Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 874/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1078/16 w sprawie ze skargi L. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta [...] objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz L. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Kr 1078/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L[...], stwierdził nieważność zarządzenia Nr 0[...] Prezydenta Miasta O[...] z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta O[...] objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oraz zasądził od Prezydenta Miasta O[...] na rzecz L[...] kwotę 797zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z okoliczności sprawy Prezydent Miasta O[...] wydał w dniu 7 [...] r. zarządzenie Nr 0[...] w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.", oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". W dniu 7 czerwca 2016r. L[...], S[...], M[...] oraz Związek P[...] wystąpili do Prezydenta Miasta O[...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. zarządzenia. Zdaniem wzywających, zarządzenie to narusza przepisy prawa, powoduje negatywne skutki finansowe dla Miasta O[...], a dodatkowo powoduje szkody dla polskich cyrków naruszając jednocześnie ich dobra osobiste. W odpowiedzi na ww. wezwanie Prezydent Miasta O[...] wskazał, że ma on prawo do gospodarowania mieniem komunalnym, a tym samym ma prawo do podejmowania decyzji w kwestii udostępnienia nieruchomości gminnych.

W dniu 3 sierpnia 2016r. L[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta O[...] z dnia 7 [...]r. domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zdaniem skarżącej ww. zarządzenie jest aktem o charakterze ogólnym, który wywiera bezpośrednie skutki dla skarżącej, ingerując w jej indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację. Jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt zostaje wykluczona z grona najemców nieruchomości miejskich w O[...], jakim do tej pory była każdego roku, wynajmując te tereny w celu zorganizowania przedstawień cyrkowych także z udziałem zwierząt. Zdaniem skarżącej, tego rodzaju ograniczenie wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem narusza jej uprawnienie do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawo do równego traktowania. Skarżąca wskazała również, że w jej ocenie zarządzenie to jest aktem z zakresu administracji publicznej, jako że dominują w nim elementy władztwa publicznoprawnego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie wywołuje ono natomiast bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Ponadto Prezydent Miasta O[...] wydał zaskarżone zarządzenie z uwagi na fakt, iż jest on przeciwnikiem takiego traktowania zwierząt, arbitralnie zakładając, że tego rodzaju działalność jest wykonywana niezgodnie z przepisami prawa, bez uprzedniego poddania jej kontroli odpowiednich organów administracji publicznej. Jednocześnie brak zasięgnięcia opinii przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do wydania zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane uprzednio przedsiębiorcom prawa.

Ponadto, w ocenie skarżącej, brak jest również podstaw prawnych do wprowadzenia tego rodzaju zakazów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez organ gminy, w szczególności gdy przedsiębiorca posiada wszelkie zezwolenia i dokumenty konieczne do prowadzenia takiej działalności, a nadto podlega kontrolom powiatowych lekarzy weterynarii. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o ochronie zwierząt zezwalają przedsiębiorcom prowadzić i reklamować działalność gospodarczą polegającą również na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a tym samym, Prezydent Miasta O[...] nie był uprawniony do wprowadzania tego typu zakazów ograniczających prowadzenie takiej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O[...] wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw. Organ podniósł, że najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Prezydent Miasta podkreślił przy tym, że żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącej uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy Miasta, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, np. organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Dodatkowo podał, że w dacie podjęcia przedmiotowego zarządzenia, skarżącej nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do terenów należących do Miasta, zaś sam fakt wynajmowania tych terenów w latach poprzednich nie rodzi jeszcze prawa skarżącej do żądania zawarcia tych umów na przyszłość. Tym samym wprowadzenie zakazu organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na gminnych nieruchomościach niewątpliwie stanowi dopuszczalną formę określania sposobu wykorzystywania tych nieruchomości, a w konsekwencji jest czynnością z zakresu zwykłego zarządu, należącą do właściwości organu wykonawczego. Jednocześnie, zdaniem organu, wprowadzenie tego zakazu nie naruszało zasady równości, ponieważ organ wykonawczy gminy, jako podmiot gospodarujący mieniem komunalnym ma pełne prawo do decydowania (analogicznie jak każdy właściciel nieruchomości), w granicach zwykłego zarządu o sposobie wykorzystywania gminnych nieruchomości. Organ podkreślił również, że w jego ocenie zaskarżone zarządzenie ma wyłącznie charakter wewnętrzny, gdyż stanowi formę określania zasad postępowania z majątkiem komunalnym, a w związku z tym jego adresatami mogą być jedynie dyrektorzy wydziałów i biur urzędów miast oraz kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, iż skarga jest uzasadniona podniósł, iż punktem wyjścia dla dokonania sądowej kontroli jest określenie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia. W przekonaniu Sądu I instancji w sprawie mamy do czynienia z pozornym aktem prawa miejscowego, bowiem zakwestionowane zarządzenie wywołuje skutki prawne analogiczne jak akt prawa miejscowego. Organ wykonawczy gminy wykorzystując swoje generalne kompetencje do wydawania zarządzeń w przedmiocie gospodarki nieruchomościami, wydał akt, który w swej treści spełnia przesłanki normatywności bowiem zawiera normy generalne i abstrakcyjne odnoszące się do podmiotów spoza ustroju administracji publicznej, z których jasno wynika, że podmioty te zostały wyeliminowane z zakresu podmiotów posiadających możliwość prawną do organizowania na terenach należących do gminy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także posiadających możliwość prawną dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także posiadających możliwość prawną promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta.

Sąd I instancji wskazał, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Interes ten winien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Mając na uwadze, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiot obejmuje m.in. organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, z czym się łączy sprzedaż biletów i promocja, Sąd I instancji stwierdził, że postanowienia kwestionowanego zarządzenia oddziaływają w sposób ograniczający na przysługujące skarżącej konstytucyjne prawo swobody działalności gospodarczej, której przedmiot obejmuje organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach należących do Gminy Miasta O[...] (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), a także na konstytucyjne prawo wolności artystycznej i wolności korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji RP) przysługujące skarżącej i refleksowo podmiotom prawa, które korzystając z formy działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, chcą z tej wolności korzystać, a także na równość podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

Sąd dalej wskazał, iż wzorzec kontroli aktu prawa miejscowego w myśl art. 101 u.s.g. polega na tym, iż dopiero po stwierdzeniu, że postanowienia zarządzenia naruszają interesy prawne skarżącej wywodzące się z określonych norm prawnych, sąd bada czy stopień naruszenia owych interesów prawnych jest dopuszczony, czyli uzasadniony brzmieniem prawa powszechnie obowiązującego. Po dokonaniu wykładni treści kontrolowanego zarządzenia, Sąd I instancji stwierdził, że podstawy prawne jego wydania nie przystają do treści norm w nim zawartych, nie mieszczą się w pojęciu gospodarowania mieniem gminnym demokratycznego państwa prawnego, które jest nastawione na skutki cywilnoprawne dokonywane pod kontrolą i ograniczonym nadzorem organów władzy publicznej oraz przy poszanowaniu zasady samodzielności gminy. W tym gospodarowaniu mieszczą się nadto wyraźnie przewidziane przez prawo formy działania o skutkach publicznoprawnych. Ponadto Sąd wskazał, iż w powszechnie obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy do wydania zarządzenia o takiej treści jak kontrolowane, które czyni z uwagi na swoją treść i krąg adresatów zarazem pozór aktu prawa miejscowego, przez wywoływanie takich skutków jak akt prawa miejscowego.

Sąd wskazał, iż pomimo tego, że treść zarządzenia jest adresowana do naczelników wydziałów Urzędu Miasta oraz dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych Miasta, to z jego treści wynika zakaz powszechny dotyczący "każdego" organizowania na terenach należących do Gminy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta. Tym samym – bez stosownego upoważnienia ustawowego – Prezydent Miasta wkracza w sferę konstytucyjnych i ustawowych praw podmiotowych, a zatem w materię ustawową, w którą organy administracji publicznej mogą wkraczać prawotwórczo tylko na podstawie upoważnienia ustawy. W kontrolowanej przypadku takiego upoważnienia nie ma. W przekonaniu Sądu I instancji, tego rodzaju ograniczenie wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem narusza ww. konstytucyjne uprawnienia skarżącej do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawo do równego traktowania. Mając na uwadze powyższą konkluzję Sąd I instancji nie podjął rozważań tyczących relacji pomiędzy kontrolowanym zarządzeniem a porządkiem prawnym Unii Europejskiej i umowami międzynarodowymi uznając, iż powyższe stwierdzenia konstatuje w oparciu o źródło prawa stojące najwyżej w krajowym porządku prawnym. Ostatecznie wskazał, że kontrolowane zarządzenie w sposób nieuprawniony, bez oparcia w porządku prawnym powszechnie obowiązującym, z naruszeniem norm Konstytucji, zasad tworzenia prawa miejscowego i zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi – ingeruje w sferę praw wolnościowych skarżącej.

W takiej sytuacji Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanego aktu definiując go jako akt prawa miejscowego wskutek uznania, że jego treść czyni takie wrażenie i wywołuje takie skutki prawne jak akt prawa miejscowego. Pomimo tego, że ww. zarządzenie zostało ogłoszone tylko na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i poddane publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta – co spowodowało jego faktyczną powszechną dostępność – to z uwagi na swą normatywną treść wywołało ono skutki prawne typowe dla aktu prawa miejscowego. Mechanizm działania aktu oparty jest na nieuzasadnionym prawnie, dyskryminującym podmioty prawa zakazie udostępniania nieruchomości stanowiących mienie Gminy na cele wskazane w zarządzeniu, adresowanym do dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych Miasta także Wydziałów Urzędu Miasta, z czego automatycznie na zasadzie związku przyczynowo – skutkowego wynika normatywny, adresowany do wszystkich zakaz organizowania na terenach należących do Gminy objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż w systemie obowiązującego prawa nie ma kryteriów uzasadniających ograniczenia tego typu działalności gospodarczej i artystycznej, w następstwie różnicowania sytuacji przedsiębiorcy z uwagi na organizowanie występów artystycznych z udziałem zwierząt. To zaś stanowi kwalifikowaną wadliwość kontrolowanego zarządzenia, co w pełni uzasadnia jego wyeliminowanie z porządku prawnego.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, iż brak podstaw prawnych do kreowania ww. zarządzenia powoduje, że nie są uzasadnione te zarzuty skargi, które nawiązują do naruszenia zasad tworzenia prawa, jak domagają się kontroli potencjalnych motywów, którymi kierował się organ wydając kontrolowane zarządzenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Oświęcim zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie:

1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016r. poz. 1829 ze zm.) oraz art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny uczestników postępowania poprzez pozbawienie ich możliwości faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej obejmującej organizację objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt,

b) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ich zastosowanie w zaskarżonym zarządzeniu wkracza w sferę konstytucyjnych i ustawowych praw podmiotowych uczestników postępowania,

2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca L[...] i uczestnik postępowania Związek P[...] wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ugruntowane jest stanowisko, iż w sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak dostrzec, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jedynie refleksem zarzutu nieuprawnionego uznania, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej. Tym samym od tegoż zarzutu wypada rozpocząć ocenę zasadności skargi kasacyjnej.

Na wstępie wypada wskazać, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż przepisy zaskarżonego zarządzenia oddziałują na prawa i obowiązki skarżącej, bowiem mają charakter zewnętrzny, oraz regulują zawarte w nich kwestie w sposób władczy i jednostronny, dotycząc działalności w sferze publicznej. Tym samym zasadnie wskazuje Sąd I instancji, iż powyższe regulacje mają charakter administracyjnoprawny. Nie jest natomiast trafne akcentowanie przez organ wyłącznie aspektu cywilistycznego gospodarowania mieniem komunalnym i posiadanej przez gminę autonomii swobody woli, skoro ów aspekt nie wyczerpuje kwestii gospodarowania mieniem komunalnym na gruncie regulacji u.g.n. i zupełnie pomija publiczny charakter tegoż mienia.

Ponadto wypada wskazać, iż analiza zaskarżonego zarządzenia nie pozwala przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że ww. zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a tym samym nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz samorządowej administracji publicznej, a więc nie dotycząc innych podmiotów prawa, nie może naruszać praw skarżącej. Jakkolwiek formalnie zaskarżone zarządzenie skierowane jest do aparatu samorządowej administracji publicznej, to jednak celnie dostrzegł Sąd I instancji, iż jest to zabieg tylko pozornie ograniczający zasięg owego zarządzenia, bowiem jego adresatem, w zakresie skutków prawnych, które wynikają ze związku przyczynowo – skutkowego, jest m.in. skarżąca, która będąc przedsiębiorcą organizującym objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, została wykluczona z możliwości korzystania z mienia publicznego, bez istnienia ku temu podstawy prawnej. Zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż ustawodawca nie wiąże z prowadzoną przez skarżącą działalnością możliwości wykluczenia w korzystaniu z tego mienia, które to mienie ze swojej istoty ma służyć wszystkim. Należy zatem wskazać, iż zaskarżone zarządzenie, w zakresie jego skutków prawnych, rozstrzyga o sytuacji materialnoprawnej skarżącej, pozbawiając ją uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej oraz uniemożliwia uzyskanie takiego uprawnienia. Tym samym skarżącej przysługiwało uprawnienie do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W świetle powyższego za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca wykazała bowiem naruszenie jej interesu prawnego, który dostatecznie uzasadniał jej legitymację procesową do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie przez organ samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość korzystania z mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej), a także mającą swe źródło w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Przede wszystkim narusza jednak, fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa, zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji RP). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenie istotnie różnicuje sytuację prawną wyraźnie zakreślonej grupy podmiotów, względem innych podmiotów, wykluczając ową grupę z możliwości udostępnienia jej – na cele, które nie są zabronione przez prawo – nieruchomości stanowiących mienie komunalne. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż przy ocenie, czy doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zaleca stosowanie testu równości, który wymaga po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt SK 53/12). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów. Jeżeli zatem dyskryminacja, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji, oznacza nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (vide: wyrok TK z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt K 63/07), to dokonane w zaskarżonym zarządzeniu wyróżnienie i odmienne potraktowanie podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, nosi cechy dyskryminacji, co z kolei jednoznacznie wskazuje, iż ww. zarządzenie w sposób prawnie niedopuszczalny narusza interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż powyższe regulacje nie stanowią dostatecznej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi bowiem ogólną podstawę kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Natomiast problemem w niniejszej sprawie nie jest to czy organ gminy ma w ogóle kompetencje do gospodarowania owym mieniem, ale to w jaki sposób owe kompetencje wykonuje i co stanowi podstawę dla przyjętych przez ten organ indywidualnych rozwiązań prawnych w ramach gospodarowania owym mieniem. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej różnicowanie podjętych działań z punktu widzenia granic zarządu mieniem komunalnym nie ma istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Kompetencji do uregulowania sytuacji prawnej podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt nie stanowi także przepis art. 25 ust. 1 u.g.n., który wskazuje jedynie, iż organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2937/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Tym samym uznać należało, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.