Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Romała Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. K., A. S. P., J. M., Z. M. W., P. E. K. i K. K. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej jako ,,k.p.a." ) oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. dalej jako ,,u.g.n." ) po rozpatrzeniu odwołania K. K., A. P., J. M., Z.W., P. K., K. K. od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 6 listopada 1978 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa "część nieruchomości położonej w G. -przy ul. S., stanowiącej działkę nr [..] o pow. 3,357 m2 z całej nieruchomości o pow. 17.967 m2, zapisanej w K.W. [..] Państwowego Biura Notarialnego, będącej własnością Ob. K. K.". Postanowieniem Urzędu Miejskiego z 13 października 1980 r. m.in. sprostowano oczywistą omyłkę w określeniu powierzchni wywłaszczonego terenu z 3 357 m2 na 3 710 m2.

Prawomocnym postanowieniem z 26 sierpnia 1993 r., sygn. akt [..], Sąd

Rejonowy ogłosił upadłość A.’’.

Wnioskiem z 12 maja 2013 r. K. K. wystąpił o zwrot wywłaszczonej

nieruchomości, której był właścicielem, położonej w G., przy ulicy oznaczonej w dacie wywłaszczenia w 1978 r. jako S., w części o powierzchni 3060 m2, która zdaniem wnioskodawcy pozostała jeszcze do zwrotu z całej wywłaszczonej działki. W dniu 18 grudnia 2014 r. wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła również K. K.

Na podstawie wykazów zmian gruntowych Prezydent Miasta ustalił, że wywłaszczona działka nr [..] o pow. 3 710 m2 na przestrzeni lat uległa podziałom, w wyniku których wydzielono działki nr [..] o pow. 3 060 m2 oraz nr [..] o pow. 650 m2 (została zwrócona poprzedniemu właścicielowi decyzją Prezydenta Miasta z 29 kwietnia 2004 r.). Następnie, działka nr [..], uległa podziałowi na działki: nr [..] o pow. 302 m2 oraz nr [..] o pow. 2758 m2.

2.2. Decyzją częściową z 6 marca 2017 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o zwrocie na rzecz K. K. i K. K. działki nr [..] o powierzchni 0,0302 ha z obr. [..], położonej w G. przy ul. P. oraz o odmowie zwrotu działki nr [..] o powierzchni 0.2758 ha z obr. [..], dla których prowadzono przez Sąd Rejonowy księgę wieczystą nr [..].

Wojewoda decyzją z 19 października 2017 r. orzekł o uchyleniu w części zaskarżonej decyzji (pkt 2) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismami z 17 kwietnia 2018 r. oraz z 24 kwietnia 2018 r. K. K. oraz pozostali spadkobiercy po zmarłym w dniu 26 lutego 2018 r. K. K. – A. P., J. M., Z. M. W., P. E. K. oraz K. K. K. podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Do pisma z 17 kwietnia 2018 r. został załączony Akt Poświadczenia Dziedziczenia Repertorium A nr [..] z 10 kwietnia 2018 r.

2.3. Decyzją z 29 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił wnioskodawcom zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o powierzchni 0.2758 ha z obrębu nr [..].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przypomniał, że decyzją Urzędu Miejskiego z 6 listopada 1978 r., nr [..], sprostowaną postanowieniem Urzędu Miejskiego z 13 października 1980 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 0.3710 ha. Jak wynika z treści ww. decyzji wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod zagospodarowanie terenu A. na terenie położonym w G. -w dzielnicy B. – W. ul. S. W wyniku rozpoznania odwołania K. K. od wyżej wskazanej decyzji z 6 listopada 1978 r., decyzją z 30 stycznia 1979 r. Wojewoda, Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o wywłaszczeniu. Zatem z tym dniem nastąpiło wywłaszczenie wskazanej działki nr [..]. Organ podniósł, że w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu przez organ I jak i II instancji K. K. był ujawniony w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako jej jedyny właściciel.

Następnie, organ wyjaśnił, że decyzją Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z 6 września 1978 r. został zatwierdzony plan realizacyjny zagospodarowania terenu A. na terenie położonym w G. w dzielnicy B. ul. S. Jak wynika z aktu wywłaszczeniowego przejęcia nieruchomości dokonano celem zagospodarowania "terenu A. na terenie położonym w G. w dzielnicy B., ul. S.'’. Organ zaznaczył więc, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został bezpośrednio powiązany z A., które zostało postawione w stan likwidacji i ogłoszono jego upadłość postanowieniem Sądu Rejonowego z 26 sierpnia 1993 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, realizację celu wywłaszczenia należy badać od momentu wywłaszczenia do dnia, w którym ogłoszono jego upadłość.

W ocenie Prezydenta Miasta, treść zgromadzonych w Archiwum Państwowym akt przedsiębiorstwa "A." oraz akt sądowych postępowania upadłościowego "A." znajdujących się w Sądzie Rejonowym, pozwala na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie działki nr [..]. Natomiast powyższa dokumentacja wraz z dokumentacją zdjęciową oraz "Projektem budowlanym z 2003 r." i oględzinami nieruchomości umożliwiły dokonanie konkretnych ustaleń dotyczących rzeczywistego sposobu zagospodarowania spornej działki na przestrzeni czasu od daty wywłaszczenia do chwili obecnej. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał na następujące okoliczności sprawy i dowody.

Zdaniem organu I instancji, w szczególności analiza dowodu w postaci czarnobiałej fotokopii zdjęcia lotniczego z 1982 r. upoważnia do stwierdzenia, że w czasie przed wykonaniem tego zdjęcia, czyli przed dniem 25 kwietnia 1982 r. na działce nr [..] zostały już podjęte roboty inwestycyjne związane z celem przedmiotowego wywłaszczenia. Działka nr [..] nosi ślady zagospodarowania i zmian w sposobie wykorzystywania w stosunku do widocznej na zdjęciu działki sąsiedniej należącej do Państwa K. A zatem zdjęcie to stanowi dla organu jeden z dowodów potwierdzających, że do dnia 25 kwietnia 1982 r. przedsiębiorstwo "A." bezspornie rozpoczęło i prowadziło na terenie spornej działki działania związane z celem wywłaszczenia.

W ocenie organu, zebrana w toku prowadzonego postępowania dokumentacja archiwalna z Archiwum Państwowego, dokumentacja zdjęciowa, projektowa, spisy inwentaryzacyjne zawarte w dokumentacji upadłościowej "A.", a także operaty szacunkowe i "Raport wyceny" pozwalają stwierdzić, że w ramach realizacji celu wywłaszczenia na spornej działce nr [..] wybudowano budynek trafostacji znajdujący się jedynie w części na tej działce, a w części na działce sąsiedniej nr [..], jak również place o nawierzchni utwardzonej, ogrodzenie działki nr [..] od strony ulicy obecnej P., od strony działki sąsiedniej nr [..] oraz dziatki nr [..]. Wykonano również na działce nr [..] konstrukcje (taśmociąg) umożliwiający przesyt kruszyw z terenu lub na teren zakładu "[..]" położonego po przeciwnej stronie ulicy P., postawiono także słupy dla linii wysokiego napięcia. Taki stan realizacji celu wywłaszczenia przez przedsiębiorstwo "A." jest niewątpliwy, na co wskazują również zeznania świadków przesłuchanych przez organ w sprawie działki nr [..], z której powstała działka nr [..],

Wobec powyższego Prezydent Miasta podkreślił, że zagospodarowanie terenu, które nastąpiło przed ogłoszeniem upadłości przez A." wyczerpywało znamiona realizacji celu wywłaszczenia. W związku z działalnością ww. przedsiębiorstwa na spornej działce mogły powstać różnorodne budowle, bądź posadowione rozmaite urządzenia potrzebne dla funkcjonowania tego typu zakładu, czy też teren tej działki mógł stanowić jedynie obszar składowania kruszyw, miejsce przeładunku albo transportu kruszyw. Każde takie wykorzystanie nieruchomości wpisuje się, zdaniem organu, w zakres funkcjonowania omawianego zakładu i potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Ponadto, z dokumentacji projektowej otrzymanej z [..], można wywnioskować, że wszelkie budowle i zagospodarowania wykonane na terenie przedmiotowej działki przez A. były wzniesione zgodnie z opracowanymi projektami technicznymi. Dodatkowo, organ wskazał, że przeprowadzone czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek zwrotu spornej działki doprowadziły do zgromadzenia dowodów potwierdzających, że na przedmiotowej działce nr [..] J. C. prowadzi od 1995 r. swoją działalność gospodarczą - przedsiębiorstwo "B.".

Zdaniem organu I instancji w analizowanej sprawie nie można mówić o zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wykazano, doszło do realizacji celu. Zatem roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje już wnioskodawcom. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo organ przypomniał, że w kontekście jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, nie ma już żadnego znaczenia, co się działo z przedmiotową nieruchomością po zrealizowaniu tego celu.

2.4. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. K., A. P., J. M., Z. M. W., P. E. K. i K. K. K. decyzją z 28 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy działka nr [..] (powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..]) została objęta taką decyzją i przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego z 6 listopada 1978 r., sprostowanej postanowieniem Urzędu Miejskiego z 13 października 1980 r. Co więcej, zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., nr P 38/11, w którym stwierdzono, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492).

Wojewoda wskazał, że jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej osobą wywłaszczoną był K. K., lecz na podstawie aktu nadania ziemi nr [..] z 4 października 1962 r. i oświadczenia z 2 października 1979 r. złożonego przez K. K. w formie aktu notarialnego, nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w czasie trwania małżeństwa Państwa K., zatem sąd wieczysto-księgowy dokonał sprostowania i wpisał do księgi wieczystej małżonków K. jako właścicieli, a więc oboje prawidłowo skorzystali z przysługującego im prawa wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenia dokonano w 1978 r., co determinuje organ do szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. Powyższe zagadnienie jest rozległe i wielowątkowe, dlatego organ wyjaśnił, że szersza interpretacja celu wywłaszczenia jest dopuszczalna i stosowana. Istotą jej dopuszczalności jest możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia ujętą w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia) jako jej integralną część.

Jak wynika z aktu wywłaszczeniowego przejęcia nieruchomości dokonano celem zagospodarowania "terenu A. na terenie położonym w G. w dzielnicy B. ul. S.". Istotą toczącego się postępowania zwrotowego jest więc precyzyjne określenie celu wywłaszczenia spornego terenu. Dla niniejszej sprawy ma bowiem znaczenie fakt, iż w akcie wywłaszczeniowym cel wywłaszczenia został bezpośrednio powiązany z A.". Jednakże w związku z postawieniem ww. przedsiębiorstwa w stan likwidacji i ogłoszeniem jego upadłości w 1993 r. rozpatrywanie realizacji celu wywłaszczenia należy badać od momentu wywłaszczenia do dnia, w którym przedsiębiorstwo przestało istnieć, tj. do dnia, w którym ogłoszono jego upadłość, gdyż z tym dniem przedsiębiorstwo zakończyło swoją działalność.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że zagospodarowanie terenu na cele funkcjonowania przedsiębiorstwa mogło być różne – miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, drogi dojazdowe, czy też inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany z funkcjonowaniem zakładu, będzie wyczerpywał znamiona realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy oraz przeprowadzoną przez Prezydenta Miasta w zaskarżonej decyzji analizę podzielił dokonane ustalenia oraz dokonaną interpretację zgromadzonej dokumentacji.

Organ odwoławczy odniósł się do dokumentu przywołanego w odwołaniu przez strony skarżące, tj. do pisma z 29 lipca 1982 r. A., w którym to piśmie przedsiębiorstwo informowało Urząd Miejski o czasowym wstrzymaniu budowy zakładu przeróbczego kruszywa wydobywczego z dna morskiego "[..]" oraz o możliwości przekazania w czasowe użytkowanie rolnicze do 1985 r. gruntów. Wojewoda stwierdził, że nieruchomość była potrzebna przedsiębiorstwu i pomimo oddania jej w czasową dzierżawę, przed tym faktem oraz po jej wypowiedzeniu korzystała z nieruchomości w sposób wynikający z potrzeb funkcjonowania przedsiębiorstwa. Sam fakt, że teren był przez kilka lat wykorzystywany rolniczo nie wyklucza korzystania z niego przez przedsiębiorstwo przed czy po tym fakcie. Dodatkowo, ponownie zwrócono uwagę, iż teren przejęty na potrzeby przedsiębiorstwa nie musiał być zabudowany czy urządzony – sam fakt korzystania z niego na cele związane z funkcjonowaniem zakładu wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia. A mianowicie miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, drogi dojazdowe, czy też inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany z funkcjonowaniem zakładu będzie wyczerpywał znamiona realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego, takowe wykorzystanie terenu miało miejsce, co Prezydent Miasta skutecznie wykazał. A z przywołanego przez strony skarżące pisma wynika, że teren ten nie był zbędny dla przedsiębiorstwa w czasie jego dzielności, gdyż w 1987 r. zawnioskował o jego ponowne udostępnienie dla celów jego działalności. Strona skarżąca w odwołaniu wskazuje, że nie sposób udowodnić, że teren działki był zabudowany lub że na jej terenie zbudowano infrastrukturę techniczną czy posadowiono urządzenia. Niezagospodarowanie przestrzeni rzeczonego terenu w 100% inwestycją (budynkami, infrastrukturą, urządzeniami, itd.), co z punktu widzenia prawa budowlanego, czy faktycznego procesu realizacji inwestycji jest niemożliwe do spełnienia, a nie wyklucza to realizacji celu wywłaszczenia poprzez korzystnie z terenu na cele związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa (przykłady podano powyżej).

Reasumując zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w art. 136 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n., uzależnił możliwość odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części od faktu realizacji celu wywłaszczenia (brak zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia). Organ I instancji w swojej decyzji udowodnił, że cel wywłaszczenia jakim było zagospodarowanie "terenu A." na terenie położonym w G. w dzielnicy B. , ul. S., został na przestrzeni lat rozpoczęty i realizowany na różnych etapach i różny sposób, na przestrzeni wielu lat realizowany - do dnia ogłoszenia upadłości. W ocenie Wojewody, cel należy uznać za zrealizowany, gdyż nieruchomość służyła funkcjonowaniu zakładu lub też wywłaszczony teren został zagospodarowany i funkcjonował w ramach potrzeb aktualnej działalności zakładu na terenie spornej działki. Teren ten został zagospodarowany i użytkowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego działania przedsiębiorstwa, na co wskazuje m.in. stwierdzenie posadowienia budynku stacji transformatorowej, która miała służyć jako element szerszej infrastruktury, czy też utwardzenia terenu (do dnia ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa). A zatem, w związku z realizacją celu wywłaszczenia do dnia ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa A.", późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy.

3. K. Z. K., A. S. P., J. M., Z. M. W., P. E. K. i K.K. K. ( dalej jako ,,Skarżący’’ ) wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na ten cel, określony jako budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez zaniechanie rozważenia zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na której to nie podjęto nigdy realizacji celu wywłaszczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu jedynie o jedno zdjęcie z lat 80 ub. wieku bez ustalenia kto i w jakim celu rozpoczął budowę obiektu, uznanego przez organy obu instancji za stację transformatorową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że przedstawione przez nich w odwołaniu zarzuty albo pozostały nierozpatrzone, albo przekręcone, aby prawdopodobnie pokazać ich nieracjonalność. Całkowicie zostały też zignorowane wyjaśnienia wnioskodawców, którzy mieszkali po sąsiedzku (część z nich nadal mieszka) z wywłaszczoną nieruchomością i mogli przez te wszystkie lata obserwować stan realizacji inwestycji.

Skarżący uznali za prawidłowe ustalenia organu, że w 1996 r. ani "A." ani zakład "[..]" nie prowadziły na wnioskowanym terenie działalności gospodarczej. Jednak za bezpodstawne należy uznać stanowisko organu, że przed 1993 r. rozpoczęto budowę stacji transformatorowej, gdyż wzmianka o niej pojawia się dopiero w Raporcie wyceny z kwietnia 1997 r., tak więc nie można jednoznacznie stwierdzić, kto i kiedy rozpoczął jej budowę. Ponadto, podniesiono, że wnioskodawcy, którzy mieszkali przez cały czas w sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości, nie zauważyli budowy trafostacji, tak więc można przyjąć, że rozpoczęcie budowy musiało być na etapie bardzo wczesnym, niezauważalnym dla obserwatorów z zewnątrz albo budowa rozstała rozpoczęta po 1993 r. O trafostacji nie ma również wzmianki w "Operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej, [..] sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. B. w sierpniu 1998 r. Mowa jest jedynie o budynku parterowym o charakterze gospodarczym, ale z opisu nie można wywnioskować, czy jest to budynek rozbudowanej trafostacji, czy obiekt wybudowany przez dzierżawcę lub poddzierżawcę. Biorąc jednak pod uwagę, że trafostacja miałaby znajdować się na granicy dz. nr [..] i sąsiedniej dz. nr [..] należy uznać, że nie jest to wyżej wspomniany parterowy budynek gospodarczy, który znajdował się w centralnej części działki nr [..]. Tak więc jedyny dowód potwierdzający zlokalizowanie na przedmiotowej działce trafostacji pochodzi z 1997 r. z Raportu wyceny, a więc powstał 4 lata po ogłoszeniu upadłości przez "A.".

W ocenie Skarżących, w niniejszej sprawie na dz. nr [..] jedynym ewentualnym przejawem działalności podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie wskazującego na to, że przynajmniej w planach nieruchomość ta mogłaby być potrzebna na cel wywłaszczenia, jest wspomniane przez organ rozpoczęcie budowy trafostacji, która częściowo miała być zlokalizowana na tej działce, a częściowo na sąsiedniej. Tak więc budynek, który organy obu instancji uznały za budynek trafostacji, nie był tym samym budynkiem z Raportu wyceny.

Natomiast jeśli chodzi o drogę dojazdową widoczną na zdjęciu z 1982 r., to skarżący już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z 29 sierpnia 2018 r. wskazywali, że to oni urządzili tą drogę jeszcze przed wywłaszczeniem, dlatego też wykorzystywanie faktu ułożenia drogi przez byłych właścicieli jako potwierdzenie na realizację celu wywłaszczenia jest nadużyciem ze strony organu. Rodzina państwa K. z pewnością układając sobie drogę dojazdową do swojej nieruchomości nie realizowała i nie miała na celu realizację celu wywłaszczenia. Wykorzystywanie teraz tej okoliczności przez organ jako pretekstu do odmówienia im zwrotu zupełnie niepotrzebnie odebranej im własności, odczytują oni jako bardzo krzywdzące.

Tak więc jedynym obiektem, który mógł być wybudowany przez "A." jest ogrodzenie działki państwa K. W ocenie skarżących, to jednak za mało żeby uzasadnić realizację celu wywłaszczenia. Jednak, jak wskazano wyżej, wnioskodawcy jako naoczni świadkowie realizacji budowy przez "A." zaprzeczają, że na ich działce były prowadzone prace, w wyniku których mógł powstać obiekt mogący pełnić funkcję trafostacji. W momencie przerwania budowy na działce tej nie było żadnego budynku. Obecne znajdujące się na działce obiekty zostały wybudowane w latach 90-tych przez C. Właściwa budowa zakładu odbywała się natomiast po drugiej strony ulicy, gdzie do dziś znajdują się betonowe fundamenty. W ocenie skarżących, rozpoczęcie budowy jednego tylko obiektu (jeśli rzeczywiście miało miejsce), który w zasadzie mógłby stanowić element infrastruktury, a nie właściwy zakład, dowodzi tego, że teren ten był zbędny na cel wywłaszczenia zarówno w 1979 r., jak i w 1993 r. oraz obecnie.

Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie przeanalizowano nawet na jaki konkretnie cel przedmiotowa nieruchomość została państwu K. zabrana. Zdaniem Skarżących cel taki nie wynika z decyzji wywłaszczeniowej, ale już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wskazano, że "wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności (...) w celu budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw". Odnosząc się do tak wskazanego celu wywłaszczenia należy z całą stanowczością stwierdzić, że przedsiębiorstwo nie podjęło żadnych czynności na nieruchomości związanych z budową doświadczalnej linii technologicznej, gdyż nawet materiały budowlane składowane na wywłaszczonej działce, dostrzeżone przez organ orzekający, musiały być wykorzystane do budowy obiektów na innej nieruchomości. Jak wynika z powyższego, na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a wnioskodawcy zaprzeczają, że w ogóle rozpoczęto na tym terenie jakąkolwiek budowę.

Niemniej jednak, gdyby organ uznał, że znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości budynek stanowił jakiś element realizacji celu w postaci budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw i mógł w racjonalny i przekonujący sposób to uzasadnić, a nie jedynie poprzez uznanie, że budynek jest więc zapewne został wybudowany przez przedsiębiorstwo na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie i stanowił jakiś element celu wywłaszczenia, który to cel organ traktuje bardzo obszernie i abstrakcyjnie, to mimo wszystko powinien rozważyć zwrot pozostałej części nieruchomości. Budynek ten bowiem zajmuje obszar około 20 m2, a cała działka to 2758 m2.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie wskazuje ona na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji z 28 stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

5.3. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 28 stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 sierpnia 2018 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o powierzchni 0.2758 ha. Działka ta powstała bowiem z podziału wywłaszczonej w 1978 r. działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..], która następnie uległa podziałowi na działki: nr [..] oraz nr [..] o powierzchni 2758 m2.

Jak wynika bezspornie z akt sprawy, na mocy decyzji Urzędu Miejskiego z 6 listopada 1978 r., sprostowanej postanowieniem z 13 października 1980 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w G. przy ul. S., stanowiącej wówczas działkę nr [..] o pow. 3,357 m2 z całej nieruchomości o pow. 17.967 m2, zapisanej w K.W. [..] Państwowego Biura Notarialnego. Nieruchomość ta była własnością K. K. oraz jego małżonki K. K. Decyzję wywłaszczeniową wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.).

Postępowanie o zwrot ww. nieruchomości zostało zainicjowane w 2013 r. przez małżonków K. K. i K. K. Natomiast w toku postępowania w miejsce zmarłego K. K. wstąpili jego spadkobiercy: K. Z. K., A. S. P., J. M., Z. M. W., P. E. K. i K. K. K.

Nadmienić również należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji poprzedzona była decyzją częściową Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2017 r., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, który orzekł m.in. o zwrocie na rzecz K. K. i K. K. działki nr [..] oraz o odmowie zwrotu działki nr [..]. Jednakże na mocy decyzji z 19 października 2017 r. Wojewoda orzekł o uchyleniu w części zaskarżonej decyzji (pkt 2, tj. w zakresie dotyczącym działki nr [..]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta z 29 kwietnia 2004 r. o zwrocie na rzecz K. K. działki nr [..].

W konsekwencji, nie budzi wątpliwości i nie jest sporem pomiędzy stronami, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [..] (wydzielona z działki nr [..]) została wywłaszczona na mocy decyzji z 1978 r. a z wnioskiem o jej zwrot wystąpili byli jej właściciele, a następnie również spadkobiercy jednego z tych właścicieli.

5.4. Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Art. 216 u.g.n. wskazuje przepisy, których zastosowanie, jako podstaw prawnych wywłaszczenia, uprawnia obecnie do ubiegania się o zwrotu nieruchomości. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozszerzanie zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 216 u.g.n. na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.

Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. przewiduje zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Wobec powyższego żądanie Skarżących należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

A zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia, który również winien zostać określony w sposób nie budzący wątpliwości. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest w ogóle niezrealizowanie celu, na który dana nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości kluczowe znaczenie ma ustalenie celu wywłaszczenia, a zatem rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności należy precyzyjnie określić ów cel, aby następnie móc zbadać czy został on zrealizowany (por.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 896/16; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1351/18 ,CBOSA).

Należy podkreślić, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA).

5.5. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zasadnicze dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia części nieruchomości będącej własnością K. i K. K., a następnie ocena czy określony cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym oceniając ewentualną zbędność działki nr [..] dla celu wywłaszczenia należy analizować okres od wydania decyzji wywłaszczeniowej do czasu likwidacji A., bowiem – co jest bezsporne w sprawie – cel wywłaszczenia był powiązany z istnieniem i funkcjonowaniem wymienionego Przedsiębiorstwa, którego upadłość ogłoszono postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 26 sierpnia 1993 r. sygn. akt [..].

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody z 28 stycznia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 29 sierpnia 2018 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [..] było przedwczesne, albowiem organ nie ustalił w sposób prawidłowy tj. w oparciu o zebrany materiał dowodowy celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, które to ustalenie winno stanowić podstawę do oceny, czy w sprawie doszło do realizacji tego celu na spornej nieruchomości. Przyjęta bowiem w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

W szczególności w przedmiotowej sprawie konieczna była analiza zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym aktów administracyjnych związanych z procesem wywłaszczenia. Bowiem z treści decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Miejskiego z dnia 6 listopada 1978 r. wydanej w przedmiocie wywłaszczenia nie wynika jednoznaczne jaki był cel wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Jedynie w treści uzasadnienia decyzji wskazano, że decyzją Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 6 września 1978 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu A.", na terenie położonym w G. Dalej stwierdzono, że wykonanie zamierzonej inwestycji uzależnione jest od wykupienia działki nr [..] stanowiącej własność K. K. Ponadto wskazano, że mając na uwadze społeczno-gospodarczy cel znaczenia produkcji kruszyw dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, wobec bezowocnego zakończenia rokowań, należało orzec o wywłaszczeniu.

Jak wynika z akt sprawy wydanie decyzji poprzedzone zostało zawiadomieniem Urzędu Miejskiego z dnia 23 października 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w celu budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw. Z kolei z wniosku Przedsiębiorstwa z dnia 28 września 1978 r. o wywłaszczenie działki nr [..] wynika, że załączono do niego prawomocną decyzję z dnia 6 września 1978 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Przedsiębiorstwa. Jak wyjaśniono, omawiana działka "jest częścią terenu na której drogą decyzji Urzędu Miejskiego została zlokalizowana doświadczalna linia technologiczna produkcji kruszyw jednofrakcyjnych z surowców pochodzących z dna morskiego. Linia technologiczna stanowi realizację Programu Rządowego Nr 5 dotyczącego budownictwa mieszkaniowego." Natomiast z pisma Przedsiębiorstwa z dnia 5 stycznia 1978 r. skierowanego do K. K., informującego o zamiarze wykupienia należących do niego gruntów, wynika, że Przedsiębiorstwo podejmuje działalność związaną z budową "Doświadczalnej linii technologicznej przeróbki kruszywa z dna morskiego". Istotne znaczenie w sprawie ma także decyzja z dnia 23 maja 1978 r. zezwalająca Przedsiębiorstwu "A." na przeznaczenie gruntów rolnych, w tym na częściach działki [..], pod budowę Zakładu Przeróbki Kruszywa z dna morskiego. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w ramach programu rządowego PR nr 5 A." zostały zobowiązane do dostarczania z dna Bałtyku kruszywa.

Jak stwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji, dokonanie wywłaszczenia w 1978 r. determinuje organ do szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. W ocenie Sądu pomimo stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że istotą toczącego się postępowania jest precyzyjne określenie celu wywłaszczenia spornego terenu, organy prowadzące to postępowanie nie określiły w sposób uwzględniający zebrany w aktach materiał dowodowy, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Przede wszystkim należy podkreślić, że ze względu na brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 6 listopada 1978 r. konieczne było uwzględnienie i ocena, pod kątem określenia tego celu, innych aktów administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast organ odwoławczy stwierdził jedynie, że fakt dokonania wywłaszczenia determinuje organ do szerszej interpretacji celu wywłaszczenia, ale jednocześnie poprzestał na tym, że samo powiązanie celu wywłaszczenia z Przedsiębiorstwem "A." jest wystarczające. Jedocześnie Wojewoda nie uwzględnił i nie poddał ocenie przy określeniu celu wywłaszczenia innych aktów administracyjnych związanych z procesem wywłaszczeniowym. W szczególności nie poddał analizie treści wydanych decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 23 maja 1978 r. zezwalającej A." na przeznaczenie gruntów rolnych, w tym na częściach działki [..], pod budowę Zakładu Przeróbki Kruszywa z dna morskiego, czy powołanej w akcie wywłaszczeniowym decyzji z dnia 6 września 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu Przedsiębiorstwa ,,A.".

W rezultacie tak określonego celu wywłaszczenia organ odwoławczy uznał, że sam fakt korzystania z nieruchomości na cele związane z funkcjonowaniem zakładu jak np. poprzez umiejscowienie na nieruchomości miejsc postojowych, placu manewrowego, czy składu materiałów wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu brak analizy zebranej w trakcie przeprowadzonego postępowania dokumentacji, w szczególności aktów administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie uprawniał do stwierdzenia, że każde wykorzystanie wywłaszczonego terenu, związane z funkcjonowaniem A., będzie wyczerpywało znamiona realizacji celu wywłaszczenia.

Natomiast dokonanie szczegółowej analizy zebranej dokumentacji pozwoliłoby na stwierdzenie, czy celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja określonego procesu inwestycyjnego, czy jakiekolwiek wykorzystanie wywłaszczonego terenu na cele związane z funkcjonowaniem A.". W ocenie Sądu, przyjęcie przez organy, że każde zagospodarowanie wywłaszczonego terenu przez Przedsiębiorstwo przed ogłoszeniem jego upadłości w sytuacji, gdy stwierdzenie to nie zostało oparte o szczegółową analizę dokumentów zebranych w aktach sprawy, nie czyni zadość spełnienia przez organy prowadzące postępowanie obowiązku określenia celu wywłaszczenia. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili dokonywania wywłaszczenia, a nie z daty dokonywania jego kontroli czy orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., I OSK 383/21, CBOSA). Niemniej jednak nie można pomijać, że – jak już wykazano powyżej – prawidłowe i maksymalnie dokładne określenie celu wywłaszczenia stanowi przesłankę do oceny (na dalszym etapie postępowania), czy można uznać, że wywłaszczona nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia, co czyni koniecznym dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sytuacji, gdy cel ten nie wynika bezpośrednio z decyzji wywłaszczeniowej.

5.6. W rezultacie tak przeprowadzonego postępowania i przyjętego celu wywłaszczenia Wojewoda na potwierdzenie tezy realizacji celu wywłaszczenia wskazał na budynek trafostacji, plac o utwardzonej powierzchni, ogrodzenie i taśmociąg, jako elementy związane z funkcjonowaniem zakładu. Jednakże należy przede wszystkim podkreślić, że ocena realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy cel ten nie został określony z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego.

Niemniej w ocenie Sądu należy również wskazać, że w kontekście zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w rozważaniach Wojewody zabrakło nie tylko pogłębionej analizy w odniesieniu do precyzyjnego wskazania celu wywłaszczenia, co wyjaśniono powyżej, ale również przeprowadzenia oceny zebranego materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do potwierdzenia realizacji także wskazanego przez organy celu wywłaszczenia.

Organy oparły się m.in. na nieczytelnym zdjęciu lotniczym z 1982 r. przedmiotowej działki, z którego w ich ocenie wynika, że przed wykonaniem tego zdjęcia zostały podjęte roboty inwestycyjne związane z realizacją celu wywłaszczenia. Natomiast pomijając nawet nieczytelność tego zdjęcia, z pozostałej dokumentacji fotograficznej pochodzącej z późniejszego okresu nie wynika, że poza widoczną drogą wewnętrzną, istniały również inne elementy zagospodarowania działki, powstałe przed 1982 r. Ponadto, przekonujący jest argument skarżących nawiązujący do pisma Przedsiębiorstwa z dnia 29 lipca 1982 r. o możliwości przekazania gruntu dotychczasowym właścicielom w czasowe użytkowanie na cele rolnicze do 1985 r., co wskazuje, iż teren ten nie mógł być wcześniej zagospodarowany, w sposób uniemożliwiający wykorzystanie gruntu dla celów działalności rolnej.

Natomiast wskazując na wykonanie na wywłaszczonej działce elementów konstrukcji umożliwiających przesył kruszyw oraz wybudowanie trafostacji znajdującej się częściowo na przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zacytował obszerny fragment decyzji organu pierwszej instancji zawierający zeznania świadków stwierdzając jedynie, że podziela dokonane ustalenia oraz dokonaną interpretację zgromadzonej dokumentacji. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do powoływanych przez stronę skarżącą w odwołaniu, tych zeznań świadków, które w ocenie strony nie potwierdziły, że na terenie wywłaszczonej działki była prowadzona działalność i z których zdaniem strony wynika, że prowizoryczna konstrukcja taśmociągu jak i budowa pirsów zlokalizowana była na terenie przyległym do wywłaszczonej nieruchomości, a przedmiotowa działka wykorzystana była jedynie do składowania materiałów budowlanych. Organ odwoławczy nie odniósł się również do argumentacji strony skarżącej, że budowa trafostacji nie został zakończona i jako nie pełniąca swojej funkcji nie mogła stanowić o realizacji celu wywłaszczenia.

Podkreślić trzeba, iż całe postępowanie zainicjowane wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winno być przeprowadzone z pełnym poszanowaniem podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, iż każde ustalenie organu, każde przyjęte jako niekwestionowane stanowisko winno być poprzedzone wnikliwym, rzetelnym i wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym. Dopiero wyniki tak poprowadzonego postępowania mogą stanowić miarodajną podstawę do prawidłowej subsumcji. Oznacza to jednocześnie, iż każda konkluzja organu winna być odzwierciedlona w materiale sprawy, w aktach administracyjnych, na których podstawie jest następnie przeprowadzona kontrola przez sąd administracyjny. Brak oceny któregoś z dokumentów, które stanowią istotny element wywodu organu, uniemożliwia przeprowadzenie takiej miarodajnej kontroli.

5.7. Sąd ponadto wskazuje, że ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Ponadto Sąd wskazuje, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego

5.8. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia w sposób nie budzący wątpliwości celu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej w niniejszej sprawie przedmiot żądania zwrotu. Brak oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego przez orzekające organy skutkowało również naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło na skutek braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym braku wyczerpującego rozważenia zarzutów odwołania, co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy winien dokonać w pierwszej kolejności oceny całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do celu wywłaszczenia nieruchomości. Dopiero bowiem poczynienie przekonujących i jednoznacznych ustaleń w kontekście prawidłowo ocenionego materiału dowodowego będzie stanowiło podstawę do oceny przez organ, czy ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej żądaniem zwrotu, a jeżeli tak, to od kiedy i w jakim zakresie. Wówczas, po tak przeprowadzonym postępowaniu, będzie można rozstrzygnąć w przedmiocie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a.

5.9. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2021 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł uiszczoną tytułem kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę z 12 kwietnia 2021 r. i w związku z brakiem żądania skarżących przeprowadzenia rozprawy.