Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1641/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W.G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytkowi decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] na podstawie art. 3 pkt 15, art. 4, art.7 pkt 1, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) wpisał z urzędu do rejestru zabytków województwa [...] otoczenie zespołu zabudowy przy ul [...], stanowiące teren dawnego ogrodu [...] fundacji P. M., w granicach dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...], objęta KW nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych: Z.S., P.S., A.G., E.P., i J.T., a działki nr [...], [...], [...] i [...], objęte KW [...], KW [...], KW [...], KW [...] stanowią własność J.M.. Artystyczne i historyczne wartości zabytkowej zabudowy przy ul. [...] w K. zadecydowały, że budynki stanowiące dawną własność Zakładu [...], fundacji P.M. stały się przedmiotem zainteresowania służb konserwatorskich jeszcze w okresie międzywojennym i zostały uznane za godne wpisu do rejestru zabytków już w 1937 r. Przedwojenna decyzja z dnia [...] lutego 1937 r. nr [...] w sprawie uznania za zabytek zaginęła najprawdopodobniej podczas II wojny światowej, utrudniając jednoznaczne określenie przedmiotu, a przede wszystkim zakresu ochrony konserwatorskiej.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, stosując się do art. 4 pkt 1 ustawy 2 dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązujący konserwatora zabytków do zapewnienia warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, podjął czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie stanu faktycznego i obiektywnej prawdy co do granic ochrony konserwatorskiej, zgodnie z przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 1937 r., które w dalszym toku postępowania stały się podstawą do wydania decyzji wpisującej do rejestru zabytków otoczenie zabudowy przy ul. [...]. W trakcie czynności wyjaśniających przeanalizowano zapisy w zachowanych księgach hipotecznych dla przedmiotowych nieruchomości z lat 1937-1940, materiały archiwalne dotyczące fundacji P.M. i działalności Zakładu [...], dokumentację techniczną oraz mapy archiwalne.

Zespół zabudowy przy ul. [...], położony obecnie w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] leżał na terenie C., wzdłuż drogi prowadzącej do L. Według planu kołłątajowskiego i map katastralnych w miejscu dzisiejszej zabudowy istniał pierwotnie dom pod nr [...], stanowiący własność niejakiego S.R., a następnie S.Z.. Najstarszy w omawianym zespole zabudowy budynek o aktualnym numerze [...] powstał w II pół. XVIII w. i miał charakter wolnostojącego dworku, zaprojektowanego w rozległym ogrodzie, którego reliktem są działki o aktualnych numerach [...], [...], [...], [...], [...]. Dalsza historia nieruchomości związana jest z fundacją P.M., który w dniu [...] października 1858 r. wszedł w posiadanie gruntów w dzielnicy [...]. W 1885 r. na terenie należącym do zakładu wychowawczego został wzniesiony według projektu B. M. budynek w stylu historyzmu o aktualnym nr [...], a w 1910 r. klasycystyczny, przeszklony pawilonik oranżerii, aktualnie nr [...].

Organ pierwszej instancji podkreślił, że w księdze hipotecznej Iwh [...] pod datą 3 września 1937 r., a więc w kilka miesięcy po wydaniu decyzji o wpisie do rejestru zabytkow, ujawniono ograniczenie w rozporządzaniu zabytkiem, za jaki uznano dom przy ul. [...], znajdujący się na parceli [...]. Przy określeniu przedmiotu wpisu użyto liczby pojedynczej. Zapis ten wielokrotnie powtarza się w wymienionych powyżej księgach hipotecznych, a w Iwh [...] jest uszczegółowiony na dz. nr [...], która została wydzielona po podziale dz. nr [...]. Na podstawie ksiąg hipotecznych, map archiwalnych i równoważników gruntowych ustalono, że zakres dz. nr [...] odpowiada obecnej parceli [...]. Wobec powyższego można Jednoznacznie stwierdzić, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1937 r. za wpisany do rejestru zabytków należy uznać budynek o obecnym nr [...]. Granice ochrony konserwatorskiej wyznaczono na całość parceli [...].

Zespół zabudowy przy ul. [...] oraz dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] stanowiące jego otoczenie znajdują się poza układem urbanistycznym [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r. Jedyna forma ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu wynika z faktu położenia na terenie miasta uznanego za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r. Przepis art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymienia uznanie za pomnik historii jako jedną z form ochrony, jednak zarówno cytowana ustawa jak i obowiązujące prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru, nie precyzują zasad jej sprawowania. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, mając na uwadze zapewnienie skutecznej ochrony zabytkowemu zespołowi budynków, podjął zatem postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...], które jest przedmiotem odrębnego postępowania oraz niniejsze postępowanie w sprawie wpisu dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...] jako otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...]. Przedmiotem prowadzonych postępowań nie objęto dz. nr [...]. Ochrona przedmiotowej działki ze względu na fakt zachowania z pierwotnej, zabytkowej substancji budynku [...] jedynie dwóch ścian i ze względu na trwającą nadbudowę wymaga, zdaniem organu pierwszej instancji, rozważenia i ewentualnie odrębnego postępowania. Wpisem do rejestru zabytków, zgodnie z niniejszym postępowaniem nie objęto także pasa drogowego, jaki stanowi ulica [...]. Pierzeja ulicy, znajdująca się w obrębie miasta uznanego Pomnikiem Historii i jest dostatecznym zabezpieczeniem dla ochrony ekspozycji zabytkowych elewacji budynków nr [...], [...] i [...] od strony ul. [...].

Organ pierwszej instancji podkreślił, że działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] według planu kołłątajowskiego z 1785 r. i planu senackiego z 1802-1808 r. są terenami dawnego ogrodu otaczającego dwór na C., a później Zakład [...]. Na zachowanych archiwalnych planach tej części K. widoczny jest ogród o geometrycznej formie, podzielony alejkami w układzie szachownicowym, obsadzony drzewami. Z zachowanego aktu fundacyjnego P.M., jak i regulaminu zakładu [...] z 1927 r. wynika, że ogród pełnił funkcję użytkową. Wpis do rejestru powyższych działek, zgodnie z art. 3 pkt 15 i art. 9 ust 2 Jstawy o ochronie i opiece nad zabytkami, ma służyć wyłącznie ochronie zabytkowych obiektów nr [...] i [...], których bogata forma, detal dekoracji elewacji, czas powstania decydują o niepodważalnych wartościach artystycznych. Zespół zabudowy przy [...], a także jego otoczenie, w powiązaniu z zachowanymi archiwaliami dokumentuje historię Zakładu [...], początki charytatywnej działalności opiekuńczo wychowawczej w K., jak i społeczną działalność wybitnego malarza P.M., mając tym samym ogromną wartość historyczną i naukową.

Organ pierwszej instancji odwołał się ponadto do opinii dr hab. inż. mgr Z.M. i wytycznych konserwatorskich zawartych w opracowaniu "Katalog Założeń Zielonych Miasta K. - Ogród w posesji przy ul. [...] " mgr J. W. i prof. dr hab. J. B. z 1990 r. stwierdzając, że zakres ochrony powinien obejmować układ całości obiektu zgodnie z jego granicami historycznymi. Wpis działki [...] umożliwia pełną ekspozycję zachodniej, bogato rzeźbionej elewacji budynku nr [...] jedynej obecnie dostępnej elewacji bocznej dawnego dworku [...]. Wpis dz. nr [...], [...], [...] i [...] jest uzasadniony historycznie. Stanowią one relikt dawnego ogrodu śródblokowego. Według zachowanych planów archiwalnych i ikonografii C. i dzielnica [...] stanowiły praktycznie do II pół XIX w. w dużym stopniu tereny o charakterze ogrodniczym z niewielką ilością zabudowy. Ochrona działek na zapleczu zespołu zabudowy przy ul. [...] jest zatem, jak podkreślił organ pierwszej instancji, uzasadniona również z uwagi na zachowanie ciągłości rozwojowej struktury urbanistycznej tej części miasta stanowiącej niegdyś jego obrzeża.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. po rozpatrzeniu odwołań J.T., P. i Z.S. oraz J.M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 2006 r. wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2008 r. organ odwoławczy stwierdził, że podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji orgau I instancji ma ustalenie zakresu ochrony konserwatorskiej wynikający z orzeczenia władzy konserwatorskiej z dnia [...] lutego 1937 r., nr [...], które nie zachowało się do dnia dzisiejszego.

W księdze rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...] został wpisany dworek składający się z dwóch budynków piętrowych (jeden z nich z XVIII w. o stylowej fasadzie kryty dachem łamanym) połączonych pawilonem parterowym z trójkątnym przyczółkiem na osi, o fasadzie klasycystycznej z 1848 r., o układzie wnętrz dwutraktowym. Jako miejsce położenia zabytku wskazano ul. [...], na działce [...], a granice ochrony – całość budynku. Jak wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8.05.2006 r. drugi tom Księgi rejestrowej obejmujący wpisy z 1937 r. nie zachował się, a obecna księga rejestru "A" została założona po 1969 r. przy czym nie można ustalić czy w momencie sporządzenia ww. wpisu w tejże księdze rejestru istniały jakiekolwiek dokumenty będące jego podstawą.

Z kolei w księdze wieczystej (wykazie hipotecznym) [...], pod numerem sprawy – [...] z datą [...] lipca 1937 r. zapisano :"Notuje się ograniczenie w rozporządzaniu zabytkiem, za jaki uznano dom przy ul. [...] znajdujący się na parceli lk. [...]". Analogiczne oznaczenie zabytku znajduje się w, założonym po II wojnie światowej i prowadzonym do 1969 r., rejestrze zabytków nieruchomych (Tom I, poz. 1-591), w którym odręcznie pod numerem [...] zanotowano nr decyzji, datę jej wydania oraz wskazanie obiektu –"[...]", brak jest natomiast daty sporządzenia tego wpisu.

Z akt sprawy wynika, że wymieniona w [...] parcela lk. [...] obejmowała budynki przy ul. [...] obecnie [...] i [...]. Przy czym budynek przy ul. [...] to pawilon kwiaciarni wzniesiony w 1910 r., mający formę parterowej przewiązki pomiędzy budynkami mieszkalnymi, natomiast budynkiem przy ul. [...] jest barokowy dwór wzniesiony przed połową XVIII w. jako willa podmiejska, w otoczeniu ogrodowym. Budynek ten został przekształcony po 1855 r. i rozbudowany jako siedziba Zakładu [...] fundacji P.M.. Natomiast w wykazie hipotecznym Lwh [...] , obejmującym parcele [...] kat. [...] –ogród, [...] – budowlana, [...] – budowlana, wskazano na "służebność przytyku budynku wstawić się mającego na parc. lk. [...] do budynku uznanego za zabytek, a stojącego na parceli [...] kat. [...]"

Zdaniem organu odwoławczego za wpisany do rejestru zabytków ww. decyzją z dnia [...] lutego 1937 r. należy uznać wyłącznie budynek przy ul. [...] w K..

Twierdzenie to organ oparł na następujących przesłankach.

Wobec niezachowania się orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] lutego 1937 r. nr [...] oraz drugiego tomu Księgi rejestrowej obejmującego wpisy z 1937 r. dokumentem, któremu przyznano prymat przy ustalaniu zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z ww. decyzji, jest zapis pochodzący z dnia [...] lipca 1937 r. ujawniony w wykazie hipotecznym Lwh [...] dotyczący parceli lk. [...]. Ujawnienie w wykazie hipotecznym ograniczenia w rozporządzaniu budynkiem uznanym za zabytek stanowiło realizację obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o opiece nad zabytkami. Jeżeli zatem brak jest analogicznego zapisu w odniesieniu do parceli lk [...] (również objętej wykazem hipotecznym Lwh [...]) to nieuzasadnionym jest twierdzenie, że na podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 1937 r. nr [...] do rejestru zabytków został wpisany obecny budynek przy ul. [...].

Za obiekty godne wpisania do rejestru zabytku uważano budynki co najmniej stuletnie. Wprawdzie kryterium czasu nie wynikało bezpośrednio z przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o ochronie zabytków, ale było jednym z postulatów wówczas obowiązującej doktryny konserwatorskiej.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że na podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 1937 r. nr [...] za zabytek nie mógł być uznany, pochodzący z 1910 r. budynek przy ul. [...].

Jeżeli zatem wpisanym do rejestru zabytków jest jedynie budynek przy ul. [...] to postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...] należy uznać za bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, otoczenie jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictw Narodowego z [...] lipca 2008 r. W.G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a w przypadku nie uznania, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego obiekt, którego otoczenie zostało przez organ pierwszej instancji objęte wpisem, jest zabytkiem wpisanym do rejestru. Nieprawdziwe jest twierdzenie Ministra jakby wpisem do rejestru objęty był jedynie budynek położony przy ul. [...] w K. i stanowi ono przekroczenie granic sprawy administracyjnej. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie było bezprzedmiotowe a kończące je rozstrzygnięcie było prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa z [...] sierpnia 2008 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...] stanowiącego teren dawnego ogrodu zakonu [...] fundacji P.M. w granicach działek ewidencyjnych szczegółowo wymienionych w decyzji, położonych przy ul. [...] w K. i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość tego postępowania, w ocenie organu odwoławczego, wynika z tego, że wpisem do rejestru zabytków na podstawie orzeczenia z [...] lutego 1937 r. został objęty tylko budynek przy ul. [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami otoczenie jest to teren wokół lub przy zabytku. Skoro wpisem do rejestru zabytków nie jest objęty zespół budynków przy ul. [...] to wpisem do tego rejestru nie można objąć otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...], gdyż zespół ten nie jest zabytkiem.

Rozstrzygając sprawę organ obowiązany jest uwzględnić stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa).

W rozpatrywanej sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że przed tym samym organem toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...].04.2008 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek dawnej oranżerii położonej przy ul [...] w K. (k. 116-117 akt sądowych). Postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z [...] lipca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. O fakcie wszczęcia z urzędu postępowania o wpisanie do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w K. wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] lipca 2006 r. W dacie wydania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Ministra z [...] sierpnia 2008 r. istniała więc już w obrocie prawnym ostateczna decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków również i drugiego z budynków zespołu zabudowy przy u. [...] w K.. Okoliczność ta winna więc być uwzględniona przez organ odwoławczy i oceniona jako istotny dowód w sprawie. Pominięcie tego dowodu przez organ stanowi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przywołanego wyżej art. 77 § 1 kpa a przede wszystkim z naruszeniem zasady procesowej – zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni stan faktyczny i prawny ukształtowany decyzją z [...] lipca 2008 r. o wpisaniu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w K..

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.