Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2686/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K., J. P. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 443/11 w sprawie ze skargi I. K., J. P. i W. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 443/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. K., I. K. i J. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Decyzją tą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: "Inspektor Powiatowy") z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], którą odmówiono I. K., W. K. oraz J. P. wydania decyzji nakazującej M. N. i J. N. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], gm. [...] i orzekł o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji wszczętego wnioskiem I. K., W. K. oraz J. P. z dnia 13 grudnia 2010 r.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W wyniku kontroli w dniu 18 stycznia 2007 r. na działce nr [...] w [...]., gmina [...] stwierdzono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym murowanym o wymiarach 12,76 x 11,20 m, parterowym z poddaszem użytkowanym, częściowo podpiwniczonym, z dwuspadowym dachem o konstrukcji drewnianej, krytym eternitem. W ścianie szczytowej zachodniej znajduje się okno na poddaszu. Budynek posiada instalację elektryczną, wodną, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania i jest użytkowany. Właściciele działki nr [...] M. N. i J. N. oświadczyli do protokołu oględzin, że poprzedni jej właściciele wybudowali w latach 50-tych drewniany budynek o wymiarach 6,0 x 11,80 m odsunięty od zachodniej granicy działki ok. 0,4 m. W 1991r. małżonkowie N. rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego murowanego, ze ścianą zachodnią w granicy działki, wykonując wokół budynku drewnianego fundament wylewany, wymurowali ściany parteru i poddasza o wymiarach w rzucie 12,76 x 11,20 m, w 2001r. wykonali nową dwuspadową konstrukcję dachu pokrytą eternitem. Budynek użytkują od 2000 r., bez dokonania jego odbioru. Obecni podczas oględzin J. P. oraz I. i W. K. twierdzili, że budynek mieszkalny został wybudowany w latach 2000-2003 i narusza ich własność w północnym narożniku działki. Poprzedni budynek był odsunięty od granicy ok. 3 m.

Inspektor Powiatowy, po ustaleniu, że nowy budynek posiada znacznie większe rozmiary niż poprzedni, a małżonkowie N. nie posiadają wymaganego pozwolenia na budowę nowego budynku, postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane związane z budową nowego budynku, w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do 15 maja 2007 r. zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania obowiązków w terminie, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Inspektor Powiatowy nakazał inwestorom rozbiórkę budynku mieszkalnego.

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję oraz postanowienie z dnia [...] marca 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 2 października 2007 r. Inspektor Powiatowy wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego kolejne postanowienie ([...]) nakazujące małżonkom N. wstrzymać roboty budowlane, zobowiązując ich do złożenia oprócz dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] marca 2007 r. dodatkowo oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 15 stycznia 2008 r. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w terminie, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Inspektor Powiatowy ponownie nakazał rozbiórkę budynku.

W wyniku złożonego odwołania Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Inspektor Powiatowy wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego z powodu zrealizowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż budowa nie została zakończona pod względem prawnym oraz zobowiązał M. N. i J. N. do przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji i dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Inspektor Powiatowy po wykonaniu nałożonych obowiązków postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. ([...]) ustalił dla M. N. i J. N. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, które w wyniku złożonego zażalenia zostało utrzymane w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]) Wojewoda Świętokrzyski umorzył kwotę 40.000 zł ustalonej opłaty legalizacyjnej, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) rozłożył na 36 rat pozostałą do zapłaty opłatę legalizacyjną w kwocie 10.000 zł wraz z odsetkami.

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2010 r. I. i W. K. oraz J. P. wystąpili do Inspektora Powiatowego o wydanie M. i J. N. decyzji nakazującej rozbiórkę opisanego budynku usytuowanego na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] podnosząc, iż inwestorzy wykonują przy budynku roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 23 marca 2011 r. oględzin ustalono, że po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót inwestorzy dokonali: wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ocieplenia ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowania kominów i wykonania obróbek blacharskich przy kominach, izolacji wodoodpornej fundamentów, zamontowania rynien i rur spustowych, otynkowania części ścian przy wejściach do budynku, wykonania podbitki więźby dachowej. Nie stwierdzono, aby na poddaszu wykonano ścianki działowe, strop, posadzki i podłogę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 50a pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej: "P.b.") odmówił I. K., W. K. i J. P. wydania decyzji nakazującej M. N. i J. N. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę czy też założenie rynien i rur spustowych, otynkowanie kominów oraz założenie izolacji wodoodpornej są niewątpliwie robotami budowlanymi, lecz nie mogą stanowić one podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w trybie art. 50a ust. 1 P.b. Robót tych nie należy bowiem traktować jako wznowienie wstrzymanej budowy lecz roboty wykonywanie z zamiarem utrzymania użytkowanego budynku w należytym stanie technicznym i w celu przeciwdziałania nadmiernemu pogarszaniu jego właściwości użytkowej i sprawności technicznej - co należy do obowiązków właściciela budynku wynikających wprost z Prawa budowlanego.

W odwołaniu I. K., W. K. i J. P. zażądali częściowego usunięcia budynku mieszkalnego z uwagi na naruszenie ich własności. Podnieśli, iż pomimo nakazu wstrzymania robót przy budowie budynku na działce nr [...], inwestorzy dokonali: wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę trapezową, ocieplenia ścianki wschodniej i zachodniej lukarny wraz z położeniem tynku, otynkowania dwóch kominów, położenia na podmurówce od strony północnej izolacji wodoodpornej, położenia od strony północnej i częściowo zachodniej szprycy tynku zacierającej ubytki rozpadających się pustaków, wykonania podbitki więźby dachowej, zamontowania rynien i rur spustowych, otynkowania części ściany od strony wschodniej i podmurówki wraz z położeniem koloru, obróbek blacharskich przy kominach.

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] maja 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie ustawa opubl. Dz.U. z 2013, poz. 267, dalej: "K.p.a.") uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach została podjęta w oparciu o art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Inspektor Wojewódzki za prawidłowe przyjął zakwalifikowanie zakresu wykonanych przez inwestorów robót (już po nakazie wstrzymania robót budowlanych) jako wykończeniowych i konserwacyjnych, mających na celu nie pogorszenie stanu technicznego już istniejącego obiektu. Roboty te bowiem nie doprowadziły do powstania nowych kondygnacji lub pomieszczeń w budynku, którego budowa została praktycznie zakończona przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie zwiększyły się w sposób istotny parametry obiektu. Stan ten, zdaniem organu odwoławczego, nie dawał podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w oparciu o przepis art. 50a ust. 1 P.b. Stąd też - zdaniem Inspektora Wojewódzkiego - postępowanie toczące się przed Inspektorem Powiatowym jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 K.p.a. należało umorzyć.

W skardze I. K., W. K. i J. P. zarzucili błędne przyjęcie w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., że inwestorzy spełnili warunki umożliwiające ustalenie opłaty legalizacyjnej, pomimo braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz błędne uznanie, że zakres wykonanych przez inwestorów robót stanowi roboty wykończeniowe, których nie należy traktować jako samowolne kontynuowanie wstrzymanej budowy podczas, gdy inwestorzy nie spełnili nałożonych na nich obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., a w związku z tym nie mogli kontynuować wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych przy realizacji tej inwestycji. Zdaniem skarżących wybudowanie budynku samowolnie, bez pozwolenia na budowę, uzasadnia zgodnie z art. 50a ust. 1 P.b. usunięcie budynku z obszaru działki stanowiącej ich własność.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 443/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pierwszej kolejności podkreślił, że z treści wniosku skarżących z dnia 13 grudnia 2010 r. inicjującego postępowanie wynika, że domagali się oni zastosowania przez organ w odniesieniu do budynku zrealizowanego przez M. N. i J. N. art. 50a ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 1 oraz w art. 49b ust. 2 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Następnie Sąd stwierdził, że organy musiały zatem rozstrzygnąć, czy prace wykonane przez inwestorów, to jest wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ocieplenie ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowanie kominów i wykonanie obróbek blacharskich przy kominach, wykonanie izolacji wodoodpornej fundamentów, zamontowanie rynien i rur spustowych, otynkowanie części ścian przy wejściach do budynku, wykonanie podbitki więźby dachowej, stanowią roboty budowlane uzasadniające zastosowanie art. 50a ust. 1 P.b.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonych decyzji Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że w sprawie występuje szczególna sytuacja. W obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 P.b., którym, po sprawdzeniu: zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego, jego wykonania przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane - została ustalona opłata legalizacyjnej dla obiektu realizowanego przez M. i J. N. w wysokości 50.000 zł. Wojewoda Świętokrzyski ustaloną opłatę legalizacyjną w kwocie 40.000 zł umorzył, zaś w pozostałej części – w wysokości 10.000 zł, rozłożył na raty. Z uwagi na nieuiszczenie w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej, proces legalizacji wybudowanego przez inwestorów budynku, nie mógł i nie został jeszcze zakończony. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 4 P.b. dopiero po spełnieniu wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu organ wydaje decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (pkt 1), lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (pkt 2). Sąd zaznaczył, że rozłożenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 10000 zł na 36 rat począwszy od 16 sierpnia 2010 r. oznacza, że dopiero po upływie terminu uiszczenia ostatniej raty, to jest z dniem 15 sierpnia 2013 r. możliwe będzie zakończenie procesu legalizacji w przepisany prawem sposób.

Zdaniem Sądu zaistniała sytuacja nie może ograniczać inwestora w wykonywaniu prac, które zmierzają do utrzymania obiektu w niepogorszonym stanie. Dlatego na akceptację zasługuje stanowisko organu, że wykonanie przez inwestorów prac polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ociepleniu ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowaniu kominów i wykonaniu obróbek blacharskich przy kominach, wykonaniu izolacji wodoodpornej fundamentów, zamontowaniu rynien i rur spustowych, otynkowaniu części ścian przy wejściach do budynku, wykonaniu podbitki więźby dachowej - należy w konkretnym przypadku zaliczyć do prac mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia stanu technicznego istniejącego budynku. W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest też okoliczność, że nakaz odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki wynika z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zaś sami skarżący w pismach z dnia 21 sierpnia 2006 r. i 1 lipca 2009 r. wnioskowali o założenie rynien i rur spustowych na budynku. Odnosząc się do wymiany przez inwestorów pokrycia dachowego z eternitu na blachę, Sąd podkreślił wymaga, iż produkcja eternitu - materiału budowlanego, azbestowo-cementowego, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. z 2004r., Nr 3, poz. 20 ze zm.) jest w Polsce zakazana. Ze względu na zagrożenie, jakie niesie ze sobą obecność włókien azbestowych w środowisku opracowany został krajowy "Program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski", przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 14 maja 2002 r. Na podstawie delegacji zawartej w powołanej wyżej ustawie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649 ze zm.). Skoro szkodliwość eternitu dla ludzi i środowiska jest faktem powszechnie znanym, to nie można skarżącym czynić zarzutu, że dokonali wymiany pokrycia dachowego na materiał bezpieczny w użytkowaniu i dopuszczony do stosowania w budownictwie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji również pozostałe wykonane przez inwestorów prace, to jest ocieplenie ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowanie kominów i wykonanie obróbek blacharskich przy kominach, wykonanie izolacji wodoodpornej fundamentów, otynkowanie części ścian przy wejściach do budynku czy wykonanie podbitki więźby dachowej w sposób oczywisty również miały na celu niedopuszczenie do pogorszenia stanu technicznego istniejącego budynku. Nie doprowadziły one do powstania nowych kondygnacji lub pomieszczeń w budynku, nie zwiększyły się również w sposób istotny parametrów budynku. Dlatego Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organu, że wykonane roboty nie mogą być uznane za samowolne kontynuowanie wstrzymanej budowy. Oznacza to, iż zakres robót wykonanych po wydaniu nakazu wstrzymania robót przy budowie budynku nie dawał podstaw do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 50a ust. 1 P.b. Stąd uzasadniona jest decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji zaznaczył też, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez inwestorów praw własności nie są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, lecz z uwagi na ich cywilnoprawny charakter należą do właściwości sądów powszechnych. W postępowaniu legalizacyjnym organ był zobowiązany do odebrania od inwestorów oświadczenia o dysponowaniu działką nr ewid. [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny, na cele budowlane. Nie mógł natomiast badać rzeczywistego przebiegu granicy.

W skardze kasacyjnej I. K., W. K. i J. P. zarzucili naruszenie art. 49b w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, iż zgodne z prawem było ustalenie przez organ opłaty legalizacyjnej, pomimo, że złożyli oni niezgodne z prawdą oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 49b P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezgodne z prawem przyjęcie, że możliwa była legalizacja wybudowanego przez M. N. i J. N. obiektu budowlanego, pomimo niespełnienia przez nich ustawowych warunków przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów oraz art. 50a ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za nakazaniem M. N. i J. N. rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w szczególności w związku z faktem, że pomimo postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzili oni w dalszym ciągu roboty budowlane. Niezależnie skarżący postawili też zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie przyczyn, dla których dano wiarę wyłącznie twierdzeniom organów, a pominięto twierdzenia i dowody przedstawione przez skarżących.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć jednocześnie stwierdzić należy, że jego uzasadnienie nie jest prawidłowe.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Inspektora Wojewódzkiego, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 13 grudnia 2010 r. I. K., W. K. oraz J. P., w którym domagali się oni nakazania rozbiórki będącego w trakcie legalizacji obiektu M. N. i J. N. na działce nr [...], jest bezprzedmiotowe bowiem nie ziściły się przesłanki określone w art. 50a pkt 1 P.b., a na te właśnie przesłanki wskazywały osoby składające żądanie z dnia 13 grudnia 2010 r.

Zgodnie z art. 50a pkt 1 P.b. właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji odnosząca się do przesłanek z art. 50a pkt 1 P.b. była przedwczesna. Sąd nie rozważył bowiem funkcji jaką pełni art. 50a P.b., oraz relacji tego przepisu do toczącej się już w sprawie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i 49 P.b.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 50a pkt 1 P.b. nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Funkcja tego przepisu jest zatem podobna do funkcji jaką pełnią art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 P.b. Oba te przepisy nakazują organowi zakończenie postępowania legalizacyjnego orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jeżeli inwestor nie realizuje obowiązków wymaganych w toku procedury naprawczej albo nie uiszcza opłaty legalizacyjnej. Art. 50a pkt 1 P.b. również stanowi podstawę do zakończenia postępowania legalizacyjnego nakazem rozbiórki (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 487). Przepis ten o tyle tylko różni się od art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 P.b., że wiąże obowiązek wydania tego nakazu nie z niedziałaniem inwestora, ale wręcz przeciwnie - z podjęciem przez niego czynności (samowolnego kontynuowania budowy) wbrew nakazowi organu nadzoru wstrzymania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że procedura legalizacji budynku na działce nr [...] nie została zakończona, a w dacie wydawania przez organy zaskarżonej decyzji M. N. i J. N. objęci byli nadal obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej (postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]), która warunkowała wydanie decyzji kończącej legalizację, a więc decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 P.b.). Skoro tak, to oznacza, że postępowanie w sprawie budynku na działce nr [...] było w toku i nie było podstaw, aby wszczynać odrębne postępowanie na podstawie art. 50a pkt 1 P.b. Żądanie złożone przez I. K., W. K. i J. P. należało potraktować zatem jako wniosek złożony w sprawie toczącej się już legalizacji budynku i ewentualnie w zakresie tej sprawy należy rozważyć czy legalizację można kontynuować oraz czy powinna być ona przerwana orzeczeniem z art. 50a pkt 1 P.b. (dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie dotyczące budynku na działce [...]).

Odmienna ocena sprawy przedstawiona powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, aniżeli przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji oraz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie powoduje, że zachodzą podstawy to uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarżący w skardze kasacyjnej stawiają zarzut naruszenia art. 50a pkt 1 P.b. (w skardze kasacyjnej omyłkowo - "ust. 1") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za nakazaniem inwestorom rozbiórki obiektu budowlanego na działce nr [...]. Przede wszystkim trzeba odróżnić "błędną wykładnię" przepisu od jego "niewłaściwego zastosowania". Oba te rodzaje uchybień w odniesieniu do art. 50a pkt 1 P.b. zarzucają skarżący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ani słowem nie wyjaśniają, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć powyższy przepis przez jego błędną wykładnię. Co więcej, z argumentacji I. K., W. K. i J. P. wynika, że sposób rozumienia art. 50a pkt 1 P.b. jest dla nich jasny i nie jest on odmienny od rozumienia tego przepisu, jaki przedstawił Sąd pierwszej instancji.

Skoncentrować należy się zatem na zarzucie naruszenia art. 50a pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten nie jest zasadny. Po pierwsze, art. 50a pkt 1 P.b. nie był w niniejszej sprawie podstawą decyzji wydanej przez Inspektora Wojewódzkiego, gdyż podstawą tą był art. 105 § 1 K.p.a. określający przesłanki umorzenia postępowania. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że w istocie skarżący, adresując swą argumentację pod adresem art. 50a pkt 1 P.b., zmierzają do wykazania, że istniał przedmiot postępowania, to argumentacja ta okaże się chybiona. Jak już wyżej wskazano, ich wniosek z dnia 13 grudnia 2010 r. nie powinien wszczynać odrębnego postępowania w sprawie budynku na działce nr [...], gdyż postępowanie to było już w toku. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ewentualne wystąpienie przesłanek z art. 50a P.b. powinno być rozważone w trakcie toczącego się postępowania z art. 48 ust. 2 i 49 P.b., natomiast nie ma podstaw by w odrębnym postępowaniu - toczącym się równolegle z procedurą naprawczą - orzekać o rozbiórce obiektu objętego tą procedurą, a tym bardziej o odmowie rozbiórki takiego obiektu budowlanego.

Skoro w niniejszej sprawie wniosek z dnia 13 grudnia 2010 r. doprowadził do formalnego wszczęcia postępowania, to postępowanie to należało umorzyć, co trafnie uczynił Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Na marginesie natomiast należy zauważyć, co już wyżej zasygnalizowano, że zarzuty zawarte w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r., pochodzące od stron postępowania administracyjnego, nie są oczywiście bez znaczenia. To czy inwestorzy prowadzili roboty budowlane wbrew nakazowi ich wstrzymania, bądź czy okoliczność taka nie miała miejsca oraz czy ziściły się przesłanki z art. 50a pkt 1 P.b. organ rozważy dopiero w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, które nadal się nie zakończyło.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, gdyż w ogóle nie przystają do przedmiotu niniejszej sprawy. Skarżący zarzucają naruszenie art. 49b w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, iż zgodne z prawem było ustalenie przez organ opłaty legalizacyjnej, pomimo, że złożyli oni niezgodne z prawdą oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nadto zarzucają naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 49b P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezgodne z prawem przyjęcie, że możliwa była legalizacja wybudowanego przez M. N. i J. N. obiektu budowlanego pomimo niespełnienia przez nich ustawowych warunków przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Oba powyższe zagadnienia są właściwe dla postępowania naprawczego, jakie toczy się nadal wobec budynku na działce nr [...]. Tymczasem w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja o umorzeniu postępowania.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.