Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2237/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. C0 w zw. z art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 28, aart. 58, art. 129 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 8 lit c, art. 44 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia E. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1395/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 1395/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia E. w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi V. Sp. z o.o., z siedzibą w P. (dalej inwestor), pozwolenia na budowę fabryki samochodów nowej generacji C. we W., na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...], działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ob. [...]. Decyzja ta została doręczona stronie - inwestorowi w tym samym dniu tj. 19 września 2014r.

Pismem z dnia 9 października 2014 r. skarżąca - organizacja ekologiczna, Stowarzyszenie E. (dalej skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od tej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w tej sprawie. We wniosku, złożonym na podstawie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., Stowarzyszenie wskazało, iż uchybiło terminowi do złożenia odwołania, gdyż nie miało wiedzy o toczącym się postępowaniu bez swojej winy, a odpowiedź na złożony w dniu 22 września 2014 r. wniosek o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu otrzymało dopiero w dniu 9 października 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda lub organ) na podstawie art. 59 i art. 58 oraz art. 123 k.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż podmiot, który został w danym postępowaniu pominięty przez niedoręczenie mu decyzji organu I instancji, a który twierdzi, że jest stroną - może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania. Z możliwości jakie stwarzają przepisy art. 58 k.p.a. może skorzystać strona, której organ doręczył decyzję, a która z przyczyn niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Osobom (podmiotom), którym nie doręczono decyzji (w ocenie organu nie zostali uznani jako strona postępowania administracyjnego czy podmiot na prawach strony), nie przysługuje możliwość wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zasadna jest wówczas odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż dla wnioskujących nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ nadmienił, iż kontrola w toku instancji ustalonego kręgu stron na etapie postępowania przed organem I instancji stanowiąca jedną z materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia jest możliwa jedynie w przypadku zaskarżenia decyzji nieostatecznej. Podmiot uznany za stronę może wnieść odwołanie w ustawowym terminie, który liczy się od daty doręczenia tej stronie rozstrzygnięcia, natomiast podmiot, któremu nie doręczono decyzji jako stronie może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron. Niezaskarżenie decyzji w terminie przez podmioty, którym przyznano status stron postępowania administracyjnego skutkuje tym, że decyzja taka staje się ostateczna, co wyłącza możliwość wniesienia od niej odwołania przez podmiot niemający w myśl ustaleń organu I instancji takiego statusu. Stosownie bowiem do art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Wojewoda wskazał, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z pism Stowarzyszenia (odwołanie zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania) jak i akt sprawy wynika, iż nie uczestniczyło ono jako strona czy też na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu przed organem I instancji, stąd nie została doręczona Stowarzyszeniu decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W zaskarżonej decyzji organ I instancji - Starosta określił, iż obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 t.j. ze zm.) obejmuje działki objęte inwestycją. Dla podmiotów uznanych za strony postępowania termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 3 października 2014 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji - karta nr 75), co stanowi, iż z dniem 4 października 2014 r. decyzja stała się ostateczna. Stowarzyszenie odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosło poprzez nadanie w urzędzie pocztowym w dniu 9 października 2014 r., czyli po terminie przewidzianym dla stron postępowania.

W skardze na to postanowienie Stowarzyszenie E., działające przez adwokata, wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa środowiskowa) poprzez błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest uzależnione od uprzedniego doręczenia decyzji, podczas gdy: - z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku jednoznacznie wynika, że organizacja ekologiczna ma prawo do wniesienia odwołania (a zatem w konsekwencji powiązanego z nim prawa do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu) także w sytuacji, gdy nie uczestniczyła w postępowaniu przez organem I instancji, a więc w sytuacji, gdy nie doręczono jej wydanej w sprawie decyzji; - w orzecznictwie przesądzona jest kwestia, że w przypadku braku uczestniczenia w postępowaniu przez organem I instancji organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji w terminie przysługującym stronom postępowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy środowiskowej poprzez błędne przyjęcie, że brak doręczenia skarżącej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, od której skarżąca wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wynikał z okoliczności, że nie mogła ona być uczestnikiem tego postępowania, podczas gdy: - skarżąca, jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie prowadzone jest w tym zakresie postępowanie przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska; - inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakwalifikowana już w ramach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko; - na inwestora - wnioskodawcę nałożono obowiązek wykonania oceny porealizacyjnej; - postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jako postępowanie dotyczące przedsięwzięcia mogącego zawsze (potencjalnie) oddziaływać na środowisko stanowiło postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podając, iż Stowarzyszenie nie posiada statusu strony oraz złożyło odwołanie po ustawowym terminie. W konsekwencji uznano, że stosownie do art. 134 k.p.a. złożenie odwołania przez ten podmiot jest niedopuszczalne. Jedynie w przypadku, gdy w sprawie pozwolenia na budowę wymagany jest udział społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stosuje się art. 44 tejże ustawy. W niniejszym postępowaniu nie był wymagany udział społeczeństwa w myśl ww. ustawy, a więc art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie miał zastosowania. Uznając, że odwołanie złożył podmiot niebędący do tego uprawnionym - organ II instancji nie był umocowany do merytorycznego zbadania sprawy.

Uczestnik postępowania - V. Sp. z o. o. w P. - inwestor wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu Wojewoda [...] słusznie uznał, że brak było podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. Organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę (ani też nie brał udziału w tym postępowaniu jako podmiot na prawach strony), w związku z czym nie doręczono mu tej decyzji. W rezultacie dla skarżącego nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania. Co za tym idzie, Wojewoda zasadnie przyjął, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Sąd podniósł, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...], dlatego słusznie nie doręczono Stowarzyszeniu decyzji. Stowarzyszenie nie złożyło w ustawowym terminie 14 dni otwartym dla strony (tj. w terminie do 3 października 2014r.) odwołania od ww. decyzji. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej "modyfikują zasady zaskarżania odwołań (w tym wniosków o przywrócenie terminu do ich wniesienia) składanych przez organizacje ekologiczne". Pierwszy z tych przepisów stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 art. 28 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej, a w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy środowiskowej. Drugi z powołanych przepisów - art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej - przewiduje, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i to także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Powyższe przepisy nie określają w sposób odmienny od przepisów kpa kwestii doręczeń decyzji stronom postępowania (podmiotów na prawach strony), terminów do złożenia odwołania, ani też nie modyfikują kwestii przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Nie są zatem przepisami szczególnymi wobec odnośnych uregulowań k.p.a. Z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika, że, jeżeli spełnione są określone tym przepisem przesłanki podmiotowe, organizacja ekologiczna jest uprawniona do złożenia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa także wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Nie oznacza to jednak, że w przypadku złożenia odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu, organ nie powinien zbadać zasadności wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. Ponadto, wynikające z art. 44 ustawy środowiskowej uprawnienie organizacji ekologicznych do uczestniczenia na każdym etapie postępowania, w tym do składania odwołań (nawet wówczas, gdy dana organizacja ekologiczna nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) dotyczy wyłącznie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Sąd podkreślił, że postępowanie, w którym Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Przepis art. 44 ustawy środowiskowej w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie miał zatem zastosowania w postępowaniu przed Starostą [...]. Dlatego też Stowarzyszenie nie było uprawnione do udziału w tym postępowaniu i w rezultacie nie przysługiwało mu prawo do złożenia odwołania. Za bezzasadny zatem Sąd uznał zarzut naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu Bezzasadne są również zarzuty skarżącego dotyczące niezbadania przez Wojewodę przesłanek zastosowania art. 58 k.p.a., tj. uprawdopodobnienia braku winy w złożeniu odwołania, złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny oraz dopełnienia czynności, dla której określony był termin. Pierwsze dwie kwestie mają charakter wtórny wobec uznania przez organ, że wobec braku doręczenia skarżącemu decyzji Starosty [...], dla skarżącego nie rozpoczął biegu termin do złożenia odwołania, a tym samym prośba o przywrócenie terminu jest bezzasadna. Natomiast kwestia złożenia odwołania przez skarżącego stała się przedmiotem oceny organu - Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2014 r. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia, a które to postanowienie zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie do Sądu (i obecnie zawisłe jest w sprawie pod sygn. IV SA/Po 1394/14). Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie było uprawnione do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji Spółki, gdyż postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tylko w takim wypadku przepisy art. 28 ust. 4 prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej dawałyby legitymację Stowarzyszeniu do udziału w tym postępowaniu, w tym do złożenia odwołania. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z analizy ustawy środowiskowej, w szczególności art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz z Prawa budowlanego wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się: a. jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; b. na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub c. jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zaznaczył, że żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji (znak: [...]) organ wyraźnie wskazał, że nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Decyzja RDOŚ została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]). Pozostałe przesłanki warunkujące przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę również nie zostały spełnione. Ponieważ w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji Spółki nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a tym samym wykluczało uprawnienie Stowarzyszenia do uczestniczenia w tym postępowaniu. Z uwagi na powyższe bez znaczenia jest zdaniem Sądu podnoszona przez Stowarzyszenie kwestia uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. W ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, a zatem uprawnienie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu miało swą podstawę. Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż inwestycja Spółki stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Ustawy Środowiskowej. Kwalifikacja taka wynika wprost z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Bez znaczenia jest także kwestia nałożenia na Spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny porealizacyjnej. Kwestia ta nie wpływa w żaden sposób na uprawnienie podmiotu do uczestniczenia w danym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie E., reprezentowane przez adw. T. G., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 58 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) poprzez błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest uzależnione od uprzedniego doręczenia decyzji, podczas gdy: a) z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku jednoznacznie wynika, że organizacja ekologiczna ma prawo do wniesienia odwołania (a zatem w konsekwencji powiązanego z nim prawa do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu) także w sytuacji, gdy nie uczestniczyła w postępowaniu przez organem I instancji, a więc w sytuacji, gdy nie doręczono jej wydanej w sprawie decyzji; b) w orzecznictwie przesądzona jest kwestia, że w przypadku braku uczestniczenia w postępowaniu przez organem I instancji organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji w terminie przysługującym stronom postępowania;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 1 oraz 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez błędne przyjęcie, że brak doręczenia skarżącej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, od której skarżąca wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wynikał z okoliczności, że nie mogła ona być uczestnikiem tego postępowania, podczas gdy: a) skarżąca, jako organizacja ekologiczna aktywnie działała już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja została przez skarżącą zaskarżona, a obecnie prowadzone jest w tym zakresie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu; b) inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została zakwalifikowana już w ramach decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 roku o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko; c) na inwestora - wnioskodawcę nałożono obowiązek wykonania oceny porealizacyjnej; d) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jako postępowanie dotyczące przedsięwzięcia mogącego zawsze (potencjalnie) oddziaływań na środowisko stanowiło postępowanie wymagającego udziału społeczeństwa, co jednoznacznie wskazuje, że skarżąca miała uprawnienie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a brak udziału skarżącej w tym postępowaniu wynikał z przyczyn od niej niezawinionych;

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, tj. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa przywrócenia terminu została wydana wyłącznie w oparciu o art. 58 k.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy szczególne, tj. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu środowisku, modyfikujące zasady zaskarżania odwołań (tym samym wniosków o przywrócenie terminu do ich wniesienia) składanych przez organizacje ekologiczne. Strona skarżąca podniosła, że brak doręczenia decyzji nie wyłącza możliwości wniesienia odwołania (wniosku o przywrócenie terminu) przez organizację ekologiczną. Organizacja ekologiczna ma uprawnienie do uczestniczenia na każdym etapie postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, w tym do wniesienia odwołania i to także w przypadku, gdy nie była stroną postępowania przed organem I instancji. Prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest bezpośrednio powiązane z uprawnieniem do złożenia samego odwołania, w związku z czym ocena dopuszczalności złożenia wniosku o przywrócenie winna być poddawana tym samym zasadom. Skoro nie budzi wątpliwości, że brak uczestnictwa organizacji ekologicznej w toku postępowania przed organem I instancji, a tym samym brak doręczenia jej wydanej decyzji, nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania, to analogicznie okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, zakładającego że w przedmiotowej sprawie dla złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania koniecznym byłoby doręczenie decyzji pozostawałoby w sprzeczności z językowo jasnym art. 44 ust. 4 ustawy o udostępnianiu środowisku. Nadto, czyniłoby to iluzorycznym prawo organizacji ekologicznej do zaskarżenia decyzji, skoro powołany przepis wprost przewiduje zaskarżanie decyzji niedoręczonych organizacji ekologicznej, a więc przypadków, w których ryzyko uchybienia terminu jest wysokie. Instytucja przywrócenia terminu stanowi zatem gwarancję korzystania z uprawnień wskazanych w art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Stowarzyszenie podniosło, że organy administracji publicznej nie odnosiły się do merytorycznych przesłanek zastosowania art. 58 k.p.a., tj. uprawdopodobnienia braku winy w złożeniu odwołania, złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny oraz dopełnienia czynności dla której określony był termin. Skarżąca we wniosku składanym z odwołaniem wprost wskazała, że wiadomość o wydaniu zaskarżonej w odwołaniu decyzji powzięła w dniu 9 października 2014 r., tj. w dniu doręczenia pisma z dnia 6 października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez r.pr. T. D., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak uzasadnionych podstaw. Wskazano, że realizacja inwestycji odniesie skutki społeczno – gospodarcze, tj. zostanie utworzone 2300 miejsc pracy, a zatem zwiększy się zatrudnienie na terenie powiatu [...] i zapobiegnie przymusowej emigracji osób w wieku produkcyjnym. Rozpoczęcie produkcji w nowym zakładzie Spółki we W. pozwoli na lepsze wykorzystanie potencjału gospodarczego całego regionu oraz kraju. Spółka podniosła, że niewłaściwie przytoczono podstawy kasacyjne, a więc nie spełniono wymogów z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W każdym zarzutów błędnie podniesiono zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Ten zarzut wchodziłby w grę wówczas, gdyby Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów niewskazanych w skardze. Tymczasem naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych ( od I do III ) było przedmiotem zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji. Po drugie, jako podstawę wszystkich zarzutów wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tymczasem już w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wszystkie te przepisy regulują kwestię stron w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i mają charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Bezzasadny jest zarzut III i niezrozumiałe przyczyny zarzucenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezzasadność skargi kasacyjnej wynika także z merytorycznej treści zarzutów. W ocenie Spółki skarżący kasacyjnie nie miał legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie to nie stanowiło postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, o którym to postępowaniu mowa w powołanych przez Stowarzyszenie przepisach art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Skoro Stowarzyszenie nie miało legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu to zasadnie nie doręczono mu decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że brak było podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przypomnieć też należy, iż naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak naruszenie prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie strona nie postawiła należycie zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem nie sprecyzowała, czy naruszenia przepisów postępowania upatruje w błędnej wykładni przepisów postępowania, czy też w niewłaściwym zastosowaniu określonych przepisów prawa. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo, że zdaniem strony skarżącej postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. - na skutek błędnego przyjęcia, iż złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest uzależnione od uprzedniego doręczenia decyzji - zostało wydane z naruszeniem art. 58 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Rację ma strona skarżąca, że organizacja ekologiczna ma prawo z mocy art. 44 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. wnieść odwołanie także wówczas, gdy nie uczestniczyła w postępowaniu przez organem I instancji i może to uczynić w terminie przysługującym stronom postępowania. Niemniej jednak skarżące Stowarzyszenie nie dostrzega, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest to, aby w dacie wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną otwarty był termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję organu I instancji.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu decyzji dowiedziała się z innych źródeł. A zatem, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynika, że taki podmiot może lub powinien brać udział w tym postępowaniu, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym doręczono decyzję. W takim przypadku początek biegu terminu do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania, a w przypadku wielości stron – od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której najpóźniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu podmiotowi takiemu nie służy prawo wniesienia odwołania. Podmiot taki nie może także skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W razie bowiem nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna ( art.16 § 1 k.p.a.) i to niezależnie od tego, czy organ doręczył decyzję (lub ogłosił decyzję) wszystkim stronom postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w k.p.a. w Rozdziale 12 – "Wznowienie postępowania" i w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Działu II – "Postępowanie".

Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiej stronie nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09 – CBOSA; z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95 - ONSA 1998/ 3/103; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 565 ). Wprawdzie organizacji ekologicznej z mocy art. 44 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania, mimo, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, lecz jest to uprawnienie, które nie wprowadza modyfikacji procesowych w zakresie ustalenia początkowego terminu do wniesienia odwołania. Jak stanowi art. 44 § 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1325 ze zm.) organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu i wówczas w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. A zatem, organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przed organem I instancji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organizacja ekologiczna nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż – jak już wyżej wskazano możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono mu decyzji organu I instancji, a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla strony, której doręczono decyzję. Skarżące Stowarzyszenie nie może zatem w niniejszej sprawie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W niniejszej sprawie, z uwagi na powyższe rozważania, na wynik sprawy nie może mieć wpływu okoliczność, iż skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło we wcześniejszym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a także okoliczność, iż przedsięwzięcie to zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a na inwestora nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Okoliczności te nie wpływają bowiem na ocenę możliwości skorzystania przez skarżące Stowarzyszenie z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto, niezależnie od tego, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie wymagało udziału społeczeństwa – jak przyjął Sąd pierwszej instancji, czy też wymagało udziału społeczeństwa – jak twierdzi strona skarżąca, to – jak już wyżej wskazano – przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie wprowadzają modyfikacji procesowych w zakresie ustalenia początkowego terminu do wniesienia odwołania, a organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości skorzystania z instytucji przywrócenia terminu (art. 58 § 1 k.p.a.).

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez "brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, tj. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji." Zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż przepis art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014r. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Taka sytuacja nie miała i nie mogła mieć miejsca w niniejszej sprawie, albowiem organ odwoławczy nie rozpoznawał odwołania od decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.