Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1293/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 33, art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11. art. 76, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 108 ust. 10 pkt 1, art. 111 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2011 nr 139 poz 814
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Świdnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4325/15 w sprawie ze skargi Powiatu Świdnickiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr ST5.4750.97f.2015/PLJ w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu Świdnickiego 30 597 (trzydzieści tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2016r. sygn. akt V SA/Wa 4325/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Świdnickiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr ST5.4750.97f.2015/PLJ w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 rok, w wysokości 1.353.045 złote.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I Instancji wynikało, że:

W związku z wynikiem kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez Urząd Kontroli Skarbowej we Wrocławiu dotyczącej prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, pismem z 15 marca 2013 r. Minister Edukacji Narodowej (dalej: "MEN") poinformował organ o uzyskaniu przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 rok w wysokości wyższej od należnej o kwotę 253.353 zł, wskazując, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez skarżącego łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 62,7297 liczby uczniów przeliczeniowych.

Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r., Powiat Świdnicki, przedstawił wyjaśnienia dotyczące wykazania w systemie informacji oświatowej uczniów będących Wychowankami Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego podnosząc, że wyjaśnienia te nie kwestionują ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości sporządzania sprawozdań systemu informacji oświatowej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Mrowinach, natomiast wskazują na okoliczności, które zmuszały dyrektora Ośrodka do przyjęcia uczniów, nie tylko do Ośrodka, ale i do szkoły. Powiat Świdnicki wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu przez Powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009.

Pismem z dnia 23 września 2013 r. nr DWST-WSST-337-AP-191/13 Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów o wynikach kontroli Dolnośląskiego Kuratorium Oświaty w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Świdnicki i o uzyskaniu przez Powiat nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości 1.353.045 zł. Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Świdnicki liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 335,010662155310.

W piśmie z dnia 7 października 2013 r. nr OW.1710.1.2012 Powiat Świdnicki wniósł o uznanie za nieważne ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Dolnośląskie Kuratorium Oświaty w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Świdnicki. Powiat podniósł, że zapisy protokołów Kuratorium Oświaty informują jedynie o ogólnych liczbach w odniesieniu do całej szkoły. W przypadku szkół specjalnych i ośrodków (MOW, MOS) weryfikacji podlega cała dokumentacja każdego ucznia, a z protokołu nie wynika, o którego ucznia chodzi. Powiat podniósł również, że według informacji niektórych dyrektorów jednostek kontrolowanych kontrole przeprowadzały m.in. osoby nie posiadające upoważnienia Kuratora Oświaty. Powiat Świdnicki wskazał, że kontrolujący uznawali za nieważne bezterminowe orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz kwalifikowali ucznia do kategorii niepełnosprawności sprzężonych jedynie wtedy, gdy w orzeczeniu użyto określenia "niepełnosprawność sprzężona",

Decyzją z 10 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1115 ze zm.; dalej: "u.d.j.s.t.") i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), organ zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 1.353.045 zł.

Powołaną na wstępie decyzją z 25 sierpnia 2015 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z 19 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył przepisy, na których się oparł oraz wskazał, że algorytm, na podstawie którego MEN podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2009, został określony w załączniku do rozporządzenia MEN z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. nr 235 r., poz. 1588). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi: P2, P3, P4 i P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2008 r., posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.). Liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r. i na dzień 10 października 2008 r. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Świdnickiego na rok 2009 przy wagach: P2, P3, P4 i P5 nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednocześnie organ podkreślił, że wagi do których są kwalifikowani uczniowie posiadający orzeczenie wydane przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej były naliczane (i są nadal) niezależnie od rodzaju szkoły czy placówki, lecz dla konkretnych uczniów i wychowanków, spełniających warunek posiadania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych czy opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju.

W wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej danych niezgodnych ze stanem faktycznym, według stanu na dzień 30 września 2008 r., przez dyrektorów 12 szkół i placówek szczegółowo wskazanych w decyzji. Łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 355,0107 uczniów. Organ wskazał, że działania podjęte podczas kontroli Kuratorium w okresie od 1 do 18 lutego 2013 r., dotyczącej prawidłowości wykazywania w systemie informacji oświatowej uczniów w szkołach/placówkach prowadzonych/dotowanych przez powiat, oparte zostały na przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. Nr 168, poz. 1324 ze zm., dalej: rozporządzenie). W trakcie kontroli kontrolerzy uwzględnili zasady wskazane w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyu programu SIO wersja 3.5 (30 września 2008 r.). Wyniki kontroli doraźnej kuratorium przedstawiło w odrębnych dla każdej szkoły protokołach kontroli. Po przeprowadzonej w 2013 r. kontroli żaden z dyrektorów kontrolowanych szkół/placówek nie skorzystał z prawa przysługującemu mu na mocy przepisów art. 33 ust. 5 u.s.o. i § 16 ust. 1 rozporządzenia, tj. zgłoszenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny pisemnych, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Zgłoszenie zastrzeżeń nie miało miejsca nawet w przypadku protokołów wskazujących na istnienie nieprawidłowości w kontrolowanym zakresie. Zastrzeżenia nie zostały złożone również w stosunku do dokonywanych w okresie od stycznia do końca kwietnia 2014 r. kontroli dotyczących zaleceń, które zostały wydane w wyniku przeprowadzonych w lutym 2013 r. działań kontrolnych. W ich wyniku ustalono, że zalecenia zostały zrealizowane, a w przypadku zaistnienia takiej konieczności dyrektorzy nanieśli stosowne korekty do SIO. Ustosunkowując się do zarzutu uczestniczenia w kontroli osoby nieupoważnionej organ wyjaśnił, iż w szkołach specjalnych z siedzibami w Strzegomiu, Świdnicy i Bystrzycy Górnej, obecny był wizytator udzielający kontrolującym merytorycznej pomocy, przy czym osoba ta nie przeprowadzała czynności kontrolnych, nie uczestniczyła w tworzeniu protokołu kontroli ani też nie miała wpływu na wynik kontroli. W kwestii zarzutu "powierzchowności" przeprowadzonej kontroli, organ - powołując się na przepisy § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia - wskazał, że termin rozpoczęcia i zakończenia prowadzonej kontroli, a zatem czas jej trwania, ustala organ przeprowadzający kontrolę, mając na uwadze, iż przeprowadzenie czynności kontrolnych nie może zakłócać pracy szkoły lub placówki, a kontrola taka nie powinna trwać dłużej niż 2 dni robocze. Każdy z dyrektorów wskazanych do kontroli szkół/placówek otrzymał pisemną informację o terminie i zakresie planowanych czynności kontrolnych, a zatem posiadali oni wiedzę na temat terminu kontroli. Organ zaakcentował, że żaden przepis nie uprawnia organu prowadzącego szkołę/placówkę do weryfikowania zasadności kontroli pod kątem czasu jej trwania, jak również pod kątem jej ustaleń. Możliwość weryfikacji protokołu kontroli ustawodawca przypisał dyrektorowi szkoły / placówki (w art. 33 ust. 5 u.s.o. i § 16 ust. 1 rozporządzenia). Dlatego niezasadny jest zarzut, iż organ prowadzący nie miał możliwości weryfikacji ustaleń kontroli.

Na rozstrzygnięcie organu Powiat wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia oraz decyzji go poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I Instancji wyrokiem z dnia 12 października 2016 roku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana przez skarżącego doraźna kontrola w prowadzonych przez niego szkołach/placówkach oświatowych odbyła się w okresie od 1 do 18 lutego 2013 r. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 u.s.o. (obowiązywał wówczas tekst jednolity ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – powoływany wcześniej jako u.s.o.; obecnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany z Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Przepis zawiera otwarty katalog zadań kuratora oświaty. Podstawowym zadaniem kuratora jest sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami, placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa (art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o). Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 35 ust. 5 u.s.o. kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny przy pomocy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w kuratoriach oświaty oraz w urzędach tych organów lub podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych. Przepis art. 33 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.s.o. uprawnia nauczycieli, o których mowa w art. 35 ust. 5 u.s.o., wykonujących czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy. Nauczyciele ci mogą wydawać dyrektorom szkół i placówek zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji, a dyrektor szkoły lub placówki, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 33 ust. 4 i 5 u.s.o.). Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 33 ust. 5 u.s.o. jednoznacznie wskazuje podmioty uprawnione do zgłoszenia zastrzeżeń oraz sposób wnoszenia zastrzeżeń. Natomiast tryb zgłaszania zastrzeżeń w odniesieniu do dokumentu jakim jest protokół kontroli został szczegółowo uregulowany w przepisach § 16 rozporządzenia (obowiązującego w okresie kontroli prowadzonej przez Kuratorium). Również w przypadku protokołu kontroli ustalenia w nich zawarte mogli kwestionować wyłącznie dyrektorzy szkół/ placówek oświatowych, wnosząc do organu sprawującego nadzór pedagogiczny, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli, pisemne, umotywowane zastrzeżenia (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie żaden z dyrektorów kontrolowanych szkół/ placówek oświatowych nie skorzystał z omawianych uprawnień. Zalecenia zostały zrealizowane, a w przypadku zaistnienia takiej konieczności dyrektorzy nanieśli stosowne korekty do SIO.

Sąd I instancji uznał, że w świetle ww. przepisów brak jest podstaw do twierdzenia, aby zastrzeżenia do czynności kontrolnych mógł zgłaszać powiat.

WSA wskazał, że przedmiotem kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium w dniach 1 – 18 lutego 2013 r. była prawidłowość wypełniania plików SIO na dzień: 30 września 2008 r., 30 września 2009 r., 30 września 2010 r., 30 września 2011 r. i 30 września 2012 r., w szczególności w zakresie danych dotyczących liczby uczniów, w tym liczby uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Zgodnie z poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.), jednym z podmiotów, uprawnionych do prowadzenia baz danych oświatowych, byli kuratorzy oświaty. Stosownie do art. 4 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, kuratorzy oświaty prowadzili m.in. bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 7 ust. 2 i 2 tej ustawy nakładał na podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązek sprawdzania kompletności oraz poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty. W okresie prowadzenia kontroli przez Kuratorium obowiązywała i nadal obowiązuje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. Nr 139, poz. 814 ze zm. – dalej: "ustawa s.i.o."), która w art. 108 ust. 10 pkt 1 przewiduje (analogiczny jak w poprzedzającej ją ustawie) obowiązek prowadzenia przez kuratorów oświaty baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 111 ust. 3 ustawy s.i.o. statuuje obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 108 ust. 8 – 10 tej ustawy (a więc m.in. kuratorów) sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art.111 ust. 4 i 5 ustawy s.i.o., w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, kurator oświaty obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w art. 105-118 omawianej ustawy. Sąd I instancji uznał, że w świetle powyższych przepisów nie można podzielić poglądu skarżącej, iż Kuratorium nie było podmiotem uprawnionym do przeprowadzania w jednostce samorządu terytorialnego kontroli poprawności danych wprowadzanych do bazy danych oświatowych. Przepisy ustawy s.i.o. nakładają na kuratorów obowiązek kontrolowania zbiorów baz danych oświatowych. Ustawa s.i.o. rozszerza kompetencje kontrolne kuratorów określone w ustawie o systemie oświaty o sprawdzanie poprawności danych wprowadzanych do systemu informacji oświatowej m.in. przez dyrektorów szkół i placówek oświatowych. Przepis art. 111 ust 3 ustawy s.i.o. daje uprawnienie kuratorom oświaty do kontrolowania poprawności wprowadzania danych do baz SIO w ramach sprawowanego przez nich nadzoru pedagogicznego.

Odnośnie zarzutu uczestniczenia w kontroli osoby nieupoważnionej oraz mając na uwadze wyjaśnienia organu w tym zakresie, Sąd I Instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów w sytuacji gdy w trakcie kontroli w szkołach specjalnych w Strzegomiu, Świdnicy i Bystrzycy Górnej, oprócz upoważnionych wizytatorów, obecny był również wizytator, który służył kontrolującym osobom wyłącznie pomocą merytoryczną, w szczególności wiedzą z zakresu kształcenia specjalnego, nie przeprowadzał zaś czynności kontrolnych i nie uczestniczył w tworzeniu protokołu kontroli ani też nie miał wpływu na wynik kontroli.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut Skarżącego odnośnie "powierzchowności" przeprowadzonej kontroli. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra, kontrola jest przeprowadzana przez osobę (lub zespół) wyznaczoną przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego m.in. wskazanie terminu rozpoczęcia i zakończenia kontroli (§ 12 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia). Zatem czas trwania kontroli, tj. termin jej rozpoczęcia i zakończenia ustala organ przeprowadzający kontrolę, mając na względzie przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia. Stosownie do tego ostatniego przepisu, przeprowadzenie w szkole lub placówce czynności kontrolnych nie może zakłócać pracy szkoły lub placówki, a kontrola taka nie powinna trwać dłużej niż 2 dni robocze. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, dyrektor każdej objętej kontrolą szkoły/placówki został powiadomiony o terminie i zakresie planowanych czynności kontrolnych. Trafnie podniósł organ, iż brak jest przepisów uprawniających organ prowadzący szkoły/placówki do weryfikacji zasadności, czasu trwania i ustaleń kontroli w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób jednoznaczny przypisał możliwość tej weryfikacji dyrektorowi szkoły/placówki.

Sąd I instancji stwierdził także, że nietrafne jest również porównanie przez skarżącego kontroli prawidłowości wypełniania plików SIO z kontrolą przeprowadzoną przez Urząd Kontroli Skarbowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 553 ze zm.), której zakres obejmuje zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Są to bowiem dwie różne kontrole, mające inne zakresy przedmiotowe i prowadzone na podstawie odrębnych przepisów. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji stanowi art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Podsumowując, Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania względem skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przepis ten został prawidłowo powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jako determinujący sposób rozstrzygnięcia kwestii zwrotu przez powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpoznał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Powiat, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p. p. s. a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 31 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze stanowią one podstawę do przeprowadzenia kontroli doraźnej przez Kuratorium Oświaty w zakresie prawidłowości wypełniania plików SIO.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p. p. s. a. w zw. z art. 6 k.p.a.:

a) wobec stwierdzenia braku zasad, jakimi posługiwało się Dolnośląskie Kuratorium Oświaty, przy przeprowadzaniu kontroli - zał. nr 9 skargi,

b) wobec stwierdzenia rozbieżności wynikających z przyjęcia przez kontrolę UKS zasadności zaliczenia do stanu kontrolowanej placówki uczniów skierowanych do niej i nieobecnych na dzień 30 września oraz uznania zapisów z treści orzeczenia a nie tylko z sentencji, co potwierdza wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt. IGSK 692/15 i nie przyjęcia tych kryteriów przez Kuratorium Oświaty w prowadzonych kontrolach- zał. nr 8 skargi,

c) wobec stwierdzenia udziału w czynnościach kontrolnych osoby nie posiadającej upoważnienia do udziału w niej,

d) wobec niewyjaśnienia, dlaczego tego rodzaju kontrole prowadzone były w całym kraju przez służby Ministra Finansów a jedynie w powiecie świdnickim kontrole prowadził Kurator Oświaty.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p. p. s. a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.:

a) wobec niewyjaśnienia przyczyn wystąpienia różnic pomiędzy wynikami kontroli UKS i Kuratora Oświaty w jednostkach kontrolowanych przez obie instytucje, tym bardziej, że obie kontrole miały ten sam zakres, a różnica wynosiła aż 520. 275 zł,

b) wobec nieuwzględnienia przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu zaleceń Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie brania pod uwagę w ocenie niepełnosprawności również zapisów treści orzeczenia a nie tylko jego sentencji -zał. nr 8 skargi,

c) wobec ogólnikowości zapisów kontrolerów w protokołach pokontrolnych, uniemożliwiająca ich weryfikację - zał. nr 2,10 skargi,

d) wobec stwierdzenia rozbieżności między ustaleniami Kuratora Oświaty - zał. nr 10, 11,12 skargi a zapisami wykazu MEN - zał. nr 6 skargi, który stał się podstawą decyzji Ministra Finansów, co do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu,

e) wobec złożenia wniosku przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Edukacji Narodowej kierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie ponownego przeprowadzenia kontroli z uwagi na zgłoszenie licznych i uzasadnionych zastrzeżeń - zał. nr 8 skargi,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p. p. s. a. w zw. z art.8 i 11 k.p.a.,

a) wobec " powierzchowności " przeprowadzonej kontroli,

b) wobec stwierdzenia zmian w interpretacji statusu ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, do połowy 2012 r. MEN uznawał status ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do MO W, później z nieznanych przyczyn zmienił swą interpretację, odmawiając statusu ucznia i wychowanka osobom kierowanym do MOW, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu.

4. art. 141 § 4 p. p. s. a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu w uzasadnieniu wyroku do wskazanych w skardze okoliczności:

a) braku zasad, jakimi posługiwało się Dolnośląskie Kuratorium Oświaty, przy przeprowadzaniu kontroli - zał. nr 9 skargi,

b) niewyjaśnienia, dlaczego tego rodzaju kontrole prowadzone były w całym kraju przez służby Ministra Finansów a jedynie w powiecie świdnickim kontrole prowadził Kurator Oświaty,

c) niewyjaśnienia przyczyn wystąpienia różnic pomiędzy wynikami kontroli UKS i Kuratora Oświaty w jednostkach kontrolowanych przez obie instytucje, tym bardziej, że obie kontrole miały ten sam zakres, a różnica wynosiła aż 520. 275 zł,

d) nieuwzględnienia przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu zaleceń Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie brania pod uwagę w ocenie niepełnosprawności również zapisów treści orzeczenia a nie tylko jego sentencji - zał. nr 8 skargi,

e) ogólnikowości zapisów kontrolerów w protokołach pokontrolnych, umożliwiającej ich weryfikację - zał. nr 2,10 skargi,

d) stwierdzenia rozbieżności między ustaleniami Kuratora Oświaty (zał. nr 10,11,12 skargi) a zapisami wykazu MEN (zał. nr 6 skargi), który stał się podstawą decyzji Ministra Finansów, co do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu,

g) złożenia wniosku przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Edukacji Narodowej kierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie ponownego przeprowadzenia kontroli z uwagi na zgłoszenie licznych i uzasadnionych zastrzeżeń — zał. nr 8 skargi,

h) stwierdzenia zmian w interpretacji statusu ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, do połowy 2012 r. MEN uznawał status ucznia i wychowanka - osoby skierowanej do MO W, później z nieznanych przyczyn zmienił swą interpretację, odmawiając statusu ucznia i wychowanka osobom kierowanym do MOW, co skutkowało wyższą kwotą subwencji do zwrotu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. zobowiązująca skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sąd I instancji uznał, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. W ocenie Sądu I instancji stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania względem skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjną który podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, zarzuca niewłaściwe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego – pkt. 2 skargi kasacyjnej – nie zostały wyjaśnione przyczyn wystąpienia różnic pomiędzy wynikami kontroli UKS i Kuratora Oświaty w jednostkach kontrolowanych przez obie instytucje, tym bardziej, że obie kontrole miały ten sam zakres, a różnica wynosiła aż 520. 275 zł. Nie zostały uwzględnione przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu zalecenia Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie brania pod uwagę w ocenie niepełnosprawności również zapisów treści orzeczenia a nie tylko jego sentencji. Zaakceptowano natomiast zapisy kontrolerów w protokołach pokontrolnych, pomimo ich ogólnikowości uniemożliwiającej ich weryfikację i występującą rozbieżności między ustaleniami Kuratora Oświaty a zapisami wykazu MEN, przy jednoczesnym złożeniu wniosku przez Departament Analiz i Prognoz Ministerstwa Edukacji Narodowej kierowanego do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie ponownego przeprowadzenia kontroli z uwagi na zgłoszenie licznych i uzasadnionych zastrzeżeń.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać Powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną, a kwotą należną. W myśl art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły m. in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa. Zgodnie z poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.), jednym z podmiotów, uprawnionych do prowadzenia baz danych oświatowych, byli kuratorzy oświaty. Stosownie do art. 4 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, kuratorzy oświaty prowadzili m.in. bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 7 ust. 2 i 2 tej ustawy nakładał na podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązek sprawdzania kompletności oraz poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty. W okresie prowadzenia kontroli przez Kuratorium obowiązywała i nadal obowiązuje ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz. U. Nr 139, poz. 814 ze zm. – dalej: "ustawa s.i.o."), która w art. 108 ust. 10 pkt 1 przewiduje (analogiczny jak w poprzedzającej ją ustawie) obowiązek prowadzenia przez kuratorów oświaty baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa. Natomiast art. 111 ust. 3 ustawy s.i.o. statuuje obowiązek podmiotów, o których mowa w art. 108 ust. 8 – 10 tej ustawy (a więc m.in. kuratorów) sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art.111 ust. 4 i 5 ustawy s.i.o., w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, kurator oświaty obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w art. 105-118 omawianej ustawy.

Równocześnie podziału części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego na 2009 r. dokonał MEN, dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r, w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz.U. Nr 235, poz.1588). Zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN uczniom wykazanym w SIO przysługuje m.in. kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A podziału części oświatowej na realizację zadań szkolnych – SOA oraz kwota uzupełniająca części oświatowej wg wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych, m. in. następujące wagi:

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty) P3=2,90 dla uczniów niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z zaburzeniami psychicznymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy ( na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust.3 ww ustawy)

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

W rozpoznawanej sprawie ustalenie, że wypłacona Powiatowi część oświatowa subwencji ogólnej na 2009 r. jest wyższa od należnej, nastąpiło w oparciu o pisemną informację z 23 września 2015 r., przekazaną Ministrowi Finansów przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Pismo to z kolei odwoływało się do wyników kontroli przeprowadzonej, w ramach nadzoru pedagogicznego przez kuratora oświaty, w prowadzonych przez Powiat szkołach i placówkach oświatowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Rozwoju i Finansów w całości uwzględnił, przy wyliczeniu kwoty nienależnie uzyskanej przez Powiat oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r., zawarte piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 23 września 2013 r. dane co do zawyżonej ilości uczniów przeliczeniowych i zawyżonej części subwencji. Minister Rozwoju i Finansów nie dokonywał w tym zakresie samodzielnych ustaleń faktycznych.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 33 o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli przez kuratora oświaty tj. 1 – 18 lutego 2013 r.) Powiatowi, jako organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę, nie przysługiwało prawo zgłaszania zastrzeżeń do wynikających z czynności nadzoru zaleceń, wydanych dyrektorom szkół i placówek przez kuratora oświaty. Tak więc Powiat nie posiadał możliwości weryfikowania ustaleń dokonanych przez kuratora oświaty w ramach czynności nadzoru pedagogicznego. Ale zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności szkoły lub placówki, organ sprawujący nadzór pedagogiczny, niezależnie od środków, o których mowa w ust. 4 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności) miał obowiązek zawiadomić o stwierdzonych uchybieniach organ prowadzący szkołę lub placówkę. W sytuacji gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny stwierdził nieprawidłowości w prowadzeniu przez szkołę lub placówkę bazy danych oświatowych, powinien zawiadomić o tym jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą kontrolowaną szkołę lub placówkę, ponieważ jednostka ta z kolei prowadzi swoje bazy danych oświatowych m.in. w oparciu o zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez nią szkół i placówek oświatowych. Wprowadzanie do bazy danych oświatowych szkoły lub placówki oświatowej danych niezgodnych ze stanem faktycznym powinno zostać potraktowane jako istotne uchybienie w działalności szkoły lub placówki.

Należy jednak uznać, że brak możliwości skutecznego kwestionowania przez Powiat ustaleń dokonanych przez kuratora oświaty w ramach nadzoru pedagogicznego na gruncie ustawy o systemie oświaty, nie może jednak ograniczać jego prawa do kwestionowania tych ustaleń w toku innego postępowania administracyjnego, którego jest stroną. Protokoły kontroli przeprowadzonych przez kuratora oświaty są, dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i w związku z tym korzystają z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza jednak obalenie tego domniemania w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie takiego dokumentu. Wobec powyższego oparcie się przez organ w wydanej decyzji wyłącznie na ustaleniach faktycznych dokonanych przez inny organ, w innym postępowaniu, w którym strona nie mogła brać udziału i w sytuacji gdy strona podważa te ustalenia, należy uznać za brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 8/17)

Skarżący kasacyjnie, powtarzając zarzut ze skargi do Sądu I instancji zasadnie również wskazuje na rozbieżności w ustaleniach wynikających z protokołu kontroli UKS i pisma Ministra Edukacji Narodowej z 23 września 2013 r., z jednej strony ale także na rozbieżności pomiędzy pismem MEN i protokołów kontroli kuratorium oświaty w zakresie zawyżonych liczb uczniów przeliczeniowych w poszczególnych szkołach i placówkach oraz brak wskazania, zarówno w protokołach kontroli jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które konkretnie dane zostały uznane za wprowadzone przez szkoły i placówki nieprawidłowo. Ograniczenie się przez organ do podania jedynie ilościowych wyników kontroli, przeprowadzonych przez kuratora oświaty, uniemożliwia stronie weryfikację tych wyników z dokumentacją, na podstawie której kontrolowane szkoły i placówki oświatowe dokonywały wprowadzenia informacji do bazy danych oświatowych. Minister Rozwoju i Finansów wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się też do rozbieżności w liczbach uczniów przeliczeniowych wskazanych w protokołach kontroli i piśmie Ministra Edukacji Narodowej , nie wyjaśniając tym samym rozbieżności w materiale dowodowym.

Wobec powyższego wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli, co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat Świdnicki oświatowej subwencji ogólnej. Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Minister Finansów naruszył ponadto art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując wniosek Powiatu o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., otrzymanej nienależnie przez Powiat.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art.188 p.p.s.a w zw. z art.145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z oraz art. 200 p.p.s.a w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust.1 pkt.2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia części wynagrodzenia pełnomocnika. Wziął bowiem pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do NSA wniesiono wiele skarg kasacyjnych w tożsamych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są zbieżne. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu mniejszego niż normalnie nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r. I GSK 160/16).