Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 4/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 203 i 204
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy

przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.

TEZY

Przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy

przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Janusz Trzciński Prezes NSA Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Bogusław Dauter Andrzej Gliniecki Roman Hauser Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 4 lutego 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: czy przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mają zastosowanie, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie? podjął następującą uchwałę: Przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej, czy przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mają zastosowanie, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.

Wniosek ten został uzasadniony ujawnionymi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnościami w stosowaniu art. 203 i 204 p.p.s.a. w kwestii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2004 r. (sygn. akt FSK 790/04) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje także wtedy, gdy sprawa zakończona została przez sąd administracyjny postanowieniem. Pogląd ten został powtórzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt GSK 1342/04), w świetle którego przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. mają również zastosowanie w przypadku, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji.

Z kolei w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 702/05, ONSAiWSA z 2006 r., Nr l, poz. 16) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi przepis art. 203 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania także wówczas, gdy skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów. W postanowieniu z dnia 25 lipca 2005 r. (sygn. akt II OSK 552/05, ONSAiWSA z 2006 r., Nr l, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, iż w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego podlegają zaliczeniu do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i w razie uwzględnienia skargi mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tożsamy pogląd prawny wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny także w postanowieniu z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 293/07).

Linia orzecznicza przyjmująca, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. stosuje się także, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego opiera się na następującej argumentacji. Wprowadzając jako wyjątek od zasady rozstrzyganie sprawy postanowieniem, ustawodawca w art. 166 p.p.s.a. postanowił, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W konsekwencji zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarte w art. 203 i 204 p.p.s.a. odnoszą się również do sytuacji, w której przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie wydane przez wojewódzki sąd administracyjny. W związku z tym - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt GSK 1342/04) - "(...) przyjmując taką wykładnię art. 203 i 204 ustawy procesowej, należy użyte w nich zwroty odnoszące się do wyroku sądu I instancji oddalającego skargę odnieść do postanowienia sądu I instancji odrzucającego skargę."

Z kolei poglądy o braku podstaw do stosowania art. 203 i 204 p.p.s.a. w sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej dochodzi do uchylenia postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odwołują się do literalnego brzmienia wymienionych przepisów. Najpełniej zostały one wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r.: "O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi podlegają zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."

Zajęcie stanowiska w sprawie objętej niniejszym wnioskiem wymaga, zadaniem Rzecznika, szczegółowej analizy przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Na wstępie zwrócić trzeba uwagę, że co do zasady w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje reguła finansowej odpowiedzialności za wynik tego postępowania. W rezultacie strona przegrywająca sprawę ma obowiązek zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stronie przeciwnej. Wskazaną zasadę realizują przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego : 1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W myśl zaś art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Odmiennie natomiast kształtuje się kwestia zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W postępowaniu tym nie obowiązuje bowiem zasada finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. Z art. 200 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W konsekwencji takiej regulacji skarżący w przypadku oddalenia jego skargi nie może być zobowiązany do pokrycia kosztów postępowania poniesionych przez organ.

Powołane przepisy p.p.s.a. wskazują, w ocenie Rzecznika, na zasadnicze różnice w regulacji zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Zasada ta natomiast, z korektami wynikającymi z treści art. 206 i 207 § 2 p.p.s.a., obowiązuje w postępowaniu kasacyjnym. W związku z tym rozstrzygnięcie kwestii będącej przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzi o tym, czy w postępowaniu kasacyjnym, w którym przedmiotem kasacji jest postanowienie sądu pierwszej instancji, stosuje się zasadę odpowiedzialności finansowej za jego wynik. Pogląd, iż sąd orzeka o kosztach postępowania kasacyjnego jedynie w sytuacji, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, prowadzi w istocie do wyłączenia stosowania w postępowaniu kasacyjnym zasady odpowiedzialności finansowej za wynik procesu. W rezultacie jego przyjęcia, co akcentowały także składy orzekające przychylające się do tego poglądu, skarżący ma prawo ubiegać się o zwrot poniesionych kosztów postępowania niezbędnych dla celowego dochodzenia praw (w tym także kosztów poniesionych w związku z koniecznością wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia), jeżeli skarga zostanie w końcowym efekcie uwzględniona przez sąd administracyjny (art. 200 p.p.s.a.).

W związku z tym na tle powyższego poglądu pojawiają się, zdaniem Rzecznika, dwa zagadnienia. Pierwsze dotyczy tego, iż wyraźną i nie budzącą wątpliwości intencją ustawodawcy było odmienne uregulowanie dla potrzeb postępowania kasacyjnego zasady zwrotu kosztów. Drugie zagadnienie wiąże się z tym, że sporządzenie skargi kasacyjnej objęte jest tzw. przymusem adwokackim (art. 175 § l p.p.s.a.), zaś do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie (art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Rzecznika, przyjęcie koncepcji, iż skarżący zobowiązany z mocy przepisów prawa do skorzystania przy sporządzaniu skargi kasacyjnej kwestionującej postanowienie sądu pierwszej instancji z pomocy adwokata (radcy prawnego), po uwzględnienia skargi kasacyjnej, a następnie w wyniku oddalenia jego skargi przez wojewódzki sąd administracyjny nie mógłby ubiegać się o zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, musiałoby stawiać pod znakiem zapytania zgodność tak rozumianej konstrukcji prawnej z zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz z prawem do sądu (art. 45 ust. l Konstytucji RP). W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (m. in. wyrok z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, OTK z 1998 r. Nr 3, poz. 33; z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK z 1998 r. Nr 3, poz. 34) zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynika więc obowiązek równego traktowania obywateli i innych podmiotów. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie. Odnosząc zasadę równości do kwestii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy na wstępie ustalić cechę istotną z punktu widzenia podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. Tą cechą przypisaną podmiotowi jest każdorazowo rezultat rozpoznania skargi kasacyjnej przybierający formułę, że "przegrywający" w postępowaniu kasacyjnym ponosi jego koszty. Stąd też wyłączenie tej zasady w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie nosiłoby wszelkie cechy arbitralności. Zróżnicowanie nie miałoby bowiem charakteru relewantnego, a więc nie pozostawałoby w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i nie służyłoby realizacji tego celu i treści. Prowadziłoby w konsekwencji do zniweczenia samego celu zasady odpowiedzialności za wynik postępowania, która miała stanowić barierę przed pochopnym uruchamianiem postępowania ze skargi kasacyjnej (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", komentarz do art. 203, Zakamycze 2006, wyd. II). Ponadto zróżnicowanie wprowadzone byłoby według dowolnie ustalonego kryterium formy skarżonego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.

W ocenie Rzecznika, nie bez znaczenia jest też i to, że istnieje silny związek pomiędzy prawem do sądu, a kosztami postępowania. Przykładowo w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. (sygn. akt K 25/01, OTK z 2003 r. Nr 6/A, poz. 60) Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż unormowania dotyczące kosztów postępowania (w tym ich wysokości, zasad ich ponoszenia przez strony oraz odstępstw od tych zasad) są ściśle związane z realizacją konstytucyjnych reguł porządku prawnego, które gwarantują skuteczną ochronę praw jednostek przez dostęp do sądu. Zgodnie zaś z zaleceniem nr R(81)7 dotyczącym środków ułatwiających dostęp do wymiaru sprawiedliwości, przyjętym przez Komitet Ministrów w dniu 14 maja 1981 r., powinno być zasadą, iż z wyjątkiem szczególnych okoliczności, strona wygrywająca otrzymuje od strony przegrywającej zwrot sum rozsądnie wydatkowanych na koszty postępowania i honoraria adwokackie (por. "Standardy Rady Europy. Zalecenia", t. IV, Sądownictwo, Warszawa 1998, s. 215). Kwestia kosztów postępowania nabiera szczególnego znaczenia gdy, tak jak stanowi o tym art. 175 § l p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Obowiązek wynikający z art. 175 § l powoduje, że strona nie może samodzielnie sporządzić skargi kasacyjnej. Stąd też nie można wykluczyć i takiej sytuacji, gdy w sprawie wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie kalkulacja ekonomiczna kosztów postępowania kasacyjnego będzie prowadzić do rezygnacji ze środka zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej.

Wskazane problemy natury konstytucyjnej, zdaniem Rzecznika, nie pojawiają się przy przyjęciu tezy, że w omawianym zakresie znajduje zastosowanie art. 166 p.p.s.a. Skoro przepis ten, w sytuacji gdy ustawa nie stanowi inaczej, nakazuje odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów o wyrokach, to zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje również wówczas, gdy sprawa została zakończona postanowieniem przed sądem pierwszej instancji. Proponowana wykładnia przepisów prawa ma też i ten walor, że w pełni respektuje obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy przede wszystkim stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane we wniosku orzeczenia.

Odnosząc się do meritum sprawy, po pierwsze, należy zauważyć, że odesłanie zawarte w art. 166 p.p.s.a. odnosi się do przepisów tej ustawy o wyrokach, a więc w szczególności do przepisów zawartych w rozdziale 10 Działu III p.p.s.a. Tymczasem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., to przepisy o kosztach postępowania, a ściślej rzecz ujmując o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Konsekwentnie, zatem należy przyjąć, że odesłanie zawarte w art. 166 ich nie dotyczy. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Jedna z jej reguł nakazuje – przy ustalaniu znaczenia normy prawnej – wzięcie pod uwagę systematyki wewnętrznej aktu prawnego, w którym dana norma jest zawarta. Można od niej odstąpić jedynie w tych wypadkach, gdy ustalenia uzyskane na gruncie innych reguł interpretacyjnych zgodnie prowadzą do takiego ustalenia znaczenia interpretowanej normy, przy którym jej położenie w wewnętrznej systematyce aktu prawnego należy uznać za wadliwe – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403.

Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej kwestii. Trzeba wszak pamiętać, że to na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Jest to taka sama zasada, jaka obowiązuje w cywilnym postępowaniu nieprocesowym (art. 520 § 2 k.p.c.). Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Odnosi się ona zarówno do postępowania przed sądem pierwszej instancji, jak i postępowania przed sądem drugiej instancji. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a., poprzez związanie orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami z tym, jakim orzeczeniem kończy się postępowanie sądowe. Z kolei art. 209 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, w jakich przypadkach sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Zatem przepisy regulujące zwolnienie od kosztów (art. 239–263) oraz przepisy o zwrocie kosztów postępowania (art. 200–204) należy traktować jako wyjątki od zasady ponoszenia przez stronę kosztów postępowania, związanych z jej udziałem w sprawie. Nie można więc podzielić stanowiska Rzecznika, że orzekanie o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i w postępowaniu kasacyjnym zostało oparte na różnych zasadach. Z art. 199 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że przepis ten wprowadza zasadę, która odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i kasacyjnym.

Podstawowy przepis rządzący zwrotem kosztów postępowania między stronami przed sądem pierwszej instancji, będący wyjątkiem od zasady przyjętej w art. 199 p.p.s.a., został zawarty w art. 200 p.p.s.a., który stanowi, że: "W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że sąd może orzec o zwrocie kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego i tylko w przypadku, gdy skarga okaże się zasadna. Przy tym, pod pojęciem uwzględnienia skargi należy rozumieć uwzględnienie skargi w każdej formie, i to niezależnie od tego, czy rozstrzygniecie to odpowiada żądaniu zawartemu w skardze. Mówiąc innymi słowy, skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania, zarówno wtedy, gdy jego skarga okazała się bezzasadna, jak i w przypadku, gdy orzeczenie sądu nie wypowiada się w kwestii zasadności skargi, bo była ona niedopuszczalna albo postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe. Wyjątek ten dotyczy także sytuacji, gdy postępowanie ulega umorzeniu z powodu uwzględnienia skargi przez organ (art. 201 p.p.s.a.).

Kolejnym wyjątkiem od zasady ponoszenia przez stronę własnych kosztów postępowania, związanych z jej udziałem w sprawie jest rozwiązanie zawarte w art. 203 i 204 p.p.s.a., zgodnie z którym rozliczenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego następuje między stronami postępowania sądowoadministracyjnego sensu stricte – skarżącym i organem administracji publicznej – (art. 32), a podmiotem, który wniósł skargę kasacyjną. Stosownie do zawartego w nich unormowania koszty postępowania kasacyjnego podlegają zwrotowi "w obydwie strony" w zależności od wyniku sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co jest związane z finansową odpowiedzialnością za wynik postępowania (zasada rezultatu). Niemniej jednak w obu tych przepisach "wynik postępowania" konsekwentnie został określony poprzez odniesienie do konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu pierwszej instancji (jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę; jeżeli oddalono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę; jeżeli oddalono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę). Świadczy to niezbicie o tym, że ustawodawcy chodziło w postępowaniu kasacyjnym o takie rozumienie "wyniku postępowania", który zależy od treści zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Innymi słowy mówiąc, prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (np. o odrzuceniu skargi czy umorzeniu postępowania) i dlatego unormowanie zawarte w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie odnosi się do nich.

O tym, że przyjęte w postępowaniu kasacyjnym orzekanie o zwrocie kosztów między stronami w zależności od wyniku procesu ma zasięg ograniczony do przypadków wskazanych w art. 203 i 204 p.p.s.a., świadczy jeszcze, co najmniej jeden poważny argument. Gdyby przepisy te rozumieć, tak jak tego chce Rzecznik Praw Obywatelskich (strona przegrywająca zawsze obowiązana jest do zwrotu kosztów postępowania stronie przeciwnej), to konsekwentnie należałoby uznać, że organ administracji publicznej ma prawo żądać zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony, która wniosła skargę kasacyjną zarówno na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, w przypadku jej oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i na wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (skarżący kwestionuje jedynie uzasadnienie korzystnego dla siebie wyroku), jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddali. Zatem rozszerzenie w drodze wykładni systemowej zakresu stosowania art. 203 i 204 p.p.s.a. na postanowienia sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie – jak to postuluje Rzecznik Praw Obywatelskich – w istocie swej spowodowałoby pogorszenie sytuacji procesowej skarżącego, gdyż we wskazanych powyżej przypadkach byłby on zobowiązany nie tylko do ponoszenia kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie, ale także do zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez organ.

Z całą mocą należy podkreślić, że przyjęte w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozwiązanie nie niweczy prawa skarżącego do otrzymania zwrotu kosztów postępowania. Uwzględnienie skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że stroną "przegrywającą" jest organ administracyjny. Jeżeli w następstwie takiego orzeczenia NSA, sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględni skargę, to nie ma przeszkód, aby na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzić na rzecz skarżącego wszystkie koszty postępowania, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, ponieważ podlegają one zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co trafnie zauważył NSA w postanowieniu z dnia 25 lipca 2005 r. (sygn. akt II OSK 552/05, ONSAiWSA z 2006 r., Nr l, poz. 17). Natomiast nie należy się skarżącemu zwrot kosztów postępowania od organu w razie nieuwzględnienia skargi, bo to wynika wprost z art. 200 p.p.s.a. oraz zasady orzekania o zwrocie kosztów między stronami przyjętej w art. 199 p.p.s.a.

Nie dochodzi tu więc do złamania zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), ponieważ w świetle przedstawionych unormowań (art. 200, 203 i 204) zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu według jednolitego kryterium, zasadności skargi. Ma on jedynie uprzywilejowaną pozycję w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, polegającą na tym, że w przypadku bezzasadności skargi (oddalenia skargi, odrzucenia skargi) nie ma obowiązku zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez organ lub innych uczestników postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.