Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3017/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art 64c par 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Teza: Sąd administracyjny kontrolując postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych może w szczególności badać, czy w realiach danej sprawy skarżący i inni uczestnicy zostali zgodnie z prawem obciążęni obowiązkiem ponoszenia tych kosztów. W kontroli tej zawiera się również możliwość badania, czy nie doszło do uchybień przepisom prawa na etapie wszczęcia i prowadzenia egzekucji (argumentum ex art. 64c par 3 u.p.e.a.), które to naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (czyli zarówno samą zasadę obciążenia danych osób kosztami, jak i ich wysokość)

TEZY

Sąd administracyjny kontrolując postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych może w szczególności badać, czy w realiach danej sprawy skarżący i inni uczestnicy zostali zgodnie z prawem obciążęni obowiązkiem ponoszenia tych kosztów. W kontroli tej zawiera się również możliwość badania, czy nie doszło do uchybień przepisom prawa na etapie wszczęcia i prowadzenia egzekucji (argumentum ex art. 64c par 3 u.p.e.a.), które to naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (czyli zarówno samą zasadę obciążenia danych osób kosztami, jak i ich wysokość)


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.E. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]); 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również "Minister" lub "organ") z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] (dalej powoływane również jako "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M.E., reprezentowanej przez A.R., na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., znak [...] ustalające na żądanie zobowiązanych P.R., P.R., B.R. oraz M.E. koszty egzekucyjne w wysokości 64.167,75 zł (słownie: sześćdziesiąt cztery tysiące sto sześćdziesiąt siedem złotych 75/100) do solidarnego pokrycia, powstałe w wyniku przeprowadzonych czynności egzekucyjnych na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2011 r., w związku z wykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. Nr [...], a polegającego na opróżnieniu podlegającego rozbiórce budynku na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy wskazane postanowienie Wojewody [...].

II. Zaskarżone postanowienie został oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji "budowa dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiadukt drogowy w km 16,955 linii kolejowej [...] w ciągu ulicy [...] i [...] w [...] na działkach ewidencyjnych Dzielnicy [...], w tym na działce nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] wystawił tytuły wykonawcze w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym na P.R. o numerze [...], na P.R. o numerze [...], na B.R. o numerze [...] oraz na M.R. (obecnie: E.) o numerze [...] wzywając do niezwłocznego wydania [...] S.A. nieruchomości zabudowanej, położonej w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] - na rzecz Skarbu Państwa. Następnie w dniu [...] sierpnia 2011 r. firma [...] Sp. z o. o na zlecenie [...] S.A. przeprowadziła czynności egzekucyjne na działce nr [...] z obrębu [...], zatwierdzone zbiorczą fakturą nr [...] z [...] września 2011 r. na kwotę 64 167,75 zł. (wystawioną przez [...] Sp. z o. o. na rzecz [...] S.A.). W dniu [...] listopada 2011 r. [...] S.A. wystawiły dla [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] fakturę nr [...] na kwotę 64 167,75 zł za przeprowadzoną egzekucję na działce nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] wystawił wezwanie do zapłaty nr [...], wzywające do solidarnego pokrycia przez zobowiązanych tj. P.R., P.R., B.R. i M.R. (obecnie nazwisko: E.) wydatków egzekucyjnych w kwocie 64 167,75 zł poniesionych przez organ egzekucyjny na podstawie faktury nr [...] z [...] listopada 2011 r. Następnie w dniu [...] września 2012 r. Wojewoda [...] na wniosek zobowiązanych wydał postanowienie nr [...] ustalające koszty egzekucyjne w kwocie 64 167,75 zł za przeprowadzone ww. czynności egzekucyjne, które następnie zostało zaskarżone przez P.R. oraz B.R., a także M.E. reprezentowaną przez A.R. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniami z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], [...] oraz [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], ponownie ustalił koszty egzekucyjne postępowania egzekucyjnego w stosunku do P.R., P.R., B.R. oraz M.E. w wysokości 64.167,75 zł (słownie: sześćdziesiąt cztery tysiące sto sześćdziesiąt siedem złotych 75/100). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wymienił i omówił poszczególne wydatki składające się na wskazaną wyżej kwotę kosztów egzekucyjnych.

II.2. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyła M.E. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wyjaśniła, że obciążanie skarżącej kosztami egzekucyjnymi jest w jej ocenie niezasadne, gdyż M.E. nie jest i nie była osobą władającą nieruchomością położoną w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Jak zauważyła, katalog osób zobowiązanych do wydania nieruchomości powinien być przez organ egzekucyjny ustalany w sposób tożsamy do katalogu stron postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Powyższe oznacza zdaniem Skarżącej, iż zobowiązanymi do wydania nieruchomości, a w konsekwencji, również do pokrycia kosztów egzekucyjnych, są osoby wskazane w katastrze nieruchomości, który w przypadku nieruchomości położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...], zawierał nieaktualne dane. Skarżąca podkreśliła, że ze względu na fakt, iż wpisy widniejące w ewidencji gruntów i budynków były niezgodne z aktualnym stanem prawnym, skarżąca do dnia dzisiejszego nie uzyskała odszkodowania za utraconą nieruchomość. M.E. za niewłaściwe uznała nakładanie solidarnego obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych wydania nieruchomości, za którą nie uzyskała odszkodowania. W dalszej części zażalenia M.E. opisała szczegółowo wysokość uzyskiwanych dochodów oraz wysokość zobowiązań finansowych, które musi ponosić w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, podkreślając, że obciążanie jej kosztami egzekucyjnymi byłoby - ze względu na jej trudną sytuację materialną - niezasadne.

II.3. Minister uzasadniając zaskarżone postanowienie wskazał, że w myśl przepisu art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne, na które składają się opłaty za czynności egzekucyjne i wydatki faktycznie poniesione w związku z prowadzeniem egzekucji, obciążają zobowiązanego. Określenie podmiotu zobowiązanego, w stosunku do którego będą kierowane czynności egzekucyjne, następuje w treści tytułu wykonawczego, którego doręczenie zobowiązanemu, w formie odpisu, rozpoczyna egzekucję administracyjną należności o charakterze niepieniężnym (art. 27 w zw. z art. 26 § 5 pkt 1 w zw. z art. 143 § 1u.p.e.a.). Minister odwołał się również do pojęcia wydatków egzekucyjnych (art. 64b u.p.e.a.). Następnie Minister podniósł, że w art. 64c u.p.e.a. ustanowiona została zasada odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji. W ocenie doktryny i judykatury zasadność takiej regulacji nie budzi wątpliwości, ponieważ całe postępowania egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych jest następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Zatem koszty egzekucyjne są następstwem i konsekwencją konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza wprawdzie w art. 64c § 4 sytuację, gdy zobowiązanym do pokrycia kosztów egzekucyjnych jest wierzyciel, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Ponadto, do kosztów egzekucyjnych mają zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiące o zasadach ogólnych postępowania egzekucyjnego. Chodzić tu będzie w szczególności o zasadę celowości i zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji. Z powyższych zasad wynika, że zobowiązany będzie ponosił koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Nieuzasadnione wydatki egzekucyjne, koszty powstałe w wyniku nieprawidłowego działania organu egzekucyjnego lub pracowników tego organu nie mogą obciążać zobowiązanego. Będą one obciążały organ egzekucyjny, niekiedy wierzyciela). Minister podniósł, że w świetle art. 64c § 7 u.p.e.a. zobowiązany może uzyskać najpierw rozstrzygnięcie o wysokości i podstawie naliczenia kosztów, a następnie kwestionować zasadność tego naliczenia. W ocenie Ministra, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przy badaniu prawidłowości ustalenia przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania zarzutów dotyczących egzekucji (czy też poszczególnych czynności egzekucyjnych), jako wykraczających poza ramy zaskarżonego postanowienia. Rolą organów w niniejszym postępowaniu było jedynie ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Minister podniósł, że z treści postanowienia w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych wynika, iż w stosunku do skarżącej powstał w następstwie dokonywanych wobec niej czynności egzekucyjnych obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Jako bezzasadny należy potraktować, zdaniem Ministra, zarzut błędnego ustalenia osób zobowiązanych do uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Wskazać bowiem należy, że organ egzekucyjny wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych uwzględnia, między innymi, dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne powodujące powstanie kosztów egzekucyjnych oraz poniesione wydatki egzekucyjne. Obowiązany jest także uwzględnić wydane w toku tego postępowania postanowienia powodujące wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji, jeżeli postanowienia takie zostały wydane. Wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny nie bada natomiast, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem Jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych wobec Skarżącej nie zostało wydane żadne postanowienie, które powodowałoby wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanej za koszty egzekucji. Wobec powyższego uznać należy, iż wszystkie dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne są skuteczne i powodują powstanie kosztów egzekucyjnych obciążających skarżącą. Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut, iż organ egzekucyjny nałożył na zobowiązaną obowiązek ponoszenia kosztów egzekucyjnych wydania nieruchomości, za którą nie uzyskała odszkodowania. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 9y ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 z późn. zm.), za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o którym mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4 tej ustawy, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda (art. 9y ust. 2 ww. ustawy). Przytoczony przepis przewiduje konieczność rekompensaty poniesionych przez właściciela strat poprzez wypłatę odszkodowania, nie nakłada jednak na organ egzekucyjny obowiązku oszacowania jego wysokości przed podjęciem czynności egzekucyjnych. Ustalenie wysokości należnego zobowiązanej odszkodowania jest przedmiotem odrębnego postępowania, a tym samym nie może być przedmiotem zarzutów podnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, w tym również w ramach zażalenia na postanowienie w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych. W podsumowaniu powyższych rozważań Minister podniósł, że nie znalazł podstaw by uznać, że organ egzekucyjny nieprawidłowo dokonał ustaleń w zakresie obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Minister nie dopatrzył się bowiem zaistnienia w sprawie takich przesłanek, które wpłynęłyby na byt oraz zakres obowiązku uiszczenia przez skarżącą kosztów egzekucyjnych.

II.4. Ze wskazanym na wstępie postanowieniem Ministra z [...] kwietnia 2015 r. nie zgodziła skarżąca. W skardze na to postanowienia M.E., reprezentowana przez córkę A.R., wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 27 w zw. z art 26 § 5 pkt 1 w zw. z art. 143 § 1 w zw. z art 1a pkt 20 oraz w zw. z art 64c § 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca M.E. (d. R.) jest podmiotem zobowiązanym, do którego winny być kierowane czynności egzekucyjne oraz żądanie zapłaty kosztów egzekucji, podczas gdy skarżąca nie była nigdy w posiadaniu nieruchomości położonej w dzielnicy [...], działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], tym samym nie powinna ponosić kosztów egzekucyjnych nie związanych z jej osobą;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art 7, art. 77 § 1, art. 80, art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie:

(i) podmiotów zobowiązanych, tj. obok osób faktycznie władających nieruchomością P.R., P.R., B.R., zobowiązanie również skarżącej, która nie była nigdy w posiadaniu nieruchomości ani żadnej rzeczy, która się na niej znajdowała, do solidarnego ponoszenia powstałych kosztów egzekucyjnych;

(ii) że skarżąca jest solidarnie odpowiedzialna za pokrycie kosztów egzekucyjnych, podczas gdy brak jest podstawy prawnej (tj. ani ustawowej ani z czynności prawnej) do uznania, że w przedmiotowej sprawie dłużnicy są odpowiedzialni solidarnie (art 369 k.c.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że organy administracji publicznej w sposób błędny ustaliły podstawową kwestię - tj. podmioty zobowiązane do wykonywania obowiązku o charakterze niepieniężnym - tzn. do wydania nieruchomości zabudowanej, położonej w dzielnicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Poza tym zupełne nie wiadomo na jakiej podstawie organy obu instancji dopatrzyły się zaistnienia w sprawie takich przesłanek, które wpłynęłyby na byt oraz zakres obowiązku solidarnego uiszczenia przez skarżącą kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 64c § 1 u.p.e.a. koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Natomiast zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 u.p.e.a., zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie wykonała obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżąca wskazała, że nie była w posiadaniu nieruchomości, z której przeprowadzona była egzekucja, nie powinna również ponosić kosztów egzekucyjnych w postaci opróżnienia nieruchomości, która nie była w jej posiadaniu ani nie miała tam swoich rzeczy. Wbrew stanowisku organów administracyjnych w stosunku do skarżącej nie powstał obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych ponieważ należy mieć na uwadze, że skarżąca nie jest i nie była osobą władającą przedmiotową nieruchomością, ani w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, która odjęła prawo własności spornej nieruchomości, ani w dniu dokonywania czynności mających na celu jej opróżnienie, tym samym nie powinna być obarczana kosztami egzekucyjnymi obok podmiotów faktycznie do tego zobowiązanych. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego obarczył skarżącą kosztami egzekucyjnymi solidarnie, a nie według jej udziału we własności przedmiotowej nieruchomości, którą nabyła drogą spadkobrania. Tym samym w takim wypadku nie może być mowy o solidarności, gdyż zgodnie z treścią art 369 k.c. zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub czynności prawnej, a organy administracji publicznej w ogóle nie odniosły się do powyższej kwestii i na równi potraktowały posiadającego współwłaściciela (P.R.), nieposiadającego współwłaściciela (M.E.) oraz posiadaczy niebędących właścicielami (P.R. i B.R.) obarczając ich obowiązkiem solidarnego pokrycia kosztów. Powyższe ustalenia organów w ogóle nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania - art 7, 77 § 1, 80, art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 126 k.p.a. w zw. 2 art. 18 u.p.e.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Przepisy z zakresu geodezji i kartografii priorytet przyznają niewątpliwie prawu własności jako najsilniejszemu ze wszystkich praw podmiotowych o charakterze rzeczowym, dopuszczając w konkretnych sytuacjach ujawnianie innych praw rzeczowych, jak również obligacyjnych. Tymczasem władanie w orzecznictwie jest utożsamiane z posiadaniem w rozumieniu kodeksu cywilnego. Posiadanie natomiast nie jest stanem prawnym, lecz faktycznym i nie poddaje się ocenom właściwym dla praw rzeczowych. Wobec powyższego przyjęty przez organy administracyjne kierunek wykładni art 1a pkt 20 u.p.e.a. na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego oznacza de facto, iż ma miejsce sytuacja, w której powstały obciążające zobowiązanego koszty egzekucyjne, które nie są związane z pozbawieniem skarżącej posiadania. Tym samym w przedmiotowej sprawie w stosunku, do skarżącej mamy do czynienia z okolicznościami prowadzącymi do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Poza tym wskazać należy, że przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej za podstawę ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości brane były dane widniejące w ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji gruntów widniało również kto jest władającym nieruchomością. Dlatego zdaniem skarżącej kwestia ustalenia osób, które nie chciały wydać nieruchomości (faktycznie nią władały) powinna również odbywać się na tej samej podstawie ewidencji gruntów i budynków, a przede wszystkim protokołu, który stwierdzał kto nie chce wydać nieruchomości wywłaszczonej. W tym miejscu podkreślić należy, że fakt widnienia w ewidencji gruntów wpisów odnośnie stanu faktycznego tj. osoby władającego nie stanowi podstawy do wydania decyzji zaskarżonej, gdyż takowa decyzja winna być wydana na osobę, która w protokole z dokonania czynności opróżniających została wskazana jako władający. Zdaniem skarżącej, nie bez znaczenia jest również fakt, iż wpisy widniejące w ewidencji gruntów i budynków, które były niezgodne ze stanem prawnym spowodowały, że skarżąca do dnia dzisiejszego nie uzyskała odszkodowania za utraconą nieruchomość, gdyż nie była wskazana jako strona postępowania w decyzji lokalizacyjnej celu publicznego. Dlatego tym bardziej za niewłaściwe należy uznać nakładanie na skarżącą solidarnego obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych wydania nieruchomości. Podkreślić należy również, iż potwierdzeniem prawa skarżącej do własności spornej nieruchomości była decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji wydanej bezprawnie przez władze, która pierwotnie stanowiła podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowa decyzja nadzorcza została wydana w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i czynności egzekucyjnych dlatego nie sposób przyjmować, że na skarżącej jako właścicielu odejmowanej nieruchomości ciąży obowiązek jej wydania z pozostałymi współwłaścicielami. Skoro bowiem ewidencja stanowiła podstawę do odjęcia prawa własności, a tam skarżąca nie widniała jako właściciel, zatem i w kwestii opróżnienia odpowiedzialność powinien ponosić tylko ten kto faktycznie władał działką w chwili dokonywania jej przymusowego opróżnienia.

II.5. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jeżeli chodzi kwestię solidarnego nałożenia obowiązku, to Minister stwierdził, iż w myśl art. 195 k.c. każdemu z współwłaścicieli w częściach ułamkowych przysługuje jednakowe prawo do całej nieruchomości, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Istota współwłasności polega zatem na tym, iż każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony, co do zasady, do współposiadania i korzystania z całej nieruchomości, przy czym żadnemu z nich nie przysługuje prawo do określonej jej części. Każdy ze współwłaścicieli posiada skuteczne wobec pozostałych współwłaścicieli określone uprawnienia uzasadnione jego udziałem we współwłasności. Dotyczy to współposiadania i współkorzystania z rzeczy wspólnej (art. 206 k.c.), a także pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy (art. 207 k.c.). Tym samym skarżąca, jako współwłaścicielka budynku położonego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], była zobowiązana do solidarnego z pozostałymi zobowiązanymi, tj. P.R., P.R., B.R., uiszczenia kosztów egzekucyjnych ustalonych zaskarżonym postanowieniem.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Skarżąca nie podważa w skardze wysokości kosztów egzekucyjnych ustalonych w postanowieniu Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny zasadności nałożenia na skarżącą (oraz pozostałych uczestników postępowania) obowiązku solidarnego uiszczenia kosztów czynności egzekucyjnych powstałych w związku z wykonaniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Podstawą nałożenia rzeczonego obowiązku był art. 64c § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 64c § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. W myśl zaś art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a., wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. W myśl zaś art. 64c § 3 u.p.e.a., jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela.

IV.4. Kwestią, która wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia, jest zakres kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu, w którym przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych. Chodzi w szczególności o to, jak głęboko może sięgać kontrola sądowoadministracyjna w takim przypadku w świetle zasady orzekania w "granicach sprawy" (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). W orzecznictwie z jednej strony prezentowany jest pogląd, że, organ egzekucyjny wydając postanowienie w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych nie bada, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2010 r., II FSK 168/03, CBOSA). Równocześnie jednak można odnotować wypowiedzi orzecznictwa, w ramach których dopuszcza się, m. in. na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a oraz w zw. z art. 8 k.p.a., badanie w związku ze skargą na postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., II FSK 1722/12, CBOSA). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie więcej argumentów zdaje się przemawiać na rzecz drugiego ze wskazanych poglądów. Należy mieć w szczególności na uwadze, że koszty postępowania egzekucyjnego są należnością ściśle związaną z koniecznością prowadzenia egzekucji. Koszty te są, jak trafnie to zresztą wskazał Minister na s. 3 zaskarżonego postanowienia z powołaniem się poglądy doktryny, następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonych na nich obowiązków. Ewentualne bezprawne działania organów egzekucyjnych nie mogą – w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) – skutkować nałożeniem na obywatela obowiązków. Tak właśnie – zdaniem Sądu – należy w szczególności odczytywać cel wprowadzenia przez ustawodawcę art. 64c § 3 u.p.e.a. Również w piśmiennictwie z zakresu egzekucji administracyjnej wskazuje się, że w razie wszczęcia i prowadzenia egzekucji niezgodnie z prawem na skutek uchybień organu egzekucyjnego, nie ma on prawa do żądania kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego (por. np. S. Serafin, Koszty egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] Zarys prawa, System egzekucji administracyjnej, pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza i J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 303 i powołany tam pogląd R. Hausera i Z. Leońskiego). Taka wykładania celu art. 64c § 3 u.p.e.a. koresponduje również z powszechnie przyjętą zasadą prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (Ex iniuria ius non oritur). Należy dodać, że zasada znajduje zastosowanie również w postępowaniu administracyjnym (por. np. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 3). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 31 marca 2014 r. (I SA/Wr 2306/13, CBOSA), zgodnie z którym strona nie może ponosić niekorzystnych skutków bezprawnych działań organów administracji publicznej. Takiego rozwiązania nie da się także pogodzić z elementarnymi zasadami państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Powołany art. 64c § 3 u.p.e.a. literalnie dotyczy tylko sytuacji, gdy koszty egzekucyjne zostały już pobrane. Wnioskując a maiori ad minus oraz posługując się wykładnią funkcjonalną i systemową należy jednak przyjąć, iż możliwość badania przesłanek wskazanych w art. 64c § 3 u.p.e.a. w ramach skargi na postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych dotyczy również sytuacji, gdy koszty egzekucyjne nie zostały jeszcze wyegzekwowane. Trudno bowiem racjonalnie uzasadnić, dlaczego w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych strona, od której żądanych kosztów jeszcze nie wyegzekwowano (ale już wydano wobec niej postanowienie określające wysokość tych kosztów, które następnie powinno być skierowane do egzekucji), ma znajdować się w gorszej pozycji procesowej niż strona, od której koszty już pobrano. Przeciwna wykładnia byłaby nie do pogodzenia miedzy innymi z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP). Literalnie art. 64c § 3 u.p.e.a. zdaje się zresztą nawiązywać do egzekucji świadczeń pieniężnych, gdzie regułą jest ściąganie kosztów wraz z należnością główną. Tymczasem art. 64c jest przepisem wspólnym dla kosztów powstałych w egzekucji należności pieniężnych oraz obowiązków niepieniężnych. Sąd podziela pogląd, że wykładnia językowa nie może prowadzić do wyników, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musiałby być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 9 listopada 2010 r., IV SA/Gl 276/10, CBOSA). Ponadto, organ winien mieć na uwadze, że wykładnia językowa powinna być pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty winny być zawsze poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych (por. np. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012, Nr 6, s. 9 i n.; uzasadnienie uchwały NSA (7) z 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, Nr 5, poz. 84; Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 34 komentarza do art. 6 i cyt. tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo). Reasumując, sąd administracyjny kontrolując postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych może w szczególności badać, czy w realiach danej sprawy skarżący i inni uczestnicy zostali zgodnie z prawem obciążeni obowiązkiem ponoszenia tych kosztów. W kontroli tej zawiera się również możliwość badania, czy nie doszło do uchybień przepisom prawa na etapie wszczęcia i prowadzenia egzekucji (argumentum ex art. 64c § 3 u.p.e.a.), które to naruszenia prawa mogły mieć wpływ na treść postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (czyli zarówno samą zasadę obciążenia danych osób kosztami, jak i ich wysokość). Dla uniknięcia ewentualnych wątpliwości należy z całą mocą podkreślić, że nie chodzi tu o kontrolę legalności aktu administracyjnego, w związku z którym wystawiono tytuł wykonawczy (czyli w niniejszej sprawie kontrolę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej). Skarżąca zresztą zarzutów wobec tej decyzji lokalizacyjnej nie formułuje w skardze. Natomiast skarżąca kwestionuje przede wszystkim zasadność skierowania wobec niej egzekucji oraz nałożenie solidarnego obowiązku zapłaty. Dodać należy, że zbliżonej natury zarzuty były podnoszone również w zażaleniach uczestników P.R. oraz B.R. na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2012 r.

IV.5. Mając na uwadze powyższe ustalenia dotyczące zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu należy wskazać, że z treści zaskarżonego postanowienia nie sposób jednoznacznie ustalić, na jakiej podstawie wobec skarżącej oraz pozostałych uczestników wystawiono w dniu [...] czerwca 2011 r. tytuły wykonawcze. W nadesłanych przez Ministra aktach administracyjnych brak zresztą tych tytułów, a informacja o ich wystawieniu podana została jedynie w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Tymczasem z załączonej do akt administracyjnych decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wynika, że w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] decyzja ta została wydana wobec [...]. Innymi słowy, wspomniane tytuły wykonawcze zostały wydane wobec innych podmiotów niż wskazane w decyzji, w związku z którą prowadzono egzekucję. Jedynie z rozważań zawartych w skardze oraz w odpowiedzi na skargę (a także z zażalenia P.R. z 18 września 2012 r.) najprawdopodobniej wynika, że skarżąca i uczestnicy traktowani są przez organ jako współwłaściciele działki nr [...] (dowodzą tego m. in. wywody odpowiedzi na skargę dotyczące nałożenia solidarnego obowiązku zapłaty kosztów – s. 3). W tym miejscu należy z całą mocą podkreślić, że tak fundamentalna dla oceny legalności postępowania egzekucyjne czynność, jak wystawienie tytułu wykonawczego musi mieć jednoznaczne i weryfikowalne uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Dotyczy to w szczególności kwestii udokumentowania ewentualnego następstwa prawnego (art. 28a w zw. art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest w aktach administracyjnych nie tylko tytułów wykonawczych, ale również jakichkolwiek dokumentów urzędowych dotyczących podstaw prawnych skierowania egzekucji wobec skarżącej oraz uczestników. Brak zebrania przez organ takich dokumentów uniemożliwia w istocie poddanie merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia i stanowi istotne naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

IV.6. Sąd stwierdza również, że w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów mogących pozwolić ocenić legalność samego etapu prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 § 1 u.p.e.a.), egzekucja obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu winna być prowadzona zgodnie z zasadami określonymi w art. 141 – 147 u.p.e.a. Przede wszystkim egzekucję tę ma prowadzić egzekutor wyznaczony przez organ egzekucyjny (art. 142 u.p.e.a.). Dotyczy to nie tylko niezwykle istotnych czynności wstępnych z art. 143 u.p.e.a., ale i pozostałych etapów tego rodzaju egzekucji (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, 7 wyd., Warszawa 2014, Legalis, teza 2 do art. 142). Egzekutorem jest zaś wyznaczony pracownik organu egzekucyjnego (zob. art. 31 § 2 u.p.e.a; por. Joanna Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 142 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2014). W aktach egzekucyjnych brak w szczególności dowodu na wykonanie przez egzekutora czynności wskazanych w art. 143 § 1 u.p.e.a. Tymczasem w piśmiennictwie wskazuje się, że aby móc zastosować przedmiotowy sposób egzekucji egzekutor (a nie organ egzekucyjny, jak to ma miejsce przy grzywnie w celu przymuszenia i wykonaniu zastępczym) musi doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (zob. art. 32 u.p.e.a.), jak również postanowienie, w którym zostanie wyartykułowane wezwanie zobowiązanego do wydania rzeczy określonej w tytule wykonawczym (tak Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, 7 wyd., Warszawa 2014, Legalis, teza 3 do art. 143). Z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wynika natomiast, że "W dniu [...] sierpnia 2011 r. firma [...] Sp. z o. o. na zalecenie [...] S.A. przeprowadziła czynności egzekucyjne na działce nr [...] z obrębu [...], zatwierdzone fakturą nr [...] z dnia [...].09.2011 (...)". Powstaje tu zatem zasadnicze pytanie, czy w ogóle czynności dotyczące odebrania nieruchomości oraz opróżnienia pomieszczeń były w niniejszej sprawie podejmowane w ramach form przewidzianych w art. 141 – 147 u.p.e.a. oraz przez podmioty wskazane w tych przepisach. Brak ustaleń w tej kwestii oraz brak w aktach relewantnych dokumentów dotyczących tych zagadnień przesądza o istotnym naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

IV.7. Kolejną przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jest błędne przyjęcie przez organ, że w razie nałożenia obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych na dwie lub więcej osób ich odpowiedzialność jest solidarna. Przede wszystkim należy wskazać, że solidarna odpowiedzialność jest instytucją prawa cywilnego (art. 366 i n. k.c.), tymczasem koszty postępowania egzekucyjnego stanowią zobowiązanie publicznoprawne. Solidarności zobowiązań, zwłaszcza na gruncie prawa publicznego, nie można domniemywać, musi ona wynikać jednoznacznie z przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, CBOSA). Przykładem takich regulacji może tu być art. 107 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Niedopuszczalne jest tu również stosowanie analogii, chodzi bowiem o nałożenie na zobowiązanego surowszej odpowiedzialności (solidarność zobowiązanych ze swej istoty służy interesom wierzyciela). Pogląd o niedopuszczalności stosowania analogi na niekorzyść, mający obecnie silne oparcie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie NSA od samego początku działalności tego Sądu (zob. np. wyrok NSA z 19 października 1983 r., II SA 1198/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 90; wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., I FSK 1983/09; CBOSA). W żadnym przypadku wskazane przez organ przepisy prawa cywilnego dotyczące uprawnień współwłaścicieli nie stanowią podstawy do przyjęcia solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych za zapłatę kosztów postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie utrwalony jest zresztą pogląd, że sam fakt nałożenia obowiązku zapłaty na współwłaścicieli nie rodzi jeszcze per se zobowiązania solidarnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2007 r., I SA/Wa 652/07, CBOSA). Zdaniem Sądu, w świetle braku szczegółowych regulacji ustawowych dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego przez współuczestników takiego postępowania, należy przyjąć jako zasadę ich równy podział między wszystkich współuczestników (tj. wszystkich zobowiązanych). Świadczenie wyrażone w pieniądzu jest bowiem z natury swej podzielne. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w realiach konkretnej sprawy, organ może przy tym, kierując się zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego oraz odpowiednio stosowanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, odmiennie określić zasady ponoszenia tych kosztów, nie wykluczając obciążania tymi kosztami tylko niektórych współuczestników (współzobowiązanych). Przykładowo, może tu chodzić o przypadek, kiedy konieczność przymusowego wykonania aktu administracyjnego jest spowodowana postawą tylko niektórych współwłaścicieli lub współposiadaczy danej nieruchomości. Warto dodać, że możliwość odpowiedniego rozdzielania wydatków egzekucyjnych pomiędzy kilku współzobowiązanych znajduje dodatkowe wsparcie w treści – obowiązującego w 2011 r. - § 14 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, wspólne wydatki poniesione w związku z egzekucją lub zabezpieczaniem należności pieniężnej u dwu lub więcej zobowiązanych rozdziela się pomiędzy wszystkich zobowiązanych, biorąc pod uwagę okoliczności egzekucji lub zabezpieczenia u każdego z nich. Omówione tu naruszenie przepisów prawa przez organ (tj. nałożenie na skarżącą i pozostałych uczestników solidarnej odpowiedzialności) miało istotny wpływ na wynik sprawy, determinowało bowiem treść obowiązku wskazanego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

IV.8. Konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia wynika jeszcze z jednego istotnego uchybienia przepisom postępowania, jakiego dopuścił się Minister w niniejszej sprawie. Uchybienie to, podobnie jak naruszenie przepisów prawa omówione w punkcie IV.7 powyżej, jest niezależne od wskazanych w punkcie IV.4 uzasadnienia wątpliwości co do zakresu kognicji sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych. Otóż zarówno z samej treści zaskarżonego postanowienia (zob. s. 6), jaki i z zalegających w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że Minister jako stronę potraktował wyłącznie skarżącą, która wniosła zażalenie. Tymczasem stronami postępowania w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego przed organem II instancji winni być także uczestnicy postępowania. Uszło to uwadze Ministra, podobnie jak okoliczność, że istota dwuinstancyjnego postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Innymi słowy, organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie; jego rolą nie jest zaś (jedynie) ocena zasadności odwołania (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., I GSK 1071/07, CBOSA). Minister, który miał pełną wiedzę o pozostałych uczestnikach postępowania, a mimo to uznał za stronę wyłącznie skarżącą, naruszył w szczególności art. 6, art. 7, art. 15, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a.

IV.8. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] przede wszystkim zgromadzi w aktach sprawy dokumenty niezbędne do wnikliwego i zgodnego z zasada praworządności załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), a następnie poczynione ustalenia faktyczne i oceny przedstawi w uzasadnieniu orzeczenia, mając w szczególności na uwadze zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Chodzi tu zwłaszcza o dowody realizacji przez organ egzekucyjny zasady zagrożenia (art. 15 § 1 u.p.e.a.) oraz o tytuły wykonawcze (w aktach egzekucyjnych brak również dowodów na przesłanie tych tytułów skarżącej oraz uczestnikom z wezwaniem, o którym mowa w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r.). Wojewoda zgromadzi również w aktach dowody, na mocy których określono krąg zobowiązanych i ich ewentualny tytuł prawny do przedmiotowej działki nr [...] oraz jej faktyczne posiadanie przez wszystkich lub niektórych ze zobowiązanych. Jeżeli chodzi o stan prawny nieruchomości, to organy winny w szczególności ustalić, czy dla spornej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta (mając na uwadze domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm). Wojewoda zobowiązany będzie w szczególności wnikliwe wyjaśnić rozbieżności między treścią jego decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, gdzie w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] została ona wydana wobec [...], a wystawieniem tytułów wykonawczych wobec zobowiązanych. Aktualny stan akt egzekucyjnych, ani tym bardziej treść wydanych w sprawie orzeczeń, nie pozwalają bowiem na ustalenie relacji między skutkiem wywłaszczeniowym decyzji lokalizacyjnej z 2008 r. (art. 9s ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania tej decyzji), a traktowaniem zobowiązanych jako współwłaścicieli działki, która wcześniej została objęta decyzją lokalizacyjną wydaną wobec innego podmiotu. Ponadto, w aktach sprawy winny znajdować się dowody na wykonanie przez egzekutora obowiązków przewidzianych w art. 143 § 1 u.p.e.a. oraz protokół z innych czynności egzekucyjnych podjętych w sprawie przez egzekutora (art. 53 u.p.e.a.). Jeżeli organ uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do obciążenia zobowiązanych kosztami postępowania egzekucyjnego (a w szczególności, że nie zachodzi przesłanka wszczęcia i prowadzenie egzekucji niezgodne z prawem, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a.), uzasadni wnikliwie nie tylko podstawę prawną i faktyczną do obciążenia skarżącej oraz uczestników tymi kosztami, a także rozważy, czy koszty te winni ponosić wszyscy zobowiązani w częściach równych, czy też tylko niektórzy z nich.

IV.9. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone, uzasadnia uchylenie również postanowienia organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

IV.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi (100 zł). Koszty te zasądzono od Ministra Infrastruktury i Budownictwa (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 1960] w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa [Dz. U. poz. 1907]).

IV.11. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.