Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 395/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 22 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. Ś. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A w [...] (zwaną dalej "skarżącą", A) jest decyzja Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu (dalej: "organ", "Dyrektor") z dnia 22 czerwca 2018 r., nr [...], oddalająca jej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...] w zakresie: [...] – [...] na obszar województwa opolskiego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor ogłosił w dniu 30 kwietnia 2018 r. postępowanie konkursowe w opisanym wyżej przedmiocie o wartości zamówienia nie wyższej niż 100.000,80 zł na okres rozliczeniowy od 18 do 30 czerwca 2018 r. W ogłoszeniu wskazano termin składania ofert oraz szczegółowe przepisy dotyczące wymogów jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty.

W dniu 16 maja 2018 r. Komisja Konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia, a jej członkowie podpisali oświadczenia o nieistnieniu przesłanek do wyłączenia ich z prac Komisji. Na konkurs wpłynęły trzy oferty, w tym jedna – złożona po terminie, która została odrzucona.

W toku postępowania konkursowego skarżąca udzieliła dodatkowych wyjaśnień w zakresie złożonej oferty i w wyniku ich analizy stwierdziła, że nie spełnia ona warunku wykonywania umowy w zakresie [...] lub [...] w poradni przyszpitalnej. Spowodowało to zmianę złożonej w tym punkcie oferty i zmiana ta została przez skarżącą na piśmie zaakceptowana.

Ocena ofert została dokonana w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1270), przy czym miały zastosowanie kryteria jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, wynikające z art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Po analizie złożonej dokumentacji oraz wyjaśnień oferentów Komisja sporządziła ranking końcowy, w którym oferta skarżącej uzyskała 66 punktów (o trzy mniej niż oferta drugiego podmiotu zakwalifikowanego do konkursu).

W dniu 15 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia domagając się ponownej oceny jej oferty, przyznania dodatkowych co najmniej 9 pkt z tytułu spełnienia warunku "realizacja umowy z poradnią w zakresie [...] lub [...] w poradni przyszpitalnej", a także wglądu do oferty drugiego podmiotu biorącego udział w konkursie.

Dyrektor oddalając odwołanie wskazał w pierwszej kolejności na wynikający z art. 152 ust. 1 ustawy zakres postępowania odwoławczego, ograniczający się do wykazania przez odwołującego się doznania uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Stwierdził, że nie została naruszona wynikająca z art. 134 ust. 1 ustawy zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz wynikająca z art. 159 ustawy zasada zawierania umów po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony wniosek o ponowną ocenę złożonych ofert. Wszyscy oferenci mieli zapewnione równe traktowanie także w procesie negocjacyjnym, zakończonym podpisaniem protokołów końcowych z negocjacji. Odnosząc się do zarzutu wadliwej oceny spełnienia warunku "realizacji umowy w zakresie [...] lub [...]", organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 2016 r. dodatkowe punkty są przyznawane nie za posiadanie wpisanej do rejestru poradni, ale za realizowanie zawartych przez oferenta z NFZ umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresach świadczenia poradni [...]/poradni [...]. Z dokumentacji konkursowej wynika, że skarżąca takiej umowy nie posiada, a wykonywane przez nią usługi w zakresie programów lekowych – leczenie [...] ([...]) postaci [...] ([...]), nie jest umową w wymaganym zakresie. Również posiadanie poradni specjalistycznej w strukturze podmiotu leczniczego wpisanego na listę podmiotów leczniczych nie jest równoznaczne z posiadaniem odpowiedniej umowy.

Odnosząc się do wniosku o udostępnienie pełnej oferty drugiego ubiegającego się o zawarcie umowy podmiotu, organ wskazał, że oferta ta została skarżącej udostępniona za wyjątkiem zastrzeżonych danych, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Do takich danych zalicza się wykaz personelu, wykaz sprzętu, harmonogram pracy, w tym harmonogram udzielania świadczeń i harmonogram pracy personelu lub jego dostępność godzinową, a także samą ofertę w zakresie liczby usług i ich ceny, wykazu pomieszczeń i wykazu miejsc udzielania świadczeń, w tym także przez podwykonawców. Podniósł przy tym, że skarżąca zastrzegła jako tajemnicę przedsiębiorcy te same informacje, których ujawnienia domaga się w stosunku do drugiego oferenta.

Skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i we wniesionej skardze zarzuciła:

1. Bezpodstawne przyjęcie przez organ, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – leczenie szpitalne programy lekowe z dnia [...], nr [...], zawarta przez skarżącą z [...] NFZ w [...] nie jest umową z zakresu [...], chociaż skarżąca w jej ramach świadczy usługi polegające na leczeniu [...] (leczenie to polega na podawaniu pacjentom leków i wykonywaniu badań diagnostycznych), w wyniku czego nie przyznano skarżącej 9 punktów za spełnienie warunku z pkt 1.1.2.1. części VIII formularza ofertowego;

2. Nierozpoznanie przez organ istoty zarzutu odwołania dotyczącego bezpodstawnego zastosowania przez [...] NFZ w [...] dodatkowego, niemającego podstawy prawnej i nie określonego wcześniej kryterium oceny ofert pod kątem posiadania umowy w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, podczas gdy w świetle warunku z pkt 1.1.2.1. części VIII formularza ofertowego posiadanie takiej umowy nie jest konieczne.

Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest stroną umowy z NFZ, której przedmiotem jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie programy lekowe w zakresie - program lekowy - leczenie [...], czyli choroby [...], przy czym kod miejsca udzielania tych świadczeń wskazuje na to, że są one udzielane zarówno na oddziale szpitalnym, jak i w poradni przyszpitalnej. Oznacza to, że realizuje ona umowę w zakresie [...], a bez znaczenia jest to, że leczenie głównie polega na podawaniu leków. Poza tym w ramach tego kontraktu wykonuje ona szereg różnych badań. W ocenie skarżącej, zaliczenie umowy do tzw. programów lekowych nie pozbawia jej cech umowy w zakresie [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła też, że posiadana przez nią przychodnia spełnia wynikającą z art. 5 pkt 28a ustawy definicję poradni przyszpitalnej, co powoduje, że wyrażone kategorycznie stanowisko organu o nieposiadaniu przez nią umowy z NFZ w rodzaju "ambulatoryjna opieka specjalistyczna" jest niczym nieuzasadnione, a ponadto organ nie podważył faktu posiadania przez nią tego rodzaju poradni. Spełnione zostały zatem warunki z pkt 1.1.2.1. Formularza ofertowego, co skutkuje koniecznością przyznania jej 9 dodatkowych punktów z tego tytułu. Podkreśliła przy tym, że termin "poradnia [...] w rodzaju AOS" w miejsce terminu "poradnia przyszpitalna" pojawił się dopiero w trakcie trwania konkursu, w piśmie Komisji Konkursowej z dnia 23 maja 2018 r., skierowanym do Zespołu Radców Prawnych, a wcześniej organ terminem tym nie posługiwał się ani w momencie ustalania warunków konkursu ani też w trakcie jego przeprowadzania.

Dyrektor wnosił o oddalenie skargi i podniósł, że ogłoszone postępowanie konkursowe dotyczyło zakresu – [...] – [...], czyli zakresów obejmujących leczenie szpitalne. Kryterium 1.1.2.1. dotyczyło realizacji świadczeń z zakresu [...] w poradni przyszpitalnej i premiowało kompleksowość udzielania świadczeń mającą na celu wyróżnienie tych świadczeniodawców, którzy po udzieleniu świadczenia [...] na oddziale szpitalnym będą mogli objąć pacjenta niezbędną opieką w poradni [...]. Skoro skarżąca nie udzielała tego rodzaju świadczeń, to nie jest możliwe zapewnienie przez nią takiej kompleksowej opieki. Sporne kryterium odnosiło się wyłącznie do świadczeń weryfikowalnych przez NFZ w drodze zawarcia odpowiedniej umowy i skarżąca takowej umowy nie posiadała. W ocenie organu, umowy w rodzaju "leczenie szpitalne - programy lekowe" należą do programów lekowych i nie można ich kwalifikować jako wymaganych w konkursie umów dotyczących "[...] lub [...]", które realizowane są w ramach specjalistycznej opieki ambulatoryjnej. Wynika to z art. 15 ust. 2 ustawy, w którym ambulatoryjna opieka specjalistyczna i leczenie szpitalne stanowią dwa osobne zakresy. Bez znaczenia w takim wypadku jest posiadanie przez oferenta przychodni lub poradni przyszpitalnej, gdyż decydujące znaczenie ma wykazanie się odpowiednią umową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, gdyż nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie jakiegokolwiek orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę postępowania w niniejszej sprawie przed organem administracyjnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, ze zm.), nadal dalej zwanej "ustawą". Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Wymaga podkreślenia, że ustawodawca stworzył bardzo sformalizowany tryb przeprowadzenia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa nadto przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są z kolei jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy).

Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku, gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego.

W postanowieniu z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, zam. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w świetle przepisów ustawy (...), postępowanie prowadzone przez komisję (konkursową), zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 K.c.). i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. NSA stwierdził, że sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji, gdyż ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6 ustawy). NSA stwierdził także, że w całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy wyróżnić dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny, przy czym postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Po myśli art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153 ustawy (protest). Z kolei środki, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 199/18, zam. w CBOSA).

W świetle powyższego zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Należy jednakże zauważyć, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Pojęcie uszczerbku w interesie prawnym oferenta musi być interpretowane w sposób maksymalnie szeroki, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz z zachowaniem wynikającej z art. 140 ust. 1 ustawy zasady jednoznaczności oferty (zasadą jest zakaz zmian w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10 zam. w CBOSA).

Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W rozpatrywanej sprawie – w ocenie Sądu – organ nie naruszył żadnych zasad postępowania wynikających z ustawy, ogłoszenie spełniało wszelkie niezbędne wymogi oraz zawierało wszelkie wymagane prawem elementy, w tym treść formularza ofertowego oraz wymienienie wymaganych załączników. W tym zakresie skarżąca nie podniosła zresztą jakichkolwiek zarzutów w odwołaniu oraz w skardze.

Zasadniczy element sporny jaki wyniknął w sprawie dotyczy oceny punktowej jednego z warunków ofertowych, a mianowicie spełnienia przesłanki zawartej w rozdziale VIII Formularza – Ankiety w pkt. 1.1.2.1 ("SZPJ-5. Realizacja umowy w zakresie [...] lub [...] w poradni przyszpitalnej").

W wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2007/15 wyjaśniono w tej mierze, że w kontekście przepisu art. 152 ust. 1 ustawy, zasadne jest twierdzenie, że celem tego postępowania jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, które mogło skutkować naruszeniem interesu prawnego odwołującego się. Do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się, wyznaczającego zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego, może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy, a posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że oferent pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.

Skarżąca zarzuca wprawdzie, że na skutek przyjętej przez organ w toku postępowania interpretacji tego zapisu doszło do zmiany warunków umowy, ale jest to wnioskowanie zbyt daleko idące. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy warunki te pozostały bowiem w toku całego postępowania niezmienne, gdyż nie doszło do jakiejkolwiek zmiany lub modyfikacji warunków konkursowych, w tym Formularza Ofertowego w spornym punkcie. Nie wpływa to jednak na konieczność szczegółowego ustosunkowania się w postępowaniu sądowoadministracyjnym do podniesionej kwestii spornej, gdyż ewentualna wadliwa ocena spełnienia wskazanej wyżej przesłanki mieściłaby się w pojęciu uszczerbku wynikającego z naruszenia zasad postępowania, o którym mowa w art. 152 ustawy. Wynika to przede wszystkim stąd, że w wyniku konkursu miało dojść do wyboru tylko jednego oferenta, a nie do podziału kwoty ofertowej na wszystkich oferentów, którzy zakwalifikowali się do niejawnej fazy negocjacyjnej. Ilość uzyskanych punktów z tytułu treści złożonej oferty mogła tu mieć zatem decydujące znaczenie.

Przyznanie skarżącej dodatkowych 9 pkt z tytułu spełnienia spornego kryterium powodowałoby, że wyprzedziłaby ona ofertę konkurencyjnego podmiotu medycznego w postępowaniu konkursowym dotyczącym punktacji ofert, ale – jak wynika z akt sprawy – nie zamykało to jej drogi do zawarcia umowy o świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania o numerze [...], gdyż została ona zaproszona do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia umowy. Kwestia dotycząca odmowy zawarcia umowy jest wynikiem przeprowadzonych z oboma oferentami negocjacji m.in. dotyczących ilości i wyceny świadczeń, podlega wyłącznie ocenie z punktu widzenia odpowiednich regulacji cywilnoprawnych i nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie jednak sporna punktacja mogła mieć wpływ na wynik tych negocjacji, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji pod tym kątem jest dopuszczalna.

Nie sposób jednak w pierwszym rzędzie nie zauważyć, że w toku postępowania, jeszcze przed rozstrzygnięciem konkursu skarżąca zmieniła złożoną przez siebie ofertę w ten sposób, że wycofała się z odpowiedzi twierdzącej na sporne kryterium z pkt. 1.1.2.1. Formularza. W takim wypadku oceniający ofertę nie mogli za nią zdecydować o podtrzymaniu pierwotnego zapisu i dokonać jego oceny. O ile bowiem w postępowaniu konkursowym możliwe jest ocenienie spełnienia kryteriów, które wnioskodawca (oferent) - w jego ocenie - zgodnie z deklaracją formularzową spełnia, to nie jest dopuszczalna samodzielna ocena pozycji przez oferenta niewypełnionych pozytywnie i doszukiwanie się możliwej dodatkowej punktacji przez oceniających w pozycjach wskazanych negatywnie (odpowiedź "nie"). Podważałoby to bowiem bezstronność i obiektywizm Komisji, tym bardziej, że założeniem konkursu ofert prowadzonego w trybie przepisów ustawy, jest samodzielne i profesjonalne przygotowanie ofert przez podmioty biorące udział w postępowaniu konkursowym.

Dyrektor w prowadzonym przez siebie, na skutek wniesienia odwołania, postępowaniu administracyjnym, nie jest z kolei uprawniony do oceny wprowadzonych przez poszczególnych oferentów w toku postępowania konkursowego zmian w treści samej oferty. Powoływane na rozprawie przez skarżącą okoliczności związane z nieuprawnionymi - w jej ocenie - naciskami członków komisji konkursowej nakierowanymi na zmianę oferty, mieszczą się w kategorii prawnej wad oświadczenia woli, co jest domeną prawa cywilnego a nie administracyjnego. Przepisy procesowe prawa administracyjnego regulują jedynie sposób i zachowanie się organu z uwagi na skutki administracyjnoprawne oświadczeń procesowych. Nie regulują natomiast skutków materialnych, związanych ze składaniem i wadami oświadczenia woli, ani skutków cofania oświadczeń o charakterze materialnym. Powyższe przemawia za tym, że do tych oświadczeń i ich odwołalności stosuje się, w braku regulacji administracyjnoprawnej, przepisy prawa cywilnego dotyczące oświadczeń woli.

Skarżąca na rozprawie przyznała, że swojego pisemnego oświadczenia z dnia 29 maja 2018 r. w przedmiocie wprowadzonych zmian w złożonej ofercie do końca trwania etapu konkursowego nie wycofała, a to powoduje, że zmianę tę musiały uwzględniać nie tylko osoby oceniające złożoną przez nią ofertę, ale i organ dokonujący - w wyniku rozpatrywania odwołania – oceny postępowania konkursowego.

Stanowisko organu było zatem w tej kwestii prawidłowe i zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Dyrektora, co do niemożności uznania za uprawnione stanowiska skarżącej, że sporna przesłanka hipotetycznie została przez jej ofertę spełniona. Zgodzić się należało, że spełnienie przesłanki wynikającej z pkt 1.1.2.1 Formularza powinno być interpretowane w powiązaniu z celem konkursu, tj. "[...] – [...]". Przedłożona do akt umowa z dnia [...] zawarta przez skarżącą z NFZ – [...] w [...] dotyczyła w sposób wyraźny programu lekowego (wynika to też z załącznika do tej umowy – Plan rzeczowo finansowy) i nie obejmowała jakichkolwiek zabiegów [...]. Wątpliwości budzić też mogło spełnienie przez skarżącą przesłanki realizacji umowy "w poradni przyszpitalnej" w sytuacji, gdy wskazywany przez nią szpital jest również jej własnością, realizuje zabiegi [...] i jest położony pod tym samym adresem w [...] co podmiot (firma) ubiegający się o zawarcie umowy.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że powołane w konkursie osoby oceniające złożone oferty podjęły kroki w celu wyjaśnienia tych wątpliwości nie tylko w zespole radców prawnych, ale również w drodze umożliwienia złożenia stosownych wyjaśnień przez samą skarżącą. W ich wyniku sporządzony został dokument pod nazwą "Potwierdzenie wprowadzenia zmiany w odpowiedziach ankietowych", podpisany przez oferenta, z którego wynika, że skarżąca wycofała się z wpisanej początkowo twierdzącej odpowiedzi na pytanie 1.1.2.1. SZPJ-5.

W takim wypadku Komisja nie miała jakichkolwiek podstaw do przyznawania ofercie skarżącej punktów za spełnienie warunku realizacji umowy w zakresie [...] lub [...] w poradni przyszpitalnej.

Skoro zatem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jakąkolwiek wadliwością prawną, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.