Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 768/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki żelbetonowej ściany oporowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej Z.W. rozbiórkę żelbetowej ściany oporowej o grubości 0,25 m, wysokości od poziomu gruntu do korony 2,60 m i długości 15,0 m, wybudowanej na dwóch działkach nr [...] i nr [...] przy ul. M. w J. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestorem opisanej na wstępie inwestycji jest Z. W., który wykonał ją w okresie od miesiąca października do grudnia 2008 r. Budowa przedmiotowej ściany oporowej jako budowli o konstrukcji oporowej, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor pozwolenie na budowę muru oporowego na działce nr [...] uzyskał w okresie późniejszym, tj. decyzją z dnia [...] r. Nr [...].

W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 31 maja 2011 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ściany oporowej na terenie działek nr [...] i [...] w J.G..

W trakcie postępowania przed PINB pełnomocnik inwestora przedłożyła pismo wyjaśniające z dnia 14 czerwca 2010 r. wraz z opinią geotechniczną sporządzoną przez mgr I. B. z maja 2007 r., dotyczącą warunków gruntowo-wodnych działki inwestora wraz z dokumentacją fotograficzną obrazującą przebieg i okoliczności wykonania robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r.(nr [...]) PINB wstrzymał roboty budowlane na działkach nr [...] i [...] i równocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów, tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 13 czerwca 2011 r. pełnomocnik inwestora złożyła do organu I instancji pismo wraz z dodatkowym dowodem w postaci opinii biegłego Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] r., w której wskazano, że podjęte działania naprawcze polegające na wybudowaniu muru oporowego były właściwe do skutecznego zabezpieczenia po katastrofie do jakiej doszło na działce Z. W.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) PINB nakazał rozbiórkę spornej ściany oporowej.

Na skutek wniesienia odwołania przez inwestora, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (decyzja nr [...] z [...] r.).

Po uzupełnieniu akt sprawy o wypis z części tekstowej i kopię części graficznej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] r., organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny z dniu 20 kwietnia 2012 r., w trakcie których stwierdził, że stan spornego muru nie zmienił się od poprzednich oględzin z dnia 27 kwietnia 2010 r., tj. mur ma długość 15 m, wysokość 2,6 m i szerokość 0,25 m.

Po ponownej analizie akt sprawy, organ I instancji stwierdził, że wykonany mur oporowy jest samowolą budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wydał postanowienie (nr [...] z [...]r.) nakładające obowiązek niezwłocznego zabezpieczenia korony ww. ściany oporowej, nakładając jednocześnie obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w terminie do dnia [...] r.

Po przedłożeniu dokumentacji przez inwestora, PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną budowy ściany oporowej na terenie działek [...] i [...] kwocie 125 000 zł.

W wyniku rozpoznania zażalenia H. W. i Z. W. na powyższe rozstrzygnięcie, DWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu stopnia powiatowego.

Na skutek zaskarżenia tego postanowienia do WSA we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r.( sygn. akt II SA/.Wr 442/13) Sąd oddalił skargę inwestora. Wyrok jest prawomocny.

Z akt sprawy wynika też, że PINB zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie legalizacji budowy ściany oporowej do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę D. wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej.

Postępowanie administracyjne zostało podjęte, gdyż Minister Finansów decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Wojewody D.nr [...] i umorzył postępowanie w/s umorzenia opłaty legalizacyjnej. Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1900/13) oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Finansów. Następnie skarga kasacyjna inwestora od wyroku WSA w Warszawie, została odrzucona z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. NSA postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r. (sygn.. akt II FZ 679/14) oddaliło też zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie odmawiające przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA z 4 grudnia 2013 r. (sygn.. VII SA/Wa 1900/13).

W tej sytuacji D.i Urząd Wojewódzki pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. poinformował PINB, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona.

W efekcie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie grodzkim J. G. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] nakazał Z.W. rozbiórkę żelbetowej ściany oporowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 75, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 §1 i § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, opisując dokładnie każdy z zarzutów.

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając sprawę wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane posługuje się pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Do budowy obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej ma zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, z którego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W ustawie Prawo budowlane samowolne wykonanie robót budowlanych przez inwestora, w zależności od ich charakteru sankcjonowane jest przepisami art. 48, 49b, 50, 51.

Organ odwoławczy rozważając zasadność prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy ściany oporowej w oparciu o procedurę zawartą w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, wziął pod uwagę jednoznaczne brzmienie przepisu art. 28 tej ustawy, z którego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Treść przepisu art. 48 u.p.b. w sposób jednoznaczny wskazuje, w ocenie organu, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że roboty budowlane związane z budową spornego muru oporowego zostały rozpoczęte jesienią 2008 r., natomiast decyzja Prezydenta Miasta J. G. nr [...] z dnia [...] r. stała się ostateczna w dniu 30 kwietnia 2009 r. i uprawniała do budowy muru oporowego tylko na działce nr [...]. Tymczasem inwestor wykonał roboty na dwóch działach o numerach [...]i [...]. Przy czym dokumentacja zdjęciowa potwierdza jednoznacznie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte jeszcze przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, a nawet przed wydaniem decyzji nie ostatecznej, bowiem w kwietniu 2009 r. roboty związane z budową muru były już w fazie końcowej. Tym samym inwestor rozpoczął i prowadził inwestycję w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego.

Przepisy art. 48 - 49b u.p.b. umożliwiają legalizację takich robót budowlanych, po spełnieniu przez inwestora wymogów wskazanych w ww. przepisach. Jeżeli zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 powołanej ustawy w drodze postanowienia wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w terminie, skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 u.p.b.).

W ocenie organu II instancji, organ powiatowy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne, a po otrzymaniu od inwestora dokumentacji koniecznej do zalegalizowania samowoli budowlanej, nałożył w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. W przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego organ jest zobligowany do określenia tej opłaty, ponieważ przepisy powołanej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują też możliwości jej miarkowania.

W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził DWINB, postępowanie przekroczyło już etap umożliwienia inwestorowi legalizację wykonanej samowoli, bowiem opłata legalizacyjna została nałożona postanowieniem PINB w powiecie J. G. nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem DWINB nr [...], na które została wniesiona skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 442/13) oddalił skargę.

W tych okolicznościach mając na uwadze, iż obligatoryjny obowiązek warunkujący legalizację, tj. uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie został wykonany, organ stopnia podstawowego związany jest dyspozycją art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 49 ust. 3 wskazuje wprost, że decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 powołanej ustawy organ wydaje również w przypadku nieziszczenia opłaty legalizacyjnej.

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej, którą może ale nie musi inwestor uiścić. Jeżeli tego nie uczyni, organ nie ma środków prawnych aby zastosować przymus w celu ściągnięcia tej opłaty. Konsekwencją nieziszczenia opłaty będzie likwidacja samowoli przez nakazanie rozbiórki.

Odnosząc się do twierdzeń i argumentacji odwołania organ stwierdził, że nie podziela jej zarzutów na tle obowiązujących przepisów, a ponadto na obecnym etapie postępowania nie może ona wpływać na zasadność wydanej decyzji. W odwołaniu podniesiono bowiem, w szczególności próbę zakwestionowania zasadności postępowania w oparciu o przepis art. 48 u.p.b., wskazując, że wykonana samowola wiąże się z art. 66 u.p.b. Powyższa argumentacja, w ocenie organu odwoławczego jest chybiona, bowiem fakt dokonania samowoli budowlanej został stwierdzony na etapie wdrożenia procedury legalizacyjnej, tj. nałożenia obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji a następnie nałożenia opłaty legalizacyjnej.

Powyższe rozumowanie zostało również zaakceptowane w zapadłym prawomocnym wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r.(stgn. akt II SA/Wr 442/13) wydanym w niniejszej sprawie w sprawie opłaty legalizacyjnej. W wyroku tym wyjaśniono, że ustawodawca tryb legalizacji samowoli budowlanej wprowadził jako przeciwwagę, do stosowanej kiedyś jedynej sankcji w formie nakazu rozbiórki. Skuteczność legalizacji zależy od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się na uiszczenie opłaty, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, gdyż nie uiścił opłaty legalizacyjnej.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego Z.W. zgłosiła zarzuty identyczne jak w odwołaniu, a mianowicie :

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6,7,11,75,77§ 1, 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez

- zaniechanie wskazania dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opiniom biegłych, w szczególności J. G., B. P. i I. B.,

- zaniechanie wskazania, z jakich przyczyn organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i hydrologii oraz budownictwa, pomimo uprawdopodobnienia przez stronę działania w stanie wyższej konieczności podczas gdy zarzuty o takiej treści strona podnosiła w odwołaniu ,

- zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że "w przedmiotowej sprawie postępowanie przekroczyło już etap umożliwienia inwestorowi legalizacji wykonanej samowoli", ponieważ opłata legalizacyjna została nałożona, zaś strona jej nie uiściła, podczas gdy wybudowanie muru oporowego nie nosi cech samowoli budowlanej, gdyż jego posadowienie miało na celu uniknięcie katastrofy budowlanej, co oznacza, że tryb postępowania, w jakim rozpoznawano niniejszą sprawę był nieprawidłowy,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy art. 48-49b u.p.b., podczas gdy ze zgromadzonych i zawnioskowanych dowodów, w szczególności opinii biegłych oraz pisma z "X 2014r." wynika, że zaistniało bezpośrednie zagrożenie dla trwałości budynków mieszkalnych.

Z uwagi na powyższe zarzuty zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Równocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodu z pisma M. i A.K. z dnia X 2014 r. i dokumentacji zdjęciowej (8szt.), obrazującej wybudowany mur oporowy.

W motywach skargi w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. polegający na niepełnym uzasadnieniu decyzji, który uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej kontroli sądowej rozstrzygnięcia. Według skarżącego organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił przyczyn nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i hydrologii oraz budownictwa, pomimo że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w sprawie uprawdopodobniał działanie skarżącego w stanie wyższej konieczności.

Najistotniejszą kwestią było ustalenie charakteru muru oporowego. Strona podnosiła w odwołaniu oraz w toku postępowania, że wybudowany mur oporowy był konstrukcją, która zapobiegła katastrofie budowlanej.

Organ jednakże nie podzielił stanowiska strony, a ustaleń dokonał w sposób dowolny, nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym, przy czym nie odniósł się rzetelnie do zarzutu strony w tym przedmiocie.

Skarżącemu nie można zarzucić całkowitego zignorowania władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego. Zmuszony bowiem był do podjęcia prac zmierzających do wybudowania muru oporowego, gdyż doszło do nagłego i niekontrolowanego osunięcia się skarpy, co stanowiło bezpośrednie i realne zagrożenie dla trwałości fundamentów domów mieszkalnych (dowód:pismo M.iA. K. z X 2014r. i dokumentacja zdjeciowa).

Strona nie kwestionowała, że prace budowlane rozpoczęła przed uzyskaniem prawomocnej decyzji-zezwolenia właściwego organu. Jednakże inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę i ostateczną decyzję w zakresie działki nr [...] otrzymał. Z tych względów uznać należy, że brak jest podstaw do nakazania stronie rozbiórki muru, skoro uprawomocnienie się pozwolenia na budowę zalegalizowało przeprowadzoną inwestycję.

Działanie inwestora stanowiło realizacje obowiązku wynikającego z art. 61 pkt 2 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak (...).

Z materiału dowodowego wynika, że organ posiadał wiedzę o zagrożeniu osuwiskami, tj. z dokumentu z dnia 15 kwietnia 2005 r., w którym Prezydent Miasta J. G. udziela odpowiedzi Przewodniczącemu Komisji Gospodarki Komunalnej Rady Miejskiej J. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był poinformowany o ustaleniach i wizji lokalnej, jaka miała miejsce w dniu 5 kwietnia 2005 r. m.in. na nieruchomości Z. W. Prezydent Miasta zaproponował aby PINB podjął odpowiednie działania w celu zabezpieczenia terenu przed osuwaniem się gruntu. Pełnomocnik skarżącego zarzuca, że w tym okresie PINB nie wykonał żadnych prac zmierzających do ustalenia przyczyn powstałego osuwiska i nie doprowadził do jego zabezpieczenia. Tak więc aktualne działanie PINB ustalające samowolę budowlaną, w ocenie pełnomocnika skarżącego, zmierza do przesunięcia odpowiedzialności na stronę, mimo, że zaniechanie działań tego organu w tamtym okresie doprowadziło do kolejnych osuwisk.

Pełnomocnik powołując się na opinię dr P.J. G. wskazuje w pkt 2 wniosków końcowych wykazano zaistnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy źle wykonanym nasypem a powstałym osuwiskiem. W pkt 5 wniosków końcowych wyraził jednoznaczną opinię, iż mur oporowy był najlepszym sposobem na skuteczne zabezpieczenie po katastrofie do jakiej doszło na działce powoda. Natomiast w opinii I. B.w pkt 4 wniosków biegła wskazuje, że dalsze osuwanie się gruntu może zagrażać bezpieczeństwu budowli. Wypływająca spod fundamentów woda może doprowadzić do nierównomiernego osiadania budowli (pkt 6).

Już na podstawie tych opinii, organ winien ustalić, że nie ma do czynienia z samowolą budowlaną, lecz z trybem związanym z art. 66 § 1 u.p.b. Zgłoszenie osuwiska rodziło po stronie organu obowiązek wydania właściwych nakazów, zmierzających do zapobieżenia kolejnym osunięciom gruntu. Z uwagi na bezczynność organu, skarżący podjął działania zabezpieczające budynki mieszkalne znajdujące się w pobliżu.

Dokonanie obecnie rozbiórki muru oporowego doprowadzi do powstania stanu zagrożenia dla trwałości budynków.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.z dnia [...]r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim J. G. nr [...] z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę żelbetowej ściany oporowej. Obie te decyzje zapadły na skutek nie wykonania prawomocnego postanowienia DWINB z dnia [...] r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wymienione postanowienie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 442/13) oddalił skargę Z. W. na postanowienie DWINB z dnia [...]r. nr [...]. Wyrok ten był prawomocny w chwili orzekania przez organy w kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawie.

Z akt sprawy wynika także, że organ I instancji powstrzymał się z ostatecznym zakończeniem prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego muru oporowego do czasu ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił bowiem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Czynność ta była jak najbardziej prawidłowa. Postępowanie zostało podjęte dopiero wówczas, gdy WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. (sygn. VIISA/Wa 1900/13) oddalił skargę inwestora na decyzję Minister Finansów z dnia [...] r. uchylającą decyzję Wojewody D. (nr [...]) i umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Przy czym skarga kasacyjna od tego wyroku została odrzucona.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego, budowli bez wymaganego pozwolenia na budowę czyli w warunkach samowoli budowlanej, skutkuje zasadniczo nakazem rozbiórki. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie wiążącego, gdyż podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów.

Przyjmuje się, że przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów traktowane jest, stosownie do art. 48 ust. 5 ustawy, jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót (o ile budowa nie została już zakończona).

Stwierdzając zatem możliwość legalizacji właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych dokumentów do załatwienia sprawy (legalizacji samowoli budowlanej) tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 ustawy.

Tak więc postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego składa się z kilku odrębnych faz procesowych, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia.

Odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w sprawie niniejszej, istotnych z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji, poza sporem jest to, że Z. W. na skutek wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w 2011 r. i wydania w ponownie prowadzonym postępowaniu – na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - postanowienia z dnia [...]r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, nałożeniu obowiązku niezwłocznego zabezpieczenia korony ściany oporowej i nałożeniu obowiązku przedłożenia w terminie do 30 listopada 2012 r. dokumentów legalizacyjnych, nałożone obowiązki wykonał w całości. Tym samym inwestor zaakceptował tryb, w jakim organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne. W przeciwnym razie, nie przedłożyłby kompletnych dokumentów legalizacyjnych, bowiem adresat postanowienia w istocie może wyrazić swoje stanowisko kwestionujące oceny organów, jedynie przez faktyczne niespełnienie w terminie warunków określonych w postanowieniu. Wówczas dopiero, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego korzystając z odesłania do ust. 1 tego przepisu organ może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust.1. Odesłanie to jednakże w żadnym razie nie oznacza, że decyzję taką można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1. Prawa budowlanego. Taka decyzja jest bowiem zaskarżalna w administracyjnym toku instancji, a także może podlegać kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez stronę poprzez wykazanie, że zastosowany tryb jest wadliwy.

Jeżeli jednak nie dochodzi do zakwestionowania dotychczasowych ustaleń organu i strona wykonuje czynności nakazane postanowieniem, to nie może dojść do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, aż do czasu dokonania przez organ oceny złożonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3. Pozytywna ocena złożonej dokumentacji stanowi podstawę do wydania kolejnego aktu administracyjnego podlegającemu zaskarżeniu tj. postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie zaś ostatecznego (prawomocnego) ukształtowania sytuacji prawnej inwestora na podstawie art. 49 ust. 1, inwestorowi pozostaje już tylko uiszczenie opłaty, co jest warunkiem przejścia do kolejnego etapu, tj. wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) lub też zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Natomiast w przypadku nieuiszczenia opłaty,organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Według Sądu lektura akt nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, w sposób czyniący zadość przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sprawie niniejszej prawidłowo również zastosowane zostały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przedmiotem bowiem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie decyzja o nakazie rozbiórki, wydana na skutek nie uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Granice tej sprawy wyznacza bowiem przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na obecnym, końcowym etapie postępowania zwykłego, nie jest już możliwa ocena i badanie sprawy niejako od początku, tj. z pominięciem zapadłych wcześniej ostatecznych (prawomocnych) rozstrzygnięć w sprawie. W granicach obecnie kontrolowanej sprawy organy miały za zadanie dokonać jedynie następujących ustaleń: po pierwsze – czy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uzyskało przymiot ostateczności (prawomocności), po drugie – czy opłata ta została uiszczona przez inwestora. W ocenie Sądu dokonane przez organ ustalenia były prawidłowe, co obligowało ten organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego.

Przy tym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pozostaje dodatkowo związany oceną prawną Sądu wydającego wyrok z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 442/13 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej (art. 153 p.p.s.a.). W wyroku tym Sąd wypowiedział się i przesądził argumentując szeroko, że "inwestor swoim działaniem wyczerpał ustawowe przesłanki art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Zatem, związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także dalsze postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 349/2004, orzeczenie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że inwestor działał w warunkach stanu wyższej konieczności. Jak wynika natomiast z akt sprawy, po raz pierwszy osuwanie się ziemi ze skarpy miało miejsce kilka lat wcześniej ( już w 2005 r.), zanim skarżący rozpoczął budowę muru oporowego jesienią 2008 r. W tym też okresie (ok. 3 lat) był więc czas na uzyskanie stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę i na tej podstawie przystąpienie do legalnego wykonania muru oporowego. Podstawą do ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie musi być bowiem tylko tytuł własności gruntu podlegającego przyszłemu zainwestowaniu, lecz wystarczający jest tytuł prawny oparty na stosunku zobowiązaniowym (art. 3 pkt 11 u.p.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, inwestor miał świadomość obowiązku uprzedniego uzyskania takiej decyzji zezwalającej na rozpoczęcie inwestycji, lecz ją zignorował. Następcze działania skarżącego o uzyskanie pozwolenia na budowę w końcowej fazie realizacji inwestycji, nie mogą wpłynąć na ocenę jego działań wcześniejszych i doprowadzić do uznania, że mur oporowy powstał legalnie. Dbanie o bezpieczne użytkowanie każdego obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, nie może obciążać automatycznie organu nadzoru budowlanego, lecz zgodnie z art. 61 u.p.b. jest obowiązkiem ustawowym właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Poczynione przez Sąd uwagi na temat obowiązku podmiotu zobowiązanego do zapewnienia bezpiecznego utrzymania obiektu budowlanego (art. 61) nie stanowią alternatywy dla art. 48, na podstawie którego toczyło się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Należy zaznaczyć, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dokonywać nie tylko tych czynności, które pozwalają utrzymać obiekt w stanie umożliwiającym prawidłowe z niego korzystanie, lecz także i tych, które wchodzą w zakres profilaktycznego zabezpieczenia obiektu budowlanego w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje m.in. uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem. Jednak podjęte w tym celu przez właściciela czynności, winny mieć charakter legalny. Organy nie kwestionowały bowiem potrzeby wykonania muru oporowego na osuwającej się skarpie, umożliwiły bowiem możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, z której jednak inwestor nie skorzystał. Musiał więc liczyć się z tym, że skutkiem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest tylko nakaz rozbiórki wykonanej samowoli. Nie jest to przy tym działanie organu w warunkach uznania administracyjnego, lecz ma charakter związany.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.