Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2078/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170  ust. 3,  art. 169  ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 61a  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny przedstawia się następująco:

1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szef KAS") postanowieniem z [...] września 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia J. K. (zwany dalej: "Skarżącym") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS") z [...] sierpnia 2018r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienia te wydano w związku z tym, że Skarżący 27 lipca 2018r. zwrócił się do DIAS o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

DIAS w ww. postanowieniu, powołując się na art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, gdyż nie zaszły przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej. DIAS podniósł, że aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną przez k.p.a., postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący nie otrzymał natomiast propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej i jego stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017r. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., zwana dalej: "u.p.w.u. o KAS"), wyraźnie zastrzegł, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej. Organ stwierdził, iż brak propozycji nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Ustawodawca pozostawił organom prawo do decydowania o tym, czy danej osobie zostanie złożona propozycja służby bądź zatrudnienia oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. W przepisach u.p.w.u. o KAS brak jest unormowań, zobowiązujących organ do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy te nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym kwestii zasadności niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak ma to miejsce w sytuacji określonej wyraźnie w art. 169 ust. 4 u.p.w.u. o KAS i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Analizy przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r., poz. 508 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o KAS") wynika, że ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, do którego stosuje się przepisy k.p.a., a zarazem podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. W kwestiach związanych z procesem przedkładania/nieprzedkładania propozycji służby/pracy uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 u.p.w.u. o KAS, poza sytuacją z art. 169 ust. 4 tej ustawy nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący w zażaleniu do Szefa KAS wniósł o uchylenie ww. postanowienia DIAS, z uwagi na obrazę: a) art. 61 a § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny," dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w takiej sytuacji w ogóle nie powinna być wydawana; b) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i art. 78 Konstytucji RP - przez nierówne traktowania Skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom DIAS nie wydał decyzji o zwolnieniu ze służby, pomimo ciążącego obowiązku i pozbawił Skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji, stosując niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej.

Szef KAS w ww. postanowieniu z [...] września 2018r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIAS, podtrzymując jego argumentację i wskazując, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. - brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez Skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS stwierdził, że skoro Skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i stosownych przepisów k.p.a. Stosunek służbowy Skarżącego, jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia mu propozycji zatrudnienia w służbie do 31 maja 2017r., na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, wygasł 31 sierpnia 2017r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy u.p.w.u. o KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby, tak, jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej przez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego przez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, stosunek pracy/służby wygasa 31 sierpnia 2017r. Przepisy u.p.w.u. o KAS nie wskazują też możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 tej ustawy, a odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. o KAS), a więc to ustawodawca ukształtował jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez DIAS do 31 maja 2017r. propozycji służby/pracy.

Szef KAS stwierdził też, że z analizy przepisów ustawy o KAS wynika, że ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy k.p.a i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Nie można więc domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia zasad konstytucyjnych. Określone w Konstytucji prawo dostępu do Sądu należy rozpatrywać przez pryzmat art. 78 ustawy zasadniczej, wskazujący na prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej a następnie sądowo- administracyjnej.

W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, że wydając postanowienie, o jakim mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powyższe odnosi się również do organu II instancji, który w postanowieniu nie może dokonać oceny słuszności merytorycznych zarzutów Skarżącego.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia Szefa KAS i poprzedzającego go postanowienia DIAS, zrzucając naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym jak skarżący nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych, w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w jego sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby;

2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i art. 77 ust. 2. art. 78 Konstytucji RP przez nierówne traktowania Skarżącego wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom DIAS i Szef KAS nie wydał decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby i tym samym pozbawił Go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, choć powinien panować pełen obiektywizm i pełna przejrzystość, a okoliczności te z kolei pokazują na dyskryminację jego osoby.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu. Zdaniem Skarżącego ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący stwierdził, że niewydanie decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby powoduje, że jest pozbawiony prawa do sądu.

Skarżący wskazał, że w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu z służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz sądowej. Skarżący zwrócił uwagę, że na tle poprzednio obowiązującej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym, w ocenie Skarżącego, również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej reforma danej służby nie może bowiem usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Rażąco niesprawiedliwy, naruszający gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Zgodnie z art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego 31 sierpnia 2017r. przez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego i podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Formę decyzji, jako formę działania zastrzeżoną dla zwolnienia ze służby przewidziano zarówno w dotychczasowych, jak i aktualnych pragmatykach służbowych. Do tego wniosku prowadzi art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Byłoby rażąco niesprawiedliwe i naruszające gwarancje konstytucyjne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej i zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do Sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Nawet przy braku nakazu traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, jak zwolnienia ze służby za decyzją jako formą stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, przemawiałaby zasada domniemania konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej.

3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga podlegała oddaleniu.

Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje ani wprost ani wyraźnie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów u.p.w.u. należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tym samym nie można uznać, że organy administracyjne, wydając w sprawie: zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. naruszyły jakikolwiek przepis prawa, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 i 2 k.p.a.

Z treści art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS również nie wynika, że wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, które jest traktowanie przez ustawodawcę jako zwolnienie ze służby, należy w nadać formę decyzji administracyjnej. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 u.p.w.u. o KAS, wyraźnie zastrzegł, że charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej. Takiego wyraźnego zastrzeżenia brak w art. .170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS.

Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" co do prawnej formy działania, na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybrać postać decyzji administracyjnej.

Sąd podziela tę część poglądów orzecznictwa, z której wynika, że nie ma podstawy do wydania w sytuacji analogicznej do sytuacji Skarżącego decyzji administracyjnej. Sąd wskazuje, że WSA w Rzeszowie postanowieniem z 31 października 2017r. sygn. akt II SAB/Rz 94/17 stanął na stanowisku, że art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się, jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Tym samym w takim przypadku nie możemy uznać, że zachodzi potrzeba wydawania decyzji. Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego - zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Fikcji prawnej nie można jednak uznać za podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów o treści w nich nieobecne i na tej podstawie domniemywać, że należy wydać decyzję. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby".

Rozpatrując sprawę z perspektywy historycznej, podobne zagadnienie z tym, że dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy, było rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Art. 58 tej ustawy zawierał unormowanie sytuacji prawnej pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Wprowadzono w nim zasadę, że stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegały rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęła, dochodziło do rozwiązania stosunku pracy w terminie do 15 czerwca 1999r.

Konstrukcja ww. przepisu, podobnie jak u.p.w.u. o KAS, wprowadziła instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy.

Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, że w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vgore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej."

2. Sąd, mając powyższe rozważania na względzie uznał więc, że wygaśnięcie z mocy prawa stosunku służbowego Skarżącego powodowało, że DIAS nie miał możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo władztwa takiego nie przewidział Ustawodawca. DIAS nie miał więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. Prawidłowe było zatem stanowisko organów administracyjnych obu instancji, które, mając na uwadze obowiązujące uregulowania prawne, stwierdziły brak podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu stosunku służbowego Skarżącego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień.Sąd stwierdza też, że u.p.w.u. o KAS ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o KAS. Zawiera szereg norm o charakterze przejściowym (niejednokrotnie jednorazowym), nadzwyczajnym, podczas gdy druga z nich stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy KAS w życie. Wynikają z tego określone konsekwencje. Przykładowo przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Żadna ze wskazanych wyżej możliwości nie jest jednak zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w art. 276 ustawy o KAS.

W odróżnieniu natomiast od tych nadzwyczajnych przypadków przekształcenia, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego, z ustawy o KAS wynika, że przyjęcie kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego. W art. 179 oraz art. 180 ustawy o KAS wymieniono obligatoryjne i fakultatywne powody uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza (art. 182) następuje: 1) z dniem śmierci funkcjonariusza; 2) w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby - z upływem 7 dni od dnia:

a) doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo

b) doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważkości decyzji o zwolnieniu ze służby, albo

c) doręczenia prawomocnego wyroku sądu uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby albo orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze Służby Celno-Skarbowej.

Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie nie doszło do zwolnienia Skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. DIAS nie mógł więc w tym zakresie wydać decyzji odnoszącej się do sytuacji prawnej powstałej z mocy samego prawa.

3. Na uwzględnienie nie zasługują więc zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP przejawiające się w nierównym traktowaniu Skarżącego, wyrażającym się w tym, że wbrew przepisom organy obu instancji nie wydały decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby i tym samym pozbawiły go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie, o czym mowa wyżej, brak było bowiem podstaw prawnych do wydania przez DIAS merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99 wskazał: "Art. 78 Konstytucji określa prawa stron postępowań sądowych i administracyjnych do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ponieważ wymienione prawo do zaskarżania rozstrzygnięć dotyczy orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to już z wykładni językowej przepisu art. 78 Konstytucji RP wynika, że zasada ta może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, kiedy po przeprowadzeniu konkretnego postępowania wydane zostało (lub może być wydane) jakiekolwiek orzeczenie lub decyzja administracyjna. Istotą naruszenia art. 78 Konstytucji RP, jest zatem sytuacja, w której następczo w stosunku do wydanego orzeczenia lub decyzji administracyjnej pojawia się niemożność zaskarżenia takich rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji. (...) Określona w art. 78 Konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji, a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). Nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ - poza Trybunałem Konstytucyjnym - żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem".

Art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w.u. o KAS, jako przepisy szczególne w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 o KAS wprowadziły instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie mamy więc do czynienia ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz ze zdarzeniem prawnym występującym ex lege, do którego przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania.

Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby. Konsekwencją tego był brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie. Powyższe stanowisko znalazło wyraz w ww. postanowieniu DIAS, które Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżonym postanowieniem. Wobec tego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tego też względu zasadnym było wydanie w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby. Rozstrzygnięcie to podlega kontroli instancyjnej w trybie przepisów k.p.a., jak również sądowoadministracyjnej.

4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.).