Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 484/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107  par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia uchybień w zakresie wymagań weterynaryjnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej też: skarżącym) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (zwanego dalej też: w skrócie [...]WLW lub organem odwoławczym) z dnia [...], nr [...], uchylająca w części dotyczącej pkt 3, 7, 8 i 9 decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. (zwanego dalej też w skrócie: PLW) z dnia [...], nr [...], wydaną w przedmiocie wykonania czynności mających na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed zagrożeniem epizootycznym oraz poprawę warunków dobrostanu zwierząt.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. zobowiązał A. W. do:

1) zapewnienia, zgodnie z obowiązującymi normami, możliwości schronienia się zwierząt przed niekorzystnymi warunkami ("§ 3 ust. 3 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm. oraz § 2 ust. 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 tj."),

2) zapewnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, niezagrażających życiu i zdrowiu bydła i kóz: wybiegu, pastwiska i pomieszczenia inwentarskiego, do których zwierzęta mają dostęp, poprzez usunięcie przedmiotów i sprzętów powodujących takie zagrożenie ("§ 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j. oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm."),

3) zapewnienia odpowiedniej czystości w pomieszczeniach inwentarskich poprzez usunięcie kurzu, pyłu, pajęczyn itp., odmalowania i oczyszczenia ścian, okien i wygrodzeń oraz instalacji wewnętrznych, przeprowadzenia okresowych dezynfekcji, deratyzacji i wykonywania tych czynności na bieżąco ("§ 2 pkt 2 Dz. U. z 2003 r. nr 168, poz. 1643, § 7 ust. 1 pkt 2 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 1 pkt 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),

4) zabezpieczenia lub skonstruowania poideł i żłobów tak, aby uniknąć zanieczyszczenia wody i paszy zadawanej zwierzętom ("§ 7 ust. 3 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 3 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),

5) zapewnienia twardej, równej i stabilnej podłogi w pomieszczeniu inwentarskim, do którego dostęp mają zwierzęta ("§ 7 ust. 5 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 5 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),

6) usunięcia z pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt obornika i niedojedzonych resztek paszy ("§ 7 ust. 2 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm., § 6 ust. 2 Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 t.j."),

7) zapewnienia wydzielonego miejsca do składowania obornika ("§ 1 pkt 2 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643"),

8) zapewnienia mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów i wyjść do gospodarstwa ("§ 1 pkt 5 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643"),

9) zabezpieczenia pomieszczeń inwentarskich przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie ("§ 2 pkt 1 Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643"),

10) zapewnienia na terenie gospodarstwa miejsca do izolowania sztuki rannej, chorej lub podejrzanej o chorobę zakaźną ("§ 14 ust. 1 Dz. U. z 2010 r. nr 56 poz. 344 z późn. zm.").

Organ określił w decyzji, że wykonanie czynności zawartych w punktach 1, 2, 5, 9 powinno nastąpić do dnia 31 marca 2020 r., a czynności zawartych w punktach 3, 4, 6, 7, 8 i 10 w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał "art. 7 zd. 1, art. 138 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. f), załącznika V cz. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004<<, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. WE L 95, z dn. 07.04.2017 r., s. 1-142, z późn. zm.), w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2019 r. poz. 824, z późn. zm.), § 3 ust. 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3, 5 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 344, z późn. zm.)", zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r., "§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 tj.), § 1 pkt 2 i pkt 5, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. z 2003 r., Nr 168, poz. 1643)", zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn, zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz protokołów kontroli z dnia 31 lipca 2019 r. i protokół kontroli sprawdzającej z dnia 29 października 2019 r., przeprowadzonych w siedzibie stada nr: [...] należącego do skarżącego, w którym utrzymywane jest bydło i kozy.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wyniki kontroli, podczas których stwierdzono niewykonanie wydanych przez organ zaleceń dotyczących naruszeń w zakresie warunków weterynaryjnych dla prowadzonej działalności nadzorowanej, w tym co do warunków, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek. Organ pierwszej instancji podał, że oba protokoły kontroli zostały podpisane przez skarżącego i nie wniesiono do nich zastrzeżeń. W związku z nieusunięciem naruszeń określonych w protokołach, wskazał w zakresie czynności opisanych w rozstrzygnięciu, że:

ad 1 - wszystkim zwierzętom z gatunku kozy i bydło, w każdej kategorii wiekowej, należy zapewnić możliwość ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 21 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 2 - teren pastwiska, wybieg i pomieszczenie inwentarskie należy przygotować i utrzymywać w należytym porządku, tak aby zwierzęta mające do nich dostęp nie były narażone na utratę zdrowia lub życia, wszystkie elementy, tj. gruz, złom, maszyny rolnicze, mogące być przyczyną zranień lub utraty życia przez zwierzęta, należy usunąć z terenu dostępnego dla nich; nieprawidłowość wykazano w protokole nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 22 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 3 - w pomieszczeniu inwentarskim oraz w bezpośrednim otoczeniu musi być zawsze czysto, na bieżąco należy zamiatać oraz usuwać gromadzący się pył, kurz i pajęczyny, należy systematycznie odmalowywać ściany, sufity i instalacje wewnętrzne, w gospodarstwie, w którym utrzymuje się zwierzęta hodowlane należy okresowo przeprowadzać dezynfekcję, dezynsekcję i deratyzację; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 11 części - Warunki weterynaryjne, oraz w pkt 32 części - Dobrostan zwierząt, a także w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 4 - poidła i żłoby w pomieszczeniu obory muszą być tak skonstruowane i zabezpieczone, aby uniknąć możliwości zabrudzenia zadawanej wody i paszy poprzez ściółkę i odchody oraz aby uniemożliwić zwierzętom ich przewrócenie; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 34 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 5 - w pomieszczeniu inwentarskim, gdzie przebywają zwierzęta podłoga musi być równa, gładka, stabilna i nieśliska, co umożliwi zwierzętom zachowanie właściwej postawy oraz zapobiegnie możliwości powstania urazów w wyniku potknięć czy poślizgnięć; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 36 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 6 - wszystkie pomieszczenia gospodarskie należy czyścić na bieżąco, usuwając obornik oraz niezjedzone resztki paszy, należy zapewnić zwierzętom dostęp do świeżej ściółki w takiej ilości, aby uniknąć gromadzenia się szkodliwych gazów i zalegania płynnych odchodów, poprzez regularne czyszczenie kojców oraz ścielenie świeżej ściółki unika się wystąpienia śliskiej podłogi, co może stwarzać zagrożenie dla zdrowia zwierząt, dodatkowo ściółka zapewnia zwierzętom możliwość przejawiania właściwych zachowań i absorbuje ich uwagę; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 30.07.2019 r. w pkt 33 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 7 - w gospodarstwie musi być wydzielone miejsce do składowania obornika usuwanego z pomieszczeń inwentarskich w związku z koniecznością systematycznego czyszczenia obory z odchodów i niedojedzonej paszy; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 5 części - Warunki weterynaryjne, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 8 - w gospodarstwie muszą być przygotowane maty dezynfekcyjne lub materiał do ich stworzenia w celu zabezpieczenia wszystkich wejść i wyjść oraz wjazdów i wyjazdów do i z gospodarstwa w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego, stosowanie mat dezynfekcyjnych jest jednym ze sposobów na graniczenie możliwości przedostania się choroby zakaźnej zwierząt do gospodarstwa; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 1.07.2019 r. w pkt 8 części - Warunki weterynaryjne, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 9 - pomieszczenia inwentarskie muszą być zabezpieczone przed przedostaniem się do nich zwierząt innych niż te utrzymywane w gospodarstwie, wszystkie wejścia i wyjścia oraz otwory okienne muszą być zabezpieczone; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 31.07.2019 r. w pkt 10 części - Warunki weterynaryjne, oraz w protokole kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 29.10.2019 r.,

ad 10 - w gospodarstwie musi być wydzielone miejsce, w którym można izolować od reszty stada zwierzęta chore, podejrzane o chorobę zakaźną lub okaleczone - na czas leczenia lub obserwacji, zapewniając im obowiązujące normy utrzymania, miejsce takie musi być dostosowane do izolacji zarówno sztuki młodej, np. cielęcia, jak również sztuki dorosłej, np. krowa czy opas; nieprawidłowość wykazano w protokole kontroli nr [...] w pkt 40 części - Dobrostan zwierząt, oraz w protokole sprawdzającym nr [...] z dnia 29.10.2019 r.

Końcowo organ wyjaśnił, że wykonanie ww. zaleceń ma na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed zagrożeniem epizootycznym oraz poprawę warunków dobrostanu zwierząt. Poza tym w toku postępowania, poza protokołami, zgromadzono materiał dowodowy w postaci zdjęć.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował - jego zdaniem -nierealny termin wykonania nałożonych obowiązków, z uwagi na brak możliwości finansowych. Następnie opisał warunki panujące w innych gospodarstwach, znajdujących się w sąsiedztwie, i zarzucił, że organ stawia tak wysokie wymagania tylko wobec jego gospodarstwa. Dalej dowodził, że złożył wniosek o przyznanie pomocy ze środków unijnych na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" i oczekuje na środki z tego tytułu. Dopiero wówczas będzie mógł sprostać finansowo nałożonym obowiązkom. Tych okoliczności Powiatowy Lekarz Weterynarii jednak nie uwzględnił. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...]),[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 1, 2, 4, 5, 6, 10 i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji (pkt 1 rozstrzygnięcia) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3, 7, 8 i 9. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał na wyniki kontroli przeprowadzanej w gospodarstwie skarżącego w dniu 21 sierpnia i w dniu 29 października 2019 r. W zakresie naruszeń stwierdzonych przez organ pierwszej instancji, w części dotyczącej obowiązków ujętych w pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 10 zaskarżonego rozstrzygnięcia uznał, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej. W odniesieniu do nieprawidłowości opisanych w pkt 3, 7, 8 i 9 stwierdził z kolei, że stanowią one naruszenie wymagań weterynaryjnych, co daje powiatowemu lekarzowi weterynarii podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r., poz. 1967 z późn. zm.). Odnośnie do obowiązku z pkt 3 decyzji organ stwierdził, że nie wynika on z przepisów prawa, lecz jest konkretyzacją obowiązku zapewnienia odpowiedniej czystości, określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Podobnie, obowiązek z pkt 7 decyzji został określony w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., obowiązek z pkt 8 określony jest w § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r., a obowiązek z pkt 9 decyzji w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. Nr 168, poz. 1643). W ocenie organu, powyższe obowiązki zostały wydane w związku z art. 8 ust. 1 ustawy, a tym samym decyzja PLW jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Na powyższą decyzję odwoławczą skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą w części, w jakiej utrzymywała w mocy pkt 3, 7, 8, i 9 decyzji organu pierwszej instancji i dalej idąca skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiły podstawy do orzeczenia o obowiązkach określonych w pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 10 decyzji PLW. To zaś oznacza, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając w tej części decyzję z dnia [...] i umarzając - również w tej części - postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymywała w mocy punkt 3, 7, 8 i 9 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], wykazała natomiast, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Odwołując się do przepisów art. 1 pkt 1 lit. n i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, nadal zwanej w skrócie "ustawą", oraz § 1 i § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek, w dalszym ciągu zwanego w skrócie "rozporządzeniem z 2003 r.", jako niebudzące wątpliwości Sąd uznał, że skarżący prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. n ustawy.

Oceniając rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdził, że w zakresie obowiązków opisanych w pkt 3, 7, 8 i 9 decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz treść wydanej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązków wskazanych w punkcie 3, 7, 8, która określała termin ich wykonania do dnia 14 lutego 2020 r., oraz w punkcie 9, w przypadku którego termin wykonania obowiązku określono - do dnia 31 marca 2020 r.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w dacie orzekania terminy te już upłynęły i nie wyznaczył nowego terminu, co stworzyłoby stronie możliwość wywiązania się z tych obowiązków. Z tego względu - pomijając już merytoryczną zasadność wymienionych obowiązków - skarżący, z uwagi na wniesienie odwołania, do daty jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie miał obowiązku wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej w części określonej w pkt 3, 7, 8 i 9. Natomiast utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, stosownie do art. 16 K.p.a., nadało tej decyzji walor ostateczności z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy, co jednak uczyniło nałożone obowiązki niemożliwymi do wykonania w wyznaczonym terminie.

Sąd wskazał, że kwestia terminu wykonania czynności wymagała oceny organu odwoławczego również z tej przyczyny, że skarżący zgłaszał w tym zakresie konkretne zarzuty i wskazywał na brak możliwości dotrzymania terminu. Już zatem tylko z powodu tej wadliwości kontrolowanej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Oceniając jednak dalej kwestionowaną decyzję Sąd uznał również, że organ odwoławczy nie wywiązał się należycie z obowiązków wynikających z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a i nie dokonał prawidłowej oceny. Stąd Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta również z naruszeniem tych przepisów, a naruszenie to mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w zakresie pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji podniósł, że § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. nakazuje stosowanie mat w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego i jednocześnie zarzucił PLW, że brak jest informacji o wystąpieniu takiego zagrożenia, a mimo to utrzymał ten obowiązek w mocy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego pomimo niewystąpienia przedmiotowego zagrożenia uznał za prawidłowe nałożenie tego obowiązku na skarżącego. O tym, że decyzja organu odwoławczego w tej kwestii jest niezrozumiała świadczy także to, że skarżący zarzucił, w ślad za argumentacją [...]WLW, że skoro nie wystąpiło zagrożenie epizootyczne, to nie ma podstaw do wydania nakazu posiadania mat. W ocenie Sądu, opisana wadliwość nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Sąd podkreślił, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji jest niejasne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku z pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji.

Brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł przy tym zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu odwoławczego, zawartymi w odpowiedzi na skargę, gdyż odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia. Dodatkowo organ odwoławczy nie zauważył, że niejasna jest także kwestia wyznaczonego w pkt 3 decyzji pierwszoinstancyjnej terminu na wykonanie dezynfekcji i deratyzacji w pomieszczeniach inwentarskich. Mianowicie zobowiązano stronę do okresowego przeprowadzenia tych czynności, przy czym określono również, że wszystkie wymienione w tym punkcie decyzji czynności powinny być wykonywane na bieżąco. Jednocześnie na skarżącego nałożono powinność realizacji omawianego obowiązku w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia decyzji.

Jako kolejną wadliwość decyzji odwoławczej Sąd wskazał, brak określenia w sposób precyzyjny i możliwy do prawidłowej realizacji obowiązków określonych w pkt 7, 8 i 9. Czynności, do wykonania których skarżący został zobowiązany w ww. punktach, stanowią bowiem w istocie powtórzenie przez organ odwoławczy przepisów rozporządzenia z 2003 r. W ocenie Sądu, ogólnikowość tych obowiązków oraz brak ich odniesienia do istniejących w gospodarstwie warunków, na które skarżący wskazywał w toku postępowania, rodzi uzasadnione wątpliwości co do ich skuteczności i jednocześnie wywołuje niepewność adresata w kwestii sposobu, w jaki należy wykonać nakaz, zwłaszcza gdy podaje on konkretne okoliczności związane z dotychczasowym zabezpieczeniem zwierząt i przyjętym sposobem ich chowu. Brak określenia przez organ, choćby przykładowo, działań niezbędnych dla wyeliminowania stwierdzonej nieprawidłowości (ilości potrzebnych mat dezynfekcyjnych, przynajmniej jednego ze sposobów odpowiedniego wydzielenia miejsca do składowania obornika oraz właściwego zabezpieczenia pomieszczenia inwentarskiego przed dostępem innych zwierząt niż utrzymywane w gospodarstwie) prowadzi do sytuacji, że nałożony obowiązek może być uznany za wykonany nieprawidłowo. Inaczej mówiąc, podmiot zobowiązany nie wie, w jaki sposób należy się zachować, aby podjęte działania były wystarczające dla przyjęcia przez organ, że usunięto stwierdzone uchybienia.

Zdaniem Sądu, ujawnienie opisanych powyżej wadliwości skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy poza ogólnymi wywodami i przytoczeniem przepisów prawa nie wyraził bowiem wystarczającego stanowiska w odniesieniu do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzyć całość sprawy i orzec o jej istocie. Natomiast uzasadnienie, w którym nie podano ustaleń w kwestiach ważnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy przesłanek rozstrzygnięcia, z całą pewnością świadczy o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania Sąd zaznaczył, że wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku oraz, że rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 3, 7, 8 i 9 i przekazał sprawę PLW do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1557, ze zm.), art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U . z 2018 r. poz. 1967 ze zm.), § 1 pkt 2 i pkt 5, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego, pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. z 2003 r. nr 168, poz. 1643) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20.

W uzasadnianiu decyzji zaznaczył, że dokonał merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i stwierdził, że zachodzą podstawy do jej uchylenia w pkt 3, 7, 8 i 9. W zakresie dokonanej oceny przytoczył argumenty przedstawione w wyroku Sądu i dokonaną przeze Sąd ocenę dotyczącą poprzedniej decyzji odwoławczej przedstawił jako własną odnosząc ją do decyzji organu pierwszej instancji. Pomijając wyłącznie tą treść uzasadnienia wyroku, która odnosiła się do stwierdzonych przeze Sąd naruszeń organu odwoławczego, wśród skopiowanych treści, jako uzasadniających podjęte rozstrzygniecie, zawarł również fragment cyt. "Zaskarżoną decyzją z dnia [...] doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązków wskazanych w punkcie 3, 7, 8, która określała termin ich wykonania do dnia 14 lutego 2020 r., oraz w punkcie 9, w przypadku którego termin wykonania obowiązku określono - do dnia 31 marca 2020 r. (...) Natomiast utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji w tym zakresie, stosownie do art. 16 K.p.a., nadało tej decyzji walor ostateczności z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy, co jednak uczyniło nałożone obowiązki niemożliwymi do wykonania w wyznaczonym terminie."

A. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wskazał, że skoro Sąd prawomocnym wyrokiem uchylił decyzję odwoławczą i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania to zaskarżona decyzja z dnia [...] nie powinna zmieniać wyroku Sądu, która to sytuacja zaistniała. Jeśli [...]WLW chciał zmiany treści wyroku to mógł wnieść skargę kasacyjną. Aktualnie wydany w sprawie wyrok jest prawomocny, a organ odwoławczy nie rozpatrzył i właściwie nie uzasadnił rozstrzygnięcia o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę [...]WLW wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że jego stanowisko zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie szczegółowo opisano okoliczności, które wzięto pod uwagę uchylając rozstrzygniecie dotyczące pkt 3, 7, 8 i 9. Wydając decyzję nie zmienił sentencji wyroku, lecz zastosował się do niego i postąpił zgodnie z treścią uzasadnienia Sądu i zgodnie z dyspozycja art. 153 p.p.s.a.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo zarzucił, że skarga zawiera brak formalny bo nie określa zakresu zaskarżenia i wniosków w rozumieniu art. 57 § 1 P.p.s.a. Wskazał, że organ zmuszony był uchylić decyzję w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, żeby nie pozbawić strony prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez drugą instancję w ramach dwuinstancyjności zwłaszcza, że mamy do czynienia z prowadzoną hodowlą ze zmiennym stanem pogłowia, a stan tego gospodarstwa wymaga bieżącego skontrolowania. Zwrócił też uwagę ze organ odwoławczy zastosował się do wskazań wyroku sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odwoławcza została podjęta z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w tym w zw. z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, którym uchylono w części wcześniejszą decyzję organu odwoławczego.

Wobec prawomocności wydanego w sprawie wyroku rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, a także sąd, na podstawie art. 153 p.p.s.a. zobowiązany był uwzględnić zawartą w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych.

Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, dostępny tak jak dalsze niżej wymienione orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod elektronicznym adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2333/11 i z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1019/170).

Obowiązek wynikający z zasady związania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W braku takich okoliczności wyrok pozostaje wiążący i stanowi podstawę oceny legalności działań organów. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia w ponownym postępowaniu art. 153 P.p.s.a., powoduje natomiast konieczność uchylenia kontrolowanego aktu.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od oceny wyrażonej w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, co powodowało, że był związany ustaleniami, oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

Przeprowadzona w tych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że ponowie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wykonał zaleceń Sądu, w tym przede wszystkim nie rozpoznał ponownie sprawy stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Ograniczył się do dokonania nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i podjął rozstrzygniecie nie znajdujące umocowania prawnego.

Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu rozważań z poprzedniego wyroku, który omówiony został w stanie faktycznym sprawy i którego uzasadnienie, sporządzone z urzędu, znane jest stroną postępowania. Dostrzec natomiast trzeba, że poprzednia decyzja organu odwoławczego została uchylona w części, w jakiej utrzymywała w mocy punkty 3, 7, 8 i 9 organu pierwszej instancji, w których to zobowiązano skarżącego do wykonania czynności mających na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed zagrożeniem epizootycznym oraz poprawę warunków dobrostanu zwierząt. Zasadniczym powodem uchylenia poprzedniej decyzji w tej części było naruszenie przez organ odwoławczy omówionych przez Sąd w ww. wyroku reguł proceduralnych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej, wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał, że [...]WLW nie dokonał oceny kwestii terminu wykonania przedmiotowych czynności co uczyniło nałożone obowiązki niemożliwymi do wykonania w wyznaczonym terminie. Ponadto, w zakresie pkt 8 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie w jej całokształcie i nie wytłumaczył motywów swojego rozstrzygnięcia podjętego w tym zakresie, w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia nie wyjaśnił kwestii terminu realizacji nałożonego zobowiązania, jak również nie określił w sposób precyzyjny i możliwy do prawidłowej realizacji obowiązków określonych w pkt 7, 8 i 9.

Powyższe wskazuje, że Sąd jednoznacznie uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji we wskazanej części z uwagi na nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z brakiem prawidłowej oceny w zakresie terminu wykonania obowiązków oraz brakiem sprecyzowania sposobu prawidłowej realizacji obowiązków. Ponadto wskazał, że uzasadnienie decyzji odwoławczej zawiera istotne braki w zakresie motywowania, co naruszało art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe podkreślić zdecydowanie należy, że ocena Sądu nie dotyczyła wadliwości ustaleń co do okoliczności faktycznych, lecz wadliwości formalnej i treściowej oceny dokonanej na ich podstawie przez organ odwoławczy. W szczególności Sąd nie uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji uniemożliwia rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Uchylając w części decyzję organu odwoławczego wskazał wyłącznie na wadliwość ustaleń i oceny dokonanej przez [...]WLW. Sąd nie skonstatował aby istniały również podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji.

W tych okolicznościach uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji we wskazanej części i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez dokonania w postępowaniu odwoławczym jakichkolwiek nowych ustaleń co do istotnych okoliczności i bez ustalenia stanu faktycznego odmiennego od przyjętego przez Sąd za podstawę dokonanej oceny, uznać należy za istotne naruszenie zasady związania wyrokiem sądu, ustalonej w art. 153 p.p.s.a.

Podjęte rozstrzygnięcie, jak słusznie dostrzegł skarżący, stanowi nieuprawnioną, wkraczającą w kompetencję sądu administracyjnego, kontrolę legalności decyzji organu pierwszej instancji, a nie wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) ponowne rozpoznanie spraw w toku instancji. Zaakcentować należy, że ocena organu odwoławczego przedstawieniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadzała się wyłącznie do dosłownego powtórzenia (przekopiowania) stanowiska Sądu zawartego w wyroku i odniesienia go do oceny decyzji organu pierwszej instancji.

W ani jednym zdaniu [...]WLW nie wyraził własnego stanowiska dotyczącego rozpoznania sprawy w granicach kwestii spornych wskazanych w wyroku. Dosłownie powtarzając ocenę Sądu, bez żadnego własnego uzasadnienia uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa w takim samym zakresie jaki Sąd uwzględnił w stosunku do wcześniejszej decyzji odwoławczej.

Tym samym w sposób nieuprawniony, bez dokonania własnych ustaleń i bez rozpoznania sprawy, przeniósł ocenę dokonaną w granicach sądowej kontroli legalności na decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga natomiast, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. Oznacza to, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Administracyjne postępowanie odwoławcze - w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym - nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada aktualności obliguje organ do podejmowania rozstrzygnięcia zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym. W tym, w przypadku także zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z dokonanej przez Sąd oceny.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w dowołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Realizacja ww. obowiązków w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu i rozważeniu okoliczności faktycznych oraz szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego jak wskazano wcześniej nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Wobec tego, organ ten nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji. W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości zobowiązany jest podjąć, na podstawie art. 136 k.p.a., odpowiednie działania zmierzające do prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zobowiązany jest ocenić te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma bowiem na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające własną ocenę, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organ odwoławczy nie zrealizował obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych, albowiem nie rozpoznał ponownie sprawy w granicach określonych w wyroku Sądu, lecz bez jakiejkolwiek własnych ustaleń i analizy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w spornej, nierozpoznanej części i w tym zakresie przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nie podjął jakichkolwiek koniecznych działań zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich spornych okoliczności wskazanych przez Sąd. Jego ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji przy braku jakiejkolwiek oceny, do dokonania której został zobowiązany w wyroku Sądu. Nie zastosował się zatem do wskazań i oceny wynikających z wyroku. Prawidłowe ich wykonanie powinna polegać na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy w spornym zakresie, tj. co do rozstrzygnięcia z pkt 3, 7, 8 i 9 decyzji organu pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym.

Powyższe w ocenie Sądu świadczy o istotnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jeszcze raz wyraźnie podkreślić trzeba, że norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. O ile natomiast [...]WLW uważał, że ocena Sądu była nieprawidłowa bo powinna odnosić się również do decyzji organu pierwszej instancji, a wobec tego wskazania nie były możliwe do wykonania, winien był – jak słusznie zauważył skarżący, złożyć skargę kasacyjną od wyroku. Obecnie próba rozszerzenia zaskarżoną decyzją oceny Sądu także na decyzję organu pierwszej instancji jest spóźniona i nieuprawniona.

Dostrzec ponadto trzeba, że [...]WLW nie wyjaśnił przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Powołując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nieprawidłowo uznał, że może on stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wskazany przepis odnosi się zatem do podjęcia, w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcia merytorycznego i nie przewiduje możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej skutkującej przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przesłanki podjęcia takiej decyzji kasacyjnej określone zostały w art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wyłącznie w całości, a nie w części. Stąd, wobec wiążącej w sprawie oceny Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł podjąć rozstrzygnięcie jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego także na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł jednak na jego podstawie przekazać sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia lecz zobowiązany był do podjęcia decyzji reformacyjno-merytorycznej. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne naruszało tym samym wskazany przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składa się wpis od skargi ustalony w wysokości 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w zakresie wynikającym z oceny i wskazań ustalonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20. Dokonane ustalenia i ocena, odnoszące się także do zarzutów odwołania, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.