Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 388/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 36a ust. 2, art. 37 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 4-7, art. 63 ust. 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 188, 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 801/13 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] znak: [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 801/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak: [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi udzielił firmie P. K. "W." z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. P. [...] w Ł. (działki nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...]).

W wyniku rozpoznania odwołania C. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 713/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Sąd uznał, że "właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, winien mieć możliwość sprawdzenia czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone", a z uzasadnienia zaskarżonych decyzji "nie wynika, w jaki sposób i na podstawie jakich okoliczności obszar oddziaływania obiektu został (...) wyznaczony".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku biurowo - handlowego.

P. K. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na ww. nieruchomości. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie tego wniosku albowiem zakończenie budowy przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a uchylił decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał P. K. do przedłożenia trzech egzemplarzy ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości zrealizowania ww. inwestycji wraz z projektem ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji - budowy budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. J. P. [...] w Ł. (działki nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...]). Motywem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, iż obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami i nie ma konieczności nakazywania wykonania robót budowanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Na skutek odwołania złożonego przez C. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego należało uznać, że inwestor, który przystąpił do prac budowlanych na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego, nie działał w warunkach samowoli budowlanej a tym samym zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm, dalej jako Prawo budowlane). Organ przywołując regulacje z art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i dokonując ich wykładni stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy (wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę) nie jest możliwe wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych może być wydana przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, czyli w przypadku dokonania istotnych odstąpień. Organ zauważył, że z treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że nowa decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana tylko w przypadku robót jeszcze nie rozpoczętych (zwrot: rozpoczęcie budowy), albo budowy jeszcze niezakończonej (zwrot: wznowienie budowy). W przypadku zakończenia budowy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Organ wskazał, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego bada jedynie zgodność budowy z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nakłada obowiązki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma natomiast podstaw prawnych do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany.

Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, dających podstawę do ingerencji organowi nadzoru budowlanego i nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego. Również strona odwołująca nie wskazała takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nałożeniem obowiązku nakazu rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek biurowo - handlowy został wzniesiony z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu zwłaszcza, że zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego interesy osób trzecich bada się w fazie projektowania i budowy obiektu, a nie po jego zrealizowaniu. Podkreślił, że Spółka bezpodstawnie zarzuca niewyjaśnienie kwestii obszaru oddziaływania obiektu, bowiem zagadnienie to zostało rozstrzygnięte w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 713/11) oraz poprzedzającym go wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 644/10), gdzie przesądzono, że obszar oddziaływania budynku biurowo - handlowego przy al. J. P. [...] w Ł. obejmuje również działkę odwołującej się Spółki przy al. J. P. [...].

Stwierdzono, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie jest możliwe wydanie decyzji odpowiadającej przesłankom wskazanym w art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. organ II instancji wyjaśnił, iż orzecznictwo administracyjne nie jest jednolite, co do formy w jakiej organ administracji winien zakończyć postępowanie w sytuacji, kiedy nie znajduje podstaw do uwzględnienia żądania strony. Możliwe jest zatem zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie jak też decyzji odmawiającej uwzględnienie żądania czy stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku. Wskazał, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje explicite możliwości oddalenia żądania, a jedynie w przepisach szczególnych niekiedy przewiduje się możliwość wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania.

Zdaniem WINB skoro brak jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, nie sposób uznać, że w przypadku braku podstaw do ingerencji i wydania decyzji nakładającej obowiązki, organ I instancji w sposób wadliwy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i umorzył postępowanie w całości w sprawie zgodności z prawem budowy budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. J. P. [...] w Ł.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego uniemożliwiał także wydanie w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bowiem decyzja taka może zapaść wyłącznie w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, względnie decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany albo decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót, co wynika z treści art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalej WINB zauważył, że nakaz wykonania robót, w tym zwłaszcza nakaz rozbiórki może zostać wydany przez organ nadzoru budowlanego tylko wówczas, gdy naruszenie prawa nie budzi wątpliwości. Brak sformułowania konkretnych zarzutów, uniemożliwia w takich przypadkach organom administracji publicznej ustalenie czy do naruszenia prawa doszło. Postępowanie dowodowe i uzasadnienie decyzji nie służy odnoszeniu się do wszystkich hipotetycznych możliwości ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki czy hipotetycznych naruszeń prawa budowlanego, choćby z uwagi na możliwość udowodnienia tylko faktów pozytywnych (fakty negatywne udowadnia się również za pomocą faktów pozytywnych). Inne okoliczności niż oczywiste naruszenie prawa nie mogą stanowić podstawy ingerencji organu nadzoru budowlanego. W żaden sposób domniemane ograniczenia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości, podstawy faktycznej takich nakazów nie mogą stanowić. Organ podniósł, że z załączonej przez stronę skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja przy al. P. [...] w żaden sposób nie wpłynęła na ograniczenie zabudowy czy w inny sposób nie wpłynęła na ograniczenie prawa własności działki skarżącej spółki. Wskazywane natomiast ograniczenie wysokości elewacji frontowej od al. P. mogło być wyłącznie przedmiotem postępowania przed organami właściwymi do spraw warunków zabudowy terenu i przed tymi organami odwołująca Spółka, która miała przymiot strony mogła kwestionować minimalną ustaloną wysokość budynku (3 kondygnacje), jak też mogła kwestionować ustaloną dla własnej inwestycji maksymalną wysokość budynku określoną na 12 m. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji przy al. P. [...] i określił wysokość elewacji frontowej - od 3 do 6 kondygnacji nadziemnych (nie więcej niż 21 m). Nie sposób uznać zatem, że inwestor był zobowiązany do budowy budynku o wysokości 21 m, a strona mogłaby skutecznie domagać się wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz P. K. o wysokości wyższej niż zaplanował inwestor.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła C. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej jako skarżąca lub Spółka), domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając szereg naruszeń przepisów procesowych, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 2 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na art. 51 ust. 7, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 801/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółki, bowiem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie i przytoczył przepis art. 105 § 1 K.p.a, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przepisu tego wynika, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Sąd wyjaśnił, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację organów obu instancji o zasadności umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji.

Sąd uznał, że w tej sprawie okolicznością niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości jest fakt, że inwestor rozpoczął i zakończył inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sąd szczegółowo omówił tok postępowania w niniejszej sprawie i zauważył, że okoliczności te nie były kwestionowane przez strony niniejszego postępowania. Bezspornie świadczą one o rozpoczęciu i zakończeniu budowy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego została usunięta z obrotu prawnego. W zaistniałej sytuacji inwestorowi z całą pewnością nie można było postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego w kontekście brzmienia art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlano (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), prowadzi do wniosku, iż wobec zakończenia budowy organy nadzoru budowlanego prawidłowo skoncentrowały się na ocenie, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozważeniu okoliczności, które skutkowały usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, na które zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. w zakresie prawidłowego określenia obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku biurowo-handlowego. Zdaniem Sadu w tej sytuacji brak było przesłanek do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, skoro został on wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z zatwierdzającą go decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał, że PINB postąpił prawidłowo gdy w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości zrealizowania inwestycji wraz z projektem ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem, argumentując, że w niniejszej sprawie powstały wątpliwości co do prawidłowego określenia obszaru oddziaływania budynku biurowo-handlowego. Przedłożona zaś przez inwestora ocena techniczna budynku położonego przy Al. P. [...] w Ł. potwierdziła zgodność wykonania budynku z projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Wskazano również, że "wbudowane materiały oraz wyroby budowlane posiadał certyfikaty, oznakowanie oraz potwierdzenia zgodności do stosowania w budownictwie, które posiadały odpowiednie dokumenty odniesienia".

Zdaniem Sądu wobec poczynionych w sprawie ustaleń organ II instancji trafnie wywiódł i właściwie uargumentował, że brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy, a następnie nałożenia w drodze decyzji obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji więc brak możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 uniemożliwia wydanie w stanie faktycznym tej sprawy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ jak trafnie wywiódł organ II instancji takie rozstrzygnięcie może zapaść wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany albo decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w realiach tej sprawy brak było podstaw prawnych do jakiejkolwiek ingerencji ze strony organów nadzoru budowanego, w szczególności zaś do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki przewidziane w art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego i w trybie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyły postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Sądu ustalony stan faktyczny tej sprawy, w pełni uzasadniał zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Szczególna sytuacja rozpoznawanej sprawy wiąże się bowiem również z tym, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego PINB w Łodzi przeprowadził obowiązkową kontrolę, której protokół znajduje się w aktach postępowania administracyjnego. W toku tej kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że w toku niniejszego postępowania zarówno PINB jak i WINB prawidłowo przeanalizowały obszar oddziaływania obiektu, dochodząc do trafnej konkluzji, że działka skarżącej Spółki znajduje się wprawdzie w obszarze jego oddziaływania, niemniej jednak przedmiotowy budynek biurowo-handlowy nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one w zupełności chybione i nie mogły rzutować one ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że kwestia obszaru oddziaływania obiektu została już wcześniej dostatecznie wyjaśniona. Wbrew zarzutom skargi, inwestycja przy al. P. [...] w Ł. w żadnej mierze nie ograniczyła możliwości zabudowy, ani też w jakikolwiek inny sposób nie wpłynęła na ograniczenie prawa własności działki skarżącej Spółki. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w oparciu o którą zrealizowano sporny budynek biurowo-handlowy, poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, określającej wysokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji od 3 do 6 kondygnacji (nie więcej niż 21 metrów). Sąd zauważył, że kwestie dotyczące legalności decyzji o warunkach zabudowy nie mogły być przedmiotem rozważań w toku niniejszego postępowania. Dopóki bowiem ostateczna decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana w jednym z trybów nadzwyczajnych, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń z niej wynikających. Sąd podkreślił, że Spółka jako strona tego postępowania mogła skutecznie kwestionować ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, chociażby w drodze odwołania. Sąd zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów prawa trudno uznać za logiczny wniosek, że inwestor powinien wybudować obiekt o wysokości odpowiadającej oczekiwaniom właściciela sąsiedniej nieruchomości, czy też, że w toku postępowania o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę, bądź w toku postępowania legalizacyjnego organy administracyjne winny uwzględniać przyszłe i co za tym idzie niepewne zamierzenia inwestycyjne właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sąd zauważył, iż fakt, że obecnie skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na sąsiedniej działce znacznie wyższego budynku (8 kondygnacji) i spotkała się z odmową właśnie z uwagi na wysokość wzniesionego obiektu, nie skutkuje automatycznie wadliwością zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że Spółka może odwołać się od negatywnej dla niej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie wnieść skargę do tutejszego Sądu.

W ocenie Sądu błędny był zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., bowiem zaskarżona decyzja prawidłowo określała jej adresata, nie nastręczając większych problemów w zakresie identyfikacji stron.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżąca Spółka reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wystąpiła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia zarówno przepisów materialnych jak i przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad słuszności, nie zaś legalności wydania i poprawności kontrolowanych decyzji;

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano inwestycję w obrębie nieruchomości położonej przy al. P. [...] w Ł. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a ponadto narusza ona interes skarżącej w kontekście przepisów art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnie ograniczając możliwości inwestycyjne nieruchomości skarżącej Spółki.

W zakresie naruszeń prawa procesowego Spółka wskazała, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1 art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a, wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej z pogwałceniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1 pkt 1 poprzez:

a) umorzenie postępowania, pomimo tego, że nie stało się ono bezprzedmiotowe;

b) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz prawdy materialnej i brak właściwej oceny zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej Spółki z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności treści art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza, że strona skarżąca wystąpiła o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na sąsiedniej działce znacznie wyższego budynku tj. 8 kondygnacyjnego, oraz spotkała się z odmową właśnie z uwagi na inwestycję Pana P. K. "W.", do której odnoszona jest w tym momencie linia wysokości zabudowy w tym obszarze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/2006, z którego treści wynika, że "jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania".

Skarżąca wskazała, że wbrew temu stanowisku NSA, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem sanował wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, pomijając przytoczone przez skarżącą argumenty dowodzące, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisów prawa albowiem z istotnym naruszeniem interesów osób trzecich, w tym przypadku interesów skarżącej Spółki.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uzasadnienia przytoczonego wyroku wskazał, że w przedmiotowej sytuacji organ, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, przy czym podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu. W wyroku tym wskazano, że postępowanie dowodowe winno natomiast objąć analizę, czy roboty budowlane, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, w tym nie tylko zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce, ale również wyjaśnić, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym ocena w tym zakresie obejmuje badanie całego wachlarza zagadnień związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą.

Mając na uwadze powyższe stanowisko NSA skarżąca kasacyjnie zakwestionowała prawidłowość stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. W jej ocenie skoro rozstrzygnięcie wydane przez organ I oraz II instancji nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych, a nadto, organy rozpoznające niniejszą sprawę w gruncie rzeczy zaniechały dokonania wnikliwej analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności, wskazujących na naruszenie jej usprawiedliwionych interesów, to skargę jej należy uznać za w pełni usprawiedliwioną.

Skarżąca twierdzi, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem zaniechano wyjaśnienia, czy obiekt wybudowany przez inwestora na nieruchomości położonej przy al. P. [...] w Ł. nie narusza interesów osób trzecich w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane. W ocenie skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego winny dokonać wnikliwego badania oddziaływania jednej nieruchomości na drugą, nie tylko w kontekście norm techniczno-budowlanych, ale również i norm planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że było to konieczne bowiem na skutek naruszenia przepisów postępowania na wcześniejszym etapie postępowania, właściciele nieruchomości sąsiednich nie mieli zagwarantowanego prawa udziału w postępowaniu zmierzającym do określenia parametrów przedmiotowej inwestycji, która stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje istotne ograniczenia m.in. w zakresie m.in. linii oraz intensyfikacji zabudowy nieruchomości sąsiednich. Logiczne wydaje się zatem, że ocena, o której mowa w cytowanym wyroku, nie może ograniczać się wyłącznie do oceny kwestii zastosowania certyfikowanych materiałów budowlanych, kwestii odległości od granicy działki, czy w końcu realizacji inwestycji zgodnie ze sztuką budowlaną oraz projektem budowlanym, ale również powinna zostać dokonana z punktu widzenia tego, czy zrealizowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich tj. występujących w obszarze oddziaływania. Okoliczności te zdaniem skarżącej przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zostały przez organ I i II instancji pominięte, co w pełni usprawiedliwiało zarzut wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. Spółki z o.o. w Ł. ma usprawiedliwione podstawy mimo tego, że większość z podniesionych zarzutów uznać należało za nieuzasadnione.

O uwzględnieniu skargi kasacyjnej przesądziła zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Art. 50 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z art. 51 ust. 7 wynika, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana została w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę zostało bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego już po wybudowaniu budynku.

Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego mają wówczas obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego uznały, że jedyną podstawą prawną do podejmowania przez nie działań był art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organy te uznały, że mogą nałożyć na inwestora obowiązki wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, co wynika z art. 51 ust. 7 tej ustawy.

Organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy wynika, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie ma konieczności wykonywania robót budowlanych mających na celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego uznał, że nie zachodziły tym samym przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Ww. rozstrzygnięcie jest wynikiem zastosowania wykładni językowej art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku takich sytuacji, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii wykładni tego przepisu podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Przepis art. 37 ust. 2 tej ustawy odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 tej ustawy nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana została w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego z powodu wad, które nie dotyczą prawidłowości projektu budowlanego. Sytuacja taka może mieć miejsce np. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy.

Nie można przyjąć, że wolą ustawodawcy było, aby inwestor, który realizuje inwestycję z odstępstwami od projektu budowlanego był w lepszej sytuacji od inwestora, który zrealizował inwestycję zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, która została następnie uchylona z powodu wad, które nie dotyczą prawidłowości tego projektu. Inwestor, który realizuje inwestycję z odstępstwami od projektu budowlanego może w ramach postępowania naprawczego uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji inwestor taki dysponuje kompletną dokumentacją techniczną, która jest niezbędna do późniejszej eksploatacji obiektu (art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Tymczasem inwestor, który zrealizował obiekt budowlany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, która została następnie uchylona z powodu wad, które nie dotyczą prawidłowości tego projektu, pozostawałby jedynie z decyzją o umorzeniu postępowania. Jest to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja nie do przyjęcia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 pkt 1 K.p.a. i umorzenia postępowania naprawczego. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, to jest nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a jeśli obowiązek ten zostanie wykonany wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 4 tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona inwestor realizując obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego może przedłożyć projekt, który był zatwierdzony wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją. Nieracjonalnym byłoby bowiem zobowiązywanie inwestora do ponoszenia kosztów sporządzenia projektu budowlanego, który byłby tożsamy z projektem, który już posiada.

Odnosząc się natomiast do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie są one zasadne.

Dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przede wszystkim stwierdzić należy, że został on niewłaściwie sformułowany.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który jego paragraf został naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Niezależnie od powyższych argumentów nawet gdyby przyjąć, że intencją skarżącej kasacyjnie Spółki było zaskarżenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów na poparcie tego zarzutu, które mogłyby być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji można jedynie stwierdzić, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd ten dokonał kontroli decyzji organu administracji pod kątem innym niż jej zgodność z prawem.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że organ nadzoru budowlanego powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestycja "narusza interes skarżącej w kontekście przepisów art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnie ograniczając możliwości inwestycyjne nieruchomości skarżącej Spółki".

W art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zdefiniowane zostało pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z treścią tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu jest konieczna do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mowa jest bowiem o tym, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W przedmiotowej sprawie krąg stron postępowania nie był ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko na podstawie art. 28 K.p.a., gdyż sprawa nie dotyczyła wydania pozwolenia na budowę. Nadto nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie Spółka była stroną tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostało stwierdzenie, że postępowanie dowodowe winno objąć analizę, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, w tym nie tylko zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce, ale również wyjaśnić, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do tak sformułowanego argumentu stwierdzić należy, że jeśli zostało ustalone, iż zrealizowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, to tym samym nie narusza usprawiedliwionych interesów osób trzecich.

Domaganie się od organów nadzoru budowlanego, by w toku prowadzonego postępowania dokonywały badania "oddziaływania jednej nieruchomości na drugą" w kontekście norm planowania i zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego uzasadnienia.

Rola organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym organiczna się do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wymogami wynikającymi z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Analogiczna sytuacja ma miejsce w postępowaniu legalizacyjnym oraz w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem skarżąca kasacyjnie Spółka domaga się w istocie, by w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego dokonywał oceny prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy do czego organ ten nie posiada uprawnień.

Z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jednej nieruchomości mogą pośrednio wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu innej nieruchomości. Jeśli bowiem na nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy zostanie zrealizowany obiekt o parametrach wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, to w przyszłości nieruchomość ta, jeśli znajdzie się w obszarze analizowanym, będzie wpływać na ustalenie warunków zabudowy dla innej nieruchomości. Sposób zagospodarowania już zabudowanej nieruchomości będzie więc pośrednio miał wpływ na określenie takich parametrów jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Jeśli właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca sąsiedniej nieruchomości uważa, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dla innej nieruchomości mogą mieć niekorzystny wpływ na możliwość zagospodarowania jego nieruchomości, to może swojego interesu prawnego bronić poprzez udział w postępowaniu o wydanie tej decyzji. Od decyzji ustalającej warunki zabudowy przysługuje odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym i legalizacyjnym. Organy administracji są taką decyzją związane i nie mogą modyfikować jej treści, gdyż wchodziłyby w kompetencje zastrzeżone dla organów ustalających warunki zabudowy.

Z analizy akt sprawy należy wnosić, że skarżąca Spółka upatruje ograniczeń w możliwości zagospodarowania swojej działki w tym, że inwestor wybudował na swojej działce budynek o zbyt małych, w ocenie Spółki, parametrach, przez co, Spółka nie uzyska decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej realizację na jej działce budynku o większych parametrach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka podnosiła bowiem, że Spółce odmawia się wydania warunków zabudowy dla wyższego obiektu budowlanego wskazując, że obecnie linię zabudowy wyznacza już obiekt wybudowany przez P. K. "W.", a zatem trudno kwestionować związek pomiędzy realizacją przedmiotowego budynku, a ograniczeniami dla zabudowy działki należącej do Spółki. Argument ten powtórzony został w skardze kasacyjnej w zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

Dokonując oceny zasadności tego rodzaju argumentu stwierdzić należy, że nawet jeśli realizacja budynku wywołałaby takie skutki, to nie stanowi to naruszenia prawa. Decyzja o warunkach zabudowy wskazywała pewne parametry budynku poprzez określenie przedziału górnego i dolnego. Inwestor nie naruszył prawa nie realizując budynku o parametrach maksymalnych wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy albowiem żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora takiego obowiązku. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie naprawcze nie miały więc podstaw do przyjęcia, że zrealizowany obiekt jest niezgodny z prawem przez to, że na skutek jego istnienia skarżąca kasacyjnie Spółka nie uzyska warunków zabudowy pozwalających na realizację obiektu wyższego niż obiekt znajdujący się na sąsiedniej działce. Jeśli zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki na sąsiedniej działce powinien być realizowany tylko budynek o większych parametrach, gdyż tylko realizacja takiego budynku skutkowałaby zachowaniem ładu przestrzennego, to przemawiające za tym argumenty Spółka powinna podnosić w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tylko w tym postępowaniu można bowiem ustalać wymogi niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego i dokonywać oceny, czy nie zostały naruszone art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym organy administracji mogą jedynie badać zgodność planowanej inwestycji z wymogami już funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wymóg wynikający z tego przepisu, w przedmiotowej sprawie nie został naruszony. Nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącej kasacyjnie przez to, że zdaniem Spółki na sąsiedniej działce zrealizowany został budynek o mniejszych wymiarach niż tego oczekiwałaby skarżąca kasacyjnie Spółka. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być tym samym podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez organy administracji art. 80 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji, który, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym.

W przedmiotowej sprawie dokonana przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza granicę swobodnej oceny. Dokonując oceny materiału dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył zasad logiki, jak również ocena ta nie była sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego również został ustalony prawidłowo.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób pełny i wyczerpujący i nie było potrzeby jego uzupełnienia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w istocie stanowią powtórzenie w innej formie wcześniej podnoszonego zarzutu braku właściwej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomość należącą do Spółki z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1) jak również z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Kwestia ta została już przez Naczelny Sąd Administracyjny omówiona i ponowne przytaczanie wskazanych już wcześniej argumentów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.