Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 801/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 kwietnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 801/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., znak: [...] Wójt , w wyniku rozpatrzenia wniosku T.D. - właściciela firmy "A. " odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego [...] na działkach nr 1 , 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 położonych w miejscowości [...] gmina Dębno.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają realizacji zamierzenia polegającego na wydobywaniu kopalin z części złoża kruszywa naturalnego. "Ustalenia biegłych wykluczają wszelkie zamierzenia pozarolnicze na tym terenie, bowiem jest to inwestycja z zakresu przemysłu wydobywczego – kopalni odkrywkowych – gałęzi produkcji pozarolniczej. (...) Komisja główny projektant Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno z 2004 roku wraz z przewodniczącą Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Gminy Dębno i wykonawcą współautorem planu wyjaśniła, że na wnioskowanym obszarze dopuszcza się inwestycję rolniczą bez zmiany niniejszego planu i zapis ten należy traktować jako wiodący. Eksploatacja surowców mineralnych na obszarze Gminy wymaga zmiany przeznaczenia terenów rolnych – na cele nierolnicze, co wymaga przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej we właściwym zakresie – tak w odniesieniu do planu miejscowego jak i studium. Wnioskowana przemysłowa eksploatacja surowców kruszywa naturalnego w [...] jest sprzeczna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno (uchwalonego Uchwałą nr II/133/2004 Rady Gminy w Dębnie z dnia 28 kwietnia 2004r.) oraz z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno (uchwalonym Uchwałą nr I/35/2001 Rady Gminy w Dębnie z dnia 23 marca 2001r.).Akceptując poglądy zawarte w opiniach ze względu na argumenty zawarte w ich uzasadnieniach, organ nie uznał słuszności opinii załączonych przez wnioskodawcę – opracowanie mgr inż. O.D. i mgr inż. P.N. . Opinie nie mogą być dowodami z opinii biegłych w tej sprawie, gdyż ich opracowanie nie było powierzone przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto zawarte w nich wypowiedzi nie są oparte na wszechstronnej analizie akt tej sprawy."

Od wyżej przytoczonej decyzji odwołanie złożył występujący z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej T.D. - reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego W.W. Zaskarżonej decyzji zarzucono "naruszenie art. 56 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskutek:

- badania lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który nie obowiązuje,

- ewentualnie bezpodstawnego przyjęcia, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

W uzasadnieniu odwołania T.D. sprecyzował, iż brak jest podstaw prawnych do badania zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno przyjętym Uchwalą Nr 11/133/2004 Rady Gminy w Dębnie z dnia 28 kwietnia 2004r. w sytuacji gdy powyższy plan został zastąpiony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno przyjętym Uchwalą Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006r. Nr IV/306/2006, odnośnie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008r., sygn. akt: II SA/Kr 29/07 stwierdził jej nieważność. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie poglądem wyrażonym w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt: II SA/Kr 923/07 "raz wyeliminowany z obiegu prawnego akt prawny nie będący indywidualnym aktem administracyjnym (np. decyzją lub postanowieniem) już nie powraca do systemu prawa, nawet jeżeli uchylający go kolejny chronologicznie akt prawny zostanie później wyeliminowany z obrotu prawnego". Tym samym wskutek stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006r. Nr IV/306/2006, brak było podstaw prawnych do badania zgodności zamierzonego przez T.D. przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno przyjętym Uchwalą Nr 11/133/2004 Rady Gminy w Dębnie z dnia 28 kwietnia 2004r. W konsekwencji powyższego - zdaniem strony odwołującej się - należy przyjąć, że w chwili obecnej w gminie Dębno nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w efekcie nie może znaleźć zastosowania art. 56 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227)

Na wypadek nie podzielenia powyższego stanowiska strona odwołująca podniosła, że w toku postępowania błędnie przyjęto, iż zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno, przyjętym Uchwałą Nr 11/133/2004 Rady Gminy w Dębnie z dnia 28 kwietnia 2004r. W tym zakresie odwołujący powołał się na swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 13 października 2008r. (przytaczając jego treść) w którym zawarte zostały zarzuty co do opinii urbanistów: mgr inż. arch. A.O. oraz mgr inż. arch. M.P.-Ł. dokonujące oceny zgodności objętej wnioskiem T.D. inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno. Płynący z wyżej przytoczonych opinii wniosek jakoby przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było niezgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Uchwała Nr 11/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r.) - jest zdaniem odwołującego - "błędny w stopniu oczywistym".

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., sygn. akt: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wójta z dnia [...] stycznia 2009r. podjęta została w toku postępowania wszczętego przed organem pierwszej instancji, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działkach nr: 1, 2, 3, 4 , 5 , 6 , 7 , 8 i 9 położonych w miejscowości [...] Gmina Dębno. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiły więc przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 378 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 25, póz. 150), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą. Z mocy art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227) w tytule l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska uchyla się dział V i dział VI. Jednakże przywoływana już ustawa z dnia 3 października 2008r. w dziale VIII rozdziale 2 - "Przepisy przejściowe i końcowe" zawiera art. 153, który stanowi, iż do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Skoro zaś ustawa z dnia 3 października 2008r. weszła w życie 15 listopada 2008r, a postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczęte zostało dnia 19 czerwca 2008r, przepisy przywoływanej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W świetle § 3 ust. 1 pkt 40 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 póz. 2573) planowane przedsięwzięcie, polegające na wydobywaniu kopaliny ze złoża zaliczone jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Ustalono, iż wniosek T.D. z dnia 19 czerwca 2008r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego "[...]", na działkach nr 1 , 2 , 3 , 4 , 5 , 6 , 7 , 8 i 9 położonych w miejscowości [...] - odpowiada warunkom statuowanym dla takiego wniosku w treści art. 46a ust. 4 ustawy.

Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu (art. 51 ust. 2 ustawy). Postanowienie takie, w przypadku przedsięwzięcia wymagającego decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy - tak jak to ma miejsce w rozpoznawanym przypadku - wydaje się po zasięgnięciu opinii jedynie organu ochrony środowiska (art. 51 ust. 3 ustawy)

W przypadku będącym przedmiotem rozpoznania Kolegium Wójt Gminy Dębno, jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...], po zasięgnięciu opinii Starosty (wyrażonej w postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r.), nie stwierdził potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu wnioskowanego przez T.D. przedsięwzięcia na środowisko.

Z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wynika nadto obowiązek, aby przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania decyzji, uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska.

W rozpoznawanym jednak przypadku przepis ten nie znajduje zastosowania albowiem stosownie do treści art. 51 ust. 4b pkt. 1 ustawy, "w przypadku przedsięwzięć o których mowa w ust. 1 pkt 2, wymagających decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-7 (a więc również koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż) - starosta wydając opinię w sprawie braku potrzeby sporządzenia raportu, jednocześnie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2". Ponadto NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2003r., sygn. akt: II SA/Lu 1666/2002 stwierdził, iż w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja "oceniona została jako sprzeczna z planem miejscowym, występowanie o uzgodnienie do innych organów jest zbędne i niepotrzebnie przedłużyłoby postępowanie", (zob. PiP zeszyt nr 3 z 2007r., str. 97).

W rozpoznawanym przypadku Wójt zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. odmówił wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego na działkach nr 1, 2 ,3 , 4, 5 , 6 , 7 , 8 i 9 położonych w miejscowości [...] gmina Dębno uznając, iż w sprawie brak jest wymaganej treścią art. 56 ust. 1 ustawy, zgodności lokalizacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Dębno dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2004r. Nr 163, poz. 1927).

W wyżej przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno działki nr: 1 , 2 , 3 , 4, 5 , 6 , 7 , 8 i 9 w [...] , na których miałoby się odbywać wydobywanie kopaliny (kruszywa naturalnego) znajdują się w obrysie planu oznaczonym symbolem "[...]", częściowo w obrysie o symbolu "[...]" i odnośnie fragmentu działki nr 9 - obrysie o symbolu "[...]".

Teren inwestycji w zakresie działek nr 1, 2 , 3 , 4 , 5 , 6 , 7 , 8 i części działki nr 9 znajduje się ponadto w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem "[...]" określonej w § 21 tab 5 jako "Strefa produkcyjna" i wyróżniona jako "Strefa aktywności gospodarczej [...]

Z zapisów MPZP gminy Dębno wynika więc jednoznacznie, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] nie obejmuje przemysłu górniczego (eksploatacji surowców mineralnych), a jedynie "inwestycje produkcji rolniczej".

Również ze sporządzonej w rozpoznawanej sprawie opinii mgr inż. arch. M.P.-Ł. z dnia [...] września 2008r. wynika , iż przytoczone wyżej ustalenia planu dla objętego wnioskiem terenu wykluczają możliwość realizacji wszelkich zamierzeń pozarolniczych, wobec czego objęte wnioskiem T.D. zamierzenie inwestycyjne polegające na wydobywaniu kopalin z części złoża kruszywa naturalnego [...] jako inwestycja z zakresu przemysłu wydobywczego - kopalni odkrywkowych (gałęzi produkcji pozarolniczej), uznane być musi za zamierzenie niezgodne z ustaleniami owiązującego planu.

Analogiczne stwierdzenia o niezgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego gminy Dębno zawarte zostały również w opinii urbanistycznej sporządzonej [...] września 2008r. przez mgr inż. arch. A.O. stwierdzającej, że przeznaczeniem terenu o symbolu [...] jest wyłącznie produkcja rolnicza i nie jest możliwa lokalizacja inwestycji innych niż rolnicze (a za takie uznać należy wydobywanie kopali).

Wreszcie w aktach sprawy znajduje się opinia zespołu składającego się z głównego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno z 2004r.., przewodniczącego komisji urbanistyczno - architektonicznej oraz wykonawcy i współautora MPZP gminy Dębno stwierdzająca, iż użytkowanie (przeznaczenie terenu [...]) na przedmiotowym terenie nie obejmuje przemysłu górniczego (eksploatacji surowców mineralnych), a jedynie "inwestycje produkcji rolniczej". Eksploatacja surowców mineralnych na obszarze gminy Dębno wymaga zmiany przeznaczenia terenów rolnych - na cele nierolnicze, co wymaga przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej we właściwym zakresie - tak w odniesieniu do planu miejscowego jak i do studium. Stąd też eksploatacja surowców kruszywa naturalnego w [...] jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego.

Wszystkie trzy wyżej przytoczone opinie urbanistyczne co do zasadniczych elementów interpretacji zapisów planu miejscowego gminy Dębno są ze sobą zbieżne i wzajemnie się uzupełniające. W konsekwencji powyższego opinie te stanowić mogą podstawę dla stanowczych ustaleń w sprawie odnośnie prawidłowego odczytywania zapisów planu miejscowego, które bez wątpienia nie są sformułowane w sposób czytelny i jednoznaczny. Obowiązkiem organów administracji jest jednak stosować obowiązujące przepisy prawa oraz akty prawa miejscowego, o ile oczywiście nie zostały one wyeliminowane w sposób przewidziany prawem z obiegu prawnego. Dodatkowo ostatnia z wyżej przytaczanych opinii jako sporządzona przez głównego projektanta planu, przewodniczącego Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej w gminie Dębno oraz wykonawcę i współautora planu miejscowego, może być uznana za wykładnię autentyczną tegoż planu.

Odnośnie zaś opinii urbanistycznych przedłożonych przez inwestora wskazać należy, iż opinie te jako pozostające w sprzeczności z wyżej przytoczonymi stanowczymi opiniami nie zostały przez Kolegium podzielone. Zresztą z opinii mgr inż. O.D. wynika jedynie, iż objęte wnioskiem inwestora zamierzenie "nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego gminy Dębno oraz pozostaje w całkowitej zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno". W opinii tej nie stwierdzono więc o zgodność zamierzenia T.D. z ustaleniami planu, a jedynie o "całkowitej zgodność z ustaleniami studium", do którego odwołujący słusznie podnosi, iż wobec obwiązywania planu miejscowego fakt zgodności ze studium pozostaje bez znaczenia prawnego dla sprawy. Przyznać bowiem należy w tym miejscu rację odwołującemu, iż w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno, wszelkie dywagacje na temat zgodności wnioskowanego zamierzenia ze studium nie mają umocowania prawnego.

Natomiast ustalenia opinii mgr inż. P.N. dotyczące oceny "stopnia zgodności inwestycji z miejscowym planem" koncentrują się na wykazaniu "wybitnej nieczytelności ustaleń planu, nie pozwalających jednoznacznie określić ustalonego przeznaczenia terenu oznaczonych symbolem [...], co nie przeszkadza jednak autorowi w końcowym stwierdzeniu o zgodności wydobywania kopalin z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przywoływany już wyżej przepis art. 56 ust.1 ustawy wymaga "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu" co prowadzić musi do wniosku, że przedsięwzięcie możliwe będzie do zrealizowania jedynie w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustali, że pozostaje ono w zgodzie z planem miejscowym czyli mówiąc wprost, że jest przez ten plan na tym terenie przewidziane. W sytuacji bowiem, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas ustalenie lokalizacji inwestycji następuje w tym planie (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2003r. Nr 80, póz. 717). W przypadku inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, badanie zgodności inwestycji z planem następuje właśnie na etapie wydawania tej decyzji, czego wyrazem jest przytoczony wyżej art. 56 ust. 1. Z uwagi na fakt, iż zagospodarowanie przestrzenne należy do podstawowych zadań i obowiązków gminy, organy gminy powinny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki oddziaływania na środowisko, przesądzić o zgodności lokalizacji tej inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego. W sytuacji gdy -jak to miało miejsce w analizowanej sprawie - inwestycja nie została przewidziana przez obowiązujące na terenie gminy przepisy ustalające lokalizację inwestycji (miejscowy plan), wówczas organ stwierdzając brak zgodności inwestycji z planem, uprawniony jest do odmowy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W konsekwencji do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno dopuszczającej na objętym wnioskiem terenie eksploatację kruszywa naturalnego, organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych nie będzie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podstawowym bowiem gwarantem zgodnej z zasadą przezorności realizacji przedsięwzięcia jest aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i w sytuacji wystąpienia sprzeczności zamierzeń wnioskodawcy z postanowieniami tego aktu prawa miejscowego, pomimo spełnienia wszystkich pozostałych przewidzianych ustawą - Prawo ochrony środowiska warunków, niemożliwym jest wydanie pozytywnej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację takiego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano także, iż przywoływane w odwołaniu postanowienie WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 923/07 (mające w ocenie skarżącego przesądzać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno przyjęty Uchwalą Nr 11/133/2004 Rady Gminy Dębnie z dnia 28 kwietnia 2004r. nie obowiązuje już w obrocie prawnym) - uchylone zostało postanowieniem NSA w Warszawie z dnia 31 października 2008r., sygn. akt: l OSK 952/08. Co do twierdzeń opinii urbanistycznych sporządzonych na zlecenie organu stopnia podstawowego (powtórzonych następnie w odwołaniu) wyjaśniono, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się kilkustronicowe, szczegółowe odniesienie się urbanisty M.P.-Ł. do zarzutów sformułowanych w piśmie odwołującego się z dnia 13 października 2008r. Wreszcie bez znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest fakt uznania za stronę postępowania Koła [...] (dzierżawcę działki nr 10 w [...] ) planującego na w/w działce (tj. obok terenu planowanej kopalni) organizację azylu dla zwierząt leśnych poszkodowanych w wypadkach drogowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na zasadzie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podzielić należy stanowisko wyrażone przez organy administracyjne, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art.46 ust.1 pkt 1 i ust.4 pkt 3, art.46a ust.1, ust.4 ust.7 pkt 4, art.48 ust. 2 pkt 1, art.51 ust.2 i ust.3 pkt 1, art.56 ust.1 oraz art. 378 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 25, póz. 150). Z mocy art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227) w tytule l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska uchyla się dział V i dział VI. Jednakże ta sama ustawa z dnia 3 października 2008r. w dziale VIII rozdziale 2 - "Przepisy przejściowe i końcowe" zawiera art. 153, który stanowi, iż do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Skoro zaś ustawa z dnia 3 października 2008r. weszła w życie 15 listopada 2008r, a postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczęte zostało dnia 19 czerwca 2008r. (data złożenia wniosku), przepisy przywoływanej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zastosowanie przez organy administracyjne art.56 ust.1 Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z brzmienia tego przepisu "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony."

Oba organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że na obszarze objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno dnia 28 kwietnia 2004r., nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2004r. Nr 163, poz. 1927). Zatem przywołany przepis zdaniem organów administracyjnych ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a planowana lokalizacja przedsięwzięcia musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność tę kwestionuje skarżący, zasadnie podnosząc zarzut, że przywołany plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje.

Istotna jest więc potrzeba rozstrzygnięcia, czy jakaś norma obowiązuje czy też nie, lub wskazania, która z dwóch norm jest norma obowiązującą. "Decyzja co do obowiązywania lub nieobowiązywania jakiejś normy jest równocześnie wskazaniem, czy powinno się zachowywać zgodnie z daną normą czy też nie." J.Nowacki Z.Tabor: "Wstęp do prawoznawstwa", 2000r., s.157-158

Jak wynika przywołanych przez skarżącego okoliczności akt sprawy miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2004r. Nr 163, poz. 1927) został zastąpiony przez nowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 31.05.2006r., nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2006r. Nr 473, poz. 2884). Wprawdzie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31.05.2006r., nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2006r. Nr 473, poz. 2884) i tym samym ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego, to jednak nie sposób przyjąć, że w sposób automatyczny "odżywa" wówczas poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego z 28.04.2004r. Jak wynika bowiem z treści art.34 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. (Dz.U. nr 80, poz.717 z zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu." Zatem utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno wynika nie z faktu zamieszczenia w § 60 uchwały z dnia 31.05.2006r., nr IV/306/2006 stosownej klauzuli derogacyjnej – "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku", ale z samego faktu wejścia w życie nowego planu zagospodarowani przestrzennego. Przywołany wyżej ust.1 art.34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do tego samego terenu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności przez WSA w Krakowie uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31.05.2006r., nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno, a więc także § 60 tej uchwały, nie powoduje iż z powrotem zaczyna obowiązywać poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu. Derogacja mocy obowiązującej poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła bowiem nie tylko na podstawie § 60 uchwały, której stwierdzono nieważność, ale przede wszystkim z samego faktu wejścia w życie nowego planu na podstawie klauzuli derogacyjnej zawartej w art.34 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Klauzulom derogacyjnym nadawana bywa różna postać. Jedne z nich wyraźnie wyliczają całe akty prawne i (lub) poszczególne przepisy prawa, które tracą moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowego aktu prawnego. Rozstrzygnięcie, które akty prawne lub przepisy prawa tracą moc obowiązującą, jest w tym przypadku wyłącznie sprawą postanowień prawa. W tekstach prawnych spotyka się jednak i takie klauzule derogacyjne, które dokładnie nie wskazują aktów normatywnych tracących moc obowiązującą. W bardzo ogólny sposób klauzule te postanawiają, że z dniem wejścia w życie nowego aktu prawnego moc obowiązującą tracą wszystkie przepisy dotyczące kwestii unormowanych w tym akcie." J.Nowacki Z.Tabor: "Wstęp do prawoznawstwa", 2000r., s.171 Ciężar ustalenia, które przepisy obowiązują, a które utraciły swoją moc obowiązującą zostaje wówczas przesunięty na organy stosujące prawo.

W przedmiotowej sprawie zarówno miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2004r. Nr 163, poz. 1927), jak i plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 31.05.2006r., nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2006r. Nr 473, poz. 2884) odnoszą się do tego samego terenu. W świetle brzmienia art.34 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z faktem wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwała Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (opubl. Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2004r. Nr 163, poz. 1927) utraciła moc obowiązująca i nie odzyskała jej pomimo stwierdzenia nieważności przez Sąd uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31.05.2006r., nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno. Tym samym na tym terenie obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 – na co błędnie powołują się organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji nie będzie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania przepis art.56 ust.1 Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu sprzed uchylenia z dniem 15.11.2008r.), który stanowił podstawę prawną wydanych przez organy administracyjne rozstrzygnięć. A skoro tak, to wszelkie ustalenia i wnioski poczynione przez orany administracyjne w tym kontekście nie są prawnie relewantne oraz nie mogą stanowić podstawy ustaleń stanu prawnego i dokonanej przez organy administracyjnej subsumcji. Zatem odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego "[...]" ze względu na jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 jest nieuzasadniona. Ponieważ plan ten utracił moc obowiązująca (i jej "nie odzyskał"), to nie można stwierdzić, że dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji plan ten jest uchwalony i że nie zachodzi zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu.

Nawet gdyby nie podzielić powyższej argumentacji, to zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innych powodów. Przyjmując, iż na obszarze lokalizacji przedsięwzięcia obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004, to do interpretacji jego zapisów powołane są organy administracyjne stosujące ten plan. Plan zagospodarowani przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym. Do wykładni jego postanowień nie zachodzi potrzeba powoływania biegłych, albowiem nie mamy tu do czynienia z potrzebą uzyskania wiadomości specjalnych. Budzić więc musi zdziwienie, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji powołał biegłych i jako materiał dowodowy w sprawie ich opinie co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie czy taka zgodność pomiędzy planowaną lokalizacją przedsięwzięcia a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi należy wyłącznie do kompetencji organów administracyjnych, a nie do biegłych. Ustalenia w tej mierze powinny poczynić samodzielnie organy administracyjne, nawet jeżeli - co zgodne jest w opinii wszystkich uczestników postępowania administracyjnego – sposób zredagowania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 powoduje jego nieczytelność, bądź stwarza trudności interpretacyjne ze względu na jego braki, błędy, nieścisłości, niejednoznaczności i uchybienia. W tym kontekście ze szczególnie dużą rezerwą należy przyjąć powoływanie się przez organy administracyjne na ustalenia (opinię) zespołu składającego się z głównego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004r., przewodniczącej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Gminie Dębno oraz wykonawcy i współautora planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004r., a więc osób z których co najmniej dwie były odpowiedzialne za takie zredagowanie i przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno, że jak pisze w swojej opinii np. mgr inż. arch. M.P.-Ł. "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno jest dokumentem sporządzonym z szeregiem braków, nieścisłości, uchybień w stosunku do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 100, poz.908). Stwarza trudności interpretacyjne i pole do nadużyć interpretacyjnych." W konsekwencji opinia osób odpowiedzialnych za takie przygotowanie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004r. nie może być uznana za wiarygodną, ani tym bardziej "za wykładnię autentyczną tegoż planu." Obowiązujący w Polsce system prawny nie przewiduje możliwości dokonywania wykładni autentycznej. Nadmienić jedynie należy, iż na zasadzie argumentum a maiori ad minus: cuius est condere eius est interpretari uprawnionym do interpretacji jest organ, który ustanowił dany przepis (w przedmiotowej sprawie mogłoby chodzić ewentualnie o wykładnię dokonaną przez Radę Gminy Dębno). Podkreślić należy, że interpretacji obowiązujących przepisów (w tym aktów prawa miejscowego) powinny dokonywać samodzielnie organy administracyjne, gdyż leży to w ich kompetencji i do tego są powołane w toku wydawania decyzji sprawach indywidualnych.

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że planowane przedsięwzięcie położone jest w obszarze objętych symbolem [...] oraz strefie funkcjonalno-przestrzennej o symbolu [...]. Ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004r. nr II/133/2004 nie zawiera w części opisowej postanowień co do symbolu [...] (ustalenia dla miejscowości [...]) przyjąć należy, że uchwałodawca dla tego obszaru nie przyjął żadnych ustaleń i nie można ich domniemywać z przeznaczenia innych obszarów, czy też postanowień ogólnych. Część graficzna planu i jego część tekstowa muszą być ze sobą spójne i pozwalać na jednoznaczne określenie obszaru i jego przeznaczenia. Podobne zarzuty dotyczą części planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego obszarem [...], dla którego nie ma ustaleń w części tekstowej planu, a wręcz pod tym numerem [...] opisany jest inny obszar [...] (z przeznaczeniem podstawowym na tereny infrastruktury technicznej – telekomunikacji). Jedynie zapisy części graficznej i tekstowej planu dotyczące obszaru [...] oraz strefy funkcjonalno-przestrzennej [...] są ze sobą zgodne i umożliwiają ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Podsumowując organy administracyjne w sposób nieprawidłowy zastosowały art.56 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przyjmując, że na obszarze objętym lokalizacją przedsięwzięcia obowiązują miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę treść art.34 ust.1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.) zawiera on w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który odnosi się do tego samego terenu. W konsekwencji późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny nie powoduje, iż z powrotem zaczyna obowiązywać (nie odżywa) poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu. Derogacja mocy obowiązującej poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem nie tylko na podstawie postanowień uchwały, co do której stwierdzono nieważność, ale przede wszystkim z samego faktu wejścia w życie nowego planu na podstawie klauzuli derogacyjnej zawartej w art.34 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne winny zastosować aktualny w chwili swojego orzekania stan prawny.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.