Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 609/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 25 marca 2008 r. Nr [...]; II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 maja 2005 r. Nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (zwany dalej DWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 25 marca 2008r. udzielającą Spółce A. w J. G. – pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia, zasilającej stację transformatorową w B., przebiegającą od działki nr [...] w B. na której znajduje się słup "A" rozkraczny z odłącznikiem.

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 11 grudnia 2002 r. M.W. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. – zwanego dalej PINB - wniosek o wydanie decyzji nakazującej Spółce A. w J. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanej linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kV, numer ruchowy L-584, zasilającą stację transformatorową w B. Z ustaleń organu wynika, że linia ta wybudowana została w roku 1989 przez J. S., właściciela działki nr [...] w B., a w roku 1993 przejęta została na stan Zakładu Energetycznego i stała się jego własnością.

Decyzją z dnia 30 września 2004 r. nr [...], PINB udzielił Spółce A. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii energetycznej. W wyniku odwołania M. W. DWINB decyzją z dnia 23 listopada 2004 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. W. oraz przez Spółkę A. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 sygn.akt II SA/Wr 86/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi. Wyrok ten zaskarżony został przez M. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Orzeczeniem z dnia z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 844/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, jednak z innych względów niż przedstawione w uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezsporną uznał okoliczność, że linia energetyczna wybudowana została bez pozwolenia na budowę przed 1995 r. Organ pierwszej instancji wydał natomiast decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie przepisu art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który w sprawie nie miał zastosowania. Jeżeli bowiem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów Prawa budowlanego z 1974r., a nie według zasad określonych w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. - co akcentowane jest w orzecznictwie NSA. Zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odesłanie do przepisów dotychczasowych, powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. W rozpoznawanej sprawie rzeczą organów było więc w pierwszym rzędzie ustalenie okoliczności niezbędnych do rozważenia, czy zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd zaznaczył, że dopuszczalność budowy obiektu ocenić należy się według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy. NSA podkreślił również, że ważne jest aby kwestia ta była przez organy ustalona w sposób jednoznaczny. Jeżeli zgromadzony materiał wykluczy okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wówczas należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej, po ewentualnym uprzednim nakazaniu zmian i przeróbek mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów Prawa budowlanego (art. 40 ustawy z 1974r.). Jeżeli obiekt będzie tym wymogom odpowiadał, to wówczas legalizacja samowoli budowlanej następuje poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Zdaniem NSA sprawa w tym zakresie podlega przepisom art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. a nie jak przyjęły to organy i Sąd pierwszej instancji przepisom ustawy -Prawo budowlane z 1994 r. Mimo tej wadliwości stanowiska WSA, Sąd drugiej instancji uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, co w konsekwencji musiało doprowadzić do nieuwzględnienia skarg skierowanych do Sądu pierwszej instancji. Trafnie zatem WSA oddalił skargi, choć uczynił to z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów NSA oddalił skargę kasacyjną, zaznaczając, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające w sprawie muszą mieć na uwadze, iż z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 tego aktu wiąże je ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA, a nie w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Niezależnie od opisanego wyżej postępowania sądowadministracyjnego w prowadzonym równolegle postępowaniu administracyjnym PINB, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia 31 styczna 2005 r. nr [...], nakazującą Spółce A. w J.G. wykonanie - niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej linii energetycznej do stanu zgodnego z prawem – przeróbek polegających na: wypionowaniu słupa nr 2 oraz na założeniu opisów i tabliczek ostrzegawczych na słupach nr 1 i 2 , wyznaczając dla zrealizowania tych czynności termin 30 dni.

W uzasadnieniu, między innymi organ wyjaśnił, że dla oceny czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy z dnia 23 października 1974 r. – prawo budowlane istotne jest pismo Urzędu Gminy w B. z dnia 18 czerwca 2004 r. [...], z którego wynika, że linia energetyczna będąca przedmiotem postępowania nie narusza ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr VII/44/89 z dnia 20 października 1989 r. przez Gminną Radę Narodową Bolesławiec i w oparciu o ten plan linia ta mogła być wybudowana. W kwestii przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy organ odwołał się natomiast do oceny stanu technicznego tejże linii, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego z której wynika, że jej stan techniczny jest dobry, linia nadaje się do eksploatacji, nie zagraża ona mieniu ani życiu ludzi i nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych. W konsekwencji organ uznał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. a więc istnieją podstawy do zastosowania art. 40 tego aktu. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem M. W., że linia wybudowana jest niezgodnie z planem miejscowym. Wyjaśnił, że w szczególności wniosek taki nie wynika z pisma Urzędu Gminy B. z dnia 18 czerwca 2004r. nr [...] – dostarczonego przez stronę, gdyż pismo to potwierdza jedynie fakt braku pozwolenia na budowę dla tej inwestycję oraz brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.

Na skutek odwołania M. W., DWINB decyzją z dnia 20 maja 2005 r. nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wyznaczonego dla wykonania obowiązku, ustalając nowy termin na dzień 30 czerwca 2005 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy między innymi wskazał, że: "podziela stanowisko organu I instancji, iż w omawianym przypadku nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy z 1974 r. do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu wybudowanego w warunkach samowoli. W szczególności wbrew przekonaniu skarżącego, nie zachodzi sytuacja określona w art. 37 ust. 1 pkt 1. Przedmiotowy obiekt nie został bowiem wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym, ponieważ jego lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu. Natomiast brak aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest w niniejszym przypadku bez znaczenia...".

Po przeprowadzeniu dalszych czynności procesowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. - decyzją z dnia 25 marca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 42 ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie spornej linii energetycznej, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r., zatem istniały podstawy do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego – w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony, organy w istocie nie rozstrzygnęły jego wniosku z 2002r. i nie orzekły jednoznacznie w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej przedmiotowej linii i co do nakazu rozbiórki. Odwołujący się zarzucił, że przez dłuższy czas postępowanie toczyło się bez udziału stron postępowania tj. właścicieli innych nieruchomości przez które przebiega linia. Zakwestionował również ustalenia organu co do prawidłowego wypionowania słupa nr 2 podnosząc, że w jego ocenie, stan techniczny linii w dalszym ciągu stwarza zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego. Ponadto za bezpodstawne uznał twierdzenia organów nadzoru budowlanego, że sporna linia ta nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, DWINB zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 września 2008 r. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Przytaczając treść art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stanowiącego materialną podstawę rozstrzygnięcia, organ wskazał na sytuacje w których, zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca zobligowany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił, że podstawą do wydania pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W tym kontekście zaznaczył, że zakres i tryb zawiadamiania o oddaniu do użytku obiektu budowlanego oraz rodzaje obiektów nie wymagających zawiadomienia właściwych organów o oddaniu do użytkowania określone zostały w obowiązującym w dacie budowy przedmiotowej linii energetycznej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Analizując przepisy przywołanego rozporządzenia organ zauważył, że w stosunku do obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej konieczne jest pozwolenie na użytkowanie, o którym mowa w § 33 ust. 1 rozporządzenia i w art. 42 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał, że z ww. przepisów wyraźnie wynika, że po stwierdzeniu, iż dany obiekt budowlany jest zdatny do użytku, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie.

Rozpoznając w trybie instancyjnym wniosek właściciela linii energetycznej złożony w dniu 4 maja 2006 roku organ odwoławczy zażądał w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, dowodu ze sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia 31 stycznia 2005 roku nr [...] (w szczególności wypionowania słupa nr 2). Kontroli przedmiotowej linii energetycznej w ww. zakresie dokonał w dniu 25 sierpnia 2008 roku organ pierwszej instancji. Jak wynika z nadesłanego przy piśmie z dnia 1 września 2008 roku (data wpływu) protokołu, organ ten przy udziale przedstawiciela Spółki A., na podstawie meldunku z wykonanych prac z dnia 25 lutego 2005 roku oraz przeprowadzonej kontroli, stwierdził wykonanie nakazu określonego w decyzji nr [...] z dnia 31 stycznia 2005 roku. Mając zatem na uwadze, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 42 ustawy z 1974 roku Prawo budowlane uwarunkowane jest wyłączenie wykonaniem obowiązku zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami i podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ zdatności do użytku wykonanego obiektu - co jak wynika z akt sprawy zostało w omawianym przypadku wypełnione – nakaz wydany na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, wynikający z decyzji PINB z dnia 31 stycznia 2005r. utrzymanej w mocy decyzją DWINB z dnia 20 maja 2005 roku, został wykonany i obiekt jest zdatny do użytku. Z tego względu zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu DWINB stwierdził, że kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – wbrew przekonaniu odwołującego się – została dostatecznie wyjaśniona i wzięta pod uwagę na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku, tj. w razie ustalenia przez organ, że dana inwestycja naruszała ustalenia planu miejscowego, wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu byłoby niemożliwe, ponieważ zachodziłaby podstawa do orzeczenia rozbiórki (art. 37 ust. 1 pkt 1). W reasumpcji organ stwierdził, że w omawianym przypadku przesłanki określone w art. 37 zostały wykluczone i konsekwencją tego faktu było wydanie - na podstawie art. 40 Prawa budowlanego - decyzji dnia 31 stycznia 2005r. która ostała się w obrocie prawnym. W dalszej kolejności – po stwierdzeniu przez PINB wykonania nakazu zawartego w ww. decyzji – konieczne więc było wydanie decyzji z dnia 25 marca 2008 roku nr [...], którą w zdaniem organu drugiej instancji strona bezpodstawnie kwestionuje.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego:

art. 136 k.p.a. - przez przyjęcie, że nie jest wymagane przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy takie podstawy istniały;

art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. – przez orzeczenie przez organ drugiej instancji bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego sprawy;

art. 10 i art. 79 k.p.a. - poprzez brak udziału skarżącego w przeprowadzeniu dowodu w postaci kontroli nielegalnie wybudowanego obiektu;

art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez niezastosowanie się do oceny prawnej wrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 roku sygn. akt II OSK 844/06, który bezpośrednio dotyczy tej sprawy.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona wskazała, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność zgodności nielegalnie wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy obiektu, ma w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego na okoliczność zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego zostanie ustalone, że obiekt nie jest z tym planem zgodny – co zdaniem strony nie ma miejsce w niniejszej sprawie - to wówczas prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe. Brak zgodności z ustaleniami planu skarżący wiąże zaś z faktem, że teren na którym wybudowano obiekt, w dacie jego budowy przeznaczony był do użytkowania rolniczego, co potwierdza treść dostarczonych przez niego dokumentów (stanowiących załącznik nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 8 marca 2001 roku oraz wypis z rejestru gruntów i mapa sporządzony w lipcu 1991 roku – oba dokumenty dotyczą terenu działek skarżącego, na których zlokalizowany jest nielegalnie wybudowany obiekt). Wybudowany obiekt jest linią energetyczną średniego napięcia 20000 V, więc jego niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego budowy jest w ocenie autora skargi oczywista. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy wbrew wyrokowi NSA z dnia 24 maja 2007 roku sygn. akt II OSK 844/06 – bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego uznał, że podnoszona przez niego w odwołaniu kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym podniósł, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku NSA i pominęły wyrażoną w nim ocenę prawną, pomimo, że orzeczenie NSA jest bezpośrednio związane z niniejszym postępowaniem. Tym samy naruszyły art. 153 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast wyraźnie, że kwestia zgodności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego nie została w postępowaniu przez organy jednoznacznie wyjaśniona. Wyrok został wydany w dniu 24 maja 2007 roku, zatem powoływanie się przez organ odwoławczy na decyzję [...] z dnia 31.01.2005r., której treść NSA doskonale znał wydając wymieniony wyżej wyrok jest w ocenie skarżącego jedynie nieudolną próbą bagatelizowania zasadniczej kwestii jaką jest niezgodność samowolnie wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego. M. W. dowodził także, że w postępowaniu odwoławczym naruszone zostało jego prawo do uczestniczenia w przeprowadzeniu kontroli nielegalnie wybudowanego obiektu, albowiem nie został powiadomiony o zamiarze i terminie przeprowadzenia kontroli przez organ pierwszej instancji i nie miał możliwości w niej uczestniczyć. Tym samym zdaniem skarżącego odmówiono mu prawa do składania wniosków, co prowadziło do naruszenia art. 10 oraz 79 k.p.a. W skardze podniesiono również, że stan techniczny obiektu w dalszym ciągu stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, gdyż nie doprowadzono go do należytego stanu. Stwierdzenie powyższe strona uzasadniała tym, że inwestor nie mógł wykonać nakazanych czynności skoro obiekt znajduje się na terenie jego nieruchomości, która jest ogrodzona i każdy wjazd na nią nie może odbyć się bez jego udziału i zgody. Zwrócono też uwagę na fakt, że właściciel nielegalnie wzniesionego obiektu nie przedstawił nigdy dokumentu, z którego wynikałoby że posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący uważa natomiast, że przedstawienie takiego dokumentu przez właściciela przedmiotowego obiektu nie jest możliwe bowiem prawa do dysponowania tą nieruchomością nigdy nie posiadał, a obiekt ten został wybudowany na terenie nieruchomości gruntowej skarżącego. Do tej kwestii nie odniosły się organy, pomimo, że była ona przez skarżącego akcentowana. Tymczasem – jak dowodzi – okoliczność ta ma istotne znacznie dla sprawy, gdyż brak takiego prawa wyłącza możliwość zastosowania przez organy administracji publicznej procedury legalizacji samowoli budowlanej. Pomijając wyjaśnienie powyższej okoliczności organ drugiej instancji nie wypełnił obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym samym rażąco naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a .

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i potrzymała w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a., tzn wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Z kolei zapis art. 135 ww. ustawy, pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zarówno w judykaturze, jak też w doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis umożliwia sądowi orzekanie o decyzjach poprzedzających decyzję zaskarżoną, jeżeli mieszczą się one w granicach "sprawy", wyznaczanych przez istotę stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem. Pojęcie "sprawy", jakie wskazano w powyższym przepisie, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. "Granice rozpoznania sądu administracyjnego są szersze od granic zaskarżenia decyzji w dwóch płaszczyznach: -wszerz- i -w głąb-... Sprawę administracyjną ... stanowi przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego...". /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212/. Spostrzeżenie to pozwala na przyjęcie, że tak rozumiana sprawa obejmuje wszelkie te postępowania i wydane w nich rozstrzygnięcia administracyjne (bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji), które poprzedzając rozstrzygnięcie zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli w tak rozumianych granicach sprawy może zatem usunąć z obrotu prawnego nie tylko decyzję zaskarżoną, ale także wydaną w granicach "sprawy" wcześniejszą decyzję ostateczną, o ile ta wcześniejsza decyzja warunkowała wydanie decyzji zaskarżonej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 614/0, LEX pod nr 250265 oraz w wyroku z dnia 26 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2261/04, LEX nr 187525; por. także wyrok NSA z dnia 23 listopada 2003 r., sygn. akt OSK 807/04, LEX nr 155875, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 517/04, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2006 r., Nr 6, poz. 169 i LEX nr 204057 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25 – 26) Nie ulega więc wątpliwości, że granice określone art. 135 u.p.p.s.a obejmują również sytuację wynikłą ze związków między tzw. decyzją pierwotną i tzw. decyzją zależną. Chodzi głównie o relacje powstające pomiędzy decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji pierwotnej leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją. Zadaniem kontroli przeprowadzanej w granicach określonych normą art. 135 u.p.p.s.a jest stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu przy zastosowaniu omówionych wyżej kryteriów poddana została decyzja zezwalająca na przystąpienie do użytkowania linii energetycznej, której materialnoprawną podstawę stanowił art. 42 ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) Według ustępu 1 przywołanego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ.

Analiza uregulowań ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. wśród których umiejscowiony został ten przepis wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie o której w nim mowa, stanowi końcowy etap legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 844/06 podjętym w niniejszej sprawie. Konkluzja ta prowadzi również do wniosku, że w materialnoprawnym znaczeniu mamy obecnie do czynienia ze sprawą legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę a nie tylko ze sprawą wydania pozwolenia na użytkowanie. Istota tak rozumianej sprawy sprowadza się do usunięcia stanu samowoli budowlanej, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót i legalnego użytkowania obiektu, który powstał w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca w obrębie tak rozumianej sprawy nakazał organom działać zasadniczo na trzech etapach. Pierwszy etap to ustalenie, czy zachodzą przesłanki do przymusowej rozbiórki obiektu określone w art. 37 ust. 1 ustawy. Zaistnienie tych przesłanek powoduje konieczność - wydania przez organ nakazu rozbiórki - co wyklucza kolejne etapy legalizacji jako, że rozbiórka obiektu przywraca w istocie stan zgody z prawem. Jeżeli jednak wykluczone zostaną przesłanki rozbiórki, otwarta zostaje droga do legalizacji, i gdy zaistnieje taka konieczność do nakazania wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy). W tej decyzji wydawanej na podstawie art. 40 organ zobowiązany jest dokładnie rozważyć, wykazać i uzasadnić, brak zaistnienia okoliczności określonych w art. 37 ustawy. Następnie, jeżeli nakazane zmiany i przeróbki zostaną wykonane i organ stwierdzi, że obiekt jest zdatny do użytku, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – co stanowi końcowy etap legalizacji samowoli. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie o której mowa w art. 42 warunkowana jest wcześniejszą decyzją nakazującą wykonanie zmian i przeróbek przewidzianą w art. 40 ustawy. Między tymi decyzjami zachodzi zatem relacja właściwa dla relacji występującej między decyzją zależną i decyzją pierwotną. Gdyby nie wydano decyzji z art. 40 nakazującej wykonanie zmian i przeróbek nie byłoby potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji fakt zaskarżenia tej ostatniej decyzji otwiera drogę do kontroli w granicach tej samej sprawy również decyzji podjętej na podstawie art. 40 nakładającej obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek, w której organ winien wykazać brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Dla kontroli sądowej jaką należało przeprowadzić w granicach opisanej wyżej sprawy niewątpliwe istotne znaczenie ma przywołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 844/06 zawierający ocenę prawną oraz wskazania co dalszego postępowania skierowane do organów administracji. Z poczynionych przez NSA ustaleń wynika, że niniejsze postępowanie legalizacyjne winno być przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane. Jak wskazał sąd kasacyjny, w pierwszym rzędzie organy zobowiązane były do ustalania okoliczności niezbędnych dla rozważenia, czy zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. NSA zaznaczył też, że okoliczność ta winna była być przez organy nadzoru budowlanego wyjaśniona w sposób jednoznaczny. Z tych też, między innymi względów, Sąd drugiej instancji za trafną uznał ocenę wyrażoną w wyroku WSA z dnia 21 lutego 2006 r., co do legalności decyzji kasacyjnej, skoro organ pierwszej instancji orzekł o pozwoleniu na budowę bez przeprowadzenia właściwego postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Ustalenia poczynione w przedstawionym wyżej wyroku musiał uwzględnić również skład orzekający w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że wyrok prawomocny – a takim jest wyrok NSA jaki zapadł w niniejszej sprawie – wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 u.p.p.s.a.) W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 u.p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 365). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy w ramach której zapadł prawomocny wyrok.

Mając powyższe na uwadze jak też stanowisko wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku NSA, Sąd uznał za konieczne skontrolowanie również podjętej w granicach niniejszej sprawy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2005 r. nr [...], którą to decyzją – po rozpatrzeniu odwołania M. W. – od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2005 r., na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. potwierdzono obowiązek wykonania przez właściciela linii energetycznej określonych przeróbek, zmieniając jedynie termin wykonania tych czynności.

Materialnoprawną podstawę orzeczenia podjętego przez organ odwoławczy stanowił zatem przepis art. 40 przywoływanej już ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Treść przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że umożliwia on organowi nadzoru wydanie decyzji nakazującej wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jedynie wówczas, gdy nie zaistnieją okoliczności określone w art. 37 tej ustawy. Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dopiero bowiem wykluczenie w oparciu o wszechstronnie zabrany i oceniony materiał dowodowy okoliczności określonych w art. 37 otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej.

Wniesienie odwołania od decyzji PINB z dnia 31 stycznia 2005 r. spowodowało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, kompetencje do rozpatrzenia sprawy przeniesione zostały na organ drugiej instancji. Zadaniem organu odwoławczego było przede wszystkim skontrolowanie, czy wdrożenie legalizacji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, co mogło mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy stwierdzono, że nie zachodzą przesłanki zobowiązujące organy do wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej na podstawie art. 37 ww. ustawy - Prawo budowane. Przede wszystkim wyjaśnienia i oceny wymagało, czy sporna inwestycja znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub czy powoduje ona niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2).

Zauważyć należy, że wynikająca z art. 78 Konstytucji zasada dwuinstancyjności realizowana w postępowaniu administracyjnym poprzez regulację zawartą w art. 15 k.p.a., wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zasada ta stanowi zatem o istocie postępowania odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji ale zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Inaczej mówiąc, kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji ale również ocenę stanu faktycznego sprawy i odniesienia go do norm konkretyzujących stosunek prawny. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, pomimo, że nie może zarzutów zawartych w odwołaniu pominąć. Organ odwoławczy obowiązany jest wszak rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie – a więc również z odniesieniem się do wniosków, żądań i zarzutów podnoszonych przez strony. Nie ulega wątpliwości, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. Zgodnie z art. 80 k.p.a. zobligowany jest ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu sprawy. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu DWINB rozpatrując w niniejszej sprawie odwołanie M. W. od decyzji PINB z dnia 30 stycznia 2005 r. powyższym wymogom nie sprostał.

Uznając, że nie zaistniały okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. DWINB przyjął za organem pierwszej instancji, bez poczynienia własnych ustaleń, że sporna linia energetyczna nie została wybudowana z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym, ponieważ jej lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Organ odwoławczy nie podał według jakiego konkretnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też innych przepisów ocena ta została poczyniona i w jaki sposób ustalono, że istotnie ten akt obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu. Organ nie wyjaśnił też, jakie według przepisów o planowaniu obowiązujących w dacie budowy, było przeznaczenie terenów na których znajduje się linia energetyczna. Z uzasadnienia wynika jedynie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie jej budowy. Oznacza to że, organ ten przyjął w całości argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji, bez jakiejkolwiek jej własnej weryfikacji. Argumentacja ta praktycznie sprowadza się natomiast do zacytowania treści pisma Urzędu Gminy B. z dnia 18 czerwca [...], w którym działający z upoważnienia Wójta Gminy pracownik stwierdza, że sporna inwestycja nie była ujęta w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr VII/44/89 z dnia 20 października 1989 r. lecz ustaleń tego planu nie narusza i na jego podstawie mogła być wybudowana. Wskazane pismo jest zatem jedynym dowodem, na podstawie którego wykluczono w niniejszej sprawie możliwość zaistnienia przesłanki do nakazu rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że wobec treści pisma Urzędu Gminy w B. w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt1 ww. ustawy, nie spełnia wymogów wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy który na organy administracji nakładają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Poprzestanie na wskazanym wyżej dowodzie nie spełnia również kryteriów swobodnej oceny dowodów, którą zgodnie z art. 80 k.p.a. organ winien przeprowadzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy.

Podnieść zatem należy, że kwestię według jakiego planu należy badać i oceniać, czy inwestycja znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, jednoznacznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. stwierdzając, że przy badaniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ocenia się dopuszczalność budowy wg. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy danego obiektu. Takie też stanowisko prezentowane było przez orzekające w niniejszej sprawie organy.

W toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, że obiekt wzniesiono w 1989r. , jednakże nie określono konkretnej daty zakończenia budowy tego obiektu. Oceniając zgodność budowy spornej linii energetycznej z przepisami zagospodarowania przestrzennego organy odwołały się do planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Gminną Radę Narodową w Bolesławcu w dniu 20 października 1989 r. Wskazać jednak należy, że ani w materiale dowodowym sprawy ani też w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie wykazano, aby faktycznie plan ten obowiązywał w dacie budowy spornego obiektu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie przepisem z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 17, poz. 89) obowiązującej w czasie podejmowania uchwały gminnej rady narodowej na którą powołały się organy, plan miejscowy uchwalony w trybie tej ustawy wchodził w życie od dnia określonego w uchwale rady, nie wcześniej jednak niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W takiej sytuacji właściwy organ winien był w pierwszym rzędzie ustalić, czy dopuszczalne było badanie zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w 1989 r. dopiero uchwałą z dnia 20 października tego roku. Sąd nie wyklucza takiej możliwości, jednakże wskazuje, że wymagała ona uprzedniego ustalenia dwóch istotnych dat: - po pierwsze - choćby przybliżonej miesięcznej daty budowy spornej linii energetycznej; po drugie - daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przez organy przyjęty został za podstawę dokonanych ocen. Zauważyć należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie okoliczności te zupełnie pominęły. Tym samym ocenę braku zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 oparto na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co do którego nie ma pewności czy obowiązywał w okresie budowy spornej linii. Brak wyjaśnień w tym zakresie poddaje w wątpliwość wszelkie ustalenia poczynione w oparciu o wskazany wyżej plan oraz świadczy o tym, że organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zgromadzony i przedstawiony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala – zdaniem Sądu - na ocenę, czy teren na którym postawiono sporną linię energetyczną, nawet w świetle ustaleń planu miejscowego przyjętego przez organy jako obowiązujący o okresie budowy spornej linii, istotnie przeznaczony był pod tego rodzaju zabudowę. Zauważyć należy, że w aktach brak jest wypisu z tego planu obowiązującego – według organów - na terenie na którym zrealizowano przedmiotową samowolę budową. Brak również wyrysu z planu albo załącznika graficznego do planu, który umożliwiłby – również organowi odwoławczemu - ocenę zarzutów skarżącego wskazujących na niezgodność inwestycji z jego ustaleniami.

Dla zbadania i analizy czy zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1pkt 1 ustawy, nie wystarczało pismo z dnia 18 czerwca 2004 r. wydane z upoważnienia Wójta Gminy B., na które powołały się organy i zupełnie nieczytelny załącznik graficzny stanowiący kopię rysunku planu dołączony do tego pisma. Zauważyć należy, że w piśmie tym, nawet nie podano jakie było według ustaleń wskazanego planu przeznaczenie nieruchomości przez które przebiega sporna linia energetyczna. Ograniczono się jedynie do przedstawienia oceny organu gminy – stanowiącej w istocie interpretację przywołanego wyżej planu – według której, inwestycja nie narusza ustaleń tego planu i na jego podstawie mogła być realizowana. W piśmie tym, organ gminy nie wskazał jednak, jakie konkretnie przepisy planu miejscowego stanowiły dla niego podstawę dla wyciągnięcia takich wniosków. Sąd zauważa zatem, że obowiązek oceny zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym (w tym również z planem miejscowym) spoczywa przede wszystkim na organie prowadzącym postępowanie i rozstrzygającym sprawę. Z żadnych uregulowań prawnych nie wynika natomiast, że jedynie organ gminy jest właściwy – w każdym przypadku - do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie – zdaniem Sądu – to właściwy organ nadzoru budowlanego prowadzący konkretnie postępowanie administracyjne obowiązany jest dokonać interpretacji zapisów planu na potrzeby tego postępowania, tym bardziej, jeżeli żadna norma nie nakłada na stronę postępowania obowiązku dostarczenia zaświadczenia co do zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie mogła budzić żadnych wątpliwości w okresie obowiązywania ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym, skoro zgodnie z jej postanowieniami plan miejscowy stanowił podstawę wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne. Oczywiście stanowisko organu gminy może być wykorzystane w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu, ale nie może ono stanowić jedynego i wiążącego dowodu na którym organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie. Z tych też względów powołanie się przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie na pismo Urzędu Gminy z dnia 18 czerwca 2004 r., w którym to piśmie nie przywołano nawet zapisów planu miejscowego na podstawie których organ postawił tezę o tym, że inwestycja mogła być – zgodne z tym planem – realizowana, jako na jedyny dowód potwierdzający zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być wystarczające. Zdaniem Sądu odwołanie się przez organ prowadzący postępowanie do wskazanego wyżej pisma Urzędu Gminy, bez przeprowadzania przez ten organ szczegółowej analizy zapisów części tekstowej i graficznej planu miejscowego, nie może stanowić wystarczającej podstawy dla przyjęcia, że nie zaistniała wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanka nakazująca orzeczenie rozbiórki. Wobec przedstawionych wyżej wywodów, jak też w kontekście zarzutów stawianych przez skarżącego, nie można uznać, że organy jako podstawę ustaleń przyjmując jedynie ww. pismo, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie. Prawidłowa ocena tej okoliczności określonej w art. 37 ust. 1 pkt1 wymaga dokonania przez organy nadzoru budowlanego analizy zapisów całego planu miejscowego wraz z jego częścią graficzną. Było to konieczne tym bardziej, skoro w aktach sprawy znajduje się pismo inne pismo Urzędu Gminy w B. z dnia 18 czerwca 2004 r. [...] skierowane do skarżącego, z którego wynika, że należąca do niego działka nr [...] – przez którą według ustalenia organów przebiega sporna linia energetyczna – przewidziana jest w tym samym planie z 1989 r. na użytki rolne. Przedstawiona wyżej informacja, mimo, że w świetle informacji zawartej w piśmie Urzędu Gminy nr [...], budziła uzasadnione wątpliwości, została przez organ odwoławczy zupełnie pominięta i nie poddana ocenie.

Trzeba zatem zaznaczyć, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat prezentowane jest stanowisko, że podstawę kontroli decyzji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06, LEX nr 347963). Informacja, wydana z upoważnienia Wójta Gminy B. na którą powoływały się organy obu instancji nie mogła zastąpić tekstu i rysunku planu. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały należytej ocenie zaistnienia przesłanki zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy linii energetycznej. Wobec braku w aktach sprawy odpowiednich dokumentów, również Sąd nie może dokonać oceny co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ustosunkować się do zarzutu skargi wykazującego, że linia energetyczna według tego planu usytuowana została na terenie przewidzianym na użytki rolne bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. Brak również możliwości oceny, czy plan ten przewidywał na terenie na którym inwestycja została wykonana tego rodzaju zabudowę. Podkreślić należy, że precyzyjne ustalenie zapisów planu miejscowego obowiązującego w okresie budowy sporej linii energetycznej dla terenu na którym została ona wybudowana oraz ich analiza, ma dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znacznie. Stanowisko takie potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których zajmowano się problematyką stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. I tak, w wyroku z dnia 11 czerwca 1999 r. IV SA 295/96 (LEX nr 47781) NSA stwierdził, że "plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną ochroną prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenia ustaleń tego planu oraz art. 37 – Prawa budowlanego". Z kolei w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r. II OSK 354/05 NSA (LEX nr 190937) stwierdził, iż: "przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. aktu (ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. – przyp. Sądu) należy rozumieć dosłownie. Po pierwsze – przymusowej rozbiórce podlegają samowolnie wybudowane obiekty, znajdujące się na ternie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Tak więc w planie zagospodarowania przestrzennego nie musi być jasno określony zakaz zabudowy, wystarczy, gdy teren pod zabudowę nie jest przeznaczony..". Natomiast w wyroku z dnia 6 stycznia 1998 r. IV SA 570/96 (LEX nr 43146) NSA uznał, że "przeznaczenie danego terenu pod uprawy rolne nie wyklucza dopuszczalności budowy na nim obiektów stanowiących infrastrukturę służącą i wspomagającą działalność rolniczą". Za taką infrastrukturę okolicznościach tej konkretnej sprawy NSA uznał mostek dojazdowy do pola. Przytoczone wyżej tezy orzeczeń NSA potwierdzają jak istotne znaczenie dla ustalania istnienia przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 1 lub ich wykluczenia, ma dokładna analiza i ocena ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważa ponadto, że organ ustalając w niniejszej sprawie brak przeszkód legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane pominął zupełnie korespondujący z tą normą przepis art. 3 omawianego aktu, według którego, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należało zaś rozumieć zarówno ustalenia planów miejscowych jak też przepisy ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych regulujących zagadnienia planowania przestrzennego. Należało zatem przeanalizować przepisy obowiązujące w okresie realizacji inwestycji również pod kątem specyfiki inwestycji z jaką mamy w niniejszej sprawie (linia energetyczna). Wyjaśnienia wymagało również, czy w przypadku, gdyby rzeczywiście grunty na których zrealizowano inwestycję w miejscowym planie przewidziane byłby na cele rolne, to czy w świetle innych zapisów planu (jeżeli faktycznie mielibyśmy do czynienia z gruntami rolnymi) zostały one wyłączone z produkcji w sposób dopuszczający zabudowę.

Wykazane wyżej uchybienia potwierdzają, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie M. W. od decyzji PINB z dnia 30 stycznia 2005 r. naruszył zasadę dwuinstancyjności przez nierozpoznanie sprawy w całym jej zakresie oraz przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego decyzji DWINB z dnia 20 maja 2005 r. nr [...] na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia musiało być również uchylenie – na tej samej zasadzie – decyzji PINB z dnia 25 marca 2008 r. nr [...] oraz zaskarżonej decyzji DWINB z dnia 15 września 2008 r. nr [...], gdyż pomiędzy tymi decyzjami pozostaje związek taki jak między decyzją pierwotną a decyzją zależną. Zatem decyzje te jako decyzje związane z decyzją z dnia 20 maja 2005r. nie mogą funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB, podejmie między innymi, czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w okresie budowy przedmiotowej linii energetycznej. Dopiero bowiem bezsporne wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na przystąpienie do kolejnego etapu postępowania tj. oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wyjaśniając tę kwestię organ będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku NSA z dnia 24 maja 2007r. oraz uwagi zawarte w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak też wymóg oceny decyzji organu pierwszej instancji pod kątem zgodności z innymi przepisami prawa procesowego (np. udział stron w postępowaniu) organ podejmie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a. uwzględniając też ograniczenia wynikające z art. 136 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzekła jak w pkt I i II sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt III wyroku spowodowana jest koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 u.p.p.s.a w przypadku orzeczenia uwzględniającego skargę, natomiast orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło w art. 200 przywołanej ustawy.