Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 11/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 87 ust. 3a, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 153, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. T. kwotę 4500 (cztery tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [..], w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obręb B., o powierzchni 0,1000 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy Nr LI/550/2014 z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. z dnia 11 grudnia 2014 r., poz. 4397) ustalił opłatę w wysokości 23.859 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb B., o powierzchni 0,1000 ha, na skutek uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując do jej uiszczenia D. T.

Jak wynika z akt sprawy organ ustalił, że w sprawie zaszły przesłanki do przeprowadzenia postępowania o ustalenie opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. na terenie, na którym leży przedmiotowa nieruchomość uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr LI/550/2014 z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B. w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2014r. poz. 4397, 27 grudnia 2014 roku), a grunt ten został zbyty przez D. T. aktem notarialnym - umowa sprzedaży z dnia 20 stycznia 2017 r. Rep. [..], przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Zgodnie z zapisami ww. planu przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem: B 07.MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Przed wejściem w życie planu działka nr [..] nie podlegała ustaleniom żadnego planu, zaś zgodnie z poprzednio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Nr 100/XXI11/92 z dnia 24 lipca 1992 r. Rady Gminy (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 27.08.1992r., Nr 19, poz. 107), który utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 r., dz. nr [..] znajdowała się na terenach rolnych.

Ponadto organ ustalił, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania z 2014 r. wartość nieruchomości wzrosła – w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2017 r. biegła określiła bowiem wzrost wartości nieruchomości działki nr [..] po zmianie przeznaczenia w planie na kwotę 79.530 zł. W operacie biegła określiła wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie planu z 2014 r., według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego wejściem w życie oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu w poprzednio obowiązującym planie ogólnym. Jednocześnie biegła wyceniając działkę nr [..] za punkt odniesienia przyjęła nieruchomość o wielkości powierzchni przed podziałem dokonanym już po uchwaleniu planu, w związku z czym wyceniła ją jako nieruchomość rolną w dacie obowiązywania starego planu oraz w czasie tzw. luki planistycznej, kiedy zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków stanowiła grunty rolne. Ponadto, zdaniem organu rzeczoznawca prawidłowo wybrała nieruchomości porównawcze wyjaśniając w tym zakresie, że art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wymaga, aby przyjęte do porównania nieruchomości były identyczne. Nie są też potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby w sferę zastrzeżoną tajemnica zawodową rzeczoznawcy – w tym zakresie wystarczy należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny.

Ponadto na wniosek strony organ włączył do materiału dowodowego wnioskowany przez stronę operat szacunkowy z dnia 31 grudnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.D. dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował dokonaną przez organ ocenę operatu jako dokumentu uwzględniającego wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu stronie przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności stawianych przez skarżącego zarzutów. Ponadto skarżący wskazując na art. 4 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zarzucił błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą, w szczególności z uwagi na ich powierzchnię i przeznaczenie.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania, zaś uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości działki, która była działką o charakterze rolnym, a stała się działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Odnosząc się do zarzutów strony pod adresem operatu szacunkowego Kolegium wskazało, że w tym zakresie w dniu 30 maja 2017 r. biegła wyjaśniła, że w procesie wyceny kluczowy do określenia wartości 1 m2 jest dobór transakcji porównywalnych, a wszelkie różnice są korygowane za pomocą współczynników. W konsekwencji nie tylko wielkość nieruchomości ma wpływ na jej wartość, a co za tym idzie, może zdarzyć się sytuacja, jak w przedmiotowym wypadku, iż działki przyjęte do wyceny nie będą posiadały skrajnych cech udowadniających twierdzenie, iż ze wzrostem wielkości działki spada wartość 1 m2. Na wartość nieruchomości składa się szereg także innych różniących je cech, stąd nieruchomość o najniższej cenie jednostkowej nie musi być największą działką. Natomiast skarżący, jak zauważył organ odwoławczy, choć kwestionował kwotę wzrostu wartości nieruchomości, nie przedstawił przekonywującego dowodu na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie Kolegium przedłożony przez stronę operat szacunkowy (kserokopia) sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, nie może być bowiem dowodem w sprawie określenia wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z faktu, że w zależności od celu dokonywania wyceny nieruchomości przez określenie jej wartości i rodzaju nieruchomości stosuje się w procesie wyceny różne podejścia, metody i techniki.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. ponownie kwestionując ocenę przez organ operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, a także art. 10 k.p.a. z uwagi na niedostrzeżenie naruszenia przez organ pierwszej stopnia zasady czynnego udziału w postępowaniu przejawiającym się w uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnej. W szczególności zdaniem skarżącego w odniesieniu do operatu organy:

1. nie dostrzegły błędu rachunkowego co do obliczenia średniej nieruchomości podobnych na poziomie 79,50 zł/m2, kiedy średnia cena wynosi 70,91 zł/m2 (s. 12 operatu);

nie dostrzegły błędu rachunkowego co do obliczenia współczynnika korygującego w oparciu o cenę minimalną nieruchomości podobnej o cenie 46,88 zł/m2, kiedy cena jednostokowa nieruchomości o cenie minimalnej wynosi 23,08 zł/m2 (s. 12,17 operatu);

zaakceptowały przyjęcie za podobne (pod względem przeznaczenia) do nieruchomości wycenianej (po zmianie MPZP) nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym (str. 12 operatu), w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej to zabudowa mieszkaniowa i usługowa, bez jakiejkolwiek analizy wpływu przeznaczenia na ceny jednostkowe;

zaakceptowały niekonsekwencję biegłej co do wskazania przyjęcia nieruchomości podobnych budowlanych o powierzchni poniżej 1500 m2, kiedy baza nieruchomości podobnych zawiera nieruchomości o powierzchni powyżej 1500 m2;

zaakceptowały brak opisu nieruchomości porównawczych pozwalający na weryfikację poprawności przyjętej bazy nieruchomości podobnych np. pod kątem poziomu klas bonitacyjnych;

zaakceptowały przypisanie nieruchomości wycenianej oceny "średniej" w cesze "wielkość działki", kiedy ta z uwagi na powierzchnię 1000 m2 winna posiadać stan najniższy (s. 13,17 operatu);

zaakceptowały poprawność nieweryfikalnego podziału poszczególnych stanów cech jak np. w czesze "możliwości inwestycyjne", gdzie biegła nie wskazała, na ile stanów dzieli wskazana cecha (str. 15 operatu);

zaakceptowały dobór cechy cenotwórczej "wielkość działki" jako cechę mającą wpływ na wartość jednostkową 1 m2, kiedy mając na uwadze bazę nieruchomości porównawczych cecha ta nie ma wpływu na ceny jednostkowe (s. 12-13 operatu).

Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) poprzez przyjęcie poprawności obliczeń dokonanych przez biegłą, która dokonała korekty cen nieruchomości w oparciu o błędną cenę średnią nieruchomości podobnych oraz o błędny współczynnik korygujący. W tym zakresie strona zwróciła uwagę, że przyjęta przez biegłą cena minimalna nieruchomości podobnej o cenie jednostkowej na poziomie 46,88 zł/m2, podczas gdy cena jednostokowa nieruchomości o cenie minimalnej wynosi 23,08 zł/m2.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wartość nieruchomości wycenianej została dokonana w oparciu o nieruchomości podobne skarżący wskazał, że biegła do wyceny nieruchomości przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości wycenianej to tereny mieszkaniowo-usługowe. W operacie brak jest analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową tak więc nie można ocenić, czy rynki gruntów o różnym przeznaczeniu są podobne. Na brak podobieństwa nieruchomości porównywanych wskazuje ponadto również powierzchnia gruntów. Nieruchomość wyceniana ma bowiem powierzchnię 1000 m2, podczas gdy np. nieruchomość nr 2 po zmianie planu przyjęta do porównania ma 5000 m2, a nr 11 przed zmianą planu - 9900 m2. Organy obu instancji nie zauważyły także, że biegła wskazała, że analiza rynku (po zmianie miejscowego planu) obejmowała transakcje działek budowlanych o powierzchni poniżej 1500 m2, kiedy ostatecznie do porównania wybrała te przekraczające 1500 m2.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że skargę uwzględniono pomimo tego, że nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 9 czerwca 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb B., o powierzchni 0,1000 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przy tym, istotna modyfikacja wynika z art. 87 ust. 3a u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) zwanej dalej u.g.n., a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W kontrolowanym postępowaniu poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez skarżącego działki nr [..] przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego, w dniu 30 października 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr LI/550/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B. w gminie K., która weszła w życie w dniu 27 grudnia 2014 r. W dniu 20 stycznia 2017 r. skarżący sprzedał działkę nr [..], będącą wynikiem podziału dawnej działki nr [..] położonej w obrębie B., gmina K., który zatwierdzono decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. Wówczas działka nr [..] o powierzchni 3000 m2 została podzielona na trzy działki o numerach [..]-[..], każda o powierzchni 1000 m2. Przedmiotem zbycia skarżący uczynił wyłącznie działkę nr [..] i to w związku z jej zbyciem zaktualizowała się potrzeba wszczęcia postępowania i ustalenia wysokości opłaty planistycznej związanej ze wzrostem wartości działki nr [..] po wejściu w życie planu.

Według uchwalonego planu działka nr [..] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem B.07.MU przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową, dla którego przewidziano 30% stawkę opłaty planistycznej. Przed wejściem w życie tego planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą nr 100/XXIII/92 Rady Gminy z dnia 24 lipca 1992 r., wyceniana działka znajdowała się na terenach rolnych.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej do sądu skargi istota zawisłego przed sądem sporu sprowadza się do ustalenia, czy przedstawiony w sprawie operat szacunkowy z maja 2017 r. mógł stanowić podstawę dla określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przedłożonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego z maja 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. T.-S., wskazuje na jego wadliwość, a co za tym idzie, błędną ocenę organów administracji publicznej, co do możliwości jego uznania za dowód w sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia planu. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07, dnia 3 listopada 2016 r., II OSK 3390/14, z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny rzeczoznawcy była działka ewidencyjna nr [..] o pow. 1000 m2, która nie istniała w dniu uchwalenia planu miejscowego. Działka ta, co nie jest w sprawie sporne, powstała wskutek podziału działki nr [..] już po wejściu w życie planu miejscowego. Z uwagi na fakt, że do wyceny nieruchomości należy przyjmować stan nieruchomości z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w tym przypadku dzień 27 grudnia 2014 r., a przedmiotowa działka nr [..] powstała dopiero w 2015 r., biegła prawidłowo wyceniła wartość 1 m2 pierwotnej nieruchomości w postaci działki nr [..] o powierzchni 3000 m2, a następnie proporcjonalnie do powierzchni określiła wartość rynkową działki nr [..] będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Biegła również prawidłowo określiła przeznaczenie działki [..] przed uchwaleniem planu w 2014 r., który wprowadził na jej terenie funkcję mieszkaniowo – usługową. Uwzględniła bowiem dyspozycję art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i ustaliła przeznaczenie wskazanej działki zarówno w okresie obowiązującego wcześniej planu miejscowego z 1992 r. oraz jej faktyczny sposób wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej. Z ustaleń, tych, co do prawidłowości których Sąd nie miał zastrzeżeń wynika, że funkcja działki nr [..] w obu tych okresach była tożsama. Był to teren rolny. Ustalenia operatu w powyższym zakresie były prawidłowe.

Analiza całokształtu ustaleń i wniosków operatu prowadzi jednak do wniosku, że z powodu ujawnionych w jego treści nieścisłości i braków, nie mógł on stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia wartości nieruchomości i ustalenia wysokości opłaty planistycznej w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie jedną z kluczowych cech nieruchomości wycenianej, mającą wpływ na jej wartość, jest jej przeznaczenie, zarówno przed wejściem w życie planu z 2014 r., jak i po jego wejściu w życie. Według planu z 2014 r. nieruchomość wyceniana znajduje się na obszarze objętym przeznaczeniem mieszkaniowo -usługowym (B 07.MU). Przed wejściem w życie tego aktu działka nr [..] nie podlegała ustaleniom żadnego planu, zaś zgodnie z poprzednio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy z 1992 r. znajdowała się na terenach rolnych. Z tego wynika, że działki "porównywalne" z działką nr [..] przed wejściem w życie planu z 2014 r. to działki o przeznaczeniu rolny, a po wejściu w życie planu to działki o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym. Tymczasem z operatu szacunkowego wynika, że biegła przyjęła do wyceny nieruchomości po wejściu w życie planu zamiast nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, o czym świadczy użyty symbol MN, oznaczający, zgodnie przyjętą symboliką w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy tereny zabudowy usługowej oznacza literą "U". Z tego wynika, że w istotnej cesze, tj. w przeznaczeniu, nieruchomości przyjęte do porównania przy szacowaniu nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, co w sposób istotny wpłynęło na przeprowadzoną wycenę i jej wynik.

Natomiast przy wycenie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym Sąd dostrzegł niespójność w nazewnictwie nieruchomości przyjętych do wyceny jako podobnych, polegającą na tym, że na stronie 18 operatu, już tytułem podsumowania, biegła w jednym miejscu stwierdziła, że podstawą do sformułowania wniosków co do wartości działek przed wejściem w życie planu była "analiza rynku lokalnego działek siedliskowych", a kolejnym razem powołała się na "11 transakcji działek rolnych". W ocenie Sądu przeznaczenie rolne i przeznaczenie siedliskowe różnią się od siebie, albowiem działka uznana za siedliskową jest gruntem rolnym, na której istnieje możliwość zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Natomiast samo rolne przeznaczenie nieruchomości takiej możliwości zabudowy nie obejmuje. Takie rozbieżności w nazewnictwie grupy nieruchomości przyjętych do szacowania winny były zostać usunięte, czego jednak w niniejszym postępowaniu nie uczyniono i co przyczynia się do podważenia wiarygodności operatu.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do braku podobieństwa, pod względem wielkości, nieruchomości przyjętych do wyceny po wejściu w życie planu. Z operatu wynika, że do wyceny biegła przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchni powyżej 1500 m2 (co potwierdza zestawienie na stronie 12 operatu). Biegła trafnie wyselekcjonowała nieruchomości o takiej powierzchni, albowiem nieruchomościami porównywalnymi pod względem wielkości do działki wycenianej, która według stanu na datę wejścia w życie planu, tj. na dzień 27 grudnia 2014 r., miała powierzchnię 3000 m2, nie mogły być nieruchomości o powierzchni 1000 m2. Co prawda działka o takiej powierzchni była przedmiotem wyceny, ale podział nieruchomości w tej sytuacji nie mógł mieć wpływu na jej wartość. Renta planistyczna może uwzględniać tylko tą część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji biegła prawidłowo do wyceny przyjęła nieruchomości podobne, pod względem powierzchni, do działki nr [..] przed podziałem, według stanu z daty wejścia w życie miejscowego planu. Podobna argumentacja przemawia za brakiem zasadności zarzutów skarżącego odnośnie błędnego przypisania działce wycenianej w ramach cechy "wielkość działki" oceny na poziomie środkowym, tj. w zakresie 2500-5000 m2. Zabieg ten nie nosi znamion jakiegokolwiek uchybienia, albowiem działką porównywalną, stanowiącą punkt odniesienia, jest działka nr [..] o powierzchni 3000 m2, co biegła prawidłowo uwzględniła. Opłata planistyczna nie może bowiem obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu tego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji działką podobną jest działka o powierzchni i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeśli więc po tej ostatniej dacie nieruchomość została podzielona na mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1517/07, LEX nr 573573).

Sąd dostrzegł natomiast rozbieżności w operacie w zakresie przyjętej daty, na którą określono wartość nieruchomości. Otóż wartość wycenianej nieruchomości winna być w operacie określona na dzień jej sprzedaży, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 20 stycznia 2017 r. (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2017 r.,

II OSK 166/16, LEX nr 2417970; z dnia 26 października 2016 r.,

II OSK 119/15, LEX nr 2177582). Tymczasem na stronie 4 operatu jako datę, na którą określono wartość nieruchomości, wskazano 4.04.2017 r., tj. datę sporządzenia pierwszego operatu w niniejszej sprawie, który ze względu na wadliwości nie stał się podstawą orzekania w sprawie. Na stronach 17 i 19 operatu jako datę, według której dokonano wyceny wskazuje się już datę sprzedaży działki nr [..], tj. 20 stycznia 2017 r. Rozbieżności te nie zostały w toku postępowania usunięte, co wpływa na ocenę wiarygodności operatu i jego przydatności dowodowej w niniejszej sprawie.

Sąd przychylił się też do zarzutów odnośnie braku precyzji w wartościowaniu poszczególnych cech nieruchomości podobnych. Na stronie 15 operatu, przy szacowaniu cech nieruchomości rolnych, dla cechy "możliwości inwestycyjne" nie określono zakresów, na które się ona dzieli. Jednak na stronie 18 operatu w zakresie atrybutu "możliwości inwestycyjne" działce wycenianej przypisano ocenę "średnie". Podobnie w odniesieniu do cechy "lokalizacja i dojazd" na stronie 15 operatu wyznaczając trzy zakresy tej cechy nie określono ich wartości. Tymczasem działce skarżącego w zakresie tego atrybutu na stronie 18 operatu przypisano ocenę "średnia", co zasadnie rodzi wątpliwości, do którego zakresu nieruchomość ta została zaliczona. Sąd zwrócił również uwagę na posługiwanie się w operacie zwrotami niejasnymi, niewyjaśnionymi, co przy opisie cech istotnych dla oceny nieruchomości pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, ma zasadnicze znaczenie. Na stronie 15 operatu, przy określaniu cechy "infrastruktura (uzbrojenie)" biegła posłużyła się określeniem "uzbrojenie standardowe/w pobliżu", nie wyjaśniając znaczenia takiej oceny, nie wskazując, jakie czynniki decydują o tym, ażeby uzbrojeniu nieruchomości przypisać taką wartość. Podobnie rzecz ma się z określeniem cechy nieruchomości rolnych "poziom klas bonitacyjnych oraz kultura gleby", gdzie wskazując, że klasa bonitacyjna ma wpływ na wartość nieruchomości, nie określono, które klasy bonitacyjne zalicza się do poszczególnych zakresów tej cechy. Przy tym podkreślić należy, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy mające wpływ na jej wartość. Opisy tych cech muszą być jednak szczegółowe i jasne, nie rodzące żadnych wątpliwości co do kryteriów ich oceny. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r., II CSK 369/11, LEX nr 1170225).

Sąd nie uznał natomiast za zasadne zarzutów co do błędów rachunkowych przy obliczaniu ceny średniej nieruchomości podobnych oraz współczynnika korygującego. Wyjaśnić bowiem należy, że ani organy, ani Sąd, nie analizują prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę rozwiązań merytorycznych w zakresie szacowania wartości, tj. sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości przyjętych do porównań, ponieważ są to zagadnienia z zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Jednak nawet pobieżna analiza treści operatu, w tym uwag umieszczonych na stronie 11, prowadzi do wniosku, że błędów rachunkowych biegła nie popełniła. Ze wskazanych na stronie 11 operatu wyjaśnień wynika, że z obliczeń wykluczono 7 transakcji (nr 14-20), których wartości znacznie odbiegają od pozostałych. Przy uwzględnieniu takiego założenia prawidłowo określono średnią cenę nieruchomości podobnych oraz współczynnika korygującego. Natomiast ocena prawidłowości i celowości poczynionego przez rzeczoznawcę założenia pozostaje poza zakresem weryfikacji organów będąc wyłączną domeną rzeczoznawcy. Z tych samych powodów Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do opisu cechy cenotwórczej "wielkość działki" na stronie 13 operatu, co do której ustosunkowała się biegła w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. wyjaśniając, że na wartość nieruchomości poza jej wielkością, wpływ mają również inne cechy nieruchomości, i dlatego też może zdarzyć się sytuacja, że działki przyjęte do wyceny nie będą potwierdzały tezy, że ze wzrostem wielkości działki spada wartość 1 m2.

Sąd dostrzegł uchybienie organów obu instancji w zakresie zastosowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a., ale analiza całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie potwierdza wpływu tego uchybienia na jej rozstrzygnięcie. Wprawdzie skarżący nie został dodatkowo zawiadomiony o możliwości zapoznania się z pismem wyjaśniającym biegłej z dnia 30 maja 2017 r., stanowiącym odpowiedź na uwagi skarżącego do operatu, lecz treść tego pisma nie zmieniła ustaleń zawartych w operacie i w konsekwencji nie wpłynęła na rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji. Ponadto, naruszenie wskazanego przepisu przez organ odwoławczy nie miało również wpływu na wynik sprawy z tego powodu, że w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Sąd podzielił przy tym stanowisko Kolegium, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej związanej z podziałem działki nr [..], nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Zasady wyceny nieruchomości dla potrzeb obu tych postępowań różnią się w istotnych elementach i z tego powodu nie można dokonywać pomiędzy nimi porównań.

Podsumowując powyższe rozważania, według Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa, wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu jako podstawy ustalenia wysokości renty planistycznej. W szczególności błędnie w operacie za podobne do nieruchomości wycenianej uznano nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym "MN", gdyż działka wyceniana po wejściu w życie planu miejscowego uzyskała przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe. Poza tym uchybieniem operat charakteryzował się licznymi nieścisłościami i niekonsekwencjami, które skutecznie podważyły jego wiarygodność. Decyzje organów zostały zatem oparte na dowodzie, który zawiera błędy, a więc dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów wskazany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej operat szacunkowy jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ ustala opłatę, uchybienia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z zasadami wyznaczonymi dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy uwzględniający ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ze względu na związanie tą oceną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Wskazać należy, że w opinii, która ustali wartość wycenianej nieruchomości zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 1 u.p.z.p., biegły winien zwrócić szczególną uwagę na konieczność przyjęcia do porównania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, w tym pod względem ich przeznaczenia. Dopiero opinia biegłego uwzględniająca wskazane elementy będzie mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy również zwrócić uwagę, że organy winny respektować uprawnienia procesowe strony, w tym prawo do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału (art. 10 § 1 k.p.a.). Choć w niniejszym postępowaniu uchybienie przez organy temu obowiązkowi miało miejsce, ale nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie stanowi bezpośredniej przyczyny uchylenia decyzji, to ponownie rozpoznając sprawę organy winny dołożyć szczególnej staranności, aby tego rodzaju uchybień unikać.

O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 716 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone przy uwzględnieniu niezbędnego nakładu pracy radcy prawnego.