Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2010/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr KO [...], po rozpoznaniu wniosku R. K. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Prezydenta W. w przedmiocie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką marki [...] nr rej. [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej "SKO") przyjęło, że decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. doręczono stronie na podstawie art. 44 § 4 Kpa, tj. w trybie doręczenia zastępczego, ze skutkiem na dzień 27 lipca 2010 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął w dniu 10 sierpnia 2010 r. Powyższe ma potwierdzenie w urzędowych adnotacjach obiegu korespondencji. I tak, decyzję z dnia [...] lipca 2010r. wysłano na podany przez skarżącego adres zamieszkania, tj. [...]. Z koperty wysłanej do strony z zawartością przedmiotowej decyzji wynika, że przesyłkę nadano w Urzędzie Pocztowym W. (urząd nadawczy – właściwy do siedziby organu) w dniu 9 lipca 2010 r. Przesyłkę tę awizowano po raz pierwszy w dniu 13 lipca 2010 r. Następnie w dniu 20 lipca 2010 r. przesyłkę awizowano po raz drugi, a w dniu 28 lipca 2010 r. zwrócono ją do nadawcy. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 44 § 4 Kpa, organ uznał, że nastąpiło doręczenie zastępcze decyzji ze skutkiem na dzień 27 lipca 2010 r.

W dniu 30 sierpnia 2010 r. Pan R. K., podczas pobytu w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W., odebrał kopię decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Pouczono go wówczas o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu – wraz z odwołaniem. Już następnego dnia, w dniu 31 sierpnia 2010 r., skarżący złożył do Urzędu w W. odwołanie, w którym zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że decyzję tę odebrał 30 sierpnia 2010 r. w Urzędzie Gminy W. [...] oraz, że decyzja ta wcześniej nie została mu doręczona. Wyjaśnił, że ponieważ jest po rozwodzie, podany przez niego adres, na który wysłano przedmiotową decyzję był jedynie "adresem dla korespondencji". Korespondencję pod tym adresem, tj. przy [...] zawsze odbierała i przekazywała mu ją osobiście jego była żona. Ponieważ była żona od pewnego czasu przebywała za granicą, o czym nie wiedział, dopiero po powrocie z zagranicy przekazała mu zawiadomienie o osobiste zgłoszenie się do Urzędu Gminy W. [...]. W dniu 30 sierpnia 2010 r. zgłosił się do tego Urzędu i odebrał przedmiotową decyzję.

Organ stwierdził, że pismo skarżącego, zatytułowane "odwołanie", zawiera wyłącznie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz uzasadnienie tego żądania.

W dniu 10 września 2010 r. skarżący, niezależnie od odwołania z dnia 31 sierpnia 2010 r., złożył w SKO "uzupełnienie wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania od decyzji". W piśmie tym ponownie podniósł, że z treścią decyzji zapoznał się 30 sierpnia 2010r. w Urzędzie Gminy W. [...], a więc ok. 7 dni po upływie ustawowego terminu na wniesienie odwołania oraz, że poczty nie odebrał z przyczyn obiektywnych, co w świetle treści art. 58 Kpa daje podstawę do przywrócenia terminu wniesienia odwołania od otrzymanej decyzji.

Rozpoznając odwołanie skarżącego SKO uznało, że w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przypadek przewidziany w art. 58 § 1 Kpa, który umożliwiłby przywrócenie stronie terminu do złożenia odwołania od decyzji. Skarżący nie wykazał bowiem, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Przedmiotowa decyzja była bowiem wysyłana na adres zameldowania strony i skarżący winien odbierać pod tym adresem wszelką korespondencję związaną z działalnością firmy. O powyższym obowiązku skarżący został poinformowany, co wynika z pouczenia zawartego w pkt 3 licencji nr [...], w myśl którego przyjął obowiązek zgłaszania organowi na piśmie w terminie 14 dni zmiany wszelkich danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w tym w zakresie siedziby firmy. W tym kontekście twierdzenie skarżącego, że była żona nagle i bez poinformowania wyjechała za granicę, nie może zwalniać go od skutków prawnych zaistniałej sytuacji. Jako przedsiębiorca był zobowiązany bowiem podjąć stosowne środki zaradcze, tj. w szczególności poinformować o zmianie adresu do prowadzenia z nim korespondencji i to tym bardziej, że mógł spodziewać się kontroli ze strony organu I instancji, albowiem w 2009 r. upływał termin 5 lat od daty ostatnie licencji, którą mu wydano w dniu 15 kwietnia 2004 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO powołało treść art. 58 § 1 i § 2 Kpa. w związku z art. 127 § 2 Kpa.

W skardze do sądu administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r. skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] października 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 44 § 2 oraz § 3 Kpa, polegające na błędnym przyjęciu, że awizacja decyzji Prezydenta W. była prawidłowa, co skutkowało wadliwym uznaniem doręczenia zastępczego decyzji oraz

- art. 58 §1 Kpa, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie zachodziła podstawa do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżący zakwestionował prawidłowość awizowania i doręczenia stronie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. w trybie doręczenia zastępczego, gdyż z akt sprawy wynika, że w dniu 13 lipca 2010 r. awizo pod adresem [...] zostało pozostawione "na drzwiach adresata". Taka awizacja jest nieprawidłowa, ponieważ zgodnie z art. 44 § 2 Kpa zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata. Oznacza to, że umieszczenie na drzwiach awiza jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy w budynku nie ma oddawczej skrzynki pocztowej lub nie jest możliwe umieszczenie w niej awiza. Tymczasem w budynku położonym w [...] znajduje się oddawcza skrzynka pocztowa, w której była możliwość umieszczenia awiza. W związku z powyższym umieszczenie awiza "na drzwiach" było nieprawidłowe. Ponadto na awizie powinna znaleźć się adnotacja o braku możliwości pozostawienia awiza w skrzynce, której również nie było. Także powtórna awizacja z dnia 20 lipca 2010 r., zdaniem skarżącego, była nieprawidłowa, gdyż doręczający w żaden sposób nie wskazał, gdzie umieścił awizo. W konkluzji, skarżący podniósł, że powyższe nieprawidłowości w tzw. doręczeniu zastępczym przesądzają o tym, że strona nie zawiniła w naruszeniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem awizacje przedmiotowej korespondencji były nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów albowiem z treści art. 44 § 2 Kpa wynika, że ustawodawca dopuścił dwa możliwe sposoby pozostawiania zawiadomienia o awizowaniu pisma: w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania (alternatywa łączna). Nie doszło również do naruszenia art. 44 § 3 Kpa, albowiem poczta umieściła na kopercie adnotację o awizowaniu powtórnym w dniu 20 lipca 2010 r. Skoro skarżący twierdzi, że ta druga awizacja była nieprawidłowa, to właśnie on zobowiązany jest przedstawić dowód na swoje twierdzenie, czego nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2011r. uchylił zaskarżone postanowienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podzielając co do zasady wywód organu, że o przywróceniu uchybionego terminu można orzec jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w przywołanym art. 58 Kpa, w pierwszej kolejności trzeba jednak rozstrzygnąć ponad wszelką wątpliwość, czy w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego i skutecznego doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. - jak tego dowodzi organ - w trybie art. 44 Kpa.

Sąd rozpoznający sprawę podniósł, iż kwestie doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym podlegają ściśle określonym regułom. I tak, zgodnie z art. 39 Kpa. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 1 i 2 Kpa). Stosownie zaś do treści art. 42 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Ponadto, w myśl art. 43 Kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei zgodnie z art. 44 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, (podkreślenie Sądu rozpoznającego sprawę) na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Z przytoczonych regulacji prawnych, a w szczególności brzmienia art. 44 § 2 Kpa, który stanowi pomiędzy skarżącym, a organem zasadniczy element sporu, wywieść należy, w przekonaniu Sądu, iż ustawodawca nałożył na osobę dokonującą zawiadomienia obowiązek umieszczenia "awiza" nie tylko w ściśle określonych miejscach, ale i według określonej kolejności. Mianowicie, w pierwszej kolejności ma to nastąpić w oddawczej skrzynce pocztowej, tj. skrzynce spełniającej określone wymagania w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2003 r. w sprawie oddawczych skrzynek pocztowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1731 ze zm.). Dopiero gdy nie jest to możliwe (np. adresat nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej mimo takiego obowiązku zgodnie z prawem pocztowym), zawiadomienie umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Omawiany przepis formułuje nie tylko bezwzględnie wiążący obowiązek pozostawienia zawiadomienia w określonych miejscach, zamknięty katalog miejsc umieszczania zawiadomienia, ale także wiążącą ich kolejność. Sąd zwrócił także uwagę, że stanowisko przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie, że "ustawodawca dopuścił dwa możliwe sposoby pozostawienia zawiadomienia o awizowaniu pisma, tj. w skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania" jest z punktu widzenia omawianej problematyki prawnie ambiwalentne. Istotą bowiem sporu nie jest bowiem fakt, że ustawodawca rzeczywiście dopuścił wskazane wyżej sposoby pozostawienia zawiadomienia o awizowaniu pisma lecz to, że zgodnie z dyspozycją art. 44 § 2 Kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata jedynie wówczas, gdy umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej nie jest możliwe.

Ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, na które powołuje się organ, winna być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji i przy założeniu, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w pełni podzielanym przez tutejszy Sąd, że w sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia przesyłki doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia "awiza", to nie można przyjąć, że miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 Kpa. W dokumencie zwanym "potwierdzeniem odbioru" powinny zostać zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki, tj., że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję lub w innym miejscu, oraz że przesyłki tej nie podjęto w terminie.

W przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, niepubl., Lex nr 194352; wyrok WSA z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Gd 846/08, niepubl., Lex nr 529918; wyrok WSA z dnia 27 października 2010 r., II SA/Gd 450/10, niepubl.; wyrok WSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II SA/Łd 1064/09 niepubl.; wyrok WSA z dnia 28 października 2010 r., III SA/Łd 498/10, niepubl. – dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sąd Administracyjnych - ttp://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/).

Rekapitulując przedstawione stanowisko, umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia decyzji w trybie art. 44 Kpa. Musi być ponadto wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 Kpa. Jeżeli nie wiadomo lub istnieją rozbieżności co do tego, jak działał doręczający albo nie dopełnił wskazanych wyżej warunków co do miejsca umieszczenia awiza w określonych miejscach, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Wr 105/08, niepubl., Lex nr 516103).

Analizując znajdującą się w aktach sprawy przesyłkę (k. 21), zawierającą decyzję organu I instancji, na podstawie której SKO uznało, iż doręczenie było skuteczne na podstawie art. 44 Kpa. stwierdzić należy, że przedstawione wyżej zasady umieszczania w określonym miejscu i kolejności korespondencji nie zostały zachowane. Z zamieszczonej wzmianki na zwrotnym poświadczeniu odbioru przedmiotowej korespondencji jednoznacznie wynika, że awizo skierowane do skarżącego pod adresem [...] zostało pozostawione "na drzwiach adresata", co wynika z zakreślonego przez doręczyciela pkt 3 zwrotnego poświadczenia. Jednocześnie, co najistotniejsze z punktu widzenia omówionych wcześniej wymogów pierwszeństwa umieszczenia "awiza" w określonych miejscach, organ nie wyjaśnił w trakcie postępowania administracyjnego, dlaczego doręczyciel nie pozostawił "awiza" w oddawczej skrzynce pocztowej.

W ocenie Sądu umieszczenie zawiadomienia z nieuzasadnionym pominięciem miejsca wymienionego w pierwszej kolejności, tj. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata oraz brak informacji na samej przesyłce i na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru przyczyn takiego stanu rzeczy, narusza dyspozycję art. 44 § 2 Kpa i tym samym skutkuje obaleniem domniemania o skutecznym doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie, a brak doręczenia, względnie doręczenie dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu (por. wyrok WSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., I SA 2283/02, Lex Nr 173997; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 1646/97, Lex Nr 41285; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95, Lex Nr 27283). Ustalenie daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie powinno być bezsporne, a wszelkie wątpliwości muszą być interpretowane na korzyść strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r., I SA/Wa 1220/04, Lex Nr 164767; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 927/96, Lex Nr 43334).

Reasumując, w przekonaniu Sądu nie sposób uznać, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu, a w konsekwencji, za błędne należało uznać stanowisko SKO o ciążącej na stronie winie w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 58 Kpa. W judykaturze sądów administracyjnych do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się bowiem także nieprawidłowe doręczenie pisma (por. wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2009 r., II SA/Gl 545/08, niepubl., Lex nr 519756, wyrok WSA z dnia 28 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1640/06, niepubl., Lex nr 306993).

Ponownie analizując materiały sprawy organ odwoławczy obowiązany jest, mając na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, dokładnie wyjaśnić, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, czy i kiedy została doręczona stronie skarżącej decyzja organu I instancji. Dopiero wówczas, w zależności od wyników poczynionych ustaleń, obowiązany jest podjąć odpowiednie kroki znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówiło ponownie R. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia SKO podkreśliło, że w wykonaniu zaleceń WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., zwróciło się do właściwego urzędu pocztowego o podanie informacji, kiedy i w jaki sposób (w jakim miejscu) pozostawiono obydwa zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki w UP. Poczta Polska S.A., w odpowiedzi na pismo organu poinformowała, iż przesyłkę nr [...] adresowaną do R. K. z powodu zamkniętego mieszkania awizowano i awizację pozostawiono w skrzynce oddawczej adresata dnia 13 lipca 2010 r. powtórne zawiadomienie zostało doręczone do skrzynki oddawczej dnia 20 lipca 2010 r. Zatem zgodnie z art. 44 § 4 Kpa doręczenie zastępcze nastąpiło ze skutkiem na dzień 27 lipca 2010 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął 10 sierpnia 2010 r.

W sprawie nie zachodził przypadek przewidziany w art. 58 § 1 kpa, który umożliwiałby przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji. Skarżący nie wykazał bowiem, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Przedmiotowa decyzja była bowiem wysyłana na adres zameldowania strony i skarżący winien odbierać pod tym adresem wszelką korespondencję związaną z działalnością firmy. O powyższym obowiązku skarżący został poinformowany, co wynika z pouczenia zawartego w pkt 3 licencji nr [...], w myśl którego przyjął obowiązek zgłaszania organowi na piśmie w terminie 14 dni zmiany wszelkich danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w tym w zakresie siedziby firmy. W tym kontekście twierdzenie skarżącego, że była żona nagle i bez poinformowania wyjechała za granicę, nie może zwalniać go od skutków prawnych zaistniałej sytuacji. Jako przedsiębiorca był zobowiązany bowiem podjąć stosowne środki zaradcze, tj. w szczególności poinformować o zmianie adresu do prowadzenia z nim korespondencji i to tym bardziej, że mógł spodziewać się kontroli ze strony organu I instancji, albowiem w 2009 r. upływał termin 5 lat od daty ostatnie licencji, którą mu wydano w dniu 15 kwietnia 2004 r.

Skargę na postanowienie samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył ponownie R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 44 § 2 oraz § 3 Kpa polegające na błędnym przyjęciu, ze awizacja decyzji Prezydenta W. była prawidłowa co skutkowało wadliwym uznaniem doręczenia zastępczego decyzji,

- art. 58 § 1 Kpa poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że nie zachodziła podstawa do przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga R. K. zasługuje na uwzględnienie.

Uchylając zaskarżone postanowienie SKO w W. z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił organowi ponownie rozpoznającemu sprawę, mając na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, dokładnie wyjaśnić, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, czy i kiedy została doręczona stronie skarżącej decyzja organu I instancji. Dopiero wówczas, w zależności od wyników poczynionych ustaleń, organ obowiązany będzie podjąć odpowiednie kroki znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W wykonaniu wytycznych Sądu organ zwrócił się do Naczelnika Urzędu Pocztowego w W., przesyłając kopię koperty z zawartością decyzji, o nadesłanie informacji: "kiedy i w jaki sposób (jakim miejscu) pozostawiono obydwa zawiadomienia (awiza) o możliwości odebrania przesyłki w Waszym UP". W odpowiedzi Centrum Poczty Oddział Rejonowy W. [...] poinformowało SKO w W., iż w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, że przedmiotową przesyłkę poleconą (nadaną dnia 9 lipca 2011 r. adresowaną do R. K., z powodu zamkniętego mieszkania awizowano i awizację pozostawiono w skrzynce oddawczej adresata dnia 13 lipca 2011 r. Powtórne zawiadomienie zostało doręczone do skrzynki oddawczej dnia 20 lipca 2011 r.

Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu SKO zauważyło, iż przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, Kolegium zobowiązane jest zbadać zachowanie wymogów formalnych środków zaskarżenia. Kolegium ustaliło, w oparciu o informację Centrum Poczty Oddział Rejonowy W. [...], iż doręczenie zastępcze decyzji, zgodnie z art. 44 § 4 Kpa, nastąpiło ze skutkiem na dzień 27 lipca 2010 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął zatem w dniu 10 sierpnia 2010 r. Odwołanie od decyzji zostało złożone w Kolegium w miesiąc po upływie 14-dniwego terminu do jego złożenia. W pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Zgodzić się należy z organem, że w pierwszej kolejności trzeba rozstrzygnąć ponad wszelką wątpliwość, czy w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego i skutecznego doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. Organ rozpoznając ponownie sprawę dowodzi, że do takiego doręczania doszło w dniu 27 lipca 2010 r. - w trybie art. 44 § 4 Kpa. Swoje stanowisko opiera na informacji pozyskanej z Centrum Poczty Oddział Rejonowy W. [...], z której wynika, że dwukrotna awizacja przesyłki poleconej nastąpiła poprzez pozostawienia awiza w skrzynce oddawczej adresata. Przyjmuje ją bezkrytyczne. Tymczasem informacja poczty pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią samego awiza – "pozostawiona na drzwiach adresata". Ta sprzeczność między treścią awiza, a informacją poczty nie została przez organ w żaden sposób wyjaśniona. Tym samym w dalszym ciągu organ nie wyjaśnił należycie sprawy, także w aspekcie wytycznych WSA w Warszawie, czy i kiedy została doręczona stronie skarżącej decyzja organu I instancji. Aktualne pozostają więc rozważania Sądu, które Sąd w obecnym składzie podziela, dotyczące kwestii doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, w tym oceny skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze, że ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, na które powołuje się organ, winna być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego poświadczenia odbioru korespondencji. Zdaniem Sądu, umieszczenie zawiadomienia z nieuzasadnionym pominięciem miejsca wymienionego w pierwszej kolejności, tj. w oddawczej skrzynce odbiorczej adresata oraz braku informacji na samej przesyłce i na zwrotnym poświadczeniu jej odbioru przyczyn takiego stanu rzeczy narusza dyspozycję art. 44 § 2 Kpa i tym samym skutkuje obaleniem domniemania o skutecznym doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie, a brak doręczenia, względnie doręczenie dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu. Ponownie należało zauważyć, że nie sposób uznać, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu, a w konsekwencji, za błędne należało uznać stanowisko SKO o ciążącej na stronie winie w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 58 Kpa. W judykaturze sądów administracyjnych do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się bowiem także nieprawidłowe doręczenie pisma (por. wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2009 r., II SA/Gl 545/08, niepubl., Lex nr 519756, wyrok WSA z dnia 28 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1640/06, niepubl., Lex nr 306993).

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.