Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 223/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Burmistrza z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej J. P. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwraca od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 9 stycznia 2017 r. Burmistrz na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) odwołał z dniem 9 stycznia 2017 r., bez wypowiedzenia, J. P. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej.

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odwołania J. P. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej, noszące znamiona szczególnie uzasadnionych, o których mowa w ww. przepisie. Organ prowadzący ustalił, że sposób wykonywania przez stronę obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej powoduje, że nie jest możliwie dalsze zajmowanie tego stanowiska przez J. P. i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, przejawiające się zaniedbaniami w organizacji pracy oraz nagannej postawie.

Organ wskazał, że efektem sposobu zarządzania Szkołą Podstawową przez Dyrektora są m.in.:

- skarga rodziców uczniów klasy VI d (31.10.2016r.) na działalność dyrektora Szkoły Podstawowej

- skarga rodzica S. S. (06.11.2016r.) na działalność dyrektora Szkoły Podstawowej;

- skarga rodzica G. K. (7.11.2016r.) na działalność dyrektora Szkoły Podstawowej;

- skarga z dnia 06.11.2016r. Rady Rodziców na działalność dyrektora Szkoły Podstawowej;

- skarga nauczycielki E. B. do Dyrektora Szkoły Podstawowej wzywająca do natychmiastowego zaprzestania stosowania mobbingu;

- uchwala Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej z dnia 15 listopada 2016r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora.

Organ wyjaśnił, że skarga rodzica G. K. potwierdziła się. Ustalono bowiem, że umowy na korzystanie z szafek są zawarte niezgodnie z przepisami, gdyż brak jest podstaw prawnych wymagania od rodziców zapłaty za szafkę, a tym bardziej wymuszania dokonania darowizny na rzecz szkoły. Ponadto w treści zawartej umowy jest zapis, że umowa jest zawierana pomiędzy dyrektorem i Radą Rodziców - a rodzicem dziecka, natomiast Rada Rodziców nie wyrażała na tego typu umowy zgody, jak i nie uczestniczyła przy ich zawieraniu. Dyrektor Szkoły nie może wymagać od rodziców uiszczania opłat za szafki, ponieważ zgodnie z przepisami, to szkoła odpowiada za zrealizowanie wymogów określonych w § 4 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. 2003 r., Nr 6, poz. 69 ze zm.). Dyrektor Szkoły ma obowiązek zapewnienia uczniom możliwości zostawienia w szkole części przyborów szkolnych, tak aby wszystkie dzieci przechowywały swoje rzeczy w takich samych warunkach. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych przez dyrektora szkoły jest nieprzekazanie do budżetu pobranych dochodów (art. 6 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Organ wskazał, że szafki szkolne nie są ujęte w szczegółowej ewidencji ilościowo-wartościowej pozostałych środków trwałych szkoły oraz brak jest dokumentów wskazujących, kto zgodnie z przepisami jest właścicielem tych szafek. Brak jest kompletnej dokumentacji księgowej i nie można ustalić z jakiego źródła pochodziły finanse na ich zakup, np. na jednej fakturze jest informacja, że została ona opłacona częściowo z konta Rady Rodziców.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia podniesiono również, że kontrola przeprowadzona w wyniku uchwały Rady Pedagogicznej wykazała, iż nie wszystkie zarzuty wskazane w uchwale znalazły swoje odzwierciedlenie w przedstawionej dokumentacji. Jednocześnie niewątpliwe - zdaniem Burmistrza – jest istnienie konfliktu i stosowanie zachowań o charakterze mobbingowym przez Dyrektora.

W placówce można zauważyć istnienie długotrwałego konfliktu pracowników z Dyrektorem Szkoły poprzez ich nierówne traktowanie przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych pracowników. Ma to swoje odbicie w atmosferze ogólnej szkoły oraz w wynikach poziomu nauczania uczniów, który drastycznie spadł. Nauczyciele nie mają żadnej mobilizacji do angażowania się w pracę szkoły czy przygotowywania dzieci do konkursu, co jest widoczne w planach na rok szkolny 2016/2017, w którym zaplanowano jedynie 5 konkursów.

Ponadto wyniki po sprawdzianie klasy VI, od roku szkolnego 2014/2015 znacznie się obniżyły.

Wyjaśniono, że Dyrektor nie współpracuje ani z Radą Pedagogiczną, ani Radą Rodziców. Postępowanie Dyrektora nieadekwatne do okoliczności prowadzi do eskalacji sytuacji konfliktowej z rodzicami i nauczycielami.

Burmistrz argumentował dalej, że w czerwcu 2016 r. nauczycielka Szkoły Podstawowe E. B. wystosowała pismo do Dyrektora Szkoły wzywające do natychmiastowego zaprzestania nękania, szkalowania i stosowania wobec niej mobbingu. W swoim piśmie przedstawia szereg zarzutów: m.in. obrażaniu Pani B. przy koleżankach z pracy, nagminnym wchodzeniu do klasy podczas prowadzenia przez nią lekcji pod byle pretekstem, zobowiązanie nauczycielki do sporządzania zbędnej dokumentacji, podważaniu wystawionych przez nią ocen niedostatecznych z zachowania, z historii (nakazanie pisania planów naprawczych w związku z ocenami niedostatecznymi), podważaniu tych ocen podczas dyżurów na korytarzu w obecności uczniów, zdjęcie z funkcji lidera ds. opracowywania Szkolnego Programu Wychowawczego i Profilaktyki, niepowierzenie funkcji wychowawcy klasy (nauczycielka posiada list pochwalny, który otrzymała od rodziców uczniów swojej klasy, taki sam list został wysłany do Kuratorium Oświaty), ponadto pominięciu jej przy podziale dodatkowych godzin na zajęcia specjalistyczne.

Organ wskazał, że podczas kontroli zarówno Kuratora oświaty jak i organu prowadzącego ustalono konflikt pomiędzy Radą Pedagogiczna, a Dyrektorem Szkoły. Jednocześnie daje się zauważyć istnienie konfliktu pomiędzy samymi nauczycielami, którzy stworzyli dwa "obozy" walczące ze sobą, a nie współpracujące.

Dalej organ wyjaśnił w treści uzasadnienia zarządzenia, że także Kurator podczas swojej kontroli ustalił, że zarzuty Rady Rodziców w zakresie braku współpracy z Dyrektor potwierdził się. Kurator ustalił, że w ostatnich dwóch latach współpraca między Radą Rodziców, a Dyrektorem Szkoły nie układała się w sposób zadowalający obie strony. Dobra współpraca jest niezbędnym warunkiem efektywnej realizacji zadań szkoły. Dbałość o właściwą współpracę to rola przede wszystkim dyrektora szkoły.

Organ ocenił dalej, że z wyjaśnień Dyrektora Szkoły dotyczących skargi złożonej przez matkę ucznia S. S. dotyczącą wyproszenia jej z budynku przez pracownika szkoły (była umówiona z wychowawcą klasy na spotkanie w dniu 4 listopada 2016r.) widać, iż wyznaczone w Szkole procedury powodują konflikty między dyrekcja szkoły, a rodzicem, komplikują kontakt rodzica z wychowawcą zwłaszcza, że szkoła mieści się w trzech budynkach.

Ponadto organ odwołał się do stanowiska związków zawodowych działających w szkole z którego wynika, że Dyrektor stara się wzbogacać bazę materialną szkoły czego dowodem są zmienione tablice, zainstalowane rzutniki w klasach, tablice multimedialne, pozyskuje środki na zakup potrzebnych pomocy dydaktycznych. Angażuje się w funkcjonowanie szkoły, tworzy zespoły nauczycieli, wyznacza liderów, omawia z liderami sprawy bieżące, a liderzy informują pozostałych nauczycieli o planach Dyrektora Szkoły. Natomiast jako Dyrektor kierujący zespołem ludzi nieprawidłowo motywuje swoich pracowników do pracy, często są to pisma będące upomnieniami, a nie rozmowy i pozytywna motywacja do pracy

Burmistrz stanął na stanowisku, że dalsze pełnienie przez J. P. funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym oraz oświatowym, tym samym uniemożliwiając jej należyte funkcjonowanie. W związku z powyższym jedyną możliwością naprawienia zaistniałej sytuacji jest natychmiastowe przerwanie wykonywania funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej przez J. P., a zatem konieczne jest odwołanie J. P. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, tj. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Powyższe zarządzenie zaskarżyła J. P. - Dyrektor Szkoły Podstawowej, żądając uchylenia zaskarżonego aktu. Skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do odwołania jej ze stanowiska Dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego. Odnosząc się do postawionych w zaskarżonym zarządzeniu argumentów, wskazała, że są one niezasadne.

Odnośnie do skargi rodziców klasy VI d, skarżąca wyjaśniła, że pismo rodziców uczniów klasy VI d z dnia 31 października 2016 r. dotyczyło organizacji pracy szkoły i zostało sformułowane jako prośba o to, ażeby nauczyciel uczący czterech obowiązkowych godzin matematyki w klasie VI d prowadził również dodatkową godzinę zajęć matematyki przydzieloną z godzin do dyspozycji dyrektora, a nie inny matematyk pracujący w szkole. Taka organizacja pracy została zaopiniowana przez Radę Pedagogiczną 25 sierpnia 2016 r. i zatwierdzona zarządzeniem przez organ prowadzący, tj. Burmistrza 5 września 2016r., zatem prośba rodziców nie była możliwa do zrealizowania w ciągu roku szkolnego. Skarżąca podniosła, że dziwi fakt, iż Burmistrz, który zatwierdził taką organizację pracy szkoły i zna warunki zatrudniania nauczycieli, zarzuca, że Dyrektor nie przychyliła się do prośby rodziców.

Ustosunkowując się do skargi S. S. z dnia 6 listopada 2016 r. skarżąca podniosła, że skarga dotyczyła pretensji do tego, że panie sprzątające skierowały ją do sekretariatu, kiedy przyszła do szkoły w trakcie lekcji. Taka postawa pań wynikała z zapisów procedur funkcjonujących w szkole, a służących bezpieczeństwu uczniów. Argumentowała skarżąca, że rokrocznie na pierwszym zebraniu wychowawcy omawiają te procedury z rodzicami. Również w tym roku szkolnym zostało to przypomniane i umieszczone na stronie internetowej szkoły. Z protokołu klasy IV d na którym widnieje podpis S. S., jako protokołującej i wyżej skarżącej, wynika, że wychowawca omówił podczas zebrania rodziców procedury przebywania rodziców i osób postronnych na terenie szkoły.

Skarżąca szeroko odniosła się do skargi rodzica G. K. na działalność Dyrektora, opisując szczegółowo zasady korzystania z szafek przez uczniów. Wskazała także, iż to Gmina powinna zapewniać wszelkie niezbędne wyposażenie, w tym szatki, skoro jest takie zapotrzebowanie. Skarżąca zauważyła, że szkoła od lat jest niedofinansowana, meble szkolne są z lat 80, 90, o pomocach dydaktycznych nie wspominając.

Ustosunkowując się do skargi Rady Rodziców na działalność dyrektora Szkoły Podstawowej, skarżąca wskazała, że stara się robić wszystko, ażeby współpraca układała się dobrze, jednakże nawiązanie partnerskich relacji pomiędzy dyrektorem i rodzicami, o jakich pisano w protokole kuratoryjnym, w dużej mierze zależy od obu stron. W ocenie skarżącej brak dobrych relacji z Radą Rodziców wynika w dużej mierze ze składu Rady, w której zasiadają także małżonkowie nauczycieli pracujących w szkole.

Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie skargi nauczycielki E. B.. Skarżąca w tej kwestii wskazała, że nigdy nie obrażała Pani B.. Wyjaśniła, że skarga nauczycielki wpłynęła 24 czerwca 2016 r., tj. ostatniego dnia nauki. 28 czerwca 2016 r. skarżąca udzieliła pisemnej odpowiedzi, nie odnosząc się do zarzutów, bowiem są one nieprawdziwe i trudno byłoby się do nich odnieść. W związku z wakacjami zaprosiła nauczycielkę na spotkanie wyjaśniające po powrocie do pracy. Pani B. nie wróciła więcej do tematu i nie poruszała tej sprawy.

Skarżąca wskazała ponadto - odnosząc się do uchwały Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej z dnia 15 listopada 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora, że w uzasadnieniu zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora pada stwierdzenie, że "nie wszystkie zarzuty wskazane w uchwale znalazły swoje odzwierciedlenie w przedstawionej dokumentacji". Skarżąca nie zgodziła się z tym sformułowaniem. Zauważyła, że w uzasadnieniu zarządzenia powinno zostać użyte określenie, że zarzuty ujęte w uchwale Rady Pedagogicznej z 15 listopada 2016 r. nie zostały potwierdzone. Zarówno uzasadnienie dotyczące odwołania, jak i protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej 22 listopada 2016 r. zostały napisane w dużej mierze bez oparcia się na dowodach, a na treści uzasadnienia załączonego do uchwały Rady Pedagogicznej.

Skarżąca ponadto przytoczyła w treści skargi orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do możliwości odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trakcie trwania roku szkolnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zarządzenia z dnia 9 stycznia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca wniosła skargę na zarządzenie Burmistrza podjęte w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego.

Na wstępie należy zaznaczyć, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej, przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora, należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy o systemie oświaty (również jako: u.s.o.). Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Jako podstawę prawną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora organ w zaskarżonym zarządzeniu wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589).

W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11).

Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSA i WSA 2007/2/48).

Wymaga także podkreślenia, że powołany przepis (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1047/11, LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 681/11, LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10, publ. LEX nr 953908).

Ponadto, oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie zatem, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS).

Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 924/11, publ. LEX nr 1163108).

W orzecznictwie za przyczyny szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uznano m.in.:

1. Kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14),

2. Błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/G1 970/13),

3. Poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13),

4. Zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13),

5. Zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11),

6. Notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05).

Wskazane wyżej przypadki uznane w dotychczasowym orzecznictwie za przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. dowodzą, że orzecznictwo konsekwentnie przyjmuje, że w tym przepisie chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych (przypadki wymienione w punktach 1 i 3 – 5; np. jest oczywiste, że złodziej nie może być dyrektorem szkoły ze względu na wykonywane przez nią funkcje) lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (przypadki wymienione w punktach 2 i 6).

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia ,,przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oświaty oraz treść uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego, należy stwierdzić, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez J. P., zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

W uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny pracy skarżącej i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W dużej mierze skupiały się one na wskazaniu sytuacji konfliktowych z rodzicami dzieci uczniów i nauczycielami. W jednym przypadku zwrócono uwagę na wezwanie nauczyciela do zaprzestania stosowania wobec niego mobbingu.

Organ nie wykazał, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie gimnazjum przez skarżącą stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Burmistrza okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak sam podaje trwają już od dłuższego czasu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami, powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą. Organ nie przedstawił również wystarczających dowodów pozwalających na ustalenie całokształtu stosunków między dyrektorem szkoły, a rodzicami dzieci uczącymi się w szkole. Samo powołanie się na skargi rodziców uczniów niektórych klas nie stanowi nadzwyczajnych okoliczności. Podobnie skarga jednej nauczycielki wzywająca do natychmiastowego zaprzestania stosowana mobbingu nie stanowi w ocenie Sądu przypadku szczególnie uzasadnionego. Nie jest taką sytuacją również okoliczność nałożenia na rodziców obowiązków uiszczenia opłat za szafki, ponieważ organ nadzoru finansowego nie stwierdził dotychczas jakiś rażących naruszeń w tym zakresie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia zarządzenia wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć i uchybień, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że skarżąca w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych jej przez Burmistrza, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., (stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, dostępny w CBOIS).

Skoro Burmistrz nie wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności dyskwalifikujące skarżącą jako dyrektora szkoły z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w wykonywaniu powierzonych jej obowiązków, to należy przyjąć, że nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" usprawiedliwiająca zwolnienie dyrektora w tym trybie. Okoliczności, na które powołuje się organ, mogły co najwyżej ewentualnie stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w normalnym trybie, a więc na koniec roku szkolnego.

Z uwagi na powyższe uchybienia, w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.

O zwrocie wpisu orzeczono w pkt III.