Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2023/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. W. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [..] lipca 2020 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania A. W. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] , ustalającą na rzecz odwołującej się odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pod inwestycję drogową prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Decyzja Ministra Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...], odc. koniec obwodnicy [...] - węzeł "[...] "; część nr 1: odc. realizacyjny [...] (węzeł "[...]" obecnie "[...] - bez węzła) - [...] (węzeł: "[...] " obecnie "[...]" - bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 18 km. Objęta nią została m.in. będąca własnością A. W. niezabudowana nieruchomość stanowiąca działkę gruntu rolnego ze składnikami roślinnymi (zasiew pszenicy ozimej) położona w obrębie [...] , gmina [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która z mocy z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa" miała przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna. To zaś powodowało konieczność ustalenia za nią odszkodowania.

Wedle ustaleń aktualnego na dzień wydania decyzji dla tego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr III/25/02 z dnia 31 grudnia 2002 r. z późniejszymi zmianami, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze. W ten sposób była ona również faktycznie użytkowana.

Na potrzeby wszczętego z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania odszkodowawczego zlecono wycenę tej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę L. L. , która sporządziła w tym przedmiocie 16 lipca 2019 r. operat szacunkowy. W operacie tym ustaliła ona wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, gdzie wartość rynkową gruntu określiła w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, a wartość znajdujących się na nim upraw (zasiewów), stosownie do art. 135 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65) dalej: u.g.n., metodą kosztowo-dochodową z kalkulacją własną według wartości przewidywanych plonów. Wyceniając grunt rzeczoznawca, odwołując się do ustanowionej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uczyniła to w oparciu o wyodrębnione na rynku regionalnym 4 transakcje nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi w latach 2017-2018, gdzie najniższa uzyskana cena m2 gruntu wyniosła 9,08 złotych, a najwyższa 11,88 złotych. Przyjmując do porównania nieruchomości nabywane pod drogi biegła wskazywała, że uzyskują one ceny wyższe niż grunty rolne (a więc o analogicznym jak przejęta nieruchomość sposobie użytkowania), na dowód czego przedstawiała analizę rynku tego rodzaju nieruchomości. Wobec czego ze względu na wspomnianą wyżej zasadę korzyści dokonała wyceny gruntu w oparciu o alternatywy sposób jego użytkowania, wynikający z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Za czynniki cenotwórcze w przypadku gruntów drogowych uznawała ich lokalizację ogólną oraz położenie szczegółowe i otoczenie. Dla każdej z tych cech określiła procentowo ich wagę i przypisała im odpowiednie współczynniki korygujące, obliczając przy ich wykorzystaniu finalnie wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 9,85 zł. W rezultacie czego wartość gruntu działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2 wyceniła na [...] złotych. Wartość zasianej uprawy pszenicy ozimej określiła zaś na kwotę [...] złotych.

Mając na względzie powyższa wycenę, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [..] lipca 2020 r., orzekł o ustaleniu na rzecz A. W. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za odjęte prawo własności ww. nieruchomości, uwzględniając przy jego wymiarze, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, powiększenie kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z uwagi na jej niezwłoczne wydanie inwestorowi.

Organy obu instancji uznały sporządzony w sprawie operat za wiarygodny i spełniający wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 2004 r., a także oceniły, że nie zawiera on wad prowadzących do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mógł on zatem, w ich ocenie, stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Za niewiarygodną natomiast uznał Minister wycenę nieruchomości ujętą w złożonym przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego operacie szacunkowym z 6 lutego 2020 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. , w którym wartość odtworzeniową nieruchomości ustalił on na poziomie [...] złotych, wartość utraconych pożytków oszacował na [...] zł, a wartość przedmiotowej nieruchomości określił na [...] zł. Wywodziły mianowicie, że jakkolwiek rzeczoznawca ten, mając na uwadze, iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dokonany przez niego dobór nieruchomości porównawczych. W tym aspekcie organy wskazywały na wątpliwości co do otoczenia tych nieruchomości. Większość z nich położona była bowiem na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 12 km będącego siedzibą powiatu [...]. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie zaś wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Kwestionował także przyjętą przez rzeczoznawcę zależność pomiędzy ceną nieruchomości, a rangą drogi podnosząc, że już z prostego zestawienia transakcji nr 13 i nr 14 ujętej w jego operacie wynika, iż ta cecha nie ma decydującego znaczenia. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14 (którą obaj rzeczoznawcy uznali za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań) osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Ponadto biegły analizą rynku objął nieruchomości drogowe w okresie 3 lat wstecz od dnia wyceny, nie przedstawiając w tym względzie stosownych wyjaśnień. Także forma tego operatu budziła zastrzeżenie Ministra. Zwracał on mianowicie uwagę, że lokalizacja oraz otoczenie przedmiotowej nieruchomości zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego na stronie 5-6 operatu szacunkowego, zaś opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarty jest w załączniku nr 2 do ww. operatu szacunkowego.

Minister nie podzielił przy tym zarzutów stron jakoby przyjęte w operacie autorstwa rzeczoznawcy majątkowego L. L. do porównania nieruchomości, nie spełniały wymogu podobieństwa. Odwołując się do definicji nieruchomości podobnej ujętej w art. 4 pkt 16 u.g.n., wywodził, że przedstawiona przez biegłą charakterystyka przyjętych do porównania nieruchomości (strona 17 operatu) wskazuje, że są one podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem lokalizacji -są oddalone od miasta powiatowego, a także ich otoczenia - położone są w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak działka nr [...]. Wytypowane one zostały zgodnie z przedstawioną przez rzeczoznawcę analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegła wskazała również, że otoczenie nieruchomości drogowych ma duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny, oraz rozgraniczyła nieruchomości drogowe w otoczeniu rolnym, których ceny były znacząco niższe od nieruchomości drogowych w otoczeniu zabudowy.

Za niezasadny Minister uznawał zarzut przyjęcia do porównania przez ww. rzeczoznawcę transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Wyjaśniał przy tym, że realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w u.g.n. jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "nieruchomości drogowych" i nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod drogi w dokumentach planistycznych.

Nie zgodził się również Minister ze skarżącą w kwestii niezasadnego odrzucenia jako dowodu w sprawie operatów szacunkowych sporządzonych dla innych nieruchomości. Podkreślił, że przedstawienie przez skarżącą innego operatu szacunkowego, w którym także przeprowadzono analizę rynku nieruchomości drogowych na terenie województwa [...] nie może podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez biegłą analizy rynku nieruchomości drogowych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że operat szacunkowy stanowi bowiem opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości (stan prawny, sposób zagospodarowania, przeznaczenie planistyczne), które wpływają na jej wartość, stąd też ceny działek, nawet położonych obok siebie, mogą zupełnie od siebie odbiegać.

Nie podzielił także zarzutu naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Na decyzję Ministra Rozwoju A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj.

• art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a. - polegające na uchybieniu zasadzie dwuinstancyjności, przejawiającej się w odebraniu stronie prawa do dwukrotnej merytorycznej oceny dowodów;

• art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

- wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,

- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna;

- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego:

• art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:

- niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców,

- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów dokumentów urzędowych jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie.

- powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu,

- pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. , co doprowadziło do przyjęcia:

► iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego ich opisu oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie są położone na terenach wiejskich;

► wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora:

► wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo wyjaśniona w załączniku nr 1 do wyceny.

• art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:

- zmienności poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach odwoławczych na tle zbliżonego stanu faktycznego spraw, a wynikającego ze złożenia kontroperatu na etapie postępowania przed organem ministerialnym, np.: decyzja kasatoryjna z [...] marca 2020 r. w spr. o sygn. akt [...] oraz ocena prawna dotycząca rozbieżności cenowych w dwóch operatach określających wartość tej samej nieruchomości. Co zdaniem organu ministerialnego nakazuje zażądanie od jego autorów wyjaśnień lub przeprowadzenia z ich udziałem rozprawy administracyjnej;

- stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność,

- powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego,

- bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. .

- odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości.

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odstępstwa od naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności.

Zarzucili ponadto decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania;

• art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1. 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę nabytą w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na okoliczność uprawdopodobnienia istotności zarzutów wnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: decyzji Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. nr [...]; zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 4 maja 2020 r. o przeznaczeniu nieruchomości porównawczej przyjętej przez biegłego; zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 29 kwietnia2020 r. oraz pisma uzupełniającego z 18 czerwca 2020 r. o przeznaczeniu nieruchomości porównawczej przyjętej przez biegłego; zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w [...] z 29 kwietnia 2020 r. o przeznaczeniu nieruchomości porównawczej przyjętej przez biegłego; zaświadczenia Starosty [...] z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]); zaświadczenia Starosty [...] z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...]. obr.: [...]) na dzień nabycia; zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]) nadzień nabycia; zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...].[...], obr.: [...]) na dzień nabyci.:

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie konkluzje, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne.

Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki, w części odnoszącej się do jej gruntu, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje wprost w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W sprawie poza sporem jest, że przejęta położona w obrębie [...] , gminie [...] działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczona została - zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr III/25/02 z dnia 31 grudnia 2002 r. z późniejszymi zmianami - jako RP - obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca, a w ślad za nim organy, odwoływały się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium uwarunkowań na cele rolne), to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335, a także wyrok NSA z 2 października 2019 r. I OSK 5/18, Lex nr 2769121). Nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania przywoływany w operacie, jak i w zaskarżonej decyzji § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352; czy przywoływany wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działek, jako miarodajny dowód w sprawie.

Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania nie było dopuszczalne, a to powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.

Ponieważ złożony w toku postepowania odwoławczego przez skarżącą operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. , opiera się na tożsamo jak w operacie z 16 lipca 2019 r. nieuprawnionym zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. w związku z art. 134 ust. 4 u.g.n., także ów dowód, nie mógł być miarodajny przy ustalaniu odszkodowania za odjętą skarżącej własność. Zasadnie zatem organ odwoławczy go zdyskwalifikował, choć przyczyna jego wadliwości jest inna niż przez niego wskazywana.

Krańcowo wyjaśnić należy, że wobec podważenia samej przyjętej przez rzeczoznawcę i organy metodologii wyceny nieruchomości rolnej wedle transakcji nieruchomościami drogowymi (na zasadach określonych w 36 ust. 4 ww. rozporządzenia), kwestia spełnienia przez nieruchomości porównywane kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a przez to potrzeba weryfikacji pod tym kątem poprawności operatu szacunkowego - czego oczekiwała skarżąca - traci na znaczeniu. Stąd także zbędne było przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z załączonych do skarg dokumentów, na okoliczność podważenia "drogowego" charakteru transakcji ujętych w tym operacie. Jego przeprowadzenie w tych uwarunkowaniach nie służyłoby bowiem realizacji założonego w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) celu, tj. wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Podobnie rzecz przedstawia się z załączoną do skargi decyzją kasatoryjną Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r., która jako wydana w odrębnej sprawie odszkodowawczej, nie pozostaje w związku ze sprawą niniejszą. Z tych przyczyn wniosek dowodowy został oddalony.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.