Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2383/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 i art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

I.1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania A. L. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Zarządu [...] W. (dalej: "Zarząd [...]") z [...] lutego 2016 r. nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych - kod 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) do powierzchni gruntu rodzimego z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, zgromadzonych na terenie działki ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul [...] w W. oraz zobowiązującą skarżącego do przekazania tych odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] stycznia 2014 r. M. S. zamieszkały przy ul. [...] w W. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. o nawiezieniu na działkę [...] przy ul. [...] mas zmiennych pochodzących z robót budowlanych. Według zawiadomienia, teren został podniesiony o około 1.5 – 2 m, przy czym doszło do zaburzenia stosunków wodnych (teren ten służył jako naturalny zbiornik podczas większych opadów lub roztopów). Do zawiadomienia dołączono zdjęcia działki nr [...]. Dnia [...] stycznia 2014 r. PINB przekazał wspomniane zawiadomienie Burmistrzowi [...] Z notatki sporządzonej [...] stycznia 2014 r. przez pracownika Biura Ochrony Środowiska Urzędu [...] W. wynika, że na terenie widoczne są ślady prac ziemnych, w tym podniesienie terenu, widoczne są również odpady budowlane (gruz). Wydział Ochrony Środowiska Urzędu [...] przeprowadził w dniu [...] lutego 2014 r. oględziny działki nr [...], o których zawiadomiono skarżącego. Z protokołu oględzin wynika m. in,. że wysokość rozplantowanej ziemi to około 50 cm między poziomami. Według obecnej podczas oględzin H. L., ziemia miała prawdopodobnie pochodzić z budowy kanalizacji przy ul. [...]. Skarżący podczas przesłuchania [...] kwietnia 2014 r. potwierdził zakup ziemi nawiezionej na działkę [...], ale nie miała ona – zdaniem skarżącego – stanowić odpadu. Skarżący przedłożył pisma G. Sp. z o.o. z [...] maja 2014 r., z którego wynika, że ilość ziemi rolnej przywiezionej w ramach współpracy na nieruchomość skarżącego to wg kierownika budowy około 30 wywrotek. W piśmie z [...] sierpnia 2014 r. G. Sp. z o.o. poinformowała organ I instancji, że ziemia przewieziona na działkę skarżącego została uzyskana w trakcie robót budowlanych prowadzonych w [...] Ziemia ta miała być w stanie naturalnym bez zanieczyszczeń. Do akt sprawy złożono również oświadczenie J. Sp. z o.o., z którego wynika, że w trakcie budowy budynku przy ul. [...] w W. skarżącemu "udostępniono pobranie gruntu z wykopu". W aktach sprawy zgromadzono również faktury wystawione przez G. Sp. z o.o. W aktach sprawy znajduje się również odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., skazujący K. S. (kierownika budowy z ramienia firmy G. SP. z o.o. przy wykonywaniu kanalizacji ogólnospławnej) za popełnienie wykroczenia w postaci nawiezienia ziemi na działkę przy ul. [...] w W., co doprowadziło do naruszenia naturalnej rzędnej terenu oraz zmianę stosunków wodnych na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

II.2. Zarząd [...] W. decyzją Nr [...] z [...] września 2014 nakazał A. L. usunąć odpady w postaci mas ziemnych - kod 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) do powierzchni gruntu rodzimego z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, zgromadzone na terenie działki ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w W.; 2) przekazać odpady magazynowane na terenie ww. nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia, wymagane art. 41 ustawy o odpadach; II określającej termin usunięcia odpadów - w terminie 3 miesięcy od chwili, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, decyzją z [...] marca 2015 roku, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., w związku z brakiem wystarczającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym kodu gleby, a także ustaleń, czy zobowiązany jest wytwórcą odpadów, osobą zajmującą się zbieraniem bądź przetwarzaniem odpadów. W aktach sprawy brak było także dokumentu potwierdzającego, że przedmiotowy teren znajduje się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i czy dla tego obszaru nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. Zarząd [...] W. ponownie nakazał Panu A. L. 1) usunąć odpady w postaci mas ziemnych - kod 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) do powierzchni gruntu rodzimego z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, zgromadzone na terenie działki ew. nr [...], obręb [...], położonej przy [...] w W.; 2) przekazać odpady magazynowane na terenie ww. nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia, wymagane art. 41 ustawy o odpadach; II określającej termin usunięcia odpadów - w terminie 3 miesięcy od chwili, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Oceniając czy A. L. jest wytwórcą odpadów, osobą zajmującą się zbieraniem, bądź przetwarzaniem odpadów organ zwrócił uwagę na fakt, iż A. L. zlecił przywóz odpadów na swoją nieruchomość dostarczając dokumenty świadczące o tym fakcie (pobranie gruntu z wykopu w trakcie budowy budynku przy ul. [...] w W.). Zlecając przywóz objął władztwo nad odpadami, decydował o ich dalszym przeznaczeniu - zdeponowaniu przywiezionych odpadów na teren ww. nieruchomości co uzasadnia przyjęcie, że jest on posiadaczem odpadów. Oświadczył ponadto, iż ziemię wykorzysta do zasypania dołów, które powstały podczas usuwania korzeni drzew owocowych na przedmiotowej nieruchomości. Powyższa nieruchomość znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz.[...]), zmienionym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] (Dz. Urz. Woj.[...]. z [...] poz. [...]). Opis przebiegu granicy WOCHK w strefie I obszaru dla przedmiotowego terenu jest opisany w punktach [...]-[...] zach. granicą obręb [...] , dalej wzdłuż zachodniej granicy dz. ew. nr [...] w obrębie [...], dalej drogą polną stanowiącą dz. ew. [...] w obrębie [...] do ul. [...] oraz punktach [...]-[...] ul. [...] ok. 220 m w kierunku zachodnim, dalej zachodnią granicą dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przez kanał [...] do granicy Gminy [...]. Na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się między innymi wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, a także dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. W odniesieniu do działki [...] nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również nie ma obowiązujących decyzji o warunkach zabudowy, ponadto w archiwum Wydziału Architektury nie znaleziono zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21; dalej: "ustawa o odpadach") posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz, prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W niniejszym postępowaniu udowodnione zostało, iż materiał zgromadzony na nieruchomości skarżącego stanowi odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), ustalono również, że miejsce, w którym zmagazynowano powyższe odpady nie jest miejscem do tego przeznaczonym oraz stwierdzono, że A. L., właściciel powyższej nieruchomości, jest posiadaczem zgromadzonych na niej odpadów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. L. Kolegium uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazało w szczególności, że wprawdzie skarżący oświadczył, iż ziemię wykorzysta do zasypania dołów, które powstały podczas usuwania korzeni drzew owocowych na przedmiotowej nieruchomości, niemniej powyższa działka znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...] lutego 2007 r. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, w strefie zwykłej Obszaru zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień (...), a także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (...). W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie zostało obecnie dostatecznie dowiedzione, że przedstawiony stan faktyczny mieści się w zakresie zastosowania przepisu art. 26 ustawy o odpadach. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi bowiem wątpliwości, że nawiezione masy ziemi stanowią odpady, adresat zaskarżonej decyzji jest posiadaczem tych odpadów, i są one składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a zobowiązany nie posiada stosownego zezwolenia, dopuszczającego magazynowanie odpadów na rzeczonej nieruchomości. Definicja odpadów zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 r., poz. 1923). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, do katalogu odpadów o nr 17 należą odpady z budowy, remontów demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Szczegółowa zawartość tej kategorii została określona w załączniku do rozporządzenia, w którym wskazano m.in. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03. Wskazać zatem należy, że o tym co jest odpadem przesądza ww. ustawa i rozporządzenie, nie zaś jakiekolwiek subiektywne przekonanie - niezależnie, czy byłoby to przekonanie skarżącego, czy organu. SKO zauważyło, że postępowanie administracyjne zakończone rozpatrywanym orzeczeniem przeprowadzone było z zapewnieniem w nim udziału wszystkim stronom postępowania, stosownie do art. 10 k.p.a. Skarżący miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów.

III.1. Z zaskarżoną decyzją SKO nie zgodził się skarżący, który w skardze sporządzonej przez radcę prawnego zarzucił naruszenie:

1) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż nawiezione na teren nieruchomości należącej do skarżącego masy ziemi, stanowiły odpady, w rozumieniu powołanego przepisu, podczas gdy były to hałdy czystej ziemi mające służyć do zasypania dołów, powstałych w wyniku usuwania korzeni drzew owocowych na przedmiotowej nieruchomości, a ponadto poprzez bezpodstawne uznanie, iż podmiot od którego skarżący nabył sporną ziemię działał z zamiarem wyzbycia się jej;

2) naruszenia § 2 ust. 17 rozporządzania Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów w zw. z art. 4 § 1 oraz § 3 ustawy o odpadach poprzez błędną kwalifikację rodzaju nawiezionej czystej ziemi i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż stanowiła ona rodzaj odpadów oznaczonych kodem 17 05 04, kwalifikowanych jako glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, określonym w powyższym rozporządzeniu, rozumiane jako substancje niebezpieczne, podczas gdy przedmiotowa ziemia nie stanowiła w/w odpadów;

3) naruszenie art. 26 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie oraz uznanie, iż skarżący jest posiadaczem odpadów, zobowiązanym do ich usunięcia, podczas gdy nawieziona na nieruchomość skarżącego masa ziemi nie spełniała kryteriów zakwalifikowania jej jako odpady, gdyż nawieziona ziemia nie była zanieczyszczona oraz nabyta została z zamiarem doprowadzenia nieruchomości do stanu umożliwiającego jej należyte wykorzystanie;

4) naruszenie art. 45 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Skarżący winien być uznany za zwolnionego z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż Skarżący nawiózł sporne masy ziemi na użytek własny;

5) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, w konsekwencji którego skarżący byłby zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na składowanie odpadów;

6) naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które spowodowało, iż organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie ustaliły prawdziwego stanu faktycznego sprawy, nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do wyjaśnienia sprawy, zaniechały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz oceny całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechały obowiązku dogłębnego i jasnego uzasadnienia słuszności wydania przedmiotowej decyzji, objawiające się w:

(i) uznaniu, iż czysta masa ziemni nawieziona na teren nieruchomości skarżącego stanowiła odpady w rozumieniu ustawy o odpadach;

(ii) nieprzeprowadzeniu i niewskazaniu dowodów, na podstawie jakich organ uznał, iż masy ziemi stanowią odpady;

(iii) oparciu uzasadnienia wydanej przez SKO decyzji na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Zarząd [...] W., w tym również braku przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego;

7) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia przez Skarżącego odpadów w postaci mas ziemnych oraz obowiązku przekazania rzekomych magazynowanych odpadów podmiotowi posiadającymi stosowne zezwolenie, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie jest obowiązany do usunięcia jakichkolwiek odpadów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że organ I instancji, błędnie zakwalifikował nawiezioną na teren nieruchomości ziemię, poprzez uznanie, iż stanowiła ona odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. W rozumieniu art. 3 § 1 ust. 6 ustawy o odpadach przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ustawodawca nie sformułował w sposób jasny i precyzyjny definicji, która pozwoliłaby jednoznacznie ustalić, co jest odpadem. Obecna definicja odpadów nie pozwala na sformułowanie jasnych kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego przedmiotu czy substancji w kategorii odpadów, ponieważ ustawodawca posłużył się pojęciem "zamiaru", którego bez określonego zachowania się podmiotu, uzewnętrzniającego owy zamiar wyznaczyć się nie da (patrz: artykuł Darii Daneckiej "O pojęciu odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.", Ius.Novum 2016/4/297-314). Posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych podkreślić należy, iż o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r. , sygn. akt II OSK 1268/15). SKO w żaden sposób nie wykazało, iż podmiot, od którego skarżący nabył masy ziemi działał z zamiarem wyzbycia się ich, w rozumieniu ustawowej definicji zawartej w ustawie o odpadach. W uzasadnieniu decyzji nie sposób doszukać się również podstaw takiego wnioskowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ wskazał jedynie, że skarżący zlecił przywóz "odpadów" na swoją nieruchomość i obecnie jest ich posiadaczem. Sam fakt, iż skarżący zlecił przywóz ziemi na swoją nieruchomość w żaden sposób nie może być kwalifikowany jako przywóz odpadów.

Istotnym jest także, że w wyniku wycinki drzew owocowych na przedmiotowej nieruchomości powstały wgłębienia po korzeniach, które uniemożliwiały prawidłowe i bezpieczne korzystanie z Nieruchomości. W celu doprowadzenia jej do stanu umożliwiającego normalny użytek skarżący zlecił przywóz ziemi, do zasypania powstałych dołów. Organ nie wykazał, iż podmiot od którego skarżący nabył ziemię działał z zamiarem wyzbycia się jej, czym nie udowodnił ustawowych przesłanek zawartych w definicji odpadów, jak również że skarżący działał z takim zamiarem. W świetle art. 45 ust. 2 ustawy o odpadach, z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Dlatego też, nawet jeśli nawiezione masy ziemi zostałyby przez organ zakwalifikowane jako odpady, to skarżący, będący osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej dokonał takiej czynności jedynie na użytek własny, wobec czego organ winien uznać, iż decyzja wydana przez Zarząd [...] jest bezprzedmiotowa. Nie może budzić wątpliwości, że nawiezioną ziemię skarżący wykorzystał na własne potrzeby, w tym w celu utwardzenia terenu, nawet jeśli nawieziona ziemia zawierała śladowe ilości kamieni. Nawiezionej ziemi skarżący nie wykorzystywał dla prowadzenia działalności gospodarczej, lecz dla swoich potrzeb, nie jako odpadu, lecz dla utwardzenia działki. Wobec czego, w takiej sytuacji, nie było konieczności występowania o zezwolenie na nawiezienie ziemi dla jego własnych potrzeb w celu utwardzenia i wyrównania działki. W dacie orzekania obowiązujące w powyższym zakresie przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Załącznik do powyżej wymienionego rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, stanowi, iż z obowiązku uzyskania zezwolenia na składowanie odpadów zwolniony jest wyżej opisany podmiot — w tym skarżący, w przypadku posiadania, w tym składowania gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03, w celu utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Zapis zawarty w wyżej przytoczonym rozporządzeniu pozostawia zatem katalog otwarty przepisów, do jakich należy go stosować. Skoro podkreśla zastosowanie ich do przepisów prawa wodnego i budowlanego, to tym bardziej a simili uznać należy, iż zasypanie zagłębień powstałych na powierzchni ziemi po korzeniach, w wyniku wycinki drzew owocowych mieści się w tym katalogu. Warunkiem możliwości magazynowania odpadów jest w świetle załącznika do wymienionego rozporządzenia magazynowanie w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Nie ulega również wątpliwości, iż nieznaczna ich ilość, wykorzystana przez skarżącego do zasypania dołów po korzeniach, powstałych po wycince drzew owocowych nie stanowi zagrożenia dla środowiska. W okolicznościach sprawy organ I instancji, a za nim SKO, poza przytoczeniem przepisów ustawy o odpadach i rozporządzeń wykonawczych nie wykazało, czy spełnione zostały wszystkie wymagane warunki uznania, że doszło do niezgodnego z prawem wykorzystania odpadów, celem utwardzenia powierzchni gruntu. Z akt sprawy nie wynika, a w uzasadnieniu decyzji obu instancji brak argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że na przedmiotowych działkach należących do skarżącego znajdujące odpady w nieznanej ilości należy traktować jako niezgodne z prawem składowanie, czy magazynowanie odpadów. Organy w uzasadnieniu nie dały wyrazu istotnym dla sprawy okolicznościom, że poddano odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, na podstawie właściwych rozporządzeń, i w takich ilościach, które bezpiecznie można wykorzystać na własne potrzeby. W szczególności, organy nie wykazały, że utwardzenie spowodowało bezpośrednie zagrożenie ze szkodą w środowisku. Przytoczonych przepisów prawa organy nie wypełniły konkretną treścią wynikającą z okoliczności sprawy. Należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. W danym stanie faktycznym SKO zaniechało ustawowego obowiązku wskazania, na jakiej podstawie zakwalifikowało masy ziemi jako odpady. Z powyższą zasadą skorelowane są również regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W przypadku, gdy zgromadzone dowody nie pozwalają na bezsporne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych zadaniem organu jest uzupełnienie tego materiału o niezbędne do tego logicznego rozumowania elementy. Ostatecznie stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe twierdzenia znajdują także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1050/11). Natomiast, uzasadnienie zaskarżanej decyzji nie wskazuje kluczowych kwestii podstaw rozstrzygnięcia, tj. uznania dlaczego SKO stwierdziło, iż podmiot od którego skarżący nabył ziemię działał z zamiarem wyzbycia się jej w rozumienie przepisów ustawy o odpadach, zaniechało również obowiązku dokładnego zbadania rodzaju nawiezionej ziemi, jak i również zignorowało kwestie podmiotowe związane z faktem, iż skarżący działał jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, a ziemię nawiózł na użytek własny.

III.2. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

III.3. Biorące udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony Stowarzyszenie P. (dalej: "Stowarzyszenie") wniosło o oddalenie skargi. Stowarzyszenie podniosło w szczególności, że ziemia nawieziona na działkę skarżącego była odpadem dla wykonawców robót budowlanych, albowiem pochodziła z wykopu pod budowę biurowca przy ul. [...] oraz z wykopu kanalizacyjnego w ciągu ul. [...] oraz [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi, że skarżący mógł nawieść na swoją działkę ziemię z elementami gruzu, gdyż jest osobą fizyczną i nie było to związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, Stowarzyszenie podniosło, że w czasie, gdy bez zezwolenia i wbrew przepisom o [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu zwożono ziemię na działkę [...], została powołana spółka deweloperska E. Sp. z o.o. zarejestrowana pod adresem [...]. Skarżący jest głównym udziałowcem tej spółki (Załącznik nr 1 - KRS spółki). Spółka ma na celu między innymi wybudowanie na działce [...] osiedla domów wielorodzinnych, a nawieziona ziemia mogła posłużyć do wyrównania terenu i przygotowania go pod budowę. Spółka starała się również o pozwolenie na budowę, lecz uzyskała decyzję odmowną, ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy (Załącznik nr 2 - odmowa pozwolenia na budowę). W tym momencie staje się jasny motyw wykarczowania 40 letniego sadu oraz innych drzew nazywany "zabiegami pielęgnacyjnymi" oraz podniesie i wyrównanie terenu. Prace prowadzone w tym okresie na sąsiednich nieruchomościach były możliwością do bezkosztowego podniesienia terenu swojej nieruchomości, na której planowane było duże przedsięwzięcie budowlane.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Na gruncie niniejszej sprawy wypada na wstępie przypomnieć, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą okazać się skuteczne tylko wówczas, gdy są prawidłowo powiązane ze stanem faktycznym, jaki wynika z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). W świetle powołanego art. 133 § 1 p.p.s.a. należy przyjąć, że sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ogranicza się tylko do treści uzasadnienia kwestionowanego aktu, ale orzeka w oparciu o akta sprawy, na które składają się nie tylko akta sądowe, ale przede wszystkim dołączone do nich akta administracyjne (por. np. wyroki NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2342/15 oraz 7 listopada 2013 r., II OSK 1261/12 – CBOSA). NSA wskazuje, że warunkiem koniecznym wydania wyroku przez sąd administracyjny jest znajomość akt administracyjnych. Orzekanie w oderwaniu od ich treści podważa sens kontroli sądowej (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2235/17, CBOSA). Tymczasem lektura skargi prowadzi do wniosku, że sformułowane w niej zarzutu pomijają obszerny materiał dowodowy, jaki został zgromadzony przez organ I instancji, a potwierdzający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów. Dotyczy to chociażby pochodzenia przedmiotowych mas ziemi nawiezionych na działkę nr [...] na zlecenie skarżącego (tj. z budowy przy ul. [...]– k. 16 oraz budowy kanalizacji – k. 12, 14, 27), a także ilości nawiezionej ziemi (tylko z firmy G. pochodziło około 30 wywrotek ziemi z wykopów kanalizacyjnych). Podobnie, autor skargi nie dostrzega, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] skazujący kierownika budowy za nawiezienia ziemi na działkę skarżącego położoną przy ul. [...], co doprowadziło do naruszenia naturalnej rzędnej terenu oraz zmiany stosunków wodnych na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie mógł pominąć istotnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nawet jeżeli nie zostały one wprost powołane w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy chodzi o dokumenty urzędowe oraz dokumenty prywatne, których prawdziwość nie była kwestionowana przez stronę.

IV.2.2. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące zakwalifikowania przez organy mas ziemnych nawiezionych na działkę [...] za odpady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Definicja ta pozostaje zbieżna ze znaczeniem pojęcia odpad przyjętym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (art. 3 pkt 1). Decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany"). Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie. Na przeszkodzie zaliczenia określonego przedmiotu do kategorii odpadów nie stoi na przeszkodzie możliwość powtórnego gospodarczego wykorzystania tego przedmiotu lub substancji (por. np. wyroki NSA z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2642/15 oraz 11 lipca 2017 r., II OSK 2835/15, CBOSA). Jeżeli chodzi o masy ziemi pozostające z robót budowlanych, to spełniają one co do zasady powołaną wyżej definicję odpadów. Otóż ich wytwórca (zwykle przedsiębiorca budowlany) jest zainteresowany ich pozbyciem się, jako zbędnymi z punktu widzenia procesu, w którym zostały wytworzone. Należy dodać, że odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej zostały wymienione w § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1923). W załączniku do tego rozporządzenia, pod kodem odpadów 17-05-04 wskazano: "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03", a zatem inne niż "Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB)". Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że masy ziemi nawiezione na działkę [...] pochodziły z robót budowlanych prowadzonych w sąsiedztwie tej działki. Chodziło tu o roboty na działce przy ul. [...] oraz roboty budowlane polegające na budowie kanalizacji sanitarnej w ciągu ul. [...] i oraz [...]. Wytwórcy tych odpadów pozbyli się ich zatem składając je, za zgodą i wiedzą skarżącego, na działce [...]. Posiadaczem tych odpadów stał się skarżący. Tym samym organy miały pełne podstawy do zastosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Należy dodać, odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby nawiezione masy ziemi (z akt wynika, że sama tylko firma G. dostarczyła około 30 wywrotek ziemi pochodzącej z wykopów) miały służyć tylko zasypywaniu dołów po usuniętych drzewach owocowych, że z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II OSK 1918/16, CBOSA). Podobnie, dla zastosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nie jest konieczne wykazanie przez organ, że składowanie określonych odpadów spowodowało szkodę w środowisku. Sytuacja taka, jeżeli zaistnieje, może rodzić dodatkową i niezależną od obowiązku usunięcia odpadów, odpowiedzialność administracyjną sprawcy szkody w środowisku (zob. m. in. ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie – Dz. U. z 2014 r., poz. 1789). W aspekcie niniejszej sprawy przywołanie wyroku w sprawie II OSK 1918/16 uzasadnione jest również tym, że w orzeczeniu tym zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". A contrario, materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy z 2012 r. o odpadach (gdy są zanieczyszczone, względnie zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela te oceny prawne sformułowane przez NSA. Reasumując tę część uzasadnienia, pozostałe z robót budowlanych prowadzonych na sąsiednich nieruchomościach masy ziemne nawiezione na zlecenie skarżącego na działkę [...] stanowiły odpady w rozumieniu ustawy o odpadach i miał do nich zastosowanie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

II.2.3. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące niezastosowania przez orzekające organy art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy o opadach, z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy. W myśl art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z kolei w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia z 10 listopada 2015 r. wskazano, że w odniesieniu do odpadów o kodzie 17 05 04 ("Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03") przewidziano następujące warunki ich wykorzystania przez osobę fizyczną na własne potrzeby bez potrzeby uzyskiwania pozwolenia: (i) dopuszczalne metody odzysku: do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; (ii) warunki magazynowania niektórych odpadów: magazynowanie w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko; (iii) ilości odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów: dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 mg/m² utwardzanej powierzchni. Wskazane wyżej warunki muszą być spełnione łącznie. Należy podkreślić, że instytucja zagospodarowania odpadów na własny użytek bez posiadania odpowiedniego zezwolenia stanowi wyjątek od zasady i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Taki charakter rzeczonego wyłączenia ma również wpływ na rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Otóż mówiąc o ciężarze dowodu w postępowaniu administracyjnym należy mieć zawsze na uwadze rozróżnienie na ciężar dowodu w znaczeniu formalnym oraz ciężar dowodu w znaczeniu materialnym. Pierwszy z wymienionych aspektów ciężaru dowodu dotyczy przede wszystkim tego, że organ ma obowiązek działać z urzędu w celu ustalenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Innymi słowy, obowiązki organu przewidziane w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. dotyczą formalnego aspektu rozkładu ciężaru dowodu (przepisy te statuują zasadę oficjalności i zasadę prawdy materialnej). Przepisy te nie dotyczą natomiast rozkładu ciężaru dowodu w znaczeniu materialnym, czyli nie ingerują w zasady rozstrzygające, kogo obciążają negatywne skutki nieudowodnienia określonych faktów, istotnych z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa dowodowego ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat, czyli ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. np. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119 ). W orzeczeniach tych wskazano w szczególności, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 k.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko te fakty, które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc fakty wyrażone w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego. Podzielić należy pogląd orzecznictwa (zob. np. wyroki NSA: z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08; 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15; 7 czerwca 2017 r., I OSK 75/17 - CBOSA), że nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. W realiach niniejszej sprawy organy zgromadziły dowody wystarczające do zastosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Jeżeli skarżący twierdził, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności wyłączające zastosowanie wspomnianego przepisu, to winien je udowodnić. Tymczasem skarżący, poza twierdzeniem, że ziemia pozostała z robót budowlanych prowadzonych na okolicznych nieruchomościach miała służyć li tylko do zasypania dołów po usuniętych drzewach owocowych, nie zaoferował jakichkolwiek dowodów mogących potwierdzić spełnienie łącznie powołanych wyżej warunków pozwalających osobie fizycznej w celach niezwiązanych z działalnością gospodarczą zagospodarować masy ziemne na własnej nieruchomości. Należy dodać, że powołane twierdzenie skarżącego było nie tylko gołosłowne (tj. niepoparte środkami dowodowymi), ale i niewiarygodne w świetle innych zebranych dowodów, w tym zdjęć sporządzonych podczas oględzin, dokumentów wskazujących na znaczną ilość nawiezionej ziemi, a także powoływanego już wielokrotnie wyroku Sądu Rejonowego [...] wskazującego na zmianę rzędnej terenu. Niezależnie od omówionych wyżej kwestii dowodowych, przedmiotowy wyjątek z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia z dnia 10 listopada 2015 r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, a to z uwagi na położenie nieruchomości skarżącego na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i obowiązujące tam zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody (zob. § [...] pkt [...] i [...] rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Dz. U. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). To, że doszło do naruszenia tych zakazów poprzez nawiezienie mas ziemnych na działkę nr [...], zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym Sądu Rejonowego [...]. Wyrok ten, jako wydany w sprawie dotyczącej popełnienia wykroczenia, nie korzysta co prawda ze związania przewidzianego w art. 11 p.p.s.a., ale jest on dokumentem urzędowym, a zatem dokumentem korzystającym ze szczególnej mocy dowodowej. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący nie zaoferował dowodów, które mogłyby obalić domniemania płynące z tego dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że jednym z warunków zagospodarowania odpadów w postaci mas ziemi przez osobę fizyczną na własne potrzeby jest to, aby czynność ta następowała z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Przepisami odrębnymi są również przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz wydane na podstawie tej ustawy akty prawa miejscowego (co do objęcia pojęciem przepisów odrębnych również aktów prawa miejscowego zob. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 823/16, CBOSA). Reasumując, skoro sporne nawiezienie mas ziemnych na działkę [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów odrębnych, to nie mogło korzystać z przywileju z postaci zwolnienia z obowiązku poosiadania zezwolenia na składowanie odpadów. W tym aspekcie tylko ubocznie należy zauważyć, że ujawnione w toku przewodu sądowego dokumenty dołączone do pisma Stowarzyszenia (odpis z KRS spółki deweloperskiej E. Sp. z o. o. z większościowym udziałem skarżącego oraz decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę) podważają twierdzenie skarżącego, jakoby nawiezienie ziemi na działkę nr [...] miało nastąpić wyłącznie na jego własne potrzeby niezwiązane z działalnością gospodarczą. Okoliczność ta nie miała jednak decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro istniały co najmniej dwa niezależne powody wyłączające możliwość przyjęcia zastosowania wyjątku określonego w art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 oraz rozporządzeniu z 10 listopada 2015 r.

IV.2.4. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te w znacznej części dotyczą kwalifikacji mas ziemnych pozostałych po robotach budowlanych jako odpadów. Są to w istocie kwestie materialnoprawne, które były już wyjaśniane wyżej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji istotnie nie wymienia wszystkich istotnych dowodów (co nakazuje art. 107 § 3 k.p.a.), ale nie jest to okoliczność uzasadniającą per se uchylenie decyzji. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), czyli gdyby nie jego zaistnienie, to z dużym prawdopodobieństwem zapadłaby decyzja o odmiennej sentencji. Takiego wywodu w skardze nie przeprowadzono. Ponadto, wyżej już wskazano, że sąd dokonuje kontroli legalności decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (administracyjnych i sądowych – art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nie tylko w oparciu o dowody powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W realiach niniejszej sprawy pewna skrótowość uzasadnienia co do kwalifikacji jako odpadów mas ziemnych pochodzących z robót budowlanych prowadzonych na innej nieruchomości mogła być spowodowana oczywistością tej kwalifikacji w świetle ustawowej definicji odpadu, treści art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach oraz utrwalonego orzecznictwa NSA dotyczącego tych zagadnień. Przy czym dokumenty potwierdzające pochodzenie przedmiotowych mas ziemnych nie były kwestionowane przez skarżącego. Podobnie odwołania składane przez skarżącego ograniczały się do twierdzeń, że zaskarżone decyzje są niezgodne z prawem. Bezzasadny jest również zarzut, że Kolegium nie prowadziło własnego postępowania dowodowego. W świetle art. 136 § 1 k.p.a., organ II instancji ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, ale tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami danej sprawy. Jeżeli dowody zebrane przez organ I instancji są wystarczające do zastosowania normy prawa materialnego, to prowadzenie dodatkowego postępowania jest zbędne i może tylko prowadzić do naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Reasumując, w aktach sprawy zebrano nie budzące wątpliwości dokumenty uzasadniające zastosowanie wobec skarżącego art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.