Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2105/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 187 § 2 i art. 57 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 190 ust. 4 i art. 178 ust. 1i art. 188 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 145/12 w sprawie ze skargi Z. W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 145/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę Z. W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i uchylił zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu Volkswagen [...] o wskazanym numerze rejestracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 30525 zł, tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 53 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu marki Volkswagen [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że wprawdzie dokonał opłat za wydanie kart pojazdu stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), niemniej jednak wyrażona w nim norma prawna w swej hipotezie określa tożsamy stan i obowiązek jak ten, który wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) i dlatego wszelka argumentacja odnosząca się do rozporządzenia z 2003 r. w całości dotyczyć będzie również rozporządzenia z 2002 r.

Pismem dnia 17 października 2011 r., Starosta Nyski poinformował Z.W., że w celu ustosunkowania się do złożonego wniosku konieczne jest określenie przez wnioskodawcę, jakie konkretnie roszczenie składa się na kwotę 30525 zł, tj. wskazanie jaka jest kwota żądanego zwrotu w odniesieniu do każdego z pojazdów wymienionych w załączniku, w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności, że według posiadanych przez organ danych, w odniesieniu do 5 ze wskazanych pojazdów opłata wnoszona była w wysokości 55 zł.

W odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z dnia 28 października 2011 r., Z. W. w formie zestawienia wskazał marki i numery rejestracyjne 53 pojazdów i dla każdego z nich określił kwotę nadpłaty za kartę pojazdu. Podał, że w odniesieniu do 37 pojazdów, w tym do samochodu marki Volkswagen [...] o numerze rejestracyjnym [...], żądana do zwrotu nadpłata za kartę pojazdu dla każdego z samochodów wynosi 425 zł, a dla 16 kolejnych samochodów nadpłata wynosi 925 zł.

Ustosunkowując się do żądania Z.W., w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Starosta Nyski stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, a tym samym odmawia zwrotu żądanej należności. Wskazał, że w odniesieniu do 48 pojazdów, w tym samochodu marki Volkswagen [...] o numerze rejestracyjnym [...] opłata za kartę pojazdu uiszczona została na podstawie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odniesieniu do tych opłat brak jest natomiast możliwości zastosowania analogicznych rozwiązań jak w przypadku opłat pobranych na podstawie obowiązującego później rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, albowiem w stosunku do tego rozporządzenia nie zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdzający niezgodność jego przepisów z Konstytucją lub Prawem o ruchu drogowym. Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odnosi skutki względem opłat uiszczanych na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a domniemanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. dotychczas nie zostało obalone. Starosta wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może odmówić zastosowania przepisów dopóki nie zostaną one derogowane na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Starosta Nyski podniósł, że zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. nie jest tożsamy z § 1 rozporządzenia z 2002 r., albowiem w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w wysokości 1000 zł (§ 1 pkt 2), a w rozporządzeniu z 2003 r. brak jest analogicznej regulacji. Kwestia pobrania tej opłaty nie mogła być tym samym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Organ nie zgodził się także z wyliczeniem objętej żądaniem zwrotu kwoty opłat i wskazał, że z dowodów wpłat wynikają inne, niższe kwoty. Niezależnie od przedstawionej oceny stwierdził ponadto, że uwzględnienie złożonego wniosku nie jest możliwe również z uwagi na przedawnienie zgłoszonych roszczeń, które jako związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi podlegają trzyletniemu przedawnieniu (art. 118 k.c.), którego bieg rozpoczyna się w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

W piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. Z. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 27400 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód marki Volkswagen [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący uznał przy tym stanowisko organu w kwestii odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w stosunku do 5 samochodów oraz dokonał korekty swojego żądania co do 2 innych pojazdów. W tym zakresie wystąpił o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł odpowiednio do każdego pojazdu. Uzasadniając swoje roszczenie podniósł, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Wskazał, że opłata ustalona w § 1 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Cechą charakterystyczną opłaty, odróżniającą ją od podatku, jest bowiem jej odpłatność. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości odpowiednio 1000 zł i 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Ponadto przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym określając wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu wskazuje, że celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Oznacza to, że opłata ta ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Na poparcie zasadności swojego żądania wnioskodawca przytoczył pogląd WSA w Poznaniu, wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 18/08, wskazując, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. uznać należy za niekonstytucyjny.

Następnie stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, jak zaznaczył, zarówno ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu. Brak jest wobec tego podstaw do uznania, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przepis art. 118 k.c. dotyczy wyłącznie przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych.

W skardze, zawartej w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r., wniesionej za pośrednictwem organu w dniu 24 stycznia 2012 r. (data nadania przesyłki pocztowej), Z. W., reprezentowany przez adwokata, zakwestionował czynność Starosty Nyskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w zakresie odmowy zwrotu kwoty 27400 zł z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również w wysokości 425 zł dla samochodu marki Volkswagen [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wniósł o: uchylenie zaskarżonej czynności, zobowiązanie organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przytaczając w całości argumentację podawaną wcześniej w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 listopada 2011 r. i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, zarzucił organowi naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie domniemania konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i podkreślił, że przepisy te nie zostały dotąd zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdził, że z uwagi na odmiennie uregulowany zakres przedmiotowy § 1 rozporządzenia z 2003 r. w stosunku do regulacji zawartej w § 1 rozporządzenia z 2002 r. – w tym ostatnim przewidziana została dodatkowa stawka opłaty w kwocie 1000 zł – brak jest podstaw do zwrotu tych opłat w części przewyższającej kwotę 75 zł, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w związku z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 dotyczącego tego rozporządzenia.

Ponadto z opisanej rozbieżności przywołanych regulacji wynika, iż kwestia pobierania tego rodzaju opłaty nie mogła być przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i wobec tego nie można przenosić poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. na grunt regulacji rozporządzenia z 2002 r.

Zdaniem organu, w związku z bezwzględnie wiążącą go zasadą legalizmu, nie mógł odstąpić od zastosowanie obowiązujących, w dacie pobierania od skarżącego opłat, przepisów rozporządzenia, jak też nie mógł odmówić ich zastosowania w dacie wniesienia żądania o zwrot ich części. Nie było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego.

Wskazując z kolei na przepis art. 178 ust. 1 w zw. z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP organ podniósł również, że nie daje on wystarczających podstaw do samodzielnego kwestionowania przez sąd administracyjny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r. i w konsekwencji odmowy jego zastosowania, z powołaniem się na analogiczność rozwiązań przyjętych w tym rozporządzeniu z przepisami rozporządzenia z 2003 r., zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie organu, kwestionowanie konstytucyjności i odmowa zastosowania przepisów rozporządzenia przez sąd administracyjny w konkretnej sprawie jest możliwe jedynie w tych przypadkach, w których rozporządzenie wykonawcze zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, ale nastąpiło odroczenie utraty mocy obowiązującej jego przepisów.

Niezależnie od przedstawionego stanowiska, dotyczącego stosowania rozporządzenia z 2002 r. wskazał ponadto, że roszczenie w zakresie zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie 27400 zł nie powinno być uwzględnione, gdyż prawo żądania należności z tego tytułu wygasło, zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tej części pisma procesowego, Starosta Nyski wyjaśnił, że wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, zatem do tych spraw powinny mieć zastosowanie przepisy k.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że kwestia przedawnienia winna być rozpatrywana przy uwzględnieniu przepisów regulujących m.in. sprawy przedawnienia zobowiązania podatkowego i zwrotu nadpłaty podatku (art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie upłynął już 5-letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu i w związku z tym wygasło prawo do żądania "nadpłaconej" części opłaty. Organ zaznaczył przy tym, że na przeszkodzie w stosowaniu nowych regulacji prawnych, tj. przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej nie stoi przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1214 ze zm.). Przewiduje on bowiem stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do spraw będących w toku, tj. takich, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tego dnia nie zostały zakończone. W niniejszej sprawie żądanie zwrotu należności wniesione zostało natomiast po dniu 1 stycznia 2010 r.

Ponadto organ zakwestionował istnienie podstaw prawnych do rozdzielenia przez Sąd spraw ze skargi wniesionej przez skarżącego, podnosząc, że w efekcie tego, w razie uwzględnienia skargi w poszczególnych sprawach, organ zostanie obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów sądowych w każdej ze spraw, co stanowi istotne obciążenie dla budżetu powiatu Nyskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji uznał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest czynność Starosty Nyskiego polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy – samochodu marki Volkswagen [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że w tym zakresie jest związany uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Obowiązek bowiem uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty.

Następnie Sąd dokonał oceny dopuszczalności skargi pod względem formalnym i ustalił, że skarżący dochował wymogów określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a., tzn. wezwał na piśmie Starostę Nyskiego do usunięcia naruszenia prawa w ustawowym, czternastodniowym terminie, a skargę do Sądu, wobec barku odpowiedzi organu na wezwanie, wniósł przed upływem 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy, WSA w Opolu stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i wynika z niego, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla opisanego powyżej samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącego uiszczona. Pojazd został zarejestrowany pod numerem [...], decyzją z dnia [...] maja 2003 r., w której potwierdzono wydanie m. in. karty pojazdu.

Sąd I instancji zaznaczył, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wszak wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej ustawą, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Sąd I instancji zauważył przy tym, że zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie Sąd I instancji przywołał przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w którym zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem Sądu I instancji, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W tej zaś sytuacji należy działać z poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Inaczej doszłoby do naruszenia, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa.

Gdyby zatem do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, to wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Jednakże, jak podkreślił Sąd I instancji, byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniała konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie – jak odmiennie przyjmuje się w linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych – w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej – jego zdaniem – opłaty za kartę pojazdu, Sąd I instancji przypomniał, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki Volkswagen [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Legalności powyższego przepisu nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł jedynie o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Niemniej jednak Sąd I instancji zauważył, że niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Trybunału wyrażone w powyższym wyroku i stwierdził, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu.

I tak, w ocenie WSA w Opolu, opłata za wydanie karty pojazdu, która stanowi dokument identyfikujący pojazd, nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty. Zdaniem Sądu I instancji, Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku w sposób jasny stwierdził, że określenie w drodze rozporządzenia z 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, które nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Ustalenie zatem opłaty za wydanie karty pojazdu w części ponad faktyczny koszt jej wytworzenia i wydania stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji RP. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. WSA w Opolu wywiódł zatem, że skoro zmianie nie uległa podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, to ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Wobec tego § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu – jego stosowania, a kompetencja ta wynika z wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zasady niezawisłości sędziowskiej (podleganiu sędziów tylko Konstytucji i ustawom) oraz zasadzie bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz uregulowanego w art. 184 Konstytucji RP zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne.

W rezultacie Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. WSA w Opolu stwierdził bowiem, że skoro uznał przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, to, w świetle obowiązujących przepisów prawa, skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna bowiem interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Zdaniem Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, w części dotyczącej przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w oparciu o art. 118 k.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, co wynika z istoty postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi, a takiej regulacji ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje.

Odnosząc się z kolei do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a kwestionującego istnienie podstaw do rozpoznania przez Sąd w odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych spraw dotyczących odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych pojazdów, WSA w Opolu wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność. Taka też sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący jednym pismem wniósł skargi na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 samochodów. Natomiast Starosta Nyski wprawdzie odmówił skarżącemu zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu dla poszczególnych samochodów również jednym pismem, lecz w odniesieniu do każdego z pojazdów z osobna. Tym samym organ dokonał odrębnej czynności odmowy zwrotu części opłaty, a każda z czynności odmowy zwrotu dotyczyła konkretnej opłaty uiszczonej w określonej dacie, za wydanie karty pojazdu dla indywidualnie oznaczonego samochodu w związku z jego rejestracją.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania WSA w Opolu zobowiązał Starostę Nyskiego do ustalenia wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, z uwzględnieniem treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteriów wynikających z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Nyski, reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Z. W. poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych – oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędnym przyjęciu, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu od początku jego obowiązywania, w sytuacji gdy nie zostało wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące niezgodności przepisów tego aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r. i obowiązywał w dacie pobierania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu.

Nadto zarzucił naruszenie art. 188 pkt 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądu do samodzielnego zakwestionowania zgodności przepisów prawa z Konstytucją i ustawami, czego skutkiem jest bezzasadna odmowa zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości i opłat za kartę pojazdu.

Sformułował również zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten, dotyczący skutków orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie, stanowi podstawę do wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, a tym samym stwarza podstawę do uchylenia czynności odmowy zwrotu części tej opłaty, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie opłata pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co do którego nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Jako kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienił zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz przepis § 1 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Starostę Nyskiego odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo, że przepisy te, a w szczególności przepis § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że organ nie powinien był wskazanych przepisów stosować (miał podstawy do odmowy ich zastosowania). Stwierdził również, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy poprzez jego błędna wykładnię polegająca na uznaniu Starosty Nyskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie doszło też do naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., do czasu utraty mocy obowiązującej tego ostatniego przepisu, tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r. oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ od pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadne przyjęcie, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić ich zastosowania.

Wedle skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Jako ostatni zarzut, w ramach tej podstawy kasacyjnej, skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których należy opłata za wydanie karty pojazdu.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 146 § 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Starosty w zakresie odmowy zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności albo obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a tym samym pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Dalej postawił zarzut naruszenia przepisu art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonej w uzasadnieniu wyroku uchwale składu siedmiu sędziów jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą.

Jako ostatni z zarzutów, w ramach ww. podstawy kasacyjnej, pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia przepisu art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie rozdzielenia skarg pomimo tego, że skarżący wniósł, za pośrednictwem organu, jedną skargę dotyczącą jednej czynności organu, którą to czynność stanowi odmowa zwrotu żądanej należności pieniężnej w jednej, łącznej wysokości, co, wobec uwzględnienia skarg, doprowadziło do obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych liczonych od każdej sprawy, zamiast kosztów obliczonych od jednej skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik powtórzył stanowisko procesowe organu wyrażone w postępowaniu przed Sądem I instancji, ponadto wskazał m.in., że WSA w Opolu nie dostrzegł, że w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wymieniono sytuacje i przypadki, na które wpływ ma fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, natomiast z przepisu tego nie wynika, aby wyrok Trybunału był podstawą uchylenia czynności organu przez Sąd, skoro uchylenia dokonuje się w trybie i na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Wskazał też, że w sprawie nie wystąpił warunek konieczny do zastosowania art. 146 § 1 P.p.s.a. w postaci istnienia przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie strony do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu lub obowiązek organu dokonania zwrotu takiej opłaty i to tym bardziej, że Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych. Natomiast WSA w Opolu nie wskazał innego przepisu, który taki obowiązek lub uprawnienie określałby, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

1. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 178 ust. 1 oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, tj. kwestii dopuszczalności kontroli konstytucyjności aktów podustawowych przez sądy, to należy podkreślić, że prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją w zasadzie nie jest i nie było, także pod rządami Konstytucji z 1952 r., kwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny niemal od początku swojej działalności korzystał z takiej możliwości (wyroki: z 20 grudnia 2001 r., I SA/Po 1684-1686/00, dostępny w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003, nr 2, poz. 17 z glosami R. Hausera i A. Kabata oraz J. Mikołajewicza; z 19 kwietnia 2006 r., I OSK 180/06, Lex nr 209503; z 20 czerwca 2006 r., I OSK 933/05, Lex nr 266907 i I OSK 934/05, Lex nr 265745; z 21 czerwca 2006 r., II OSK 364/06 niepubl.; z 4 lipca 2006 r., I FSK 971/05, Lex nr 279623; z 3 kwietnia 2007, II OSK 1614/06, niepubl.), również po powołaniu Trybunału Konstytucyjnego.

Po uchwaleniu Konstytucji z 1997 r. art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Ten przepis wzmocniony przez art. 8 ust. 2 Konstytucji: "przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej", dał sądom jeszcze mocniejszą podstawę do kontynuowania dotychczasowej praktyki uznającej, że sędzia ma prawo do niestosowania sprzecznego z Konstytucją aktu podustawowego (por. np. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 178 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz., red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 15-16; B. Naleziński, w: Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 392; A. Surówka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r., I FSK 1074/05, Przegl. Sejm. 2007, nr 5, s. 186-187.)

Teza o prawie sądu do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją przepisu rozporządzenia jest w tej chwili powszechnie uznana (I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Ta praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, znajduje swoje umocowanie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu TK z 13 stycznia 1998 r. (U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4; zob. też postanowienia TK z 3 lutego 2005 r., SK 7/03, OTK-A 2005, nr 2, poz. 19 i z 23 września 2009 r., P 81/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 130) została jasno wyrażona w uzasadnieniu: "Z uwagi jednak na podustawową rangę tego przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie ulega bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy" (cyt. za R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 34-36).

Dlatego też nie ma racji autor skargi kasacyjnej, kwestionując dopuszczalność samodzielnego badania i oceny przez Sąd I instancji zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją RP i ustawami.

2. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności kwestionowanej odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo że przepisy te obowiązywały w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Jak już wcześniej wskazano, Sąd I instancji był uprawniony do kontroli konstytucyjności aktu podustawowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż w takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.). Postawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Reasumując, naruszenie prawa przez organ polega w niniejszej sprawie na podjęciu czynności w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa nie oznacza, że organ administracji był uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności aktu podustawowego. Obowiązek stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie może ograniczać uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych, w myśl bowiem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie wszelkich innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, Lex nr 1082693).

3. W tej sytuacji nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji oraz przepisu art. 6 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w zakresie obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa i bezzasadne przyjęcie, że wbrew tym przepisom, organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją, ustawami i odmówić ich zastosowania.

4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stwierdzić należy, iż zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu, która to czynność nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz stanowi rozstrzygnięcie w innych sprawach – w rozumieniu powołanego art. 190 ust. 4 Konstytucji RP – to w takim przypadku uznanie za usprawiedliwione żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia należy uznać za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu powołanego art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

Stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1030/06, z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 52/07 oraz z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08. Zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jest zatem niezasadny.

5. W tej sytuacji nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepisem dającym podstawę do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Skoro zatem istnieje podstawa prawna do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że podstawę uwzględnienia skargi stanowi przepis art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

6. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty Niskiego, z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty). Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut, wskazuje, iż to właściwy minister w drodze rozporządzenia został upoważniony do ustalania wysokości opłat za kartę pojazdu, a nie organ wydający kartę.

Oceniając ten zarzut, stwierdzić należy, iż w przepisie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu.

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, został uznany przez Sąd I instancji za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił podstawę prawną do ustalenia opłaty za kartę pojazdu wydaną w związku z rejestracją sprowadzonego z zagranicy samochodu marki Volkswagen [...], następnie zarejestrowanego, pod numerem [...], decyzją z dnia [...]maja 2003 r.

W takiej sytuacji organem właściwym do określenia kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu jest Starosta Nyski. Przy określeniu tej kwoty organ winien uwzględnić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej kwestii, a mianowicie, że "czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej".

Przedstawione rozumowanie Sądu I instancji nie narusza przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czym innym jest bowiem wydanie, w oparciu o delegację ustawową, przez właściwego ministra, rozporządzenia (stanowienie prawa powszechnie obowiązującego), a czym innym jest ustalenie kwoty nadpłaty (stosowanie prawa w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej).

7. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, wskazać należy, iż kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do aktu wydanego na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do aktu zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie – jak odmiennie przyjmuje się w linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych – w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko takie przyjęte zostało również przez Sąd Najwyższy w uchwale z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (Lex nr 1163931, Biul. SN 2012/6/8). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "(...) art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zawierający normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie może się odnieść do spraw zakończonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., jak jednak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń prawnych, mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada nie działania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych albo zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10).

Wskazana argumentacja prowadzi do wniosku, że mimo iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w powołanej wcześniej ustawie – Prawo o ruchu drogowym, stanowi wyraźnie w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, to nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tą datą i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczeniami pieniężnymi pobranymi bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana w postaci wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Z tych względów zostały one zakwalifikowane do świadczeń nienależnych, będących postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych na drodze sądowego procesu cywilnego (...)".

8. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, stwierdzić należy, iż nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena NSA wyrażona w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, jest wiążąca w niniejszej sprawie, pomimo zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jak to zostało powyżej wyjaśnione, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy cyt. ustawy o finansach publicznych.

W tej sytuacji pogląd wyrażony w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, jest aktualny i słusznie Sąd I instancji uznał, iż jest treścią tej uchwały związany (art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 2 P.p.s.a.).

9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 § 3 P.p.s.a. wskazać należy, iż w przypadku zaskarżenia w jednym piśmie więcej niż jednego aktu – czynności lub bezczynności – przewodniczący zarządza rozdzielenie skarg. Norma ta jest obligatoryjna (por. postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., I Gz 166/10, Lex nr 643264).

W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu skarżącemu żądanej należności z tytułu pobrania zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu dla 48 pojazdów. Skarżący wniósł jedną skargę. Skarga ta dotyczyła jednak wszystkich 48 – wymienionych w załączniku nr 1 do skargi – pojazdów. Odmowa zwrotu żądanej należności, chociaż dokonana jednym pismem, dotyczyła 48 czynności nadpłaty za wydanie kart pojazdu. Słuszne było zatem rozdzielenie skarg i wezwanie do uiszczenia wpisów sądowych oddzielnie w każdej, w istocie odrębnej sprawie, a następnie obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w każdej sprawie, w której skarga została uwzględniona.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.