Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.B. i Z.W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku M. W. i Z. W.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. W. oraz Z. W. pismem z [...] maja 2020 r. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], o pow. [...] m², która stanowiła własność ich ojca M. W.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. wezwano wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie dokładnego oznaczenia kwestionowanej decyzji, tj. podanie organu, który ją wydał, daty wydania i numeru, nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii kwestionowanej decyzji, a także dokumentów potwierdzających interes prawny wnioskodawczyń do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi w piśmie z [...] lipca 2020 r. wnioskodawczynie wskazały m.in., że nie dysponują oryginałem lub uwierzytelnioną kopią orzeczenia o wywłaszczeniu ww. nieruchomości, którego stwierdzenia nieważności się domagają, nie wiedzą jak przebiegał proces wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości należącej do ich ojca – M. W. oraz że decyzja nie została mu doręczona.

W tej sytuacji Minister Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego podnosząc, że nie można uznać aby wnioskodawczynie były legitymowane do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, ani też nie można ustalić czy orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane i wprowadzone do obrotu prawnego, co skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 kpa.

M. W. oraz Z. W. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc m.in., że dysponowały zbyt krótkim czasem na pozyskanie dokumentacji niezbędnej do złożenia kompletnego wniosku o stwierdzenie nieważności.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Organ wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że ich wystąpienie wyłącza dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ocena legalności konkretnej decyzji administracyjnej dokonana przez pryzmat przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji, która nie została wydana ani w stosunku do decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego.

Minister zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie mimo wystosowanego wezwania wnioskodawczynie nie przedłożyły kopii orzeczenia wywłaszczeniowego, ani nie wskazały nazwy organu, który wydał ww. orzeczenie oraz numeru i daty jego wydania. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również nie oznaczyły przedmiotu postępowania nadzorczego.

Tym samym brak jest możliwości ustalenia przedmiotu postępowania nadzorczego, tj. rozstrzygnięcia podlegającego ocenie legalności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wskazanie przez skarżące, że wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], o pow. [...] m², jest niewystarczające dla wszczęcia postępowania nadzorczego. Z nadesłanych przez wnioskodawczynie kopii dokumentów nie wynika, aby w ogóle doszło do wywłaszczenia ww. nieruchomości.

Organ zaznaczył dodatkowo, że z nadesłanych kopii dokumentów nie wynika, aby M. W. (ojciec wnioskodawczyń) był właścicielem ww. nieruchomości. Z treści kopii postanowienia Sądu Grodzkiego z [...] stycznia 1949 r. sygn. akt [...] wynika jedynie, że przywrócono M. W. posiadanie nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], o pow. [...] m², położonej przy ul. [...].

Minister Rozwoju Pracy i Technologii przytoczył treść art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87) i podkreślił, że przywrócenie posiadania M. W. nie oznacza, że był on właścicielem nieruchomości w dacie ewentualnego wywłaszczenia.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że z nadesłanych kopii dokumentów wynika, że M. W. mimo, że jest jednym ze spadkobierców M. W., bezskutecznie ubiegała się o dostęp do akt księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - z powodu braku legitymacji.

Zdaniem Ministra na podstawie przesłanych informacji i dokumentów nie sposób ustalić przedmiotu ewentualnego postępowania nadzorczego, ani też legitymacji wnioskodawczyń, co uniemożliwia wszczęcia postępowania.

Za bezzasadne Minister uznał ponadto podnoszone zarzuty dotyczące wyznaczenia zbyt krótkiego czasu na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Występując z wnioskiem skarżące powinny znać przedmiot swojego żądania i dysponować dokumentacją niezbędną do wykazania swojej legitymacji. Wezwanie skierowane do wnioskodawczyń miało na celu umożliwienie im uzupełnienie brakujących elementów wniosku. W ten sposób organ uczynił zadość przepisom art. 7 kpa, art. 9 kpa i art. 10 kpa, gdyż wnioskodawczynie miały możliwość zapobieżenia odmowie wszczęcia postępowania. Organ obowiązany jest ponadto do działania z należytą szybkością (art. 12 kpa), a zatem nie może oczekiwać w nieskończoność aż wnioskodawca uzupełni swój wniosek, umożliwiając tym samym wszczęcie postępowania.

M. W. oraz Z. W. wniosły skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie wydanych rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi.

W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły w szczególności, że organ wyznaczył zbyt krótki termin na uzupełnienie wniosku. Zdaniem skarżących ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że są one następcami prawnymi M. W., który był właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], co potwierdza m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] z [...] lutego 1986 r. Sąd Grodzki w [...][...] stycznia 1949 r. wydał natomiast postanowienie sygn. akt [...], zgodnie z którym ww. nieruchomość - parcela wchodząca w skład nieruchomości oznaczona w księdze wieczystej [...]o pow. [...] m², położona w [...] przy ul. [...] wraz z znajdującym się na niej budynkiem - domem mieszkalnym została przywrócona właścicielowi M. W.

Zdaniem skarżących z ww. postanowienia Sądu Grodzkiego z [...] stycznia 1949 r. i całego zebranego materiału dowodowego wynika, że ich ojciec był jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości wraz z zabudowanym budynkiem. Słusznie zatem Sąd Grodzki jako właścicielowi nieruchomości przywrócił posiadanie - prawo własności. Nadana została również klauzula wykonalności, którą zrealizował Komornik Sądowy. Majątek nie był opuszczony czy poniemiecki, a właścicielem był obywatel Polski. Z księgi wieczystej nieruchomości i akt sprawy wynika ponadto, że poprzednim właścicielem był J. W., który darował ww. nieruchomość M. W.

Skarżące ponownie zaznaczyły, że nie wiedzą jak przebiegał proces wywłaszczenia nieruchomości należącej do ojca, gdyż żadna decyzja wywłaszczeniowa nie została mu doręczona. W ich ocenie właściciel nieruchomości został w sposób bezprawny pozbawiony prawa własności spornej nieruchomości.

W ocenie skarżących doszło ponadto do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 kpa. Zostały one pozbawione możliwości zebrania i przedstawienia pełnego materiału z akt archiwalnych sądów i urzędów celem przedłożenia niezbędnej dokumentacji o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] lipca 2020 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 kpa zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony.

Powołany art. 61a § 1 kpa wprowadza zatem dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, tj. nie mającą legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku oraz inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy istnienie przedmiotu wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, tj. gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony, a także gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy m.in. decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego lub do niego nie weszła. Przy czym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ w takiej sytuacji stanowiłoby naruszenie przepisów art. 156 § 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, działając na podstawie art. 61a § 1 kpa i art. 157 § 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. W. i Z. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], o pow. [...] m² uznając, że w sprawie brak jest możliwości ustalenia przedmiotu postępowania nadzorczego, tj. rozstrzygnięcia podlegającego ocenie legalności na podstawie art. 156 § 1 kpa, a dodatkowo wnioskodawczynie nie wykazały, że posiadają legitymacje do złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżące występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego nie wskazały jednoznacznie przedmiotu postępowania, tj. nie określiły organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, jego numeru, czy też daty wydania, ogólnie podając, że wniosek dotyczy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], o pow. [...] m², która - w ocenie skarżących - stanowiła własność ich ojca M. W. Do wniosku nie załączono też stosownych dokumentów umożliwiających określenie jaka konkretnie decyzja jest jego przedmiotem, a także czy wnioskodawczyniom przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem. Następnie, mimo wystosowanego przez organ wezwania, wnioskodawczynie nadal nie przedłożyły dokumentów potwierdzających powyższe i nie wskazały oznaczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia, podnosząc przy tym, że nie mają wiedzy jak przebiegał proces wywłaszczenia oraz że stosowna decyzja nie została doręczona ich ojcu. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżące nie określiły przedmiotu postępowania nadzorczego w sposób umożliwiający wszczęcie tego postępowania. Stosowne dokumenty, czy wyjaśnienia nie zostały też załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również do złożonej skargi. Oczywiste jest, że przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa jest ocena legalności konkretnej decyzji administracyjnej, która weszła do obrotu prawnego. W aktach sprawy brak jest tymczasem dowodów potwierdzających, że stosowna decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżące, została faktycznie wydana oraz że weszła ona do obrotu prawnego.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wykazanie okoliczności, że stosowny akt, który ma być poddany kontroli legalności w trybie nadzwyczajnym, został wydany oraz że wszedł do obrotu prawnego, musi być niewątpliwe. Okoliczności tych nie można domniemywać. Niewystarczające jest samo twierdzenie czy przekonanie wnioskodawcy, że określona decyzja została wydana, bez przedstawienia dowodów to potwierdzających.

Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących i wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na zaistnienie przesłanki przedmiotowej, tj. brak decyzji, której ważność należy poddać ocenie. Jak wskazano wyżej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym zindywidualizowanego aktu administracyjnego. Nie może być więc prowadzone, gdy dany akt nie istnieje.

Zgodzić się ponadto trzeba z twierdzeniami organu, że z analizy zgromadzonych dokumentów nie wynika, że wnioskodawczyniom przysługuje legitymacja do złożenia wniosku. Dokumentu takiego nie stanowi powoływane przez skarżące postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] z [...] lutego 1986 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W., czy też postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z [...] stycznia 1949 r. sygn. akt [...] przywracające M. W., na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87), posiadanie parceli wchodzącej w skład nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...] pow. [...] m² położonej w [...] przy ul. [...] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem – domem mieszkalnym, których kopie znajdują się w aktach sprawy.

Z treści powoływanych postanowień, jak też z innych zgromadzonych dokumentów nie wynika, że prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości stanowiącej ewentualną własność M. W., zakończone decyzją, której stwierdzenia nieważności mogłyby domagać się skarżące jak jego następczynie prawne. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w sprawie nie wskazano aktu, którego ważność mogłaby zostać skutecznie zakwestionowana przez skarżące i który mógłby być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji są więc zgodne z prawem.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Za bezzasadne uznać przy tym trzeba podnoszone zarzuty dotyczące wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego czasu na uzupełnienie wniosku. Zauważyć trzeba, że stosowne dokumenty nie zostały przedstawione w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego, a także przy złożonej skardze. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.