Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 931/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104 par. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dn.6 września 2011r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., art. 152 P.p.s.a, art. 200 i art. 205 par. 2 i 3 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej D. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 25, poz. 874 z późn. zm.), Naczelnik Urzędu Celnego, nałożył na D. Z., prowadzącą działalność pod nazwą Firma A., karę pieniężną w wysokości [...] zł, z powodu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Według ustaleń organu, podstawą do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej było dokonanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Z protokołu kontroli sporządzonego przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego wynikało, że w dniu [...]r. na placu wewnętrznym Terminala Promów Morskich zatrzymany został do kontroli ciągnik samochodowy marki [...] wraz z naczepą ciężarową marki [...]. Kierujący Z. P. przedstawił dokumenty, którymi dysponował. Funkcjonariusze celni stwierdzili brak licencji na wykonywanie transportu drogowego wymienionym w protokole pojazdem.

Kierowca do protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia z dnia [...]r. wyjaśnił, iż jest zatrudniony w przedsiębiorstwie Firmie A. na stanowisku kierowcy. Przejazd wykonywał na zlecenie pracodawcy. W dniu [...]r. wyjeżdżał do [...] samochodem zastępczym. Samochód firmowy, którym zazwyczaj wykonuje przewozy, był uszkodzony i został przekazany do naprawy do serwisu.

D. Z. w piśmie z dnia [...]r. wyjaśniła, że Z. P., który kierował pojazdem zastępczym, jest pracownikiem jej firmy i na jej polecenie wykonywał transport w relacji [...]. Strona dodała, że kierowca w wyniku pośpiechu, zapomniał zabrać dokumenty z niesprawnego pojazdu, zaś ona jest jedyną osobą, administracyjnie odpowiedzialną i kompetentną za przekazywanie dokumentacji. W chwili zdarzenia przebywała w szpitalu w związku

z planowanym zabiegiem chirurgicznym, na dowód czego przedłożyła zwolnienie lekarskie za okres od [...]r. W związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...]r., Naczelnik Urzędu Celnego wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia, czy w dniu kontroli doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W piśmie z dnia [...]r. Zastępca Dyrektora Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, udzielając odpowiedzi na pytanie organu poinformował, że pojazd o nr rej.[...] w dniu

[...]r. nie był zgłoszony do licencji. Pojazd ten został zgłoszony do licencji w dniu [...]r.

W toku prowadzonego postępowania, strona w piśmie z dnia [...]r., wyjaśniła, że transport drogowy wykonywany był samochodem zastępczym, który został zgłoszony na druku L1 i L2 do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego (BOTM), celem zgłoszenia zmiany w licencji o nr[...]. Zgłoszenie zmian w licencji, zostało wysłane w możliwie najszybszym terminie, nie przekraczającym 14 dni na dokonanie tego typu zmian, tj. w dniu [...]r. /faksem/. Następnie dokumenty te (potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem) zostały przesłane również do BOTM.

W piśmie z dnia [...]r., D. Z., reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. W przedmiotowym piśmie podniosła, że problematyka wykonywania transportu drogowego pojazdami zastępczymi była wielokrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne. Obecnie sądy prezentują dwa odmienne stanowiska, jednakże z przewagą stanowiska, że nie można uznać zdarzenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, za naruszenie ustawy o transporcie drogowym, gdy jego wykonywanie takim pojazdem nastąpiło przed upływem 14-dniowego terminu, określonego w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, pod warunkiem, że przewoźnik dokona tego zgłoszenia w terminie ustawowym. Według strony, w niniejszej sprawie miała miejsce dokładnie taka sytuacja, jak wskazana

w przedstawionym wyżej stanowisku orzecznictwa sądowego.

Użytkowanie pojazdu zastępczego przez przedsiębiorcę było konieczne

z powodu ciążących na nim zobowiązań handlowych, których nie wykonanie w terminie spowodowałoby szereg trudnych do oszacowania, znacznych konsekwencji finansowych. Według strony brak jest w takiej sytuacji podstaw prawnych do obciążenia przedsiębiorcy karą finansową.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 1- 3 ustawy o transporcie drogowym oraz w oparciu o ustalony stan faktyczny, Dyrektor Urzędu Celnego stwierdził, że przewoźnik dokonał międzynarodowego transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż ciągnik samochodowy marki [...],

w dniu kontroli, nie był zgłoszony przez przedsiębiorcę do posiadanej licencji

na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego o nr [...].

Organ wyjaśnił, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę. Dopiero po otrzymaniu wypisu, bądź wypisów w liczbie odpowiadającej ilości pojazdów samochodowych, określonych we wniosku o udzielenie licencji lub jej zmian, a co za tym idzie po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia pojazdu do licencji, strona mogła wykonywać transport drogowy kontrolowanym pojazdem. Obowiązek zgłaszania pojazdu do licencji winien być zrealizowany przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Przewoźnik ponosi odpowiedzialność za dysponowanie przez kierowcę dokumentem potwierdzającym, że pojazd został zgłoszony do licencji i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą.

Według organu, całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na brak przesłanek do wyłączenia D. Z. od odpowiedzialności za przewóz drogowy pojazdem nie zgłoszonym do licencji.

Za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów, organ kontrolny nałożył karę pieniężną, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w wysokości [...] zł, stosownie do pkt. 1.2. załącznika do wskazanej wyżej ustawy.

D. Z., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Dyrektora Izby Celnej , odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej; ewentualnie o przekazanie sprawy Naczelnikowi Urzędu Celnego do ponownego rozpoznania.

D. Z. decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedsiębiorca w wymaganym przez ten przepis terminie zgłosił organowi zmianę danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym.

Według odwołującej się decyzja Naczelnika Urzędu Celnego obarczona jest błędem i nie może się ostać. D. Z. podała, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych nie można uznać zdarzenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji za naruszenie ustawy o transporcie drogowym, gdy jego wykonywanie takim pojazdem nastąpiło przed upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 14 ust 1 tej ustawy, pod warunkiem, że przewoźnik dokona tego zgłoszenia w tym terminie ustawowym. Stanowisko takie wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1254/09.

Zdaniem odwołującej się, w niniejszej sprawie miała miejsce dokładnie taka sytuacja, jak sytuacja wskazana w powyższym wyroku. D. Z. stwierdziła, że użyczony jej pojazd zastępczy zgłosiła do licencji w ustawowym 14-dniowym terminie, a jednocześnie wycofała na czas naprawy z listy pojazdów przypisanych do licencji swój własny pojazd. Wyjaśniła, że udostępniono pojazd zastępczy z powodu braku możliwości naprawienia w odpowiednim terminie pojazdu do strony należącego. Związane to było z utrudnieniami w dostarczeniu niezbędnych dla dokonania naprawy części zamiennych. Użytkowanie przez stronę pojazdu zastępczego było konieczne z powodu ciążących na stronie zobowiązań handlowych, których niewykonanie w terminie spowodowałoby szereg trudnych nawet do oszacowania, znacznych konsekwencji finansowy. W przypadku takiej interpretacji przepisów, która nakazywałaby karanie za użytkowanie pojazdu zastępczego, zanegowana zostanie w ogóle instytucja pojazdów zastępczych, które udostępniane są klientom serwisów samochodowych. Normy prawne winny podlegać nie tylko wykładni literalnej, lecz także celowościowej, która w omawianym przypadku zaprzecza możliwości nałożenia na stronę kary finansowej.

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z art. 1 pkt 1 Kpa, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Dyrektor Izby Celnej wskazał na wstępie, że z dniem [...]r., dodano do art. 93 - ust. 11, co spowodowało zmianę w stosowaniu procedury

w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym. Z tego względu postępowanie administracyjne odwoławcze powinno być prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisów Ordynacji podatkowej.

Organ odwoławczy przyjął, że podmiotem odpowiedzialnym za przewóz, w dniu [...]r., wykonywany przez Z. P. pojazdem z naczepą (o danych opisanych szczegółowo w protokole kontroli), jest przewoźnik D. Z. Przewożony towar nie był własnością D. Z., lecz przeznaczony dla klienta, tj. [...]. W dniu kontroli wykonywany był międzynarodowy transport drogowy, zdefiniowany w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, podjęcie i wykonywanie tego rodzaju transportu drogowego wymagało uzyskania odpowiedniej licencji.

Organ stwierdził, że z oceny akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przewoźnik D. Z. nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym, ponieważ nie zgłosiła do licencji nr [...] samochodu,

z którego korzystała prowadząc działalność gospodarczą i w przypadku wykonywania transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji, organ celny zobowiązany był do nałożenia kary określonej w art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w wysokości w wysokości [...] zł.

Dyrektor Izby Celnej odniósł się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, którego - według odwołującej się - nie zastosowano

w sprawie, pomimo tego, że przedsiębiorca w wymaganym przez ten przepis terminie zgłosił organowi zmianę danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym.

Dyrektor Izby Celnej powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, które uznaje iż niemożliwe jest, nawet w sposób krótkotrwały (do 14 dni) wykonywanie transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że transport drogowy był wykonywany pojazdem, który nie został wymieniony we wniosku o udzielenie licencji. Niewypełnienie tego obowiązku jest zagrożone sankcją.

Organ odwoławczy nie uznał także, powoływanych przez stronę okoliczności udostępnienia pojazdu zastępczego z powodu braku możliwości naprawienia pojazdu należącego do przewoźnika. Wyjaśnił, że organ nakładający karę nie ma możliwości odstąpienia od jej nałożenia ze względu na okoliczności sprawy.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej, strona powinna dołożyć maksimum staranności, aby zadbać o zabezpieczenie swoich interesów, a więc również opracować takie rozwiązania organizacyjne, które pozwolą na prowadzenie działalności zgodnie z przepisami prawa również w sytuacji, np. przesunięcia terminu naprawy pojazdu. Takim rozwiązaniem mogłoby być wynajęcie przez stronę innego przewoźnika i zlecenie mu wykonania usługi transportowej, co umożliwiłoby stronie wywiązanie się z zobowiązań handlowych, a jednocześnie uchroniłoby ją od kary za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Reasumując, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie nie odstąpił od wszczęcia postępowania

(nie zastosował art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym) oraz zasadnie nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 93 ust. 7 tej ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, E. Z., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji, E. Z. zarzuciła obrazę art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów oraz zarzuciła obrazę art. 14 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 przywołanej ustawy, poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie. Ponadto, powołała zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez niezachowanie przez organy - zasady prawdy obiektywnej i zasady wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skarżąca przyznała, że w [...] r., prowadząc działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarowego przekazała ciągnik do punktu naprawczego J. S. [...], który to pojazd zgłoszony był organowi wydającemu licencję przewozową. Pracownicy serwisu nie zdołali dokonać naprawy pojazdu do dnia [...]r., kiedy to zgodnie ze zleceniem transportowym miał być wykonywany przewóz na trasie [...].

Skarżąca, uznała także za niesporne ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, zakwestionowała jednak dokonaną przez Dyrektora Izby Celnej wykładnię przepisów, z której wynika, iż w dniu kontroli wykonywała transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji i winna ponieść karę pieniężną.

Zdaniem strony, organ drugiej instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy obowiązków przewoźników drogowych, jak też nie dostrzegł celu uregulowania, upoważniającego organy do nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Dowody zebrane w postępowaniu prowadzonym przez organy celne, wskazują jednoznacznie na to, iż skarżąca w sposób prawidłowy i legalny prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarowego, a w szczególności skarżąca występując o licencję, właściwie określiła pojazdy, którymi transport w jej firmie jest wykonywany. Zdarzenie towarzyszące naprawie zgłoszonego do licencji pojazdu w serwisowym zakładzie, świadczą o tym, że bez winy i udziału skarżącej doszło do wymiany uszkodzonego pojazdu na pojazd zastępczy, użyczony przez serwisujący zakład.

Skarżąca podkreśliła, iż mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim, mając na uwadze obowiązujące ją zasady działania, w dniu [...]r., a więc w zachowaniem 14-dniowego terminu (określonego w art. 14 ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym), zawiadomiła organ udzielający licencji o użyciu pojazdu zastępczego, w celu objęcia także tego pojazdu licencją. Skarżąca uważa,

że podejmowała wszelkie właściwe działania w celu z jednej strony zrealizowania zamówienia transportowego, z drugiej zaś wykonania go w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi ją zasadami. Ustanowiony przez ustawodawcę 14 – dniowy termin na wniesienie zmian do licencji, świadczy o tym, że ustawodawca godzi się z tym, iż w istocie przez okres do 14 dni nie ma możliwości jednoznacznej oceny, czy doszło do przewozu towaru pojazdem niezgłoszonym do licencji, czy też zgłoszenie takie nastąpiło, a jedynie jego efekt znany będzie w terminie późniejszym. O zgłoszeniu dokonanej zmiany danych w związku z użyciem pojazdu zastępczego, organ pierwszej instancji dowiedział się już w dniu [...]r., a więc decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z dnia [...] r. winna powyższą okoliczność uwzględniać, czego organ nie dostrzegł.

Nadto, skarżąca zauważyła, że w toku postępowania odwoławczego powoływała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jednakże przywołane wyroki nie stały się przedmiotem analizy organu. Natomiast przytoczone przez organ orzeczenia – według skarżącej – nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Zgłoszenie dokonane w dniu [...] r. obejmowało informację, że jest to pojazd zastępczy, a więc użyty jednorazowo w związku z awarią pojazdu stale używanego do przewozu, sytuacja taka oznacza jednocześnie, iż skarżąca nie mogła przewidzieć potrzeby zgłoszenia tego samochodu do licencji wcześniej, tj. przed dniem [...] r. Właściwa ocena materiału dowodowego oraz właściwa interpretacja przepisów przywołanej ustawy o transporcie drogowym, winna prowadzić do wniosku, iż skarżąca miała podstawy do wykonania transportu pojazdem zastępczym, a nadto, że spełniła nałożony ustawą obowiązek zawiadomienia o zmianie pojazdów objętych licencją, w terminie 14 dni od wystąpienia zdarzenia.

Dyrektor Izby Celnej , udzielając odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i kolejny raz powołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji, jak zauważył organ, winien być zrealizowany zawsze przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego (także obowiązek zgłoszenia użytkowanego przez przedsiębiorcę pojazdu zastępczego). W niniejszej sprawie – zdaniem organu - mamy do czynienia z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach we właściwym terminie. Obowiązek ten nie może być jednak interpretowany w taki sposób, że sam fakt zgłoszenia, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem sam fakt zgłoszenia nie jest wystarczający, skoro w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Ponadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 ustawy o transporcie drogowym).

Wykonywanie transportu drogowego pojazdem pozostającym poza kontrolą licencjodawcy przez okres do 14 dni pozostaje w sprzeczności z celami regulacji ustawowych służących zapewnieniu odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także ochronie konkurencji. Tym bardziej utrzymywania takiej sytuacji przez dłuższy okres nie da się pogodzić z celami tych unormowań.

Za nieprawidłową organ odwoławczy uznał wykładnię art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dokonaną w powołanych przez skarżącą orzeczeniach, iż przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni. Wykładnia taka prowadziłaby do niespójności z treścią art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wykładni takiej przeczy również wprowadzenie, w załączniku do ustawy, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego.

Wprowadzona w art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym możliwość pisemnego zgłaszania organowi, który udzielił licencji, zmian danych nie później, niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, dotyczy – według organu - innych danych wymienionych w art. 8 tej ustawy, co do których nie jest przewidziany, pod groźbą kary pieniężnej, obowiązek ich uprzedniego zgłaszania.

Uwzględniając przytoczone stanowisko, Dyrektor Izby Celnej uznał za niezasadny zarzut, iż nie dokonał, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analizy wskazanych przez skarżącą wyroków.

Na rozprawie sądowej w dniu 23 listopada 2011r., pełnomocnik D. Z. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z pięciu dokumentów dołączonych do tego wniosku, na okoliczność twierdzeń podnoszonych w skardze i wyjaśnił, że chodzi o wykazanie, że samochód zgłoszony do licencji faktycznie uległ awarii.

Pełnomocnik organu oraz uczestniczący w postępowaniu sądowym prokurator Prokuratury Apelacyjnej wnieśli o oddalenie wniosku. Sąd oddalił wniosek uznając, że okoliczność, która miała być udowodniona nie była w sprawie kwestionowana, a zatem dowód ten nie był niezbędny dla wyjaśnienia okoliczności istoty sprawy.

Prokurator Prokuratur Apelacyjnej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonego aktu dostarczyła podstawę do stwierdzenia,

że organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności mających istotne znaczenie dla dokonania ocen prawnych.

W rozpatrywanej sprawie spór ma charakter materialno-prawny i powstał na tle interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej określanej jako u.t.d. Ustawa ta, jak wynika to z jej art. 1 ust. 1 pkt 2, określa między innymi zasady podejmowania i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 u.t.d. międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu miedzy miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 3 u.t.d., określenie transport drogowy oznacza krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy a także formy transportu określone w pkt a) i b) tego przepisu.

Istota sporu dotyczy wykładni art. 92 ust.1 i 4 u.t.d., stanowiącego podstawę materialno-prawną kary pieniężnej w kwocie [...] zł nałożonej zaskarżona decyzją na D. Z., w kontekście art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Przed przystąpieniem do rozważań nad interpretacją powyższych przepisów wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z zawartymi w Rozdziale 2 ustawy zasadami podejmowania i wykonywania transportu drogowego, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (art. 5 ust. 1), która udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, na określony czas, nie krótszy niż 2 lata, nie dłuższy niż 50 lat (art. 5 ust. 2). Licencji na wykonywanie transportu drogowego, z wyjątkiem wykonywania transportu drogowego taksówką, do którego odnoszą się wymogi z art. 6 u.t.d., udziela się po spełnieniu przez przedsiębiorcę wymagań określonych w art. 5 ust. 3 – 6 ustawy. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofniecie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1), a organy właściwe w tych przedmiotach określone są w art. 7 ust. 2. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wskazanym w art. 7 ust. 1 jest w zakresie międzynarodowego transportu drogowego – Główny Inspektor transportu Drogowego.

Wymogi wniosku o udzielenie licencji określa art. 8 u.t.d., przy czym dla potrzeb badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne znaczenie posiada przepis art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d. stanowiący, że wniosek o udzielenie licencji powinien wskazywać rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca oraz przepis art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy, który nakłada na podmiot ubiegający się o licencję obowiązek dołączenia do wniosku między innymi wykazu pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy nie jest on właścicielem tych pojazdów, również dokument potwierdzający prawo do dysponowania pojazdem.

Złożenie wykazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d. jest o tyle istotne,

że organ udzielający licencji wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 u.t.d.). Treść (zawartość) samej licencji określa art. 11 ust. 1 u.t.d.

W art. 14 ust. 1 u.t.d. ustawodawca nałożył na przewoźnika drogowego obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d). Za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział wobec podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, karę pieniężną określoną w art. 92 karę pieniężną.

W świetle ustaleń organów orzekających w sprawie oraz twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w pismach procesowych jest poza sporem, że D. Z. prowadząca działalność gospodarczą w przedmiocie międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy pod nazwą Firma A. w dniu [...] r., tj. w dniu kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego wykonywała, jako przewoźnik, międzynarodowy transport drogowy w relacji [...]. Jest też poza sporem, że przewóz ten wykonywał kierowca zatrudniony przez przedsiębiorcę przy użyciu ciągnika samochodowego marki [...] wraz z naczepą . Okolicznością niekwestionowana jest również to, że przedsiębiorca D. Z. posiadała licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, jednakże w dniu [...] r. wykonywała ten transport przy użyciu ciągnika siodłowego marki [...], który nie był zgłoszony do posiadanej przez nią licencji. Z ustaleń organu I instancji wynika jednak, że wskazany wyżej ciągnik samochodowy marki [...] został zgłoszony przez skarżącą do licencji w dniu [...] r. Według twierdzeń D. Z., które nie zostały zakwestionowane przez organy orzekające w sprawie, transport drogowy w dniu [...] r. wykonywany był samochodem zastępczym z powodu awarii samochodu zgłoszonego do licencji. Pojazd zastępczy został zgłoszony w terminie nie przekraczającym 14 dni od awarii, faksem na druku L1i L2 do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego (BOTOM) celem zgłoszenia zmiany w posiadanej przez nią licencji nr [...].

Na tle powyższego stanu faktycznego i prawnego powstał między stronami spór materialno-prawny, bowiem skarżąca uważa, że w zaistniałej sytuacji faktycznej wypełniła dyspozycję art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który to przepis,

w jej przekonaniu, stanowi ustawową przeszkodę w nałożeniu na przewoźnika kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym.

Tego toku rozumowania nie podzieliły jednak organy obu instancji. Według organu odwoławczego nie jest możliwe, nawet w sposób krótkotrwały (do 14 dni) wykonywanie transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Transport drogowy był wykonywany

w przedmiotowej sprawie pojazdem nie wymienionym we wniosku o udzielenie licencji, a niewypełnienie tego obowiązku jest zagrożone sankcją.

Zdaniem Sądu, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji najistotniejsze znaczenie ma w rozpatrywanym stanie faktycznym kwestia interpretacji art. 14 ust.1 i 2 ustawy

o transporcie drogowym i ocena jego znaczenia w przewidzianym ustawą ukształtowaniu materialnej odpowiedzialności administracyjnej za delikt prawa administracyjnego jakim jest wskazane w art. 92 wykonywanie przewozu drogowego

z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających przepisów ustawy.

W kwestii tej w ostatnich kilku latach ukształtowało się orzecznictwo sadowo-administracyjne (przytoczone między innymi w skardze i w odpowiedzi na skargę) sprowadzające się do uznania, że nieprawidłowa jest wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, prowadząca do konkluzji, że przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni. Według tej interpretacji, wykładnia taka prowadziłaby bowiem do niespójności z treścią art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wykładni takiej przeczy również, według relacjonowanego poglądu, wprowadzenie w załączniku do ustawy, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Wyrazem tej linii orzeczniczej jest również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r. sygn. II GSK 780/09, publikowany w LEX nr 746148. NSA stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że: "Kary za naruszenie prawa administracyjnego mają charakter obiektywny i obowiązek ich stosowania nie zależy od uznania właściwych organów administracji. Stąd sam fakt stwierdzenia naruszenia prawa jest podstawą zastosowania sankcji. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego organy inspekcji transportu drogowego ustalą naruszenie przepisów prawa, mają wówczas obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji. Dlatego nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których przedsiębiorca dopuścił się naruszenia prawa, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń. (...)Zaniechanie zgłoszenia pojazdu do licencji z pewnością mieści się w pojęciu naruszenia obowiązków wynikających z ustawy, ponieważ obowiązek ten wynika wprost z art. 14 ust. 1 u.t.d. Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji zostało wymienione w załączniku do ustawy o transporcie drogowym jako naruszenie podlegające karze pieniężnej (lp. 1.2 załącznika). W związku z tym organ przeprowadzający kontrolę, który stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 1.2 załącznika do tej ustawy. (...)Wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Wypisy licencji są wydawane w takiej samej liczbie, jak liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o licencję. Wypisy powinny być okazywane przez kierowcę w czasie kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Służą one sprawdzaniu, czy transport drogowy nie jest wykonywany przy użyciu większej liczby pojazdów. W świetle przepisów u.t.d. należy przyjąć, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę.(...) Nieuprawniona jest wykładnia art. 14 ust. 1 u.t.d. (...), stosownie do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni. Wykładnia taka prowadziłaby do niespójności z treścią przepisów art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 u.t.d. Obowiązek zgłaszania pojazdu do licencji winien być zrealizowany przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego."

Zauważyć też trzeba, że były również próby dokonania wykładni odmiennej

od dominującej w orzecznictwie zwłaszcza NSA, które prezentowały pogląd, że:

"Nie można uznać zdarzenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji za naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r.,

o transporcie drogowym, gdy jego wykonywanie takim pojazdem nastąpiło przed upływem 14 dniowego terminu określonego przepisem art. 14 ust.1 ustawy. Zgodnie, bowiem z treścią art.14 ust 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art.8, nie później niż 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić o zmianę licencji (ust.2). Nie jest, więc trafna interpretacja przepisu art. 14 ust 1 i 2 ustawy, że wprawdzie przewoźnik ma 14 dni na zgłoszenie pojazdu, jednak do czasu zgłoszenia, nie może tym pojazdem wykonywać przewozów." (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 356/07 i podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IIISA/Kr 1254/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Zważywszy na to, że Sąd w składzie obecnie orzekającym nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach wydanych w innych sprawach, skoro nie zachodzi przypadek związania wskazany w art. 153 lub w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako p.p.s.a., należało dokonać własnej analizy spornego zagadnienia, przy uwzględnieniu oczywiście wiedzy co do możliwej wykładni płynącej ze stanowiska zarówno doktryny jak i orzecznictwa.

Licencja na wykonywanie transportu drogowego jest udzielana na wniosek przedsiębiorcy, aktem indywidualnym z zakresu administracji publicznej, skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata i stanowi jego uprawnienie osobiste i terminowe, wygasa z mocy prawa po upływie terminu na jaki została udzielona. Z akt niniejszej sprawy i ustaleń organów orzekających wynika, że skarżąca posiadała licencję Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydaną w dniu [...] r. przez Ministra Transportu na okres od 31.10.2006 r. do 31.10.2011 r. Tak więc zasadne jest stwierdzenie, że w dniu kontroli ([...] r.) D. Z. posiadała ważną licencję na wykonywanie tego rodzaju transportu drogowego.

W art. 8 u.t.d. ustawodawca określił co powinien zawierać wniosek o wydanie licencji na wykonywanie określonego rodzaju transportu drogowego i jakie dokumenty należy do wniosku tego dołączyć. Szczególną uwagę, dla potrzeb niniejszej sprawy, należy zwrócić na art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. obligujący przedsiębiorcę do złożenia wykazu pojazdów, przy pomocy których transport ma być wykonywany. Z przepisu tego wynika, że przedsiębiorca w celu realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 pkt 8 powinien zgłosić do licencji konkretny pojazd ze wskazaniem jego numeru rejestracyjnego oraz numeru VIN (vehicle identification number) określonych w dowodzie rejestracyjnym.

Z tego właśnie obowiązku wyprowadzany jest w orzecznictwie wniosek,

że wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym – w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 8 – do licencji stanowi naruszenie określone w art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym i jest zagrożone karą pieniężną [...] zł.

Zarówno w piśmiennictwie (na przykład: Renata Stachowska, ustawa

o transporcie drogowym, wyd. ABC Warszawa 2011, s. 439) jak i w orzecznictwie (wyrok NSA z 26.07.2007 r., I OSK 127/06, LEX nr 382716) przyjmuje się, że kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym na podstawie ustawy

o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od winy, stwierdzenie faktu nieprzestrzegania obowiązków określonych w ustawie jest wystarczające do nałożenia tej kary. Administracyjny charakter odpowiedzialności przewidzianej za naruszenia, o których mowa w art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym powoduje, że proces wymierzania kary pieniężnej należy postrzegać w kontekście instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest bowiem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15.01.2007, P 19/06 OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). Niezależnie jednak od zobiektywizowania odpowiedzialności administracyjnej nie można pominąć, że w istocie kary pieniężne nakładane w transporcie drogowym, ze względu na ich dotkliwość i represyjno-prewencyjną funkcję odznaczają się cechami pozwalającymi zakwalifikować je - jak wynika to z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - do kar o charakterze karnoadministracyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał mianowicie, że "jakkolwiek kary administracyjne nie mieszczą się w systemie tradycyjnie pojmowanego prawa karnego, to jednak powinny spełniać przynajmniej podstawowe konstytucyjne standardy formułowane pod adresem tegoż prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego 18.06.2001 r. P. 6/00, OTK 2001, Nr 5 poz. 120, TK

z 23.04.2002 r. K2/11, OTK –A 2002, Nr 3, poz. 27).

W ocenie Sądu, właśnie ze względu na standardy konstytucyjne należy ściśle przestrzegać zasady ustawowej określoności czynu, za który ma być wymierzona sankcja w tym także sankcja administracyjna. Stąd wypływa konieczność wnikliwego rozważenia przyjętych przez ustawodawcę założeń co do konstrukcji konkretnej odpowiedzialności za delikt administracyjny określony w ustawie.

Zawarta w ustawie o transporcie drogowym regulacja odpowiedzialności administracyjnej dowodzi, że ustawodawca w odniesieniu do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy określając rodzaj naruszeń, za które przewidział odpowiedzialność administracyjną sankcjonowaną karą pieniężną, po pierwsze, ustanowił okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność w art. 92a ust. 4 u.t.d. i w art. 93 ust. 7, których wystąpienie oznacza odpowiednio, że mimo powstania naruszenia nie wszczyna się postępowania wobec przedsiębiorcy (art. 92 a ust. 4), lub wszczęte postępowanie umarza się (art. 93 ust. 7) a po drugie, zawarł również okoliczności, które są okolicznościami wyłączającymi bezprawność czynu polegającego na naruszeniu przepisów ustawy.

Pierwsza ze wskazanych wyżej kwestii, związana z wyłączeniem odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, aczkolwiek warta zasygnalizowania, to dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu mogłyby mieć tylko znaczenie w kontekście powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 87 ust. 1, jednakże znaczenia tego nie posiada, ponieważ z treści decyzji nie wynika aby nałożono na skarżącą karę pieniężną na zasadzie odpowiedzialności określonej w art. 92a ust. 1 tej ustawy za naruszenie kierowcy określone w art. 87 ust. 1 u.t.d. Tylko bowiem w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 92 a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 u.d.t. możnaby rozważać spełnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92 a ust. 3.

Brak jest też podstaw do upatrywania w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. mimo takiej sugestii wypływającej z treści skargi. W przepisie tym ustawodawca zawarł kolejną okoliczność wyłączającą odpowiedzialność przedsiębiorcy, uniemożliwiającą nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji o której mowa w art. 93 ust. 1 u.t.d. i skutkującą umorzeniem wszczętego postępowania. Okoliczność, że jak twierdzi skarżąca, użycie pojazdu zamiennego i nie zgłoszonego do licencji nastąpiło bez jej wiedzy i winy trafnie nie była brana pod uwagę przez organy orzekające w sprawie, skoro sama skarżąca w toku postępowania dowodziła, że posiadała tytuł prawny do pojazdu zamiennego w postaci umowy dzierżawy z dnia [...] r. którą przedłożyła wraz z wnioskiem z dnia [...] r. "o objęcie licencją" skierowanym do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie razem z innymi załącznikami. Fakt ten znajduje potwierdzenie w zawartych w aktach administracyjnych dokumentach, wśród których jest umowa dzierżawy ciągnika siodłowego zawarta w dniu [...] r., w której jako wydzierżawiający figuruje Firma A. i pod którą to umową widnieje pieczęć tego przedsiębiorcy i odręczny podpis D. Z. (k 14-27 akt adm.). W tym stanie rzeczy, o wystąpieniu ustawowej przesłanki wyłączającej ukaranie (okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć), trafnie nie było mowy, skoro użycie pojazdu zamiennego, (a jednocześnie niezgłoszonego, w dacie kontroli, do licencji), odbyło się na podstawie umowy zgodnej z wolą skarżącej wyrażoną w podpisanej przez nią umowie.

Istotne znaczenie, w przekonaniu Sądu ma natomiast druga z wyżej wskazanych kwestii, łącząca się bezpośrednio z interpretacją i znaczeniem art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Chodzi mianowicie o ustalone ustawą okoliczności wyznaczające granice stanu bezprawnego, które to okoliczności można przyrównać do znanych prawu karnemu okoliczności wyłączających bezprawność czynu zabronionego. W rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały "Zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego". Dokonując wykładni przepisu przewidującego karę pieniężną którą zastosowano w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 92 ust 1 i 4 w związku z l.p.1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nie można czynić tego w oderwaniu od zasad ogólnych sformułowanych we wskazanym rozdziale, gdyż taka jest funkcja przepisów zawierających zasady ogólne. Jeśli zatem z art. 92 ust. 1 i 4 wynika, że podlega karze pieniężnej ten, kto wykonuje przewóz drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (ust. 1), a określone w załączniku do ustawy (ust. 4), to dla prawidłowego odczytania normy zawierającej określony obowiązek lub określony warunek nie wystarczy odczytanie tylko konkretnego punktu załącznika do ustawy, a niezbędne jest przeanalizowanie przepisów ustawy odnoszących się do danego obowiązku lub warunku ze szczególnym uwzględnieniem tych przepisów, które dotyczą zasad ogólnych wykonywania działalności transportowej.

W ocenie Sądu, w toku procesu wykładni omawianych przepisów nie można pominąć tych stwierdzeń zawartych w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia

3 października 2011 r. sygn. II GPS 1/11 które odwołują się do ogólnych standardów jakie spełniać powinna legislacja ustawowa wprowadzająca odpowiedzialność materialną w postaci kary pieniężnej za naruszenia przepisów administracyjnych.

Uchwała ta wprawdzie wydana została w odniesieniu do stanu faktycznego dotyczącego kary pieniężnej orzeczonej za wykonywanie transportu drogowego taksówką nie wpisaną do licencji w okolicznościach, o których mowa w art. 14 u.t.d., jednakże nie ma żadnych racjonalnych powodów do różnicowania, w toku wykładni, ratio legis zasad odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy i przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką wszędzie tam gdzie dla obu tych podmiotów gospodarczych obowiązują jednobrzmiące przepisy. Chodzi tu zwłaszcza o wyłożony we wskazanej uchwale cel art. 14 u.t.d. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie uważa, że na szczególną uwagę i akceptację zasługuje wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 października 2011 r. stanowisko NSA stwierdzające, iż:" (...) że przedstawione zagadnienie prawne nie dotyczy marginalnej sfery życia człowieka, lecz odnosi się przede wszystkim do podstawowych reguł prowadzenia działalności gospodarczej

w dziedzinie transportu drogowego i co więcej określa zakres stosowania tych reguł

w praktyce administracyjnej. Okoliczność ta zasługuje na szczególne podkreślenie, bowiem w polskim porządku prawnym obowiązuje konstytucyjnie zagwarantowana zasada wolności działalności gospodarczej, również w tym zakresie. Oczywiście wolność ta nie ma i nie może mieć charakteru absolutnego, z uwagi choćby na potrzebę ochrony również innych wartości konstytucyjnych, jednakże jej ograniczenie może nastąpić jedynie pod ściśle określonymi warunkami. Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie takie jest dopuszczalne, ale tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W analizowanej sprawie mamy ponadto do czynienia z materią szczególnie istotną z punktu widzenia podstaw egzystencjonalnych człowieka i obywatela. Otóż podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką jest w istocie wyborem konkretnego zawodu i sposobu ekonomicznego utrzymania siebie i rodziny. Materia ta również została objęta ochroną prawną Państwa, w tym gwarancjami konstytucyjnymi, jest ona także przedmiotem zobowiązań międzynarodowych Polski. Warto podkreślić, że stosownie art. 6 ust.1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych państwa będące stronami tego paktu uznają prawo do pracy, które w akcie tym jest rozumiane szeroko - obejmuje ono bowiem prawo każdego człowieka do uzyskania możliwości utrzymania się poprzez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą. Na państwa-strony tego paktu nałożony został ponadto obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu zapewnienia realizacji tego prawa. Również w ustawie zasadniczej (art. 65 ust. 1) każdemu zapewniono wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Jakkolwiek wyjątki w tym zakresie mogą być określone w ustawie, to wymaga zaakcentowania okoliczność, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te, co więcej, nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Uwagi poczynione w tym zakresie są o tyle istotne, że powołane dyrektywy prawne zostały skierowane nie tylko do ustawodawcy, ale także do podmiotów interpretujących i stosujących prawo, które konkretnym normom prawnym nadają praktyczny wymiar i sens. Jest zatem rzeczą sądu stosującego przepisy prawa - mające de facto wpływ na realizację wspomnianych praw i wolności - zbadanie, czy skutki przyjętej wykładni prawa nie powodują nadmiernego (niedopuszczalnego) ograniczenia zasad płynących z ustawy zasadniczej, a także aktów międzynarodowych, do stosowania których Polska jest zobowiązana. (...)"

W cytowanym toku rozumowania Naczelnego Sadu Administracyjnego znajduje swoje potwierdzenie koncepcja uznania, że racjonalny ustawodawca, przewidział okoliczności uchylające bezprawność czynu polegającego na wykonywaniu transportu pojazdem nie zgłoszonym do licencji w sytuacji dokonania tego zgłoszenia w określonym w art. 14 ust. 1 terminie 14 dni. Art. 14 u.t.d. nakładając na przedsiębiorcę obowiązek określonego zachowania (obowiązek zgłoszenia zmiany danych do licencji oraz obowiązek złożenia - w przypadku wskazanym w ust. 2 – wniosku o zmianę licencji) obwarowuje wykonanie tego obowiązku terminem (14 dni), co należy odczytywać w ten sposób, że wykonanie czynności nakazanych tym przepisem w terminie w nim wskazanym jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku, a zatem nie może skutkować konsekwencjami tak dalece ujemnymi jak ukaranie karą pieniężną za naruszenie obowiązku wykonywania transportu pojazdem zgłoszonym do licencji

Z art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika, że jeśli przedsiębiorca, posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego, zachowując 14 dniowy termin, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej dotychczas licencji, która cały czas jest w mocy, bo nie wygasła, ani nie została cofnięta.

W ocenie Sądu, w przypadku licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu rzeczy licencja nie zawiera wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu przy pomocy którego transport ten jest wykonywany, tzn. wydawana jest na określony podmiot. W przypadku zatem zmiany pojazdu i wykonywania transportu samochodem nie wymienionym we wniosku o udzielenie licencji w ramach realizacji obowiązku z art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d. (rodzaj pojazdu) oraz obowiązku z art. 8 ust. 3 pkt 8 (wykaz pojazdów), zachodzi obowiązek zgłoszenia zmiany ustanowiony w art. 14 ust. 1 u.t.d. Spełnienie tego obowiązku w terminie 14 dni od jego powstania uchyla stan bezprawny określany jako wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Dokonanie wykładni odmiennej, takiej jaka została przyjęta w zaskarżonej decyzji sprzeczne jest z ratio legis uregulowania zawartego w art. 14 u.t.d., którego zasadniczym celem było stworzenie dla przedsiębiorców mechanizmu chroniącego przed zaprzestaniem działalności na jakiś czas, a zwłaszcza przed poniesieniem dotkliwych strat materialnych na skutek nieprzewidzianych okoliczności wykluczających możliwość świadczenia usług transportowych pojazdem (pojazdami) zgłoszonym do licencji.

W szczególności, Sąd nie podziela zawartej w zaskarżonej decyzji interpretacji

art. 14 u t.d. wskazującej na to, że przedsiębiorca tak powinien organizować swoją działalność, aby móc zorganizować w sytuacjach awaryjnych transport zastępczy przy użyciu samochodu wpisanego do licencji. Taki pogląd jest po pierwsze, oderwany od realiów panujących w gospodarce, a po drugie, przekreśla istotny, z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony swobody działalności gospodarczej, cel uregulowania zawartego w art. 14 u.t.d.

Z powyższych względów skarga zasługiwała na uwzględnienie, a przedstawione wyżej zapatrywania prawne Sądu są wiążące dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku wstrzymujące wykonalność zaskarżonej decyzji wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 i 3 tej samej ustawy.