Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1470/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 4 pkt 1, art. 20, art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 107 par. 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 par. 1, art. 76a par. 1, art. 78, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. T. od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 20,33 m², wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w kwestionowanej części.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. E. T. (dalej też jako "strona", "skarżąca") wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] pod kiosk handlowy o pow. 20,33 m², w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent m. [...] W., działając na postawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) art. 104 i art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.":

- w pkt 1 umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od dnia 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. jako bezprzedmiotowe,

- zaś w pkt 2 odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 20,33 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego.

W zakresie pierwszego rozstrzygnięcia Prezydent m. [...] W. wskazał, że umorzył postępowanie administracyjne, gdyż wobec skarżącej została wydana decyzja z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] zezwalająca na umieszczenie kiosku handlowego w ww. lokalizacji w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. Wobec powyższego postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jednakże zaznaczył, że zezwolenie na zajecie pasa drogowego było ograniczone terminem do 31 lipca 2016 r. z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku, polegającą na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Organ stwierdził, że inwestycja celu publicznego jest celem nadrzędnym nad wolą kontynuowania działalności handlowej w ww. pasie drogowym, zaś skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia dotyczącego szczególnych okoliczności dla wydania zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej u.d.p.).

Od ww. decyzji odwołanie złożyła skarżąca domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony (poprzez wydanie zezwolenia na okres od 1 sierpnia do 31 grudnia 2016 r.), ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") utrzymało zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części w mocy (w decyzji tej organ błędnie podał wnioskowany okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r. zamiast prawidłowego od 1 sierpnia do grudnia 2016 r.- powyższe zostało uznane przez Sąd za oczywistą omyłkę pisarską – w uzasadnieniu decyzji organ wskazywał prawidłową datę 31 grudnia 2016 r., tak też uczyniła skarżąca w skardze).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zasadą na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od ww. zakazu zostały dopuszczone w treści art. 39 ust. 3 ustawy, gdzie ustawodawca przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka, z zastrzeżeniem przypadków ujętych w dalszej części powołanego przepisu, jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu. Organ powołując się na judykaturę wskazał, że w postępowaniu tym na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Istotne przy tym jest, że termin "szczególnie uzasadnionego przypadku", bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, w świetle poszczególnych unormowań ustawy pozwala przyjąć, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizacje niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (tak NSA w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1547/11).

SKO podzieliło motywy, którymi kierował się Prezydent m. [...] W. jako zarządca drogi. Wskazało, że w miejscu usytuowania kiosku handlowego strony planowana jest inwestycja mająca na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią ZOM). Argumentacja ta została poparta materiałem dowodowym w postaci projektu stałej organizacji ruchu na ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] oraz opinią Zarządu Oczyszczania Miasta w zakresie rekultywacji terenów zielonych na terenie pasa drogowego, którego dotyczy wniosek strony.

Kolegium podkreśliło, że celem całego przedsięwzięcia jest nowe zagospodarowanie terenu pasa drogowego polegającego m.in. na: 1) przebudowie zatoki autobusowej przystanku [...], umożliwiającej zatrzymywanie dwóch autobusów przegubowych wraz z nowym usytuowaniem wiaty przystankowej

i automatu biletowego, 2) wykonaniu brakującego odcinka drogi dla rowerów łączącego istniejącą drogę dla rowerów wzdłuż ul. [...] z pasem dla rowerów

w ul. [...], 3) wykonaniu przejścia dla pieszych oraz przejazdu dla rowerów przez ul. [...] w poziomie chodnika na nowym płytowym progu spowalniającym, 4) montażu stojaków dla rowerów przy przystanku autobusowym,

5) poprawie standardu nawierzchni dla pieszych (przebudowie istniejących zniszczonych chodników po północnej stronie ul. [...] do granicy pasa drogowego na odcinku pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...]

i [...]), 6) rewitalizacji skweru polegającej na uporządkowaniu

i powiększeniu terenu zieleni urządzonej, nowych nasadzeniach zieleni i ustawieniu ławek parkowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Dlatego też korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazują na zakazy określonej aktywności w granicach pasa drogowego podporządkowane celom wprost wyartykułowanym w art. 39 ust. 1 ustawy. Konsekwencją tego jest możliwość zajęcia pasa drogowego dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w warunkach szczególnie uzasadnionego przypadku, który za każdym razem (przy każdym zezwoleniu) podlega surowej ocenie tego zarządcy z punktu widzenia wykonywania przez ten podmiot prawidłowej gospodarki pasa drogowego nakierowanego na cele chronione i jednocześnie gwarantowane w powołanym przepisie. Organ zaznaczył, że zarządca drogi jest podmiotem wyspecjalizowanym do realizacji zadań określonych przepisami o drogach publicznych, a zatem dysponuje odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i środkami w celu wykonywania tych zadań. Ma też prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania w celu jak najlepszej realizacji ciążących na nim zadań w obrębie pasa drogowego, w tym stałej poprawy funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu. Dlatego też zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skonstruowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które dodatkowo jest ograniczone w czasie.

Dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy obejmującej odmowę wydania stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego organ zauważył, że we wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p.

Dopiero we wniesionym odwołaniu podniosła, że w pasie drogowym ul. [...] znajduje się kiosk handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu wnioskodawcy.

Powyższe, w ocenie SKO nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., bowiem interes ekonomiczny strony nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, wyżej opisana przebudowa pasa drogiego wraz z przywróceniem jego ładu estetycznego, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, w tym rowerzystów i pieszych.

Organ podkreślił, że kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. SKO podzieliło pogląd zarządcy drogi, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, ma być przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych

i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 76a § i k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych,

a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 roku, zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowna wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez skarżącego, wystąpienia szkody po stronie skarżącej w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie pkt 4 zaskarżonej decyzji organu I instancji, który nie istnieje, a także naruszenie zakazu reformationis in peius;

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez skarżącą rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu. Także zignorowanie okoliczności, iż lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów, które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Doprowadzenie do sytuacji, w której wyłącznie pawilon handlowy skarżącej będzie musiał zostać zlikwidowany zaś pozostały ciąg pawilonów lokalizacji nie zmieni, doszło zatem do nierówności stron wobec prawa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt. 2 decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że plan zagospodarowanie przedstawiony właścicielom kiosków nie jest planem prawidłowym a proponowane zmiany nie spowodują zwiększenia bezpieczeństwa w obszarze kiosku, a wręcz przeciwnie będą generować nowe problemy. Skarżąca podniosła, że przedmiotowy pawilon handlowy jest usytuowany przy ul. [...] w W. od ponad 20 lat i został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] Urzędu Dzielnicowego W. - [...] Wydział Architektury z dnia [...] lipca 1991 roku, którą to decyzją zezwolono na budowę 15 pawilonów tworzących zespół wielobranżowy na terenie nieruchomości w W. przy ul. [...]. Ponadto w pozwoleniu na budowę organy państwowe, gwarantowały właścicielom kiosków lokalizację do czasu rozbudowy ulicy, a plan zagospodarowania terenu przedstawiony przez Zarząd Dróg Miejskich, dotyczy w przeważającej części przystanku.

Zdaniem skarżącej planowane zmiany nie wykluczają możliwości dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego a sam projekt zagospodarowania terenu budzi poważne zastrzeżenia nie tylko właścicieli kiosków, ale także niezależnych specjalistów. W zakresie zaproponowanego planu zagospodarowania właściciele kiosków handlowych złożyli zastrzeżenia i uwagi, potwierdzone opinią rzeczoznawcy SITK w zakresie inżynierii ruchu drogowego mgr inż. budownictwa drogowego Z. U., który jednoznacznie stwierdził, iż opiniowany projekt jest obarczony poważnymi błędami i jest niezgodny z obowiązującymi normami.

Skarżąca podniosła, że organ w toku postępowania nie odniósł się do przedstawionej opinii i zgłoszonych zastrzeżeń. W dalszej części skargi skarżąca odniosła się do planu zagospodarowania z 26 stycznia 2016 r. jako wadliwego merytorycznie i nie mającego realnego uzasadnienia w potrzebach związanych z prawidłowym planowaniem i organizacją ruchu na drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja w zaskarżonej części nie naruszają prawa, a podniesione zarzuty i przedstawiona argumentacja skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z powyższym przepisem zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy). Regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służą ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W art. 20 u.d.p. ustawodawca wskazał katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi, zgodnie z pkt 8 wyżej wymienionego przepisu zarządca drogi wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobiera opłaty i kary pieniężne.

W artykule zaś 39 ust. 1 u.d.p. zostały wskazane zakazy podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 ww. ustawy).

Z powyższego przepisu wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej.

Wyjątek od tej zasady, został określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (tzn. tak jak w przedmiotowej sprawie kiosk handlowy), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z tym przepisem lokalizacja takiego obiektu czy urządzenia wymaga wykazania, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Wobec powyższego zezwolenie na taką lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki właśnie obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Innymi słowy, lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego stanowi wyjątek od ogólnej zasady i ma ona miejsce tylko w szczególnych przypadkach po uzyskaniu zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Powyższe oznacza, że raz udzielone zezwolenie nie powoduje, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych postępowań o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o tą samą lokalizację i ten sam obiekt. Wspomniany przepis, procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brać przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Ustalanie warunków związanych z udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy do zarządcy dróg, który to kreuje politykę związaną

z przedmiotowym zarządem i może decydować o funkcji prowadzonej działalności

w obiekcie objętym zezwoleniem.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uzasadniając swoje stanowisko w odwołaniu wieloletnim korzystaniem z pawilonu.

Należy podkreślić, że organy: I jak i II instancji odmówiły wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego drogi powiatowej oraz umieszczenia w nim kiosku handlowego od 1 sierpnia 2016 r. z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania kiosku.

Zarządca drogi ustalił zatem, że zmiana ta polega na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Ocenił, że planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania tego terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., a który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższe oznacza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska zarządcy drogi.

Należy podkreślić, że zmiany przedstawione przez organ odwoławczy wynikają z obowiązującego dla tego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem sprawa miejscowego obowiązującym bezwzględnie do czasu jego zmiany lub stwierdzenia nieważności.

Oznacza to, ze nie jest możliwe kwestionowanie jego zapisów na etapie ubiegania się o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny tryb zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące, jak wskazała skarżąca, wadliwości merytorycznej planu zagospodarowania z 26 stycznia 2016 r. i braku realnego uzasadnienia w potrzebach związanych z prawidłowym planowaniem i organizacją ruchu na drogach publicznych, nie mogły być wzięte pod uwagę na etapie rozpoznania niniejszej skargi. Nie sposób odmówić racji argumentacji SKO, że strona nie jest uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji przebudowy pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk handlowy mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. Zarządca drogi realizując zadania określone ustawą ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie.

W konsekwencji osoby trzecie, o ile mogą przekonywać organ do określonych rozwiązań innych niż pierwotnie przyjęte, to nie mogą narzucać tych rozwiązań i czynić zarzutu z tego, że organ ich nie podzielił. Z tego względu za niewadliwe przyjąć należy stanowisko organu, który nie miał obowiązku odnoszenia się w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do wniosków zawartych w prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie strony przez Z. U..

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie punktu 4 zaskarżonej decyzji organu I instancji, który nie istnieje, a także naruszenie zakazu reformationis in peius, wskazać należy, że decyzja Prezydenta m. [...] W. z [...] sierpnia 2016 r. składa się z dwóch punktów – pierwszy dotyczył umorzenia postępowania, zaś drugi odmowy wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego. Decyzja ta została zaskarżona w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. w zaskarżonej części. W decyzji z [...] kwietnia 2017 r. organ II instancji nie uchylił nieistniejące pkt 4 decyzji organu I instancji. Dlatego też wskazany wyżej zarzut należy uznać za bezzasadny.

Ponadto Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 75 § 1, art. 76a§ 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można mówić o naruszeniu art. 8 k.p.a., albowiem jak zwróciło uwagę SKO realizując tę regułę ogólną postępowania, organ pierwszej instancji dużo wcześniej uprzedził stronę o swoich zamierzeniach inwestycyjnych w pasie drogowym i tym samym braku możliwości kontynuowania zajęcia tego pasa, dając stronie niejako czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego lub przeniesienie go poza granice pasa drogowego.

Odnosząc się zaś do zarzutu niedopuszczenia dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z [...] stycznia 2016 r. stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w czerwcu 2016 r. a pismo z takiej daty nie znajduje się w aktach administracyjnych.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał również znaczenia fakt, iż pawilon handlowy skarżącej funkcjonuje w pasie drogowym od ponad 20 lat, albowiem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowo ograniczone m.in. po to, aby zarządca drogi na przyszłość miał możliwość realizacji swoich zadań w obrębie pasa drogowego. Istotne przy tym jest, że poprzednie zezwolenie (zezwolenia) nie powodują nabywania na przyszłość jakichkolwiek praw do tego pasa drogowego. Uzyskujący zezwolenie musi liczyć się z faktem braku otrzymania zezwolenia w przyszłości, co winno być wkalkulowane w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej w granicach pasa drogowego i dokonywanych tam przez niego inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.