Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 357/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art5 ust.2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 grudnia 2017 r., nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia z dnia 30 stycznia 2018r. nr L.dz. [...] Komendant Policji działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. nr l.dz. [...] z dnia 29 grudnia 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą odmówiono skarżącemu udzielenia informacji publicznej w postaci: całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że udostępnienie żądanego zapisu podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, a organ zobowiązany nie dysponuje możliwościami skutecznej anonimizacji materiału.

Organ drugiej instancji odwołał się do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, wskazał, że odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę dóbr osobistych człowieka, zgodnie z art. 16 u.d.i.p, następuje w drodze decyzji. Zarówno wizerunek, jak i wszelkie dane umożliwiające identyfikację osób prywatnych mogą być przetwarzane wyłącznie za ich zgodą.

Dalej organ wskazał, że niewątpliwie "całość nagrania" wideorejestratora z

17 lutego 2017r. zawiera dane naruszające prywatność innych osób fizycznych, wobec których funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w Ś. wykonywali tego dnia czynności służbowe. Ponadto zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nie dysponuje on możliwością jego skutecznej anonimizacji.

Zdaniem organu słuszność kwalifikacji informacji utrwalonych przez wideorejestrator podczas służby jako danych podlegających ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku sygn. akt II SAB/SZ 36/17 z dnia 7 czerwca 2017r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. P., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie;

3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne, jak i prawne decyzji;

a w konsekwencji, nie wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego akt II SAB/Sz [...], zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w ciągu 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, ponieważ oczywistym jest, iż pozorowane procedowanie przez Komendanta Policji w Ś., polegające na uporczywym stosowaniu niewłaściwej podstawy prawnej zmierza do oczywisty sposób do zamknięcia formalnej ścieżki, w sposób umożliwiający mu nie udostępnienie informacji, która bez wątpienia jest informacją publiczną.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś.;

2. dołączenie do akt sprawy wnioskowanych nagrań tylko do wiadomości Sądu;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz wszystkich kosztów poniesionych przez wnioskodawcę / skarżącego, w związku z celowym dochodzeniem praw;

4. rozpoznanie skargi - w oparciu o art. 90 p.p.s.a - na rozprawie.

5. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w oparciu o adekwatną, przystającą do przedmiotowej sprawy i stanu faktycznego zaprezentowanej we wniosku z 17 lutego 2017 roku sprawy, podstawie prawnej i faktycznej;

6. zobowiązanie do wydania w przepisanym terminie informacji publicznej w postaci nagrań z wideorejestratora, użytkowanego przez Organ zobowiązany do wykonania wniosku, nr fabryczny [...][...] z dnia 15, 16 i 17 lutego 2017 roku, o zabezpieczenie których wnioskował w dniu 17 lutego 2017 skarżący;

7. stwierdzenie bezczynności Organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej;

8. stwierdzenie, że bezczynność miała charakter i wymiar rażący z powodu nie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tożsamej sprawie, sygn. akt II SAB/Sz 36/17;

9. zasądzenie od Komendanta Powiatowego Policji w Ś. - Organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznego zakresie wniosku z dnia 18 lutego 2017 roku - do wpłaty na rzecz Fundacji "[...]" zarządzanej przez skarżącego kwoty [...]PLN w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje ugruntowane stanowisko, iż konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego to do organu administracji publicznej należy właściwe przygotowanie się do pełnienia obowiązków służbowych, w tym wyposażenia jednostki w właściwe urządzenia, bądź oprogramowanie w celu realizacji ustawowych zdań, do których również zalicza się udostępnienie informacji publicznych, co wynika wprost z art. 61 Konstytucji RP. W przeciwnym wypadku organ zawsze może powoływać się na brak dokonania anonimizacji. co de facto czyniłoby prawem do informacji o charakterze iluzorycznym. Ponadto art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jasno określa, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z wolności i praw mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy.

Skarżący zauważył także, że obie decyzje nie posiadają właściwego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i w związku z tym nie wskazał, w jakich momentach dochodzi do kontroli osób prywatnych; także z uzasadnienia decyzji nie można dokonać kontroli zasadności tego stanowiska. Odwołując się do orzecznictwa NSA skarżący podniósł, że brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. muszą być stosowane w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia wnioskującemu o informację publiczną minimum gwarancji procesowych. Adresat decyzji musi znać przyczyny, które zdecydowały o odmowie udzielenia mu żądanej informacji.

Skarżący zwrócił także uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, z którego wynika, że należy dostarczyć szczególnie silne argumenty dla każdej czynności ograniczającej dostęp do informacji publicznej, które opinia publiczna ma prawo otrzymać (por. orzeczenie Guseva przeciwko [...] - z dnia 17 lutego 2015 r., na wniosek nr [...]). Co więcej w innej sprawie "Trybunał uznał w tym ważnym momencie, że informacje wymagane przez Wnioskodawcę w obecnej sprawie były gotowe i dostępne (...) oraz gromadzenie jakichkolwiek danych przez Rząd nie było wymagane. Dlatego też, Trybunał uznał, że [...] nie miały prawa wstrzymywać przepływu informacji wymaganej przez Wnioskodawcę" (por. orzeczenie TASZ przeciwko [...] - z dnia 14 kwietnia 2009 r., na wniosek nr [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Jak natomiast wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie A. P. wniósł skargę na decyzję Komendanta Policji z dnia 30 stycznia 2018 r., którą utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wskazana decyzja wyznacza zakres przedmiotowej sprawy,

w konsekwencji zarzuty i żądania skargi nie dotyczące tego przedmiotu nie mogły podlegać rozpoznaniu w tym postępowaniu. Przedmiotowa skarga bowiem nie obejmowała swym zakresem ani niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. II SAB/Sz 36/17, ani bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Wskazać także należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy przedmiotu rozpoznawanej sprawy). Zatem nie mogą wiązać sądu zarzuty i wnioski wprawdzie znajdujące się w skardze, jednak nie dotyczące zakresu rozpoznawanej sprawy. Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Możliwość objęcia swoim rozstrzygnięciem przez sąd także innych aktów aniżeli zaskarżony jest ograniczona do takich aktów, które zostały podjęte w granicach sprawy, której skarga dotyczy, przede wszystkim jednak sąd może rozstrzygać co do aktów czyli pozytywnych czynności organu a nie co do "nieaktów" w postaci bezczynności czy niewykonania wyroku.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do odmiennej oceny przez organy oraz stronę istnienia przesłanki do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W pierwszej kolejności jednak wskazać należy, że odnosząc się do wniosku będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy, w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. w sprawie I SA/Sz [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że co do zasady informacją publiczną są materiały z wideorejestratora. Oceną tą sąd orzekający w przedmiotowej sprawie jest związany, gdyż stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocene prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany wyrok jest wyrokiem prawomocnym, zatem wiąże zarówno organy jak i sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji uznać należało, że skoro zapis z wideorejrestratora jest informacją publiczną, to do jego udostępnienia co do zasady może mieć także zastosowanie przywoływany przez organy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji, gdy organ uzna, że takie ograniczenie wystąpiło wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy, że uwadze organów obu instancji umknęło, że przepis art.16 przywołanej wyżej ustawy w ust. 2 pkt 2 stanowi, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zatem ustawowym wymogiem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na możliwość naruszenia prywatności osób fizycznych jest zawarcie w niej oznaczenia tych osób a także podanie imion nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w sprawie.

Tymczasem ani z decyzji organu pierwszej, ani też drugiej instancji nie wynika aby organy zastosowały powyższy przepis i dokonały oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra odmawiają udzielania informacji. W zaskarżonej decyzji zawarto jedynie ogólne stwierdzenie, że niewątpliwie całość nagrania z wideorejestratora z dnia 17 lutego 2017 r. zawiera dane naruszające prywatność osób fizycznych, wobec których funkcjonariusze Komendy Policji w Ś. wykonywali tego dnia czynności służbowe. Stwierdzenie to w ocenie sądu nie może być uznane za oznaczenie podmiotów o jakim mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.. Nie wynika bowiem z niego nawet czy dnia 17 lutego 2017 r dokonywano przy użyciu wideorejestratora kontroli wobec innych osób aniżeli skarżący. W konsekwencji uznać należy, że organ nie podjął nawet jakiejkolwiek próby oznaczenia osób fizycznych, których prywatność w jego ocenie miałaby stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej.

W związku z brakiem zastosowania przez organy przepisu prawa materialnego, czyli art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uznać należało, że przy rozpoznawaniu sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez organy obu instancji argumentu o braku możliwości skutecznej anonimizacji materiału, wskazać należy, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika możliwość wydania decyzji odmownej z tego powodu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda rozstrzygnięcie z zastosowaniem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., mając na względzie, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób osoby fizyczne mają być oznaczone, zatem pozostawił wybór sposobu ich oznaczenia dla organu w zależności od konkretnego stanu faktycznego występującego w sprawie. Z decyzji jednak powinno przede wszystkim jednoznacznie wynikać, że wnioskowana informacja w pełnym zakresie narusza prywatność innych osób, osoby te powinny być także przez organ oznaczone, przy czym chodzi tu o takie oznaczenie, które nie będzie naruszało ich prywatności.

Wobec stwierdzenia naruszenia wskazanego wyżej przepisu uznać należało, że rozstrzyganie pozostałych zarzutów dotyczących ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej jest przedwczesne.

Orzeczenie o kosztach oparto na postawie art. 200 p.p.s.a. który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie obowiązku poniesienia kosztów w razie uwzględnienia skargi. Koszty w rozpoznawanej sprawie stanowił wpis od skargi.