Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2739/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 247/18 w sprawie ze skargi A. G. i W. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 247/18, oddalił skargę A. G. i W. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. uchwałą Rada Gminy [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...].

Skarżący A. G. i W. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę, w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiących działki o nr: [...], położonych na terenie miejscowości [...], stanowiących ich własność. Jako podstawę skargi wskazali przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) – dalej: "u.s.g.".

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez zmianę jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień wnioskodawców związanych z prawem własności działek położonych na terenie miejscowości [...]; naruszenie interesu prawnego skarżących przejawiające się w zmianie przeznaczenia ww. działek i pozbawienie możliwości realizacji planowanych inwestycji w sytuacji podjęcia przez nich wielu czynności w tym kierunku; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały, która rażąco narusza prawo własności skarżących, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, jaki w świetle u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej i co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżących; oraz naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu skarżących przy ustalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uchwała uderza w ich interes prawny, albowiem od października 2016 r. starają się o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie obiektu inwentarskiego – chlewni, na 59,9 DJP w systemie resztkowym, dwóch silosów paszowych o poj. 18 t. każdy. Wskazali, że mają interes prawny w sprawie, albowiem ich działki leżą na terenie przedmiotowego planu i akt ten zmienia ich przeznaczenie. W ocenie skarżących organ, poprzez zaskarżoną uchwałę, ustanowił prymat interesu publicznego nad jego interesem prywatnym, a wskutek tej uchwały teren do nich należący stał się w zasadzie bezużyteczny i bezwartościowy zwłaszcza, że obejmuje ziemie o bardzo niskiej klasie bonitacyjnej. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała ogranicza ich podstawowe prawo podmiotowe, jakim jest prawo własności, korzystające z ochrony art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Podniósł, że dla przedmiotowych działek obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wyznaczyło kierunek zagospodarowania przestrzennego: "obszary o niskiej wartości rolniczej do utrzymania produkcji rolnej i rozwoju innych działań gospodarczych, z szansą rozwoju agroturyzmu (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r.)". W oparciu o wyznaczony kierunek studium został przygotowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla stosownych działek określił przeznaczenie "tereny rolnicze" (bez możliwości lokalizowania wnioskowanej zabudowy kubaturowej). Organ wskazał, że przedmiotowe działki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz stanowiska archeologicznego wskazanego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], co uzasadnia brak możliwości lokalizowania zabudowy kubaturowej. Organ podniósł, że inwestor na terenie miejscowości [...] posiada już dwa obiekty wielkogabarytowe przeznaczone do chowu trzody chlewnej, lokalizując kolejne tuczarnie całkowicie zignorował lokalną społeczność, brak dialogu inwestora ze społeczeństwem uniemożliwił osiągnięcie kompromisów uwzględniających racje społeczności lokalnej. Sprzeciw społeczności lokalnej wobec budowy fermy do chowu trzody chlewnej na terenie gminy posiadającej unikalne walory przyrodniczo-krajobrazowe był wyraźny.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd ten uznał, że skarżący posiadają legitymację skargową wobec przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem akt ten obejmuje swoimi regulacjami ich nieruchomości, wprowadzając istotne ograniczenia w stosunku do sposobu wykonywania przez skarżących prawa własności na terenie tych działek. Ograniczeniem takim, w nawiązaniu do treści skargi jest niewątpliwie zakaz lokalizowania na nich inwestycji przeznaczonych na cele hodowli zwierząt w tym mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 5 pkt 1 lit. a planu).

W ocenie Sądu meriti w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zaburzenia równowagi pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym w kontekście ograniczeń, jakie przedmiotowy plan miejscowy nałożył na skarżących i możliwości zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Sporne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżących, a więc tereny rolnicze – symbol "6R" jest zgodny z założeniami studium opisanymi w lp. 4.5.2. tego aktu, zgodnie z którymi na terenie sołectw [...]: "wskazany jest rozwój działań inwestycyjnych dla potrzeb agroturyzmu, usług produkcji w oparciu o istniejącą zabudowę zagrodową i inną niewykorzystaną (...), przy czym niewłaściwe jest wprowadzenie produkcji, działań, lokalizowanie obiektów uciążliwych bądź mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego, niezwiązanych z obsługą rolniczą gminy". Sporne przepisy planu realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem "6R". Z uwagi na powyższe nie można zdaniem Sądu Wojewódzkiego zasadnie stwierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie plan miejscowy doprecyzował względem studium granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.

Odnosząc się do argumentu skarżących, dotyczącego wszczęcia przez nich procedury uzyskania potrzebnych pozwoleń na realizację zamierzonej inwestycji przed uchwaleniem przedmiotowego planu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do ukształtowania ustaleń planistycznych w sposób odmienny, niż wynikający z postanowień studium. Sporządzenie planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, czyli w sposób zgodny z przepisami u.p.z.p., nie może z kolei stanowić o naruszeniu w sposób nieuprawniony prawa własności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszone przez skarżących ograniczenie prawa własności w zakresie przez nich wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd Wojewódzki oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. G. i W. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie przyjęcie, że działanie Rady Gminy [...] przy wykonywaniu władztwa planistycznego nie stanowiło nieuzasadnionej i nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego, a także przyjęcie, że interes indywidualny skarżących został należycie wyważony z interesem publicznym wynikającym z konieczności zapewnienia ochrony środowiska oraz życia i zdrowia, podczas gdy w rzeczywistości Rada Gminy [...] nie wyjaśniła w sposób wystarczający przyczyn przyznania prymatu interesu publicznego nad prywatnym.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w toku postępowania przedstawionych na rozprawie zarzutów dotyczących uzasadnienia uchwały, albowiem z uzasadnienia wyroku nie wynika, że Sąd zbadał tę okoliczność, konsekwencją czego było pominięcie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia podstawy i przyczyn nierozpoznania zarzutów skarżących odnoszących się do uchwały;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) – dalej: P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niewłaściwe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przedmiotowym wyroku oddalił skargę A. G. oraz W. G., nie stwierdzając tym samym nieważności uchwały Rady Gminy [...] we wnioskowanym zakresie.

Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzut wskazany w pkt 1 jest nieuzasadniony, a zatem rozpoznanie zarzutów skargi było wystarczające, skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Gminy [...] prawidłowo i w sposób wyczerpujący uzasadniła, iż realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia ferm drobiu, czy trzody chlewnej na terenie przedmiotowej gminy wymaga ograniczenia prawa własności skarżących, podczas gdy w rzeczywistości Rada Gminy [...] nie przedstawiła żadnych treściwych argumentów przemawiających za przedmiotowym rozwiązaniem, a także nie wykazała iż ustalenia planu mają charakter optymalny i stanowiły działania proporcjonalne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] oraz o zasądzenie od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej są identyczne z zarzutami skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 243/18, rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturą II OSK 1780/19. Obie te sprawy są bezpośrednio związane ze sobą, bowiem dotyczą oceny tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się więc do tych samych zarzutów co w sprawie II OSK 1780/19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są one uzasadnione.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie – abstrahując od merytorycznej oceny tych czynności – Sąd pierwszej instancji przeprowadził, w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących, kontrolę legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego aktu. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., zaś w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany przepis procedury sądowoadministracyjnej należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd pierwszej instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Powyższe oznacza, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ uchwałodawczy. Oznacza to, że samodzielne naruszenie tego przepisu prawa może co do zasady nastąpić jedynie w sytuacji, gdy Sąd ustali, że zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi na uchwałę, a mimo to nie stwierdzi jej nieważności w całości lub w części, względnie wydania jej z naruszeniem prawa. Sytuacja takowa niewątpliwie nie zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny powinny stanowić akta sprawy i wynikający z nich stan faktyczny istniejący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany materiał planistyczny jest pełny - kompletny. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie, więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Rzecz w tym, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach, np. przyjęcie jakiegoś faktu nie znajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie zgromadzonych akt postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekł w sposób oderwany od akt sprawy.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, należy wskazać, że ten zarzut został sformułowany nieprawidłowo. Nie mógł zatem zostać uwzględniony. Należy bowiem pamiętać, że wskazane przepisy mają charakter prawnoustrojowy i nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podzielają oceny Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że Sąd naruszył art. 1 § 1 i 2 tej ustawy. Stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie powiązali co prawda naruszenie przepisów ustrojowych z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., jednakże nie mogło to przynieść zamierzonego skutku. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma bowiem charakter kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, zatem o jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, bądź w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis ten nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Zatem sama tylko okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z orzeczeniem Sądu pierwszej instancji nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Nie podlegały również uwzględnieniu zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Na wstępie podkreślić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, dla ich prawidłowego sformułowania w skardze kasacyjnej powinny być powiązane z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., czego autorzy skargi kasacyjnej nie uczynili. Następnie wskazać należy, że Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 K.c., w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności mogą wynikać z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym właśnie z u.p.z.p. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości. Dlatego w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Zaakcentować należy, że władztwo planistyczne podlega ograniczeniom, choćby wynikającym z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania normatywne Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że wprawdzie zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, albowiem ingeruje w prawo własności ich działek, zmieniając sposób ich zagospodarowania i przeznaczenia, jednakże naruszenie to mieści się w granicach prawa, czyli było dopuszczalne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że z całokształtu materiałów planistycznych wynika racjonalne, konkretne i wystarczające uzasadnienie celu i przyczyn, dla których opracowano plan zagospodarowania w kształcie kwestionowanym przez skarżących. Mianowicie wyjaśniono, że działki skarżących zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu Międzyrzecze [...], w związku z powyższym zasadnym jest określenie ich przeznaczenia jako terenu rolniczego, bez możliwości lokalizowania zabudowy kubaturowej. Zwrócono również uwagę na szczególne walory przyrodniczo-turystyczne obszaru objętego planem, które podlegać muszą ochronie przed wpływającymi na środowisko inwestycjami, takimi jak te planowane przez skarżącego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze którego zlokalizowane są działki skarżących określa zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwarunkowań właściwych obszarowi, na którym jego regulacje mają obowiązywać, przy czym w zakresie jego władztwa mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami, tak jak chociażby ograniczenie realizacji inwestycji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko m.in. na terenach oznaczonych symbolami R – tereny rolnicze, RM – tereny zabudowy zagrodowej, czy MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dopuszczenie takich inwestycji na terenach o symbolu RU – teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji zlokalizowanie nieruchomości na terenie danego obszaru planistycznego niesie ze sobą obowiązek dostosowania ich zagospodarowania w zgodzie z założeniami tego planu. Wskazano również, że skarżony plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia [...] listopada 1997 r., a więc na wiele lat przed tym nim skarżący wszczęli postępowanie w przedmiocie realizacji wskazanych przez nich obiektów budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że podnoszone przez skarżących ograniczenie prawa własności w zakresie przez nich wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem.

Z tego względu skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.