Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 374/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 75, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie; Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 374/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: Spółdzielnia lub Skarżąca) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] czerwca 2017 r. nr [...] zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji deszczowej, przebiegającej w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic P. i ulicy M. do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. 2905/202, 2905/203, 2905/204, 2905/183, 2905/185, 2904/1, 2899/3 położonych (tak określony przedmiot był wynikiem decyzji kasacyjnej WINB z [...] marca 2016 r., którą uchylono decyzję PINB z[...] stycznia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych i przeprowadzenia w dniu 13 maja 2016 r. rozprawy administracyjnej w terenie).

W toku prowadzonego postępowania PINB ustalił, że inwestorem osiedla [....], wówczas os. [...], była Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa, z upoważnienia której inwestycje realizował inwestor zastępczy – Zakład "[...]". Przedmiotowa kanalizacja deszczowa wybudowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 1978-1979. W tej sytuacji PINB uznał, że sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i postanowieniem z 14 czerwca 2017 r. nr PINB-[...] wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek dostarczenia w terminie do 30 września 2017 r. ekspertyzy technicznej kanalizacji deszczowej przebiegającej w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic P. i ulicy M. do garaży mieszkańców osiedla [....], zlokalizowanej na działkach nr ewid. 2905/202, 2905/203, 2905/204 2905/183, 2905/185, 2904/1, 2899/3 położonych w [....].

Organ wskazał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do poprawności wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej i mimo sprzecznych oświadczeń i wyjaśnień stron zasadnym wydaje się nałożenie obowiązku na Spółdzielnię.

Po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni, WINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie zobowiązał Spółdzielnię do przedłożenia w terminie do 20 listopada 2017 r. ekspertyzy technicznej, dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych, związanych z wybudowaną kanalizacją deszczową, przebiegającą w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic P. i ulicy M. do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. 2905/202, 2905/203, 2905/204, 2905/183, 2905/185, 2904/1, 2899/3 położonych w [...] - sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Organ odwoławczy uznał, że stanowisko organu I instancji o zobowiązaniu do przedłożenia ekspertyzy technicznej jest słuszne, jednak zaskarżone postanowienie wymaga reformacji co do zakresu nałożonego obowiązku z uwagi na upływ terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku.

Powołując się na art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1331, dalej: u.p.b.) organ wyjaśnił, że niektóre studzienki są zawyżone w stosunku do powierzchni jezdni, co w połączeniu ze znacznym nachyleniem drogi dojazdowej w kierunku północnym powoduje, że wody opadowe nie są przez nie przyjmowane i przelewają się w kierunku północnym. Wątpliwości organu wzbudziła również lokalizacja wpustu przy garażu na działce nr ewid. 2899/22, który usytuowany jest na wewnętrznym łuku zakrętu wyniesionym w stosunku do nachylenia drogi, co powoduje że wody opadowe spływające droga dojazdową od skrzyżowania ulic P. i ulicy M. omijają ten wpust. WINB ocenił, że obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót jest uzasadniony. Pozwoli na określenie zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót remontowo-naprawczych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że kanalizacja deszczowa jest elementem podziemnym, zakrytym, ustalenie jej stanu technicznego a w szczególności jej drożności i szczelności w ramach zwykłych oględzin jest niemożliwe. Obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej został nałożony w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i ma umożliwić legalizację kanalizacji deszczowej.

Odnośnie nałożenia obowiązku na Spółdzielnię Mieszkaniową WINB uznał to za zasadne, choć nie podzielił argumentacji organu powiatowego co do przyczyn nałożonego obowiązku. Wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z 1974 r. nie bada i nie uwzględnia kwestii posiadania prawa własności nieruchomości i nie ma ona wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podał, że na mocy art. 81c ust. 1 i 2 ustawy obowiązek przedstawienia ekspertyzy winien być skierowany do uczestników procesu inwestycyjnego (którymi w rozumieniu ustawy są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wybudowanie kanalizacji deszczowej wiązało się z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 7, 10 i 11 oddanych do użytkowania w latach 1978-1979, natomiast inwestorem osiedla gen. [...], wówczas os. [...], była Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa, z upoważnienia której inwestycje realizował inwestor zastępczy - Zakład "[...]". Inwestorem budowy kanalizacji deszczowej była zatem Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa, o czym świadczą dokumenty zalegające w aktach, tj. aneks do planu realizacyjnego osiedla [...], zatwierdzony dla Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej - Zakład "[...]" decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 16 stycznia 1978 r. na której widoczny jest fragment przedmiotowej kanalizacji deszczowej, aneks do planu realizacyjnego osiedla [....] "Aneks zte, sieć wod-kan, co, gaz II Przedsięwzięcie" (brak pieczęci o jego zatwierdzeniu), na którym zaprojektowana jest cała kanalizacja deszczowa, dowód PT 39/79 z 28 lutego 1979 r. przekazania – przejęcia środka trwałego do Urzędu Miasta, na którym widnieje pieczątka "Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa, Zakład "[....]".

WINB powołując się na § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 20 lutego 1975 r.") uznał, że prawa i obowiązki związane z przedmiotową kanalizacją, w tym konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa z tytułu nielegalnego jej wybudowania przez Wojewódzką Spółdzielnię Mieszkaniową, ponosi aktualny zarządca obiektu, tj. Spółdzielnia. Zgodnie z ww. przepisem właściciel lub zarządca obiektu ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami , wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Z powyższych względów organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska Spółdzielni argumentującego brak decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na kierowanie jej do inwestora zastępczego. WINB dodatkowo zauważył, że kanalizacja deszczowa została wybudowana na potrzeby odprowadzenia wód opadowych z budynków mieszkalnych wielorodzinnych, którymi aktualnie zarządza Spółdzielnia w [...]. Brak jest podstaw do przypisania innemu podmiotowi prawa zarządcy do przedmiotowej kanalizacji deszczowej.

W skardze do WSA w Rzeszowie A wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania innemu równorzędnemu organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego, w wyniku czego dokonano błędnych ustaleń, że Spółdzielnia jest aktualnym zarządcą obiektu budowlanego – kanalizacji deszczowej, w sytuacji, gdy właścicielem i zarządcą sieci kanalizacyjnej jest Gmina Miasto oraz błędne ustalenie, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa stanowi samowolę budowlaną;

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym brak było możliwości wydania decyzji merytorycznej;

- art. 28 K.p.a. w zw. § 34 ust. 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. poprzez skierowanie postanowienia do Spółdzielni jako zarządcy obiektu, w sytuacji gdy ta strona nie jest i nigdy nie była zarządca tego obiektu;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie, nie odniesienie się w sposób wyczerpujący i merytoryczny do dowodów przedstawionych przez skarżącą, czym naruszono zasadę wyrażoną w art. 11 K.p.a.;

- zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 K.p.a.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 21 listopada 2017 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany został z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. k.p.a., co pozwoliło organom na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Mając na względzie treść art. 81c ust. 2 u.p.b. Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu legalność nałożonego na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. Przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w latach 1978 – 1979, bez wymaganego pozwolenia na budowę i jej budowa związana była z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 7, 10 i 11 (oddanych do użytkowania w latach ww.), zaś inwestorem osiedla [....] była Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa. Słusznie więc, zdaniem Sądu, przyjął organ odwoławczy, że inwestorem budowy przedmiotowej kanalizacji była Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa, o czym też świadczą dokumenty wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajdujące się w aktach sprawy. Organ ten trafnie też wskazał, przywołując treść § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), iż skutki związane z nielegalnym wybudowaniem przedmiotowej kanalizacji ponosi aktualny zarządca obiektu, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Sąd pokreślił przy tym, że aktualnie zarządza ona budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, na potrzeby których, czyli odprowadzania wód opadowych z tychże budynków, wybudowana została przedmiotowa kanalizacja deszczowa. Nadto z pism Burmistrza Miasta [...] (z dnia 27 maja i 22 listopada 2015 r.) wynika, że Gmina Miasto [...] nie była inwestorem, nie pełniła i nie pełni funkcji zarządcy tej kanalizacji, nie jest też jej właścicielem. Nałożenie zatem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na stronę skarżącą było prawidłowe i nie narusza prawa.

Sąd I instancji ocenił, że, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje na spełnienie ustawowej przesłanki w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, a więc jak wskazał organ odwoławczy, istnienie uzasadnionych wątpliwości dotyczących jakości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej kanalizacji deszczowej. Bez wątpienia dla wszechstronnego wyjaśnienia tych zagadnień wymagana jest fachowa ekspertyza oceniająca wykonane roboty, która pozwoli na ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółdzielni od ww. wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lutego 2021r., sygn. II OSK 1336/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu NSA, odnosząc się do kwestii dotyczącej prawidłowego określenia adresata nałożonego obowiązku wyjaśnił, że prawidłowe ustalenie adresata aktu w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b., to element prawidłowego ustalenia stany faktycznego sprawy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Osoby wymienione w art. 81c ust. 1 u.p.b., a więc te, do których powinien być skierowany nakaz wykonania przedmiotowej ekspertyzy to uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem w art. 81c ust. 1 u.p.b. wskazane zostały podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu.

NSA uznał, że w tej sprawie ewentualnymi adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., mógł być wyłącznie właściciel bądź zarządca spornej kanalizacji deszczowej, albowiem proces budowlany dotyczący tego obiektu został już zakończony wiele lat temu (koniec lat siedemdziesiątych) i brak było jakichkolwiek przesłanek dla nakładania tegoż obowiązku na inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, lub kierownika zakończonych już wiele lat temu robót budowlanych.

NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął przedstawione przez skarżącą Spółdzielnię dowody stanowiące podstawę kwestionowania prawidłowego oznaczenia adresata zaskarżonego postanowienia w postaci książki środków trwałych, gdzie pod pozycją nr 41 figuruje kanalizacja deszczowa, przekazana do Urzędu Miasta w [...] oraz protokoły przekazania kanalizacji jako środka trwałego PT 135/79 z dnia 29 lipca 1979 r. oraz PT 39/79 z dnia 28 lutego 1979 r. podpisane przez przedstawicieli Urzędu Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w tym właśnie zakresie. Sąd II instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. To, że skarżąca Spółdzielnia jest zarządcą budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie oznacza, iż równocześnie jest zarządcą kanalizacji deszczowej, skoro odprowadza ona wody opadowe z tych budynków. Również stanowisko zawarte w pismach Burmistrza Miasta z 27 maja i 22 listopada 2015 r. nie wskazywało na to, iż skarżąca Spółdzielnia jest właścicielem bądź zarządcą spornej kanalizacji deszczowej. Nie wynika z akt sprawy, kto zajmuje się utrzymaniem i eksploatacją spornej kanalizacji deszczowej w Gminie Mieście (czy jest to np. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne). Zatem nierozpoznanie zarzutu wadliwego oznaczenia adresata zaskarżonego postanowienia i wnikliwe odniesienie się do dowodów przedstawionych przez skarżącą A, a w konsekwencji pozostawienie bez omówienia argumentów skargi może wpłynąć na zmianę orzeczenia co do podmiotu zobowiązanego w zakresie wykonania przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Niewątpliwie obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11).

NSA ocenił natomiast, że brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu braku samowoli budowlanej spornej kanalizacji deszczowej zrealizowanej pod koniec lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli uwzględni się charakter zaskarżonego postanowienia i przyjętą argumentację organów co do przyczyn nałożonego obowiązku. Postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego postepowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przyczyną nałożenia przedmiotowego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych, związanych z wybudowaną przedmiotową kanalizacją deszczową były istotne, uzasadnione wątpliwości związane z budową tej kanalizacji deszczowej. Przesłanka samowoli nie stanowiła podstawy nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 u.p.b.. Nie jest sporne również, iż nie można zastępować ustaleń faktycznych uzasadniających podjęcie przez organ działań na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. ustaleniami dotyczącymi samowoli budowlanej. Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 u.p.b.. NSA podkreślił, że jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 u.p.b. – jest właśnie kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego. Pogląd ten determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą art. 81c ust. 2 u.p.b.. W ramach zaś tego postępowania nie rozstrzyga się w sposób merytoryczny kwestii istnienia samowoli budowlanej, gdyż ten element stanu faktycznego oceniany jest w ramach postępowania głównego. Natomiast merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego w którym wydano zaskarżone postanowienie dowodowe pozwoli dopiero na merytoryczną ocenę tego czy doszło do spornej samowoli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Należy zaznaczyć, że rozpoznając skargę ponownie Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami Sądu wyższej instancji co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2021 r. o sygn. II OSK 1336/18. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż ocena prawna może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co wszakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 u.p.b. zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Głównym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia dotycząca prawidłowości określenia adresata zaskarżonego postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych, związanych z wybudowaną kanalizacją deszczową, przebiegającą w drodze dojazdowej od skrzyżowania ulic P. i ulicy M. do garaży mieszkańców osiedla [...], zlokalizowanej na działkach nr ewid. 2905/202, 2905/203, 2905/204, 2905/183, 2905/185, 2904/1, 2899/3 położonych Organy I i II instancji skierowały bowiem postanowienie w stosunku do skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., mógł być wyłącznie właściciel bądź zarządca spornej kanalizacji deszczowej, albowiem proces budowlany dotyczący tego obiektu został już zakończony wiele lat temu (koniec lat siedemdziesiątych) i brak było jakichkolwiek przesłanek dla nakładania tegoż obowiązku na inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, lub kierownika zakończonych już wiele lat temu robót budowlanych.

W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej na Spółdzielnię uznając ją za właściciela. Organ odwoławczy natomiast, wobec zakwestionowania faktu własności terenu przez skarżącą w zażaleniu przyjął, że adresatem pozostanie skarżąca A lecz już jako zarządca. Skarżąca przypisanie statusu zarządcy kanalizacji deszczowej konsekwentnie kwestionowała zarówno na etapie postępowania administracyjnego, przedkładając stosowne dokumenty, jak i na etapie postępowania sądowego przed sądem administracyjnym I i II instancji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na dowody w postaci książki środków trwałych oraz protokoły przekazania kanalizacji jako środka trwałego PT 135/79 z 29 lipca 1979 r. oraz PT 39/79 z 28 lutego 1979 r., podpisane przez przedstawicieli Urzędu Miasta [...]. NSA zarzucił Sądowi I instancji brak odniesienia się w motywach wyroku do ww. dowodów przedstawionych przez Skarżącą.

Przechodząc więc do oceny przedstawionych przez Skarżącą dokumentów należy wskazać, że w książce środków trwałych (k. 69 akt administracyjnych organu I instancji) pod pozycją nr 41 figuruje kanalizacja deszczowa dla budynków 7-13 – jako przekazana do Urzędu Miasta W ww. dokumencie wskazano również nr dowodu przekazania jako 135/79. W dalszej kolejności Spółdzielnia przedstawiła również protokół przekazania – przejęcia środka trwałego (PT) nr 39/79 w postaci kanalizacji deszczowej oś. [....] (obecnie [...]) dla budynków 7-13 a zatem kanalizacji deszczowej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Spółdzielnia w piśmie z 22 października 2015r. wyjaśniła kwestię rozbieżności w zakresie numeracji protokołu przekazania kanalizacji deszczowej, widniejącej w ewidencji środków trwałych oraz w samym protokole przekazania, wskazując, że dowody PT były numerowane i wystawiane do podpisu odpowiednim instytucjom i przedsiębiorstwom przez inwestora zastępczego, jakim była Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w Zakład "[...]".

Odnosząc się do samego dowodu (PT) nr 39/79 należy wskazać, że wynika z niego, iż "kanalizacja deszczowa oś. [...] dla bud. 7-13" została przekazana protokołem odbioru z 29 lipca 1978r. – a więc w dacie widniejącej w ewidencji środków trwałych pod poz. 41 na rzecz Miasta W dowodzie PT zawarte jest sformułowanie "przekazuje się" a następnie wskazanie podmiotu tj.: "Urząd Miejski Rej. Gosp. Kom. i Mieszk.". Protokół ten opatrzony jest trzema podpisami: Naczelnika Miasta [...] oraz przedstawicieli: Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej (inwestora) i Zakład "[....]" (inwestora zastępczego). W ocenie Sądu informacje zawarte ww. protokole przekazania nr 39/79 wskazują, że doszło do przekazania ww. kanalizacji deszczowej przez przedstawicieli Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz inwestora zastępczego na rzecz jednostki administracji państwowej, reprezentowanej w ramach tej czynności przez Naczelnika Miasta. Uwagę zwraca również podstawa prawna zamieszczona w ww. protokole przekazania – tj. zarządzenie Ministra Finansów z dnia 17 stycznia 1972 r. w sprawie umarzania kredytów bankowych udzielonych spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego (M.P. Nr 7, poz. 47). W § 1 pkt 1 lit. b ww. zarządzenia przewidziano, że na wniosek spółdzielni budownictwa mieszkaniowego Narodowy Bank Polski umarzać będzie wykorzystane przez te spółdzielnie kredyty bankowe zaciągnięte na budowę przekazanych nieodpłatnie właściwym jednostkom państwowym uzbrojenia i urządzenia terenu, w tym również sieci doprowadzającej ciepło z magistral ciepłowniczych. Zamieszczenie w protokole przekazania środka trwałego – jako podstawy prawnej zarządzenia, które przewidywało możliwość umorzenia kredytu bankowego w zamian za nieodpłatne przekazanie uzbrojenia terenu (a zatem również kanalizacji deszczowej) na rzecz właściwej jednostki państwowej potwierdza fakt przejęcia kanalizacji deszczowej przez jednostkę administracji państwowej. Powołana podstawa prawna w protokole przejęcia zbieżna jest z zawartym w nim oświadczeniem o przejęciu ww. środka trwałego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Spółdzielnia w oparciu o wyżej przedstawione dokumenty skutecznie podważyła zasadność skierowania do niej zaskarżonego postanowienia jako do zarządcy kanalizacji deszczowej.

Odnosząc się do zajętego w toku postępowania administracyjnego stanowiska Burmistrza Miasta odnośnie podmiotu zarządcy ww. kanalizacji należy stwierdzić, że organ ten w składanych pismach nie zawarł jednoznacznego oświadczenia co do podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą ww. kanalizacji Stanowisko Burmistrza przede wszystkim sprowadzało się do kwestionowania przedstawionych przez Spółdzielnię dokumentów. Po przedstawieniu przez Skarżącą ewidencji środków trwałych Burmistrz w piśmie z 3 września 2015r. stwierdził m.in., że do skutecznego przekazania mienia niezbędne jest posiadanie dokumentów dwustronnie podpisanych, tj. przez przekazującego i przejmującego, zawierających oświadczenie o przejęciu mienia. Po przedstawieniu przez Skarżącą ww. dowodu PT nr 39/79, zawierającego wskazane powyżej przez Burmistrza elementy (podpisy przekazującego i przejmującego), organ ten w piśmie z 12 listopada 2015r. wyraził stanowisko m.in., że w świetle ww. zarządzenia Ministra Finansów z 17 stycznia 1972r. podmiotem, który faktycznie przejmował w roku 1979 środek nie była Gmina Miasto gdyż gmina jako jednostka samorządu terytorialnego istnieje od 27 maja 1990r. W roku 1979 Naczelnik Miasta podpisywał protokół przejęcia środka trwałego jako Skarb Państwa. W piśmie tym Burmistrz nie kwestionuje już nawet faktu przejęcia ww. środka trwałego przez Naczelnika Miasta, lecz stara się wykazać, że skoro gmina nie przejmowała ww. kanalizacji, gdyż w tym czasie nie istniała, nie może mieć obecnie do niej tytułu prawnego. Stwierdzenie to jest nieprawidłowe, bowiem na mocy art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191), co do zasady, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- stało się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności a więc przede wszystkim ocenę dowodu PT nr 39/70, a także biorąc pod uwagę ww. wyjaśnienia Burmistrza należy stwierdzić, że Skarżąca skutecznie podważyła zasadność przypisania jej statusu zarządcy kanalizacji deszczowej. Sąd, będąc związany wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje również, że z akt sprawy nie wynika, kto zajmuje się utrzymaniem i eksploatacją spornej kanalizacji deszczowej w Gminie Miasta [...], w szczególności, czy jest to przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Brak w zakresie tych ustaleń faktycznych winien zostać uzupełniony w toku ponownie prowadzonego postępowania, stosownie do wymogów art. 7 i art. 75 i nast. oraz art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej w zakresie zakwalifikowania budowy spornej kanalizacji deszczowej jako samowoli budowlanej należy stwierdzić, że jak powszechnie się przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego postepowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania – patrz: wyrok NSA z 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 u.p.b. – jest kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego. Powyższe determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą art. 81c ust. 2 u.p.b.. W ramach tego postępowania nie rozstrzyga się w sposób merytoryczny kwestii istnienia samowoli budowlanej, gdyż ten element stanu faktycznego oceniany jest w ramach postępowania głównego. Merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżone postanowienie dowodowe pozwoli dopiero na merytoryczną ocenę tego czy doszło do spornej samowoli.

Sąd uznał również, że organy w niniejszej sprawie wykazały przesłankę zastosowania art. 81c ust. 2 u.p.b. tj. uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego, czego nie kwestionowała sama Skarżąca. Jak wynikało z ustaleń poczynionych w toku postępowania, w tym w ramach rozprawy administracyjnej, przedmiotowa kanalizacja deszczowa wybudowana została w latach 1978-1979. Ustalono, że niektóre studzienki są zawyżone w stosunku do powierzchni jezdni, co w połączeniu ze znacznym nachyleniem drogi dojazdowej w kierunku północnym powoduje, że wody opadowe nie są przez nie przyjmowane i przelewają się w kierunku północnym. Wątpliwości wzbudziła również lokalizacja wpustu przy garażu na działce nr ewid. 2899/22, który usytuowany jest na wewnętrznym łuku zakrętu wyniesionym w stosunku do nachylenia drogi, co powoduje że wody opadowe spływające drogą dojazdową od skrzyżowania ulic P. i ulicy M. omijają ten wpust. Sąd podzielił więc wnioski WINB co do tego, że obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót jest uzasadniony. Pozwoli to na określenie zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót remontowo-naprawczych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że kanalizacja deszczowa jest elementem podziemnym, zakrytym, ustalenie jej stanu technicznego a w szczególności jej drożności i szczelności w ramach zwykłych oględzin jest niemożliwe. Wątpliwości organu w zakresie jakości wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego zostały szczegółowo przedstawione i mają one charakter uzasadniony. Nałożenie więc obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej jest zasadne w świetle art. art. 81c ust. 2 u.p.b.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą natomiast zobowiązane skierować postanowienie do podmiotu zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym orzeczeniu. Nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej na nowy podmiot wymagało uchylenia zarówno postanowienia organu I, jak i II instancji, aby stronie zagwarantować możliwość wniesienia odwołania i uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania, stosownie do art. 15 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł, na którą składa się wpis od skargi (100zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika radcy prawnego – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).