Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 641/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.29, art.29a, art.30, art.50, art.51, art.81a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi J.R., I.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.), nakazał Idzie M.S. i J.R. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...], z uwagi na wykonanie bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych obejmujących przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne i cieplne do tego budynku, oraz wewnętrzną instalację elektryczną oświetleniową i gniazda wtykowe. W postanowieniu tym organ ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy wskazując, że należy zabezpieczyć plac budowy przed dostępem osób postronnych, zaś zabezpieczenie budowy należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami bhp i ochrony przeciwpożarowej oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto w w/w postanowieniu PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu postanowienia PINB powołał się na ustalenia dokonane podczas dokonanej w dniu [...] kwietnia 2009 r. kontroli budowy ,,budynku mieszkalnego jednorodzinnego-rozbudowa, przebudowa budynku gospodarczego na dz. nr [...]", przeprowadzonej w obecności inwestora J.R. i kierownika budowy. Według ustaleń organu część z wykonanych robót budowlanych nie została objęta pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...]. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany nie zawiera bowiem opracowań dotyczących wykonania przyłączy do budynku gospodarczego oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej oświetleniowej i gniazd wtykowych. Inwestor oświadczył do protokołu kontroli, że w jego ocenie roboty budowlane realizowane są zgodnie z prawem.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego budowa przyłączy podlega obowiązkowi zgłoszenia, zaś wykonane instalacje elektryczne wymagają opracowań projektowych. Tymczasem inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych nie dokonał zgłoszenia budowy przyłączy budynku gospodarczego, jak również nie posiada projektu wewnętrznej instalacji elektrycznej oświetleniowej i gniazd wtykowych w przedmiotowym budynku.

W dniu [...] maja 2009 r. do PINB wpłynęło pismo (z dnia [...] maja 2009 r.) pełnomocnika inwestorów adwokata A.D. zatytułowane ,,ustosunkowanie do protokołu z kontroli robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 2009 r." Pełnomocnik zarzucił organowi, że poczynione podczas w/w kontroli ustalenia są bezzasadne i nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym. W ocenie pełnomocnika stron brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowa budowa realizowana jest niezgodnie z projektem budowlanym oraz decyzją Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2007r., bowiem podczas kontroli nie stwierdzono żadnych rażących błędów w wykonawstwie lub niezgodności ze sztuką budowlaną. Pełnomocnik stwierdził również, że projekt budowlany tej inwestycji nie jest sprzeczny z przepisami prawa ani planem ochrony Parku Krajobrazowego. Dodatkowo zarzucił organowi, że w protokole kontroli wskazana została konieczność wstrzymania robót prowadzonych w obiekcie na działce nr [...], jeszcze przed wydaniem decyzji - natomiast sugerowanie przyszłych orzeczeń bez wezwania stron do ustosunkowania się jest przejawem "wysoce daleko idącego władztwa administracyjnego". Mając to na względzie wniesiono o przeprowadzenie wizji w obecności wszystkich zainteresowanych stron oraz przedstawiciela stron - biegłego sądowego, celem potwierdzenia, że roboty budowlane w budynku gospodarczym prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę oraz sztuką budowlaną.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2009 r. pełnomocnik działający w imieniu inwestorów wniósł zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] maja 2009 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie strony skarżącej ww. postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż organ nie odniósł się do wskazanych w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. zastrzeżeń, dotyczących ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonej przez organ kontroli budowy. Organ nie uwzględnił również zawartego w tym piśmie wniosku strony o przeprowadzenie dodatkowej kontroli z udziałem wszystkich zainteresowanych stron oraz przedstawiciela stron, a zatem strona nie miała możliwości obrony. Ponownie też pełnomocnik zarzucił organowi, iż w treści protokołu zasugerował treść przyszłego orzeczenia bez wezwania stron do ustosunkowania się.

Wykonując nałożony w drodze postanowienia PINB z dnia [...] maja 2009 r. obowiązek inwestorzy przedłożyli organowi, w załączeniu do pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2009 r.) ocenę techniczną dotyczącą wykonanych robót w budynku gospodarczym na dz. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że wydane zostało ono zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób spełniający wymogi art. 50 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał się na treść art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będącego podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, a zgodnie z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia''. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Natomiast ust. 3 upoważnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

W ocenie organu odwoławczego PINB ustalił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. WINB podkreślił, iż w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane polegające na montażu instalacji w obiekcie budowlanym nie zostały zwolnione na mocy art. 29 ust. 2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zatem stwierdzić, że roboty takie wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy powołując się na ustalenia PINB podał, iż wykonanie w przedmiotowym budynku gospodarczym wewnętrznej instalacji elektrycznej nastąpiło bez pozwolenia na budowę (roboty w takim zakresie nie zostały objęte bowiem pozwoleniem udzielonym decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2008r.), a zatem wykonanie przez inwestora robót w tym zakresie nastąpiło w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB wskazał ponadto, iż z ustaleń PINB wynika, że także przyłącza wodno - kanalizacyjne, centralnego ogrzewania i elektroenergetyczne do ww. budynku gospodarczego wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość realizacji przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych. kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych bez pozwolenia na budowę (art. 29. ust. 1 pkt 20 ustawy). Ustawodawca wskazał jednak na obowiązki wynikające z odrębnych przepisów. Przepisy art. 29a ust. 1 i 2 ustawy zobowiązują do wykonania na odpowiedniej mapie planu sytuacyjnego przyłącza. Do planu tego będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a do wykonania przyłączy, w zależności od rodzaju przyłącza - Prawa energetycznego albo ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z brzmieniem art. 29a ust. 3 omawianego przepisu, inwestor ma prawo wyboru procedur związanych z wykonaniem przyłączy - może to uczynić na podstawie zgłoszenia albo też bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Spełniając zatem przesłanki art. 29a ust. 1 i ust. 2 inwestor zwolniony jest z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a. Tymczasem z dokumentów sprawy nie wynika, aby inwestorzy wykazali podczas czynności kontrolnych, że przed wykonaniem przyłączy spełnili wymogi któregokolwiek z ww. przepisów, stąd orzeczenie PINB organ odwoławczy uznał za uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonana została w trybie przepisu

art. 81a ust. 1 ustawy, który zdaniem organu stanowi bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. WINB zaznaczył, iż w przypadku tego rodzaju kontroli nie ma podstaw do wydawania żadnego typu postanowień czy zawiadomień o dokonaniu tej czynności. Zauważyć należy, że analiza przepisów dotyczących wykonywania czynności kontrolnych wskazuje, że czynności te nie są oględzinami w rozumieniu przepisów Kpa, a zatem wszelkie przepisy o oględzinach mogą mieć tutaj zastosowanie jedynie posiłkowe. Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że nie obowiązuje w tym przypadku, konieczne w wypadku oględzin, uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych. Natomiast w odniesieniu do protokołu sporządzonego w trakcie czynności kontrolnych przepisy art. 67 - 72 Kpa mają pełne zastosowanie. Organ podkreślił ponadto, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 a ust. 1 co do zasady przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót (co akcentuje jego rolę jako gospodarza na terenie budowy), kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym -w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Z treści protokołu z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, iż czynność ta przeprowadzona została w obecności kierownika budowy oraz samego inwestora – J.R.. Dodatkowo organ podkreślił, iż w sytuacji ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że roboty budowlane prowadzone są w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy zobligowany jest orzec o wstrzymaniu tak prowadzonych robót. W tej sytuacji za chybiony uznał organ zarzut podniesiony w zażaleniu, że PINB odnotowując w protokole kontroli, iż koniecznym jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, niedopuszczalnie "sugerował przyszłe orzeczenie". WINB podkreślił na koniec, że wydane w tym trybie postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót nie rozstrzyga o istocie sprawy, gdyż o istocie sprawy w jej całokształcie rozstrzygać będzie dopiero decyzja kończąca postępowanie, jaką organ obowiązany jest wydać przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy. Dlatego też za bezpodstawne uznał organ zarzuty, że postanowienie o wstrzymaniu robót wydane zostało bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich zainteresowanych stron i bez uwzględnienia ich żądań.

Na powyższe postanowienie złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez reprezentującego skarżących pełnomocnika. Jak wynika z treści skargi wątpliwości skarżących budzi jednostronne, nieznajdujące poparcia w analizie materiału dowodowego, przyjęcie, że strona nie miała pozwolenia na podłączenie instalacji elektrycznej. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu było wezwanie inwestorów do przedłożenia stosownych dokumentów. Ponadto skarżący podkreślili, iż z protokołu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wynika, aby budowa była prowadzona niezgodnie z wymogami stawianymi przez prawo budowlane. Skarżący zarzucili organom pominięcie wnioskowanej przez nich wizji w obecności wszystkich zainteresowanych stron i przedstawiciela stron w osobie biegłego, na okoliczność prowadzenia prac budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia do skargi pełnomocnik na poparcie swojego stanowiska ponownie przytoczył argumenty wcześniej zgłoszone na etapie postępowania zażaleniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do jej merytorycznego załatwienia - bada legalność zaskarżonego aktu prawnego pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, iż skarżący – I.S. i J.R. są inwestorami w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowy budynku gospodarczego położonych na dz. Nr [...]. Powyższe wynika z załączonej do akt administracyjnych sprawy ostatecznej decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Integralną część w/w decyzji stanowi zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany (dotyczący zarówno rozbudowy jak i przebudowy wskazanych budynków) sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W trakcie prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego – PINB, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego, którego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczyła przebudowa. W ramach kontroli organ ustalił, iż część tych robót, w zakresie przyłączy: elektroenergetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i cieplnego do tego budynku, oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej oświetleniowej i gniazd wtykowych, wykonana została przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, czego konsekwencją było wydanie przez PINB postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r.

Jak wynika z powyższego przedmiot kontroli na gruncie niniejszego postępowania stanowi postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych jedynie z przebudową budynku gospodarczego na działce nr [...], a zatem odnoszącego się tylko do części prowadzonej przez skarżących inwestycji (postanowienie nie odnosi się do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zwanej ustawą, w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Traci ono ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy (ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Powyższy przepis we wskazanym zakresie reguluje przypadek samowoli budowlanej związanej z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu

art. 3 ust. 6 ustawy, czyli polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 3). W przypadkach wskazanych w art. 50 ust.1 pkt 1-4 ustawy jeżeli roboty budowlane są prowadzone w warunkach naruszenia prawa, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót, a zatem powyższe okoliczności nie są objęte uznaniowością organu.

Podkreślenia wymaga fakt, iż wstrzymanie robót budowlanych pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie przez organ rozstrzygnięcia co do dalszych losów wykonywanej inwestycji. Samo orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga tej kwestii, gdyż nie załatwia sprawy co do istoty (por. wyrok NSA z 22 października 1990 r. IV SA 1280/97, LEX nr 47816). Przepis art. 50 ustawy ma zatem niewątpliwie charakter incydentalny, prewencyjny, jest związany z art. 51 ustawy i sam jako taki nie rozstrzyga sprawy ani jej nie kończy. Przepisem rozstrzygającym sprawę i kończącym ją merytorycznie jest decyzja wydana w oparciu o art. 51 ustawy (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07). Zgodnie z treścią tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Dodać należy na marginesie, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że w okresie 2 miesięcy od dnia doręczenia skarżącym postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych tj. [...] maja 2009 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru k. 13 akt administracyjnych) organ nadzoru budowlanego nie wydał w sprawie decyzji z art. 51 ustawy. Skarżący zastosowali się do nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i w dniu 9 czerwca 2009 r. doręczyli organowi wymaganą ocenę techniczną. Zatem postępowanie wyjaśniające organu zakończone zostało na tym etapie postępowania, czyli wstrzymaniu robót bez podejmowania dalszych czynności. Zaskarżone postanowienie nie wywołało zatem dalej idących konsekwencji prawnych w odniesieniu do inwestorów.

Przed przystąpieniem do rozważań odnoszących się co do meriti sprawy za konieczne Sąd uznał wyjaśnienie zagadnienia procesowego, które wyłoniło się na gruncie niniejszego postępowania. Chodzi mianowicie o ustalenie czy pomimo utraty przez zaskarżone postanowienie ważności, z uwagi na treść art. 50 ust. 4 ustawy złożona na nie skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Utrata ważności postanowienia z mocy samego prawa oznacza także jego wygaśnięcie. Zgodnie z art. 162 § 1 kpa prawny obowiązek stwierdzenia przez organ administracji publicznej wygaśnięcia określonej decyzji/postanowienia ciąży na organie jedynie w sytuacjach określonych normatywnie w treści w/w przepisu tj. gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony, bądź gdy decyzja wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, a zatem stwierdzenie jego wygaśnięcia przez organ nie było konieczne. Jak wcześniej Sąd wskazał w ramach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie wydał w stosunku do inwestorów decyzji na podstawie art. 51 ustaw, a zatem zaskarżone postanowienie utraciło niewątpliwie ważność z dniem [...] lipca 2009 r. (2 miesiące od daty doręczenia ostatniej ze stron postanowienia). Pomimo utraty ważności przez postanowienie postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem jest w/w postanowienie nie stało się bezprzedmiotowe i podlega ocenie merytorycznej przeprowadzonej Sąd. Należy zaznaczyć, iż w myśl art. 161 p.p.s.a. postępowanie prowadzone przez Sąd podlega umorzeniu jedynie w sytuacji gdy: jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania, bądź gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, iż postępowania stało się bezprzedmiotowe, nadal bowiem istniej podmiot jak i przedmiot tego postępowania. Zaskarżone postanowienie z punktu widzenia procedury sądowoadministracyjnej istnieje i podlega kontroli sądu nawet jeżeli z mocy prawa utraciło ono swą ważność. Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie i oparcie w treści art. 133 p.p.s.a. Przyjęta w nim zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.

Dodatkowo Sąd podkreśla, iż stanowisko odmienne od powyżej wyrażonego stałoby w sprzeczności z intencjami racjonalnego ustawodawcy, który w treści art. 50 ust. 5 ustawy przewidział możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 ustawy w drodze zażalenia. Skoro zatem przewidziana została możliwość zaskarżenia tego etapu postępowania, jednoczesne przyjęcie, że jego wygaśnięcie po upływie 2 miesięcy od doręczenia zamykałoby drogę do dalszej weryfikacji, byłoby nieracjonalne, mogłoby prowokować organy II instancji do uchylania się od merytorycznego rozstrzygnięcia zażalenia wniesionego od takiego postanowienia poprzez podejmowanie ewentualnych rozstrzygnięć po upływie ustawowego terminu 2 miesięcy od daty doręczenia postanowienia celem umorzenia postępowania.

Mając powyższe na względzie nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegają merytorycznej ocenie przez tutejszy Sąd, w wyniku której Sąd uznał, iż zostały one wydane z uwzględnieniem przez organy obu instancji zasad postępowania i z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.

Dokonane przez organy I i II instancji ustalenia w sprawie nie budzą zastrzeżeń Sądu, znajdując odzwierciedlenie w aktach sprawy nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Nie ulega wątpliwości, iż w aktach administracyjnych, przede wszystkim w projekcie budowy stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest dokumentacji dotyczącej przyłączy: elektroenergetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i cieplnego do budynku gospodarczego oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej oświetleniowej i gniazd wtykowych, odnoszących się do w/w budynku. W zatwierdzonym decyzją projekcie znajduję się dokumenty w sprawie w/w przyłączy i rozmieszczenia instalacji, ale w odniesieniu tylko i wyłącznie do rozbudowy budynku mieszkaniowego jednorodzinnego.

W odniesieniu do robót budowlanych obejmujących instalacje w obiekcie budowlanym przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2). Zatem roboty takie wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie, której dopiero podjęte mogą zostać stosowne roboty budowlane.

Natomiast co do przyłączy (elektroenergetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i cieplnego) przepisy prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia w tym zakresie (art. 29 ust. 1 pkt 20). Zgodnie z brzmieniem art. 29a ust. 3 ustawy, inwestor ma prawo wyboru procedur związanych z ich wykonaniem. Może bowiem dokonać w tym zakresie zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy albo też bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, spełnić przesłanki z art. 29a ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przepisy te zobowiązują do wykonania na odpowiedniej mapie planu sytuacyjnego przyłącza. Do planu tego będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a do wykonania przyłączy, w zależności od rodzaju przyłącza - Prawa energetycznego albo ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby na wykonanie instalacji w budynku gospodarczym skarżący uzyskali pozwolenie na budowę (w ramach wydanego pozwolenia na budowę, ani odrębnego pozwolenia). Brak też w aktach dokumentów dowodzących faktu, iż skarżący dokonali zgłoszenia w zakresie przyłączy elektroenergetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i cieplnego, bądź ewentualnie sporządzony został stosowny plan sytuacyjny zgodnie z wymogami określonymi w art. 29 a ustawy. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż okoliczności tych skarżący nie kwestionowali w toku postępowania, podnosząc jedynie, iż roboty budowlane są prowadzone w zgodzie z pozwoleniem na budowę i zasadami sztuki budowlanej.

W ocenie Sądu wydanie zaskarżonego postanowienia było w pełni uzasadnione w sytuacji ustalenia przez organ na podstawie kontroli i wpisów dokonanych w dzienniku budowy (wpis z dnia [...] kwietnia 2009 r. strona 4), iż w przedmiotowym budynku gospodarczym wykonane zostały instalacje i znajdują się przyłącza (w zakresie powyżej wskazanym), pomimo braku w tym zakresie stosownych pozwoleń lub zgłoszeń.

W tak ustalonym stanie faktycznym organy zastosowały prawidłową kwalifikację prawną tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż rodzaj prowadzonych robót budowlanych, których dotyczyła samowola budowlana, nie mieścił się w zakresie przedmiotowym art. 48 ustawy, gdyż inwestycja ta jest nie budową a przebudową.

W ocenie Sądu organy prowadząc przedmiotowe postępowanie w żadnym razie nie uchybiły wymogom jakie nakłada na nie procedura administracyjna i przepisy Prawa budowlanego.

Kontrola organu przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonana została w oparciu o treść art. 81a ust. 1 ustawy, który upoważnia organ nadzoru budowlanego czynności inspekcyjno-kontrolnych w trakcie budowy. Zgodzić należy się z organem, iż w przypadku tego rodzaju kontroli organ nie ma obowiązku zawiadamiania inwestora o zamiarze jej przeprowadzenia. Czynności te stanowią odrębny przedmiot regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane i nie należy ich utożsamiać z oględzinami w rozumieniu przepisów Kpa, stanowiących jeden ze środków dowodowych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W odniesieniu do w/w kontroli zastosowanie znajduje jedynie niektóre z przepisów kpa np. o zasadach sporządzania protokołu (art. 67 - 72 Kpa). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż czynności kontrolne organu zostały przeprowadzone w zgodzie z przepisami prawa, dokonane zostały zgodnie z art. 81 a ust. 2 ustawy w obecności inwestora i kierownika budowy, a sporządzony z kontroli protokół spełnia wymogi określone przepisami kpa.

Ponadto postanowienie zarówno I, jak i II instancji spełniają wymogi określone w art. 107 kpa, zawierając uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy wskazały w wydanych orzeczeniach na jakich dowodach się oparły i co uzasadniało wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nadto organ odwoławczy prawidłowo odniósł się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołujących w zażaleniu.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów skarżących Sąd w całości uznał je za nieuzasadnione. Skarżący wskazali na jednostronne, nieznajdujące poparcia w analizie materiału dowodowego, przyjęcie, że strona nie miała pozwolenia na podłączenie instalacji elektrycznej. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu było wezwanie inwestorów do przedłożenia stosownych dokumentów. Niewątpliwie zgodnie z art. 7 kpa organ prowadząc postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Reguła ta jednak nie może obowiązywać bez ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1675/96, Lex nr 34761). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, iż obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2219/06). Ciężar dowodu w niektórych sytuacjach będzie rozłożony na oba podmioty uczestniczące w postępowaniu, a przede wszystkim na stronę. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Sz 858/07).

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż wbrew art. 9 kpa organ nie poinformował ich o możliwości zawieszenia robót w sytuacji nie przedstawiania dokumentów, Sąd podkreśla, iż obowiązek wstrzymania robót wynika wprost z przepisów prawa (art. 50 ustawy) przy wystąpieniu wskazywanych w przepisie przesłanek. Skoro wiec organ ustali, iż przesłanki z art. 50 zostały spełnione to zasadnie orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych i to bez uprzedniego wystąpienia do inwestorów z wezwaniem pod określonym rygorem.

Zdaniem skarżących z protokołu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wynika, aby budowa była prowadzona niezgodnie z wymogami stawianymi przez prawo budowlane. Odnosząc się do tego zarzutu należy zaznaczyć, iż organ nadzoru budowlanego ustalił wystąpienie samowoli budowlanej, ale nie w odniesieniu do całości inwestycji, a tylko jej części tj. w zakresie wykonania przedmiotowych przyłączy i instalacji. Natomiast odnośnie przesłanek, które zadecydowały o stwierdzeniu wystąpienia na gruncie niniejszej sprawy samowoli budowlanej Sąd powyżej wyraził swoje stanowisko.

Za nieuzasadniony uznał też Sąd zarzut skarżących w przedmiocie pominięcia przez organy wnioskowanej przez inwestorów wizji w obecności wszystkich zainteresowanych stron i przedstawiciela stron w osobie biegłego, na okoliczność prowadzenia prac budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami Prawa budowlanego. Sąd zaznacza, iż w myśl art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przy czym organ nie może uwzględnić w/w żądania m.in. wówczas, gdy żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Powyższe oznacza, iż organ nie ma obowiązku uwzględniać każdego wniosku dowodowego złożonego przez stronę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zgłoszony przez skarżących wniosek dowodowy zasadnie nie został przez organ uwzględniony, gdyż przeprowadzenie oględzin nie wpłynęłoby zmianę ustalonego stanu faktycznego co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Na zmianę tych ustaleń wpłynąć mogłoby jedynie wykazanie przez inwestorów, iż posiadają oni stosowne pozwolenia lub zgłoszenia odnośnie instalacji i przyłączy.

Mając powyższe na względzie działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie treści art. 200 p.p.s.a.