Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 878/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...] w [...] 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...] w [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b w zakresie zwrotu "stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe",

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] marca 2019 r.

Następnie – przywoławszy fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 748/17, traktujący o sposobie rozumienia pojęć "tryb sporządzania planu miejscowego" oraz "zasady sporządzania planu miejscowego", użytych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – Wojewoda ocenił, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego Planem wprowadzono zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś.") sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Stosownie do powyższego przepisu Sejmik Województwa [...] przyjął dnia [...] grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej "uchwałami antysmogowymi"):

- nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), obejmującą obszar województwa [...] z wyłączeniem Miasta [...] oraz Miasta [...],

- nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]),

- nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]).

Uchwały antysmogowe wprowadziły od [...] maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla.

Zdaniem Skarżącego, skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe, to należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, zostały unormowane w odrębnych od planu aktach prawa miejscowego. Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści Uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Tym samym za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] - Rada Miasta (dalej też jako "Rada Miasta" lub "Organ"), reprezentowane przez r.pr. M. K., wniosło o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że dotycząca obszaru Miasta [...] (zwanego dalej "Miastem") uchwała antysmogowa nr [...] (dalej jako "Uchwała antysmogowa") dotyczy całego obszaru Miasta, gdy na tym obszarze ma być eksploatowana instalacja pozwalająca na spalanie paliw stałych. Dotyczy ona zarówno instalacji działających, jak i instalacji, które mają być dopiero uruchomione. Art. 96 p.o.ś., na podstawie którego została podjęta Uchwała antysmogowa, jest wyłącznie normą kompetencyjną dla sejmiku województwa, która nie wyklucza stosowania innych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujących uwzględnianie w planach miejscowych potrzeb ochrony powietrza, czy też ogólnie ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Norma kompetencyjna skierowana do sejmiku województwa nie wyłącza możliwości wprowadzania do planów miejscowych niezbędnych regulacji wpływających na jakość powietrza.

Pełnomocnik Miasta zaznaczył, że kierując się właśnie troską o jakość powietrza na podległym sobie obszarze, Rada Miasta wprowadziła w zaskarżonym planie zapis, który uniemożliwia zastosowanie systemów grzewczych w postaci pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Tak więc na obszarze objętym Planem nie będzie można wyposażyć budynku w nową instalację w postaci pieca lub trzonu kuchennego, umożliwiającą spalanie paliw stałych. Przy eksploatacji istniejących instalacji na obszarze Planu nadal należy uwzględniać ograniczenia wynikające z Uchwały antysmogowej. Natomiast wszelkie lokalizowane na nowo indywidualne systemy grzewcze nie mogą być piecami lub trzonami kuchennymi na paliwo stałe. Plan miejscowy określa bowiem sposób przyszłego zagospodarowania objętych nim terenów i, poza wyjątkowymi przypadkami ustalania tymczasowego zagospodarowania, nie wpływa na istniejące na jego obszarze budynki i istniejące w nich instalacje. Natomiast Uchwała antysmogowa, poza wymogami co do parametrów technicznych instalacji rozpoczynających działanie, zawiera regulacje odnoszące się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji, a właściwie paliwa w nich wykorzystywanego. Zakwestionowany zapis Planu nie wkracza w materię regulowaną w Uchwale antysmogowej, gdyż wprowadza zakaz stosowania określonych instalacji na paliwo stałe (pieców i trzonów kuchennych), a nie ingeruje w stosowanie w instalacjach grzewczych konkretnych rodzajów paliw stałych (jak to czyni Uchwała antysmogowa). Zdaniem Organu można to zagadnienie sprowadzić do następującego stwierdzenia: Uchwała antysmogowa ogranicza eksploatację instalacji, a zaskarżony Plan miejscowy ogranicza wyposażenie budynków w instalacje. Każda z uchwał reguluje kwestie związane z zapewnieniem jakości powietrza na "swojej" płaszczyźnie.

Pełnomocnik Miasta podkreślił, że uprawnienie gminy do umieszczenia w planie miejscowym regulacji w zakwestionowanym zakresie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., ze stanowiącego jego rozwinięcie § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej w skrócie "r.p.m.p.z.p."), z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. oraz z dopełniającego tę normę § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej w skrócie "r.w.t.b.u.").

W podsumowaniu pełnomocnik Organu stwierdził, że w planie miejscowym zamieszcza się zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 r.p.m.p.z.p.). Należy tymi zakazami, dopuszczeniami bądź ograniczeniami zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza (§ 4 pkt 3 lit. a r.p.m.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.ś.). Te właśnie zakazy, dopuszczenia bądź ograniczenia mają wpływ na kwestię stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, gdyż przepis rozporządzenia przewiduje, że nie można będzie zastosować pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w przypadku sprzeczności z planem miejscowym (§ 132 ust. 2 r.w.t.b.u.). Z całokształtu powyższych przepisów wynika więc norma kompetencyjna dla organów gminy uprawniająca do zamieszczania w planie miejscowym kwestionowanego zapisu.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 05 marca 2019 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później – w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część [...] w [...].

2. Wprawdzie autor skargi nie wskazał wyraźnie, czy zaskarża Uchwałę w całości czy tylko w części, ale z treści wniosku zawartego w pkt 1 petitum skargi – o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały w zakresie zwrotu "stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" – jasno wynika, że tylko ta część Uchwały została objęta przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie (z zastrzeżeniem wszakże pkt 5 poniżej) Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Od razu należy nadmienić, że wskazany wyżej zwrot ("stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe") wyczerpuje cały zakres regulacji § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 21 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] sierpnia 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

5. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzut mieszczący się w drugiej z ww. kategorii wadliwości – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Pomimo że Wojewoda nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, to Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. np. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA).

W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

6. W konsekwencji możliwe było przejście do analizy zarzutu skargi, który odnosił się do wadliwego, zdaniem Skarżącego, ukształtowania treści Planu w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, przez nieuprawnione wprowadzenie do Uchwały postanowienia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b zakazującego "stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe".

1. W ocenie Skarżącego takie ustalenie wkracza w zakres unormowany przepisami odrębnymi (w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) tzw. uchwał antysmogowych wydanych przez Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś.").

2. Natomiast zdaniem Rady Miasta kompetencja do wprowadzenia spornego ustalenia do Planu nie kolidowała z ww. kompetencją Sejmiku Województwa i wynikała z normy dekodowanej z przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "r.p.m.p.z.p."), art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. oraz § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "r.w.t.b.u.").

7. Jak z powyższego wynika, w kontrolowanej sprawie sporne pozostaje, czy kompetencja Rady Miejskiej do uchwalania m.p.z.p. obejmowała możliwość wprowadzenia do Planu zakazu stosowania (w nowych budynkach) pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

1. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, przepis ten nie stanowi – i nigdy nie stanowił – właściwej podstawy prawnej dla wprowadzenia do m.p.z.p. takiego ustalenia, jak sporny § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, co jest przedmiotem regulacji dopuszczonej w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest nim: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie materii planistycznej nie mieści się postanowienie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu zakazujące "stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe". Żadna miarą nie ustala ono bowiem przeznaczenia terenu ani rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Wprost nie dotyczy także sposobu zagospodarowania terenu ani warunków jego zabudowy.

Potwierdza to, nieco paradoksalnie, nawet argumentacja odpowiedzi na skargę, w której wskazuje się, że w istocie "zaskarżony plan miejscowy ogranicza w y p o s a ż e n i e b u d y n k ó w w instalacje" [podkr. Sądu].

2. Oceny tej nie zmienia treść przepisu § 4 pkt 3 lit. a r.p.m.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planistyczne dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać m.in. nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 p.o.ś.

Po pierwsze, w cytowanym przepisie r.p.m.p.z.p. mowa jest o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach "w zagospodarowaniu terenów", a – jak to już wyżej wskazano – sporny zakaz nie ma takiego charakteru (nie odnosi się wprost do "zagospodarowania terenu").

Po drugie, ww. przepisy p.o.ś., do których odsyła § 4 pkt 3 lit. a r.p.m.p.z.p. – w tym zwłaszcza, najbardziej adekwatny w analizowanym kontekście art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.ś., zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez "uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi" – nie zmieniają generalnej zasady, w myśl której w planie miejscowym uwzględnia się potrzeby ochrony środowiska w zakresie właściwym dla materii planistycznej. A inkryminowany § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu takiej materii, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, nie stanowi.

3. Jednakże nawet jeśliby założyć, że podstawy do wprowadzania tego rodzaju zakazów do m.p.z.p. można było początkowo upatrywać w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., to począwszy od 12 listopada 2015 r. jest to już z pewnością niedopuszczalne. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1593), która m.in. gruntownie zmieniła art. 96 p.o.ś. I odtąd – zgodnie z art. 96 ust. 1 p.o.ś. – to "[s]ejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw." Projekt tej uchwały podlega zaopiniowaniu przez właściwych miejscowo wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i starostów (zob. art. 96 ust. 2–4 p.o.ś.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: (1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze (art. 96 ust. 6 p.o.ś.). Ponadto może określać: (1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; (2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; (3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały. Zgodnie z art. 96 ust. 8 p.o.ś. uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

Treść unormowań art. 96 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował w nich sposób wprowadzania oraz zakres ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Tym samym doszło tą drogą do ostatecznego "wyjęcia" omawianej problematyki z zakresu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (oczywiście, przy hipotetycznym założeniu – którego, jak to już wyżej wskazano, Sąd w niniejszym składzie nie podziela – że wcześniej ta problematyka w ww. przepisie się mieściła).

Takiemu wnioskowaniu nie stoi na przeszkodzie fakt, że brzmienie tego przepisu przez cały czas jego obowiązywania pozostało niezmienione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z samej specyfiki procesu wykładni prawa – służącej, jak powszechnie się przyjmuje, "dekodowaniu" norm prawnych z przepisów prawnych – wynika, iż zmiana "otoczenia normatywnego" danego przepisu, nawet bez formalnej korekty jego brzmienia, może doprowadzić do zmiany treści tego przepisu, a ściślej: treści norm zeń wyinterpretowywanych (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

4. Jest poza sporem, że postanowienie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu – stanowiąc, iż "zakazuje się [...] stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" – zostało zredagowane w inny sposób, niż czyni to art. 96 ust. 1 p.o.ś., w którym mowa jest o "zakazach w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw".

Jeśli jednak uwzględni się:

- definicję legalną "instalacji" zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. – zgodnie z którą przez instalację rozumie się: (a) stacjonarne urządzenie techniczne, (b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, (c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję – a także

- w istocie synonimiczny, w analizowanym tu kontekście, charakter wyrazów "stosowanie" oraz "eksploatacja" (użytych odpowiednio: w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu oraz w art. 96 ust. 1 p.o.ś.), czego dowodzi, z jednej strony, znaczenie językowe rzeczownika "stosowanie" (pochodzącego od czasownika "stosować", który w świetle definicji słownikowej znaczy tyle co "używać czegoś w jakimś celu w określonych okolicznościach"; zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006), a z drugiej strony, definicja legalna zwrotu "eksploatacja instalacji lub urządzenia" (przez którą rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 3 p.o.ś., "użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności"),

to należy dojść do przekonania, że – odmiennie niż twierdzi Organ w odpowiedzi na skargę – postanowienie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Planu nie sytuuje się na innej ("swojej") płaszczyźnie, lecz mieści się w zakresie normowania określonym w art. 96 ust. 1 p.o.ś. Albowiem wyrażenie "zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" w istocie zawiera się w zakresie znaczeniowym wyrażenia "zakaz eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw".

5. W konsekwencji należy podzielić stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 p.o.ś. jest uprawniony do wprowadzenia tego rodzaju regulacji, jak zaskarżona Uchwała zakazująca stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe (por. wyroki WSA: z 11.07.2019 r., IV SA/Po 334/19; z 07.08.2019 r., IV SA/Po 351/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 485/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 569/19; z 06.11.2019 r., IV SA/Po 841/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1229/19; a także wyroki WSA: z 21.04.2016 r., IV SA/Po 98/16; z 08.05.2018 r., II SA/Kr 373/18; z 11.09.2018 r., II SA/Wr 362/18; z 08.05.2019 r., II SA/Wr 154/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

6. Sąd w niniejszym składzie podziela także stanowisko wyrażone m.in. w wyżej przywołanym wyroku WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 569/19, w myśl którego normy kompetencyjnej dla rady gminy do regulowania, w drodze m.p.z.p., kwestii rodzajów instalacji (tu: pieców i trzonów kuchennych), czy paliw (tu: paliw stałych), jakie mogą być stosowane na terenie objętym planem miejscowym, nie sposób również wywieść z treści § 132 ust. 2 r.w.t.b.u. Wbrew bowiem sugestiom odpowiedzi na skargę, przepis ten – w brzmieniu: "Dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w budynkach zakładów opieki zdrowotnej, opieki społecznej, przeznaczonych dla dzieci i młodzieży, lokalach gastronomicznych oraz pomieszczeniach przeznaczonych do produkcji żywności i środków farmaceutycznych - pod warunkiem uzyskania zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego" – samodzielnie ani wespół z innymi przepisami, nie może służyć do rekonstruowania normy kompetencyjnej, upoważniającej radę gminy do wprowadzania do planu miejscowego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – z czego wynika m.in. zakaz domniemywania kompetencji oraz to, że wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną.

Po drugie, charakter wykonawczy aktów prawa miejscowego oznacza, że prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie Organ swoją kompetencję (współ)wywodzi z rozporządzenia ministra, a więc aktu rangi podustawowej. Tymczasem art. 94 Konstytucji RP w sposób wyraźny wymaga, by upoważnienie zawarte było "w ustawie". Oznacza to konieczność występowania bezpośredniego powiązania aktu miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach rządowych (zob. L. Garlicki [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 2. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 73, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa).

Już z tych względów – a także z uwagi na obowiązującą od 12 listopada 2015 r. regulację art. 96 ust. 1 i nast. p.o.ś. – nie jest dopuszczalne, zdaniem Sądu, upatrywanie w treści § 132 ust. 2 r.w.t.b.u. upoważnienia do wprowadzenia do Planu spornego ustalenia § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b.

8. W konsekwencji jako trafne należy ocenić zarzut oraz argumentację Wojewody, że do ustanowienia w ww. przepisie Uchwały zakazu stosowania (w nowych budynkach) pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe doszło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym nieważnością Uchwały w zaskarżonym zakresie. Albowiem nastąpiło to z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Miasta.

Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez Organ w odpowiedzi na skargę, do której Sąd odniósł się bardziej szczegółowo powyżej.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd orzekł:

- na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b Uchwały;

- na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – o kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.