Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 272/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 107 par. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji – [...] z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. na rzecz Fundacji – [...] z siedzibą w Warszawie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 272/18

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 listopada 2017 r. Fundacja [...] - [...] (powoływana dalej też jako "Fundacja"), na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198), zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach o udzielenie informacji publicznej poprzez doręczenie "Wykazu zawierającego liczbę świadczeń określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. 1993 r. Nr 17, poz. 78) wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku obecnym, z podziałem na określone w ustawie przesłanki, tj. art. 4a ust. 1 pkt 1, 2, 3 (bądź 4 - obowiązujący w 1997 r., utracił moc obowiązującą - obwieszczenie Prezesa TK, Dz. JJ. z 1997 r. Nr 157, poz. 1040) i rozpoznania.

W uzasadnieniu wniosku Fundacja podniosła, że informacje, których dotyczy wniosek, są informacjami prostymi, nie wymagającymi przetworzenia. W wypadku jednak, gdyby informacje te należały do grupy informacji przetworzonych, wnioskodawca zwrócił uwagę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i swoje stanowisko poparł poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. (I OSK 865/14), zgodnie z którym szczególny interes publiczny wskazany w art. 3. ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa i w konsekwencji przyczyniłoby się do usprawnienia działania jego organów. Fundacja [...] - [...] jako organizacja społeczna może realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. W latach 2011, 2013, 2014, 2015 i 2016 przeprowadzone zostały obywatelskie inicjatywy ustawodawcze z inicjatywy Fundacji [...] - [...] . Wnioskowane informacje posłużą w toku dalszych prac i działalności ustawodawczej, na dowód czego wnioskodawca załączył kopię zaświadczenia Posła na Sejm RP, A. S.

Nadto Fundacja podniosła, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności.

Fundacja wniosła o przesłanie przedmiotowej informacji na piśmie na wskazany we wniosku adres, załączając przykładową formę udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. znak: [...] , w reakcji na ww. wniosek, Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach na skutek stwierdzenia, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał Fundację do wykazania, w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Autor pisma wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku, wskazując, że jego powtórna analiza zostanie dokonana w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia doręczenia przez wnioskodawcę wyjaśnień na podstawie tego pisma. Dyrektor wyjaśnił, że zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, iż jej uzyskanie wiąże się z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem, niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Organ powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., IV SA/Po 964/16.

Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, Fundacja poinformowała, że w złożonym zapytaniu zwróciła uwagę, iż wnioskowana informacja jest informacją prostą, ale również z ostrożności uzasadniła istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Dlatego wnioskodawca zwrócił się o niezwłoczne udostępnienie wnioskowanej informacji, ewentualnie o możliwie szybkie wydanie decyzji odmownej - celem sprawnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego.

W dniu 28 grudnia 2017 r. Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, podnosząc, że pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w udostępnieniu mu określonej informacji publicznej. Ponadto organ podniósł, że podtrzymuje, iż wnioskowana informacja nie nosi znamienia "prostej", jak to określa wnioskodawca, lecz przetworzonej.

Pismem z dnia 14 lutego 2018 r. Fundacja [...] – [...] złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, iż wbrew uzasadnieniu decyzji żądane informacje mają charakter prosty i są na bieżąco zbierane przez wszystkie szpitale. Zakres informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę odpowiada m.in. części zakresu formularzy informacyjnych MZ-29 składanych corocznie Ministrowi Zdrowia przez zakłady opieki zdrowotnej. Stanowisko wnioskodawcy w tym zakresie było wielokrotnie uznawane za trafne przez zakłady opieki zdrowotnej oraz sądy administracyjne w całym kraju. Niezależnie od tego wnioskodawca wykazał w swoich pismach także istnienie szczególnego interesu prawnego.

W dniu 26 lutego 2018 r. Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach wydał ponownie decyzję odmawiającą rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej ze względu na argumentację wcześniej przestawioną. Wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił nowych okoliczności sprawy, a co za tym idzie organ wydał ponowną decyzję, opierając się na swojej uprzedniej argumentacji.

Fundacja [...] – [...] , zaskarżając w całości powyższą decyzję, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę udostępnienia informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie żądanych informacji za informacje przetworzone.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, strona zarzuciła także naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie informacji publicznej, pomimo że było to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 17 listopada 2017 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania dla skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że informacje, których udzielenia żądał skarżący, stanowią ogólne, niezindywidualizowane dane na temat liczby i charakteru zabiegów medycznych finansowanych ze środków publicznych i w ramach wykonywania zadań publicznych. Tym samym należy uznać je za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje żądane przez skarżącego stanowiły przy tym informacje proste i niewymagające przetworzenia. Każdy działający w Polsce szpital corocznie składa Ministrowi Zdrowia oraz Narodowemu Funduszowi Zdrowia informacje odpowiadające zakresowi żądanej informacji publicznej - jest to warunek niezbędny prawidłowej organizacji służby zdrowia i rozliczania przeprowadzanych zabiegów. Niezależnie od tego, w ocenie skarżącej Fundacji, wykazała ona jednak również szczególnie istotny interes publiczny w swoim żądaniu, wskazując na fakt współpracy z Posłem na Sejm RP i regularne składanie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych, co zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za wystarczające do stwierdzenia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego (wyrok w sprawie I OSK 865/14).

Organ uznał żądane informacje za informacje przetworzone, a nie proste. Skarżący nie wskazał jednak organowi żadnego konkretnego, wymaganego sposobu przekazania informacji - w zupełności wystarczającą formą byłoby przekazanie np. kserokopii formularzy sprawozdawczych składanych Ministerstwu Zdrowia i zawierających żądane informacje.

Ponadto strona podniosła, że organ uznał, iż skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, wymaganego w wypadku wnioskowania o udzielenie przetworzonej informacji publicznej. Organ bez uzasadnienia zignorował przy tym fakty powołane przez skarżącego - prowadzenie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych w obszarze regulowania prawa do aborcji i współpracę z parlamentarzystami. Zdaniem skarżącej Fundacji, nawet w wypadku uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, do czego nie ma podstaw - w przedmiotowej sprawie występuje wyraźny i dobrze udokumentowany szczególny interes publiczny skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach wniósł o oddalenie skargi i przedstawił przebieg postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że na podstawie wywodów przedstawionych przez skarżącego w dalszym ciągu nie upatruje przesłanki ważnego interesu publicznego w udostępnieniu tejże informacji. Wyjaśnił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wyraźnej definicji terminu "informacja publiczna". Uznanie danej informacji za informację publiczną może odbyć się wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione kryteria określone w literaturze, kryterium podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium podmiotowe wskazuje podmioty, od których informacja może być uznana za informację publiczną. Krąg tych podmiotów określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Należą do nich organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Dotyczy to również organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Definicja przedmiotowa związana jest z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zawartym w nim pojęciu sprawy publicznej. Zatem nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest, zdaniem organu, niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawa traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.

W świetle powyższych rozważań, organ podniósł, że informacje, o których udostępnienie wnosi skarżący, stanowią katalog nie mieszczący się w granicach informacji publicznej, odwołując się do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej, między innymi poprzez postawienie granicy na tajemnicy przedsiębiorstwa. Artykuł 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi, że informacje organizacyjne są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o ile są chronione przez przedsiębiorcę. W tym znaczeniu SP ZOZ (Wojewódzki Szpital Zespolony w Kielcach) należy uznać za przedsiębiorcę. Dane w zakresie objętym wnioskiem mogą być żądane przez uprawnione podmioty. Pomijając np. sądy można wskazać na konsultanta krajowego lub wojewódzkiego, ministra zdrowia. Statystyka, o której mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia względem celów publicznych, w tym ochrony zdrowia, nadto nie informuje o wydatkach podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wskazanych powołanymi wyżej przepisami prawa, Sąd stwierdził, że Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które z mocy art. 16 ust. 2 art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), mają zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał skargę Fundacji [...] – [...] (powoływanej dalej też jako "Fundacja"), która, jak wynika z akt sądowych, została złożona za pośrednictwem poczty w dniu 5 kwietnia 2018 r., pomimo braku możliwości ustalenia daty doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej, albowiem strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ze strony organu. Ponadto mając na uwadze, że decyzja została wysłana pełnomocnikowi Fundacji dnia 1 marca 2018 r., a skargę złożono dnia 5 kwietnia 2018 r., wysoce prawdopodobnym jest, że skarga została wywiedziona w terminie.

Przechodząc do uzasadnienia dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", reguluje zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepisy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierają przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, o danych publicznych, o majątku publicznym. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą ( zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02, czy M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że informacje statystyczne odnoszące się do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym, mają walor informacji publicznej (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 38/18, lex nr 2482301, zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 września 2017 r., II SAB/Gd 57/17, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2017 r., IV SAB/Gl 198/17, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wnioskowane informacje stanowią więc informację publiczną, odnoszą się one do statystycznych danych, liczbowo określonych zabiegów, skonkretyzowanych nie osobowo, a przedmiotowo świadczeń.

W ocenie Sądu, również adresat wniosku – Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Kielcach jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), skoro dotyczy ona działań prowadzonych przez ten podmiot, w tym realizowanych przez Szpital zadań publicznoprawnych. Organ w zależności od treści dokumentów i ich związku z wykonywaniem zadań publicznych każdorazowo winien dokonać oceny, czy ich treść umożliwia jej udostępnienie, czy też występują ustawowe ograniczenia (zob. ww. wyrok sygn. akt IV SAB/Gl 198/17). Niemniej organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w prawnie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej formach.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej w formie i w sposób zgodny z wnioskiem. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa z kolei na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2).

Do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy art. 16 stosują odpowiednio także podmioty obowiązane do udostępnienia informacji niebędące organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W niniejszej sprawie organ odmówił udzielenia wnioskowanej przez Fundację informacji publicznej "ze względu na argumentację wcześniej przestawioną". Organ podniósł, że "wnioskodawca nie przedstawił nowych okoliczności sprawy, a co za tym idzie organ wydał ponowną decyzję opierając się na swojej uprzedniej argumentacji".

W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że bez wątpienia uzasadnienie zaskarżonej decyzja nie spełnia wymagań zakreślonych art. 107 § 3 k.p.a., nie kierując się przy tym daleko idącym formalizmem w ocenie prawidłowości sporządzania decyzji administracyjnej w świetle art. 107 k.p.a. z uwagi na rodzaj organu wydającego tę decyzję.

W zaskarżonej decyzji brak jest jej bowiem w istocie podstawowego elementu decyzji administracyjnej czyli jej uzasadnienia, bo za takowe nie sposób uznać odwołanie się przez organ do swojej uprzedniej argumentacji organu, bez wskazania nadto, w jakiej formie ta argumentacja została przedstawiona. Strona, podobnie jak Sąd, może przypuszczać, że organ odwołuje się do uzasadnienia decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. - poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji - która w zasadzie również nie zawiera uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., bądź też do argumentacji z pisma organu z dnia 6 grudnia 2017 r. Ani strona – adresat decyzji, ani sąd administracyjny nie może jednak poszukiwać w aktach sprawy motywów wydania określonej decyzji przez organ. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Podkreślić bowiem należy, że zarówno pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony, gdyż przyjęta kwalifikacja żądanej informacji z punktu widzenia wnioskodawcy, a także sądu administracyjnego, pozostaje arbitralna.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy, wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dlatego w niniejszej sprawie odmowa udzielenia informacji publicznej nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji ani przez skarżącego, ani przez Sąd.

Z powodu braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób stwierdzić, z jakich powodów żądana przez Fundację informacja miałaby być uznana za informację przetworzoną, do uzyskania której wnioskodawca musiałby wykazać, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, czy w piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r. Organ jako adresat wniosku obowiązany jest wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej informacji z odniesieniem się do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji. Organ nie wskazał na konkretne okoliczności, wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy, konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącego. Nie wskazano ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Bez powyższych informacji nie sposób stwierdzić, czy istotnie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Przyznać oczywiście należy, iż suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., II SA/Łd 79/18 i powołane tam: wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013r., II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016r., II SA/Go 653/16, wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fundacja stoi na stanowisku, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją prostą, nie zaś przetworzoną. Zasadniczo należy zgodzić się ze skarżącą, że informacją prostą jest taka, której udzielenie wiązałoby się z udostępnieniem części informacji zamieszczonych w formularzu (np. MZ-29), który organ ma obowiązek sporządzać i przedkładać w związku z realizacją swoich obowiązków sprawozdawczych. Weryfikując wskazane przez skarżącą argumenty przemawiające za uznaniem wnioskowanych informacji jako informacji prostych należy wskazać na art. 31 ustawy z dnia 31 lipca 1993 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 1995 r., nr 88 poz. 439 ze zm.), obowiązujący od dnia 1 listopada 1995 r. do dnia 1 stycznia 2018r., który stanowił podstawę prawną dla Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na poszczególne lata (ostatnie rozporządzenie z dnia 17 marca 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 837), w których między innymi ustalono wzory formularzy sprawozdawczych do badań statystycznych prowadzonych przez Ministra Zdrowia, w tym wzór formularza MZ-29 dotyczącego rocznego sprawozdania o działalności szpitala ogólnego, a którego część dotyczy ilości i rodzaju zabiegów wykonywanych na podstawie art. 4a ustawy o ochronie o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży. Organ winien takimi sprawozdaniami dysponować.

W każdym razie, jak już wyżej wyjaśniono, wobec braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ocenić, z jakich przyczyn organ, będąc zobowiązanym do realizowania obowiązków statystycznych, ale także do rozliczenia refundowanych zabiegów, uznał wnioskowane informacje za informacje przetworzone. Zatem, uwzględniając regulację art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., według których organ jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i do wskazania w uzasadnieniu decyzji ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia z jednoczesnym przedstawieniem dowodów, na których się oparł.

Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku (pkt I),

O kosztach postępowania, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania i rozpozna wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 listopada 2017 r. w przewidzianej prawem formie.