Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 53/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art.32 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art.2 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.87 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art.90 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa.
article: art.3 § 2i § 3, art.58 § 1 pkt.1 w zw. z art.3 § 2 pkt.6 , art.187 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) del.WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K.-B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 w sprawie ze skargi A. K.-B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu postanawia: 1. rozprawę w dniu dzisiejszym odroczyć, 2. przedstawić, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie: " czy uchwała zarządu dzielnicy Miasta [...] W. odmawiająca zakwalifikowania osoby do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art.3 § 2 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ?"


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] [...] W. uchwałą z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie § 21 w związku z § 33 uchwały Rady miasta [...] W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...], poz. [...]), zmienionej uchwałą Rady miasta [...] W. z dnia [...] nr [...], w § 1 postanowił: 1) odmówić zakwalifikowania A. K. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni, 2) zobowiązać Dyrektora Zakładu Zagospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...]. Do wykonania uchwały zobowiązano Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] oraz Dyrektora Zakładu Zagospodarowania Nieruchomościami, natomiast nadzór nad jej wykonaniem powierzono Członkowi Zarządu Dzielnicy [...], sprawującemu nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych Dzielnicy (§ 3). Wejście w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia (§ 4). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że A. K. - B. jest absolwentką Akademii Sztuk Pięknych w W.. Zajmuje się malarstwem oraz konserwacją dzieł sztuki. Z opinii Wydziału Kultury wynika, że posiada ona stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Wnioskodawczyni w 1995 r. starała się o wynajęcie pracowni plastycznej z aneksem mieszkalnym w Dzielnicy [...]. Jej wniosek rozpatrzono negatywnie. Obecnie ubiega się o wynajęcie pracowni przy ul. [...], której najemcą był jej ojciec P. K. (artysta plastyk), zmarły dnia [...] A. K. - B. podała, że w domu rodzinnym nie ma warunków na prowadzenie tego typu działalności ze względu na szkodliwość stosowanych chemikaliów. Mieszka wraz z mężem i dzieckiem w domu jednorodzinnym w W.. Według wnioskodawczyni dom ten składa się z 4 pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 75 m2, powierzchni użytkowej 89 m2 i położony jest na działce o powierzchni 948 m2. Średnie miesięczne dochody uzyskiwane przez A. K.-B. w okresie 6 miesięcy przed złożeniem wniosku wynosiły [...] zł. brutto. Uznać zatem należy, że warunki mieszkaniowe i dochody wnioskodawczyni umożliwiają podjęcie starań o zapewnienie pracowni we własnym zakresie, a w konsekwencji zasadne jest niewyrażenie zgody na zakwalifikowanie A. K. - B. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni.

Powyższą uchwałę - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - A. K. - B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej przede wszystkim rażące naruszenie § 33 i naruszenie § 4 uchwały Rady [...] W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. poprzez "nieprawidłową wykładnię i przyjęcie", iż jej wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...] z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki nie spełnia przesłanek przewidzianych w pierwszym z powołanych przepisów, a ponadto przyjęcie, że do zawarcia umowy najmu lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki stosuje się wszystkie, w tym dochodowe, kryteria dotyczące lokali mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 odrzucił skargę A. K. -B. na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu stwierdził, że konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność pionu sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów tworzących strukturę sądownictwa powszechnego i administracyjnego. Żądanie zawarte w skardze nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- określanej dalej P.p.s.a.). Skarga dotyczy bowiem uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajem lokalu komunalnego. Poprzedza ona zawarcie umowy najmu i jest oświadczeniem woli właściwego organu samorządu gminnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W sprawach najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są Prezydent [...] W. i Burmistrz [...] [...], nie występują w roli organów administracji publicznej, lecz działają w imieniu gminy jako właściciela lokalu. Reprezentują zatem osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Dlatego sprawy te, z uwagi na brak wyraźnego odesłania ich do rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą do właściwości sądu cywilnego, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 kpc. Podobne stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyraził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97 (OSNAP 1998, nr 7, poz. 200), stwierdzając że skierowanie (odmowa skierowania) do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem administracyjnym.

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. - B., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego za instancję kasacyjną - według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu A. K. - B. zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt.1 w zw. z art.3 § 2 pkt.6 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania uchwały organu gminy o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby na liście oczekujących do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię, podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że sprawa nie podlega właściwości sądów administracyjnych, gdyż ma charakter cywilnoprawny i nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Podniosła ponadto, że w kwestii sformułowania "sprawa z zakresu administracji publicznej" wypowiadał się Sąd Najwyższy, między innymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997,nr8, poz.125) oraz postanowienia z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998,nr 6, poz.171).

Za szerokim rozumieniem pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (powinno być z dnia 27 września 1994 r.) sygn. akt W 10/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46 - w istocie uchwała opublikowana jest pod poz. 46).

Szerokie rozumienie spraw z zakresu administracji publicznej występuje także w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. W niepublikowanym wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r. sygn. akt SA/Wr 302/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej. W wyroku z dnia 7 listopada 1991 r. sygn. akt SA/Wr 824/91 Naczelny Sad Administracyjny przyjął dopuszczalność zaskarżenia na powołanej podstawie uchwały ustalającej tryb przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, a w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 - dopuszczalności zaskarżenia uchwały rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiedziano się także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99, a także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98.

Na uwagę zasługuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt ISA 2184/2003, w którym stwierdzono, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym czynności cywilnoprawne, a do nich należą podejmowane przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży.

Przyjmując podaną interpretację Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem skarżącej, należy uznać w przedmiotowej sprawie dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego można bowiem zaskarżyć uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o tym, czy zakwalifikować daną osobę do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności z dziedzinie kultury i sztuki. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o zawarcie umowy najmu, ale przede wszystkim o to, kogo ewentualnie w późniejszym okresie przyjąć w poczet najemców. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] W. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej A. K. - B., podnosząc że wybór osoby (mieszkańca gminy), z którą zawarta będzie umowa najmu lokalu, ma znamiona oświadczenia woli właściwego organu samorządu gminnego, na podstawie którego indywidualnie oznaczonemu podmiotowi przyznaje się lub odmawia się przyznania prawa do skorzystania z lokalu z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy. Nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak wyraźnej podstawy prawnej ustanawiającej kompetencję organów gminy do wydania takiego rozstrzygnięcia, tym bardziej że sprawa dotycząca umowy najmu ma charakter prima facie cywilny. Uchwały w tej sprawie nie można też uznać za inną czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 z póź. zm.) nie wynika uprawnienie do domagania się zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

Na tle przedstawionego stanu faktycznego wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, a dotyczące charakteru prawnego uchwały zarządu dzielnicy kwalifikującej bądź odmawiającej zakwalifikowania określonej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przeznaczonego na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.

Należy w związku z tym przypomnieć, iż w rozważaniach zarówno Sądu pierwszej instancji jak i stron postępowania powołano się przede wszystkim na uchwałę Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97, podkreślającą cywilnoprawny charakter podobnej kwalifikacji do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz jednoznacznie stwierdzającą, że wybór osoby do zawarcia takiej umowy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej.

Zbliżony sposób rozumowania zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/2006, w której przyjął, że w przypadku odmowy udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki przewidzianej w art. 32 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), mamy do czynienia z czynnością cywilnoprawną, gdyż zawieranie umów jest domeną prawa cywilnego. Podejmowane w tym zakresie czynności mają zatem wyłącznie charakter cywilnoprawny i należą do spraw z zakresu samorządu województwa jako osoby prawnej.

Do uchwały tej zostało jednak złożone zdanie odrębne sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Romana Hausera, Andrzeja Kuby i Janusza Trzcińskiego, podkreślające, że w sprawach omawianych pożyczek występują dwa wyraźnie wyodrębnione etapy postępowania; tj. etap administracyjnoprawny rozpoczynający się złożeniem wniosku i jego rozpatrzeniem oraz drugi etap zawarcia umowy cywilnoprawnej. Autorzy zdania odrębnego stwierdzili ponadto, że rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych o charakterze kwalifikującym bądź do zawarcia przyszłej umowy bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku.

Podobne stanowisko, jak w przedstawionym wyżej zdaniu odrębnym, zaprezentowano także w sprawach dofinansowania projektów ze środków unijnych. W sprawach tych przyjęto, że również i to postępowanie jest dwuetapowe. Pierwszy etap rozpoczynający się złożeniem wniosku i jego rozpatrzeniem nie stanowi ani oferty zawarcia umowy ani jej negocjacji, lecz ma charakter administracyjnoprawny. Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 393/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06 z pozytywną glosą E. Wosika (EPS 2006/12 poz.51).

Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone we wskazanej uchwale sygn. akt III ZP 37/00 a dotyczące dość wąskiego pojmowania spraw z zakresu administracji publicznej nie spotkało się z powszechną aprobatą ani w orzecznictwie ani literaturze. Przyjmowano tam również, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują różne działania, z wyłączeniem tych które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak w :B.Adamiak, J.Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis, Wydanie 5, str.380).

Za szerokim rozumieniem sprawy z zakresu administracji publicznej na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opowiedziano się między innymi w uzasadnieniu uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98 (ONSA 98/4/109), według której za sprawę z zakresu administracji publicznej uznawano "wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego". Podobne stanowisko zajęto w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999/4/109).

Takiemu szerokiemu pojmowaniu omawianego pojęcia dał wyraz również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 września 1996 r. sygn. III ARM 45/96 (OSNP 1997/8/125) oraz w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNP 1998/6/171). W uzasadnieniu pierwszego z tych orzeczeń wyraził pogląd, że "pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały". Natomiast w motywach drugiego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził, iż skoro skarga podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to konsekwentnie należy przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości, co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu.

Wypowiedzi zawarte w tych orzeczeniach nawiązują do poglądów przedstawionych w uchwałach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK 1994/2/44) oraz z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt W 10/93 zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Stąd działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywoływania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

Stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 ONSA 2001/2/52, stwierdzając, że "do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych." oraz że "chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych".

Powyższy pogląd był co prawda przedstawiony na tle art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać jednak należy, co podniósł na rozprawie pełnomocnik skarżącej, że podobny sposób traktowania pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej można odnieść również do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Także i w tym przypadku możemy mieć do czynienia z aktem organu administracji publicznej, który nie wywołuje bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, ale jedynie umożliwia wywołanie tych skutków w przyszłości.

W literaturze wskazuje się również, że charakter aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. jest różnorodny. Mogą to być akty o charakterze ogólnym i indywidualnym. Ich wspólną cechą jest to, że są one podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (np. B Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" str. 379-380 oraz J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz str.33-34).

Nie podważa się też w zasadzie, że kwestionując uchwałę organów samorządowych z tego zakresu można powołać jako podstawę skargi art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., obejmujący różnorodne formy wynikające z zakresu ustaw samorządowych. Stąd kategoria wymieniona w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. obejmuje także akty, o których mowa w art. 101 ust.1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.(t.j. Dz.U z.2001, Nr142, poz.1591 ze zm.), art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz.1592 ze zm.) i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.01.142.1590 ze zm.). Taki sposób podejścia zaprezentował między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 856/05, gdzie stwierdzono wyraźnie, że uchwały rady gminy o charakterze indywidualnym podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Odnosząc przedstawione poglądy do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że kwalifikacja określonej osoby do zawarcia umowy najmu dokonana jest w tym przypadku w drodze uchwały zarządu, a więc organu administracji publicznej. Uchwała taka w świetle istniejącego orzecznictwa może być traktowana jako dotycząca zakresu administracji publicznej. Dominują w niej bowiem elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym. Nie rodzi ona natomiast bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej.

Interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały może być zaś wyprowadzony z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady miasta [...] W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W.. Do zasobu tego zalicza się bowiem także lokale przeznaczone na pracownie do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.

Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w sprzeczności uchwały zarządu odmawiającej zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu ze wskazaną uchwałą Rady miasta [...] W. z dnia [...] nr [...] z uwagi na powoływanie się Zarządu Dzielnicy [...] w zaskarżonej uchwale na niewymienione w uchwale Rady miasta [...] W. przesłanki określające krąg osób, z którymi może być zawarta umowa. Zaskarżona uchwała zarządu uniemożliwia tym samym skarżącej zawarcie umowy najmu lokalu przeznaczonego na pracownię.

Należy podkreślić jednocześnie, że wskazane powyżej zagadnienie prawne ma charakter istotny, co spełnia przesłanki z art. 187 § 1 P.p.s.a. Wiąże się ono bowiem z zagwarantowaniem prawa do sądu w odniesieniu do działań organów kwalifikujących do korzystania z mienia gminnego, które to możliwości wynikają z aktów prawa miejscowego. W tej sytuacji wyjaśnienie podniesionych wątpliwości jest uzasadnione, w szczególności z uwagi na zarysowane rozbieżności orzecznictwa w analogicznych sprawach dotyczących czynności organów administracji publicznej poprzedzających zawarcie umów cywilnoprawnych.