Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 994/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2436/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2436/15, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 19 stycznia 2015 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione i uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 17 marca 2006 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nałożył na przedsiębiorstwo energetyczne "[...] karę pieniężną w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie - [...] Wobec niezapłacenia kary pieniężnej przez zobowiązanego Prezes URE w dniu 19 listopada 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do wykonania do Naczelnika Urzędu Skarbowego we Wschowie. [...] zgłosił zarzut przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r., jednakże Prezes URE w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2015 r., znak: [...] uznał ww. zarzut za nieuzasadniony. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podtrzymał zarzut przedawnienia. W odpowiedzi Prezes URE zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r., znak: [...] , utrzymał swoje postanowienie w mocy.

Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której o przedawnieniu roszczeń, można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, z późn. zm.) nie przewiduje takiej sytuacji. Natomiast, czy w takim przypadku można stosować do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.) jest kwestią sporną. Z jednej strony poglądy doktryny wskazują na istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności budżetowych przepisom Ordynacji podatkowej, z drugiej - na konieczność jednoznacznego wskazania w przepisach prawa, na podstawie których nakładana jest kara pieniężna, obowiązku stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i jego zakresu. Rozbieżność ta znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także w ustawodawstwie mamy w tym zakresie bardzo wiele rozbieżności. Cześć ustaw szczególnych, w odróżnieniu od ustawy - Prawo energetyczne wskazuje na konieczność stosowania Ordynacji podatkowej. Natomiast takiego zapisu nie ma w ustawie - Prawo energetyczne w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE. Przepis art. 56 ust. 7 tej ustawy stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo organ stwierdził, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W tym konkretnym przypadku brak jest w ustawie - Prawo energetyczne przepisu przewidującego przedawnienie kar pieniężnych nałożonych przez Prezesa URE, jak i przepisu pozwalającego stosować w takiej sytuacji przepisy Ordynacji podatkowej. Zdaniem Prezesa URE zarzut przedawnienia podniesiony przez skarżącego wobec tytułu wykonawczego [...] z dnia 19 listopada 2014 r. wystawionego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, należało uznać za nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że postanowienie będące przedmiotem kontroli narusza przepisy prawa, w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 70 O.p. w świetle art. 56 Prawa energetycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zdaniem Prezesa URE na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W tym konkretnym przypadku brak było w ustawie - Prawo energetyczne przepisu przewidującego przedawnienie kar pieniężnych nałożonych przez Prezesa URE, jak i przepisu pozwalającego stosować w takiej sytuacji przepisy Ordynacji podatkowej. Powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji uznał za nieuprawnione. Wskazał, iż do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 O.p., przepisy działu III O.p., w tym m. in. art. 70 O.p., zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. Skoro zatem przedmiotowa sankcja karnoadministracyjna przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary pieniężnej (art. 70 § 1 O.p.), to początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary pieniężnej. Sąd podkreślił również, iż decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 § 1 O.p. termin płatności kary wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca potwierdził prezentowane powyżej stanowisko sądów administracyjnych, bowiem ustawą z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1618) art. 1 pkt 11 lit e wprowadzono do obecnego art. 56 ustawy - Prawo energetyczne przepis ust. 7a w brzmieniu: "7a. W sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa." Przepis ten obowiązuje od dnia 30 października 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. i w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 12 i ust. 2 ustawy prawo energetyczne – prowadzącą do stwierdzenia, że podniesiony zarzut przedawnienia dochodzonej przez organ od skarżącego kary pieniężnej jest zasadny, pomimo że przepisy ustawy prawo energetyczne nie zawierały żadnej regulacji dotyczącej instytucji przedawnienia kary pieniężnej, w tym też nie przewidywały stosowania przepisów Ordynacji podatkowej;

b) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 § 2 O.p. w zw. z art. 70 § 1 O.p prowadzącą do stwierdzenia, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią nieopodatkowane należności budżetowe, zastosowanie znajdują na podstawie art. 2 § 2 O.p., przepis działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej pomimo, że art. 2 § 2 O.P. z dniem 1 stycznia 2016 r. ma zastosowanie w odniesieniu do opłat, a nie kar pieniężnych;

c) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, tj. nie nastąpiło przedawnienie wymierzonej przez Prezesa URE kary pieniężnej, stąd zarzut przedawnienia nie był zasadny, a co powinno skutkować oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że tożsama z przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentacja była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu spraw. Dotychczasowe stanowisko w tym zakresie zaprezentowane w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 948/14 (dostępnych w internetowej bazie orzeczniczej) Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.

Naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno wniosków skargi kasacyjnej, jak i jej podstaw. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. niedopuszczalne. W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych. Co do zasady, dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych – w toku postępowania – za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skargę kasacyjną oprzeć można na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga zatem wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został oparty wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wobec tak postawionego zarzutu należy wyjaśnić, że można zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania, jednak należy wykazać, że sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie organu narusza przepisy postępowania bądź odnajdując te błędy niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania powyższym warunkom nie odpowiada, a to oznacza, że nie może być uwzględniony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w pierwszej kolejności art. 70 Ordynacji podatkowej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, wskazujące, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. W art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przyjęto zasadę, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się (wygasa) z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin przedawnienia zobowiązania podatkowego zaczyna biec od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, czyli z pierwszym dniem następnego roku, a kończy się z upływem 5 lat. Termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza zatem termin płatności tegoż zobowiązania. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 Ordynacji podatkowej termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Jak wyżej zaznaczono termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza termin płatności tego zobowiązania z zastrzeżeniem jednak instytucji zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia, które wpływają na końcowy termin przedawnienia. W art. 70 § 2 Ordynacji podatkowej określono przypadki, w których bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W § 6 art. 70 Ordynacji podatkowej określono natomiast przypadki, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia.

Należy wskazać, że z dniem 30 października 2015 r. do art. 56 P.e. został dodany ustęp 7a, zgodnie z którym w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepis ten odnosi się do wszystkich kar pieniężnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 P.e., nie różnicując ich w zależności od podmiotu, jakiemu przypadają wpływy z tytułu tych kar pieniężnych. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1618), którą dokonano przedmiotowej nowelizacji, wchodziła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i nie zawierała przepisów przejściowych. Należy również dodać, że z dniem 2 września 2016 r. art. 56 ust. 7a został zmieniony, i obecnie norma ta brzmi: "W sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem art. 68 § 1-3".

Gdyby nawet przyjąć, że do dnia nowelizacji nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu kary pieniężnej, to - wobec braku przepisów przejściowych - do zobowiązania tego zastosowanie znalazłyby nowe regulacje, przewidujące odpowiednie stosowanie do kar pieniężnych przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W dziale tym, zatytułowanym "Zobowiązania podatkowe", znajduje się m.in. rozdział 8 dotyczący przedawnienia. Tym samym zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej nałożonej decyzją Prezesa URE z dnia 17 marca 2006 r. uległoby przedawnieniu na podstawie art. 70 § 1 O.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Brak bowiem podstaw, by początek biegu terminu przedawniania liczyć od jakiegokolwiek innego terminu, niż wynikający wprost z art. 70 § 1 O.p. koniec roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Tym samym, z chwilą dokonania w dniu 30 października 2015 r. ww. nowelizacji przepisów, od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (2007 r.) upłynęło już pięć lat, a tym samym art. 70 § 1 O.p. znalazł od razu zastosowanie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.