Postanowienie Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 43/94
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1994-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 204
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 98
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: Niedołączenie uchwały rady gminy do skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy nie jest brakiem formalnym pisma ani inną formą jej niedopuszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu oraz nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi bez wyznaczenia terminu do złożenia tej uchwały.

TEZY

Niedołączenie uchwały rady gminy do skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy nie jest brakiem formalnym pisma ani inną formą jej niedopuszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu oraz nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi bez wyznaczenia terminu do złożenia tej uchwały.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy (...) w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania ich miejsca sprzedaży na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 stycznia 1994 r. SA/Kr 2526/93

postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w B. podjęła w dniu 29 czerwca 1993 r. uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania ich miejsc sprzedaży.

Powyższą uchwałę zakwestionował Wojewoda P., który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 sierpnia 1993 r. r. stwierdził jej nieważność.

Wójt Gminy B. wniósł w dniu 30 sierpnia 1993 r, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie za pośrednictwem Wojewody P., który przekazał ją do tego Sądu w dniu 4 października 1993 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 25 stycznia 1994 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdził, że stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organów gminy, która powinna być podjęta przed wniesieniem skargi, a najpóźniej w momencie jej wniesienia.

Rada Gminy w B. wydała w dniu 7 października 1993 r. uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia 11 sierpnia 1993 r., czyli po wniesieniu skargi do Sądu, W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwała o wniesieniu skargi podjęta przez właściwy organ gminy po jej złożeniu w sądzie nie może stanowić podstawy tej skargi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zostało spełnione wymaganie zawarte w art. 98 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym. Dlatego skargę jako niedopuszczalną Sąd odrzucił na podstawie art. 207 par. 6 Kpa.

Od powyższego postanowienia Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów: art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 204 par. 1 w związku z art. 207 par. 6 Kpa. Rewidujący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do merytorycznego rozpoznania.

Skarżący zarzucił nadto w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że motywy zaskarżonego postanowienia są wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny tylko ogólnikowo stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu Najwyższego, wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91 /OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 119/ i w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 1992 r., III ARN 13/92 /nie publikowanym/ bez wskazania powodów i przytoczenia żadnej argumentacji prawnej. Stanowi to - zdaniem rewidującego - rażące uchybienie wymaganiom prawnym, przewidzianym w art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 393 par. 1 Kpc i art. 211 Kpa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są przekonywająco uzasadnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nadmierna zwięzłość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ma istotne braki, które uniemożliwiają ocenę zasadności przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w sprawie. Nie stanowi bowiem należytego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia uzasadnienie zawierające tylko ogólnikowe powołanie wyrażonego w piśmiennictwie poglądu, odbiegającego od stanowiska prawnego przyjętego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, bez należytego rozważenia przesłanek i argumentacji rozbieżnych poglądów oraz wyjaśnienia stanowiska sądu orzekającego i wskazania powodów, przemawiających za przyjęciem rozwiązań prawnych, odbiegających od wykładni prawa, dokonanej przez Sąd Najwyższy, Stanowi to rażące naruszenie art. 328 par. 2 w związku z art. 393 par. 1 Kpc i art. 211 Kpa, uzasadniające już tylko z tego względu uchylenie zaskarżonego postanowienia z mocy art. 422 par. 1 Kpc.

Jednakże tego rodzaju wadliwość zaskarżonego orzeczenia wymaga jeszcze ustosunkowania się także do innych zarzutów, podniesionych w rewizji nadzwyczajnej, a w szczególności szerszego wyjaśnienia kwestii, która wywołała kontrowersyjne stanowisko prawne Sądu Administracyjnego. Trzeba zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy brak dołączenia do skargi gminy na decyzję nadzorczą Wojewody uchwały właściwego organu gminy, o której mowa w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stanowi rażące naruszenie art. 207 par. 6 w związku z art. 204 par. 1 i art. 216 par. 1 Kpa?

Zdaniem Sądu Najwyższego niedołączenie do skargi skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały rady gminy, stanowiącej podstawę wniesienia skargi nie jest brakiem formalnym pisma w rozumieniu art. 126 par. 1-3 i art. 128 Kpc w związku z art. 211 Kpa, bowiem skarga czyni zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego. Ponadto niedołączenie do skargi uchwały rady gminy nie jest przyczyną niedopuszczalności skargi z powodów określonych w art. 98 ust. 1 i 2 tej ustawy i nie dotyczy ust. 3 tego przepisu, stanowiącego, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. W związku z tym w razie niedołączenia uchwały rady gminy do skargi, nie ma podstaw do zastosowania art. 204 par. 1 i art. 207 par. 6 Kpa, wskazujących okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi. Kontrola dopuszczalności skargi została uregulowana wyczerpująco i nie jest możliwe tworzenie innych, dodatkowych i nie przewidzianych w art. 204 Kpa form tej kontroli. Dlatego w tym wypadku nie ma także zastosowania przepis art. 372 Kpc w związku z art. 211 Kpa wobec całościowego uregulowania w kodeksie postępowania administracyjnego przyczyn odrzucenia skargi. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 41/94 /OSNAPU nr 6 poz. 92/, który stwierdził, że "czynność organu gminy polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne", to znaczy ,,że daty podjęcia tej uchwały nie można rozpatrywać jako ewentualnej samoistnej przesłanki, wykluczającej w ogóle prawo do wniesienia skargi".

W związku z powyższym stanowiskiem nasuwa się pytanie, jak rozumieć sformułowanie zawarte w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, że "podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy"?

Zdaniem Sądu Najwyższego jest to merytoryczna podstawa skargi. Jeżeli skargę wniósł w terminie upoważniony /z mocy art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym/ do reprezentowania gminy na zewnątrz wójt lub burmistrz bez załączenia do niej uchwały rady gminy, to należy postąpić, jak przewiduje przepis art. 208 par. 1 pkt 5 Kpc w związku z art. 211 Kpa i treścią art. 393 par. 1 Kpc, tj. zarządzić w celu przygotowania rozprawy przedstawienie dokumentu /uchwały rady gminy/. W razie dołączenia do skargi w terminie brakującej gminy/. W razie dołączenia do skargi w terminie brakującej uchwały należy wyznaczyć rozprawę, zgodnie z art. 205 Kpa" skoro została uzupełniona w terminie istotna merytoryczna okoliczność podstawy skargi, niezbędna do jej rozstrzygnięcia. Jeśli Sąd stwierdzi, że skarga znajduje oparcie nawet w późniejszej uchwale rady gminy, to nie może jej pominąć i nie uwzględnić prawnie uzasadnionej skargi. Jeśli skarga nie ma podstawy w uchwale rady gminy, to Naczelny Sąd Administracyjny powinien zbadać, mając także na względzie przepis art. 206 Kpa, czy skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do wyniku tego badania Sąd postąpi tak, jak przewidują przepisy art. 207 par. 1-5 Kpa. Należy mieć przy tym na względzie, że rada gminy nie działa permanentnie, lecz w miarę potrzeby, w razie zebrania przez jej przewodniczącego materiału do obrad. Jest to sprawa odnosząca się do wewnętrznego funkcjonowania organów gminy, której samodzielność podlega ochronie sądowej /art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Dlatego niezupełna pod względem podjęcia w kolejności, wewnętrzna czynność gminy, nie może być pod względem formalnym zdyskwalifikowana bez oceny prawnej jej merytorycznej treści, z wyłączeniem możliwości jej konwalidacji.

Z tego względu Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91 /OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 119/, że "w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia przez właściwy organ gminy uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, sąd administracyjny wyznaczy termin do złożenia tej uchwały".

Mając na uwadze cytowane wskazania Sądu Najwyższego i powyższe wywody prawne należy w reasumpcji stwierdzić, że niedołączenie uchwały rady gminy do skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy nie jest brakiem formalnym pisma ani inną przyczyną jej niedopuszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu oraz nie stanowi podstawy do odrzucenia a limine skargi bez wyznaczenia terminu do złożenia tej uchwały.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postąpił wbrew wykładni prawa, zawartej w tej uchwale. Bezzasadnie też odrzucił skargę podlegającą rozpoznaniu na rozprawie. Stanowi to rażące naruszenie przepisów wskazanych w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. z tego względu trafna rewizja nadzwyczajna podlega z mocy art. 422 par. 1 Kpc uwzględnieniu.

Z tych względów Sąd Najwyższy postanowił, jak w sentencji.