Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 63/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153, art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowił sprzeciw wniesiony przez J. M. (zwanego dalej także "skarżącym"), od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej "organem", "Kolegium" lub "SKO"), z 15 października 2019 r., nr [...], którym uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z 10 maja 2019 r., nr [...] i przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji sprawę z wniosku B. G. i J. G. o uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z 18 lipca 2012 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek B. M. i J. M. (zwanych dalej: "inwestorami"), 18 lipca 2012 r., Prezydent Miasta Opola wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...] z dodatkowym stanowiskiem do [...], na działce nr a k.m. [...], obręb [...], w Opolu przy ul.[...].

Wnioskiem z 9 marca 2013 r. B. G. i J. G. (zwani dalej: "wnioskodawcami") wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego argumentując, że jako właściciele działki nr b, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się 22 sierpnia 2013 r.

Prezydent Miasta Opola postanowieniem z 4 października 2013 r., nr [...], wznowił postępowanie w ww. sprawie.

Następnie, 9 grudnia 2013 r., wydał postanowienie o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania. Na skutek zażalenia wnioskodawców postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z 18 lutego 2014 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z 22 kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił uchylenia decyzji własnej z 18 lipca 2012 r., stwierdzając, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawców od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 15 września 2014 r., nr [...] , uchyliło tę decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Opola z 18 lipca 2012 r. uznając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego tą decyzją.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zaskarżona została przez wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z 22 kwietnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, poza inwestorem, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, a także działek sąsiednich i innych (dalszych) znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, o czym należy rozstrzygać z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, jak też na te, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Ocena prawna dopuszczalności stwierdzonych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony przyrody, prawo wodne). Na zasadzie art. 28 k.p.a., źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste. Wobec tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy inwestycji dopiero planowanej, stąd przewidywany wpływ ma charakter potencjalny, przyszły i możliwy. W rozumieniu art. 28 k.p.a. istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem. Takim przepisem jest m.in. art. 140 i 144 k.c. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z tych przepisów do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 K.c. i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, narażonych na takie zakłócenie. Sąd dostrzegł, że wnioskodawcy powołali się na powyższe przepisy, wskazując na wiele uciążliwości związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, których organy nie przeanalizowały. W szczególności nie dokonano ustaleń w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji (np. odległość, dopuszczalny hałas na tym terenie w dzień i nocy) w stosunku do ich działki. Z decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie wynika tymczasem, że teren inwestycji położony jest w rejonie uciążliwego oddziaływania komunikacji drogowej, "w związku z czym w projekcie budowlanym oraz w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć rozwiązania obniżające tą uciążliwość". Ustalając zakres oddziaływania inwestycji organy powinny były uwzględnić fakt, że występujący już obecnie hałas jest nadmierny oraz to, że sporna inwestycja ma jednak szczególny charakter (praca urządzeń w dzień i nocy w każdy dzień). Nie ma natomiast znaczenia to, że nie jest ona kwalifikowana, w oparciu o przepisy regulujące ochronę środowiska, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie z takiej przyczyny wnioskodawcy wywodzą jej negatywne oddziaływania na ich własność. Stwierdzając, że brak wskazanych ustaleń uniemożliwia ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków wnioskodawców Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd nakazał organowi pierwszej instancji uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie i dokonać ponownej oceny interesu prawnego wnioskodawców, z uwzględnieniem dokonanej oceny prawnej, w szczególności analizując wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę uprawnień wnioskodawców związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością.

Wyrokiem z 2 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1615/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez inwestorów.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z 13 lipca 2017 r. Prezydent Miasta Opola odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 18 lipca 2012 r. uznając, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z 26 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stwierdzając, że materiał zgromadzony w sprawie nie został prawidłowo zebrany, a organ pierwszej instancji nie wykonał wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z 11 lipca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola umorzył postępowanie wskazując, że postępowanie zostało wznowione w sposób nieprawidłowy, bowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony ze znacznym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 15 stycznia 2019 r., uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło oceny w zakresie niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i jako konieczne wskazało uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Opolu z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14,

W ponownym postępowaniu, pismem z 19 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Opola wezwał inwestorów do dostarczenia materiałów dokumentujących, w jaki sposób inwestycja [...] z dodatkowym stanowiskiem [...] (zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) oddziałuje i wpływa na sferę uprawnień i obowiązków wnioskodawców, właścicieli działki nr b. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z 20 marca 2019 r. wskazał, że lokalizacja [...] w żaden sposób nie oddziałuje na działkę nr b, nie powoduje żadnych emisji oraz w niczym nie ogranicza sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości na działce nr b. Do pisma tego przedłożył deklarację zgodności wyrobu o nazwie [....] [...] z obowiązującymi normami oraz opinię środowiskową w sprawie [...] w miejscowości [...] , Gmina[...].

Decyzją z 10 maja 2019 r., nr[...], Prezydent Miasta Opola odmówił uchylenia decyzji własnej z 18 lipca 2012 r., nr [...], ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktualnych okolicznościach sprawy, tj. w sytuacji, gdy inwestycja została już zrealizowana, oddziaływania na środowisko mają charakter rzeczywisty, a zatem analiza i ocena oddziaływań powodowanych funkcjonowaniem instalacji w zakresie hałasu, możliwa jest po przeprowadzeniu stosownych pomiarów. Zakwestionował stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt 641/14, że uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu szkodliwego oddziaływania inwestycji oraz które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, brane są pod uwagę już na etapie procesu inwestycyjnego. Stwierdzając, że zapisy decyzji o warunkach zabudowy chronią interesy wszystkich stron przyjął, że przy wydawaniu takiej decyzji nie bada się wpływu projektowanej inwestycji, ponieważ jest to realnie niemożliwe. Nie można sprawdzić jak funkcjonuje oraz jakie uciążliwości generuje obiekt, który nie istnieje w rzeczywistości. Poza tym, zapisy decyzji o warunkach zabudowy konstruowane są w taki sposób, aby planowana inwestycja spełniała wszystkie normy i przepisy, nie generowała uciążliwości, a w razie przypuszczenia, że może z jej strony wystąpić jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na otoczenie - stosuje się odpowiednie zapisy chroniące interesy stron, które inwestor bezwarunkowo musi spełnić przy realizacji projektu. Uznając, że projektowana [...] nie zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ wskazał, że usytuowanie obiektu [...] na działce nr a zostało zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Opola z 18 lipca 2012 r., a decyzja ta zawierała zapisy, które zobowiązywały inwestora przy realizacji inwestycji do zachowania wszystkich przepisów dotyczących uciążliwości w zakresie ewentualnego generowanego przez [...] hałasu. Uwzględniając fakt, że 29 sierpnia 2012 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę uznał, że sposób zagospodarowania działki nr a nie ogranicza zagospodarowania działki nr b oraz nie oddziałuje i nie wpływa na sferę uprawnień i obowiązków wnioskodawców. Gdyby jednak skutkiem faktycznych działań związanych z eksploatacją [...] w danym miejscu, doszło do naruszenia norm np. hałasu, to podmioty takim działaniem pokrzywdzone mogą domagać się stosownej ochrony ze strony organów ochrony środowiska. Co do zasady, nie może to jednak mieć znaczenia dla oceny możliwość udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy lub wydanie pozwolenia na budowę wskazanej[...]. Dalej organ wskazał, że inwestycja znajduje się w odległości ok. 9 m od granic działki wnioskodawców oraz w odległości ok. 26 m od ich budynku mieszkalnego. Nieruchomość wnioskodawców znajduje się przy ul. [...] natomiast obsługa komunikacyjna [...] odbywa się przez istniejące bezpośrednie połączenie z ul. [...] i nie wpływa na natężenie ruchu, a tym samym hałasu w rejonie posesji wnioskodawców. Dodatkowo, działka wnioskodawców oddzielona jest od nieruchomości, na której znajduje się[...], zabudowanym płotem o wysokości ok. 2,2 m, a na granicy działek posadzone są rośliny kumulujące zanieczyszczenia, które po uzyskaniu odpowiedniej wysokości będą tworzyły zielony ekran akustyczny. Uwzględniając wskazane okoliczności organ uznał, że lokalizacja [...] nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki wnioskodawców. Następnie, organ dokonał oceny na podstawie przedstawionej przez inwestora opinii środowiskowej w sprawie lokalizacji tożsamej [...] w innej miejscowości i uznał, że hałas na posesji wnioskodawców nie przekracza dopuszczalnych norm. Dodatkowo wywodził, że [...] posiada ściany kontenerowe i zadaszenie, co jeszcze bardziej tłumi hałas i działa jako naturalny ekran akustyczny. Praca urządzeń [...] nie jest ciągła (w nocy jest wręcz znikoma) i zależy od ilości pojazdów korzystających z usług, przy czym istnieją sytuacje, że przez dłuższy czas nie podjedzie żaden pojazd lub, że wszystkie stanowiska [...] będą zajęte. Także cykl [...]nie jest długi i w zależności od wyboru może trwać od kilku do kilkunastu minut. Obiekt [...] usytuowany jest przy bardzo ruchliwej ulicy wojewódzkiej i sama wartość tła akustycznego (hałas nie pochodzący od pracy urządzeń[...] ) może być znacząca dla ogólnego odbioru uciążliwości wnioskodawców. Organ stwierdził również, że ul. [...] jest drogą przede wszystkim przelotową tranzytową i dlatego z usług [...] będą korzystać głównie okoliczni mieszkańcy, a nie pojazdy, które korzystają z tej trasy tylko po to by pojechać dalej, co powoduje, że hałas spowodowany funkcjonowaniem [...] jest mniejszy aniżeli hałas spowodowany ruchem ulicznym od ul.[...]. Dokonując analizy map akustycznych dostępnych na stronie internetowej miasta Opola organ wskazał, że poziom hałasu w rejonie posesji wnioskodawców nie przekracza dopuszczalnych norm dla komunikacji drogowej, kolejowej i przemysłu. W przypadku zatem, gdy [...] nie potęguje większego hałasu niż hałas uliczny, nie można uznać, że generuje uciążliwości i negatywnie oddziałuje na korzystanie z nieruchomości wnioskodawców. Na podstawie tak dokonanej oceny organ uznał, że działka wnioskodawców nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji i nie mogą być oni uznani za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że nie jest tak, że poza obszarem oddziaływania nie występują jakiekolwiek uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu, jednak uciążliwości związane z powstającymi obiektami np. w postaci zwiększonego (w granicach normy) hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W tym przypadku wydana została decyzja o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę [...], która została zaprojektowana jako bezpieczna dla środowiska, co nie może wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy może być natomiast ten, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć zgodne z prawem zagospodarowanie jego nieruchomości.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy wnieśli odwołanie, w którym zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwianie odwołującym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania wyczerpującej oceny;

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z 18 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo że przedmiotowa [...] oddziałuje negatywnie na sferę uprawnień odwołujących i mają oni interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o wydanie tej decyzji, który wynika z art. 6 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.140 i art. 144 k.c.;

- art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się organu do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA /Op 641/14;

- art. 28 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odwołujący nie są stronami postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z tym, że ocena nie została dokonana na podstawie dowodów lecz z uwzględnieniem opinii, która nie dotyczy przedmiotu postępowania, lecz 2 stanowiskowej [...] w innej miejscowości.

- art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit d w związku z art. 64 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 i 144 k.c., poprzez nieuwzględnienie ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, ustalenie nieprawidłowo kręgu stron postępowania o wydanie opisanej wyżej decyzji i niedopuszczenie odwołujących do uczestnictwa w sprawie mimo, że mają interes prawny.

Odwołujący wskazali, że właściciel działki nr a jest również właścicielem działki nr d, graniczącej z ich działką nr b, na której bez pozwolenia na budowę i bez ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy został wybudowany utwardzony parking na około 20 miejsc parkingowych również dla klientów [...] znajdującej się na działce nr a. Parking wraz z [...] stanowi całość jako budowla, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr b. Działka nr a została sztucznie wydzielona z działki nr c i jest jej przedłużeniem, a organ pomimo posiadanej w tym zakresie wiedzy nie uwzględnił tych okoliczności.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zleciło Prezydentowi Miasta Opola, przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów o specjalistyczną opinię dotyczącą zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, tj. nieruchomość nr b, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwości, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Następnie, wobec upływu terminu do złożenia opinii Kolegium zwróciło się do organu o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi organ poinformował, że w jego ocenie brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Decyzją z 15 października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na zasadę związania orzeczeniem Sądu określoną w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14 uznało, że wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie odniósł się w sposób poddający się kontroli merytorycznej do wytycznych i zaleceń wynikających z tego wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Ograniczył się jedynie do odebrania oświadczenia od inwestora oraz dokumentów przez niego przedłożonych, które w części nie odnoszą się bezpośrednio do inwestycji na działce nr a. Ponadto, powołał się na kwestie związane z brakiem potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy Sąd zakwestionował takie stanowisko. Nie zgromadził w sprawie nowego materiału dowodowego, który mógłby być uznany za uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd. Określając obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada funkcjonująca na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, lecz ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Wzruszenie ostatecznej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. W sytuacji natomiast, gdy organ opiera swe ustalenia na okolicznościach i dowodach, które są nieweryfikowalne w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uzasadnionym jest postawienie mu zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Stosownie do przedstawionego stanowiska Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić, czy odwołującym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Rozstrzygając tę kwestię powinien przy tym skupić się na ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14, w tym w szczególności na wskazanych w nim kwestiach determinujących uznanie danego podmiotu za stronę postępowania, które nie są tożsame z kwestiami merytorycznymi związanym ściśle z ustalonymi warunkami zabudowy. Wskazało Kolegium, że stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzenie legitymacji odwołujących nie przesądza jeszcze w żaden sposób o wadliwości merytorycznej ustalonych warunków zabudowy. Samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadła bez jej udziału. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Dopiero też na tym dalszym etapie oceniane są kwestie związane z poprawnością ustalenia warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Opola niejako nie dostrzega tych różnic w zakresie przesłanek mających wpływ na ustalenie przymiotu strony w postępowaniu i przesłanek merytorycznych mających wpływ na samo ustalenie warunków zabudowy. Podnoszone przez organ argumenty, że "przy ustalaniu lokalizacji inwestycji ochrona przed hałasem powinna opierać się na utrzymaniu w rejonie projektowanej inwestycji poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany", należą do sfery oceny poprawności merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie kwestie związane z dotrzymaniem lub przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu. Nie można podzielić stanowiska, że brak przekroczenia dopuszczalnych norm wyklucza uznanie odwołujących za strony postępowania z uwagi na brak oddziaływania. Element dopuszczalności danego oddziaływania może być istotny w drugiej fazie postępowania, gdzie ocenie podlegać mogą kwestie merytoryczne związane z poprawnością ustalenia warunków zabudowy. Uznając zatem za konieczne uzupełnienie postępowania dowodowego w kwestii legitymacji odwołujących zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu, Kolegium stwierdziło, że brak wskazanych ustaleń uniemożliwia ocenę rzeczywistego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień i obowiązków odwołujących. Postępowanie wyjaśniające przekracza natomiast kompetencje organu odwoławczego.

Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw od powyższej decyzji skarżący wskazał na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. wywiódł, że wobec upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, co do zaistnienia przyczyn wznowienia, należy uznać za bezprzedmiotowe i wobec tego postępowanie powinno zostać umorzone. Nie ma bowiem znaczenia czy organ odmówi uchylenia decyzji z powodu braku podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., czy też z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie skarżący podniósł, że ilość zgromadzonych dowodów jest wystarczająca do jednoznacznego stwierdzenia, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 18 lipca 2012 r., co dowodzi nadużycia prawa przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie. Wskazało, że wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji inwestorowi nie wyłącza obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Ma to bowiem znaczenie dla ustalenia ewentualnych podstaw do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy organ powinien wydać decyzję, stosownie do wyników poczynionych ustaleń, zgodnie z jedną z dyspozycji zawartych w art. 151 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. – obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej k.p.a.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) zwanej p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania.

Na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Dokonując w niniejszej sprawie w przedstawiony sposób oceny legalności zapadłej decyzji Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. będzie znajdował zastosowanie wwówczas, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. brak jest bowiem podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spray, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji.

Uznając dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd miał na uwadze, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w trybie wznowienia i zainicjowane zostało wnioskiem wskazującym jako przyczynę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla dokonanej oceny miało jednak to, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14. Rozpoznając ponownie sprawę organy działały zatem na zasadzie związania tym wyrokiem, a oceniając legalność zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w tym wyroku.

Dokonując takiej oceny Sąd uznał, że zasadnie w zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, że wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Na podstawie analizy akt administracyjnych Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawy wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14. Stan prawny stanowiący podstawę oceny Sądu nie uległ zmianie, wskazany wyrok jest prawomocny, a w ponownym postępowaniu wyjaśniającym nie zostały ujawnione takie okoliczności faktyczne, które prowadziłyby do zmiany stanu faktycznego stanowiącego podstawę oceny prawnej Sądu. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę organy związane były zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

W tych okolicznościach Kolegium zasadnie w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w sposób prawidłowy wytycznych i zaleceń Sądu wynikających z wiążącego wyroku, co w ocenie Sądu, uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu całości rozważań z ww. wyroku, które przywołane zostały już w stanie faktycznym sprawy. Dostrzec jednak trzeba, że zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji było naruszenie reguł proceduralnych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej, wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za konieczne uzupełnienie przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do zbadania, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócił przy tym uwagę na potrzebę rozważenia interesu prawnego podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania, na podstawie analizy potencjalnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na strefę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości stanowiącej ich własność. Dokonując wykładni przepisów prawa materialnego Sąd wyraźnie wskazał, że należy o tym rozstrzygać z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił znaczenie pojęcia oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. przyjmując, że prawem materialnym, z którego można wywodzić interes prawny jest art. 140 i art. 144 k.c. Ponadto stwierdził, że okoliczności dotyczące ochrony przed hałasem właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu szkodliwego oddziaływania, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 K.c.), brane są pod uwagę już na etapie procesu inwestycyjnego. Stosownie do tego, w odniesieniu do wymaganych ustaleń Sąd wskazał, że nawet jeśli sporna inwestycja nie jest kwalifikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, ustalając zakres oddziaływania inwestycji należy wziąć pod uwagę fakt, że występujący już obecnie hałas jest nadmierny, a inwestycja ma szczególny charakter (praca urządzeń w dzień i nocy w każdy dzień).

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji nie zastosował się do tak sformułowanych wytycznych Sądu i nie dokonał wymaganych ustaleń, czym naruszył art. 153 p.p.s.a.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że ponowie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie wyjaśniające sprowadzało się jedynie do odebrania oświadczenia od inwestora oraz uzyskania od niego dokumentów, które co należy podkreślić nie dotyczy bezpośrednio inwestycji na działce nr a, objętej postępowaniem. Pomijając kwestię dopuszczalności dokonania ustaleń na podstawie takich dowodów - jako wkraczającą w ocenę merytoryczną, dostrzec należy, że dokonana przez organ ocena co do tego, że [...] spełnia wymagane normy, jej lokalizacja nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki wnioskodawców, a poziom hałasu w rejonie tej działki nie przekracza dopuszczalnych norm, w świetle wiążącej wykładni Sądu nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu inwestycji na sferę uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości, wynikających z art. 140 i art. 144 k.c. Organ związany był bowiem oceną Sądu, który wyraźnie wskazał, że brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony postępowania. Zauważyć ponadto trzeba, że interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i z art. 144 k.c. związany jest z wpływem na sposób wykonywania prawa własności i zakłócaniem korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Słusznie w zaskarżonej decyzji dostrzeżono, że czym innym jest samo oddziaływanie, a czym innym oddziaływanie przekraczające dopuszczalne normy. Skoro natomiast organ pierwszej instancji nie przeprowadził ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu inwestycji na sferę uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania zasadnie organ odwoławczy uznał, że Prezydenta Miasta Opola nie zgromadził z sprawie nowego materiału dowodowego, który mógłby być uznany za uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd. Co więcej nie przeprowadził również zleconego przez Kolegium, w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów o specjalistyczną opinię dotyczącą zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, tj. nieruchomość nr b, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwości, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem informując, że w jego ocenie brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W świetle powyższego zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do podważania oceny sądu i fakt, że nie zgadzał się ze stanowiskiem wyrażony w wyrok w żadnym razie nie uprawniał go do zaniechania wymaganych ustaleń. Rozpatrując sprawę ponownie, na podstawie art. 153 p.p.s. miał obowiązek uwzględnić poglądy i wytyczne Sądu wynikające z prawomocnego wyroku. W konsekwencji, pomimo odmiennego stanowiska, zobowiązany był uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać ustaleń także co do uciążliwości w zakresie hałasu, w związku z zakłócaniem korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, stosownie do art.140 i art. 144 k.c.

Ponadto, stosownie do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ pierwszej instancji nie był uprawniony do dokonywania ocen na podstawie ogólnych hipotez, tak jak to miało miejsce w odniesieniu do czasu pracy [...] . Słusznie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wszelkie twierdzenia organu winny znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym włączonym do akt sprawy, a prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. W sytuacji natomiast, kiedy organ opiera swe ustalenia na okolicznościach i dowodach, które są nieweryfikowalne w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uzasadnionym jest postawienie mu zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podkreślić należy, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie właściwego przepisu prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że dokonane przez organ pierwszej instancji uchybienia - w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla dokonania ustaleń co do rzeczywistego oddziaływania inwestycji, uniemożliwiały prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że w ramach kompetencji wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy podjął działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego występując do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie dowodu z opinii specjalistycznej dotyczącej zasięgu oddziaływania inwestycji objętej postępowaniem na nieruchomości sąsiednie, tj. nieruchomość nr b, ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości, które dotyczą ochrony przed hałasem oraz uciążliwości, które wiążą się z utrudnieniami w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Bierność organu pierwszej instancji w tym zakresie uzasadniała natomiast zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w sprzeciwie, dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na upływ 5-letniego okresu od daty doręczenia decyzji kończącej postępowanie objęte wznowieniem. O ile bowiem, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, to jednak okoliczność ta stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi z kolei, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tym samym okoliczność, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie uzasadnia umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7