Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3041/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 148 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3871/14 w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [A.] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3871/14, po rozpoznaniu skargi S. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2/ stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego OW NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze W., dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Wartość postępowania wynosiła 1055.700 zł. W postępowaniu złożono 9 ofert.

S. w W. (dalej: S.) w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył ofertę, która dnia 29 kwietnia 2014 r. została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach), w związku z niespełnieniem warunków formalnych, w tym określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy.

Strona wniosła protest na rozstrzygnięcie Komisji konkursowej, zarzucając brak uzasadnienia odrzucenia jej oferty. Podkreśliła, że posiada potencjał w postaci wykwalifikowanego personelu oraz bazę techniczną i lokalową, pozwalającą na realizację kontraktu.

Komisja konkursowa nie uwzględniła wniesionego protestu i po przeprowadzeniu weryfikacji ofert, które spełniły kryteria formalne, zaprosiła do negocjacji poszczególnych oferentów. S. nie został zaproszony do negocjacji z uwagi na odrzucenie jego oferty w części jawnej konkursu. Ranking końcowy, zawierający punktację oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym za poszczególne kryteria oceny i uwzględniający wynik negocjacji, został przedstawiony w załączniku do wydanej decyzji. W dniu 6 czerwca 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, w wyniku którego do udzielania świadczeń wybrano 3 oferentów.

Od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego S. złożył odwołanie, podnosząc zarzut nieuprawnionego odrzucenia jego oferty i tym samym naruszenia przepisów postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego OW NFZ nie uwzględnił odwołania S. w W.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Mazowieckiego OW NFZ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Organ stwierdził, że wymagania, informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem konkursowym zostały udostępnione wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu na takich samych zasadach, w związku z czym S., przystępując do konkursu, mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla biorących udział. Organ wskazał, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ich ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji takich warunków, natomiast gdy zostaną ostatecznie ustalone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, pozostają wiążące w danym postępowaniu konkursowym. Organ podniósł, że wymagany czas pracy, określony w § 2 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 4 lp. 1.2. do Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. "Wymagania określające dostępność do świadczeń leczenia stomatologicznego", powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych, t.j. 152 godziny i 50 min. tygodniowo, a nie - jak wykazano w ofercie - w wymiarze 147 godzin. Dyrektor wyjaśnił, że skarżący w proteście złożonym do Komisji konkursowej zawarł żądanie dotyczące zastosowania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego odstępstwa od stosowania § 8 powyższego Zarządzenia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, w kwestii połączonego czasu pracy lekarzy w poradni, proporcjonalnego do liczby etatów przeliczeniowych określonego w załączniku nr 4 do tego Zarządzenia. Stwierdził, że wskazane odstępstwo od kryterium etatu przeliczeniowego może zostać zastosowane na podstawie indywidualnej zgody Dyrektora Oddziału, co z kolei nie wchodzi w zakres kompetencji Komisji konkursowej.

W odniesieniu do argumentacji skarżącego o udzieleniu na tej podstawie odstępstwa w stosunku do innego oferenta - Szpitala Klinicznego D., którego oferta została wstępnie odrzucona z takich samych powodów jak jego oferta, a następnie dopuszczona do dalszej części postępowania, organ zauważył, że Szpital Kliniczny jest nie tylko świadczeniodawcą realizującym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale także stanowi bazę dydaktyczną dla W. Z uwagi na specyfikę tej placówki, odstępstwo od kryterium etatu przeliczeniowego przez Dyrektora Oddziału było w tym przypadku uzasadnione. Zdaniem organu nie doszło przy tym do naruszenia zasady równego traktowania oferentów, ponieważ Prezes Funduszu w zarządzeniu nr 77/2013 zawarł uprawnienie do zastosowania przez Dyrektora OW wyżej wskazanego odstępstwa i organ z tej możliwości skorzystał, jednakże tylko do oferentów, których specyfika funkcjonowania uwzględnia prowadzenie działalności naukowej oraz dydaktycznej.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty dotyczące alternatywności oferty C. Sp. z o.o. w W. Podniósł, że w Mazowieckim Oddziale Wojewódzkim NFZ złożono 3 oferty: dwie oferty zostały złożone w Kancelarii MOW NFZ w dniu 3 kwietnia 2014 r., natomiast trzecia oferta w tym samym postępowaniu konkursowym wpłynęła w dniu 4 kwietnia 2014 r. za pośrednictwem Kuriera Poczty Polskiej - POCZTEX (data przyjęcia przesyłki 3 kwietnia 2014 r., a więc przed datą otwarcia postępowania konkursowego). Organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Komisja konkursowa wezwała oferenta – C. do wskazania, która ze złożonych ofert ma być rozpatrywana w toku postępowania. Oferty wskazane nie były przy tym ofertami, które wzajemnie się wykluczały lub zawierały propozycje alternatywne, ponieważ w dwóch pierwszych wskazano miejsce udzielania świadczeń A lub B, natomiast w trzeciej ofercie łącznie A i B. Oferent wyraził chęć udzielania świadczeń w tych dwóch miejscach, a zatem nie przedstawił ofert, które wzajemnie się wykluczały i różniły się np. propozycją cenową, co dla Komisji konkursowej stanowiłoby podstawę do natychmiastowego odrzucenia tych ofert, na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach. Nie zachodziły zatem podstawy do odrzucenia oferty, która została przedstawiona na trzech odrębnych formularzach i w istocie dotyczyła tych samych miejsc udzielania świadczeń, w których została wskazana ta sama liczba świadczeń i cena. W przedstawionym przypadku, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia zasad postępowania, w szczególności naruszenia zasady równego traktowania oferentów, zaś Komisja konkursowa dokonała porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zgodnie z określonymi prawem kryteriami oceny.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału uznał, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), ponieważ podjęto wszelkie niezbędne działania dla zbadania dokumentacji tego postępowania i jego oceny, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Organ wskazał, że zarówno na etapie części jawnej jak i niejawnej postępowania konkursowego, oferta strony i pozostałych świadczeniodawców były rozpatrywane na takich samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i przepisami wydanymi przez Prezesa Funduszu. W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora, prowadzone przez Komisję postępowanie konkursowe było zgodne z przepisami prawa, a na skutek odrzucenia oferty strony, na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa wybrała oferentów, których oferty uzyskały najwyższą liczbę punktów w rankingu końcowym.

W skardze na powyższą decyzję S. zarzucił naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. Ponadto skarżący zgłosił zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego poprzez naruszenie: art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 7 ewentualnie ust. 2, art. 149 ust. 1 pkt 6, art. 142 ust. 6 pkt 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, a także § 8 zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że organ naruszył, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego. Zdaniem WSA, wskutek powyższych uchybień Dyrektor Mazowieckiego OW NFZ nie ustalił jednoznacznie, czy nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a w konsekwencji do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organ naruszył art. 8 k.p.a.

Sąd podniósł, że jednym z wymogów zachowania zasad równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującym prawem, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 148 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu, w obu spornych decyzjach organ, odnosząc się do zarzutów, ograniczył się do przedstawienia zasad oceny ofert na jej różnych płaszczyznach (kryteriach), nie próbując w istocie wyjaśnić, dlaczego oferta skarżącego nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu, o którym mowa w § 8 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. Działanie takie jest wadliwe, bowiem dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie liczby punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Sąd podkreślił, że ze względu na to, iż ocena złożonych w postępowaniu konkursowym ofert dokonana została w oparciu o ww. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, organ powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy braku rozpoznania wniosku skarżącego o zastosowanie w jego przypadku szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby jakikolwiek podmiot poza Komisją Konkursową na etapie sprawy poprzedzającym rozpoznanie protestu, które byłoby właściwą drogą do zastosowania ww. odstępstwa, miał wpływ na podjęcie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji wniesienia protestu wraz z wnioskiem o zastosowanie ww. odstępstwa, w pierwszej kolejności wniosek ten winien zostać rozstrzygnięty przez Dyrektora, a dopiero w następnej kolejności sam protest. Sąd dodał, iż wątpliwości co do zgodności z zasadą równości oferentów (art. 134 ustawy o świadczeniach) budzi również działanie Komisji polegające na zastosowaniu kryteriów odstępstwa, o którym mowa w § 8 ust. 2 powołanego Zarządzenia Prezesa NFZ, do niektórych podmiotów, które złożyły oferty, przy czym kryterium to nie było uprzednio ujawnione do wiadomości oferentów. Takie działanie nosi znamiona arbitralnego, ponieważ trudno jest odeprzeć zarzut, iż kryterium mogło być "dopasowane" ex post w celu poprawienia sytuacji jednego podmiotu względem innych znajdujących się w podobnej sytuacji. W ocenie WSA, ujawnienie kryterium odstępstwa ex post, czyli już po jego zastosowaniu do niektórych podmiotów, nie jest działaniem przejrzystym i nie budzi zaufania do organów NFZ (art. 8 k.p.a.). Powyższe mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż warunkowało uwzględnienie protestu strony, złożonego w związku z odrzuceniem jej oferty na etapie postępowania jawnego.

Sąd wskazał, że regulacje zawarte w § 8 ust. 2 i 3 powołanego zarządzenia, oznaczają, iż przedmiotem badania organu jest okoliczność, czy dany wniosek o zastosowanie określonego w nich trybu należy uznać za zasadny, czy też nie. Ocena ta, z uwagi na brak wskazania w cytowanym zarządzeniu Prezesa NFZ obiektywnych kryteriów, ma charakter stricte uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może mieć dowolny lub wybiórczy charakter i nie podlega ocenie pod względem zgodności z prawem przyjętych przez organ kryteriów, w odniesieniu do przebiegu całego postępowania konkursowego. Skoro w zarządzeniu przewidziano szczególny tryb odstąpienia od ogólnych zasad ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, jest on dostępny dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego, którego zakres został uregulowany w szczególności treścią zarządzenia Prezesa NFZ.

Sąd podniósł, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wskazany tryb jest stosowany w praktyce, o czym świadczą wyniki innych postępowań konkursowych z udziałem S. W związku z powyższym stanowi on jeden z mechanizmów procedury konkursowej, dostępny dla wszystkich oferentów, umożliwiający w określonych przypadkach zmianę warunków konkursu, który to tryb ze względu na zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w przypadku złożenia wniosku o jego zastosowanie musi podlegać rozpoznaniu, celem ustalenia, czy ze względu na wskazane okoliczności, zachodzi przypadek uzasadniający zmianę jednego z kryteriów konkursu ofert. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie pominięcie w ramach postępowania konkursowego procedury, o której mowa w § 8 powołanego zarządzenia Prezesa NFZ, nie pozwala na skontrolowanie zgodności działania organu z prawem w tym zakresie. Okoliczność ta mogłaby mieć istotny wpływ na sytuację prawną skarżącego, bowiem zmiana kryterium wartości etatu przeliczeniowego lekarza i wymiaru jednego etatu przeliczeniowego mogłaby umożliwić zakwalifikowanie jego oferty do dalszej części postępowania konkursowego. Brak rozpoznania w tym zakresie wniosku skarżącego WSA ocenił jako naruszenie interesu prawnego strony postępowania.

II

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymana nią w mocy organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 8 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy oraz organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. 80 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i nieprawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy nie spełniają wymagań określonych tym przepisem;

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy mogło dojść do nierównego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zwarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

- art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w zw. z § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącego - wypowiedzenia się w przedmiocie tego wniosku w formie procesowej;

- art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy mogło dojść do porównania ofert z pominięciem lub wbrew dyrektywom określonym tym przepisem;

- art. 148 pkt 2 ustawy ubezpieczeniowej w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy mogło dojść do porównania ofert z pominięciem lub wbrew dyrektywom określonym tym przepisem.

2. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy podlegała ona oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Podnieść w tym miejscu należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienionych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - sąd uchybił, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie przytacza w sposób należyty podstaw kasacyjnych, bowiem - poza oparciem się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - nie wskazuje przepisu, bądź przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zostały naruszone przez Sąd I instancji, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w wypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny.

Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów zakwalifikowanych przez autora skargi kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Uwzględniając zatem istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Wreszcie nie sposób pominąć tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, regulujące przebieg postępowania konkursowego, których naruszenie przez Sąd I instancji zarzucił autor skargi kasacyjnej są w istocie przepisami prawa procesowego. Zatem autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z postanowień art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. Tego jednak w treści skargi kasacyjnej nie uczyniono.

Pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i zobowiązującemu organ do rozpoznania wniosku w wyznaczonym terminie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Niemniej istotne jest spostrzeżenie, że wskazany art. 149 § 1 p.p.s.a. w tej sprawie nie miał zastosowania, ale też nie mógł mieć zastosowania. Oznacza to, że Sąd I instancji nawet teoretycznie tego przepisu nie miał szans naruszyć. Otóż art. 149 § 1 p.p.s.a. reguluje rozstrzygnięcie sądu pierwszoinstancyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. W tej sprawie Sąd I instancji kontrolował natomiast decyzję administracyjną.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 oraz art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszył zasadę pogłębiania zaufania, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ocenił okoliczności przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że zarzut ten nie jest zasadny.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że Dyrektor NFZ jako organ administracji powinien kierować się zasadami obowiązującymi przy rozpoznawaniu spraw administracyjnych, wynikającymi z przepisów k.p.a. Powoduje to, że rozpatrując materiał dowodowy nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia zasad oceny ofert, nie odnosząc się w żaden sposób w treści rozstrzygnięcia do argumentacji odwołującego się. Trafna jest bowiem konstatacja Sądu I instancji, iż organ odnosząc się do zarzutów Strony w zaskarżonej decyzji ograniczył się do przedstawienia zasad oceny ofert, nie wyjaśniając jednak, dlaczego w przypadku Skarżącego jego oferta nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu, o którym mowa w § 8 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w przeciwieństwie do oferty innego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z oceną Sądu I instancji w zakresie, wątpliwości co do zgodności z określoną w art. 134 ustawy o świadczeniach zasadą równości oferentów, takiego działania Komisji konkursowej, które polega na zastosowaniu kryteriów odstępstwa, o którym mowa w § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, do niektórych podmiotów, które złożyły oferty, gdy kryterium to nie było uprzednio ujawnione do wiadomości oferentów.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przedmiotem badania przez organ Funduszu jest okoliczność, czy dany przypadek (wniosek o zastosowanie tego trybu) należy uznać za zasadny, czy też nie. Ocena ta, z uwagi na brak wskazania w cytowanym zarządzeniu Prezesa NFZ obiektywnych kryteriów, ma charakter uznaniowy.

W związku z tym, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy omawiany tryb ma zastosowane w ramach procedury konkursowej, to powinien być dostępny dla wszystkich oferentów. Powoduje to, że zasadnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, iż ze względu na zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku złożenia wniosku o zastosowanie tego trybu musi podlegać rozpoznaniu, celem ustalenia czy ma miejsce przypadek uzasadniający zmianę jednego z kryteriów konkursu ofert w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w związku z § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela również pogląd Sądu I instancji, że organ rozstrzygając zarzuty Skarżącego, powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy braku rozpoznania jego wniosku o zastosowanie szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego określonego w § 8 ust. 2 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ.

Dodatkowo w tym miejscu trzeba podkreślić, iż w konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., Dyrektor NFZ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu drugiego sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, ze zm.). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się kwota 120 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za udział w rozprawie.