Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 301/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 92a ust 1, ust.3, art. 92b, art. 92c, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 692/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, Sąd lub Sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 692/18, oddalił skargę M.K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD lub organ) z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Olsztynie (dalej: organ pierwszej instancji), decyzją z [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, ze zm., dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M.K.T. w Olsztynie karę pieniężną w wysokości 19.650 zł za naruszenie art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. w związku z lp. 5.2.1; 5.2.2; 5.1.1; 5.1.2; 5.3.1; 5.3.2; 5.4.1; 5.4.2 oraz lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (8.700 zł), przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (2.200 zł), skrócenie dziennego czasu odpoczynku (2.800 zł), skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku (4.150 zł), a także nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155, ze zm.; dalej: ustawa o czasie pracy kierowców) – (1.800 zł).

Decyzja była następstwem przeprowadzonej u skarżącego kontroli działalności za okres od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2018 r. Przedmiotem badania były kwestie związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Za okres od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2017 r. stwierdzono 14 przypadków przekroczenia przez kierowców maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy.

Zdaniem organu pierwszej instancji, skarżący naruszył art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L Nr 102, s. 1); art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1- 4, ust. 6, ust. 8 i ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców.

Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń, skarżący wyjaśnił, że wystąpiły one bez jego zgody oraz wiedzy i są niezgodne z ustalonym na te dni grafikiem. W jednym przypadku przyczyną nieodebrania przerwy była budowa drogi krajowej, co skutkowało wydłużeniem czasu pracy pojazdu. Jednocześnie przyznał, że popełnił błąd przy tworzeniu tygodniowego czasu pracy i jazdy kierowców.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący będący przedsiębiorcą nie może tłumaczyć się brakiem wpływu na działanie pracowników, którzy wykonują pracę na jego rzecz niezgodnie z ustalonym grafikiem. Tym samym nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., bowiem strona miała wpływ na powstałe naruszenia, były one popełniane w pewnych odstępach czasu i nie miały charakteru jednorazowego, zaś przedsiębiorca winien reagować na bieżąco na zarejestrowane naruszenia czasu pracy. Podkreślono przy tym, że nadzór nad czasem pracy kierowców i właściwe przeszkolenie kierowców w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy.

Przy rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji uwzględnił to, że zarówno w trakcie kontroli, jak i prowadzonego postępowania skarżący nie przedłożył wydruków z tachografu cyfrowego, na których naniesione byłyby wyjaśnienia odnośnie do popełnionych naruszeń, oraz że w ciągu ostatnich 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia kontroli zatrudniał on 16 kierowców. Jednocześnie nie przychylił się do wniosku skarżącego w zakresie wniosków dowodowych, tj. przesłuchania świadków i strony, bowiem uznał, że okoliczności, które miałyby zostać udowodnione tymi środkami, pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

M.K. wniósł odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2018 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 18.150 zł. W uzasadnieniu decyzji GITD wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził naruszenia, jednakże w odniesieniu do kilku naruszeń polegających na nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, należało odstąpić od nałożenia kary określonej w lp.8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. ze względu na wymierzenie kary za te same naruszenia na podstawie lp.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie GITD postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy, gdyż zebrano kompleksowo materiał dowodowy i na tej podstawie wyczerpująco ustalono stan faktyczny sprawy. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że bezcelowym byłoby przeprowadzanie dowodu z przesłuchania kierowców oraz przesłuchania strony, bowiem miało to dotyczyć okoliczności wyczerpująco wyjaśnionych na podstawie dowodów w postaci danych cyfrowych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że podmiot wykonujący transport ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy. Przeszkolenie kierowcy z zakresu czasu pracy, czy też podpisanie regulaminu obowiązującego w przedsiębiorstwie jest potwierdzeniem spełnienia wstępnych wymagań, a przeprowadzenie szkolenia oraz zapoznanie się kierowcy z regulaminem jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca skutecznie nie egzekwuje przestrzegania ustanowionych zasad. Przeprowadzanie indywidualnych rozmów z kierowcami naruszającymi normy czasu prowadzenia pojazdów, jak również udzielenie im ustnych upomnień, bez zastosowania efektywnych środków dyscyplinujących, nie świadczy o zapewnieniu przez podmiot wykonujący przewóz właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Wskazano, że w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, ale okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest sytuacją typową i wyłączenie odpowiedzialności godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Ponadto GITD nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na to, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Złożoną przez skarżącego skargę WSA uznał za niezasadną.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organu zarówno co do samych naruszeń, jak i wysokości nałożonej kary. Podkreślił, że ustalenia te GITD poczynił w oparciu o wydruki z urządzeń rejestrujących czas pracy kierowców oraz wyjaśnienia złożone przez skarżącego, które dotyczyły błędnego operowania selektorem. W ocenie Sądu, nie budziło wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, a także skróceniu tygodniowego i dziennego czasu odpoczynku kierowców zatrudnionych przez skarżącego, jak również nieudzieleniu kierowcom przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowcy.

W tych okolicznościach nie można było się odnieść do ogólnikowego zarzutu skarżącego, że organ nie dokonał wszystkich ustaleń faktycznych w sprawie, w sytuacji braku podania, do jakich konkretnie sytuacji odnosił się zarzut. Również krytycznie Sąd ocenił wniosek skarżącego o przesłuchanie go w charakterze strony oraz zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców w charakterze świadków, wskazując, że wniosek ten został złożony głównie w celu wykazania, że naruszenia wystąpiły wyłącznie z przyczyn leżących po stronie kierowców i że skarżący nie miał na to żadnego wpływu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 92b ust. 1 u.t.d., a mianowicie, że skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów. Sąd zwrócił uwagę, że z jednej strony skarżący twierdził, że wykazane naruszenia wystąpiły bez jego zgody oraz wiedzy, gdyż kierowcy wykonywali swoją pracę niegodnie z ustalonym grafikiem, a jednocześnie przyznał się do tego, że popełnił błąd przy tworzeniu tygodniowego czasu pracy i jazdy kierowców. Dodatkowo skarżący zarówno w trakcie kontroli, jak i przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie przedłożył wydruków z tachografu cyfrowego, na których naniesione byłyby wyjaśnienia odnośnie do popełnionych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów regulujących czas pracy kierowców oraz że nadzór nad czasem pracy kierowców i właściwe przeszkolenie kierowców w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy, który nie może tłumaczyć się tym, że podlegli mu pracownicy wykonują swoją pracę na jego rzecz niezgodnie z ustalonym grafikiem, a on sam nie ma wpływu na działanie pracowników w tym zakresie. Zwrócił ponadto uwagę, że stwierdzone naruszenia były popełniane w pewnych odstępach czasu, na przestrzeni kilku miesięcy i w związku z tym nie miały charakteru incydentalnego. Powoływanie się na kwalifikacje kierowców i oczekiwanie znajomości zasad obowiązujących przy wykonywaniu pracy w transporcie drogowym nie uzasadnia przyjęcia, że przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację pracy. Gdyby skarżący reagował na bieżąco na zarejestrowane naruszenia czasu pracy kierowców, miałby realny wpływ na działanie pracowników w tym obszarze.

Zdaniem WSA, nie wystarczy wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92b i 92c u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z powołanych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowców.

Sąd uznał także za bezskuteczny zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), polegający na niedostrzeżeniu przez organ, że przyjęty przez niego okres kontroli [...] marca 2017 r. – [...] marca 2018 r. przekracza maksymalny roczny termin umożliwiający mu kontrolowanie prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdził, że ewentualne uchybienia w tym zakresie pozostają poza jego kognicją, i że to ewentualne uchybienie nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie.

M.K., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji, zarzucił:

• naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 i 5, art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 15, art. 67 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu wydania przez organ odwoławczy decyzji (w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy w sprawie istniały wszelkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia obejmującego swym zakresem "całość sprawy administracyjnej" w oparciu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem:

- w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji w ramach jednej sprawy administracyjnej w ramach tożsamego stosunku administracyjnego, zmaterializowanego w ramach jednej kontroli przedsiębiorcy i zakończonej wydaniem jednego protokołu wydał dwie odrębne decyzje administracyjne, z których jedną umorzył naruszenie z lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (decyzja z [...] maja 2018 r., nr [...]), a drugą decyzją (rozstrzygnięcie z [...] maja 2018 r., nr [...]P) nałożył na stronę karę pieniężną za naruszenia z lp.5.1; lp.5.2; lp.5.3; lp.5.4 i lp.8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. (pomijając milczeniem w obu ww. rozstrzygnięciach stwierdzone przez siebie, aczkolwiek pod błędną liczbą porządkową załącznika nr 3 do u.t.d. w protokole kontroli "Naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego" – organ podał lp.6.2.1 zamiast prawidłowo lp. 6.3.12) i tym samym, wbrew ugruntowanemu stanowisku i utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sadu Administracyjnego (str. 6 i kolejne uzasadnienia skargi), odnośnie do "tożsamości i niepodzielności sprawy administracyjnej" organ pierwszej instancji, działając w ramach tego samego stosunku administracyjnego, wydał dwie odrębne decyzje administracyjne, co zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy (a w konsekwencji WSA) w całości, gdyż z urzędu nie wyeliminował on z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowania odnośnie do lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a rozpatrzył jedynie okoliczności stwierdzone w "drugiej" decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie, przez co doszło do sytuacji, że w ramach jednego stosunku administracyjnego, wynikającego przecież z jednej sprawy wykreowanej w wyniku jednej tej samej kontroli strony, zakończonej jednym protokołem kontroli w obrocie pozostają dwie decyzje administracyjne, co jest niedopuszczalne i narusza katalog rozstrzygnięć możliwych do wydania;

- w protokole kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa organ pierwszej instancji stwierdził m.in. "Naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego" (błędnie klasyfikując je jako lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.), podczas gdy właściwa liczba porządkowa dla rzeczonego naruszenia to lp.6.3.12 wymienionego załącznika – (strona 28 in fine protokołu kontroli), a pod lp.6.2.1 funkcjonuje zupełnie inne naruszenie i takowe naruszenie z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. nie było przedmiotem rozpoznania ani Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (gdyż organ decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] umorzył wyłącznie naruszenie z lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi), natomiast drugą wydaną w tej sprawie decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] nałożył na stronę sankcję wyłącznie za naruszenia z lp.5.1; lp.5.2; lp.5.3; lp.5.4 i lp.8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., o rzeczonym naruszeniu nie wspomina także Główny Inspektor Transportu Drogowego w swej decyzji z [...] lipca 2018 r., nr [...], który rozpoznając sprawę i wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpatrywał jedynie naruszenia z lp.5.1; lp.5.2; lp.5.3; lp.5.4 i lp.8.4, w ogóle nie dostrzegając stwierdzonego w protokole kontroli przez organ pierwszej instancji naruszenia z lp.6.3.12 wymienionego załącznika do u.t.d. w postaci naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, co spowodowało naruszenie ww. norm, jakich to nieprawidłowości nie dopatrzył się także Wojewódzki Sąd Administracyjny;

- co więcej wskazania wymaga także okoliczność, że organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu jego rozumowania i wydania w tej samej sprawie administracyjnej dwóch rozstrzygnięć (co w ocenie autora skargi jest całkowicie niedopuszczalne), dodatkowo wadliwie i niespójnie orzekł, albowiem w decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (co prawda uchylonej przez organ odwoławczy) za naruszenia z Ip.5.1; lp. 5.2; Ip.5.3; Ip.5.4 i lp.8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. znajdują się w jej uzasadnieniu "elementy" umorzenia niektórych przypadków naruszeń (gdzie wskazano, że "naruszenia nie miały miejsca" – strona 4 decyzji organu pierwszej instancji), jak np. naruszenia czasu pracy kierowcy G. z [...] kwietnia 2017 r., czy kierowcy U. z [...] kwietnia 2017 r., zatem organ niezasadnie wydając w jednej i tej samej sprawie, w ramach tego samego stosunku administracyjnego dwie decyzje administracyjne, mógł w decyzji, którą umorzył jedynie naruszenie z lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., dokonać także i umorzenia w zakresie przypadków naruszeń czasu pracy kierowców, lecz w ocenie autora skargi winien w jednej decyzji administracyjnej wydanej w ramach tego samego stosunku administracyjnego nałożyć karę pieniężną za przypadki naruszeń, które znalazły potwierdzenie w toku prowadzonego postępowania, a od sankcjonowania przypadków które okazały się niezasadne odstąpić z poszanowaniem katalogu możliwych rozstrzygnięć w ramach art. 138 k.p.a., wydając tym samym jedną decyzję administracyjną w sprawie;

- organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie strona nie wykazała zaistnienia okoliczności egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92b i art. 92c u.t.d., a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w sprawie zaakceptował to stanowisko, podczas gdy strona wnosiła o przeprowadzenie dowodów w postaci chociażby przesłuchania kierowców, celem wykazania właściwej dyscypliny pracy i poprawnej organizacji zadań przewozowych oraz okoliczności braku wpływu na stwierdzone naruszenia, jak i braku możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, które doprowadziły do ich zaistnienia (jakimi to środkami dowodowymi niewątpliwie można wykazywać zaistnienie ww. okoliczności zwalniających skarżącego z odpowiedzialności za powstałe naruszenia), błędnie i z góry – a priori przesądzając treść nieprzeprowadzonych nigdy dowodów, argumentując, że skarżący domagał się przesłuchania kierowców głównie w celu wykazania, że naruszenia wystąpiły wyłącznie z ich przyczyny i że nie miał on na to żadnego wpływu, podczas gdy takie dowody winny zostać przeprowadzone, a następnie dopiero stosownie ocenione (jako wykazujące zaistnienie okoliczności egzoneracyjncyh, bądź też ich brak), natomiast odmowa a priori przeprowadzenia takich dowodów nie może podlegać afirmacji;

• obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 74, art. 87, art. 92a ust. 1-6 u.t.d. oraz art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g., poprzez stwierdzenie w protokole kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa naruszenia z Ip.6.3.12 (wskazane przez organ pod błędną liczbą porządkową Ip.6.2.1. załącznika nr 3 u.t.d.), tj.: "Naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego", które następnie nie było przedmiotem orzeczenia żadnego z organów (tak umorzenia, jak i nałożenia za nie kary pieniężnej), przejście do porządku dziennego nad okolicznością, że przyjęty zakres kontroli przez organ od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2018 r. włącznie przekracza maksymalny roczny termin umożliwiający organowi kontrolowanie prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego i błędne uznanie przez WSA, że ewentualne uchybienia w tym zakresie pozostają poza zakresem jego kognicji i nie mają żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia oraz brak uwzględnienia faktu, że w okresie w którym organ prowadził czynności kontroli, tj. od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2018 r. dla skarżącego dniami pracującymi były także soboty, co zasadnym czyni także zarzut przekroczenia maksymalnego dla strony czasu trwania kontroli w wymiarze 12 dni.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym przez stronę w podstawach kasacyjnych, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w tej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół następujących kwestii: 1) pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, drugiej decyzji wydanej w tej samej sprawie administracyjnej, to jest decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Olsztynie z [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania w zakresie stwierdzonego w protokole z kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (przy czym organ określił to naruszenie jako wymienione w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 6.2.1 zamiast prawidłowo pod lp. 6.3.12), 2) zaakceptowania przez WSA odmowy zastosowania w sprawie art. 92b i 92c u.t.d. z powodu nieprzedstawienia przez skarżącego stosownych dowodów, przy jednoczesnym pominięciu wniosku dowodowego o przesłuchanie kierowców, celem wykazania właściwej dyscypliny pracy i poprawnej organizacji zadań przewozowych, braku wpływu skarżącego na powstanie stwierdzonych naruszeń i braku możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, które doprowadziły do ich zaistnienia, 3) czasu trwania kontroli i objętego nią okresu.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie powołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie podjął próby uprawdopodobnienia wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Tym samym strona wnoszącą skargę kasacyjną nie przedstawiła argumentacji pozwalającej na ocenę, czy podniesione w skardze kasacyjnej uchybienia procesowe kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku. Już tylko z tej przyczyny zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna także z następujących powodów:

Wypełnienie dyspozycji art. 92a ust. 1 w związku z ust. 3 i 6 u.t.d., a więc naruszenie określonych ustawowo obowiązków lub warunków, stanowi jeden czyn podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Z unormowania zawartego w art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. wynika bowiem, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08). W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie, organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest ta sama i wynika z art. 92a ust. 1 u.t.d. Treść obowiązku jest także jednorodna, polega na konieczności uiszczenia kary pieniężnej, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (suma kar o jakiej mowa w art. 92a ust. 3 u.t.d.). Na podstawę faktyczną składają się wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie, o której mowa w art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08). Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia treść art. 92a ust. 3 u.t.d., który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Skoro ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami, przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92a ust. 3 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Należy zatem uznać, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Skarżący, powołując się na powyższe stanowisko, zarzucił Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sprawie istniały wszelkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia obejmującego swym zakresem "całość sprawy administracyjnej", na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Do naruszenia wymienionych przepisów procedury administracyjnej doszło poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji "(...) w ramach jednej sprawy administracyjnej w ramach tożsamego stosunku administracyjnego, zmaterializowanego w ramach jednej kontroli przedsiębiorcy i zakończonej wydaniem jednego protokołu (...)" dwóch odrębnych decyzji administracyjnych – decyzji z [...] maja 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w zakresie naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz decyzji z [...] maja 2018 r. nr [...]P o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia ujęte w lp. 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2,5.3.1, 5.3.2, 5.4.1, 5.4.2 oraz 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. Ponadto skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w obu decyzjach pominięte zostało naruszenie stwierdzone w protokole kontroli, aczkolwiek pod błędną liczbą porządkową załącznika nr 3 do u.t.d. opisane jako "Naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego" – organ podał lp.6.2.1 zamiast prawidłowo 6.3.12.

Odpowiadając na opisany zarzut, należy zauważyć, że został on po raz pierwszy zgłoszony w skardze kasacyjnej, w związku z tym skarżący powinien zarzucić Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., zobowiązującego sąd do wydania wyroku na podstawie akt sprawy oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)", czego skarżący nie uczynił. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu, który w istocie sprowadza się do zakwestionowania przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli zaskarżonej decyzji bez powołania wymienionych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogło wywołać oczekiwanego przez skarżącego skutku. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną, w której wydawana jest jedna decyzja, został sformułowany na tle spraw, w których na stronę została nałożona kara pieniężna. Jednym z argumentów podnoszonych przez NSA w tych sprawach była konieczność zapewnienia przestrzegania art. 92a ust. 3 u.t.d., który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli.

Zakresem rozpoznawanej sprawy objęte były ustalenia poczynione przez organ w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie skarżącego przedsiębiorcy M.K. w dniach od [...] do [...] marca 2018 r., dotyczące stwierdzonych naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego. Wobec tego, że jedna z dwóch decyzji wydanych w postępowaniu dotyczyła umorzenia postępowania w zakresie jednego z naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli, to niezależnie od prawnej oceny takiego sposobu procedowania, należy stwierdzić, że nie wpłynęło ono negatywnie na sytuację skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybione są zarzuty skarżącego, dotyczące decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej, w której organ, w odniesieniu do niektórych naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli, uznał że nie miały one miejsca, a więc zdaniem skarżącego, decyzja zawierała "<> umorzenia niektórych przypadków naruszeń". Wobec tego organ mógł dokonać umorzenia tych przypadków w decyzji o umorzeniu postępowanie w zakresie naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że w jego ocenie, organ powinien "(...) w jednej decyzji administracyjnej wydanej w ramach tego samego stosunku administracyjnego nałożyć karę pieniężną za przypadki naruszeń, które znalazły potwierdzenie w toku prowadzonego postępowania, a od sankcjonowania przypadków które okazały się niezasadne odstąpić z poszanowaniem katalogu możliwych rozstrzygnięć w ramach art. 138 k.p.a., wydając tym samym jedną decyzję administracyjną w sprawie (...)". Przedstawione stanowisko jest o tyle niezrozumiałe, że koncentruje się na wadach decyzji organu pierwszej instancji, która została uchylona decyzją GITD, kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzuca, że organ pierwszej instancji nie wydał decyzji w ramach możliwości, jakie daje art. 138 k.p.a., podczas gdy powołany przepis zawiera katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Natomiast przedstawiony w omawianym zarzucie wywód o tym, jaki powinien być zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w decyzji o umorzeniu postępowania, jest co najmniej niejasny. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ odwoławczy, z naruszeniem art. 138 k.p.a., zaakceptował wadliwe działanie organu pierwszej instancji, bo nie wyeliminował z obrotu prawnego drugiej wydanej w tej samej sprawie decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr [...], co zaakceptował WSA. Stwierdzeniu temu nie towarzyszy jednak uzasadnienie wyjaśniające, na jakiej konkretnie podstawie Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł w postępowaniu odwoławczym rozstrzygać o decyzji, od której strona nie wniosła odwołania.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem, że stwierdzone w protokole kontroli naruszenie ujęte w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, zostało objęte decyzją o umorzeniu postępowania, natomiast wymienione w lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. "Naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego" nie był przedmiotem rozpoznania. Nie ulega bowiem wątpliwości, a co wynika także z treści skargi kasacyjnej, że przypisanie niewłaściwej pozycji załącznika nr 3 do u.t.d. było wynikiem błędu, ale sam opis naruszenia odpowiadał liczbie porządkowej 6.3.12 tego załącznika.

Naczelny Sąd Administracyjny w nawiązaniu do stanowiska skarżącego odnośnie do zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d., nie podziela poglądu, że przesłuchanie kierowców wyjaśniłoby kwestię zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji pracy, stosowanych środków nadzoru oraz braku jego wpływu na uchybienia powstałe z wyłącznej winy kierowców. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok NSA z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14).

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92b ust. 1 u.t.d. zostały spełnione. Liczba stwierdzonych naruszeń oraz okoliczność, że naruszenia te dotyczą tych samych kierowców, podważają twierdzenia skarżącego o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Dodać należy, że skarżący nie przedstawił dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu się naruszeń. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu oraz kontrolowaniu pracy kierowców, i że mimo tego kierowcy naruszyli przepisy o czasie pracy i wymaganych okresach odpoczynku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by podjął on realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d. zasady wynagradzania, mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców. Takich dowodów skarżący w toku postępowania jednak nie przedstawił. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w sprawie nie było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 92b ust. 1 u.t.d.

Mając zatem na uwadze, że skarżący nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, organy administracji prawidłowo odmówiły zastosowania art. 92b u.t.d. i wymierzyły skarżącemu karę pieniężną. Z tych też przyczyn zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że wskutek naruszeń przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mógł zostać uznany za trafny. Zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji również prawidłowo uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Powołany przepis przewiduje wyjątki od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz, ustanowionej w art. 92a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do stosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., przyjmuje się, że powołana regulacja dotyczy wyłącznie sytuacji i zdarzeń nieoczekiwanych oraz nadzwyczajnych. Jedynie okoliczności i zdarzenia o takim charakterze, są tymi, których podmiot wykonujący przewóz nie może przewidzieć i nie ma na nie wpływu. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku powołania się przez niego na zaistnienie zdarzeń i okoliczności o charakterze wyjątkowym oraz nadzwyczajnym, ustalenia przez organ, że istotnie wystąpiły one w sprawie, a także wykazania ich wpływu na wykonywanie transportu drogowego. Należy także zauważyć, że z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że przesłanki uwalniające od odpowiedzialności przewoźnika nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Należy zaznaczyć, że za działalność podmiotu wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność ten podmiot, na nim też spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi posługuje się w wykonywaniu działalności gospodarczej. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzut dotyczący przekroczenie maksymalnego rocznego terminu umożliwiającego organowi kontrolowanie prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego. Kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego obejmowała okres od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało jednak wyjaśnione, na czym polegał błąd w ustaleniu rocznego okresu, który obejmowała kontrola. W związku z tym należy jedynie zauważyć, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera żadnych unormowań dotyczących obliczania terminów. W obowiązującym porządku prawnym zazwyczaj przyjmuje się, że terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień (art. 57 § 3a k.p.a., podobnie art. 112 k.c.).

Skarżący także nietrafnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że ewentualne uchybienia w zakresie ustalenia rocznego okresu objętego kontrolą pozostają poza jego kognicją i nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził jedynie, że zarzuty dotyczące naruszenia obowiązującej w dacie kontroli ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pozostają poza zakresem kognicji tego Sądu. W skardze i w skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie wyłącznie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Powołany przepis stanowił, że czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców 12 dni roboczych. Kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego trwała od [...] do [...] marca 2018 r., co zdaniem skarżącego, przy uwzględnieniu że dla niego dniami roboczymi były także soboty, oznacza przekroczenie maksymalnego dla strony czasu trwania kontroli.

Formułując powyższy zarzut skarżący pominął, że na podstawie art. 89c u.t.d. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei zgodnie z art. 84c ust. u.s.d.g przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem między innymi przepisów art. 83 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę, w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli (art. 84c ust. 2 i 3 u.s.d.g.). Ponadto w myśl art. 84c ust. 4 u.s.d.g., w przypadku gdy naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 u.s.d.g. wystąpiło w trakcie prowadzonej kontroli, bieg terminu, o którym mowa w ust. 3, rozpoczyna się w dniu, w którym nastąpiło przekroczenie limitu czasu trwania kontroli. Trzeba dodać, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 u.s.d.g.). Z przytoczonej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział instrumenty prawne, z których może korzystać kontrolowany przedsiębiorca, w przypadku prowadzenia przez kontrolującego czynności z naruszeniem przepisów wymienionych w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący miał możliwość zakwestionowania przekroczenia ustawowego czasu trwania kontroli poprzez wniesienie sprzeciwu. Wobec tego zgłoszenie tego zarzutu na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, którego przedmiotem jest kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie, nie mogło być skuteczne. W szczególności, że skarżący w żadnym stopniu nie powiązał naruszenia w zakresie czasu trwania kontroli z wadami decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.