Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1057/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 1082/05 w sprawie ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiocie opłat i kar za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania za 2000 rok oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1082/05 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za uzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opłat i kar za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania za 2000 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że obowiązek uiszczenia opłat za postój w Strefie Parkowania w roku 2000 wynikał bezpośrednio z aktów prawa miejscowego tj. z uchwały Nr LXIX/706/98 Rady Miejskiej [...] z dnia 15 czerwca 1998 r. wydanej w sprawie regulaminu Strefy Parkowania w [...] zgodnie z upoważnieniem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 416) oraz zarządzenia Nr 30/99 Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 października 1999 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta [...] oraz określenia obszaru, na którym będą pobierane opłaty za parkowanie. W ten sposób stworzona w art. 13 ust. l ustawy o drogach publicznych możliwość pobierania opłat przekształciła się w obowiązek. Powyższe akty stanowiły w myśl postanowień art. 87 i art. 94 Konstytucji RP źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Należy podkreślić, że w 2000 r. nie obowiązywały przepisy przewidujące i regulujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczenie opłat w trybie indywidualnego postępowania. W związku z powyższym słusznie przyjęto, że podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku są przepisy art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze treść art. 13 ustawy o drogach publicznych uznano, że obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z dróg publicznych spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. W konsekwencji uznano również, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza prawa materialnego, które mogłoby być podstawą jego uchylenia przez Sąd w trybie art. 145 § 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie dopatrzył się także podnoszonego w skardze naruszenia zasady prawdy obiektywnej (zasady ogólnej postępowania), wyrażonej w art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa polegającego na zaniechaniu ustosunkowania się do konieczności doręczania stronie "notatki – raportu - wezwania do zapłaty kar pieniężnych" nałożonych z tytułu braku opłaty za postój pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania. Zgodnie z powyższą zasadą organy administracji w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego powinny w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazywało zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę, że w 2000 r. obowiązek uiszczenia opłat wynikał bezpośrednio z przepisów prawa, a nie z faktu doręczania stronie "notatki – raportu - wezwania do zapłaty kar pieniężnych" oraz, że na organie nie spoczywał obowiązek doręczenia orzeczenia nakładającego opłatę z tytułu braku opłaty za postój pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania. Mając powyższe na uwadze za niezasadny Sad uznał również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez zaniechanie podjęcia w uzasadnieniu skarżonego postanowienia polemiki ze wszystkimi zarzutami wskazanymi w toku postępowania, a szczególności z zarzutami dotyczącymi konieczności doręczenia stronie wystawionych przez kontrolerów strefy płatnego parkowania raportów stwierdzających brak opłaty za postój pojazdu.

Za nieuzasadniony również uznano podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli.

Wreszcie akceptacji Sądu nie znalazł postawiony dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym zarzut przedawnienia dochodzenia opłat należnych za 1999 r. i 2000 r., które nastąpiło dnia l stycznia 2006 r. zgodnie z postanowieniami art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa, ponieważ do przedmiotowych opłat za parkowanie nie miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w 2000 r. obowiązek uiszczenia opłat wynikał bezpośrednio z przepisów prawa miejscowego i nie istniał żaden tryb wymiaru i poboru opłat za nieopłacony postój w Strefie Płatnego Parkowania.

Wyrok ten został zaskarżony w całości przez G. M. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono mu naruszenie art. 70 Ordynacji podatkowej przez jego niezastosowanie i niezasadne przyjęcie, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu jakoby przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania w sprawie. Przedmiotowe opłaty parkingowe mają charakter publiczno prawny, traktowane są jako inne opłaty, podatki i należności niepodatkowe na rzecz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej ulegają one przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nie można się zgodzić, iż do przedmiotowych opłat nie ma zastosowania Ordynacja podatkowa, bowiem nie istniał żaden tryb wymiaru i poboru powyższych opłat za nieopłacony postój. Obowiązek ten wynikał z uchwały Rady Miejskiej wydanej w sprawie regulaminu Strefy Parkowania zgodnie z upoważnieniem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz zarządzenia nr 30/99 Prezydenta Miast [...] dnia 6 października 1999 r. w sprawie wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta [...] oraz określenia obszaru, na którym będą pobierane opłaty za parkowanie. Zakres przedmiotowy Ordynacji podatkowej wynika z art. 2 § l. Przepisy tej ustawy zawierają regulacje dotyczące: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowej. Takim organem jest niewątpliwie Prezydent Miasta [...], stosownie do art. 13 § l Ordynacji.

Zatem tryb wymiaru i poboru opłat i kar za postój pojazdów w Strefie Płatnego Parkowania był regulowany zarządzeniem Prezydenta Miasta, co wyczerpuje ustawowe przesłanki, by do tych świadczeń stosować przepisy Ordynacji podatkowej, zwłaszcza w zakresie przedawnienia. Ponadto podkreślić należy, że podstawą ustalenia opłaty za nieopłacony postój są akty prawa publicznego i nie stanowią one ekwiwalentu za usługę ze strony zarządcy drogi, czy zarządu dróg.

Biorąc pod uwagę treść art. 2 § 4 Ordynacji, nie można też twierdzić, iż opłaty te mają charakter cywilny i podlegają cywilnoprawnym mechanizmom regulacji, bowiem brak jest pomiędzy parkującym pojazd a zarządem drogi publicznej jakichkolwiek cywilnych źródeł powstania świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przepis art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej..., 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny.

Jeżeli zarzut przedawnienia nie zostanie zawarty w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. na etapie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, to nie może on być skutecznie podniesiony w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie można bowiem organowi egzekucyjnemu skutecznie postawić zarzutu, że nie uwzględnił on faktu przedawnienia egzekwowanego obowiązku, ponieważ wniesione przez G. M. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie były oparte na wskazanej w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawie, jaką jest przedawnienie obowiązku. Mówiąc innymi słowy, postawienie zarzutu przedawnienia dopiero w skardze do sądu administracyjnego było spóźnione, ponieważ nie można organowi egzekucyjnemu zarzucać naruszenia obowiązującego w tym zakresie prawa, skoro we wniesionym w toku postępowania egzekucyjnego środku zaskarżenia nie podniesiono tej okoliczności. Wszak sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu lub czynności wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podjęcia.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w ogóle nie powinien tej kwestii badać, ponieważ wychodziła ona poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, ukształtowanej na skutek wniesienia przez zobowiązanego G. M. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tej sytuacji ocenę prawną Sądu w tym zakresie należy uznać za niemającą znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

W rezultacie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 70 Ordynacji podatkowej przez jego niezastosowanie, nie ma usprawiedliwionych podstaw, a to z tego względu, że przepis ten nie mógł być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji, ponieważ powołanie się na okoliczność przedawnienia nastąpiło dopiero w skardze do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.