Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 154/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178 w zw. z art. 180 i art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Jan Bała, Maria Serafin-Kosowska (spr.), Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 341/05 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne postanawia odrzucić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. sygn. III SA/Wa 341/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 4 listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawiając stan sprawy podał, że w dniu 29 lipca 2004 r. R. M. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia 6 września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości składkowych powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.- powoływana dalej jako u.s.u.s.).

Na skutek złożenia przez R. M. wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy – zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 4 listopada 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 6 września 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż po ponownej wnikliwej analizie przedłożonej dokumentacji nie znalazł podstaw do umorzenia należności. Stwierdził, że kserokopie wpłat przedstawione przez R. M. świadczą o tym, że posiadała ona środki finansowe na uregulowanie zadłużenia, zaś załączone pismo z dnia 29 lipca 2004r. jest jedynie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego i nie stanowi dowodu potwierdzającego nieskuteczność egzekucji.

R. M. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zachodzą przesłanki w świetle art. 28 u.s.u.s. do umorzenia należności ze względu na zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, brak następców prawnych, brak możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, brak majątku z którego można prowadzić egzekucję. Podkreśliła także, iż dokonała częściowej spłaty zaległych należności z tytułu składek.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i uzasadniając swoje stanowisko wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję działając we własnym imieniu – a nie w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną - osobą prawną wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Przepis art. 83 ust. l u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Tym podmiotem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję uregulowano w art. 72 pkt l u.s.u.s. jako jednego z organów Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane w art. 73 u.s.u.s. obejmują jedyny przypadek wydawania decyzji w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń a mianowicie przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku /ust.3 pkt.6/. Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast jednoznacznie, że została ona wydana właśnie przez Prezesa Zakładu działającego we własnym imieniu. W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład; uprawnienia takiego nie posiada także Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu, w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu z dnia 6 września 2004r., pominięto bowiem całkowicie unormowania tegoż kodeksu warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są: Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. l pkt l i 4 kodeksu postępowania administracyjnego - a Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów.

Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu /co dotyczy sądu powszechnego/, jednak taka regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżania decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym, gdyż zgodnie z art. 78 Konstytucji każdy ma prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazując na przepis art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej oraz na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną także w art. 15 tegoż kodeksu, Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie tryb odwoławczy wskazany w art. 127 § 2 kodeksu. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust.1 u.s.u.s. i art. 31 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej /Dz.U. nr 159 poz. 1548 z późn. zm./, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej -zabezpieczenie społeczne.

Skoro więc zaskarżona decyzja z dnia 4 listopada 2004r. wydana została przez organ niewłaściwy, Sad stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm./.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. - reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego – i w skardze tej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołaniem się na przepis art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kasacji zarzucono, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podniesiono, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej uzasadnione jest potrzebą wykładni przepisów w celu jednolitości orzecznictwa w szczególności ustalenia zakresu trybu postępowania odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub jego organy w sprawach umarzania należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż z przepisu art. 181 kodeksu postępowania administracyjnego wynika w sposób jednoznaczny, że przepisy tegoż kodeksu nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż organ taki określany jest przez odrębne przepisy. Podniesiono także, iż z przepisu art. 70 Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Nr 102 wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu; prawo takie przewidziano w art. 83 ust.1 u.s.u.s. Natomiast odwołanie nie przysługuje od decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub jego organy w sprawach umarzania należności z tytułu składek oraz w sprawach świadczeń wyjątkowych /art. 83ust.1 pkt.3, ust.4/. Z powyższych zapisów wynika więc, że wyłączeniu podlegają zarówno odwołania o których mowa w kodeksie postępowania cywilnego, jak i odwołania o których mowa w art. 127§ 1 kodeksu postępowania administracyjnego a wykładnia taka uzasadniona jest brzmieniem przepisu art. 123 u.s.u.s. i przepisu art. 181 powołanego kodeksu /przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są przepisami lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego/. Skoro więc art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § l kodeksu postępowania administracyjnego), to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie tej tezy w kasacji powołano się na brzmienie art. 52 § l i § 2 p.p.s.a. oraz na konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym mówi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odmienny wniosek do którego doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej powoduje, że zaskarżony wyrok stanowi oczywiste naruszenie prawa procesowego i materialnego. W kasacji wskazano na konieczność łącznego odczytywania przepisu art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego z przepisem art. 5 tegoż kodeksu a Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4, zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. l pkt l i 4 kodeksu. Podkreślono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się również do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm./ - powoływanej dalej jako p.p.s.a. – skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny – chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Jako podmioty uprawnione do wniesienia skargi ustawodawca wskazał: stronę, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich – po doręczeniu im wyroku z uzasadnienie /art. 173 § 2 p.p.s.a./.

W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi a także uczestnicy postępowania / art. 32, art. 12 w związku z art. 193 p.p.s.a./.

W niniejszej sprawie zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na skutek wniesienia skargi przez R. M. na decyzję wydaną w dniu 4 listopada 2004r. przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wobec tego to te właśnie podmioty są stronami w rozumieniu przepisów powołanych wyżej, przy czym powyższy wyrok był z urzędu uzasadniany i doręczany przez Sąd i instancji.

Jak wskazano wyżej, skarga kasacyjna wniesiona została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. – określony jako organ rentowy – w imieniu którego działa pełnomocnik – radca prawny ustanowiony przez Dyrektora tegoż Oddziału. W pełnomocnictwie z dnia 29 czerwca 2005r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. upoważnił do zastępstwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radcę prawnego E. S. w sprawie ze skargi R. M., przy czym jako podstawę do udzielenia tegoż pełnomocnictwa powołał pełnomocnictwo nr [...] udzielone mu w dniu 3 stycznia 2005r. przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – A. W. i upoważniające go do "reprezentowania Zakładu" w postępowaniu przed sądami powszechnymi w sprawach z zakresu postępowania upadłościowego oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – z uprawnieniem do ustanowienia na swoje miejsce innego pełnomocnika będącego pracownikiem Oddziału Zakładu.

Z przytoczonych wyżej okoliczności wynika więc, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie została wniesiona przez stronę, gdyż stroną w tej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ wydający decyzję w drugiej instancji – a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych tj. Oddział tego Zakładu w S.. To właśnie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 listopada 2004r./i poprzedzające ją postępowanie/ była przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji i to wyrok tegoż Sądu stwierdzający jej nieważność jest obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej. W konsekwencji więc skarga kasacyjna mogła być wniesiona tylko przez stronę czyli ten organ, którego decyzja była przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji i w której to skardze prezentowane jest stanowisko, iż to ten właśnie organ uprawniony był do wydania decyzji a zatem wyrok Sądu I instancji oparty na odmiennym stanowisku tj. wskazujący inny organ odwoławczy, jest niezgodny z obowiązującym prawem.

Jeśli więc skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego przez Dyrektora tegoż Oddziału – z treści powołanych wyżej pełnomocnictw wynika, iż odnoszą się one do prawa reprezentowania Zakładu a nie Prezesa Zakładu, a są to różne organy – to skarga ta nie została wniesiona przez stronę postępowania i wobec powyższego uznać ją należy za wniesioną przez podmiot do tego nieuprawniony a więc niedopuszczalną.

W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną działając na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 193 p.p.s..a.