Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2483/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, 153, 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 115/14 w sprawie ze skargi T.M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na rzecz T.M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem stwierdził, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2013 r. prowadzone było przewlekle (pkt 1), przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił wniosek o wymierzenie grzywny (pkt III); w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył (pkt IV) oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki na rzecz skarżącego T.M. zwrot kosztów postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 17 kwietnia 2013 r. T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postępowania w sprawie o sygn. akt: [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego, rozbudowanego i nadbudowanego na hotel budynku usytuowanego przy ul. S. w Krakowie na działce nr A, obr. 12 Śródmieście, zrealizowanego w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał, że pismami z 21 września 2004 r., 29 listopada 2004 r., 21 grudnia 2004 r. oraz 5 stycznia 2005 r. występował do organu z wnioskiem w celu zainicjowania postępowania w przedmiocie podjęcia działań w celu doprowadzenia inwestycji przy ul. S. do stanu zgodnego z prawem. W dniu 6 czerwca 2006 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozbiórki, w którym nie zapadło jednak rozstrzygnięcie. Dnia 13 września 2007 r. postępowanie to zostało połączone z toczącym się już wcześniej (od prawie 4 lat) postępowaniem w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które nie zakończyło się wydaniem decyzji przez organ I instancji. W toku sprawy wykonano wiele czynności kontrolnych (kontrole w dniach 21 października 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 25 stycznia 2005 r., 10 marca 2005 r., 26 kwietnia 2005 r., 11 maja 2005 r. 27 maja 2005 r., 31 maja 2005 r., a także w późniejszych okresach) oraz zgromadzono szereg ekspertyz i opinii. Z większości opinii wynikało, że na skutek dokonanej nadbudowy powstało zagrożenie zdrowia i życia dla budynków sąsiednich - budynku przy ul. S., ponieważ zrealizowana nadbudowa ma negatywny wpływ na funkcjonowanie przewodów kominowych w tymże budynku.

Postępowanie zainicjonowane poprzednią skargą na bezczynność zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 43/09. Sąd stwierdził, że aczkolwiek w dniu jej wniesienia skarga była zasadna, bowiem organ pozostawał w bezczynności, jednakże w dniu wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności z uwagi na wydanie w dniu [...] lipca 2009 r. postanowienia dotyczącego przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z [...] września 2009 r. MWINB uchylił powyższe postanowienie WINB w części i w tym zakresie orzekł co do istoty. Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1756/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie z [...] września 2009 r. wskazując na znaczne uchybienia organu II instancji, polegające, m.in. na podjęciu rozstrzygnięcia bez kompletnych akt oraz na braku własnych ustaleń faktycznych.

W międzyczasie, organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2010 r. zlecił na koszt inwestora "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie wykonanie szeregu ekspertyz. Postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2010 r. postanowienie z [...] lutego 2010 r. uchylono, a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. ponownie PINB postanowił zlecić na koszt inwestora wykonanie ekspertyz. Uchylane i wydawanie kolejnych postanowień wynikało z niezgodności postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2010 r. z treścią postanowienia MWINB z [...] września 2009 r. Następnie, na wniosek inwestora, PINB po raz kolejny uchylił własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. zlecające wykonanie ekspertyz na koszt inwestora, ze względu na nieścisłość z postanowieniem MWINB z dnia [...] września 2009 r. W tym przypadku przyczyną uchylenia była omyłka PINB polegająca na pomięciu przymiotnika "prawidłowe" odnoszącego się do sformułowania "funkcjonowanie przewodów kominowych". Postanowieniem MWINB wydanym w dniu [...] lipca 2010 r. zawieszono następnie toczące się postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sprawa prowadzona pod sygn. akt II SA/Kr 1756/09, o której mowa w akapicie poprzedzającym).

Kolejnym postanowieniem MWINB z [...] listopada 2011 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a pomimo powyższego nie zostały podjęte czynności, których skutkiem byłoby jego wykonanie. Wyrokiem z 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12, WSA w Krakowie oddalił skargi na postanowienie MWINB z [...] listopada 2011 r. W wyroku Sąd wskazał ponownie na braki w materiale dowodowym, które powinny zostać uzupełnione. Zwrócono np. uwagę na okoliczność, że przedłożona Inwentaryzacja architektoniczno - budowlana wykonanych robót z lutego 2010 r. jest wyjątkowo lakoniczna i nie zawiera niezbędnych, a brakujących informacji dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W grudniu 2012 r. zapadło kolejne postanowienie PINB w przedmiocie zobowiązania Inwestora do przedłożenia wyszczególnionej w postanowieniu dokumentacji, w tym, w zakresie uzupełnienia przedłożonej Inwentaryzacji. W przedmiotowym postanowieniu zakreślono termin do 30 kwietnia 2013 r. Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało jednak zakończone.

Ostatnie zażalenie na przewlekłość skierowane do organu wyższego stopnia skarżący wniósł w dniu 24 sierpnia 2012 r. Organ wyższego stopnia wskazał, że postanowieniem MWINB z dnia [...] września 2011 r. uznano za zasadne zażalenie na przewlekłość i choć wyznaczono nowy termin dla załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie nadal nie zapadło. Organ uznał też, że nie ma potrzeby wyrażania odrębnego stanowiska. Wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o zażaleniu w prawem przewidziany sposób tj. w formie postanowienia. Organ jednak odpowiedział, że brak jest podstawy zobowiązującej go do zajęcia stanowiska ponownie. Zażalenie z dnia 24 sierpnia 2012 r. obejmowało dalszy okres prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie tylko stan faktyczny istniejący w chwili wydania postanowienia przez WINB z dnia [...] września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13, po rozpoznaniu skargi T.M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla Miasta Krakowa stwierdził, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] prowadzone było przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki grzywnę w kwocie 5 000 zł (pkt II), zaś w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył (pkt III).

Wyrokiem z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2757/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla Miasta Krakowa, wyrok z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13 uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dostrzegł problemów intertemporalnych, które powstały na tle nowelizacji przepisów p.p.s.a. dokonanych ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a także z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Powołana wyżej ustawa nowelizacyjna z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., wprowadziła do zakresu kognicji sądu administracyjnego orzekanie w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W związku z brakiem przepisów przejściowych w tej ustawie powstała wątpliwość, czy sąd administracyjny ma uprawnienia do badania, w aspekcie przewlekłości, sposobu prowadzenia postępowania przez organ przed dniem 11 kwietnia 2011 r. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych przyjmuje się jednak, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562; wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12 i z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało także ustalenie, w stosunku do jakiego okresu prowadzonego przez organ postępowania możliwe było dokonanie oceny, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z dniem 17 maja 2011 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która wprowadziła do art. 149 P.p.s.a. możliwość orzekania przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce "z rażącym naruszeniem prawa". Artykuł 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy, co wskazuje, że na przyjęcie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dokonanie oceny, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dopuszczalne jest wyłącznie w stosunku do działań lub zaniechań organu w okresie od wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 stycznia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył następnie, że Sąd I instancji przedmiotem oceny uczynił działania podejmowane przez organ od 2004 r. do wydania decyzji z [...] maja 2013 r., nie dostrzegając, że w istocie w okresie tym były prowadzone dwa postępowania administracyjne – postępowanie w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę i postępowanie naprawcze, które miało doprowadzić do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Przewlekłość może być zaś stwierdzona w odniesieniu do konkretnego postępowania prowadzonego przez organ. Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi bowiem o skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie na działanie organów administracji publicznej jako takie w aspekcie ich funkcjonowania. Okoliczność, że w stosunku do określonej inwestycji toczy się więcej niż jedno postępowanie, co na gruncie Prawa budowlanego nie jest rzadkością, oznacza, że oceniając czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły należy wyraźnie odróżnić, które czynności organu były związane z danym postępowaniem. Przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego decyduje o tym, jakie czynności procesowe organ obowiązany jest podjąć. Na gruncie Prawa budowlanego czynności te, w zależności od przedmiotu postępowania, mogą być różne z uwagi na cel, któremu służy określone postępowanie. NSA zarzucił ponadto Sądowi I instancji brak należytego wyjaśnienia, jakie czynności miał podjąć organ w związku z faktem przejęcia akt administracyjnych sprawy przez prokuraturę oraz brak oceny wpływu tego zdarzenia na terminowość procedowania organu. W ocenie sądu kasacyjnego, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, uznając, że "przed udzieleniem akt prokuraturze rzeczą organu było dokonanie ich uwierzytelnionych kserokopii i dalsze prowadzenie sprawy". Dokonując takiej oceny WSA w Krakowie nie dostrzegł, że organy ścigania dokonały zabezpieczenia dokumentów, stanowiących akta sprawy, w trakcie przeszukania pomieszczeń PINB. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wynika natomiast dlaczego Sąd uznał, że istniała faktycznie możliwość wykonania kserokopii akt sprawy w tym czasie.

W uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2014 r. stwierdzono ponadto, że Sąd I instancji nie wyjaśnił też, czy i jakie czynności miał podejmować organ, kiedy toczyły się postępowania odwoławcze albo kiedy akta znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, w szczególności z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy zdaniem Sądu I instancji w okresie kiedy akta znajdowały się w organie odwoławczym, a następnie w sądzie administracyjnym organ I instancji obowiązany był do podejmowania jakichkolwiek czynności, jaki wpływ na ocenę toku postępowania ma kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd, co miało chociażby miejsce w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1756/09. W tej mierze NSA za niewystarczające uznał krytyczne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w stosunku do zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie wynika bowiem z niego jak Sąd ocenia możliwość dalszego procedowania organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do organu odwoławczego, a następnie sprawa poddana została kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ ten, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Z tych względów twierdzenie Sądu I instancji, że organ "uchyla się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów przerzucając wykonanie tych obowiązków na autora ekspertyzy technicznej", w ocenie NSA , nie uwzględnia specyfiki tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednakże stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonania oceny, czy postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły w okresie poprzedzającym wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 76/10, oddalającego skargę na bezczynność organu. W dacie wydania niniejszego wyroku nie istniała podstawa prawna do badania przewlekłości postępowania, gdyż jak już wyżej wskazano, ustawa wprowadzająca do zakresu kognicji sądu orzekanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zatem wskazanym wyrokiem Sąd nie mógł w sposób wiążący wypowiedzieć się w tym przedmiocie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. prowadzone było przewlekle, przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny i w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zwrócił się – stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego - do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu skargi na przewlekłość postępowania. W odpowiedzi pełnomocnik oświadczył, że skarga na przewlekłość dotyczy postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę organom administracyjnym, że przedłożone przez nie akta administracyjne są nie są chronologicznie ułożone i zawierają wiele kopii tych samych dokumentów. Sąd zauważył, że akta składają się z szeregu teczek oznaczonych tymi samymi numerami. W teczkach zawarte są zarówno oryginały dokumentów, jak i ich liczne kserokopie. W ocenie Sądu, nie uniemożliwia to dokonania oceny prawidłowości prowadzenia postępowania, jednakże ją utrudnia.

Sąd I instancji przyjął następnie, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie stan przewlekłości należy oceniać od dnia 17 września 2004 r. Wprawdzie zmiana art. 149 P.p.s.a. poszerzająca zakres badania o przewlekłość postępowania weszła w życie dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r., tym niemniej przewlekłość postępowania dotyczy oceny pewnej ciągłości czynności podejmowanych w danym postępowaniu. Skoro ustawodawca wprowadził instytucję przewlekłości postępowania i nie wskazał, czy instytucja ta dotyczy postępowań wszczętych tylko po dniu 11 kwietnia 2011 r., to należy przyjąć że dotyczy ona każdego postępowania, które przed tą datą (11 kwietnia 2011 r.) nie zostało zakończone niezależnie od tego, kiedy zostało ono wszczęte. W ocenie Sądu I instancji nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w dniu 19 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w sprawie ze skargi na bezczynność organu, skoro skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odrębne skargi.

Przechodząc do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że postępowanie w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanej przy ul. S. w Krakowie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 17 września 2004 r. PINB w dniach 21 października 2004 r., 21 grudnia 2004 r., 31 grudnia 2004 r., 25 stycznia 2005 r. i w dniu 22 lutego 2005 r. przeprowadził kontrole przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu, stan faktyczny można byłoby ustalić na podstawie jednej, co najwyżej dwóch, prawidłowo przeprowadzonych kontroli.

Sąd ustalił następnie, że postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2005 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych doręczono inwestorowi dopiero podczas kolejnej kontroli w dniu 10 marca 2005 r. Świadczy to o powolnym prowadzeniu czynności i zaprzeczaniu celu, jaki było wstrzymanie wykonywania prac z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Wstrzymanie służy bowiem powstrzymaniu inwestora przed dalszym prowadzeniem inwestycji niezgodnie z projektem budowlanym. Pomiędzy kontrolami przeprowadzanymi jesienią 2004 r. a kontrolą z 10 marca 2005 r. inwestor cały czas realizował prace budowlane, przyspieszając tym zakończenie całej inwestycji.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nie zmienia oceny przewlekłości postępowania okoliczność przekazania akt w styczniu 2005 r. Prokuraturze.

Od maja 2005 r. do lipca 2005 r. akta sprawy w związku z wniesionymi środkami odwoławczymi zostały przekazane organowi odwoławczemu i za ten okres – w ocenie Sądu - nie można stawić PINB zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Dnia 11 lipca 2005 r. organ II instancji przekazał swoje rozstrzygnięcie organowi I instancji, zatem od lipca 2005 r. organ I instancji dysponował aktami sprawy i mógł podejmować dalsze czynności. Organ I instancji nie podjął jednak czynności. Dopiero w dniu [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 81c ust. 2. Prawa budowlanego wydał postanowienie, w którym nakazał inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej stanowiącej uzupełnienie opracowania "Ekspertyza w sprawie wykonania robót budowlanych z odstępstwem", zawierającej także inwentaryzację obiektu – w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. W ocenie Sądu, cztero-miesięczny okres badania oceny technicznej przez organ I instancji należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym okresie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a.

Ponadto, mimo nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyz (postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.) organ I instancji zaniechał wyegzekwowania spełnienia tego obowiązku.

Sąd ustalił następnie, iż decyzją z dnia [...] maja 2006 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. S. prowadzanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to organ uzasadnił wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło z chwilą wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia z dnia [...] kwietnia 2005 o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 r. W ocenie organu I instancji, w tych okolicznościach brak było podstaw do kontynuowania postępowania w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego.

W dniu 20 lutego 2007 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie MWINB z dnia [...] lutego 2007 r. o uchyleniu postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczącego nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ II instancji stwierdził, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy stosować w innych przypadkach niż określone w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w tych przypadkach, w których ustawa nie narzuca organowi innego sposobu uzyskania ekspertyzy. Ponadto organ powtórnie nałożył obowiązki nałożone już w pozostającym w obrocie prawnym postanowieniu z dnia [...] lipca 2005 r., ograniczając je do uzupełnienia ekspertyzy wykonanej przez Z.J. w 2005 r., podczas gdy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie służy uzupełnianiu ekspertyzy. W okresie grudzień 2005 r. - luty 2007 r. akta sprawy znajdowały się (przynajmniej częściowo) w organie II instancji i w związku z tym za ten okres zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał za niezasadny.

W dniu 13 sierpnia 2007 r. do PINB wpłynęła decyzja Wojewódzkiego Inspektora z [...] sierpnia 2007 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora z [...] maja 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. S. prowadzanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczęte postępowanie w sprawie o odstępstwa od pozwolenia na budowę powinno być kontynuowane jako postępowanie naprawcze i jego umorzenie jest nieprawidłowe. W związku z przekazaniem akt organowi II instancji, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od lutego 2007 r. do sierpnia 2007 r. Sąd również uznał za niezasadny.

W dniu [...] października 2007 r. organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Okres od sierpnia 2007 r. do [...] października 2007 r. Sąd uznał za okres przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro przeprowadzenie dowodu z oględzin i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zajęło organowi ponad dwa miesiące.

Kolejne znaczące "rozciągnięcie" czasowe podejmowanych czynności, nieznajdujące dostatecznego uzasadnienia w materiale sprawy związane było z wydaniem przez PINB dopiero w dniu [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 37 ust. 2 tej ustawy, decyzji w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzania i przedstawienia projektu zamiennego doprowadzającego przedmiotowy budynek do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z uzgodnieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - w terminie do dnia 31 marca 2008 r.

W okresie grudzień 2007-marzec 2008 Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania, podobnie jak w okresie marzec – czerwiec 2008.

Po przeanalizowaniu czynności dokonanych w sprawie przez organ w okresie od grudnia 2007 r. do stycznia 2010 r. Sąd stwierdził, że organ I instancji co do zasady nie pozostawał w bezczynności. W tym bowiem czasie nie dysponował aktami sprawy lub dysponował tylko częścią akt. Sąd uznał jednakże, że w przypadku, gdy organ I instancji wydaje postanowienie, które następnie jest uchylane przez organ II instancji z powodu oczywiście błędnego zastosowania przepisu, to trudno takie postępowanie organu I instancji nie uznać za niedbałość w rozpoznaniu sprawy skutkującą opóźnieniem zależnym od tego organu (przesłanka z art. 35 § 5 K.p.a.).

W dniu 29 stycznia 2010 r. organ odwoławczy zwrócił organowi I instancji akta administracyjne wraz z wyrokiem oddalającym skargę na decyzję kasacyjną z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego (sygn. akt II SA/Kr 868/08). W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie jest prowadzone wyjątkowo nieudolnie.

Organ I instancji – w związku z brakiem wykonania przez inwestora obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] września 2009 r. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. zlecił na koszt inwestora wykonanie ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. S. w Krakowie wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, co powinno być dołączone do tej ekspertyzy.

W dniu 25 lutego 2010 skarżący złożył do MWINB skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ I instancji.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor uchylił własne postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. i kolejnym postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji ponownie orzekł o zleceniu na koszt inwestora wykonania ekspertyzy oceniającej wpływ wykonanych w budynku przy ul. S. wszystkich robót budowlanych na bezpieczeństwo użytkowania tego budynku i budynków sąsiednich usytuowanych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych, bhp i ochrony środowiska oraz zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym jednak przypadku to sam organ zobowiązał się do zlecenia wykonania ekspertyzy i w tym celu pismem z 24 czerwca 2010 r. (po upływie 2,5 miesiąca od wydania postanowienia) zwrócił się do Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w celu przedstawienia organowi oferty na wykonanie ekspertyzy opisanej w tym postanowienia.

Skarżący w dniu 14 czerwca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kolejną skargę na bezczynność organu.

W dniu 25 czerwca 2010 r. PINB przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akta sprawy przy skardze skarżącego na bezczynność.

W odniesieniu do tych okoliczności Sąd ustalił, iż w okresie od 29 stycznia 2010 r. do 25 czerwca 2010 r. organ I instancji dysponował aktami sprawy, zaś jedynymi czynnościami w tym okresie (około 5 miesięcy) było wydanie postanowień o zleceniu na koszt inwestora ekspertyz. W okresie, jaki upłynął chwili wydania postanowienia o zleceniu sporządzenia ekspertyzy do chwili zwrócenia się o jej sporządzenie (2,5 miesiąca), Sąd nie stwierdził wystąpienia przeszkody wstrzymującej bieg terminów z art. 35 § 5 K.p.a.

Następnie, w związku z wniesionym do organu I instancji pismem pełnomocnika inwestora z 1 lipca 2010 r., informującym, że Sąd postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1756/09 wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...] września 2009 r., w zaskarżonym wyroku przyjęto, że od tego okresu (1 lipca 2010 r.) nie można mówić o przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji uchylił na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie nieprecyzyjnym wskazaniem obowiązku. Organ omyłkowo pominął przymiotnik "prawidłowe" odnoszący się do sformułowania "funkcjonowanie przewodów kominowych". Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania rozstrzygnięcia przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1756/09 ze skargi na postanowienie z dnia [...] września 2009 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ wskazał, że wyrok Sądu do sygn. akt II SA/Kr 1756/09 stał się prawomocny z dniem 15 marca 2011 r., o czym został poinformowany pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało po przesłaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi skarżącego na bezczynność organu.

W dniu 12 stycznia 2011 r. skarżący wniósł do organu II instancji kolejne zażalenie na bezczynność organu I instancji.

W dniu 6 kwietnia 2011 r. akta zostały zwrócone przez Sąd, o czym poinformowano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 1 czerwca 2011 r.

W dniu 21 kwietnia 2011 r. do organu I instancji wpłynął odpis wyroku sygn. akt II SA/Kr 1756/09, którym uchylono postanowienie z [...] września 2009 r. Sąd wyraził w nim pogląd, że nie istnieje możliwość wielokrotnego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i orzekania na tej podstawie o obowiązkach wskazanych w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, a także że zgodnie z wykładnią literalną art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać, że przepis ten nie może być podstawą do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, opinii urbanistycznych, protokołów badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji gazowej, jak również uzgodnień towarzyszących projektom budowlanym albowiem takie dokumenty nie mają charakteru ocen technicznych lub ekspertyz co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd wskazał także, że żądanie przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81 c ust. 2 i 4 Prawa budowlanego nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych.

W zaskarżonym wyroku z 30 maja 2014 r. Sąd ocenił następnie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2757/13, czy po 17 maja 2011 r., tj. wejściu w życie zmiany ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym zakresie Sąd wskazał, że w dniu 2 maja 2011 r. PINB wystąpił do Sądu I instancji o zwrot przesłanych w dniu 6 września 2010 r. akt lub o ich wypożyczenie. W dniu 27 maja 2011 r. organ I instancji przesłał do MWINB akta sprawy (posiadaną część akt sprawy) celem rozpoznania zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie żądanej ekspertyzy technicznej w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1756/09. W związku z brakiem zwrotu akt od Sądu I instancji, prośbę o zwrot akt organ I instancji ponowił w piśmie z 27 maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z 6 czerwca 2011 r. poinformował o zwrocie akt do organu II instancji. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. organ I instancji zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora o zwrot części akt wypożyczonych przez Powiatowego Inspektora Sądowi I instancji.

Organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i dnia 24 sierpnia 2011 r. strony poinformowane zostały o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w związku z brakiem zwrotu akt po wyroku Sądu z 25 października 2010 r. Termin ten został przedłużony postanowieniem organu II instancji z [...] września 2011 r., w którym organ ten wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy przez organ I instancji wskazał jednocześnie, że w sprawie nie było rażącej przewlekłości.

Kolejną czynnością organu było wezwanie pismem z 5 września 2011 r. - w trybie art. 50 K.p.a.- inwestora o przedłożenie ekspertyzy wynikającej z postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2009 r. Na wezwanie inwestor złożył w dniu 21 września 2011 r. zażalenie, które przekazano organowi II instancji 23 września 2011r. W następstwie powyższego, organ I instancji pismem z dnia 28 października 2011 r. zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w związku z rozpoznaniem zażalenia z dnia 21 września 2011 r. i przekazaniem akt do organu II instancji.

Wojewódzki Inspektor postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na postanowienie z [...] listopada 2011 r. oddalił.

Dnia [...] marca 2012 r. organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] listopada 2012 r.

Dnia 13 września 2012 r. organ II instancji przekazał organowi I instancji akta przekazane uprzednio sądowi do sprawy o sygn. akt II SA/Kr 171/12 wraz z przekazaną przez inwestora do organu II instancji dokumentacją i ekspertyzą techniczną.

Dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego w dniu 16 marca 2012 r. postępowania i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r.

Dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12 - w terminie do 30 kwietnia 2013 r. W tym samym dniu organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r., w związku z ww. zobowiązaniem inwestora do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji. Organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. do Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie o przesłanie zeznań złożonych w postępowaniu karnym co do stanowiska konserwatorskiego w stosunku do zrealizowanego budynku przy ul. S. Sąd przekazał wnioskowane dokumenty 20 grudnia 2012 r.

W dniu 20 kwietnia 2013 r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 30 kwietnia 2013 r. inwestor zwrócił się o przedłożenie terminu do uzupełnienia dokumentacji (pismo wpłynęło do organu 6 maja 2013 r.), a Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odmówił wyznaczenia nowego terminu.

W maju 2013 r. skarżący zwrócił się o wyznaczenie nowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy (pismo z 6 maja 2013 r.) w związku z przebywaniem za granicą Polski, a inwestor przedłożył (10 maja 2013 r. i 13 maja 2013 r.) dokumentację techniczną wraz z oceną konserwatorską i opinią urbanistyczną.

W dniu 13 maja 2013 r. organ I instancji ponownie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo w dniu 15 maja 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o sprecyzowanie stanowiska co do budynku przy ul. S. pod względem oceny konserwatorskiej. Odpowiedź organ otrzymał w dniu 27 maja 2013 r.

W dniu 27 maja 2013 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy, zaś w dniu 29 maja 2013 r. skarżący i inwestor wnieśli wnioski dowodowe.

W dniu [...] maja 2013 r. PINB zakończył postępowanie w tej sprawie wydając – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane – decyzję orzekającą o nienałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową, rozbudową i nadbudową budynku przy ul. S. w Krakowie, działka nr A obr. 12 Śródmieście z przeznaczeniem na hotel, stwierdzającą jednocześnie, że ww. roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego od decyzji z [...] maja 2013 r.

Analiza okresu od maja 2011 r. do chwili orzekania w tej sprawie przez WSA w Krakowie doprowadziła Sąd I instancji do stwierdzenia przewlekłości postępowania, która dotyczyła okresu grudzień 2012 r. – maj 2013 r. (ponad 5 miesięcy), niemającej jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu wyznaczenie inwestorowi okresu prawie czterech miesięcy (grudzień 2012 r. – koniec kwietnia 2013 r.) na uzupełnienie dokumentacji, było nieuzasadnione. Tym niemniej począwszy od maja 2011 r. akta sprawy w przeważającym okresie albo znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, albo u Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej, organ I instancji podejmował czynności nawet nie posiadając kompletnych akty administracyjnych. Dopiero od 2011 r. można mówić o dążeniu organu I instancji do należytego i w miarę szybkiego załatwienia sprawy.

Wzgląd na te ustalenia sprawił, że Sąd I instancji uznał, iż nie można Powiatowemu Inspektorowi postawić zarzutu prowadzenia postępowania od 17 maja 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa. Dokonanie oceny w tym zakresie okresu przed 17 maja 2011 r. jest zaś niedopuszczalne, co jednak nie oznacza, że sama przewlekłość nie zaistniała. Sąd w tej sprawie podzielił stanowisko zajęte już w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13, w którym stwierdzono, że przedstawiony tok prowadzonego postępowania w tej sprawie przez PINB należy uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd podkreślił, że nie można uznać, aby zakończenie postępowania wszczętego w 2004 r., którego przedmiotem była ocena, czy prowadzone na nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. S. roboty budowlane są zgodne z pozwoleniem na budowę i w razie uznania, że nie są zgodne z takim pozwoleniem – przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wymagało prawie 9 lat. Na przestrzeni tych lat organ I instancji gromadził lub dysponował materiałem dowodowym w różnych okresach czasu. Dokładne określenie, jakimi aktami dysponował w poszczególnych okresach czasu organ I instancji jest niezwykle utrudnione, a to dlatego, że nawet po przekazaniu akt Prokuraturze lub po zabezpieczeniu akt przez Policję, organ I instancji nadal prowadził postępowanie, wydawał postanowienia lub decyzje, a nawet zawiadamiał strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W związku z tym, w ocenie Sądu, przekazywanie akt innych organom nie miało do 2007 r. aż tak istotnego wpływu na prowadzone postępowanie.

W świetle ustaleń Sądu organ I instancji dysponował całością lub częścią akt przynajmniej w następujących okresach: od 17 września 2004 r. (data złożenia przez skarżącego wniosku) do dnia [...] kwietnia 2005 r. (data wydania decyzji przez PINB); następnie od lipca 2005 r. (data wydania decyzji i postanowienia kasatoryjnego przez MWINB, a w związku z tym także przekazania akt organowi I instancji) do [...] listopada 2005 r. (data wydania postanowienia przez PINB); od sierpnia 2007 r. do grudnia 2007 r. (co najmniej kopie akt sprawy znajdowały się w organie I instancji) i od grudnia 2012 r. do maja 2013 r. Ponadto, w okresach nie wymienionych powyżej, organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe i wydawał akty administracyjne, co mogłoby wskazywać, że jaką część akt organ ten posiadał. Przykładowo, od października 2006 r. (kiedy to w związku z przejęciem akt przez Policję, akta postępowania zostały skopiowane przez na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB) do [...] grudnia 2007 r. kiedy to PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów celem legalizacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – organ aktami dysponował. Ponadto organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne także w okresie, gdy akta administracyjne zostały przekazane bądź to organowi II instancji bądź Sądowi administracyjnemu, np. po wydaniu przez organ II instancji w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzji kasatoryjnej została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Sąd ten rozpoznał skargę wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 868/08), a mimo to organ I instancji wydał w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia dokumentacji celem legalizacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z akt wynika, że także w 2009 r. organ I instancji dysponował kopiami akt sprawy i wydawał stosowne postanowienia i tak np. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nakłada PINB na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i mimo przekazania akt wraz z zażaleniem do organu II instancji a później do Sądu administracyjnego (który wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1756/09 wydał w dniu 25 października 2010 r.), to i tak organ I instancji nadal prowadził postępowanie w sprawie wydając np. w dniu [...] lutego 2010 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do sporządzenia ekspertyzy i kolejne postanowienie z daty [...] kwietnia 2010 r. Organ I instancji zawiesza postępowanie w sprawie do chwili wydania stosownego orzeczenia przez Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r.

Sąd podkreślił, że okresy przewlekłości prowadzonego postępowania to nie tylko okresy braku należytego skoncentrowania czynności przez organ I instancji, ale także okresy składające się na prowadzenie postępowania administracyjnego mimo ewentualnego braku posiadania przez organ oryginałów akt lub prowadzenie tego postępowania na podstawie kserokopii części akt. Za formę przewlekłości postępowania Sąd uznał prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego pomimo braku wystarczających akt administracyjnych, gdyż naraża to strony na uchylanie wydawanych rozstrzygnięć. Przepisy Prawa budowlanego nie znają odrębnych od K.p.a. terminów załatwienia sprawy. Tym samym nawet w sprawie skomplikowanej postępowanie powinno być zakończone w okresie 2 miesięcy (art. 35 § 3 K.p.a.). Postępowanie w kontrolowanej sprawie prowadził wyspecjalizowany organ, który posiada wystarczającą wiedzę co do tego, jak należy przeprowadzić oględziny i jakie okoliczności powinny być ustalane. W przypadku stwierdzenia, że prace budowlane prowadzone są niezgodne z projektem budowlanym (i z istotnymi odstępstwami), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego powinno być natychmiastowe wstrzymanie budowy i energiczne podjęcie stosownych działań. W rozpoznawanej sprawie poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, wykazywane okresy powyżej kilku miesięcy oczekiwania na podjęcie kolejnych czynności, a także wielokrotne podejmowanie rozstrzygnięć, które następnie były uchylane albo przez organ II instancji, albo nawet przez ten sam organ (I instancji) w ramach samokontroli – następowała przewłoka w prowadzeniu postępowania. W istotnym dla sprawy okresie 2004-2005 co najmniej kilkakrotnie nie dochodziło do przeprowadzenia kontroli samej inwestycji z tego powodu, że teren inwestycji był zamknięty, a organ I instancji z tego faktu nie wyciągał żadnych wniosków. Takie działanie inwestora służyło przedłużeniu postępowania i ukryciu stanu faktycznego przez organem.

Sąd wskazał następnie, iż w jego ocenie brak uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Przepisy umożliwiające nakładane grzywien w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. obowiązują od 12 lipca 2011 r. (na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). Wymierzenie grzywny powinno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego i – mając na uwadze skargę wniesioną w tej sprawie - ustaleniem stanu przewlekłości postępowania. Oceniając postępowanie w tej sprawie począwszy od 12 lipca 2011 r. Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość w tym okresie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Taka okoliczność ma wpływ na ocenę Sądu co do nałożenia grzywny. Mając bowiem na uwadze, że w tym okresie ani nie było rażącego naruszenia prawa co do przewlekłości, ani też nie można zarzucić organowi I instancji podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy, a nagromadzenie czynności postępowania (w tym dowodowych) było w dużej mierze poprawne – Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi.

Uzasadniając rozstrzygnięcie o umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie Sąd miał zaś na względzie okoliczność, że decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...] maja 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki podnosząc w niej zarzuty naruszenia:

1. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z przyjęciem, że oceny w zakresie zaistnienia przewlekłości dokonuje się na podstawie analizy zajmowania się przez organ wnoszący skargę kasacyjną określoną budową od początku działania organu, niezależnie od tego, czy w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę czy też w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił, że kwestię terminowości działania organu (bezczynności) rozstrzygnął już ten Sąd, oddalając skargę na bezczynność organu, co oznaczało niestwierdzenie wadliwości w aspekcie zachowania terminowości działania. Orzeczenie takie jest przesądzające w odniesieniu do okresu nim objętego. Nowe postępowanie w przedmiocie przewlekłości powinno zatem dotyczyć okresu następującego po wprowadzeniu do systemu prawa instytucji "przewlekłości", tj. po 11 kwietnia 2011 r. Ocena, czy w rzeczywistości nastąpiła przewlekłość postępowania musi mieścić się w granicach zakreślonych przedmiotem danej sprawy, tj. sprawy prowadzonej po usunięciu pozwolenia na budowę, a także po oddaleniu poprzedniej skargi T. M. na nieterminowe działanie organu;

b) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z przyjęciem przez Sąd, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ prowadził postępowanie kolejno w różnych przedmiotach sprawy, zaś to orzekanie w różnych przedmiotach pozornie jedynie dotyczące jednej sprawy administracyjnej, a faktycznie jedynie tego samego obiektu budowlanego, jest wynikiem błędnego orzeczenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Orzeczenie o przewlekłości postępowania może dotyczyć wyłącznie skonkretyzowanego przedmiotu sprawy, opartego na konkretnej podstawie materialnoprawnej, zaś każde kolejne postępowanie o odrębnym, nowym przedmiocie wynikającym z nowej podstawy materialnoprawnej nie może być, w kontekście zaistnienia przesłanek przewlekłości, analizowane i ocenianie łącznie z poprzednim; stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z 28 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 2757/13, uchylającym poprzedni wyrok WSA w Krakowie i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W tym przypadku pierwotnie postępowanie toczyło się w przedmiocie wiążącym się z koniecznością likwidacji skutków odstępstwa od pozwolenia na budowę, natomiast kolejna sprawa administracyjna dotyczy likwidacji skutków usunięcia pozwolenia na budowę. Stanowisko WSA w tym zakresie narusza również art. 153 p.p.s.a.;

c) art. 149 p.p.s.a. wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej przewlekłości, tj. przed 11 kwietnia 2011 r. Zaskarżony wyrok został oparty na materialne gromadzonym od 2004 r. i to w dwóch następujących po sobie przedmiotach prawa. Tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz, prowadzącym do naruszenia zasady lex retro non agit, zwłaszcza w aspekcie objęcia niniejszą sprawą sądową innej wcześniejszej sprawy administracyjnej (dotyczącej odstępstwa od pozwolenia na budowę);

d) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako :p.u.s.a., w związku z zastosowaniem prawa wstecz i posłużeniem się rodzącą poważne skutki sankcją, brakiem dołożenia niezbędnej staranności w prawidłowym ustaleniu okresu będącego przedmiotem oceny w aspekcie przewlekłości oraz podjęciem zbędnego działania zmierzającego do sprecyzowania przez skarżącego przedmiotu skargi,

e) art. 1 ust. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na imputowaniu organowi, że z naruszeniem art. 8 k.p.a. podejmował on takie czynności (lub ich w ogóle nie podejmował) w imieniu inwestora, które służyły przedłużeniu postępowania i ukryciu stanu faktycznego przed organem.

2. Przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji, tj.:

a) art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie istotnych dla oceny ewentualnej przewlekłości, a wcześniej zwłoki postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych i prawnych, a zwłaszcza niedostrzeżenie, że postępowanie dotyczące budowy w obrębie obiektu budowlanego przy ul. S. w Krakowie, z inicjatywy T.M. żądającego zbadania prawidłowości tej budowy, toczyło się pierwotnie podczas obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w istocie chodziło o sprawdzenie, czy pozwolenie to jest realizowane z zachowaniem określonych w nim wymogów, początkowo w aspekcie odstępstwa od pozwolenia na budowę. Wymagało to zgromadzenia odpowiedniego do takiego przedmiotu sprawy materiału dowodowego. W okresie późniejszym (tj. 2006/2007 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę została usunięta z obrotu prawnego, co spowodowało, że zmienił się przedmiot sprawy. Skutkowało to koniecznością zgromadzenia w istocie nowej dokumentacji. Tymczasem, Sąd I instancji kontrolowane postępowanie od początku traktuje jako jednolite, tj. posiadające ten sam przedmiot, choć przedmiotową budową zajmowały się różne organy i sądy oraz prokuratura. Przekonanie Sądu, że działania organu cechuje przewlekłość nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, pozostaje też niezgodne z ustaleniami przyjętymi w poprzednich orzeczeniach WSA w Krakowie, na mocy których Sąd uchylał rozstrzygnięcia organów wskazując, że nie zgromadzono wystarczających dowodów lub też prowadzono sprawę w niewłaściwym materialnoprawnym zakresie (np. stosując art. 81c Prawa budowlanego);

b) art. 134 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe, wybiórcze oraz tendencyjne potraktowanie obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a także pominięcie okoliczności, że od chwili, kiedy organ zaczął zajmować się przedmiotową budową, zmianie ulegał przedmiot sprawy, co miało tę konsekwencję, że wcześniej zgromadzone materiały dowodowe stały się nieaktualne. W ocenie skarżącego, przyczynę utraty aktualności tych dowodów Sad upatruje w przewlekłym działaniu organów nie dostrzegając, że protokoły z kontroli czy ekspertyzy sporządzone przez biegłych pod kątem odstępstwa od pozwolenia na budowę są całkowicie nieprzydatne dla nowego postępowania, prowadzonego po usunięciu pozwolenia na budowę. Kwestię tę dostrzegł WSA w Krakowie zwłaszcza w wyroku z 21 maja 2012 r., II SA/Kr 171/12, w którym podkreślono, że wprawdzie materiał dowodowy jest bardzo obszerny, jednakże nie jest on wystarczający (a w istocie nieprzydatny) do rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej po usunięciu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne jest to, że długość postępowania ma ścisły związek ze zmianą przedmiotu sprawy oraz ze zmianami poglądów w orzecznictwie i literaturze w kwestiach dotyczących stosowania art. 51 i art. 81 c ustawy - Prawo budowlane. Na poważne problemy w prowadzeniu postępowania naprawczego zwrócono uwagę w piśmiennictwie (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, T. Filipowicz, Postepowanie naprawcze – wybrane zagadnienia cz. I, opub. w dodatku do Nieruchomości, C.H. Beck, Nr 07/2014);

c) art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie - przy ocenie kwestii przewlekłości – związania prawomocnym (od lutego 2011 r.) wyrokiem WSA w Krakowie z 19 lutego 2011 r., II SAB/Kr 76/10, oddalającym skargę T.M. na bezczynność organu. Ten sam zakres działania organu, co do jego prawidłowości w aspekcie zachowania zasady szybkości postępowania, nie może podlegać wielokrotnej ocenie. W ocenie skarżącego organu, Sąd I instancji w aspekcie gromadzenia materiału dowodowego, związany był również wyrokiem WSA w Krakowie z 21 maja 2012 r., II SA/Kr 171/12. Przepis art. 153 p.p.s.a. został ponadto naruszony poprzez nieprawidłowości w zastosowaniu się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 28 lutego 2014 r.;

d) art. 153 p.p.s.a. w związku z pominięciem związania wyrokiem WSA w Krakowie z 25 października 2010 r., II SA/Kr 1756/09 w zakresie, w jakim w wyroku tym Sąd dokonał jednoznacznej oceny dotychczasowego materiału dowodowego i wskazał kierunki dalszego procedowania, nie wskazując na jakąkolwiek przewlekłość czy zwłokę, podkreślając jedynie zawiłość i trudność sprawy wynikającą zwłaszcza ze zmiany stanu faktycznego i prawnego;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez obszerne, nieuzasadnione odniesienie się przez Sąd do kwestii niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia – poprzez wyliczenie różnych aspektów wiążących się z brakiem uporządkowania akt, bez powiązania tej okoliczności z rozstrzygnięciem. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że to, w jakim stopniu akta są lub też nie są uporządkowane, zasadniczo nie powinno wpływać na stwierdzenie zaistnienia przewlekłości.

Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się zasadniczo do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym z klasyfikacji przyjętej przez skarżącego kasacyjnie wynika, że zarzut naruszenia tego przepisu strona łączy z zarówno podstawą kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak również z wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Oceniając poprawność formalnoprawną skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazać należy na wstępie, że norma prawna zawarta w art. 149 § 1 p.p.s.a., mimo że została zawarta w ustawie procesowej, jest normą materialnoprawną (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2014 r., I OSK 2233/13; z 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14, cbois). Nie ma zatem podstaw do powiązania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Pierwszy z zarzutów związanych z naruszeniem art. 149 § 1 p.p.s.a. skarżący uzasadnił brakiem podstaw do kontrolowania przez Sąd I instancji czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przed wprowadzeniem do systemu prawa instytucji przewlekłości postępowania, co nastąpiło z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga uwzględnienia okoliczności, że podnoszona przez stronę – po raz kolejny - kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w wyroku z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2757/13, za zasadne uznał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego oraz przyjął, że dokonywana przez Sąd I instancji ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powinna obejmować nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. wprowadzającej instytucję przewlekłości, tj. po 11 kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą. W tych warunkach nie można obecnie tracić z pola widzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również tego, że nie jest jednocześnie dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęta przez ten Sąd w powyżej wskazanym wyroku z 28 lutego 2014 r. wykładnia art. 149 p.p.s.a. została recypowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, co sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym wyroku sądu kasacyjnego, jako pozostające w sprzeczności z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 190 p.p.s.a. należało uznać za niedopuszczalne. Z powołanych powyżej względów nie poddaje się również kontroli merytorycznej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., uzasadniony w skardze kasacyjnej pominięciem przez Sąd I instancji okoliczności, że ze względu na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 76/10, oddalający skargę T.M. na bezczynność organu, Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonania, w aspekcie przewlekłości, oceny postępowania prowadzonego przez organ w okresie poprzedzającym wydanie wyroku z 19 listopada 2010 r. Zaznaczona kwestia stanowiła bowiem również przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w powołanym wyroku z 28 lutego 2014 r. nie podzielił prezentowanego przez organ także na wcześniejszym etapie postępowania stanowiska, w świetle którego niestwierdzenie przez WSA w Krakowie w sprawie II SAB/Kr 76/10 wadliwości działania organu skutkować musiało wyłączeniem tego okresu postępowania administracyjnego od ponownej weryfikacji pod kątem oceny, czy doszło w nim do przewlekłości.

Niezasadny okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uzasadniony przez stronę nieuwzględnieniem przez Sąd konieczności uznania się związanym się wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2012 r., II SA/Kr 171/12 oraz z 25 października 2010 r., II SA/Kr 1756/09. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, publ. ZNSAiWSA z 2013, nr 1 poz. 8). Nie budzi wątpliwości, że organy inspekcji nadzoru budowlanego wiązał wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2010 r., II SA/Kr 1756/09, uchylający postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] września 2009 r. w zakresie, w jakim Sąd dokonał wykładni art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, ocenił zasadność nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oraz stwierdził konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w sprawie. Związanie to, ze względu na przedmiot rozpoznawanej wówczas sprawy, nie obejmowało jednakże oceny sprawności i terminowości postępowania organu, gdyż w tym zakresie działanie organu kontroli sądowej nie podlegało. Skoro zatem w sprawie, w której zapadł wyrok z 25 października 2010 r. nie przyjmowano ustaleń odnoszących się do terminowości czynności podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu w odniesieniu do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., to zarzutu skarżącego, iż brak wskazania w tymże wyroku na jakąkolwiek przewlekłość organu powinien stanowić dla Sądu I instancji wiążącą ocenę, nie można traktować za uzasadniony.

Z podobnych względów odrzucić należało argumentację skarżącego odnoszącą się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12, wydanym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie zobowiązania inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej i oddalającego skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] listopada 2011 r. W tym przypadku, jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, związanie dotyczyło stwierdzonej przez Sąd konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, niezasadnie przyjmując jednakże następnie, że konieczność tą Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zanegował. Należy zauważyć, że w kontrolowanym obecnie wyroku z 30 maja 2014 r. w odniesieniu do okresu, jak upłynął od wydania wyroku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 171/12, tj. od maja 2011 r. do chwili podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia w kontrolowanej obecnie sprawie (tj. do 30 maja 2014 r.) Sąd I instancji stwierdził jedynie 5-miesięczną przewlekłość dotyczącą okresu grudzień 2012 – maj 2013 r., co nie wynikało jednakże z zakwestionowania potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, lecz wiązało się wyłącznie z wyznaczeniem przez organ inwestorowi zbyt długiego – prawie 4-miesięcznego - terminu na uzupełnienie dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ponadto naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 1 ust. 1 p.u.s.a. W tym zakresie skarżący zarzucił Sądowi I instancji niezasadne dokonanie oceny przewlekłości postępowania w odniesieniu do działań podejmowanych przez organ od 2004 r. do wydania decyzji z [...] maja 2013 r. w ramach dwóch odrębnych postępowań administracyjnych: w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę, a następnie postępowania naprawczego, które miało doprowadzić do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Podzielając w całości stanowisko skarżącego organu, iż przewlekłość może być stwierdzona w odniesieniu do konkretnego postępowania administracyjnego nie sposób nie zauważyć, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi na przewlekłość postępowania uzyskując odpowiedź, iż skarga dotyczy postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego. Tak zakreślony przez stronę przedmiot postępowania Sąd I instancji zasadnie odniósł do okoliczności sprawy, z których wynika, że postępowanie naprawcze spoiło się z postępowaniem w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę. Miało to związek z faktem, iż decyzją z WINB z [...] sierpnia 2007 r. organ ten uchylił decyzję PINB z [...] maja 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że wszczęte postępowanie w sprawie o odstępstwa od pozwolenia na budowę powinno być kontynuowane jako postępowanie naprawcze. Decyzja WINB nie została przez strony zaskarżona, co jak zauważa organ, spowodowało, że toczyło się jedno postępowanie administracyjne przy zmienionym w jego trakcie przedmiocie. Nietrafnie organ zakłada jednak, że wadliwość ta powinna zostać przez Sąd I instancji dostrzeżona i powinna prowadzić do zawężenia okresu kontroli. Wzgląd na charakter sprawowanej przez sądy kontroli zainicjonowanej na skutek skargi na przewlekłość postępowania, w którym wyłączona jest możliwość dokonania przez Sąd oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej nakazywał przyjąć, że brak zakończenia postępowania w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego i kontynuacja tego postępowania jako postępowania naprawczego, które miało doprowadzić do zgodności z prawem obiektu budowlanego, uzasadniał objęcie sądową kontrolą czynności organu podejmowanych od momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanej przy ul. S. w Krakowie na wniosek skarżącego z 17 września 2004 r., do dnia [...] maja 2013 r., tj. wydania przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji o nienałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych oraz orzekającej, że ww. roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się przez skarżącego do stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08, w którym przyjęto, że orzekanie przez sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. należy łączyć z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ czynności lub aktu. Powołany przez stronę wyrok wydany został w innym stanie prawnym, niż kontrolowany obecnie wyrok Sądu I instancji, tzn. przed wprowadzeniem do systemu prawa instytucji przewlekłości postępowania, dotyczył skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego, zaś przyjęta w nim wykładnia art. 149 p.p.s.a. sprowadzała się do uznania, że przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość. Nie budzi wątpliwości, że skoro uwzględnienie skargi na bezczynność łączy się z obowiązkiem sądu do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to ocena zaistnienia stanu bezczynności wymaga odniesienia się do przepisu prawa przyznającego organowi kompetencję do wydania aktu lub interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W obecnie analizowanym stanie prawnym ustawa rozróżnia jednakże bezczynność od przewlekłości postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji odmiennych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość postępowania stanowi inną formę niezgodnego z prawem zachowania organu administracji publicznej, dotyczy bowiem nie sytuacji braku zakończenia postępowania, lecz odnosi się do biegu tego postępowania i – jak się wskazuje – najczęściej polega na podejmowaniu czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przede wszystkim postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13, cbois). Ocena sprawności postępowania administracyjnego nie może oczywiście abstrahować od przedmiotu tego postępowania, niemniej specyfika postępowania w sprawie skargi na przewlekłość sprawia, że zasadniczy akcent kładzie się w nim na ocenę realizacji ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady ogólnej szybkości postępowania, kluczowe znaczenie przypisując zachowaniu skonkretyzowanych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy przez organ.

Zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. również okazał się nieusprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że skoro przepisy umożliwiające nakładanie grzywny w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązują od 12 lipca 2011 r. (na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409), wymierzenie takiej sankcji powinno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego ustaleniem stanu przewlekłości postępowania począwszy od 12 lipca 2011 r. Wobec stwierdzenia, że w tym okresie nie było rażącego naruszenia prawa co do przewlekłości, ani też nie można zarzucić organowi podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy, zaś nagromadzenie czynności postępowania (w tym dowodowych) było w dużej mierze poprawne – Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W żadnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący organ nie kwestionuje przyjętego w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowiska.

Za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można uznać, że sporządzenie przez Sąd I instancji obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak też wytknięcie organom braku uporządkowania akt sprawy miało jakikolwiek, a tym bardziej istotny, wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 176 pkt 2 p.p.s.a. jest warunkiem uznania skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.