Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 971/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: § 143, § 115 i § 135 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 6c ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, rt. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Imielnie z dnia 29 grudnia 2017 r. nr XXVI.183.2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 1 pkt 13 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 14, § 3 ust. 1 pkt 18, § 14 ust. 1 pkt 1-3, § 19; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2017 r. Rada Gminy w Imielnie podjęła uchwałę nr XXVI.183.2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Imielno (stanowiącego załącznik do tego aktu – zwanego dalej Regulaminem) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2017 r. poz. 19).

Skargę na ww. uchwałę – w części obejmującej § 2, § 3 ust. 1 pkt 18 w zakresie zgłaszania Urzędowi Gminy w Imielnie faktu zauważenia bezdomnego psa, § 3 ust. 1 pkt 8 w zakresie wprowadzenia warunku niestwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, § 3 ust. 1 pkt 13 lit. a i b, § 3 ust. 1 pkt 14, § 14 ust. 1 pkt 1-3 i § 19 ww. Regulaminu – wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w w/w przepisach Regulaminu postanowień wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

Podnosząc powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie obejmującym: § 2, § 3 ust 1 pkt 18 w zakresie zgłaszania Urzędowi Gminy w Imielnie faktu zauważenia bezdomnego psa, § 3 ust. 1 pkt 8 w zakresie wprowadzenia warunku niestwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, § 3 ust. 1 pkt 13 lit. a i b, § 3 ust. 1 pkt 14, § 14 ust. 1 pkt 1-3 i § 19 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Rada Miejska w Imielnie uchwalając Regulamin naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia w postanowieniach § 3 ust. 1 pkt. 18 w zakresie zgłaszania Urzędowi Gminy w Imielnie faktu zauważenia bezdomnego psa oraz w § 14 ust. 1 pkt. 1-3 Regulaminu, ponieważ nałożono w w/w regulacjach dodatkowe obowiązki, do których nałożenia Rada nie została upoważniona. W § 14 ust. 1 pkt. 1-3 Regulaminu nałożono generalne, bardzo rygorystyczne obowiązki dla właścicieli psów - między innymi generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu i zwolnienia ich ze smyczy tylko na określonej powierzchni. Takie obowiązki zostały nałożone na właścicieli psów niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Tymczasem ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 8 przekroczono zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia poprzez wprowadzenie warunku nie stwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Regulamin bezpodstawnie zastrzega warunek nieuciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, skoro ustawa upoważnia Radę do wypowiadania się tylko w kontekście utrzymania czystości i porządku. Należy natomiast wskazać, że to Kodeks cywilny reguluje kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Regulacja dotycząca uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. Przepisy regulaminu nie mogą regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego.

W § 3 ust. 1 pkt. 13 lit. a i b wskazano, że dokonywanie mycia pojazdów poza myjniami może odbywać się na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a także, że dotyczy tylko samochodów osobowych. Unormowanie to zdaniem Prokuratora wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które muszą zostać spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje tym samym podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania mycia samochodów poza myjniami tylko na terenie utwardzonym. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej w Kodeksie cywilnym. Jednocześnie Rada Gminy posiada upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości, nie natomiast tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, do generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie rodzajów pojazdów. Ponadto z przepisu art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika kompetencja dla rady gminu do określenia środków jakimi miałyby być myte samochody poza myjniami.

W § 3 ust. 1 pkt. 14 wskazano, że przeprowadzanie napraw samochodów poza warsztatami może odbywać się gdy dotyczy doraźnych napraw oraz regulacji pojazdów związaną z bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. Regulamin bezpodstawnie zastrzega warunek nieuciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, skoro ustawa upoważnia Radę do wypowiadania się tylko w kontekście utrzymania czystości i porządku. Należy natomiast wskazać, że to Kodeks cywilny reguluje kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Regulacja dotycząca uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. Przepisy regulaminu nie mogą regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Rada gminy nie posiada ponadto podstawy prawnej do ingerowania w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, tak jak stało się to w rozpatrywanym stanie faktycznym, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "doraźnych napraw" oraz "regulacji pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją" - tym bardziej, że pojęcia te są niedookreślone, a więc nie mogą mieć charakteru normatywnego.

Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nastąpiło także nałożenie w § 19 Regulaminu na właściciela nieruchomości kosztów przeprowadzenia deratyzacji. Z kolei w § 2 Regulaminu powtórzono definicje zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach. W art. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są bowiem podane definicje "nieczystości ciekłych", "stacji zlewnych", "właścicieli nieruchomości" oraz "zbiorników bezodpływowych". Z kolei w ustawie o ochronie zwierząt są podane definicje: "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich". Natomiast w ustawie o odpadach są zawarte definicje: "odpadów zielonych", "gospodarowania odpadami", "odpadów komunalnych", "odpadów ulegających biodegradacji", "odpadach zielonych" i "odpadów niebezpiecznych". Zapisy § 2 Regulaminu w zakresie, w którym powtórzono definicje zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach, należy uznać za przekraczające upoważnienie ustawowe zawarte w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Regulaminu bez wątpienia nie obejmuje uprawnienia rady do definiowania ww. pojęć w tym Regulaminie. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza przy tym zarówno zakaz tworzenia w Regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć zdefiniowanych ustawowo, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania w Regulaminie powtórzeń definicji ustawowych jest w orzecznictwie uzasadniana okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może w kontekście pozostałych norm uchwały prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi kwestionującym naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez regulację zawartą w § 2, § 3 ust. 1 pkt 18 w zakresie zgłaszania Urzędowi Gminy w Imielnie faktu zauważenia bezdomnego psa oraz § 14 ust. 1 pkt 1-3 w zakresie nałożonych tam obowiązków. Zdaniem organu kwestionowane postanowienia mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7. Organ powołał się w tym zakresie na rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 598/15. Zdaniem organu także informowanie Urzędu Gminy w Imielnie o fakcie zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę nie może być ocenione jako wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W Regulaminie nie zostały uregulowane zagadnienia związane z postępowaniem ze zwierzętami bezdomnymi, które odbywa się na mocy odrębnej uchwały, a jedynie informacja, która ma zabezpieczyć przed wystąpieniem zagrożenia dla ludzi. Za niezasadny uznano także zarzut skargi dotyczący postanowień § 3 ust. 1 pkt 8 i pkt 14 w zakresie wprowadzenia warunku niestwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Poprzez odwołanie się w art. 144 k.c. do pojęcia zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności. Nie wynikają z tego przepisu wymagania dotyczące prowadzenia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Tym samym zarzut wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c. – nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych samych względów nie jest zasadne stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 8 w zakresie wyrazów "uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich". Przepis art.4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada Gminy w Imielnie realizując postanowienia tego przepisu wskazała właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji uznając, że brak wskazania adresata tego obowiązku prowadziłby do skonstruowania normy pustej, nienadającej się do stosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 2, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 1 pkt 13 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 14, § 3 ust. 1 pkt 18, § 14 ust. 1 pkt 1-3 i § 19, zaś oddalił skargę jeśli chodzi o zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 13 lit. b Regulaminu.

W § 2 pkt 1-20 uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć,

a mianowicie: ustawy, nieruchomości, nieruchomości zamieszkałej, nieruchomości niezamieszkałej, właścicieli nieruchomości, odpadów, odpadów komunalnych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów remontowo-rozbiórkowych, odpadów zmieszanych, przedsiębiorcy, harmonogramu, punktów selektywnego zbierania, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich, zwierząt bezdomnych, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, przy czym część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie.

Jeśli chodzi zatem o pojęcia właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, stacji zlewnych i zbiorników bezodpływowych, zostały one zdefiniowane wprost w u.c.p.g., w związku z czym zbędnym, a zarazem – w świetle powyższych rozważań – niedopuszczalnym – było powtarzanie tych definicji w uchwale. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2017 r. poz. 1840) zdefiniowano pojęcia zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich (poprzez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, Dz.U. z 2017 r. poz. 2732, gdzie wymieniono takie zwierzęta) i zwierząt bezdomnych, w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", zawarto definicje odpadów, odpadów komunalnych, odpadów niebezpiecznych i odpadów ulegających biodegradacji, jak również wynika z niej, co należy rozumieć przez odpady zmieszane. W tym przypadku także niedopuszczalnym było zatem ponowne definiowanie tych pojęć w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, a zwłaszcza z modyfikacjami definicji wynikających z ustaw. Podobnie z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. wynika, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów, a w związku z tym zbędne było definiowanie tego pojęcia w regulaminie. Pojęcia nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej występują na gruncie samej ustawy (u.c.p.g.), która wiąże z tym rozróżnieniem określone skutki. Tymczasem analiza treści Regulaminu nasuwa wątpliwość co do celowości takiego rozróżnienia, a w konsekwencji odrębnego zdefiniowania, na potrzeby tej uchwały. Trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego – uchwalonego na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. – postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, to brak jest podstaw do wyłączenia takich nieruchomości spod obowiązywania unormowań regulaminu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1001/15). Definicja samej nieruchomości zawarta w uchwale ogranicza się zaś wyłącznie do wskazania, że obejmuje ona nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe. Możliwość prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów, a także warunki, jakie należy w tym celu spełnić, regulują stosowne przepisy, w tym rozdział 4 u.c.p.g., w związku z czym zbędnym było definiowanie pojęcia przedsiębiorcy w sposób, w jaki uczyniono to w uchwale. Samodzielną definicję tego pojęcia zawiera także Kodeks cywilny. Zbędnym było definiowanie pojęcia ustawy, skoro Regulamin został uchwalony na podstawie określonej delegacji ustawowej, wynikającej właśnie z u.c.p.g. Jeśli chodzi o odpady wielkogabarytowe i odpady remontowo-budowlane, to pojęciami tymi posługuje się u.c.p.g., jak też ustawa o odpadach, a należy zauważyć, że w innej części regulaminu (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. f i h) ponownie zdefiniowano – częściowo odmiennie – pojęcia odpadów wielkogabarytowych i odpadów remontowo-budowlanych (w tym przypadku definicja jest taka sama jak w przypadku odpadów remontowo-rozbiórkowych), co powoduje wprowadzenie niejednolitych pojęć w ramach jednego aktu. Poza tym z dalszej części Regulaminu wynika także istota harmonogramu, w związku z czym zbędnym było jego definiowanie w uchwale, zresztą bez upoważnienia ustawowego.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 2 pkt 1-20.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 3 ust. 1 pkt 8 Regulaminu, i to nie tylko z powodu wskazanego przez skarżącego, tj. faktu wkroczenia regulacją zakazującą de facto spalania na powierzchni ziemi odpadów, poza suchymi odpadami roślinnymi – drewnem, pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich oraz nie naruszania odrębnych przepisów, w sferę uregulowaną przepisami prawa cywilnego (art. 144 k.c.), ale także z uwagi na to, że kwestia spalania odpadów została uregulowana w ustawie o odpadach. W szczególności należy tu wskazać na art. 31 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, chyba że są one objęte obowiązkiem selektywnego zbierania (por. też m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1063/15). W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność w/w przepisu Regulaminu w całości.

Jeśli chodzi o kwestionowaną regulację zawartą w § 3 ust. 1 pkt 13 lit. a i b, zarzuty w tym zakresie zasługiwały na uwzględnienie jedynie w części, a mianowicie w zakresie dotyczącym zapisu zawartego w ramach lit. a. Sprowadza się on do tego, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może się odbywać wyłącznie jeśli dotyczy samochodów osobowych. W ocenie Sądu, podobnie jak ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia), tak też brak jest tego rodzaju upoważnienia do wprowadzenia zakazu mycia określonego rodzaju pojazdów. Przepis delegacyjny zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy określenia wymagań dotyczących mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu, a nie do określenia rodzaju pojazdów, które mogą podlegać takiemu myciu. Należy poza tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. W art. 2 pkt 45 za pojazd samochodowy uznano także motocykl, który – jako że nie jest samochodem osobowym – podlegałby wyłączeniu na podstawie § 3 ust. 1 pkt 14 z możliwości mycia poza myjniami, a dotyczy go delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Takie rozwiązanie tym bardziej należy uznać za nieuprawnione.

Z kolei w zakresie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 1 pkt 13 lit. b Regulaminu Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W świetle tego przepisu mycie pojazdów poza myjniami może odbywać się w sytuacji dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści przytoczonego przepisu Regulaminu wynikają z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg dokonywania czynności mycia na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 770/19).

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 13 ust. 1 pkt 14 Regulaminu, zgodnie z którym prowadzenie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami może odbywać się, gdy dotyczą doraźnych napraw oraz regulacji pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie spowodują zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód gruntowych. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "drobnych napraw" czy "regulacji pojazdów związanych z bieżącą ekploatacją", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c.

U.c.p.g. nie przewiduje delegacji dla wprowadzenia w Regulaminie obowiązku zgłaszania urzędowi gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. W związku z tym należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 pkt 18 Regulaminu.

Skarga okazała się także zasadna w zakresie dotyczącym § 14 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu, zgodnie z którym do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy – w odniesieniu do psów:

1) wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kaganiec,

2) prowadzanie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu,

3) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Po pierwsze, co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W powyższym kontekście istotne zastrzeżenia budzi regulacja, zgodnie z którą każdy bez wyjątku pies musi zostać wyposażony w obrożę, podczas gdy w praktyce występują w tym zakresie inne rozwiązania typu np. szelki czy uprzęże spacerowe. Z kwestionowanych zapisów § 14 ust. 1 pkt 1 i 2, interpretowanych łącznie, można ponadto wyprowadzić wniosek, że pies ma być nie tylko wyposażony w obrożę, ale także – przy jej zastosowaniu – wyprowadzany "na uwięzi". W innym przypadku bowiem zapis pkt. 1 dotyczący obroży byłby zbędny. Ponadto, o ile pojęcie "psów ras uznawanych za agresywne" nie budzi wątpliwości wobec normatywnego uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz.U. Nr 77 poz. 687), o tyle nie sposób określić zakres pojęciowy psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu". Jest to zwrot niedookreślony i ogólny, który w związku z tym nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu zastosowania § 14 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Podobnie w punkcie 3 § 14 ust. 1 w sposób nieprecyzyjny sformułowano wymogi ogrodzenia, mającego wykluczać "samowolny dostęp osób trzecich" (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 872/19). Poza tym Rada gminy nie jest upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Realizacja delegacji ustawowej ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19). Jednocześnie wykluczyć dostęp osób trzecich do nieruchomości, na której przebywa wolno puszczony pies lub inne zwierzę - można w inny sposób niż tylko przy pomocy odpowiednio oznakowanej tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 906/19).

Także jeśli chodzi o § 19 Regulaminu norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 1 pkt 13 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 14, § 3 ust. 1 pkt 18, § 14 ust. 1 pkt 1-3 i § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałej części skargę oddalił.