Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1766/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: par. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 130/09 w sprawie ze skarg M. P. oraz K. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. o sygnaturze IV SA/Po 130/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. P. i K. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie lokalizacji drogi.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), Starosta Poznański ustalił na rzecz Gminy M. warunki lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ulicę Działkową z ulicą Łąkową oraz drogi łączącej ulicę Działkową z ulicą Makową w W., gmina M., przewidzianej do realizacji na części nieruchomości: gmina M., obręb W., ark. 0,7, dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzją tą Starosta Poznański zatwierdził także projekt podziału nieruchomości, zgodnie z którym działka nr [...] podzielona została na działki [...] i [...], działkę nr [...] podzielono na działki [...] i [...], działkę nr [...] podzielono na działki [...] i [...], działka nr [...] podzielona została na działki [...] i [...], a działkę nr [...] podzielono na działki [...] i [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone są do zajęcia pod realizację inwestycji.

W swoim orzeczeniu Starosta Poznański zawarł także ogólną charakterystykę inwestycji, określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określił linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także warunki wynikające z przepisów odrębnych.

Organ przytoczył też treść przepisów będących podstawą prawną orzeczenia i stwierdził, że decyzja wydana została po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa procedury oraz zaznaczył, że o planowanej inwestycji zawiadomiono poprzez obwieszczenie Starosty Poznańskiego umieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w M. w dniach od 29 września 2008 r. do 14 października 2008 r. i opublikowane w prasie lokalnej (Polska Głos Wielkopolski) w dniu 1 października 2008 r.

W ocenie Starosty planowana inwestycja zapewni racjonalną obsługę komunikacyjną w rejonie.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. P. i K. T., będący właścicielami działek gruntu przeznaczonych pod budowę drogi. M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej połączenia ulic Makowej i Działkowej i umorzenia w tej części postępowania. W ocenie odwołującego się Starosta Poznański naruszył przepisy art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionego interesu odwołującego się, który jest sprzeczny z planowaną lokalizacją drogi gminnej. Część działek nr [...] i [...], stanowiących własność M. P., została przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji, w związku z czym, zdaniem odwołującego się, planowana lokalizacja drogi gminnej uniemożliwi dalsze użytkowanie nieruchomości zgodnie z jego planami.

M. P. zarzucił też organowi naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) polegające na budowie drogi gminnej nie spełniającej warunków technicznych.

K. T. wniosła o "kasację części decyzji dotyczącej budowy drogi łączącej ulicę Łąkową z ulicą Działkową" podnosząc, że mieszkańcy ulicy Działkowej posiadają dogodne połączenie drogą, która cały czas jest przez nich użytkowana. Zdaniem odwołującej się, budowa kolejnych dróg łączących ulicę Działkową z ulicą Łąkową i Makową ma na celu wyłącznie polepszenie i skrócenie wjazdu oraz wyjazdu z osiedla grupce mieszkańców. W związku z tym K. T. nie zgodziła się na zajęcie części jej działek nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 138 §1 kpa, art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy, Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, natomiast przed jej wydaniem Starosta dopełnił wszystkich formalności wymaganych przez ustawę związanych z doręczaniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez K. T. Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie ma charakter wnioskowy, a organ orzekający zobowiązany jest jedynie do oceny zgodności złożonego przez inwestora wniosku z obowiązującymi przepisami prawa i nie posiada kompetencji do dokonywania w nim dowolnych zmian bez zgody inwestora.

Natomiast co do zarzutów M. P. dotyczących naruszenia ww. przepisu art. 7 ust. 1 pkt 4 Wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja w ocenie organu, spełnia wymogi określone we wskazanych przepisach oraz wskazuje warunki, które winny zostać uwzględnione, a które wynikają z przepisów szczególnych.

Powołując się na art. 31 pkt 3 i art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Wojewoda wskazał, że prawo własności może zostać ograniczone w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wyjaśnił też, że zgodnie z art. 10 cyt. ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Oznacza to, że "spec" ustawa, jako lex specialis wyłącza stosowanie przepisów ogólnych, regulując w odmienny sposób przygotowanie i realizację inwestycji drogowych.

Odnosząc się do zarzutu, że planowana droga nie spełnia kryteriów drogi publicznej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określa jedynie linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych, ale nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które zostaną określone na kolejnym etapie przygotowania inwestycji, tj. przygotowania dokumentacji budowlanej wymaganej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430).

Zarzucił również błędną wykładnię art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu i arbitralne pozbawienie prawa własności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew wymienionemu art. 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera wymagań technicznych dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii oraz innych szczegółowych warunków, a wskazuje jedynie, że zostanie to ustalone na etapie pozwolenia na budowę.

Skarżący ponadto podał, że ulica Makowa, o szerokości 8m, obecnie jest drogą "ślepą", służącą jedynie dla dojazdu do nieruchomości kilku sąsiadów i nie spełnia wymagań określonych rozporządzeniem, koniecznych aby mogła się stać drogą dojazdową dla mieszkańców całego osiedla. W ocenie skarżącego wydanie decyzji, w której przesądza się o lokalizacji drogi powinno zostać poprzedzone wnikliwą analizą wynikających stąd skutków formalnoprawnych. Skoro warunki techniczne, przewidziane dla drogi dojazdowej, ewidentnie nie są spełnione, to taki stan faktyczny będzie istniał w przyszłości. Z tego powodu decyzja ta nigdy nie zostanie wykonana, wywoła za to skutek wywłaszczeniowy, pozbawiając skarżącego części nieruchomości. Zatem, z uwagi na jej niewykonalność, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 kpa, istniejącą już z momentem jej wydania.

Skarżący podniósł również, że Gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym i ma obowiązek wyważać wszelkie interesy, zarówno publiczne jak i prywatne, a także uwzględnić aspekty racjonalności działań, proporcję ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP.

Skargę do Sądu złożyła również K. T., w której podała, że nie zgadza się na zajęcie swoich nieruchomości, jako że mieszkańcy ulicy Działkowej mają już dogodne dla nich połączenie z ulicą Łąkową. Powstanie nowej drogi ma na celu polepszenie dojazdu grupce mieszkańców ulicy. Ponadto osiedle leży na terenach zalewowych Warty co oznacza, że nie jest przewidziana dalsza jego rozbudowa. Jest tylko osiedlem mieszkalnym, na terenie którego nie ma żadnych obiektów handlowych wymagających rozbudowy dróg.

W odpowiedzi na obie skargi organ administracji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 130/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nakazał połączyć sprawę opatrzoną sygnaturą IV SA/Po 130/09 – wszczętą skargą M. P. i sprawę opatrzoną sygnaturą IV SA/Po 131/09 – wszczętą skargą K. T., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu obu skarg Sąd oddalił je. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zaskarżona decyzja oparta została na przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Następnie Sąd omówił szczegółową regulację dotyczącą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi oraz doręczenia i zawiadomienia o wydanych decyzjach – stwierdzając, że wszelkie wymogi w tym zakresie zostały zachowane.

Dalej Sąd podkreślił, że art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy). Sąd zaznaczył, że postępowanie dotyczące lokalizacji drogi publicznej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w przyspieszonym trybie tylko wtedy, gdy służą one celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne. W rozpatrywanej sprawie projektowane drogi mają służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej w rejonie.

Sąd wskazał również, że regulacja ustawy o szczególnych zasadach nie upoważnia organów, ani Sądu (a tym samym strony), do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy administracji są upoważnione jedynie do oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Tym samym, organy nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi rozwiązań.

Za pozamerytoryczne i nie wywołujące żadnych skutków procesowych Sąd uznał więc argumenty dotyczące wątpliwości merytorycznych samego wniosku zmierzającego do uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Ponadto podniósł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zatwierdza projektu technicznego drogi, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określa linie rozgraniczające teren niezbędny dla obiektów budowlanych, ale nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które zostaną określone na następnym etapie przygotowania inwestycji, a ponadto wojewoda nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Z tych względów skargi oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., zarzucając Sądowi:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe określenie celu, któremu służy inwestycja drogowa polegająca na budowie drogi gminnej,

2) naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowy sposób określenia wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, co wywarło istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

3) naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niekompletne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy, co istotnie przyczyniło się do rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej połączenia ulic Działkowej i Makowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor zarzucił, że Sąd I instancji przyjął, że projektowane drogi mają służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej w rejonie, ale nie poparł tego stwierdzenia konkretnymi argumentami. Według strony Sąd wskazując w swoich rozważaniach na art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w ogóle pominął prawidłową wykładnię tego przepisu zasłaniając się tylko tym, że nie może sprawy oceniać pod kątem celowości. Tymczasem dla oceny, czy projektowana droga będzie służyła potrzebom komunikacyjnym danego rejonu trzeba poddać analizie konkretny stan faktyczny, ponieważ to, że w samej decyzji Burmistrza Gminy zostało napisane, iż potrzeby komunikacyjne zostaną zapewnione, jeszcze nie oznacza, że tak w rzeczywistości będzie. W przedmiotowej sprawie połączenie ulic Działkowej i Makowej nie zapewni lepszej sytuacji komunikacyjnej w tej okolicy, zważywszy na zbyt małą szerokość powstałej w ten sposób ulicy dojazdowej.

Ponadto w ocenie strony kryterium legalności, jakim w swojej ocenie kieruje się sąd administracyjny nie może być ograniczane tylko do legalistycznego pojmowania przepisów, zupełnie abstrahującego od reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej, a skupiającego się jedynie na wykładni językowej. Istotą sądowej kontroli powinna być ochrona praw i wolności jednostki, które w niniejszej sprawie zostały naruszone błędną wykładnią art. 7 ust. 1 u.d.p. dokonaną przez sąd administracyjny. Autor skargi wskazał również, że proponowane połączenie obu ulic nigdy nie spowoduje, że w ten sposób powstanie zgodna z parametrami technicznymi droga gminna dlatego, że nigdy nie zostaną spełnione wymagania techniczne dla drogi gminnej określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ten argument został przez Sąd I instancji niezasadnie pominięty z uzasadnieniem, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zatwierdza projektu technicznego drogi. Według skarżącego Sąd źle zinterpretował pojęcie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. W kwestionowanej decyzji wymagania te są niewłaściwie określone, gdyż nie zostały skonfrontowane z realiami terenowymi.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik zarzucił również, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a mianowicie do zarzutu błędnej wykładni art. 7 i 8 kpa. Art. 4 "spec" ustawy wprost stwierdza, że do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Natomiast zasady ogólne kpa stanowią bardzo istotną gwarancję zgodnego z prawem prowadzenia postępowania oraz udziału w nim stron. W ocenie autora nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji, w której przesądza się o lokalizacji drogi, powinno być poprzedzone wnikliwą analizą wynikających stąd skutków formalnoprawnych, biorąc pod uwagę wskazany w art. 7 kpa obowiązek uwzględnienia interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli.

Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tych argumentów, a zatem można domniemywać, że nie wziął ich pod uwagę przy wydawaniu wyroku. Mogło to niewątpliwie odnieść negatywny skutek na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący, spójny i logiczny wyjaśnił przesłanki swego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1766/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej w sposób ogólnikowy określił naruszenie tego przepisu, podając, iż Sąd I instancji powinien interpretując ten przepis posłużyć się nie tylko wykładnią literalną, ale też funkcjonalną i systemową.

Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można wywieść, że naruszenie tego przepisu strona skarżąca upatruje w tym, że Sąd Wojewódzki nie poddał analizie konkretnego stanu faktycznego celem ustalenia, czy rzeczywiście projektowana inwestycja drogowa służy poprawie sytuacji komunikacyjnej. W istocie Sąd nie uzasadnił szerzej stwierdzenia zawartego w wyroku, że projektowane drogi służą poprawie obsługi komunikacyjnej, co jednak nie oznacza, że taka ocena była nieuprawniona.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, obejmujących dokumentację zgromadzoną w toku całego postępowania administracyjnego. Warto więc zwrócić uwagę na Uchwałę Zarządu Powiatu Poznańskiego w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej zawnioskowanej lokalizacji drogi. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że projektowana inwestycja drogowa polepszy obsługę komunikacyjną w rejonie, co wskazuje na zasadność zadania. Znacząca jest też opinia wyrażona przez Burmistrza Gminy M., który wnioskując i opiniując pozytywnie przedmiotową inwestycję bardzo szczegółowo i rzeczowo uzasadnił swoje stanowisko.

Za niezasadny należało również uznać zarzut odnoszący się do przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą"; stanowiącego, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii.

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, kwestionowana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej zawiera niezbędne zapisy w zakresie wymagań określonych wymienionym przepisem. Natomiast szczegółowe warunki wskazane w skardze kasacyjnej, będą dopiero ustalone na etapie projektowania inwestycji i wydawania pozwolenia na budowę.

Trafnie zatem Sąd Wojewódzki odwołał się do poglądu przyjętego w orzecznictwie, iż decyzja lokalizacyjna nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które określane są na następnym etapie przygotowania inwestycji. Organy właściwe do orzekania w tych sprawach mają wyłącznie obowiązek ustalenia, czy zamierzana lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Nie są natomiast upoważnione do wyznaczania, czy korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Wszelkie więc rozwiązania techniczne są określane dopiero na następnym etapie postępowania, gdy przygotowywana jest stosowna dokumentacja.

Potwierdzeniem tego stanowiska jest regulacja § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Nietrafnie zatem wywodził skarżący, iż organ rozstrzygający o lokalizacji inwestycji powinien zbadać parametry techniczne planowanych dróg, skoro stosowna dokumentacja zawierająca założenia projektowe oraz techniczne jest opracowywana i oceniana na kolejnym etapie realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 15[...]; postanowienie NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt II OZ 923/10).

Niezasadne okazały się również twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 kpa przez niewystarczające uwzględnienie słusznego interesu obywateli przy orzekaniu przez organy administracji, a następnie Sąd. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu nie było wynikiem legalistycznego pojmowania przepisów, lecz zastosowania przepisów ustawy, których założeniem było stworzenie instrumentów prawnych zapewniających przyspieszenie procesu realizacji inwestycji drogowych.

Zaznaczyć należy, że sam ustawodawca, ze względu na priorytetowy cel publiczny, jakim jest budowa sieci dróg publicznych, wprowadził szczególną regulację w zakresie inwestycji drogowych. Stworzone przez ustawę daleko idące ułatwienia dla organów administracji przy realizacji tego celu niewątpliwie powodują ograniczenia uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej drogi publicznej. Oczywiście w każdym przypadku organy administracji muszą przy orzekaniu uwzględnić również słuszny interes obywateli. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby występowały takie szczególne względy dotyczące interesu strony skarżącej, które nakazywałyby uznać przedmiotową inwestycję za nieuzasadnioną w świetle celów określonych omawianą ustawą.

Mimo, że Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu sformułowanego w tym zakresie, to nie było to takie uchybienie, które mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.