Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 565/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Dagmara Dominik, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] r. stanowiącego akt powołania A. W. na stanowisko Dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) stwierdzono nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] r., stanowiącego akt powołania A. W. na stanowisko Dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T..

W motywach uzasadnienia stwierdzono, że zarządzeniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy T. powołał na stanowisko dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. A.W.. W trakcie badania legalności zarządzenia Burmistrza, stanowiącego akt powołania, organ nadzoru stwierdził, że został on podjęty z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.).

Działając na podstawie uprawnień nadzorczych, wynikających z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru pismem z dnia [...] r. nr [...] wniósł o przesłanie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy T., na mocy którego powołał on A. W. na stanowisko dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T.. Jednocześnie organ nadzoru zwrócił się o udzielenie informacji, czy przed dokonaniem powołania Burmistrz zwrócił się do Kuratora Oświaty o wyrażenie zgody na powierzenie stanowiska osobie nie będącej nauczycielem, zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy T. udzielił odpowiedzi, która, wraz z aktem powołania z dnia [...] r., wpłynęła do organu nadzoru dnia [...] r.

Zakwestionowanie przez organ nadzoru legalności aktu powołania wydanego przez Burmistrza wynika z uznania tego aktu za zarządzenie Burmistrza. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że formą działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Forma ta jest wielokrotnie w ustawie wskazywana jako właściwa do dokonania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych czynności (przykładowo: wydanie przepisów porządkowych- art. 41 ust. 2, powołanie zastępców wójta- art. 26a ust. 1, nadaniu regulaminu organizacyjnego- art. 33 ust. 2). Dopuszczalne jest również wydawanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnych, w oparciu o kompetencję wynikająca z art. 39 ust. 1 ustawy, a także podpisywania umów cywilnoprawnych, w tym umowy o pracę, gdyż wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę za zewnątrz i jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), jednocześnie wykonuje też czynności pracodawcy wobec pracowników urzędu gminy i kierowników jednostek organizacyjnych (art. 4 pkt 2a, 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1593 ze zm.).

Powołanie na stanowisko dyrektora przedszkola nie stanowi jednak ani decyzji administracyjnej, ani nie jest umową o pracę, nie przewidziana została też dla dokonania tej czynności jakaś szczególna forma. Należy więc uznać, że jest to czynność organu wykonawczego gminy, która przybiera formę zarządzenia. W związku z powyższym wobec dokonanego powołania stosuje się art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym o nieważności zarządzenia organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. W ustępie 2 tego artykułu stwierdza się, że szkołą lub placówką, za zgodą kuratora oświaty, może również kierować osoba nie będąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący. Kurator oświaty przy wyrażaniu zgody uwzględnia w szczególności posiadanie przez tę osobę wykształcenia i przygotowania zawodowego odpowiadającego kierunkowi kształcenia w szkole lub zakresowi zadań placówki.

Powyższy przepis reguluje kwestię powołania na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. Generalną zasadą jest konieczność powierzenia tej funkcji nauczycielom mianowanym lub dyplomowanym, co wynika z art. 36 ust. 1 ustawy. Jednak zgodnie z brzmieniem art. 36 ust. 2 można powierzyć stanowisko dyrektora także osobie nie będącej nauczycielem, konieczna jest jednak w takim wypadku zgoda kuratora oświaty. Brak takiej zgody uniemożliwia powołanie na stanowisko dyrektora osoby nie będącej nauczycielem.

Burmistrz Miasta i Gminy T. pismem z dnia [...] r. nr [...], powołując się na art. 36 ust. 2 oraz art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty poinformował D. Kuratora Oświaty o wyłonionej w wyniku konkursu kandydaturze A. W. na Dyrektora wspomnianego Przedszkola, osobie będącej pracownikiem Przedszkola, nie będącej jednak nauczycielem.

Kurator Oświaty pismem z dnia [...] r. nr [...], działając w oparciu o wskazany w piśmie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty wniósł zastrzeżenia co do wskazanej kandydatury, wskazując na niespełnienie wymogów określonych w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek, to jest na brak wykształcenia i przygotowania zawodowego odpowiadającego kierunkowi kształcenia w placówce.

Burmistrz Miasta i Gminy T. w ponownym piśmie skierowanym do D. Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] zwrócił się o ponowne rozpatrzenie proponowanej kandydatury z uwzględnieniem wszystkich argumentów i uwarunkowań, przedstawionych w piśmie.

W odpowiedzi na przesłane pismo D. Kurator Oświaty podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko i ponownie zgłosił zastrzeżenia stwierdzając, że kandydatka nie spełnia wymogów określonych w przytaczanym wyżej rozporządzeniu w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek.

Pismem z dnia [...] r. [...] Burmistrz Miasta i Gminy T. poinformował D. Kuratora Oświaty o powołaniu A. W. na stanowisko dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. z uwagi na brak zajęcia stanowiska przez Kuratora w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty i wskazując jednocześnie na art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. la (ust. 1), a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub la, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub la (ust. 2).

D. Kurator Oświaty powołał się w piśmie na art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Przesłane Burmistrzowi zastrzeżenia co do zgłoszonej kandydatury zgłoszone zostały z zachowaniem terminu 14 dni od daty otrzymania pisma Burmistrza.

W ocenie organu nadzoru w badanym przypadku znajduje zastosowanie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z uwagi na wymóg uzyskania zgody na powołanie na stanowisko dyrektora osoby nie będącej nauczycielem. Wymóg ten ma znacznie szerszy zakres niż wskazany przez Kuratora art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, nie można więc uznać go za przepis obowiązujący także w przypadku przedstawienia kandydatury osoby nie będącej nauczycielem na stanowisko dyrektora. W takim przypadku Kurator może wyrazić zgodę lub jej nie udzielić, działając w oparciu o art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

W badanym przypadku nie można jednak mówić o udzieleniu zgody przez D. Kuratora Oświaty na dokonanie powołania danej osoby na stanowisko dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T., nawet jeśli zostało ono ujęte jako wniesienie zastrzeżeń do zgłoszonej kandydatury. Wynika to jednoznacznie z treści pisma Kuratora Oświaty, w którym wskazał on na fakt, że kandydatka nie spełnia koniecznych wymogów. W żaden sposób nie można uznać, że Kurator nie zajął stanowiska w badanej sprawie - zostało ono przedstawione jednoznacznie i z zachowaniem terminu 14 dni.

Przy ocenie legalności zarządzenia istotne znaczenie ma zarówno spełnienie przez niego wymagań zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść zarządzenia musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jego podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnego zarządzenia wyróżnić można także konieczność uzyskania zgody kuratora oświaty. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktu określonej kategorii, nie wykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że powołanie A. W. na stanowisko dyrektora Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T. zostało dokonane z istotnym naruszeniem prawa i orzekł jak w sentencji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy T. wniósł o jego uchylenie zarzucając:

1.naruszenie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że Wojewoda D. jest organem właściwym do sprawowania w trybie tego artykułu nadzoru nad powołaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy T., A. W., na stanowisko Dyrektora Miejskiego Przedszkola z Oddziałem Małego Dziecka w T.

2. naruszenie art. 36 ust.2 ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty poprzez uznanie, że złożenie zastrzeżeń przez Kuratora Oświaty w trybie art.36a ust.2 ustawy o systemie oświaty jest równoznaczne z zajęciem stanowiska przez Kuratora w trybie art. 36 ust.2 tejże ustawy.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący podniósł, co następuje:

Powołanie przez Burmistrza A. W. na stanowisko Dyrektora Przedszkola nie posiada znamion prawnych działań z zakresu publicznej administracji samorządowej, wobec czego nie podlega trybowi nadzoru prawnego sprawowanego przez Wojewodę D. w myśl art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie podlega kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Za prawidłowe co prawda uznać należy twierdzenie organu nadzoru, iż powołanie na stanowisko dyrektora przedszkola nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie jest umową o pracę. Zgodzić się nie można natomiast z poglądem, że do czynności powołania nie została przewidziana prawem odpowiednia forma, co sugerować mogłoby, że jest to czynność jednostronna, dokonana w formie zarządzenia. Otóż zgodnie z przepisami kodeksu pracy, powołanie na stanowisko dyrektora przedszkola jest czynnością z zakresu prawa pracy tak samo zresztą jak umowa o pracę, dokonaną w drodze zgodnego oświadczenia stron, prowadzącą do nawiązania stosunku pracy. Czynność ta nie ma więc charakteru czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej. Rodzi ona stosunek pracy, a więc jest czynnością z zakresu prawa pracy o charakterze zobowiązaniowym. Nie ma żadnej podstawy prawnej, aby uważać, że akt powołania na stanowisko dyrektora przedszkola traktować należy jako akt z zakresu administracji publicznej. Osoba powołana na stanowisko dyrektora jest pracownikiem w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy , wobec którego zgodnie z art.4 pkt.4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy dokonuje wyłącznie burmistrz. Tak więc tylko czynności podjęte przez Burmistrza w trybie przewidzianym w kodeksie pracy mogłyby skutecznie doprowadzić do rozwiązania nawiązanego z A.W. stosunku zatrudnienia na podstawie powołania. Nie ma prawnych podstaw do tego, aby organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego mógł unieważnić akt powołania na stanowisko dyrektora przedszkola, a tym samym rozwiązać z nią istniejący stosunek zatrudnienia. Dla takiego trybu nie znajduje się bowiem delegacji w istniejącym stanie prawnym.

Traktowanie powołania jako sprawy z zakresu publicznej administracji podlegającej nadzorowi Wojewody w trybie art.88 ustawy o samorządzie gminnym, godziłoby w konstytucyjną i zawartą w kodeksie pracy zasadę równouprawnienia obywateli, poprzez pozbawienie powołanej na stanowisko, obrony swoich praw przed sądami powszechnymi, w tym przypadku sądami pracy.

Potwierdzeniem powyższego jest również uchwalony w art.34 ustawy o systemie oświaty tryb kontroli działalności burmistrza, sprawowany przez kuratora oświaty. Zgodnie z tym artykułem to Kurator Oświaty powołany przez Wojewodę, stwierdzając prowadzenie swojej działalności przez Burmistrza z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym i w zakresie powołania na stanowisko Dyrektora Przedszkola, mógłby polecić Burmistrzowi w drodze decyzji usunięcie uchybień, poprzez dokonanie przez niego odwołania ze stanowiska, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin. Tylko ten tryb sprawowania nadzoru w przedmiotowej sprawie, który nie prowadzi wprost do unieważnia aktu powołania, godzić może uprawnienia nadzorcze nad działalnością Burmistrza, nie naruszając przy tym przepisów prawa pracy, a tym samym podstawowych uprawnień pracownika.

Błędne jest również stanowisko organu nadzoru stawiające w innym charakterze prawnym nawiązanie stosunku zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i na podstawie powołania. Oznaczałoby to, że zatrudnianie przez Burmistrza jednych kierowników jednostek organizacyjnych gminy na podstawie umowy o pracę nie podlegałoby nadzorowi Wojewody w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, a zatrudnianie innych kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie powołania, podlegałoby temu nadzorowi, co w świetle spojrzenia pod kątem wykonywania przez Burmistrza zadań z zakresu publicznej administracji samorządowej jest nielogiczne, niekonsekwentne i nie dające się uzasadnić w istniejącym stanie prawnym.

Skarżący nie może również zgodzić się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że złożenie przez Kuratora zastrzeżeń w trybie art. 36a ust.2 o systemie oświaty jest równoznaczne z zajęciem przez niego stanowiska w trybie art. 36 ust.2 ustawy, wyrażającym się brakiem zgody na powołanie A. W. na stanowisko Dyrektora Przedszkola. Podniósł, iż są to dwa różne tryby mające swoje zastosowanie w dwóch różnych stanach prawnych , które nie mogą się wzajemnie uzupełniać. Organ nadzoru potwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 36 ust.2 o systemie oświaty jako, że kandydatka na stanowisko nie była nauczycielem , a błędem było wniesienie zastrzeżeń w myśl art. 36a ust.2 ustawy, który odnosi się do kandydatów będących nauczycielami. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz zwrócił się do Kuratora o wyrażenie zgody w trybie art. 36 ust.2 ustawy.

Nie uzyskawszy stanowiska Kuratora w tym trybie, Burmistrz miał wszelkie podstawy do twierdzenia, zgodnie z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, iż zgoda taka została udzielona. Nadmienić przy tym należy i nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że już wcześniej w trybie art. 36 ust. 2 Kurator Oświaty wyrażał zgodę na wniosek Burmistrza na powierzenie A. W. posiadającej wówczas takie same wykształcenie i kwalifikacje, pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola.

Wskazano ponadto, że pismem z dnia [...] r., otrzymanym [...] r., tj. już po powołaniu A. W. na stanowisko Dyrektora, Kurator podtrzymał złożone wcześniej zastrzeżenia, ponownie odstępując od uzasadnienia swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. W obszernym uzasadnieniu, w odpowiedzi na zarzuty skargi stwierdzono, że w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną obejmuje wszelkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, iż nadzorem nie jest objęta cała działalność jednostek samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa, administracyjnego, czy dla prawa cywilnego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie różnicują działalności gminnej na taką, która jest objęta nadzorem, i na taką, która nadzorem objęta nie jest. Nadzór nad działalnością gminną jest instytucją prawa administracyjnego, nie oznacza to jednak, iż czynności podejmowane przez organy gminy w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych nie są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach rozdziału o nadzorze nad działalnością gminną ustawy o samorządzie gminnym.

Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny, wskazując w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (W 10/93, sygn. OTK 1994/2/46), że środki nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze) mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego akty prawne organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru. Jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów, także kompetencyjnych, prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył przy tym, że nadzór administracyjny nie wyklucza rozstrzygania na drodze sądowej sporów powstałych na tle stosunków cywilnoprawnych czy to powstałych bezpośrednio w wyniku podjęcia uchwały czy zarządzenia przez organ gminy, czy to w rezultacie opartych na takim akcie czynności prawnych organów gminy.

W związku z powyższym za niesłuszny należy uznać zarzut strony skarżącej, że traktowanie powołania jako sprawy z zakresu działalności gminnej, a przez to kontrola aktu powołania w trybie nadzoru wojewody, pozbawiałoby osobę powołaną na stanowisko możliwości obrony swoich praw przed sądem pracy. Sądy pracy są bowiem właściwe w rozstrzyganiu sporów ze stosunku prawy zarówno z powództwa pracownika przeciwko pracodawcy, jak i z powództwa pracodawcy przeciwko pracownikowi, a prawo dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy przed sądami powszechnymi przysługuje pracownikom, a więc osobom pozostającym w stosunku pracy (art. 242 § 1 Kodeksu pracy).

Wobec osoby powołanej na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, a więc kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się przepisy prawa pracy, ale także przepisy szczególne. Ustanawiają one wymogi, jakie muszą spełniać osoby zatrudnione na określonych stanowiskach, przewidują także czasem szczególną procedurę powołania czy też odwołania z określonego stanowiska. Pomimo więc faktu, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, to jednak charakter tego stosunku, zawiązanego między pracownikiem z jednej strony i organem administracji publicznej z drugiej strony oraz fakt, że dane stanowisko służy realizacji zadań własnych gminy, powołanie dyrektora placówki oświatowej należy uznać za działalność gminną. Zgodnie z przedstawionym wyżej wywodem kontrola legalności takiego powołania przez Wojewodę jest jak najbardziej uzasadniona. Interwencja Wojewody dotyczy aktu powołania, nie zaś samego stosunku pracy.

Gdyby przyjąć rozumowanie strony skarżącej, wyłączające spod nadzoru Wojewody dokonane przez Burmistrza powołanie dyrektora placówki oświatowej to należałoby uznać, że organ nadzoru nie jest właściwy do badania legalności uchwał rady gminy, na mocy których dokonywane jest powołanie sekretarza, skarbnika gminy czy też kierownika urzędu stanu cywilnego, co jest całkowicie sprzeczne z przedstawionym powyżej stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego jak i brzmieniem ustawy o samorządzie gminnym.

Należy również podkreślić, że w przeciwieństwie do stanowiska zajętego przez stronę skarżącą akt powołania przez Burmistrza dyrektora placówki oświatowej nie ma charakteru zgodnego oświadczenia stron. Za świadczenie takie można uznać dopiero umowę o pracę. Samo powołanie ma charakter aktu jednostronnego organu powołującego (oświadczeniem woli pracodawcy), który wywołuje skutek prawny w postaci nawiązania stosunku pracy pod warunkiem, że osoba powołana wyraża zgodę na objęcie stanowiska.

Niesłuszne jest również w ocenie organu nadzoru zakwestionowanie przez stronę skarżącą właściwości Wojewody do zbadania legalności działalności organu prowadzącego placówkę oświatową z uwagi na brzmienie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym stwierdza się, że jeżeli szkoła, placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5. Zdaniem strony skarżącej to kurator oświaty mógłby jedynie polecić Burmistrzowi w drodze decyzji usunięcie uchybień i tylko ten sposób nie prowadzi do unieważnienia aktu powołania. Takie rozumowanie nie uwzględnia jednak dalszych przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym art. 34 ust. 5, do którego wprost odsyła wskazany artykuł. Zgodnie z jego brzmieniem przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie przepisów ustawy nastąpiło w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku kurator oświaty jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o naruszeniu przepisów ustawy wojewodę. W art. 34 ust. 4 stwierdza się z kolei, że jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień wynikłych z naruszenia przepisów ustawy, o których mowa w ust. 1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością komunalną. Zgodnie z wolą ustawodawcy tryb nadzoru nad działalnością szkół i placówek oświatowych i organu prowadzącego nie został więc wyczerpany w art. 34 ust. 1 ustawy i przewidziany jest również nadzór wojewody. Zdaniem organu nadzoru jest oczywiste, że użyte w art. 34 ust. 5 sformułowanie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego odnosi się także do zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gdyby bowiem zapis ten traktować dosłownie, prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, gdy wojewoda byłby właściwy do badania naruszenia przepisów ustawy w przypadku szkół powiatowych, gdzie zarząd powiatu podejmuje uchwały, a w przypadku gminy już nie. Należy więc uznać, że użyte sformułowanie jest pozostałością po poprzednim stanie prawnym, kiedy organ wykonawczy gminy był organem kolegialnym i podejmował uchwały. Stąd należy uznać, że wojewoda jest właściwy do nadzoru nad działalnością organów prowadzących placówki oświatowe, polegającego na badaniu i stwierdzaniu nieważności aktów podejmowanych przez organy gminy.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej jeszcze raz podkreślono, że brzmienie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w sposób jednoznaczny i bezwzględny nakłada na organ prowadzący wymóg uzyskania zgody kuratora oświaty w przypadku powołania na stanowisko dyrektora placówki oświatowej osoby nie będącej nauczycielem. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie tego typu powołania. W żaden sposób nie można uznać, że w konkretnym przypadku kurator oświaty taką zgodę wyraził. Z załączonych pism wynika wyraźnie, że kurator oświaty miał do przedstawionej kandydatury zastrzeżenia i stwierdził, że nie spełnia ona wymogów nałożonych przez ustawę, to jest nie posiada wykształcenia i przygotowania zawodowego odpowiadającego kierunkowi kształcenia w szkole lub zakresowi zadań placówki. Kurator w piśmie skierowanym do Burmistrza przywołuje wprost właśnie te okoliczności, wymienione w art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jako decydujące o zajęciu przez niego określonego stanowiska (pismo z dnia [...] r. [...] oraz z dnia [...] r. nr [...]). Zdaniem organu nadzoru nie można uznać, że podana błędnie podstawa prawna decyduje o nieuwzględnieniu treści pisma.

Podniesiono, że wskazana przez stronę skarżącą okoliczność, że Kurator Oświaty w pismach z dnia [...] r. oraz [...] r. wyrażał zgodę na powierzenie A. W. pełnienia obowiązków dyrektora przedszkola nie ma znaczenia dla oceny legalności przedmiotowego zarządzenia Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy ustosunkować się do podstawowego zarzutu skargi, iż powołanie na stanowisko dyrektora przedszkola nie posiada znamion prawnych działań z zakresu administracji publicznej, wobec czego nie podlega trybowi nadzorczemu wojewody, a tym samym właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzono, że jest to czynność prawa pracy o charakterze wyłącznie zobowiązaniowym dokonana w drodze zgodnego oświadczenia woli stron prowadząca do nawiązania stosunku pracy.

Powyższe stanowisko zostało zanegowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /NSA/. W wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2004r., OSK 439/04, OSS 2005/3/69 stwierdzono, że zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Skoro art. 38 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.

Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Dlatego zarządzenie burmistrza w sprawie odwołania dyrektora szkoły podlega nadzorowi wojewody.

W motywach cytowanego wyroku podniesiono m.in., że o publicznym charakterze wskazanej czynności świadczy fakt, że sprawa ta została uregulowania w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły /odwołanie z tego stanowiska/ niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. /.../ Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy /w stosunku pracy/ nie przestaje być aktem administracyjnym. Zdaniem NSA powyższe względy prowadzą do wniosku, że zarówno w świetle art. 16 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm./, jak i w świetle art. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ materia będąca przedmiotem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należała i nadal należy do właściwości sądu administracyjnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem stosunek z powołania stanowi wypadkową relacji zachodzących między organem powołującym jako organem administracji publicznej spełniającym określone funkcje organizatorskie a powołanym, stanowiący domenę prawa administracyjnego oraz, jeżeli powołanie prowadzi do nawiązania stosunku pracy, relacji między jednostką organizacyjną jako podmiotem zatrudniającym powołanego a osobą świadczącą pracę jako pracownikiem, stanowiącej przedmiot prawa pracy. Istota pierwszej ze wskazanych relacji polega na możliwości jednostronnego determinowania pozycji osoby powołanej drogą aktu administracyjnego, wraz z ewentualnymi procesowymi gwarancjami sądowoadministracyjnej kontroli jego formalnej i materialnej prawidłowości /jeżeli przepis prawa to przewiduje/ a drugiej, na powiązaniach zobowiązaniowych między stronami wraz z możliwością kontroli sposobu wykonania konkretnych obowiązków składających się na element świadczenia /zobowiązania/ przez sąd pracy /wynagrodzenie, czas pracy, urlopy, odpowiedzialność materialna, i in./. Oznacza to, że powołanie lub odwołanie danej osoby ze stanowiska będące aktem prawa publicznego nie pozbawia jej roszczeń ze stosunku pracy, które mogą być dochodzone przed sądem pracy. Zatem – wbrew zarzutom skargi – nie może tu być mowy o nierównym statusie powołanego w stosunku do osób zatrudnionych np. na podstawie umowy o pracę.

Za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącego kwestionujące właściwość wojewody do zbadania legalności działalności organu prowadzącego placówkę oświatową ze względu na treść art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5.

Zdaniem skarżącego, kurator oświaty powołany przez wojewodę, stwierdzając prowadzenie działalności przez burmistrza z naruszeniem przepisów ustawy, w tym i w zakresie powołania na stanowisko dyrektora przedszkola, mógłby polecić burmistrzowi w drodze decyzji usunięcie uchybień poprzez dokonania odwołania ze stanowiska w wyznaczonym terminie. Rozumowanie to zasadnie zostało zakwestionowane przez organ nadzoru, który zarzucił, iż nie uwzględnia ono dalszych przepisów art. 34 ustawy, zwłaszcza jego ust. 5. Stanowi on, że przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie przepisów ustawy nastąpiło w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku kurator oświaty jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o naruszeniu przepisów ustawy wojewodę. W myśl art. 34 ust. 4 jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień wynikłych z naruszenia przepisów ustawy, o których mowa w ust. 1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością komunalną.

Można zatem przyjąć, że nadzór sprawowany przez kuratora oświaty wraz z możliwością bezpośredniej ingerencji poleceniodawczej zmierzającej do usunięcia stwierdzonych uchybień nie dotyczy sfer działalności oświatowej zastrzeżonej dla działalności uchwałodawczej jednostki samorządu terytorialnego. Zmiana podmiotu uprawnionego do powołania dyrektora na stanowisko i zmiana formy, w której się to dokonuje, nie powoduje wyłączenia tego aktu spod nadzoru wojewody. Przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym dokonaną ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta powołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty następowało w formie uchwały zarządu gminy, wojewoda zaś mógł na podstawie art. 91 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność takiej uchwały z powodu jej sprzeczności z przepisami art. 38 wymienionej powyżej ustawy. W wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym odpowiednikiem kolegialnego zarządu są obecnie zarządzenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ będące, obok decyzji administracyjnych, prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia /por. odpowiednio wyrok NSA z 30 czerwca 2004r./.

Strona skarżąca kwestionuje również prawidłowość zastosowanego trybu współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Podniesiono, że ustawa o systemie oświaty przewiduje dwa różne tryby powierzenia stanowiska dyrektora placówki, które dotyczą odmiennych stanów prawnych i nie mogą się uzupełniać. W wypadku powołania na stanowisko dyrektora osoby niebędącej nauczycielem wymagana jest zgoda kuratora oświaty /art. 36 ust. 2/, natomiast powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora placówki osobie będącej nauczycielem może nastąpić jeżeli organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia /art. 36a ust. 2/. Organ zarzucił, że w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowano wobec kandydata niebędącego nauczycielem tryb współdziałania polegający na zgłoszeniu zastrzeżeń zamiast trybu wyrażającego się brakiem zgody na powołanie.

Zdaniem Sądu, wskazane przez stronę skarżącą uchybienie proceduralne nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie można uznać, że w rozważanym wypadku kurator oświaty zgłaszając zastrzeżenie wobec kandydatury A. W. na stanowisko dyrektora placówki, wyraził zgodę na powierzenie jej tego stanowiska. W piśmie z dnia [...] r. zawierającym zastrzeżenia wobec tej kandydatury stwierdził on, że kandydatka nie spełnia wymogów ustawowych, tj. nie posiada wykształcenia i przygotowania zawodowego odpowiadającego kierunkowi kształcenia w szkole lub zakresowi zadań placówki, tzn. przesłanek wskazanych w art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, których spełnienie lub brak warunkuje udzielenie lub nieudzielenie zgody na powierzenie stanowiska. Powyższe oznacza, że kurator oświaty, mimo wskazania niewłaściwej podstawy prawnej w istocie powołał się na materialne przesłanki warunkujące odmowę udzielenia zgody na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki zawarte w art. 36 ust. 2 ustawy. Prawidłowo zatem organ nadzoru skonstatował, że podana błędnie podstawa prawna nie może decydować o nieuwzględnieniu stanowiska kuratora wyrażonego w treści pisma.

Należy przy tym zaznaczyć, że w obydwu formach współdziałania, mimo różnić zakresowych, udział kuratora oświaty w procesie współdziałania ma stanowczy, a nie opiniodawczy charakter, albowiem zarówno brak "zgody", jak i zgłoszenie "zastrzeżenia" względem kandydatury wiąże organ w postępowaniu głównym prowadząc do identycznego skutku w postaci uniemożliwienia powierzenia stanowiska kandydatowi. Zarówno z wyrażenia braku zgody, jak i zgłoszeniu zastrzeżeń wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości zamiar kuratora oświaty wywołania skutku prawnego polegającego na niepowierzeniu przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki danemu kandydatowi.

Prawidłowo również przyjął, że wskazana przez stronę skarżącą okoliczność, że kurator oświaty w pismach z dnia [...] r. i [...] r. wyrażał zgodę na powierzenie A. W. pełnienie obowiązków dyrektora przedszkola nie ma znaczenia dla oceny legalności przedmiotowego zarządzenia burmistrza.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.