Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 367/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 2, art. 221
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2190/06 w sprawie ze skargi T. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. kwotę 220 złotych (dwieście dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie zobowiązania do przygotowania zmiany oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji obszernie przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanego dalej Prezesem UKE, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej prawem telekomunikacyjnym. Przedmiotem tego postępowania było zobowiązanie skarżącej do zmiany oferty ramowej określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nimi udogodnień, w zakresie dostępu pełnego i współdzielonego, wprowadzonej z urzędu decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (zwanego dalej Prezesem URTiP) z dnia [...] sierpnia 2005 r. W dniu [...] lutego 2006 r. Prezes UKE zawiadomił stronę oraz uczestników postępowania o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] marca 2006 r. T. S.A. wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W pismach procesowych stanowisko w sprawie przedstawili też uczestnicy postępowania. Następnie, po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2006 r. rozprawy administracyjnej, Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 43 ust. 2 i art. 206 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 104 § 1 i art. 108 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 12, poz. 66), zobowiązał T. S.A. do przygotowania zmiany oferty ramowej T. określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej w części dotyczącej:

1. dostosowania do zmiany warunków rynkowych opłat abonamentowych i jednorazowych związanych z uwolnieniem Łącza Abonenckiego dla rynku polskiego poprzez obniżenie, o co najmniej:

- 38 % opłaty abonamentowej dla Dostępu Pełnego i o 55% dla Dostępu Współdzielonego,

- 33% opłaty jednorazowej dla Dostępu Współdzielonego i zarazem podwyższenie opłaty jednorazowej dla Dostępu Pełnego o nie więcej niż 13 %,

w stosunku do opłat w obowiązującej Ofercie;

2. Usługi Kolokacji poprzez:

a. zapewnienie możliwości współkorzystania przy realizacji usługi dostępu do lokalnej pętli abonenckiej z pomieszczeń T., w których znajdują się powierzchnie kolokacyjne wykorzystywane na potrzeby innych usług regulowanych oraz z szaf kolokacyjnych,

b. zmianę istniejącej zasady pokrywania kosztów T. z opłat jednorazowych dla kolokacji, czyli ponoszenia kosztów kolokacji przez pierwszego Operatora Korzystającego, na zasadę ponoszenia opłat przez Operatora Korzystającego proporcjonalnie do jego potrzeb oraz obciążanie takim samym kosztem jednostkowym wszystkich kolejnych Operatorów Korzystających pojawiających się w danej lokalizacji,

c. określenie szczegółowej procedury podpisywania umów oraz realizacji kolokacji (terminy przedstawiania warunków technicznych, uzgadnianie projektu technicznego, terminy przygotowania sal kolokacyjnych itd.), jednolitych procedur usuwania zakłóceń, stwierdzenia uprawnienia Operatora Korzystającego do poddzierżawiania urządzeń i korzystania z urządzeń mu poddzierżawionych oraz wprowadzenia wzoru Umowy Kolokacji w formie załącznika do Oferty,

d. umożliwienie wykorzystania technologii xDSL, w szczególności HDSL, SDSL dla Dostępu Pełnego,

e. wprowadzenie klimatyzacji, wentylacji, chłodzenia, ogrzewania jako standardowego wyposażenia powierzchni do celów kolokacyjnych,

f. określenie wymagań związanych z zapewnieniem kolokacji wirtualnej (terminy i zasady wykonywania przez operatora udostępniającego czynności związanych z instalacją, eksploatacją i naprawą urządzeń),

g. zmianę jednostki rozliczeniowej kabla korespondencyjnego ze 100 metrów bieżących kabla na 10 mb oraz ustalenia opłaty związanej z kablem korespondencyjnym, uwzględniając rzeczywiste koszty ponoszone przez T. oraz wysokość opłaty stosowanej w krajach obecnych w UE przed 1 maja 2004 r.;

3. wprowadzenia wzoru dokumentów niezbędnych do obsługi całego procesu realizacji usługi w zakresie lokalnej pętli abonenckiej i związanych z tym terminów;

4. wprowadzenia procedury dostępu do systemu informatycznego i baz danych T., który zapewni Operatorom Korzystającym dostęp do informacji niezbędnych przed rozpoczęciem i w trakcie korzystania z usługi w zakresie dostępu do lokalnej pętli abonenckiej;

5. precyzyjnego uregulowania zasad odpowiedzialności w zakresie kar umownych lub bonifikat.

Przygotowanie zmian we wskazanym zakresie miało nastąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku T. S.A. decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa UKE decyzją z dnia [...] października 2006 r.

Oddalając skargę T. S.A. Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut jej wydania przez osobę nieuprawnioną podkreślając, że kwestia okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich doszło do powołania A.S. na stanowisko Prezesa UKE, podlega rozpoznaniu w odrębnym trybie i nie może być przedmiotem oceny Sądu dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył jednak, że nawet gdyby kwestia ta podlegała kontroli Sądu w niniejszej sprawie, to należałoby podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, co do braku podstaw do stwierdzenia wadliwości powołania A.S. na stanowisko Prezesa UKE. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Sądu, Prezes UKE zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i bez naruszenia powołanego przepisu trafnie przyjął, że określone w tym przepisie przesłanki zostały spełnione. Przywołując cele prawa telekomunikacyjnego, do których należy wspieranie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych i promocja konkurencji Sąd I instancji stwierdził, że ten przepis stwarza możliwość w sytuacjach, kiedy na rynku telekomunikacyjnym zmienia się zapotrzebowanie na usługi i zachodzą zmiany w zakresie warunków na rynku, podejmowania przez Prezesa UKE działań zmierzających do realizacji tych celów. Sąd powołał się na stwierdzenie organu, zgodnie, z którym dotychczas obowiązująca oferta wprowadzona decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie doprowadziła do faktycznego uwolnienia tego segmentu rynku. Zdaniem Sądu, przyjęta przez organ wykładnia art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego nie nosi cech wadliwości, a obszerne uzasadnienie, co do spełnienia określonych w nim przesłanek w sposób wyczerpujący i przekonujący wskazuje na to, że przepis ten został prawidłowo zastosowany. Organ szczegółowo, bowiem uzasadnił każdą ze zmian oferty ramowej, do przygotowania, których zobowiązał skarżącą, a podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z zapewnieniem dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i związanych z nim udogodnień (Dz. U. Nr 118, poz. 1235), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 29 kwietnia 2004 r. w związku z art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że Prezes UKE zobowiązał T. S.A. do uregulowania w ofercie zagadnień, których Prezes UKE nie może regulować, Sąd zauważył, że w przepisie art. 221 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 prawa telekomunikacyjnego została uregulowana kwestia wykonywania obowiązków do dnia uprawomocnienia się decyzji wydanych na podstawie art. 25 tej ustawy. Wykonanie tych obowiązków ustawodawca powierzył przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, który przed dniem wejścia w życie prawa telekomunikacyjnego był operatorem o znaczącej pozycji rynkowej lub w stosunku, do którego wydano decyzję ustalającą znaczącą pozycję rynkową, po uprawomocnieniu się tej decyzji. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było, zatem wypełnienie luki regulacyjnej po uchyleniu dawnego prawa telekomunikacyjnego. W art. 221 ust. 1 nowej ustawy wymienione zostały enumeratywnie przepisy prawa telekomunikacyjnego, z których wynikają obowiązki regulacyjne. Wśród nich nie został wskazany art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego i z tego faktu, skarżąca wywodzi brak umocowania w przepisach prawa dla Prezesa UKE do nakładania na T. S.A. obowiązku przedstawienia zmian do oferty ramowej. Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego nie wynika jednak obowiązek dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ale uprawnienie dla organu regulacyjnego. Ustawodawca przyznał Prezesowi UKE kompetencje do nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązku przedłożenia zmian do oferty ramowej, który to obowiązek został określony dopiero w decyzji Prezesa UKE. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zbędnym było wymienianie przepisu art. 43 ust. 2 w treści art. 221 ust. 1 omawianej ustawy.

Sąd podkreślił, że ustawodawca nie wskazał, iż zakres oferty ramowej określony w rozporządzeniu z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnosi się jedynie do projektu oferty przedłożonego przez operatora. Za błędne Sąd uznał stanowisko skarżącej, iż Prezes UKE nie mógł jej zobowiązać do przedstawienia zmiany oferty w zakresie np. precyzyjnego uregulowania zasad odpowiedzialności w zakresie kar umownych tylko z tego powodu, iż ta oferta wprowadzona została przez organ regulacyjny z urzędu.

W ocenie Sądu, Prezes UKE wyczerpująco w obu decyzjach wyjaśnił przyczyny, z powodu, których nałożył na TP S.A. obowiązek ujęcia w projekcie zmian do oferty ramowej usługi kolokacji poprzez umożliwienie wykorzystania technologii xDSL, w szczególności HDSL, SDSL dla dostępu pełnego. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie występują obiektywne przeszkody techniczne, które uniemożliwiałyby świadczenie usług w technologiach SDSL i HDSL, oraz że nie ma w obwiązującym stanie prawnym przeszkód, aby takie usługi były przedmiotem regulacji w ofercie ramowej na dostęp do pętli abonenckiej.

Sąd przytoczył stanowisko Prezesa UKE, zgodnie z którym główne mankamenty obowiązującej oferty ramowej na dostęp do lokalnej pętli abonenckiej wiążą się ze zbyt wysokim poziomem cen ustalonych za przedmiotową usługę. Dotychczas stosowana metoda porównawcza, uzależniająca ceny za usługę od średnich cen stosowanych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej jest niewłaściwa, gdyż prowadzi do ukształtowania cen niedostosowanych do szybko zmieniających się potrzeb rynku. Zdaniem Sądu, zasadnie Prezes UKE zdecydował o zastosowaniu porównania do zbioru państw wyżej rozwiniętych i bardziej zaawansowanych w procesie liberalizacji rynku telekomunikacyjnego i za taką grupę państw uznał państwa należące do Unii Europejskiej przed 1 maja 2004 r., które już wdrożyły, bądź są na wcześniejszym etapie wdrażania porządku regulacyjnego implementowanego również do polskiego ustawodawstwa. Celowym i skutecznym jest, zatem porównanie do szerokiego zbioru państw o różnych cechach społeczno-geograficznych, które jednak razem charakteryzują się wyższym, niż w Polsce stopniem rozwoju gospodarczego oraz są bardziej zaawansowane w regulacji rynku telekomunikacyjnego. Metoda ta pozwala, bowiem przyjąć, że średnie wartości uzyskane z tego porównania stanowią odpowiedni punkt odniesienia dla rynku polskiego będącego na początkowym etapie liberalizacji.

W konkluzji Sąd uznał, że organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej oceny dając temu wyraz stosownie do wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu obu decyzji i z tych powodów oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

II

W skardze kasacyjnej T. S.A. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego poprzez wydanie decyzji pomimo braku przesłanek ustawowych do jej wydania;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w związku z art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego poprzez nakazanie uregulowania w Ofercie zagadnień, których Prezes UKE nie może regulować;

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozstrzygnięcie o ważności decyzji Prezesa UKE;

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (a w konsekwencji brak uchylenia wadliwej decyzji Prezesa UKE) pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, polegających na naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, pomimo zaistnienia obligatoryjnych przesłanek takiego zawieszenia. Wskazane naruszenie miało, zdaniem skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dostrzeżenie - przez Sąd orzekający - konsekwencji uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ, poskutkowało oddaleniem skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (a w konsekwencji brak uchylenia wadliwej decyzji Prezesa UKE) pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, polegających na naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Wskazane naruszenie miało, zdaniem skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dostrzeżenie - przez Sąd orzekający - konsekwencji uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ, poskutkowało oddaleniem skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie nastąpiło, zdaniem skarżącej, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Prezes UKE nie dokonał analizy rynku szerokopasmowego w Polsce, co nie zostało należycie ocenione przez Sąd I instancji, a w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do wadliwych wniosków odnośnie wystąpienia przesłanek określonych w art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego. Skarżąca stwierdziła, że przepis przejściowy art. 222 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, jako przepis dotyczący spraw wszczętych pod rządami starego Prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie to zostało, bowiem wszczęte pod rządami nowej ustawy w oparciu o jej art. 43 ust. 2. Zdaniem skarżącej, Prezes UKE nie mógł na podstawie nowego prawa telekomunikacyjnego, wydać decyzji zobowiązującej T. do przygotowania zmiany Oferty ramowej, która została przyjęta na podstawie przepisów starego prawa telekomunikacyjnego. W przepisach przejściowych nowego prawa telekomunikacyjnego brak jest, bowiem legitymacji do takiego działania po stronie Prezesa UKE. Zdaniem Skarżącej, przepisy nowego Prawa telekomunikacyjnego zezwalają Prezesowi UKE jedynie na wydanie, w oparciu o art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, decyzji zobowiązującej operatora do przygotowania zmian w ofercie ramowej przyjętej na podstawie art. 42 ust. 1 tej ustawy. Oferta ramowa, do której zmian zobowiązana została T. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2006 r. jest natomiast ofertą przyjętą w oparciu o art. 79 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 87d starego prawa telekomunikacyjnego. Prezes UKE nie miał, więc podstaw prawnych do wydania decyzji zobowiązującej T. do przygotowania zmian do Oferty ramowej wydanej na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu, że z treści art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego nie wynika obowiązek dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ale uprawnienie dla organu regulacyjnego, oraz że zbędnym było wymienianie art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego w treści art. 221 ust. 1. Podniosła, że z większości przepisów wymienionych w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego nie wynika obowiązek dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, bowiem obowiązek ten zostaje określony dopiero w decyzji Prezesa UKE. Ponadto, Prezes UKE zobowiązał skarżącą do wprowadzenia klimatyzacji, wentylacji, chłodzenia oraz ogrzewania, jako standardowego wyposażenia powierzchni do celów kolokacyjnych, czego nie zakwestionował Sąd I instancji, dokonując tym samym błędnej wykładni zapisów rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że niezgodne z prawem jest rozstrzygnięcie, w którym sąd administracyjny odmawia badania, czy decyzja administracyjna została wydana przez osobę, która została prawidłowo powołana na stanowisko Prezesa UKE. Stwierdziła też, że stanowisko organu w kwestii niezasadności zawieszenia postępowania przed Prezesem UKE błędnie, podzielił Sąd I instancji. Podniosła, że podstawą jej wniosku o zawieszenie postępowania przed Prezesem UKE był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., istnieje, bowiem w tym przypadku konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia, materialnoprawnego (tu: obowiązywania decyzji z [...] sierpnia 2005 r.) będącego we właściwości innego organu (tu: Sądu) mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzygniętego) i samoistnego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy głównej. Z kolei naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ, to jest niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez nie uwzględnienie wskazanych przez skarżącą zastrzeżeń. Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko Prezesa UKE o prawidłowości uregulowania w Ofercie ramowej technologii HDSL i SDSL. Zdaniem skarżącej, przeciwnie niż przyjął Prezes UKE i Sąd, istnieją obiektywne przeszkody techniczne uniemożliwiające świadczenie usług w ww. technologii. Sąd błędnie też przyjął, iż Prezes UKE zastosował prawidłową metodę porównawczą, decydując o zastosowaniu do porównania jak najszerszego zbioru państw. Prezes UKE nie wyjaśnił należycie zajętego w tej materii stanowiska, a błędne ustalenia organu uznał za trafne Sąd I instancji. Ponadto, zobowiązując T. do obniżenia stawek Prezes UKE nie wykazał, na jakiej podstawie przyjął, iż kraje 15-stki UE są porównywalne do Polski.

W konkluzji skarżąca podniosła, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak wyjaśnienia, dlaczego WSA rozstrzygnął w oparciu o wskazane w uzasadnieniu regulacje prawne uniemożliwia stronom zrozumienie przesłanek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się WSA, są trafne. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie, wskazała na konieczność wyjaśniania podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu ustosunkował się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione, a zarzuty postawione w oparciu o podstawę, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przedwczesne. Przed oceną każdego z zarzutów postawionych w obrębie zakreślonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne wyjaśnienie kwestii prawnych związanych z okresem przejściowym, uregulowanych w art. 221 prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z ust.1 tego przepisu, przedsiębiorca telekomunikacyjny, który przed dniem wejścia w życie ustawy, (czyli 3 września 2004 r.) był operatorem o znaczącej pozycji rynkowej lub w stosunku do którego wydano decyzję ustalającą znaczącą pozycję rynkową, po uprawomocnieniu się tej decyzji, w zakresach określonych w punktach 1- 4 art. 221 ust. 1 jest zobowiązany do wykonania obowiązków enumeratywnie tam wymienionych. W myśl art. 221 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, nałożenie na przedsiębiorców telekomunikacyjnych wyszczególnionych w ustępie 1 obowiązków traktuje się za równoważne z nałożeniem tych obowiązków w drodze decyzji Prezesa UKE w trybie określonym w ustawie. Omawiany przepis przejściowy stosuje się do dnia uprawomocnienia się decyzji, o których mowa w art. 25. Do czasu zaś wyłonienia przedsiębiorców telekomunikacyjnych wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej, obowiązek świadczenia tej usługi wykonuje przedsiębiorca, który na podstawie dotychczasowych przepisów został uznany za operatora publicznego o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych (ust. 4 omawianego przepisu). Istotna dla dalszych rozważań jest także treść art. 221 ust. 5 prawa telekomunikacyjnego stanowiąca, że w okresie stosowania ust. 1 lub w okresie, o którym mowa w ust. 4, przedsiębiorcy telekomunikacyjni wykonują obowiązki wymienione w tych przepisach, stosując akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne.

Omawiana regulacja prawna przywraca, zatem na okres przejściowy mechanizm kreowania obowiązków regulacyjnych aktem normatywnym. W obecnym, bowiem stanie prawnym obowiązki te muszą być ustanowione decyzją Prezesa UKE wydaną po analizie rynku i ustaleniu przedsiębiorcy o pozycji znaczącej. Podkreślić jeszcze należy, że obowiązki, o których mowa w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego aktualizują się z chwilą wejścia w życie nowego prawa telekomunikacyjnego lub po uprawomocnieniu się po tym terminie, decyzji ustalających pozycję znaczącą na jednym z czterech rynków wymienionych w ust. 1 art. 221 prawa telekomunikacyjnego. Nadto z zacytowanego już ust. 2 tego przepisu wynika, że przedsiębiorca o pozycji znaczącej przystępuje do wykonania obowiązków wymienionych w ust. 1 bez oczekiwania na jakiekolwiek indywidualne decyzje Prezesa UKE konkretyzujące te obowiązki. Zgodzić się przy tym należy ze stroną skarżącą, że katalog obowiązków określonych w art. 221 ust. 1 spoczywających na przedsiębiorcy o znaczącej pozycji, określonej w oparciu o prawo telekomunikacyjne z 2000 r., jest katalogiem zamkniętym.

Wśród obowiązków wymienionych w art. 221 ust. 1 pkt 1 ustawodawca w okresie przejściowym zobowiązał przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy był operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych świadczonych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych do wykonania obowiązków, o których mowa w art. 42 ust. 1 – w zakresie połączeń sieci, usługi dzierżawy łączy, dostępu do budynków i infrastruktury telekomunikacyjnej i dostępu do lokalnej pętli abonenckiej oraz obowiązków, o których mowa w art. 43 ust. 6 – w zakresie połączeń sieci, usługi dzierżawy łączy, dostępu do budynków i infrastruktury telekomunikacyjnej i dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Przepis art. 42 ust. 1 stanowi, że Prezes UKE może nałożyć, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, na którego został nałożony obowiązek równego traktowania zgodnie z art. 36 lub wraz z tym obowiązkiem, obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, której stopień szczegółowości określi decyzja. Z kolei w myśl art. 43 ust. 6 prawa telekomunikacyjnego, operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1, jest obowiązany do zawierania umów o dostępie telekomunikacyjnym na warunkach nie gorszych, dla poszczególnych stron umowy, niż określone w zatwierdzonej ofercie, o której mowa w ust. 1, lub ustalonej decyzją Prezesa UKE.

W katalogu obowiązków wyszczególnionych w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego nie wymieniono przepisu art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, stosownie, do którego w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części.

Dla dalszych rozważań niezbędne jest również uporządkowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez podkreślenie istotnych jego elementów. Otóż decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] września 2001 r. – T. S.A. została uznana za operatora zajmującego dominującą pozycje na rynku usług powszechnych. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie prawa telekomunikacyjnego (Dz. U. Nr 113, poz. 1070) decyzja ta skutkowała uznaniem T. S.A. za operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych w stacjonarnych publicznych sieciach telefonicznych. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes URTiP wprowadził z urzędu ofertę ramową T. S.A. określającą ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wydana w oparciu o przepisy prawa telekomunikacyjnego z 2000 r., przy czym w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie miała przymiotu prawomocnej. Będąca przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji decyzja z dnia [...] października 2006 r. zobowiązywała podmiot, o którym mowa w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego do zmiany oferty ramowej wprowadzonej decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r. U podstaw tej decyzji powołano przepis art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, niewymieniony w art. 221 ust. 1 tej ustawy, ale równocześnie zakreślając zakres zmian oferty ramowej Prezes UKE stosował przepisy wykonawcze, o których stanowi art. 221 ust. 5 prawa telekomunikacyjnego (przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r.).

W świetle omówionych przepisów prawnych odnoszących się do okresu przejściowego, o którym mowa w art. 221 ust. 3 i 4 prawa telekomunikacyjnego i bezspornych ustaleń w zakresie obejmującym stan sprawy przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny zauważyć należy szereg kwestii prawnych wymagających wyjaśnienia.

Po pierwsze, z treści art. 221 ust. 2 w związku z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. j) prawa telekomunikacyjnego wynika, że po wejściu w życie prawa telekomunikacyjnego na przedsiębiorcy telekomunikacyjnym o pozycji znaczącej ciążył z mocy prawa obowiązek przestawienia oferty ramowej w zakresie między innymi dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Problem prawny z tym związany zamyka się w odpowiedzi na pytanie, czy obowiązek taki istniał wówczas, gdy w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja organu regulacyjnego określająca ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej, wydana na podstawie przepisów prawa telekomunikacyjnego z 2000 r.

Po wtóre, kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy był operatorem o znaczącej pozycji, organ regulacyjny mógł w okresie przejściowym decyzją nakładać obowiązki inne niż te, o których mowa w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego.

Jeszcze inny problem prawny związany jest z nie wymienieniem art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego w katalogu obowiązków, określonych w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. Według strony skarżącej oznacza to, że przepis ten ma zastosowanie tylko do ofert ramowych przyjętych na podstawie nowego prawa telekomunikacyjnego, a tym samym organ regulacyjny nie może zobowiązać przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do przygotowania zmiany oferty ramowej powstałej w oparciu o przepisy prawa telekomunikacyjnego z 2000 r. Jakkolwiek w uzasadnieniu tej tezy kasator nie wywiódł, wprost, że obowiązek opracowania nowej oferty ramowej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który przed dniem 3 września 2004 r. był operatorem o znaczącej pozycji rynkowej, powstał z mocy prawa z dniem wejścia w życie prawa telekomunikacyjnego (art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. j) tej ustawy), to mając na uwadze ten aspekt niezbędnym było odniesienie się do tej propozycji właściwego stosowania art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego.

W kontrolowanym w granicach skargi kasacyjnej wyroku, Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, zobowiązującą przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który przed dniem wejścia w życie prawa telekomunikacyjnego był operatorem o znaczącej pozycji rynkowej, do zmiany oferty ramowej. Z pisemnych motywów orzeczenia nie sposób wywieść przesłanek, dla których Sąd uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem materialnym. Sąd nie odniósł się w zasadzie do żadnego z problemów prawnych związanych ze stosowaniem art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 221 ust. 1 i 4 prawa telekomunikacyjnego. Jedyny wywód, jaki dotyczy art. 43 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego w tym aspekcie, to stwierdzenie, że z przepisu tego nie wynika obowiązek dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ale uprawnienie dla organu regulacyjnego. Ten argument nie jest dostatecznie przekonywujący zwłaszcza w porównaniu z treścią art. 42 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, który to przepis jest wymieniony w art. 221 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego.

Trafnie, zatem strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie elementy uzasadnienia wyroku, jak wskazanie podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienie, powinny zostać przedstawione tak, aby umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i sądowi wyższej instancji skontrolowanie operacji logicznej, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. W tym kontekście warto przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 30/05, OTK-A 2006/1/2, który stwierdził, że: "podstawowe funkcje (istota) konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy ściśle wiążą się z funkcjami, które powszechnie przypisuje się uzasadnieniom sądowym. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. SK 48/04), (...) wyraził pogląd, że uzasadnianie orzeczeń sądowych jest decydującym komponentem prawa do rzetelnego sądu, jako konstytucyjnie chronionego prawa jednostki."

Natomiast nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegający na "nierozstrzygnięciu o ważności decyzji Prezesa UKE o znaku [...]", którego konstrukcja nie odpowiada w pełni wymaganiom określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. Zgodnie, bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przepis art. 156 k.p.a. zawiera zaś szereg przesłanek, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowe oparcie podstawy kasacyjnej o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, więc powiązania zarzutu naruszenia tego przepisu z jedną ze wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek nieważności decyzji. W podstawach kasacyjnych nie powiązano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z przepisem procedury administracyjnej, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano ogólnie art. 156 k.p.a. Z treści uzasadnienia można jedynie domyślać się, że podstawa kasacyjna mogła zostać powiązana z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości) albo pkt 2 tego artykułu (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości: rzeczowej (art. 20 k.p.a.), miejscowej (art. 21. k.p.a.), instancyjnej (art. 127 k.p.a.) i funkcjonalnej – do ich naruszenia w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie doszło (zaskarżona decyzja została wydana w ramach kompetencji Prezesa UKE). Pod pojęciem właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, właściwość miejscowa odnosi się do zdolności załatwiania przez organ indywidualnych spraw należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Organ, którego decyzja stała się przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego niewątpliwie jest uprawniony do wydawania tego typu aktów. Nie można uznać, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) tożsamy jest z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Podstawy nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości w skardze kasacyjnej powiązano tymczasem właśnie z okolicznością, że osoba pełniąca funkcję organu (piastun funkcji) została nienależycie powołana na stanowisko Prezesa UKE. Wobec powyższego należy stwierdzić, że czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. Mając na uwadze powyższe, należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że badanie zgodności z prawem powołania piastuna organu nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych też względów nie można przyjąć, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa albowiem, nieprawidłowo został powołany Prezes UKE. Dokonanie kontroli aktu powołania osoby sprawującej funkcję organu przez sąd administracyjny wykraczałoby poza "granice danej sprawy" i uzasadniałoby postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolując w rozpoznawanej sprawie działalność organu administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, Sąd wypowiadałby się w istocie o działalności innego organu (Prezesa Rady Ministrów) i jego kompetencjach do powoływania na konkretne stanowisko w administracji publicznej. Dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna jest jedynie ta okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana została przez właściwy organ i podpisana przez osobę, która w dacie wydawania decyzji była już powołana na stanowisko Prezesa UKE i której akt powołania, nie został uchylony czy cofnięty.

W oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej postawił jeszcze dwa inne zarzuty, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z

art. 7 i 77 k.p.a. Jednakże wobec naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. niemożliwa jest kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie objętym tymi zarzutami. Z tej samej przyczyny uchylają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako przedwczesne, zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa materialnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203

pkt 1 p.p.s.a i art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).