Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1954/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 4, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 841/15 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 841/15), po rozpoznaniu skargi A. B. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A.B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. – poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie – o zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zostały one określone wyłącznie na gruncie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym, chociaż formalnie skarga kasacyjna została wniesiona w tym przypadku w stosunku do całego wyroku, tym niemniej treść zarzutów oraz treść wniosków kasacyjnych sugerowała, że sprowadzała się ona jedynie do kwestionowania pkt 2 zaskarżonego wyroku. W punkcie tym zaś Sąd Wojewódzki uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, pozostając w bezczynności w rozpoznaniu wniosku A.B. z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr [...], rażąco naruszył prawo.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.) "poza wezwaniem i ponowieniem wezwania do nadesłania akt własnościowych przedmiotowej sprawy organ nie podjął żadnych innych działań zmierzających do zebrania całości dokumentacji, czy wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Dopiero na skutek wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa organ ponownie zwrócił się o pilne nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Takie działania organu uznać należy za mało skuteczne skoro od ponad półtora roku od daty przekazania sprawy organowi przez Wojewodę Mazowieckiego do dnia orzekania przez Sąd organ nie był w stanie zgromadzić niezbędnych akt i dokumentacji do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Ponadto, organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 K.p.a., bowiem do dnia wniesienia skargi nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy".

Powyższe okoliczności – zdaniem Sądu – dowodziły, że od ponad półtora roku organ pozostawał w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybierała postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak było bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy, co pozostawało w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, a w dalszej kolejności prowadziło nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej i tym samym, w sposób rażący naruszało normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a.

Poza tym Sąd podkreślił, że organ, prowadząc postępowanie przez ponad półtora roku, nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co pozostawało w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a.

Z poglądem tym nie zgadzał się Minister, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, iż sprawy oceny legalności decyzji "dekretowych" i odszkodowawczych należą do kategorii spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym jednym z podstawowych dowodów są dokumenty znajdujące się w archiwalnych aktach odszkodowawczych. W związku z tym organ, kierując pisma z dnia 6 października 2014 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami przy PI. Starynkiewicza i Delegatury w Dzielnicy Włochy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, podjął działania, zmierzające do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Wystąpienie to ponowiono następnie w dniu 5 czerwca 2015 r. oraz w dniu 24 grudnia 2015 r. a odpisy tych pism przesłano do wiadomości pełnomocnika strony.

Ponadto organ uzyskał też notatkę z badań ksiąg wieczystych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego z dnia 3 marca 2016 r., z której wynikało, iż księga hipoteczna pn. "F." składa się z IV tomów, przy czym tom III zaginął. Wskazany brak tomu III księgi hipotecznej znacznie zaś utrudnił procedowanie w sprawie, gdyż część aktów kupna-sprzedaży została spisana w księdze umów tomu III w wyniku sukcesywnej sprzedaży przez A.B. kolejnych działek począwszy od dnia 11 marca 1939 r. W związku z tym Minister, pismem z dnia 4 marca 2016 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w Warszawie o wypożyczenie dokumentów księgi wieczystej "F." przekazanych do sprawy o sygn. akt [...].

Przy piśmie zaś z dnia 19 kwietnia 2016 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przekazało uwierzytelnione kopie dokumentów dotyczących nieruchomości położonej we wsi Zbaraż tabela likwidacyjna nr [...].

Przedstawiając powyższy tok czynności, dokonanych w sprawie z wniosku A.B. z dnia 20 stycznia 2014 r., skarżący organ twierdził, że podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były zawsze wykonywane niezwłocznie, to jednak stopień przekroczenia terminów nie miał w tym przypadku charakteru kwalifikowanego, podkreślając jednocześnie specyfikę powyższej sprawy i problemy związane ze zbyt szczupłą obsadą kadrową urzędu.

W ocenie składu orzekającego argumentacja skarżącego kasacyjnie nie mogła odnieść żadnego skutku.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a spray szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Po myśli zaś § 5 tegoż artykułu, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający wprawdzie zgadza się, że sprawy, wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r.) są sprawami trudnymi zarówno pod względem merytorycznym jak i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są niejednokrotnie prowadzone w trybach nadzwyczajnych a pozyskanie w nich materiału dowodowego jest czasochłonne i – z uwagi na złożoność materii - wymaga przemyślenia, tym niemniej, wniosek A.B. pochodził z daty 20 stycznia 2014 r. a do Ministra infrastruktury i Budownictwa został przekazany przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 26 września 2014 r. Chociaż też organ na początku października 2014 skierował wspomniane wyżej pisma do Biura Gospodarki Nieruchomościami i Delegatury w Dzielnicy Włochy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, ale kolejne wyżej przedstawione działania następowały w znacznych odstępach czasu i - w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki - nic istotnego z działań tych nie wynikało. Słusznie również akcentował Sąd Wojewódzki, że poza wezwaniem i ponowieniem wezwania do nadesłania akt własnościowych przedmiotowej sprawy organ w zasadzie nie podjął żadnych, innych działań zmierzających do zebrania całości dokumentacji. Ponowienie zaś jakiejkolwiek aktywności było skutkiem wystosowania przez stronę wezwania usunięcia naruszenia prawa. Pomiędzy przy tym pierwotnym zwróceniem się o nadesłanie akt własnościowych (6 października 2014 r.) a monitem (5 czerwca 2015 r. ) upłynęło półtora roku. Dopiero też po kolejnym monicie, który wystosowano po upływie pół roku (23 grudnia 2015 r.), akta własnościowe do organu wpłynęły. Dodatkowo przy tym pokreślić należy, że wspomniany kolejny monit korelował z datą wniesienia przez uczestniczkę postępowania skargi (25 listopada 2015 r.).

W związku z powyższym, tego rodzaju postępowanie organu należało potraktować jako jedynie pozorne prowadzenie przedmiotowego postępowania a nie działania, które miały by na celu rzeczywiste doprowadzenie do wydania decyzji. .

W takiej sytuacji również tzw. problemy kadrowe, czyli związane z małą ilością pracowników merytorycznych, nie mogły stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym okresie czasu wniosek uczestniczki postępowania zostanie rozpoznany.

Podnieść też trzeba, że w takim przypadku organ winien chociaż powiadomić wnioskodawczynię o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku i określić w przybliżeniu termin wydania rozstrzygnięcia. Minister jednak – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – nawet tego nie uczynił..

Z tego powodu należało podzielić pogląd Sądu I instancji, że bezczynności organu w tej sprawie towarzyszyło rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta prowadziła zaś do wniosku, że zarzuty kasacyjne w postaci istotnego naruszenia art. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. nie były usprawiedliwione. .

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.