Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 415/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 236, art. 238
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11,art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,   art. 138 par. 1 i 2, art. 139,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skarg P. K., A. A., D. R., P. R., R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego: - na rzecz skarżących P. K. i A. A. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - na rzecz skarżących D. R. i P. R. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 268a ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 71, art. 72 ust. 2 i 3 pkt 4, art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) orzekł:

1. Przekształcić prawo zabudowy ustanowione na nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w Kw nr [...], ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...], związane z prawem własności budynku, w którym wyodrębniono 4 odrębne własności lokali, dla których prowadzone są następujące księgi wieczystej:

1) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego współwłaścicielami są p. D. R. w udziale [...] cz. oraz p. P. R. w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

2) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego współwłaścicielami są p. P. K. i p. A. A. jako wspólność łączna spółki cywilnej w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

3) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest p. W. S. w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

4) KW nr [...] prowadzona dla lokalu nr [...] przy ul. [...], którego właścicielem jest p. R. S. w udziale [...] cz. Udział związany z własnością przedmiotowego lokalu we współwłasności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wynosi [...] cz.,

w prawo użytkowania wieczystego.

2. Budynek posadowiony na nieruchomości gruntowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] stanowi własność właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych wskazanych w pkt 1.

3. Okres użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej opisanej w pkt 1 ustala się na 99 lat (słownie: dziewięćdziesiąt dziewięć lat), licząc od dnia wydania niniejszej decyzji.

4. Nieruchomość opisana w pkt 1 niniejszej decyzji zostaje oddana w użytkowanie wieczyste zgodnie z obecnym sposobem użytkowania tj. cel mieszkaniowy w stosunku do wyodrębnionych własności lokali nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] oraz na cel usługowy w stosunku do wyodrębnionych własności lokali nr [...] położonych w [...] przy ul. [...].

5. Cena nieruchomości gruntowej opisanej w pkt 1 została ustalona na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego p. M. S. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...].10.2018 r. na kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych).

6. Ustala się pierwsze opłaty z tytułu użytkowania wieczystego:

1) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 1) ustala się w wysokości [...] ceny nieruchomości tj. dla p. D. R. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]), a dla p. P. R. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym [...] VAT) (słownie: [...] złotych [...]),

2) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 2) ustala się w wysokości [...] ceny nieruchomości tj. dla p. P. A. i p. A. K. jako wspólność łączna spółki cywilnej za udział [...] cz. w udziale [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złote [...]),

3) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 3) ustala się w wysokości [...] ceny nieruchomości tj. dla p. W. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]), którą zgodnie z wnioskiem strony należy uiścić w 10 ratach rocznych. Pierwszą ratę w wysokości [...] zł należy uiścić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Natomiast każda z kolejnych 9 rat rocznych w wysokości [...] zł płatna jest wraz z oprocentowaniem w wysokości [...] zł (razem [...] zł), na konto Urzędu Miasta [...] [...] S.A. nr [...] do dnia [...] marca każdego roku, począwszy od roku 2019,

dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 4) ustala się w wysokości 15% ceny nieruchomości tj. dla p. R. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]).

3. Ustala się opłaty roczne z tytułu prawa użytkowania wieczystego:

1) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 1) ustala się stawkę w wysokości 3% ceny nieruchomości tj. dla p. D. R. kiego za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]), a dla p. P. R. za udział [...] cz. w [...] a, wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]),

2) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 2) ustala się stawkę w wysokości 3% ceny nieruchomości tj. dla p. P. A. i p. A. K. jako wspólność łączna spółki cywilnej za udział [...] cz. w udziale [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]),

3) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 3) ustala się stawkę w wysokości 1% ceny nieruchomości tj. dla p. W. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]),

4) dla udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] przy ul. [...] opisanej w pkt 1 ppkt 4) ustala się stawkę w wysokości 1% ceny nieruchomości tj. dla p. R. S. za udział [...] cz. w [...] cz. wynosi [...] zł (w tym 23% VAT) (słownie: [...] złotych [...]).

8. Pierwsze opłaty oraz pierwszą ratę z tytułu pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należy uiścić w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto Urzędu Miasta [...] - [...] S.A. w [...] nr [...]. Natomiast opłaty roczne z tytułu prawa użytkowania wieczystego należy uiszczać na konto Urzędu Miasta [...] [...] S.A. nr [...] do dnia [...] marca każdego roku, począwszy od roku 2019. W razie opóźnienia w uiszczeniu opłaty zostaną naliczone odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

9. Niniejsza decyzja wraz z klauzulą ostateczności stanowi podstawę do dokonania wpisu praw do księgi wieczystej. Odstępuje się od protokolarnego przekazania, ponieważ nieruchomość opisana w pkt 1 jest już w posiadaniu współwłaścicieli lokali nr [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. K. i A. A. reprezentowani przez S.S., P. R., W. S., D. R. orasz R. S.

W swoich odwołaniach P. R. oraz D. R. decyzję Prezydenta Miasta [...] zaskarżyli w części, to jest w zakresie dotyczącym ustalenia ceny nieruchomości gruntowej oraz ustalenia wysokości pierwszej opłaty oraz opłat rocznych (punkt 5, 6 ppkt. 1 oraz 7 ppkt 1). Podnieśli zarzuty dotyczące niewłaściwej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wskazali, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy zawiera błędy metodologiczne, a ponadto zostało sporządzone z naruszeniem § 38 ust. 1, 2 i 4 oraz § 55 § 2 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7-9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. P. R. oraz D. R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie na nowo co do istoty sprawy poprzez ustalenie na nowo wartości nieruchomości oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

P. K. i A. A. zrzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8, art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a oraz § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 roku w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 28 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 roku. Zdaniem autora odwołania sporządzony przez M. S. operat szacunkowy jest obarczony licznymi błędami, czego konsekwencją jest ustalenie zdecydowanie zawyżonej wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], co powoduje, iż operat nie może być wykorzystany w niniejszym postępowaniu. Wskazano też, iż wnioskodawcy zostali całkowicie pozbawieni możliwości zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego , a bardzo krótki czas jaki upłynął pomiędzy doręczeniem opinii do urzędu a wydaniem decyzji rodzi uzasadnione obawy, iż opinia nie została poddana jakiejkolwiek weryfikacji, a wnioski w niej zawarte zostały bezkrytycznie przyjęte przez organ. Następnie wskazano szereg błędów popełnionych przez biegłego przedstawionej opinii.

W. S. w swoim odwołaniu zakwestionował wysokość ustalonych opłaty do których ponoszenia został zobowiązany. Ponadto w jego opinii pierwsza opłata pierwsza za przekształcenie nie powinna być ustalona.

Odwołanie wniósł także R. S., który stwierdził, że jest zmuszony zrezygnować z przejęcia nieruchomości w formie prawa użytkowania wieczystego. Wskazał, iż nałożone na niego opłaty przekraczają jego możliwości finansowe. Podniósł zarzuty dotyczące sporządzonego operatu. Wniósł o przyznanie mu bonifikaty lub ulgi.

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta [...] i umorzyło postępowanie pieszej instancji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium opisał charakter prawa rzeczowego zwanego "prawem zabudowy" wskazując, iż w stosunku do prawa zabudowy ustanowionego przed [...] listopada 1945 r. ustawodawca przewidział możliwość przekształcenia go w prawo użytkowania wieczystego. Stosownie bowiem do art. 209 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o prawie zabudowy, mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa są także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Kolegium, analizując treść złożonych odwołań, uznało, że decyzja Prezydenta [...] została zaskarżona w całości, gdyż tak zakreślono przedmiot odwołania w odwołaniach najdalej idących. Niezależnie od tego Kolegium wskazało, że decyzję organu I instancji można na zasadzie wyjątku zaskarżyć w części, pod warunkiem, że przedmiot sprawy administracyjnej jest podzielny. W przypadku przekształcenia prawa zabudowy nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego przedmiot postępowania jest niepodzielny, gdyż obowiązek wnoszenia opłat stanowi immanentną treść prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego organ odwoławczy musi orzekać co do losów prawnych całej decyzji Prezydenta [...]

Dalej stwierdzono, że zarzuty odwoławcze dotyczą przede wszystkim ustalenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w konsekwencji ustalenia zbyt wysokich opłat za użytkowanie wieczyste. Jednakże kwestie wyceny działki nr [...] o pow. [...] m2, przy ul. [...] w [...], powinny być rozpatrywane dopiero po wyjaśnieniu zagadnień podstawowych dla badanej sprawy. Zaznaczono, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć i zbadać sprawę administracyjną w jej całokształcie, a nie tylko w granicach wyznaczonych zarzutami odwoławczymi.

Dalej Kolegium zauważyło, że dziedziczne prawo zabudowy na nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostało ustanowione na mocy umowy o dziedziczne prawo zabudowy ([...]) z dnia [...] listopada 1918 r. Stronami umowy byli [...] z siedzibą w [...] jako przedstawicielka [...] oraz E. S. i O. S.. Zgodnie z § 2 umowy dziedziczne prawo zabudowy zostało ustanowione na okres 100 lat. Biorąc pod uwagę okres na jaki ustanowione zostało dziedziczne prawo zabudowy należy stwierdzić, że prawo to wygasło z dniem [...] listopada 2018 r. Zgodnie z § 8 ust. 1 umowy Skarb Państwa (obecnie [...]) zyskało po dniu [...] października 2018 r. roszczenie o zwrot nieruchomości przekazanej w dziedziczne prawo zabudowy. Wobec powyższego stanu rzeczy nie istnieje podstawa prawna do orzekania na podstawie art. 209 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji jako konieczne okazało się umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zasady wzajemnego rozliczenia pomiędzy [...] i osobami, których prawo zabudowy wygasło, reguluje § 9 umowy. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę musi brać pod uwagę taki stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w chwili orzekania w drugiej instancji. Wobec tego Kolegium nie mogło pominąć faktu, że prawo zabudowy wygasło już w dniu wydania nieostatecznej decyzji przez Prezydenta [...] i zanim decyzja została doręczona adresatom.

Zdaniem organu odwoławczego odwołujący się nie są objęci ochroną z art. 139 k.p.a., czyli zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. nie miała waloru ostateczności i nie wiązała stron. Nadto w dniu [...] listopada 2018 r. R. S. złożył w Urzędzie Miasta [...] odwołanie zawierające oświadczenie "o rezygnacji z przejęcia nieruchomości w formie prawa użytkowania wieczystego". Skoro jedna z osób współuprawnionych z tytułu prawa zabudowy cofnęła w istocie wniosek o przekształcenie swojego udziału w odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego, to przekształcenie takie stało się niemożliwe z uwagi na brak zgodnego współdziałania wszystkich osób uprawnionych. Po drugie, strony składające odwołanie od decyzji Prezydenta [...] uznały, że decyzja ta jest dla nich niekorzystna, zatem jej uchylenie jest zgodne z interesem osób odwołujących się.

Ponadto według Kolegium decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem art. 209 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji działał w ten sposób jakby ustanawiał prawo użytkowania wieczystego po raz pierwszy na przedmiotowym gruncie. Zatem ustalił opłatę pierwszą oraz opłaty roczne, a także okres użytkowania wieczystego na 99 lat. Tymczasem decyzja przewidziana w art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna dotyczyć przekształcenia istniejącego prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego w dotychczasowych graniach czasowych. Decyzja powinna określać jako nowe elementy warunki korzystania z budynku (lub wzniesienie nowych zabudowań) oraz wysokość opłat rocznych. Przepis art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy przekształcenia istniejącego prawa zabudowy a ustanowionego przed 1946 r., w prawo użytkowania wieczystego, gdyż użytkowanie wieczyste jest instytucją znaną polskiemu ustawodawcy i uregulowaną. Takie przekształcenie powoduje, że nowe prawo (użytkowanie wieczyste) jest chronione przez obowiązujący system prawny. Omawiany art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi upoważnienia do ustanowienia w drodze decyzji administracyjnej nowego prawa użytkowania wieczystego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podstawową formą ustanowienia, zmiany i rozwiązania prawa użytkowania wieczystego jest umowa notarialna. Ustawodawca zezwala na wydanie decyzji administracyjnej tylko w sytuacjach wyjątkowych, takich jak ta określona w art. 209 u.g.n. Zaznaczono przy tym, że tylko W. S. wniósł o przedłożenie użytkowania wieczystego o 99 lata.

Zdaniem Kolegium trudno zatem stwierdzić na jakiej podstawie Prezydent Miasta [...] ustalił czas użytkowania na 99 lat licząc od dnia wydania swojej decyzji. Przedłużenie trwania prawa użytkowania wieczystego wymagałoby w normalnych warunkach zawarcia umowy i zgody wszystkich współużytkowników wieczystych. Istotą prawa zabudowy jak i użytkowania wieczystego jest czasowy charakter tych praw. Wobec tego przedłużenie użytkowania wieczystego musi mieć uzasadnienie w celu, dla którego realizacji ustanowiono prawo zabudowy.

W świetle powyższych ustaleń decyzja organu I instancji nie mogła się ostać z uwagi na naruszenie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomości. Nadto organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, gdyż wygasło prawo zabudowy, a R. S. zrezygnował z ubiegania się o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Tym samym postępowanie prowadzone przed Prezydentem [...] stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniach zarzutów dotyczących dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości SKO stwierdziło, że sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, a rzeczoznawca nie dokonał w sposób dowolny wyboru szacowania lecz wskazał na konkretne uwarunkowania odnoszące się do szacowanej nieruchomości.

Skargi na powyższe rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli P. K. wraz z A. A., a także D. R. i P. R. oraz R. S.

P. K. A. A., D. R. i P. R. reprezentowani przez tego samego pełnomocnika wnieśli skargi o zbliżonej treści.

Zdaniem tych skarżących warunkiem możliwości wydania decyzji o przekształceniu prawa zabudowy nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest istnienie prawa zabudowy w dniu składania wniosku o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, a nie w dniu wydawania decyzji przez organ drugiej instancji. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ czasu na jaki zostało ustanowione prawo zabudowy nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucili, że operat szacunkowy przygotowany w toku postępowania przed organem I instancji został sporządzony z naruszeniem § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 roku w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 28 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 roku.

Podniesiono także, że treść odwołania R. S., nie pozwala na przyjęcie, że faktycznie cofnął on wniosek o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. W treści swego odwołania R. S. opisał sytuację nieruchomości oraz swoje niezadowolenie z istniejącego stanu rzeczy, jednak nie można kategorycznie uznać, iż nastąpiło jego cofnięcie wniosku. Rolą SKO było uzyskanie jednoznacznego stanowiska R. S., w tym zakresie, czego zaniechano.

Wskazano, iż SKO nie wyjaśniło, na jakiej podstawie przyjęło, że przekształcenie dotychczasowego prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego ma nastąpić w dotychczasowych granicach czasowych. Interpretacja taka nie znajduje oparcia w wykładni gramatycznej art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest sprzeczna z art. 236 § 1 k.c. zgodnie z którym prawo użytkowania wieczystego ustanawia się co zasady na 99 lat, a jedynie wyjątkowo dopuszczalne jest ustanowienie tego prawa na okres krótszy, jednak co najmniej 40 lat.

Skarżący podnieśli także zarzuty dotyczące sporządzonej w sprawie opinii w przedmiocie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących przyjęcie metody korygowania ceny średniej było błędne, gdyż skorzystanie z tej metody możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy osoba sporządzająca operat szacunkowy dysponuje danymi o co najmniej kilkunastu transakcjach, których przedmiotem były nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Przyjęta metoda wymusiła na biegłej rozszerzenie analizy rynku na teren całego miasta [...], a w konsekwencji przyjęcie do porównania nieruchomości gruntowych o cechach znacznie odbiegających od cech nieruchomości wycenianej, czyli tym samym nieporównywalnych z nieruchomością wycenianą. Wskazano też, że zastosowano jedną poprawkę, korygującą jednocześnie trzy cechy nieruchomości (położenie, kształt i ukształtowanie terenu), z których każda z osobna ma znaczący wpływ na poziom wartości rynkowej. Jednocześnie wszystkie trzy wymienione cechy określono równorzędnie jako "bardzo dobre", gdy tymczasem powierzchnia wycenianej działki gruntowej mieści się w średniej spośród powierzchni działek gruntowych, których transakcje objęto analizą i przyjęto do porównania, więc można określić ją co najwyżej jako "przeciętną". Ponadto nie uwzględniono, że możliwości inwestycyjne wycenianego terenu są mocno ograniczone, lecz nie ze względu na kształt działki, czy ukształtowanie terenu, ale z powodu rodzaju okolicznej zabudowy. Nadto biegła nie przedstawiła jakiegokolwiek uzasadnienia przy określeniu współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych. Brak uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do obliczeń dokonanych przez biegłą.

W swojej skardze R. S. podniósł, iż wniosek o przekształcenie złożono w czasie istnienia prawa zabudowy, a pogląd SKO, iż decyzja o przekształceniu musi być ostateczna przed upływem terminu na który ustanowiono prawo zabudowy jest błędna. Dalej podniesiono, iż Kolegium dokonał nadinterpretacji zawartego w odwołaniu stwierdzenia o rezygnacji przez R. S. z przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Argumentacja odwołania związana pozostawała z brakiem możliwości finansowych skarżącego, co do uiszczenia nałożonych opłat. Zarzucił też naruszenia art. 6, art. 8 i art. 70 K.p.a.

Odpowiadając na skargi SKO w [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył wszystkie ww. skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania M. B.-S. oraz P. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargi okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Sprawa w której wydano zaskarżoną decyzję dotyczyła przekształcania prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. W rozpoznanej sprawie po za sporem pozostaje, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowiły przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – u.g.n.) osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Decyzja o której mowa w art. 209 u.g.n. jest decyzja konstytutywną, zatem przekształcenie praw zabudowy w prawo użytkowania wieczystego następuje z mocy tej decyzji. W tym miejscu stwierdzić trzeba, iż nie mają racji skarżący twierdząc, iż dla przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na podstawie ww. przepisu muszą być spełnione jedynie dwie przesłanki: prawo to powinno zostać ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o prawie zabudowy oraz musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie. Niewątpliwie dodatkową konieczna przesłanka jest, aby w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa zabudowy wciąż przysługiwało wnioskodawcy (wnioskodawcom). Skoro decyzja, o której mowa w art. 209 u.g.n. ma charakter konstytutywny to wygaśniecie prawa zabudowy lub rozwiązanie umowy ustanawiającej to prawo, przed data wydania decyzji przekształceniowej, czyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ administracji wydając decyzję bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty orzekania, a brak istnienia prawa zabudowy w dacie orzekania nie daje podstaw do stosowania normy będącej podstaw tego przekształcenia (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 280/15 – dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznanej sprawie, niewątpliwie w dacie wydania decyzji o przekształceniu przez organ I instancji prawo zabudowy ustanowione na nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w Kw nr [...], ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] przysługiwało wnioskodawcom. Prawo to zostało ustanowione w dnia [...] listopad 1918 r. na 100 lat, a więc wygasło z upływem [...] listopada 2018 r. t.j z dniem w którym wydano decyzję przez organ I instancji.

Zauważyć trzeba, iż przepis art. 209 u.g.n. ani żaden inny przepis nie precyzują momentu, w którym dochodzi do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Nie ma w tym zakresie uregulowania odpowiadającemu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm.), który stanowi, że prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna.

Uznać zatem trzeba, iż do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego dochodzi już z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji przekształceniowej , o ile została ona wprowadzona do obrotu prawnego (patrz art. 110 – Kodeksu postępowania administracyjnego- w skrócie: "K.p.a"). Decyzja ta wywołuje bowiem skutki materialoprawne dotyczące stworzenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata, które należy odróżnić od kwestii wykonalności tej decyzji. Skutki materialnoprawne są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, aczkolwiek sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego. Czymś innym jest natomiast kwestia odroczonej wykonalności decyzji nieostatecznej (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro zatem skutki materialnoprawne decyzji o przekształceniu wystąpiły w chwili jej wydania to całkowicie chybione jest stanowisko SKO, iż dacie rozpoznawania odwołania postępowanie było w całości bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu na jaki ustanowiono prawo zabudowy. Niemniej okoliczność ta (upływ terminu na który ustalona prawo zabudowy) mogłaby determinować sposób rozstrzygnięcia SKO w przypadku uznania, iż zachodzą przesłanki do uchylenia pkt 1 decyzji organu I instancji, a więc orzekającego o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Wówczas z uwagi na wygaśnięcie tego prawa brak byłoby podstaw do wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie, czy to przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), czy też organ I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w [...] nie dostrzegło naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji o przekształceniu pkt 1 decyzji organu I instancji, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w całości.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja SKO w [...] wydana została z naruszeniem art. 139 K.p.a. , który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą . Mówiąc inaczej, w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej. Również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem nie narusza omawianego zakazu, ponieważ organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy co do meritum, a jedynie znosi postępowanie przed organem I instancji, które z różnych powodów nie mogło się toczyć. Pozostaje wówczas bez znaczenia okoliczność, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji, pozbawił stronę uprawnienia przyznanego przez organ I instancji, ponieważ organ odwoławczy nie jest w tego rodzaju sytuacji związany omawianym zakazem.

Zaznaczyć też trzeba, iż zakaz reformationis in peius stanowi istotną gwarancję procesową praw strony – strona, składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy od decyzji organu i instancji odwołanie wnieśli wszyscy wnioskodawcy. Jakkolwiek część z odwołujących wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji całości to zauważyć należy, iż z treści wszystkich odwołań wynika jednoznacznie, że zarzuty dotycząc kwestii ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste, nie dotyczyły natomiast w żadnym wypadku samego przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego jak też kwestii terminu na który ustalono prawo użytkowanie wieczystego.

Tym samym uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji w zakresie niekwestionowanego przez skarżących i korzystnego na nich pkt 1, bez wskazania, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego, należy uznać za naruszające ww. zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Jak wskazano wyżej w dniu wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, przysługujące wnioskodawcą prawo zabudowy wciąż istniało, a decyzja ta wywołała w dniu jej wydania skutki materialnoparwne dotyczące zmiany konkretnych praw wnioskodawców. Natomiast uchylenie decyzji przekształceniowej w prawo zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, po dniu [...] listopada 2018 r. zamykało skarżącym możliwość uzyskania pozytywnej dla siebie decyzji w tym zakresie.

Powyższa uwaga dotyczy zakwestionowanego także przez Kolegium punktu 3 decyzji organu I instancji określającego, iż okres użytkowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej ustalony został na 99 lat. Powyższe korzystne dla skarżących rozstrzygnięcie nie zostało zakwestionowane przez skarżących, a organ odwoławczy nie wykazał, aby zapadło ona w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa lub aby rażąco naruszało interes społeczny. Zauważyć trzeba, iż przyjęcie poglądu SKO, że do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego może dojść jedynie w tych samych ramach czasowych, w przedmiotowej sprawie prowadziłby do sytuacji, iż prawo użytkowania wieczystego zostałoby w praktyce ustanowione na jeden dzień, i wygasłoby w tej samej dacie w której miało wygasnąć prawo zabudowy. Stanowisko SKO, które nie znajduje wprost poparcia w stosownych przepisach i odwołuje się jedynie do istoty przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, jest zatem niewątpliwie poglądem wyrażonym na niekorzyść skarżących. Zauważyć należy, iż w świetle ogólnych regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – tj. art. 236 § 1 oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. W wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Skoro przepis art. 209 u.g.n., ani jakikolwiek inny przepis nie reguluje w jaki sposób ma być określony czas trwania przekształconego użytkowania wieczystego, to w ocenie Sądu zasadnym było odwołanie się przez organ I instancji do reguł określonych w art. 236 K.c. Tym bardziej, iż przepis art. 209 u.g.n stanowi, iż w decyzji wydanej na jego podstawie określa się także warunki użytkowania wieczystego, do których obok kwestii określonych w art. 62 u.gn. należy też określenia trwania i odpłatności za użytkowanie wieczyste – art. 236 i 238 K.c. i 71 u.g.n.

Sąd nie podzielił twierdzeń organu odwoławczego dotyczących cofnięcia wniosku o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego przez R. S.. Z treści odwołania R. S. wynika, iż kwestionuje on ustaloną opłatę za użytkowanie wieczyste i wnosi o przyznanie mu stosownej ulgi lub bonifikaty. Podniósł też zarzuty wobec sporządzonego operatu szacunkowego. Powyższe nie pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, iż pismo to zatytułowane jako odwołanie w rzeczywistości stanowi cofnięcie wniosku o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Sam R. S. w skardze od decyzji SKO oraz w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. adresowanym do Urzędu Miasta [...] zdecydowanie zakwestionował taką interpretację jego odwołania.

Mając powyższe na względzie stwierdzić, należy, iż decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 K.p.a. oraz art. 209 u.g.n. w zw. z art. 236 § 1 K.c.

Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste w tym w szczególności dotyczących nieprawidłowości w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym jak też zarzutów dotyczących niezastosowania art. 71 ust.5 u.g.n.

Kwestie te ponoszone w odwołaniach nie zostały rozpoznanie przez SKO, a rozważenie ich przez Sąd prowadziłoby do sytuacji w której Sąd zastępuje organ administracji . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zaznaczyć też trzeba, iż zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.

W ocenie Sądu bardzo ogólnikowe twierdzenia Kolegium o prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nijak się mają do wskazanych wyżej zasad. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego, z jakich przyczyn nie uznało podniesionych przez strony zarzutów za zasadne – nie zaprezentowało toku rozumowania, który prowadzi do takiej, a nie innej oceny ich zasadności. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie sprawy administracyjnej, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a ta w aspekcie ww. zarzutów nie jest możliwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpozna sprawę mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 139 K.p.a. Ponadto rozpatrując wniesione odwołania odniesie się szczegółowo do podniesionych w nich zarzutów, zgodnie z wskazanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego.

W tym stanie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ).

Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż Sąd dopuścił M. B.-S. oraz P. S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z przedłożonej na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego wynika, iż M. B.-S. oraz P. S. nabyli z dniem [...] sierpnia 2019 r. od R. S. lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] KW nr [...], a zatem rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy dotyczy ich interesu prawnego.