Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 542/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 2, par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 20 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2, 3, art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2, ust. 2a pkt 1 plit. b, pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit. b, ust. 2c
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skarg A.B. i H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi J. K. – z Kancelarii Adwokaci i Radcowie Prawni [...] Spółka Komandytowa w Ł. przy ulicy A13 lok.8, kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej H. P. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi J. K. - z funduszu Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1629) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1034) - po rozpatrzeniu odwołania A. B. i odwołania H. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 10 kwietnia 2013r. H. P. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów dotyczącą danych właścicieli działki nr 105 położonej w obrębie [...] miasta [...]. Do wniosku załączyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i M. A. (sygn. akt Ns 9/09) oraz postanowienie o nabyciu spadku po E. A. (sygn. akt Ns 683/09).

W dniu 19 kwietnia 2013r. Starostwo [...] wystąpiło do Urzędu Miejskiego w [...], w związku z ustaleniem stron postępowania, o udzielenie informacji kiedy i gdzie zmarli M. i B. P. W odpowiedzi Urząd Miasta przesłał akt zgonu B. P. i poinformował, że aktu zgonu M. P. nie odnaleziono.

W dniu 11 lipca 2013r. Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie spadkowe po B. P. W odpowiedzi sąd wskazał, że postępowanie w powyższej sprawie zostało umorzone w 2001r.

W dniu 14 grudnia 2013r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek H. P. w sprawie zmiany danych ewidencyjnych prawnych użytkowników działki nr 105. Na potrzeby niniejszego postępowania została wykonana przez geodetę J. B. mapa prawna w skali 1:500, wpisana do ewidencji materiałów zasobu w dniu 12 maja 2015r. pod nr [...]. Mapa ta przedstawia granice nieruchomości zgodnie z dokumentacją ujawnioną w księgach wieczystych nr [...] i [...], w tym z planem nieruchomości sporządzonym przez Mierniczego Powiatowego w 1947 r.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w sposób wskazany w sentencji decyzji. Jako załączniki do decyzji załączono: zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów i budynków z dnia 18 września 2015r. oraz kopię mapy prawnej z operatu [...]. W decyzji wskazano, że wprowadzone zmiany doprowadziły do zgodności zapisy ewidencji gruntów z danymi w księgach wieczystych.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: E. K., A. B. i H. P.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wątpliwości organu odwoławczego budzą ustalenia Starosty w zakresie wykazania współwłaścicieli działki nr 106/1, które są niezgodne z danymi z księgi wieczystej nr [...] (w dziale II brak jest wpisów odnośnie właścicieli tej nieruchomości).

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzenie zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego w obrębie [...] miasta [...], zgodnie z mapą do celów prawnych przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 12 maja 2015r. za nr [...] , polegających na:

1) w jednostce rejestrowej [...] , miasto [...] - 101211_4:

- w części podmiotowej wykreśleniu dotychczasowych współwłaścicieli: E. K., E. K., M. A., S. A., A. B., B. B., B. P., a wpisaniu: T. K., H. P., B. A., M. A., S. A., D. A., P. A., A. B., B. B., E. K., E. K. jako współposiadaczy jednostki rejestrowej G.24;

- w części przedmiotowej wykreśleniu działki nr 105 o pow. 0.0118 ha, a wpisaniu w jej miejsce działki nr 106/1 o pow. 0.0267 ha.

2) w jednostce rejestrowej [...] , miasto [...] - 101211_4:

- w części podmiotowej wykreśleniu dotychczasowych współwłaścicieli: E. K., E. K., A. B., B. B., a wpisaniu właścicieli: M. P. i B. P. po 1/2 części zgodnie z księgą wieczystą nr [...]

- w części przedmiotowej wykreśleniu działki nr 106 o pow. 0.0202 ha, a wpisaniu w jej miejsce działki nr 105/1 o pow. 0.0035 ha

3) w jednostce rejestrowej [...], miasto [...] - 101211_4:

- w części przedmiotowej wykreśleniu działki nr 104 o pow. 0.0454 ha oraz wpisaniu w jej miejsce działki nr 104/1 o pow. 0.0472 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ewidencji gruntów w jednostce rejestrowej [...] do działki nr 105 o pow. 0.0118 ha figurowali dotychczas jako współwłaściciele: M. A., S. A., A. B., B. B., E. K., E. K. oraz B. P. z ujawnioną księga wieczystą nr [...]. Natomiast w jednostce rejestrowej G.26 do działki nr 106 o pow. 0.0202 ha figurowali współwłaściciele: E. K., E. K., A. B., B. B. z wpisaną księgą wieczystą nr [...]. Stwierdzono, że M. P. i B. P. posiadają odrębną księgę wieczystą nr [...] na nieruchomość zabudowaną, która dotychczas nie została ujawniona w ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku badania księgi wieczystej nr [...] dział II nie zawiera wpisów odnoście właścicieli powyższej nieruchomości. Natomiast w komentarzu do działu II widnieją 4 wpisy, które jak wynika z wyjaśnień do tego pola KW zawierają "Wpisy lub części wpisów, ujawnione w księdze wieczystej w toku migracji, które zawierają treść nie objętą strukturą księgi wieczystej lub projekty wpisów przeniesione z dotychczasowej księgi wieczystej". W związku z tym, że dział II księgi wieczystej nie zawiera wpisów odnośnie właścicieli nieruchomości, w ewidencji gruntów i budynków zostali ujawnieni współposiadacze tej nieruchomości zgodnie z § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia .

Od powyższej decyzji w dniu 13 lutego 2017r. A. B. złożył odwołanie, w którym wskazał, że decyzja Starosty jest bezprawna, ponieważ w pkt 1 sentencji nie wskazano udziałów poszczególnych współwłaścicieli oraz podstaw do ich wpisania. Ponadto podał, że od czasu założenia ewidencji gruntów w zakresie wskazanych działek nie pojawiły się żadne nowe dokumenty, które mogłyby być podstawą do dokonania zmian podmiotowych, a mapa prawna, na podstawie której wydano decyzję nie może stanowić podstawy powyższych wpisów. Podstawą wpisu mogą być tyko postanowienia sądu, akty notarialne, a nie mapa udostępniona przez geodetę. Ponadto stan posiadania przedmiotowych nieruchomości, tj. działek o nr 105 i 106 jest utrwalony stanem posiadania samoistnego od czasów powojennych, a ponadto wzmocniony jest poprzez zasiedzenie, stąd zmiany wskazane w decyzji są niemożliwe do przeprowadzenia. Nadmienił również, że w zakresie przedmiotowych działek w chwili obecnej toczy się postępowanie o zasiedzenie i dopiero po jego zakończenie będzie istniała możliwość dokonania jakichkolwiek zmian.

W dniu 9 lutego 2017r. H. P. złożyła odwołanie, w którym podała, że nie zgadza się z dokonanymi zmianami, ponieważ są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wskazała, że po nabyciu spadku po rodzicach – M. i S. A., właścicielach całego domu nr 2 i ½ placu i zabudowań, jest jednym ze współwłaścicieli, a nie samoistnym posiadaczem. Okoliczność powyższą potwierdza akt notarialny z dnia 11 listopada 1969r. [...] i zawarty w nim wniosek o dokonanym wpisie w księdze wieczystej.

W dniu 13 marca 2017r. skarżąca złożyła kolejne pismo wraz z załącznikami, z których wynika, że B. i A. B. złożyli do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności działki nr 106. Jak wynika z załączonego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] postępowanie zostało zawieszone.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że na podstawie aktu notarialnego [...] z dnia 11 listopada 1969r. S. i M. A. nabyli udział stanowiący jedną drugą (1/2) części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], mającą urządzoną KW nr 3 i składającą się z placu o powierzchni 0,0299 ha wraz z budynkiem oznaczonym numerem 2 na załączonym planie. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku:

- spadek po S. A. nabyli: M. A., T. K., E. A. oraz H. P.;

- spadek po M. A. nabyli: T. K., H. P., B. A., S. A., D. A. oraz P. A.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...]. spadek po E. A. nabyli: M. A., B. A., S. A., D. A. oraz P. A. Na podstawie aktu notarialnego [...] z dnia 6 czerwca 1975r. A. B. i S. S. kupili udział stanowiący jedną drugą (1/2) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] objętej KW nr 3 składającą się z placu o powierzchni 0,0299 ha wraz z budynkiem oznaczonym numerem 1 na załączonym planie.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...] spadek po S. S. nabyły: J. S., E. K. oraz E. K.; po J. S. spadek nabyły: E. K. i E. K.

Dotychczas w ewidencji gruntów i budynków byli ujawnieni:

- jako współwłaściciele działki 104 o pow. 0,0454 ha (jedn. rej. [...]) – S. P. i M. P.;

- jako współwłaściciele działki 105 o pow. 0,0118 ha (jedn. rej. [...]) – E. K., E. K., M. A., A. B., S. A. i B. B. oraz B. P.;

- jako współwłaściciele działki 106 o pow. 0,0202 ha (jed. rej. [...]) – E. K., E. K., A. B. i B. B.

Organ wskazał, że ww. wpisy nie odpowiadały zapisom w księgach wieczystych poszczególnych nieruchomości.

W celu doprowadzenia do zgodności wpisów w ewidencji gruntów i budynków z zapisami w księgach wieczystych, Starosta zlecił wykonanie mapy prawnej obejmującej działki o nr 104, 105 i 106. Z informacji podanej na powyższej mapie granice poszczególnych nieruchomości zostały doprowadzone do zgodności z dokumentacją ujawnioną w księgach wieczystych nr [...] i [...], to jest planem nieruchomości sporządzonym przez Mierniczego Powiatowego w 1947r. W rezultacie zostały utworzone nowe działki ewidencyjne zgodne z definicją działki zawartą w § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nowe działki stanowiły podstawę do doprowadzenia zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków z danymi zawartymi w księgach wieczystych i tak ujawniono:

- działkę nr 104/1 o pow. 0,0454 ha położoną przy ul. [...] - jako współwłaściciele ujawnieni są S. P. i M. P. na podstawie KW nr [...]

- działkę nr 105/1 o pow. 0,035 ha położona przy ul. [...] - jako współwłaściciele ujawnieni są B. P. vel P. i M. P. vel P. na podstawie KW nr [...]. Księga ta została urządzona dla nieruchomości oznaczonej jako plac z domem mieszkalnym o powierzchni 0,0040 ha, położonej w [...] przy ul. [...].

- działkę nr 106/1 o pow. 0,0267 ha położoną przy ul. [...] - jako współposiadacze ujawnieni są A. B., T. K., E. K., E. K., M. A., B. A., P. A., D. A., S. A. i H. P. na podstawie KW nr [...].

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżących złożone w odwołaniu dotyczą nowo utworzonej działki 106/1. Jak wynika z akt sprawy, księga wieczysta nr [...] została urządzona w 1947r. dla nieruchomości oznaczonej jako plac z zabudowaniami o pow. 0,0299 ha, położony przy ul. [...]. Na załączonym do księgi wieczystej planie nieruchomości sporządzonym w 1947r. przez Mierniczego Powiatowego, pokazana jest przedmiotowa nieruchomość oraz dwa domy mieszkalne na niej wzniesione i oznaczone numerami 1 i 2. Dotychczas na nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] składały się w ewidencji gruntów i budynków dwie działki o numerach 105 i 106. Na działce nr 105 był ujawniony dom mieszkalny o powierzchni 97 m 2 (nr 2), a na działce 106 dom mieszkalny o powierzchni 116 m 2 (nr 1).

Ponadto organ wskazał, że jak wynika z wyżej wymienionych aktów notarialnych z 1969 r. i 1975 r. nabywcy kupili udziały w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], a nie poszczególne działki jak do tej pory było wykazane w ewidencji gruntów.

Obecnie po wprowadzeniu zmian i doprowadzeniu zapisów ewidencji gruntów do zgodności z zapisami w księdze wieczystej nr [...] oraz planem przedmiotowej nieruchomości z 1947r. - wykazano jedną działkę nr 106/1 o powierzchni 0,0267 ha (odpowiadającej nieruchomości zapisanej w powyższej księdze wieczystej), na której ujawniono budynki mieszkalne o numerze 106/1;1 (nr 1) i 106/1;4 (nr 2) oraz budynki gospodarcze.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktualnej księdze wieczystej działki nr 106/1 w dziale II brak jest wpisów odnośnie właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W dziale III zaś widniej ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgłoszone w sprawie żądania stron o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczą w istocie powstania nowego stanu prawnego nieruchomości, niezgodnego ze stanem prawnym wynikającym z istniejącej księgi wieczystej. Takie zmiany nie mieszczą się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, gdyż zastrzeżone są dla sądów powszechnych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361, ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ujawnienia stanu prawnego nieruchomości, a w powiązaniu z art. 3 można wywieść pierwszoplanowe znaczenie księgi wieczystej dla organów prowadzących ewidencję gruntów, w zakresie, w jakim ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Założenie odmienne prowadziłoby bowiem do podważenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skoro w dziale II księgi wieczystej nr [...] brak jest ujawnionych właścicieli tej nieruchomości, to treść ewidencji gruntów powinna być z nim zgodna i w związku z tym w rejestrach ewidencji zostali ujawnieni współposiadacze, zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Do czasu ujawnienia rzeczywistych współwłaścicieli w księdze wieczystej organ prowadzący ewidencje gruntów związany jest jej treścią i domniemaniami wynikającymi z ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wprowadzone przez starostę zmiany doprowadziły do zgodności danych ewidencji gruntów i budynków z zapisami w księdze wieczystej nr [...]. Dotyczy to zarówno granic, gdyż granice nowo utworzonej działki 106/1 odpowiadają granicom przedmiotowej nieruchomości, które zostały wykazane na planie Mierniczego Powiatowego z 1947r., jak i danych podmiotowych.

Rozpatrywana sprawa dotyczy sporu pomiędzy stronami, odnośnie użytkowania (własności) poszczególnych elementów nieruchomości, w tym podwórka i budynków gospodarczych znajdujących się na działce. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołujących się miały na celu doprowadzenie do tego, by to organ I instancji doprowadził do fizycznego wydzielenia poszczególnych udziałów ze współwłasności (podział nieruchomości) i ustalił właścicieli poszczególnych jej części. W ramach postępowania ewidencyjnego starosta nie może jednak rozstrzygać sporów dotyczących prawa własności, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Natomiast spór dotyczący ustalenia właścicieli oraz ewentualny podział gruntu mogą być ustalone w innym postępowaniu, np. przed sadem cywilnym w postępowaniu o zniesienie współwłasności nieruchomości. Dopiero dokumenty wytworzone w takim postępowaniu mogą być podstawą do zmiany wpisu w ewidencji gruntów.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. B. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, polegającej na naruszeniu § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, w szczególności przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez nieuwzględnienie stanu prawnego wynikającego z mocy prawa, tj. zasiedzenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zmiany zawarte w zaskarżanej decyzji mają charakter bezprawny. Przede wszystkim w pkt 1 zaskarżanej decyzji nie wskazano udziałów poszczególnych właścicieli, jak również podstaw do ich wpisania, ani także nie wskazano rodzaju współwłasności, pomimo obowiązku wynikającego § 25a ust. 3 z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto od momentu założenia ewidencji gruntów w zakresie wskazanych powyżej działek nie pojawiły się żadne nowe dokumenty, które świadczyłyby o możliwości zmian podmiotowych. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zaskarżona decyzja została wydana na podstawie mapy prawnej, która jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie może stanowić podstawy wpisu. Dokumentami bowiem będącymi podstawą wpisu mogą być tylko postanowienia sądu, akty notarialne, a nie zaś mapa udostępniona przez geodetę.

Wobec powyższego niniejsza decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Stan posiadania wskazanych powyżej nieruchomości, tj. działek nr 105 i 106 jest utrwalony stanem posiadania samoistnego od czasów powojennych, a zatwierdzonych w ewidencji od 1966-1967r., a ponadto jest wzmocniony poprzez zasiedzenie, stąd zmiany wskazane w decyzji są niemożliwe do przeprowadzenia. Zasiedzenie następuje z mocy samego prawa i ma charakter deklaratoryjny. W zakresie przedmiotowych działek obecnie toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, wobec czego dopiero po zakończeniu postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, winno być wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu aktualizujące operatu ewidencyjnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ faktów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, m.in. poprzez nieustalenie rzeczywistych granic działek, powierzchni działek, czy ewidencyjnej przynależności do konkretnego adresu oraz nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości przed sporządzeniem mapy prawnej,

- art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o sporządzeniu mapy prawnej oraz o dokonywanych zmianach w ewidencji budynków wniosła o uchylenie decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu skarżąca podkreśliła, że dokonane na podstawie mapy prawnej sporządzonej przez biegłego geodetę zmiany w ewidencji gruntu nie mają charakteru odzwierciedlającego faktyczny i prawny stan nieruchomości. Bezpodstawnie zmieniają przebieg granic działek oraz ich powierzchnie. Działania organu prowadzą do faktycznej zmiany ogólnego obszaru nieruchomości na niekorzyść współwłaścicieli. Ponadto zawierają liczne niezgodności ze stanem faktycznym np. nie uwzględniają fragmentu zabudowań nad częścią wspólną (podwórzową, niezabudowaną budynkami mieszkalnymi). Jednocześnie brak jest podstaw, aby odmówić wiarygodności (organ nie odniósł się do poprawność danych zawartych w planie) planowi sporządzonemu przez Mierniczego Powiatowego przy Starostwie Powiatowym w [...] z 1947r.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 rok, poz. 1629 ze zm.) - dalej p.g.k.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów reguluje art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 1, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Stosownie do treści art. 20 ust. 2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy sądy przekazują właściwemu staroście: odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o: a) własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących: - stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie, - nabycia praw do spadku, - działu spadku, - zniesienia współwłasności, - podziału majątku wspólnego, - potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia, b) wydanie nieruchomości lub jej części, c) rozgraniczenie nieruchomości; oraz zawiadomienia o nowych wpisach w działach I i II księgi wieczystej.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 notariusze przekazują właściwemu staroście: 1) odpisy aktów notarialnych, które w swojej treści zawierają przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, bądź obejmują czynności przenoszące własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej; 2) odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia oraz odpisy europejskich poświadczeń spadkowych.

W myśl art. 23 ust. 3 organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście: 1) odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o: a) nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością, b) podziale nieruchomości, c) scaleniu i podziale nieruchomości, d) scaleniu gruntów, e) wymianie gruntów, f) rozgraniczeniu nieruchomości, g) zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu, h) ustaleniu linii brzegu, i) pozwoleniu na budowę budynku, j) pozwoleniu na użytkowanie budynku, drogi lub linii kolejowej, k) rozbiórce budynku, l) zmianie sposobu użytkowania gruntu, m) wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków; 2) odpisy: zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 3) zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami.

Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Istotne znacznie ma także to, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego orzeczeń sądu; d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych; ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, LEX nr 505313).

Postępowanie ewidencyjne jest więc postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305).

Na tle ww. wskazanych unormowań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowane jest stanowisko, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności oraz przedmiocie własności. Z kolei w wyroku z dnia 17 lutego 1993r., sygn. II SA 1155/92 (ONSA Nr 2 z 1994r. poz. 61) stwierdzone zostało, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. W podobny sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1283/97 (Wokanda 1998/9 str. 40) stwierdzając, iż wpis do ewidencji gruntów i budynków stanowi potwierdzenie istniejącego stanu prawnego nieruchomości. Postępowanie o zmianę treści wpisu nie służy samodzielnemu dokonywaniu zmian prawnych w tym zakresie. Zatem konkluzja jest taka, że ewidencja gruntów to jedynie zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca H. P. w dniu 10 kwietnia 2013 r. na druku "Zgłoszenie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków" zgłosiła zmianę danych ewidencyjnych dla działki nr 105, obręb [...], ul. [...] w [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że współwłaścicielami ww. działki są: H. P., T. K., M. A., B. A., S. A., D. A., P. A. - spadkobiercy po S. i M. A.

Ponadto skarżąca wskazała w zgłoszeniu, że na działce nr 105 znajduje się budynek mieszkalny, który zgodnie z zapisem z księgi [...] stanowi wyłącznie jej własność. Do powyższego zgłoszenia skarżąca załączyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...]. Zgodnie z powyższym postanowieniem spadek po S. A., zmarłym w dniu 13 maja 1973 r., na podstawie ustawy nabyli: żona M. A., córka T. K., syn E. A. oraz córka H. P. po ¼ części. Natomiast spadek po M. A., zmarłej 30 listopada 2005 r., na podstawie ustawy nabyły: córki T. K. i H. P. po 4/12 części oraz wnuki: B. A., S. A., D. A. i P. A. po 1/12 części z dobrodziejstwem inwentarza.

Na odwrocie powyższego postanowienia wskazane zostały adresy: T. K., ul. [...],[...] oraz M. A. i dzieci - ul. [...] [...].

Jednocześnie skarżąca załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po E. A., zmarłym w dniu 23 lutego 2004 r. w [...], ostatnio stale zamieszkałym w [...], na podstawie ustawy nabyła żona M. A. w 4/16 częściach oraz dzieci: B. A., S. A., D. A. oraz P. A. po 3/16 części - z dobrodziejstwem inwentarza.

Ponadto wskazać należy, że ze znajdującej się w aktach umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości Rep. [...] nr [...] z dna 21 kwietnia 1969 r. oraz z umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia 11 listopada 1969 r. wynika, że S. oraz M. A. nabyli udział stanowiący ½ części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], objętej księgą wieczystą nr 3. Natomiast na podstawie umowy przeniesienia własności z dnia 6 czerwca 1975 r. (załączonej do akt) A. B. i S. S. nabyli udział ½ części nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] wraz z domem mieszkalnym nr 1, objętej księgą wieczystą nr 3.

W tym miejscu podkreślić należy, że w zgłoszeniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. skarżąca H. P. określiła o jakie zmiany wnosi, a organ jest tym wnioskiem związany. Przypomnieć bowiem trzeba, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego, jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym rozważanej materii za ugruntowany uznaje się pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że w sytuacji, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, dostępny jak wskazano wyżej). Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości.

Przechodząc do oceny wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji wskazać należy, że prawidłowo organy ustaliły i wskazały w uzasadnieniach tych decyzji, że w dziale II księgi wieczystej nr [...], stan z dnia 19 kwietnia 2013 r., nie zostali ujawnieni właściciele działki ewidencyjnej z zabudowaniami, położonej przy ul. [...] w [...] o powierzchni 0,0299 ha.

Zauważyć zaś należy, że wzmianka o współwłaścicielach znajduje się jedynie w dziale II księgi wieczystej w rubryce 2.8 "komentarz", składającej się z jednego pola 2.8.0.1 "komentarz do migracji", zawierającego w podpolu A: wpisy lub części wpisów, ujawnione w księdze wieczystej w toku migracji, które zawierają treść nieobjętą strukturą księgi wieczystej, a także projekty wpisów przeniesione z dotychczasowej księgi wieczystej.

Natomiast w dziale III księgi wieczystej nr [...] istnieją wpisy w rubryce 3.4. i 3.3. - ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości w zakresie udziału we współwłasności wskazanych tam osób.

Ponadto zauważyć należy, że postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek E. K. i E. K. o wpis do księgi wieczystej nr [...] prawa własności w udziale ½ części na rzecz E. K. i w udziale ½ części na rzecz E. K.

W uzasadnieniu wskazano, że w obowiązującym systemie prawnym prowadzi się między innymi księgi wieczyste dla nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem (budynkami) stanowiącymi część składową tej nieruchomości jako całość. Budynek jest traktowany jako trwale związany z gruntem, a udział w prawie własności co do gruntu stanowi takie samo prawo co do budynku (budynków). Reguła ta spowodowała, że podczas migracji nie dokonano wpisów w dziale II.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.) - dalej u.k.w., obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ust. 2 ustawy). Mając na uwadze ten przepis, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany do wpisania danych na temat właściciela określonej działki ewidencyjnej zgodnie z wpisem wynikającym z księgi wieczystej.

Zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14).

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, które sąd orzekający w pełni podziela, wynika, że "Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tandum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny" (tak wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 503/16). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Tym samym zasada domniemania prawdziwości wpisu wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą wpisu własności w księgach wieczystych (tak wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15).

Księgi wieczyste, podobnie zresztą jak ewidencja gruntów i budynków, stanowią rejestr publiczny, przy czym wpisy dotyczące oznaczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zawarte w ewidencji nie mogą podważać domniemania prawdziwości danych zawartych w dziale drugim księgi wieczystej, obejmującym wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (art. 25 ust. 1 pkt 2 u.k.w.).

Wskazać także należy, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym – art. 10 u.k.w.h. jest jedynym sposobem obalenia domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest sprawą o prawo własności, a wyrok uwzględniający powództwo w takiej sprawie ma charakter wyroku zapadłego w sprawie "o własność" w znaczeniu użytym przez ustawodawcę w art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. a p.g.k. Powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym jest środkiem prawnym dla rozstrzygnięcia sporu o to, której ze stron przysługuje prawo własności nieruchomości objętej księgą wieczystą. Przez rzeczywisty stan prawny należy rozumieć stan zgodny z prawem materialnym. Kognicja sądu w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym obejmuje ustalenie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, a w wyniku uwzględnienia żądania następuje obalenie domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h.

Stosownie do treści art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wpisów w księdze wieczystej. Potwierdza to zapis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiący, że prawa podmiotów do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Zatem nie budzi wątpliwości, że podstawą wpisu zmiany danych ewidencyjnych dotyczących własności gruntów są dane widniejące w księgach wieczystych.

Dodać należy, że zgodnie z art. 35 u.k.w.h. na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Skarżąca H. P. jest spadkobierczynią po rodzicach S. i M. A., jednak ani rodzice skarżącej, ani sama skarżąca, według stanu prawnego na dzień 19 kwietnia 2013 r., nie są ujawnieni w księdze wieczystej nr [...], jako współwłaściciele działki położonej przy ul. [...] w [...].

Wobec powyższego, jeśli skarżący uważają, że wpis w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym, to powinni najpierw doprowadzić na drodze postępowania cywilnego do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a dopiero po wpisaniu ich do księgi wieczystej jako współwłaścicieli działki ewidencyjnej położonej przy ul. [...] będzie możliwe wprowadzenie stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. skarżąca oświadczyła, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie w sprawie z powództwa H. P. przeciwko A. B., B. B., E. K., E. K. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie roszczeń.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że wobec jednoznacznej treści wniosku skarżącej (potwierdzonego treścią odwołania), który nie wymagał szczególnych zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy, organy administracyjne miały obowiązek ocenić, czy na podstawie załączonych przez skarżącą dokumentów są podstawy do wpisania wskazanych w zgłoszeniu osób jako współwłaścicieli działki nr 105 oraz wydać decyzję merytoryczną w tym zakresie.

Tymczasem powyższego rozstrzygnięcia nie zawiera sentencja decyzji organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ II instancji.

Zdaniem Sądu, skoro Starosta nie dostosował przedmiotu postępowania do treści wniesionego żądania, doprowadziło to do wydania wadliwej decyzji. Starosta wpisał bowiem osoby wskazane przez skarżącą we wniosku, a także A. B., B. B., E. K., E. K. jako współposiadaczy jednostki rejestrowej [...] i wykreślił działkę nr 105 o powierzchni 0,0118 ha, a wpisał w jej miejsce działkę nr 106/1 o powierzchni 0,0267 ha oraz wprowadził zmiany podmiotowe i przedmiotowe w jednostce rejestrowej [...] oraz zmiany przedmiotowe w jednostce rejestrowej G. 235.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z powołanym powyżej art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano się w kwestii niedopuszczalności łączenia trybów aktualizacji na wniosek i z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/16, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2452/12, z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1879/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść wniosku wyznaczyła w niniejszej sprawie zakres postępowania, w którym organy mogły rozpoznać sprawę. Nie jest bowiem w tym wypadku dopuszczalne wykraczanie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ dokonał mieszania trybów postępowania, tj. potraktował postępowanie wszczęte na wniosek tak jak postępowanie wszczęte z urzędu, co jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 61 § 1 k.p.a.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że jeżeli w ocenie organów istniały podstawy do aktualizacji także innych danych, informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, to należało wszcząć z urzędu odrębne postępowanie w zakresie wykraczającym poza wniosek, po zakończeniu decyzją merytoryczną wcześniej wszczętego postępowania na wniosek skarżącej. Należy tu jeszcze raz podkreślić, że kwestia wszczęcia postępowania zmierzającego do aktualizacji danych podmiotowych, obejmujących wszystkie podmioty ewidencyjne ujawnione w jednostce rejestrowej: [...] i [...] miasta [...], ul. [...] z powodu ich niezgodności z treścią księgi wieczystej oraz do aktualizacji danych przedmiotowych, dokonanych na podstawie mapy wykonanej przez geodetę J. B., wpisanej do ewidencji materiałów zasobu w dniu 12 maja 2015 r. pod nr [...], wykracza poza żądanie wnioskodawcy.

Wprawdzie ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, jednakże w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy ustawy i rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka, jak wyżej wskazano, nastąpić może z urzędu lub na wniosek. Zgodnie z postanowieniami art. 24 ustawy podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.

W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. właścicieli działek, czy też ich powierzchni. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (art. 23 ust. 7 ustawy).

Wobec powyższego, skoro aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu, jeżeli zmiany te wynikają z materiałów zasobu (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit.b p.g.k.), to organ nie mógł w rozpoznawanej sprawie dokonać tych zmian w ramach postępowania prowadzonego na wniosek skarżącej, który dotyczył wyłącznie zmian podmiotowych polegających na wpisaniu jako współwłaścicieli osób wskazanych we wniosku.

Ponadto Starosta dokonał zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie osób wskazanych przez skarżącą we wniosku oraz A. B., B. B., E. K., E. K. jako współposiadaczy jednostki rejestrowej [...].

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.k. w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jednocześnie § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania

Wskazać zatem należy, że podstawą do ujawniania w ewidencji gruntów takich osób, może być tylko taki stan, z którego bezspornie wynika, że osoby te władają gruntami innymi niż państwowe i samorządowe, w sytuacji gdy brak jest danych dotyczących właścicieli tych gruntów.

Natomiast w sytuacji bowiem, gdy władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia uprzednio tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, nie jest dopuszczalne dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Organ nie może bowiem czynić własnych ustaleń w kwestii osoby posiadacza danej nieruchomości oraz charakteru takiego posiadania (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 51/16).

Organy przede wszystkim nie ustaliły, że skarżąca wnosiła o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków osób władających działką przy ul. [...] w [...], a z wniosku wynika, że wnosiła o wpisanie ich jako współwłaścicieli przedmiotowej działki. Ponadto z analizy akt wynika, że mamy do czynienia z typowym sporem co do posiadania tej działki. A. B. powołuje się na zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie nie zostało zakończone. Natomiast H. P. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] z powództwem przeciwko A. B., B. B., E. K., E. K. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie roszczeń.

Skoro z takim stanem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, to organ nie miał podstawy do wpisania ww. osób jako współposiadaczy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy ewidencyjne przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.k. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 oraz 80 i 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze powyższe wskazania, w tym konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu decyzji organu I i II instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 18).

R.T.