Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 898/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie uzasadnienia
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie uzasadnienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 767 zł (słownie siedemset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami) oraz art. 106 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku [...] Konsorcjum Inwestycyjnego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa umorzył postępowanie w sprawie "części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego: "Budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi na działkach nr 1, 2, 3, 4 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 1, 2 , 3, 4 , obr. [...] przy ul. [...] położonych na obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" - Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 maje 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...].)" oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi na działkach nr 1 , 2 , 3, 4 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 1 , 2, 3 , 4 obr. [...] przy ul. [...]".

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, zmiana zagospodarowania polegająca na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż część terenu, na którym planowana jest inwestycja tj. dz. nr 1 , 2, 3 , 4 obr. [...] znajduje się w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" - Uchwała Nr [...] Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...].) Wobec powyższego nie zachodzi możliwość ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie w sprawie części dz. nr 1, 2, 3 , 4 obr. [...] objętej ustaleniami planu jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Pozostały teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, określonej w art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004r. Nr 121, póz. 1266 z późniejszymi zmianami),

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych wyżej wymogów, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe. W toku postępowania wystąpiono o zaopiniowanie zamierzenia inwestycyjnego wraz z proponowanymi rozwiązaniami w zakresie infrastruktury technicznej do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Pismem z dnia 29.10.2009 r., znak: [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zwrócił się do wnioskodawcy z propozycją zawarcia umowy gwarantującej spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z póżn. zmianami). W piśmie z dnia 8.06.2010 r., znak: [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , działając w oparciu o art. 35 Ustawy o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115) oraz art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycję. W uzasadnieniu Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wyjaśnił, iż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w nawiązaniu do art. 61 ust. 1 pkt 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu (w tym także droga) winno zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną adekwatną do zamierzenia inwestycyjnego. Na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem planowana jest realizacja zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, a teren ten od strony północnej przylega do ul. [...] a od strony południowej do nowoprojektowanej ul. [...]. Realizacja planowanej na części działki nr 5 , 6, 1, 2 obr [...] zabudowy wielorodzinnej, której obsługa komunikacyjna miałby odbywać się poprzez ul. [...] przy nieistniejącej ul. [...] w sposób znaczący zwiększałby natężenie ruchu kołowego oraz pieszego, w sytuacji gdy obecne parametry techniczne ul. [...] na odcinku od ul. [...] do terenu inwestycji, nie pozwalają na swobodne mijanie się samochodów, jak również droga ta nie posiada chodników służących prawidłowej obsłudze ruchu pieszego. W strefie zamieszkania szerokość pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dostosowana do potrzeb w tym zakresie. Wymienione powyżej uwarunkowania nie zapewniają prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej, natomiast realizacja planowanej inwestycji w sposób znaczący wpłynie na przyległy układ drogowy, na którym już w chwili obecnej panują trudne warunki ruchu. Ponadto Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, iż pomimo podjęcia czynności oraz rozmów w sprawie podpisania umowy gwarantującej spełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003.r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), przygotowane dokumenty nie zostały podpisane przez inwestora. Wyjaśniono, iż z treści art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Należy przy tym wskazać, iż stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" tego organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W związku z tym, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej (ul. [...]), a także obejmuje pas drogowy, działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócono się o zajęcie stanowiska przez jednostkę wykonującą w imieniu Prezydenta Miasta K. funkcję zarządcy tych dróg. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, w szczególności zadania określone w art. 20, w tym np. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą; realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, koordynacja robót w pasie drogowym. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który równocześnie - jak wskazano wyżej - zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, póz. 115 ze zmian.) jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W sytuacji natomiast, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (zob. wyrok NSA z 11.5.2007 r., sygn. II OSK 739/06).

Niemniej jednak z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność uwzględnienia w przedmiotowej sprawie stanowiska zarządcy drogi. Jeszcze dobitniej świadczy o tym regulacja zawarta w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się warunki i szczegółowe -zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto mając na uwadze, iż w myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., nr 261, póz. 2603 z późn. zm. ) przez infrastrukturę techniczną rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, negatywne stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , jednostki miejskiej zarządzającej układem drogowym K. , należy rozumieć, jako dokument wskazujący na brak spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 29.10.2009r., znak: [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował wnioskodawcę o swym negatywnym stanowisku, wskazując równocześnie na niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust l pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zmianami). Tym samym umożliwił zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wniesienie ewentualnych uwag, zastrzeżeń bądź zawarcie stosownej umowy gwarantującej uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury komunikacyjnej wystarczającej dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec braku podjęcia działań mających na celu zmianę stanowiska zarządcy pasa drogowego ul. [...] w szczególności nieprzedłożenie dodatkowych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie (zawarcie stosownej umowy) zasadne było orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Konsorcjum Inwestycyjne [...] sp. z o.o. sp. k., zarzucając naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, art. 53 oraz 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6,7,8, 77 § 1 k.p.a. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Następnie w piśmie z dnia 14.12.2010 r. odwołujący się wskazał, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może być podstawą takiego obowiązku, jaki na inwestora nałożono zaskarżoną decyzją. Okoliczność odmowy wykonania takiego warunku nie może być podstawą do stwierdzenia braku przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Nałożenie na inwestora obowiązku wykupu gruntów pod drogę, jest bezprawne i nie zawiera się w pojęciu budowy lub przebudowy drogi publicznej. Spółka przekazała zarządy egzemplarz umowy o budowę drogi publicznej, która jednak nie zawiera zapisu o konieczności wykupu przez nią gruntów pod drogę.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l Instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w sprawie pominięto pełnomocnika jednej ze stron postępowania - Spółki Akcyjnej [...]. W dniu 3.03.2010 r. sporządzone zostało przez działającego za spółkę jej prokurenta pełnomocnictwo upoważniające A.S. – M. do udziału w imieniu Spółki w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania (k. [...]). Mimo istnienia opisanego pełnomocnictwa, wykazany pełnomocnik nie otrzymał wydanej w sprawie decyzji. Powyższy brak jest w świetle doktryny i orzecznictwa sądowo - administracyjnego, naruszeniem przepisów prawa, i to w postaci kwalifikowanej. Kolejnym uchybieniem był brak ustalenia prawidłowego adresu jednej ze stron postępowania, tj. A.M., . Adnotacja znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru kierowanej do niego decyzji wskazuje, że pod podanym adresem nie ma takiego adresata. Co za tym idzie, koniecznym jest ustalenie miejsca zamieszkania czy też siedziby tej strony, dla prawidłowego zawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu i dla doręczenia decyzji wydanej w sprawie. Sytuacja jaka zaistniała powoduje, iż jedna ze stron postępowania nie została powiadomiona o jego wszczęciu i nie brała w nim udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło pogląd, że w niniejszej sprawie w pełni zasadne było umorzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy co do części objętego wnioskiem terenu. Jego część objęta jest bowiem ustaleniami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Organ odwoławczy zaakceptował dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Słusznie bowiem przyjęto, że nie został spełniony warunek opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Od dnia 17.07.2010 r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z 17.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych funkcjonuje znowelizowany przepis art. 2 pkt 13 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, który brzmi obecnie, że ilekroć w ustawie jest mowa o uzbrojeniu terenu należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21.08.1997r o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, należy przyjmować, że aby warunek zapisany w punkcie 3 art. 61 ust. 1 upzp był spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również i drogi powinny być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W zakresie tego warunku wypowiedzieć się winien zarządca drogi, do której planowana inwestycja ma dostęp i na którą planowana inwestycja będzie oddziaływać. W przypadku ul. [...] jest nim Prezydent Miasta K. , działający poprzez jednostkę wykonującą w jego imieniu ten zarząd, czyli Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. . W aktach sprawy znajduje się opinia z dnia 08.06.2010 r. nr [...] , jednostki sprawującej zarząd drogi, jak i wcześniejsze pismo tej samej jednostki z dnia 29.10.2009 r., nr [...], kierowane do inwestora, które stwierdzają, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Zarządca drogi podał, że planowana inwestycja polegająca na zabudowie wielorodzinnej obsługiwana będzie przez ul. [...], bowiem ul. [...], jakkolwiek planowana, nie istnieje. Taka sytuacja zwiększy znacząco natężenie ruchu kołowego oraz pieszego, podczas gdy obecne parametry techniczne ul. [...] nie pozwalają na swobodne mijanie się samochodów, jak również droga ta nie posiada chodników służących prawidłowej obsłudze ruchu pieszego. Kolegium podkreśliło, iż kwestia warunków technicznych poszczególnych dróg, w zależności od nadanej im kategorii, winna spełniać pewne, określone w przepisach wymogi. Dopiero to pozwala na uznanie, iż droga taka będzie zapewniała prawidłową obsługę komunikacyjną, bezpieczeństwo ruchu oraz możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Powyższe ma oparcie zarówno w ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (art. 35 tej ustawy), jak i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, tj. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy też podkreślić, że okoliczność ewentualnego zawarcia lub odmowy zawarcia, umowy z zarządcą drogi odnośnie zrealizowania inwestycji drogowej w ul. [...], dla jej dostosowania do właściwych parametrów technicznych, nie jest podstawą do wydania negatywnej opinii w niniejszej sprawie. Nie jest też obowiązkiem Inwestora zrealizowanie takiej inwestycji drogowej, bowiem to istotnie obarcza zarządcę drogi. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest prezentowane przez ZIKiT stanowisko, podane także przez Prezydenta Miasta K. w spornej, negatywnej dla inwestora decyzji, jak też wskazane w decyzji Kolegium, iż istniejąca droga dojazdowa do terenu inwestycji, nie jest wystarczająca dla obsługi zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku. Taka sytuacja istnieje aktualnie i była ona przyczyną i podstawą negatywnej opinii w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło [...] Konsorcjum Inwestycyjne [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61. ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 8 art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podano, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy przez Prezydenta Miasta K. było niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61. ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepodpisanie umowy o realizację drogi (wraz z wykupem terenu pod drogę). Skutkowało to wydaniem negatywnej opinii zarządcy drogi a w konsekwencji decyzją odmowną. Skarżący wskazał, że decyzja SKO jest wadliwa, bowiem przywołuje stan faktyczny, który nie ma potwierdzenia w dokumentach oraz niewłaściwie stosuje wskazane przepisy. Inwestor nie kwestionował zapisów odnośnie ul. [...], gdyż sprawa dotyczy umowy o realizację ul. [...]. Niezrozumiałe są twierdzenia, że ul. [...] nie spełnia odpowiednich wymogów, gdyż zarządca drogi nigdy nie proponował podpisania umowy dotyczącej modernizacji ul. [...], tak aby spełniała odpowiednie parametry. Zarządca drogi przez cały okres postępowania stał na stanowisku, że prawidłową obsługę inwestycji zapewni planowana ul. [...]. Jedyną przyczyną wydania opinii negatywnej, stanowi brak podpisanej umowy pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi. Umowa ta nie została podpisana, gdyż inwestor nie zgadzał się na wykup gruntów pod budowę drogi. Dopiero w następstwie niepodpisania umowy, zarządca drogi wydał negatywną opinię. Taką informację zarządca drogi podał w piśmie z dnia 5 sierpnia 2010 roku. Skarżący wniósł o stwierdzenie iż uchybienie organu objawiające się w nałożeniu na Inwestora obowiązku, który zgodnie z prawem nie mógł być nałożony stanowił bezpośrednią przyczynę odmowy wydania decyzji WZ (poprzez niespełnienie warunku o którym mowa w art. 61. ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a w związku z powyższym decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Poza uchybieniem wskazanym powyżej, skarżący podkreślił, iż SKO nie odniosło się do zarzutu złamania zasad ogólnych k.p.a. W odwołaniu skierowanym do SKO skarżący wykazał, iż Prezydent Miasta K. w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego przyjął (w przesłanym do Inwestora projekcie umowy) taki a nie inny zakres budowy bądź przebudowy drogi w związku z realizacją inwestycji drogowej. Skarżący wyjaśnił, że nie negował prawa Prezydenta Miasta K. do nałożenia na inwestora obowiązku budowy bądź przebudowy drogi, ale nie wykupu gruntu pod drogę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Podkreślono, że przyczyną uchylenia decyzji stały się uchybienia formalne, tj. brak prawidłowego zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i nie doręczenie wszystkim stronom wydanego rozstrzygnięcia. W zakresie spełnienia warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp - czyli zapewnienia, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z ustawowymi wymogami (art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp) - została wydana opinia przez zarządcę drogi ul. [...]. Wskazywany ewentualnie dojazd do planowanej inwestycji, której teren przylega od północy do ul. [...] zaś od strony południowej do nowoprojektowanej lecz nieistniejącej ul. [...][, mógłby przebiegać, w tej sytuacji jedynie przez ul. [...] Ulica ta posiada natomiast takie parametry, które nie kwalifikują jej do tego, aby mogła bezpiecznie i należycie zapewnić komunikację pieszą i kołową dla realizowanej inwestycji oraz dla tych, które już znajdują się przy ul. [...]. Podkreślono, że pismo ZIKIT z dnia 29.10.2009 r. proponujące inwestorowi zawarcie umowy gwarantującej spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, nie precyzuje odnośnie jakiej ulicy umowa ta ma być zwarta. Propozycje zawarcia ugody poprzedza jedynie stanowisko zarządcy, iż obecnie nie ma możliwości na pozytywną opinię z jego punktu widzenia dla realizacji projektowanej inwestycji budowlanej na wskazanym terenie. Pismo ZIKIT z 08.06.2010 r. zawiera także negatywną opinię w tym samym zakresie, bowiem przy nieistniejącej ul. [...] ruch musiałby się odbywać poprzez ul. [...], której obecne parametry techniczne są dla takiego celu niewystarczające. Również te informacje, wynikające z opinii zarządcy drogi, zostały podane w treści decyzji Prezydenta Miasta K. , dla uzasadnienia odmowy wydania warunków zabudowy dla części nieruchomości objętej wnioskiem, która nie leży w obszarze planu zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie, przyczyną negatywnej opinii, jest obecnie brak wystarczającego i wymaganego przez przepisy dojazdu, do terenu inwestycji, a nie jak to twierdzi skarżący, brak podpisania umowy na realizację inwestycji drogowej.

W trakcie rozprawy w dniu 29 lipca 2011 r. skarżący zmodyfikował skargę, stwierdzając, że skierowana jest ona jedynie przeciwko fragmentowi uzasadnienia zawierającemu wytyczne dla organu l instancji co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie swego uzasadnienia i w tej części podlega uchyleniu.

Prawidłowo organ odwoławczy wyeksponował uchybienia przepisom postępowania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło uwagę, że pominięcie pełnomocnika strony postępowania stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Naruszenie to - z uwagi na jego kwalifikowany charakter wynikający z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - musiało doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Nie sposób jednak podzielić wszystkich poglądów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy bezkrytycznie bowiem zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie braku dostatecznego uzbrojenia terenu inwestycji. Przyjął jako własne te ustalenia, z których miało wynikać, że przylegająca do projektowanej inwestycji ulica [...] nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, adekwatnej do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenia i wnioski wynikające z pism i opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 października 2009 r. (k. [...] ) oraz z dnia 8 czerwca 2010 r. (k. [...][) zostały przytoczone przez orzekające w sprawie organy w części motywacyjnej swoich rozstrzygnięć. Powołując się na zawarte w tych dokumentach stwierdzenia i wnioski organy uzasadniały brak podstaw do uznania, że planowane zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające uzbrojenie w zakresie sieci komunikacyjnej. Zawarte w powołanych opiniach i pismach konstatacje miały zatem kluczowe znaczenie dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Krytycznie tymczasem odnieść się należy do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań we wskazanym wyżej zakresie. Zwraca przede wszystkim uwagę lakoniczność i ogólnikowość, wskazanych wyżej dokumentów, przyjętych przez organy jako źródło ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 października 2009 r. poprzestaje na twierdzeniach o charakterze generalnym. Nie wskazuje na przeprowadzenie jakichkolwiek - bardziej szczegółowych i konkretnych - wyliczeń, analiz czy symulacji. Nie określa nawet obecnych parametrów ul. [...]. Nie formułuje precyzyjnych argumentów uzasadniających niedostateczny charakter istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej i tego powodu nie może stanowić wystarczającej podstawy do czynienia ustaleń w zakresie wskazanych wyżej okoliczności. Tożsame zarzuty odnieść należy w stosunku do pisma z dnia 8 czerwca 2010 r. Orzekające w sprawie organy nie uzupełniły podstawy faktycznej rozstrzygnięcia własnymi ocenami i ustaleniami dotyczącymi warunków komunikacyjnych inwestycji i poprzestały na wnioskach zawartych w sporządzonych przez podmioty opiniujące dokumentach. Jako niewystarczające i nie spełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. należy w szczególności ocenić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że: "realizacja zabudowy wielorodzinnej (...) w sposób znaczący zwiększyłaby natężenie ruchu kołowego" oraz że: "w strefie zamieszkania szerokość pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dostosowana do potrzeb". Zważywszy na fakt, że ustalenia powyższe dotyczą okoliczności, która stała się podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji, nie można zaakceptować ogólności podanych wyżej twierdzeń. Orzekające w sprawie organy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy z powołaniem na brak wystarczającej sieci uzbrojenia terenu zobowiązane były w sposób szczegółowy i dokładny wskazać konkretne, uzasadniające tę ocenę okoliczności. Nieprawidłowo też organy poprzestały na przywołaniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie bez jednoczesnego wskazania konkretnych przepisów powołanych aktów normatywnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało jedynie art. 35 ustawy o drogach publicznych (bez szczegółowego wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu), który przewiduje - niekwestionowany w sprawie - obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi wszelkiej zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Nie wyjaśniono, czy i ewentualnie w jakim zakresie do oceny parametrów istniejącej drogi znajdują zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia. Brak odesłania do konkretnych przepisów powołanych aktów prawnych przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "kwestia warunków technicznych poszczególnych dróg w zależności od nadanej im kategorii winna spełniać pewne określone w przepisach wymogi, co dopiero pozwala na uznanie, że droga taka będzie zapewniała prawidłową obsługę komunikacyjną, bezpieczeństwo ruchu oraz możliwość włączenia drogi do ruchu drogowego" czyni rozważania organów nieczytelnymi i nie poddającymi się weryfikacji. Obowiązkiem organów było wskazanie, jakie konkretnie parametry posiada przylegająca do planowanej inwestycji droga. Niezbędne było podanie tych cech planowanej inwestycji, które wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej (np. liczba planowanych lokali i ich przeznaczenie) oraz konieczne było określenie rozmiaru tego zwiększenia. Stwierdzenie, że istniejąca ulica nie będzie w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących .wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając w wyniku dowołania ponownie sprawę administracyjną winno dostrzec fragmentaryczność rozważań organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie. Tymczasem organ odwoławczy w sposób bezkrytyczny zaakceptował - stanowiące powtórzenie wniosków płynących z opinii ZIKiT - ogólnikowe stwierdzenia organu pierwszej instancji, inkorporując do uzasadnienia własnej decyzji obszerne fragmenty pism i opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 października 2009 r. oraz z dnia 8 czerwca 2010 r. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza tym samym przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że choć organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie jest związany stanowiskiem organu odwoławczego, jednak niedostrzeżenie omówionych wyżej uchybień oznacza w istocie aprobatę dla niepełnej podstawy faktycznej decyzji, co może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Może w tym zakresie powodować uznawanie tej decyzji za prawidłową.

Nie został należycie rozpoznany przez organ odwoławczy zarzut odwołującego się, zmierzający do wykazania, że wystarczającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni nieistniejąca jeszcze ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest w tym względzie jakichkolwiek ustaleń i wniosków. Nie jest w szczególności jasne, na jakim etapie znajdują się prace związane z powstaniem ul. [...]. Nie uczyniono przedmiotem rozważań i ustaleń kwestii, czy budowa tej drogi pozostaje w sferze planów, czy też proces inwestycyjny związany z jej budową został już zapoczątkowany i na jakim etapie się znajduje. Wprawdzie pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 5 sierpnia 2010 r. (k. [...]) informuje, że w budżecie Gminy Miejskiej K. nie zabezpieczono środków na budowę ulicy [...] jak również na wypłatę odszkodowań za nieruchomości niezbędne do jej realizacji, jednak ustaleń w tym zakresie nie zawiera zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji i to pomimo że we wniosku inwestora wskazano, że obsługę komunikacyjną inwestycji zapewnić ma m.in. wyjazd na ul. [...] (s. [...] wniosku). Uzasadniając brak należytego uzbrojenia terenu orzekające w sprawie organy inwestycji w zakresie infrastruktury drogowej koncentrowały swoje rozważania na warunkach i parametrach ulicy [...]. To problemy związane z funkcjonowaniem tej drogi przesądziły o negatywnym rozstrzygnięciu w sprawie. W sytuacji, gdy inwestor wykazywał spełnienie ustawowej przesłanki, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym powołując się na fakt planowanej ul. [...], całkowite pominięcie tej okoliczności przez orzekające w sprawie organy nie było prawidłowe. Twierdzenie inwestora, że projektowana ulica [...] zapewni prawidłową obsługę planowanej inwestycji obligowało organy do poczynienia ustaleń, pozwalających na ustosunkowanie się do niego.

W sposób nieprecyzyjny wskazano w decyzji organu odwoławczego zakres kontroli instancyjnej oraz zakres orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zwrócić należy uwagę, że decyzją organu pierwszej instancji umorzono częściowo postępowanie, w pozostałej zaś części rozstrzygnięto merytorycznie o żądaniu wniosku. Taki charakter decyzji organu pierwszej instancji a nadto sposób sformułowania odwołania, wedle którego dotyczyło ono "decyzji dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy" nakazywał w pierwszej kolejności ustalić, w jakim zakresie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało zaskarżone. Zwrócić przy tym należy uwagę, że twierdzenia odwołania co do jego zakresu są niejednoznaczne a miejscami wręcz sprzeczne. Dostrzec należy, że odwołujący się formułując zakres zaskarżenia podał, że odwołanie dotyczy "decyzji dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy", w żądaniu zaś domagał się "uchylenia decyzji w całości". Jeśli przy tym zważyć, że zarówno treść odwołania z dnia 22 listopada 2010 r. jak i pisma procesowego z dnia 14 grudnia 2010 r. zatytułowanego "Uzupełnienie odwołania" nie kwestionuje tej części decyzji, mocą której umorzono postępowanie, zasadne wydaje się oczekiwanie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do przyjętego przez siebie zakresu orzekania oraz uzasadnienia stanowiska w tej kwestii. Uznać należy, że prawidłowe ustalenie zakresu kontroli instancyjnej miało bezpośrednie przełożenie na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Organ drugiej instancji nie dostrzegł nadto braku precyzji w sposobie sformułowania rozstrzygnięcia o częściowym umorzeniu postępowania w decyzji organu pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu tym nie wskazano w sposób jednoznaczny, jakiego fragmentu sprawy administracyjnej dotyczy umorzenie. Sposób sformułowania sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie jest w tej mierze wystarczająco precyzyjny a brak uszczegółowienia tych ogólnych stwierdzeń w uzasadnieniu czyni rozstrzygnięcie nieczytelnym. Chodzi tu o sformułowanie: "umarza postępowanie, w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej garażami podziemnymi na działkach nr 1, 2, 3 4 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 1, 2, 3 , 4 obr. [...] przy ul. [...] położonych na obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" - Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...])". Na podstawie cytowanego wyżej stwierdzenia nie jest możliwe ustalenie w sposób precyzyjny, jakich działek spośród tych wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dotyczą postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosowanego doprecyzowania nie zawierało także uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, w którym podano jedynie, że: "w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż część terenu, na którym planowana jest inwestycja tj. dz. nr 1, 2, 3, 4 obr [...] znajduje się w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" - Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r.". Organ odwoławczy nie odniósł się do takiego - wadliwego sposobu oznaczenia terenu, który objęty jest ustaleniami planu i co do którego bezprzedmiotowe jest orzekanie o obowiązujących warunkach zabudowy. W powyższym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe.

Możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia jest zgodnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. akt: l SA 178/83, publ. w: ONSA 1983, Nr 1, póz. 51, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03) oraz w doktrynie (A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2009 r., wyd. Lex, J. Borkowski "Państwo i Prawo"" 1985, z.1, s. 150). Podkreślenia wymaga, że poglądy te odnoszą się także do decyzji kasatoryjnych (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2004 r., sygn. akt: II Sa/Lu 161/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt: I SA 1896/97).

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) kontrola zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia wykazała istotne a omówione wyżej uchybienia, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił tę decyzję w zaskarżonej części.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.