Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1080/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i  2
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1664/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1664/18, oddalił skargę A. G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca wnioskiem z 9 kwietnia 2018 r. zwróciła się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie: 1) treści wniosków dofinansowanych w konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" w zakresie projektów realizowanych w okresie od 15 marca do 31 października 2018 r.; 2) informacji jaką liczbę punktów w zakresie poszczególnych kryteriów, o których mowa w rozdziale V ust. 10 regulaminu konkursu uzyskały dofinansowane wnioski oraz listy rekomendowanych do finansowania wniosków wraz z proponowaną wysokością finansowania i uzasadnieniem, o której mowa w rozdziale V ust. 11 regulaminu konkursu; 3) pozostałych dokumentów sporządzonych w toku dokonywania oceny wniosku, w szczególności protokołów z posiedzeń zespołu oraz decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z 30 maja 2018 r. poinformował skarżącą, że 21 lutego 2018 r. MNiSW opublikowało na stronie internetowej, pod określonym adresem, listę projektów rekomendowanych do dofinansowania w ramach programu "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" wskazując, że w zamieszczonej tabeli znajdują się informacje o przyznanej punktacji poszczególnym projektom oraz kwotę dofinansowania. Za pismem z [...] czerwca 2018 r. organ udostępnił skarżącej kopie protokołów z posiedzeń zespołu specjalistycznego do spraw projektów zgłoszonych w konkursie.

Minister powołał art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2018 r., poz. 87, dalej: "u.z.f.n."). Wniosek informacyjny dotyczy bowiem udostępnienia informacji publicznej o postępowaniu w sprawie wniosków o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie programów lub przedsięwzięć MNiSW. Zgodnie z art. 27 u.z.f.n. Minister jest dysponentem ww. środków finansowych pochodzących z budżetu państwa. Zatem, w niniejszej sprawie Minister, działając na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zobligowany jest do zastosowania normy przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Przepis ten przesądza, że wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w dalszej konsekwencji skutkuje ograniczeniem dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym, zdaniem organu, zgodnie z wolą ustawodawcy w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, Minister został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm., dalej: "u.z.n.k."). Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i bez ograniczeń czasowych.

Organ wskazał, iż rozpatrywany wniosek dotyczy bezspornie informacji publicznej o postępowaniu w sprawie wniosków złożonych w związku z ubieganiem się o przyznanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć ustanowionych przez Ministra zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.f.n. Treść wniosków określa zaplanowane do realizacji obszary prac badawczych, uznane przez wnioskodawców za realne oraz warte podjęcia i możliwe do wykonania w jednostkach zgłaszających, pod warunkiem uzyskania wnioskowanych kwot dotacji. Dlatego też ujawnienie treści zgłoszonych wniosków wiąże się z narażeniem podmiotów je składających na szkody, polegające na możliwości wykorzystania informacji przez inny podmiot do realizacji własnych zadań badawczych, pozwalających na uzyskanie korzyści gospodarczych, a zatem potencjalnie konkurencyjnych w stosunku do wniosków zgłoszonych i ocenionych w konkursie.

Minister podniósł, że listy rankingowe, których udostępnienia żąda skarżąca, są dokumentami o charakterze wynikowym, złożonymi z wydzielonych elementów wniosków oraz ocen recenzentów i zespołu specjalistycznego wraz z rekomendacjami zespołu dotyczącymi wniosków które, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. - jako tajemnica przedsiębiorstwa - nie podlegają udostępnieniu. Lista rankingowa nie jest zamkniętą całością, lecz elementem dokumentacji przekazywanej Ministrowi przed rozstrzygnięciem konkursu. Załącznikami do listy są bowiem oceny punktowe ekspertów oraz opinie dotyczące poszczególnych wniosków, które wpisują się w zakres przedmiotowy ww. przepisu. Punktacja uzyskana przez poszczególne wnioski jest wynikowym, liczbowym podsumowaniem recenzji stanowiącym jej integralny element i z tego względu, w świetle art. 15 ust. 1 u.z.n.f., nie podlega upublicznieniu.

Skarżąca wystąpiła do MNiSW o ponowne rozpatrzenie sprawy

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w jej uzasadnieniu.

Organ wskazał dodatkowo, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" Minister przyznaje środki finansowe na realizację projektu w ramach programu w drodze decyzji. Nie jest to jednak decyzja administracyjna, o której mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zaznaczył również, że podmiot obowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kierując się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji publicznych, równocześnie musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy, do ochrony jego tajemnicy w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ustawie tej nie występuje skierowany do adresata normy obowiązek zestawienia tajemnicy przedsiębiorcy z ewentualnym interesem przemawiającym za udostępnieniem informacji w celu ich wyważenia względem siebie. Gdyby organ, pomimo stwierdzenia zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy, ujawnił informacje z powołaniem się na nieokreślony w tym przepisie interes, to dopuściłby się umyślnego naruszenia nałożonej na niego tajemnicy, z zagrożeniem poniesienia odpowiedzialności z art. 266 § 1 k.k. Jeśli celem ustawodawcy było dodatkowe zestawianie, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tajemnicy przedsiębiorcy z interesem publicznym, to wprost ująłby to w treści przepisu nakazując organowi stwierdzenie istnienia interesu publicznego, tak jak w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że Ministerstwo nie jest w posiadaniu dokumentu o nazwie "decyzja Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów", ponieważ taki dokument nigdy nie powstał. Ministrowi została przekazana lista projektów rekomendowanych do finansowania, która po uzyskaniu akceptacji została ogłoszona na stronie internetowej MNiSW 21 lutego 2018 r.

Pismem z 4 października 2018 r. [...] z siedzibą w W. wniosła o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika. Postanowieniem z 16 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił ją do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W piśmie z 8 stycznia 2019 r. skarżąca podała, że zawarta w odpowiedzi na skargę informacja o decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów nie została jej przekazana w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a informacja w postaci dokumentacji wymienionej w punktach 1 - 3 wniosku, dotycząca programu "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku", stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Następnie Sąd wskazał, że literalna wykładnia art. 15 ust. 1 u.z.f.n. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przesądził w tym przepisie, że wnioski, recenzje, umowy i raporty są dokumentami poufnymi. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "stanowią", a więc nie pozostawił żadnego luzu decyzyjnego co do możliwości innej kwalifikacji charakteru posiadanego przez wnioski, recenzje, umowy i raporty. Powyższym dokumentom ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i bez ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu ww. dokumentów. Jedynym zaś podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, jest ten, który otrzymał środki finansowe na realizację zadań (art. 15 ust. 2 u.z.f.n.).

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że organ prawidłowo odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n.

Sąd podał, że żądane w punkcie 1 wniosku z 9 kwietnia 2018 r. wnioski mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 15 ust. 1 u.z.f.n., a zatem są wyłączone z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazał, że art. 15 ust. 1 u.z.n.f. nie różnicuje wniosków pod względem celu jaki ma być realizowany w ramach programu, w którym wnioski te są składane, ani pod żadnym innym względem. Przepis ten stanowi w sposób kategoryczny, że wnioski stanowią tajemnice przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego powodu nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest również podstaw do uznania, iż odmawiając skarżącej udostępnienia ww. wniosków dofinansowanych w konkursie, organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), a podstawy i kryteria ograniczenia tego prawa wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i do innych podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to ze względu na wskazane wyżej wartości.

Odnosząc się do pkt 2 wniosku Sąd uznał, że ocena indywidualna każdego wniosku, której w niniejszej sprawie wynikiem była przyznana przez zespół punktacja, jest w istocie recenzją wniosku stanowiącą jego integralną część, zaś uzasadnienie odzwierciedleniem dokonanej recenzji. Jest to wprawdzie recenzja oceniająca - z dominacją wartościowania, jednakże - zdaniem Sądu - nie można wyłączyć takiej recenzji z zakresu przedmiotowego art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Nie jest bowiem istotne czy dokument nazwany zostanie recenzją, oceną czy protokołem z przyznanymi ocenami, stanowi on bowiem recenzję wniosku, która objęta jest dyspozycją art. 15 ust. 1 u.z.n.f. i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnie zatem organ odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci punktowej oceny wniosków dofinansowanych oraz uzasadnienia sporządzanego przez zespół dla wniosków rekomendowanych do finansowania w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.z.f.n.

Ustosunkowując się do żądanych informacji w pkt 3 wniosku Sąd zwrócił uwagę, że protokoły z posiedzeń zespołu specjalistycznego do spraw projektów zgłoszonych do ww. programu zostały skarżącej przekazane za pismem organu z [...] czerwca 2018 r. Natomiast co do "decyzji Ministra o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów" Sąd podał, że jeżeli Minister - jak stwierdził - nie dysponuje żądaną informacją publiczną, to nie mógł jej udostępnić skarżącej. Wprawdzie o fakcie nieposiadania ww. informacji organ powinien poinformować skarżącą w formie zwykłego pisma, czego nie uczynił rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej (informację w tym zakresie organ zawarł w istocie dopiero w odpowiedzi na skargę), jednak powyższe uchybienie organu nie stanowi podstawy do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Przyjąć bowiem należy, że skarżąca powzięła ostatecznie ww. informację, a zwłoka organu w przekazaniu tej informacji nie może być przedmiotem oceny w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej podniesionego w piśmie procesowym z 8 stycznia 2018 r., że organ w świetle przepisów ustawy o zasadach finansowania nauki oraz postanowień zawartych w regulaminie konkursu miał obowiązek wydać decyzję o przyznaniu środków finansowych na realizację projektów, Sąd pierwszej instancji wskazał, że rzeczą Sądu w niniejszej sprawie nie jest ocena prawidłowości działań organu na gruncie ww. ustawy lecz stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania, tj. [...], wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] czerwca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o nie obciążanie kosztami postępowania kasacyjnego. Oświadczył także, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności o działalności organów władzy publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji, które nadto nie spełnia wymogu konieczności;

art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zastosowania tego przepisu, gdyż w wyniku udostępnienia żądanych informacji nie dojdzie do ujawnienia informacji mających jakąkolwiek wartość gospodarczą;

art. 15 ust. 1 u.z.f.n., przez nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, a ponadto przez nieprawidłowe zastosowanie do udostępnienia informacji o "ocenach", podczas gdy zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje tej kategorii informacji.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że nie ma racjonalnych powodów, aby wyniki jednych konkursów publicznych były jawne, a innych — objęte tajemnicą, podczas gdy te konkursy łączy przekazywanie środków publicznych na realizowanie projektów, związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Powoduje to, że art. 15 ust. 1 u.z.f.n. jest niezgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem ogranicza dostępność żądanych dokumentów bez uzasadnienia w konieczności ochrony konstytucyjnych wartości. Co więcej, bezwzględne ograniczenie dostępności określonych informacji narusza istotę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że lista rankingowa konkursu jest dokumentem urzędowym. W sytuacji, gdy pojawiają się niejasności co do przebiegu oraz rezultatu konkursu, Ministerstwo powinno ją udostępnić w stopniu co najmniej takim, który rozwieje wątpliwości obywateli co do rozstrzygnięcia, a co za tym idzie - dyspozycji środków publicznych.

Następnie wskazał, że nie sposób przyjąć, aby informacja o uzyskanych punktach oraz lista rekomendowanych do finansowania wniosków nie podlegała udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. ze względu na to, że stanowią wynikowe podsumowanie wniosków i ocen. Skarżący kasacyjnie podniósł, że obydwie wnioskowane informacje nie zostały wprost wymienione w katalogu dokumentów z art. 15 ust. 1 u.z.f.n., a więc uznanie, że znajduje on zastosowanie również do nich byłoby oparte na wykładni rozszerzającej tego przepisu. Jednocześnie uczestnik zwrócił uwagę, że o ile ustawa o zasadach finansowania nauki nie różnicuje - w tym w zakresie stosowania art. 15 ust. 1 u.z.f.n. - projektów związanych z prowadzeniem badań naukowych, jak i projektów związanych z upowszechnieniem nauki, to odmienności tychże dwóch rodzajowo różnych grup projektów wpływają na stosowanie art. 15 ust. 1 u.z.f.n.. "Recenzje", o których stanowi art. 15 ust, 1 u.z.f.n., dotyczą projektów naukowych, gdyż związane są z merytoryczną oceną projektów, przedstawianie uwag, refleksji i odniesienie się do zaprezentowanego we wniosku projektu ze względu na m.in. proponowane rozwiązania naukowe i metodologiczne. Z kolei ocena, której podlegają m.in. projekty dotyczące upowszechniania nauki, ma charakter bardziej zsubiektywizowany, bowiem w istocie opiera się na indywidualnym przekonaniu osoby oceniającej co do zasadności wsparcia ze środków publicznych określonej działalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Zdaniem organu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok w całości odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, sąd drugiej instancji związany był granicami skargi kasacyjnej, determinującymi zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. kasację można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie oparto ją wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, które to zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), a podstawy i kryteria ograniczenia tego prawa wynikają zarówno z ogólnej regulacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i z regulacji dotyczącej wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ich adresatami są zarówno ustawodawca, jak i inne podmioty, realizujące porządek prawny. Z tego też względu w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że czyni to w zgodzie z Konstytucją, gdy uwzględniają wskazane wyżej wartości.

Nie ma podstaw, by nie przyjąć, aby takimi właśnie kryteriami kierowano się wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Przepisy wskazujące kryteria oceny istnienia "tajemnicy przedsiębiorcy" i stanowiące tym samym podstawę do rekonstruowania łącznie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. normy ustawowej będącej podstawą ograniczenia prawa do informacji publicznej, mogą określać zakres ograniczenia prawa do informacji publicznej w poszczególnych obszarach regulacji prawnej i nie ma podstaw do przyjmowania, że w ten sposób dochodzi do naruszenia wskazanych w kasacji norm konstytucyjnych. Badając regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki zauważyć należy, że ich przedmiotem jest określenie zasad: 1) finansowania nauki ze środków finansowych ustalanych na ten cel w budżecie państwa, którymi dysponuje minister właściwy do spraw nauki, oraz 2) udzielania zamówień, o których mowa w art. 4 pkt 8a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, jeżeli ich wartość przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 30 000 euro, przez podmioty określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, do których stosuje się przepisy ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, zapisanego w druku nr 1637 Sejmu RP VI Kadencji, wsparcie przez Państwo badań naukowych i rozwojowych wynika z doniosłej roli jaką przypisuje się rozwojowi społecznemu i gospodarczemu, który ściśle uzależniony jest od wprowadzania innowacji, zarówno o charakterze technologicznym, organizacyjnym, jak i marketingowym. Wyrazem tak rozumianych celów ustawy jest także unormowanie wynikające z art. 15 ust. 1 u.z.f.n., w myśl którego "Wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę objęte zostały tajemnicą przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji". Traktowanie przez ustawodawcę "wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę" jako tajemnicy przedsiębiorstw oznacza wpisanie ich w realizację polityki państwa i zadań "szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa", których ochronę gwarantuje się ustawowo. Tajemnica przedsiębiorstwa, do której się odwołano jako dobra chronionego, stanowi więc przeszkodę w udostępnieniu informacji publicznej, co odpowiada wskazanym w art. 61 ust.3 Konstytucji RP kryteriom ograniczeń. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust.1 u.z.f.n. nie towarzyszą żadne regulacje, dające podstawę do zmiany statusu ww. dokumentów. W tym stanie rzeczy rekonstruowanej z przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i art. 15 ust. 1 u.z.f.n. normy, ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej w obszarze regulacji ustawy o zasadach finansowania nauki nie sposób przypisać naruszeń, wskazywanych w kasacji, w odniesieniu do konstytucyjnych podstaw, wyznaczających kryteria ograniczenia tego prawa podmiotowego.

Skoro ustawodawca przesądził w art. 15 ust. 1 u.z.f.n., że tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji są wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, to uznać należało, że zwolnił w ten sposób podmioty stosujące prawo od badania przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., mających dopiero prowadzić do ustalenia, czy określone informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

W sytuacji, gdy przepis art. 15 ust. 1 u.z.f.n. wyłącza z dostępu do informacji publicznej określone w powołanym przepisie dokumenty, przyznając im status objętych tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc zakładając a priori, że w stosunku do objętych treścią przepisu art. 15 ust. 1 u.z.f.n. dokumentów zostały spełnione przesłanki wyczerpujące definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, to brak uzasadnionych podstaw do kwestionowania prawidłowości ograniczenia prawa do informacji publicznej na skutek odesłania do "tajemnic ustawowo chronionych", przy czym jeden rodzaj tych tajemnic, tj. "tajemnica przedsiębiorcy" stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej w oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., I OSK 2660/16).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym ocena indywidualna każdego wniosku, której wynikiem jest przyznana przez zespół punktacja, jest w istocie recenzją tego wniosku, a te - zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.f.n. – stanowią tajemnicę przedsiębiorstw.

W myśl art. 52 ust. 1 pkt 1a u.z.f.n. Minister, stosownie do potrzeb, powołuje na czas określony zespoły specjalistyczne lub interdyscyplinarne, złożone z właściwych ekspertów - w celu oceny wniosków o przyznanie środków finansowych na naukę. Zespoły takie są zespołami ekspertów posiadających wiadomości specjalne, którzy powinni być traktowani na gruncie prowadzonego postępowania podobnie do biegłych, o których mowa w art. 84 k.p.a. Jak wynika z zapisów regulaminu konkursu "Wsparcie Uniwersytetów Trzeciego Wieku" złożone w ramach konkursu wnioski podlegają ocenie przez taki właśnie zespół. Przy ocenie zespół złożony ze stosownych ekspertów bierze pod uwagę określone w regulaminie kryteria i w oparciu o nie sporządza jej uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście zauważa, że regulamin posługuje się pojęciem "oceny" a nie pojęciem "recenzji" użytym w art. 15 ust. 1 u.z.f.n., jednak podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "oceny", traktowane powinno być równoważnie z pojęciem "recenzji". Pod pojęciem "recenzji" należy bowiem zasadniczo rozumieć analizę i ocenę dzieła artystycznego, czy publikacji naukowej, ale odnieść je winno się także do wszelkich przejawów działalności naukowej, w tym do działalności upowszechniającej naukę, skoro ustawodawca takim właśnie określeniem posłużył się w ustawie o zasadach finansowania nauki. "Ocena" indywidualna wyrażająca się liczbą przyznanych punktów, w oparciu o którą sporządzane jest uzasadnienie do wniosków rekomendowanych, nie jest niczym innym jak recenzją wniosku sporządzaną wedle kryteriów określonych w regulaminie. Jednocześnie, jako zasadne należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do wyłączenia spod działania art. 15 ust. 1 u.z.f.n. programów upowszechniających naukę, skoro powyższy przepis tego rodzaju ograniczeń nie wprowadza.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że wniosek skarżącego kasacyjnie o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego, nie mógł być uwzględniony, albowiem w rozpoznawanej sprawie – w ocenie NSA - nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, do którego odsyła regulacja art. 207 § 2 p.p.s.a. Na zaistnienie tej przesłanki nie wskazał też skarżący kasacyjnie, który wniosku w powyższym zakresie nie uzasadnił.