Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 361/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 138 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. i S. K. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowego - Zakładu Pielęgnacyjno - Opiekuńczego - usługi zdrowia, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie[...]położonej przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] sierpnia 2014 r. do PINB wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...], [...] i [...] w [...] z [...] sierpnia 2014 r., stanowiące m. in. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalno-usługowego, tj. Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

PINB postanowieniem Nr [...] z [...] września 2014 r. odmówił wszczęcia na wniosek D. i S. K., M. K., A. K. oraz T. i A. C. postępowania w ww. sprawie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie [...]WINB wydał postanowienie Nr [...] z [...] listopada 2014r., którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że D. i S. K. przysługuje przymiot strony w tej sprawie.

W związku z powyższym, organ powiatowy pismem z [...] stycznia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie, w dniu [...] lutego 2015 r., przeprowadził czynności kontrolne w/w budynku, w trakcie których ustalił, że na działce nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek usługowy – Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy. Obiekt powstawał w dwóch etapach: część obiektu została wybudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] października 1993 r. i użytkowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] lipca 2000 r. zezwalającej na użytkowanie ww. budynku jako pielęgnacyjno-opiekuńczego z częścią mieszkalną. Następnie, budynek został rozbudowany na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Rozbudowa ww. części jest użytkowana na podstawie prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponadto, organ powiatowy ustalił, że na podstawie zgłoszenia z [...] września 2013 r. o zmianie sposobu użytkowania obiekt ten w całości użytkowany jest jako budynek usługowy. W dniu kontroli stwierdzono nadto, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem oraz dokonano jego oględzin pod kątem stanu technicznego.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB wydał decyzję Nr [...], umarzając postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowego - Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego - usługi zdrowia, przy ul. [...] w [...].

[...]WINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015r., po rozpatrzeniu odwołania D. i S. K. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja była przedmiotem skargi H. S. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 23 września 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2390/15 oddalił skargę. NSA wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 91/17 oddalił skargę kasacyjną H. S. od ww. wyroku WSA w Warszawie.

W wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych [...] czerwca 2018 r., PINB stwierdził, że: "inwestor - właściciel Zakładu wykonał miejsca postojowe w ilości 9 sztuk, w tym jedno miejsce dla niepełnosprawnych, oznaczone zgodnie z przepisami. Miejsca postojowe są wydzielone krawężnikami i wysypane tłuczniem. Miejsce postojowe dla niepełnosprawnych znajduje się tuż przy budynku zgodnie z przepisami, natomiast pozostałe miejsca parkingowe od strony frontowej budynku znajdują się w odległości ponad 8m od budynku w ilości 6 sz. (2 x 3 sztuki). Pozostałe 2 miejsca postojowe zlokalizowane są z tyłu budynku w odległości 3m od ściany budynku. Odnosząc się do kwestii poruszonej ustnie przed kontrolą przez pełnomocnika Państwa K. - Pana T. M., dotyczącej części budynku usytuowanego przy granicy z działką Państwa K. organ wskazał, że to właśnie ten budynek zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt zamienny (decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.) był przedmiotem rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego. Podczas kontroli H. S. przedłożyła stosowne dokumenty dot. ilości łóżek w obiekcie, z których wynika, że łączna ich ilość wynosi 96 (75+21)".

PINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli D. i S. K., reprezentowani przez r. pr. T. M..

Postanowieniem [...]WINB Nr [...] z [...] października 2018r., organowi powiatowemu zlecone zostało przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, mającego na celu:

1. dokonanie pomiarów miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w obr. ew. [...] przy ul. [...] w [...] w odniesieniu do wytycznych wskazanych w § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690),

2. dokonanie pomiaru najbliższej odległości rzeczywistej wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w przedmiotowym budynku usługowym - Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym - usługi zdrowia w odniesieniu do wytycznych wskazanych w § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia,

3. ustalenia stosunku powierzchni biologicznie czynnej do zabudowy działki nr ew. [...] w obr. ew. [...],

4. ustalenia sposobu użytkowania strychu ww. budynku.

W dniu [...] grudnia 2018r. do [...]WINB wpłynęło pismo PINB w [...]z [...] grudnia 2018 r., stanowiące uzupełnienie materiału dowodowego sprawy w zakresie wskazanym w powyższym postanowieniu [...]WINB.

Po przeanalizowaniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

Przypomniał, że sprawa była przedmiotem oceny przez [...]WINB, który decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., uchylił wcześniej decyzję PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania tej decyzji (w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.) była kwestia miejsc postojowych znajdujących się na terenie ww. obiektu. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2390/15 oddalił skargę H. S. na ww. decyzję [...]WINB, wskazując jednocześnie, że: "wbrew obowiązkowi nałożonemu przez organ odwoławczy - organ powiatowy bezrefleksyjnie skontrolował ilość miejsc parkingowych na spornym terenie bez uwzględnienia obowiązujących przepisów."

Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013r., działka o nr ew. [...] z obr. [...] położona w [...] stanowi teren zabudowy usług zdrowia, oznaczony na rysunku planu symbolem 2 UZ. Zgodnie z § 5 ust. 6 pkt 4 lit e: "W zakresie bilansu miejsc parkingowych ustala się: dla domów dziennego i stałego pobytu dla osób starszych - minimum 1,3 miejsca postojowego na 15 łóżek."

Jak ustalił PINB podczas kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2018r., na dzień przeprowadzenia kontroli w przedmiotowym Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym znajdowało się 96 łóżek. W związku z powyższym w realiach omawianej sprawy, zgodnie z powyżej przytoczonymi ustaleniami przepisów planistycznych ilość łóżek implikuje konieczność zapewnienia 8 miejsc postojowych (96/15=6,4; 6,4x1,3=8,32). Zgodnie zaś z protokołem PINB z dnia [...] czerwca 2018 r., na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanych jest 9 miejsc postojowych, w tym jedno miejsce dla osoby niepełnosprawnej, które w ocenie organu powiatowego są zgodne są z przepisami.

W toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem D. i S. K., reprezentowanych przez r.pr. T.M., [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r., zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, niezbędnego dla wydania przez organ prawidłowego rozstrzygnięcia pod kątem ustalenia, że miejsca postojowe zlokalizowane na terenie działki nr ew. [...] w obr. ew. [...] przy ul. [...] w [...] spełniają warunki przewidziane w Rozdziale III "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych" Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690). Ponadto w ocenie organu z uwagi na wykonane roboty polegające na wydzieleniu krawężnikami miejsc parkingowych wysypanych tłuczniem zachodziła konieczność ponownego ustalenia stosunku powierzchni biologicznie czynnej do zabudowy ww. działki, jak również z uwagi na znaczny upływ czasu od kontroli przeprowadzonej na zlecenie [...]WINB w kontekście użytkowania strychu przedmiotowego budynku, zasadnym było dokonanie ponownych ustaleń w ww. zakresie.

PINB zobowiązany został, aby ustalenia w zakresie wskazanym w sentencji postanowienia [...]WINB Nr [...] z [...] października 2018r. poprzeć szkicem sytuacyjnym wskazującym na wymiary miejsc postojowych oraz ich usytuowanie w stosunku do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w przedmiotowy budynku usługowym.

Przy piśmie PINB z [...] grudnia 2018r. uzupełniony został materiał dowodowy omawianej sprawy w zakresie wskazanym w treści ww. postanowienia [...]WINB. W protokole kontroli przeprowadzonej na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] stwierdzono: "W czasie kontroli dokonano pomiaru istniejących miejsc postojowych na ww. działce w ilości 9 sztuk, w tym 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych: -stanowisko nr 1 - szerokość w najwęższym miejscu 2,35m i długość 5,20m -stanowisko nr 2- szer. 2,50m, długości 5,20m -stanowisko nr 3 - szer. 2,30, długości 5,20m -stanowisko nr 4 - szer. 2,30, długości 5,00m -stanowisko nr 5 - szer. 2,30m, długości 5,00m -stanowisko nr 6 - szer. 2,30m, długość 5,00m

W/w miejsca postojowe są oddalone od ściany istniejącego budynku o 8,70m - 12,5m. Na w/w działce znajduje się również stanowisko dla osób niepełnosprawnych o wym. 3,60 x 5,10m i jest usytuowane tuż przy budynku (ściana klatki schodowej wraz z szybem windowym). Stanowisko nr [...], jako usytuowane najbliżej od granicy z działką Państwa K., znajduje się w odległości 7,80m. Miejsce postojowe nr 8 i 9 mają szerokość po 2,5m i wymaganą długość 5m (są znacznie dłuższe). Znajdują się w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią i 3m od ściany w/w budynku. Z tej strony tego budynku znajduje się okno od magazynu i korytarza. W czasie kontroli właścicielka ww. nieruchomości przedłożyła dokumenty (plan zagospodarowania działki), opracowane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, z którego wynika, że powierzchnia biologicznie czynna na ww. działce wynosi 28,60%. Odnośnie zaś pkt 4 - ustalenie sposobu użytkowania strychu ww. budynku, w czasie kontroli nie stwierdzono aby pomieszczenia na strychu wykorzystywane były na cele mieszkalne, bądź pokoje dla pensjonariuszy. Wysokość pomieszczenia na strychu nie uległo zmianie i jest zbyt mała aby wykorzystywać je na cele użytkowe. (...)"

Ponadto do [...]WINB przesłana została notatka służbowa sporządzona przez pracownika PINB z [...] grudnia 2018r., z której wynika, że: "H. S. telefonicznie poinformowała, że dwa stanowiska postojowe (nr 8 i 9 na projekcie zagospodarowania działki) (...) doprowadziła do stanu zgodnego z przepisami. W związku z powyższym poprosiła o dokonanie kontroli w celu potwierdzenia stanu faktycznego."

Przez wzgląd na w/w informację, PINB dnia [...] grudnia 2018r. przeprowadził ponowną kontrolę na przedmiotowej działce, w toku której stwierdzono: "że miejsca postojowe oznaczone j.w. wykonane są zgodnie z przepisami. Właścicielka posesji podniosła, że w trakcie prac przy wykonywaniu miejsc postojowych pracownicy rozsypali nadmiar tłucznia na działce w ten sposób, że odległość tych miejsc postojowych zmniejszyła się do 1,50m od granicy z działką sąsiednią. W chwili obecnej po dokonanej korekcie odległość ww. miejsc parkingowych od granicy z działka sąsiednią wynosi 3,20m. Każde z tych miejsc postojowych posiada wymiary 2,50m x 5,20m, przy wymaganych wymiarach 2,30 x 5,00m."

Analizując materiał dowodowy uzupełniony przy piśmie PINB z [...] grudnia 2018r. wątpliwości organu odwoławczego budziła kwestia ustalenia przez organ powiatowy stosunku powierzchni biologicznie czynnej do zabudowy działki nr ew. [...] w obr. ew. [...], jak również nieścisłości w zakresie wymiarów poszczególnych miejsc postojowych, a także fizyczna możliwość korzystania z wytyczonych miejsc postojowych zgodnie z ich przeznaczeniem. Pomimo ponadto wskazania, że ustalenia w powyższym zakresie należało poprzeć szkicem sytuacyjnym, nie został on przedłożony tut. organowi.

Organ wskazał, że miejsce postojowe stanowi wydzieloną powierzchnię terenu, przeznaczoną na postój pojazdów. Przypomniał, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690) przewidywał, że: "Stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3m i długość 5m, przy czym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6m i długość 5m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6m i szerokość co najmniej 3,6m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo-jezdnego."

Zgodnie z § 21 ust. 3 w/w rozporządzenia: "Stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody."

Wątpliwości [...]WINB budziła też kwestia prawidłowego zaprojektowania i wykonania ośmiu miejsc postojowych na terenie w/w działki, oznaczonych na inwentaryzacji przedmiotowego budynku, sporządzonej przez mgr inż. A. K. (nr upr. [...]) numerami: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9. Jak wynika z powyższego opracowania oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy, wskazane miejsca postojowe nie mają zapewnionego dojazdu manewrowego, zaś otoczone są powierzchnią zieloną - trawnikiem. Z uwagi na fakt, że wymóg posiadania nawierzchni utwardzonej, o której mowa w w/w przepisie dotyczy również dojazdów manewrowych, kwestia ta wymaga dodatkowego wyjaśnienia przez organ I instancji. Ponadto do miejsc oznaczonych numerami 8 i 9 prowadzi wąski fragment działki. Z akt sprawy nie wynika czy odcinek ten umożliwia dojazd samochodów do w/w miejsc. Uwagi w tym zakresie zostały także zawarte w rozpatrywanym odwołaniu.

W ocenie [...]WINB, spełnienie obowiązku wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] maja 2013r. w zakresie zapewnienia na działce odpowiedniej liczby miejsc parkingowych nie może sprowadzać się wyłącznie do ich fizycznego wytyczenia na gruncie, bez zapewnienia możliwości korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. Miejsca postojowe - aby mogły pełnić taką funkcję - muszą mieć zapewnioną drogę dojazdową, która umożliwi pojazdowi bezpieczne przedostanie się na wskazane miejsce.

Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2018r. w kwestii ustalenia powierzchni biologicznie czynnej działki nr ew. [...], obręb [...] PINB oparł się na przedłożonej przez H. S. inwentaryzacji przedmiotowego budynku, zgodnie z którą powierzchnia działki wynosi 2040,00m2, zaś powierzchnia biologicznie czynna wynosi 590,60m2, co stanowi 28,60% powierzchni całej działki, przy minimum 25% wymaganych ustaleniami przepisów planistycznych obowiązujących na terenie przedmiotowej działki (zgodnie z §17 ust. 3 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013r. dla terenu oznaczonego symbolem 2UZ, oznaczającego zabudowę usług zdrowia, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka, minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej wynosi 25%).

Oceniając bilans terenu przedmiotowej działki nr ew. [...] w obr. ew. [...] ujęty w w/w inwentaryzacji budynku usług zdrowia "Zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy", - zdaniem organu odwoławczego należało wskazać, że odejmując od powierzchni działki (wynoszącej 2040,00m2) powierzchnię zabudowy (wynoszącą 817,80m2), powierzchnie schodów zewnętrznych, podjazdów i tarasów (wynoszącą 103,602), powierzchnię obrzeży (wynoszącą 7,20m2) oraz powierzchnię utwardzenia (wynoszącą 535,00m2), to powierzchnia biologicznie czynna wynosiła 576,40m2, a więc 28,25%, a nie 28,60%.

Ponadto w w/w inwentaryzacji, a co za tym idzie - także przy obliczaniu powierzchni biologicznie czynnej - nie zostały uwzględnione prace podjęte przez inwestora H. S. po kontroli PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018r. Zgodnie z informacją ujętą w notatce służbowej sporządzonej przez pracownika PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2018r. H. S. miejsca postojowe oznaczone nr 8 i 9 "doprowadziła do stanu zgodnego z prawem". De facto - jak wynika z protokołu kontroli PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2018r. - w/w miejsca postojowe zostały odsunięte od granicy z działką sąsiednią z 1,50m do 3,20m, przy czym każde z miejsc postojowych ma wymiary 2,50m x 5,20m w miejsce poprzednich, wynoszących 2,50 x 5,00m. W w/w opracowaniu przyjęto zaś, że wszystkie miejsca postojowe posiadają wymiary 2,30 x 5,00m, a miejsce przeznaczone dla osób niepełnosprawnych posiada wymiary 3,60 x 5,00m. W związku z powyższym tut. organ nie jest w stanie zweryfikować, co stanowiło podstawę obliczenia przez organ powiatowy powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki, do czego obowiązany został postanowieniem [...]WINB Nr [...] z dnia [...] października 2018r.

Organ odwoławczy wskazał też na treść art. 79 § 2 k.p.a. Jak wskazał pełnomocnik D. i S. K. w piśmie z [...] stycznia 2019 r., strony postępowania nie zostały poinformowane o przeprowadzeniu na działce H. S. ponownej kontroli dnia [...] grudnia 2018 r. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest zaś bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, [...]WINB stwierdził, że wobec tego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. ustalenia czy miejsca postojowe wyznaczone na terenie działki nr ew. [...] w obr. ew. [...] mogą spełniać swoją funkcję, poprzez posiadanie drogi dojazdowej oraz bezsprzecznego ustalenia powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki, to zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawiała za tym również konieczność zapewnienia stronom prawa do brania czynnego udziału w czynnościach dowodowych prowadzonych przez organ powiatowy.

Ustosunkowując się do wniosku skarżących z [...] stycznia 2019 r. o wyłączenie PINB w [...], organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wyłączenia organu od załatwienia indywidualnej sprawy unormowane zostały w art. 25 § 1 i 2 k.p.a. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.) wskazuje, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn niewymienionych w art. 25 k.p.a. nawet, jeżeli zdaniem strony skarżącej, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu, bowiem przepisy art. 24 k.p.a. dotyczą tylko pracowników organu administracji publicznej, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcję organu. Przez wzgląd na brak przesłanek do wyłączenia PINB w [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie budynku usługowego - Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego, [...]WINB nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. złożyła H. S. wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez obligowanie skarżącej wbrew zawartej w nim regulacji, do zapewnienia dojazdów manewrowych do istniejących stanowisk postojowych,

2. naruszenie § 104 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez stosowanie do istniejących miejsc postojowych, warunków technicznych, jakie przewidziane są dla stanowisk postojowych w garażu jednoprzestrzennym (bez ścian wewnętrznych),

3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu podstawy faktyczne i prawne albowiem brak dowodów na okoliczność tego, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem za takowe nie można uznać jedynie oświadczenia pełnomocnika D. i S. K., że nie został on poinformowany o przeprowadzeniu na działce H. S. ponownej kontroli dnia [...] grudnia 2018 r., jak również z tego względu, że okoliczności które miałyby zostać ustalone w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to jest istnienie dojazdów manewrowych, nie można uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy, skoro obowiązujące przepisy prawa nakładają na inwestora warunki jedynie odnośnie miejsc postojowych a nie dojazdów do nich.

W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oceniany w oparciu o powołane przepisy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, a orzeczenie organu odwoławczego było poprawne.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

W ocenie Sądu, kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe.

Skoro organ I instancji, w ocenie [...]WINB, umorzył postępowanie wadliwie, przyjmując niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym - to tym samym naruszył przepisy postępowania, w tym nie tylko art. 105 § 1 k.p.a., ale również art. 6, 7, 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 2 k.p.a., a w związku z tym również art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Takie stwierdzenie uzasadniało więc zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż PINB nie tylko wadliwie przeanalizował zebrany materiał dowodowy, który dodatkowo nie był pełny, ale również nieprawidłowo ocenił zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania. Co więcej - w związku z przedwczesnym umorzeniem postępowania - nie przeprowadził z własnej inicjatywy wymaganego prawem (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) dodatkowego postępowania dowodowego, które mogłoby być podstawą do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Z art. 79 k.p.a. wynika obowiązek organu zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Przepis ten ustanawia gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin co najmniej na 7 dni przed terminem. W wyroku z 28.3.1985 r., I SA 1282/84 (ONSA 1985, Nr 2, poz. 5) NSA przyjął: "Organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny". W wyroku z 13.2.1986 r., II SA 2015/85 (ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) NSA przyjął: "Zachowanie wymagań art. 79 i 81 KPA, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy". W wyroku z 22.11.2006 r., II OSK 375/06 (Legalis) NSA przyjął takie samo stanowisko co do wagi naruszenia art. 79 i 81 KPA, podkreślając bezwzględny obowiązek zapewnienia stronie prawa do udziału w czynnościach dowodowych. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Organ I instancji nie powiadomił strony o oględzinach, co zresztą podnosi jej pełnomocnik.

Z kolei, z art. 9 k.p.a. wynika drugi obowiązek organu administracji publicznej, tj. zapewnienie stronie czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu. Zgodnie z art. 9 organ powinien pouczyć stronę o jej prawie do zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz o prawie do składania wyjaśnień, a następnie umożliwić stronie realizację tego prawa przez zapewnienie jej prawa głosu.

W związku z dyspozycją art. 79 i art. 9 k.p.a. – stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Równie ważnym elementem dla rzeczywistej gwarancji realizacji prawa do czynnego udziału strony jest należyty termin zawiadomienia strony o czynnościach postępowania dowodowego. Naruszenie tego terminu ograniczać może przygotowanie strony do obrony swego interesu, w konsekwencji może być podstawą oceny naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Konsekwencje naruszenia obowiązku zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu dają z kolei podstawę do stwierdzenia naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązków wypływających z art. 79 k.p.a., a zatem naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co z kolei stanowić może podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy stwierdza, że w sprawie nie było natomiast podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a.; organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował.

Wprawdzie organ odwoławczy teoretycznie mógłby sam wyjaśnić wątpliwości dot. powierzchni biologicznie czynnej i ew. lokalizacji (jej prawidłowości) miejsc parkingowych w trybie art. 136 § 1 k.p.a., tym niemniej - wobec ww. uchybień procesowych organu I instancji - zastosowanie miał w pełni art. 138 § 2 k.p.a., jako że uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik spraw. Dlatego też, rozsądnym jest, żeby wobec naruszenia art. 79 k.p.a., organ I instancji ponownie i poprawnie wykonał to, co nakazał mu organ odwoławczy.

Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga niewątpliwie poprawnego przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1, w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a.). W sytuacji więc, gdy postępowanie dowodowe było w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzone niekompletnie, niedbale, a do tego w sposób niepozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie, nie może mieć zastosowania dyspozycja art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ II instancji może prowadzić postępowanie dodatkowe w celu uzupełnienia dowodów (albo w tym zakresie zlecić postępowanie organowi I instancji). Skoro bowiem nie ma czego uzupełniać, a postępowanie dowodowe należy po prostu poprawnie przeprowadzić - art. 136 § 1 k.p.a. zastosowania nie ma.

Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega wyłącznie na kontroli tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a.

Fakt, że [...]WINB wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji poświęcił parametrom miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnej, zapewne spowodował niedoskonałość uzasadnienia wydanej decyzji w zakresie wyjaśnienia prawnych przesłanek umorzenia i lakonicznego uzasadnienia przesłanek zastosowania przez [...]WINB art. 138 § 2 k.p.a. Poza bowiem wskazaniem, że rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, z powołaniem się na przepis art. 79 k.p.a. – organ nie odniósł się w wymaganym zakresie do przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.

Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, ww. wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na ostateczny wynik sprawy, a tylko taka sytuacja - zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - uzasadniałby uwzględnienie przez Sąd sprzeciwu i uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.