Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4359/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 24
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 36, 44, 45, 46, 60 i 61
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 260/18 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie numerycznego opisu granic działki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 260/18, oddalił skargę W.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie numerycznego opisu granic działki.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1c, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm. – dalej "u.p.g.k.") oraz § 45, § 46 ust. 3, § 60 ust. 1 pkt 2, § 61 i § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 2001 r."), dokonał z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (dalej EGiB), w części dotyczącej numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie P., gm. B., stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa B., na odcinkach wspólnych z działkami sąsiednimi, w tym działką nr [...], stanowiącą własność W.W.

Aktualizacja nastąpiła poprzez ujawnienie współrzędnych punktów granicznych i ich atrybutów, obliczonych na podstawie geodezyjnego pomiaru terenowego odszukanych na gruncie znaków granicznych, których położenie ustalone zostało w 1973 r., w trybie dekretu z dnia 21 września 1950 r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1950 r., Nr 44 poz. 398) - operat nr [...] Aktualizacji dokonano zgodnie z dołączonym szkicem polowym (stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji) oraz wykazem zmian, zawierającym dane ewidencyjne (współrzędne punktów granicznych wraz z atrybutami), które uległy zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz aktualnych (stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji). W decyzji wskazano, że celem aktualizacji było zastąpienie danych niezgodnych ze stanem prawnym oraz standardami technicznymi odpowiednimi danymi spełniającymi obowiązujące wymagania w tym zakresie - zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do PODGiK w dniu 4 lipca 2017 r. i sporządzonymi wykazami zmian danych ewidencyjnych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania W.W. zgłosił szereg uwag do zgromadzonej dokumentacji dotyczących m.in. nieprawidłowości popełnionych przez uprawnionego geodetę przy wyznaczenia punktów granicznych, w wyniku czego doszło do pomniejszenia jego działki o około 0,7 ha.

Organ I instancji dokonał również oceny zasadności zastosowanej przez wykonawcę prac geodezyjnych procedury przewidzianej w art. 39 ust. 1 u.p.g.k. (wznowienie znaków granicznych) oraz w art. 39 ust. 5 u.p.g.k. (wyznaczenie punktów granicznych). W następstwie uznał, że zaistniały przesłanki do dokonania z urzędu aktualizacji, gdyż: 1) wykonawca prac geodezyjnych odszukał na gruncie wszystkie znaki graniczne uprzednio ustalone (w trybie postępowania rozgraniczeniowego) i potwierdził zgodność ich położenia z dokumentacją źródłową, tj. operatem nr [...] oraz dokonał ich pomiaru zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie standardami technicznymi; 2) spisany przez geodetę protokół z dokonanych czynności potwierdza jedynie, że w dacie ich dokonania (bez względu na charakter tych czynności) nie został ujawniony spór w sprawie położenia odszukanych znaków granicznych, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.p.g.k.; 3) stosownie do § 67 ust. 2 pkt 2 rozporządzenie Ministra MSWiA z dnia 9.11.2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572 – dalej "rozporządzenie z 2011 r.") - pomiar punktów granicznych oznaczonych na gruncie (znakami granicznymi) wykonany został z większą dokładnością niż pomiar tych samych punktów będący źródłem danych ewidencyjnych pozyskanych z PZGiK (operat nr [...]); 4) współrzędne ww. punktów granicznych (wraz z atrybutami) ujawnione w bazie danych EGiB pozyskane zostały na podstawie ekranowej wektoryzacji mapy rastrowej - które nie spełniają obowiązujących standardów technicznych, o których mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenie z 2001 r.; 5) stosownie do § 85 ust. 1 ww. rozporządzenia dane mapy numerycznej oraz dane określające pola powierzchni działek ewidencyjnych, niespełniające obowiązujących standardów technicznych, podlegają systematycznej modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Odnosząc się do zastrzeżeń W.W. organ I instancji wyjaśnił m.in., że treść protokołu sporządzonego przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 2017 r. zawiera wymagane informacje wymienione w § 30 ust. 4 rozporządzenia z 2011 r. Ponadto protokół został odczytany i podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w czynnościach wznowienia znaków granicznych, w tym przez W.W., który nie zgłosił do protokołu dodatkowych oświadczeń czy też zastrzeżeń. Tym samy zaistniały przesłanki formalne do uznania skuteczności dokonanych przez uprawnionego geodetę, czynności technicznych. W ocenie organu, w świetle art. 39 ust. 1 u.p.g.k. późniejsze kwestionowanie przez jedną ze stron, położenia wznowionych znaków granicznych nie zmienia legalności dokonanych czynności przez geodetę uprawnionego. Organ wskazał przy tym, że podnoszone przez W.W. zarzuty zmierzają do zakwestionowania przebiegu granicy prawnej ustalonej w 1973 r. w trybie postępowania rozgraniczeniowego na zasadach ustalonych przepisami dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Według organu I instancji, sformułowany przez W.W. zarzut nieuprawnionego pozbawienia go, w wyniku dokonanych czynności wznowienia znaków granicznych, prawa własności do ok. 1 ha gruntu, ma w swej istocie charakter roszczenia o własność. Z tego powodu organ uznał za wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego o charakterze rejestrowym, uwagi i zastrzeżenia dotyczące sporu o położenie znaków granicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieje dokumentacja geodezyjna, na podstawie której, stosownie do § 36 rozporządzenia z 2001 r., należało wykazać w ewidencji przebieg granic działek ewidencyjnych, w szczególności pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działką nr [...]. Operat techniczny opracowany w 1975 r. (nr [...]), z rozgraniczenia gruntów Nadleśnictwa B. na podstawie dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zawiera protokół w którym wskazano, że "we wszystkich punktach załamań granicy zastabilizowano granitowe graniczniki z krzyżami ze znakami podziemnymi w postaci rurek drenarskich" oraz, że "wyżej opisane granice oraz utrwalone na gruncie znaki graniczne, jak również odtworzone punkty graniczne uznajemy za prawnie nas obowiązujące". Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 powołanego dekretu, protokół graniczny podpisany przez osoby biorące udział w czynnościach rozgraniczenia ma moc ugody sądowej w stosunku do granic niespornych. Jednocześnie, w myśl art. 9 tego dekretu, ustalone przy rozgraniczeniu granice nieruchomości podlegały ujawnieniu w księgach wieczystych.

Ponadto jak podkreślił organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że dokumentacja techniczna opracowana przez geodetę uprawnionego Andrzeja Odziemka, przyjęta do PZGiK, zawiera w szczególności "protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych", sporządzony w toku tych czynności w dniu [...] maja 2017 r. Jak wskazano w pkt 8 tego protokołu, położenie punktów załamania granic określono na podstawie danych z operatu "rozgraniczenia gruntów Nadleśnictwa B." (nr [...]). Ponadto, z treści tego protokołu wynika, że położenie punków załamania granic działek ewidencyjnych na gruncie nie zostało zakwestionowane przez osoby biorące udział w tych czynnościach (pkt 12 protokołu).

Organ II instancji zaznaczył, że zadaniem organu prowadzącego EGiB jest m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Jak stanowi § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi.

W rozpatrywanej sprawie, dane dotyczące punktów granicznych będące treścią numerycznej mapy ewidencyjnej prowadzonej przez starostę, nie spełniały obowiązujących standardów technicznych. Z tego względu podlegały modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego, stosownie do § 85 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z kolei, zgodnie z § 36 tego rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym punktów granicznych, należy wykazać w EGiB na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności zaewidencjonowanej pod nr id [...].

Odnosząc się do wniosku W.W. zawartego w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. o "wyznaczenie biegłego geodety, który dokona ponownego wskazania znaków granicznych w oparciu o pełną dokumentację związaną z księgą wieczystą", organ odwoławczy uznał go za niezasadny. W tym zakresie powołując się na treść art. 84 § 1 k.p.a. uznał, że w sprawie przepisy prawa nie nakładają obowiązku sporządzenia opinii biegłego, a jednocześnie brak jest uzasadnienia do zastosowania tego środka dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył W.W.

W odpowiedzi na skargę DWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Zdaniem składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla dokonania z urzędu aktualizacji informacji zawartych w EGiB, a w konsekwencji organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi dotyczące w większości czynności wykonywanych przez uprawnionego geodetę, Sąd odniósł się do charakteru postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji znajdujących się w EGiB. W tym zakresie należy wskazać na odrębność tego postępowania od czynności technicznych wykonywanych przez uprawnionego geodetę w trybie art. 39 u.p.g.k. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że uprawniony geodeta odszukał jedynie istniejące na gruncie znaki graniczne, których położenie ustalono w 1973 r. na zasadach określonych w dekrecie o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na tej podstawie geodeta uprawniony dokonał ich pomiaru i sporządził dokumentację geodezyjną (operat pomiarowy), w tym wykaz zmian w celu zastąpienia istniejących danych ewidencyjnych niezgodnych z obowiązującymi standardami, danymi które te wymagania spełniają. Zdaniem Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji, niezależnie od oceny zasadności i poprawności zastosowania przez uprawnionego geodetę procedury do wykonanej pracy geodezyjnej, biorąc pod uwagę, że według § 36 pkt 8 rozporządzenia z 2001 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w EGiB na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do PZGiK, sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych, Starosta [...] w związku z przyjęciem do PODGIK sporządzonej dokumentacji, co zostało potwierdzone wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, zobowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w EGiB, w części dotyczącej numerycznego opisu granic działki nr [...]. Dane dotyczące punktów granicznych będące treścią numerycznej mapy ewidencyjnej nie spełniały obowiązujących standardów technicznych. Z tego powodu Sąd stwierdził, że stosownie do § 85 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2001 r., podlegają one systematycznej modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji EGiB. Przedmiotem aktualizacji było więc ujawnienie współrzędnych punktów granicznych i ich atrybutów, obliczonych na podstawie geodezyjnego pomiaru terenowego odszukanych na gruncie znaków granicznych, zgodnie z dołączonym szkicem polowym (załącznik nr 1 do decyzji) oraz wykazem zmian zawierających dane ewidencyjne (współrzędne punktów granicznych wraz z nich atrybutami, które uległy zmianie – załącznik nr 2). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że poza zakresem sądowej kontroli pozostają kwestie dotyczące oceny prawidłowości prac geodezyjnych, które zostały przyjęte do PODGiK.

Jak wskazał Sąd I instancji celem kontrolowanego postępowania aktualizacyjnego było zastąpienie danych niezgodnych ze stanem prawnym oraz standardami technicznymi. Ewidencja gruntów i budynków według art. 20 ust. 1 u.p.g.k. obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest więc zasada aktualności (por. § 44 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r.), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. W świetle § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych.

W kontrolowanej sprawie zakres aktualizacji dotyczył wyłącznie ujawnienia w EGiB współrzędnych punktów granicznych. Zmianie nie uległy natomiast informacje na temat powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Przedmiot postępowania dotyczył modyfikacji danych o współrzędnych punktów granicznych (ich położenie w terenie nie uległo zmianie), będących treścią numerycznej mapy ewidencyjnej prowadzonej przez Starostę, która nie spełniała obowiązujących standardów technicznych (stosownie do § 85 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r.). Wobec tego Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, że organ I instancji działał bez wystarczającej legitymacji do podjęcia wskazanych czynności. Uznał, że uprawniony geodeta dokonał jedynie pomiaru istniejących i odszukanych znaków granicznych. W aktach sprawy znajduje się "protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia znaków granicznych", wchodzący w skład operatu technicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego, w ramach pracy geodezyjnej, przyjętej do PZGiK i zarejestrowanej pod numerem ewidencyjnym (materiału zasobu [...]). Za niezasadne uznał także oczekiwanie skarżącego, że w ramach postępowania ewidencyjnego, które ma charakter wyłącznie rejestrowy, a więc wtórny wobec zdarzeń prawnych z których wynikając zmiany danych ujawnionych w EGiB, dojdzie do załatwienia sporu o powierzchnie działek. Po pierwsze, w ocenie Sądu, taki spór w sensie formalno-prawnym w kontrolowanym postępowaniu nie istnieje. Wynika to z tego, że w postępowaniu aktualizacyjnym organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji informacji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polegała na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi. Konieczność dokonania zmiany (aktualizacji) została udokumentowana. Po drugie, organ nie dokonał aktualizacji w zakresie powierzchni działki nr [...], ponieważ nie był to cel zgłoszonej pracy geodezyjnej. W tym znaczeniu zarzuty skargi polegają na braku zrozumienia charakteru i istotny przeprowadzonych zmian ewidencyjnych. EGiB nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego. Wobec tego nie można twierdzić, że w przypadku skarżącego dokonano faktycznego wywłaszczenia, bez zachowania procedur i norm. Jednocześnie Sąd zauważył, że skarżący żądając przywrócenia w EGiB poprzedniego oznaczenia numerycznego przebiegu granic, nie przedłożył dokumentacji geodezyjnej przyjętej przez PODGIK, na podstawie której Starosta mógłby dokonać aktualizacji informacji zawartych w tej ewidencji w żądanym przez niego zakresie. Z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) u.p.g.k. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2001 r. wynika natomiast, że aktualizacja informacji zawartych w EGiB dotyczyć może także wyeliminowania danych błędnych, pod warunkiem, że błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w ewidencji, a nie przywróceniem wpisu poprzedniego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że wobec deklaratoryjnego charakter wpisów do EGiB organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie w oparciu o przepisy k.p.a. ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje i w jakim zakresie prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmian w oparciu o własne ustalenia z pominięciem dokumentów przyjętych do PZGiK. Organy ewidencyjne nie mogą więc samodzielnie w oparciu o przepisy ewidencyjne i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać kwestii spornych dotyczących prawa własności. Wobec tego Sąd stwierdził, że zasadnie odmówiono dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zaskarżona decyzja w sprawie wprowadzenia zmian w EGiB, nie rozstrzyga bowiem żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem zasięgu prawa własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł W.W. zaskarżając wyrok w całości oraz ww. decyzje administracyjne. Zaskarżonym orzeczeniom zarzucił naruszenie następujących norm prawa materialnego przez jego błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– po stronie Starosty [...] nastąpił całkowity brak legalnych środków prawnych do działania, w sprawie aktualizacji baz danych - jak to określił - w oparciu o normy zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż mylnie zastosowano przepisy odnoszące się do czynności aktualizacyjnych, a nie rozgraniczeniowych - art. 22 ust. 1, art. 24 ww. ustawy oraz §§ 36, 44, 45, 46, 60, 61 rozporządzenia z 2001 r. - albowiem w istocie czynności faktyczne polegały na rozgraniczeniu, a nie zaś aktualizacji. Zaszedł zatem przypadek naruszenia wskazanych norm prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieodpowiednie zastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że uprawniony geodeta dokonał faktycznego wskazania nowego przebiegu granicy, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, zatem bezspornie były to czynności rozgraniczeniowe, nie zaś aktualizacyjne. Organy administracji geodezyjnej nie mogły działać bez stosownego wniosku o rozgraniczenie, pochodzącego od stron, a jednak takie czynności podjęły z urzędu, czego nie kwestionują, co wynika z zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji konkluduje, że celem kontrolowanego postępowania aktualizacyjnego było zastąpienie danych niezgodnych ze stanem prawnym oraz standardami technicznymi, nie wyjaśnia jednak, które dane dotknięte były mankamentem ich niezgodności ze stanem prawnym, skoro między stronami, tj. W.W., jego prawnymi poprzednikami oraz Nadleśnictwem, od zawsze, istniał stan spokojnego posiadania, przez żadną ze stron nie kwestionowany, co zaskarżonymi czynnościami zostało obecnie wzburzone, choćby przez uszczuplenie własności skarżącego kasacyjnie o około 75 arów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do wyznaczenia granicy o nowym jej przebiegu, ze szkodą wyłącznie dla niego, co znalazło swój wyraz w ewidencji gruntów. W konsekwencji zmiany zaistnieją także w księgach wieczystych. W postępowaniu geodezyjnym nie wykazano natomiast na czym polegała błędność dotychczasowych wskazań, mających wpływ na przebieg granicy między nieruchomościami. W końcowych konkluzjach w zakresie naruszenia wskazanych norm prawa materialnego, wskazano, że:

- zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.g.k. w bazie danych wskazuje się: położenie nieruchomości, jej granice oraz powierzchnię. W niniejszej sprawie zmieniono powierzchnię i granicę, zatem nie zachodzi przypadek aktualizacji, lecz rozgraniczenia,

- organy rozstrzygające nie wskazały istnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ww. ustawy, zatem w niniejszej sprawie – dotyczącej w rzeczywistości rozgraniczenia - mogły legalnie działać tylko i wyłącznie na wniosek, zaś takiego wniosku nie było, co pozostaje poza sporem. W tym kontekście zwrócono uwagę, że w pierwszym zawiadomieniu skierowanym do W.W. podano, że chodzi o ustalenie przebiegu granic leśnych,

- gramatyczna wykładnia pojęcia aktualizacja to utrzymywanie aktualnego stanu danych przez wymianę lub uzupełnienie, zaś pojęcia rozgraniczenie to jednen ze sposobów ustalenia granic w sytuacji zaistnienia sporu. Powyższe potwierdza stanowisko doktryny oraz treść § 45 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak stanowi art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji oraz określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwiać będzie ocenę jej zasadności. Podkreślenia również wymaga, że skarga kasacyjna nie jest środkiem prawnym skierowanym wobec aktów organu administracji publicznej, ale wobec zapadłego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Z tego względu autor takiego środka zaskarżenia podnosząc zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego powinien kwestionować stanowisko zajęte w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji, nie zaś przez organy orzekające w sprawie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 22 ust. 1 oraz art. 24 u.p.g.k. oraz § 36, § 44, § 45, § 46, § 60 i § 61 rozporządzenia z 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieodpowiednie zastosowanie, bowiem zastosowano przepisy odnoszące się do czynności aktualizacyjnych a nie rozgraniczeniowych.

Za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 u.p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając jednak zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie lub mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym lub jaki przepis sąd powinien zastosować. Powyższych wymagań nie spełnia zarówno sam zarzut kasacyjny, jak i skarga kasacyjna w ogólności. Skarżący kasacyjnie wskazując bowiem na naruszenie powyższego przepisu – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – nie zawarł uzasadnienia dla tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Związanie podstawami kasacyjnymi oznacza, że Sąd nie może domyślać się intencji strony, nie ma do tego ani prawa, ani obowiązku i nie może dokonać uzupełnienia brakującej argumentacji środka zaskarżenia we własnym zakresie. Sąd nie może w tym zakresie zastępować autora skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa przez sąd administracyjny pierwszej instancji i przedstawienie stosownej argumentacji. Braku tego nie może zastąpić działanie Sądu z urzędu. W konsekwencji sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 24 u.p.g.k. nie poddaje się kontroli, bowiem autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że przepis ten jest rozbudowany i składa się z szeregu ustępów, punktów i jednostek redakcyjnych niższego rzędu, regulujących szczegółowo konstrukcję operatu ewidencyjnego, zaś sama skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17).

Antologiczna sytuacja zachodzi w przypadku zarzutów opartych na naruszeniu § 36, § 44, § 45, § 46, § 60 i § 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Każdy bowiem z ww. przepisów dzieli się na szereg mniejszych jednostek redakcyjnych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przepis uznawany za naruszony przez Sąd pierwszej instancji musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony skarżącej (zob. wyroki NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12).

Powyższe powoduje zatem, że przy tak niewłaściwie skonstruowanych zarzutach materialnoprawnych, skład orzekający uznał je za nieskuteczne.

Niezależnie od powyższego, w związku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na marginesie tylko należy wskazać na trafność stanowiska Sądu I instancji, że celem prowadzonego przez organ rejestrowy postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest dokonywanie zmiany przebiegu granic nieruchomości, lecz jedynie ujawnienie w prowadzonych bazach danych aktualnych i udokumentowanych zmian w zakresie np. numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wraz z wymaganymi atrybutami określającymi ich stan w odniesieniu do przyjętego katalogu ustalonych wartości, w celu zastąpienia danych ewidencyjnych niezgodnych z obowiązującymi standardami technicznymi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym na gruncie i wymaganymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych lub wyeliminowania danych błędnych. Decyzja w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory powstałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym m.in. przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki, nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym, lecz w ramach innych prawem przewidzianych procedur.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.