Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 456/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, b, c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o. o. w K. oraz [...] Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) oraz na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w K. również kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem ).


UZASADNIENIE

Organ I instancji Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] w sprawie znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ust.1 w zw z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98,poz.1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] ,, [...]" Sp z o.o. w [...] i ,, [...] " Sp z o.o. w [...] - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:

,, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami podziemnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] wraz obsługą komunikacyjną i infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz działkach nr [...],[...][...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]".

W uzasadnieniu decyzji podniesiono , że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego w rozpoznawanej sprawie zastosowano art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono także, że teren planowanej inwestycji rozciąga się wzdłuż południowego brzegu potoku [...] i w tym miejscu koryto potoku wytworzyło zakola w których szata roślinna stanowi barierę ochronną dla podstawowego źródła zasobów powierzchni biologicznie czynnej na terenie miasta i naturalną ostoję środowiskową. Dla prawidłowego funkcjonowania tego ekosystemu niezbędne jest odpowiednie naświetlenie promieniami słonecznymi w ciągu doby. Teren pod planowaną zabudową został wskazany przez inwestora na działkach graniczących bezpośrednio z korytem potoku. Konfiguracja tych działek uniemożliwia odsunięcie zabudowy od głównego nurtu potoku a tym samym nie ochroni najbardziej wartościowych elementów krajobrazu naturalnego. Ponadto biorąc pod uwagę sposób kształtowania dotychczasowej zabudowy po obydwu stronach potoku zauważa się tendencję do lokalizacji obiektów w tzw.,, lustrzanym odbiciu" względem osi koryta potoku. Przeprowadzona analiza linii zabudowy bardzo wyraźnie wskazuje że planowana zabudowa stanowi naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego tego rejonu potoku co stanowi naruszenie art. 1 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto nie ma kontynuacji istniejącej linii zabudowy jako , że nowa zabudowa musiałaby powstać w zbliżeniu do krawędzi koryta a tym samym poza przebiegiem istniejącej linii zabudowy co stanowiłoby naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podniesiono, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań ochrony środowiska z uwagi na brak możliwości zapewnienia trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Zgodnie z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony z dnia [...] 2005r. (znak: [...]) oraz ,,Programem Ochrony Środowiska" przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] ustalenia warunków zabudowy byłoby sprzeczne z celami ochrony przyrody. Potok [...] powinien być chroniony przed intensywnym zagospodarowaniem dla utrzymania swojej funkcji korytarza ekologicznego o szczególnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego ze względu na rosnący starodrzew ,stanowisko grzyba, [...], pachnicę [...][...] która jako umiarkowanie termofilny, stenotopowy gatunek [...] wymaga odpowiednich warunków cieplnych tzn. odpowiedniego nasłonecznienia co najmniej 4 godziny dziennie.

Dwa identyczne co do treści odwołania od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli : ,, [...]" Sp z o.o.w [...] i ,, "[...] " Sp z o.o. w [...]- zarzucając naruszenie art.7, art. 8, art.35§1 i 3 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 53 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnieśli o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ administracji pominął istotną dla rozstrzygnięcia sprawy opinię Zarządu Gospodarki Komunalnej dot. komunikacji terenu inwestycji, pozytywną opinię zabudowy potoku [...] sporządzoną przez Zarząd Melioracji oraz wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ponadto pomimo braku podstawy prawnej , organ I instancji zwrócił się dwukrotnie do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o wydanie opinii czy teren pod inwestycję jest objęty ochroną prawną na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska bez podstawy prawnej wystąpił o opinię czy obszar inwestycji jest zagrożony osuwaniem się mas zimnych. Zdaniem odwołującego się organ I instancji winien dopuścić dowody przemawiające za pozytywnym załatwieniem sprawy a także nie przyznawać prymatu interesowi społecznemu. Organ I instancji winien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki gdy tymczasem decyzję wydano po 11 miesiącach prowadzenia postępowania. Co się zaś tyczy naruszenia art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala przyjąć, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust.1 cyt.ustawy. W toku postępowania powinien być analizowany tzw. ,,obszar analizowany" a nie zdjęcia lotnicze. Wyjaśniając kwestię obudowy cienia przy odpowiednim kształtowaniu bryły budynku projektowanego można zapewnić dostęp światła słonecznego w odpowiedniej ilości godzin w ciągu doby. Linia zabudowy powinna być ustalona od ul. [...] a nie od koryta potoku [...]. Zgodnie z analizą urbanistyczną wykonaną przez Urząd Miasta [...] taka linia zabudowy jest możliwa i nie narusza ,, ładu przestrzennego" zatem decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią tej analizy.

Dodatkowo odwołujący się dołączyli do odwołania opinię dotyczącą ,,oceny stanu środowiska przyrodniczego doliny potoku [...] w rejonie ulic [...] i [...]" sporządzona przez prof. dr hab. E. D. i ,,opinię przyrodniczą dotyczącą warunków zachowania doliny potoku [...]" sporządzoną przez dr S. T. i innych.

W dniu [...] 2006r. odwołujący się ,, [...]" Sp z o.o. w [...], złożył uzupełnienie odwołania w zakresie argumentów związanych z zasadami kształtowania zrównoważonego rozwoju, jak również spełnienia wymagań ochrony środowiska. W uzupełnieniu odwołania podniesiono, że inwestor zlecił opracowanie ekspertyz prof. E. D. i dr S. T. specjalistom z zakresu ochrony przyrody, którzy w opiniach stwierdzili, że możliwa jest zabudowa nieruchomości zgodnie z wnioskiem inwestora. Opinie te zostały uwzględnione w pismach Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i piśmie dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego, którzy uzgodnili zarys przedmiotowej inwestycji jako niekorzystny ale dopuścili ewentualną zabudowę z zachowaniem co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej. W dniu [...] 2005r. inwestor podpisał porozumienie z Radą Dzielnicy [...] i Spółdzielnią Mieszkaniową ,, [...]" określające zakres współpracy przy zagospodarowaniu terenów przyległych. Uzyskane i przedłożone opinie świadczą o zachowaniu staranności i braniu pod uwagę uwarunkowań środowiska.

Organ II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 59, art.60, art.61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U z 2003r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U z 2003r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że w niniejszej sprawie brak jest kontynuacji istniejącej w ternie linii zabudowy, jako że nowa zabudowa musiałaby powstać w zbliżeniu do krawędzi koryta potoku a tym samym poza przebiegiem linii zabudowy a także planowana inwestycja nie spełnia wymagań ochrony środowiska. W niniejszej sprawie nie jest możliwe zapewnienie racjonalnego wykorzystania terenu bez kolidującej z przepisami prawa ingerencji w środowisko i ład przestrzenny.

Skargę do Sądu złożyli wspólnie: ,, [...]" Sp z o.o. w [...] i ,, [...]" Sp z o.o. w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art.8, art.35§1 i 3 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania a także zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art.53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 60 ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy pominęły takie dowody jak: pozytywną opinię Zarządu Gospodarki Komunalnej dot. komunikacji terenu inwestycji, pozytywną opinię Zarządu Melioracji, wyniki analizy urbanistycznej. Organ powinien dopuścić dowody przemawiające za pozytywnym załatwieniem sprawy. Organ II instancji całkowicie pominął argumentację odwołującego się i nie ustosunkował do podniesionych zarzutów co stanowi naruszenie art.77§1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono także , że decyzja organu I instancji została wydana po 11 miesiącach prowadzenia postępowania a organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. Skarżący podniósł także, że w zaskarżonych decyzjach nie uwzględniono opinii urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji, analiza urbanistyczna wprost wskazywała na konieczność wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] a nie jak przyjęto od koryta potoku [...] całkowicie pominięto opinie niezależnych ekspertów, których wykonanie zlecili skarżący, przeznaczenie terenu analizowano w oparciu o nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania terenu i o program ochrony środowiska, które nie są prawem miejscowym, teren pod zamierzoną inwestycję nie jest objęty ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody, organ I instancji nie uwzględnił złożonych wniosków dowodowych.

Dodatkowo podniesiono, że grunt objęty inwestycją zwrócono poprzednim właścicielom po 26 latach przy braku sprzeciwu Gminy. Gmina wykazała aktywność dopiero po wystąpieniu przez skarżącego o warunki zabudowy. Skarżący na skutek działania Gminy doznali dużej i wymiernej szkody.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W dniu [...] 2008r. skarżący ,, [...]" Sp. z o.o. w [...] wniósł skargę o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie. Na skutek rozpoznania skargi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2008r. sygn.akt: II OPP 3/08-IIOP 4/08 , stwierdził przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, przyznał każdemu ze skarżących od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sumę pieniężną w wysokości [...] zł i zlecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wyznaczenie terminu posiedzenia w ciągu 1 miesiąca od otrzymania akt celem rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego.

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Skarga jest zasadna. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1-5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sprecyzowanie koniecznych do spełnienia warunków w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było konsekwencją założenia przez ustawodawcę, że zasadą będzie prowadzenie inwestycji na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie jedynie wyjątkiem. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493).

W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco, na przykład jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że organy administracji I i II instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W aktach sprawy znajdowała się analiza urbanistyczna wykonana przez organ I instancji wg której linia zabudowy powinna być ustalona od ul. [...] a nie od koryta potoku [...]. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję pominął tę analizę jak również zaniechał wyjaśniania dlaczego w oparciu o tę analizę nie można było wydać decyzji administracyjnej. Stanowi to naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r.Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego , polegające na pominięciu przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej sporządzonej analizie urbanistycznej. Organ I instancji nie wskazał również dlaczego sporządzone w sprawie opinie Zarządu Gospodarki Komunalnej i Zarządu Melioracji zostały pominięte w sprawie względnie czy odmówiono im mocy dowodowej i z jakich przyczyn co powoduje naruszenie art. 107§3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolejne uchybienie polega na sporządzeniu przez Zarząd Gospodarki Komunalnej opinii z dnia [...] 2005r. (k. [...]) w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarząd Gospodarki Komunalnej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] nie wydał opinii jako organ współdziałający wobec powyższego forma w jakiej dokonano ,,uzgodnienia" była niewłaściwa. Art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nadaje procesowy kształt obowiązkowi współdziałania organów, który powstaje na mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym. Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie ,,ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)"/zob. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s.38/ Obowiązek współdziałania jest realizowany z urzędu przez organ powołany do wydania decyzji w sprawie zawisłej, który powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, powiadomić strony o tej czynności. Na skutek pierwszej z tych czynności następuje wszczęcie procesowych czynności przez inny organ administracyjny, który ma wyrazić opinię lub dokonać uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia w sprawie. Czynności współdziałania , w zależności od ich formy przewidzianej przepisami odrębnymi, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium postępowania sprawy zawisłej. Organ współdziałający nie będzie organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed jakimś organem administracyjnym a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej; jego stanowisko wyrażone w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. W sytuacji określonej w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego występują dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej. Użyte w przepisie art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowanie "inny organ" nie oznacza li tylko organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz każdy organ, który na mocy przepisów prawa materialnego jest obowiązany na żądanie organu administracji prowadzącego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. W przypadku gdy przepisy prawa materialnego ustanawiające obowiązek współdziałania nie określają konkretnego organu, który jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie, lecz np. osobę prawną, wówczas organem w rozumieniu art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest ustawowy lub statutowy organ osoby prawnej upoważniony do działania w imieniu tej osoby prawnej i reprezentowania jej na zewnątrz. Organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Wyłączną odpowiedzialność za załatwienie sprawy ponosi organ, wydający decyzję określonej treści, mocą której załatwia tę sprawę, a stanowisko zajęte przez organ współdziałający powinno być uzyskane i rozpatrzone przed wydaniem decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie.

Uchybieniem jest również nieustalenie prawidłowych adresów uczestników postępowania administracyjnego i to zarówno prowadzonego przed organem I jak i II instancji. Jak wynika z akt administracyjnych (adnotacji na kopertach) organy pomimo powzięcia informacji o zmianie adresów zamieszkania przez Państwa K. i S. nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalenia nowych, poprawnych adresów tych osób względnie ustalenia czy osoby te nadal są uczestnikami postępowania i czy nie zbyły nieruchomości , których były właścicielami. Oznacza to , że Państwo K. i S. (względnie inne podmioty lub osoby, które przykładowo nabyły nieruchomość od powyższych osób) nie brały udziału w postępowaniu co stanowi przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145§ 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organy I i II instancji, uniemożliwiły stronom i uczestnikom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej. Gwarantowana w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r. sygn.akt: I SA/Lu 652/97 LEX nr 34721)

Uchybieniem jest również nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do opinii sporządzonej przez pracowników naukowych Polskiej Akademii Nauk, dołączonej do odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego) wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ ten może i powinien rozpoznać sprawą merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania.(por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn.akt: NSA IVSA 1313/98 LEX nr 48725) "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone"(wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...) "(por. A. Wróbel Zakamycze 2005 Komentarz do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.)

Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 136 i 140 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę od początku. Może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń, również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji. Organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy, eksperta). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia.

Organy administracji państwowej obowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.:

- po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa,

- po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

- po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny,

- po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.(por. wyrok NSA z dnia 17 maja 1994r. sygn.akt: NSA SA/Lu 1921/93 LEX nr 26517)

Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z [...] 2005r. wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej.

Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 10, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107§3, art. 145§1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, lit. b i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania, przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe, respektować zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz uwzględnić wskazanie i dokonana przez Sąd ocenę prawną.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)