Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 86/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, par. 2, par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 maja 2013 r. do Prezydenta Miasta B. P. wpłynął wniosek M. D. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P., częściowo zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...].

We wniosku o wznowienie postępowania M. D. wskazała, że na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej stała się współwłaścicielką działki nr [...] położonej w B. P. przy ul. [...] i była współwłaścicielką tej działki także w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, nie była jednak stroną tego postępowania. W marcu 2013 r. Prezes Zarządu Spółki [...] Sp. z o.o. zwrócił się do M. D., aktualnie jedynej właścicielki działki nr [...], celem wyrażenia zgody na budowę (przebudowę) inwestycji na tej działce i podpisania dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwa do przekazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wnioskodawczyni stwierdziła, że uprzednie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wydane na podstawie fałszywych dowodów. W dacie składania oświadczenia, tj. w dniu 7 stycznia 2005 r. umowa dzierżawy z dnia 12 marca 1991 r., jak również udzielone na jej podstawie pełnomocnictwo z dnia 22 marca 1991 r., wygasły. Porozumieniem z dnia 31 lipca 1995 r. strony rozwiązały powołaną wyżej umowę dzierżawy. Pełnomocnictwo z dnia 1 sierpnia 1995 r. dołączone do oświadczenia upoważniało Zarząd Spółki do działania w sprawach przed organami wskazanymi w pełnomocnictwie, lecz w imieniu i na rzecz A. D.. Z dniem 26 marca 2002 r. pełnomocnictwo zostało cofnięte (wypowiedziane). Ponadto M. D. wyjaśniła, że oświadczenie złożył Zastępca Dyrektora Spółki J. L., działając bez prawidłowego umocowania.

Do wniosku dołączyła kserokopie dokumentów, które miały potwierdzać powyższe okoliczności.

W dniu [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta B. P. wydał postanowienie znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. P. z dnia

[...] marca 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P..

W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony, gdyż M. D. nie brała udziału w postępowaniu zwykłym. Ponadto organ wyjaśnił, że do wniosku nie dołączono dokumentów potwierdzających wypowiedzenie pełnomocnictw udzielonych inwestorowi, w związku z czym nie można uznać, że sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste.

Natomiast, jak podkreślił organ, zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a., z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Według organu, brak było także podstaw do przyjęcia, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. D. Wojewoda L. w dniu [...] lipca 2013 r. wydał postanowienie znak: [...] o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu tym stwierdzono, że Prezydent Miasta B. P. powinien zbadać, czy nie istnieją przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu z uwagi na istotność podniesionego zarzutu.

W związku z postanowieniem wydanym przez organ odwoławczy, Prezydent Miasta B. P. w dniu 22 sierpnia 2013 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni z prośbą o przesłanie dokumentacji potwierdzającej zarzut wskazany we wniosku.

W odpowiedzi na to pismo, w dniu 30 września 2013 r. w Urzędzie Miasta w B. P. zostały złożone poświadczone za zgodność kserokopie dokumentów, tj. umowa dzierżawy z dnia 12 marca 2009 r.; aneks do umowy z dnia 20 marca 1991 r., nr [...]; aneks do umowy z dnia 30 lipca 1992 r., nr [...]; aneks do umowy z dnia 1 października 1992 r., nr [...]; aneks do umowy z dnia 1 października 1993 r., nr [...]; aneks do umowy z dnia 29 września 1994 r., nr [...]; aneks do umowy z dnia 17 lutego 1995 r., nr [...]; pełnomocnictwo z dnia 22 marca 1991 r., porozumienie w sprawie rozwiązania z dniem 31 lipca 1995 r. umowy dzierżawy; umowę dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1995 r.; aneks do umowy z dnia 1 sierpnia 1995 r. nr [...]; aneks do umowy z dnia 1 sierpnia 1995 r. nr [...]; aneks do umowy z dnia 30 września 1996 r. nr [...]; aneks do umowy z dnia 1 września 1998 r. nr [...]; aneks do umowy z dnia 11 lutego 1999 r. nr [...]; kserokopie pisma z dnia 4 sierpnia 2009 r. o podwyższenie czynszu; aneks do umowy z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr [...]; pełnomocnictwo z dnia 1 sierpnia 1995 r.; pismo o cofnięciu pełnomocnictwa z dnia 26 marca 2002 r.; potwierdzenie nadania przesyłki poleconej nr [...]; odpis zupełny rejestru przedsiębiorców KRS dla [...] Sp. z o.o. oraz odpis księgi wieczystej nr [...].

W dniu [...] października 2013 r. Prezydent Miasta B. P. postanowieniem znak: [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie.

W związku ze wznowieniem postępowania, [...] Sp. z o.o. w B. P. dołączyła uchwałę Zarządu z dnia 3 lipca 2002 r. nr [...] o udzieleniu J. L. pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym oraz oświadczenia A. Ł. i J. R. z dnia 28 listopada 2013 r. o tym, że J. L. był upoważniony do koordynowania procesów inwestycyjnych, reprezentowania Spółki, składania oświadczeń woli w postępowaniach o udzielanie pozwoleń na budowę na terenie dzierżawionym od A. D.. Dołączono też oświadczenie A. K. z dnia 28 listopada 2013 r., a także oświadczenie J. L. z dnia 28 listopada 2013 r., że A. D. nie odwoływał pełnomocnictwa i akceptował inwestycje na należącej do niego działce.

W dniu 5 grudnia 2013 r. do Urzędu Miasta w B. P. wpłynęło pismo pełnomocnika [...] Sp. z o.o., w którym zakwestionowano autentyczność

dokumentu prywatnego złożonego przez pełnomocnika M. D. (pisma wypowiadającego umowę dzierżawy). Pełnomocnik wniósł także o zażądanie od pełnomocnika M. D. złożenia oryginału pisma z dnia 26 marca 2002 r. oraz oryginału dowodu jego nadania; dopuszczenie dowodu z przesłuchania M. D.; dopuszczenie dowodu z przesłuchania reprezentantów [...] Sp. z o.o. oraz o dopuszczenie dowodów z przedłożonych dokumentów. Pełnomocnik spółki podniósł, że ani A. D., ani M. D. nie wnosili zastrzeżeń do planowanej inwestycji.

Po zawiadomieniu w dniu 17 stycznia 2014 r. stron o możliwości zapoznania z aktami postępowania, Prezydent Miasta B. P. w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P.. Organ pierwszej instancji podniósł, że wniosek oparty na zarzucie wydania decyzji pierwotnych na podstawie fałszywych dowodów jest nieuzasadniony. Umocowanie J. L. do podpisywania wniosków o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało ocenione jako prawidłowe. Jak zauważył Prezydent Miasta B. P., A. D. brał udział w postępowaniach wszczynanych na wniosek [...] Sp. z o.o. w B. P. i wówczas nie informował organu o wycofaniu pełnomocnictw do inwestowania na swojej działce, a także nie korzystał z prawa do wnoszenia uwag i nie odwoływał się od wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. D., żądając jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniosła, ze oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było zgodne z prawdą. Wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr [...] w B. P. i miała prawo do nieruchomości już w dacie wydawania decyzji pierwotnych, gdyż na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej z dnia 5 sierpnia 1996 r. stała się współwłaścicielką tej działki.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta B. P..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że badanie przesłanki wznowieniowej zakreślonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zostało przeprowadzone postępowanie przed właściwym organem, który posiada kompetencje do zbadania, czy dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien sprawdzić, czy takie postępowanie było prowadzone.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji zwrócił się do pełnomocników stron o udzielenie informacji, a także przekazanie kserokopii ewentualnych dokumentów stwierdzających sfałszowane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi pełnomocnicy stron wnieśli pisma stwierdzające, że nie mają wiedzy, o tym iż postępowanie w sprawie było prowadzone. Ponadto pełnomocnik spółki podniósł, że A. i M. D. posiadali pełną wiedzę o całym procesie inwestycyjnym dotyczącym wydania decyzji pierwotnych, natomiast nawet jeśliby uznać, że pełnomocnictwo zostało wycofane, to A. D. akceptował zamierzenia budowlane dzierżawcy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Prezydent Miasta B. P. umorzył w całości postępowanie w sprawie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P..

W uzasadnieniu podano, że brak jest przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego. Prezydent Miasta B. P. stwierdził, że dołączona kserokopia pisma A. D. nie pozwala stwierdzić, jakie pełnomocnictwo miało zostać tym pismem odwołane, ponadto brak jest dowodu doręczenia przesyłki adresatowi, natomiast inwestor twierdzi, że nigdy takiego pisma nie otrzymał. Ponadto A. D. otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po roku 2002, a mimo to nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto organ pierwszej instancji zauważył, że z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika inwestora wynika jednoznacznie, że J. L. był właściwie umocowany do reprezentowania spółki w sprawie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku z powyższym brak jest podstaw, by uznać, że doszło do sfałszowania dowodu. W oparciu o powyższe okoliczności Prezydent Miasta B. P., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Wojewoda L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P., częściowo zmienionej decyzją z dnia 24 maja 2006 r., znak: [...].

Powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji podniósł, że wznowienie postępowania ograniczone jest wystąpieniem łącznym warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. Wprawdzie § 2 art. 145 k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, ale tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z kolei § 3 cytowanego przepisu pozwala na wznowienie z tych przyczyn także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Obowiązkiem organu jest jednak wykazanie, iż wystąpiły wymienione wyżej szczególne okoliczności pozwalające na wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. mimo braku stosownego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie okoliczność, jakoby oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością zostało sfałszowane, nie została potwierdzona żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Samo założenie, iż do takiej sytuacji mogło dojść, nawet jeśliby uznać je za uprawdopodobnione, nie może stanowić wystarczającej podstawy do prowadzenia postępowania wznowieniowego z powołaniem się na przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie daje organom możliwości dowolnego prowadzenia postępowania wznowieniowego. Prowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie tej przesłanki, bez uprzedniego stwierdzenia sfałszowania dokumentu przez sąd lub inny upoważniony organ, może nastąpić wyłącznie w sytuacjach określonych w § 2 i 3 powoływanego przepisu. Jak wynika z materiału dowodowego oraz z oświadczeń stron, postępowanie w sprawie stwierdzenia sfałszowania dowodu nie było prowadzone. Żadna ze stron nie wystąpiła do właściwych organów w tej sprawie, z takim wnioskiem nie występował także organ pierwszej instancji. Rolą organu administracji publicznej właściwego do wznowienia postępowania nie jest badanie, czy dokument został sfałszowany. Organ może badać tę kwestie w postępowaniu wznowieniowym pomimo braku rozstrzygnięcia właściwych podmiotów jedynie w dwóch przypadkach: gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia

ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, bądź gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Jednakże badanie, czy zachodzi okoliczność określona w § 3 nie może być przeprowadzone w niniejszym postępowaniu. Niezbędne jest wystąpienie do odpowiedniego organu, który zajmuje się ściganiem przestępstw o wszczęcie stosownego postępowania. Na obecnym etapie postępowania, bez wyjaśnienia, czy jest to niezbędne do uniknięcia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego, albo też bez stwierdzenia, że postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte z przyczyn określonych w art. 145 § 3 k.p.a., organ pierwszej instancji nie ma uprawnienia do merytorycznego badania sprawy. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nie zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 2 i 3 k.p.a., uzasadniających wznowienie postępowania pomimo braku stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewłaściwej reprezentacji Spółki [...] w procesie budowlanym, Wojewoda L. przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 28 lipca 2010 r. (I FSK 723/10), zgodnie z którym członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, uprawniony umową spółki do jej reprezentowania łącznie z drugim członkiem zarządu, może być ustanowiony pełnomocnikiem do poszczególnych czynności. Członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, uprawniony umową spółki do jej reprezentowania łącznie z drugim członkiem zarządu, może być ustanowiony pełnomocnikiem do poszczególnych czynności. Organ uznał zatem, że J. L. był prawidłowo umocowany do reprezentowania spółki w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę. Podnoszona przez odwołującą okoliczność, jakoby pełnomocnictwo miało być antydatowane, nie znajduje potwierdzenia w informacjach przekazywanych przez zarząd Spółki [...] Sp. z o.o.

Mając na uwadze zarzut podnoszony przez właścicielkę działki nr [...], iż działka ta w czasie składania wniosku o pozwolenie na budowę stanowiła wspólność majątkową małżeńską, organ odwoławczy zauważył, że znajduje to potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym, w szczególności w odpisie księgi wieczystej. Niemniej jednak uznał, że odwołująca akceptowała taką sytuację na działce. Dopiero obecnie, domagając się wznowienia postępowania, podnosi te kwestie.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że w dacie podpisywania umowy dzierżawy oraz udzielenia pełnomocnictwa przez A. D. Spółce [...] Sp. z o.o. (1 sierpnia 1995 r.) A. D. był jedynym właścicielem działki. Dopiero w dniu 5 sierpnia 1996 r. działka nr [...] zaczęła stanowić wspólność majątkową małżeńską M. i A. D.. Natomiast M. D. podpisała aneks do umowy pierwotnej w dniu 20 sierpnia 2009 r. Aneks ten dotyczył podwyższenia czynszu na wniosek odwołującej z dnia 3 sierpnia 2009 r.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że pomimo, iż odwołująca nie brała udziału w postępowaniu jako jego strona, to zachowaniem swoim akceptowała inwestycję. Ponadto zauważył, że w sytuacji, gdy zachodzi okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może ona wystąpić ze stosownym wnioskiem o wznowienie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. M. D. z tego uprawnienia nie skorzystała.

Organ podniósł, że fakt skutecznego odwołania przez A. D. pełnomocnictwa udzielonego Spółce [...] w dniu 1 sierpnia 1995 r. nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Twierdzenie takie jest oparte głównie na dołączonej przez M. D. kserokopii pisma odwołującego pełnomocnictwo wraz z dowodem nadania przesyłki z dnia 26 marca 2002 r. Brak jest natomiast dowodu na to, iż spółka otrzymała odwołanie pełnomocnictwa. Pełnomocnik inwestora podnosił, że pomiędzy stronami odbywała się korespondencja związana z zawartą umową dzierżawy i w niniejszej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia, czy dowód nadania przesyłki dotyczy faktycznie pisma przedłożonego przez odwołującą, zwłaszcza, że A. D. pomimo, jak twierdzi odwołująca, skutecznego odwołania pełnomocnictwa, godził się na założenia inwestycyjne spółki, będąc stroną postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto Wojewoda zauważył, że umowa dzierżawy zawarta w dniu 1 sierpnia 1995 r. w § 6 pkt 1 daje dzierżawcy prawo do prowadzenia na wydzierżawionym terenie działalności gospodarczej Spółki [...] w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo - usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ nie uznał, że doszło w sprawie do sfałszowania dowodu, które jest oczywiste. Nie ma też jakichkolwiek podstaw, by uznać, że wszczęcie takiego postępowania było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto brak jest dowodów wskazujących na to, iż postępowanie w sprawie sfałszowania dowodu nie może być wszczęte z uwagi na upływ czasu. Stwierdzenie tej okoliczności należy do właściwych organów ścigania. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę uznały, że nie ma przesłanek do wystąpienia z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa. Także strony, w szczególności strona powołująca się na te okoliczności, nie występowała do właściwego organu celem uzyskania stosownego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można było w niniejszej sytuacji wznowić postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, jednak z uwagi na fakt, że organy rozpatrujące sprawę przeprowadziły analizę dotyczącą wystąpienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdziły, iż nie mają one miejsca, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest uchylenie decyzji umarzającej postępowanie i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydanie orzeczenia merytorycznego - o odmowie uchylenia decyzji pierwotnej.

Skargę na decyzję Wojewody L. wniosła M. D., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 2 i 3 k.p.a. i art. 65 k.c.

Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone niezgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Motywy rozstrzygnięcia są niejasne i nieudokumentowane. Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że akceptowała ona inwestycje budowlane spółki na działce, której była współwłaścicielką, jednak nie powołał żadnych argumentów potwierdzających tę tezę. Nie ustosunkowano się również do dowodu, jakim jest oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżąca wskazała, że w oświadczeniu z dnia 17 stycznia 2005 r. inwestor ograniczył się wyłącznie do powołania się na bliżej nieokreślone pełnomocnictwo. Pozostałe informacje, które w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. są niezbędne do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia, zostały zatajone. Brak jest informacji o współwłaścicielu nieruchomości, jak również o robotach budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącej, prawa do dysponowania nieruchomością w niniejszej sprawie nie można wywodzić z umowy dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1995 r. Pełnomocnictwo, o którym mowa w § 5 umowy jest ogólne, odnosi się do wykonania i użytkowania inwestycji, nie konkretyzując robót budowlanych, które mają być wykonane. Inwestor zresztą nie powołał się na dokumenty łączące go ze współwłaścicielem w dacie wydawania decyzji. Skarżąca podkreśliła, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera informacje nieprawdziwe. Sfałszowanie tego dokumentu jest oczywiste i do stwierdzenia tego faktu nie jest konieczne dysponowanie specjalistyczną wiedzą ani prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy oraz odpowiedzialność karną.

Skarżąca wyjaśniła też, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego.

Skarżąca podniosła, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera informacje nieprawdziwe. Stwierdziła także, że sfałszowanie dokumentu jest oczywiste i nie wymaga dysponowania specjalistyczną wiedzą ani prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Ponadto, w ocenie skarżącej, doszło już do przedawnienia karalności czynu, o którym mowa w art. 233 kodeksu karnego. Okoliczność ta nie może zostać stwierdzona przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Organy rozpatrujące sprawę nie stwierdziły także, aby zachodziła przesłanka oczywistego sfałszowania dokumentów, do którego stwierdzenia nie jest wymagana wiedza specjalistyczna. Co istotne, warunek ten musiałby zachodzić jednocześnie z okolicznością niebezpieczeństwa dla zdrowia lub życia ludzkiego, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono, ani też żadna ze stron nie podnosiła.

Odnosząc się do treści art. 145 § 3 k.p.a., skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 101 § 1 kodeksu karnego, karalność występku z art. 233 tej ustawy wynosi 5 lat, licząc od daty popełnienia, tj. od daty wydania przez inwestora oświadczenia. W niniejszej sprawie doszło zatem do przedawnienia karalności czynu, o którym mowa w art. 233 kodeksu karnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezasadnego przyjęcia przez organy rozpatrujące sprawę, że M. D. akceptowała przedsięwzięcia na działce nr [...], organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma skarżącej z dnia 3 sierpnia 2009 r. skierowanego do Spółki [...] z prośbą o podwyższenie czynszu oraz kserokopia aneksu do umowy dzierżawy zawartego w dniu 20 sierpnia 2009 r., podpisanego przez M. D.. Dokumenty te świadczą o tym, że M. D. stała się stroną umowy dzierżawy i z tego tytułu pobierała czynsz. M. D. była także w posiadaniu wszelkich dokumentów dotyczących umowy dzierżawy i jej późniejszych zmian. W dokumentach tych były wskazywane obiekty znajdujące się na działce, trudno więc uznać, że M. D., nie akceptując inwestycji Spółki, dotychczas nie interweniowała w tej sprawie. Skarżąca na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej zawartej w dniu 5 sierpnia 1996 r. stała się współwłaścicielką działki nr [...] położonej w B. P. przy ul. [...] i była współwłaścicielką tej działki także w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją pierwotną. Jednakże w dacie zawierania umów dzierżawy, jak również udzielania pełnomocnictw Spółce, A. D. był jedynym właścicielem działki.

Organ uznał, że brak jest podstaw, by stwierdzić, że oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane jest dokumentem oczywiście fałszywym (co pozwalałoby, przy spełnieniu innych przesłanek, na zaniechanie występowania do właściwych organów), bądź, że zasadnym jest wystąpienie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa. W dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (17 stycznia 2005 r.), a także wydawania decyzji pierwotnej ([...] marca 2005 r.) A. D. i Spółkę [...] wiązała umowa dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1995 r., a także obowiązywało udzielone Spółce przez A. D. pełnomocnictwo z 1 sierpnia 1995 r. Okoliczność, jakoby pełnomocnictwo zostało skutecznie odwołane pismem z dnia 26 marca 2002 r., nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Organ odwoławczy podkreślił, że A. D. otrzymał decyzję pierwotną o udzieleniu pozwolenia na budowę, był też zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę.

W piśmie z dnia 28 września 2015 r. pełnomocnik spółki wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz spółki kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest podjęta w postępowaniu wznowieniowym decyzja odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P., częściowo zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...].

Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 145 § 1 pkt 1, a także art. 145 § 2 i 3 k.p.a., które stanowią, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (§ 1 pkt 1). Z tej przyczyny postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (§ 2). Można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (§ 3).

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy sfałszowane dowody stały się podstawą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Zasadą jest również to, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu.

Odstąpienie od zasady wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa jest sytuacją wyjątkową i jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy występuje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo powstania szkody dla interesu społecznego a fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty. Obie przesłanki wznowienia postepowania określone w art. 145 § 2 k.p.a., tj. oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, muszą wystąpić łącznie.

Co istotne, zaistnienie tych przesłanek umożliwia wznowienie postepowania zarówno przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jak i wówczas, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem w tych sprawach nie może zostać wszczęte z uwagi na upływ terminu przedawnienia lub z powodu innych prawnych przeszkód (wyrok NSA z 22 czerwca 1999 r., I SA 1924/98, niepubl., wyrok NSA z 18 lipca 2013 r., II OSK 678/12, Legalis).

Przez oczywistość sfałszowania dowodu należy rozumieć przypadki, gdy z prostego zestawienia dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Przy istnieniu wątpliwości, czy dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, są fałszywe, organ administracji publicznej nie może w trybie przepisów o wznowieniu postępowania uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i pozbawić strony uprawnień nabytych z ostatecznej decyzji (tak m. in. wyrok NSA z 3 września 1998 r., II SA 921/98, Legalis).

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, że sfałszowanie przez spółkę [...] oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane – na co powołuje się skarżąca – nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu.

Nie wystąpiła również żadna z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 2 k.p.a.

Bezsporne jest, że Spółka [...] Sp. z o.o. w B. P. dysponuje ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w B. P. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. P., częściowo zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...].

Inwestor - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P. uzyskała przedmiotowe pozwolenie na budowę jako dzierżawca działki nr [...], której jedynym właścicielem w dniu zawarcia umowy dzierżawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1995 r. był A. D..

Bezsporne jest również, że działka nr [...] była objęta umową majątkową małżeńską zawartą pomiędzy A. D. a M. D. w dniu 5 sierpnia 1996 r., mocą której działka ta stała się przedmiotem ich współwłasności.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie podpisywania umowy dzierżawy oraz udzielenia pełnomocnictwa przez A. D. Spółce [...] Sp. z o.o. był on jedynym właścicielem działki nr [...].

Z treści § 5 i 6 umowy dzierżawy (k. 37 akt organu pierwszej instancji) oraz z treści pełnomocnictwa z dnia 1 sierpnia 1995 r. udzielonego przez A. D. zarządowi spółki [...] (k. 26 akt organu pierwszej instancji) jednoznacznie wynika, że spółka była przez niego umocowana do występowania w jego imieniu przed organami administracji i innymi instytucjami oraz przedsiębiorcami w celu wykonania i użytkowania inwestycji oraz zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze.

Wprawdzie do akt sprawy dołączono kopię pisma datowanego na 26 marca 2002 r., zawierającego oświadczenie A. D. o cofnięciu udzielonego spółce pełnomocnictwa, jednak nie ma żadnego dowodu na to, że oświadczenie to zostało spółce doręczone. Brak jest bowiem dowodu nadania pisma bądź innego dokumentu potwierdzającego skierowanie pisma do spółki.

Cofniecie (odwołanie) pełnomocnictwa przez mocodawcę następuje przez jednostronne oświadczenie woli złożone pełnomocnikowi. Przepisy Kodeksu cywilnego nie zastrzegają żadnej formy odwołania pełnomocnictwa przez mocodawcę, nawet w sytuacji gdy forma taka była zastrzeżona dla udzielenia pełnomocnictwa. Nie ulega jednak wątpliwości, że skuteczne odwołanie pełnomocnictwa wymaga zakomunikowania pełnomocnikowi (S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Komentarz do art. 101 Kodeksu cywilnego, [w:] J. Gudowski Jacek (red.), S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część Ogólna, LexisNexis 2014, nr 366002).

Samo istnienie kopii dokumentu o cofnięciu przez A. D. pełnomocnictwa zarządowi spółki nie stanowi w żadnym razie dowodu na to, że zostało ono dokonane skutecznie.

Co więcej, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że oświadczenie o cofnięciu pełnomocnictwa zostało sporządzone i podpisane przez A. D.. Z treści oświadczenia nie wynika również, by dotyczyło ono działki nr [...].

O tym, że pełnomocnictwo dla spółki nie zostało skutecznie cofnięte, a M. D. akceptowała przedsięwzięcia budowlane spółki [...] na działce nr [...], świadczy również treść kserokopii pisma skarżącej z dnia 3 sierpnia 2009 r. skierowanego do Spółki [...] z prośbą o podwyższenie czynszu oraz kserokopia aneksu do umowy dzierżawy zawartego w dniu 20 sierpnia 2009 r., podpisanego przez M. D.. Z dokumentów tych wynika, że M. D. stała się stroną umowy dzierżawy i z tego tytułu pobierała czynsz. M. D. była także w posiadaniu wszelkich dokumentów dotyczących umowy dzierżawy i jej późniejszych zmian.

Wobec powyższego organy nie miały żadnych podstaw by przyjąć, że dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie z dnia 17 stycznia 2005 r. o prawie spółki [...] do dysponowania działką nr [...] na cel rozbudowy budynku usługowo-handlowego było fałszywe, a przynajmniej nie w stopniu oczywistym, czyli możliwym do zweryfikowania w ramach środków dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Już z tego powodu należy uznać, że art. 145 § 2 k.p.a. nie został naruszony.

Co istotne, dla istnienia podstaw do wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, czy przedmiotowe oświadczenie zawierało wszystkie elementy wymagane prawem, czy też nie. Ewentualna wadliwość czynności dokonywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym dokumentów przyjętych za podstawę rozstrzygania, nie może być traktowana jako równoznaczna z ich sfałszowaniem.

Co zaś się tyczy stanowiska skarżącej, że oświadczenie to zostało podpisane przez zastępcę dyrektora zarządu spółki J. L., który nie był do tego umocowany, to należy je uznać za chybione. Nie ulega wątpliwości, że członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, uprawiony umową spółki do jej reprezentowania łącznie z drugim członkiem zarządu, może być ustanowiony pełnomocnikiem do poszczególnych czynności (wyrok NSA z 28 lipca 2010 r., I FSK 723/10, Lex nr 658308). Z dokumentów zawartych w aktach sprawy, w tym z uchwały Nr [...] zarządu spółki z dnia 3 lipca 2002 r. udzielającej pełnomocnictwa J. L. oraz z dokumentu pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że J. L. był właściwie umocowany do reprezentowania spółki w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...].

W niniejszej sprawie nie zachodzi również druga z przesłanek wznowienia postepowania określonych w art. 145 § 2 k.p.a. Zresztą wobec braku zaistnienia pierwszej przesłanki – oczywistości sfałszowania dowodu w sprawie, jej badanie jest zbędne. Jedynie gwoli wyjaśnienia podnieść należy, że w okolicznościach sprawy nie sposób uznać, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, by decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] zagrażała jakiemukolwiek z wyżej wskazanych dóbr. Takiej okoliczności nie dopatrzył się również sąd z urzędu.

W związku z powyższym organom w niniejszej sprawie nie można zarzucić ani naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i art. 65 Kodeksu cywilnego, ani naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ostatnie z powołanych norm prawnych nakładają na organy administracji obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Organy administracji obu instancji wyjaśniły i należycie oceniły wszystkie okolicznością mające znaczenie dla sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne, spójne i wyczerpujące i jako takie wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie nie wystąpiły ani przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1, § 2 i 3 k.p.a., ani pozostałe wskazane w art. 145 k.p.a. przesłanki wznowieniowe brane pod uwagę przez organy z urzędu, co zostało należycie udokumentowane i umotywowane.

Powyższe obligowało sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.).

Odnośnie do wniosku [...] Sp. z o.o. w B. P. o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego, podnieść należy, że w powołanej wyżej ustawie brak jest przepisu, który upoważniałby sąd do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.