Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 177/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie Jan Grabowski (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Tomasz Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Go 511/05 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 17 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 511/05 oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (zwanej dalej ARiMR) z dnia 17 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 20 stycznia 2005 r. Nr [...], który po rozpoznaniu wniosku R. K z dnia 15 czerwca 2004 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, odmówił przyznania płatności na rok 2004 z tytułu:

Jednolitej Płatności Obszarowej - 2004 i nałożył karę pieniężną w wysokości 3473,75 zł i

Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2004 i nałożył karę pieniężną w wysokości 4098,92 zł wskazując, że kary te będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Oddalając skargę R. K. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, które stwierdziły, że odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniające płatności obszarowej była wynikiem niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Niezgodność dotyczyła działki ewidencyjnej o numerze [...] (pow. S., Gm. T., obręb [...]), odnośnie której ustalono, że faktycznym jej użytkownikiem (dzierżawcą) jest inny podmiot.

WSA uznał za bezsporne, że we wniosku z dnia 15 czerwca 2004 r., zmienionym w dniu 16 czerwca 2004 r., R. K. zadeklarował jako osobiście użytkowaną m. in. działkę nr ewid [...] w gminie T., którą zgodnie z umową dzierżawy z dnia 27 stycznia 2003 r. faktycznie użytkowało Nadleśnictwo T. Skarżący nie zaprzeczył, że sporna działka została przez niego wydzierżawiona Nadleśnictwu T. i w 2004 r. faktycznie jej nie uprawiał. Kwestionował natomiast ustalenia organu w zakresie całkowitego pozbawienia go dopłat do posiadanych gruntów rolnych, a także obciążenie go sankcjami finansowymi wskazując, iż nieprawidłowości wynikały z jego niewiedzy i wprowadzenia go w błąd przez pracowników Biura Powiatowego Agencji w S.

WSA uznał za nieuzasadnione przerzucanie na pracowników organu odpowiedzialności za złożenie wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów, które faktycznie nie były przez skarżącego użytkowane. Producent rolny starający się o uzyskanie pomocy finansowej do prowadzonej produkcji rolnej powinien bowiem własnym staraniem, należycie troszcząc się o swoje interesy dopełnić niezbędnych starań, aby uzyskać wiedzę na temat podstawowych zasad przyznawania poszczególnych rodzajów płatności. Nieskorzystanie przez R. K. z możliwości zapoznania się z zasadami przyznawania świadczeń, nie może usprawiedliwiać nieuzasadnionego domagania się płatności do gruntów faktycznie uprawianych przez inny podmiot.

WSA stwierdził, że skarżący początkowo wykreślił sporną działkę z wniosku, jednakże następnego dnia zmienił wniosek deklarując ją ponownie. Nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy zarzut skarżącego, jakoby przedstawił on umowę dzierżawy wraz z wnioskiem z dnia 15 czerwca 2004 r., gdyż dokumenty dotyczące działki nr [...] zostały złożone na wezwanie organu w dniu 31 stycznia 2005 r.

WSA zauważył, iż wskazując podstawę prawną całkowitej odmowy przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich organy obu instancji powołały jedynie rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., które zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2005 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE. L Nr 345, poz. 1 ze zm.). Jednakże mimo nieuwzględnienia tego aktu w podstawie rozstrzygnięcia, jest ono oparte na właściwej podstawie prawnej, gdyż na mocy art. 172 ust. 1 tego rozporządzenia akty prawne nim uchylone (w tym nr 2199/2003) mają nadal zastosowanie do wniosków o pomoc odnoszących się do roku obrotowego 2004/2005.

WSA powołał się na treść przepisu art. 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r., zgodnie z którym, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej stwierdza się, że ustalona różnica miedzy zadeklarowanym obszarem, a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Jeżeli różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem, a wyznaczonym obszarem. Ta kwota jest potrącana o płatności pomocowe, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę. Podobnie w myśl przepisu art. 32 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., w przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jeżeli obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony o więcej niż 30% rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy. W sytuacji natomiast, gdy różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wykluczany od otrzymania pomocy do kwoty równej tej, która była przedmiotem odmowy.

WSA podkreślił, że decyzja Dyrektora ARMiR nie ma charakteru uznaniowego. Organ prawidłowo wskazał różnice między powierzchnią deklarowaną, a ustaloną w trakcie kontroli, zatem zobowiązany był, oprócz odmowy przyznania pomocy na dany rok, także nałożyć na wnioskodawcę dodatkowe sankcje finansowe. Nieprawidłowo jednakże organy obu instancji nazwały tę kwotę karą pieniężną, bowiem podlega ona systematycznemu pomniejszaniu poprzez potrącanie z niej płatności, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Z uwagi na zasadność rozstrzygnięcia organu, będącego konsekwencją złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uprawianych przez inny podmiot, WSA oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. K. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz nie dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.) i nie zastosowaniu zasady legalności, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa, polegającego na obrazie art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że naruszono zasadę prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie faktu, że dołożył on starań, by jego wniosek był rzetelnie wypełniony, oraz że został wprowadzony w błąd przez Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w Sulęcinie. Zdaniem skarżącego, WSA nie rozpoznał zarzutów skargi, a tym samym naruszył przepisy postępowania, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA naruszył zasadę legalności, przyjmując ustalenia wydanych w sprawie decyzji za prawidłowe.

Skarżący powołał się na wyrok z dnia 22 lutego 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Go 820/05, wydany w sprawie dotyczącej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w którym WSA stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Skarżący podniósł, że wyrok ten dotyczy tej samej sumy powierzchni działek rolnych jak w zaskarżonym wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. i tego samego stanu faktycznego w zakresie nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych i wpisaniu we wniosku powierzchni działki Nr [...] oddanej w dzierżawę nadleśnictwu przez R. K. W zaskarżonym wyroku WSA nie stwierdził natomiast, że decyzja ta uchybia prawu, mimo, że przedmiotem oceny był ten sam materiał dowodowy i tak samo wymagał uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części (art. 138 § 2 k.p.a.).

W konkluzji skarżący podniósł, że WSA nie stosując środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, a orzekając wbrew żądaniom skargi, wykroczył poza granice, jakie wyznacza mu art. 7 Konstytucji RP. WSA naruszył zatem przepis art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie kontroli pod względem zgodności decyzji z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i stwierdził, że zarzuty przedstawione przez skarżącego są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy odmówiły R. K. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2004 i nałożyły na niego dodatkowe sankcje finansowe z uwagi na niezgodność (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną we wniosku o dopłaty sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej.

W skardze kasacyjnej R. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz nie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.), naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., a ponadto obrazę art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, WSA mając na uwadze kopię umowy dzierżawy gruntu rolnego działki nr [...] z datą wpływu 31 stycznia 2005 r. dokonał błędnych ustaleń, nie uwzględniając prawidłowo wypełnionego wniosku z 2004 r.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien skontrolować, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy w decyzji tej w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisy stanowiące podstawę żądania zawartego we wniosku o dopłaty. Granice rozpoznania tej skargi wyznaczało z jednej strony kryterium legalności działania organu administracji, z drugiej zaś strony te aspekty prawne stosunku administracyjnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji była odmowa przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożenie na wnioskującego dodatkowych sankcji finansowych. To właśnie rozstrzygnięcie organów administracji wyznaczało granice rozpoznania przez Sąd I instancji i wyłączało "wkraczanie" z ocenami prawnymi w sprawę.

Mając na uwadze wyżej określone kompetencje sądu administracyjnego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

NSA stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie orzekających w sprawie organów, kto był w 2004 r. posiadaczem spornej działki nr ewid [...] w gminie T. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.) producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Również w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.) zdefiniowano określenie producenta rolnego jako "osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia". Oznacza to, że decyzję w sprawach dotyczących przyznania płatności, a więc zarówno pozytywne jak i negatywne, mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, że producent rolny jest lub nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Chodzi o posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu przepisów art. 336 – 352 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc o sytuacje powiązane z tytułem prawnym i faktycznym władztwem nad rzeczą.

Trafnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że działkę nr ewid [...] w gminie T., zgodnie z umową dzierżawy z dnia 27 stycznia 2003 r. faktycznie użytkowało Nadleśnictwo. R. K. nie przeczył, że działka ta została przez niego wydzierżawiona Nadleśnictwu T. i w 2004 r. faktycznie jej nie uprawiał. Zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i na obecnym etapie postępowania skarżący nie zgadzał się natomiast z całkowitym pozbawieniem go dopłat do posiadanych gruntów rolnych, a także obciążeniem go sankcjami finansowymi. Skarżący dopiero bowiem w dniu 31 stycznia 2005 r. po wezwaniu organu, złożył dokumenty dotyczące działki nr [...], m. in. umowę dzierżawy zawartą w 2003 r. z Nadleśnictwem T. Czyni to bezzasadnym zarzut, że WSA mając na uwadze kopię umowy dzierżawy gruntu rolnego działki nr [...] z datą wpływu 31 stycznia 2005 r. dokonał błędnych ustaleń, nie uwzględniając prawidłowo wypełnionego wniosku z 2004r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przy wypełnianiu wniosku uzyskał pomoc osoby zatrudnionej w Biurze Powiatowym ARiMR w S., która wprowadziła go w błąd, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że nieuzasadnione jest przerzucanie na pracowników organu odpowiedzialności za złożenie wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów, które faktycznie nie były przez skarżącego użytkowane. Wnioskujący mógł bowiem i powinien zapoznać się z zasadami przyznawania świadczeń. Nie dołożenie wymaganej przez prawo staranności w tym zakresie nie może usprawiedliwiać nieuzasadnionego domagania się płatności do gruntów faktycznie uprawianych przez inny podmiot. Bez znaczenia przy tym pozostaje ocena, czy niezgodność (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną we wniosku o dopłaty sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej była wynikiem zamierzonego działania wnioskującego, czy też niedostatecznej dbałości o to, by zadeklarowane przez niego dane były zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.

Nieuzasadnione jest również powoływanie się przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 820/05, w którym Sąd ten uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP, stwierdzić należy, ze jest on bezzasadny. Nie powtarzając wyżej wyjaśnionych kompetencji i zakresu kognicji Sądu I instancji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a zatem nie można stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył wskazany przez skarżącego przepis art. 7 Konstytucji RP. Na marginesie tylko należy zauważyć, że skarżący nie uzasadnił, na czym jego zdaniem miało polegać naruszenie tego przepisu przez WSA. Wyrok Sądu I instancji został wydany na podstawie i w granicach prawa i z poszanowaniem wynikającej z Konstytucji zasady legalizmu. Sąd I instancji nie nadał mającym zastosowanie w sprawie przepisom znaczenia, które byłoby niezgodne z postanowieniami Konstytucji.

W konkluzji stwierdzić należy, ze WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył powoływanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu WSA mógł bowiem uwzględnić skargę jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy WSA takiego naruszenia nie stwierdził i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Z powyższych względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.