Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 64/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f,  art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] września 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożyło wniosek do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie informacji w zakresie:

- kalendarza spotkań Prezydenta RP w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. (do godziny 23:00) albo wymienienie każdego spotkania w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. poprzez wpisanie daty, godziny i osoby/osób z kim miało miejsce spotkanie,

- księgi wejść/wyjść do Kancelarii Prezydenta RP w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. (do godziny 23:00).

- księgi wejść/wyjść do Zespołu Rezydencji Prezydenta RP [...] w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. (do godziny 23:00).

Zwrócono się o przesłanie wskazanych informacji na podany adres e-mail.

Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z dnia [...] października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia poinformowała, że prowadzony kalendarz spotkań Prezydenta RP jest traktowany jako materiał wewnętrzny, roboczy i niewiążący. Kalendarz jest bowiem narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy, a umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Wskazano również, że kalendarz lub terminarz spotkań organu administracji publicznej należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną, bowiem nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy.

Mając na względzie drugą część zapytania, poinformowano wnioskodawcę, że Kancelaria nie prowadzi zestawień pozwalających na wymienienie każdego spotkania Prezydenta RP w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. poprzez podanie daty, godziny i osoby/osób z kim miało miejsce spotkanie, w związku z tym nie znajduje się w posiadaniu informacji publicznej w brzmieniu wskazanym w przedmiotowym wniosku. Nadto informacje o oficjalnych spotkaniach Prezydenta RP, w tym we wnioskowanym okresie, znajdują się na stronie Prezydenta RP pod adresem: http://www.prezydent.pl/aktualności/kalendarz/ będąc tym samym publicznie dostępnymi informacjami. Wymieniając przykładowe spotkania Prezydenta RP podano, że przedstawienie bardziej szczegółowych informacji dotyczących osoby/osób z którymi miało miejsce spotkanie - o ile w ogóle wytworzenie takiego zestawienia będzie możliwe - stanowi informację publiczną przetworzoną. Tytułem przykładu wskazano, że w dniu [...] września 2017 r., podczas drugiego dnia wizyty w USA, Prezydent [...] spotkał się m.in. z przedstawicielami amerykańskich equity firms, Sekretarzem Generalnym OZN A. G., przedstawicielami Polonii. Wytworzenie zestawienia obejmującego pełną listę uczestników spotkań, tam gdzie będzie to możliwe, będzie wymagać podjęcia szeregu czynności, w tym analitycznych, w co najmniej kilku biurach Kancelarii Prezydenta RP oraz z wysokim prawdopodobieństwem również zasięgnięcia informacji u innych podmiotów zaangażowanych w ww. wizytę.

Wobec powyższego, przy założeniu, że wnioskodawca podtrzymuje żądanie udostępnienia tej informacji o spotkaniach w zakresie przekraczającym dane o osobach w nich uczestniczących dostępne publicznie, Kancelaria Prezydenta RP zwróciła się do wnioskodawcy o informację w tym przedmiocie oraz wskazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tych danych - w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Jednocześnie Kancelaria Prezydenta RP przedłużyła termin rozpoznania wniosku w powyższym zakresie - do dnia [...] listopada 2017 r.

Odnosząc się do trzeciej części wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] września 2017 r. Kancelaria poinformowała, iż rejestry wejść i wyjść do siedziby Kancelarii Prezydenta RP oraz Rezydencji Prezydenta RP [...] nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.), dalej jako "u.i.d.p.", bowiem jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, rejestr wejść i wyjść nie jest rejestrem w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f u.d.i.p., jak również nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie odpowiada zawartej w tym przepisie definicji. Prowadzone w obiektach zarządzanych przez Kancelarię księgi wejść i wyjść tworzone są w celu zapewnienia bezpieczeństwa w określonym miejscu lub obiekcie. Wykaz wejść do siedziby Kancelarii Prezydenta RP oraz Rezydencji Prezydenta RP [...] nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w tych budynkach. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania Prezydenta RP i jako taki nie zawiera informacji publicznej.

Następnie, Kancelaria Prezydenta RP w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zawiadomiła wnioskodawcę, że wobec braku odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] października 2017 r. do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., Kancelaria Prezydenta RP wezwała wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej Kancelaria Prezydenta RP poinformowała wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawiła wniosek w odnośnej części bez rozpoznania.

W dniu [...] stycznia 2018 r. do Kancelarii Prezydenta RP wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP w zakresie udostępniania informacji w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2017 r.

Zarzucając organowi naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

b) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim podmiot zobowiązany winien udostępnić informację publiczną, w czternastodniowym terminie, o którym mowa w tym przepisie;

c) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c oraz f u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż informacja wnioskowana nie jest informacją publiczną,

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r., stwierdzenie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło m.in., że w świetle przepisów u.d.i.p. nie istnieje kategoria "dokumentów wewnętrznych", które nie podlegałyby udostępnieniu, ze względu na swój charakter, co wynika wprost z brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Fakt, że judykatura wypracowała - powielaną wielokrotnie - koncepcję "dokumentu wewnętrznego", nie oznacza, iż strona skarżąca zrezygnuje z dążenia do zakorzenienia się w orzecznictwie sądów administracyjnych prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.d.i.p.

Stowarzyszenie poniosło również, że organ publikuje na swych stronach internetowych wybrane informacje dotyczące kalendarza spotkań Prezydenta RP. Nie ma zatem powodów, dla których dokument bazowy zawierający kompletne informacje o spotkaniach Prezydenta RP nie miałby zostać mu udostępniony.

Zdaniem Stowarzyszenia, stwierdzenie organu, że nie prowadzi zestawień pozwalających na wymienienie każdego spotkania Prezydenta RP w okresie, którego dotyczył wniosek, należy uznać za niewiarygodne. Ponadto, skoro w ocenie organu wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, powinien wydać decyzję odmowną, co uzasadnia niniejszą skargę na bezczynność.

W odniesieniu do wnioskowanych książek wejść i wyjść Stowarzyszenie wskazało, że organ popadł w sprzeczność, bowiem nie sposób przyjąć, że zapewnianie porządku na terenie siedzib organu nie jest związane z wykonywaniem funkcji publicznych. Ponadto, kontrola społeczna, której sprawowaniu ma służyć ustawa o dostępie do informacji publicznej, wymaga posiadania wiedzy o kontaktach osób piastujących funkcje publiczne.

Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż strona skarżąca, opisując w skardze przebieg postępowania, pominęła wezwania organu i podstawę pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wskazując jedynie odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2018r.

Przytaczając stanowisko judykatury, organ ponownie wskazał, że żądany przez stronę skarżącą kalendarz spotkań Prezydenta RP, czy też żądane księgi wejść/wyjść do Kancelarii Prezydenta RP oraz do Zespołu Rezydencji Prezydenta RP [...], nie stanowią informacji publicznej w świetle u.d.i.p.

Odnośnie części żądania wniosku - wymienienia każdego spotkania Prezydenta RP we wskazanym czasie - organ zaznaczył, że udzielił odpowiedzi na wniosek, a sprawę pozostawił bez rozpoznania jedynie w zakresie wymagającym przetworzenia informacji o bardziej szczegółowych danych dotyczących osoby/osób, z którymi miały miejsce spotkania. Pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania było zaś konsekwencją braku złożenia podpisanego (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ww. zakresie, co zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. uniemożliwiało dalsze jego procedowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zatem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jednakże przedmiot wniosku w zakresie: kalendarza spotkań Prezydenta RP w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. (do godziny 23:00) oraz księgi wejść/wyjść do Kancelarii Prezydenta RP oraz do Zespołu Rezydencji Prezydenta RP [...] w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. (do godziny 23:00) - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem, które podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym, kalendarz spotkań jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy organu, a umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 574/14, oraz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 811/15, publ. CBOSA). Kalendarze spotkań nie mogą więc stanowić wiarygodnego źródła informacji o rzeczywiście odbytych spotkaniach Prezydenta RP. Kalendarz lub terminarz spotkań organu administracji publicznej należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną, gdyż nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy, a w konsekwencji nie jest nośnikiem informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1206/15; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1504/15; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1158/15; publ. CBOSA).

Z kolei wykaz wejść i wyjść do siedziby Kancelarii Prezydenta RP oraz Zespołu Rezydencji Prezydenta RP [...] nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących, w celu zachowania bezpieczeństwa w tych budynkach. Rejestr wejść do tych obiektów jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się więc do publicznej sfery działania Prezydenta RP i jako taki nie zawiera informacji publicznej.

Również i w tym zakresie Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., zgodnie z którą księga wejść i wyjść do budynku nie jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych, ponieważ jest to nośnik zawierający informację sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku, ma charakter wewnętrzny, czysto techniczny, pomocniczo służy do zarządzania budynkiem, nie jest przy tym tworzony w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku. W istocie księga wejść i wyjść do budynku służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednakże kierunków działania organu (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15; publ. CBOSA).

Odnośnie zakwalifikowania kalendarza spotkań oraz księgi wejść i wyjść na gruncie u.d.i.p. warto powołać również wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 598/16 (publ. CBOSA), który dotyczył wprawdzie skargi na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, ale jednak w pełni znajduje odniesienie do niniejszej sprawy. W wyroku tym Sąd dokonał podsumowania poglądów orzecznictwa w analizowanej kwestii i stwierdził: "Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministra Spraw Zagranicznych i jako taki nie zawiera informacji publicznej (przykładowo wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14). Podobnie żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Spraw Zagranicznych za okres od dnia [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kalendarz (terminarz) spotkań jest bowiem narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia w istocie nie pozwala na potwierdzenie zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. CBOSA) wyraził pogląd, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. W ocenie Sądu, żądany kalendarz służy wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nie przesądza o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2914/13 z dnia 13 czerwca 2014r.; wyroki WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 582/14 z dnia 4 lutego 2015 r., II SAB/Wa 588/14 z dnia 27 stycznia 2015 r., II SAB/Wa 564/14 z dnia 12 stycznia 2015 r. - publ. CBOSA)".

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organu, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja w postaci kalendarza spotkań Prezydenta RP oraz księgi wejść/wyjść do siedziby Kancelarii Prezydenta RP i księgi wejść/wyjść do Zespołu Rezydencji Prezydenta RP [...], nie stanowi informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że o powyższym stanowisku organ prawidłowo poinformował Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] października 2017 r.

Odnośnie natomiast tej części wniosku, która dotyczy "wymienienia każdego spotkania Prezydenta RP w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. poprzez wpisanie daty, godziny i osoby/osób z kim miało miejsce spotkanie (do godz. 23:00)", stwierdzić należy, iż organ trafnie uznał, że ww. informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacja na temat spotkań Prezydenta RP, odbywanych w ramach wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, stanowi informację publiczną.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. organ wskazał, że nie posiada informacji publicznej w brzmieniu wskazanym we wniosku, podając jednocześnie, że informacje o oficjalnych spotkaniach Prezydenta RP, w tym we wnioskowanym okresie, znajdują się na stronie internetowej Prezydenta RP, a zatem są publicznie dostępnymi informacjami. Organ powołał przykładowo te informacje. Jedynie w zakresie dotyczącym bardziej szczegółowych informacji o osobach, z którymi miały miejsce spotkania, organ uznał, że jest to informacja publiczna przetworzona i w ww. piśmie wezwał Stowarzyszenie - w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej odpowiedzi - do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wobec braku reakcji ze strony Stowarzyszenia na powyższe wezwanie, stwierdzając przesłanki do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał Stowarzyszenie do złożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, podpisanego (elektronicznie lub własnoręcznie) wniosku przez osoby upoważnione do reprezentacji Stowarzyszenia - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Jakkolwiek poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje kwestia, czy organ miał podstawy do uznania żądania wniosku w ww. zakresie za informację publiczną przetworzoną, to uprawdopodobniony przez organ (w nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy) zamiar wydania decyzji odmownej z tego powodu, pozwalał na zastosowanie przepisów k.p.a. - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do złożonego wniosku oraz do konsekwencji nieuzupełnienia jego braków formalnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 873/15, publ. CBOSA). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (pub. j.w.) "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Analogiczny pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, wyraził NSA również w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17 (publ. j.w.).

W niniejszej sprawie kluczowe jest to, że skarżące Stowarzyszenie nie udzieliło jakiejkolwiek odpowiedzi na wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, nie uzupełniło też braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie, co skutkowało zastosowaniem instytucji przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że organ wyczerpał obowiązki informacyjne w sytuacji, gdy wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku, a w wezwaniu wskazał przewidziany ustawą termin dla dokonania tej czynności i prawidłowo pouczył o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania.

Wobec niedopełnienia przez skarżące Stowarzyszenie 7-dniowego terminu do uzupełnienia wniosku, wniosek w omawianym zakresie pozostał bez rozpoznania, co zostało zakomunikowane stronie skarżącej pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Nie można zatem czynić skutecznie organowi zarzutu, że w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie pozwala na wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka, jak już wyżej wskazano, byłaby dotknięta sankcją nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta RP podlegała oddaleniu. Sąd nie mógł bowiem zobowiązać organu do rozpoznania wniosku informacyjnego w ww. zakresie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co organ mógłby uczynić poprzez udostępnienie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania. Stowarzyszenie bowiem ani nie wykazało w zakreślonym terminie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującej udostępnienie ww. informacji, która została zakwalifikowana przez organ jako informacja publiczna przetworzona, ani nie uzupełniło braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. warunkującego wydanie odmownej decyzji administracyjnej.

Skarga podlegała oddaleniu również w odniesieniu do pozostałej części wniosku, bowiem jak już wyżej wywiedziono, żądana informacja - w postaci kalendarza spotkań Prezydenta RP oraz księgi wejść/wyjść do siedziby Kancelarii Prezydenta RP oraz do Zespołu Rezydencji Prezydenta RP [...] - nie stanowi informacji publicznej przetworzonej.

Końcowo wskazać należy, iż brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p., który dotyczy projektowania aktów normatywnych, czy też art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c u.d.i.p., który dotyczy sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych. Wskazywane w zarzutach skargi przepisy prawa nie mają związku ze skargą, której przedmiotem jest załatwienie sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kalendarza i listy spotkań Prezydenta RP oraz księgi wejść i wyjść.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.