Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1589/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia WSA del. Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [...], Łotwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2454/17 w sprawie ze skargi [...], Łotwa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...], Łotwa na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2454/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18 września 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dnia 5 maja 2017 r., w miejscowości B., na drodze krajowej nr 8, została przeprowadzona kontrola drogowa zespołu pojazdów, składającego się z ciągnika samochodowego o nr rejestracyjnym (...)oraz naczepy ciężarowej o nr rejestracyjnym (...) (dalej "zespół pojazdów"), którym kierował O. K. (obywatel Ukrainy – dalej "kierowca"), a drugim członkiem załogi był Pan Y. Z. (obywatel Republiki Białorusi – dalej "członek załogi"). Skontrolowanym zespołem pojazdów wykonywany był w imieniu przedsiębiorcy S (...).

(dalej "skarżąca") międzynarodowy transport drogowy rzeczy – świeżych jabłek i grzybów, na trasie Rzeczpospolita Polska - Republika Kazachstanu. Z kontroli sporządzono protokół, który kierowca podpisał bez uwag, odmówił zaś podpisania załącznika do tego protokołu. W czasie kontroli sporządzono także dokumentację fotograficzną, zarówno okazanych do kontroli dokumentów, jak również zespołu pojazdów. Z dowodów tych wynika, że kierowca do kontroli okazał m.in. licencję wspólnotową; świadectwo zgodności z normami UE dla świeżych owoców i warzyw; dwa świadectwa fitosanitarne wystawione dla skarżącej, na ww. zespół pojazdów. Kierowca nie okazał zaś wymaganego do wykonywania przedmiotowego przewozu zezwolenia.

Po przeprowadzeniu postępowania Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD") decyzją z 19 lipca 2017 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych.

Jako podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia wskazano:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a.";

2. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935);

3. art. 4 ust. 22 lit. "k" i lit. "y", art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i 92a ust. 1, 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), dalej "u.t.d.";

4. art. 1 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm.), dalej "rozporządzenie nr 1072/2009";

5. art. 6 ust. 1 umowy sporządzonej w Rydze dnia 1 lipca 1992 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Łotewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych (MP 2001 nr 46 poz. 753), dalej "umowa międzynarodowa";

6. lp. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Podstawą faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia było zaś wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego, ważnego zezwolenia. Organ I instancji zakwestionował wiarygodność przedłożonego przez skarżącą dokumentu CMR (egzemplarz dla nadawcy), gdyż zawiera on liczne nieprawidłowości, sprzeczności z dokumentami towarzyszącym oraz braki w jego wypełnieniu.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem GITD z art. 1 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 jednoznacznie wynika, że warunki wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej regulują umowy międzynarodowe. Powyższe rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów realizowanych przez przewoźnika mającego siedzibę w innym państwie członkowskim UE (Republika Łotewska), który wykonuje przewozy z innego państwa będącego członkiem UE (Rzeczpospolita Polska) do państwa trzeciego (Republika Kazachstanu). Przepisy umowy sporządzonej w Rydze dnia 1 lipca 1992 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Łotewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych nie zwalniają przewoźników z krajów Unii z obowiązku posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych do krajów trzecich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej umowy - z wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7, przewozy ładunków wymienionych w art. 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń, wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony.

Z uwagi na powyższe, w ocenie GITD, skarżąca obowiązana była posiadać ważne zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy do państwa trzeciego, tj. na międzynarodowy transport drogowy grzybów i świeżych jabłek z Polski do Kazachstanu. Pomimo istnienia takiego obowiązku skarżąca jako przewoźnik nie okazała dokumentu CMR podczas kontroli drogowej. Przedłożony już po kontroli list przewozowy CMR nie został podpisany przez osobę, która otrzymała przesyłkę. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie okazane podczas kontroli drogowej dokumenty stanowią "przeciwny dowód" dla ww. listu przewozowego CMR, bowiem jednoznacznie wskazują one, że przewóz grzybów (pieczarek) i świeżych jabłek, realizowany przez skarżącą w dniu kontroli, był przewozem międzynarodowym, wykonywanym z Polski do Kazachstanu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za niezasadną.

WSA podzielił ustalenia organu, że przewóz grzybów - pieczarek i świeżych jabłek odbył się z Rzeczpospolitej Polskiej do Republiki Kazachstanu, oraz że stroną tego postępowania jest skarżąca, jako przewoźnik ww. rzeczy. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o okazane w czasie kontroli dokumenty. Wśród tych dokumentów okazywanych podczas kontroli nie było listu przewozowego CMR nr 746. Sporny list przewozowy został ujawniony przez skarżącą dopiero przy piśmie z 17 maja 2017 r. skierowanym do organu I instancji, a skarżąca nie wyjaśniła powodów, dla których kontrolowany kierowca nie został przez nią wyposażony w podstawowy dokument przewozowy, jakim jest właśnie dokument CMR.

Zasadnie też organy wywiodły, że skoro nadawca przedmiotowego ładunku w okazanych do kontroli dokumentach, tj. dwóch świadectwach fitosanitarnych oraz świadectwie zgodności z normami handlowymi UE podał numery rejestracyjne tego zespołu pojazdów na trasie Rzeczpospolita Polska - Republika Kazachstanu, którym przewożono owe ładunki i który skontrolowano, to trudno było przyjąć wyjaśnienia skarżącej złożone po kontroli, jakoby przewóz ów miał się odbyć się jedynie na trasie Rzeczpospolita Polska - Republika Łotewska. W konsekwencji rację ma organ wskazując, że skarżąca nie przedstawiła w sprawie żadnego dokumentu np. z urzędu celnego, który świadczyłby o tym, że pieczarki i świeże jabłka zostały przewiezione do Republiki Łotewskiej, a tam przeładowane i przewiezione do Republiki Kazachstanu.

Sąd I instancji wskazał również, że kontrolujący inspektor Inspekcji Transportu Drogowego nie jest zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli drogowej, natomiast przedsiębiorca zagraniczny, zatrudniając osobę, która nie zna języka kraju, przez którego terytorium osoba ta ma realizować przewóz rzeczy, przyjmuje na siebie ryzyko wynikające z tej nieznajomości. Nieznajomość języka polskiego nie może więc być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie nałożonego na Sąd obowiązku kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji, przejawiające się w braku skontrolowania, czy stan faktyczny został ustalony przez organy I i II instancji zgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy zaskarżona decyzja została wydana z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami prawa, tj. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 81a § 1 k.p.a.4, które skutkowały błędnym ustaleniem przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a następnie także Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stanu faktycznego sprawy, w tym nierozstrzygnięciem przez organy obu instancji wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy na korzyść skarżącej, co doprowadziło do bezzasadnego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł na podstawie art. 92a u.t.d.;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie nałożonego na Sąd obowiązku kontroli naruszenia prawa materialnego przez organy obu instancji, podczas gdy dopuściły się one naruszenia art. 9 ust. 1 Konwencji CMR, poprzez uznanie, iż list przewozowy CMR nie stanowi dowodu zawarcia umowy przewozu oraz warunków tej umowy ponieważ istniały inne dowody rzekomo potwierdzające te warunki, podczas gdy organy obu instancji nie przedstawiły dowodów przeciwnych, które by w jakikolwiek sposób potwierdzały, ponad dowody wskazujące na miejsce przeznaczenia towaru, warunki umowy przewozu, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł na podstawie art. 92a u.t.d.

II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 92a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.t.d. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, a to w wyniku błędnego uznania, że w niniejszej sprawie skarżąca naruszyła obowiązki lub warunki przewozu wynikające z ww. przepisów, w ten sposób, że kierowca w czasie kontroli nie przedstawił blankietu zezwolenia wymaganego w ramach przewozu wykonywanego z Rzeczypospolitej Polskiej do Republiki Kazachstanu, podczas gdy skarżąca wykonywała przewóz z Rzeczypospolitej Polskiej do Republiki Łotewskiej i w ramach tego przewozu posiadała wszelkie wymagane prawem zezwolenia, w tym zezwolenie wynikające z Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Łotewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Rydze dnia 1 lipca 1992 r. (M.P, 2001 nr 46 poz. 754, dalej: "Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Łotewskiej");

2. art. 9 ust. 1 Konwencji CMR poprzez jego błędną interpretację, a co za tym idzie błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie przedstawiony przez skarżącą list przewozowy CMR nr 746 nie stanowi dowodu zawarcia umowy przewozu, a także uznanie przez Sąd, w ślad za organami obu instancji, iż oznaczenia ładunku oraz dokumenty wystawione przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych mogą dowodzić warunków umowy przewozu zawartej przez skarżącą.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Została ona oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 7, 8 § 1, 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w tym nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego na korzyść skarżącej.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor polemizuje w istocie z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji - podważając przede wszystkim ocenę w zakresie listu przewozowego CMR nr (...), którego kierowca nie posiadał w toku kontroli drogowej oraz kwestionując moc dowodową świadectw fitosanitarnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, wskazywał, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu, między innymi dokumenty związane z przewożonym ładunkiem oraz odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. Dokumentem, który towarzyszy przewożonemu towarowi jest list przewozowy. Stosownie do art. 5 ust. 1 Konwencji z dnia 19 maja 1956 r. o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i Protokołu podpisania, sporządzonych w Genewie 19 maja 1956 r. (dalej: "Konwencja CMR") list przewozowy wystawia się w trzech oryginalnych egzemplarzach, podpisanych przez nadawcę i przez przewoźnika, przy czym podpisy te mogą być wydrukowane lub też zastąpione przez stemple nadawcy i przewoźnika, jeżeli pozwala na to ustawodawstwo kraju, w którym wystawiono list przewozowy. Pierwszy egzemplarz wręcza się nadawcy, drugi towarzyszy przesyłce, a trzeci zatrzymuje przewoźnik. List przewozowy jest dowodem zawarcia umowy przewozu. Tym samym, w dniu kontroli kierowca winien przedstawić list przewozowy. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że list CMR nr (...) (a w zasadzie jedynie kopia) przedłożony został w toku postępowania administracyjnego. Na jego podstawie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że sporny przewóz nie był przewozem międzynarodowym, albowiem odbywał się pomiędzy państwami Unii Europejskiej.

Rozważenia zatem wymaga, jakie znaczenie ma list przewozowy. Dokonując analizy przepisów Konwencji CMR stwierdzić należy, że stosownie do treści artykułu 4, list przewozowy jest dowodem zawarcia umowy przewozu. Brak, nieprawidłowość lub utrata listu przewozowego nie wpływa na istnienie ani na ważność umowy przewozu, która mimo to podlega przepisom tej Konwencji. Nieprawidłowości w sporządzeniu listu przewozowego nie powodują nieważności umowy przewozu ani nie uniemożliwiają traktowania jej jako podlegającej postanowieniom Konwencji. Artykuł 6 Konwencji wymienia dane, które powinny lub mogą być zawarte w liście przewozowym, a art. 9 określa bliżej jego funkcję dowodową. Wynika z niego, że w braku przeciwnego dowodu, list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Jedną z podstawowych funkcji, jakie spełnia list przewozowy CMR, jest funkcja dowodowa, jednak osiąga ona swój pełny walor tylko w braku przeciwnego dowodu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, kopia listu przewozowego CMR nie może stanowić przekonującego dowodu. Dowód ten nie mógł być wzięty pod uwagę jako jedyny i samoistny dokument, ale stosownie do wymogów art. 7 i 77 k.p.a. musiał być skonfrontowany z całym zgromadzonym materiałem dowodowym.

Organ w toku postępowania zgromadził dowody, które potwierdziły, że przewóz dokonywany był na trasie Polska – Kazachstan. Z dowodów tych tj. dwóch świadectw fitosanitarnych (nr (...)), a także ze świadectwa zgodności z normami handlowymi UE dla świeżych owoców i warzyw z 4 maja 2017 r. nr KO.8231.1121.11.2017, wydanego przez Mazowieckiego WIJHAR-S wynika, że eksporterem towarów była A. sp. z o.o. z siedzibą w Polsce, a ich odbiorcą firma T (...) z siedzibą w Kazachstanie. Ponadto zarówno w ww. świadectwach fitosanitarnych, jak i w świadectwie zgodności z normami handlowymi UE, jako środek transportu wskazano zespół pojazdów, którym w dniu kontroli skarżąca wykonywała transport. Powyższe dane zostały potwierdzone przez WITD w toku postępowania, a to poprzez wezwanie ww. organów, tj. WIORiN w Warszawie i Łodzi, a także WIJHAR-S do złożenia wyjaśnień odnośnie wydanych przez nie dokumentów związanych z przedmiotowym transportem.

Skarżąca chcąc zdyskredytować w/w dowody podnosi, że informacja zawarta w powyższych dokumentach, a dotycząca środka transportu, nie jest informacją wiążącą. Stanowisko to jest bezpodstawne. Analiza art. 18 ust. 3. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2019 r., poz. 972) nie pozostawia wątpliwości, że wniosek o wydanie świadectwa powinien zawierać m.in. deklarowany środek transportu, deklarowane miejsce wwozu do państwa przeznaczenia oraz nazwy państw, przez które będą przemieszczane rośliny, produkty roślinne lub przedmioty. Natomiast zgodnie z ust. 6 w/w przepisu świadectwo fitosanitarne jest zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem podkreślić wymaga, że skoro w myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to znaczy, że wobec faktu wskazania jako środek transportu skontrolowany zespół pojazdów, to pozbawianie tej informacji wiążącej mocy jest nieuzasadnione.

Także w przypadku wydania świadectwa jakości handlowej, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. 2021, poz. 630) niezbędne jest podanie rodzaju i numeru środka transportu, którym przewożone są artykuły rolno – spożywcze (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie wzoru świadectwa jakości handlowej).

Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. A zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporne świadectwa mogą być jednym z dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a., bowiem zawarte w nich informacje przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy.

Ponadto organ w przedmiotowym postępowaniu, stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., dokonał oceny wskazanych wyżej świadectw oraz przedłożonego w toku postępowania listu przewozowego CMR. Niewątpliwie organ administracji publicznej powinien opierać się na całym zgromadzonym materiale dowodowym, zgodnie z zasadą otwartego katalogu środków dowodowych, a każdy dowód należy bowiem oceniać na tle pozostałych dowodów, a nie w oderwaniu od nich. W tej sprawie organ, mając na uwadze liczne nieprawidłowości, sprzeczności z dokumentami towarzyszącymi oraz braki w wypełnieniu przedłożonego przez skarżącą międzynarodowego listu przewozowego CMR (egzemplarz dla nadawcy), polegające m.in. na wpisaniu: w polu nr 2 nazwy przewoźnika zamiast nazwy i adresu odbiorcy, w polu nr 3 adresu przewoźnika zamiast miejsca przeznaczenia przesyłki, w polu nr 5 nie wpisano załączonych dokumentów towarzyszących ładunkowi, w polu nr 16 nie wpisano danych przewoźnika, w polu nr 17 nie wpisano danych kolejnego przewoźnika, w polu nr 19 nie wpisano postanowień specjalnych (np. o podziale trasy przewozu na kilku przewoźników), w polu nr 23 przedstawiciel przewoźnika nie złożył podpisu lub odcisku pieczęci potwierdzającego zawarcie umowy przewozu oraz odbiór ładunku – odmówił jego wiarygodności. Niewątpliwie był do tego uprawniony, bowiem uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (zob. np. wyrok NSA z 11 listopada 1983 r., II SA 1072/83, GAP 1986, nr 9, s. 46; wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42; wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., II SA 1034/84, OSPiKA 1985, nr 11, poz. 217; wyrok NSA z 4 listopada 1993 r., SA/Wr 1344/93, LEX nr 1689101; wyrok NSA z 11 kwietnia 1997 r., I SA/Lu 441/96, LEX nr 1691430; wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246).

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego (sygn. akt II CKN 415/01) stanowisko, zgodnie z którym jedną z podstawowych funkcji, jakie spełnia list przewozowy CMR, jest funkcja dowodowa, jednak osiąga ona swój pełny walor tylko "w braku przeciwnego dowodu", wskazuje, że list przewozowy nie może być traktowany jako niepodważalny dowód. W konsekwencji, gdy treść listu przewozowego budzi poważne wątpliwości, a tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie, organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia istotnych okoliczności celem ustalenia czy skarżąca wykonywała przewóz międzynarodowy wymagający właściwego zezwolenia, czy jedynie przewóz pomiędzy państwami UE. Jak wskazano powyżej dowodami tymi są świadectwa fitosanitarne oraz świadectwo jakości handlowej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie tej nie miał zastosowania przywoływany przez nią art. 81a § 1 k.p.a. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80 - 81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Mając jednak na uwadze, że w niniejszej sprawie zgromadzone materiały dowodowe oraz prawidłowa ich ocena potwierdziły tezę organu, że przewóz miał charakter międzynarodowy, tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a.

Rozpatrując zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że regulacje te określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowo-administracyjnej. Nie mogą one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem w/w przepisów p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2018 r., o sygn. akt I FSK 1128/16; z dnia 25 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1389/12 i z dnia 24 stycznia 2012 r., o sygn. akt I GSK 868/10 - dostępne w CBOSA).

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia art. 9 ust. 1 Konwencji CMR poprzez jego błędną wykładnię, to wskazać należy, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Podnosząc zatem zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, należy zatem wskazać, jaką jego interpretację (rozumienie) przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem kasatora - była interpretacją prawidłową. Omawiany zarzut tego warunku nie spełnia a jego uzasadnienie wskazuje, iż stanowi on próbę zwalczenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd Wojewódzki. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, stan taki stanowi niedopuszczalny zabieg, świadczący o wadliwości konstrukcyjnej zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.t.d., wskazać należy, że przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie przedmiotowych przepisów były ustalenia dotyczące wykonywania przewozu międzynarodowego bez wymaganego zezwolenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 w zw. art. 28 ust. 1 u.t.d. i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).