Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 71/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 65 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpoznaniu odwołania M. D. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2017 r. M. D. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...].02.2017 r., znak: [...] – w zakresie obsługi komunikacyjnej. Uzyskano również: 1) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] – w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem; 2) stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] i z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] – w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego; 3) opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia [...].03.2017 r., znak: [...] – w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią. W toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną. W wyniku tejże analizy stwierdzono, iż teren objęty wnioskiem położony jest w południowo-wschodniej części K., w obrębie [...], przy ul. [...] w K.. Działka, na której lokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest w obszarze zabudowy o charakterze podmiejskim, charakteryzującym się niedużą intensywnością zagospodarowania terenu o przeważającej funkcji mieszkalnej, na terenie uzbrojonym. W obszarze analizowanym występują wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne. Teren planowanej inwestycji przylega do drogi ekspresowej [...] (odcinek od węzła drogowego [...] do węzła drogowego [...]). Zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wymaga uzyskania akceptacji właściwego zarządcy drogi. Zarządcą drogi ekspresowej [...] na terenie miasta K. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z pismem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] "...lokalizacja jakiegokolwiek obiektu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] winna nastąpić w odległości min. 40,00 m od krawędzi jezdni [...]". Z uwagi na fakt, iż całość terenu objętego wnioskiem znajduje się w odległości mniejszej niż wskazana powyżej tj. 40 m, należy stwierdzić, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z lokalizacją przedmiotowej inwestycji w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, co oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że lokalizacja, kształt oraz wielkość działki nie pozwalają na zrealizowanie wnioskowanej inwestycji kubaturowej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż lokalizacja określonego we wniosku obiektu byłaby sprzeczna z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. D.. W odwołaniu podniesiono, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w terenie zabudowanym. Wskazano, że definicja terenu zabudowanego znajduje się w przepisie art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tą definicją jest to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze oznaczonym znakami D-42, zatem w terenie zabudowanym. Na dowód powyższego twierdzenia do odwołania załączono wydruki i zdjęcia potwierdzające lokalizację znaku D-42 na wysokości terenu inwestycji przy ul. [...].

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie wynikała z okoliczności, że teren przedmiotowej inwestycji (dz. nr [...] i część działki nr [...] obr. [...]) znajduje się w pasie szerokości 40 m od granic pasa drogi ekspresowej, jednocześnie znajdując się poza terenem zabudowy, co powoduje, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy byłoby w przedmiotowej sprawie sprzeczne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w przypadku dróg ekspresowych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy oraz co najmniej 40 m poza terenem zabudowy.

W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do okoliczności, że wskazany we wniosku teren inwestycji bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. Potwierdzają o zarówno kolejne opinie zarządcy tej drogi (GDDKiA), jak i zdjęcie satelitarne (karta 297) zestawione z załącznikiem graficznym do decyzji.(karta 239). Okoliczności tej nie kwestionuje również inwestor. Nie ma również wątpliwości, że szerokość terenu inwestycji wynosi mniej niż 40 m – zgodnie z załącznikiem graficznym jest to ok. 25 m. Dla weryfikacji zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z powołanym wyżej przepisem odrębnym (art. 43 ust. 1 u.d.p.) konieczne jest zatem ustalenie, czy teren ten stanowi obszar zabudowany w rozumieniu tego przepisu czy też znajduje się on poza terenem zabudowy. Kwestia definicji pojęcia "obszar zabudowy" użytego w omawianym przepisie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanym poglądem "Dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p. gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych. Teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być też utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. To do organu uzgadniającego – zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1619/15, dostępny w CBOSA; por. także wyroki NSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2184/14, NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt 11 OSK 119/14, dostępne w CBOSA).

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podziela i akceptuje powyższy pogląd, który prowadzi do wniosku, że to do zarządcy drogi ekspresowej winna należeć ocena, czy przedmiotowy teren nosi cechy terenu zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., czy też położony jest poza tym obszarem. Z opinii GDDKiA pozyskanych przez organ I instancji wynikało, że Dyrekcja stoi na stanowisku, że teren ten położony jest poza obszarem zabudowy. Stanowisko to nie zostało jednak poparte żadnym uzasadnieniem. Stąd też Kolegium, mając na uwadze zasady z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zwróciło się do GDDKiA o uzupełnienie i doprecyzowanie wyrażonej opinii, w szczególności o wyjaśnienie, jakie ustalenia faktyczne stały za takim zakwalifikowaniem przedmiotowego terenu. Zarządca drogi ekspresowej [...] w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił, że na terenie przedmiotowych działek znajduje się budynek jednorodzinny i tunele foliowe. Obszar sąsiadujący, pomimo, iż znajduje się w granicach administracyjnych miasta, nie stanowi obszaru o miejskim charakterze zagospodarowania. Stąd też Dyrekcja przyjęła, że właściwą odległością od drogi ekspresowej, która winna być zachowana w analizowanym przypadku, jest 40 m.

Przedstawione ustalenia Kolegium uznało za przekonujące i wystarczające. Potwierdza je również przeprowadzona w sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna, z której wynika, że obszar analizowany jest zabudowany wyłącznie budynkami jednorodzinnymi, przy czym jest to zabudowa rozproszona, o niskiej intensywności. Kolegium oceniło, że takie cechy zabudowy świadczą o tym, że nie jest to "teren o miejskich zasadach zagospodarowania", o którym mowa w powołanym powyżej wyroku NSA. Teren o miejskim charakterze zagospodarowania to obszar zwartej, intensywnej zabudowy, a takich cech obszar przy ul. [...] z pewnością nie posiada. Za zasadny uznać zatem należy wniosek, że przedmiotowy teren leży poza obszarem zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. Nie może na konstatację tę wpłynąć fakt, że teren ten leży w terenie zabudowanym w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania terenu. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Do takich właśnie przepisów, określonych w u.p.z.p. jako przepisy odrębne, należy wspomniany przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. Przytoczone okoliczności przesądzają o tym, że zasadnie organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ze względu bowiem na fakt, że teren inwestycji w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 40 m od granicy pasa drogowego drogi ekspresowej, znajdując się jedocześnie poza terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., nie jest możliwa realizacja na tym terenie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiącego niewątpliwie obiekt budowalny, byłoby zatem sprzeczne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez inwestora w piśmie z dnia 26 października 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie mogą one wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jeśli chodzi o stanowisko GDDKiA wyrażone w przedłożonym piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r., nie dotyczy ono materii należącej do sprawy niniejszej. Okolicznością mającą decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przedmiotowej jest zakwalifikowanie przedmiotowego terenu jako leżącego w terenie zabudowy w rozumieniu przepisów u.d.p. lub też poza takim terenem. Twierdzenia zawarte w powołanym przez inwestora piśmie w ogóle tej okoliczności nie dotyczą. Zawarta jest w nim wprawdzie konstatacja, że "działki nr [...] oraz [...] obręb [...] będą mogły być wykorzystywane na dotychczasowe cele", niemniej jednak w ocenie Kolegium nie wynika z niej w żadnym wypadku, aby Dyrekcja przesądzała o możliwości lokalizowania na tych działkach nowej zabudowy wielorodzinnej. Ponieważ na przedmiotowej nieruchomości znajduje się obecnie budynek jednorodzinny i budynek gospodarczy (w ramach wnioskowanej inwestycji przeznaczone do rozbiórki), z pisma GDDKiA wynika jedynie, że pomimo budowy w sąsiedztwie drogi ekspresowej korzystanie z tych obiektów w dotychczasowy sposób będzie nadal możliwe. Dyrekcja zaznacza przy tym, że wniosek ten może ulec zmianie po przeprowadzeniu analizy porealizacyjnej po roku od daty oddania drogi do użytkowania. Z cytowanego pisma nie wynika ani to, że przedmiotowy teren znajduje się w "obszarze zabudowy" w rozumieniu powoływanego na wstępie przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., ani też nie wynika z niego, czy na terenie tym w opinii GDDKiA może być realizowana nowa zabudowa. Jeśli natomiast chodzi o podnoszoną przez inwestora okoliczność przeznaczenia przedmiotowego terenu w Studium, podkreślić należy, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, stąd też nie podstaw prawnych, aby jego ustalenia były brane pod uwagę w procedurze ustalania warunków zabudowy. Ustalenia te nie wiążą organów orzekających w tych sprawach i nie mogą wpływać na treść podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć.

Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. M. D. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa: 1) art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną interpretację użytego w tym przepisie sformułowania "teren zabudowy" poprzez przyjęcie, iż jest to sformułowanie równoznaczne jedynie z pojęciem "obszaru o miejskich zasadach zagospodarowania", podczas gdy prawidłowa wykładnia "terenu zabudowy" winna zostać dokonana w oparciu o art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych w związku z punktem 5.2.48.2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach; 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu jej niezgodność z przepisami odrębnymi, a to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy taka niezgodność nie istnieje; 3) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzającego się do ustalenia okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania, tj. występowania takich elementów zagospodarowania drogi, jak istnienie: początku chodnika, wyjazdów bramowych z posesji, pasa postojowego lub parkingu wyznaczonych wzdłuż jezdni, skrzyżowań – w szczególności poprzez: niewezwanie GDDKiA do wykazania przesłanek stanowiących podstawę do uznania, iż przedmiotowa działka znajduje się poza terenem zabudowy, zaniechanie dokonania oględzin aktualnego stanu miejsca usytuowania przedmiotowej działki, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności znajdujących się w materiale dowodowym sprawy, a to fotografii znaku drogowego D–42; 4) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie tej oceny w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki szczególnie w zakresie przyjęcia, że jedynie istotny dowodami dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokumentacja kartograficzna i nie dokonanie jej analizy w świetle innych dowodów szczególnie fotografii znaku drogowego D–42. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. W przypadku tej decyzji samoistną podstawę do jej uchylenia stanowiłaby już okoliczność, że składane przez stronę odwołującą się pisma nie były przez nią podpisane, a brak ten nie został usunięty. Niemniej jednak zarówno ta decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, wobec czego, na zasadzie art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu ich obu.

Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylegają do pasa drogowego, a właściwe dwóch pasów drogowych: z jednej strony ulicy [...], a z drugiej strony – trasy ekspresowej [...] na terenie miasta K. odcinek od węzła drogowego "[...] do węzła drogowego "[...]". Okoliczność ta implikowała przede wszystkim konieczność dokonania uzgodnień z zarządcami dróg (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Uzgodnienia te – zważywszy na art. 35 ust. 3 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej "u.d.p.") – powinny nastąpić zasadniczo w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych.

Uzgodnienia, o których mowa, co do zasady następują w drodze postanowienia, przy czym ich aspekty proceduralne reguluje art. 106 k.p.a. – z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W postępowaniu uzgodnieniowym obowiązują zasady ogólne k.p.a., w szczególności zasada czynnego udziału strony oraz zasada prawdy obiektywnej; organ zajmujący stanowisko obowiązany jest uzasadnić rozstrzygnięcie, przy czym uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w zw. z art.124 § 2 i art. 126 k.p.a.). Zważywszy na możliwość zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego zażaleniem oraz skargą do sądu administracyjnego, jest rzeczą kontrowersyjną to, czy i w jakim zakresie podlega ono późniejszej kontroli w ramach toku instancji w sprawie "głównej" tudzież w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję kończącą postępowanie. Gdy kompetencje do prowadzenia postępowania "głównego" i do dokonania uzgodnienia są w konkretnym przypadku przypisane do jednego i tego samego organu, odrębnego postanowienia uzgadniającego nie wydaje się. W takim przypadku rozstrzygnięcie kwestii, będącej co do zasady przedmiotem uzgodnienia, podlega pełnej kontroli w administracyjnym toku instancji uruchomionym na skutek odwołania oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję kończącą postępowanie.

Drugą konsekwencją specyficznej lokalizacji działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – poza opisanym wyżej wymogiem uzgodnień z zarządcami dróg – była konieczność uwzględnienia, przy badaniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, determinant wynikających z ustawy o drogach publicznych, w szczególności jej art. 43. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w przypadku dróg ekspresowych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m w terenie zabudowy oraz co najmniej 40 m poza terenem zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, wpierw zauważyć wypada, że organ I instancji – pismami z dnia 23 lutego 2017 r. – prawidłowo zwrócił się o zajęcie stanowiska do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (z uwagi na przyleganie działki do pasa drogowego ulicy [...]) oraz do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (z uwagi na przyleganie działki do pasa drogowego trasy ekspresowej [...]). Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. zaopiniował zamierzenie inwestycyjne pozytywnie, przy czym – zważywszy status tego podmiotu jako jednostki organizacyjnej organu orzekającego w postępowaniu "głównym" – opinia ta nie przybrała (i w tym przypadku nie musiała przybrać) formy postanowienia. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zajął stanowisko – również w formie "zwykłego" pisma (pismo z dnia [...] marca 2017 r.) – w którym zwrócił uwagę w szczególności na to, że odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest odległością minimalną, a budynek powinien być zaprojektowany i zlokalizowany w taki sposób, aby zabezpieczyć użytkowników przed niekorzystnym oddziaływaniem hałasu. Na skutek późniejszego wystąpienia o aktualizację tego stanowiska Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – pismem z dnia [...] lipca 2017 r. – zastrzegł, że lokalizacja jakiegokolwiek obiektu na działkach Nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] winna nastąpić w odległości min. 40,00 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia od odmowie ustalenia warunków zabudowy dokonał zestawiania dwóch okoliczności: 1) stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że lokalizacja jakiegokolwiek obiektu na działkach Nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] winna nastąpić w odległości min. 40,00 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]; 2) faktu, że całość terenu objętego wnioskiem znajduje się w odległości mniejszej niż 40 m od wspomnianej krawędzi – i na tej podstawie przyjął, że planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (jest sprzeczne z art. 43 ust. 1 u.d.p.).

Już w tym miejscu warto zauważyć – jako że w dużej mierze odnosić się to będzie także do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego – że powyższa argumentacja jest co najmniej niekompletna, przed wszystkim z uwagi na całkowity brak ustaleń faktycznych determinujących ocenę czy przedmiotowe działki znajdują się "w terenie zabudowy" czy też "poza terenem zabudowy" (a jest to element hipotezy normy z art. 43 ust. 1 u.p.d.). Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zdaje się wskazywać na to, iż organ przyjął, że stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest w pełni miarodajne czy też nawet wiążące – i tym samym zwalnia go z obowiązku poczynienia i wyjaśnienia własnych ustaleń w odnośnym zakresie. W ocenie Sądu, zaakceptowanie takiego punktu wiedzenia można by rozważać, gdyby stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przybrało przewidzianą prawem postać postanowienia, a strona miała możliwość jego kwestionowania za pomocą stosownych środków prawnych (zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga do sądu administracyjnego) – zarówno co do tego, czy jest zasadne, jak i co do tego, czy organ nie wykroczył poza granice uzgodnienia (w świetle art. 35 ust. 3 u.d.p. to, czy sporna kwestia jest objęta zakresem uzgodnienia, nie jest oczywiste). W niniejszym postępowaniu organ współdziałający stanowiska odmownego w przewidzianej prawem formie nie zajął. Nie oznacza to oczywiście, że organ prowadzący postępowanie główne nie mógł powołać się na ewentualną niezgodność inwestycji z dyspozycją art. 43 ust. 1 u.p.d., niemniej jednak – chcąc to uczynić – powinien dokonać wyczerpujących, własnych ustaleń faktycznych, pozwalających na weryfikację przesłanek objętych hipotezą wspomnianego przepisu. A takich ustaleń nie sposób się doszukać.

Uzasadnienie organu odwoławczego, choć jest bardziej rozbudowane, w gruncie rzeczy opiera się na tych samych – w ocenie Sądu, nie do końca trafnych – założeniach co do charakteru i znaczenia opinii sformułowanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że to do zarządcy drogi ekspresowej powinna należeć ocena, czy przedmiotowy teren ma cechy terenu zabudowy, czy też położony jest poza takim terenem; na poparcie tej tezy organ odwoławczy przywołał wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1619/15; z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2184/14; z dnia 3 września 2015 r., II OSK 119/14. Pierwszy z wymienionych wyroków został sformułowany na gruncie sprawy o rozbiórkę, a dwa pozostałe na gruncie spraw, w których organ współdziałający (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) działał w ramach procedury planistycznej i wydał postanowienie, które podlegało samoistnej kontroli. Stanowi to, jak już wyżej wspomniano, istotną różnicę.

Niezależnie od powyższego, warto zauważyć, że samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegało deficyt ustaleń faktycznych determinujących kwalifikację przedmiotowych działek jako położonych w lub poza terenem zabudowy. Wszak organ odwoławczy przyznaje, że zajęte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad "nie zostało (...) poparte żadnym uzasadnieniem". I w związku z tym organ odwoławczy wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyjaśnienie, na jakiej podstawie przyjęto, że teren inwestycji znajduje się poza terenem zabudowy – "poprzez przedstawienie jakie ustalenia faktyczne stały za takim zakwalifikowaniem przedmiotowego terenu" (pismo z dnia 9 października 2017 r.). Odpowiedź Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawarta w piśmie z dnia 16 października 2017 r. jawi się jako lakoniczna i tak naprawdę żadnego faktualnego wyjaśnienia prezentowanej opinii nie zawiera. Całe "wyjaśnienie" sprowadza się do twierdzeń: "Na działce nr [...] obr. [...] zlokalizowany jest jeden istniejący budynek mieszkalny, natomiast na działce [...] były zlokalizowane tunele foliowe. Dojazd do w/w działek odbywa się od ul. [...]. Istniejące zagospodarowanie działek nr [...] i [...] nie jest bezpośrednio powiązane z drogą ekspresową". Zdaniem Sądu, nie są to twierdzenia wystarczające do oceny, czy kwalifikacja przedmiotowego terenu jest prawidłowa. Dalej organ odwoławczy, niejako uzupełniająco, odwołuje się wprawdzie do przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak ten ujęty ogólnie argument nie może zastąpić brakujących ustaleń faktycznych zorientowanych na rozstrzygnięcie spornej kwestii.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie zarzut skargi okazał się zasadny. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów zrelatywizowanych do przepisów prawa materialnego, byłoby obecnie przedwczesne.

W ponownym postępowaniu w sprawie organy administracji obowiązane będą poczynić niezbędne ustalenia faktyczne i wyjaśnić przesłanki zakwalifikowania działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako położonych w lub poza terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.