Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 679/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Burmistrz [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) § 3, § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), ustalił - na wniosek J. P. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie wiatrołapu, tj. odbudowie starego wiatrołapu w związku z przebudową głównego wejścia do budynku mieszkalnego w ramach istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej na działce o nr ew. 163 położonej w miejscowości L., przy ul. [...], obręb 0001 miasto L..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ wskazał, że możliwość zabudowy stwierdza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowana zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588); załącznik nr [...] do niniejszej decyzji.

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), a zatem dla inwestycji polegającej na dobudowie wiatrołapu tj. "odbudowie starego wiatrołapu w związku z przebudową głównego wejścia do budynku mieszkalnego" w ramach istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej na działce o nr ewide[...] położonej w miejscowości L., przy ul. [...]; obręb 0001, miasto L..

Organ I instancji stwierdził, że inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, nie zmieni funkcji terenu, ani też cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym planowana w tym miejscu inwestycja musi być zgodna z właściwymi przepisami szczególnymi. Teren przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie leży w granicach obszarów ograniczonego użytkowania, osuwania mas ziemnych oraz obszarów podlegających ochronie z tytułu obowiązujących przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o ochronie przyrody, o ochronie zasobów wodnych, kopalin i terenów zamkniętych.

Analizując zapisy dotyczące niniejszej sprawy w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) tj.: § 60 ust. 1 i ust. 2 - określono, że pomieszczenia - pokoje mieszkalne powinny mieć zapewnione nasłonecznienie w godzinach 7.00 – 17.00, natomiast w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się ograniczenie nasłonecznienia do 1,5 godziny. Zgodnie z § 271 i § 273 - określono minimalne odległości bezpieczeństwa pożarowego usytuowania istniejących budynków mieszkaniowych jednorodzinnych na działkach sąsiednich przy określonej klasie odporności ogniowej dla tego rodzaju zabudowy, które winny wynosić 8,0 m. Pomimo tego, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia stwierdzono, że sytuowanie budynku, zwróconego ścianą w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego, co ma miejsce w tym przypadku.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że wiatrołapy występują jako: wewnętrzne w gabarytach budynków, lub zewnętrzne w formie dobudówek. Obiekty użyteczności publicznej takie jak szpitale, szkoły, sklepy, są wyposażone w wiatrołapy wewnętrzne. Takich wiatrołapów nie mają budynki zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, szczególnie te pochodzące z lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku. Wiatrołapy wewnętrzne są bardziej ekonomiczne jeśli chodzi o ich budowę oraz użytkowanie, nie powodują zajęcia dodatkowego terenu ani też nie mają wpływu na architekturę budynku. Natomiast w przypadku starej zabudowy jest możliwe do wykonania tj. wkomponowania w układ funkcjonalny budynku, jeśli dotyczy odbudowy wiatrołapu wykonanego zgodnie z ustaleniami wówczas obowiązującego planu miejscowego.

Analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanego przedsięwzięcia przeprowadzono w oparciu o następujące materiały: wniosek inwestora wraz mapą w skali 1:1000 obejmującą wnioskowany teren wraz z otoczeniem, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta L., miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta L., który utracił ważność z końcem 2003 r., wypis i wyrys (mapa w skali 1:5000) z rejestru gruntów, inne dostępne materiały np. załączona dokumentacja fotograficzna i zdjęcia internetowe.

P. z dnia [...].11.2016 r. Burmistrz [...] wezwał inwestora do usunięcia braków we wniosku poprzez wskazanie gabarytów projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych w formie graficznej oraz o część opisową w zakresie charakterystyki inwestycji tj.: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej a w zakresie geometrii dachu - wysokość i kierunek kalenicy.

P. z dnia [...] grudnia 2016 r. J. P. uzupełniła wniosek o stosowne informacje.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 54 i art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym znaczny wpływ na wyniki sprawy:

. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z brakiem zapewnienia odwołującej się czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

. art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób nieprawidłowy postępowania dowodowego i braku rozważenia całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w decyzji nie dokonano prawidłowego wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy szczególne.

W uzasadnieniu swojego stanowiska odwołująca się wskazała, że w miejscu, w którym wskazana jest odbudowa wiatrołapu, nigdy wiatrołapu nie było. Wybudowany w wyniku samowoli budowlanej podest powinien być rozebrany do [...].03.2013 r., czego składająca wniosek nie wykonała i poświadczając nieprawdę wystąpiła o odbudowę czegoś, co nie istniało. Urząd M. w Lubrańcu o tym fakcie był informowany, a mimo to nie uwzględnił tego w wydanej decyzji. Odwołująca się wskazała również, że niejasna jest kwestia ustalenia odległości od należącej do niej działki o nr [...] do projektowanego wiatrołapu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 ust. 2 i 3 przewiduje sytuacje, w których budynek można umieścić bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy (taki pas terenu musi pozostać niezabudowany, co ma zapewniać swobodny dostęp do ściany i umożliwić jej remont i konserwację). Takie usytuowanie budynku jest dopuszczalne, gdy działka budowlana w zabudowie jednorodzinnej ma szerokość mniejszą niż 16 m. W takich sytuacjach ściana budynku od strony granicy nie może mieć otworów okiennych i drzwiowych. Muszą być również spełnione inne warunki dotyczące na przykład nasłonecznienia lub ochrony przeciwpożarowej. Analizowana działka ma szerokość większą niż 16 m, nasłonecznienie budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej będzie naruszone, ponieważ budynek odwołującej jest niższy od rozbudowywanego, a przepisy przeciwpożarowe nie będą w żaden sposób spełnione (brak wymaganej odległości między obiektami).

Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie posiada kompetencji do rozstrzygania o usytuowaniu budynku względem granic nieruchomości. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że istniejące wiatrołapy dla budynków jednorodzinnych o wymiarach 1,5 x 2,5 m, nie powodują zaciemnienia zabudowy sąsiedniej. Przyjęta w decyzji budowa wiatrołapu ma wymiary 1,5 x 5,5 m, co wskazuje, że jej parametry są znacznie większe, dlatego nie można porównywać obiektu o parametrach 1,5 x 2,5 m z obiektem 1,5 x 5,5 m, ponieważ tak duży obiekt w odległości 1,2 m od granicy zaciemni nie tylko działkę nr [...], ale przede wszystkim trzy pomieszczenia, których okna znajdują się naprzeciwko, co znacznie pogorszy warunki mieszkaniowe, przy czym jest to jedyny taki przypadek na 25 domów na ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez organ I instancji w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], która została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...]) oraz w drodze decyzji z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] - 2016.A.T., która została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]. 1158.2016.

Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i legalności wydanej decyzji, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie, zamierzenie inwestycyjne zostało - jako powodujące zmianę zagospodarowania terenu - ustalone poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym wniosek inwestorski spełnia wymogi z art. 52 ww. ustawy, a organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustalił pełen krąg stron postępowania z uwzględnieniem danych uzupełnionych przez inwestora w toku postępowania, w tym m.in. obszaru oddziaływania inwestycji, (oznaczony na mapie dołączonej przez inwestora do akt sprawy kolorem pomarańczowym), co pozwoliło na zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Mając na uwadze brak definicji ustawowej pojęcia "strony" w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, organ posłużył się art. 28 k.p.a. oraz ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w tym przedmiocie, uznając za strony właścicieli tych właśnie nieruchomości, które znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a jednocześnie bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora.

Zdaniem Kolegium organ I instancji zapewnił stronom udział w postępowaniu na każdym jego etapie, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia [...] maja 2015 r.), a skończywszy na zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji sprawy, wniesienia uwag, złożenia wniosków (zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2016 r.), co tym samym czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną (mgr inż. arch. A. , nr upr. 527/88 ds. plan. Miejsc. Min. Gosp. Przestrz. i Budown.) i nie wymagał uzgodnień z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy.

Jak wskazano, organ I instancji - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy - dokonał również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której obszerne wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji. Decyzja zawiera załącznik w postaci mapy z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o której mowa w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Mapa ta spełnia wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w aktach sprawy znajduje się także analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy zbadał zaistnienie pięciu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując merytorycznej weryfikacji w zakresie warunku zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1).

Kolegium stwierdziło, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza została sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia, a jej wyniki zostały wzięte pod uwagę przez organ orzekający. W szczególności w analizie w sposób prawidłowy został określony obszar analizowany. Zgodnie z treścią wniosku frontem działki jest część działki przyległa do ul. [...]. Długość tego odcinka, zgodnie z analizą urbanistyczną wynosi 22,0 m, przy założeniu, że pomiarów dokonywano w oparciu o największy wymiar działki. W związku z powyższym, obszar analizy wyznaczono liniami odmierzonymi w odległości nie mniejszej niż 66,0 m od każdej z linii granicy działki. Jak wynika z załączonej do analizy mapy, wyznaczone na niej granice obszaru analizy, korelują w tym zakresie z częścią opisową analizy.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziły ustalenia organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia wymóg istotny z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. kontynuacji funkcji. Jak wyjaśnił organ I instancji, planowana inwestycja polega na dobudowie wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego w ramach istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze analizy m.in. na działkach [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W związku z powyższymi ustaleniami organu I instancji, zdaniem Kolegium należy przychylić się do wniosku przyjętego przez organ w analizie urbanistycznej, iż planowana inwestycja spełnia wymóg zachowania kontynuacji funkcji.

Kolegium przyjęło, że prawidłowo została wyznaczona dla zamierzonej inwestycji linia zabudowy. Wnioskodawca przewiduje, iż inwestycja nie przekroczy linii zabudowy budynku mieszkalnego istniejącego na działce o nr ew. 163.

Nie budzi także zastrzeżeń sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej został on ustalony zgodnie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1) jednakże na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z treści analizy średni wskaźnik w obszarze analizy wynosi 23,3 %. Inwestor zgodnie ze złożonym wnioskiem zamierza dobudować do istniejącego budynku mieszkalnego wiatrołap o powierzchni zabudowy 8,25m˛. Obecnie wskaźnik zabudowy do powierzchni działki inwestora wynosi 28,25% i już jest wyższy od średniego wskaźnika w obszarze analizy, a po dobudowie wzrośnie do wartości 29,4%. [...] z uwagi na znaczne zróżnicowanie ww. wskaźnika w obszarze analizy od 13% na działce nr ew. 189 do 35,5% na działce nr ew. 245/2 oraz fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, na działce nr ew. 162 wskaźnik ten wynosi 33,9%, w przedmiotowej analizie dopuszcza się wskaźnik zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem w wysokości 29,4%.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji uzasadnił przy tym przyczyny zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. W sposób logiczny i przekonywujący wskazał na jakich okolicznościach oparł się przy ostatecznym ustaleniu wskaźnika zabudowy, przy czym wnioski do takiego rozstrzygnięcia znajdują potwierdzenie w analizie urbanistycznej. Skoro na obszarze analizy występują bardzo różnorodne formy zabudowy i powierzchnie działek, co w konsekwencji powoduje, że wskaźniki zabudowy kształtują się na poziomie od 13% do nawet 37,3% (co przedstawione zostało w tabeli zawartej w treści analizy), to trudno w zakresie tej cechy zabudowy mówić o jednolitej lub nawet dominującej wielkości omawianego wskaźnika na poszczególnych nieruchomościach.

Jednocześnie Kolegium podzieliło także stanowisko organu, że skoro w obszarze analizy, a nawet w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] np. na działce [...] wskaźnik zabudowy jest zbliżony do proponowanego wskaźnika zabudowy, zastosowanie wskaźnika 29,4 % do działki wnioskodawcy, nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa". Tym samym, zdaniem Kolegium, zaproponowany parametr sprawi, że zostaną zapewnione warunki do kształtowania walorów kompozycyjno-estetycznych terenu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie.

Nie budzi także wątpliwości wyznaczenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej budynku na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Rozstrzygnięcie w tym zakresie znajduje podstawę prawną w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 11,6 m. Szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 11 m, a inwestor wnioskuje o dobudowę wiatrołapu o szerokości 1,5 m w związku z tym szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego od ul. [...] po dobudowie wyniesie 12,5 m. W tym stanie rzeczy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż uwzględniając dopuszczalną tolerancję do 20 %, planowana inwestycja może być zrealizowana zgodnie z wnioskiem inwestora.

W ocenie Kolegium nie budzi także wątpliwości wyznaczenie dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, jak również wystarczające są ustalenia w zakresie geometrii dachu istniejącego budynku, który pozostaje bez zmian, a jeśli chodzi o spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2, tj. zachowanie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, to nie budzi wątpliwości, iż warunek ten w przypadku realizacji inwestycji zostanie zachowany. Jak wynika bowiem z map, znajdujących się w aktach sprawy, teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej do ulicy [...] i K. .

W odniesieniu do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu inwestycyjnego, Kolegium wskazało, że i ten warunek został zachowany, ponieważ istniejąca i projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla planowanej inwestycji. Jeżeli chodzi o warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne, to również organ II instancji wskazał, że i on został zachowany. Z pisemnych informacji wynika bowiem, że nieruchomość inwestorska stanowi tereny mieszkaniowe B, natomiast jeżeli chodzi o zachowanie ostatniego warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, to Kolegium podniosło, że on również został spełniony, bowiem jak wynika z decyzji, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie koliduje z zadaniami rządowymi, ani samorządowymi, a uzasadnienie analizy zawiera wskazanie konkretnych przepisów prawa, z którymi została zbadana zgodność planowanej inwestycji.

Reasumując, z przeprowadzonej analizy zdaniem organu wynika, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały łącznie spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ustosunkowaniu się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego kwestii lokalizacji inwestycji w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ew. 162 Kolegium wskazało, że co do zasady w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozstrzyga się o konkretnej lokalizacji danego przedsięwzięcia, ponieważ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na inwestora obowiązku konkretnego wskazania posadowienia budowli, czy budynków. Takie doprecyzowanie następuje bowiem najczęściej już na etapie ubiegania się pozwolenia na budowę. Jednak Kolegium wskazało, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r., poz. 1422 ze zm.), sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Takie rozwiązanie stanowi jednak wyjątek od zasady sytuowania budynków wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W związku z powyższym, sytuowanie obiektu budowlanego w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, a nie w odległości wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku.

Przenosząc powyższe na grunt spornej sprawy wskazano, że z treści analizy wynika, iż dobudowa wiatrołapu nie naruszy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącego budynku mieszkalnego na działce objętej wnioskiem jak i istniejącej zabudowy w obszarze analizy. Podobny wiatrołap dobudowany jest do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej o nr ew. 162 w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki objętej wnioskiem. Podobne wiatrołapy dobudowane są do innych budynków mieszkalnych na działkach nr ew. 159 i [...] zlokalizowanych również w odległości mniejszej niż 3,0 m od granic działek sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego wybudowania podestu w wyniku samowoli budowlanej, który powinien być rozebrany do [...].03.2013 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z protokołem oględzin sporządzonym przez PINB we [...] z [...] kwietnia 2013 r. w sprawie dokonania rozbiórki rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, samowola budowlana została usunięta. W związku z tym PINB we [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] wydał decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do J. P., dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych. Tym samym, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że podest, na którym planuje się budowę wiatrołapu wybudowany został w wyniku samowoli budowlanej.

Jako nieuzasadniony na tym etapie postępowania uznano zarzut, że planowana inwestycja zasłoni dostęp światła na działkę skarżącej, gdyż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne.

W skardze do sądu B. K. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi, zarzucając organowi II instancji następujące uchybienia w procesie wydawania zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, że mamy do czynienia z okolicznościami szczególnie uzasadnionymi sytuacją faktyczną, dające podstawę do uznania, iż inwestor ma prawo posadowić wiatrołap o wymiarach 1,5 mx5,5 m ca 20% w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid.[...], w sytuacji gdy przeprowadzona analiza nie potwierdza, że tak znacznych rozmiarów wiatrołapy znajdują się na działkach sąsiednich, a jednocześnie wiatrołap takich rozmiarów w znacząco negatywny sposób wpłynie na sąsiednią nieruchomość w zakresie korzystania z niej, jak również obniżenia jej wartości,

2. błąd w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż inwestor wnosi o ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na dobudowie wiatrołapu, tj. odbudowie starego wiatrołapu o wymiarach 1,5 mx5,5 m ca 20% w związku z przebudową wejścia głównego do budynku mieszkalnego w ramach istniejącej zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...], w sytuacji gdy na ww. nieruchomości nie dochodziło do przebudowy wejścia głównego, a przede wszystkim na tej nieruchomości nie było wiatrołapu o wskazanych wymiarach, a więc trudno mówić o jakiejkolwiek odbudowie wiatrołapu,

3. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak szczegółowego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w tym nie odniesienia się do pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym wnioskowała o zwrócenie się do odpowiednich instytucji celem ustalenia, czy faktycznie wiatrołap o wymiarach 1,5 mx5,5 m ca 20% był na nieruchomości inwestora, oraz czy dochodziło do przebudowy wejścia głównego, albowiem zgodnie z wiedzą skarżącej analogicznie jak na nieruchomości nr ewid.[...] znajdował się od lat 70-tych wiatrołap o wymiarach 1,5 mx2,5 m, nie naruszający zasad dobrego sąsiedztwa, zaś nigdy nie było wiatrołapu, o odbudowę którego wnioskuje Inwestor, czyli o tak znacznych wymiarach i w tak dużym zakresie negatywnie oddziałującego na nieruchomość skarżącej,

4. oparcie się na niepełnej i ogólnikowej analizie architektoniczno - urbanistycznej, w której brak istotnych okoliczności z punktu ustalenia zasad dobrego sąsiedztwa m.in. faktu, iż okna w domu skarżącej na ścianie wprost skierowanej na sąsiadów to jedyny taki przypadek na 25 domów przy ul. [...], a więc wiatrołap tak dużych wymiarów 1,5 mx5,5 m ca 20% wprost negatywnie będzie oddziaływał na jej nieruchomość poprzez zacienienie pomieszczeń, co wpływa negatywnie na wartość użytkową nieruchomości,

5. brak zwrócenia się, mimo wniosku skarżącej, do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] celem uzyskania informacji, czy posiada dokumentację starego wiatrołapu jaki był na działce nr [...], oraz czy podest o wymiarach 1,5m x 5,5 m jest pozostałością po starym wiatrołapie, czy też po samowoli budowlanej i czy został na chwilę obecną rozebrany, albowiem zgodnie z wiedzą skarżącej podest ten jako pozostałość po samowoli budowlanej, został rozebrany, a tym samym nie sposób mówić o odbudowie wiatrołapu o wymiarach podawanych przez inwestora, przez co wydanie decyzji o warunkach zabudowy na odbudowę starego wiatrołapu jest bezzasadne.

Skarżąca podkreśliła, iż inwestor występuje z wnioskiem dotyczącym odbudowy starego wiatrołapu, podając wymiary wiatrołapu do odbudowy jako 1,5 mx5,5 m ca 20% w sytuacji, gdy takiej wielkości wiatrołapu nigdy na tej nieruchomości nie było, bowiem prawdą jest, że na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, analogicznie jak na działce skarżącej znajdował się wiatrołap posadowiony w latach 70-tych, jednak miał wymiary analogiczne jak na jej nieruchomości, czy też innych położnych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomościach, gdzie wiatrołapy takie mają wymiary 1,5 x 2,5 m, co potwierdza załączone do skargi zdjęcie. Wobec powyższego nie sposób znaleźć uzasadnienie dla stanowiska inwestora jaka jest podstawa dla twierdzeń, iż odbudowa ma dotyczyć wiatrołapu o wymiarach 1,5 mx5,5 m ca 20% w sytuacji, gdy wiatrołap taki nigdy nie był na nieruchomości posadowiony.

W odniesieniu do analizy architektoniczno - urbanistycznej skarżąca wskazała, że szerokość działki przekracza 16 m, co nie zostało uwzględnione w sposób prawidłowy w analizie, zaś w pozostałym zakresie najistotniejszy jest fakt, że nieruchomości posadowione na wskazanych w analizie do porównania działkach, mają wiatrołapy o rozmiarach max 1,5 m x 2,5 m. Wiatrołapy te powstały w latach 70-tych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i takich rozmiarów wiatrołap znajdował się również na działce nr [...], jednak został przez właścicieli rozebrany, a teraz wnoszą o odbudowę wiatrołapu podając wymiary do odbudowy 1,5x5,5 m ca 20%, co nie znajduje żadnego potwierdzenia w twierdzeniu, że wnoszą o odbudowę wiatrołapu, bowiem jak już podnoszono powyżej, takich rozmiarów wiatrołap na tej nieruchomości nie istniał. Przy uwzględnieniu dodatkowo ca 20% istnieje możliwość faktycznie, iż wiatrołap zostanie posadowiony w odległości 1,2 m od granicy z działką skarżącej.

Wiatrołap o wymiarach 1,5 mx5,5 m ca 20% usytuowany w odległości 1,5 m od granicy (de facto 1,2 m) wprost i bezpośrednio narusza prawa i interesy skarżącej, albowiem jej dom jest niższy od domu sąsiadów, na ścianie jej domu naprzeciwko wiatrołapu sąsiadów znajdują się okna, a więc budowa wiatrołapu takich znacznych rozmiarów spowoduje zacienienie pomieszczeń, co pogorszy warunki mieszkaniowe, a nadto wpłynie również na obniżenie wartości jej nieruchomości. Podkreśliła też, że takie położenie okien jak w jej nieruchomości, jest tylko jeden przypadek na 25 domów położonych przy ul. [...], co jest też niezwykle istotne, a co nie zostało zupełnie uwzględnione przy dokonywaniu analizy.

Skarżąca podniosła również, iż podest o rozmiarach 1,5 mx5,5 m jaki inwestor podaje za podstawę do odbudowy wiatrołapu to pozostałość po samowoli budowlanej, która nie została rozebrana, a pozostawiona jako utwardzenie i bezpieczne wejście do budynku, co wprost może potwierdzić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Analogicznie w zakresie przebudowy wejścia do nieruchomości na działce nr [...] podnieść należy, iż nie było żadnej przebudowy wejścia, a gdyby miało miejsce, to winno znajdować odzwierciedlenie w stosownej dokumentacji.

Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż we wcześniejszych etapach inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie wiatrołapu do wejścia głównego na działce nr [...], a obecnie stanowisko inwestora zmieniło się na ustalenie inwestycji polegającej na budowie wiatrołapu w sytuacji gdy jak już wskazywano powyżej, wiatrołap o wymiarach 1,5 m x 5,5 m ca 20% nigdy nie istniał na działce nr [...]. Okoliczności istotne w niniejszej sprawie a odnoszące się do wielkości wiatrołapu jaki był posadowiony na działce nr [...] są możliwe do ustalenia poprzez zwrócenie się do właściwych organów, które zdaniem skarżącej posiadają w tym zakresie wiedzę, o co wnioskowała, jednak nie zostało to w żaden sposób zweryfikowane.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że:

1. w toku postępowania na etapie wydawania pozwolenia na budowę Starostwo Powiatowe wskazało, iż to etap wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest decydujący dla ustalenia wpływu i oddziaływania na jej nieruchomość, przy czym jej prawa i wpływ dobudowy wiatrołapu na jej nieruchomość, nie zostały uwzględnione, a wręcz podnoszone argumenty, iż dojdzie do ograniczenia przestrzeni jej działki, a tym samym wzmożenia uczucia klaustrofobii, były w całości pomijane w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

2. na każdym etapie postępowania skarżąca była ignorowana przez pracowników organów prowadzących sprawę, którzy przerzucali odpowiedzialność względem siebie i nikt nie potrafił udzielić konkretnej odpowiedzi na pytania. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy została poinformowana, że to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będzie analizowany wpływ dobudowy wiatrołapu na jej nieruchomość, zaś w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w Starostwie Powiatowym została poinformowana, że Urząd jest związany decyzją o warunkach zabudowy i nieważne jakie argumenty będę podnosiła i tak pozwolenie na budowę zostanie wydane, a konsekwencją tego jest pozytywna decyzja o warunkach zabudowy dla sąsiada,

3. w toku postępowania skarżąca składała wnioski i przedkładała informacje wykazujące, że na działce inwestora nigdy nie było wiatrołapu o wnioskowanych wymiarach 1,5 m x 5,5 m i wobec tego nie sposób mówić o odbudowie starego wiatrołapu, a mimo to kolejne organy przechodziły obojętnie obok tych informacji i prowadzono postępowanie w zakresie odbudowy starego wiatrołapu, oparte na fikcji jaką przedstawił inwestor,

4. działka inwestora jest duża, do nieruchomości są dwa wejścia i nie ma żadnego problemu, aby budowla tak dużych rozmiarów została usytuowana przy drugim wejściu, gdzie jest większa przestrzeń. Ten fakt wskazuje, iż nie zachodzą nadzwyczajne okoliczności, które usprawiedliwiałyby zmniejszenie odległości planowanej inwestycji od granicy poniżej 1,5 m, w związku z czym zaskarżoną decyzją zatwierdzono uciążliwe oddziaływanie inwestycji na jej działkę,

5. organ przyjął, że rodzaj zabudowy, jak to wynika z analizy, jest zgodny z istniejącą zabudową terenu, czyli zabudową domów jednorodzinnych, przy czym są też domy które posiadają wiatrołapy, a więc planowany wiatrołap nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Nie odniósł się natomiast do faktu, że jeśli są wiatrołapy to o rozmiarach 1,5 m x 2,5 m, a nie o tak znacznych wymiarach o jakie wnioskuje inwestor i którego wzniesienie bezsprzecznie ograniczy możliwość korzystania z jej działki i negatywnie wpłynie na jej funkcjonalność, a także obniży jej wartość, poprzez odcięcie dopływu światła do wnętrza domu i ograniczenie i tak już małej przestrzeni,

6. nie sposób zgodzić się, że zaskarżona decyzja nie określa lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w aktach znajduje się mapka, na której wskazane jest miejsce położenia wiatrołapu, który ma zostać dobudowany, a więc wbrew twierdzeniom organów I i II instancji już na tym etapie przesądzono o lokalizacji wiatrołapu, co obecnie potwierdziło postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę, w którym stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca,

7. inwestor wnioskuje o odbudowę starego wiatrołapu na działce nr [...], zaś mapka z 1993 r. wskazuje, że nie było na tej nieruchomości wiatrołapu. Załączona mapka z wiatrołapem o wymiarach 1,5 m na 5,5 m , jak przypuszcza skarżąca, jest mapką przedstawiającą samowolę budowlaną, czyli obiekt, który nie miał prawa być wzniesiony, a zatem jak można teraz mówić o jego odbudowie. Kolejne organy przechodziły jednak obojętnie wobec tego faktu i prowadziły postępowanie w zakresie odbudowy wiatrołapu,

8. w toku postępowania naruszony został § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia faktu, iż usytuowanie wiatrołapu przez inwestora zgodnie z zaskarżoną decyzją spowoduje, iż między nieruchomościami nie zostaną zachowane odległości wymagane przepisami prawa ze względu na bezpieczeństwo ppoż, co wyłącza możliwość usytuowania wiatrołapu przez inwestora w odległości 1,5 m od granicy,

9. organ przyjął, iż zasadniczym celem ładu przestrzennego jest zachowanie względów estetyki pomijając to, iż kluczowym w sprawie jest uwzględnienie elementów funkcyjnych i interesów obydwu stron z zachowaniem zasady obiektywizmu przy równym uwzględnieniu argumentacji i dążeniem do zachowania kompromisu. W toku postępowania bezkrytycznie uwzględniane były twierdzenia inwestora, zaś twierdzenia skarżącej i wnioski na ich poparcie były pomijane bez jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia i uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]., który ustalił - na wniosek J. P. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie wiatrołapu, tj. odbudowie starego wiatrołapu w związku z przebudową głównego wejścia do budynku mieszkalnego w ramach istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zlokalizowanej na działce o nr ew. 163 położonej w miejscowości L., przy ul. [...], obręb 0001, miasto L..

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli sądowej stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak w zasadzie powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawarto szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora, i tak:

a) zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1),

b) linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2),

c) w razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3),

d) jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy.

Z powyższego, dla niniejszej sprawy wynika, że wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04; orzeczenie publ. w Internecie: [...]).

W ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu – na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego – organ pierwszej instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Zgodnie z treścią wniosku frontem działki jest część działki przyległa do ul. [...]. Długość tego odcinka, zgodnie z analizą urbanistyczną wynosi 22,0 m, przy założeniu, że pomiarów dokonywano w oparciu o największy wymiar działki. W związku z powyższym obszar analizy wyznaczono liniami odmierzonymi w odległości nie mniejszej niż 66,0 m od każdej z linii granicy działki. Jak wynika z załączonej do analizy mapy, wyznaczone na niej granice obszaru analizy korelują w tym zakresie z częścią opisową analizy.

W sprawie poddanej sądowej kontroli analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego obszar obejmujący działki poddane analizie, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy.

Zauważyć należy, że ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja polega na dobudowie wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego w ramach istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podobnie jak na poddanych analizie działkach nr [...] To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy dobudowy wiatrołapu do mieszkalnego budynku jednorodzinnego wolnostojącego i co istotne, planowana inwestycja nie zmienia obowiązującej linii zabudowy.

W kontekście formułowanych zarzutów dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego (poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie jest w tym zakresie obarczona błędami, które mogłyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 23,3 %, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku dobudowy będzie wynosił 29,4 %, jednak jak słusznie zauważyło Kolegium, z uwagi na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika w obszarze analizy od 13% na działce nr ew. 189 do 35,5% na działce nr ew. 245/2 oraz fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, na działce nr ew. 162 wskaźnik ten wynosi 33,9%, w przedmiotowej analizie prawidłowo dopuszczono wskaźnik zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem w wysokości 29,4%.

Podobnie, chociaż realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowej o 1 m, to zdaniem Sądu, również nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania analizowanego obszaru, zważywszy, że § 6 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, dlatego też uwzględniając dopuszczalną tolerancję do 20 %, planowana inwestycja może być zrealizowana zgodnie z wnioskiem inwestora.

Jak twierdzi skarżąca, lokalizacja inwestycji w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ew. 162 spowoduje możliwość zabudowy w bliskiej odległości od granicy działki, nie spotykanej co do zasady na analizowanym obszarze, a więc niezgodnej z zasadą dobrego sąsiedztwa, jednak w treści analizy wykazano, że w analizowanej sprawie dobudowa wiatrołapu nie naruszy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącego budynku mieszkalnego na działce objętej wnioskiem jak i istniejącej zabudowy w obszarze analizy, gdyż podobny wiatrołap dobudowany jest do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej o nr ew. 162 w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki objętej wnioskiem. Podobne wiatrołapy dobudowane są do innych budynków mieszkalnych na działkach nr ew. 159 i [...] zlokalizowanych również w odległości mniejszej niż 3,0 m od granic działek sąsiednich. Tym samym przyznać należy, że orzekające w sprawie organy administracji uzasadniły w sposób wystarczający możliwość lokalizacji inwestycji w odległości 1,5 od granicy nieruchomości, wskazując, że taka lokalizacja nie spowoduje zaburzenia istniejącego w otoczeniu ładu przestrzennego i wyjaśniając, jakimi przesłankami kierowano się zezwalając na lokalizację inwestycji w odległości 1,5 od działki sąsiedniej, a część tekstowa i graficzna sporządzonej analizy potwierdziła jednoznacznie istnienie podobnej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym w pobliżu terenu inwestycyjnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 505/12; orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji tylko zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został zachowany. W sprawie poddanej kontroli Sądu ustalono istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z podobnymi wiatrołapami dobudowanymi do budynków mieszkalnych ( jak wskazano m.in. na działce sąsiedniej o nr ew. 162 w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki objętej wnioskiem. Podobne wiatrołapy dobudowane są do innych budynków mieszkalnych na działkach nr ew. 159 i [...] zlokalizowanych również w odległości mniejszej niż 3,0 m od granic działek sąsiednich). W związku z powyższym należy zauważyć, że planowana dobudowa kontynuuje zastaną funkcję, ponieważ dotyczy dobudowy wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego.

Podkreślić w tym miejscu należy również, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06 i z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08 i z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06 – orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; por. także "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Zygmunt Niewiadomski (red.), Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie.

Prawidłowo również, w ocenie Sądu, organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejące zaopatrzenie w media jest wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednak przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz tylko takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, to zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 255/11; orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odbudowa wiatrołapu i jej zakres nie jest w tych warunkach przesądzająca dla podstaw wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania poprzedzające proces budowlany, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd zauważa, że nie są one trafne. Zdaniem Sądu organy wydały decyzje zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Stan sprawy został wyjaśniony dokładnie, w szczególności w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem i dlatego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. w sentencji wyroku.