Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 340/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3b i 4, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LII/534/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy 1/ stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LII/534/2006 w sprawie zatwierdzenia regulaminu czystości i porządku na terenie miasta i gminy Nidzica w części obejmującej § 2, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5, § 13 ust. 3, § 14 ust. 2, § 20 ust. 1, § 21 ust. 5 lit. a i b, § 23 ust. 1 i 5; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2011r. Prokurator Rejonowy

wywiódł skargę na Uchwałę nr LII/534/2006 Rady Miejskiej w Nidzicy

z dnia 31 sierpnia 2006r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu czystości

i porządku na terenie miasta i gminy Nidzica, wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Nidzica, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały.

Wspomnianej uchwale zarzucono naruszenie § 13 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w niektórych zapisach regulaminu przepisów zawartych już w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktach prawnych wyższego rzędu niż sama uchwała. W tym kontekście zarzucono:

a) powtórzenie w § 4 ust. 1 pkt 1-2 regulaminu dosłownego brzmienia art. 5 ust 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącego wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych,

b) powtórzenie w § 14 regulaminu obowiązku udokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania z usług odbierania z nieruchomości odpadów komunalnych, podczas gdy obowiązek taki wynika już z treści art. 6 ust. 1 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

c) powtórzenie w § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy obowiązek taki wynika już z treści art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach.

W skardze podniesiono również naruszenie § 135 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie we wskazanych niżej postanowieniach regulaminu, przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, w tym również tworzenie na potrzeby tegoż aktu prawnego własnych definicji i pojęć, tzn.:

a) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu własnej definicji "odpadów wielkogabarytowych", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

b) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu własnej definicji "odpadów roślinnych", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

c) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu własnej definicji "nieczystości ciekłych", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

d) ustalenie w normie § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu własnej definicji "odpadów komunalnych" dodatkowo sprzecznej z definicją zawartą już w art. 3 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

e) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 5 regulaminu własnej definicji "zakładu utylizacji odpadów komunalnych", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

f) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu własnej definicji "selektywnego zbierania odpadów", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

g) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 9 regulaminu własnej definicji "zabudowy zwartej", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

h) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 10 regulaminu własnej definicji "zabudowy rozproszonej", podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia takiej definicji,

i) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 7 regulaminu własnej definicji "zwierząt domowych" dodatkowo wprowadzającej przykładowe wyliczenie zwierząt domowych, a więc definicji pozostającej w sprzeczności z definicją zawartą już w art. 4 pkt 17 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,

j) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 8 regulaminu własnej definicji "zwierząt gospodarskich" dodatkowo wprowadzającej przykładowe wyliczenie zwierząt gospodarskich, a więc definicji pozostającej w sprzeczności z definicją zawartą już w art. 4 pkt 18 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich,

k) ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 11 regulaminu własnej definicji "właścicieli nieruchomości"

i rozszerzającej jej podmiotowy zakres, a więc pozostającej w sprzeczności

z definicją ustawową zawartą już w art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

l) określenie w § 2 regulaminu kręgu podmiotów, które są adresatami obowiązków wprowadzonych przedmiotowym regulaminem, a w szczególności wskazanie, że regulamin obowiązuje właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz osoby przebywające czasowo na terenie gminy Nidzica z przekroczeniem delegacji ustawowej, albowiem już w treści art. 4 ust 1 oraz 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach wynika, że regulamin obowiązuje "na terenie gminy", a zatem podmiotowe ograniczenie zawarte w § 2 regulaminu nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej,

m) uchwalenie w § 4 ust. 3 regulaminu dotyczącego oddzielnego gromadzenia gnojówki, gnojownicy, odcieków z kiszonek, co uczyniono bez podstawy prawnej, albowiem regulamin uchwalany przez Radę Gminy dotyczyć ma jedynie odpadów komunalnych,

n) w § 13 ust. 3 regulaminu nałożenie na organizatora imprezy lub zgromadzenia

o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym się ono odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu i usunięcia odpadów bezpośrednio po zakończeniu imprezy lub zgromadzenia o charakterze publicznym jak również obowiązku oczyszczenia terenów przyległych, mimo, że podmioty te nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości określonych w art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również nie zaliczają się do podmiotów określonych w art. 5 ust 1-4 tej ustawy,

o) nałożenie na właścicieli nieruchomości w myśl § 14 ust. 2 regulaminu obowiązku przechowywania przez okres nie krótszy niż jeden rok dowodów opłaty za wykonanie usługi odbierania odpadów i nieczystości ciekłych, co uczyniono

z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż żaden z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada, jak również nie upoważnia do wyznaczenia czasokresu przechowywania tych dokumentów przez właścicieli nieruchomości,

p) nałożenie w § 20 ust. 1 regulaminu obowiązku zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia zwierząt, podczas gdy przepis art. 4 ust 2 pkt 6 pozwala na nakładanie obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

q) nałożenie w § 21 ust. 5 lit. a i b regulaminu na właścicieli psów obowiązku zarejestrowania psa i opłacania podatku oraz zaopatrzenia psa w znaczek rejestracyjny z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe wyłącznie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

r) zobowiązanie w § 23 ust. 1 regulaminu właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Ponadto wskazano na naruszenie art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach poprzez zaniechanie wyznaczenia w treści regulaminu terminów przeprowadzenia deratyzacji i poprzestanie na zleceniu (§ 23 ust. 5) regulaminu obowiązków w tym zakresie Burmistrzowi Nidzicy.

W uzasadnieniu skargi skonkludowano, że zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym samym z regulacji tej wynika, iż w tego rodzaju akcie prawnym nie można powtarzać kwestii uregulowanych już w ustawie. Potwierdza to także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pomimo tego w regulaminie Rady Miejskiej w Nidzicy znalazły się postanowienia zawierające takie powtórzenia. Ponadto naruszeniem § 135 "Zasad techniki prawodawczej" w treści regulaminu Rady Miejskiej w Nidzicy było sformułowanie własnych definicji pojęć używanych w poszczególnych postanowieniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził przy tym, że wprawdzie powtórzenie zapisów ustawowych jest pewnym naruszeniem formalnym prawa ale nie ma ono istotnego charakteru. Do tworzenia zaś definicji na potrzeby regulaminu nie jest niezbędne upoważnienie ustawowe. Ponadto Rada Miejska

w Nidzicy nie podzieliła stanowisko strony skarżącej, co do zamieszczenia wskazanych w skardze zapisów regulaminu, przekraczających upoważnienie ustawowe.

Na rozprawie przed tut. Sądem Prokurator Prokuratury Okręgowej uszczegółowił skargę, wyjaśniając, że zaskarża ust. 2 w § 14 załącznika (regulaminu) do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.

1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Powołany

art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy.

W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego

z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości

i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (II SA/Wr 585/06), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Ponadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić

w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V,

z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej również nie jest możliwa ich modyfikacja. Niedopuszczalne jest zatem, tak jak uczyniono to we wskazanych przez stronę skarżącą przepisach regulaminu, powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie.

Zaznaczyć trzeba bowiem, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć

z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90).

Bezsprzeczne jest, że we wskazanych w skardze regulacjach § 4 regulaminu powtórzono zapisy uprzednio uregulowane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach. Przykładowo w § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu sformułowano obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy obowiązek taki wynika już z treści art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy obowiązek ten jest inaczej zredagowany. Ustawodawca wskazuje bowiem, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W § 4 ust. 1 i 2 regulaminu powielono natomiast treść art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Rację ma skarżący wskazując, że w § 2 uchwały wskazano krąg podmiotów – ze szczególnym uwzględnieniem niektórych grup osób, które są adresatami obowiązków wprowadzonych regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie, podczas gdy kwestia ta jest dokładnie unormowana przez art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stwierdzający wprost, że regulamin obowiązuje na terenie gminy. Dokonano więc w tym przypadku bezpodstawnej modyfikacji przepisu ustawowego. Podobnie uczyniono w § 14 ust. 2 regulaminu, gdzie zobowiązano właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres 1 roku dokumentów potwierdzających wywóz nieczystości stałych lub płynnych i okazywania ich podczas kontroli przez uprawnione organy. Tymczasem w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowano, że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b tej ustawy obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych

i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Dostrzec przy tym trzeba, że wskazywanie w uchwale konkretnego okresu przechowywania dokumentów potwierdzających wywóz nieczystości prowadziłoby do nałożenia w akcie prawa miejscowego obowiązku, nie mającego oparcia w delegacji ustawowej, co jest niedopuszczalne.

Należy tu podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010r. (sygn. akt II OSK 1930/09,niepubl.) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa

i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych.

Podobnie we wskazanych w skardze licznych regulacjach § 3 regulaminu organ dokonał własnej definicji pojęć, które to definicje zostały już w większości uregulowane

w poszczególnych ustawach i brak jest upoważnienia ustawowego do formułowania takich definicji w regulaminie. Rzeczą pozbawioną sensu byłoby powtarzanie w tym miejscu wszystkich takich naruszeń oraz podawanie definicji wraz z ich wzorcami ustawowymi. Analiza prawna dokonana przez Sąd nie pozostawia jednak wątpliwości, że w tym zakresie stanowisko zawarte w skardze należy podzielić w całej rozciągłości. Jedynie tytułem przykładu warto wskazać na ustalenie w § 3 pkt 11 regulaminu własnej definicji "właścicieli nieruchomości", rozszerzającej jej podmiotowy zakres, a więc pozostającej w sprzeczności z definicją ustawową zawartą już w art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Tymczasem w ramach delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych – zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Tak więc definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., II SA/Wr 527/06).

Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, że unormowania zawarte § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu, którym to przepisem uregulowano kwestię oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych oraz gnojówki, gnojowicy, odcieków z kiszonek, itp., wykraczają poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie radę gminy upoważniono wyłącznie do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości, obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania, ale tylko odpadów komunalnych,

w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów.

Zasadne stało się również stwierdzenie nieważności § 13 ust. 3 uchwały, nakładającego na organizatorów imprez lub zgromadzeń o charakterze publicznym obowiązków: wyposażenia takiego miejsca w odpowiednią liczbę pojemników na odpady stałe, toalet – jeżeli zgromadzenie trwa dłużej niż trzy godziny, oraz oczyszczenia po zakończonej imprezie lub zgromadzeniu, terenów, na których się one odbyły i terenów sąsiednich. Tymczasem organizatora imprezy lub zgromadzenia

o charakterze masowym nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy, a nie tymczasowo władający nieruchomością. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a nie prawnym. Organizatorzy tacy nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 ww., na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis

w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Poza tym obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz.909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych

w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Zgodzić się należy z argumentami skargi, że w § 20 ust. 1 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia zwierząt, gdyż zapis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala na nakładanie obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a wymienione w uchwale obowiązki do tej kategorii nie należą.

Podobnie nałożenie w § 21 ust. 5 lit. a i b regulaminu na właścicieli psów obowiązku zarejestrowania psa i opłacania podatku oraz zaopatrzenia psa w znaczek rejestracyjny nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem wspomniana już wyżej delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie upoważniała Rady Miejskiej do nałożenia obowiązków zarejestrowania psa i zaopatrzenia go w znaczek rejestracyjny, które to obowiązki nie znajduje się w zakresie wspomnianej delegacji ustawowej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że żadne względy praktyczne takie jak możliwość identyfikacji psa w przypadku pogryzienia ludzi i sprawdzenie czy pies był szczepiony przeciwko wściekliźnie, zmniejszenie ilości bezdomnych psów bądź usprawnienie egzekwowania obowiązków porządkowych od osób utrzymujących psy, nie mogą sanować naruszenia prawa wynikającego z uchybienia polegającego na nałożeniu obowiązku bez upoważnienia ustawowego. Obowiązek zaś uiszczania podatku od posiadanego psa jest obowiązkiem ustawowym, wynikającym z art. 13 ust. ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 ze zm.) i nie jest zasadne jego powtarzanie w regulaminie.

W ocenie Sądu również zapis § 23 ust. 1 i ust. 5 przedmiotowego regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Rada Miejska realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Wspomniana regulacja prawna zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Tym samym uznać również należy, że w zaskarżonej uchwale (§ 23 ust. 5 uchwały) w sposób niedopuszczalny przerzucono obowiązek określenia terminu przeprowadzanych deratyzacji na organ wykonawczy gminy, czyli burmistrza w uzgodnieniu z organem inspekcji sanitarnej.

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność określonej części załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd

w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.