Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1772/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.R. i E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 71/13 w sprawie ze skargi H.R. i E.R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 71/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H.R. i E.R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Chełm, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. obiektu XIII), na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w C.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyły E.R. i H.R. Powołując się na przepis art. 145 § 1 oraz art. 10 § 1 i 2 K.p.a. skarżące wskazały, że teren na którym zaplanowano realizację przedmiotowej inwestycji graniczy z działką nr ewid. [...], której są właścicielkami. Pomimo tego organ nie zapewnił im udziału jako stronom w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta Chełm (po powrocie sprawy do ponownego rozpoznania) wznowił postępowanie zakończone przedmiotową decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] września 2012 r. (sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez ten organ, jednakże decyzje odmawiające uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie zostały uchylone najpierw przez Sąd, a potem organ odwoławczy) Prezydent Miasta Chełm stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] września 2010 r., z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu i jednocześnie wskazał, że nie może dojść do uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W podstawie prawnej podano przepis art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że teren inwestycji objętej decyzją z dnia [...] września 2010 r. znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących. Przeszkodą w jej zabudowie jest natomiast szerokość tej działki (17 m, a realna szerokość zabudowy 9 m). Natomiast lokalizacja przedmiotowego budynku zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedyna wadliwość decyzji wynika natomiast z tego, że została ona wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zdaniem organu bezcelowym jednak jest jej uchylenie z tego powodu, bowiem z uwagi na zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami ww. rozporządzenia, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).

Na skutek wniesionego przez E.R. i H.R. odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia Prezydenta Miasta Chełm dotyczące usytuowania spornego budynku na działce inwestora wskazując, że lokalizacja ta odpowiada wymogom określonym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zabudowa ta odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto wskazano, że przepis § 13 powyższego rozporządzenia nakazujący sporządzenie oceny w zakresie możliwości zabudowy sąsiedniej niezabudowanej działki z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak na działce, której właściciel pierwszy podjął inwestycję odnosi się jednakże wyłącznie do sytuacji, gdy wznoszony budynek na działce sąsiadującej z działką niezabudowaną jest wyższy niż 35 m. Wówczas bowiem odległość między budynkami jest określona stałą wartością wynosząca 35 m i nie jest zależna, jak w przypadku niższych budynków, od wysokości przesłaniania. Jednakże w sprawie niniejszej sytuacja tego typu nie zachodzi, stąd niezasadne są zarzuty dotyczące tej kwestii. W tych okolicznościach, skoro przedmiotowy budynek spełnia wszystkie wymagania przepisów Prawa budowlanego oraz odpowiada ustaleniom planu miejscowego nie można, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, odmówić wydania pozwolenia na jego budowę. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany tego pozwolenia.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez E.R. i H.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżące zarzuciły przedmiotowej inwestycji naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie oddziaływania spornego zamierzenia na sąsiednią, należącą do nich nieruchomość oraz naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, wskazał na przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a., a następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zasadnie organy przyjęły, iż usprawiedliwiona jest przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prawidłowym zatem było wznowienie postępowania i jego przeprowadzenie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dalej Sąd zacytował przepis art. 151 K.p.a. i wyjaśnił, że oczywistym jest, iż decyzja, w której uchyla się decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, może być podjęta wyłącznie wtedy, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Sąd zastrzegł przy tym, że musi to nastąpić przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 K.p.a.

W ocenie Sądu w tej sprawie poza sporem jest, że przesłanka negatywna wymieniona w art. 146 § 1 (upływ terminu) nie występuje. Sąd natomiast w pełnił podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do braku podstaw do uchylenia objętego postępowaniem wznowieniowym pozwolenia na budowę, a to z tego względu, że w postępowaniu tym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (przesłanka negatywna z art. 146 § 2 K.p.a.). Uzasadnia to zaś wydanie przez Prezydenta Miasta Chełm decyzji opartej na treści art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skarżących, zdaniem Sądu, kwestionowane przez nie pozwolenie na budowę nie narusza ani obowiązujących przepisów prawa, ani też obowiązującego dla terenu inwestycji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś nie uchyla się decyzji dotychczasowej, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ administracji kończąc postępowanie wznowieniowe ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn, z powodu których nie uchylił decyzji. Taki właśnie przypadek dotyczy niniejszej sprawy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. Takich przepisów prawa, które zostałyby naruszone kwestionowaną inwestycją, zdaniem Sądu, skarżące nie wskazały. Również działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów. Zatem powoływanie się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z uwagi na jego ogólną treść nie może samo przez się prowadzić do negatywnej oceny, gdy chodzi o legalność inwestycji objętej postępowaniem.

W ocenie Sądu po pierwsze: charakter zaplanowanej na sąsiedniej działce zabudowy w całości odpowiada ustalonemu zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniu tego terenu (uchwała Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr XXXVII/466/01 – Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 11 lutego 2002 r., nr 7, poz. 255). Budowa spełnia zatem zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W toku prowadzonego, po wznowieniu, postępowania ustalono bowiem jednoznacznie, że odległość planowanej inwestycji od granicy z działką skarżących spełnia (nawet z niewielkim naddatkiem) warunki określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. (odległość ściany budynku od granicy z działką skarżących wynosi odpowiednio: 4,40 m od narożnika w części północno-wschodniej, 4,70 m w pobliżu pierwszego balkonu, 5,20 m w pobliżu drugiego balkonu oraz 7,50 m od narożnika południowo-wschodniego – przy istniejącym wymogu 4 m, natomiast odległość balkonów od tej granicy wynosi odpowiednio: 2,70 m, 3,40 m i 5,70 m – przy wymogu 1,5 m).

Odnosząc się zaś do kwestii zacieniania, jakie spowoduje sporny budynek, Sąd wskazał na przepis § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, a następnie wyjaśnił, że norma ta reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Wskazuje na to wprost treść ust. 1 nakazująca tak sytuować projektowany obiekt w stosunku do innych obiektów, aby umożliwić naturalne oświetlenie pomieszczeń.

Ustosunkowując się natomiast do odmiennej wykładni cyt. § 13 dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 6, poz. 111), wskazano, że dokonana w nim wykładnia była przeprowadzona na tle znacząco odmiennego stanu faktycznego, niż ma to miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczyła planowanej zabudowy o wysokości powyżej 35 m, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu istnieje zasadnicza różnica pomiędzy sytuacją, gdy projektowany budynek należy do obiektów niskich (budynek czterokondygnacyjny) od sytuacji, w której projektowany budynek jest budynkiem zaliczonym do grupy budynków wysokich. Wówczas bowiem odległość między budynkami jest określona stałą wartością wynoszącą 35 m i nie jest zależna - jak w wypadku niższych budynków - od wysokości przesłaniania. Stąd należy uznać za niezasadny zarzut dotyczący zacienienia działki skarżących przez projektowany obiekt. Nie można bowiem mówić o przesłanianiu pomieszczeń w budynku nieistniejącym. W tym przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, przepis § 13 rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana.

Podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł też stanowić zarzut ewentualnego zmniejszenia się wartości należących do skarżących nieruchomości graniczących z terenem objętym przedmiotową inwestycją. Pomijając kwestie ustalenia, czy realizacja planowanej inwestycji rzeczywiście wywoła skutek, na który wskazują skarżące Sąd wskazał, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do uwzględniania tego aspektu planowanej inwestycji przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Natomiast, jak już wskazano wyżej, przeszkodą uniemożliwiająca wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na ochronę interesu osób trzecich może być wyłącznie naruszenie przepisów obowiązujących w budownictwie, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżące kwestii braku wskazania podstawy prawnej w decyzjach organów obu instancji Sąd wyjaśnił, że organy prawidłowo wskazały na przepisy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. jako podstawę rozstrzygnięcia. Trafnie przy tym organy przywołaną podstawę prawną połączyły z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w budownictwie dając temu w sposób konkretny wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji.

Powyższe rozważania, w ocenie Sądu, prowadzą zatem do wniosku, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w istocie winno było się zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej. Skoro tak, to zasadnie organy zastosowały przepis art. 146 § 2 K.p.a., czego konsekwencją było jedynie orzeczenie o wydaniu decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa po myśli art. 151 § 2 K.p.a.

Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodły skarżące kwestionując go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi w oparciu o błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy administracji wydając decyzje nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustaliły czy na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę możliwa była taka projekcja usytuowania budynków na działkach [...],[...],[...] i [...] która nie naruszając interesów inwestora, zapewniałaby także skarżącym poszanowanie ich prawa do zagospodarowania działki nr [...] w nie mniej korzystny sposób.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że z uwagi na swoją ogólną treść przepis ten nie może sam przez się prowadzić do negatywnej oceny, gdy chodzi o legalność objętej postępowaniem inwestycji,

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 32 Konstytucji polegające na jego pominięciu przy dokonywaniu wykładni przepisu § 13 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji naruszeniu zasady równości wszystkich wobec prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął argumentację na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjaśnić należy, iż w rozpoznawanej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, w ramach postępowania rozpoznawczego, a więc po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...],[...],[...] i [...], wydano decyzję na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., stwierdzając w pkt 1, że decyzja Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] września 2010 r., nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, zaś w pkt 2 odstąpiono od uchylenia decyzji wskazanej w pkt 1, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W motywach tej decyzji organ przyznał, że mimo iż nie zapewniono wszystkim stronom czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania, to jednak z uwagi na fakt, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie ujawniono takich naruszeń prawa, które pozwalałyby na wydanie innej decyzji, niż ta z dnia [...] września 2010 r. podjęto rozstrzygnięcie o którym wyżej mowa. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym zakresie w pełni zostało zaaprobowane przez Wojewodę Lubelskiego.

Zgodnie z przepisem art. 151 K.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przesłanki negatywne z art. 146 K.p.a.

W sytuacji gdy organ stwierdzi podstawy do wznowienia postępowania (czyli jego kwalifikowaną wadę), ale w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty sprawy postępowania zapaść miałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, organ nie wydaje rozstrzygnięcia ograniczającego się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Obowiązany jest on bowiem wydać decyzję, w której stwierdzi wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskaże w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, w tym art. 146 § 2 K.p.a.

Zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy nowa decyzja odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 K.p.a. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne. W konsekwencji naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania. Naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. jest takim naruszeniem, które uzasadnia zastosowanie wskazanego wyżej trybu.

Zatem w myśl art. 146 § 2 K.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W toku postępowania ustalono, że niezależnie od tego, iż E.R. i H.R. nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to prawidłowo został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy i prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, a to uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż w niniejszym postępowaniu nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania, a więc zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Decyzja ta zapadła w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy, stąd też wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż wadliwie oddalił wniesioną skargę, pomimo że organ administracji wydając decyzję na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., uczynił to z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie dokonując wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takim naruszeniem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Kwestią sporną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazuje na to skarga kasacyjna, jest to czy planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] należącej do skarżących kasacyjnie, co do realizacji której istnieje wyłącznie ogólny zamiar właściciela. To z naruszeniem właśnie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie zacieniania działki, wiązane są przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzut procesowy niedokonania wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności.

Generalnie organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż przepis § 13 wskazanego rozporządzenia reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Pogląd ten wyrażono na tle stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, tzn. w sytuacji realizacji przez inwestora obiektu czterokondygnacyjnego na działkach, które sąsiadują z niezabudowaną nieruchomością skarżących kasacyjnie przy zachowaniu wszelkich wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie odnosząc się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08, w którym przyjęto w kontekście cytowanego wyżej § 13 rozporządzenia, wobec budynku wyższego niż 35 m obowiązek oceny czy właściciel nieruchomości sąsiedniej niezabudowanej będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję - wyjaśniono w zaskarżonym wyroku, iż w przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35 m, (jak ma to miejsce w tym postępowaniu - przypomnienie Sądu) przepis § 13 tego rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana. Takie stanowisko niewątpliwie jest, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowe. Wykładnia prawa wskazanego wyżej § 13 rozporządzenia została dokonana zatem przez Sąd pierwszej instancji właściwie, jak również prawidłowo, zastosowano go w tym postępowaniu.

Co do zasady mając na uwadze treść § 13 rozporządzenia, jak również jego interpretację wskazaną w powołanym wyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08, w ogólności przyjąć należy, iż w sytuacji gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, to wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje wyłącznie ogólny zamiar właściciela. Jednakże w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z budynkiem o wiele niższym (czterokondygnacyjny – około 16 m), to tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie przepis § 13 rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania. Trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, że przepis ten może mieć zastosowanie do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie nie istnieje - porównaj wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3105/12, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to błędnej wykładni, jak też nieprawidłowego zastosowania § 13 rozporządzenia, poprzez uznanie, iż norma powyższa warunków technicznych nie mogła być stosowana wobec działki sąsiedniej nie będącej zabudowaną.

Generalnie zauważyć należy, iż organy orzekające w sprawie uznały, iż planowana zabudowa nie ogranicza swobody zabudowy działki skarżących zgodnie z obowiązującym w tym zakresie planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Głównym ograniczeniem tej zabudowy (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi), jak podniesiono, są naturalne wymiary działki, która jest stosunkowo wąska (w najszerszym miejscu - 17 m, a realna szerokość do zabudowy w najszerszym miejscu wynosi 9 m, co uniemożliwia jej zagospodarowanie zabudową wysoką do pięciu kondygnacji zgodnie z zamierzeniem skarżących kasacyjnie).

Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze uznać należy, iż nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię.

Przywołany przepis stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Niewątpliwie właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu może domagać się poszanowania jego interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności, ale tylko w takim zakresie w jakim jest to "uzasadnione". Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które wiążą się z naruszeniem konkretnych przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego, jak też uregulowań prawa konstytucyjnego. Niewątpliwie badanie tego zagadnienia wymaga wyważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, przy uwzględnieniu nie tylko istniejącej zabudowy, ale też możliwości zabudowy działek sąsiednich w przyszłości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie takiej oceny dokonano.

Co do zasady zaznaczyć należy, że respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone. Nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 643/10, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Takich jednak naruszeń nie ujawniono, a kwestionowana w skardze kasacyjnej obraza normy § 13 przedmiotowego rozporządzenia także nie wystąpiła, to tym samym nie można przyjąć w tej sprawie, iż w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w opisanym w skardze kasacyjnej zakresie.

Powyższa konstatacja prowadzi także do wniosku, iż prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu § 13 rozporządzenia i niewątpliwie trafne jego zastosowanie w tej sprawie, nie czyni usprawiedliwionym zarzutu skargi kasacyjnej pominięcia przy interpretacji ww. przepisu rozporządzenia art. 32 Konstytucji RP.

Przepis art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej statuuje zasadę, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada równości wobec prawa oznacza, że organy administracji publicznej, stosując prawo, powinny dbać o jednakowe traktowanie adresatów swoich działań, jeżeli pozostają oni w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.

Do takiego naruszenia zasady równości wobec prawa nie doszło w tej sprawie, a i nie wskazuje na to skarga kasacyjna.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na podzielenie poglądu Sądu pierwszej instancji o prawidłowości zaskarżonej decyzji, a to uzasadniało, po przeprowadzeniu sądowej kontroli jej legalności, zastosowanie konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Tym samym podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.