Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1270/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2; art. 40 ust. 1; art. 41 ust. 1; art. 91 ust. 1; art. 93; art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 12 ust. 2;  art. 18 ust. 2 pkt 15;  art. 181
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 147 § 1; art. 151; art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Michał Białowski po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na uchwałę Rady Inne z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Inne I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 – w zakresie odnoszącym się do placówek kulturalnych i budynku urzędu gminy oraz w części obejmującej § 3; II. umarza postępowanie w części dotyczącej § 2 zaskarżonej uchwały; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Rady Inne na rzecz L. K. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. w dniu 13 października 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się stwierdzenia nieważności naruszających prawo przepisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała została podjęta w trakcie niezakończonych czynności procesowych prowadzonych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/LU 910/15, jak również w przedmiocie wyodrębnionej ze sprawy skargi na poprzednią uchwałę, znak [...].

Skarżący wskazał, że od 2008 r. prowadzi w tym samym miejscu działalność gospodarczą w formie sklepu spożywczo-przemysłowego z napojami alkoholowymi i posiadał zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Uchwalenie w zaskarżonej uchwale nowych zasad pomiaru odległości do obiektów chronionych spowodowało, że odległość 114,5 m mierzona według ciągów komunikacyjnych (po chodniku dla pieszych) zmniejszyła się do 60 m. Przy tym według nowych zasad wyznaczono drogę przez płot drewniany o wysokości ok. 1,2 m i siatkę ogrodzeniową o wysokości ok. 1,7 m. Zmiana definicji sposobu pomiaru odległości nastąpiła bez uzasadnionego powodu, naruszając prawa skarżącego zagwarantowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a także w Konstytucji.

Skarżący zarzucił, że w § 1 zaskarżonej uchwały wymieniono obiekt urzędu gminy, który nie spełnia wymogów obiektów o szczególnym charakterze. Wymieniono także katalog "placówki kulturalne", nie określając, o jakim miejscu w [...] mowa. Tworząc zaś prawo miejscowe według tej zasady można w sposób dowolny dobierać odpowiednie miejsca do poszczególnych decyzji.

Skarżący zakwestionował także treść § 2 uchwały, dotyczącego imprez na otwartym powietrzu.

Zarzucił również wadliwość sposobu pomiaru określonego w treści § 3 uchwały oraz uznaniowy charakter zapisu wyznaczającego tolerancję pomiaru do 1 m.

Zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy [...] opiera się na niekonstytucyjnych, uznaniowych zasadach traktowania podmiotów gospodarczych, jak również wyłącza imprezy organizowane przez Gminę z zasad ustalonych przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napoi alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do okoliczności zaskarżenia § 2 uchwały organ podniósł, że wymieniony przepis uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 25 listopada 2015 r. został uchylony w całości uchwałą z dnia 13 października 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 z późn. zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2 ust. 1 art. 91 ustawy).

W myśl art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ponadto przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy tym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2).

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarżący w niniejszej sprawie dopełnił zarówno wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, występując z wezwaniem do Rady Gminy [...] pismem z dnia 12 września 2016 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo przewidzianym terminie, gdyż skarga do sądu administracyjnego została wniesiona za pośrednictwem właściwego organu w dniu 13 października 2016 r. (por. też treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07).

Dokonując kontroli legitymacji skarżącego w świetle przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba podkreślić, że wnoszący skargę w trybie przewidzianym w powołanym przepisie musi wykazać, iż istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/2005, LEX nr 194894).

Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W niniejszej sprawie skarżący występuje wyłącznie we własnym imieniu.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień, bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13).

Zaskarżona uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...].

W myśl § 1 zaskarżonej uchwały określa się zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obowiązujące na terenie Gminy [...], w taki sposób, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, nie może być zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów kultu religijnego, takich jak kościoły, czynne kaplice, cmentarze oraz od szkół, punktów przedszkolnych, placówek kulturalnych i budynku urzędu gminy.

Według § 2 uchwały określenie zawarte w § 1 nie dotyczy zezwoleń jednorazowych wydawanych na podstawie art. 181 ustawy o wychowaniu w trzeźwości na imprezach na otwartym powietrzu.

W § 3 uchwały przewidziano, że odległości wymienione w § 1 ust. 1 należy mierzyć, jako najkrótsze odległości w linii prostej, od linii wyznaczającej środek wejścia do placówki handlowej do ogólnodostępnego wejścia wskazanego przez administratora budynku stanowiącego obiekt chroniony (ust. 1). Odległość ustalona jest z dokładnością do 1 m.b. (ust. 2).

Zgodnie z § 4 uchwały traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...].

W § 5 uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...].

W myśl § 6 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości interes [...] skarżącego L. w zaskarżeniu powyższej uchwały, gdyż uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wpływa na sytuację skarżącego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatruje zażalenie L. na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. negatywnie opiniujące wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych między innymi w oparciu o treść skarżonej uchwały, a także rozpatruje odwołanie L. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanej w konsekwencji nieuzyskania pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...]. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Jednocześnie wskazać należy, że rozstrzyganie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części objętej jej § 2 stało się bezprzedmiotowe wobec tego, że prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., wydanym w sprawie III SA/Lu 757/16 ze skargi Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność powyższej uchwały w wymienionej części.

W związku z tym i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w części dotyczącej § 2 zaskarżonej uchwały.

Oceniając zasadność skargi w pozostałej części Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie, że w myśl art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94, wedle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przewidziany w końcowej części przytoczonego przepisu wyjątek od zasady wyłączenia stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiot skargi stanowi uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i skierowane do podmiotów stojących na zewnątrz administracji (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Gminny samorząd terytorialny jest zatem legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.).

Według art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Z kolei według art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wprawdzie powołany przepis nie określa kryteriów, jakimi rada powinna kierować się przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednak w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Swobodę gminy ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim uznanie życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 ustawy, założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu, zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z wyżej przedstawionymi ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zatem swoboda rady gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Jak wskazuje się w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy należy rozumieć rozmieszczenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, w szczególności określenie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, wymienionych w ustawie, w szczególności takich jak szkoły, przedszkola. W doktrynie podkreśla się, iż przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (Iwona Skrzydło-Niżnik "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz", Zakamycze 2002, komentarz do art. 12). Niejednoznaczne określenie odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych nie dąży do realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy i może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 497/11),.

W § 3 zaskarżonej uchwały przewidziano, że odległości wymienione w § 1 ust. 1 należy mierzyć, jako najkrótsze odległości w linii prostej, od linii wyznaczającej środek wejścia do placówki handlowej do ogólnodostępnego wejścia wskazanego przez administratora budynku stanowiącego obiekt chroniony (ust. 1). Odległość ustalona jest z dokładnością do 1 m.b. (ust. 2).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie taki sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny. Trzeba zauważyć, że określenie "jako najkrótszej odległości w linii prostej" zawiera w istocie powtórzenie, gdyż odległość w linii prostej jest ze swej istoty najkrótsza. Budzi zatem wątpliwości, jak należałoby w istocie rozumieć taki sposób określenia pomiaru odległości, jaki został przewidziany w zaskarżonej uchwale. Ponadto przyjęcie linii prostej powoduje, że mogą powstać poważne trudności lub wręcz niemożność określenia odległości w przypadku, gdy odległość ta - z uwagi na rodzaj zabudowy lub uwarunkowania terenowe - nie może zostać zmierzona w terenie po linii prostej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że mierzenie linią łamaną prowadzi do innych wyników niż przyjęcie linii prostej.

Należy również podkreślić, że określenie jako punktu pomiaru ogólnodostępnego wejścia wskazanego przez administratora budynku stanowiącego obiekt chroniony oznacza nieuprawnione w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uzależnienie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od działania osób trzecich.

Ponadto tego rodzaju zapis uchwały w przypadku dużego obiektu o kilku wejściach może oznaczać w skrajnym przypadku dopuszczalność usytuowania punktu sprzedaży alkoholu bezpośrednio przy obiekcie chronionym, co może powodować wątpliwości przy stosowaniu uchwały i w praktyce może też prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Nie można również nie dostrzec, że § 1 uchwały, do którego odwołuje się wprost treść § 3, nie jest podzielona na ustępy, a w § 1 podano tylko jedną odległość o wymiarze 100 m. Tymczasem § 3 uchwały stanowi o odległościach wymienionych § 1 ust. 1, a zatem posługuje się liczbą mnogą odległości, które mają być nadto określone w nieistniejącym ustępie 1, gdyż § 1 takiego ustępu nie zawiera.

Dodatkowo nieprecyzyjny jest zapis § 3 ust. 2 uchwały dotyczący dokładności pomiaru. Nie jest bowiem jasne, co na gruncie uchwały oznacza ustalenie odległości z dokładnością do 1 metra bieżącego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowienie przez radę gminy norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych i w taki sposób, że brak precyzji i niejednoznaczność norm stwarzają zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 497/11).

Trzeba zwrócić uwagę, że czytelne i jednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej.

Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na terenie gminy i musi być tak skonstruowana, by odczytanie jej norm nie nastręczało problemów, nie budziło wątpliwości i nie prowadziło do różnych wyników. Uchwała nie może powodować niepewności co do tego, gdzie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy pamiętać, że w oparciu o tę właśnie uchwałę wydawane są decyzje zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych w konkretnie określonym miejscu (art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Możliwość różnej, a tym samym dowolnej interpretacji postanowień uchwały uznana być musi za naruszenie zarówno art. 12 ust. 2, jak i art. 1 i 2 ustawy. Takie określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie realizuje bowiem celów ustawy, o których była mowa na wstępie.

Określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przez określenie ich odległości od miejsc zasługujących w ocenie rady gminy na ochronę powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Celem określenia powyższych zasad jest rzeczywista, a nie tylko iluzoryczna realizacja postulatu ograniczania dostępności alkoholu w tych miejscach, w których dostępność ta stwarza określone zagrożenia. W zaskarżonej uchwale nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały Radzie Gminy [...] przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na przykład od budynku urzędu gminy.

Nie można również uznać za precyzyjny i wyłączający dowolność interpretacji zapisu zaliczającego do obiektów chronionych placówki kulturalne, bez bliższego określenia rodzaju chronionych placówek, którym można potencjalnie przypisać cechę kulturalnych. Sformułowanie, którym posługuje się uchwała, jest bardzo ogólne, co może skutkować dowolnością na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Takie ogólne sformułowanie nie pozwala również na realną ocenę podjęcia uchwały w tym zakresie w ramach realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Nie zachodzą natomiast podstawy do uznania za naruszające prawo pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, poza § 2, którego nieważność Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w sprawie III SA/Lu 757/16.

Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące podjęcia zaskarżonej uchwały w okresie prowadzenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowania na skutek skargi L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (sprawa III SA/Lu 910/15) oraz wniesienia przez L. skargi na poprzednią uchwałę Rady Gminy [...] nr [...], czego dotyczyło powołane w skardze pismo z dnia 22 lipca 2015 r., znak: [...], którym Sąd przekazał skargę na tę uchwałę do Wójta Gminy [...], jako organu, za pośrednictwem którego skarga na uchwałę powinna zostać wniesiona. Opisane postępowania nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że prawomocnym postanowieniem z dnia 5 października 2016 r. wydanym w sprawie III SA/Lu 830/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę L. wniesioną na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...].

Jak wskazano już wcześniej, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W konsekwencji i z przyczyn omówionych wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 – w zakresie odnoszącym się do placówek kulturalnych i budynku urzędu gminy oraz w części obejmującej § 3 (punkt I wyroku), a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (punkt III wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.