Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 677/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. spraw ze skarg T.O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r. – nr 9009-2022-001190 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok, – nr 9009-2022-001191 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego T.O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 677/22

UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. w dniu [...] maja 2022 r.:

– decyzją nr [...] odmówił przyznania T. O. płatności dla młodych rolników za rok 2021 oraz przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 19 767,90 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1648,37 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowaniu z tego tytułu zmniejszenia i zastosowaniu współczynnika korygującego, przy czym płatność na zazielenienie w wysokości 14 187,30 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4 918,23 zł, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości 1 353,69 zł oraz płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych w wysokości 952,77 zł, oraz przyznał kwotę 729,01 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej,

– decyzją nr [...] przyznał Panu T. O. płatność ONW na rok 2021 w łącznej wysokości 6 227,12 zł w tym płatność ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości 1 686,96 zł, płatność ONW typ specyficzny strefa I w wysokości 1 850,86 zł, płatność ONW z ograniczeniami naturalny strefa I w wysokości 2 689,30 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę wysokości 279,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz niezgodności zastosowania z tego tytułu pomniejszenia.

Organ ustalił, że w okresie od 10 do 16 lutego 2022 r. w gospodarstwie rolnym T. O. została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej i w trakcie tej kontroli stwierdzono dla działki rolnej A powierzchnię użytkowaną rolniczą 25,62 ha w miejsca deklarowanej powierzchni 27,23 ha . Działka została obarczona błędem DR13+ czyli zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR39 - stwierdzono rozbieżności liczby i/lub wielkości i/lub położenia na załącznikach graficznych rowów o szerokości do 2 metrów.

Ponadto organ stwierdził różnicę powierzchni 0,22 ha, wynikającą z raportu czynności kontrolnych z uwagi na to, że część zadeklarowanego gruntu znajduje się na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych. Ponadto organ ustalił, iż działka rolna B posiada powierzchnię 5,65 ha w miejsce deklarowanej powierzchni 5,75 ha, gdyż część jej areału znajduje się na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych. Z kolei odnoście działki rolnej C stwierdzono powierzchnię 1,50 ha w miejsce zadeklarowanej 1,69 ha. W końcu odnoście działki rolnej J na powierzchni zadeklarowanej 0,23 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,18 ha. Skutkowało to pomniejszeniem płatności w sposób opisany powyżej.

Od powyższych decyzji odwołania złożył rolnik T. O., który nie zgadzając się z ustaleniami sprowadzającymi się do pomniejszenia powierzchni działek uprawnionych do dopłat wskazał, że jego grunty cały czas pozostają takie same, zaś kontrola przeprowadzona wcześniej w roku 2020 nie wykazała żadnych uchybień.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie w dniu [...] września 2022 r. :

– decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w sprawie przyznania Panu T. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok,

– decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021.

Organ II instancji ustalił, że rolnik zgłosił do dopłat działkę rolną A o zadeklarowanej powierzchni 27,23 ha, zaś w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono 28,84 ha, co skutkowało przyjęciem kodów nieprawidłowości DR13+, DR39, DR49, DR50, DR2, DR53. Odnośnie działki rolnej B powierzchnia zadeklarowana wynosiła 5,75 ha i taką powierzchnie stwierdzono na miejscu. Odnośnie działki C zadeklarowano 1,64 ha zaś stwierdzono 1,50 ha. W końcu odnośnie działki J powierzchni zadeklarowanej 0,23 ha, stwierdzono 0,18 ha. Organ, analizując przeprowadzoną kontrolę na miejscu stwierdził na działce A istnienie nieprawidłowości, w postaci występujących zadrzewień i zakrzaczeń, co zostało opisane w materiałach kontroli na miejscu a także utrwalone na wykonanych fotografiach. Obszarów wykluczenia miało być 64.

Odnośnie podnoszonego argumentu przeprowadzonej kontroli w roku 2020 organ wskazał, że nie dotyczyła ona działek ewidencyjnych na których aktualnie ujawniono nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności.

Organ, w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do ponoszonego dodatkowo zarzutu rolnika, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w sierpniu 2022 r. nie ujawniła żadnych nieprawidłowości skutkujących pomniejszeniem płatności. W tym zakresie wskazał, że kontrola ta była przeprowadzona w ramach innej kampanii płatności, a mianowicie płatności za rok 2022, podczas gdy aktualnie rozpatrywana jest płatność za rok 2021. Każdorazowo kontrola ma za zadanie określić stan działki na dzień na który przyznawane są płatności, a sam stan działki w poszczególnych latach może ulegać zmianie. Stąd też wynik kontroli w sierpniu 2022 r. jest niemiarodajny do ustalania stanu działki w roku 2021.

Organ powołał się na fakty wynikające z kontroli przeprowadzonej w lutym 2022 r.

Od powyższych decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł T. O. Nie precyzując podstaw zaskarżenia wskazał na rozbieżności pomiędzy kontrolami przeprowadzonymi przez organy Agencji w roku 2020, od dnia 2 do 17 sierpnia 2022 r. w czasie których to kontroli nie stwierdzano uchybień, które zostały wykryte w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach od 10 do 16 lutego 2022 r. wniósł o weryfikację przeprowadzonej kontroli i przyznanie płatności bez pomniejszeń. W skardze zaakcentował także że stan faktyczny na gruncie nie uległ zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:

Skargi są uzasadnione bowiem organ naruszył prawo procesowe, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie przyznania rolnikowi w postaci dopłat w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lub dopłat do dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ( ONW ) zostały określone w ustawie z dnia z dnia 5 lutego 2015 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U.2022.1775 t.j. ) w art. 3. Obowiązki te zostały ujęte nieco odmiennie, niż w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, w ten sposób, że większą rolę jako uczestnikowi postępowania przed organami Agencji przyznano samemu rolnikowi, który mówiąc w pewnym uproszczeniu musi być aktywnym w zakresie prowadzonego postępowania i przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek ( art. 3 ust. 3 ustawy ). W tym samym przepisie wskazano, że ciężar udowodnienia danej okoliczności ciąży na osobie, która z niej wywodzi skutki prawne.

Przewidziane we wskazanym przepisie "usamodzielnienie" roli procesowej rolnika, nie oznacza jednak, że ustawodawca całkowicie zrezygnował z przyznania roli kluczowej organom Agencji w ramach prowadzonego postępowania. Nadal muszą one przestrzegać zasad praworządności, jak także są zobowiązane rozpatrzeć wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy. ( art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ).

Są one zatem zobowiązane rozpatrzeć wszechstronnie wszelkie kwestie, w tym argumentację przedstawianą przez rolnika w trakcie toczącego się postępowania. Brak takiego wszechstronnego rozważenia podnoszonych przez rolnika argumentów może świadczyć o naruszeniu prawa procesowego, zaś brak owej wszechstronności skutkować możliwością wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Rolnik zaś jest zobowiązany przedstawiać dowody, które będą następnie przedmiotem owych rozważań.

Każdorazowo jednak każda ze stron takiego postępowania musi udowodnić okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, organ musi wykazać, że do nieprawidłowości skutkujących pomniejszeniem płatności doszło, zaś rolnik z reguły będzie musiał udowadniać, że nieprawidłowości takie nie zaistniały.

Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, że tylko dowody pewne, wiarygodne, konkretne i rzeczowe stanowić będą podstawę do dokonania ustaleń faktycznych. Dowodami takimi są oczywiście dokumenty w postaci protokołów kontroli dokonywanych przez organy Agencji, czy to administracyjnych, czy to kontroli na miejscu. Jednak pomimo tego, że są to dokumenty urzędowe, to jednak podlegają ocenie w trakcie toczącego się postępowania pod względem ich rzetelności i wiarygodności, także zgodności z innymi dokumentami wytworzonymi przez organy Agencji podczas prowadzonych postępowań.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził kontrolę na miejscu działki A zgłoszonej przez rolnika do dopłat mającej mieć powierzchnie 27,23 ha, zaś po przeprowadzonej kontroli na miejscu, z której sporządzono stosowny, zgodny pod

względem przepisów procesowych protokół, organ ustalił, że powierzchnia stwierdzona wynosi 25,84 ha, czyli jest o 1,39 ha mniejsza niż zadeklarowana. Dotyczyć to miało działki, jak wynika z protokołu kontroli, oznaczonej w nim znakiem A27 mającej być położoną na działkach ewidencyjnych [...]/42 i [...]/41, gdzie powierzchnia zadeklarowana miała wynosić 4,90 ha, zaś powierzchnia stwierdzona 3,51 ha czyli była mniejsza o 1,39 ha. Na tym obszarze stwierdzono 64 obszary podlegające zmniejszeniu ( szczegółowo wskazane w protokole kontroli, zaś przyczyna wyłączenia tych poszczególnych obszarów ( o powierzchni zaczynającej się od 0,01 ha ) było nie prowadzenie działalności rolniczej, zakrzaczenia, zadrzewienia i obecność rowów melioracyjnych o szerokości powyżej 2 metrów, co miało skutkować wyłączeniem ich z dopłat.

Organ wykazał to protokołem kontroli, zaś jako materiał dowodowy wskazano ogólnie zdjęcia fotograficzne o numerach od 68 do 204, bez dalszych szczegółowych odniesień. Dowód ten znajduje się w aktach sprawy.

Rolnik w środkach odwoławczych na swoją obronę podniósł fakty wynikające z dowodów będących w posiadaniu Agencji, a więc protokołów z kontroli działek przeprowadzonych przez organy Agencji w roku 2020, a więc 2 lata przed kontrolą w ramach aktualnie omawianej kampanii oraz z sierpnia 2022 r, w czasie kontroli w związku z kampanią 2022 r. Ta druga kontrola miała miejsce w tym samym roku 6 miesięcy po czasie gdy, została przeprowadzona kontrola aktualnie omawiana (za rok 2021 r ).

Oba te dowody organ posiadał ponieważ były to dokumenty przez Niego wytworzone, nie stanowiły dowodów wytworzonych przez rolnika. Nie stanowiło dla niego problemu sięgnięcie po nie celem prawidłowego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Ma to w sprawie kluczowe znaczenie z tego względu, że w trakcie obydwóch tych kontroli nie ujawniono nieprawidłowości skutkujących wyłączeniem powierzchni z "kwalifikujących się hektarów".

Odnośnie kontroli z roku 2020, a więc 2 lat przed przeprowadzoną, aktualnie ocenianą, kontrolą organ wskazał, że jej wyniki nie będą miały znaczenia dla oceny prawidłowości aktualnej kontroli bowiem dotyczyła ona nie całego areału działki zgłoszonej aktualnie jako działka A, ale dotyczyła tylko na 4 działek ewidencyjnych " o numerach [...] /42, [...] /43 i [...] /10 " ( organ wymienia tylko 3 działki ) zaś pozostałych działek, na których działka A jest zlokalizowana nie dotyczyła. Oczywiście argumentacja ta jest w części słuszna, jednak należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z protokołem kontroli omówionym powyżej to właśnie także na działce [...] /42 miały być zlokalizowane nieprawidłowości skutkujące wykluczeniem części powierzchni z płatności. Kwestia ta powinna być zatem poddana bardziej szczegółowym wyjaśnieniom i wszechstronnej ocenie. Dotychczas wskazana argumentacja nie świadczy bowiem o wyczerpaniu dyrektywy z art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy powyżej powołanej. Organ powinien w tym zakresie wskazać czy uchybienia te dotyczą tylko działki [...] /41 ( pomimo łącznego ujęcia z działką [...] /42 ) czy też obu tych działek łącznie. A w tym drugim przypadku odnieść się do rozbieżności z protokołem z 2020. Przyczyna konieczności wyjaśnienia zostanie przedstawiona poniżej

Organ nie dokonał natomiast wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustaleń kontroli jaka została przeprowadzona wobec działki nr [...] /41 w sierpniu 2022 r. w trakcie kontroli w związku ze złożonym wnioskiem o płatności za rok 2022.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że obydwie kontrole zostały przeprowadzone w tym samym roku, pomiędzy nimi upłynął 6-cio miesięczny okres czasu, zaś wyniki kontroli są radykalnie odmienne. Sąd nie dysponuje w tym zakresie dokumentami źródłowymi, ale z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę przez organ wynika, że w trakcie tej kontroli przyjęto, że działka [...] /41 ma powierzchnie 4,64 ha, a więc , można przyjąć taką jak zadeklarował rolnik we wniosku za rok 2021 . Najprawdopodobniej zatem nie stwierdzono podstaw do pomniejszenia płatności.

Podkreślić zatem trzeba, że kontrola przeprowadzona w lutym 2022 r. na tej działce w ocenie organów powoduje konieczność wykluczenia z płatności powierzchni 1,39 ha ( a więc praktycznie 1/3 działki ), zaś kontrola przeprowadzona w dniach 1-4 sierpnia 2022 wykazuje, że cała powierzchnia jest uprawniona do dopłat. Oczywiście takie stwierdzenia nie muszą świadczyć o nieprawidłowościach w przeprowadzeniu obu kontroli, ale musza być wszechstronnie wyjaśnione i rozważania opierające się na stwierdzeniu, że są to kontrole w innych " kampaniach" nie są w ocenie sądu wystarczające. Należy przypomnieć, że w pierwszej z nich stwierdzono 64 obszary podlegające wykluczeniu a w drugiej, jak się wydaje żadnego. Przy czym przyczyna wykluczenia według ustaleń pierwszej kontroli miały być zakrzaczenia, zadrzewienia, czy też występowanie rowów o szerokości powyżej 2 metrów. Nie są to zatem takie przyczyny, które istniały by w zależności od pory roku. Istniejące zadrzewienia czy też rowy są ujawniane niezależnie od tego czy kontrola ma miejsce w zimie ( luty ) czy lecie ( sierpień ).

Przyczyny takiej rozbieżności mogły być w ocenie sądu dwie. Po pierwsze mogło to być usuniecie zakrzaczeń czy zadrzewień przez rolnika, co jest oczywiście możliwe wobec upływu czasu. Drugą zaś przyczyną możliwą do przyjęcia jest odmienna ocena stanu na działce przez kontrolujących. Szczególne wątpliwości wypływają z ustaleń, że zmniejszona powierzchnia została z uwagi na rowy o szerokości 2 metrów. Organ nie wyjaśnia, co się z nimi stało. Czy zostały zasypane, czy zmniejszyła się ich szerokość. Odmiennie je zmierzono? Nie ma też oceny co do braku zadrzewień i zakrzaczeń w 64 miejscach. Czy tutaj także nie oceniono tego odmiennie?

Organ te okoliczności powinien wyjaśnić.

To organ ma bowiem obowiązek przedstawienia nie budzących wątpliwości dowodów, że powierzchnia uprawniona do dopłat, kwalifikujące się hektary jest w istocie mniejsza niż zadeklarował to rolnik. W sytuacji, gdy w tym samym roku przeprowadza on dwie kontrole i wykazują one tak dalece odmienne wyniki, to dokumenty te , bez wyjaśnienia przyczyn takich rozbieżności nie mogą być uznane za niewątpliwą podstawę wykluczenia powierzchni działek z płatności.

Dowody musza być bowiem stanowcze, konkretne i jednobrzmiące. Jeżeli zawierają one diametralnie inna treść, konieczne jest racjonalne wyjaśnienie powstałych różnic. Sąd w tym zakresie w żaden sposób wyręczyć organu nie może. Nie może bowiem czynić swoich, własnych ustaleń faktycznych.

W ocenie zatem sądu przedstawiony dokument w postaci protokołu kontroli na miejscu, w świetle innych dokumentów wytworzonych przez Agencję, nie poddany konfrontacji z wynikająca z nich treścią nie może stanowić podstawy do pomniejszenia obszaru działki uprawnionego do dopłat.

Naruszenie przepisu art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawa orzeczenia jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ppsa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji uwzględni konieczność rozważenia powyżej wskazanych argumentów celem wyjaśnienia przyczyn występujących różnic w dwóch przeprowadzonych w roku 2022 kontrolach i w zależności od przyjętych ustaleń wyda stosowne rozstrzygniecie.