Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 520/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
określono , że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXXXVII/1131/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 9U; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej uchwały w zakresie: § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d) w zakresie słów: "z wyjątkiem terenu 9U", § 13 ust. 3 pkt 1 lit. h); III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 25 marca 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXXXVII/1131/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" w części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 9U oraz części tekstowej uchwały w zakresie § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d) zakresie słów: "z wyjątkiem terenu 9U" i § 13 ust. 3 pkt 1 lit. h).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr LXXXVII/1131/09 Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Witkowice". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Województwa Małopolskiego z dnia 11 grudnia 2009r., nr 767, poz.5982.

Zgodnie ze sprawowanym nadzorem przedmiotowa uchwała została oceniona w oparciu o przedstawioną dokumentację planistyczną pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Obszar objęty ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego "Witkowice" w swej części położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie", utworzonego Rozporządzeniem Nr 82/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006r., Nr 654, poz. 3998). Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, póz. 1220, z późn. zm.) organ sporządzający projekt przedmiotowego planu miejscowego winien uzgodnić projekt planu w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W dacie wystąpienia z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu organem właściwym do uzgadniania projektów planów w zakresie dotyczącym parków krajobrazowych i otulin był wojewoda, w myśl przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na wrzesień 2008r. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 września 2008r. uzgodnił pozytywnie projekt planu miejscowego dla obszaru "Witkowice".

Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu organ planistyczny rozpatrzył pozytywnie część złożonych do projektu planu uwag i wprowadził do projektu planu ustalenia wynikające z ich uwzględnienia. Skarżący podkreślił jednakże, iż - co wynika z analizy dokumentacji planistycznej - w wyniku owego uwzględnienia uwag dokonane zostały zmiany obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym w zakresie przeznaczenia części terenów objętych tym planem. Powyższe stwierdzenie dotyczy obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 9U - tereny usług. Obszar ten w wersji planu uzgadnianej i wyłożonej do publicznego wglądu przeznaczony był pod zieleń publiczną urządzoną i oznaczony symbolem 1ZP.

Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu miało miejsce w dniach od 5 maja do 2 czerwca 2009r. W wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonej do projektu planu uwagi, opisanej pod pozycją nr 27 w Zarządzeniu Nr 1489/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2009r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice", a złożonej przez Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego, zmieniono przeznaczenie działki o nr "1" oraz części działki o nr "2" (z zieleni publicznej urządzonej oznaczonej symbolem 1 ZP) i ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod lokalizację usług (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 9U).

Jednak część obszaru planu miejscowego "Witkowice" położona jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie". W granicach otuliny położony jest również obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 9U. Zgodnie zatem z obowiązującym porządkiem prawnym projekt planu miejscowego dla obszaru leżącego w granicach otuliny parku krajobrazowego winien zostać uzgodniony z właściwym organem, w myśl przepisu art.17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto, zgodnie z normą zawartą w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ planistyczny wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

W ocenie strony skarżącej zmiana projektu planu miejscowego dla obszaru "Witkowice", dokonana w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonej po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu uwagi, winna zostać ponownie poddana uzgodnieniom organu właściwego ds. ochrony przyrody, a to ze względu właśnie przede wszystkim na fakt położenia obszaru objętego przedmiotowym planem w granicach otuliny parku krajobrazowego. Zmiana projektu planu w omawianym zakresie polegała na zmianie przeznaczenia części obszarów planem tym objętych, a zatem w ocenie strony skarżącej powtórzenie uzgodnień z organem ochrony przyrody w zakresie wprowadzonych do projektu planu zmian było konieczne, ponieważ tego rodzaju zmiana jak zmiana przeznaczenia terenu z zieleni publicznej urządzonej na teren podlegający zainwestowaniu zawsze ma wpływ na otaczającą przyrodę, a zatem to powołany do tego organ winien ocenić zakres owego wpływu i zaakceptować owe zmiany, bądź ich nie akceptować, uzasadniając to właśnie ewentualną szkodą dla środowiska przyrodniczego. Zatem ponowienie uzgodnienia w tym przypadku pozwoliłoby na wyeliminowanie nawet przypadkowych ewentualnych nieprawidłowości w przedmiotowym planie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym także z będącym aktem prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującym rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie". Brak ponowienia powyższego uzgodnienia oznacza także, w ocenie skarżącego, niemożność jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowy plan miejscowy jest w pełni zgodny ze wszystkimi obowiązującymi na obszarze objętym planem przepisami, w tym także z przepisami ww. rozporządzenia.

Strona skarżąca podkreśliła, iż wedle jej opinii dla ważności planu miejscowego w zakresie opisanej wyżej zmiany konieczne było ponowienie uzgodnień z organem właściwym w sprawach z zakresu ochrony przyrody, a to z uwagi na wyżej opisane powody.

Ponadto wskazała, że z dniem 15 listopada 2008r., a więc w okresie procedowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie organu właściwego do uzgadniania projektów planów miejscowych w zakresie ochrony przyrody, w tym również projektów planów dla obszarów położonych w granicach parków krajobrazowych i ich otulin. Wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) organem właściwym do dokonywania ww. uzgodnień jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wedle opinii skarżącego organ planistyczny winien ponowić etap uzgodnień przedmiotowego projektu z organem właściwym w zakresie ochrony przyrody, którym zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Uzgodnienie winno być dokonane w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i powinno ono obejmować co najmniej tę część przedmiotowego planu, która uległa zmianie wskutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwag wniesionych do wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu projektu planu.

Niezależnie od powyższych argumentów strona skarżąca podniosła, iż wedle jej oceny organ planistyczny w sytuacji jak omawiana winien był ponowić nie tylko uzgodnienia, czego -jak już była o tym mowa - nie uczynił, ale także winien był co najmniej przeanalizować, czy nie byłoby zasadne ponowienie etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie owych wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag zmian, a to w celu ponownego poddania projektu planu ocenie podmiotów zainteresowanych przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi. Oczywiście twierdzenie to dotyczy takich zmian treści aktu normatywnego, które godzą bądź mogą godzić w interes prawny adresatów planu i które wskutek ich zamieszczenia w planie mogą wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z przysługującego adresatom planu prawa własności do obszarów planem tym objętych. W ocenie skarżącego zatem Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając ową złożoną do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu uwagę dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które akceptowały pierwotne rozwiązania planistyczne odniesienie się do rozwiązań zmienionych.

Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego.

Skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć szerzej, aniżeli wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Przepis ten należy odczytywać także przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej, a zatem - w ocenie skarżącego - w myśl tego przepisu w sytuacji uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych do projektu planu uwag winno się powtórzyć nie tylko uzgodnienia, ale również i etap wyłożenia planu do publicznego wglądu. Gdyby zatem Prezydent Miasta Krakowa po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt (oczywiście wyłożył jedynie w zakresie owych zmian), to tym samym wszystkie zainteresowane tym podmioty zyskałyby możliwość skorzystania z przyznanych im ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego projektu. W sytuacji, kiedy wprowadzona przez Prezydenta zmiana byłaby dla danego podmiotu niekorzystna (ponieważ np. podmiot ów mógł być zainteresowany pierwotnymi ustaleniami planu), miałby on możliwość złożenia uwagi i zakwestionowania wprowadzonej zmiany, a następnie jego uwaga jako nieuwzględniona przez organ wykonawczy podlegałaby rozpoznaniu przez organ uchwalający plan miejscowy - przez organ stanowiący gminy. W sytuacji jednakże zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu. Zaniechanie ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu spowodowało brak możliwości obrony interesów tych podmiotów, które kwestionują zmienione rozwiązania planistyczne i które jednocześnie będąc w opozycji do owych zmian nie będą miały możliwości ich zakwestionowania w formie uwag do projektu planu. Organ planistyczny wprowadzając zmiany winien zatem dokonać oceny, jak dalece zmianie uległ projekt planu wskutek uwzględnienia owych uwag i zarazem ocenić, czy i w jakim zakresie winna zostać powtórzona procedura oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu winno to nastąpić.

Tym samym strona skarżąca uznała, że powyższe uchybienia naruszając przepis art.17 pkt 13 w związku z art.28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art.16 ustawy o ochronie przyrody uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części dotyczącego obszaru 9U.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

Po pierwsze podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" w Krakowie został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.).

W uzasadnieniu faktycznym streszczono przebieg dotychczasowego postępowania planistycznego. Następnie odniesiono się szczegółowo do stanowiska strony skarżącej.

Podano, iż zmiana projektu planu, która wedle strony skarżącej narusza obowiązujący porządek prawny nastąpiła stosownie do treści art. 17 pkt. 13 ustawy, na skutek wprowadzenia zmian będących efektem pozytywnego rozpatrzenia uwag do projektu planu przez Prezydenta Miasta Krakowa.

"Zgodnie z art.17 pkt 13 ustawy, po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd jakoby powtórzona miała zostać cała procedura, poczynając od uzgodnień, pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis.

W wyniku uwzględnienia złożonej uwagi przez Rektora Uniwersytetu Jagiellońskiego, organ sporządzający projekt planu dokonał zmiany w projekcie. Należy jednak zauważyć, iż dokonana, w wyniku uwzględnienia złożonej uwagi, zmiana, w ocenie organu sporządzającego projekt planu, nie narusza interesu prawnego adresatów planu. Jej zamieszczenie w projekcie planu nie wprowadziło ograniczenia w korzystaniu z przysługującego adresatom planu prawa własności do obszarów tym planem objętych.

Przyjęte zaskarżoną uchwałą rozwiązania planistyczne, wyznaczające obszar 9U, dla którego wyznaczono podstawowe przeznaczenie pod usługi (w tym usługi publiczne, bądź usługi komercyjne, z wykluczeniem przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych), znalazło się w obszarze przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co zostało również potwierdzone przez Stronę Skarżącą. A zatem uwzględnienie zgłoszonej uwagi przyczyniło się do pogłębienia zgodności projektu planu z rozwiązaniami zawartymi w studium.

Należy także zauważyć, iż uwzględnienie złożonych uwag w projekcie planu przez organ sporządzający projekt planu poprzedzone jest szczegółowymi analizami, czy dane rozstrzygnięcia planistyczne odpowiadają normom prawnym. Prezydent Miasta Krakowa uznał, iż wprowadzona w projekcie planu zmiana, która rozciąga obszar usług na teren położony przy granicy planu, jest sposobem zagospodarowania terenu, który nie będzie sprzeczny z ustaleniami Studium.

Celem wprowadzenia ustawy z 27 marca 2003r. było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu tak, żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć się w rozsądnym czasie, z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski oraz wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający plan i wprowadzane do ustaleń projektu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu ma służyć ochronie ich praw, a w szczególności prawa własności. Nie wprowadza on jednak przełamania podstawowych reguł i zasad prawa administracyjnego, którego istotą jest to, iż organ administracji samodzielnie i jednostronnie rozstrzyga o sytuacji jednostki. Pamiętając o tej zasadzie ustawodawca przewidział wart. 17 pkt. 13 ustawy konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie.

Konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu. Każdorazowy obowiązek ponowienie procedury planistycznej sprowadziłoby procedurę sporządzania planu do absurdu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona. Dlatego zarzut Strony Skarżącej w tym zakresie jest bezzasadny.

Dodatkowo należy wskazać, iż nie każde naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień planu. Tylko kwalifikowane naruszenie trybu postępowania, mające charakter naruszenia istotnego stanowi o konieczności usunięcia wadliwych przepisów planistycznych. W ocenie doktryny, "(...) istotne naruszenie trybu postępowania należy bowiem rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" (tak: Niewiadomski [w:], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 5, art. 28, Nb 3).

W konkluzji zatem można powiedzieć, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego. Również w sytuacji opisanej w skardze, w ocenie Strony Przeciwnej, brak było podstaw do przeprowadzenie ponownie czynności, o których mowa w art. 17 pkt 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie były zaskarżone przez organ nadzoru: część graficzna planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 9U oraz część tekstowa uchwały w zakresie § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d) zakresie słów: "z wyjątkiem terenu 9U" i § 13 ust. 3 pkt 1 lit. h).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany przede wszystkim w art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Jak wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, wniesionej w czasie wyłożenia do publicznego wglądu, do projektu planu została wprowadzona zmiana. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wójt, burmistrz, prezydent w projekcie planu wprowadza zmiany wynikające z uwzględnionych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą możliwe konsekwencje nie tylko w sferze korzystania z prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Zatem Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które zapoznały się z wyłożonymi do publicznego wglądu rozwiązaniami planistycznymi, odniesienie się do zmienionych zapisów. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego (art.17 pkt 10 cyt. ustawy). W sytuacji jednakże zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu.

Jak podnosi się w literaturze, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oznacza takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W tym kontekście przywołać należy wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, w którym sformułowano tezę, iż "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art.1 ust.2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli." Zatem organy planistyczne muszą podejmować działania, które umożliwią obywatelom aktywny udział i ustosunkowanie się do projektowanych zamierzeń planistycznych, gdyż w przeciwnym wypadku podmioty te nie będą mogły skutecznie powoływać się na przekroczenie władztwa administracyjnego.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu, która jest następstwem rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu po jego wyłożeniu. Jest to zmiana merytoryczna dotyczące zmiany sposobu przeznaczenia terenu. Zatem następstwem uwzględnienia uwag wniesionych w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu jest obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17. Jak wyżej wskazano art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza zakres i kolejność czynności wymaganych przy sporządzaniu projektu planu, które wójt (burmistrz, prezydent) jest obowiązany wykonać. Zgodnie z tym przepisem wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmuje kolejno szereg czynności wskazanych w punktach od 1 do 14 wspomnianego przepisu, m.in. rozpatruje uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pkt 12) oraz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), wreszcie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14).

Analogiczne stanowisko zawarte zostało w orzecznictwie sądowo administracyjnym -por. wyroki: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08 i z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/08, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 927/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 373/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 372/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 375/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 376/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 377/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 378/08, z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07, z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06, z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 319/09 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 324/07, z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 981/07, z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 417/08.

Otóż analiza dokumentacji formalno - prawnej uchwały Nr LXXXVII/1131/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" pozwala na wysunięcie tezy, iż Prezydent Miasta Krakowa realizując wymogi określone w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przeprowadził wszystkich wymaganych przepisami prawa czynności, a przeprowadzona przezeń procedura planistyczna, w wyniku której została uchwalona uchwała Nr LXXXVII/1131/09, nie odpowiada kształtowi postępowania planistycznego wyznaczonego wymogami obowiązującego prawa. Obszar objęty ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego "Witkowice" położony jest bowiem w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie", utworzonego Rozporządzeniem Nr 82/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r., Nr 654, póz. 3998). Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, póz. 1220, z późn. zm.) organ sporządzający projekt przedmiotowego planu miejscowego winien uzgodnić projekt planu w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W dacie wystąpienia z wnioskiem o uzgodnienie pierwotnego projektu planu organem właściwym do uzgadniania projektów planów w zakresie dotyczącym parków krajobrazowych i otulin był wojewoda, w myśl przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na wrzesień 2008r. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16.09.2008r. pozytywnie uzgodnił przedłożony mu projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Witkowice".

Po wyłożeniu tego projektu planu do publicznego wglądu organ planistyczny rozpatrzył pozytywnie złożoną uwagę i wprowadził do projektu planu zmiany. W wyniku owego uwzględnienia uwag została zmieniona część obszaru 1 ZP na 9 U.

Ponieważ ta część przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Witkowice" położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie", to projekt planu miejscowego dla obszaru leżącego w granicach parku krajobrazowego bądź jego otuliny winien zostać uzgodniony z właściwym organem, w myśl przepisu art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto (jak wskazano to wyżej), zgodnie z normą zawartą w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ planistyczny wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

W konsekwencji wyżej opisana zmiana dokonana w projekcie planu miejscowego dla obszaru "Witkowice" po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu powinna zostać ponownie poddana uzgodnieniom organu właściwego ds. ochrony przyrody, po pierwsze ze względu na fakt położenia obszaru objętego przedmiotowym planem w granicach otuliny parku krajobrazowego (tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 9 U). Po drugie zmiany projektu planu w omawianym zakresie polegały na zmianie przeznaczenia części obszaru planem tym objętego z terenów publicznej zieleni urządzonej na przeznaczenie pod zabudowę usługową. Powtórzenie uzgodnień z organem ochrony przyrody w zakresie wprowadzonych do projektu planu zmian było konieczne, ponieważ tego rodzaju zmiana jak zmiana przeznaczenia terenu z publicznej zieleni urządzonej na teren podlegający zainwestowaniu zawsze ma wpływ na otaczającą przyrodę, a zatem to powołany do tego organ winien ocenić zakres owego wpływu i zaakceptować owe zmiany, bądź ich nie akceptować, uzasadniając to np. ewentualną szkodą dla środowiska przyrodniczego. Zatem ponowienie uzgodnienia w tym przypadku pozwoliłoby na wyeliminowanie nawet przypadkowych ewentualnych nieprawidłowości w przedmiotowym planie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym także z będącym aktem prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującym rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolinki Krakowskie". Brak ponowienia powyższego uzgodnienia oznacza także niemożność jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowy plan miejscowy jest w pełni zgodny ze wszystkimi obowiązującymi na obszarze objętym planem przepisami, w tym także z przepisami ww. rozporządzenia. Ocena taka należy do organu uzgadniającego.

Zwrócić także należy uwagę, iż z dniem 15 listopada 2008r., a więc w okresie procedowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie organu właściwego do uzgadniania projektów planów miejscowych w zakresie ochrony przyrody, w tym również projektów planów dla obszarów położonych w granicach parków krajobrazowych i ich otulin. Wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) organem właściwym do dokonywania ww. uzgodnień jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przywołana ustawa wprowadziła również zmiany skutkujące zmianami w procedurze tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m. in. w przepisie art. 54 ust. 1 wprowadziła obowiązek zaopiniowania projektu planu miejscowego wraz prognozą oddziaływania na środowisko przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zatem organ planistyczny powinien był ponowić etap uzgodnień przedmiotowego projektu z organem właściwym w zakresie ochrony przyrody, które to uzgodnienie winno być dokonane w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i powinno ono obejmować tę część przedmiotowego planu, która uległa zmianie wskutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Skutkiem powyższych uchybień zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym zmian wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa, a to ze względu na naruszenie przepisu art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest część uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXVII/1131/09 z dnia 2 grudnia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" oraz okoliczność, że uchwała została podjęta z naruszeniem trybu, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXVII/1131/09 z dnia 2 grudnia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Witkowice" w części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 9U oraz części tekstowej uchwały w zakresie § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d) zakresie słów: "z wyjątkiem terenu 9U" i § 13 ust. 3 pkt 1 lit. h).

Jednocześnie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.