Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 330/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 147, art. 161 par. 1, art. 54  par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1,  art. 41 ust. 1 i art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Marii Białek sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 2 kwietnia 2007 r. Nr VI/44/2007 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 oraz załącznik nr 2, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 została stwierdzona jej nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Wojewodę Opolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest uchwała Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, w sprawie: wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu. W § 1 uchwały zawarto zapis "Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2007-2001, jak w załączniku Nr 1 do uchwały", natomiast w § 2 – zapis "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Gorzów Śl. wg. załącznika Nr 2 do uchwały". W § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego, natomiast w przepisach końcowych (§ 4 i § 5) Rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a nadto postanowiła o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów.

Systematykę uregulowań zawartych w załączniku Nr 1 do uchwały przyjęto stosując jednostki redakcyjne w postaci paragrafów zgrupowanych w rozdziały. Odmienną systematykę przyjęto natomiast w załączniku Nr 2, stosując podział na rozdziały, dzielone dwojako: albo na jednostki oznaczone cyframi arabskimi albo na jednostki oznaczone cyframi rzymskimi i grupujące z kolei jednostki oznaczone cyframi arabskimi. Poszczególne rozdziały zatytułowano następująco: Rozdział I "Postanowienia ogólne", rozdział II - "Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy". W rozdziale III wyróżniono dwie odrębne jednostki redakcyjne, oznaczone kolejnymi cyframi rzymskimi, i zatytułowane "Kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności na czas nie oznaczony:" oraz "Kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności". Pozostałe uregulowania załącznika Nr 2 obejmują: Rozdział IV "Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy", Rozdział V "Warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach", Rozdział VI "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali mieszkalnych", Rozdział VII "Zasady wynajmowania lokali mieszkalnych do remontu kapitalnego powierzchni wspólnych", Rozdział VIII "Zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy", Rozdział IX "Kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2"

Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 tej uchwały oraz jej załącznika Nr 2 z powodu istotnego naruszenia prawa, zarzucając, że uchwalone przez Radę zasady wynajmowania lokali pozostają w sprzeczności z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów z powodu braku uregulowania elementów obowiązkowo wymaganych przepisem prawa. Przytaczając treść tego przepisu, Wojewoda Opolski podniósł, iż kształtuje on treści zasad wynajmowania lokali, a nadto – powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt III RN 71/88, OSNP 1999, nr 23, poz. 738) – stwierdził, iż poprzez posłużenie się w nim wyrażeniem "w szczególności", ustawodawca określił warunki, jakie rada gminy jest obowiązana uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali. Z tego względu dla ważności uchwały konieczne jest uregulowanie w niej przesłanek, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skarżący zarzucił, że w jego ocenie uchwalone przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim, zasady wynajmowania lokali, zawarte w rozdziale III załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie regulują wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, o czym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż dotyczą one kryterium dochodowego stanowiącego przesłankę zawarcia umowy najmu lokalu w pierwszej kolejności. Zdaniem skarżącego, rozgraniczyć należy określenie dochodu jako jednego z kryteriów pierwszeństwa zawarcia umowy najmu od określenia wysokości dochodu uzasadniającego co do zasady oddanie lokalu w najem lub podnajem, w związku z czym powinny być one określone w innej wysokości. Organ zwrócił uwagę, że dochód, o jakim mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, to maksymalny dochód, jaki uprawnia do zawarcia umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei kryteria pierwszeństwa, o jakich mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 tej ustawy powinny być ustalone w sposób umożliwiający zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób znajdujących się w najcięższej sytuacji materialnej i mieszkaniowej. Z tych względów w uchwale powinny znaleźć się regulacje kryterium dochodowego mające służyć realizacji dwóch różnych celów, tj. ustalenia maksymalnej granicy osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku (art. 21 ust. 3 pkt 1) oraz ustalenia kryterium, na podstawie którego przyznaje się pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Zdaniem organu nadzoru, wskazany brak uregulowań w uchwale materii wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów powoduje, że regulacja jest częściowa (niepełna), a to z kolei stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające w pełni stwierdzenie jej nieważności. Poza tym Wojewoda Opolski wykazał jeszcze inne wady zaskarżonej uchwały, jakimi są zawarte w rozdziale III załącznika Nr 2 błędy stylistyczne, dotyczące definicji osoby w trudnej sytuacji materialnej oraz definicji kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo do zawarcia najmu lokali socjalnych. Wskazał, że definicje te nie nawiązują ani do całości uchwały ani do przepisów bezpośrednio poprzedzających zapisy zawierające te definicje. Ponadto podniósł, iż w rozdziale VIII położono nacisk na kryteria, jakie ma spełniać osoba pozostała w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiła po śmierci najemcy, zamiast na zasady postępowania wobec takich osób, do czego zobowiązuje zapis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazał też, że postanowienia pkt 1 i 2 rozdziału II załącznika Nr 2 zostały podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez określenie kręgu osób posiadających stałe zameldowanie na terenie Gminy przez okres trzech lat, nie będących równocześnie najemcami mieszkań komunalnych, spółdzielczych lub właścicielami lokali lub budynków. Wywiódł, iż stanowi to niedozwoloną modyfikację powyższych zapisów ustawowych, określających samodzielnie krąg osób posiadających prawo do lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego i stanowiących, iż prawo to służy mieszkańcom gminy mającym niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Zdaniem organu nadzoru, uregulowanie ustawowe wskazuje, że radzie gminy została powierzona tylko kompetencja do unormowania wysokości powyższego dochodu, czyli jego granicy maksymalnej, a nie definiowanie pojęć "wspólnoty samorządowej" albo "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Poza tym, zgodnie z art. 25 K.c., pod pojęciem mieszkańca należy rozumieć osobę fizyczną przebywającą na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, a nie zameldowaną na stałe na terenie gminy i to przez okres wskazany arbitralnie w uchwale. Dalej wskazał, iż postanowienia zawarte w pkt 2 rozdziału IV, w których dopuszczono możliwość oddania w najem lokalu pomimo niespełnienia wcześniej opisanych warunków, w okolicznościach uzasadnionych "wyjątkowym przypadkiem", są sprzeczne z delegacją zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, wskazującą radę jako organ mający określić warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, w związku z czym niedopuszczalnym jest cedowanie tych uprawnień przez radę na inne organy lub osoby. Końcowo Wojewoda Opolski wskazał również na sprzeczność z postanowieniami § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", obligującego jednostki samorządu terytorialnego do stosowania zasad opisanych w tym rozporządzeniu przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, podnosząc, że rozporządzenie to określa, iż podstawową jednostką redakcyjną jest paragraf, który można dzielić na ustępy, a następnie na punkty, litery i tiret.

W odpowiedzi na skargę rada Miejska w Gorzowie Śląskim wniosła o umorzenie postępowania, podając, iż po rozpatrzeniu skargi uznała za zasadne podniesione w niej zarzuty. Do odpowiedzi na skargę dołączona została uchwała Nr IX/64/2007 z dnia 26 lipca 2007 r. w sprawie wniesienia odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2007 r. Wojewoda Opolski, wezwany przez Sąd do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku strony, wniósł o wydanie w sprawie wyroku, podając w uzasadnieniu, że uchwała Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r., będąca przedmiotem skargi, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 44 z dnia 15 czerwca 2007 r., nie została dotychczas uchylona przez radę, pomimo uznania zarzutów skargi. W szczególności uchylenia nie dokonano uchwałą Nr IX/64/2007 z dnia 20 lipca 2007 r. Poza tym zaskarżona uchwała nie została zmieniona w ten sposób, by sprzeczne z prawem postanowienia zaskarżonej uchwały zostały zastąpione postanowieniami nowej uchwały. Skarżący wskazał przy tym, iż Rada Miejska w Gorzowie Śląskim podjęła w dniu 20 lipca 2007 r. uchwałę Nr IX/65/2007 w sprawie zmiany uchwały Nr VI/44/2007, jednak na mocy § 1 tej uchwały zmieniono jedynie brzmienie § 2 uchwały Nr VI/44/2007. Z treści uchwały Nr IX/65/2007 nie wynika natomiast, aby zamiarem Rady było wprowadzenie zmian w zakwestionowanych przepisach. W załączniku Nr 2 do uchwały Nr IX/65/2007 uchwalono nowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, które będą obowiązywały na terenie Gminy dopiero po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym i po upływie okresu vacatio legis. Poza tym Wojewoda Opolski poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim Nr IX/64/2007 z dnia 20 lipca 2007 r., celem stwierdzenia jej nieważności, na dowód czego dołączył kserokopię pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania nadzorczego; przedłożył również kserokopię uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim Nr IX/65/2007 z dnia 20 lipca 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 października 2007 r., pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podnosząc nadto, iż nie doszło do jej uchylenia, natomiast niezależnie od tego jej sporne zapisy mogły wywołać skutki prawne. Poza tym przedłożył rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 sierpnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim Nr IX/64/2007 z dnia 20 lipca 2007 r. w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odpowiedzi na skargę, z powodu istotnego naruszenia prawa. Podał również, że uchwała Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim Nr IX/65/2007 z dnia 20 lipca 2007 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 4 września 2007 r. i pozostaje w obrocie prawnym.

Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, argumentując, iż nie została ona wyeliminowana przez gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie: wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, należy poprzedzić przypomnieniem, że na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 310). Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych; nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Ponadto, przed merytoryczną oceną zaskarżonej uchwały, niezbędne jest dokonanie oceny zarówno działań, podjętych przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim po wniesieniu przez Wojewodę Opolskiego skargi na uchwałę Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r., jak i zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Gminy o umorzenie postępowania. W związku z tym wskazać należy, iż w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego m.in. w rezultacie skorzystania przez organ, który go wydał, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. i uchylenia tego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05, System Informacji Prawnej LEX nr 188791; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 495).

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim podjęta została w dniu 20 lipca 2007 r. uchwała Nr IX/65/2007 w sprawie zmiany uchwały Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r., w której § 1 zawarto zapis, że § 2 uchwały Nr VI/44/2007 otrzymuje brzmienie "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Gorzów Śląski określa załącznik Nr 2 do uchwały", natomiast w § 2 uchwały Nr IX/65/2007 postanowiono, że pozostałe zapisy Uchwały pozostają bez zmian. W §§ 3 i 4 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Jako podstawę prawną powyższej uchwały powołano przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów; nie wskazano przy tym przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a.

Oceniając skutki uchwały Nr IX/65/2007 z dnia 20 lipca 2007 r. należy stwierdzić, iż w jej wyniku doszło wyłącznie do skorygowania brzmienia § 2 uchwały Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r. w ten sposób, że zapis zawarty w jej § 2, brzmiący: "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Gorzów Śl. wg. załącznika Nr 2 do uchwały" skorygowano w ten sposób, iż zastąpiono go logicznie brzmiącym zdaniem, prawidłowym pod względem składni. Zdaniem Sądu, korekta przeprowadzona przez Radę uchwałą Nr IX/65/2007, nie doprowadziła natomiast do uchylenia ani do zmiany załącznika Nr 2 do uchwały Nr VI/44/2007, co niewątpliwie było intencją organu uchwałodawczego, zważywszy na treść odpowiedzi na skargę, w której uznano za zasadne zarzuty skargi dotyczące zarówno § 2 tej uchwały, jak i jej załącznika Nr 2. W konsekwencji należało stwierdzić, iż zakwestionowany w skardze załącznik Nr 2 do uchwały Nr VI/44/2007 nadal funkcjonuje w obiegu prawnym w niezmienionym brzmieniu, co przesądza o tym, iż nie możne być mowy o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, skutkującego umorzeniem tego postępowania, o co wnosiła Rada Miejska w Gorzowie Śląskim w odpowiedzi na skargę, a tym samym zaskarżona uchwała pozostaje nadal przedmiotem merytorycznej oceny Sądu.

W tym miejscu wskazać trzeba, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, stanowiące, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2).

Z uwagi na przyjęty przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim sposób redakcji zaskarżonej uchwały, polegający na zawarciu uregulowań w odrębnych załącznikach, stanowiących jednak jej integralną część, od razu wskazać przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rysowały się rozbieżności co do możliwości ustanawiania norm aktów prawa miejscowego w formie załącznika do uchwały. Ostatecznie jednak na gruncie art. 81 Konstytucji RP oraz przepisów ustaw samorządowych, w tym art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że żaden przepis nie określa systematyki wewnętrznej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego i w konsekwencji zamieszczenie regulacji w załączniku do uchwały, wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozbawia tych regulacji charakteru normatywnego, a tym samym rangi prawa miejscowego, stąd nie stanowi istotnego naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04, System Informacji Prawnej LEX nr 176132 oraz z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1007/04 – niepubl.).

Oceniając zaskarżoną uchwałę, zauważyć jeszcze wypada, że jako podstawę prawną wskazano w niej - poza przepisem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym - również przepisy art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jak stwierdzono już wyżej, powołany w uchwale art. 21 ust. 1 pkt 1 dotyczy wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, natomiast zasad wynajmowania lokali dotyczy art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nie zaś wskazany w podstawie prawnej uchwały ust. 2 tego przepisu, gdyż określa on szczegółowo zakres regulacji wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z tego względu stwierdzić trzeba, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały znalazły się wyłącznie przepisy odnoszące się do wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, czyli do uregulowań zawartych w § 1 i załączniku Nr 1 do uchwały; nie powołano natomiast przepisów odnoszących się do zasad wynajmowania lokali, pomimo że uregulowania w tym zakresie zostały w uchwale zawarte w § 2 oraz w załączniku Nr 2. Do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego odnosi się natomiast – poza przepisem art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów również przepis art. 21 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że zasady te powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię pozostawioną uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Materią tą są zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zauważyć należy, iż ustawodawca, precyzując zakres tych zasad, dokonał tego w sposób otwarty, poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że w uchwale winny znaleźć się co najmniej uregulowania dotyczące kwestii wymienionych w tym przepisie, które zostały przez ustawodawcę uznane za najistotniejsze. Z uwagi na takie sformułowanie omawianego przepisu, w uchwale mogą być uregulowane również inne kwestie dotyczące zasad wynajmowania lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy, jednak kwestie wskazane przez ustawodawcę muszą być uregulowane uchwałą podjętą w oparciu o tę delegację ustawową. W tym kontekście brak w uchwale uregulowań dotyczących którejkolwiek z kwestii wymienionych w pkt 1-7 skutkuje ułomnością uchwały i ma istotny wpływ na ocenę jej zgodności z prawem.

Oceniając pod tym kątem zapisy załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że nie zawiera on uregulowań w zakresie wynikającym z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. dotyczącym określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony lokalu i lokalu socjalnego, oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że regulacjami wypełniającymi to upoważnienie ustawowe nie są z pewnością zapisy zamieszczone w rozdziale III pkt I.2 bądź pkt II.2. W tych uregulowaniach, zawartych w jednostkach redakcyjnych dotyczących kryteriów wyboru osób, z którymi powinny być zawierane w pierwszej kolejności umowy najmu lokali na czas nieoznaczony (pkt I) oraz lokali socjalnych (pkt II), określono definicje: osoby w trudnej sytuacji materialnej oraz osoby, która znalazła się w niedostatku. Wprawdzie w obu definicjach użyto zwrotu "w rozumieniu niniejszej uchwały", jednak w żadnym z przepisów uchwały, ani dalszych ani wcześniejszych, nie posłużono się takimi pojęciami. Regulacje dotyczące kryteriów pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu albo lokalu socjalnego stanowią wypełnienie delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Niewątpliwie wysokość dochodu może być jednym z kryteriów pierwszeństwa w zawarciu umowy. Jednak jeśli organ uchwałodawczy zdecydował się na wprowadzenie kryterium dochodowego do kryteriów uzasadniających pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokali, to – jak słusznie wywiedziono w skardze – powinien odmienne kryteria przyjąć dla celów zawarcia umowy najmu z innymi osobami, które z uwagi na niespełnianie pozostałych wskazanych w uchwale kryteriów (takich jak brak mieszkania w wyniku klęski żywiołowej, sieroctwo, warunki mieszkaniowe) nie mogą ubiegać się o zawarcie umowy w preferencyjnym trybie. Z tych względów należy uznać, że regulacja zawarta w rozdziale III załącznika Nr 2 do uchwały wskazuje wyłącznie krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy w pierwszej kolejności; brak jest natomiast zapisów wypełniających dyspozycję wynikającą z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Już z tego względu należało uznać, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie zawarła niezbędnych uregulowań określonych ustawą o ochronie praw lokatorów, co stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności przez Sąd.

W tym miejscu zauważyć należy, iż próba nawet pobieżnego odczytania zapisów załącznika Nr 2 pozwala zauważyć dużą niestaranność w formułowaniu ich zapisów, mających przecież – co wywiedziono już wyżej – rangę aktu prawa miejscowego. Pomijając liczne błędy literowe i stylistyczne (np. rozdz. III pkt I. 1., tytuł rozdziału V, pkt 4 rozdz. 5, pkt 9 rozdz. VI), zwrócić uwagę należy przede wszystkim na nieprecyzyjne i niekonsekwentne określanie w treści załącznika numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych, poprzez zamienne używanie w odniesieniu do jednostek opatrzonych cyfrą arabską skrótów zarówno "ust." (w punkcie 2 rozdz. II oraz w punkcie 2 rozdz. IV), jak i "pkt." (w punkcie 4 rozdz. IV), natomiast w punkcie 6 rozdz. VI – zawarte zostało oznaczenie "kpt. 5". Wprawdzie powyższe wadliwości nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą rzutować na byt uchwały, jednak niewątpliwie nie wypełniają postulatu dbałości organu uchwałodawczego o wysoką jakość podejmowanych aktów normatywnych, co obejmuje również sferę formalną, dotyczącą redakcji podejmowanych uchwał.

Wracając do dalszej oceny zapisów zawartych w załączniku Nr 2, stwierdzić należy, że wskazany brak podjęcia przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim regulacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie jest jedynym dostrzeżonym brakiem w zakresie wypełnienia treści art. 21 ust 3 tej ustawy, określającego warunki sine qua non prawidłowo skonstruowanego aktu prawa miejscowego, regulującego zasady wynajmu lokali gminnych. W ocenie Sądu, nie doszło do określenia przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim również zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Pomimo, że rozdział VIII załącznika Nr 2 został zatytułowany w sposób odpowiadający zapisowi ustawowemu, to jednak zawarte w nim zapisy nie określają procedury postępowania. W rozdziale VIII uchwalono, co następuje: "Po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego osoba uprawniona do regulacji tytułu prawnego, po wyprowadzeniu się głównego najemcy, winna spełniać następujące kryteria:

- wiek pełnoletności;

- brak możliwości zamieszkania wspólnie z rodzicami – posiadania własnej rodziny,

- brak możliwości przekwaterowania na poprzednie miejsce zamieszkania,

- brak tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego."

W świetle przywołanych uregulowań bezspornym jest, iż ustalone zostały w istocie kryteria podmiotowe dla osób mogących ubiegać się o przydział lokalu i to tylko w sytuacji wyprowadzenia się najemcy, co nie jest tożsame z zasadami postępowania w stosunku do osób pozostałych w lokalach po opuszczeniu ich przez najemcę lub do osób, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy, jak to określono w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wprawdzie w zacytowanym uregulowaniu rozdziału VIII wspomina się o konieczności przeprowadzenia postępowania, nie precyzuje się jednak zasad tej procedury. Pominięcie w uchwale treści wypełniających dyspozycję ustawową wynikającą z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, stanowi zatem kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności regulacji opartych o przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto, nawiązując do wskazanych już wcześniej uwag odnośnie sposobu redakcji zapisów zaskarżonej uchwały w załączniku Nr 2, należy zauważyć, iż zawarty w rozdziale VIII zapis dotyczący drugiego z kryteriów, jakim jest "brak możliwości zamieszkania wspólnie z rodzicami – posiadania własnej rodziny" został skonstruowany w sposób zupełnie nieczytelny, uniemożliwiający odkodowanie zarówno treści, jaką organ uchwałodawczy chciał w nim zawrzeć, jak i intencji uchwałodawcy.

W oceniając nadal zapisy zawarte w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały, stwierdzić przyjdzie jeszcze inne istotne naruszenia prawa, skutkujące nieważnością uregulowań, które trafnie zostały wskazane przez Wojewodę Opolskiego w skardze. Odnośnie zarzutu naruszenia postanowieniami rozdziału II pkt 1 i 2 załącznika Nr 2 do uchwały przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, Sąd w pełni podzielił w tej mierze stanowisko, jak i argumentację skarżącego. Wedle zapisów rozdz. II pkt 1 i 2 załącznika Nr 2, "Gmina Gorzów Śląski, gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym, wynajmuje lokale mieszkalne osobom posiadającym stałe zameldowanie na terenie gminy przez okres ostatnich trzech lat, jeżeli nie są najemcami mieszkań komunalnych, spółdzielczych lub właścicielami lokali lub budynków" (pkt 1). Natomiast "w wyjątkowych wypadkach Burmistrz Gorzowa Śląskiego, podejmując stosowną decyzją może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami niż określone w ust. 1 jeżeli jest to uzasadnione względami społecznymi" (pkt 2). W związku z zapisem zawartym w punkcie 1 zauważyć należy, iż z treści art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, tj. gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem skarżącego, iż w powołanych regulacjach ustawodawca samodzielnie określił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu z gminnego zasobu i należą do tego kręgu mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Analiza treści zarówno art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakazującego zaliczyć do wspólnoty samorządowej mieszkańców gminy, jak i przepisu art. 16 Konstytucji RP, który stwierdza, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, pozwala w sposób dostateczny przyjąć, iż wszyscy mieszkańcy gminy, niezależnie od tego, czy są na jej terenie zameldowani na pobyt stały, czasowy czy też mieszkają bez zameldowania, są członkami wspólnoty samorządowej, posiadającym konstytucyjne prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wprowadzenie przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim w treści rozdz. II pkt 1 załącznika Nr 2 nowej kategorii prawnej w postaci warunku trzyletniego zameldowania na pobyt stały na terenie gminy powoduje wykluczenie mieszkańców gminy, którzy ze względu na sytuację mieszkaniową i materialną byliby uprawnieni do ubiegania się o lokal z zasobu gminy, ale nie spełniają tylko tego, pozaprawnego warunku. Rozwiązania takiego nie można zaakceptować też z punktu widzenia zarówno konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i wskazanej wyżej zasady równości względem prawa, a także zakazu dyskryminacji obywateli czyli odmawiania niektórym z nich określonych praw z powodów nie znajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Jak stwierdzono wyżej, regulacje ustawowe nakazują zaspokajać potrzeby mieszkaniowe wszystkich mieszkańców gminy spełniających określone kryteria, wśród których nie wymieniono warunku zameldowania, ani nie wskazano jego formy. W tej kwestii należy jeszcze podnieść, że wykładnia celowościowa przepisów określających wspólnotę samorządową wskazuje wyraźnie na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "stałego zameldowania". Z kolei miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Z tych względów osoby, które nie posiadają stałego zameldowania na terenie gminy nie pozostają poza kręgiem członków wspólnoty samorządowej. Takie same argumenty można odnieść do drugiego warunku, określonego w rozdziale II pkt 1 załącznika Nr 2 do uchwały, by osoby ubiegające się o najem nie były najemcami mieszkań komunalnych lub spółdzielczych albo właścicielami lokali lub budynków. Stwierdzić należy, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesadza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanką niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zasadność tego stanowiska potwierdza treść uregulowania zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co oznacza, że to wyłączenie dotyczy tylko osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu tychże konkretnych lokali, tj. lokali socjalnych. Nie może natomiast zostać rozciągnięte w drodze uchwały rady gminy na wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Z tych przyczyn powyższe kryterium wprowadzone przez Radę Miejska w Gorzowie Śląskim – analogicznie jak i wcześniej omówione kryterium trzyletniego zameldowania na pobyt stały – należy uznać za pozaprawne. Tego rodzaju wadliwość stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w rozdz. II pkt 1 załącznika Nr 2. Logiczną konsekwencją powyższego stanowiska jest także konieczność stwierdzenia nieważności zapisów zawartych w kolejnym punkcie rozdziału II załącznika Nr 2, który wprawdzie został wskazany w uzasadnieniu skargi, bez przedstawienia jednak argumentacji, w którym to zapisie ustanowiono wyjątek od zasady zawierania umów najmu z osobami określonymi w poprzednim przepisie, w sytuacjach uzasadnionych względami społecznymi. Zapis ten odwołuje się bezpośrednio do zapisu zawartego w analizowanym wyżej punkcie 1 rozdz. II, a zatem może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji pozostawania tego właśnie przepisu w obiegu prawnym. W związku z tym ubocznie tylko wskazać należy, iż w omawianym zapisie rozdz. II pkt 2 Rada Miejska w Gorzowie Śląskim wprowadziła kolejne dodatkowe kryterium, uzasadniające zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy, w postaci kryterium względów społecznych, które nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych. Przypomnieć trzeba, że w świetle regulacji wynikających z powoływanych już wyżej przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów określony został zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu z tego zasobu. Dlatego kryterium bliżej nieokreślonych względów społecznych, jako niewymienione w powołanych przepisach ustawy, nie może być podstawą do zawarcia umowy najmu z osobami spoza ustawowego kręgu, tj. z takimi, które nie spełniają przesłanek ustawowych, jakimi są przynależność do wspólnoty samorządowej oraz prowadzenie gospodarstwa o niskich dochodach. Taką samą wadą, polegającą na wprowadzeniu bliżej niesprecyzowanego kryterium, dotknięte są zapisy rozdz. IV pkt 2 załącznika Nr 2, określające, że w wyjątkowych przypadkach, mimo niespełnienia warunku określonego w ust. 1, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Komisję Mieszkaniową, dopuszcza się oddanie w najem lokalu. Zważywszy, iż powyższy zapis zawarty został w rozdziale IV, dotyczącym warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, zgodzić należy się z argumentami skargi, że zapis ten pozostaje w sprzeczności z delegacją zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, wskazującego Radę jako organ uprawniony do określania warunków kwalifikujących do wnioskodawcę do ich poprawy, podczas gdy podjętymi postanowieniami rozdz. IV pkt 2 załącznika Nr 2 Rada Miejska w Gorzowie Śląskim dopuściła możliwość określenia tych warunków przez inne organy lub osoby, przez co w sposób niedopuszczalny scedowała swoje ustawowe uprawnienia.

W konkluzji należy stwierdzić, że podjęte Radę Miejską w Gorzowie Śląskim uregulowania dotyczące zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, istotnie naruszają prawo i nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach normy kompetencyjnej wynikającej z art. 21 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr VI/44/2007 z dnia 2 kwietnia 2007 r. w części obejmującej jej § 2 oraz załącznik Nr 2.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.