Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 346/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 844/11 w sprawie ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza solidarnie od J. P. i A. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 844/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Jednocześnie Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu odwołania J. i A. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą J. i A. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym i garażem w jednej bryle, studni, przyłącza energii elektrycznej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. T., działka nr ewid. [...], obręb [...].

Jak podkreślił organ odwoławczy, w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazane są warunki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał również, że zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierającej cześć tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza urbanistyczna opracowana przez organ I instancji jest prawidłowa pod względem formalnym oraz została sporządzona zgodnie z poszanowaniem wymienionych przepisów. Jak wynika z analizy, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało odmową ustalenia dla niej warunków zabudowy, nie został bowiem spełniony warunek określony w pkt 1, gdyż w stanie faktycznym sprawy żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana. Sytuacja taka wyklucza możliwość określenia wymagań dotyczących planowanego obiektu budowlanego w zgodzie z cytowanymi przepisami.

Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, ani do ul. M. ani do ul. T. Dostępu do ul. M. nie mogą jej zapewnić działki nr ewid. [...] i [...], jako drogi dojazdowe ze względu na ich nieprzepisowe szerokości (3,5 m i 3,2 m), a nadto działka nr ewid. [...] stanowi las. Kolegium powtórzyło za organem l instancji, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia dopuszcza dojście i dojazd do działek budowlanych w postaci ciągu pieszojezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Dostępu do ul. T. nie mogą zapewnić działki nr ewid. [...],[...] i [...], pomimo szerokości 7 m. Ponadto działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowi grunty leśne o konturze klasyfikacyjnym LslV. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (na drogę dojazdową) wymagałaby uzyskania zgody. Nadto działka nr ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego planowanej autostrady A-1.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W niniejszej sprawie inwestor przedstawił jedynie zapewnienie gestora sieci energetycznej o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Brakuje analogicznego zapewnienia od gestora sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowi las, nie spełnia zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż obowiązkiem organu l instancji w sprawie było rozpoznanie zgłoszonego wniosku w świetle regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zatem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została wydana zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję J. i A. P. wskazali, że od około 20 lat bezskutecznie starają się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, iż do działki są trzy drogi dojazdowe: o szerokości 7 m od ul. T., o szerokości 3 m od ul. M. i o szerokości 4 m od ul. R.. W roku 1990 dokonano podziału nieruchomości na działki, którego warunkiem było wydzielenie z działek pasa stanowiącego drogę dojazdową, która dochodzi do ul. T. Z działką skarżących graniczy działka, na której wybudowany jest dom o powierzchni ok. 700 m2. Dwie działki dalej, w kierunku ul. M., trwa budowa domu, o powierzchni ok. 400 m2, do której jedyną drogą dojazdową jest działka Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu.

Powołując treść przepisów art. 59 ust. 1 zd. I, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd podkreślił, że pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W tej kwestii Sąd zauważył, że informacje wynikające z akt administracyjnych, a w szczególności z dołączonej do nich analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu są sprzeczne z oświadczeniem strony skarżącej złożonymi podczas rozprawy. Zdaniem strony skarżącej, w niedalekiej odległości od działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się wybudowany już dom mieszkalny, zaś drugi jest w trakcie budowy.

W obliczu tak sprzecznych danych odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, iż niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie i wyjaśnienie tych rozbieżności zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Drugą kwestią, jaką zajął się Sąd, jest zagadnienie oceny dostępu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej, zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uprawnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku spełnienia warunków, gdzie jednym z nich jest dostępność do drogi publicznej. Definicja tego pojęcia zawarta została w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, w roku 1990 m.in. z działki stanowiącej jego własność wydzielony został pas stanowiący drogę dojazdową. Wydzielenie tej drogi było warunkiem uzyskania zgody na podział działki. Owszem, z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżący byli współwłaścicielami którejś z działek przylegającej do terenu planowanej inwestycji. Tym niemniej, w obliczu oświadczenia skarżącego, w stanie faktycznym sprawy niezbędnym jest w chwili obecnej dokonanie ustalenia czy któraś z działek mogących stanowić drogę dojazdową nie jest przypadkiem obciążona służebnością na rzecz skarżących. Organ w tym zakresie nie poczynił koniecznych ustaleń.

Podsumowując tę część rozważań Sąd podniósł, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów.

Kolejnym zagadnieniem, na które Sąd zwrócił uwagę jest konieczność zapewnienia niezbędnego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu. Zdaniem Sądu błędny jest pogląd organów o braku spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy m. in. istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na gruncie stanu faktycznego danej sprawy, organ ocenia jakie uzbrojenie jest wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego. W chwili obecnej, rozwój techniczny pozwala na stwierdzenie, iż przyłącze wody i kanalizacji z sieci miejskiej nie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania domu mieszkalnego. Celem cytowanego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane.

Ponadto, jak wskazał organ, przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się określeniem uzbrojenia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ocena jakie uzbrojenie jest wystarczające następuje w realiach konkretnej sprawy. Wbrew twierdzeniom organów, do realizacji inwestycji nie ma obowiązku posiadania stosowanego zapewnienia od gestora sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej pod warunkiem, że inwestor zaplanuje budowę odpowiednich urządzeń (np. studni głębinowej i przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości).

W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na uchybienia natury formalnej. Zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z tego, że analiza taka, jako element decyzji, winna obejmować dokładne oznaczenie decyzji oraz podpisy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tym niemniej, w stanie faktycznym sprawy decyzja organu I instancji zawiera, jako integralne załączniki mapę sytuacyjno – wysokościową i analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu również z dołączoną mapą. Decyzja I instancji została podpisana przez upoważnionego pracownika. Podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji umieszczony jest na decyzji. Tymczasem już mapy i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają odpowiedniego podpisu osoby, która wydała decyzję w sprawie. Dokumenty te zawierają jedynie podpis osoby przygotowującej analizę. Brak tego podpisu – w ocenie Sądu - stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Na zakończenie rozważań Sąd odniósł się do powołanej przez skarżącego okoliczności uzyskania przez właścicieli sąsiednich nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i następnie decyzji o pozwoleniu na budowę przy istnieniu identycznych warunków formalno – prawnych. Wskazał w tym względzie, że kwestia ta wymaga ustalenia, bowiem w przeciwnym razie mogłaby stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i zasady związania organów przepisami prawa. Działanie takie mogłoby kontestować również konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa.

W tych warunkach Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok ten w całości, podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej,

b) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną wykładnię, bowiem żadna norma prawa nie nakłada obowiązku podpisania załącznika do decyzji przez osobę, która ją sporządziła, zaś decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie musi spełniać wymogów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

c) art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 i art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, bowiem inwestor ma obowiązek wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a w tym przypadku uzbrojenie nie jest w żaden sposób wystarczające,

d) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, bowiem teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej w żadnej formie przewidzianej prawem,

e) art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nawet, gdyby przyjąć, że przesłanki te są spełnione to przesłanka określona w pkt 4 oraz w pkt 5 tej normy nie jest spełniona, a zatem decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca prawa nie naruszały;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, która to nie przystaje do znanego orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak powołania pełnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia,

d) art. 135 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania,

e) art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem dowodami w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są oświadczenia strony skarżącej składane w toku rozprawy, a zatem oświadczenia strony skarżącej nie mają mocy dowodowej, a gdyby przyjąć hipotetycznie, że mają, to Sąd winien wezwać stronę skarżącą do złożenia oświadczenia, czy jakakolwiek służebność drogowa została ustanowiona, nadto zaś ewentualnie dopuścić dowód z kolejnej mapy obejmującej teren planowanej inwestycji lub (i) decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy przy wątpliwościach co do stanu zagospodarowania terenu objętego analizą urbanistyczną.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku zaś, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uznając, że zaskarżona w sprawie decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy narusza prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Jak wywiedziono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawet gdyby uznać, że spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki ustanowione powyższymi przepisami, to i tak z uwagi na brak spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ww. ustawy, nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić wypada, że przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ust. 1 wymienia przesłanki, od łącznego spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-5 oznacza, że niewypełnienie którejkolwiek z nich czyni niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolując decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy skoncentrował swoje rozważania na uchybieniach związanych z poczynionymi przez organy ustaleniami w zakresie spełnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. co do zapewnienia dostępu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej, jak też przesłanki wymienionej w pkt 3 tej normy określającej wymóg zapewnienia niezbędnego uzbrojenia terenu. Sąd pominął natomiast kwestię dla niniejszej sprawy kluczową, tj. czy dostrzeżone uchybienia w świetle obowiązku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiły wady uzasadniające uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga, by teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy wymóg podkreśla prawną ochronę gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia. W niniejszej zaś sprawie niekwestionowany pozostaje fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowi las, planowana zaś inwestycja polega na budowie jednorodzinnego budynku, a zatem zachodzi konieczność dokonania zmiany przeznaczenia tego terenu.

Z przedłożonego zaś przez skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawiadomienia wynika, że dopiero w dniu [...] marca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmian klas glebowych i użytków. Już zatem powyższe czyniło niedopuszczalnym wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym należało uznać, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższego dostrzeżone przez Sąd uchybienia formalne w postaci braku podpisu osoby przygotowującej analizę stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji, nie miały w istocie wpływu na wynik sprawy. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2338/10). Taka zaś sytuacja w przedmiotowej sprawie zachodziła. Zauważyć również należy, że jak potwierdza przedstawione na rozprawie pismo GDDKiA Oddział w Łodzi skierowane do skarżącego, w którym zawarto informacje o zapewnieniu w przyszłości dojazdu do drogi publicznej dla działki [...], na przeszkodzie do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanął również niespełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący o konieczności dostępu do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Z powyższych względów, konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu wzięcia pod uwagę kwestii konieczności łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.