Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 73/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa K.-T. "O. P." sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

M. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Komunalno-Transportowe O. M. F." wystąpił o zmianę decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] będącej pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji - stacji sortującej bębnowo-sitowej przeznaczonej do przetwarzania odpadów budowlanych i odpadów opakowaniowych, na terenie zakładu przy ul. [...] w C. , w obrębie działki nr ew. [...], obręb C., w zakresie zbierania odpadów, tj. o określenie warunków zezwolenia na zbieranie dwóch rodzajów odpadów dotąd nieprzewidzianych do zbierania, tj. odpadów o kodach 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji i 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

Starosta P. po rozpoznaniu w/w wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. znak [...], działając na podstawie art. 192 w zw. z art. 183 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 672 ze zm. – dalej p.o.ś.) oraz art. 45 ust. 7, art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 2, art. 23 ust. 11, art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 1987 ze zm.- dalej u.o.o.):

. W punkcie I zmienił decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], w części dotyczącej warunków zezwolenia na zbieranie odpadów - w sposób opisany poniżej:

1. W tabeli w punkcie 1.4.1 określającym rodzaje odpadów dopuszczonych do zbierania, dodaje się kolejną pozycję w brzmieniu:

Lp. Kod odpadu Rodzaj odpadu

597. 20 02 01 Odpady ulegające biodegradacji

2. W punkcie 1.4.4 określającym warunki dotyczące postępowania z odpadami zbieranymi, dodaje się literę f w brzmieniu:

f) odpady o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji) będą zbierane w ramach punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

3. W punkcie 1.4.5 określającym miejsca i sposoby magazynowania zbieranych odpadów, dodaje się literę e w brzmieniu:

e) odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji) magazynowane będą w wyznaczonym miejscu utwardzonej hali magazynowej, w szczelnych zamykanych lub przykrytych plandeką kontenerach lub pojemnikach.

. W punkcie II odmówił zmiany decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] w zakresie określenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

. W punkcie III określił, że pozostałe warunki decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pozwolenie objęte zakresem wniosku o zmianę wydane zostało przez Marszałka Województwa W., który uwzględnił obowiązujące w dacie wydania decyzji, brzmienie przepisów art. 41 ust.6 i art. 45 ust. 4, 6, 7, 8 u.o.o. pozwalających, na wniosek wytwórcy odpadów, określić w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów warunki zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Przepis art. 45 ust. 7 wskazuje, że takie rozszerzone pozwolenie wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Marszałek Województwa W. wydał ww. pozwolenie w oparciu o wniosek, do którego została dołączona decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "przekształceniu bazy technicznej w Zakład Zagospodarowania Odpadów C." na terenie działki [...] w C. . Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji będącej także zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, było wymogiem wynikającym z przepisów art. 72 ust 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016r., poz 353 – dalej u.o.o.ś.).

Mając na uwadze obecnie obowiązującą treść art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1, art. 45 ust. 7, art. 41 ust. 2 i 3 u.o.o., uwzględniając że prowadzona przez M. F. instalacja zlokalizowana w zakładzie przy ul. [...] w C. nie jest regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych, ani instalacją określoną w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych, stwierdzono, że właściwym do zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie zakładu zlokalizowanego w C. przy ul. [...], jest Starosta P..

Mając powyższe na uwadze organ I instancji na podstawie wniosku wraz z jego uzupełnieniem stwierdził, że na przedmiotowym terenie wnioskodawca zamierza zbierać odpady inne niż niebezpieczne o kodach 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji i 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Z załączonej do wniosku umowy najmu oraz aneksów do niej wynika, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do miejsca zbierania odpadów. Zawarty we wniosku opis stosowanej metody zbierania odpadów wskazuje, że zbierane odpady o kodach 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji i 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne będą magazynowane w wyznaczonym miejscu hali magazynowej posiadającej szczelnie wybetonowaną posadzkę oraz system do wyłapywania potencjalnych odcieków. We wniosku z dnia 31 października 2016 r. przedstawiono informacje, że ww. odpady będą magazynowane w sposób selektywny w szczelnych zamykanych lub przykrytych plandeką kontenerach lub pojemnikach. Po uzbieraniu partii transportowej odpady będą przekazywane do dalszego zagospodarowania podmiotom posiadającym wymagane decyzje, odpady o kodzie 20 02 01 będą przekazywane do kompostowni, a odpady o kodzie 20 03 01 będą przekazywane do spalarni odpadów. We wniosku wnioskodawca zadeklarował, że ww. odpady będą magazynowane tylko ze względu na konieczność uzbierania partii transportowej, a czas magazynowania odpadów zbieranych na terenie zakładu zostanie ograniczony i będzie wynosić od 24 do 48 godzin.

W trakcie oględzin stwierdzono, że wnioskodawca dysponuje dwoma opisanymi kodem oraz rodzajem odpadu kontenerami, ustawionymi w hali magazynowej na utwardzonym podłożu. W trakcie oględzin pełnomocnik wnioskodawcy wniósł do protokołu, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (20 03 01) zbierane będą tylko w ramach stacji przeładunkowej, natomiast odpady ulegające biodegradacji (20 02 01) w ramach PSZOK (punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych).

Starosta P. przeanalizował dokumentację zebraną w trakcie postępowania w tym decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z [...] lutego 2008 r. będącą pozwoleniem na budowę i wskazał, że z dokumentów zebranych w tej sprawie wynika przeznaczenie hali namiotowej jako "hala namiotowa (do zbierania i czasowego magazynowania odpadów poremontowych oraz zebranych surowców wtórnych w celu zebrania odpowiedniej partii transportowej)"- kategoria XVIII. Wprowadzenie do tak opisanego w dokumentacji budowlanej działalności polegającej na zbieraniu niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, zmienia warunki sanitarno-higieniczne i ochrony środowiska co zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - dalej p.b.) wymaga zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Potwierdzeniem szczególnego podejścia do oddziaływania odpadów komunalnych pod względem warunków sanitarno-higienicznych jest wydane przez Ministra Środowiska rozporządzenie z dnia 16 czerwca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 104, poz. 868), określające wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi, które nakłada na podmioty prowadzące działalność związaną z odpadami komunalnymi szczególne obowiązki zapewnienia warunków higieniczno-sanitarnych.

W związku z brakiem przeprowadzonej procedury zmiany sposobu użytkowania części obiektu hali namiotowej na terenie zakładu w C. na potrzeby prowadzenia w niej dodatkowo gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi, stwierdzono że wnioskodawca nie zapewnił możliwości należytego wykonywania działalności w zakresie zbierania zmieszanych odpadów komunalnych (kod 20 03 01). Wobec tego uznano że przedstawiony we wniosku sposób postępowania z takimi odpadami może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i dla środowiska.

Niezależnie od powyższego organ I instancji przeanalizował określone w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów warunki gospodarowania odpadami, a także warunki środowiskowe określone w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "przekształceniu bazy technicznej w Zakład Zagospodarowania Odpadów C.", ul. [...], w granicach działki nr ew. [...], w której określono między innymi iż: "zabrania się magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych". W związku z tak określonym zakazem magazynowania odpadów nie jest możliwe zdaniem Starosty zezwolenie na zbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, gdyż zbieranie odpadów wiąże się nierozerwalnie z ich magazynowaniem. W rozumieniu u.o.o. zbieranie odpadów to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o.). Zbieranie odpadów wiąże się z ich magazynowaniem, wnioskodawca we wniosku o zmianę posiadanej decyzji wskazuje na wynikającą z metody (technologii) zbierania konieczność magazynowania przyjmowanych na teren zakładu zmieszanych odpadów komunalnych przez czas trwający do 48 godzin.

Dalej organ I instancji stwierdził, że postępowanie z odpadami o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, będzie zgodne z zasadami określonymi w przepisach o odpadach. W związku z powyższym Starosta P. po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji zmienił decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] o określenie warunków zbierania odpadów o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, jak w punkcie I sentencji decyzji.

Odwołanie od punktu II wyżej wymienionej decyzji wniósł wnioskodawca zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, art. 7 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące przyjęciem, że hala namiotowa znajdująca się na działce nr [...] w C. w zakresie zbierania zmieszanych odpadów komunalnych nie spełnia wymagań wynikających z przepisów budowlanych i taki sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska. Wnoszący odwołanie zarzucił również naruszenie art. 86 w związku z art. 72 u.o.o.ś. w związku z art. 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936 - dalej nowela do u.o.o.ś.), - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że decyzja środowiskowa wydana dla przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01 wiąże Starostę Poznańskiego orzekającego w tym przedmiocie i w konsekwencji przyjęcie, że zapisy decyzji środowiskowej uniemożliwiają zmianę decyzji Marszałka. Zdaniem wnoszącego odwołanie naruszono również art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji przy ul. [...] w C. wymagałoby zmiany pozwolenia na użytkowanie ustalonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Wnoszący odwołanie zarzucił także naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu skutkujące odmową udzielenia zezwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych poprzez zmianę decyzji Marszałka jest niemożliwe.

W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., odwołujący się, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt II i w tym zakresie przekazanie sprawy Staroście P. do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej cześci. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że postanowił utrzymać decyzję organu I instancji w zaskarżonej części w mocy choć z innych przyczyn niż organ I instancji wskazuje w uzasadnieniu. Kolegium uznało, że co do zasady, ze względów formalnych, niżej opisanych, wnioskowana zmiana decyzji nie może być dokonana.

Kolegium stwierdziło, że art. 192 p.o.ś. dotyczy pozwoleń, o których mowa w art. 181 tj. pozwolenia: 1) zintegrowanego; 2) na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; 3) wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 4) na wytwarzanie odpadów. Przy czym w ocenie Kolegium artykuł 192 p.o.ś. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany decyzji będącej pozwoleniem. Przepis ten stanowi jedynie, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków.

Przepisy dopuszczają możliwość zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Podstawę taką stanowi w szczególności art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium zauważyło przy tym, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Kolegium powołując sie na orzecznictwo stwierdziło, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej w tym trybie decyzji.

Podstawę wzruszenia decyzji może stanowić również art. 163 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przy czym w sprawie nie wskazano, jaki to przepis szczególny miałby stanowić podstawę zmiany decyzji. Jak już wspomniano art. 192 p.o.ś. stanowi jedynie o odpowiednim stosowaniu przepisów o uzyskaniu pozwolenia do jego zmiany, jednakże nie stanowi normy, która by wskazywała kiedy, jaki organ, po spełnieniu jakich warunków jest uprawniony do zmiany decyzji ostatecznej. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie po ustaleniu przez organ administracji publicznej, że istnieją przesłanki do zmiany decyzji na podstawie art. 154 albo art. 155 k.p.a. Dodatkowo jedynie w sytuacji zmiany decyzji stanowiącej pozwolenie, o którym mowa w ustawie p.o.ś., a zatem w niniejszym przypadku jedynie w sytuacji zmiany decyzji w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a nie w zakresie zbierania odpadów.

Dalej wskazano, że nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w art. 155 k.p.a. przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jest to korygowanie decyzji elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, a nie kwestii nowych.

Pomiędzy organem a stroną powstał spór, czy w sprawie należy brać pod uwagę wydaną wcześniej dla przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, czy wobec braku obowiązku jej przedkładania w obecnym stanie prawnym nie należy uwzględniać warunków w niej określonych. Jak widać i w tym zakresie doszło do zmiany stanu prawnego a jak wspomniano zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa, który jako jedyny może mieć tu zastosowanie, wymaga by nie zmienił się stan prawny a rozstrzygnięcie zapadło w ówcześnie ustalonym stanie faktycznym, bez potrzeby nowych ustaleń merytorycznych a tu chociażby już w tym względzie doszło do zmiany i to istotnej. Organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, gdyż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie stosuje się przepisów prawa materialnego. Nie ma zatem racji odwołujący się, który podnosi, że organ winien rozpoznać wniosek o zmianę według przepisów nowych, pozostaje to bowiem w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 155 k.p.a. a istnienia innych podstaw, w tym stanowiących przepis szczególny, do zmiany niewadliwej decyzji ostatecznej Kolegium nie stwierdziło.

Kolegium mimo, iż organ I instancji nie wskazał właściwej podstawy prawnej stanowiącej podstawę do rozstrzygania w sprawie o zmianę decyzji ostatecznej i nie badał, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a., który jako jedyny mógłby mieć zastosowanie, nie uchyliło sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem patrząc na okoliczności sprawy a w szczególności fakt, iż doszło do zmiany stanu prawnego, jak i że w sprawie ulega zmianie stan faktyczny (a ustalony wówczas stan faktyczny byłby niewystraczający do wydania rozstrzygnięcia, bowiem wydanie zezwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych wymaga przeprowadzenia postępowania merytorycznego i ustalenia spełnienia warunków do zbierana i magazynowania tego typu odpadów) uznało, że przekazanie sprawy zmierzałoby jedynie do przedłużenia postępowania bez wpływu na jego wynik. Kolegium bowiem także, mimo iż z powodu również innych przyczyn, odmówiłoby zmiany ww. decyzji. Niezależnie od tego, czy organ naprawiłby błędy, takie jak podanie dodatkowej podstawy prawnej, zgody właściciela gruntu na zmianę decyzji i czy ustaliłby ewentualne istnienie słusznego interesu strony, wobec konieczności dokonania nowych ustaleń merytorycznych i wobec zmiany stanu prawnego wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i tak byłoby niedopuszczalne.

Przedsiębiorstwo Komunalno-Transportowe “O. P." Sp. z o.o. reprezentoane przez profesjonalego pełnomocnika kwestionując powyższą decyzję wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji istoty sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, poprzestanie jedynie na wykładni (i to błędnej) przepisu art. 155 k.p.a., co jednoznacznie w ocenie Skarżącego świadczy o tym, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Wnoszący skargę zarzucił równiez naruszenie przepisu art. 77 i 7 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez niezwykle pobieżną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przez to brak pełnego i należytego odniesienia do meritum sprawy, w konsekwencji czego organ II instancji w ogóle nie zbadał jej istoty, a poprzestał jedynie na wywodach prawnych dotyczących podstaw proceduralnych zmiany decyzji, a przez to również pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z przepisem art. 192 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zmiana pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniająca wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji - stacji sortującej bębnowo-sitowej przeznaczonej do przetwarzania odpadów budowlanych i odpadów opakowaniowych, w części dotyczącej warunków zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie zakładu zlokalizowanego przy ul. [...] w C. , w granicach działki nr ew. [...], obręb C., w zakresie określenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne nie może być dokonana w trybie zmiany decyzji, o jakiej mowa w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna doprowadzić organ do wniosku, że jest to tryb właściwy dla zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów w sytuacji, gdy zmiana ta polega na dodaniu nowego kodu odpadów, który ma zamiar wytwarzać przedsiębiorca lub też modyfikacji albo nowego określenia warunków wytwarzania odpadu o danym kodzie. Skarżący podtrzymał również zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zaznaczając, że w rzeczywistości trudno jest sformułować zarzuty w tym zakresie, wobec braku odniesienia się organu II instancji do istoty sprawy.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, tj. decyzji organu II instancji w całości, a decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, tj. w pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy zaskarżony punkt II decyzji Starosty [...] odmawiającej zmiany decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] w zakresie określenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o zmianę prawomocnej decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] będącej pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji - stacji sortującej bębnowo-sitowej przeznaczonej do przetwarzania odpadów budowlanych i odpadów opakowaniowych, na terenie zakładu przy ul. [...] w C. , w obrębie działki nr ew. [...], obręb C., w zakresie zbierania odpadów, który w zakresie objętym zakresem niniejszej skargi dotyczył negatywnego dla strony skarżącej organu I instancji odmawiającym zmiany warunków zezwolenia na zbieranie odpadów dotąd nieprzewidzianych do zbierania, tj. odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.

Organ I instancji przeprowadził postępowanie i odmawiając w pkt II (objętym odwołaniem i przedmiotową skargą) zmiany decyzji w zakresie warunków zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01 – niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne uznał, że sprzeciwiają się temu przepisy art. 71 ust. 1 p.b. w związku z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009r. (Dz.U. z 2009r. nr 104, poz. 868) określającym wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi, które nakłada na podmioty prowadzące związaną z odpadami komunalnymi szczególne obowiązki zapewnienia warunków higieniczno – sanitarnych. Organ I instancji stwierdził również, że wymagana przepisami prawa budowlanego procedura zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dzięki dołączonej do zgłoszenia ekspertyzie technicznej, wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 71 ust. 1 pkt 4 p.b.) potwierdza spełnienie przez obiekt budowlany wymagań technicznych dla określonego w zgłoszeniu użytkowania obiektu odpowiednio do wiążących się z tym warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska. W związku z brakiem przeprowadzenia procedury zmiany sposobu użytkowania części obiektu hali namiotowej na terenie zakładu w C. na potrzeby przeprowadzenia w niej dodatkowo gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi, organ I instancji stwierdził, ze wnioskodawca nie zapewnił możliwości wykonywania działalności w zakresie zbierania zmieszanych odpadów komunalnych. Dodatkowo organ I instancji powołał się na warunki środowiskowe określone w decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przekształceniu bazy technicznej Zakład Gospodarowania odpadów C., w której zapisano, iż zabrania się magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych.

W decyzji organu odwoławczego wskazano zaś, iż zmiana stanu prawnego (brak konieczności uzyskania decyzji środowiskowej – art. 86 w zw. z art. 72 u.o.o.ś. w zw. z art. 5 noweli do u.o.o.ś.) powoduje, iż nie jest możliwym uzyskanie przez skarżącego zmiany decyzji w części obejmującej zezwolenie na zbieranie odpadów o kodzie 20 30 01 – niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Organ odwoławczy wyszedł zatem od proceduralnej podstawy wydania decyzji, za którą uznał art. 155 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. sygn. akt III SA 854/96), przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 155 k.p.a. Działanie takie wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a., w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, s. 721). Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem oprócz badania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poprawnie odczytana treść art. 192 P.o.ś. świadczy o tym, że przepisy dotyczące wydania pozwolenia w oparciu o przepis art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków, a proceduralną podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 192 P.o.ś. nie stanowi art. 155 k.p.a. (jak uznał organ odwoławczy), lecz art. 163 k.p.a., który jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji był proceduralną podstawą wydanej przez ten organ decyzji (pomimo iż nie został wprost wskazany w treści sentencji decyzji jak i jej uzasadnieniu). Przyjęcie odmiennej argumentacji doprowadziłoby do wniosków sprzecznych z treścią decyzji organu I instancji, który oceniając merytorycznie złożony przez skarżącą wniosek orzekł o zmianie decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w zakresie określającym rodzaje odpadów dopuszczonych do zbierania, określającym warunki dotyczące postępowania z odpadami zbieranymi i określił miejsce i sposób magazynowania zbieranych odpadów o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji.

W tym miejscu wskazać należy, do zagadnienia "odpowiedniego" stosowania przepisów o wydawaniu pozwoleń emisyjnych, na gruncie art. 192 P.o.ś., odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że przepis ten "jednoznacznie stanowi, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Oznacza to, że kwantyfikator "odpowiednio" należy zawsze odnosić do konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej w granicach, które dopuszcza wykładnia prawa. Dlatego też należy brać pod uwagę w tym zakresie okoliczność, czy oznaczone przepisy odpowiadają istocie i celowi postępowania, w którym powinny być pomocniczo zastosowane, jak i czy nie są sprzeczne z przepisami, które normują dane postępowanie" (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 577/12 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Ponadto w piśmiennictwie wskazuje się, że "W decyzji dokonującej zmiany pozwolenia należałoby jako podstawę prawną, poza przepisami materialnymi, uwzględnić obok art. 192 także art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne, a takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 192 PrOchrŚrod". (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 603). Dlatego też należy brać pod uwagę w tym zakresie okoliczność, czy oznaczone przepisy odpowiadają istocie i celowi postępowania, w którym powinny być pomocniczo zastosowane, jak i czy nie są sprzeczne z przepisami, które normują dane postępowanie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 1986 r. III PZP 9/86, OSPiKA 1987, nr 4, poz. 77). W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby art. 192 p.o.ś., jeżeli uznałby, że wystarczający do zmiany warunków pozwolenia jest art. 155 k.p.a.

Stąd należy przyjąć, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 192 p.o.ś. w związku z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., jeżeli przewidują to przepisy szczególne, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Za powyższą argumentacją przemawia także treść przepisu art. 192 p.o.ś., który swoją treścią wyznacza przesłanki (granice) zmiany osnowy wydanej decyzji w odniesieniu do specyfiki każdego rodzaju pozwolenia. W tym przypadku przepisami szczególnymi są przede zatem przepisy art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 i art. 188 p.o.ś. będące podstawą wydania decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] objętej przedmiotowym wnioskiem o zmianę.

Powyższe oznacza, iż zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż jak wynika z treści uzasadnienia zasadniczym i jedynym argumentem za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w objętym zakresem odwołania złożonego przez stronę skarżącą była argumentacja oparta na treści art. 155 k.p.a.

W związku z powyższym mając na uwadze zarzuty odwołania, a także skargi należy uznać, że organ odwoławczy był obowiązany do przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście możliwości zmiany decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] będącej pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji - stacji sortującej bębnowo-sitowej przeznaczonej do przetwarzania odpadów budowlanych i odpadów opakowaniowych, na terenie zakładu przy ul. [...] w C. , w obrębie działki nr ew. [...], obręb C., w zakresie określenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Brak konkretnych ustaleń w tym zakresie oraz nieodniesienie się do umotywowanego stanowiska strony zawartego w złożonym odwołaniu powodowało, że rozstrzygnięcie w zakresie objętym złożonym odwołaniem było, z punktu widzenia strony arbitralne. Tym samym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] będącej pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji - stacji sortującej bębnowo-sitowej przeznaczonej do przetwarzania odpadów budowlanych i odpadów opakowaniowych, na terenie zakładu przy ul. [...] w C. , w obrębie działki nr ew. [...], obręb C., w zakresie zbierania odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Na zasądzoną kwotę złożył się należny do zwrotu wpis od skargi wynoszący [...] zł. ustalony zgodnie z §2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z §15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.