Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 58/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 40
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1 - 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014r. sprawy ze skarg H. S. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]",nr "[...]" i nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich od gruntów rolnych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia "[...]", Nr "[...]" oraz Nr "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]" o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych przez H.S. płatności bezpośrednich od gruntów rolnych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na lata 2009 i 2010.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

H.S. złożyła wnioski o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na lata 2009 i 2010, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej jako: "JPO"), uzupełniającej płatności obszarowej (dalej jako: "UPO") i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej jako: "UPO-PZ"). Uwzględniając te wnioski, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzjami z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. w łącznej wysokości 29.073,15 zł oraz na 2010 r. w łącznej wysokości 29.123,25 zł. Płatności w ww. kwotach zostały przelane na rachunek bankowy strony odpowiednio w dniach: 28 stycznia 2010 r. oraz 29 marca 2011 r.

Decyzjami z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na ustalenie, że zgłoszona we wnioskach strony na lata 2009 i 2010 powierzchnia działki rolnej oznaczonej jako N o numerze ewidencyjnym "[...]" była większa od jej powierzchni kwalifikowanej PEG (tj. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej uprawniającej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej). Z analizy akt sprawy wynikało bowiem, że w odniesieniu do ww. działki rolnej organ I instancji przyznał płatności do powierzchni 3,56 ha, podczas gdy powierzchnia PEG ustalona dla tej działki wynosiła 2,07 ha. Jak wynika, z akt administracyjnych sprawy, decyzje te zostały doręczone stronie w dniach 10 i 14 czerwca 2011 r. i wobec niezaskarżenia ich w administracyjnym toku instancji stały się ostateczne.

Decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. w łącznej wysokości 25.981,99 zł oraz na 2010 r. w łącznej wysokości 25.754,19 zł. Decyzje te zostały w dniach 25 stycznia i 23 lutego 2012 r. doręczone pełnomocnikowi strony – jej mężowi M.S. Od decyzji tych nie złożono odwołań w związku z czym stały się one ostateczne.

Zawiadomieniami z dnia 15 marca 2013 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich od gruntów rolnych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na lata 2009 i 2010.

W wyniku tych postępowań decyzjami z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwoty nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. w wysokości 3.091,16 zł oraz na 2010 r. w wysokości 3.369,06 zł.

W odwołaniach od powyższych decyzji strona zakwestionowała powierzchnię PEG ustaloną dla działki o numerze ewidencyjnym "[...]", wskazując, że we wnioskach o przyznanie płatności podała ona powierzchnię działki w oparciu o dokumenty dotyczące powierzchni jej gospodarstwa oraz wyniki pomiarów działki dokonanych przez nią osobiście i przez osoby kontrolujące.

Utrzymując w mocy powyższe decyzje organu I instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniach decyzji z dnia "[...]" odwołał się do art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, po. 634 ze zm.). Wskazał, że wypłacone stronie nienależnie płatności pochodziły z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ww. ustawy, gdyż środki przekazane tytułem płatności JPO pochodziły z Europejskiego Funduszu Rozwoju i Gwarancji Rolnej, natomiast płatność z tytułu UPO – ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków z funduszy Unii Europejskiej.

Organ odwoławczy stwierdził, że argumentacja odwołań kwestionująca ustalenia w zakresie powierzchni PEG w odniesieniu do działki o nr "[...]" nie może mieć wpływu na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zarzut ten mógł być natomiast podnoszony w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]", a następnie w toku postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona jednakże nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wniesienia odwołań od kończących te postępowania decyzji. W rezultacie postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały zakończone ostatecznymi decyzjami, a zatem podniesione aktualnie przez stronę zarzuty, jako że dotyczyły decyzji ostatecznych, nie mogły być skuteczne.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, przekazane na rachunek bankowy strony kwoty tytułem płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2009 r. i 2010 r. stanowiły płatności nienależnie pobrane w rozumieniu art. 73 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.). Jednocześnie organ nie stwierdził, by w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie wynikał z błędu ARiMR. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła również przesłanka z art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż wskazany w tym przepisie okres pomiędzy datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze tej płatności, był krótszy niż 4 lata. Organ nie stwierdził też podstaw do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), który przewiduje taką możliwość, w przypadku, gdy kwota płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro w przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r.

Końcowo organ wskazał, że od kwoty nienależnie pobranych płatności naliczono odsetki stosownie do art. 1 i art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz (WE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1234/2007 (Dz. Urz. L nr 280 z dnia 13 października 2012 r., s. 2) oraz art. 56 § 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe decyzje strona zarzuciła, że zostały one wydane w oparciu o dane niezgodne ze stanem faktycznym, na co już wskazywała w składanych w toku postępowania administracyjnego w pismach. Skarżąca wskazała już wówczas na różnice pomiędzy stanem faktycznym, a dokumentami, na których oparły się organy. Jak podniosła, w przekonaniu co do prawidłowego ustalenia powierzchni działek utrzymywały ją takie dokumenty jak: protokoły z kontroli, wypisy z rejestru gruntów, wyniki pomiarów dokonanych osobiście i przez osoby trzecie oraz powierzchnie wskazane w przesyłanych przez ARiMR drukach wniosków. Skarżąca zaznaczyła, że przeprowadzone w jej gospodarstwie wcześniejsze kontrole nie wykazały nieprawidłowości co do wielkości powierzchni działek, czy sposobu ich wykorzystywania. Zarzuciła, że pomimo składanych przez nią wyjaśnień, organy nie podjęły się w toku postępowania weryfikacji kwestionowanych danych w terenie. Zdaniem strony, celem nadrzędnym organów nie było ustalenie stanu faktycznego sprawy, a jedynie pozyskanie środków, które dodatkowo oprocentowane są według stawki 10% w skali roku. Końcowo strona złożyła oświadczenie, że przyznane jej środki zostały należycie wykorzystane w produkcji rolnej.

W odpowiedziach na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawy o sygn. akt I SA/Ol 58/14 i I SA/Ol 59/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Ol 58/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, dokonują zatem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wymaga szczególnego podkreślenia w okolicznościach niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, co również należy w niniejszej sprawie podkreślić, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

W świetle powyższych kryteriów uznać należało, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd były dwie decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymujące mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji, którymi ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na lata 2009 i 2010.

Zaznaczenia wymaga, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" oraz decyzji z dnia "[...]", którymi przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i po wydaniu nowych decyzji przez ten organ przyznających płatności w pomniejszonej wysokości odpowiednio w dniu "[...]" i "[...]".

Decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznych, jak również decyzje na nowo kształtujące wysokość przyznanych płatności stały się ostateczne wobec ich nie zaskarżenia przez beneficjentkę. Dało to podstawę Kierownikowi Biura Powiatowego do podjęcia działania w celu odzyskania płatności w części, którą uznał za pobraną nadmiernie, to znaczy w części stanowiącej różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek bankowy strony na podstawie pierwotnych decyzji a sumą płatności wynikającą z decyzji ostatecznych z dnia "[...]’ i z dnia "[...]".

O wszczęciu postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności strona została zawiadomiona w dniu 19 marca 2013 r. Podstawą prawną do wszczęcia postępowań były, jak wynika z zawiadomień, art. 61§1 K.p.a. oraz art. 29 ust.1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, po. 634 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Agencji".

Art.29 ust.1 ustawy o Agencji, powołany między innymi w decyzjach o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w stanie prawnym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, stanowił zaś, że: ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej;

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej drodze decyzji administracyjnej

następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Od dnia 1 sierpnia 2012 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 marca 2012 r.), która zmieniła art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, organem właściwym do rozstrzygania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności lub pomocy finansowej jest organ właściwy do rozstrzygania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Stąd organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest Kierownik Biura Powiatowego, a organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jest organ wyższego stopnia tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR.

Praktycznie bez zmian od czasu wejścia w życie ustawy o Agencji pozostała natomiast ta część art.29 ust.1 ustawy, która stanowi o ustaleniu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych.

Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Ustalenie osoby zobowiązanej i wysokości kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wszczęte postępowanie, zakreślone ramami art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie mające na celu wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W odwołaniach od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji strona wnosiła o "umorzenie kwot wymienionych w decyzjach jako nienależne", jakkolwiek z treści odwołań wynika, że kwestionuje pomniejszenie płatności wskazując, że dane dotyczące powierzchni działek we wnioskach o przyznanie płatności opierała na posiadanej dokumentacji i dane te do dnia 25 października 2012 r. nie były przez Agencję kwestionowane.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawy w związku z wniesionymi odwołaniami, po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji, nie dopatrzył się podstaw do tego, by uchylić zaskarżone decyzje. Organ ten podkreślił zwłaszcza, że zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniach nie dotyczą obecnych postępowań. Zauważono, że strona miała prawo wnieść odwołanie zarówno od decyzji stwierdzających nieważność pierwotnych decyzji przyznających płatności za lata 2009 i 2010, jak również od decyzji wydanych ponownie przyznających płatności w pomniejszonej wysokości, czego jednak nie uczyniła. Zarzuty zawarte w odwołaniach dotyczą zatem postępowań zakończonych prawomocnymi już decyzjami a nie postępowań w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, które są postępowaniami odrębnymi i nie mają na celu podważenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego i Dyrektora Oddziału Regionalnego a jedynie opierają się na ich prawomocnych rozstrzygnięciach.

Stanowisko organu odwoławczego Sąd uznaje za prawidłowe. Zarzuty skarg stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniach i w istocie odnoszą się on do postępowań prowadzonych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zakończonych wydaniem decyzji z dnia "[...]" i z dnia "[...]". W szczególności nie sposób przyjąć, że obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie odwołań od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustalających kwotę nienależnie pobranych płatności z powodu uchybień, które miały zaistnieć w związku z bezzasadnym, zdaniem strony, stwierdzeniem nieważności pierwotnie wydanych decyzji, (co zostało wyrażone przez negowania w ogólny sposób poczynań organów). Zarzucane przez skarżącą zaniechania w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, mogłaby ewentualnie dotyczyć czynności podejmowanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR poprzedzających ponownie wydane decyzje w przedmiocie przyznania płatności a nie decyzji tego organu wydanych w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Nie ulega wątpliwości, że między decyzjami ustalającymi wysokość nienależnie pobranych kwot a decyzjami wydanymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie przyznania płatności (po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnych decyzji) istnieje związek, jednak kwestionowanie wysokości ustalonych kwot nienależnie pobranych powinno nastąpić poprzez podniesienie zarzutu odnoszącego się bezpośrednio do decyzji w przedmiocie przyznania płatności.

W związku z powyższym, w niniejszych obu postępowaniach nie było możliwe skuteczne postawienie zarzutu co do braku przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości, w jakiej powinny być przyznane płatności. Z uzasadnienia skarg wynika bowiem, że krytyczne uwagi skarżącej skierowane są pod adresem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który nie dość wnikliwie, w jej ocenie, przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o przyznaniu płatności na 2009 i 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy argumentacja podniesiona przez skarżącą wskazuje, że nie dotyczy ona decyzji kontrolowanych przez Sąd, a odnosi się wprost do decyzji z dnia "[...]" i z dnia "[...]".

Z treści wyżej przytoczonego art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem w właściwym do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków (art.29 ust.2) jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, (Lex, nr w bazie 1217427) ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności. W tej drugiej sytuacji, zadaniem właściwego organu ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

W rozpoznawanych sprawach Kierownik Biura Powiatowego Agencji a następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ustalili, że ostateczne decyzje o przyznaniu skarżącej płatności straciły swój byt w związku ze stwierdzeniem ich nieważności i wydano nowe decyzje przyznające płatności w pomniejszonej wysokości. Zagadnienia związane zarówno ze stwierdzeniem nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności jak i z ponownym przyznaniem płatności w niższej niż pierwotnie wysokości nie były przedmiotem rozpatrzenia przez organy obu instancji w niniejszych sprawach, w związku z czym, podnoszone w tym zakresie zarzuty skarg wskazujące na uchybienia organów nie mogły stanowić podstawy uwzględnienia skarg przez Sąd.

W zaistniałej sytuacji Sąd rozważył, czy możliwe jest zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i poddanie ocenie również decyzji ostatecznych, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia wysokości kwot pobranych nienależnie.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z jednoznacznego brzmienia art. 135 p.p.s.a. wynika, że może mieć on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględni skargę.

W rozpatrywanych sprawach Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego ani materialnego, które wymagałyby uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd miał przy tym na uwadze, że organy obu instancji nie miały kompetencji do tego, by z jakichkolwiek powodów podważać zasadność decyzji ostatecznych, których wydanie dało w rezultacie podstawę do ustalenia, że płatności zostały w części pobrane nienależnie. Tylko wówczas, gdyby taka kompetencja przysługiwała organom, zasadnym byłoby zbadanie przez Sąd czy z tej kompetencji organy skorzystały i, ewentualnie, czy uczyniły to prawidłowo. Oddalając zatem skargi na kontrolowane decyzje, jak to miało miejsce w niniejszych sprawach, Sąd nie mógł stosować art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA trafnie przyjmuje się, że warunkiem skorzystania z możliwości przewidzianej w art.135 p.p.s.a. jest wadliwość kontrolowanej decyzji organu II instancji (m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl))

W związku ze sposobem sformułowania zarzutów skarg należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd ma więc prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Trzeba mieć jednak na uwadze również to, że użyte w omawianym przepisie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza także, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Wobec powyższego ponownie zaznaczyć trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji, w których ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na lata 2009 i 2010. Sąd poddawał ocenie działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonymi orzeczeniami. Kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowań w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, do dnia wydania decyzji w drugiej instancji. Przedmiotem rozważań Sądu nie mogło być zatem postępowanie, w wyniku, którego stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych ani też decyzje wydane w wyniku postępowania przeprowadzonego po stwierdzeniu nieważności decyzji. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast przedmiotowe postępowania były już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności na rok 2009 i 2010 nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji stwierdzające nieważność decyzji o przyznaniu płatności na rok 2009 i 2010, nie zostały przez stronę zaskarżone. W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie w niniejszym postępowaniu podnosić argumentów przeciwko decyzjom stwierdzającym nieważność decyzji oraz przeciwko decyzjom wydanych po ponownym rozpoznaniu wniosku przyznanie płatności, bowiem nie odnoszą się do decyzji będących przedmiotem kontroli Sądu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wprawdzie strona nie podnosiła w skardze kwestii związanych wystąpieniem negatywnych przesłanek zwrotu nienależnie pobranych środków, ale Sąd mając na uwadze art.134 p.p.s.a. poddał zaskarżone decyzje ocenie biorąc pod uwagę również te aspekty.

W dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2009 rok (3 kwietnia 2009 r.) obowiązywało rozporządzenie Nr 796/2004 Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie Nr 796/2004.

Zgodnie z dyspozycję zawartą w art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zaskarżona decyzja dotycząca płatności na 2009 r. obowiązujących w tym względzie przepisów wspólnotowych nie narusza. Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia - zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, iż przepis ten nie ma zastosowania. Poza tym, niezależnie od oceny czy skarżąca działała w dobrej wierze, wskazać należy, że okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ wypłata płatności za rok 2009, uznanej następnie za nienależnie pobraną, nastąpiła 8 grudnia 2009 r., natomiast decyzja z dnia "[...]" stwierdzająca nieważność decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu płatności, została skarżącej doręczona 10 czerwca 2011 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.

W przedmiotowej sprawie zasadnie również przyjęto, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności za 2009 r. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz, jeśli błąd mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

W rozpatrywanej sprawie, do takiej sytuacji nie doszło, ponieważ błąd nie wynikał z pomyłki organu ARiMR, lecz był efektem zadeklarowania przez skarżącą do płatności większej powierzchni działki rolnej N położonej na działce ewidencyjnej nr "[...]" niż powierzchnia (PEG), do której powinna być przyznana płatność na danej działce ewidencyjnej po certyfikacji. Kierownik Biura Powiatowego Agencji, wydając pierwotną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego, ponieważ nie ustalił w swej decyzji powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Niewątpliwie obowiązkiem organu było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącą a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych. Właśnie to uchybienie organu potraktowane zostało jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej płatność na podstawie wadliwie zadeklarowanej powierzchni. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd nie wypowiada się jednak co do zasadności uznania, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji oraz, czy w tym trybie mogły być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dacie przyznawania i wypłaty skarżącej płatności kierował się danymi co do powierzchni gruntów wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności i w związku z tym nie można mówić o pomyłce organu, a jedynie o tym, że zaniedbał właściwego zweryfikowania danych zawartych we wniosku poprzez przeprowadzenie kontroli. Tego uchybienia organu nie można jednak uznać za pomyłkę, o której mowa w art.73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 609/09 (dostępnym w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sformułowany w dwóch tezach:

"1. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

2. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli.".

Użycie zatem w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004, który miał zastosowanie w odniesieniu do płatności za 2009 r., zwrotu "pomyłka organu" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości odpowiada organ jak np. właśnie zastosowanie błędnych stawek. Za treść wniosku odpowiada już sam rolnik i sam fakt niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności.

Rozstrzygając o wysokości nadmiernie pobranych kwot Kierownik Biura Powiatowego Agencji oraz organ odwoławczy rozważyły, czy nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu części płatności wynikające z art.73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i jakkolwiek argumentacja w tym zakresie jest raczej lakoniczna, to jednak odpowiada prawu.

Powyższe uwagi odnieść należy również do decyzji odnoszącej się do płatności za 2010 r., gdzie przesłanki ewentualnego braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych oceniane były z punktu widzenia art.80 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009". Rozporządzenie to zgodnie z pkt (107) preambuły stosuje się od dnia 1 stycznia 2010 r. Art.80 ww. rozporządzenia ma następujące brzmienie:

1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.

Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Z analizy tego przepisu wynika, że przesłanka nie stosowania zwrotu została w rozporządzeniu Nr 1122/2009 uregulowana analogicznie do rozwiązania przyjętego w art.73 ust. 4 rozporządzenia Nr 496/2004. Jak ustalił organ odwoławczy płatności obszarowe za 2010 r. zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej w dniu 29 marca 2011 r. i nie wynikały z pomyłki organu ARiMR. Płatność została przekazana na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatność została przyznana nienależnie w związku z przekroczeniem powierzchni PEG dla działki nr "[...].

Nie nasuwa zastrzeżeń sposób analizy w zaskarżonych decyzjach kolejnej przesłanki odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych, która została ustanowiona w art.40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2007 r., nr 35, poz.217 ze zm.) a także sposób ustalenia odsetek od nienależnie pobranych kwot.

Ponieważ, jak już wyżej wskazywano, zarzuty skargi odnosiły się do postępowań i decyzji, które nie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie zachodziła też potrzeba, by odnosić do podnoszonych w skargach kwestii związanych z ustaleniem powierzchni działek zgłoszonych do poszczególnych płatności. Jako podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach przyjęto decyzje o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości oraz okoliczności związane z wypłaceniem płatności w oparciu o decyzje pierwotne. Podstaw faktycznych zaskarżonych rozstrzygnięć Sąd nie zakwestionował uznając, że były one wystarczające do ich podjęcia. W związku z tym odnoszenie się przez organ odwoławczy do zarzutów zgłoszonych w odwołaniach a następnie rozwiniętych w skargach zasadnie ograniczone zostało do wskazania, że nie dotyczą one zapadłych rozstrzygnięć.

. Z powyższych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił obie skargi.