Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 609/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] przyznano A. C. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone w miejscu zamieszkania na okres od 29 stycznia do 10 lutego 2018 r. w zakresie:

1/ uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia zgodnie z § 2 pkt 1 lit a i b Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 w wymiarze: 10 godzin tygodniowo od poniedziałku do soboty w zależności od organizacji dostosowanej do potrzeb dziecka;

2/rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135, ze zm.) zgodnie z § 2 pkt 3 lit 3 b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w wymiarze: 10 godzin tygodniowo od poniedziałku do soboty w zależności od organizacji dostosowanej do potrzeb dziecka;

3/zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz.U z 2017 poz. 882) zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Polityk Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin tygodniowo od poniedziałku do soboty w zależności od organizacji dostosowanej do potrzeb dziecka.

Za jedną godzinę przyznanych usług ustalono odpłatność w wysokości 5,03 zł z jednoczesnym orzeczeniem o zwolnieniu częściowym z ponoszenia tej odpłatności do 4,38zł.

Decyzja wydana została na podstawie art. 8, art. 50, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), art 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 90).

W uzasadnieniu decyzji odwołano się do ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego, z których wynikało, że dochód rodziny wnioskodawczyni obliczony zgodnie z art.8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 2618,45 zł i stanowi 206 % kwoty kryterium dochodowego określonego w § 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Przechodząc do stanu prawnego sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Odwołując się do brzmienia § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych podniósł, że minimalny poziom dochodu, od którego obliczana jest wysokość odpłatności odpowiada aktualnie obowiązującemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. Korzystając ze swoich kompetencji Kierownik MOPS ustalił cenę za jedną godzinę przyznanych usług w wysokości 33,50 zł.

Ustalając odpłatności za przyznane usługi wskazano na § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, który określa wskaźniki odpłatności. Na tej podstawie, przy uwzględnieniu ustalonego w rodzinie wnioskodawczyni dochodu, uznano za właściwą odpłatność w wysokości 15 % kosztu pełnej godziny, co daje w odniesieniu do przyznanych usług kwotę 5,03 zł za godzinę usług.

Oceniając w dalszym ciągu faktyczną sytuacje rodziny wnioskodawczyni (jej syn jest osobą niepełnosprawną, nastąpiła awaria sprzętu domowego –WC i pralki) w aspekcie § 6 cyt. rozporządzenia, które mówi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony, zwłaszcza ze względu na zdarzenie losowe organ uznał za właściwe zwolnienie częściowe wnioskodawczyni do kwoty wskazanej w osnowie decyzji.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 K.p.a.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:

1/ sprzeczności pkt 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...]r. oraz "brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia pkt 5 dotyczącego zwolnienia w kwocie 0,65 gr za jedną godzinę specjalistycznej usługi opiekuńczej".

Nadto zarzuciła naruszenie art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej a także stanu faktycznego na korzyść strony i art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wyjaśniając postawione zarzuty podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do całości nowych okoliczności sprawy przedstawionych w trakcie zapoznania się z aktami sprawy. Organ odniósł się do kosztów związanych z awarią sanitariów i pralki, a pominął wizytę lekarską. Zdaniem odwołującej koszty wynikające z wizyty lekarskiej niepełnosprawnego dziecka po [...] są istotnym wydatkiem w budżecie rodziny.

Odwołująca podniosła nadto, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwolnienia pominięto wskazane wydatki, co stanowi o istotnej sprzeczności pomiędzy oboma rozstrzygnięciami.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej i uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach sygn. IV SA/G1 909/16, podnosząc na tej podstawie, że istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej w zakresie zwolnienia z odpłatności, a także interpretacji ponoszonych wydatków przez proporcjonalne rozliczenie niektórych z nich. Jej zdaniem, w przypadku gdy organ administracji podejmuje decyzję w warunkach uznania administracyjnego, a prawodawca w przywołanych unormowaniach wykorzystał pojęcia niedookreślone, wątpliwości co do stanu faktycznego, a także prawnego powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Tymczasem organ I instancji obliczył wysokość wydatków ponoszonych w rodzinie odwołującej opierając się na sztywnej kalkulacji bez uwzględnienia nieprzewidzianych czy nadzwyczajnych okoliczności. Takie obliczenie, w opinii odwołującej, nie odzwierciedla faktycznej możliwości ponoszenia opłat za usługi, gdyż "zarówno organ jak i strona musiałaby przewidzieć sytuacje przyszłościowe, co jest nie wykonalne, a więc staje się nierealne ustalenie precyzyjne stanu faktycznego".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. skarżąca wskazała na wcześniejszą decyzję organu ([...] z dnia [...]r.), na mocy której została zwolniona całkowicie z ponoszenia odpłatności. Jej zdaniem stan faktyczny sprawy był tożsamy, chociaż wydatki w poprzednim postępowaniu przekroczyły dochody rodziny. Taka sytuacja jednak była spowodowana właśnie tym, że poniosła więcej wydatków związanych z leczeniem syna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że Ośrodek Pomocy Społecznej podejmuje uznaniowo decyzję w sprawie zwolnienia z opłat za świadczone usługi opiekuńcze, a świadczy o tym użyty zwrot "może być zwolniona w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zwróciło także uwagę na brak w ustawie o pomocy społecznej definicji legalnej "szczególnie uzasadnionego przypadku", a w związku z tym odwołało się do interpretacji tego sformułowania dokonanej w toku stosowania prawa. Uznało, że organ I instancji zasadnie ocenił sytuację strony jako spełniającej warunki do udzielenia jej częściowego zwolnienia z naliczanych opłat za usługi opiekuńcze natomiast nie spełniającej warunków do całkowitego z nich. Zasadnie, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wzięto pod uwagę wystąpienie nowych okoliczności losowych w postaci nowych wydatków jakie odwołująca przedstawiła w swoim odwołaniu na zakup pralki, sanitariatów i wizyty lekarskiej. Zasadnie także, ustalając sytuację finansową strony, organ przyjął, że po opłaceniu niezbędnych wydatków i wniesieniu opłaty za specjalistyczne usługi dysponuje ona dochodem w wysokości 657,17 zł i kwota ta jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby rodziny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że wobec wnoszenia odpłatności w wymiarze tylko 15 % strona zyskuje już znaczną pomoc publiczną (1747,80 zł) przy czym jest stałym beneficjentem pomocy publicznej w ramach polityki społecznej państwa, a Ośrodek dysponując środkami publicznymi nie może spełniać wszystkich żądań klienta.

Organ odwoławczy podniósł, że przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wzięto pod uwagę wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt SA/G1 909/16, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną M. C. (wyrok z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1580/17). Zgodnie z tymi wskazaniami " w sytuacji pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, strona ubiegając się o całkowite zwolnienie z odpłatności, ubiega się o przyznanie ponownie świadczenia publicznego, w zakresie którego otrzymała pomoc, co stoi w sprzeczności z zasadami pomocy społecznej." Wzięto pod uwagę także stanowisko Kolegium przedstawione w dwóch orzeczeniach z [...]r. [...] i [...] wydanych w sprawie odwołującej, dotyczące innego okresu świadczonych usług, które były przedmiotem w/w wyroku WSA w Gliwicach. Zgodnie z tym stanowiskiem, kryterium zwolnienia z odpłatności mogą być wyłącznie sytuacje o charakterze losowym, wyjątkowym, nieprzewidywanym, gdzie z uwagi na sytuację rodzinną lub zdrowotną budżet strony miałby być tak obciążony, że nie pozwala to na ponoszenie odpłatności. W innych sytuacjach bez względu na korzystanie z dwóch rodzajów usług, zwolnienie jest nieuzasadnione i stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami pomocy społecznej, przerzucając na podatników i gminę utrzymanie osób samowystarczalnych finansowo."

Kolegium przypomniało podstawowe zasady jakimi kierować musi się pomoc społeczna podkreślając, że państwo pomocniczo wspiera jedynie osoby ubogie, w ustawowo określonych ramach. Strona dysponuje zasobami ekonomicznymi, które pozwalają pokryć opłatę, więc dodatkowa pomoc publiczna w postaci zwolnienia z tej opłaty byłaby niezgodna z zasadą pomocniczości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że obowiązująca od początku czerwca 2017 r. nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego sformułowała kilka nowych zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym, w tym np. zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Niejasne przepisy prawa czy niejednoznaczne dowody nie powinny bowiem rodzić dla stron negatywnych skutków, takich jak nałożenie obowiązku albo ograniczenie praw. Wątpliwości w takich sprawach powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Nowelizacja K.p.a. wprowadziła w związku z tym zasadę przyjaznej interpretacji przepisów oraz nakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony. W postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie obowiązku (np. kary administracyjnej) albo odebranie lub ograniczenie uprawnień (np. cofnięcie zezwolenia czy wywłaszczenie), niedające się usunąć wątpliwości, zarówno dotyczące prawa jak i faktów, powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

Kolegium zaznaczyło, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie oznacza jednak, że w każdej sprawie zostanie uwzględniona argumentacja prawna strony. Aby tak się stało, musi obiektywnie zachodzić jaskrawa niejasność przepisów. Musi być więc możliwych kilka równie zasadnych interpretacji. Interpretacja przepisów dokonana przez stronę - żeby organ mógł ją przyjąć - musi być przede wszystkim logicznie i systemowo prawidłowa oraz spójna. Jeśli zatem strona przedstawia korzystną dla siebie interpretację przepisów lub gdy z orzecznictwa sądów bądź z piśmiennictwa wynika, że na tle przepisu są poważne wątpliwości interpretacyjne - organ musi rozważyć wykładnię korzystną dla strony, ocenić jej prawidłowość, jeżeli jest możliwa więcej niż jedna logiczna, spójna systemowo i zgodna z podstawowymi zasadami wykładni interpretacja przepisu, a sprawa dotyczy obowiązku albo odebrania czy ograniczenia uprawnienia strony należy przyjąć wykładnię korzystną dla strony. Na ogólnych zasadach, w każdej sprawie musi być przeprowadzone wszechstronne postępowanie wyjaśniające, a organ może korzystać ze wszystkich dostępnych, zgodnych z prawem środków oraz dokonuje swobodnej oceny dowodów. Dopiero w sytuacji, gdy wątpliwości nie dadzą się w ten sposób usunąć - istnieje obowiązek rozstrzygnięcia ich na korzyść strony. Jeżeli więc wszystkie zebrane dowody oraz ich ocena, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie pozwolą usunąć wątpliwości (nadal równie prawdopodobne są dwie sprzeczne okoliczności) - powstaje obowiązek przyjęcia faktu korzystnego dla strony.

Zdaniem Kolegium powyższa zasada, na którą powołuje się odwołująca, nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Sprawa dotyczy decyzji uznaniowej, a organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności do całkowitego odstąpienia od naliczenia opłaty za przyznane synowi odwołującej usługi specjalistyczne.

W skardze skierowanej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 7. art. 7a. art. 8 § 1 oraz § 2. art. 77, art. 80, art. 81a § 1 art. 107 § 3 K.p.a.

Nadto zarzuciła organom:

1. sprzeczność "uzasadnienia pkt 5 decyzji ([...] z dnia [...]r.) w stosunku do decyzji pkt 5 rozstrzygnięcia ([...] z dnia [...]r.)";

2. naruszenie art. 7a § 1 K.p.a.

3. naruszenie art. 81a § 1.K.p.a.

4. naruszenie art. 8 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów skarżąca wskazała, że organ nie ustosunkował się w całości do okoliczności przedstawionych przez nią w trakcie zapoznania się z aktami spraw. W siedzibie organu I instancji złożyła oświadczenie o awarii sanitariów i potrzebie poniesienia z tego tytułu kosztów w pierwszym kwartale roku (około 550 zł z robocizną), awarii pralki (koszt z tego tytułu ok. 850 zł), oraz konieczności wizyty lekarskiej w K. u specjalisty (250 zł wraz z transportem). Tymczasem odmawiając zwolnienia od opłat organ stwierdził, że strona nie wskazała innych wydatków. Natomiast w decyzji przyznającej usługi i zwalniającej stronę częściowo od ponoszenia odpłatności organ odniósł się częściowo do przedstawionych przez skarżącą wydatków, pomijając koszt wizyty lekarskiej stanowiącej istotny dla budżetu rodziny wydatek. Zdaniem skarżącej, do obrotu prawnego weszły dwie, sprzeczne ze sobą decyzje, co stanowi istotną sprzeczność mającą wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Przechodząc do kolejnych zarzutów wskazano w skardze, że przepisy stosowane przez organ zawierają pojęcia niedookreślone, a co do ich treści istnieją wątpliwości. Jako przykład skarżąca wskazała rozważania organu w zakresie możliwości proporcjonalnego obliczenia ponoszonych przez stronę wydatków w postępowaniach dotyczących zwolnienia z odpłatności czy wnoszenia opłat, jeżeli ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość proporcjonalnego obliczenia dochodu.

Jako naruszenie art. 81a § 1 K.p.a. skarżąca potraktowała brak uwzględnienia przez organ, przy ustalaniu wydatków jej rodziny, nieprzewidzianych wydatków jakie pojawiają się w codziennym życiu. W związku z tym zakwestionowała sztywną kalkulację organu nie odzwierciedlającą faktycznej możliwości ponoszenia odpłatności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. skarżąca podniosła, że decyzja organu z dnia [...] r. wydana została w identycznym stanie faktycznym, a mimo tego zwolniono ją całkowicie od ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Skarżąca przyznała, że w poprzednich sprawach wydatki rodziny przekroczyły jej dochody, jednak jej zdaniem, sytuacja ta była spowodowana wyższymi potrzebami na leczenie syna. Co do istoty jednak stan faktyczny pozostał niezmienny (choroba dziecka i związane z tym koszty).

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło tożsamą co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację.

W dodatkowym piśmie z dnia 22 listopada 2018r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej dokonał uzupełnienia osobistej skargi swojej mandantki wskazując na naruszenie przepisów proceduralnych, a to:

-art. 107 K.p.a poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i rzetelnego uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego;

- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa;

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy;

- art. 77 K.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny dowodów;-

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności mając na względzie przedstawione przez wnioskującego dowody;

- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia z pogwałceniem zasady przyjaznej interpretacji przepisów, w sytuacji gdy dotychczas organ administracji w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej wydawał decyzję przychylną dla skarżącej.

Na podstawie przedstawionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Wskazując na obowiązek organu wynikający z zasady prawdy obiektywnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zaniechano przeprowadzenia rzetelnej kontroli stanu faktycznego. Przy ocenie sytuacji finansowej skarżącej oparto się jedynie na przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Z wywiadu wynika, że skarżąca w ramach kosztów utrzymania mieszkania ponosi regularny wydatek w wysokości około 370 zł z tytułu czynszu. Tymczasem w rzeczywistości jest to kwota 696, 73 zł. Zatem, wbrew stanowisku organu, skarżąca każdego miesiąca dysponuje ostatecznie kwotą o ponad 370 zł niższą niż przyjęta w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącej podniósł nadto, że organ pominął w swojej ocenie rodzaj schorzenia, na które cierpi jej syn. Jest on osobą aktywną i niestety wiąże się to z częstym dokonywaniem przez niego zniszczeń w swoim otoczeniu. Każde zniszczenie wiąże się z nowym wydatkiem. Osoba niestateczna, taka jak syn skarżącej, po wejściu do nowego pomieszczenia, nowego miejsca, niszczy przedmioty, które pojawią się pod jego ręką. Zakup, który w normalnym okolicznościach wystarczy na co najmniej kilka miesięcy, dla skarżącej bywa regularną pozycją w jej wydatkach. Przykładem takiego niestandardowego wydatku może być zastawa, lub drobne sprzęty gospodarstwa domowego. Dla większości osób tego typu zakupy wystarczają na minimum kilka lat. Bywa, że skarżąca w ciągu roku kilkukrotnie wymienia zastawę w swym domu. Wobec powyższego wskazał na konieczność dopuszczenia w sprawie wszelkich innych rodzajów środków dowodowych, jakie mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, uzasadniając zaskarżoną decyzję organ I instancji skupił się jedynie na przedstawieniu stanu faktycznego bez wskazania odpowiedniego umotywowania przedmiotowej decyzji, a takie zachowanie "PINB" stanowi rażące naruszenie art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał przyczyn, dla których uznał, że kwota zwolnienia w wysokości 0,65 zł jest odpowiednia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Taka symboliczna kwota nie wpływa na sytuację majątkową skarżącej w stopniu, który pozwoliłby jej na swobodne sprawowanie opieki na niepełnosprawnym synem.

Odnosząc się do ostatniego ze wskazanych zarzutów, pełnomocnik skarżącej przypomniał, że dotychczas skarżąca w oparciu o identyczny stan faktyczny oraz prawny otrzymywała stosowne zwolnienie z ponoszenia opłaty do specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Podkreślił, że zasada in dubio pro libertate, jak każda zasada ogólna, sformułowana została w sposób generalny i jako taka powinna być uszczegółowiona w procesie stosowania prawa przez organy administracji oraz sądy administracyjne. Powinna także być interpretowana i stosowana z uwzględnieniem innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uszczegóławiających je przepisów K.p.a., co koresponduje z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne odbywa się w zakresie zgodności z prawem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika skarżącej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy Sąd zauważa, że jest to wniosek całkowicie nietrafny w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją, uwzględnienie skargi nastąpić może jedynie w przypadkach, o których mowa w tym przepisie i jedynie w formie tam przewidzianej, a więc poprzez uchylenie zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd może także stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji względnie umorzyć postępowanie w przypadkach prawem przewidzianych. Jako sąd kasacyjny nie orzeka natomiast merytorycznie o żądaniu strony i nie może jej sprawy "powtórnie rozpoznać".

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wskazane kryteria nie dała podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż odnosząc się kolejno do zarzutów postawionych w osobistej skardze skarżącej czy uzupełniającym ją piśmie pełnomocnika Sąd stwierdził, że zarzuty te są całkowicie niezasadne.

Rozważając na wstępie zarzut naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść stron zauważyć trzeba, że poza przytoczeniem regulacji prawnej i przedstawieniem poglądów piśmiennictwa prawniczego oraz orzecznictwa dotyczącego tej zasady, skarżąca w osobistej skardze, jak też jej pełnomocnik w piśmie uzupełniającym, nie wskazali ani na konkretną, sporną w ich mniemaniu, normę prawną ani na sposób w jaki winna być ich zdaniem interpretowana.

Zaskarżona decyzja, jak również decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej jak też przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (dalej "rozporządzenie), a ich przedmiotem było przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych z jednoczesnym ustaleniem wysokości odpłatności za te usługi. Stosowane przez organ przepisy prawa materialnego to zasadniczo art. 50 ustawy o pomocy społecznej, § 4 i § 6 rozporządzenia. W ocenie Sądu, w stanie prawnym kontrolowanej sprawy, nie występuje żadna z przesłanek nakazujących zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a.

Zasada in dubio pro libertate ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Z wykładni autentycznej art. 7a § 1 K.p.a. dokonanej w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 (Sejm RP VIII kadencji Nr druku 1183) wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść stron "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Zatem w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony.

Bezspornie jako niezdefiniowaną przez legislatora, a przez to niedookreśloną, uznać należy przesłankę warunkującą możliwość zwolnienia częściowego albo całkowitego od odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Przesłanka ta określona została w § 6 rozporządzenia jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało ugruntowany już i akceptowany kierunek wykładni tego niedookreślonego przez ustawodawcę warunku, a zatem nie można zasadnie twierdzić, że występują niedające się usunąć wątpliwości co do jego treści (por wyrok NSA z dnia 6 września 2017r. sygn. akt I OSK 2389/16 czy z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. .I OSK 1687/17 jak też przytoczony przez organ wyrok z dnia 26 października 2011sygn. akt I OSK 962/11 publ. CBOSA).

Organ I i II dokonując interpretacji sformułowania terminu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", był w pełni uprawniony do zaprezentowania wykładni treści § 6 rozporządzenia zaaprobowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie był natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, zobowiązany do dalszego interpretowania tego warunku w myśl art. 7a § 1 K.p.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 81a § 1 K.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości stanu faktycznego na korzyść strony.

Zgodnie z brzmieniem art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Ponownie wykorzystując wykładnię autentyczną przedstawioną przez legislatora w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VIII kadencji Nr druku 1183) stwierdzić trzeba, że zasada rozstrzygania niedających usunąć się wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony odnosi się do takich sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, w dalszym ciągu istnieć będą niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego, których nie da się usunąć. Zasada ta nie odnosi się natomiast do sytuacji, w których strona odmiennie od organu odczytuje stan faktyczny sprawy, a w związku z tym uznaje stan faktyczny przyjęty przez organ za wątpliwy.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy nie naruszyły art. 81a § 1 K.p.a., gdyż nie napotykały niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, organy nie miały wątpliwości co do wysokości dochodów w rodzinie skarżącej jak i co do wysokości wydatków jej rodziny, a także zrealizowały postulat wyczerpującego postępowania, celem ustalenia prawdy obiektywnej. dogłębnie odnosząc się do konkretnej, (a nie hipotetycznej jak chciałaby skarżąca) sytuacji dochodowej jej rodziny i ponoszonych przez nią wydatków. Zarzuty skarżącej stanowią w istocie polemikę z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania.

W ocenie Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,A. Wróbel, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2018).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy miały na względzie pogląd wyrażony w prawomocnych orzeczeniach w wydanych w jej sprawach, a wynika to jednoznacznie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym przytoczono expressis verbis fragmenty uzasadnień tych orzeczeń. Odwołano się także i zastosowano do poglądu prawnego przedstawionego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/G1 909/16. Sąd ten, dokonując kontroli decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznane synowi skarżącej z poprzedniego okresu czasu dostrzegł, że wśród dochodów skarżącej wymienić należy zasiłek pielęgnacyjny przysługujący jej niepełnosprawnemu dziecku, jak również dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Zatem skarżąca dysponuje środkami, które przewidziane są na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, a w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego przewidzianego dla częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przewidziana kwota tych dwóch świadczeń przekracza kwotę odpłatności, którą winna uiścić skarżąca w ramach odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Oznacza to, że skarżąca otrzymała już środki finansowe na zaspokojenie potrzeby związanej z przyznanymi specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. Świadczenia przyznawane w ramach świadczeń rodzinnych ukierunkowane są na zaspokojenie określonych potrzeb dziecka, a zatem nie mogą być ujmowane jako środki służące zaspokajaniu innych wybranych przez beneficjenta. Skarżąca, ubiegając się o zwolnienie z ponoszenia opłaty za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, występuje o przyznanie kolejnego świadczenia na zaspokojenie potrzeby, na którą już otrzymała stosowne środki.

Tym samym organy nie odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym.

Decyzje wydawane przez organy nie były natomiast jednolite w zakresie rozstrzygnięcia, gdyż wydawane były w odmiennych stanach faktycznych (a co przyznaje sama skarżąca potwierdzając, że w pewnym okresie jej wydatki przekroczyły dochody).

Oczekiwanie skarżącej, że raz wydana w stosunku do niej decyzja przesądza o jej uprawnieniach na przyszłość bez względu na zmiany sytuacji w jej rodzinie, nie są jednak trafne. Zasada orzekania zgodnie z utrwaloną praktyką nie oznacza bowiem uzyskania na mocy jednej decyzji niezbywalnego prawa podmiotowego przez stronę lecz jest to nakaz nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny, w kolejnych postępowaniach rozstrzyganych na podstawie tych samych unormowań, od dotychczasowo przyjętej linii orzeczniczej.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji było przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych z jednoczesnym ustaleniem wysokości odpłatności za te usługi. Rozstrzygnięcie w tej materii nosi cechy uznania administracyjnego, bowiem pozostawione jest dyskrecjonalnej władzy właściwego organu. Wydanie decyzji w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia powinno musi być każdorazowo poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy z czasu orzekania. Odmienność sytuacji finansowej rodziny skarżącej skutkowała odmiennością rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów, a to zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Sąd stwierdza, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na potwierdzenie stanowiska skarżącej i jej pełnomocnika. Materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i pozwala na ustalenie istotnych dla sprawy faktów. Zarzut braku rzetelnej kontroli tego stanu faktycznego postawiony przez pełnomocnika skarżącej, a opierający się na rzekomym błędzie arytmetycznym, jest całkowicie bezzasadny i Sąd podziela tu w pełni argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. Zarzucając bowiem organowi zaniżenie wysokości opłacanego przez skarżącą czynszu pełnomocnik nie wziął pod uwagę przyznanego rodzinie dodatku mieszkaniowego.

Potraktowanie zarzutów– wydania decyzji bez podstawy prawnej, czy wydanie jej w sprzeczności z prawem - jako całkowicie nie trafne w świetle powyżej przedstawionych rozważań, nie wymagają już dodatkowych rozważań.

Natomiast Sąd częściowo podzielił stanowisko skarżącej, co do kolizji występującej pomiędzy dwoma wydanymi w sprawie decyzjami i pogląd swój wyraził w wyroku z dnia 19 grudnia 2018r. sygn. akt IV SA/Gl 610/18. Uznał za bezprzedmiotowe prowadzenie dwóch równoległych postępowań z jednego wniosku, co spowodowało usunięcie z obrotu prawnego decyzji w sprawie całkowitej odmowy zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za przyznane jej synowi specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Ponad powyższe Sąd uznał za konieczne dokonać z urzędu kontroli zaskarżonego aktu, by wykluczyć inne ewentualne uchybienia niepodniesione w skardze.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach przeprowadzana kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stojących u podstaw decyzji uznaniowej. W przypadku tego typu decyzji kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 publ. CBOSA). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11 publ. CBOSA). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już bowiem poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w przywołanym wyżej.

W opinii Sądu, wymogi stawiane decyzji o charakterze uznania administracyjnego zostały spełnione. W przedstawionych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Nie uwzględniając całości żądania skarżącej organu wzięły pod uwagę zarówno sytuację materialną jej rodziny, jak i stan zdrowia jej syna, a także zakres już udzielonej pomocy. Wzięły nadto pod uwagę stanowisko zajęte w przywoływanym powyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2016r.sygn. akt IV SA/G1 909/16, w którym zauważa się, że skarżąca utrzymuje się wyłącznie z dochodów pochodzących ze środków publicznych. Wśród tych dochodów wymienić należy zasiłek pielęgnacyjny przysługujący jej niepełnosprawnemu dziecku, jak również dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Zatem skarżąca dysponuje kwotą, która przewidziana jest na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, a w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego przewidzianego dla częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przewidziana kwota tych dwóch świadczeń przekracza kwotę odpłatności, którą winna uiścić skarżąca w ramach odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Oznacza to, że skarżąca otrzymała już środki finansowe na zaspokojenie potrzeby związanej z przyznanymi specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. Świadczenia przyznawane w ramach świadczeń rodzinnych ukierunkowane są na zaspokojenie określonych potrzeb dziecka, a zatem nie mogą być ujmowane jako środki służące zaspokajaniu innych wybranych przez beneficjenta. Świadczenia przyznawane w ramach prawa socjalnego muszą być widziane w ujęciu całościowym i nie mogą być rozpatrywane w sposób fragmentaryczny. Takie ujęcie pozwala uznać, że syn skarżącej otrzymał nie tylko świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych ale także i środki na pokrycie ich kosztów.

Przedstawiony pogląd orzecznictwa sądów administarcyjnych skład orzekający w całości podziela.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym orzekł jak w sentencji na mocy art. 151 P.p.s.a