Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 130/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi R.F. i I. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania ze skargi R. F. i I.W. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] praw pasażerów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skargi R.F. z dnia [...] stycznia 2019 r. i I. W. z dnia [...] lutego 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 350 zł (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

R. F. i I. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z [...] lutego 2020 r., wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawach nr [...], [...], na podstawie skarg wniesionych pismami z [...] stycznia 2019 r. (złożonymi [...] stycznia 2019 r., przez R.F. i [...] lutego 2019 r., przez I. W.) za naruszenie przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. z siedzibą w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z lotem z [...] sierpnia 2018 r., o numerze [...] na trasie [...]-[...] ([...]-[...]).

Skarżący wnieśli o:

1. zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowej skargi;

2. wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325),

3. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną na podstawie art. 154 § 7 w zw., z art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z akt sprawy wynika, że w dniach [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 1580 ze zm.), w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r., ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 295/91 (Dz.U. UE nr 46 s.1), wpłynęły do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnioski R. F.i I. W.o stwierdzenie naruszenia przez [...] S.A. praw pasażerów określonych przepisami ww. rozporządzenia (WE) Nr 261/2004 dotyczącego lotu z [...] sierpnia 2018 r., o numerze [...] na trasie [...]-[...] ([...]-[...]).

Z uwagi na brak wszczęcia postępowania, pismem z [...] września 2019 r., skarżący wnieśli ponaglenie w związku z bezczynnością organu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Ponaglenie doręczono organowi [...] września 2019 r. Do dnia wniesienia skargi do Sądu organ nie wszczął postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga zawiera braki formalne, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. Ponadto stwierdził, że działanie organu nie jest nacechowane złą wolą, a wynika z przyczyny obiektywnej. Wyjątkowo dużego napływu spraw ze skarg na przewoźników lotniczych, jak również z uwagi na braki kadrowe oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Działanie z "rażącym" naruszeniem prawa to działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem "rażącym". Ustalając charakter ewentualnego naruszenia prawa nie można uwzględniać jedynie prostego zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia. Zdaniem organu, wobec powyższego należy uznać, że niecelowe jest wymierzanie Prezesowi ULC kary grzywny. Niezasadne jest również zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., tyłem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I tak, wobec uzupełnienia w terminie braków formalnych skargi nie zaistniały, podnoszone w odpowiedzi na skargę, okoliczności uzasadniające jej odrzucenie.

Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze4 zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a., wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

W niniejszej sprawie ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku z nierozpatrzeniem skarg (R. F. z [...] stycznia 2019 r. i I. W. z [...] lutego 2019 r.), zostało wniesione pismem z [...] września 2019 r., doręczonym [...] września 2019 r. Na skutek wniesionej do tut. Sądu skargi, pismem z [...] czerwca 2020 r., organ przesłał skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jednocześnie wzywając przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do [...] października 2020 r.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w rozpoznaniu skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym można warunkowo przyjąć, że termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinien wynosić dwa miesiące od dnia wpływu skargi na przewoźnika. Tym samym sprawa ze skargi R. F.(która wpłynęła do organu [...] stycznia 2019 r.), powinna zostać rozstrzygnięta co do zasady do końca marca 2019 r., zaś sprawa ze skargi I. W. (która wpłynęła do organu [...] lutego 2019 r.), powinna zostać rozstrzygnięta na początku kwietnia 2019 r.

W kontekście powyższego Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Pierwsza i jak dotąd jedyna czynność organu nastąpiła dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc po ponad 15 miesiącach od dnia wniesienia skarg pasażerów i w dodatki po tym, jak została wniesiona skarga do tutejszego Sądu. Pomimo skierowania skargi do Sądu sprawa nie została w sposób merytoryczny zakończona, co blokuje skarżącym możliwość otrzymania ewentualnego odszkodowania od przewoźnika lotniczego.

Dokonując w tych okolicznościach sprawy wartościowania rażącego charakteru bezczynności Sąd wziął pod uwagę, że dla jej stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takie warunki zaistniały zdaniem Sądu w niniejszej sprawie.

Sąd ocenia opóźnienie organu jako znaczne i nieuzasadnione, bowiem żadna czynność nie została podjęta po wpływie skargi na przewoźnika. Podobnie było po złożeniu ponaglenia. Dopiero na skutek skargi do Sądu organ zawiadomił strony o tym, że zostało wszczęte postępowanie. To wskazuje na rażący charakter naruszenia prawa do terminowego zakończenia sprawy. Przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości). Pojęcie prawa, którego naruszenie oceniane jest pod kątem tego, czy jest ono rażące, nie ogranicza do grupy przepisów o terminach załatwienia spraw i obejmuje także przepisy determinujące sposób działania organu.

Pewnym usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji, mającym jednak wpływ wyłącznie na wysokość przyznanej sumy pieniężnej, są okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny i niespodziewany wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które - co jest Sądowi z urzędu wiadome - w latach 2017-2019 wpłynęły do tego organu w znacznych ilościach. Powód wzrostu liczby spraw, który jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, również ma wpływ na wynik sprawy, bowiem jest przez organ niezawiniony (tj. wzrost liczby spraw). Niemniej jednak biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że organ naruszył przepisy obligujące go do terminowego załatwiania spraw oraz o informowaniu pasażerów o przyczynach zaistniałej zwłoki. Szczególnie wadliwe, bowiem naruszające zasadę zaufania obywateli do organów, jest niepodejmowanie jakichkolwiek działań przez ponad rok od daty wpływu skargi pasażerów.

W konsekwencji, o ile powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka wyłączająca odpowiedzialność z tytułu bezczynności i rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Przyznanie jej w wysokości postulowanej w skardze byłoby sankcją nazbyt dolegliwą, nie uwzględniającą sytuacji organu jak i nie do końca kompensacyjnej roli takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ). Ponadto rekompensatą za opóźnienie lotu nie może być przyznawane przez Sąd świadczenie a odszkodowanie należne ryczałtowo od przewoźnika lotniczego. Nie można jednak podzielić argumentów organu, że w tej sprawie pasażerowie nie powołali się na poniesienie szkody czy innego uszczerbku z powodu bezczynności. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą przez ponad rok i w związku z tym niemożność uzyskania jakiegokolwiek świadczenia od przewoźnika, jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu budżetu ULC (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości.

W orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 879/17). Dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14).

Sąd zobowiązał również organ do załatwienia skargi pasażerów, co z uwagi na znaczny stan bezczynności powinno nastąpić zgodnie ze wskazaniem Sądu.

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, na podstawie ww. przepisu. Tym bardziej, że stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz każdego ze skarżących na które składa się uiszczony wpis od skargi oraz koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Przy określeniu wysokości kosztów Sąd miał na uwadze, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.