Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1699/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2275
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2812/11 w sprawie ze skargi B.T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.T. uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania z obrotu na terenie całego kraju produktu o nazwie "T.".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Sanitarnego, działając na podstawy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.),wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T.", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1. Wycofanie produktu nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia po użyciu przedmiotowego produktu. Wymieniona wyżej decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wskazanego wyrobu, została ona także dostarczona do punktu sprzedaży należącego do skarżącej.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. Organ wskazała, że wydanie tej decyzji. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "T." lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. dopalaczy, co zostało potwierdzone w toku podstępowania epidemiologicznego. Organ uznał, że przedmiotowe wyroby nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, przeprowadzone zostały na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktu sprzedaży należącego do skarżącej. Organ podkreślił, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. Ponadto, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 K.p.a. Uznał także, że wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Zaś w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Dopuszczalne jest również doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.T. zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej, doręczenie tej decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do podpisania decyzji oraz niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "T." oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez skarżącego do produktu "T.",

2. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak oznaczenia strony decyzji administracji, sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający wymogów powołanego przepisu i brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji,

3. art. 7 oraz 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzją oraz uznanie, że treści zawarte w informacji rzekomo przekazanej przez Ministra Zdrowia w dniu [...] października 2010 r., były faktem powszechnie znanym w rozumieniu art. 77 § 4 kpa,

4. art. 8 kpa poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego stanu rzeczy decyzją z [...] września 2011 r., opieszałość w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zastosowanie względem skarżącego nadmiernych represji, zbędnych do osiągnięcia celu postępowania, polegającego na usunięciu potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie jej i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że decyzja organu I instancji, jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że decyzja ta nie narusza art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak oznaczenia zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Bowiem jej charakter przedmiotowy zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym. Generalny akt administracyjny może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Decyzja ta zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Jej indywidualizacja nastąpiła więc po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Indywidualizacja adresata nastąpiła więc po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Sąd wyjaśnił także, że z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji można odkodować treść rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "T." jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Zaś doręczanie decyzji w formie kserokopii stanowi uchybienie procesowe, które nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd przyjął natomiast, że zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy narusza przepisy postępowania. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącą zabezpieczył próbki poszczególnych produktów, było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wynikach takich badań. Organ, który mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Z akt sprawy wynika zaś, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek B.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonego przez nią, konkretnego sklepu nie wyjaśnił fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na dalsze badania, które potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny. Jednak to lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w szczególności nie poparte konkretnym materiałem dowodowym, zostało przez Sąd ocenione jako arbitralne lub wręcz gołosłowne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w ponownym postępowaniu Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do przeprowadzenia badań substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w sklepie należącym do skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.T., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż wady w postaci braku oznaczenia strony decyzji administracyjnej oraz niewykonalności decyzji wynikającej z braku sprecyzowania czym jest wyrób o nazwie "T." oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do sprzedaży przez Skarżącego do produktu "T." nie zachodzą w niniejszej sprawie, względnie nie mają charakteru rażącego, a przez to nie powodują nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności przeanalizowania wymaga zagadnienie zakresu zaskarżenia wyroku. Skarga kasacyjna nie jest w tej kwestii jednoznaczna. Wnosząca kasację zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie niestwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Od razy zatem przypomnieć trzeba, że Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji GIS z dnia [...] września 2011 r. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogła być objęta orzeczeniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu w podstawach kasacji nie zarzucono. Część wyroku wskazana w skardze kasacyjnej jako zaskarżona nie objęła orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję, tzn. decyzję GIS z dnia [...] września 2011 r. Wskazywałoby to na takie stanowisko wnoszącej kasację, według którego, możliwe jest uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej z powodu zwykłych wad oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej z powodu wad kwalifikowanych. Jest to stanowisko błędne. Jeśli decyzja pierwsza obarczona jest naruszeniami skutkującymi jej nieważność, to również decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieważna. Zakres zaskarżenia wyroku jest zatem wewnętrznie sprzeczny. Jednocześnie jednak wnosząca kasację złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Żądanie zmierza więc w kierunku uchylenia także tej części orzeczenia, która polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Określając zakres zaskarżenia wyroku skarga kasacyjną pamiętać trzeba, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a.. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513).

Do Sądu zaskarżona została decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie było prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismo skarżącej z dnia 15 października 2010 r. zatytułowane zostało jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz z wnioskiem o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W razie złożenia, w terminie do złożenia środka odwoławczego, jednocześnie wniosku o stwierdzenie nieważności oraz środka odwoławczego, należy przyznać pierwszeństwo środkowi zwykłemu. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Dodać jednak trzeba, że w wypadku zaistnienia, w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., organ wydaje rozstrzygnięcie oparte na art. 127 § 3 K.p.a., a nie na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów kasacji stwierdzić należy, że dla oceny legalności kwestionowanego w skardze kasacyjnej aktu wydanego w pierwszej instancji istotne są dwie kwestie. Najpierw zbadania wymaga, czy w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Następnie zaś, w razie zakwalifikowania aktu wydawanego na podstawie art. 27 ust. 2 do aktów indywidualnych w podwójnym znaczeniu, przystąpić trzeba do zbadania, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nie są obarczone uchybieniami skutkującymi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Najpierw zauważyć można, że art. 27 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. Tadeusz Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. Małgorzata Stahl [w:] red. M. Stahl "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej.

W analizowanym przypadku w sposób jasny wskazano nie tylko materialne podstawy sprawy administracyjnej, ale także formę prawną nakazu kierowanego do adresata. Gdy istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje prawa lub obowiązki, może lub musi być wydana decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków. O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem z przepisów materialnych wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie wchodzi w grę inna prawna forma działania administracji. Nie ma także potrzeby posługiwania się domniemaniem zastosowania decyzji (por. Borkowski op. cit. s. 392-393). W odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, nie ma podstaw do traktowania ich inaczej, niż decyzje w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. Forma decyzji wynika nie tylko z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń". Nadto, w art. 27 ust. 2 z decyzja tą łączy się instytucję procedury administracyjnej – natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w innym przepisie należącym do tego samego Rozdziału 3 ustawy o PIS, jest mowa o stosowaniu, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy PIS są organami administracyjnymi (art. 12 ustawy o PIS), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 928/11, ONSA i wsa 2012/4/64).

Z uwagi na brak sporu w tym zakresie, odnotować można, że spełniony jest jeszcze jeden wymóg traktowania omawianego stosunku prawnego jako sprawy administracyjnej. Sprawa ta załatwiana jest w formie władczej wobec zewnętrznego, wobec organu, adresata.

Kontrowersja związana jest z innym aspektem kwestionowanego przez skarżącą aktu – wymogiem skonkretyzowania adresata. Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 399-400; Krystian M. Ziemski [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155; Andrzej Wróbel [w:] "System (...)", s. 170). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (patrz: K. Ziemski za S. Kasznicą [w:] "System (...)", s. 155).

Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżąca została oznaczona jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji, poprzez umieszczenie jej pod numerem 288 tego rozdzielnika. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 K.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: Barbara Adamiak za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 302-303; Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 K.p.a., był uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącej, zajmującej się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez nią z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącą.

Zachowany został także, określony w art. 107 § 1 K.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie "T.", odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski, op. cit. s. 428).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o PIS. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIS, to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o PIS. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, o czym już wyżej była mowa, art. 37 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek ustawa o PIS nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skoro poruszane są zagadnienia związane z wydaniem i doręczeniem decyzji, powiedzieć trzeba, za Sądem pierwszej instancji, że doręczenie kopii decyzji jest uchybieniem procesowym, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważność aktu administracyjnego. Wskazanie kilkuset adresatów, w tym skarżącej, nie w sentencji decyzji, ale w rozdzielniku decyzji, również było naruszeniem procesowym niemającym charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy istotnych kwestii materialnych lub procesowych. Istotnym wymogiem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, jest w świetle art. 107 § 1 K.p.a., oznaczenie strony, a więc indywidualizacja adresata prawa lub obowiązku, to zaś nie jest tożsame z wymienieniem strony w sentencji decyzji.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o indywidualizacji adresata nakazu po doręczeniu decyzji. Jak już wyżej stwierdzono, jednym z warunków uznania aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., jest indywidualizacja adresata w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132). Już z tego powodu koncepcja, według której indywidualizacja decyzji w odniesieniu do skarżącej nastąpiła poprzez doręczenie jej decyzji, jest błędna. Niezależnie od tego zauważyć warto, że do oznaczenia strony uprawniony jest organ wydający decyzję, w tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny, a nie podmiot wykonujący czynność materialno-techniczną doręczenia. Odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji w tym zakresie stanowił uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd trafnie odnotował przecież, że indywidualizacja adresata nastąpiła na podstawie dołączonego do decyzji rozdzielnika.

Skomentowania wymaga również wypowiedź Sądu pierwszej instancji o tym, że charakter decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a więc decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W związku z tym warto zauważyć, że kryterium podziału aktów wydawanych przez organy państwowe, w tym także organy administracji publicznej, na akty indywidualne i akty generalne dotyczy indywidualizacji adresata. W aktach generalnych brak wskazania konkretnego adresata. Przez generalne określenie adresata należy rozumieć wskazanie adresata poprzez odwołanie się do jego cech rodzajowych (por. K. Ziemski, op. cit. s. 109). Omawiana cecha nie odnosi się do zasięgu terytorialnego obowiązywania aktu. W doktrynie odnotowuje się istnienie aktów generalnych administracyjnych, które nie są aktami normatywnymi (abstrakcyjno-generalnymi), ale nie są także aktami (decyzjami lub postanowieniami) administracyjnymi (indywidualnymi i konkretnymi). Przypisywane tym aktom generalnym cechy: w niektórych wypadkach brak charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa (obowiązywanie najczęściej wewnątrz systemu organów administracji publicznej), w innych przypadkach brak charakteru władczego (rola niewiążących interpretacji w procesie stosowania prawa), nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako szczególnych aktów administracyjnych załatwiających indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (por. Wojciech Chróścielewski "Akt administracyjny generalny", Wydawnictwo UŁ, 1994, s. 105; Barbara Jaworska-Dębska [w:] "Prawo administracyjne(...)", pod red. M. Stahl, s. 461). Odnotowując zaś występowanie w klasyfikacjach doktrynalnych aktów generalnych stosowania prawa, tworzących następne normy powszechnie obowiązujące (patrz: Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", LEX 2012, s. 294; Barbara Jaworska-Dębska, op. cit. s. 462), stwierdzić należy, że decyzji wydawanych na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, nie można zaliczyć do tak rozumianych aktów generalnych. Podwójnie konkretny charakter rozstrzygnięć przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS wyklucza zaliczenie ich do jakichkolwiek norm o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym. Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: Jan Zimmermann, op. cit. s. 295).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.