Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 453/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia NSA – Halina Kremis Asesor WSA – Alicja Palus Protokolant: Magdalena Domańska- Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu A. G. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. Ś. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1lit. c zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Nr [...] Rady Miasta i Gminy W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6 i art. 68 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu.

W § 1 tej uchwały Rady Miasta i Gminy W. wprowadziła następujące zmiany w w/w uchwale Rady Miasta i Gminy W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy (zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...]):

1) w § 4:

a) w ust. 3 wyraz "10 lat" zastępuje się wyrazem "5 lat".

b) dodaje się ust. 5 w brzmieniu:

Bonifikata, o której mowa w § 4 ust. 2 nie obejmuje wartości remontów wykonanych w lokalach lub we wspólnych częściach budynku przed upływem pełnych 5 lat kalendarzowych licząc od dnia wykonania remontu.

c) dodaje się ust. 6 w brzmieniu:

Bonifikata, o której mowa w § 4 ust. 2 przysługuje tym najemcom lokali, którzy w protokole z rokowań złożą oświadczenie o rezygnacji z żądania od gminy zwrotu kaucji mieszkaniowej.

2) W § 5 wyraz "Zarząd" zastępuje się wyrazem "[...]", w § 11 wyraz "Zarządowi" zastępuje się wyrazem "[...]".

3) W załączniku Nr 1 do Uchwały skreśla się pkt. II.

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2005 r. Prokurator Rejonowy w L. Ś. wystąpił do Rady Miasta i Gminy W. o wyeliminowanie § 4 ust. 6 ww. uchwały wskazując, że jest to zapis niezgodny z prawem.

Pismem z dnia 2 listopada 2005 r. Przewodniczący Rady Miasta i Gminy W. poinformował Prokuratora Rejonowego w L. Ś., iż na [...] sesji Rady pod głosowanie poddano przygotowany przez Burmistrza Miasta i Gminy W. projekt uchwały w powyższej sprawie, jednakże wskutek przewagi głosów radnych przeciwnych uchwale nie została ona podjęta.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...], Nr [...] Prokurator Rejonowy w L. Ś. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 pkt. 1 lit. "c" zarzucił:

1. niezgodność § 1 pkt. 1 lit. "c" skarżonej uchwały, wprowadzającego do zmienianej uchwały § 4 ust. 6 stanowiący, iż bonifikata stosowana przy sprzedaży lokali mieszkalnych z mieszkalnego zasobu gminy przysługuje tym najemcom lokali, którzy w protokole z rokowań złożą oświadczenie o rezygnacji z żądania od gminy zwrotu kaucji mieszkaniowej, z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 6 ust 4 i art. 36 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez nałożenie warunku zrzeczenia się kaucji wbrew jej ustawowemu charakterowi z ograniczeniem praw podmiotowych osób, którym prawa do zwrotu takiej kaucji przysługują z mocy prawa ;

2. wydanie kwestionowanego zapisu uchwały z naruszeniem prawa, a to art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez uchwalenie przepisu bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowych granic ściśle określających uprawnienia organu gminy do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości i przypadki kiedy taka bonifikata może być zastosowana jak i warunki, które muszą być zastosowane, aby można było jej udzielić.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokali i przepis ten nie przewiduje żadnych okoliczności modalnych dających możliwość nie zwracania tej kaucji.

Także w art. 36 ust 1 i 2 ww. ustawy ustawodawca dwukrotnie wskazał, iż kaucja podlega zwrotowi, przesądzając przy tym o obligatoryjności tego typu działania w przypadkach określonych w ustawie. Prokurator Rejonowy wyjaśnił, iż kaucja służy do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wynajmującego wobec najemcy, a jej zwrot ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu się wynajmującego kosztem najemcy. Prokurator Rejonowy przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2002 roku (IV CZP 58/02, OSNC 2003/9/117), w której Sąd ten wyraził pogląd, iż wierzytelność najemcy o zwrot kaucji stanowi wierzytelność pieniężną i obowiązek zwrotu kaucji mieszkaniowej koresponduje z istnieniem po stronie wpłacającego (najemcy) określonej wierzytelności pieniężnej, odpowiadającej co do zakresu obowiązkowi wynajmującego. Od chwili wpłacenia kaucji pieniężnej najemcę i wynajmującego łączy obok stosunku najmu dodatkowy stosunek zobowiązaniowy, z którego po stronie najemcy wynika wierzytelność o zwrot kaucji (jej przedmiotu), przy czym zakres tej wierzytelności pozostaje uzależniony od tego, czy istniały podstawy do potrącenia należności wynajmującego objętych porozumieniem kaucyjnym.

Prokurator Rejonowy zauważył, iż art. 68 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami daje właściwemu organowi gminy uprawnienia do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości, określając przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zastosowane, aby można było jej udzielić i sformułowanie tego przepisu nie daje organowi gminy uprawnień do ustalenia innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty lub żądania jej zwrotu.

Prokurator Rejonowy podkreślił, iż nabywcą nieruchomości jest każdorazowo indywidualnie określony podmiot, któremu bonifikata może być udzielona, a zatem działania organu gminy - burmistrza wykonującego uchwały jej rady są kierowane nie do wszystkich osób, ale do konkretnie określonego nabywcy. Zaznaczył, iż przepis art. 68 ww. ustawy nie daje podstaw do wydawania przez organy gmin aktów o charakterze generalnym odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy, w tym zainteresowanych nabyciem lokalu z jej zasobu mieszkaniowego, przy skorzystaniu z bonifikaty określonej uchwałą gminy a zastosowaną na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego. Dodał, iż art. 68 ww. ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegółowiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 maja 2002 roku, I SA 413/02, LEX nr 82659).

W tej sytuacji zdaniem Prokuratora, kwestionowany zapis uchwały Rady Miasta i Gminy W. został wydany bez podstawy prawnej, z przekroczeniem granic wskazanych w ustawie, a określających warunki nabycia lokali mieszkalnych po skorzystaniu z bonifikaty. Zgodnie bowiem z art. 25 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy gminy i przepis ten statuuje zasadę domniemania kompetencji na rzecz organu wykonawczego gminy w sprawach dotyczących gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.

Rada gminy może podejmować uchwały i rozstrzygać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych ustawowo i każda taka kompetencja gminy ma charakter wyjątku od zasady i wobec przepisu, w którym kompetencja ta jest zawarta nie można stosować wykładni rozszerzającej. Dodał, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w wielu przypadkach wskazuje, że rada gminy może w drodze uchwały inaczej regulować określone zagadnienie, żaden natomiast przepis nie upoważnił rady gminy do dokonania odstępstw od regulacji dotyczących bonifikaty, a określonych w art. 68 tej ustawy. Podkreślił, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące prawa ustalenia przez radę zasad gospodarowania majątkiem gminnym w tym gminnym zasobem nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do odstępowania od reguł ustawy o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stanowią lex specialis w tym zakresie.

Prokurator Rejonowy nadto wskazał na aspekt władczego wkraczania tego typu przepisu o charakterze administracyjno-prawnym w sferę zobowiązania o charakterze cywilnym, a powstającego w momencie zawarcia umowy najmu i wpłaty kaucji. Zauważył, iż roszczenie cywilnoprawne najemcy o zwrot kaucji zostaje tu ograniczone, a właściwie zniesione w sytuacji, gdy spełnia on warunki do nabycia lokalu mieszkalnego po zastosowaniu bonifikaty i z prawa tego chce skorzystać. Wywiódł, iż przepis administracyjnoprawny władczo i jednoznacznie ogranicza swobodę stosunku zobowiązaniowego, nakazując zrzeczenie się roszczenia, czyli jakoby zwolnienie gminy z długu polegającego na obowiązku zwrotu kaucji. Podkreślił, iż podmiot stosunku administracyjnoprawnego uregulowanego przez przepis wydany niezgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, chcąc skorzystać ze swojego prawa określonego przepisami tej ustawy, może to zrobić po zrzeczeniu się konkretnego uprawnienia przysługującego mu z mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dodał, że nawiązywany stosunek cywilnoprawny pomiędzy burmistrzem gminy sprzedającym w jej imieniu lokal mieszkalny, został władczo uzależniony od warunku sprzecznego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a mającego na celu ochronę interesów majątkowych gminy.

Rada Miasta i Gminy W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, iż nadal stoi na stanowisku, że korzystanie z bonifikat, których warunki określa Rada nie może odbywać się kosztem budżetu gminy. Podkreśliła, iż nabywcy lokali mieszkalnych korzystający z bonifikaty w rzeczywistości uiszczają 5 % wartości lokalu, zaś zwaloryzowana kaucja przekracza kilkakrotnie tak uiszczoną cenę lokalu. Rada konkludowała, iż jako podmiot uprawniony do ustalania zasad przyznawania bonifikaty uważa stanowisko Prokuratora Rejonowego w L. Ś. za nieuzasadnione

Na rozprawie jaka odbyła się w dniu 26 października 2006 r. udział do sprawy zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu A.G., która oświadczyła, iż popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części

Sąd uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w L. Ś. jest zasadna, podzielając w znacznym stopniu argumentację strony skarżącej.

Art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) daje organowi wykonawczemu gminy (art. 4 pkt 9 ustawy) uprawnienia do udzielenia bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, określając przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zachowane, aby można było jej udzielić (zgoda rady gminy).

Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty (odmiennie niż np. w przepisie art. 68 ust. 3 czy art. 74 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (w przypadku gminy- organ wykonawczy gminy, po uzyskaniu wcześniej zgody rady gminy) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości.

Organ wykonawczy gminy może zatem nie udzielić bonifikaty lub udzielić jej tylko w określonym zakresie. Jeśli jednak organ ten zdecydował się zastosować bonifikatę, to tryb i warunki jej udzielenia nie mogą mieć cech dowolności. Działanie organu administracyjnego, jak w każdym innym przypadku, musi być zgodne z obowiązującymi przepisami. Warunki udzielenia tego rodzaju ulgi nie mogą zatem być sprzeczne z przepisami i nie mogą niweczyć znacząco korzyści płynących z ustalonej bonifikaty. Ustawa o gospodarce nieruchomościami należy do regulacji z dziedziny prawa administracyjnego, w ramach którego sytuacja prawna adresata normy prawnej określana jest w sposób jednostronny przez organ administracji. Ze względu na taki charakter stosunków administracyjnoprawnych regulacje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Niedopuszczalne jest zatem by organ administracji nadużywając swojej nadrzędnej pozycji jaką posiada w ramach stosunku administracyjnoprawnego, poprzez wydanie generalnego aktu prawnego, władczo nakładał na obywateli nie przewidziane przez ustawę obowiązki lub pozbawiał ich przysługujących im (w szczególności na podstawie innych niż prawo administracyjne) uprawnień, a co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego , że instytucja kaucji z tytułu najmu, uregulowana aktualnie w ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), służy do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wynajmującego wobec najemcy, a jej zwrot ma zapobiec bezpodstawnemu wzbogaceniu się wynajmującego kosztem najemcy.

Zgodnie z art. 6 ust 4 ww. ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokali.

Art. 36 ust 1 i 2 ww. ustawy reguluje kwestie zwrotu kaucji odnośnie stosunków najmu powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.

Przywołane przepisy stanowią dla najemcy podstawę (w przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez wynajmującego) do dochodzenia roszczeń o zwrot kaucji. Kaucja związana ze stosunkiem najmu ma charakter cywilnoprawny, a zatem także rezygnacja z roszczeń z ww. tytułu przez najemcę odbywa się według zasad (np. zasady równości stron) obowiązujących w stosunkach cywilnoprawnych. Decyzja najemcy o rezygnacji ze zwrotu kaucji może być m.in. następstwem uzgodnień pomiędzy nim a wynajmującym, jednakże w każdej sytuacji zagwarantowana musi być swoboda wyrażenia woli przez najemcę. Niedopuszczalne jest w stosunkach cywilnoprawnych sytuacja by jedna ze stron wykorzystując swoją pozycję (np. pełniąc jednocześnie funkcję organu administracyjnego) jednostronnie narzuciła drugiej stronie nieuzasadnione, rażąco korzystne tylko dla siebie postanowienia.

Wskazać przy tym należy na dwoistość funkcji jaką pełni Gmina w obrocie prawnym. Gmina występuje bowiem nie tylko jako podmiot władczy w sferze administracji publicznej, gdy wykonuje zadania zlecone jej ustawą przez Państwo czy gdy wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako wspólnota samorządowa. W zakresie stosunków majątkowych (m.in. w związku z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomościami) Gmina występuje zaś jako podmiot cywilnoprawny na takich samych zasadach jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Podkreślić należy, iż jednostka samorządu terytorialnego jedynie wykonując zadania z administracji publicznej może korzystając z imperium, np. wydawać akty prawa miejscowego.

Kwestia cywilnoprawna, jaką jest sprawa zwrotu kaucji mieszkaniowej indywidualnemu najemcy na podstawie w/w przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie może być przedmiotem aktu prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.147 § 1 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.