Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 816/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 1, § 3 ust. 1 i 2, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 dalej: kpa) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm. dalej: u.o.p.i.z.p.), wydaną na skutek odwołania E. G., B. W., i D. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zespołu budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu ich użytkowania na funkcję mieszkalną na działce nr ewid. 226, .

Z ustalonego na potrzeby niniejszego postępowania stanu faktycznego, wynika że w dniu 16 stycznia 2020 r. M. i Z. małżonkowie K. wystąpili do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zespołu budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu ich użytkowania na funkcję mieszkalną na działce nr ewid. 226, obręb [...], gm. W..

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże w wyniku wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na wady przeprowadzonej analizy cech funkcji i zagospodarowania terenu m.in. w postaci nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 roku, znak: [...], zawiadomiono strony postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Żadna ze stron ze swego uprawnienia nie skorzystała.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz W. decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.o.p.i.z.p., §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając:

1. Rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna

2. Funkcję zabudowy - mieszkalna

3. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) linia zabudowy - nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym,

b) intensywność wykorzystania terenu:

- maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: 80%,

- minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: 0%,

c) forma architektoniczna i gabaryty zabudowy - budynek mieszkalny jednorodzinny (wskazane parametry określają docelowe gabaryty dla całej inwestycji):

- szerokość elewacji frontowej bez zmian,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: bez zmian,

- geometria dachu: układ i kąt nachylenia połaci dachowych: bez zmian, przy czym dla części objętej inwestycją dach jednospadowy od 10° do 25°, = wysokość głównej kalenicy: bez zmian, przy czym dla części objętej inwestycją od 6m do 10m, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki bez zmian,

2) ochrona środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu,

3) ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

4) obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

6) ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych.

Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza stanu faktycznego oparta na zgromadzonym materiale dowodowym wykazała możliwość określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż spełnia ona przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.o.p.i.z.p.

Skutkiem odwołania złożonego przez E. G., B. W. i D. W. , zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza W. z [...] r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że kwestionowana decyzja odpowiada wymaganiom wskazywanym przez przepisy prawa. Organ podkreślił, że Burmistrz W. ponownie dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że trzykrotna szerokość frontu działki objętej planowaną inwestycją wynosi 34,5 m (11,5 m x 3), co przesądziło o tym, iż minimalny promień granicy obszaru analizowanego powinien wynosić 50 m, co znajduje też swoje odzwierciedlenie w części tekstowej analizy. Na tak wyznaczonym terenie stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr ewid.: 228, 241, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239) a także zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy o funkcji usługowej. W celu określenia parametrów zabudowy uznano jako właściwe tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępne z tych samych dróg publicznych - powiatowej nr [...] oraz gminnej nr [...] (ul. A i ul. B). Na podstawie analizowanych budynków ustalono, że szerokość elewacji frontowej waha się w granicach od 6,5 m do 15 m - średnia wynosi 9,2 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 4 m do 10 m - średnia 5,7 m, wysokość głównej kalenicy waha się od 5 m do 10 m o kierunkach równoległym bądź prostopadłym, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi od 30% do 85% - średnia 64%, a układ i kąt nachylenia połaci dachowych - dwuspadowe od 12° do 45° i wielospadowe od 12° do 30°. W części tekstowej analizy wskazano również, że z uwagi na niejednolitość istniejącej infrastruktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz zakładany brak uciążliwości dopuszcza się określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy z uwzględnieniem tolerancji w ramach określanych wartości. Na tej podstawie wskazano maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 80%; szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaną bez zmian; dla części budynku objętego inwestycją ustalono dach jednospadowy o kącie nachylenia od 10% do 25%; wysokość głównej kalenicy od 6 m do 10 m bez zmiany usytuowania względem frontu działki (pozostała część budynku - bez zmian). Organ wskazał, że co prawda ustalono, że na analizowanym terenie występują budynki o układzie połaci dachowych dwuspadowym lub wielospadowym, jednakże w przypadku planowanej inwestycji nie jest możliwe określenie innego układu połaci dachowych niż jednospadowy z uwagi na specyfikę budynku i zwartą zabudowę (budynek usytuowany w granicy działki). Lektura części tekstowej analizy pozwala również na stwierdzenie, że wielkość powierzchni planowanej zabudowy nie odbiega drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, gdyż ustalony wskaźnik znajduje się w granicach wyznaczonych w analizie. Organ zaznaczył, że działka objęta planowaną inwestycją, położona jest na terenie silnie zurbanizowanym, stanowiącym strefę miejską a struktura przestrzenna tego obszaru to rozdrobnione geodezyjnie działki z przemieszaną funkcją mieszkalną z funkcją usługową, w tych warunkach ustalona wartość wskaźnika pozwoli na zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym a jego wartość nie stanowi anomalii w strukturze przestrzennej tego obszaru.

Odpowiadając na zarzut skarżących w przedmiocie przyjętego przez organ pierwszej instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0% , organ II instancji wyjaśnił, że z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach o warunkach zabudowy rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. W przepisach u.o.p.i.z.p oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również brak jest jakichkolwiek regulacji upoważniających organy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna. Ustawodawca odróżnia wskaźnik intensywności zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p - dotyczący decyzji o warunkach zabudowy) od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.o.p.i.z.p dotyczący planu miejscowego). Organ wskazał, że nie sposób zatem czynić organowi zarzutu z nieustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej i brak jest jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tego parametru zagospodarowania terenu.

Nadto, organ II instancji wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej nr [...] - ul. B; zaopatrzenie w wodę, energią elektryczną i gaz, jak również odprowadzanie ścieków odbywać się będzie poprzez istniejące przyłącza; sposób zaopatrzenia w energię cieplną odbywać się będzie poprzez zastosowanie indywidualnego źródła ciepła, natomiast gromadzenie i usuwanie odpadów nastąpi poprzez zbiórkę odpadów do pojemników oraz ich wywóz przez uprawniony podmiot zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że działka objęta planowaną inwestycją została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty klasy B, w związku z czym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz że planowana inwestycja położona jest na obszarze objętym formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm.) oraz ujętym w gminnej ewidencji zabytków: układ urbanistyczny oraz archeologiczne warstwy kulturowe miasta W. (wpis do rejestru zabytków Nr [...] z dnia [...] r.) - dlatego wszelkie działania w ramach realizacji inwestycji wymagają postępowania zgodnego z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do zabytków nieruchomych ujętych w rejestrze zabytków i w gminnej ewidencji zabytków a przy realizacji robót ziemnych lub dokonaniu zmiany dotychczasowej działalności wiążącej się z naruszeniem struktury gruntu, niezbędne będzie przeprowadzenie badań archeologicznych w formie nadzoru archeologicznego. Organ podniósł, że inwestycja została również przeanalizowana pod kątem zgodności z pozostałymi przepisami odrębnymi, w wyniku czego autor analizy stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.o.p.i.z.p.

Podniesiono, że decyzja została uzgodniona w właściwymi organami, tj.: Marszałkiem Województwa [...] w zakresie geologii i górnictwa (postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]), Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami (postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]), Powiatowym Zarządem Dróg w W. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda) oraz zarządcą drogi gminnej (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. milcząca zgoda); oraz zawiera ona wymagane załączniki tekstowe i graficzne.

Co do zarzutu skarżących w przedmiocie zacienienia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji, organ II instancji przypomniał, że przedmiotem postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy nie jest badanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) oraz jej przepisami wykonawczymi, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Organ wyjaśnił, że konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Dalej wskazano, że przedmiotem oceny w postępowaniu nie są również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji a wszelkie uwagi i zastrzeżenia w kwestii zacienienia nieruchomości skarżący będą mogli wnosić na etapie odrębnego od niniejszego postępowania prowadzonego przez starostę, mającego na celu wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Organ ostatecznie objaśnił, że właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.o.p.i.z.p. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może natomiast na pewno stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o przyszłej, hipotetycznej uciążliwości planowanej inwestycji na ich część nieruchomości. Organ podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową, natomiast uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie, w którym właściwe organy podejmą kroki weryfikujące zgodność planowanych obiektów z odpowiednimi przepisami, w tym technicznymi, a także zgodność z uzasadnionymi interesami osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego).

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik E. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

l. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7, 8 i 9, 75 i 77 k.p.a. co nastąpiło poprzez:

• wydanie decyzji bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest bez ustalenia istniejących funkcji i cech zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym - skoro z załącznika graficznego do decyzji w ogóle nawet nie wynika czy i w jaki sposób obszar analizowany został wyznaczony;

• dokonanie ustaleń w sprawie w sposób co najmniej dowolny, w zakresie stwierdzenia iż planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej zabudowy - skoro z akt sprawy nie wiadomo w ogóle jaką zabudowę organ uwzględnił, brak wyznaczenia obszaru analizowanego, a nadto oczywistym jest, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny w okolicy oraz nie ma zapewnionej odpowiedniej liczby miejsc parkingowych (ustalenia organu co do miejsc parkingowych są lakoniczne, niewystarczające - a wręcz w zasadzie ich nie ma - a co do wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki organ ponownie poczynił oczywiste błędy matematyczne, a jego ustalenia w tym zakresie dodatkowo są dowolne);

b) art. 11, art. 80, art. 107 § 2 oraz § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przedstawienia koniecznych elementów decyzji i uzasadnienia, to jest brak rozważań organu co do rzekomej kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję oraz brak wskazania w części graficznej granic obszaru analizowanego, (przy jednoczesnym niejasnym i ogólnikowym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obszar analizowany obejmuje - bliżej nieokreślone - "tereny bezpośrednio z nim związane";

c) art. 138 § 2 k.p.a. - na skutek braku zrealizowania przez organ I instancji wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonych w decyzji z dnia [...] r., znak [...] (w decyzji tej wyraźnie wskazano, że organ I instancji zobowiązany jest do wyjaśnienia przyczyn ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od średniej wartości - czego organ I instancji nie wykonał);

d) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. na skutek braku ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów wniesionych przez Skarżącą, co dotyczy zarzutu z pkt 1 odwołania z dnia 25 czerwca 2021r. (dot. niewłaściwej mapy), gdy tymczasem organ zobowiązany był rozpoznać i omówić wszystkie podniesione przez Strony zarzuty;

II. prawa materialnego, to jest:

a) art. 61 ust. 1 u.o.p.i.z.p w zw. z § 3 i § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia prawidłowej analizy architektoniczno - urbanistycznej, spełniającej wymogi z powołanych przepisów, albowiem z decyzji i jej załącznika nr 1 (część graficzna) wynika, że w sprawie w ogóle nie wyznaczono obszaru analizowanego (a przynajmniej obszar ten w ogóle nie został załączony na tym załączniku);

b) §3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wykonanie analizy urbanistycznej na mapie innej niż wymagana, to jest innej niż wskazana w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ II instancji odniósł się do zarzutów zawartych w skardze wskazując, że: dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, postępowanie prowadzone było zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Nadto podniesiono, że Burmistrz W. ponownie dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że trzykrotna szerokość frontu działki objętej planowaną inwestycją wynosi 34,5 m (11,5 m x 3), co przesądziło o tym, iż minimalny promień granicy obszaru analizowanego powinien wynosić 50 m, co znajduje odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej analizy. Zdaniem organu kontynuację funkcji zabudowy na analizowanym terenie potwierdza część tekstowa analizy, z której wynika, iż na wyznaczonym terenie (50 m wokół działki objętej planowaną inwestycją) stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr ewid.: 228, 241, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239) a także zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy o funkcji usługowej. W celu określenia parametrów zabudowy uznano jako właściwe tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępne z tych samych dróg publicznych - powiatowej nr [...] oraz gminnej nr [...] (ul. A i ul. B) a część graficzna analizy obrazuje badany obszar oznaczony na mapie w skali 1:1000 - linia przerywana. Odnosząc się stosunku wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, organ podniósł, że wynosi od 30% do 85%, przy średniej 64%, niemniej w części tekstowej analizy wskazano, że z uwagi na niejednolitość istniejącej infrastruktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz zakładany brak uciążliwości, dopuszcza się określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy z uwzględnieniem tolerancji w ramach określanych wartości i na tej podstawie wskazano maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 80%. Organ dodał, że przeprowadzona w sprawie analiza w części graficznej została sporządzona na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 potwierdzonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać a strony postępowania miały możliwość w pełni zapoznać się z zebranym w sprawie materiale dowodowym, z którego strona skarżąca nie skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 27 grudnia 2021r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 25 listopada 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 27 grudnia 2021r.

Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 25 listopada 2021 r.), z czego nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza W. stwierdził, że odpowiadają one prawu, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zespołu budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu ich użytkowania na funkcję mieszkalną na działce nr ewid. 226, obręb [...], gm. W..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 u.o.p.i.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.o.p.i.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.o.p.i.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku w sprawie IV SA/Po 926/11).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 50 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, ma szerokość 11,5 m (11,5 x 3 = 34,5 m), zatem minimalny promień granicy obszaru analizowanego musiał stanowić minimalny obszar o promieniu 50 m. Tak wyznaczony obszar analizowany jest, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Obszar ten jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana m. in. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr ewid.: 228, 241, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239), co, mimo istniejącej tam jeszcze innej zabudowy (wielorodzinnej i usługowej) pozwalało na określenie parametrów planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy już wyjaśnić, że Sąd nie dostrzega podstaw do postawienia organom jakiegokolwiek zarzutu w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, pomimo zarzutu skarżącej o braku lub błędnym sposobie wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, o obszarze minimalnym, który został wskazany w niniejszej sprawie, będąc zarazem reprezentatywnym do ustalenia warunków zabudowy, gdyż znajduje się na nim ukształtowana zabudowa.

Przeprowadzona w sprawie analiza w części graficznej została sporządzona na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 potwierdzonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (k.161 akt administracyjnych). Jak trafnie zasugerował organ II instancji, zarzut strony o niedopełnieniu przez organ obowiązku dotyczącego obszaru analizowanego, nie może stać się aktualny w tej sprawie tylko dlatego, że pomimo możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (w tym, z mapą na której obszar ten został oznaczony) - strona skarżąca z niej nie skorzystała, zwłaszcza w sytuacji gdy organ nie miał obowiązku załączać tej mapy do decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie II SA/Po 782/18). Decyzja zawiera natomiast obowiązkowe wyniki analizy z częścią tekstową i graficzną, sporządzoną na kopii mapy obejmującej obszar analizowany, z możliwością odczytu numerów nieruchomości istotnych w sprawie (w tym nr 228 i 241).

Dalej należy wskazać, że w celu określenia parametrów zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznano jako właściwe tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępne z tych samych dróg publicznych - powiatowej nr [...] oraz gminnej nr [...] (ul. A i ul. B) i na podstawie wskazanych budynków ustalono, że:

- szerokość elewacji frontowej waha się w granicach od 6,5 m do 15 m - średnia wynosi 9,2 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 4 m do 10 m - średnia 5,7 m,

- wysokość głównej kalenicy waha się od 5 m do 10 m o kierunkach równoległym bądź prostopadłym,

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi od 30% do 85% - średnia 64%,

- układ i kąt nachylenia połaci dachowych to: dwuspadowe od 12° do 45° a wielospadowe od 12° do 30°.

Jednocześnie w części tekstowej analizy wskazano, że z uwagi na niejednolitość istniejącej infrastruktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz zakładany brak uciążliwości dopuszcza się określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji niż to wynika z analizy z uwzględnieniem tolerancji w ramach określanych wartości. Na wskazanej podstawie ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do poziomu 80%; szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostawiono bez zmian; dla części budynku objętego inwestycją ustalono dach jednospadowy o kącie nachylenia od 10% do 25%; natomiast wysokość głównej kalenicy od 6 m do 10 m pozostawiono bez zmiany usytuowania względem frontu działki a pozostałą część budynku pozostawiono bez zmian.

Uwzględniając powyższe, z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala właśnie na takie określenie parametrów planowanej zabudowy. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje, prócz wielorodzinnej oraz usługowej, także zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej. Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym.

Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Mimo że na występowanie takiej kolizji powołała się w sprawie strona skarżąca, lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Natomiast zarzut dotyczący wyliczeń matematycznych okazał się bezpodstawny.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, wszystkie parametry kształtujące zabudowę zostały prawidłowo i wystarczająco zanalizowane a wszystkie wyliczenia, wraz z szerokością elewacji frontowej, uśrednionej z 20 % tolerancją wskazaną w § 6 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2021 roku (k. 159v. akt administracyjnych), odpowiadają prawu.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu inwestowanego (obiektów sąsiadujących). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2019 roku, sygn. II OSK 651/18 i II OSK 652/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 roku, sygn. II SA/Rz 127/09). Z tym, że terenem sąsiednim jest teren w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie teren bezpośrednio graniczący. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 8 października 2018 roku, sygn. II SA/Kr 885/18 i z dnia 23 maja 2018 roku, sygn. II SA/Kr 452/18). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.

Dla porządku należało jednie wskazać, że decyzja została podjęta także po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień od właściwych do tego celu organów, w tym Marszałka Województwa czy [...] Konserwatora Zabytków (k. 182 – 185 akt administracyjnych).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi (w tym m.in. dotyczących miejsc parkingowych), należy jedynie wskazać, że nie znajdują one uzasadnienia na tym etapie realizacji inwestycji i skarżąca będzie mogła je podnieść na etapie wydania decyzji przez organ architektoniczno – budowlany.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 75 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach decyzji SKO sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami Skarżących, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

m. d.