Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 858/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 2, art. 27 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 858/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2021 r. nr [....], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Porozumieniem z dnia 23 września 2009 r. zawartym pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a samorządem województwa [...] określono zasady współpracy i finansowania prac scaleniowo - wymiennych związanych z budową odcinka autostrady A - 4 na obszarze województwa [....]. Zgodnie z wykonanymi założeniami do projektu okołoautostradowego scalenia gruntów, w/w pracami na terenie powiatu [...] objęto 11 obrębów ewidencyjnych bezpośrednio przyległych do przedmiotowej inwestycji.

Postępowanie scaleniowe we wsi [...] zostało wszczęte z urzędu postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Sołeckiej na terenie wsi [....] gm. [...], w związku z prognozowanym pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi wskutek projektowanego przebiegu autostrady A-4. Scaleniem objęto obszar 286,05 ha (bez gruntów pasa autostrady A-4). Do wykonania prac scaleniowych, upoważniono geodetę uprawnionego J. O. pracownika Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Postanowienie z dnia [....] lipca 2010 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane w dniu 15 sierpnia 2010 r. na zebraniu uczestników scalania zwołanym przez organ I instancji i wywieszone na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] i we wsi [...]. Na zebraniu uczestników scalenia, uczestnicy wybrali spośród siebie radę uczestników scalenia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] organ I instancji powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalania oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalania gruntów (Komisja). Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. i [....] kwietnia 2011r. organ I instancji zmienił skład Komisji.

Uczestnicy scalenia w dniu 17 października 2010 r. na zebraniu uczestników zwołanym przez organ I instancji w drodze uchwały wymaganą większością ¾ głosów ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów, łącznie z wartością 1 punktu szacunkowego. Wyniki oszacowania gruntów zostały ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu zwołanym przez organ I instancji w dniu 30 stycznia 2011 r., a następnie udostępnione do publicznego wglądu w dniach od 31 stycznia 2011 r. do 8 lutego 2011 r.

Uchwałą z dnia 20 lutego 2011r. uczestnicy scalenia większością trzech czwartych głosów wyrazili zgodę na dokonany szacunek porównawczy gruntów.

W dniach od 17 maja do 22 lipca 2011r. uczestnic scalenia zapoznali się z szacunkową wartością porównawczą ich nieruchomości oraz zebrano od nich życzenia dotyczące lokalizacji nowo projektowanych gruntów, a także wnioski o pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw i zniesienie współwłasności.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [....] organ I instancji poszerzył obszar scalenia o zwarty kompleks autostrady A-4 oraz o grunty wsi [...] o łącznej pow. 22.2763 ha.

Projekt scalenia został okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach od 7 do 25 maja 2012 r., a następnie okazano część opisowo- kartograficzną, tj. mapę obszaru scalania, rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zasady objęcia w posiadanie.

W dniach od 25 do 29 czerwca 2012 r. oraz w dniu 29 sierpnia 2012r. Komisja pełniąca funkcje doradcze zaopiniowała zastrzeżenia uczestników scalenia do projektu scalenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Starosta działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 7, art. 8 ust. 1-6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1912 ze zm., u.s.w.g.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., k.p.a.), zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gmina [...], o ogólnym obszarze wynoszącym 304,7695 ha, poszerzonym o część gruntów wsi [...] o pow. 0,09 ha i wsie [....] o pow. 3,1263 ha, opracowany przez uprawnionego geodetę J. O., ze zmianami odnoszącymi się do gruntów należących do osób enumeratywnie wymienionych w punkcie I decyzji oraz określono termin i zasady objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

W punkcie II decyzji wymieniono osoby, którym przyznano dopłaty w związku z tym, że na skutek scalenia otrzymali grunty o mniejszej wartości niż posiadali dotychczas, a także osoby, którym przyznano odszkodowanie za utracone składniki majątkowe, które przeszły na rzecz innych uczestników scalenia. W punkcie III decyzji wymieniono osoby, które zobowiązano do dopłat w zamian za przydzielenie im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem. W punkcie IV decyzji wymieniono służebności, które zniesiono bez odszkodowania z uwagi na utratę ich znaczenia dla nieruchomości władnących. W punkcie V decyzji wymieniono służebności, które przeniesiono z gruntów przedscaleniowych na grunty poscaleniowe. W punkcie VI decyzji wskazano prawa bezpłatnego, dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, które przeniesiono na grunty poscaleniowe. W punkcie VII decyzji wymieniono prawa dożywotniego użytkowania gruntów przedscaleniowych, które na skutek scalenia wygasną w związku ze śmiercią enumeratywnie wymienionych osób. W punkcie VIII decyzji wymieniono obciążenia hipoteczne ciążące na gruntach przedscaleniowych, które przeniesiono na grunty poscaleniowe. W punkcie IX decyzji wymieniono nieruchomości, których współwłasność zostanie zniesiona. W punkcie X decyzji podano, że ze względu na równoczesne prowadzenie scaleń w innych miejscowościach na wniosek niektórych osób nastąpiła potrzeba wydzielenia należnego im ekwiwalentu lub jego części na terenie innej miejscowości i wobec tego w czasie postępowania scaleniowego wsi [...] przeniesiono ekwiwalent wymienionym osobom. W punkcie XI decyzji wymieniono uczestników scalenia, których zastrzeżeń do projektu scalenia nie uwzględniono, oraz tych, których zastrzeżenia zostały uwzględnione w części. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponadto postanowiono, że decyzja stanowić będzie tytuł i podstawę do ujawnienia nowych danych w księgach wieczystych i wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania scaleniowego, wyjaśniając także powody uwzględnienia albo nieuwzględnienia zgłoszonych do projektu scalenia zastrzeżeń. Następnie organ stwierdził, że na ogólną liczbę 882 uczestników scalenia zastrzeżenia zostały zgłoszone przez 32 osoby, z czego 14 w całości a 4 w części nie zostały uwzględnione. Zatem w świetle art. 27 u.s.w.g. zaistniały podstawy do zatwierdzenia projektu okołoautostradowego scalenia części gruntów.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: D. C., A. K., E. B., T. B., J. A., P. Ś., R. Ś., J. T., M. P., H. T., J. T., E. B., D. B., A. B., J. C., K. C., T. K., N. W., B. S., J. B., D. W., R. W., T. P., J. P., Z. N.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], SKO w punkcie 1) stwierdziło niedopuszczalność odwołań: H. i J. T., E. B., D. B., A. B., N. W., B. S., J. B., D. i R. W., T. i J. P., Z. N., D. C. i J. C., zaś w pkt 2) uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. i T. B.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r., II SA/Rz 766/13 WSA w Rzeszowie uchylił punkt I zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do wymienionych w nim stron z wyjątkiem J. C. co do którego uznano, że nie ma przymiotu strony postępowania.

Po rozpoznaniu odwołań: A. K., T. K., K. C., M. P., J. T., R. Ś. i P. Ś. oraz J. A., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], [...], Kolegium zreformowało decyzje pierwszej instancji w następujący sposób:

1) uchyliło ją w części co do działek oznaczonych po scaleniu nr ewid. 901, 931, 932, 933 – i orzekając co do istoty umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie tych działek,

2) uchyliło ją w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr ewid. 149 i 177 i orzekając co do istoty przyznało ich własność: J. T. – działki nr 149, oraz Gminie [...] – działki nr 177,

3) przyznało M. P. odszkodowanie za utracone składniki majątkowe w kwocie 6.886,24 zł,

4) przyznało W. M. odszkodowanie za utracone składniki majątkowe w kwocie 2.006 zł,

5) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Z kolei Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] na podstawie art. 132 k.p.a. uwzględniło odwołania M. B., D. R., B. F., B. i J.

Wojewódzki Sądu Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 kwietnia 2017r., II SA/Rz 305/17 uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2013 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po rozpoznaniu odwołań D. C., A. K., E. B., T. B., J. A., P. Ś., R. Ś., J. T., M. P., H. T., J. T., E. B., D. B., A. B., K. C., T. K., N. W., B. S., J. B., D. W., R. W., T. P., J. P., Z. N., M. B., ,T. R., B. F., B. i J. K., SKO decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] uchyliło decyzję Starosty [....] z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w części dotyczącej ww. odwołujących oraz K. M., P. M. oraz S. P. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Starosty z [...] listopada 2012r. utrzymało w mocy.

Kolegium wskazało m.in., postępowaniem scaleniowym zostały objęte działki zabudowane. W chwili rozpoczęcia scalenia grunty uczestników pozostawały zintegrowaną zabudową; uczestnicy nie wyrazili zgody na ich objęcie tych gruntów postępowaniem scaleniowym. Zatem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie. Kolegium zaleciło, aby spowodować, aby rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości zabudowanych zostały oparte na jednoznacznej zgodzie uczestników postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starostwa [....] decyzją z [...] stycznia 2020r. nr [....] postanowił zatwierdzić bez zmian projekt scalenia gruntów wsi [...] gm. [...] w stosunku do osób wymienionych w pkt I. decyzji. Następnie postanowił zatwierdzić ze zmianami projekt scalenia gruntów wsi [...] gm. [...] w stosunku do uczestników scalenia i w sposób wymieniony w pkt II sentencji decyzji. W pkt III Starosta wskazał, że termin objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów ustala się na dzień uprawomocnienia niniejszej decyzji. W pkt IV nakazano wprowadzić powyższe zmiany do części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. W pkt V wskazano, że decyzja stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych.

Odnosząc się do zastrzeżeń R. i P. Ś. wskazano, że przed scaleniem posiadali działki nr 21, 22 i 105 o łącznej pow. 0,47 ha i wartości 103,00 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 100,94 pkt szac.). W wyniku scalenia gruntów jako należny ekwiwalent otrzymali działki nr 285 i 124 o łącznej pow. 0,4111 ha i wartości 96,80 pkt szac. z naliczoną dopłatą pieniężną za pomniejszenie gospodarstwa w kwocie 166,50 zł za 1,11 pkt szac. Odchyłka projektowa wyniosła -4,14 pkt szac. przy dopuszczalnej +3,03 pkt szac. W odwołaniu ww. uczestnicy zarzucili, że bez ich zgody zabrana została im przedscaleniowa działka nr 22 o pow. 0,04 ha za co naliczono dopłatę w kwocie 166,50 zł. Ustalono, że skarżący otrzymali ten sam grunt, który posiadali przed scaleniem z wyłączeniem przedscaleniowej działki nr 22 stanowiącej rów odprowadzający wody opadowe z terenu [....]. Wyżej opisany rów o pow. 0,04 ha oszacowany na 2,00 pkt szac. odprojektowany został z pozycji rejestrowej Państwa Ś. na rzecz Gminy [....]. Zdaniem biegłego dopłata pieniężna naliczona została prawidłowo, zgodnie z zasadami przyjętego szacunku porównawczego gruntów przy scaleniu. Ponadto projekt scalenia w zakresie gospodarstwa odwołującego się został wydzielony prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W związku z powyższym projekt scalenia utrzymano bez zmian.

Odnośnie zarzutu H. i J. T. nie wyrazili oni zgody na przydzieloną działkę nr 416 o pow. 0,2937 ha, gdyż została ona pomniejszona o około 0,03 ha w stosunku do przedscaleniowej działki nr 258/3, która posiadała powierzchnię 0,32 ha. Analizując operat scaleniowy ustalono, że faktycznie powierzchnia nieruchomości została pomniejszona, natomiast wartość przed scaleniem wynosiła 76,00 pkt szac., a po scaleniu 69,24 pkt szac. Za niepełny ekwiwalent dla Państwu T. naliczona została dopłata pieniężna w kwocie 451,50 zł. Dopłata ta w dniu 7 października 2014 roku przekazem pocztowym została przesłana w/w uczestnikom scalenia. Ustalono, że granice poscaleniowej działki nr 416 zostały ustalone z zainteresowanymi, do których nie mieli zastrzeżeń. Zatem obliczona powierzchnia działki była następstwem wcześniejszych ustaleń. Stwierdzono, że należny ekwiwalent został wydzielony prawidłowo zgodnie z zapisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a za jego pomniejszenie z przyczyn technicznych naliczona została dopłata pieniężna i wypłacona zainteresowanym stronom.

Z. N. zarzucała, że przedscaleniowa działka nr 269 została przekazana na projektowaną drogę gminną. Na działce nr 269 skarżąca poniosła koszty jej zagospodarowania i urządzenia. Zażądała odszkodowania w kwocie 20 000,00 zł.Dokonując analizy dokumentacji scaleniowej ustalono, że Z. N. posiadała przed scaleniem dwie działki nr 269 i 492/3 o łącznej pow. 0,70 ha i wartości 168,80 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 165,42 pkt szac.). Jako należny ekwiwalent wydzielono działkę nr 422 o pow. 0,7840 ha i wartości 171,47 pkt szac. naliczając dopłatę w kwocie 163,50 zł za powiększenie gospodarstwa. Powiększony ekwiwalent (w tym i za działkę nr 269) wydzielono od strony południowej przedscaelniowej działki nr 492/3. Równocześnie w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] za utracone składniki majątkowe, tj. drzewa użytkowe, sadownicze i ozdobne oraz składniki budowlane naliczono odszkodowanie w kwocie 6.473,00 zł. Ponadto dodatkowo zwiększono odszkodowanie o kwotę 1.146,00 zł. Oba naliczone odszkodowania zostały wypłacone skarżącej. Analiza powołanego geodety wykazała, że należny ekwiwalent został wydzielony prawidłowo. Całość ekwiwalentu wydzielono w jednej działce poscaleniowej nr 422, w skład której weszła dotychczasowa jej działka nr 492/3 oraz część przyległej działki sąsiedniej. Zdaniem biegłego żądanie rekompensaty 20.000,00 zł jest bezzasadne, gdyż w trakcie scalenia dokonuje się szacunku porównawczego gruntów dla całego obszaru scalenia przyjętego Uchwałą uczestników scalenia. Ustalona została także cena 1 punktu szacunkowego, według wartości którego nalicza się dopłaty za mniejszy lub większy ekwiwalent. Rozliczenie ekwiwalentów według innych stawek (np. cen rynkowych) byłoby niezgodne z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

B. S. nie wyraziła zgody na naliczenie jej dopłaty w kwocie 5 074,50 zł w związku z wydzieleniem jej ekwiwalentu o większej wartości szacunkowej od posiadanego przed scaleniem. Analizując akta sprawy skarżącej ustalono, że posiadała ona przed scaleniem działki nr 186/2, 187, 188 i 344 0 łącznej pow. 1,18 ha i wartości 217,50 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 213,15 pkt szac.). W złożonych życzeniach do projektu scalenia Pani S. wniosła o połączenie działek nr 186/2, 187 i 188 w jeden numer ewidencyjny o oraz o pozostawienie ekwiwalentu za działkę nr 344 w tym samym miejscu. Projekt scalenia gruntów został sporządzony zgodnie z życzeniami. Wydzielono w miejscu działki nr 344 o pow. 0,30 ha działkę nr 630 o pow. 0,2938 ha. W miejscu działek nr 186/2, 187 i 188 o łącznej pow. 0,88 ha wydzielono działki nr 238 i 359 o łącznej pow. 1,0632 ha, w tym samym pasie, przedzielone droga gminną nr 294 według stanu użytkowania na gruncie. Różnica powierzchni działek przedscaleniowych nr 186/2, 187 i 188 oraz wydzielonych działek nr 238 i 395 jest wynikiem niezgodnego ze stanem prawnym sposobu ich użytkowania na gruncie. Z tytułu wydzielenia B. S. ekwiwalentu większego od należnego naliczono dopłatę pieniężną za 33,83 pkt szac. w kwocie 5 074,50 zł. Dopłata ta została wpłacona przez B. S. w dniu 5 października 2013 roku na wskazane konto.

K. C. nie wyraziła zgody na granicę pomiędzy poscaleniowymi działkami nr 212 i 194 ze względu na to, że działki w 1975 roku zostały podzielone na dwie równe działki i do chwili obecnej nie było żadnych zmian granic. Strona posiadała przed scaleniem działkę nr 212 o pow. 0,68 ha i wartości 150,00 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 147,00 pkt szac.). W złożonych życzeniach wniosła, aby działkę nr 212 pozostawić w dotychczasowym rejonie. W części zabudowanej granice zostały ustalone w terenie, a z czynności tych spisano protokół. Ponadto strona nie wyraziła zgody na nowo zaprojektowaną drogę gminną nr 294 dzielącą ich działkę na dwie. W wyniku scalenia należny ekwiwalent wydzielono w działkach nr 246 i 364 o łącznej pow. 0,6487 ha i wartości 144,18 pkt szac. bez naliczenia dopłaty pieniężnej. Granica pomiędzy nowymi działkami w projekcie scalenia została w części zabudowanej ustalona protokolarnie, a na pozostałym odcinku poprowadzona według stanu użytkowania na gruncie, zgodnym z mapą ewidencji gruntów. Ekwiwalent wydzielony został w rejonie przedscaleniowej działki nr 212. Granice działki siedliskowej zostały ustalone w terenie za zgodą stron. Pozostała część ekwiwalentu została wydzielona w działkach równoległych łącznie z działką zabudowaną w stanie przed scaleniem. Należny ekwiwalent został wydzielony w dopuszczalnych odchyłkach projektowych. Ponadto właścicielka po okazaniu w terenie przyjęła projekt bez zastrzeżeń i taki stan został zatwierdzony.

E. B., D. B. i A. B. nie wyraziły zgody na działkę nr 472 o pow. 0,1987 ha, otrzymaną w zamian za działkę przedscaleniową nr 540/1. Podały, że działka ta znajduje się naprzeciw wiaduktu autostradowego oraz, że na działce nr 540/1 poniosły koszty związane z nawiezieniem na nią ziemi w celu jej wyrównania. Uczestniczki posiadały przed scaleniem działki nr 540/1, 588/2, 588/4, 716/4 i 716/5 o łącznej pow. 0,5259 ha i wartości 56,57 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 55,44 pkt szac.). Należny ekwiwalent wydzielono w działkach nr 472, 813 i 928 o łącznej pow. 0,4964 ha i wartości 55,19 pkt szac. Odchyłka projektowa wyniosła -0,25 pkt szac., przy dopuszczalnej +1,66 pkt szac. Biegły geodeta stwierdził, że działka przedscaleniowa nr 540/1 sklasyfikowana była jako RIVa i ŁIII, a nowa działka nr 472 posiada grunty w użytkach i klasach: RIVa, RIVb i ŁIII. Działka poscaleniowa ma kształt prostokąta z dostępem do drogi gminnej od strony północnej i drogi serwisowej autostrady od strony południowej. Odległość pomiędzy nimi wynosi około 380 m, a od miejsca zamieszkania dojazd do nowej działki jest krótszy. Na chwilę obecną działka ta jest zagospodarowana (uprawiana rolniczo) zgodnie z nowymi granicami. Stwierdzono, że projekt scalenia w zakresie całego gospodarstwa odwołujących się został wydzielony prawidłowo, mieści się w dopuszczalnych odchyłkach projektowych, a grunt wydzielono w podobnych klasach bonitacyjnych oraz kształtach zbliżonych do prostokątów. W związku z powyższym projekt scalenia należało utrzymać bez zmian.

A. K. w odwołaniu od decyzji nie wyraziła zgody na naliczoną dopłatę pieniężną w kwocie 633,00 zł w związku z powiększeniem jej gospodarstwa w stosunku do stanu przedscaelniowego. W uzasadnieniu podała, że chciałaby pozostać na gruntach sprzed scalenia. Ustalono, że Pani K. posiadała przed scaleniem dwie działki nr 120 i 145/3 o łącznej pow. 0,37 ha i wartości 92,00 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 90,16 pkt szac.). Po scaleniu w miejscu przedscaleniowych działek nr 120 i 145/3 z niewielką korektą granic wydzielono należny ekwiwalent w działkach nr 145 i 172 o łącznej pow. 0,3891 ha i wartości 97,08 pkt szac. z naliczeniem dopłaty w kwocie 633,00 zł. Dopłata ta przez A. K. została wpłacona na konto tut. Starostwa w dniu 26 lutego 2013 roku. Strona po scaleniu otrzymała ekwiwalent w granicach sprzed scalenia. Działka zabudowana powiększyła się o 0,0214 ha lecz pozostała w granicach użytkowania po istniejącym ogrodzeniu, natomiast działka nr 172 pozostała tym samym miejscu z lekką korektą wschodniej granicy zachowując ich równoległość. Kwestionowana dopłata powstała z przyczyn technicznych. Fakt jej uiszczenia świadczyć może, że A. K. zaakceptowała projekt scalenia.

D. R., M. B., B. F. oraz B. i J. K. (obecnie następca prawny A. K.) wyrażali wolę zachowania ekwiwalentów przydzielonych ich na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 roku znak: [....]. Organ orzekł zgodnie z żądaniem i uwzględnił te zastrzeżenia.

N. W. nie wyraziła zgody na zamienny ekwiwalent w działce nr 1036/6 o pow. 0,1837 ha, gdyż jej zdaniem jest gorsza od posiadanej, ma nieregularny kształt, na proponowanej działce znajdują się słupy wysokiego napięcia oraz studzienki, które uniemożliwią w przyszłości uzyskanie pozwolenia na budowę. Na działce przedscaleniowej według odwołującej można się budować bez przeszkód. Ponadto zakwestionowała wysokość dopłaty w kwocie 147,00 zł. Analizując stan przedscaleniowy wskazano, że działka nr 186/1 była wąska i długa (w kształcie wydłużonego prostokąta o wymiarach 280 m x 9 m), na której w ramach scalenia gruntów (na większości jej obszaru) zaprojektowano drogę gminną nr 237 i 357, łączącą drogę powiatową z drogą gminną, skracającą znacznie dojazd m.in. do szkoły i kościoła. Działka nr 186/1 w przeważającej części była użytkowana niezgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. N. W. posiadała przed scaleniem działkę nr 186/1 o pow. 0,27 ha i wartości 59,00 pkt szac. (po potrąceniu 2% na drogi do wydzielenia pozostało 57,82 pkt szac.). Jako należy ekwiwalent przydzielono jej działkę nr 1036/6 0 pow. 0,1837 ha i wartości 55,11 pkt szac. Z naliczeniem dopłaty pieniężnej w kwocie 147,00 zł (za 0,98 pkt szac.).

Biegły geodeta analizując wydzielony ekwiwalent dla Pani N. W. ustalił, że położony jest on w odległości około 2200 m od przedscaleniowej działki nr 186/1 przy drodze wojewódzkiej relacji [....]-[...]. Z uwagi na to, że odwołująca mieszka w [....] stwarza to korzystniejszą sytuację pod względem lokalizacji. Odczytując mapę zasadniczą faktycznie znajdują się na niej słupy telefoniczne, a nie wysokiego napięcia oraz studzienki kanalizacyjne i telekomunikacyjne, które umiejscowione są na obrzeżach działki. Ponadto stwierdzenie, że na starej działce można było budować bez przeszkód jest chybione, gdyż jej szerokość wynosiła jedynie 9 m i była to działka rolna. Zarzut zbyt niskiej dopłaty za "różnicę w powierzchni" nie jest także prawdziwy, gdyż wartość 1 punktu szacunkowego ustala się na zebraniu uczestników scalenia oraz podejmuje się w tym zakresie stosowną uchwałę. Ponadto z akt scaleniowych wynika, że odwołująca miała propozycję wydzielenia ekwiwalentu w innymi miejscu, na które także nie wyraziła zgody. Na działce nr 186/1 jest już urządzona doga gminna w ramach zagospodarowania poscaleniowego i nie ma możliwości jej przywrócenia na rzecz skarżącej, ani też naliczenia dopłaty według cen rynkowych.

D. C. zarzuciła, że nie naliczono jej odszkodowania za składniki roślinne znajdujące się na części działki nr 579/4 i składniki budowlane na części działki nr 707/1. Przed wydaniem powyższej decyzji nie dokonano szacunku w/w składników roślinnych i budowlanych oraz nie zamieszczono ich w decyzji ze względu na przeoczenie wykonawcy prac scaleniowych. W wyniku wniesionego odwołania zlecono wycenę oraz sporządzono dwa operaty szacunkowe: składników roślinnych znajdujących się na działce nr 804 i składników budowlanych znajdujących się na działce nr 908. Starosta [...] w oparciu o dokonaną wycenę przez rzeczoznawcę majątkowego zatwierdzono projekt scalenia wraz naliczonym odszkodowaniem.

J. T. nie wyraził zgody na wydzielony ekwiwalent w poscaleniowych działkach nr 150 i 177 otrzymanych za przedscaleniowe działki nr 123 i 149. Równocześnie nie wyraził zgody na zaprojektowaną drogę gminną nr 149 i 176. Przydzielono jako należny ekwiwalent dla J. T. działkę nr 149, a Gminie [...] działkę nr 177. W ten sposób odwołujący otrzymał w jednym kompleksie działki nr 149 i 150, natomiast Gmina [...] — działki nr 176 i 177.

Spadkobiercy po nieżyjącym J. B. (tj. L. B., J. B. i P. B.) nie wyrazili zgody na ustaloną granicę pomiędzy działkami zabudowanymi nr 956 i 950 od strony północnej. W dniu 15 listopada 2019 roku (po zawiadomieniu wszystkich zainteresowanych stron) powołany biegły geodeta przeprowadził czynności terenowe, podczas których odszukał znaki graniczne w punktach nr 652 (słupek ogrodzeniowy) i 653 (granicznik) wyznaczające północną granicę działki nr 956 z działką nr 950. Obecni na gruncie zaakceptowali wskazane punkty graniczne jako bezsporne i podpisali się w protokole spisanym na tą okoliczność. W związku z tym, że strony sporu przyjęły wskazaną granicę, projekt scalenia zatwierdzono w tym zakresie bez zmian.

D. i R. W. wnieśli o naliczenie im odszkodowania za wyasfaltowanie części przedscaelniowej działki nr 512/1, która w wyniku scalenia włączona została w pas drogi gminnej. Analizując dokumentację scaleniową Starosta stwierdził, że skarżący w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów faktycznie nie mieli naliczonego odszkodowania za utwardzenie (wyasfaltowanie) części swojej przedscaelniowej działki nr 512/1, która przeszła po scaleniu na rzecz innego uczestnika. W tym celu zlecono rzeczoznawcy majątkowemu P. S. w/w wycenę. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość poniesionych nakładów wyceniona została na kwotę 1.313,00 zł, o której orzeczono w sentencji niniejszej decyzji. Uznając żądanie strony za zasadne zatwierdzono projekt scalenia w stosunku do skarżącego i naliczyć wyżej opisane odszkodowanie.

T. K. (obecnie spadkobiercy: P. K., P. K., M. K., E. K.) nie wyrazili zgody na pomniejszenie swojego gospodarstwa, a szczególnie na ustalone granice działki zabudowanej nr 702/1 oraz działki rolnej nr 799 z uwagi na przydzielenie części ich nieruchomości na rzecz innych uczestników scalenia. Po przeprowadzeniu czynności terenowych przy udziale skarżących oraz właścicieli działek sąsiednich w dniu 15 listopada 2019 roku stwierdzono, że działka nr 702/1 jest zabudowana. Jej granicę z działkami nr 902/1 902/2 ustalono za zgodą skarżącego oraz właściciela sąsiednich nieruchomości przesuwając ją w kierunku wschodnim od istniejącego ogrodzenia o około 0,30 m. Ponadto granica ta została zastabilizowana w terenie granicznikami betonowymi z podcentrem. Zachodnią granicę działki nr 702/1 z działkami nr 899 i 900 pozostawiono bez zmian, tak jak ustalono ją w projekcie scalenia. Wskazana granica odpowiada dokładnie stanowi przedscaleniowemu i stanowi ją od drogi gminnej nr 991 istniejący słupek ogrodzeniowy, następnie istniejący granicznik na gruncie stanowiący równocześnie granicę pomiędzy działkami nr 899 i 900 oraz granicznik od strony północnej przy zaprojektowanej drodze gminnej (po zmianie projektu nr 1122). Właściciele działek nr 899 i 900 granicę tą zaakceptowali, zaś P. K. nie wyraził na nią zgody, a przedstawione przez niego żądania były niespójne i nieprecyzyjne. W decyzji przywrócono także na odcinku działki nr 702/1 od strony północnej drogę gminną nadając jej obecny numer ewidencyjny 1122, na którą Pan K. wyraził obecnie zgodę.

W zakresie działki poscaleniowej nr 799 położonej za rzeką [...] projekt scalenia pozostawiono bez zmian. Działka ta położona jest na gruntach rolnych, na których geodeta-projektant mógł zaprojektować należny ekwiwalent w innej konfiguracji niż dotychczasowe nieruchomości przed scaleniem. Uzyskana konfiguracja tej działki ułatwia jej rolnicze użytkowanie, a umieszczony na niej słup elektryczny, o którym mowa w odwołaniu nie jest wystarczającym argumentem do podważania prawidłowości wydzielonego ekwiwalentu po scaleniu.

E. i T. B. nie wyrazili zgody na ustaloną granicę pomiędzy ich poscaleniową działką nr 1034, a działką sąsiednią nr 1035 będącą własnością O. J. Zdaniem stron granica ta biegła po zachodniej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1035 i taki był stan użytkowania. Geodeta przeprojektował granicę poscaleniową pomiędzy działkami nr 1034 i 1035 ustalając ją przy ścianie budynku mieszkalnego nr 305 od strony drogi gminnej (działka nr 991) w kierunku południowym do istniejącej rurki po byłym słupku ogrodzeniowym (stary znak graniczny), a następnie do ustalonych już punktów granicznych nr 637, 638 i 635. Okazaną na gruncie granicę po zmianie projektu scalenia w dniu 3 grudnia 2019 roku przyjęli E. B. oraz pełnomocnik W. J., podpisując akceptację w protokole spisanym na tą okoliczność.

M. P. nie wyraził zgody na zaprojektowaną drogę gminną od strony południowej przebiegającej przez jego działkę. Ponadto zwrócił uwagę, że na tym obszarze prowadzi szkółkę drzew i krzewów ozdobnych, żądając rekompensaty pieniężnej za poniesione straty w uprawach. M. P. pismem z dnia 10 lipca 2019 roku zaproponował zmianę konfiguracji poscaleniowych działek nr: 196 stanowiącej jego własność i żony T. P. oraz nr 195 będącej tylko jego wyłączoną własnością, poprzez zaprojektowanie granicy pomiędzy w/w działkami na całej szerokości prostopadle do dłuższych granic zewnętrznych. Równocześnie oświadczył, że po przychyleniu się do jego wniosku odstąpi od roszczeń za zajęcie części przedscaleniowej działki nr 166/1 pod drogę gminną nr 294. W tej sytuacji zlecono geodecie uprawnionemu przeprojektowanie poscaleniowych działek nr 195 i 196 zgodnie ze wskazaniem na gruncie przez M. P. Czynności terenowe związane z pomiarem, stabilizacją nowych punktów granicznych, przyjęciem granic nieruchomości sąsiednich wykonane zostały w dniu 19 listopada 2019 roku, z których spisano stosowny protokół. M. P. zobowiązał się także do uiszczenia dopłat. Starosta [...] mając na uwadze zgodne ustalenia oraz przychylając się do wniosku M. P. z dnia 10 lipca 2019 roku zatwierdził powyższą zmianę projektu scalenia gruntów.

T. P. i J. P. w zakresie poscaleniowej działki nr 440, żądali włączenia części zaprojektowanej drogi gminnej nr 434 do ich nieruchomości. W uzasadnieniu podali, że ich działka jest zagospodarowana, obsadzona krzewami czarnej porzeczki, a pozostawione pasy po obu stronach działki służą do przejazdu maszyn rolniczych i nie powinny zostać włączone do nowo projektowanej drogi. Gmina [....] wyraziła zgodę na likwidację w/w części drogi nr 434 na odcinku działki nr 440 zaproponowano skarżącym powiększenie ich nieruchomości o przedmiotowy grunt, na co T. P. wyraziła zgodę. W tej sytuacji geodeta uprawniony sporządził dokumentację geodezyjno-prawną do wydania niniejszej decyzji. Zmieniony projekt scalenia został w dniu 3 grudnia 2019 roku okazany zainteresowanym, którzy przyjęli go bez zastrzeżeń wraz z naliczonymi dopłatami pieniężnymi wykazanymi w sentencji niniejszej decyzji.

J. A. określił sposób wydzielenia należnych ekwiwalentów dla niego oraz. dla gospodarstwa stanowiącego własność J. i W. A. poprzez przeprojektowanie konfiguracji działek nr 717/4, 717/10 i 931 według jego wskazania. Ponadto zażądał zwrotu części jego przedscaleniowej działki nr 589/3, o którą poszerzono istniejący cmentarz oraz całej działki nr 589/1, na których posadzone zostały brzozy. Dodatkowo według J. A. powierzchnia poscaleniowej działki nr 105 została zmniejszona o 0,0136 ha.

Mając takie stanowisko zlecono powołanemu geodecie sporządzenie niezbędnej dokumentacji geodezyjnej do wydania decyzji, wznowienie punktów granicznych w działkach nr 105 i 815/1 celem ich odszukania i sprawdzenia prawidłowości obliczenia powierzchni. W tym celu dokonano w dniach 13 i 15 listopada 2019 roku przeprojektowania konfiguracji działek nr 931, 717/4 i 717/10 tworząc dwie działki: jedną od drogi nr 991 z zabudowaniami ustalając granicę poza wiatę przydzielając jako ekwiwalent dla W. i J. A., drugą od opisanej granicy do drogi nr 895 przydzielając ją na rzecz J. A. Na powyższą zmianę Państwo W. i J. A. po okazaniu w terenie w dniu 3 grudnia 2019 roku wyrazili zgodę. W dniu 13 listopada 2019 roku odszukano i okazano granice działki nr 815/1 oraz wyjaśniono zainteresowanym, że do działki nr 815/1 został dołączony ekwiwalent za przedscaleniową działkę nr 589/1. Dokonano wyceny drzewostanu na części przedscaleniowej działki nr 589/3 i całej działce nr 589/1 przez rzeczoznawcę majątkowego, naliczając odszkodowanie za utracone składniki roślinne w kwocie 2.925,00 zł (str. 2-3 pkt II, ppkt 6 decyzji). W dniu 13 listopada 2019 roku odszukano wszystkie punkty graniczne działki nr 105 oraz wyjaśniono J. A., że jej powierzchnia po ponownym pomiarze na gruncie i obliczeniu ze współrzędnych wynosi 0,2652 ha. W tym zakresie projekt scalenia pozostawiono bez zmian. Dodatkowo wskazano, że przywrócenie przedscaleniowej działki nr 589/1 i części działki nr 589/3 jest niemożliwe ze względów prawnych, gdyż w stosunku do poscaleniowych działek nr 465 i 815/2 przydzielonych innym uczestnikom scalenia, decyzja Starosty [....] z dnia [....] listopada 2012 roku znak: [...] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi [...] nie została uchylona.

Odwołania od decyzji Starosty z [...] stycznia 2020r. wnieśli: P. K., P. K., M. K., E. K.; zarzucając zmianę powierzchni działki nr ew. 702/1, udział w postępowaniu geodety P. M., usuniecie punktu granicznego nr 228. Wyrazili również sprzeciw co do wyznaczenia punktów granicznych, a także zarzucili, że powierzchnia ich działki została pomniejszona, gdyż przy wykonywaniu ogrodzenia pozostawili za ogrodzeniem pas ziemi 30 cm na całej długości działki. Sąsiad nie chce uznać tego pasa ziemi.

J. A. w odwołaniu od ww. decyzji Starosty zarzucił naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji oraz art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 3 u.s.w.g., przez arbitralny sposób przyznawania działek i wzajemna wymianę działek. Odwołujący zarzucił, że geodeta przygotowując projekt scalania przekroczył uprawnienia, gdy przeprowadził podział działek i przesunął granicę 589/3 w kierunku zachodnim. W rzeczywistości przeprowadzono wzajemną wymianę gruntów co do 3 podmiotów.

N. W. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata K. P. w odwołaniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 14 ust. 2 u.s.w.g., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem w wyniku zatwierdzenia bez zmian projektu scalenia gruntów doszło do przydzielenia uczestniczce bez jej zgody gruntów o powierzchni różniącej się względem powierzchni gruntów przedscaleniowych o wartości wyższej niż dopuszczalne w tym przepisie,

- art. 27 ust. 4 u.s.w.g., poprzez niezamieszczenie w decyzji zatwierdzającej projekt nowowydzielonego gruntu dla uczestniczki i przez to terminu objęcia go w posiadanie, a także sposobu rozliczenia,

- art. 28 ust. 1 i 2 poprzez ich niezastosowanie,

- art. 130 ust. 1 i 2 i art. 156 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie oraz dokonanie ustalenia wartości nieruchomości przedscaleniowych i poscaleniowych na podstawie nieaktualnych operatów szacunkowych, gdzie zgodnie z powołanym przepisem wartości powinny być ustalone na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, a w tym przypadku tak nie było,

- art. 1 ust 1 u.s.w.g., poprzez niezrealizowanie celów postępowania scaleniowego względem uczestniczki,

- art. 8 ust. 1 u.s.w.g. poprzez pozbawienie uczestniczki prawa własności i przekazanie w zamian gruntów o nieekwiwalentnej wartości,

Odwołująca zarzuciła również naruszenie przepisów postepowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, a to:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia, a także poprzez dowolną i niewszechtronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i poczynienia na tej podstawie błędnych ustaleń faktycznych skutkujących wydaniem niesprawiedliwego dla uczestniczki rozstrzygnięcia;

- art. 84 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia wiadomości specjalnych poprzez wycenę wartości nieruchomości przedscaleniowej i poscaleniowej według cen obowiązujących w czasie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia,

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów wskazanego przepisu.

SKO decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, że organ I opracowując projekt scalenia korzysta ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - jego zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Rozbieżność interesów uczestników scalenia może powodować konflikty między nimi wynikające z dążenia do poprawy ich warunków gospodarowania. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania, kontrola polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób.

Analiza zarzutów przedstawionych przez uczestników, którzy wnieśli odwołanie doprowadziła Kolegium do wniosku, że ich interesy zostały zabezpieczone a organ I instancji wyjaśnił, jakimi motywami kierował się dokonując konkretnych rozstrzygnięć w sferze własności nieruchomości. Zasadniczym zadaniem jest uwzględnienie interesów i życzeń wszystkich uczestników scalenia, tak aby kwestia uznania administracyjnego pozostawiona została jak najmniejszej liczbie przypadków. Wkroczenie przez organy administracji w prawo własności i kształtowanie wymiaru własności w formie władztwa administracyjnego, nadto opartego na uznaniu administracyjnym, zostało poparte rzetelnym postępowaniem i spójnym oraz rzeczowym uzasadnieniem każdego przyjętego na gruncie decyzji rozwiązania.

W odniesieniu do odwołania;P. K., P. K., M. K. i E. K. uznano, że zarzut zmiany powierzchni działki nr ew. 702/1 nie jest uzasadniony. Udział w postepowaniu geodety P. M. nie ujawnił przesłanek do wyłączenia zatem pod względem normatywnym czynności dokonane w toku postepowania nie mogą być podważane. Natomiast usunięcie punktu granicznego nr 228 i sprzeciw co do wyznaczenia punktów granicznych nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach zmiany powierzchni i konfiguracji gruntów.

Kolegium nie uwzględniło również zarzutu J. A. co do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny i rzeczowy ustalił i wyjaśnił w treści decyzji przesłanki rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3 u.s.w.g., przez arbitralny sposób nadawania działek i wzajemna wymianę dziełek nie pozostaje w zgodzie zakresem działań podjętych w sprawie, zmierzających do optymalnych regulacji zgodnych z życzeniami uczestników scalania.

Odnośnie odwołania N. W. i zarzutu przydzielenie gruntów o powierzchni różniącej się od powierzchni przedscaleniowej o wartości wyższej niż dopuszczalna Kolegium wskazało, że takie działanie w przypadku możliwości osiągnięcia parytetu pomiędzy działką przed scaleniem, jak i po scaleniu nie jest naruszeniem przepisów u.s.w.g., a dopuszczalną różnicę zaspokaja się stosownym ekwiwalentem. Wskazanie terminu objęcia gruntów zostało ustalone w sentencji zaskarżonej decyzji. Postanowienia art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g. zostały zrealizowane, a ustalenia wartości działek oparte zostały o stałe wartości przyjęte w toku postępowania. Zdaniem Kolegium cel postępowania został osiągnięty.

N. W., reprezentowana przez adwokata K. p. wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, jak również decyzji Starosty [....] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 14 ust. 2 u.s.w.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem w wyniku zatwierdzenia bez zmian projektu scalenia gruntów doszło do przydzielenia uczestniczce bez jej zgody gruntów o powierzchni różniącej się względem powierzchni gruntów przedscaleniowych o wartości wyższe niż dopuszczalne w tym przepisie,

2) art. 27 ust. 4 u.s.w.g., poprzez niezamieszczenie w decyzji zatwierdzającej projekt nowo wydzielonego gruntu dla uczestniczki i przez to terminu objęcia go w posiadanie, a także sposobu rozliczenia,

3) art. 28 ust. 1 i 2 poprzez ich niezastosowanie,

4) art. 130 ust. 1 i 2 i art. 156 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie oraz dokonanie ustalenia wartości nieruchomości przedscaleniowych i poscaleniowych na podstawie nieaktualnych operatów szacunkowych, mimo, że zgodnie z powołanym przepisem wartości powinny być ustalone na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia,

5) art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niezrealizowanie celów postępowania scaleniowego względem uczestniczki,

6) art. 8 ust. 1 u.s.w.g., poprzez pozbawienie uczestniczki prawa własności i przekazanie w zamian gruntów o nieekwiwalentnej wartości,

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli instancyjnej i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia, a także poprzez dowolną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i poczynienia na tej podstawie błędnych ustaleń faktycznych skutkujących wydaniem niesprawiedliwego dla uczestniczki rozstrzygnięcia, albowiem:

- organ błędnie ustalił, że działka uczestniczki miała szerokość 9 metrów i przez to nie miała potencjału budowlanego, podczas gdy działka ta miała kształt trójkątny i w najszerszym miejscu miała większą szerokość, niż ustalił organ, a przez to była działką budowlaną,

- organ błędnie oszacował wartości nieruchomości przedscaleniowej i poscaleniowej przyjmując, że działka uczestniczki jest warta 8.850 zł co po podzieleniu przez powierzchnie pozwala na ustalenie wartości na poziomie 327,77 zł za 1 ar, co jest wartością skrajnie zaniżoną biorąc pod uwagę aktualne wartości gruntów budowalnych w [...],

- w powyższym względzie organ nie dokonał prawidłowego oszacowania nieruchomości poscaleniowej, gdzie ustalił na skutek odwołania, że na gruncie istnieją urządzenia ograniczające zabudowę jednakże okoliczności te nie zostały uwzględnione przy ustaleniu wartości,

- organ oparł swoje ustalenia co do wartości w oparciu o nieaktualne oszacowania mimo, że scalenie rozpoczęto w 2012 r., zaś decyzja odnośnie uczestniczki została wydana w 2020 roku czyli po 8 latach, w trakcie których ceny nieruchomości znacznie wzrosły, co najmniej o wskaźnik inflacji,

- organ dokonał dowolnych ustaleń w zakresie w jakim przyjął, że wobec zagospodarowania poscaleniowego działki uczestniczki nie jest możliwe przywrócenie jej własności na rzecz skarżącej, przy czym organ nie dostrzega, że nie doszło jeszcze do zmiany własności gruntu, więc nie ma mowy o przywróceniu własności, a jedynie pozostawieniu, zaś fakt bezprawnego wybudowania urządzenia na działce uczestniczki nie może stanowić argumentu pozwalającego na nieuwzględnienie woli uczestniczki w zakresie pozostawienia jej działki nr 186/1,

- organ zaniechał analizy wartości działki poscaleniowej pod kątem jej możliwego wykorzystania w sposób tożsamy do działki przedscaleniowej, choć uczestniczka wskazywała wielokrotnie, że chce swoją działkę zabudować, zaś działka która ma jej zostać przydzielona stanowi działkę przyległą do drogi prowadzącej do lotniska, która w przyszłości ma zostać poszerzona do 4 pasów, zaś sąsiedztwo rzeki [...] pozwala na pewne ustalenie, że poszerzenie odbędzie się kosztem nieruchomości, która ma zostać przydzielona uczestniczce, co może wykluczyć w przyszłości jakąkolwiek zabudowę, przy jednoczesnym braku możliwości żądania wykupu reszty działki przez inwestora,

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia wiadomości specjalnych poprzez wycenę wartości nieruchomości przedscaleniowej i poscaleniowje według cen obowiązujących w czasie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia,

- art. § 107 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła, że decyzja Starosty [....] z dnia [...] stycznia 2020 r. nie zawiera w odniesieniu do N. W. ustawowo przewidzianych w danej sprawie rozstrzygnięć. Wskazano, że co do uczestniczki projekt scalenia gruntów zatwierdzono bez zmian jest działaniem niespełniającym wymogów zarówno przewidzianych w ustawie scaleniowej, jak i w kodeksie postępowania administracyjnego. Wydając ponowną decyzję organ I instancji zatwierdził projekt scalenia nie wskazując jakiego obszaru dotyczy, gdzie znajdują się informacje dotyczące nieruchomości, która została przydzielona skarżącej w zamian, nie określono danych skarżącej pozwalających na jej odpowiednią identyfikację. Jednocześnie zamieszczono wskazanie, że decyzja ta pozwala na ujawnienie praw w księgach wieczystych. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe albowiem skarżąca, w oparciu o nową decyzję, nie może skutecznie ujawnić swoich praw albowiem z decyzji tej nie wynika, która działka została przydzielona skarżącej.

Skarżąca zarzuciła, że mimo obszernych zarzutów Kolegium odniosło się do nich w sposób lakoniczny.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021r. WSA w Rzeszowie odrzuciło skargę P. K., M. k., P. K. oraz E. K. z powodu nie uzupełnienia braków formalnych skargi.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga N. W. zasługuje na uwzględnienie częściowo z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu a częściowo uznając niektóre zarzuty skargi za uzasadnione. Sąd dostrzeżone uchybienia związane z naruszeniem przepisów postępowania, jak i prawa materialnego przedstawi chronologicznie, poczynając od uchybień, do których doszło na etapie postępowania poprzedzającego wydanie przez Starostę pierwotnej decyzji z [...] listopada 2012r.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie zwrócić uwagę, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie postanowienia z [...] lipca 2010 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy nowelizującej w zakresie prawa materialnego należało stosować w sprawie przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. Skarżone organy przy ocenie dopuszczalności włączenia w obszar scalenia gruntów zabudowanych powinny były zatem mieć na względzie wynikający z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. wymóg zgody właścicieli tego rodzaju gruntów na scalenie powiązany dodatkowo z warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie albo warunkiem wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W zakresie definiowania pojęcia gruntu zabudowanego należało mieć także na względzie treść art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. Przepis ten definiuje grunty zabudowane jako "grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków". Definicja ta ustanawia względnie szerokie rozumienie "gruntu zabudowanego". Jest to zatem nie tylko grunt znajdujący w granicach obrysu budynku (obiektu budowlanego), lecz także wszystkie te obszary wokół budynku (obszary przyległe), które umożliwiają właściwe (racjonalne) korzystanie z tych budynków zgodnie z ich funkcją. Przykładowo w skład gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym i budynkami pomocniczymi (np. garażami lub budynkami gospodarczymi) wchodzą podwórza oraz tereny przylegające do tych budynków, które w sensie funkcjonalnym są z nimi związane (np. tereny upraw ogrodowych, tereny zajęte przez infrastrukturę związaną z produkcją rolną, tereny szlaków pieszych lub jezdnych) (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 17 września 2019r., II SA/Rz 102/19).

W niniejszej sprawie organ I instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów pominął powyższy wymóg uzyskania zgody właścicieli gruntów zabudowanych na włączenie tego rodzaju nieruchomości w obszar scalenia. SKO zwróciło uwagę na powyższą kwestię w decyzji z [...] lutego 2019r. uznając, że w celu spełnienia powyższego wymogu należy przynajmniej doprowadzić do tego, aby rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości zabudowanych oparte zostały na jednoznacznej zgodzie uczestników scalenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji nie odbierał od uczestników scalenia – zgody na objęcie gruntów zabudowanych obszarem scalenia. W wyniku rozpoznawania zastrzeżeń w stosunku do części uczestników scalenia Starosta uzyskał akceptację co do zaprojektowanych ekwiwalentów w zakresie gruntów zabudowanych (tak w przypadku K. C., J. i W. A., T. i J. P., E. i T. B., następców prawnych J. B. (L. B., J. B. i P. B., D. R., B. F., A. K., M. i T. P.). W przypadku innych uczestników scalenia organ domniemywał zgodę na sposób zaprojektowania ekwiwalentów na podstawie działań uczestników scalania, takich jak przyjęcie odszkodowania za utracona składniki majątkowe, wpłacenie dopłaty za otrzymanie ekwiwalentu większego niż należny, czy też na podstawie braku składania zastrzeżeń lub wycofania odwołania (tak w przypadku Z. N., B. S., A. K., D. C., J. T.). Z kolei w przypadku współwłaścicieli działki zabudowanej – tj. P. K., P. K., E. K. i M. K. – mimo uzgodnień co do przebiegu granicy – nadal kwestionowali oni przebieg granicy działki zabudowanej objętej scaleniem. Należy jednak zwrócić uwagę, że z treści art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie wynika obowiązek uzyskania zgody na włączenie gruntów w obszar scalenia.

Należy więc odróżnić wyraźną zgodę na włączenie gruntów zabudowanych w obszar scalenia od akceptacji późniejszych zaprojektowanych ekwiwalentów. Prawidłowe zastosowanie art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzemieniu stosowanym w niniejszej sprawie powinno polegać na uzyskaniu zgody właścicieli gruntów zabudowanych na włączenie ich gruntów w obszar scalenia a w przypadku braku uzyskania takiej zgody – konieczne jest ograniczenie obszaru scalenia (w drodze wydania odpowiedniego postanowienia zmieniającego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zgoda na objęcie gruntów obszarem scalenia nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (tak: wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2008 r., o sygn. akt II SA/Łd 1072/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. II SA/Rz 441/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Ke 757/17). Akta administracyjne przedstawione Sądowi tego rodzaju zgód nie zawierają. Również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji Starosta nie powołuje się na udzielenie przez poszczególnych uczestników scalenia zgody na objęcie gruntów zabudowanych obszarem scalenia, lecz zgodę tą wyprowadza na podstawie wyraźnej lub dorozumianej akceptacji wyników scalenia. Wobec braku wyraźnej zgody uprawnione jest zdaniem Sądu stanowisko co do naruszenia art. 2 ust. 3 u..s.w.g. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Problematyczna jest również kwestia poszerzenia obszaru scalenia w trakcie trwania postępowania.

Co do zasady do wyznaczenia w sposób wiążący powierzchni i granic obszaru scalenia dochodzi w postanowieniu o wszczęciu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 u.s.w.g., postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (art. 7 ust. 2 ustawy scaleniowej).

Zatem już na wstępnym etapie postępowania organ wiążąco rozstrzyga w przedmiocie granic i powierzchni obszaru scalenia. Ustawodawca w art. art. 7 ust. 3 u.s.w.g. nałożył obowiązek szczególnego zakomunikowania treści ww. postanowienia, poprzez jego odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z chwilą ogłoszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, starosta jest na mocy art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. związany jego treścią, a więc jest związany ustalonymi granicami i powierzchnią obszaru scalenia. W realiach postępowania scaleniowego jego uczestnicy zyskują pewność co do wynikających z postanowienia o wszczęciu postępowania granicach obszaru scalenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 września 2091r., II SA/Rz 102/19).

Należy pamiętać, że wyznaczenie obszaru scalenia w postanowieniu wszczynającym postępowania ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. (tak Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 3. s. 39-45.).

W niniejszej sprawie w postanowieniu z 20 lipca 2010r. Starosta wskazał, że obszar scalenia stanowi granica wsi [...] z wyłączeniem zwartego kompleksu autostrady A-4. Jednak w postanowieniu z [....] marca 2012r. Starosta poszerzył obszar scalenia o grunty szczegółowo wymienione w sentencji tego postanowienia położone we wsi [...] oraz o zwarty kompleks autostrady A-4, położony we wsi [....].

Poszerzenie obszaru scalenia rodzi istotne zagrożenia z perspektywy przestrzegania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 k.p.a., gdyż rodzi niebezpieczeństwo pozbawienia "nowych" uczestników scalenia możliwości udziału w istotnych dla tego procesu czynnościach, takich jak wybór rady uczestników scalenia czy ustalenie zasad szacunku gruntów, jeżeli uchwały uczestników scalenia w tym przedmiocie zostały podjęte jeszcze przed poszerzeniem obszaru scalenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej przez Sąd sprawie. Postanowienie o poszerzeniu obszaru scalenia zostało wydane 27 marca 2012r. a zatem już po powołaniu rady uczestników scalenia(15 sierpnia 2010r.), po powołaniu przez Starostę Komisji pełniącej funkcje doradcze (4 października 2010r., 4 listopada 2010r. i 27 kwietnia 2011r.), po podjęciu przez uczestników scalenia uchwały w sprawie określenia zasad szacunku (17 października 2010r.), po zapoznaniu uczestników scalenia z szacunkową wartością porównawczą ich nieruchomości (od 17 maja do 22 lipca 2011r.), a także po wyrażeniu uchwałą zgody na dokonany szacunek porównawczy (20 lutego 2011r.). Poszerzenie obszaru scalenia nastąpiło więc po przeprowadzeniu kluczowych dla projektu scalenia czynności kształtujących projekt scalenia, co musiało mieć wpływ na wynik sprawy w postaci zatwierdzenia projektu scalenia.

W samej ustawie o scalaniu i wymianie gruntów brak wyraźnego przepisu, który może stanowić bezpośrednią podstawę zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania (nie tylko w kierunku rozszerzenia granic i obszaru scalenia, lecz także w kierunku ich ograniczenia). Podstawę do wydania postanowienia zmieniającego postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego można by rekonstruować bezpośrednio i w drodze wnioskowania per analogiam z art. 7 i art. 26 u.s.w.g. ("Każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom") przez przyjęcie, że jakakolwiek modyfikacja granic i powierzchni obszaru scalenia po wejściu do obrotu prawnego postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wymaga nie tylko zachowania wymogów z art. 7 ust. 2-4 i 6 u.s.w.g., lecz rodzi także obowiązek powtórzenia w koniecznym zakresie (w zależności od rodzaju i zakresu zmiany postanowienia wszczynającego) czynności procesowych będących elementami składowymi procedury scaleniowej, które nastąpiły po wszczęciu postępowania scaleniowego. Brak zachowania powyższych wymogów czyni postanowienie o zmianie postanowienia wszczynającego postępowanie scaleniowe wadliwym co najmniej w zakresie możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ poszerzył obszar scalenia bez powtórzenia w koniecznym zakresie czynności postępowania scaleniowego w odniesieniu do nowych gruntów objętych tym postępowaniem a tym samym także nowych uczestników tego postępowania. Konieczność powtórzenia czynności w niezbędnym zakresie wynika z potrzeby zagwarantowania praw procesowych uczestników postępowania scaleniowego, a także równej ochrony pozycji materialnoprawnej uczestników scalenia oraz jedności i niepodzielności sprawy scaleniowej. Taka ocena prawna jest podyktowana charakterem samego postępowania scaleniowego jako procedury bardzo poważnie ingerującej w prawa rzeczowe jednostek oraz zasadą nierozerwalnego powiązania pomiędzy granicami i obszarami gruntów objętych scaleniem (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 17 września 2019r., sygn. II SA/Rz 102/19).

Z zagadnieniem nierozerwalności obszaru scalenia związane jest kolejne uchybienie przepisom procedury scaleniowej, na które Sąd pragnie zwrócić uwagę.

SKO w [...] decyzją kasacyjną z [...] lutego 2019r. rozpoznało odwołania wniesione przez część uczestników scalenia od pierwotnej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia. W decyzji z 20 lutego 2019r. Kolegium uchyliło decyzję Starosty z [...] listopada 2012r. jedynie w części – w zakresie dotyczącym uczestników scalenia, którzy wnieśli odwołania od decyzji Starosty z [....] listopada 2012r. (wymienionych na str. 5 uzasadnienia) oraz w stosunku do trzech uczestników, którzy takiego środka zaskarżenia nie złożyli (tj. w stosunku do K. M., P. M. i S. P.). W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych – uchylanie przez organ odwoławczy decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jedynie w części – co do niektórych uczestników scalania a utrzymywanie w mocy rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie – zostało ocenione negatywnie z uwagi na charakter i rolę tego rodzaju decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1736/15 wyraził pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "decyzja o scaleniu gruntów ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Niedopuszczalne, a dodatkowo sprzeczne z logiką jest uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych. Konieczne jest również łączne rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym sprawy zatwierdzenia scalenia i wymiany gruntów na podstawie wszystkich wniesionych w terminie odwołań". W wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 547/11 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konsekwencje takiego niedozwolonego podziału przedmiotu postępowania. NSA wskazał, że w następstwie uchylenia decyzji scaleniowej organu I instancji jedynie w części doszłoby do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Decyzja scaleniowa jest jedną, integralną decyzją obejmującą obszar scalenia a nie sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek. Gdyby więc przyjąć, że decyzja ta uprawomocniła się w części, to niemożliwe byłoby również zakwestionowanie faktu przydzielenia tą częścią decyzji działek należących do uczestników postępowania scaleniowego. Uprawomocnienie decyzji w części powoduje, że następnie niemożliwe staje się uwzględnienie odwołań niektórych uczestników scalenia z uwagi na to, że w stosunku do części przydzielonych działek decyzja stała się już ostateczna. Do takiej sytuacji doszło zresztą w toku rozpoznania zastrzeżeń J. A. Starosta [....]w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2020r. (wydanej na skutek ww. decyzji kasacyjnej Kolegium z 20 lutego 2019r.) wskazał, że nie jest możliwe przywrócenie przedscaleniowej działki nr 589/1 i części działki 589/3 "ze względów prawnych", gdyż decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2012r. w stosunku do poscaleniowych działek nr 465 i 815/2 nie została uchylona.

W ocenie Sądu koniecznym staje się łącznie rozstrzyganie w jednej decyzji o całym obszarze scalenia po to, ażeby zapewnić poszczególnym uczestnikom scalenia możliwość rzeczywistego rozpatrzenia zgłoszonych przez nich zastrzeżeń. Uprawomocnienie się decyzji jedynie w części w stosunku do wybranych fragmentów obszaru scalenia może doprowadzić do sytuacji, w której niemożliwe stanie się uwzględnienie zasadnych zarzutów uczestników scalenia z uwagi na fakt, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia co do jego części stała się ostateczna.

Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd stwierdził, że zasadne jest uchylenie, oprócz zaskarżonej decyzji również pozostałych trzech decyzji wydanych w toku postępowania scaleniowego, tj. również decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020r., decyzji Kolegium z [...] lutego 2019r., łącznie z pierwotną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012r. po to, aby możliwe stało się wydanie przez organ I instancji jednej decyzji – rozstrzygającej łącznie o całym obszarze scalenia, która zawierałaby stosowne rozstrzygnięcia związane z wydzieleniem gruntów w stosunku do wszystkich uczestników scalenia, z uwzględnieniem zastrzeżeń, które zostały rozpatrzone na przestrzeni całego postępowania scaleniowego.

Uchylenie decyzji Starosty z [...] listopada 2012r. jedynie w części przez Kolegium decyzją z [...] lutego 2019r. spowodowało również, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2020r. błędnie została potraktowana przez organ I instancji jedynie jak rozstrzygnięcie "uzupełniające" względem decyzji z [...] listopada 2012r. W wyniku takiego podejścia sentencja decyzji z [...] stycznia 2020r. nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w art. 27 u.s.w.g. a jedynie rozstrzygnięcia, o jakie uzupełniono lub zmodyfikowano wcześniejszą decyzją Starosty z [...] listopada 2012r. Uwagę zwraca, że w decyzji z [...] stycznia 2020r. nie wskazano powierzchni objętej scaleniem (art. 27 ust. 4 pkt 1 u.s.w.g.). W decyzji tej nie sprecyzowano również projektu scalenia, który był przedmiotem zatwierdzenia ze zmianami bądź bez zmian w stosunku do wskazanych tam uczestników scalenia. W pierwotnej decyzji Starosty z [....] listopada 2012r. sprecyzowano, że przedmiotem scalenia jest projekt wykazany na mapie obszary scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Decyzja pierwotna w swej sentencji odwoływała się więc do dokumentów na podstawie których można ustalić nieruchomości przydzielone w stosunku do poszczególnych uczestników scalenia jako ekwiwalenty. W przypadku decyzji z [....] stycznia 2020r. takiego odwołania zabrakło. Należy wskazać organom, że zarówno mapa obszaru scalenia, jak i rejestr szacunku porównawczego powinny zostać w sentencji wprost wymienione i określone jako załączniki do decyzji po to, by nie budziło żadnych wątpliwości, że dokumenty te stanowią integralną część rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu scalenia a w konsekwencji, aby nie budziło wątpliwości, jakie działki zostały przydzielone w wyniku scalenia jego poszczególnym uczestnikom. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., sygn. akt: IV SA 1757/98, Lex nr 47867). Załącznik do decyzji powinien być zatem opisany w tej decyzji w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją (teza druga wyroku NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1862/06, baza CBOSA).

W sentencji decyzji z [...] stycznia 2020r. wskazano jedynie termin objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów bez wskazania zasad objęcia ich w posiadania, co stoi w sprzeczności z art. 27 ust. 4 pkt 2 u.s.w.g. Decyzja ta została w sposób bezpośredni doręczona uczestnikom scalania, w stosunku do których pierwotna decyzja Starosty została uchylona. Akta sprawy nie zawierają natomiast dowodu jej wywieszenia na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, co prowadziłoby do wniosku, że decyzja z [...] stycznia 2020r. nie została ogłoszona stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.w.g.,

Kolegium rozpoznając odwołania od decyzji Starosty z [...] stycznia 2020r. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia jedynie szczątkowo odniosło się do argumentacji zawartej w tych środkach zaskarżenia. Zasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadnienie to składa się w głównej mierze z ogólnikowych rozważań dotyczących charakteru postępowania scaleniowego. Kolegium do zarzutów odwołań a w szczególności do odwołania N. W., które zawierało precyzyjne zarzuty – odniosło się jedynie szczątkowo i nie przedstawiło należytego uzasadnienia przyczyn, dla których zdaniem Kolegium nie zasługiwały one na uwzględnienie. Należy również zauważyć, że Kolegium doręczyło zaskarżoną decyzję uczestnikom scalenia, którzy zmarli w jego trakcie mimo, że organ I instancji ustalił ich następców prawnych, wymienił ich w sentencji decyzji z [...] stycznia 2020r. i doręczył im ww. rozstrzygnięcie. Sytuacja ta dotyczyła następców prawnych J. B. – tj. L. B., J. B. i P. B., a także następcy prawnego po B. i J. K. – A. K., co stanowi o naruszeniu przez Kolegium art. 30 § 4 k.p.a.

Sąd przychylił się do zarzutu skargi, który znalazł się również w odwołaniu, odnośnie naruszenia art. 14 ust. 2 u.s.w.g., poprzez przydzielenie Skarżącej bez jej zgody gruntów o powierzchni różniącej się względem powierzchni przedscaleniowych o wartości wyże niż dopuszczalne.

Zgodnie z 14 ust. 2 u.s.w.g. przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać:

1) 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem;

2) 10 % dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę dopuszczalny próg przekroczenia powierzchni gruntów określony w art. 14 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g. Z zalegającego w aktach sprawy rejestru szacunku porównawczego gruntów przed i po scaleniu w części dotyczącej Skarżącej wynika, że istotnie różnica pomiędzy powierzchnią gruntów wydzielonych a powierzchnią gruntów objętych scaleniem przekracza 20 %. Jednocześnie nie został spełniony warunek wyrażenia zgody przez Skarżącą na takie wydzielenie ekwiwalentu. Powierzchnia działki Skarżącej objęta scaleniem (nr przedscaleniowy 186/1) wynosiła 0,2700ha a zatem 20 % z powierzchni objętej scaleniem wyniosło - 0,054ha. Powierzchnia działki wydzielonej (nr poscaleniowy 1036/6) wyniosła 0,1837ha. Zatem różnica pomiędzy powierzchnią gruntów objętych scaleniem a powierzchnią gruntów wydzielonych w wyniku scalenia wyniosła – 0,0863 ha. Różnica ta przekroczyła dopuszczalny próg różnicy wynoszący 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem (wyniosła ostatecznie 31,96%). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wydzielenie ekwiwalentu powinno spełniać wymogi zarówno z art. 8, jaki i art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Wydzielenie ekwiwalentu powinno więc następować zgodnie z regułami dotyczącymi ustalania wartości szacunkowej i ewentualnych należnych dopłat z tego tytułu, wynikającymi z art. 8 u.s.w.g. Równocześnie wydzielenie ekwiwalentu powinno spełniać wymogi z art. 14 ust. 2 u.s.w., co powoduje, że nie można bez zgody uczestnika scalenia wydzielić ekwiwalentu o powierzchni, która przekracza 20% w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem.

W niniejszej sprawie wymogi związane z wartością szacunkową wydzielonego ekwiwalentu z art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.s.w.g. zostały spełnione. Wartość szacunkowa wydzielonego ekwiwalentu przekroczyła 3%. Z tego powodu Skarżącej została przyznana dopłata pieniężna, obliczona z uwzględnieniem zasad szacunku określonych w uchwale z 17 października 2010r., a w szczególności z pkt 5 tej uchwały, określającym wartość jednego punktu szacunkowego.

Sposób wydzielenia ekwiwalentu nie spełnił natomiast z przyczyn powyżej wskazanych wymogu z art. 14 ust. 2 u.s.w.g., co przy braku zgody Skarżącej na taki sposób wydzielenia ekwiwalentu powoduje, że jego wydzielenie nastąpiło w sposób niezgodny z art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Wobec naruszenia powyższego przepisu i związanej z tym konieczności wyznaczenia wydzielonego ekwiwalentu na nowo Sąd nie odnosi się do zarzutów, dotyczących braku możliwości zagospodarowania wydzielonej działki na cele zgodne z zamiarami Skarżącej, tj. na cele budowlane w związku z przebiegającymi przez tą działką liniami telekomunikacyjnymi. Sąd nie kwestionuje a limine zasadności wyboru działki Skarżącej pod drogę – z uwagi na jej kształt, czy też brak wcześniejszego zagospodarowania. Niemniej jednak wydzielenie ekwiwalentu zastępczego powinno nastąpić z poszanowaniem zasad wynikających z art. 8, art. 14 ust. 2 u.s.w.g. a także art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.s.w.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 130 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 1 u.g.n. i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736 ze zm.) należy wskazać, że powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Na mocy art. 101 ust. 3 u.g.n. przepisów rozdziału (w tym art. 106 ust. 1 u.g.n.) nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. – co miało miejsce w tej sprawie. Na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami określana jest przez rzeczoznawcę majątkowego wartość drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów – stosownie do art. 11 ust. 3 u.s.w.g. Z akt sprawy nie wynika, by na przedscaleniowej działce nr 186/1 znajdowały się tego rodzaju składniki majątkowe. Również na rozprawie w dniu 19 października 2021r. Skarżąca oświadczyła, że działka odebrana w ramach scalenia nie była zagospodarowana.

Ustawa o scaleniu i wymianie gruntów w sposób szczególny reguluje sposób rekompensaty uczestnikom scalenia ubytków majątkowych poczynionych w procesie scalania. W przypadku wydzielenia gruntów o nierównej wartości szacunkowej, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.w.g. uczestnikom scalenia należą się dopłaty pieniężne, obliczone na podstawie wyceny gruntów, ustalonej w drodze uchwały uczestników scalenia. Co do zasady, jak wynika z art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.w.g., to uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. W niniejszej sprawie, jak powyżej wskazano, wartość szacunkowa gruntu wydzielonego i objętego scaleniem oraz należna z tego tytułu dopłata została ustalona w oparciu o podjętą przez uczestników scalenia uchwałę o określeniu zasad szacunku gruntów. Należy jednak zwrócić uwagę, że uchwała w sprawie określenia zasad szacunku porównawczego została podjęta w 2010r. Skarżąca podnosi zaś, że ustalony szacunek nieruchomości jest wartością skrajnie zaniżoną, biorąc pod uwagę aktualne wartości gruntów budowlanych w [....]. Należy zwrócić uwagę, że, jak wynika z art. 11 ust. 1 zdanie drugie u.s.w.g., jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. Przepis ten stanowi zaś, że w razie nieokreślenia zasad szacunku przez uczestników scalenia, szacunku gruntów dokonuje się na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem położenia gruntów na obszarze scalenia oraz ich przydatności rolniczej i funkcji terenu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w zakresie prawidłowości wydzielenia nowych działek odwołał się do ustalonej wartości szacunkowej gruntów, pomijając wskazywaną powyżej kwestię naruszenia art. 14 ust. 2 u.s.w.g. Nie wyjaśnił również, czy i w jakim zakresie zatwierdzone przez Starostę zasady szacunku gruntów są zgodne z prawem i słusznymi interesami uczestników scalenia (art. 11 ust. 1 u.s.w.g.). Jeżeli organy scaleniowe akceptują ustalone zasady szacunku i dokonany na ich podstawie szacunek (art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.s.w.g.), to ich obowiązkiem jest wskazanie podstaw i przesłanek prawidłowości takiego szacunku w razie następczego podniesienia przez uczestników scalenia zastrzeżeń (art. 12 ust. 2, art. 24 ust. 1-2, art. 26, art. 27 ust. 1 u.s.w.g.) oraz zarzutów w pismach lub w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że Skarżąca już w odwołaniu wprost zarzuciła, że organ oparł swoje ustalenia co do wartości w oparciu o nieaktualne szacowania, gdyż decyzja w stosunku do uczestniczki wydana została w 2020r. a więc po 8 latach od wydania pierwszej decyzji z 2012r., w trakcie którego to czasu ceny nieruchomości znacznie wzrosły co najmniej o wskaźnik inflacji. Do tego zarzutu organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się, uchylając się od oceny, czy tak zatwierdzone przez organ pierwszej instancji zasady szacunku gruntów ogólnie lub w odniesieniu do konkretnych działek są prawidłowe (legalne i słuszne). Kryteria tej oceny wynikają pośrednio z art. 11 ust. 2 u.s.w.g., który podlega zastosowaniu właśnie wtedy, gdy organ scaleniowy uzna, że ustalone zasady szacunku gruntów byłyby sprzeczne ze słusznym interesem uczestnika scalenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 września 2019r., II SA/Rz 102/19). W ocenie Sądu z uwagi na już ponad 10 – letni upływ czasu od momentu podjęcia uchwały w sprawie określenia zasad szacunku nieruchomości organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy i reagując na zarzut dotyczący ustalenia wartości w oparciu o nieaktualne szacowanie z uwagi na upływ czasu i konieczność uwzględnienia wskaźnika inflacji – powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 zdanie drugie u.s.w.g.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy I oraz II instancji zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną co do prawidłowości przebiegu analizowanego postępowania scaleniowego a w szczególności wyeliminować dostrzeżone przez Sąd błędy, popełnione w trakcie dotychczas prowadzonego postępowania.

Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (200zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (adwokata) ustanowionego z wyboru w kwocie 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17zł).