Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 735/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi S. W. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.


UZASADNIENIE

II SA/Wa735/16

UZASADNIENIE

Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej decyzją [...] z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej "k.p.a.") i 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 782, ze zm., dalej "ustawa"), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. złożonego przez Stowarzyszenie [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych tj. imion i nazwisk osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej – stron umów zlecenia i o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 czerwca 2016 r., Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem: o udostępnienie skanów umów o dzieło i umów zlecenia wraz z aneksami zawartych od [...] sierpnia 2015 r. do dnia wykonania wniosku. Wnioskodawca podkreślił, że nie wnosi o udostępnienie informacji zawartych w umowach, a dotyczących adresu zamieszkania, PESELu i NIP, numeru dowodu tożsamości, numeru rachunku bankowego, daty urodzenia.

Realizując wniosek Kancelaria Prezydenta RP przekazała, łącznie z powyższą decyzją płytę CD zawierającą nagrane kopie – skany wnioskowanych umów zlecenia oraz umów o dzieło z wyłączeniem danych osobowych stron umów będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej i niepełniącym funkcji publicznej, tj, imion i nazwisk osób, w zakresie umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji.

Dalej organ podał, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest konstytucyjnym prawem obywateli, które swoje dookreślenie znajduje w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prezydent RP oraz Kancelaria Prezydenta RP podlegają w pełni tym uregulowaniom i zapewniają obywatelom dostęp do informacji publicznej czyniąc to jednakże z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych ograniczeń w tej materii.

Następnie organ powołał art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z treści którego wynika, iż prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem każdego obywatela. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej, gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Powyższa regulacja znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa szczegółowe zasady i tryb oraz podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Dalej organ wskazał, że w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy zdefiniowano pojęcie informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Jednakże nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Prawo do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją. W prawie polskim nie ma zasady "dostępu do informacji za wszelką cenę". Dlatego też art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Normy wyrażone w tym postanowieniu konstytucyjnym znajdują odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy. Powołany przepis statuuje obowiązek, (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim przesłanki.

Organ podkreślił, że w takiej sytuacji, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 ustawy.

Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Podstawą mającą znaczenie ze względu na okoliczności niniejszej sprawy jest wskazane powyżej prawo do prywatności i wypływająca z niego ochrona danych osobowych tj. imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu.

Przenosząc wyżej zaprezentowaną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, że osoby fizyczne będące stronami umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne lub osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji. Wobec tego dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności.

W konkluzji organ podkreślił, że udostępnienie - w stosunku do wykonawców umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji - danych osobowych w postaci: imienia i nazwiska, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, umowy z nimi zostały nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy organ nie dysponuje oświadczeniem pochodzącym od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy.

W stosunku do decyzji, Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że judykatura składnia się w kierunku udostępniania danych dotyczących osób, z którymi podmiot dysponujący majątkiem publicznym zawiera umowy cywilnoprawne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 531/14) wskazuje się "Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć na wstępie, że - istotnie - w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA).

Przytoczony wyżej pogląd podziela także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm".

W kwestii ochrony prywatności wypowiedział się również Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12) potwierdził, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p."

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu decyzji, organ przytoczył argumenty jak w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Podkreślił, iż przenosząc wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że osoby fizyczne będące stronami umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne lub osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji. Konkluzja ta wynika z analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wyłączenia jawności w zakresie wnioskowanym,

Jednocześnie wnosiło o uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2016 r., a także zasądzenie od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podtrzymało argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla poparcia swojego stanowiska przytoczyło liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Prawo do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją.

W prawie polskim nie ma zasady "dostępu do informacji za wszelką cenę". Dlatego też art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Normy wyrażone w tym postanowieniu konstytucyjnym znajdują odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust.1 ustawy. Powołany przepis statuuje obowiązek, (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim przesłanki. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 ustawy.

Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ podtrzymał stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2015 r., poz. 782 ze zm.).

Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do informacji publicznej jest jednym z praw zagwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust 3).

Powyższa konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa szczegółowe zasady i tryb oraz podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej

W art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy zdefiniowano pojęcie informacjo publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych , w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Należy zgodzić się z organem, że nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego realizacja nie może ingerować w inne dobra chronione konstytucją, jak Prawo do wolności i ochrony prawnej zawarte w art. 31 konstytucji, zgodnie z którym wolność człowieka podlega ochronie prawnej (ust 1). Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje (ust 2). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (ust 3).

Jak również prawo do ochrony życia prywatnego zawarte z art. 47 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Art. 61 ust 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Norma ta znajduje odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust 2 ustawy, który statuuje ograniczenia dostępu do informacji ze względu na wskazane w nim przesłanki.

Przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej .Podstawę tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ustęp 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto, jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Niewątpliwie przesłankę prywatności osoby fizycznej, należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności i uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych

Ponadto wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Przypomnieć należy że problem relacji prawa do prywatności i ochrony danych osobowych był analizowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12, lex nr 1286307). Sąd Najwyższy wskazał w nim, że "do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych." W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważał czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym, narusza jej prawo do prywatności. Sąd Najwyższy przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono dostępu do danych osobowych osób, które z Kancelarią Prezydenta zawarły umowy cywilnoprawne, przy czym istota sporu sprowadza się do oceny, czy odmowa ta mogła dotyczyć imion i nazwisk tych osób.

Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że osoby te otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych. Wysokość tego wynagrodzenia została skarżącemu udostępniona. Podanie tego typu informacji, wbrew stanowisku organu, nie urzeczywistnia jednak w pełni kontroli społecznej nad ponoszonymi przez organ wydatkami. Skarżący otrzymał bowiem jedynie informację, jaka kwota środków publicznych, w jakim czasie i na jaki cel została wydatkowana. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest również i to, kto wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych otrzymał. Osoba, która przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej i ma przy tym również znaczenia, czy dana osoba przyjmuje takie zlecenie incydentalnie, czy też zawiera regularnie umowy z organem i jest ich większa ilość. Dopiero bowiem znając personalia takich osób możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi, lobbingowi.

Uznając, że w danych okolicznościach faktycznych ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, zasadnym jest zwrócenie uwagi na utrwalony w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami, (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z [...] marca 1996 r., [...], publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003 r., I PK 590/02, publ OSNP 2004/20/351). Uwzględnienie powyższych stanowisk, a także wskazanych wcześniej celów przemawiających za dostępnością imion i nazwisk osób zawierających umowy z podmiotami publicznymi i korzystającymi ze środków publicznych prowadzi do uznania, że stopień sensytywności tych danych pozwala, w okolicznościach sprawy, na ich ujawnienie, bez zagrożenia dla życia prywatnego, osobistego czy rodzinnego. Osoby, zawierające umowy cywilnoprawne z organami władzy publicznej, decydując się na skorzystanie z przywileju czerpania z zasobów publicznych, niewątpliwie powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe

W przedmiotowej sprawie , między stronami bezsporne jest , że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczy ona danych osobowych osób , które zawarły umowy cywilnoprawne z Kancelarią Prezydenta RP , z tym że Kancelaria Prezydenta odmówił jej udostępnienia z uwagi na treść art. 5 ust 2 ustawy, tj. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W tym miejscu przypomnieć należy, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) – pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04).

Taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Warto zaznaczyć, że próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną – i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu – zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Podkreślić należy, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19) przemawia zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, jak i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 951/14).

Sąd pragnie podkreślić, że ważąc zasady konstytucyjne, z jednej strony "prawo do informacji publicznej" z drugiej zaś "prawo do ochrony prywatności i wolności" należy jak najszerzej korzystać z całokształtu porządku prawne obowiązującego w państwie prawa. Tylko wówczas można prawidłowo dokonać wyważenia z jednej strony interesu obywatela , a z drugiej interesu społecznego

W rozpoznawanej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, 77 , 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał przepisy prawa, dokonał ich wykładni, przywołał orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, natomiast nie przeniósł ich prawidłowo na stan faktyczny sprawy niniejszej. Organ ograniczył się w istocie do ogólnikowego sformułowania, że podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z Kancelarią Prezydenta jest art. 5 ust 2 udip

Ponownie rozpatrując wniosek organ powinien szczegółowo omówić poszczególne umowy, czy też grupy umów i uzasadnić dlaczego ocenił, że istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci podania imienia i nazwiska w tych konkretnych przypadkach z uwagi na ochronę prywatności (art. 5 ust 2 uoip). Jak wynika z akt administracyjnych, nie wszystkie znajdujące się w wskazanym rejestrze umowy mają charakter techniczno-usługowy.

Ponadto podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji musi być zrozumiałe i przekonujące dla adresata, następnie zawierać wszelkie elementy opisane w art. 107 § 3 kpa, aby rozpoznający skargę Sąd, w oparciu o zebrany materiał dowodowy i jego uzasadnienie, pozwolił w pełni dokonać oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W konkluzji Sąd pragnie podkreślić, odnosząc się do kwestii zanonimizowania udostępnionych informacji, że w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach podmiotów publicznych, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.ip Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.