Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2148/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 7, art. 77 par. 1, art. 10, art. 76
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1738/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1738/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N., zwanej dalej "Wspólnotą", na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanej dalej "PINB", w Z., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na budowie tartaku w miejscowości N. na działkach nr [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (kategoria obiektu XVIII).

W uzasadnieniu wskazał m.in., że przedłożone zostało zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a projekt budowlany uznał za kompletny (posiada wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie). Inwestycja została też uznana za zgodną z planem miejscowym, jako usytuowana na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością gospodarczą i usługową. Z uwagi na spełnienie wymogów art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Od ww. decyzji odwołanie zostało wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Ponadto powołując się na treść art. 28 K.p.a. i istotę interesu prawnego wynikającą z tego przepisu stwierdził, że Wspólnota nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Podmiot ten legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości zlokalizowanej w odległości około stu metrów na południowy zachód od inwestycji realizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w N.. Nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji i oddzielona jest od niego innymi zabudowaniami znajdującymi się między innymi na działce nr [...]. Inwestor złożył do sprawy sprawozdanie z badań hałasu sporządzone przez Pracownię Badań Środowiskowych Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w N., z której wynika, że poziom hałasu nie został przekroczony. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko, gdyż posiada zdolność produkcyjną 8000-9000 m3 drewna na rok i w związku z powyższym nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaś pomiędzy działkami, na których znajdują się budynki Wspólnoty, a tartakiem znajdują 4 działki ewidencyjne, z których na jednej znajduje się budynek mieszkalny.

WINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyłączył Wspólnotę z kręgu stron postępowania.

W ocenie WINB, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej, wywodzącej swój interes prawny z art. 140 i art. 144 K.c. Zgodnie z art. 144 K.c. oddziaływanie pośrednie na nieruchomości sąsiednie jest dopuszczalne, jeśli mieści się w granicach przeciętnej miary. Oceny przeciętnej miary dokonuje się wg dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia obu nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Ocena przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 K.c. musi być dokonana na podstawie obiektywnych warunków panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób. Co prawda, tartak powoduje uciążliwości, co jest nieodłącznie związane z tego typu działalnością, niemniej jednak nie są to zakłócenia, które przekraczają obiektywne normy. W aktach postępowania znajduje się zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], dotyczące braku znaczącego oddziaływania tartaku na środowisko. Również w kwestii hałasu generowanego przez urządzenia znajdujące się w tartaku, obiektywne normy nie zostały przekroczone, co potwierdza sprawozdanie nr 90/2010 z dnia 28 kwietnia 2010 r. z badań przeprowadzonych przez ww. Pracownię. Nadto, organ zauważył, że pomimo tego projekt budowlany przewiduje dodatkowe elementy wyciszające w postaci specjalnych kurtyn osłonowych, tj. pasów PCV i szczelnych ogrodzeń, które spowodują również zmniejszenie przenikania pyłów.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II Instancji; względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i dalszego prowadzenia postępowania z udziałem Wspólnoty.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 28 w zw. z art. 10, art. 79, art. 81, art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik S. K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1738/12, uwzględniając skargę wskazał, że krąg stron w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym powinien być ustalany w oparciu o art. 28 K.p.a. Wyjaśnił, że związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 K.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być – chociaż mogą – ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego, jak np. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czy nawet spoza szeroko rozumianego prawa administracyjnego. W szczególności interes prawny może wynikać w takim przypadku z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, co zresztą trafnie zostało dostrzeżone przez organy nadzoru budowlanego (art. 140 K.c. – immisje bezpośrednie; art. 144 K.c. – immisje pośrednie). Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że Wspólnota nie jest stroną postępowania legalizacyjnego. Dokonał co prawda analizy art. 28 K.p.a. z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów prawa cywilnego, jednakże doszedł do błędnego wniosku. A mianowicie, jakoby brak przekroczenia przeciętnej miary w zakłóceniu korzystania z nieruchomości strony skarżącej oznaczał, że nie posiada ona przymiotu strony postępowania.

Artykuł 144 K.c. chroni właściciela nieruchomości przed immisjami przekraczającymi tę miarę, jednakże aby ochrona ta była realna właściciel musi mieć prawo udziału w każdym postępowaniu, którego przedmiotem badania jest rozgraniczenie pomiędzy immisjami dopuszczalnymi, a niedopuszczalnymi. Tylko mając status strony postępowania ma bowiem wpływ na prawidłowe ustaleniu tych okoliczności, w szczególności badanie, czy oddziaływanie nie przekracza przeciętnej miary. Należy zatem przyjąć, że art. 144 K.c. stwarza materialną podstawę do uznania za stronę każdego właściciela nieruchomości, na którą inwestycja oddziałuje (zakłóca korzystanie z niej). Ustalanie, czy oddziaływanie takie przekracza przeciętną miarę (czy immisja jest niedopuszczalna) powinno mieć miejsce w postępowaniu prowadzonym przy udziale tegoż właściciela jako strony.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy błędne ograniczył rozumienie pojęcia interesu prawnego w świetle powołanych wyżej przepisów art. 140 i art. 144 K.c. Skutkiem powyższego, zaniechał wyjaśnienia czy przedmiotowa inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącej. Kontrolowana decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję wydano też z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który zastosowano przedwcześnie.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy było pobieżne, zaś wyprowadzone wnioski niekonsekwentne (brak w aktach sprawy dokumentów uwidaczniających umiejscowienie nieruchomości skarżącej). Organ nie wziął także pod uwagę, że interes prawny może mieć źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten aspekt nie został w niniejszej sprawie w ogóle rozważony w zaskarżonej decyzji. Ponadto z uchybieniem tym łączy się kolejne, dotyczące stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że sporna inwestycja nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, konkluzja ta jest przedwczesna, ponieważ przedstawienie zaświadczenia (art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Zaświadczenie można uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron (art. 76 K.p.a.). W niniejszej sprawie Wspólnota podnosiła zastrzeżenia co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem. Z drugiej strony z zaświadczenia Wójta wynikało, że inwestycja jest zgodna z planem, który dla terenu inwestycji o symbolu "M5x" przewiduje zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. Taka treść zaświadczenia, w zestawieniu z charakterem inwestycji (tartak) nie wystarcza do przyjęcia, że budowa nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W potocznym znaczeniu pojęcia "działalności nieuciążliwej" tartak zdecydowanie się nie mieści, zwłaszcza w niniejszym przypadku. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) § 3 ust. 1 pkt 48 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10000 m3 drewna na rok. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja posiada zdolność produkcyjną 8000-9000 m3 drewna na rok – a więc zbliżoną do powyższej wartości granicznej, przy czym ustaleń na temat instalacje do impregnacji drewna brak. W planie miejscowym mogła zostać zawarta definicja legalna działalności nieuciążliwej wprowadzająca inne niż odpowiadające językowi potocznemu kryteria oceny, jednakże stwierdzić to można wyłącznie na podstawie treści uchwały wprowadzającej plan. Z zaświadczenia nie wynika, jak w planie miejscowym rozumiana jest działalność nieuciążliwa i czy jego przepisy w jakikolwiek sposób ją definiują. Organy nadzoru budowlanego zaniechały natomiast dalszego badania tej kwestii. Nie wyjaśniwszy tak istotnej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości organy naruszyły dyspozycję art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy znaczną część uzasadnienia poświęcił rozważaniom, będącym już w istocie rozpatrzeniem sprawy co do meritum, przy czym o braku interesu prawnego skarżącej wnioskował na podstawie dowodów, zgromadzonych czy też wytworzonych bez jej udziału już przez organ I instancji (np. projekt budowlany, protokół pomiaru hałasu, zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Użył zatem argumentów, których strona skarżąca nie miała możliwości podważyć. Takie działanie nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, a organowi II instancji należy przypisać naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu poniesionych przez uczestnika niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 144 K.c.

Ponadto zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie zostało dostatecznie wykazane, że wydana została ona z naruszeniem wymogów w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1, 2 i 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że organy prowadzące postępowanie mogły kwestionować zaświadczenie Wójta Gminy P. w zakresie zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy nie został przeprowadzony lub chociaż zawnioskowany przeciwdowód w zakresie okoliczności stwierdzonych w zaświadczeniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. przez błędne uznanie, że naruszone zostało przez organy administracji prawo do czynnego udziału Wspólnoty w prowadzonym postępowaniu;

- art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. oraz art. 129 § 2 K.p.a. przez brak skontrolowania przez Sąd I instancji kwestii wniesienia odwołania przez Wspólnotę z naruszeniem terminu, co winno skutkować stwierdzeniem przez organ II instancji w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przpeisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 144 K.c. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć możliwość wywodzenia istnienia interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego z przepisów prawa cywilnego. Nie w każdym bowiem postępowaniu administracyjnym istnienie interesu prawnego można ograniczyć tylko do wskazania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Po pierwsze, art. 28 K.p.a. nie zawiera takiego ograniczenia; a po drugie, prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno-budowlanego wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela działki, na której planowana jest inwestycja (art. 4 Prawa budowlanego), lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich" (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 K.c.). W związku z treścią art. 28 K.p.a. podmiot wywodzący swój interes prawny powinien wskazać na konkretną normę prawa materialnego (także prawa cywilnego), odnosząc owe "wskazanie" do konkretnego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Jak trafnie wywodzi Sąd I instancji, czego nie kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, wykazywany interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Wspólnota w pełni wskazała na istnienie swojego interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wybudowanego bez pozwolenia na budowę tartaku.

W tym miejscu wskazania wymaga, że nie bez znaczenia dla wyniku postępowania jest fakt wystąpienia problemu prawnego związanego z przymiotem strony w trakcie postępowania legalizacyjnego podmiotu, który zainicjował to postępowanie w związku z naruszeniem przez inwestora przepisów Prawa budowlanego. To w związku z tym postępowaniem doszło do skontrolowania przedmiotowej samowoli budowlanej pod kątem, czy spełnia warunki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W tym postępowaniu chodziło zatem o ustalenie, czy istnienie i funkcjonowanie przedmiotowej inwestycji nie narusza obowiązujących przepisów, w tym w kontekście przysługujących praw Wspólnocie, której nieruchomości znajdują się na tym samym terenie oznaczonym symbolem "M5x" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim postępowaniu legalizacyjnym nie można zatem abstrahować od trybu postępowania, który w pełni dotyczy zbadania, czy przedmiotowa samowola nie narusza prawa, w tym uzasadnionych interesów osób trzecich. Nawet stwierdzenie w trakcie takiego postępowania, że inwestycja nie narusza interesu prawnego określonego podmiotu nie oznacza z automatu, że w takim konkretnym postępowaniu podmiot który był stroną tego postępowania, nagle traci przymiot strony na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego. Ustalenia organu w tym zakresie mają zgoła odmienne uzasadnienie prawne, jak i aksjologiczne. Kluczowe tu jest ustalenie czy samowola budowlana nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Już chociażby z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto w ramach omawianego zagadnienia prawnego wyjaśnienia wymaga, że wynik sprawy uzależniony jest od odpowiedniej kwalifikacji charakteru przedmiotowej inwestycji, która pośrednio wiąże się z treścią art. 140 K.c. i art. 144 K.c.; zaś bezpośrednio z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi bowiem o przeznaczenie tego samego terenu, na którym znajduje się tartak i zabudowa mieszkaniowa Wspólnoty. Postanowienia planu wykluczają na tym terenie lokalizację inwestycji uciążliwych. Należy mieć na względzie, że w procesie planowania przestrzennego zadecydowano o przeznaczeniu terenu, na którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja, jako funkcji mieszkaniowej, pensjonatowej, związanej z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. Określenie tego przeznaczenia zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno nastąpić z uwzględnieniem prawa własności. Oznacza to, że każdoczesny właściciel nieruchomości znajdującej się na określonym terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod konkretną funkcję ma prawo bronić się przed próbą naruszenia zagospodarowania takiego terenu w inny sposób niż przewiduje to plan miejscowy. Jest to bezpośrednie źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., które wiąże się z prawem własności. Sąd I instancji prawidłowo wskazał zatem na ten aspekt zaistniałego w niniejszej sprawie problemu prawnego. Oceniając istnienie lub brak interesu prawnego należy również pamiętać, że źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego – jak np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak już wyżej wskazano interes prawny w sprawach dotyczących procesu inwestycyjno-budowlanego może wynikać z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, co trafnie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do oceny Sąd I instancji, wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie nie można wykluczać, że także w odniesieniu do kwestii immisji pośrednich, tj. hałasu związanego z działalnością tartaku, Wspólnocie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji przedmiotowego tartaku. Problematyka ta dotyczy bowiem społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu inwestycji, które nie powinno powodować uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości o tym samym przeznaczeniu. Strona skarżąca kasacyjnie w tym zakresie nie wykazuje, że takiego oddziaływania nie ma, broniąc się ogólnym stwierdzeniem, że praktycznie każda inwestycja może powodować uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. W świetle art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. takie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jedynie potwierdza istnienie w niniejszej sprawie interesu prawnego Wspólnoty, który jest indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowoli budowlanej; określonym charakterem inwestycji, która może powodować hałas oraz może powodować inne immisje (np. pył, wióry); konkretnym przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja. Wszystkie zaś wymienione wyżej aspekty przedmiotowej sprawy związane są także z prawami Wspólnoty, która ma możliwość ich ochrony w ramach postępowania administracyjnego mogącego z jednej strony wpływać na ograniczenia prawa własności, z drugiej zaś – prowadzić do jego ochrony, a co najmniej uwzględnienia w tym postępowaniu prawa własności.

Podsumowując omawiany problem prawny podkreślić należy, że w ogólności przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że proces inwestycyjno-budowlany nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W procesie inwestycyjno-budowlanym źródłem interesu prawnego stanowiącego podstawę do bycia stroną postępowania administracyjnego mogą być przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 K.c.

Odnosząc się do pozostały zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą w całości oceny dokonanej przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy zauważyć, że usytuowanie nieruchomości Wspólnoty względem przedmiotowego tartaku nie ma znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy. W niniejszej sprawie chodzi bowiem o podnoszoną przez Wspólnotę kwestię hałasu i pyłu (wiórów), a dla tego rodzaju immisji kwestie odległościowe nie mają większego znaczenia, ponieważ z założenia ich charakter może wykraczać poza nieruchomość na której znajduje się tartak. To jak należy interpretować pojęcie "działki sąsiedniej" w świetle procesu inwestycyjno-budowlanego zostało jednolicie wyjaśnione w orzecznictwie i nie wymaga szerszego wyjaśnienia w tym miejscu. Oceny tej nie zmienia także samo zaświadczenie Wójta Gminy P., ponieważ tego rodzaju dowód nie zwalnia organu administracyjnego od realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponad wszelką wątpliwość organy nie ustaliły, że w niniejszej sprawie działalność tartaku nie powoduje uciążliwości, co zasadnie wytknął organowi Sąd I instancji. Zastosowanie art. 76 K.p.a. przez przedstawienie dowodu wytworzonego urzędowo nie może zwalniać organu z wyjaśnienia okoliczności, które nie podlegały zbadaniu przez organ administracyjny, a były kluczowe dla wyniku nie tylko oceny przymiotu strony Wspólnoty, lecz także w ogólności losów postępowania legalizacyjnego. Zaświadczenie Wójta nie odnosi się bowiem do postanowień miejscowego planu, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie, przywołując treść § 4 miejscowego planu, jedynie potwierdza, że kwestia kwalifikacji przedmiotowego tartaku do działalności nieuciążliwej powinna zostać wyjaśniona. Zgodnie z tym przepisem planu chodzi nie tylko o działalność nie zaliczoną do szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia, lecz także taką, która może spowodować pogorszenie stanu środowiska; a ma to potwierdzić stosowna Ocena Oddziaływania na Środowisko, która zgodnie z postanowieniami planu powinna być dokonana w oparciu o konkretne metody postępowania zawarte w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko inwestycji nie zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, obiektów oraz robót zmieniających stosunki wodne. Rozporządzenie to posługuje się zupełnie odmienną metodą kwalifikacji inwestycji i siatką pojęciową, w stosunku do postanowień obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Aby zatem można było w ogóle mówić o zastosowaniu w niniejszej sprawie ww. rozporządzenia z 2010 r., w pierwszej kolejności wymagane jest wyjaśnienie zakresu pojęciowego "inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska" oraz "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Dopiero wtedy możliwe jest potwierdzenie czy nie został naruszony § 4 planu miejscowego, który odnosi się do nieobowiązującego już rozporządzenia, utożsamiającego nieuciążliwą działalność także z możliwym pogorszeniem stanu środowiska. Tak bowiem postanawia plan miejscowy, definiując działalność nieuciążliwą. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 76 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie naruszenia art. 10 K.p.a. należy wskazać, że w niniejszej sprawie to organ I instancji w trakcie postępowania legalizacyjnego uznał, że Wspólnota nie jest stroną niniejszego postępowania (pismo wyjaśniające PINB z dnia 21 września 2011 r.). Zaskarżone rozstrzygnięcie związane jest natomiast z wniesionym odwołaniem przez Wspólnotę skierowanym do organu II instancji. To w związku z tym odwołaniem zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. W aktach sprawy brak jest przed wydaniem zaskarżonej decyzji pisma, które informowałoby Wspólnotę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W aspekcie proceduralnym nie jest dopuszczalne, aby weryfikacja statusu strony dokonywana była na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, w którym dany podmiot nie miał zapewnionego udziału. Jeżeli osoba składająca odwołanie nie była dopuszczona do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest zapewnienie odwołującemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie, jak też ewentualnego zgłoszenia w tym zakresie wniosków dowodowych (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2324/12). Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wspólnota nie miała możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, który został wytworzony bez jej udziału; a organ odwoławczy użył argumentów, których Wspólnota nie miała możliwości podważyć. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zakresie terminowości wniesionego odwołania, Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że organ odwoławczy uznał przedmiotowe odwołanie jako wniesione w terminie. Ocena ta została sformułowana na podstawie oświadczenia pełnomocnika Wspólnoty, w sytuacji gdy organ nie dysponował kopertą, w której nadesłano odwołanie. Nie można bowiem stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione osobiście do organu (brak stosownej adnotacji organu w tym zakresie). Strona skarżąca kasacyjnie zaś tej oceny nie podważyła. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga natomiast wykazania, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Niedokonanie w tym zakresie merytorycznej oceny Sądu I instancji nie oznacza, że zarzut ten podlega uwzględnieniu. Brak jest bowiem dowodów na potwierdzenie zasadności tak sformułowanego zarzutu. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. oraz art. 129 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można zatem dopatrzeć się by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji, co potwierdzają powyższe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.