Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 541/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 par 1 i 3 i art 36
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 , art 147 , art 3 par 2 pkt 1 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 3 ust 1 pkt 56 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par 8 ust 2 pkt 4 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: art 81 ust 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestora: [...] sp. z o.o. w K. dla zamierzenia budowlanego pn. "Budynek usługowo-biurowy (podpiwniczony) wraz z instalacjami wewnętrznymi (systemem SSP, wentylacją mechaniczną, klimatyzacją, ogniwami fotowoltaicznymi wraz z zagospodarowaniem terenu (ciągiem komunikacyjnym, małą architekturą), zbiornikiem na wody opadowe, szczelnym zbiornikiem wybieralnym na nieczystości ciekłe, instalacją kanalizacji deszczowej oraz sanitarnej, przyłączem wody, oświetleniem zewnętrznym, instalacją wody hydrantowej, instalacją zasilania zbiorników) na działkach nr [...], [...], [...]; przyłączem zasilania elektroenergetycznego na dz. nr [...], [...]; przebudową sieci wodociągowej wraz z budową przyłącza na dz. Nr [...], [...]; rozbiórka przyłącza elektroenergetycznego zasilania podstawowego, przyłącza gazu, przyłącza kanalizacji oraz zbiornika wybieralnego na dz. nr [...] - na dz. nr [...], [...], [...] obręb [...], gmina Z.".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez S. Z. S.A. w K. Wojewoda decyzją z dnia 1 lutego 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia 3 lipca 2017 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: [...] sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji opisanej powyżej.

Od decyzji tej odwołała się spółka S. Z. S.A. w K. jako właściciel działek nr [...], [...], [...] w B. - sąsiadujących z terenem inwestycji.

Wojewoda decyzją z dnia 8 lutego 2018 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 jedn. tekst ze zm. w związku z art. 16 ustawy z 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. 1332 jedn. tekst ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zarzuty odwołania są bezzasadne.

Jak wynika z akt sprawy, kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko była dostatecznie wyjaśniona na etapie ponownego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, po uchyleniu poprzedniej decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć o powierzchni użytkowej nie niniejszej niż: 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651) lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Przedmiotowa inwestycja usytuowana będzie na terenie otuliny [...] Parku Krajobrazowego.

Jak wynika z projektu budowlanego, do obsługi ww. obiektu zaprojektowane zostały 94 miejsca postojowe, w tym 27 miejsc parkingowych zewnętrznych oraz 67 w garażu podziemnym. Powierzchnia garażu podziemnego wynosi 1983,77 m2, natomiast terenów utwardzonych wraz z miejscami parkingowymi wynosi 1 175,80 m2, (str. 40.8 tom I projektu), zatem łączna powierzchnia parkingów wraz z towarzyszącą infrastrukturą wyniesie 3159,57 m2. Ponieważ powyższe parametry przekraczają wartości wskazane w ww. rozporządzeniu, zatem przedmiotowa inwestycja zakwalifikowana została do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Inwestor dołączył do akt sprawy ww. decyzję Wójta Gminy Z. z 14 października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, znak: [...], w której orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja ta przeniesiona została decyzją z 02.11.2016 r., znak: [...] na nowego inwestora. Ponadto decyzją z 17.03.2017 r., znak: [...], Burmistrz Gminy Z. orzekł o zmianie ww. ostatecznej decyzji z 14 października 2014 r. polegającej na wstawieniu zdania o zsumowaniu podanych w uzasadnieniu zmienianej decyzji wielkości dotyczących powierzchni użytkowej parkingów wraz z towarzyszącą infrastrukturą (garaż podziemny, parkingi zewnętrzne, ciągi piesze i dojazdy).

Powyższe parametry podane zostały dla całego terenu objętego wnioskiem i znajdują odzwierciedlenie w zatwierdzonym skarżoną decyzją projekcie budowlanym, a wyjaśnienie spełnienia projektowanych parametrów planowanej inwestycji z warunkami określonymi w ww. rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz klasyfikacji przedsięwzięcia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostało wyjaśnione w opisie do projektu zagospodarowania terenu (tom I, strona 40.7 i 40.8).

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa, w związku z brakiem dostatecznego i wyczerpującego zbadania zgodności projektu budowlanego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaznaczyć, że organ podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, a nie wyłącznie na podstawie przepisów procesowych zawartych bezpośrednio w kpa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zobligowany do rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane przeprowadził postępowanie administracyjne, które zakończone zostało skarżoną decyzją. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji lokalizacyjnej oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uzasadnienia do powyższej decyzji wynika wyraźnie, że projekt został poddany analizie pod kątem spełnienia przesłanek określonych m.in. w art. 35 ust. 1 ww. sprawy. Fakt, że odwołujący nie zgadza się z przyjętym przez organ I instancji rozstrzygnięciem sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwe ustalony stan faktyczny, odzwierciedlony rzekomo w skarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego wskazano, że odwołanie od skarżonej decyzji zawiera zarzuty określające istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, bez wskazania istotnych dowodów uzasadniających to żądanie, opartych na konkretnych przepisach prawa materialnego.

Podnoszone w odwołaniu argumenty skarżącego sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania planowanej inwestycji przez odwołującego się.

W kwestii zarzutu dotyczącego niespełnienia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej powierzchni zainwestowania oraz powierzchni biologicznie czynnej organ odwoławczy wyjaśnił, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B. , R., S. w Gminie Z., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. ([...] Działki inwestycyjne nr [...], [...] oraz część działki nr [...] położone są w obszarze oznaczonym symbolem 17U z przeznaczeniem pod zabudowę usługową, natomiast pozostała część działki nr [...] w obszarze o symbolu KDG/KDL z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

Zgodnie z definicją określoną w ww. miejscowym planie przez wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania należy rozumieć nieprzekraczalny parametr zainwestowania w powierzchni terenu inwestycji, wyrażony jako suma procentowego udziału: powierzchni zabudowy (liczonej według przepisów odrębnych), powierzchni dojazdów, dojść, parkingów, naziemnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej i innych elementów zagospodarowania niebędących terenem biologicznie czynnym (§ 6 pkt 13 planu). Zgodnie z warunkami określonymi w powyższym planie wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 70% powierzchni terenu inwestycji (§ 29 ust. 4 pkt 5 b planu). Jak wynika z projektu budowlanego, suma powierzchni terenu objętego inwestycją wynosi 3804,58 m2, powierzchnia zabudowy budynku, pomniejszona o nadwieszenia, pod którymi znajdują się dojścia do budynku wliczone w powierzchnie utwardzone, wynosi 1459,02 m2, powierzchnia ciągów pieszych, dróg dojazdowych oraz miejsc postojowych (powierzchnie utwardzone) wynosi 1185,8 m2. Łączna powierzchnia zainwestowania wynosi 2634,87 m2, zatem wskaźnik procentowy tej powierzchni wynosi 69,25% i nie przekracza wartości wskazanej w planie miejscowym.

Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego, powierzchnia biologicznie czynna terenów nieutwardzonych wynosi 1003,34 m2, powierzchnia urządzona jako taras zielony oraz stropodach zielony, liczona jako 50% powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 jedn. tekst ze zm.), wynosi 214,12 m2, co daje łącznie 1217,46 m2. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 32%, co jest zgodne z zapisami planu miejscowego, by wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie był niższy niż 30% (§ 29 ust. 4 pkt 6 b planu).

Należy również wyjaśnić, że na mocy przepisów zawartych w art. 35 Prawa budowlanego zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-bud wlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, został ograniczony wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki. Zatem, organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, gdyż nie jest uprawniony do badania zgodności tego projektu z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa z wyjątkiem przepisów określających wymogi ochrony środowiska.

Pełną odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant posiadający uprawnienia budowlane uprawniające do jego wykonania. Również on decyduje jakie rozwiązania projektowe są przyjęte w wykonanym przez niego projekcie. Zatem na projektancie spoczywa odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową jak również odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej.

Dokonana przez organ odwoławczy weryfikacja materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, potwierdza ustalenia organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także warunków zawartych w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, gdyż dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań, organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę.

Zatem, potwierdzić należy, co omówione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty [...], że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., R., S. w Gminie Z..

Jak wynika z akt sprawy inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, m.in. określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z przepisami zawartymi w § 12, § 13, § 14, § 28, § 60 oraz § 271-273.

Przedmiotowa inwestycja nie spowoduje zmiany w stosunkach wodnych na nieruchomościach sąsiednich, nie narusza norm przeciwpożarowych, jak również nie ogranicza użytkowania sąsiednich nieruchomości, w sposób dotychczasowy.

W świetle powyższych ustaleń, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. Z. S.A. w K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na kształt podjętego rozstrzygnięcia:

1. art 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a." poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności brak uzasadnienia uznania spełniania wymogów zgodności projektu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego oraz w zakresie zakwalifikowania zamierzenia budowlanego jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania kwestii, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego oraz kwestii zakwalifikowania zamierzenia budowlanego jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; poprzez nieodniesienie się do rozbieżności w ustaleniach faktycznych dokonanych w przeprowadzonym postępowaniu;

3. art. 35 § 1 i 3 i art. 36 k.p.a. poprzez niezasadne przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy, prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, poprzez nieprawidłowe uzasadnienie przedłużenia terminy załatwienia sprawy;

4. art. 35 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej jako "p.b.") poprzez brak zbadania zgodności projektu budowlanego z koniecznymi dokumentami i przepisami prawa oraz poprzez utrzymanie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie wzajemnie sprzecznego materiału dowodowego bez wyjaśnienia rozbieżności;

5. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. poprzez zaniechanie badania całości projektu i wniosku pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w piśmie Starosty [...] z dnia 20 września 2016 r., skierowanym do organu odwoławczego, wskazano, że w przypadku garażu, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a powierzchnia użytkowa nie powinna być mniejsza niż 0,2 ha. Przez powierzchnię użytkową według ww. rozporządzenia rozumie się «sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego». W tym przypadku tak liczona powierzchnia zabudowy dla zaprojektowanego garażu wynosi 1669,32 m2, a zatem jest mniejsza niż 0,2 ha".

Następnie we wniesionym dnia 10 października 2016 r. uzupełnieniu zarzutów Skarżąca wskazała, że powyższe stanowisko Starosty [...] nie uwzględnia powierzchni zewnętrznych miejsc postojowych oraz utwardzonych dojazdów, i że tak obliczona powierzchnia powinna wynosić co najmniej 2.862,43 m2 dla całego zespołu parkingowego, skoro dla samego garażu Inwestor wskazał wielkość powierzchni 1.965,9 m2 (mierzoną po wewnętrznej długości ścian).

Po uchyleniu wydanej wówczas w 1 instancji decyzji (nr [...]) postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r. organ 1 instancji wezwał Inwestora do uzupełnienia braków wniosku i załączenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując: Biorąc pod uwagę powyższe, należy załączyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez właściwy organ- na ww. zakres inwestycji, który obejmuje budowę miejsc postojowych wraz z dojazdami o łącznej powierzchni 2874, 29 m2.

Inwestor, uzupełniając wspomniane braki, dołączył do akt postępowania ostateczną decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 14 października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, znak [...], zmienioną następnie w drodze ostatecznej decyzji ww. organu z dnia 17 marca 2017 r., znak [...] Zmiany polegały m.in. na uzupełnieniu uzasadnienia decyzji o stwierdzenie: Suma powierzchni użytkowej parkingów wraz z towarzyszącą infrastrukturą: 3159,57 m2. Wskazana wartość omawianej powierzchni powielona została następnie przez Inwestora w uzupełnionym Projekcie budowlanym. Wynika ona z sumy powierzchni garażu podziemnego (1983,77 m2), powierzchni miejsc postojowych naziemnych (343 m2) oraz powierzchni pozostałych terenów utwardzonych (832,8 m2).

Podsumowując powyższe trzeba więc wskazać, że w dotychczasowym postępowaniu wskazano już 4 odmienne wartości powierzchni parkingów wraz z infrastrukturą; kolejno są to: 1.669,32 m2, 2.862,43 m2, 2874,29 m2 oraz 3.159,57 m2, z czego wartość pierwszą, drugą i trzecią wskazały organy administracyjne wydające zaskarżoną decyzję, lub inne ją poprzedzające.

Wojewoda zaś stwierdził jedynie, że kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko była dostatecznie wyjaśniona na etapie prowadzonego postępowania przez organ 1 instancji, a następnie powtórzył i przyjął jako własną ostatnią ze wskazanych wielkości, tj. 3.159,57 m2. Organ natomiast w szczególności nie wskazał, dlaczego spośród pojawiających się w postępowaniu czterech odmiennych wielkości (w tym trzech z nich wskazanych przez organy administracji publicznej) akurat tę uważa za prawidłową. Zdaniem Skarżącej jest to zatem rażące naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a.

Wszystkie powyżej wskazane naruszenia Organu odnoszą się także do innych okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać w tym zakresie kwestię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2014 r., która została wydana na rzecz innego podmiotu i przeniesiona na obecnego Inwestora decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 2 listopada 2016, znak: [...] Wobec tego na Wojewodzie ciążył obowiązek szczególnie wnikliwego i wyczerpującego zbadania projektu budowlanego pod kątem zgodności z decyzją. Od takiego badania Wojewoda odstąpił jednak w ogóle, a zgodność projektu z decyzją wskazał odesłaniem do uzasadnienia samego projektu. Tymczasem już z porównania samej nazwy (opisu) przedsięwzięcia, wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w zaskarżanej decyzji wynika, że ich zakresy są różne. W decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 17 marca 2017 r., którą zmieniono jedynie jedno zdanie w uzasadnieniu pierwotnej decyzji i kilka punktów w załączniku (Charakterystyka decyzji) przedsięwzięcie budowlane, którego dotyczy opisane jest jako: Budowa budynku usługowo-biurowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodną, kanalizacyjną, gazową, elektryczną, wewnętrzną stacją Trafo, ogniwami fotowoltaicznymi, klimatyzacją, wentylacją mechaniczną, ogrzewczą, instalacją tryskaczową oraz systemem SSP) na dz. nr [...], [...]

- zbiornikiem retencyjnym z zestawem hydroforowym wraz z zagospodarowaniem terenu (w tym miejsc postojowych, ciągu komunikacyjnego, zielenią urządzoną, małą architekturą) zbiornikiem na wodę p.poż. zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem szczelnie wybieralnym, instalacją kanalizacji, przyłączem wody, oświetleniem zewnętrznym, instalacją wody hydrantowej oraz instalacją zasilania zbiorników na dz. [...], [...], [...] oraz -rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na dz. [...]

- rozbiórką budynku gospodarczego na dz. [...]

- likwidacją fragmentu przyłącza gazu oraz umartwienie go na dz. [...], [...]

- przebudową sieci wodociągowe wraz z przyłączem na działce na dz. [...],[...]

- likwidacja przyłącza zasilania podstawowego, przyłącza gazu, przyłącza kanalizacji oraz zbiornika wybieralnego na działce [...] jednostka ewidencyjna Z., obręb nr [...].

Porównanie opisów - zacytowanego powyżej i aktualnego na moment wydawania decyzji przez Wojewodę ujawnia wiele zasadniczych różnic, na co wskazywała Skarżąca na etapie procedury odwoławczej.

W ocenie Skarżącej również ocena zgodności projektu z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dokonana przez Organ jest błędna. Sposób obliczania powierzchni zainwestowania i powierzchni biologicznie czynnej, który w ocenie Skarżącej jest błędny, także nie jest w żaden sposób uzasadniony. Zgodne z postanowieniami planu, powierzchnia zainwestowania nie może przekraczać 70% powierzchni terenu objętego inwestycją. Na powierzchnię zainwestowania składa się suma powierzchni zabudowy (liczonej według przepisów odrębnych), powierzchni dojazdów, dojść, parkingów, naziemnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej i innych elementów zagospodarowania niebędących terenem biologicznie czynnym.

Zgodnie z definicją zamieszczoną w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 (Właściwości użytkowe w budownictwie- Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych) przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1) i następnie powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, (pkt 5.1.2.2). Zatem chodzi o wszelkie zewnętrzne krawędzie budynku, także elementy wystające. Tymczasem w projekcie budowlanym, przy obliczaniu powierzchni zabudowy, pominięto powierzchnię nadwieszeń - 214,53 m2, przy czym, zdaniem Skarżącej - nie ma powodu, aby powierzchnię tę zmniejszać przez zaliczenie jej do części powierzchni utwardzonej. Tę powierzchnię należy wiec osobno doliczyć do powierzchni zainwestowania ogółem, co daje wynik 2837,49 m2. Tak, prawidłowo obliczona, powierzchnia zainwestowania, stanowi 74,89% powierzchni terenu objętego inwestycją- co przekracza normy wynikające z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.

Strona skarżąca podniosła także przeciw zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej zobowiązane są do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki; w szczególności zaś w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Naturalnie są sytuacje, w których zastosowanie tych abstrakcyjnych norm może okazać się trudne, jeśli nie niemożliwe. Ustawodawca przewidział taka możliwość, wprowadzając do kodeksu art. 36. Nie ma jednak wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny nie uprawniał Organu do wykorzystania powyższego uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Pomimo obszerności skargi jej zarzuty w zakresie materialnoprawnym sprowadzają się w gruncie rzeczy do dwóch kwestii: braku zgodności projektowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przedłożoną przez inwestora i zaakceptowaną przez organy oraz do braku zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu obliczania parametru powierzchni zainwestowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy kwestie związane z zarzutami dotyczącymi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia tj. decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 14 października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, znak [...], zmienioną następnie w drodze ostatecznej decyzji ww. organu z dnia 17 marca 2017 r., znak [...] Skarżąca twierdzi, że z porównania samej nazwy (opisu) przedsięwzięcia, wskazanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w zaskarżanej decyzji wynika, że ich zakresy są różne, przy czym różnicy skarżący upatruje w nazwie inwestycji – zatwierdzonej zaskarżoną decyzją i objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Po pierwsze obie ww. decyzje dotyczą inwestycji zlokalizowanej na tożsamych działkach: [...], [...], [...] obr. [...] Obie decyzje dotyczą budowy budynku usługowo – biurowego wraz z różnymi instalacjami i zagospodarowaniem terenu oraz zaprojektowanymi miejscami postojowymi.

Konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wynikała § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć o powierzchni użytkowej nie niniejszej niż: 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651) lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Przedmiotowa inwestycja usytuowana będzie na terenie otuliny [...] Parku Krajobrazowego, choć niemal w bezpośrednim sąsiedztwie Międzynarodowego Portu Lotniczego B. .

W pierwszej kolejności wskazać należy zatem, że z przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca upatruje potencjalnego szkodliwego wpływu na środowisko nie w budowie budynku usługowo – biurowego, ale z budową związanych z nim garaży i parkingów samochodowych, słusznie wychodząc z założenia, że to ruch samochodowy i generowane przez niego zanieczyszczenia mogą ewentualnie szkodliwie oddziaływać na środowisko, nie zaś sam budynek jako taki.

Zabudowa usługowa jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ujęta została bowiem odrębnie w § 3 pkt. 54 i 55 przywołanego rozporządzenia.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przyjęto jednokondygnacyjny garaż podziemny, przy założeniu 106 miejsc postojowych (27 zewnętrznych i 79 w garażu podziemnym-k. 240 akt adm). Natomiast w zaskarżonej decyzji projekt budowlany przewiduje 94 miejsca postojowe w tym 27 miejsc zewnętrznych i 67 miejsc w garażu podziemnym (k. 40.4 projektu tom I). Jest to ilość nieznacznie mniejsza, więc tym bardzie wpływ na środowisko nie zmieni się na jego niekorzyść - będzie nieznacznie mniejszy niż założony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym zasadnicze założenia przyjęte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście ochrony środowiska - są spójne. Podobnie zresztą rzecz się ma z pozostałymi parametrami zabudowy, co wynika z porównania zestawienia poszczególnych powierzchni z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (zmienionej decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 17 marca 2017 r., znak [...]) oraz z projektu budowlanego (k. 38-39 projektu budowlanego).

W tym miejscu odnieść się należy również do zarzutu skargi, że "w dotychczasowym postępowaniu wskazano już 4 odmienne wartości powierzchni parkingów wraz z infrastrukturą; kolejno są to: 1.669,32 m2, 2.862,43 m2, 2874,29 m2 oraz 3.159,57 m2, z czego wartość pierwszą, drugą i trzecią wskazały organy administracyjne wydające zaskarżoną decyzję, lub inne ją poprzedzające."

Wyjaśnić zatem należy co następuje:

1. Powierzchnia 1669,32 m2 wskazana została w piśmie z dnia 20 września 2016 r. Starosty [...], za którym to pismem przekazał odwołanie od decyzji własnej z dnia 16 sierpnia 2016 r. (k. 186 akt adm) . Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę.

2. Powierzchnia 2862,43 m2 jak wynika z treści skargi wskazana została przez skarżąca (a nie organy) w uzupełnieniu odwołania z dnia 10 października 2016 r. Pisma tego nie ma w aktach sprawy, nie ma to jednak znaczenia, gdyż odwołanie to dotyczyło -jak już wyżej wskazano - decyzji następnie uchylonej przez organ II Instancji.

3. Powierzchnia 2874,29 m2 wskazana została przez organ I instancji w wezwaniu skierowanym do inwestora (k. 212 akt adm.) z 3 marca 2017 r. o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

4. Natomiast powierzchnia 3159,57 m2 to powierzchnia wskazana w projekcie budowlanym (karta 40.8 tom I) zatwierdzonym w zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę; powierzchnia ta wynika również z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (pkt. 11 tabeli) .

Tym samym w podjętym przez organ, obecnie kontrolowanym, rozstrzygnięciu nie ma żadnej sprzeczności czy niejasności co powierzchni użytkowej parkingów wraz z towarzysząca infrastrukturą. Sprzeczności tych nie ma również pomiędzy decyzją środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia a zatwierdzonym projektem budowlanym.

Fakt uprzedniego wskazywania różnych powierzchni przez organy i samą skarżącą nie może mieć wpływu na ocenę obecnie dokonanych w zaskarżonej decyzji ustaleń, które pozostają w zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wojewoda nie miał obowiązku odnoszenia się do wszystkich powierzchni, które pojawiały się w poprzednio prowadzonych postępowaniach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu obliczania parametru powierzchni zainwestowania, wskazać należy co następuje.

Planowana inwestycja leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., R., S. w Gminie Z. ([...] ze zmianami), w obszarze oznaczonym symbolem 17U – tereny zabudowy usługowej i w niewielkiej części w ternach tras komunikacyjnych KDG/KDL.

Zgodnie z § 6 pkt. 13 planu, przez wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania należy rozumieć nieprzekraczalny parametr zainwestowania w powierzchni terenu inwestycji, wyrażony jako suma procentowego udziału: powierzchni zabudowy (liczonej według przepisów odrębnych), powierzchni dojazdów, dojść, parkingów, naziemnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej i innych elementów zagospodarowania niebędących terenem biologicznie czynnym.

Jak wynika z treści skargi, błędnego obliczenia wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania skarżąca upatruje w niewłaściwym obliczeniu powierzchni zabudowy liczonej według przepisów odrębnych. Zdaniem skarżącej należy zsumować: powierzchnie utwardzone znajdujące się pod nadwieszeniem parteru - z rzutem pionowym tych nadwieszeń (elewacja parteru jest "cofnięta" w stosunku do elewacji pierwszego pietra), czyli de facto powierzchnię pod nadwieszeniem wliczyć należy dwukrotnie do powierzchni zainwestowania. Konsekwencją takiego sposobu obliczania powierzchni zainwestowania a uprzednio zabudowy, jest przekroczenie dopuszczalnego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania ustalonego na 70 %.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt. 4 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.), część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, powinna określać: zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt.4).

W przypadku budynków część opisowa powinna zawierać powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (pkt.8).

W załączniku do rozporządzenia wymieniona została norma PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Zgodnie z punktem 5.1.2 normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Zgodnie zatem z wytycznymi przywołanej Polskiej Normy, zasadą jest wyznaczanie powierzchni zabudowy budynku poprzez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jednak równocześnie zawiera ona przykładowe wyliczenie elementów drugorzędnych, których do powierzchni zabudowy się nie wlicza. Są to przykładowo daszki czy występy dachowe. Taka regulacja wskazuje, że przy różnorodnych możliwych rozwiązaniach architektonicznych nie zawsze rzut pionowy krawędzi budynku najpełniej odzwierciedla zabudowaną, czyli zajętą przez budynek, powierzchnię terenu.

W sytuacji zatem gdy do powierzchni zainwestowania wliczono teren pod "nadwieszeniem" jako teren utwardzony, to nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby wliczać go po raz drugi jako teren powierzchni zabudowy budynku. Z zawartej bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji "powierzchni zainwestowania" wynika równiez, że lokalny prawodawca nakazuje w ramach tego parametru zliczyć wszystkie tereny projektowanej inwestycji, niebędące terenem biologicznie czynnym. Tak też zostało w niniejszej sprawie uczynione.

Na marginesie tylko dodać można, że ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (a zatem akt wyższej rangi niż rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), w art. 5 ust. 3 wskazuje, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Tym samym gdyby projektant nie zastosował się do przyjętej rozporządzeniem polskiej normy, a w to miejsce przyjął i uzasadnił inny sposób dokonywanych obliczeń, powstałby istotny dylemat, czy z tego powodu można odmówić np. zatwierdzenia projektu budowlanego. Rozstrzyganie tego problemu nie jest w niniejszej sprawie konieczne, a incydentalne jego przywołanie służy wyłącznie wskazaniu, że treść Polskiej Normy nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić o wadliwości projektu budowlanego w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 i art. 36 k.p.a. nie ma w niniejszej sprawie wpływu na jej wynik. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 1 i 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt. 1) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt. 8). Oznacza to, że skargi na brak szeroko rozumianej sprawności prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego (przewlekłe prowadzenie postepowania lub bezczynność) są różną kategorią spraw, niż skargi na decyzje administracyjne. Świadczy o tym również porównanie treści art. 145 oraz art. 149 p.p.s.a. Jeżeli skarżąca upatrywała w postępowaniu organu przewlekłości lub bezczynności to przysługiwał jej środek prawny w postaci skargi na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzedzony po myśli art. 37 kpa złożeniem ponaglenia do organu wyższego stopnia.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), poprzez zaniechanie badania całości projektu i wniosku pod względem zgodności z prawem. Przywołany przepis to norma kompetencyjna regulująca zadania zarówno organów administracji architektoniczno-budowlanej jak i organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z tym przepisem do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Obowiązek ten w zależności od rodzaju organu (architektoniczno-budowlanego lub nadzoru budowlanego) ma inny zakres i znaczenie, a jego szczegóły reguluje właśnie prawo budowlane. Organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyłożył swój zakres obowiązków dotyczących sprawdzania projektu budowlanego, z którymi to poglądami Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się w całości. Nie ma zatem potrzeby powtórnego ich przytaczania w tym miejscu.

Nie mogą też odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie decyzji nawet jeśli ma pewne mankamenty i nie spełnia oczekiwań skarżącej spółki, to jednak nie jest tego rodzaju, aby mogło spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienia te mają wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.