Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 841/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, 2e,  art. 3 pkt 3,  art. 4 ust. 2 i  art. 5 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy O.z dnia 14 marca 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (SKO) decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] marca 2016 r. odmawiającą D. S. świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci: L. S., A. S., K. S. w wieku 5-18 lat w kwocie [...] zł i na dziecko w wieku do 5 lat – F. S. – w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2016 do 31 października 2016 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł w miesiącu wrześniu 2016 r., wnioskowanego na L. S., A. S. i K. S., dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. S. i F. S. w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od 1 lutego 2016 do 31 października 2016 r. i dodatku na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły wnioskowanego na L. S. w kwocie [...] zł miesięcznie od 1 lutego 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. i od 1 września 2016 r. do 31 października 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że Wójt Gminy O. odmówił D. S.– na jej wniosek z 15 lutego 2016 r. – zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Organ I instancji ustalił, że dochód D. S. uzyskany w 2014 r. i 2015 r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i z tytułu uzyskiwania zasiłku dla bezrobotnych został potraktowany jako dochód utracony i nie został uwzględniony. Obecnie D. S. nie pracuje i nie uzyskuje dochodów. Z kolei jej mąż – M. S., zgodnie z danymi uzyskanymi z informacji o dochodach zawartych w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów, w 2014 r. uzyskał dochód brutto w wysokości [...] zł. Składka na ubezpieczenie społeczne wyniosła [...] zł, należny podatek [...] zł, a koszt składki na ubezpieczenie zdrowotne, zgodnie z informacją o składakach zdrowotnych, wyniósł [...] zł. Dochód po odliczeniach wyniósł [...] zł, co dało w 2014 r. miesięcznie na członka sześcioosobowej rodziny [...] zł, przekraczając kryterium dochodowe wynoszące [...] zł na osobę w rodzinie. M. S. prowadzi działalność gospodarczą od [...] stycznia 1995 r. i w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nadal ma status aktywny. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. V Wydział Gospodarczy z [...] stycznia 2016 r., [...], ogłoszona została upadłość firmy pod nazwą M. S. [...], obejmującą likwidację majątku upadłego, na podstawie art. 304 prawa upadłościowego i naprawczego. Jednak ogłoszenie upadłości nie mieści się w katalogu dochodu utraconego zawartego w art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) i dlatego dochody pochodzące z działalności za 2014 rok nie podlegają utracie. Z wyliczeń organu wynika również, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust 3 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. S. podnosząc, że organ wadliwie założył, że M. S. prowadzi działalność gospodarczą. Brak zawieszenia i brak wyrejestrowania działalności gospodarczej (co jest zresztą niemożliwe w trakcie postępowania upadłościowego) nie świadczy o prowadzeniu działalności. Jedną z okoliczności utraty dochodu określoną w art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w zakres definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r., wchodzi też prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Kwestie związane z zarejestrowaniem, czy też wyrejestrowaniem działalności ujęte w art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. mają jedynie charakter dowodowy, nie przesadzają o fakcie utraty źródła dochodu. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze upadły od momentu ogłoszenia upadłości połączonej z likwidacją traci zarząd oraz możliwość korzystania ze swego majątku. Sam fakt występowania w rejestrze nie może być uznany za prowadzenie działalności gospodarczej. Utrata prawa zarządu uniemożliwia upadłemu prowadzenie działalności gospodarczej, a w konsekwencji, jej zdaniem, nie spełnia on przesłanek wystarczających do uznania go za przedsiębiorcę. Na tą okoliczność przywołała szereg orzeczeń sądowych. Finalnie uważa, że miesięczny dochód rodziny winien być przeliczony na nowo, według obowiązujących przepisów.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r.) SKO wyjaśniło, że D. S. wraz z czwórką dzieci oraz mężem M. S. tworzą sześcioosobową rodzinę. Z zaświadczenia ze szkoły wynika, że L. S. w roku szkolnym 2015/2016 jest uczniem klasy pierwszej technikum, a ukończenie szkoły przewiduje się na 2019 r. Według oświadczenia D. S. z [...] lutego 2016 r. obecnie oboje z mężem nie pracują i nie osiągają żadnych dochodów. Z kolei, z oświadczeń obojga małżonków wynika, że w 2014 r. nie uzyskali dochodów niepodlegających podatkowaniu podatkiem dochodowym na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych,

D. S. do 30 kwietnia 2014 r. prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą, która z tym dniem została wykreślona z ewidencji, a od [...] lipca 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych. Dochody uzyskane z tych tytułów organ I instancji słusznie potraktował jako dochód utracony i nie wziął ich pod uwagę przy wyliczaniu dochodu.

Z kolei M. S. w 2014 r. uzyskał dochód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Po pomniejszeniu o składkę na ubezpieczenie społeczne ([...] zł), należny podatek ([...] zł) i koszt składki na ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł.), dochód ten wyniósł [...] zł, co dało miesięcznie na członka sześcioosobowej rodziny [...] zł. Zdaniem D. S. ogłoszenie przez Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. [...]) upadłości firmy pod nazwą M. S [...], obejmującej likwidację majątku upadłego, skutkuje tym, że dochód osiągnięty przez M. S. w 2014 r. nie powinien być brany pod uwagę.

Zdaniem SKO ustawodawca w zamkniętym katalogu zwartym w art. 3 pkt 23 u.ś.r., w 12 podpunktach wskazał na sytuacje, z którymi związana jest utrata dochodu. Zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. utratą dochodu jest utrata spowodowana wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.). Tylko zaistnienie jednej z tych dwóch sytuacji związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej może być, zgodnie z legalną definicją, uznane za utratę dochodu. Nie można za taką sytuację uznać, mimo dalszych jej konsekwencji, ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika. Wskazać należy na zasadę racjonalnego ustawodawcy, z której wynika, że gdyby zamiarem ustawodawcy było również uznanie tego przypadku za utratę dochodu (tym bardziej, że informacja o zawieszeniu i wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, informacja o wykreśleniu wpisu w CEIDG oraz informacja o ogłoszeniu upadłości z możliwością zawarcia układu, o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika, zmianie postanowienia o ogłoszeniu upadłości z możliwością zawarcia układu na postanowienie o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika i zakończeniu tego postępowania są to dane podlegające wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, niezależne od siebie i są w prosty sposób weryfikowalne), dokonałby stosownej nowelizacji przywołanego przepisu. Przypomnieć należy, że tak stało się z dniem 1 września 2013 r., kiedy to do przesłanki wyrejestrowania działalności gospodarczej dodano również zawieszenie jej wykonywania. Zatem w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 23 lit. f, do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej i na skutek zawieszenia w rozumieniu wskazanego wyżej artykułu i są to jedyne kryteria przesądzające o utracie dochodu. Fakt, że zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. utratą dochodu jest również utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (a zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie m.in. stosunku pracy, ale także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej), nie może prowadzić do wniosku, że ogłoszenie upadłości może się mieścić w tej przesłance utraty dochodu. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w legalnej definicji utraty dochodu utratę dochodu przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą od utraty dochodu przez inne osoby. Definicja z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie może dlatego wprost służyć do stwierdzania, co jest dochodem uzyskanym, a co też nie. Finalnie stwierdzić należało, że dochód uzyskany przez M. S. w 2014 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie mógł zostać uznany za dochód utracony. Wskazywane w odwołaniu orzecznictwo zapadło w sprawach z odrębnej materii, dlatego nie może być brane pod uwagę w niniejszej sprawie.

SKO zgodziło się z ustaleniami i wyliczeniami dokonanymi przez organ I instancji, że dochód rodziny po uwzględnieniu dochodu utraconego przez D. S. wyniósł [...] zł na osobę w rodzinie i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Na akceptację zasługuje też wyliczenie organu wykazujące na niemożność zastosowania art. 5 ust 3 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a ustawy.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne sprawy, SKO nie znalazło podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. S., żądając jej uchylenia. Podniosła, że jej mąż nie osiąga żadnego dochodu, którym mógłby dysponować na potrzeby rodziny. Utrzymywanie, że posiada dochody z działalności gospodarczej jest konstrukcją sztuczną, oddaloną od życia i faktów. Realnie rodzina nie otrzymuje z tego żadnych dochodów.

Organy obydwu instancji wadliwie założyły, że M. S. prowadzi działalność gospodarczą i powołując się na art. 3 pkt 23 u.ś.r. wskazały na brak w katalogu dochodów utraconych ogłoszenia upadłości. Jest faktem, że M. S. nie zawiesił ani też nie wyrejestrował działalności gospodarczej. Zresztą jest to niemożliwe w trakcie postępowania upadłościowego. Jednakże nie świadczy to o dalszym prowadzeniu działalności gospodarczej. Jako jedną z okoliczności utraty dochodu, określoną w art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., przepis ten wskazuje na utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Analizując treść tego uregulowania w związku z definicją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określoną w art. 3 pkt 22 u.ś.r. należy stwierdzić, że wchodzi w zakres tego przepisu również prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Kwestie związane z zarejestrowaniem czy też wyrejestrowaniem działalności, ujęte w art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. mają jedynie charakter dowodowy, nie przesądzają o fakcie utraty źródła dochodu. Na gruncie prawa o świadczeniach rodzinnych taka sytuacja nie jest rozstrzygnięta wyraźnym przepisem. Posiłkując się przepisami prawa upadłościowego i naprawczego wskazać należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 prawa upadłościowego i naprawczego upadły od momenty ogłoszenia upadłości połączonej z likwidacją majątku upadłego traci zarząd oraz możliwość korzystania ze swojego majątku. Sam fakt występowania w rejestrze, niepołączony z zaangażowaniem w działalność przedsiębiorcy, nie może być uznany za "prowadzenie" działalności gospodarczej. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na prowadzenie działalności gospodarczej jako zatrudnienia, a nie fakt figurowania w rejestrze. Utrata prawa zarządu uniemożliwia upadłemu prowadzenie działalności gospodarczej, a w konsekwencji nie spełnia on przesłanek wystarczających do uznania go za przedsiębiorcę. Upadły traci zarząd majątkiem, jest pozbawiony możliwości decyzyjnych i przez ten fakt nie może zapewnić dzieciom godnych warunków życia. Fikcją jest utrzymywanie, że posiada źródło dochodu. Nie o taką fikcję chodzi przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Ideą tych przepisów jest trafienie z pomocą do potrzebujących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] marca 2016 r. odmawiającą D. S. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na czworo dzieci, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) – u.ś.r.

W ocenie sądu organy obydwu instancji odmawiając skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w sposób wadliwy ustaliły dochód rodziny i dochód członka rodziny (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. w zw. z art. 5 ust. 4 u.ś.r.), a to powoduje, że nie można uznać, iż doszło do przekroczenia kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1 u.ś.r.), uniemożliwiającego przyznanie zasiłku rodzinnego. Kwestia ta musi więc być ponownie rozstrzygnięta przez organ I instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez sąd (art. 153 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. "Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł." Przy czym dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r.).

Przepis art. 5 ust. 4 u.ś.r. stanowi, że "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego." Utratę dochodu definiuje natomiast art. 3 pkt 23 u.ś.r. wskazując, że utrata dochodu oznacza utracenie dochodu spowodowane:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,

e) (uchylona)

f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.),

g) (uchylona)

h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;

j) utratą świadczenia rodzicielskiego,

k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Za utratę dochodu rozumie się więc między innymi utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit c u.ś.r.). Zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawa nie definiuje pojęcia utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie sądu kwestię tę należy więc oceniać w oparciu o całokształt systemu prawnego. Wprawdzie z art. 3 pkt 23 lit. f) u.ś.r. wynika, że utrata dochodu oznacza utratę spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), lecz wobec tak ukształtowanej (jak w pkt 22) definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która mieści w sobie również prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, utratę dochodu – w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. – należy wiązać nie tylko z wyrejestrowaniem lub zawieszeniem pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz także z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. z utratą możliwości wykonywania działalności gospodarczej, połączoną z utratą dochodów z tego źródła. Zwłaszcza w okolicznościach takich, jak w niniejszej sprawie, gdzie upadłość likwidacyjna oznacza, że "Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim" (art. 75 § 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 233 ze zm.). Postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku upadłego ze swej istoty ma doprowadzić do zaspokojenia wierzycieli upadłego z sum uzyskanych ze zlikwidowanego majątku upadłego wchodzącego do masy upadłości poprzez jego sprzedaż. Likwidację tę prowadzi syndyk (art. 156 ust. 1). Dla osiągnięcia tego celu niezbędne jest pozbawienie upadłego prawa zarządu oraz możliwości korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym w skład masy upadłości (por. F. Zedler, Komentarz do art.75 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, LEX 2011).

Podobny pogląd, co do utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeśli jest nią prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej – choć w innym stanie faktycznym – tutejszy sąd wypowiedział już wcześniej w prawomocnym wyroku z 8 maja 2015 r., I SA/Wa 303/15.

W konsekwencji organy obydwu instancji przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.ś.r., nie uwzględniły utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która wystąpiła po stronie męża skarżącej – M. S.. Tym samym doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 i 4 u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem od prawidłowo ustalonego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zależy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.