Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 878/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 154
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 maja 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G. z dnia 10 lutego 2017 r., nr [...], o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w O. , gmina Ś. G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 2200 m2,. Wskazując w podstawie prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało uzasadnienia powyższej decyzji, w którym organu pierwszej instancji wskazał, że w dniu 26 maja 2015 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. G.. Uchwała ta weszła w życie w dniu 2 lipca 2015 r. Zgodnie z § 48 uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntów objętych planem wynosi 15 %. Po otrzymaniu odpisu aktu notarialnego zawierającego umowę sprzedaży działki nr [...] wszczęto postępowanie administracyjne i zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie stosownego operatu szacunkowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Burmistrz [...] i Gminy Ś. G. w dniu 27 maja 2016 r. wydał decyzję ustalającą dla zbywcy Z. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po zmianie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie [...]zł. Na skutek odwołania Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w dniu 28 lipca 2016 r. przedmiotową decyzję. Wskazało na pominięcie regulacji z art. 87 ust.3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdanie Kolegium wskutek stwierdzenia nieważności części planu, a to w zakresie terenów o przeznaczeniu C:RM - tereny zabudowy zagrodowej, również część przedmiotowej nieruchomości nie była objęta ustaleniami planu. W takim przypadku, w stosunku do części gruntu mamy do czynienia z tzw. luką planistyczną, co wymaga zgodnie z wyżej wymienionym przepisem ustalenia wartości nieruchomości w trzech sytuacjach, tj. pod rządami poprzednio obowiązującego planu, w czasie gdy żaden plan nie obowiązywał, jak i po rządami aktualnego planu. Kolegium wskazało także, iż brak jest ustalenia na jakiej powierzchni przedmiotowej nieruchomości dane przeznaczenie występuje, co ma przełożenie na dobór nieruchomości wziętych do porównań, bowiem chodzi o to, by również wiadomym było, w jakiej proporcji na danej nieruchomości mieszane przeznaczenie występuję. Kolegium zwróciło nadto uwagę iż w sytuacji, gdy dany grunt nie był objęty ustaleniami planu i wówczas określano go według faktycznego sposobu wykorzystania, to należało mieć na uwadze także ewentualną potencjalną możliwość zagospodarowania tego gruntu. Uznało za mało precyzyjne i niejednoznaczne określenia ustalonych cech dla opisu nieruchomości, co powoduje iż trudno dokonać weryfikacji podobieństwa nieruchomości wziętych do porównań. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu skorygowanie sporządzonego operatu szacunkowego, co zostało wykonane w dniu 7 listopada 2016 r. W wydanej obecnie decyzji z dnia 10 lutego 2017 r. omówiono przepisy regulujące sposób ustalania opłaty jednorazowej, a to art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jak też zasady szacowania nieruchomości wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności stwierdzono, że doszło do zmiany przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 1 lipca 2015 r. oraz w obowiązującym aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od dnia 2 lipca 2015 r. Zbywana działka nr [...] w O. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. G. w obowiązującym do dnia 1 lipca 2015 r., zatwierdzonym uchwałą z dnia 7 sierpnia 2007 r., w części znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem C:RZ -tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk (część nieruchomości o pow. ok. 600 m2) i KDZ - tereny dróg powiatowych ( pow. ok. 50 m2 ). Pozostała część nieruchomości o pow. ok. 1550 m2 nie była objęta planem, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. stwierdził nieważność tego planu w części obejmującej m. innymi tereny o przeznaczeniu RM - tereny zabudowy zagrodowej. Koniecznym stało się ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu albowiem w powyższej sprawie nie znajduje zastosowania art. 87 ust. 3 u.p.z.p., gdyż dla omawianej części nieruchomości nie zachodziła tzw. "luka planistyczna", o której mowa w tym przepisie. Stosownie do treści art. 87 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli uchwalenie planu nastąpiło po 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie 2, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia, terenu ustalonego w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r . Jednak, co podkreślono, przepis powyższy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż na terenie Miasta i Gminy Ś. G. obowiązywał plan miejscowy uchwalony po 1995 r. i przed 31 grudnia 2003 r., a następnie plan miejscowy z 2007r., przyjęty uchwałą z 7 sierpnia 2007 r., co do części którego sąd stwierdził nieważność. Plan ten został z planem obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości, przyjętym uchwałą Rady Miasta Ś. G. z 26 maja 2015 r., przedmiotowa działka znajduje się w terenach oznaczonych symbolem planu : - C124MU - tereny zabudowy mieszkaniowe - usługowej, (część działki o pow. 1550m2), - C62RP - tereny rolne z zakazem zabudowy (pow. ok. 600 m2), - [...] - tereny dróg publicznych (ok. 50 m2). Organ pierwszej instancji omówił wykonany na potrzeby obecnie rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, wskazując podejście i metodę szacowania wybraną przez rzeczoznawcę, jak też dokonaną analizę rynku lokalnego, wybór nieruchomości podobnych, które wzięto do porównań, wskazał cechy najbardziej poszukiwane przez kupujących, jak też ustalił wagi tych cech. Mając na uwadze występujące następstwo w uchwalanych planach zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca szacował przedmiotową nieruchomość w dwóch stanach, tj. wg jej przeznaczenia jakie miała w planie zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. - co do części tej nieruchomości objętej planem, i według faktycznego sposobu wykorzystywania co do tej części, która planem nie była objęta. Natomiast w czasie obecnie obowiązującego planu rzeczoznawca określił jej przeznaczenie jako nieruchomość przeznaczoną w części do zabudowy, i w części jako teren rolny. Burmistrz stwierdził także, iż operat sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy jest prawidłowy pod względem formalnym, spełnia wszystkie wymogi prawem przewidziane i w związku z tym może stanowić dowód -w niniejszym postępowaniu. W operacie rzeczoznawca określił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona według jej przeznaczenia w poprzednim planie z 2007 .r oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystania w tej części, której plan nie obejmuje, wynosi [...] zł, zaś wartość tej samej nieruchomości według przeznaczenia przewidzianego dla niej w planie uchwalonym 26 maja 2016r. wynosi [...] zł, co powoduje iż wzrost wartości nieruchomości po wejściu w życie nowego planu wynosi [...] zł. Opłata planistyczna w wielkości 12 % obliczona z tej różnicy daje kwotę [...]zł.

W odwołaniu Z. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości. Naliczenie opłaty uznawał za bezzasadne, jako że zmiana planu nie spowodowała istotnej zmiany przeznaczenia działki nr [...] w O. . Plan z 2015 r. w zakresie działki nr [...] ustalił, że w obszarze o pow. 1550 m2 działka ta ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowe - usługową, 600 m2 - to tereny rolne z zakazem zabudowy, a 50 m2 to tereny dróg publicznych. Przed wejściem w życie nowego planu przeznaczenie części przedmiotowej działki określał plan zatwierdzony uchwałą z 2007 r. i zgodnie z nim 600 m2 to były użytki zielone, łąki i pastwiska, 50 m2 - tereny dróg, natomiast część nieruchomości o pow. 1550 m2 nie była objęta planem w skutek utraty ważności tego planu zgodnie z wyrokiem Sądu Administracyjnego. Odnośnie tej części nieruchomości art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi na potrzeby wyceny nieruchomości, że w przypadku braku planu przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium teren ten - działka nr [...] został przeznaczony pod zabudowę, czyli tak jak w obecnym planie. Co za tym idzie, przeznaczenie tej części nieruchomości nie zmieniło się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania stwierdziło, że zarzuty odwołania nie są zasadne. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ś. G., jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie wyjaśniające są prawidłowe, co powoduje, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziły zasadę wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu bądź jego zmiany. Ustawodawca reguluje w tym zakresie dwie generalne sytuacje. Pierwsza ma miejsce, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym, stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone. Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym jest wprawdzie możliwe, ale wartość nieruchomości uległa zmianie, przy czym chodzi tu zarówno o wzrost jak i o obniżenie wartości. W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja polegająca na tym, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość. Wówczas - zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w wyżej opisanych okolicznościach oraz wprowadza z tym związane zasady orzekania. Dochodzenie roszczeń jest czasowo ograniczone. Zbycie nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin ten ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. Również w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu zmieniającego dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, co spowodowało wzrost jej wartości musi zostać wszczęte przez organ administracji postępowanie o ustalenie od zbywcy nieruchomości, jednorazowej opłaty. Wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne po upływie owych 5 lat od dnia obowiązywania nowego planu.

Co do zasady przy określaniu wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do szacunku stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy wykonawcze wydane w oparciu o tę ustawę.

Niniejsza sprawa wszczęta została w terminie ustawowym, tj. pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. G.. O wszczęciu postępowania powiadomiono stronę, czyli Z. K., który w terminie krótszym niż pięć lat od dnia obowiązywania nowego planu sprzedał swoją nieruchomość zawierając umowę w formie aktu notarialnego. Po wszczęciu postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym pismem strona została powiadomiona o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z nim w siedzibie Urzędu Gminy.

Wysokość zastosowanej stawki procentowej, wynika wprost z uchwały Rady Miasta i Gminy Ś. G., uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w której § 48 dla naliczenia jednorazowej opłaty ustala stawkę 15 %.

Operat szacunkowy z dnia 30 września 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, został wykonany według zasad i metod zapisanych w powołanych wyżej aktach prawnych. Dla szacowania przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy na wstępie swego operatu wskazał przepisy mające znaczenie w toku dokonanego szacowania, a w szczególności art. 37, art. 87 ust. 3 i 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opisał też szczegółowo stan prawny dotyczący wycenianej nieruchomości w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto rzeczoznawca przedstawił założenia do wyceny, a w szczególności okoliczność, że jego zdaniem przepis art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwagi na odmienny stan prawny obowiązujący na terenie Miasta i Gminy Ś. G.. Przesłanką konieczną bowiem do stosowania regulacji z art. 87 ust. 3a jest uchwalenie planu miejscowego po 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jednak na terenie Miasta i Gminy Ś. G. obowiązywał plan miejscowy uchwalony po 1995 r. a przed 31 grudnia 2003 r , jako że plan przyjęty został uchwałą Rady Miasta Ś. G. z 29 października 1999 r. i obowiązywał do 12 października 2007 r., a następnie obowiązywał plan z 2007 r. (uchylony w części wyrokiem sądu) , który został zmieniony planem z 2015 r. Luka planistyczna o której mowa w ar. 87 ust. 3a dotyczy wyłącznie przypadków kiedy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2002 r. lub 2003 r . Wówczas dopuszczalność pobrania opłaty wymaga określenia wartości nieruchomości według przeznaczenia w nowym planie, według przeznaczenia w starym planie oraz według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki czasowej pomiędzy planami. Powyższą wykładnię przepisów art. 37 jak i 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podziela obecnie Kolegium uznając, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie zgodził się z sugestią zawartą w kasacyjnej decyzji Kolegium z 28 lipca 2016 r., iż grunt który nie był objęty planem winien być szacowany według faktycznego sposobu jego wykorzystania z uwzględnieniem potencjalnej możliwości jego zabudowy, ze względu np. na bliskość istniejącej zabudowy, posiadanie dojazdu, infrastruktury czy też bliskiego położenia mediów. Grunt taki bowiem winien być szacowany według faktycznego sposobu wykorzystania, a nie przy założeniu, że istnieje potencjalna możliwość zabudowy w oparciu o otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy. Na poparcie powyższej wykładni rzeczoznawca zacytowała kilka orzeczeń sądowoadministracyjnych, które wskazywały, jak należy rozumieć sposób zagospodarowania nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystania. W takim przypadku należy brać pod uwagę stan rzeczywisty, a nie potencjalne możliwości .

Dla wykonania zleconej wyceny rzeczoznawca dokonał charakterystyki i analizy lokalnego rynku nieruchomości niezabudowanych, i przygotował dwie tabele transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przy czym jedna z tabel zawierała nieruchomości bez możliwości zabudowy mieszkaniowej, a druga zawierała transakcje sprzedaży nieruchomości w części przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo usługową. Następnie dla tychże dwóch grup nieruchomości rzeczoznawca wyselekcjonował 7 cech porównawczych dla tabeli pierwszej i 8 - cech porównawczych dla tabeli drugiej. W dalszej kolejności ustaliła wagi tych cech. Rzeczoznawca, mając na uwadze wskazania Kolegium zawarte w decyzji kasacyjnej, szczegółowo i konkretnie cechy te opisał i uszczegółowił, co pozwoliło w sposób bardziej dokładny i precyzyjny wychwycić elementy różniące nieruchomość wycenianą i wziętą do porównań.

Ze sporządzonych zbiorów nieruchomości wybrano po trzy nieruchomości podobne, które miały służyć jako nieruchomości porównywalne przy ustalaniu ceny nieruchomości szacowanej. Nieruchomości przyjęte jako porównywalne, zostały opisane w oddzielnych tabelach. Zawierały one dane dotyczące położenia i lokalizacji, sąsiedztwa i otoczenia, powierzchni, przeznaczenia w planie, zagospodarowania terenu, dostępności do drogi, ukształtowania terenu, zaś działki służące do szacowania nieruchomości według obecnie obowiązującego planu , miały dodatkową cechę - obciążenia i ograniczenia.

Dla zbioru nieruchomości zawartych w tabeli pierwszej i drugiej na podstawie cen minimalnych i maksymalnych określono przedział cenowy dla rynku lokalnego. W oparciu o powyższe, ustalono wartości przedmiotowej nieruchomości w dwóch stanach, tj. pod rządami poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego i obecnego, co wykazało różnicę w wartościach tej nieruchomości w kwocie [...]zł.

W konsekwencji w oparciu o przedstawiony operat rzeczoznawcy majątkowego Kolegium uznało, że po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego istotnie wartość nieruchomości wzrosła i przy spełnieniu innych, omówionych powyżej przesłanek, zaistniały podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty. Przy szacowaniu nieruchomości na potrzeby ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej brak jest podstaw prawnych do opierania się na ustaleniach studium, bowiem w jaki sposób i w oparciu o jak ustalone przeznaczenia należy dokonać szacunku mówią nam przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Studium nie jest aktem wiążącym i powszechnie obowiązującym. Jedynie uchwalonemu planowi można takie walory przypisać.

Z. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem , wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej bezzasadność, gdyż zmiana planu miejscowego nie spowodowała istotnej zmiany przeznaczenia działki nr [...] w O. .

W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że jak wynika z zapisów dwóch następujących po sobie planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ś. G. przeznaczenie nieruchomości nie zmieniło się, więc naliczenie opłaty z tytułu czterokrotnego wzrostu jej wartości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami logiki. Plan miejscowy dla części przedmiotowej działki nie obowiązywał jedynie w okresie kilkunastu miesięcy. Zarówno przed, jak i po tym okresie część terenu działki miała przeznaczenie budowlane. Nie można więc jedynie dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej przyjmować innego przeznaczenia nieruchomości jak w kolejno po sobie obowiązujących planach miejscowych i studium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na brak podstaw prawnych do opierania się na ustaleniach studium, bowiem w jaki sposób i w oparciu o jakie ustalone przeznaczenie należy dokonać szacunku mówią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem art. 154 ust. 2 tej ustawy mówi jasno, że na potrzeby wyceny nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustalą się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Ze względu na treść uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz podniesione w skardze zarzuty istotne znaczenie miały również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio przepis ust. 3, zgodnie z którym roszczenia można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Stosownie do art. 37 ust. 7 u.p.z.p., właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Nadto zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Określenie wartości nieruchomości zostało uregulowane w Dziale IV u.g.n. – Wycena nieruchomości. Zgodnie z art. 149 u.g.n. przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Artykuły 150 i art. 151 u.g.n. odnoszą się do ustalania wartości rynkowej, odtworzeniowej i katastralnej nieruchomości, art. 152 i art. 153 u.g.n. regulują natomiast podejścia do wyceny: podejście porównawcze, dochodowe, kosztowe. W realiach niniejszej sprawy szczególne znaczenie mają kolejne przepisy tej ustawy. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak stanowi art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 ust. 2 u.g.n. Skarżący podnosił bowiem w swojej skardze, że skoro dla części jego działki plan miejscowy nie obowiązywał jedynie przez kilkanaście miesięcy, to wartość działki przed wejściem w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało oceniać zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ odwoławczy, oceniając tę kwestię uznał, że przy szacowaniu nieruchomości na potrzeby ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej brak jest podstaw prawnych do opierania się na ustaleniach studium, które nie jest aktem wiążącym i powszechnie obowiązującym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozwinęło jednak tej argumentacji.

Omawiając tę kwestię należy zwrócić uwagę na wzajemne relacje pomiędzy studium a planem miejscowym. Oba te akty wydawane są na podstawie przepisów u.p.z.p. Zarówno uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. zawiera zastrzeżenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Taki akt ni może zatem prowadzić ani do zmiany przeznaczenia gruntów, ani ich wartości.

Określenie przez ustawodawcę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego nie może być rozumiane w ten sposób, że dokument ten jest pozbawiony jakiegokolwiek prawnego znaczenia. Znaczenie to będzie wynikało jednak nie z jego powszechnej mocy obowiązującej na terenie danej gminy (której nie będąc aktem prawa miejscowego studium posiadać nie może), ale z odesłań, zawartych w innych przepisach. To, że studium nie jest aktem prawa miejscowego należy rozumieć w ten sposób, że nie określa ono generalnie i abstrakcyjnie praw i obowiązków podmiotów prawa. Natomiast ustalenia studium mogą mieć znaczenie i wiązać organy administracji publicznej wówczas, gdy przepisy ustawowe wprost tak stanowią. Najistotniejsza dla oceny prawnego znaczenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest regulacja, zawarta w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do której ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższe znajduje potwierdzenie w kolejnych przepisach ustawy, w szczególności w art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Jak stanowi art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli np. uchwalenie planu w kształcie naruszającym zapisy studium, powoduje nieważność takiego planu, co wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższych uregulowań wynika wyraźnie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec tego przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne, niż w studium. Innymi słowy będzie ono tożsame w studium oraz w planie miejscowym uchwalonym na podstawie tego samego studium. Pan miejscowy może co najwyżej dokonać uszczegółowienia zapisów studium, nie może natomiast ustalić przeznaczenia terenu odmiennie, niż to ze studium wynika, oznaczałoby to bowiem nieważność planu. Jednocześnie zauważyć należy, że ustawodawca wprowadził dwa wyraźne etapy procedury kształtowania przez gminę polityki przestrzennej, które muszą następować w określonej kolejności. Rada gminy musi najpierw uchwalić studium dla całego swojego obszaru, a dopiero następnie, na jego podstawie, uchwala plan albo plany miejscowe. Oznacza to, że uchwalenie planu miejscowego bez wcześniejszego uchwalenia studium nie jest na podstawie przepisów u.p.z.p. dopuszczalne.

Wnioski, wynikające z opisanego związku pomiędzy planem a studium mają doniosłe znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p., interpretowanego łącznie z art. 154 ust. 1 – 3 u.g.n.

Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym punktem odniesienia przy wycenie nieruchomości są zapisy planu miejscowego, kształtujące jej przeznaczenie, a zatem możliwość jej zagospodarowania (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Dalej ustawodawca wprowadził jako zasadę, że jeżeli dana nieruchomość nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej przeznaczenie ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Dopiero w braku planu, studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę faktyczny sposób, w jaki nieruchomość jest użytkowana (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Oceniając zastosowanie powyższej regulacji w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy art. 154 ust. 1 – ust. 3 u.g.n., stosownie do dyspozycji art. 149 u.g.n., mają być stosowane przy wycenie nieruchomości na użytek szeregu różnych postępowań. Nie sposób zatem w każdym wypadku dokonywać ich interpretacji w sposób jedynie literalny, w oderwaniu od specyfiki danego postępowania i jego celu.

W procesie wykładni przepisów prawa z uwagi na zastosowaną metodę można wyróżnić przede wszystkim wykładnię językową (gramatyczną), wykładnię systemową oraz wykładnię celowościową. Wykładnia językowa polega na odczytaniu językowego znaczenia poszczególnych terminów oraz całokształtu sformułowania przepisu. W doktrynie i orzecznictwie dosyć długo przeważał pogląd, że ta metoda wykładni jest metodą wiodącą o tyle, iż z pozostałych metod wykładni korzystać można dopiero wówczas, gdy językowa interpretacja przepisu nie daje jednoznacznych rezultatów. Założenie takie oznaczało też, że inne metody wykładni nie powinny zmieniać rezultatów, do jakich udało się dojść przy wykorzystaniu metody wykładni językowej. Dalsze metody wykładni uznawano zatem za pomocnicze. Jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje również, że swoisty prymat wykładni językowej przepisów regulujących ulgi i zwolnienia podatkowe nie może jednak prowadzić do całkowitej negacji możliwości wykładni systemowej czy celowościowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 7634/98, Lex Omega nr 36904). W szczególności wyjście poza rezultat wykładni językowej należy uznać za uzasadnione wówczas, gdyby ta wykładnia dawała wyniki całkowicie sprzeczne z funkcją przepisu i jego miejscem w systemie prawa.

Wykładnia systemowa powinna uwzględniać, jaką rolę w całości danej gałęzi prawa odgrywa dany przepis i jak należy go interpretować, skoro w takim kontekście on funkcjonuje.

Natomiast wykładnia celowościowa winna opierać się na analizie, w jakim celu dany przepis został wprowadzony do systemu prawa i jaki skutek w ten sposób chciał osiągnąć ustawodawca.

Powyższe reguły akcentują, że ustawodawca, wprowadzając dany przepis uwzględnił całość systemu, w którym ma on funkcjonować i uznał, że przepis będzie się w ów system wpisywał, że będzie pełnić zaplanowaną rolę. W procesie wykładni należy też zakładać, że ustawodawca wprowadził przepis po to, by osiągnąć pewien konkretny, założony cel, aby przepis ten w najlepszy możliwy sposób służył do realizacji tegoż celu. Innymi słowy, należy domniemywać, że ustawodawca wprowadzając dany przepis działał racjonalnie, a kształt, jaki mu nadał, również jest podyktowany racjonalnymi przesłankami. Zasadnie twierdzi się zatem w orzecznictwie, że skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2564/15, Lex Omega nr 2036044).

Wobec domniemania racjonalności ustawodawcy oraz założenia spójności systemu prawa reguły wykładni nakazują taką interpretację przepisów, by żadna ich część nie okazała się zbędna. Nie można zaś dokonywać takiej interpretacji prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy bądź jakaś część przepisu jest zbędna (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717; z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, Lex Omega nr 48878). Trzeba zatem zakładać, że ustawodawca nie wprowadzałby on do systemu prawnego przepisów "pustych", tzn. takich, których hipoteza nigdy nie mogłaby zostać zrealizowana, a zatem nie istniałby ani jeden stan faktyczny, w którym dyspozycję przepisu można byłoby zastosować.

Jak wskazano wyżej, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca uznał zatem, że istnieją takie stany faktyczne, w których wzrost wartości nieruchomości następuje w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Co za tym idzie, celowościowa i systemowa wykładnia wraz z założeniami spójności systemu prawa i racjonalności ustawodawcy nakazują dokonywać wykładni wszystkich przepisów, związanych z ustalaniem wzrostu wartości nieruchomości w taki sposób, aby instytucja uregulowana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie była unormowaniem martwym.

Z przepisów u.p.z.p. wynika po pierwsze, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawsze musi być poprzedzone uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, po wtóre zaś – że regulacje planu miejscowego muszą być ze studium zgodne. W konsekwencji przeznaczenie terenu, zapisane w studium i uregulowane w planie miejscowym muszą być takie same (z dopuszczeniem uszczegółowienia w planie). Oznacza to, że przeznaczenie terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nigdy nie zmieni się w wyniku wprowadzenia miejscowego planu, a pozostanie takie samo.

Literalne odczytanie art. 154 ust. 2 u.g.n. prowadziłoby do wniosku, że wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego należałoby ustalać na podstawie przeznaczenia wynikającego ze studium, zaś wartość po wejściu w życie planu – na podstawie zapisów tego planu. W takim wypadku nigdy nie doszłoby do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia i wejścia w życie planu, ponieważ wartość ta, wyliczana z uwzględnieniem najpierw zapisów studium, a następnie zapisów planu pozostałaby taka sama. Taka interpretacja art. 154 ust. 2 u.g.n. w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie, czy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu prowadziłaby do uznania, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest przepisem pustym, martwym – stan faktyczny, pozwalający na zastosowanie jego dyspozycji (ustalenie opłaty) nie mógłby się w żadnym wypadku ziścić. Jak wyżej wskazano, przyjęcie takiej wykładni przepisu jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepis art. 154 ust. 1 – ust. 3 u.g.n. muszą być odczytywane w szerszym kontekście i w taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalać należy bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały w pewien sposób przez tenże plan skonsumowane. Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu.

Zasadnicze zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, a pominięcie przez organy administracji publicznej ustaleń studium przy określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu były prawidłowe, aczkolwiek nie zostały poparte szerszymi rozważaniami.

W pozostałym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w tym sposób określenia wartości nieruchomości, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metodologia, prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i przyjęcie go za podstawę ustaleń faktycznych przez organy administracji publicznej nie była kwestionowana przez skarżącego. Również Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się żadnych wad postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.