Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 649/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par 1 i 2 , art. 219 , art. 141 , art. 144 i art. 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółki Komandytowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu skargę oddala.


UZASADNIENIE

A. Spółka Komandytowa w K. złożyła do Starosty K. w dniu 18 października 2011 r. wniosek o wydanie zaświadczenia, że lokal nr [...] położony w budynku przy ul [...] na działce nr 1 w Z. stanowi samodzielny lokal mieszkalny. We wniosku zaznaczono, że budynek nie został oddany do użytkowania.

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] orzekł o odmowie wydania zaświadczenia, że lokal nr [...] położony w budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. gmina Z. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca nie posiada dokumentu potwierdzającego oddanie budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. do użytkowania, tj. zawiadomienia lub decyzji o przyjęciu do użytkowania wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że będący w trakcie budowy budynek nieposiadający pozwolenia na użytkowanie lub zaświadczenia o przyjęciu do użytkowania, nie spełnia wymagań przepisu art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zakresie umożliwiającym stały pobyt ludzi, a tym samym samodzielności lokali mieszkalnych, które się w nim znajdują.

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożył A. Spółka komandytowa wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie przepisu art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z którego nie wynika, by warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny było oddanie budynku do użytkowania. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] , działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podano, że zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie tworzy nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach. Nie jest to więc postępowanie w sprawie, do którego mają w pełni zastosowanie przepisy k.p.a. (np. odnośnie do zawieszenia postępowania), brak bowiem w przepisie art. 217 k.p.a. i następnym regulacji pozwalającej na odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. Organy administracji publicznej wydają zaświadczenie, gdy należy potwierdzić określony stan faktyczny lub prawny ustalony na podstawie wcześniejszych czynności procesowych. Zaświadczenie jest więc swego rodzaju potwierdzeniem pewnego stanu prawnego lub faktycznego wedle danych posiadanych przez organ administracji na dzień wydania zaświadczenia, stąd w doktrynie zaświadczenie nazywa się też "aktem potwierdzającym" (por. L. Klatka-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001 s. 96). Charakter zaświadczenia powoduje, że strona może żądać wydania zaświadczenia wielokrotnie, wtedy gdy wystąpią przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a., tj. gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jest to uzasadnione jej interesem prawnym (za M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 1006). Dotyczy to także sytuacji, gdy w sprawie o wydanie zaświadczenia wydano ostateczne i prawomocne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Wówczas w sytuacji, gdy zmienił się stan faktyczny lub prawny, albo pojawiły się nowe okoliczności strona może wystąpić o jego wydanie.

W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), to przepisy danej ustawy, w której zamieszczono przepis prawa nakładający na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego - normują kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów, na podstawie których wydaje się zaświadczenie.

Kolegium wskazało, że na gruncie niniejszej sprawy takim przepisem, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. jest przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z powołanym przepisem samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, może stanowić odrębne nieruchomości. Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne oraz taki lokal, który funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu i z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu (por. Watrakiewicz M. Nieruchomość wspólna według ustawy o własności lokali KPP 2002/3/635 -1.1, oraz wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1653/04).

Kolegium zauważyło, że z przepisów ustawy nie wynikają również wytyczne w oparciu, o jakie dokumenty może nastąpić wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Podniesiono, że art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali stanowi, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego, a dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Z kolei art. 2 ust. 6 stanowi, że w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o udostępnieniu własności lokalu nie postanowiły inaczej. Zauważono, że powyższe przepisy dotyczą wymogów dokumentacji na potrzeby aktów ustanawiających odrębną własność lokalu, a nie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że de lege lata dotyczyć mogą również postępowania toczącego się na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 czerwca 2004 r. II SA/Kr 1826/00).

Przedmiotem prowadzonego przez organ I instancji postępowania było wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu o nr 1 znajdującego się w budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. , gmina Z. na wniosek złożony w dniu 18.10.2011 r. przez A. Inwestycje sp. komandytową. Istotnie, jak podniesiono to w zażaleniu, organ I instancji uzasadniając odmowę wydania żądanego zaświadczenia oparł się na braku posiadania przez wnioskodawcę potwierdzenia o dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal bez odniesienia się do jakichkolwiek innych dokumentów. Jednakże, co jest także bezsporne (potwierdzone zostało to bowiem zarówno przez organ I instancji, jak i wnioskodawcę w złożonym zażaleniu) dokumentu potwierdzającego dopuszczenie do użytkowania budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. , gmina Z. , wnioskodawca nie posiada. Brak zaś takiego dokumentu uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

W ocenie Kolegium zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie do lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje. Lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku. Wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu przez Starostę jako organ administracji architektoniczno-budowlanej lub przez upoważnionych pracowników nie może nastąpić na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr 1 w Z. . Zaświadczenie o samodzielności lokalu w wybudowanym budynku musi być zatem oparte na posiadanej przez Starostę dokumentacji budowlanej budynku, którego budowa została legalnie zakończona, tj. na dokumentacji związanej bądź ze zgłoszeniem inwestora o zakończeniu budowy, przyjętym bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego albo na dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem organu nadzoru budowlanego na użytkowanie budynku.

Podniesiono, że zaświadczenie nie jest rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zaświadczenia nie wydaje się na podstawie postępowania dowodowego prowadzonego na ogólnych zasadach Działu II k.p.a., lecz na podstawie przepisów Działu VII k.p.a.. Zaświadczenie jest tylko aktem wiedzy organu wynikającej z posiadanych dokumentów. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym te dane, jakie wynikają z dokumentacji dotyczącej legalnie zakończonej budowy.

W ocenie Kolegium wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali przed legalnym zakończeniem budowy budynku może prowadzić do komplikacji prawnych i procesów sądowych w sprawach o unieważnienie aktów notarialnych, jakie sporządzono by na podstawie przedwcześnie wydanych zaświadczeń oraz do innych procesów i do odpowiedzialności prawnej z tytułu wydania zaświadczeń przed legalnym zakończeniem budowy budynku. Z przepisu art. 2 ust. w ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Lokal zatem jest samodzielny, gdy służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym musi nadawać się do użytkowania Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 1196/09, w którym stwierdzono, że: Lokal może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych bądź innych wówczas kiedy inwestor uczyni zadość wymogom przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 156 z 2006 r, póz. 1118 ze zm.), a w szczególności j ej art. 54 i 55. W przypadku ich niespełnienia zaspokajanie w nim jakichkolwiek potrzeb będzie miało charakter nielegalny co oznacza, iż lokal nie będzie mógł być uznany za spełniający wszystkie wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W konsekwencji będzie to prowadziło do niemożliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie okoliczności zgoła odmiennych, a wiec zgodnych z prawem.". Podobne stanowisko znajduje wyrażono m.in. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20.10.2011 r. sygn. akt II SA/Wr 464/11 , w którym także odniesiono się do kwestionowanej przez żalącego się kwestii definicji lokalu mieszkalnego zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyroku tym wskazano, iż definicję zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali uzupełnia i jest z nią koherentna definicja mieszkania zamieszczona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Rozumie się przez nie zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9).

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, aby dany lokal mógł być samodzielnym lokalem mieszkalnym, powinien nadawać się do stałego pobytu ludzi. O tym zaś, kiedy nowo wybudowany lokal spełnia ten wymóg, decydują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przede wszystkim zawarte w Rozdziale 5 Prawa budowlanego. Podniesiono, że z zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali legalnej definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" wynika, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "służenia zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych" w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego tylko wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Stąd wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany (tak też: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 608/06 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BADD872B77; WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/09, publ. LEX nr 554257; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, publ. ONSA 2003/3/102; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 393/00, publ. ONSA 2003/3/102).

Kolegium w oparciu o powyższe wskazało, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu organy nie rozstrzygają o możliwości użytkowania tego lokalu czy też o legalności budowy, jednak żeby wydać takie zaświadczenie organ musi wykazać, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a do tego konieczne jest stwierdzenie, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie warunku tego nie dopełniono - wnioskodawca bowiem nie wykazał, a co więcej kwestionuje obowiązek przedłożenia takiego dokumentu potwierdzającego, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania - utrzymano zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium podało, że powołane w zażaleniu wyroki prezentują stanowisko pozostające w sprzeczności z powyżej prezentowanym stanowiskiem Kolegium opartym na orzecznictwie sądowo-administracyjnym, które w niniejszej sprawie Kolegium uznało za prawidłowe. Nadto wskazano, że zarzut braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jest chybiony, zawiera ono bowiem odwołanie się do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Spółka Komandytowa w K, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. .

Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to:

- art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że według tego przepisu za samodzielny może być uznany wyłącznie lokal znajdujący się w budynku oddanym do użytkowania,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji.

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W ocenie skarżącej spółki z przedmiotowego przepisu nie wynika, że warunkiem uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny jest oddanie budynku do użytkowania. Stwierdzanie samodzielności lokalu mieszkalnego oraz oddanie do użytkowania budynku, w którym ten lokal się znajduje, to dwa całkowicie odrębne od siebie postępowania uregulowane w różnych ustawach. Żaden przepis prawa nie pozwala na łączenie tych kwestii i uzależnienie możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu od wyniku postępowania w sprawie oddania budynku do użytkowania. Oddanie budynku do użytkowania nie jest również jedynym sposobem na wykazanie spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, gdyż przesłankę samodzielności lokalu można wykazywać za pomocą wszelkich środków dowodowych stosownie do przepisów art. 7 i 77 k.p.a., w tym za pomocą inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej realizację lokalu.

Skarżąca spółka podniosła, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podnosi się, że pozwolenie na użytkowanie budynku nie jest warunkiem dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 roku, sygn. akt III SA/Po 250/06, LEX nr 471488). W powołanym wyroku stwierdzono również, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza więc o własności lokali i nie ma wpływu na ustalenie tego prawa.

Podniesiono, że wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stanowi potwierdzenia możliwości mieszkania w danym lokalu bez dokonywania jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych lub faktycznych, ale jedynie potwierdzenie, że lokal ten może stanowić odrębny przedmiot własności i odrębny od budynku przedmiot obrotu. W związku z tym ustalenie, że do zamieszkania w przedmiotowym lokalu konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Nadto zauważono, że wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali położonych w budynku, który nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej, daje jedynie możliwość podjęcia wcześniejszych działań przygotowawczych związanych z koniecznością wyodrębnienia w przyszłości własności takich lokali. Nie wiąże się z tym natomiast niebezpieczeństwo oddawania lokali do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, bowiem w takim przypadku inwestor budowlany narażałby się na odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Stwierdzono, że z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów jednoznacznie wynika, że lokal jest wydzielonym trwałymi ścianami zespołem izb przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie ulega również wątpliwości, że lokal ten wraz z pomieszczeniami przynależnymi będzie mógł służyć jego przyszłym właścicielom/najemcom do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, należy uznać, że spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali przesłanki uznania wnioskowanego lokalu za samodzielny lokal mieszkalny. Odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego tę okoliczność należy zatem uznać za całkowicie bezpodstawną.

Strona skarżąca podtrzymała twierdzenie, że bezpodstawne jest odwoływanie się przez organy obu instancji do definicji mieszkania zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, bowiem ustawa o własności lokali precyzyjnie określa warunki uznania lokalu za samodzielny lokal mieszkalny, a zatem brak jest podstaw do uzupełniania tych warunków o dodatkowe kryteria przewidziane w innych przepisach. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali zawiera bowiem pełną definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy, z czego wynika, że organy orzekające w sprawie nie mogą odwoływać się przy jej rozstrzygnięciu do innych przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium w całej rozciągłości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu organy nie rozstrzygają o możliwości użytkowania tego lokalu czy też o legalności budowy, jednak żeby wydać jednak takie zaświadczenie organ musi wykazać, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a do tego konieczne jest stwierdzenie, że budynek, w którym lokal ten się znajduje, został oddany do użytkowania. Z przepisu art. 2 ust w ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Lokal zatem jest samodzielny gdy służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym musi nadawać się do użytkowania Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Na potwierdzenie takiego stanowiska zacytowano szereg orzeczeń sądowych potwierdzających prezentowany pogląd, nie kwestionując, iż w orzecznictwie jest także prezentowane inne stanowisko wyrażone w orzeczeniach powoływanych przez skarżącego.

Natomiast co do zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, iż są one chybione, zarówno bowiem postanowienie organu I instancji, jak postanowienie organu odwoławczego zawiera bowiem szerokie odwołanie się do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. W przedmiotowej sprawie nadto stan faktyczny nie jest kwestionowany lecz, jak wyżej podnoszono, interpretacja przepisu art. 2 ust 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 170). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 217 § 1 i 2, art. 219, art. 141, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie sprawa o stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z zm.), prowadzona z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny i mają do niej zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. (art. 217 - 220 k.p.a.). Artykuł 217 § 2 k.p.a. stanowi o sytuacjach, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca jest właścicielką działki nr 1 w Z. co oznacza, że była legitymowana do wnioskowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu znajdującego się budynku na działce nr 1 w Z.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko organów administracji publicznej wyrażone w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, obszernie wyżej przytoczonych. Dla oceny samodzielności lokalu na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie przedstawia kwestia oddania do użytkowania obiektu, w którym znajduje się ten lokal (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., I OSK 646/11). Wystarczającą przesłanką odmowy wydania zaświadczenia, że lokal nr 1 położony w budynku przy ulicy [...] na działce 1 w miejscowości Z. , gmina Z. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym jest bezsporny fakt nieposiadania przez wnioskodawcę dokumentu potwierdzającego oddanie budynku przy ulicy [...] na ww. działce do użytkowania.

Należy bowiem podkreślić, że norma zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania, jako samodzielnego, lokalu mieszkalnego lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami izba czy zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami przynależnymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych lub innych niż mieszkalne (w przypadku lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne). Zatem poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 prowadzi do rezultatu wskazującego, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu. Te normatywne właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują ocenę samodzielności tego lokalu. Od ich spełnienia zależy to, czy możliwe będzie ustanowienie w budynku odrębnej własności lokalu (mieszkalnego lub użytkowego). Stwierdzenie spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno-techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 2/09 "Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo, iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno--budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej".

Okoliczność, że budynek nie został oddany do użytkowania, ma w sprawie znaczenie, gdyż w trakcie procesu budowlanego projekt budowlany może podlegać zmianom i przekształceniom, a pomieszczenia, które według zatwierdzonego projektu spełniają przesłanki samodzielności - wcale nie muszą ich spełniać po zakończeniu tego procesu, co jest przeszkodą ustanowienia odrębnej własności lokalu, a ponadto nie można przyjąć, że wydzielenie tego lokalu jest zgodne z warunkami pozwolenia na budowę. W wypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak też udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestor zobowiązany jest do dołączenia szeregu dokumentów wymienionych w przepisie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, których ocena oddziałuje z kolei na ocenę samodzielności lokalu. Wydanie więc zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/LU 393/00, ONSA 2003/3/102, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 1991/09, Lex 554257). Podnieść przy tym należy, że przedłożenie przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie nie jest potrzebne do stwierdzenia, czy lokal może nadawać się do użytkowania (co w istocie jest kwestią odrębną), lecz dla ustalenia, jaki jest rzeczywisty aktualny stan faktyczny lub prawny lokalu mający podlegać urzędowemu potwierdzeniu. Zaświadczenie dotyczy stanu aktualnie istniejącego, a zatem organy powinny czuwać nad tym, aby w drodze wydawanych przez siebie zaświadczeń taki właśnie stan potwierdzać. Pozwolenie na użytkowanie obiektu pozwala na poczynienie ustaleń, czy lokal jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, tj. m.in., czy służy (a zatem czy taka jest jego funkcja) zaspokajaniu potrzeb zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu.

Niewątpliwie zatem, aby wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu organ najpierw musi wiedzieć, że lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a dopiero w następnej kolejności zbadać, czy jest on "samodzielny". Z przepisu art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Dopiero gdy lokal służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym nadaje się do użytkowania można stwierdzić, czy jest on samodzielny, czy też nie. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Dlatego słusznie Kolegium uznało, że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane odnośnie do lokali w budynku, który w świetle prawa już istnieje, a lokalami legalnie istniejącymi w świetle prawa są lokale w budynkach, co do których organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjął zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy z dołączoną dokumentacją budowlaną określoną w art. 57 ust. 1- 4 Prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, albo jeżeli w przypadkach określonych w art. 55 Prawa budowlanego organ ten na wniosek inwestora wydał pozwolenie na użytkowanie budynku.

Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika również z treści art. 9 ust. 1 powyższej ustawy, który stanowi, że odrębną własność lokali można ustanowić m.in. "po zakończeniu budowy", jak również z treści art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym odrębną nieruchomość może stanowić m.in. samodzielny lokal mieszkalny.

Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawnych z zakresu prawa materialnego, ani żadnych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.