Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2058/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. Nr 581), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o., prowadzącą [...] M., zwaną dalej Odwołującym, od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] - powiat [...], o kodzie postępowania numer [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...].01.2011 r. do [...].12.2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] - [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 332 550,00 PLN na cały okres rozliczeniowy.

Odwołujący w wyniku ogłoszenia przedmiotowego konkursu złożył ofertę nr [...]. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 10 ofert. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Oferta składającego odwołanie w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r., zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt, ciągłość -10 pkt, jakość - 40 pkt, dostępność - 3,333 pkt.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dnia [...] listopada 2010 r. nie wybrała oferty złożonej przez Odwołującego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania trzy oferty zajmujące wspólnie miejsce 1. Oferty uznane za najlepsze, zdobywając 87,500 punktów uzyskały pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zamknęły listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na przedmiotowe postępowanie.

Odwołujący złożył odwołanie od wyników postępowania, w odpowiedzi na które w dniu [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie Oferenta.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., Odwołujący wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego nr [...].

Odwołujący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/WA 1085/11 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zarzucając organom obu instancji naruszenie art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 3 w związku z art 80 kpa.

W dniu [...] czerwca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie.

Również od tej decyzji M. Spółka z o.o. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Odwołujący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VISA/Wa 42/13 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zarzucając Prezesowi Funduszu naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270), zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia" We wskazaniach zaś do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy Funduszu do pełnego wykonania wyroku z dnia 13 października 2011 r. tj. dokonania analizy porównawczej oferty Odwołującego z ofertami, które zostały wybrane, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, a co wynika z całości wywodu w tym zakresie - także ofert konkurentów w postępowaniu konkursowym.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wywodził, że w celu umożliwienia Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pełnej realizacji wyroków sądu, decyzją Nr [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie odwołanie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wykonując zalecenia wyroków WSA dołączył do akt sprawy oferty wybrane (z zachowaniem anonimizacji danych poufnych) oraz dokonał w decyzji nr [...] tabelarycznego porównania ofert biorących w postępowaniu.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. Odwołujący złożył odwołanie od decyzji [...] z dnia [...] września 2014 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odwołując się do dyspozycji art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach organ wywodził, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu Nr 57/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, zmienionym zarządzeniem Nr 11/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 stycznia 2010 r.;

2) zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienione zarządzeniem Nr 50/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010 r.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 24.02.2011 r., sygn. akt lI GSK 262/10, zarządzenia Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu wiążące.

Ustosunkowując się do zarzutów organ przypomniał, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy.

Prezes NFZ wskazał, iż w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu dokonał, w formie tabelarycznej, analizy porównawczej ofert biorących udział w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umów na podstawie odpowiedzi udzielonych na poszczególne pytania ankiety.

Uznając jednak trafność zarzutu naruszenia art. 153 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na niepełnej realizacji wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1085/11 oraz z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/WA 42/13, uzupełniając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił szczegółowe porównanie oferty Odwołującego i ofert wybranych w przedmiotowym postępowaniu ze szczegółowym uzasadnieniem, co do każdego z kryteriów oceny.

[...]

Organ podniósł, że z porównania ofert wybranych oraz oferty Odwołującego jednoznacznie wynika, co następuje:

1. w zakresie ciągłości zarówno oferenci wybrani, jak i Odwołujący odpowiedzieli "TAK" na wszystkie cztery pytania ankietowe i zgodnie z wzorem z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ za każde z nich otrzymali 1/4*10=2,500 pkt, co łącznie daje maksymalną możliwą liczbę tj. 10 pkt;

2. W zakresie jakości, w części dotyczącej personelu udzielającego świadczeń w odniesieniu do lekarzy, zarówno oferenci wybrani, jak i Odwołujący zapewniają lekarza specjalistę co skutkuje otrzymaniem 10/13*25=19,231 pkt, natomiast w odniesieniu do techników elektroradiologii otrzymali 3/13*25=5,769, co po zsumowaniu daje łącznie w tej kategorii maksymalną możliwą liczbę tj. 25,000 pkt;

3. W zakresie zewnętrznej oceny jakości oferenci wybrani otrzymali 1/2*5=2,500 pkt za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast Odwołujący za ten parametr otrzymał 0 pkt. Żaden z oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ, za co każdy otrzymał 0 pkt, co po zsumowaniu daje w tej kategorii po 2,500 pkt oferentom wybranym i 0 pkt Odwołującemu.

4. W zakresie jakości w części dotyczącej sprzętu i aparatury medycznej zarówno oferenci wybrani, jak i Odwołujący zapewniają prawidłowe wyniki testów specjalistycznych mammografu, co daje im 1/1*15=15 pkt, tj. maksymalną ilość w tej kategorii.

5. W zakresie dostępności zarówno oferenci wybrani, jak i Odwołujący otrzymali po 2 pkt za posiadanie podjazdu oraz po 2 pkt za posiadanie podnośnika lub windy umożliwiającego dostęp dla świadczeniobiorców niepełnosprawnych, co po przeliczeniu daje dwukrotnie liczbę 1,667 pkt: (2/6*5). Oferenci wybrani w tej kategorii otrzymali po 1,667 pkt (2/6*5) za posiadanie pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, którego nie posiadał Odwołujący i za to kryterium otrzymał 0 pkt.

6. Odnosząc się do kryterium ceny - organ wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ zarówno oferenci wybrani, jak i Odwołujący otrzymali maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,00 zł za punkt - 30x (1,1 x 10,00 zł - 9,00 zł)/(1,1 x 10,00 zł - 0,9 x 10,00).

Prezes NFZ wywodził, że decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedstawiony dowód w postaci wyliczeń porównawczych jednoznacznie potwierdza, iż dla każdej z ofert właściwie policzono punkty oceny i rozstrzygnięcie postępowania nie mogło być inne, niż wskazane w ogłoszeniu.

Zdaniem organu, każda ze złożonych ofert (także oferta Odwołującego się) oceniana była według tych samych kryteriów i zasad określonych w przepisach prawa, z zachowaniem zasady z art. 134 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, iż wyższa punktacja uzyskana przez oferentów wybranych w kryteriach niecenowych (jakości i dostępności), co miało miejsce w przypadku przedmiotowego postępowania, wskazuje na lepsze warunki udzielania świadczeń.

W ocenie organu przedstawiony wywód szczegółowo opisuje za jakie odpowiedzi na pytania ankietowe oferenci mogli otrzymać punkty i w jakiej ilości, ile punktów i dlaczego otrzymał każdy z nich faktycznie oraz jak to kształtowało ich pozycję w rankingu względem siebie. Informacje w nim zawarte w pełni wyczerpują wskazania art. 80 kpa oraz art. 107 § 3, jak i pozostałych przepisów kpa odnoszących się do uzasadnienia braku podstaw do uwzględnienia odwołania, których naruszenie zarzucał Odwołujący we wcześniejszych odwołaniach. Organ II instancji porównując punktację przyznaną oferentom wybranym i Odwołującemu z zawartością ich ofert (które zostały włączone do akt postępowania zgodnie z wyrokiem WSA) nie doszukał się błędów w ocenie ofert.

Prezes NFZ wskazał także, iż poprzez umożliwienie Odwołującemu wglądu do akt sprawy zawierających zgodnie z wyrokiem WSA także oferty świadczeniodawców wybranych oraz udostępnienie Odwołującemu "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" zostały wypełnione zobowiązania wynikające z art. 73 § 1, art. 74 § 2, oraz art. 10 § 1 kpa.

Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach (który to zarzut Odwołujący sformułował w odwołaniu z dnia 14.12.2010 r.) w związku z przeprowadzeniem kontroli tylko u nowych oferentów organ wskazał, iż [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nie miał obowiązku przeprowadzania w toku postępowania konkursowego kontroli u wszystkich oferentów. Ponadto przeprowadzenie kontroli u jednego oferenta nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzania kontroli u innych oferentów. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), "komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy."

Zdaniem organu kierunek powyższej regulacji jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez Komisje konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji. Podkreślić także należy, iż wszelkie materiały dotyczące postępowania udostępniane były wszystkim oferentom jednakowo.

Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 135 ustawy o świadczeniach, ponieważ wskazany art. w brzmieniu obowiązującym w dniu składania odwołania stanowił o jawności umów (co nie było przedmiotem postępowania) natomiast dopiero od listopada 2013 r. art. 135 ustawy o świadczeniach stanowi o jawności ofert (z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy), przy czym okazanie Odwołującemu akt postępowania w dniu [...].10.2014 r. wypełniło zobowiązanie wynikające z aktualnego brzmienia przedmiotowego przepisu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Odwołującego Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, na który powołuje się Odwołujący, ponowne postępowanie przeprowadza się w przypadku uwzględnienia odwołania. Natomiast Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją [...] nie uwzględnił odwołania, a jedynie uchylił poprzedzającą ją decyzję. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego nr [...] z [...] czerwca 2012 r., w celu umożliwienia wykonania zaleceń sądu zawartych w wyroku WSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 42/13, tj. uzupełnienia dokumentacji postępowania o oferty, które zostały wybrane w postępowaniu. Zatem, zdaniem organu, nie zachodzi tutaj sytuacja określona w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

W kwestii zarzutu braku podstawy prawnej do wydania przez Prezesa Funduszu "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", organ wskazał, iż w oparciu o art. 102 ust. 5, pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu obowiązany jest do nadzoru nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu oraz ustalania jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu. Przepis ten nie wyłącza żadnego z zadań oddziału wojewódzkiego, a zatem Prezes Funduszu uprawniony jest do przedstawienia oddziałom szeregu wytycznych i zaleceń mających na celu ujednolicenie sposobu realizacji poszczególnych zadań w całym kraju. Takie zalecenia i wytyczne zazwyczaj przedstawiane są w formie pism kierowanych do dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, natomiast w tym przypadku, biorąc pod uwagę obszerność materiału, przedstawiono go jako dokument pn. "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych". Dokument ten obejmuje wytyczne dotyczące kolejności działań w zakresie całości postępowania (włącznie z przygotowaniem planu postępowań), a nie stricte pracy komisji konkursowej. Decyzje dotyczące pracy komisji de facto podejmują członkowie komisji. Schemat informacji z przebiegu postępowania, jakie sporządza komisja konkursowa pozwala na jednolite i rzetelne rozpatrywanie przez Prezesa Funduszu odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów dzięki dysponowaniu porównywalnymi w odniesieniu do każdego postępowania danymi. Zatem zarzut o naruszeniu w tym przypadku przez Prezesa Funduszu swoich uprawnień jest nietrafiony.

Także pozostałe zarzuty Odwołującego, w ocenie organu, są chybione, ponieważ Prezes Funduszu rozpatrując sprawę, nie stwierdził uchybień w zakresie przeprowadzania postępowania i zawarcia umów z wybranymi oferentami. Do udzielania świadczeń wybrani zostali oferenci, którzy zapewniali ciągłość, kompleksowość i dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej oraz których oferty przedstawiały najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o świadczeniach do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy w szczególności efektywne i bezpieczne gospodarowanie środkami finansowymi oraz realizacja planu finansowego oddziału. Organ wywodził, że nie było możliwe wybranie w przedmiotowym postępowaniu innych oferentów, gdyż w wyniku takiego postępowania przekroczona zostałaby kwota przeznaczona na to postępowanie. Zatem nie został naruszony i art. 15 ust. 1, ani art. 142 ust 5 pkt 1, ponieważ świadczenia w zakresie etapu podstawowego programu profilaktyki raka piersi zostały zabezpieczone zgodnie z planem finansowym oddziału wojewódzkiego Funduszu. Prezes NFZ wskazał także, iż świadczeniobiorcy z obszaru objętego postępowaniem mają prawo skorzystać ze świadczeń w przedmiotowym zakresie udzielanych przez innych świadczeniodawców, w innym powiecie, a nawet województwie. Zatem udzielanie świadczeń w powiecie [...] przez wybranych świadczeniodawców, nie ogranicza prawa świadczeniobiorcy do skorzystania ze świadczeń poza obszarem wskazanego powiatu.

W świetle przedstawionych okoliczności organ stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nie naruszył w toku prowadzonego postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach (w tym art. 132 ust. 2), aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła M. Spółka z o.o. z siedzibą w G.

Zarzuty skargi obejmowały:

1. Naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 2 i 139 ust. 4 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) - dalej zwaną "Ustawą" - poprzez brak uchylenia decyzji organu I stopnia, w sytuacji gdy podczas prowadzonego postępowania przez komisję konkursową stosowany był niejawny dla uczestników regulamin jej prac, który został wydany przez niewłaściwy organ - Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podczas gdy z Ustawy wynika bezpośrednia i jasna kompetencja Rady Narodowego Funduszu Zdrowia do uchwalania regulaminu prac komisji konkursowych, bez jednoczesnej możliwości delegacji tegoż uprawnienia na inny organ.

a w związku z tym

2. Naruszenie art. 134 ust. 1 Ustawy poprzez nierówne traktowanie uczestników postępowania, poprzez stosowanie nierównych zasad postępowania, w szczególności kryteriów kontroli oferentów przewidzianych w wydanym bez podstawy prawnej akcie Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który wydany został przez Prezesa NFZ, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 42/13. Wyrokiem tym uchylono decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. zarzucając Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia naruszenie art. 153 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia w całości wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 11 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1085/11 tj. dokonania analizy porównawczej oferty odwołującego z ofertą, która została wybrana na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletu materiału dowodowego - także oferty konkurenta w postępowaniu konkursowym.

W niniejszej sprawie bardzo istotny jest fakt, że wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tylko decyzję organu II instancji, który dysponując całością dokumentacji mógł dokonać analizy porównawczej przedmiotowych ofert.

Konsekwencją powyższego wyroku było ponowne rozstrzygnięcie przez Prezesa NFZ odwołania od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r.

Prezes NFZ rozstrzygając powyższe odwołanie winien wydać decyzję merytoryczną wykonującą wskazany wyrok.

Tymczasem Prezes NFZ wydał decyzję Nr [...], w której działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.:

- uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r.,

- przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie zostały wydane dwie decyzje będące przedmiotem kontroli Sądu tj. decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, którą to decyzją oddalono odwołanie skarżącej spółki oraz decyzja Prezesa NFZ z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy tę decyzję.

W pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej, należy wskazać, że istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154.

Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i ust. 7 cytowanego przepisu, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy jeszcze raz przypomnieć, że wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd było naruszenie przez organ odwoławczy - Prezesa NFZ, przy pierwotnym rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego skarżącego, przepisu art. 153 p.p.s.a.

Wykonania zaleceń Sądu związanych z treścią 153 p.p.s.a. nie uprawnia jednak organu do naruszenia innych przepisów postępowania, a to właśnie w tej sprawie miało miejsce.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 2167/13, gdzie wskazano, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego należy uznać, że zastosowanie po wyroku WSA z dnia 6 czerwca 2013 r. przez Prezesa NFZ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest nietrafne, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 w odniesieniu do stosowania przepisu art. 154 ust. 7 u.s.o.z.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji, co spowodowało konieczność uchylenia obu decyzji w niniejszej sprawie.

Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie), co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Tożsamy pogląd został wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 2059/15, rozstrzygnięcie to zapadło również na skutek skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w G.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze wyżej wskazaną interpretację art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.