Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 134/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Finanse publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1-2, art. 6-7
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz. 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 19 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Okoliczność, że utworzenie zakładu oznacza wydzielenie dla niego majątku publicznego, że zakład działa w imieniu i na rachunek podmiotu, który go utworzył, i że podmiot ten może określić zasady zarządu wydzielonym mieniem, w żaden sposób nie oznacza, że uchwała o utworzeniu takiego zakładu jest aktem prawa miejscowego, określającym zasady zarządu mieniem.

2. Powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które doszło do adresata już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, oznaczało naruszenie przepisu art. 61 par. 4 Kpa.

TEZY

1. Okoliczność, że utworzenie zakładu oznacza wydzielenie dla niego majątku publicznego, że zakład działa w imieniu i na rachunek podmiotu, który go utworzył, i że podmiot ten może określić zasady zarządu wydzielonym mieniem, w żaden sposób nie oznacza, że uchwała o utworzeniu takiego zakładu jest aktem prawa miejscowego, określającym zasady zarządu mieniem.

2. Powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które doszło do adresata już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, oznaczało naruszenie przepisu art. 61 par. 4 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2004 r. II SA/Bd 148/04 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia 7 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie utworzenia zakładu budżetowego - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy; (...).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2004 r. /II SA/Bd 148/04/ po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia 7 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie utworzenia zakładu budżetowego - oddalił skargę.

Rada Miejska G. podjęła w dniu 3 grudnia 2003 r. uchwałę (...) w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej i Robót Publicznych w G. W par. 1 postanowiono, że zakład rozpocznie działalność z dniem 1 stycznia 2004 r. a według par. 2 "celem Zakładu jest bieżąca obsługa gminy miasto G. w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych w ramach wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej z uwzględnieniem aktywizacji osób bezrobotnych poprzez zatrudnianie przy wykonywaniu robót publicznych". W par. 3 uchwały postanowiono, że przedmiot działalności, organizację i gospodarkę finansową Zakładu ustala statut Zakładu a w par. 4 i par. 5 postanowiono, że źródłami przychodów Zakładu są dochody własne, dotacje budżetowe a majątek stanowią nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności statutowej i środki trwałe stanowiące wyposażenie zakładu. Uchwała weszła w życie z dniem uchwalenia /par. 7/. W statucie zapisano, że zakład prowadzi działalność gospodarczą na zasadach określonych w przepisach regulujących działalność gospodarczą jednostek samorządu terytorialnego a w par. 5 statutu przyjęto, że przedmiotem działalności zakładu jest wykonywanie zadań gminy-miasto G. o charakterze u zbyteczności publicznej z zakresu gospodarki komunalnej i w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty a w szczególności: 1/ utrzymanie układu drogowego łącznie z chodnikami, 2/ prowadzenie prac w zakresie utrzymania czystości terenów, dróg, chodników, parków, skwerów oraz konserwacji urządzeń znajdujących się na tych terenach, pielęgnacja i zagospodarowanie terenów zielonych, 4/ budownictwo ogólne i wodno-melioracyjne wraz z robotami towarzyszącymi, 5/ zarządzanie składowiskiem odpadów komunalnych, 6/ zarządzanie cmentarzem komunalnym oraz świadczenie usług związanych z pochówkiem zmarłych, 7/ obsługa szaletów miejskich, 8/ obsługa Strefy Płatnego Parkowania, 9/ realizowanie programów Urzędu Pracy w zakresie ustalonym umowami, w tym organizowanie prac w ramach :robót publicznych, zatrudniania absolwentów, stażu "pierwsza praca", "bezpieczna droga", 10/ organizowanie pracy dla osób skazanych na karę ograniczenia wolności w zamian za nieodpłatną pracę na cele społeczne i 11/ inne zadania gminy-miasto G. wchodzące w zakres gospodarki komunalnej.

Wojewoda K.-P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2004 r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę działalności komunalnej stanowi ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. nr 9 poz. 43 ze zm./. Zdaniem Wojewody, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Działalność wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej, czyli działalność gospodarcza może być prowadzona wyłącznie w formie spółek prawa handlowego po spełnieniu warunków określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. W par. 3 Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Robót Publicznych w G. Rada zadecydowała o prowadzeniu działalności gospodarczej przez Zakład, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 10 pow. ustawy a tym samym uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z par. 7 uchwały wchodzi ona w życie z dniem uchwalenia, co narusza art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718/ w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Skoro do powołania zakładu komunalnego Gmina została upoważniona w art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ to przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W skardze na to rozstrzygnięcie Rada Miejska G. zarzuciła naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez uznanie, że uchwała w sprawie utworzenia zakładu budżetowego jest aktem prawa miejscowego, art. 6 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej, naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 par. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę stwierdził, że nie podzielając w pełni argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego uznał, że w świetle przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru miał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego. Wbrew stanowisku organu nadzorczego wadliwość przedmiotowej uchwały nie polegała zasadniczo na tym, że Rada Miejska G. zadecydowała o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez zakład, lecz na tym że określony w uchwale i statucie przedmiot działalności zakładu wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. W tej sferze działalność jednostki samorządu jest możliwa i konieczna. Możliwość podejmowania działalności gospodarczej przez gminę wynika z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym ale musi być ograniczona do zadań o charakterze użyteczności publicznej a więc zadań własnych gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane świadczenie usług powszechnie dostępnych. W razie gdyby działalność gospodarcza miała wykroczyć poza zadania ze sfery użyteczności publicznej to miałby zastosowanie przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Za nietrafne uznał Sąd I instancji stanowisko organu nadzorczego, iż jednostka samorządu nie może prowadzić działalności gospodarczej w formie zakładu budżetowego. Zdaniem Sądu wadliwość uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym polegała natomiast na tym, że określony w niej cel zakładu /par. 2/ oraz ustalony w statucie przedmiot działania zakładu /par. 5/ wykroczył poza zadania użyteczności publicznej. Gospodarka komunalna obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej i spoza tej sfery ale działalność spoza tej sfery nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Tym samym naruszenie przepisów art. 1 ust. 2, art. 10 i art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały. Ponadto, zdaniem Sądu, organ nadzoru słusznie zakwestionował par. 7 uchwały bo z uwagi na zakres przedmiotowy uchwały, należało przyjąć że stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu na podstawie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przedmiot uchwały mieści się zasadniczo w zakresie pojęcia "zasad zarządu mieniem gminy" objętym pkt 3 ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zakład budżetowy prowadzi działalność w imieniu i na rachunek podmiotu samorządowego to ten podmiot musi mieć wpływ na jego funkcjonowanie, który wyraża się m.in. w tym że jednostka samorządu określa zasady gospodarowania mieniem wydzielonym na potrzeby zakładu. Ponadto uchwała ta ma wpływ na sytuację prawną członków wspólnoty samorządowej, którzy będą odbiorcami usług świadczonych przez zakład i podmiotów gospodarczych zainteresowanych świadczeniem usług w tym zakresie. Konkludując Sąd stwierdził, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie utworzenia zakładu budżetowego, mającego realizować zadania o charakterze użyteczności publicznej - jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi ogłoszenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 91 ust. 5 w zw. z art. 61 par. 4 Kpa. Sąd uznał, że wprawdzie formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności uchwały pochodzi z dnia 6 stycznia 2004 r. to przewodniczący rady Miejskiej był poinformowany pismem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 24 grudnia 2003 r. o zastrzeżeniach organu nadzoru i konieczności złożenia wyjaśnień i, w związku z tym pismem, w dniu 29 grudnia 2003 r. przedstawiono Wojewodzie stanowisko Rady i dokumentację.

Gmina - Miasto G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego albo uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1/ przepisów art. 6-7 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że cel i przedmiot działalności zakładu budżetowego, określony w przedmiotowej uchwale, wykroczył poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, 2/ przepisu art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, 3/ przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie za prawidłowy toku postępowania nadzorczego oraz 4/naruszeniu przepisu art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej - w jakim zakresie naruszono przepisy prawa materialnego - co uniemożliwiało ustosunkowanie się strony do tego zarzutu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uchwały wynika, że przedmiotem działalności zakładu jest wykonywanie zadań gminy o charakterze użyteczności publicznej w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty a ten zapis przesądza o tym, że zakład działa w zakresie zadań użyteczności publicznej. Za nieprawidłowe uznano w skardze kasacyjnej stwierdzenia Sądu dotyczące charakteru przedmiotowej uchwały, oparte na relacji między zakładem budżetowym a jednostką samorządu, w sytuacji gdy uchwała nie zawiera przepisów które można by zakwalifikować jako "zasady zarządu mieniem". Uchwała ta nie zawiera żadnych przepisów o charakterze generalnym, nie jest adresowana do nieokreślonej grupy osób, nie nakłada na nikogo praw i obowiązków, nie rzutuje znacząco na sytuację prawną członków wspólnoty samorządowej /to, że zakład korzysta z dotacji i kieruje się planem finansowym nie ma znaczenia prawnego/, nie spełnia wymogów definicji aktu normatywnego i tym samym nie było niezbędne opublikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że korespondencja prowadzona w celu wyjaśnienia zastrzeżeń posła na Sejm nie może być uznana za część postępowania nadzorczego. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w jeden dzień po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, zanim zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotarło do skarżącego, nastąpiło tym samym z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia prawa materialnego - art. 6 i art. 7 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Przepis art. 6 pow. ustawy stanowi, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe (...) a w myśl art. 7 działalność wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Z kolei przepis art. 1 stanowi o formach gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegających na "wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej"/ust. 1/ i określa zadania z zakresu gospodarki komunalnej jako obejmujące w szczególności "zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Przepis art. 2 stanowi z kolei o formach organizacyjnych w jakich może być prowadzona gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego: w szczególności w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z przepisów tych wynika jednoznacznie dopuszczalność prowadzenia przez gminę działalności w zakresie gospodarki komunalnej w sferze użyteczności publicznej w formie zakładu budżetowego.

Ingerencja nadzorcza jest wkroczeniem w sferę samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego i aby była zgodna z prawem musi znajdować oparcie w przepisach prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ następuje w razie jej sprzeczności z prawem. Oznacza to, że organ nadzoru musi wykazać, w okolicznościach danej sprawy, na czym polega to naruszenie prawa. Nie wystarczy przy tym ogólne powołanie przepisów określających gospodarkę komunalną i jej formy oraz stwierdzenie, że działalność wykraczająca poza sferę użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego, niezbędne jest powołanie naruszonych przepisów w odniesieniu do postanowień konkretnej uchwały. W sytuacji gdy uchwała której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze jako cel tworzonego Zakładu wskazuje "świadczenie usług powszechnie dostępnych w ramach wykonywania zadań gospodarki komunalnej z uwzględnieniem aktywizacji osób bezrobotnych poprzez ich zatrudnianie przy wykonywaniu robót publicznych" a w Statucie Zakładu, wymienia się, w szczególności, zadania o charakterze użyteczności publicznej, w tym: m.in. utrzymanie układu drogowego łącznie z chodnikami, prowadzenie prac w zakresie utrzymania czystości terenów, dróg, chodników, parków, skwerów oraz konserwacji urządzeń znajdujących się na tych terenach, pielęgnacja i zagospodarowanie terenów zielonych, zarządzanie składowiskiem odpadów komunalnych, zarządzanie cmentarzem i świadczenie usług związanych z pochówkiem, obsługa szaletów miejskich - to należało, poprzez analizę tych zadań, wskazać które z nich wykraczają poza zakres użyteczności publicznej a tym samym nie mogły być przekazane do wykonywania jednostce organizacyjnej, mającej formę zakładu budżetowego. Na gruncie rozważanej sprawy i dotyczącej jej regulacji prawnej zbędne były analizy pojęcia działalności gospodarczej i relacji między tym pojęciem a pojęciem gospodarki komunalnej, ważne było natomiast rozważenie które i w jakim zakresie zamierzone konkretne zadania tworzonego zakładu wykraczały poza sferę użyteczności publicznej. Organ nadzoru wadliwie, co stwierdził sam Sąd, uznał że zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej, nie analizował przy tym jakie konkretnie zadania utworzonego Zakładu pozostają poza sferą użyteczności publicznej /co być może prowadziłoby do stwierdzenia nieważności uchwały w ograniczonym zakresie/. Uzasadnienie wyroku wskazuje jedynie ogólnie, że przedmiot działalności zakładu wykracza poza zadania użyteczności publicznej. Uznając stanowisko organu nadzoru za wadliwe, nie rozważając podniesionej wyżej kwestii i poprzestając na tak ogólnym stwierdzeniu Sąd naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji gdy istotna dla sprawy kwestia, czy i w jakim zakresie przedmiot działania Zakładu wykracza poza sferę użyteczności publicznej, nie była zbadana ani przez organ nadzoru ani przez Sąd.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi o ogłaszaniu aktów normatywnych, zawierających przepisy powszechnie obowiązujące a z art. 13 pkt 2 wynika obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego, stanowionych m.in. przez organy gminy, w tym statutu gminy. Obowiązek ogłoszenia przedmiotowej uchwały Wojewoda wywiódł z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego (...), uznając, że istnienie podstawy prawnej utworzenia zakładu budżetowego/art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ przesądza o charakterze uchwały o utworzeniu zakładu budżetowego jako aktu prawa miejscowego. Pogląd ten należy uznać za błędny. Każde działanie władzy publicznej, nie tylko związane ze stanowieniem aktów prawa miejscowego, musi mieć podstawę prawną a tym samym istnienie podstawy prawnej do utworzenia zakładu budżetowego nie przesądza o charakterze uchwały w tym przedmiocie. Z kolei Sąd swoje stanowisko/podobnie jak wcześniejsze, odmienne od stanowiska organu nadzoru opartego na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ w kwestii charakteru przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego wywiódł z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tego stanowiska nie można podzielić podobnie jak związanej z nim argumentacji. W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, obowiązują na obszarze działania tych organów. Takie określenie zakresu ich obowiązywania nakazuje zaliczyć je do aktów powszechnie obowiązujących, zawierających normy generalno-abstrakcyjne. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się na zróżnicowany charakter - powszechnie obowiązujący i wewnętrzny - uchwał podejmowanych przez w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 - na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten dotyczy relacji między organami gminy, określając zakres wyłącznej właściwości rady gminy i nie może być traktowany jako samoistna podstawa podjęcia uchwały w sprawie utworzenia zakładu wykonującego zadania z zakresu gospodarki komunalnej. Taką podstawę stanowi przepis art. 2 oraz art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiący, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Ten rodzaj podstawy prawnej czyni niezasadnym wskazywanie - dla określenia charakteru uchwały jako aktu prawa miejscowego - przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, odnoszącego się do aktów podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest również zasadne zaliczenie uchwały o utworzeniu zakładu komunalnego do kategorii uchwał określających zasady zarządu mieniem gminy i tym samym mających charakter aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że utworzenie zakładu oznacza wydzielenie dla niego majątku publicznego, że zakład działa w imieniu i na rachunek podmiotu który go utworzył i że podmiot ten może określić zasady zarządu wydzielonym mieniem w żaden sposób nie oznacza, że uchwała o utworzeniu takiego zakładu jest aktem prawa miejscowego, określającym zasady zarządu mieniem. O charakterze przedmiotowej uchwały nie może przesądzać także nieokreślony bliżej wpływ tej uchwały na sytuację prawną członków wspólnoty samorządowej i jej "znaczące rzutowanie na sytuację odbiorców usług". W sytuacji gdy charakter przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego został określony w sposób naruszający powołane przepisy uznanie, że postanowienie o wejściu uchwały w życie z dniem jej podjęcia naruszało przepisy art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych było przedwczesne. Tym samym i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny.

Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 par. 4 Kpa poprzez uznanie że postępowanie nadzorcze nie naruszyło uprawnień strony w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. zostało wydane w dniu 7 stycznia 2004 r., dzień po wysłaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego a przed jego dojściem do adresata. Poinformowanie przewodniczącego Rady Miejskiej G. o zastrzeżeniach podnoszonych przez posła na Sejm i nadesłanie przez niego wyjaśnień nie może zastąpić prawidłowo wszczętego i prowadzonego postępowania nadzorczego. Powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które doszło do adresata już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, oznaczało naruszenie przepisu art. 61 par. 4 Kpa. W sytuacji gdy rozstrzygnięcie to m.in. nie wskazywało, jakie konkretnie zadania utworzonego zakładu komunalnego wykraczały poza sferę użyteczności publicznej, rezygnacja z udziału Rady w postępowaniu nadzorczym mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.