Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 335/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200 w zw. z art. 205  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 29 października 2019 r., nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. K. i A. K., solidarnie, kwotę 822 (osiemset dwadzieścia dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. i A. K. (zwanych dalej również skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lutego 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 29 października 2019 r., nr [...], o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej w wysokości 27.396,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego podziałem geodezyjnym działki, odpowiednio w kwocie 16.437,60 zł i 10.958,40 zł

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 stycznia 2019 r. Burmistrz Krapkowic wydał decyzję (nr [...]) zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej własność A. K. i A. K., składającej się z działki nr a, k. m. [...], o powierzchni 0,4880 ha, w [...] na działki: nr b o powierzchni 0,0922 ha, nr c o powierzchni 0,0826 ha, nr d o powierzchni 0,0827 ha, nr e o powierzchni 0,0825 ha, nr f o powierzchni 0,0829 ha i nr g o powierzchni 0,0651 ha. Decyzja ta stała się ostateczna 12 lutego 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2019 r. Burmistrz Krapkowic poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr a, w wyniku jej podziału.

Po uzyskaniu operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. Burmistrz Krapkowic ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 30.740,98 zł i zobowiązał ich do jej uiszczenia, odpowiednio A. K. w kwocie 18.444,59 zł, a A. K. w kwocie 12.296,39 zł.

Decyzja ta, na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu, na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 11 września 2019 r.

Decyzją z dnia 29 października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 28 grudnia 2011 r., Nr X/134/2011, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 167), Burmistrz Krapkowic: ustalił A. K. i A. K. opłatę adiacencką w wysokości 27.396,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem geodezyjnym działki nr a w [...] o powierzchni 0,4880 ha i zobowiązał A. K. do uiszczenia kwoty 16.437,60 zł, a A. K. do uiszczenia kwoty 10.958,40 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadał czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, czy zawiera dokładne wyjaśnienia sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, czy oparł się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. Stwierdzając zgodność operatu szacunkowego z przepisami prawa, w tym co do postępowania, w wyniku którego dokonano wyceny, sposobu dokonania wyceny nieruchomości, kompletności opracowania i przydatności tego operatu do celów w jakim został sporządzony - w szczególności z art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, organ uznał, że operat szacunkowy ma wartość dowodową, jest zupełny, logiczny i wiarygodny. W związku z tym, uwzględniając 30% stawkę wzrostu wartości nieruchomości, określoną uchwałą Rady Miejskiej w Krapkowicach oraz udział skarżących w nieruchomości, ustalił opłatę adiacencką. Końcowo organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia i z dnia 11 października 2019 r. skarżący zostali poinformowani o możliwości rozłożenia opłaty na raty, jednak w toku postępowania nie złożyli w tym zakresie stosownego wniosku i stąd odstąpiono od rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Z kolei przedłożone przez skarżących rachunki za usługi geodezyjne nie zostały uwzględnione przy ustaleniu wysokości opłaty, gdyż koszty związane z opracowaniem dokumentacji podziałowej nie mogą zostać uwzględnione przy określeniu wartości nieruchomości niepodzielnej.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie do porównania

nieruchomości niepodobnych ze względu na różne ich położenie;

- art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną interpretację;

- art. 80 k.p.a. przez brak rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania skarżący wywodzili, że wobec wydzielenia działki nr b pod drogę wewnętrzną dojazdową do pozostałych działek oraz braku możliwości wykorzystania jej do samodzielnego zagospodarowania, wartość nieruchomości po podziale powinna być określona z pominięciem wartości wydzielonej drogi wewnętrznej. W odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego zakwestionowali przyjęte do porównania nieruchomości przed podziałem i po podziale ze względu na ich różne położenie. Podnieśli brak podobieństwa porównywanych nieruchomości ze względu na ich różne położenie: w [...], [...] i [...], tj. w odległości od 5 do 10 km od [...]. Wskazali również na błędne przyjęcie, że wyceniana nieruchomość przed podziałem składała się z działki nr a, podczas gdy w rzeczywistości - zdaniem odwołujących - składała się z działek nr h, i i j. Podkreślając obowiązek organu w zakresie dokonania wyczerpującej oceny operatu skarżący wyjaśnili, że ich zdaniem transakcje przyjęte do określenia wartości nieruchomości powinny pochodzić z jednolitego segmentu rynku nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, położonymi w obrębie administracyjnym wsi [...], w granicach której położona jest również podzielona sporna nieruchomość. Wartość nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale powinna zostać określona w oparciu o spójną bazę danych, zawierającą ceny i cechy nieruchomości zwartych i już podzielonych w dacie sprzedaży. Rzeczoznawca winien poddać analizie ceny transakcyjne nieruchomości różniących się jedynie cechą zwartości nieruchomości i jej złożoności z kilku działek i w ten sposób udowodnić, że wskutek dokonanego podziału nieruchomość ich uzyskała lepsze warunki związane z popytem i podażą na rynku nieruchomości. Niemniej jednak z przedstawionych argumentów jednoznacznie wynika, że podział nieruchomości nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości po podziale, co winno skutkować umorzeniem postępowania.

W postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy został uzupełniony o dwa pisma rzeczoznawcy majątkowego, z dnia 31 grudnia 2019 r. i z dnia 27 stycznia 2020 r., w których stosownie do zakresu określonego przez SKO, uzupełniono opis procesu szacowania wartości działki nr b.

Decyzją z dnia 4 lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołało przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, i zaznaczyło, że opłata ustalona została w oparciu o operat szacunkowy. Powołując przedstawione w operacie ustalenia faktyczne odnoszące się do charakterystyki działek przed podziałem i po podziale oraz informacje dotyczące dokonanej analizy Kolegium wskazało, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami i poddał analizie lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z powiatu [...], badając transakcje z lat 2014-2018 (przed podziałem) i 2017-2018 (po podziale). Następnie, wyodrębnił wpływające na cenę transakcyjną cechy rynkowe nieruchomości, nadając im odpowiednią wagę procentową, a także opisał stopnie nasilenia (atrybuty) dla każdej z cech i przeprowadził proces szacowania wartości rynkowej nieruchomości, przedstawiając m.in. dokonanie porównania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi przyjętymi do porównania. W wyniku tych działań rzeczoznawca oszacował wartość 1 m2 gruntu przed podziałem i po podziale względem poszczególnych działek i ustalił, że wartość całej szacowanej nieruchomości przed podziałem wynosiła 211.450,00 zł, a po podziale 317.920,00 zł. Tak obliczona wartość nieruchomości stanowiła podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej przy przyjęciu trzydziestoprocentowej stawki określonej w uchwale Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 28 grudnia 2011 r., Nr X/134/2011. Oceniając operat Kolegium uznało, że odpowiada on wymogom przepisów ustawy i rozporządzenia, a wycena potwierdza okoliczność, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiący przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej. Rozpoznając zarzuty odwołania wyjaśniło, że część nieruchomości przeznaczona pod drogę wewnętrzną nie mogła zostać wyłączona z procesu wyceny, w szczególności na podstawie art. 98a ust. 2b zd. 3 ustawy. W kontekście argumentu odwołujących, że działka ta nie może być samodzielnie zagospodarowana Kolegium wyjaśniło, że pojęcie "samodzielnego zagospodarowania" należy odnosić do możliwości wyodrębnienia działki jako osobnej nieruchomości i jej zbycia. Nie ma przy tym znaczenia jaką wartość przedstawia dana działka, czy też w odczuciu właściciela, jest bezwartościowa. Z opinii biegłego nie wynika natomiast żadne ograniczenie w "samodzielności zagospodarowania" względem działki nr b i brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie mogłaby stanowić osobnej nieruchomości będącej przedmiotem obrotu. Ponadto, wyłączenie z procesu szacowania, o którym mowa w art. 98a ust. 3 ustawy, ma zastosowanie jedynie do dróg publicznych. W związku z tym prawidłowo rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość działki nr b w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 w zw. ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym w sposób czytelny i szczegółowy (w operacie uzupełnionym pismami z 31 grudnia 2019 r. i 27 stycznia 2020 r.) podstawy wyceny przedmiotowej działki w oparciu o przepisy ustawy i rozporządzenia oraz wiedzę specjalistyczną. Zauważył przy tym, że ustalenie wartości działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną w ten sposób "jest uzasadnione przy braku danych rynkowych i w przedmiotowym przypadku korzystne z punktu widzenia właściciela, gdyż wartość ta jest taka sama przed i po podziale nieruchomości, co nie powoduje naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości". Dalej, jako niezasługujący na uwzględnienie Kolegium uznało również zarzut braku podobieństwa porównywanych nieruchomości w zakresie ich położenia. Wyjaśniając, że [...] i [...] znajdują się w gminie [...], natomiast [...] i [...] położone są w bezpośrednio sąsiadujących gminach - odpowiednio [...] i [...], zwróciło uwagę, że wszystkie z tych miejscowości usytuowane są w powiecie [...]. Wobec tego miejscowości należą do tego samego lokalnego rynku i bezpośrednio ze sobą sąsiadują. Dostrzegając, że operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe, zaakcentowało, że zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. W związku z tym, niedopuszczalne jest negowanie przyjętych w procesie wyceny cech rynkowych, ich wag, ustalonych dla tych cech atrybutów, a nawet ocen przypisanych poszczególnym nieruchomościom. Ponadto, jako niemające w sprawie znaczenia Kolegium uznało to, że działka nr a powstała z połączenia działek nr h, i i j, podkreślając, że poprzednie (jak i ewentualnie przyszłe) podziały i połączenia nieruchomości nie mają wpływu na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości dokonanego decyzją Burmistrza Krapkowic z dnia 22 stycznia 2019 r., nr [...]. Tylko bowiem wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału dokonanego tą decyzją stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszym postępowaniu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. K. i A. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych ze względu na ich różne położenie przed i po podziale;

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego;

- § 36 ust. 4 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że punktem wyjścia przy określaniu wartości nieruchomości drogowej w trybie art. 98a ust. 1 ustawy jest zastosowanie podejścia polegającego na określeniu przeznaczenia wycenianej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przeważającym wśród nieruchomości do niej przyległych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, winna prowadzić do stwierdzenia, że warunkiem koniecznym możliwości ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów sąsiadujących, jest uprzednie stwierdzenie braku wystarczających danych odnoszących się do transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi;

- § 36 ust. 1-4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, uzyskane w wyniku negocjacji między ich dotychczasowym właścicielem a organem władzy publicznej nie posiadają cech pozwalających na posłużenie się nimi przy ustaleniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, podczas gdy, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest dostatecznych podstaw do tego, by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączyć z kategorii umów rynkowych.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy skarżący wywodzili, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie i przepisach wykonawczych, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Tymczasem, nie sposób zgodzić się z przyjętymi do porównania nieruchomościami przed podziałem i po podziale ze względu na ich różne położenie, tj. w odległości od ok. 7 km do ok. 15 km od [...] oraz w [...] - miejscowości stanowiącej jeden organizm z [...]. Porównując wartości 1 m2 gruntu działek budowlanych w tabeli nr 2 operatu szacunkowego widać zdecydowanie wyższe ceny uzyskiwane w [...] od cen uzyskiwanych w [...]. Jednocześnie, przyjętą metodologię wyceny można by zaakceptować wtedy, gdyby rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości położone w [...] zarówno przed podziałem jak i po podziale. Wskazując, że Kolegium bezkrytycznie przyjmuje wartość działek położonych na terenie powiatu [...] i za pozbawione znaczenia uznaje ich położenie w poszczególnych miejscowościach skarżący podkreślili, że wartości nieruchomości położonych w [...] są o ok. 47,5% wyższe od nieruchomości położonych w [...], wobec czego wartość działki nr a przed podziałem powinna wynosić: 211.450,00 zł (wartość według nieruchomość porównawczych z [...]) x 147,5% (powiększenie wartości nieruchomości położonej w [...] w stosunku do wartości nieruchomości położonych w [...]) = 311.889,00 zł. Skoro natomiast wartość nieruchomości po podziale według cen nieruchomości z rynku [...] wynosi zgodnie z operatem szacunkowym 302.770,00 zł, to podział nieruchomości na działki budowlane nie mógł spowodować tak drastycznego wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale. Powołując się na orzecznictwo sądowaoadministracyjne skarżący podnosili, że operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i zawierać uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, a organ administracji winien wyczerpująco go ocenić. Sporny operat nie został jednak poddany takiej analizie przez SKO. Podkreślając, że wydzielona działka nr b stanowi drogę wewnętrzną dojazdową do pozostałych wydzielonych działek i nie może być wykorzystana do samodzielnego zagospodarowania, na podstawie zapisów § 36 ust. 1-4 rozporządzenia skarżący wskazali, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych w szczególności dróg wewnętrznych. Tylko też brak wystarczających danych odnoszących się do dróg umożliwia odstąpienie rzeczoznawcy od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca stwierdził lakonicznie, że "z uwagi na brak na lokalnym rynku transakcji nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, nie można ustalić jej wartości stosując wprost podejście porównawcze. Wartość działki określono więc zgodnie z rozporządzeniem, przyjmując przeznaczenie jak dla gruntów przyległych, z których została ona wydzielona". Takie postępowanie w pełni zaaprobowało Kolegium co spowodowało, że zarówno rzeczoznawca jak i organ orzekający, pomijając dane z rynku regionalnego, naruszyli przepisy rozporządzenia. Jako dyskwalifikujace operat skarżący wskazali również to, że do szacowania przyjęto przed podziałem nieruchomość składającą się z jednej działki nr a, w sytuacji gdy nieruchomość przed podziałem składała się z trzech działek o numerach: h, i i j. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego działki nr h, i i j nie były działkami historycznymi, ale istniejącymi w trakcie podziału, a tylko względy techniczne spowodowały ich połączenie przed podziałem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, że zarzuty skarżących są niezasadne i stanowią powtórzenie argumentacji przedstawionej w postępowaniu administracyjnym. Podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która stanowiła współwłasność skarżących, w wyniku dokonania podziału nieruchomości na ich wniosek.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej nadal ustawą, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2017 r. poz. 2109, ze zm.), zwanego nadal rozporządzeniem.

W art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy ustawodawca przyjął, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu według stawki procentowej ustalonej w drodze uchwały przez radę gminy - nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Do ustalenia tej opłaty adiacenckiej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy. Stosownie do art. 146 ust. 1a ustawy jej ustalenie następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zauważyć przyjdzie, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego. Wskazuje na to wprost zwrot użyty w art. 98a ust. 1 ustawy "może ustalić". Nie oznacza to jednak, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga bowiem spełnienia określonych warunków. Granice uznania wyznaczają przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Treść tych przepisów stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego obejmuje natomiast zbadanie, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

Z powołanych powyżej przepisów prawa materialnego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że ostateczną decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r. zatwierdzony został podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr a, na działki: nr b, nr c, nr d, nr e, nr f i nr g, a decyzja wydana w tym przedmiocie stała się ostateczna dnia 12 lutego 2019 r., tj. przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło 13 lutego 2019 r. Ponadto w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 28 grudnia 2011 r., Nr X/134/2011, ustalająca 30% stawkę opłaty adiacenckiej, a wysokość opłaty została wyliczona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w operacie rzeczoznawcy majątkowego wg tej stawki.

Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżący kwestionują bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ na podstawie operatu rzeczoznawcy, wskazując na wadliwość tego dowodu.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że na uwzględnienie nie zasługują argumenty skargi dotyczące konieczności uwzględnienia faktu, że działka objęta podziałem (nr a) wcześniej składała się z trzech działek. Sąd podziela pogląd, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów.

Przepis art. 98a ust. 1 ustawy wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej (konkretnego) podziału, dlatego do zastosowania art. 98a ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu, ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a ust. 1b ustawy przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Nie ma tym samym znaczenia, w jaki sposób powstała nieruchomość wskazana w decyzji podziałowej jako podlegająca podziałowi. Samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. Art. 98a ustawy nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art. 98a ust. 1 ustawy. Nie można zatem do ustalania jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji, zgodnie z treścią powołanego art. 98a ust. 1 ustawy, aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 485/19).

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zarzut skarżących o braku uwzględnienia w sprawie faktu wcześniejszego połączenia nieruchomości uznać należało za bezzasadny.

Niezależnie bowiem od wcześniejszej istniejącego podziału stan nieruchomości nr a uległ kolejnej zmianie na skutek decyzji podziałowej z dnia 22 stycznia 2019 r. W konsekwencji więc prawidłowo prowadzone było postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku dokonanym podziałem.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, zmiana zaistniała w związku z podziałem nieruchomości stanowiącej działkę nr a, na działki: nr b, nr c, nr d, nr e, nr f i nr g, spowodowała zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, że jej wartość uległa zwiększeniu.

Jak już wcześniej wskazano, stosownie do art. 98a ust. 1 ustawy, wzrost wartości nieruchomości stanowi jeden z kumulatywnych warunków uzasadniających ustalenie opłaty adiacenckiej. Na podstawie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ust. 1 ustawy podlega on badaniu w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie oznacza to jednak, że tak dokonane ustalenia nie podlegają ocenie organów orzekających w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia tej opłaty wymaga bowiem dokonania prawidłowej i wyczerpującej oceny w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, co związane jest z prawidłową oceną sporządzonego operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że ustalenia i ocena dokonane w tym zakresie nie były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wydane w tym przedmiocie decyzje nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, że organy nie dokonały właściwej oceny operatu, a na jego podstawie prawidłowych ustaleń co do wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału.

Dostrzec trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania podstawowych standardów procedowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera to szczególnego znaczenia, ponieważ opłata ta, zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie.

Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Nadto, w myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do wskazanych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Podkreślić trzeba, że to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę. Stąd ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ zobowiązany jest zatem do jego oceny, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ocena zgodności opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać zatem oceniona przez organy, które zobowiązane są w tym zakresie przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, a wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona z poszanowaniem przepisów art. 149-159 ustawy, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Organ nie może ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy operat jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego.

Uwzględniając operat, organ pierwszej instancji bez dokonania jego prawidłowej oceny, ograniczył się wyłącznie do przyjęcia kwoty ustalonego przez rzeczoznawcę wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, za dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, w ramach oceny operatu, nie może być uznane samo ogólne stwierdzenie organu, że dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadał czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, czy zawiera dokładne wyjaśnienia sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, oparł się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. Dostrzec trzeba, że stwierdzając zgodność operatu szacunkowego z przepisami prawa, w tym co do postępowania, w wyniku którego dokonano wyceny, sposobu dokonania wyceny nieruchomości, kompletności opracowania i przydatności tego operatu do celów w jakim został sporządzony, w szczególności z art. 149-159 ustawy i rozporządzenia, organ w ogóle nie odniósł się do jego treści. W tym zakresie sumarycznie i bez odniesienia się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości stwierdził jedynie, że operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Swojego stanowiska nie umotywował w kontekście przepisów prawa i uwzględnionych przez rzeczoznawcę okoliczności faktycznych. Nie można zatem uznać, aby organ ten prawidłowo dokonał samodzielnego ustalenia opłaty, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych.

Organ odwoławczy z kolei, powołał wprawdzie stwierdzenia przedstawione w operacie, jednak również nie dokonał samodzielnie ich oceny. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, lakonicznie i pobieżnie odniósł się do ustaleń rzeczoznawcy. Ocena ta pozbawiona była własnych wniosków dotyczących ustaleń faktycznych w zakresie określenia wartości nieruchomości przed i po jej podziale.

Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości to, że kwestie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a w związku z tym także transakcji przyjętych do porównania oraz dokonanie odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie, leżą w gestii rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat. Uwzględnić również należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Niemniej jednak Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 758/17, zgodnie z którym taki brak możliwości ingerencji należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości, niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji ma natomiast obowiązek, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, powyższe nie oznacza, że może on działać dowolnie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, przy czym ich podobieństwo nie może budzić wątpliwości. Winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. W każdym postępowaniu natomiast (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji oceny wartości dowodowej operatu. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych.

Podsumowując, organ nie może ograniczyć się do przyjęcia jako niepodlegających weryfikacji ustaleń i konkluzji zawartych w operacie. Na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, w tym m.in. co do przyjętej metody wyceny oraz oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, któremu to obowiązkowi w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał.. Strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są do siebie podobne i ustalenia, dlaczego rzeczoznawca do porównania przyjął takie, a nie inne nieruchomości.

Zauważyć trzeba, że oceniając sporną kwestię dotyczącą możliwości samodzielnego zagospodarowania nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 98a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne. Skoro zatem działka nr b została wydzielona pod drogę wewnętrzną - dojazdową do wydzielonych działek budowlanych, brak było podstaw do pomniejszenia powierzchni nieruchomości o powierzchnię tej działki na podstawie art. 98a ust. 3 ustawy, co do którego ustawodawca nie przewidział odpowiedniego stosowania do dróg wewnętrznych.

Dokonując jednak oceny w kwestii prawidłowości ustalenia wartości ww. działki na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 6 pkt 5 rozporządzenia jako iloczynu wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono tę działkę i ich powierzchni, Kolegium powołało się wyłącznie na stanowisko rzeczoznawcy wskazane w operacie co do ustalenia, że na lokalnym rynku brak jest odpowiednich transakcji nieruchomości drogowych. Bez wyjaśnienia prawidłowości i legalności takich ustaleń przyjęło też bez analizy stanowisko, że transakcje na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wartości rynkowych podobnych nieruchomości. W szczególności nie wyjaśniło dlaczego transakcje z umów rynkowych nie mogły zostać uwzględnione. Zdaniem Sądu, brak jest regulacji prawnych ustalających generalny zakaz uwzględniania takich transakcji do ustalenia wartości nieruchomości. Brak wyjaśnienia przez Kolegium podstaw przyjętego założenia oraz zasadności zastosowania § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia uniemożliwia z kolei polemikę z tym stanowiskiem.

Wyjaśnienie powyższej kwestii było jednak istotne, albowiem organ powinien mieć na uwadze, że stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena możliwa do osiągnięcia na rynku. W piśmie wyjaśniającym z dnia 2 stycznia 2020 r. rzeczoznawca wprost wskazał przy tym, że wartości działek pod drogami na terenach przeznaczonych pod zabudowę nigdy nie są większe od wartości przyległych do nich gruntów, co znajduje potwierdzenie w dokonanych transakcjach sprzedaży podobnych nieruchomości. Pomimo tego, organ nie dokonał samodzielnej oceny co do prawidłowości podejścia zastosowanego do wyceny nieruchomości nr b, poprzestając na bezrefleksyjnym przyjęciu stanowiska rzeczoznawcy.

Zauważyć ponadto trzeba, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie ogólnie wyjaśnił, że analiza rynku lokalnego wykazała brak możliwości określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Wartość ta została więc określona na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie wartości działki pierwotnej, z której została wydzielona. Orzekające organy nie poddały jednak żadnej własnej analizie i ocenie argumentacji rzeczoznawcy, w tym zasadności przyjęcia do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem. Organy obu instancji ograniczyły się tylko do zreferowania treści operatu, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia organy przyjęły ustalenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, dojazdową do pozostałych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną. Już chociażby z czysto racjonalnego punktu widzenia trudno uznać słuszność takiego szacowania, mając na uwadze, że realnie wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonych pod drogę wewnętrzną z reguły odbiega od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nie sposób jednak polemizować ze stanowiskiem organu bez znajomości jego podstaw, tj. wobec braku uzasadnienia.

Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Stąd odpowiednie stosowanie w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Zawsze należy mieć bowiem na uwadze, aby nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem w pierwszej kolejności uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne - zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dopiero brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwala przejść do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe zasady, określone w § 36 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Niezależnie od tego dostrzec trzeba, że przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę jako wartość gruntów, z których tę działkę wydzielono jedynie wówczas, gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku podziału powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tymczasem oczywistym wydaje się, że cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa, na co nota bene wskazał sam rzeczoznawca w wyjaśnieniach. Przeznaczenie - w wyniku podziału nieruchomości - części działki pod drogę wewnętrzną niewątpliwie powoduje zawsze spadek jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, na pewno zaś znaczącą różnicę w stosunku do wartości sąsiednich działek budowlanych. Stąd, według oceny Sądu, działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną winna być wyceniona według odrębnych zasad, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłaby do zawyżenia wartości tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1852/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 391/15: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 132/16).

Powyższe, zdaniem Sądu, powinno zostać uwzględnione w niniejszej sprawie przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, a brak dokonania oceny w tym przedmiocie potwierdza, że organy nie zweryfikowały prawidłowości merytorycznej operatu co do przeprowadzonej przez rzeczoznawcę wyceny.

Podobnie też w zaskarżonej decyzji nie dokonano wymaganych ustaleń co do prawidłowości danych uwzględnionych w operacie oraz doboru do porównania nieruchomości podobnych, pominięto kwestię ustalenia współczynnika korygującego oraz braku w operacie opisu nieruchomości porównawczych w zakresie określenia wartości działek gruntowych powstałych po podziale w sytuacji, gdy opisane zostały nieruchomości porównawcze w zakresie oceny wartości nieruchomości przed dokonaniem podziału. W kwestii podobieństwa porównywanych nieruchomości organ ogólnie jedynie odniósł się do lokalizacji nieruchomości uznając, że wobec niewielkich odległości, od 5 do 10 km oraz położenia w tym samym powiecie, należą one do tego samego rynku lokalnego.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydanie decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organ samodzielnej, prawidłowej oceny co do okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie opłaty adiacenckiej.

W przekonaniu Sądu, operat powinien zostać zbadany pod względem merytorycznym, oczywiście - jak już wyjaśniono wcześniej - bez wkraczania w tę sferę, która dotyczy wiadomości specjalnych. Treść kontrolowanych decyzji dowodzi, że organy obu instancji, bez żadnej analizy konkretnych danych z operatu, bezkrytycznie przyjęły ustalenia i wnioski z niego wynikające. Powyższe uprawnia zarzut skarżących, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości. Organy w uzasadnieniu decyzji nie dały wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał twierdzenia rzeczoznawcy, których nie poddał ocenie co do ich legalności. Takie działanie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że sporządzony operat odpowiada przepisom prawa, lecz nie oceniły, czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości. Uwadze organów umknęło również to, że ocena prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w art. 151 ust. 1 ustawy. Organy nie wyjaśniły nadto, dlaczego - ich zdaniem - przyjęta przez biegłego metodologia wyceny jest prawidłowa. W tym zakresie nie poddano żadnej analizie cech dotyczących nieruchomości będących przedmiotami transakcji, które rzeczoznawca przyjął do porównań. Nie jest wystarczające ogólne odnotowanie w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na położenie, nieruchomości uznać należało za podobne, zwłaszcza gdy skarżący wskazywali w odwołaniu na znaczne różnice wartości porównywanych nieruchomości z uwagi na ich położenie i zarzucali, że rzeczoznawca dokonał błędnego wyboru nieruchomości podobnych.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 4 pkt 16 ustawy nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W świetle powiedzianego wyżej, przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19).

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy, nie zawierają wymaganej oceny w zakresie kryteriów jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, są nieruchomościami podobnymi. Organy nie dokonały sprawdzenia wszystkich danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i nie zweryfikowały zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Tymczasem, podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, a także ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu. Przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest bowiem prawidłowy dobór nieruchomości podobnych, zarówno przed jak i po podziale. Określenie wartości nieruchomości następuje przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie zatem faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na ich uwzględnienie jako podobnych.

Reasumując Sąd uznał, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego oraz od oceny, czy doszło do prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, co świadczy o naruszeniu wymogów wynikających z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w konsekwencji o wadliwości decyzji skutkującej koniecznością ich uchylenia.

Jednocześnie, z uwagi na ujawnione nieprawidłowości, sprowadzające się do braku dokonania wymaganych ustaleń i oceny, nie jest możliwe zweryfikowanie trafności stanowiska organów, że sporządzony operat mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Poza tym, to organy zobowiązane są do dokonania ustaleń faktycznych i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności oraz wątpliwości w drodze zobowiązania rzeczoznawcy do sporządzenia prawidłowego operatu lub do jego uzupełnienia.

Mając na uwadze powyższe, wobec wykazanych uchybień Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – w pkt 1 wyroku uchylił decyzje organów obu instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz skarżących kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 822 zł .

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie usunięcie dostrzeżonych naruszeń i dokonanie ustaleń co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz co do okoliczności ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.