Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 378/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 9,  art. 15,  art. 17,  art. 20,  art. 28,  art. 61,  art. 69
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie sędzia WSA Anna Siedlecka sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. w dniu 4 września 2014 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 13 lutego 2014r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] we W., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] we W..

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa J. F. (zwany dalej skarżącym), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości albo ewentualnie w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego w części graficznej uchwały (załącznik nr 1) symbolem U oraz załącznika graficznego uchwały w zakresie tego terenu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako r.M.I.), poprzez nieokreślenie w części tekstowej mpzp parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku mpzp symbolem U, mimo istnienia takiego obowiązku zarówno co do części tekstowej jak i graficznej mpzp;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w mpzp nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], będącej drogą publiczną, a także wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych na terenie oznaczonym na rysunku mpzp symbolem U, co nie znajduje podstawy w przepisach prawa;

3) art. 17 pkt 12, art. 20 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez brak należytego rozpatrzenia uwag do projektu planu, a w konsekwencji wprowadzenie mocą planu takiego ograniczenia prawa własności, które godzi w zasadę proporcjonalności oraz przyznaje nieuzasadniony prymat interesowi publicznemu nad interesem prywatnym;

4) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchwalenie mpzp sprzecznego z ostatecznym pozwoleniem na budowę na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U;

5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 6 lipca 2006 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r. (dalej jako: "Studium"), poprzez niezachowanie wyznaczonej w nim liczbowo minimalnej ilości miejsc parkingowych dla obszaru oznaczonego w mpzp symbolem U;

6) art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez niezachowanie 21 - dniowego terminu, w czasie którego projekt mpzp miał być wyłożony do publicznego wglądu oraz nieuwzględnienie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień;

7) art. 17 ust. 5 w zw. z art. 36 u.p.z.p. w zw. z § 11 r.M.I., poprzez pobieżne i niepełne sporządzenie prognozy finansowej przejawiające się w pominięciu wnikliwej analizy roszczeń odszkodowawczych skarżącego związanych z uchwaleniem mpzp oraz błędne ustalenie jego skutków ekonomicznych.

Autor skargi wywiódł legitymację do jej złożenia z prawa własności nieruchomości objętych mpzp oznaczonych na jego rysunku symbolem U, tj. działek oznaczonych numerami ewidencyjnym [...] i [...], położonych przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały przysługujące w odniesieniu do tych nieruchomości prawo własności (art. 140 k.c.) mógł realizować m.in. poprzez podejmowanie na nich przedsięwzięć budowlanych na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy i w dalszej kolejności - pozwolenia na budowę. W tego rodzaju procedurze uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które obecnie są w trakcie realizacji na działce [...]. Z kolei w wyniku uchwalenia mpzp wprowadzenie w życie jego innych zamierzeń inwestycyjnych zostało mu całkowicie uniemożliwione, wobec odmowy wydania kolejnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla nieruchomości (znajdujących się w końcowej fazie uzyskiwania) i ustalenia takiego dla nich przeznaczenia w mpzp oraz związanych z nim obostrzeń, które nie tylko nie dopuszczają podjęcia planowanych prac budowlanych, lecz również nie zwalają na prowadzenie jakichkolwiek zmian w zakresie robót już prowadzonych. Według skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały całkowicie wykluczają bowiem zezwolenie na zabudowę mieszkaniową oraz handlową, co wcześniej nie było zakazane. W związku z powyższym przyznane skarżącemu konstytucyjnie prawo własności zostało w ogromnym stopniu faktycznie ograniczone bezpośrednio wskutek podjęcia uchwały i w konsekwencji doszło do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, a polegającego na nieokreśleniu w treści planu linii zabudowy, autor skargi przywołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że uchwała nie spełnia wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 R.M.I., ponieważ na rysunku planu zostały wyznaczone linie nieprzekraczalnej zabudowy, natomiast część tekstowa całkowicie pozbawiona jest ich opisu. W § 2 pkt 2 uchwały podano jedynie definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, a w § 3 ust. 2 nadmieniono, że oznaczenie graficzne nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu stanowi obowiązujące ustalenie planu. W rezultacie, zaskarżona uchwała w omawianym zakresie w części tekstowej odsyła jedynie do części graficznej i samodzielnie nie czyni żadnych ustaleń, co trzeba uznać za naruszenie regulacji u.p.z.p. w przedmiocie obligatoryjnych elementów planu miejscowego. Podkreślono, że wskazane uchybienie winno automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż odnosi się do zasad jego sporządzania. Te należy wiązać z zawartością planu, czyli jego częścią tekstową, graficzną, załącznikami oraz zawartymi w nich ustaleniami, a każde stwierdzone naruszenie w tym zakresie wywołuje taki skutek (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08).

Za korespondujący z pierwszym zarzutem skarżący uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że w treści planu nie zawarto jakichkolwiek regulacji w zakresie linii zabudowy. Nie jest również wiadome jak ma się ona rzeczywiście kształtować w stosunku do ul. [...], będącej drogą publiczną. Przedstawienie samego rysunku w określonej skali powoduje konieczność dokonywania w odniesieniu do niego samodzielnych pomiarów w celu ustalenia w jakiej odległości od drogi publicznej możliwa jest zabudowa. Tym samym po stronie uprawnionego powstaje stan niepewności co do jego sytuacji prawnej na nieruchomości oraz możliwości jej zagospodarowania, stanowiącej istotę prawa własności. Tak skonstruowany plan z kolei nie spełnia jednego ze swoich podstawowych zadań i założeń jakim jest ustalenie w nim warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Dalej podkreślono, że rysunek planu wskazuje na nieprzekraczalne linie zabudowy w części oznaczonej symbolem U od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych. Takie działanie organu w ramach władztwa planistycznego jest jednak całkowicie niedopuszczalne, gdyż nie istnieją dla niego podstawy prawne. Rozgraniczenie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jakich dokonano w części graficznej zaskarżonego planu faktycznie wyznacza usytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do nieruchomości sąsiednich, co jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego i rozstrzygane przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej w poszczególnych sprawach indywidualnych o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1524/09; A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014). W rezultacie, w ocenie pełnomocnika skarżącego, prawodawca lokalny wyznaczając linie nieprzekraczalnej zabudowy w sposób wskazany w części graficznej planu dla obszaru oznaczonego symbolem U przekroczył zakres przysługujących mu kompetencji, co wobec naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego aktu prawa miejscowego winno skutkować jego nieważnością.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 12, art. 20 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji skarżący zauważył, że dysponowanie przez gminę władztwem planistycznym nie oznacza dowolności oraz nieograniczonej samodzielności w jego wykonywaniu i tym samym przedmiotowe uprawnienia gminy nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwe są więc nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale również te, będące wynikiem nadużyć przysługujących jej kompetencji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II OSK 922/13). W konsekwencji, podjęte przez prawodawcę lokalnego działania w zakresie planowania przestrzennego są dozwolone jedynie o tyle, o ile szanują opisane w pkt 4 powyżej wartości konstytucyjne oraz zasadę proporcjonalności. Z kolei treść u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interesowi publicznemu nie zostało przyznane pierwszeństwo w stosunku do indywidualnego interesu jednostki, co nakłada na organy dysponujące władztwem planistycznym konieczność każdorazowej wnikliwej analizy oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań, ich celowości oraz słuszności. Tymczasem w odniesieniu do uchwały organ administracji tego rodzaju czynności w ogóle nie podjął. Według pełnomocnika skarżącego, w aktach zgromadzonych na potrzeby procedury planistycznej nie ma bowiem jakiegokolwiek śladu rozważań na temat mogącego wystąpić konfliktu między interesem publicznym, a interesem skarżącego, który dysponował już ostatecznym pozwoleniem na budowę budynków wielorodzinnych na nieruchomości, co do której podjęta uchwała eliminuje ten rodzaj zabudowy. Organ nie poddał więc pod rozwagę konsekwencji, które uchwalenie planu w obowiązującym kształcie może wywrzeć dla tak ukształtowanej już sytuacji prawnej skarżącego, a jedynie ograniczył się do nieuwzględnienia zgłaszanych przez niego uwag. W rezultacie faktycznie nie doszło do rozpatrzenia zastrzeżeń w rozumieniu art. 17 pkt 12 u.p.z.p., gdyż postawienie końcowej konkluzji bez analizy zaistniałego stanu rzeczy nie można uznać za uczynienie zadość ww. normie. W dalszej kolejności autor skargi podkreślił, że całkowite zlekceważenie powinności wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego przez organ administracji doprowadziło do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności z pogwałceniem zasady proporcjonalności. Na należących do niego nieruchomościach mocą uchwały wprowadzono ograniczenia związane z przeznaczeniem obszaru oznaczonego w rysunku planu symbolem U, co uniemożliwia wykorzystanie tego terenu na poprzednio dopuszczalne inwestycje mieszkaniowe oraz handlowe. Dodatkowo, w sposób nieuprawniony (co jest przedmiotem wcześniejszego zarzutu skargi) ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy od strony każdej z działek sąsiednich w stosunku do działek skarżącego, eliminując również możliwość usytuowania ewentualnego obiektu budowlanego według uznania uprawnionego, zgodnego z przepisami prawa. W rezultacie skarżącemu zostały odebrane praktycznie wszystkie możliwości decyzyjne w zakresie przysługującej mu własności, a taki stan rzeczy został przez organ administracji przyjęty za jedynie słuszny, bez uzasadnienia całkowitego pominięcia interesu skarżącego. W świetle przedstawionych wyżej zasad konstytucyjnych jest to niedopuszczalne i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Za korespondujący z uchybieniem podnoszonym co do braku rozważenia przez Radę Miejską dwóch kolidujących ze sobą interesów autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 u.p.b. Pełnomocnik powtórzył, że lokalny prawodawca całkowicie zlekceważył fakt, że skarżący w chwili podejmowania uchwały dysponował już ostatecznym pozwoleniem na budowę budynków wielorodzinnych na działce oznaczonej numerem [...]. Plan przewiduje natomiast funkcję oznaczoną symbolem U, tj. pod przeznaczenie dla zieleni parkowej, kryte urządzenia sportowe, obiekty hotelowe i inne, co wyklucza zarówno zabudowę mieszkaniową, jak i handlową. Tymczasem wskutek wydania tej decyzji interes skarżącego jako inwestora powinien podlegać ochronie, a brak jest podstawy prawnej stanowiącej upoważnienie organu gminy do takiego rozstrzygnięcia w planie miejscowym planowanej lokalizacji zabudowy, które stałoby w sprzeczności z funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym, jako że ustawodawca nie przewidział wprost sytuacji, iż uchwała w przedmiocie mpzp może ingerować w uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, to plan musi je respektować w ramach ochrony praw nabytych przyznanej w demokratycznym państwie prawnym. Według pełnomocnika, ze względu na wydanie prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacji na ich podstawie inwestycji mieszkaniowej, lokalny prawodawca tworzy fikcję planistyczną niezakłócania objętego nim obszaru obiektami budowlanymi oraz zachowania zwiększonej ilości zieleni, podczas gdy w obrocie istnieje również decyzja zezwalająca na wycinkę drzew. Bardzo istotna jest przy tym okoliczność, że obszar objęty planem w ogromnej większości obejmuje właśnie teren ww. inwestycji budowlanej. W tym stanie rzeczy istnienie zaskarżonej uchwały pozbawione jest jakiegokolwiek sensu, a jej jedyną funkcją jest nieuprawniona, zwiększona ponad dopuszczalną miarę ingerencja w prawo własności skarżącego. To z kolei, w połączeniu ze sprzecznością mpzp z decyzją o pozwoleniu na budowę winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Przechodząc do przedstawienia argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy skarżący zauważył, że jedną z podstawowych zasad sporządzania mpzp jest przestrzeganie ich zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08), co wynika wprost z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wskazane powyżej pojęcie zgodności oznacza przy tym silniejszy stopień związania niż w uprzednio stosowanych terminach takich jak "spójność" czy "niesprzeczność" (wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11), co skutkuje w rzeczywistości koniecznością stwierdzenia, że postanowienia planu miejscowego uszczegóławiające regulacje studium pozostają z nim w kompletnej harmonii. Co więcej, omawiana zgodność obejmuje nie tylko regulacje ogólne, ale także wskaźniki, parametry czy współczynniki, jeśli zostały one w studium określone, powodując związanie tymi ustaleniami organów planistycznych na etapie projektowania i uchwalania planu miejscowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 261/13). Tymczasem w odniesieniu do uchwały stwierdzić należy, że omawiana fundamentalna zasada tworzenia planu miejscowego nie została zachowana, co winno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z § 12 pkt b uchwały dla przeznaczenia terenu na potrzeby gastronomii oraz biur ustalono minimalnie 1 miejsce parkingowe dla samochodu osobowego na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Natomiast jak wynika z zawartej na str. 276 Studium tabeli numer 1.1.3-2 określającej liczbę miejsc postojowych towarzyszących poszczególnym rodzajom przeznaczenia terenu w strefach parkingowych A2 i D, dla biur powinny one oscylować w granicach od 5 do 15 sztuk na 1000 m2 powierzchni, a dla gastronomii między 6-8 sztuk. Mając to na uwadze autor skargi stwierdził, że postanowienia uchwały przewidują zbyt małą ilość miejsc parkingowych we wskazanym zakresie w stosunku do regulacji Studium. To z kolei świadczy o braku zgodności tych dwóch aktów. Co wobec treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 u.p.z.p. winno powodować stwierdzeniem nieważności uchwały. Dodatkowo nadmieniono, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie interpretacja studium nie może prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ogranicza prawo do dysponowania nieruchomością (wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1825/12). Poprzez uniemożliwienie zabudowy mieszkaniowej oraz handlowej z taką nieuprawnioną sytuacją mamy tutaj jednak do czynienia.

W przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. zauważono, że oprócz naruszeń przewidzianych przez u.p.z.p. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło także do istotnych uchybień w toku procedury planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały. Pierwszym z nich jest niedochowanie 21 dniowego terminu, w trakcie którego projekt planu miał być wyłożony do publicznego wglądu. Jak wynika bowiem z treści ogłoszenia o tej okoliczności, przedmiotowy projekt został udostępniony od dnia 20 czerwca 2014 r. do dnia 10 lipca 2014 r., co zgodnie z mającymi zastosowanie regułami liczenia terminów przewidzianymi w k.p.a., daje łączną liczbę 20 dni. Jak stanowi art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. W konsekwencji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy dla potrzeby ustalenia rzeczywistej długości czasu przedstawienia planu do publicznego wglądu nie powinien być brany pod uwagę dzień 20 czerwca 2014 r. jako dzień konkretnego zdarzenia tj. wyłożenia projektu uchwały i tym samym konstatacja o niedochowaniu wymogów u.p.z.p. w omawianym zakresie jest w pełni uprawniona. Skarżący podkreślił przy tym, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby dla podstaw obliczania ww. terminu stosować inne zasady niż przewidziane w k.p.a. Co więcej, gdyby taki właśnie był zamiar ustawodawcy z całą pewnością zostałby on literalnie wyrażony w regulacjach u.p.z.p., co ma miejsce np. w jej art. 53 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wprost wyłączono zastosowanie określonego przepisu k.p.a. (tak również: A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LexisNexis 2014).

W dalszej kolejności skarżący podnosi, że podejmując zaskarżoną uchwalę doszło do naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii oraz uzgodnień. Zauważono, że pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Miejska Komisja Urbanistyczno- Architektoniczna wniosła zastrzeżenia, które winny doprowadzić do ponownej analizy założeń planu, co jednak nie miało miejsca. Podniesiono również na to, że Prezes Lotnictwa Cywilnego uzgodnił przedstawiony mu projekt planu, lecz jednocześnie wskazał, że obszar opracowania znajduje się w zasięgu powierzchni stożkowej, w związku z czym nie ma konieczności dodatkowego pomniejszania obowiązujących powierzchni ograniczających wysokość zabudowy o 10 m. Organ administracji przedmiotowej uwagi jednak nie uwzględnił, czym dodatkowo ograniczył prawa właścicielskie na nieruchomościach objętych mpzp z naruszeniem zasady proporcjonalności. W przekonaniu skarżącego, powyższe naruszenia procedury sporządzania planu mają charakter istotny. W sposób nieuzasadniony została bowiem skrócona możliwość zapoznania się podmiotów z ustaleniami projektu planu, a nieuwzględnienie uwag zgłoszonych w opiniach i uzgodnieniach doprowadziło do uchwalenia uchwały w kształcie, który ogranicza uprawnienia właścicielskie nieruchomości nim objętych ponad dopuszczalną miarę.

Ustosunkowując się do ostatniego z zrzutów skargi wyjaśniono, że jednym z elementów procedury planistycznej jest konieczność sporządzenia prognozy skutków finansowych jego uchwalenia, której szczegółowe zasady zostały uregulowane w r.M.I. Zgodnie z jego § 11 pkt 1 tego aktu prognoza ta w szczególności powinna zawierać określenie wpływu planu na wydatki gminy, w tym odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Według pełnomocnika, teoretycznie sporządzona na potrzeby przyjęcia uchwały prognoza zawiera ten element, jednak należy stwierdzić, iż stanowi on tylko końcową konkluzję bez podjęcia szczegółowego wyjaśnienia ww. kwestii, co jest nieprawidłowe. Nie wiadomo więc z jakich przyczyn prognozuje się brak obniżenia wartości nieruchomości objętych planem, skoro wykluczona została zabudowa mieszkaniowa i handlowa, mająca kluczowy wpływ na ceny gruntu. Ponadto, o nierzetelności sporządzonej prognozy świadczy fakt, iż w jej części poświęconej pośrednim skutkom ekonomicznym (str. 7) napisano, że "najistotniejszym skutkiem uchwalenia planu jest zwiększenie powierzchni pod zabudowę domów wielorodzinnych, jednorodzinnych oraz usług". Tymczasem plan zabudowy mieszkaniowej w ogóle nie dopuszcza. Według skarżącego, powyższe świadczy o tym, że prognoza finansowa została wykonana tylko pro forma, by zrealizować warunek u.p.z.p., z całkowitym pominięciem jej funkcji oraz znaczenia dla podjęcia uchwały.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w imieniu Rady Miejskiej W. przez Prezydenta W. wniesiono o odrzucenie skargi w zakresie punktów 1, 2, 3, 5 i 6 oraz o jej oddalenie w pozostałym zakresie.

Motywując swoje stanowisko w sprawie Prezydent wskazał, że integralnym załącznikiem do uchwały nr [...] jest rysunek planu (mapa w postaci cyfrowej w formacie pdf), sporządzony na podkładzie pozyskanym z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego. Wyjaśniono, że ustalenia tekstowe planu nie mogą funkcjonować w sposób samodzielny, zapis tekstowy nie może być wystarczający do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając ustalenia zawarte na rysunku planu. Załącznik nr 1 w postaci mapy został wygenerowany w oparciu o zasady, jakie obowiązują w odniesieniu do map geodezyjnych. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, przedmiotowy załącznik, mapa pozwala na jednoznaczne ustalenie lokalizacji linii zabudowy, wyznaczonej w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Na mapie znajduje się podziałka liniowa i liczbowa, co pozwala określić położenie linii zabudowy. Podkreślono również, że w § 2 pkt 2 części tekstowej uchwały podano definicje nieprzekraczalnych linii zabudowy. Rysunek planu jest również związany z treścią uchwały poprzez zapis § 3 ust. 2, w którym wypunktowano oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy.

W przekonaniu Prezydenta, linie zabudowy w projekcie planu na terenie oznaczonym symbolem U zostały wyznaczone w sposób umożliwiający zachowanie i ochronę istniejącego drzewostanu oraz przy uwzględnieniu istniejącego budynku przy ul. [...], który jest ujęty przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wykazie zabytków. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych art. 43 ust. 2 "(...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych (...)". Wobec powyższego zauważono, że projekt planu został uzgodniony bez uwag przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta.

Według autora odpowiedzi na skargę, również rozpatrzenie uwag nastąpiło zgodnie z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz w okresie 14 dni od jego zakończenia do projektu planu wpłynęła 1 uwaga, która została rozpatrzona zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia 14 sierpnia 2014 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skoncentrowanych wokół naruszenia prawa własności zauważono, że przed nabyciem terenu w 2013 r. skarżący mógł zapoznać się z kierunkami polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., obowiązującym w niezmienionej wersji od maja 2010 r. Pomimo tego skarżący kupił teren z czynnym pozwoleniem na budowę. Zamierzenia inwestycyjne skarżącego były sprzeczne z polityką przestrzenną miasta. Wobec powyższego Wydział Architektury i Budownictwa wydał dwa postanowienia o zawieszeniu postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy na inwestycje polegające na budowie: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz budynku handlowo-usługowego. W konsekwencji obowiązujący m.p.z.p. był podstawą do umorzenia wyżej wymienionych dwóch postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] we W.. Natomiast prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej jest realizowana przez skarżącego. Dalej Prezydent wskazał, że została także dokonana wycinka drzew, które w myśl obowiązującego planu powinny pozostać.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego sprzeczności uchwały z ustaleniami Studium autor odpowiedzi na skargę podniósł, że zgodnie ze Studium obszar oznaczony w planie symbolem U położony jest w zespole urbanistycznym nadrzecznym - [...]. Zespoły nadrzeczne wchodzą w skład systemu terenów zielonych i otwartych, przeznaczonych na różne formy zieleni wysokiej, w tym, parków i parków leśnych. System ten składa się z przeznaczonych głównie na skupiska zieleni dużych powierzchniowo obszarów połączonych ze sobą węższymi pasami, w których często głównymi osiami są doliny rzek. Układ ten ma duże znaczenie rekreacyjne, hydrologiczne, ekologiczne, estetyczno-krajobrazowe i klimatyczne. Dalej wyjaśniono, że w odniesieniu do zespołów urbanistycznych nadrzecznych celami polityki przestrzennej są między innymi: zachowanie, wyeksponowanie i wzbogacenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołów urbanistycznych oraz rozwój zagospodarowania rekreacyjnego terenów nadrzecznych. Dominującymi klasami przeznaczeń terenu w zespołach nadrzecznych są sport, wypoczynek i parki oraz zieleń i rolnictwo. Wskazano, że Studium nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowym terenie. W związku z powyższym w planie na terenie U zostały dopuszczone przeznaczenia w zakresie sportu i rekreacji: zieleń parkowa, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe place zabaw, skwery. Ponadto na przedmiotowym terenie dopuszczono w planie przeznaczenia, które uzupełniają działalności związane ze sportem i wypoczynkiem, między innymi takie jak: obiekty hotelowe, gastronomia. Natomiast pozwolenie na budowę wydane przed uchwaleniem i przystąpieniem do sporządzenia planu musiało spełniać inne warunki, określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Odpowiadając na zarzut dotyczący przyjętego w uchwale wskaźnika miejsc do parkowania, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że ustalania w tym względzie oparte są na zaleceniach zawartych w Studium w części IV. Dodatkowo podkreślono, że obszar planu usytuowany jest w zespole urbanistycznym nadrzecznym [...], w którym główną funkcją jest rekreacja i sport, a takie funkcje jak m.in. gastronomia i biura są im towarzyszące. W miejscowym planie biura zostały dopuszczone jako towarzyszące krytym urządzeniom sportowym, dla których został osobno wyznaczony wskaźnik miejsc postojowych. Tak więc obiektom biurowym na tym terenie będą służyć nie tylko miejsca dla biur, ale także te wymagane dla obiektów sportowych. W związku z powyższym w planie miejscowym dla biur określono wymóg realizacji 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. W dalszej części wyjaśniono, że w planie miejscowym dla gastronomii został określony wymóg realizacji 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Usługi gastronomiczne, które ewentualnie nie towarzyszą funkcjom rekreacyjnym i sportowym, mają służyć zaspakajaniu potrzeb lokalnych mieszkańców w celu podnoszenia jakości ich życia. Według Prezydenta, podejmując zaskarżoną uchwałę założono, że klientami tych usług, będą głównie mieszkańcy terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie, czyli osiedla [...] oraz mieszkańcy obszaru ulic [...] i [...]. Z uwagi na mały dystans dotrą tam, niekoniecznie samochodem, ale pieszo, rowerem lub, bardzo blisko zlokalizowaną, komunikacją zbiorową. Ponadto Prezydent zaznaczył, że określony w planie wskaźnik 1 m.p./ 1000 m2 powierzchni użytkowej jest ustalony jako minimalny. Inwestor może zwiększyć według własnego uznania liczbę miejsc postojowych.

Według Prezydenta, wbrew zarzutom skargi, sporządzenie planu odbywało się zgodnie z procedurą określoną w art. 17 u.p.z.p. O wyłożeniu ogłoszono bowiem dnia 12 czerwca 2014 r. Plan wyłożony został od 20 czerwca 2014 r. do dnia 10 lipca 2014r., czyli 21 dni. Jeszcze przez kolejne 14 dni zbierane były uwagi. Dalej zauważono, że plan nie jest procedowany zgodnie z k.p.a. i nie jest przywołana taka podstawa prawna w uchwale o przystąpieniu, czy uchwaleniu planu. Jedynie w zakresie uzgadniania projektu planu miejscowego z odpowiednimi organami zastosowanie ma art. 106 k.p.a., w oparciu o art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Zauważono również, że Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna jest organem doradczym i opiniującym. Nawet opinia negatywna nie jest przeszkodą do uchwalenia planu w kształcie przedstawionym przez Prezydenta Miasta W., sporządzającego plan. Zaznaczono przy tym, że plan został zaopiniowany pozytywnie. Ponadto Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt planu miejscowego, a wszystkie zalecenia odnoszące się do możliwej wysokości zabudowy zostały wprowadzone w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu (§ 6 pkt 2).

Ustosunkowując się do ostatniego z zarzutów skargi autor odpowiedzi na nią wskazał, że zgodnie u.p.z.p. została sporządzona prognoza finansowa, która spełnia wszystkie wymogi określone w §11 r.M.I.

Na koniec Prezydent W. wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie pokrywają się z zarzutami wywiedzionymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zawartymi w piśmie z dnia 29 stycznia 2015 r. Dodatkowe zarzuty w skardze zawarte zostały w punktach 1, 2, 3, 5 i 6 skargi. W tym też zakresie, zasadnym jest wniosek o odrzucenie skargi w odniesieniu do tych zarzutów.

W dniu 22 czerwca 2015 r. pismo stanowiące odpowiedz na stanowisko Prezydenta W. złożył pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski zgłoszone w skardze.

Ponadto za całkowicie nieuprawniony uznany został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie w zakresie punktów 1, 2, 3, 5 oraz 6 ze względu na to, iż "nie pokrywają się z zarzutami wywiedzionymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa". W ocenie pełnomocnika skarżącego, powyższa teza nie znajduje jakiegokolwiek poparcia w treści przepisów prawa, a także jest sprzeczna z powszechnie aprobowanymi poglądami orzecznictwa w tej kwestii. Zgodnie z nimi niesformułowanie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wszystkich zarzutów podnoszonych przeciwko uchwale nie zwalnia sądu pierwszej instancji od rozpoznania sprawy co do zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 u.p.p.s.a.). Co prawda, uprzednie skierowanie ww. wezwania jest warunkiem rozpoznania przez sąd skargi, lecz rozpoznanie to nie może ograniczyć się jedynie do wskazanych w nim uchybień. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działań administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności poprzez ocenę ich zgodności z prawem materialnym, dochowania przewidzianej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji w granicach danej sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt 11 OSK 2485/12). Ponadto, zwrócono uwagę na to, że sformułowanie przez organ zarówno wniosku o odrzucenie skargi, jak i jej oddalenie jest wewnętrznie sprzeczne. Istotą instytucji odrzucenia środka prawnego jest ograniczenie jego badania do spełnienia wymogów formalnych, natomiast istotę oddalenia stanowi jego merytoryczna niezasadność. Aby, zgodnie z żądaniem organu, Sąd odrzucił skargę w zakresie przedstawionej w niej konkretnej argumentacji, musiałby ją najpierw przeanalizować, a to może nastąpić tylko w toku rozpoznania sprawy. Tym samym żądanie organu co do odrzucenia skargi nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 4 września 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] we W..

Dla rozstrzygnięcia sprawy jest istotne, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., co też oznacza, że obowiązkiem sądu było zbadanie czy spełnia ona wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Na podstawie przedstawionych sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej kolejności sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, który tego rodzaju naruszenie wywodzi z faktu przysługującego jemu prawa własności objętych postanowieniami niniejszego planu nieruchomości - oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] oraz planami realizacji na nich inwestycji budowlanych polegających na budowie budynków wielorodzinnych oraz usługowo-handlowych. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08).

W niniejszej sprawie niewątpliwie takie zapisy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera. Przyjęte przez lokalnego prawodawcę przeznaczenie (sport i rekreacja oraz uzupełniająco obiekty hotelowe, gastronomia) terenu oznaczonego symbolem U, w którego granicach leży wyłącznie nieruchomość skarżącego, stanowi ograniczenie, któremu musi się on podporządkować. Tym samym – w ocenie sądu - wykazane zostało, że zapisy kwestionowanego planu naruszają prawem chroniony interes skarżącego.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje bowiem wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Samo naruszenie interesu prawnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197-198, a także np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 370/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżącego, jako właściciela terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem U (działki nr [...] i [...]), mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Przede wszystkim organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Skarżący nie może więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do jego żądań jako właściciela (tak też w analogicznej sprawie NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, że takimi przepisami są również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt K 27/00). W konsekwencji należy stwierdzić, że ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001r., sygn. akt II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08).

Zaprezentowany powyżej pogląd judykatury Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie i aprobatę stanowisko skarżącego, który błędnie upatruje bezprawność naruszenia swojego interesu prawnego w braku możliwości kształtowania zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W jego przekonaniu, w ten sposób mógłby zrealizować kolejne inwestycje mieszkaniowe oraz handlowe. Zaskarżoną uchwałę traktuje w kategoriach obostrzeń, które nie tylko nie dopuszczają podjęcia planowanych prac budowlanych, lecz również nie zwalają na prowadzenie jakichkolwiek zmian w zakresie robót już prowadzonych. Skarżący upatruje w wyłączeniu spod możliwości dalszej zabudowy mieszkaniowej należącego do niej terenu, naruszenia przez Gminę art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie mocą planu takiego ograniczenia prawa własności, które godzi w zasadę proporcjonalności oraz przyznaje nieuzasadniony prymat interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

Odnosząc się do powyższego stanowiska należy zauważyć, że zaskarżona uchwała nie zmienia przeznaczenia należącego do skarżącego terenu. Zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy realizuje kierunki polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., obowiązującym w niezmienionej wersji od maja 2010 r. Ponadto potwierdza on status quo, który ukształtował się w wyniku zrealizowania przez skarżącego inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynków wielorodzinnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/100).

Stwierdzić zatem należy, że co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza takiej zabudowy. Nie sposób więc zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż nie pozbawiono skarżącego prawa do zagospodarowania i zabudowy jego terenu, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Stąd też, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został bezprawnie naruszony postanowieniami planu. Skarżący w dalszym ciągu posiada możliwość realizacji na należącym do niego obszarze planu funkcji mieszkaniowej na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie powoduje bowiem zawsze nieważność uchwały rady gminy w całości albo części. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotowych, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, str. 253-255), przepis art. 28 u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie skarżący postawił zaskarżonej uchwale zarówno zarzuty istotnego naruszenia trybu sporządzenia, jak też zarzuty naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego. Zważyć przy tym należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca – odmiennie niż w przypadku trybu – dla zastosowania sankcji nieważności nie postawił wymogu, aby naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter istotny. Z racji zatem, że przepis art. 28 u.p.z.p wiąże skutek stwierdzenia nieważności uchwały z każdym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (a nie tylko istotnym), Sąd w pierwszej kolejności dokonał kontroli legalności uchwały przy zastosowaniu tego kryterium.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przez zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą merytorycznej problematyki, a więc zawartości planu i jego ustaleń. Przedmiot planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., który doszczegółowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 2 u.p.z.p.

W świetle powyższego nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.M.I., poprzez nieokreślenie w części tekstowej mpzp parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku mpzp symbolem U, mimo istnienia takiego obowiązku zarówno co do części tekstowej jak i graficznej mpzp. Wbrew twierdzeniom skargi, brak określenia w treści uchwały parametrów linii zabudowy dla tego terenu, nie stanowi naruszenia zasad uchwalania planu. Poza zdefiniowaniem w § 2 pkt 2 uchwały stosowanego w planie określenia "obowiązująca ciągłą linia zabudowy" linie zabudowy zostały umieszczone na załączniku graficznym sporządzonym w właściwej skali, będącym zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały integralną częścią planu. Dokonując analizy załącznika graficznego do uchwały przyjdzie zauważyć, że linia zabudowy (nieprzekraczalna linia zabudowy) na obszarze objętym planem nie ma kształtu regularnego, a zatem byłoby niemożliwym określenie jej parametrów w części tekstowej planu. Nie bez znaczenia jest również to, że przebiega ona również po obrysach budynków, a co za tym idzie znajdują swoje uzasadnienie w aktualnie istniejącym sposobie zagospodarowania terenu (tak również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 880/12 oraz w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 764/14). Przy czym rysunek planu w sposób nie pozostawiający wątpliwości określa miejsca zmiany końca linii zabudowy. Zgodzić się zatem należy z autorem odpowiedzi na skargę, że wykonany w odpowiedniej skali, rysunek planu (w wersji elektronicznej), umożliwi dokonanie wszelkich niezbędnych pomiarów przy użyciu podziałki liniowej i liczbowej umieszczonej na tym rysunku. Ponadto za przyjęciem stanowiska skarżącego nie mogła przemawiać treść powołanych w skardze wyroków. Zapadły one bowiem w sprawach o innych stanach faktycznych niż w kontrolowanym przypadku. Ponadto, w myśl art. 190 u.p.p.s.a., sąd administracyjny związany jest wyłącznie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku gdy sprawa wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej została przekazana temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Natomiast nie są wiążące dla sądu orzeczenia, wydane w innych sprawach, choćby identycznych ze względu na przedmiot skargi.

Bezpodstawny okazał się również drugi z zarzutów skargi, a polegający na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w mpzp nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], będącej drogą publiczną, a także wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych na terenie oznaczonym na rysunku mpzp symbolem U. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie znajduje podstawy w przepisach prawa. Przyjdzie bowiem zauważyć, że zgodnie z § 7 pkt 8 r.M.I. projekt rysunku planu miejscowego powinien jedynie zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Przepisy r.M.I. nie ograniczają zatem możliwości wyznaczenia linii zabudowy tylko od strony dróg publicznych. Wyznaczenie w planie miejscowym linii zabudowy (obowiązującej lub nieprzekraczalnej) podyktowane jest wieloma względami. Wyznacza się taką linię nie tylko od strony dróg publicznych ale także od innych terenów planistycznych, np. dróg wewnętrznych, wód płynących. Nic nie stoi również na przeszkodzie aby wzorem innej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodnich odcinków rzeki [...] i [...] we W. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 880/12), nieprzekraczalne linie zabudowy przebiegały po obrysie istniejących budynków, co ma na celu zachowanie dotychczasowej zabudowy i przeciwdziała dogęszczeniu obszaru planu nowymi budynkami.

Zdaniem Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy Rada Miejska W. w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne skarżącego w zestawieniu z interesem publicznym – gminnym uznając za optymalne w tej kwestii postanowienia zawarte zaskarżonej uchwale. Traktując, że władztwo planistyczne oznacza uprawnienie gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Zaznaczyć jednak należy, że nie jest to uprawnienie absolutne: gmina musi działać w granicach prawa, kierując się z jednej strony interesem publicznym a z drugiej – interesem prywatnym, przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. Podkreślić też należy, że pogorszenie to musi dawać nieuzasadniony prymat interesowi publicznemu nad interesem jednostki, z naruszeniem zasady proporcjonalności.

W niniejszej sprawie w ten sposób rozumiane pogorszenie sytuacji skarżącego jest tylko pozorne. Wskazać należy, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 6 lipca 2006 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r., obszar oznaczony w planie symbolem U położony jest w zespole urbanistycznym nadrzecznym - [...]. Zapisy Studium wskazują, że zespoły nadrzeczne wchodzą w skład systemu terenów zielonych i otwartych, przeznaczonych na różne formy zieleni wysokiej, w tym, parków i parków leśnych. System ten składa się z przeznaczonych głównie na skupiska zieleni dużych powierzchniowo obszarów połączonych ze sobą węższymi pasami, w których często głównymi osiami są doliny rzek. W odniesieniu do zespołów urbanistycznych nadrzecznych celami polityki przestrzennej są między innymi: zachowanie, wyeksponowanie i wzbogacenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołów urbanistycznych oraz rozwój zagospodarowania rekreacyjnego terenów nadrzecznych. Treść Studium wprost wskazuje, że dominującymi klasami przeznaczeń terenu w zespołach nadrzecznych są sport, wypoczynek i parki oraz zieleń i rolnictwo. Studium nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie.

Odnosząc powyższe do prezentowanej w skardze argumentacji należy wskazać, że naruszeniem zasad uchwalania planu, prowadzącym z reguły do nieważności planu miejscowego w całości, będzie naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Uchwalając Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gmina kształtuje bowiem swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania (por. art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zawiera ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ustalenia studium (mimo, iż samo nie jest aktem prawa miejscowego), zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p są dla organu sporządzającego plan wiążące aż do momentu zakończenia postępowania planistycznego tj. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją powyższej zasady jest, brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi o sporządzeniu projektu planu przez organ wykonawczy gminy "zgodnie z zapisami studium".

Realizując zatem zadanie własne gminy, jakim jest kształtowanie zabudowy, mające na celu zapewnienie tak ważnych aspektów życia społecznego jak m.in.: ład przestrzenny, interes publiczny, bezpieczeństwo ludzi i mienia, rozwój infrastruktury, ochronę środowiska i dziedzictwa kulturowego, organ nie może kierować się wyłącznie tym, aby planowana przez władającego nieruchomością inwestycja przyniosła mu wymierne i oczekiwane przez niego korzyści materialne, które to w realiach niniejszej sprawy skarżący zdaje się upatrywać w realizacji dalszej zabudowy należących do niego działek, czy też zmiany w udzielonym pozwoleniu na budowę. Prawo własności owszem podlega uwzględnieniu w toku procedury planistycznej, ale wiąże się to z jednoczesnym obowiązkiem uwzględnienia również wskazanych kwestii. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela, czy też, że dokonuje określenia parametrów zabudowy niezgodnie z oczekiwaniami podmiotów posiadających nieruchomości w obszarze miejscowego planu lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności.

Stąd też niezasadny jest zarzut pominięcia znaczenia prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1310/13 o tym, że taki zarzut jest niezasadny zdecydował ustawodawca, który w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił w zakresie ładu przestrzennego porządki prawne, które związane są z realizacją przez samorząd gminny kompetencji do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uchwalenia takiego planu obowiązuje samorządowy ład przestrzenny wynikający z takiego planu. W przypadku braku uchwalenia miejscowego planu obowiązuje ład przestrzenny państwowy unormowany przepisami prawa wyznaczającymi przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Brak związania rady gminy ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnym wynika wprost z regulacji art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który reguluje podstawy zwieszenia postępowania administracyjnego w związku z podjęciem procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może ujść z pola widzenia okoliczność, że ustawodawca wprowadził w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. unormowanie wedle którego "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli (między innymi) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wynika z tego, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2). Z komentowanego przepisu wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji (vide komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Arkadiusz Despot-Mładanowicz Lex Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2014). W konsekwencji decyzja ta nie wiąże w żaden sposób organu uchwalającego plan miejscowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku uwzględnienia w uchwale zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przyjdzie zauważyć, że reguła wynikająca z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z uchwalonym planem. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] we W. nie narusza więc praw nabytych przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...]. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia w zapisach tego planu zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt 12, art. 20 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, niewątpliwie może mieć miejsce i taka sytuacja, że postanowienia planu miejscowego mogą czynić niewykonalnymi postanowienia wynikające z ostatecznego pozwolenia na budowę bądź w jakimś zakresie je ograniczać. W takiej sytuacji organy planistyczne gminy winny "dopasować" postanowienia projektu planu do postanowień ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie analiza materiału dowodowego, nie daje podstaw do stwierdzenia by postanowienia kwestionowanego planu uniemożliwiały realizację postanowień uzyskanej przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niewątpliwie uchwalony plan miejscowy nie może być sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, niekwestionowana także w skardze, że obszar objęty przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego we wskazanym wyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., znajduje się w zespole urbanistycznym nadrzecznym - [...]. Zapisy Studium wskazują, że zespoły nadrzeczne wchodzą w skład systemu terenów zielonych i otwartych, przeznaczonych na różne formy zieleni wysokiej, w tym parków i parków leśnych.

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Analiza treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w aspekcie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze Studium przez niezachowanie wyznaczonej w nim liczbowo minimalnej ilości miejsc parkingowych dla obszaru oznaczonego w mpzp symbolem U wskazuje, że z treści Studium nie wynikają kategoryczne ustalenia dotyczące tego zagadnienia. Z udzielonej przez Radę Miasta odpowiedzi na skargę wynika, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części IV zawiera zalecenia dotyczące miejsc parkingowych dla obszaru planu usytuowanego w zespole urbanistycznym nadrzecznym [...], w którym główną funkcją jest rekreacja i sport. Studium określając liczbę miejsc postojowych towarzyszących poszczególnym rodzajom przeznaczenia terenu w strefach parkingowych A2 i D zaleca aby dla biur ilość miejsc oscylowała w granicach od 5 do 15 sztuk na 1000 m2 powierzchni, a dla gastronomii między 6-8 sztuk. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w przypadku ustaleń dotyczących parkowania pojazdów, obowiązują miejsca postojowe dla samochodów osobowych towarzyszące poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu co najmniej w liczbie ustalonej zgodnie z następującymi wskaźnikami: a) dla handlu detalicznego małopowierzchniowego A- 1 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni sprzedaży, b) dla gastronomii i biur - 1 miejsce postojowe na 1000 m2 powierzchni użytkowej, c) dla obiektów hotelowych - 30 miejsc postojowych na 100 pokoi hotelowych, d) dla terenowych urządzeń sportowych i krytych urządzeń sportowych - 15 miejsc postojowych na 100 miejsc dla użytkowników lub miejsc dla widzów. Według ust. 2 wymienione wyżej miejsca postojowe należy usytuować na terenie i na działce budowlanej, na których usytuowany jest obiekt, któremu te miejsca towarzyszą. Zgodnie z ust. 3 plan dopuszcza do parkowania pojazdów wyłącznie: parkingi wbudowane, parkingi terenowe otwarte, parkingi przyuliczne, parkingi dla rowerów.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi przyjdzie zauważyć, że miejscowym planie biura zostały dopuszczone jako towarzyszące krytym urządzeniom sportowym, dla których został osobno wyznaczony wskaźnik miejsc postojowych. Obiektom biurowym będą służyć nie tylko miejsca dla biur, ale także te wymagane dla obiektów sportowych. W związku z powyższym w planie miejscowym dla biur określono wymóg realizacji 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. W przypadku gastronomii został określony wymóg realizacji 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Ponadto określony w planie wskaźnik 1 m.p./ 1000 m2 powierzchni użytkowej jest ustalony jako minimalny. Plan dopuszcza również możliwość zwiększenia liczby miejsc postojowych.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 17 pkt 9 u.p.z.p, poprzez niezachowanie 21 - dniowego terminu, w czasie którego projekt mpzp miał być wyłożony do publicznego wglądu oraz nieuwzględnienie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień, przede wszystkim zgodzić się należy z autorem skargi, który zasadnie zwrócił uwagę na to, że 21 dniowy termin, określony w tym przepisie, należy liczyć zgodnie z ogólnymi zasadami liczenia terminów przyjętych w k.p.a. Zasady obliczania terminów określonych w dniach, uregulowane są w jednakowy sposób w prawie administracyjnym (art. 57 § 1 k.p.a.), podatkowym (art. 12 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa), czy cywilnym (art. 111 k.c.). W regulacjach tych przyjmuje się, po pierwsze, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Ustawodawca nie określił w przepisie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zasad obliczania upływu określonego w nim terminu 21 dni wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W tej więc sytuacji, skoro przepis ten nie zawiera szczególnych zasad obliczania ww. terminu, brak jest podstaw do uznania, że winny one być odmienne od powyżej przyjętych rozwiązań. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie, w którym analizowano charakter 21 dniowego terminu, określonego w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (zob.: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2636/12, wyrok WSA w Poznaniu z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 497/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 298/11).

Dlatego też należało zgodzić się ze skarżącym, że wobec nie sformułowania przez ustawodawcę zasad szczególnych, znajdują zastosowanie ogólne zasady liczenia terminów określone w k.p.a. Zarzut skargi w tym zakresie okazał się zatem zasadny, jednakże nie oznacza to, że naruszenie przepisów co do prawidłowego obliczenia 21 dniowego terminu wyłożenia projektu planu, stanowiło istotne naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu miejscowego, które winno skutkować z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważnością zaskarżonej uchwały. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana, w szczególności wyłożono projekt planu do publicznego wglądu, przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie, a projekt mpzp wraz z uzasadnieniem, po rozpatrzeniu zgłoszonych przez skarżącego uwag wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie wyłożony do wglądu. Naruszenie więc o jeden dzień 21 dniowego, omawianego terminu w żaden sposób nie miało wpływu na treść zaskarżonej uchwały, tym bardziej, że skarżący zrealizował możliwości zakwestionowania założeń projektu planu, zgłaszając swoje uwagi, które zostały rozpoznane przez Prezydenta Miasta W. w zarządzeniu z 14 sierpnia 2014 r., nr 11685/14.

Nie można podzielić również pozostałych zarzutów skarżącego co do naruszeń proceduralnych, które miałyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. I tak z przedłożonych dokumentów wynika, że trakcie procedury planistycznej uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia, w tym Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który uzgodnił projekt planu miejscowego. Podzielić także należy stanowisko autora odpowiedzi na skargę na temat roli Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w toku procedury planistycznej. Jest to organ doradczy i opiniujący i nawet opinia negatywna nie jest przeszkodą do uchwalenia planu w kształcie przedstawionym przez Prezydenta Miasta W..

Przechodząc do omówienia ostatniego z zarzutów skargi należy zauważyć, że prognoza skutków finansowych sporządzana w toku procedury uchwalania planu powinna uwzględniać art. 36 u.p.z.p. Jeżeli jednak organ, uchwalając plan, stwierdzi, że takie roszczenia nie powstaną, jako że nie nastąpi obniżenie wartości nieruchomości, to niezależnie od powstałego w tym zakresie sporu między stronami, brak jest zdaniem Sądu podstaw do uznania sporządzonej prognozy skutków finansowych za wadliwą. Z całą zaś pewnością nie może to mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wymóg formalny procedury planistycznej zostaje spełniony w momencie sporządzenia przedmiotowej prognozy. Kwestia dotycząca odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały o planie, tym bardziej że sprawy związane z tymi roszczeniami należą do kognicji sądów powszechnych.

Reasumując, wprowadzenie w stosunku do należących do skarżącego działek ograniczeń w postaci zakazu zabudowy inną zabudową niż wynika to z wydanego pozwolenia na budowę, w ocenie Składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę posiadanego przez niego prawa własności. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (niemożność nowej zabudowy mieszkaniowej oraz handlowej zgodnie z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem U obowiązujących ustaleń dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działek skarżącego zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w przysługującym mu prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu. Dlatego też z przedstawionych wyżej powodów skarga podlega oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżącego, wynikające z prawa własności terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem U nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zaskarżonego przez skarżącego, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesami prywatnymi.

Na zakończenie rozważań wskazać należało, iż brak było podstaw do odrzucenia badanej skargi z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę, tj. z uwagi na okoliczność, iż zarzuty podniesione w skardze nie pokrywają się z zarzutami wywiedzionymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zawartymi w piśmie z dnia 29 stycznia 2015 r.

Zdaniem Sądu nie ulegało wątpliwości, iż zbieżny był zakres przedmiotowy wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi, bowiem skarżącemu w istocie chodziło o wyeliminowanie tych samych niekorzystnych dla niego rozwiązań przyjętych w uchwale planistycznej. Wskazanie w skardze na dalsze naruszenia przepisów prawnych nie zmieniło kierunku działań skarżącego, gdyż było wyłącznie poszerzeniem argumentacji na etapie skargi przed sądem administracyjnym po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.