Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 522/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 i 3, art. 84 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art,. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 642/12 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z projektem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2010 r. zmieniającej wcześniejsze zezwolenie tego organu udzielone skarżącej na wycięcie drzew z terenu nieruchomości położonej na S. w rejonie ulicy [...] we W.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), określanej dalej jako ustawa lub ustawa o ochronie przyrody, udzielił skarżącej zezwolenia na usunięcie łącznie 759 drzew kolidujących z projektem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych przez skarżącą. W wydanym zezwoleniu organ określił stosownie do art. 84 ust. 1 - 3 ustawy termin usunięcia drzew (do dnia 31 grudnia 2009 r.) oraz wysokość należnej z tego tytułu opłaty. W punkcie I rozstrzygnięcia wymieniono szczegółowo gatunek każdego drzewa, jego numer inwentaryzacyjny, obwód pnia i wysokość opłaty. Łącznie kwota ta wyniosła 2.184.183,01 zł.

Decyzją z [...] maja 2010 r. ten sam organ, uwzględniając wniosek skarżącej i wskazując na treść art. 87 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, zmienił termin płatności w/w kwoty, a także ostateczny termin usunięcia drzew ustalając go do dnia 31 grudnia 2012 r.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca, powołując się na treść art. 155 kpa oraz art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 ustawy, zwróciła się o zmianę w/w rozstrzygnięć. Skarżąca wniosła o uzależnienie wydanego zezwolenia na wycięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów i "uznanie nasadzeń w ilości 2.284 szt. jako zastępczych", a w związku z tym o odroczenie na okres trzech lat ustalonej w decyzji opłaty odpowiednio do art. 84 ust. 4 ustawy. Uzasadniając propozycję tzw. nasadzeń zastępczych skarżąca zwróciła uwagę na ustalenia obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S. S. I i III przewidujące zasadę kompensacji przyrodniczej, polegającą na posadzeniu w zamian za jedno wycięte drzewo trzech drzew w innym miejscu w granicach działki. Ponadto, wskazując że inwestycja będzie prowadzona w dwóch etapach skarżąca wniosła też "o podział opłaty gwarancyjnej na dwie kwoty naliczone odpowiednio dla pierwszego etapu inwestycji w wysokości 873.450,07 zł, który prowadzony będzie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 4MW (S. II, III, IV) oraz dla drugiego etapu inwestycji w wysokości 1.310.732,94 zł, który prowadzony będzie na terenie 2MW i 3MW (S. I i V)".

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił zmiany decyzji własnych z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między innymi na konieczność prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych z wniosku skarżącej, jednego - w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] września 2009 r., drugiego – w sprawie zmiany decyzji z [...] maja 2010 r. i wydania dwóch odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdej z tych decyzji.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy na żądanie organu skarżąca wyjaśniła pisemnie, że w związku z realizacją inwestycji usunęła część drzew objętych zezwoleniem z dnia [...] września 2009 r., a część drzew została przed rozpoczęciem robót budowlanych skradziona. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca przedstawiła wykaz drzew usuniętych i skradzionych. Z wykazu wynikało, że 350 drzew usunięto, a 35 drzew skradziono.

W tych okolicznościach, uznając, że częściowe wykonanie decyzji uniemożliwia ich zmianę w trybie art. 155 kpa organ I instancji odmówił zmiany decyzji z dnia [...] września 2009 r. i decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Stosownie do zaleceń organu odwoławczego uczynił to dwiema odrębnymi decyzjami wydanymi w dniu [...] maja 2012r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, również odrębnymi decyzjami podjętymi w dniu 9 lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W ich uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zastosowania art. 155 kpa w odniesieniu do żądań skarżącej. Wyjaśnił, że możliwość zmiany decyzji, o której mowa w tym przepisie występuje tylko wtedy, gdy zachodzi tak zwana tożsamość sprawy administracyjnej. Wskazał, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że udzielone skarżącej zezwolenie na usunięcie drzew zostało wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy i miało charakter bezwarunkowy. Kwestia nasadzeń zastępczych, terminu posadzenia innych drzew i krzewów, odroczenia opłaty oraz jej podziału ze względu na etapowość inwestycji nie była przedmiotem rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego), zamieszczonego w punkcie pierwszym zezwolenia z dnia [...] września 2009 r. i decyzji z [...] maja 2010 r. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji na tę okoliczność nie prowadził postępowania dowodowego i nie rozstrzygał w tym przedmiocie, bo i Spółka takich żądań, w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów, nie zgłaszała. W odróżnieniu od zezwolenia bezwarunkowego, zezwolenie warunkowe tzn. zawierające wymóg dokonania nasadzeń zastępczych wydawane jest nie tylko na podstawie przewidzianej w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale także na dodatkowej podstawie materialnoprawnej zamieszczonej w jej art. 83 ust. 3. Okoliczność ta, w ocenie organu odwoławczego, stanowiła wystarczającą podstawę dla odmowy zastosowania art. 155 kpa.

W uzasadnieniu decyzji dotyczącej odmowy zmiany decyzji z [...] września 2009 r. Kolegium wskazało dodatkowo, że zastosowaniu art. 155 kpa sprzeciwiała się także zmiana stanu faktycznego sprawy spowodowana usunięciem części drzew objętych zezwoleniem. Wskazano, że organ I instancji związany był zakresem wniosku skarżącej o zmianę decyzji i wniosek ten dotyczył całości punktu I decyzji z dnia [...] września 2009 r. i odpowiednio decyzji z [...] maja 2010 r. Ponadto, jak stwierdziło Kolegium, za zmianą decyzji nie przemawiał ani "słuszny interes strony", ani też "interes społeczny", o których mowa w art. 155 kpa. Wskazywane przez skarżącą zmniejszenie nakładów inwestycyjnych dotyczy bowiem bezpośrednio interesów samej skarżącej. To, że będzie ono miało także pośredni wpływ na zmniejszenie udziału finansowego przyszłych najemców, szybszą windykację należności czynszowych czy dostępność oferty najmu, kwalifikacji tej w ocenie organu nie zmienia. Z kolei, wobec tego, że żądana zmiana decyzji mogłaby ostatecznie doprowadzić po upływie trzech lat od dokonania nasadzeń zastępczych do umorzenia ustalonej w decyzji opłaty dowodzi, że za zmianą decyzji w tym przypadku nie przemawia również interes społeczny.

We wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jednobrzmiących skargach na wyżej opisane decyzje skarżąca, zarzucając naruszenie art. 155 kpa, art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 kpa, jak również § 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą Nr XLIX/3118/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S. S. I i III) zakwestionowała stanowisko organu, co do braku możliwości zmiany decyzji w sposób określony przez nią we wniosku. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżąca wywodziła, że wprawdzie decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii objętych pierwotnym postępowaniem rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych jednakże, a co należy szczególnie podkreślić, tryb ten służy tym samym jedynie do takiej zmiany rozstrzygnięcia na inne, które to rozstrzygnięcie również byłoby możliwe w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Przewidziana w art. 155 kpa możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia bezwarunkowej opłaty i nasadzeń zastępczych skutkujących jej odroczeniem stanowią, w ocenie skarżącej właśnie rozstrzygnięcia wariantowe, co do których organ mógł orzec z urzędu w postępowaniu o wydanie zezwolenia i niezależnie od wniosku strony w tym zakresie. Zarzucono, że w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody organ nie miał podstaw do wprowadzania rozróżnienia na zezwolenie bezwarunkowe znajdujące podstawę w treści art. 83 ust. 1 i warunkowe wynikające z art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Wyjaśniono też, że wniosek o zmianę decyzji ostatecznych w istocie dotyczył jedynie tych rozstrzygnięć, które odnosiły się do ustalonej opłaty, a nie samego zezwolenia na wycinkę, a zatem skarżąca mogła realizować przyznane jej decyzją z dnia [...] września 2009 r. zezwolenie. Ponadto, zdaniem skarżącej, wycięcie części drzew nie zwalniało organu z merytorycznego rozpoznania jej żądania "w zakresie drzew nieusuniętych". W skargach zakwestionowano także stanowisko organu, co do oceny przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego przemawiających za zmianą decyzji. Wskazano też na sprzeczność decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z przepisami prawa miejscowego.

Oddalając skargi w obu wyżej opisanych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do braku podstaw do zastosowania art. 155 kpa w odniesieniu do wniosku skarżącej o zmianę wydanego zezwolenia. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie jest środkiem zmierzającym do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Decyzja wydana na podstawie tego przepisu, jak wywodził Sąd, może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczyło postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Prawna możliwość zastosowania tego nadzwyczajnego trybu uwarunkowana jest więc prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Wskazując na powyższe poglądy Sąd I instancji uznał, że proponowana przez skarżącą zmiana decyzji ostatecznej "nie mieści się w granicach przyznanych spółce uprawnień i obowiązków, jak również postawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z dnia [...] września 2009 r." W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną udzielonego zezwolenia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zezwolenie to było bezwarunkowe i "wiązało" zgodę na usunięcie drzew i krzewów z wyliczoną opłatą. Tymczasem wniosek skarżącej o zmianę decyzji zmierza do wydania zezwolenia nie tylko na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, ale także na dodatkowej podstawie materialnoprawnej z jej art. 83 ust. 3. Sąd przyznał rację Kolegium, że w omawianej sprawie o braku tożsamości przedmiotowej sprawy decydują różne podstawy materialnoprawne decyzji zezwalających na usunięcie drzew, w zależności od tego, czy zezwolenie ma charakter bezwarunkowy czy też warunkowy (uzależniony od zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami lub krzewami). Odrębność obu podstaw prawnych na jakich wydawane jest zezwolenie bezwarunkowe i warunkowe przemawia przeciwko możliwości zastosowania art. 155 kpa. Odwołując się z kolei do poglądów doktryny wyjaśniających w jakich okolicznościach organ ma obowiązek nałożenia na ubiegającego się o zezwolenie tak zwanych nasadzeń zastępczych Sąd wywiódł, że kwestia ta, określona w art. 83 ust. 3 ustawy, "jest zupełnie nowym zagadnieniem, wymagającym przeprowadzenia odmiennych ustaleń faktycznych niż to ma miejsce w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 83 ust. 1". Sąd I instancji podzielił też stanowisko Kolegium, że częściowe usunięcie drzew objętych udzielonym zezwoleniem uniemożliwiało zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Wprawdzie wniosek skarżącej, jak stwierdził Sąd, odnosił się do zmiany ustalonej w decyzji opłaty, jednak ten element treści zezwolenia pozostaje z nim w takiej zależności, że nie może być już po "skonsumowaniu" udzielonego zezwolenia zastąpiony nasadzeniami zastępczymi. Przychylenie się do zaproponowanej przez skarżącą zmiany prowadziłoby zatem do rozpoznania sprawy usunięcia drzew z uzależnieniem zgody w tym zakresie od dokonania nasadzeń zastępczych, z ustaleniem z tego tytułu należnej opłaty - niejako w trzeciej instancji administracyjnej, a nie w odrębnym postępowaniu administracyjnym zakreślonym treścią art. 155 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skargi niezgodności decyzji ostatecznej zezwalającej na usunięcie drzew z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującymi w przypadku usuwania drzew obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych Sąd podkreślił, że tryb z art. 155 kpa nie mógł służyć usunięciu tej niezgodności.

Za zbędne Sąd I instancji uznał rozważania organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] września 2009 r., które odnosiły się do przesłanek słusznego interesu strony i interesu publicznego. Stwierdził, że "brak tożsamości przedmiotowej sprawy zarówno w aspekcie prawnym jak i faktycznym" był już wystarczającą podstawą do odmowy zastosowania w sprawie art. 155 kpa.

W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając w całości opisany na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydany w sprawie II SA/Wr 642/12, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 83 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 84 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że pozwolenie na wycięcie drzew w zamian za uiszczenie opłaty oraz pozwolenie na wycięcie drzew w zamian za nasadzenia zastępcze są wydawane w oparciu o dwie odrębne podstawy prawne,

2. art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 84 ust. 4, 86 ust. 3 oraz 86 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię, nieuwzględniającą orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z dnia 03.11.2009 r. o sygn. akt: II GPS 2/09), polegającą na uznaniu, iż stanowią one przepisy szczególne, o których mowa w art. 155 k.p.a., które sprzeciwiają się zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2009 r. w tym trybie,

3. przepisów prawa miejscowego, tj. § 5 punkt 3 uchwały NR XLIX/3118/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S. S. I i III, ustalającego zasady dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego i dopuszczającego, w razie konieczności wycinkę zdrowych drzew, jednakże pod warunkiem stosowania zasady kompensacji przyrodniczej, polegającej na posadzeniu w zamian za jedno drzewo wycięte trzech drzew w innym miejscu w granicach działki, w zw. art. 3 pkt 1 oraz w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 punkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. w związku z wadliwym zastosowaniem art. 155 k.p.a. wobec uznania przez WSA, iż zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r. nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a., co z kolei było rezultatem wadliwego przyjęcia braku tożsamości sprawy administracyjnej oraz sprzeczności takiej zmiany z przepisami art. 84 ust. 4, 86 ust. 3 oraz 86 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, a także nierozważenie pozostałych przesłanek zmiany ww. decyzji, tj. interesu publicznego lub słusznego interesu strony także w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadne są bowiem kluczowe dla jej rozpoznania zarzuty naruszenia art. 83 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 84 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji też art. 155 kpa.

Artykuł 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zgodnie z ustępem 3 tego artykułu: Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

Stosownie do art. 84 tej ustawy:

1. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.

2. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

3. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu.

4. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

Istota sporu dotyczy zagadnienia czy wydane w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na wycięcie drzew w którym stosownie do art. 84 ust. 1 – 3 ustalono opłatę może być w trybie art. 155 kpa zmienione przez nałożenie na adresata decyzji dodatkowego obowiązku określonego w art. 83 ust. 3 ustawy zastąpienia wyciętych drzew innymi drzewami. Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu odwoławczego uznał, że wyżej cytowane unormowania regulują dwa rodzaje zezwoleń na usunięcie drzew, pierwsze - zezwolenie "bezwarunkowe" przewidujące w zamian za wycięcie drzew opłatę i drugie - zezwolenie "warunkowe" przewidujące wskazany w art. 83 ust. 3 obowiązek nasadzeń zastępczych i przyjął, że odrębność obu podstaw prawnych w oparciu o które wydawane są te zezwolenia oznacza, że są one podejmowane w dwóch różnych sprawach administracyjnych. Brak tożsamości obu tych spraw (jednej zakończonej decyzją ostateczną i drugiej zainicjowanej wnioskiem o jej zmianę) wyłącza możliwość zastosowania art. 155 kpa i uzasadnia rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji. Stanowisko to jest błędne. W obu przypadkach, zarówno zezwolenia "bezwarunkowego", jak i "warunkowego" chodzi o tę samą sprawę administracyjną tożsamą przedmiotowo. Nie ma zresztą podstaw do wprowadzania takiego rozróżnienia. Warunek odnosi się jedynie do uiszczenia opłaty w zależności od zachowania żywotności drzew posadzonych w ramach tak zwanych nasadzeń zastępczych. W jednym i drugim przypadku przedmiotem sprawy administracyjnej jest udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości. To jest w istocie przedmiot sprawy administracyjnej uregulowanej przepisami art. 83 i nast. ustawy o ochronie przyrody. W jej granicach pozostaje wybór właściwego w okolicznościach danej sprawy obowiązku związanego z udzielonym zezwoleniem, czy może to być jedynie bezwarunkowa opłata, czy też powinien to być jednak obowiązek przesadzenia, bądź zastąpienia usuniętych drzew innymi. Kwestia ta ostatecznie podlega ocenie organu w każdej sprawie z wniosku o usunięcie drzew i krzewów i to niezależnie od sugestii i życzeń wnioskodawcy. Wybór właściwego obowiązku należy do organu i zależy od wielu okoliczności m. in. od przyrodniczych walorów usuwanych drzew, wielkości uszczerbku w środowisku spowodowanego wycinką, wreszcie od planów inwestycyjnych wnioskodawcy, czy też od samej możliwości dokonania na działce nasadzeń zastępczych. Potwierdza to cytowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko doktryny wyjaśniające w jakich okolicznościach organ administracji rozpatrujący sprawę zezwolenia na wycięcie drzew nakłada obowiązek nasadzeń zastępczych przewidziany w art. 83 ust. 3 ustawy: "Wydaje się, że nałożenie tego obowiązku będzie uzasadnione wówczas, gdy z analizy stanu środowiska przyrodniczego w miejscu gdzie rosły drzewa lub krzewy objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, wynikać będzie, że usuniecie drzew lub krzewów wywoła poważny uszczerbek w środowisku. Natomiast jeżeli straty w środowisku nie będą znaczące, to nie powinno się nakładać takiego obowiązku (vide: K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju (nasadzenia zastępcze), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, nr 5-6, str. 37 i nast. )".

Z powyższego wynika, że przewidziany w art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody obowiązek przesadzenia drzew lub zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami w przypadku zezwolenia na wycięcie drzew nie jest "kwestią nową" wykraczającą poza granice sprawy administracyjnej zezwalającej na wycięcie drzew za bezwarunkową opłatą. Odrębne podstawy prawne przewidziane dla obowiązku uiszczenia opłaty i obowiązku dokonania nasadzeń nie powodują "braku tożsamości sprawy administracyjnej". Tożsamość praw i obowiązków ukształtowana w decyzji ostatecznej i decyzji zmieniającej wydanej w oparciu o art. 155 kpa nie wymaga ich identyczności. Oznacza jedynie, że zmiana musi mieścić się w ramach tych uprawnień i obowiązków które wyznaczają przedmiot danej sprawy administracyjnej i nie zmieniają istoty stosunku prawnego wykreowanego decyzją ostateczną. Wszystko to wskazuje, że żądanie wnioskodawcy zmiany decyzji z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r. w trybie art. 155 kpa poprzez wprowadzenie do udzielonego zezwolenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych było prawnie dopuszczalne, gdyż mieściło się w pojęciu tej samej sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną. Należy wskazać, że pogląd Sądu I instancji, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć tylko kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych oparty na przywołanych w uzasadnieniu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 26 lipca 1993 r. w sprawie I SA 1892/92 i z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie II SA 4093/01 dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl) jest w pełni uprawniony pod warunkiem, że żądana zmiana rzeczywiście odnosi się do kwestii nowych wykraczających poza granice sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną. W stanie faktycznym pierwszej z tych spraw zmianie podlegała decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] grudnia 1989 r. wydana w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego i oddania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W wyniku jej zmiany przy zastosowaniu art. 155 kpa organ wygasił zarząd Kombinatu Ogrodniczego w P. w stosunku do gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Z kolei teza drugiego z przywołanych przez Sąd I instancji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła niedopuszczalności zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji zwalniającej ze służby przy zastosowaniu podstawy prawnej, która nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Jak wynika z powyższego powołane orzecznictwo nie mogło wzmacniać argumentacji Sądu I instancji na rzecz przyjęcia, że kwestia nasadzeń zastępczych, o których mowa w art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jest kwestią nową w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną zezwalającą na wycięcie drzew.

W rozpatrywanej sprawie zastosowaniu art. 155 kpa nie sprzeciwiała się także wskazywana przez Sąd zmiana stanu faktycznego polegająca na wycięciu części drzew objętych decyzją z dnia [...] września 2009 r. zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wycięcie niektórych drzew oczywiście wykluczało możliwość zmiany naliczonej z tytułu ich usunięcia opłaty. W odniesieniu natomiast do drzew nie usuniętych i nie skradzionych, a istniejących w dacie rozpatrywania sprawy zastosowanie trybu z art. 155 kpa nie było wyłączone. Nie było żadnych przeszkód, aby wnioskowaną przez stronę zmianą warunków wydanego zezwolenia objąć tylko tą część zezwolenia, która dotyczyła drzew nie usuniętych i nie skradzionych. Prawidłowe wyjaśnienie sprawy stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wymagało również właściwego ustalenia przez organ treści żądania.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na wadliwość stanowiska Kolegium, które w efekcie spowodowało prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych w jednej sprawie, a w konsekwencji skutkowało też niezasadnym podjęciem dwóch decyzji załatwiających w istocie jedną sprawę administracyjną zmiany udzielonego zezwolenia na wycięcie drzew. Wadliwości tej nie dostrzegł również Sąd I instancji oddalając skargi w dwóch sprawach II SA/Wr 641/12 i II SA/Wr 642/12. Tymczasem organ nie miał podstaw do uznania, że wniosek strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa dotyczył jednej sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r. i drugiej sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Z uwagi na charakter drugiej z tych decyzji zmieniającej jedynie termin usunięcia drzew i termin uiszczenia opłaty ustalonych w decyzji wcześniejszej, właściwym było prowadzenie jednego postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na usunięcie drzew z dnia [...] września 2009 r. zmienionego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Obie te decyzje bowiem kształtowały jedno uprawnienie strony do usunięcia drzew w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r.

Zasadność wyżej opisanych materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do rozpoznania skargi i uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 tej ustawy.

Wadliwość kontrolowanych decyzji, tak jak w przypadku zaskarżonego wyroku, sprowadzała się do błędnej wykładni art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody i niezasadnego wykluczenia możliwości zmiany udzielonego skarżącej zezwolenia w trybie art. 155 kpa. Dodatkowo w ramach powinności należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustaliły zakresu żądanej zmiany i nieprawidłowo wszczęły i prowadziły dwa odrębne postępowania w jednej sprawie administracyjnej, której przedmiotem była zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2009 r. zmienionej co do terminu decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Zawarta w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia na wycięcie drzew dodatkowa argumentacja Kolegium odnosząca się do przesłanek "słusznego interesu strony" i "interesu społecznego" również nie jest przekonywująca skoro tak naprawdę nie wyjaśniono dokładnie motywów działania skarżącej, nie ustalono w jakim miejscu i gdzie miałyby być dokonane nasadzenia zastępcze i w jakiej ilości oraz czy realizowana przez skarżącą inwestycja z którą kolidowały drzewa objęte zezwoleniem umożliwiała na terenie działki dokonanie jakichkolwiek nasadzeń zastępczych w ilości określonej przepisami prawa miejscowego. W szczególności, w świetle treści wniosku wyjaśnienia wymagało co skarżąca rozumie pod określeniem "uznania nasadzeń w ilości 2.284 szt. jako zastępczych" i czy celem wniosku nie było tylko potraktowanie dokonanych już na terenie inwestycji nasadzeń jako "zastępczych", a tym samym uniknięcie płatności ustalonej w decyzji z dnia [...] września 2009 r. opłaty. Tryb przewidziany w art. 155 kpa nie może bowiem służyć sankcjonowaniu jakichkolwiek wcześniejszych działań strony. Takiemu rozwiązaniu sprzeciwiałaby się zresztą także treść art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym w wydanej decyzji organ winien określić termin posadzenia innych drzew (nasadzeń zastępczych). Z oczywistych względów nie mógłby to być termin wcześniejszy sprzed daty rozstrzygnięcia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania. W pierwszej kolejności jednak rozważy samą dopuszczalność zmiany zezwolenia na usunięcie drzew po upływie przewidzianego w nim terminu na realizację przyznanego uprawnienia. Zastrzec też należy, że stanowisko skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej, iż treść jej wniosku o zmianę decyzji dotyczyła wyłącznie zmiany niewykonanego do chwili obecnej obowiązku uiszczenia opłaty, natomiast nie odnosiła się do samego uprawnienia do wycięcia drzew, jest wadliwe. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek realizacji przyznanego uprawnienia. Oba elementy decyzji są ze sobą powiązane w tym sensie, że skorzystanie z przyznanego uprawnienia może nastąpić wyłącznie na warunkach określonych w zezwoleniu. Zatem zrealizowanie uprawnienia do wycięcia drzew wyklucza zmianę określonych w tym zezwoleniu warunków.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.