Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 562/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 pkt 15, pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25  art. 2 pkt 7, art. 70 ust. 1, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 152
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 911/14 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz I. K. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I SA/Rz 911/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] w R] z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] w R] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty 49.120,50 złotych pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na podstawie zawartej w dniu 2 września 2010r. przez Zarząd Województwa [...] (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, dalej: IZ) z I. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "[...]" w M. (dalej: Beneficjent), umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "Realizacja usług mechaniki samochodowej w [...] szansą na rozwój Firmy Handlowo - Produkcyjno - Usługowej "[...]"", przekazano Beneficjentowi dofinansowanie na łączną kwotę 390 143,00 zł. W trakcie przeprowadzonej w dniach 12.12.2011r. oraz 15.12.2011r. kontroli na miejscu ustalono, że Beneficjent zapłacił gotówką łączną kwotę 92.196,40 zł za faktury o numerach: [...] z dnia [...].09.2009r., [...] z dnia [...].10.2009r., [...] z dnia [...].11.2009r. oraz [...] z dnia [...].11.2009r., wystawione przez Firmę Handlową R. G. Działanie Beneficjenta polegające na zapłacie gotówką za w/w faktury uznano za poniesienie wydatków niezgodnie z prawem, tj. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r., poz.672 – dalej: u.s.d.g.) i w konsekwencji uznano wydatki z tych faktur w kwocie 75.570,00 zł za wydatki niekwalifikowane. Biorąc pod uwagę, że dofinansowanie środkami unijnymi i budżetu państwa w przedmiotowym projekcie wynosiło 65%, stwierdzono, że pomniejszeniu ulega wartość dofinansowania projektu o kwotę 49.120,50 zł. Wobec bezskutecznego upływu terminu na dokonanie zwrotu środków, Zarząd Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014r. określił i zobowiązał Beneficjenta do zwrotu tej kwoty wraz z odpowiednio określonymi odsetkami w związku z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur.

Po rozpoznaniu wniosku Beneficjenta o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Zarząd Województwa [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2014r., nr [...] w części zawartej w pkt 3 sentencji tej decyzji zdanie ostatnie w brzmieniu "Zwrot winien nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia Beneficjentowi niniejszej decyzji" i w tym zakresie orzekł: "Zwrot winien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna". W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przez Beneficjenta postanowień Podręcznika kwalifikowania wydatków oraz art. 22 ust. 1 u.s.d.g., przez co Beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych (dalej u.f.p.), co z kolei rodzi po stronie Instytucji Zarządzającej obowiązek odzyskiwania środków w trybie określonym w art. 207 u.f.p. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie było obowiązku wykazania szkody rozumianej jako finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE, gdyż ta sprawa nie dotyczy ustalenia i nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 98 rozporządzenia 1083/2006, a tylko w takim przypadku należy wykazać nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W skardze na powyższą decyzję I. K. wniósł o uchylenie obu decyzji Zarządu Województwa [...], gdyż doszło do naruszenia:

1. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 184 u.f.p., przez fakt, iż Zarząd Województwa [...] w R. nie odniósł stwierdzonych naruszeń do definicji legalnej "nieprawidłowości" określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz wynikającej z art. 184 u.f.p., konieczności rozważenia charakteru i wagi "nieprawidłowości" oraz strat poniesionych przez fundusze, w sytuacji podjęcia za zgodą Instytucji Zarządzającej przez Beneficjenta programu naprawczego, w związku z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g.;

2. art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998r. nr 91, poz. 576 – dalej: u.s.woj.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...], w sytuacji podpisania jej przez Wicemarszałka Województwa J. B., gdy powołany przepis wskazuje na obowiązek podpisania decyzji przez Marszałka Województwa, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p., przez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;

4. art. 22 u.s.d.g., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z przeprowadzeniem programu naprawczego transakcje dokonane pomiędzy skarżącym a Firmą Handlową R. G. zostały dokonane w formie przelewu;

5. art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowych zasad, tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady udzielania informacji prawnej stronom, przez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przewidzianego przepisami k.p.a., a co za tym idzie, ustalenie daleko idących dla I. K. skutków finansowych, mających bezpośredni wpływ na jego zdolność do dalszego funkcjonowania w obrocie gospodarczym;

6. art. 7, 77, 78, 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 46 ust. 2a u.s.woj., gdyż skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd w sytuacji nieuczestniczenia marszałka w posiedzeniu zarządu, to nie można przyjąć, że marszałek powinien podpisać każdą decyzję.

Po rozpoznaniu skargi, WSA w Rzeszowie za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisów art. 46 ust. 2 u.s.woj. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro bowiem zarząd województwa jest organem kolegialnym, a dla ważności rozstrzygnięcia wymagane jest jedynie zachowanie określonego kworum, to obecność marszałka województwa nie jest wymagana w każdym przypadku podejmowania decyzji przez zarząd.

W ocenie Sądu I instancji, trafne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. Według Sądu IZ miała obowiązek wykazania szkody rozumianej jako finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE. Sąd uznał, że wydając decyzję o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, organ zobowiązany jest ustalić przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. Jednakże możliwość zastosowania tych regulacji może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy opisane tam naruszenia mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu unijnej definicji. Ponieważ zaś w rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca na etapie wydawania decyzji w trybie art. 207 ust. 1 u.f.p. nie wykazała, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006., Sąd uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Nadto zaś, zdaniem Sądu I instancji, ocena zaskarżonych decyzji winna uwzględniać specyficzne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Kwestionowane transakcje gotówkowe miały miejsce przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, zanim Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania warunków tej umowy. Wniosek o płatność obejmujący te transakcje został pozytywnie zweryfikowany i zrealizowany. Po stwierdzeniu nieprawidłowości Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na wdrożenie programu naprawczego, którego realizacja miała spowodować uznanie przedmiotowych wydatków za kwalifikowalne (pismo z dnia 31 sierpnia 2012r.), w związku z czym zawarto aneks do umowy o dofinansowanie, którym zmieniono datę zakończenia finansowego realizacji projektu na dzień 19 września 2012r. Jednakże pomimo zrealizowania przez Beneficjenta w wyznaczonym terminie programu naprawczego i dokonania płatności za pośrednictwem rachunku bankowego w okresie kwalifikowalności wydatków, Instytucja Zarządzająca cofnęła zgodę, powołując się najpierw na "nowe okoliczności", tj. stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, a następnie na błąd lub omyłkę Instytucji Zarządzającej. W ocenie Sądu takie działania Instytucji Zarządzającej naruszają zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie, a nie wprowadzać Beneficjenta w błąd i narażać go na dodatkowe koszty. Chociaż opisane wyżej okoliczności miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie k.p.a., to zdaniem Sądu I instancji powinny być one uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o zwrocie środków, bowiem to ustalenia poczynione przed wszczęciem postępowania administracyjnego stały się podstawą wydania decyzji o zwrocie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił decyzje jako wydane z naruszeniem przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Od powyższego wyroku Zarząd Województwa [...] wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Rzeszowie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

a. prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (u.f.p.), poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem uznania, iż doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. jest ustalenie przez organ administracyjny, iż w/w wykorzystanie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepis ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (rozporządzenie 1083/2006) w sytuacji, gdy treść art. 207 ust. 1 pkt 2 wskazuje jednoznacznie, iż warunkiem zwrotu środków jest ich wykorzystanie w sposób niezgodny z procedurami w rozumieniu art. 184 u.f.p. i nie wymaga, aby w/w wykorzystanie środków miało charakter nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006;

b. prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, że przesłanka "wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p." określona w w/w przepisie jest spełniona jedynie wtedy, gdy Beneficjantowi można zarzucić winę przy wykorzystaniu niezgodnym z procedurami w/w środków, podczas gdy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje odpowiedzialność obiektywną Beneficjenta za wykorzystanie środków niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p., która jest niezależna od kwestii zawinienia (braku zawinienia) ze strony Beneficjenta;

c. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich możliwe jest dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ administracyjny, że naruszenie określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w sytuacji, gdy treść art. 207 ust. 9 u.f.p. wskazuje jednoznacznie, że warunkiem wydania decyzji administracyjnej jest wyłącznie zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 207 ust. 1 i ust. 8 u.f.p., a nie dodatkowo ustalenie, iż wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006;

d. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich uzależnione jest od ustalenia winy Beneficjenta w nieprawidłowym wykorzystaniu w/w środków w sytuacji, gdy art. 207 ust. 1 u.f.p. przewiduje odpowiedzialność obiektywną Beneficjenta za wykorzystanie w/w środków, która jest niezależna od kwestii zawinienia (braku zawinienia) ze strony Beneficjenta;

e. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w treści uzasadnienia wyroku zaleceń dla organu administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie w sytuacji, gdy umieszczenie wytycznych dla organu w niniejszej sprawie należy uznać za konieczne, ponieważ z treści wyroku nie sposób jednoznacznie ustalić czy intencją Sądu było uznanie, że w niniejszej sprawie, mając na uwadze wyrażenie zgody przez IZ na postępowanie naprawcze, nie występuje nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, a w konsekwencji zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe), czy też uznanie, że w niniejszej prawie, mając na uwadze brak rozważań na temat nieprawidłowości w zaskarżonej przez Beneficjenta decyzji administracyjnej, konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w celu ewentualnego wykazania istnienia nieprawidłowości i ponownego wydanie decyzji administracyjnej uzupełnionej o ww. rozważania na temat nieprawidłowości; Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie uniemożliwia w istocie kontrolę instancyjną;

f. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez uznanie, że działania organu administracyjnego polegające na wyrażeniu zgody na program naprawczy dla Beneficjenta oraz zaakceptowaniu i zrefundowaniu wydatków poniesionych przez Beneficjenta zgodnie z w/w programem naprawczym, a następnie zakwestionowanie przez IZ tak poniesionych wydatków stanowi naruszenie w/w przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy pierwotną przyczyną uznania wydatków za niekwalifikowane było ich wydatkowanie przez Beneficjenta w sposób sprzeczny z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, zaś kwestionowane przez Sąd działania organu administracyjnego miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego;

g. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji i uznanie, że w/w decyzje organu administracyjnego naruszają przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz art. 7, art. 8. i art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy zaskarżone przez Beneficjenta decyzje są zgodne z w/w przepisami prawa, zaś organ administracji publicznej swoimi działaniami nie naruszył przywołanych przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem I. K., z treści art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, że nałożenie przez państwo członkowskie obowiązku zwrotu środków unijnych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] miała obowiązek wykazać szkodę rozumianą jako finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE. Nadto zaś cofnięcie przez Instytucję Zarządzającą zgody na program naprawczy i wydanie decyzji o zwrocie środków, naruszało zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Te działania organu zostały wprawdzie podjęte przed formalnym wszczęciem postępowania, jednak są one częścią stanu faktycznego, na podstawie którego wydano decyzję w niniejszej sprawie. I. K. podkreślił również, że w chwili wystawiania faktur nie miał jeszcze podpisanej umowy, nie był on zatem zobowiązany do przestrzegania warunków tej umowy oraz związanych z nią przepisów prawa krajowego i wspólnotowego i zasad kwalifikowalności wydatków. Za chybiony uznał też zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Najdalej idący jest zarzut procesowy zawarty w punkcie e skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że z powodu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w treści uzasadnienia wyroku zaleceń dla organu administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie, nie sposób ustalić jednoznacznie treści wyroku i w istocie tak skonstruowane uzasadnienie wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Nie wiadomo bowiem, czy intencją Sądu było uznanie, że w niniejszej sprawie, mając na uwadze wyrażenie zgody przez IZ na postępowanie naprawcze, nie występuje nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, a w konsekwencji zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków i powinno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, czy też Sąd uznał, że z powodu braku rozważań na temat nieprawidłowości, konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w celu ewentualnego wykazania istnienia nieprawidłowości i ponownego wydania decyzji administracyjnej uzupełnionej o rozważania na temat nieprawidłowości.

Powyższy zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Rzeczywiście w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyodrębniono wskazań dla organu co do dalszego postępowania jako osobnej części tego uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, że w uzasadnieniu wyroku nie zawarto takich wskazań. Z treści uzasadnienia wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że Sąd upatruje naruszenia prawa przez organ w tym, że organ w ogóle nie prowadził ustaleń co do tego, czy naruszenie prawa przez skarżącego może być kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Sąd w sposób wyraźny stwierdził również, że takie ustalenia są w sprawie niezbędne, albowiem obowiązek zwrotu środków unijnych nie może być oderwany od stwierdzonej nieprawidłowości. Szeroki wywód Sądu uzasadniający tezę, że obowiązek zwrotu winien był każdorazowo powiązany ze stwierdzaną nieprawidłowością, nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości co do intencji Sądu i treści zaskarżonego wyroku. Sąd wyraźnie stwierdza również w uzasadnieniu wyroku, że w tej konkretnej sprawie prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu i ustalając nieprawidłowość, organy winny były uwzględnić specyfikę stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności fakt, że najpierw IZ wyraziła zgodę na postępowanie naprawcze, a następnie się z tej zgody wycofała.

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia żadnych wątpliwości co do treści tego wyroku i zawiera wskazania dla organu co do tego, jakie konkretnie okoliczności winien organ uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Uzasadnienie wyroku Sądu jest więc tak skonstruowane, że nie ma żadnych przeszkód w dokonaniu jego instancyjnej kontroli.

Sąd I instancji nie mógł w swoim uzasadnieniu zawrzeć tak szczegółowych wytycznych dotyczących oceny spełnienia przez skarżącego wymogów wynikających z prawa materialnego, jakich oczekiwał skarżący kasacyjnie organ, albowiem Sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z powodu stwierdzenia naruszeń przepisów proceduralnych. Dochodząc do konkluzji, że organ w ogóle nie badał, czy w tej sprawie spełniona została przesłanka nieprawidłowości, Sąd I instancji nie mógł zastąpić organu w ustaleniu, czy w tej sprawie ta przesłanka wystąpiła. Z tego powodu we wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd I instancji powołał jedynie konieczność poczynienia w tym zakresie ustaleń przez organ. Zawarta w wyroku Sądu I instancji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w pełni realizują wymóg wynikający z art. 153 p.p.s.a.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, z uwagi na sposób i zakres ich sformułowania, są ściśle powiązane z zarzutami materialnoprawnymi. Dlatego należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest bezpośrednio zależna od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Za nieuzasadniony uznać należy stanowiący istotę sporu prawnego w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w punkcie a skargi kasacyjnej. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że warunkiem uznania, że doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. jest ustalenie przez organ administracyjny, iż to wykorzystanie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Rzeczywiście treść art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przewidując, że warunkiem zwrotu środków jest ich wykorzystanie w sposób niezgodny z procedurami w rozumieniu art. 184 u.f.p., nie odwołuje się w sposób wyraźny do pojęcia nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Nie można jednak przepisu art. 207 ust. 1 u.f.p. interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej. Jednym zaś z podstawowych przepisów w tym zakresie jest właśnie art. 2 pkt 7 cyt. Rozporządzenia Nr 1083/2006, znajdujący w sprawie zastosowanie na podstawie art. 152 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U UE.L.2013.347.320).

W art. 70 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1083/2006 wskazano, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. W art. 2 pkt 7 tego Rozporządzenia wprowadzono definicję nieprawidłowości, wskazując, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Treść przytoczonej regulacji dowodzi, że Rozporządzenie odróżnia korygowanie nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami. W art. 98 ust. 2 tego Rozporządzenia przewidziano, że Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Istotą korekt jest anulowanie (całości lub części) wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Korekty, o których mowa w przytoczonym przepisie oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi, co potwierdza również art. 26 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ze zm, cyt. dalej u.z.p.p.r.). Zarówno jednak korekty, jak i decyzje określające kwoty do zwrotu, wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości.

Powyższy wniosek uzasadnia również treść bardziej ogólnej regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1996r.). Przewidziano w nim mianowicie, że w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość zaś, zgodnie z art. 1 ust 2 tego Rozporządzenia, stanowi "jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem". W art. 4 ust. 1 przewidziano, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych.

W ślad za powyższym wnioskiem o nierozerwalnym związku obowiązku zwrotu ze stwierdzeniem nieprawidłowości, została uregulowana procedura odzyskiwania środków. W Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013 (Komunikat Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 28 lutego 2008r.), wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 u.z.p.p.r., uregulowano mianowicie sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 powołanego Rozporządzenia. W świetle tych Wytycznych odzyskiwanie środków jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości (por. rozdział 5, podrozdział 7). Zasadność odzyskiwania środków stanowi konsekwencję ustalenia, czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006.

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, sformułowany w jej punkcie a, prawidłowy jest natomiast pogląd Sądu I instancji, że przy wydawaniu decyzji o zwrocie dofinansowania organ obowiązany jest ustalić, czy doszło do nieprawidłowości. Zwrotowi podlegać może bowiem tylko taki wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a więc gdy doszło do naruszenia przepisu prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd prezentowany w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., sygn. akt II GSK 79/13 oraz wyrok NSA z dnia 9 lutego 2016r., sygn. akt II GSK 2164/14).

Nieuzasadniony jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zawarty w punkcie b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie, że określona w tym przepisie przesłanka "wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p." jest spełniona jedynie wtedy, gdy Beneficjantowi można zarzucić winę przy niezgodnym z procedurami wykorzystaniu tych środków.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd w zaskarżonym wyroku nie wyraził poglądu o tym, że spełnienie przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wymaga wykazania winy Beneficjenta. Nietrafnie wniosek taki zdaje się wyprowadzać skarżący kasacyjnie z tego, że Sąd w uzasadnieniu wyroku odwołał się do faktu, że kwestionowane transakcje gotówkowe miały miejsce jeszcze przed podpisaniem przez Beneficjenta umowy o dofinansowanie oraz do wadliwości zachowania organu polegającego na pierwotnym zaakceptowaniu programu naprawczego, a następnie wycofaniu się przez organ z tej zgody i wydaniu decyzji o obowiązku zwrotu. Zwrócenie uwagi na te elementy stany faktycznego przez Sąd nie oznacza jednak, że Sąd przyjął w tej sprawie wymóg wykazania Beneficjentowi zawinienia. Jak już o tym była mowa powyżej, z treści uzasadnienia wyroku Sądu wyraźnie wynika, że te okoliczności powołane zostały w kontekście konieczności uwzględnienia w ponownie rozpoznawanym postępowaniu wszelkich okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym zatem również okoliczności związanych z wycofaniem się organu ze zgody na wdrożenie programu naprawczego.

Konsekwencją uznania za niezasadne powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jest także niezasadność powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego (punkty c, d, f i g skargi kasacyjnej). Przepisy art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy, ich naruszenie musi zatem zostać powiązane z naruszeniem innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Wobec zaś uznania za bezzasadne naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz procesowego, nieuzasadnione są także powiązane z nimi zarzuty naruszenia 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Za nieuzasadniony uznać w szczególności należy zarzut podniesiony w punkcie c skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich możliwe jest dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ administracyjny, że naruszenie określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006. Jak powyżej szerzej uzasadniono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że podjęcie decyzji o zwrocie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. jest uzależnione od zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 i ust. 8 u.f.p., a także ustalenia wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006.

Z powodów powołanych powyżej w odniesieniu do zarzutu z punktu b skargi kasacyjnej, za nieuzasadniony uznać należy także powołany w punkcie d skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. W niniejszej sprawie nie doszło do przyjęcia, że wydanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich uzależnione jest od ustalenia winy Beneficjenta, lecz uznano za konieczne ustalenie, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006.

Nie jest zasadny także powołany w punkcie f skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w tej sprawie na ocenę legalności zaskarżonej decyzji winna wpłynąć ocena całokształtu stanu faktycznego sprawy. Na ten stan faktyczny składały się m.in. działania organu administracyjnego polegające na wyrażeniu zgody na program naprawczy dla Beneficjenta oraz zaakceptowaniu i zrefundowaniu wydatków poniesionych przez Beneficjenta zgodnie z w/w programem naprawczym, a następnie zakwestionowanie tak poniesionych wydatków. Trafnie uznał Sąd I instancji, że te działania organu należało uznać za naruszające przepisy postępowania administracyjnego, pomimo że nastąpiły przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, gdyż stanowiły one element stanu faktycznego, który spowodował wszczęcie niniejszego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu. Całokształt tych okoliczności faktycznych, w tym również fakt, że Beneficjent dokonał akceptowanej pierwotnie przez organ korekty poprzez dokonanie płatności przelewem, winien być uwzględniony w ponownie prowadzonym postępowaniu i wzięty pod uwagę przy ustalaniu, czy w tej sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006.

W konsekwencji nieuzasadniony jest też ostatni ze wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej (punkt g skargi) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, zasadnie bowiem Sąd I instancji uchylił te decyzje uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 oraz art. 7, art. 8. i art. 9 k.p.a.

Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.