Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 643/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 i art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Rzeszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1176/13 w sprawie ze skargi Powiatu Rzeszowskiego na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekazania mienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1176/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Rzeszowskiego na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie przekazania mienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt III zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Powiatu Rzeszowskiego kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w Rzeszowie o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o przekazaniu na rzecz gminy Miasta Rzeszów 50% prawa własności nieruchomości należącej do Powiatu Rzeszowskiego, położonej na terenie byłego sołectwa B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej Rzeszów, obręb [...], jako działka nr 2878/2, o pow. 1.2897 ha, dla której Sąd Rejonowy w Rzeszowie VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Wyrok zapadł na tle w następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., orzekł o przekazaniu na rzecz gminy Miasta Rzeszów 50% prawa własności nieruchomości należącej do powiatu rzeszowskiego, położonej na terenie byłego sołectwa B., oznaczonej obecnie w operacie ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej Rzeszów obręb [...] jako działka nr 2878/2 o pow. 1.2897 ha, dla której Sąd Rejonowy w Rzeszowie VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Prezes Rady Ministrów rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę to, że Miasto Rzeszów prowadzi jako zadanie własne Gimnazjum Specjalne nr [...], zlokalizowane na spornej nieruchomości. Nieruchomość ta służy jednocześnie do realizacji zadań własnych powiatu ziemskiego z zakresu pomocy społecznej w istniejącej tam Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej. Zadania publiczne realizowane są w takim samym stopniu przez obie strony - Zarząd Powiatu w Rzeszowie, jak i gminę Miasto Rzeszów.

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2013 r. Zarząd Powiatu w Rzeszowie, wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2013 r., oraz orzeczenie przez ten organ o odmowie przekazania prawa własności nieruchomości na rzecz gminy Miasta Rzeszów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Powiatu w Rzeszowie wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2878/2 w obr. [...] m. Rzeszowa stanowi własność Powiatu Rzeszowskiego i służy do realizacji przez Powiat Rzeszowski zadań publicznych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Działające na tej nieruchomości Gimnazjum Specjalne Nr [...] w Rzeszowie było do dnia 31 grudnia 2011 r. jednostką organizacyjną działającą fakultatywnie - stosownie do art. 3 pkt 1a lit. b w związku z art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - przy Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w Rzeszowie. Celem istnienia Gimnazjum Specjalnego nr [...] w Rzeszowie było zapewnienie realizacji obowiązku szkolnego przez wychowanków Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie.

Na skutek zmian przepisów prawa dotyczących zmian organizacyjnych Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej, niemożliwym jest, funkcjonowanie tej szkoły na dotychczasowych zasadach. Funkcjonowanie szkoły o charakterze fakultatywnym w stosunku do Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej ustało, zdaniem Zarządu Powiatu, zgodnie z obowiązującymi przepisami z dniem 31 grudnia 2011 r. Z tym dniem podjęte winny zostać nowe zasady funkcjonowania Gimnazjum Specjalnego przez organ prowadzący tę szkołę, celem dostosowania jej do nowych regulacji prawnych.

Zarząd Powiatu wskazał, że ustalenie przez Prezesa Rady Ministrów procentowego udziału we własności nieruchomości dla gminy Miasta Rzeszów nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Nie podjęto bowiem żadnych czynności związanych z ustaleniem, jaką powierzchnię budynku zajmuje dla realizacji swoich zadań Powiat rzeszowski, a jaką gmina Miasto Rzeszów. Przekazanie gminie Miastu Rzeszów 50% przedmiotowej nieruchomości spowoduje zaburzenie funkcjonowania zarówno Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej, jak i Gimnazjum, gdyż zgodnie z art. 195, art. 196 § 2 w związku z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Rozstrzygnięcie decyzji bez faktycznej wiedzy o zakresie zajmowanych powierzchni nieruchomości może doprowadzić do sporu, w sytuacji gdy obaj współwłaściciele będą chcieli korzystać z tych samych pomieszczeń w budynku w tym samym czasie i w takim samym zakresie. Zdaniem Zarządu Powiatu w Rzeszowie, nie jest dopuszczalne przekazanie gminie Miastu Rzeszów mienia stanowiącego własność Powiatu Rzeszowskiego, służącego nieprzerwanie od chwili utworzenia powiatów do chwili obecnej do realizacji zadań publicznych. Ze względu na treść art. 71 c ustawy o systemie oświaty niedopuszczalnym jest przekazanie mienia w trybie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli podstawą żądania jest zapewnienie realizacji zadania publicznego polegającego na prowadzeniu w oparciu o powołane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty szkoły specjalnej przy placówce opiekuńczo - wychowawczej. Rozwiązanie tego problemu możliwe jest przez przeniesienie Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w Rzeszowie do istniejących budynków stanowiących własność gminy Miasta Rzeszów i zlokalizowanych na terenie Miasta Rzeszowa bądź poprzez przejęcie w drodze porozumienia przez Powiat Rzeszowski do prowadzenia Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w Rzeszowie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Rady Ministrów stwierdził, że kwestia przekazania mienia pomiędzy powiatami, w związku ze zmianą ich granic, uregulowana została w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, iż nabycie mienia komunalnego następuje przez przekazanie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic, w trybie art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z § 2 pkt. 5 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta ustalono granice miasta na prawach powiatu Rzeszów i w Powiecie Rzeszowskim gminy T. przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu Rzeszów obrębu ewidencyjnego B. o powierzchni 1.750,34 ha z gminy T. To spowodowało, że na nieruchomości należącej do Powiatu Rzeszowskiego, położonej na terenie byłego sołectwa B., oznaczonej obecnie w operacie ewidencji gruntów jednostki ewidencyjnej Rzeszów obręb [...] jako działka nr 2878/2 o pow. 1.2897 ha, Miasto Rzeszów prowadzi jako zadanie własne Gimnazjum Specjalne Nr [...], a Powiat Rzeszowski - Placówkę Opiekuńczo-Wychowawczą. Biorąc po uwagę wyżej opisaną sytuację istnieje ryzyko likwidacji szkoły. Przekazanie na rzecz Miasta prawa własności 50% nieruchomości, przy pozostawieniu 50% prawa własności nieruchomości Powiatowi stanowi racjonalne rozwiązanie umożliwiające dalsze funkcjonowanie tych placówek.

W tym stanie prawnym możliwe jest uzgodnienie przez współwłaścicieli zasad korzystania z własności na potrzeby realizacji przez nich zadań publicznych. Zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W myśl tego przepisu każdemu współwłaścicielowi przysługuje prawo do bezpośredniego korzystania z całej rzeczy wspólnej, które jest ograniczone analogicznym prawem pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciel może posiadać i używać rzecz wspólną tylko o tyle, o ile da się to pogodzić z posiadaniem i używaniem rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciele mogą zawrzeć umowę i w tej umowie określić, inaczej, niż to wynika z ustawy, sposób korzystania z rzeczy wspólnej. Najczęściej zastosowanie znajduje podział nieruchomości do korzystania (użytkowania) zwany też podziałem quoad usum. Polega on na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. W razie braku zgody pomiędzy współwłaścicielami, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą na podstawie art. 199 Kc żądać ustanowienia podziału quoad usum przez sąd. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Prezesa Rady Ministrów złożył Powiat Rzeszowski reprezentowany przez Zarząd Powiatu zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do tego; 2) art. 3 pkt 1a lit. b w związku z art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z pominięciem powołanych przepisów;

II. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kpa, ponieważ organ popełnił liczne proceduralne błędy w toku postępowania, a ponadto zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; 2) art. 10 § 1 Kpa, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań; 3) art. 28 w zw. z art. 29 Kpa poprzez całkowite pominięcie Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w Rzeszowie jako strony postępowania, pomimo tego, że nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Placówki; 4) art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż zarówno zgromadzenie całego materiału dowodowego w sprawie, jak i jego ocena zostały dokonane w sposób dowolny.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zastosowanie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji nie powinno mieć miejsca i stanowi rażące naruszenie prawa przez organ wydający te decyzje, gdyż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta dotyczyło w swej treści wyłącznie zmiany granic administracyjnych gmin Miast Rzeszów i T., a nie zmiany granic Powiatu Rzeszowskiego. Wynika to zarówno z tytułu rozporządzenia, treści, jak i podstawy prawnej jego wydania. Zmiana granic administracyjnych gmin niewątpliwie wpłynęła na faktyczną zmianę granic Powiatu Rzeszowskiego, jednakże ze względu na podstawę wydania tego rozporządzenia, nie może stanowić ona źródła prawa do zmian majątkowych odnoszących się do mienia powiatowego.

Przekazanie mienia pomiędzy powiatami na podstawie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 o samorządzie powiatowym mogłoby być dopuszczalnym jedynie w sytuacji, gdyby rozporządzenie to wydane zostało na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o samorządzie powiatowym (art. 3). Niedopuszczalne jest rozszerzenie interpretacji podstawy zmiany granic gmin na powiaty, prowadzące do przekazania mienia powiatowego Gminie Miasto Rzeszów w związku ze zmianą granic administracyjnych gmin.

Podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia był wyłącznie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bez wskazania zmiany granic powiatu w trybie art. 3 ustawy samorządzie powiatowym. Zatem brak przywołania w przedmiotowym rozporządzeniu zmiany granic powiatu w trybie art. 3 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia jakiekolwiek przekazywanie gminom mienia powiatu w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W oparciu o powołaną w ww. rozporządzeniu podstawę prawną istniała możliwość regulacji majątkowych wyłącznie pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego, tj. pomiędzy gminą T. i gminą Miastem Rzeszów w zakresie mienia gminnego, natomiast jakiekolwiek regulacje majątkowe pomiędzy Powiatem Rzeszowskim, a Miastem Rzeszów były i są niedopuszczalne, gdyż art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje jakichkolwiek podstaw do regulacji majątkowych w oparciu o zmiany granic gmin dokonane na podstawie art. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W przedmiotowej sprawie należało uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie wejścia w życie zmian granic administracyjnych regulujące status prawny samorządowych jednostek organizacyjnych, z których działalnością związane jest postępowanie regulacyjne w zakresie przekazania mienia. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez Prezesa Rady Ministrów w obu decyzjach.

Strona skarżąca wskazała, że w dacie 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie zmian granic administracyjnych m.in. gminy T. i gminy Miasta Rzeszów, działka nr 2878/2 w obr. [...] m. Rzeszowa wraz z usytuowanym na niej budynkiem, w całości stanowiła własność Powiatu Rzeszowskiego i pozostawała w trwałym zarządzie Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie, prowadzącej działalność w zakresie pomocy społecznej. Status prawny tejże Placówki uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2012 r., a więc 3 lata po wejściu w życie zmian granic administracyjnych tych gmin. Zmiana statusu Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej spowodowała jej zmiany organizacyjne które były następstwem wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na mocy art. 229 ust. 2 tej ustawy Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza w Rzeszowie utraciła status jednostki pomocy społecznej, w związku z wyłączeniem tego typu Placówek z systemu opieki społecznej. Do dnia 31 grudnia 2011 r. przy Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej (będącej w tej dacie jeszcze powiatową jednostką pomocy społecznej) działało Gimnazjum Specjalne Nr [...] w Rzeszowie (będące jednostką gminy Miasta Rzeszów), którego zasady funkcjonowania określone zostały w przepisach art. 3 pkt 1a lit. b w związku z art. 71 c ustawy o systemie oświaty.

Gimnazjum Specjalne Nr [...] w Rzeszowie było do dnia 31 grudnia 2011 r. jednostką organizacyjną działającą fakultatywnie przy Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej w Rzeszowie. Gimnazjum Specjalne Nr [...] nie mogło zatem funkcjonować samoistnie, niezależnie od istnienia Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej (podobnie jak szkoły specjalne działające przy placówkach medycznych). Funkcjonowanie tych szkół w tej dacie, zgodnie z art. 71c ustawy o systemie oświaty oparte mogło być jedynie na podstawie stosunku zobowiązaniowego nawiązanego pomiędzy placówką opiekuńczo - wychowawczą (lub podmiotem leczniczym), a organem prowadzącym szkołę specjalną. Niedopuszczalnym jest oparcie funkcjonowania szkoły specjalnej działającej przy placówce opiekuńczo-wychowawczej na innej podstawie. Niedopuszczalnym jest również pozbawianie podmiotu prowadzącego placówkę opiekuńczo - wychowawczą części nieruchomości udostępnianej na podstawie umowy na potrzeby szkoły specjalnej i przekazanie tej części nieruchomości na rzecz podmiotu prowadzącego taką szkołę. Podmiot prowadzący szkołę specjalną przy placówce opiekuńczo - wychowawczej nie ma możliwości powierzenia nieruchomości bądź jej części szkole specjalnej działającej przy placówce opiekuńczo - wychowawczej, w jedyną dopuszczalną prawem formę władania - trwały zarząd.

Ocena statusu prawnego oraz tytułu prawnego do nieruchomości obu jednostek organizacyjnych winna być uwzględniana przy ocenie zasadności wniosku o przekazanie gminie Miastu Rzeszów mienia Powiatu Rzeszowskiego. Oceny powinna być dokonana według stanu istniejącego w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, a nie według stanu na dzień orzekania. Nieodniesienie się przez organ do powołanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, obowiązujących w dacie wejścia w życie zmiany granic gmin oraz poprzez naruszenie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym doszło do naruszenia zarówno art. 21 jak i art. 64 Konstytucji RP.

Przekazanie gminie Miastu Rzeszów mienia Powiatu Rzeszowskiego w stosunku po 50 % bez uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości (nieruchomość pozostaje w trwałym zarządzie Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej w całości), statusu prawnego jednostek organizacyjnych, dla działalności których mienie to służy oraz przekazania tego mienia bez ustalenia zakresu powierzchni w jakim stopniu mienie to jest niezbędne dla obu jednostek do realizacji przez nie zadań, zdaniem skarżącego rażąco narusza powołane przepisy. Naruszenie to wynika z tego, iż wobec braku wiedzy o faktycznym zakresie powierzchni wykorzystywanych dla potrzeb Powiatu Rzeszowskiego może dojść do sytuacji, która spowoduje, że za korzystanie z nieruchomości w dotychczasowym zakresie (ponad 50% powierzchni nieruchomości) Powiat ten będzie musiał ponosić ciężary związane z wynajmowaniem od gminy Miasta Rzeszów powierzchni, które zostały bezpodstawnie przysporzone tejże jednostce samorządu terytorialnego, a które nie są związane z działalnością Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w Rzeszowie.

Organ administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę, przed wydaniem decyzji nie zastosował się do dyspozycji art. 10 § 1 Kpa i wydał zaskarżoną decyzję bez uprzedniego umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Należy tu zaznaczyć, iż z treści zawiadomienia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2013 r., o wszczęciu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że organ prowadzi postępowanie wyjaśniająco – dowodowe. Pominięcie zastosowania się przez organ orzekający do obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 Kpa stanowi naruszenie tego przepisu.

Prezes Rady Ministrów całkowicie pominął rolę Placówki Opiekuńczo- Wychowawczej w Rzeszowie, będącej trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 28 Kpa. Z kolei w myśl art. 29 Kpa stronami mogą być m. in. samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Taką jednostką jest Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza, będąca jednostką organizacyjną Powiatu Rzeszowskiego. Prawo do przedmiotowej nieruchomości przysługujące tej Placówce ujawnione jest zarówno w rejestrze gruntów, jak i w księdze wieczystej. Pominięcie udziału w postępowaniu w charakterze strony tej jednostki, w sytuacji, gdy przekazanie mienia zaskarżoną decyzja odnosi bezpośredni skutek dla praw tej jednostki poprzez pozbawienie przysługującego jej trwałego zarządu do połowy zajmowanej nieruchomości stanowi przesłankę do uchylenia obu decyzji Prezesa Rady Ministrów. Placówka Opiekuńczo - Wychowawcza bezzasadnie została pozbawiona przez organ prowadzący postępowanie przymiotu strony. Ustalenie pełnego kręgu stron postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu i winien on to uczynić z urzędu, bez oczekiwania od pozostałych stron stosownych wniosków i wyjaśnień w tym zakresie.

Stosownie do treści art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w oparciu o który ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Powołane przepisy wyznaczają zarówno zakres obowiązku gromadzenia materiału dowodowego, jak i jego oceny. W świetle tych przepisów organ powinien dokonać swobodnej oceny dowodów w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, który obejmuje zarówno dowody pozyskane od stron na poparcie ich twierdzeń i wniosków, jak i dowody pozyskane z urzędu we własnym zakresie umożliwiające ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych w danej sprawie. W postępowaniu organ dokonał nie tyle swobodnej, co dowolnej oceny dowodów. Organ w żaden sposób w decyzji nie dokonał ich oceny, nie wskazał którym dowodom, w jakim zakresie dlaczego dał wiarę, a którym nie.

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał na brak wiedzy o możliwości podziału spornej nieruchomości i wniósł o ustalenie procentowego udziału w prawie własności nieruchomości - po 50 % dla każdej ze stron. Ocena dowodów jaką zastosowano w przedmiocie przekazania części mienia gminie Miastu Rzeszów rażąco narusza normy art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa.

Zdaniem skarżącego, Ministrowi przysługiwał w toku całego postępowania administracyjnego przymiot strony wynikający z treści art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, bez względu na to, czy postępowanie to zostało przez niego słusznie, czy też niesłusznie zainicjowane. Minister Administracji i Cyfryzacji, którego wniosek zainicjował postępowanie administracyjne przed Prezesem Rady Ministrów został potraktowany nie jako strona, lecz jako podmiot, który otrzymał przedmiotowe decyzje jedynie "Do wiadomości".

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenia skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą decyzji wydanej w niniejszej sprawie jest przekazanie prawa własności mienia powiązanego ściśle z przejętymi zadaniami wobec społeczności lokalnej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przekazuje zadania innej, to powinno dokonać się również na jej rzecz zbycie mienia niezbędnego do realizacji tych zadań. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120 poz. 1000 ze zm.) ustaliło granice miasta na prawach powiatu Rzeszów i w Powiecie Rzeszowskim - gminy T. przez włączenie do dotychczasowego obszaru miasta naprawach powiatu Rzeszów obrębu ewidencyjnego B. o powierzchni 1.750,34 ha z gminy T. Przesunięcie granicy gminy T. spowodowało automatyczną zmianę granicy Powiatu Rzeszowskiego. Podstawą decyzji był art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 stwierdza natomiast, że przekazanie mienia może nastąpić w związku ze zmianą granic powiatu w trybie art. 3. czyli w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Te przesłanki zostały spełnione.

Powodem wydania decyzji o dokonanie przekazania na rzecz gminy Miasta Rzeszów 50 % prawa własności nieruchomości należącej do Powiatu Rzeszowskiego był fakt zawarcia porozumienia z 14 grudnia 2009 r., na podstawie którego Powiat Rzeszowski przekazał z dniem 1 stycznia 2010 r. (z dniem wejścia w życie rozporządzenia) miastu na prawach powiatu Rzeszów prowadzenie Gimnazjum Specjalnego w B. Wbrew twierdzeniom skarżącego przez organ brany był pod uwagę status prawny oraz tytułu obydwu jednostek w chwili wejścia w życie rozporządzenia.

Organ zarzut naruszenia art. 3 pkt 1a lit. B w związku z art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uznał za nieuzasadniony bowiem, skoro Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza przestała mieć charakter jednostki pomocy społecznej (na skutek zmian prawnych i wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) nie ma obowiązku nadal umożliwiać funkcjonowania Gimnazjum Specjalnego na spornej nieruchomości.

Organ wskazał, że zmiany systemowe wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dotknęły przede wszystkim Placówkę Opiekuńczo – Wychowawczą, na skutek tych zmian zmieniła ona swój status i nie ma już charakteru jednostki pomocy społecznej. Również rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720) przewiduje, iż wychowankowie placówek opiekuńczo-wychowawczych albo regionalnych placówek opiekuńczo - terapeutycznych powinni mieć dostęp do nauki. Zmiany dotyczą jedynie warunków w jakich nauka może się odbywać bowiem mogą to być szkoły specjalne zlokalizowane poza placówką wychowawczą. Nie można zgodzić się stanowiskiem, że byt Gimnazjum Specjalnego Nr [...] w Rzeszowie utracił sens, nawet z punktu widzenia wychowanków Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP organ wskazał, że przepisy konstytucyjne nie mogą stanowić podstawy do wysuwania przez jednostki samorządu terytorialnego roszczeń o przekazanie im określonych składników mienia państwowego. Dopiero gdyby całokształt mienia przekazanego danej jednostce samorządu terytorialnego pozostawał oczywiście nieadekwatny do wykonywanych przez nią zadań można byłoby mówić o naruszeniu Konstytucji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż mienie przejmowane przez Miasto Rzeszów ma służyć realizacji zadań przejętych od Powiatu.

Organ ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 28 w zw. z art. 29 Kpa poprzez całkowite pominięcie Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie jako strony postępowania, mimo że nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Placówki wskazał, że placówce przysługiwał trwały zarząd nieruchomości, który jest pochodną prawa własności nieruchomości, które przysługiwało w całości Powiatowi Rzeszowskiemu, będącego stroną w sprawie. Trwały zarząd jest formą władania nieruchomością i nie dotyczy sfery własności, która była przedmiotem regulacji w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie argumenty skargi zasługują na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji z dnia 18 stycznia 2013 r., z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – zwanej dalej "usp". Z przepisu tego wynika, że nabycie mienia przez powiat następuje przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Trafnie wskazał Powiat Rzeszowski, że przepis ten odsyła do zmiany granic powiatu dokonanej w trybie art. 3 usp. Z pkt 1 ust. 1 art. 3 usp wynika, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia ustala granice powiatów. W zakresie ustalania granic wniosek może złożyć zainteresowana rada powiatu, rada miasta na prawach powiatu lub rada gminy (ust. 2 art. 3 usp). Ustalenie granic powiatu następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu, a zmiana jego granic dokonywana jest w sposób zapewniający powiatowi terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych (ust. 3 art. 3 usp).

Prawidłowo też wskazał skarżący Powiat Rzeszowski/powiat ziemski, że podstawę prawną rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, poz. 1000 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" stanowił przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "usg", a nie przepis art. 3 usp.

Nie można jednak pominąć tego, że na skutek wejścia w życie § 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2010 r. doszło do zmiany granic miasta na prawach powiatu Rzeszów, ponieważ obszar tego miasta o statusie powiatu powiększył się o obręb ewidencyjny B., na terenie którego znajdowała się nieruchomość oznaczona jako działka nr 2878/2. Powiększenie Miasta Rzeszów nastąpiło zatem kosztem gminy T., ale też i kosztem Powiatu Rzeszowskiego okalającego Miasto Rzeszów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie dopuszczalne było przekazanie mienia Miastu Rzeszów na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. Poza sporem jest bowiem to, że w sprawie doszło do zmiany granic miasta, któremu przysługują prawa powiatu (art. 91 usp) i otaczającego go powiatu (ziemskiego). Przepis ten nie ogranicza przekazania mienia wyłącznie do przypadku zmiany zewnętrznych granic powiatów, a zatem w trybie tego przepisu można dokonać przekazania mienia pomiędzy miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim), a okalającym je powiatem (ziemskim). Zmiana granic miała miejsce na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, jak tego wymaga przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 usp.

Wobec powyższej argumentacji Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego Powiatu Rzeszowskiego, że w kontrolowanej sprawie Prezes Rady Ministrów wydał decyzję z dnia 18 stycznia 2013 r., z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, a w konsekwencji obciążoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił też stanowiska Powiatu Rzeszowskiego, że w sprawie właściwy był stan prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie przepisu rozporządzenia (1 stycznia 2010 r.) na mocy którego nastąpiła zmiana granic Miasta Rzeszów i Powiatu Rzeszowskiego. Sąd ten zwrócił uwagę, że przekazanie mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp nie dokonuje się w dacie zmiany granic powiatu w trybie art. 3 usp. Przekazanie mienia w tym trybie pozostaje w związku ze zmianą granic, a więc jest konsekwencją tej zmiany, ponieważ do właściwej realizacji zadań publicznych przez nową jednostkę samorządu terytorialnego niezbędne jest wyposażenie tej jednostki w określone prawa majątkowe. Wobec tego decyzja Prezesa Rady Ministrów o przekazaniu mienia określonej jednostce ma charakter konstytutywny. Decyzja ta jest podejmowana w oparciu o stan prawny i faktyczny jaki ma miejsce w dniu jej wydawania. Decyzja taka nie stwierdza, że przekazanie mienia nastąpiło z mocy samego prawa z dniem określonym w akcie prawnym i po spełnieniu się określonych w ustawie przesłanek. Powoływane się zatem przez Powiat Rzeszowski na przepis art. 71 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – zwanej dalej “uso", w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2010 r. było bezpodstawne. Przepis ten w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów nie dotyczył placówek opiekuńczo – wychowawczych jako jednostek instytucjonalnej pieczy zastępczej (art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135), ponieważ nie są to podmioty lecznicze, o których mowa w art. 71c uso w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654), czy jednostki pomocy społecznej, o których mowa w art. 54, art. 68, art. 110, art. 112 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182). Obecnie gimnazja specjalne zorganizowane poza podmiotem leczniczym lub jednostką pomocy społecznej mogą być prowadzone jako szkoły samodzielne (art. 71b ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. B i art. 5 ust. 5a uso), a zatem zmiana statusu Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej z jednostki pomocy społecznej na podmiot realizujący pieczę zastępczą nie powoduje, sama w sobie, braku podstaw do funkcjonowania Gimnazjum Specjalnego Nr [...] i Internatu prowadzonych na przedmiotowym mieniu.

Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji dopuszczalność przekazania w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp mienia w postaci udziału we współwłasności nieruchomości powiatowej. Zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność, a zatem mieniem będzie także szczególna forma własności jaką jest współwłasność przysługująca do nieruchomości w określonej części określonej ułamkiem, a więc także i udział we współwłasności (art. 195 – art. 197 Kodeksu cywilnego). Trzeba jednak mieć na uwadze, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 usp nie formułuje żadnych kryteriów, według których Prezes Rady Ministrów winien w tego rodzaju sprawie orzekać. Wobec tego istotne znaczenie w tego rodzaju sprawach ma zapewnienie powiatowi nabywającemu mienie zdolności do wykonywania zadań publicznych na terenie włączonym do powiatu i ustalenie bezpośredniego związku pomiędzy realizowanymi konkretnymi zadaniami publicznymi, a wnioskowanym do przekazania mieniem (art. 3 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 usp). Wobec tego decyzja Prezesa Rady Ministrów oparta jest na przesłankach o charakterze ocennym. W przypadku, gdy Prezes Rady Ministrów decyduje się na przekazanie powiatowi mienia w postaci udziału we współwłasności nieruchomości musi wszechstronnie rozważyć argumenty powiatu, któremu mienie ma być odebrane i powiatu, któremu mienie ma być przekazane, w tym także to, czy przekazanie mienia innemu powiatowi jest faktycznie i prawnie dopuszczalne, np. czy umożliwi dalsze wykonywanie zadań publicznych przez powiat, który traci mienie. W tego rodzaju sprawie organ musi ustalić, w jakim zakresie grunt, a także znajdujące się na nim części składowe, obiekty i urządzenia (infrastruktura) pozwolą na wykonywanie zadań publicznych poszczególnym powiatom i w związku z tym, czy istnieje możliwość określenia wysokości udziałów współwłaścicieli, a jeżeli tak, to jaka wielkość udziału powinna przypadać na poszczególnych współwłaścicieli. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Prezes Rady Ministrów wydaje decyzję o przekazaniu mienia na wniosek Ministra Administracji i Cyfryzacji, nigdy z urzędu. Nie jest jednak tak, że organ musi uwzględnić żądanie wniosku, nawet wówczas, gdy wynik postępowania wyjaśniającego wskazuje, że żądanie wniosku jest bezzasadne.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie, nie budzi wątpliwości Sądu potrzeba zapewnienia Gimnazjum Specjalnemu Nr [...] w Rzeszowie prowadzonemu wraz z Internatem odpowiedniej bazy materialnej, aby szkoła ta realizowała w dalszym ciągu swe zadania edukacyjne. Racjonalne są argumenty podnoszone przez Prezydenta Miasta Rzeszowa i Dyrektora Gimnazjum Nr [...], co do tego, że pod znakiem zapytania stoi dalsze funkcjonowanie Gimnazjum w warunkach wypowiedzianej umowy najmu, przy podjętych ze strony Starosty Rzeszowskiego działaniach mających na celu doprowadzenie do opuszczenia przez Gimnazjum Specjalne Nr [...] gruntu i opróżnienie lokalu (pismo Starosty Rzeszowskiego z dnia 9 lutego 2012r.). Racjonalne są argumenty Prezydenta Miasta Rzeszowa, że celowym jest organizacja procesu nauczania i wychowania dzieci z zaburzeniami zachowania w jednej szkole specjalnej będącej jedną tego typu placówką prowadzoną od kilkunastu lat w regionie, a nie rozproszenie trudnej młodzieży w szkołach typu zwykłego. Zgodzić należało się też z Prezydentem Miasta Rzeszowa, że brak tytułu prawnego do mienia utrudnia inwestowanie w rozwój tego typu placówki, rodzi niepewność co do kosztów funkcjonowania szkoły.

Wadliwe w kontrolowanej sprawie jest, że Prezes Rady Ministrów nie wyjaśnił, czy baza materialna istniejąca na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2878/2 oraz obowiązujące regulacje prawne umożliwiają wspólne wykonywanie przez Miasto Rzeszów i Powiat Rzeszowski zadań z zakresu edukacji publicznej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. współwładanie (współkorzystanie) z tej nieruchomości. Organ ten nie wyjaśnił np. czy wspólne korzystanie z mienia zapewni dzieciom umieszczonym w placówce opiekuńczo- wychowawczej warunki, o których mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720), a uczniom gimnazjum specjalnego warunki, o których mowa w art. 67 ust. 1 uso. Sąd nie podziela argumentacji skargi Powiatu Rzeszowskiego wskazującej na to, że na przeszkodzie w funkcjonowaniu Gimnazjum Specjalnego stoi przepis § 18 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej. Przepis ten przewiduje, że dziecku umieszczonemu w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapewnia się dostęp do nauki, która w zależności od potrzeb dzieci, odbywa się w szkołach poza placówką opiekuńczo-wychowawczą lub w systemie nauczania indywidualnego. Zdaniem Sądu, przepis ten nie zakazuje prowadzenia gimnazjum specjalnego na bazie tego samego majątku co placówka opiekuńczo-wychowawcza. Z przepisu tego wynika jedynie, że dostęp dziecka do nauki odbywa się w szkole poza placówką, ponieważ placówka opiekuńczo-wychowawcza nie jest jedną z jednostek składających się na system. oświaty w rozumieniu art. 2 uso, a zatem do jej zadań nie należy zapewnienie dzieciom obowiązku szkolnego i obowiązku nauki.

Zdaniem Sądu I instancji, zgodzić należało się z Powiatem Rzeszowskim, że w kontrolowanej sprawie Prezes Rady Ministrów w sposób dowolny zaakceptował propozycję Ministra Administracji i Cyfryzacji, który wnioskował o przekazanie na rzecz Miasta Rzeszów udziału w wysokości połowy własności w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2878/2. Organ naczelny w ogóle nie ustalił, czy w realiach niniejszej sprawy jest dopuszczalne uwzględnienie żądania wniosku MAiC z dnia 7 września 2012 r. W kontrolowanej sprawie nie zostało ustalone w jakim zakresie mienie obejmujące zabudowaną nieruchomość o pow. 1.2897 ha jest niezbędne na potrzeby realizacji przez Powiat Rzeszowski zadań publicznych z zakresu instytucjonalnej pieczy zastępczej w formie placówki opiekuńczo – wychowawczej, a w jakiej części mienie to zapewni realizację przez Miasto Rzeszów zadań publicznych z zakresu oświaty w formie gimnazjum specjalnego. W tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Za niewystarczające Sąd uznał twierdzenia organu, że zadania publiczne są realizowane przez Miasto Rzeszów i Powiat Rzeszowski w takim samym stopniu, że istotny element społeczny nakazuje przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Miasta Rzeszów w udziale wynoszącym 50 % oraz że jest to racjonalne rozwiązanie umożliwiające dalsze funkcjonowanie tych placówek.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes Rady Ministrów nie wyjaśniając w sposób wszechstronny i dokładny opisanych wyżej zagadnień wydał w sprawie decyzję z dnia 18 stycznia 2013 r., z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w zaskarżonej decyzji Prezes Rady Ministrów nie dostrzegł opisanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy swoją decyzję, to także decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie nie miały znaczenia wywody organu dotyczące możliwości określenia przez współwłaścicieli współposiadania i współkorzystania z rzeczy wspólnej w umowie, w szczególności dotyczące podziału nieruchomości do korzystania zwanej podziałem quoad usum. Jeżeli bowiem możliwe jest wykonywanie zadań publicznych na jednej nieruchomości przez dwie jednostki samorządu terytorialnego o randze powiatowej, to w osnowie decyzji o przekazaniu Prezes Rady Ministrów winien określić wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej, aby z rozstrzygnięcia wynikało w jakiej wysokości udział we współwłasności przypada jednostce nabywającej, a w jakiej wysokości udział pozostaje przy jednostce, której mienie zostaje uszczuplone. Kwestia możliwości późniejszego podziału przez współwłaścicieli rzeczy do korzystania w drodze umowy cywilnoprawnej (podział quoad usum) pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy. Trzeba tylko wskazać, że – co do zasady - w sytuacji realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych przez właściwe jednostki organizacyjne określenie sposobu korzystania z nieruchomości przez poszczególne jednostki następuje na etapie spraw o ustanowienie trwałego zarządu (art. 49a pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Jeżeli chodzi o to, kto jest stroną postępowania o przekazanie mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, to trafne jest stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że postępowanie to dotyczy przekształceń własnościowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Wobec tego stronami tego postępowania są powiat, któremu uszczuplono mienie i miasto na prawach powiatu, które mienie nabywa. Poza sporem jest to, że w tego rodzaju sprawie wniosek o przekazanie składa minister właściwy do spraw administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w tego rodzaju sprawie minister zajmuje pozycję jedynie procesową (inicjuje postępowanie administracyjne). Minister Administracji i Cyfryzacji jako organ władzy państwowej kieruje bowiem działem administracji publicznej, który obejmuje sprawy podziału administracyjnego państwa (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Administracji i Cyfryzacji, Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1479). Minister nie ma w tej sprawie własnego interesu prawnego, jego praw rzeczowych niniejsza sprawa nie dotyczy. W zakresie działu, którym kieruje, minister wykonuje politykę Rady Ministrów (art. 34 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej). Minister ten jako członek Rady Ministrów, realizując politykę ustaloną przez Radę Ministrów m in. współdziała z samorządem terytorialnym (art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro sprawa dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, to interesu prawnego w niniejszej sprawie nie mają korzystające z gruntu samorządowe jednostki organizacyjne, w tym Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza w Rzeszowie, nawet wówczas, gdy legitymuje się decyzją o ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt K 18/00 wskazał, że przepisy art. 43 ust. 5 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują oddawanie nieruchomości w trwały zarząd, wprowadzając generalną zasadę samodzielności każdego podmiotu w decydowaniu o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących jego własność. Kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie na działce nr 2878/2 stanowi zagadnienie odrębne i nie oddziaływuje na prawa i obowiązki Miasta Rzeszów i Powiatu Rzeszowskiego wynikające z przekazania mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że status strony w rozumieniu art. 28 Kpa w tej sprawie miałyby tylko jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy. Jednostki te wykonując trwały zarząd nieruchomości podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości (art. 60 ust. 2a pkt 3). To, że Gimnazjum Specjalne Nr [...] i Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza nie posiadają w niniejszej sprawie statusu strony postępowania nie stoi na przeszkodzie, aby osoby wykonujące funkcje kierownicze tych jednostek brały udział w niniejszym postępowaniu np. w charakterze świadków lub jako osoby upoważnione przez właściwe organy Miasta Rzeszów i Powiatu Rzeszowskiego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Rady Ministrów zastosuje się do zaprezentowanej w jego wyroku oceny prawnej. Organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu wyjaśnienie, czy są przesłanki prawne i faktyczne umożliwiające wspólne wykonywanie przez Powiat Rzeszowski i Miasto Rzeszów zadań publicznych na przedmiotowym mieniu. Jeżeli okaże się, że jest to możliwe wówczas Prezes Rady Ministrów wyjaśni jaka wysokość udziałów we współwłasności przedmiotowego mienia powinna przypadać na poszczególnych współwłaścicieli, aby możliwe było wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych. Następnie organ oceni zasadność wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazanie 50 % własności mienia na rzecz Miasta Rzeszów i w zależności od okoliczności podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt.

Następnie Powiat Rzeszowski złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w całości powyższy wyrok Sądu I instancji i wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie,

ewentualnie o:

2) zmianę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w zaskarżonym orzeczeniu w oparciu o przepis art. 176 p.p.s.a. in fine zgodnie z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu skargi,

Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcowskiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w oparciu o przepis art. 174 pkt l p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej jako: u.s.p.) w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności przekazania na podstawie tego przepisu mienia pomiędzy j.s.t. różnego szczebla: miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim), a okalającym je powiatem (ziemskim), w związku ze zmianą granic administracyjnych gmin miasta Rzeszów i T. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, póz. 1000 ze zm. - dalej jako: Rozporządzenie), w sytuacji gdy przepis ten reguluje jedynie kwestie przekazania mienia między powiatami w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3 u.s.p., a Rozporządzenie dotyczyły zmiany granic administracyjnych gmin, co w konsekwencji prowadzi do bezprawnego pozbawienia Powiatu Rzeszowskiego prawa własności przekazanych nieruchomości.

II. w oparciu o przepis art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie pominięcia Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie jako strony (uczestnika) postępowania oraz błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w związku z czym interesu prawnego nie mają w niej korzystające z gruntu samorządowe jednostki organizacyjne takie jak Placówka Opiekuńczo- Wychowawcza i to, nawet w sytuacji gdy legitymuje się ona decyzją o ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu.

Skarżący zaskarża w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, ponieważ pomimo korzystnego dla niego co do zasady rozstrzygnięcia, zawarta w wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie dopuszczalności przekazania na podstawie art. 47 ust. l pkt. 2 u.s.p. mienia należącego do Powiatu Rzeszowskiego na rzecz Miasta Rzeszów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże Prezesa Rady Ministrów w ponownie prowadzonym postępowaniu. Tym samym, jeśli Prezes Rady Ministrów zastosuje się do tej oceny prawnej, skarga skarżącego od wydanej ponownie decyzji organu oparta na zarzucie naruszenia przepisu art. 47 ust. 1 pkt. 2 u.s.p. podlegałaby oddaleniu ze względu na treść art. 153 p.p.s.a.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt I FSK 559/08 ,jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, może ona w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 p.p.s.a. in fine). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 p.p.s.a. sąd kasacyjny oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.".

Przedstawiona ocena prawna WSA w Warszawie nie jest prawidłowa i tym samym stanowi naruszenie przepisów prawa wskazanych w zarzutach kasacyjnych, z powodu niżej naprowadzonych względów:

1. Zarzut naruszenia przez Sąd 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 u.s.p. w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP

Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni przepisu art. 47 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 3 u.s.p. polegającej na przyjęciu dopuszczalności przekazania mienia powiatu na rzecz miasta na prawach powiatu (gminy) w związku ze zmianą granic administracyjnych gminy dokonaną w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie delegacji z art. 4 ust. l u.s.g. Zatem Sąd przyjął takie rozumienie tych przepisów, zgodnie z którym: po pierwsze na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. dopuszczalne jest przekazanie mienia powiatu na rzecz miasta na prawach powiatu, po drugie, dla stwierdzenia dopuszczalności przekazania mienia wystarczające jest by choćby pośrednio doszło do zmiany granic powiatu (niezależnie od tego czy rozporządzenie wprowadzające zmianę granic będzie dotyczyć granic miasta na prawach powiatu i powiatu czy tylko miasta na prawach powiatu i innej gminy).

Przepis art. 47 ust. 1 pkt. 2 u.s.p. stanowi, że "nabycie mienia przez powiat następuje przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej". Ustawodawca określił zatem ścisłe warunki, których spełnienie jest konieczne dla przekazania mienia pomiędzy powiatami w trybie tego przepisu, tj. przysporzenie mienia kosztem jednego powiatu musi nastąpić na rzecz innego powiatu (a nie gminy) i musi być związane ze zamianą granic powiatu dokonaną w trybie art. 3 tejże ustawy. Interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd jest zatem zupełnie sprzeczna z jego wykładnią językową.

Przepis art. 47 ust. 1 pkt. 2 u.s.p. nie daje jakichkolwiek podstaw do dokonywania regulacji majątkowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego różnego szczebla. Zgodnie z podstawową zasadą działania organów administracji, działają one w oparciu o przepisy prawa. Nie mogą zatem dokonywać ich rozszerzającej interpretacji, a taką jest przyjęcie dopuszczalności przekazania mienia powiatu na rzecz miasta na prawach powiatu (gminy) w związku ze zmianą granic administracyjnych gmin. Przy tym omawiana regulacja wyraźnie odsyła do zmian granic dokonywanych na podstawie rozporządzeń wydawanych w oparciu o delegację ustawową, którą stanowi art. 3 u.s.p. Jest to zatem ściśle określona podstawa i nie można w drodze interpretacji uznać, że tryb ten znajduje również zastosowanie do zmian granic dokonywanych podstawie jakiegokolwiek rozporządzenia Rady Ministrów, czy też jak w niniejszej sprawie - wydanego na podstawie delegacji z art. 4 ust. 1 u.s.g.

Przekazanie mienia pomiędzy powiatami na podstawie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. mogłoby być dopuszczalnym jedynie w sytuacji, gdyby rozporządzenie to wydane zostało na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z u.s.p. (art. 3). Gdy taka podstawa nie została powołana w rozporządzeniu zmieniającym granice administracyjne gminy na prawach powiatu, nie jest dopuszczalne rozszerzenie w drodze interpretacji pojęcia zmiany granic, prowadzącego do przekazania mienia powiatowego miastu na prawach powiatu w związku ze zmianą granic administracyjnych gmin. Sama zmiana granic administracyjnych gmin, choćby nawet wpływała faktycznie na zmianę granic powiatu, ze względu na podstawę wydania rozporządzenia zmieniającego granice gmin inną niż art. 3 u.s.p. nie może stanowić źródła prawa do zmian majątkowych odnoszących się do mienia powiatowego. Nie jest to bowiem zmiana "w trybie art. 3" jak stanowi przepis art. 47 ust. l pkt 2 u.s.p. i nie spełnia ona wymagań, o których mowa w art. 3 ust. l pkt l w zw. z ust. 3 u.s.p.

Również w orzecznictwie podkreśla się, że "Kognicja Prezesa Rady Ministrów w zakresie przesunięć mienia komunalnego w razie zmiany granic gmin, w braku porozumienia w tym przedmiocie zainteresowanych gmin, ogranicza się do przekazania określonego mienia komunalnego jednej gminy drugiej gminie i nie może być interpretowana rozszerzające" (Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia J 999 r., sygn. akt I ACz 128/99 Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej 1999/2 str. 4, OSA 1999/10 póz. 45 str. 45)

Sąd kierując się błędną wykładnią omawianych przepisów uznał za dopuszczalne przekazanie mienia należącego do Powiatu Rzeszowskiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów będącej miastem na prawach powiatu. Taka interpretacja narusza prawo własności skarżącego, będące pod ochroną Konstytucji RP. Własność została bowiem potraktowana bardzo szeroko w art. 21 Konstytucji RP, a więc bez rozróżniania kto jest jej podmiotem. Podlega zatem ochronie państwa (...)" (cyt. za: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002). Należy w tym miejscu podkreślić, że ratio legis normy prawnej określonej w art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. ma na celu przysporzenie mienia jednej jednostce samorządu terytorialnego niezbędnego do realizacji zadań publicznych, a nie tylko i wyłącznie pozbawienie mienia drugiej jednostki - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w zaistniałym przypadku.

2. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa

Zarówno organ jak i Sąd odmówił Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie przymiotu stron w sprawie wskazując, że nie ma ona w niej interesu prawnego, ponieważ jej przedmiotem są stosunki własnościowe pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Tymczasem przekazanie mienia decyzją Prezesa Rady Ministrów odnosi bezpośredni skutek dla praw Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej poprzez pozbawienie przysługującego jej trwałego zarządu do połowy ww. nieruchomości. Tym samym wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczy interesu prawnego tej jednostki.

Jak stwierdził sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konsekwencją decyzji o przekazaniu mienia jest wygaśnięcie przysługującego Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie trwałego zarządu do połowy ww. nieruchomości. Dlatego też ma ona przymiot strony w postępowaniu o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomością. Nie ma zatem żadnych przesłanek, które przemawiałyby za tym, żeby na gruncie tych dwóch postępowań w różny sposób traktować podmiotowość Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w rozumieniu art. 28 k.p.a. wniesioną przez Powiat Rzeszowski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.10.2013 r. r. (sygn. akt I SA/Wa 1176/13) uchylającego decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie przekazania między pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Prezes Rady Ministrów działając na podstawie przepisu art. 179 p.p.s.a. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącego kasacyjnie Powiatu Rzeszowskiego, dalej w skrócie określanym także jako powiat ziemski, nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zostaną rozpatrzone zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, podnoszone jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji nie podziela zarzutów skarżącego kasacyjnie Powiatu Rzeszowskiego, podnoszącego w oparciu o przepis art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., że w sprawie nastąpiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podziela stanowisko Sądu I instancji, który przychylił się do stanowiska organu administracyjnego, że nie można się zgodzić, iż w kontrolowanej sprawie naruszono art. 28 k.p.a. przez całkowite pominięcie Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie jako strony postępowania, pomimo tego, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie tej Placówki, a to z tego powodu, że wskazany podmiot nie ma samodzielnego interesu prawnego w tej konkretnej sprawie. Trzeba mieć na uwadze, zdaniem Sądu, że jego prawo trwałego zarządu jest pochodną prawa własności nieruchomości, które przysługiwało w całości Powiatowi Rzeszowskiemu, będącego stroną w sprawie. Trwały zarząd jest formą władania nieruchomością i nie dotyczy sfery własności, która była podstawowym i zasadniczym przedmiotem regulacji zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów kontrolowanej przez Sąd I instancji. Jest bezsprzeczne, że sprawa dotyczy sfery stosunków własnościowych regulowanych normami prawa administracyjnego pomiędzy samodzielnymi jednostkami samorządu terytorialnego, w związku z tym interesu prawnego w kontrolowanej sprawie nie mają korzystające z nieruchomości samorządowych, samorządowe jednostki organizacyjne, w tym Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza w Rzeszowie, nawet wówczas, gdy legitymuje się decyzją o ustanowieniu na jej rzecz trwałego zarządu.

Trzeba zwrócić uwagę w uzasadnieniu tego stanowiska, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt K 18/00 wskazał, że przepisy art. 43 ust. 5 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują oddawanie nieruchomości w trwały zarząd, wprowadzając generalną zasadę samodzielności każdego podmiotu w decydowaniu o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących jego własność. Tak więc każda jednostka samorządu terytorialnego, a także Skarb Państwa, mocą decyzji odpowiednich organów oddają w trwały zarząd własne nieruchomości własnym jednostkom organizacyjnym. Jednostki organizacyjne władające gruntem publicznym pod tytułem trwałego zarządu są stronami w sprawach o ustanowienie trwałego zarządu lub w sprawach o jego wygaszenie. Kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie na działce nr 2878/2 stanowi zagadnienie odrębne i nie oddziaływuje na prawa i obowiązki Miasta Rzeszów i Powiatu Rzeszowskiego wynikające z przekazania mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że status strony w rozumieniu art. 28 Kpa w tej sprawie miałyby tylko w realiach kontrolowanej sprawy jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy. Jednostki te wykonując trwały zarząd nieruchomości podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości (art. 60 ust. 2a pkt 3 u.g.n.).

Dalej argumentując trzeba podkreślić, że trwały zarząd stanowi prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i ogranicza się do korzystania z niej. Wskazywana w skardze kasacyjnej Placówka Oświatowo-Wychowawcza nie posiada w konkretnej kontrolowanej sprawie interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Brak bowiem materialnoprawnej podstawy, na podstawie której Placówka ta mogłaby żądać samodzielnie, w swoim imieniu, w ramach własnej podmiotowości administracyjnoprawnej, ochrony prawnej własności mienia powiatowego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. Gdyby przyjąć takie rozwiązanie, czyniłaby to w imieniu i na rzecz Powiatu Rzeszowskiego, który, co oczywiste bierze udział w postępowaniu w charakterze strony. Zakres uprawnień trwałego zarządcy, jest pochodną prawa własności a w kontrolowanej sprawie chodzi o przekazanie prawa własności pomiędzy j.s.t., które wprost uczestniczą w postępowaniu i są prawidłowo reprezentowane. Zagadnienia dalszego sposobu wykorzystania nieruchomości przez wskazywaną Placówkę Oświatowo-Wychowawczą wykraczają poza granice prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 43 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej. W ust. 2 tego artykułu postanawia się, że jednostka organizacyjna, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, ma prawo korzystania z nieruchomości, w szczególności w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (pkt 1). Może, za zgodą organu nadzorującego, oddać nieruchomość lub jej część w najem, dzierżawę albo użyczenie. Z kolei, zgodnie z art. 50 ustawy, do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Przepisy te nie mogą w żadnym razie uzasadniać poglądu, że trwały zarząd stanowi prawo podmiotowe o charakterze cywilnym jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. W świetle postanowień odpowiednich ustaw samorządowych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia samorządowego jest jednostka samorządu terytorialnego.

Jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości powiatowe, nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym, jak również jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym (J. Szachułowicz (w:) J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz. Warszawa 1999, str. 152). W stosunkach cywilnoprawnych i procesowych, działają za j.s.t. jako stationes communes i wykonują w określonym zakresie niektóre uprawnienia wypływające z własności przysługującej j.s.t., a mianowicie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków. Umożliwia to im funkcjonowanie i realizację zadań, do których wykonywania zostały utworzone. Sytuacja prawna jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej wobec zarządzanej nieruchomości wymaga wyodrębnienia sfery stosunków zewnętrznych i wewnętrznych, w jakich może się znaleźć ta jednostka w związku z nieruchomością oddaną jej w trwały zarząd. W stosunkach zewnętrznych, jako właściciel występuje j.s.t. Jednostka organizacyjna nie ma uprawnień do rozporządzania nieruchomością. Może natomiast, w przypadku naruszenia wykonywania trwałego zarządu, pochodzącego od osoby prawnej zewnętrznej, wystąpić n.p. z roszczeniem windykacyjnym, lecz czyni to jako j.s.t. Swoistością bowiem stationes communes jest to, że ta jednostka stanowi składnik ogólnej struktury organizacyjnej danej j.s.t. Zarządca działa zamiast podmiotu uprawnionego w jego sferze prawnej w granicach określonych ustawą lub umową. Trwały zarząd różni się od innych zarządów. Tę formę zarządu ustawodawca przyjął dla zarządzania własnością publiczną, jest on ustanowiony decyzją administracji publicznej, a treść trwałego zarządu wynika wyłącznie z woli ustawodawcy. Zarządca w swej merytorycznej działalności związanej z celem ustanowienia trwałego zarządu jest podporządkowany podmiotowi, który go ustanowił, w ustawie jest on określany jako organ nadrzędny. W zakresie korzystania z nieruchomości zarządca jest podporządkowany właścicielowi nieruchomości.

Podsumowując, zarządca działający w stosunku trwałego zarządu jest przedstawicielem ustawowym właściciela. W stosunkach z osobami trzecimi zarządca występuje jako strona i składa oświadczenia woli, ale nie działa w imieniu własnym lecz w imieniu reprezentowanego. W konsekwencji należy przyjąć, że udział w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym powiatu grodzkiego i powiatu ziemskiego konsumuje potrzebę wystąpienia jako strony w tym postępowaniu omawianej Placówki oświatowo-wychowawczej posiadającej prawo trwałego zarządu wobec przedmiotowej dla sprawy nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wypowiedział się, że kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej w Rzeszowie na działce nr 2878/2 stanowi zagadnienie odrębne i nie oddziałuje na prawa i obowiązki Miasta Rzeszów i Powiatu Rzeszowskiego wynikające z przekazania mienia w trybie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. W związku czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że kwestionowana decyzja PRM bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tej placówki kreując ją tym samym na stronę postępowania. Treść art. 28 k.p.a. powinna być zestawiana z istotą i rolą oraz typem zarządu trwałego w okolicznościach kontrolowanej sprawy a z tego zestawienia wynika, co zostało powyżej wykazane, że pogląd skarżącego kasacyjnie nie jest uzasadniony.

Sąd zarazem podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, a także organu, że fakt, polegający na tym, że Gimnazjum Specjalne Nr [...] i Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza nie posiadają w niniejszej sprawie statusu strony postępowania nie stoi na przeszkodzie, aby osoby wykonujące funkcje kierownicze tych jednostek brały udział w niniejszym postępowaniu np. w charakterze świadków lub jako osoby upoważnione przez właściwe organy Miasta Rzeszów i Powiatu Rzeszowskiego.

Idąc dalej Sąd nie podziela zarzutu skarżącego kasacyjnie dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności przekazania na podstawie tego przepisu mienia pomiędzy j.s.t. różnego szczebla: miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim), a okalającym je powiatem (ziemskim), w związku ze zmianą granic administracyjnych gmin miasta Rzeszów i T. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, w sytuacji gdy przepis ten reguluje jedynie kwestie przekazania mienia między powiatami w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3 u.s.p., a postanowienia Rozporządzenia dotyczyły zmiany granic administracyjnych gmin, co w konsekwencji prowadzi do bezprawnego pozbawienia Powiatu Rzeszowskiego prawa własności przekazanych nieruchomości.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów materialnoprawnych dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 usp w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP Sąd zauważa, że typową cechą poszczególnych ustaw ustrojowych o jednostkach samorządu terytorialnego jest posiadanie pewnych typów przepisów prawnych, które w sposób względnie podobny rozwiązują analogiczne kwestie ustrojowo-organizacyjne dla poszczególnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem zarówno usg jak i usp zawierają odpowiednie regulacje na temat tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin i odpowiednio powiatów oraz ustalania ich granic; a także nabycia mienia przez gminę i odpowiednio powiat. Jednocześnie wyodrębnienie pojęcia gminy na prawach powiatu powoduje, że do tych jednostek znajdują zastosowanie zarówno postanowienia usg jak i w określonym ustawą zakresie postanowienia norm u.s.p.

Zgodnie z treścią art. 4 usg. "1. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia:

1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice,

2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice,

3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz.

2. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy.

3. Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.

4. Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy.

5. Zmiany, o których mowa w ust. 1, następują z dniem 1 stycznia".

Jak to jest wykazane w kontrolowanej sprawie, wskazany przepis może być także podstawą prawną do wydania rozporządzenia Rady Ministrów generującego "pośrednie" ustalenie nowej granicy "wewnętrznej" pomiędzy powiatem grodzkim a powiatem ziemskim. A więc w konsekwencji, przypadku stosowania art. 47 ust. 1 pkt 2 usp w pewnych przypadkach możemy współzastosować odpowiednio art. 4 usg w miejsce art. 3 usp

Według art. 44. usg " Nabycie mienia komunalnego następuje:

1) na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym,

2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,

3) w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia,

4) w wyniku własnej działalności gospodarczej,

5) przez inne czynności prawne,

6) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami".

Następnie, zgodnie z art. 3 usp " 1. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia:

1) tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice;

2) ustala i zmienia nazwy powiatów oraz siedziby ich władz.

2. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady powiatu, rady miasta na prawach powiatu lub rady gminy.

3. Ustalenie granic powiatu następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu, a zmiana jego granic dokonywana jest w sposób zapewniający powiatowi terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.

4. Przez łączenie powiatów należy również rozumieć połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście. Z dniem połączenia wygasają prawa powiatu posiadane dotychczas przez miasto.

5. Przez dzielenie powiatów należy również rozumieć wyłączenie jednej lub więcej gmin z terytorium powiatu z jednoczesnym:

1) włączeniem tej gminy lub gmin do innego powiatu;

2) utworzeniem powiatu z tych gmin albo z tych gmin i miasta na prawach powiatu; z dniem utworzenia powiatu wygasają prawa powiatu posiadane dotychczas przez miasto;

3) przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu miastu, które w trybie ust. 4 zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście.

6. Zmiany, o których mowa w ust. 1, następują z dniem 1 stycznia".

Z kolei, w myśl art. 47 u.s.p. " 1. Nabycie mienia przez powiat następuje:

1) na podstawie odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy;

2) przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej;

3) w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia;

4) przez inne czynności prawne;

5) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.

2. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi:

1) tryb przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom, z uwzględnieniem potrzeb w zakresie wykonywania zadań powiatów;

2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia".

W sprawie odpowiedzi na materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej posiada fundamentalne znaczenie art. 91 usp, na podstawie którego "Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty". Przy czym art. 92 u.s.p. wyjaśnia, że " 1. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. 2. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. 3. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym".

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że wskutek wejścia w życie § 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120 poz. 1000 z późn. zm.) - z dniem 1 stycznia 2010 r. - doszło do zmiany granic miasta na prawach powiatu, którym jest miasto Rzeszów (dalej określany także jako powiat grodzki), gdyż obszar tego miasta o statusie powiatu powiększył się o obręb ewidencyjny B., na terenie którego znajdowała się nieruchomość oznaczona jako działka nr 2878/2.

Powiększenie granic Miasta Rzeszowa nastąpiło zatem nie tylko kosztem gminy T., ale też i kosztem Powiatu Rzeszowskiego okalającego Miasto Rzeszów. W tej sytuacji doszło do "pośredniej" zmiany granic miasta Rzeszowa, któremu przysługują prawa powiatu (art. 91 usp) i otaczającego go Powiatu Rzeszowskiego (dalej określanego także jako powiat ziemskiego). W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest zatem to, że doszło do zmiany granic miasta, któremu przysługują prawa powiatu (art. 91 usp) i otaczającego go powiatu ziemskiego, mamy zatem do czynienia z "pośrednią" zmianą granic jednostek samorządu terytorialnego które wykonują zadania powiatu, wynikającą bezsprzecznie z możliwości prawnych jakie tworzy w tym zakresie art. 4 usg.

Trudno jest przy tym pomijać w tym przypadku powstałą w drodze stosownego rozporządzenia Rady Ministrów, oczywistą i przewidywalną normatywnie w perspektywie stosowania prawa, zmianę pośrednią granic powiatu grodzkiego i ziemskiego, bez przypisywania jej określonych konsekwencji prawnych na gruncie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, gdyż prowadziłoby to tego, że powiat grodzki przejmuje zadania powiatu do wykonania od powiatu ziemskiego, bez jakichkolwiek konsekwencji publicznoprawnych w możliwości ewentualnego dochodzenia przekazania na jego rzecz mienia powiatu ziemskiego służącego realizacji tych zadań, w tym usytuowanego na obszarze włączonym do powiatu grodzkiego. Pominięcie wykładni celowościowej i systemowej w analizowanym przypadku doprowadziłoby do nieuzasadnionego prawnie zaakceptowania wyżej opisanej, w powyższym zdaniu, sytuacji. Ratio legis w/w przepisów dotyczących nabywania przez j.s.t. mienia w przypadku zmiany granic tych jednostek leży w tym, aby za zmianą granic tych jednostek, a co za tym idzie, za zmianą w ukształtowaniu podmiotowym wspólnoty samorządowej, którą wyodrębnia kryterium terytorialne, następowało przejęcie mienia służącego realizacji zadań publicznych instrumentalnych wobec wspólnot, w realiach zmienionych granic danych j.s.t..

Z analizy treści art. 44 pkt 2 u.s.g. a także art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. wynika, że ustawodawca przewiduje w obrębie ich treści przekazywanie mienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego tego samego stopnia. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. dokonało bezsprzecznie zmian terytorialnych w obrębie powiatu ziemskiego oraz miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu określone w ustawie o samorządzie powiatowym. Jak podnosi doktryna "miasta na prawach powiatu są przede wszystkim gminami, które tym różnią się od innych gmin, że dodatkowo wykonują zadania powiatu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest przede wszystkim to, że do miast na prawach powiatu w pierwszej kolejności stosuje się przepisy dotyczące gmin, zaś przepisy dotyczące powiatów mają jedynie zastosowanie odpowiednie, tylko w zakresie, w którym miasta te wykonują zadania powiatu". (Tak: A. Wierzbica "Miasto na prawach powiatu - zagadnienia ustrojowe." Wyd. Oficyna 2006 ).

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro na podstawie odpowiedniego upoważnienia ustawowego miasto na prawach powiatu wykonuje zadania powiatu i wraz z powiększeniem swojego obszaru/terytorium i zarazem wspólnoty samorządowej kosztem powiatu ziemskiego przejmuje wykonywanie określonych zadań powiatu - od dotychczasowego powiatu ziemskiego - w tym, na tym nowym terytorium, o które powiększyło swoje granice, to należy uznać, iż w świetle art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym: zmiana granic pomiędzy powiatem ziemskim a miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim) dokonana w trybie rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 4 usg. w ten sposób, że obszar miasta na prawach powiatu powiększył się kosztem obszaru powiatu ziemskiego a jednocześnie miasto na prawach powiatu przejęło do wykonania zadania powiatu ziemskiego - może nieść za sobą konsekwencje prawne, w zależności od realiów danej sprawy, w postaci przewidzianego prawem/ustawą przekazania w formie decyzji Prezesa Rady Ministrów, mienia powiatowego służącego dotychczasowemu powiatowi ziemskiemu ich wykonaniu, usytuowanego m.in. w szczególności na terenie przejętym przez powiat grodzki, na rzecz powiatu grodzkiego, który przejął do wykonania określone zadanie powiatu ziemskiego.

W kontrolowanym przypadku, jeżeli chodzi o zasadność wskazanej podstawy prawnej w postaci art. 47 ust. 1 pkt usp. istotne jest, że zmiana granic pomiędzy powiatem ziemskim a grodzkim, choć o charakterze pośrednim nastąpiła, a w jej konsekwencji także bezsprzeczne przejęcie zadania powiatu (prowadzenie gimnazjum specjalnego) przez powiat grodzki od powiatu ziemskiego. Zarazem trzeba zauważyć, że zmiana granic nastąpiła w trybie rozporządzenia Rady Ministrów, i tym samym zostały spełnione przesłanki art. 47 ust. 1 pkt 2 usp. chociaż nie konkretnie w trybie rozporządzenia o którym stanowi wprost art. 4 usp, gdyż w sprawie mamy do zaczynienia z sytuacją nie do końca typową wprost wyartykułowaną przez ustawodawcę, ale zgodną z prawem, gdyż uzasadnioną prawidłową systemową wykładnią prawa. Zastosowana wykładnia uwzględnia bowiem: 1) ustawowe pojęcie powiatu ziemskiego i konsekwencje prawne dopuszczalnej prawem pośredniej zmiany granic dokonanej pomiędzy powiatem grodzkim a ziemskim na podstawie rozporządzenia o którym stanowi art. 3 u.s.g. oraz 2) bezsprzeczny fakt przejęcia przez powiat grodzki zadań powiatu od powiatu ziemskiego. Jak to już było wyjaśniane, treść art. 47 ust. 1 pkt 2 usp nie wyklucza przekazania mienia w formie decyzji przez PRM w przypadku pośredniej zmiany granic pomiędzy powiatem grodzkim a ziemskim, w sytuacji przejęcia zadań powiatu przez powiat grodzki od powiatu ziemskiego, co stanowi konsekwencję bytu prawnego ustawowego pojęcia miasta na prawach powiatu.

Oczywiście ta teza ma hipotetyczne zastosowanie w obie strony: działa na linii przejęcia zadań powiatu przez powiat grodzki od powiatu ziemskiego, jak i teoretycznie w przypadku przejęcia zadań powiatu przez powiat ziemski w sytuacji powiększenia obszaru powiatu ziemskiego kosztem powiatu grodzkiego. Teoretycznie może być ew. wyeliminowana, jeżeli w drodze porozumienia powiat wykonujący do tej pory określone zadania powiatu, pomimo zmiany granicy, podtrzyma wolę dalszej ich realizacji na terenie, który już nie jest objęty jego granicami, przy wykorzystaniu swojego mienia, które np. w szczególności jest tam właśnie, poza granicami tego powiatu, usytuowane. W przyjętym rozumieniu/wykładni postanowień art. 47 ust. 2 pkt 2 usp prawo własności mienia powiatowego co do zasady "kierunkowo" powinno być przekazywane a zatem powinno "poruszać się/przechodzić" w formach i na zasadach dopuszczonych prawem za podmiotem, który przejmuje do wykonania, w przypadku zmiany granic powiatu, zadania powiatu do wykonania związane z tym mieniem.

Inaczej mówiąc w kontrolowanym przypadku, mienie powiatu ziemskiego służące - po zmianie granicy w trybie rozporządzenia Rady Ministrów - wykonywaniu zadań powiatu przez powiat grodzki i zarazem w tym konkretnym przypadku usytuowane na obszarze włączonym w wyniku zmiany granic do obszaru powiatu grodzkiego, może być w drodze decyzji PRM przekazane na rzecz powiatu grodzkiego. W tym bowiem przypadku do miasta na prawach powiatu (powiatu grodzkiego) stosujemy m.in. odpowiednio przepisy dotyczące powiatu.

Nie jest zatem uzasadnione stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni postanowień art. 47 ust. 1 pkt 2 usp i, że w sposób nieuprawniony odszedł od literalnej wykładni tego przepisu.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana wykładnia przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż uwzględnia konsekwencje prawne istnienia w obiegu normatywnym pojęcia miasta na prawach powiatu.

Nie istnieją żadne bezwzględne wskazania o charakterze normatywnym, czy doktrynalnym a także orzeczniczym w obszarze sądownictwa administracyjnego podnoszące preponderancję, pierwszeństwo i zarazem wyłączność wykładni językowej norm prawnych z nakazem pominięcia efektów wykładni o charakterze celowościowym i systemowym w tym nawiązującej do instytucji miasta na prawach powiatu. W świetle zasad dotyczących działalności jednostek samorządu terytorialnego nie powinno być bowiem wątpliwości, że gmina/miasto na prawach powiatu, której obszar powiększył się m.in. w celu wykonywania swoich zadań publicznych o charakterze powiatowym o część powiatu ziemskiego - powinna, na zasadach określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, otrzymać środki, które jej to zagwarantują, a w obrębie tych środków, prawo własności w wielkości, w której do tej pory służyło przejętemu zadaniu, co daje potencjalną a także realną podstawę takiego działania, czyli wykonania przejętego zadania publicznego.

W realiach kontrolowanej sprawy istotna jest okoliczność polegająca na tym, że Powiat Rzeszowski w związku z wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lipca 2009 r., zmieniającego granice Miasta na prawach powiatu Rzeszów i gminy T. przekazał na podstawie porozumienia z 14 grudnia 2009 r. do prowadzenia miastu na prawach powiatu, czyli Rzeszowowi Gimnazjum Specjalne w B. oraz drogi powiatowe położone na przyłączonych obszarach. Zadania te, co wymaga zaakcentowania, nie były zadaniami gminy T. ale właśnie Powiatu Rzeszowskiego/powiatu ziemskiego. W związku z tym, istotą decyzji Prezesa Rady Ministrów wydanej w kontrolowanej sprawie, związanej ze zmianą granic jest przekazanie prawa własności mienia powiązanego ściśle z przejętymi zadaniami wobec społeczności lokalnej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego przekazuje zadania innej jednostce w sytuacji zmiany granic to powinno się rozważać również na jej rzecz przekazanie mienia niezbędnego do realizacji tych zadań, które przejmuje w wyniku zmiany granic, w tym usytuowanego na objętym w nowych granicach terenie. Mienie jednostek samorządu terytorialnego nie jest wartością całkowicie absolutną, nienaruszalną i "świętą". Dysponowanie mieniem przez j.s.t. opiera się, tak jak cała ich działalność, także i na zasadzie praworządności. Mienie jednostek samorządu terytorialnego z uwagi na ich pozycję publiczno- i prywatnoprawną funkcjonalnie służy bezpośrednio lub pośrednio realizacji zadań publicznych zaspakajanych odpowiednio potrzeby wspólnot samorządowych i członków tych wspólnot jako uczestników wspólnot. Osobowość prawna uruchamia j.s.t w sferze stosunków prywatno- i publicznoprawnych. Dzięki nim j.s.t m.in. są właścicielami mienia. Z uwagi na cel bytu prawnego j.s.t., którym m.in. jest realizacja zadań publicznych, w tym własnych, mienie posiada wymiar publicznoprawny i prywatnoprawny. Wymiar publicznoprawny tego mienia polega na tym, że prawo publiczne zabezpiecza byt mienia jako instytucji prawa cywilnego a jednocześnie odpowiednio ogranicza j.s.t w korzystaniu z tego mienia z uwagi na realizację dzięki niemu celów i zadań publicznoprawnych. W tym kierunku zmierza zwłaszcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla, że własność komunalna jest rodzajem mienia publicznego i w związku z tym jest niejako pochodna w stosunku do funkcji publicznych wykonywanych przez samorząd terytorialny, a prawa składające się na mienie samorządowe mogą doznawać większych ograniczeń aniżeli prawa innych podmiotów (niedysponujących mieniem publicznym) .

W skardze kasacyjnej zostało podniesione, że Sąd pierwszej instancji kierując się błędną wykładnią omawianych przepisów uznał za dopuszczalne przekazanie mienia należącego do Powiatu Rzeszowskiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów będącej miastem na prawach powiatu i że taka interpretacja narusza prawo własności skarżącego, będące pod ochroną Konstytucji RP, w tym art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że "własność została bowiem potraktowana bardzo szeroko w art. 21 Konstytucji RP, a więc bez rozróżniania kto jest jej podmiotem. Podlega zatem ochronie państwa (...)" (cyt. za: W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002)". Skarżący kasacyjnie podkreśla, że ratio legis normy prawnej określonej w art. 47 ust. 1 pkt 2 usp ma na celu przysporzenie mienia jednej jednostce samorządu terytorialnego niezbędnego do realizacji zadań publicznych, a nie tylko i wyłącznie pozbawienie mienia drugiej jednostki - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w zaistniałym przypadku. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 usp w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP nie został rozwinięty szerzej w skardze kasacyjnej, niż to przytoczono. Zarzut ten był już podnoszony w skardze adresowanej do WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji szczegółowo opowiadając się za prawidłowością wykładni prawa dokonanej przez Prezesa Rady Ministrów i brakiem rażącego naruszenia prawa przez organ w kontrolowanej sprawie nie stwierdził zatem, w pewnym domyśle, naruszenia przez organ art. 21 i art. 64 Konstytucji. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, "1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W myśl art. 64 Konstytucji RP "1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

W tym miejscu Sąd zauważa, że skarżący kasacyjnie Powiat Rzeszowski nie podnosi niekonstytucyjności art. 47 ust. 1 pkt 2 usp tylko niezgodność wykładni dokonanej przez Sąd I Instancji, i w konsekwencji przez organ administracyjny, treści art. 47 ust. 1 pkt 2 usp z art. 21 i art. 64 Konstytucji.

Sąd stwierdza, że treść art. 47 ust. 1 pkt 2 usp podnosząca, że nabycie mienia przez powiat następuje przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej - przewiduje jednoznacznie potencjalną ingerencję PRM w prawo własności mienia powiatowego w razie braku porozumienia, o którym w nim mowa. Treść art. 47 ust. 1 pkt 2 usp jest nastawiona na regulację praw majątkowych pomiędzy powiatami w przypadku zmiany granic w tym "zewnętrznych" i "wewnętrznych". Tym samym, z uwagi na przyjęte kryterium (źródło mienia i okoliczności nabycia), różnicuje "podmiotowo" sytuację prawną właścicieli, w tym mienia publicznego. Samo prawo własności jest kategorią uniwersalną, lecz podmioty, którym ono przysługuje mogą mieć nałożone pewne obowiązki ograniczające względnie dowolne korzystanie przez nie z prawa własności lub obrotu nim i nabywania go. Zauważyć należy, że ustawodawca szanując samodzielność j.s.t w pierwszej kolejności uruchamia na gruncie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. instytucję porozumienia. Dopiero w braku tego porozumienia przewidywana jest instytucja decyzji PRM o przekazaniu mienia. Wobec podzielenia stanowiska Sądu I Instancji o prawidłowości dokonanej w sprawie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. i wobec braku zastrzeżeń co do samej konstytucyjności tego przepisu, zdaniem Sądu wykładnia art. 47 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 usp wyjaśniona szczegółowo powyżej nie narusza art. 21 i 64 Konstytucji w zakresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia treści art. 47 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 3 usp i art. 4 usg stanowi konsekwencję publicznoprawnego wymiaru mienia powiatu a także uwzględnienie skutków w zakresie mienia powiatu w przypadku zmiany granic pomiędzy powiatami lub połączenia powiatów z poszanowaniem ustawowego pojęcia miasta na prawach powiatu. Tym samym nie narusza treści art. 21 Konstytucji i art. 64 Konstytucji w kontekście zarzutów skarżącego, który twierdzi, że własność została bowiem potraktowana bardzo szeroko w art. 21 Konstytucji RP, a więc bez rozróżniania kto jest jej podmiotem. Podlega zatem ochronie państwa. W realiach kontrolowanej sprawy na tle art. 47 ust. 1 pkt 2 usp własność powiatu jest wyodrębniona podmiotowo w tym znaczeniu, że przepis ten wskazuje potencjalne źródła mienia powiatu jako podmiotu prawa. Ta kategoria mienia, która przekazywana jest w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów podlega w ramach tego przepisu ochronie państwa w trybie publicznoprawnym, gdyż decyzja PRM o przekazaniu mienia stanowiąca dopuszczalną przez państwo i ustawodawcę formę ingerencji w mienie powiatu, a konstytucyjności tej instytucji tj decyzji Prezesa Rady Ministrów skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, podlega kontroli dwuinstancyjnego sądu administracyjnego. W odniesieniu do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że ratio legis normy prawnej określonej w art. 47 ust. 1 pkt 2 u.s.p. ma na celu przysporzenie mienia jednej jednostce samorządu terytorialnego niezbędnego do realizacji zadań publicznych, a nie tylko i wyłącznie pozbawienie mienia drugiej jednostki, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w zaistniałym przypadku - Sąd stwierdza, że istota decyzji o przekazaniu mienia polega na tym, że jeden adresat takiej decyzji zyskuje a drugi traci określone w niej mienie. Mówiąc obrazowo, jest to w pewien sposób system naczyń połączonych. Jak to jednak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, i pogląd ten należy podzielić, trzeba jednak mieć na uwadze, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 usp nie formułuje żadnych kryteriów, według których Prezes Rady Ministrów winien w tego rodzaju sprawie orzekać. Wobec tego istotne znaczenie w tego rodzaju sprawach ma zapewnienie powiatowi nabywającemu mienie zdolności do wykonywania zadań publicznych na terenie włączonym do powiatu i ustalenie bezpośredniego związku pomiędzy realizowanymi konkretnymi zadaniami publicznymi, a wnioskowanym do przekazania mieniem (art. 3 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 usp). Wobec tego decyzja Prezesa Rady Ministrów oparta jest na przesłankach o charakterze ocennym. W przypadku, gdy Prezes Rady Ministrów decyduje się na przekazanie powiatowi mienia w postaci udziału we współwłasności nieruchomości musi wszechstronnie rozważyć argumenty powiatu, któremu mienie ma być odebrane i powiatu, któremu mienie ma być przekazane, w tym także to, czy przekazanie mienia innemu powiatowi jest faktycznie i prawnie dopuszczalne, np. czy umożliwi dalsze wykonywanie zadań publicznych przez powiat, który traci mienie. W tego rodzaju sprawie organ musi ustalić, w jakim zakresie grunt, a także znajdujące się na nim części składowe, obiekty i urządzenia (infrastruktura) pozwolą na wykonywanie zadań publicznych poszczególnym powiatom i w związku z tym, czy istnieje możliwość określenia wysokości udziałów współwłaścicieli, a jeżeli tak, to jaka wielkość udziału powinna przypadać na poszczególnych współwłaścicieli.

W związku z powyższymi ustaleniami, zdaniem Sądu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w kontrolowanej sprawie dopuszczalne było przekazanie mienia Powiatu Rzeszowskiego Miastu Rzeszów na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 usp w zw. z art. 4 usg. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ogranicza przekazania mienia wyłącznie do przypadku zmiany zewnętrznych granic powiatów, a zatem w trybie tego przepisu można dokonać przekazania mienia pomiędzy miastem na prawach powiatu (powiatem grodzkim), a okalającym je powiatem (ziemskim). Zmiana granic miała miejsce na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, jak tego wymaga art. 47 ust. 1 pkt 2 usp, przy czym w sprawie zostało dokładnie wyjaśnione w sposób zgodny z prawem dlaczego zmiana granicy mogła się odbyć na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 4 usg a nie art. 3 usp.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.