Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 855/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a , lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania D.B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...].

Jak wynika akt sprawy decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił D.B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad synem - Ł.B., argumentując że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), ponieważ wnioskodawczyni pobiera emeryturę.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.B. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Nie kwestionując faktu pobierania emerytury podkreśliła, że w z tego tytułu winno jej zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w odpowiednio niższej wysokości jako uzupełnienie pobieranego już świadczenia emerytalnego.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 6 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r., a następnie podkreślił, że 7 lipca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek D.B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem -Ł.B. Do wniosku strona dołączyła oświadczenie z 7 lipca 2020 r. z którego wynika, iż zwraca się do organu I instancji z prośbą o przyznanie kwoty - 575,40 zł, która to kwota stanowiłaby wyrównanie otrzymywanego przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego (1254,60 zł) do wysokości kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (1830 zł). Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że D.B. ma ustalone prawo do emerytury. Jak wskazał organ pierwszej instancji przesłanką do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia na syna, był fakt, że D.B. ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Organ odwoławczy zauważył, iż znane jest mu stanowisko części składów orzekających sądów administracyjnych w tym zakresie i z taką interpretacją się nie zgadza, ponieważ organ administracji publicznej zobowiązany jest działać tylko w granicach prawa ustalonego przez ustawodawcę. Ponadto, ani organ I instancji, ani Kolegium nie są uprawnieni do oceny zasadności czy słuszności podejmowanych przez ustawodawcę regulacji prawnych również pod kątem ich zgodności z normami konstytucyjnymi. Uprawnienie takie to wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją działania przez organy contra legem, w tym na gruncie u.ś.r., tj. wbrew woli ustawodawcy są chociażby sankcje na gruncie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1440 z późn.zm.). Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jednoznaczna i jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa tj. wspierania rodzin według możliwości budżetowych. Rozważany przepis nie został dotychczas znowelizowany.

Jak podkreśliło w dalszej części rozważań Kolegium cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez niego dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu (wyrok z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 105/19), który podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też, ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Podobna linia orzecznicza wynika również z wyroków: WSA w Łodzi z 22 września 2017 r. II SA/Łd 485/17, NSA z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 , z 19 stycznia 2017 r. I OSK 1831/15, z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15 i z 17 czerwca 2016 r. I OSK 3209/14).

Organ odwoławczy nadmienił także, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1373 z późn.zm.). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 ww. ustawy), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne - kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b ww. ustawy). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 300) pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie. Ustawodawca nie wprowadził do systemu prawnego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych przez różne organy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że znane jest mu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 uznające, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Według Kolegium oceniając jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie można pomijać oczywistych różnic pomiędzy sytuacją osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy a osób pobierających emeryturę. Emerytura inaczej niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest świadczeniem nieutracanym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczeniem zakresowym, które odnosi się do stanu faktycznego skarżącej otrzymującej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jako takie nie powinno wywoływać skutków w procesie stosowania prawa w części w jakiej przepis dotyczy opiekunów pobierających emeryturę. W tym zakresie bowiem Trybunał Konstytucyjny jeszcze się nie wypowiedział i nie zmodyfikował treści normatywnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r.

Kolegium zwróciło także uwagę na zdanie odrębne sędziego Trybunału Konstytucyjnego Mariusza Muszyńskiego zgłoszone do wyroku z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 gdzie w podsumowaniu wskazano, że Trybunał wszedł w kompetencje innych organów władzy publicznej, które mają konstytucyjne i ustawowe zadania kształtowania i prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej, w tym opracowywania koncepcji systemu zabezpieczenia społecznego i pomocy rodzinom. Podkreślił on również, iż w przypadku tego orzeczenia Trybunał nadmiernie wkroczył w swobodę ustawodawcy i nie podał dostatecznego uzasadnienia takiego działania. Podniesione przez Trybunał problemy są materią będącą poza jego kognicją, co dodatkowo potwierdza, że rozpoznawany w skardze problem miał charakter systemowy i związany z realizacją polityki społecznej państwa, a nie z naruszeniem konstytucyjnych wolności i praw. Co więcej, konkretnych i dostatecznie sprecyzowanych praw konstytucyjnych, które miałyby być naruszone w niniejszej sprawie nie wykazano. Ponadto, w zdaniu odrębnym wskazano, że za takie nie powinno być uznane prawo rodziny wywodzone z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

Zdaniem Kolegium powinno odwoływać się jedynie do reguł wykładni językowej, gdyż jest ona pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 16/00). W wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99 (OTK 2000, Nr 5, poz. 141) Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas — zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda — nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni". Podobnie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się we wcześniejszym wyroku z 8 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 12/98.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wolą ustawodawcy było, aby osoby sprawujące opiekę nad osobami niepełnosprawnymi otrzymywały wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Na chwilę obecną ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą świadczenie niższe. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by dokonać "wyrównania", o którym pisze w odwołaniu wnioskodawczyni. Wypłacanie stronie emerytury wyklucza wnioskodawczynię z kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, co wypełnia przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., skutkującą odmową przyznania D.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem - Ł.B.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżąca powołując się na wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 833/18, NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, WSA w Łodzi z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt 524/19, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, a także wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 653/19, stwierdziła, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co winno uzasadniać ich uchylenie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, powtarzając w całości argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z zarządzeniem Sędziego z 21 stycznia 2021 r., pismem procesowym z 27 stycznia 2021 r. organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, natomiast skarżąca pismem z 8 lutego 2021 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem procesowym z 27 lutego 2021 r. skarżąca z uwagi na przedłużającą się pandemię covid-19 wniosła o rozpoznanie sprawy zaocznie bez jej obecności na sali rozpraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem Ł.B. stojąc na stanowisku, że skarżąca posiada prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Przede wszystkim godzi się wyjaśnić, iż pierwotnie na tle cytowanego unormowania orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadało się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przyjmując zresztą analogicznie jak uczyniły to organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, że w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury wykluczona jest prawna możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Łodzi wyrok z 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 485/17, we Wrocławiu wyrok z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/19, w Olsztynie z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 289/15. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie poglądy orzecznicze opierające się pierwotnie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uległy radykalnej zmianie. Obecnie na tle rozważanej materii uwidoczniły się dwa nurty orzecznicze, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zaznaczył przy tym, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Pierwszy nurt wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. W orzeczeniach tych NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też stanowisko zaprezentowała skarżąca w treści rozpatrywanej skargi. Wskazać zatem należy, że u podstaw zmiany poglądów judykatury w tym zakresie legła zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1830 zł miesięcznie, od 2021 r. - 1971 zł miesięcznie). Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Natomiast drugi nurt zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. NSA podzielił pogląd podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno- rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie podziela ostatni z przytoczonych wyżej poglądów judykatury i uważa, że organy obu instancji opierając się przy wydaniu kontrolowanych decyzji wyłącznie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. błędnie przyjęły, że sam fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury wyklucza prawną możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego, w tym wypadku art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest również jego niewłaściwe zastosowanie. Pogląd ten znalazł również aprobatę w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 857/20, 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 882/20, 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 423/20. Zdaniem Sądu istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować będzie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących w tym zakresie dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z reguł proceduralnych, unormowanych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., było umożliwienie skarżącej złożenia w organie emerytalno-rentowym – ZUS wniosku o zawieszenie emerytury. W tym celu organ powinien wyznaczyć skarżącej stosowny termin na dopełnienie tych formalności. Następnie winien ustalić, czy prawo do emerytury zostało zawieszone i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była więc przedwczesna, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł..

Odnosząc się na zakończenie powyższych rozważań do zawartego w skardze wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw w zastępstwie właściwych w tym zakresie organów administracyjnych. Rolą Sądu administracyjnego, jak była już o tym mowa na wstępie, jest wyłącznie kontrola działalności organów administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie, co zresztą Sąd uczynił orzekając w sprawie niniejszej.

Kontynuując postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mając na względzie wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc