Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 795/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 stycznia 2022 r. nr KOC/2511/Ac/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 10 marca 2021 r. nr 31/2021; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. W. kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2022r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 10 marca 2021 r. nr 31/2019, o ustaleniu opłaty adiacenckiej należnej od R. W. w wysokości 11.639,40 zł.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

R. W. był właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Sąsiednia działka nr [...] stanowiła natomiast własność Z. W. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 5 czerwca 2017 r. nr 2279/2017 zatwierdził podział działki [...] na działki [...] oraz podział działki [...] na działki o nr ew. [...]. Podział został zatwierdzony pod warunkiem, że właściciele nieruchomości dokonają zamiany i przeniesienia praw do nieruchomości powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału które wejdą w skład projektowanych działek:

-działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek [...] stanowić będzie jeden przedmiot własności;

-działka [...] powstała w wyniku połączenia działek [...] również będzie stanowić jeden przedmiot własności.

Z uzasadnienia decyzji wynika m.in. że działki [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej a działka [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną (2KW) i przy zbywaniu prawa własności przysługującego do działek wydzielonych w wyniku podziału o nr ew. [...] i [...] osobom trzecim należy zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie stosownych służebności gruntowych lub sprzedaż udziałów w działkach stanowiących drogi wewnętrzne.

Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 10 marca 2021 ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy oznaczonej nr ew. 22/4 w kwocie 11 639,40 zł.

Odwołanie wniósł R. W..

Zaskarżoną decyzją SKO w Warszawie decyzja ta została utrzymana w mocy.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym sporządzonym przez Jolantę Cisowską była nieruchomość przed podziałem tj. działka [...] oraz nieruchomość po podziale, z uwzględnieniem umowy zamiany tj. działka o nr ew. [...], która stała się własnością R. W. oraz działki [...] - powstałe z podziału działki [...]. Wartość rynkową nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Wartość przed podziałem została ustalona na kwotę 1 954 634 zł a po podziale 1 993 432 zł. Organ ustalił zatem, że w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 38 798 zł. Opłata adiacencka została ustalona na kwotę 11 639,40 zł (30 % wzrostu wartości nieruchomości).

Organ wskazał na wyrok WSA z 15 stycznia 2020 r. I SA/WA 1190/19 wydany w analogicznej sprawie w którym sąd stwierdził, że przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale uwzględnia się zmiany dokonane umową zamiany, która była warunkiem dokonania takiego podziału.

Odnosząc się do podnoszonej przez Skarżącego kwestii decyzji z 10 marca 2021 r. nr 30/2021 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do nieruchomości [...], stanowiącej własność Z. W. i operatu sporządzonego w tamtej sprawie przez tego samego rzeczoznawcę co w sprawie rozpoznawanej (operat z 8 kwietnia 2020), organ stwierdził, że konieczność sporządzonego nowego operatu wynikła ze wskazań zawartych w ww. wyroku WSA co czyniło poprzedni operat sporządzony dla działki [...] za nieprawidłowy.

Co do kwestii oceny sporządzonego operatu szacunkowego organ stwierdził, że taka ocena wymaga posiadania wiedzy specjalnej, której nie ma organ administracji publicznej. To strona w tego rodzaju postępowaniu powinna przedstawię kontrdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę jest w ocenie organu II instancji spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wartość wyceny, wybór podejścia, metody i techniki szacowania, wyliczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł R. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

tj. naruszenie art. 7, 75, 77 § 111 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym m.in. niewyjaśnienie dlaczego decyzje 30/2021 i 31/2021 wydane na podstawie tego samego operatu szacunkowego są odmienne, dlaczego organ uznał operat szacunkowy z dnia 26 października 2021 r. za rzetelny, skoro nie spełnia on wymogów ustawowych, dlaczego pomimo uznania na podstawie operatu z dnia 26 października 2021 r. nie doszło do wzrostu nieruchomości nałożono na Skarżącego opłatę adiacencką;

tj. naruszenie art. 7, 75, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które przejawia się na nierozpoznaniu oraz nieprzeprowadzeniu dowodu z decyzji nr 30/2021 oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dlaczego wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, jak i nie sprostaniu przez Organ 11 instancji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu przez organ I instancji tj.;

naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez brak równego traktowania Skarżącego, co ma wyraz w wydaniu całkowicie odmiennej decyzji 31/2021 r. niż 30/2021, które to są wydane na podstawie tego samego operatu szacunkowego, a przez to naruszenie zasady pewności prawa i równego traktowania;

naruszenie art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 marca 2021 r" nr 31/2021;

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 a ust. 1 i 98b ustawy z sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), dalej "ugn", poprzez niesłuszne jego zastosowanie, w sytuacji gdy 3-letni termin na wydanie decyzji w sprawie upłynął w dniu 28 czerwca 2020 r., jak i uznania, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, wydania decyzji wobec wadliwości operatu szacunkowego z dnia 26 października 2021 r.

W konkluzji Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U.2021, 735), dalej "ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 stycznia 2022 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Przepisy ugn w art. 98a ust. 1b stanowią, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem to stan za dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a stan po podziale to stan na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegających podziałowi.

Wykładnia art. 98a ugn wskazuje, że warunkiem koniecznym do wykazania wzrostu wartości nieruchomości niezbędne jest wykazanie, że wzrost wartości nieruchomości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału a dla spełnienia tej przesłanki konieczne jest porównanie stanu nieruchomości przed i po podziale (wyrok z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1760/15).

Sąd w pełni akceptuje poglądy orzecznicze na gruncie przepisu art. 98 a w zw. z art. 4 pkt 3 ugn, że użycie pojęcia "nieruchomości" w tym przepisie oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Taka wykładnia ma uzasadnienie m.in. w definicji zawartej w art. 4 pkt 3 ugn. z której wynika, że działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej, z czego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa" (por. wyrok WSA w Łodzi z 15.01.2015 r., II SA/Łd 737/14, LEX nr 1635103, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 13.11.2014 r., IV SA/Po 598/14, LEX nr 1550295 powołane w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami Ewy Kucharczyk -Bończak w Lex.).

Po drugie, pod pojęciem stanu nieruchomości po podziale należy rozumieć stan przy uwzględnieniu zamiany nieruchomości, która to czynność była warunkiem podziału (art. 98 ust. 3 ugn). Aby ustalić wartość nieruchomości przed podziałem należy zatem ustalić jaka nieruchomość będąca przedmiotem własności tych samych podmiotów przed podziałem powstała w wyniku podziału geodezyjnego i prawnego, jaka jest ich powierzchnia a w następnej kolejności za pomocą opinii biegłego rzeczoznawcy ustalić czy na skutek podziału doszło do zwiększenia wartości tej nieruchomości. Brak spełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek wyklucza nałożenie przez organ opłaty adiacenckiej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, dokonując analizy znajdujących się w aktach dokumentów wskazać należy, że dla działki dzielonej [...] prowadzona była księga wieczysta nr [...]. I to ta działka była przedmiotem podziału (wraz z działką sąsiednią). Decyzją zatwierdzającą podział doszło do podziału działki [...] na działki o nr [...] pod warunkiem zamiany działek z właścicielem nieruchomości sąsiedniej [...]. Decyzja podziałowa dotyczy także tej działki, która podzieliła się na działki [...].

Aktem notarialnym nr [...] z 26 października 2017 r. R. W. i Z. W. dokonali zamiany części nieruchomości będących ich własnością w ten sposób, że Z. W. przeniósł na R. W. własność działki o nr ew. [...] o pow. 0,1031 ha a R. W. przeniósł na Z. W. działkę [...] o pow. 0,0966 ha (§ 8 aktu). Jak wynika z aktu administracyjnych nowo powstała działka 62 o pow. 0,20 ha powstała z połączenia działek [...] i [...] stanowić będzie jedne przedmiot własności a działka [...] o pow. 0, 20 ha powstała w wyniku połączenia działek o nr [...] również będzie stanowić jeden przedmiot własności. Poza tym działka [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Działka [...] obciążona została prawem przejazdu i przechodu na rzecz działki [...] a działka [...] na rzecz działki [...] i [...].

Oznacza to, że ostatecznie działki o nr [...] (obciążona nadto służebnością przechodu i przejazdu), działka [...] (powstała z działki [...]) oraz działka [...] stała się własnością skarżącego na mocy decyzji podziałowej i umowy zamiany. Wcześniej był on natomiast właścicielem działki [...]. Po podziale i zamianie stał się natomiast właścicielem działek [...] – dwie ostatnie odpowiadające działce [...]. Na skutek tej zamiany powstała zatem różnica w ostatecznej powierzchni działek każdego z właścicieli o 0,0065 ha.

Powyższe prowadzi do wniosku, że ostatecznie na skutek podziału, którego warunkiem skuteczności była zamiana działek, doszło do zmian w zakresie przedmiotu własności a w konsekwencji i podmiotu, gdyż nieruchomość przed podziałem nie jest tą samą nieruchomością co nieruchomość po podziale a właściciel nieruchomości po podziale "zyskał" jedną działkę a "utracił" inną.

Ten stan faktyczny wykluczał możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd co do zasady wskazuje (abstrahując od braku podstaw do ustalenia opłaty), że nie doszło do przedawnienia roszczenia o ustalenie opłaty adiacenckiej. Art. 98 ust. 1 ugn na skutek wejścia z dniem 15 sierpnia 2019 r. ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości i niektórych innych ustaw (D.I. 2019, poz. 1309), uległ nowelizacji. Obecnie wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna 27 czerwca 2017 r. Postępowanie zostało wszczęte 3 marca 2020 r. a więc przed upływem 3 lat.

Co do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego skierowanych na wadliwe zebranie dowodów i ich ocenę oraz wadliwość w zakresie sporządzonego operatu Sąd nie będzie się do nich odnosił skoro uznał, że w ogóle nie było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sumując Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 98 a ust. 1 ugn poprzez ustalenie opłaty w sytuacji w której nie było podstaw do jej ustalenia. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i §3 135 ppsa sąd uchylił obie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800). zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem wynagrodzenia adwokata 3600 zł i 400 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionego wpisu od skargi ustalonej na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 221, poz. 2193).