Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 193/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg S. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r., nr [...] i z dnia 24 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 193/15. Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Powiatu, decyzją z dnia 13 marca 2009 r. nr [...], zezwolił S. S. na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na obszarze działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego – przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna płatna co roku przez 10 lat tj. od 2009 r. do 2018 r. w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta w danym roku. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. S. S. został poinformowany o wysokości stałej opłaty rocznej w 2013 r., której wysokość ustalono na 8 770,17 zł.

W rezultacie, S. S. zwrócił się do Wójta Gminy P. z prośbą o wystąpienie do Marszałka Województwa o umorzenie całości opłaty rocznej za 2013 r. Wójt zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Marszałek Województwa, decyzją z dnia 14 października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z póżn. zm.), odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2013 r. w wysokości 8 770,17 zł. ustalonej decyzją Starosty Powiatu z dnia 13 marca 2009 r. nr [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Marszałek wyjaśnił, że z uwagi na to, iż konstrukcja art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym należało zbadać sytuację finansową S. S. aby ocenić, czy zapłata stałej opłaty rocznej za 2013 r. przewyższa jego możliwości finansowe.

Jednakże, strona nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających jej sytuację finansową. S. S. nie przedłożył również żadnych dokumentów w postaci umów kredytowych. Strona została wezwana o: wskazanie innych przesłanek niż wymienione w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uzasadniających udzielenie wnioskowanej ulgi; przedłożenie informacji dotyczącej wysokości dochodu osiągniętego w ciągu trzech ostatnich lat poprzedzających złożenie wniosku; dostarczenie wpisu do ewidencji placówek niepublicznych. W odpowiedzi, strona wskazała, że prowadzenie placówki wychowania przedszkolnego na mocy art. 83a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie jest działalnością gospodarczą. Prowadzona działalność nie jest działalnością typowo komercyjną, skierowaną na maksymalizację zysku ekonomicznego, lecz jest zadaniem oświatowym i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności i realizacji zadań gminy, wynikających z ustawy o systemie oświaty. Zadania te nie mogłyby być prawidłowo wykonywane przez gminę bez udziału placówek niepublicznych, ponieważ na terenie P. stanowią one ok. 90% zasobu placówek realizujących opiekę przedszkolną. Zapewnienie opieki na poziomie wychowania przedszkolnego jest ponadto działaniem długookresowym, wymagającym stałego ponoszenia znacznych kosztów w celu utrzymania określonych standardów. Jednym z większych kosztów mających wpływ na sytuację finansową jednostki jest koszt spłaty rat kredytu wraz z odsetkami zaciągniętymi na budowę oraz wyposażenie placówki. Ponadto, stała opłata roczna z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu rolnego wpływa na wynik ekonomiczny, ponieważ działalność nie generuje niezagospodarowanych środków finansowych, mogących skompensować dodatkowe koszty a zwiększenie kosztów prowadzenia placówki będzie prawdopodobnie powodować konieczność podwyższenia opłat ponoszonych przez rodziców, które obecnie są na poziomie porównywalnym z przedszkolami publicznymi. Wskazał jednocześnie, ze nie jest możliwe dostarczenie przez niego deklaracji PIT o wysokości dochodów, gdyż dotyczy ona dochodów całego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej i brak w nim wyodrębnienia dochodów z tytułu działalności prowadzonej na rzeczonym gruncie. W kolejnym piśmie S. S. wskazał ponadto, że deklaracje PIT nie mogą stanowić materiału dowodowego w sprawie i nie tylko nie przyczyniłyby się do rzetelnego załatwienia sprawy, ale zaciemniłyby obraz sytuacji. Jako osoba fizyczna składa jedynie zeznania PIT dotyczące całości uzyskiwanych dochodów, także z innych źródeł niż prowadzenie przedszkola. Tymczasem uwzględnienie do celów umorzenia wszystkich dochodów preferuje osoby, które prowadząc jedynie przedszkola, wykazują dochody jedynie z tej deficytowej działalności.

W ocenie Marszałka, S. S. posiada wystarczające dochody do tego aby uregulować ciążące na nim zobowiązania. Z § 15 pkt 1 statutu Niepublicznego Przedszkola w Ł. wynika, że działalność placówki finansowana jest przez: 1.1. rodziców w formie opłaty stałej za pobyt dziecka w placówce oraz stawki żywieniowej za każdy dzień pobytu dziecka w przedszkolu; 1.2. dotacje gminne; 1.3. dotacje od sponsorów; 1.4. wynajem pomieszczeń przedszkola na zajęcia dodatkowe dla dzieci prowadzone przez osoby nie zatrudnione w placówce lub organizacje imprez okolicznościowych dla okolicznych mieszkańców. Prowadzenie zaś w pomieszczeniach przedszkola imprez okolicznościowych nie ma nic wspólnego z działalnością oświatową a ma ściśle komercyjny charakter a więc nastawiony na osiąganie zysków. Ponadto, ze sprawozdania rocznego z wykonania budżetu gminy P. za rok 2012 r. wynika, że gmina P. przekazała w tymże roku na rzecz Przedszkola Niepublicznego w Ł. dotację w wysokości 544 848 zł. W 2013 r. dotacja zaplanowana została w wysokości 580 000 zł.

Mając powyższe na uwadze, Marszałek uznał, że wniosek o umorzenie opłaty rocznej za rok 2013 r. w wysokości 8 770,17 zł, ustalonej decyzją Starosty Powiatu z dnia 13 marca 2009 r. nr [...] - nie zasługuje na uwzględnienie.

S. S. wniósł odwołanie od decyzji Marszałka Województwa, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa – poprzez nieuprawnione uzależnienie wydania decyzji od indywidualnej sytuacji materialnej strony, mimo że umorzenie stałej opłaty rocznej ma charakter przedmiotowy, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności a nie podmiotowy ze względu na dochody podatnika a także poprzez uznanie, że otrzymanie dotacji oświatowej może stanowić podstawę odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej; art. 7 kpa – poprzez zaniechanie zebrania niezbędnego materiału dowodowego i przyjęcie tezy, że przedszkole prowadzi działalność komercyjną polegającą na organizacji imprez okolicznościowych, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, że takie imprezy miały miejsce; art. 8 kpa – poprzez wydanie decyzji odmiennej od decyzji wydanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w latach 2010 – 2012; art. 10 kpa – poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie organizacji imprez komercyjnych w budynku przedszkola; art. 12 kpa – poprzez nieuzasadnione przeciąganie postępowania; art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – poprzez twierdzenie, że przepis ten pozostawia organowi wydającemu decyzję ocenę, czy w stanie faktycznym danej sprawy występują przesłanki uzasadniające przyznanie stosownej ulgi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie można zastosować instytucji umorzenia z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż przedszkole niepubliczne nie ma charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania w rozumieniu tego przepisu.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wyjaśniło, że brak jest definicji legalnej pojęcia "użyteczność publiczna", ale z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236) wynika, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto, zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm) celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) system oświaty obejmuje przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego. Art. 5 ust. 1 tej ustawy wskazuje dalej, że szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną a art. 5 ust. 5 wyjaśnia, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich należy do zadań własnych gminy. Kolegium przywołało jednocześnie treść art. 6 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym wyjaśniono, że niepubliczne przedszkole: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz 2) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych.

Kolegium, dokonując przedstawionej powyżej oceny, powołało się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 138/09, w którym wyjaśniono, że strona funkcjonująca w formie spółki prawa handlowego, świadcząca usługi w zakresie służby zdrowia obok innych usług, także o charakterze komercyjnym, której funkcjonowanie zależy od podpisanych okresowych umów z Narodowym Funduszem Zdrowia nie spełnia tych cech, które na gruncie art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej można było przyjąć dla inwestycji użyteczności publicznej.

W skardze wniesionej do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...] skarżący S. S. wniósł o jej uchylenie, wskazując, że wydana została ona z naruszeniem: art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem tożsamości pojęć "użyteczności publicznej" i "celu publicznego" i przez to nieuzasadnione stwierdzenie, że prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej, co wyklucza zastosowanie zwolnienia z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na brak jednej z przesłanek tamże wskazanych; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w ramach poszukiwania przez organ administracji definicji pojęcia użyteczności publicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej; art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego w instancji odwoławczej przez 16 miesięcy i ograniczenie się wyłącznie do powierzchownej analizy prawnej przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący uważa bowiem, że z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zadania o charakterze użyteczności publicznej to takie zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zaś wyłącznie regulację dotyczącą celów publicznych, stosowaną na potrzeby tej ustawy i termin ten nie jest tożsamy z pojęciem użyteczności publicznej użytym w art. 12 ust. 16 ustawy o gospodarce rolnej i leśnej czy tez w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Co więcej, brak jest przepisów wyłączających w sposób wyraźny możliwość wykonywania zadań z zakresu użyteczności publicznej przez podmiot prywatny. Status prywatnego podmiotu nie dyskwalifikuje możliwości wykonywania przez niego zadań z tytułu użyteczności publicznej. Skarżący uważa więc, że przedszkole niepubliczne wykonuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, gdyż zaspokaja zbiorowe potrzeby ludności, w sposób bieżący i nieprzerwany a świadczone usługi są powszechnie dostępne. Samorządy gminne co najmniej od kilku lat nie radzą sobie z organizacją na terenie gminy opieki przedszkolnej w ramach zadań własnych gminy obejmujących edukację publiczną a odpowiedzią na tego rodzaju zapotrzebowanie potrzeb ludności są powstające przedszkola niepubliczne. Od momentu otwarcia przedszkola niepublicznego przez skarżącego od 2008 r. funkcjonuje ono w przedmiotowym budynku w sposób nieprzerwany od kilku lat i to zarówno w trakcie roku szkolnego jak i w okresie wakacji letnich czy zimowych a wszyscy zainteresowani mają zagwarantowany dostęp do świadczonych przez przedszkole usług.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

S. S. wniósł również skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 194/15. Skarga ta z kolei została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Wójt Gminy wystąpił, w imieniu S. S., do Marszalka Województwa z wnioskiem o umorzenie w całości stałej opłaty rocznej za rok 2014 w wysokości 8 009,46 zł. ustalonej decyzją Starosty z dnia 13 marca 2009 r. nr [...] dla S. S. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy RIIIa, o łącznej powierzchni 0,2102 ha z działki nr [...] położonej w miejscowości Ł., gmina P, z przeznaczeniem pod budynek usługowy – przedszkole.

Marszałek Województwa, decyzją z dnia 30 lipca 2014 r. nr [...]., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2014 r. ustalonej decyzją Starosty z dnia 13 marca 2009 r. nr [...]. Marszałek uznał bowiem, że placówka realizuje wprawdzie program wychowania przedszkolnego ale prowadzona działalność ma ściśle komercyjny charakter i tym samym nie zapewnia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, co wątpliwym czyni świadczenie przez nią usług powszechnie dostępnych, w tym dla lokalnej społeczności. Ponadto, Marszałek zwrócił uwagę, że wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, na które zezwala mu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, winien zmierzać do załatwienia sprawy administracyjnej mając na względzie nie tylko interes strony, ale również interes publiczny. Obowiązkiem zaś organu jest dbanie o wpływy do budżetu województwa środków przeznaczonych na cele ujęte w art. 22c ust. 1 pkt 1 – 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym ma również prawo odmówić umorzenia opłaty zasilającej ten budżet, w szczególności gdy środki budżetowe nie są wystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb na terenie całego województwa. Z kolei, strona, jako osoba fizyczna prowadząca działalność oświatową, zobowiązana jest rozliczać się na tych samych zasadach co typowa działalność gospodarcza i musi mieć na uwadze ryzyko, jakie się z tym wiąże i musi ponosić wszelkie ciężary związane z obowiązkiem regulowania wszelkich należności publicznoprawnych.

S. S., odwołując się od decyzji Marszałka Województwa wskazał, że wydana została ona z naruszeniem: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa – poprzez zaniechanie przez organ zebrania niezbędnego materiału dowodowego i niewypełnienie obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej skutkujące wydaniem w ramach uznania administracyjnego decyzji posiadającej cechy dowolności, bez należytego uzasadnienia, bez prawidłowego wyważenia interesu społecznego i uzasadnionego interesu obywatela, w szczególności bez wskazania dowodów na nadrzędność interesu publicznego – w tym na okoliczność braku wystarczających środków w budżecie województwa w porównaniu z latami poprzednimi 2010 – 2012, w których umarzano opłaty roczne; art. 107 § 3 kpa – poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności zupełnie dowolne uznanie, że niepubliczna placówka przedszkolna ma ściśle komercyjny charakter a tym samym nie zapewnia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, przez co nie mieści się w kategorii inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania; art. 8 i art. 11 kpa w zakresie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji oraz jej uzasadnienie w sposób całkowicie odmienny od innych decyzji organu wydanych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w latach 2010 – 2012 r. uznających tę samą placówkę przedszkolną za inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, pomimo że w przedmiotowym okresie nie uległy zmianie ani przepisy prawa ani stan faktyczny, zaś rozstrzygnięcie jest wynikiem swobodnego uznania pracownika urzędu, który otwarcie deklaruje swoją niechęć do przedszkoli niepublicznych; art. 6 i art. 7 kpa – poprzez brak uznania prymatu interesu strony w sytuacji, w której nie stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji; art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – poprzez jego błędną wykładnię i brak uznania przedszkola niepublicznego za inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania; art. 1, art. 5 i art. 90 in extenso ustawy o systemie oświaty – poprzez ich nieuwzględnienie w ramach oceny usług z zakresu oświaty i wychowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie można zastosować instytucji umorzenia z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż przedszkole niepubliczne nie ma charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania w rozumieniu tego przepisu. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium powołało tożsame argumenty co w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], które zostały przedstawione powyżej.

W skardze wniesionej do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], skarżący S. S. powołał również tą samą argumentację co w skardze na decyzję tegoż organu z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], która została powyżej przedstawiona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 194/15 na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gd 194/15 ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 193/15 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił, że dalsze postępowanie w obu sprawach prowadzone będzie pod sygn. akt II SA/Gd 193/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Marszalka Województwa z dnia 14 października 2013 r. nr [...], a także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Marszalka Województwa z dnia 30 lipca 2014 r. nr [...].

Kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), zgodnie z którym na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Decyzja podejmowana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/14, LEX nr 1553581) ale może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przedszkole niepubliczne jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, co do których znajduje właśnie zastosowanie powołany art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wskazać w tym miejscu należy, że interpretacja przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może być rozszerzająca. Wynika to przede wszystkim z samego celu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przez ich odmiennych zagospodarowaniem, ale także z treści art. 12 ust. 16 tej ustawy, w którym ustawodawca jedynie pozwala marszałkowi województwa na umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nawet, gdy dany grunt jest przeznaczony stricte na wskazane cele. Nie jest więc tak, że samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w art. 12 ust. 16 powyższej ustawy już nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie wymienionych w tym artykule opłat. W związku z tym można nawet wywnioskować, że art. 12 ust. 16 winien być interpretowany wręcz w sposób zawężający w zakresie przesłanek umorzenia należności i opłat z tytułu udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 632/13, LEX nr 1370808).

W ocenie Sądu przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności.

Pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym znaczenie tego terminu można odszukać jako zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Stosownie więc do treści art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm) celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo – wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 z późn. zm.), zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 tej ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. edukację publiczną. Co więcej, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty stanowi zadanie publiczne, którego rzeczową podstawę realizacji tworzy wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w majątek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1443/92, niepub.). Mienie jednostek samorządu terytorialnego nie może zaś być utożsamianie z mieniem prywatnym (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, LEX nr 25335). Mienie komunalne ma służyć realizacji zadań publicznych a nie działalności czysto fiskalnej (zob. E. Ochendowski, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1990 r., sygn. akt I SA 847/90, Samorząd Terytorialny, 1991 r.).

Za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły – bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej bywają utożsamiane z zadaniami jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce jednak stanowią one tylko niektóre zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie antymonopolowym uznano, że do kategorii usług użyteczności publicznej należą m.in.: sprawy edukacji publicznej (zob. G. Materna, Pojęcie użyteczności publicznej [w:] Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji, Oficyna 2009). Zadania użyteczności publicznej to świadczenie usług na rzecz ludności po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych (zob. S. Czarnowski, Niektóre aspekty prawne współpracy transgranicznej i euroregionów, PiP 1997, 10, 55)

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Przedszkole Niepubliczne w Ł. nie może być uznana za inwestycję użyteczności publicznej, jako że nie może w sposób bieżący i nieprzerwany zaspokajać zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych. Jak wynika bowiem z § 15 ust. 1 statutu tegoż przedszkola działalność placówki finansowana jest m.in. przez: rodziców w formie opłaty stałej za pobyt dziecka w placówce oraz stawki żywieniowej za każdy dzień pobytu dziecka w przedszkolu, a także dotacje gminne, dotacje od sponsorów, jak i wynajem pomieszczeń przedszkola na zajęcia dodatkowe dla dzieci prowadzone przez osoby nie zatrudnione w placówce lub organizację imprez okolicznościowych dla okolicznych mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 wyjaśnił zaś, że bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb nie może być spełnione w sytuacji inwestycji spółki, w zakresie działania której jest wynajem pomieszczeń, potencjalnie znajdujących się w budynku, prowadzącej także inną działalność gospodarczą, a realizowanie przez spółkę wskazywanej działalności w zakresie usług medycznych, które mogą mieć charakter usług powszechnie dostępnych, wiąże się z podpisywanymi umowami z NFZ.

Analogiczna sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wprawdzie przedszkole niepubliczne prowadzi działalność edukacyjną, która nawet dotowana jest przez gminę, jednakże nie zrównuje to działalności takiego przedszkola z przedszkolem publicznym. Usługi przedszkola niepublicznego nie są bowiem powszechnie dostępne, gdyż uzależnione są od podpisania umowy, w której rodzice zobowiązują się do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu. Usługi przedszkola nie mogą zatem być świadczone w sposób ciągły i nieprzerwany. Nadto pomieszczenia przedszkola mogą być wynajmowane, za odpłatnością, na dodatkowe zajęcia dla dzieci lub na imprezy okolicznościowe dla okolicznych mieszkańców. To także skutkuje niemożnością uznania tak funkcjonującego przedsięwzięcia za inwestycję użyteczności publicznej.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...], są zgodne z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 107 kpa). W obu sprawach stan faktyczny był bowiem niesporny, a istota sporu sprawdzała się do wykładni prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił obie skargi jako bezzasadne.