Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1285/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Właściwość sądu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11, art. 12, art. 13, art. 21a
journal: Dz.U. 2020 poz 2011
law: Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i W. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3345/21 w sprawie ze skargi W. R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3345/21, odrzuciła skargę W. R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej: PFR) z 24 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżący kilkukrotnie ubiegał się o przyznanie subwencji finansowej w ramach programu "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". Decyzjami z dnia 28 stycznia 2021, 4 lutego 2021 r. 12 lutego 2021 r. PFR odmawiał stronie przyznania subwencji, wskazując każdorazowo, że jego wniosek został negatywnie zweryfikowany, a weryfikacja ta odbyła się na podstawie danych zawartych w rejestrach publicznych udostępnionych przez organy państwa. PFR wskazała, że tego powodu może zdarzyć się sytuacja, w której przedsiębiorca otrzyma decyzję odmowną bez podania przyczyny.

W dniu 12 lutego 2021 r. skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie subwencji. PFR w dniu 15 lutego 2021 r. wydał w tej sprawie decyzję odmowną.

Następnie w dniu 15 lutego 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do złożonego wniosku.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 16 marca 2021 r. PFR wskazał, że odmawia wypłaty subwencji finansowej na podstawie § 11 ust. 1 Regulaminu ubiegania się o udział w programie "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm".

W dniu 19 i 24 lutego 2021 r. skarżący wystąpił z ponownymi wnioskami o przyznanie subwencji, które decyzjami PFR z dani 22 i 25 lutego 2021 r. zostały rozpoznane negatywnie, a uzasadnienie zawarte w tych decyzjach było analogiczne, jak we wcześniejszych decyzjach z dnia 28 stycznia 2021 r., 4 lutego 2021 r. 12 lutego 2021 r.

W dniu 25 lutego 2021 r. skarżący złożył zgłoszenie/reklamację w związku z ostatnią decyzją odmowną.

W odpowiedzi na powyższe PFR w piśmie z dnia 24 marca 2021 r. wskazał, że podtrzymuje w całości zajęte już stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 marca 2021 r. i wskazane tam podstawy programowe.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę skargę na pismo PFR z 24 marca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę PFR wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej.

W dniu 23 czerwca 2021 r. do postępowania przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności PFR polegającej na odmowie Spółce prawa do wypłaty subwencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na pismo PFR z 24 marca 2021 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 2011; dalej: u.s.i.r.), Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Rada Ministrów, działając na podstawie ww. przepisu, utworzyła program rządowy "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich firm" stanowiącego załącznik do uchwały nr 3/21 z dnia 5 stycznia 2021 r.

W ramach tego programu, w dniu 24 lutego 2021 r. skarżący zawarł z Funduszem umowę subwencji finansowej. Zgodnie z § 2 ust. 3 tej umowy, integralną jej część stanowi Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm".

W umowie postanowiono również, że Regulamin określa w szczególności, między innymi: procedurę składania odwołań, dodatkowe zobowiązania i oświadczenia beneficjenta, zasady wykorzystania i zwrotu subwencji finansowej, przesłanki wypowiedzenia umowy przez Fundusz. Zastrzeżono również na rzecz Funduszu prawo do zmiany Regulaminu w każdym czasie w okresie obowiązywania umowy.

W § 3 wspomnianej umowy przewidziano, że po jej zawarciu Fundusz zweryfikuje dane przedstawione przez Beneficjenta i złożone oświadczenia oraz podejmie decyzję o: wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej przez Beneficjenta, wypłacie tej subwencji w niższej wysokości lub o odmowie wypłaty subwencji finansowej. W § 3 ust. 2 lit. c i d umowy przewidziano przesłanki wydania decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej. Z kolei w § 3 ust. 2 lit. f umowy przewidziano, że decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Wreszcie, w § 5 ust. 8 umowy przewidziano, że wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności, będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby Wierzyciela.

Zdaniem WSA, w związku z treścią powyższej umowy, należało stwierdzić, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Jak zauważył Sąd I instancji, przedmiotowy program rządowy odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez Fundusz. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu źródeł prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Z jej uregulowań wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji, od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję a Funduszem w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. O cywilnoprawnym charakterze umowy świadczy m.in. jej § 3 ust. 2 lit. e, w którym określono stosunek wiążący strony tej umowy jako zobowiązaniowy. Nie jest to zatem relacja wertykalna, charakterystyczna dla stosunku administracyjnoprawnego, ale relacja horyzontalna, przewidująca wzajemne zobowiązania stron stosunku cywilnoprawnego. Ponadto, przedmiotowa umowa wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy.

WSA zauważył także, że w Regulaminie ubiegania się o udział przewidziano instytucję "odwołania". W § 2 Regulaminu zdefiniowano odwołanie jako "każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli (w tym w szczególności oświadczeń o upoważnieniu określonych podmiotów do przekazania informacji objętych odpowiednimi tajemnicami prawnie chronionymi) Beneficjenta lub Osoby Upoważnionej inny niż Wniosek złożonych wobec PFR, za pośrednictwem Banku i z wykorzystaniem Bankowości Elektronicznej, w celu podwyższenia uprzednio przyznanej kwoty Subwencji Finansowej lub zmiany oświadczeń wskazanych w Umowie Subwencji Finansowej w zakresie w jakim podlegają one zmianom, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w Regulaminie (zmiana oświadczeń niedotyczących zwiększenia wysokości Subwencji Finansowej możliwa jest wyłącznie z jednoczesną zmianą wysokości Subwencji Finansowej)". Następnie w § 13 ust. 9 lit. e) ppkt i) wskazano, że odwołanie nie przysługuje od decyzji Funduszu odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości (w takim przypadku Beneficjent powinien złożyć nowy Wniosek). Treść przytoczonych postanowień Regulaminu wskazuje, że także na etapie analizy semantycznej, stosunek zobowiązaniowy zawarty na podstawie ww. umowy odbiega od instytucji prawa administracyjnego. Tworzenie przez strony własnego aparatu pojęciowego jest charakterystyczne dla stosunku cywilnoprawnego, albowiem w ramach stosunku publicznoprawnego przynajmniej jedna z jego stron (organ) działa na podstawie i w granicach prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz W. R.

W skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 21a ust. 2b u.s.i.r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik wskazał, że zaskarżone pismo ma charakter publicznoprawny, gdyż – jego zdaniem – z art. 21a ust. 2b u.s.i.r. wyposaża PFR w kompetencje do władczej i jednostronnej oceny oświadczeń beneficjenta w zakresie ustalenia możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W skardze kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a więc nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy czynność PFR S.A. polegająca na odmowie udzielenia subwencji finansowej spełnia wszystkie wymogi do uznania jej za inną niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest to bowiem czynność zrealizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej, lecz czynność dokonana przez PFR S.A. w ramach zadań z zakresu administracji publicznej zleconych Funduszowi przez Radę Ministrów o charakterze jednostronnym i władczym, co z kolei powinno skutkować uznaniem, że skarga przedsiębiorcy podlega kognicji sądu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe Rzecznik MŚP wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Z kolei W. R. zarzucił w skardze kasacyjnej:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązków orzeczniczych polegające na braku wszechstronnego zapoznania się ze skargą celem oceny jej dopuszczalności, nierozpatrzeniem stanowiska wyrażonego w skardze, pominięciem szerokiej argumentacji skarżącego zawartej w skardze uzasadniającej dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, co uwidacznia m.in. dokonanie przez Sąd pobieżnej analizy przepisów oraz niewyjaśnienie skarżącemu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego prezentowane przez niego stanowisko – poparte konkretnymi argumentami opartymi na przepisach prawa – nie zasługuje na uwzględnienie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzje PFR odmawiające przyznania subwencji finansowe nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i powinny podlegać rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym, jako rozstrzygnięcie sporu wynikającego z umowy o przyznanie subwencji PFR, a także z uwagi na przewidziany w umowie zapis na sąd powszechny, podczas gdy:

a) zawarcie samej umowy subwencji finansowej nie kreuje po stronie przedsiębiorcy żadnego uprawnienia do żądania wypłaty subwencji finansowej, a powstanie tego uprawnienia jest uzależnione od wydania pozytywnej decyzji przez PFR. Zawarcie umowy stanowi więc "tylko" jeden z kilku warunków przyznania subwencji, której przyznanie następuje w drodze decyzji PFR;

b) w przypadku wydania przez PFR decyzji o odmowie przyznania subwencji finansowej pomiędzy przedsiębiorcą a PFR skutkuje brakiem zawiązania stosunku cywilnego, który podlegałby kognicji sadów powszechnych z uwagi na nieziszczenie się warunku zawieszającego, jakim było wydanie pozytywnej decyzji przez PFR, od którego spełnienia było uzależnione czy skutki czynności prawnej – skutki wynikające z umowy – w ogóle powstaną. W przypadku wydania przez PFR decyzji o odmowie przyznania subwencji, umowa subwencji finansowej wygasa, a w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja PFR rozstrzygająca o odmowie przyznania dofinansowania.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

3. art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21a ust. 1 oraz art. 12 ust. 1a pkt 7 u.s.i.r. w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że PFR podejmując czynności związane z realizacją programu "Tarcza Finansowa 2.0" działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego, podczas gdy przyznając subwencję finansową, PFR w znaczeniu funkcjonalnym występuje jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, tj. w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów (art. 2 i 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym), a realizacja programu rządowego jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami;

4. art. 12 ust. 1 i 1a pkt 7, art. 21a ust. 1-7 u.s.i.r. w zw. z rozdziałem 2 i 3 (pkt 3.1, 3.2, 3.3) pkt 7.2. Programu rządowego – Tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla małych i średnich firm wsparcie finansowe sektora małych i średnich przedsiębiorstw w związku ze zwalczaniem skutków epidemii Covid-19 w Polsce w ramach rządowej tarczy antykryzysowej stanowiącej załącznik do uchwały nr 3/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, które skutkowało wadliwym uznaniem, że żaden przepis prawa stanowiący źródło prawa nie przyznaje uprawnienia do uzyskania dofinansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu dla Mikro, Małych i Średnich Firm", podczas gdy:

a) zakresem zaskarżenia mogą być objęte również akty lub czynności dotyczące takich "uprawnień lub obowiązków", które pośrednio wynikają z przepisów prawa i tymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania subwencji finansowej są przepisy art. 12 ust. 1 i 1a pkt 7 i art. 21 a ust. 1-7 u.s.i.r. Określone bowiem w tych przepisach zadania, które ma realizować PFR wyznaczają równocześnie uprawnienia po stronie mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców;

b) rządowy Program, o którym mowa w art. 21 a ust. 2 u.s.i.r. przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. i zmieniony uchwałą Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. może i powinien być uznawany jako akt, z którego bezpośrednio wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania wsparcia finansowego, należący do źródeł prawa administracyjnego, a tym samym zawierający "przepisy prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż stanowi on dokument składający się na system realizacji programu rządowego, w którym wydatkowane są środki publiczne, a w konsekwencji jest źródłem prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu.

5. art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21a ust. 1, art. 12 ust. 3 u.s.i.r. w zw. z § 12 ust. 6 § 13 ust. 5, 11 i 14 Regulaminu ubiegania się o udział w Programie Rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z dnia 14 stycznia 2021 r., który wszedł w życie 15 stycznia 2021 r. (dalej jako: "Regulamin") w zw. z pkt 6.4.4.Programu rządowego – Tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla małych i średnich firm wsparcie finansowe sektora małych i średnich przedsiębiorstw w związku ze zwalczaniem skutków epidemii Covid-19 w Polsce w ramach rządowej tarczy antykryzysowej stanowiącej załącznik do uchwały nr 3/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynności związane z przyznawaniem przez PFR subwencji finansowej mają wyłącznie formę cywilnoprawną, podczas gdy przyznanie dofinansowania w istocie jest zatem dwuetapowym postępowaniem, tj. postępowaniem hybrydowym łączącym elementy cywilne i publiczno-prawne, niemniej ostatecznie przyznanie dofinansowania zależy wyłącznie od władczej decyzji PFR kierowanej do indywidulanego podmiotu, w której PFR rozstrzyga o uprawnieniu przedsiębiorcy do uzyskania dofinansowania. Sam fakt zawarcia umowy subwencji finansowej przed wydaniem decyzji PFR nie pozbawia więc rozstrzygnięcia PFR – określanego w Regulaminie, jako "decyzja" – władczego charakteru z zakresu administracji publicznej. To bowiem ostatecznie i wyłącznie od tego rozstrzygnięcia uzależnione jest czy umowa wywoła skutki prawne, czy też wygaśnie z mocy prawa. Nazwy aktów wydawanych przez PFR oraz okoliczność, że postępowanie weryfikacyjne jest prowadzone na podstawie przepisów Programu i Regulaminu, a nie na podstawie przepisów k.p.a., nie odbiera im charakteru administracyjnego. Byt stosunku cywilnoprawnego uzależniony jest w sposób oczywisty od władztwa, które sprawuje PFR. PFR S.A. wkracza więc w sferę praw jednostki i dokonuje władczego ustalenia czy jednostka spełnia bądź nie spełnia kryteria objęcia jej dofinansowaniem, w konsekwencji czego wydaje akty z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego;

6. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec uznania, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd cywilny, podczas gdy: 1) skarżącej nie przysługuje względem PFR żadne roszczenie o wypłatę środków, gdyż z uwagi na wydanie przez PFR decyzji odmawiającej przyznania subwencji finansowej umowa subwencji finansowej wygasła i pomiędzy PFR a skarżącą nie istnieje żaden stosunek cywilnoprawny, który kreowałby po stronie PFR obowiązek z umowy podlegający wykonaniu, a po stronie skarżącej odpowiadające temu obowiązkowi roszczenie o jej wykonanie; 2) w sytuacji gdy w wyniku skutków związanych z epidemią COVID-19 i wprowadzanymi przez organy zakazami, ograniczeniami i nakazami uderzającymi w swobodę wolności gospodarczej wielu polskich przedsiębiorców stoi na krawędzi bankructwa, a gospodarka z dnia na dzień znajduje się w coraz gorszej kondycji, sądowa kontrola działalności PFR sprawowana przez sądy cywilne (Sąd Okręgowy w Warszawie) byłaby w takim wypadku wyłącznie iluzją, której nie można zaakceptować. W aktualnej sytuacji tylko sądowa kontrola sprawowana przez sądy administracyjne może urzeczywistnić prawo obywatela do sądu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Polski Fundusz Rozwoju S.A. wniósł o ich oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczył, że nie wnosi o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 19 września 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił dodatkowe uzasadnienie uprzednio sformułowanych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zarzutów wszystkich skarg kasacyjnych sprowadza się do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w sprawie skargi na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z 24 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej, które to pismo, zdaniem autorów skarg kasacyjnych, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu poniższe rozważania odnoszą się zarówno do skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz W. R.

Na wstępie odnotowania wymaga, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym zapadło kilka postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego, kształtujących linię orzeczniczą, zgodnie z którą odmowa subwencji finansowej, przyznawanej w ramach Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś skarga na takie rozstrzygnięcie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21, postanowienie NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21, postanowienie NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1818/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości argumentację przedstawioną w ww. postanowieniach.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jak już wyżej wskazano, problematyka była już przedmiotem rozważań NSA, który m.in. w postanowieniu z w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienie NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1818/21), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Omawiane działanie nie mieści się w bowiem zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a u.s.i.r. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b u.s.i.r. w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 u.s.i.r.).

Program rządowy Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm stanowi załącznik do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. .

Na podstawie art. 21a ustawy o SIR i Dokumentu Programu oraz na zasadach określonych w pozostałych Dokumentach Programowych, Rada Ministrów powierzyła PFR realizację Programu 2.0 w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19 w Polsce. Zasadniczym celem Programu 2.0 jest realizacja podstawowego interesu ekonomicznego Rzeczypospolitej Polskiej w postaci zapewnienia stabilności przedsiębiorstw i gospodarki. Program 2.0 ma na celu zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości Beneficjentów oraz zwolnień ich Pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z pandemią COVID-19.

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów dokumentów programowych, takich jak regulamin, nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

Także analiza przepisu art. 21a ust. 2b u.s.i.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przesądził sposobu przyznawania wsparcia. Nie ogranicza on bowiem Funduszu w przedmiocie określenia reguł wsparcia. PFR mógł zatem ustalić regulamin, z którego wynika, że wsparcie przedsiębiorców będzie odbywało się w ramach stosunków cywilnoprawnych.

Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, które w imieniu PFR przyjmują wnioski i odwołania, przekazują Beneficjentom decyzje, zawierają umowy subwencji finansowych, działając w charakterze pełnomocników PFR oraz dokonują na rzecz Beneficjentów, po uprzednim otrzymaniu odpowiednich środków od PFR, wypłat subwencji finansowych.

Zgodnie z § 12 ust. 1 regulaminu Finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez Bank i PFR. Procedurę składania wniosków, w tym sposób zawarcia umowy, reguluje § 12 ust. 6 regulaminu.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 12 ust. 11 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w sytuacji, w której wszystkie Warunki Programowe, w tym również Warunki Programowe, których spełnienie jest niezależne od Beneficjenta, nie będą spełnione. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej Beneficjentowi co do zasady, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia się wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że Decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (I) w części (II) albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez Beneficjenta Warunków Programowych na podstawie oświadczeń wiedzy Beneficjenta zawartych w umowie Subwencji Finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Podkreślić jeszcze raz należy, że warunkiem sine qua non uzyskania przez przedsiębiorców wsparcia jest podpisanie umowy cywilnoprawnej, a nie złożenie wniosku o dofinansowanie. Jak wynika z art. 21a ust. 2b u.s.i.r. w celu uzyskania wsparcia finansowego, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez PFR możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Z kolei w podpisanej umowie przedsiębiorca godzi się na rozwiązywanie zaistniałych na tym tle sporów przez sąd powszechny. Trudno w tej sytuacji przyznać rację składającym skargi kasacyjne co do władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wsparcia finansowego.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania, Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania, bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA nie orzekał, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.