Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1260/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Nowosądecki decyzją z 10 maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego 10 marca 2021 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A w N. S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym na dz. ew. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Nawojowa, gmina Nawojowa.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b.".

Jako obszar oddziaływania obiektu organ wskazał działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] położone w obr. ew. Nawojowa w gminie Nawojowa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Nawojowa - wieś Nawojowa przyjętym uchwałą nr XXV/191/20 Rady Gminy Nawojowa z dnia 21 października 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2020 r., poz. 6736), dalej "m.p.z.p." i położona jest w terenach oznaczonych symbolem 1MN1 tj. terenach zabudowy mieszkaniowej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Projektowane budynki spełniają wymogi m.p.z.p. w zakresie kształtowania architektury i ładu przestrzennego.

Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje w każdym z dwóch bliźniaczych budynków po dwa lokale (opisane jako A, B, C i D). Podział lokali w budynkach jest w płaszczyźnie pionowej, a stosownie do tego obok siebie usytuowane mają być równolegle cztery stanowiska postojowe.

Od ww. decyzji z 10 maja 2021 r. odwołanie wnieśli B. S. i R. S., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podkreślili, że organ l instancji błędnie uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., wskazując, iż na terenie objętym inwestycją dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Zdaniem skarżących projektowana inwestycja to zabudowa wielorodzinna lub szeregowa, na którą zapisy planu nie zezwalają. Znikoma, kilkucentymetrowa dylatacja pomiędzy zaprojektowanymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej powoduje, że będą to budynki w zabudowie szeregowej (cztery samodzielne segmenty).

W dalszej części odwołania dodali, że projekt budowlany nie zakłada wydzielenia odrębnych działek gruntu pod poszczególnymi budynkami, jednocześnie zwracając przy tym uwagę, że byłoby to niemożliwe z uwagi na przewidziane w planie minimalne normatywy działek budowlanych. Zgodnie z planem minimalna powierzchnia działek w terenach oznaczonych symbolem MN1 wynosi 600 m2, a działka inwestycyjna ma 900 m2.

Wojewoda Małopolski decyzją z 20 września 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 P.b., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji wydana została zgodnie z prawem. Na wstępie wyjaśnił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co wynika z art. 6 K.p.a., zatem kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa.

Organ II instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 4 i art. 5 P.b. Wskazał, że prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa.

Wyjaśnił ograniczenie zakresu uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w zw. z art. 35 P.b.

Wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (każdy dwulokalowy) w zabudowie bliźniaczej oraz kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym na dz. ew. nr [...].

Działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest zgodnie z m.p.z.p. w obszarze oznaczonym symbolem 1.MN1. tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, z towarzyszącą zielenią urządzoną. Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne są dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, co odpowiada przeznaczeniu podstawowemu w tym terenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, którzy stoją na stanowisku, że planowana inwestycja to zabudowa szeregowa wielorodzinna, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji legalnej pojęć "zabudowa bliźniacza" i "zabudowa szeregowa". Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne, tak aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Innymi słowy obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian.

Zatem zdaniem organu II instancji uprawnione jest twierdzenie, że domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej składają się z dwóch segmentów, przylegających do siebie jedną ze ścian, a w każdym z tych segmentów dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Potwierdza to definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 pkt 2a P.b.

Analizując projekt budowlany organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w tej sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dwulokalowymi w zabudowie bliźniaczej, mogącymi funkcjonować całkowicie niezależnie. O istnieniu dwóch budynków świadczy głównie ściana je oddzielająca, zaprojektowana jako podwójna z pustą dwucentymetrową, przestrzenią pomiędzy. Niezależnie od szczegółów technicznych wykonania, ściana ta stanowi też dla każdego z budynków przegrodę budowlaną wydzielająca go z przestrzeni - tj. jeden z elementów definiujących budynek mieszkalny jednorodzinny. Również z rzutów fundamentów wynika, że dla każdego z budynków fundamenty będą realizowane oddzielnie. Dachy dwóch budynków również nie będą połączone. Co więcej, na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono dwa istniejące zjazdy prowadzące do każdego z budynków.

Kolejno organ odwoławczy dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa i stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi ustaleniami m.p.z.p.:

- wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 33,2% - strona 16 projektu budowlanego - warunek z planu - max 60% - § 6 ust. 5 pkt 1;

- powierzchnia biologicznie czynna wynosi 40,22% - strona 16 projektu budowlanego - warunek z planu min. 30% § 6 ust. 5 pkt 2;

- wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,6 - strona 16 projektu budowlanego - warunek z planu - min. 0,001 - max 1,2 - § 6 ust. 5 pkt 3 lit. a i b;

- dla każdego lokalu mieszkalnego projektuje się jedno miejsce postojowe - strona 23 projektu budowlanego - warunek z planu - 1 miejsce postojowe na 1 budynek mieszkalny lub lokal mieszkalny § 4 ust. 11 pkt 2;

- wysokość projektowanych budynków wynosi około 8,32 m o dwóch kondygnacjach nadziemnych, w tym jedna w poddaszu - strona 27 projektu budowlanego - warunek z planu - max 10 m, max 2 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe - § 6 ust. 5 pkt 4 lit a;

- projektowane dachy są dwuspadowe o nachyleniu głównych połaci 35° - strona 26 projektu budowlanego - warunek z planu - dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 35°-45° - § 6 ust. 5 pkt 6 lit. a;

- pokrycie dachów blachą płaska panelową na rąbek stojący w kolorze ciemnoszarym strona 26 projektu budowlanego - warunek z planu - pokrycie dachu m.in. blachą płaską, kolorystyka odcienie brązu, czerwieni i szarości - § 4 ust.11 pkt 3 lit. a i c;

- ściany budynków pokryte tynkiem w kolorach białych 1 jasnoszarych strona 28, 29 projektu budowlanego - warunek z planu - kolorystyka elewacji obiektów barwy naturalne odcienie bieli brązu szarości, na ścianach zakazuje się stosowania okładzin z tworzyw sztucznych typu siding blacha falista, blacha trapezowa - § 4 ust. 11 pkt 3 lit. b i d.

Inwestycja ta nie jest zaliczona do l ani do II grupy przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Inwestycja spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "rozporządzenie".

Odnośnie warunków w zakresie usytuowania przedmiotowych budynków dotyczących odległości od granicy działek objętych inwestycją zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 10 organ II instancji stwierdził, że budynki zostały zlokalizowane zgodnie z powyższym przepisem, w następujących minimalnych odległościach:

3,45 m - od granicy z działką nr [...] (ścianą oddzielenia przeciwpożarowego),

8,30 m - od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną,

3,02 m - od granicy z działką nr [...] (ścianą oddzielenia przeciwpożarowego),

9,56 m - od granicy z działką nr [...],

9,71 m - od granicy z działką nr [...].

Wymagania w zakresie przesłaniania i nasłoneczniania, o których mowa odpowiednio w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, również zostały spełnione. Sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr [...], nr [...] i nr [...] są niezabudowane. Dokonując analizy względem istniejącego budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] organ odwoławczy wskazał, że projektowany budynek oznaczony na pzt BMJ2 (od strony działki skarżących) ma wysokość około 8,32 m, odległość jaka dzieli go od istniejącego budynku to 8,40 m. Zatem odległość między nimi jest większa niż jego wysokość. Pozwala to stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie przesłaniać istniejących zabudowań.

Odnosząc się do bezpieczeństwa przeciwpożarowego organ II instancji wyjaśnił, że projektowane budynki od strony działek nr [...] i nr [...] posiadają ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a od pozostałych niezabudowanych działek oddalone są w odległościach większych niż 4,00 m od ich granic. Zatem lokalizacja tych budynków jest zgodna z § 271 ust. 1 rozporządzenia.

Projektowana inwestycja nie spowoduje zalewania działek sąsiednich wodami opadowymi. Wody opadowe z powierzchni utwardzonych będą odprowadzane bezpośrednio na własny teren nieutwardzony, powierzchnię biologicznie czynną. Z kolei z połaci dachowych poprzez instalację deszczową do podziemnego zbiornika retencyjnego. Zaprojektowany sposób odprowadzania wód opadowych jest zgodny z § 29 rozporządzenia.

Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (ul. [...] dz. nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem, co odpowiada § 14 rozporządzenia.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla tej inwestycji wynika, że zostały spełnione wymagania § 18 do 21 ww. rozporządzenia, dotyczące miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Łącznie zaprojektowano 4 stanowiska postojowe o wymiarach 2,5 m x 5,00 m. Jest to zgodne z § 21 rozporządzenia. Zachowane zostały również odległości projektowanych miejsc postojowych od granicy z działkami sąsiednimi zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia. W analizowanej sprawie miejsca postojowe zostały zlokalizowane w odległości 6,00 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 6,40 m od granicy z działką nr [...].

Odnosząc się do miejsca na gromadzenie odpadów stałych organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 23 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej nie określa się odległości od granicy z działkami.

Ustosunkowując się do zarzutu, że projekt budowlany nie zakłada wydzielenia odrębnych działek gruntu pod poszczególnymi budynkami, organ II instancji stwierdził, że jest on bezzasadny, bowiem analizowana decyzja dotycząca pozwolenia na budowę nie rozstrzyga o podziale nieruchomości, na której lokalizuje się planowaną zabudowę. W procesie dotyczącym pozwolenia na budowę to inwestor decyduje jaki zakres robót budowlanych będzie objęty wnioskiem. Pozwolenie na budowę jest zawsze wydawane na wniosek, jego wydanie zależne jest od woli inwestora i to on jest dysponentem tego uprawnienia. Skoro inwestor wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę to organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w żądanie strony w celu jego zmiany. Byłoby to przekroczenie kompetencji organów wydających pozwolenie na budowę. Co więcej kwestia podziału działek nie leży w gestii organów architektoniczno-budowlanych. Również wszelkie przyszłe zamierzenia inwestora co do losów działki inwestycyjnej nie podlegają ocenie przez organ.

Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. do wniosku zostały dołączone oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania działką, na których realizowana ma być inwestycja, na cele budowlane, na stronie 1 projektu budowlanego zawarto oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. podpisane przez projektantów. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 P.b.).

Ponadto inwestycja ta została zaprojektowana zgodnie z art. 5 ust. 1 P.b., w tym z zapewnieniem odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

R. S. wniósł na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 P.b. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że projekt budowlany jest zgodny z m.p.z.p. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Podniósł, że o ile przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, to w rzeczywistości oznacza realizację na działce zabudowy wielorodzinnej lub posiadającej znamiona zabudowy szeregowej, na którą plan miejscowy nie zezwala.

Projekt budowalny nawet nie zakłada wydzielenia odrębnych działek gruntu pod poszczególnymi budynkami. Byłoby to zresztą niemożliwe z uwagi na przewidziane w planie miejscowym minimalne normatywy powierzchniowe działek budowlanych. Zgodnie z m.p.z.p., tj. zasadami scalania i podziału nieruchomości w obszarze objętym planem w terenach oznaczonych symbolem MN_1 minimalna powierzchnia działek wynosi 600 m2. Wielkość działki, na której realizowana jest inwestycja, wynosi 900 m2.

Według przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego na jednej działce nr [...] przewiduje się realizację dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, czyli czterech samodzielnych segmentów, co w rzeczywistości oznacza realizację na przedmiotowej działce zabudowy wielorodzinnej, na którą plan miejscowy nie zezwala. Innej zaś perspektywy w niniejszej sprawie nie można przyjąć, skoro realizację dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej planuje się na jednej i niepodzielonej działce geodezyjnej.

Projektowany obiekt budowlany jako całość służyć będzie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych 4 rodzin co jest sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu określonym w m.p.z.p.

W podobnym kierunku zmierza orzecznictwo, o czym świadczy wyrok Sądu Administracyjnego we W. II SA/Wr 388/19. WSA we Wrocławiu rozpatrywał sprawę w podobnej kwestii, stwierdzając niezgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, podnosząc kwestie minimalnego normatywu działek budowlanych oraz realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 21 stycznia 2022 r. wyznaczył na 17 lutego 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 17 grudnia 2021 r.). Jednak nie od wszystkich stron postępowania uzyskano potwierdzenie posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w każdym z których przewidziano dwa lokale mieszkalne, oraz kanalizacji deszczowej wraz z podziemnym zbiornikiem retencyjnym na dz. ew. nr [...]. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią art. 32-36 P.b.

W myśl bowiem art. 35 ust. 1 P.b., w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że na terenie objętym wnioskiem obowiązuje m.p.z.p., a działka inwestycyjna znajduje się w terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1MN1 - tereny, o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, z towarzyszącą zielenią urządzoną.

Nie było sporne, że wniosek inwestora i projekt budowlany spełniają wszystkie wymagane prawem wymogi, także odnośnie projektu zagospodarowania terenu inwestycji.

Nie były zatem sporne: określenie obszaru oddziaływania ww. inwestycji, spełnienie wymagań ochrony środowiska, a także wykazanie wymaganych opinii i uzgodnień. Bezsporne było, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych zgodnej z oryginałem, co zostało poświadczone przez projektanta, a mapa do celów projektowych została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie było sporne, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej.

Bezsporna była zgodność inwestycji ze szczegółowo opisanymi w pierwszej części niniejszego uzasadnienia ustaleniami m.p.z.p., poza wskazywanymi wprost przez skarżącego dwoma zarzutami. Zatem niesporna była zgodność z m.p.z.p. inwestycji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika intensywności zabudowy, zapewnienia liczby miejsc postojowych i ich właściwego usytuowania, wysokości projektowanych budynków, projektowanych dachów oraz kolorów i sposobu pokrycia dachów i ścian budynków.

Nie było wreszcie przedmiotem sporu, że inwestycja spełnia warunki określone w rozporządzeniu, w tym w zakresie usytuowania przedmiotowych budynków, przesłaniania, nasłoneczniania, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zagospodarowania wód opadowych i gromadzenia odpadów stałych.

Powyższe okoliczności nie budzą też żadnych wątpliwości Sądu i wynikają wprost z dokumentów zalegających w aktach sprawy.

Sporne zaś w sprawie były zarzucane przez skarżącego dwie kwestie.

Po pierwsze, zdaniem skarżącego, zaplanowana zabudowa dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, z których w każdym zaplanowano dwa lokale, jest zabudową wielomieszkaniową bądź szeregową, a zatem nie mieści się w dopuszczonym przez m.p.z.p. pojęciu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Po drugie, zdaniem skarżącego, zaplanowanie ww. obiektów na jednej działce geodezyjnej nie jest dopuszczalne i prowadzi do ominięcia minimalnych normatywów przewidzianych w m.p.z.p. dotyczących podziału i scalania nieruchomości (§ 4 ust. 10 pkt 2 lit. a m.p.z.p.)

Sąd stwierdza, że prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy jest stanowisko organu II instancji, które należy zaakceptować, co musiało skutkować oddaleniem bezzasadnej skargi.

Kontrola w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczyła decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W całej inwestycji zaplanowano 4 lokale mieszkalne.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, podstawową zasadą w prawie budowlanym jest zasada wolności zabudowy, bowiem zgodnie z art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; lub w przypadku jego braku warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Trafnie przy tym wskazał organ II instancji, że odmówić pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą wyłącznie wtedy, gdy wynika to z ograniczonej zakresowo kontroli wynikającej z treści art. 35 P.b.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że istotnie, według przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego na jednej działce nr [...] przewiduje się realizację dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, na jednej i niepodzielonej działce geodezyjnej, a projektowane obiekty budowlane niewątpliwie jako całość służyć będą mogły zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych 4 rodzin.

Powyższe nie oznacza jednak, że mamy do czynienia z czterema samodzielnymi segmentami, w odniesieniu do definicji obiektu budowlanego zawartej w P.b.

Jak bowiem wynika z art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Wprawdzie ani P.b., ani przepisy wykonawcze nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej, jednakże nie budzi wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności.

W dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, że obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Do stwierdzenia samodzielności budynku, jako obiektu budowlanego, niezbędne jest istnienie odrębnych ścian nośnych i konstrukcji dachu, wydzielających budynek z przestrzeni (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 612/11, z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 64/15).

Innymi słowy do stwierdzenia samodzielności budynku, czy też segmentu, konieczne jest, by możliwe było dalsze istnienie budynku, czy segmentu, w przypadku rozbiórki drugiej części inwestycji. Dlatego też oba budynki w przedmiotowej sprawie należy ocenić jako dwie połowy zabudowy bliźniaczej, natomiast przewidziane do wyodrębnienia lokale, mimo samodzielności funkcjonalnej, zdecydowanie nie cechują się samodzielnością konstrukcyjną (wspólna w ramach jednego budynku konstrukcja dachu). Teoretycznie, równie dobrze każdy z tych budynków mógłby przewidywać podział na dwa lokale w płaszczyźnie poziomej (odrębne kondygnacje), co oczywiście również nie prowadziłoby do kwalifikacji inwestycji jako wielomieszkaniowej. Podsumowując tę kwestię należy wskazać, bez dokonywania oceny słusznościowej regulacji, że obecnie obowiązujące przepisy dopuszczają w ramach "zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej", legalne zaplanowanie inwestycji zawierającej maksymalnie cztery lokale mieszkalne, właśnie w takiej konfiguracji jak w sprawie niniejszej.

Co istotne, przywołana w skardze kilkucentymetrowa dylatacja zaplanowana jest pomiędzy budynkami, a nie pomiędzy lokalami.

W konsekwencji przedmiotowej inwestycji nie można zakwalifikować jako wielorodzinnej lub szeregowej, na które rzeczywiście plan miejscowy nie zezwala.

Należy podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe uprawniony organ zdecydował się wprost na dopuszczenie w przeznaczeniu podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, choć mógł przecież ograniczyć się do zabudowy wolnostojącej.

Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze nieprawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Wr 388/19, trzeba zauważyć, że w sprawie tej inwestycja dotyczyła trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Niewątpliwie zabudowa w postaci trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie mieści się w pojęciu "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Dodatkowo, w każdym z tak pojmowanych samodzielnych segmentów zabudowy szeregowej możliwe byłoby wyodrębnienie dwóch lokali mieszkalnych. Zatem sprawa, w której orzekał WSA we Wrocławiu nie jest podobna do sprawy niniejszej i zawarte w niej tezy nie mogą być wprost odnoszone do stanu faktycznego sprawy niniejszej, ze względu na ww. istotne różnice.

Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, a to że przedmiotowy projekt budowlany nie zakłada wydzielenia odrębnych działek gruntu pod poszczególnymi budynkami, należy stwierdzić, że zgodnie z dominującym poglądem w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że każdy obiekt budowlany winien mieścić się na osobnej działce geodezyjnej, a ściany segmentów "bliźniaka" czy zabudowy szeregowej, musiałyby być w granicach działki.

Słusznie wskazał organ II instancji, że decyzja dotycząca pozwolenia na budowę nie rozstrzyga o podziale nieruchomości, na której lokalizuje się planowaną zabudowę, a w procesie dotyczącym pozwolenia na budowę to inwestor decyduje jaki zakres robót budowlanych będzie objęty wnioskiem. Pozwolenie na budowę jest zawsze wydawane na wniosek, jego wydanie zależne jest od woli inwestora i to on jest dysponentem tego uprawnienia. Co więcej, kwestia podziału działek nie leży w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych.

Natomiast odnośnie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestora co do losów działki inwestycyjnej, to rację ma skarżący, że podział działek w obszarze m.p.z.p. MN1 musi spełniać normatywy określone w § 4 ust. 10 pkt 2 lit. a m.p.z.p., a zatem m.in. minimalna wielkość dzielonych działek musi mieć, dopóki ten przepis planu obowiązuje, 600 m2.

Należy przy tym jednak zauważyć, że brak jest przeszkód, żeby na jednej działce posadowiono jeden, a nawet więcej zespołów zabudowy bliźniaczej, czy też szeregowej, o ile byłoby to zgodne z odpowiednimi przepisami planu i zachowane byłyby inne przewidziane prawem warunki urbanistyczne, ładu przestrzennego i techniczno-budowlane (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. II OSK 688/21).

W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zgadza się z przywołanymi w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Wr 388/19 orzeczeniami sądów wiążącymi formę zabudowy szeregowej lub bliźniaczej z określonym przebiegiem linii podziału geodezyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ II instancji prowadząc postępowanie prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Organ II instancji umotywował zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, a także odniósł się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego kwestionującego prawidłowość rozstrzygnięcia. Rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy i dokonał oceny materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji działał z poszanowaniem zasad K.p.a., nie naruszył też wymienionego w skardze art. 35 P.b.

W konsekwencji zasadnie organ I instancji stwierdził brak przesłanek, które mogłyby pozwolić na odmowę wydania pozwolenia na budowę, co musiało skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i pozytywną decyzją w zakresie przedmiotowej inwestycji. Powyższe prawidłowo zaakceptował organ odwoławczy.

Projekt budowlany sprawdzony stosownie do treści art. 35 P.b. i rozporządzenia ma wszystkie strony i arkusze ponumerowane, zgodnie ze spisem jego zawartości. Projekt sporządzono w czytelnej technice graficznej i oprawiono w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, a projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. do wniosku zostały dołączone oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działką, na których realizowana ma być inwestycja, na cele budowlane, a na stronie 1 projektu budowlanego zawarto oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. podpisane przez projektantów. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 21-22 projektu budowlanego). Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 P.b.).

Zatem z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Argumenty i dowody w sprawie zostały ocenione w adekwatny i rzetelny sposób.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.