Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 688/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2018 r. sprawy ze skarg E. O. i B. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane w J. z dnia [...] r. [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz E. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. postanawia ściągnąć od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi B. B..


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu postępowania, w wyniku pisma F. O. informującego "o popełnieniu przestępstwa samowoli budowlanej podczas budowy drogi <łącznika ulic [...] – [...]>", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. nr: [...], umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu podbudowy drogi ulicy [...] w J. wraz z zagęszczeniem podłoża, krawężnikami drogowymi oraz zjazdami.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku robót budowlanych polegających na budowie drogi ulicy [...], stanowiącej łącznik od ulicy [...] do ulicy [...] w J. wykonano: ułożenie i zagęszczenie podbudowy, ustawiono krawężniki na ławie betonowej na długości około 200m, oraz wykonano wjazdy do posesji prywatnych, bez odwodnienia.

Roboty te były prowadzone na podstawie dokonanego zgłoszenia, przyjętego pismem Prezydenta Miasta J. znak [...] z dnia [...] r. W zgłoszeniu tym wskazano roboty polegające na: wykonaniu robót ziemnych na całej szerokości jezdni wraz z profilowaniem, wykonaniu podbudowy 23cm z kruszywa kamiennego, skropienie emulsją asfaltową oraz wykonanie nawierzchni z betonu asfaltowego z odwodnieniem powierzchniowym oraz utwardzenie 4 cm warstwą kruszywa kamiennego poboczy szerokości 0,5m. na całym odcinku.

W postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku kolejnych oględzin, ustalono, że wykonana została droga o szerokości 6,0m i długości 700m, z krawężnikiem na długości 200 m, z wjazdami na posesje przy ulicy [...] oraz w kierunku posesji nr: [...], [...], [...], [...] w kierunku ulicy [...] i cmentarza oraz do bazy MPWiK. Dotychczasowa "droga" miała szerokość 2,0-3,5m, natomiast po wykonanych robotach szerokość jezdni wynosi 6,0m, co wraz z krawężnikami po 0,15m daje razem 6,3 m.

W ocenie organu zakres wykonanych robót jest rozbieżny w stosunku do złożonej dokumentacji. Jednakże w oparciu o analizę przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne nie stwierdzono naruszenia tych przepisów, potwierdzając, iż droga ma dopuszczalną szerokość oraz odprowadzenie wód poprzez spadki podłużne i poprzeczne, co pozostaje w zgodzie z przywołanymi powyżej warunkami technicznymi. W takich okolicznościach, mimo potwierdzenia wykonania powyższych robót budowlanych samowolnie, tj. z naruszeniem dokonanego zgłoszenia, nie stwierdzono konieczności prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane i umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji złożył F. O. oraz D. F., H. P. i A. B., wnosząc o jej uchylenie, ze względu na naruszenie przepisów prawa, w tym art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy ocena taka jest przedwczesna. Zdaniem odwołujących się, brak było podstaw do umorzenia postępowania skoro miała miejsce samowola budowlana. Samowola budowlana powinna bowiem wiązać się z legalizacją obiektu i stosowanymi karami lub decyzją o rozbiórce prac budowlanych. Ponadto, wykonane roboty nie miały charakteru remontu drogi, ale w rzeczywistości budowy nowej drogi. Doszło więc do obejścia przepisów, gdyż już po pierwszej inspekcji rozpoczętej budowy wykazano, iż powstająca droga jest budowana ze złamaniem procedur. Nie był to bowiem remont a ewidentnie nowy obiekt wymagający pozwolenia na budowę. Dlatego całkowitym nieporozumieniem jest umorzenie prowadzonego postępowania. Odwołujący zwrócili uwagę na nieprawidłowości działania władz miasta J., które omijając prawo wybudowały sporną drogę - ulicę [...].

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując brak interesu prawnego po stronie osób wnoszących odwołanie. W uzasadnieniu, poza rozważaniami teoretycznymi dotyczącymi konsekwencji niewykazania interesu prawnego przez podmioty wnoszące odwołanie, przytoczono obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt. II SA/Gl 1280/14, w którym Sąd, w sprawie ze skargi na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na ulicy [...], odmówił przymiotu strony F. O., D. F., H. A. oraz A. B. ze względu na niewykazanie interesu prawnego.

Reasumując organ stwierdził, że pod stronie odwołujących nie dopatrzył się oprócz posiadanego interesu faktycznego, interesu prawnego uzasadniającego merytoryczne rozpatrzenie odwołania.

W wyniku skargi E. O., reprezentowanej przez F. O., rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 241/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy bezzasadnie przyjął brak interesu prawnego u F. O. w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych na ulicy [...] w J.. Nie uwzględnił bowiem organ odwoławczy faktu, iż F. O. był pełnomocnikiem żony E. O.. Wprawdzie, jak podkreślił Sąd F. O. w przedmiotowym postępowaniu występował jako reprezentant grupy osób posiadających działki przy ulicy [...], bądź samodzielnie, ale nie zwalniało to organu od ustalenia w jakim charakterze składał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Tej kwestii (podmiotu składającego odwołanie), a w ślad za tym i kolejnej (jego interesu prawnego) w postępowaniu odwoławczym w ogóle nie badano, odwołując się do ustaleń zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1280/14 rozpoznającego skargę F. O., D. F., H. A. oraz A. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na ulicy [...]. Oddalając wówczas złożoną skargę Sąd wskazał na brak po ich stronie interesu prawnego.

Natomiast w przedmiotowej sprawie sytuacja jest o tyle inna, że F. O. na etapie składania skargi nie działał samodzielnie, lecz występował jako pełnomocnik E. O.. Zważając na powyższe okoliczności oraz na pełnomocnictwo z dnia [...]r., udzielone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem powiatowym, przedłożone temu organowi i tym samym mu znane, stroną postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, oczywiście pod warunkiem wykazania interesu prawnego, była E. O., a nie, jak wynika to m.in. z zaskarżonej decyzji F. O..

Z kolei fakt, że E. O. jest właścicielką nieruchomości działki nr [...] sąsiadującej z działką drogową ulicy [...], mógłby uzasadniać jej interes prawny. Stąd organ odwoławczy winien był dokonać oceny jej interesu prawnego, co pozwoliłoby na ocenę jej statusu strony w postępowaniu, a wobec tego, iż organ tego nie uczynił, naruszył tym samym przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uzupełnił postępowanie, szczególnie w zakresie wykazania interesu prawnego przez odwołujących, a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ w pierwszej kolejności odniósł się do materialnej podstawy kwestionowanej w odwołaniu decyzji- tj. art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniając pojęcie bezprzedmiotowości postępowania. Następnie przenosząc teoretyczne rozważania na grunt analizowanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało po prawidłowo przeprowadzonym (tj. bez naruszenia przepisów art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). postępowaniu administracyjnym.

Następnie organ przypomniał, iż sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przywołując wyrok z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1520/14 organ zacytował, iż wskazano w nim "organ pierwszej instancji powinien ustalić czy wykonane przez inwestora roboty budowlane były przeprowadzone w oparciu o skuteczne dokonane zgłoszenie i czy nie doszło do przekroczenia zakresu tego zgłoszenia". Przyznał, że taki kierunek postępowania pokrywał się z zaleceniami zawartymi w postanowieniu z dnia [...] r., wskazując, że organ powiatowy dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu wojewódzkiego sporna droga bowiem istniała już wcześniej, miała jedynie inny charakter i parametry techniczne, a roboty budowlane nie zmieniające przebiegu drogi, ani nie naruszające istniejącego pasa drogowego stanowią nie budowę nowej drogi lecz przebudowę drogi istniejącej.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Stąd też, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, organ winien samodzielnie określić zakres koniecznych do wykonania robót, prawidłowość ich wykonania, a następnie ocenić czy zaistniały podstaw do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a następnie prawidłowo umorzył postępowanie w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stwierdziwszy niezgodności wykonanych robót z przepisami prawa.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli E. O., D. F., B. B. i U. P. Zakwestionowali prawidłowość decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nielegalnego i bezprawnego umorzenia postępowania organu powiatowego dotyczącego nielegalnego wybudowania drogi zbiorczej ulicy [...]. Podkreślili, iż posiadają interes prawny by skarżyć wymienioną powyżej decyzję, wobec naruszenia zasad bezpieczeństwa z uwagi na nieuporządkowane i pozostawione pod asfaltem media - tj. linia energetyczna, rurociąg gazowy czy niezabezpieczone kable.

Wskazali na naruszenie wymagań określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane a także w przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Podkreślili, że kwestia bezpieczeństwa regulowana jest także w przepisach Prawa budowlanego, a na właściciela lub zarządcę danego obiektu budowlanego nałożone są określone obowiązki, m.in. jest on odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania danego obiektu nie tylko w aspekcie jego sprawności technicznej ale również oddziaływania na ten obiekt rożnych czynników zewnętrznych. W przypadku zaś stwierdzenia przez organ nadzoru, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska winien wydać odpowiednie nakazy.

Skarżący podkreślili, iż wskazane przepisy uzasadniają ich indywidulane interesy prawne.

W odpowiedzi na skargę , Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wnosząc o oddalenie skargi podzielił dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę D. F., a postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r., wobec cofnięcia skargi przez U.P., umorzył postępowanie prowadzone z jej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skargi E. O. i B. B. zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu podbudowy drogi ulicy [...] w J. wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego.

Podstawową kwestią dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest przeprowadzenie prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Sprawa podlegała już kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wydał w sprawie prowadzonych robót budowlanych kilka wyroków, a to w dniu 29 stycznia 2011 r. wyrok o sygn. akt II SA/Gl 1280/14 oddalający skargę F. O., H. P., A. B., D. F. i H. A. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach dnia [...]r. uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r., wstrzymującego realizację prowadzonych przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J. robót budowlanych polegających na wykonaniu podbudowy wraz z zagęszczeniem ulicy [...] w J., w dniu 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1540/14 uchylający, ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia

[...] r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych oraz wyrok z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 241/16 uchylający decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania E. O. od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych. W żadnym z wyżej wymienionych wyroków nie dokonano jednak oceny kwalifikacji, dokonanej przez organy nadzoru budowlanego, a w zasadzie przez organ wojewódzki, wykonanych robót budowlanych. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach bowiem w postanowieniu z dnia [...]r., stwierdził, że sporne roboty stanowią przebudowę drogi i stąd zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) zwolnione są z uzyskania pozwolenia na budowę i mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie. Wprawdzie została złożona skarga na powyższe rozstrzygnięcie, ale rozpatrujący wówczas skargę Sąd nie odniósł się do tej kwestii, tzn. nie dokonał oceny tej kwalifikacji wykonanych robót, oddalając skargę wobec niewykazania przez skarżących uprawniającego do wniesienia skargi interesu prawnego. Z kolei w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. Sąd wskazał, iż nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej i ewentualne wątpliwości winien rozstrzygać we własnym zakresie, nie przerzucając obowiązków (w tym przypadku sporządzenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane) na strony postępowania. We własnym zakresie powiatowy organ nadzoru budowlanego winien więc ustalić czy wykonane przez inwestora roboty budowlane były prowadzone w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie i czy nie doszło do przekroczenia zakresu tego zgłoszenia.

Dokonując obecnie kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć przypomnieć należy, że kwestionowane roboty budowlane przy ulicy [...] w J. prowadzone były na podstawie zgłoszenia, przyjętego bez sprzeciwu pismem Prezydenta Miasta J. znak [...] z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa dróg, torów i urządzeń. W tym miejscu zauważyć należy, że przebudową drogi zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych drogi. Definicja ta koresponduje z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ) zgodnie z którą przebudową drogi jest wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei pasem drogowym, stosowanie do treści art. 4 pkt 1 tej ustawy, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzenia drogą.

Aby potwierdzić koncepcję przebudowy drogi, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objętej zgłoszeniem (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) należałoby przyjąć, że istniejąca droga gruntowa - ulica [...] - stanowiła, przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych, obiekt budowlany, w którym, w wyniku tych robót budowlanych doszło do zmiany charakterystycznych parametrów. Z załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego wynika, że pierwotnie przedmiotowa droga - to wąska (2,0- do 3,5m szerokości) droga gruntowa. Dopiero przedmiotowe roboty budowlane, w postaci wykonania nawierzchni z betonu asfaltowego oraz utwardzenia 4cm warstwą kruszywa kamiennego poboczy, doprowadziły do wykonania drogi o szerokości 6,3m wraz z krawężnikami i odwodnieniem powierzchniowym, czyli do powstania obiektu budowlanego. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem organu wojewódzkiego, że utwardzenie drogi gruntowej stanowi przebudowę istniejącej drogi, skoro dopiero wskutek utwardzenia powstał obiekt budowlany. W przypadku przebudowy nie mamy bowiem do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, ale ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa drogi może się więc odnosić wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego. Nawet oznaczenie w ewidencji gruntów działki, na której wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane jako droga (dr) nie mogą wpłynąć na zmianę powyższego stanowiska, gdyż grunt nie jest obiektem budowlanym, dopiero jego utwardzenie masą bitumiczną doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, należy ocenić jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie, jak wskazano powyżej, inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, które dodatkowo zostało przez organ administracji architektoniczno- budowlanej przyjęte bez zastrzeżeń, ale nie oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego nie mogą w ramach swoich kompetencji dokonać sprawdzenia tego zgłoszenia. Zresztą takie wskazania zawarł tut. Sąd w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1540/14 nakazując ustalić czy wykonane przez inwestora roboty budowlane były prowadzone w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Co prawda dalsze stwierdzenie "i czy nie doszło do przekroczenia zakresu tego zgłoszenia" mogło wprowadzić pewne nieuzasadnione przekonanie, że Sąd uznał fakt wykonywania tych robót na podstawie zgłoszenia, ale takie rozumienie nie było uzasadnione, przy wcześniejszym wskazaniu zbadania "skutecznie dokonanego zgłoszenia" czyli sprawdzenia czy m.in. czy wykonane roboty mogły być w ogóle wykonane w trybie zgłoszenia

Podsumowując, skoro wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowalnego, to należało je uznać za budowę drogi. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego. Taki obiekt budowlany nie był zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 -30 Prawa budowlanego). Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę - powinny zostać ocenione przez organ administracyjny jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że właściwym trybem postępowania jest jej legalizacja przewidziana w tym przepisie. Postępowanie wyjaśniające musi być zatem przeprowadzone w całości od nowa, w trybie określonym w art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako że organy nienależycie dokonały ustaleń faktycznych i przeprowadziły postępowanie legalizacyjne w innym, niż wskazany powyżej, trybie.

Powyższe uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego zastosują się do podniesionych powyżej wskazań. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania skarżącej E.O., obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 223 § 2 cytowanej ustawy, wobec faktu nieuiszczenia należnej opłaty - wpisu od skargi B. B., konieczne stało się orzeczenie o ściągnięciu należnej opłaty sądowej od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach.