Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3185/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... października 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z ... maja 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz B. S.A. z siedzibą w R. kwotę 1086 zł (słownie tysiąc osiemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. S.A. w R. (dalej: strona, spółka lub skarżąca) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ odwoławczy lub Minister) z ... października 2016 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON lub organ I instancji) z ... maja 2016 r. znak: ... o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2015 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

Strona złożyła wniosek do PFRON o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc listopad 2015 r.

Decyzją z ... maja 2016 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił spółce wypłaty wnioskowanego dofinansowania. Organ I instancji wyjaśnił, że z oświadczenia z 18 grudnia 2015 r. wynika, że skarżąca jest powiązana z 7 podmiotami, w tym z S. sp. z o.o. oraz S. S.A. Z informacji o sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa powiązanego, dołączonych do ww. oświadczenia wynika, że podmioty S. sp. z o.o. oraz S. S.A. spełniają definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji zawartą w art. art. 2 ust. 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1, dalej: "rozporządzenie 651/2014"). W ocenie organu I instancji, w takiej sytuacji nie można udzieli i wypłacić skarżącej pomocy.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z ... października 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadnienie swojej decyzji Minister rozpoczął od wskazania, że zgodnie z art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011, Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. środki PFRON, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a (dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych), art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia 651/2014. Pomoc ze środków PFRON nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą i znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrujący sprawę organ bada sytuację ekonomiczną strony na dzień złożenia przez nią wniosku o udzielenie pomocy. Stwierdził również, że strona jest przedsiębiorstwem powiązanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika nr I do rozporządzenia 651/2014 z następującymi podmiotami: M. sp. z o. o., S. S.A. i S. sp. z o. o. W przypadku ostatnich dwóch podmiotów ponad połowa ich subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat.

Powołując się na art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji oraz art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 Minister wyjaśnił, że przedsiębiorstwo uważa się za zagrożone, w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jeżeli ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego.

W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo stwierdził, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2015 r. nie przysługuje B. S.A. ze względu na to, że dwa przedsiębiorstwa S. sp. z o. o. i S. S.A. pozostające w związku z B S.A. znajdują się w trudnej sytuacji ekonomicznej. W tym zakresie organ II instancji powołał się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w pismach z 12 maja 2015 i 3 czerwca 2015 r., z którego wynika, że organ ten otrzymał poprzez platformę ECN ET informacji Służby Komisji Europejskiej, która potwierdziła, że w przypadku, gdy podmiot, będący częścią jednego organizmu gospodarczego (na który może składać się kilka podmiotów odrębnych w sensie prawnym), ubiega się o dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionej osoby niepełnosprawnej, wiąże się to z obowiązkiem dokonania oceny sytuacji ekonomicznej nie tylko wnioskodawcy, ale również wszystkich podmiotów wchodzących w skład przedsiębiorstwa o złożonej strukturze. Służby Komisji stwierdziły, że dla zbadania, czy beneficjent pomocy jest w trudnej sytuacji ekonomicznej, nie jest wystarczająca ocena na poziomie jednostki wnioskującej. W celu zapewnienia zgodności pomocy z przepisami rozporządzenia 651/2014, żaden podmiot tworzący jednostkę gospodarczą korzystającą z pomocy nie może być w trudnej sytuacji. Równocześnie zauważono, że analiza sytuacji ekonomicznej, w związku z powyższymi wyjaśnieniami Komisji Europejskiej, przeprowadzana jest indywidualnie w odniesieniu do każdego z przedsiębiorstw stanowiących grupę podmiotów powiązanych. Zauważył również, że w ww. pismach UOKiK poinformował, iż wyjaśnienia publikowane przez Komisję Europejską na platformie ECN ET mają charakter wiążący. Zatem państwo członkowskie aby nie narazić się na zarzut przyznania nienależnie pomocy publicznej zobowiązane jest do ich stosowania, gdyż stanowią wykładnię przepisów prawa wspólnotowego.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ ten wydał decyzję nie na podstawie źródeł powszechnie obowiązującego prawa, lecz na podstawie - nie będących źródłem prawa - pism Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 12 maja 2015 i 3 czerwca 2015 r., przekazujących informację Służby Komisji Europejskiej;

2) art. 288 w zw. z art. 156 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. C Nr 326, str. 47; dalej: TfUE) - poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ ten potraktował za wiążący akt prawny informację Służby Komisji Europejskiej - gdy tymczasem w myśl art. 288 TfUE informacje takie stanowią jedynie opinie (względnie zalecenia) i nie mają mocy wiążącej;

3) art. 11, art. 15, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez Ministra do wszystkich zarzutów podniesionych w treści odwołania od decyzji organu I instancji, a w szczególności, że:

- art. 26a ust. 1 i art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji odnoszą się wyłącznie do pojęcia "pracodawcy", natomiast polski system prawny zawiera ustawową definicję terminu "pracodawca", która zawarta jest w art. 3 Kodeksu pracy i definicja ta nie może być przez organ administracji pominięta;

- cały Załącznik I do rozporządzenia 651/2014 został stworzony wyłącznie na potrzeby zdefiniowania kategorii MŚP (czyli statusu średniego, małego lub mikroprzedsiębiorstwa), co wynika z jego tytułu, jak również z art. 2 pkt 2 rozporządzenia 651/2014 i brak jest jakiegokolwiek przepisu, ani w przepisach ustawy o rehabilitacji, ani w przepisach rozporządzenia 651/2014 ani też w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. z 2010 r., Nr 53, poz. 312 ze zm.) z którego mogłoby wynikać, że przepisy Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 mają zastosowanie do ustalenia, czy pracodawca ubiegający się o uzyskanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia 651/2014;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ ten nie przeprowadził dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznał B. S.A. za pracodawcę znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, co z kolei stanowiło podstawę do odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2015 r. a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co objawiło się oparciem zaskarżonej decyzji nie na podstawie źródeł powszechnie obowiązującego prawa, lecz na podstawie - nie będących źródłem prawa - pism Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 12 maja 2015 i 3 czerwca 2015 r.;

5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co objawiło się oparciem zaskarżonej decyzji nie na podstawie źródeł powszechnie obowiązującego prawa, lecz na podstawie pism z 12 maja 2015 i 3 czerwca 2015 r.;

6) art. 26a ust. 9a w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm., dalej: "K.p.") oraz w związku z art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia 651/2014 poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że w przypadku gdy zatrudniająca pracowników niepełnosprawnych strona ubiegająca się o pomoc należy do grupy przedsiębiorstw powiązanych, w której to grupie choć jeden podmiot jest w trudnej sytuacji ekonomicznej (niekoniecznie strona), udzielenie pomocy publicznej jest niedopuszczalne;

7) art. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 3 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te w ogóle nie powinny mieć zastosowania do oceny sytuacji ekonomicznej strony, który ubiega się o pomoc na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji;

8) art. 26a ust. 9a w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędne zastosowanie, tj. zastosowanie wyżej wymienionego przepisu do pracodawcy, który nie znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty w niej podnoszone są słuszne.

Przede wszystkim sąd wskazuje, że podziela stanowisko organów orzekających dotyczące stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego obowiązujących na datę złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego dofinansowania. Wynika to z faktu, że organ ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia złożenia wniosku. Skoro pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy. Potwierdza to treść art. 33 rozporządzenia 651/2014, który stanowi, że pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 TfUE i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TfUE, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I (art. 33 ust. 1 rozporządzenia 651/2014). Za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego (art. 33 ust. 2 ). Intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych (art. 33 ust. 5).

Zatem pomoc dotyczy pokrycia wskazanej części kosztów kwalifikowanych, jako kosztów płacy, poniesionych w konkretnym okresie zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego przy spełnieniu w tym okresie warunków prawem przewidzianych. Tak też stanowi przepis art. 2 pkt 8 rozporządzenia 651/2014 wskazując w definicjach, że "data przyznania pomocy" oznacza dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym.

Powyższe stanowisko jest podzielane przez aktualne orzecznictwo, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2013r., sygn. akt II GSK 765/12 wskazującym na taką wykładnię co do daty stosowanych przepisów. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 464/14, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 czerwca 2016r., sygn. akt V SA/Wa 3594/15 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2078/12, NSA uznał, że sytuacja ekonomiczna pracodawcy jest badana na datę złożenia poprawnie wypełnionego i kompletnego wniosku, a poprawa sytuacji po tej dacie nie ma znaczenia dla oceny spełniania warunków uprawniających do otrzymania dofinansowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

Przypomnieć należy, że przy stosowaniu przepisu art. 26a ustawy o rehabilitacji (stanowiącym przesłanki nabycia uprawnienia przez pracodawcę) oraz przy jego wykładni należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Wykładnia przepisów krajowych powinna być zgodna z wykładnią przepisów unijnych. W ramach art. 26a ust. 9a pkt.1 ustawy o rehabilitacji przewidziano odmowę dopłaty dofinansowania w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Wymieniony przepis odsyła wprost do stosowania rozporządzenia 651/2014. Rozporządzenie 651/2014 w art. 1 ust. 4 pkt c dotyczącym zakresu stosowania stanowi, że niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, z wyjątkiem programów pomocy mających na celu naprawienie szkód spowodowanych niektórymi klęskami żywiołowymi. Dalej rozporządzenie to w art. 2 pkt 18 określa kryteria trudnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy i zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;

b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;

c) niezależnie od rodzaju spółki, jeżeli spełnia ona kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej;

d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;

e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0."

Z zacytowanych przepisów wyraźnie wynika, że zostały w nich określone wszystkie kryteria dotyczące trudnej sytuacji przedsiębiorstwa uniemożliwiającej przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Kryteria są samoistne. Nie zachodzi potrzeba ich łącznego spełnienia.

Zgodnie z art. 1 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą.

W sprawie niewątpliwie ustalono, że skarżąca jest dużym przedsiębiorstwem. Trzeba bowiem wyjaśnić, że definicja dużego przedsiębiorstwa ma charakter tzw. definicji negatywnej, tzn. w wypadku nie spełnienia przestanek do bycia przedsiębiorstwem: średnim, małym, mikro, przedsiębiorstwo takie uważa się za duże. Zatem skarżąca jest dużym przedsiębiorstwem, gdyż nie spełnia żadnej przesłanki z definicji zawartej w art. 2 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia 651/2014, m. in. zatrudnia więcej niż 250 pracowników.

W tym miejscu trzeba wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej, załącznik I do rozporządzenia 651/2014 ma zastosowanie do strony, właśnie poprzez negatywną definicję tzw. dużego przedsiębiorstwa. W wypadku bowiem ustalenia zgodnie z kryteriami zawartymi w załączniku I, że wnioskodawca nie należy do kategorii MŚP, to należy go uznać, za inne niż MŚP przedsiębiorstwo, tj. za przedsiębiorstwo duże. Jednakże, żeby to uczynić, to należy najpierw wiedzieć, jakie przedsiębiorstwa są przedsiębiorstwami MŚP i w jaki sposób ustalany jest pułap zatrudnienia oraz pułap finansowy określający MŚP. Załącznik ten definiuje, także w sposób negatywny co oznacza "przedsiębiorstwo samodzielne" i zgodnie z art. 3 ust. 1 oznacza ono każde przedsiębiorstwo, które nie jest zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo partnerskie w rozumieniu ust. 2, ani jako przedsiębiorstwo powiązane w rozumieniu ust. 3. Tym samym wskazuje na konieczność uwzględniania relacji partnerskich i powiązań.

Fakt istnienia powiązań pomiędzy podmiotami oraz to, że razem tworzą duże przedsiębiorstwo (czy też każde z nich jest dużym przedsiębiorstwem) nie wpływa na wybór kryteriów branych pod uwagę przy ocenie sytuacji ekonomicznej ale ma znaczenie m.in. w następujących przypadkach: żaden z tych podmiotów nie może korzystać z określonych kategorii pomocy lub bonusów do intensywności dedykowanych wyłącznie MŚP; podmioty te są traktowane jako "jedno przedsiębiorstwo" więc dysponują jednym wspólnym limitem pomocy de minimis; próg pomocy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. p rozporządzenia 651/2014, liczony jest na wszystkie podmioty wspólnie (niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do pomocy przekraczającej następujące progi pomoc w formie subsydiowania wynagrodzeń na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych: 10 mln EUR na przedsiębiorstwo rocznie).

Przepisy rozporządzenia 651/2014 nie precyzują, w jaki sposób należy ustalać poszczególne kategorie ekonomiczne niezbędne do oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawców ubiegających się o pomoc publiczną. Powyższe rozporządzenie określa jedynie, że nie ma ono zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, z wyjątkiem programów pomocy mających na celu naprawienie szkód spowodowanych niektórymi klęskami żywiołowymi (ar. 1 ust. 4 lit. c), wprowadzając definicję "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej" (art. 2 pkt 18). Z powyższych przepisów wynika zatem nałożony na podmioty udzielające pomocy (w sprawie PFRON), obowiązek weryfikacji, czy wnioskodawca w momencie ubiegania się o pomoc nie spełnia definicji z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014.

Należy zauważyć, że m. in. w zakresie cytowanego wyżej art. 1 ust. 4 lit. c rozporządzenia 651/2014 Komisja Europejska wydała w języku angielskim pytania i odpowiedzi dotyczące artykułów od 1 do 35, które zostały opublikowane w lipcu 2015 r. oraz pytania i odpowiedzi dotyczące artykułów od 36 do 58, które zostały opublikowane w marcu 2016 r., pt. "General Block Exemption Regulation (GBER) Frequently Asked Questions" (Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych (GBER) Często zadawane Pytania) (patrz: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/practical_guide_gber_en.pdf).

Z dokumentu tego wynika (pytanie 5), że na pytanie państwa członkowskiego: cyt. "Artykuł 1(4)(c) zakazuje udzielania pomocy przedsiębiorstwom w trudnościach a art. 2 (18) definiuje takie przedsiębiorstwa. Czy w przypadku kiedy beneficjent jest spółką córką należy ustalić sytuację ekonomiczną całej grupy? Oraz, czy jeśli np. inna spółka córka w ramach grupy jest w trudnościach, pomoc nie może być udzielona grupie i innym spółkom, które do grupy należą?" Komisja udzieliła następującej odpowiedzi cyt. "Zgodnie z orzecznictwem przedsiębiorstwo jest definiowane jako pojedyncza jednostka ekonomiczna (single economic entity) posiadająca wspólne źródło kontroli. Dlatego, o ile grupa działa jako pojedyncza jednostka ekonomiczna, powinna być uznawana za jedno przedsiębiorstwo, a sytuacja ekonomiczna wszystkich podmiotów wchodzących w skład grupy powinna być brana pod uwagę przy udzielaniu pomocy, o której mowa w GBER [w rozporządzeniu 651/2014]. W przeciwnym razie spółka będąca w trudnościach mogłaby obejść zakaz udzielania pomocy przedsiębiorstwom w trudnościach przez powołanie podmiotu zależnego i przeniesienie do niego wszystkich zobowiązań" (patrz Mikołaj Stasiak, Andrzej Kazanowski, Komentarz do rozporządzenia nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, LEX/el., 2016).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (np. sprawa C-382/99) silnie akcentuje się, że podmioty o złożonej strukturze, na które składa się wiele powiązanych ze sobą jednostek o odrębnej osobowości prawnej, należy traktować jako jednolity organizm gospodarczy, będący jednym przedsiębiorstwem. Pomoc publiczna trafiająca do jednego z podmiotów takiego jednolitego organizmu gospodarczego jest de facto pomocą udzielaną temu podmiotowi jako całości. Oznacza to zatem, że nie tylko formalny, bezpośredni beneficjent pomocy musi spełnić szereg kryteriów i podlegać ograniczeniom, ale dotyczy to całego organizmu gospodarczego. Sytuacja więc bezpośredniego, formalnego beneficjenta pomocy, który jest częścią większego organizmu gospodarczego, winna być oceniana w perspektywie całego przedsiębiorstwa, a nie w sposób wybiórczy i ograniczony tylko do jednego elementu tego organizmu gospodarczego. Tak więc w przypadku, kiedy nawet jeden z podmiotów powiązanych samodzielnie wypełnia kryteria trudnej sytuacji ekonomicznej, nie stoi to jeszcze na przeszkodzie w wypłacie dofinansowania, o ile całe przedsiębiorstwo, tworzące jednolity organizm gospodarczy, znajduje się w dobrej sytuacji ekonomicznej.

W tym miejscu należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej definicji "przedsiębiorstwa", czy też jak to określa skarżąca "pracodawcy" nie należy poszukiwać w przepisach krajowych (w tym Kodeksie pracy), tylko w przepisach unijnych lub też ewentualnie przepisy krajowe w tym zakresie należy wykładać "w duchu" przepisów unijnych. Skarżąca bowiem zdaje się nie zauważać, że każda pomoc publiczna jest niedozwolona. A tylko wyjątkowo prawodawca unijny uznał określone kategorie pomocy za dozwoloną pomoc publiczną. Tym samym definicji przedsiębiorcy (pracodawcy) należy poszukiwać w przepisach unijnych i ją interpretować w taki sposób jak jest ona wykładana w prawodawstwie unijnym.

Z utrwalonego orzecznictwa TSUE wynika, że podmioty gospodarcze ze względu na istniejące pomiędzy nimi związki o charakterze faktycznym i prawnym, mogą być pod pewnymi warunkami traktowane jako jedna jednostka ekonomiczna (single economic unit). Odpowiada to funkcjonalnej definicji przedsiębiorstwa. W pkt 50 wyrok z 14 października 2004 r. w sprawie T-137/02 (Lex 225033) Sąd wskazał, że należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadkach, gdy niezależne pod względem prawnym osoby fizyczne lub prawne stanowią jedną jednostkę gospodarczą, z punktu widzenia stosowania wspólnotowych reguł konkurencji należy je traktować jako jedno przedsiębiorstwo (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 1984 r. w sprawie C-170/83 Hydrotherm, Rec. str. 2999, pkt 11, oraz, analogicznie, wyrok Sądu z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie T-234/95 DSG przeciwko Komisji, Rec. str. II-2603, pkt 124). Tym samym Komisja Europejska ma bardzo szerokie kompetencje w tym zakresie i identyfikuje beneficjentów pomocy w szerszym niż wyłącznie podmiotowe ujęciu zakresie. W doktrynie podaje się przykłady które wskazują na możliwość ustanawiania przez duże przedsiębiorstwa w pełni kontrolowanych przez te duże przedsiębiorstwa spółek celowych (które samodzielnie mogłyby być traktowane np. jako mikroprzedsiębiorstwa), co pozwalałoby tym spółkom córkom obejście bardziej restrykcyjnych regulacji. Aby temu zapobiec orzecznictwo sądów unijnych, a za nimi praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej potwierdzają, że pojęcie "przedsiębiorstwa" nie ogranicza się do odrębnego podmiotu prawa, lecz może objąć grupę takich podmiotów (wyrok TS z 14 listopada 1984 r. w sprawie C-323/82; decyzja Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005).

W ten sposób narodziła się koncepcja jednego organizmu polegająca m.in. że kilka podmiotów stanowi razem ten sam organizm gospodarczy poprzez sprawowanie przez jeden podmiot decydującego wpływu nad innymi podmiotami (por. Piotr Semeniuk, Koncepcja jednego organizmu gospodarczego w prawie ochrony konkurencji, Warszawa 2015 Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że słusznie wskazuje skarżąca, że uzyskana przez rząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odpowiedź od służb Komisji Europejskiej nie mają charakteru wierzącego, o czym stanowi art. 288 TfUE. Jednakże skarżąca w swoim wywodzie pomija fakt, że wypowiedź taka może zostać potraktowana i tak też została jako wykładnia obowiązujących przepisów prawa. Tym samym organ mógł przywołać stanowisko prezentowane przez UOKiK we wskazanych w zaskarżonej decyzji pismach nie naruszając przy tym art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., a także 288 w zw. z art. 156 TfUE i art. 8 k.p.a. Brak zastosowania się do interpretacji przepisów mógł bowiem narazić państwo na zarzut przyznania nienależnie pomocy publicznej oraz w konsekwencji konieczność zwrotu tej pomocy.

Jednakże w ocenie sądu organy orzekające w sposób nieprawidłowo wywiodły, że w przypadku, gdy podmiot, będący częścią jednego organizmu gospodarczego ubiega się o dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionej osoby niepełnosprawnej, to wiąże się to z obowiązkiem dokonania oceny sytuacji ekonomicznej wszystkich poszczególnych podmiotów wchodzących w skład przedsiębiorstwa o złożonej strukturze. Innymi słowy aby strona w zgodzie z prawem unijnym mogła otrzymać pomoc publiczną, to żaden z podmiot tworzący jednostkę gospodarczą korzystającą z pomocy nie może być w trudnej sytuacji. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić. Trzeba bowiem ponownie odwołać się do koncepcji jednego organizmu. Koncepcja ta ma za zadanie ustrzeżenie organów udzielających pomocy publicznej przed ich udzieleniem podmiotowi, który w normalnych warunkach gospodarczych takiej pomocy by nie otrzymał (np. utworzenie spółki i przeniesienie na nią wszelkich długów pozostałych podmiotów tworzących jeden organizm; utworzenie MŚP w celu skorzystania z określonej pomocy dostępnej tylko dla tych podmiotów).

Tym samym w ocenie sądu sam fakt, że któryś z podmiotów wchodzących w skład jednego organizmu gospodarczego jest w trudnej sytuacji ekonomicznej nie przesądza o braku możliwości przyznania pomocy stronie będącej częścią jednego organizmu gospodarczego i jednocześnie nie będącego w trudnej sytuacji ekonomicznej. W ocenie sądu organy orzekające dokonały nieprawidłowej wykładni pojęcia przedsiębiorstwo zamieszczonego w art. 1 ust. 4 lit. c w zw. z art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia 651/2014 i nie zasadnie przyjęły, że wszystkie podmioty wchodzące w jeden organizm gospodarczy nie mogą być w trudnej sytuacji ekonomicznej. Powyższe spowodowało jednocześnie, że w sposób niewystarczający organy orzekające dokonały zbadania sytuacji ekonomicznej zarówno skarżącej, jak i jednego organizmu gospodarczego, czym przede wszystkim Minister naruszył wskazane w pkt 4 skargi przepisy k.p.a.

Zdaniem sądu w sprawie organy orzekające winny przede wszystkim zbadać sytuację ekonomiczną strony skarżącej oraz całej grupy (jednego organizmu gospodarczego), a nie poszczególnych podmiotów wchodzących w skład grupy. Dopiero trudna sytuacja ekonomiczna całej grupy, tj. jednego organizmu gospodarczego wyklucza możliwość uzyskania pomocy publicznej. Trudna sytuacja jednego, czy też kilku podmiotów (nie będących wnioskodawcami pomocy) wchodzących w skład jednego organizmu gospodarczego, która to sytuacja nie powoduje trudnej sytuację całej grupy nie powinna mieć negatywnego wpływu na możliwość uzyskania pomocy publicznej przez wnioskodawcę będącego uczestnikiem grupy i nieznajdującego się w trudnej sytuacji. Powyższe stanowisko jest również zasadne z punktu widzenia racjonalności udzielanej pomocy, która wymaga dbania przez podmioty udzielające pomocy aby pomoc była udzielona zgodnie z prawem unijnym oraz żeby podmioty wnioskujące o pomoc, w sensie jednego organizmu gospodarczego, nie tworzyły w sposób sztuczny stanów faktycznych, w celu uzyskania nienależnej pomocy.

Słusznie podnosi się w doktrynie, że na gruncie prawa unijnego nie ma podstawy do przesądzania, iż informacja o złej sytuacji ekonomicznej jednego z przedsiębiorców powiązanych oznacza trudności ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Komisja wskazuje bowiem w swojej odpowiedzi (pytanie 5 – dopisek sądu) wyłącznie na to, że dla oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa rozumianego jako pojedyncza jednostka ekonomiczna należy brać pod uwagę sytuację ekonomiczną wszystkich podmiotów "składowych", tak aby nie dochodziło to obejścia zasad. Nie oznacza to jednak, że zła sytuacja jednej spółki oznacza złą sytuację całej grupy (patrz Mikołaj Stasiak, Andrzej Kazanowski, Komentarz do rozporządzenia nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, LEX/el., 2016).

Powyższe stanowisko sądu potwierdza również stanowisko UOKiK dostępne na stronie internetowej https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#faq3030. W stanowisku tym UOKiK wyjaśnił, że wystąpił do służb Komisji i potwierdził w odniesieniu do zakazu udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom znajdującym się w trudnej sytuacji, że badanie warunku udzielenia pomocy winno dotyczyć wnioskodawcy oraz grupy podmiotów z nim powiązanych traktowanych jako całość (a nie każdego podmiotu powiązanego z wnioskodawcą). Zwrócił uwagę także na pismo z 26 października 2016r. (znak: COMP 03/HT.4335*2016/102167) służby Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji Europejskiej wyjaśniły, iż:

1) badając sytuację ekonomiczną, należy wziąć pod uwagę jednostkę gospodarczą (z ang. single economic unit), tj. grupa przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy w rozumieniu orzecznictwa europejskiego z zakresu prawa konkurencji;

2) gdy wnioskodawca jest w dobrej sytuacji ekonomicznej, musi być to potwierdzone na poziomie grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy. Jeżeli nie zachodzą żadne szczególne przesłanki do uznania, że trudności występują na poziomie grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy, pomoc może być udzielona;

3) gdy wnioskodawca jest w trudnej sytuacji ekonomicznej, ocena sytuacji powinna zostać przeprowadzona na poziomie grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy;

4) gdy wnioskodawca jest w trudnej sytuacji i trudna sytuacja zostanie potwierdzona również na poziomie grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy, pomoc nie może zostać udzielona;

5) gdy wnioskodawca jest w trudnej sytuacji, ale trudności nie występują na poziomie grypy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy, przedsiębiorstwa powiązane w stosunku do wnioskodawcy mogą na przykład dokapitalizować wnioskodawcę celem restrukturyzacji, w wyniku czego jego sytuacja gospodarcza ulegnie poprawie i pomoc będzie mogła być udzielona.

W tym miejscu należy także zauważyć, że obecnie organ odwoławczy zauważył nieprawidłowość swojego stanowiska zawartego w przedmiotowej decyzji, gdyż w innych sprawach skarżącej przyjmuje już odmienny, wyżej przedstawiany punkt widzenia (patrz decyzje Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 maja 2017r. z których sąd przeprowadził na rozprawie dowód).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca jest nieprawidłowa. Organy bowiem w żaden sposób nie analizowały sytuacji grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy, a skupiły się jedynie na dwóch podmiotach wchodzących w skład jednego organizmu gospodarczego. Powyższe zgodnie z tym co zostało wyjaśnione jest zupełnie niewystarczające. Organy bowiem winny dokonać analizy spełniania przesłanek trudnej sytuacji finansowej na podstawie art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 w oparciu o dane finansowe całej grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy. W ten sposób organy orzekające naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z racji tego, że uchybienia zostały popełnione zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak również postępowania przed organem I instancji i co zasadne wymagają one przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, to sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Zarządu PFRON uwzględni ocenę prawą przedstawioną w uzasadnieniu oraz dokona analizy spełniania przesłanek trudnej sytuacji finansowej na podstawie art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 w oparciu o dane finansowe całej grupy przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd wskazuje, że zarzut wskazany w pkt 3 skargi mimo jego zasadności w postaci braku odniesienia się przez Ministra w zaskarżonej decyzji do dwóch zarzutów odwołania, sam w sobie nie mógł przyczynić się do uchylenia decyzji. Co więcej sąd w przedmiotowym uzasadnieniu wyjaśnił skarżącej poruszane w tym zarzucie kwestie, dotyczące przyczyn dla których termin "pracodawca" nie może być interpretowany tylko na podstawie przepisów Kodeksu pracy oraz powodów dla których załącznik I do rozporządzenia 651/2014 również znajduje zastosowanie w odniesieniu do skarżącej. Co więcej użyty w art. 26a ust. 1 i art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji termin "pracodawca" wskazuje jedynie na podmiot, który otrzymuje pomoc publiczną, jednakże w żaden sposób nie wskazuje warunków, które taki podmiot musi spełnić aby taką pomoc uzyskać. Warunki te zostały określone w rozporządzeniu 651/2014 i rozporządzenie to nakazuje badanie sytuacji zarówno wnioskodawcy, jak i całej grypy tworzącej jeden podmiot gospodarczy.

Przedwczesne natomiast jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do strony merytorycznej decyzji. Będzie to możliwe dopiero po zgromadzeniu materiału dowodowego i ustaleniu czy grupa przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy jest w trudnej sytuacji, czy też w takiej sytuacji nie jest. W wypadku tej drugiej możliwości skarżąca bowiem winna otrzymać wnioskowaną pomoc i nie będzie miał w odniesieniu do niej zastosowania art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił decyzje organów obydwu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804 ze zm.). Na łączną kwotę ... zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył ... zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, ... zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz ... zł tytułem kosztów dojazdu pełnomocnika do sądu. Odnośnie tej ostatniej kwestii sąd uznał zasadność zasądzenia tych kosztów. Kwota wskazana w złożonym przez pełnomocnika wniosku (... zł) mieści się (jest niższa) w granicach określonych w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi w państwowej lub samorządowej jednostce budżetowej z tytułu podróży służbowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 167), w związku z § 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 ze zm.).