Upływ czasu (ponad 10 lat) spowodował zaś, że w archiwum mogło się nie zachować pismo związane z procesem uchwałodawczym. Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda nie wykazał także, że przedmiotowa uchwała została pozbawiona przymiotu aktu prawa miejscowego. Przez długi okres czasu stanowiła ona podstawę do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a jej charakter nigdy nie był kwestionowany. Zasadne jest również odwołanie się Rady Gminy do tego, że jednostka samorządu terytorialnego była zobowiązana do prowadzenia wykazu aktów prawnych obowiązujących na jej terenie. Skoro zaskarżona uchwała została, w ramach postępowania nadzorczego oceniona przez Wojewodę, nie można zarzucać Gminie niedopełnienia obowiązków w tym zakresie.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p. do określenia przebiegu dróg został upoważniony zarząd gminy. Biorąc zaś pod uwagę ówczesną praktykę i orzecznictwo, uczynił to prawidłowo.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że drogą gminną jest jedna z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p. jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Sąd I instancji podkreślił, że podejmując uchwałę o zaliczeniu drogi do dróg publicznych organ (rada gminy) winien dysponować odpowiednią decyzją komunalizacyjną, jednakże nie wynika to wprost z przepisów prawa, lecz z dokonywanej wykładni celowościowej. W rozpatrywanej sprawie, w chwili orzekania przez Sąd, Gmina wykazała, że w dniu podejmowania spornej uchwały była właścicielem nieruchomości uznanych za drogi publiczne (od dnia 27 maja 1990 r.). Wynika to wprost z sentencji decyzji Wojewody z [...] maja 2018 r. oraz dwóch decyzji z [...] lipca 2018 r. (ostatecznych).

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, z upoważnienia z 14 września 2017 r. [...] udzielonego przez Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że wskazana pracownica Urzędu Wojewódzkiego była umocowana do załatwiania w imieniu Wojewody innych spraw, nie tylko tych dotyczących związku metropolitalnego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 z późn. zm.; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w § 3 uchwały, zapisu o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia i ogłoszeniu na terenie gminy nie jest sprzeczne z zasadami publikacji aktów prawa miejscowego, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na sprzeczność trybu publikacji z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych;

2. przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 2a ust. 2 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaliczenie w § 1 uchwały dróg wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały do kategorii dróg gminnych nie musi zostać poprzedzone czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez gminę, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p.;

3. przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie przebiegu dróg publicznych wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały nastąpiło zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia uchwały art. 7 ust. 3 u.d.p., z jednoczesnym pomięciem okoliczności, że przedmiotem uchwały nie jest ustalenie przebiegu dróg, ale ich zaliczenie do kategorii dróg publicznych, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 7 ust. 2;

4. przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaliczenie dróg publicznych wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały nastąpiło zgodnie z prawem na podstawie komunalizacyjnych decyzji deklaratoryjnych wydanych przez Wojewodę w 2018 r., z jednoczesnym pomięciem okoliczności, że w dacie podjęcia spornej uchwały Gmina nie posiadała prawa własności do zaliczanych dróg, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 7 ust. 2;

z ostrożności procesowej, idąc za zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji wskazującym, że konstrukcja uchwały opierająca się jedynie na wykazie 84 zwyczajowo przyjętych nazw dróg, daje jednak podstawy do badania, czy gmina posiadała prawo własności nieruchomości zajętych pod drogi (z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza):

5. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaliczenie dróg publicznych wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały nastąpiło zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p., przy uwzględnieniu przez Sąd I instancji wyłącznie pozytywnych, deklaratoryjnych decyzji komunalizacyjnych, z jednoczesnym całkowitym pomięciem znajdujących się w aktach sprawy decyzji odmawiających stwierdzenia nabycia nieruchomości oraz postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowań w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sformułowania ujęte w § 3 uchwały wyraźnie wskazują, że Rada Gminy nie przewidziała trybu publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, postanawiając jednocześnie o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nigdy nie został złożony przez Gminę wniosek o ogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a więc akt ten nie został nigdy opublikowany. Nie można również zgodzić się, że Wojewoda nie wykazał, że przedmiotowa uchwała została pozbawiona przymiotu aktu prawa miejscowego. Skarga organu nadzoru z 18 stycznia 2018 r. w pierwszej kolejności oparta została na zarzucie istotnego naruszenia prawa z uwagi na naruszenie właściwego trybu publikacji uchwały, co wykazano w treści uzasadnienia przedmiotowej skargi. W analizowanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że aby akt normatywny uznany został za przepis powszechnie obowiązujący, spełnione muszą zostać określone wymogi. Musi on między innymi: być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne, tzn. musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że uchwały podejmowane w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczane są do kategorii aktów prawa miejscowego. Co jednak istotne, warunkiem wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest ich ogłoszenie w sposób określony w ustawie (art. 88 Konstytucji RP). Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, zgodnie z przepisem art. 42 u.s.g., określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych wprowadzając obowiązek publikacji aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 tej ustawy) oraz ustalenia odpowiedniego vacatio legis dla stanowionego przepisu powszechnie obowiązującego. Na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ogłoszenie danego aktu we właściwym publikatorze jest warunkiem jego wejścia w życie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Prawidłowa publikacja uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest warunkiem sine qua non jej wejścia w życie. Tymczasem, Rada Gminy wskazała, że ww. uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i nie przewidziała jej publikacji w Dz. Urz. Województwa Śląskiego, mimo, iż obowiązek taki wynika wprost z treści przepisów art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Kwestie te Sąd I instancji pominął w zaskarżonym wyroku milczeniem. Nie można również przyjąć, że swoistą okolicznością sanującą niedopełnienie przez gminę właściwego trybu publikacji uchwały, w celu nadania jej waloru aktu prawa miejscowego, jest okoliczność, że przez długi okres czasu stanowiła ona podstawę do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a jej charakter nigdy nie był kwestionowany. Taki sposób rozumowania przyjęty przez Sąd I instancji pozbawia publikację aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym znaczenia prawnego, co pozostaje w oczywistej kolizji z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentacja przyjęta przez Sąd I instancji sprowadzałaby się do wnioskowania, że uchwała, przepisy której przyjęte zostały przez organ administracji publicznej za podstawę do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, automatycznie staje się aktem prawa miejscowego. Tymczasem, przesłanką warunkującą powołanie przepisów zawartych w uchwale będącej aktem prawa miejscowego w podstawie prawnej decyzji administracyjnej, jest ich wejście w życie, uzależnione od publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto, działania nadzorcze wojewody prowadzone mogą być w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., a po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru w trybie przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Żaden zatem przepis prawa nie przewiduje domniemania, że brak rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje wejściem w życie nieopublikowanej, podjętej z istotnym naruszeniem prawa, uchwały. Stosowanie, nawet przez długi okres czasu, podjętej z istotnym naruszeniem prawa uchwały nie pozbawia organu nadzoru kompetencji do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Upływ czasu, nawet znaczny, nie stanowi przesłanki konwalidującej istotne uchybienia związane z trybem publikacji analizowanej uchwały.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że zawarty w skardze zarzut dotyczył nie błędnego określenia przebiegu dróg publicznych, ale w ogóle braku wskazania dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczeniu do kategorii dróg gminnych podlegają drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., a nie zwyczajowo przyjęte nazwy dróg na terenie Gminy. W przypadku analizowanej uchwały, Rada Gminy posłużyła się bowiem jedynie wykazem 84 nazw dróg, których nazwy były zwyczajowo używane na terenie Gminy. Wszystkie użyte nazwy dróg mają charakter zwyczajowy (pomocniczy), ponieważ w Gminie nie funkcjonuje nazewnictwo ulic w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W systemie Rejestr TERYT nazwy te nie są uwzględniane. Powyższy sposób określenia dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych uniemożliwia w jakikolwiek sposób odniesienie zaliczanych dróg do prawa własności działek, na których położone są te drogi, a nawet umiejscowienia poszczególnych dróg w przestrzeni. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych winno wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym, wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Zaliczeniu podlegają bowiem nie nazwy zwyczajowe, ale drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Kwestia posłużenia się jedynie wykazem zwyczajowo przyjętych nazw dróg na terenie Gminy, przy jednoczesnym braku wskazania dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, została przez Sąd I instancji całkowicie pominięta. Skarżący kasacyjnie wskazał, że każda droga jest obiektem liniowym, w rozumieniu art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), czyli obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Skarżący kasacyjnie podał, że Rada Gminy dopiero na sesji w dniu [...] września 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały z [...] marca 2001 r. Nr [...], ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych. Z powyższego wynika, że ustalenie przebiegu dróg gminnych (ich nazw zwyczajowo przyjętych), objętych uchwałą z [...] marca 2001 r. nie było przedmiotem działania organu wykonawczego gminy. Działania w tym zakresie podjęła dopiero Rada Gminy podejmując uchwałę z [...] września 2017 r., która stała się przedmiotem ingerencji nadzorczej Wojewody, gdzie w następstwie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego wniesiona została przez Gminę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, następnie oddalona (nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 21 marca 2018 r., II SA/Gl 37/18). W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji formułując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezę o prawidłowości działania ówczesnego zarządu gminy całkowicie pominął kwestię działań naprawczych do uchwały z [...] marca 2001 r. podjętych przez Radę Gminy w dniu [...] września 2017 r., potwierdzających brak uchwał organu wykonawczego gminy (tu: zarządu gminy) w zakresie ustalenia przebiegu dróg.

Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych wykazał w uzasadnieniu skargi na przedmiotową uchwałę, że bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Tymczasem w dacie podjęcia spornej uchwały Gmina nie dysponowała prawem własności do gruntów zajętych pod drogi. Skarżący kasacyjnie wskazał, że do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ust. 2 u.d.p. koniecznym jest (w przypadku, gdy teren pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub przez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych powinna zostać poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 148/09).

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że kluczowym dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że o ile decyzja wojewody jest deklaratoryjna, to jednakże stanowi ona jedyny miarodajny dokument świadczący o tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zostały spełnione przesłanki skutkujące nabyciem jej własności przez gminę. W tym sensie decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również nie może skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93, publ. OSNCP 1993, nr 12, poz. 209, w której orzekł, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w dacie podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, gmina powinna posiadać prawo własności do wszystkich zaliczanych dróg. Z sytuacją taką nie mieliśmy niewątpliwe do czynienia w przypadku uchwały z [...] marca 2001 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za niedopuszczalny należy również uznać pogląd wskazujący na możliwość podjęcia zgodnej z prawem uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, w stosunku do których w dacie podjęcia uchwały gmina nie dysponuje jeszcze ostatecznymi decyzjami komunalizacyjnymi, opierając swoją działalność uchwałodawczą na zdarzeniu przyszłym i niepewnym; w tym przypadku uzyskaniu decyzji komunalizacyjnej w przyszłości. Gmina w określonych sytuacjach (brak spełnienia przesłanek ustawowych) może bowiem otrzymać decyzję odmawiającą komunalizacji określonej nieruchomości. Dodatkowo, przy posłużeniu się w uchwale przez Radę Gminy jedynie wykazem 84 zwyczajowo przyjętych nazw dróg, brak jest możliwości oceny, które drogi (nieruchomości) podlegały procesowi komunalizacji. Okoliczność ta została pominięta przez Sąd I instancji, który ograniczył się do stwierdzenia, że w chwili orzekania Gmina wykazała, że w dniu podejmowania spornej uchwały była właścicielem nieruchomości uznanych za drogi publiczne. Tymczasem wskazana wyżej konstrukcja uchwały uniemożliwia prawidłową ocenę, które drogi (nieruchomości) zostały już skomunalizowane, a w stosunku do których gmina nie jest jeszcze właścicielem. Powyższy sposób określenia dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych uniemożliwia w jakikolwiek sposób odniesienie zaliczanych dróg do oznaczenia działek, a co za tym idzie – prawa własności działek, na których położone są te drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, tj. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Podkreślono, że to na wojewodzie ciążył obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnych, potwierdzających nabycie przez gminę tytułu do działek drogowych, z czym zwlekano ze względów organizacyjno-finansowych.

Pismem z 10 czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 3743/18 oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy K. od wyroku WSA w Gliwicach z 21 marca 2018 r., II SA/Gl 37/18, który ze względu na przedmiot postępowania pozostaje w związku z niniejszą sprawą. Wyrokiem tym WSA w Gliwicach oddalił skargę Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 20 października 2017 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy w K. z [...] września 2017 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w K. z [...] marca 2001 r. Nr [...], ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych, ze względu na fakt, że gmina nie legitymuje się prawem własności do wszystkich działek, po których przebiegają drogi zaliczone do dróg gminnych.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19) skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej i możliwości pisemnego przedstawienia swojego stanowiska, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem z 5 lipca 2021 r. Gmina uzupełniła swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zwróciła też uwagę, że ze względu na toczące się postępowanie w niniejszej sprawie, postanowieniem Ministra Finansów z 29 stycznia 2019 r. zawieszono do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej skargi kasacyjnej postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę do budżetu państwa części dotacji celowych udzielonych w 2014 i 2015 r. na dofinansowanie zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych w infrastrukturze, polegających na remoncie dróg gminnych, jakie miały miejsce w roku 2010 i 2014, w łącznej kwocie 2.014.745 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu chociaż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są trafne.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co oznacza, że nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji. Z tego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt 5. skargi kasacyjnej, wskazujący na pominięcie przez Sąd I instancji części materiału znajdującego się w aktach sprawy. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Nie może on także służyć do kwestionowania aktu subsumpcji, czyli prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Wykładnia nie jest jedyną czynnością, jakiej w związku z wyrokowaniem dokonuje sąd administracyjny. Wykładnia związana jest z procesem interpretacji tekstu prawnego, nadawania znaczenia zawartym w nim terminom, łączy się z używaniem dyrektyw interpretacyjnych, w koncepcjach derywacyjnych skutkuje ustaleniem treści normy prawnej stosowanej w sprawie. Zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do prawidłowości zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych lub trafności ustalonej normy prawnej, jej przesłanek i zakresu. Oprócz wykładni sąd musi również odnosić się do czynności innego rodzaju, związanych z weryfikacją oceny stanu faktycznego i z aktami subsumpcji (kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy). Do kwestionowania prawidłowości działań sądu w tym zakresie służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Ocena sądu, że zaliczenie dróg wymienionych w załączniku do uchwały nastąpiło w stosunku do nieruchomości należących do gminy i przyjęcie, że świadczą o tym sentencje wskazanych decyzji Wojewody, nie jest konsekwencją wykładni prawa. Sąd I instancji wszak nie zakwestionował, że drogi gminne stanowią własność gminy, przyjął natomiast, że w oparciu o powołane decyzje Wojewody gmina wykazała się tytułem do nieruchomości, co jest pochodną ustaleń faktycznych i prawnej kwalifikacji stanu faktycznego. Kwestii wykładni dotyczy zagadnienie, czy decyzjami komunalizacyjnymi gmina powinna się legitymować już w dacie podejmowania uchwały, co dostrzegł Sąd I instancji przyjmując, że warunek ten jest efektem wykładni celowościowej, nie znajduje natomiast potwierdzenia w brzmieniu przepisów prawa.

Z powyższych powodów nie mógł odnieść skutku również zarzut zawarty w pkt 4. skargi kasacyjnej. Stwierdzenie, że Sąd I instancji pominął, że w dacie podejmowania uchwały gmina nie dysponowała prawem własności gruntów pod drogami jest polemiką z ustaleniami przyjętymi w tym zakresie przez Sąd I instancji, ze względu na brak prawidłowego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, ustalenie to nie poddaje się weryfikacji. Należy zwrócić uwagę, że wedle Sądu I instancji z decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r i dwóch decyzji z [...] maja 2018 r. wynika prawo własności gminy działek uznanych za drogi publiczne, jest to ustalenie będące oceną materiału sprawy i odnoszące się do stanu faktycznego, a nie efekt wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 2 u.d.p.

Nie jest również kwestią wykładni prawa stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości określenia przebiegu dróg wymienionych w załączniku nr 1 do kwestionowanej uchwały, nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt 3. skargi kasacyjnej, w którym nie wskazano w istocie na błąd w interpretacji prawa, ale na wadliwość rozpoznania zarzutu skargi i wadliwą jego identyfikację Nie stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 7 ust. 3 u.d.p. stwierdzenie Sądu I instancji, że do kompetencji zarządu gminy należało określenie przebiegu dróg zaliczonych do dróg gminnych. Oczywiście objęta skargą Wojewody uchwała nie została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. i nie dotyczyła określenia przebiegu dróg, albowiem w jej podstawie prawnej powołano przepisy art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. W tych okolicznościach trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że zarzut skargi dotyczył nie określenia przebiegu dróg, ale braku wskazania dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, a kwestia ta została przez Sąd I instancji pominięta i w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji pozbawione jest argumentacji. Tak postawiony zarzut odnosi się jednak do prawidłowości uzasadnienia Sądu I instancji, w tym zakresie nie wskazano jednak naruszonego przepisu, w szczególności nie zarzucono naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 czy 133 § 1 p.p.s.a.

Kwestii wykładni dotyczy natomiast zarzut z pkt 2. skargi kasacyjnej, odnoszący się do tego, czy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., ze względu na art. 2a ust. 2 u.d.p., gmina powinna legitymować się dowodami potwierdzającymi jej tytuł prawny do terenów zajętych pod drogi, czy też wystarczające jest udokumentowanie takiego tytułu na etapie postępowania nadzorczego lub sądowego, weryfikującego legalność uchwały. W tej kwestii nie ma wiążącego znaczenia stanowisko wyrażone w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 3743/18, dotyczącym uchwały w przedmiocie przebiegu dróg gminnych, co stanowi odrębny przedmiot postępowania. Niewątpliwie drogi gminne muszą stanowić własność gminy, nie mogą zatem przebiegać po gruntach stanowiących własność innych podmiotów. Sąd I instancji nie zakwestionował tego warunku i nie dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. Przesłankę nieważności uchwały, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi jednak sprzeczność uchwały w prawem. Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że kontroli została przez organ nadzoru poddana uchwała z 2001 r., zaś organ właściwy w sprawie wydania decyzji potwierdzających skutek nabycia przez gminę prawa własności działek z mocy prawa zwlekał z podjęciem decyzji nie przez kilka miesięcy czy lat, ale przez okres znacznie dłuższy. Taka sytuacja (pomijając możliwość wnoszenia przez gminę skarg na bezczynność) rodzi dla gmin ograniczenia w możliwości zaliczania dróg do dróg publicznych. Kontrolując uchwałę w oparciu o przesłankę z art. 91 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji trafnie uznał, że o jej sprzeczności z prawem nie może świadczyć brak stosownych decyzji poświadczających tytuł do działek drogowych w dacie podjęcia uchwały, jeżeli istnienie tego tytułu w dniu podejmowania uchwały jest potwierdzone w dacie dokonywania kontroli. Nie można uznać za sprzeczną z prawem uchwały, która zaliczyła do dróg publicznych drogi przebiegające po działkach stanowiących własność gminy, nawet jeżeli decyzje to potwierdzające pochodzą z daty późniejszej. W tej kwestii, mając na uwadze art. 91 ust. 1 u.s.g. jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 u.d.p. To, czy wydane decyzje potwierdzają tytuł do wszystkich działek drogowych, jest kwestią ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, co podlegało zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, jakiego w sprawie nie postawiono.

Zasadny jest natomiast zarzut z pkt 1. skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przez błędną wykładnię. Jakkolwiek Sąd I instancji nie podał w tym zakresie własnej argumentacji, to oddalając skargę niewątpliwie przyjął, że brak publikacji właściwej dla aktu prawa miejscowego nie stanowi o sprzeczności uchwały z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Problem wykładni dotyczy w tym przypadku właśnie rozumienia i zakresu przesłanki "sprzeczności uchwały z prawem".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 a contrario u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest sprzeczność uchwały z prawem, która może być kwalifikowana jako naruszenie nie mające charakteru nieistotnego. Stwierdzenie nieważności może zostać zatem orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W szczególności za przypadek istotnego naruszenia prawa procesowego uznaje się brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17). Właściwa publikacja jest bowiem zakończeniem procesu prawotwórczego, bez jego prawidłowego przeprowadzenia nie można natomiast mówić o ustanowieniu aktu prawnego.

Jakkolwiek art. 7 ust. 2 u.d.p. nie stanowił w dacie podjęcia uchwały i nadal nie stanowi wprost, że uchwała w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest aktem prawa miejscowego, to stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane. Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1581/02, że skoro ustawa wprost stanowi, że zaliczenie dróg do kategorii dróg krajowych następuje w drodze przepisu powszechnie obowiązującego (rozporządzenia), to tak samo należy ocenić charakter prawny uchwał organów samorządu terytorialnego o zaliczeniu dróg do pozostałych kategorii, w tym dróg gminnych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych nadaje drodze charakter drogi publicznej, z której może korzystać każdy i z tego względu uchwała rady gminy podjęta w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów powszechnie obowiązujących. Stanowisko o takim charakterze uchwały podzielane jest także przez komentatorów ( zob. P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 7, teza 2).

Konsekwencją przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a wejście w życie aktu zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące jest uzależnione od jego publikacji (art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przykładowo w wyroku NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów w wysokości 50 % stawki minimalnej znajduje oparcie w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), albowiem w postępowaniu przed Sądem I instancji pełnomocnik ten był ustanowiony, nie sporządził jednak skargi i nie brał udziału w rozprawie, wobec czego nie ma podstaw do zasądzenia jego wynagrodzenia za postępowanie w I instancji (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.