Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1295/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: par. 10 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 244 poz 1626
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1015/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 lutego 2014 r., III SA/Gd 1015/13 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr [...] i nr [...] z [...] października 2013 r. oraz poprzedzające je decyzje Wójta Gminy Szemud z [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że zaskarżone decyzje zapadły na podstawie art. 70b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.s.o.), zgodnie z którym pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę, w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach oraz 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. W myśl ust. 6 i 7 art. 70b, dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1.

Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Do wniosku należy dołączyć kopie: 1) dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) umowy o pracę z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego; 3) dyplomu, świadectwa lub zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunku określonego w ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278 ze zm.) przygotowanie zawodowe młodocianych może prowadzić: pracodawca, osoba prowadząca zakład pracy w imieniu pracodawcy, lub osoba zatrudniona u pracodawcy - pod warunkiem posiadania kwalifikacji wymaganych od instruktorów praktycznej nauki zawodu, określonych w przepisach dotyczących praktycznej nauki zawodu. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 244, poz. 1626) zajęcia praktyczne prowadzą nauczyciele. Jednakże kolejne dyspozycje tego paragrafu statuują zasadę, że zajęcia praktyczne realizowane u pracodawców i w indywidualnych gospodarstwach rolnych mogą także prowadzić: 1) pracownicy, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi stanowi podstawowe zajęcie i jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin przewidzianym dla nauczycieli (§ 10 ust. 2 pkt 1); 2) pracodawcy lub wyznaczeni przez nich pracownicy albo osoby prowadzące indywidualne gospodarstwa rolne, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi nie stanowi podstawowego zajęcia lub jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin niższym niż przewidziany dla nauczycieli, w ramach obowiązującego ich tygodniowego czasu pracy (§ 10 ust. 2 pkt 2); Osoby prowadzące zajęcia praktyczne zwane są "instruktorami praktycznej nauki zawodu".

Instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2010 r., powinni posiadać kwalifikacje wymagane od nauczycieli w odrębnych przepisach. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 4 instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w ust. 2 pkt 2, powinni posiadać co najmniej tytuł mistrza w zawodzie, którego będą nauczać, lub w zawodzie wchodzącym w zakres zawodu, którego będą nauczać, i przygotowanie pedagogiczne wymagane od nauczycieli lub ukończony kurs pedagogiczny, którego program został zatwierdzony przez kuratora oświaty i obejmował łącznie co najmniej 70 godzin zajęć z psychologii, pedagogiki i metodyki oraz 10 godzin praktyki metodycznej, albo ukończony przed dniem 6 stycznia 1993 r. kurs pedagogiczny uprawniający do pełnienia funkcji instruktora praktycznej nauki zawodu.

Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 5 instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w ust. 2 pkt 2, niemający tytułu mistrza w zawodzie, powinni posiadać przygotowanie pedagogiczne lub ukończony kurs pedagogiczny, o których mowa w ust. 4, oraz: 1) świadectwo ukończenia technikum, technikum uzupełniającego lub szkoły równorzędnej albo świadectwo ukończenia szkoły policealnej lub dyplom ukończenia szkoły pomaturalnej lub policealnej i tytuł zawodowy w zawodzie, którego będą nauczać, lub w zawodzie pokrewnym do zawodu, którego będą nauczać, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać, lub 2) świadectwo ukończenia liceum zawodowego i tytuł robotnika wykwalifikowanego lub równorzędny w zawodzie, którego będą nauczać, oraz co najmniej czteroletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu tytułu zawodowego, lub 3) świadectwo ukończenia liceum ogólnokształcącego, liceum technicznego, liceum profilowanego, uzupełniającego liceum ogólnokształcącego, technikum i technikum uzupełniającego, kształcących w innym zawodzie niż ten, którego będą nauczać, lub średniego studium zawodowego i tytuł robotnika wykwalifikowanego lub równorzędny w zawodzie, którego będą nauczać, oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu tytułu zawodowego, lub 4) dyplom ukończenia studiów wyższych na kierunku (specjalności) odpowiednim dla zawodu, którego będą nauczać, oraz co najmniej trzyletni staż pracy w tym zawodzie nabyty po uzyskaniu dyplomu lub dyplom ukończenia studiów wyższych na innym kierunku (specjalności) oraz co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie, którego będą nauczać.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zasadniczo są poza sporem. Przyczynę wydania odmownych decyzji stanowiło nieposiadanie przez instruktora nauki praktycznej zawodu L. K. wymaganego w tym zakresie stażu pracy.

Jak już wskazano zgodnie z regulacją zawartą w art. 70b ust. 7 punkt 1-3 ustawy, do wniosku należy dołączyć kopie: po pierwsze - dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, po drugie - umowy o pracę z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego, po trzecie - dyplomu, świadectwa lub zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunku określonego w ust. 1 pkt 2. Nie może budzić wątpliwości, że tylko w drugim i trzecim przypadku ustawodawca określił jakiego rodzaju dokumenty należy załączyć do wniosku. Takie też dokumenty zostały złożone przez stronę (tj. umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego zawarte z młodocianymi pracownikami oraz zaświadczenia Pomorskiej Izby Rzemieślniczej o uzyskaniu przez nich świadectw czeladniczych). Spełnienie przez wnioskodawcę wymogów w tym zakresie nie było przez organy kwestionowane.

Natomiast odnośnie warunku dotyczącego posiadania kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, ustawodawca posłużył się pojęciem dokumentów, nie precyzując jednak, jakiego rodzaju mają to być dokumenty. Mogą to zatem być również dokumenty prywatne. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Strona w celu wykazania spełnienia warunku posiadania kwalifikacji załączyła m.in. umowę o pracę L. K. z 9 maja 2003 r. zatrudnionego jako kierownika serwisu i kartę jego stanowiska pracy, którą otrzymał w dniu 12 maja 2003 r. Zdaniem Sądu, ocena przedłożonych dokumentów, powinna być dokonana przez organy nie tylko poprzez pryzmat literalnego brzmienia przepisu ustawy - art. 70b ust. 1 ustawy, ale przede wszystkim powinna uwzględniać jego wykładnię celowością. Niewątpliwie, dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako swoisty ekwiwalent za rezultat procesu kształcenia młodocianego w postaci zdobycia stosownych kwalifikacji zawodowych, a staranność działania pracodawcy ma tu charakter wynikowy. W niniejszej sprawie uzyskanie świadectw czeladniczych i tym samym zdobycie wymaganych kwalifikacji zawodowych przez młodocianych pracowników pozostawało poza sporem. Przepis art. 70b ust. 1 ma na celu umożliwienie młodym ludziom praktycznej nauki zawodu. Zapewnienie zaś młodym ludziom zdobywającym wykształcenie zawodowe możliwości praktycznej nauki zawodu stanowi realizację prawa do nauki wyrażonego w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. Celem unormowania zawartego w art. 70b ust. 1 ustawy, jest nie tylko zachęcanie pracodawców do prowadzenia praktycznej nauki zawodu (przygotowania zawodowego młodocianych), poprzez przyznanie tym pracodawcom dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych i tym samym zwiększenie możliwości kształcenia dla młodocianych, ale przede wszystkim umożliwienie uczestniczenia młodocianych w przygotowaniu zawodowym na odpowiednim poziomie, który mogą zapewnić osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Oczywiste jest również, że pracodawca powinien zawierać z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego tylko wtedy, gdy jest w stanie zagwarantować, że przygotowanie do zawodu będzie prowadzone przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje.

Bezsporne było w sprawie, że od maja 2003 r. L. K. zajmuje stanowisko kierownika autoryzowanego serwisu samochodowego [...]. Ukończył technikum i posiada tytuł mechanika pojazdów samochodowych. Nie posiada jednak tytułu mistrza. Ma również wymagane przygotowanie pedagogiczne. Istota sporu sprowadzała się zatem do ustalenia, czy L. K. legitymuje się co najmniej trzyletnim stażem pracy w zawodzie, którego nauczał, a więc mechanika pojazdów samochodowych. Innymi słowy, czy mechanik samochodowy będący kierownikiem autoryzowanego serwisu samochodowego ma wymagany staż pracy.

Zarówno organ odwoławczy, jak i strona skarżąca reprezentowali zgodne stanowisko, że ustawa o systemie oświaty nie wymaga, aby zajmowane stanowisko określane było jako mechanik samochodowy, a jedynie żeby pracownik wykonywał obowiązki zazwyczaj wykonywane na tego rodzaju stanowisku pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło, że załączone do akt sprawy dokumenty nie potwierdzają rzeczywistego wykonywania zawodu mechanika samochodowego. Karta stanowiska pracy nie pozwala na ustalenie, że L. K. faktycznie wykonywał zadania typowe dla zawodu mechanika samochodowego. Przedstawiony zakres jego obowiązków wskazuje raczej na wykonywanie czynności o charakterze kierowniczo-administracyjnym (np. zarządzanie, czy prowadzenie działań marketingowo-handlowych). Natomiast skarżąca spółka wywodziła, że praktyka na stanowisku kierownika serwisu mechanicznego jest co najmniej równoważna z praktyką mechanika pojazdów samochodowych. Zdaniem skarżącej, L. K. posiada wyższe kwalifikacje niż zwykły mechanik. Akcentowano, że kieruje on pracą pracowników, ma nadzór na sposobem i jakością świadczenia usług przez poszczególnych mechaników. Podejmuje także decyzje odnośne sposobu usuwania poszczególnych awarii i wydaje polecenia mechanikom. Niejednokrotnie uczestniczy bezpośrednio w przeprowadzanych naprawach pojazdu. Te same okoliczności podnoszono w piśmie z 1 października 2013 r., będącym wykonaniem nałożonego przez organ odwoławczy na stronę zobowiązania z 16 września 2013 r. (okoliczności te nie zostały zakwestionowane przez organ).

Ma rację organ odwoławczy, że wykonywanie pracy w zawodzie mechanika a nadzór nad pracownikami wykonującymi zawód mechanika samochodowego nie są tożsame, a osoba wykonująca nadzór nad takimi pracownikami nie musi posiadać tytuł zawodowy mechanika samochodowego. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne było, że L. K. posiada tytuł mechanika samochodowego. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy nadzór nad innymi mechanikami samochodowymi sprawuje mechanik samochodowy. Ponadto, L. K. nie tylko nadzoruje, ale kieruje pracą mechaników samochodowych. Obowiązek kierowania pracą mechaników pojazdowych wynika jednoznacznie z zapisów przedłożonej karty stanowiska pracy. Nie może budzić wątpliwości, że ktoś, kto kieruje pracą innych musi posiadać nie tylko stosowną wiedzę i umiejętności, ale powinny być one, co do zasady, wyższe od wiedzy i umiejętności pracowników, którymi kieruje. Oczywiste jest też, że kierowanie innymi pracownikami wymaga od osoby kierującej, w tym przypadku kierownika serwisu samochodowego, podejmowania merytorycznych decyzji (odnośnie sposobu wykonania napraw czy usuwania awarii) oraz dysponowania w tym zakresie odpowiednią wiedzą praktyczną, nieraz również osobistego udziału w naprawach. Dlatego Sąd przychylił się do stanowiska strony, że praktyka na stanowisku kierownika serwisu mechanicznego jest co najmniej równoważna z praktyką mechanika pojazdów samochodowych. Zaznaczył również, że do obowiązków L. K. jego karta stanowiska pracy zalicza - szkolenie oraz nadzór nad uczniami i praktykantami. Przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że kierownik autoryzowanego serwisu samochodowego, będący mechanikiem samochodowym, nie ma wymaganych kwalifikacji do nauki zawodu mechanika samochodowego (brak wymaganego stażu pracy) byłoby nie do pogodzenia z wykładnią celowościową przepisów, która ma gwarantować odpowiednio wysoki poziom kształcenia młodocianemu pracownikowi. Okoliczność, że karta stanowiska pracy określa również inne obowiązki kierownika serwisu, nie może przedstawionej tu oceny zmienić.

Należy też zauważyć, że organ pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu ograniczył się tylko do stwierdzenia, że dokumenty nie potwierdzają trzyletniego stażu pracy w zawodzie mechanika samochodowego przed zatrudnieniem na stanowisku kierownika serwisu, który zgodnie z przedstawioną kartą, w zakresie obowiązków ma szkolenie oraz nadzór nad uczniami i praktykantami. Organ ten uznał również, że złożone dokumenty przez pracodawcę "nadal zawierają braki formalne, których wnioskodawca pomimo wezwania nie uzupełnił, i tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki". Trzeba tu wskazać, że czym innym jest nieprzedłożenie dokumentów w ogóle lub wszystkich wymaganych dokumentów, a czym innym przedłożenie dokumentów, które nie potwierdzają wymaganych przepisami prawa przesłanek.

W świetle dokonanych rozważań Sąd stwierdził, że organy nie dokonały prawidłowej oceny przełożonych dokumentów, a w konsekwencji materialnoprawnej przesłanki dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, jaką jest prowadzenie przygotowania zawodowego młodocianych przez osobę posiadającą kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych. W konsekwencji, organy obu instancji naruszyły przywołane powyżej przepisy prawa, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarówno decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z § 10 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu, że prowadzący praktyczną naukę zawodu młodocianych pracowników posiada wymagane przepisami prawa kwalifikacje;

b) art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.s.o. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy nie dokonały prawidłowej oceny materialnoprawnej przesłanki dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika;

c) art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.s.o. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że osoba posiadająca trzyletnią praktykę na stanowisku kierownika serwisu mechanicznego posiada co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie mechanika samochodowego; a także

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia z czego wynika stwierdzenie, że praktyka na stanowisku kierownika serwisu mechanicznego jest co najmniej równoważna z praktyką na stanowisku mechanika pojazdów samochodowych pomimo, że nie wynika to z załączonych do akt sprawy dokumentów;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do przedstawionych przez organ II instancji wniosków odnoszących się do znajdującej się w aktach sprawy karty stanowiska pracy osoby prowadzącej przygotowanie zawodowe młodocianych pracowników.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi SKO podniosło, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że praktyka na stanowisku kierownika serwisu samochodowego jest co najmniej równoznaczna z praktyką na stanowisku mechanika samochodowego. Jak wskazano, żaden załączony do akt dokument, nawet prywatny dokument przedłożony przez stronę na powyższe nie wskazuje.

Jeżeli Sąd przyjął w zaskarżonym wyroku, że stanowisko kierownika serwisu jest co najmniej równoznaczne z praktyką na stanowisku mechanika samochodowego, powinien wskazać w treści uzasadnienia wyroku z czego wywiódł taki wniosek, zwłaszcza, że nie wynika to z żadnego załączonego do akt dokumentu. W uzasadnienia wyroku nie wskazano także, czy wynika to z zasad doświadczenia życiowego, faktów powszechnie znanych, czy też wykładni przepisów. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stwierdzenie Sądu jest w tym zakresie dowolne, a uchylenie na jego podstawie decyzji organu II instancji nie może być w tej sytuacji uznane za prawidłowe.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie może budzić wątpliwości, że ktoś kto kieruje pracą innych musi posiadać nie tylko stosowną wiedzę i umiejętności, ale powinny być one, co do zasady wyższe, od wiedzy i umiejętności pracowników, którymi kieruje. Oczywiste jest też, że kierowanie innymi pracownikami wymaga od osoby kierującej, w tym przypadku kierownika serwisu samochodowego podejmowania merytorycznych decyzji (odnośnie sposobu wykonania napraw czy usuwania awarii) oraz dysponowania w tym zakresie odpowiednią wiedzą praktyczną. Nieraz również osobistego udziału w naprawach".

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie takiego generalnego stanowiska nie oznacza, że L. K. brał osobisty udział w naprawach samochodów, a tym bardziej podejmował merytoryczne decyzje odnośnie sposobu wykonania napraw czy usuwania awarii. Nie można wykluczyć sytuacji, że jego obowiązkiem było przede wszystkim pełnienie innych obowiązków pracowniczych ściśle wymienionych w jego karcie pracownika, które nie mają nic wspólnego z osobistym wykonywaniem zawodu mechanika samochodowego, czego wymaga bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, pełnienie nadzoru przez L. K. nad sposobem i jakością świadczenia usług przez poszczególnych pracowników także nie świadczy o wykonywaniu pracy mechanika samochodowego. Wykonywanie pracy w zawodzie mechanika samochodowego nie jest tożsame z nadzorem nad pracownikami wykonującymi taki zawód. Osoba wykonująca nadzór nad pracownikami wykonującymi zawód mechanika samochodowego nie musi mieć zawodu mechanika samochodowego. Stwierdzić należy, że organ rozpatrujący wniosek o dofinansowanie nie może opierać się jedynie na twierdzeniach strony postępowania co do posiadania stażu pracy przez instruktora nauki zawodu, gdyż przepisy ustawy jednoznacznie wymagają udokumentowania potwierdzenia spełnienia warunku, o którym mowa w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy. Innymi słowy, dokumenty potwierdzające spełnienie warunku nie mogą być zastępowane oświadczeniami, wyjaśnieniami wnioskodawcy czy też przesłuchaniem instruktora nauki zawodu.

Podtrzymując argumentację zawartą w treści uzasadnienia uchylonych decyzji uznać należy, że brzmienie art. 70b ust. 7 u.s.o. pozwala na przyjęcie, że wszystkie okoliczności faktyczne przemawiające za przyznaniem przedmiotowego dofinansowania powinny znaleźć umocowanie w dokumentacji. Organ odwoławczy nie może opierać swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na twierdzeniach strony postępowania. Nie sposób też powyższego ustalać w oparciu o domniemania, które nie są poparte materiałem dowodowym. Przyjęcie stanowiska wyrażonego przez Sąd oznaczałoby de facto konieczność każdorazowego, bezkrytycznego akceptowania twierdzeń stron, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym - dokumentach, czego wymaga przepis art. 70b ust. 7 pkt 1 ustawy.

Uregulowanie przez ustawodawcę art. 70b ust. 1 pkt 1 u.s.o., że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (w przedmiotowej sprawie - w tym co najmniej trzyletni staż pracy na stanowisku mechanika samochodowego) oznacza, że konieczne jest wykazanie posiadania wskazanych kwalifikacji. Organ wydający decyzję w sprawie powinien zatem mieć możliwość precyzyjnego ustalenia, czy wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria. Powyższego nie sposób ustalić bez oparcia się o wiarygodny materiał dowodowy, nie zaś wyłącznie o twierdzenia strony postępowania lub domniemania.

Stosując wykładnię celowościową, na którą wskazuje Sąd w zaskarżonym wyroku zauważyć należy, że skoro celem ustawodawcy było zagwarantowanie odpowiednio wysokiego poziomu kształcenia młodocianego pracownika, to wbrew twierdzeniom Sądu, istotne dla organów powinno być bezsporne ustalenie, czy prowadzący naukę zawodu spełnia wymagane przepisami prawa kryteria. Powyższe, z uwagi na zagwarantowanie pewności ustaleń, nie powinno opierać się tylko na niepopartych materiałem dowodowym twierdzeniach strony, lecz na podstawie dokumentów stan ten upewniających. Zauważyć bowiem należy, że strona, która z oczywistych względów zainteresowana jest przyznaniem dofinansowania, każdorazowo podnosić będzie okoliczności działające na jej korzyść. Z tego też względu ustalenie posiadania kwalifikacji winno opierać się na faktach, nie zaś twierdzeniach zainteresowanej strony postępowania.

Na uwadze mieć również należy, że to wnioskodawca, niezależnie od przesłanki określonej w art. 70b ust. 1 pkt 2 u.s.o., ma wykazać posiadanie przez instruktora wymaganych kwalifikacji, wskazanych przepisami odrębnymi. Powyższe podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., I OSK 1977/12, LEX nr 1291368.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego, a zamieszczone w pkt 1. b) i 1. c), nie określają, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazują, na czym miałby polegać ich wpływ na wynik sprawy. Co prawda, wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie, tym niemniej wskazanych w niej podstaw nie można uznać za usprawiedliwione.

3. Art. 174 p.p.s.a. wymienia podstawy kasacji, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Oznacza to, że nie każda wada zaskarżonego orzeczenia może zostać skutecznie podniesiona przez skarżącego kasacyjnie. Czyni to skargę kasacyjną niepełnym środkiem odwoławczym – por. szerzej Knysiak-Molczyk H.: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 132. Naruszenie prawa materialnego jest podstawą kasacyjną tylko w przypadku, gdy nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1). Zatem, zarzut naruszenia art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.s.o. "poprzez niewłaściwe przyjęcie" nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

4. Nie można było również podzielić zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem nawet błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

4.1. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, ale tylko takich, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

4.2. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4.3. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. (zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.s.o. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Nie można natomiast – jak chce tego skarżący kasacyjnie – kwestionować, przez zarzut naruszenia tego przepisu, stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez sąd pierwszej instancji, ponieważ to nie ten przepis, a art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1101) i (w niniejszej sprawie) w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. określają kryteria wedle których stan faktyczny sprawy ma być przyjęty.

5. W konsekwencji zatem, za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 70b ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.s.o. poprzez błędną wykładnię "przepisów polegającą na przyjęciu, że prowadzący praktyczną naukę zawodu młodocianych pracowników posiada wymagane przepisami prawa kwalifikacje", ponieważ przez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, czego próbuje dokonać skarżący kasacyjnie. Także Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że ustawa o systemie oświaty nie wymaga, aby zajmowane przez prowadzącego praktyczną naukę zawodu młodocianych pracowników stanowisko określane było jako mechanik samochodowy, a jedynie, ażeby pracownik ten wykonywał obowiązki zazwyczaj wykonywane na tego rodzaju stanowisku pracy. Różnica, miedzy skarżącym kasacyjnie, a Sądem I instancji tkwi w ocenie, czy w zakresie obowiązków kierownika autoryzowanego serwisu samochodowego [...], obowiązek kierowania pracą mechaników pojazdowych, wynika jednoznacznie z zapisów przedłożonej karty stanowiska pracy, obejmuje takie czynności jak: podejmowanie merytorycznych decyzji (odnośnie sposobu wykonania napraw czy usuwania awarii) oraz dysponowanie w tym zakresie odpowiednią wiedzą praktyczną, a także niekiedy osobisty udział w naprawach. Dlatego Sąd uznał, że praktyka na stanowisku kierownika serwisu mechanicznego jest co najmniej równoważna z praktyką mechanika pojazdów samochodowych.

6. Zdaniem NSA, fakty te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i dlatego Sąd I instancji miał prawo uznać je za udowodnione w świetle zasady swobodnej oceny dowodów, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.