Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2227/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 134 ust. 4, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 167/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. A.B., M.N., E.B. i B.W. wniosły o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], zajętą pod drogę publiczną, gminną - ul. B. w L.

Decyzją nr [...] z dnia 21 lipca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] w L., Decyzja powyższa stała się ostateczna.

Operat dotyczący przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu 15 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. Organ rozpatrujący sprawę przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 10 maja 2012 r. Podczas rozprawy pełnomocnik Prezydenta Miasta L. A.B. zgłosiła zastrzeżenia do sporządzonego operatu, gdyż do operatu zostały przyjęte transakcje nieruchomościami dokonane na rynku lokalnym, a operat nie zawiera odniesienia do badania rynku regionalnego. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do zgłoszonych przez strony uwag i zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta L. poinformował organ pierwszej instancji, że Gmina L. jest skłonna zapłacić odszkodowanie za przedmiotowy grunt w wysokości 103 zł za 1 m2 oraz że przedstawiona wycena jest zawyżona i nie uwzględnia zasad wyceny wynikających z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem". Poza tym wskazał, że prosi o zajęcie stanowiska co do rozbieżnych operatów sporządzonych przez rzeczoznawców W.L. i W.K., co do istnienia danych z rynku regionalnego.

Decyzją nr [...] z dnia 28 września 2012 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie na rzecz A.B., M.N., E.B. i B.W. stosunkowo do przypadającym im udziałów w łącznej kwocie 26.631 zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], zajętą pod drogę publiczną, gminną - ul. [...] w L..

Od decyzji tej odwołała się Gmina Miejska L., kwestionując sporządzony operat szacunkowy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z dnia 28 września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zwanej dalej "ugn". Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r.

Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia. Zgodnie z art. 73 § 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne są ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy za przedmiotową nieruchomość złożony został do Starosty L. w dniu 2 grudnia 2005 r.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. Wojewoda uznał, że może on stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu, spełnione zostały wymogi przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że autorka operatu W.K. zastosowała zestawienie 11 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Transakcje te były zawarte w terminie od maja 2010 r. do stycznia 2012 r. Badaniem objęto Miasto Legionowo. W.K., na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod realizację inwestycji drogowej, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyceniła przedmiotową nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając to tym, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych i to na terenie wiejskim.

Oceniając prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, po zmianach, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona iub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że na str. 7 operatu wskazano najpierw, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a następnie, że na terenie powiatu l. brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi spełniających warunek podobieństwa, zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn. Wojewoda zaznaczył, że działka wyceniana znajduje się na terenie Miasta L., a więc na obszarze, na którym ceny nieruchomości będą najwyższe na terenie powiatu l. Skoro rzeczoznawca na analizowanym (poszerzonym) obszarze - nie tylko gminy, ale i całego powiatu - nie znalazł nieruchomości podobnych, to zarzut o braku wykorzystania danych o transakcjach drogowych wydaje się bezzasadny. Ponadto w protokole z rozprawy administracyjnej autorka operatu wyjaśnia, że na terenie całego powiatu brak jest tego typu transakcji, dlatego zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia określono wartość nieruchomości na podstawie (cen) nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe) Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku rozszerzania badanego rynku w nieskończoność, aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych. Procedura taka prowadzi do tego, że przyjęta próbka reprezentatywna jest zazwyczaj niespójna, a poszczególne nieruchomości nie spełniają warunku "podobieństwa" w rozumieniu kluczowego art. 4 pkt 16 ugn (choćby z uwagi na różnice w lokalizacji).

Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2012 r., nr [...] Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 153 ugn w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr 141/1 o pow. 125 m2, położoną pod drogą publiczną - ul. B. w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że zgodnie z art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. Sposób wyceny nieruchomości za pomocą podejścia porównawczego polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art, 153 ust. 1). Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca sporządził w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy dnia 15 marca 2012 r. Mimo wyraźnego zapisu art. 153 ugn zastosował podejście porównawcze, nie znając zaś cen nieruchomości podobnych nie powinien wybrać podejścia porównawczego. Z bazy danych wybrał 11 nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana. Położone są one wręcz w znacznej odległości od niej. Poza tym powierzchnia działek branych pod uwagę do porównania jest od kilku do kilkunastu razy większa od powierzchni gruntu wycenianego. Rzeczoznawca nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia. Operat został sporządzony na zlecenie Starosty L., a jego celem było ustalenie wartości rynkowej gruntu do określenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Zdaniem skarżącego, błędy w jego sporządzeniu miały wpływ na wycenę nieruchomości, a tym samym na wysokość określonego w decyzji Starosty L. odszkodowania. W toku postępowania administracyjnego zmieniły się przepisy rozporządzenia w zakresie sposobu szacowania wartości nieruchomości. W wyniku zmiany przepisów rzeczoznawca miał obowiązek brać pod uwagę dane z rynku lokalnego i regionalnego, a wiadomym jest powszechnie, że na rynku regionalnym istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi.

Gmina Miejska L. zwróciła uwagę, że zdaniem rzeczoznawcy majątkowego, jedną z cech mających decydujące znaczenie przy określaniu wartości nieruchomości jest jakość drogi dojazdowej, która miała aż 20 % wpływ na ustalenie ceny. Oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Uwzględnienie tej cechy sztucznie zawyża wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości.

Zdaniem skarżącej, kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy "sąsiedztwo", czyli stanu zurbanizowania otoczenia. Rzeczoznawca określił wpływ przedmiotowej cechy na cenę nieruchomości na 10 %, podczas gdy w przypadku nieruchomości będącą drogą publiczną nie powinna mieć ona żadnego znaczenia. Oznacza to, że sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość odszkodowania. Następną wadą operatu jest niewzięcie pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego cechy "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości. Cecha ta odróżnia nieruchomość wycenianą od innych gruntów. Wiadomym jest bowiem, że nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę nie może być wykorzystana w inny sposób. Nie istnieje również w praktyce możliwość jej zbycia na wolnym rynku. Podniesione przez stronę skarżącą liczne błędy operatu miały wpływ na zawyżenie wysokości wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania. Dodatkowo skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody Mazowieckiego, jak i Starosty L. naruszyła przepisy Kpa, tj. art. 7, art. 8. art. 11 i art. 77 poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 167/13 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie Gmina Miejska L. uważa, że wycena sporządzona na potrzeby postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt oznaczony jako działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną ul. B. została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa, tj. art. 153 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie przy szacowaniu nieruchomości podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej w sytuacji, gdy ponieważ rzeczoznawca nie znał cen nieruchomości podobnych, a wybrane do porównań 11 nieruchomości nie są podobne, skoro są one położone w znacznej odległości od nieruchomości wycenianej, a powierzchnia nieruchomości podobnych jest od kilku do kilkunastu razy większa od nieruchomości wycenianej, co miało wpływ na wynik wyceny.

Skarżąca uważa też, że skoro uległy zmianie przepisy rozporządzenia, to rzeczoznawca miał obowiązek wziąć pod uwagę dane z rynku regionalnego, gdzie były zwierane transakcje gruntami drogowymi. Poza tym rzeczoznawca niewłaściwie dobrał rodzaje cech przy obliczaniu współczynnika korygującego szacując grunt zajęty pod drogę publiczną, tj. jakość drogi dojazdowej i przyjął aż 20 % wpływ na cenę nieruchomości, w sytuacji, gdy oczywistym jest, że nieruchomość tego rodzaju ma dobry dostęp do drogi. Zdaniem skarżącej Gminy, pełne uzbrojenie w media, możliwość bezpośredniego zjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych, stan zurbanizowania otoczenia i aż 10 % wpływ na cenę nieruchomości, jako cechy nieruchomości nie mają znaczenia przy szacowaniu nieruchomości drogowych. Gmina zarzuciła też rzeczoznawcy majątkowemu nie wzięcie pod uwagę możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, a wszystkie te wady operatu - zdaniem skarżącej - świadczą o tym, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji przez co naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kpa.

Odnosząc się do tych zagadnień trzeba wskazać, że szacowana nieruchomość jest niezabudowana i znajduje się w L. Jak wynika z pkt 7 ppkt 7.1. i 7.2. operatu jako próbkę porównawczą biegła przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych, położonych na terenie Powiatu L., z czego do porównań wybrała 11 nieruchomości położonych w samym L., tak jak nieruchomość wyceniana.

Biegła wskazała, że na terenie rynku lokalnego nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, a na terenie Powiatu L. brak jest transakcji gruntami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn (pkt 7.4. operatu). Zdaniem biegłej, rozszerzenie rynku i poszukiwanie transakcji na rynku regionalnym (wojewódzkim) byłoby celowe, gdyby chodziło o wycenę nieruchomości przeznaczonej pod drogę wojewódzką, krajową, natomiast dane wykraczające poza Powiat L., z Powiatu N., co prawda świadczą o istnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, lecz ich cechy rynkowe (położenie, sąsiedztwo) nie spełniają warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn (wyjaśnienia rzeczoznawcy z protokołu rozprawy administracyjnej).

Konsekwencją wskazanej wyżej analizy rynku było to, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował do wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną odpowiednio przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia wyceny. Z tego przepisu stosowanego odpowiedniego wynika, że w przypadku gdy pod drogę publiczną została nabyta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była zajęta pod drogę publiczną, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Skoro biegła nie stwierdziła istnienia rynku nieruchomości drogowych miarodajnego dla wyceny gruntu zajętego pod drogę gminną w L., to zdaniem Sądu prawidłowo wzięła do porównań grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, przeznaczone w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Nr XLI/492/2001 z dnia 10 października 2001 r. (§ 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i art. art. 154 ust. 1 ugn) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 6 i 7.1 i 10 operatu). Skoro na rynku lokalnym były transakcje gruntami o takim samym przeznaczeniu i cechach jak grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, to biegła nie była zobligowana do rozszerzenia rynku o rynek regionalny w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd nie zgodził się z Gminą Miejską L., że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości wycenianej, skoro były położone na tym samym rynku lokalnym (L.), miały to samo przeznaczenie w planie miejscowym i zostały wyodrębnione o te same cechy rynkowe, Skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnego przeciwdowodu (np. opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych - art. 157 ust. 1 ugn), z którego wynikałoby, że jedynie podobne nieruchomości do szacowanej znajdują się w bliskiej od niej odległości, czy w tym samym obrębie ewidencyjnym. To, że grunty porównawcze miały powierzchnię znacznie większą, niż nieruchomość szacowana nie dyskwalifikowało wyceny ponieważ wielkość nieruchomości nie była wyodrębniona jako cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości (Tabela -zestawienie cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku, str. 7 operatu). Skarżąca pomija, to że rzeczoznawca dokonując charakterystyki rynku stwierdziła wręcz, że - jeżeli chodzi o cechę "wielkość nieruchomości" - większe działki uzyskują najniższe ceny (pkt 7.4. operatu).

Sąd, jak również i organy nie mogły uznać za niewiarygodnego dowodu z wyceny z dnia 15 marca 2012 r., z tego powodu, że - jak twierdzi skarżąca - biegły do wyceny gruntu przeznaczonego pod drogę określił nieprawidłowo cechy i ich wagi mające istotny wpływ na wartość nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepisy prawa przy wycenie tego rodzaju gruntów nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo, stan zurbanizowania, jakość drogi dojazdowej, możliwość bezpośredniego zjazdu z nieruchomości, uzbrojenie w urządzenia przesyłowe. Przeciwnie z przepisów art 154 ust. 1 ugn w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości. Zgodnie z § 26 ust, 3 rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

Z kolei przepisy art. 134 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn stosowane odpowiednio w sprawach z zakresu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne (art. 73 ust. 5 ustawy) wskazują, że biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze pod uwagę, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Jeżeli zaś chodzi o zarzut Gminy Miejskiej L. dotyczący nie wzięcia przez rzeczoznawcę pod uwagę możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, trzeba wskazać, że wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (w niniejszej sprawie nabyciem pod drogę publiczną), powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 ugn). W niniejszej sprawie wątpliwe jest zastosowanie tego przepisu, ponieważ stwierdzenie decyzją nabycia z mocy samego prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną nie zmienia przeznaczenia gruntu w stosunku do sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania. Regulacja z art. 73 ust. 1 ustawy legalizuje bowiem stan faktyczny na gruncie, który istniał na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dla spraw odszkodowawczych tego rodzaju miarodajny jest stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. {§ 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia).

Nie można się także zgodzić ze skarżącą, że w niniejszej sprawie została w sposób nieuzasadniony zawyżona wartość nieruchomości. Z operatu wynika, że cena 1 m2 (213,05 zł) przyjęta za podstawę do ustalenia wartości działki nr 141/1 była ceną niższą, niż średnia cena 1m2 nieruchomości przyjętych do porównań (257 zł).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Starosta L. prawidłowo przyjął za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. Z operatu wynika, że biegła określiła prawidłowo przedmiot wyceny, wycena została sporządzona dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, biegła dokonała oględzin nieruchomości, wzięła pod uwagę ceny nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania i stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy, pominęła nakłady po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem, dokonała analizy rynku lokalnego, określiła cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości istotne z punktu widzenia wpływu na wartość nieruchomości, zbadała zmiany cen w czasie, określiła współczynniki korygujące. Wycena spełnia zatem warunki zawarte w przepisach art. 73 ust. 5 ustawy, art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn, § 3 ust. 2, § 4, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i była wiarygodnym dowodem w sprawie, mogącym stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

WSA zwrócił też uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte żadnym przeciwdowodem było -zdaniem Sądu – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 15 marca 2012 r. Faktem jest, że na potrzeby niniejszej sprawy była sporządzona wycena przez rzeczoznawcę majątkowego W.L. Operat szacunkowy nosi datę 6 sierpnia 2011 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (28 września 2012 r.) stracił aktualność (art. 156 ust. 3 ugn), a jego aktualizacja nie była możliwa. Potwierdził to sam rzeczoznawca w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. Wbrew temu co stwierdził Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia 19 czerwca 2012 r, w operacie szacunkowym W.L. brak stanowiska co do tego, że na rynku regionalnym są transakcje nieruchomościami drogowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 17 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.;

3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2012 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu ! instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat bazuje na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust, 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są bezzasadne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lica 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu l. występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.