Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1666/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 73 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1090/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1090/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia 30 lipca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku S. G., J. K. i Z. N., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku obsługi komunikacji samochodowej (sprzedaż detaliczna artykułów motoryzacyjnych, spożywczych i przemysłowych) o powierzchni sprzedaży do 1990m2, parkingu w podpiwniczeniu dla samochodów osobowych, na działkach nr ewid. 752, 753 i 754/4, obręb 0015, w granicach terenu oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEF-A oraz zjazdu z ul. [...], na działkach nr ewid. 565/8, 565/23 i 565/56 obręb 0015, w granicach terenu oznaczonych na zał. graf. literami AA’B’B-A, przy ul. [...] w K. Powodem udzielonej odmowy była sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji złożył J. K. podnosząc między innymi, że art. 51 oraz art. 54 ustawy Prawo wodne nie wprowadza generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] października 2013 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zaakceptowano stanowisko organu I instancji, iż realizacja wnioskowanej inwestycji nie jest możliwa z uwagi na brak łącznego wypełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Ze względu na przepisy rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...], występuje sprzeczność z przepisem odrębnym tj. art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232). Warunkiem wdania decyzji pozytywnej jest, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że objęty wnioskiem teren położony jest w strefie ochronnej ustalonej rozporządzeniem nr [...]. W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 2 pkt 1-11 rozporządzenia, w tym m.in. zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak również zakaz zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11, dotyczący wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż usługi handlu (tj. sprzedaż detaliczna artykułów motoryzacyjnych, spożywczych i przemysłowych) nie stanowią urządzeń obsługi komunikacji samochodowej. Kolegium zgodziło się również z organem I instancji, że planowana inwestycja kwalifikuje się do kategorii budynków "użyteczności publicznej" w rozumieniu § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W skardze do sądu administracyjnego J. K. zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 58 54 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniósł, że planowana inwestycja mieści się w pojęciu "urządzeń komunikacji samochodowej", w związku z czym nie było podstawy do wydania decyzji odmownej. Skarżący podkreślił również, że organ II instancji pominął społeczny aspekt planowanej inwestycji. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1404/07 zapadły w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej, planowanej do realizacji na tym samym terenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił kryteria i zakres sądowej kontroli administracji, określone w art. 3 § 1, art. 134 § 1 i 145 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie spór dotyczy warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przewidującego zgodność z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie takim przepisem odrębnym jest art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, stosownie do którego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy Prawo wodne stref ochronnych ujęć wód. Strefę ochronną ustanawia zaś, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Sąd I instancji podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, iż działki nr 752, 753 i 754/4, na których ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, położone są na terenie objętym rozporządzeniem Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dziennik Urzędowy Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610 – dalej rozporządzenie). Znajdują się one w granicach obszaru o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej oraz na obszarze oznaczonym w załączniku nr 2 do powyższego rozporządzenia symbolem "KS" – urządzenia obsługi komunikacji samochodowej; wedle przepisów rozporządzenia jest to podstawowa i jedyna funkcja zagospodarowania tego terenu.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, na wskazanym powyżej obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach przedstawionych na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 2a, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych obowiązuje m.in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel. Stosownie zaś do zakazu z § 4 ust. 2 pkt 11 na terenie tym obowiązuje też zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Sąd zauważył, że w przepisach rozporządzenia nie wyjaśniono pojęć użytych w § 4 ust. 2 pkt 10, zatem dla ich zdefiniowania sięgnąć należy do § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek użyteczności publicznej to budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Sąd stwierdził, że skoro – zgodnie z wnioskiem – planowany obiekt ma być placówką handlową prowadzącą sprzedaż detaliczną artykułów motoryzacyjnych, spożywczych i przemysłowych, to w świetle przytoczonej wyżej definicji winien zostać zakwalifikowany jako budynek użyteczności publicznej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., na terenie ochrony pośredniej lokowanie tego typu obiektów poza terenami przeznaczonymi na ten cel nie jest dopuszczalne. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, że przez sformułowanie "urządzenia obsługi komunikacji samochodowej", należy rozumieć obiekty służące bezpośrednio obsłudze pojazdów i komunikacji samochodowej, a nie szeroko pojętą działalność z nimi związaną realizowaną np. poprzez sprzedaż akcesoriów motoryzacyjnych. Za urządzenia obsługi komunikacji samochodowej można więc uznać np. stacje obsługi czy kontroli pojazdów, zajezdnie bądź pętle autobusowe. Z wniosku złożonego w niniejszej sprawie wynika natomiast, że jedyny związek zamierzenia inwestycyjnego z komunikacją samochodową, to planowany w obiekcie handel artykułami motoryzacyjnymi i parking dla aut osobowych w podpiwniczeniu.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że wobec przyjęcia, iż objęte wnioskiem działki nr ewid. 752, 753 i 754/4 znajdują się na obszarze o przeznaczeniu innym niż planowane przez inwestora, realizacja zamierzenia inwestycyjnego jest objęta zakazem z cytowanego § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia nr [...], a więc jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając zawarte w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia nr [...] zakazy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził sprzeczności zapisów rozporządzenia z wynikającymi z przepisów ustawy Prawo wodne zasadami, regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej i z delegacją zawartą w tej ustawie. Wskazano, że lokowanie obiektów wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia jedynie na terenach przeznaczonych na ten cel powoduje zachowanie dotychczasowego sposobu korzystania z terenu objętego ochroną, a co za tym idzie eliminuje możliwość nowych, szkodliwych emisji do wód podziemnych, powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Służy zatem celowi wyznaczonemu w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego.

W skardze kasacyjnej J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Naruszenie to jest konsekwencją błędnej wykładni:

a) art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń, które nie służą celom określonym w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, to jest przeciwdziałaniu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia;

b) art. 58 i 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez zastosowanie niezgodnego z tymi przepisami § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...], wykraczającego poza delegację ustawową i cel określony w ustawie i wprowadzenie bezwzględnego zakazu wykorzystywania gruntów na cele w nich wskazane, przy braku jakiejkolwiek oceny, czy inwestycja będzie w sposób niekorzystny oddziaływała na obszar ochronny wód;

c) art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez arbitralne przyjęcie, że zakazy określone w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. służą celom wyznaczonym w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, to jest przeciwdziałaniu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, w sytuacji, gdy nie ma w sprawie żadnego dowodu potwierdzającego powyższą tezę;

d) art. 55 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez uznanie, że katalog ograniczeń i zakazów określonych w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. jest zgodny z ustaleniami zawartymi w specjalistycznej dokumentacji hydrogeologicznej, w sytuacji, gdy katalog, określony w § 4 ust. 2 pkt. 10 i 11 rozporządzenia, wybiega znacznie poza zakres zakazów i ograniczeń dla poszczególnych stref/podstref ochronnych wskazanych w przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej, stanowiącej podstawę wydania powołanego rozporządzenia;

e) błędną wykładnię 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. poprzez uznanie, że niemożliwa jest lokalizacja inwestycji skarżącego, w sytuacji, gdy przepis zakazuje zabudowy w postaci budynków użyteczności publicznej tylko poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej zał. nr 2 do rozporządzenia. Wbrew stanowisku Sądu ustalone w powołanym rozporządzeniu zakazy, nakazy i ograniczenia dla poszczególnych stref/podstref ochronnych nie pokrywają się swoim zakresem z ustaleniami zawartymi w dokumentacji hydrogeologicznej, na którą powołuje się Sąd, jako podstawę wydania rozporządzenia;

f) błędną wykładnię zał. nr 2 (mapy) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 10 do rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., a w konsekwencji uznanie, że inwestycja planowana na wskazanym obszarze nie mieści się w dyspozycji funkcjonalnej "urządzeń obsługi komunikacji samochodowej" poprzez arbitralne przyjęcie, że treść zał. nr 2 do rozporządzenia wystarczająco definiuje pojęcia wymienionych tam funkcji, w tym KS, gdy tymczasem takie definicje nie są zawarte w treści samego rozporządzenia. Powoduje to niemożność jakiegokolwiek zdefiniowania funkcji wskazanych na mapie stanowiącej zał. nr 2 do rozporządzenia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd orzekł w sprawie powołując się na dokumentację hydrogeologiczną jako podstawę wydania przepisów rozporządzenia mimo, że nie znajdowała się ona w aktach sprawy. Sąd nie dopuścił z urzędu dowodu z tej dokumentacji błędnie przyjmując a priori, że jej ustalenia są zgodne z treścią rozporządzenia, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

b) art. 133 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd istotnej części materiału dowodowego, to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. w sytuacji, gdy we wniosku o wydanie przepisów powoływanego rozporządzenia nr 5/2005, wskazano, że gospodarowanie gruntami zlokalizowanymi w obszarze "podwyższonej ochrony" prowadzone ma być zgodnie z funkcją przewidzianą w tym planie, w sytuacji, gdy analiza planu prowadziłaby do wniosku, że inwestycja planowana przez skarżącego jest zgodna z dotychczasowym przeznaczeniem gruntów;

c) art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, poprzez to, że Sąd nie uznał przepisów rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. za niezgodne z ustawą Prawo wodne i w konsekwencji nie odmówił jego zastosowania, wydając wyrok w oparciu o literalną treść tego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji niezasadnie uznał niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, powołując się wyłącznie na przepisy § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., nie dostrzegając sprzeczności jego zapisów z przepisami aktu rangi wyższej, jakim jest ustawa - Prawo wodne. Wprowadzenie zakazów na terenie strefy ochronnej powinno służyć celom wskazanym w art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, jakim jest zapobieganie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Sens delegacji zawartej w art. 58 ust. 1 Prawa wodnego jest zatem taki, że zakazy ustanawiane w aktach niższego rzędu nie mogą mieć charakteru dowolnego i przy każdorazowej ocenie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi powinno się brać pod uwagę, czy w danych okolicznościach stosowanie zakazu służy spełnieniu celów, które określa ustawa - Prawo wodne. Ustanowienie zakazu niespełniającego powyższego wymagania, należy uznać za niezgodne z ustawą - Prawo wodne. Kwestia ta została zaakcentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2008 ., sygn. II OSK 1404/07 oraz w wyroku WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II SA/Ke 674/08. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność każdorazowego badania, czy przepisy niższe rangą są zgodne z delegacją ustawową i celami zawartymi art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, albowiem zakazy i nakazy formułowane w rozporządzeniu Dyrektora RZGW nie mogą mieć charakteru dowolnego. Zarzucono w skardze kasacyjnej, że wbrew takiemu stanowisku Sąd I instancji powołując § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia stosował ten przepis bez dokonania jego wykładni w oparciu o cele wynikające z art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Mimo zgłaszanych przez skarżącego zarzutów odnośnie sprzeczności postanowień rozporządzenia z celami zawartymi w art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, Sąd I instancji przyjął błędną jego wykładnię, oderwaną od celów określonych w prawie wodnym. W rezultacie wadliwie nie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia. Zarzucono także, że Sąd I instancji powołał się na ustalenia dokumentacji hydrogeologicznej, której nie badał, a która stanowić winna podstawę wydania rozporządzenia. Sąd arbitralnie i bezpodstawnie przyjął, że rozporządzenie w zakresie stref ochronnych i funkcjonujących na ich terenie zakazów, nakazów i ograniczeń odpowiada wprost ustaleniom dokumentacji. Katalog określony w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia wybiega znacznie poza zakres zakazów i ograniczeń dla poszczególnych stref/podstref ochronnych wskazanych w przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej, stanowiącej podstawę wydania powołanego rozporządzenia.

Zwrócono uwagę, że Sąd I instancji skoncentrował się na kwestii zgodności inwestycji z funkcją terenu opisaną w zał. nr 2 do rozporządzenia, określoną jako urządzenia obsługi komunikacji samochodowej (KS). W ocenie skarżącego kasacyjnie z punktu widzenia celów określonych w art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, przewidywana funkcja terenu nie ma znaczenia. Sąd wydając wyrok nie badał w ogóle tej kwestii pod kątem spełnienia celów określonych w powoływanym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Istotne jest zachowanie powierzchni przepuszczalnej, czego Sąd nie wziął pod uwagę. Zwrócono też uwagę, że symbol funkcji terenu KS nie występuje w treści rozporządzenia, określony został jedynie na mapie stanowiącej załącznik do niego. Oznacza to, że o faktycznej funkcji terenów w strefach ochronnych decyduje załącznik w postaci mapy, a nie treść podstawowego w tym przedmiocie aktu, jakim jest rozporządzenie. Mapa jest opracowaniem graficznym, które nie może spełniać wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może być wiążąca w oderwaniu od właściwego tekstu aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie. Sąd rozpoznając sprawę i dokonując wykładni przepisów także i tej okoliczności nie wziął pod uwagę.

W skardze kasacyjnej zarzucono także sprzeczność argumentacji Sądu I instancji w zakresie dotyczącym dopuszczalnych dla funkcji KS obiektów. Sąd uznał, że tereny o funkcji KS nie są terenami przeznaczonymi pod budowę budynków użyteczności publicznej zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, gdy tymczasem w uzasadnieniu wyroku podał przykład dopuszczalnych do realizacji stacji obsługi i stacji kontroli pojazdów, które zgodnie z § 3 pkt. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie również są obiektami użyteczności publicznej. Dowodzi to, że Sąd dokonał dowolnej i błędnej wykładni pojęcia KS (obsługi komunikacji samochodowej) i obiektów użyteczności publicznej dla potrzeb rozstrzygnięcia.

Podniesiono, że Sąd I instancji pominął ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku mimo, iż we wniosku o wydanie rozporządzenia nr 5/2005, wskazano, że gospodarowanie gruntami zlokalizowanymi w obszarze "podwyższonej ochrony" (załącznik nr 2 do rozporządzenia nr [...]) prowadzone ma być zgodnie z funkcją przewidzianą w tym planie. Ustalenie zatem strefy ochronnej powiązane zostało z ustaleniami tego właśnie miejscowego planu wg stanu na dzień 31 grudnia 2003 r. Należy wobec tego uznać, że działki w obrębie strefy ochronnej miały być wykorzystywane zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, które przewidywał dla nich plan miejscowy. Nadto dla działek inwestora plan miejscowy zakładał dwie funkcje zabudowy - podstawową i uzupełniającą - "Handel detaliczny i hurtowy, gastronomia, rzemiosło". Funkcja uzupełniająca została jednak pominięta na mapie będącej zał. nr 2 do rozporządzenia. Taki stan rzeczy prowadzi do sytuacji, gdy strona nie może zagospodarować działek zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym, a to pozostaje z kolei w sprzeczności z § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia, który przewiduje jedynie zakaz wykorzystywania gruntów dla "celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie". Planowana inwestycja była zgodna z funkcją przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wg stanu na dzień 31 grudnia 2003 roku, której to kwestii Sąd nie wziął pod uwagę, wydając zaskarżony wyrok.

Sąd rozstrzygając w sprawie powoływał się na ustalenia dokumentacji hydrogeologicznej, która miała stanowić podstawę wydania rozporządzenia. Dokumentacją tą Sąd jednak nie dysponował, nie dopuścił także dowodu z niej. Powoływanie się na nią stanowi naruszenie prawa, dokumentacja ta niezasadnie została wykorzystana dla uzasadnienia błędnego stanowiska Sądu.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji naruszył art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez to, że nie wykorzystał go wydając orzeczenie w sprawie. Sąd powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji uznał, że nie ma sprzeczności między ustawą - Prawo wodne, a wydanym na jej podstawie rozporządzeniem. Powinien jednak rozważyć i ocenić, czy wprowadzony przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. generalny zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, bez względu na to, czy wywoła on skutki o jakich mowa w początkowej części art. 54 ust. 1 prawa wodnego, jest zgodny z przepisami ustawowymi, w szczególności z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i zawartą w tej ustawie delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych. Sądy podlegają bowiem tylko ustawom i mogą kontrolować zgodność aktów podstawowych z obowiązującym powszechnie systemem prawa, odmawiając zastosowania przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawami. Oceniając tę zgodność Sąd I instancji winien był też zwrócić uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy planowana inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszeniem przydatności wody lub wydajności ujęcia. Wprowadzone omawianym zarządzeniem zakazy i ograniczenia winny być bowiem wykładane w świetle przepisu art. 54 prawa wodnego. Takich czynności Sąd I instancji nie podjął, nie rozważył i nie ocenił, czy wprowadzony przepisem § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia zakaz zabudowy działek bez względu na to czy wywoła on skutki, o jakich mowa w początkowej części art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, jest zgodny z przepisami ustawowymi, w szczególności z ustawą Prawo wodne i zawartą w tej ustawie delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Taki charakter ma w istocie jedynie zarzut dotyczący zaniechania przez Sąd I instancji uzupełnienia materiału sprawy o dokumentację hydrologiczną opracowaną na potrzeby wydania rozporządzenia nr 5/2005 i zaniechania zbadania zgodności tego rozporządzenia z dokumentacją hydrologiczną. Wobec tego zarzutu należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, mające status aktu prawa miejscowego. Rozporządzenie to może być samodzielnym przedmiotem sądowej kontroli, w toku której możliwe jest badanie zachowania materialnoprawnych i procesowych warunków jego wydania. W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji przedmiotem kontroli była natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Jakkolwiek sąd nie jest związany aktem rangi niższej niż ustawa i może odmówić jego zastosowania w przypadku stwierdzenia sprzeczności z ustawą, to uprawnienie to nie oznacza obowiązku kontroli aktu prawa miejscowego w zakresie kompletności dokumentacji będącej podstawą jego wydania czy rzeczowej celowości i adekwatności rozwiązań prawnych w każdym postępowaniu, w którym akt prawa miejscowego ma zastosowanie. Odmowa zastosowania aktu rangi podustawowej przez sąd może nastąpić w przypadku sprzeczności jego postanowień z ustawą w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, co nie wywiera żadnego skutku dla mocy obowiązującej aktu podustawowego. Podstawą do odmowy zastosowania może być stwierdzona przez sąd ewidentna sprzeczność z ustawą, nie dająca się usunąć na drodze interpretacji. Związanie ustawą nie oznacza natomiast każdorazowego obowiązku badania legalności aktu podustawowego w pełnym zakresie, z uwzględnieniem zachowania procedury, oparcia na wymaganych dokumentach itp. Dopiero poddanie takiego aktu kontroli sądowej we właściwym trybie stanowi podstawę do weryfikacji jego legalności i ewentualnej utraty mocy obowiązującej. Nie dostrzegając podstaw do odmowy zastosowania rozporządzenia Sąd I instancji nie miał powodu do badania procedury jego podjęcia i zgodności przyjętych rozwiązań z dokumentacją, zatem nie naruszył art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dokumentacja hydrologiczna sporządzona na potrzeby wydania rozporządzenia nie była elementem akt postępowania i nie wymagała uwzględnienia. Strona nie była natomiast ograniczona w możliwości poddania kwestionowanego rozporządzenia kontroli sądowej poprzez jego zaskarżenie, z możliwości tej jednak nie skorzystała.

Pozostałe dwa zarzuty określone w skardze kasacyjnej jako odnoszące się do przepisów postępowania pozostają natomiast w związku z podstawami materialnoprawnymi rozstrzygnięcia i ich skuteczność zależy od uprzedniego rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pierwsza grupa argumentów zgłaszanych w skardze kasacyjnej i związanych z zarzutami naruszenia prawa materialnego odnosi się do kwestii legalności rozporządzenia nr 5/2005 w sprawie ustalenia strefy ochronnej i jest skierowana na wykazanie, że jego wydanie nastąpiło z przekroczeniem granic delegacji ustawowej, ustawowo określonych celów i w sprzeczności ze złożoną dokumentacją hydrologiczną. W tym kontekście skarżący powołuje przepisy art. 58 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jakkolwiek jako formę naruszenia prawa materialnego wskazano w skardze błędną wykładnię, to uzasadnienie skargi nie określa ani naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, ani nie wskazuje na czym polega wadliwe rozumienie powołanych przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast wnioskować, że skarżącemu chodzi o niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, polegające na ich stosowaniu bez dostatecznych ku temu podstaw.

Kwestionując zgodność rozporządzenia nr [...] z ustawą będącą podstawą jego wydania strona skarżąca powołuje wyrok NSA z 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1404/07 oraz wydany w jego konsekwencji wyrok WSA w Kielcach z 19 listopada 2008 r., sygn. II SA/Ke 674/08, odnoszące się do dopuszczalności lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Oceniając wprowadzony w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystania gruntów na cele inne niż ich dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia WSA stwierdził, że nie może on być interpretowany w oderwaniu od celu, jakiemu służy prawo wodne. Zalecił zatem organom rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego lokalizacji stacji bazowej z pominięciem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia, a przy rozważeniu wpływu stacji na zmniejszenie przydatności wody czy wydajności ujęcia. Wyrok ten dotyczył jednak szczególnej inwestycji, której użytkowanie i konstrukcja znacznie odbiegają od cech zabudowy kubaturowej. Znamienne jest, że w kolejnych wyrokach, dotyczących zastosowania rozporządzenia nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegał podstaw do kwestionowania dopuszczalności stosowania jego przepisów w przypadku decyzji ustalających warunki dla zabudowy kubaturowej (por. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1156/13, wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. II OSK 907/12). W wyrokach tych zasadnie zwrócono uwagę na kilka istotnych kwestii. Po pierwsze, katalog ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenach ochrony pośredniej określony w art. 54 prawa wodnego, ma charakter przykładowy i otwarty. Zastosowana technika legislacyjna polega na posłużeniu się z jednej strony klauzulą robót i czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, przy równoległym taksatywnym wyliczeniu rodzajów robót i czynności, które mogą być zakazane lub ograniczane. Otwarty katalog oznacza, że mogą być wprowadzane także inne ograniczenia i zakazy niż wymienione w art. 54, ich kryterium stanowi przyjęta w art. 54 ust. 1 klauzula wpływu na przydatność wody lub wydajność ujęcia. Badanie celowości i adekwatności wprowadzonego zakazu lub ograniczenia, jeżeli nie wykracza ono w sposób oczywisty poza przedmiot regulacji i mieści się w przedmiotowo dopuszczalnych zakazach i ograniczeniach, może mieć miejsce w toku kontroli legalności aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, nie może natomiast być prowadzone ad hoc przy rozstrzyganiu innej sprawy już choćby z tego powodu, że pozbawiony udziału w takim postępowaniu byłby organ wydający kwestionowany akt prawa miejscowego.

Po drugie, jednostkowa, każdorazowo indywidualnie dokonywana ocena wpływu planowanej inwestycji na przydatność ujmowanej wody i wydajność ujęcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy niweczyłaby cel regulacji, jakim jest ochrona ujęcia wody, sumowanie się bowiem oddziaływania poszczególnych inwestycji mogłoby prowadzić do bezskuteczności wprowadzonej strefy ochronnej. Nie jest zatem zasadne dokonywanie ewaluacji wpływu poszczególnych inwestycji. Po trzecie, zasadnie w wyrokach zwrócono uwagę na różnice między aktami wykonawczymi o charakterze rozporządzeń wykonawczych do ustaw i aktami prawa miejscowego, które nie są wydawane w celu wykonania ustawy, a ich związek z upoważnieniem zawartym w ustawie jest luźniejszy i pozwala organowi na większą swobodę w kształtowaniu rozwiązań prawnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1156/13). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te argumenty i w konsekwencji akceptuje stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia nr 5/2005, w szczególności § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 tego rozporządzenia. Nie są zasadne wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 58 ust. 1 i ust. 3, art. 54 ust. 1 i 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 10 i 11 rozporządzenia. Wobec braku podstaw do odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego, Sąd I instancji nie naruszył także art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.

Druga grupa argumentów odnoszących się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni przepisów § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia i pominięcia przy ich interpretacji postanowień planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., a w konsekwencji wadliwego uznania, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W tym zakresie należy najpierw zastrzec, że bez względu na nadaną im formę, załączniki do rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego mają taki sam walor normatywny, jak postanowienia zawarte w jego części tekstowej. Zastrzeżenia dotyczące mapowego załącznika są zatem pozbawione podstaw, a treści normatywne bynajmniej nie muszą przybierać formy trójczłonowej normy, nie ma taka struktura także statusu "struktury klasycznej". Poglądy na strukturę norm prawnych są zróżnicowane, mają charakter doktrynalny i normatywny, a nie sprawozdawczy (por. J. Nowacki: Przepis prawy a norma prawna. Katowice 1988).

Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia stref ochronnych ujęć wód. Ustanowienie takich stref należy do kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. Przepis art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje, że akt prawa miejscowego odnoszący się do ustanowienia strefy ochronnej, zawiera zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. Zakres rzeczowy tego rodzaju aktu jest zatem stosunkowo szeroki, a jego mocą możliwe jest ingerowanie w sposób korzystania z terenu. Wskazane przykładowo w art. 54 prawa wodnego zakresy ingerencji świadczą, że na podstawie rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej możliwa jest ingerencja w zakresach podlegających regulacji w różnych aktach prawnych, związanych np. z utrzymaniem czystości i porządku w gminach (ograniczenia dotyczące mycia pojazdów mechanicznych, grzebania zwłok zwierzęcych), gospodarką ściekową, stosowaniem nawozów czy lokalizowaniem rozmaitych inwestycji. Należy zatem uznać, że akt prawa miejscowego dotyczący ustanowienia strefy ochronnej może być samodzielnym źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu, w tym ograniczeń w jego zagospodarowaniu poprzez zabudowę, o czym wprost świadczą wymienione w art. 54 prawa wodnego rodzaje zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu różnych obiektów budowlanych. Świadczy o tym także konieczność uwzględniania tych ograniczeń przy uchwalaniu planu miejscowego i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Rozporządzenie nr [...] w § 4 ust. 2 wprowadza dla obszaru o pow. 634,6 ha, określonego w załączniku nr 2 (mapa) i nr 2a (opis przebiegu granicy tego obszaru), ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych, dodatkowe zakazy (dodatkowe ograniczenia przewiduje natomiast § 4 ust. 3 rozporządzenia). Zakaz z pkt 10 dotyczy lokalizowania budynków, w tym użyteczności publicznej, poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2. Istotne w sprawie jest zatem ustalenie, czy teren inwestora znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, przedstawionym na mapie. Mapa strefy ochronnej (arkusz nr 5 załącznika nr 2) posługuje się symbolem KS dla terenu inwestycji. Arkusz nr 1 załącznika nr 2 zawiera tabelę określającą szczegółowe ustalenia realizacyjne dla obszarów funkcjonalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce wedle stanu na dzień 31 grudnia 2003 r. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że rozporządzenie nr 5/2005 odsyła w jakimkolwiek zakresie do stosowania nieobowiązującego już planu miejscowego i wymaga interpretacji z uwzględnieniem jego postanowień. Rozporządzenie w sprawie ustalenia strefy ochronnej zostało wydane w zakresie własnych kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej i organ ten był zobowiązany określić w nim konieczne z punktu widzenia ochrony wody zakazy i ograniczenia, ich źródłem jest właśnie rozporządzenie. Posłużono się w nim symbolami obszarów wyznaczonych w planach miejscowych Miasta Kielce wedle stanu na dzień 31 grudnia 2003 r. oraz ich granicami, co nie oznacza, że inkorporowano do treści rozporządzenia postanowienia tych planów czy też, że do nieobowiązujących już planów odesłano. Organ wydający rozporządzenie nie miał w szczególności kompetencji do orzeczenia o stosowaniu w jakimkolwiek zakresie planów, które utraciły moc obowiązującą. Szczegółowe ustalenia dla poszczególnych obszarów wyznaczonych na dzień 31 grudnia 2003 r., o jakich mowa w tabeli arkusza 1 do załącznika nr 2 muszą być zatem traktowane jako samodzielne rozstrzygnięcie organu ustanawiającego strefę ochronną i obowiązujące w niej zakazy i ograniczenia. Inaczej mówiąc, ustalenia rozporządzenia odniesione zostały do obszarów funkcjonalnych wyróżnionych w planach na dzień 31 grudnia 2003 r., ale ustalenia realizacyjne dla tych obszarów funkcjonalnych zawarte są w tabeli w kolumnie "podstawowa funkcja terenu" i w kolumnie "dopuszczalna funkcja terenu" i zostały samodzielnie określone przez organ właściwy do wydania rozporządzenia, mocą którego możliwe jest wprowadzanie zakazów i ograniczeń. Określenie szczegółowych ustaleń realizacyjnych należało bowiem do organu powołanego do ochrony wody. Dla terenu określonego na mapie symbolem KS jako funkcję podstawową terenu przyjęto "urządzenia obsługi komunikacji samochodowej", nie wyznaczono natomiast funkcji dopuszczalnej. Brak jest przy tym podstaw do powoływania się i stosowania przepisów planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą, i to przed datą wydania rozporządzenia nr 5/2005. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia tak określone przeznaczenie terenu nie umożliwia lokalizowania obiektu handlowego, którego nie można zakwalifikować jako urządzenie obsługi ruchu samochodowego. Nie jest przy tym trafny zarzut dotyczący sprzeczności w stanowisku Sądu I instancji, albowiem budynki użyteczności publicznej dające się zakwalifikować jako urządzenia obsługi transportu samochodowego na terenie o symbolu KS są dopuszczalne, zatem ich lokalizacja jest możliwa. Określona przez inwestora funkcja handlowa budynku, niezależnie od przewidywanego asortymentu towarów, nie dowodzi jego związku z obsługą transportu samochodowego.

Nie jest zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie ustaleń planu miejscowego Miasta Kielce obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Nie naruszył Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska uznając, że wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji o funkcji handlowej sprzeciwiają się przepisy odrębne wprowadzające zakazy i ograniczenia ze względu na ustanowiona strefę ochronną ujęcia wody.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.