Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt SA/Kr 517/81
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 1982-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 21
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 21 lutego 1974 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Teza: 1. Właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja państwowa, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości.

2. Niepowiadomienie przez organ administracji wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji jest nie tylko sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego /art. 61 par. 4 Kpa/, lecz także rodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze i koliduje z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38. poz. 229 ze zm./.

3. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ jest wykonywanie robót zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym /lokalizacją szczegółową/. Jeżeli jednak właściciel gruntu nie uczestniczył w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego z winy organu, nie jest wobec niego spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową /planem realizacyjnym/.

TEZY

1. Właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja państwowa, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości.

2. Niepowiadomienie przez organ administracji wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji jest nie tylko sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego /art. 61 par. 4 Kpa/, lecz także rodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze i koliduje z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38. poz. 229 ze zm./.

3. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ jest wykonywanie robót zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym /lokalizacją szczegółową/. Jeżeli jednak właściciel gruntu nie uczestniczył w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego z winy organu, nie jest wobec niego spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową /planem realizacyjnym/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Józefy S. na decyzję Wojewody Przemyskiego z dnia 7 października 1981 r. nr GT-IV-8221/51/81 w przedmiocie budowy linii energetycznej i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Miasta P. z dnia 16 lipca 1981 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Przemyskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 maja 1981 r. Wojewoda Przemyski ustalił miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci przebudowy wyjść z GPZ Przeworsk. W podstawie prawnej decyzji powołał się na art. 20 prawa budowlanego oraz par. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, a w uzasadnieniu stwierdził, że przebieg podłączeń kablowych jest w pełni uzasadniony względami technicznymi i nie może podlegać korekcie.

Decyzji tej nie doręczono żadnemu z właścicieli gruntów, przez które miała przebiegać inwestycja.

Na podstawie tej decyzji Zakład Energetyczny w Z. wystąpił do Naczelnika Miasta P. o wydanie zezwolenia na wejście w teren w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./.

Decyzją z dnia 16 lipca 1981 r. Naczelnik Miasta P. wydał wnioskodawcy decyzję zezwalającą na przeprowadzenie sieci elektrycznej m.in. przez nieruchomość Józefy B. Od tej decyzji wniosła ona odwołanie, zarzucając, że w wyniku przeprowadzenia nowej linii elektrycznej obok już istniejącej pozbawiona będzie możliwość uprawy swej nieruchomości, ponieważ w wyniku tego 1 ha ziemi pierwszej klasy stanie się bezużyteczny ze względu na dużą ilość zainstalowanych na parceli słupów.

Wojewoda Przemyski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a w uzasadnieniu powołał się na zatwierdzone plany realizacyjne oraz brak możliwości innego usytuowania słupów w terenie.

Skarżąc decyzję Wojewody Przemyskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Józefa B. zarzuciła, że nikt jej nie powiadomił wcześniej, iż na jej parceli będzie aż 25 słupów, które uniemożliwią uprawę ziemi. Wbrew zatwierdzonym planom realizacyjnym ziemię tę można by zachować pod uprawę, gdyby zamiast linii napowietrznych przeprowadzono linie kablowe. Zdaniem skarżącej wartość zbieranego zboża przewyższałaby koszty zmiany projektów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Przemyski powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu swej decyzji, a ustosunkowując się do propozycji zamiany linii napowietrznej na kablową stwierdził, że nie jest ona możliwa do zrealizowania z uwagi na znacznie zwiększony koszt inwestycji oraz trudności w uzyskaniu kabli. Potrzeby zapewnienia dostaw energii elektrycznej wymagają zatem wyrażenia zgody na realizację inwestycji według planu realizacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wydanie zezwolenia na założenie lub przeprowadzenie na nieruchomości przewodów służących do przesyłania elektryczności zostało w art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uzależnione od zgodności robót z zatwierdzonym planem realizacyjnym, przy czym przez pojęcie "zatwierdzenie" należy rozumieć wydanie decyzji ostatecznej. Ostateczność decyzji oznacza, że jest ona niezaskarżalna w zwykłym trybie przez strony.

Sporządzanie i zatwierdzanie planów realizacyjnych normuje ustawa - prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego odbywa się przy zastosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego z wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami, przy czym przytoczone wyżej akty prawne nie przewidują żadnych odstępstw od tej zasady, ani nie ograniczają zakresu stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. Wręcz przeciwnie, art. 54 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nakłada na organ administracji obowiązek zapewnienia możliwości zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń przez osoby trzecie w ciągu 14 dni.

Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. W szczególności inwestycje liniowe i sieciowe ograniczają właściciela w jego prawach, często w drastyczny sposób redukują możliwość użytkowania nieruchomości bez żadnego odszkodowania. Poglądowi temu nie przeczy fakt stwierdzenia w omawianych decyzjach zgodności rozmiaru projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszak w ramach tego samego planu zagospodarowania przestrzennego konkretne rozwiązania mogą być bardziej lub mniej uciążliwe dla właściciela nieruchomości. Rozwiązania urbanistyczne i architektoniczne mogą być wielowariantowe i rzeczą organu jest godzić uwarunkowania techniczne ze słusznym interesem obywateli.

Pogląd ten znajduje dobitne potwierdzenie w niniejszej sprawie. Na skutek niefortunnych rozwiązań projektowych, zatwierdzonych w inkwizycyjnie prowadzonym postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego, wytrącono z prawidłowej gospodarki znaczną część obszarów gruntu pierwszej klasy. Gdyby organ administracji państwowej, do którego wpłynął wniosek o zatwierdzenie planu realizacyjnego, zawiadomił strony stosownie do art. 61 par. 4 Kpa w związku z art. 54 prawa budowlanego, skarżąca miałaby możliwość przedstawienia swoich racji, które w świetle jej wyjaśnień nie są tylko racjami osobistymi. Zebranie w poprzednich latach 4,5 tony pszenicy ze spornej działki ma aspekt ogólnospołeczny i aspekt ten - niezależnie od słusznego interesu obywatela - musi być brany pod uwagę przy zatwierdzaniu planów realizacyjnych.

Praktyka niezawiadamiania wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego jest nie tylko sprzeczna z przepisami postępowania administracyjnego, lecz rodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Ograniczenie się bowiem przez wnioskodawcę i organ administracji państwowej do technicznego aspektu sprawy, pominięcie innych przesłanek rozstrzygnięcia, w tym uzasadnionego interesu obywatela, jest niedopuszczalne na gruncie obowiązującego prawa. Artykuł 5 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie pozostawia w tej kwestii żadnej wątpliwości.

Jak wynika z decyzji organu I instancji, jedyną przesłanką, jaką powołał ten organ w uzasadnieniu swej decyzji, jest zgodność wniosku z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Zgodność taka jest zresztą jedyną przesłanką wyrażenia zgody w trybie art. 35 cytowanej ustawy wywłaszczeniowej. Kontrola organu ma w tym wypadku charakter formalny, a właściciel nieruchomości nie może skutecznie w tym postępowaniu kwestionować przebiegu linii energetycznych. Niedopuszczalne jest jednak powoływanie się przez organ na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jeśli strona będąca właścicielem gruntu nie uczestniczyła z winy organu w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Decyzja taka jest dla właściciela gruntu nieskuteczna prawnie, gdyż stosunek administracyjnoprawny zawiązany został tą decyzją jedynie między Zakładem Energetycznym w Z. a organem administracji państwowej, co oznacza, że nie można tej decyzji uznawać za decyzję "zatwierdzającą" plan realizacyjny wobec właściciela gruntu. Nie został zatem spełniony warunek art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ustalony stan faktyczny wypełnia więc hipotezę art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.