Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2965/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33 § 1, art. 113 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art,. 59
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 168/18 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 168/18, oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższą decyzją Kolegium, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], ustalającej na rzecz L. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie stwierdził rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."). Zaznaczył, że wymagana prawem analiza została prawidłowo przeprowadzona, funkcja obiekt odpowiada funkcji wiodącej na obszarze analizowanym, a ustalone w decyzji parametry nowego obiektu nie odbiegają od wyników analizy. W jego ocenie, nie doszło też do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Działki wskazane przez inwestora położone są w granicach [...], wobec czego teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (w części rolnej RIIIb) na cele nierolnicze. Ponadto, ze względu na postanowienia art. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 3-5a i 5d do decyzji o warunkach zabudowy) organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Właściwy organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, stąd na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Niezależnie od tego, po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał wymaganą prawem decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej.

Sąd Wojewódzki podniósł, że istotnie jest różnica pomiędzy inwestycją określoną w pierwotnym wniosku inwestora z dnia 9 maja 2014 r. (dwa budynki wielorodzinne z garażem podziemnym), a tą, która znalazła się w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 stycznia 2015 r. (cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem), jednakże zauważył, że po wszczęciu postępowania, nastąpiła zmiana wniosku dokonana pismem pełnomocnika inwestora z dnia 4 listopada 2014 r. i postępowanie dalsze, w tym dotyczące projektu decyzji oraz analizy urbanistycznej, toczyło się wobec inwestycji ujętej w decyzji końcowej. W ocenie Sądu, trudno odmówić inwestorowi prawa do zmiany (przekształcenia) przedmiotu wniosku. Podobnie nie można zakwestionować uprawnienia pełnomocnika do dokonania takiej zmiany. Nawet jeśli wykraczała by ona poza zakres umocowania (trudno to przyjąć, skoro inwestor nie zakwestionował tej zmiany na żadnym etapie postępowania), to jest to problem relacji mocodawca (inwestor) – pełnomocnik.

Co do wyznaczenia "drugiej" linii zabudowy, Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pozostaje w błędzie, bowiem zgodnie z przepisami § 4 ww. rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedynie nową linię zabudowy od strony frontu działki i tak organ uczynił. Natomiast czym innym jest kwestia lokalizacji budynku w "głębi" działki, co generalnie jest dopuszczalne, o ile nie koliduje to z interesem publicznym i interesem osób trzecich. Wielkość powierzchni nowej zabudowy, jak wynika z decyzji (cz. II, pkt 2) wynosi od 14% do 18% i odpowiada wynikom analizy (przeciętnie 14%, ale w obszarze analizowanym jest także 40%, 25% oraz 21%). Wysokość nowej zabudowy także odpowiada wynikom analizy (od 6 do 9 m, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się obiekty głównie dwukondygnacyjne).

Kwestia zaś informacji zawartej w analizie, z której wynika brak zgodności inwestycji z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] maja 2012 r., została wyjaśniona i nie budzi żadnej wątpliwości, iż była ona błędna.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (kosztów zastępstwa procesowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż został spełniony warunek wskazany w wyżej wymienionym przepisie, konieczny do uzyskania pozytywnego orzeczenia w przedmiotowej sprawie (tj. zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa), podczas gdy planowana inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, podczas gdy nowa inwestycja wprowadza cztery budynki mieszkalne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, która nie jest obecna w analizowanym obszarze i wiąże się ze zmianą sposobu ukształtowania terenu, a w konsekwencji oddziałuje na nieruchomości sąsiednie;

2) art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i całkowite pominięcie przez Sąd zakazu wprost uregulowanego w przepisach prawa, zabraniającego zmianę naturalnego spływu wód, podczas gdy do takiej niedozwolonej prawem zmiany planowane zamierzenie inwestycyjne doprowadzi;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 113 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że zmiana wniosku dokonana przez inwestora miała jedynie charakter oczywistej omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości była istotną przedmiotową i merytoryczną zmianą wniosku;

2) art. 113 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na nieuprawnionym dokonaniu zmiany w treści załącznika nr 2 do decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) w trybie usunięcia oczywistej omyłki pisarskiej, podczas gdy dokonana zmiana była nieuprawnioną, merytoryczną modyfikacją treści załącznika mającą wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy;

3) art. 59 u.p.z.p. w związku z art. 32 oraz art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 i 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów, a w konsekwencji oparcie wydanej przez organ decyzji na zmodyfikowanym przez nieumocowanego pełnomocnika żądaniu strony i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwu lokalowych w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem", co było niezgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 9 maja 2014 r., w którym wniesiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym, a zatem organ wydający decyzję naruszył ww. przepisy prawa, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ponad żądanie wnioskodawcy wyrażone we wniosku z dnia "8 stycznia 2015 r.".

W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2021 r. uczestnik postępowania H.M. wskazał, iż wniesiona skarga kasacyjna jest "w pełni istotna i uzasadniona".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie w odniesieniu do redakcji zarzutów podnieść należy, że stosownie do art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na decyzję Kolegium. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów (zob. uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne na początku merytorycznych rozważań zaakcentować, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut zawarty w punkcie II. 1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Autor środka odwoławczego w sposób nieuprawniony łączy zmianę zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a., który dotyczy sprostowania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (decyzji). Całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie, że organ administracji uznał dokonaną modyfikację wniosku (budowa dwóch budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym na budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem) za nieistotną i sprostował ją w trybie oczywistej omyłki pisarskiej. Burmistrz nie wydał żadnego postanowienia w tym przedmiocie. Ewentualne przekroczenie zakresu wniosku inwestora powinno być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Na marginesie, zauważyć należy, że inwestor (pełnomocnik) uprawniony jest do modyfikacji złożonego wniosku. Ważne jest, aby postępowanie administracyjne toczyło się przy uwzględnieniu tej zmiany, a rozstrzygnięcie organu i ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji, o którą inwestor wnioskował. Tak było w przedmiotowej sprawie.

Z powyższym zarzutem koresponduje zarzut naruszenia art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 32 oraz art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 i 104 k.c. W tym miejscu wypada zauważyć, że przepis art. 59 u.p.z.p. składa się z ustępów, a niektóre z nich także z punktów, autor skargi kasacyjnej winien wskazać stosowny, w jego ocenie, przepis według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że pełnomocnik inwestora przekroczył zakres pełnomocnictwa, gdyż uprawniało ono jego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej pierwotnym, a nie zmodyfikowanym wnioskiem. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela w tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że nawet jeśli, przekształcenie pierwotnego wniosku przez pełnomocnika wykraczało poza zakres umocowania, to jest to problem relacji mocodawca (inwestor) – pełnomocnik. Mając na uwadze szczególny charakter niniejszego postępowania, o czym mowa była na wstępie, nie sposób jest przyjąć, że wada ta ma charakter rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego o pełnomocnictwie, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia ww. przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia także wymaga, że skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania administracyjnego, w tym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie kwestionowała zakresu pełnomocnictwa, ani uprawnienia do wystąpienia przez pełnomocnika o zmianę zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor również na żadnym etapie postępowania, tak administracyjnego jak i sądowego, nie podważył skuteczności działań swego pełnomocnika. Niewłaściwe jest powołanie w podstawie zarzutu art. 59 u.p.z.p., który przywiduje jedynie sytuacje w jakich następuje wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Aktualne natomiast pozostają zaprezentowane wyżej rozważania odnośnie przepisów, które powinny ew. znaleźć swoje miejsce w podstawie kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia ww. przepisów.

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie polegało na nieuprawnionym dokonaniu zmiany w treści załącznika nr 2 do decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Dla przypomnienia, Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], dokonał sprostowania ww. załącznika, w ten sposób, że w punkcie 11, odnoszącym się do zgodności inwestycji ze studium, stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie jest z nim sprzeczna (pierwotnie zapis brzmiał - "Wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami studium."). Wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, sprostowanie załącznika pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze z tego względu, iż strona nie zakwestionowała rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania we właściwym trybie, a po drugie, co najważniejsze, z uwagi na dyspozycję art. 61 u.p.z.p., który wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć określony teren pod zabudowę jedno czy wielorodzajowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 i powołane w nim orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał również naruszenia ww. przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak drugiego, opartego o tę podstawę kasacyjną.

Ponownie należy odwołać się do trybu, w jakim jest prowadzone niniejsze postępowanie administracyjne oraz wskazać, że nie może ono zastępować postępowania odwoławczego i w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Także rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W orzecznictwie przyjmuje się, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2071/15; z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 606/20). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wnosząca skargę kasacyjną bezpodstawnie odwołuje się w uzasadnieniu omawianego zarzutu do treści pierwotnego wniosku, pomijając, iż został on zmodyfikowany. Tym niemniej, wyjaśnić należy stronie, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie sposób jest wymagać, aby planowana zabudowa powielała istniejący sposób zagospodarowania. W niniejszej sprawie niewątpliwe została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, bowiem ustalono warunki dla zabudowy mieszkaniowej, a taka niewątpliwe występuje w analizowanym obszarze. Czym innym jest natomiast, czy inwestycja, z uwagi na określone parametry wpisuje się w otoczenie sąsiedztwa. Wniesiony środek odwoławczy nie zawiera żadnych zarzutów wskazujących, że przy ustalaniu parametrów zabudowy doszło do naruszenia i to w sposób rażący konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W ramach tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej podnosi też, że decyzja powinna zawierać konkretne rozwiązania dotyczące odwodnienia terenu i zabezpieczenia terenu skarpy od strony opadających tarasów, tak aby nie prowadziło to do niszczenia substancji działek sąsiednich. W odniesieniu do powyższego, stwierdzić należy, że strona skarżąca błędnie przenosi kwestie związane z etapem pozwolenia na budowę na etap ustalania warunków zabudowy. Na etapie "planistycznym", gdy nie jest wiadoma konkretna lokalizacja inwestycji i konkretne rozwiązania wynikające z projektu budowlanego, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w tym zakresie. W decyzji o warunkach zabudowy zawarte jest zresztą zastrzeżenie, iż zabrania się zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości. Przesądza to także o niezasadności zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościom decyzji, przepis Prawa wodnego nie obowiązywał, to po pierwsze. Po drugie, normy ww. rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane i mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodność z nimi nie jest natomiast wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów u.p.z.p., nie jest jednak uprawniony ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 188/16; z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1816/17; z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2831/15).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).