Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 903/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1-3, art. 11, art. 12 ust. 1 art. 11 pkt 11 i 12, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 202, par. 2 art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. J. i B. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2010 r., nr XLIX/30/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej miejscowości [...]; 2. określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie może być wykonana; 3. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących J. J. i B. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 15 lipca 1999 roku uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.". Następnie - uchwałą z dnia 29 kwietnia 2003 roku, nr [...], Rada Gminy dokonała zmiany powyższego Studium poprzez uchwalenie "Aneksu do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P." stanowiącego załącznik do tej uchwały.

Uchwałą z dnia 2 czerwca 2010 roku, nr [...], sprostowaną uchwałą z dnia 6 sierpnia 2010 roku, nr [...], Rada Gminy uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przyjętego uchwałą z dnia 15 lipca 1999 roku, zmienionego aneksem stanowiącym załącznik do uchwały Rady z dnia 29 kwietnia 2003 roku, poprzez zmianę ww. Aneksu i przyjęcie jednolitego tekstu tego Aneksu pod nazwą "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.". Ustalono, że integralną częścią uchwały jest ujednolicony tekst zmiany Studium, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały oraz rysunki A i B zmiany Studium, stanowiące załączniki graficzne nr 2A i 2B.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że obecnie obowiązujące studium zostało opracowane i uchwalone w 1999 roku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, a szybkie procesy urbanizacyjne na terenie gminy wymuszają konieczność wprowadzania zmian w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, koniecznym stało się opracowanie zmiany obowiązującego studium, uwzględniającej aktualny stan prawny oraz zachodzące procesy urbanizacyjne gminy. Projekt zmiany studium uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzono dyskusję publiczną oraz rozpatrzono złożone uwagi do projektu zmiany Studium, z których część została uwzględniona, tworząc ostateczny kształt zmiany Studium.

W punkcie 4.3 załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącego treść Studium, określono m.in. dla miejscowości J. nowe kompleksy terenów pod zabudowę mieszkaniową, zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz zabudowę usługową, produkcyjną i składową.

Odnośnie zespołów zabudowy mieszkaniowej wskazano, że należy przez to rozumieć zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną pensjonatową i wyłącznie adaptowaną w ciągach istniejącej zabudowy zabudową zagrodową. Nową zabudowę wielorodzinną dopuszczono jedynie na terenach w części wyżynnej, związanych z zespołem obrębów S., J. i B. - wyłącznie w formie budynków maksimum ośmiorodzinnych, wolnostojących, na oddzielnych działkach.

Odnośnie zespołów zabudowy mieszkaniowo - usługowej wskazano, że należy przez to rozumieć różne formy zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz usługi na wydzielonych działkach. Ustalono, że projektowane usługi nie mogą negatywnie oddziaływać na zabudowę mieszkaniową. Nową zabudowę wielorodzinną dopuszczono jedynie na terenach w części wyżynnej, związanych z zespołem obrębów S., J. i B. wg zasad jak przy zabudowie mieszkaniowej.

Odnośnie zaś zespołów zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej wskazano, że należy przez to rozumieć różne formy działalności gospodarczej, z zakazem wprowadzania funkcji, które zostaną wyłączone w toku postępowania o uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wydanej w oparciu o przepisy ochrony środowiska. W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo -usługowej dopuszczono lokalizację wyłącznie nieuciążliwych form działalności gospodarczej powiązanych z domem mieszkalnym właściciela, bez prawa tworzenia oddzielnych własności dla części usługowo - produkcyjnej i mieszkalnej.

Ponadto na granicy z miastem P. w obrębie J. (rzeka R.) określono tereny stanowiące strefę okresowej retencji wód. Lokalizacje głównych zbiorników retencyjnych wskazano na rysunku A w części wyżynnej gminy.

Ustalono nadto, iż granice stref funkcjonalnych określonych na rysunkach A i B Studium zostaną sprecyzowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (pkt 4. Aneksu).

Na działce nr [...] w J., zgodnie ze stanowiącym załącznik graficzny do ww. uchwały rysunkiem A zmiany Studium, zostały ustalone trzy strefy rozwoju osadnictwa: zespoły zabudowy mieszkaniowej, zespoły zabudowy mieszkaniowo -usługowej oraz zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Dodatkowo - na jej części objętej strefą "zespoły zabudowy mieszkaniowo - usługowej", określono lokalizację zbiornika retencyjnego. Zgodnie z poprzednio obowiązującym Studium przedmiotowa działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo - usługową.

Skargę na opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2010 roku, nr [...] wnieśli J. J. i B. S. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia od Rady Gminy na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że działka nr [...] w J., której są współwłaścicielami, w uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą z dnia 10 sierpnia 2005 roku, nr [...], miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę mieszaną miejscowości rolnych. Działka graniczy od północy z drogą, za którą znajdują się tereny z funkcją mieszkaniowo - usługową i zabudową jednorodzinną, od zachodu z terenami rolnymi, od południa z terenem zabudowy jednorodzinnej oraz z terenem usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela (symbol UPM). Uchwalony plan z 2005 roku ustalał między innymi dla funkcji usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela, iż na obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizowania przedsięwzięć w zakresie obiektów i składów wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz przyjmował, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania, a w obrębie terenów UPM zieleń należy kształtować w pierwszej kolejności jako izolację od dróg, sąsiadów i od części mieszkalnej, co gwarantowało, iż teren działki nr [...] nie będzie narażony na jakiekolwiek uciążliwości wynikające z graniczenia z terenem o funkcji zabudowy usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela.

Zdaniem skarżących, Rada Gminy uchwaliła Studium z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadużywając władztwa planistycznego, ponieważ z zaskoczenia i bez uzgodnień wprowadziła na teren działki nr [...] zmiany funkcji zagospodarowania, które nie były przedstawione w wyłożonym projekcie zmiany Studium do publicznego wglądu, co gwarantowałoby obronę interesów skarżących. Nowe ustalenia Studium, jako aktu polityki przestrzennej, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, a wprowadzają niekonsultowane i nieuzgodnione zmiany w zagospodarowaniu działki nr [...], przeciwne do uzgodnionego wcześniej zagospodarowania ujętego w planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku, jakie satysfakcjonowało skarżących jako współwłaścicieli ww. działki.

Skarżący stwierdzili również, iż wprowadzenie na ich działce, bez uzgodnień

i z zaskoczenia, strefy pod zabudowę usługową, produkcyjną i składową, która do tej pory wyłącznie graniczyła z ich działką, spowoduje - zgodnie z punktem 4. uchwalonego Studium, iż teren ich działki zostanie obarczony funkcją - izolacja od funkcji mieszkaniowej. Wprowadzona na terenie działki nr [...] funkcja pod zabudowę usługową, produkcyjną i składową umożliwia nadto działkom graniczącym o tej samej funkcji inwestowanie w różne formy działalności gospodarczej, bez ograniczeń i ciężarów, które do tej pory obowiązywały dla ww. działek z godnie z planem uchwalonym w 2005 roku. Skarżący stwierdzili także, iż wprowadzenie funkcji zabudowy mieszkaniowej jako graniczącej z funkcją pod zabudowę usługową, produkcyjną i składową, na obszarze działki nr [...], który do tej pory posiadał funkcję zabudowy zagród, budynków jednorodzinnych, obiektów usługowych i turystycznych oraz usług produkcyjnych i małych składów, dodatkowo wprowadza ograniczenia możliwości inwestowania poprzez zmianę funkcji zabudowy i zagospodarowania jakie wprowadza zabudowa mieszkaniowa.

Skarżący wskazali, że zabezpieczenia związane z retencją wód dla nowego terenu, o którym mowa w Studium, w prowadzono na działce nr [...] o powierzchni 2,4 ha. Tymczasem nowe obszary zabudowy mieszkaniowej graniczące z działką nr [...] - dotychczas tereny z funkcją rolną o powierzchni około 30 ha, które są zlewnią wód opadowych, posiadają naturalne uwarunkowania gruntowe na lokalizację zbiornika retencyjnego, co spowoduje zatrzymanie wód niejako u źródła. Studium wyraźnie określa, że dla nowych terenów wprowadza się zasadę etapowania rozwoju terenu pod poszczególne funkcje, po zabezpieczeniu ich w odprowadzenie i retencję wód deszczowych. Tak więc zbiornik retencyjny konieczny jest dla nowych terenów, które posiadają naturalne uwarunkowania pod budowę przedmiotowego zbiornika. Lokalizowanie go na działce nr [...] wprowadza wyłącznie ograniczenia dla działki, nie rozwiązując problemu retencji wód na powyższym terenie. Ponadto przyjęta lokalizacja zbiornika znajduje się w sąsiedztwie linii kolejowej, słupa energetycznego z transformatorem, budynku mieszkalnego częściowo podpiwniczonego, kanalizacji sanitarnej, linii energetycznej i telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, iż zaskarżona uchwała w żaden sposób nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. W wyniku podjęcia uchwały nie doszło bowiem do niekorzystnych dla skarżących zmian funkcji gruntu, którego są właścicielami.

Rada podniosła, że nadal obowiązuje przyjęty uchwałą z dnia 10 sierpnia 2005 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. - część wyżynna, zgodnie z którym działka [...] stanowi teren objęty funkcjami zabudowy jednorodzinnej i zabudowy mieszanej miejscowości rolniczych. Na południe od działki nr [...] znajduje się teren zabudowy usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela (UPM). Teren działki nr [...] jest w miejscowym planie oddzielony od terenu funkcji UPM pasem zieleni izolacyjnej. Jak wynika z treści zmiany Studium przyjętej zaskarżoną uchwałą, celem zmiany Studium jest uwzględnienie aktualnego stanu prawnego oraz określenie nowych terenów rozwojowych Gminy, w związku z bardzo silną presją inwestycyjną. Celem szczególnym jest pełna synchronizacja ze Studium ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Zmiana Studium w związku z planowaną urbanizacją części wyżynnej Gminy nie przewiduje już, znanej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - część wyżynna, funkcji zabudowy mieszanej miejscowości rolniczych (MR). Zmiana określa dla tych terenów bądź zespoły zabudowy mieszkaniowej, bądź zespoły zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Te funkcje nie kolidują z istniejącą w miejscowym planie funkcją oznaczoną symbolem MR.

Przyjęte na rysunku Studium kierunki przeznaczenia terenu, w skład którego wchodzi działka nr [...], są zbliżone do funkcji jakie ten teren ma ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z tą różnicą, że zmienione Studium, dla części terenu, który w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem MR, przewiduje zespoły zabudowy mieszkaniowej i zespoły zabudowy mieszkaniowej i usługowej, zaś dla terenu objętego w miejscowym planie symbolem MJ przewiduje kierunek przeznaczenia na zespoły zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zgodnie z § 63 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - część wyżynna, na terenie oznaczonym symbolem MR dopuszcza się zabudowę zagród, budynków jednorodzinnych, obiektów usługowych i turystycznych oraz usług produkcyjnych i małych składów z ograniczeniami wynikającymi z tego planu. Z kolei zgodnie z § 64 ust. 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - część wyżynna na terenie oznaczonym symbolem MJ przewiduje się zabudowę jednorodzinną. Zatem zapisy zmienionego Studium, nie wpływają niekorzystnie na zmianę funkcji terenu ustalonej w planie dla działki nr [...] w J.

Rada wyjaśniła również, że Studium nie określa granic poszczególnych funkcji terenu. Wynika to wyraźnie z treści "Zmiany Studium...", w której na stronie 15-tej stwierdzono: :"Granice stref funkcjonalnych określonych na rysunkach A i B, należy sprecyzować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Dlatego nie można na tym etapie większej wagi przywiązywać do faktu, iż na rysunku Studium część strefy oznaczonej kolorem fioletowym weszła w granicę działki nr [...]. Wynikać to może z małej skali mapy, na której opracowano rysunki Studium. Szczegółowo granicę pomiędzy terenami o różnych funkcjach określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W Studium nie określa się również granic oraz szczegółów dotyczących pasów ochronnych pomiędzy kolidującymi funkcjami. Szczegóły w tym zakresie określa również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obecny plan dla tego terenu określa już tę granicę pomiędzy kolidującymi funkcjami terenu i nakazuje utworzenie strefy zieleni izolacyjnej na terenie sąsiedniej działki, oddzielającej teren oznaczony symbolem UPM od terenu działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu umiejscowienia na terenie działki skarżących zbiornika retencyjnego, Rada podniosła, że Studium wskazuje na konieczność usytuowania zbiornika retencyjnego w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Wskazane w Studium miejsce lokalizacji zbiornika wynika po pierwsze z faktu przewidywanej urbanizacji i zabudowy terenu J., po drugie z ukształtowania terenu ze znacznymi różnicami wysokości, co powoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego. Na zlecenie Wójta Gminy w 2007 roku firma specjalistyczna "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. opracowała dokumentację pod nazwą "Koncepcja budowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz koncepcja stworzenia małej retencji na terenie Gminy P. w ramach programu zabezpieczenia przeciwpowodziowego Ż. oraz ochrona wód Zatoki G.". Dokumentacja ta wskazuje na konieczność lokalizacji zbiornika retencyjnego oznaczonego w dokumentacji symbolem JU-1 w ciągu rowu melioracji szczegółowej R6, który odprowadza wody z planowanego do zabudowy terenu do rzeki R. Lokalizacja tego zbiornika, wyznaczona w koncepcji, znalazła odzwierciedlenie na rysunku Studium. Precyzyjne położenie zbiornika retencyjnego zostanie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po dokładnym przeanalizowaniu uwarunkowań zewnętrznych, w tym istniejącej na etapie projektowania zabudowy. Dlatego bezzasadne i przedwczesne są zarzuty skarżących co do usytuowania zbiornika wynikającego ze Studium.

Bezzasadny jest, zdaniem Rady, również zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie rozbieżności pomiędzy projektem Studium wyłożonym, a ostatecznie uchwalonym. Projekt studium od etapu wyłożenia cały czas jest przedmiotem analiz, wniosków i uwag. Jego ostateczny kształt powstaje dopiero w dniu podjęcia uchwały o zatwierdzeniu studium po rozpatrzeniu uwag przez Radę Gminy. Tak było też w przypadku fragmentu projektu rysunku Studium dla miejscowości J., który w chwili wyłożenia dla całego obszaru przewidywał funkcję zespołu zabudowy mieszkaniowej, chociaż już przyjęty pięć lat wcześniej miejscowy plan przewidywał dla niektórych terenów J. funkcję mieszkaniowo - usługową (MU) czy też funkcję zabudowy usług produkcyjnych i składów z mieszkaniem właściciela (UPM), które zresztą na tym obszarze były już realizowane. Stąd zaistniała konieczność zmiany fragmentu rysunku Studium w stosunku do wersji wyłożonej, co nie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego kogokolwiek, a w szczególności skarżących. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów nie będących organami administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Na rozprawie w dniu 9 marca 2011 roku pełnomocnik skarżącej B. S. oświadczył, że w wersji Studium wyłożonej do publicznego wglądu działka skarżących była cała objęta funkcją zabudowy mieszkaniowej, jedynie umieszczono na niej zbiornik retencyjny. Przyjęte zmiany Studium co do wersji wyłożonej nie wynikają z uwag zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i takiej przyczyny zmian nie wskazano w załączniku trzecim do uchwały. Pełnomocnik skarżącej oświadczył nadto, że skarżącym chodzi o to, aby ich działka nie była przeznaczona w części pod działalność usługową, przemysłową i składową. Wyjaśnił, że ze Studium wynika, iż część działki skarżących ( oznaczona kolorem fioletowym) jest na taką działalność przeznaczona. Ponadto oświadczył, że skarżący domagają się, aby cały teren ich działki był przeznaczony na zabudowę mieszkaniowo - usługową.

Pełnomocnik Rady Gminy podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i wyjaśnił, że rysunek Studium, w kwestionowanym zakresie, uchwalono w innej wersji, niż wyłożono do publicznego wglądu, gdyż uznano, że w takiej postaci nie uwzględnia on aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Stwierdził także, iż nie nastąpiło to na skutek uwzględnienia czyjejkolwiek uwagi. Pełnomocnik Rady Gminy nie potrafił udzielić odpowiedzi na pytanie dlaczego - mimo tej zmiany, nie wyłożono ponownie rysunku Studium do publicznego wglądu.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku pełnomocnik skarżącej W. S. oświadczył, że z dokumentacji złożonej przez pełnomocnika organu jednoznacznie wynika, że zgodnie z uchwalonym studium z 1999 roku oraz aneksem z 2003 roku teren działki nr [...] stanowił teren zabudowy z funkcją mieszkaniowo- usługową. Pełnomocnik organu stwierdził natomiast, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, ponieważ co do zasady poprzednie postanowienia Studium i te wprowadzone są zbliżone.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 2 czerwca 2010 roku, nr [...], sprostowaną uchwałą z dnia 6 sierpnia 2010 roku, nr [...], Rada Gminy uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., poprzez przyjęcie jednolitego tekstu aneksu do studium pod nazwą "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.". Ustalono, że integralną częścią uchwały jest ujednolicony tekst zmiany Studium, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały oraz rysunki A i B zmiany Studium, stanowiące załączniki graficzne nr 2A i 2B.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący – J. J., przed wniesieniem skargi na kwestionowaną uchwałę Rady Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpił do Rady Gminy ze stosownym wezwaniem, wnosząc je w imieniu swoim i współwłaścicielki działki nr [...] w J. – B. S. Analizując akta sprawy Sąd wprawdzie zauważył, iż w wezwaniu skarżący wyraźnie nie wskazał skarżącej z imienia i nazwiska, ograniczając się do stwierdzenia, iż wzywa Radę do usunięcia naruszenia prawa w imieniu własnym i współwłaścicieli działki nr [...], których reprezentuje. Rada nie zażądała jednak doprecyzowania tego pisma. Natomiast skarżąca B. S. - w piśmie z dnia 14 grudnia 2010 roku (k. 59 akt sądowych) wyjaśniła, iż J. J. - jej brat, wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa również w jej imieniu, ponieważ posiada pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w sprawach przed Radą Gminy, którego Rada nie żądała. Z tych przyczyn Sąd uznał ww. wezwanie za skutecznie wniesione w imieniu obojga skarżących. Bezspornym również w przedmiotowej sprawie pozostawało wniesienie skargi do Sądu w ustawowym terminie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno - materialną skarżącego. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu: "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym" znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 niepublikowany).

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie - badając legitymację procesową skarżących, będących współwłaścicielami działki nr [...] w J. (okoliczność bezsporna), należało ustalić, w jaki sposób zaskarżoną uchwalą naruszono ich prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Zagadnienie legitymacji procesowej w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i wywoływało rozbieżności interpretacyjne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że założenia o braku legitymacji skarżących nie można opierać na stwierdzeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Nie można też nie zauważać znaczenia, jakie studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma dla uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu tych planów (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można podzielić poglądu, że właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowani u zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziaływuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Nakazuje to rozważać posiadanie interesu prawnego skarżących już na etapie uchwalenia studium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, Baza Orzeczeń LEX nr 497584). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 839/060 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium. Na treść art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 591/05, Wspólnota 2007/35/46, Baza Orzeczeń LEX nr 286103) stwierdzając, iż "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przytoczonym już powyżej wyroku z dnia 2 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089), który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia również podkreślił, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu (...), iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m. in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszeniem procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę (rada gminy lub miasta) stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 350/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 597554), wprost stwierdził, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą o studium i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przeanalizował treść zaskarżonej uchwały, twierdzenia stron zawarte w pismach procesowych oraz treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i podzielając przytoczone powyżej poglądy, stwierdził, że skarżący byli legitymowani do zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia 2 czerwca 2010 roku, nr [...], którą uchwalono jednolity tekst "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.". Skarżący, co pozostaje poza sporem, są współwłaścicielami działki objętej postanowieniami uchwalonej zmiany Studium (działka nr [...] w J.). Zgodnie z przyjętą zmianą studium, należąca do skarżących działka nr [...] w J. (vide załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały - rysunek A zmiany Studium) została podzielona na trzy strefy rozwoju osadnictwa (zespoły zabudowy mieszkaniowej, zespoły zabudowy mieszkaniowo - usługowej, zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej), a dodatkowo - na części działki objętej strefą "zespoły zabudowy mieszkaniowo-usługowej", zlokalizowano zbiornik retencyjny.

Mając na uwadze zapisy zaskarżonej zmiany Studium dotyczące działki skarżących, z których wynika, iż każda ze znajdujących się na działce skarżących trzech stref posiada inne przeznaczenie i każda wpływa na sposób korzystania z należącej do nich nieruchomości, a także wiążącą treść Studium dla Rady przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez skarżącym przysługującego im prawa własności nieruchomości objętej zapisami Studium, w szczególności w zakresie ustalenia na należącej do nich działce lokalizacji zbiornika retencyjnego, które to prawo jest szczególnie chronione, na co wskazuje treść art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska chroni własność) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności).

Objęcie działek skarżących ustaleniami trzech różnych stref rozwoju osadnictwa, a przede wszystkim zlokalizowanie na ich działce zbiornika retencyjnego, wpływa na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności należącej do nich nieruchomości, położonej na obszarze objętym Studium, ponieważ ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez nich tego prawa. W szczególności wyłącza część działki z zagospodarowania (zbiornik retencyjny), a nadto nie dopuszcza na całym terenie pożądanej przez skarżących funkcji mieszkaniowo - usługowej, wprowadzając m. in. funkcję zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej.

Bez znaczenia przy tym pozostaje dla oceny powyższej kwestii zapis Studium, zgodnie z którym "Granice stref funkcjonalnych określonych na rysunkach A i B, należy sprecyzować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Zapis ten nie daje bowiem skarżącym gwarancji, iż przy uchwalaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie musiał być zgodny z uchwalonym zaskarżoną uchwałą Studium, lub zmianie miejscowego planu obecnie obowiązującego, działka skarżących w całości zostanie objęta akceptowaną przez nich funkcją. Wręcz przeciwnie, z zapisu tego wynika, iż nawet większa część działki skarżących, niż wynika to z mapy – załącznika graficznego do uchwały, może zostać objęta ustaleniami dla nich niekorzystnymi.

Wszystkie wskazane powyżej zapisy Studium wpływają, poprzez konieczność uwzględnienia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na prawo własności skarżących, powodując że zostaje ono ograniczone albowiem skarżący nie będą mogli w sposób nieskrępowany zagospodarować swojej nieruchomości. Tym samym zapisy te naruszają ich interes prawny, powodując, iż skarżący (właściciele nieruchomości objętej ww. ustaleniami Studium), są legitymowani do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na kwestionowaną przez nich zmianę Studium.

Zapisy te zostały przy tym zawarte w uchwale, która - zdaniem Sądu - została podjęta w części dotyczącej miejscowości J. z naruszeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, przyznał to bowiem pełnomocnik Rady zarówno w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie w dniu 9 marca 2011 roku, iż na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projekt zaskarżonej uchwały dla znacznej części miejscowości J. przewidywał inną funkcję, niż przyjęta przez Radę Gminy zaskarżoną uchwałą zmiana Studium. Jak wynika bowiem z porównania map "Gmina P. - Część Wyżynna" stanowiących załącznik 2A do zaskarżonej uchwały - wyłożonej i uchwalonej, w chwili wyłożenia do publicznego wglądu z rysunku 2A wynikało, iż znaczna część miejscowości J., w tym działka skarżących, zostanie objęta jedynie jedną strefą rozwoju osadnictwa - zespoły zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem na stanowiącym załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały rysunku 2A zmiany Studium, dla tej samej części miejscowości J. zostały ustalone trzy strefy rozwoju osadnictwa: zespoły zabudowy mieszkaniowej, zespoły zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Co za tym idzie, odnośnie znacznej części miejscowości J., inna mapa została wyłożona do wglądu, a inna została zatwierdzona zaskarżoną uchwałą. Przy czym zmiany wprowadzone w treści ww. mapy nie zostały wprowadzone w wyniku uwag wniesionych przez mieszkańców J. . Przyznał to w odpowiedzi na skargę i potwierdził na rozprawie w dniu 9 marca 2011 roku pełnomocnik Rady.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Z art. 11 ww. ustawy wynika, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1;

4) sporządza projekt studium, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

5) uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium;

6) uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa;

7) uzgadnia projekt studium z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

8) występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do określonych tym przepisem organów;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

12) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi zaś, iż studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa

w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Jak wynika z powyżej przytoczonych przepisów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która obejmuje:

1) ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium;

2) możliwość składania wniosków do studium i obowiązek rozpatrzenia ich przez organ sporządzający studium;

3) uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami;

4) wystąpienie o opinie do wymienionych w ustawie organów;

5) wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu;

6) dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w studium;

7) możliwość zgłaszania uwag do projektu studium;

8) rozstrzygnięcie przez radę gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu studium.

Sformalizowanie i włączenie do procesu sporządzania studium osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz poddanie studium pod dyskusję publiczną nadaje szczególną rangę studium w systemie planowania przestrzennego. Udział podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu jego treści jest uzasadniony skutkami prawnymi, jakie wywołuje w postaci mocy obowiązującej w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji istotnie wpływa na sytuację prawną wszystkich podmiotów na obszarze gminy. Jednym z etapów procedury sporządzania studium jest wyłożenie projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, w celu poddania go ocenie w ramach dyskusji publicznej oraz zgłaszania uwag. Z brzmienia art. 11 pkt 12 ustawy wynika, że organ sporządzający projekt zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami i w razie ich uwzględnienia dokonuje zmiany projektu. Ustawa nie reguluje tej czynności wprost, ograniczając się do nakazu "przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag". Udział tzw. czynnika społecznego w procedurze sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest zatem jej istotnym elementem. Przesłanką dla takiego postępowania planistycznego jest niewątpliwie, jak to już podniesiono powyżej, obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium, co oznacza oddziaływanie studium na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Ustawa nie przyznaje wprost uprawnienia do składania wniosków dotyczących studium "każdemu", jednakże otwarte zaproszenie do składania tych wniosków w formie ogłoszenia przez obwieszczenie oraz w prasie miejscowej lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty, ze wskazaniem formy, miejsca i terminu składania wniosków, oparte na treści art. 11 pkt 1 ustawy, oznacza, że nie ma ograniczeń podmiotowych. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich wniosków do studium (tak komentarz do art. 11 ustawy w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" red. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński , Anna Szmytt , Łukasz Złakowski, 2009, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie 5). Kolejną możliwość wpływania na treść studium lokalna społeczność uzyskuje w toku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium, w czasie trwania wyłożenia projektu do publicznego wglądu. na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy. Ustawa nie zawiera definicji ani też bliższego określenia zasad przeprowadzania "dyskusji publicznej". Z literalnego brzmienia przepisu można ustalić, że:

1) dyskusję organizuje wójt, burmistrz (prezydent miasta);

2) odbywa się ona w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu;

3) przedmiotem dyskusji są w szerokim zakresie rozwiązania przyjęte w projekcie studium;

4) nie ma ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji. Wypowiadać się mogą zatem zarówno mieszkańcy gminy. jak i osoby w niej niezamieszkałe, przedstawiciele środowisk. osoby prawne przez swych przedstawicieli oraz organy administracji publicznej i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej przez swych przedstawicieli.

Osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej są uprawnione do wnoszenia uwag dotyczących projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu.

Z opisanej powyżej regulacji prawnej, zdaniem Sądu, wynika, iż moment wyłożenia studium do publicznego wglądu jest niezwykle istotnym momentem w procedurze sporządzania studium. Osoby zainteresowane rozwiązaniami w nim przyjętymi mogą bowiem na tym etapie próbować jeszcze wpłynąć na organy gminy, przedstawiając swoją wizję rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. Nie budzi również wątpliwości Sądu, iż projekt studium wyłożony do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną do niego uwagi, nie może zostać istotnie zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzania studium w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przeciwnym razie poddanie projektu studium pod dyskusję publiczną nie osiągnęłoby zamierzonego rezultatu. Nie zapewniłoby bowiem faktycznego udziału podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu treści studium, który zapewniają przytoczone powyżej przepisu ustawy.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w zakresie zmiany Studium dotyczącej miejscowości J. w sposób istotny naruszyła ustaloną przepisami art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę uchwalania zmiany studium. Jak wynika bowiem z dokumentów przedstawionych przez strony i ich oświadczeń, na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projekt zaskarżonej uchwały (mapa "Gmina P. - Część Wyżynna" - załącznik nr 2A do uchwały) dla znacznej części miejscowości J. przewidywał jedną strefę rozwoju osadnictwa - zespoły zabudowy mieszkaniowej, natomiast w przyjętej przez Radę Gminy zaskarżoną uchwałą zmianie Studium (mapa "Gmina P. - Część Wyżynna" - załącznik nr 2A do uchwały) dla tej samej części miejscowości J. zostały ustalone trzy strefy rozwoju osadnictwa: zespoły zabudowy mieszkaniowej, zespoły zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej. Co za tym idzie, odnośnie znacznej części miejscowości J., inna mapa została wyłożona do publicznego wglądu, a inna została uznana za załącznik do zaskarżonej uchwały. Przy czym zmiany wprowadzone w treści ww. mapy nie zostały do niej wprowadzone w wyniku uwag wniesionych przez mieszkańców J. Przyznał to w odpowiedzi na skargę i potwierdził na rozprawie w dniu 9 marca 2011 roku pełnomocnik Rady.

W ocenie Sądu takiej zmiany projektu studium, nie połączonej z ponownym jego wyłożeniem do publicznego wglądu, nie można zaakceptować. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia studium, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania studium, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium dla miejscowości J., ponieważ przyjęte dla niej ustalenia planistyczne w zaskarżonej uchwale są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia tego aktu planistycznego, tj. gdyby wyłożono do publicznego wglądu tę samą mapę, którą następnie uchwalono. Zmiana treści rysunku projektu Studium (zakres i rodzaj tych zmian) pozostała w niniejszej sprawie poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą, a jak to już wskazywano powyżej, organizacja dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami (po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu), która zapewnia tę kontrolę, jest jednym z obligatoryjnych elementów w procedurze tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury uchwalania studium, społeczności lokalnej z projektem studium, które istotnie wpłynie na sytuację prawną wszystkich podmiotów na obszarze gminy, ponieważ wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i ich zmiany będą musiały być z nim zgodne.

Mając na uwadze wskazany powyżej charakter uchybień w procedurze przygotowywania projektu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej miejscowości J. (w której znajduje się działka skarżących), stanowiących istotne naruszenie trybu sporządzania studium, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej miejscowości.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd określił, iż zaskarżona uchwała

- w części w jakiej stwierdzono jej nieważność, nie może być wykonana, kierując się treścią art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.