Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1336/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T., R.T. i D.T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1304/13 w sprawie ze skargi S.T., R.T. i D.T.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1304/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T., R. T. i D. T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. Nr [..]Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 maja 2012 r. nr [..] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Zarządu Spraw Wewnętrznych z dnia 15 października 1957 r. nr [..]w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. Kraków [..], stanowiących własność L. T. i A. z B. T. - w zakresie obejmującym obecne działki ewidencyjne nr [..]oraz [..]z obrębu nr 0004,4, które stanowią tereny niezabudowane blokami mieszkalnymi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia 15 października 1957 r. nr [..]Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Zarząd Spraw Wewnętrznych dokonał wywłaszczenia na rzecz Państwa m.in. nieruchomości położonych w gm. kat. Kraków [..]2, stanowiących własność L. T. i A. z B T..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia 15 października 1957 r. wystąpili S. D. T., R. M. T. oraz D. A. T. S. (następcy prawni L. T.a i A. T.).

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [..]Minister Infrastruktury, wydzielił do odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji częściowej postępowanie obejmujące działki ewidencyjne nr: [..]z obrębu 0004,4 stanowiące obecnie niezabudowaną część wywłaszczonej nieruchomości. W zakresie pozostałych działek znajdujących się pod blokami mieszkalnymi, tj. działek nr nr [..] z obrębu nr 0004,4 wydane zostało postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lutego 2012 r. nr [..], zawieszające postępowanie do czasu uzyskania prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i J.W.

Decyzją z dnia 7 maja 2012 r. nr [..]Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Zarządu Spraw Wewnętrznych z dnia 15 października 1957 r. nr [..]w części opisanej wyżej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższa decyzją złożyli S. D. T., R. .M T. oraz D. A. T. S..

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 grudnia 1949 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 527) (zwanego dalej dekretem) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz.U. z 1934 r., Nr 86, poz. 776) w kształcie nadanym ustawą z dnia 30 marca 1939 r. o zmianie prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. 1939 r., Nr 31, poz. 205). Oceniając orzeczenie z dnia 15 października 1957 r. pod względem materialnym organ nadzoru stwierdził przede wszystkim, że na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Natomiast art. 2 powołanego dekretu stanowił, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

1. zajęte zostały:

a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,

b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,

c) na cele wojskowe,

d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze,

e) pod zalesienia lub na melioracje,

f) na cele użyteczności publicznej,

2. są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Wskazano, że z akt sprawy wynika, że szereg nieruchomości, w tym nieruchomości L. T. i A. z B. T., zostały zajęte przez okupanta w okresie wojny. Na przedmiotowym gruncie okupant niemiecki wybudował bloki mieszkalne oraz urządził skwery i zieleńce. Przedmiotowe bloki, które przeznaczone były również na cele pomieszczeń urzędów i biur, względnie mieszkań służbowych dla pracowników tych biur, przeszły następnie pod przymusowy zarząd miejski. Z akt sprawy wynika również, iż pismem złożonym w dniu 27 grudnia 1949 r. Prokuratoria Generalna RP Oddział w Krakowie wniosła o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., co wynika z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 30 lipca 1960 r. skierowanego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W ocenie organu wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości bloków mieszkalnych przez okupanta, w powojennych realiach braków mieszkaniowych dla ludności cywilnej oraz szeregu innych trudności spowodowanych zakończeniem wojny powoduje, iż zasadne jest uznanie, że nieruchomości te niezbędne były dla celów użyteczności publicznej. Jednakże przedmiotem niniejszego postępowania są działki oznaczone obecnie nr [..]. Z posiadanych akt sprawy wynika, że wywłaszczona działka nr [..], w której zakres wchodzi obecnie również część działki nr [..], została zajęta pod uregulowanie ulicy [..]), pozostałe zaś ww. działki nr [..]stanowią zieleń miejską. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wskazana w art. 2 pkt 1. lit d dekretu.

Jednocześnie organ wskazał, że A. i L. T. najprawdopodobniej w czasie wojny bądź po wojnie wyjechali z kraju. Powyższe wynika z postanowień spadkowych po ww. osobach, z których wynika, że A. T. zmarła w [..] (w dniu 21 marca 1949 r.), a L. T. w [..]. Powyższe osoby, ani ich następcy prawni nie złożyli również odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego. Zatem należy wnioskować, iż ich nieruchomość znajdowała się we władaniu jednostek publicznych - Urzędu Likwidacyjnego, a następnie miasta.

Uwzględniając powyższe ustalenia organ wskazał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wywłaszczenia ujęte w art. 1 i art. 2 dekretu, bowiem nieruchomość została zajęta w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej, a po tym okresie nadal była użytkowana na te cele i w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu jednostek publicznych. Zatem brak jest w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa.

Organ administracji odniósł się również do faktu, że A. T. nie żyła w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Wskazał, iż w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. rozstrzygnięcia i zawiadomienia były ogłaszane w drodze publicznych obwieszczeń. Zatem w przypadku A. i L. T. brak jest możliwości rażącego naruszenia prawa z tego powodu, bowiem nie są oni wymieni w rozdzielniku badanego orzeczenia. W związku z tym w ogóle nie zostało do nich skierowane przedmiotowe orzeczenie.

Przedmiotowa nieruchomość została dokładnie oznaczona przez podanie numerów poszczególnych działek i ich powierzchni, a także wskazanie właścicieli nieruchomości wpisanych w księdze wieczystej, co umożliwiało jej właścicielom identyfikację tej nieruchomości. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie regulował bowiem instytucji stricte wywłaszczeniowej, w której istotne znaczenie ma określenie właściciela nieruchomości w dacie wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu. Postanowienia dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miały charakter nacjonalizacyjny. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 3 dekretu odjęcie prawa własności następowało z dniem 9 maja 1945 r., a nie z dniem uzyskania ostateczności orzeczenia administracyjnego. Pozytywne potwierdzenie zaistnienia wskazanych w art. 1 i 2 dekretu okoliczności skutkowało zaś odjęciem prawa własności nieruchomości z konkretnie określoną datą wsteczną - z dniem 9 maja 1945 r., a nie z datą wydania, czy uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności. Wskazano przy tym, iż odjęcie prawa własności nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r. następowało bez względu na osobę ówczesnego właściciela (często zaginionego podczas działań wojennych lub okupacji), z której poszukiwań przepisy dekretu zwolniły zarówno wnioskodawcę postępowania, jak i organ orzekający (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 dekretu). Tym samym skoro z dokumentów wynika, że A. T. zmarła w [..]w dniu 21 marca 1949 r., a więc po dacie odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości (tj. 9 maja 1945 r.), to nie można uznać, aby w tej części organ rażąco naruszył ówcześnie obowiązujące prawo.

Organ nie stwierdził również, aby badany akt wypełniał którakolwiek z pozostałych przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. D. T., R. D. T. oraz D. D. T. S. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia 7 maja 2012 r. oraz orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia działek aktualnych, wskazując, że w ww. części decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W złożonej skardze zarzucono:

1) rażące naruszenie prawa polegające na skierowaniu orzeczenia do osoby nieżyjącej;

2) rażące naruszenia prawa polegające na odmowie stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 2 pkt 1 lit. d i lit. f dekretu;

3) rażące naruszenia prawa polegające na odmowie stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 dekretu;

4) rażące naruszenia prawa polegające na odmowie stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 2 pkt 2 dekretu;

5) rażące naruszenie prawa polegające na akceptacji bezprawności sposobu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 maja 2012 r. nie naruszają prawa.

Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Zarządu Spraw Wewnętrznych z dnia 15 października 1957 r. nr [..], dotyczące wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. Kraków [..], stanowiącej własność L. T. i A. z B. T.. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ w obu instancjach uznał, że ww. rozstrzygnięcia w zakresie obejmującym obecnie działki ewidencyjne nr [..] z obrębu nr 0004,4 (które stanowią tereny niezabudowane blokami mieszkalnymi), nie naruszają rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138). Zgodnie z art. 1 ust 1 tego dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust. 1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa (ust. 2). Natomiast z art. 2 w/w dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w punkcie 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w punkcie 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Przepis art. 2 ust. 1 w/w dekretu pod literami "a - e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie – "na cele użyteczności publicznej". Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia "na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a – e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość (wraz z szeregiem innych nieruchomości) w okresie wojny zajęta była przez okupanta. Na nieruchomościach objętych kwestionowanym orzeczeniem okupant niemiecki wybudował bloki mieszkalne oraz urządził skwery i zieleńce.

Fakt ten wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Tak więc zajęcie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez okupanta niemieckiego, a następnie - od dnia 9 maja 1945 r. pozostawanie jej we władaniu jednostek publicznych, najpierw Urzędu Likwidacyjnego a potem miasta, spowodowało, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. Ponadto, niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie nieruchomości niezabudowanych blokami mieszkalnymi. Wynika to z postanowienia z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [..], którym Minister Infrastruktury wydzielił do odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji częściowej postępowanie obejmujące działki ewidencyjne nr: [..]z obrębu 0004,4, stanowiące obecnie niezabudowaną część wywłaszczonej nieruchomości. W zakresie pozostałych działek znajdujących się pod blokami mieszkalnymi, tj. działek nr nr [..]0 z obrębu nr 0004,4 wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na zajętych terenach urządzone zostały zieleńce oraz skwery. Taki cel zajęcia nieruchomości został wymieniony wprost w art. 2 ust. 1 lit. d dekretu. Ponieważ zostały spełnione przesłanki z art. 1 i art. 2 w/w dekretu, dlatego też Sąd uznał, że słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Zarządu Spraw Wewnętrznych z dnia 15 października 1957 r. [..].

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił poglądu, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo przez skierowanie jej do osoby nieżyjącej - A. T.. Z akt administracyjnych wynika, że A. T. zmarła w dniu 21 marca 1949 r. Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednak stwierdził, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem orzeczenie z dnia 15 października 1957 r. nie było skierowane do A. T., została ona wymieniona w treści decyzji jako właściciel wywłaszczanej nieruchomości jedynie w celu identyfikacji nieruchomości. Zdaniem Sądu istotne znaczenie w tym zakresie ma fakt wywieszenia na tablicy ogłoszeń, w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie kwestionowanego orzeczenia z dnia 15 października 1957 r. oraz zamieszczenia ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Sąd zauważył, że procedurę taką (z uwagi na niewiedzę organu o faktycznym pobycie i adresie zamieszkania stron wydawanych decyzji), przewidywały przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Regulacja w zakresie obwieszczeń decyzji umożliwiała więc organowi poinformowanie nie tylko adresatów decyzji, ale także ich ewentualnych spadkobierców, co do których wiedzy organ też mógł nie posiadać. Poza tym jedynym spadkobiercą A. T. był wymieniony w treści kwestionowanego orzeczenia współwłaściciel L. T., który żył w dacie jego wydawania. Jako jedyny następca prawny A. T. nie był więc pozbawiony możliwości obrony swoich uprawnień.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 2 pkt 1 lit. d i lit. e, pkt 2 oraz art. 1 ust. 1 dekretu. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie działek niezabudowanych, tj. działek, na których zostały urządzone wyłącznie skwery, zieleńce, ulice i place publiczne, a taki cel został expresis verbis wymieniony w art. 2 pkt 1 lit. d dekretu jako samodzielna przesłankę wywłaszczenia. Z tego powodu w przedmiotowym postępowaniu nie ma potrzeby oceny przesłanki zajęcie na cel użyteczności publicznej. W odrębnym postępowaniu będzie bowiem przedmiotem badania decyzja w części obejmującej grunty zabudowane blokami mieszkalnymi i właśnie w tamtym postępowaniu będzie przedmiotem badania przesłanka zajęcia na cele użyteczności publicznej. Sąd ubocznie zauważył, że pojęcie "cel użyteczności publicznej" nie został zdefiniowany w dekrecie i jego interpretacja musi następować na kanwie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Nie można zatem bez odniesienia się do realiów określonej sprawy stwierdzić, że zajęcie nieruchomości pod budynki mieszkalne nie mieści się w kategorii zajęcia "na inne cele użyteczności publicznej". Przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z dnia 15 października 1957 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi. Sąd również zauważył, że powołanie się w skardze na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej rozumianej jako możliwości powszechnego z niej korzystania" jest zupełnie niezrozumiałe w sytuacji, gdy taki pogląd został wyrażony jedynie w jednym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, następnie uchylonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt: I OSK 669/12 . W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł wprost przeciwne stanowisko, wskazując że zaakceptowanie wyżej przytoczonego poglądu oznaczałoby, że generalnie dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie miałby racji bytu.

Również stanowisko, że poprzednicy prawni skarżących nigdy nie utracili prawa własności, ani tym bardziej prawa posiadania samoistnego przedmiotowych działek nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dokumentacyjnym. Sam fakt przeprowadzenia postępowania spadkowego po M. T. i wpisanie się do księgi wieczystej w jego miejsce jako nowi współwłaściciele nie oznacza, że L. T. i A. T. nigdy nie utracili posiadania działek będących przedmiotem wywłaszczenia. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym władztwa nad rzeczą, Jego decydującym elementem jest faktyczny związek osoby, jako podmiotu prawa cywilnego, z rzeczą. Posiadanie (także samoistne) nie może być zatem utożsamiane z podejmowaniem czynności prawnych związanych z nieruchomością. Nie można zatem uznać – jak tego chcą skarżący- że Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nigdy nie władał budynkami jako samoistny posiadacz.

Wreszcie jako nieuzasadniony został oceniony przez Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia. Sąd zauważył, że postępowanie nadzorcze dotyczy orzeczenia wydanego w 1957 r. czyli ponad 50 lat temu. Z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny jest skromny. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest eliminacja orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami, nie można domniemywać, że skoro jakiegoś dokumentu brakuje w aktualnie dostępnych aktach archiwalnych, to nie było go również na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Stanowiłoby to całkowite zaprzeczenie zasad postępowania nadzwyczajnego, którego jedynym celem jest zbadanie czy kwestionowane orzeczenie w sposób nie budzący wątpliwości rażąco narusza prawo. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. było w najwyższym stopniu odformalizowane. Należało złożyć odpowiedni wniosek do dnia 31 grudnia 1949 r., wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie powinien zostać zatwierdzony przez odpowiedni organ, zaś doręczenia do rąk właścicieli lub posiadaczy zastąpione zostały ogłoszeniami. To, że takie czynności w toku postępowania administracyjnego miały miejsce wskazują pośrednio inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, takie jak np. pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 lipca 1960 r. oraz pisma innych osób objętych postępowaniem wywłaszczeniowym.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru w niniejszym postępowaniu dokonał prawidłowej oceny przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, które doprowadziło do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1304/13 wywiedli S. D. T., R. M. T., D. T. S. z domu T. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) oraz w związku z art. 10, art. 12 § 1 i art. 14 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) oraz w związku z art. 17 i art. 47 ust. 1 in fine rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że:

- na działkach aktualnych okupant niemiecki urządził skwery, zieleńce, ulice i place publiczne;

- poprzednicy prawni skarżących utracili prawo własności i samoistne posiadanie działek pierwotnych (a więc także stanowiących ich część działek aktualnych) przy równoczesnym braku udowodnienia (i odpowiedniego uzasadnienia w wyroku), że w dniu 16 kwietnia 1948 roku (data wejścia w życie dekretu) działki pierwotne znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa;

- działki aktualne zostały choćby w części zagospodarowane z funduszy publicznych;

- okoliczność, że orzeczenie zostało wydane ponad 50 lat temu (i "z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny jest skromny"') jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla pominięcia weryfikacji ewidentnych naruszeń proceduralnych i przyjęcia niekorzystnego dla skarżących domniemania, że o fakcie spełnienia fundamentalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia ma przesądzać jedynie sama okoliczność, że w toku postępowania wywłaszczeniowego posiadające w tym interes organy powoływały się w sposób ogólny (bez podania daty czy też sygnatury stosownego wniosku) na okoliczność, że zostało ono wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

przy równoczesnym lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu wyroku w tym zakresie, uniemożliwiającym weryfikację procesu kontroli decyzji II (i poprzedzającej ją decyzji I), a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że decyzja II (oraz poprzedzająca ją decyzja I), a także orzeczenie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, kwalifikującym do stwierdzenia nieważności tych aktów administracyjnych;

2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1 lit. d oraz art. 2 pkt 2 dekretu o wywłaszczeniu poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie tych norm, gdy tymczasem wadliwe ustalenie stanu faktycznego wyklucza możliwość przyjęcia, że dopuszczalne było wywłaszczenie znajdujących się w dniu 16 kwietnia 1948 roku we władaniu Skarbu Państwa i zagospodarowanych choćby w części z funduszy publicznych działek pierwotnych w części stanowiącej działki aktualne ze względu na zajęcie ich pod ulice, place publiczne, skwery, i zieleńce;

- art. 145 § 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z nieuwzględnieniem w procesie kontroli decyzji II (a także decyzji I) faktu naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na bezpodstawnej odmowie jego zastosowania, w szczególności w sytuacji, gdy orzeczenie zostało wydane w stosunku do osoby nieżyjącej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżących solidarnie kwoty 1180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem, w tym kwoty 1080 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem.

W uzasadnieniu skargi podano, że przyjmując, iż postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji "dotyczy wyłącznie nieruchomości niezabudowanych blokami mieszkalnymi", WSA w Warszawie kategorycznie stwierdził, że "z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na zajętych terenach urządzone zostały zieleńce i krzewy", a zatem zostały spełnione przesłanki z "art. 2 ust. 1 lit. d" dekretu o wywłaszczeniu. Tymczasem WSA w Warszawie - podobnie jak uprzednio Minister - całkowicie pominął okoliczność, że postanowienie, stanowiące podstawę wydzielenia do odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji częściowej postępowania obejmującego działki aktualne, miało na celu jedynie usprawnienie i przyspieszenie postępowania poprzez formalne zawężenie go do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności przysługuje w chwili obecnej wąskiemu kręgowi podmiotów (Gminie Miejskiej Kraków względnie Skarbowi Państwa). Ani samo postanowienie, ani treść orzeczenia, ani wreszcie bliżej nieokreślony w uzasadnieniu wyroku "materiał dokumentacyjny" nie dają podstawy do twierdzenia, że okupant niemiecki w okresie II wojny światowej zajął część działek pierwotnych (odpowiadającą - na skutek późniejszych podziałów geodezyjnych - działkom aktualnym) z zamiarem wyłącznego wykorzystania ich pod skwery i zieleńce. Wręcz przeciwnie, zamiarem okupanta niemieckiego (który został w pełni zrealizowany) było wybudowanie budynków mieszkalnych w celu wykorzystania ich na mieszkania służbowe dla pracowników administracji niemieckiej. Jest rzeczą oczywistą, że przylegające do budynków niezabudowane fragmenty działek pierwotnych nie miały żadnego samodzielnego przeznaczenia o charakterze publicznym lecz służyły wyłącznie zapewnieniu korzystania z budynków. Ich funkcja uzupełniająca dla podstawowego celu orzeczenia wynikała także z naturalnej konieczności częściowego uporządkowania otoczenia budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ferując lakoniczne, dwuzdaniowe uzasadnienie wyroku w tym zakresie, nie wskazał przy tym na żadne dowody, w oparciu które można by przyjąć, że stanowiły one "skwery i zieleńce", a więc obszar dostępny dla ogółu społeczeństwa. Nawet w chwili obecnej zasadnicza część działek aktualnych jest ogrodzona i stanowi ogródki wykorzystywane przez właścicieli lokali położonych na parterze budynków z wyłączeniem jakichkolwiek osób trzecich.

Podkreślono, że wydając orzeczenie PRN nie mogła wywłaszczyć jedynie części działek pierwotnych w granicach posadowionych na nich budynków, gdyż w takim przypadku dostęp do nich zostałby prawnie ograniczony. Także zatem z tego względu nie można twierdzić, że dokonane orzeczeniem wywłaszczenie części działek pierwotnych nastąpiło pod "zieleńce oraz skwery", skoro nie było to uzasadnieniem wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Na marginesie wskazano, że powyższe stanowisko odnosi się także do zarzutu objęcia częścią działki aktualnej numer [..]części ulicy [..]) w Krakowie. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkaniowymi konieczne jest zapewnienie choćby minimalnej komunikacji i dostępu do drogi publicznej, które to cele mają jedynie charakter uzupełniający. Do kwestii tej jednak WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w ogóle się nie odniósł, co także należy zakwalifikować jako naruszenie prawa procesowego determinujące rozstrzygnięcie sprawy.

Powyżej wskazane, przeważające i całościowe przeznaczenie działek pierwotnych jest rozstrzygające dla ustalenia zasadniczego celu wywłaszczenia, który w żadnym razie nie może być uznany za cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 dekretu o wywłaszczeniu. Sprzeciwia się temu istota pojęcia "użyteczności publicznej" oraz przyjmowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych wymóg zawężającej interpretacji "celów użyteczności publicznej" wskazanych w art. 2 pkt 1 dekretu o wywłaszczeniu. Mieszkalny charakter i przeznaczenie wybudowanych budynków w zestawieniu zarówno z okolicznościami okresu okupacji, jak i z obowiązującymi w latach 1945-1957 regulacjami prawnymi dotyczącymi wykorzystania istniejącego zasobu mieszkaniowego pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż budynki te mogły być użytkowane przez ściśle określone osoby/podmioty wyłącznie w celu zaspokojenia ich indywidualnych potrzeb mieszkaniowych. Potwierdza to zresztą Minister, który wskazuje, że wybudowane na działkach pierwotnych bloki mieszkalne "nie były dostępne dla ogółu ludności", a jedynie "dla części społeczeństwa". Tym samym nie mogły być one "dostępne z korzyścią dla całego społeczeństwa". Ograniczony krąg osób uprawnionych do przebywania w budynkach mieszkalnych nie jest bowiem do pogodzenia z treścią interpretowanego ścieśniająco terminu "cel użyteczności publicznej", co dodatkowo potwierdzają formułowane w orzecznictwie przykłady dopuszczalnych celów użyteczności publicznej. Należy także podkreślić, że sądy administracyjne w licznych orzeczeniach wprost wykluczyły z tego katalogu budynki i lokale mieszkalne, w tym o przeznaczeniu pracowniczym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zakwestionował także stanowisko skarżących, iż ich poprzednicy prawni - L. T. i A. T. - nie utracili prawa własności i samoistnego posiadania działek pierwotnych (a więc także stanowiących ich część działek aktualnych). WSA w Warszawie nie pofatygował się jednak przy tym nawet, aby należycie uzasadnić w wyroku, na jakiej podstawie zaakceptował odmienne stanowisko Ministra, iż w dniu 16 kwietnia 1948 roku (data wejścia w życie dekretu) działki pierwotne znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa. Jak wynika z dokumentów urzędowych stanowiących materiał dowodowy w sprawie L. T. i A. T. na wniosek z dnia 28 lipca 1947 roku [..]oraz na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 1947 roku, syg.: I 3 A 2642/47 w sprawie stwierdzenia praw do spadku po M. T. (T.) zostali wpisani w jego miejsce w KW na podstawie postanowienia z dnia 9 sierpnia 1947 roku jako nowi współwłaściciele działek pierwotnych w udziałach - odpowiednio - 3/4 i 1/4. Działania te jednoznacznie wskazują, że L. T. i A. T. nigdy nie utracili ani prawa własności, ani tym bardziej posiadania samoistnego działek pierwotnych. Za taką kwalifikacją przemawia w szczególności okoliczność, że wpis ich prawa własności do KW nastąpił bez konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie przywrócenia posiadania w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Skoro tak, to działki pierwotne nie stanowiły majątku opuszczonego w rozumieniu art. 1 ust. 1 w/w dekretu, a zatem L. T. i A. T. nie musieli ich "odzyskać". W tym kontekście za przejaw władztwa Skarbu Państwa nad działkami pierwotnymi nie może być uznana - bezrefleksyjnie antycypowana przez WSA w Warszawie - okoliczność objęcia lokali w budynkach publiczną gospodarką mieszkaniową przez Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Obowiązujący bowiem w latach 1945 - 1959 d.p.g.l. z mocy prawa wyłączał możliwość dysponowania lokalami przez ich właścicieli. Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie mógł zatem nigdy władać budynkami jako samoistny posiadacz, a jedynie co najwyżej mógł nimi administrować. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odniósł się do zarzutu skarżących, iż Minister nawet nie uprawdopodobnił innego stanu faktycznego, przyjmując jedynie za pismem jednej ze stron postępowania wywłaszczeniowego, że przedmiotowe bloki (...) przeszły następnie pod przymusowy zarząd miejski. Tymczasem stanowisko to nie odnosiło się w żaden sposób do sytuacji prawnej i faktycznej poprzedników prawnych skarżących, co więcej nie było nawet sformułowane przez osobę, która posiadałaby w stosunku do budynków jakąkolwiek weryfikowalną wiedzę.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do faktu zakwestionowania przez skarżących w skardze tezy stawianej przez Ministra, zgodnie z którą bez znaczenia dla przyjęcia "publicznego" charakteru źródła zagospodarowania działek pierwotnych (wybudowania budynków) jest okoliczność, że nastąpiło to pod przymusem okupanta niemieckiego. Brak zróżnicowania "metod" zagospodarowania prowadziłby bowiem do zrównania władzy hitlerowskiej z polską. Tymczasem jedynie fundusze pochodzące z legalnych źródeł mogłyby być uznane za "publiczne" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu o wywłaszczeniu. Ewentualne fundusze Generalnej Guberni nie mają przymiotu funduszy pochodzących z legalnych źródeł. Co prawda w uzasadnieniu orzeczenia podnosi się, iż wszystkie wywłaszczone nieruchomości - a więc także działki pierwotne - zostały całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych, stanowisko to pozostaje jednak w rażącej i sprzeczności ze stanem faktycznym. Zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości nastąpiło poprzez przymusową pracę osób narodowości polskiej (odwołanie H.W. znajdujące się w aktach sprawy). Ze względu na fakt, że działki pierwotne zostały zabudowane wielokondygnacyjnymi budynkami do celów budowy zostały także wykorzystane materiały budowlane należące m.in. do osób prywatnych (właścicieli działek objętych orzeczeniem), co nastąpiło wbrew ich woli (odwołanie H.W. znajdujące się w aktach sprawy). Podkreślono, że w aktach postępowania wywłaszczeniowego brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających tezę o publicznym charakterze funduszy przeznaczonych na zabudowanie działek pierwotnych. Zagospodarowanie danej nieruchomości choćby w części z funduszy publicznych stanowi tymczasem - w świetle art. 2 pkt 2 dekretu o wywłaszczeniu jedna z przesłanek dopuszczalności jej wywłaszczenia. WSA w Warszawie nie dokonał zatem także i w tym zakresie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, pomijając milczeniem ten "wątek", a co w najlepszym przypadku należy uznać za akceptację tezy Ministra.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że WSA w Warszawie nie dokonał w wymaganym stopniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanej przez Ministra weryfikacji przebiegu postępowania wywłaszczeniowego w zestawieniu z obowiązującymi w dacie wydania orzeczenia regulacjami prawnymi o charakterze procesowym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany do złożenia wniosku do właściwego wojewody (po zmianie właściwości – do prezydium właściwej rady narodowej) do dnia 31 grudnia 1950 roku. Na mocy art. 3 ust. 2 dekretu o wywłaszczeniu wnioski urzędów, instytucji i przedsiębiorstw państwowych powinny były być zatwierdzone przez właściwego ministra, wnioski związków samorządu terytorialnego - przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, a wnioski wojewódzkich związków | samorządu terytorialnego - przez Radę Państwa. Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r.: wojewoda (po zmianie właściwości - prezydium właściwej rady narodowej) wszczynał postępowanie wywłaszczeniowe w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli istniały podstawy prawne do wywłaszczenia, przy czym wnioski wywłaszczeniowe były wiążące dla wojewody (prezydium właściwej rady narodowej), o ile dotyczyły potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia (art. 4 ust. 1 pkt 3 dekretu o wywłaszczeniu). Brzmienie art. 3 ust. 1 i ust. 2 dekretu o wywłaszczeniu oraz art. 12 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. jednoznacznie wskazują, że zarówno złożenie stosownego wniosku w terminie, jak i jego zatwierdzenie były formalnymi warunkami dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a prezydium właściwej rady narodowej nie było uprawnione do wszczęcia takiego postępowania "z urzędu". W aktach postępowania wywłaszczeniowego brak jest zarówno stosownego wniosku, jak i jego zatwierdzenia, także w orzeczeniu brak jest jakiejkolwiek wzmianki na jego temat. Tymczasem WSA w Warszawie stwierdził, że okoliczność, iż orzeczenie zostało wydane ponad 50 lat temu (i "z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny jest skromny") jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla pominięcia pełnej weryfikacji przebiegu postępowania wywłaszczeniowego i na tej podstawie przyjął niekorzystne dla skarżących domniemanie, że o fakcie spełnienia fundamentalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ma przesądzać jedynie sama okoliczność, że posiadające w tym interes PRN powoływało się w sposób ogólny (bez podania daty czy też sygnatury stosownego wniosku) na okoliczność, że zostało ono wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. WSA w Warszawie (podobnie jak Minister) całkowicie pominął przy tym, że na brak stosownego wniosku, brak złożenia go w przewidzianym przez art. 3 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu terminie lub wadliwości w zakresie właściwości organów składających i rozpatrujących ten - ewentualny - wniosek zwracały uwagę strony postępowania wywłaszczeniowego, w tym działające przez profesjonalnych pełnomocników. Zarzuty w tej materii zawierają znajdujące się w aktach sprawy: sprzeciw Z.W. z dnia 5 listopada 1957 roku (strona 2), sprzeciw S.Z. i J.K. (data wpływu 13 listopada 1957 roku) (strona 2), odwołanie H.K.W. z dnia 14 listopada 1957 roku (strona 2) oraz odwołanie M.K., K.M., Z.S., oraz Z.M. (reprezentowanych przez adwokata T.W.) z dnia 15 listopada 1957 roku (strona 2). Zasadnicze wątpliwości co do istnienia prawidłowego (tj. złożonego przez uprawniony podmiot do właściwego organu) i terminowo wniesionego wniosku wszczynającego postępowanie wywłaszczeniowe wynikają także ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Spraw Wewnętrznych Wydziału Społecznego-Administracyjnego PRN z dnia 8 czerwca 1957 r., skierowanego do Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN, gdzie wskazuje się co prawda na wniosek Prokuratorii Generalnej, ale bez podania jego daty, bez wskazania czy spełniał on wymogi określone w art. 3 ust. 2 dekretu o wywłaszczeniu oraz bez wskazania, że został on "zgłoszony do właściwego wojewody". W piśmie tym jest także jednoznaczna informacja o tym, iż ze względu na rozwiązanie struktur określonych podmiotów postępowanie wywłaszczeniowe pozostawało - i to w 1957 roku - bez "wnioskodawcy". Co więcej, jednostki organizacyjne PRN zwracają się między sobą o zgodę na wywłaszczenie m.in. działek pierwotnych, co uzasadnia dodatkowy zarzut nieważności postępowania wywłaszczeniowego ze względu na naruszenie art. 17 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. Już w świetle tych okoliczności WSA w Warszawie powinien w sposób szczegółowy ocenić legalność zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanej przez Ministra weryfikacji przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, na którego wadliwość wszczęcia i prowadzenia wskazuje także szereg innych, podniesionych w skardze zarzutów.

I tak, pierwszym dokumentem potwierdzającym, iż postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle się toczyło jest "ogłoszenie" z dnia 13 marca 1953 r. o dochodzeniu komisyjnym w sprawie wywłaszczenia (dochodzenie komisyjne należy uznać za formę rozprawy ustnej w świetle art. 46 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, które zostało "wydane" ponad 2 lata po terminie przewidzianym na złożenie wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie. Ogłoszenie to (a także jego projekt z dnia 5 marca 1953 roku) nie może być jednak traktowane ani jako wymagany w art. 3 ust. 1 dekretu o wywłaszczeniu wniosek o wywłaszczenie (m.in. nie spełnia warunków określonych w art. 10 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r.), ani też jako formalne "potwierdzenie" wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż takiego potwierdzenia nie przewiduje art. 12 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. Gdyby stosowny, zatwierdzony wniosek o wywłaszczenie został złożony, to zgodnie z art. 13 i 14 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. wojewoda (prezydium właściwej rady narodowej) byłby zobowiązany do jego przesłania (wraz z załącznikami) powiatowej władzy administracji ogólnej w celu obwieszczenia o wywłaszczeniu, które powinno zawierać szereg określonych danych (na czyją rzecz i na jaki cel ma być dokonane wywłaszczenie, na czym ma ono polegać według zamierzeń wnioskodawcy, przybliżoną ogólną powierzchnię gruntów i wskazanie miejsca, gdzie grunty te się znajdują, wyszczególnienie właścicieli gruntów). Taka sytuacja także nie miała miejsca. Powyższa argumentacji potwierdza zatem, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem o wywłaszczeniu zostało wszczęte i prowadzone bez stosownego wniosku złożonego w przewidzianym prawem terminie oraz bez wymaganego prawem uprzedniego zatwierdzenia przez właściwy organ.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia (art. 6-25 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r.) zastępuje się przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. W/w ogłoszenie o dochodzeniu komisyjnym z dnia 13 marca 1953 r. w sprawie wywłaszczenia zostało wywieszone na tablicy urzędowej urzędu obwodowego III Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie, nie zostało jednak ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Tym samym poprzednik prawny skarżących - L. T. został faktycznie pozbawiony przysługującego mu na mocy art. 14 § 2 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. uprawnienia do osobistego stawienia się, złożenia żądań, wniosków i zarzutów oraz przysługującego mu na mocy art. 47 ust. 1 in fine rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym uprawnienia do zapoznania się ze sprawą oraz do złożenia potrzebnych oświadczeń.

Wskazano, że w/w naruszenia w żaden sposób nie mogą być "sanowane" przez informacje zawarte w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 30 lipca 1960 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w interesie ówczesnych organów administracji państwowej było następcze "legalizowanie" ewidentnych i jednoznacznych w skutkach braków formalnych (złożenie wniosku po ustawowym terminie, który nie podlegał przywróceniu). Okoliczność, że ponad 10 lat później zainteresowany w sprawie organ powołuje się na jakiś dokument, nie może być bezkrytycznie traktowane jako dowód na jego istnienie (w szczególności w określonej dacie), zwłaszcza jeżeli w tym zakresie nie jest przeprowadzane żadne postępowanie wyjaśniające.

Mając na uwadze fakt, że w świetle dowodów wynikających wprost z akt postępowania wywłaszczeniowego PRN w sposób jaskrawy i ewidentny naruszył szereg kluczowych przepisów proceduralnych (art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu, art. 10, art. 12 § 1, art. 14 § 2 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r., art. 47 ust. 1 in fine rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym), naruszenia te można - ze względu na ich wagę i złożony charakter - uznać jako przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem Minister, odmawiając im takiej kwalifikacji, sam rażąco naruszył prawo, co z kolei zaakceptował WSA w Warszawie - ponownie jedynie fragmentarycznie odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze.

Skarżący kasacyjnie kwestionują także stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym okoliczność, że orzeczenie zostało skierowane do osoby nieżyjącej (A. T., która zmarła w dniu 21 marca 1949 r.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa. WSA w Warszawie całkowicie dowolnie przyjął, że orzeczenie nie było do niej skierowane, a wskazanie jej w orzeczeniu miało na celu jedynie dokładniejsze oznaczenie działek pierwotnych, co ma dodatkowo wynikać z charakteru postępowania wywłaszczeniowego oraz z jego zliberalizowanych wymogów określonych w przepisach dekretu o wywłaszczeniu oraz Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. odpowiednio stosowanego zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie 1 dekretu o wywłaszczeniu. Skierowanie indywidualnej decyzji administracyjnej (a taki charakter posiadało bezspornie orzeczenie, niezależnie od tego, że w poprzedzającym jego wydanie postępowaniu wywłaszczeniowym stronami było kilkadziesiąt osób) do osoby, która już w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie żyła, jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem WSA i NSA oraz stanowiskiem doktryny osoba fizyczna może być stroną postępowania wyłącznie, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a więc jeżeli ma zdolność prawną. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć zatem ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania administracyjnego, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne. Przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter obiektywny, tj. jej spełnienie nie jest uzależnione od tego, czy dany organ posiadał wiedzę o okolicznościach wywołujących skutek nieważności. Na ocenę o zaistnieniu wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zatem wpływu to, czy PRN wiedziało o śmierci A. T. oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że to PRN było zobowiązane ustalić występujące w sprawie strony postępowania wywłaszczeniowego i potwierdzić czy żyją, a w przypadku ewentualnych wątpliwości w tym zakresie - ustanowić dla nich w odpowiednim trybie kuratora. W świetle powyższych ustaleń powoływanie się przez WSA w Warszawie na szczególny charakter postępowania wywłaszczeniowego, okres jego prowadzenia, obowiązki następców prawnych A. T. w zakresie dostosowania stanu prawnego ujawnionego w KW do stanu faktycznego czy też okoliczność, że drugi ze współwłaścicieli działek pierwotnych żył w momencie wydania orzeczenia są całkowicie bezzasadne. Ani bowiem ułatwienia o charakterze proceduralnym (o różnym zakresie oraz dotyczące jedynie wybranych czynności procesowych, a nie całego postępowania wywłaszczeniowego), ani uwarunkowania historyczne (orzeczenie zostało zresztą wydane dopiero w 1957 roku, tj. w kilkanaście lat po zakończeniu II wojny światowej, a więc o żadnych nadzwyczajnych okolicznościach uzasadniających konieczność szybkiego przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie może być mowy), ani niezawiniony brak ujawnienia następców prawnych A. T. w KW (nabycie spadku po A. T. zostało stwierdzone w roku 1978 roku i dopiero wtedy możliwe było dokonanie stosownych wpisów w KW), ani tym bardziej okoliczność, że inne strony postępowania wywłaszczeniowego żyły w momencie wydawania orzeczenia (brak wadliwości orzeczenia w części odnoszącej się do innych stron nie sanuje w żadnym wypadku naruszeń dokonanych w stosunku do A. T.) nie zwalniały PRN z obowiązku przestrzegania fundamentalnych zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego z zasadą legalizmu na czele (sformułowaną już w art. 4 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 roku). Dodatkowo podkreślono, że powyższe stanowisko potwierdza powyżej przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, które w przeważającej mierze odnosi się do okoliczności faktycznych i prawnych mających miejsce przed wejściem w życie k.p.a. (w tym do spraw wywłaszczeniowych). Zarówno NSA, jak i WSA w Warszawie wprost stwierdziły, że skierowanie do zmarłej strony decyzji wydanej na podstawie dekretu o wywłaszczeniu stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także w przypadku, gdy decyzja ta została publicznie ogłoszona zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że skierowanie orzeczenia do nieżyjącej A. T. było oczywistym i jaskrawym naruszeniem kompleksu przepisów normujących kluczową kwestię o charakterze materialno-prawnym (instytucję strony postępowania administracyjnego).

Wskazano, że na dochodzone przez skarżących koszty procesu w kwocie 1180 zł składają się: 100,00 zł - tytułem zwrotu wpisu od skargi; 1080 zł - tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej (wynoszącej dla tej kategorii spraw 180,00 zł) na zasadzie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - co jest w pełni uzasadnione koniecznością dokonania przez pełnomocnika skarżących wielogodzinnej analizy historycznych przepisów prawa oraz weryfikacji przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, a także kompleksowego rozwiązania kilku złożonych problemów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że co do zasady istotą kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest skoncentrowanie uwagi na porównaniu treści określonej normy prawnej ze sposobem jej zrealizowania w treści aktu administracyjnego, a to z kolei wiąże się z oceną prawidłowości wykładni stosowanej normy, zwłaszcza materialnoprawnej, oraz jej subsumcji w określonym stanie faktycznym z perspektywy kryterium "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą w pierwszej kolejności niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1 lit. d oraz art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.) "poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie tych norm, gdy tymczasem wadliwe ustalenie stanu faktycznego wyklucza możliwość przyjęcia, że dopuszczalne było wywłaszczenie znajdujących się w dniu 16 kwietnia 1948 roku we władaniu Skarbu Państwa i zagospodarowanych choćby w części z funduszy publicznych działek pierwotnych w części stanowiącej działki aktualne ze względu na zajęcie ich pod ulice, place publiczne, skwery i zieleńce". Analiza tak skonstruowanego zarzutu wykazuje, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują sposobu rozumienia przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów, a jedynie ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który w ocenie skarżących kasacyjnie nie dawał podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego wykładni – w ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego - również nie zakwestionowano w ramach podstaw kasacyjnych. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nieodniesienie się do kwestii wykładni stosowanego przepisu nie dyskwalifikuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, uniemożliwia jednakże Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się w niniejszej sprawie do takich zasadniczych kwestii jak prawidłowość wykładni przesłanek "władania nieruchomością", "celów użyteczności publicznej", "zagospodarowania z funduszów publicznych" w ich rozumieniu przyjętym w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

W istocie zatem ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie wymaga uprzedniej weryfikacji poprawności ustalenia stanu faktycznego, do którego zastosowano normy prawne w ich rozumieniu przyjętym przez organy i Sąd pierwszej instancji, a niekwestionowanym przez strony skarżące kasacyjnie. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest skoncentrowanie uwagi na ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w niniejszej sprawie dotyczą "wadliwego ustalenia stanu faktycznego przy równoczesnym lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu wyroku w tym zakresie, uniemożliwiającym weryfikację procesu kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji nieprawidłowe oddalenie skargi", a skarżący kasacyjnie zarzucają w pierwszej kolejności naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy podkreślić, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest miejscami ogólne i lakoniczne, jednakże nie w takim stopniu, który uniemożliwiałby weryfikację procesu kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a oddalając skargę w realiach niniejszej sprawy prawidłowo zatasował art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dostrzegając mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 oraz w związku z art. 10, art. 12 § 1 i art. 14 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) oraz w związku z art. 17 i art. 47 ust. 1 in fine rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.).

Wadliwości ustalenia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej upatruje w pierwszej kolejności w nieuargumentowanym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji w ślad za ustaleniami organu, że "na działkach aktualnych okupant niemiecki urządził skwery, zieleńce, ulice i place publiczne".

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 18 stycznia 2010 r. Minister Infrastruktury wydzielił do odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji częściowej postępowanie obejmujące obecnie działki ewidencyjne nr: [..] z obrębu nr 0004,4. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że kryterium wyodrębnienia stanowiło ustalenie stron postępowania w stosunku do aktualnych działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o ich wywłaszczeniu (tj. nieruchomości, z których powstały aktualne działki ewidencyjne). W toku dalszego postępowania ustalono na podstawie opinii biegłego geodety, że obecna działka nr [..]nie wchodzi w zakres działek podlegających wywłaszczeniu, a działka nr [..]uległa podziałowi na działki nr [..]. W konsekwencji postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji dotyczyło zatem tych działek ewidencyjnych, co do których zostały już ustalone strony postępowania, a właścicielami działek są Gmina Miasta Krakowa (działki nr [..]) oraz Skarb Państwa (działka nr [..]). Wyodrębnienie to nawiązywało do aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, gdy się zważy, że nieruchomości, których nie objęto postępowaniem zakończonym decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji są zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi, co determinowało rozbudowany katalog stron w postępowaniu dotyczącym tych nieruchomości. Porównanie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości w zakresie obecnych działek nr: [..]ze stanem wynikającym z planu sytuacyjnego parcel przeznaczonych do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przyjętego do ewidencji w dniu 22 stycznia 1955 r. wykazuje, że są to działki, które nie były i nie są zabudowane blokami mieszkalnymi, w tym działka nr [..]/1 stanowiła i stanowi część ulicy. Analiza treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w mieście Krakowie z dnia 15 października 1957 r., sygn.: [..]oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych [..]z dnia 31 stycznia 1964 r. zatwierdzającej decyzję z dnia 15 października 1957 r., sygn.: [..]wykazuje, że przyjęty cały kompleks nieruchomości objętych tymi decyzjami zajęty był w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 ust. 1 pkt d i pkt f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczenie majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. i nieruchomości te zostały zagospodarowane poprzez wybudowanie kilkudziesięciu budynków mieszkalnych, urządzenie ulic, skwerów, zieleńców, podwórzy, uzbrojeń, instalacji ziemnych itp. urządzeń użyteczności publicznych. Jak wynika z treści odpowiedzi Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 30 lipca 1960 r. na odwołania uczestników postępowania wywłaszczeniowego, budynki mieszkalne przeznaczone były na cele pomieszczeń urzędów i biur, a także mieszkań dla pracowników tych urzędów. Z kolei z odwołań uczestników postępowania wywłaszczeniowego wynika, że w ramach wywłaszczonego kompleksu nieruchomości niektóre z tych nieruchomości użytkowane były jako "kwietniki między obecnie stojącymi zabudowami, rozdzielając budynki na znacznej przestrzeni" (odwołanie Z.J. G. z dnia 14 listopada 1957 r.), "obecnie częściowo siane bywają kwiaty, reszta stanowi trawnik" (odwołanie H. W. z dnia 23 listopada 1957 r.). Skoro obecne działki nr: [..]nigdy nie były zabudowane budynkami mieszkalnymi, a nieruchomości objęte wywłaszczeniem na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w mieście Krakowie z dnia 15 października 1957 r., sygn.: [..]stanowiły zorganizowany kompleks zabudowany budynkami mieszkalnymi i związanymi z nimi zieleńcami, podwórzami wewnątrzosiedlowymi, ulicami, to nie ma podstaw do zakwestionowania oceny, że w zakresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, cele wywłaszczenia odpowiadały celom, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 lit. d powyższego dekretu. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/ 07 OTK-A 2008/10/175 wyraził pogląd, że "z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej".

Wadliwego ustalenia stanu faktycznego skarżący kasacyjnie upatrują również w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że poprzednicy prawni skarżących utracili prawo własności i samoistne posiadanie działek pierwotnych (a więc także stanowiących ich część działek aktualnych) przy równoczesnym braku udowodnienia (i odpowiedniego uzasadnienia w wyroku), że w dniu 16 kwietnia 1948 roku (data wejścia w życie dekretu) działki pierwotne znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa. Zarzut ten odnosi się wprost do przesłanki władania, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., co wynika ponadto wprost z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym podniesiono, że "WSA w Warszawie nie pofatygował się jednak przy tym nawet, aby należycie uzasadnić w wyroku, na jakiej podstawie zaakceptował odmienne stanowisko Ministra, iż w dniu 16 kwietnia 1948 roku (data wejścia w życie dekretu) działki pierwotne znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa". Skarżący kasacyjnie nie kwestionują przy tym faktu objęcia lokali w budynkach publiczną gospodarką mieszkaniową przez Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, podnosząc jednakże, że Zarząd ten mógł co najwyżej administrować budynkami, a nie nimi władać jako samoistny posiadacz. Należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował faktu przeprowadzenia postępowania spadkowego po M. T. i wpisania wnioskodawców w jego miejsce do księgi wieczystej. Nie jest zatem w sprawie kwestionowany stan faktyczny przyjęty przez Sąd, lecz ocena tego stanu z punktu widzenia przesłanki władania nieruchomościami przez Skarb Państwa jako jednej z podstaw dokonania wywłaszczenia określonej w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. W tym stanie rzeczy w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut nie mógł osiągnąć skutku, skoro w istocie zakwestionowano ocenę stanu faktycznego z punktu widzenia przyjętego przez Sąd i niezakwestionowanego przez skarżących rozumienia przesłanki władania nieruchomościami przez Skarb Państwa.

Z analogicznych powodów nie mógł być uwzględniony zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że działki aktualne zostały choćby w części zagospodarowane z funduszy publicznych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionują w istocie stanowisko, zgodnie z którym "bez znaczenia dla przyjęcia "publicznego" charakteru źródła zagospodarowania działek pierwotnych (wybudowania budynków) jest okoliczność, że nastąpiło to pod przymusem okupanta niemieckiego" i podnoszą, że "jedynie fundusze pochodzące z legalnych źródeł mogłyby być uznane za "publiczne" w rozumieniu art. 2 pkt 2 dekretu o wywłaszczeniu. Argumentacja taka nie uzasadnia zarzutu wadliwości ustalenia stanu faktycznego, a co najwyżej odnosi się do kwestii prawidłowości wykładni art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., czego jednak nie objęto zarzutami skargi kasacyjnej nie podnosząc zarzutu wadliwej wykładni powyższego przepisu. Stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie sprowadza się do zaakceptowania stanowiska organu o tym, że wywłaszczone działki zostały zagospodarowane z funduszy publicznych w związku z działaniami inwestycyjnymi Generalnej Guberni, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono wskazując jedynie, że "ewentualne fundusze Generalnej Guberni nie mają przymiotu funduszy pochodzących z legalnych źródeł".

Wreszcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego skarżący kasacyjnie upatrują w stanowisku Sądu pierwszej instancji, że skoro orzeczenie zostało wydane ponad 50 lat temu (i "z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny jest skromny"'), to jest to wystarczającym usprawiedliwieniem dla pominięcia weryfikacji ewidentnych naruszeń proceduralnych i przyjęcia niekorzystnego dla skarżących domniemania, że o fakcie spełnienia fundamentalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia ma przesądzać jedynie sama okoliczność, że w toku postępowania wywłaszczeniowego posiadające w tym interes organy powoływały się w sposób ogólny (bez podania daty czy też sygnatury stosownego wniosku) na okoliczność, że zostało ono wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W istocie, Sąd pierwszej instancji przyjął, że braki w dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego kilkadziesiąt lat temu automatycznie nie uzasadniają stanowiska, że istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie można ustalić w oparciu o ocenę zachowanej dokumentacji i zaakceptował taki proces ustalania okoliczności faktycznych dokonany przez organ. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że "jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., I SA 3087/01; zob. też wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 461/13). Pogląd powyższy należy ocenić jako trafny, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem decyzji w ramach postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności, gdzie zasadniczo decydujące znaczenie mają wady materialne samej decyzji, a nie ewentualne uchybienia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. Wprawdzie uchybienia tego rodzaju w pewnych sytuacjach mogą przekładać się na wadliwość decyzji administracyjnej, jednakże w przypadku postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, konieczne byłoby jednak bezsporne ich ustalenie i ocena wpływu na treść decyzji. W sytuacji, gdy na podstawie zachowanej dokumentacji możliwe jest z dużym stopniem prawdopodobieństwa ustalenie zachowania wymogów proceduralnych, nie ma podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy. W przedmiotowej sprawie okolicznościami spornymi wskazywanymi przez skarżących kasacyjnie są: 1) fakt wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie przez uprawniony podmiot do dnia 31 grudnia 1950 r.; 2) zatwierdzenie tego wniosku przez właściwy podmiot, co nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy. Sąd pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 lipca 1960 r. oraz "pisma innych osób objętych postępowaniem wywłaszczeniowym". Określenie to jest w istocie lakoniczne, należy je jednak odnieść do generalnego stwierdzenia Sądu o tym, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Z pisma Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 30 lipca 1960 r. kierowanego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się na wniosek Prokuratorii Generalnej Oddział w Krakowie z dnia 27 grudnia 1949 r. zatwierdzony przez Ministra Finansów. Fakt ten potwierdzono później w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych Nr D.279/KW/63 z dnia 31 stycznia 1964 r. zatwierdzającej decyzję z dnia 15 października 1957 r., sygn.: L.Sa.V/1/130/57. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i nie ma podstaw do twierdzenia, że została wydana niezgodnie z prawem, w tym w warunkach istotnego naruszenia przepisów postępowania. Okoliczności te - nawet wobec wskazywanych w skardze kasacyjnej wątpliwości, w tym wątpliwości uczestników postępowania sygnalizowanych w toku postępowania wywłaszczeniowego na etapie postępowania odwoławczego - nie pozwalają potraktować stanowiska Sądu pierwszej instancji jako akceptującego dowolność oceny organu w tym zakresie, nawet jeżeli z zachowanej dokumentacji wynika rozbieżność co do tego, czy wniosek został złożony w 1948 r., czy w 1949 r. (pismo PRN w mieście Krakowie z dnia 19 października 1960 r.). Akta sprawy nie zawierają też dokumentacji potwierdzającej fakt dokonania ogłoszeń w wojewódzkich dziennikach urzędowych czynności w toku postępowania. Trafnie jednak w realiach niniejszej sprawy przyjął organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 maja 2012 r., że ewentualny brak takich ogłoszeń nie stanowił naruszenia przepisów prawa w stopniu przekładającym się na nieważność orzeczenia wywłaszczającego, skoro nie budzi wątpliwości, że ogłoszenia te były publikowane na tablicach w siedzibach władz lokalnych. Zainteresowane osoby miały zatem możliwość uzyskania stosownej informacji, a ewentualne uchybienie procesowe w tym zakresie ograniczające prawo do czynnego udziału stron w postępowaniu należałoby kwalifikować jako podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Nietrafny okazał się również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy przyjętym przez Sąd pierwszej instancji i zaaprobowanym przez skarżącego takim rozumieniu rażącego naruszenia prawa, które obejmuje sytuacje wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby nieżyjącej. Nie ulega wątpliwości, że A. T. wskazana w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w mieście Krakowie z dnia 15 października 1957 r., sygn.: [..] zmarła w dniu 21 marca 1949 r., tj. jeszcze przed wszczęciem tego postępowania. Następcą prawnym A. T. był jej syn L. T., który zmarł w dniu 3 lipca 1998 r., a postępowanie spadkowe po A. T. zostało przeprowadzone w 1978 r. W chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i w chwili wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w mieście Krakowie z dnia 15 października 1957 r., sygn.: [..]jedynym właścicielem wywłaszczanych nieruchomości był L. T., w stosunku do którego zostało wydane orzeczenie z dnia 15 października 1957 r., sygn[..]. Okoliczność jednoczesnego wskazania w wydanym orzeczeniu nieżyjącej A. T. w realiach niniejszej sprawy nie stanowi zatem uchybienia, któremu można byłoby przypisać charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Jednakże w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy zaskarżona decyzja określała jednocześnie spadkobiercę zmarłej osoby i tej osobie została doręczona w trybie przewidzianym prawem, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci (art. 925 Kodeksu cywilnego). Orzeczenie z dnia 15 października 1957 r., sygn.: L.Sa.V/1/130/57 kształtowało zatem sferę praw i obowiązków nie A. T., lecz L. T.a – jedynego właściciela wywłaszczanych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12). Specyfika postępowania, w którym zapadło orzeczenie z dnia 15 października 1957 r., sygn.: L.Sa.V/1/130/57 stanowiące w istocie potwierdzenie istnienia przesłanek nacjonalizacyjnych na dzień 16 kwietnia 1948 r. pozwala przy tym na przyjęcie, że wskazanie w decyzji właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, co było zgodne z ówczesnym stanem wpisów w księdze wieczystej, miało charakter informacyjny, związany przede wszystkim z identyfikacją nieruchomości przez bliższe jej określenie, a uchybień w tym zakresie nie można wiązać z wadliwym ukształtowaniem sfery praw i obowiązków adresatów działań organu, jeżeli adresatami orzeczenia w istocie byli aktualni właściciele wywłaszczanych nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że "orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Przepisy te miały charakter nacjonalizacyjny, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12). Analiza unormowań dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., w tym przyjęty w nim ogłoszeniowy tryb prowadzenia postępowania, bez konieczności doręczania rozstrzygnięć indywidualnym adresatom (art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu), wykazuje ponadto, że w dekrecie określono odformalizowaną procedurę odjęcia prawa własności w realiach powojennych, w których ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a istniała konieczność zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności tych nie można pomijać przy ocenie kwestii rażącego naruszenia prawa w zakresie stosowania przepisów dekretu. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydania decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował. W niniejszej sprawie osoby wskazane w orzeczeniu z dnia 15 października 1957 r., sygn.: [..]miały możliwość zapoznania się z jego treścią, co wynika z licznych odwołań złożonych od tego orzeczenia. Możliwość taką miał zatem również L. T., który nie zakwestionował tego orzeczenia w drodze odwołania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.