Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 391/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 stycznia 2022 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Iławy przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "organ I instancji") odmówiono przyznania R. E. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S. W.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że matka skarżącej jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Choruje m.in. na otępienie naczyniowe, nadciśnienie, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, cierpi także na ubytek słuchu, skoliozę i osteoporozę. Opiekę nad nią sprawuje skarżąca, która przebywa na emeryturze. W ocenie organu zarówno konieczność zapewnienia stałej opieki S. W., jak i fakt, że sprawuje ją skarżąca nie budzą wątpliwości. Przeszkodę w przyznaniu świadczenie pielęgnacyjnego stanowi jednak data powstania niepełnosprawności matki skarżącej (tj. 2003 r.), gdyż w myśl art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast niepełnosprawność matki skarżącej powstała, gdy miała ona 68 lat. Dodatkowo, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. prawo do świadczenia nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury, a skarżąca ma takie prawo ustalone.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił nieuwzględnienie przez organ I instancji okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części art.17 ust. 1b u.ś.r. , a ponadto pominięcie celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z 25 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania świadczenia w postaci daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle tego orzeczenia kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy orzekania o odmowie prawa do świadczenia. Natomiast w kontekście utrzymania w mocy decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał na przesłankę negatywną, która w ocenie Kolegium, uniemożliwia przyznanie skarżącej prawa do świadczenie pielęgnacyjnego, tj. posiadanie przez nią prawa do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Kolegium zaznaczyło, że jest świadome tego, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się taki kierunek orzeczniczy, w myśl którego okoliczność pobierania emerytury nie prowadzi do pozbawienia prawa otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ odwoławczy uznał jednak podzielenie tego poglądu za niemożliwe. Wskazał, że art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa jednoznacznie kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ, np. poprzez pomniejszenie o kwotę innego świadczenia, a ponadto art. 27 ust. 5 ustawy nie reguluje (nie dopuszcza) zbiegu świadczeń określonych w tym przepisie ze świadczeniem emerytalnym. U.ś.r. nie przewiduje również możliwości stosowania przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Powyższe powoduje brak możliwości wyboru przez stronę świadczenia korzystniejszego finansowo poprzez np. zawieszenie pobierania świadczenia emerytalnego. Kolegium wskazało także, że brak jest możliwości dokonania innej niż literalna wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdyż brzmienie tych przepisów jest jasne i budzi wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ przyjął, że regulacje odnoszące się do pozostałych osób otrzymujących inne świadczenia niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy są zgodne z Konstytucją.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że o ile poprzestanie na wykładni literalnej powyższego przepisu może prowadzić do wniosku, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że żadna wykładnia – w tym również te jej rodzaje, które wskazano w skardze - nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") na zgodny wniosek obu stron.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia, tak jak przyjął to organ I instancji.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem zagadnienie, czy skarżącej mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy pobiera ona emeryturę.

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana. Przykładowo w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. NSA w wyroku tym akcentował, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego NSA okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 dostępne w CBOSA). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 701/21, z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1388/21, publ. w CBOSA). We wskazanych wyrokach podkreślana jest również potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, NSA uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w CBOSA). W związku z tym ustalenia wymaga częstotliwość świadczonej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił też, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba, legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.

W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało przez organy obu instancji, że obecnie skarżąca (mimo wcześniejszych niejasności w tej kwestii) sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie. Skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie może dorobić do emerytury. W tym kontekście sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12, 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12)

W rozpatrywanym przypadku sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, co podkreślić należy raz jeszcze, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1388/21, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. (...) Wykładnia prokonstytucyjna nie polega na pominięciu (brzmienia) przepisu, ale na ustaleniu w oparciu o ten przepis i przepisy rangi konstytucyjnej brzmienia normy prawnej, które będzie w sposób najpełniejszy odpowiadać wzorcowi konstytucyjnemu. W takim ujęciu rekonstrukcja treści normy prawnej nie stanowi czynności, która wkraczałaby w kompetencje władzy ustawodawczej czy Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku ustalenia treści normy prawnej nie dochodzi bowiem do uchylenia obowiązującego przepisu ani uchwalenia nowego przepisu lub znowelizowania jego brzmienia. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości to stanowisko podziela.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (publ. CBOSA) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Rozstrzygając sprawę ponownie organy, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozstrzygną sprawę w oparciu o przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800).