Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 731/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2, art. 171 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 26, art. 76 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 81, art. 82, art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1, art. 90a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 85, art. 87
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 pkt 9, art. 67, art. 68 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 § 2, art. 52, art. 58 § 1 pkt 1,4 i 6 art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży I. orzeka, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 2 zdanie drugie i trzecie jest niezgodna z prawem, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I. wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda działając w oparciu o treść art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. dwie skargi:

- na uchwałę Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu oraz

- na uchwałę Nr 317/2006 Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2006 r. "w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w formie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 1.4098 ha zabudowaną zespołem pałacowo-folwarcznym, działkę nr [...] o pow. 6.4971 ha stanowiącą park przypałacowy (wymienione działki wpisane są do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pod nr [...]) oraz działkę nr [...] o pow. 0.6062 ha niezabudowaną, która nie jest wpisana do rejestru zabytków. Nieruchomość obejmująca wymienione działki stanowi własność Powiatu, położona jest w [...]."

W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu jest uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2006 r., podjęta na podstawie art. 11 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, póz. 2603 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n., art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej w skrócie u.s.p. oraz § 1 pkt 2 lit. a, § 6 pkt 5 tiret drugi uchwały Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu.

Wojewoda wniósł o orzeczenie jej niezgodności z prawem w części dotyczącej § 1 ust. 2, w zakresie obejmującym zwrot: "w związku z wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków Zarząd Powiatu określa 10% bonifikaty od ustalonej ceny nieruchomości. Cenę wywoławczą w pierwszym przetargu ustnym nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości ustala się w wysokości 1.908.000 zł".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył treść art. 67 u.g.n., w myśl którego cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w każdej sprawie o udzielenie bonifikaty, najpierw ustala wartość nieruchomości. Następnie zwraca się do rady o zgodę na obniżenie lub podwyższenie określonej ustawowo bonifikaty. Rada zatem podejmuje uchwałę, która winna dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na obniżenie bądź podwyższenie określonej ustawowo bonifikaty, w odniesieniu do oznaczonej nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opisana regulacja prawna ma charakter regulacji kompletnej, w której nie przewidziano wydawania przez radę zgody z góry na określoną wysokość bonifikaty. Zgoda rady ma więc mieć za każdym razem charakter indywidualny, albowiem art. 68 ust. 3 u.g.n. nie daje podstaw, do wydania aktu o charakterze generalnym, który odnosi się do ogólnie określonego kręgu nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 u.g.n. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 340/07.

W niniejszej sprawie Zarząd Powiatu nie uzyskał zgody Rady Powiatu na obniżenie ustawowo określonej bonifikaty od ceny nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Za taką zgodę nie można traktować treści §6 pkt 5 tiret drugi uchwały Nr XXIV/156/2001 z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu. To postanowienie ma charakter generalny, nie dotyczy konkretnego przypadku ustalenia ostatecznej wysokości bonifikaty od ceny zbywanej nieruchomości, stąd nie może uchodzić za "zgodę" w rozumieniu art. 68 ust. 3 ustawy. Przepis § 6 uchwały Nr XXIV/156/2001 został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w celu orzeczenia o jego nieważności. Konsekwencją stwierdzenia niezgodności z prawem dokonanej obniżki bonifikaty jest stwierdzenie niezgodności z prawem wysokości ceny wywoławczej, która ustalona została przy uwzględnieniu zmniejszenia o 40% wysokości ustawowej bonifikaty.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., oraz o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania sądowadministracyjnego ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. i prowadzonego pod sygn. akt II SA/Go 563/09. Pełnomocnik organu podkreślił, iż będąca przedmiotem skargi uchwała Zarządu Powiatu podjęta została m.in. na podstawie § 6 pkt 5 tiret drugi uchwały Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r., podczas gdy wymieniona uchwała Rady Powiatu w części dotyczącej § 6 jest przedmiotem skargi Wojewody do tutejszego Sądu.

Uzasadniając stanowisko Zarządu Powiatu pełnomocnik organu podniósł, iż przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest to, by została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie ze stosownymi przepisami u.g.n. do czynności związanych z gospodarowaniem powiatowym zasobem nieruchomości uprawniony jest Zarząd Powiatu, w tym m. in. zbywanie nieruchomości. Na zbycie nieruchomości powiatowej składa się szereg czynności począwszy od przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży aż do zawarcia umowy sprzedaży. Czynności te mają różny charakter prawny (z zakresu administracji publicznej bądź cywilnoprawny). Wojewoda w skardze zakwestionował zapisy uchwały odnoszące się do prawidłowości ustalenia ceny, w szczególności w zakresie warunkowanych przez bonifikatę tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. Cena stanowi essentialia negotii umowy sprzedaży (art. 535 Kodeksu cywilnego). W konsekwencji uchwała Zarządu Powiatu Nr 317/2006 z dnia [...] września 2004 roku w zakresie, jakim została zaskarżona przez Wojewodę, dotycząc stosunku cywilnoprawnego, nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. To z kolei winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalną ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.

Skargę Wojewody należy odrzucić także w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem w przekonaniu strony skarga organu nadzoru na uchwałę organu powiatu jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Z uzasadnienia prawnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1121/05 wynika, że po utracie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie organ nadzoru ma możliwość wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego stosownie do przepisu art. 81 u.s.p.. Wskazany przepis nie zawiera żadnych regulacji dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w przeciwieństwie do postanowień art. 85 tej ustawy, gdzie znajdują się regulacje dotyczące dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru. O ile uzasadnione wydaje się nadanie organowi nadzoru szerokich uprawnień wynikających z obowiązku czuwania nad zgodnością z prawem uchwał organów jednostek samorządów terytorialnych, o tyle dyskusyjne jest wyjątkowe traktowanie go w sytuacji, kiedy korzysta on jedynie z możliwości skargi do sądu administracyjnego. Wskazana wyżej wyjątkowość wynika z art. 90a u.s.p. stanowiącym, że w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 - nadzór nad działalnością powiatu, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Niniejsza regulacja nasuwa poważne wątpliwości co do możliwości bezwzględnego stosowania przepisu art. 90a u.s.p. Po pierwsze, wprowadza nieuzasadniony wyłom u systemie prawa, w którym zasadą jest wynikający z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. obowiązek wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, art. 90a u.s.p. jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, ponieważ w przypadku skargi na uchwałę organu powiatu, uregulowanej w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym skarga ta dopuszczalna jest dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Po trzecie wreszcie treść art. 90a u.s.p. zawiera określenie wprowadzające w błąd, stanowiąc, że nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym. A przecież w tymże rozdziale umiejscowiona jest tzw. skarga powszechna (art. 87), co winno skutkować brakiem wymogu wezwań do usunięcia naruszenia prawa także przy tych skargach, natomiast praktyka orzekania sądów administracyjnych jest odmienna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez Zarząd Powiatu zarzutu braku właściwości rzeczowej Sądu do jej rozpoznania, albowiem ewentualne uwzględnienie tego zarzutu pociągnęłoby za sobą najdalej idące skutki polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych wart. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. O ile jednak zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej objęte są rozstrzygnięcia, akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., to nie obejmują one czynności wywierających skutki w sferze prawa cywilnego, a taki charakter istotnie można przypisać zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu, która ma bezpośredni wpływ na ustalenie ceny nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. Czynności te nie stanowią bowiem czynności czy aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie można jednak wykluczyć, że określone akty zostaną poddane kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów odrębnych. Takimi przepisami są m.in. regulacje zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przyznana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej, powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 171 ust. 1, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.) nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Określenie zakresu nadzoru sprawowanego przez te organy wymaga sprecyzowania znaczenia pojęcia "działalność powiatu". Pomocne w tym okazuje się orzecznictwo sądowe ukształtowane na gruncie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązującej jako ustawa o samorządzie gminnym). Orzecznictwo to dotyczy wprawdzie gminy, jednak przy uwzględnieniu podobieństwa uregulowań prawnych poświęconych tym jednostkom samorządu terytorialnego, można je odnieść również do powiatu.

Do nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej w 1998 r., która weszła w życie 1 stycznia 1999 r., ustawa ta posługiwała się pojęciem "działalność komunalna". Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uchwale z 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994 nr 2, póz. 46) działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 u.s.g. (sprzed nowelizacji) jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) "komunalny" oznaczał najczęściej tyle co "gminny", a zatem - samorządowy, przynależny do samorządu terytorialnego (samorządu gminnego). Trybunał podkreślił przy tym, że przyjęcie podmiotowej i szerokiej definicji "działalności komunalnej" jako działalności gmin nie oznacza, by cała ta działalność podlegała nadzorowi w rozumieniu rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym), wykonywanemu przez organy określone bezpośrednio lub pośrednio jako organy nadzoru (nadzorujące), przy pomocy środków nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) tam przewidzianych. Nadzorowi określonemu w rozdziale 10 tej ustawy, zdaniem Trybunału podlega działalność komunalna o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio przez organy (władze) gmin jako organy ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego (...), a przy przyjęciu konstrukcji osoby prawa publicznego, wyposażone z mocy prawa we władzę publiczną.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela wskazane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie Trybunał odwołuje się do nieobowiązującej obecnie Konstytucji z 1992 roku, jak również nie mającego obecnie zastosowania trybu (nieistniejącej aktualnie instytucji) ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa, to aktualna pozostaje argumentacja prawna zawarta w przywołanym orzeczeniu. W uzasadnieniu Trybunał wskazał m.in. na szereg istotnych okoliczności mających wpływ na zajęte stanowisko, a mianowicie m.in. na to, iż środki nadzoru przewidziane w ustawie o samorządzie terytorialnym mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo, a nie tylko takich, które mają związek z wąsko rozumianą działalnością gminną.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, pojęcie "działalność powiatu" o jakiej mowa w art. 76 ust. 1 u.s.p. należy rozumieć szeroko. Tym samym należy przyjąć, iż nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały zarządu powiatu wywierające skutki w sferze prawa cywilnego.

Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 81 ust. 1, 87 ust. 1 oraz 88 ust. 1 u.s.p. określającymi przedmiot skargi do sądu administracyjnego, w przepisach tych określono również krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Organ administracji, zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p., może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy, gdy jest ona sprzeczna z prawem, w terminie 30 dni od daty przedłożenia uchwały przez organ powiatu.

Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, stosując swego rodzaju przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym nie wprowadzają ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

Artykuł 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Artykuł 79 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 u.s.p. wyznacza natomiast granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej. Wniesienie przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego jest także wykonywaniem uprawnień nadzorczych ( por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 607/04 ).

Konkludując stwierdzić należy, że przepis art. 81 ust. 1 u.s.p. nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05).

Inaczej sytuacja przedstawia się, gdy skarga została wniesiona na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle powołanego przepisu przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest to, by została ona podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Takiego ograniczenia nie ma wówczas, gdy ze skargą występuje wojewoda w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p.

Z uwagi na odmienność w przedmiotowej sprawie sytuacji prawnej dotyczącej podmiotu wnoszącego skargę, podniesiony przez Zarząd Powiatu zarzut powagi rzeczy osadzonej nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane przez organ postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Go 412/09, po pierwsze nie było rozstrzygnięciem merytorycznym, a po drugie, dotyczyło skargi powszechnej złożonej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. Stąd też w żaden sposób nie można twierdzić, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem merytorycznej oceny dokonanej przez tutejszy Sąd.

W drugiej kolejności należało ustosunkować się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na brak uprzedniego wezwania Zarządu Powiatu przez Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. Zarzut ten co prawda został cofnięty przez pełnomocnika organu na rozprawie, jednakże mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a. Sąd uznała za konieczne zajęcie stanowiska w kwestii dopuszczalności złożenia skargi przez organ nadzoru bez uprzedniego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa.

W postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt l OSK 152/06 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, który Sąd w całości podziela, że art. 90a u.s.p. wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Złożenie skargi w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przy czym podobna sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie województwa. Pozycja prawna organów nadzoru nie może bowiem i nie jest zrównana z pozycją osób, które są uprawnione do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego, przy czym taki stan rzeczy nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w związku z czym należało ją rozpoznać co do meritum.

Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2006 r., została podjęta m.in. na podstawie § 1 pkt 2 lit. a, § 6 pkt 5 tiret drugi uchwały Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 563/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 6 powyższej uchwały Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. Z kolei wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt l OSK 368/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp.

Oznacza to, że przepis aktu prawa miejscowego, stanowiący element podstawy prawnej wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2006 r., został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 6 uchwały Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, co powoduje że zaskarżona uchwała w § 6 jest nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym zarząd powiatu jest kolegialnym organem wykonawczym powiatu, do jego zadań należy m.in. wykonywanie uchwał rady powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p.). Organ ten nie ma natomiast kompetencji do działania bez odpowiedniej ku temu podstawy zawartej w uchwałach rady powiatu, o ile przepisy prawa powszechnie obowiązującego wymagają istnienia takiej podstawy.

Przepis art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) reguluje sposoby ustalania ceny przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.g.n.).

Stosownie do treści art. 68 ust. 3 u.g.n. ustaloną, zgodnie z art. 67 ustawy, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %. Właściwy organ (w tym przypadku zarząd powiatu, co wynika z art. 4 pkt 9 u.g.n.) może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę.

Uchwałą Nr 317/2006 z dnia [...] września 2006 r., w części objętej skargą Wojewody, Zarząd Powiatu, określając 10% bonifikatę od ustalonej ceny nieruchomości, faktycznie obniżył tę bonifikatę nie posiadając ku temu wymaganej przez art. 68 ust. 3 u.g.n. zgody Rady Powiatu. Po prawomocnym stwierdzeniu nieważności § 6 uchwały Nr XXIV/156/2001 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu (na który to przepis powoływał się Zarząd Powiatu upatrując w nim wymaganej przez art. 68 ust. 3 u.g.n. zgody do obniżenia bonifikaty) nie ma bowiem wątpliwości, że obniżenie ustawowej bonifikaty od ceny nieruchomości, o której mowa na wstępie, nastąpiło bez zgody organu stanowiącego powiatu.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się argumentacją zawartą w skardze, iż zgoda na obniżenie bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 3 u.g.n. powinna dotyczyć oznaczonej nieruchomości, której cena została wcześniej oszacowana zgodnie z przepisami u.g.n. Nie ma możliwości wydawania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z góry zgody na określoną wysokość bonifikaty. Zgoda rady powinna mieć za każdym razem charakter indywidualny, albowiem art. 68 ust. 3 u.g.n. nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 u.g.n.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 82 u.s.p. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie obejmującym pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.

10