Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2101/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. Oddział [...] z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r., znak: KOC/7702/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 12 września 2022 r., znak: KOC/7702/Ar/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W.S.A. Oddział W. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], – uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Prezydent [...] na podstawie art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), powyższą decyzją z [...] listopada 2018 r., odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczna, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, planowanym na działkach nr [...], 99-cz. (kubatura) oraz 99-cz., 128/4-cz. (infrastruktura) z obrębu [...] przy ul. W., na terenie Dzielnicy [...].

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc m.in., że działania organu I instancji są szkodliwe planistycznie, niekonsekwentne, sprzeczne z dotychczasowym i nadal wiążącym stanowiskiem konserwatora zabytków z 2002 r. oraz sprzeczne z innymi przepisami prawa. W ocenie pełnomocnika spółki w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko z niezrozumiałą obstrukcją administracyjną, kierowaniem się dowolnością, instrumentalnym posługiwaniem się dyspozycyjnymi analizami sporządzonymi na zlecenie urzędu pod określoną tezę, która została wcześniej bez podstawy wyrażona przez organ. Poza tym wyniki analizy urbanistycznej zostały wyreżyserowane, żeby uniemożliwić wydanie decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób prawidłowy, zgodny z porządkiem planistycznym i uwarunkowaniami historycznymi występującymi w tej części dzielnicy [...]. Na potwierdzenie swoich twierdzeń pełnomocnik Spółki przedstawił opinie konserwatorską z lipca 2018 r. oraz opinię urbanistyczną z 19 października 2018 r.

Organ odwoławczy przytoczył m.in. treść art. 59 ust.1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podał, że sposób ustalania warunków określonych w art. 61 ust. pkt 1 ww. ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Oznacza to, że w przypadku braku MPZP, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Organ podkreślił, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p., wymaga zawsze przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 przedmiotowej ustawy uszczegółowiony w powyższym rozporządzeniu.

Stosownie do § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przed organem I instancji), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podstawą ustalenia obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 5 przedmiotowego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ zaznaczył, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wymagał, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Z faktu, że obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika również logiczny wniosek, że z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi.

W ocenie SKO, z treści części tekstowej analizy urbanistycznej (w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję) wynika, że za podstawę ustalenia granic obszaru analizowanego przyjęto szerokość działki przylegającej do ulicy W. Bezspornie więc granice obszaru analizowanego powinny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu rzeczonej działki. Tymczasem granice obszaru analizy urbanistycznej, które zostały naniesione na mapę stanowiącą załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, z całą pewnością wyznaczono w odległości mniejszej niż wyżej wskazana, a zatem bez zachowania minimalnych parametrów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania przed organem I instancji. Nie budzi zatem wątpliwości, że opracowanie zawiera błąd, który bezpośrednio rzutuje na możliwość weryfikacji poprawności wniosków, które zostały w nim zawarte, co do parametrów planowanej inwestycji. Zarówno część tekstowa, jak i część graficzna analizy urbanistycznej powinny być ze sobą spójne. Nie jest więc dopuszczalne, aby cześć graficzna tego rodzaju opracowania nie odzwierciedlała w pełnym zakresie zapisów, które znajdują się w jej części tekstowej, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy nie uznał, aby rzeczona analiza została sporządzona prawidłowo.

Wprawdzie na załączonej do analizy urbanistycznej mapie, w formie graficznych oznaczeń wskazano funkcje istniejącej na analizowanym obszarze zabudowy, ale nie zawiera ona informacji w zakresie wszystkich parametrów, o których mowa w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Na mapie znajdują się informacje jedynie w zakresie parametru dotyczącego powierzchni zabudowy poszczególnych działek oraz wysokości i liczby kondygnacji, jakie posiadają budynki znajdujące się na analizowanym obszarze. Brakuje w szczególności informacji dotyczących szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachów budynków znajdujących się na analizowanym obszarze.

Nie można w pełni zweryfikować wniosków zawartych w części tekstowej analizy w oparciu o jej część graficzną. Decyzja organu I instancji z [...] listopada 2018 r., wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

SKO wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien kierować się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia, czyli prawidłowo przygotować analizę urbanistyczną. Część tekstowa tego rodzaju dokumentu powinna określać wszystkie cechy i parametry oraz funkcje istniejącej zabudowy na każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wokół działki inwestycyjnej, chociażby w czytelnej formie tabelarycznej. Zestawienie wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym wraz z określeniem funkcji, cech i parametrów istniejącej na nich zabudowy w sposób czytelny i przejrzysty wskazuje bowiem właściwości istniejącej zabudowy, co pozwala na wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych oraz średnich, które następnie należy odnieść do parametrów planowanej przez inwestora zabudowy. W oparciu o tak sporządzone opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy, w części tekstowej, sporządzić można prawidłowe wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym w celu uniknięcia wątpliwości część graficzna analizy urbanistycznej powinna zawierać legendę, na której zostałyby dokładnie opisane wszystkie oznaczenia dotyczące parametrów zabudowy budynków występujących na analizowanym obszarze.

Prezydent [...] w toku ponownie prowadzonego postępowania powinien również wnikliwie ocenić treść opinii konserwatorskiej z lipca 2018 r., sporządzonej przez D. K. – K. oraz opinii urbanistycznej z 19 października 2018 r., sporządzonej przez J. S., dotyczących przedmiotowej inwestycji. Przeprowadzona ocena powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Prezydent powinien rozważyć (mając na uwadze treść ww. opinii konserwatorskiej, z której w szczególności wynika, że wnętrze ulicy W. jest objęte ochroną konserwatorską), czy decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji powinna zostać uzgodniona z właściwym konserwatorem zabytków. Dodatkowo w kontekście zarzutów podniesionych przez pełnomocnika spółki akta sprawy powinny zostać uzupełnione o kopię postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 kwietnia 2002 r., nr 613/2002, o którym mowa w treści decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r., nr [...].

Spółka, nadzwyczaj lakonicznym pismem swego pełnomocnika złożonym w formie dokumentu elektronicznego 27 września 2022 r. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w całości. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że "nie było powodu do zwracania sprawy do ponownego rozpoznania. SKO dysponowało materiałem umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Zwracanie sprawy do Prezydenta otworzy jedynie pingpong administracyjny, w którym Prezydent będzie forsował swoje bezprawne podejście do inwestycji Spółki".

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącą nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było nie tylko prawidłowe, ale i dobrze uzasadnione.

W rozpatrywanej sprawie analiza zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane braki procesowe w zakresie obejmującym ustalenie stanu sprawy popełnione przez organ I instancji były takiej wagi, że SKO – bez naruszenia art. 15 k.p.a. – nie mogło ich sanować we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie (albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W sytuacji jednak, gdy organ II instancji w sposób jednoznaczny wykazuje w postępowaniu odwoławczym w sprawie o udzielenie warunków zabudowy wadliwość sporządzenia przez organ pierwszoinstancyjny analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę decyzji – i to zarówno w części graficznej, jak i tekstowej – a dodatkowo wskazuje na możliwe uchybienia procesowe tego organu w zakresie związanym z ochroną zabytków (brak uzgodnienia projektu decyzji z właściwym konserwatorem zabytków) to nie można było uznać, że takie wady mogą być usunięte w drodze dodatkowego postępowania "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Takie bowiem wadliwe postępowanie organu I instancji wymaga ponownego – ab initio – przeprowadzenia całego postępowania (w tym ewentualnie uzgodnieniowego) i ponownego sporządzenia analizy urbanistycznej oraz ponownej subsumpcji prawnej należycie ustalonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ewentualnego udzielenia warunków zabudowy.

SKO w sposób poprawny uzasadniło treść rozstrzygnięcia. zarówno wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę na to, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział szczególnych wymogów dla środków zaskarżenia, ale fakt zastępstwa procesowego niezadowolonej strony przez profesjonalnego pełnomocniczka usprawiedliwia oczekiwanie profesjonalnego uzasadnienia zarzutów (i ich wskazania). Trudno natomiast za takie uznać stwierdzenie, że "zwracanie sprawy do Prezydenta otworzy jedynie pingpong administracyjny, w którym Prezydent będzie forsował swoje bezprawne podejście do inwestycji Spółki". Z takiego jednak sformułowania, użytego przez profesjonalnego przecież pełnomocnika, wynika, że kwestionuje on merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, zaś istoty podstaw sprzeciwu od decyzji SKO należy poszukiwać w tym, że "nie było powodu do zwracania sprawy do ponownego rozpoznania. SKO dysponowało materiałem umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej". Jak jednak wynika z oceny prawnej dokonanej powyżej, takie nieuzasadnione bliżej stanowisko pełnomocnika skarżącej było błędne.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art.. 64d § 1 p.p.s.a. i 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.