Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1137/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 435/21 w sprawie ze skargi B. J. na rozstrzygnięcie Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Ch. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w Ch.; 3. zasądza od Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w Ch. na rzecz B. J. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 435/21 oddalił skargę B. J. na rozpatrzenie protestu przez [A.] w C. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu na pozytywną ocenę merytoryczną i nie wybranie wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 ze względu na niewystarczające środki.

Pismem z [...] lutego 2021 r. strona została poinformowana przez [A.] w C., że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie nr [...] złożony w ramach konkursu nr [...] pozytywnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednakże ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów, wniosek nie został wybrany do dofinansowania.

Strona nadała elektronicznie protest [...] marca 2021 r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] marca 2021 r. [A.] w C. pozostawiło bez rozpoznania protest B. J. dotyczący oceny formalnej ww. wniosku. W uzasadnieniu ŚCP wskazało - powołując się na art. 46 ust. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - że w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Skoro datą wysłania pierwszego zawiadomienia jest 3 lutego 2021 r., to pismo uznaje się za doręczone 17 lutego 2021 r. Od tej daty rozpoczął swój bieg termin do wniesienia protestu, który upłynął 3 marca 2021 r. Protest nadany 4 marca 2021 r. został wniesiony po terminie i jako taki podlega pozostawieniu bez rozpoznania. Rozstrzygnięcie to zostało wysłane do strony elektronicznie 19 marca 2021 r. i uznane za doręczone w dniu 3 kwietnia 2021 r.

Skargę na podjęte rozstrzygnięcie wniosło [...] Skarżąca w skardze stwierdziła, iż w sprawie doszło do wadliwego pozostawienia protestu bez rozpoznania z uwagi na błędne obliczenie terminu do jego wniesienia będącego następstwem naruszenia art. 46 § 6 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Sądu stwierdzenie z art. 46 § 6 k.p.a., że "doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni licząc od pierwszego zawiadomienia" należy interpretować w ten sposób, że termin na odebranie przesyłki wynosi czternaście dni. W konsekwencji dniem doręczenia jest ostatni dzień czternastodniowego terminu. Z początkiem piętnastego dnia liczonego od dnia pierwszego zawiadomienia powstaje możliwość uznania pisma za doręczone, jednak datą doręczenia jest czternasty dzień. Fakt, że na urzędowym poświadczeniu odbioru widnieje dzień 18 lutego 2021 r. jako dzień uznania pisma za doręczone nie oznacza, że doręczenie w tym dniu nastąpiło. W tym dniu bowiem jedynie uznano pismo za doręczone z upływem dnia poprzedniego, czyli czternastego dnia liczonego od daty pierwszego zawiadomienia.

Skoro zatem datą pierwszego zawiadomienia był [...] luty 2021 r., to ostatnim dniem, w którym skarżąca mogła odebrać korespondencję był 17 luty 2021 r. Dnia następnego – 18 lutego 2021 r. organ jedynie mógł uznać przesyłkę za doręczoną, co jednak nie zmieniło daty doręczenia. Czternastodniowy termin do wniesienia protestu upłynął zatem 3 marca 2021 r. Protest wniesiony 4 marca 2021 r. był zatem wniesiony po terminie.

W konsekwencji ŚCP prawidłowo zastosowało przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym protest pozostawia się bez rozpatrzenia, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 45 ust. 5, został wniesiony po terminie. [A.] doręczając ocenę projektu pouczyło stronę w sposób prawidłowy o prawie, terminie i sposobie wniesienia protestu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniosła B. J. zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, w postaci:

1) art. 45 ust. 5, art. 59 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014 - 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1818, dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) nieuzasadnionym ustaleniu, że organ w piśmie informującym o ocenie projektu prawidłowo pouczył Skarżącą o terminie na wniesienie protestu przy doręczeniu informacji o ocenie projektu drogą elektroniczną;

b) nieuzasadniony ustaleniu, że skarżąca otrzymała od organu w piśmie informującym o ocenie projektu informacje pozwalające jej na prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenie rozpoczęcia terminu na wniesienie protestu w przypadku zastosowania przez organ doręczenia elektronicznego i otrzymania Urzędowego Poświadczenia Doręczenia;

c) nieuzasadnionym ustaleniu, że skarżąca otrzymała od organu w piśmie informującym o ocenie projektu informacje pozwalające jej na zdefiniowanie pojęcia pisemnego doręczenia informacji o ocenie projektu.

a w konsekwencji na

d) naruszeniu traktatowej zasady przejrzystości realizacji konkursów, równego traktowania beneficjentów pomocy realizowanej przez normy rzetelności i bezstronności wyboru projektów.

2) pkt. 5.5 i 10.5 Regulaminu RPSL.03.02.00-IP.01-24-026/20 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 Oś Priorytetowa III. Konkurencyjność MSP, Działanie 3.2 Innowacje w MŚP, Typ projektu Inwestycje w MŚP w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) błędnym stwierdzeniu, że Urzędowe Poświadczenie Odbioru oznacza jedynie uznanie pisma za doręczone, podczas gdy w pkt. 10.5 Regulaminu organ zawarł wyraźne stwierdzenie, że zawiadomienie o wyniku oceny wniosku uważa się za skutecznie doręczone w przypadku otrzymania Urzędowego Poświadczenia Obioru, bez zastrzeżenia, że w tym przypadku data doręczenia oraz data uznania pisma za doręczone może być różna, a w konsekwencji wpływa na wyliczenie terminu do wniesienia protestu;

b) błędnym ustaleniu, że organ prawidłowo wyliczał termin do wniesienia protestu, skoro w pkt. 10.5 Regulaminu stwierdzono, że pismo uznaje się za doręczone zgodnie z art. 46 oraz art. 57 § 1 pkt. 5 k.p.a., zaś w tym przepisie brak podstaw do wyliczenia terminu wyznaczonego w dniach a znajduje się tam wyłącznie norma określająca zachowanie terminu poprzez wysłanie dokumentu elektronicznego;

a w konsekwencji na naruszeniu traktatowej zasady równego traktowania beneficjentów pomocy realizowanej przez normy rzetelności i bezstronności wyboru projektów.

3) art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 46 § 6 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) błędnym ustaleniu, że doręczenie pisma elektronicznego następuje z upływem ostatniego dnia terminu, podczas gdy przepis art. 46 §6 k.p.a. zawiera normę prawną o treści odmiennej i w zakresie doręczeń elektronicznych do doręczenia pisma drogą elektroniczną dochodzi nie z upływem ale po upływie 14 dni, licząc od dnia wysłania pierwszego zawiadomienia.

2. naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

- art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 67 ustawy wdrożeniowej, polegające na:

a) zaniechaniu oceny przedłożonego przez Skarżącą przy skardze, jak i znajdującego się w aktach organu, dowodu w postaci Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia nr [...], który to dokument został przekazany Skarżącej i stanowił dla niej wyłączną podstawę obliczenia terminu do wniesienia protestu;

b) zaniechaniu oceny, czy Skarżąca działając w zaufaniu do informacji widniejących w treści przesłanego jej Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia nr [...] i na tej podstawie wyliczając termin do wniesienia protestu nie powinna korzystać z ochrony prawnej tak, jak strona działająca na podstawie wadliwego pouczenia organu co do terminu wniesienia środka zaskarżenia;

c) zaniechania oceny, czy pozbawienie Skarżącej jako uczestniczki konkursu możliwości wniesienia protestu pomimo obliczenia przez nią terminu w oparciu o wysłany jej dokument urzędowy w postaci Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia, przy jednoczesnym braku jednoznacznego pouczenia o szczególnych regułach doręczeń elektronicznych, mogło naruszyć traktatową zasadę przejrzystości przy prowadzeniu postępowań na wybór projektów oraz pozbawić dostępu do istotnych informacji związanych z zasadami jakie zastosuje organ przy wyliczaniu terminów w zakresie doręczeń elektronicznych;

d) zaniechania oceny, czy pozbawienie Skarżącej w regulaminie konkursu dostępu do istotnych informacji o warunkach i sposobie wyliczania terminów w ramach procedury odwoławczej związanych z generowaniem Urzędowego Poświadczenia Doręczenia oraz wpływu zawartych tam informacji na sposób wyliczenia terminów na wniesienie środków odwoławczych, mogło naruszyć traktatową zasadę przejrzystości przy prowadzeniu postępowań;

e) zaniechanie oceny, czy pozostawienie przez organ protestu Skarżącej bez rozpatrzenia w obliczu niejasności dotyczących obliczaniem terminu na wniesienie protestu po uznaniu dokumentu elektronicznego za doręczony, w zestawieniu z niepełnymi informacjami i pouczeniami organu oraz danymi wynikającymi z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia nie powinno uzasadniać przyznania Skarżącej ochrony na zasadach odpowiadających instytucji przywrócenia terminu tj. w trybie uznania pozostawienia protestu bez rozpatrzenia za nieuzasadnione i nakazania ponownego rozpatrzenia które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przypadku uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi, stwierdzenie, że pozostawienie protestu Skarżącej bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie w tej sprawie miał zarzut naruszenia art. 46 § 6 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Przepis ten reguluje fikcję prawną doręczenia pisma za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.

Podjęcie analizy ww. regulacji prawnej wymaga zaprezentowania pozostałych regulacji dotyczących doręczania pism drogą elektroniczną w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 46 § 4 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób.

Zgodnie zaś z art. 46 § 5 k.p.a. w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma.

W realiach tej sprawy pismem z [...] lutego 2021 r. (k.25) strona została poinformowana przez [A.], że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie w ramach opisanego wyżej konkursu pozytywnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednakże ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów, wniosek nie został wybrany do dofinansowania. W piśmie tym zawarto również pouczenie o prawie wniesienia protestu, który należało wnieść za pośrednictwem Instytucji Pośredniczącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu. Strona nie odebrała kierowanej do niej korespondencji. Z urzędowego poświadczenia doręczenia (k. 12) wynika, że datą wystawienia pierwszego zawiadomienia o możliwości odebrania pisma był dzień 3 lutego 2021 r. Powtórne zawiadomienie również elektronicznie wysłane zostało 11 lutego 2021 r. Z treści urzędowego poświadczenia doręczenia wynika data uznania dokumentu za doręczony: 18 lutego 2021 r. Strona nadała elektronicznie protest 4 marca 2021 r. (k. 9).

Zaznaczyć należy, że zgodnie ze zdaniem drugim art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej do doręczenia informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem art. 39 – 49b regulujące doręczanie pism. Ponadto zgodnie z art. 67 ww. aktu prawnego do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Z przedstawionego stanu faktycznego istotną datą był 3 luty 2021 r. w którym to dniu wystawiono pierwsze zawiadomienia o możliwości odebrania pisma. Jest to zawiadomienie, o którym mowa w art. 46 § 4 k.p.a.

W związku z powyższym to ten dzień (3 lutego 2021 r.) wyznacza sposób ustalenia terminu doręczania, o którym mowa w spornym art. 46 § 6 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że przepis ten reguluje termin czternastodniowy, a zatem liczony w dniach. W związku z powyższym zastosowanie ma również art. 57 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Powyższe oznacza, że pierwszym dniem z czasookresu kolejnych czternastu dni jest 4 lutego 2021 r. Natomiast ostatnim dniem tego czasookresu jest 17 lutego 2021 r.

W dalszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 46 § 6 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane nie przed upływem czternastu dni, nie w czternastym dniu, ale – co należy szczególnie podkreślić – już po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Skoro w tej sprawę owym czternastym dniem jest 17 lutego 2021 r. to w następstwie jego upływu pojawia się dzień kolejny, czyli 18 lutego 2021 r. I to właśnie w tym dniu (18 lutego 2021 r.) następuje skutek doręczenia pisma (informacji od której przysługuje protest) związany z przyjęciem fikcji prawnej doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że Sąd I instancji przyjmując, że skutek fikcji prawnej doręczenia ww. pisma nastąpił w dniu 17 lutego 2021 r. naruszył postanowienia art. 46 § 6 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro doręczenie ww. informacji nastąpiło nie w dniu 17, ale w dniu 18 lutego 2021 r. należy konsekwentnie przyjąć, że czternastodniowy termin do wniesienia protestu zakończył swój bieg w dniu 4 marca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy w tym też dniu protest został skutecznie wniesiony do właściwego organu. W konsekwencji protest powinien podlegać rozpoznaniu, gdyż brak było podstaw do pozostawienia go bez rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe uzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 46 § 6 k.p.a. oraz punkt 10.5. Regulaminu odnoszący się do zasad uznawania doręczenia pisma za skuteczne.

Pozostałe zarzuty okazały się nieuzasadnione. W szczególności ze względu na wadliwe zastosowanie przepisów w zakresie ustalenia skuteczności doręczenia pisma (informacji) przez organ administracyjny nie sposób skutecznie wywodzić naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wadliwe działanie organu w tej sprawie nie wiązało się bowiem z przeprowadzeniem wyboru projektu do dofinansowania w sposób naruszający przejrzystość, rzetelność i bezstronność oraz nie wykluczyło zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 67 ustawy wdrożeniowej. W tej sprawie wadliwe obliczenie terminu wiązało się nie z procedurą odwoławczą, ale z ustaleniem daty doręczenia informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku. Do tego ostatniego zagadnienia odnosi się natomiast art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę, stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie (480 zł), orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).