Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 118/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 4 oraz art. 38 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 56/10 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 56/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek skarżącego S. G. o przyznanie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Burmistrz D. przyznał skarżącemu pomoc w postaci zasiłku okresowego na okres od 1 sierpnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości: od 1 sierpnia 2009 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 165 zł miesięcznie, od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 200 zł miesięcznie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że po przyznaniu pomocy jego dochód jest nadal niższy, aniżeli kwota kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż organ pierwszej instancji uchybił przepisom prawa określającym minimalną wysokość zasiłku okresowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz D. decyzją z dnia [...] października 2009 r. przyznał skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego na okres od 1 sierpnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokościach: od 1 sierpnia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. w wysokości 165,00zł, od 1 września 2009 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 198,50 zł – ( po potrąceniu wypłaconego za ten okres zasiłku okresowego), od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 200,00zł. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził że ustalony na podstawie zebranych materiałów dochód skarżącego za miesiąc lipiec 2009 r. wyniósł 150 zł, a za miesiąc wrzesień 2009 r. 80,00 zł. Kryterium dochodowe rodziny określone na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 477,00 zł, a dochód na osobę w rodzinie w miesiącu lipcu 2009 r. tj. za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wynosił 150,00 zł, dochód na osobę w rodzinie w miesiącu wrześniu 2009 r. wynosił 80,00 zł. W wyniku przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu rodzinnego oraz na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że skarżący spełniał warunki ustawy o pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego zasiłku, to znaczy miesięczny dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy oraz występują okoliczności wymienione w art. 7 tej ustawy tj. bezrobocie. Określając wysokość zasiłku dostosowano go do możliwości pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 4 i art. art. 38 ust. 3, ustawy o pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania S. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że skarżący zamieszkuje samotnie. Od sierpnia 2009 r., jest osobą bezrobotną. Jedynym źródłem dochodu skarżącego jest dodatek mieszkaniowy, który do września 2009 r. wynosił 150 zł, zaś od 1 września 2009 r. - 80 zł. Natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej obliczone na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej to kwota 477,00 zł. Skarżący kwalifikuje się zatem do korzystania z pomocy społecznej, dlatego prawidłowo orzeczono o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego i w tej części skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ustawodawca w przepisach określających zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie określa minimalnego okresu, na jaki powinna być przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego pozostawiając decyzję w tej kwestii organowi pomocy społecznej. Przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Określona natomiast została minimalna wysokość świadczenia w postaci zasiłku okresowego, która zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może być niższa aniżeli 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej , a dochodem tej osoby (do 1 września 2009 r. - 477 - 150 x 50% = 163,50 zł; od 1 września 2009 r. 477 - 80 x 50% = 198,50 zł). Organ pierwszej instancji nie uchybił zatem przepisom prawa określającym minimalną wysokość zasiłku okresowego w poszczególnych okresach przyznawania skarżącemu świadczenia.

Oddalając skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kiecach wskazał, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż skarżący spełnia kryteria do przyznania zasiłku okresowego z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Obecnie kryterium dochodowe, zgodnie z §1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej, wynosi 477 zł. Ponadto zgodnie z art. 8 występować musi jednocześnie co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15, lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej W przypadku skarżącego i ta okoliczność jest spełniona. Zgodnie z art. 7 pkt 4 powołanej ustawy, pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu bezrobocia, a skarżący jest obecnie osobą niepracującą. Sporna w niniejszej sprawie jest natomiast wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia. W ustawie o pomocy społecznej określone zostały maksymalna i minimalna wysokość zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwota ta nie może być niższa aniżeli 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby W przypadku skarżącego kwoty te wynoszą odpowiednio do 1 września 2009 r. – 477 zł - 150 zł x 50% = 163,50 zł; i od 1 września 2009 r. 477 zł - 80 zł x 50% = 198,50 zł. Jednocześnie zgodnie z art. 38 ust 2 pkt 1 kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwoty przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego od 1 sierpnia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. w wysokości 165,00zł, od 1 września 2009 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 198,50 zł oraz od 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 200,00 zł. mieszczą się w wyżej wskazanych granicach. Decyzja o wysokości zasiłku okresowego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Pojęcie uznania administracyjnego oznacza, iż organ musi przyznać kwotę mieszcząca się we wskazanych w ustawie granicach, jednakże konkretna jej wysokość nie jest określona. Kryteriami ustalenia wysokości przyznania zasiłku okresowego, są sytuacja materialna osoby której ma być przyznany zasiłek, oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organ wydając decyzję musi mieć na względzie ramy określające wysokość świadczenia oraz sytuację strony. Przyznanie zasiłku w dolnych jego granicach, a nawet dokładnie w dolnej granicy, nie stanowi naruszenia prawa. Analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza ustalenia organów, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jest osobą bezrobotną, a tym samym spełnia on również kryterium dochodowe, konieczne do przyznania zasiłku okresowego i taki zasiłek otrzymuje. Trudnej sytuacji osobistej skarżącego przeciwstawić należy możliwości finansowe organów pomocy społecznej, które z natury rzeczy są ograniczone. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy te oceniły sytuację materialną skarżącego oraz jego potrzeby, o czym świadczy fakt przyznania zasiłku okresowego. Nie można przyjąć, iż decyzje organów pomocy społecznej, podjęte po wnikliwej analizie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zostały podjęte z naruszeniem prawa, a tylko w tej płaszczyźnie Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodność z prawem jest jedynym kryterium oceny decyzji. Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy decyzja wydana zgodnie z prawem nie jest krzywdząca dla skarżącego, czy zaspakaja w stopniu wystarczającym jego potrzeby, czy jest słuszna i sprawiedliwa. Skarżący jest osobą w trudnej sytuacji życiowej i ma problemy z samodzielnym jej przezwyciężeniem, jest więc osobą uprawnioną do otrzymywania zasiłku okresowego. Natomiast odnośnie jego wysokości, skarżący jest jedną z wielu osób objętych pomocą społeczną na terenie działania Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., stąd też skarżący może oczekiwać od tych organów udzielenia pomocy tylko w ramach posiadanych możliwości finansowych. Środki przekazywane z budżetu państwa na pomoc społeczną nie są wystarczające dla wszystkich potrzebujących, na wszystkie ich potrzeby życiowe, tak więc organy pomocy społecznej muszą dysponować otrzymanymi środkami mając na względzie potrzeby wszystkich swoich klientów. Granice uznania administracyjnego - w związku z wyczerpującym postępowaniem administracyjnym przed organami obu instancji nie zostały przekroczone.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2010 r. S. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 i art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, że przyznanie zasiłku okresowego nawet dokładnie w dolnej granicy nie stanowi naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Dlatego decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego nie jest decyzją wydawaną dowolnie. Sytuacja materialna skarżącego była bardzo ciężka i nie było to kwestionowane przez organ administracji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przyznany mu zasiłek łącznie z innymi dochodami nadal był niższy niż maksymalna kwota umożliwiająca przyznanie zasiłku - tj. 477 zł - kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W uzasadnieniu decyzji jedynie ogólnikowo wskazano, iż wysokość zasiłku dostosowano do możliwości pomocy społecznej - nie przytoczono żadnych faktów ani dowodów. Natomiast trudno uznać, iż kwota 200 zł, za którą skarżący musiał opłacać rachunki i wyżywienie, załatwia sprawę w sposób zgodny z jego słusznym interesem. Dlatego też całkowicie uzasadniony był wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku w maksymalnej wysokości, a skoro jedynie taka wysokość była zgodna ze słusznym interesem skarżącego to należy w konsekwencji dojść do wniosku, że wydanie decyzji przyznającej zasiłek w kwocie niższej w sytuacji gdy w żaden sposób z decyzji nie wynika, że przekraczałoby to możliwości organu administracji, oznaczało wydanie decyzji niezgodnie z przepisami prawa. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, ponieważ nie zostały zbadane te aspekty związane z wydaniem decyzji wskazane powyżej, które są niezbędne przy badaniu decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Wydanie decyzji przyznającej zasiłek w minimalnej wysokości należy uznać za wydaną w sposób dowolny sprzeczny z zasadami wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, które to zasady były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Cytowany przepis był już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądowoadministracyjnej, w myśl której odmowa przyznania pomocy społecznej w wysokości oczekiwanej przez uprawnionych i przyznanie jej w niższej wysokości jest możliwa jedynie przy wykazaniu, iż możliwości tej pomocy ograniczają dopuszczalność jej przyznania w wysokości wnioskowanej. W zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd przyjął, iż organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób wykazały dopuszczalność przyznania skarżącemu zasiłku okresowego poniżej kwoty wnioskowanej. Organy te wskazały bowiem na przyznanie zasiłku okresowego w kwocie dostosowanej do możliwości pomocy społecznej. Jakkolwiek w ocenie skarżącego takie stwierdzenie jest lakoniczne, to jednak z prawnego punktu widzenia nie budzi wątpliwości, iż organy te - przyznając zasiłek okresowy - wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji przyczynę nieuwzględnienia wniosku o przyznaniu zasiłku w maksymalnej wysokości. Wykazanie możliwości pomocy społecznej w przyznawaniu zasiłku okresowego poniżej maksymalnej kwoty nie wymaga bowiem prowadzenia jakichkolwiek analiz finansowych, skoro za okoliczność powszechnie uznaną należy przyjąć brak możliwości finansowych w sferze pomocy społecznej na zaspokajanie potrzeb osób uprawnionych w wysokości maksymalnych kwot.

Zgodnie zaś z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przepis ten wyznacza więc jedynie dolną granicę kwoty przyznawanego zasiłku okresowego, dlatego zarzut kasacyjny jego naruszenia nie jest zasadny, skoro z ustaleń organów administracji orzekających w sprawie - nie kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie - wynika, iż kwota zasiłku przyznanego skarżącemu odpowiada wysokości wynikającej z tego przepisu. O możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej wskazane minimum nie rozstrzyga bowiem cytowany art. 38 ust. 3 pkt 1, lecz spełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji.