Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 927/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony akt nadzoru
Powołane przepisy: article: Art. 10  ust. 10, art. 64  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 927/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Janusz Bociąga (spr.), WSA Ewa Michna, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r., sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na akt nadzoru Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. nr WI-V.8170.49.2017 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej i na pl. Wolnica w Krakowie odnośnie znaków B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach) i tabliczek pod tymi znakami zezwalającymi na wjazd do tej strefy podmiotów na nich wskazanych I. uchyla zaskarżony akt nadzoru. II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa (Gmina Miasta Kraków) kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski zarządzeniem z 18 czerwca 2018 r. znak WI-V.8170.49.2017 działając na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, nakazał zmianę organizacji ruchu poprzez usunięcie na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. strefę ograniczonego ruchu a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotów wskazanych na tabliczkach pod znakami.

Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu aktu nadzoru uznał, że zatwierdzony 14 listopada 2017 r. Projekt stałej organizacji ruchu - Aneks nr 2 do "Strefy ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017,obejmującą strefę ograniczonego ruchu na Kazimierzu, a wprowadzający na drogach publicznych strefę o ograniczonej dostępności, narusza obowiązujące prawo. Nowa organizacja ruchu stanowi o zamknięciu dróg publicznych znakami B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach z umieszczonymi pod tymi znakami tabliczkami T-22, na których wymieniono grupy użytkowników dróg wyłączonych z obowiązku stosowania się do tego zakazu (mieszkańców posiadających abonament postojowy mieszkańca P2), mieszkańców posiadających abonament E, osoby posiadające zezwolenie w tym zakresie zarządcy drogi).

Wojewoda Małopolski uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że drogi publiczne nie są budowane i utrzymywane na wyłączność jednej grupy użytkowników czy samorządu terytorialnego, ale w interesie wszystkich uczestników ruchu, którzy mają takie samo prawo do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Przytoczył także art. 1 ustawy o drogach publicznych, stwierdzając, że z przepisu tego wynika, że. drogi publiczne, co do zasady, powinny być ogólnodostępne, a ewentualne ograniczenia powinny wprost wynikać z zaistniałej potrzeby, i co najważniejsze, ograniczenia te muszą mieć charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Wojewoda powołał się w tej części na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 79/13. Stwierdził, że strefy ograniczonego ruchu same w sobie nie są nielegalne, bo są to w istocie wyłącznie drogi w części wyłączone z użytkowania. Natomiast nielegalnym jest stosowanie w nich wyjątków, w szczególności dotyczących grup, określonych w sposób podmiotowy a nie przedmiotowy. Zastosowane w ww. zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu rozwiązania, powodując uprzywilejowanie określonych grup kierujących poprzez odniesienie do ich miejsca zamieszkania, de facto prowadzą do dyskryminacji związanej z możliwością odpłatnego uzyskania odpowiednich zezwoleń (abonamentów). Pomijany jest przy tym stan prawny wynikający z ustawy o drogach publicznych, bądź z innych ustaw, który wskazując ograniczenia w dostępie do drogi publicznej nie daje możliwości stosowania wyjątków dla niektórych grup użytkowników dróg.

Wprowadzenie przedmiotowej strefy ograniczonego ruchu nadaje Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie prawo do decydowania, kto z drogi publicznej będzie korzystał, a kto nie. Zdaniem Wojewody prawo zarządcy do orzekania o zezwoleniu na korzystanie z jego dóbr przysługuje wyłącznie zarządcy drogi wewnętrznej. Drogi publiczne, co do zasady, powinny być ogólnodostępne, a ewentualne ograniczenia wynikające ze zdefiniowanych potrzeb muszą odnosić się do określonego rodzaju pojazdów (np. zakaz ruchu nie dotyczy pojazdów osobowych - wszystkich) a nie grupy użytkowników (zakaz ruchu nie dotyczy mieszkańców danego osiedla). Zdaniem Wojewody w odniesieniu do wprowadzonego wyjątku dotyczącego możliwości wjazdu w strefę z zezwoleniem zarządcy drogi, to zdaniem Wojewody zarządcy drogi nie mają uprawnień do wydawania zezwoleń innych niż wynikających z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast z zezwolenia wynikającego z ww. przepisu, ustawodawca nie wymaga stosowania tabliczek pod znakami drogowymi.

Wojewoda powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, których tezy - poprzez zastosowanie analogii - stanowią o braku możliwości wprowadzenia stref ograniczonego ruchu w obowiązującym aktualnie wymiarze w obrębie miasta Krakowa, a to wyroku z 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/KE 247/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrok z 9 sierpnia 2012 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1050/10. Wojewoda wskazał, że pojęcie interesu ogólnospołecznego nie zostało zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. Zatem należy odnieść się do definicji tego pojęcia w aspekcie jego znaczenia językowego i celu dla jakiego jest używany. Stwierdził, że zgodnie z art. 6 i 7 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Mając na uwadze powyższą zasadę stwierdził, że wydanie niniejszego nakazu chroni interes publiczny, zbiorowy, obywatelski, przeciwstawiając go indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów nadanych przez zarządcę drogi, do których nadania zarządca drogi nie posiada kompetencji.

Na powyższy akt Prezydent Miasta Krakowa wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

Jednocześnie zaskarżonemu aktowi zarzucam naruszenie:

1/ art. 17 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w związku z art. 10 ust. 2 ustawy. Prawo o ruchu drogowym polegające na pominięciu, że w celu realizacji powierzonych mu zadań, wojewoda wydaje zarządzenia, co dotyczy także czynności dotyczących sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach,

2/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez nie wskazanie do kogo ten akt jest skierowany: a/ Prezydenta Miasta Krakowa będącego na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych funkcję zarządcy dróg publicznych na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, b/ Prezydenta Miasta Krakowa będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu,

3/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez niewyjaśnienie, na czym polega w tym wypadku interes ogólnospołeczny mieszkańców miasta Krakowa jakim kierował

się Wojewoda wydając zaskarżony akt,

4/ § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez nakazanie w ramach pełnionego nadzoru wykonania czynności faktycznych, to jest usunięcia na terenie miasta Krakowa zapisów na tabliczkach pod znakami zakazu zezwalających na niestosowanie się do tych znaków drogowych kierującym pojazdami posiadającym zezwolenie zarządy drogi, w przypadku kiedy nadzorem winna być czynność materialno-techniczna jaką jest projekt organizacji ruchu, na podstawie którego taka tabliczka została wprowadzona i bez wskazania odnośnie jakiego projektu organizacji ruchu (wskazanie daty jego wydania, oraz terenu którego on dotyczy), ograniczając się jedynie do stwierdzenia terenu - teren miasta Krakowa, co stanowi przekroczenie uprawnień nadzorczych, jakie przysługują w tym zakresie organowi, na podstawie art 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym,

5/ art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym poprzez niewyjaśnienie na czym polega ważny interes ogólnospołeczny, który był podstawą wydania zaskrzonego aktu,

6/ brak wyraźnego wskazania, jakie przepisy prawa zostały naruszone w wyniku wprowadzenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu.

W konkluzji skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że to znak drogowy tworzy dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Taka sytuacja ma miejsce w mniejszej sprawie wywołanej wydaniem przez Organ zaskarżonego aktu, dotyczącego ustawieniu kwestionowanych tabliczek. Czynność umieszczenia tych tabliczek została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia projektu i przekazania go do realizacji, zachodziły podstawy prawne do umieszczenia kwestionowanych przez Organ tabliczek we wszystkich projektach organizacji ruchu. Czynności te nie naruszają prawa albowiem jak wynika z art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe, które mogą być umieszczane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.). Zgodnie z § 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1) Stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazów prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy...". Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu - jeśli istnieje taka potrzeba -jest sformułowaniem prawidłowym, przewidzianym postanowieniami wyżej przywołanego rozporządzenia.

Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego aktu bardzo lakonicznie wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego organ pozostaje w błędnym przekonaniu, iż tylko art. 64 Prawa o ruchu drogowym wytycza ramy prawne dla dopuszczenia pojazdów nienormatywnych do ruchu. Jak wcześniej skarżący wykazał przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach dają podstawę dla Prezydenta jako zarządzającego ruchem drogowym do wprowadzenia odpowiednich wyłączeń z zakazów. Jeżeli, w ocenie organu z pewnych względów te wyłączenia winny być usunięte lub ograniczone, to winien to wyjaśnić. Tymczasem z treści uzasadnienia aktu nie wynika z jakich powodów Organ nie uznał za zasadne i usprawiedliwione zastosowanie wyłączeń z zakazów, do których skarżący ma prawo, gdyż działa zgodnie z prawem. Skarżący w swoich wystąpieniach kierowanych do organu w pismach z 1 lutego 2018r., 22 marca 2018r. i 19 kwietnia 2018r. szczegółowo wyjaśnił, czym kierował się wprowadzając taką organizację ruchu i dopuszczając odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu. Jeżeli organ w ramach swoich czynności nadzorczych miał podstawy do kwestionowania tych wyjaśnień winien dokonać ich oceny prawnej przedstawić to w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego aktu odnośnie tej kwestii ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż organ interes publiczny, zbiorowy, obywatelski przeciwstawia indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów nadanych przez zarządcę drogi, do których zarządca drogi nie ma kompetencji, co stoi w sprzeczności w zapisami w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Wojewoda Małopolski zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach województwa małopolskiego. W ramach pełnionego nadzoru Wojewoda został umocowany do wydawania nakazów zmiany organizacji ruchu. Zatem wydając zaskarżony akt Wojewoda Małopolski działał w granicach nadanych mu przez ustawodawcę kompetencji. Jedynym adresatem nakazu jest Prezydent Miasta Krakowa, jako organ zarządzający ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zarząd ruchem na drogach gminnych należy do kompetencji starosty, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem - prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach naprawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z uwagi na brzmienie przywołanego przepisu, stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Krakowa, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, zarówno jest zarządcą drogi jak i organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych w Krakowie, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Akt skierowany jest tym samym prawidłowo do Prezydenta Miasta Krakowa, będącego na podstawie art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, co wynika z treści wyrzeczenia aktu Wojewody jak i treści uzasadnienia tego aktu.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że zadania organu nadzoru zostały doprecyzowane w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Zgodnie z przywołanym przepisem organ sprawujący nadzór nad zarządzeniem ruchem 1/ dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie: a/ zgodności z obowiązującymi przepisami; b/ bezpieczeństwa ruchu drogowego, 2/ rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Cytowany przepis literalnie wskazuje, że organ nadzoru dokonuje organizacji ruchu, a nie oceny projektu organizacji ruchu. Zatem dla dokonania tej oceny oraz wydania nakazu zmiany organizacji ruchu nie jest niezbędne przywoływanie konkretnego dokumentu projektu organizacji ruchu. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi natomiast element materiały dowodowego sprawy będącego podstawą wydania zaskarżonego nakazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Takim aktem nadzoru jest zaskarżone skargą przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzenie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r., którym Wojewoda nakazał zmianę organizacji ruchu poprzez usunięcie na wlotach ulic Bożego Ciała, Jakuba, Na Przejściu, Bartosza, Wąskiej oraz na placu Wolnica w Krakowie znaków B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. strefę ograniczonego ruchu a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotów wskazanych na tabliczkach pod znakami.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową której funkcjonowanie nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Należy ponadto stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia nadzorczego w tej sprawie. Uprawnienia nadzorcze Wojewody w odniesieniu do zarządzania ruchem na drogach wojewódzkich powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu wynikają z ustawy prawo o ruchu drogowym wynikają z rozporządzenia wydanego na podstawie tej ustawy.

Uprawnienia nadzorcze dotyczą przestrzegania przez organy odpowiedzialne za organizację ruchu drogowego zgodność ich działań z obowiązującymi przepisami prawa, bezpieczeństwem ruchu drogowego. Wojewoda może także nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (art. 10 ust. 10 Prawo o ruchu drogowym).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewoda korzystając z uprawnień nadzorczych uznał potrzebą wydania zaskarżonego aktu nadzoru z uwagi na konieczność wprowadzenia takiej zmiany organizacji ruchu drogowego, która znosiłaby – ze względu na ważny interes ogólnospołeczny- zatwierdzoną przez Prezydenta Miasta Krakowa stałą organizację ruchu drogowego "Strefa ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017, obejmującą strefę ograniczonego ruchu na ulicach dzielnicy Stare Miasto - Kazimierz, a stawiającą mieszkańców tych ulic oraz inne osoby wskazane przez zarządcę drogi w pozycji uprzywilejowanej.

Wojewoda niezwykle lakonicznie uzasadnił przesłanki w wydanym akcie nadzoru ograniczając się do wskazania, że wprowadzona przez Prezydenta organizacja ruchu drogowego odnośnie wskazanej części ulic jest niezgodna z interesem ogólnospołecznym z uwagi że zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym wszyscy mają prawo do korzystania z dróg a nie tylko mieszkańcy części miasta. Nadto niedopuszczalne, we wskazanej strefie, zgodnie z obowiązującymi przepisami jest odnośnie znaku drogowego B-1 wyłączenie go zastosowaną tabliczką - wyłączenie podmiotowe - a nie wyłączenie przedmiotowe jak to zdaniem Wojewody wynika z ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Najpierw Sąd rozważając stanowisko Wojewody zauważa, że ujęte w ustawie pojęcie ważny interes ogólnospołeczny, który stanowi kryterium ingerencji nadzorczej wojewody w organizację ruchu drogowego jest pojęciem bliżej nie zdefiniowanym. Oznacza to, że treść temu pojęciu nadaje organ orzekający. Wywód wskazujący na uzasadnioną ingerencję nadzorczą Wojewody w organizację ruchu drogowego jest obligatoryjnym elementem aktu nadzoru. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo organu do działania używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane, nieokreślonych, którym treść nadaje – jak to już wyżej wskazano- sam organ. Wojewoda nie wywiązał się z tej powinności w pożądanym zakresie, wskazując jedynie na konieczność prawidłowego stosowania procedury administracyjnej i prawa wszystkich uczestników ruchu do korzystania z dróg zgodnie z ich przeznaczeniem. W tym Wojewoda upatruje ważny interes ogólnospołeczny

Na gruncie niniejszej sprawy – w przekonaniu Sądu – na zakres tego pojęcia składają się wszyscy użytkownicy drogi publicznej, których dotyczy organizacja ruchu drogowego w obrębie tych ulic – społeczność lokalna oraz inne osoby, spoza tej społeczności, których dotyczy lub będzie dotyczyć organizacja ruchu drogowego w tej części Krakowa. Niewątpliwie interesy obu tych grup, powinny równoważyć się. Zdaniem Sądu w zaskarżonym akcie nadzoru Wojewoda nie wykazał na czym w istocie polegało naruszenie ważnego interesu ogólnospołecznego, skutkującego wydaniem aktu nadzoru nakazującym taką organizacji ruchu drogowego, która wprowadza praktycznie nieograniczony dostęp osób i pojazdów do atrakcyjnej turystycznie dzielnicy Kazimierz odnośnie wskazanych ulic i Pl. Wolnica.

Uzasadnienie aktu nadzoru ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż interes publiczny, zbiorowy, obywatelski przeciwstawia indywidualnym uprawnieniom wynikającym z przywilejów nadanych przez zarządcę drogi, do których zarządca drogi nie ma kompetencji, co stoi w sprzeczności w zapisami w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach Istotnie z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Jeżeli zatem następuje zróżnicowanie podmiotów prawa, które cechują się wspólną cechą istotną, to zróżnicowanie takie oznacza wprowadzenie odstępstwa od zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. (OTK-A 2010/2/13) wskazał, że nawet jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to takie odstępstwo od zasady równości nie musi jeszcze oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Wyrokiem tym określono warunki dopuszczalnego odstępstwa od zasady równości w myśl, których:

- kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji,

- waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania,

- kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W uzasadnieniu Projektu stałej organizacji ruchu - Aneks nr 2 do "Strefy ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017 wskazano, że ograniczenie ruchu w tym rejonie ma za zadanie zmniejszyć ruch pojazdów. Ma to wywrzeć pozytywny wpływ na środowisko naturalne, a ponadto ma poprawić bezpieczeństwo co będzie spowodowane brakiem znacznej ilości pojazdów nie tylko przejeżdżających, ale i parkujących wzdłuż wąskich uliczek. Zagospodarowanie terenu w analizowanym obszarze nie pozwala na wprowadzenie urządzeń ochrony środowiska, które spowodowałyby techniczne ograniczenie emisji hałasu. Jedynym rozwiązaniem jest odpowiednia organizacja ruchu związana z regulacją natężenia pojazdów, regulacją płynności i prędkości ruchu. Zmniejszenie ruchu pojazdów w analizowanej strefie przyczyni się nie tylko do dalszego podniesienia poziomu bezpieczeństwa, szczególnie pieszych uczestników ruchu, ale wpłynie na zmniejszenie obecnej emisji hałasu i zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. Działania te zmierzają również do ograniczenia zatłoczenia pojazdami osobowymi ścisłego centrum miasta. Pośrednio wpłynie to na wykorzystanie parkingów zlokalizowanych poza centrum miasta i zwiększy ilość osób korzystających z komunikacji zbiorowej, która w Krakowie jest bardzo dobrze rozwiniętym źródłem transportu. W ten sposób zmniejszy się liczba pojazdów, które generują zanieczyszczenia, a jednocześnie tworzy się mniej zatorów i poprawia się płynność ruchu, dzięki czemu maleje również emisja hałasu oraz szkodliwych substancji. Zaproponowane zmiany spowodują ograniczenie ruchu pojazdów o 30- 50 % obecnego natężenia pojazdów, co z kolei spowoduje zmniejszenie emisji hałasu o średnio 4 dB.

Wskazano zatem, że zmiany w organizacji ruchu determinowane były dążeniem, miedzy innymi, do ochrony: środowiska, zarówno naturalnego, jak i społecznego; bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia i dziedzictwa narodowego. Należy zauważyć, że są wartości i zasady Konstytucji RP. Zastosowane regulacje bezpośrednio służą do osiągnięcia niniejszych celów, a także pozostają formą relatywnie najmniej intensywną pod względem władczego oddziaływania na prawa i wolności jednostki. Nawet w przypadku uznania, iż zapisy Projektu stałej organizacji ruchu - Aneks nr 2 do "Strefy ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017 prowadzą do nierównego traktowania podmiotów podobnych, to niniejsze zróżnicowanie jest uzasadnione celami, jakie mają być przy pomocy tego działania osiągnięte.

Tym samym, nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania oraz kryterium pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy naruszeniami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa odnośnie znaków B-1 zakaz ruchu w obu kierunkach, tworzących tzw. strefę ograniczonego ruchu a zezwalających na wjazd do tej strefy podmiotów wskazanych na tabliczkach pod znakami jako niedopuszczalne z ustawą wyłączenie podmiotowe to i ten zarzut w ocenie sądu jest chybiony. Nie ma racji Wojewoda, że, zarządcy drogi nie mają uprawnień do wydawania zezwoleń innych niż wynikających z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (z zezwolenia wynikającego z ww. przepisu, ustawodawca nie wymaga stosowania tabliczek pod znakami drogowymi). Przedmiotowa stała zmiana organizacji ruchu w sprawie polegała na wprowadzeniu zmiany oznakowania, czyli likwidacji dotychczasowego oznakowania i wprowadzeniu znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczkami "nie dotyczy mieszkańców .....". Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym.

Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). Wojewoda słusznie zauważył, że w załączniku nie przewidziano możliwości umieszczenia tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" do znaku zakazu. Zatem według Wojewody brak podstawy prawnej dla takiego wyjątku w zakresie zakazu ruchu, ze względu na treść § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych musi prowadzić do przyjęcia, że zatwierdzona organizacja ruchu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Sąd rozpoznający sprawę nie podziela tego stanowiska Wojewody, podziela stanowisko strony skarżącej.

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.1.1.), przy czym informacje precyzujące znaczenie znaku zakazu należy umieszczać na tabliczce pod znakiem lub na tarczy znaku, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy...".

Wprowadzenie znaku zakazu ruchu B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców ", czyli z informacją precyzującą znaczenie znaku z dopuszczeniem odstępstwa od stosowania się do tego znaku – poprzez zamieszczenie na tabliczce tekstu o treści jak wyżej – jak to zastosował zarządzający ruchem – jest zgodne z regulacjami przedstawionymi wyżej. Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu – jeśli istnieje taka potrzeba – jest sformułowaniem prawidłowym (przewidzianym postanowieniami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.).

Treść przepisu jest jasna. Zgodnie z nim Znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów. Przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są w szczególności:

- prowadzenie robót w pasie drogowym,

- zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, np. uszkodzenie jezdni, obiektu mostowego itp.,

- przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów,

- przeznaczenie drogi do ruchu tylko określonych rodzajów pojazdów, np. autobusów komunikacji miejskiej i taksówek.

Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ...". Zgodnie z powyższym dopuszczalne jest stosowanie tabliczek pod znakiem B-1.

Natomiast przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu, jak i wprowadzenia tego znaku zostały uzasadnione przez zarządcę drogi w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu i dołączonych załącznikach.

Wskazać również należy, że Sąd dopuścił i przeprowadził dowód z zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu, a także analizy intensywności ruchu. Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do otwarcia rozprawy na nowo z uwagi na fakt, że posiadał wszelkie materiały i dowody konieczne do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zmiany organizacji ruchu w zakresie wskazanym przez Wojewodę.

Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.).