Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 451/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej A. H. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 23 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 26 listopada 2019 r., którą odmówiono A. H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad B. C.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

A. H. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – babcią B. C.

Burmistrz Miasta R., po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z 26 lipca 2019 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia.

W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej w dalsze części uzasadnienia u.ś.r. lub ustawą.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią B. C. (lat 82), która legitymuje się orzeczeniem z 14 marca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

W tej sytuacji organ przyjął, że strona nie spełniła przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Zdaniem organu, powołana powyżej okoliczność stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia niezależnie od wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 28/13. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 17 ust. 1b ustawy, orzekł jedynie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z tego przepisu, zatem pozostaje on nadal obowiązującym i aktualnym przepisem prawa.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta R. A. H. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania tej niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazaną na wstępie decyzją z 23 marca 2020 r., wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta R.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że ustalenie daty powstania niepełnosprawności B. C. nie jest możliwe.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy dokonał we własnym zakresie badania spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek uregulowanych w art. 17 u.ś.r.

Organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że strona odwołująca się sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią w rozumieniu przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż opieka ta powinna być sprawowana stale lub długoterminowo, a nie sporadycznie. Organ wskazał przy tym, że za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można uznać czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię takich jak pranie, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie sporadycznie posiłków, ponieważ czynności te i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki. Organ stwierdził że podawanie lekarstw jest czynnością tego rodzaju, którą może wykonywać mieszkająca wspólnie z B. C. jej córka – V. K.-C., pomimo posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ nadmienił ponadto, że B. C. jest osoba starszą i schorowaną, ale nie jest osobą leżącą, a wnioskodawczyni nie mieszka z nią w jednym domu.

Organ odwoławczy stwierdził także, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku określonego w art. 17 ustawy, jakim jest niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na rozmiar sprawowanej opieki, ponieważ wymiar sprawowanej przez nią opieki pozwala jej na podjęcie zatrudnienia, także w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnioskodawczyni, spokrewniona w drugim stopniu z B. C., nie spełniła warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanego w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (...) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu jest mieszkająca wspólnie z niepełnosprawną B. C. jej córka – V. K.-C. posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

A. H. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że skarżąca jako wnuczka niepełnosprawnej B. C. nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. stwierdził niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Odnosząc się natomiast do braku spełnienia przez nią warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., skarżąca podniosła, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że córka niepełnosprawnej nie jest wstanie opiekować się matką w sposób wystarczający.

Skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że regulacje wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

Skarżąca podniosła ponadto, mając na uwadze treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172), że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia i stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, co nie jest równoznaczne z opieką całodobową. B. C. jest osobą o znacznie ograniczonej możliwość samodzielnej egzystencji. Warunek całodobowej opieki dotyczy osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, a więc takich, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych. Przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. może być zatem spełniona także w sytuacji gdy sprawowanie opieki nie ma charakteru całodobowego, o ile sprawowanie opieki pozostaje w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co w niniejszej sprawie ma miejsce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca w dniu 27 września 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią B. C. B. C. urodzona 23 [...] 1937 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 14 marca 2019 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2019 r. Natomiast daty powstania tej niepełnosprawności nie da się ustalić.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia wynika, że daty powstania niepełnosprawności B. C. nie da się ustalić. Zapatrywania to podzielił organ odwoławczy wskazując, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi przeszkodę do rozpoznania wniosku skarżącej, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z cytowanego wyroku. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć także należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w cytowanym wyroku, fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17). Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w innych orzeczeniach, w których przyjęto, że wejście w życie przedmiotowego wyroku Trybunału nie ma wpływu na kształt obowiązujących przepisów, z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu wyjaśnienia (np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1085/14, wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 464/15).

Zatem organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia ze względu na moment powstanie niepełnosprawności B. C.

Odnosząc się do spełnienia przez skarżącą przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazać należy, że organ pierwszej instancji nie analizował zakresu sprawowanej opieki jak i nie kwestionował braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał z kolei, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni wykonuje czynności związane z opieką nad niepełnosprawną babcią, których nie można uznać za czynności związane ze sprawowaniem stałej opieki, bowiem wykonywane są sporadycznie, przez krótki czas (pobudka raz na jakiś czas, sporadyczne przygotowywanie ubrań, podawanie leków, przygotowywanie posiłków według potrzeby, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie według potrzeb, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, zmiana pościeli, opieka nad zwierzętami, pilnowanie terminów żywności do spożycia). Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie mieszka z niepełnosprawną babcią, natomiast mieszka z nią jej córka – V. K.-C., która pomimo posiadanej w stopniu umiarkowanym niepełnosprawności, może opiekować się matką.

Wskazać należy, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie przeprowadził dowodu z przedłożonych do wniosku dokumentów, jak również pominął wskazany przez skarżącą w uzasadnieniu wniosku zakres sprawowanej opieki.

Do wniosku przedłożono pismo V. K.-C. datowane na dzień 10 września 2019 r., w którym oświadczyła, że nie może opiekować się swoją matką (B. C.), gdyż jej stan zdrowia jej na to nie pozwala. Od wielu lat jest na rencie, ma zniekształconą prawa rękę, co powoduje, że ma problemy z pisaniem i czynnościami porządkowymi. Oprócz tego ma problemy z kolanami i kręgosłupem. Potrzebuje rehabilitacji, co wiąże się z częstymi wyjazdami na turnusy rehabilitacyjne. Jej matka wymaga stałej opieki. Czynności opiekuńcze wykonuje jej córka A. H. V. K.-C. na poparcie swoich twierdzeń zawartych w oświadczeniu przedłożyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 12 kwietnia 2019 r. oraz zaświadczenie z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. (Poradnia Lekarza POZ) z 9 września 2019 r., w którym wskazano, że ze względu na nasilone zamiany zwyrodnieniowe nie może ona sprawować bezpośredniej opieki nad swoją matką.

W uzasadnieniu wniosku A. H. wskazała, że B. C. cierpi na liczne schorzenia, takie jak zespół otępienia oraz nadczynność tarczycy. Opisała ona, że opieka nad nią wygląda w ten sposób, że po pobudce, pomaga jej w porannej toalecie, mierzy jej ciśnienie oraz podaje leki, przygotowuje ubrania i pomaga się jej ubrać. Przygotowuje także i podaje babci wszystkie posiłki w ciągu dnia. Sprząta mieszkanie, pierze, prasuje, opłaca rachunki, robi wszystkie zakupy, realizuje recepty na leki oraz towarzyszy babci podczas wizyt lekarskich. Załatwia za nią również wszystkie sprawy urzędowe. Nadto w piśmie z 25 września 2019 r., stanowiącym załącznik do wniosku zestawiono tabelarycznie rodzaj czynności opiekuńczych i ich częstotliwość. A. H. wskazała, że zakres czynności wykonywanych przez nią przy niepełnosprawnej babci sprowadza się do pobudki (zdarza się raz na jakiś czas); czynności higienicznych (wg. potrzeb); przygotowania ubrań i ubierania (sporadycznie); podawania leków (stale); przygotowania posiłków i ich podania (wg. potrzeb); sprzątania, prania, prasowania (stale); wizyty lekarskich (wg. potrzeb); robienia zakupów, realizacji recept (stale); załatwiania spraw urzędowych (wg. potrzeb); odśnieżania drogi w ziemię, zmiany pościeli, opieki nad zwierzętami, pilnowania żywności do spożycia. Wnioskodawczyni wskazała, że B. C. podczas upadku złamała bark, co spowodowało, że ma problemy z podnoszeniem prawej ręki do góry, a w konsekwencji z ubieraniem, czesaniem, noszeniem zakupów. Ma również problemy z utrzymaniem czystości.

Ponadto, z przedłożonego do wniosku zaświadczenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w R. (Poradnia Lekarza POZ) wynika, że B. C., u której rozpoznano zespół otępienia i nadczynność tarczycy, ze względu na stan zdrowia wymaga stałej pomocy w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w szczególności utrzymania czystości w pokoju i otoczeniu, prześcielenia łóżka, przygotowania posiłków z uwzględnieniem diety zaleconej przez lekarza, zrobienia zakupów, podania leków. Potrzebuje również pomocy w przebieraniu oraz toalecie.

Organ odwoławczy oceniając zakres opieki nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów przedłożonych do wniosku i informacji z nich wynikających. Nie dostrzegł również potrzeby zlecenia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pomimo tego, że w złożonym wniosku skarżąca wnioskowała o jego przeprowadzenie.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt. 21 lit. a u.ś.r., do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Organ winien uwzględnić tę okoliczność. Warunek opieki całodobowej jest związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z orzeczeniem z 14 marca 2019 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W., niepełnosprawna B. C. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A opisany stan zdrowia wskazany we wniosku i w jego załącznikach wskazuje na to, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że wymaga ona stałej lub długotrwałej obecności opiekuna.

Kolejnym istotnym zagadnieniem, jest kwestia, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (skarżącej) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, w sytuacji, gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny są osoby bliższe – dziecko niepełnosprawnej.

Organ odwoławczy zasadnie przytoczył treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W świetle tego unormowania umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza możliwości sprawowania opieki. Co do zasady ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie sprawować opieki z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano jednak, że wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba m.in. stan zdrowia, nie jest w stanie opieki tej sprawować. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. II SA/Rz 1482/19, wydane na tle unormowania art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. wyroki NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. I OSK 2831/19, z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1939/18, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po 989/19, z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. IV SA/Po 354/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Rz 1269/19).

Córka B. C. V. K.-C. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pobiera rentę. W aktach administracyjnych znajduje się jej oświadczenie, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie zajmować się matką. Do oświadczenia dołączono potwierdzające tę okoliczność zaświadczenie lekarza POZ z 9 września 2019 r. W ocenie Sądu, nie można wykluczyć, że w sprawie zachodzi szczególna sytuacja, w której z uwagi na zakres koniecznej opieki oraz rodzaj schorzeń V. K.-C. mimo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, nie jest ona w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji nie rozważał tej okoliczności i nie dokonywał ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy powołując się na normę art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczył się do stwierdzenia braku orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, pomijając dokonanie ustaleń oraz ocenę okoliczności związanych z wystawionym zaświadczeniem lekarskim. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie oznacza, że stan zdrowia V. K.-C. uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad matką, a wniosek zasługuje na uwzględnienie. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać oceny tej kwestii, z zastrzeżeniem, że mimo braku orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, w okolicznościach sprawy może zaistnieć sytuacja, w której sprawowanie opieki przez córkę nie jest możliwe.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do poczynienia ustaleń i rozważań odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. a następnie ustalenia okoliczności istotnych dla ostatecznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną babcią oraz czy nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

W przypadku uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. organ uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).