Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 887/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, 7, 8, 11, 77 par. 1, art. 107 par. 3, art 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Marii D.-K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniach 15 października 2007 r., 9 czerwca 2008 r. oraz 18 sierpnia 2008 r. kontrolę robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w miejscowości S.. W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się murowany parterowy budynek letniskowy, pokryty onduliną, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] czerwca 1993 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. Budowa została zakończona 11 kwietnia 1994 r. Organ ustalił również, iż inwestorka – M. D. - K. wykonała w 2007 r. roboty budowlane polegające na odbudowie istniejącego tarasu z elementów PCV i w części z murowanych bloczków - bez wymaganego zgłoszenia. Inwestorka oświadczyła, iż taras został pobudowany w trakcie budowy budynku letniskowego zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] czerwca 1993 r. i w momencie zakończenia budowy 11 kwietnia 1994 r. był zadaszony i obity deskami. W protokole kontroli z dnia 18 sierpnia 2008 r. stwierdzono, iż w obudowanym tarasie wydzielono dwa pomieszczenia, w części obitej elementami PCV przedpokój, w części murowanej WC. Najbliżej usytuowany narożnik obudowanego tarasu znajduje się w odległości 12 cm od granicy z działką [...].

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez M. D. - K. polegających na remoncie budynku letniskowego z tarasem na działce nr [...] w miejscowości S.. Organ uznał, że inwestor pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz.229) wykonał budynek letniskowy z obudowanym tarasem, usytuowanym w stosunku do granicy działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż przewidują to przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), jednakże M. D. - K. nie naruszyła prawa wówczas obowiązującego, a obecnie z uwagi na zmianę przepisów, czynności, które niegdyś powstały i nie były sprzeczne z ówczesnym prawem nie mogą podlegać sankcji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 [...] 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, iż roboty polegające na remoncie tarasu zostały wykonane w 2007 r. i w ich wyniku zmieniona została funkcja wykorzystania części obiektu bowiem taras został zamieniony na pomieszczenie mieszkalne i WC. Organ II instancji uznał to za zamianę sposobu użytkowania tarasu, który służy obecnie jako WC i pomieszczenie mieszkalne.

Decyzją z dnia [...]2009 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał M. D. - K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obudowanego tarasu. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 6 października 2009 r. M. D. - K. wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z [...] 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

Powyższa decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2010 r., który jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku letniskowego lecz, że dokonał samowolnej rozbudowy istniejącego budynku letniskowego. Według organu nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zmiana sposobu użytkowania powstała w wyniku samowolnego wykonania robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest bowiem skutkiem, a nie przyczyną, którą jest samowola budowlana. Organ nadzoru wskazał, iż z akt sprawy wynika, że zgodnie z pozwoleniem na budowę z 14 czerwca 1993 r. budynek letniskowy miał posiadać 48 m2 powierzchni użytkowej. Z kolei z protokołu kontroli z 18 sierpnia 2008 r. wynika, że powierzchnia użytkowa budynku letniskowego wynosi w sumie 60,13 m2 (48,13 m2+ 12 m2 tarasu)

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. M. D. - K. podtrzymała swoje stanowisko, iż przedmiotowy taras został wybudowany w trakcie budowy budynku letniskowego i istnieje od 1993 r. Przedłożyła jednocześnie pisemne oświadczenie M. T.- A., która tę okoliczność potwierdziła. Nadto M. D. - K. wniosła o przeprowadzenie przez organ administracji dowodu z zeznań świadków R.S. i M. T. – A. na okoliczność czasu powstania spornego tarasu oraz zadeklarowała wskazanie kolejnych świadków mogących zeznawać na tę okoliczność o ile w ocenie organu zajdzie taka potrzeba.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał M. D. - K. rozbiórkę obudowanego tarasu pobudowanego bez wymaganego pozwolenia (z elementów PCV i w części z murowanych bloczków) na działce nr 184/43 w miejscowości S. Organ stwierdził, iż oświadczenia inwestorski co do daty budowy tarasu uznaje za niewiarygodne, gdyż nie znajdują potwierdzenia w dokumentach – np. mapach. Nie istnieje ponadto możliwość legalizacji dokonanej rozbudowy z uwagi na niezgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. D. - K. Podniosła, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedmiotowy taras wybudowała bowiem w trakcie budowy domku letniskowego zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 14 czerwca 1993 r. W momencie zakończenia budowy taras był zadaszony i obity deskami. W 2007 r. dokonała jedynie prac remontowych polegających na wymianie zużytych drewnianych elementów osłonowych na nowe. Nadto wyjaśniła, iż nie mogła przedstawić dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu, gdyż ta uległa zniszczeniu w czasie powodzi we Wrocławiu. Wobec tego organ administracji powinien ze szczególną starannością zgromadzić i ocenić materiał dowodowy mając na względzie treść art. 75 k.p.a. i 77 k.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]września 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż ze gromadzonego w sprawie materiału wynika, że zgodnie z rejestrem pozwoleń na budowę, inwestor zamierzał pobudować budynek letniskowy, o powierzchni zabudowy 64 m2, powierzchni użytkowej 48 m2 i kubaturze 260 m3. Natomiast z protokołu kontroli z dnia 18 sierpnia 2008 r. wynika, że pobudowano budynek letniskowy o powierzchni użytkowej 48,13 m2 + 12 m2 = 60,13 m2, przy czym 12 m2 dotyczy obudowanego tarasu. Kubatura wynosi 280 m3. Z powyższego protokołu wynika też, że obudowa wspomnianego tarasu została dokonana w 2007 r. co potwierdziła M. D. - K. podpisując protokół. O tym, że obudowa przedmiotowego tarasu miała miejsce w 2007 r. świadczy również mapa geodezyjna w skali 1:1000, na której na działce nr 184/43 brak jest części budynku, to jest obudowanego tarasu. W dniu 22 września 2008 r. uprawniony geodeta L. S. uzupełnił mapę o obudowany taras, przy czym mapa opatrzona została tytułem "Porównanie mapy z terenem". Z pisma właścicieli sąsiedniej działki wynika, iż taras został pobudowany w 2005 r. zatem w opinii organu nie ma wątpliwości, iż budowa spornej części budynku rekreacyjnego nastąpiła w latach 2005 - 2007 (a nie w roku 1994 r.) bez pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ.

Organ II instancji wyjaśniał również, iż z poczynionych ustaleń wynika, ze odległość ściany obudowy tarasu od granicy sąsiedniej działki należącej do J. i Z. R. wynosi od 12 centymetrów do 3 metrów. Natomiast zgodnie z przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109 z 2004 r., poz. 1156) odległość ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy sąsiedniej nieruchomości powinna wynosić 4 metry, a bez otworów okiennych lub drzwiowych 3 metry. W omawianej sytuacji odległości te nie mogą być spełnione. Spełniona nie może być również wynikająca z ust. 3 powyższego przepisu odległość 1,5 metra z uwagi na skośne usytuowanie ściany w stosunku do granicy działki. Brak możliwości spełnienia wyżej wskazanych wymogów nie pozwala na legalizację inwestycji i przesądza o konieczności jej rozbiórki, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. D. - K.. Skarżąca podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące nienależytego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych oraz bezpodstawnego stwierdzenia, iż taras został zbudowany w latach 2005-2007 a nie w latach 1993-1994. M. D. - K. zarzuciła organom istotne naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do zgłaszanych przez nią spostrzeżeń oraz na niepodejmowaniu jej inicjatywy dowodowej.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2007 r. skarżąca wyjaśniła dodatkowo, iż domek letniskowy wraz z tarasem wybudowała w 1993 r. Taras był obity deskami z prowizoryczną toaletą również zbitą z desek. W 2007 r. z uwagi na gnicie desek wymieniła je na panele, a toaletę omurowała i poprowadziła odpływ do szamba. Dalej wyjaśniła, iż sąsiednia działka należąca do Z. R. jest niezagospodarowana, a jej użytkownik nie mógł widzieć jak w 1993 r. został wybudowany przedmiotowy taras, gdyż nigdy nie był na posesji skarżącej, a na granicy działek rosły wysokie drzewa zasłaniające jej budynek. W dalszej części pisma skarżąca wyjaśniła okoliczność zniszczenia posiadanego przez nią projektu budowlanego domku letniskowego w czasie powodzi w 1997 r., która dotknęła Wrocław.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy postępowania - to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto decyzje obu I instancji naruszają przepisy postępowania - to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r.).

Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zauważyć wreszcie należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, jak również organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu i pismach procesowych zarzutów.

Nie sposób bowiem uznać za prawidłową realizację przywołanych przepisów k.p.a. lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, iż cyt. "ze gromadzonego w sprawie materiału wynika, że zgodnie z rejestrem pozwoleń na budowę, inwestor zamierzał pobudować budynek letniskowy, o powierzchni zabudowy 64 m2, powierzchni użytkowej 48 m2 i kubaturze 260 m3. Natomiast z protokołu kontroli z dnia 18 sierpnia 2008 r. wynika, że pobudowano budynek letniskowy o powierzchni użytkowej 48,13 m2 + 12 m2 = 60,13 m2, przy czym 12 m2 dotyczy obudowanego tarasu. Kubatura wynosi 280 m3. Z powyższego protokołu wynika też, że obudowa wspomnianego tarasu została dokonana w 2007 r. co potwierdziła M. D. - K. podpisując protokół. O tym, że obudowa przedmiotowego tarasu miała miejsce w 2007 r. świadczy również mapa geodezyjna w skali 1:1000, na której na działce nr [...] brak jest części budynku tj. obudowanego tarasu. W dniu 22 września 2008 r. uprawniony geodeta L. S. uzupełnił mapę o obudowany taras, przy czym mapa opatrzona została tytułem "Porównanie mapy z terenem". Z pisma właścicieli sąsiedniej działki wynika, iż taras został pobudowany w 2005 r. zatem w opinii organu nie ma wątpliwości, iż budowa spornej części budynku rekreacyjnego nastąpiła w latach 2005 - 2007 (a nie w roku 1994 r.) bez pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ."

Z analizy powyższego stanowiska zajętego przez organ II instancji wynika jednoznacznie, iż organ ten nie odróżnia dokonania obudowy przedmiotowego tarasu trwałymi ścianami (oraz ewentualnie jego zadaszenia) od budowy tarasu jako całości oraz, iż w żaden sposób nie odnosi się do konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania okoliczności sprowadzających się do twierdzenia, iż przedmiotowy taras, w rozumieniu utwardzonej, osadzonej na gruncie i połączonej z budynkiem powierzchni otoczonej ścianą z desek zrealizowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę w roku 1994, zaś w latach 2005 do 2007 miało miejsce zrealizowanie na fundamencie, którym był tenże taras częściowo murowanych, a częściowo zrealizowanych z elementów PCV ścian oraz zainstalowanie w tak uzyskanej, zamkniętej pobudowanymi ścianami, przestrzeni przyłączonej do szamba ubikacji.

Sąd zauważa jednocześnie, iż odnośnie przywołanych w uzasadnieniu Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapisów z rejestru pozwoleń na budowę wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż znajdująca się w aktach sprawy kserokopia w/w dokumentu (załącznik do k. 12 akt administracyjnych) nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie "nieuzbrojonym" okiem i bez wiedzy specjalistycznej, czy kubatura budynku letniskowego wynosić miała jak wskazał organ II instancji 260 m3, czy też 280 m3, albowiem przedmiotowy zapis sporządzony został pismem ręcznym i jest niezbyt wyraźny, zaś sposób nakreślenia rzekomej cyfry 6 w przedmiotowym zapisie jest zauważalnie odmienny od innych cyfr 6 nakreślonych na przedmiotowym dokumencie.

Co bardziej istotne dla sprawy przedmiotowe zapisy w rejestrze pozwoleń na budowę, niezależnie od przyjętej kubatury budynku, zdają się uprawdopodobniać twierdzenia skarżącej, co do faktu, że pierwotnym pozwoleniem na budowę mógł być objęty jakiś, być może częściowo zadaszony taras na co może wskazywać powierzchnia zabudowy większa od powierzchni użytkowej o 16 m2 i kubatura projektowanego budynku zbliżona bądź równa kubaturze budynku obejmującego przedmiotowy, obudowany taras.

Powyższe okoliczności mają przy tym nie dające się przecenić znaczenie dla sprawy, albowiem podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji (aczkolwiek organ odwoławczy przepisu tego nie wskazał i w ogóle się do jego treści nie odniósł, co samo w sobie stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności) oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.), stanowiący, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dla oceny zarówno dopuszczalności zastosowania tegoż przepisu jak i prawidłowości jego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego koniecznym jest zaś precyzyjne ustalenie zakresu i czasu realizacji przez skarżącą poszczególnych robót budowlanych, albowiem niedopuszczalnym byłoby nakazanie jej rozbiórki całego tarasu (a tak skonstruowana została sentencja decyzji organu I instancji utrzymanej w całości w mocy przez organ odwoławczy), a więc i jego fundamentu (podłogi), w sytuacji gdyby okazało się, iż realizacja tegoż fundamentu (podłogi) była zgodna z prawem, a samowola budowlana sprowadzała się jedynie do pobudowania na nim ścian i ewentualnego zadaszenia. Przy czym - co również należy w tym miejscu stanowczo podkreślić - kwestia zadaszenia (to jest czasu jego realizacji i zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym) nie była w ogóle przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego, które w ogóle nie odniosły się do twierdzeń strony zagadnienie tego dotyczących, a sprowadzających się do wskazania, iż zostało ono zrealizowane już w latach 1993-1994 i zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji mogło mieć również niezauważenie oczywistego uchybienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jakim było nierozpoznanie wniosku dowodowego strony złożonego w piśmie z dnia 8 września 2010 r. (k. 59 akt administracyjnych), w którym M. D. - K. wniosła o przesłuchanie na okoliczność czasu pobudowania przedmiotowego tarasu dwojga świadków, których dane osobowe i adresy podała.

Odnośnie tej ostatniej okoliczności zauważyć należy, iż choć organ (zarówno I instancji jak i odwoławczy) nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, to jednak winien w takim przypadku wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności takiego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099).

Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nadto wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie sprostały wskazanym już powyżej wymogom jakie przed organami administracji stawiają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie poczyniły wystarczająco wnikliwych ustaleń co do zakresu inwestycji na jaką skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę, faktycznie zrealizowanej na podstawie tegoż pozwolenia na budowę budowli oraz zakresu prac budowlanych przeprowadzonych przez skarżącą w latach 2005-2007, co stanowi oczywiste naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego organowi administracji zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czyli nie pomijający jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy administracyjnej, do jakich w realiach niniejszego postępowania niewątpliwie zalicza się sposób realizacji całości inwestycji zrealizowanej przez M. D. - K..

Jednocześnie zauważyć należy, iż sposób czynienia przez organ I instancji ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie stanowił naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., stawiających przed organem wymóg dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W miejsce własnych ustaleń dotyczących robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącą i czasu realizacji tych robót organ I instancji poprzestał na zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie oraz przytoczeniu treści przeprowadzonych w sprawie dowodów. W następstwie powyższego organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obudowanego tarasu pobudowanego bez wymaganego pozwolenia (z elementów PCV i w części z murowanych bloczków) na działce nr [...]w miejscowości S. nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń co do czasu pobudowania tegoż tarasu jako całości, czy też poszczególnych jego części takich jak fundament, podłoga, ściany i dach i nie precyzując czy w warunkach samowoli pobudowany został cały taras, czy też wyłącznie jego ściany, bądź ściany i dach.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy uzasadniają uwzględnienie skargi, co skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji z dnia 2 listopada 2010 r., jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jako obarczonej analogicznymi brakami. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe na okoliczność:

- treści udzielonego M. D. – K. 14 czerwca 1993 r. pozwolenia na budowę, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień związanych z lokalizacją budynku na działce, objęcia tymże pozwoleniem tarasu, kształtu i lokalizacji tarasu na budowę jakiego rzekomo udzielono zezwolenia, jego odeskowania i zadaszenia,

- sposobu realizacji inwestycji przez M. D. – K., ze szczególnym uwzględnieniem czy przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z zezwoleniem, czy też odstępstwami od jego warunków, oraz w jakim kształcie zrealizowany został pierwotnie taras przy budynku letniskowym,

- terminu i sposobu realizacji przez M. D. - K. zabudowy przedmiotowego tarasu, z uwzględnieniem zakresu prac, w tym innych niż budowa trwałych ścian, a związanych z zadaszeniem tarasu i realizacją instalacji (w tym sanitarnej i elektrycznej) w jego obrębie.

Dla poczynienia powyższych ustaleń organy winny wykorzystać wszelkie aktualnie dostępnie środki dowodowe (w tym zeznania świadków zarówno wnioskowanych przez stronę, jak i dopuszczonych z urzędu, do których zaliczyć można na przykład poprzednich i aktualnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką skarżącej, w szczególności od strony przedmiotowego tarasu) pamiętając, iż rolą organu administracji jest dążyć do uzyskania najszerszych, możliwych informacji pozwalających na zgodne z prawem rozstrzygnięcie, przy czym niedopuszczalne jest przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne, a dowody innego rodzaju są niewiarygodne, w szczególności przyjmując a priori pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków i stron.

W oparciu o kompletny materiał dowodowy organ winien ustalić w sposób precyzyjny stan faktyczny sprawy pamiętając, że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, zaś ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie musi odpowiadać zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Dopiero takie, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzy podstawy do dokonania oceny prawnej poszczególnych robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora pod kątem przepisów prawa budowlanego, w tym pozwoli na ustalenie czy nie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez realizację tarasu w bezpośredniej bliskości granicy działki, a jeśli tak to jakiemu reżimowi prawnemu podlega ewentualne postępowanie organów nadzoru budowlanego tegoż zagadnienia dotyczące, jakie dokładnie prace inwestor zrealizował w latach 2005 -2007 i jak należy te prace zakwalifikować w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (jako budowę, rozbudowę, przebudowę obiektu budowlanego czy też jego remont), czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, czy miały charakter samowoli budowlanej wiążącej się z brakiem pozwolenia na budowę, czy też z brakiem zgłoszenia i co za tym idzie jaki tryb postępowania wobec tych samowolnie zrealizowanych robót budowlanych winien zostać przez organy nadzoru budowlanego podjęty.

Zauważyć bowiem należy, iż w zależności od kwalifikacji prawnej samowolnie zrealizowanych robót budowlanych właściwym będzie podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o konkurencyjne względem siebie przepisy art. 48, bądź art. 49b ust. 1, bądź też art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem brak poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego.

Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, w którym poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 kp.a. winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez stronę zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach procesowych. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić przytoczeniem treści przeprowadzonych w sprawie dowodów.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącej zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 500 zł.

/-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska