Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1651/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B.H. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., art. 17 ust.4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1322 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B. H., od decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] przydzielony został R. H. jako żołnierzowi zawodowemu z rodziną na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] wydanej [...] października 1984 r. W decyzji przydziału uwzględniono żonę G. H. oraz syna A. H. i córkę B. H.. Po śmierci żony R. H. zawarł nowy związek małżeński z B. P., która przyjęła nazwisko [...]. W dniu [...] października 1994 r. B. P. została zameldowana w powyższym lokalu na pobyt stały. R. H. zmarł [...] stycznia 2007 r. w [...]. W przedmiotowym lokalu pozostały, zameldowane na pobyt stały, wdowa B. P. oraz córka zmarłego B. S. (z domu [...]) urodzona [...] stycznia 1974 r. W dniu [...] marca 2007 r. B. P. wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu zajmowanego po zgonie męża. Zamieszkała w lokalu córka B. S. nie złożyła takiego wniosku. Należy domniemywać, iż nie ubiegała się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w ww. lokalu. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku złożenia takiego wniosku, zdaniem organu B. H. uzyskałaby decyzję odmowną, wobec braku spełnienia przesłanek ustawowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...], na podstawie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 41, poz. 398), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją nr [...] z [...] marca 2007 r. przyznał B. P. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. W pkt 2 sentencji decyzji do zamieszkiwania w lokalu uwzględniono córkę zmarłego, a pasierbicę wymienionej B. S.. Po uzyskaniu tytułu prawnego do lokalu B. P. złożyła wniosek o nabycie lokalu mieszkalnego i [...] lutego 2008 r. wykupiła go na własność.

Podstawę materialną decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowił przepis art. 23 ust. 1 a i b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą, osoby, które są wymienione w art. 26 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) wspólnie z nią zamieszkałe w chwili śmierci mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Organ działając w trybie art. 23 ust 1a i 1b ustawy nowelizującej przyznaje prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jeśli: zmarła osoba, której do dnia 30 czerwca 2004 r. przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkiwała w lokalu pozostającym w dyspozycji WAM i niebędącym kwaterą; w chwili śmierci tej osoby wspólnie zamieszkiwali z nią następujący członkowie rodziny: małżonek, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.)). Konsekwencją powyższego było przyznanie jedynie B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], bowiem B. H. w dacie śmierci ojca nie spełniała kryterium wiekowego, określonego w art. 26 ust. 2 - w tej dacie miała ukończone więcej niż [...] lat, jak również pozostawała w związku małżeńskim, co wykluczało ją z grupy osób uprawnionych do przyznania jej prawa zamieszkiwania w lokalu.

B. H. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wystąpiła do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Strona wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) oraz niezastosowanie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dowodowego w sprawie jako przesłanki stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. potwierdzenia zameldowania w ww. lokalu B. H., potwierdzenia zameldowania B. P. w [...] oraz przesłuchania świadków oraz stron.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie do Ministra Obrony Narodowej od przedmiotowej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła zarówno B. H., jak również jej pełnomocnik D. K. Odwołania są jednakowej treści i zostały sporządzone w dniu [...] maja 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). W odwołaniu ponowiła wnioski złożone przed organem I instancji, wniosła również o uchylenie w całości decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2007 r. o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię w postaci uznania, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter kasacyjny oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie w postaci uznania, że naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie przez organ ponad posiadane dowody w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu potwierdzenia czy B. P. faktycznie zamieszkiwała wraz z mężem w spornym lokalu w dacie jego śmierci, nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji.

Minister Obrony Narodowej odnosząc się do przedstawionych zarzutów oraz wniosków zawartych w odwołaniu, stwierdził, że celem prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji postępowania nie jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, lecz weryfikacja decyzji pod kątem istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena prawidłowości badanej w tym trybie decyzji odbywa się w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie na etapie wydania tej decyzji.

Wskazał, że przepis art. 23 ust 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw wyraźnie określa krąg osób, którym w razie śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą, przysługuje prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą. Stosownie do dyspozycji tego przepisu prawo to posiadają osoby wymienione w art. 26 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkałe wspólnie z uprawnionym w chwili jego śmierci. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego wydaje tym osobom decyzje o prawie zamieszkiwania (art. 23 ust. 1b). Osobami tymi zgodnie z powołanym wyżej art. 26 ustawy o zakwaterowaniu są następujący członkowie rodziny: małżonek, a także wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W takim stanie prawnym Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM wydał decyzję z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego działając na podstawie art. 156 k.p.a., nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu zwykłym, lecz zajmował się wyłącznie kwestią wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny legalności decyzji w powyższym trybie Prezes Agencji Mienia Wojskowego badał wyłącznie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania tj. na dzień [...] marca 2007 r. na podstawie materiałów zgromadzonych przez organ I instancji, co oznacza że sprawdzał, czy wydana decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i takiego naruszenia nie stwierdził. Wskazał wprawdzie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] ponad posiadane dowody w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu potwierdzenia czy B. P. faktycznie zamieszkiwała wraz z mężem w dacie jego śmierci w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2007 r. Organ I instancji mógł uznać na podstawie posiadanych dokumentów, że B. P. spełnia przesłanki określone w art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, a wobec braku dowodów przeciwnych miał podstawę przyjąć, że dana osoba zamieszkuje pod adresem zameldowania i nie miał podstaw do kwestionowania danych zawartych w dokumentach przedstawionych przez B. P..

W konkluzji Minister Obrony Narodowej uznał, że decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM w [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. H. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) znowelizowanej ustawą z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 33, poz. 290) w brzmieniu z chwili śmierci R. H. oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) poprzez uznanie, że skarżąca "w dacie śmierci ojca nie spełniała kryterium wiekowego, określonego w art. 26 ust. 2 ustawy",

Obrazę prawa procesowego, mającą wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uznanie, że naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2007 r. o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]([...]) nie miało charakteru rażącego,

Obrazę prawa procesowego art. 7, 8, 12 § 1 k.p.a. mającą wpływ na wynik sprawy, przez nie zastosowanie tych przepisów w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przepis art. art. 23 ust. 1 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw odsyła do art. 26 ust. 2 w zakresie wąskim, z czego wynika, że osoby o których mowa w art. 26 ust. 2 to małżonek i dzieci żołnierza i dzieci jego małżonka bez jakiegokolwiek zastrzeżenia, że chodzi o dzieci do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Na skutek tej wykładni dla dzieci żołnierza i dzieci jego małżonka nie ma żadnych ograniczeń co do czasu zamieszkania w lokalu po śmierci ojca żołnierza oraz prawa małżonka i dzieci co do zamieszkania w lokalu zostają zrównane.

Przepis art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest przepisem przejściowym, który reguluje kwestie zachowywania prawa do kwatery stałej przez osoby zamieszkałe z żołnierzem, w chwili jego śmierci. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie sytuacji mieszkaniowej osób zamieszkałych z żołnierzem jako osobą, która posiadała prawo do kwatery, tak aby te osoby nie zostały "bez dachu nad głową" po jego śmierci. Natomiast art. 26 ust. 2 reguluje obliczanie powierzchni użytkowej mieszkalnej przysługującej żołnierzowi i, że w tym obliczaniu uwzględnia się małżonka i dzieci żołnierza. Żołnierz który był w związku małżeńskim i posiadał dzieci otrzymywał większą powierzchnię użytkową mieszkalną. Przepis ten ograniczał przywilej do czasu zawarcia przez dzieci żołnierza związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 lat.

Z tej zasadniczej różnicy pomiędzy artykułem 23 ust. 1a a art. 26 ust. 2, należy wysnuć zdaniem skarżącej wniosek, że niewłaściwa jest wykładnia, iż istnieje szeroki zakres odesłania w zwrocie "osobach o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy", bo po pierwsze z faktu zawarcia przez dzieci żołnierza związku małżeńskiego lub osiągnięcia wieku 25 lat, co powodowało utratę przez żołnierza przywileju w zakresie obliczania powierzchni mieszkania, nie można w sposób prosty wywodzić ograniczenia prawa dzieci do zachowania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym po śmierci ojca żołnierza, a w dalszej kolejności do jego wykupu. Prawo do mieszkania posiada rangę prawa chronionego przez Konstytucję i akty prawa międzynarodowego i jest uznawane za jedno z podstawowych prawa człowieka. Dlatego fakt zawarcia przez dzieci żołnierza związku małżeńskiego lub osiągnięcia wieku 25 lat może powodować ograniczenie przywilejów mieszkaniowych żołnierza, ale nie może pozbawiać praw a do mieszkania.

Po drugie art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dający prawo do zamieszkiwania w kwaterze przydzielonej żołnierzowi należy w drodze wykładni systemowej wykładać w powiązaniu z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t. j. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.) oraz art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego.

W świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w wypadku wygaśnięcia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, roszczenia o przyjęcie do spółdzielni i zawarcie umowy o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego przysługują dzieciom i innym osobom bliskim, a prawa tych osób do spółdzielczego prawa do lokalu, nie są ograniczone zawarciem małżeństwa lub osiągnięciem 25 lat. Natomiast z godnie z art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Małżonek, dzieci i inne osoby są tu zrównane w prawie, a prawa dzieci i innych osób do najmowanego lokalu nie są ograniczone zawarciem małżeństwa lub osiągnięciem 25 lat.

Dlatego skarżąca uważa, że zachowała prawo do zamieszkania w spornym lokalu (oraz w dalszej kolejności prawo do jego wykupu) na podstawie art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu z chwili śmierci R. H., pomimo że zawarła związek małżeński i ukończyła 25 lat.

Skarżąca podniosła, że organ w ogóle nie odniósł się do dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, 8, 9, 12 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz błędnie uznał, iż w postępowaniu nieważnościom nie jest możliwe przeprowadzanie nowych dowodów ani postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa spełnia wszystkie trzy przesłanki, które kwalifikują dane naruszenie jako rażące. Naruszenie prawa ma charakter oczywisty ponieważ decyzja została wydana wbrew art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej to znaczy, że organ w ogóle nie zweryfikował, czy B. P. mieszkała w spornym lokalu, a kategoria zamieszkania była podstawową i jednocześnie najważniejszą przesłanką przyznania prawa do lokalu. Po drugie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy powołanej ustawy jest przepisem jasnym, czytelnym, niewymagającym złożonej wykładni. Po trzecie skutki wydania decyzji są nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa. Skutkiem decyzji jest pozbawienie B. H. najwartościowszego dobra jakim jest "dach na głową".

Dokonując błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżony organ dopuścił się błędnego zastosowania tego przepisu poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy organ wydający decyzję nr [...] oparł ją jedynie na dokumencie zameldowania B. P. W związku z powyższym skarga jest zasadna i zasługuje na uwględnienie.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga B. H. nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji uregulowana została w Kodeksie postępowania administracyjnego w rozdziale 13 – uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, w art. 156-159 k.p.a., stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawy szczególnych przypadkach.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703).

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Należy też podkreślić, że rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2386/12, publ. LEX nr 1495274). Nie można też stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 363/10, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te ogólne uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niesporne jest, iż skarżącej przysługuje status strony, oparty o przepis art. 23 ust. 1 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Odrębną kwestią jest natomiast czy skarżąca spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Niemniej przedmiotowa kwestia nie mogła być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, które dotyczy ustalenia czy zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

W świetle poczynionych uwag, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego sprawy). Elementy te należą bowiem do takich wątpliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym i nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tego typu naruszenia nie dają bowiem podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10, publ. j.w.). Zatem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W aktach sprawy znajduje się wniosek B. P. o uregulowanie stanu prawnego lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] w związku ze śmiercią męża R. H. oraz zaświadczenie potwierdzające fakt zameldowania B. P. od [...] października 1998 r. i w dacie śmierci męża w przedmiotowym lokalu. Brak jest natomiast wniosku córki R. H. B. S., bądź jakichkolwiek zastrzeżeń złożonych do wniosku B. P. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który wyznacza stan faktyczny sprawy należy odnieść do przepisów prawa materialnego, określających przesłanki nabycia wnioskowanego prawa.

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw określa w art. 23 ust.1a krąg osób, którym w razie śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą, przysługuje prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą. Prawo to posiadają osoby wymienione w art. 26 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkałe wspólnie z uprawnionym w chwili jego śmierci. Osobami tymi zgodnie z powołanym wyżej art. 26 ustawy o zakwaterowaniu są: małżonek, a także wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W takim stanie faktycznym i prawnym Dyrektor Oddziału Regionalnego "[...]" WAM wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. B. P. żona zmarłego R. H. była zameldowana w przedmiotowym lokalu i złożyła stosowny wniosek. Wobec zaś braku innych wniosków i zastrzeżeń również co do zamieszkania R. H. organ miał podstawy do uznania, że spełnia przesłanki do przyznania prawa zamieszkania określone w art. art. 23 ust 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw oraz w art. 26 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym stwierdzić należy, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" WAM nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania B. P. prawa zamieszkiwania lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji złożonych dowodów w sprawie nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że organ prawidłowo przyjął, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów w postaci zeznań świadków, przeprowadzenia rozprawy bądź wysłuchania stron, zmierzających do ustalenia odmiennego niż przyjęty w badanej decyzji stanu faktycznego. Taka możliwość istnieje tylko w postępowaniu w trybie zwykłym.

Nie jest też uprawniona wykładnia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw dokonana przez skarżącą. Przyjęcie, że art. 23 ust. 1a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odsyła do art. 26 ust. 2 w "zakresie wąskim", co oznacza, że w stosunku do dzieci osoby zmarłej oraz dzieci małżonka osoby zmarłej nie stosuje się ograniczenia wiekowego (ukończone 25 lat) i zawarcia związku małżeńskiego, nie znajduje żadnego umocowania we wskazanych normach. Bezzsasadne jest również porównywanie norm prawa cywilnego art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego z normami prawa publicznego. Należy zwrócić uwagę, że podstawowym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określającej zasady gospodarowania przez Agencję Mienia Wojskowego w imieniu Skarbu Państwa nieruchomościami stanowiącymi jego własność, jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, a nie innych osób w tym dorosłych i zdolnych do pracy dzieciom.

W ocenie Sądu skarżąca odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej, przedstawia konstrukcję, której efektem jest oderwanie się od celów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o czym była mowa wyżej, na rzecz próby odtworzenia domniemanej - przez skarżącą - woli ustawodawcy. Zabieg taki nie zasługuje na aprobatę, bowiem u jego podstaw leży próba zakwestionowania racjonalności działań ustawodawcy

Konkludując w ocenie Sądu, zaskarżone decyzje organu I i II instancji są prawidłowe.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.