Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1926/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. nr KOC/2547/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. nr KOC/2547/Go/21, po rozpatrzeniu wniosku [...] w W. (dalej: "[...]") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r., którą zmieniono ostateczną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1999r. wydaną w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], na rzecz G. S. w udziale wynoszącym [...] części, A. F. w udziale wynoszącym [...] części i R. S. w udziale wynoszącym [...] części - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. [...] położona jest na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 kwietnia 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279 – dalej jako: "dekret"). Objęcie gruntów przez gminę nastąpiło 19 kwietnia 1948 r. H. S. i R. L. (spadkobierczynie dawnych współwłaścicieli nieruchomości) [...] października 1948 r. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] września 1951 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło W. N. i M. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stwierdzając, że budynki tam się znajdujące przeszły na własność Skarbu Państwa.

Na mocy aktu notarialnego z [...] marca 1954 r. Rep nr [...] H. S. i C. M. ([...]) sprzedały E. S. całość odziedziczonych po W. N. udziałów odpowiadających łącznie połowie nieruchomości nr hip. [...], z zachowaniem praw Skarbu Państwa wynikających z dekretu.

Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1954 r. Rep. Nr [...] H. S., działająca w imieniu małoletniego syna W. S. (spadkobiercy M.S.) dokonała sprzedaży E.S. 1/4 części budynku i przeniosła na niego wynikające z dekretu prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej tej części gruntu.

Umową sprzedaży z [...] lutego 1956 r. (akt notarialny Rep. nr [...]) H. S. przeniosła prawa do 1/4 części nieruchomości przy ul. [...] wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa własności czasowej na E. S..

Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 1977 r. sygn. akt IV Ns [...] prawa do spadku po S. S. (przed zmianą imienia: E. S.), zmarłym [...] czerwca 1976 r. nabyli: G. S., A. F. i R. S. (po 1/3 części).

SKO decyzją z [...] lutego 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] września 1951 r.

Decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. Prezydent [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...] na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części) na 99 lat; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. organ ten odmówił G. S., A. F. i R. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu (zabudowanego budynkami mieszkalnymi lewej i poprzecznej oficyny) z ogólnej pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...], pochodzącego z dawnej hipoteki nr [...]; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...], na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części), na 99 lat; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. organ odmówił G. S., A.F. i R. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] niepodzielnej części gruntu (zabudowanego budynkiem mieszkalnym frontowym) z ogólnej pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], ul. [...], dawna hipoteka nr [...]; decyzją nr [...] z [...] września 1999 r. Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...], księga wieczysta KW Nr [...], położonego przy ul. [...], na rzecz G. S. (1/3 części), A. F. (1/3 części) oraz R. S. (1/3 części), na 99 lat.

Decyzją z [...] marca 2000 r. nr [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lutego 1999 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego nr [...] z [...] września 1951 r.

Następnie SKO, po rozpatrzeniu wniosków [...] w W. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1999 r., decyzjami z [...] sierpnia 2001 r. nr: [...] (dot. decyzji nr [...]), [...] (dot. decyzji nr [...]) i [...] (dot. decyzji nr [...]) - utrzymanymi w mocy odpowiednio decyzjami: z [...] grudnia 2001 r. nr [...], z [...] listopada 2001 r. nr [...] i z [...] października 2004 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...], nr [...] i nr [...] z [...] września 1999 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję własną z [...] marca 2000 r. nr [...] i na podstawie art. 147 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] lutego 1999r. [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium nr [...] z [...] września 1951 r. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...], Kolegium odmówiło uchylenia wyżej wskazanej ostatecznej decyzji własnej z [...] lutego 1999 r. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2002 r. nr [...].

Wyrokiem z 22 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Kolejną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Kolegium, po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...] lutego 2006 r., odmówiło uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] lutego 1999 r. nr [...].

Wnioskiem z 12 stycznia 2011 r. K. S., M. S. i M. S. oraz A. F. wystąpiły o zmianę decyzji Prezydenta [...] z

[...] września 1999 r. nr: [...]. W wyniku jego rozpatrzenia, Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. zmienił ostateczną decyzję z [...] września 1999 r. nr [...] w ten sposób, że ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m2 działka nr ew. [...] obr. [...] na rzecz A. F. (udział w ½ części), na rzecz M.S.(udział w 1/6 części), M. S. (udział w 1/6 części) i K. S. (udział w 1/6 części). Aktem tym zmieniono również wysokość czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa.

W wykonaniu decyzji nr: [...] z [...] września 1999 r., zmienionymi decyzjami z [...] września 2011 r. nr: [...], Prezydent [...] oddał opisane w tych decyzjach udziały w nieruchomości przy ul [...] w użytkowanie wieczyste A. F., K. S., M. S. i M. S., co potwierdzono aktem notarialnym z [...] czerwca 2012 r. Rep. [...].

Następnie, postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], Kolegium, po rozpatrzeniu sprzeciwu [...] w [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Akt ten oraz poprzedzająca go decyzja z [...] lipca 2013 r. nr [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1737/14.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta.

[...] delegowany do [...] Regionalnej w [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2021r.

Rozpoznając ten wniosek SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ zauważył, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., zmieniająca decyzję tego organu nr [...] z [...] września 1999 r. została wydana m.in. na podstawie art. 155 kpa.

Przywołując treść powyższej normy prawnej oraz wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji oraz gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 ocenił, że wbrew zarzutom zawartym we wniosku [...], przesłanki wynikające z art. 155 kpa przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., zostały zachowane.

Podniósł, że z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana (decyzja Prezydenta nr [...] z [...] września 1999 r.) stała się ostateczna. Orzekała ona o ustanowieniu na okres 99 lat w odpowiednich udziałach prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m2, działka nr ew. [...] obr. [...] na rzecz G. S., A. F. i R. S.. Tym samym, w ocenie SKO, ww. osoby na tej podstawie nabyły opisane w decyzji prawo. Ocenił też, że zmiana decyzji pierwotnej nastąpiła za zgodą stron, gdyż wniosek w tym przedmiocie złożyła strona postępowania dekretowego – A. F., a także następcy prawny G. S. i R. S.– A. F., K. S., M. S. i M. S.. Zauważył, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu jest prawem zbywalnym, podlegającym dziedziczeniu, a zgodnie z art. 30 § 4 kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego, zdaniem organu, następcy prawni G. S. i R. S. nabyli ogół praw i obowiązków należących do ich poprzedników prawnych z mocy samego prawa, z chwilą otwarcia spadku (w dacie śmierci spadkodawców) - z [...] stycznia 2002 r. (data zgonu G. S.) i [...] października 2002 r. (data zgonu R. S.). Dodatkowo Kolegium podniosło, że podmioty występujące z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji nr [...] z [...] września 1999 r. na taką zmianę wyraziły zgodę. Organ wskazał też, że w systemie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych, zaś za zmianą decyzji Prezydenta nr [...] z [...] września 1999r. przemawiał w jego ocenie słuszny interes strony. Zmiana decyzji nie pozostawała też, zdaniem Kolegium, w sprzeczności z interesem społecznym, bowiem zarówno decyzja podlegająca zmianie, jak i decyzja zmieniająca odnosiły się jedynie do sfery praw i obowiązków jej beneficjentów, nie ingerując w sferę interesu społecznego.

Powołując się na powyższe SKO uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku [...] i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., gdyż nie była ona dotknięta wadą nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] delegowany do [...] w [...] Kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], a tym samym nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r. Wskazał również na naruszenie art. 155 kpa, polegające na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, zmianie stron decyzji, ustaleniu prawa użytkowania wieczystego oraz wyliczenia przysługujących udziałów w gruncie - w trybie art. 155 kpa, w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania winno być, jego zdaniem, jedynie stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zarzucił przy tym brak ustalenia przez Kolegium zaistnienia przesłanek z art. 155 kpa, uprawniających do zastosowania tego trybu nadzwyczajnego, co skutkowało rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Podnosząc powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] lipca 2021 r., bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa, również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W piśmie z 1 września 2021 r. uczestnicy postępowania sądowego M. S., M. S. i K. S. wniosły o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy [...], a SKO w Warszawie skoncentrowała się na tym, czy zmiana decyzji dekretowej z [...] września 1999 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dokonana w trybie art. 155 kpa, nastąpiła w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa. Sprzeciw [...] zawierał bowiem żądanie wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. nr [...], zmieniającej w pkt I-III decyzję dekretową tego organu z [...] września 1999 r.

Poza sporem jest to, że kwestionowana decyzja zmieniająca nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt: 1, 2 (w zakresie braku podstawy prawnej do

jej wydania), 3, 4, 5, 6, 7 kpa.

Spór dotyczy natomiast tego, czy decyzja zmieniająca (z [...] września 2011 r.) zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (została wydana z rażącym naruszeniem prawa) przez to, że na podstawie tej decyzji doszło do częściowej zmiany beneficjentów decyzji dekretowej (z [...] września 1999 r.) i w konsekwencji przysługujących wszystkim uprawnionym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości nr hip. [...], w części obecnie oznaczonej jako działka nr [...], a zatem czy nastąpiło w postępowaniu nadzwyczajnym ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy dekretowej,

a organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił przesłanek określonych w art. 155 kpa.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kryteria uznania naruszenia prawa za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine były przedmiotem sporu w doktrynie (jego przebieg i najważniejsze głosy w nim przedstawia

J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 874–875), ale obecnie uległy dość daleko idącemu skrystalizowaniu. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z 14.03.2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA).

Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie..., 208–244)." (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019 ). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji z [...] września 2011 r. stanowił art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko z tego powodu, do zagadnienia naruszenia powołanej normy w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. Analiza treści art. 155 kpa prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie warunkuje wystąpienie czterech przesłanek: 1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu; 4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.Powołany przepis nie wskazuje jednak wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11 i 10 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. I OSK 1667/13). Jak zaś już wskazano wyżej, odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, z art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji Prezydenta z dnia [...] września 1998 r. i dokonania na jego podstawie jej zmiany w części określającej krąg podmiotowy, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej. Zatem kwestia takiej, a nie innej, wykładni art. 155 kpa, na tle niniejszej sprawy, nie mogła doprowadzić do uznania decyzji zmieniającej z 29 września 2011 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Niezależnie od powyższego rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że przy wydaniu decyzji zmieniającej przesłanki wynikające z tego przepisu zostały zachowane.

Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana stała się ostateczna.

Po drugie – decyzja zmieniana orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz żyjących osób – następców prawnych przeddekretowych właścicieli, tj. G. S., A. F., R. S. Na podstawie tej decyzji strony niewątpliwie nabyły prawo, a ściślej ukształtowaną tą decyzją ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wynikającą ze złożonego w terminie wniosku dekretowego.

Po trzecie – nie ma wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z 12 stycznia 2011 r. o zmianę decyzji z [...] września 1999 r. złożyły strony postępowania dekretowego, tj. A. F. oraz K. S., M. S., M. S. jako spadkobiercy stron postępowania dekretowego – G. S. i R. S. (osób zmarłych w 2002 r.). Złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosku zgody na zmianę decyzji.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda Miasta [...] na zmianę decyzji, mimo, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. W sprawie o zmianę decyzji z [...] września 1999 r., w trybie art. 155 kpa, Prezydent [...] działał jako organ administracji publicznej – organ gminy (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa). Zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...] "bronił" interesu właściciela nieruchomości, jako organ administracji publicznej (działając w sferze imperium), a nie jako organ osoby prawnej jaką jest Miasto [...] (działając w sferze dominium). Wobec tego, że ustawodawca w niniejszej sprawie indywidualnej wyznaczył Prezydentowi [...] rolę organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną, to Miasto [...] nie miało w niniejszej sprawie statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, jako osoba prawna. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, aby gmina w administracyjnym toku instancji zajmowała różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, a raz strony postępowania (por. postanowienie NSA z 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3600/18).

Po czwarte – brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do spraw dekretowych. Skarżący pomija także to, że na tle spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa na tle stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 kpa.

Po piąte – za zmianą decyzji z [...] września 1999 r. przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana decyzji dekretowej realizowała zgodny cel aktualnych następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało doprowadzić do zawarcia przez Miasto [...] z tymi osobami umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Cel ten został zrealizowany (umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] czerwca 2012 r. Rep. A nr [...]).

Po szóste – zmianie decyzji z [...] września 1999 r., która wywoływała zmiany w sferze prawnej podmiotów prywatnych, tj. beneficjentów tej decyzji, nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy interes ogółu członków wspólnoty samorządowej.

Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły oczywiste, a przez to "rażące", przeszkody prawne do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 kpa, w stosunku do decyzji z [...] września 1999 r.

Za uznaniem decyzji zmieniającej, jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa, przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał podkreślił, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji kpa w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie niniejszej sprawy prymat należało przyznać konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.:

Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia publikowane w CBOSA.