Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 411/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 12 kpa, art 35 kpa, art 36 kpa; art 149 par 1 pkt 1 i pkt 3, par 1a i par 2 ppsa, art 119 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. B. i P. D. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku E. B. i P. D. z dnia [...] marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących E. B. i P. D. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących E. B. i P. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z 25 sierpnia 2015 r. E.B. i P.D. wnieśli za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu ich wniosku opatrzonego datą 13 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności:

1. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w m. K. – Dzielnica [...] – oznaczonej jako parcela [...] kat. nr [...] gm. M., i

2. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] przyznającego odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę na sumę 2.027,79 zł na rzecz H.J.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że mimo, że w grudniu 2012 r. została skompletowana całość dokumentacji, organ nie zakończył postępowania, przez co w latach 2013-2015 dopuścił się bezczynności. Skarżący wskazali, że 25 stycznia 2013 r. organ podjął zawieszone w sprawie postępowanie i po tym dniu nastąpiła bezczynność trwająca do następnego pisma z 14 sierpnia 2013 r., w którym organ poinformował o terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 października 2013 r. Jednakże organ sprawy nie załatwił i nastąpiła roczna bezczynność, po czym w piśmie z dnia 25 września 2014 r. Minister poinformował wnioskodawców o przyczynach niezałatwienia sprawy. Po tym piśmie nastąpiła kolejna roczna bezczynność. Wobec powyższego skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra do dokonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wielce skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość podejmowanych czynności. Analiza archiwalnych akt wywłaszczeniowych wymaga obszernej znajomości przepisów prawa ówcześnie obowiązującego oraz wiedzy historycznej, a także umiejętności interpretacji języka ówcześnie stosowanego, który ulega ewolucji z biegiem czasu i po 60. latach znaczenie użytych pojęć nierzadko może budzić wątpliwości. Minister podał, że w niniejszej sprawie nieodzowna stała się wnikliwa analiza akt sprawy oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w szczególności w zakresie dotyczącym dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W ocenie Ministra, działania organu, mimo że nie były zauważalne dla stron postępowania (nie przejawiały się wysyłaną korespondencją w sprawie), dążyły do realizacji zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał również, że w toku przedmiotowego postępowania analizie należało poddać dokumentację archiwalną – 26 tomów akt dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w K., gm. kat. M. nadesłane przez Urząd Miasta K. w związku z innymi postępowaniami toczącymi się przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju. Nadesłany materiał zawiera około 9000-10000 kart częściowo ponumerowanych, w bardzo złym stanie technicznym. Ponadto Minister podał, że prowadzi w Departamencie Orzecznictwa I ponad 4000 spraw, przy czym w Wydziale Rewindykacji Mienia spraw jest ponad 500, w którym każdy pracownik prowadzi postępowania w ok. 120 sprawach. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane różne czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak: występowanie o akta, stan prawny, adresy i inne, jak też i niewidoczne takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda też czynność wymaga czasu. Przy bardzo dużej ilości spraw mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z kpa. Jednakże w sprawach wysyłane są informacje o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 kpa. W przedmiotowej sprawie Minister podał, że zawiadomił strony, że jest prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, wskazał termin zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz podejmował czynności przybliżające go do wydania rozstrzygnięcia. Zawiadamiał też strony o przyczynach nierozstrzygnięcia sprawy we wskazanych terminach i wskazywał nowe przewidywane terminy rozstrzygnięcia sprawy. Działania organu, mimo że w dużej części nie były zauważalne dla stron postępowania (nie przejawiały się wysyłaną korespondencją w sprawie), dążyły do realizacji zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że rozstrzygnięcia w przedmiotowych sprawach są na etapie przygotowania projektu, a po ich weryfikacji zostaną wydane w najbliższym możliwym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie.

Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanych orzeczeń. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 20 marca 2007 r. do Ministerstwa Budownictwa wniosku E.B. i P.D. z dnia 13 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanych orzeczeń, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 kpa.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju od dnia 25 stycznia 2013 r., gdy podjął zawieszone w dniu 20 czerwca 2011 r. postępowanie do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 13 marca 2007 r. Zatem, mimo upływu ponad trzydziestu trzech miesięcy od dnia podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedyną czynnością podjętą w sprawie przez Ministra – po podjęciu zawieszonego postępowania, bowiem w świetle art. 103 kpa zawieszenie postępowania powoduje wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kpa – było wystąpienie pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. do Archiwum Akt Nowych w W. o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt dotyczących zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie oraz do Urzędu Miasta K. Wydziału Geodezji o nadesłanie dokumentacji obrazującej aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości. Po uzyskaniu odpowiednio w dniach 30 października 2013 r. i 2 września 2013 r. oczekiwanych przez organ odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienia i dokumentacji, nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej ponad trzydzieści trzy miesiące bezczynności tylko raz poinformował skarżących o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia (pisma z 14 sierpnia 2013 r.) i tylko dwukrotnie wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy (pismo z 14 sierpnia 2013 r. i z 25 września 2014 r.), co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. W piśmie z 14 sierpnia 2013 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 r., nie dotrzymując go i wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy konieczność podjęcia dodatkowych czynności celem uaktualnienia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości – bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe czynności chodzi – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 kpa i 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym wyznaczenie przez Ministra takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.

Również zawarte w treści pisma Ministra z 25 września 2014 r. wyjaśnienie skierowane do skarżących, że "z przyczyn niezależnych od organu (wypowiedzenie umowy o pracę) niezbędna była zmiana referenta prowadzącego powyższą sprawę. Z uwagi na zmiany organizacyjne polegające na likwidacji Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i powołaniu Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju proces rekrutacji nowego pracownika zakończył się dopiero w lipcu 2014 r. Obecnie Państwa sprawa została przekazana nowemu referentowi w celu zapoznania się dotychczas zebranym materiałem dowodowym i podjęcia czynności w sprawie w celu wydania rozstrzygnięcia. O podejmowanych czynnościach zostaniecie Państwo poinformowani kolejnymi pismami.", narusza art. 36 kpa. W ocenie Sądu podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność zmiany referenta prowadzącego sprawę. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wyznaczenie – podczas trwającej ponad trzydzieści trzy miesiące bezczynności – tylko jednego nowego terminu załatwienia sprawy i tylko dwukrotne wskazanie przyczyny niezałatwienia sprawy, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy od podjęcia w dniu 25 stycznia 2013 r. zawieszonego postępowania do dnia 14 sierpnia 2013 r., w którym Minister zwrócił się do Archiwum Akt i Urzędu Miasta K. o nadesłanie dokumentacji, minęło siedem miesięcy. Natomiast od wyznaczenia przez Ministra dodatkowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 r. i uzyskania w tym czasie żądanej dokumentacji do zawiadomienia skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w dniu 25 września 2014 r. upłynęło trzynaście miesięcy, zaś od 25 września 2014 r. do dnia wyrokowania minęło dwanaście miesięcy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w trzydziestotrzy miesięcznej zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 13 marca 2007 r. złożonym przez skarżących. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został ponad szesnastokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, tym bardziej, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 25 września 2015 r. nie znajdują odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Ministra miała rażący charakter skoro organ ponad szesnastokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającej ponad trzydzieści trzy miesiące bezczynności – tylko raz poinformował skarżących o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia (pismo z 14 sierpnia 2013 r.) i tylko dwukrotnie wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy (pisma z 14 sierpnia 2013 r. i z 25 września 2014 r.).

Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od podjęcia w dniu 25 stycznia 2013 r. zawieszonego postępowania do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od 25 stycznia 2013 r. do dnia wyrokowania minęły trzydzieści trzy miesiące, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości organu nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności trwającej ponad trzydzieści trzy miesiące i szesnastokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżących za trwającą ponad trzydzieści trzy miesiące bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.