Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1859/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1821/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia

- w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w punkcie 1 w zakresie, w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] stwierdzającą w części nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. oraz uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w punkcie 1;

- w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu;

- w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie;

- w punkcie 4 orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w punkcie 1 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 grudnia 2012 r., nr [...], zaś w punkcie 2 umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku Agencji Mienia Wojskowego.

W utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność Zakładów [...] S.A. (przywoływanych dalej jako: "Zakłady [...]"), oznaczonej jako dział I i III na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L.B. (punkt 1 sentencji) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości o pow. 48,0084 ha, pochodzącej z powyższego majątku, stanowiącej własność P. i J.W., oznaczonej jako dział II na planie z 1937 r. (pkt 2 sentencji).

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wojewódzki Urząd Ziemski w W. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1945 r., [...], wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) stwierdził, że działy ziemi oznaczone na planie gruntów majątku "[...]" sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. numerami I i III o łącznej pow. 43,3002 ha, stanowiące własność Zakładów [...] (pkt 1) oraz numerem II o pow. 48,0084 ha, stanowiące własność J. i P. W. (pkt 2) - nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13).

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że z aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. (w orzeczeniu omyłkowo podano datę 28 lipca 1937 r.), wynika, iż z ww. nieruchomości ziemskiej powiatu w. wydzielono na imię J. i P. małż. W. dział gruntu o pow. 48,0084 ha, wskutek czego powstały dwa samodzielne gospodarstwa, z których żadne nie przekracza norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie to stało się ostateczne.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r., wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), w punkcie 1 uchylił z urzędu orzeczenie [...] Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] sierpnia 1945 r., natomiast w punkcie 2 orzekł, iż nieruchomość z punktu 1 tego orzeczenia przeszła jako całość w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.

W motywach tego orzeczenia Minister podał, że umowa, na którą powoływał się Wojewódzki Urząd Ziemski nie przeniosła skutecznie własności, ponieważ nie uzyskano uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, zgodnie z art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz.U. Nr 73, poz. 428 ze zm.) W konsekwencji nieruchomość o pow. 91,3086 ha stanowiła całość, a tym samym orzeczenie z 1945 r. wydane zostało, zdaniem Ministra, wbrew przepisom przywoływanego dekretu, a więc bez podstawy prawnej.

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2001 r. Zakłady [...] wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r.

Sprawa zainicjowana tym wnioskiem była trzykrotnie rozpoznawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Przy pierwszym rozpoznaniu sprawy Minister decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2002 r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że inicjator postępowania nie jest podmiotem tożsamym ze spółką działającą 55 lat wcześniej. Decyzje te uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 5082/03, a to wobec nie podzielenia stanowiska organu o braku ciągłości prawnej pomiędzy spółką akcyjną zarejestrowaną w dawnym rejestrze handlowym w 1935 r. i obecnie funkcjonująca spółką akcyjną Zakłady [...] J. W..

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. oceniając, że przy jego wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do treści księgi wieczystej "[...]", gdzie nie ujawniono przejścia własności części przedmiotowej nieruchomości na rzecz małżonków W., jak też treści aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. rep. Nr [...], Minister wywodził, że przedmiotowy majątek ziemski nie został przed dniem 1 września 1939 r. skutecznie fizycznie i prawnie podzielony. Akt notarialny zawiera bowiem jedynie protokół z Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki, a przeniesienie własności wydzielonej nieruchomości o pow. 48,0084 ha na małżonków W., miało nastąpić dopiero odrębnym aktem notarialnym. Decyzje te zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 505/07 skargę oddalił.

Wyrok ten, w następstwie skutecznie wywiedzionej skargi kasacyjnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06, a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji, gdyż zdaniem sądu kasacyjnego przy jego wydawaniu doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem wskutek oddalenia skargi pozostawiono w obiegu prawnym wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. Dokonując analizy materialnoprawnych przepisów mających zastosowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że niedopuszczalne było zastosowanie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. do ostatecznego orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] sierpnia 1945 r., gdyż w oparciu o ten przepis można było uchylić jedynie decyzję, która nie była oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli zaś przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tymczasem analizując konstrukcję przepisu art. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r. w odniesieniu do orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. należy przyjąć, że przepis ten będąc przepisem materialnoprawnym w stosowaniu jest przepisem wymagającym wykładni. Mając powyższe na względzie Sąd kasacyjny ocenił, że ww. orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. rażąco naruszało art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. poprzez zastosowanie tej normy do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W.. W dalszej kolejności Sąd zważył, że skoro nie było podstaw do uchylenia orzeczenia tego urzędu w opisanym trybie jako nieważnego to tym samym orzeczenie to pozostawało w obrocie prawnym. Konsekwencją zaś tego naruszenia pozostaje to, że rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1949 r. - opisane w punkcie lI o przejęciu jako całości w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN było niedopuszczalne. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1945 r., jak i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa, jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest bowiem trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy. Ponadto Sąd kasacyjny zauważył, że kwestionowane orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. dotknięte było rażącym naruszeniem prawa poprzez wkroczenie przez organ w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. Nr [...] w zakresie przeniesienia majątku [...], pod nazwą "[...]" o obszarze 48,0084 ha na imię J. i P. małżonków W., w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie ważności powyższego aktu orzekał właściwy do rozstrzygania w tej kwestii sąd powszechny. O nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej można zaś mówić jedynie wówczas gdyby w tej sprawie, stosownie do art. 8 rozporządzenia tymczasowego, zapadło rozstrzygnięcie właściwego sądu, którego w przedmiotowej sprawie jednak nie przywołano.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 505/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwołując się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2005 r. oraz [...] marca 2005 r. W sformułowanych zaś dla Ministra wytycznych wskazał, że "organ winien stwierdzić nieważność kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia, chyba że uzna, iż zachodzą okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.".

W tym stanie rzeczy sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. stanowiła po raz trzeci przedmiot prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania nadzorczego, który działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zwiazku z art. 158 § 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł w punkcie 1 o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność Zakładów [...], oznaczonej jako dział I i III na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. (punkt 1 sentencji), a w punkcie 2 umorzył postępowanie nadzorcze w części dotyczącej pochodzącej z powyższego majątku nieruchomości o pow. 48,0084 ha, stanowiącej własność P. i J. W., oznaczonej na planie z 1937 r. jako dział II.

Umarzając postępowanie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność małżonków W., Minister wskazał na brak interesu prawnego Zakładów [...] do skutecznego wszczęcia w tym zakresie postępowania nadzorczego.

Stwierdzając, zaś nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w pozostałym zakresie, organ nadzoru, nawiązując do ocen prawnych sformułowanych w ww. wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywodził, że orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 lit. b. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., gdyż ten tryb wzruszania decyzji ostatecznych nie mógł mieć zastosowania do sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r., który to przepis budzi wątpliwości interpretacyjne i do właściwego zastosowania wymaga dokonania wykładni. Za kwalifikowaną wadę prawną orzeczenia organ uznał także połączenie w jednym trybie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r., gdyż tryb uchylania decyzji jako nieważnej był trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne było orzekanie co do istoty sprawy. Organ nadzoru wskazywał także na niedopuszczalne kwestionowanie przez organ administracyjny ważności czynności cywilnoprawnych, tj. ważności przeniesienia własności części nieruchomości z Zakładów [...] na akcjonariuszy tej spółki - J. i P. W., na podstawie aktu notarialnego z 28 listopada 1937 r. Odwołując się zaś do zawartych w rozporządzeniu tymczasowym z dnia 1 września 1919 r. regulacji, w tym ustanowionej w nim wyłącznej kompetencji sądu powszechnego do unieważniania aktów przeniesienia własności ziemskiej (art. 8 rozporządzenia), Minister zauważył, że podejmując w 1949 r. rozstrzygnięcie o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie powołał się na takie orzeczenie sądowe, a z akt nie wynika nawet by w tym względzie wytoczone zostało choćby powództwo.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, których zaistnienie w myśl art. 156 § 2 k.p.a., stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zarówno uchylenie orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu (punkt 1 kwestionowanego orzeczenia), jak i uznanie, że nieruchomość ta podlega przejęciu na cele reformy rolnej (punkt 2) nie wywołały samoistnie skutków prawnych, w tym takich, o których można by powiedzieć, że mają charakter nieodwracalny. Uzasadniając tę ocenę Minister podnosił, że orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. miały charakter deklaratoryjny i nie prowadziły do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, które odbywało się z mocy prawa. Tytułem zaś do wpisania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości nie było orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., tylko zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty), zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233). Z tego też względu nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. w części, w której wnioskodawca posiada interes prawny.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej Prezydent W. w imieniu Skarbu Państwa, Miasto W. oraz Agencja Mienia Wojskowego, zarzucając decyzji z dnia 4 grudnia 2012 r. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnoszono w nich także, że akt notarialny z 28 listopada 1937 r. był jedynie protokołem z Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki Zakłady [...], a podjęte wówczas uchwały nie świadczą o prawnym podziale nieruchomości, wyłączającym ją spod działania dekretu. Miasto W. wskazywało przy tym na nieprzedłożenie stosownego zezwolenia władzy państwowej na podział majątku i zmianę tytułu własności. Odwołujący się nie zgadzali się także ze stanowiskiem Ministra, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazywali także na pominięcie w postępowaniu wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości.

W następstwie rozpoznania tych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r. w punkcie 1 utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, a w punkcie 2 umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku Agencji Mienia Wojskowego.

W odniesieniu do przyczyn stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność Zakładów [...], Minister podtrzymał uprzednio podnoszoną argumentację oraz wskazał na wynikające z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów. Odnosząc się natomiast do kwestii niedoręczenia decyzji nadzorczej osobom trzecim legitymującym się obecnie prawem własności lub użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w prowadzonym postępowaniu jest osoba prawna będąca właścicielem spornej nieruchomości w dniu jej przejęcia oraz ewentualni obecni jej właściciele, o ile zakwestionowanie legalności przejęcia nieruchomości może dotknąć ich interesów (Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne). Z kolei w związku z podniesionym zarzutem nieuwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem z 1949 r. organ nadzoru podniósł, że przejęte nieruchomości zostały rozdysponowane, nie będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Prawa te jednak powstały w oderwaniu od zakresu i skutków ww. orzeczenia, które nie zawierało jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia na przedmiotowych nieruchomościach prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Późniejsze zatem losy tych gruntów nie mogą być oceniane jako skutki orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, gdyż jego jedynym skutkiem było ich przejście na rzecz Skarbu Państwa.

Wyjaśniając natomiast motywy umorzenia na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowania odwoławczego wywołanego wnioskiem Agencji Mienia Wojskowego, organ wskazał na brak legitymacji Agencji do wniesienia środka zaskarżenia od punktu 1 decyzji z [...] grudnia 2004 r. (a w tym zakresie wnosiła ona odwołanie) Zgodnie bowiem z dokumentami zgromadzonymi w aktach Agencja jest obecnie właścicielem położonych na terenie W. działek nr [...] i [...]z obrębu 20910, które znajdują się poza częścią nieruchomości "[...]", w odniesieniu do której stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. Nie ma zatem ona interesu prawnego w sprawie, a co za tym idzie nie jest stroną. Stwierdzenie zaś, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniósł w imieniu Skarbu Państwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej Prezydent W., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia poprzez uznanie, że nieruchomość nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r., gdyż na mocy aktu notarialnego z 28 listopada 1937 r. nastąpił prawny podział gospodarstwa rolnego na dwa samodzielne gospodarstwa, co wyłączało nieruchomości spod działania przepisów ww. dekretu, podczas gdy ten akt notarialny nie stanowił o przeniesieniu własności, a był jedynie protokołem Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki Zakłady [...] i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1945 r. w przedmiocie braku przejścia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie omawianego dekretu z dnia 6 września 1944 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r., pomimo że była ona obarczona wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie w trybie art. 156 § 2 k.p.a., że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na rozporządzeniu nieruchomością objętą niniejszym postępowaniem na rzecz osób trzecich, które to okoliczności wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji i w efekcie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a., pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności lub użytkowania wieczystego, dający podstawę do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w obszernym uzasadnieniu skargi, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r.

W odpowiedziach na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania - Zakłady [...] J. W. S.A.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna, co skutkowało uchyleniem zakwestionowanej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 43,3002 ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność Zakładów [...] J. W. S.A. W pozostałym zakresie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśniono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a w takim trybie wydana została zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) jest postępowaniem odrębnym od postępowania rozpoznawczego, a jego istotą jest ustalenie, czy poddana w tym trybie kontroli decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w ramach prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Przy czym stwierdzenie przez organ nadzoru takiej wady nie zawsze będzie prowadzić będzie do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia, a to ze względu na zaistnienie przeszkody w postaci negatywnych przesłanek nieważności określonych w art. w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ 10 lat - jeśli chodzi o wady wymienione w pkt 1, 3, 4 i 7 § 1 art. 156 k.p.a. bądź nieodwracalne skutki prawne, jakie wadliwa decyzja wywołała).

Sąd wskazał, że "nieodwracalne skutki prawne", o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. Takimi są czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy skutkami, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 428/12, a także uzasadnienia do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt: III AZP 4/92 oraz uchwał NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt: OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt: OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt: OPS 14/99). Tego rodzaju skutki właśnie wywołało – wbrew temu co twierdzi organ nadzoru - w odniesieniu do części znacjonalizowanych nieruchomości ich zbycie na rzecz osób trzecich, co było możliwe w warunkach pozostawania w obrocie prawnym przez ponad 60 lat kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r.

Orzeczenie to choć miało przede wszystkim charakter deklaratoryjny – jak wszystkie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), gdyż skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich objętych zakresem przedmiotowym dekretu na własność Skarbu Państwa następował ex lege z datą wejścia w życie w tego aktu normatywnego niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa – to zawierało w sobie także, czego zdaje się nie dostrzegać Minister, element konstytutywny. Z jednej strony znosiło bowiem skutek prawnorzeczowy wywołany ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] sierpnia 1945 r. [...], wydanym w trybie § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51 ze zm.), o niepodpadaniu pod ww. przepis dekretu nieruchomości stanowiącej własność Zakładów [...]. Z drugiej zaś stanowiło podstawę do przejęcia – w sposób bezprawny z punktu widzenia regulacji prawnych ustanowionych w dekrecie - przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości, a przez to stworzenie podstaw prawnych do późniejszego zadysponowania jej wyodrębnionymi geodezyjnie częściami poprzez przenoszenie ich własności w drodze cywilnoprawnych umów sprzedaży, czy też ustanawiania na nich prawa użytkowania wieczystego, co należy kwalifikować jako bezpośredni skutek orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego - w tym przekazanych przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu miasta W. przy pismach z dnia 22 kwietnia 2010 r. i 13 lipca 2009 r. informacjach opartych na danych z ewidencji gruntów dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętych postępowaniem, a także zgromadzonych w aktach sprawy kopii aktów notarialnych, decyzji komunalizacyjnych oraz decyzji uwłaszczeniowych wynika, że część działek ewidencyjnych pochodzących z przedmiotowej nieruchomości objęta była z jednej strony uwłaszczeniem na rzecz przedsiębiorstw państwowych, a część stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego, obejmującego zarówno umowne przeniesienie własności, jak też ustanowienie i dalsze przenoszenie już ustanowionego prawa użytkowania wieczystego.

O ile samo uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego przejętą nieruchomością, jak też komunalizacja nieruchomości, nie stanowią przeszkody, o której stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (gdyż wydane w tym przedmiocie decyzje mogą być przez organ wzruszane na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że przeniesienie przez Skarb Państwa po 1949 r. czy jednostkę samorządu terytorialnego własności części znacjonalizowanej nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych czy ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, jak też dalsze przenoszenie tego prawa przez uwłaszczone przedsiębiorstwo na rzecz osób trzecich uniemożliwiało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Organ ten działając bowiem w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie miał umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której własność wyodrębnionych geodezyjnie i prawnie części przejętej w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. nieruchomości i znajdujących się na nim naniesień lub prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotom, które te prawa nabyły w dobrej wierze. Akceptując zatem ukształtowany w efekcie wadliwego orzeczenia i niepodlegający wzruszeniu na drodze postępowania administracyjnego stan faktyczny i prawny części przejętej nieruchomości, a więc istniejące na niej stosunki własnościowe i konsekwencje prawne wynikające z respektowania praw osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, Minister winien poprzestać na stwierdzeniu na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane orzeczenie, w granicach w jakich wywołało nieodwracalne skutki prawne, wydane zostało z naruszeniem prawa, a nie orzekać o jego nieważności na podstawie § 1 art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w takich okolicznościach faktyczno-prawnych, właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzebę zapewnienia ochrony prawnej osobie trzeciej, jak podkreślono w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt: III CZP 90/10 OSNC 2011/7-8/76 (w której rozstrzygnięto zagadnienie prawne czy rękojmia ta chroni nabywcę użytkowania wieczystego w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela), ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych.

Zaniechanie szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postepowaniu nadzorczym orzeczeniem (będące efektem błędnego wnioskowania o braku jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych nim wywołanych, a to z ze względu przyjęcia koncepcji wyłącznie deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r.) było wadliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność Zakładów [...] nieruchomości o pow. 43,3002 ha, mimo że część aktualnie istniejących na tym obszarze działek stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Skoro zatem kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem, co do którego stwierdzono zaistnienie wady rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie została przez organ nadzoru zbadana, to tak przeprowadzone postępowanie nadzorcze w sposób istotny narusza zasady procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a podjęta w takich warunkach decyzja oceniana być musi jako wydana z naruszeniem art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ustaleń w tym zakresie nie może przy tym dokonać rozpoznający sprawę Sąd, który sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego sprawy administracyjnej. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest merytoryczne jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II GSK 1544/10).

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że niezależnie od powyższego wadliwe prawnie było także sformułowanie treści rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego częściowo ostateczne orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, bez precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których ono dotyczy. Odwołanie się w sentencji decyzji jedynie do obszaru nieruchomości i jej historycznych oznaczeń hipotecznych, a także mapy podziału z 1937 r. (co miało miejsce w niniejszej sprawie) powoduje bowiem, że tak zredagowane rozstrzygnięcie organu nadzoru, bez sięgnięcia do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest faktycznie niewykonalne.

Powyższe naruszenie zasad postępowania oraz przepisów prawa materialnego prowadzić musiało w ocenie Sądu do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji, jak też uchylenia, na zasadzie art. 135 tej ustawy, poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 2012 r. w części w jakiej dotyczą one częściowego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r.

Sąd podzielił jednocześnie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia ww. orzeczenia organu nadzoru z dnia [...] stycznia 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenia w ten sposób art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o powstępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341) poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w tym przepisie do ostatecznego orzeczenia wydanego w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. należących do Zakładów [...] nieruchomości, jak też niedopuszczalnego prawnie połączenia w jednym postępowaniu trybu nadzorczego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że kwestia wydania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem przywołanego przepisu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z ww. przyczyn, została już przesądzona w wydanych na gruncie rozpoznawanej sprawy prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt: I OSK 387/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt: IV SA/Wa 505/07. Oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach jak też wskazaniami co do dalszego postępowania – jak zasadnie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – był on związany. Podobnie związany jest nią obecnie rozpoznający sprawę Sąd. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a w myśl art. 170 cyt. ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu bowiem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego. Innymi słowy konsekwencją tej zasady jest to, że dana kwestia, która została już przesądzona kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. Skoro związanie wynikające z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 2300/12 Lex nr 1291387). Jako że w przywołanych wyrokach dokonano już wykładni art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., jak też wywiedziono z jakich przyczyn uregulowanie to nie mogło być stosowane w niniejszej sprawie, co prowadzić musi do wniosku o rażącym naruszeniu tego przepisu, Sąd odstąpił od powtarzania przywołanej tam argumentacji, którą niezależnie od wspomnianego związania tymi orzeczeniami, w pełni zaakceptował.

Sąd podkreślił, że powyższe związanie ma również na gruncie rozpoznawanej sprawy tego rodzaju znaczenie, że nie mogły być obecnie skutecznie podnoszone argumenty (jak usiłuje to uczynić strona skarżąca) mające doprowadzić do podważenia konsekwencji prawno rzeczowych, jakie wywołała zawarta w akcie notarialnym z dnia 28 listopada 1937 r. uchwała Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki Zakłady [...] o wydzieleniu z majątku "[...]", stanowiącego dotychczasową własność spółki, części nieruchomości o pow. o pow. 48,0084 ha, oznaczonej jako dział II na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. i przeniesienie własności tej części nieruchomości na rzecz J. i P. małż. W., czego konsekwencją było powstanie dwóch odrębnych nieruchomości, z których żadna ze względu na swój areał nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak już bowiem wskazano w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, organ administracji publicznej nie ma kompetencji do kwestionowania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego skuteczności zdziałanych czynności cywilnoprawnych. Nie sposób też nie dostrzec, że to właśnie ze względu na wkroczenie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jaką było zakwestionowanie skuteczności ww. aktu w zakresie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz małżonków W., Naczelny Sąd Administracyjny wywodził (poza konsekwencjami wynikającymi z wadliwie zastosowanego w sprawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r.) obarczenie kontrolowanego orzeczenia z 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji formułowane obecnie w skardze zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ nadzoru skuteczności podziału nieruchomości, a to wobec nieudokumentowania uzyskania zgody na jej podział właściwej władzy państwowej, uznać należy za chybione. W rzeczywistości bowiem stanowią one niedopuszczalną polemikę z ustaleniami i oceną prawną wyrażoną w wydanych na gruncie rozpoznawanej sprawy w prawomocnych wyrokach sądów.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ewentualny spór o skuteczność podziału nieruchomości, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny legalności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r.- czego zdaje się nie dostrzegać wnoszący w imieniu Skarbu Państwa skargę Prezydent W. - i jest w istocie tylko sporem czysto akademickim. Skoro bowiem w ówczesnym stanie prawnym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie mógł w zgodzie z prawem uchylić jako nieważnego ostatecznego orzeczenia o niepodpadaniu nieruchomości stanowiącej własność Zakładów [...] oraz nieruchomości będącej własnością małżonków W. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a tym bardziej równocześnie rozstrzygać w postępowaniu nadzorczym merytorycznie sprawy przejęcia tych nieruchomości na cele reformy rolnej (na co zasadnie wskazały sądy w przywołanych wyżej wyrokach), to okoliczność w jakich doszło do podziału nieruchomości (i przeniesienia własności), nie mogłaby zmienić oceny, że kontrolowane orzeczenie obarczone było kwalifikowaną wadą prawną z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się także w działaniach organów nadzoru naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne pominięcie w postępowaniu wszystkich podmiotów legitymujących się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Przede wszystkim zauważono, że prawa osób, które chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w żaden sposób nie zostają naruszone treścią rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w przedmiocie orzeczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej. W konsekwencji zatem przyjąć należy, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać dla takich właścicieli (użytkowników wieczystych) interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Dopuszczenie zaś do udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie o podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkich jej aktualnych właścicieli (użytkowników wieczystych) musi budzić także wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP. Prowadzenie bowiem postępowań z wszystkimi właścicielami gruntów, niemających związku ze sprawą i powiązana z tym konieczność ustalania każdorazowo aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości, w wielu sytuacjach odsuwa w czasie na wiele lat możliwość naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości bezprawnie przejętych przez Państwo. W skrajnych zaś przypadkach możliwość zakończenia w takich warunkach postępowania nadzorczego byłaby czysto iluzoryczna (a to z uwagi na zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania, konieczność oczekiwania na przeprowadzenie postępowań spodkowych i.t.p.) . W tym stanie rzeczy zarzuty skargi odnoszące się do braku zapewnienia udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkim aktualnym właścicielom i użytkownikom wieczystym znacjonalizowanej nieruchomości nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Sąd wskazał ponadto, że zasadne było również umorzenie postępowania nadzorczego w odniesieniu do tej części orzeczenia z 1949 r., która dotyczy przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiącej własność J. i P. W.. Skoro bowiem postępowanie nadzorcze wszczęte zostało w rozpoznawanej sprawie na wniosek Zakładów [...], a nie z urzędu to mogło jedynie obejmować tę część orzeczenie, w której rozstrzygano o prawach tego podmiotu, gdyż jedynie w tej części inicjator postępowania legitymował się opartym na normach prawa materialnego (tu art. 140 i nast. k.c.) interesie prawnym kreującym jego przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie nadzorcze zaś, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może zostać uruchomione wyłącznie na wniosek podmiotu, któremu taki status w postępowaniu przysługuje (por. art. 157 § 2 k.p.a.). Trafnie także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem Agencji Mienia Wojskowego. W świetle bowiem zgromadzonych w aktach dokumentów, nie budziło wątpliwości Sądu, że zakwestionowana przez Agencję część rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. (punkt 1 sentencji tej decyzji), nie dotyczy w żaden sposób sfery praw lub obowiązków tej Agencji. Jak zasadnie bowiem zauważył organ, podmiot ten legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do działek nr [...] i [...] z obrębu 20910, które nie znajdują się w obszarze dawnej nieruchomości, objętej wyeliminowaną przez Ministra ze skutkiem ex tunc częścią orzeczenia z 1949 r. Z akt sprawy wynika, że działki te położone są bowiem na terenie tej części dawnego majątku "[...]", które stanowiły w dacie wejścia w życie dekretu PKWN własność małżonków W.. W tej zaś części Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie nadzorcze (punkt 2 sentencji decyzji z [...] grudnia 2012 r.), a wniosek Agencji o ponowne rozpatrzenie sprawy tej części rozstrzygnięcia nadzorczego nie obejmował. Wniesienie środka odwoławczego przez podmiot, który w sprawie nie ma interesu prawnego (nie legitymuje się przymiotem strony), prowadzi zaś do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (w niniejszej sprawie w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.).

Z powyższych względów w tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skutkiem wydanego wyroku jest to, że w mocy pozostaje decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] grudnia 2012 r. o umorzeniu postępowania nadzorczego Ministra Rolnictwa w sprawie stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości o pow. 48,0084 ha, pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność P. i J. W., oznaczonej jako dział II na planie z 1937 r. Pozostaje także w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w części obejmującej umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego wnioskiem Agencji Mienia Wojskowego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 tej ustawy, orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie zaś kosztów postępowania (pkt 4) orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zbada w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych nieruchomości dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do jakich takie skutki nie zachodzą. Podejmując zaś rozstrzygnięcie w sprawie (uwzględniające konsekwencje prawne wynikające z tych skutków) odwoła się w jego sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1821/13 wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1, 2 i 4 i zarzucając naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieodwracalne skutki prawne wywołuje każdy przypadek zbycia prawa własności części nieruchomości objętej kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem bądź ustanowienia na części takiej nieruchomości użytkowania wieczystego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że orzekający w sprawie organ administracji zaniechał szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] nie zawiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, gdyż nie odwołuje się w sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości, co oznacza, że jest ono faktycznie niewykonalne.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu na temat nieodwracalności skutków prawnych oparte jest na błędnej wykładni. Zwraca ono szczególną uwagę na właściwości oraz kompetencje organów administracji w efekcie czego sprowadza się do tego, że jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Stanowisko przedstawione powyżej nie może się ostać w ocenie organu. Podkreślono, że w orzecznictwie zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej nieważnością. Zgodnie z tą wykładnią kwestia nieodwracalności skutków prawnych oceniana powinna być w ramach całego systemu prawa. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji nacjonalizacyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach. Na konieczność odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt: OPS 14/99, gdzie wskazano, że jedynie dalsze rozporządzenie przez podmiot publiczny przejętą własnością dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić podstawę do oceny, że decyzja, mocą której dokonano takiego rozporządzenia wywołała nieodwracalny skutek prawny. Zatem to wszelkie późniejsze decyzje i zdarzenia prawne dotyczące przedmiotowej nieruchomości mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym organem. Nie chodzi bowiem o odwrócenie skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o odwrócenie skutków wywołanych przez decyzje dotknięte nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 923/10). W wyroku z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt: IV SA 3408/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci. Wbrew zaprezentowanemu wyżej stanowisku Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku potraktował wszelkie późniejsze (tj. nie wynikające bezpośrednio z kontrolowanego orzeczenia) czynności rozporządzające jako bezpośrednie skutki kontrolowanego orzeczenia - i to mimo tego, że jak sam wcześniej stwierdził orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. jedynie stworzyło podstawy prawne do późniejszego zadysponowania wyodrębnionymi geodezyjnie częściami przejętej nieruchomości w drodze cywilnoprawnych umów sprzedaży, czy też ustanowenia na nich prawa użytkowania wieczystego. Podkreślono, że dokonane w praktyce czynności rozporządzające w stosunku do części przejętej nieruchomości nie były koniecznym następstwem orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., nie były w żaden sposób tym orzeczeniem zdeterminowane. Nie ma między nimi a badanym orzeczeniem żadnego iunctim prawnego ani funkcjonalnego. Sąd zatem w sposób zupełnie dowolny i nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach zrównał skutki prawne orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. z każdą transakcją wywołującą skutki prawnorzeczowe.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że taka decyzja choćby wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt: IV SA 835/01). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt: I OSK 607/07 stwierdził, że nieodwracalność skutku prawnego można przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego, zaś jego nieodwracalność wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie wskazano w szczególności, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych dokonany na podstawie decyzji administracyjnej wpis prawa własności do księgi wieczystej (wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., znak: II SA/Ka 2651/00). Nieodwracalne skutki prawne należy bowiem odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną (tj. orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r.), a nie do skutków powstałych z innych - zewnętrznych, niezależnych od woli stron decyzji - zdarzeń prawnych m.in. wynikających z późniejszych przepisów (wyrok WSA z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1906/11).

Odmienna wykładania na temat nieodwracalnych skutków prawnych przyjęta przez Sąd skutkowała stwierdzeniem, że orzekający w sprawie organ administracji zaniechał szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem i przeprowadzone postępowanie nadzorcze w sposób istotny narusza zasady procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem jak wynika z przyjętej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionej wyżej wykładni - z twierdzeniem takim nie można się zgodzić. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał cały materiał dowodowy i dokonał stosownej jego oceny w oparciu o zaprezentowane stanowisko dochodząc do jednoznacznego wniosku, że wyłącznym skutkiem ocenianego w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. było jedynie potwierdzenie w sposób deklaratoryjny, że określone nieruchomości podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast fakt nabycia prawa własności tych nieruchomości lub ustanowienia na nich użytkowania wieczystego był następstwem kolejnych decyzji oraz dokonywanych czynności cywilnoprawnych, które mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale - jak już wspomniano wyżej - w innym postępowaniu przed właściwym organem. Późniejsze czynności cywilnoprawne nie są bezpośrednim skutkiem decyzji nacjonalizacyjnej, a więc brak jest przesłanek by stwierdzić, że zaistniał w sprawie przypadek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i który upoważnia do rozstrzygnięcia zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a.

W powyższym przypadku nie sposób wskazać takich skutków prawnych ocenianego orzeczenia, o których można by powiedzieć że są nieodwracalne. Wskazano, że nieuzasadnione byłoby wyróżnienie w zaskarżonej decyzji tych gruntów, które zostały rozdysponowane (po ich przejęciu przez Państwo) na rzecz osób trzecich. Wszelkie bowiem późniejsze rozporządzenia przejętym przez Państwo majątkiem nie mogą być wiązane z badanymi orzeczeniami, lecz z aktem prawnym, który przejście na rzecz Państwa tego majątku spowodował (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., I SA/Wa 1215/12). Bez znaczenia w kontekście problematyki nieodwracalnych skutków prawnych jest więc kwestia sposobu rozdysponowania przez Państwo przejętego mienia i aktualny stan prawny poszczególnych części dawnej nieruchomości ziemskiej (tj. czyją stanowią dziś własność oraz czy zostały oddane w użytkowanie wieczyste). Jeżeli kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie spowodowało przejścia prawa własności, to badanie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. może mieć miejsce tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą zawartej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego lub sprzedaży nieruchomości (tak NSA w wyroku z 23 września 2009 r., I OSK 1321/08). Organ skarżący kasacyjnie stwierdził zatem, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych i nie zachodzi przeszkoda w stwierdzeniu ich nieważności.

Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w zakresie, w którym stwierdził on, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, gdyż nie odwołuje się w sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości przez co jest niewykonalna.

W pierwszej kolejności zauważono, że nie ma przepisu, który by nakładał na orzekający w trybie nieważnościowym organ administracji obowiązek zamieszczenia w decyzji aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie miało na celu zidentyfikowania działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r., tylko zbadanie jego legalności. Organ administracji winien w takim przypadku ograniczyć się wyłącznie do analizowania dokumentów dostępnych organowi orzekającemu w postępowaniu zwykłym. Wykroczenie poza powyższe mogłoby być równoznaczne z niedopuszczalnym interpretowaniem, wykładaniem przez organ nadrzędny postanowień tego orzeczenia. Nie ma zatem konieczności, aby organ administracji prowadzący każdorazowo postępowanie nieważnościowe dokonywał ustaleń w zakresie aktualnych granic, o ile nie jest to niezbędne na potrzeby takiego postępowania, co może skutkować koniecznością sporządzania kosztownych operatów geodezyjnych.

Sąd uznał, że wobec niepodania w sentencji decyzji numerów działek ewidencyjnych zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2012r. nie mają waloru wykonalności.

Przez wykonalność decyzji należy rozumieć taką jej cechę, która powoduje, że nadaje się ona do wykonania. Polega ona na spowodowaniu w sposób dobrowolny lub przymusowy takiego stanu w rzeczywistości, który jest zgodny z jej treścią. Stan ten, którego wystąpienie nakazuje decyzja stanowi przedmiot jej wykonania. Przedmiotem wykonania decyzji jest więc każde zachowanie się adresata decyzji, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenia w rozumieniu prawa cywilnego. Oznacza to, że atrybut wykonalności decyzji immanentnie łączy się z treścią samej decyzji, a nie szeroko rozumianmi następstwami tej decyzji. Organ wskazał, że ze względu na swoją treść oraz charakter decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nadają się do wykonania.

Podniesiono też, że oba powołane powyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zaakceptował stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w kwestii oceny materialnoprawnych przesłanek przejęcia nieruchomości kontrolowanym orzeczeniem, to sformułowane pod adresem organu zarzuty naruszenia przepisów postępowania stały się m.in. podstawą uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że skarga kasacyjna nie przedstawia nowych tez ani nie zawiera nowych argumentów na ich poparcie, które by nie były wyrażone przez Ministra w decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie i które nie byłyby rozważone przez Sąd pierwszej instancji. Stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem zajętym przez ten Sąd.

W związku z powyższym, wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej, powołano się na pismo procesowe Skarbu Państwa - Prezydenta W. z dnia 11 marca 2014 r. złożone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (w aktach sprawy), w tym na powołane w nim bogate orzecznictwo sądowe dotyczące kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wadliwych decyzji administracyjnych. Odpisy tego pisma zostały doręczone stronom postępowania na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego w jednej z jego postaci, tj. poprzez błędną wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy wykładni art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w zakresie sformułowanej w tym przepisie przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Należy przy tym podkreślić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "nieodwracalne skutki prawne wywołuje każdy przypadek zbycia prawa własności części nieruchomości objętej kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem bądź ustanowienia na części takiej nieruchomości użytkowania wieczystego". Zarzut ten jest nieuzasadniony przede wszystkim z tego względu, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zaprezentował powyższego kategorycznego stanowiska. Sąd wskazał, że ""nieodwracalne skutki prawne", o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. Takimi są czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy skutkami, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym". Powyższe zasadnicze rozumienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych" jest prawidłowe.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie określił kryteriów pozwalających na zdefiniowanie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niewątpliwie jednak w odkodowywaniu jej rozumienia należy mieć na uwadze okoliczność, że przesłanka ta stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej istotnymi wadami, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutek wsteczny, tj. eliminuje z obrotu prawnego decyzję obarczoną którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji nie pozwalającej na stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji jest wyrazem woli ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym tej decyzji ze względu na określone istotne wartości wymagające ochrony, w tym potrzebę ochrony pewności obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym oznacza, że decyzja ta nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, publ.: ONSA i WSA z 2013 r., nr 1, poz. 1, zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a."). Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zatem m.in. wyraz ochrony sytuacji prawnych ukształtowanych w oparciu o inne decyzje lub czynności prawne, dla których wadliwa decyzja stanowiła podstawę ich wydania. Powyższe okoliczności uwzględnianie są w orzecznictwie sądowym w świetle którego o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić, w sytuacji gdy:

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in.: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, publ. Lex 45938; z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, publ. Lex 45849; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12);

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak: m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, publ. Lex 45672; z dnia 26 października 1999 r., I SA 149/99, publ. Lex 54116; z dnia 11 października 2000 r., I SA 1185/00, publ. Lex 77612; z dnia 12 października 2000 r., I SA 1145/00 publ. Lex 55757); podkreśla się, że jeżeli po wydaniu decyzji, na mocy której podmiot uwłaszczony uzyskał prawo rzeczowe do nieruchomości, zostało przez ten podmiot przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej zawartej w przepisanej formie – aktem notarialnym - na rzecz podmiotów trzecich, to organ administracji w ramach swoich kompetencji nie jest w stanie wyeliminować go z obrotu prawnego, gdyż taka czynność cywilnoprawna jest poza zakresem jego działań. Dopóki taki akt pozostaje w obrocie prawnym stanowi on przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienioną w art. 156 § 2 k.p.a., czyli przeszkodę nieodwracalności na drodze administracyjnej skutku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12);

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347/96, publ. Lex nr 43233; z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81)).

W ramach wskazanego wyżej orzecznictwa na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (publ. ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) stwierdzono, że kompetencje organów administracyjnych – ze względu na nieodwracalność skutków prawnych – nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Prezentowane wyżej poglądy – do których w istocie nawiązał Sąd pierwszej instancji - akceptowane są również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10 "nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych". Również w piśmiennictwie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: "O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 148/10, Lex nr 745041, z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, Lex nr 1219128, akceptowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (zob.: W. Chróścielewski w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.): Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76; wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755, z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, LEX nr 1339586, z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, Lex nr 1430368, z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12).

W świetle tego stanowiska, które należy zaakceptować, zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony.

Pozostałe wywody Sądu pierwszej instancji związane z odniesieniem powyższego rozumienia przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych", o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. do realiów niniejszej sprawy stanowią wyraz zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, a zatem mogły być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak podstawy do częściowego odniesienia się do stanowiska Sądu w tym zakresie w kontekście ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w sprawie tej zaistniały nieodwracalne skutki prawne orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. zarzucając organowi zaniechanie szczegółowego rozważenia i zbadania konsekwencji prawnych wywołanych tym orzeczeniem w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność Zakładów [...] nieruchomości o pow. 43,3002 ha w sytuacji, gdy część aktualnie istniejących na tym obszarze działek stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego.

Zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym przeniesienie przez Skarb Państwa po 1949 r. czy jednostkę samorządu terytorialnego własności części znacjonalizowanej nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych czy ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, jak też dalsze przenoszenie tego prawa przez uwłaszczone przedsiębiorstwo na rzecz osób trzecich uniemożliwiało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia można zaakceptować jedynie przy jednoczesnym uwzględnieniu pewnych zastrzeżeń, których Sąd w sposób wyraźny nie wypowiedział. Sąd dostrzegł brak podstaw do przyjęcia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w przypadku, gdy przejście prawa własności na dalsze podmioty następowało na podstawie kolejnych orzeczeń administracyjnych podkreślając, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. nie wywoływało nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy przejście prawa własności nieruchomości objętej tym orzeczeniem nastąpiło w związku z uwłaszczeniem przedsiębiorstwa państwowego przejętą nieruchomością lub komunalizacją nieruchomości, ponieważ ewentualny nieodwracalny skutek prawny związany był właśnie z orzeczeniami o uwłaszczeniu lub komunalizacji a nie z orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. Wskazał jednak jednocześnie, że nieodwracalny skutek prawny orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. dotyczy tych działek ewidencyjnych pochodzących z przedmiotowej nieruchomości, które stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego obejmującego zarówno umowne przeniesienie własności, jak też ustanowienie i dalsze przenoszenie już ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. Otóż stanowisko to jest uzasadnione jedynie co do przypadków, gdy pomiędzy orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. a obrotem cywilnoprawnym nie było dodatkowego etapu stanowiącego bezpośrednią podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Należy zwrócić uwagę, że tytułem wpisywania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejmowanych nieruchomości nie było orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), tylko zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty), zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz.U. Nr 39, poz. 233 (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., I OSK 1887/15). Jeżeli zatem podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej stanowiło zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty), to brak podstaw do wiązania z orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. nieodwracalnych skutków prawnych ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami w sytuacji, gdyby w realiach niniejszej sprawy wykazano, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej stanowiło zaświadczenie urzędu ziemskiego (starosty). Skutki takie można by wiązać z orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. tylko wtedy, gdyby to na podstawie tego orzeczenia, a nie zaświadczenia urzędu ziemskiego, w księdze wieczystej dokonano wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości. Okoliczności te wymagały zbadania i weryfikacji w realiach niniejszej sprawy, co czyni niezasadnymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem deklaratoryjne orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. mogło we wskazanych wyżej sytuacjach wywołać nieodwracalne skutki prawne, to wadliwe - jako przedwczesne - było wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność Zakładów [...] nieruchomości o pow. 43,3002 ha. W istocie organ nie zbadał, czy i w jakim zakresie zaistniał w stosunku do znacjonalizowanej nieruchomości nieodwracalny skutek prawny związany z obrotem cywilnoprawnym nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Tym samym nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skoro organ administracji orzekający w sprawie zaniechał szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. W konsekwencji w realiach rozpoznawanej sprawy trafne również okazało się stanowisko Sądu wskazującego na wadliwe sformułowanie treści zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] poprzez brak precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których decyzja ta dotyczy czyniąc ją w istocie niewykonalną. Skoro bowiem konieczne jest ustalenie, czy występowały sytuacje, w których podstawą wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości było orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. (a nie zaświadczenie urzędu ziemskiego), a w konsekwencji czy orzeczenie to w takich sytuacjach - ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. - wywołało nieodwracalne skutki prawne, to wskazanie aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek jest niezbędne dla zapewnienia wykonania ewentualnej decyzji stwierdzającej jedynie częściowo nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r., a częściowo stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nie w określonym zakresie (w stosunku do niektórych nieruchomości powstałych z nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r.) nieodwracalnych skutków prawnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo częściowo nieprecyzyjnego uzasadnienia odpowiada prawu, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego - Skarb Państwa Prezydent W. poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 30 czerwca 2014 r. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) ze względu na treść § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), zgodnie z którym "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji". Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została złożona w dniu 10 czerwca 2014 r.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r.