Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 763/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], którą na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...]grudnia 2014 r. (znak [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie części nieruchomości położonej w T. przy ul. S. na działce ewidencyjnej nr [...]w obrębie [...], w części nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]grudnia 2014 r. złożył J. S.

Projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. [...]. Prezydent Miasta T., postanowieniem z dnia [...]września 2014r. nr [...], dopuścił Stowarzyszenie "[...]" w T. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Planowana inwestycja została również oprotestowana licznymi sprzeciwami okolicznych mieszkańców.

W ustawowym terminie T.U. i J. K., wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili rażące naruszenie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Organ, oceniając treść odwołania stwierdził, że skarżący wskazali na negatywny wpływ inwestycji na komfort życia okolicznych mieszkańców i niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W toku postępowania odwoławczego do SKO zgłosił się A. J., który przedstawił akt notarialny z dnia [...] lutego 2015 r., sporządzony przez notariusz [...], z którego wynika, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...]w obrębie [...]w T., została nabyta przez W. i B. K. oraz H. J.

Po rozpoznaniu sprawy Kolegium nie uwzględniło odwołania. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji SKO powołało się na przepisy: art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz art. 134 i 138 k.p.a.

Organ uznał, że nabycie nieruchomości, której teren jest objęty wnioskiem przez W. i B. K. oraz H. J. nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nowi właściciele mają bowiem interes prawny w sprawie i zapewniono im czynny udział w postępowaniu.

Organ odwoławczy, dokonując weryfikacji prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego stwierdził, że zostały one określone w sposób prawidłowy. Ustalenia organ oparł na załączniku graficznym, przyjmując, że granice obszaru analizowanego zostały wykreślone poprawnie w odległości trzykrotności 63 m szerokości frontu działki.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji, ponieważ działki położone w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami wielorodzinnymi (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]).

Za prawidłowe organ uznał odstąpienie od ustalania linii zabudowy, ponieważ cześć działki nr [...] od strony ul. S. jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego elementem jest ustalenie linii zabudowy. Organ za niedopuszczalne uznał wyznaczenie linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na uwzględnienie obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania. Stwierdził, że wyznaczenie linii zabudowy mogłoby powodować niemożliwość realizacji inwestycji, zaś zachowanie ładu przestrzennego w tym zakresie zapewniają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ odwoławczy potwierdził, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi średnio 37 % i w takiej wielkości został ustalony dla przedmiotowego terenu.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki została wyznaczona przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem odstępstwa od wartości średniej, wynoszącej 15,9 m, i ustalona została jako szerokość poszczególnych członów budynku w wielkości do 19 m (co mieści się w tolerancji 20% względem 15,9 m), oddzielonych od siebie wolną przestrzenią o szerokości nie mniejszej niż 8 m. Wybór taki został prawidłowo uzasadniony w punkcie 1.d) części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z odwołaniem do znacznej wielkości terenu oraz powiązania między poszczególnymi członami a niewielką zabudową mieszkalną jednorodzinną, która dominuje w okolicy.

Organ odwoławczy, wypowiadając się w zakresie ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stwierdził, że ten parametr zabudowy przyjęty został na poziomie 13 m (maksymalnej dla obiektów wielorodzinnych w obszarze analizowanym). Wskazał, że ustalenie to ma zapewnić spójność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie ustalono ten parametr na poziomie 15 m.

W zakresie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dwu- i wielospadowe. Uprawnionym było zatem ustalenie, że nad trzecią kondygnacją nadziemną dach ma być płaski, a w przypadku niższego budynku dopuszcza się, że może być on spadowy. Stopień nachylenia połaci dachu ustalono stosownie do występujących w obszarze analizowanym na 20-45°, zaś jego wysokość ustalono na 13 m, stosownie do wysokości w budynku na działce nr [...],[...]i [...]. Zdaniem organu odwoławczego spełniona została również przesłanka dostępu do drogi publicznej, ponieważ teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej w postaci ul. S. (działka nr [...]w obrębie [...] ) przez część działki objętej wnioskiem, która jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnione są również wymagania w zakresie uzbrojenia terenu. Wnioskodawca przedłożył pisma dotyczące zapewnienia dostaw energii elektrycznej i wody oraz odbioru ścieków. Poza tym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne obejmuje grunty zurbanizowanych terenów niezabudowanych (Bp) oraz grunty orne klasy V(RV), które położone są na obszarze miasta T. Kolegium nie stwierdziło również sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie ma potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo wyznaczono również współczynnik miejsc parkingowych wynoszący 1,5 miejsca na mieszkanie, co zostało wyjaśnione w punkcie 1.g) analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec faktu, że spełnione zostały przesłanki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, trafnym było wydanie decyzji pozytywnej, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a nie uznaniowy. Organ nie dysponował zatem możliwością odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na kameralny charakter osiedla, na który wskazują skarżący. Podstawą dla uwzględnienia argumentów skarżących nie może być również fakt, że wnioskodawca występował w przeszłości o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu, ale dla innej inwestycji. Dla tego samego terenu można bowiem wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy o różnej treści.

Marginalnie Kolegium wskazało, że w przypadku, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje częściowo teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to postępowanie w tym zakresie jest niedopuszczalne i podlega umorzeniu. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie jest dopuszczalne nawet po wydaniu decyzji co do istoty sprawy w pozostałym zakresie, ponieważ decyzja co do istoty sprawy ma charakter decyzji częściowej (art. 104 § 1 k.p.a.), skoro nie obejmuje ona całości terenu wskazanego we wniosku.

W skardze do Sądu T. U. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2015r. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Wniósł o :

- uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T.,

- wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego do czasu rozpoznania skargi przez Sąd,

- zasądzenia kosztów postępowania w sprawie,

- udzielenie skarżącemu prawa pomocy prawnej częściowej poprzez zwolnienie go od opłat sądowych w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty, na które powoła się w odwołaniu o decyzji o warunkach zabudowy podtrzymując, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów obligujących organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału. Ocena materiału przez organy administracji jest w ocenie skarżącego niewłaściwa, co ma wpływ na wynik sprawy.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wniosek o udzielenie pomocy prawnej został zakończony postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. o odmowie przyznania prawa pomocy ( k- 33 akt sądowych). Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2016r, odmówiono wstrzymania wykonania decyzji ( k- 54 akt sadowych).

W piśmie z dnia [...] lutego 2017r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że musi ona zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, bowiem opiera się na wadliwej analizie urbanistyczno - architektonicznej. Organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym w sprawie jest, że teren stanowiący działkę nr [...] , położoną przy ul S. w T., obejmuje swoim zasięgiem część obszaru położonego w jednostce o symbolu P 28 MN, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2000r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., symbolem P 124 KZo przyległego do ulicy H. i P. - położonego między terenami zabudowy mieszkaniowej (P 27 MN i P 28 MN) - Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 2 czerwiec 2000r., Nr 26, poz. 239, zawiera – jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. W § 3 ust. 1 powyższej uchwały, teren objęty zmianą planu, oznaczony na rysunku planu jako zakreskowany włącza się w granice jednostki o symbolu P 28 MN.

W decyzji organu I instancji odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy. Stanowiska tego organ I instancji nie uzasadnił w uzasadnieniu decyzji. Z Załącznika nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren objęty decyzją jest położony w odległości nie mniejszej niż 18 m od najbliższego punktu linii rozgraniczającej pas drogowy (ul .S.), a obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...]w obrębie [...], której pozostała część od strony ul. S. jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd odstąpiono od analizy w zakresie linii zabudowy. Ponadto na terenie objętym decyzją dopuszczono zabudowę powiązaną z projektowaną zabudową na pozostałej części działki nr [...]w obrębie [...] objętej ww. planem miejscowym. Stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Organ II instancji stwierdził, że cześć działki nr [...] od strony ul. S. jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego elementem jest ustalenie linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy w niniejszej decyzji, w sytuacji, gdy uwzględniono obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest niedopuszczalne. Wyznaczenie linii zabudowy mogłoby powodować niemożliwość realizacji inwestycji, zaś zachowanie ładu przestrzennego w tym zakresie zapewniają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że część działki objęta planem (podobnie jak działek sąsiednich, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie powinna być brana pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Ocenie, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1, podlega bowiem istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym, bez względu na to, czy znajduje się ona na obszarze objętym planem, czy też planu tego pozbawionym. Istotne jest natomiast, by teren, dla którego określane są warunki zabudowy, nie znajdował się na obszarze objętym planem. Dla ustalenia poszczególnych parametrów, cech i wskaźników zabudowy nie są również miarodajne zapisy planu, dla działek znajdujących się w obszarze analizy, o ile nie znajdują one swojego odzwierciedlenia w terenie. Trafne jest również stanowisko, że dla terenu objętego m.p.z.p. nie ustala się w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy, która jest już wyznaczona postanowieniami mp.p.z.p.

Realizacja planowanej inwestycji jest specyficzna z uwagi na usytuowanie przyszłego obiektu budowlanego, który musi pogodzić warunki wynikające z m.p.z.p. i decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia lokalizowanego poza planem. Front działki stanowiącej podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego położony jest na terenie m.p.z.p. w części zakreskowanej. Wjazd na działkę będzie odbywał się z ul. S., stanowiącej działkę nr [...], przez część działki nr [...], stanowiącej teren zakreskowany m.p.z.p., a następnie na teren działki [...] , dla której organ ustalił warunki zabudowy. Przy tak usytuowanym budynku linia zabudowy znajduje się w granicach m.p.z.p. i podlega wymogom planu.

Odstępując od wyznaczenia linii zabudowy, organ powinien jednak zbadać sposób wyznaczenia linii zabudowy przez m.p.z.p. dla terenu tej części działki nr [...] , oznaczonej na rysunku planu, jako teren zakreskowany, zlokalizowany w granicach jednostki o symbolu P 28 MN. Nie można pominąć regulacji ustawowych, które nakładają obowiązek wyznaczenia w m.p.z.p. linii zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast, stosownie do pkt 6, określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...]marca 2000 r. Nr [...] integralną częścią zmiany planu jest rysunek zmiany planu w skali 1:10000, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Organy nie przeprowadziły w ogóle analizy ustaleń m.p.z.p. w zakresie linii zabudowy wyznaczonej przez plan w celu zbadania, czy da się pogodzić lokalizację obiektu na terenach o różnym przeznaczeniu zlokalizowanego na jednej działce, z uwzględnieniem linii zabudowy wyznaczonej przez plan.

Organ odwoławczy w decyzji nie przedstawił zarzutów odwołania, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że: "Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, wskazując na jej negatywny wpływ na komfort życia okolicznych mieszkańców i niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p".

Tymczasem w odwołaniu podniesiono, że w ocenie odwołujących się planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z istniejącą w sąsiedztwie zabudową jednorodzinną. Odwołujący się zakwestionowali wysokość planowanego budynku wielorodzinnego wynoszącą 13m, przy istniejącej na tym ternie zabudowie jednorodzinnej o wysokości 8m. Wskazali, że zgoda na budownictwo wielorodzinne w samym środku jednorodzinnych zabudowań jest złamaniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Na planowanym terenie wszystkie okoliczne działki mają zabudowę jednorodzinną.

Odwołujący się dodali również, że na stronie czwartej decyzji organ powołał się na "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. T." zatwierdzone uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].05.2006r., które zalicza wnioskowany teren do obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oznacza to, że projekt decyzji jest sprzeczny ze Studium. Skarżący, powołując się na dalsze zapisy uzasadnienia decyzji organu I instancji zawarte na stronie czwartej wskazali, że teren, na którym znajduje się działka nr [...] w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. (stracił moc prawną w 2004 roku), miał oznaczenie P 27 MN czyli zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności.

Ponadto, część działki [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] .03.2000 r., z którego wynika, że teren objęty zmianą planu włącza się w granice jednostki o symbolu P 28 MN – zmieniając przeznaczenie na zabudowę mieszkaniowa o niskiej intensywności. Odwołujący podkreślili wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, która ma stanowić blok o powierzchni 1.100 m², o trzech kondygnacjach nadziemnych i kondygnacji podziemnej garażowej o łącznej powierzchni użytkowej blisko 5.000 m² i ok. 70 lokalach mieszkalnych. W ich ocenie inwestycja stanowi zaprzeczenie zabudowy o niskiej intensywności.

W odwołaniu strony wskazały, że inwestor w dniu [...].01.2003 r. dla tej samej działki uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dopuszczała zaprojektowanie budynku mieszkalnego wolnostojącego, parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego o estetycznej formie architektonicznej, nawiązującej do istniejącej zabudowy, otoczenia i krajobrazu.

Ponadto skarżący powołali się na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił w/w projekt z uzasadnieniem, że planowana inwestycja - budowa domu jednorodzinnego jednopiętrowego nie pogorszy wartości historycznych tego terenu. Jak wskazali skarżący, wybudowanie bloku mieszkalnego o tak wielkich gabarytach już tą wartość historyczną terenu mocno pogorszy.

Odwołujący się wskazali, że w obszarze analizowanym 85,6 % działek stanowi zabudowę inną od wielorodzinnej. W odwołaniu strony zwróciły również uwagę na problemy komunikacyjne przy ul. S., które spowodowane będą po zrealizowaniu inwestycji.

Faktycznie, w aktach znajduje się decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla spornego ternu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , położonej przy ul. I. [...] w T. Wówczas działka ta znajdowała się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem – P 27 MN oraz w części P 28 MN o przeznaczeniu – P.27.MN – Zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności wymagająca uporządkowania – adaptacja. Teren częściowo położony w strefie XIX–wiecznej architektury oraz pośredniej strefie ochrony XIX–wiecznych fortyfikacji. Możliwa realizacja usług podstawowych, jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w parametrach budynków. P.28. MN – Przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna.

Ponadto zgodnie z załącznikiem graficznym do obowiązującej obecnie uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 200r. nr [...] w oznaczeniach na mapie w skali 1: 10 000 zaznaczono czarną przerywaną linią linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zakreskowanym polem teren o funkcji podstawowej- zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności – włączony do jednostki P. 28 MN. Posłużenie się w m.p.z.p. linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu prowadzi do wniosku, że sąsiedni teren o przeznaczeniu P. 27 MN posiada inne przeznaczenie niż teren o symbolu P.28.MN.

W ocenie Sądu, dopuszczalnej zabudowy wielorodzinnej o symbolu P.28.MN nie można rozciągnąć na teren o innym przeznaczeniu P.27 MN. Uchwała celowo w granice planu włączyła tylko tę część działki, na której dopuszczono przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, oddzielając jej teren od terenu P.27 MN linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. Tylko na terenie o symbolu P 28 MN dopuszczona została zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna o nieprzekraczalnej wysokości nowej zabudowy jako 15,0 m, licząc od poziomu terenu (§ 3 ust. 2 i § 4 pkt 1 uchwały).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tym samym normodawca wskazał najmniejszą odległość granic obszaru analizowanego, dopuszczając większą odległość granic obszaru analizowanego. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. ma miejsce nie wówczas, gdy granice obszaru analizowanego wyznaczono w najmniejszej dopuszczalnej odległości, lecz gdy wyznaczono je w sposób adekwatny do danej sytuacji – w szczególności mając na uwadze obszar tworzący urbanistyczną całość. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przywołanej regulacji prawnej wynika, że zasadniczo działka objęta wnioskiem winna znajdować się w centrum obszaru analizowanego. W sytuacji odmiennej organ administracji winien wyjaśnić, dlaczego przyjęty do analizy obszar odbiega od tej zasady, nie uwzględniając centralnego położenia planowanej inwestycji (wyrok NSA z 19.1.2010 r., II OSK 101/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznawanej sprawie w załączniku opisowym nr 2 do zaskarżonej decyzji wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości trzykrotnej szerokości jego frontu (odcinek granicy działki przyległy do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), tj. 3 x 63 m = 189 m, z uwzględnieniem działek, których co najmniej część jest położona w ww. odległości od granicy przedmiotowej działki. Nie znaleziono przesłanek do innego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu, stanowisko zawarte w analizie ujętej w załączniku Nr 2 nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym z uwagi na nieczytelność tego dokumentu. Załącznik graficzny nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy posiada naniesioną skalę 1:1000 z osią zaznaczoną od 0 do 20. Na mapie nie zaznaczono frontu działki, co utrudnia dokonanie szczegółowej analizy wyznaczonego obszaru. Mierząc natomiast odległość wyznaczonego obszaru od granic działki nr [...], a dokładnie jej odcinka oznaczonego C-D , D-E oraz E-F w oparciu o zaznaczoną skalę na załączniku graficznym, wyznaczony obszar analizowany nie stanowi trzykrotnej szerokości frontu działki. Poza tym trzykrotna granica odcinka E-F, zgodnie z legendą, stanowi czarną linię przerywaną i jest nieczytelna na mapie. Można jedynie domyślać się jej przebiegu. Dokument graficzny wyznaczający obszar analizowany jest nieczytelny.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym badaniu podlega zabudowa wszystkich działek, znajdujących się na terenie analizowanym. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzenie" - określone zostały sposoby ustalania parametrów tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna nie daje możliwości zweryfikowania danych w niej zawartych, ponieważ autor, dokonując analizy obszaru w części tekstowej, dokonał zbiorczego wymienienia: 105 działek objętych zabudową mieszkaniową jednorodzinną, 5 z zabudową mieszkaniową jednorodzinną z lokalami użytkowymi, w tym handlowo-usługowymi, 17 z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, 4 z zabudową mieszkaniową wielorodzinną z lokalami usługowymi, 6 z zabudową handlowo-usługową, 1 ze stacją transformatorową, 1 z zabudową garażową , 1 z zabudową produkcyjną, na 6 działkach zabudowanych występuje inna zabudowa, o bliżej nieokreślonej funkcji.

Ustalone w analizie wskaźniki w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie spełniają powyższego wymogu, gdyż jej autorka wymieniła jedynie średnie wskaźniki, nie podając odrębnie danych w stosunku do poszczególnych działek. Ograniczone dane dotyczące cech i gabarytów zabudowy nie dają wystarczającego obrazu sposobu zagospodarowania i możliwości niekwestionowanego ustalenia niezbędnych wielkości, a przede wszystkim weryfikacji. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie nie zawarto danych, opisujących cechy zabudowy z podaniem wielkości poszczególnych wskaźników na konkretnych działkach. Nie ma zatem możliwości zbadania, czy podane przez autorkę analizy końcowe wielkości są rzeczywiście prawidłowo wyliczonymi średnimi, czy przyjęcie odmiennych, niż średnie wskaźników też zgodne są z danymi analizy, bo takowych informacji po prostu nie ma. Przepisy rozporządzenia przewidując możliwość ustalenia odmiennych cech dla nowej zabudowy wyraźnie wskazuje, że ta odmienność musi wynikać z analizy, co oznacza wymóg szczegółowych ustaleń poszczególnych wskaźników w badanym terenie i przeprowadzenia takiej weryfikacji danych zawartych w analizie, które wyraźnie wskażą, że inne niż średnie wielkości (a nie maksymalne) są dopuszczalne. Tymczasem w ustaleniach analizy a tym samym organów brak takich wyjaśnień, co czyni wnioski analizy nieweryfikowalnymi.

I tak w analizie podano, że średni ww. wskaźnik na 146 działkach budowlanych w obszarze objętym analizą wynosi 0,29; a waha się od 0,01 (na działce nr [...]z zabudową handlowo - usługową na działce rolnej - ogrodniczej) do 1,0 (na dwóch działkach nr [...]i [...]z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi), a na 21 działkach zabudowanych, zabudową mieszkaniową wielorodzinną, średni ww. wskaźnik wynosi 0,37, stąd przyjęto dla projektowanego budynku na terenie objętym decyzją maksymalny wskaźnik = 0,37 tj. 37% powierzchni części działki nr [...]z obrębu [...]nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania. Nie przypisano jednak konkretnego wskaźnika każdej z badanych nieruchomości. Przy tym wymienienie kilku wartości tego wskaźnika, podczas gdy badaniu poddano kilkanaście nieruchomości nie pozwala na skontrolowanie dokonanej operacji określenia wartości średniej. Nie podano też, jaki wskaźnik powierzchni zabudowy występuje na nieruchomościach najbliżej położnych. Powyższe informacje mają znaczenie zarówno dla możliwości zweryfikowania sposobu wyliczenia średnich wielkości, jak i dla oceny ustalenia wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy w wysokości przekraczającej maksymalną powierzchnię zabudowy w tym terenie. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wprowadza, jako zasadę, ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. To samo wybiórcze posłużenie się danymi dotyczy szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachów oraz ilości miejsc postojowych.

Reasumując, powyższe określenie parametrów i warunków nowej zabudowy ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i wprowadzające elementy dowolności zabudowy, przez co naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że odstępstwa od zasady określania wymaganych parametrów na poziomie średnich wielkości, występujących na danym terenie wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Tak więc dane z obszaru analizowanego powinny być przedstawione w taki sposób, aby można było parametry planowanej inwestycji przewidziane rozporządzeniem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić i wyliczyć.

Stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy i usytuowania obiektu popełnione przez organy administracji publicznej obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, ustalając prawidłowo wszelkie dane dla planowanego obiektu przewidziane prawem. Przede wszystkim wydaje się niezbędne sporządzenie nowej analizy, spełniającej wszystkie wymogi cytowanego wielokrotnie rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.