Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1232/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. U. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 lipca 2018 r. znak WAiB.6730.11.186.110.2017 AM KZx po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. w T. z 30 czerwca 2017 r. (uzupełnionego [...] października 2017 r.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na terenie położonym przy ul. [...] w Toruniu (działka nr [...] oraz części działek nr [...] obręb [...]).

Na skutek odwołania M. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 10 grudnia 2018 r. znak SKO-72-210/18 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją 20 kwietnia 2021 r. znak WAiB.6730.11.186.41.2017 AM KZx Prezydent Miasta Torunia, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na terenie położonym przy ul. [...] w Toruniu (działka nr [...] oraz części działek nr [...] obręb [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. U. zarzucając:

- rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydanie decyzji w oparciu o postanowienie uzgadniające w zakresie ochrony zabytków archeologicznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 marca 2021 r., pomimo że w obrocie prawnym znajdowało się ostateczne, niewzruszone postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 września 2019 r.,

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika prowadzącego postępowanie w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy z 20 kwietnia 2021 r., który brał udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy z 20 lipca 2018 r. uchylonej przez SKO w Toruniu decyzją z 10 grudnia 2018 r. co narusza zasadę bezstronności,

- art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 4 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dopuszczenie nadwieszenia budynku nad parterem o 60 cm poza obowiązująca linię zabudowy pomimo, że nie wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji,

Decyzją z 23 lipca 2021 r. znak SKO-72-103/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 , dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany wyznaczony przez Organ I instancji spełnia wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszarze tym znajduje się zabudowa o zróżnicowanym charakterze tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami i funkcją handlową, obiekty o funkcji biurowej, kultury i oświaty, obiekty kultu religijnego, ochrony zdrowia oraz pełniące funkcje składową. Teren planowanej inwestycji znajduje się w obrębie Zespołu Staromiejskiego w Toruniu. A zatem planowany obiekt - budynek mieszkalny z usługami zgodny jest z funkcją występującą na części działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Sporządzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ w układzie tabelarycznym przedstawił parametry zabudowy działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wskazał, że ww. rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustała się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym a nie występujące na poszczególnych działach położonych w granicach obszaru na którym została przeprowadzona analiza.

Kolegium stwierdziło, że parametry planowanej inwestycji ustalono zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia. Ustalając linię zabudowy dla planowanej inwestycji organ I instancji zastosował odstępstwo wynikające z przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się na działce nr [...] tj. ustalając ją w granicy pasa drogowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym ok. 80%, przy czym w obszarze tym występuje znaczna część nieruchomości zabudowanych w 100%. Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji uwzględniono wytyczne zawarte w decyzji SKO z 10 grudnia 2018 r. i ustalono wskaźnik zabudowy na maksymalnie 100% powierzchni terenu objętego wnioskiem przy jednoczesnym spełnieniu warunku, ze obrys zewnętrzny rzutu poziomego parteru planowanego budynku nie może wykraczać poza granicę działki [...] Powyższe znalazło uzasadnienie również w przeprowadzonej analizie.

Kolegium powołując się na § 7 rozporządzenia wskazało, że uwzględniając wysokość budynków w analizowanym, ustalając wysokość planowanej zabudowy organ I zezwolił na zróżnicowaną wysokość planowanego budynku i maksymalną wysokość jego elewacji frontowej od strony działki nr [...] m. tj. dostosowaną do górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], maksymalną wysokość budynku na 11,80 m oraz 10,0 m jako maksymalną wysokość budynku o odległości nie mniejszej niż 4 m od strony granicy z działką [...] tj. od strony baszty obronnej przy ul. [...]. Taki sposób ustalenia wysokości planowanego budynku Kolegium uznało za prawidłowy. Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu pozwala na inne określenie tego parametru jeżeli wynika to z analizy. Uwzględniając fakt, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa pierzejowa o charakterze ciągłym wzdłuż terenów komunikacji, organ I instancji ustalił, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku zajmować ma min. 75% frontu działki nr [...]. Co zaakceptował organ odwoławczy jako zgodne z prawem. Jako zgodne z przepisami organ odwoławczy uznał także określenie geometrii dachu planowanego budynku. Wskazał nadto, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jako niezasadny uznano zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta Torunia jest dotknięta wadą nieważności z powodu uwzględnienia postanowienia uzgodnieniowe Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 marca 2021 r. pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienie tego organu z 10 września 2019. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowienie w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił przedłożonej mu decyzji zostało wydane w wyniku przekazanego mu pismem z 20 sierpnia 2019 r. projektu wraz z załącznikami. Następnie pismem z 21 stycznia 2021 r. znak: WUOZ.T.ZAR.5183.1.2.2021 JS Wojewódzki Konserwator Zabytków, w związku z ponownie prowadzonym przez Prezydenta postępowaniem, przekazał warunki w zakresie ochrony zabytków archeologicznych, które winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy. W marcu 2021 r. została przygotowana kolejna analiza i nowy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uwzględniające wytyczne organu ochrony konserwatorskie. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił nowy przedłożony projekt decyzji. Takie działanie organ odwoławczy uznał za prawidłowe, wobec zmiany parametrów określonych w poprzednim projekcie decyzji.

Wobec zarzutu naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z tego przepisu dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których I wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź I na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bowiem uniknięcie sytuacji gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej postępowania. Przepis ten nie nakazuje jednak wyłączenia pracownika organu od rozpoznania ponownie sprawy w wyniku uchylenia decyzji w toku instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia nadwieszenia planowanego na sąsiedniej nieruchomości budynku nad parterem o 60 cm poza obowiązującą funkcje zabudowy, pomimo że nie wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy, Kolegium stwierdziło, że z punktu 1 a analizy dołączonej do ostatniego projektu decyzji (410 karta akt) wynika, że "w granicy pasa drogowego jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] wg załącznika nr 1 do decyzji, dopuszcza się jednocześnie nadwieszenie budynku nad parterem maksymalnie o 60 cm poza ustaloną obowiązującą linię zabudowy". W konsekwencji tożsamy zapis znalazł się w punkcie 2 kontrolowanej decyzji. W ocenie organu nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, 8 § 1, 11, § 1 i 80 Kpa z uwagi na fakt, że organ I instancji zgromadził pełny materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, dokonał właściwej jego oceny i w konsekwencji wydał decyzję która jest zgodna z prawem.

M. U. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając ponownie:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta Torunia w dniu 20 kwietnia 2021 r. w oparciu o postanowienie uzgadniające w zakresie ochrony zabytków archeologicznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 marca 2021 r., pomimo że w obrocie prawnym znajdowało się ostateczne, niewzruszone postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 września 2019 r., wydane w tym samym postępowaniu, które nie zostało wyeliminowane w przepisanym terminie

a także naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że niewyłączenie pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa w Toruniu prowadzącego postępowanie w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy z 20 kwietnia 2021 r. tj. A. M., pomimo że brała ona udział w wydaniu poprzedzającej ją zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy z 20 lipca 2018 r. uchylonej przez SKO w Toruniu decyzją z 10 grudnia 2018 r. nie narusza zasady bezstronności.

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dopuszczenie nadwieszenia budynku nad parterem o 60 cm poza obowiązująca linię zabudowy pomimo, że nie wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik do decyzji,

4. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, tj. nieumieszczenie zapisu dotyczącego otworów okiennych w ścianie nieruchomości przy ul. [...], do której ma bezpośrednio przylegać ściana nowej inwestycji oraz wysokość jakiej nie może przekraczać mający powstać tam budynek i wytycznych, że kalenica w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...], tj. w odległości nie mniejszej niż 4,5 m od tego budynku nie może przekraczać wysokości trzeciej kondygnacji tego budynku w rozdziale ustalającym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i gabarytów zabudowy (pkt 2.2.) przedmiotowej decyzji, podczas gdy taki zapis został zawarty dla nieruchomości graniczącej z nową inwestycją z przeciwległej strony ([...]) (pkt 2.2. lit. g), co narusza zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron w takich samych okolicznościach faktycznych.

5. art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie się do zacytowania przepisów ww. ustawy oraz rozporządzenia bez ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozpoznania sprawy, analizy i oceny okoliczności faktycznych.

6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu uczestnika postępowania, polegające na uporczywym pomijaniu faktu znajdowania się otworów okiennych w kamienicy znajdującej się przy ul. [...], do której w ostrej granicy działki będzie przylegał budynek, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, oraz poprzez niewyczerpujące, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i zaakceptowanie wykluczających się zapisów w decyzji Prezydenta Miasta Torunia o warunkach zabudowy z 20 kwietnia 2021 r., tj. zapisu w pkt 2.2 (d), w którym wysokość dozwolonej zabudowy określono na 10,84m; a w pkt 2.4 zawarto zapis że wysokość nowo-powstałego budynku nie może przekroczyć wysokości trzeciej kondygnacji budynku znajdującego się przy ul. [...], tj. 9m,

7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, której nieważność powinna być stwierdzona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła: na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. Na wypadek gdyby Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie przedstawionych zarzutów o uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a.

Ponadto: na podstawie art. 119 pkt 1 skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu rozszerzono argumentację zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 23 lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 20 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z funkcją usługową na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w Toruniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie "u.p.z.p.").

Niezasadny okazał się najdalej idący zarzut nieważności decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."). Ponowne uzgodnienie zmienionego projektu budowlanego z wyspecjalizowanym organem (wojewódzki konserwator zabytków) w nowych okolicznościach faktycznych sprawy, było bowiem dopuszczalne. Uprzednie negatywne postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu nie stanowiło dla organów prowadzących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przeszkody prawnej do orzeczenia w tym zakresie, skoro nowe postanowienie organu uzgadniającego pozostawało w dacie orzekania w obrocie prawnym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1490/18, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1493/19 i z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2437/19, zgodnie z którym postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Torunia oraz organ odwoławczy byli związani w tej sprawie postanowieniem Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z 16 marca 2021 r. uzgadniającym w zakresie ochrony zabytków archeologicznych ostatecznie przedłożoną wersję projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Nie doszło również w okolicznościach sprawy do zarzucanego w skardze naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach prawa twierdzenie skarżącej, że po kasatoryjnym uchyleniu przez organ odwoławczy pierwotnej decyzji administracyjnej w danej sprawie, zachodzi samoistna przeszkoda prawna do udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji w tej samej instancji przez pracownika organu I instancji. Ustawodawca nie uznał co do zasady, aby taka sytuacja procesowa naruszała zasadę bezstronności.

Dokonując analizy treści decyzji Prezydenta Miasta Torunia o ustaleniu warunków zabudowy w kontekście analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że zasadne okazały się zarzuty strony skarżącej dotyczące w istocie dwóch kwestii tj. dopuszczenia nadwieszenia projektowanego budynku w zabudowie pierzejowej nad parterem o 60 cm poza istniejącą na sąsiednich działkach linię zabudowy, oraz sposobu określenia w decyzji Prezydenta z 20 kwietnia 2021 r. i niejednoznaczności warunków zabudowy projektowanego budynku w zakresie odnoszącym się do jego części od strony nieruchomości skarżącej przy ul. [...] w Toruniu (dz. nr [...]).

Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, "rozporządzenie").

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza oczywiście zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy oraz cech architektonicznych. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Podkreślenia wymaga, że mapa winna spełniać warunek aktualności i dostatecznej przejrzystości (skala dostosowana do okoliczności danej sprawy) umożliwiającej ocenę spełnienia warunków przepisanych prawem, w tym koniecznych parametrów aktualnej w dacie sporządzania analizy funkcji i cech architektonicznych oraz urbanistycznych zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, szczególnie zabudowy sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej.

W tej sprawie przedmiotem wnioskowanej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową. Inwestycja planowana jest przylegającej do ulicy [...] działce nr [...] oraz części działek nr [...] (droga publiczna). Nie wynika z treści analizy ani uzasadnienia decyzji jakiej powierzchni części działek nr [...] wchodzą w skład terenu planowanej inwestycji. Organ podkreślił, że teren inwestycji położony jest w strefie pełnej ochrony konserwatorskiej Zespołu Staromiejskiego w Toruniu o najwyższych wartościach zabytkowych i historycznych, objęty prawną ochroną konserwatorską wynikającą z faktu wpisania na listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO praz wpisana do rejestru zabytków jako Stare i Nowe Miasto (nr rej. 244)

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, uwzględniając szerokość frontu działki [...] (36m), na tej podstawie ustalono wokół terenu planowanej inwestycji obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 108 m od granic tego terenu, włączając to w całości działki, częściowo znajdujące się w tym obszarze. W prawidłowo ustalonym obszarze dokonano jednak jedynie częściowej analizy urbanistycznej, odnoszącej się tylko do niektórych spośród wymaganych ustawą i rozporządzeniem parametrów inwestycji. W ujętym w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 398-410) zestawieniu nieruchomości wskazano jedynie numery działek ewidencyjnych, ich powierzchnię, funkcję, powierzchnię zabudowy oraz procentowy wskaźnik powierzchni zabudowy. W istocie zatem poza funkcją, nie jest możliwe ustalenie jakiegokolwiek średniego wskaźnika oraz cech architektonicznych dominujących w obszarze analizowanym oraz nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej – poza średnim wskaźnikiem wielkości zabudowy (79,12 %). Organ ustalił, że na terenie tym przeważa funkcja zabudowy mieszkaniowej z usługami.

Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa tymczasem sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W analizie w zakresie linii zabudowy wskazano, że teren objęty wnioskiem przylega do ulicy [...] oraz stanowi cześć tej ulicy, w obrębie Zespołu Staromiejskiego w Toruniu istniejąca linia zabudowy najczęściej zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego tworząc zabudowę pierzejową. Linia istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym po północnej stronie ul. [...] kształtuje się następująco:

- działki nr [...] – na granicy pasa drogowego,

- działki nr [...] – w odległości 3 m od pasa drogowego.

Dalej wskazano, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w granicy pasa drogowego ul. [...] z nadwieszeniem budynku nad parterem. Powołując się na powyższe okoliczności ustalono "obowiązującą linię zabudowy (rozumianą jako linię, na której musi stanąć i której nie może przekroczyć dowolna część ściany frontowej parteru projektowanego budynku, stanowiącą nie mniej niż 75% jej powierzchni), w granicy pasa drogowego jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] wg, załącznika nr 1 do decyzji, dopuszcza się jednocześnie nadwieszenie budynku nad parterem maksymalnie o 60 cm poza ustaloną obowiązującą linię zabudowy". Taki też warunek ustalono w pkt 2.2. lit. a decyzji Prezydenta Miasta Torunia z 20 kwietnia 2021 r.

Wskazać w tym miejscu zatem należy, że po pierwsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, i we wniosku inwestor musi wskazać w formie opisowej i graficznej m.in. konkretne gabaryty obiektów budowlanych i cechy architektoniczne tej zabudowy adekwatne do okoliczności sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w pkt 1. Jej istota polega na tym, że wymagania dotyczące nowej zabudowy w konkretnym terenie muszą uwzględniać i kontynuować funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Jest to jednocześnie nakaz dla organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy, aby wszystkie adekwatne dla planowanej zabudowy parametry wskazane powyżej najpierw ustalić dla obszaru analizowanego, a następnie zgodnie z przepisami rozporządzenia określić w decyzji. Jedynie analiza spełniająca warunek kompleksowości, rzetelności i uzasadniająca szczegółowo ewentualnie przyjęte rozwiązania na zasadzie wyjątku, może stanowić podstawę dla wydania zgodnej z prawem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, znajdująca się w aktach sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji, jak i treść określonych w decyzji organu I instancji warunków dla planowanej zabudowy, wymogów powyższych nie spełniają. Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

Nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa. Nie uprawnia to jednak to takiego ustalania warunków zabudowy, aby oparte one były wyłącznie na odstępstwach, w dodatku nie do końca znajdujących uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu wskaźników dla planowanego przedsięwzięcia stosowanie, w ocenie Sądu, odstępstwa organy przyjęły jako regułę, co nie zasługuje na akceptację.

Sposób ustalania linii zabudowy wynika z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Poszczególne ustępy paragrafu wyznaczają zasady jakimi kolejno należy kierować się przy określaniu parametru. Zgodnie z ust. 1, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ust. 2, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Powyższe oznacza, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii o charakterze nieprzekraczalnym albo linii obowiązującej. Inwestycja nie może być sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową, co stanowi zasadnicze ograniczenie w odniesieniu do zagadnienia linii zabudowy. Ma to szczególne znaczenie w przypadku uzupełniania zabudowy pierzejowej, jak w niniejszej sprawie.

Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

Nie jest wprawdzie wykluczone wprowadzenie elementów lub cech "nowych" lub dotychczas rzadko występujących, jednakże organ musi w takiej sytuacji wnikliwie i przekonująco uzasadnić, że tego typu elementy konstrukcji są właśnie adekwatne (odpowiednie) w świetle występujących konkretnie cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego. Dotyczy to z pewnością takich elementów jak "nadwieszenie ściany frontowej budynku ponad parterem" i jednocześnie ponad granicą nieruchomości z pasem drogowym, czy mogą one wykraczać poza istniejąca na działkach sąsiednich linię zabudowy, jak również kątów nachylenia dachów, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki. Tych wymogów wykonana w tej sprawie analiza nie spełnia. Mimo, że okoliczność nadwieszenia budynku nad kondygnacją parteru z przekroczeniem linii zabudowy (granicą pasa drogowego) stanowi jedną z okoliczności najbardziej spornych, brak szczegółowego uzasadnienia przyjęcia tego typu rozwiązania także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Nie można tracić z pola widzenia faktu, że teren na którym planowana jest inwestycja został określony jako teren działki nr [...] oraz części działek [...], która stanowi drogę publiczną. Organ nie określił wprost jaka jest powierzchnia terenu inwestycji, ani też jaką konkretnie powierzchnię zabudowy dla planowanego budynku określił wnioskodawca. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 203 m2, nie określono konkretnie jakiej wielkości części działek nr [...] stanowić mają część terenu inwestycji. Pośrednio z zestawienia tabelarycznego wykazu nieruchomości w obszarze analizowanym wynika, że owe części działek [...] mają powierzchnię po 30m2. To oznaczałoby, że powierzchnia terenu planowanej inwestycji wynosi 263 m2. Nie można jednak pominąć, że 30 m2, to teren drogi publicznej - ulicy [...], wobec czego zastosowanie mają przepisy szczególne określające kwestie odległości zabudowy od drogi publicznej.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 79.12 %. Wskazano, że wskaźnik ten w obszarze analizy waha się w granicach 1,5% do 100%. Organ przyjął zatem, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu planowanej inwestycji wynosić ma maksymalnie 100% powierzchni terenu objętego wnioskiem, przy jednoczesnym spełnieniu warunku, że obrys zewnętrzny rzutu poziomego parteru planowanego budynku nie może wykraczać poza granice działki nr [...]. Budzi wątpliwości odnoszenie wskaźnika powierzchni zabudowy jedynie do rzutu poziomego kondygnacji parteru, a nie rzutu poziomego całej bryły budynku, wraz z nadwieszeniami. Nadto wskazać przyjdzie, że zgodnie z tabeli w analizie wynika, że w jej obszarze znajdują się 92 działki, z czego co prawda dla 15 ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w wielkości 100%, jednak nie oceniono jaka była powierzchnia tego typu działek. Z zestawienia wynika, że w większości są to działki o znacznie mniejszej powierzchni niż teren inwestycji.

W myśl § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1.). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Poszczególne ustępy paragrafu wyznaczają zatem zasady jakimi kolejno należy kierować się przy określaniu parametru.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem, z naruszeniem § 6 ust. 1 odstąpiono od określenia i analizy szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym. Z pewnością nie znajduje to uzasadnienia w okoliczności, że teren inwestycji "położony jest w obrębie Zespołu Staromiejskiego w Toruniu, gdzie przeważa zabudowa pierzejowa o charakterze ciągłym wzdłuż terenów komunikacji". Także i to, że inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową jako uzupełnienie zabudowy pierzejowej między budynkami zlokalizowanymi na działkach nr [...] wzdłuż ulicy [...]. Te okoliczności nie zwalniały organu od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku, z trybie określonym w § 5 rozporządzenia. Tym bardziej istotne jest w tych okolicznościach ustalenie szerokości elewacji frontowej w warunkach zapewniających zachowanie ładu przestrzennego. Nie wydaje się nadto, żeby ustalony warunek zabudowy wskazywał na dążenie do wprowadzenia uzupełnienia zabudowy pierzejowej o charakterze ciągłym, skoro organ w analizie w dowolny i nieuzasadniony sposób ustalono dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej "nie mniejszą niż 75% szerokości frontu działki nr [...]". Brak uzasadnienia dla tego ustalenia w analizie.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została oparta na analizie, która narusza również § 7 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 1 i 2). Prawodawca zastrzegł, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuścił jako odstępstwo od powyższych zasad wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Oznacza to, że dla ustalenia omawianego parametru zabudowy dla budynku mieszkalnego z usługami, w przypadku gdy zabudowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, każdorazowo należy w pierwszej kolejności ustalić średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym i przyjąć taką wielkość. Dopiero w dalszej kolejności możliwe jest ustalenia tej wysokości na zasadzie odstępstwa, jeżeli wynika to ze szczegółowej treści analizy opartej na analizie okoliczności danej zabudowy, w kontekście dążenia do zachowaniu ładu przestrzennego i szczególnych wartości historycznych i walorów chronionego konserwatorsko terenu. W niniejszej sprawie nie badano jednak w ogóle wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Organ uznał bowiem, że dla zachowania ładu przestrzennego kluczowym jest nawiązanie do wysokości zabudowy sąsiedniej. Pozostaje to jednak w oczywistej sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami.

W ocenie Sądu nie można jednak przyjąć, że usprawiedliwia to ustalenie warunków zabudowy niemal w całości jako odstępstwa, gdyż powoduje to, że nowe zamierzenie budowlane pozostaje w oderwaniu od zastanego porządku przestrzennego. Co więcej wnioski formułowane w wynikach analizy zdają się być oparte na koncepcjach służących jedynie poszukiwaniu takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach oczekiwanych przez inwestora.

Nadto uzasadnienie analizy to nie koresponduje z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta, gdzie w pkt 2.2. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego lit. d ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: "maksymalnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] (dz. nr [...]) tj. 10,84 m". Nie określono zatem dla zabudowy w formie pierzejowej faktycznie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a jedynie jej maksymalną wysokość, co nie gwarantuje że będzie ona korespondować z analogiczną wysokością zabudowy na działkach sąsiednich.

Z kolei w lit. g wskazano inny parametr: "maksymalna wysokość budynku: 11,80 m: Dla części budynku zlokalizowanej w odległości nie mniejszej niż 4 m od strony baszty obronnej przy ul. [...] (dz. nr [...]) dopuszcza się maksymalną wysokość do jej fryzu i otworów okiennych w elewacji północnej, tj. 10m." Wśród tych warunków, co zasadnie podniosła skarżąca winny, analogicznie zostać określone warunki dla wysokości projektowanego budynku od strony sąsiedniego budynku skarżącej na działce nr [...]. Niezrozumiałe jest określenie w tym miejscu istotnych warunków zabudowy odnoszonych do wysokości budynku mającego mieć charakter zabudowy pierzejowej, czyli kontynuacji istniejącej zabudowy, jedynie od strony działki nr [...]. Tymczasem budzi uzasadnione wątpliwości fakt umieszczenia w punkcie 2.4. warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – warunki miejskiego Konserwatora Zabytków, w tiret piątym warunku: "wysokość projektowanego budynku (kalenica) w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...] (tj. w odległości nie mniejszej niż 4,5 m od tego budynku) nie może przekraczać wysokości trzeciej kondygnacji tego budynku". W tym wypadku nie określono jednak konkretnej wysokości, jak powyżej. Skutkuje to brakiem spójności ustalanych warunków i może powodować problemy w interpretacji, co ma zasadnicze znaczenie wobec związania ustaleniami tej decyzji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejnym koniecznym parametrem wśród warunków zabudowy jest ustalenie geometrii dachu. W myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z pewnością zatem obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalenie geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, a następnie odpowiednie odniesienie tych parametrów do konkretnych okoliczności i charakteru projektowanej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie odstąpiono od analizy także tego parametru w obszarze analizowanym. Co prawda w sporządzonej analizie w legendzie do tabeli określono skróty literowe odpowiednio dla rodzaju dachu: DS – dach spadowy z kalenicą, DP – dach łaski z gzymsem lub attyką, oraz kierunek kalenicy głównej: T- prostopadła do osi drogi przyległej, II – równoległa do osi drogi przyległej, jednak brak w tabeli jakichkolwiek danych w tej kwestii odnośnie zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, w szczególności na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ustalenia w decyzji w tym zakresie pozostają zatem dowolne i nie poddają się również kontroli stron postępowania oraz sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie znajduje oparcia w analizie ogólnikowe twierdzenie, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi oraz budynki z dachami spadowymi o zróżnicowanym kącie nachylenia. Marginalnie należy stwierdzić, że tego typu stwierdzenie z pewnością będzie adekwatne do większości obszarów analizowanych na terenie zwartej zabudowy centrum miast. Nadto w decyzji nie ustalono jakkolwiek wysokości głównej kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w sytuacji gdy wniosek dotyczył budowy budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnego z usługami, i dla takiej inwestycji ustalono warunki zabudowy, bezprzedmiotowy jest określenie w pkt 2.2. lit. i decyzji Prezydenta Miasta Torunia – maksymalnej powierzchni sprzedaży: 100 m2. Wnioskowana inwestycja nie przewiduje bowiem funkcji handlowej, tym bardziej nie wynika z akt sprawy z jakich powodów ustalono ten parametr dla funkcji usługowej, w szczególności o takiej wielkości.

Resumując, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie fakt, że planowana inwestycja o charakterze mieszkalnym z usługami spełnia warunek kontynuacji funkcji, co wynika z analizy urbanistycznej. Wskaźniki przyjęte przez organ zostały natomiast ustalone na zasadzie odstępstw w takich wartościach, aby umożliwić realizację inwestycji przez inwestora, co uprawnia do stwierdzenia, że mogło dojść do swego rodzaju nadużycia zastosowania przepisów rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Łd 370/20 dostępny w CBOSA).

Uzasadnienie przyjęte dla rozwiązań dotyczących poszczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania w wynikach analizy urbanistycznej i zaakceptowane przez organy budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania, nie zaś koncepcję zagospodarowania obszaru prezentowaną przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną.

Ustalenie warunków zabudowy niemal w całości opartych na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje w ocenie sądu, że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku, wprowadzona bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczać parametry nowej zabudowy. Przypomnienia w tej sprawie wymaga, że celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a nie kształtowanie preferowanego sposobu zagospodarowania, co prowadziłoby do zastępowania w tym zakresie planu miejscowego.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "odstępstw" od reguł wynikających z § 4-7 rozporządzenia. Pozostaje to w sprzeczności z ideą zasady dobrego sąsiedztwa. Decyzje organów obu instancji zostały wydane także z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku. W pierwszej kolejności konieczne jest sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej i zapewnienie aby sporządzona została w oparciu o aktualne mapy, o których mowa w art. 52 u.p.z.p. Organy w toku postępowania winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej oraz załatwić sprawę, mając na względzie nie tylko interes inwestora, lecz również interes społeczny i słuszne interesy pozostałych stron postępowania (art. 7 k.p.a.). W sprawie występują strony o jednoznacznie artykułowanych spornych interesach, zatem szczególnie istotne jest prowadzenie dalszego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc się jednak do zarzutów skargi i odwołania zwrócić należy uwagę, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest o tyle ograniczona, że nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi (w tym zaciemnienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.