Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3655/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 73, art. 75 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 12, art. 31, art. 73, art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 163 poz 1104
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać  wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda(spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 35/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2015r., sygn. akt I SA/Sz 35/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroków stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że J. S. zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok 27 działek rolnych, znajdujących się na 18 działkach ewidencyjnych położonych w gminie B., obrębach ewidencyjnych C. o nr [...], R. o nr [...], oraz M. o nr [...]. Zadeklarował: do jednolitej płatności obszarowej (JPO) - 83,64 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych - płatność zwierzęcą (JPOTUZ) - 21,61 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) - 62,03 ha. Podczas weryfikacji tego wniosku organ stwierdził, iż zadeklarowane do płatności działki ewidencyjne zostały zadeklarowane również przez innych producentów, tym samym działki te weszły w konflikt kontroli krzyżowej. Wskazał też na różnicę w powierzchni deklarowanej względem powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), tj. maksymalnego kwalifikowanego obszaru względem działek ewidencyjnych nr [...]. Korygując złożony wniosek, na wezwanie organu, wnioskodawca działkę FF (dz. ew. [...]) pomniejszył o 0,26 ha z 1,48 ha na 1,22 ha; Ż (dz. ew. [...]) o 0,09 ha z 0,27 ha na 0,18ha; J/J1 (dz. ew. [...]) o 0,12 ha z 0,32 ha na 0,20 ha; B/B1 (dz. ew. [...]) o 5,00 ha z 10,00 ha na 5,00 ha; A/A1 (dz. ew. [...]) o 10,00 ha z 10,00 ha na 0,00 ha. Dodatkowo wycofał z wniosku o przyznanie płatności, całą działkę ewidencyjną o nr [...], w tym działki rolne P/P1, PP/PP1 oraz R o łącznej powierzchni 20,00 ha. Łączna powierzchnia zmniejszeń względem pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wyniosła 35,47 ha.

W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] maja 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił J. S., przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok z sankcjami. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jednolita płatność obszarowa została odmówiona ze względu na procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (JPO - 83,64 ha; UPO -62,03 ha) a powierzchnią stwierdzoną (JPO - 45,95 ha; UPO - 39,58 ha) we wniosku wynoszącą powyżej 50 %. Powierzchnia stwierdzona wynikała z wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr [...], [...], cz. [...], cz. [...] o łącznej powierzchni deklarowanej 37,03 ha do JPO i 22,00 ha do UPO - co do których stwierdzono brak posiadania (użytkowania) oraz pomniejszenia powierzchni działek rolnych B/B1 o 0,27 ha, I/I1 o 0,02 ha, J/J1 o 0,12 ha, L/L1 o 0,04 ha, M o 0,02 ha, W o 0,04 ha, Y o 0,01 ha, Z o 0,05 ha, Ż o 0,09 ha na łączną powierzchnię 0,66 ha dla JPO i 0,45 dla UPO do powierzchni ewidencyjno - gospodarczej, ustalonej jako maksymalny kwalifikowany obszar do płatności.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy tę decyzję wskazał, iż przedmiotem prowadzonego postępowania, było ustalenie, czy producent był posiadaczem spornych gruntów w myśl przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 1164), zwanej ustawą o płatnościach bezpośrednich, w szczególności zweryfikowanie, czy wszystkie grunty zadeklarowane przez producenta były przez niego użytkowane.

W ocenie organu odwoławczego, sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Nie może mieć natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności do gruntów rolnych. Sens płatności polega na rekompensowaniu faktycznie poniesionych kosztów w związku z utrzymaniem gruntów rolnych zgodnie z normami. Dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów k.c., ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana, jako przesłanka ustalenia samego tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych.

Zdaniem organu producent w żaden sposób nie uprawdopodobnił, iż to on był posiadaczem na dzień 31 maja 2013r. oraz utrzymywał grunt w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, a wręcz potwierdził stosownymi oświadczeniami brak ich posiadania, względem działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni deklarowanej 20,00 ha (dz. P/P1, PP/PP1, R), części działek [...] o powierzchni 15,00 ha (dz. A/A1, cz. B/B1), działki nr 1/1 o powierzchni deklarowanej 1,03 ha (dz. T), części działki 239 o powierzchni 1,00 ha (dz. FF), co do których ubiegał się o płatności również inny producent. Z zeznań świadków (Z. D., D. P., Z. K. oraz T. G.) oraz oświadczeń strony wynikało, że działki rolne A/A1 P/P1, PP/PP1, R, T - nie były użytkowane przez stronę w roku 2013, wobec czego zostały wykluczone z płatności. Działka rolna FF została pomniejszona o obszar nieużytkowany rolniczo w roku 2013, tj. powierzchnię 1,00 ha ustaloną w oparciu o złożone wyjaśnienia strony, w tym wyrys obszaru na załączniku graficznym - obszaru wykoszonego - którego to powierzchnia wskazywała na dokonanie koszenia jedynie na powierzchni 0,48 ha. Działka [...], w tym działka rolna B/B1 i BB/BB1 – pomniejszone zostały kolejno o powierzchnię 5,00 ha oraz 10,00 ha jako obszar nieużytkowany rolniczo. Dodatkowo działka B/B1 została pomniejszona o 0,27 ha w związku z koniecznością uwzględniania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej jako obszaru maksymalnego kwalifikowanego do płatności, w ramach deklarowanych części działek rolnych - potwierdzonych wyrysami obszarów deklarowanych przez obie strony. Powierzchnia stwierdzona na działce rolnej B/B1 wynosiła 4,73 ha. Powierzchnia deklarowana na działce [...] przez producenta 15,00 ha (uwzględniając powierzchnię po pomniejszeniu - wycofaniu), przez E. S. 17,00 ha - powierzchnia ewidencyjno-gospodarczą działki nr [...] wynosiła 31,42 ha, w związku z powyższym, pomniejszono powierzchnię działek rolnych z 15,00 ha na 14,73 ha oraz powierzchnię 17,00 ha na 16,69 ha, proporcjonalnie do powierzchni deklarowanych. Względem działek rolnych J oraz Ż organ odwoławczy wskazał, że producent po wezwaniu dokonał pomniejszenia gruntów rolnych, a więc brak było możliwości uwzględnienia zmniejszenia powierzchni po poinformowaniu o nieprawidłowościach. Działka rolna Y został pomniejszona do powierzchni największego spójnego obszaru PEG. Producent - mimo wezwania - nie złożył żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Działki rolne I/Il, L/L1, M, W, Z, zostały zredukowane do powierzchni PEG.

Organ odwoławczy wskazał, iż powierzchnia referencyjna działek ewidencyjnych zadeklarowanych do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2013 roku, ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16), zwanego rozporządzeniem nr 73/2009. W celu potwierdzenia właściwej identyfikacji działki rolnej w przestrzeni i dokładniejszego określenia i sprawdzenia powierzchni uprawnionej do dopłat wykorzystano materiały kartograficzne, czyli mapy oraz ortofotomapy w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Organ odwoławczy podkreślił, że weryfikacja tych powierzchni w bazie LPIS odnosi się do sprawdzenia, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Oznacza to, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), zwanego rozporządzeniem nr 1122/2009, nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia PEG) na danej działce ewidencyjnej, o które to obszary zostały właśnie pomniejszone powierzchnie działek rolnych I/Il, L/L1, M, W oraz Z. Producent mimo wiedzy o nieużytkowaniu niektórych działek, korektą z dnia [...] grudnia 2013r. wycofał jedynie działkę ewidencyjną [...] w całości, działkę rolną A/A1 oraz pomniejszył działkę rolną B/B1 o 5,00 ha, nie dokonując przy tym w oparciu o stan faktyczny, pomniejszenia działek rolnych FF (dz. ew. [...]) oraz T (dz. ew. [...]). Powyższe spowodowało zasadne nałożenie sankcji, a co za tym idzie brak możliwości zastosowania przepisów art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009.

W ocenie organu odwoławczego, producent nie złożył wniosku zgodnego ze stanem faktycznym ubiegając się o płatności względem gruntów przez niego nieużytkowanych, jednocześnie nie wykazał braku winy deklarując sporne grunty - gdzie na etapie prowadzonego postępowania oświadczał, iż deklarował grunty na okoliczność podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedłożone do odwołania pisma nie mogą w ocenie organu II instancji stanowić podstawy do uznania, iż producent poinformował na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy. Powyższymi pismami producent nie wskazał, względem której części działek rolnych deklaracja z wniosku stała się nieprawidłowa. Wnioskodawca mimo posiadanej wiedzy o braku użytkowania gruntów dokonał pomniejszenia powierzchni działek rolnych, po wystosowanym wezwaniu, tak więc warunek, że rolnik nie został powiadomiony o nieprawidłowościach również nie został spełniony. Dodatkowo producent składając wniosek o przyznanie płatności, zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależnie lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem.

Oddalając skargę J. S. na tę decyzję – Sąd I instancji wskazał, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości nadania E. S. numeru producenta rolnego jako nieodnoszące się do przedmiotu postępowania nie mogły podlegać rozważeniu przez Sąd. Samo w sobie nadanie numeru producenta rolnego nie powoduje ani też nie umożliwia osobie, której numer taki został nadany bezprawnego wejścia na pole i w ten sposób naruszenia posiadania innego producenta. Z tych samych powodów nie jest możliwa w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ocena braku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej numer producenta rolnego E. S.

Sąd I instancji – wskazując na odrębności postępowań administracyjnych związanych z przyznawaniem rolnikom między innymi płatności rolnośrodowiskowych - stwierdził, że kwestia przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej, w tym również odmowy jej przyznania, jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów k.p.a.. Stosownie do "art. 21 ust. 1" ustawy "z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 173 ze zm.)" do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 21 ust. 2 tej ustawy stanowi powtórzenie zasad zawartych w k.p.a., z zaznaczeniem jednak ich pewnej odrębności. To strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodu na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Podkreślając, że przeprowadzone w sprawie postępowanie było bardzo obszerne – Sąd I instancji podniósł, że w oparciu o zeznania świadków potwierdzonych stanowiskiem strony organ słusznie ustalił, brak posiadania przez J. S., działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni deklarowanej 20,00 ha (dz. P/P1, PP/PP1, R), części działek [...] o powierzchni 15,00 ha (dz. A/A1, cz. B/B1), działki nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,03 ha (dz. T), części działki [...] o powierzchni 1,00 ha (dz. FF), i ich użytkowania przez J. S. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącego i wyrysu obszaru na załączniku graficznym wynikało dokonanie koszenia jedynie na powierzchni 0,48 ha, co uprawniało organ do pomniejszenia działki rolnej FF o obszar nieużytkowany rolniczo w roku 2013, tj. o powierzchnię 1,00 ha. Podobnie powierzchnia działki [...] w zakresie działki rolnej B/B1 i BB/BB1 pomniejszona została odpowiednio o powierzchnię 5,00 ha oraz 10,00 ha jako obszar nieużytkowany rolniczo stosownie do wniosków płynących z wyjaśnień strony i z zeznań świadków. Ponadto na działce B/B1 organ dokonał proporcjonalnego pomniejszenia w stosunku do powierzchni zmniejszonej dla poszczególnych producentów (J. S. i E. S.) także powierzchni wynikającej z przekroczenia w powierzchniach deklarowanych działek rolnych powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG), czyli o 0,27 ha. Skarżący wprawdzie dokonał pomniejszenia gruntów rolnych J oraz Ż, jednak nastąpiło to już po poinformowaniu go przez organ o nieprawidłowościach związanych z przekroczeniem PEG. Do powierzchni największego spójnego obszaru PEG zostały pomniejszone powierzchnie działek: I/Il, L/L1, M, W, Z i Y.

W ocenie Sądu zgłoszenie przez żonę skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok częściowo tych samych gruntów miało znaczenie jedynie o tyle, że doprowadziło do podjęcia przez organ administracyjny sprawdzenia realizacji przez obu producentów przesłanki posiadania spornych powierzchni gruntów w ramach kontroli krzyżowej. Jednakże organy co do posiadania spornych gruntów w istocie przyjęły wersję przestawioną przez skarżącego w jego wyjaśnieniach. Strona nie podnosiła ani przed organami, ani też w skardze żadnych okoliczności mających wskazywać na nieprawidłowe przyjęcie powierzchni ewidencyjno – gospodarczej, nie przedstawiała także żadnych wniosków dowodowych w tym przedmiocie. Co do zasady okoliczność na jaką powołuje się skarżący – "wtargnięcie" wbrew jego woli na posiadane i użytkowane przez niego grunty przez osobę trzecią, można uznać za wypełniającą znamiona "wystąpienia nadzwyczajnych okoliczność" w rozumieniu at. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Jednak dla uniknięcia skutków zmniejszenia powierzchni przyjętych do płatności, konieczne jest także zachowanie wymogów formalnych w postaci złożenia w terminie 10 dni oświadczenia o zaistniałych okolicznościach. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim z oświadczeń skarżącego, wynika, że E. S. w posiadanie części działek weszła w dniu 3 sierpnia 2013r., w tym samym dniu skarżący stwierdził to naruszenie. Tym samym od dnia 3 sierpnia 2013r. rozpoczął swój bieg termin o jakim mowa w art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, w tym terminie producent powinien był zawiadomić organ zarówno o okoliczności naruszenia jego posiadania, jak i o zakresie tego naruszenia, wraz ze wskazaniem działek i orientacyjnej powierzchni, której naruszenie miałoby dotyczyć. Tymczasem skarżący w dniu 9 sierpnia 2013r. wniósł do organu pismo z dnia 8 sierpnia 2013r., w którym odnosząc się do oświadczeń byłej małżonki jakie miały miejsce na rozprawie przed sądem cywilnym o podział majątku wspólnego, zadał pytania odnośnie posiadania przez E. S. statusu producenta rolnego, ewentualnego podzielenia i skutków takiego podzielenia zobowiązania rolnośrodowiskowego na dwie osoby, konsekwencji przerwania programu, zgłoszenia i uprawiania przez E. S. "jakichś działek bez jego zgody". Pismem z dnia 30 sierpnia 2013r. Kierownik Biura w Ś. udzielił J. S. odpowiedzi na to pismo. Z treści przytoczonego pisma strony nie można wywieść wniosku o tym, że jest to zawiadomienie organu o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności, brak w nim jednoznacznego wskazania, że nastąpiło naruszenie posiadania zgłoszonych do programu przez producenta działek, kiedy do tego naruszenia doszło i w jakim zakresie. W ocenie Sądu ze względu na brak jednoznacznego wskazania w wymienionym piśmie nadzwyczajnej okoliczności nie można poczynić organowi zarzutu braku wezwania producenta do uzupełnienia pisma. W żadnym z kierowanych do organu pism w przywoływanym przez skarżącego w skardze okresie od maja 2013r. do 24 listopada 2013r. skarżący w opisany powyżej sposób nie zawiadomił organu o wystąpieniu skonkretyzowanych nadzwyczajnych okoliczności.

W ocenie Sądu strona nie wykazała, w jaki sposób ewentualny brak szczegółowego odniesienia się do wskazanych przez niego dokumentów, w znakomitej większości znajdujących się w aktach sprawy, miałby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a tylko takie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania mogłoby stanowić podstawę wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. S., zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił:

1.na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 73 w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko w części, tj. wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności, podczas gdy znajduje on zastosowanie również, co do dochowania warunków formalnych przez skarżącego w postaci złożenia w terminie 10 dni oświadczenia o zaistniałych nadzwyczajnych okolicznościach, a w konsekwencji niewłaściwego uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w całości, w niniejszej sprawie;

2) art. 12 rozporządzenia nr 73/2009 przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie powstał obowiązek należytego informowania skarżącego przez organ o jego prawach i obowiązkach w konsekwencji braku pouczenia skarżącego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013r., KB ARiMR w Ś. o obowiązku zgłoszenia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności w terminie 10 dni od dnia jej wystąpienia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. dotyczących nadania E. S. numeru producenta rolnego, pozwalających na dokonanie analizy i wykazania związku pomiędzy faktem otrzymania przez tę osobę numeru producenta rolnego, złożeniem wniosku o dopłaty przez E. S. i bezprawnym, tj. bez zgody i wiedzy skarżącego, wejściem przez E. S. na pole - na, co skarżący nie miał żadnego wpływu, a w związku z tym zaniechaniem ograniczenia prawa skarżącego do obrony i udowodnienia swoich racji;

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu bezprawnego nadania E. S. numeru producenta rolnego, oraz nie zobowiązania skarżącego przez organ do usunięcia braków formalnych zgłoszenia skarżącego, w trybie art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów skarżącego ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym pominięcia faktu, że E. S. jest współwłaścicielem nieruchomości, na które to został złożony krzyżowy wniosek o dopłaty;

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy i dlaczego nie zbadał okoliczności nadania numeru producenta rolnego drugiemu współwłaścicielowi, tj. E. S., pomimo braku zgody pierwszego współwłaściciela - skarżącego, na nadanie numeru i pomimo faktu oddalenia wniosku o zabezpieczenie E. S. po tym jak otrzymała ona już numer producenta rolnego;

4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności nadania numeru producenta rolnego E. S., co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, w tym wyjaśnienia okoliczności jak organ dopuścił do przyjęcia wniosku o dopłaty E. S., w sytuacji, gdy nie mogła E. S. takiego wniosku złożyć bo nie powinien być jej nadany numer producenta rolnego;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich dowodów znajdujących się w sprawie, tj. postanowień sądu powszechnego o udzieleniu i oddaleniu zabezpieczenia oraz zaświadczenia o nadaniu numeru producenta rolnego E. S. oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny tych dokumentów, w związku z okolicznością złażenia przez E. S. wniosku o dopłaty i wystąpieniem tym samym krzyżowych wniosków, w sytuacji, gdy organ nigdy nie powinien przyjąć wniosku E. S. w sytuacji, gdy został jej bezprawnie nadany numer producenta rolnego;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności co do okoliczności zbadania jak to było możliwe, że na to samo gospodarstwo, dwóm współwłaścicielom tego samego gospodarstwa, organ nadał dwa numery producentów rolnych i to bez zgody skarżącego, który pierwotnie miał zgodę na nadanie mu numeru producenta rolnego przez E. S.;

7) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania, a w szczególności, czy organ powinien wszcząć z urzędu na mocy art. 149 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., postępowanie o uchylenie nadania numeru producenta rolnego E. S., tj. drugiemu współwłaścicielowi, gdzie pierwszy współwłaściciel takowy numer posiada od 2004r.;

8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi, oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że organ nie powinien z urzędu wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia oraz dlaczego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2013r., KB ARiMR w Ś. nie było pouczenia dla skarżącego, że powinien on w terminie 10 dni powiadomić organ o zaistnieniu nadzwyczajnych okolicznościach.

Podnosząc te zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji i kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Natomiast, na mocy art. 187 p.p.s.a., wniósł o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub przyjęcia sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w celu wyjaśnienia:

I. czy po oddaleniu wniosku o udzielenie zabezpieczenia, które to zabezpieczenie stanowiło podstawę dla ARiMR do nadania drugiemu współwłaścicieli tego samego gospodarstwa rolnego numeru producenta rolnego - nadany numer powinien zostać odebrany na mocy decyzji tegoż samego organu lub innego, na skutek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o nadaniu numeru producenta rolnego danemu rolnikowi, tj. drugiemu współwłaścicielowi tego samego gospodarstwa rolnego, gdzie pierwszy współwłaściciel posiadał już wcześniej nadany numer producenta rolnego na to gospodarstwo, który to numer nota bene został pierwszemu współwłaścicielowi nadany za pisemną zgodą i wiedzą drugiego współwłaściciela;

II. czy oddalenie wniosku o udzielenie zabezpieczenia, które to zabezpieczenie stanowiło podstawę dla ARiMR do nadania drugiemu współwłaścicieli tego samego gospodarstwa rolnego numeru producenta rolnego, wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a., i ARiMR powinna wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji o nadaniu numeru producenta rolnego danemu rolnikowi, tj. drugiemu współwłaścicielowi tego samego gospodarstwa rolnego, gdzie pierwszemu współwłaścicielowi został nadany numer producenta rolnego przed drugim współwłaścicielem.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez J. S. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznając zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, podzielił pogląd organów, że po pierwsze, kwestia prawidłowości nadania numeru producenta rolnego byłej żonie skarżącego kasacyjnie (która część zadeklarowanych przez skarżącego kasacyjnie gruntów do płatności również objęła własną deklaracją rolnośrodowiskową) nie stanowi istotnej prawnie okoliczności w tej sprawie; po drugie, że skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanki formalnej stosowania zmniejszeń i wykluczeń z płatności w postaci terminowego zawiadomienia o wystąpieniu nadzwyczajnej okoliczności (bezprawnego "wtargnięcia" przez byłą żonę na część gruntów zadeklarowanych do płatności przez skarżącego kasacyjnie); oraz po trzecie, że organ nie miał obowiązku poinformowania skarżącego kasacyjnie o wymogu zgłoszenia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności w terminie 10 dni od dnia jej wystąpienia. Kwestionując to stanowisko Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie koncentruje się – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz sposobu sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego - wokół kwestii nieprawidłowości nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego producenta rolnego i nadania jej statusu producenta rolnego, w mniejszym zaś stopniu wokół wadliwej oceny okoliczności wielokrotnego informowania organu o zaistnieniu zdarzenia skutkującego wyłączeniem stosowania wykluczeń lub zmniejszeń płatności.

Zważywszy na treść zarzutów kasacyjnych, jak i podnoszoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty procesowe sprowadzają się w istocie do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaniechania przez Sąd I instancji wyjścia poza granice sprawy poprzez nie zbadanie dopuszczalności nadania numeru identyfikacyjnego byłej żonie, co umożliwiło jej z kolei wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności do części tych samych gruntów, które swoją deklaracją objął również skarżący kasacyjnie. Wobec tak sformułowanych zarzutów rozważenia w pierwszej kolejności wymaga prawidłowość sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz granic rozpoznania sprawy. Jest to tym bardziej usprawiedliwione, bowiem żadnym zarzutem kasacyjnym skarżący kasacyjnie nie podważa prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie przesłanek przyznania wnioskowanej płatności.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązane z wskazanymi w treści zarzutów przepisami p.p.s.a. lub/i k.p.a., tj. zarzuty pkt 1 ppkt 2, 5, 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej, podlegające łącznemu rozpoznaniu, nie są zasadne.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16, LEX nr 2305501).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy i umożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi. W zasadniczej spornej w tej sprawie kwestii nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że zarzuty skargi w tym zakresie jako nieodnoszące się do przedmiotu postępowania nie mogły podlegać rozważeniu, gdyż samo nadanie numeru producenta rolnego nie powoduje ani też nie uniemożliwia osobie, której taki numer został nadany bezprawnego wejścia na grunty rolne i w ten sposób naruszenia posiadania innego producenta. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przedmiotem badania jest spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów, nie zaś przyczyn naruszenia tego posiadania przez inną osobę. Z tego względu Sąd za niedopuszczalne uznał również badanie przyczyn nie wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie nadania byłej żonie numeru producenta rolnego, jak i za zbędne gromadzenie dowodów na okoliczności nadania jej tego numeru. Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku odniósł się również do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii spełnienia przez skarżącego wymogu formalnego, polegającego na zawiadomieniu organu o zaistnieniu nadzwyczajnego zdarzenia w określonym prawem terminie jako warunku skutkującego rezygnacją ze stosowania wykluczeń lub zmniejszeń płatności. W tym zakresie skarżący kasacyjnie pomija tę okoliczność faktyczną, której nie podważa żadnym zarzutem kasacyjnym, że zarówno organy Agencji, jak i Sąd I instancji uznały, że kierowane przez skarżącego kasacyjnie pismo z dnia 8 sierpnia 2013r. nie stanowi zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności. Rozważając tę kwestię szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji stwierdził, że z tego pisma nie można wywieść wniosku, iż skarżący zawiadamia o zaistnieniu tego rodzaju okoliczności i z tego względu zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organowi, że nie wezwał producenta do jego uzupełnienia. Powyższe wskazuje, iż zarzuty kasacyjnie w zakresie braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku – pomijając nieistotność prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego byłej żonie i zaniechania wszczęcia postępowania w celu jego uchylenia – są oderwane od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść prawa materialnego, normujących przesłanki przyznania płatności, nie stanowi istotnego elementu stanu faktycznego sprawy kwestia braku wskazań co do trybu uchylenia nadanego byłej żonie numeru identyfikacyjnego, co oznacza, iż Sąd I instancji nie miał obowiązku odnosić się do zarzutów skargi w tym zakresie. Relewantną prawnie, a sporną w tej sprawie okolicznością faktyczną, było natomiast to, czy skarżący kasacyjnie faktycznie użytkował zadeklarowane do płatności grunty rolne i całe postępowanie dowodowe i wyjaśniające wokół tej okoliczności było skoncentrowane. W konsekwencji nie można uznać za zasadny zarzut kasacyjny polegający na braku spójnych i precyzyjnych wskazań zaskarżonego wyroku co do tego, czy organ powinien wszcząć postępowanie o uchylenie numeru identyfikacyjnego byłej żonie; jak i zarzut kasacyjny nieodniesienia się do postanowień sądu powszechnego o udzielenie zabezpieczenia (podziału gospodarstwa rolnego do użytkowania między byłych małżonków) oraz zaświadczenia o nadaniu byłej żonie numeru producenta rolnego i pominięcie oceny tych dowodów. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do podważania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji. Temu służą bowiem inne przepisy procesowe, w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa procesowego, w tej sprawie z przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich i k.p.a. Tymczasem sposób sformułowania w pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, co wyraża już użyte przez skarżącego sformułowanie "przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli (...) polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej (...)", jak i dezaprobata dla działania organów nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego i zaniechania pouczenia o konieczności uzupełnienia zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnego zdarzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego wymogiem formalnym skargi kasacyjnej jest wykazanie wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna sprowadza się do ogólnikowego, nie mającego oparcia w treści prawa materialnego, stwierdzenia, że gdyby nie nadano byłej żonie numeru to nie wystąpiłaby ona z wnioskiem o przyznanie płatności i nie "wtargnęłaby bezprawnie na pole". Ten argument wobec tego, że okoliczność nadania byłej żonie numeru producenta rolnego nie stanowi relewantnej prawnie okoliczności w niniejszej sprawie, nie może być uznany za wykazanie związku przyczynowego analizowanego naruszenia prawa procesowego z wynikiem rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy sporny numer został nadany prawidłowo, czy z naruszeniem prawa nie ma to w świetle prawa materialnego żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nadanie producentowi rolnemu numeru producenta rolnego jest bowiem odrębną kwestią od tej, jakie użytkowane grunty rolne producent rolny zadeklaruje do płatności i na jakiej podstawie (lub bez podstawy) prawnej je użytkuje.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązane z innym przepisami p.p.s.a. i/lub k.p.a., tj. zarzuty punktu 2 ppkt 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej, pozostają w funkcjonalnym związku z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. zarzutem pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, oraz zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., tj. zarzutem pkt 2 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, i z tego względu podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – najogólniej to ujmując – w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, a poprzednio organy Agencji, okoliczności bezprawnego nadania byłej żonie skarżącego numeru producenta rolnego i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie zostały zebrane i rozważone w sprawie materiały dowodowe na okoliczności nadania byłej żonie tego numeru i bezprawnego wejścia byłej żony na jego grunty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie skarżący podnosi wyłącznie argumenty wskazujące – jego zdaniem – na bezpodstawne nadanie byłej żonie numeru identyfikacyjnego. Podnosi zwłaszcza fakt, iż na "to samo gospodarstwo rolne nie mogą być nadane dwa numery producenta rolnego"; numer identyfikacyjny nie może być wydany bez zgody współwłaściciela gruntów; numer ten nadano byłej żonie na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu, które zostało uchylone; była żona "nie jest innym przypadkowym producentem w stosunku do Skarżącego", lecz współwłaścicielem gospodarstwa a między byłymi małżonkami od kilku lat toczy się postępowanie o podział wspólnego majątku. Tego rodzaju argumenty nie mogą jednakże odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że wśród przesłanek przyznania płatności prawodawca wymienia m.in. nadanie numeru identyfikacyjnego i posiadanie gruntów. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeśli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl zaś z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz.U z 2012r. poz. 86 ze zm.) wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego miejscowo, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencji. Wniosek ten zawiera natomiast stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym (Dz.U. nr 163 poz. 1104): 1) opis celu złożenia wniosku; 2) formę prawno-organizacyjną wnioskodawcy; 3) informacje, czy wnioskodawca jest producentem rolnym, organizacją producentów, przetwórcą, podmiotem prowadzącym zakład utylizacyjny lub potencjalnym beneficjentem; 4) dane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3-6 ustawy; 5) numer identyfikacyjny, w przypadku zmiany danych; 6) adres do korespondencji wnioskodawcy lub pełnomocnika; 7) informacje, czy wnioskodawca, w dniu składania wniosku, pozostaje w związku małżeńskim lub jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego, lub prowadzi działalność w formie spółki cywilnej; 8) informację o dołączonych do wniosku załącznikach; 9) datę i podpis składającego wniosek. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że istotną prawnie okolicznością przyznania płatności jest posiadanie numeru identyfikacyjnego przez producenta wnioskującego o przyznanie płatności oraz posiadanie gruntów, zadeklarowanych do płatności, a numer identyfikacyjny jest nadawany w odrębnym trybie. Oznacza to zatem, że sprawa przyznania płatności i sprawa nadania numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, a tym bardziej innemu producentowi, są odrębnymi sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w odrębnych postępowaniach, w różnych trybach. W postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności ze środków unijnych nie bada się zatem przesłanek nadania numeru identyfikacyjnego podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności, a tym bardziej innemu producentowi, lecz jedynie sprawdza, czy taki numer został wnioskodawcy nadany. Co istotne, zarówno sprawa przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności i nadania mu numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, jak i sprawa nadania takiego numeru byłej żonie są odrębnymi indywidualnymi sprawami administracyjnymi, rozstrzyganymi w oparciu o okoliczności przedmiotowe i podmiotowe dotyczące poszczególnych wnioskodawców. Okoliczności nadania byłej żonie numeru identyfikacyjnego są zatem obojętne prawnie w tej sprawie, nie są to okoliczności dotyczące przesłanek przyznania płatności skarżącemu kasacyjnie. Wobec tego skarga kasacyjna, sprowadzająca się do zakwestionowania nadanego byłej żonie numeru identyfikacyjnego, nie może mieć usprawiedliwionej podstawy prawnej, opartej w wymienionych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisach prawa procesowego. Naruszenia tych przepisów procesowych skarżący kasacyjnie nie wiąże natomiast z relewantnymi i kluczowymi, a spornymi w sprawie przyznania wnioskowanej płatności, okolicznościami – posiadania i użytkowania zadeklarowanych do płatności gruntów. Skoro zatem skarga kasacyjna nie kwestionuje poczynionych przez Sąd I instancji i organy Agencji ustaleń faktycznych na te okoliczności, to analizowane zarzuty procesowe uznać należało za nieskuteczne. W sprawie nie można bowiem zarzucić Sądowi I instancji, że nie przeprowadził dowodów na nieistotne prawnie okoliczności a dotyczące uzyskania przez byłą żonę numeru identyfikacyjnego producenta z naruszeniem prawa, w szczególności bez zgody skarżącego kasacyjnie; jak i niewyjaśnienia przyczyn przyjęcia wniosku byłej żony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w tych okolicznościach. W konsekwencji nie było również podstaw do zwrócenia się do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej, tym bardziej, że nie odnosiło się ono do wątpliwości o charakterze prawnym, lecz okoliczności faktycznych, w dodatku dotyczących sytuacji prawnej byłej żony.

Zarzuty naruszenia art. 73 w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 12 rozporządzenia nr 73/2009, tj. zarzuty pkt 1 ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, również nie są usprawiedliwione.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże, jak wynika z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej, z naruszeniem przepisów prawa procesowego, bowiem stwierdza, że są one konsekwencją niewyjaśnienia przez Sąd I instancji i organ okoliczności nadania byłej żonie numeru producenta rolnego. Okoliczność ta – wobec nie podważenia żadnym zarzutem kasacyjnym ustaleń faktycznych - nie może jednakże usprawiedliwiać wadliwego zastosowania tych przepisów w tej sprawie. Ze sposobu sformułowania zarzutów wynika z kolei, że ich naruszenia upatruje – pomimo zarzucenia ich błędnej wykładni - w wadliwej ocenie dwu okoliczności faktycznych, a mianowicie po pierwsze, okoliczności zawiadomienia o zdezaktualizowaniu wniosku o płatność w związku z bezprawnym "wtargnięciem" byłej żony na zadeklarowane do płatności grunty; oraz po drugie, zaniechania zawiadomienia skarżącego o obowiązku zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnych okoliczności w terminie 10 dni od dnia ich zaistnienia. Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez organy Agencji przepisu art. 12 rozporządzenia nr 73/2009 w ten sposób. Przepis ten nie nakłada na organy Agencji obowiązku pouczania wnioskodawcy w toku już wszczętego postępowania o przesłankach zachowania prawa do płatności w razie zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności czy siły wyższej. Przepis ten nakłada na państwa członkowskie jedynie obowiązek prowadzenia systemu doradztwa rolnego w zakresie zarządzania gruntami oraz określa wymogi tego systemu, a także zasadę dobrowolnego uczestniczenia przez rolników w tym systemie. Korzystnie z sytemu doradztwa rolnego jest zatem pozostawione do swobodnego wyboru producentów rolnym i to na etapie poprzedzającym postępowanie administracyjne. Argumentacja skargi kasacyjnej nie odnosi się w żaden sposób do tego unormowania, co oznacza, iż nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób przepis ten mógł zostać naruszony w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega też, że reguły k.p.a. w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich podlegają modyfikacji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich niezbędnych pouczeń o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron organ udziela na ich żądanie. Pomijając, że przepis ten nie został objęty żadnym zarzutem kasacyjnym – co uniemożliwia jego rozważenie z uwagi na zakres kognicji Sąd kasacyjnego i granice rozpoznania skargi kasacyjnej ograniczone wyłącznie do oceny zarzutów kasacyjnych – z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie zgłosił żądanie dokonywania niezbędnych pouczeń o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Tym bardziej więc nie można zarzucić organowi zaniechania obowiązkowi pouczenia skarżącego kasacyjnie o obowiązku zawiadomienia o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności w terminie 10 dni od dnia zaistnienia tej okoliczności. Podnieść też trzeba, że skarżący – składając wniosek o przyznanie płatności – własnoręcznym podpisem zobowiązał się do zawiadomienia organu o wszystkich zdarzeniach i okolicznościach mających wpływ na prawidłowość złożonego wniosku o płatność, w szczególności wykorzystania gruntów rolnych.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 skarga kasacyjna nie odnosi się również do przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. że wniosek został złożony zgodnie ze stanem faktycznym lub że wnioskodawca może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy oraz że zawiadomi organ o nieprawidłowości wniosku lub jego zdezaktualizowaniu od czasu złożenia zanim organ powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz poinformuje o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Wręcz przeciwnie skarżący - wielokrotnie podkreślając, że przedeklarowanie powierzchni było wynikiem bezprawnego "wtargnięcia" byłej żony na jego grunty – przyznaje, że złożony wniosek jest nieprawidłowy, co oznacza, że złożył wniosek niezgodny ze stanem faktycznym. Podnieść także trzeba, że skarżący kasacyjnie – pomimo posiadanej wiedzy o utracie użytkowania części objętych wnioskiem o płatność gruntów – zadeklarował je do płatności, a na skutek wezwania organu dokonał pomniejszenia powierzchni działek. Sam skarżący – przesłuchiwany - zeznał, że nie prowadził działalności rolniczej na działce nr [...], [...] i [...], zakreślając zaś na mapie obszar wykaszania działki nr [...] wskazał mniejszą powierzchnię niż zadeklarowaną. Wyjaśniając natomiast przyczyny zadeklarowania do płatności działki nr [...] i późniejsze jej wycofanie z płatności stwierdził, że ponieważ był objęty programem rolnośrodowiskowym i posiadał numer producenta rolnego na całe gospodarstwo, dlatego uważał, że należy złożyć wniosek o inne płatności. Wyjaśnienia samego skarżącego potwierdzają zatem, że świadomie zadeklarował do płatności działki, których faktycznie nie użytkował rolniczo. Podnieść też trzeba, że wskutek wezwania skarżący kasacyjnie dokonał korekty wniosku pomniejszając powierzchnię niektórych działek, co też potwierdza złożenie nieprawidłowego wniosku. W tych okolicznościach trudno byłoby przyjąć, że nie można przypisać skarżącemu kasacyjnie winy w złożeniu nieprawidłowego wniosku. Ponadto zarzucając błędną wykładnię tego przepisu, skarżący kasacyjnie – wbrew wymogowi ustawowemu – nie wskazuje jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, jak i nie wskazuje argumentacji prawnej, mającej uzasadniać wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tegoż przepisu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 – niezależnie od postaci jego naruszenia (błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania) – nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozważając natomiast zarzut błędnej wykładni art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zaskarżonym wyroku nie został wyrażony pogląd, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w zakresie przesłanki wystąpienia nadzwyczajnej okoliczności, nie ma natomiast zastosowania w zakresie spełnienia przesłanki zawiadomienia o zaistnieniu tej okoliczności w terminie 10 dni. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji stwierdził, że "wtargnięcie" wbrew woli skarżącego na jego grunty przez osobę trzecią można uznać za wypełniającą znamiona nadzwyczajnej okoliczności, jednakże skarżący kasacyjnie nie zawiadomił organu o zaistnieniu tej okoliczności. Zauważyć natomiast trzeba, że zarzucając naruszenie tego przepisu przez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie zarzuca w istocie wadliwe jego zastosowaniu. Kwestionuje bowiem wadliwą ocenę okoliczności faktycznej zawiadomienia organu o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności. Podnosi, że wielokrotnie informował organ o składanych przez byłą żonę oświadczeniach; redagując "taką masę pism do Organu I instancji" był w stu procentach przeświadczony, że zgłosił organowi w należyty sposób fakt zdezaktualizowania się wniosku. Rozpoznając zatem zarzut naruszenia tego przepisu w tej postaci Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje wprost pisma, którym w jego przekonaniu zawiadomił organ o okolicznościach skutkujących zdezaktualizowaniem wniosku o płatność. Można jednakże przyjąć, że poprzez odwołanie w zarzucie pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej do pisma organu z dnia 30 sierpnia 2013r. i zarzucenie organowi braku pouczenia w tym piśmie o obowiązku zgłoszenia o zaistnieniu okoliczności nadzwyczajnej w terminie 10 dni od jej zaistnienia nawiązuje do swojego pisma z dnia 8 sierpnia 2013r. i to właśnie to pismo uznaje za zawiadomienie o zaistnieniu spornej okoliczności. Pismo to – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – nie może być uznane za zawiadomienie o zaistnieniu nadzwyczajnej okoliczności. Wprawdzie okoliczność konfliktu między byłymi małżonkami, jak i sporu co do posiadania spornych części, będącego w ich współposiadaniu, gospodarstwa rolnego była organowi znana. Okoliczność ta nie jest jednakże równoznaczna z wypełnieniem przez producenta rolnego zobowiązania do poinformowania organu o wadliwości lub zdezaktualizowaniu wniosku o płatność, tym bardziej, że zawiadomienie to powinno nastąpić w terminie 10 dni od dnia zaistnienia zdarzenia, którego to warunku - co niewątpliwe - skarżący kasacyjnie nie dochował. Analiza pisma skarżącego z dnia 8 sierpnia 2013r. wskazuje jedynie na zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie – w formie pytań – wątpliwości co do: prawidłowości nadania byłej żonie numeru producenta rolnego; ewentualnego podziału zobowiązania rolnośrodowiskowego, którego kontynuację zadeklarowała była żona; obowiązku zwrotu przez skarżącego kasacyjnie dopłat w przypadku niedochowania programu rolnośrodowiskowego; sankcji w razie przerwania programu; zgodności z zasadą wzajemności złożenia dwu wniosków o przyznanie dopłat rolnośrodowiskowych i sankcji z tym związanych; sankcji w razie przerwania programu w razie wycofania z wniosku działek zadeklarowanych do płatności przez byłą żonę; oraz konieczności przerwania programu rolnośrodowiskowego ze względu na "krzyżowość" wniosków. Pytania te zostały przy tym zadane organowi – jak wynika z tego pisma – w związku z oświadczeniami złożonymi przez byłą żonę w postępowaniu o podział majątku. Z pisma tego w żaden sposób nie wynika, aby skarżący kasacyjnie zawiadamiał organ o utracie posiadania spornych części gruntów wskutek bezprawnego ich zajęcia przez byłą żonę. Co istotne organ w odpowiedzi na to pismo udzielił skarżącemu kasacyjnie szczegółowych wyjaśnień na każde z zadanych pytań, a ponadto wymieniając przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności pouczył skarżącego również o wymogu powiadomienia organu o zaistnieniu tego rodzaju okoliczności w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub uprawniona przez niego osoba są w stawnie dokonać takiej czynności wraz z dowodami potwierdzającymi zaistnienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Również w żadnym z innych pism kierowanych do organu w okresie od złożenia wniosku do dnia 24 listopada 2013r. skarżący kasacyjnie nie informował organu o nadzwyczajnej okoliczności, skutkującej odstąpieniem od zmniejszeń, oraz nie przedkładał wymaganych przez analizowany przepis dokumentów potwierdzających zaistnienia tych okoliczności, nie wskazał numerów działek co do których wniosek jest nieprawidłowy i wymaga w związku z tym korekty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).