Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3870/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 47/20 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020r., sygn. akt III SA/Kr 47/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

E.J. (dalej jako strona lub skarżący) pełnił służbę w Policji do dnia [...] 2010 r. W związku ze zwolnieniem ze służby stronie wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowe dni przy zastosowaniu "przelicznika" 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia [...] 2018 r. strona wystąpiła o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnice między kwotą należną a kwotą wypłaconą, z uwzględnieniem należnych odsetek. Jako podstawę swego żądania strona wskazała na Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej jako Komendant lub organ odwoławczy) wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] 2020r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącemu przysługuje, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, żądanie wyrównania wypłaconego mu z chwilą zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, zwanej dalej ustawą o Policji lub w skrócie u.oP.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jakkolwiek ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego możliwa jest realizacja żądania skarżącego wyrównania wypłaconego ekwiwalentu. Sposób wyliczenia tej kwoty wynika z uzasadnienia wyroku TK w sprawie K 7/15, gdzie m.in. wskazano także, że do wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem [...] 2019 r. należy przyjąć 3-miesięczny okres rozliczeniowy. W konsekwencji możliwe jest wyliczenie skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji, co uzasadniało uchylenie obu tych decyzji.

Skargę kasacyjną złożył Komendant, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie u.p.p.s.a.) w zw. z art. 115a u.oP. i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa. Do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. – polegające na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy przez przyjęcie, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oparte zostało o uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15. Tymczasem uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, ale go nie zastępuje. Brak było zatem w ocenie Komendanta podstaw prawnych do uznania, aby ww. uzasadnienie miało charakter wiążący. Zatem w sytuacji zaistnienia luki prawnej brak jest normy, która ustanawiałaby zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. co do okresu, za który przysługuje uposażenie i jaki należy przyjąć do wyliczenia, czy co do tego, czy należy przyjąć liczbę wszystkich dni roboczych w danym roku, czy też liczbę dni roboczych konkretnego funkcjonariusza. Pomimo odesłania w uzasadnieniu wyroku do innych pragmatyk służbowych, Trybunał nie wskazał jednoznacznie, że zasadnym będzie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego na zasadzie jakiegokolwiek konkretnego przepisu. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że prawidłowe wykonanie wyroku TK wymaga aktywności legislacyjnej przez uzupełnienie normy prawnej art. 115a ustawy o Policji o konkretny wskaźnik ułamkowy, który to wskaźnik musi się odnosić do wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, które nie zostało zakwestionowane przez Trybunał jako podstawa wyliczenia należności.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej u.p.p.s.a.), gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., stwierdzić należy, iż jest on z gruntu nietrafny. Skarżący kasacyjnie Komendant zmierzał w ramach tego zarzutu do wykazania, że Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, przekroczył granice sprawy, skoro przyjął, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy ta okoliczność nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

Wbrew jednak twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że w rozpoznawanej sprawie przyjęto, że powodem odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy było przedawnienie roszczenia. Rozważania w tym przedmiocie były prowadzone ze względu na konieczność odniesienia się do wszystkich zagadnień występujących w sprawie, jeśli miały one istotne znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowiły one realizację obowiązku kontroli działań organu administracji wedle kryterium legalności obejmującej całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Granice orzekania są wyznaczone tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2027/13, i z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1350/12, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowi art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie została przez ustawodawcę zmieniona. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo to można wyliczyć należną zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a więc – po odjęciu kwoty wypłaconej – kwotę brakującą i niewypłaconą. Konsekwencją powyższego stwierdzenia było zatem uprawnienie i zarazem zobowiązanie do badania spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań procesu konkretyzacji normy zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Stanowisko co do przedawnienia roszczenia jest istotnym elementem konkretyzacji tego stosunku administracyjnoprawnego objętym normą administracyjnego prawa materialnego. Ustalenie, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia oznaczałoby bowiem, że roszczenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie. Istotny jest tu zatem całokształt wszystkich prawnych aspektów tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny badając legalność działań organów administracji nie jest przy tym ograniczony sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tj. ze skutkiem pozytywnym czy negatywnym dla strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do przedawnienia roszczenia dotyczy zagadnienia prawnego, a nie okoliczności stanu faktycznego, co jednoznacznie wyklucza możliwość przyznania, ze pozostaje poza granicami sprawy. Warto przy tym zwrócić uwagę, iż pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym. Niewątpliwie oznacza to zatem, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 133 § 1 u.p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który przedstawiając swoje stanowisko co do przedawnienia roszczenia wypowiedział się wyłączne w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego.

W konsekwencji tego za niezasadny należało uznać także, powiązany z powyższymi przepisami, zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu można, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 115a u.oP. i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię oraz art. 81 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, opiera się na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. W tym zakresie należy powołać się na jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte m.in. w ostatnio zapadłych wyrokach z dnia 25 maja 2022r., sygn. akt 3674/21, z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3672/21, z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 3650/21, i z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt 3648/21, czy też przykładowo we wcześniejszych wyrokach z dnia 6 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3087/21 i sygn. akt III OSK 3101/21, z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, i z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Podstawą żądania byłego funkcjonariusza Policji jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115a ustawy o Policji wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a ustawy o Policji nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001, Nr 100, poz. 1084), która weszła w życie z dniem 19 października 2001 r., policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał Konstytucyjny dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Niewątpliwe jest, iż cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była bezzwłoczna zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca nie wywiązał się.

Nie można jednakże zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału, co może zapewnić ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną był bowiem art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiści uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu wskazano na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP.

Zamieszczone w art. 81 Konstytucji RP odesłanie do ustawy nie może bowiem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie stwierdzić należy, że słusznie skarżący kasacyjnie zarzuca, że pogląd Sądu pierwszej instancji, iż do "wyceny" jednego dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej w stosunku do policjantów zwolnionych przed dniem [...] 2019 r., należy przyjąć 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1635), jest nieprawidłowy. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego 3-miesieczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, albowiem ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu. Ponadto, skoro przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to nie jest też trafne obliczanie uposażenia za jeden dzień roboczy, w oparciu o wynagrodzenie funkcjonariusza za dany rok kalendarzowy i liczbę dni roboczych w tym roku.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 u.p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu [...] 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem [...] 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.