Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 797/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 38, par. 39, par. 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant ref. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności obszarowych z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej B.D. kwotę 300 (słownie trzysta) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 797/18

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2017r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 grudnia 2016r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął wobec B. D. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] maja 2015 r. tj. za 2014 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za 2014r. w wysokości 55.874,22 zł., stwierdzając że skarżąca uchybiła obowiązkom wynikającym z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W 2015 r. nie prowadziła bowiem działalności rolniczej na powierzchni, jaką zobligowała się użytkować w ramach 5-letniego zobowiązania, a także dopuściła się nieprawidłowości w realizowaniu tego zobowiązania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji dokonane w toku kontroli administracyjnej w 2015r., w wyniku których stwierdzono zmniejszenie obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Skarżąca, w odniesieniu do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 podjęła zobowiązanie na powierzchni 29,80 ha, zaś w 2014r. dokonała jego zwiększenia do powierzchni 84,49 ha. Tymczasem na 2015r. do tego wariantu zadeklarowała jedynie powierzchnię 25,83 ha. Ponieważ skarżąca w 2015r. zmieniła podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe poprzez zmniejszenie powierzchni, na której powinno być ono realizowane o 58,66 ha (84,49 ha w 2014 r. oraz 25,83 ha stwierdzone w 2015 r.) powierzchnia zmniejszenia jest obszarem, co do którego nie zostały dochowane warunki zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zdaniem organu odwoławczego na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r."), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zobowiązaniem. Ponadto, w przypadku wariantu 5.1, gdzie oprócz płatności do wariantu przyznawane są koszty transakcyjne- zwrotowi podlega kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację.

Ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej zmniejszenie przez skarżącą użytkowanej rolniczo powierzchni na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. organ dokonał ustalenia nienależnie pobranych płatności za 2014r. Kwota zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego wyniosła łącznie 55.046,22 zł, powstała w wyniku zsumowania kwoty związanej z niedochowaniem zobowiązania w wysokości 51.177,60 zł oraz kosztów transakcyjnych w wysokości 3.868,62 zł.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu w dniach 19-21 października 2015r. naruszenie przez skarżącą jednego z tzw. wymogów pakietowych zobowiązania - tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej (innej niż zaznaczona na załączniku graficznym) części działki rolnej. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. stwierdzono, że z uwagi na niespełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, część przyznanej płatności w kwocie 828 zł podlega zwrotowi. Jako podstawę prawną pomniejszenia płatności za 2014r. powołano art. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.) – dalej jako: "Rozporządzenie Komisji nr 65/2011".

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez innego rolnika, do właściwego Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek transferowy, w którym inny rolnik wnioskował o przejęcie części zobowiązania skarżącej. Do wniosku załączone zostały umowy, na podstawie których rolnik ten objął w posiadanie grunty będące przedmiotem transferu, a także jego oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym zobowiązanie do zapłaty na rzecz ARiMR. Następnie jednak w dniu 17 czerwca 2016r. rolnik cofnął złożony wniosek transferowy, w rezultacie czego organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w postaci decyzji umarzającej postępowanie związane z przejęciem części zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej przez innego rolnika. Z chwilą cofnięcia wniosku postępowanie to stało się bowiem bezprzedmiotowe; postępowanie organu było zatem prawidłowe.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania w kwestii zastosowania art. 18 Rozporządzenia Komisji 65/2011 organ odwoławczy uznał, że powołany przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Uszczegółowienie to nastąpiło w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Wobec tego, w ocenie organu, bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 18 ust.2 powołanego rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

B. D. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organ może stosować tylko sankcje określone w rozporządzeniu krajowym, tj. w § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Przy pomniejszaniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie przepis § 38, zaś za lata poprzednie § 39, przy czym wysokości tych sankcji będą różne. Należy stosować regulacje z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 marca 2014r. Przepis ten stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jako podstawę określenia wysokości sankcji wskazuje on, że zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jest to jedyna sankcja przewidziana przez ten przepis. Dlatego też – zdaniem Sądu - decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2014) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji okolicznością wyłączającą odpowiedzialność skarżącej za zmniejszenie obszaru, na którym realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe, była niezawiniona utrata gruntów, na których zobowiązanie to miało być realizowane, skutkująca ostatecznie trwałą niemożnością kontynuowania podjętego wcześniej zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sama świadomość utraty gruntów, w sytuacji istnienia realnej perspektywy przejęcia zobowiązania przez innego rolnika, nie była jeszcze okolicznością powodującą niemożność kontynuowania tego zobowiązania – czyli nie stanowiła przesłanki, o której mowa w § 45 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.Skoro bowiem inny rolnik złożył zapewnienie o kontynuowaniu zobowiązania skarżącej, przystąpił do programu oraz złożył oświadczenie o ponoszeniu odpowiedzialności finansowej za ewentualne nieprawidłowości, skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, że zobowiązanie będzie kontynuowane. Dopiero z chwilą powzięcia wiadomości o cofnięciu przez innego rolnika wniosku o dofinansowanie, miała świadomość oraz pewność co do skutków faktycznych i prawnych pozbawienia jej prawa korzystania z dzierżawionej nieruchomości i dopiero z tą chwilą była w stanie dokonać zgłoszenia. Wiedzę tę powzięła z chwilą doręczenia jej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i zgłoszenie wystąpienia tej siły wyższej w odwołaniu świadczy o zachowaniu terminu do jej zgłoszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji moment powzięcia wiadomości o niemożności kontynuowania zobowiązania należy zatem uznać za początek biegu terminu o którym mowa w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2018r., I GSK 659/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

Podniesiono w niej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zastosowanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej sankcji za nieprawidłowość stwierdzoną na działce G1. Ogólnie odwołał się do podstawy prawnej, jako wskazanej przez organ I instancji, to jest § 38 i 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i § 3 ust. 3 rozporządzenia z 12 marca 2014 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...), uznając, że przepis art. 39 ust. 2 pkt 2 został zastosowany w obowiązującym w sprawie brzmieniu i ograniczając się do jego zacytowania, konkluduje jednym zdaniem, że "decyzja organu, jako odnosząca te sankcje również do roku poprzedniego (2014) jest nieprawidłowa i narusza prawo materialne". W ocenie NSA uzasadnienie Sądu I instancji nie stanowi wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji czy strona skarżąca wywiązała się z obowiązków przyjętych w ramach programu z uwzględnieniem całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Co istotne w zaskarżonej decyzji organ nie wskazywał jako podstawę zwrotu § 38 rozporządzenia krajowego, wyjaśniając, że uszczegóławiające na gruncie ustawodawstwa krajowego przepisu art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia unijnego są przepisy rozporządzenia krajowego z 13 marca 2013 roku, z którego wynika, że naruszenie przez rolnika § 4 ust. 2, w tym tzw. wymogu pakietowego, co do zasady skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej mu z tego tytułu płatności rolnośrodowiskowej także za lata wcześniejsze. W uchylonej przez Sąd I instancji decyzji organ akcentował również odrębnie uregulowane konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2) a odrębnie sankcje za niespełnienie warunków uczestnictwa w programie oraz wymogów w podjętym zobowiązaniu (art. 39 ust. 1). Do tych kwestii Sąd nie ustosunkował się w ogóle. Tymczasem istotne jest dostrzeżenie, że w myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Rzeczą Sądu I instancji było zatem dokonanie oceny czy organ poddał analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się (rolnik stwierdzone w 2015 roku), polegające na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki, mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki, a także czy zastosowane w tej sprawie przez organ sankcje były prawidłowe a jeżeli nie, to z jakich przyczyn Sąd uznał je za wadliwe, w odniesieniu dla każdej nieprawidłowości. Z uzasadnienia wyroku nie sposób ustalić, jakie jest stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, gdyż jak wcześniej wskazano Sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż przy pomniejszeniu płatności w roku ustalenia nieprawidłowości stosowany będzie § 38 zaś za lata poprzednie § 39 a wysokość sankcji będzie różna.

NSA zwrócił uwagę, że niewystarczające jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne jest również ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania. Poczynienie takich rozważań w świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 jest niezbędne, gdyż umożliwia ocenę co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Sąd I instancji do tych kwestii istotnych dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Konkludując NSA stwierdził, że niedostatek uzasadnienia wyroku polegający na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nie odniesieniu się do zarzutu naruszenia § 39 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 a dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości jak i zastosowanych sankcji w kontekście oceny realizacji zobowiązania wieloletniego stanowi mogącą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wadę, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA wskazał również, że świadomość utraty gruntów, której skutkiem jest niemożność realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w takim wymiarze w jakim zostało ono podjęte stanowi inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 wyjątkową okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika a przewidzianą w pkt 8 § 45.

Zdaniem NSA Skarżąca nie dochowała terminu zgłoszenia wskazanego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. Nie było sporne w sprawie, że umowa dzierżawy została skarżącej wypowiedziana a od 1 czerwca 2015 roku grunty rolne o powierzchni 58,66ha (powierzchnia zmniejszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego) zostały wydzierżawione innemu rolnikowi przez zarządcę zajętych na skutek egzekucji działek, o czym, co istotne skarżąca wiedziała. Zwrot w art. 47 ust. 2 "są w stanie dokonać tej czynności" odnosi się do braku przeszkody w rozumieniu fizycznym a nie do przekonania (w rozumieniu psychologicznym) beneficjenta, do którego odnosi się w zaskarżonym wyroku Sąd. Zgłoszenie wyjątkowej okoliczności dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowi o niedochowaniu o terminu z art. 47 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ponadto również w ww. terminie Skarżąca nie zmieściła się dokonując powyższego zgłoszenia w odwołaniu (wobec wskazania Sądu, że taką konieczność dostrzegła po poinformowaniu przez organ o cofnięciu wniosku przez rolnika mającego przejąć zobowiązanie), co wynika z porównania dat doręczenia decyzji 21 marca 2017r. i złożenie odwołania 3 kwietnia 2017 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy jej wydawaniu organ naruszył prawo materialne, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej wskazano, podstawą decyzji wydanej w tej sprawie przez organ II instancji są nieprawidłowości jakich dopuściła się skarżąca w ramach prowadzonego, podjętego przez nią 5-cio letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w poszczególnych latach 2013- 2015 rok, które miały polegać na zmniejszeniu obszaru, na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a także na nie dochowaniu wymogów pakietowych zobowiązania w postaci pozostawienia nieskoszonej, niewłaściwej ( innej niż zaznaczona na załączniku graficznym ) części działki .Podstawą zwrotu kwoty 56042,22 zł. z tytułu naruszenia pierwszego z wymagań był przepis art. 39 ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaś podstawą zwrotu kwoty 828 złotych z tytułu naruszenia wymogów pakietowych stał się przepis art.18 ust.2 Rozporządzenia komisji ( UE ) 65/2011 w związku z §39 ust.1 Rozporządzenia Rolnośrodowiskowego.

W sprawie, pomiędzy stronami nie jest sporna kwestia zmniejszenia powierzchni, na której skarżąca realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Fakt ten wynika z materiału dowodowego i w ocenie skarżącej związany jest z zachowaniem innej osoby, która miała przejąć od niej realizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego na tej części gruntów ( 58,66 ha ) , jednak ostatecznie nie złożyła skutecznego wniosku o płatność do ARiMR, co skutkowało obowiązkiem zwrotu płatności przez skarżącą.

W pierwszej kolejności w tym zakresie należy odnieść się do argumentacji wskazującej, że to ta osoba, nieskutecznie działając wobec ARiMR w zakresie przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, jako następca prawny powinna dokonać zwrotu płatności, przyznanych w latach poprzednich do gruntów , które w latach następnych zostały z programu rolnośrodowiskowego wycofane.

Wniosek taki nie znajduje jednak podstaw w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR. Treść tego przepisu w powiązaniu z przepisami art.29 ust 1a i 29 ust.1b ustawy o ARiMR nie pozostawia wątpliwości ,że jest on podstawą orzeczenia o zwrocie płatności nienależnie pobranych lub pobranych w zad miernej wysokości wobec osób, które te płatności rzeczywiście pobrały. Chodzi przy tym o takie osoby, które były stronami postępowania o przyznanie tych płatności. Tylko wobec takich osób może być bowiem dochodzony zwrot otrzymanych kwot pieniężnych w drodze postępowania administracyjnego. Tylko one są stronami stosunku administracyjnoprawnego i z tego tytułu w ramach takiego postępowania mogą być zobowiązanymi do zwrotu. Przepisy art. 29 ust.1a i 1b rozszerzają taką możliwość na podmioty niebędące stronami tego stosunku, co jednoznacznie świadczy o tym, że przepis art. 29 ust.1 tej ustawy dotyczy tylko uczestników takiego postępowania. Inne osoby, nie będące uczestnikami tego postępowania do zwrotu w tym trybie zobowiązane być nie mogą.

Nie budzi wątpliwości, że osoba która miała być następcą w zakresie programu rolnośrodowiskowego skarżącej, nie była uczestnikiem postępowania o przyznanie płatności za rok 2014, a więc nie może być adresatem decyzji zwrotowej obejmującej ten rok. Nie złożyła ona również skutecznego wniosku o płatność za rok 2015, a więc nie stała się strona stosunku administracyjnego , którego podstawą byłoby zobowiązanie do realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego na gruntach dotychczas uprawianych przez skarżącą.

Organ nie może więc dochodzić od niej zwrotu. Jeżeli bowiem rolnik będący beneficjentem płatności związanych z wieloletnim programem rolnośrodowiskowym podejmuje działanie mające na celu przekazanie tego programu do realizowania następcy, przy czym przekazanie to jest nieskuteczne w ten sposób, że dana osoba nie podejmuje tego zobowiązania i nie występuje do właściwego organu ARiMR o przyznanie płatności za kolejny rok, to zobowiązanym do zwrotu otrzymanych płatności jest rolnik, który je otrzymał, nie zaś jego nieskutecznie działający następca. Ewentualne, poniesione przez rolnika szkody mogą być dochodzone przez niego ewentualnie w postępowaniu cywilnym.

Dlatego też sąd stanął na stanowisku, że nie naruszył organ prawa materialnego kierując decyzje o zwrocie do beneficjentki programu , skarżącej B. D..

Obowiązujące przepisy zawierają klauzule pozwalające rolnikowi zwolnić się od odpowiedzialności za niezrealizowanie zobowiązania w latach kolejnych, a tym samym konieczności zwrotu otrzymanych płatności pod warunkiem dochowania odpowiedniej staranności.

Chodzi tutaj w szczególności o przepisy art.47 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, który stanowi, że: państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

a) śmierć beneficjenta;

b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;

d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;

e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;

f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Jednocześnie w przepisie art. 47 ust.2 tego rozporządzenia wprowadzono termin w jakim należy dokonać zgłoszenia zaistniałej siły wyższej mogącej skutkować uwolnieniem się od obowiązku zwrotu płatności, stanowiąc, że musi to nastąpić w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Wyliczenie przypadków mogących uchodzić za siłę wyższą zawarte w art. 47 ust.1 jest jedynie przykładowe i państwa członkowskie mogły dokonać określenia innych jeszcze, tego typu przypadków.

Prawodawca krajowy dokonał takiego zabiegu w przepisie §45 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego w pktach 1 – 8 . Wskazał m.in. ,że podstawą może być tutaj wywłaszczenie, czy też inna przyczyna niezależna od rolnika , której nie można było przewidzieć w chwili podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Każdorazowo będzie jednak miał zastosowanie termin 10-ciu dni roboczych do zgłoszenia takiej przyczyny. Nie jest przy tym kwestionowane ,że uchybienie temu terminowi mającemu charakter materialnoprawny skutkować będzie utratą możliwości powołania się przez rolnika na okoliczność siły wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w kwestii zachowania tego terminu przez skarżąca B. D. sąd I instancji jest związany stanowiskiem zajętym przez NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r. Sąd ten uchylając poprzedni wyrok w sprawie dokonał bowiem wykładni tych przepisów w realiach niniejszej sprawy i wyraził pogląd, że skarżąca nie dochowała tego terminu. Wskazał, że powinien on być liczony od uzyskania przez skarżącą świadomości o utracie gruntów, nie zaś od chwili, gdy dowiedziała się ona o nie podjęciu zobowiązania przez następcę, co miało nastąpić w wyniku doręczenia jej decyzji I instancji o zwrocie płatności z dnia [...] marca 2017 r. Sąd kasacyjny wyraził w tym zakresie stanowisko, że również termin do złożenia oświadczenia o zaistnieniu siły wyższej liczony od tej daty ( doręczenia tej decyzji jako momentu powzięcia świadomości o zaistnieniu zdarzenia siły wyższej ) został przez nią przekroczony.

Jakkolwiek można mieć pewne wątpliwości co do trafności tego spostrzeżenia (w Rozporządzeniu komisji mowa o dniach roboczych), to jednak sąd I instancji związany jest stanowiskiem sądu II instancji w myśl art.190 ppsa. Wobec stanowczej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, że termin został naruszony i powinien on się liczyć od chwili utraty przez skarżącą gruntów sąd I instancji nie mógł w tym zakresie skargi uwzględnić.

Skarżąca uchybiła terminowi z art. 47 ust.2 rozporządzenia Komisji a zatem nie może skutecznie powołać się na zaistnienie siły wyższej.

Decyzja o zwrocie płatności związana ze zmniejszeniem obszaru, na którym realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie narusza prawa.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organów, sprowadzającym się do przeniesienia sankcji za niewłaściwe realizowanie zobowiązania środowiskowego w roku 2015 polegające na pozostawieniu nieskoszonej niewłaściwej części działki na lata poprzednie, a to rok 2014.

W szczególności nie może być podstawą takiego rozstrzygnięcia przepis art. 18 ust.2 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

W tym zakresie sąd kasacyjny dokonując oceny skargi kasacyjnej nie dokonał wykładni prawa materialnego stwierdzając jedynie naruszenia prawa procesowego polegające na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia, co w jego ocenie skutkowało niemożnością odniesienia się do dalszych zarzutów skargi. Sąd I instancji w myśl wyrażonego poglądu przez sąd kasacyjny powinien szczegółowo odnieść się do możliwości zastosowania przepisu §39 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności tej przesłanki nakazania zwrotu płatności opierającej się na "nie spełnianiu innych warunków płatności" przez rolnika. Brak szczegółowych rozważań w tym zakresie stał się podstawą uchylenia wyroku odnośnie tej jego części.

Należy zatem podnieść , że podstawą zastosowania sankcji pakietowej, skutkującej w ocenie organów koniecznością zwrotu płatności w kwocie 828 złotych było pozostawienie przez rolnika w ramach realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego nieskoszonej, niewłaściwej części działki.

Organy w zaskarżonej decyzji nie odniosły się do kwestii trwałości takiego uchybienia i jego wpływu możliwości prowadzenia zobowiązania polegającego na ochronie siedlisk lęgowych ptaków w latach następnych, jednak w ocenie sądu I instancji takie uchybienie nie ma charakteru dyskwalifikującego i uniemożliwiającego osiągnięcie celu realizowanego programu.

Wskazać w tym zakresie jeszcze należy dodatkowe kwestie.

Sąd I instancji stoi na stanowisku, że przepis art. 18 ust.2 Rozporządzenia Komisji 65/2011 nie może być samodzielną podstawą orzeczenia o zwrocie płatności za lata poprzednie. Każdorazowo podstawa zwrotu płatności musi znaleźć swoje dookreślenie w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego . Kwestia ta, jak się wydaje, jest w orzecznictwie jednoznacznie postrzegana i jedynie tytułem przykładu można wskazać na wyroki NSA:

- z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 667/17 , w którym stwierdził on, że:

1. Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.

2. Mimo braku w przepisach rozporządzenia wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011.

- z dnia 4 kwietnia 2017 sygn. akt II GSK 4983/16, w którym zajął analogiczne stanowisko, stwierdzając, że: samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie może być przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, z uwagi na to, że stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.

Z poglądami wyrażonymi w tych wyrokach sąd I instancji w pełni się zgadza. Aby doszło do zastosowania sankcji, o których mowa w tym przepisie państwo członkowskie musi wydać przepisy krajowe dookreślające warunki oraz zakres nakładania na rolnika sankcji.

Takimi przepisami w polskim, krajowym porządku prawnym są przepisy § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis §38 ma zastosowanie do nakładania sankcji w roku, w którym wykryto nieprawidłowości w realizowanym programie, zaś przepis § 39 określa przypadki, kiedy orzeka się o zwrocie płatności za lata poprzednie, które zostały już wypłacone.

Nie jest dopuszczalne nakładanie sankcji określonych w §38 do płatności za lata poprzednie. Kwestia sankcji za lata poprzednie została uregulowana w § 39. Należy przy tym wskazać, że w jednostkach redakcyjnych ustęp 1 i 2 tego przepisu zostały unormowane dwie odrębne sytuacje. W § 39 ust.1 określono sankcje stosowane w sytuacji gdy rolnik " nie realizuje zobowiązania w całości", zaś w § 39 ust.2 sankcje stosowane w przypadkach ograniczenia przez rolnika zobowiązania polegającego na nie przestrzeganiu żadnych wymogów w ramach wariantu danego pakietu ( pkt 1 ) albo też zmniejszenia obszaru na którym realizowane miało być zobowiązanie ( pkt 2 ).

Jeżeli zatem rolnik realizuje zobowiązanie ale jedynie je ogranicza, to zastosowanie, w zależności od rodzaju nieprawidłowości będzie miał przepis § 39 ust.2, nie zaś § 39 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ten pierwszy ma zastosowanie bowiem jedynie wówczas, gdy rolnik w ogóle nie realizuje zobowiązania.

Na takie rozumienie tego przepisu wskazują przykładowo wymienione przyczyny prowadzące do jego zastosowania:

- niesporządzenie planu działalności rolnośrodowiskowej,

- sporządzenie go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu,

Tego typu działania prowadzą do rezygnacji z zobowiązania w całości, a nie w części.

Uchybienie jakie przypisano skarżącej w roku 2015 nie prowadziło do odstąpienia od realizacji programu w całości, a zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisu § 39 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Brak jest również takich podstaw w § 39 ust.2 tegoż rozporządzenia.

Jak już wyżej wspomniano, nie może być podstawą do nakładania obowiązku zwrotu płatności za lata poprzednie przepis § 38 tegoż rozporządzenia, gdyż zawarte tam sankcje odnoszą się jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia.

Jednoznacznie na niemożność stosowania tych sankcji do lat poprzednich wskazuje treść § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązującego od 15 marca 2018 r. przewidującego już warunki przenoszenia tych uchybień na lata poprzednie. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sad I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 206 ppsa, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania w całości i zasądzając je jedynie w części, bowiem skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Koszty te zawierają kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów pełnomocnika oraz 100 złotych tytułem częściowego zwrotu wpisu .