Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 166/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 7 i 12, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r, o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpoznaniu odwołania N. sp. z o.o. z siedziba w W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3518,7 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Do sprzedaży" w dniach od 28 lutego do 29 marca 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 6 marca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "Do sprzedaży..." bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Z kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół. Kolejne kontrole zostały przeprowadzone w dniach 13, 21 oraz 29 marca 2018 r. potwierdziły nielegalne zajęcie pasa drogowego reklamą czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz karta kontroli sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

W dniu 8 lutego 2017 r. wykonano operat techniczny zajętości pasa drogowego reklamą stojącą. W trakcie pomiarów ustalono, że granica pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] jest tożsama z przebiegiem pasa drogowego. Pomiar wykazał, że reklama częściowo znajduje się w pasie drogowym ul. [...] a częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych. Pomiar wykonano tachimetrem elektronicznym marki [...].

W dniu 20 marca 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował Stronę, iż w związku z zajęciem pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi, przed wydaniem decyzji może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Prezydent [...] orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 3518,7 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Do sprzedaży" w dniach od 28 lutego do 29 marca 2018 r. bez zezwolenia w zarządcy drogi.

W dniu 18 maja 2018 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej skierowanie do podmiotu, któremu nie przysługuje status strony, nieustalenie w wystarczającym stopniu, że sporna reklama znajdowała się w granicach pasa drogowego oraz podnosząc wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 222 z póżn. zm.). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Podstawą zatem do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej stawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, a przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Organ wyjaśnił, że umiejscowienie reklamy zostało ustalone w oparciu o dokumentację fotograficzną, informacje zawarte na mapie zajęcia pasa drogowego, sprawozdania technicznego i pomiarów poczynionych przez uprawnionego geodetę mgr. Inż. [...], protokołu z kontroli pasa drogowego nr [...] karty kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Z dokumentów tych w sposób jednoznaczny wynika, że reklama strony posadowiona była częściowo w pasie drogowym ul. [...]. Data 28 marca 2018 r. została przyjęta przez organ i instancji, jako ostatni dzień stwierdzonego nielegalnego zajęcia pasa drogowego ponieważ w dniu [...] kwietnia 2018 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili podczas kontroli brak jednego z pojemników. Organ nadmienił, że przed Kolegium toczy się sprawa zarejestrowana pod sygn. akt [...], której przedmiotem jest wymierzona odwołującemu kara pieniężna w wysokości 12901,90 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] przez sporną reklamę we wcześniejszym okresie, tj. począwszy od 10 listopada 2017 r. do dnia 27 lutego 2018 r. Stąd okres zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie został stosownie udokumentowany, zaś organ I instancji ustalił, iż nastąpiła kontynuacja zajęcia pasa drogowego przez stronę bez wymaganego zezwolenia we wskazanym w kwestionowanej decyzji okresie.

Odnosząc się następnie do zarzutu błędnego wyliczenia przez organ I instancji kary pieniężnej za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego to twierdzenie organ odwoławczy uznał za nieuprawnione. Wskazał, że wysokość stawki wynika jednoznacznie z prawidłowo zastosowanej w sprawie uchwały nr [...] z dnie [...] maja 2004 r w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] w brzmieniu obowiązującym w dacie zajęcia przez stronę pasa drogowego.

Organ podkreślił, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana. W treści spornej reklamy wprost wskazano oznaczenie podmiotu, którego dotyczy reklama, a mianowicie "N.". Strona we wniesionym odwołaniu nie kwestionuje powyższej okoliczności, podając jedynie jako uzasadnienie stawianego zarzutu okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę, co jednak nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania wobec strony.

Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] października 2018 r. N. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji zarzucono naruszenie:

I przepisów prawa procesowego:

1. art 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego skutkujące nieustaleniem podmiotu, będącego właścicielem reklamy i wbrew zasadzie praworządności i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przenoszenia ciężaru dowodowego na Skarżącego, pomimo że spółka nie ma nic wspólnego z posadowieniem reklamy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji wobec podmiotu - spółki N. sp. z o.o. z siedzibą w W., którego interesu prawnego ani obowiązku nie dotyczy postępowanie, a zatem niebędącego stroną w sprawie, co zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. Decyzji;

II. przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

3. art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie Decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy w rzeczywistości do zajęcia pasa drogowego nie doszło, bowiem reklama była posadowiona w całości na nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym,

4. art. 40 ust. 4 w zw. z ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary pieniężnej w sposób nieprawidłowy i sprzeczny z ww. przepisem, w szczególności poprzez zastosowanie stawki za zajęcie pasa drogowego określonego w poz. 19b Załącznik nr 3 Uchwały Nr [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, który z tej uchwały nie wynika.

Skarżąca wniosła o uchylenie Decyzji w całości i umorzenie postępowania wobec N. sp. z o.o. z siedzibą w W. względnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2018 poz. 1302 zezm ).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa.

Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych {Dz. U. z 2015 r. poz. 460 - dalej u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustaloną w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z kolei za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 {art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy" - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W ocenie Sądu znarzuty skarżącej dotyczące błędów w ustaleniu stanu faktycznego i wadliwego ustalenie, że to N. sp. z o.o. dokonała nielegalnego zajęcia pasa drogowego nie znajdują potwierdzenia. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji organu II instancji w sposób szczegółowy i pełny wyjaśnia powody, jakie legły u podstaw uznania skarżącej za stronę oraz ustosunkowuje się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniesionym odwołaniu od decyzji wydanej przez organ l instancji.

Należy zauważyć, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, prz/ czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana.

W treści spornej reklamy wprost wskazano oznaczenie podmiotu, którego dotyczy reklama - "N.". Sama skarżąca nie kwestionowała powyższej okoliczności, podając jedynie jako uzasadnienie stawianego zarzutu okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej. Umiejscowienie reklamy zostało ustalone w oparciu o dokumentację fotograficzną, informacje zawarte na mapie zajęcia pasa drogowego, sprawozdanie techniczne oraz dokonane pomiary poczynione przez uprawnionego geodetę, protokół z kontroli pasa drogowego, kartę kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Skoro skarżąca neguje fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym, to we własnym interesie powinna przedstawić dokumenty, z których wynikałaby okoliczność odmienna Ciężar dowodowy w postępowaniu administracyjnym obciążający organ nie oznacza, że strona postępowania nie powinna współdziałać z organem w wyjaśnieniu zwłaszcza korzystnych dla niej okoliczności faktycznych. Stanowisko skarżącej zmierzające do kwestionowania powyższych ustaleń, bez przedstawiania jakiegokolwiek przeciwdowodu, nie obala prawidłowych ustaleń poczynionych przez organy administracyjne w niniejszej sprawie.

W konsekwencji ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne zajęcie pasa drogowego wydane w sprawie decyzje zostały skierowane do skarżącej, jako strony postępowania. Zarzuty sprowadzające się do tezy o braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony nie zostały w jakikolwiek sposób wykazane, zaś prawidłowo zebrany materiał dowodowy sprawy wskazuje jednoznacznie na okoliczność zajęcia pasa drogowego we wskazanej lokalizacji przez skarżącą..

Odnosząc się do zarzutu nie wykazania podstaw wyliczenia kary pieniężnej, to wysokość zastosowanej stawki, podstawę prawną jej wyliczenia oraz sposób wyliczenia zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, który wyjaśnił stronie błąd pisarski, który został dostrzeżony w wydanej przez organ I instancji decyzji, a która to nieścisłość nie wpłynęła w żadnej sposób na prawidłowo wyliczoną karę pieniężną. Stąd powielanie przez skarżącą tego samego zarzutu wskazanego w odwołaniu, przy wyjaśnieniach wskazanych w treści decyzji organu li instancji jest chybione.

W ocenie Sądu, zebrane przez organ w niniejszej sprawie dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżącą we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi osoba zajmująca tenże pas. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia właściwych np. prawu karnemu zasad współmierności kary.

W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ ma za zadanie ustalić, że nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest jednoznaczny, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji.

Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.