Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 422/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka – Duda AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r.

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851

z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902), rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257, poz., 2573 ze zm.), Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. postanowił, że przedsięwzięcie p.n. "budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym" wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko w zakresie określonym w art. 52 Prawa ochrony środowiska.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. obciążył Pracownię Inżynierską "A.", M. B., A. Z. Spółka jawna z siedzibą w K., opłatą 63 zł za przeprowadzone czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego: opinii dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji: "budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym".

W wyniku uwzględnienia odwołania zobowiązanych do zapłaty decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 132 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. uchylił swoją decyzję

z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. W motywach tego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. podniósł, że Pracownia Inżynierska "A.", M. B., A. Z., Spółka jawna z siedzibą w K. nie nabyła praw strony.

W dniu [...] stycznia 2008 r., Powiatowy Inspektor Sanitarny

w N., na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydał kolejną decyzję, znak: [...], mocą której obciążył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. opłatą w kwocie 63 zł, zgodnie z załączonym rachunkiem, za przeprowadzone czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego: opinii dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji: "budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym", zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Sanitarny

w N. wskazał, że, zgodnie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania.

Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Zarzucił w nim Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w N. naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie przepisów postępowania – artykułów: 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. podniósł, że w jego ocenie, przywołane przepisy nie znajdują w ogóle zastosowania. Opinia w sprawie konieczności sporządzenia raportu jest opinią wydawaną w ramach współdziałania – art. 106 k.p.a. Nie są to czynności odpłatne. Powołał się na orzecznictwo WSA

w Krakowie, że wydawanie opinii o konieczności sporządzenia raportu jest odrębną kompetencją administracyjną niezależną od kompetencji w ramach bieżącego

i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego; sygn. akt: II SA/Kr 3267/05. Przywołał też pogląd zaprezentowany w wyroku – sygn. akt: II SA/Kr 787/06, że ocena zawarta

w postanowieniu wydanym w ramach współdziałania jest orzekaniem. Wydawanie zaś postanowień o charakterze materialno-prawnym, służących postępowaniu dowodowemu, jest jakościowo różne od wykonywania badań laboratoryjnych. Tak powstałe koszty są kosztami postępowania administracyjnego, nie zaś kosztami,

o których mowa w art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wskazał, że w myśl art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty te ponosi osoba lub jednostka zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W tym przypadku jest nią inwestor. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pobieranie opłat z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, zdaniem organu odwoławczego, w pełni uzasadnione niezależnie od tego, czy z wnioskiem

o dokonanie takiej czynności występuje organ administracji publicznej, czy inwestor. Kalkulacja czynności została zawarta w załączonym do decyzji rachunku.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik, działający w imieniu Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., podniósł, że opinia o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wydawana w ramach art. 106 k.p.a. jest odrębną kompetencją administracyjną, niezależną od kompetencji bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powołał się także na pogląd, wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku, sygn. akt: II SA Kr 787/06. Uważa zatem, że decyzja obciążająca Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. opłatą zapadła bez podstawy prawnej, gdyż art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej takiej podstawy stanowić nie może. Pełnomocnik wniósł więc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie, w przypadku nie podzielenia tego zarzutu o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wskazał, że zarzut podniesiony w skardze, iż wykonana czynność nie mieści się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest nieuzasadniony. Podniósł, że w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie określono co należy rozumieć pod pojęciem "nadzór zapobiegawczy". Nie wymieniono też w nim wyczerpująco wszystkich czynności wchodzących w jego zakres, lecz tylko przykładowo. Czynności dla organów Inspekcji Sanitarnej wynikają też z przepisów odrębnych, w tej sprawie z przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska. Na ich podstawie właściwy organ wydaje opinię, czy planowane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wobec tego wykonane czynności podlegają opłacie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Podkreślił jeszcze raz, że z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wynika zasada, stanowiąca obowiązek pobierania opłaty przez organ Inspekcji Sanitarnej za czynności związane z nadzorem bieżącym oraz nadzorem zapobiegawczym zarówno od jednostek organizacyjnych jak też osób fizycznych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymienił, co w szczególności, w świetle treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wskazał, że katalog działań z tego zakresu nie jest wyczerpujący, bo o tym świadczy użycie w treści przepisu sformułowania: "w szczególności". Prowadzi to, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do wniosku, że czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą jeszcze inne czynności o charakterze i znaczeniu prawnym równorzędnym do czynności wskazanych w art. 3 ustawy. Uważa zatem, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, że czynność polegająca na wydaniu opinii w formie postanowienia co do wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji – budowy obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym jest czynnością związaną ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że postępowanie w sprawie wydania opinii odnośnie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest prowadzone przez organy Inspekcji Sanitarnej i jest czynnością poprzedzającą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Podniósł Wojewódzki Inspektor, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: II OSK 1944/06 wyraził pogląd, iż "bez względu na to, czy organ Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania o którym mowa w art. 106 k.p.a., wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do <>."

Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U.

z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej,

w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (ust. 1 art. 36 w/w ustawy).

Ust. 2 art. 36 wzmiankowanej ustawy stanowi z kolei, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych zobowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika zasada stanowiąca obowiązek pobierania opłaty przez organ Inspekcji Sanitarnej za czynności związane z nadzorem bieżącym oraz nadzorem zapobiegawczym zarówno od jednostek organizacyjnych jak też osób fizycznych bądź prawnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymagała zatem kwestia, czy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. uprawniony był do pobrania opłaty, określonej w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za, jak określił, przeprowadzone czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na wyrażeniu opinii dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji: "budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym", zgodnie z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 3 w/w ustawy: "Do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności:

1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących;

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej

i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie;

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej;

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi."

Art. 4 wskazanej ustawy określa zakres działań jakie mogą podejmować organy Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego.

Analiza przepisu art. 3 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzi do wniosku, że katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący (co prawidłowo zauważył Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K.), na co wskazuje użycie w jego treści sformułowania: "w szczególności". Słusznie też wywodzi Wojewódzki Inspektor Sanitarny, że w katalogu tym mieścić się będą więc jeszcze inne działania organu Inspekcji Sanitarnej, przy czym, muszą one mieć charakter i znaczenie prawne równorzędne do wskazanych w art. 3 w/w ustawy, w myśl podziału logicznego definicji legalnej nadzoru zapobiegawczego. Do tego jednak ostatniego aspektu związanego z charakterem i znaczeniem prawnie równorzędnym innych działań, nie przywiązał należytej wagi organ odwoławczy.

Nadto, przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie można również pominąć faktu, że przepis ten dotyczy kompetencji nadzorczych organu administracji publicznej.

W orzecznictwie jak i w doktrynie prawa, w szczególności prawa konstytucyjnego, istnieje ugruntowane stanowisko, że normy kompetencyjne, a taką jest niewątpliwie wskazany art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, muszą być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Wskazano na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publik. W OwSS z 2005 r., Nr 2 poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można zatem domniemywać, musi być ona określona wprost

w przepisach rangi ustawowej (zob.: uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publik. W ONS i WSA z 2005 r., Nr 1 poz. 1; glosa do uchwały SN z 4 lipca 2001 r. III ZP 12/01 publik. W Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5).

W świetle powyższego nie jest zatem dopuszczalne domniemanie kompetencji nadzorczych.

Podkreślić należy, że istotą nadzoru jest wyciąganie konsekwencji

z zachowania organu podporządkowanego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych kryteriów nadzoru. Zwraca się jednakże

w piśmiennictwie uwagę, że kryteria te powinny być ustalane przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru powinny być zebrane w zamkniętym katalogu (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 139 -140). Utwierdza to w przekonaniu, że przepisy dotyczące kompetencji nadzorczych organu administracji należy wykładać ścieśniająco.

Wyrażenie przez powiatowego inspektora sanitarnego opinii

w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zostało wymienione w katalogu działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego przedstawionym w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nie jest to czynność powiązana z uzgadnianiem projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie ma to związku z dopuszczeniem do użytku obiektu budowlanego ani nie ma związku z inicjowaniem przedsięwzięcia oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na ludzi. Nie jest to także uzgadnianie dokumentacji projektowej budowy obiektu budowlanego.

Nie można, w ocenie Sądu, również zaliczyć tego rodzaju aktywności Inspekcji Sanitarnej do zakresu innych, nie wyszczególnionych w/w przepisie działań.

Wyrażenie opinii o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w żaden sposób nie jest związane z kompetencją nadzorczą nad warunkami higieniczno-sanitarnymi.

Odbywa się natomiast w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego przeprowadzenie jest wymagalne przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 49 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Postanowienie, w drodze którego zostaje wyrażona tego rodzaju opinia jest aktem administracyjnym wydawanym w ramach współdziałania organów (art. 106 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.),

w którym organ uzgodnieniowy nie wyraża niczego więcej jak jedynie swoje stanowisko, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będąc związany kryteriami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm., przesądzającymi o tym, kiedy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko.

W żaden więc sposób nie ma ono związku z działalnością nadzorczą.

W takim stanie rzeczy nie można kompetencji nadzorczych Inspekcji Sanitarnych rozszerzyć na tą sferę działalności organów administracji publicznej. Jak już wyżej podkreślono norm kompetencyjnych nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej ich domniemywać. Nie istnieje też taki przepis prawa rangi ustawowej, który by dawał kompetencje Inspekcji Sanitarnej do tego rodzaju działań nadzorczych.

Zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt, mianowicie, że opłata ustalana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest pobierana za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego lecz za konkretne badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem tego nadzoru.

Za takie z pewnością z powyższych względów nie może być uznane wyrażenie opinii o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo tego, że w rachunku [...] wpisano: "opinia dot. <> dla inwest. p.n. budowa obejścia wsi".

Orzeczenie obowiązku ponoszenia opłaty, w oparciu o art. 36 ust. 1 w/w ustawy, wymaga od Inspekcji Sanitarnej działań cennych i wartościujących, właściwych dla każdej decyzji administracyjnej, a więc działań stanowiących fragment rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.

Organy obu instancji nie wyjaśniły z jakich powodów uznają, że wyrażenie przez powiatowego inspektora sanitarnego mieści w zakresie czynności wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również wykładnię przepisów prawnych będących podstawą działania tych organów. Organ podejmując rozstrzygnięcie przeprowadza proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązującą normę prawną ( wyrażoną w przepisie lub w przepisach). Ten proces myślowy "(...) składa się z trzech niejako części, trwale ze sobą splecionych. Jest to po pierwsze tzw. wyjaśnienie, czyli rozumowanie redukcyjne, ustalające poszczególne fakty; po drugie jest to subsumcja faktu pod normę prawną; po trzecie jest to ustalenie normy prawnej, która w danym przypadku obowiązuje." (J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 120). W procesie tym organ musi dokonać interpretacji abstrakcyjnego tekstu normy prawnej stanowiącego pewien wzorzec, czy model, z drugiej strony wyszczególnić musi szczegółowe zdarzenie faktyczne, które następnie będzie przyporządkowywać do wzorca opisanego w treści normy prawnej. Jeśli konkretne zdarzenie faktyczne da się dopasować do wzorcowego, koresponduje z nim, to będzie mogło dojść do identyfikacji i wyrażenia jej w osnowie decyzji.

Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przedstawiły

w uzasadnieniach swoich decyzji w jaki sposób organy doszły do sformułowania wzorca abstrakcyjnego i konkretnego i w konsekwencji, co przemawia za ich wzajemnym odpowiadaniu sobie. Z pewnością nie wyczerpuje tego jedynie ograniczenie się do przytoczenia treści art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Także nie jest spełnieniem tego standardu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji autorytatywne stwierdzenie organu odwoławczego, że opiniowanie

o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego bez podania z czego taka konkluzja organu wynika.

W ocenie Sądu nie zostały zatem spełnione przez organy obu instancji postanowienia artykułów: 6, 7, 11, 107 § 3 k.p.a., które to obligują organy administracji publicznej do: działania na podstawie prawa. Pierwszy z tych przepisów postępowania zobowiązuje organy administracji publicznej do przedstawienia procesu wykładni przepisów prawa będących następnie podstawą prawną rozstrzygnięcia (art. 6 k.p.a.), art. 7 k.p.a. natomiast zobowiązuje do przedstawienia ustaleń okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, co wiąże się z elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W myśl natomiast art. 11 k.p.a. organy zobligowane są do wyjaśniania zasadności przesłanek, tj. wytłumaczenia dlaczego organ ten a nie inny przepis zastosował do konkretnych ustaleń, a więc do przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego

w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 107 § 3 k.p.a.

W żaden sposób powyższych niezbędnych elementów poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej nie mogą zastąpić rozważania i argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, których, z przedstawionych na wstępie względów podzielić nie można.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obligowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, do orzeczenia, jak

w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w punkcie III sentencji wyroku.