Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1541/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M., K. N. - prowadzących działalność pod firmą [...] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1655/14 w sprawie ze skargi J. M., K. N. - prowadzących działalność pod firmą [...] s.c. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza solidarnie od J. M. i K. N. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. i K. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2014 Prezydent [...] - [...] Konserwator Zabytków, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), zobowiązał K. N. i J. M. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "Oś [...]" do poprzedniego stanu poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym [...] w budynku przy ul. [...] (tj. w czterech arkadach od strony ul. [...] i jednej od strony pl.[...] ) oraz przywrócenie pierwotnego wykończenia ściany zewnętrznej w podcieniach i filarów poprzez usunięcie okładziny, położenie gładkiego tynku oraz pomalowanie go na taki sam kolor jak reszta elewacji na poziomie parteru i pozostałe filary w przeciągu pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. N. i J. M., po którego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organy stwierdziły, że inwestorzy K. N. i J. M. przeprowadzili prace budowlane przy zabytku z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dokonali zabudowy podcieni w budynku przy ul. [...] w [...] bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Opisany budynek znajduje się na obszarze [...] założenia urbanistycznego: ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Konserwatora [...] lipca 1965 r. Minister podkreślił, że ochrona konserwatorska budynku stanowiącego obiekt współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny nie jest równoznaczna z ochroną obiektu stanowiącego element zespołu budowlanego czy też budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, a zatem nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek przekształceń, o ile działanie takie nie wpływa znacząco negatywnie na wartości układu urbanistycznego. W przypadku stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia konserwatorskiego konieczne jest dokonanie oceny wpływu tych prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub odstąpienie od jego wydania. Organy konserwatorskie stwierdziły, że zabudowa podcieni budynku wpływa negatywnie na wygląd zabudowy placu[...] , a tym samym na zabytkowy obszar [...] założenia urbanistycznego. Wskazały, że harmonijne, reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne placu [...] (stanowiącego część zabytkowego układu urbanistycznego) wyznaczają cztery budynki z analogicznymi podcieniami. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu w jednym z tych budynków, zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego. Zwrócono też uwagę na wprowadzona zmianę pierwotnej funkcji podcieni, jaką była funkcja komunikacyjna. W postępowaniu inwestorzy podnosili, że zabudowa podcieni jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika" (uchwała nr 495/XXXVI/2000 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 28 sierpnia 2000 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 134, poz. 1276). W planie dopuszcza się remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odniósł się do zarzutu w zakresie tego, że budynek przy ul. [...] nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, zaś obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika" dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku w § 104 pkt 3. Skarżący podnosili, że wykonana zabudowa podcieni nie należy do zabudowy trwałej, jest łatwo demontowalną i stanowi adaptację podcieni, która zachowała bryłę budynku i jest zgodna z planem miejscowym. Sąd I instancji podkreślił, że obiekt stanowiący wartość z punktu widzenia konserwatorskiego może być objęty rożnymi zakresami ochrony konserwatorskiej. W przypadku zaś wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu ochrony ich rozstrzygnięcie należy do organu. Wskazał, że postanowienia planu odnoszące się do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie nie mogą tej decyzji eliminować z obrotu prawnego, a w szczególności ograniczyć zakresu tej ochrony gdy z decyzji wynika ochrona konserwatorska dalej idąca. Budynek przy ul. [...] nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków natomiast znajduje się w obszarze strefy do rejestru wpisanej. Wpisanie do rejestru układu urbanistycznego wskazuje na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że sposób sformułowania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku przy ul. [...] do poprzedniego stanu został szczegółowo określony. Wobec twierdzenia skarżącego, że demontaż zabudowy podcieni jest łatwy, jego usunięcie nie powinno sprawiać trudności. Organ sprecyzował, że konieczne jest przywrócenie pierwotnego wykończenia ściany zewnętrznej w podcieniach i filarów poprzez usunięcie okładziny i położenie gładkiego tynku oraz pomalowanie na taki sam kolor, jak reszta elewacji na poziomie parteru i pozostałe filary przez co należy rozumieć kolory istniejące z momentu po dokonaniu demontażu. Co do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji wskazał, że nie stanowią naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 P.p.s.a., dlatego skargę należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez J. M. i K. N.zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. i odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana przez organ administracji z mającymi wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nieuwzględniającego słusznego interesu stron i braku uzasadnienia zajętego stanowiska; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o sentencji nieodpowiadającej prawu, ponadto nieokreślonej i niejednoznacznej, z której nie wynika jaka jest treść obowiązku jej adresatów; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika" oraz nakazującej usunięcie zabudowy, pomimo tego, że jest ona zgodna z przedmiotowym miejscowym planem, którego treść została uzgodniona z organem konserwatorskim w toku procedury planistycznej; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia naruszającego zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, która najpierw uzgodniła projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika", dopuszczający adaptację arkad, a następnie zakazała tego typu działań; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania skarżących dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia różnicującego sytuację podmiotów dokonujących przekształceń w obszarze chronionym założenia Osi[...] ; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy brał było podstaw materialnych do jej wydania, gdyż obiekt, w którym prowadzą działalność skarżący nie jest objęty ochroną na mocy wpisu do rejestru zabytków; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej polegające na niestwierdzeniu przez WSA naruszeń prawa w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, uniemożliwiając stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia dowodów, co wyczerpuje przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, a tym samym nie zastosował środka określonego w art. 145 § 2 P.p.s.a. i odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona przez organ administracji z kwalifikowanymi naruszeniami przepisów, tj. art. 28 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji Ministra do Prezydenta [...] - [...] Konserwatora Zabytków, który nie jest stroną postępowania, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. w związku z art. 30 § 3 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U.z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) poprzez skierowanie decyzji Ministra do osób fizycznych nie będących stronami postępowania zamiast do zarządu wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości[...] , co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy z wyżej przytoczonych powodów należało ją uwzględnić; art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niepełną i nierzetelną kontrolę działania organów administracji publicznej polegającą na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi; art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżących podniesionych w skardze, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się pełnej kontroli kasacyjnej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 3 i 12 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię skutkującą niewłaściwym rozstrzygnięciem proceduralnym, polegającą na uznaniu, że na mocy decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej - [...] Konserwatora Zabytków w Warszawie z lipca 1965 r. ochronie wpisem do rejestru zabytków podlega indywidualny obiekt (kamienica przy ul.[...]) a nie założenie urbanistyczne i wskutek tego uznanie za prawidłową zastosowanej przez organy administracji sankcji, nieuwzględniającej odmienności w zakresie ochrony układu urbanistycznego i budynku indywidualnie wpisanego do rejestru; art. 45 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prace w obiekcie, jakim jest kamienica położona przy ul. [...] w [...] wymagały pozwolenia konserwatorskiego, w sytuacji gdy jednoznacznie w sentencji decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej - Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z lipca 1965 r. nie wskazano tego obiektu jako objętego ochroną.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że decyzja wydana na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece zabytkami powinna obejmować nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin i zakres tych czynności. Stołeczny Konserwator Zabytków wykroczył poza zakres swoich kompetencji wynikających z powołanego przepisu, określając w sentencji również sposób doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu, do czego nie był uprawniony. Decyzja ponadto jest niedokładna i niejednoznaczna, nie jest wiadome, jakie obowiązki nałożono na skarżących. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a które świadczą o rażącej wadliwości zaskarżonej decyzji. Uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący podnieśli, że nie mieli obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty przy budynku przy ul. [...] w[...] , bowiem nie jest ona objęta ochroną konserwatorską. [...] założenie urbanistyczne wpisane do rejestru decyzją z lipca 1965 r. nie obejmuje ulicy[...] . Skarżący podnieśli też, że przeprowadzone roboty nie wpłynęły na chronione założenie urbanistyczne. W zaskarżonym wyroku i decyzjach brak jest odniesienia do skali zmian w stosunku do całości zabytkowego założenia. Sama adaptacja arkad przy ul. [...] nie może być uznana za zmianę zewnętrzną budynku, która ma wpływ na zabytkowe wartości układu, nie wymaga zatem uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Wskazali, że objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza rozciągnięcia ochrony na poszczególne elementy tego układu. Podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] znajduje się szereg poważnych ingerencji w układ urbanistyczny Osi[...] , które wpływają na zewnętrzne gabaryty obiektów tworzących układ. W ocenie skarżących inny zakres ochrony obiektu indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków oraz układu urbanistycznego nakazują odmienny zakres ingerencji konserwatorskiej z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ich zdaniem możliwość zastosowania art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczy nieruchomości wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, a nie dotyczą tych położonych w układzie urbanistycznym.

Z powołanych względów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 2 i 12 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Podcienie budynku przy ul. [...] znajdują się od strony pl. [...] objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej Wydziału Kultury Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 1965 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] [...] założenia urbanistycznego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ulica [...] została wpisana na podstawie decyzji z tej samej daty jako założenie urbanistyczne do rejestru zabytków pod nr [...] ze względu na wartość zabytkową i historyczną. Nie można więc podzielić zarzutu, że budynek przy ul. [...] w [...] nie jest objęty ochroną konserwatorską. Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki. W razie wpisania budynku będącego elementem układu urbanistycznego dodatkowo do rejestru zabytków przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Wpisanie do rejestru zabytków układów urbanistycznych Oś [...] oraz ul.[...] oznacza, że również budynek przy ul. [...] w [...] jest objęty ochroną wynikającą z wpisania układu urbanistycznego. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prowadzenie m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a według art. 36 ust. 1 pkt 11 takiego pozwolenia wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionują, że dokonali zabudowy podcieni przy lokalu użytkowym [...] bez pozwolenia konserwatorskiego. Na tej podstawie organ konserwatorski miał obowiązek zastosować jedną z sankcji przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały właściwego wyboru sankcji z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającej na nakazaniu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. Konserwator jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że wykonane roboty ingerują w układ urbanistyczny, a inne działania doprowadziły do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2013 r. zawierające zalecenia konserwatorskie. Wynika z nich, że zabudowa podcieni powinna być w całości przeszklona wykonana w systemie bezramowym, powinna mieć również wysokość podcieni. Z materiału dowodowego zebranego aktach sprawy, w tym protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej wynika, że wykonane prace są sprzeczne z powyższymi zaleceniami. Zabudowa podcieni wpływa negatywnie na wygląd zabudowy placu[...] a tym samym na zabytkowy obszar [...] założenia urbanistycznego. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego. Wskutek zabudowy doszło do zmiany pierwotnej funkcji podcieni, jaką była funkcja komunikacyjna. Prawidłowy jest wniosek Sądu I instancji podzielającego stanowisko organu, że ingerencja w zabytek jest tego rodzaju, iż nie jest możliwe przywrócenie do jak najlepszego stanu, ale konieczne jest nakazanie, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie są również trafne podniesione w skardze kasacyjnej liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że obowiązek wskazany w decyzji jest niejednoznaczny i nieokreślony, a sentencja decyzji nie odpowiada prawu. Obowiązek nałożony na skarżących został w decyzji precyzyjnie określony, jest jasny i jednoznaczny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił kwestię koloru, na jaki skarżący powinni pomalować elewację. Tak szczegółowo określony obowiązek nie jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 107 § 1 K.p.a. Formułując obowiązek w sposób wskazany w decyzji organ nie przekroczył kompetencji, a art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wyłącza możliwości określenia szczegółowo nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. Z kolei zarzut dotyczący zgodności wykonanych robót z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z § 104 Uchwały nr 495/XXXVI/2000 z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika" ustala się zachowanie istniejącej zabudowy i istniejących podcieni od strony pl. [...] oraz zakaz trwałej lub czasowej zabudowy podcieni. Jednocześnie plan dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] września 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie zabudowy podcieni stwierdził, że wykonane prace należy uznać jako adaptację podcieni na potrzeby lokalu użytkowego. Organ ten dokonał jednak kontroli wykonanych prac pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do jego kompetencji nie należy natomiast kwestia estetyki oraz zawłaszczenia przestrzeni publicznej. Postanowienia planu oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny wykonanych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rację ma przy tym Sąd I instancji, eksponując stanowisko organu wskazujące, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy jednym ze sposobów ochrony konserwatorskiej są ustalenia w tym przedmiocie zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy). Projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ustawy). Ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają możliwości kontroli wykonanych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków. Dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 15 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została oparta na należycie zebranym i ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów materiale dowodowym. Brak odniesienia się przez Ministra do wszystkich zarzutów odwołania pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a skarżący takiego wpływu nie wykazali. Należycie wyważono interes społeczny i interes strony, dając prymat temu pierwszemu. Zachowanie wyglądu chronionego układu urbanistycznego leży bowiem w interesie społecznym. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Nie można też zgodzić się, aby doszło do naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji, tj. zasadą równości. Podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność zaadaptowania innych obiektów na terenie układu urbanistycznego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie można bowiem wykluczyć, że wykonanie prac przy tych obiektach nastąpiło na podstawie pozwoleń konserwatorskich. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez Ministra na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. należy uznać za usprawiedliwione. Wobec powyższego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. jest niezasadny. Organ I instancji powiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. Minister natomiast nie miał takiego obowiązku, ponieważ nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący ponadto nie wykazali, aby brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań prowadził do pozbawienia strony udziału w postępowaniu będący podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze kasacyjnej zarzut ten nie został powiązany z możliwością istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co stanowi wymóg wynikający z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zatem przepis ten nie został naruszony.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. Minister doręczył decyzję Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków jako organowi I instancji, wskazując go w rozdzielniku decyzji razem ze stronami postępowania. Nie czyni go to jednak stroną w postępowaniu przed Ministrem, a ponadto nie jest on adresatem decyzji (adresatem nałożonego obowiązku). Brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzenie o naruszeniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 30 § 3 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wprawdzie Minister doręczył decyzję osobom fizycznym, a nie Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w[...] , ale nie czyni to z tych osób adresatów obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji. We wskazanych przypadkach nie można uznać, aby decyzja Ministra została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie. Nie zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., dlatego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Ze wszystkich powyższych względów Sąd I instancji dokonał kontroli działania organów administracji publicznej zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Wyniki kontroli doprowadziły Sąd I instancji do prawidłowej konkluzji o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego przepis ten nie został naruszony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zasadny z tego powodu, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, część z nich podsumowując jednym zdaniem na końcu uzasadnienia. Nie można jednak zgodzić się, aby wskazane uchybienie uniemożliwiało kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji ocenił kluczowe zarzuty, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

12