Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1491/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 108 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1668/13 w sprawie ze skargi Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1668/13, uwzględnił skargę Z. W. i uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji w opisanym w sentencji przedmiocie oraz orzekł o ich wykonalności.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w dniu [...] stycznia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia Z. W. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Realizując obowiązek nakazany art. 43 ust. 1 w/w ustawy poinformował Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów w Ł. o tym fakcie, w wyniku czego Zarząd ten wydał opinię pozytywną w sprawie zwolnienia Z. W. na wskazanej podstawie, nie wnosząc żadnych uwag. Jak ustalił organ I instancji funkcjonariusz w latach 2007-2012 przebywał łącznie ponad 900 dni na zwolnieniu lekarskim (w roku 2007 – 145 dni, w roku 2008 – 126 dni, w roku 2009 – 58 dni, w roku 2010 – 146 dni, w roku 2011 – 209 dni, w roku 2012 – 272 dni). Nie kwestionując zasadności wystawienia tych zwolnień lekarskich, w tym faktu iż część z nich była następstwem wypadków zakwalifikowanych jako wypadki w służbie, Komendant wskazał, iż w takim wymiarze dezorganizują one tok służby, bo wymagają zastępstw związanych ze zwiększonym obciążeniem innych funkcjonariuszy. Zatem mają ujemny i destrukcyjny wpływ na pracę komórek i jednostek organizacyjnych Policji oraz na interes samej służby, w ten interes godząc. W celu prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policja musi dysponować sprawnym funkcjonariuszem, gotowym do codziennego pełnienia służby. Niewystarczającym, w ocenie tego organu, jest nawet i najlepsze pełnienie służby, ale tylko kilka czy kilkanaście dni w roku. Taki stan rzeczy prowadzi też do wniosku, iż strona obchodziła przepis art. 41 ust. 2 pkt ustawy o Policji umożliwiający zwolnienie ze względu na zaprzestanie służby z powodu choroby trwającej dłużej niż 12 miesięcy. Dlatego uznał spełnienie przesłanki naruszenia ważnego interesu służby upoważniającej do zwolnienia i rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) zwolnił Z. W. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2013 r. Natomiast na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – nadał mu rygor natychmiastowej wykonalności, co uzasadnił koniecznością ochrony ważnego interesu służby tożsamego w tym wypadku z interesem społecznym.

Z. W. w odwołaniu od tej decyzji nie zgodził się z jej motywami, dowodząc wadliwości oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którą uznał za bardzo stronniczą, niewyczerpującą oraz niezgodną ze stanem faktycznym. Podkreślił, iż jego służba była oceniana pozytywnie, absencja była usprawiedliwiona i nie wpływała negatywnie na działalność jednostki, w której ją pełnił. W jego przekonaniu 95% zwolnień lekarskich było spowodowanych wypadkami w służbie lub w związku z nią. Podkreślił wreszcie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji było błędne, zwłaszcza ze z dniem następnym ([...] maja 2013 r.) nabył uprawnienia emerytalne. Utrata źródła zarobkowania będzie miała dotkliwe skutki dla rodziny. Podniósł wreszcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż została mu doręczona w kserokopii.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. W jego uzasadnieniu podkreślono, że częste i długotrwałe korzystanie ze zwolnień lekarskich, zarówno bezpośrednio po zaistniałych w służbie urazach, jak też w okresach występujących w znacznej odległości czasowej od daty doznanej kontuzji, a przy tym nierzadkie przedstawianie zaświadczeń lekarskich pomiędzy okresami nieobecności w służbie wynikającej z korzystania z urlopu wypoczynkowego, czy też dni wolnych od służby udzielonych w zamian za wypracowane nadgodziny, nasuwa poważne wątpliwości co do intencji policjanta oraz czyni wysoce prawdopodobnym, że przez ostatnie lata w sposób zamierzony unikał on służby, korzystając ze świadczeń. Tym bardziej, że po wszczęciu postępowania w tej sprawie nie przedstawił żadnego zwolnienia. W przekonaniu organu II instancji zasadnie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, nie naruszając stosownego przepisu i działając dla dobra służby. Ponadto organ ten podkreślił, iż długotrwała nieobecność jednego z policjantów w służbie wymaga realizacji zadań, które powinny mu zostać przydzielone przez pozostałych funkcjonariuszy. Wskazał również, że decyzja organu I instancji została nadana na adres Z. W. w urzędzie pocztowym w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem w dacie, gdy organ nie dysponował żadnym dokumentem o ustanowieniu pełnomocnika do działania w jego imieniu. Odwołujący się odebrał rozkaz personalny w dniu [...] maja 2013 r., a pełnomocnictwo upoważniające B. W. do reprezentowania go wpłynęło do organu dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. Natomiast przekazanie Z. W. w dniu [...] kwietnia 2013 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii przedmiotowej decyzji miało wyłącznie walor informacyjny.

Funkcjonariusz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarówno na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r., jak również na utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Skarżący wyjaśnił, iż uczynił tak z ostrożności procesowej w związku z tym, że jego zdaniem decyzja organu I instancji została wydana przez organ nieposiadający legitymacji procesowej do jej wydania oraz nie została skutecznie doręczona (organy pominęły prawidłowo ustanowionego pełnomocnika). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, względnie o odrzucenie jego skargi jako przedwczesnej z powodu nieskutecznego doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz orzeczenie o niewykonalności obu decyzji, ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ze wskazaniem że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Niezależnie od powyższego z ostrożności procesowej zaskarżył również nadany decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności oraz wniósł o jego zniesienie jako bezprawnego, bezpodstawnego i nieuzasadnionego. W skardze podniesiono poza tym szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie oraz przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącego nie dawały podstaw do zwolnienia go ze służby, obszernie je uzasadniając. Zarzuty te zostały przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał argumenty skarżącego za zasadne stwierdzając, iż w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji, organy Policji wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji oraz naruszyły przyznane im przez normatywną granicę uznania administracyjnego uprawnienie wyboru skutku prawnego. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy Policji upoważnia do zwolnienia ze służby w Policji, gdy wymaga tego ważny interes służby. Znajduje on zastosowanie wówczas, gdy policjant nie powinien pełnić służby, a nie można go zwolnić na innej podstawie. Ta przyczyna zwolnienia ma charakter fakultatywny, a decyzja w tej materii oparta jest o uznanie administracyjne. Zatem konieczne jest szczególne przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Kontrola legalności takich decyzji bowiem dotyczy właśnie tego procesu, a nie celowości czy polityki organu w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Decyzja oparta o ten przepis winna uwzględniać wszystkie okoliczności danej sprawy, i wykazać że istnieje realna przyczyna naruszenia dobra służby. Zdaniem Sądu meriti organy orzekające w tej sprawie tym wymogom nie sprostały. W jego ocenie nie można tracić z pola widzenia tego, iż w istotnej części zwolnienia, z których skarżący korzystał związane były z wypadkami podczas służby. Bezsporne jest bowiem, że w dniu [...] lutego 2008 r. w wyniku ześlizgnięcia nogi ze stopnia schodów w budynku Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., uznanego za wypadek podczas pełnienia służby, doznał on skręcenia stawu skokowego prawego, zaś Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Ł., orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., ustaliła w związku z doznanymi obrażeniami 5% uszczerbku na zdrowiu. Z kolei w dniu [...] lutego 2010 r. skarżący uległ wypadkowi samochodowemu podczas wykonywania obowiązków służbowych, w wyniku czego doznał urazu głowy bez utraty przytomności, urazu skrętnego kręgosłupa szyjnego i piersiowego oraz urazu ręki prawej, a Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Ł., orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., ustaliła w związku z doznanymi obrażeniami 20% uszczerbek na zdrowiu. Natomiast w dniu 6 października 2011 r. na schodach budynku Komendy Miejskiej Policji w P. T. skarżący doznał skręcenia stawu skokowego goleniowego lewego, uznanego za wypadek podczas pełnienia służby. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Ł., orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., ustaliła że policjant doznał 5% uszczerbku na zdrowiu. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że twierdzenia organu, iż głównym celem policjanta w latach 2007-2012 było pozostawanie w stosunku służbowym umożliwiające m.in. otrzymywanie uposażenia i innych świadczeń związanych ze służbą, a nie rzeczywiste pełnienie służby związane z realizacją zadań służbowych, czy wręcz zamierzone unikanie służby, nie wydają się uprawnione i noszą cechy dowolności. Także twierdzenie, że przerwanie przez skarżącego ponad jedenastomiesięcznego okresu korzystania ze zwolnień lekarskich w latach 2011-2012 stanowiło celową próbę uniknięcia ewentualnego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, Sąd ten uznał za niczym niepoparte domniemania. Natomiast bardzo lakoniczne odniesienie się przez organ do prawidłowego wywiązywania się przez skarżącego z nałożonych obowiązków, otrzymywania nagród uznaniowych oraz pozytywnych opinii i ocen, wskazuje jego zdaniem na wybiórczą analizę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uchybia wymogom z art. 80 K.p.a. i świadczy o naruszeniu art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego, a skoncentrowanie się wyłącznie na interesie społecznym, jak również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Wreszcie zważył, iż organy Policji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, w jaki sposób absencja skarżącego wpłynęła na dodatkowe obciążenie obowiązkami innych funkcjonariuszy, co zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie wykazały również zaistnienia przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który jest odstępstwem od zasady z art. 130 § 1 K.p.a. W szczególności nie wykazały związku pomiędzy ważnym interesem służby, a wstrzymaniem wykonania decyzji. Tym bardziej, że nie uwzględniły interesu strony wyrażającego się w ustaleniu daty zwolnienia ze służby na jeden dzień przed nabyciem przez nią uprawnień emerytalnych. Co do pozostałych zarzutów Sąd Wojewódzki uznał, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw, a decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu prawidłowo. Dochodząc zatem do przekonania, iż organy Policji nie wykazały, aby za zwolnieniem skarżącego przemawiał ważny interes służby, orzekł jak w sentencji tego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Główny Policji.

Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz bardzo lakoniczne odniesienie się przez organ do prawidłowego wywiązywania się przez skarżącego z nałożonych obowiązków, otrzymywania nagród uznaniowych oraz pozytywnych opinii i ocen, w sytuacji gdy organy Policji w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały prawidłowej i pełnej jego analizy, a także w wyczerpujący sposób odniosły się do posiadanych przez policjanta kwalifikacji, wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych, nagród uznaniowych, opinii i ocen, szczegółowo wyjaśniając przy tym, dlaczego powyższe okoliczności nie mogły przeważać nad interesem służby,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia wyżej powołanych przepisów K.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego i skoncentrowanie się wyłącznie na interesie społecznym, w sytuacji gdy orzekające w sprawie organy nie pominęły interesu skarżącego, ale jedynie przedłożyły ponad interes funkcjonariusza interes społeczny i interes służby, szczegółowo uzasadniając motywy takiego rozstrzygnięcia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia wyżej powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez powołanie się jedynie na ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji i niewykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ważnym interesem służby, a wstrzymaniem wykonania decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, w sytuacji gdy organy Policji zasadnie uznały, że w sprawie spełniona została przesłanka ważnego interesu społecznego uzasadniająca nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia tego przepisu nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący, jak absencja skarżącego wpłynęła na dodatkowe obciążenie obowiązkami innych funkcjonariuszy, w sytuacji gdy organy te wskazały, że ten stan ma dezorganizujący wpływ na pracę komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, czego w zasadzie nie trzeba wykazywać w sposób szczególny,

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się naruszenia prawa materialnego stosując powyższy przepis w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy została spełniona przesłanka "ważnego interesu służby", a organy prawidłowo zastosowały do ustalonego stanu faktycznego ten przepis.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano wskazując przede wszystkim, iż Sąd meriti nie dokonał należytej analizy okresów absencji funkcjonariusza i ich przyczyn, nie uwzględnił naprzemiennego korzystania przez niego ze zwolnień lekarskich i urlopów wypoczynkowych, a przede wszystkim pominął niezwykle istotną dla sprawy okoliczność, że policjant korzystał ze zwolnień lekarskich pomimo potwierdzania jego zdolności do służby przez komisję lekarską oraz w wyniku badań okresowych. Zwolnienia te w uzasadnieniu skargi przedstawiono, podając że wystawiali je lekarze różnych specjalności i nie były one zawsze związane z wypadkami w służbie. Wskazano, że skarżący jest człowiekiem młodym i wysportowanym (mistrzem świata służb mundurowych w kulturystyce). Wreszcie, że w wyniku postępowań dyscyplinarnych dwukrotnie zastosowano wobec niego kary (w roku 2005 i w roku 2011). Policjant był postrzegany jako osoba konfliktowa. Nie było więc podstaw do dania prymatu jego interesu nad interesem służby, co również uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Autorka skargi kasacyjnej nie podzieliła także poglądu Sądu meriti o naruszeniu art. 7 K.p.a. w kontekście możliwości uzyskania przez funkcjonariusza uprawnień emerytalnych, gdyż nabycie uprawnień nie jest równoznaczne ze skorzystaniem z nich. Tymczasem pozostawanie w służbie mogłoby skutkować kontynuacją korzystania ze zwolnień lekarskich, czyli negatywnymi skutkami dla służby. Dlatego zaskarżony wyrok uznała za nietrafny.

Z. W. postulował oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach generalnie w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych. W tej sprawie jednak zarzuty przedstawione w obrębie obu podstaw zostały ze sobą ściśle powiązane, a kwestionowane w skardze kasacyjnej uznanie przez Sąd meriti naruszenia przez organy prawa materialnego było wynikiem błędów procesowych, dlatego zostaną one omówione łącznie.

Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że Z. W. w latach 2007 – 2012 korzystał ze zwolnień lekarskich w wymiarze 900 dni (co daje na przestrzeni 6 lat służby 2,4 lat jej niepełnienia). Pierwszym problemem wywołującym rozbieżność jest charakter tych zwolnień, a więc ocena (ustalenie) czy były one ściśle i wszystkie związane ze służbą. Jak wynika z akt administracyjnych jedynie w latach 2008 i 2010 taki związek stwierdzono. Wówczas z tej przyczyny policjant korzystał ze zwolnienia przez okres 3 miesięcy w roku 2008. Natomiast w roku 2011 zwolnienie z powodu wypadku trwało nieco ponad 2 miesiące. Dalsze zwolnienia nie miały związku z tymi wypadkami, skoro został po ich wyczerpaniu uznany za zdolnego do służby. Zatem trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż konkluzja Sądu I instancji, że zwolnienia te "w istotnej części" związane były ze służbą nie nadaje się do obrony. Stąd też jego wniosek o naruszeniu przez organ art. 80 K.p.a. okazał się chybiony. Ocena ta wszak nie była wybiórcza ani dowolna. Trzeba też mieć na względzie fakt, że większość zwolnień opatrzona była adnotacją "może chodzić". Co prawda wywód organu, że głównym celem strony było korzystanie z uprawnień, a nie rzeczywiste pełnienie służby, jak też obejście przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy pragmatycznej, może wydawać się przesadzony, bo opiera się na domysłach niemających znaczenia dla sprawy, lecz nie zmienia to powyższej konkluzji. Trzeba też dodać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które wbrew Sądowi meriti odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., te okoliczności prezentuje, jak też ustala i rozważa zarówno negatywne cechy i dokonania funkcjonariusza, jak i jego pozytywne oceny i aspekty. Sprawa zatem dojrzała do rozstrzygnięcia, została dostatecznie wyjaśniona i rozważona, a odmienne stanowisko Sądu jest błędne, co słusznie wytknięto w skardze kasacyjnej.

Zatem do rozważenia pozostała okoliczność czy ten stan faktyczny uzasadniał zwolnienie ze służby ze względu na ważny interes służb. Umożliwia to przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, którego regulacja należy do grupy przepisów obejmującej przyczyny zwolnienia fakultatywnego (zależnego od woli organu) i ma charakter uznaniowy (jej zastosowanie jest uzależnione od oceny okoliczności sprawy przez organ). Skarżący pełnił służbę w Policji, która to formacja charakteryzuje się pewnymi swoistymi cechami, zwłaszcza sprecyzowanymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej, a jej celem jest działanie na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jemu jest podporządkowany m.in. kształt stosunków służbowych łączących organy Policji z funkcjonariuszami, wyróżniający je od innych stosunków prawnych szczególnymi elementami i wymogami. Stąd też interes służby jest interesem nadrzędnym w stosunku do interesu funkcjonariusza. Przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. W niewadliwie bowiem ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika duża i stała absencja Z. W. z powodu choroby, ziściły się uregulowane w nim przesłanki. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących i w tej sprawie jest już utrwalone w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14, 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1033/12, 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie taka absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w tym przepisie, a dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez niego, jak i jednostkę, w której służbę pełnił, stąd zwolnienie go ze służby leży w interesie Policji. Oczywistym jest bowiem, że taki stan rzeczy dezorganizuje pracę jednostki. Poza sporem jest, że przepis ten posługuje się "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie oceny całokształtu faktów w ramach pewnej swobody, wszak nie dowolności. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, czyli merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny wskazał, jak długotrwała absencja skarżącego spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich miała ujemny wpływ na funkcjonowanie jednostki, w której pełnił on służbę. Zakres tego pojęcia obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Wymaga ona bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, tym bardziej przy brakach kadrowych znanych z urzędu, nie sprzyja też dobrej atmosferze w służbie. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie umownego stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Wynika to choćby ze szczególnych wymogów stawianych funkcjonariuszom, a sprecyzowanych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "interesu służby". Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w sprawie niepodobna było wymagać, aby organ szczegółowo wykazał skutki absencji strony, gdyż większość z przytoczonych okoliczności jest znana bądź z urzędu (trudna sytuacja kadrowa Policji), bądź z doświadczenia życiowego czy zawodowego (konieczność zastępstw itd.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ właściwie ocenił tę przesłankę również w kontekście interesu strony. Trzeba tu też mieć na względzie, że Z. W. jest człowiekiem młodym i posiadającym wyższe wykształcenie, co w połączeniu ze zdobytym dotąd doświadczeniem zawodowym, zapewne pozwoli mu na znalezienie innej pracy. W ramach stosunku służbowego nie ma wszak równości podmiotów. Zwolnienie ze służby nie jest karą za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji. Wbrew stanowisku Sądu meriti nie ma powodu dla przyjęcia prymatu interesu funkcjonariusza nad interesem społecznym (służby). W tym także w kontekście zastosowania art. 7 K.p.a.

Błędnie Sąd ten utożsamił naruszenie interesu strony m.in. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Trzeba w tym miejscu wskazać, że organ uzasadnił nadanie tego rygoru interesem społecznym, przez który rozumie się interes służby. Intencją jego było niezwłoczne usunięcie skarżącego ze służby, a to dla umożliwienia normalnego funkcjonowania jednostki Policji, w której służył. Z uwagi bowiem na okoliczności jego zwolnienia, dalsze pozostawanie w służbie ten interes naruszało. Stanowisko to należy podzielić. Dodać jeszcze można, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1892/11 (LEX nr 1219418), rozstrzygnięcie w tej materii organ wydaje w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, i w zależności od okoliczności sprawy orzeka w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja przewidziana w art. 108 § 1 K.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 K.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego również w tym zakresie interes służby jest interesem nadrzędnym nad interesem strony, co wynika z samego tylko sformułowania przepisu, który stanowi o uwzględnieniu interesu społecznego albo wyjątkowo ważnego interesu strony. Zatem w konkurencji obu przesłanek pierwszeństwo ma interes służby. W konsekwencji opisanej wyżej analizy przyszło dojść do wniosku o trafnym zastosowaniu tego przepisu przez organ. Przy czym przekonująca jest jego argumentacja, że skoro Z. W. nie złożył raportu o zamiarze skorzystania z uprawnień emerytalnych, nawet wiedząc o toczącym się postępowaniu, to jego intencją było dalsze pełnienie służby. Przeto prawdopodobnym jest wniosek o kontynuacji dotychczasowego sposobu jej wykonywania. To zaś wzmacnia argumentację o trafności zastosowania tego przepisu. Kwestia daty zwolnienia w kontekście uprawnień emerytalnych, które wobec tego są tylko hipotetyczne, winna być zatem oceniana ogólnie, jak każda inna data. Niepodobna przeto łączyć ją z naruszeniem art. 7 K.p.a., jak uczynił to Sąd meriti. W tej materii nie sposób zarzucić organowi nielegalnego działania.

W tym stanie rzeczy – wbrew Sądowi I instancji - nie doszło do naruszenia ani art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ani art. 108 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna musiała wiec odnieść skutek i doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wyjaśnienie istoty sprawy upoważniło Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów została ona oddalona na mocy art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Co do pozostałych, a nieomówionych dotąd jej zarzutów trzeba wyjaśnić, że są one nieuzasadnione. Brak było powodu do umorzenia postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie odpadła przyczyna jego wszczęcia, jak również podstaw do jego zawieszenia z powodu postępowania w przedmiocie zdolności skarżącego do służby, gdyż nie jest to dla tej sprawy zagadnienie prejudycjalne. Organ nie naruszył przepisu art. 40 § 2 K.p.a., gdyż decyzję doręczył stronie, bo w tej dacie nie dotarła doń wiadomość o ustanowieniu pełnomocnika. Uczynił to dopiero po uzyskaniu tej wiedzy, więc nie uchybił przepisowi art. 110 i art. 109 K.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzono prawidłowo, dopuszczając te dowody, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było podstaw do stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisów dotyczących wznowienia postępowania czy nieważności decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną uwzględnił. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 199 i art. 203 pkt 2, a na koszty te składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 180 zł.