Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 85/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...].


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E N I E

Ostatecznymi decyzjami z dnia [...] roku, o numerach [...] i [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104, 108 ust.1 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 ust 2, art. 5 ust. 2, art. 10, art. 16 art. 23 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zmienił swoje wcześniejsze decyzje przyznające M. P. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dziecko M. P., skracając okres wypłaty przyznanych świadczeń do dnia 31 lipca 2007 roku. Uzasadniając decyzje organ podniósł, iż zgodnie art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek o przyznanie świadczenia składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 3 pkt 11 w/w ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Reasumując organ podkreślił, iż mając na uwadze obowiązujące przepisy i zmianę miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w dniu 20 lipca 2007 roku, zasadne było uchylenie w części decyzji przyznających stronie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do tego zasiłku przez skrócenie okresu pobierania o jeden pełny miesiąc, to jest sierpień 2007 roku.

Powyższe decyzje stały się podstawą do wydania w dniu [...] roku przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji nr [...] w oparciu o przepisy 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 - 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń przez M. P. na dziecko M. P. za miesiąc sierpień 2007 roku w łącznej kwocie 669,74 zł. Uzasadniając wskazaną decyzję jako przyczynę zwrotu, organ wyjaśnił, iż strona od dnia 20 lipca 2007 roku zmieniła miejsce zamieszkania i obecnie zamieszkuje na terenie gminy Z. przy ulicy A [...], zatem doszło do sytuacji, w której świadczenie wypłacane było przez organ niewłaściwy miejscowo, w konsekwencji pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym.

W dniu 31 stycznia 2008 roku M. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc w nim o umorzenie w całości nienależnie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na wezwanie organu sprecyzowała, iż w istocie wnosi o umorzenie kwot pobranych świadczeń rodzinnych za miesiąc sierpień 2007 roku.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 104 Kpa i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił M. P. umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń.

Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Prezydent Miasta podniósł, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na miesięczne dochody rodziny M. P. składają się:

- wynagrodzenia za pracę męża A. P. w kwocie 2291,94 zł,

- zasiłek chorobowy strony w wysokości 984,07 zł,

- zasiłek rodzinny w wysokości 48 zł,

- zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz

- dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 60 zł.

Dalej podkreślił, iż udzielenie ulgi w postaci umorzenia nadpłaty z racji swego uznaniowego charakteru jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winno uzasadniać szczególne okoliczności. Należy mieć także na względzie słuszny interes publiczny, który w rzeczywistości stanowi interes budżetu państwa. Zdaniem organu pozytywne załatwienie wniosku M. P. byłoby sprzeczne z interesem ogólnym, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranego przez nią świadczenia. Mając na względzie powyższe okoliczności organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie poinformował stronę o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o rozłożenie spłaty należnej kwoty na raty, ewentualnie o możliwości odroczenia terminu płatności.

M. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Uzasadniając swoje stanowisko strona wyjaśniła, iż pobranie przez nią świadczenia za sierpień 2007 roku było wynikiem spóźnionego powiadomienia organu administracji o zmianie miejsca zamieszkania ze względu na chorobę syna. Dodała, iż o zmianie miejsca zamieszkania poinformowała organ pomocowy w Z. w połowie sierpnia 2007 roku i w wyniku opieszałości tegoż organu świadczenia rodzinne zostały jej przyznane dopiero za wrzesień 2007 roku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł. wskazując, iż instytucja umorzenia ma charakter uznaniowy, co sprawia, iż organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe oraz zgromadził wszelkie niezbędne dane i dokumenty związane z sytuacją rodzinną i dochodową strony. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja rodziny M. P. w istocie jest trudna, jednakże strona posiada stałe dochody i spłata przez nią zadłużenia nie jest niemożliwa. Ponadto żądana przez organ kwota została w przeszłości przez stronę pobrana i obecne żądanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu dłużniczki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. P. powtórzyła za odwołaniem, iż w miesiącu sierpniu 2007 roku zmieniła miejsce zamieszkania, o czym poinformowała właściwy organ i jedynie w wyniku opieszałości organu świadczenia rodzinne przez organ właściwy w nowym miejscu zamieszkania zostały jej wypłacone dopiero za wrzesień 2007 roku. Skarżąca dodała, iż jej sytuacja rodzinna uległa zmianie, albowiem w kwietniu 2008 roku urodziła się jej córka. Skarżąca wraz z mężem osiągają stałe miesięczne dochody, jednakże liczne zobowiązania związane z zapewnieniem odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz leczeniem niepełnosprawnego syna sprawiają, iż sytuacja materialna jej rodziny jest niezwykle trudna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. Nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. Nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż skarga jest zasadna, choć z nieco innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Podkreślił, iż trudno zgodzić się z twierdzeniem organów, że pozytywne załatwienie wniosku M. P. byłoby sprzeczne z interesem ogólnym, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranego przez nią świadczenia. Wskazał, iż istotne jest ustalenie, czy strona rzeczywiście nienależnie pobrała świadczenia, gdyż w sytuacji, w której skarżąca nie pobrała spornego świadczenia na małoletnie chore dziecko podwójnie, zaprezentowana przez organ teza dotycząca tego, że obecne żądanie zwrotu świadczenia nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara skoro żądana przez organ kwota została w przeszłości przez stronę pobrana, budzi poważne wątpliwości, a i uzasadnienie co do prymatu interesu ogółu jest nieprzekonywujące dla uzasadnienia braku istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie żądanych przez organ kwot. Istota wypłacanych świadczeń sprowadza się do zapewnienia środków finansowych należnych małoletniemu dziecku, nadto choremu, w imieniu którego działają jego rodzice.

Sąd I instancji podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę i nie rozważyły okoliczności zawiązanych z chorobą dziecka skarżącej i utrudnionymi możliwościami złożenia wniosku w innym organie pomocowym, podczas gdy decyzje zmieniające wcześniejsze decyzje przyznające zasiłek rodzinny, skracając okres wypłaty przyznanych świadczeń do dnia 31 lipca 2007 r., zostały doręczone skarżącej 29 sierpnia 2007 r., na dwa dni przed upływem terminu na ewentualne złożenie wniosku do organu pomocowego właściwego dla jej nowego miejsca zamieszkania. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż świadczenia pobrane przez stronę po 20 lipca 2007 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, gdyż wypłacał je organ niewłaściwy miejscowo. Zdaniem Sądu fakt, że zmienił się organ uprawniony do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego nie powoduje, iż zasiłek, jaki strona pobierała od dnia 20 lipca 2007 r. jest zasiłkiem nienależnie pobranym. Zauważył, iż pomimo zmiany miejsca zamieszkania strona nadal spełniała przesłanki do jego pobierania, nie można natomiast przyjąć, że po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia do organu właściwego, zgodnie z art. 3 pkt 11 i art. 23 ust. 2 powoływanej ustawy, strona nie mogłaby przenieść się do innego miasta, gdyż wówczas utraciłaby prawo do zasiłku, co skutkowałoby obowiązkiem zwrotu świadczeń wypłaconych do końca miesiąca, w którym miała miejsce wyprowadzka, jako świadczeń nienależnie pobranych. Sytuacja taka godziłaby w prawa podmiotu uprawnionego, w sytuacji, gdy nie zaistniały żadne zmiany mające wpływ na samo prawo do świadczenia, które powodowałyby, iż strona pobierała świadczenie a nie była do tego uprawniona.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że organy nie uzyskały zgody skarżącej na zmianę decyzji, która to zmiana niewątpliwie była dla niej niekorzystna, zatem wywodząc a contrario z art. 32 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wszedł w życie z dniem 6 lipca 2007 r., konieczne było posiadanie takiej zgody. W aktach administracyjnych brak dokumentu, który można by utożsamić z taką zgodą, a i organy nie powołują się na tą okoliczność w uzasadnieniach decyzji zmieniających, wręcz pomijając ją w swych skąpych motywach. Domniemywanie takiej zgody na niekorzystną dla skarżącej zmianę decyzji jest zbyt daleko idące ze strony organu, który powinien zwrócić się do strony z wyraźnym zapytaniem w tym zakresie.

Uzasadniając wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zmieniających decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinnych, Sąd argumentował, iż zostały one podjęte w granicach sprawy, gdyż bez ich wydania nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń przez skarżącą.

W dniu 30 kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi.

Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również dokonano oceny wydanych rozstrzygnięć pod względem słuszności i celowości, nie zaś legalności;

- art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem organ administracji nie ma obowiązku umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, zaś sprzeczność słusznego interesu strony z interesem społecznym stanowi wyraźną i jasną granicę jego uznania przez organ administracji;

- art. 30 ust. 2, art. 23 ust. 2, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i 1a w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy oświadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrębnym jest postępowanie o zastosowanie ulg w przypadku nienależnie pobranych świadczeń od postępowania zmierzającego do zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia, jak i ustalenia nienależnie pobranych świadczeń;

- art. 32 ust. 1 i 1a ustawy oświadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem zgoda strony na zmianę decyzji ostatecznej w przypadku świadczeń rodzinnych na niekorzyść strony nie jest, począwszy od dnia 1 czerwca 2005 r. to jest od nowelizacji tej ustawy dokonanej art. 27 pkt 22 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) wymagana, a wejście w życie z dniem 6 lipca 2007 r. normy zawartej w art. 31 ust. 1a jest bez żadnego znaczenia,

Nadto naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienie natury procesowej, jak i wykładni norm prawa materialnego, miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań, co do dalszego postępowania a właściwie postępowań;

- art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego, ani też norm postępowania w granicach prowadzonego postępowania, jak również przez wykroczenie poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny;

- art. 135 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi w sytuacji wykroczenia poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Uzasadniając wyrok NSA podniósł, iż nie jest jasne, dlaczego Sąd I instancji, uwzględniając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., w przedmiocie odmowy umorzenia w całości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i uchylając powyższe decyzje, uchylił również decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz dwie decyzje tego organu z dnia [...] r. o numerach [...] i [...]. Podkreślił, iż decyzja z dnia [...] r. o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jest jedynie skutkiem decyzji z dnia [...] r. o zmianie okresów wcześniej przyznanych świadczeń. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zatem zbyt daleko idące, bowiem nie było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. o numerach [...] i [...], ponieważ nie mieszczą się one w granicach określających przedmiot niniejszego postępowania, jakim jest kwestia odmowy umorzenia w całości należności z tytułu nienależnie pobranych przez M. P. świadczeń rodzinnych i tylko w tym zakresie Sąd I instancji winien był rozpoznać sprawę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, iż z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący, przy czym nie każde naruszenie omawianej normy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo i wyczerpująco przedstawił istotne elementy stanu faktycznego sprawy, które znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, wyczerpująco wyjaśnił także powody, dla których uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarł ponadto zalecenia dla organu dotyczące sposobu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administarcyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zauważył i przeanalizował stwierdzone wady kontrolowanej decyzji administracyjnej, a w uzasadnieniu wyroku jasno wyjaśnił i przekonywująco wykazał, że dostrzeżone błędy decyzji mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administarcyjny za niezasadne uznał również pozostałe ze stawianych zarzutów tj.: art. 30 ust. 9, art. 30 ust. 2, art. 23 ust. 2, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 1 i 1a w zw. z art. 30 ust. 9 oraz art. 32 ust. 1 i 1a ustawy oświadczeniach rodzinnych.

Wyjaśnił, iż przepis art. 30 ust. 9 ustawy oświadczeniach rodzinnych jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego, w odniesieniu do takich decyzji sąd administracyjny jest zatem obowiązany zbadać, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje tym samym prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. NSA zaznaczył, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji podniósł, iż skarżąca nie pobrała spornego świadczenia na małoletnie chore dziecko podwójnie, a jedynie zostało ono jej wypłacone przez organ niewłaściwy miejscowo ze względu na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej. Nie zmienia to jednak faktu, iż strona spełniała przesłanki do jego pobierania wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych również w miesiącu sierpniu 2007 r., dlatego też ustalenia organu, iż wobec zmiany miejsca zamieszkania z dniem 20 lipca 2007 roku, świadczenia pobierane po tej dacie należy zakwalifikować do świadczeń nienależnie pobranych, co z kolei uprawnia do zastosowania trybu z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji prawidłowo uznał za nietrafne. Okoliczność, iż zmienił się organ uprawniony do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego nie powoduje, iż zasiłek, jaki strona pobierała od dnia 20 lipca 2007 roku jest zasiłkiem nienależnie pobranym. Natomiast wymóg z art. 3 pkt 11 w związku z art. 23 ust. 2 powoływanej ustawy, dotyczy składania wniosku o świadczenia rodzinne, a skarżąca posiadła już uprawnienie do świadczeń rodzinnych i nie zaszły żadne okoliczności powodujące jego utratę, która z kolei mogłaby uzasadniać uznanie, iż świadczenie zostało pobrane nienależnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Zobowiązany jest więc do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Zagadnienie możliwości zastosowania powołanego przepisu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego było już przedmiotem rozważań Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 21.02.2008 r. w sprawie sygn. akt IISA/Bk 887/07 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 501796) i WSA w Lublinie z 20.11.2008 r. w sprawie sygn. akt IISA/Lu 554/08 (Lex nr 501795). Rozważania te Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Analizując powyższy przepis należy podkreślić, iż ustawodawca używając zwrotu "może umorzyć " przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być umorzona czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji.

Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przekładowo w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, dostępny w Lex nr 47243) Sąd ten stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki jego badania. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, dostępny w Lex nr 149543) zwrócił uwagę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 K.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Uwzględniając powyższe należy podkreślić, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Generalnie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., V SA/Wa 2601/07, niepubl., dostępny w Lex nr 462382).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych powyżej norm, Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki te, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06, niepubl., dostępny w Lex nr 321267), powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Organ winien zatem przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczyło się natomiast do zaprezentowania sytuacji majątkowej skarżącej i ogólnego stwierdzenia, że sytuacja rodziny skarżącej w istocie jest trudna. Strona posiada jednak stałe dochody i spłata ciążącego na niej zadłużenia w ratach, nie jest niemożliwa. Organ II instancji nie wyjaśnił, jakie to okoliczności przemawiałyby za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, a jakie za odroczeniem terminu płatności lub rozłożeniem na raty. Nie wskazał tym samym, w oparciu, o jakie kryteria podejmowana jest decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia tego rodzaju świadczeń. Ponadto samo stwierdzenie, iż sytuacja rodziny skarżącej nie kwalifikuje się do umorzenia w całości pobranych świadczeń, nie wyczerpuje katalogu rozwiązań, jakie organ administracji mógł zastosować rozpatrując wniosek skarżącej. Organ winien przeanalizować, czy przedstawiona we wniosku, a następnie odwołaniu, sytuacja rodzinna skarżącej kwalifikuje się chociażby do częściowego umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż na treść decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujący wpływ mają, oprócz minimum socjalnego i egzystencji, również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych itp. (J. Ostałowski, Ustawa o świadczeniach rodzinnych - świadczenia nienależnie pobrane, Samorząd Terytorialny nr 2006/4/48). Kryteria te rozpatrywane łącznie gwarantują dopiero sprawiedliwe, tj. zobiektywizowane i równe stosowanie wskazanego przepisu. Ustalenie zatem, że rodzina zobowiązanego osiąga dochody poniżej granicy minimum egzystencji, uzasadniałoby umorzenie kwoty nienależnych świadczeń rodzinnych. Z kolei osiąganie dochodów powyżej tej granicy, uzasadniałoby - w przypadku wystąpienia innych szczególnych okoliczności, takich jak choroba, niepełnosprawność - umorzenie częściowe lub rozłożenie należności na raty, które w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziłyby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w rodzinie skarżącej takie "szczególne okoliczności" bez wątpienia wystąpiły. Skarżąca jest bowiem osobą wychowującą dwoje dzieci, w tym niepełnosprawnego syna, którego koszt leczenia i rehabilitacji określiła na kwotę ok. 900 zł miesięcznie. Bezspornym jest również, iż skarżąca nie pobrała świadczenia podwójnie, a jej zaniedbanie związane z niezawiadomieniem organu o zmianie miejsca zamieszkania nie wynikało ze złej woli. Gdyby zatem dopełniła tej formalności z odpowiednim wyprzedzeniem, świadczenie za miesiąc sierpień 2007 r. z pewnością byłoby jej przyznane przez organ właściwy z uwagi na nowe miejsce zamieszkania.

Przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien również ustalić i to, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia w ramach pomocy społecznej na podstawie odrębnych przepisów, przy czym, w ocenie Sądu, nie musi to być pogorszenie na tyle znaczne, że dochód zobowiązanego stanie się niższy od kryterium dochodowego. Organ winien zatem ustalić, czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, należy dodatkowo zwrócić uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego organ winien również respektować zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne przyjęcie z założenia, że interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. W wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (III SA 3118/01, publ. POP 2004/4/77) Naczelny sąd Administracyjny zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Przedstawione powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniło należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym.

Z przytoczonych względów, w związku z naruszeniem wskazanego przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz powołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w sentencji wyroku.

ar