Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 350/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23a ust. 1, art. 23g ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 350/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1378/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia (...) lipca 2012 r., nr (...) w sprawie ze skargi J. K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Starosta N. decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych odmówił udostępnienia wnioskodawcy J. K. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewid. nieruchomości w decyzji nr (...) Starosty N. ego z dnia (...) maja 2009 r. znak: (...)

W uzasadnieniu organ podał, że 22 kwietnia 2011 r. wpłynął wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej tj. kopii wydanej przez Starostę N. ego decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości opisanej działką nr ewidencyjny (...) obręb (...)

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacja publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, których stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby. W ocenie organu charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach. Podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięcia działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby zatem naruszenie prawa do prywatności inwestorów.

I OSK 350/13

Organ podkreślił, że decyzja Starosty N. ego nr (...) z (...) maja 2009 r. znak: (...) zawiera ponadto oznaczenia ewidencyjne innych nieruchomości niż ta wymieniona we wniosku J. K. . W związku z powyższym kopia przedmiotowej decyzji z wyłączeniem oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości została przesłana wnioskodawcy wraz z pismem z (...) maja 2011 roku, znak: (...) Nadto organ wskazał, w decyzji osoby, które w toku postępowania o udzielnie informacji publicznej zajęły stanowisko.

J. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w tym zakresie. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez

nieuzasadnione pozbawienie go żądanego dostępu do pozostających w posiadaniu

organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi,

nie podlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej ani też innych ustaw szczególnych;

* art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z 17. 05. 1989 r. Prawo geodezyjne i

kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w

operacie gruntowym;

* art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego

uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z

powołaniem się na ochronę dóbr osób o których mowa w art. 5 ust. 2 u.p.i.p. - tj.

pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których

dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W uzasadnieniu odwołujący się argumentował, że ewidencja gruntów i księgi wieczyste są jawne, zatem nie może się ostać uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto organ założył, że inwestorami mogą być jedynie właściciele nieruchomości, których tożsamość można teoretycznie ustalić w dziale 11 księgi wieczystej za pomocą oznaczenia księgi wieczystej uzyskanego z operatu gruntowego przy wykorzystaniu oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. nr 243 póz. 1623 ze zm.), przy uwzględnieniu postanowień art. 3 ust. 11 oraz art. 4 tej ustawy, inwestorem może być nie tylko właściciel nieruchomości, ale każdy podmiot który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności wynikające również ze stosunku zobowiązaniowego.

I OSK 350/13

Zatem uzyskanie informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, dla której wydano decyzje o pozwoleniu na budowę nijak nie pozwala na uzyskanie informacji osobowej o inwestorze który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie powstanie ryzyko naruszenia danych osobowych inwestorów, których to dane osobowe są gromadzone i przetwarzane przez organ administracji budowlanej. Organ administracji budowlanej nie gromadzi natomiast, ani też nie przetwarza danych osobowych właścicieli nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, a zatem w tym zakresie nie obowiązują restrykcje powoływanej przez organ ustawy o ochronie danych osobowych. Odwołujący się wskazał, że uzyskanie informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, -miało posłużyć mu do weryfikacji, czy nie został, z naruszeniem prawa, pominięty przez organ nadzoru budowlanego jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego przedmiotową decyzją z 7 maja 2009 roku nr (...) sygn. BA-73510/209-R/09. Jest bowiem właścicielem nieruchomości przylegającej do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) obręb R., na której obecnie realizowane są roboty budowlane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z (...) lipca 2012 r., znak: (...) , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 15 k.p.a., a także art. 2 ust. 1, art. 2a ust 1, art. 5 ust. 2, art. 16 oraz art. 23a ust. 1 i art. 23g ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję 20 czerwca 2011 r., a podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły powołane przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w przedmiotowej ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzone ustawą z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, póz. 1195 ze zm.). Analizując przepisy przejściowe organ odwoławczy wskazał, że skoro w w/w ustawie o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest przepisów przejściowych wyłączających zastosowanie nowych przepisów np. do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, to w sprawie niniejszej zastosowanie mają nowe przepisy wprowadzone tą zmianą.

I OSK 350/13

Organ odwoławczy stanął więc na stanowisku, że zasady wykładni prawniczej oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, niewątpliwie mają bowiem charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy.

J. K. wnioskował o udostępnienie informacji publicznej - kopii wydanej przez Starostę N. ego decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości opisanej działką nr ewidencyjny (...) obręb Miasto R. Decyzje o pozwoleniu na budowę wydawane na podstawie ustawy Prawo budowlane są wytworzone przez organ I instancji w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (kopii decyzji ) jak i jej części -oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości opisanej działką nr ewidencyjny (...) obręb R., w którym to zakresie toczy się postępowanie w niniejszej sprawie - nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania dla którego informacja ta została utworzona. Dlatego też udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jak i jej części - której udostępnienia odmówiono zaskarżoną decyzją - powinno odbywać się na zasadach określonych przez nowe przepisy wprowadzone do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto jeżeli przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, to wniosek ten musi spełniać warunki formalne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17.01.2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Znowelizowane przepisy określają też odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku i prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Podkreślił, że jako organ II instancji ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia przez organ I

I OSK 350/13

instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Odwołując się do zasady dwuinstancyjności organ wskazał, że nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż słusznie odwołujący się zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. brak oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, iż mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazane uchybienie uniemożliwia Kolegium kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, niezależnie od wskazanych skutków zmiany stanu prawnego.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym

przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu

żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli

wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy

celem ponownego wykorzystania tej informacji i publicznej;

- art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego z 22 kwietnia 2011 r. wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

I OSK 350/13

* art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego

prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy

publicznej;

* art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji

kasacyjnej w prawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w

sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności

konieczne do wyjaśnienia przez organ I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ

na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to

okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego

postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również

poprzez brak wskazania w tej decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową

udostępnienia informacji publicznej które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę

przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

* art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez

nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o

oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu

na budowę, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawodawca, wprowadzając nowe rozwiązania zawarte w ustawie z 16. 09. 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, wskazał wprost, iż przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca wybiera tryb z jakiego chce skorzystać - czy z ogólnego wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, czy też ze szczególnego trybu ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydaje się całkowicie ignorować liczne rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości w których wyraźnie wskazuje się, że przy ocenie implementacji dyrektyw wspólnotowych do prawodawstwa Państw Członkowskich nie można posługiwać się wyłącznie dosłownym brzmieniem samych dyrektyw. Podkreślił, że wszystkie decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydane dla obszaru gminy uzdrowiskowej R. w postępowaniach administracyjnych wszczętych po 2 października 2005 r. dotknięte były wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż od momentu wejścia w życie ustawy z 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i

I OSK 350/13

obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167 póz. 1399 ze zm), Burmistrz Miasta R. był zobowiązany do zawieszania z urzędu nowo wszczynanych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący, po uzyskaniu informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których wydano przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o wskazane powyżej nieważne z mocy prawa decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zamierzał podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obiegu prawnego tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar gminy uzdrowiskowej R. ulega bowiem systematycznej degradacji przyrodniczej w wyniku nagminnego wydawania nieważnych pozwoleń na budowę dopuszczających zabudowę mieszkaniową i usługową na terenach zieleni uzdrowiskowej, opartych na decyzjach o pozwoleniu na budowę wydawanych w oparciu o nieważne decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy też w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego którego nieważność potwierdzono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 795/11. Działania Kolegium mają na celu uniemożliwienie obywatelom wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

Nadto skarżący powielił argumentację przedstawiona w odwołaniu. Podkreślił, że o ile wyłączeniu z udostępnienia podlega informacja podmiotowa o tym, kto zamierza prowadzić określoną inwestycję na określonej działce, brak jest podstaw prawnych dla wyłączenia z udostępnienia informacji przedmiotowej o tym, co jest zaplanowane na określonej działce. Przeciwnie, udostępnienie takiej informacji przedmiotowej służyć może kontroli społecznej zamierzeń inwestycyjnych oraz przejrzystości działań władzy publicznej w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem sprawy rozpoznanej przez organ I instancji jest udostępnienia wnioskodawcy w trybie art. 1 u.d.i.p. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewid. nieruchomości w "decyzji nr (...) Starosty N. ego z (...) maja 2009 r. znak: (...)udzielającej pozwolenia na budowę na ww. nieruchomości, przy czym w ocenie Starosty N. ego udostępnieniu podlega wyłącznie ww. decyzja o pozwoleniu

I OSK 350/13

na budowę (w kopii), ale bez danych osobowych dotyczących inwestora, włączając w to oznaczenie ewidencyjne przedmiotowej działki.

Na skutek odwołania J. K. , który nie zgodził się z odmową udostępnienia mu ww. informacji publicznej w zakresie numeru ewid. działki inwestora wskazanej w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę sprawa została przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) Kolegium miało obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W istocie obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy odmowa udzielenia informacji w zakresie udostępnienia numeru działki znajduje podstawę w prawie w tym w art. 5. ust. 2 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych, w tym przede wszystkim w ustawie z 17.05.1989 r. prawo geodezyjnej i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, póz. 1287 i w ustawie z 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 , nr 101, póz. 926 ze zm.). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do orzekania kasacyjnego (w oparciu o art. 138 § 2 ) ma charakter wyjątkowy i powinno być stosowane w ograniczonym zakresie tzn. tylko gdy wystąpią przesłanki wskazane w przepisie. Co do zasady natomiast organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać wszystkie żądania, wnioski 1 zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. SKO w N. miało obowiązek rozpoznać sprawę i orzec czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej oznaczenia ewidencyjnego działki wskazanej w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem czy też jest niezasadna. A tego organ odwoławczy nie uczynił wydając decyzję kasacyjną. Wyrzeczenie organu odwoławczego uchylające decyzję pierwszoinstancyjną jest prawidłowe. Jako prawidłowy Sąd pierwszej instancji ocenił także pogląd organu odwoławczego na temat udostępnienia skarżącemu żądanej informacji w tym zakresie, w którym Kolegium wskazało, że ani w prawie geodezyjnym ani w innych ustawach szczególnych nie ma podstawy prawnej uzasadniającej odmowę udostępniania takiej informacji. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy prawo geodezyjnej i kartograficzne informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2), każdy z zastrzeżeniem ust. 5 może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4).

Odnosząc się natomiast do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w kwestii trybu udostępniania informacji w zakresie żądanej kopii decyzji o pozwoleniu

na budowlanym u.d.i.p., Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie jest ono zasadne. Zmiana ustawy o dostępie do informacji publicznej nowelą z 16. 09. 2011 r., miała na celu implementację dyrektywy 2003/98/WE Rady i Parlamentu Europejskiego z 17.11. 2003 r. i zgodnie z treścią art. 2a ust. 2 znowelizowanej ustawy: zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Przepis art. 1 obowiązującej ustawy zgodnie, z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. A zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy, że ze względu na wprowadzoną nowelę dostęp do informacji w trybie dotychczasowym (prawo do informacji publicznej) dotyczy tylko prawa (możliwości) zapoznania się informacją, a nie możliwości posługiwania się nią, także w stosunku do innych podmiotów, a zatem w jakimś sensie do wykorzystania informacji. Wprowadzenie rozdziału 2a do u.d.i.p. nie może stanowić w istocie ograniczenia prawa do informacji jakie przysługiwało przed nowelizacją.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez skarżącego, iż jego wniosek dotyczy udzielenia informacji w zakresie obejmującym również oznaczenie ewidencyjnie działki - której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę udzielone decyzją Starosty N. ego z (...). 05. 2009 r. znak : (...) - także w przypadku, gdy skarżący wskazuje, iż po uzyskaniu ww. informacji podejmie działania mające na celu podjęcie starań i wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obiegu jako nieważnej. W praktyce państwa demokratycznego realizacja prawa dostępu do informacji publicznej najczęściej wiąże się podejmowanie przez obywateli działań na rzecz wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów państwa, ale działanie takie nie jest tożsame z wykorzystaniem informacji publicznej dla innego celu niż została ona pierwotnie wytworzona (art. 23 a u.d.i.p.), a tylko w takim przypadku znajdowałby zastosowanie tryb przewidziany w rozdziale 2a. u.d.i.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma więc żadnych przesłanek aby przyjąć, że skarżący nie może wystąpić o udostępnienie żądanej informacji o przedmiotowej działce w trybie dostępu do informacji publicznej, ale w trybie znowelizowanych przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niewłaściwie przyjął, że żądana informacja stanowi ponowne wykorzystanie informacji publicznej, a nadto nie

I OSK350/13

uzasadnił konieczności podjęcia decyzji kasacyjnej. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny organ przyjął za ustalony. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów cyt. wyżej art. 107 § 3 k.p.a., a poprzez to narusza także przepis art. 138 § 2 k.p.a.. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag oraz zasad postępowania, w oparciu o całość posiadanego materiału dowodowego ewentualnie stosując art. 136 k.p.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydając decyzję z dnia (...) lipca 2012 r. naruszyło art. 15, art. 136 i art. 138§ 2 k.p.a., ponieważ organ II instancji był obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i orzec w trybie określonym w rozdziale 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej oznaczenia ewidencyjnego działki wskazanej w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem czy też jest niezasadna, czego organ odwoławczy nie uczynił wydając decyzję kasacyjną, podczas gdy ze względu na wprowadzoną nowelę dostęp do informacji w trybie dotychczasowym (prawo do informacji publicznej ) dotyczy tylko prawa (możliwości) zapoznania się z informacją, a nie możliwości posługiwania się nią także w stosunku do innych podmiotów, a zatem w jakimś sensie do wykorzystania informacji. Zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie może być uzależnione od woli wnioskodawcy. O tym bowiem, który z trybów udostępniania informacji publicznej na wniosek - tj. określony w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast), czy też w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 23g ust. 2 i nast.) - należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku, a mówiąc ściślej ocena, dla jakiego pierwotnego publicznego celu wykorzystywania dana informacja publiczna została wytworzona. Wyraźnie wynika to bowiem z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium przepisów ustawy o dostępie do informacji

publicznej oraz przepisów implementowanej przez nią dyrektywy. Akceptacja wykładni wyrażonej w zaskarżanym wyroku prowadziłaby do nieakceptowanego skutku w postaci wybierania przez stronę zainteresowaną daną informacją publiczną kryteriów jej udostępnienia. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że katalog przyczyn uzasadniających wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania nie jest tożsamy (art. 5 oraz art. 23g ust. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23a

ust. 1 i art. 23 g ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz

art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17

listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora

publicznego w zakresie użytego w nich pojęcia "ponownego wykorzystywania

informacji publicznej ", polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż bez względu na

wprowadzoną nowelę dostęp do informacji w trybie dotychczasowym

określany jako prawo do informacji publicznej ( nazywany dalej trybem

zwykłym) dotyczy nie tylko prawa zapoznania się z informacją, ale też

możliwości posługiwania się nią, także w stosunku do innych podmiotów, a

zatem w jakimś do wykorzystania informacji. W wyniku opisanego powyżej

naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie uznał,

że żądanie pana J. K. udostępnienia informacji publicznej

dotyczy udzielenia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej czyli

trybie zwykłym, a nie w trybie znowelizowanych przepisów rozdziału 2 a

ustawy. I nie miało tutaj znaczenia, że żądana przez wnioskodawcę informacja

publiczna to kopia decyzji administracyjnej, a jej udostępnienie realizuje

niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla

którego została ona utworzona, związany z władczym kształtowaniem praw i

obowiązków stron danego postępowania administracyjnego, co powoduje, że

udostępnienie tej informacji - kopii decyzji, podmiotowi nie będącemu stroną

postępowania ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub

niekomercyjne), a tym samym winno odbywać się w trybie przewidzianym

przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

I OSK 350/13

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych i zarzuty w niej podniesione należało uznać za zasadne, jednak z przyczyn innych niż podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trzeba przede wszystkim wskazać na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów i innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przytoczona norma kolizyjna wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji gdy, tryb i zasady dostępu do danej informacji zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Oznacza to, że w takim przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajduje zastosowania i wydana w oparciu o jej przepisy decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Wnioskodawca domagał się decyzji o pozwoleniu na budowę dla wskazanej we wniosku nieruchomości. Decyzja administracyjna jest niewątpliwie informacją publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci. Jednak kserokopia tej decyzji została wnioskodawcy udostępniona po usunięciu oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości. Decyzje organów administracji dotyczą zatem odmowy wskazania oznaczeń ewidencyjnych

I OSK 350/13

nieruchomości, wskazanej w decyzji. Dane ewidencyjne nieruchomości, zawarte są w operacie ewidencyjnym (katastrze nieruchomości), który zawiera dane zarówno przedmiotowe dotyczące samej nieruchomości jak i podmiotowe dotyczące jej właściciela, użytkownika wieczystego lub innego podmiotu władającego nieruchomością. Tryb dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym określa art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji wprawdzie przywołuje ten przepis ale nie wyciąga z jego istnienia należytych wniosków. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u p. g i k wszystkie informacje o charakterze przedmiotowym są jawne i starosta udostępnia je w formach wskazanych w ust. 3 art. 24 u p. g i k. Natomiast informacje dotyczące danych osobowych podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 51 starosta udostępnia na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 u p. g i k.

Tak więc organ administracji w niniejszej sprawie nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej dotyczącej danych ewidencyjnych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem do tej części wniosku ustawa ta nie znajdowała zastosowania. Decyzja wydana w oparciu o art. 16 u. d. i. p. jest zatem decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji do takiej konkluzji powinno dojść Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w tym sensie naruszyło ono art. 138 § 2 k.p.a. nakazując dalsze procedowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej co Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował.

Odnosząc się do rozważań zarówno organu administracji jak i Sądu I instancji dotyczących zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie należy wskazać co następuje:

Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzono z naruszeniem prawa procesowego, a możliwość jego uzupełnienia przez organ odwoławczy nie mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji jakie okoliczności wziąć należy pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym

I OSK 350/13

samym kontrola przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy zachodziły podstawy faktyczne lub prawne do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie stosuje się regulacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 ustawy (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieni informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a.

Jednak w sprawach dotyczących informacji publicznej przepis ten trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji czego organ II instancji uczynić nie może.

Organ II instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jeśli uzna np. że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u. d i p., pomimo, że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Uwagi te nie odnoszą się jednak do rozpoznawanej sprawy bowiem art. 138 § 2 k.p.a., nie powinien znaleźć w niej zastosowania.

Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego to jego zastosowanie w ogóle nie powinno być z powodów wcześniej wskazanych w rozważanie w tej sprawie. Natomiast nie można zgodzić się z tezą wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej uzależnione jest od woli wnioskodawcy. O tym bowiem, który z trybów udostępniania informacji publicznej na wniosek - tj. określony w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast.), czy tez w rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 23g ust. 2 i nast.) -należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania

I OSK 350/13

powyższej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, a nie strona wnioskująca.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego nie mógł orzekać stosując art. 188 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien mieć na uwadze treść art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a Starosta N. rozpoznając wniosek w części objętej badanymi przez sąd administracyjny decyzjami, powinien go rozpoznać zgodnie z dyspozycją art. 24 p. g i k.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 207 § 2 p.p.s.a.