Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 379/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 189f
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska -Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.4141.15.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 lutego 2022 r., nr 4013.3.0006.1.2022; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego – P. M. kwotę 4117 (cztery tysiące sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 marca 2022 r., nr SKO.4141.15.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 lutego 2022 r., nr 4013.3.0006.1.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] o pow. 2,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 5 sierpnia 2021 r. do 27 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), dalej u.p.d. oraz załącznika do uchwały Nr X/360/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 5 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2019 r., poz. 3694 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

5 sierpnia 2021 r., 17 sierpnia 2021 r., 15 września 2021 r. oraz 6 października 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Ł. przeprowadzili kontrole w terenie, w wyniku których stwierdzono, że w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], [...]) na elewacji posesji nr [...] znajdują się m.in. jednostki zewnętrzne klimatyzacji o wymiarach:

- jednostka zlokalizowana przy sklepie spożywczym "A" po prawej stronie o wymiarach 0,66 m x 0,26 m, tj. o powierzchni 0,17 m2 oraz

- jednostka zlokalizowana przy sklepie spożywczym "A" po lewej o wymiarach 0,66 m x 0,26 m, tj. o powierzchni 0,17 m2.

Zawiadomieniem z 16 września 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął z urzędu wobec P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A P. M. przy ul. [...] postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania dwóch jednostek zewnętrznych klimatyzacji bez zezwolenia zarządcy drogi.

23 września 2021 r. do organu wpłynęło pismo P. M., w którym wniósł o wyrażenie zgody na pozostawienie dwóch wiszących jednostek zewnętrznych klimatyzacji i naliczenie opłaty z tego tytułu. Podał, że lokal, w którym prowadzi sklep ogólnospożywczy przejął wraz z wiszącymi już jednostkami klimatyzacji, które są niezbędne do prowadzenia działalności. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie prośby lub ewentualnie wskazanie innego miejsca, gdzie urządzenia mogą zostać zamontowane.

Decyzją z 6 października 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił P. M. na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch jednostek zewnętrznych klimatyzacji na elewacji budynku w pasie drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...].

Zawiadomieniem z 6 października 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...]

poprzez usunięcie dwóch jednostek zewnętrznych klimatyzacji pozostających w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

27 stycznia 2022 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Ł. przeprowadzili kontrolę w terenie, w wyniku której stwierdzono, że w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na elewacji posesji nr [...] nadal pozostają dwie jednostki zewnętrzne klimatyzacji o wskazanych powyżej wymiarach.

Decyzją z 1 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na P. M. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10 560 zł.

Od powyższej decyzji P. M. złożył odwołanie, w którym wnosząc o umorzenie należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej podniósł, że zainstalowane na elewacji zewnętrznej budynku przy ul. [...] w Ł. klimatyzatory przejął wraz z lokalem, w którym od 2015 prowadzi działalność gospodarczą. Podał, że po otrzymaniu nakazu zdemontowania urządzeń podjął działania w celu ich przeniesienia. Z uwagi jednak na pandemię i utrudniony dostęp do urzędu oczekuje na akceptację usytuowania urządzeń w innym miejscu ze strony [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazał, że z powodu zamknięcia ruchu drogowego i wyludnienia okolicznych kamieniec obecnie znajduje się bardzo trudnej sytuacji finansowej, a wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, która stanowi jego główne źródło dochodu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrozumiałość ze strony organu, ponieważ, jak podał nie uchyla się od nałożonego obowiązku, planuje przeniesienie urządzeń, a w dalszej perspektywie wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz odrestaurowanie elewacji zewnętrznej budynku.

Wskazaną na wstępie decyzją z 17 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, przy czym zgodnie z ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt1-3.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Umieszczenie w pasie drogowym klimatyzatorów w pełni uzasadnia bowiem przyjęcie, że doszło zajęcia pasa drogowego przez umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., na co wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. W konsekwencji umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bez przedmiotowego zezwolenia stanowi delikt administracyjny uzasadniający wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Zdaniem Kolegium nałożona przez organ pierwszej instancji kara pieniężna została w ustalona w sposób właściwy, zarówno w odniesieniu do przyjętego przez organ okresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (organ jako moment od którego naliczył karę przyjął dzień, w którym po raz pierwszy została dokonana kontrola, która wykazała zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), jak również w odniesieniu do zajętej powierzchni pasa drogowego.

W art. 189a § 1 k.p.a. ustawodawca zastrzegł, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Jednakże w § 2 tego przepisu wymieniono wyłączenia spod tej regulacji. W przypadku bowiem uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.

Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są np. kary za zajęcie pasa drogowego wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie, tj. zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu.

W u.d.p. uregulowano przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego, nie określono jednak przypadków ani warunków odstąpienia od jej nałożenia, dlatego od 1 czerwca 2017 r. organy nakładając karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zobowiązane do stosowania art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1).

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie wystąpiły bowiem przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Niedopuszczalność przewidzianej w tym przepisie możliwości odstąpienia od nałożeniu kary pieniężnej wynika jednak przede wszystkim z faktu, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1, wymagająca dla zastosowania tej instytucji zaprzestania naruszeń prawa przez podmiot dopuszczający się deliktu administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niezależnie od podjętych przez skarżącego działań mających na celu przeniesienie klimatyzatorów w inne miejsce nadal są one usytuowane w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Co więcej, zarządca drogi po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił wydania takiego zezwolenia, co w świetle art. 189f k.p.a. wyklucza odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Reasumując Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji miał nie tylko prawo ale i obowiązek nałożyć na skarżącego administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ulgi natomiast w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych oraz przesłanki ich stosowania zostały unormowane w art. 189k k.p.a. Wymaga to jednak od skarżącego złożenia odrębnego wniosku, a przesłanką jego dopuszczalności będzie okoliczność nałożenia kary pieniężnej ostateczną decyzją.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. z 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący nie był osobą, która faktycznie umieściła w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a wiec to nie na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wobec powyższego to nie skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia, a więc na skarżącego nie mogła zostać nałożona kara co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4-5 w zw. z art. 40 ust. 10 u.d.p. oraz w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 4 u.d.p. w zw. z załącznikiem do uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem ochroną dróg poprzez zawyżenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego: z uwagi na nieprawidłowe określenie liczby m2 powierzchni zajętego pasa drogowego, tj. określenie że skarżący zajął 2 m2 pasa drogowego, podczas gdy zajął co najwyżej 1 m2 pasa drogowego (0,34 m2) i nieprawidłowe ustalenie stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, tj. ustalenie stawki 3 zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, zamiast prawidłowej stawki 15 zł za każdy rok zajęcia pasa drogowego (proporcjonalnie do ilości dni w przypadku zajęcia krótszego niż 1 rok), będące efektem nieprawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego zajęcia jako zajęcia na zasadzie wyłączności, podczas gdy umieszczenie klimatyzatorów w pasie drogowym stanowi zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim (nad nim) urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

naruszenie przepisów postępowania, tj.;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia niniejszego postępowania w całości, w sytuacji gdy skarżący nie był osobą, która faktycznie umieściła w pasie drogowym klimatyzatory, a wiec to nie na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wobec czego skarżący nie zajął pasa drogowego bez zezwolenia, a więc na skarżącego nie mogła zostać nałożona kara z tego tytułu, a tym samym skarżący nie był stroną niniejszego postępowania, a całe postępowanie było bezprzedmiotowe;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a także brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem istotnych dla sprawy okoliczności, że skarżący zajął 2 m2 pasa drogowego, podczas gdy zajął co najwyżej 1 m 2 pasa drogowego (0,34 m2) oraz że przedmiotowe zajęcie było zajęciem na zasadzie wyłączności, podczas gdy umieszczenie klimatyzatorów w pasie drogowym stanowi zajęcie przez umieszczenie w nim (nad nim) urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, tj. ustalenia stawki 3 zł za każdy dzień zajęcia, zamiast prawidłowej stawki 15 zł za każdy rok zajęcia (proporcjonalnie do ilości dni w przypadku zajęcia krótszego niż 1 rok);

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a SKO powinno umorzyć postępowanie I instancji w całości, ewentualnie orzec co do istoty sprawy poprzez ustalenie prawidłowej (zmniejszenie) nałożonej na skarżącego kary pieniężnej ewentualnie SKO powinno uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania w całości, jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej ponad kwotę 144 zł oraz uchylenie decyzji Prezydenta w całości, a przynajmniej ww. części. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci:

- umowy najmu lokalu użytkowego nr [...] położonego przy ul. [...] w Ł., z 24 października 2016 r. zawartej przez skarżącego z Zarządem Lokali Miejskich w Ł. na okoliczność tego, że lokal, na elewacji którego są zamontowane klimatyzatory skarżący wynajmuje od Miasta Łodzi (Zarządu Lokali Miejskich w Ł.) i przejął ww. lokal w posiadanie z już zamontowanymi klimatyzatorami, a w konsekwencji, że skarżący nie był tą osobą, która faktycznie umieściła w pasie drogowym klimatyzatory, a więc to nie na skarżącym spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wobec czego skarżący nie zajął pasa drogowego bez zezwolenia, a więc na skarżącego nie mogła zostać nałożona kara i tym samym skarżący nie był stroną niniejszego postępowania, a całe postępowanie było bezprzedmiotowe;

- uchwały nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 5886) wraz z załącznikiem na okoliczności tego, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły stawkę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, tj. stawkę 3 zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, zamiast prawidłowej stawki 15 zł za każdy rok zajęcia pasa drogowego (proporcjonalnie do ilości dni w przypadku zajęcia krótszego niż 1 rok), przez co zawyżyły nałożoną karę pieniężną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie Kolegium wskazało, że to skarżący bez zezwolenia zarządcy drogi zajął pas drogowy. Niezależnie bowiem od twierdzeń podnoszonych w toku postępowania sądowadministracyjnego, że skarżący przejął lokal z już zainstalowanymi klimatyzatorami, ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej 17 sierpnia 2021 r. jednostki zewnętrzne instalacji klimatyzacyjnej (chłodniczej) zostały zainstalowane przez skarżącego, który sam potwierdził to w piśmie, które wpłynęło do organu 13 września 2021 r. Okoliczność, że skarżący wymienił wcześniej umieszczone na elewacji budynku jednostki zewnętrzne instalacji klimatyzacyjnej nie ma znaczenia dla ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia. Nie usprawiedliwia również skarżącego podnoszony ww. piśmie argument, iż w protokole zdawczo-odbiorczym towarzyszącym zawarciu umowy najmu lokalu, w związku z funkcjonowaniem którego zainstalowane zostały klimatyzatory nie znalazła się informacja, że zostały umieszczone bez wymaganego prawem zezwolenia. Przewidziana w art. 40 u.d.p. instytucja zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wynikające z jego wydania uprawnienie do zajęcia tego pasa mają charakter skonkretyzowany zarówno w odniesieniu do okoliczności tego zajęcia, jak i podmiotu uprawnionego do zajęcia pasa drogowego. Zakładając zatem nawet wcześniejsze zainstalowanie na elewacji posesji nr [...] przy ul. [...] jednostek zewnętrznych klimatyzatorów to fakt ich demontażu oraz zainstalowanie przez skarżącego nowych jednostek czyni go adresatem obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego i tym samym stroną postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Z przedstawionej natomiast przez skarżącego w załączeniu do skargi umowy o najem lokalu użytkowego z 24 października 2016 r. nie wynika, że na elewacji budynku były zainstalowane jednostki zewnętrzne klimatyzacji. Nie dowodzi ona zatem, że skarżący wynajął lokal z zainstalowanymi na elewacji budynku klimatyzatorami. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z 25 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że uchwałą nr 3/2019 z dnia 18 kwietnia 2019 r. właściciele lokali należący do Wspólnoty upoważnili Zarząd Wspólnoty do podpisania ze skarżącym umowy najmu fragmentu elewacji pod montaż klimatyzatorów, w warunkach której miały znaleźć się ustalenia dotyczące szczegółów ich montażu. Zważywszy na miejsce lokalizacji klimatyzatorów (tj. elewacja budynku przy ul. [...]) skarżący winien był podjąć kroki gwarantujące zgodność jego działań z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy wymagającymi dla tego rodzaju działań zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym skarżący jest stroną postępowania oraz adresatem wydanej decyzji. W konsekwencji powyższego za nieuzasadniony uznać należy zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Kolegium podtrzymało również stanowisko, że powierzchnia zajętego pasa, tj. 2 m2 została prawidłowo ustalona. Z ustaleń dokonanych w toku kontroli wynika, że w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji nr [...] zainstalowane zostały dwie jednostki zewnętrzne klimatyzacji, każda o powierzchni 0,17 m2. Umieszczenie każdej z nich należało zatem uznać za odrębne zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 10 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut, że zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim jednostek zewnętrznych klimatyzacji zakwalifikowane powinno zostać jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 1 pkt 4 u.d.p. Kolegium przyznało, że w uzasadnieniu decyzji jest niespójność, tj. w jednym fragmencie mowa jest o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) jako spełniającego desygnat zajęcia bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego polegającego na umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy), natomiast zastosowana - i przesądzająca bezpośrednio o treści rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie - stawka dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 1 ustawy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 4 to jednak w ocenie Kolegium nie ma podstaw do kwalifikowania zajęcia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w nim jednostek zewnętrznych klimatyzacji jako umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi, że wobec braku zdefiniowania na gruncie ustawy pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", sięgnąć należy do regulacji zawartych w innych aktach normatywnych, w których ustawodawca posłużył się tym lub bliskoznacznym pojęciem. W tym zakresie najczęściej przywoływaną i stanowiącą punkt odniesienia dla wykładni pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), która w art. 143 ust. 2 wskazuje na zakres przedmiotowy terminu budowa urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z nim przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć należy budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zastosowanie powyższej regulacji w celu określenia zakresu desygnatów terminu urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na potrzeby stosowania art. 40 ust. 1 pkt 2 u.d.p. nakazywałoby przyjąć, iż urządzeniami tymi są wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Nie ulega wątpliwości, że zewnętrzne jednostki klimatyzacji (stanowiące element instalacji klimatyzacyjnej służącej poprawie komfortu osób znajdujących się w pomieszczeniach, w których instalacja ta funkcjonuje) nie należą do żadnej z kategorii urządzeń wymienionych w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nie są urządzeniami wodociągowymi, kanalizacyjnymi, ciepłowniczymi, elektrycznymi, gazowymi ani telekomunikacyjnymi). Nie uzasadnia odmiennego poglądu eksponowany w uzasadnieniu skargi fakt, iż jednostki zewnętrzne klimatyzacji są urządzeniami. Umieszczenie w pasie drogowym obiektu będącego urządzeniem nie oznacza automatycznie, że ma być kwalifikowany jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 1 pkt 2 u.d.p.

W rezultacie, zdaniem Kolegium przyjąć należało, że wobec niekwestionowanego uznania faktu umieszczenia w pasie drogowym jednostek zewnętrznych klimatyzacji za zajęcie pasa drogowego oraz braku uzasadnienia dla zakwalifikowania go jako zajęcie w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w świetle art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 uzasadnionym było przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 1 pkt 1-3 ustawy i nałożyć związaną z taką kwalifikacją karę pieniężną.

Kolegium nadmieniło również, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 6 października 2021 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na prawach wyłączności dla umieszczenia dwóch jednostek zewnętrznych klimatyzacji na elewacji budynku, która nie została przez skarżącego zakwestionowana i jest ostateczna.

11 sierpnia 2022 r. w odpowiedzi na wezwanie sądu do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z 9 sierpnia 2022 r., w którym podał, że w celu usunięcia (przeniesienia) jednostek klimatyzacji znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji nr [...] skarżący podjął szereg czynności. Pismem z 23 września 2021 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o wyrażenie zgody na montaż klimatyzatorów w bramie ww. posesji. W piśmie z 30 września 2021 r. stanowiącym odpowiedź na powyższe pismo [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. wstępnie dopuścił umieszczenie jednostek zewnętrznych klimatyzacji w bramie posesji nr [...] przy ul. [...] wskazując na warunek, który powinien być zachowany i konieczność przedłożenia projektu w celu jego akceptacji. W piśmie z 21 grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z 5 listopada 2021 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł.. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z 30 września 2021 r. Pismem z 15 lutego 2022 r. skarżący wystąpił do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej posesji nr [...] przy ul. [...] o wyrażenie zgody na montaż klimatyzatorów w bramie ww. posesji. W odpowiedzi natomiast na pisma skarżącego z 20 stycznia 2022 r. i 15 lutego 2022 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. w piśmie z 10 marca 2022 r. pozytywnie zaopiniował projekt montażu jednostek klimatyzacji w bramie posesji podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że 8 kwietnia 2022 r. skarżący zlecił przeniesienie klimatyzatorów, natomiast decyzją z 14 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego przy ul. [...] wskazując, że przeprowadzona 19 maja 2022 r. kontrola w terenie wykazała, że przedmiotowe klimatyzatory zostały usunięte.

Zdaniem pełnomocnika podjęte przez skarżącego działania, niezależnie od podniesionych zarzutów dotyczących nieprawidłowości obciążenia karą pieniężną wskazują, że skarżący ostatecznie zaprzestał i przez cały ten czas zmierzał do zaprzestania naruszania prawa, co w połączniu ze znikomą wagą naruszenia winno skutkować odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Podejmowane przez skarżącego czynności winny zostać także wzięte pod uwagę przy wymiarze nałożonej kary, jako okoliczności wpływające na jej zmniejszenie, o których mowa w art. 189d k.p.a. Pełnomocnik podkreślił, że waga naruszenia nie była znaczna, a okoliczności wskazywały na brak zawinienia skarżącego, nie dopuszczał się tego rodzaju naruszeń w przeszłości i nie był za nie karany, nie uzyskał też żadnej korzyści z tego tytułu, wręcz przeciwnie poniósł z tego tytułu znaczne koszty, a przede wszystkim podjął dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia (art. 189d pkt 5 k.p.a.). W załączeniu pełnomocnik przedstawił: kopie pism [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z 30 września 2021 r., 21 grudnia 2021 r. i 10 marca 2022 r.; kopię pism skarżącego z 15 lutego 2022 r. skierowane do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. wraz z załącznikami graficznymi i Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ł. oraz kopie pisma Zarząd Wspólnoty z 6 kwietnia 2022 r., faktury za przeniesienie klimatyzatorów z 8 kwietnia 2022 r. i decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 14 czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania mianowicie art.7,77 § 1,80,107 § 3 i 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu P. M. kary pieniężnej w wysokości 10560 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] (działka ewidencyjna nr 534/13) o powierzchni 2 m2 w okresie od 5 sierpnia 2021r. do 27 stycznia 2022r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 470), dalej u.d.p.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W art. 39 u.d.p. ustawodawca wprowadził generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1).

Wyjątek od tej zasady został uregulowany w art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Opłatę, o której mowa w ust. 3 ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 zd. pierwsze u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z treści przepisu art.40 uts.12 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zatem: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, Lex nr 2748295).

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie od 5 sierpnia 2021r. do 27 stycznia 2022r. P. M. samowolnie zajął pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] na wysokości posesji nr [...] (działka nr [...] obręb [...]). Zajęcie to polegało na umieszczeniu na elewacji budynku przy ul. [...] dwóch klimatyzatorów. Oba klimatyzatory znajdowały się w pasie drogowym ul. [...]. Posesja przy ul. [...] znajduje się na działce nr [...] która jest drogą powiatową a więc oba klimatyzatory znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] w rozumieniu art.4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021r. poz.1376 ze zm.).

Organy administracji trafnie przyjęły okres zajęcia pasa drogowego przez skarżącego (od 5 sierpnia 2021r. do 27 stycznia 2022r.). W dniach 5 sierpnia 2021r. i 27 stycznia 2022r. miały bowiem miejsce kontrole przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu, który stwierdziły istnienie dwóch klimatyzatorów na elewacji budynku przy ul. [...]. W międzyczasie miały miejsce jeszcze trzy kontrole pracowników ZDiT, które także potwierdziły, że dwa klimatyzatory znajdowały się na elewacji budynku (w dniach 17 sierpnia, 15 września i 6 października 2021r.). Okres zajęcia pasa drogowego nie był kwestionowany przez skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, że to skarżący zajął pas drogowy gdyż to jego klimatyzatory znajdowały się na elewacji budynku przy ul. [...]. Okolicznością niesporną jest również fakt, że P. M. nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organy administracji słusznie również określiły powierzchnię zajętego pasa drogowego (2 m2). Powierzchnia każdego z klimatyzatorów wyniosła bowiem 0,17 m2 zaś w myśl art.40 ust.10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2. Każdy z klimatyzatorów został umieszczony w odrębnym miejscu (po obu stronach wejścia do sklepu skarżącego) a więc miały miejsce dwa odrębne zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że powierzchnia zajętego pasa drogowego to 2 m2 (1m2 x 2). Sąd nie podzielił poglądu skarżącego przedstawionego w skardze, że powinno zsumować się powierzchnie obu klimatyzatorów (2 x 0,17 m2 = 0,34 m2) i wymierzyć karę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego a nie za 2 m2. Umieszczenie każdego z klimatyzatorów na elewacji budynku jest odrębnym zajęciem pasa drogowego i powinno się wymierzyć karę za każde zajęcie pasa czyli za 2 m2 ( 2 x 1 m2). Zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Organy administracji trafnie również obliczyły wysokość kary pieniężnej w oparciu o stawki przewidziane za zajęcie pasa drogowego w celu określonym w art.40 ust.2 pkt 4 u.d.p. a nie w oparciu o stawki przewidziane za zajęcie pasa w celu o którym mowa w art.40 ust.2 pkt 2 u.d.p. Należy zaznaczyć, że stawki w razie zajęcia pasa w celu określonym w tym ostatnim przepisie są pobierane za rok zajęcia pasa i są niższe od opłat za zajęcia pasa w celu o którym mowa w art.40 ust.2 pkt 4 u.d.p. (pobiera je się za każdy 1 m2 zajęcia pasa i za każdy dzień zajęcia pasa).

Zewnętrzne jednostki klimatyzacji nie są bowiem urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art.40 ust.2 pkt 2 u.d.p. Definicja takich urządzeń nie została określona w ustawie o drogach publicznych. W związku z czym należy się odwołać do przepisu art.143 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2021r. poz.1899 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu urządzenia infrastruktury technicznej to wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Klimatyzatory nie należą do żadnej kategorii wymienionych urządzeń. W szczególności nie można ich zakwalifikować jako urządzenia ciepłownicze gdyż jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 19 października 2022r. sklep P. M. jest ogrzewany piecem gazowym zaś klimatyzacja ma jedynie poprawić cyrkulację powietrza w sklepie. Klimatyzatorów nie można zatem potraktować jako urządzeń ciepłowniczych.

Przy określeniu urządzeń infrastruktury technicznej należy się również odwołać do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz.430 ze zm.). Zgodnie z treścią § 140 uust.2 wymienionego rozporządzenia infrastrukturą techniczną niezwiązaną z drogą stanowią w szczególności:

1) urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji;

2) urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu lub energii elektrycznej, w tym elementy sieci elektroenergetycznej, gazowej, ciepłowniczej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz elementy sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej niesłużące odwodnieniu drogi;

3) urządzenia wodnych melioracji;

4) urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia;

5) ciągi transportowe.

Urządzenia wymienione w cytowanym przepisie nie są określone wyczerpująco lecz wspólną ich cechą jest to, że mają one zapewnić społeczeństwu pewne usługi o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszcza się je na okresy wieloletnie. Można uznać, że zapewniają one media społeczeństwu. W związku z czym stawki za zajęcie pasa drogowego przez te urządzenia są niższe. Zewnętrznych jednostek klimatyzacji zainstalowanych na elewacji budynku przy ul. [...] nie można zakwalifikować do żadnej kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Organy administracji słusznie obliczyły wysokość kary w oparciu o stawki przewidziane dla przypadków zajęcia pasa drogowego w celach określonych w art.40 usrt.2 pkt 4 u.d.p. Dokładne wyliczenie wysokości tej kary znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i nie było ono kwestionowane przez skarżącego.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że skarżący nie zajął pasa drogowego na zasadzie wyłączności i nie doszło do powszechnego wyłączenia dostępu do pasa drogowego gdyż klimatyzatory były umieszczone na pewnej wysokości. W związku z czym, w ocenie skarżącego, chodnik pod klimatyzatorami był powszechnie dostępny dla przechodniów i mogły na nim parkować samochody.

Należy zaznaczyć, że pas drogowy to zarówno grunt jak również przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W niniejszej sprawie zajecie pasa drogowego dotyczyło przestrzeni nad powierzchnią gruntu (klimatyzatory umieszczono na wysokości około 3,5 – 4 metrów nad chodnikiem). Zewnętrzne urządzenia klimatyzacyjne zajęły zatem powierzchnię pasa drogowego nad chodnikiem i zajęcie to miało charakter wyłączny w odniesieniu do tej przestrzeni (2 x 0,17 m2). Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że pod klimatyzatorami chodnik był dostępny dla pieszych i na chodniku mogły parkować samochody. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Organy administracji nie wyjaśniły jednak dokładnie stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego niezbędnego dla oceny czy spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art.189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

Z wymienionego przepisu wynikają dwie przesłanki odstąpienia do nałożenia kary i musza być one spełnione łącznie. Są to :

1.) waga naruszenia prawa jest znikoma oraz

2.) strona zaprzestała naruszenia prawa.

Organy administracji obu instancji uznały, że nie zostały spełnione wymienione przesłanki. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono ogólnikowo, że nie było podstaw do zastosowania art.189f K.p.a. Natomiast w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji podniesiono, że nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszenia prawa. W dacie wydania zaskarżonej decyzji (17 marca 2022r.) faktycznie oba klimatyzatory nadal znajdowały się w pasie drogowym lecz sytuacja ta następnie uległa z zmianie. W dniu 8 kwietnia 2022r. zostały bowiem one przeniesione do bramy posesji a więc usunięto je z pasa drogowego. Nastąpiło to wprawdzie 3 tygodnie po wydaniu zaskarżonej decyzji lecz okoliczności tej nie można pominąć w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć należy, iż procedura usunięcia klimatyzatorów z pasa drogowego i przeniesienie ich do bramy posesji trwało stosunkowo długo z uwagi na to, że budynek przy ul. [...] jest obiektem zabytkowym ujętym we gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi oraz znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego oraz krajobrazu kulturowego "[...]" również ujętego w gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi. W związku z czym wszelkie zmiany w elewacji budynku przy ul. [...] wymagały zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pierwsze pismo do Ł.W.K.Z o wyrażenie zgody na przeniesienie klimatyzatorów skarżący złożył w dniu 23 września 2021r. a następnie trwała korespondencja pomiędzy stronami w tej sprawie. Szczegółowy przebieg tej korespondencji opisano w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 9 sierpnia 2022r. (k.95-98). Do pisma tego załączono także odpisy pism stron. Ostateczną zgodę na przeniesienie klimatyzatorów Ł.W.K.Z. wyraził w piśmie z 10 marca 2022r. zatwierdzając projekt klimatyzatorów i określając wymogi jakie winien spełnić P.M. Po otrzymaniu tego pisma skarżący mógł przystąpić do demontażu klimatyzatorów z pasa drogowego i umieszczenia ich w bramie posesji co ostatecznie zostało wykonane w dniu 8 kwietnia 2022r. Wskazuje na to faktura za wykonane prace z tego dnia (k.116). Dodać należy, że w dniu 19 maja 2022r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu przeprowadzili kontrolę posesji przy ul. [...] i stwierdzili brak klimatyzatorów w pasie drogowym. Wynika to z uzasadnienia decyzji Prezydenta Łodzi z dnia 14 czerwca 2022r. nr 4018.3.0001.1.2022 (k.118). Powyższe okoliczności wskazują zatem, że w dniu 8 kwietnia 2022r. usunięto 2 klimatyzatory z pasa drogowego a więc z tym dniem skarżący zaprzestał naruszenia prawa co oznacza, że spełnione została druga z przesłanek określnych w art.189f § 1 pkt 1 K.p.a. Wprawdzie nastąpiło to już po wydaniu zaskarżonej decyzji lecz należy to mieć na uwadze przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.

W sytuacji gdy spełniona już została druga z przesłanek, o których mowa w art.189f § 1 pkt 1 K.p.a. (strona zaprzestała naruszenia prawa) to zachodzi konieczność rozważenia czy spełniona została także pierwsza z przesłanek określonych w wymienionym przepisie a mianowicie czy waga naruszania prawa była znikoma. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że o spełnieniu tej przesłanki decyduje całokształt okoliczności sprawy zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń i.t.p.) jak i podmiotowym (czy mamy do czynienia z czynem zsinionym i ewentualnie jaka jest to forma winy ). Por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020r. w spr. IV SA/Wa 973/20, wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2021r. w spr. VII SA/Wa 1889/20.

W niniejszej sprawie dla oceny czy spełniona została przesłanka znikomości wagi naruszenia prawa, w ocenie sądu, zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie kwestii w jaki sposób umieszczono dwa klimatyzatory w pasie drogowym. Okoliczność ta nie została jednak dokładnie wyjaśniona przez organy administracji.

P. M. od samego początku postępowania podnosił, że w 2016r. Miasto Łódź wynajęło mu lokal z zainstalowanymi już klimatyzatorami a on jedynie wymienił je na nowe. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie wymieniono jedynie jednostki zewnętrzne klimatyzatorów wraz z zewnętrzną instalacją doprowadzającą i miało to miejsce w 2019r. W przekonaniu skarżącego skoro Miasto Łódź wynajęło mu lokal przy ul. [...] z już zainstalowanymi klimatyzatorami to był on przekonany, że wszystko jest w porządku i nie musi występować do Prezydenta Łodzi o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przez klimatyzatory. Wynajmujący (Miasto Łódź) oddając mu lokal w najem nie informowało go bowiem o konieczności wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Organy administracji obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły się do wiarygodności wersji skarżącego. Dopiero w odpowiedzi na skargę podniesiono, że z umowy najmu lokalu nr [...] nie wynika, iż na elewacji budynku były zainstalowane jednostki zewnętrzne klimatyzacji. Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z 10 maja 2019r. z którego wynika, że uchwałą nr 3/2019 z 18 kwietnia 2019r. właściciele lokali należących do Wspólnoty upoważnili Zarząd Wspólnoty do podpisania ze skarżącym umowy najmu fragmentu elewacji pod montaż klimatyzacji. Analiza treści odpowiedzi na skargę wskazuje, że organ administracji neguje wersję przedstawiona przez skarżącego choć nie zostało to wyartykułowane w sposób klarowny.

W przekonaniu sądu organy administracji nie wyjaśniły dokładnie czy lokal przy ul. [...] wynajęto skarżącemu z zamontowanymi już klimatyzatorami czy też P.M. sam je umieścił w pasie drogowym. Z treści umowy najmu nr [...] faktycznie nie wynika czy lokal posiadał zainstalowane klimatyzatory na elewacji budynku lecz nie przesądza to, że te klimatyzatory nie były zamontowane. Aby wyjaśnić tę kwestię należało załączyć protokół zdawczo – odbiorczy przekazania lokalu z 2016r. a w razie potrzeby przesłuchać osoby uczestniczące w tym przekazaniu (tzn. skarżącego i przedstawicieli Zarządu Lokali Miejskich) bądź jeszcze inne osoby. Organy administracji jednak nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie i nie wiadomo czy wiarygodna jest wersja skarżącego, że przekazano mu lokal z już zainstalowanymi klimatyzatorami na elewacji budynku. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organu administracji.

Odnośnie pisma Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z 10 maja 2019r., o którym mowa w odpowiedzi na skargę to należy zaznaczyć, że właścicielem lokalu wynajętego skarżącemu jest Miasto Łódź zaś elewacja budynku przy ul. [...] jest częścią wspólną nieruchomości. Na wszystkie zmiany w części wspólnej nieruchomości , w tym elewacji, (np. polegające na zainstalowaniu klimatyzatorów) muszą się zgodzić wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie, w 2019r. były wymieniane klimatyzatory i musieli na to zgodzić się współwłaściciele nieruchomości. Stąd też konieczna była uchwała Wspólnoty choć pełnomocnik skarżącego nie potrafił wyjaśnić czy rzeczywiście zawarto umowę najmu o której mowa w uchwale. Kwestia zainstalowania lub wymiany klimatyzatorów w 2019r. oraz zawarcia ewentualnej umowy najmu fragmentu elewacji również nie została wyjaśniona przez organy administracji.

Okoliczność czy lokal wynajęty skarżącemu w 2016r. posiadał czy też nie posiadał zainstalowane klimatyzatory ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że lokal przekazany w najem P.M. miał już klimatyzatory umieszczone na elewacji budynku to uzasadnione byłyby twierdzenia skarżącego, iż był on przekonany, że nie musi uzyskiwać żadnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Lokal był bowiem oddany w najem przez Miasto Łódź i wynajmujący nie informował go, że musi wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez dwa klimatyzatory bądź zdemontować te urządzenia. Skoro lokal wynajęło mu Miasto Łódź wraz z klimatyzatorami na elewacji budynku to skarżący mógł mieć uzasadnione przekonanie, że jest to zgodne z prawem i nie musi uzyskać od Miasta żadnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przekonaniu sądu nie może być tak, że jedna jednostka organizacyjna Miasta Łódź (Zarząd Lokali Miejskich) wynajmuje skarżącemu lokal z klimatyzatorami umieszczonymi w pasie drogowym i nie informuje go o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zaś inna jednostka organizacyjna Miasta (Zarząd Dróg i Transportu) kontroluje budynek i wymierza karę za samowolne zajęcie pasa drogowego przez dwa klimatyzatory. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do organów władzy publicznej (art.8 § 1 K.p.a.). W ocenie sądu w sytuacji gdyby okazało się, ze Miasto Łódź rzeczywiście wynajęło skarżącemu lokal z zainstalowanymi już klimatyzatorami na elewacji budynku nie informując go o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to należałoby rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art.189f § 1 pkt 1 K.p.a. W przekonaniu sądu można by wówczas rozważyć czy została spełniona przesłanka wymieniona w tym przepisie, iż waga naruszenia prawa jest znikoma. Ocena taka jest obecnie przedwczesna gdyż nie została wyjaśniona kwestia w jakich okolicznościach doszło do umieszczenia klimatyzatorów w pasie drogowym.

Przy ocenie spełnienia wymienionych przesłanek należy również uwzględnić niewielkie skutki naruszenia prawa przez skarżącego. Powierzchnia zajętego pasa drogowego była bowiem niewielka (2 x 0,17 m2) zaś oba klimatyzatory zostały umieszczone na wysokości ponad 3 metrów nad chodnikiem a więc w żaden sposób nie utrudniały przechodniom korzystanie z chodnika ani też nie uniemożliwiały parkowanie pojazdów na chodniku. Dodać należy, iż oba klimatyzatory były niezbędne do funkcjonowania sklepu P.M. Jak wyjaśnił to pełnomocnik skarżącego na rozprawie klimatyzatory zapewniały cyrkulację powietrza w sklepie co jest niezbędnym wymogiem sanitarnym przy handlu artykułami spożywczymi w sklepie. Wymienione okoliczności należy mieć na uwadze przy ocenie czy spełnione zostały przesłanki określone w art.189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Wspomnieć tylko należy, iż dotychczasowe postępowanie skarżącego wskazuje na wiarygodność przedstawionej przez niego wersji. Po doręczeniu mu bowiem w dniu 20 września 2021r. zawiadomienia o wszczęciu postepowania w dniu 23 września 2021r. wystąpił on do Prezydenta Łodzi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (decyzją nr 40156.3.0042.1.2021 z dnia 6 października 2021r. Prezydent Łodzi odmówił wydania takiego zezwolenia). Również w dniu 23 września 2021r. wystąpił do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na przeniesienie klimatyzatorów do bramy posesji. Nadto w dniu 15 lutego 2022r. wystąpił także do Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażenie zgody na przeniesienie klimatyzatorów do bramy posesji. Powyższe okoliczności uprawdopodabniają wersję skarżącego, że wynajął on lokal od Miasta Łodzi z zainstalowanymi już klimatyzatorami zaś Miasto nie poinformowało go o konieczności uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego i dowiedział się o konieczności uzyskania takiego zezwolenia dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Pełna ocena wiarygodności wersji skarżącego wymaga jednak wyjaśnienia okoliczności zainstalowania klimatyzatorów w pasie drogowym a kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona przez organ administracji.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego koniecznego dla oceny czy spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art.189f § 1 pkt 1 K.p.a. Organy naruszyły przepisy art.7,77 § 1,80,107 § 3 i 189f § 1 pkt 1 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Łodzi z 1 lutego 2022r.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 4117 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 400 zł – wpis od skargi, 100 zł – wpis od zażalenia, 3600 zł – wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego i 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zwarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy rozważyć czy spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art.189f § 1 pkt 1 K.p.a. W chwili obecnej spełniona została już przesłanka zaprzestania naruszenia prawa a więc konieczne jest wyjaśnienie czy spełniona została przesłanka, iż waga naruszenia prawa była znikoma. Przede wszystkim należy wyjaśnić w jakich okolicznościach zainstalowano dwa klimatyzatory w pasie drogowym a w szczególności czy skarżący przejął lokal od Miasta Łodzi z już zainstalowanymi klimatyzatorami. W tym celu należy załączyć protokół zdawczo – odbiorczy przekazania lokalu P.M. w 2016r. a w razie konieczności przesłuchać osoby uczestniczące w tym przekazaniu (tzn. skarżącego i przedstawicieli Zarządu Lokali Miejskich) oraz ewentualnie jeszcze inne osoby. Należy również wyjaśnić kwestię zainstalowania lub wymiany klimatyzatorów w 2019r. oraz ewentualnej umowy najmu fragmentu elewacji budynku pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a P.M. o której jest mowa w piśmie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z 10 maja 2019r. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać jego wnikliwej analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

ak