Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 546/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Województwa D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - "K.p.a.", a także art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. t). z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania Województwa D. od decyzji Starosty Z. z dnia [...], którą ustalono odszkodowanie w wysokości 1010950 zł (słownie: milion dziesięć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt złotych) na rzecz Gminy W. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i, orzekając o istocie sprawy, ustalił odszkodowanie w wysokości 1010950 zł (słownie: milion dziesięć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt złotych) na rzecz Gminy W. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb B., a także zobowiązuję Zarząd Województwa D. do zapłaty powyższego odszkodowania.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., na wniosek właściciela, tj . Gminy W., zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb B. Podziału dokonano, między innymi, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., wyodrębniając 2 działki, w tym działkę nr [...], [...], obręb B., która jak wynika z uzasadnienia decyzji podziałowej - została wydzielona na cele publiczne, pod teren ulic klasy głównej. Wnioskiem z dnia 3 października 2017 r. Gmina W., reprezentowana przez R. D., wystąpiła o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowania, należnego jej z tytułu przejścia działki nr [...], z mocy prawa, na rzecz Województwa D.. W podaniu odniesiono się do ziszczenia się skutku podziału, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a także zwrócono uwagę na fiasko negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (do wniosku dołączono pismo z dnia 31 sierpnia 2017 r., w którym wskazano, że, w ocenie Marszałka Województwa D., odszkodowanie powinno zostać zapłacone przez Prezydenta W.). Postanowieniem z dnia [...] ([...]), Wojewoda D. wyznaczył Starostę Z. do rozpatrzenia tej sprawy. Decyzją z dnia [...] ([...]) Starosta Z. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1010950 zł na rzecz Gminy W. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb B. W treści uzasadnienia organ wskazał, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania będzie Województwo D., którego organem wykonawczym jest Zarząd Województwa D. W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził, na zlecenie organu, prawidłowy operat szacunkowy, który określił wartość utraconego prawa własności na kwotę 1010950 zł.

Od tej decyzji, w ustawowym terminie, odwołało się Województwo D., które, powołując się na wybrane przez siebie orzecznictwo sądowoadministracyjne, podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, że odszkodowanie powinno zostać wypłacone przez Prezydenta W. W tym zakresie powołano się na regulacje zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) oraz w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 203). W związku z nieprzeprowadzeniem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego rozprawy administracyjnej, rozprawę taką przeprowadzono w toku postępowania odwoławczego w dniu 25 marca 2019 r., a pismem z dnia 28 marca 2019 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, Wojewoda D. w tym piśmie pouczył strony postępowania, że, zgodnie z art. 157 u.g.n. mogą zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 6 sierpnia 2018 r.

W wyniku analizy akt ustalono, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za prawo własności działki gruntu wydzielonej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że działki gruntu wydzielone z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejętą w ten sposób działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust 3 u.g.n.). Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (czyli między innymi w oparciu o przepisy rozdziału 5 działu III u.g.n. - "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości"). Tym samym odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale (zob. w tym zakresie również brzmienie § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.], zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust 1 u.g.n.).

W świetle powołanych przepisów, organ administracji prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., w szczególności, powinien zatem wyjaśnić następujące okoliczności. Po pierwsze, należy ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego. W tej sprawie Województwo D., wraz z uostatecznieniem się decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] (nr [...]), stało się, z mocy prawa, właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], która została przyłączona do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] we W., gdzie w dziale [...] wpisano jako właściciela nieruchomości Województwo D. Co ważne, przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy zarówno dróg publicznych, które dopiero maj ą powstać, jak i dróg istniejących (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08).. Wydzielenie działki pod drogę publiczną, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. może bowiem nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08). Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy o drogach publicznych) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe i związaną z nimi klasę, a uzyskanie tych parametrów następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. Weryfikacji analizowanej przesłanki należy zatem dokonać w drodze wnikliwej analizy porównawczej zatwierdzonego projektu podziału oraz wypisu i wyrysu z planu miejscowego, sporządzonych dla takiej działki, według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, ewentualnie wykładni przepisów pełnego tekstu planu. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego J. we W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]), działka nr [...] znajdowała się w dniu [...] (w dniu wydania decyzji podziałowej; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego od dnia wejścia w życie

dnia 17 czerwca 2010 r. - nie został zmieniony), na terenie oznaczonym w części graficznej planu symbolem [...]. KD-G, z przeznaczeniem ulica klasy głównej (§ 27 ust. 1 pkt l i ust. 2 pkt 1 planu). Droga oznaczona symbolem "G" - główna, stanowi klasę drogi, którą może posiadać tylko droga publiczna kategorii powiatowej lub wojewódzkiej (wyjątkowo kraj owej; zob. § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [Dz. U. z 2016 r. poz, 124, ze zm.j, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu). Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] została oznaczona symbolem Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych (zob. § 68 ust. 3 pkt 7 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków [Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.]). Jako że w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazano wprost, że obszar l. KD-G stanowi drogę kategorii wojewódzkiej warto zauważyć, że obok tej drogi przewidziano w planie drogi zbiorcze ("KD-Z"; § 28), lokalne ("KD-L"; § 30). dojazdowe ("KD-D"; § 31) i niestanowiące dróg publicznych, wewnętrzne ("KDW"; § 32). Interpretując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem powołanego § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu), trzeba wskazać, że drogi wojewódzkie mogły mieć klasy główną i zbiorczą, drogi powiatowe mogły mieć klasy główną i zbiorczą (wyjątkowo lokalną), a drogi gminne mogły mieć klasy lokalną i dojazdową (wyjątkowo zbiorczą). Zatem drogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako główne należy, co do zasady, uznać za drogi wojewódzkie (ewentualnie powiatowe), zbiorcze za powiatowe (ewentualnie wojewódzkie), a lokalne i dojazdowe za gminne. Nie można także pominąć tego, że przylegająca do działki nr [...] na całej jej długości działka nr [...],[...], obręb B. została zaliczona uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] do kategorii dróg wojewódzkich (nr [...]). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916, ze zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższe domniemanie - którym organ administracji publicznej jest związany - może zostać obalone poprzez wniesienie przez uprawniony podmiot, do sądu powszechnego, powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny" (zob. wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r., I OSK 1909/15). W niniejszej sprawie żadna ze stron postępowania nie kwestionuje dokonanego przez Sąd wpisu prawa własności Województwa D. W związku z tym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka materialna wydania decyzji odszkodowawczej, którą ocenia się przez pryzmat faktycznych skutków decyzji podziałowej, polegających na rzeczywistym pozbawieniu prawa na rzecz publicznej osoby prawnej, poprzez wyodrębnienie ogólnodostępnej działki "drogowej". Po drugie, aby stwierdzić, że doszło do wystąpienia wywłaszczeniowego skutku podziału, należy ustalić, czy podział został dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Jak wynika z treści decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] (nr [...]), postępowanie w sprawie podziału działki nr [...], z której powstała, między innymi, działka nr [...] zostało wszczęte na wniosek Gminy W. Po trzecie, należy ustalić, czy złożenie wniosku przez Gminę W. o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania z Województwem D. co do odszkodowania, które powinny zostać należycie udokumentowane. Co istotne, w przypadku stron działających - w trakcie negocjacji — poprzez przedstawicieli lub pełnomocników, konieczna jest weryfikacja umocowania takich osób do składania oświadczeń woli w przedmiocie uzgodnienia i wypłaty odszkodowania (w przedmiotowej sprawie negocjacje były prowadzone pomiędzy należycie umocowaną R. D. - pełnomocnikiem Gminy W., a I. K. — Wicemarszałkiem Województwa D.). Zebrana dokumentacja (pisma z dni: 14 kwietnia 2017 r., 31 sierpnia 2017 r., 17 kwietnia 2018 r., 9 maja 2018 r. i z dnia 22 czerwca 2018 r., wraz z załącznikami), a także stanowisko Województwa D. zaprezentowane w odwołaniu, potwierdzają, że w niniejszym przypadku nie ma możliwości zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnoprawnym. Zdaniem Wojewody D., w sytuacji takiej - wobec jednoznacznej odmowy uznania skutku rodzącego roszczenie odszkodowawcze, a co za tym idzie wypłaty odszkodowania, czy też podjęcia negocjacji w ogóle — przesłankę bezskutecznych uzgodnień należy uznać za spełnioną. W końcu, po czwarte, trzeba dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego. Należy przy tym podkreślić, że opinia tego typu jest jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. - dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Trzeba zatem wyjaśnić, że operat uznaje się za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Podlega on więc - tak jak każdy inny dowód w sprawie - ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę obowiązany jest zbadać przedstawiony mu operat nie tylko pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Wr 97/10 i z dnia 31 maja 2010 r., II SA/Wr 95/10). Oceny dokonać należy zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i wymogów materialnych wynikających z u.g.n. oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego aktu normatywnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10), w szczególności rozporządzenia. Jednocześnie, dokonana przez organ ocena poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r.,I OSK 1510/10). W sytuacji, gdy sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05), albo też zlecić wykonanie nowego operatu. Nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych, bowiem zasadniczym obowiązkiem organu - wynikającym z istoty postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania - jest podjęcie działań niezbędnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., OSK 2085/11). Fakt sporządzenia jej przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę mającą spełniać wysokie wymaga-nia fachowe, nie jest sam w sobie wystarczający do uznania mocy dowodowej operatu. Zatem zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 7 i art. 80 K.p.a. - dopiero po dokonaniu przez organ administracyjny weryfikacji sporządzonej przez biegłego wyceny, będzie ona mogła stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 817/09). Nawet nie wchodząc w sferę wiedzy specjalistycznej, niezbędnymi i dostępnymi dla organu kryteriami takiej oceny są więc - odpowiadające przedmiotowi wyceny - przepisy prawa, a także zasady logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocenie takiej podlega nie tyle prawidłowość sporządzenia operatu, co jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. W szczególności bowiem podstawą ustalenia należnego odszkodowania nie mogą być operaty, które sporządzono niezgodnie z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 455/11). Zgodnie z przepisami art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi (z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n.) wartość rynkowa nieruchomości, którą stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Określając zaś wartość rynkową nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.), a jeśli powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Jak już wyżej wspomniano, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 zd. 2). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Ostatecznie, w przypadku braku planu, studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). W procesie wyceny to zatem konkretny rzeczoznawca, na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej, dokonuje wyboru nieruchomości podobnych (w sposób obiektywny, na podstawie przyjętych wcześniej przez siebie istotnych cech nieruchomości wycenianej), a nie korzystniejszych dla jednej lub drugiej strony postępowania. Szczegółowo sposób wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne uregulowano w § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. określa się, przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (tj. w pierwszej kolejności zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) bez uwzględnienia ustaleń decyzji, nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej w taki sposób, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§36 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei w § 36 ust. 4 rozporządzenia wprowadzono regułę, zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W tej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, polegającego na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Ponadto, rzeczoznawca w podejściu porównawczym zastosował metodę korygowania ceny średniej, w której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Warto jeszcze zaznaczyć, że poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich przyczyn do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne uzasadnienie w sporządzanym operacie, a następnie ocenione przez organy administracji. Ponadto, podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania z szacowaną działką nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona, jak również organy administracji publicznej i sądy administracyjne muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10). Wreszcie w tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na brzmienie art. 156 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany, co do zasady, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji operat szacunkowy został sporządzony w dniu 6 sierpnia 2018 r., a zatem może być wykorzystany do dnia 5 sierpnia 2019 r. Dalej, rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości w obrębie miasta W., w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, przy czym, w związku z nie zanotowaniem dostatecznej liczby transakcji gruntami, rozszerzył okres analizy rynku poza ten przedział - do lutego 2014 r. Rozszerzenie okresu analizy poza 2 lata było - w świetle zasad wyceny (pkt 3.3. Noty interpretacyjnej nr 1 - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości) - uprawnione. Rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości zbadał kwestię trendu czasowego, wskazując, że ceny transakcyjne nie wykazują dużych wahań wobec czego nie zastosował korekty z tytułu upływu czasu. Do określenia wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, przeznaczonej na cele drogowe (drogi publiczne) przyjęto 16 transakcji sprzedaży (zarazem rzeczoznawca zaznaczył, że "cecha >>kategoria drogi<< nie wpływa na uzyskiwaną cenę transakcji"). Rzeczoznawca ustalił średnią cenę transakcyjną za 1 m2 (116,54 zł), a także wyodrębnił ceny: minimalną (105,26 zł/m2) i maksymalną (132,83 zł/m2). Rzeczoznawca przyjął 3 cechy rynkowe: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność do nieruchomości, a także ustalił wagę tych cech (odpowiednio: 50%, 25% i 25%)i zakres współczynników korygujących (dolny 0,9032 - górny 1,1398). Jednocześnie biegły zaznaczył, że na cenę nieruchomości wpływu nie ma powierzchnia ani struktura geodezyjna. Wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przypisał następujące stopnie cech: lokalizacja - niekorzystna (stopień najniższy w trzystopniowej skali), sąsiedztwo i otoczenie – średnie (stopień średni w trzystopniowej skali), dostępność do nieruchomości - korzystna (stopień najwyższy w dwustopniowej skali). W taki sposób rzeczoznawca ustalił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] przeznaczonej na cele drogowe na kwotę 1010950 zł (łączna wartość współczynników korygujących - 0,9919). Jak wskazał rzeczoznawca, "wycenę sporządzono według cen netto". Wnikliwa analiza sporządzonego operatu szacunkowego wykazała, że w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie, operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawczynię założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych. Operat z dnia 6 sierpnia 2018 r. może zatem stanowić dowód co do wartości prawa własności działki nr [...]. Stronom postępowania zostało zapewniono czynny w nim udział, w szczególności, zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 10 § 1 kpa, umożliwiono im zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, składanie wszelkich dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n. akceptowaną przez tutejszy organ, w tym postępowaniu stosuje się reguły właściwe postępowaniom wywłaszczeniowym, co czyni obligatoryjnym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 118 ust. 1 u.g.n. Rozprawa stanowi szczególną formę postępowania dowodowego, umożliwiając stronom składanie wyjaśnień, zgłaszanie żądań, zadawanie pytań biegłym i przedstawianie zarzutów oraz propozycji. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i to w sposób udokumentowany w aktach sprawy w protokole. Wobec tego, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, rozprawę taką przeprowadzono w toku postępowania odwoławczego w dniu 25 marca 2019 r. W rozprawie uczestniczyły J. K. - pełnomocnik Gminy W. oraz M. R. - rzeczoznawczym majątkowa, która sporządziła operat szacunkowy z dnia 6 sierpnia 2018 r. Mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy, nie uczestniczyło w niej Województwo D. W toku rozprawy Gmina W. podtrzymała dotychczas wyrażane stanowisko, z kolei M. R. opisała stan nieruchomości będącej przedmiotem postępowania pod względem uzbrojenia terenu w dniu [...], a więc w dniu wydania decyzji podziałowej (brak uzbrojenia na samej działce).

Przechodząc do podjętego organ rozstrzygnięcia, należy wskazać, że elementem decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie (jej sentencji), oprócz ustalenia wysokości odszkodowania i wskazania podmiotu, któremu jest ono należne, powinno być wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty tego odszkodowania. Z tego względu Wojewoda D. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] ([...]) i, orzekając o istocie sprawy, ustalił odszkodowanie w wysokości 1010950 zł na rzecz Gminy W. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb B., a także zobowiązał Zarząd Województwa D. do zapłaty powyższego odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na. rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 poz. 913, ze zm.), zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. Podobnie, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n., to z zarządem województwa, jako organem wykonawczym województwa, właściciel lub użytkownik wieczysty uzgadnia wysokość odszkodowania.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda D. w pierwszej kolejności podkreśla, że powołane przez Województwo D. orzecznictwo zostało wydane w odniesieniu do odszkodowań wynikających z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie przepisów u.g.n. Powyższe przepisy stanowią odmienną regulację prawną w zakresie podstawy prawnej przejścia prawa własności oraz podmiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania, a zatem nie mogą być traktowane analogicznie. Dalej, wbrew stanowisku Województwa D., podstawę przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa D. nie stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei w myśl art. 22 ust. 1 tej ustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W art. 1 ust. 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazano, że reguluje ona ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 3, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołany przepis ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w zakresie finasowania kosztów nabycia nieruchomości w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosuje się na mocy wyraźnego odesłania zawartego w powołanym wyżej art. 22 ust. 1 tej ostatniej ustawy. W przypadku odszkodowania przyznawanego na podstawie przepisów u.g.n., w związku z nabyciem nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n., takiego odesłania nie ma. Co więcej, przepisy u.g.n. jednoznacznie określają, jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą na własność województwa, w tym przeznaczoną pod drogę wojewódzką w granicach miasta na prawach powiatu, zarząd województwa, jako organ wykonawczy województwa. Znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 11 października 2006 r. (I OSK 1342/05) zaakcentowano bowiem, że zawarte w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych sformułowanie "koszty nabycia pod drogę, w tym odszkodowania" nie obejmuje obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę krajową w trybie art. 98 u.g.n. Tylko na marginesie, odnosząc się do wyroków sądowoadministracyjnych powołanych w treści odwołania należy wskazać, że dotyczą one spraw ustalenia i wypłaty odszkodowania wynikających nie z wydania decyzji podziałowych (jak w przedmiotowej sprawie), lecz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, a zatem zostały wydane w innym stanie prawnym.

Od ostatecznej decyzji wniósł skargę pełnomocnik Województwa D. na podstawie art. 50, 52 § 1, 53 § 1, 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, skutkujące niewłaściwym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne; błędne niezastosowanie art. 12 ust. 5 specustawy w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne; błędne niezastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż zapłata odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne następuje na zasadach analogicznych jak za wywłaszczenie nieruchomości na cele niezwiązane z inwestycjami drogowymi; art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, zgodnie z którą do zapłaty odszkodowania, rozumianego jako rekompensata za wartość odebranego w drodze wywłaszczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, powinien zobowiązany być podmiot, który uzyskał realną korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niespójne i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, zawierające błędy w rozumowaniu organu, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez powyższe naruszenie zasady praworządności ujętej w art. 7 k.p.a., która stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Mając powyższe na uwadze, wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi wskazano, że Gmina W. pismem nr [...] z dnia 14.04.2017r. zwróciła się do Marszałka Województwa D. z wnioskiem o podjęcie rokowań zmierzających do uzgodnienia wysokości i wypłaty odszkodowania za utracone przez gminę prawo własności działki [...], [...], obręb B., w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...], [...], obręb B. (stanowiącej własność Gminy W.). Przedmiotowa działka wydzielona została na poszerzenie ul. [...], która stanowi drogę wojewódzką, tym samym przeszła z mocy prawa na własność Województwa D. Starosta Z. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jako wyznaczony do rozpatrzenia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania, w uzasadnieniu decyzji swojej decyzji wskazał, iż badając stan prawny nieruchomości ustalił, że do dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna tj. [...] działka nr [...], [...], o pow. [...] ha, Obręb B. (powstała z podziału działki nr [...]) stanowiła własność Gminy W. Z dniem [...] Gmina W. utraciła prawo własności tej nieruchomości, na rzecz Województwa D. oraz, że za utratę prawa własności Gminie W. przysługuje odszkodowanie. Jednocześnie wskazano, że "zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Województwo D., nie zgadzając się ze stanowiskiem Starosty Z., określonym w decyzji, wniosło od niej odwołanie. Wojewoda D. na skutek odwołania zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu 1 instancji i orzekł co do istoty sprawy ustając wysokość odszkodowania na rzecz Gminy W. na kwotę 1010950 zł. i zobowiązując Województwo D. do zapłaty odszkodowania w ustalonej wysokości. W zaskarżone] decyzji Wojewoda D. podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu i instancji, dotyczącą meritum, a uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy było - w ocenie Wojewody D. - konieczne ze względu na brak w decyzji organu I instancji elementu w postaci wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania.

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia organów obu instancji są nieprawidłowe i mogą ostać się w obrocie prawnym. Strona zwraca uwagę, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, uregulowanego w przepisach art. 112-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przepis art. 132 ust. 5 u.g.n., wskazuje, iż - jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości spoczywa na organie wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, zgodnie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nabywanie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne odbywa się z mocy prawa, czyli odmiennie niż przy klasycznym wywłaszczaniu. W tym przypadku Województwo D., jako nowy właściciel nie może odstąpić od obowiązku przejęcia nieruchomości na własność. Ponadto przepis art. 98 u.g.n. nie zawiera rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg, ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem/użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Wobec tak zredagowanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przyjęcia w art. 98 konstrukcji normatywnej w zakresie odesłania do zasad ustalania odszkodowania przewidzianych dla wywłaszczania nieruchomości, nasuwa się wniosek, iż organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę gruntu wydzielonego pod projektowaną drogę publiczną, położoną na terenie miasta na prawach powiatu jest organ jednostki samorządu terytorialnego na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Jednakże podejmując próbę określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania byłemu właścicielowi działki i źródła jego sfinansowania za działkę, wydzieloną pod drogę publiczną, która w trybie art. 98 u.g.n. przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego, należy odwołać się do przepisów regulujących kwestie finansowania zadań związanych z drogami publicznymi. Właściwym organem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Jednocześnie kwestie własności i zarządzania drogami publicznymi, których nie można pominąć, reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r. poz. 1440 z późn. zm), gdzie w art. 19 ust.5 wskazano: W granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta, w art. 20 pkt 17 i 18, natomiast: Do zadań zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W związku z powyższym, prezydent miasta na prawach powiatu, jako zarządca dróg wojewódzkich, pozostaje organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod projektowane publiczne drogi wojewódzkie. Odnosząc się do przepisów regulujących kwestie finansowania zadań związanych z drogami publicznymi, stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako specustawa) ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. W art. 1 ust. 2 specustawy wyraźnie wskazano, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Niezależne jednak od powyższej regulacji zauważyć należy, że kwestie finansowania inwestycji drogowych rozstrzygnięte zostały w art. 22 ust. 1 specustawy. Stosownie do treści tego przepisu, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 specustawy nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Zatem treść przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powoduje, że wyłączone zostaje stosowanie regulacji z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz stan prawny strona skarżąca stwierdza, iż organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę gruntu wydzielonego pod poszerzenie drogi publicznej, położonej na terenie miasta na prawach powiatu jest zarządca tych dróg czyli Prezydent Miasta.

Zaprezentowane powyżej stanowisko potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych, np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/12, gdzie wskazano: "Przepisy ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg, a zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi." oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1916/11: "W granicach miasta na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu tego miasta. Do zadań tych należy również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi." W identyczny sposób orzeczono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/11: "W granicach miasta na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu tego miasta. Do zadań tych należy również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi."

W uzasadnieniu odmowy podjęcia rokowań skarżący nie podważa kwestii dotyczącej przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania, tylko kwestię właściwego organu, na którym spoczywa obowiązek wypłaty odszkodowania. Województwo pomimo, iż pozostaje na terenie miast na prawach powiatu właścicielem nieruchomości zarówno wchodzących jak i przeznaczonych pod pasy drogowe dróg wojewódzkich, nie posiada realnego wpływu na ich zarządzanie i tym samym nie przewiduje w swoim budżecie środków finansowych na ich nabywanie oraz utrzymanie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. w art. 21 ust. 2 stanowi, że: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Podstawową zasadą, jaka musi zostać zrealizowana w procesie ustalania odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, jest zasada słusznego odszkodowania, a więc odszkodowania, które w swej istocie powinno odpowiadać wartości utraconego prawa. Już w orzeczeniu z 8.05.1990 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "(...) słuszne odszkodowanie - to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność". Ponadto w wyroku z 19.06.1990 r. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "(...) odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości". Powyższe reguły odnoszące się do instytucji słusznego odszkodowania, sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny na początku lat 90. XX w., zachowują w pełni swoją aktualność.

Jednostki samorządu terytorialnego, choć są podmiotami publicznoprawnymi, nie mogą zostać potraktowane w odmienny sposób niż inne podmioty tracące prawo własności na cele realizacji inwestycji drogowych, ponieważ w świetle rozwiązań konstytucyjnych tego rodzaju różnicowanie praw podmiotów będących uczestnikami stosunków prawnych jest niedopuszczalne. W wyroku z 14.03.2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Wymóg słusznego odszkodowania formułuje expressis verbis art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowi niewątpliwie jeden z czynników determinujących ocenę stopnia uciążliwości wynikającej z pozbawienia własności. Tak więc ewentualne niedopełnienie wymogu właściwego (słusznego) odszkodowania powinno być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji". Wymóg przyznania słusznego odszkodowania z tytułu utraconego prawa własności nieruchomości, sformułowany w art. 21 ust. 2 Konstytucji, dotyczy zatem wszystkich podmiotów prawa, w tym jednostek samorządu terytorialnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny są decyzje wydane przez kompetentne organy w zakresie przyznania Gminie W. od Województwa D. kwoty 1010950 zł z tytułu przejścia na to województwo własności działki gruntu, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb B. powstałej z tytułu podziału działki nr [...], z której powstała, między innymi, działka nr [...] zostało wszczęte na wniosek Gminy W.

Trzeba zatem w pierwszym rzędzie powiedzieć, że stosownie do treści art. 11a. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 t. j. z dnia 2018.08.02), wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi przy czym zgodnie z przepisem ustępu 2a wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1. W myśl zaś art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 , wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 t. j. z dnia 2018.08.02). W przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy, że wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie przytoczonych unormowań ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podzielić stanowisko strony skarżącej przypominając przy tym, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11a specustawy wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Niemniej jednak dotychczasowe rozważania nie mogą mieć wpływu na trafność orzeczeń wydanych w toku kontrolowanego postępowania.

Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie na żądanie sądu Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. przesłał kopię wniosku Urzędu Miejskiego W. o podział nieruchomości, (k. 36 akt sądowych) z propozycją podziału (jak na załączniku mpzp z zaznaczoną linią podziału (k. 37 akt sądowych). Dalej, jak wynika z akt postępowania administracyjnego ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., na wniosek właściciela, którym była Gmina W., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntowa nr [...],[...], obręb B. Jak wynika z komparycji decyzji jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., pozycja 23 ze zm.) oraz odnośne unormowania obowiązującego na tym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W wyniku tej decyzji zatwierdzono podział tej nieruchomości na 2 działki, tj. działkę nr [...] i działkę nr [...], [...], obręb B. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynikają dalsze istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okoliczności: po pierwsze, że obie te działki zostały przeznaczone na cele drogowe (czyli cele publiczne), w tym nowoutworzona działka nr [...] pod teren ulicy klasy oznaczonej symbolem [...], a działka nr [...] pod teren ulicy klasy głównej [...]. Dalej w uzasadnieniu organ wskazał, że "zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa, lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 1 zd. 2). Za równie istotne sąd uznaje, że z rozdzielnika decyzji wynika, że została ona doręczona wnioskodawcy (jako stronie postępowania) i do wiadomości szeregu innych podmiotom, w tym, co w tej sprawie najistotniejsze, Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa D. (poz. 3). Wynika z tego, że strona zobowiązana (obecnie) do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi działki, wiedziała o treści decyzji i nie podjęła nawet próby zakwestionowania jej w toku instancyjnym. Dalej trzeba powiedzieć, że skoro ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a w księdze wieczystej [...], w dziale [...] dla działki [...] wpisane jest Województwo D., to konsekwencją tych okoliczności, jak prawidłowo wskazał organ drugiej instancji, jest obciążenie tej jednostki samorządu terytorialnego odszkodowaniem dla dotychczasowego właściciela działki, wyodrębnionej pod poszerzenie drogi.

Trzeba pamiętać, że skoro w postępowaniu podziałowym nie został zastosowany tryb specustawy, to musi to mieć także konsekwencje i w dalszych skutkach zapadłego w tamtej sprawie orzeczenia, w tym w zakresie skutków finansowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącej, organy nie naruszyły, w toku postępowania, art. 132 ust. 5 ugn. Stosownie bowiem do tego unormowania, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, (....), do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tym ostatnim przypadkiem. Zdaniem sądu nie można także podzielić stanowiska strony skarżącej w zakresie naruszenia, poprzez orzekające w sprawie organy, art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317). W pierwszym rzędzie, bowiem, godzi się zauważyć, że organy tego przepisu w sprawie nie stosowały, zatem nie mogły go naruszyć. Dalej trzeba powiedzieć, że omawiany przepis wskazuje podmiot zobowiązany do nabywania nieruchomości pod pasy drogowe, a w sprawie doszło do zmiany właścicielskiej z mocy prawa.

Zdaniem sądu, w postępowaniu nie doszło także do naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy drogowej. Stosownie do treści tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku gdy koszty nabycia nieruchomości pod drogi "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego", a w rozpoznawanym przypadku odszkodowanie powstało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.