Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 595/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 54
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. (P.) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Kr. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lu. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia prawidłowych warunków do sprzedaży pieczywa nieopakowanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (Polska) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zarządził zabezpieczyć przed zanieczyszczeniami nieopakowane bułki śniadaniowe w sprzedaży samoobsługowej w hipermarkecie [...] zlokalizowanym w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12 grudnia 2016 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę sanitarną w Hipermarkecie [...] w [...] przy ul. [...]. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że w sprzedaży samoobsługowej znajdowały się nieopakowane bakalie i suszone owoce, eksponowane na stoisku w otwartych kartonach, narażone na zanieczyszczenia oraz nieopakowane bułki śniadaniowe w sprzedaży samoobsługowej eksponowane w otwartej gablocie, narażone na zanieczyszczenia ze względu na bezpośredni kontakt z klientami. Podczas kontroli sanitarnej bakalie i suszone owoce zostały przesypane do zamykanych pojemników. Podczas kontroli uzgodniono termin realizacji stwierdzonych niezgodności do 30 stycznia 2017 r.

W związku z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. zobowiązał Spółkę [...] (Polska) do zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem nieopakowanych bułek śniadaniowych w sprzedaży samoobsługowej, wyznaczając termin wykonania zobowiązania do dnia 30 stycznia 2017 r.

Spółka [...] (Polska) wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego niewłaściwą wykładnię, gdyż wymieniony przepis nie określa szczegółowo, w jaki sposób ma być eksponowane pieczywo sprzedawane w formie samoobsługowej bez opakowania konsumentowi finalnemu, a nadto przepisy nie określają szczegółowo wymagań dotyczących sprzedaży żywności nieopakowanej, jak również wyposażenia pomieszczeń w placówkach detalicznych pod kątem właściwego zabezpieczenia takiej żywności przed zanieczyszczeniem. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, które pozwalały w istniejącym stanie faktycznym na stwierdzenie, że nieopakowane pieczywo dostępne w sprzedaży samoobsługowej jest szkodliwe dla zdrowia.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podkreślił, że ustalone w toku kontroli w dniu 12 grudnia 2016 r. okoliczności wprowadzania do obrotu nieopakowanego pieczywa bez zabezpieczenia zostały potwierdzone protokołem kontroli z dnia 10 lutego 2017 r., w toku której stwierdzono także, że w przedmiotowym sklepie odbywała się sprzedaż, na stoisku samoobsługowym, pieczywa nieopakowanego (bułek) z gablot, które w części były niezabezpieczone osłonami zabezpieczającymi przed zanieczyszczeniami. Nieopakowane bułki śniadaniowe były eksponowane do sprzedaży w gablotach bez zabezpieczenia. Część gablot posiadała zabezpieczenia, część takich zabezpieczeń nie posiadała. Ustalono, że plastikowe osłony z gablot zabezpieczających pieczywo (bułki) zostały zdemontowane w 2016 r. na polecenie centrali sieci [...].

Organ wskazał, że usunięcie pokryw spowodowało narażenie pieczywa nieopakowanego na zanieczyszczenia, a co najmniej zwiększenie ryzyka takiego zanieczyszczenia, negatywnymi czynnikami z otoczenia np. kurzem, pyłem pochodzącym z powietrza m.in. w trakcie przemieszczenia towarów w pobliżu stoiska piekarniczego, czynności porządkowych oraz zanieczyszczeń pochodzących od klientów m.in. kichanie, kaszel, zanieczyszczenia z odzieży. Powyższe zanieczyszczenia mogły spowodować, że oferowana żywność mogła stać się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne aby ją konsumować. Powyższa nieprawidłowość stanowiła naruszenie przepisu ust. 3 rozdziału IX, załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, który stanowi, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczące warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności. Organ inspekcji sanitarnej jest powołany do kontroli żywności, a podmioty dokonujące obrotu żywnością są obowiązane przestrzegać wymagań w tym zakresie, mając na względzie przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 5 tej ustawy bezpieczeństwo żywności to ogół warunków, które muszą być spełnione i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji i obrotu żywnością w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka. Natomiast z ustaleń w niniejszej sprawie wynika, że produkty żywnościowe sprzedawane przez stronę pozbawione były zabezpieczenia, a były eksponowane w odkrytych gablotach, w sklepie samoobsługowym. Co więcej, strona sama wycofała się z uprzednio przyjętego zabezpieczenia, dokonując demontażu części osłon, nie dopełniając tym samym wymogów w zakresie ochrony żywności. Takie działanie zmierza zaś w kierunku obniżenia standardów w zakresie obrotu żywnością, w świetle nadrzędnego celu jakim jest ochrona zdrowia konsumentów. Zdemontowanie osłon z gablot, w których znajdowały się wyroby piekarnicze, a tym samym brak zabezpieczenia sprzedaży tego rodzaju żywności, stanowi naruszenie prawa żywnościowego. Pieczywo nieopakowane należy do tych produktów, które są spożywane w stanie, w jakim zostały wyprodukowane i zakupione, nie podlegają jakiejkolwiek obróbce (np. myciu). Tego rodzaju produkt powinien więc być szczególnie chroniony przed zanieczyszczeniem. Jest oczywiste, że osłony umieszczone na gablotach stanowiłyby właściwą formę zabezpieczenia sprzedaży i w określonym stopniu zabezpieczałyby żywność przed zanieczyszczeniem zewnętrznym, a tym samym ograniczałyby ryzyko związane z bezpieczeństwem żywności. Przede wszystkim chodzi bowiem o zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem z otoczenia, mimowolnym, niecelowym, a które może się zdarzyć w trakcie funkcjonowania sklepu (sprzątanie stoiska, dostawy żywności, zanieczyszczenie pochodzące z elementów konstrukcji znajdującej się nad stoiskiem, czy też zanieczyszczenie pochodzące od klientów, których higiena jak również stan zdrowia jest zróżnicowany). Istnieją również potencjalne zagrożenia związane z czynnikiem ludzkim (wirusy, bakterie) oraz innymi obecnie powszechnie znanymi zagrożeniami społecznymi. Okoliczności te mają tym bardziej znaczenie w przypadku punktu sprzedaży stanowiącego większy powierzchniowo sklep z dużą ilością klientów, a także z uwagi na samoobsługową formę sprzedaży, a więc bez stałego nadzoru nad wyeksponowanym produktem np. przez pracownika sklepu. Zdaniem organu oczywiste jest, że nie można w pełni zabezpieczyć żywności przed celowym działaniem klientów, np. dotykaniem gołą dłonią pieczywa, ale istotnym jest podejmowanie możliwych działań w kierunku ograniczania ryzyka związanego z wszelkimi czynnikami zanieczyszczenia poprzez stosowanie określonych form zabezpieczeń, np. osłon z otworami, czy pokryw.

Kierując się powyższymi względami [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

[...] (Polska) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz ewentualnie niewłaściwe zastosowanie:

- art. 5 ust. 2 lit. a) i d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez organ, in abstracto, bez postępowania dowodowego w tym zakresie, że nie zostały w sposób należyty dochowane procedury ochrony żywności przed zagrożeniami i że poziom zagrożeń nie został zminimalizowany do poziomu akceptowalnego,

- ust. 2 lit. a) i b) rozdziału I załącznika II oraz ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż brak pokryw plastikowych na pieczywie powoduje, że żywność ta nie jest należycie chroniona, co może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, które doprowadziło w efekcie do wydania błędnej decyzji utrzymującego w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nakazującą zabezpieczenie przed zanieczyszczeniami nieopakowanych bułek śniadaniowych w sprzedaży samoobsługowej w terminie do dnia 30 stycznia 2017 r. w Hipermarkecie [...] w [...] przy ul. [...];

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, a w szczególności poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wydanej decyzji do argumentacji podniesionej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej Instancji.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z wnioskiem do Trybunału Sprawiedliwości o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego o treści: "czy na podstawie przepisów pkt 2 lit. a i b rozdziału I załącznika II oraz pkt 3 rozdziału IX załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych dopuszczalna jest sprzedaż pieczywa nieopakowanego poprzez ekspozycję w pojemnikach przeznaczonych do obsługi samoobsługowej, w przypadku jeżeli pojemniki te są pozbawione pokryw".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że powołany w zaskarżonej decyzji ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004, a także ust. 2 lit. a) i b) rozdziału I załącznika II rozporządzenia nie określają szczegółowo, w jaki sposób ma wyglądać dystrybucja środków spożywczych i nie precyzują w jaki sposób ma być eksponowane pieczywo sprzedawane w formie samoobsługowej bez opakowania konsumentowi finalnemu. Nie określają także szczegółowo wymagań dotyczących sprzedaży żywności nieopakowanej ani też kwestii dotyczących wyposażenia pomieszczeń w placówkach detalicznych pod kątem właściwego zabezpieczenia takiej żywności przed zanieczyszczeniem, czy też wymagań dla konstrukcji i rodzaju mebli, regałów, stołów oraz pojemników przeznaczonych do przechowywania i eksponowania przedmiotowych środków spożywczych.

Skarżąca wskazała też, że przepisy rozporządzenia wywierają bezpośredni skutek w ustawodawstwach państw członkowskich, bez konieczności ich implementacji do lokalnego porządku prawnego. W związku z tym wykładnia przepisów powinna mieć charakter harmonijny i jednolity. Natomiast w przypadku innych krajów członkowskich (np. na terenie Republiki Czeskiej) ekspozycja pieczywa bez osłon/pokryw jest zjawiskiem standardowym i nie spotyka się z zastrzeżeniami ze strony organów kontrolnych. Przepisy rozporządzenia, w szczególności ust. 3 rozdziału IX załącznika II nie uzasadniają wprowadzania rozróżnień w odniesieniu do rynków poszczególnych Państw członkowskich.

W ocenie skarżącej z punktu widzenia bezpieczeństwa produktu i konsumenta nie ma żadnej różnicy pomiędzy eksponowaniem pieczywa w pojemnikach przystosowanych do samoobsługowej sprzedaży tego typu produktów z pokrywą lub bez tego elementu, bowiem w obydwu tych przypadkach na produkt oddziałują takie same czynniki zewnętrzne. Zastosowanie pokrywy z tworzywa sztucznego nie zapewnia zwiększonego poziomu zabezpieczenia produktu. Sklepy typu supermarket/hipermarket (jak np. poddany kontroli sklep przy ul. [...] w [...]) są masowo odwiedzane przez klientów, a pieczywo należy do grupy produktów najczęściej kupowanych, co powoduje, że pokrywy są cały czas przez klientów otwierane i zamykane. Charakter wskazanych produktów uzasadnia zaliczenie ich do tzw. produktów szybko-rotujących co powoduje, iż przeciętny okres ekspozycji jest bardzo krótki. W związku z tym na przedmiotowe środki spożywcze oddziałują takie same czynniki środowiskowe niezależnie czy klient pobiera produkt z pojemnika z dodatkową pokrywą, którą musi podnieść, czy też bez tego elementu. Nie są więc uzasadnione zarzuty, jakoby ekspozycja produktu bez pokrywy skutkowała powstaniem zagrożenia dla zdrowia konsumentów. Ponadto przed dotarciem na półkę pieczywo znajduje się na nieosłoniętych blatach piekarniczych i jest transportowane przez osoby zajmujące się wypiekiem - w piekarni zewnętrznej lub piekarni sklepowej. Również i wtedy narażone jest na działanie powietrza - pyłu, kurzu, drobnoustrojów.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE wydany w sprawie C-382/10, w którym wskazano, że załącznik II rozdział IX pkt 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 powinien być interpretowany w ten sposób, że w przypadku pojemników przeznaczonych do samoobsługowej sprzedaży chleba i wypieków, fakt, iż potencjalny kupujący teoretycznie mógł dotknąć gołymi rękami żywność oferowaną do sprzedaży lub mógł na nią kichnąć, nie pozwala jako taki na stwierdzenie, że żywność ta nie była chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się ona niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie są dotknięte tego rodzaju uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów uzasadniałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późn. zm.) ustanawia dla podmiotów działających na rynku spożywczym obowiązek przestrzegania w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1 z późn. zm.).

Natomiast ust. 3 rozdziału IX załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 stanowi, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądne oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana.

Jednocześnie przepis art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 z późn. zm.) przewiduje, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (ust. 1). Według art. 54 ust. 2 powołanego rozporządzenia działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;

e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;

f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;

g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;

h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

Właściwość do podejmowania powyższych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także podstawę prawną do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych określa przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. w Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2016 r. przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w Hipermarkecie [...] w [...] przy ul. [...] stwierdzono, iż w sprzedaży samoobsługowej znajdowały się nieopakowane bułki śniadaniowe, eksponowane w otwartej gablocie. Także w toku kontroli w dniu 10 lutego 2017 r. stwierdzono, że w przedmiotowym sklepie, na stoisku samoobsługowym, odbywała się sprzedaż pieczywa nieopakowanego (bułek) z gablot, które w części były niezabezpieczone osłonami zabezpieczającymi przed zanieczyszczeniami. Powyższe ustalenia organów obu instancji znajdują potwierdzenie w protokołach kontroli sanitarnej nr [...] oraz [...], które to protokoły zostały bez zastrzeżeń podpisane przez przedstawiciela Spółki [...] (Polska).

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że powyższe ustalenie świadczyło o naruszeniu wymagań sanitarnych w zakresie zapewnienia ochrony żywności przed zanieczyszczeniem, wynikających z ust. 3 rozdziału IX załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004, a wymaganych tym przepisem między innymi na etapie dystrybucji. Oczywistym jest bowiem, że ekspozycja nieopakowanego pieczywa w pojemnikach pozbawionych pokryw wiąże się z narażeniem tego rodzaju produktów na wzmożone działanie czynników zewnętrznych, w tym chociażby na osiadanie kurzu, a także oddziaływanie innych zanieczyszczeń z powietrza, takich jak pyły bądź też zanieczyszczenia biologiczne pochodzące od ludzi.

Chybiony jest argument skarżącej, iż nieopakowane pieczywo jest narażone na działanie pyłu, kurzu i drobnoustrojów na wcześniejszych etapach, poprzedzających etap dystrybucji w sklepie. Trzeba bowiem podkreślić, że ust. 3 rozdziału IX załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 ustanawia obowiązek ochrony żywności przed zanieczyszczeniem na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania, jak również dystrybucji. Decyzje organów wydane w niniejszej sprawie dotyczyły etapu dystrybucji żywności, a kontrole przeprowadzone w sklepie skarżącej wykazały, że na tym etapie obowiązek ochrony nie jest realizowany.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa również zarzut nieprzeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu w zakresie rzeczywistego zanieczyszczenia żywności z uwagi na brak pokryw plastikowych. Z przepisu ust. 3 rozdziału IX załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 wynika bowiem obowiązek chronienia żywności, a zatem podejmowania działań mających na celu ochronę żywności przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. Chodzi zatem o ochronę przed potencjalnym zagrożeniem powstania tego rodzaju zanieczyszczenia. Bez wpływu na obowiązek w tym zakresie pozostaje zatem kwestia czy w danym przypadku do takiego zanieczyszczenia doszło.

Obowiązku wynikającego z powołanych przepisów nie wyłącza także akcentowany przez skarżącą charakter przedmiotowych produktów, jako produktów o szybkiej rotacji. Podniesiona przez skarżącą okoliczność, że pieczywo należy do grupy produktów najczęściej kupowanych, co powoduje iż pokrywy są cały czas przez klientów otwierane i zamykane, nie oznacza możliwości odstąpienia od stosowania środków w celu ochrony pieczywa w tym czasie, kiedy klienci nie dokonują jego zakupu i nie otwierają pokryw, a przy tym może to mieć miejsce w różnych odstępach czasowych, z uwagi na różne natężenie ruchu klientów w sklepie.

Wbrew przekonaniu strony skarżącej do odmiennych wniosków nie prowadzi analiza powołanego w skardze wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt C-382/10, w którym przedmiotem rozważań była dopuszczalność – w kontekście zagrożenia zanieczyszczeniem – sprzedaży pieczywa nieopakowanego poprzez ekspozycję w pojemnikach przeznaczonych do obsługi samoobsługowej. Jakkolwiek bowiem w wyroku tym uznano, iż tego rodzaju forma sprzedaży pieczywa jest dopuszczalna i nie wiąże się samoistnie z narażeniem produktu na zanieczyszczenie, to jednak nie podważono w tym zakresie konieczności wyposażenia wspomnianych pojemników w stosowne pokrywy.

Z powyższych względów uznać należy, że zobowiązanie strony skarżącej do zabezpieczenia przed zanieczyszczeniem nieopakowanego pieczywa w sprzedaży samoobsługowej w hipermarkecie [...] przy ul. [...] w [...], co w świetle decyzji organów obu instancji powinno polegać na umieszczeniu pokryw (osłon) na dotychczas otwartych gablotach z pieczywem, było uzasadnione powołanymi wyżej przepisami prawa, w tym art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 882/2004.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.