Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 353/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., nr LII/320/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Głuchołazy na rzecz B. S. i A. S., solidarnie, kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 października 2002 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy.

Pismem z dnia 19 listopada 2011 r., B. i A. S. wezwali Radę Miejską w Głuchołazach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał z dnia 8 października 2002 r., Nr [...] oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W uzasadnieniu wskazali, że po zapoznaniu się z załącznikiem nr 3 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium" stwierdzili, że w kolumnie nr 6 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27 umieszczono niezgodny z prawdą zapis, a mianowicie "Teren oznaczony symbolem ZB/PS stanowi w studium teren istniejącego zakładu przemysłowego". Zapis ten został również zamieszczony w kolumnie nr 11 oraz w Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27. Dalej wskazali, że również w samej treści uchwały dla terenu "ZB/PS" umieszczono nieprawdziwy zapis: "tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)", co zdaniem wnoszących wezwanie oznacza, że obiekty produkcyjne, składy, magazyny i hurtownie istniały na tym terenie legalnie. Ponadto zwrócili uwagę, że Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu o symbolu "ZB/PS", co jest niezgodne z zasadami uchwalania studium. B. i A. S. podkreślili, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn, czy też hurtownia, gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Poza tym o powyższym fakcie niejednokrotnie informowali urzędników, radnych i architektów. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., gdyż w sposób nie budzący wątpliwości została poświadczona w niej nieprawda, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. Z tych samych przyczyn domagali się uchylenia również uchwały z dnia 8 października 2002 r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. B. i A. S. złożyli za pośrednictwem Rady Miejskiej w Głuchołazach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., która została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 28/12.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 14 lutego 2012 r. ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 28/12 wyłączono skargę B. i A. S. na uchwałę z dnia 8 października 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy i stanowi ona przedmiot niniejszego postępowania. W skardze tej skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie prawa poprzez poświadczenie w niej nieprawdy, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. W uzasadnieniu B. i A. S. wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z domu mieszkalnego jednorodzinnego i działki o nr ew. T., znajdującej się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy na obszarze oznaczonym symbolem "ZB MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna". Nieruchomość ta przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych gruntów X., Y., Z., V., Q. i P., położonych w [...] przy ul. [...], które to działki zgodnie z uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r. oznaczono w studium jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)". Dalej skarżący odwołali się do argumentacji prezentowanej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, czy też zakład produkcyjny, bowiem uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Zdaniem skarżących, podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie czynności prawne i faktyczne naruszają obowiązujący porządek prawny, a zatem wniesiona skarga winna zostać uwzględniona.

W dniu 18 stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia 8 października 2002 r. i z dnia 29 czerwca 2011 r.

Rada Miejska w Głuchołazach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko argumentowała, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż postanowienia studium kierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a tym samym, przy tak ustawowo określonym charakterze studium, trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto za brakiem interesu skarżących przemawia fakt, że zarzuty skargi dotyczą oznaczenia w studium nieruchomości, których nie są oni właścicielami. Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, że oznaczenie w treści uchwał symbolem ZB/PS nieruchomości nr X., Y., Z., V., O. i P. nie jest zgodne z prawdą. W tym zakresie wskazał, że na etapie sporządzania studium na terenie ul. [...] w [...] na w/w działkach prowadzona była działalność gospodarcza - ostatnio - Zakład Usługowo Produkcyjny "[...]". Natomiast właściciel tego zakładu, jak i nieruchomości nie wnosił o zmianę przeznaczenia i funkcji tego terenu. Organ podkreślił również, że do jego kompetencji należą czynności związane z przygotowaniem i uchwaleniem studium i nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy dany podmiot gospodarczy spełnia wszystkie warunki określone przepisami Prawa budowlanego w kontekście ustalenia ewentualnych samowoli budowlanych.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2012 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżają nie tylko uchwałę z dnia 29 czerwca 2011 r., ale również uchwałę z dnia 8 października 2002 r., co jest uzasadnione tym, że w uchwale tej zatwierdzono mapę będącą jedynym istniejącym załącznikiem, na której po raz pierwszy w sposób niezgodny z prawdą wpisano i wyrysowano, że na sąsiednim terenie, tj. działkach nr X., Y., Z., V., O. i P. istnieją zakłady produkcyjne.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie [...] na okoliczność bezzasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Podniósł, również, że oznaczenie w zaskarżonym akcie nieruchomości opisanych w skardze jest tożsame z oznaczeniem przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r. Dalej dowodził, że w zaskarżonym akcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w jakimkolwiek aspekcie. Podniesiono, iż możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2012 r. skarżący przedstawili aktualne stanowisko w sprawie podnosząc, że od początku podjęcia przez nich w 2001 r. interwencji w sprawie zagrażającego ich zdrowiu działania dwóch zakładów: produkcyjnego i samochodowego, położonych w sąsiedztwie ich domu jednorodzinnego, przeznaczenie tego terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie i nadal jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie w wyniku działań podejmowanych przez skarżących w różnych urzędach okazało się, że zakłady przy ul. [...] działają nielegalnie, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim oraz prawomocne wyroki tut. Sądu. Ponadto przeprowadzona w dniu 19 sierpnia 2002 r. kontrola Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wykazała, że "Pan Z. K. nie posiada żadnej decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania". Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wiedziała zatem o fakcie nielegalnego działania zakładu "[...]", gdyż została drogą urzędową o tym powiadomiona. Zdaniem skarżących, organ nie chcąc naruszać postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczył się tylko do oznaczenia na mapie tego terenu innym kolorem i wpisania symbolu "ZB PS", zamiast wcześniejszego "ZB MN". Tymczasem dokonana zmiana przeznaczenia terenu ma ogromne znaczenie dla okolicznych mieszkańców, gdyż umieszczenie tego zapisu w planie pozwoli w przyszłości na powstanie pośród zabudowy jednorodzinnej dowolnego rodzaju przemysłu i składów. To z kolei spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących. Dalej skarżący dowodzili, że teren ich nieruchomości na skutek prowadzonej działalności gospodarczej uległ silnemu skażeniu dioksynami, co zmusiło ich do rezygnacji z prowadzenia przydomowego ogródka. Podkreślili również, że ze względów finansowych nie jest możliwy zakup nowego domu i jego dostosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jaką jest B. S.. Wskazali także na opinię biegłego sądowego inż. J. K. z dnia 12 sierpnia 2006r., który stwierdził, że sąsiedztwo budynków mieszkalnych stanowi przeszkodę legalizacji obiektów warsztatowo-usługowego i produkcyjnego, położonych przy ul. [...] w [...]. Ponadto prowadzona na działkach sąsiednich działalność została zakwalifikowana - zgodnie z § 2 pkt 10 lit. m oraz lit. s rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93 poz.589) - jako działalność mogąca pogorszyć stan środowiska. Zdaniem skarżących, nie istnieje więc żaden akt prawny bądź uchwała, które by uzasadniały naniesienie zmian na mapie studium oraz umożliwiały przekwalifikowanie tego terenu z symbolu "ZB MN" na "ZB PS". Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż podmioty działały legalnie. Skarżący zwrócili także uwagę, że właściciele obu zakładów nigdy nie próbowali zalegalizować prowadzonej działalności, ani też nie występowali o zmianę sposobu użytkowania. Tym bardziej niezrozumiałe jest działanie Burmistrza, który może zmieniać zapisy w studium i następnie na tej podstawie uchwalać nowy plan, mając tylko jeden argument, a mianowicie, że na tym obszarze istnieją i funkcjonują nielegalnie dwa zakłady. Ponadto o tym, że Burmistrz usiłuje zalegalizować samowole budowlane poprzez zmianę studium i planu zagospodarowania świadczą sporządzone do każdego etapu postępowania mapy obrazujące w sposób graficzny działania Burmistrza i Rady.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał wywody zawarte w odpowiedzi na skargę i cofnął wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Głuchołazach, odnosząc się do stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia 28 maja 2012 r., wskazał, że argumenty i zarzuty w nim zawarte nie potwierdzają posiadania przez skarżących legitymacji skargowej do zaskarżenia spornej uchwały. Co do twierdzeń w przedmiocie "legalności" zabudowy nieruchomości sąsiednich podniósł, że organy gminy nie są właściwe rzeczowo do dokonania tego typu ustaleń, bowiem leży to w kompetencji odpowiednich organów nadzoru budowlanego. Ponadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia w istocie przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a jedynie nadaje kierunek przyszłym planom zagospodarowania przestrzennego. W kwestii wskazywanych przez skarżących skażeń spornego terenu dioksynami, które są - ich zdaniem - skutkiem działalności podmiotów gospodarczych na sąsiednich nieruchomościach, pełnomocnik organu wywiódł, że twierdzenia te są nieuzasadnione i zbyt daleko idące. Podniósł, że dioksyny powstają m.in. w procesie spalania śmieci w piecach c.o., nie można więc bezpośrednio łączyć ewentualnej obecności tych substancji w glebie ani z działalnością w/w podmiotów, ani ze skutkami zaskarżonego studium. Wobec zatem faktu, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż kwestionują oni zmianę przeznaczenia działek, co do których nie wykazali praw właścicielskich, ani też innych praw, zasadnym jest oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do stanowiska organu skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2012 r. dodatkowo podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie [...] nie jest świadectwem bezzasadności podniesionych przez nich zarzutów dotyczących poświadczenia nieprawdy w dokumentach, ponieważ nie zawiera ono w swej treści takiego stwierdzenia. W tej sytuacji skarżący przychylili się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wydawanych w tej sprawie przez Policję i Prokuraturę oraz innych pism, które świadczą nie o braku przestępstwa, lecz jedynie o braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Dalej, nie zgodzili się z argumentacją organu, iż nie posiadają legitymacji skargowej oraz że postanowienia studium nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości. W tym zakresie wskazali na różnice w zapisach pomiędzy rysunkiem studium z 2002 r. a studium z 1985 r., w którym cały sporny teren był terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem "MN". Wskazali również na dokonaną w 2011 r. na tym obszarze zmianę koloru terenu zabudowy mieszkaniowej z wielorodzinnej na jednorodzinną. Podnieśli także, że na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy dla terenów nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego, który obecnie wyłożony został do publicznego wglądu przez Burmistrza Głuchołaz, sporny teren oznaczony został symbolem "2U/P" i sąsiaduje już bezpośrednio z ich działką wchodzącą w skład terenu o symbolu 30MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe oznacza, że po uchwaleniu planu będzie można zalegalizować działalność uciążliwych zakładów produkcyjnych stanowiących już teraz samowolę budowlaną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 69/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Uznał, że skarżący nie wykazali, iż kwestionowane przez nich zapisy zaskarżonego studium naruszają ich konkretny, aktualny interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego nie daje Sądowi możliwości dalszej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym przeprowadzenia oceny, czy przy uchwalaniu studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania.

Na skutek wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK2857/12, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, za najistotniejszą kwestię NSA uznało problem, czy uchwała z dnia 8 października 2002 r. Rady Miejskiej w Głuchołazach w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjęta została zgodnie z procedurą. NSA podkreśliło, że cała dokumentacja jaka znajduje się w aktach sprawy, a dotycząca podjętej uchwały to treść uchwały oraz załącznik graficzny. Nadto, Sąd podniósł, że próbował także uzupełnić brakującą dokumentację, jednakże poza kserokopiami korespondencji z innymi organami pełnomocnik gminy Głuchołazy nie był w stanie przedstawić żadnej dokumentacji związanej z procedurą uchwalenia zaskarżonej uchwały. Następnie NSA wskazało, że skoro uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które wiąże organ planistyczny, to treść takiego studium niewątpliwie wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wywodził, że ponieważ w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, iż zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały, wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji, to w takiej sytuacji nie jest uprawnione stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących i tym samym Sąd nie może badać, czy doszło do naruszenia procedury planistycznej. Zdaniem NSA, to właśnie naruszenie procedury planistycznej w przypadku uchwalania studium powoduje naruszenie interesu prawnego skarżących. NSA argumentowało, że w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium, niedopuszczalnym jest przyjęcie, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że nie będzie badał procedury bo po stronie skarżących brak jest naruszenia interesu prawnego. W ocenie NSA, w takim konkretnym przypadku, jak w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana. W konsekwencji NSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, mając na uwadze powyższe stanowisko, Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r., Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia oświadczenia czy akta administracyjne złożone do przedmiotowej uchwały są kompletne, a także do wskazania, czy organ dysponuje innymi dokumentami dotyczącymi procedury planistycznej jak również do przedłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Głuchołazy zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy wraz z załącznikiem graficznym zawierającym czytelne oznaczenie działek o aktualnej numeracji X., Y., Z., V., Q., P. oraz działki T..

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie Sądu, pełnomocnik organu oświadczył, iż akta (dokumenty) związane z procedurą podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach, które dotychczas zostały przekazane Sądowi do akt niniejszej sprawy stanowią komplet dokumentów, jakim dysponuje Gmina Głuchołazy i jej organy. Jednocześnie pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy nr [...] wraz z załącznikiem graficznym zawierającym czytelne oznaczenie ww. działek. Do przedmiotowego pisma przedłożony został również załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 października 2013 r., w którym organ po raz kolejny wyraził swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się m.in. z zarzutem naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego studium oraz zasad jego sporządzenia. W dalszym ciągu gmina dowodziła także, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że zaskarżoną uchwałą naruszony został ich interes prawny bądź uprawnienie w zakresie zasad i trybu sporządzania studium.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r., skarżący powołując się na wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/12, stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazywali na uchybienia procedury zaskarżonej uchwały ustalonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 października 2002 r.), które w ich ocenie mogły stanowić o jej nieważności. Skarżący dowodzili również, przedkładając w tym zakresie liczne dokumenty, że sporne działki stanowiły co najmniej do dnia 14 marca 2003 r., tereny mieszkaniowe i rekreacyjno – wypoczynkowe.

Na rozprawie sądowej z dnia 30 stycznia 2014 r., skarżący przedkładając do akt sprawy pismo z dnia 29 stycznia 2014 r., podtrzymali skargę i zawartą w niej argumentację. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 14 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, LexPolonica nr 346981, ONSA 2000, nr 3, poz. 129), jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem, np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, LexPolonica nr 33822, OSP 1999, nr 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże s. 263 i n.). W konsekwencji, ponieważ stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2857/12 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu wynikającego z art. 153 P.p.s.a., jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.a.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu związany jest zatem dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 maja 2013 r.

W szczególności zauważyć należy, że wobec oświadczenia pełnomocnika gminy Głuchołazy, który na wezwanie tut. Sądu wskazał, iż dotychczas przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta stanowią komplet dokumentów, jakimi dysponuje Gmina Głuchołazy i jej organy, zmianie nie uległa sytuacja faktyczna i prawna sprawy, poddana ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku.

Przypomnieć należy, iż na komplet przedłożonych przez pełnomocnika organu dokumentów składa się treść zaskarżonej uchwały z dnia 8 października 2002 r., Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy, jej załącznik graficzny oraz przedstawione na wezwanie NSA kserokopie dokumentów korespondencji z innymi organami.

Stwierdzenia wymaga również i to, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy uchwalone zostało na podstawie art. 6 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej zwaną ustawą.

Zgodnie z art. 6 ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

2. Zarząd gminy sporządza studium, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

3. Zarząd gminy przedkłada studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Nienadesłanie opinii, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium, uważa się za brak uwag.

4. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,

2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,

3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

4) prawa własności gruntów,

5) jakości życia mieszkańców,

6) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

5. W studium określa się, w szczególności:

1) obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych,

2) lokalne wartości zasobów środowiska przyrodnicznego i zagrożenia środowiskowe,

3) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy,

4) obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji,

5) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

5a) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej,

6) kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,

7) obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania,

8) obszary przewidywane do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2.

6.Studium uchwala rada gminy.

7. Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ze wskazanego przepisu wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie stanowi podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium jest opracowaniem przeznaczonym do użytku wewnątrzadministracyjnego, adresowanym przede wszystkim do służb i organów gminy, do zadań których należą sprawy ładu przestrzennego. Nazwa opracowania "studium" wskazuje na jego analityczno-badawczy charakter w odniesieniu do problemów wskazanych zwłaszcza w art. 6 ust. 4 ustawy. Wyniki tego opracowania i płynące z nich wnioski określają politykę przestrzenną gminy. Ustawodawca, chcąc zapewnić, by polityka przestrzenna gminy miała charakter jak najbardziej realny, wprowadził w art. 6 ust. 3 ustawy wymaganie uzyskania opinii organów uprawnionych do uzgadniania projektów planów miejscowych.

Zgodnie z art. 18. ust. 2 pkt 4 ustawy, zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

Zgodnie z brzmieniem art. 87 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. uchwalone przez Radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które w świetle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.). Treść takiego studium niewątpliwie wpływa zatem na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Tym samym nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (porównaj wyroki NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1357/06 i z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego postępowania stwierdzić należy, że z przedłożonej przez organ dokumentacji wynika, że w dniu 26 lutego 1996 r., Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. Pismem z dnia 2 września 2002 r., nr [...] Zarząd Miejski w Głuchołazach, stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy, przesłał projekt studium do zaopiniowania następującym organom: Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...], Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...], Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...], Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody w [...], Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...], Zakładowi Energetycznemu w [...], Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], Wojewódzkiej Komendzie Policji w [...], Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w [...], PKP [...], Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej [...], Zarządowi Parków Krajobrazowych, [...] Oddziałowi Straży Granicznej w [...], Ministerstwu Zdrowia w [...], Zarządowi Gmin sąsiednich: Zarządowi Miejskiemu [...], Zarządowi Gminy [...], Zarządowi Miejskiemu [...]. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przesłanej w tym zakresie korespondencji do ww. organów, co uniemożliwia ustalenie czy organ planistyczny w istocie przedłożył studium do zaopiniowania ww. organom, a także czy wskazany w art. 6 ust. 3 ustawy 21 dniowy termin umożliwiający zaopiniowanie studium, został w sprawie zachowany. Powyższe nie pozwala Sądowi na ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie w istocie zachowana została prawidłowa procedura uchwalenia studium.

Tym samym mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz bazując na identycznym materiale dowodowym, jakim dysponował on w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej, że: "w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, iż zachowana została procedura podjęcia zaskarżonej uchwały wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji" uznać należało, że aktualne pozostaje stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "w sytuacji kiedy nie można skontrolować prawidłowości przeprowadzenia przez właściwe organy gminy procedury uchwalania studium - co niewątpliwie ma miejsce w ocenianej sprawie - należy przyjąć, iż procedura planistyczna nie została zachowana". Podnieść należy również, iż wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy oraz mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez sąd I instancji oraz nakreślenia kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, w System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżenie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 319).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeżone naruszenie w przedmiotowej sprawie procedury planistycznej na etapie uchwalania studium ma charakter istotny, albowiem tylko takie może spowodować naruszenie interesu prawnego skarżących. Do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., może dojść jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie.

Wobec związania Sądu w przedmiotowej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013, sygn. akt II OSK 2857/12, w którym stwierdzono istotne naruszenie trybu sporządzenia studium, tut. Sąd bazując na identycznym materiale dowodowym, jakim dysponował NSA uznał, że należało stwierdzić niezgodność zaskarżonego studium z prawem. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie - powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 815/2012, LexPolonica nr 3957323, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Nadmienić należy, że w odniesieniu do planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny w każdym terminie (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie sytuacja wygląda, gdy chodzi o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem w tym przypadku nie zachodzi możliwość stwierdzenia jego nieważności po upływie jednego roku od podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (§ 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu wskazanego terminu, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Z tym dniem uchwała traci moc (§ 2). Podsumowując, w omawianej sytuacji, skoro zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, lecz został przekroczony termin jednego roku od daty jej podjęcia, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Ponadto przechodząc do zbadania postawionego przez skarżących zarzutu wskazać należy, że porównując, w zakresie przeznaczenia działki o nr: X., Y., Z., V., Q., P., załącznik graficzny uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy z dnia 4 marca 1985 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy z załącznikiem graficznym zaskarżonego studium, zmianie uległo przeznaczenie tych działek z symbolu MN – tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy na symbol ZB/PS tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno – architektonicznej – zagospodarowanie do zachowania (ZB), tereny obiektów i urządzeń przemysłu budownictwa i usług produkcyjnych (P), tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego. Powyższe ma o tyle znaczenie, że w tekście zaskarżonego studium, w odróżnieniu od załącznika graficznego studium, gdzie zmiana ta zaistniała, brak jest jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej zmiany przeznaczenia ww. działek. Zgodnie z przyjętym zasadami uchwalania studium cześć tekstowa studium powinna być odzwierciedlona w części graficznej studium. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że oprócz istotnego naruszenia trybu uchwalania studium doszło również do naruszenia zasad. Przemawia to również, za stwierdzeniem niezgodności z prawem przedmiotowego studium.

Wyjaśnienia wymaga także i to, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżących dokumenty, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., art. 152 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.