Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2623/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1889/12 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz C. S. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1889/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2012 r. o umorzeniu wszczętego na wniosek C. S. (dalej: skarżący) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w R. Organ ustalił, że działka, której właścicielem jest skarżący nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których planowana jest inwestycja, zaś z wydanej dla tej inwestycji decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (zwanej dalej "decyzją środowiskową") wynika, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działek inwestora. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, iż skarżący, który wystąpiła z wnioskiem z 3 października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Powyższą ocenę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącego na postanowienie z [...] czerwca 2012 r. Sąd przypomniał, że możliwość żądania kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej zależy od posiadania przez podmiot występujący z takim żądaniem interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że nieruchomość skarżącego nie przylega bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. W ocenie Sądu, nie oznacza to konieczności przyjęcia a priori, że skarżący nie może mieć interesu prawnego w sprawie, gdyż istnienie interesu prawnego w takiej sytuacji zależy od wykazania, że wydanie decyzji będzie miało wpływ na wykonywanie prawa własności do nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu skarżący trafnie wskazał, że podstawą interesu prawnego mogłyby stanowić wówczas, jako przepisy prawa materialnego, zarówno art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2015 r., poz. 121), dalej: "k.c.", jak i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Skarżący nie wykazał jednak, że decyzja, której dotyczy jego wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności, wpływa na wykonywanie prawa własności do nieruchomości. Z załączników do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działki skarżącego oddalone są od granicy terenu realizacji inwestycji ponad 100 m oraz oddzielone są od niej istniejącymi budynkami, wobec powyższego nie można mówić o oczywistości oddziaływania planowanych obiektów. Sąd wskazał na próby skarżącego zmierzające do wywodzenia określonych skutków prawnych z twierdzeń, jakoby ocena oddziaływania na środowisko, zakończona wydaniem decyzji środowiskowej, nie została przeprowadzona prawidłowo, w szczególności, że nie dysponowano odpowiednio szczegółowymi danymi, źle oceniono oddalenie zabudowy mieszkaniowej i pominięto oddziaływanie szeregu urządzeń planowanych do realizacji. Uznał jednak, że tego rodzaju twierdzenia nie są wystarczające dla uznania, że skarżący posiada interes prawny w sprawie. Skoro działka skarżącego nie przylega do terenu realizacji inwestycji, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na jego nieruchomość w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na zakres wykonywania prawa własności. Uwarunkowanie takie nie może być domniemywane jedynie z tego, że w ocenie skarżącego nieprawidłowo przeprowadzono procedurę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub że inwestycja ma określone cechy - na mocy przepisów szczególnych jest zaliczana do obiektów określonej kategorii, np. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego (instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska, jako całości). Domniemywać bowiem trzeba, że dla danego przedsięwzięcia w ramach sytemu reglamentacji (uzyskanie decyzji środowiskowej, pozwolenia zintegrowanego itp.) zostaną ustalone stosowne warunki jego realizacji i eksploatacji tak, by nie wywierało ono istotnych ujemnych skutków na otoczenie. Nie negując zasadności stanowiska skarżącego, który podnosił, iż nie wszystkie oddziaływania są normowane i nie można wykluczyć pewnych uciążliwości poza terenem zakładu Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są z reguły także właściciele przyległych nieruchomości. Dla wywiedzenia, że realizacja przedsięwzięcia na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając jeszcze, że rygory ochrony środowiska zostaną w danym przypadku określone dodatkowo na etapie wydania pozwolenia na budowę (obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko – pkt IV decyzji środowiskowej), będzie wpływać na sferę praw i obowiązków skarżącego (co warunkuje m.in. istnienie interesu prawnego), konieczne jest jednakże jednoznaczne wykazanie oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomości skarżącego. W toku postępowania wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów, które uprawdopodabniałaby wskazywaną okoliczność. Nie może być uznane za wystarczające twierdzenie, że funkcjonujący już obecnie zakład (który ma być rozbudowany) jest źródłem określonych uciążliwości. Nie jest bowiem przesądzone decyzją o warunkach zabudowy, że przyjęte dla planowanej rozbudowy rozwiązania techniczne i środki minimalizowania oddziaływań (także wskazane w przyszłości na etapie ponownej procedury oceny), nie wykluczą wzrostu uciążliwości obiektu dla dalej położonych nieruchomości. Sąd odnotował, że w części końcowej pkt III decyzji środowiskowej wskazano, że "Zastosowane rozwiązania mające chronić środowisko spowodują, że oddziaływanie na środowisko projektowanej wytwórni zamknie się w granicach działek, na których zostanie zlokalizowana inwestycja", zatem uprawnione było domniemanie, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Sąd podkreślił zarazem, że rolą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy (jej legalności) nie jest ocena prawidłowości decyzji środowiskowej.

Sąd stwierdził następnie, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być norma zawarta w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako: u.p.z.p.). Obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, jednak w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wykazał, aby na danym etapie w ramach procesu inwestycyjnego było niezbędne, w kontekście ochrony jego interesu, orzekanie w zakresie szerszym niż pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy. W tak zarysowanym stanie prawnym i faktycznym trafnie zatem Kolegium uznało, że ze względu na brak interesu prawnego skarżący nie mógł skutecznie żądać kontroli decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd zauważył następnie, że postanowieniem z [...] lutego 2012 r. postępowanie w przedmiocie nieważności tejże decyzji zostało wszczęte, zaś orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania z [...] stycznia 2012 r. wydane na zasadzie art. 61a k.p.a. zostało uchylone postanowieniem z [...] lutego 2012 r. W tej sytuacji organ orzekający umorzył postępowania w drodze decyzji (art. 105 § 1 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ swoje rozstrzygnięcie określił mianem postanowienia zamiast decyzji. Jednak, jak trafnie zauważa organ administracji w odpowiedzi na skargę, błędne nazwanie aktu nie zmienia jego charakteru. Zaskarżone orzeczenie stanowi w istocie decyzję administracyjną, utrzymującą w mocy decyzję wydaną w następstwie niezasadnie wszczętego postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Z sentencji zaskarżonego orzeczenia wynika jednoznacznie, że postępowanie w przedmiocie nieważności nie będzie powadzone, zaś w uzasadnieniu trafnie wskazano przyczyny tego stanu rzeczy. W takiej sytuacji uchybienie przepisom postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że stwierdzona przez Sąd z urzędu wadliwość nie mogła być przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył C. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów udzielonej stronie pomocy prawnej.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), naruszenie art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 61 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd braku istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mógł wystąpić ze skutecznym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada interesu prawnego w sprawie,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie samodzielnej (nie wspartej stanowiskiem organu) oceny, że z uwagi na odległość działek skarżącego od planowanej inwestycji oraz istniejące oddzielenie istniejącymi budynkami, nie można mówić o oczywistości oddziaływania obiektów,

4) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ogólnych zasad planowania przestrzennego – skarżący wskazał, że w świetle art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. interes prawny skarżącego nie wynika wyłącznie z kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, ale i innych zasad planowania przestrzennego, której realizacji mają służyć wszystkie przepisy ostatnio powołanej ustawy,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, w sytuacji, gdy skarżący wskazywał, że planowana inwestycja na etapie postępowania środowiskowego nie została na tyle skonkretyzowana, że możliwe było uznanie, że jest inwestycją, która nie oddziałuje negatywnie na działki skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, jego interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2010 r., jako właściciela działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, wynika z treści art. 140 K.c. W ocenie skarżącego tylko właściwie przeprowadzony proces planowania stanowi gwarancję ochrony interesu prawnego skarżącego, zaś postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało bez odpowiedniej analizy terenu. W materiale dowodowym powinna znajdować się odpowiednia mapa z naniesionymi zabudowaniami, zawierająca opis przeznaczenia działek, wskazująca na istnienie zabudowy o działalności uciążliwej oraz na wysokość znajdujących się tam obiektów. Mapa ta powinna obejmować teren co najmniej ok. 200 metrów od terenu działek objętych planowaną inwestycją.

W przekonaniu skarżącego, art. 134 § 1 p.p.s.a. narusza brak oceny Sądu, czy przeprowadzona procedura planistyczna powinna chronić interes skarżącego. Z niejasnych względów Sąd przyjął ponadto, że odległość 100 m, jak również istnienie zabudowy pomiędzy działkami skarżącego a terenem inwestycji wskazuje na brak interesu prawnego skarżącego. Skarżący zarzucił ponadto Sądowi, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie uwzględnił charakteru planowanej inwestycji, tj. jej potencjalnego znaczącego oddziaływania na środowisko, na co wskazywało uzgodnienie decyzji środowiskowej (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r.). Zdaniem skarżącego, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a i pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.), planowana inwestycja kwalifikowana jest jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha i instalacja do pakowania i puszkowania produktów roślinnych lub zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 50 ton rocznie, zatem jest rodzajem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowy zakład jest instalacją do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych – z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę – w rozumieniu ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055). Nie budzi zatem wątpliwości, że zakład ten zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na emitowane immisje, hałas i pył zawieszony.

W odniesieniu do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi brak uwzględniania ilości zabudowy istniejącej pomiędzy planowaną inwestycją a działkami skarżącego, jej charakteru i wysokości oraz brak wykazania, że zabudowa ta może stanowić skuteczną barierę ochronną dla działek skarżącego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do norm wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których skarżący wywodzi swój interes prawny.

W odniesieniu zaś do argumentacji Sądu, iż skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na posiadanie interesu prawnego w postępowaniu, skarżący wskazał, że przedstawił wypisy z ksiąg wieczystych potwierdzających jego prawo własności, a ponadto, choć nie przedstawił żadnego innego dowodu, to jednak wskazał, na jakich dowodach lub ich braku opiera swoje stanowisko w sprawie, tj. że w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem chronionych interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w C. - wniósł o jej oddalenie, wskazując na trafność przyjętej w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji oceny odnoszącej się do braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za usprawiedliwione.

Sąd I instancji niezasadnie zaaprobował postanowienie o umorzeniu wszczętego na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy, uzasadnione przyjętymi przez organy oraz Sąd ustaleniami, że skarżący nie wykazał, iż planowana inwestycja oddziałuje na jego nieruchomości, co w konsekwencji wskazuje na to, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zaskarżony wyrok został wydany bez należytego rozważenia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, której przedmiotem jest wytwórnia pasz w R. skarżący wywodzi z prawa własności nieruchomości sąsiednich, nieprzylegających jednak do bezpośrednio do terenu inwestycji. Przyjęta przez Sąd I instancji ocena, iż planowana inwestycji nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącego podjęta została m.in. w oparciu o dokonane na podstawie treści załącznika do decyzji o warunkach zabudowy ustalenie, że działki skarżącego o nr ewid. [...] i [...] oddalone są od granicy terenu realizacji inwestycji ponad 100 m oraz oddzielone istniejącymi budynkami. Ocenę tą skarżący jednakże skutecznie zakwestionował w skardze kasacyjnej w ramach postawionych w niej zarzutów naruszenia art. 151 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być nie tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale również - w zależności od okoliczności - właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Rozważań w kwestii interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie można sprowadzić do tego, czy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego brał udział jako strona w postępowaniu zwyczajnym oraz czy nieruchomość, której jest właścicielem bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą planowaną inwestycją. W zaskarżonym wyroku trafnie wskazano zatem, że samo sąsiedztwo z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie zawsze oznacza, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje status strony w tym postępowaniu, gdyż o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tychże nieruchomości. Niezasadnie przyjęto jednakże następnie, że okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują na to, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamykać się będzie się w granicach działki inwestora, co wyklucza przyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia dla wykluczenia posiadania przez skarżącego interesu prawnego przez Sąd I instancji w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy oraz załączników do tej decyzji. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji Sąd I instancji pominął to, że prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy wymaga dokonania wnikliwej, pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Opracowanie takie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, cbois). Powyżej wskazanych warunków nie spełnia znajdująca się w aktach sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2010 r. Przygotowana analiza wskazuje w sposób bezpośredni na uwzględnienie działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Odwołanie się w wynikach analizy na włączenie do obszaru analizowanego działek "innych, dalszych" jest na tyle nieprecyzyjne, że uniemożliwia przyjęcie, iż analiza obejmuje również należące do skarżącego działki o nr ewid. [...] i [...], usytuowane w tzw. dalszym sąsiedztwie. O istnieniu uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie świadczy ponadto wskazanie w analizie, że owe "inne, dalsze" działki sąsiednie są zabudowane zabudową usługową i produkcyjną, co wskazuje na wyłączenie z zakresu obszaru analizowanego nieruchomości skarżącego, zabudowanych obiektami o innym niż powyżej wskazany charakterze.

Ustalając granice obszaru analizowanego organ powinien mieć na względzie określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, ustanowioną w celu zachowania ładu urbanistycznego. Uwzględnienie tego celu nakazuje przyjąć, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok. NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, cbois). W orzecznictwie sądowym trafnie zauważa się, że formułując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa ustawodawca nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r., II OSK 1214/13, cbois).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie zwrócił uwagę na kwestię właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, co było o tyle zasadne, że zarzuty odnoszące się do tego zagadnienia były w toku postępowania przez skarżącego podnoszone, począwszy od jego wniosku z dnia 3 października 2011 r.

Należy zauważyć, że art. 61 u.p.z.g. prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy wiąże z wymogiem uwzględnienia funkcji, parametrów i cech działek sąsiednich, identyfikowanych w oparciu o treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". Działką sąsiednią jest zatem każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego określa § 3 ust. 2 rozporządzenia, wskazując, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie budzi zatem wątpliwości, że obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, aczkolwiek może być też większy. W tym zakresie Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Skarżący kasacyjnie ma rację wskazując, że ustalenie przez Sąd I instancji, że działki skarżącego oddalone są od granicy terenu realizacji ponad 100 m jest dowolne, co nie pozwalało w sposób uprawniony przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Dowolne, gdyż nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, jest także ustalenie przez Sąd I instancji, że zabudowa istniejąca pomiędzy działką na której realizowana jest inwestycja a działkami skarżącego stanowić może skuteczna barierę ochronną dla działek skarżącego. W tym zakresie podnoszone przez stronę zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. również należało uznać za uzasadnione. Nie sposób zatem odmówić słuszności skarżącemu, że ocena taka nie znajduje wsparcia w treści kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów, ale także w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Stwierdzona przez sąd kasacyjny dowolność tejże oceny sprawia, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 151, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za w pełni uzasadnione.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia istnienia usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej skonstruowanych w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, przedwczesna jest ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 140 i art. 144 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 61 u.p.z.p. Wadliwość zaskarżonego wyroku przejawiająca się przede wszystkim w istnieniu wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji przedwczesnym czyni również ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Otwarta pozostaje bowiem kwestia ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz tego, czy skarżący jest włączony do kręgu stron postępowania nieważnościowego.

Z przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.