Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]"r. Prezydent O odmówił ustalenia na rzecz J G warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład usługowo - handlowy (przy istniejącym budynku mieszkalnym) w O, przy ul. L na działce nr "[...]" w obrębie "[...]". W uzasadnieniu podano, że w celu przeprowadzenia analizy wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego równą 3 x 12,45m = 37,35m (przyjęto minimalny dopuszczalny promień równy 50 m) w każdą stronę od wszystkich granic działki. W analizie nie uwzględniono działek drogowych oraz niezabudowanych, ponieważ nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w tym gabarytów, linii zabudowy oraz funkcji. W związku z tym Prezydent O wydał w dniu "[...]"r. decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z zaleceniami Kolegium dokonano analizy oraz sprawdzono ponownie wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją i decyzją z dnia "[...]"r. organ ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O uchyliło w całości decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownej analizie organ stwierdził, że wyznaczony w minimalnych granicach obszar analizowany znajduje się w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ daje pełen obraz zabudowy na sąsiednich działkach. Podano, że na analizowanym obszarze występują tylko dwukondygnacyjne budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej oraz jedno i dwukondygnacyjne budynki funkcji transportu i łączności pełniące rolę garażową - uzupełniającą dla funkcji mieszkalnej. Zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej na terenie analizowanym prowadzona jest jedna działalność gospodarcza w zakresie architektury (funkcja biurowa, nieuciążliwa). Wskazano, że projektowana inwestycja polegać ma na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład usługowo – handlowy i nie kontynuuje funkcji zabudowy osiedla. Zatem nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji, określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zakład handlowo-usługowy (elektromechanika pojazdowa, handel częściami elektromechanicznymi, diagnozowanie usterek) nie jest podobny do istniejącej - zgodnie z CEIDG- działalności gospodarczej w zakresie architektury, polegającej głównie na pracy biurowej. Wyjaśniono przy tym, że wypisy z CEIDG nie mogą świadczyć o tym, że zarejestrowana w domu mieszkalnym działalność gospodarcza jest w tym samym miejscu w rzeczywistości prowadzona i tym samym zmienia charakter obiektu mieszkalnego na usługowy, gdyż w przypadku jednoosobowej działalności gospodarczej, zmiana sposobu użytkowania lokalu ma miejsce w sytuacji, gdy mieszkanie lub dom w którym zarejestrowana jest działalność w całości lub w wydzielonej części służy wyłącznie prowadzeniu działalności gospodarczej. Zatem rejestracja firmy pod danym adresem nie stanowi o realizacji jej działań w tym samym miejscu. Jeżeli przedsiębiorca prowadzi firmę w pomieszczeniu, które wykorzystywane jest również do celów mieszkalnych, wówczas nie ma podstaw do wprowadzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu i dlatego samo zarejestrowanie firmy we własnym mieszkaniu nie jest podstawą do stwierdzenia, że w danym obiekcie fizycznie prowadzona jest usługa. Wskazano, że działka należy do założenia urbanistycznego mieszkaniowej zabudowy fragmentu osiedla G, którego obszar został wpisany do gminnej ewidencji zabytków jako historyczny zespół budowlany oraz historyczny układ urbanistyczny. Do tej samej ewidencji wpisany jest wnioskowany budynek. W związku z tym stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji przesłano do uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O i na mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano, że uzgodnienie zostało dokonane.

Od decyzji tej odwołał się J G, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem lub też o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego według wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O, zaniechanie czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego, oparcie decyzji na wnioskach z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób nierzetelny i niepełny, gdzie obszar do analizy został ograniczony w sposób nieuzasadniony, pominięcie dowodów z dokumentów z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej, z których wynika, iż na ul. L prowadzona jest działalność gospodarcza przez wielu przedsiębiorców, zaniechanie dowodu z oględzin pozwalającego ustalić wykonywanie w tamtejszym miejscu działalności gospodarczej, brak poszerzenia obszaru poddanego analizie, sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji wbrew przepisowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. bez odniesienia się do wskazań organu II instancji, a także bez uzasadnienia w sposób wyczerpujący wielkości przyjętego obszaru analizowanego oraz kwestii uzupełnienia funkcji, tj. czy planowana działalność jest usługą uciążliwą, czy wpisuje się w dotychczasowe wykonywane usługi na danym obszarze, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

- § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu do analizy obszaru nieadekwatnego do okoliczności sprawy, który nie obrazuje wymaganej całości urbanistycznej tj. całej ulicy L, podczas gdy wskazany przepis wskazuje jedynie obszar minimalny do analizy, który powinien być adekwatnie rozszerzony, aby badać dany obszar jako urbanistyczną całość,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu błędnego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy" i założeniu, iż zmiana sposobu użytkowania garażu na funkcję usługową związaną z planowanym prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie elektormechaniki (usługa nieuciążliwa, polegająca na diagnozie pojazdów za pomocą sprzętu komputerowego) nie wypełnia przesłanki kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji, podczas gdy na ul. L w O znajdują się budynki o funkcji nie tylko mieszkalnej, także funkcji transportu i łączności (jak wynika z analizy), a także biorąc pod uwagę większy obszar analizy także funkcji usługowej, a ponadto funkcja dominująca budynków nie przesądza o wydaniu decyzji odmownej, gdy planowana zmiana może stanowić uzupełnienie dotychczasowej funkcji, czego organ nie badał

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i założenie, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu budynku na funkcję usługową przy niezmienionych zewnętrznych gabarytach budynku wymaga spełnienia i analizy wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 u.p.z.p., podczas gdy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego zbędna jest analiza parametrów architektoniczno-urbanistycznych budynku (analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich), co organ badał w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Wymóg zachowania ładu przestrzennego ogranicza zakres wolności zabudowy, a tym samym uprawnienia właściciela nieruchomości w jego zamierzeniach budowlanych, podobnie zresztą jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie określa się pojęcie "kontynuacji funkcji" jako niekoniecznie tożsame, ale przede wszystkim nie wchodzące w kolizję projektowanie nowej zabudowy w stosunku do już istniejącej. Warunek ten jest spełniony zarówno, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Podniesiono, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą. Jednak zdaniem organu nie sposób zaakceptować stanowisko prezentowane przez odwołującego, że zakład usługowo-handlowy elektromechanika pojazdowa, handel częściami elektromechanicznymi, diagnozowanie usterek, czyli warsztat samochodowy, stanowi uzupełnienie, czy też kontynuację funkcji mieszkaniowej, gdyż nie można przyjąć, iż auto-serwis o funkcji usługowej będzie mógł obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkaniową, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Planowana inwestycja będzie uciążliwa dla sąsiedztwa, gdyż spowodowane jej realizacją dolegliwości dla otoczenia (m.in. hałas i wzmożony ruch) nie mogą zostać zakwalifikowane jako nieuciążliwe. Podkreślono, iż w dzielnicach zabudowanych wolnostojącymi domami mieszkalnymi obowiązują wysokie standardy zamieszkania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich, a powstanie warsztatu samochodowego zaburzy te standardy. Podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, że inwestor nie zamierza prowadzić dużego zakładu, świadczącego kompleksowe usługi (w tym m.in. blacharstwo i lakiernictwo), a jedynie chce prowadzić niewielką działalność w budynku garażowym (która w istocie sprowadzać się będzie do wykonywania drobnych napraw, przeglądu samochodów oraz usług diagnostycznych), to nie sposób wykazać, że stanowi ona uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Natomiast ul. L stanowi enklawę starych domów jednorodzinnych, połączonych wąską ulicą. Nie można także wykluczyć, że w przyszłości inwestor będzie chciał powiększyć warsztat i jego działalność ulegnie rozszerzeniu. Wskazano, że projektowany warsztat samochodowy wpisuje się w szeroko pojęte usługi, ale te w obszarze analizowanym - w zasadzie - nie występują, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że zasada kontynuacji funkcji nie zostałaby przełamana. Istniejąca na ul. L w O zabudowa uniemożliwia wprowadzenie zabudowy o funkcji usługowo-handlowej. Podniesiono także, że organ I instancji słusznie wskazał, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w większych, aniżeli minimalne, granicach jest niecelowe, gdyż tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, o której mowa w rozporządzeniu, ponieważ daje pełen obraz zabudowy na sąsiednich działkach w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i zagospodarowania terenu. Na terenie objętym analizą występuje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami transportu i łączności pełniącymi funkcje garażowe, a objęty analizą kwartał ulicy L jest charakterystycznie zabudowany dla tego rejonu O, stanowi część tzw. Osiedla G, zabudowanego budynkami jednorodzinnymi, funkcji mieszkaniowej nie towarzyszą usługi. Ustalony obszar analizy pozwala w przedmiotowej sprawie na rzetelną ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tworząc zwartą całość urbanistyczną. Podniesiono ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wykazano okoliczności związane z niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J G, reprezentowany przez adw. J H, żądając jej uchylenia i zobowiązania organu do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego bądź też uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu sprawy w sposób wystarczający do ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji planowanej inwestycji, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, oparcie decyzji na wnioskach z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób nierzetelny i niepełny, gdzie obszar analizy został nadto ograniczony nieobejmujący ulicy L i Osiedla G jako urbanistycznej całości, co przy kwestionował organ II instancji, także w oderwaniu od przedstawionych wypisów z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności G świadczących o prowadzonych w tej okolicy działalności gospodarczych przez licznych przedsiębiorców o charakterze usługowym, nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin miejsca, które jednoznacznie wskazywałby na charakter prowadzonej działalności przy ul. L oraz szerzej na Osiedlu G, nie tylko tej rejestrowanej, ale faktycznie prowadzonej, na co wskazują szyldy;

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego sprawy, z pominięciem dowodów wskazywanych przez skarżącego tj. wypisów z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej świadczących o wykonywaniu na ul. L w O działalności gospodarczych o charakterze usługowym, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, iż inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji; polegające także na dokonywaniu ustaleń faktycznych przez organ, które nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym, jak chociażby ustalenie, iż planowana inwestycja jest "usługą uciążliwą" z uwagi na dolegliwości dla otoczenia takie jak hałas i wzmożony ruch;

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu przez organ II instancji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wypisom z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, która jednoznacznie wskazuje, iż na ul. L, a tym bardziej na obszarze Osiedla G, prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze usługowym;

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niekonsekwencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie rozpatrzenia przedmiotu tej samej sprawy, gdyż pomimo licznych zastrzeżeń co do postępowania organu I instancji, przy niezmienionym i nieuzupełnionym materiale dowodowym Kolegium utrzymało decyzję w mocy, co w znaczący sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych;

- § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie minimalnego obszaru do analizy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, który uzasadnia jego zwiększenie, bowiem na ul. L, a także szerzej na Osiedlu G rozumianej jako urbanistyczna całość, która winna być miarodajna celem ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, prowadzona jest działalność gospodarcza o charakterze usługowym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię - zwłaszcza pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy" - i niesłusznym założeniu, iż zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzania na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów, podczas gdy właściwa interpretacja wskazanego przepisu prowadzi do twierdzenia, iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i niesłuszne uznanie, iż planowana inwestycja skarżącego nie spełnia warunku określonego we wskazanym przepisie odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż na działce sąsiedniej, rozumianej szeroko jako urbanistyczna całość, istnieją zabudowy o funkcji szeroko rozumianej usługowej, w co wpisuje się planowana działalność skarżącego, a dla spełnienia warunku wystarczy, aby co najmniej jedna zabudowa spełniała funkcję usługową.

W uzasadnieniu podniesiono, że w toku całego postępowania organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego i nie stosował się do wskazań organu II instancji, a mimo to organ II instancji ostatecznie utrzymał w mocy wskazaną decyzję, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i podważa zaufanie obywatela do organów administracyjnych. Zarzucono, że organ I instancji w sposób wybiórczy i dowolny dokonał oceny materiału dowodowego z całkowitym pominięciem dowodów zgłoszonych przez skarżącego, a dotyczących faktu prowadzenia na ul. L, a tym bardziej na Osiedlu G w O, działalności gospodarczej o charakterze usługowym, a tym samym istnieniu funkcji usługowej na danym obszarze, co wynika z wypisów z CEiDG. Zarzucono, że organ nie uzasadnił w sposób wystarczający, dlaczego odmówił wykonania analizy w sposób miarodajny dla okoliczności sprawy, powołując się jedynie na wystarczający minimalny obszar wskazywany w rozporządzeniu. Wyznaczenie zaś obszaru analizy tylko zgodnie z minimalnymi wytycznymi, nieobejmującego danego obszaru jako urbanistycznej całości, jedynie jego fragmentu, nie obrazuje warunków panujących na danym obszarze i jest naruszeniem § 3 rozporządzenia. Gdyby zaś obszar analizy zostałby określony adekwatnie - jako urbanistyczna całość - niewątpliwie organ II instancji doszedłby do przekonania, iż w niniejszym przypadku został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Zarzucono, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia kontynuacji funkcji, przyjmując jedynie niekorzystne dla skarżącego, zawężające jego znaczenie. Wskazano, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, a nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ II instancji bezzasadnie odrzucił możliwość uzupełnienia dotychczasowej rzekomo jedynie występującej funkcji mieszkalnej. Wskazano, że organ przyznał, że na ul. L istnieje faktycznie funkcja usługowa - w zakresie architektury, a projektowany przez odwołującego warsztat samochodowy wpisuje się w szeroko pojęte usługi. Przyjmując zatem rozumienie pojęcia działki sąsiedniej jako nieruchomości (lub jej część) położonej w okolicy, która stanowi pewną urbanistyczną całość wystarczy, aby jedna nieruchomość zabudowana miała tę samą funkcję, czyli usługową, co winno już przesądzać o tym, iż zachowany jest warunek kontynuacji funkcji. Bezpodstawne jest przy tym rozróżnienie rodzajów usług, na takie które są dopuszczalne na danym obszarze i wpisują się jako kontynuacja funkcji zabudowy, oraz inne, gdyż stanowi to niedopuszczalną dyskryminację inwestorów. Podobnie bezpodstawnie uznano planowaną działalność inwestora jako usługę uciążliwą, gdyż definicja usług uciążliwych jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko i organ nie może używać tej definicji w sposób nieadekwatny. Planowana działalność inwestora nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przywołanego rozporządzenia. Ponadto zarzucono, że organ II instancji dowolnie uznał, iż przedmiotowa inwestycja spowoduje dolegliwości dla otoczenia (m.in. hałas, wzmożony ruch).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.)

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 788 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym określonych. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia organu co do spełnienia tego warunku dokonywane są w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład usługowy z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. z powodu braku co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Okoliczności te zostały ustalone przez organ w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przy czym obszar analizowany został wyznaczonym w granicach minimalnych określonych w powołanym przepisie, tj. w promieniu 50 m. W ocenie Sądu analiza dokonana przez organ i dokonane na jej podstawie ustalenia nie naruszają przepisów prawa.

Przede wszystkim podnieść należy, że nie jest słuszne twierdzenie strony skarżącej, że organ miał obowiązek uzasadnić w sposób wyczerpujący, z jakich względów przyjął do analizy wyłącznie minimalny obszar określony w rozporządzeniu, a nie – jak domaga się skarżący – obszar całej ulicy, czy też całego osiedla. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyznaczony obszar znajduje się w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, ponieważ pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tworząc zwartą całość urbanistyczną. Podnieść zaś należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2016r. (sygn. akt II OSK 2869/14, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Zdaniem NSA skoro organ przyjął trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie musiał w decyzji zawierać szczegółowego uzasadnienia takiego działania. Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 610/13, dostępne w Internecie). Podkreślić przy tym należy, że podobny pogląd został wyrażony w przywołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2015r. (sygn. akt II SA/Gl 1131/14, dostępny w Internecie), w którym stwierdzono, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r. (sygn. II OSK 919/07, LEX nr 488144) przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Powołano się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., (sygn. II SA/Gd 601/12, LEX nr 1379567), w którym wskazano, że jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zatem także z orzeczeń powoływanych przez stronę skarżąca wynika, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia obszaru przyjętego do analizy dotyczy sytuacji, gdy obszar ten wyznaczony jest w granicach przekraczających obszar minimalny, określony zgodnie z przepisami rozporządzenia. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ nie przekroczył tego minimum, to nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i zdaniem Sądu wystarczające jest przytoczone wyżej wskazanie, że wyznaczony obszar pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji i tworzy zwartą całość urbanistyczną. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych analiza terenu na ogół dotyczy jakiegoś jego wycinka. W świetle zaś powyższych rozważań nie sposób uznać za zasadne domaganie się przez skarżącego, aby analiza ta odnosiła się do całej ulicy lub też całego osiedla.

Odnosząc się natomiast do kwestii kontynuacji funkcji to wyjaśnić należy, że niesporna jest okoliczność, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 501-503 ). Takie stanowisko zostało zaprezentowane zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w skardze. Wskazać jednak należy, że jak słusznie podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016r. (sygn. akt II SA/Gd 724/15, LEX nr 2141806) kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, ze funkcją dominującą w analizowanym terenie jest funkcja mieszkaniowa. Zatem na tym terenie dopuszczalne są jedynie inwestycje mogące stanowić uzupełnienie tej funkcji. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, powziętych na podstawie danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w analizowanym obszarze prowadzone są jedynie usługi na jednej działce w zakresie pracowni architektonicznej. Na marginesie należy wskazać, że z wypisów z CEiIDG dołączonych do odwołania z dnia 25 stycznia 2016r. (których nieuwzględnienie przez organ zarzuca skarżący) wynika, że dotyczą one także działalności gospodarczej już wykreślonej, bądź też zawieszonej. Natomiast odnośnie do okoliczności podniesionej przez pełnomocnika zarówno w skardze, jak i na rozprawie przed tut. Sądem, że na przedmiotowym obszarze prowadzona jest także działalność w zakresie usług zbliżonych do planowanych przez skarżącego, ale niewpisana do powołanej Ewidencji, wyjaśnić należy, że tego rodzaju działalność, prowadzona niezgodnie z wymogami określonymi przepisami prawa, nie może stanowić podstawy do ustaleń organu w zakresie kontynuacji funkcji. Natomiast odnośnie do istniejącej pracowni architektonicznej należy podzielić stanowisko organu, że w zasadzie nie ma ona wpływu na dominującą na przedmiotowym terenie funkcję mieszkalną. Wprawdzie jest to działalność usługowa, ale jej stopień oddziaływania na tę funkcję, w zestawieniu z wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu na zakład usługowo-handlowy w zakresie elektromechaniki pojazdowej, diagnozowania usterek oraz handlu częściami elektromechanicznymi, jest nieporównywalny. Jak wskazano zaś wyżej analiza kontynuacji funkcji nie może - jak chce tego pełnomocnik skarżącego – ograniczyć się do prostego zestawienia, że skoro na danym terenie prowadzona jest działalność usługowa to dopuszczalny jest każdy rodzaj usług. W ocenie Sądu słuszne jest zatem stanowisko organu, że projektowana zmiana sposobu użytkowania garażu nie stanowi funkcji uzupełniającej z istniejącą w analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową, a dopuszczenie tego rodzaju usług na przedmiotowym terenie może w przyszłości doprowadzić do zdominowania dotychczasowej funkcji przez usługi. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z zasadami ładu przestrzennego, określonymi w przepisach u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.