Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2818/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy K.K. po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 155/17 w sprawie ze skargi M.L. i M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 155/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.L. i M.L.2 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 130a ust 1 pkt 1 -6, ust 2 pkt 1 lit a i b i pkt 2, ust. 5a, 5c, 5f, 6, 6a lit c, 6b, 6e, 10, 10d, 10e, 10f, 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej jako "p.r.d." w zw. z art. 1 pkt 10 lit. b, d, e, f, g, h, i, j, k, art. 3, art. 10, art. 11 ust 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 13, art. 16 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018, ze zm.), dalej jako "ustawa nowelizująca", w zw. z § 1 pkt 1 lit a i b, pkt 2 lit. a i b, § 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg na obszarze miasta [...] oraz za ich parkowanie na parkingach strzeżonych wyznaczonych przez Prezydenta Miasta [...] , w zw. z § 1, 2, 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2011 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek kwotowych opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] .11.2011 r.) w zw. z § 1 pkt 3 i 4, 2 pkt 3 i 4, 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2013 roku w zw. z § 1 pkt 3 i 4, 2 pkt 3 i 4, 3, 4 i 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2014 roku, w zw. z art. w zw. z § 1 pkt 3 i 4, 2 pkt 3 i 4, 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia, wysokości stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2015 r. w zw. z art. 2, 32 ust 1 i 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak ich zastosowania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że wynagrodzenie za dozorowanie i usunięcie pojazdu z drogi powinno być ustalane w oparciu o akt prawa miejscowego (uchwały Rady Miasta [...] ), ponadto na dokonaniu zawężającej ich wykładni i w konsekwencji błędnym założeniu, że wskazane przepisy mają zastosowanie wyłącznie do pierwotnego właściciela pojazdu, natomiast wobec następcy prawnego (powiatu) już nie, w sytuacji gdy różnicowanie kategorii właścicieli narusza konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa, równości i proporcjonalności.

2) art. 102 § 2 i § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), dalej jako "p.e.a." w zw. z § 3 pkt 1 lit c i § 4 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt 1 lit a i c i § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w, zw. z art. 174 p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że ww. przepisy nie mogą mieć zastosowania, albowiem od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym nie są wykonywane przez jednostki wyznaczone na podstawie art. 130a ust. 5a i ust. 5c prd, lecz zgodnie z art. 130a ust. 5f usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego zostało zakwalifikowane do zadań własnych powiatu, jednocześnie przejście prawa własności na rzecz powiatu nie następuje z mocy ustawy, lecz wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu.

3) art. 1 i 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 poz.459 ze zm.), dalej jako "k.c.", w zw. z art. 2, art. 32 ust 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że ww. przepisy nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem żaden przepis nie przewiduje jego zastosowania w administracyjnoprawnym postępowaniu w przedmiocie ustalania wysokości wynagrodzenia, zaś wynagrodzenie przedsiębiorcy za tę samą wykonaną czynność nie powinno być zróżnicowane tylko ze względu na podmiot, który ma je ponieść (w zależności od tego czy jest to pierwotny właściciel pojazdu czy też powiat), co prowadzi do naruszenia zasady równości i proporcjonalności;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to:

1) art. 1, 2, 3 § 1 i 2, 45, 54 § 2, 105, 106 § 3, 4 i 5, 133 § 1 i 2, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c, 145 § 1 pkt 3, 151 p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1, 80, 75 § 1, 84 § 1, 89, 107 § 3, 138 par. 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez zaniechanie rozważenia przez sąd administracyjny uchybień organów administracyjnych, pominięcie, że organy miały obowiązek ocenić i zweryfikować wszelkie aspekty sprawy, zwłaszcza zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny, natomiast z nieuzasadnionych względów nie wywiązały z tych obowiązków, co skutkuje konstatacją, że WSA pominął, że stan faktyczny nie został wyjaśniony, zaś zaskarżone orzeczenie nie zostało poprzedzone należytym przeprowadzeniem postępowania dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy,

2) art. 1, 2, 3 § 1 i 2, 45, 54 § 2, 105, 106 § 3, 4 i 5, 133 § 1 i 2, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c, 145 § 1 pkt 3, 151 p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. polegającą na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń faktycznych oraz na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz na zaniechaniu załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również na zaniechaniu ustalenia, że organ prowadzący postępowanie w zakresie określenia wysokości wynagrodzenia oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie i w całości na niejawnych dla strony dokumentach i jednocześnie pozbawił skarżących możliwości zapoznania się i ustosunkowania do tych dokumentów,

3) art. 1, 2, 3 § 1 i 2, 45, 54 § 2, 105, 106 § 3, 4 i 5, 133 § 1 i 2, 134 § 1, 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c, 145 § 1 pkt 3, 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny zaniechania organu obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy w zakresie przepadku pojazdu na rzecz powiatu w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu,

4) art. 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt, 1 lit. a), b) i c), pkt 2 i 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu kompleksowego wyjaśnienia z urzędu wszelkich okoliczności sprawy, zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze, jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wskazali:

"1. na podstawie art. 179a p.p.s.a. przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprzejmie wnoszę o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ponownie rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości, a nadto postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wobec stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

lub

2. na podstawie art. 176 i 185 p.p.s.a. wnoszę o uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

lub

3. na podstawie art. 176 i 188 p.p.s.a. wnoszę o uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości, a nadto postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wobec stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych."

Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała I OPS 1/10 oraz orzeczenia o sygnaturach I OSK 2184/16 i I OSK 307/14 zostały wydane na gruncie nieobowiązującego już stanu prawnego. Nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem tryb przyznania wynagrodzenia aktualnie reguluje art. 130a ust. 10h p.r.d. Wskazano także, że nieuzasadnione było zastosowanie art. 836 k.c., gdyż stosunek łączący skarżących z właściwym organem nie ma charakteru cywilnoprawnego.

W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2019 r. zawarto dodatkowe argumenty na poparcie zawartych w skardze zarzutów. Wskazano, że Sąd I instancji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że roszczenia z tytułu wynagrodzenia skarżących powinny być rozpoznawane na drodze cywilnoprawnej, nie zaś admininistracyjnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Zatem dyspozycja w art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zakłada ustalenia wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju tylko chodzi tu o konkretne wydatki. Na takim stanowisku stoi również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (vide. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1797/06, wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1185/05). Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, iż dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone.

W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. stanowiły, że pojazd jest lub może być usuwany z drogi na koszt właściciela - w określonych w tych przepisach sytuacjach. Art. 130a ust. 5c ustawy stanowił zaś, że pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Według zaś art. 130a ust. 6 ustawy wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu.

Skoro opłaty, o których mowa w art. 130 ust. 5c ustawy stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia go z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przedmiotowej ustawy. Starosta działając w imieniu Skarbu Państwa wykonuje bowiem publicznoprawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. W wyroku z 12 maja 1998 r. sygn. akt U 17/97 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: są relewantne to jest racjonalnie uzasadnione, są proporcjonalne, a więc waga interesu jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, przy tym muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucji, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych. Cytowane powyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego w pełni akceptuje w niniejszej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uchwale sygn. akt I OPS 1/10 z dnia 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w jaki sposób należy obliczyć te stawki. Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez radę powiatu, natomiast mogą stanowić one jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu. Stanowisko wyrażone w tej uchwale w zakresie stosowania art. 102 §2 u.p.e.a., wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, pozostaje wiążące. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty o nieadekwatności oceny prawnej wyrażonej w uchwale NSA i powołanych wyrokach NSA do rozpoznawanej sprawy, z uwagi na zmianę regulacji prawnej, nie są trafne. Skarżący kasacyjnie wskazują, że obecnie pojazd nie przechodzi na rzecz Skarbu Państwa, lecz na rzecz powiatu oraz że własność pojazdu nie przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, lecz na rzecz powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Nie wykazali jednak aby owe zmiany prawne miały wpływ na istotę regulacji, która była podstawą podjęcia uchwały przez NSA, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. Tym samym nie można podzielić poglądu wnoszących skargę kasacyjną, wyrażonego w zarzucie pierwszym naruszenia prawa materialnego, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie winny być stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Ugruntowane jest stanowisko judykatury, że podstawą do obliczenia należności dozorcy nie są stawki przyjęte przez radę powiatu (por. np. I OSK 1841/06, Lex nr 516649 czy I OSK 1768/06, Lex nr 347847).

Jeśli chodzi o zarzut trzeci skargi kasacyjnej to u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. W tym zakresie, zgodnie z orzecznictwem, należy oprzeć się na art. 836 k.c. Przepis ten stanowi, że o ile wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Wymaga jednak podkreślenia, że ustalenie wynagrodzenia następuje w drodze administracyjnej, a instytucja umowy, czy taryfy należy do materii prawa cywilnego. Zatem art. 836 k.c. należy stosować tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. wyłączone jest więc w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie (por. wyrok NSA: I OSK 2219/12, I OSK 307/14). W przypadku luki w prawie w procesie stosowania i wykładni prawa należy poszukiwać rozwiązań analogicznych. Odpowiednie zastosowanie przepisu art. 836 k.c. jest przykładem stosowania interpretacji per analogiam iuris. W procesie swoistej rekonstrukcji normy stosowanej w danej sprawie należy uwzględnić różnice i odrębności wynikające z poszczególnych stosunków prawnych. Stąd też mając na uwadze specyfikę regulacji administracyjnoprawnej w zakresie wynagrodzenia dozorcy pojazdu orzecznictwo przyjmuje, że przepis art. 836 k.c. ma zastosowanie do stosunku przechowania pojazdu na podstawie p.r.d. tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut drugi skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". Powyższa regulacja nie dowodzi jednak zmiany reżimu prawnego w zakresie orzekania o należnym wynagrodzeniu. Skarga kasacyjna nie wykazała, ze ów przepis spowodował wyłączenie stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a., który stanowi o władczym orzekaniu organu w zakresie należnego wynagrodzenia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. k.p.a. Organy dokonały prawidłowych ustaleń w niniejszej sprawie, m.in. poprzez zastosowanie metody porównawczej przy obliczeniu stawek za dozór pojazdów. Prowadzone postępowanie, w szczególności zaś podjęte czynności dowodowe zmierzały do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Skarga kasacyjna nie wykazała aby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku sądu I instancji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczność, że roszczenia z tytułu wynagrodzenia skarżących powinny być rozpoznawane na drodze cywilnoprawnej. Jak już wskazano orzeczenie o wynagrodzeniu dozorcy jest sprawa administracyjną, zatem przepis art. 134 §1 p.p.s.a. nie został naruszony.

Z kolei powołany w zarzucie art. 145 §1 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Skoro skarga okazała się niezasadna to Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.