Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 899/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 129 ust. 2, art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. W., I. B., M. B., J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz B. W., I. B., M. B., J. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania B. W., I. B., M. B. oraz J. B. od decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] r., nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za należący do J. B. udział wynoszący 5/8 części w prawie własności nieruchomości o powierzchni 0,1753 ha, położonej w L. przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, została wywłaszczona nieruchomość położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność J. i J. B.. Odszkodowanie za ww. nieruchomość ustalono w wysokości [...] zł i przyznano na rzecz J. B..

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r. J. B., B. W., I. B. oraz M. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta L. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za należący do J. B. udział wynoszący 5/8 w prawie własności nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., znak: [...], w części dotyczącej powierzchni 0,1753 ha. Legitymacja wnioskodawców do wystąpienia z ww. wnioskiem została ustalona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt. I [...], zgodnie z którym spadek po zmarłej w dniu 26 marca 2010 r. J. M. B. nabyli: syn J. B., córka B. W. po 1/3 części każde z nich oraz wnuki: M. B. i I. B. po 1/6 części każde z nich.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że J. B. na podstawie Aktu Własności Ziemi była współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości w udziale 5/8 części położonej w L., przy ul. [...] działki nr [...] natomiast w decyzji wywłaszczeniowej, w części dotyczącej odszkodowania została pominięta, w związku z czym odszkodowanie za udział należący do J. B. powinno być ustalone i wypłacone.

Organ ustalił, że na dzień złożenia wniosku przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. do Wojewódzkiej Rady Narodowej o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, tj. 9 kwietnia 1973 r. J. B. (zmarły 23 maja 1972 r.) był współwłaścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą KW 7414 w punkcie 16 poz. 22 ww. wniosku widnieją wszyscy współwłaściciele nieruchomości o powierzchni 1,4503 ha, tj. B. J., S. F., C. J., P. M., H. A. oraz S. [...]. J. i J. B. na mocy Aktu Własności Ziemi Guu 451/ml/85/73 wydanego w dniu 1 czerwca 1973 r. stali się współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na prawie wspólności ustawowej małżeńskiej.

W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że w centralnym Archiwum Akt Pocztowych brak jest przekazu pocztowego potwierdzającego odbiór przyznanego odszkodowania, natomiast B. P. P. nie posiada dowodów wskazujących na wypłatę rekompensaty pieniężnej za przejętą nieruchomość na rzecz J. B. lub jego spadkobierców. Brak tych dokumentów jest skutkiem regulacji prawnych, z których wynika krótki okres ich archiwizacji. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy L. - Z. w L. poinformował organ I instancji, iż w latach 1970 - 1980 w Sądzie Powiatowym w L. oraz w Sądzie Rejonowym w L. nie toczyło się postępowanie o wpłacenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego, niepobranego przez J. B. czy jego spadkobierców.

W dniu 14 maja 2014 r. Prezydent M. L. przeprowadził dowód w postaci przesłuchania świadka - G. K. - byłej pracownicy Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w L.. W przeddzień przeprowadzenia tego dowodu pełnomocnik wnioskodawców przesłał faksem stanowisko podważające zasadność przesłuchania G. K. jako świadka, z uwagi na błędne sformułowanie tezy dowodowej i w konsekwencji niepotrzebne przedłużanie postępowania. Mimo to organ I instancji nie uwzględnił tej argumentacji dopuścił dowód. Świadek zeznała, że do jej obowiązków służbowych należało wpisywanie do dziennika głównego kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości z imieniem i nazwiskiem osób uprawnionych do odbioru pieniędzy oraz prowadzenie książki analitycznej (szczegółowej), w której znajdowały się szczegółowe dane dotyczące wywłaszczonych nieruchomości, osób uprawnionych do pobrania odszkodowania, a także kwot niepodjętych i zwracanych. G. K. oświadczyła, że nie jest autorką przedstawionego jej Rejestru T. N. LSM oraz nie przypomina sobie sprawy J. B..

Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem, które wpłynęło w dniu 19 maja 2014 r. do Prezydenta M. L., poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia. [...] r.. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., znak: [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność J. i J. B. (pkt 11), w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i 34/142 a wydanie z naruszeniem prawa w pozostałym zakresie (pkt 11), w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu z naruszeniem prawa. Prezydent M. L. przy braku wniosku o zawieszenie postępowania uznał, że wszczęcie tego postępowania nie daje podstaw do zawieszenia z urzędu toczącego się przed nim postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za należący do J. B. udział wynoszący 5/8 części w prawie własności nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...]. W związku. z powyższym organ I instancji stwierdził, że orzeczenie PWRN o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu określające odjęcie prawa własności w części dotyczącej powierzchni 0,1753 ha, nadal istnieje w obrocie prawnym.

W toku przedmiotowego postępowania Prezydent M. L. zwrócił również uwagę na inne zakończone postępowania administracyjne wszczęte przez spadkobierców J. B., tj:

- postępowanie wszczęte z wniosku J. B., w konsekwencji którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., znak: [...] w pkt 11 dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. i J. B. położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i 34/142, a w pozostałym zakresie pkt 11 stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa;

- postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 12 grudnia 2005 r. z wniosku J. B., J. B.. B. W., W. B., M. B. i I. B. o zapłatę odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a. za wywłaszczoną nieruchomość o nr ew. 48. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Minister Budownictwa odmówił przyznania odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. ze względu na nieudowodnienie przez strony poniesienia szkody oraz wysokości żądanego odszkodowania;

- postępowanie wszczęte przed Prezydentem M. L. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem PWRN z dnia [...] r., zakończone decyzją umarzająca postępowanie, z uwagi na brak przedmiotu w postaci wywłaszczenia nieruchomości, zaś w pozostałej części stwierdzającą powagę rzeczy rozstrzygniętej ostateczna decyzją. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 269/13 oddalił skargę J. B..

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent M. L. umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za należący do J. B. udział wynoszący 5/8 części w prawie własności nieruchomości o powierzchni 0,1753 ha, położonej w L. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone za całą nieruchomość należącą do J. i J. B., bowiem w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] r., nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w punkcie 11 ustalono rekompensatę pieniężną za całą nieruchomość o pow. [...] ha. Ponadto w Rejestrze T. N. LSM pod pozycją [...] figurują J. B., J. B., B. B. i J. B. - jako osoby uprawnione do odbioru łącznej kwoty [...]zł, tj. po [...] zł każdy. Na podstawie tego dowodu organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie przyznane na rzecz zmarłego J. B. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha zostało wypłacone.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik wnioskodawców, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym;

2. naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez ustalenie, że odszkodowanie ustalone na rzecz J. B. zostało wypłacone, choć jak wynika z decyzji nie wskazują na to dowody zgromadzone w sprawie;

3. naruszenie art. 132 us.t 2 w zw. z art. 118 k.c. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż art. 118 k.c. ma odpowiednie zastosowanie w sprawach administracyjnych o przy odszkodowania.

Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w stosunku do nieżyjącego już J. B., nie ma również dowodu na to by nie zostało wypłacone. Z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, w części II dotyczącej ustalenia odszkodowania wynika, iż odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość uzyskaną w pozycji 11, tj. działkę nr [...] o pow. [...] ha. Organ odwoławczy podniósł także, że nie budzi wątpliwość fakt, że osobą wskazaną jako uprawnioną do odbioru kwoty odszkodowania i wskazaną w tym orzeczeniu był tylko J. B., który nie żył. Nieuzasadnionym wobec tego było pominięcie jego żony, tj. J. B. jako uprawnionej do otrzymania odszkodowania.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w stosunku do J. B. i jego spadkobierców nie toczyło się postępowanie depozytowe, w aktach wywłaszczeniowych brak jest informacji, by osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania kierowały do organu wywłaszczeniowego jakiekolwiek wnioski ponaglające organ do wypłaty odszkodowania, z czego można wnioskować, że odszkodowanie zostało im wypłacone. Nadto z ustaleń organu I instancji wynika również fakt, iż do odbioru odszkodowania przyznanego na podstawie ww. orzeczenia PWRN, byli uprawnieni spadkobiercy J. B.. J. B. wiedziała również o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku nieruchomości nr [...], o czym świadczy fakt odebrania przez nią zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 9 kwietnia 1973 r.

Z akt sprawy wynika również, że przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające nieważność decyzji PWRN w L. z dnia [...] r., nr [...]. O wszczęciu ww. postępowania został zawiadomiony Prezydent M. L. i Wojewoda.

Prezydent M. L. rozpatrując przedmiotową sprawę uznał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji toczące się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie zawiesił toczącego się przed nim postępowania. Wojewoda nie podzielił poglądu reprezentowanego przez organ I instancji. Uznał, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stwierdził, iż z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Uznał także, że podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Prezydenta M. L. było co najmniej przedwczesne, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast może spowodować zmianę w sytuacji prawnej stron.

Organ odwoławczy nie uwzględnił pozostałych zarzutów stron odnoszących się do naruszenia przez organ I instancji art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a.

Wojewoda zgodził się natomiast z ostatnim zarzutem odwołujących, dotyczącym zastosowania przez Prezydenta M. L. art. 118 k.c. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n przez uznanie, że przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Słusznie zauważył skarżący, że przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w sytuacji zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Ponadto należy podkreślić, iż mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia o wypłatę odszkodowania, to z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, jak również obecna ustawowa konstrukcja tego roszczenia nie daje podstaw do ograniczenia w czasie dochodzenia tego roszczenia.

Konkludując organ odwoławczy podniósł, że okoliczność pominięcia przy ustaleniu odszkodowania J. B. nie została przez organ I instancji wyjaśniona. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż orzeczenie PWRN w L. w części dotyczącej odszkodowania zostało uznane za wydane z naruszeniem prawa, co oznacza, jak właściwie uznał Prezydent M. L., że istnieje ono w obrocie prawnym. Dlatego też uzasadnionym byłoby w przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania przez organ I instancji do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które pojawiło się w toku przedmiotowego postępowania.

B. W., I. B., M. B. i J. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, iż rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. w części w jakiej stwierdził, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J. B. została wydana z naruszeniem prawa, stanowi zagadnienie wstępne do rozpatrzenie wniosku o wypłatę odszkodowania następcom prawnym J. B., w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

W ocenie skarżących Wojewoda błędnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem przyjął, iż postępowanie przez organem I instancji powinno być zawieszone, gdyż konieczne jest uprzednie rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, którym jest toczące się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie o stwierdzenie nieważności Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przy czym nie wyjaśnił z jakiego powodu wskazane wyżej postępowanie nadzorcze miałoby mieć wpływ na zmianę "sytuacji prawnej stron" i jakie miałoby to konkretne znacznie dla postępowania odszkodowawczego.

Odnosząc się natomiast do ewentualnych materialnoprawnych skutków częściowego (zgodnego z wnioskiem) stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, pełnomocnik skarżących podnosi, iż dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za udział w gruncie należący do J. B. rozstrzygnięcie to nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Wynika to z faktu, iż w zakresie odszkodowania należnego następcom prawnym J. B., uwzględnienie wniosku nieważnościowego nic nie zmienia.

2) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych dotyczących treści, zakresu oraz skutków prawnych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r., wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. o częściowe stwierdzenie nieważności w/w decyzji;

Wojewoda jedynie powierzchownie wskazał, iż przez Ministrem Infrastruktury i Rozwoju toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. Wojewoda w żaden jednak sposób nie opisał i nie przedstawił treści decyzji z [...] r., która stwierdziła jedynie częściowo nieważność decyzji PWRN, a w pozostałej części stwierdziła, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Ma to istotne znacznie, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 3 lutego 2014 r. dotyczył decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jedynie w części, w jakiej decyzja ta stwierdzała wydanie decyzji PWRN z naruszeniem prawa. Wniosek nie dotyczył pozostałej części tej decyzji. Pełnomocnik wyjaśnił, że wnioskodawcom chodziło o wzruszenie decyzji nadzorczej Prezesa w zakresie, w jakim jego decyzja nie wywołała skutków materialno-prawnych.

3) naruszenie art. 7, 77 § 1, oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, iż odszkodowanie przyznane na rzecz J. B. zostało wypłacone. W ocenie skarżących okoliczność, czy doszło to dokonania czynności technicznej jaką jest wypłata odszkodowania, które ustalono w decyzji PWRN na rzecz J. B. nie ma żadnego znaczenia dla sprawy polegającej na ustaleniu odszkodowania dla następców prawnych J. B.. Poza tym Wojewoda nie wskazuje na żadne konkretne elementy "materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie'', z którego miałoby wynikać, iż odszkodowanie wypłacono.

4) naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez uznanie, iż ustalenie odszkodowania jedynie na rzecz J. B. ma znaczenie dla rozpoznania sprawy o odszkodowanie, które przysługiwało J. B., w sytuacji, w której na rzecz J. B. nie ustalono odszkodowania, a została ona pozbawiona prawa do nieruchomości, a przepisy przewidywały ustalenie prawa do odszkodowania. Pełnomocnik podniósł, że sprawa ustalenia odszkodowania dla J. B. i sprawa ustalenia odszkodowania dla J. B., są to dwie różne sprawy administracyjne o różnym zakresie podmiotowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] r., nr [...] uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzję Prezydenta M. L. z dnia [...] r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za należący do J. B. udział wynoszący 5/8 części w prawie własności nieruchomości o powierzchni 0,1753 ha, położonej w L. przy ul. [...] – i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego.

W myśl powołanego art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W świetle natomiast art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednak przekazanie to ma miejsce, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 519-520).

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r. (wpływ do organu w dniu 17 lutego 2014 r.) skarżący na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnieśli o przyznanie odszkodowania za należący do J. B. udział wynoszący 5/8 w prawie własności nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]. w części dotyczącej powierzchni 1753 m˛. W toku postępowania podniesiono, że na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 1 2 K.p.a. na wniosek skarżących zostało wszczęte przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r. oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. B. i J. B. (pkt 11) w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i 34/142, a wydanie z naruszeniem prawa w pozostałym zakresie (pkt 11), w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu z naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji toczące się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym należy zawiesił toczące się postępowanie. Wojewoda zatem nie podzielił poglądu reprezentowanego przez organ I instancji i uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że stanowiący zagadnienie prawne art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09, publ. Lex nr 546567.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że stan faktyczny sprawy nie wymagał uzupełnienia postępowania dowodowego, a w związku z tym przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Organ odwoławczy, w myśl art. 136 K.p.a., jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 314/14, LEX nr 1503795).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było wystarczających podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydanych decyzji ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia ich nieważności bądź uchylenia w prowadzonych postępowaniach nadzwyczajnych. Sam fakt zainicjowania takich postępowań nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stwierdzić ponadto należy, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie był nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy merytorycznie. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W tych okolicznościach należy uznać za bezpodstawne uchylanie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczone na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda - w ramach kompetencji organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - oceni zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy z punktu widzenia wypełnienia ustawowych przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uwzględniając ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Obowiązkiem organu będzie więc przede wszystkim dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a.