Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1606/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 fa ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz spółki A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2021r. wydaną przez – działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...]. – Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w T. dotyczącą wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia podmiotu prowadzącego działalność pod firmą S. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we [...].

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Wobec S. sp. z o.o. sp.k. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") wydany został [...] grudnia 2019r., certyfikat o dokonaniu wpisu podmiotu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, wpis nr [...]. Zgodnie z danymi rejestrowymi adresem siedziby spółki jest [...] Aleja [...] lokal nr [...], a adresem lokalu, w którym świadczone są usługi jest W., ul U. [...].

Pismem z [...] marca 2021r. Wojewódzki Urząd Pracy w T. został poinformowany przez Placówkę Straży Granicznej w B. o powziętych wątpliwościach odnoszących się do prowadzenia działalności przez Skarżącą. Wątpliwości miały wynikać między innymi z okoliczności, że pod adresem siedziby spółki (wskazanym w KRS) w dniu kontroli (19 lutego 2021r.) nie przebywali jej przedstawiciele, co było tłumaczone (przez państwo K.) sytuacją epidemiczną.

W związku z powyższym Wojewódzki Urząd Pracy w T. pismem z [...] marca 2021r. wezwał Skarżącą do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 fa ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020r., poz. 1409 – dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.p.z.i.r.p.") oraz do przedstawienia kopii dokumentów (umowy najmu, akt prawa własności, umowy użyczenia etc) potwierdzających fakt posiadania lokalu. W wyznaczonym terminie (czternastodniowym) Skarżąca złożyła wyjaśnienia powołując się na dopuszczalność, w świetle przepisów ustawy, prowadzenia tzw. "biura wirtualnego".

Pismem z [...] kwietnia 2021r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. W uzasadnieniu zawiadomienia organ powołał przesłankę wykreślenia podmiotu z rejestru zawartą w art. 19fa ustawy i wezwał Skarżącą o przedstawienie dokumentów potwierdzających fakt usunięcia naruszenia – ponownie wyznaczając termin czternastodniowy. Na to wezwanie Skarżąca przedstawiła umowę najmu zawartą [...] grudnia 2019r. ze spółką [...] z siedzibą we [...], której przedmiotem jest "udostępnienie" adresu siedziby tej spółki, a także aneks do tej umowy obejmujący możliwość organizowania przez Skarżącą spotkań biznesowych pod adresem siedziby spółki.

Przedstawiciele organu [...] maja 2021r. przeprowadzili kontrolę pod adresem [...]. W protokole z kontroli wskazano, że: pod ww. adresem nie zastano przedstawicieli Skarżącej, na drzwiach lokalu brak było wizytówki, szyldu Skarżącej, bezskutecznie próbowano nawiązać kontakt telefoniczny. Zwrócono się także do organów Inspekcji Pracy w W. o przeprowadzenie kontroli i ustalenie, czy Skarżący prowadzą działalność pod adresem: W., ul. [...]. W piśmie z [...] sierpnia 2021r. udzielono odpowiedzi, że lokal pod tym adresem był zamknięty, a korespondencja wysyłana na ten adres nie jest podejmowana.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2021r. (nr [...]) orzekł o wykreśleniu Skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 19fa tej ustawy.

W uzasadnianiu decyzji, organ pierwszej instancji przywołał treść art. 19fa ustawy i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że zgromadzone dowody (pismo Straży Granicznej, protokoły z kontroli terenowej) pozwalają przyjąć, że Skarżąca nie świadczy usług pod adresem siedziby spółki i pod adresem W., ul. [...]. Marszałek uznał w tej sytuacji, że Skarżąca nie usunęła w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia.

Skarżąca, złożyła odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Skarżąca (w odwołaniu i piśmie uzupełniającym z [...] września 2021r.) podniosła, że posiada możliwość świadczenia usług w lokalach wynajętych, na dowód czego przedstawiono do akt sprawy następujące dokumenty:

- umowę najmu z [...] czerwca 2021r. zawartą z [...] sp. z o.o. we [...] dotyczącą pomieszczenia biurowego przy [...],

- umowę najmu zawartą [...] maja 2021r. z B. i P. J. dotyczącą udostępnienia na cele biurowe parteru domu jednorodzinnego mieszkalnego przy ul. [...] w W.,

- umowę najmu powierzchni użytkowej z [...] marca 2021r. zawartą z [...] sp. z o.o. dotyczącą 4 pomieszczeń, wyposażonych we wszystkie media, o łącznej powierzchni 120 m2 .

Skarżąca podkreśliła też, że co najwyżej można zarzucić jej niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany adresu lokalu, w którym prowadzone są usługi agencji – a ta okoliczność nie może być uznana za podstawę faktyczna wykreślenia jej z rejestru agencji zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 fa ustawy, wydało zaskarżone rozstrzygnięcie opisane na wstępie.

W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że Skarżąca potwierdziła korzystanie z tzw. "wirtualnego biura" – co w ocenie organu świadczy o niespełnieniu obowiązku wynikającego z art. 19fa ustawy (posiadania lokalu). Organ powołał się przy tym na uzasadnienie do ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu pracowników tymczasowych oraz niektórych innych ustaw i wskazał, że powodem dla wprowadzenia wymogu posiadania lokalu przez agencję zatrudnienia było przeciwdziałanie praktyce korzystania przez agencję z "wirtualnych biur", która to praktyka uniemożliwia przeprowadzanie kontroli podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że przedstawienie przez spółkę umowy najmu, której przedmiotem jest lokal, postawiony do dyspozycji wielu różnych najemców korzystających z wirtualnego biura, nie może być uznane za spełnienie usunięcia naruszeń wskazanych przez organ I instancji. Konkludując SKO uznało, że Skarżąca w wyznaczonym terminie nie usunęła naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia i w związku z tym koniecznym było jej wykreślenie z rejestru agencji zatrudnienia.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła spółka z o.o. sp.k. S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego).

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie:

- art. 19 fa ustawy poprzez jego błędną wykładnię w postaci przyjęcia wąskiego rozumienia pojęcia lokalu poprzez założenie, że korzystanie z opcji tzw. "wirtualnego biura" nie spełnia obowiązku posiadania lokalu, w którym świadczone są usługi,

- art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędna wykładnię i zastosowanie analogii w postępowaniu administracyjnym co miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 7a § 1 k.p.a. i ar. 8 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej uprawnień wynikających z przepisów ustawy, zawężającej ich interpretację na niekorzyść strony,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. na skutek przeprowadzenia oceny zebranego materiału dowodowego w sposób niezgodny z zasadami prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego w postaci ustalenia, że Skarżąca nie posiadała i nie posiada lokalu, w którym świadczy usługi, choć zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że spółka korzystała tylko przez pewien czas z wirtualnego biura, w którym mogła przez określony czas także stacjonarnie świadczyć usługi, a następnie korzystała z dwóch innych lokali (umowa z [...] grudnia 2019r. i z [...] maja 2021r.),

- art. 107 § 3 k.p.a. w postaci braku wskazania przez SKO jakie fakty organ uznał za udowodnione lub nieudowodnione, na jakich w tej mierze oparł się dowodach i dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych przedstawionych przez Skarżącą.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej Skarżąca wniosła o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 145 a § 1 p.p.s.a.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 7 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 8 września 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd stwierdził bowiem, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy - co doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę administracyjną należy wskazać, że zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. (przepisem powołanym jako podstawa rozstrzygnięcia) marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w przepisach art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Przepisy te odnoszą się zaś między innymi do: informowania właściwego marszałka województwa o zmianie danych podmiotowych przedsiębiorcy w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy, adresu lub siedziby, adresu lokalu w którym agencja jest prowadzona, numeru telefonu, zmianie rodzaju świadczonych usług, zaprzestaniu działalności, zawieszeniu albo wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 19e ustawy), posiadania lokalu, w którym są świadczone usługi (art. 19fa ustawy).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, w której organ nie ustosunkował się w sposób prawidłowy do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących zawarcia przez Skarżącą kolejnych umów najmu, narusza w sposób istotny wskazane na wstępie przepisy postępowania, gdyż nie tylko nie wyjaśnia ona stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając w określony sposób przedmiotową sprawy, ale nie wyjaśnia ona istotnej i zasadniczej kwestii, jaką stanowi spełnienie przez Skarżącą warunku prowadzenia agencji zatrudnienia (określonego w art. 19 fa u.p.z.i.r.p.).

Zaznaczyć należy przy tym, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wraz z odniesieniem się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu jak i dowodów w postaci umów najmu, przede wszystkim do umów z dnia: [...] marca 2021r. (k. 60 – 62 akt adm.), [...] maja 2021r. i [...] czerwca 2021r. (k. 46-54 akt adm.) - czego nie uczynił w sposób odpowiadający prawu i co w związku z tym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wykreślenie z rejestru stanowi niewątpliwie sankcję administracyjną, a zatem przesłanki jej nałożenia wykładać należy ściśle. SKO zaakceptowało rozstrzygnięcie organu I instancji - ustalając, że Skarżąca nie usunęła w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia działalności.

Sąd zauważa jednak, że o ile decyzja o wykreśleniu z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia ma charakter decyzji związanej to jednak termin, o którym mowa w art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy jest terminem urzędowym. Ustawodawca nie określił bowiem terminu do usunięcia naruszeń pozostawiając jego określenie uznaniu organu. Z charakteru tego terminu, w ocenie Sądu, można wnioskować, że usunięcie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia po upływie wyznaczonego przez organ w tym celu terminu może "naprawić" negatywny skutek o charakterze materialnoprawnym (uchylić konieczność wykreślenia z rejestru). Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że wpis o wykreśleniu następuje, gdy decyzja stanie się ostateczna (art. 18n ust. 1 ustawy). Treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że przesłanki wskazane w art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy, a warunkujące wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia, nie mają równoważnego znaczenia prawnego. W ocenie Sądu decyzja w przedmiocie wykreślenia z rejestru ma charakter konstytutywny i musi być adekwatna do okoliczności faktycznych sprawy istniejących na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy interpretować i stosować w ten sposób, że przesłanką kształtującą materialnoprawną zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia, powinien być aktualny na dzień wydania decyzji ostatecznej, stan braku usunięcia naruszeń co do warunków prowadzenia agencji zatrudnienia (w rozpoznawanej sprawie – posiadanie lokalu, w którym świadczone są usługi). Obowiązek marszałka województwa, sprowadzający się do konieczności uprzedniego wezwania podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia do usunięcia stanu naruszenia prawa w wyznaczonym terminie, należy postrzegać jako tryb postępowania organu, który aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. W ten sposób ustawodawca prawem materialnym określił tryb postępowania organu administracyjnego, który ma zapewnić, że sankcje administracyjne będą realizowane tylko wobec podmiotów, które odmawiają, świadomie uchylają się od wykonania obowiązków określonych w prawie. Upływ zakreślonego przez organ terminu aktualizuje kompetencję do wydania decyzji, lecz nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, bo nie ma skutku prekluzyjnego, czyli nie wywołuje skutków prawnych w postaci zamknięcia możliwości usunięcia stanu naruszenia prawa. Organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek procesowy dokonania oceny zasadności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru z uwzględnieniem stanu faktycznego co do braku usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji na dzień wydania decyzji, aż do zakończenia postępowania administracyjnego (wydania decyzji ostatecznej).

Przyjmowanie odmiennej wykładni (tj. o prekluzyjnym charakterze terminu wyznaczonego w trybie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy) sprzeczne jest z wymogami dotyczącymi realizacji władztwa administracyjnego, które określone zostały w treści ww. art. 7 k.p.a. Aby uznać, że władztwo administracyjne zostało zrealizowane z poszanowaniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy oraz ma na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to rozstrzygnięcie w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotu prowadzącego agencję zatrudnienia nie może pomijać okoliczności, że przed dniem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustał stan naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy nie można bezwzględnie przyjąć, że Skarżąca nie zareagowała na wezwanie organu wypełniając nałożone nań ustawą obowiązki. Do akt sprawy przedstawiono umowy najmu, w tym wyżej wymienione, których przedmiotem są: lokal biurowy wraz z zapleczem socjalnym (umowa z [...] czerwca 2021r. dotycząca lokalu przy ul. [...] [...] we [...]), parter domu jednorodzinnego z wyposażeniem i urządzeniami służącymi prowadzeniu działalności agencji (umowa z [...] maja 2021r. dotycząca lokalu przy ul. [...] w W.) oraz lokal o powierzchni 120 m2 w [...]. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych dokumentów, ogólnikowo stwierdzając, że umowy dotyczące "lokalu, pozostawionego do dyspozycji wielu różnych najemców, korzystających z wirtualnego biura" nie mogą być uznane za "spełnienie usunięcia naruszeń wskazanych przez organ I instancji".

Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia zweryfikował okoliczność prowadzenia działalności przez Skarżącą (w zakresie agencji zatrudnienia) pod ww. adresami. Brak w sprawie dowodów pozwalających na przyjęcie, że przedmiotem umów z [...] maja 2021r. i [...] marca 2021r. są lokale wykorzystywane także przez inne podmioty na prowadzenie działalności gospodarczej – co uzasadniałoby ustalenie, że Skarżąca korzysta z tzw. "wirtualnego biura". Mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia SKO nie przeprowadziło nawet analizy przedstawionych umów najmy, która mogłaby skutkować zastosowaniem środków sankcjonujących wobec Skarżącej. I o ile mocą art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to należy mieć w polu widzenia, że mocą art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – dostępny w bazie Lex, wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18 – dostępny na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego i dokonać ustaleń co do spełnienia przez Skarżącą warunków prowadzenia agencji zatrudnienia w oparciu o przedłożone do akt sprawy (wraz z odwołaniem) umowy najmu lokali.

Rację natomiast należy przyznać organowi odwoławczemu, że prowadzenie tzw. "wirtualnego biura" nie może być uznane za spełnienie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19 fa ustawy. Co prawda ustawodawca wprowadzając wymóg posiadania lokalu przez agencję zatrudnienia, nie określił wymagań, które lokal ten powinien spełniać. Trafnie zatem SKO odwołało się do uzasadnienia wprowadzenia do ustawy przepisu art. 19 fa (przepis ten został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. – Dz.U. z 2017r., poz. 962, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r.) - tj. do druku sejmowego nr 1274 z 2 lutego.2017 r., w którym podkreślono, że w art. 19fa przywraca się obowiązek posiadania przez agencje zatrudnienia lokalu przeznaczonego do świadczenia usług z zakresu agencji zatrudnienia z uwagi na postulat zgłoszony przez Państwową Inspekcją Pracy i konieczność zwiększenia skuteczności kontroli prowadzonych w agencjach zatrudnienia. Prowadzenie przez agencje tzw. "wirtualnych biur" zwiększa bowiem ryzyko nadużyć w stosunku do osób korzystających z usług agencji, a także utrudnia, a nawet uniemożliwia przeprowadzanie kontroli.

Sąd zwraca nadto uwagę na przepisy ustawy z dnia 9 lipca 2003r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 1563), która określa prawa i obowiązki pracodawców oraz agencji zatrudnienia wobec pracowników. Wśród obowiązków wprowadza między innymi obowiązki organizacyjno-informacyjne – i tak w art. 13 ust. 2a tej ustawy stanowi, że agencja pracy tymczasowej przekazuje pracownikowi tymczasowemu, nie później niż w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy o pracę, informacje umożliwiające mu bezpośredni kontakt z przedstawicielami agencji pracy tymczasowej, dotyczące adresu miejsca kontaktu, numeru telefonu oraz adresu poczty elektronicznej, a także dni i przedziału godzinowego, kiedy możliwy jest taki kontakt. Regulacja ta wprost nakazuje, aby agencje zatrudnienia umożliwiały pracownikom utrzymanie bezpośredniego kontaktu – co wyklucza prowadzenie działalności wyłącznie w oparciu o kontakt "wirtualny".

Biorąc zatem pod uwagę ww. cel wprowadzenia wymogu posiadania lokalu przez agencję zatrudnienia oraz uregulowania zawarte ww. ustawie o zatrudnieniu pracowników tymczasowych nie można podzielić zarzutu skargi co do naruszenia przez organy art. 7a k.p.a. poprzez zastosowanie zawężającej wykładni art. 19 fa ustawy.

Reasumując – w sprawie niniejszej za podstawę wykreślenia Skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia przyjęto nie usunięcie w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji (art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy). W ocenie Sądu konieczne jednak stało się uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji nie dokonał bowiem właściwej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, a zebrane nie poddał własnej analizie i ocenie. Naruszenie w tym zakresie przez SKO art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy nierozważenie dowodów dotyczących istotnej dla sprawy okoliczności (umów najmu przedstawionych do akt sprawy), pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, dopóki nie dokona się oceny tych dowodów. Ponieważ kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 19fa, to podkreślenia wymaga, że aby organ mógł wydać na podstawie wskazanych przepisów prawa materialnego decyzję o wykreśleniu podmiotu wpisanego do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, w sprawie musi zostać bezspornie ustalone, że wykreślony podmiot naruszył warunki prowadzenia agencji zatrudnienia na dzień wydania rozstrzygnięcia ostatecznego. Musi zatem wykazać w sposób kategoryczny, że Skarżąca nie posiada lokalu, w którym są świadczone usługi.

Organ odwoławczy w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy zobowiązany będzie dokonać analizy materiału dowodowego i wydać decyzję administracyjną spełniającą wymogi normatywne także w zakresie elementów składowych uzasadnienia wskazanych w art. 107 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów oraz to, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Jeżeli SKO uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze art. 136 § 1 k.p.a. rozważy podjęcie dalszych czynności dowodowych.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. o wydanie decyzji o określonej treści. Przepis ten pozwala bowiem sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu niezasadne jest zastosowanie powołanego przepisu.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej (480zł) i opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.