Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2199/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156, 128,162,131
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 131,156,
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2016 r. nr Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej M. S. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] kwietnia 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2006 r., w części w jakiej - w pkt IV ppkt 8 - nałożono na M. S.A., zwaną dalej "Spółką", obowiązek wybudowania i uruchomienia, w terminie do 31 grudnia 2011 r., przepławki dla ryb na stopniu wodnym w K.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy:

- nie sposób przyjąć argumentacji Spółki, wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 2006 roku, jakoby nałożenie w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązku na zakład wymagało przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego; nałożenie obowiązku nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego - jest elementem rozstrzygnięcia, jakim jest pozwolenie wodnoprawne, gdzie przyznane uprawnienie jest powiązane z nałożonym obowiązkiem; organ dokonuje oceny zasadności nałożenia obowiązku w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie zgromadzonej w nim dokumentacji,

- za rażące naruszenie przepisów, regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie; co więcej, nawet rażące naruszenie przepisów procedury, w tym reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a., nie może - co do zasady - stanowić wystarczającej, samodzielnej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest wprawdzie w takim przypadku wykluczone, jednak pod warunkiem, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności; taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie; bowiem kwestionowany obowiązek został nałożony prawidłowo,

- Spółka mylnie interpretuje, wyrażoną w art. 11 K.p.a., "zasadę przekonywania", jako obowiązek osiągnięcia przez organ administracji rezultatu - faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji; w takim ujęciu zasada ta byłaby niemożliwa do osiągnięcia, w odniesieniu do obowiązków generujących dodatkowe koszty, nakładanych na podmioty dążące do maksymalizacji zysków przy minimalizacji kosztów; celem administracyjno-prawnej regulacji korzystania z wód jest umożliwienie gospodarowania nimi w sposób racjonalny i oszczędny, z zachowaniem dbałości o ochronę zasobów wodnych, ochronę środowiska, a także przy uwzględnieniu wspólnych interesów administracji publicznej, użytkowników wód i społeczności lokalnych, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju; przez zrównoważony rozwój należy rozumieć czynności zmierzające do zachowania równowagi ekologicznej, poprzez minimalizowanie wpływu negatywnych skutków gospodarowania na warunki życia, tak, aby działania człowieka pozostawały w jak najmniejszym konflikcie z naturalnymi prawami przyrody; w tym kontekście, obowiązki określane w pozwoleniu wodnoprawnym nie mogą być traktowane jako uznaniowo nakładane niedogodności dla zakładów; stanowią one formę ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki,

- bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia, prawa poprzez niewskazanie w decyzji z 2006 roku, który z adresatów pozwolenia jest zobowiązany do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku realizacji przepławki; pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na wspólne korzystanie z wód przez zakłady; zatem konieczność realizacji obowiązków, tam gdzie nie został wskazany konkretny zakład odpowiedzialny za jego wykonanie, obciążają zakłady wspólnie; obowiązek może zostać wykonany przez każdy, uprawniony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zakład, z tym że to zakład główny wskazany we wniosku jest odpowiedzialny za prawidłową realizację pozwolenia wodnoprawnego, w tym za realizację obowiązków; istotą ustalenia zakładu głównego jest to, że to on odpowiada za wszelkie sprawy związane z korzystaniem z wód; to na nim ciąży obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych, służących do wspólnego korzystania z wód, wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, ponoszenia kar administracyjnych, a także wypłaty odszkodowania; nie jest zatem uprawnione twierdzenie o braku adresata obowiązku, gdy określeni zostali beneficjenci uprawnienia, w tym wypadku zakłady, którym udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wód, z którym związany jest dany obowiązek,

- ponowna analiza, nałożonego w decyzji z 2006 roku, obowiązku wybudowania i uruchomienia w terminie do 31 grudnia 2011 r. przepławki dla ryb na stopniu wodnym w K., nie wykazała, aby był on niewykonalny, w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; postępowanie nieważnościowe nie służy podważaniu stanu faktycznego, ustalonego w kwestionowanej decyzji; w związku z tym nie mogą być skutecznie w toku takiego rodzaju postępowania powoływane nowe dowody; nie są więc uzasadnione żądania Spółki, aby w niniejszym postępowaniu decyzja o pozwoleniu z 2006 roku, była oceniana z uwzględnieniem dokumentacji, zebranej w prowadzonym po jej wydaniu postępowaniu w sprawie jego cofnięcia; sugestia w tym zakresie, choćby miała na celu jedynie ułatwienie prowadzenia postępowania, nie może zostać uwzględniona; dokumentacja, którą miałby się posłużyć organ została bowiem wytworzona już po wydaniu analizowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia; w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną; w ramach tego postępowania dana decyzja jest jedynie oceniana pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem,

- jakkolwiek Spółka mocno akcentuje konieczność dogłębnej weryfikacji możliwości wykonania przepławki to od daty wydania decyzji z 2006 roku, do dnia wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności minęło kilka lat, podczas których zakład funkcjonował w oparciu o kwestionowane pozwolenie wodnoprawne; podnoszona obecnie oczywista niewykonalność obowiązku nie jawiła się Spółce w sposób wystarczająco oczywisty by zakwestionować ten obowiązek w trybie zwykłym, poprzez zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji z 2006 roku; na tym etapie mogłoby być prowadzone intensywne postępowanie dowodowe, obrazujące niewykonalność; impulsem do zakwestionowania wykonalności obowiązku i złożenia wniosku o częściowe stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego było dopiero postępowanie w sprawie cofnięcia tego pozwolenia w całości, na skutek niewykonania nałożonego na zakłady obowiązku,

- przeszkody ekonomiczne, ani finansowe - choćby bardzo poważne - nie stanowią powodu niewykonalności nałożonego w decyzji obowiązku; obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; w przepisie użyto sformułowania niemożliwy, nie zaś kosztowny, wiążący się z dużymi nakładami pracy,

- decyzja z 2006 roku, w części w jakiej pkt IV ppkt 8 nałożono na Spółkę obowiązek wybudowania i uruchomienia, w terminie do 31 grudnia 2011 r., przepławki dla ryb na stopniu wodnym w K. nie jest obarczona wadą, której skutkiem byłaby konieczność stwierdzenia nieważności części rozstrzygnięcia.

W skardze Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego zarzuciła naruszenie przepisów:

- postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art, 9 i art. 10 K.p.a., przez nieumożliwienie Spółce, przez wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez niestwierdzenie nieważności decyzji z 2006 roku we wnioskowanym zakresie, mimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 63 ust. 2, w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 8, art. 128 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019), wobec dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. UE L z 2000 r., Nr 327, str. 1) oraz art. 122, 128 i 130 ustawy - Prawo wodne, ponieważ:

obowiązek budowy przepławki został nałożony w decyzji, mimo że w sprawie nie została ustalona podstawowa przesłanka nałożenia tego obowiązku, w postaci istnienia określonych lokalnych warunków środowiska;

tego typu inwestycja nie może stanowić niezbędnego przedsięwzięcia, w rozumieniu art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo wodne, jako inwestycja wymagająca odrębnego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 122 Prawa wodnego;

obowiązek budowy przepławki stanowił warunek przyszły i niepewny, od którego nie można było uzależniać udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem nie przewidują tego przepisy prawa, a w szczególności art. 128 ustawy - Prawo wodne;

obowiązek budowy przepławki nie wskazywał adresata tego obowiązku,

- art, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji we wnioskowanym zakresie, mimo że została ona wydana w części z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.,

- art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia niewykonalności obowiązku budowy przepławki i sporządzenie w tym zakresie uzasadnienia w sposób ogólnikowy, naruszający zasadę pogłębiania zaufania, w szczególności na skutek oddalenia wniosku o dopuszczenie dowodu z akt postępowania dotyczącego decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2015 r., o cofnięciu pozwolenia przyznanego decyzją z 2006 roku: zostały w nim zgromadzone dowody na wskazaną okoliczność,

- w konsekwencji - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przez niestwierdzenie nieważności decyzji we wskazanym zakresie, mimo że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; budowa przepławki była bowiem i jest technicznie oraz prawnie niemożliwa,

- nawet gdyby uznać, że budowa przepławki formalnie jest możliwa - art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., przez niestwierdzenie nieważności decyzji we wskazanym zakresie, mimo że jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą; jej realizacja skutkowałaby bowiem naruszeniem art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, a - w konsekwencji - popełnieniem czynu zabronionego, stypizowanego w art. 190 ust. 1 tej ustawy,

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 130 ustawy - prawo wodne, przez przyjęcie, że z istoty wspólnego pozwolenia wodnoprawnego wynika domniemanie odpowiedzialności zakładu głównego za realizację wszystkich obowiązków nałożonych tym pozwoleniem; w rezultacie błędne przyjęto, że nałożenie w decyzji z 2006 roku obowiązku budowy przepławki, bez wskazania jego adresata, nie narusza art. 107 § 1 K.p.a.; art. 130 ustawy - Prawo wodne stwierdza jedynie, że zakład główny utrzymuje urządzenia wodne służące do wspólnego korzystania z wód i nie tworzy domniemania, że wszelkie nieprzypisane innym zakładom obowiązki obciążają ten zakład.

Wniesiono o uchylenie aktu zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć część z jej zarzutów nie jest trafna. Sąd z kolei, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Spółka upatruje wadliwości zaskarżonego aktu w tym, że organ administracji nie stwierdził w stosownej części nieważność decyzji z 2006 roku, pomimo że jest ona – zdaniem skarżącej - dotknięta wadami nieważności, wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a. Wypada odnotować, że - wbrew stanowisku strony – przepisy, zakreślające przesłanki nieważności orzeczenia administracyjnych, choć zamieszczone w regulacji o charakterze procesowym, są kwalifikowane w doktrynie i judykaturze jako normy prawa materialnego nie zaś dotyczące postępowania. Nie ma to jednak wpływu na to, że część zarzutów skargi jest zasadna.

Odnosząc się do domniemanej wadliwości decyzji, upatrywanej w jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), trzeba wskazać, że kwalifikowana wada w danym zakresie występuje tylko wtedy, gdy - między innymi - naruszono normę prawną, której treść jest oczywista oraz gdy ujawniają się skutki naruszenia przepisów, które są nie do zaakceptowania w państwie praworządnym.

W tym kontekście należy wskazać, że niezasadne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim kwalifikowanej wadliwości opatrywano w nałożeniu w pozwoleniu wodnoprawnym stosownego obowiązku bez odpowiednie szczegółowego wyjaśnienia, w treści uzasadnienia orzeczenia, że było to konieczne. W sytuacji, gdy jednocześnie:

- obciążenie konkretnym obowiązkiem – tu budowa przepławki na urządzeniu piętrzącym (stopniu wodnym) - nie było kwestionowane w toku postępowania w trybie zwykłym,

- jego potencjalna użyteczność dla prawidłowego funkcjonowania ekosystemu wód, nie może budzić - co do zasady - wątpliwości (umożliwia migracje pomiędzy akwenami, powstałymi na skutek sztucznego podziału stopniem wodnym - ingerencji człowieka),

- rozstrzygnięcie, mieści się w zakresie uznania administracyjnego

nie sposób wywieść aby, mogło być ono kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Bez znaczenia jest tu - akcentowana w skardze - okoliczność, że sztuczna przegroda akwenu istniała już od wielu lat. Nie czyni to oczywistą zbędności przywrócenia możliwości migracji ryb. Niezasadne są więc w tym kontekście zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zakreślających obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, jak i prawa materialnego, gdzie określono przesłanki realizacji przedsięwzięć, służących zapewnieniu stosownych warunków środowiskowych w obszarze gospodarki wodnej, także tych, stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej.

Chybione są także wywody, jakoby samo nałożenie obowiązku przy realizacji przepławki stanowiło o rażącym naruszeniem art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo wodne. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstawać na gruncie tej regulacji, gdy chodzi o zakres możliwości obciążanie dodatkowymi obowiązkami, wobec przyznania pozwoleniem wodnoprawnym uprawnień, potwierdzać może późniejsza (po wydaniu decyzji z 2006 roku) nowelizacja ustawy. Można z niej wywodzić, że użyte uprzednio w art. 128 ust. 1 pkt 8, pojęcie przedsięwzięć miało obejmować także obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (określenie wprowadzone w ust. 1 pkt 7a). Nowelizacja miała wprawdzie miejsce już po wydaniu pozwolenia, jednak można ją traktować, jako uściślenie woli prawodawcy w danym zakresie nie zaś jako chęć dokonania zmiany w stosunku do reguły dotychczasowych (w tym drugim przypadku uprawnione byłoby rozumowanie a contrario). Niewątpliwie wymagana jest w tym zakresie stosowna wykładnia. Wskazane uwarunkowania przesądzają o tym, że nie sposób uznać aby samo określenie obowiązku realizacji określonego urządzenia jeszcze przed wskazaną nowelizacją, rażąco naruszało treść normatywną art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo wodne, zakreślającego, w istotnym dla sprawy aspekcie, możliwości nakładania obowiązków w ramach pozwolenia wodnoprawnego, na przykład w kwestii realizacji przepławki. Skoro ustalenie zakresu możliwości obciążenia obowiązkami w danym zakresie, wymaga dokonania stosownej wykładni, zastosowanie przez organ jednej z możliwych interpretacji nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W szczególności podstawą dla uznania, że nałożenie obowiązku wykonania odrębnego urządzenia wodnego w decyzji, dotyczącej innego przedsięwzięcia, stanowi rażące naruszenie prawa, nie może być wyrażanie poglądu, o niedopuszczalności tego rodzaju rozstrzygnięć, w judykaturze (tak przywołane w skardze orzeczenie). Nie można wykluczyć, że właśnie takie rozumienie wskazanej regulacji w judykaturze było inspiracją dla prawodawcy do wyrażenia stosownych uprawnień dla organów administracji expressis verbis, poprzez stosowną nowelizację. W rozpoznawanej sprawie chodzi natomiast o kwalifikowaną wadliwość decyzji a nie o to, czy - przy zastosowaniu prawidłowej wykładni – ówczesne rozstrzygnięcie byłoby analogiczne.

Nie można też kwalifikowanej wadliwości upatrywać w samym nałożeniu obowiązku, którego wykonalność nie jest pewna w momencie orzekania (np. jest uzależniona od uzyskania dalszych pozwoleń). Obiektywny brak możliwości realizacji decyzji, który powstanie później może stanowić bowiem podstawę do ewentualnego jej wygaszenia, jako bezprzedmiotowej, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt IV SA 505/96 opubl. LEX nr 47778, teza 2, zd. 2). Jedynie ujawnienie się przeszkód, których zniesienie nie jest możliwe a istniejących już obiektywnie na etapie nakładania obowiązków, stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu w danym zakresie, lecz nie w myśl art. 156 § 1 pkt 2 ale pkt 5 K.p.a. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, wobec zasady trwałość decyzji administracyjnej, znajdującej oparcie w regule pewności prawa, mieszczącej się w pojęciu państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nie może być wykładane rozszerzająco.

Odrębną kwestią jest jednak to, czy w danym przypadku zgromadzony ówcześnie (na etapie wydania decyzji z 2006 roku) materiał dowodowy uprawniał do uznania, że wykonanie przepławki jest możliwe (wobec ustalonych wtedy uwarunkowań technicznych czy prawnych). W świetle art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na podstawie operatu, ten zaś – w części graficznej - powinien zawierać m.in.: plan urządzeń wodnych, ich zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne oraz koryt wody płynącej w zasięgu oddziaływania tych urządzeń oraz schemat funkcjonalny lub technologiczny urządzeń wodnych. (art. 132 ust. 3 pkt 1,2 i 4 ustawy - Prawo wodne). Wobec sformułowanych w postępowaniu nieważnościowym zarzutów, jakoby wykonanie nałożonego obowiązku było z góry niemożliwe:

- faktycznie - istnieją określone uwarunkowania techniczne, w świetle których nie jest możliwa realizacja przepławki oraz nie ma możliwości nabycia praw do gruntu, gdzie byłaby ona wykonalna, jak i

- prawnie - eksploatacja urządzenia miałoby rodzić określone zagrożenia, wobec czego uzyskania stosownych zgód i pozwoleń byłoby niemożliwe zaś realizacja obowiązku z decyzji, skutkowałoby odpowiedzialnością karną

wymagało rozważenia, czy zawarte wówczas w operacie bądź pozostałej dokumentacji (np. instrukcji gospodarowania wodą – przedkładanej w tym przypadku obligatoryjnie – art. 131 ust. 2a ustawy - Prawo wodne) informacje:

- były wystarczające dla przyjęcia, że wykonanie przepławki jest możliwe bądź

- faktycznie wręcz nie wykluczały takiej możliwości.

Jeżeli dokumentacja sprawy nie pozwoliłaby na uznanie, że możliwość realizacji danego obowiązku była w ogóle rozważana (przypadek pierwszy), należałoby to traktować, jako poważne naruszenie przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Dla oceny, jednak, czy stanowi to rażące naruszenie prawa, byłoby wówczas konieczne rozważenie dodatkowo, czy naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie pociągnęło za sobą konkretne negatywne skutki (ekonomiczne, społeczne itp.), w postaci wydania decyzji, która byłaby nie do zaakceptowania w państwie praworządnym.

W rozpatrywanym przypadku zachodziłby więc równocześnie zbieg z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji, w zakreślonymi w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Oceniając, czy dane przedsięwzięcie obiektywnie nie może być zrealizowane organy administracji winny mieć także na uwadze, że także ta przesłanka nieważności nie może być wykładana rozszerzająco, wobec zasady trwałości decyzji ostatecznych. Za niewykonalnością decyzji nie mogą przemawiać znaczne trudności techniczne czy obciążenia finansowe, jakie miałoby się wiązać z realizacją przedsięwzięcia, przy zachowaniu oczywiście warunków bezpiecznej eksploatacji istniejących urządzeń wodnych. Nie może być też przeszkodą samo utrudnienie w pozyskaniu praw do gruntów przez podmiot zobowiązany, o ile istnieją jakiekolwiek realne możliwości prawne realizacji obowiązku np. na koszt podmiotu zobowiązanego, lecz na cudzym gruncie, wobec wywłaszczenie gruntów osób trzecich na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, dla celu realizacji inwestycji celu publicznego, służącej ochronie środowiska, której koszty poniesie podmiot zobowiązany.

W rozpatrywanej sprawie organ administracji uchylił się w istocie od oceny, czy realizacja przepławki stanowi obowiązek niewykonalny w momencie jego nałożenia oraz którego niewykonalność trwa dotychczas, formułując jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że tego rodzaju przesłanki nie zachodzą oraz odstępując od oceny materiałów dowodowych przywoływanych przez Spółkę, które miałoby to potwierdzać. Trafnie organ administracji odnotował, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zasadniczo nie prowadzi się postępowania dowodowego. Reguły tej nie można jednak odnosić niejako automatycznie do badania wystąpienia przesłanki zakreślonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Normą tą prawodawca wyraził jednoznacznie wolę eliminacji z obrotu orzeczeń, które obiektywnie były i są nadal niewykonalne. W takiej sytuacji dowolnym byłoby wywodzenie, jakoby istniały ograniczenia, co do prowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy dana przesłanka nieważności w istocie zachodzi.

Choć podkreśla to organ administracji, nie można z kolei uznać za okoliczność istotną w sprawie, gdzie przedmiotem badania jest ewentualna niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją, nie kwestionowanie przez wiele lat powinności wykonanie przepławki przez Spółkę. Może to jedynie umniejszać wiarygodność obecnych twierdzeń o niewykonalności, lecz nie stanowić podstawę dla wykluczenia a priori, że nałożone ówcześnie obowiązki były i są w istocie niewykonalne.

Wobec powyższych uwarunkowań uprawniona jest konstatacja, że organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę, nie rozważył jej w istotnym aspekcie, co mogło mieć wpływ na jej wynik. Uzasadnia to zarzut skargi naruszenia stosownych, przywołanych w niej, przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy. Natomiast przedwczesnym byłaby ocena przez Sąd, czy skutkowało to naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 bądź 5 K.p.a.

Sąd nie uwzględnił z kolei wniosku o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżony akt. Nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych i faktycznych organ rozpatrzy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem oceny prawnej, sformułowanej przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia.

Nie jest uzasadniony natomiast zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Z treści decyzji z 2006 – jej części kwestionowanej przez Spółkę - nie wynika, aby nałożono nią obowiązek realizacji przedsięwzięcia z naruszeniem wymagań dotyczących bezpiecznej eksploatacji urządzeń wodnych, a więc czyn zagrożony karą. Wobec nie wskazania w treści decyzji sposobu realizacji nałożonego obowiązku powinnością zakładów dysponujących pozwoleniem było poszukiwanie takich rozwiązań. aby uczynić mu zadość, zgodnie z obowiązującym prawem. O ile nie byłoby to faktycznie możliwe, orzeczenie w danym zakresie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 nie zaś 6 K.p.a.

Nie można też kwalifikowanej wadliwości decyzji upatrywać w tym, że w jej treści, gdy dotyczy ona wspólnego korzystania z wód, nie wskazano wprost podmiotu obowiązanego do realizacji przepławki. Wobec trafnie przywoływanych przez organ zasad odpowiedzialności za eksploatację urządzeń wodnych, gdzie generalnie stosowne obowiązki spoczywają na tzw. zakładzie głównym (tu - Spółka), także potrzeba realizacji przepławki, jako powiązanej w treści pozwolenia z przebiegiem eksploatacji progu wodnego w kolejnych latach, obciąża generalnie Stronę skarżącą (tak art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo wodne). Trzeba też odnotować, że skoro następstwem niewykonania danego obowiązku, wynikającego z pozwolenia na wspólne korzystanie z wód, może być jego cofnięcie, czego skutki obejmują wszystkie zakłady, to w ich własnym interesie jest współpraca przy realizacji wynikających stąd obowiązków. W takiej sytuacji brak precyzyjnego wskazania w orzeczeniu, który spośród zakładów ma ponieść związane z tym koszty, nie stanowi o tego rodzaju wadliwości mogącej być zakwalifikowaną, jako rażące naruszenie prawa czy sytuacja niewykonalności decyzji. W interesie podmiotów uprawnionych jest bowiem zrealizowanie nałożonego pozwoleniem obowiązku, a ewentualne spory, co do podziału wynikających z tego kosztów byłyby rozstrzygane, jako mające charakter cywilnoprawny przez sądy powszechne (patrz per analogiam art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo wodne).

W tej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy była, podniesiona w skardze, kwestia ewentualnego naruszenia procedury wobec nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia. Wypada jednak odnotować, że po wniesieniu o ponowne rozpatrzenie sprawy materiał dowodowy nie był w istotnym zakresie uzupełniany.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.