Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 612/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i  c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia

[...] roku, po rozpatrzeniu odwołania G. L. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [..] z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 71/3 przy ul. P. 19 położonej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220) utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, iż organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 71/3 przy ul. P. 19 położonej w Ł., wskazując na to, że nie są spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne do spełnienia w sytuacji ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy, bowiem brak jest zabudowy mieszkaniowej, która umożliwiałaby ustalenie parametrów dla nowoplanowanego obiektu.

Według organu I instancji spośród 10 działek przyjętych do analizy urbanistycznej jedynie działka znajdująca się na skraju obszaru analizowanego jest zabudowana obiektem o funkcji mieszkalnej, natomiast na pozostałych brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Nadto organ I instancji stwierdził, że ów obiekt nie powinien stanowić podstawy do ustalenia parametrów dla nowoplanowanej budowy, bowiem jest to budynek pochodzący z pierwszych lat XX w. i wpisany do ewidencji zabytków miasta Ł..

Organ ten ustalił również, że działka inwestora znajduje się na terenach rolnych i leśnych (zaś inwestor nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów).

Nadto, zgodnie z przyjętą uchwałą Rady Miasta w Ł. z dnia 27 maja 2009 r., teren wskazany we wniosku wchodzi w skład zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "R." utworzonego celem ochrony cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka N. oraz przyległego do niego kompleksu leśnego (Las R. - P.), ze względu na ich wartości estetyczne.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. L. zakwestionował niespełnienie przesłanek z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zauważył, że zabudowa mieszkaniowa dająca podstawę do ustalenia parametrów nowej budowy bezsprzecznie znajduje się w obszarze analizowanym, zaś powołana przez organ I instancji uchwała o utworzeniu obszaru "R." nie zastępuje miejscowego planu na tym terenie, poza tym nie obejmuje skutkiem prawnym nieruchomości prywatnych. Odnośnie natomiast kwestii braku zgody na zmianę przeznaczenia terenu odwołujący podkreślił, że wyraźnie zaznaczył w złożonym wniosku iż ogranicza teren budowy jedynie do obszaru rolnego, który to zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, jako znajdujący się w granicach administracyjnych miasta, takowej zgody nie wymaga.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po przeanalizowaniu złożonego odwołania oraz akt sprawy stwierdziło, że z materiału dowodowego wynika, iż G. L. w dniu 30 listopada 2009 r. złożył w Urzędzie Miasta Ł. Delegatura Ł. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 71/3, przy ul. P. 19, położonej w Ł..

Organ odwoławczy dostrzegł niespójność części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Kolegium uznało, że trudno jest przyjąć za bezsprzeczne twierdzenie, iż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, skoro wyraźnie przeczy temu załącznik graficzny.

Również Kolegium poddało w wątpliwość twierdzenie organu I instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji gdy inwestor zaznaczył, iż w części opisowej złożonej wraz wnioskiem wskazuje miejsce realizacji inwestycji jako tereny rolne znajdujące się w granicach administracyjnych miasta.

Jednocześnie jednak Kolegium zaaprobowało pogląd organu l instancji, iż przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniona, co wobec faktu, że wystarczającym jest brak jednej z przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniona, bowiem koliduje z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151. poz. 1220). Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. W art. 43 powołanej powyżej ustawy stanowi się, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Z art. 44 wynika, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo—krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy.

Korzystając z możliwości przewidzianych tym przepisem Rada Miejska w Ł. w dniu 27 maja 2009 roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego R.. Uchwała powyższa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i weszła w życie z dniem 22 lipca 2009 roku.

Paragraf 2 ust. 1 powołanej uchwały stanowi, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka N. oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodnobłotnych, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych w dolinach rzecznych i ich utrzymywania we właściwym stanie ( § 2 ust. 2 uchwały).

Stosownie do dyspozycji art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w § 3 powołanej uchwały, na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, wprowadzono następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru,

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową utrzymywaniem, remontem lub naprawa urządzeń wodnych,

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej,

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno błotnych,

6) wylewania gnojowicy z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych,

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi,

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu,

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalna gospodarka rolną, leśną, rybacką i łowiecką,

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych,

11) umieszczania tablic reklamowych.

Zakazy, o których mowa powyżej nie dotyczą:

1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody,

2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym dana formę ochrony przyrody,

3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa,

4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych (w ust 3 § 3 uchwały stanowi się, że zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt. 7 i 10 nie dotyczą stref oznaczonych jako A, B, C, D, E wskazanych na mapie stanowiącej załącznik do uchwały.)

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że skoro działka będąca przedmiotem inwestycji znajduje się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo-krajobrazowy R. to ustalenia zawarte w tej uchwale mają doń zastosowanie.

Zdaniem Kolegium uchwała Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." podjęta w oparciu o normę zawartą w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest wraz z normami zawartymi w tej ustawie, art. 43, art. 45, art. 2 ust. 2 pkt 5, przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie Kolegium stwierdziło, że skoro istotą ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego, ze względu na wartości estetyczne i widokowe, to realizacja tych celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartość i przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, wodnobłotnych i utrzymywania ich we właściwym stanie, a na terenie zespołu zabrania się:

1) niszczeniu i uszkadzania lub przekształcania obszaru,

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych,

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi,

- to słusznie organ I instancji stosując powyższe, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium stanęło na stanowisko, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z konieczną infrastrukturą bezsprzecznie powoduje przekształcenie obszaru, wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Organ odwoławczy nadto dodał, iż w przypadku normy zawartej § 2 i § 3 koniecznym jest dokonanie wykładni systemowej i uwzględnienie chociażby faktu, że normotwórca (tak jak i ustawodawca w art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy ) wyraźnie stwierdza, że na tym obszarze dopuszczalne są jedynie inwestycje celu publicznego, co w konsekwencji oznacza a contrario, iż nie dopuszcza się "zwykłych" inwestycji, a więc inwestycji wymagających ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium nie sposób bowiem przyjmować, iż ustawodawca formułowałby wyjątek od zasady bez ukształtowania zasady, której celem jest ochrona danego obszaru przed pozbawieniem go walorów podlegających ochronie ani też zakładać, że trwałe zachowanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych danego obszaru, w tym przypadku zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." polegałaby na dopuszczeniu wszelkiej zabudowy, która to ze swej istoty powoduje, że krajobraz naturalny ulega zniekształceniu, a także że dopuszczenie na zasadzie wyjątku wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu przez budowę, odbudowę, utrzymanie, remont, naprawę urządzeń wodnych oraz prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, dopuszcza możliwość realizacji wszelkich prac budowlanych, które to nie są związane z tymi wyjątkami. Przyjęcie założenia, że na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dopuszczalna wszelka działalność inwestycyjna, w świetle powyższego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zakładałoby, że normotwórca i ustawodawca są nieracjonalni, zaś ochrona obszaru byłaby iluzoryczna, a celowość tworzenia tego typu obszarów byłaby pozbawiona jakichkolwiek podstaw. W tym miejscu organ dodał, iż uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego R. weszła w życie z dniem 22 lipca 2009 roku i nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, a zatem obowiązuje zasada stosowania wprost nowego prawa i ma ona zastosowanie wraz z normami zawartymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. G. L. wniósł o uznanie zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem, bowiem opiera się ona na wadliwej uchwale Rady Miejskiej w Ł. Nr [...], której braki powodują zbyt dużą dowolność w interpretacji przepisów. W ocenie skarżącego planowana inwestycja nie wymaga przekształcenia, niszczenia lub uszkadzania obszaru, zaś intencją ustawodawcy było uniemożliwienie dużych inwestycji (osiedle mieszkaniowe, obiekty handlowe lub przemysłowe), nie zaś budowanie willi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym jej zarzutami i wnioskami oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą ustalenia G. L. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wobec stwierdzenia, iż planowane zamierzenie nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), powoływanej jako u.p.z.p.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż działka inwestycyjna znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza to, iż stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż nie został spełniony ostatni z warunków, przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1, a to wobec stwierdzenia, iż działka skarżącego położona jest w strefie ochrony zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009 r. Zdaniem organów obu instancji ustalenie to przemawia za stwierdzeniem, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie składu orzekającego powyższa ocena nie znajduje oparcia w poczynionych ustaleniach. O ile unormowania uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., o tyle trudno zgodzić się z twierdzeniem organu, iż projektowane zamierzenie jest sprzeczne z, wynikającymi z § 3 ust. 1 pkt 1, 2, i 7, zakazami.

Objęte tym przepisem zakazy: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie wykluczają możliwości realizacji inwestycji, o którą wnioskował skarżący.

W ocenie Sądu pamiętać również należy o uregulowaniu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Z przywołanego unormowania wywieść należy, iż wszelkie ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Nie jest zatem dopuszczalna twórcza interpretacja zapisów uchwały, wprowadzającej zakazy o dużym stopniu ogólności, będące w istocie kalką przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wiążące się nadto z koniecznością dokonywania ocen, dla których w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego brak jest stosowanego materiału do jej dokonania.

Zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Łd 1034/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2011 roku sygn. akt II SA/Łd 1228/10, oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl , a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008r., IV SA/Wa 952/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 517964).

W obliczu powyższych rozważań, Sąd uznał, że wnioski o sprzeczności inwestycji skarżącego z zakazami ustanowionymi uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "R." organów są przedwczesne. Trudno bowiem domniemywać, że wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu, gdy nie zostało nawet ustalone jak rzeźba ta się przedstawia. Podkreślenia również wymaga, iż wspomniana uchwała nie zakazuje wprost budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. W tej sytuacji na organach orzekających w sprawie, jak i ewentualnie tych, dokonujących uzgodnień, wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spoczywa obowiązek wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru czy też inny zakaz ustanowiony w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nie jest dopuszczalne powołanie się ogólnikowo na zakaz bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 169/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 597346). W tym miejscu warto dodać, że Sąd dostrzega, iż skarżący zaplanował swoją inwestycję na zboczu wzgórza, niemniej jednak organy, tak jak wspomniano, nie wykazały, że nastąpi np. niwelacja wzgórza. Jednocześnie trzeba zauważyć, iż różne formy rzeźby terenu zazwyczaj stanowią twory sporych rozmiarów, znacznie większych niż kubatura czy powierzchnia obiektu objętego wnioskiem skarżącego, stąd trudno z góry zakładać, że taki obiekt mógłby trwale zniekształcić ukształtowanie terenu.

Tym samym, za przedwczesną należy uznać, autorytatywną ocenę organu, o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami uchwały, bez wskazania w jaki sposób to zamierzenie sprzeciwia się ochronie zespołu przyrodniczo –krajobrazowego w sytuacji, kiedy brak jest na jego terenie zakazu budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Sąd podziela zaś stanowisko organu odwoławczego, w zakresie nienależytego wyjaśnienia przez organ I instancji przesłanki "dobrego sąsiedztwa". W istocie, w części graficznej wyników analizy, stanowiącej załącznik do decyzji, uwidoczniona jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej, która jak się wydaje pozwoli na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu uzasadniony też jest argument odwołania, że nawet budynek wpisany do ewidencji zabytków może nadal pełnić funkcję budynku mieszkalnego. Tak więc w istocie przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny raz jeszcze rozważyć wnioski analizy urbanistycznej i ponownie wypowiedzieć się co do przesłanki "dobrego sąsiedztwa".

Ponadto, jeżeli okaże się, że na terenie tego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego istnieją już budynki i są one częścią tego zespołu, to trudno twierdzić, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje przekształcenie terenu lub zniekształcenie jego rzeźby, chyba że planowana forma architektoniczna i gabaryty nowej zabudowy nie dadzą się pogodzić z parametrami istniejącymi w sąsiedztwie. Ale w takiej sytuacji należy wskazać, jakie powinny być parametry i wskaźniki nowej zabudowy, aby w szczególności dały się pogodzić z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego .

Trafnie zauważył organ odwoławczy, iż wbrew temu, co sugerował organ I instancji, teren objęty wnioskiem, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne lub nierolne, bowiem stosownie do art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Zaakceptować bowiem należy w całości stanowisko Kolegium, iż skarżący wyraźnie określił we wniosku wszczynającym postępowanie teren inwestycji. Wniosek wskazywał, iż "naniesienia budowlane wykonane zostaną na gruncie budowlanym działki, t.j. na części gruntu RV (który w całości zawiera 0,3796 ha)". Nie ulega wątpliwości, iż to skarżący jest dysponentem wniosku, uprawnionym do zakreślania jego granic, rzeczą organu jest zaś rozpoznanie wniosku w takich granicach, w jakich ujął go wnioskodawca. Nadto wypada przypomnieć, iż ratio legis analizowanej ustawy zakłada ustalenia warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, nie zaś działki ewidencyjnej, wszak nieprzypadkowo ustawodawca posługuje się konsekwentnie terminem "teren" (por. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 i 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p.). Z tych powodów organ winien rozważyć dopuszczalność inwestycji nie na terenie leśnym, wprawdzie stanowiącym część działki inwestora, lecz na oznaczonym przez skarżącego terenie.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy administracji winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżącego inwestycji biorąc pod uwagę wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną.

Należy mieć, przy tym, na względzie wymogi formalne decyzji, w tym stosowne załączniki, zgodnie z przepisem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), pamiętając by części graficzne tych załączników spełniały wymóg art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie, załącznik graficzny do decyzji nie spełniał wymogów zakreślonych powyższymi przepisami, a ponadto nie zawierał wykreślonych linii rozgraniczających teren inwestycji, na właściwej mapie, co jest obligatoryjnym elementem decyzji, wynikającym z art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł, jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji, za bezprzedmiotowe Sąd uznał orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a.

m.ch.