Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1522/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Inne
Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 25/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 25/22, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W.(dalej: spółka, strona) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji: zobowiązał Prezesa UKE do wydania decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, przy czym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny wystąpiła 10 czerwca 2021 r. o Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości budynkowych położonych w: G.przy al. G. [...]; G. przy ul. S. [...]; Ł. przy: al. P. [...], pl. Z. [...]; ul W.[...], ul. P. [...] oraz nr [...], ul. K. [...], ul. P. [...], ul. S. [...], ul. Z. [...], ul. P. [...], w celu zapewnienia telekomunikacji. Podniosła, że zleciła firmie podwykonawczej, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm., Dz.U. z 2021 r., poz. 777 z późn. zm.; dalej: w.r.u.s.t.) zwrócenie się do B. sp. z o.o. w Ł. (dalej: B.) o zawarcie umowy dostępu do ww. nieruchomości/budynków, jednakże negocjacje nie zostały podjęte, a umowy nie zawarto.

Prezes UKE 22 czerwca 2021 r. wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie 14 dni braków formalnych wniosku w zakresie przedstawienia dowodów potwierdzających przeprowadzenie z B. negocjacji co do możliwości wykorzystania należących do niej przyłączy telekomunikacyjnych, a także do sprecyzowania, które z budynków w G. i w Ł. na ul. W. [...] stanowią przedmiot żądania i były przedmiotem wniosku strony skierowanego do B.. Wezwanie doręczono spółce 23 czerwca 2021 r., która odpowiedziała pismem z 6 lipca 2021 r.

Dnia 16 lipca 2021 r. Prezes UKE, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), zawiadomił o postępowaniu spółkę oraz B. Jednocześnie Prezes UKE - na podstawie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 5 w.r.u.s.t. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2021 r. poz. 576; dalej: p.t.) wezwał B. do przedstawienia stanowiska w sprawie i dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Wezwanie doręczono B. 26 lipca 2021 r. Termin na udzielenie odpowiedzi upłynął 9 sierpnia 2021 r., lecz B. nie zajęła stanowiska.

Pismem z 19 lipca 2021 r. Prezes UKE zawiadomił spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania jej żądania w części dotyczącej możliwości wykorzystania przyłączy telekomunikacyjnych należących do B.

Pismami z 13 września 2021 r. organ wezwał operatorów o poinformowanie w terminie 14 dni o posiadanych w ww. budynkach instalacjach telekomunikacyjnych. Odpowiedzi wpłynęły między 28 września a 4 października 2021r.

Postanowieniem z 16 września 2021 r. Prezes UKE, w trybie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 150 dni od dnia wydania postanowienia.

Wobec braku odpowiedzi B., Prezes UKE 15 września 2021 r., a następnie 24 grudnia 2021 r. wezwał ten podmiot do przesłania żądanych wyjaśnień i dokumentów w terminie 14 dni. Do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę B nie udzieliła odpowiedź na wezwania Prezesa UKE.

Pismem z 29 grudnia 2021 r. - na podstawie art. 37 k.p.a., skarżąca wniosła do Prezesa UKE ponaglenie.

Prezes UKE pismem z 5 stycznia 2022 r. poinformował skarżącą oraz B., że nie widzi podstaw do stwierdzenia bezczynności w sprawie i podał powody.

Pismem z 12 stycznia 2022 r. spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) ze skargą na bezczynność, w której zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 w zw. z art. 22 ust. 2 w.r.u.s.t. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym, ustawowym terminie 60 dni. Wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie. Podnosiła, że 10 czerwca 2021 r. Prezes UKE, na jej wniosek wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki dostępu do 11 nieruchomości i postępowania tego – mimo wyznaczenia nowego terminu - nie zakończył.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność, bądź ewentualnie - wyłącznie z ostrożności i dla uniknięcia negatywnych skutków, o uznanie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz względnie o określenie terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w okresie nie krótszym niż trzy miesiące.

Na pytanie WSA, Prezes UKE przesłał decyzję ustalającą dla strony warunki dostępu do nieruchomości położonej w K. przy ul. P. [...].

Sąd I instancji stwierdził dopuszczalność skargi w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 206 pkt 1 p.t., mimo że decyzja określająca warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, w myśl art. 206 ust. 2 pkt 6 p.t., podlega zaskarżeniu do Sądu Okręgowego – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jednakże postępowanie toczy się na podstawie przepisów k.p.a., zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t. Ponadto spółka przed złożeniem skargi, wystąpiła do Prezesa UKE w trybie art. 37 k.p.a. z ponagleniem, postępując zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., w którym nie sprecyzowano terminu złożenia skargi.

Sąd kierując się treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 stwierdził, że nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro do chwili złożenia skargi Prezes UKE nie wydał decyzji kończącej niniejsze postępowanie.

Z brzmienia art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. WSA wywiódł, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów decyzja nie została wydana, a okoliczności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu w jej wydaniu, stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy mają znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczy ustalenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów.

Odwołując się do treści art. 36 § 1 k.p.a. uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli, pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, podejmuje czynności procesowe niezbędne, zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd zauważył, że w badanym przypadku terminem, jaki obowiązywał Prezesa UKE, był termin 60 dni przewidziany w art. 22 w.r.u.s.t.

Zwrócił też uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji jest postępowaniem, w którym Prezes UKE musi ustalić wiele faktów, w tym kwestii techniczno-prawnych w oparciu nie tylko o dane pochodzące od strony wnioskującej o wydanie decyzji, ale także w oparciu o stanowiska innych stron/podmiotów udostępniających budynek, czy instalacje telekomunikacyjną. Dlatego postępowanie wyjaśniające może być szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Podkreślił WSA, że już sam ustawodawca przewidział podleganie tychże spraw odrębnemu reżimowi czasowemu niż wynikający z k.p.a. i Prezes UKE na wydanie decyzji ma 60 dni od dnia złożenia wniosku.

Z przedstawionych akt wynikało, że Prezes UKE ww. terminu nie dotrzymał, dopuszczając się tym samym zarzucanej bezczynności.

Opierając się na aktach sprawy, czynności podejmowane przez Prezesa UKE następowały po sobie w czasie przewidzianym w kolejnych wezwaniach. Sprawa nie została zakończona także w terminie przewidzianym w postanowieniu o przedłużeniu z 16 września 2021 r., gdyż wskazany w nim termin 150 dni na załatwienie sprawy upłynął bezskutecznie w marcu 2022 r. Zdaniem WSA, na co wskazał sam Prezes UKE w odpowiedzi na skargę, że w toku postępowania właściciel budynków objętych wnioskiem spółki pozostawał - w okresie udokumentowanym aktami sprawy – bierny, nie udzielił odpowiedzi na żadne z kierowanych do niego wezwań.

Sąd podzielił argumenty Prezesa UKE, że bez ustalenia stanu technicznego instalacji posadowionych w budynkach trudno formułować wiążące postanowienia i wprowadzać je do treści wnioskowanej przez stronę decyzji. Niemniej brak działania ze strony B., jakkolwiek nie bez znaczenia dla toku postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, nie powodował pozbawienia organu możliwości przymuszenia takiego podmiotu do wykonania czynności, do których został wezwany (np. możliwość nałożenia kary pieniężnej z art. 209 ust. 11 pkt 1 p.t., o czym Prezes UKE pouczył B. w wezwaniu z 24 grudnia 2021 r.).

Tok postępowania wynikający z przedstawionych dokumentów, według WSA, dowodził, że podejmowane przez organ czynności były konieczne oraz logiczne i bez nich nie było możliwe podjęcie wnioskowanej przez spółkę decyzji. Jednakże do chwili wyrokowania przez WSA Prezes UKE decyzji nie wydał. Na wezwanie Sądu z 25 kwietnia 2022 r. nadesłał zaś decyzję wydaną w innej sprawie. Oznaczało to, że postępowanie trwało ponad 9 miesięcy, mimo założenia ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni, liczonym od 6 lipca 2021r. Sąd podzielił stanowisko Prezesa UKE, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane, gdyż wymagają ustalenia wielu stanowisk i danych, które mogą być rozbieżne. Podniósł, że w czasie postępowania organ wydał tylko jedno postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. i dokonując przedłużania postępowania o kolejne 150 dni, których także nie dotrzymał, powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie dostępu. Według WSA postanowienie organu o treści jak wyżej nie wypełniało dyspozycji z art. 36 k.p.a. Nadto brak określenia w postanowieniu z 16 września 2021r. rzeczywistych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy stał w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., zobowiązującą do przekazania stronom postępowania rzeczywistych okoliczności faktycznych i prawnych oraz z art. 12 § 1 k.p.a. nakazującym organom administracji działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pomimo dwukrotnego, bezskutecznego wezwania B. do udzielenia, istotnych dla sprawy informacji, organ nie skorzystał z możliwości wymierzenia jej kary administracyjnej. Wezwanie z 15 września 2021 r., skutecznie doręczone 23 września 2021 r., pozostało bez odpowiedzi, a Prezes UKE nie podjął żadnej czynności aż do 24 grudnia 2021 r.

W świetle powyższych ustaleń WSA doszedł do przekonania, że Prezes UKE, prowadząc oceniane postępowanie, dopuścił się bezczynności, gdyż nie wydał decyzji w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowym, zakreślonym przez siebie w postanowieniu z 16 września 2021 r., terminie. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki z 10 czerwca 2021 r. Zatem, biorąc pod uwagę ustawowy termin 60 dni, powinno być zakończone najpóźniej do 10 września 2021r., licząc od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Przyjmując zaś termin wyznaczony przez samego Prezesa UKE w postanowieniu z 16 września 2021 r. (150 dni), powinno być zakończone najpóźniej do 14 lutego 2022 r. (13 lutego 2022 r. była to niedziela), licząc od dnia wydania tego postanowienia. Do chwili rozpoznania skargi na bezczynność, decyzja nie została jeszcze wydana.

Dokonując oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażący, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., WSA nie dopatrzył się cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek organ nie załatwił sprawy w terminie, tylko raz na trwające ponad 9 miesięcy postępowanie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., to podejmowane przez niego czynności były racjonalne i zmierzały do wyjaśnienia konkretnych, związanych ze sprawą kwestii, wątpliwości, zważywszy, że zgodnie z wolą ustawodawcy tego rodzaju sprawy, powinny być rozstrzygane w drodze umowy (art. 17 i art. 18 w.r.u.s.t.). Dopiero brak zawarcia takiej umowy/podjęcia negocjacji dawał możliwość wystąpienia z wnioskiem do Prezesa UKE (art. 21 w.r.u.s.t.). Według Sądu, skoro sprawa trafiła do organu, to mogło nie być woli stron do rozwiązania kwestii dostępu w sposób "polubowny". Ponadto brak stanowiska właściciela budynków co do stanu instalacji znajdującej się w budynkach spowodował przedłużenie postępowania.

Skoro do chwili wyroku w sprawie bezczynności Prezes UKE nie wydał decyzji rozstrzygającej wniosek spółki, Sąd, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 90 dni liczonym od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z aktami administracyjnymi sprawy (w myśl art. 286 § 1 p.p.s.a), uznając ten termin za wystarczający do zakończenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 i 3 sentencji). O kosztach postępowania orzekł w pkt 4 wyroku.

Z wyrokiem w zakresie pkt 1, 2, 4 nie zgodził się Prezes UKE i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) ze skargą kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 i art. 30 w.r.u.s.t. w związku z art. 12 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowym terminie, zakreślonym w wydanych przez siebie w postanowieniach, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie, i dopuścił się bezczynności.

W oparciu o powołany zarzut wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od spółki oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramie Prezes UKE podniósł zarzut naruszenia przez WSA art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegający na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez organ w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji doszło do naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 30 w.r.u.s.t., a w konsekwencji art. 12 k.p.a., przez uznanie, że Prezes UKE pozostawał; w bezczynności. Organ zaskarżył pkt 1 (zobowiązanie organu do wydania decyzji i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy), pkt 2 (stwierdzający, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku spółki) i pkt 4 wyroku (rozstrzygnięcie o kosztach na rzecz spółki), czyli nie zaskarżył pkt 3, a wnosił o uchylenie wyroku w całości.

W ocenie NSA, skarga kasacyjna Prezesa UKE jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim jej konstrukcja i brak skutecznego zaskarżenia pkt 1 wyroku, gdyż ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgłoszono uchybienia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który był podstawą omawianego rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, że nieskutecznie zostało zaskarżone, rozpatrywanym środkiem odwoławczym, orzeczenie o bezczynności organu.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl; ZNSAiWSA z 2022 r. z.3, poz. 34), która, odnosi się do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, ale także zachowuje aktualność w sprawach ze skarg na bezczynność organu (por. stanowisko NSA w omawianej uchwale: "Na uwagę zasługuje również okoliczność, że obie skargi, tj. na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego.", jak i w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19), stwierdzono, że do 1 czerwca 2017 r., orzekanie przez sąd administracyjny w kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania następowało tylko wtedy, gdy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nadal istniało przynajmniej w dniu wniesienia skargi. Natomiast na skutek nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935; dalej: nowelizacja k.p.a.) przyznano sądowi administracyjnemu uprawnienia, określone w art. 149 § 1 pkt 1 (zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności) i 2 (zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa) oraz § 1b p.p.s.a. Sąd może zobowiązać organ do działań określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. albo nawet orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w warunkach określonych w art. 149 § 1b p.p.s.a. Jednakże powyższe uprawnienia nie byłyby wykonalne, gdyby w chwili wyrokowania nie istniał stan przewlekłości. W takiej sytuacji, sądowi pozostałoby tylko uprawnienie, określone w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania) oraz uprawnienie określone w art. 149 § 1a (jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) p.p.s.a. Hierarchiczna konstrukcja treści art. 149 p.p.s.a., w której kolejne jednostki redakcyjne zawarte w § 1a - § 2 tego przepisu zostały zredagowane wynikowo wobec § 1 tego przepisu, nakazuje przyjąć dopuszczalność stosowania wspomnianych § 1a - § 2 tylko w razie zaistnienia okoliczności określonych w § 1.

Zatem w zasadzie zaskarżono tylko pkt 2, gdyż art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie był podstawą rozstrzygnięcia pkt 1 a pkt 2 wyroku. Z kolei pkt 4 wyroku WSA dotyczył kosztów postępowania. W zaskarżonym wyroku pkt 1, 2 i 3 dotyczyły bezczynności organu i merytoryczne zaskarżenie tylko pkt 2., nie było wystarczające do podważenia stanowiska WSA. Jak stwierdzono bowiem w uzasadnieniu uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyby organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, to należałoby skargę na bezczynność oddalić.

Niezależnie od powyższego, zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ był bezczynny, gdyż nie wydał prawem przewidzianego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. W uzasadnieniu uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19 wyjaśniono, że pojęcie bezczynności zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 5346/16; Lex nr 2247856). Zatem ten fakt jest koniecznym i wystarczającym powodem do uznania bezczynności organu niezależnie od oceny, czy prowadzone przezeń postępowanie miało charakter prosty czy skomplikowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku, że bezczynność organu to stan obiektywny, czyli naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane (por. uzasadnienie ww. uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19).

Stopień skomplikowania postępowania może wpływać i najczęściej wpływa na terminowość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak sam z siebie nie uchyla bezczynności. Natomiast ma wpływ na ocenę czy bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Zatem charakter postępowania jest tą okolicznością, która pozwala ocenić niedziałanie organu w kategoriach rażącego lub nierażącego naruszenia przepisów wyznaczających termin załatwienia sprawy, a nadto jest on okolicznością, która daje podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a., w zawiadomieniu informującym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ podaje z urzędu przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznacza nowy termin jej załatwienia. Powyższy przepis nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia. Jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 (Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.- § 1; Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. - § 2) i art. 35 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.), a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1407/21).

W świetle powyższego, w opinii NSA, zaskarżony wyrok trafnie przyjmuje, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności i tym samym orzeczenie to nie naruszyło

art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z przepisami merytorycznymi wyznaczającymi termin załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości uregulowanej w w.r.u.s.t. Zgodzić należy się z WSA, że w rozpoznawanej sprawie termin do wydania decyzji był terminem szczególnym, bowiem odbiegał od terminu kodeksowego (art. 35 § 3 k.p.a.), gdyż na mocy art. 30 ust. 5 w zw. z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. wynosił on 60 dni od dnia złożenia wniosku, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu. Ten fakt nie ma większego znaczenia dla oceny bezczynności organu w konkretnej sprawie, chociaż wskazuje, że skoro ustawodawca przyjmuje dla tego rodzaju spraw terminy wydłużone w stosunku do kodeksowych, to z góry zakłada, że sprawy tego typu są bardziej skomplikowane dowodowo niż standardowe i wymagają dłuższego czasu na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność taka nie może jednak usprawiedliwiać bezczynności jak to podnosi skarga kasacyjna. Skomplikowany charakter sprawy i przeszkody pojawiające się w ramach konkretnego postępowania z dochowaniem terminów załatwienia sprawy dają organowi podstawę do przedłużenia tych terminów w sposób przewidziany prawem. Termin tak wyznaczony staje się nowym terminem załatwienia sprawy i w takich okolicznościach trudno byłoby organowi stawiać zarzut bezczynności.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezes UKE nie wydał decyzji w terminie ustawowym wynikającym z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t., chociaż odpowiedź spółki precyzująca wniosek wpłynęła do organu najpóźniej 27 maja 2021 r. Nie wydał też decyzji w terminie wskazanym w swoim postanowieniu z 16 września 2021 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o 150 dni, który to termin upłynął w połowie lutego 2022 r. Ponadto przedłużenie terminu uzasadnił tym, że "wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy jest niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia czy w budynkach zostanie czy została wybudowana instalacja telekomunikacyjna spełniająca wymagania spółki, a także z uwagi na konieczność podjęcia dalszych czynności zmierzających do przygotowania decyzji i przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego". Do chwili wyrokowania w kontrolowanej sprawie Prezes UKE nie wydał decyzji rozpatrującej omawiany wniosek. Natomiast postanowienie z 16 września 2021 r. wydał po upływie daty, w której powinno było być zakończone postępowanie, zgodnie z uregulowaniem art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. bądź wydane postanowienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Uzupełnienie braków formalnych podania w wyznaczonym terminie, skutkuje tym, że wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia i datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia podania, nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. Termin przewidziany na załatwienie sprawy został wydłużony o czas niezbędny do usunięcia braków formalnych podania, ale postanowienie z 16 września 2021 r. Prezes UKE wydał z naruszeniem tak liczonego terminu z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Ponadto, Prezes UKE nie wytłumaczył prawidłowo, dlaczego przedłuża postępowanie o 150 dni (czyli o 5 miesięcy), podczas, gdy w w.r.u.s.t. przewidziano termin 60-dniowy na załatwienie sprawy. Według Sądu powołanie się przez Prezesa UKE ogólnie na skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur, czy też potrzebę podjęcia bliżej niewskazanych czynności, zmierzających m.in. do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wypełniało skierowanej do niego dyspozycji z art. 36 k.p.a. Przy tym brak określenia rzeczywistych i konkretnie opisanych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy także nie służyło realizacji zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. i stało w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., zobowiązującą do przekazania stronom postępowania rzeczywistych okoliczności faktycznych i prawnych, których wyjaśnienie jest jeszcze konieczne dla rozstrzygnięcia o ich prawach i obowiązkach. Niezależnie od powyższego przedłużanie postępowania o tak rozległy termin było samo w sobie nadmierne, mając na uwadze uregulowania w.r.us.t. oraz k.p.a. Tym bardziej więc powinna być uzasadniona przez Prezesa UKE konieczność wydłużenia postępowania o taki termin. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji o dostępie w terminie ustawowym ani w terminie przedłużonym i do tego także nadmiernie. Z tego powodu trafne było stanowisko Sądu I instancji.

Odnosząc się do argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw, gdyż sprawność działania administracji jest zasadniczą funkcją państwa, które utrzymuje się ze środków generowanych przez obywateli, przede wszystkim podatków. Rzeczą władzy państwowych jest zatem takie zorganizowanie administracji, by była ona stanie realizować swoje zadania w terminach wskazanych w ustawie.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.