Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] o nr [...] z dnia [...] września 2017 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego [...] S.A. z siedzibą w [...], w wysokości 218.174,00 zł; z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0514 ha, przeznaczonej na cele realizacji inwestycji kolejowej, pn. "[...], a także o zobowiązaniu [...] S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna - utrzymał ww decyzję Wojewody w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] - inwestor, działając na podstawie art. 9o ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w celu realizacji powyższej inwestycji, jednocześnie wnosząc, z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy, o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji podzielił argumenty przedstawione przez inwestora, w stosunku do których jak i do wniesionych przez strony zarzutów, ustosunkował się w wydanej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał ww. decyzję Wojewody [...] w mocy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 218.174,00 zł. na rzecz użytkownika wieczystego [...]S.A. z siedzibą w [...], z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] o powierzchni 0,0514 ha, powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 0,4133 ha, przeznaczonej na cele realizacji ww inwestycji kolejowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca Spółka kwestionując prawidłowość sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego. W szczególności strona skarżąca wskazała na nieprawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę, że decyzja Nr [...] o pozwoleniu na budowę wydana przez Prezydenta [...] w dniu [...] września 1997 r. nie zmienia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i tym samym nie wpływa na jej wartość, podczas gdy w ocenie skarżącej, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), przez stan nieruchomości należy rozumieć także jej stan prawny i stan otoczenia nieruchomości, przy czym stan prawny obejmuje także przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu zarzuciła także nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, które z uwagi na dużą rozbieżność w powierzchni (pięciokrotnie przekraczającą powierzchnię nieruchomości wywłaszczonej), nie spełniały kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny. Zarzuciła także nieuwzględnienie, przy ustalaniu odszkodowania, nakładów poniesionych na nieruchomość przed dniem wydania ww decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji kolejowej. Jednocześnie na potwierdzenie powyższego, przedstawiła kosztorys wykonanych prac na nieruchomości. Spółka podniosła, iż doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewłaściwe przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego T. B. może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. A nadto wskazała na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nieodpowiadającego jej wartości rynkowej. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie ww decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Minister odnosząc się do zarzutów odwołania uznał je za niezasadne i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał ww decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił ww operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. B.. Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] o pow. 0,0514 ha, przeznaczona na cele realizację ww inwestycji kolejowej, położona jest w [...] w odległości około 2 km od [...] oraz około 6,5 km od południowo wschodniej granicy miasta w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, kolejowych, terenów handlowo - usługowych i produkcyjno - usługowych. Biegły ustalił, że według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, szacowany grunt był niezabudowany, użytkowany jako parking. Nieruchomość ma regularny wydłużony kształt, położona jest na terenie płaskim, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa działka położona jest na terenie uzbrojonym. Autor opracowania wskazał, że na szacowanym gruncie znajdowały się składniki budowlane tj.: ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych zabezpieczone drutem kolczastym, mur z cegły pełnej oraz plac utwardzony jak rownież na nieruchomości znajdowało się jedno drzewo-jawor.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., zgodnie z którym działka nr [...] położona jest na terenach zamkniętych TZ1, dla których nie ustala się przeznaczenia oraz na terenach ulic klasy dojazdowej KDD (przeznaczenie przeważające). Biegły również ustalił, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] została wydana przez Prezydenta [...] decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku biurowego [...] z usługami i gastronomią w części parteru, dwukondygnacyjnym podziemnym garażem wielostanowiskowym, z infrastrukturą techniczną obejmującą drogę dojazdową pełniącą funkcję drogi pożarowej z pętlą do nawracania od istniejącego zjazdu z ul. [...] do garażu podziemnego, parking na poziomie terenu wzdłuż drogi dojazdowej. Rzeczoznawca wskazał, że budynek biurowy został w całości wybudowany na działce nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] i posiadała przeznaczenie usługowe. Natomiast wyceniana działka nr [...], również wydzielona z działki nr [...], zgodnie z miejscowym planem oraz ww. decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. posiadała przeznaczenie drogowe. Z kolei przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych były tereny zabudowy usługowej.

Szacując nieruchomość w pierwszej kolejności biegły dokonał analizy rynku nieruchomości kolejowych. Z uwagi na brak tego typu nieruchomości na rynku lokalnym i regionalnym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nie jest możliwe ustalanie wartości nieruchomości na podstawie nieruchomości kolejowych, niemniej jednak na podstawie własnej analizy ustalił, że ceny transakcyjne nieruchomości kolejowych są niższe od cen nieruchomości budowlanych, natomiast są wyższe od gruntów rolnych, leśnych i przeznaczonych pod zieleń. Biegły wskazał, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości. Wobec powyższego analizie poddał rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie miasta [...] w okresie od czerwca 2015 r. do daty wyceny. Ceny transakcyjne ww nieruchomościami kształtowały się na poziomie od 250,00 zł/m2 do 500,00 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 370,00 zł/m2. Wyceniając przedmiotowy grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Do ostatecznej bazy porównawczej biegły wybrał 3 transakcje nieruchomościami, które pod względem przyjętych cech rynkowych są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjął następujące cechy: lokalizacja (waga 40%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 25%), przeznaczenie gruntów przyległych (waga 20%), uzbrojenie (waga 15%). Następnie biegły dokonał stosownej korekty w oparciu o przyjęte cechy rynkowe i ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 460,30 zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości prawa własności wycenianej działki na kwotę 236 594,00 zł. Następnie biegły określił wartość prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości na kwotę 177.446,00 zł. Dla wycenianej nieruchomości, zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjął dane z rynku regionalnego, gdzie według analiz rynku wartość prawa użytkowania wieczystego mieści się w zakresie 70- 90% wartości prawa własności. Biorąc pod uwagę okres, na który ustanowiono użytkowanie wieczyste, stawkę procentową opłaty rocznej oraz liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, dla przedmiotowej nieruchomości ostatecznie przyjął 75% wartości prawa własności. W konsekwencji powyższe pozwoliło na oszacowanie wartości prawa użytkowania wieczystego na kwotę 177.446,00 zł. Wartość obiektów budowlanych została określona na kwotę 40.728,00 zł, zaś wartość drzewostanu określił na kwotę 766,00 zł. Finalnie, wysokość odszkodowania ustalił na kwotę 218.174,00 zł, obejmującą wartość prawa użytkowania wieczystego jak i powyżej wskazanych obiektów.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności ww operat szacunkowy, Minister wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podniósł także, iż przy określaniu cech nieruchomości wpływających na ich cenę biegły kieruje się danymi z "aktualnie" analizowanego rynku. Wobec czego dobór "danej" cechy przez rzeczoznawcę majątkowego jest ściśle związany z analizowanym rynkiem nieruchomości, przedstawia trendy i preferencje nabywców panujące na tymże rynku. Wskazał także, że przepis art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny zostać przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, iż wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Zaś zakres podejmowanych przez biegłego czynności w tym zakresie wymaga wiedzy specjalnej.

Ostatecznie organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację organu pierwszej instancji odnośnie prawidłowości sporządzonej na potrzeby niniejszej wyceny opinii wskazując, iż spełnia ona wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia oraz przepisów ugn, natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu jako że nie znajdują oparcia w ww. przepisach nie mogły zostać uwzględnione. Nadto Minister wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, rzeczoznawca udzielił w piśmie z 22 maja 2017 r., odpowiedzi na zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego, m.in. w przedmiocie pominięcia w procesie wyceny przeznaczenia nieruchomości wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładów poniesionych przez stronę skarżącą jak również wpływu rozbieżności w powierzchni nieruchomości na jej wartość jednostkową. Powyższe wyjaśnienia w ocenie organu odwoławczego, są logiczne, spójne oraz nie nasuwają żadnych watpliwości.

We wniesionej do tut Sądu skardze na ww decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77, art. 80, art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że brak jest podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego (z dnia [...] kwietnia 2017 roku i operatu uzupełnionego z dnia [...] czerwca 2017 roku) sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. B., podczas gdy w/w operat szacunkowy nie zasługiwał na jego uwzględnienie w sprawie i tym samy na ustalenia w jego oparciu wartości odszkodowania należnego skarżącej za ww prawo do przejętej nieruchomości;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w niniejszej sprawie oznacza, że sporządzony dla potrzeb rozstrzygnięcia operat szacunkowy powinien być wszechstronnie rozważony przez organ administracji publicznej pod kątem spełniania przesłanek wynikających z postanowień przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww rozporządzenia;

- art.7 i art. 77 § 1, art. 84, art. 107 § 1 i §3 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji o ustaleniu odszkodowania, bez zastosowania dyspozycji art. 9y ust.3e ustawy o transporcie kolejowym i zaniechanie przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego polegającego na przeprowadzeniu przez organ II instancji samodzielnie dowodów istotnych dla sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego, mających na celu sprawdzenie i ocenę wiarygodności i rzetelności sporządzonego w sprawie - przez rzeczoznawcę majątkowego Pana T. B. - operatu szacunkowego, co pozwoliłoby w sposób niewątpliwy ustalić wartość wycenianej działki;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, a tym samym ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sposób niespełniający konstytucyjnego wymogu przyznania słusznego odszkodowania, bowiem przyznane odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, nie jest ekwiwalentne i nie pozwala skarżącej odtworzyć rzeczy przejętej przez władzę publiczną.

A nadto:

- art. 9y ust. 3 Ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 4 pkt 17. ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą prawomocnego pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 roku nr [...]) nie zmienia przeznaczenia wywłaszczonej działki [...] (wydzielonej z działki [...]) i nie wpływa na jej wartość, podczas gdy zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 17 ugn, przez stan nieruchomości należy rozumieć także jej stan prawny i stan otoczenia nieruchomości - przy czym stan prawny obejmuje także przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 4 pkt 16. cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy szacując wartość wycenianej nieruchomości prawidłowo określił materiał porównawczy przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody porównania parami nieruchomości podobnych, podczas gdy jedna z nieruchomości przyjętych za podobną posiadała powierzchnię pięciokrotnie przekraczającą powierzchnię nieruchomości wycenianej; nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - w tym powierzchnię;

- art. 157 ust. 3 ugn - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy możliwość skorzystania z takiej oceny w przypadku, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd lub organ administracyjny, ma tylko ten sąd lub organ administracyjny; jest tak zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, w którym to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenie wartości nieruchomości powinno zostać starannie zweryfikowane;

- § 36 ust. 1 i § 37 pkt 2. ww rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości nakładów poniesionych na nieruchomości przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej (o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla przedmiotowej inwestycji), podczas gdy przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod linie kolejowe nie uwzględnia się tylko nakładów poczynionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o ich przejęciu i wywłaszczeniu.

Uzasadniając zarzuty skarżąca Spółka min. podniosła, iż w niniejszej sprawie organ II instancji (a wcześniej organ I instancji) nie dokonał wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ II instancji powielił błędy organu I instancji. Skarżąca także wskazała, iż ww decyzją Prezydenta [...] uzyskała pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie Budynku Biurowego – [...] z usługami i gastronomią w części parteru, dwukondygnacyjnym podziemnym garażem wielostanowiskowym i infrastrukturą techniczną obejmującą drogę dojazdową pełniącą funkcję drogi pożarowej z pętlą do nawracania od istniejącego zjazdu z ul. [...] do garażu podziemnego, parking na poziomie terenu wzdłuż drogi dojazdowej, wewnętrzną kanalizację ogólnospławną i w terenie w drodze dojazdowej, wewnętrzną instalację wodno-kanalizacyjną, tryskaczową i hydrantową, wewnętrzną instalację wentylacji, wewnętrzną instalację elektryczną i budowę stacji transformatorowej wewnątrz budynku. Inwestycja powyższa zgodnie z w/w ostateczną decyzją - pozwolenie na budowę, zlokalizowana miała zostać na działce nr [...] oraz działce [...] i [...] (przed dokonanym podziałem działka nr [...]), jednak budynek biurowy - wbrew ustaleniom organu II instancji - nie został wybudowany do chwili obecnej. Aktualnie (tj. bez uprzedniej zmiany Projektu budowlanego Inwestycji) realizacja ww inwestycji nie jest możliwa. Zaznaczyła, że wydzieloną część działki [...] (tj. aktualnie działkę [...]) również obejmowało pozwolenie na budowę i miała być ona zaadoptowana dla ww inwestycji. W związku z tym, odłączenie terenu o powierzchni 514 m2 spowodowało znaczne utrudnienia skarżącej, która musi niemalże całkowicie zmienić koncepcję na zagospodarowanie pozostałego terenu. Zaprojektowany Budynek Biurowy [...] z infrastrukturą techniczną nie będzie mógł zostać zrealizowany w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2009 roku. Zmiana przebiegu granicy działki nr [...] obr. [...] powoduje konieczność przesunięcia drogi pożarowej zlokalizowanej wzdłuż projektowanego budynku pociągając za tym istotną zmianę obiektu, w tym zmniejszenie jego powierzchni. Tak znacząca modyfikacja wymaga wykonania nowego projektu koncepcyjnego i budowlanego projektowanego przedsięwzięcia w zakresie architektury, konstrukcji, instalacji i układu drogowego, która zgodnie z dokonaną wyceną nowego projektu wynosi osiemdziesiąt procent (80 %) ceny pierwotnej dokumentacji projektowej. tj. łącznie kwotę 600720,00 zł. plus VAT. Wskazała jednocześnie, wbrew ustaleniom poczynionym przez organ II instancji, iż budynek biurowy (inwestycja), nie został wybudowany w ogóle.

Odnosząc się natomiast do zasadności sporządzonego operatu szacunkowego skarżąca nie zgodziła się tezą w nim zawartą, iż fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia przeznaczenia szacowanego gruntu i nie wpływa na jego wartość. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowując się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą, uzupełnił swój operat szacunkowy w dniu 22 czerwca 2017 roku i uwzględnił fakt, wydania ww decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże błędnie uznał, że nie zmienia to przeznaczenia wywłaszczonej działki [...] (wydzielonej z działki [...]), a także nie wpływa to na jej wartość. Stanowisko rzeczoznawcy nie zostało w tym zakresie poparte żadnym wyjaśnieniem. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż przyznane jej ww decyzją odszkodowanie nie tylko nie jest "słusznym" odszkodowaniem w myśl zasady zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale też nie pokrywa nawet połowy kosztów koniecznych do wykonania prac projektowych. Skarżąca na realizację ww inwestycji poniosła do dnia wydania decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla ww inwestycji znaczne nakłady, w tym między innymi na przygotowanie inwestycji i prace projektowe w kwocie ok. 829.500,00 zł., które winny zostać objęte odszkodowaniem. Skarżąca poniosła także znaczne koszty (nakłady) związane z pracami rozbiórkowymi i demontażowymi obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie planowanej inwestycji - na samych tylko działkach ewid. [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]) - w łącznej kwocie ok. 402 420,40 zł. Wobec powyższego wszystkie nakłady poniesione przez skarżącą do dnia wydania ww decyzji lokalizacyjnej, przy zastosowaniu przepisów § 36 ust. 1 i § 37 pkt 2 cyt. rozporządzenia, powinny zostać uwzględnione w wysokości "słusznego" odszkodowania. W ocenie skarżącej, w sytuacji kwestionowania przez nią prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i tym samym w konsekwencji wysokości ustalonego odszkodowania, organ administracji publicznej - Minister Inwestycji i Rozwoju - mógł i powinien był sięgnąć po środki przewidziane w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przerzucanie obecnie skutków swoich zaniechań na skarżącą nie odnajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty stanowią w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra. Skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które nie podlegały rozpatrzeniu w toku postępowania instancyjnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość skarżącej z tytułu realizacji inwestycji kolejowej pn. "[...]". Stosownie do art. 9y ust. 1 specustawy kolejowej, za nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3a oraz art. 9x ust. 4, od podmiotu, na rzecz którego wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Z załączonego do akt niniejszej sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym skarżąca Spółka – [...] S.A. z siedzibą w [...]. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod inwestycje kolejowe w trybie powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2003 Nr 86 poz. 789 ze zm.) wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna - art. 9y ust. 2. Z kolei w treści ust. 3 ww. przepisu ustawodawca wskazał, że wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Natomiast zgodnie z art. 9 ad ust. 1 ww specustawy kolejowej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn). Zgodnie z jej przepisem art. 134 ust. 1- 4 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0514 ha, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...] stanowi operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego T. B.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony przez T. B. operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody, którego to stanowiska Sąd nie popiera. Organ dokonał oceny zgromadzonych dowodów – zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. i wskazał z jakich powodów dał wiarę dowodowi z ww opinii. Fakt, że strona skarżąca się z tą oceną nie zgadza nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia tego przepisu. Przepis art. 84 K.p.a. stanowiący o możliwości powołania biegłego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzyskania wiadomości specjalnych nie oznacza, że obowiązek taki spoczywa zawsze na organie. W ocenie Sądu natomiast, skarżąca Spółka, posiadająca wykwalifikowaną obsługę prawną, w sytuacji gdy miała wątpliwości co do treści ww opinii rzeczoznawcy T. B., mogła się zwrócić w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o jej weryfikację. Skoro tych czynności zaniechała oznacza, że swym działaniem pozbawiła się możliwości zakwestionowania operatu. Inicjatywa dowodowa organu i dążenie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie pozbawia strony możliwości inicjatywy dowodowej w szczególności w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje bowiem stronie mechanizm pozwalający na weryfikację dowodu. Po stronie zaś organu, który w istocie zgadzał się z poczynionymi przez rzeczoznawcę ustaleniami, nie było takiego obowiązku, skoro nie kwestionował prawidłowości jego sporządzenia, występowania w powyższym trybie do stosownej organizacji, celem uzyskania arbitralnej opinii. Natomiast, trzeba zwrócić uwagę, że to biegły a nie organ decyduje o metodologii przyjętej przy sporządzaniu opinii – co wynika z art. 154 ust. 1 ugn. W związku z tym ani organ ani sąd nie ma kompetencji do oceny czy przyjęta metodologia była właściwa.

Natomiast zgodnie z poczynionymi przez biegłego ww ustaleniami, przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości, biegły dokonał analizy rynku nieruchomości kolejowych i z uwagi na ich brak zarówno na rynku lokalnym i regionalnym prawidłowo poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie miasta [...], w okresie od czerwca 2015 r. do daty wyceny, ustalając ostatecznie wysokość odszkodowania na kwotę 218.174,00 zł. zgodnie z powołaną regulacją prawną. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych, które, w ocenie skarżącej, z uwagi na dużą rozbieżność w powierzchni nie spełniały kryterium podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt. 16 ugn przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jednocześnie orzecznictwo sądowoadministracyjne doprecyzowało powyższą definicję wskazując, że przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2016/06. Powyższe zostało przez rzeczoznawcę podczas sporządzania przedmiotowego operatu uwzględnione.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jak słusznie zauważył to Minister, w kwestii "błędnego" pominięcia przy ustalaniu odszkodowania nakładów poczynionych na nieruchomości, w związku z realizacją zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku biurowego, w tym kosztów przygotowania inwestycji czy rozbiórkowych. Odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać tę cześć nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Specustawa kolejowa wyraźnie bowiem wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Trzeba wskazać, iż odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Tak samo ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniesie ewentualnie dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się strona skarżąca nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności nieruchomości czy też wartość prawa użytkowania wieczystego ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela przejętej nieruchomości. Ewentualne odszkodowanie z powyższego tytułu skarżąca Spółka może dochodzić na drodze postępowania cywilnego, przez sądem powszechnym.

Skarżąca odwołuje się w skardze do słusznego odszkodowania, wskazując na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie" lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który, w ocenie Trybunału, ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego bowiem mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z dnia 28 maja 1991 roku sygn akt K 1/91, OTK 1991/1/4).

Reasumując, wskazać należy, mając na uwadze analizę sporządzonego operatu szacunkowego, jak również dodatkowe wyjaśnienia biegłego, iż rzeczoznawca majątkowy T. B. w sposób prawidłowy dokonał oszacowania wygasłego prawa użytkowania ustanowionego na działce nr [...]. Powyższe z kolei pozwoliło uznać, iż przedmiotowy operat szacunkowy może stanowić wiarygodny dowód o wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Zatem, zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju działający jako organ odwoławczy nie naruszyli prawa w sposób skutkujący wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych przez ww organy decyzji. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco i należycie odniósł się do wszystkich argumentów jak i zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej Spółki wniesionym od decyzji Wojewody jak i należycie dopełnił obowiązków płynących z powołanej wyżej regulacji prawnej. Zdaniem Sądu analiza materiału dowodowego, w tym kwestionowanego operatu szacunkowego, nie daje podstaw, do wyeliminowania z obrotu prawnego powyższych decyzji.

Na marginesie należy wskazać, iż błędne przyjęcie przez Ministra, iż planowana przez skarżącą ww inwestycja została faktycznie zrealizowana, choć stanowi o niedopatrzeniu organu odwoławczego, to jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Taki zarzut byłby o tyle istotny, gdyby ta inwestycja została faktycznie zrealizowana a nie uwzględniona w ustalanym odszkodowaniu jako poczynione na przejętą z mocy prawa nieruchomość nakłady.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.