Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 850/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Staroty Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o udzieleniu uprawnień diagnosty P.W..

Decyzja wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 kpa oraz art. 84 ust. 2b w związku z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2012 r. poz. 1137).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 pażdziernika 2015 r. P.W. złożył wniosek o wydanie imiennych uprawnień diagnosty. Do wniosku dołączył: zaświadczenie [...] z dnia [...] czerwca 2015r. potwierdzające zdanie egzaminu kwalifikacyjnego, zaświadczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o uprawnienia diagnostów i diagnostów uzupełniających swoje uprawnienia w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie technik bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia [...] marca 2015 r., zaświadczenie z dnia [...] pażdziernika 2015 r. o zatrudnieniu w wymiarze ¼ etatu na stanowisku mechanik diagnosta, umowę o pracę z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] grudnia 2009 r., [...] stycznia 2011 r. potwierdzające zatrudnienie na stanowisku mechanik – diagnosta u przedsiębiorcy działającego pod firmą D W.D., dyplom uzyskania tytułu zawodowego robotnika wykwalifikowanego w zawodzie gastronom z dnia [...] stycznia 2004 r., świadectwo dojrzałości Liceum Zawodowego w zawodzie gastronom z dnia [...] czerwca 2004r., świadectwo ukończenia szkoły policealnej "E" z dnia [...] stycznia 2015 r., zaświadczenie o przebiegu nauczania w zawodzie technik BHP, wydane przez "E" z dnia [...] stycznia 2015 r.

W dniu [...] listopada 2015 r. Starosta wydał Panu P.W. Uprawnienia Diagnosty Nr [...] do wykonywania badań technicznych pojazdów.

Po analizie dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji, wskazując na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Starosta wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. o nadania P.W. uprawnień diagnosty.

Rozpoznając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego może dotyczyć decyzji dotkniętych wadą szczególnie istotną, a w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa - decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2012 r. poz. 1137), dalej zwana ustawą.

Organ stwierdził, że analiza złożonych przez skarżącego dokumentów, w związku z treścią przytoczonego przepisu art. 84 ustawy, prowadzi do wniosku, że skarżący nie legitymował się wymaganym dla uzyskania uprawnień diagnosty wykształceniem technicznym. Z akt sprawy wynika, że w 2004 r. skarżący ukończył liceum zawodowe w zawodzie gastronom oraz w dniu [...] marca 2015 r. uzyskał dyplom potwierdzający kwalifikacje w zawodzie technik bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie Kolegium za naukę techniczną nie można uznać wykształcenia gastronomicznego jak również wykształcenia w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Sam tytuł technika na dyplomie nie świadczy o faktycznym wykształceniu technicznym. Na poparcie prezentowanej argumentacji organ wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (DZ.U. 179 poz. 1065). W tym stanie rzeczy uzyskane przez P.W. wykształcenie, w ocenie Kolegium, nie stanowi średniego wykształcenia technicznego o specjalności innej niż samochodowa, o którym mowa w art. 84 ust. 2b pkt 4 ustawy.

Odnosząc się do wynikającego z ustawy wymogu odbycia praktyki, Kolegium wskazało, że treść przepisu art. 84 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że wymagana praktyka musi rozpocząć się dopiero po zdobyciu stosownego wykształcenia. Organ podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w myśl którego praktyka ze swej istoty zakłada najpierw teorię, uzyskanie wykształcenia, a później odbycie praktyki w tym kierunku, a nie odwrotnie. Ponieważ skarżący nie wykazał wymagane średnie wykształcenie techniczne, tym samym nie można uznać wykazanej w złożonych dokumentach praktyki, która zgodnie z przytoczonym orzecznictwem powinna nastąpić po zdobytym wykształceniu technicznym.

Od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego P.W. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz procesowego poprzez ich błędną wykładnię, a to: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 kpa oraz art. 84 ust. 2b w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy, poprzez uznanie, że przedmiotowe rozstrzygnięcie Starosty może być uznane za nieważne; art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 kpa poprzez niepełne i niewystarczające rozważenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do wadliwego wydanie decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący szeroko odnosił się do zagadnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wskazywał na szczególny i wyjątkowy charakter trybu nieważnościowego, który może być stosowany wobec ewidentnych i rażących naruszeń prawa. Zdaniem skarżącego w analizowanej sprawie decyzja o nadaniu uprawnień diagnosty nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 84 ust. 2 i 2b ustawy, bowiem skarżący legitymował się średnim wykształceniem technicznym oraz wymaganą praktyką. W ustawie Prawo o ruchu drogowym nie zawarto legalnej definicji wykształcenia technicznego. Skarżący wskazał, na treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakresu jej stosowania z dnia 7 sierpnia 2014 r. zgodnie z którym diagnosta posiada wykształcenie średnie techniczne o specjalności innej niż samochodowe.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji P.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę.

W skardze skarżący przedstawił zarzuty oraz argumentację na ich poparcie tożsame z podniesionymi na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. z 2016 r., poz. 718; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznanie sprawy wymaga w pierwszej kolejności powołania przepisów prawa istotnych dla postępowania nadzwyczajnego.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP).

Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na jej wadliwość od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Przy czym rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji, a nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Podkreślić należy, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, nie służy załatwieniu sprawy. Jego celem nie jest orzekanie o obowiązkach i prawach strony, wynikających z administracyjnego prawa materialnego, ale zbadanie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie mogą być wyeliminowane nie wszystkie wady decyzji, a jedynie te, które spełniają przesłanki ww. przepisu.

Sprawa niniejsza dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 kpa, czyli z powodu rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z wyjaśnieniem NSA zawartym w wyroku z dnia 23 października 2015 r., I OSK 127/14 naruszenie w rozumieniu powołanego przepisu, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, jak wyżej podniesiono, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Z kolei oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. I OSK 2022/16, Lex)

Przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę wydania uprawnień diagnosty nr [...] stanowił art. 84 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W myśl wskazanego przepisu ustawy starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła wymagane szkolenie oraz zdała egzamin kwalifikacyjny.

Stosownie do treści art. 84 ust. 2a przez wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, o których mowa w ust. 2, rozumie się:

1) wyższe wykształcenie w obszarze nauk technicznych o specjalności samochodowej i udokumentowane 6 miesięcy praktyki w stacji kontroli pojazdów lub w zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów na stanowisku kontroli lub naprawy pojazdów albo

2) średnie wykształcenie techniczne o specjalności samochodowej i udokumentowany rok praktyki w stacji kontroli pojazdów lub w zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów na stanowisku kontroli lub naprawy pojazdów, albo

3) wyższe wykształcenie w obszarze nauk technicznych o specjalności innej niż samochodowa i udokumentowany rok praktyki w stacji kontroli pojazdów lub w zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów na stanowisku kontroli lub naprawy pojazdów, albo

4) średnie wykształcenie techniczne o specjalności innej niż samochodowa i udokumentowane 2 lata praktyki w stacji kontroli pojazdów lub w zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów na stanowisku kontroli lub naprawy pojazdów.

Z akt sprawy wynika, że łącznie z wnioskiem o wydanie imiennych uprawnień diagnosty skarżący przedłożył zaświadczenie [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. potwierdzające zdanie egzaminu kwalifikacyjnego, zaświadczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o uprawnienia diagnostów i diagnostów uzupełniających swoje uprawnienia w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie technik bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia [...] marca 2015 r., zaświadczenie z dnia [...] pażdziernika 2015 r. o zatrudnieniu w wymiarze ¼ etatu na stanowisku mechanik diagnosta, umowę o pracę z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] grudnia 2009 r., i [...] stycznia 2011 r. potwierdzające zatrudnienie na stanowisku mechanik – diagnosta u przedsiębiorcy działającego pod firmą D W.D., dyplom uzyskania tytułu zawodowego robotnika wykwalifikowanego w zawodzie gastronom z dnia [...] stycznia 2004 r., świadectwo dojrzałości Liceum Zawodowego w zawodzie gastronom z dnia [...] czerwca 2004 r., świadectwo ukończenia szkoły policealnej "E" z dnia [...] stycznia 2015 r., zaświadczenie o przebiegu nauczania w zawodzie technik BHP, wydane przez "E" z dnia [...] stycznia 2015 r.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że na dzień złożenia wniosku skarżący legitymował się średnim wykształceniem technicznym, przy czym było to wykształcenie inne niż samochodowe, na co wskazuje dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie technika bezpieczeństwa i higieny pracy, legitymował się również przebytą praktyką w okresie od [...] stycznia 2009r. do dnia [...] pażdziernika 2015 r. (data wystawienia zaświadczenia) w firmie, w której zatrudniony był w charakterze mechanika, diagnosty.

Powyższe okoliczności, które nie są sporne, wskazują, że skarżący spełniał warunek, o którym mowa w art. 84 ust. 2 w związku z ust. 2b pkt 4 ustawy.

Podkreślić należy, że w przytoczonym powyżej przepisie art. 84 ust. 2b ustawy mowa jest o średnim wykształceniu technicznym o specjalności innej niż samochodowa. Przepis ten nie wprowadza dodatkowych obwarowań co do profilu wykształcenia, w szczególności nadinterpretacją wskazanego przepisu jest stanowisko, w myśl którego osoba legitymująca się średnim wykształceniem technicznym inne niż samochodowe winna również posiadać faktyczne wykształcenie techniczne, które będzie wynikać z uzyskanych kwalifikacji w zawodzie (dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe). Taki wymóg nie wynika z treści omawianego przepisu ustawy. Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie kwalifikacji zawodów szkolnictwa wyższego (DZ.U. 2012. poz. 7) zawód technika diagnosty oraz technika bezpieczeństwa i higieny pracy znajdują się w tej samej wielkiej grupie zawodów oznaczonej symbolem – "3" – technicy i inny średni personel, dalej - w ramach grup dużych technik diagnosta znajduje się w grupie oznaczonej symbolem 3.1.– średni personel nauk fizycznych, chemicznych i technicznych, natomiast technik bezpieczeństwa i higieny pracy znajduje się w grupie oznaczonej symbolem 3.2.- średni personel do spraw zdrowia. Obydwa zawody należą zatem do tej samej wielkiej grupy zawodów – technicy i inny średni personel.

Powyższy akt prawy wydany został w oparciu o delegację zawartą w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DZ.U. z 2016 r. poz. 1943), zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, na wniosek ministra właściwego w zakresie zawodu, którego dotyczy wniosek, określi, w drodze rozporządzenia, klasyfikację zawodów szkolnictwa zawodowego, z uwzględnieniem klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy. Uzasadnione jest zatem stanowisko, w myśl którego sporządzona przez właściwego Ministra klasyfikacja uwzględnia potrzeby rynku pracy, a tym samym pozostaje w związku funkcjonalnym z odpowiednimi przepisami z innych dziedzin prawa administracyjnego.

Podobne uwagi należy poczynić jeżeli chodzi o kwestię praktyki, którą w myśl wskazanego powyżej przepisu ustawy osoba ubiegająca się o uprawnienia diagnosty winna wykazać. Również i w tym przypadku przepis nie określa terminu w jakim praktyka winna być przeprowadzona, co oznacza że jej odbycie przed uzyskaniem średniego wykształcenia technicznego, nie pozostaje w kolizji z omawianym przepisem ustawy.

Reasumując przyjdzie stwierdzić, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], którą nadano skarżącemu uprawnienia diagnosty, w sposób rażący naruszyła obowiązujący porządek prawny, a wobec tego zachodziła potrzeba jej eliminacji z obrotu prawnego, co rodzi skutek ex tunc, czyli od momentu jej podjęcia.

Już sam fakt, że w celu odkodowania znaczenia przepisu art. 84 ust. 2 w analizowanej sprawie zachodziła potrzeba sięgnięcia do wykładni systemowej oznaczał, że nie możemy mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 kpa.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 ww. ustawy.