Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1328/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P" Spółki Akcyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1331/05 w sprawie ze skargi "P" Spółki Akcyjnej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1331/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "P" Spółki Akcyjnej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "P" S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia 9 listopada 2004 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 15 marca 1989 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu [...] "P" w [...] opłaty rocznej za zarząd terenem o łącznej pow. 815740 m2, położonym w obrębie [...], [...], [...], [...], [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 7,3883 ha - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, że postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia w trybie nadzoru prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 15 marca 1989 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], a Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 listopada 2004 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 15 marca 1989 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 7,3883ha. Po rozpatrzeniu odwołania "P", które podniosły, iż organ wojewódzki nie uzasadnił w należyty sposób rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Zdaniem organu oznacza to, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci zarządu w sposób dorozumiany. Jednocześnie z ustaleń organu wynika, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd, mający charakter faktyczny, nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko takie jak zauważono znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyjaśniono, że w wyroku z dnia 26 listopada 1998 r., Sąd ten stwierdził, iż "organ administracyjny, mimo że nie wydał decyzji o ustanowieniu zarządu, decyzją ustanowił opłaty "za istniejące prawo zarządu", (...) ustanowienie opłat "za istniejące prawo zarządu" jest konsekwencją ustanowienia tego prawa, a nie odwrotnie. Skoro zatem strona nie legitymuje się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu w formie prawem przewidzianej, to nie mógł organ ustalać opłat za "istniejące prawo". Decyzja ta zatem zdaniem organu odwoławczego w sposób rażący narusza przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)." .

Organ ponadto stwierdził, że z pisma "P" z dnia 17 czerwca 2004 r. wynika, że "P" nie dysponują decyzją o przekazaniu w zarząd przedmiotowej nieruchomości.

Wyjaśniono , że art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, chyba że stwierdzi zaistnienie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa. Zdaniem organu, z odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że prawo użytkowania wieczystego części działek objętych decyzją z dnia 15 marca 1989 r., zostało zbyte na rzecz osób fizycznych, jednakże decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy decyzją dotyczącą jedynie ustalenia opłat za zarząd nieruchomością, a obrotem tą nieruchomością na rzecz osób trzecich.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły "P" Spółka Akcyjna, zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez uznanie, ze uzyskanie gruntów państwowych może nastąpić tylko; wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skarżący podniósł, że błędnie uznano, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem istnienia zarządu, co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uznał ją za bezzasadną i wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie nadzoru, bowiem Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia 28 stycznia 2004 r. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia w trybie nadzoru prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia 15 marca 1989 r. w części działki nr [...].

Natomiast decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została w dniu 15 marca 1989 r. Zgodnie z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jeśli zatem, zgodnie z art. 38 ust. 2 omawianej ustawy państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunt państwowy w zarząd, to terenowy organ administracji państwowej ustalał opłaty za ustanowiony zarząd, w formie opłat rocznych, stosownie do art. 47 ust. 1 tej ustawy. Skoro, jak zauważono, opłaty ustalane są z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania, to oznacza, że najpierw musi powstać stosowny tytuł prawny - zarząd, a dopiero potem zostaje ustalona opłata. Jeśli natomiast zarząd nie został ustanowiony, to oznacza, że zarządu nie ma i nie ma tytułu prawnego do ustalenia opłaty za zarząd.

Tym samym jak wskazał Sąd I instancji prawidłowo organ uznał, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały możliwości uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci zarządu w sposób dorozumiany, jak również, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd, mający charakter faktyczny, nie jest dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Ponadto Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze poglądu, iż błędnie uznano, że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem istnienia zarządu, co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jeśli bowiem decyzja, której nieważność stwierdzone. wydana została w dniu 15 marca 1989 r., to prawidłowość tej decyzji należało ocenić w aspekcie zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Nie można natomiast oceniać tej decyzji w aspekcie zgodności z nieobowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1998 r. Nr 115, poz. 741), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i zastąpiła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły "P" Spółka Akcyjna w [...] zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. (rozdział 2) w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 97) poprzez przyjęcie ,że decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie jest dowodem ustanowienia zarządu, który w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości .

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie ustalił, że decyzja o ustaleniu wysokości opłat za zarząd nie jest wystarczającym dowodem istnienia zarządu. Z treści tej decyzji można wywnioskować, że organ ustalający wysokość opłat za zarząd (Urząd Miejski w [...]), będący jednocześnie organem przyznającym prawo zarządu, potwierdza poprzez słowa: "mającej w zarządzie "fakt istnienia zarządu". Skarżący podniósł, że nie może ponosić ujemnych skutków nie wydania przez właściwy organ decyzji o ustanowieniu zarządu. Możliwość istnienia w przeszłości braku decyzji o ustanowieniu zarządu przewidział ustawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz.97) poprzez wskazanie, iż jednym ze środków dowodowych na istnienie zarządu jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Tym samym jak podniesiono jeżeli zatem taka decyzja stanowiła podstawę uwłaszczenia "P" to z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w zaskarżonym wyroku trudno jest się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom a i podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie .

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Natomiast błędna wykładnia prawa materialnego może wyrażać się bądź w nieprawidłowym odczytaniu (rozumieniu) treści przepisu prawa bądź też na zastosowaniu prawa uchylonego. Z takim przypadkiem jednakże w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji pozostawała decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd nieruchomości z powodu rażącego naruszenia prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych materialnoprawnymi, a zatem wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja .

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym obowiązującym z mocą wsteczną a zatem nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od ustaleń stwierdzić nieważność.

Uwagi te należało uczynić bowiem przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji była ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 15 marca 1989 r. o ustaleniu opłaty rocznej dla "P" w części dotyczącej działki położonej w [...] nr [...] o powierzchni 7,3883 ha. Tym samym należało jej prawidłowość ocenić według stanu prawnego na dzień 15 marca 1989 r.

Natomiast według stanu prawnego na dzień 15 marca 1989 r. podstawę materialnoprawną pozwalającą na podjęcie decyzji ustanawiającej zarząd była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. z 1989 r. Dz. U. Nr 14 poz. 74) i pomieszczony w niej przepis art. 38 ust. 2. W dniu wydawania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 15 marca 1989 r. natomiast nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 , poz. 97 ze zm.). Ten akt prawny wydany został bowiem na podstawie art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i zaczął obowiązywać z dniem 10 kwietnia 1993 r. Dlatego też przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., na podstawie których możliwe było stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych nie mogły być przedmiotem rozważań i analizy zarówno organów administracji jak i Sądu I instancji badających przesłanki wystąpienia rażącego naruszenia prawa w rozstrzygnięciu z dnia 15 marca 1989 r. Niezależnie od powyższego na marginesie czynionych rozważań zaznaczyć należy, iż w skardze kasacyjnej jedynie ogólnie powołano się na rozdział 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. (zawierający ogółem cztery § - przypomnienie Sądu) nie odnosząc zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie do konkretnie oznaczonego § tego akt prawnego, co nie pozwalało nadto na odniesienie się do tak ogólnikowo sformułowanego zarzutu . Naczelny Sąd Administracyjny zaś nie jest upoważniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, bowiem ten obowiązek spoczywa na stronie skarżącej reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika.

Przystępując zaś do dalszych rozważań zauważyć należy, iż zarządu nie można było zyskać w sposób dorozumiany, chyba, że chodziłoby o mienie ruchome. Zdarzenie prawne, będące podstawą zarządu musiało zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) przybrać ściśle określoną formę a to decyzji administracyjnej, pisemnej umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zgoda właściwego organu administracyjnego bądź też umowy prawa cywilnego zawartej w formie aktu notarialnego.

Należy jednoznacznie wskazać, że decyzja o opłatach za zarząd nie tworzy prawa zarządu, stąd też przy uwzględnieniu powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji mając na uwadze stan prawny na dzień 15 marca 1989 r., iż decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd mający charakter faktyczny nie stanowiła dowodu ustanowienia zarządu prawem przewidzianego. Co najwyżej decyzja taka o ustaleniu opłaty za zarząd mogła być dowodem na to, że nieruchomość, której dotyczyła ta decyzja pozostawała we władaniu adresata tej decyzji.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych strona skarżąca nie dysponuje decyzją administracyjną ustanawiającą zarząd na spornym terenie, nie dysponuje też umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego, ani też pisemną umową o przekazaniu spornej nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartą za zgoda właściwego organu administracji. Tym samym ustalając opłatę za zarząd dla skarżącego w decyzji z dnia 15 marca 1989 r. właściwy wówczas organ administracji błędnie przyjął, iż sporna działka pozostawała w zarządzie skarżącego a błąd ten został prawidłowo oceniony w postępowaniu nadzorczym. Należy zgodzić się z Sądem I Instancji, że zasadnie stwierdzono nieważność opisanej wyżej decyzji ustalającej opłatę za zarząd, bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ustanowienie opłaty za powstałe (istniejące) prawo zarządu jest konsekwencją przede wszystkim ustanowienia tego prawa. Skoro bezspornie ustalono, czemu skarżący nie przeczy podnosząc w skardze, że nie może ponosić ujemnych skutków nie wydania decyzji przez właściwy organ o ustanowienia zarządu, iż strona nie legitymuje się prawem zarządu do przedmiotowego terenu w formie prawem przewidzianej, to właściwy organ administracji nie mógł ustalić opłaty za prawo, które nie powstało. Tym samym trafnie uznano, że decyzja ustanawiająca opłatę za zarząd wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 970/98 opublikowany Lex Nr 44556, z dnia 26 lutego 1999 r. sygn. akt I SA 808/98 niepublikowany, z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1419/91 opublikowany ONSA 1992 /2/39 ).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż dokonał wadliwej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym tekstem jednolitym w Dz. U. z 1989 r. Nr 14 , poz. 74, który określał w jakiej formie ustanawiano prawo zarządu. Przedstawione w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji co do wykładni tej normy nie pozwala na przyjęcie , że błędnie ją zinterpretowano.

Konkludując wyłącznie informacyjnie podkreślić należy, iż skoro zdarzenie prawne powstania zarządu zawsze musiało przybrać określoną formę wskazaną w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bowiem nie mogło być uzyskane w sposób dorozumiany to tezy tej nie przekreśla nawet wskazane w skardze kasacyjnej rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., które wymieniało możliwości stwierdzenia faktu pozostawania gruntu między innymi w zarządzie a wśród nich także dowodzenia tego decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Nawet jednak w takim wypadku organ ustalający istnienie zarządu musiał przede wszystkim ustalić okoliczności związane z powstaniem w trybie ustawowym istnienia zarządu ( np. istnienia decyzji administracyjnej, bądź stosownej umowy w tym zakresie ), a dopiero w drugiej kolejności ustalić okoliczności wskazujące na sposób korzystania z gruntu. Jednakże okoliczności te nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż to nie odnosiło się do postępowania uwłaszczeniowego.

Dlatego też uznać należało, iż podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.