Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 601/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 33 ust. 2 pkt 1,2,4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7,8,107 par. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w G., dalej jako "PINB", wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku

z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 1202 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.b.", oraz art. 104 k.p.a., nakazał F. W. i Z. W. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę drewnianego domku letniskowego (oznaczonego nr [...] wg planu sytuacyjnego) o wymiarach ca 4,9 x 2,0 m + 6,6 x 5,5 m -i 3,3 x 1,1 m, z zadaszonym tarasem o wymiarach ca 2 x (3,3 x 2,4 m), wchodzącego w skład zabudowy letniskowej położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w m. P. . Organ wskazał jednocześnie, że prace rozbiórkowe należy wykonywać pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy wykonywaniu tego rodzaju prac, a o wykonaniu nakazu rozbiórki należy niezwłocznie powiadomić organ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że z poczynionych przez niego

w toku postępowania ustaleń wynika, iż decyzją Starosty [...] z dnia

[...] r., nr [...] udzielono F. i Z. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki

nr [...], stanowiącej ich własność, zatwierdzając do realizacji projekt budowlany.

Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budowa tego obiektu nie została rozpoczęta. Ponadto ustalono, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] Z. W. udzielono pozwolenia na budowę budynku letniskowego na terenie przedmiotowej działki, zatwierdzając do realizacji projekt budowlany. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budynek ten został zrealizowany w całości, natomiast inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu.

Ponadto stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki ustawionych jest czternaście domków letniskowych, jeden budynek z pomieszczeniami: sanitariatów

i magazynowymi, usytuowany pomiędzy dwoma domkami letniskowymi, oraz obiekt gospodarczy usytuowany przy granicy z działką nr [...]. Na budowę tych obiektów nie okazano pozwolenia na budowę. Ustalono dodatkowo, że nie dokonywano zgłoszeń w trybie przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, obejmujących obiekty na terenie tej nieruchomości. Stwierdzono, że mapa zasadnicza pobrana z PODGiK w G. nie odzwierciedla aktualnego usytuowania i wielkości zabudowy na terenie tej działki.

Na podstawie wyjaśnień Z. W. ustalono, że nabył on przedmiotową działkę wraz z E. S. (siostrą), od W. sp. z o.o. z/s we W. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r. Na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r., zniesiono współwłasność,

a działka nr [...] stała się własnością Z. i F. W.. Ponadto Z. W. wyjaśnił, że domki nabył od F. sp. z o.o. z/s k[...], [...] (faktura VAT wystawiona dnia [...] r., na nabywcę E. S.). Wg wyjaśnień Z. W., w dacie nabycia działki była ona zabudowana kompleksem domków letniskowych, które były stare, w złym stanie technicznym i na przestrzeni lat były przez niego odnawiane.

Organ pierwszej instancji ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. Ponadto ustalono, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano aktualizacji mapy zasadniczej, nanosząc aktualne zagospodarowanie terenu przedmiotowej działki nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w G. pozyskał dodatkowo z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej w G. opis nieruchomości z 1996 r., zawierający wyrys z mapy ewidencyjnej, aktualizowanej do podziału nieruchomości, objętego decyzją wydaną

w Urzędzie Rejonowym w G. z dnia [...] r., znak: [...] Na podstawie pozyskanego opisu nieruchomości z 1996 r. stwierdzono, że w tym czasie przedmiotowa działka zabudowana była czterema budynkami (w tym jednym budynkiem odpowiadającym lokalizacją budynkowi nr [...] wg planu sytuacyjnego).

Organ wskazał, iż pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. wydruk mapy zmian z operatu [...] przestawiający obecne usytuowanie obiektów na terenie przedmiotowej działki nr [...] - kolor czerwony (po aktualizacji w 2018 r.) oraz poprzednie usytuowanie obiektów na terenie tej działki wg wtórnika zarejestrowanego pod nr KERG: [...] - kolor niebieski, na podstawie którego opracowywano projekty budowlane stanowiące załączniki do pozwoleń na budowę wydawanych przez Starostę Powiatu G. :

nr [...] z dnia [...] r., oraz nr [...] z dnia [...] r.

Na podstawie pozyskanych materiałów geodezyjnych ustalono jednoznacznie,

że w obecnym usytuowaniu domku nr [...], w dacie podziału nieruchomości mającego miejsce w 1996 r., istniał budynek, który był mniejszy od obecnego.

Wg wypisu z kartoteki budynków obiekt w tym miejscu oznaczony nr [...] ([...] - numer porządkowy; i - rodzaj budynku określony jako inny; 1 - ilość kondygnacji) został wybudowany w roku 2000 i posiadał powierzchnię zabudowy

55 m2. Taki obiekt istniał w 2005 r., kiedy sporządzano mapę do celów projektowych

(nr KERG [...]). W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] kierowanym do organu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. wyjaśniono, że kartoteka budynków na terenie przedmiotowej nieruchomości została założona podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków i została przyjęta do zasobu w 2011 r. Wyjaśniono również, że w zasobach PODGiK w G. brak jest materiałów dotyczących pomiaru domków na tej nieruchomości.

Organ ustalił, że obecnie w tym miejscu istnieje inny, inaczej usytuowany obiekt o powierzchni zabudowy w bryle ca 50 m2, z dodatkowymi zadaszonymi tarasami. Zatem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że przedmiotowy domek został wybudowany w obecnej formie nie wcześniej niż w 1996 r. (wg kartoteki budynków w 2000 r.).

Dalej PINB wskazał, że ponieważ w 1996 r., w miejscu usytuowania obecnego domku, wg aktualizowanej na ten czas mapy ewidencyjnej nie istniał żaden obiekt, natomiast istniejący obiekt został wybudowany nie wcześniej niż w 2005 r., do rozpatrzenia sprawy zastosował przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - budowlane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, odstępstwo od tej zasady stanowią obiekty i roboty budowlane w sposób enumeratywny wymienione w art. 29 tejże ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budowa tego typu obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów lego z PODGiK w G. ustalono, że działka nr [...] posiada powierzchnię 3.521 m2. Zatem na terenie przedmiotowej działki zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane można ustawić na podstawie zgłoszenia siedem budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Ustalono, że na terenie nieruchomości skarżącego wybudowano w warunkach samowoli budowlanej siedem domków o powierzchni zabudowy do 35 m2, znaczonych numerami 2, 3, 4, 5, 7, 8 i 13. Pozostałe domki, w tym również domek objęty postępowaniem, zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, posiadają powierzchnię przekraczającą 35 m2. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że domek oznaczony nr [...] został prawdopodobnie wybudowany w roku 2000, bowiem w latach 1995-1996 w miejscu obecnego jego posadowienia nie istniał żaden tego typu obiekt. Następnie w 2005 r. obecny właściciel wybudował w tym samym miejscu inny domek o innej powierzchni, przy czym na jego wybudowanie nie uzyskał pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne,

w toku którego zobowiązał stronę do przedłożenia dokumentów, o których mowa

w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Między innymi nałożono na skarżącego

i F. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy R.

o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości P.; oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projektu budowlanego wybudowanych bez pozwolenia na budowę domków. Skarżący wywiązał się z nałożonego obowiązku przedkładając wymagane przez organ dokumenty za wyjątkiem zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. P. . Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Wójt Gminy R. odmówił bowiem wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego domku (nr [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia wskazano na niezgodność przedmiotowego domku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie połaci dachów. Wydane postanowienie Wójta Gminy R. stało się ostateczne.

Powyższa okoliczność stała się podstawą nakazania rozbiórki.

Od decyzji PINB Z. W. wniósł odwołanie, zarzucając:

1) wybiórczą ocenę dowodów w postaci wyrysów z map ewidencyjnych i wypisów

z kartoteki budynków,

2) błędną ocenę, że domek nr [...] nie istniał przed dniem 1 stycznia 1995 r., mimo obowiązujących do tej daty przepisów, zgodnie z którymi nie nanosiło się na mapy budynków nietrwale związanych z gruntami,

3) brak oceny dokumentów w postaci wypisu z kartoteki nieruchomości, mimo ewidentnych błędów w jej sporządzeniu,

4) błędne przywołanie w decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, który powstał dopiero w roku 2013,

5) brak analizy charakteru tarasów, ze wskazaniem, czy stanowią one utwardzenie gruntu, czy też rozbudowę domku,

6) brak analizy, czy i jaki domek istniał przed dniem 1 stycznia 1995 r., w przypadku jego rozbudowy, nie odniesienie decyzji o rozbiórce do części rozbudowanego budynku

7) obrazę art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zreferował obszernie stan faktyczny sprawy, uznając poczynione przez organ I instancji ustalenia za prawidłowe. Podkreślił, że budowa (również odbudowa, rozbudowa i nadbudowa) domku letniskowego o powierzchni zabudowy 50 m2 powinna zostać poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie przez PINB w G., że aktualni właściciele nieruchomości nie dysponują pozwoleniem na budowę domku letniskowego nr [...], wchodzącego w skład zabudowy na terenie działki nr [...] dało podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na potwierdzony brak zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak możliwości spełnienia obowiązku w zakresie przedłożenia stosownego zaświadczenia, organ stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie budowy domku letniskowego nr [...]. To z kolei obligowało organ do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu naruszającego prawo poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących ustalenia daty budowy spornego obiektu, ZWINB w S. stwierdził,

że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności map zasadniczych

z 1995 r., 1996 r., 2005 r. i 2018 r., jednoznacznie wynika, że domek letniskowy nr [...] zlokalizowany na działce nr [...], przy ul. [...] w P. , został wybudowany pomiędzy dniem 21 lutego 1996 r. a dniem 23 maja 2005 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie po dniu 23 maja 2005 r. został rozebrany oraz wzniesiony na nowo, w innym kształcie i w innej lokalizacji niż poprzednia, wraz z zupełnie nowymi tarasami, również bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił także, iż podzielając zastrzeżenia skarżącego, co do wiarygodności danych zawartych w kartotece budynków, nie wziął ich pod uwagę, jako materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Natomiast pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, są wystarczające do stwierdzenia, że przed 1996 r.

w przedmiotowej lokalizacji nie istniał żaden domek letniskowy, a co najważniejsze,

że obecnie istniejący obiekt nie jest tożsamy z domkiem ujawnionym na mapie sporządzonej w dniu 23 maja 2005 r. Zdaniem organu, samo posadowienie budynku na fundamentach z bloczków betonowych, w żaden sposób nie przesądza o dacie powstania obiektu, przy którego budowie mogły zostać użyte materiały pochodzące

z rozbiórki, a skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób zbadał, że "rodzaj użytych materiałów i wygląd tych bloczków wskazują na to, że ma on co najmniej 40 lat".

Co do ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych w domku letniskowym nr [...], tutejszy organ nie dał wiary zapewnieniom skarżącego, iż od czasu kupna nieruchomości w 2003 r., w przedmiotowym domku wykonywał tylko remonty, w tym remont zniszczonego tarasu, a w pozostałym zakresie nie wykonywał żadnych prac, ponieważ remont (zdefiniowany w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym"), nie może prowadzić do całkowitej zmiany kształtu, wymiarów i lokalizacji istniejącego obiektu, które to zmiany zostały wykazane przez uprawnionych geodetów na poszczególnych mapach. W świetle wyjaśnień, udzielonych przez Z. W. do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2017 r., zgodnie z którymi "w dacie nabycia działki [w 2003 r.] była ona zabudowana kompleksem domków letniskowych, które były stare, w złym stanie technicznym, dlatego później na przestrzeni lat odnawiał je", oraz racjonalnie oceniając możliwy czas użytkowania takiego domku jak przedmiotowy, tzn. biorąc pod uwagę nietrwałość sezonowej zabudowy, o konstrukcji i wykończeniu z materiałów drewnianych, posiadających małą odporność na działanie czynników atmosferycznych, ZWINB w S. uznał, iż nie jest prawdopodobne, aby przedmiotowy domek był jedynie "odnawiany", lecz że dokonano jego rozbiórki i wybudowano w zbliżonym miejscu nowy obiekt, w innym kształcie i wymiarach oraz przesunięty i obrócony

w stosunku do pierwotnego.

Odnosząc się do prawidłowości zastosowanych w niniejszej sprawie norm prawnych, organ wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ma na celu doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w czasie legalizacji, albowiem brak jest przepisów stanowiących inaczej.

Również w zakresie badania zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego

z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie znajduje podobna zasada, tzn. badana jest zgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w czasie postępowania legalizacyjnego, albowiem brak jest postanowień odmiennych. Powyższe oznacza, iż w toku niniejszego postępowania badana była zgodność przedmiotowego domku letniskowego z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że został on uchwalony dopiero w dniu [...] r. Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:

1. Błędne ustalenie, że dokumenty geodezyjne sporządzane przed rokiem 1996 odzwierciedlały stan rzeczywisty w szczególności posadowienie budynków niezwiązanych trwale z gruntami tj. niemających fundamentów, polegający nadto na nieuwzględnieniu informacji, iż Spółka z o.o. J. prowadziła na tym terenie ośrodek wypoczynkowy bazujący na domkach letniskowych od lat 70-tych,

2. Błędne ustalenie, że skarżący rozbudował domek nr [...], choć w istocie dodatkowa powierzchnia dotyczy jedynie tarasu, który stanom utwardzenie podłoża,

3. Błędne ustalenie, że domek został wybudowany w pierwszej wersji w okresie

ok. 21.02.1996 r., a 23.05.2005 r., a następnie rozebrany i wzniesiony na nowo jako większy i nieco inaczej zlokalizowany.

4. Błędne oparcie ustaleń na mapie ewidencyjnej z 17.09.2018 r. stwierdzenie na tej podstawie, że istniejący domek nr [...] nie jest tożsamy z obiektem wciągniętym w roku 2005 do ewidencji budynków.

5. Brak analizy przepisów dotyczących ewidencji budynków przy rozróżnieniu budynków trwale związanych z gruntem i nie związanych z gruntem.

6. Niezbadanie czy budynek nr [...] został "powiększony" o dobudowani tarasy,

a tym samym brak ograniczenia decyzji o rozbiórce do tarasów wykonanych bez zgłoszenia.

7. Oparcie ustaleń na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym przez architekta W. M. na zlecenie pełnomocnika skarżącego T. K., który to projekt nie został wykorzystany di żadnych prac.

8. Błędne powołanie się na postanowienia Wójta Gminy R. [...] r.

o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od roku 2013.

9. Błędne wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "skoro przedmiotowego domku nie było na wcześniej sporządzonych mapach, to domek został wybudowany pomiędzy dniem 21.02.1996 r., a 23.05.2005 r., a także że po dniu 23.05.2005 r. w dacie bliżej nieokreślonej, domek nr [...] został rozebrany i ponownie zbudowany".

10. naruszenie zasady legalności przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności

z prawem doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę domku letniskowego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, w warunkach samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki orzeczono z powodu ustalenia, iż wybudowany obiekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem organu przesądziło o braku możliwości jego legalizacji.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji

o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 2a tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 – budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 1a-2b.

Bez wątpienia sporny obiekt – domek letniskowy nie jest obiektem, o jakim mowa w cytowanym art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, bowiem jego powierzchnia przekracza 35 m2. Wobec tego słusznie uznał organ, że skarżący powinien był przed jego wybudowaniem uzyskać pozwolenie na budowę. Konsekwencją stanowiska organu było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29

ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, o czym stanowi art. 48 ust. 3 u.p.b.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 u.p.b.

W badanej sprawie organ I instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy, którego analiza doprowadziła do postawienia trafnych wniosków zarówno co do daty powstania obiektu, jak i tego, że skarżący przed jego wybudowaniem nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo również organ podjął działania zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej. Dokonując analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości legalizacji obiektu organ błędnie uznał, że brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przeszkodę do kontynuowania postępowania.

Nie ulega wątpliwości, w świetle przytoczonych wyżej regulacji,

że zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, nie jest możliwe w sytuacji, gdy budowa jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej jednak należy, zdaniem sądu ocenić sytuację, w której dostosowanie obiektu do ustaleń planu jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, to znaczy brak jest możliwości takiej zmiany jego parametrów, aby odpowiadały one ustaleniom planu, inaczej natomiast należałoby podejść do sytuacji, w której pewna modyfikacja obiektu jest możliwa, a jej dokonanie będzie skutkowało doprowadzeniem do zgodności z ustaleniami planu. W ocenie sądu, przy orzekaniu nakazu rozbiórki z powodu niezgodności z planem miejscowym organ winien zatem rozważyć, czy istnieje możliwość takiej modyfikacji obiektu, której dokonanie doprowadzi do zgodności zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i ustaleniami planu.

W badanej sprawie takich ustaleń nie poczyniono, nakazując rozbiórkę całego obiektu. Tymczasem z postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] r. wynika, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. części miejscowości P. i P. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r., działka nr [...] znajduje się w obszarze o symbolu [...] przeznaczonym na tereny usług turystycznych, gastronomii i handlu. Zrealizowany budynek posiada dach pochyły dwuspadowy z niesymetrycznie zlokalizowaną kalenicą i spadkami połaci 22 i 7ş.

Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że na ww. terenie dopuszcza się dachy dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych – maks. 45ş i połacie dachów pochyłych dwuspadowych i wielospadowych należy realizować, jako symetrycznie zbiegające się w kalenicy.

Lektura tego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że co do zasady lokalizacja (wzniesienie) domku letniskowego na działce nr [...] (tereny usług turystycznych) jest zgodna z ww. planem, a jedyną "niezgodnością" istniejącej zabudowy z zasadami zabudowy tego terenu są parametry obiektu i to tylko w zakresie konstrukcji dachu. Okoliczności tej organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod rozwagę, co oznacza, w ocenie sądu, naruszenie zasad rzetelnej procedury i stanowi o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W tym miejscu godzi się przypomnieć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem może w niektórych przypadkach wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II OSK 795/08, a także z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnia to postawioną wyżej tezę, iż badanie, czy możliwe jest doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego, powinno obejmować również możliwość takiego jego przekształcenia, które w efekcie będzie czyniło zadość wymogom przepisów prawa i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy pamiętać, że organ nadzoru budowlanego podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jest też zobowiązany do należytego i wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa, a także być zgodne z zasadą zaufania z art. 8 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego rzeczywiście nie jest dopuszczalna.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie dokonały właściwej analizy ustaleń planu miejscowego. Nie dostrzegły, że nie wyklucza on możliwości zabudowy działki [...] przeznaczonej w planie pod usługi turystyczne spornym domkiem letniskowym o funkcji rekreacyjnej

i przedwcześnie uznały, że legalizacja obiektu nie była możliwa z uwagi na to,

iż wzniesiony samowolnie obiekt narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez dokonania analizy, czy możliwe jest podjęcie takich czynności, które doprowadzą obiekt do zgodności z planem. Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły należycie tego, że sporny domek jest niezgodny

z ustaleniami obowiązującego planu wyłącznie w zakresie konstrukcji i kształtu dachu i czy w tym zakresie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, biorąc pod uwagę brzmienie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego. Przesłanka określona w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym,

co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego, w tym zastosuje się do wskazań sądu, a więc przeprowadzi ponownie prawidłowo postępowanie w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu (jego części) do stanu zgodnego z przepisami aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.