Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 362/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 24/18 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz M. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SAB/Po 24/18) po rozpoznaniu skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby:

I. zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami,

II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 14 lutego 2018 r. M. K. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948). Jak wskazał skarżący, otrzymał świadectwo służby, z treści którego wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że jego stosunek służbowy wygasł, a on sam został zwolniony ze służby. Jednocześnie organ odmówił wydania decyzji w tym przedmiocie. Ponagleniem z 8 września 2017 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji, ale pismem z 17 października 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej odmówił uwzględnienia ponaglenia. Zdaniem skarżącego, wbrew art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 7 Konstytucji RP, organ nie złożył mu żadnej propozycji, do czego był zobowiązany w świetle art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) oraz art. 170 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy Przepisy wprowadzające (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Zdaniem organu aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Nadto z przepisów nie wynika, by organ w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby miał obowiązek wydania jakiegokolwiek aktu lub pisemnego dokumentu potwierdzającego wygaśnięcie stosunku służbowego.

Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżący, będący do 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyznaczył skarżącemu miejsce pełnienia służby w [...] Referacie Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Urzędzie Skarbowym [...], w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r. Powyższe pismo nie stanowiło propozycji pełnienia służby w rozumieniu przepisów ww. ustawy Przepisy wprowadzające. W piśmie z 26 czerwca 2017 r. organ wskazał ponownie funkcjonariuszowi, że przepisy tej ustawy nie zawierają podstawy prawnej do wezwania pracodawcy do przedstawienia propozycji służby/pracy, a także do uzasadnienia braku przedstawienia propozycji. Przepisy wskazują termin złożenia propozycji służby/ pracy oraz termin wygaśnięcia stosunku służbowego w przypadku braku złożenia propozycji. Natomiast w odpowiedzi na pismo skarżącego z 5 lipca 2017 r., w którym zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie wyników oceny przebiegu służby, identyfikacji i zrozumienia potrzeb pracodawcy oraz umiejętności poświęcenia interesu prywatnego dla dobra ogólnego, organ poinformował skarżącego, że decyzja o nieprzedstawieniu mu propozycji zatrudnienia bądź służby była wynikiem oceny przebiegu służby i została podjęta z uwzględnieniem potrzeb pracodawcy w zakresie zabezpieczenia osobowego, niezbędnego do realizacji zadań. Tym samym skarżącemu nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu ani propozycji określającej warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia dalszej służby. Informacje udzielone skarżącemu nie zawierały zindywidualizowanej oceny odnoszącej się do osoby skarżącego, jego pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia mu propozycji dalszej służby. Organ nie poinformował także skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niego działań.

Następnie Sąd pierwszej instancji przywołał art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 60 Konstytucji RP oraz ukształtowane na ich tle orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i wskazał na konieczność rozważania kwestii zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. W ocenie Sądu, przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ww. ustawy w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Analiza kompetencji dyrektora izby administracji skarbowej odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m. in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko jej wydanie zapewnia funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. jest ponadto zdaniem Sądu uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby zdaniem Sądu uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Odnosząc się do meritum niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści regulacji zawartych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji - art. 169 ust. 4), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu ani decyzji administracyjnej, ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Złożenie powyższych propozycji nie ma natomiast charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 16 listopada 2016 r. Organ, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie została złożona, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowił art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku, opisanym na wstępie. Sąd zaznaczył przy tym, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu, stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Orzekając jak w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i ich konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a w zw. z art. 134 § 1, art.141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia ewentualnie braku odrzucenia skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przepisu postępowania, tj. art. 133 K.p.a.;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a. poprzez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] obowiązku przekazania odwołania złożonego przez M. K. od pisemnej propozycji zatrudnienia, organowi drugiej instancji, w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej takiej możliwości nie przewidują;

3) art. 153 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną oceną zawartą w zaskarżonym wyroku; naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do przekazania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] organowi wyższego stopnia pisma skarżącego;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie były dotknięte żadną wadą, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 133 K.p.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona z uwagi na brak naruszenia art. 133 K.p.a.

- naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 165 ust.7 oraz art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, wyznaczenie rozprawy dla rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że "zrzeka się prawa do rozprawy".

Pismem z 28 stycznia 2019 r. skarżący uzupełnił stanowisko w sprawie.

Z kolei pismem z 17 września 2020 r. skarżący złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na co zgodę wyraził organ w piśmie z 30 listopada 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić należało, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany był do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, którego stosunek służbowy wygasł z tego względu że nie przedstawiono mu ani propozycji zatrudnienia, ani propozycji służby. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja obligowała organ do wydania decyzji administracyjnej, a skoro decyzja ta nie została wydana to tym samym organ pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w powyższym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację.

Zaznaczyć na wstępie również trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej w znacznej mierze odbiegają od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Eksponowana przez skarżący kasacyjnie organ kwestia obowiązku przekazania odwołania skarżącego, powiązana z zarzutem naruszenia art. 133 K.p.a., nie była ani podnoszona przez Sąd pierwszej instancji, ani nie znajduje związku ze stwierdzoną w skarżonym wyroku bezczynnością organu w wydaniu decyzji przez organ I instancji. Powiązanie tego przepisu z innymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, §1a, art. 151 P.p.s.a.) należało zatem uznać za bezskuteczne, a podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania za niezasadne. Nie sposób również dopatrzeć się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a., skoro w sprawie nie zapadł uprzednio żaden prawomocny wyrok, którego ocena prawna i wskazania byłyby dla tego Sądu wiążące. Niemniej jednak, pomimo stwierdzonej wadliwości części skargi kasacyjnej, istota niniejszej sprawy, sprecyzowana na wstępie, poddaje się kontroli kasacyjnej w ramach przedstawionego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

I tak, na wstępie należy wskazać, że szereg wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących interpretacji i stosowania ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodne jest z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie została przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 p.w. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Podkreślić należy, że obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej wobec funkcjonariusza, który nie otrzymał ani propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia w istocie wynika z ww. regulacji, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS i art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W skardze kasacyjnej nie wskazano na ich naruszenie. Zarzucono natomiast naruszenie art. 165 ust. 7 i 169 ust. 4 p.w. KAS, nie wyjaśniając precyzyjnie na czym miałoby ono polegać w kontekście poglądu Sądu odnoszącego się do obowiązku wydania decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie złożono jakiejkolwiek propozycji, a co stanowiło istotę problemu rozstrzyganego przez Sąd.

W świetle przedstawionych i omówionych wyżej regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, było prawidłowe. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1116/18 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na https://cbois.nsa.gov.pl) "przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia" – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jak zwolnienie ze służby. Odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z których można wywieść, że w treści ww. decyzji organ powinien wskazać motywy nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia przypomnieć należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakich organ winien dokonać na tle konkretnych regulacji. Wskazania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie były w związku z powyższym przedwczesne. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).