Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2238/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. Sp. j. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło decyzję Z. W. z [...] listopada 2012 r. o ustaleniu - na rzecz W. Spółka Jawna, zwanej dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla przedsięwzięcia - budowa zespołu 8 jednorodzinnych budynków mieszkalnych, w zabudowie bliźniaczej, 4 bezodpływowych zbiorników ścieków, 16 miejsc postojowych naziemnych, sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej na działce ew. nr [...] i na częściach działek ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] oraz na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Uprzednio decyzjami z [...] lutego i [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało warunki zabudowy dla przedmiotowych działek ustalone orzeczeniami z [...] grudnia 2010 r. i [...] września 2011 r.

Uzasadniając orzeczenie wskazano, że organ I. instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w następującym zakresie:

- zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu organami wymienionymi w tym przepisie; organ I. instancji przeprowadził uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9, wyłącznie z zarządcami dróg, z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenach przyległych do pasa drogowego; natomiast w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono uzgodnień wymaganych przepisami prawa lub też nie ustalono czy są one wymagane; dotyczy to uzgodnień dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, a więc z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, które są wymagane w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; jak wynika z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się te, wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów), jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 1 stycznia 2009 r., ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1657), zostały zmienione niektóre przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1266 ze zm.); z dniem tym dodano art. 5b, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast; jeżeli zatem teren inwestycji stanowi grunt rolny i jest położony w granicach administracyjnych miasta, to niezależnie od klasy bonitacyjnej gruntu, dopuszczalna jest jego zabudowa; jednakże niezależnie od przyznanej przez ustawodawcę możliwości zabudowy gruntów rolnych na terenach miast, konieczne jest przeprowadzenie uzgodnień, w myśl art. 53 ust. 3 pkt 6, jeżeli teren inwestycji, z uwagi na zapisy w ewidencji gruntów, stanowi grunt rolny; jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów, teren objęty planowaną inwestycją stanowi grunty orne (klasy V), a zatem podlega obowiązkowi uzgodnień (patrz tak samo wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1564/11 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), nadto - w zakresie przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy - organ ograniczy! się wyłącznie do stwierdzenia o braku obowiązku ich przeprowadzenia, jednakże takie stwierdzenie jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego - ustaleniu przeznaczenia terenu, w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

- wyjaśnienia ze strony organu I. instancji wymaga również kwestia spełnienia warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wynika z niego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (z uwzględnieniem ust. 5) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; w ust. 5 ustawy wskazano, że warunek uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; uzbrojenie terenu winno zaspokajać potrzeby zamierzenia budowlanego określonego przez wnioskodawcę, a pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć, zgodnie z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami drogę, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne; charakter zamierzenia będzie determinował "zakres" uzbrojenia terenu i to, co będzie wystarczające dla jednej inwestycji, wcale nie musi być wystarczającym uzbrojeniem dla innego zamierzenia; organ rozstrzygający sprawę jest zobowiązany określać dla każdego z osobna zamierzenia inwestycyjnego "wystarczające" uzbrojenie terenu; nie może tego jednak robić w oderwaniu od wniosku osoby ubiegającej się o wydanie decyzji, który zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; z akt sprawy wynika, że pierwotnie Inwestor zamierzał na wskazanym terenie wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny (wniosek z 13 sierpnia 2009 r.), jednakże - na skutek rozstrzygnięcia Kolegium (decyzja z [...] listopada 2011 r.) – 17 lutego 2012 r. dokonał istotnej korekty wniosku i obecnie zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie zespołu 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; organ I. instancji, rozpoznając zmieniony wniosek inwestora, nie uwzględnił tej okoliczności i w pkt 1.4 zaskarżonej decyzji, dokonując oceny dopuszczalności inwestycji w granicach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy oparł się na pismach gestorów mediów wydanych w 2009 roku, a więc dla inwestycji innej, niż będąca przedmiotem sprawy; okoliczność ta jest istotna, skoro Inwestor w sposób zasadniczy zmienił zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy; w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I. instancji winien wezwać Inwestora do przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt zapewnienia możliwości podłączenia planowanej zabudowy do sieci, będących w dyspozycji gestorów mediów,

- okolicznością wymagającą wyjaśnienia ze strony organu I. instancji jest też kwestia określenia wskaźnika ilości miejsc postojowych; obowiązek wyznaczenia go w decyzji o warunkach zabudowy wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń"; zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 6 tego rozporządzenia przyjęto następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji: "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych"; tymczasem organ I. instancji nie określił ilości miejsc parkingowych, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia dotyczącego braku możliwości lokalizacji miejsc parkingowych poza pasem drogowym ul. [...] (pkt 1.5 zaskarżonej decyzji); organ I. instancji winien ponownie rozważyć, jaki wskaźnik ilości miejsc parkingowych należy ustalić dla planowanej zabudowy; ustaleń tych winien dokonać w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, jak również uzasadnić swoje stanowisko w tej sprawie,

- okolicznością wymagającą wyjaśnienia ze strony organu I. instancji jest kwestia ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, wymaganej zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń; zgodnie z nim przyjęto następujący sposób zapisywania ustaleń: "ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu"; tymczasem organ I. instancji w zaskarżonej decyzji nie określił wielkości powierzchni biologicznie czynnej; co prawda w uzasadnieniu powołał się na stanowisko Biura Ochrony Środowiska (pismo z 9 maja 2011 r.), które odnosi się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] r. w zakresie określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, jednakże w zaskarżonej decyzji, w sposób jednoznaczny nie określił wielkości powierzchni biologicznie czynnej; organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozważyć, jaka wielkość powierzchni biologicznie czynnej należy ustalić dla planowanej zabudowy; ustaleń tych winien dokonać w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, jak również uzasadnić swoje stanowisko w tej sprawie,

- decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); winien on, jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1. ustawy zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej; co prawda żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, co należy rozumieć jako teren inwestycji, jednakże ustawodawca w art. 2 ust. 12 powołanej ustawy wprowadził definicję "działki budowlanej", przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego; do definicji "działki budowlanej" nawiązuje także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie", zgodnie z którym przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, przyjmuje się szerokość frontu działki, jako jednostkę służącą do określenia wielkości obszaru analizowanego, w którym zostanie przeprowadzona analiza, a następnie zostaną ustalone parametry inwestycji; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje również pojęcia "inwestycji", pozostawiając jej określenie w zakresie przedmiotu zabudowy, jak również parametrów, osobie ubiegającej się o ustalenie warunków zabudowy; z zestawienia powołanych przepisów wynika, że pod pojęciem terenu inwestycji należy rozumieć obszar, na którym inwestor faktycznie planuje realizację inwestycji; w powyższej sprawie Inwestor we wniosku z 17 lutego 2012 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, ale jako teren planowanej zabudowy oznaczył działkę ew. nr [...] - na której faktycznie będzie realizowana inwestycja - a także działki stanowiące drogę wewnętrzną (część działek ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...],. część działki ew. nr [...] w obrębie [...]), jako dojazd do terenu inwestycji; zważywszy na okoliczność, że deklarowana przez Inwestora zabudowa, nie obejmuje zamierzenia inwestycyjnego, związanego z drogą wewnętrzną, to tym samym brak jest podstaw do włączenia do terenu inwestycji również drogi dojazdowej,

- mając na względzie powyższe, zasadne jest też ustalenie, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej; stosownie do art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; ustawodawca nie wprowadza obowiązku badania parametrów drogi, jej stanu technicznego, jak również dopuszcza możliwość dostępu pośredniego poprzez drogę wewnętrzną albo poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; dla rozstrzygnięcia kwestii dostępu do drogi publicznej konieczne jest wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy; jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji (działka ew. nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, stanowiącą działkę ew. nr [...] oraz nr [...] oznaczone w ewidencji gruntów, jako droga wewnętrzna; droga ta, jak wynika z załącznika mapowego została wydzielona geodezyjnie i pełni funkcję drogi wewnętrznej, z której korzysta szereg nieruchomości; z analizy mapy wynika, że droga wewnętrzna prawdopodobnie została wydzielona geodezyjnie w wyniku podziału nieruchomości w celu obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż tejże drogi; konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie sposobu wydzielenia drogi wewnętrznej; gdyby się okazało, że droga ta została wydzielona w celu obsługi komunikacyjnej działki, m.in. stanowiącej teren inwestycji, to wówczas ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej; organ I. instancji winien wyjaśnić powyższe i ustalić, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej,

- stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych; w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą funkcji", co wynika z § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy; w niniejszej sprawie obszar analizowany, przyjęty do analizy funkcji, obejmuje teren minimalnej wielkości, określonej w § 3; tak wyznaczony obszar, pod względem charakterystyki zabudowy i parametrów urbanistycznych, umożliwia wyznaczenie wskaźników zabudowy, określonych w tym rozporządzeniu; obszar analizowany obejmuje tereny, znajdujące się poza silnie zurbanizowaną częścią [...], a więc w okolicy o zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanej wzdłuż ul. [...], co umożliwia wyznaczenie stosownych parametrów; w tak wyznaczonym obszarze możliwe jest, z uwagi na dużą liczbę zabudowanych działek, określenie wskaźników zabudowy dla planowanej inwestycji; organ I. instancji prawidłowo określił wielkość obszaru analizowanego, jednakże - co zasadnie podnosi strona skarżąca (wnoszący odwołanie p. K. Z.) - nie wskazał przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego; winien on uwzględnić tę okoliczność przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

- zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 2 ust. 14, art. 53 ust. 4 pkt 6, 10 i 10a oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 (w wyniku oczywistego błędu przywołano pkt 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, co - w konsekwencji - doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a.; z uwagi na to, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, została spełniona dyspozycja określona w art. 138 § 2 K.p.a.,

- w dalszej części uzasadnienia wskazano, że bezpodstawne są inne zarzuty osób wnoszących odwołania, w szczególności jakoby nie została spełniona zasada "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wywodzono także, że trafnie określono wskaźniki zabudowy, wobec treści rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.

W skardze Inwestor, reprezentowany przez Pełnomocnika (adwokata), sformułował zarzuty naruszenia następujących przepisów:

- art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dokonania uzgodnień opisanych w tych przepisach,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia terenu pozwala na przeprowadzenie inwestycji, objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

- § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę normatywną wymogu, aby w decyzji o warunkach zabudowy wskazywać obligatoryjnie ilość miejsc parkingowych i wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że wnioskodawca w niewłaściwy sposób określił teren objęty wnioskiem,

- art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy nie została do końca wyjaśniona kwestia dostępu nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej,

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że organ administracji w sposób niewłaściwy oznaczył obszar analizowany,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było przyjęcie, że postępowanie organu I. instancji jest dotknięte brakami, uzasadniającymi podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym,

- art. 136 K.p.a., poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału sprawy w toku postępowania odwoławczego, bezpośrednio przez organ albo w drodze zlecenia stosownych czynności organowi I. instancji,

- art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I. instancji, gdy ewentualne braki postępowania nie były tego rodzaju, aby konieczne było uzupełnienie postępowania dowodowego w znacznej części.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano:

- przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość podjęcia przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym stanowi wyjątek od zasady, że organ ten rozpoznaje sprawę pod względem merytorycznym, a co za tym idzie jest władny dokonać własnych ustaleń faktycznych, przyjąć samodzielne oceny prawne, a także (co jawi się jako najistotniejsze w realiach niniejszej sprawy), na zasadzie art. 136 K.p.a., dokonać z urzędu uzupełnienia zgromadzonych materiałów i dowodów, czyniąc to we własnym zakresie albo też poprzez zlecenie takich czynności organowi I. instancji,

- treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że podniesione w nim uchybienia albo w ogóle nie zaistniały, albo też mogły zostać konwalidowane w trybie art. 136 K.p.a., bez konieczności podejmowania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym; w niniejszej sprawie doszło do uchylenia już trzeciej decyzji o warunkach zabudowy,

- wbrew stanowisku organu wyższego stopnia w ogóle nie zaistniał szereg uchybień:

1. wyznaczenie granic obszaru analizowanego - stanowisko zajęte przez organu jawi się jako wewnętrznie sprzeczne; z jednej bowiem strony organ wskazuje, że "Organ I instancji prawidłowo określił wielkość obszaru analizowanego " jednakże w dalszej części tego samego zdania konstatuje "nie wskazał przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego"; skoro organ I. instancji rzekomo nie wskazał przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego, nie sposób byłoby wnioskować, że uczynił to prawidłowo; Skarżący podkreślił, że w jego ocenie analiza porównawcza, prowadząca do ustalenia istotnych parametrów zabudowy, została dokonania przy uwzględnieniu 34 innych budynków o różnym przeznaczeniu, do których dostęp istnieje z tej samej drogi publicznej; brak zatem podstaw do stwierdzenia, że niewyjaśnienie przyczyn ustalenia granic obszaru analizowanego (o ile w ogóle wystąpiło) stanowi w ogóle jakąkolwiek wadę proceduralną,

2. ustalenie dostępu do drogi publicznej - rozważania organu jest zdaniem Strony skarżącej kuriozalne; w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy szczegółowo wskazano, jakie ustalenia poczyniono w celu ustalenia, czy obszar objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w szczególności odwołano się do danych dostępnych w katastrze nieruchomości; w toku prowadzonego postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że treść powołanych w analizie dokumentów nie odpowiada rzeczywistości; nie sposób zatem uznawać za zasadne wywodów organu, który - w ramach wytycznych co do dalszego postępowania - nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie sposobu wydzielenia drogi; są to czynności niemające żadnej podstawy normatywnej w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, ani też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; kwestia dostępu działki ew. nr [...] do drogi publicznej przez działkę ew. nr [...] wynika wprost z dokumentów urzędowych, których prawdziwość nie została zaprzeczona; zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest badane zapewnienie prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną ani też jej faktycznego urządzenia,

3. niewłaściwe oznaczenie terenu inwestycji przez wnioskodawcę - jak wynika z ustaleń organu I. instancji, przedmiotem wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy jest "inwestycja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie zespołu 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, 4 bezodpływowych zbiorników ścieków, 16 miejsc postojowych naziemnych i budowie sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej) na działkach o oznaczonych numerach; tym samym - przy uwzględnieniu wykraczania projektowanego zamierzenia budowlanego poza działkę nr [...] - nie może ulegać wątpliwości, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy winny być wszystkie działki, na których ma być poprowadzona inwestycja; wywody organu, poczynione w odniesieniu do terenu planowanego zamierzenia, jawią się jako niezrozumiałe,

4. nieokreślenie powierzchni biologicznie czynnej - wbrew stanowisku organu wyższego stopnia za wystarczające należy uznać odwołanie się w treści zaskarżonej decyzji do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., gdzie dla obszaru objętego decyzją nr [...] przyjęto minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na 70%; organ wyższego stopnia w uzasadnieniu swej decyzji zdaje się nie kwestionować tego, że projektowane zamierzenie inwestycyjne spełnia minimalne wymogi powierzchni biologicznie czynnej, wynikające ze Studium; jedynym zarzutem w tym zakresie jest natomiast kwestia techniczna, związana z nieumieszczeniem rozstrzygnięcia dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej w konkretnej części decyzji; w tym też zakresie organ wyższego stopnia w sposób nietrafny odwołuje się do treści rozporządzenia o sprawie oznaczeń,

5. nieokreślenie ilości miejsc parkingowych - Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazał wyraźnie, co zostało później przeniesione do decyzji o warunkach zabudowy, że zamierza wybudować 16 miejsc parkingowych; brak zatem podstaw do stwierdzenia, że konieczne było określanie ilości tych miejsc w treści decyzji; niezrozumiałe jest przy tym (podobnie jak w przypadku minimalnej powierzchni biologicznie czynnej) odwoływanie się do treści rozporządzenia w sprawie oznaczeń; przepisy przedmiotowego rozporządzenia mają charakter techniczny, związany z koniecznością ujednolicenia terminologii, stosowanej w decyzjach; nie sposób traktować ich, jako normatywnej podstawy obowiązku określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy; w sytuacji, w której miejsca parkingowe mają znajdować się na działce, na której ma być przeprowadzona inwestycja budowlana, brak jest obowiązku określania ich ilości w decyzji o warunkach zabudowy,

6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ uznał, jakoby w toku dotychczasowego postępowania nie została zbadana kwestia uzbrojenia terenu, w sposób umożliwiający realizację zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z treścią wniosku; w skardze przyznano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był wielokrotnie modyfikowany, stosownie do kolejnych zapadających w sprawie rozstrzygnięć organu odwoławczego; ostatecznie jednak opiewał na wykonanie inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych i był w tym zakresie zbliżony do pierwotnego wniosku; tym samym brak było podstaw do tego, aby kwestionować możliwość zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji; zwłaszcza w sytuacji, gdy pochodzące z 2009 roku uzgodnienia z gestorami mediów obejmowały nie tylko sieci istniejące, ale również projektowane; nawet jednak gdyby uznać, że organ administracji nie dysponuje aktualnymi uzgodnieniami z gestorami mediów, nic nie stało na przeszkodzie, aby brak ten uzupełnić w toku postępowania odwoławczego, na zasadzie art. 136 K.p.a.,

7. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wyższego stopnia dokonał błędnej wykładni tych przepisów; zgodnie z ich treścią decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze wskazanymi w nich organami w sytuacji, gdy zamierzenie dotyczy inwestycji celu publicznego, realizowanych na terenach objętych planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc; zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 3-5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy; w sytuacji zatem, gdy same decyzje o warunkach zabudowy z istoty swojej nie dotyczą inwestycji celu publicznego, odpowiednie stosowanie pkt 10 i 10a prowadzi do jednoznacznej konstatacji o braku konieczności dokonywania w niniejszej sprawie uzgodnień,

- przyznano, że - w realiach niniejszej sprawy - mogło zaistnieć w sposób jednoznaczny wyłącznie jedno z uchybień, które wskazywał organ; rzeczywiście, decyzja o warunkach zabudowy nie została uzgodniona z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, czego wymaga art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaś niewystarczające jest w tym zakresie odwołanie się do (formalnie już nieobowiązującego) art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; Strona skarżąca jest świadoma dominującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, która wskazuje na obowiązek dokonania wskazanych uzgodnień nawet w sytuacji, gdy grunt rolny nie jest objęty działaniem powołanej ustawy; w sytuacji jednak, gdy uchybienie było praktycznie jedynym (pomijając kwestię adekwatnego uzbrojenia terenu), jakim dotknięta była decyzja o warunkach zabudowy, nic nie stało na przeszkodzie, aby stosowne uzgodnienia zostały poczynione w ramach postępowania odwoławczego, z uwzględnieniem art. 136 K.p.a.,

- opisane naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ wyższego stopnia, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; bowiem przy przyjęciu, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął zaistnienie tylko jednego, góra dwóch uchybień (pozostałe w istocie nie miały miejsca), wówczas ewentualne braki w postępowaniu dawały się usunąć w trybie art. 136 K.p.a. bez konieczności wydawania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, które jawi się jako co najmniej przedwczesne (o ile w ogóle zasadne).

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Pełnomocnik inwestora oświadczył, że jego wolą była realizacja drogi wewnętrznej, jako elementu inwestycji.

Uczestnik postępowania – p. M. T. - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie w niej sformułowane zarzuty są trafne.

Zasadnie zarzucono w skardze, że decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z treścią art. 136 K.p.a., zakreślające przypadki, gdy jest możliwe wydanie decyzji kasatoryjnej. W pewnym zakresie ramy tych regulacji zostały naruszone, przez błędne uznanie, jakoby istniały przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś - co do niektórych kwestii - orzeczenie takie należy uznać za przedwczesne, gdyż organ nie przeanalizował w istocie, czy wydanie tego rodzaju decyzji jest zasadne.

Art. 138 § 2 K.p.a. zakreśla przypadki, gdy organ II. instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Art. 136 Kodeksu zakreśla jednocześnie możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego, w ramach postępowania przed organem odwoławczym (własne czynności dowodowe lub ich zlecenie organowi I. instancji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zawsze, gdy orzeczenie przez organ odwoławczy, wobec wad postępowania w I. instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (patrz tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1564/10 - dostępny w CBOSA). Wynika stąd, że w innych przypadkach to, czy sprawę przekazać do ponownego rozpoznania bądź też skorzystać ze środków wskazanych w art. 136 K.p.a., pozostawiono uznaniu organu administracji. Swoboda rozstrzygania w danym przypadku nie oznacza jednak dowolności. Organ musi się kierować zasadami ogólnymi – uwzględniać słuszny interes strony oraz interes publiczny (art. 7 K.p.a.). Obie te racje przemawiają, aby mieć na uwadze przede wszystkim wzgląd na szybkość postępowania (art. 12 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie orzekano w sprawie po raz trzeci. Wniosek inwestora został wprawdzie w pewnym zakresie zmodyfikowany, generalnie jednak dotyczył zabudowy mieszkaniowej a decyzji kasatoryjnej nie wydano ze względu na nowe elementy sprawy. Wyjątkiem jest kwestia zapewnienia mediów (ocena uzbrojenia terenu), o czym w dalszej części uzasadnienia. Istotne też, że w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo ustalono warunki realizacji przedsięwzięcia, a wyjaśnienia wymagały wyłącznie kwestie, czy nie występują pewne przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej o ustaleniu warunków zabudowy.

W takiej sytuacji zadaniem organu było wnikliwe rozważenie, czy wzgląd na zasadę szybkości postępowania nie przemawia za końcowym rozstrzygnięciem w postępowaniu odwoławczym, kwestii dostrzeżonych, jako wymagające wyjaśnienia przez organ I. instancji (patrz analogicznie wyrok NSA o sygn. akt II OSK 98/13 dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do zagadnienia wymaganych uzgodnień, należy wskazać, co następuje.

Trafnie odnotował organ (czego w istocie w skardze nie kwestionowano), że w danym przypadku, z uwagi na realizacje inwestycji częściowo na gruntach rolnych, konieczne było wystąpienie o uzgodnienie do organu właściwego w sprawie ich ochrony jak i w kwestii melioracji wodnych. W ocenie Sądu, uzgodnienia te dotyczą wyłącznie ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej w interesie publicznym i ich treść (ewentualnie wskazane w nich warunki uzgodnienia) z reguły nie będą mieć wpływu na zakres wykonywania praw przez osoby trzecie (w szczególności własności), inne niż inwestor. W rozpatrywanej sytuacji procesowej (uprzednie dwukrotne uchylenie orzeczeń, oraz ocena, że warunki realizacji przedsięwzięcia ustalono generalnie prawidłowo) organ odwoławczy winien był wystąpić samodzielnie o stosowne uzgodnienie, miast przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero o ile - w wyniku dokonania uzgodnienia (treści stosownego postanowienia) - ustalonoby, że określone kwestie, wcześniej nierozważane, wymagają wyjaśnienia, organ odwoławczy dokonałby oceny, czy sprawa - z uwagi na potrzebę zachowania dwuinstancyjności bądź zasady ekonomii procesowej - nie wymaga przekazania do ponownego rozpoznania. W sprawie wskazanych uzgodnień organ odwoławczy bezzasadnie przywołał dodatkowo, nieobowiązujący na dzień orzekania, art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie miało to jednak żadnego znaczenia w danej sprawie. Dokonane zmiany w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają wpływu na zakres uzgodnień, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kwestii uzgodnień, wymaganych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypada wskazać, że trafnie skonstatował organ odwoławczy: samo stwierdzenie, jakoby nie były one wymagane, nie oznacza właściwego wyjaśnienia sprawy. Organ administracji winien bowiem wypowiedzeń się, czy:

- dany teren był wcześniej objęty planem, który utracił moc w związku z art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jeżeli tak było,

- teren inwestycji koliduje według postanowień takiego planu z inwestycją celu publicznego uwzględnioną obecnie w stosownych dokumentach planistycznych.

Pozytywna bowiem odpowiedź na oba, z postanowionych wcześniej pytań, oznacza potrzebę wystąpienia o uzgodnienia.

Organ I. instancji nie zajął w kwestiach tych w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska, co oznaczało konieczność dokonania określonych ustaleń przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, mając na uwadze, że organ I. instancji jest równocześnie właściwy w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego, które ewentualnie wygasły, dysponuje on stosownymi informacjami. W takim przypadku organ odwoławczy, wobec wskazanych wcześniej szczególnych uwarunkowań sprawy, winien był zlecić mu dokonanie stosownych ustaleń, w myśl art. 136 in fine K.p.a. miast przekazać sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia.

Mylne jest z kolei stanowisko w skardze, jakoby wymóg uzgodnień, wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a, dotyczył wyłącznie realizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek taki nie wynika z treści tych przepisów, a założenie, że można go wywieść z zasady odpowiedniego (w myśl art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stosowania wskazanej regulacji co do ustalania warunków zabudowy, jest dowolny.

Trafnie skonkludował organ, że w myśl rozporządzenia w sprawie oznaczeń, które w istocie (w granicach upoważnienia), uszczegóławia treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy (w kontekście określanych rozporządzeniem kwestii), w ramach zagadnień wymienionych ogólnie (na szczeblu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w jej art. 52 ust. 2, co nie uchybia generalnie zasadom prawidłowej legislacji), w decyzji o warunkach zabudowy obligatoryjne jest ustalenie takich kwestii jak ilość miejsc parkingowych (§ 2 pkt 6 - patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 812/11, II OSK 1521/12 i II OSK 1781/12 - dostępne w CBOSA, choć w orzecznictwie wyrażane są także poglądy przeciwne - nie podzielane przez Sąd w tym składzie) oraz powierzchnia biologicznie czynna (§ 2 pkt 3).

W tym kontekście należy jednak wskazać, że nie jest zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego gdzie wskazano jakoby wymagana ilość miejsc parkingowych nie została wskazana w sentencji decyzji o warunkach zabudowy (oceny takiej nie kwestionowano również w skardze). Z sentencji tej wynika natomiast jednoznacznie, że określono tą ilość (na 16 miejsc), choć nie w jej części, dotyczącej warunków komunikacyjnych (w pkt 1.5. Nie można jednak tego uznać za istotne uchybienie. Z kolei, wobec treści załącznika graficznego, określającego granice inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), muszą być one zrealizowane na wskazanym terenie. Treść decyzji jest bowiem wiążąca przy wydaniu pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O ile w ocenie organu odwoławczego ilość miejsc parkingowych została zakreślona wadliwie (z perspektywy przewidywalnych potrzeb tego rodzaju przedsięwzięcia), winien on we własnym zakresie dokonać właściwych ustaleń, czemu może dać wyraz wydając np. decyzje o charakterze reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).Jedynie wykazanie w treści uzasadnienia, po stosownej analizie akt, że rozstrzygnięcie tego problemu (prawidłowego oszacowania ilości niezbędnych miejsc) wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego nie można uzupełnić na etapie rozpoznawania odwołania (gdy powodowałoby to naruszenie zasadę dwuinstancyjności bądź ekonomii procesowej), uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W kwestii ustalenia powierzchni biologicznie czynnej wypada odnotować, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej z [...] lutego 2011 r. organ I. instancji, obowiązany był do jej określenia, co znalazło dowzierciedlenei w decyzji z [...] września 2011 r. (pkt 1.1. tiret 6). Określone rozważania, co do właściwej powierzchni biologicznie czynnej (choć, niemające charakteru rozstrzygnięcia wiążącego zostały także zawarte w uzasadnieniu samej decyzji z [...] listopada 2012 r. W takiej sytuacji kwestia stosownej powierzchni była już generalnie przedmiotem rozważań organu I. instancji. Wobec tego orzeczenie w tym przedmiocie w II. instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności i organ odwoławczy, wobec przywołanych wcześniej szczególnych uwarunkowań procesowych, był obowiązany zająć w tym przedmiocie stanowisko, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej bądź wskazanie konkretnych kwestii, wymagających wyjaśnienia, co mogłoby uzasadniać przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (z zachowaniem warunków, że jest to niezbędne dla zachowania dwuinstancyjności bądź z uwagi na ekonomię procesową).

W zakresie obu kwestii (określenia ilości miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnej) organ nie wykazał, z przywołaniem akt administracyjnych, jakie zawierają one braki oraz które zagadnienia, z zastosowaniem, konkretnych środków dowodowych wymagałyby wyjaśnienia, co mogłoby wyłącznie uzasadniać przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przedwczesna byłaby więc ocena przez Sąd (skoro nie dokonał tego organ administracji), czy w istocie występowały wystarczające powody dla wydania decyzji kasatoryjnej.

Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie jest uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości rozpoznania w pełnym zakresie sprawy, co do meritum w II. instancji. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, określonych kwestii, co do meritum w oparciu o materiał dowodowy.

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11, 226/13 - dostępne w CBOSA).

Gdy chodzi o dostęp do drogi koniecznej organ administracji trafnie przywołał obowiązujące w tym zakresie regulacje normatywne. Nie wywiódł z nich jednak prawidłowych wniosków, w realiach rozpoznawanej sprawy.

Słusznie zauważono w skardze, że dostęp do drogi koniecznej może być uznany za zapewniony także gdy teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, lecz gdy działki oddzielające go od niej należą do tego samego inwestora (posiada on do nich określony tytuł prawny). Nie można jednak jednocześnie tego uznać za warunek wystarczający, wobec normatywnej treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim bowiem przypadku (skoro nie ustanowiono służebności), warunkiem jest istnienie drogi wewnętrznej, która - co bezsporne - aktualnie nie istnieje. Inwestor deklaruje chęć realizacji drogi (na rozprawie, jak i w części wcześniejszych wniosków – patrz teczka 1 k. 1, 3, 7 i 32 akt administracyjnych).

Dostęp do drogi publicznej miałoby zapewniony jedynie przedsięwzięcie obejmujące równocześnie dwa zadania inwestycyjne – budowę obiektów mieszkalnych i drogi wewnętrznej, skomunikowanej bezpośrednio z drogą publiczną. Wobec związania organu administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie wydania pozwolenia na budowę, treścią decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tylko jednoznaczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie potrzeby realizacji obu zadań jednocześnie pozwoliłoby uznać, że wydano decyzję dla działek, mających dostęp do drogi publicznej.

Wobec treści sentencji uchylonej decyzji o warunkach zabudowy, przedsięwzięcie nie obejmowało budowy drogi wewnętrznej. Jednocześnie, jak wynika z załącznika mapowego do niej (załącznik nr 1), granice przedsięwzięcia, dla którego ustalono warunki zabudowy wyznaczają litery A-G. Sięgają one drogi publicznej (ul. [...]). Nie pozwalało to na uznanie, że realizacja drogi wewnętrznej jest w istocie integralnym elementem planowanej inwestycji (w skardze wywodzono przy tym, że objęcie wnioskiem terenu sięgającego do drogi publicznej – ul. [...] - jest związane z realizacją sieci mediów). Jeżeli tak nie jest, nie spełniono wymagania dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy trafnie skonstatował, że sprawa ta wymaga ustaleń. Mógł to jednak uczynić we własnym zakresie, zwracając się o stosowne stanowisko do Inwestora.

O ile bowiem Inwestor doprecyzuje wniosek tak, że będzie on ponownie obejmował realizację drogi wewnętrznej, skomunikowanej z publiczną, a organ właściwy - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - do uzgodnienia projektu decyzji (obejmującej takie rozwiązanie) nie zajmie stanowiska negatywnego, z uwagi na brak możliwości zaakceptowania zjazdu na daną drogę publiczną, nie można uznać, aby inwestycja nie miała zapewnionego dostępu do takiej drogi. Zdaniem Sądu, orzekającego w tym składzie, zbyt daleko idąca byłaby - prezentowana czasami w orzecznictwie - teza, jakoby koniecznym warunkiem dla ustalenia warunków zabudowy - gdy planowane jest skomunikowania danego przedsięwzięcia z drogą publiczną przez realizowana równocześnie drogę wewnętrzną – było uprzednie wydanie zezwoleń na realizację zjazdu (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1467/09 – dostępny w CBOSA), w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Z uwagi na stopień zawansowania procesu inwestycyjnego, na etapie określania warunków zabudowy, wystarczającym jest uzyskanie stosownego uzgodnienia zarządcy drogi. Do analogicznej konstatacji dochodzi się przy założeniu, że generalnie to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, w sposób wyczerpujący, warunki materialne, ale także procesowe (w tym wymaganie uzyskania zgód, zezwoleń i uzgodnień) dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpatrywanym przypadku, o ile organ sprawujący zarząd na drogą publiczną jest tożsamy z wydającym decyzje o warunkach zabudowy, wystarczającą formą jest zajęcie stanowiska w danej kwestii w treści samego uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy. Rolą organu odwoławczego jest ustalenie, czy - w ramach trawiącego od dłuższego czasu postępowania - stanowisko takie było wyrażane przez organ właściwy (np. w uzasadnieniu, którejś z wydawanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy) a jeśli tak - czy można je uznać za aktualne, wobec określonej modyfikacji przez Inwestora wniosku.

Wypada stwierdzić, że organ odwoławczy nie rozważył prawidłowo kwestii istnienia dostępu do drogi publicznej w stosownym zakresie, w szczególności czy istniejące wątpliwości nie mogą być wyjaśnione we własnym zakresie, wobec ograniczeń, co do możliwości wydania decyzji kasatoryjnej (wskazanych wcześniej). Jak wskazano wyżej, ocena przez Sąd, czy uchybienie w tym zakresie obowiązkowi właściwego ustalenia stanu faktycznego miało w danym przypadku wpływ na wynik sprawy byłaby przedwczesna, wobec braku wyczerpującego stanowiska organu administracji.

Trafnie zarzucono w skardze, że nie są spójne wywody organu w kwestii prawidłowego ustalenia granic terenu analizowanego. Z jednej strony wskazywał, że został on wyznaczony prawidłowo z drugiej zaś zarzucił, że wybór granic nie został wystarczająco uzasadniony. Jednocześnie - opierając się na analizie funkcji, z uwzględnieniem danych granic - wyrażono pogląd, że parametry inwestycji ustalono prawidłowo. Wynika stąd, że brak prawidłowego uzasadnienia granic obszaru analizowanego oceniono w istocie, jako naruszanie przepisów postępowania co do właściwego uzasadnienia orzeczenia. Analiza funkcji, jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (co wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) stanowi wszak integralna część jej uzasadnienia (a contrario skoro nie jest częścią sentencji). Uchybienie to musiało zostać ocenione jako nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro - jak wywodzi organ odwoławczy - analizę funkcji sporządzono prawidłowo. Brak komunikatywności uzasadnienia w tym zakresie - możliwość jego różnej interpretacji, na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy (wydano decyzje kasatoryjną), skutkował objęcie tej kwestii zarzutami skargi. W istocie organ, nie formując jednoznacznie oceny w tym zakresie, uchybił wymaganiu jasnego sformułowania wytycznych, co do dalszego postępowania dla organu I. instancji (art. 138 § 2 zd. 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.).

Chybione są w końcu wywody organu odwoławczego, gdzie wskazano, że przemawiającą za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest sama okoliczność, że zapewnienia gestorów mediów o możliwości ich zapewnienia były uzyskane dla przedsięwzięcia, przed modyfikacją wniosku.

Trafnie wskazano w skardze, że w sprawie (wobec jej szczególnych uwarunkowań) istotne było wyjaśnienie, czy modyfikacja wniosku mogła skutkować zmianą zapotrzebowania na media, co wynika m.in. z treści samego wniosku (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tej sytuacji, rolą organu odwoławczego była analiza akt pod kątem, czy:

- zapewnienia gestorów o możliwości dostarczania mediów zostały obwarowane terminem, który wyekspirował a jeśli nie to,

- z treści wniosków o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając też zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, wynika, że planowana ostatecznie inwestycja ma większe zapotrzebowanie, gdy chodzi o dostarczanie mediów, niż zapewnione przez gestorów.

O ile taka analiza uzasadniałaby wniosek o potrzebie uzyskania ponownych zapewnień o możliwości dostarczenia mediów, kwestia ta nie wymaga także a priori przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tak bowiem, jak w przypadku uzgodnień, co do ochrony gruntów rolnych i melioracji, kwestia ta nie może mieć wpływu na interesy osób trzecich, poza inwestorem. Organ więc może, uwzględniając jego słuszny interes w szybkim ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, zwrócić się do niego o przedłożenie aktualnych dokumentów, niezbędnych dla oceny, czy jest spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie gdyby przedłożone stanowiska gestorów sieci wskazywały na konieczność przeprowadzenia bardziej dogłębnych ustaleń, organ mógłby uznać, że zachodzą przesłanki dla przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (w kontekście wskazywanych kwestii dwuinstancyjności bądź ekonomii procesowej). Jak wskazano, przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii, czy brak wyjaśnienia sprawy w danym zakresie miał wpływ na jej wynik.

W ocenie Sądu trafne jest z kolei rozstrzygniecie organu administracji w zakresie, w jakim ocenił on, jako niezasadne zarzuty odwołania, w szczególności w kontekście zachowania reguły "dobrego sąsiedztwa". Sąd, oceniając legalność skarżonej decyzji w tym zakresie, związany jest treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł zasądzona od organu na rzecz skarżącego tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.