Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 910/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust.3 pkt 4 i pkt 4, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 253/13 w sprawie ze skargi A.G. i A.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 253/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lutego 2013 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. małżonków G., utrzymał w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z [...] listopada 2012 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T.D. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – adaptacja poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana nadbudowa obejmuje wykonanie ścian kolankowych w części niższej budynku inwestora celem wyrównania z częścią wyższą budynku wraz ze zmianą konstrukcji dachu, doświetlenie powstałych pomieszczeń poprzez lukarny, wykonanie słupa przy schodach wiatrołapu na istniejącym fundamencie i wymianę płyty żelbetowej pod wiatrołapem. Organ stwierdził, że zakres tych robót zgodny jest z ostateczną decyzją Burmistrza Szczebrzeszyna z [...] maja 2012r. o warunkach zabudowy – zachowano wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych (druga kondygnacja w poddaszu), w tym wysokość okapu elewacji frontowej przy granicy z działką sąsiednią do ok. 5,0 m (w projekcie 4,1 m), kalenicę budynku usytuowano równolegle do osi drogi gminnej i zachowano jej wysokość zgodnie z istniejącym budynkiem sąsiednim (bliźniaczym), bez zmian pozostawiono szerokość elewacji frontowej, powierzchnię zabudowy i dach dwuspadowy. Przewidziano natomiast zmianę kubatury budynku z 560,5 m³ na 732 m³; wskazano, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty m.in. projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, z której wynika, że nadbudowa zgodna jest z § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ nadbudowa będzie w całości przylegać do istniejącej ściany budynku bliźniaczego sąsiada. Projekt jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz aktualne zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego, stanowiące podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Projektanci dołączyli do projektu wymagane oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenie współwłaścicielki działki nr [...], E.D., o wyrażeniu zgody na nadbudowę. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ zobligowany był wydać decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez właścicieli sąsiedniej działki nr [...]/2, A. i A. małżonków G., co do rodzaju inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to nadbudowa budynku mieszkalnego, ponieważ obejmuje ona podniesienie niższej jego części oraz zmianę konstrukcji dachu i sposobu użytkowania poddasza, a zatem w wyniku tych robót zmieni się wysokość i kubatura budynku oraz powstanie dodatkowa kondygnacja w poddaszu bez zmiany powierzchni zabudowy. Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty dotyczące zagrożenia uszkodzeniem w wyniku nadbudowy sąsiedniej części budynku bliźniaczego. Ponadto wskazał na ekspertyzę techniczną, z której wynika, że przy należytym prowadzeniu projektowanych robót budowlanych nie wpłyną one negatywnie na stan konstrukcji drugiej części budynku mieszkalnego oraz że właściciele drugiej części budynku dokonali w niej (w trakcie nie przylegającym do części bliźniaczej) pogłębienia piwnic do poziomu 0,5 m poniżej poziomu fundamentów, co wymaga natychmiastowego podbicia tych fundamentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. i A. małżonkowie G. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący podnieśli, że obawiają się o bezpieczeństwo swojej części budynku bliźniaczego, gdyż oddzielająca obie części ściana nośna jest słaba z widocznymi pęknięciami, dlatego wnosili o dokonanie ekspertyzy technicznej tej ściany. Podnieśli, że biegły nie zbadał jej grubości ani głębokości i stanu fundamentów budynku. Zarzucili, że projekt budowlany jest wadliwy, bowiem nie zawiera badań podłoża gruntowego, odkrywek fundamentów i elementów konstrukcyjnych ani badań kontrolnych materiałów konstrukcyjnych i wyników badań konstrukcyjnych sprawdzających istniejący ustrój statyczny. Podnieśli, że we własnym zakresie wykonali odkrywki fundamentów w ich części budynku bliźniaczego i okazało się, że wykonano je z zaprawy cementowej stosując różne materiały wypełniające, co pozwala przypuszczać, że fundamenty całego budynku są tak wykonane. Wskazali, że już w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyrazili zgody na wykonanie lukarn w nadbudowanej części budynku, gdyż spowodują one asymetrię pomiędzy bliźniaczymi budynkami, i uzgodnili z inwestorem, że zamiast lukarn zostaną wykonane okna połaciowe. Skarżący nie wyrazili również zgody na wymianę w części budynku przylegającej do ich budynku konstrukcji więźby dachowej oraz wydłużenie krokwi i – zgodnie z ustaleniami z inwestorem – miały być wymienione tylko uszkodzone krokwie. Ponadto zarzucili, iż organ I instancji zamiennie używa terminów "nadbudowa, rozbudowa, budowa", do czego organ odwoławczy powinien się ustosunkować.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 253/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Wyjaśnił, że w razie spełnienia wymagań wymienionych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 pr.bud.).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie zachodzą przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T.D. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – adaptacja poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa budynku – inwestycja polega bowiem na jego podwyższeniu – a zatem na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, tj. projekt budowlany wraz z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew zarzutom skargi, projekt zgodny jest z ostateczną decyzją Burmistrza Szczebrzeszyna z [...] maja 2012 r. ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta nie określała sposobu oświetlenia nadbudowanej części, a zatem inwestor miał prawo zaprojektować w niej lukarny. Okoliczność, że skarżący dokonali z inwestorem odmiennych ustaleń (przewidując zamiast lukarn okna połaciowe) nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie.

Ponadto wbrew zarzutom skargi, nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja zagraża konstrukcji bliźniaczej części budynku. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co uprawniało organ do przyjęcia, że projektowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Potwierdził to również mgr inż. A.S. w "Ekspertyzie technicznej", sporządzonej na żądanie skarżących, której uwagi zostały w projekcie uwzględnione. Biegły stwierdził, że "projektowane zmiany przy poprawnym wykonywaniu prac budowlanych wynikających z nadbudowy (podwyższenia ścianek kolankowych), zwiększenia obciążenia użytkowego stropów poddasza, wykonania wieńca na ściance kolankowej oraz ewentualnej wymiany konstrukcji dachu nie wpłyną ujemnie na stan konstrukcji drugiej części budynku bliźniaczego przy ul. [...]". Wprawdzie ekspertyza nie odnosi się wprost do grubości wspólnej ściany nośnej oraz przekroju tej ściany, co podnoszą skarżący, ale jej autor uwzględniał te okoliczności, ponieważ organ I instancji, mając na uwadze możliwość wpływu projektowanej nadbudowy na część bliźniaczą budynku ze względu na wspólną ścianę dwóch części budynku, postanowieniem z [...] października 2012 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowlanego poprzez przedstawienie rysunku przekroju przez ścianę wspólną budynku bliźniaczego ze wskazaniem stanu istniejącego i projektowanego oraz szczegółowy opis robót budowlanych projektowanej przebudowy ściany wspólnej budynku bliźniaczego, a inwestor uzupełnił projekt. Autor ekspertyzy analizując projekt budowlany uwzględniał zatem uzupełnioną dokumentację i nie stwierdził, by planowana nadbudowa stanowiła zagrożenie dla wspólnej ściany obu części bliźniaczego budynku. Ponadto autor ekspertyzy oceniał m.in. "Stan techniczny elementów budynków przy ul. [...], będącego przedmiotem nadbudowy oraz części bliźniaczej przy ul. [...], będącej własnością A. i A. G.", co obejmowało ocenę stanu ścian konstrukcyjnych, w tym suteren oraz parterów budynku, a także fundamentów traktu w budynku należącym do skarżących, nie przylegającego do części bliźniaczej budynku. Biegły stwierdził dobry stan ścian konstrukcyjnych obu części budynku i bardzo zły, wynikający z pogłębienia piwnic, stan fundamentów w trakcie w budynku należącym do skarżących, grożący natychmiastową katastrofą budowlaną, wymagający natychmiastowego podbicia fundamentów. W analizie tej biegły nie stwierdził natomiast ani wadliwego stanu fundamentów całego budynku, ani wad ściany wspólnej obu części budynku, uniemożliwiających realizację przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze bezpieczeństwo konstrukcji, biegły wskazał natomiast na konieczność wymiany istniejących w budynku inwestora elementów więźby dachowej ze względu na to, że konstrukcja dachu będzie obciążona wykonaniem poddasza użytkowego, a także na konieczność wzmocnienie stropu wylewanego poprzez podparcie go podciągiem stalowym, wzmocnienie stropu Kleina poprzez podwyższenie belek stalowych, podwyższenie ścianki kolankowej z wykonaniem na niej wieńca żelbetowego, co zostało w projekcie uwzględnione. Wymiana jedynie krokwi uszkodzonych, czego domagali się skarżący, nie była zatem możliwa ze względów bezpieczeństwa.

Natomiast gdy chodzi o inne żądania skarżących, Sąd Wojewódzki wskazał, że w projekcie stwierdzono, iż w nawiązaniu do tych żądań zmniejszono okap budynku do poziomu okapu budynku istniejącego oraz zmieniono wygląd lukarn. Zastrzeżono również, że przy demontowaniu pokrycia dachu z blachy trapezowej należy pozostawić pas blachy o szerokości min. 0,50 m wzdłuż pokrycia budynku sąsiedniego, aby nie naruszyć elementów dachu sąsiada.

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zatwierdzony projekt budowlany zgodny jest z obowiązującymi przepisami, inwestycja nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji budynku, w szczególności części należącej do skarżących, a inwestor odniósł się do żądań skarżących i w możliwym zakresie je uwzględnił. W sytuacji występującej w sprawie organ nie miał zatem podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku o sygn. akt II SA/Lu 253/13, wywiedli A. i A. małżonkowie G., reprezentowani przez pełnomocnika, radcę prawnego M.K., zarzucając temu wyrokowi:

1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2013 r. i przyjęcie, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem wymogów określonych w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego odnośnie do wpływu planowej inwestycji na budynek mieszkalny skarżących;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. pomijając z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 i 4 oraz art. 32 ust. 1 pr.bud. w zakresie kompletności projektu budowlanego w kontekście oddziaływania planowej inwestycji na budynek mieszkalny skarżących, w tym zgodności z przepisem § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że obawy budzi wpływ inwestycji na stan techniczny ich domu mieszkalnego jednorodzinnego (w zabudowie bliźniaczej z domem mieszkalnym jednorodzinnym inwestora), w szczególności w sytuacji, gdy wspólna ściana oddzielająca oba obiekty nie zapewnia dostatecznej wytrzymałości na zmienione parametry domu inwestora, które zostaną wprowadzone przy realizacji nadbudowy. Wątpliwości miała rozwiać ekspertyza techniczna mgr inż. A.S. wywołana postanowieniem organu I instancji z 04 października 2012 r., w którym organ nakazał inwestorowi uzupełnienie nieprawidłowości projektu budowlanego poprzez przedstawienie rysunku przekroju przez ścianę wspólną budynku bliźniaczego ze wskazaniem stanu istniejącego i projektowanego oraz szczegółowy opis robót projektowanej przebudowy ściany wspólnej budynku bliźniaczego. Mając na uwadze dość lakoniczną treść ww. ekspertyzy oraz fakt, że jej stwierdzenia nie odnoszą się bezpośrednio do stanu technicznego wspólnej ściany, skarżący nie uznali tej ekspertyzy za wystarczający dowód na stwierdzenie właściwych parametrów ściany wspólnej, w szczególności, iż, ich zdaniem, autor ekspertyzy nie dokonał sprawdzenia w naturze grubości ściany oraz materiałów i jakości jej wykonania. Zdaniem skarżących ekspertyza powinna wykazać stan techniczny budynku w zakresie nakazanym w postanowieniu organu, który określił jej przedmiot i zakres.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy obu instancji nie odpowiadało wymogom wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., gdyż pomimo podnoszonych wątpliwości, organy te nie podjęły wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zapewnienia poszanowania interesów Skarżących. Ponadto Sąd Wojewódzki nie doparzył się uchybień w zakresie konieczności określenia w projekcie zasad nawiązania do otoczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 2 pr.bud., co w tym przypadku odnosi się do wspólnej ściany oraz wpływu planowanych robót na jej stan techniczny oraz zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego skarżących. Powyższe braki doprowadziły do niezasadnego uznania, że inwestor wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. i organ mógł w oparciu o powyższy przepis wydać decyzję upoważniającą do wykonywania robót. W ocenie skarżących kasacyjnie, ów przepis upoważnia organ do wydania decyzji w sytuacji, gdy dokona on sprawdzenia i stwierdzi kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń [...], co w niniejszej sprawie, z uwagi na ww. naruszenia, nie powinno mieć miejsca, w szczególności w oparciu o ekspertyzę, która winna być poddana wszechstronnej i wnikliwej analizie z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Poprawność złożonej dokumentacji nie może być sprawdzana przez organ tylko i wyłącznie od strony formalnej, w oderwaniu od jej treści, bowiem o wartości dokumentacji budowlanej (projektowej) decyduje nie werbalne określenie przez projektanta, czego ona dotyczy, lecz to, co rzeczywiście zostało w niej wyrażone.

W skardze kasacyjnej przywołano także treść przepisu art. 34 ust. 2 pkt 4 pr.bud. – zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych – a ponadto zarzucono, że zarówno organy administracji, jak i Sąd Wojewódzki nie dostrzegli naruszenia przepisu § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w przypadku rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany przeznaczenia budynku nakłada dodatkowy obowiązek w postaci poprzedzenia tych zamiarów inwestycyjnych sporządzeniem ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Naruszenie powyższego obowiązku jest na tyle istotne, że projekt budowlany nie powinien zostać zatwierdzony, a tym samym nie powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, T.D. (inwestor), wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu niesporządzenia ekspertyzy geotechnicznej, uczestnik postępowania wskazał, z powołaniem się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 793/10, że co do zasady nie ma potrzeby sporządzania takiej ekspertyzy, w szczególności gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać. Podkreślił przy tym, że w toku postępowania skarżący nigdy nie podnosili braku ekspertyzy geologicznej oraz geotechnicznej. Zdaniem inwestora, gdyby projektant bądź organ architektoniczno-budowlany uznał, że zachodzi konieczność wykonania badań geologiczno-inżynierskich, których przeprowadzenia żądali skarżący kasacyjnie, to badania te byłyby częścią niniejszego projektu, ale – jak zaznaczył – na etapie wykonywania robót podstawowych przy wznoszeniu budynków nie istniała taka potrzeba uwarunkowana stanem gruntu, na którym zamierzony jest inwestycja. Wykonana przez biegłego ekspertyza techniczna, wyraźnie bowiem stwierdziła, że "wykonywanie prac budowlanych wynikających z nadbudowy, zwiększenie obciążenia stropów, wykonanie wieńca oraz wymiana konstrukcji dachu nie wpłyną ujemnie na stan konstrukcji drugiej części budynku bliźniaczego"'. Ubocznie uczestnik wskazał, że to skarżący kasacyjnie naruszyli prawo budowlane w postaci usunięcia gruntu pod fundamentami swego budynku i wykonania nadbudowy budynku w postaci zagospodarowania strychu na poddasze użytkowe, co wykazuje zawarta w projekcie budowlanym inwentaryzacja budowlana.

Na rozprawie w dniu 08 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że popiera skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega, co do zasady, zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zarzucane przez skarżących kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania miało polegać, jak wynika z petitum skargi kasacyjnej, na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez "brak uwzględnienia skargi" – a więc w istocie na błędnym niezastosowaniu tego przepisu – i przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem wymogów określonych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, że podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego, odnośnie do wpływu planowej inwestycji (nadbudowa) na budynek mieszkalny skarżących.

Skuteczne postawienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu błędnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga wykazania, że orzeczone przez ten sąd oddalenie skargi było niezasadne, a więc, że, po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów postępowania administracyjnego, oraz że, po drugie, zaistniałe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej załatwionej tą decyzją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wystąpienie żadnej z tych przesłanek nie zostało przez skarżących kasacyjnie wykazane.

Przede wszystkim analiza akt sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, aby jakiekolwiek okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostały niewyjaśnione. Odmienne stanowisko skarżących kasacyjnie – ograniczające się w istocie do ogólnikowego sformułowania o dostrzeżonych "brakach w postępowaniu dowodowym" prowadzonym przez organ I instancji, które, w ocenie autora skargi kasacyjnej, miały uzasadniać zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. – nie zostały w dostateczny sposób skonkretyzowane ani uzasadnione, zwłaszcza poprzez wskazanie pominiętych w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności oraz dowodów. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się w istocie na podważaniu mocy dowodowej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgra inż. A.S., która została zaakceptowana przez organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki jako prawidłowy środek dowodowy, a którą skarżący kasacyjnie uznają za cyt. "niewystarczający dowód na stwierdzenie właściwych parametrów ściany wspólnej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie wartości dowodowej ww. ekspertyzy nie jest zasadne. W tym zakresie na pełną akceptację zasługują wywody Sądu pierwszej instancji, który logicznie i przekonująco wyjaśnił, dlaczego należało uznać, iż choć ekspertyza ta nie odnosiła się wprost do kwestii grubości wspólnej ściany nośnej oraz przekroju tej ściany, to jednak jej autor okoliczności te uwzględnił. Analizując projekt budowlany autor ekspertyzy uwzględniał bowiem dokumentację uzupełnioną już przez inwestora, na wezwanie organu (postanowienie Starosty Zamojskiego z [...].10.2012 r.) – m.in. o rysunek przekroju przez ścianę wspólną budynku bliźniaczego ze wskazaniem stanu istniejącego i projektowanego oraz o szczegółowy opis robót budowlanych projektowanej przebudowy ściany wspólnej budynku bliźniaczego – i nie stwierdził, by planowana nadbudowa stanowiła zagrożenie dla wspólnej ściany obu części bliźniaczego budynku. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że w samej treści ekspertyzy technicznej jej autor wyraźnie odwołał się do "zakresu określonego niniejszym [czyt. analizowanym – uw. NSA] projektem", a więc, jak należy rozumieć, do całości dokumentacji składającej się na ów (uzupełniony) projekt.

Skarga kasacyjna nie naprowadza żadnych argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć trafność konstatacji Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja zagraża konstrukcji bliźniaczej części budynku. W szczególności nie stanowi takich argumentów powoływanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – znów: w sposób wysoce ogólnikowy, nieskonkretyzowany i w istocie gołosłowny – na "wątpliwości" i "obawy" żywione przez skarżących co do ewentualnego wpływu inwestycji na stan techniczny ich domu mieszkalnego, gdyż owe wątpliwości i obawy nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym w treści zatwierdzonego projektu budowlanego i powiązanej z nim ekspertyzy technicznej, a wręcz abstrahują od wynikających z nich ustaleń. W szczególności w skardze kasacyjnej twierdzi się, że wspólna ściana oddzielająca oba obiekty nie zapewnia dostatecznej wytrzymałości na zmienione parametry domu inwestora, które zostaną wprowadzone przy realizacji projektowanej nadbudowy, w tym mówi się o konieczności przenoszenia przez ową wspólną ścianę dodatkowych obciążeń z tą nadbudową związanych. Tymczasem z projektu budowlanego nie wynika, aby nadbudowana konstrukcja miała w istotnym stopniu obciążyć ścianę sąsiedniego budynku – wszak wskazuje się w nim (zob. "Opis prac budowlanych", część "c – poddasze") cyt.: "Ściana szczytowa oddzielenia pożarowego / przy ścianie budynku sąsiedniego / stawiana jako wolnostojąca / dylatacja 2 cm / nie kotwiona, nie połączona ze ścianą budynku sąsiedniego".

W tej sytuacji należałoby od skarżących kasacyjnie oczekiwać wskazania, na jakiej konkretnie podstawie, tj. w oparciu o jakie przesłanki lub środki dowodowe, formułują oni swe twierdzenia o negatywnym wpływie projektowanej inwestycji na ich budynek. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Tymczasem skarżący, przez cały czas trwania postępowania administracyjnego (a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym) nie zaoferowali żadnych dowodów na poparcie ich twierdzeń, co trafnie zostało dostrzeżone i wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego.

Z tych wszystkich względów podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podobnie za chybione należało uznać zarzuty zamieszczone w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

I tak, jak wynika z treści uzasadnienia tej skargi, zarzucane naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) – który nakazuje zapewnienie w procesie budowlanym poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – miało wyrażać się w niepodjęciu przez organ "wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy". Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzowali, jakie konkretnie czynności – istotne z punktu widzenia ochrony ich uzasadnionych interesów – zostały przez organy administracji niezasadnie pominięte, a więc, innymi słowy, w jaki sposób powinno przejawiać się prawidłowe zastosowanie tego przepisu przez organy. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy, na istnienie zarzucanych pominięć nie naprowadza, a wręcz wskazuje, że uzasadnione interesy skarżących były w toku postępowania respektowane. Dość powiedzieć, że, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to w wyniku uwzględnienia żądania skarżących – a więc w istocie przez wzgląd na uzasadnioną brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. potrzebę poszanowania ich interesów – doszło do opracowania w toku kontrolowanego postępowania ww. ekspertyzy technicznej, której konkluzje zostały następnie uwzględnione w projekcie budowlanym zatwierdzanym w tym postępowaniu.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pr.bud. – już z tego względu, że w petitum skargi kasacyjnej (ani w dalszych jej fragmentach) nie sprecyzowano, który z trzech punktów tego przepisu został naruszony, ani nie wyjaśniono, na czym naruszenie tego przepisu miało dokładnie polegać (znamienne, że przepis ten w ogóle nie został przywołany w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Chybiony okazał się także zarzut niedopełnienia, przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud., obowiązku sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, w zakresie wymagań, o jakich mowa w art. 34 ust. 3 pkt 2 i 4 pr.bud. oraz w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem").

W myśl art. 35 ust. 1 pr.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 2 i 4 pr.bud. projekt budowlany powinien zawierać: projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych (pkt 2); w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych (pkt 4). Z kolei stosownie do § 206 ust. 2 rozporządzenia rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybień w zakresie konieczności określenia w projekcie "zasad nawiązania do otoczenia" w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 2 pr.bud., co w tym przypadku wymagało – jak podkreślono w skardze kasacyjnej – odniesienia się do wspólnej ściany i wpływu planowanych robót na jej stan techniczny oraz zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku mieszkalnego skarżących. Odniesienia takie, jak to już wyżej wskazano, znalazły się bowiem zarówno w projekcie budowlanym, jak i w powiązanej z nim ekspertyzie technicznej.

Podobnie za chybiony należało uznać zarzut nieuwzględnienia w ekspertyzie technicznej "stanu podłoża gruntowego", o którym mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia. Skoro bowiem autor ekspertyzy zawarł w niej zalecenia dotyczące istniejących fundamentów (konieczności ich "podbicia" pod częścią budynku przy ul. [...]) – a więc tych elementów konstrukcyjnych, które, jak wiadomo, służą przekazywaniu obciążeń budowli na podłoże gruntowe – to jest jasne, że przy opracowywaniu ww. ekspertyzy uwzględniany był także stan tego podłoża.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 pr.bud., zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, to – pomijając nawet fakt, że zarzut ten został podniesiony dopiero na etapie postępowania kasacyjnego (podobnie zresztą, jak i ww. zarzut naruszenia § 206 ust. 2 rozporządzenia), co każe dopatrywać się nie tyle merytorycznego, ile raczej stricte taktycznego (motywowanego wyłącznie względami taktyki procesowej) ich uzasadnienia – należy podkreślić, że wymóg załączenia do projektu wspomnianych wyników badań oraz geotechnicznych warunków nie ma charakteru bezwzględnego, lecz, jak wyraźnie zastrzeżono w treści analizowanego przepisu, aktualizuje się tyko "w zależności od potrzeb". Skarga kasacyjna nie naprowadza zaś żadnych argumentów, z których wynikałoby wystąpienie takiej potrzeby w rozpoznawanej sprawie. Stąd także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 pr.bud. nie zasługiwał na uwzględnienie, Tym bardziej, że, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, dokumentacja w postaci wyników badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych. Co do zasady nie ma zaś potrzeby sporządzenia takiej ekspertyzy na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać (zob. wyrok NSA z 23.01.2013 r., II OSK 1740/11, CBOSA). Uwaga ta dotyczy odpowiednio również nadbudowy istniejącego domu, tak jak w rozpoznawanej sprawie posadowionego na gruncie w zabudowie bliźniaczej.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.