Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1782/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 132, 152, 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz D. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., o odmowie udostępnienia H. G. i D. S. informacji publicznej zażądanej wnioskiem ww. z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. H. G. i D. S. wystąpiły do Wojewody [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej "przyjętych przez Wojewodę [...] w decyzjach administracyjnych ustalających odszkodowanie w wysokości za 1 m2 nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych, które przejęte zostały na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej - obwodnicy [...] polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] na terenie miasta [...], a położonych w obrębach 0001, 0002".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował wnioskodawczynie, że informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwał je do wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pismach z dnia [...] maja 2013 r. wnioskodawczynie interesu publicznego nie wykazały, twierdząc że wnioskowana informacja publiczna jest informacją prostą.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję odmowną. W jej uzasadnieniu wskazał, iż w niniejszej sprawie, aby udzielić informacji, należy przejrzeć ponad 2 tysiące decyzji odszkodowawczych wydawanych w ostatnich latach, wśród których znajdują się decyzje dotyczące ww. inwestycji drogowej i nieruchomości położonych w obrębach 0001 i 0002. Jednakże samo wyodrębnienie tych decyzji nie spowoduje załatwienia sprawy. Należy przeanalizować, które nieruchomości to nieruchomości gruntowe i tu można łączną wysokość odszkodowania ustaloną w decyzji podzielić przez powierzchnię nieruchomości, aby uzyskać wartość 1 m2 gruntu. W przypadku tzw. nieruchomości zabudowanych (brak definicji nieruchomości zabudowanej) tj. nieruchomości obejmującej grunt oraz części składowe gruntu (składniki budowlane i składniki roślinne) sytuacja jest bardziej skomplikowana. W tych przypadkach wyodrębnienie wartości 1 m2 gruntu wymaga szczegółowej analizy decyzji oraz operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wydania takowej decyzji, a czasami z uwagi na metodę wyceny wybraną przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest to w ogóle możliwe. W decyzjach odszkodowawczych organ z reguły podaje łączną wysokość odszkodowania za nieruchomość. Na koniec należałoby ustalić, przy jakiej ulicy znajdowały się ww. nieruchomości (w decyzjach odszkodowawczych nieruchomość jest identyfikowana za pomocą numeru działki i obrębu). W ocenie Wojewody, powyższe zabiegi czynią żądaną informację - informacją przetworzoną, której udzielenie wymaga istnienia przesłanki interesu publicznego.

H. G. i D. S. odwołały się do Ministra Administracji i Cyfryzacji, kwestionując zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej. Wskazywały, iż jest to informacja o cenach 1 m2 za nieruchomości zabudowane i niezabudowane wywłaszczone pod inwestycje drogowe w obrębie 001, 002 w [...]. Informacja ta jest prosta, albowiem w wyniku procesu udostępnienia informacji nie powstanie żadna nowa informacja, zaś żądane dane, stanowiące informacje, są w posiadaniu organu.

Minister Administracji i Cyfryzacji po przeanalizowaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. podzielił w całej rozciągłości zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, podkreślając przetworzony charakter żądanej informacji oraz okoliczność braku wykazania przez zainteresowane szczególnego interesu prawnego w jej udostępnieniu.

D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 12 sierpnia 2013 r., zarzucając Ministrowi Administracji i Cyfryzacji:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przekroczenie uznaniowości organu II instancji w interpretacji zawężającej pojęcie informacji prostej i przetworzonej, które poskutkowało niemożliwością skorzystania przez skarżącą z prawa dostępu do informacji publicznej przewidzianego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób dokładny i wyczerpujący oraz zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza co do zakresu żądanej przez skarżącą informacji publicznej, w tym wskazania przez nią szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego prosiła o informację publiczną i załatwienia sprawy bez zwróceniem uwagi na jej słuszny interes w niniejszej sprawie, a także brak wyjaśnienia powodów, dla których organy nie uwzględniły wskazanych przez skarżącą przesłanek szczególnego interesu publicznego, co doprowadziło organ II instancji do błędnego zakwalifikowania prośby skarżącej, jako żądania informacji przetworzonej, a zaskarżona decyzja jest formalnie wadliwa, albowiem nie zawiera w uzasadnieniu argumentów, dla których nie rozpatrzono wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu;

3. naruszenie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 6 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej o cenach za nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych wywłaszczonych pod inwestycje drogowe w obrębie 001, 002 w [...] - po sprecyzowaniu wniosku – iż dotyczy on: ul. [...], - odpowiada prawu i utrzymanie jej w mocy oraz przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy jest to informacja prosta, którą organ I instancji posiada i do jej udzielenia nie wymagany jest od organu nakład szczególnej pracy, ani też w wyniku jej udzielenia nie powstaje nowa informacja, albowiem uzyskanie tej informacji publicznej, o którą skarżąca prosiła mieści się w obowiązku organu wynikającego z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi oraz w późniejszych pismach procesowych, skarżąca wskazała, że żądanie informacji o cenie gruntów wywłaszczonych w obrębie 001,002 w [...], pod inwestycje drogowe dróg: [...] i [...], które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie z obrębem nr [...], związane jest z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa [...]przez Radę Gminy [...] w dniu [...] lutego 2013 r. (uchwała nr [...]), w którym przeznaczono m. in. tereny budowlane będące własnością mieszkańców wsi [...] pod budowę linii napowietrznej 220kV łączącej przeznaczone do rozbudowy stacje: [...] - [...] oraz rozbudowę drogi krajowej nr [...] w celu umożliwienia dojazdu prywatnemu inwestorowi – N. Dojazd do jego prywatnych terenów jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. Skoro, jak słusznie stwierdza Minister Administracji i Cyfryzacji, pojęcie interesu publicznego jest niedookreślone, to spełnienie tej przesłanki, w celu udzielenia informacji publicznej powinno odbywać się w kontekście argumentów odwołania. Budowa ronda w ciągu drogi krajowej nr [...] i przebudowa tej drogi, dla obsłużenia jednego właściciela, w sytuacji gdy co ca. 150-200 m trwają prace przy budowie dwóch węzłów komunikacyjnych, w tym drogi nr [...], spowodowały powstanie poważnych wątpliwości co do racjonalnego wydatkowania środków publicznych na ich realizację. Ponadto zaznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] zmiany m. in. gruntów budowlanych na grunty przeznaczone pod drogi i linię energetyczną, a także wprowadzenie zakazu budowy na innych gruntach, przez które przebiegać będzie linia napowietrzna, może być wybiegiem władz gminy [...], inwestora P. SA, N. i GDDKiA Oddział w [...] w kierunku obniżenia wartości gruntów w przypadku późniejszych wywłaszczeń czy też żądania ustanowienia służebności przesyłu, w związku z ograniczeniem prawa korzystania z własności.

O fakcie porozumienia organów władzy publicznej województwa [...], GDDKiA i inwestora linii elektroenergetycznej mieszkańcy dowiedzieli się w kwietniu 2013 r., a tekst porozumienia z mapą inwestycji otrzymali w lipcu 2013 r., na spotkaniu z przedstawicielami inwestora linii napowietrznej 220 kV.

Dalej skarżąca wskazywała, że prosiła o cenę nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych bez jakiegokolwiek innego kryterium, dlatego nie potrzeba dokonywać sztucznych zabiegów wyodrębniających grunt, składniki roślinne - tylko wskazać cenę 1 m2 nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej.

W ocenie skarżącej, trudno uznać, że podanie ceny za 1 m2 niezabudowanych i zabudowanych nieruchomości, znajdujących się w obrębie 001 i 002 w [...], w których Urząd [...] ustalał wartość wywłaszczonych około 60 nieruchomości, przy ogółem ponad dwóch tysiącach nieruchomości, wymaga znacznego nakładu sił i środków w celu przeprowadzenia analiz, zestawień, obliczeń, nie wyjaśniając, w jakim kierunku wystąpiła konieczność wykonania tych czynności. W tym przypadku istnieje ca. 60 wywłaszczonych nieruchomości, zatem jest więcej niż prawdopodobne, że znajduje się wśród nich nieruchomość o odpowiedniej do wniosku skarżącej jednej cesze - nieruchomość niezabudowana lub zabudowana. Jeśli czasami, jak stwierdza organ II instancji, zastosowano metodę szacowania, przy której nie jest możliwe ustalenie ceny nieruchomości niezabudowanej czy zabudowanej, to należało pominąć dane z takiej decyzji.

Nawet, jeśli decyzje ustalające wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w komparycji nie zawierają wartości 1 m2 nieruchomości, to w uzasadnieniu decyzji najczęściej przytaczana jest oddzielnie: cena za 1 m2 gruntu i za części składowe nieruchomości musi zawierać wartość całej nieruchomości, jej powierzchnię i wskazanie za pomocą jakiej metody dokonano określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych, których operat szacunkowy jest podstawą do ustalenia przez Wojewodę [...] należnego stronie odszkodowania. Trudno dowodzić, że czynność matematycznego działania ewentualnego dzielenia wymaga wysiłku intelektualnego w dobie powszechnej elektroniki, które uzasadniałoby odmowę udzielenia informacji publicznej.

Nie ma także w przypadku tej sprawy konieczności anonimizacji danych, gdyż skarżąca wnosi jedynie o podanie ceny 1 m2 nieruchomości, nie zaś o oznaczenie, o którą nieruchomość chodzi, i przy jakiej ulicy jest położona, jaka jest jej powierzchnia czy też, kto jest adresatem decyzji o wywłaszczeniu.

Nie była objęta zakresem wniosku skarżącej konieczność analizy porównawczej wszystkich decyzji wywłaszczeniowych wydanych w obrębie 001 i 002 w [...], ani także wykonanie czynności mających na celu wyciąganie średniej ceny dla obu obrębów, a jedynie podanie informacji, która znajduje się w istniejących już dokumentach: decyzji ustalającej odszkodowanie i operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania właśnie w drodze decyzji. W aktach ponad 2 tys. spraw o wywłaszczenie, na pewno w każdej znajduje się operat rzeczoznawcy, którego treść pozwalała udzielić wnioskowanej, prostej informacji, spełniającej charakterystykę prośby skarżącej: podanie mi informacji o cenie 1 m2 niezabudowanej nieruchomości gruntowej. Na dowód czego skarżąca przykładowo załączyła swoją decyzję wywłaszczeniową.

Na zakończenie, odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu decyzji orzeczeń, skarżąca dodała, iż każdą sprawę z zakresu informacji organ winien oceniać indywidualnie, w oparciu o jej stan faktyczny. Orzecznictwo nie stanowi źródła prawa, a jedynie wskazówkę interpretacyjną, którą można zastosować w zbliżonym stanie faktycznym.

W konkluzji skargi D. S. zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Wyżej wskazana decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji stała się także przedmiotem skargi H. G. Jednakże skarga ta wobec niespełnienia przez skarżącą wymogów formalnych została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1783/13).

W odpowiedzi na skargę D. S., Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Można zatem stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.

Definicja informacji publicznej odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", którego definicji legalnej brak w ustawie. Zakres pojęcia "sprawa publiczna" wyznacza w pewnym zakresie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, przy czym wyliczenie to ma charakter przykładowy. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Na ogół przyjmuje się, że podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej prostej jest to, że informacji tej wprost organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji - innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Zatem informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji ani wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji.

W szczególności za informację przetworzoną nie uznaje się informacji podlegającej anonimizacji.

Jednakże nie sposób nie dostrzegać, iż bardzo znacząca ilość i czasochłonność czynności, niezbędnych do wykonania przez podmiot zobowiązany, aby móc udostępnić daną informację publiczną, może stanowić o uznaniu takiej informacji za informację przetworzoną, jeżeli tylko zastosowanie tak uciążliwych sposobów jest jedyną możliwością udostępnienia tej informacji.

Badana pod powyższym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie i decyzje organów obu instancji podjęte w niniejszej sprawie muszą zostać uchylone.

Wojewoda [...], a w dalszej kolejności Minister Administracji i Cyfryzacji w sposób nieprawidłowy rozpatrzyli przedmiotową sprawę w zakresie ustalenia dokładnej treści żądanej przez skarżącą informacji - co jest jej przedmiotem. Także organ I instancji nie dokonał rozeznania w zakresie oceny wszystkich czynności niezbędnych do udostępnienia żądanej informacji, co jest niezbędne do określenia, czy przedmiot wniosku stanowi informację prostą czy złożoną.

Samo sformułowanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej - (cytat z wniosku) "przyjętych przez Wojewodę [...] w decyzjach administracyjnych ustalających odszkodowanie w wysokości za 1 m2 nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych, które przejęte zostały na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej - obwodnicy [...] polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] na terenie miasta [...], a położonych w obrębach 0001, 0002" – budzi wątpliwości, co do treści samego żądania, jego zakresu.

Pominąć tu można niepoprawność samego sformułowania " ...w wysokości za 1 m2 ....", jednakże mimo to przedmiotowy wniosek nie jest jasny, co do istoty swojej treści. Chodzi tu o dwie kluczowe kwestie.

Pierwsza – czy wnioskodawczyni we wniosku pyta o cenę 1 m2 wywłaszczonych nieruchomości dla każdej z decyzji osobno, czy o średnią cenę 1 m2 wywłaszczonych na wskazany cel nieruchomości w rozbiciu na nieruchomości zabudowane i niezabudowane. Bez wyjaśnienia tej kwestii, organ autokratycznie uznaje, iż skarżącej chodzi o wskazanie średniej ceny m2 wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem, co wynika z późniejszych pism skarżącej (z dnia [...] maja 2013 r., z odwołania i z uzasadnienia skargi), przedmiotowe pytanie dotyczy ceny 1 m2 wywłaszczonych na wskazany cel nieruchomości, w rozbiciu na nieruchomości zabudowane i niezabudowane – a zatem o podanie dwóch wartości, które, jak to wynika z tenoru pism skarżącej, będą stałe w danym terenie i różnić się będą jedynie cechą danej nieruchomości w zależności czy jest zabudowana czy niezabudowana. Jak tę kwestię obecnie wyjaśnia skarżąca - "Nie była objęta zakresem wniosku skarżącej konieczność analizy porównawczej wszystkich decyzji wywłaszczeniowych wydanych w obrębie 001 i 002 w [...], ani także wykonanie czynności mających na celu wyciąganie średniej ceny dla obu obrębów, a jedynie podanie informacji, która znajduje się w istniejących już dokumentach: decyzji ustalającej odszkodowanie i operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania właśnie w drodze decyzji. W aktach ponad 2 tys. spraw o wywłaszczenie, na pewno w każdej znajduje się operat rzeczoznawcy, którego treść pozwalała udzielić wnioskowanej, prostej informacji, spełniającej charakterystykę prośby skarżącej: "podanie mi informacji o cenie 1 m2 niezabudowanej nieruchomości gruntowej."

Zatem już samo sformułowanie wniosku budzi poważne wątpliwości i wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte już na wstępnym etapie rozpatrywania sprawy przez organ. Przeprowadzenia takich czynności wyjaśniających przedmiot sprawy po stronie organu zabrakło.

Druga - dotyczy zdefiniowania użytych przez skarżącą pojęć "nieruchomość zabudowana/ nieruchomość niezabudowana". W tym przypadku, co wskazano w uzasadnieniu decyzji obu instancji organ miał trudności z precyzyjnym odniesieniem tych pojęć do przedmiotu sprawy w zakresie, jak rozumieć nieruchomość zabudowaną, - "W przypadku tzw. nieruchomości zabudowanych (brak definicji nieruchomości zabudowanej) tj. nieruchomości obejmującej grunt oraz części składowe gruntu (składniki budowlane i składniki roślinne) sytuacja jest bardziej skomplikowana. W tych przypadkach wyodrębnienie wartości 1 m2 gruntu wymaga szczegółowej analizy decyzji oraz operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wydania takowej decyzji, a czasami z uwagi na metodę wyceny wybraną przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest to w ogóle możliwe. W decyzjach odszkodowawczych organ z reguły podaje łączną wysokość odszkodowania za nieruchomość." (cytat z uzasadnienia decyzji).

Zatem skoro takie wyodrębnienie rodziło po stronie organu wątpliwości, to należało, we wstępnym etapie rozpatrzenia sprawy, zażądać od skarżącej dokładnego sprecyzowania wniosku. Wykazywanie w treści uzasadnienia decyzji obu instancji wątpliwości, co do rozumienia przez organ, zawartego we wniosku wyszczególnienia "nieruchomość zabudowana/ nieruchomość niezabudowana", wskazuje na brak rzetelnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy na jej etapie wstępnym.

Przy tak niejednoznacznie sformułowanym wniosku, dopiero po wyjaśnieniu powyższych nieprecyzyjnych sformułowań w nim zawartych, wyłoni się istota żądanej przez zainteresowaną informacji publicznej.

Wówczas organ powinien przystąpić do drugiego etapu rozpatrzenia sprawy i rozważyć, czy żądana informacja istnieje w zasobach organu i jakie organ powinien przedsięwziąć czynności niezbędne do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Prawidłowe rozstrzygnięcie tego kolejnego zagadnienia pozwoli w sposób poprawny ustalić, czy pytanie dotyczy informacji prostej, czy przetworzonej.

W tym zakresie znowu wyłania się kolejny problem, co do oceny rozmiaru analizowanych decyzji. Organ wskazuje tu na zbiór wszystkich około 2.000 decyzji wywłaszczeniowych pod daną inwestycję drogową. Tymczasem skarżąca, wskazując na konkretne ulice (przy których nieruchomości zostały wywłaszczone), twierdzi, iż jej pytanie dotyczy jedynie około 60 decyzji, przy czym – jak twierdzi – "W ocenie skarżącej trudno uznać, że podanie ceny za 1 m2 niezabudowanych i zabudowanych nieruchomości, znajdujących się w obrębie 001 i 002 w [...], w których Urząd [...] ustalał wartość wywłaszczonych około 60 nieruchomości, przy ogółem ponad dwóch tysiącach nieruchomości, wymaga znacznego nakładu sił i środków w celu przeprowadzenia analiz, zestawień, obliczeń, nie wyjaśniając w jakim kierunku wystąpiła konieczność wykonania tych czynności. W tym przypadku, istnieje ca. 60 wywłaszczonych nieruchomości, zatem jest więcej niż prawdopodobne, że znajduje się wśród nich nieruchomość o odpowiedniej do wniosku jednej cesze - nieruchomość niezabudowana lub zabudowana." – i dalej - "Nie była objęta zakresem wniosku skarżącej konieczność analizy porównawczej wszystkich decyzji wywłaszczeniowych wydanych w obrębie 001 i 002 w [...], ani także wykonanie czynności mających na celu wyciąganie średniej ceny dla obu obrębów, a jedynie podanie informacji, która znajduje się w istniejących już dokumentach: decyzji ustalającej odszkodowanie i operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania właśnie w drodze decyzji. W aktach ponad 2 tys. spraw o wywłaszczenie, na pewno w każdej znajduje się operat rzeczoznawcy, którego treść pozwalała udzielić wnioskowanej, prostej informacji, spełniającej charakterystykę prośby skarżącej: podanie informacji o cenie 1 m2 niezabudowanej nieruchomości gruntowej." Na dowód czego skarżąca przykładowo załączyła do skargi swoją decyzję wywłaszczeniową.

A zatem skarżąca uważa, iż odpowiedź na jej wniosek to wskazanie ceny 1 m2 dowolnej nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej ze zbioru wspomnianych przez nią około 60 decyzji.

W powyższym aspekcie sprawy wyłania się także, niezależnie od powyższego, brak wskazania przez organ, iż dla udzielenia żądanej informacji niezbędna była kwerenda przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych. Organ nie poczynił żadnych działań w kierunku sprawdzenia, czy żądanych informacji organ nie posiada np. w formie danych statystycznych, czy sprawozdań z procesu wywłaszczania itp. dokumentów. Zatem nie wyjaśnił, czy udostępnienie żądanej informacji mogłoby się w ogóle obejść bez analizy decyzji uwłaszczeniowych.

Reasumując, na tym etapie rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może przesądzić, czy w istocie żądana przez skarżąca informacja publiczna stanowi informację prostą, czy przetworzoną. Przedmiotowa sprawa została bowiem przez organ w sposób nieprawidłowy przygotowana do rozstrzygnięcia zarówno pod względem podstawowych wymogów niezbędnych do oceny sprawy pod kątem ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani pod względem ustalenia jej przedmiotu w decyzji wydanej na zasadzie art. 16 tej ustawy. Podkreślić w tym przypadku należy, iż wspomniana decyzja, mimo iż jest decyzją charakterystyczną dla ustawy o dostępie do informacji publicznej, to sposób jej wypracowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji musi odpowiadać wymogom wypracowania decyzji administracyjnej, opisanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych też względów zasadne są zarzuty skargi ujęte w pkt 2 (naruszenie przepisów Kpa) oraz zarzut niedostrzeżenia przez organ II instancji powyższych wad postępowania toczącego się przed Wojewodą [...].

Natomiast ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do pozostałych zarzutów skargi, wobec nieustalenia przez organ dokładnej treści żądanej informacji (zakres pytania), jest, wobec powyżej stwierdzonych uchybień, przedwczesne. Dopiero po prawidłowym ustaleniu przez organ zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokonanie rozeznania czynności niezbędnych do wykonania przez organ w celu udostępnienia informacji, będzie można dokonać oceny, czy żądana informacja jest prosta czy przetworzona.

Z tych też względów organ ponownie rozpatrzy sprawę we wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierunku, żądając przede wszystkim od skarżącej dokładnego sprecyzowania przedmiotu wniosku.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z treścią art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 c) przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.