Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2448/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1, art. 134 par.1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1, art. 2 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93 ust. 1, art. 11 ust. 1, ust. 4, art. 15a ust.1, ust. 3, art. 15b  ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 64 ust. 1, ust. 2, art. 8, art. 15, art. 23 ust. 3, art. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 790
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. w L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, t.j., dalej "k.p.a.") oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015 r. poz. 790, j.t. z późn. zm.) powołał L. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.

Jednocześnie Minister Sprawiedliwości odstąpił od uzasadnienia decyzji, ponieważ w całości uwzględniała ona żądanie strony.

W dniu [...] lipca 2016 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek Izby Komorniczej w [...], reprezentowanej przez Radę Izby Komorniczej w [...],

o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania L. Z. na stanowisko Komornika przy Sądzie Rejonowym w B. Izba Komornicza wnosiła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie powołania L. Z. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. oraz o wydanie decyzji o odmowie powołania. We wniosku tym Izba wskazała, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. VI SA/Wa 1022/15 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. sygn. II GPS 1/14 dotyczącą notariuszy, że izbie komorniczej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Podniosła, również, że samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Stąd izba wywiodła, że samorząd zawodowy powinien mieć wpływ na decyzje dotyczące wskazywania osób, którym powierza się wykonywanie zawodu zaufania publicznego.

W złożonym wniosku Rada Izby podnosi również przesłanki niezwiązane z osobą kandydatki, których istnienie przesądza o niecelowości tworzenia nowego stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. Przywołuje argumenty dotyczące analizy otoczenia społeczno-gospodarczego rewiru [...] i ewentualnych konsekwencji związanych z powołaniem w tym miejscu nowej kancelarii komorniczej.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, j.t., z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz w związku z art. 10 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138, j.t., z późn. zm., dalej "u.k.s.e.") po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] o powołaniu L. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania L. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. złożony przez Izbę Komorniczą w [...] nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, iż został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie.

Minister wyjaśnił, że pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało

w art. 28 k.p.a., zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie to interes "indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie,

a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (tak w komentarzu do art. 28 k.p.a., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd, C.H, Beck). Jednocześnie wskazał, że "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku" (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93). Organ stwierdził, że przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, lecz musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Izba Komornicza w [...] nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku u.k.s.e., nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast, wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sadowego.

Zdaniem Ministra samorządowi komorniczemu, jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu. Minister przywołał również wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10 gdzie zawarty jest pogląd, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie, jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie.

Minister podkreślił, że z przepisów ustawy o komornikach sądowych

i egzekucji wynika wprost jedynie opiniodawcza rola samorządu komorniczego

w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Ustawodawca, bowiem systemowo uregulował tę kwestię, konsekwentnie wskazując jedynie na kompetencje opiniodawcze organów samorządu komorniczego.

Minister wskazał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie, bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Udział samorządu komorniczego

w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania

i kompetencje innego organu. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu, jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. VI SA/Wa 2205/11, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. VI SA/Wa 453/12 oraz z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. VI SA/Wa 1963/12). Zdaniem organu opinie te są zbliżone charakterem do opinii biegłych, nie są dla niego wiążące i mają za zadanie jedynie pomóc Ministrowi w podjęciu trafnej decyzji.

Sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Tym samym nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega, zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Organ wskazał, że komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie

z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na komornika, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak, zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż odmawiając izbie komorniczej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym o powołanie na stanowisko komornika uniemożliwia się wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem powagi i godności zawodu oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył, bowiem radę izby komorniczej w szereg instrumentów (np. wizytacje kancelarii komorniczych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą, których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Brak udziału w toku postępowania w przedmiocie powołania na komornika żadnego z tych uprawnień izb komorniczych nie narusza, nie można, zatem twierdzić, że uprawnienia samorządu komorniczego w tym zakresie są iluzoryczne.

Za nieuprawnione Minister uznał powoływanie się Izby na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II GPS 1/14 z dnia 22 września 2014 r. która dotyczy zagadnienia prawnego: czy na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, nie dotyczy natomiast bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

W ocenie Ministra pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica

w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te zachodzą

w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), jest organem egzekucyjnym państwa, a czynności komornika mają charakter publicznoprawny. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Ponadto ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Minister wskazał ponadto, że nadzór nad komornikiem sądowym wykonywany przez Ministra Sprawiedliwości ma postać nadzoru bezpośredniego i pośredniego. Nadzór bezpośredni skierowany jest na wszystkich komorników w celu zachowania jednolitych zasad w spełnianiu powierzonej funkcji oraz samorządu komorniczego, co do zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Nadzór ten odnosi się również do innych materii funkcjonowania komornika m. in. wiąże się z jego powoływaniem

i odwoływaniem. Przykładowo, zgodnie z art. 15a ust. 1 pkt 6 u.k.s.e. na wniosek prezesa właściwego sądu apelacyjnego lub prezesa właściwego sądu okręgowego, Minister Sprawiedliwości odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik dopuścił się rażącego lub uporczywego naruszenia przepisów prawa.

W ramach nadzoru pośredniego Minister Sprawiedliwości może natomiast zlecić sędziemu - wizytatorowi przeprowadzenie wizytacji określonej kancelarii. Minister Sprawiedliwości jest również uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie przeciwko komornikowi postępowania dyscyplinarnego.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego

i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie, z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Izba Komornicza w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżącą wskazała, że z treści np. art. 115 par. 13 ust. 3 kodeksu karnego wynika, wprost, że tak notariusz, jak i komornik - są funkcjonariuszami publicznymi. W ocenie Izby notariusz odmawiający czynności notarialnej pełni funkcję sądu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że na odmowę dokonania czynności notarialnej przysługuje zażalenie. Status funkcjonariusza publicznego nie pozbawia w końcu możliwości przyznania funkcjonariuszowi statusu osoby zaufania publicznego. Z tego względu argumentu za odmową przyznania Izbie Komorniczej statusu strony z tego względu, że inny jest status tak samorządów, jak i osób piastujących funkcje komornika i notariusza, nie można uznać za trafny i istotny.

Nie jest również istotny dla sprawy przytoczony przez Ministra Sprawiedliwości zakres uprawnień komornika sądowego, w istocie odmienny od zakresu uprawnień notariusza, a sprowadzający się do stosowania przymusu w celu podporządkowania dłużnika indywidualnej normie prawa materialnego (przymuszenia do wykonania orzeczenia sądu).

Ponadto zdaniem skarżącego czynności wykonywane przez komornika nie polegają wyłącznie na stosowaniu przymusu, wspomną on o obowiązku wezwania dłużnika do dobrowolnego wykonania treści tytułu wykonawczego czy to zapłaty, zgodnie z art. 923 k.p.c., czy dobrowolnego opuszczenia nieruchomości i lokalu zgodnie z art. 1046 k.p.c., gdzie - w przypadku zastosowania się dłużnika do wezwania - do zastosowania przymusu nie dochodzi w ogóle, a jeśli już - wyłącznie wskutek ziszczenia się określonych przesłanek procesowych, nakładających na komornika obowiązek działania. Podobnie jak notariusz, komornik funkcjonalnie jest przedsiębiorcą, a przynajmniej z woli ustawodawcy dokonywane przez niego czynności traktowane są, jako usługi dla ludności, o czym bezspornie przesądził Minister Finansów, uznając interpretacją ogólną z [...] czerwca 2015 r, że opłaty egzekucyjne winny być opodatkowane podatkiem od towarów i usług.

Nie jest również cechą różnicującą brak możliwości swobody czynności zawodowych. Również notariusz zobowiązany jest do dokonania zleconej czynności notarialnej, a jeżeli dokonać jej nie może - odmowy może udzielić w ściśle określonych przypadkach, odmowę tę musi uzasadnić, zaś na odmowę - czym wspomniano wyżej - przysługuje zleceniodawcy zażalenie do właściwego sądu. Co do braku możliwości dokonania czynności bez wynagrodzenia - kompetencja obniżenia opłaty egzekucyjnej, której część w istocie może stanowić) wynagrodzenie komornika, nawet do kwoty posiadającej marginalne znaczenie ekonomiczne, została przeniesiona na sąd zgodnie z treścią art. 49 ust. 7 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, albowiem ustawodawca, w trakcie prac nad nowelizacją umożliwiającą tzw. "miarkowanie" opłaty, uznał, że jest to konieczne dla prawidłowego stosowania instytucji miarkowania. W przypadku złożenia wniosku o obniżenie opłaty komornik zobowiązany jest taki wniosek rozpoznać i w razie wystąpienia przesłanek ustawowych - opłatę obniżyć, nawet do wspomnianej, pozbawionej znaczenia ekonomicznego, wysokości.

Odnosząc się do kwestii ścisłego powiązania komornika z obszarem sądu rejonowego, przy którym komornik działa, zdaniem skarżącej wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości związek taki, systematycznie, od czasu nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji z 2007 r., wprowadzającej nieograniczone terytorialnie prawo wyboru komornika oraz swoistą "konkurencję" w stosowaniu przymusu państwowego - maleje, np. w 2014 r. spośród 5.188 tys. spraw Km, aż 2.551 tys., czyli połowę komornicy prowadzili poza obszarem właściwości sądu, przy którym działają, zaś w latach 2015 i 2016 odsetek ten jeszcze się powiększył.

Istotnie, co trafnie podkreślił Minister Sprawiedliwości, Skarb Państwa odpowiada solidarnie z komornikiem za wyrządzone przez komornika szkody - jednak zupełnie inaczej (proporcjonalnie) ukształtowane są zasady ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej przedstawicieli obu tych zawodów; w przypadku notariusza brak ubezpieczenia powodować może odpowiedzialność dyscyplinarną, zaś w przypadku komornika - jest bezwzględną przesłanką odwołania ze stanowiska. Również suma gwarancyjna ubezpieczenia jest w przypadku komorników ustalana aktem prawa powszechnie obowiązującego - rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych Dz. U. 2003 Nr 232 poz. 2326. Można, zatem stwierdzić, że interesy Skarbu Państwa, które mogłyby doznać uszczerbku z powodu szkód wyrządzonych przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych są doskonale zabezpieczone, zaś Państwo posiada instrumenty pozwalające kształtować zakres tychże zabezpieczeń, poprzez ustalenie minimalnej sumy gwarancyjnej, w miarę potrzeb. Różnice w odpowiedzialności nie wydają się, zatem cechą różnicującą pozycję ustrojową notariuszy i komorników.

Skarżący w pełni podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, zgodnie, z którym Minister Sprawiedliwości sprawuje nad komornikami nadzór pośredni i bezpośredni - przy czym ten ostatni skierowany jest na wszystkich komorników w celu zachowania jednolitych zasad w spełnianiu powierzonej funkcji oraz na organy samorządu - w celu zachowania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Z wyliczenia różnic w statusie komorników i notariuszy Minister Sprawiedliwości wyprowadził wniosek, iż niemożliwe jest zastosowanie normy sformułowanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego do określenia statusu Izby Komorniczej w postępowaniu kwalifikacyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego - jako statusu strony.

Zdaniem skarżącej Izby argumentacja przedstawiona przez Ministra Sprawiedliwości nie wytrzymuje jednak w najmniejszym stopniu krytycznej analizy.

Ponadto Izba Komornicza stwierdziła, iż zarówno wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i skarga złożone zostały wyłącznie w celu ochrony interesu publicznego - to jest takiego geograficznego ukształtowania obsady stanowisk komorników sądowych, aby komornicy ci funkcjonowali w ilości zabezpieczającej interes społeczny, i w warunkach zapewniających odpowiednie finansowanie systemu egzekucji sądowej (zgodnie z ustawowymi przesłankami z art. 11 ust. 2 UOKSiE), od którego to finansowania ustawodawca uwolnił się całkowicie wiele lat temu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje, zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. -- Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości, który po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Oceniając zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Ministra, zgodnie, z którym Izba Komornicza w [...] nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Z 2015r., poz. 790, ze zm. dalej u.k.s.e.), nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisów art. 93 ust.1 pkt 2 i art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika, wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego.

Organ zasadnie uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą L. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. gdyż nie przysługują jej prawa strony.

Sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie, bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu, jako jeden

z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro, zatem sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego, nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak słusznie zauważył Minister nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Obowiązek ten polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką, jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Uprawnienie to realizowane jest zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. poprzez nadzór rady izby komorniczej nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. Zatem zakres działania Rady Izby Komorniczej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 93 u.k.s.e.

Zgodnie z powołanym przez organ art. 28 kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zatem pojęcie strony należy wyprowadzać z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ opiniodawczy uczestniczący w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., nie może jednocześnie brać udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie, jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie (por. wyrok z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10). Wobec powyższego skoro samorząd komorniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika wydaje opinię w trybie art. 106 k.p.a. nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postepowania, występować jednocześnie, jako strona, której przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że samorząd komornicy występuje w tym postępowaniu, jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że przysługuje mu status strony.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Ministra Sprawiedliwości,

że z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika wyłącznie opiniodawcza rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu polega możliwości wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu.

Uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika

z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba, że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, dokonać zmiany zastępcy komornika.

Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Nadmienić należy, że zakres uprawnień wynikających z nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika.

W ocenie Sądu nie można na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach

w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

Pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego.

Jak podkreślił Minister różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie).

Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został

w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje, zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza.

W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności, jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu, jako osoby fizycznej.

Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika

w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności

i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie, z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza.

Notariusz, choć wykonuje zawód zaufania publicznego i w granicach działania objęty jest ochroną przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu, to jednak z uwagi na wskazane powyższej odmienności nie może być ustrojowo utożsamiany

z instytucją komornika sądowego. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi stanowiącą w istocie polemikę ze stanowiskiem Ministra.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.