Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 424/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 roku przy udziale --- spraw ze skarg K. G. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej - oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań J. S., C. B., K. G., Z. S., K. S., E. W., T. W. i C. W. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonym w obrębie S., w gminie K. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ administracji podał, iż decyzją I instancji Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił "W." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą. W odwołaniach od tej decyzji J. S., C. B., K. G., Z. S., K. S., E. W., T. W. i C. W. wnieśli o jej uchylenie w związku z nieprawidłowościami powstałymi na etapie podejmowania decyzji w sprawie budowy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy K. spowodowanymi przez działania Urzędu Miejskiego w K., Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska, Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Starostwa Powiatowego w Ł. oraz zagrożeniami dla mieszkańców, z których niektórzy już cierpią i odczuwają skutki tych decyzji. W związku z planowaną inwestycją odwołujący się zwrócili uwagę na kwestie dotyczące zagrożenia dla zdrowia ludzkiego w aspekcie szkodliwego hałasu, tzw. zespołu turbiny wiatrowej, zjawisko migotania cienia. W ocenie skarżących zjawiska występujące przy pracy wiatraków są niekorzystne dla zdrowia i wywołują negatywne skutki. Nadto, w ocenie odwołujących się, realizacja inwestycji powoduje zagrożenie dla środowiska przyrodniczego z uwagi na zachwianie równowagi ekologicznej i ochronę gruntów rolnych, obniżenie wartości gruntu. W treści odwołania autorzy zawarli również wniosek o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Starosty:

1. Nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej na działkach o Nr ewid. gruntu [...] i [...] obręb S., gmina K.;

2. Nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej na działce o Nr ewid. gruntu [...] - obręb S. i działce nr ewid. gruntu [...] – obręb K., gmina K.;

3. Nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej na działkach o nr ewid. gruntu [...] i [...] w T., gmina K.; oraz

4. Nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę generatora energii wiatrowej wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej na działkach o nr ewid. gruntu [...] i [...] obręb K., gmina K. oraz Nr [...] z dnia [...] roku o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] roku.

W tym zakresie organ wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] roku, którym na podstawie art. 66 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomił odwołujących się, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych wymienionymi decyzjami Starosty powinien być wniesiony odrębnym podaniem do właściwego organu, to jest do samego Starosty.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] roku, umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał organ, planowana inwestycja polega na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW (V. V90) o wysokości masztu 105 m i średnicą wirnika 90 m wraz z niezbędną infrastrukturą (drogą dojazdową z placem manewrowym, zjazdem na drogę gminną, stacją kontenerową pomiarową).

Stosownie do regulacji art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego projektowaną inwestycją warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zostały określone przez Burmistrza K. w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...] z dnia [...] roku. W decyzji tej stwierdzono, że planowana inwestycja nie powinna pogorszyć warunków użytkowania terenu, na którym jest zlokalizowana, a użytkowanie powstałych obiektów nie może powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył również decyzję Burmistrza K. z dnia [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z decyzji tej wynika, iż planowana inwestycja przy zachowaniu wymogów określonych w tej decyzji spowoduje, iż wszelkie uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach działki.

Następnie, organ II instancji powołując się na treść art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. Granice tych praw i obowiązków określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów związanych z Prawem budowlanym lub wydanych na jego podstawie. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Z przedłożonego projektu budowlanego wynika natomiast, iż na nieruchomościach odwołujących się, tj. działce C. W. o nr ewid. [...] (obręb K.), działkach Z. S. o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb S.), działkach E. W. nr ewid. o [...] i [...] (obręb 9 J.), działce J. S. o nr ewid. [...] (obręb 5), działkach T. W. o nr ewid. [...],[...] (obręb S.), działce C. B. o nr ewid. [...] (obręb 9 J.) oraz działkach K. G. o nr wid. [...],[...],[...] (obręb S.), nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Wobec powyższego Wojewoda [...] wezwał pismem z dnia [...] roku wnoszących odwołanie do wykazania interesu prawnego i udokumentowanie własności działek wraz z załącznikiem graficznym – mapą określającą położenie działki w terenie. W dniu 11 marca 2010 roku do organu wpłynęła odpowiedź wraz z załącznikami m.in. w postaci kserokopii mapy lokalizacyjnej elektrowni wiatrowych w gminie K., wypisów z rejestru gruntów. Odwołujący się wyjaśnili, że ich nieruchomości oddalone są od 1.000 m do 4.600 m od projektowanej elektrowni.

Na tej podstawie organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji o tym, że nie uznano odwołujących się za strony postępowania. Nie zostały tym samym naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego określone przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obszarem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich odnosi się bowiem do podmiotów nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności.

Zdaniem Wojewody, odwołujący się w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego i udokumentowania własności poszczególnych działek, wykazali interes faktyczny, a nie interes prawny, który mógłby stanowić podstawę do uznania ich za strony postępowania.

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, iż odwołujący nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu i umorzył postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi natomiast na zarzut, iż zaskarżona decyzja została oparta na wadliwych decyzjach Urzędu Miejskiego w K. i merytorycznie nie została zweryfikowana, organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie kompletności projektu budowlanego oraz zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, a także zbadanie zgodności projektu z przepisami techniczno – budowlanymi. Organ architektoniczno – budowlany nie ma zatem kompetencji do tego, aby raz jeszcze badać i oceniać kwestie rozstrzygnięte w decyzjach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i środowiskowych uwarunkowaniach. Rola organu architektoniczno – budowlanego, w powyższym zakresie, sprowadza się do oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wymaganiami stawianymi planowanej inwestycji, tak przez decyzje o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Skoro w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach i o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to treść tych rozstrzygnięć determinuje samą możliwość, jak i kształt planowanej inwestycji i wiąże organ rozstrzygający w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy poinformował, iż organem właściwym do oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Co do kwestii zarzucanego w treści odwołania nadmiernego hałasu planowanej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, iż w polskim prawie krajowym nie został w sposób odrębny uregulowany problem odległości lokalizacji wież elektrowni wiatrowych od innych budowli, w szczególności tych przeznaczonych na pobyt ludzi. Rozpatrywane przedsięwzięcie położone jest w miejscu, którego bezpośrednie sąsiedztwo, wg stanu rzeczywistego, stanowią tereny rolne. Tereny chronione zabudowy zagrodowej położone są w odległości ok. 620 m od elektrowni. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla środowiska w zakresie emisji hałasu na terenie zabudowy zagrodowej.

Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyli J. S., C. B., K. G., Z. S., K. S., E. W., T. W. oraz C. W. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji II instancji w całości.

Skarżący zakwestionowali niezmiernie wąskie rozumienie pojęcia obszaru oddziaływania. Wskazali na potrzebę zastosowania jak najbardziej naturalnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" i przytoczyli w zakresie orzecznictwo. W ocenie skarżących, jedynie zastosowanie zaprezentowanej przez nich linii orzeczniczej pozwoli na pełne zagwarantowanie poszanowania ich konstytucyjnych wolności i praw. Dalej podnieśli, iż w przeciwnym wypadku, wobec braku stosownych regulacji prawnych związanych stricte z nowym na naszym gruncie specyficznym obiektem budowlanym, jakim jest turbina wiatrowa, ich własność mogłaby zostać pozbawiona równej dla wszystkich ochrony prawnej, gwarantowanej nam w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dalej skarżący powołali się na stwierdzenie Burmistrza K. zawarte w piśmie z dnia [...] roku (stanowiącym załącznik skargi) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym niemożliwym jest by wszelkie oddziaływania inwestycji zamknęły się w granicach działki, choćby z uwagi na rozmieszczenie izofon wokół inwestycji, wpływ na krajobraz, jak również wpływ na niektórych mieszkańców gminy, zamieszkujących w bliższym lub dalszym oddaleniu od turbin.

Według skarżących należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jakim jest elektrownia wiatrowa wraz ze stosowną infrastrukturą. Oddziaływanie tej elektrowni, jej uciążliwość, nie ogranicza się bowiem do granicy działki, na której jest ona posadowiona, lecz przekracza te granice w zakresie szczegółowo opisanym w odwołaniu od decyzji I instancji, w tym oddziałując negatywnie na ich nieruchomości. Orzecznictwo zaś ową możliwość negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na nieruchomość uznaje za równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, a skutkujące posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przez właściciela nieruchomości, znajdującej się w zasięgu oddziaływania takiego obiektu.

Nadto skarżący zakwestionowali stanowisko Wojewody w stosunku do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i w pierwotnie zaskarżanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, dotyczące uciążliwości inwestycji i określenia obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżących jakiekolwiek zapatrywania organu niższej instancji co do zakresu obszaru oddziaływania obiektu nie są wiążące dla organu wyższej instancji. Ów organ dokonuje suwerennej, autonomicznej oceny charakteru podmiotu uczestniczącego w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, iż zarzuty i wywody skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Na tej podstawie wniósł o odrzucenie skargi.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargi J. S. (II SA/Łd 420/10), C. B. (II SA/Łd 421/10), Z. S. (II SA/Łd 423/10), E. W. (II SA/Łd 425/10), T. W. (II SA/Łd 426/10) i C. W. (II SA/Łd 427/10). Postanowienie jest prawomocne od dnia 17 sierpnia 2010 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o umorzeniu postępowania, nie zaś decyzja organu I instancji rozstrzygająca merytorycznie wniosek inwestora. Wszelkie zatem zarzuty skarżących odnoszące się do tej decyzji nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Istota zagadnienia sprowadzała się wszak do rozstrzygnięcia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania, co warunkowało rozpoznanie wniesionego odwołania.

Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy.

Już w wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98 (Lex nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego)".

Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku, I SA 2326/00, Lex Nr 54528).

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 roku, IV SA 1106/97, Lex Nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku, IV SA 2085/98, Lex Nr 55752).

Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, Lex Nr 54725; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 roku, II OSK 985/05, nie publ.; wyrok NSA z 25 maja 2005 roku, OSK 1271/04, nie publ.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do zarzutów podniesionych przez skarżących i rozważania te należy zaaprobować. Zachodziła wszak konieczność jednoznacznego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności, czy obejmuje on również nieruchomości skarżących. Ustalenie to warunkowało zaś krąg osób, którym mógłby przysługiwać przymiot strony postępowania.

Prawo budowlane również zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę a regulacja ta jest normą szczególną w stosunku do przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, str. 325 -326 ).

Przykładem przepisu prawa, który może być podstawą uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku Nr 62, poz. 627 ze zm.), który przewiduje możliwość ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w związku z realizacją inwestycji. Ustanowienie takiego obszaru skutkuje wprowadzeniem ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. Podmiot, który jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która znalazłaby się w takim obszarze byłby stroną postępowania, którego przedmiotem byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, w związku z którą utworzono taki obszar.

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, II OSK 75/06, Lex Nr 319183; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 roku, VII SA/Wa 786/05, Lex Nr 198955 i z dnia 4 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 121/06, Lex Nr 243787).

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługiwał (poza inwestorem) właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której miały być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2001 roku, IV SA 6/00, Lex Nr 80656). W przypadku zaś nieruchomości położonych dalej, a tak jest w przypadku działek stanowiących własność skarżącego, sprawa jest bardziej skomplikowana. W takiej sytuacji na właścicielu działki nie sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja spoczywa obowiązek wykazania istnienia jego własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ administracji musi więc ustalić, czy wniosek o pozwolenie na budowę złożył właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Musi też ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niewadliwie przyjęły, iż skarżący własnego interesu prawnego nie wykazali. Zarówno działki stanowiące własność skarżących nie graniczą bowiem z terenem inwestycji, lecz są usytuowane w odległościach około 1000 merów od działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Nie występują zatem jakiekolwiek ograniczenia w możliwości ich zabudowy. Skarżący nie przedstawili również jakiegokolwiek dowodu, poza własnymi twierdzeniami, z którego wynikałoby, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na ich zdrowie, czy też spowoduje inne negatywne skutki, co mieściłoby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.

W świetle zatem materiału jakim dysponował organ i wobec braku szczególnych regulacji prawnych związanych stricte z nowym specyficznym obiektem budowlanym, jakim jest turbina wiatrowa, brak było jakiejkolwiek podstaw prawnych do przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżących nie znajdowała się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. W konsekwencji zaś uznać wypada, iż umorzenie postępowania odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było zasadne. Na marginesie warto wyjaśnić, iż – wbrew twierdzeniom skargi – Wojewoda (jako organ architektoniczno – budowlany) nie ma kompetencji do tego, aby badać i oceniać kwestie rozstrzygnięte w decyzjach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i środowiskowych uwarunkowaniach, zaś uprawnionym do tych czynności jest właściwy organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy bowiem pamiętać, że przepis art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wyraźnie stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż powoływanie się przez skarżących na pismo Burmistrza skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może mieć wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W tym zakresie, jak wynika z powołanego wyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest wiążąca dla organu architektoniczno – budowlanego wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z kolei art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a nie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

K.O.