Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3235/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/17 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy P. na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] 2016 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda M. decyzją z [...] 2014 r., działając w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., ozn. w ewid. gruntów, w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Dokonując kontroli tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym Minister Spraw Wewnętrznych zaznaczył, że podstawę do uznania Skarbu Państwa za właściciela przedmiotowej działki stanowiło orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] 1959 r. stwierdzające przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa [...], którego właścicielami były osoby fizyczne. Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości zarządzeniem z [...] 1950 r. ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem " [...] " stanowiącym własność prywatną, powierzając jego sprawowanie Zakładom [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione w W. Zarządzeniem z [...] 1951 r. zmieniono powyższe zarządzenie powierzając sprawowanie zarządu Zakładom [...] z siedzibą w C. Minister Gospodarki decyzją z [...] 2006 r. stwierdził nieważność zarządzenia z [...] 1950 r. Oznacza to, że przedsiębiorstwo “ [...] " nie znajdowało się w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym, ustanowionym w trybie przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] 2012 r. stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne z [...] 1959 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Oznacza to, że nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym. Następnym zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] 1976 r. w sprawie przekazania [...] zarządzono, że [...] Przedsiębiorstwo [...] w Z. przekaże Zjednoczeniu Miejskich Przedsiębiorstw [...] w W. [...] w G. k. P. Następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] 1976 r. dokonano przekazania – przejęcia [...] z dniem [...] 1976 r. z organizacji [...] Przedsiębiorstwa [...] w Z. do Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. Końcowo, aktem notarialnym z [...] 1989 r. Kombinat Budownictwa Miejskiego W. [...] z siedzibą w W. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W. zawarły umowę spółki pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe [...] Sp. z o.o. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] wniosło jako aport "ogół uprawnień i roszczeń związanych z wykonywanym zarządem Zakładem [...] w G.".

W ocenie organu nadzoru, pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wykluczało komunalizację tej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Co za tym idzie, przy wydawaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, uzasadniającego wyeliminowanie kontrolowanej części decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając za zasadną skargę Gminy P. wniesioną na powyższą decyzję przytoczył na wstępie treść art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych i podkreślił, że warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.), który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z tego przepisu wynika, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób w nim określony należały do tego organu, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Prowadzi to z kolei do stwierdzenia, że za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zaś zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Takie uprawnienie do władania gruntem, w świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można go domniemywać, lecz jego istnienie było uwarunkowane wydaniem uprzedniej decyzji administracyjnej lub umowy, które to czynności stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na podstawie jakiego dowodu wywiódł, że przedmiotowa nieruchomość, która bezspornie wchodziła w skład [...] w G. k. P., w dacie 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż w sposób prawem przewidziany oddana była w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dowodem zaś na to, że państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunt przedmiotowej nieruchomości w zarząd może być decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający dokonanie jednej z dwóch czynności prawnych: umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Organ nadzoru przedstawił historię nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją komunalizacyjną od 1950 r. do 1989 r., ale nie wskazał na podstawie jakiego dowodu uznał, że zostało ustanowione prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego i kiedy to nastąpiło. Tylko bowiem wykazanie, że przedsiębiorstwo państwowe zarządzało w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotową nieruchomością stanowiącą mienie ogólnonarodowe uniemożliwiałoby ustawową komunalizację tej nieruchomości. W żadnych rejestrach, jak i w księdze wieczystej nie widnieją jakiekolwiek wpisy dotyczące prawa zarządu. W konkluzji Sąd stwierdził, że niedostateczne uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę sądową prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Decyzje organu nadzoru zapadły więc z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwa kontrola sądowa prawidłowości rozstrzygnięcia organu nadzoru z uwagi na niedostateczne uzasadnienie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, w sytuacji gdy z całokształtu rozważań (natury faktycznej i prawnej) zawartych w decyzjach Ministra wynika jednoznacznie, na podstawie jakiego dowodu organ wywiódł, że nieruchomość pozostawała w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej w dacie 27 maja 1990 r., albowiem organ:

- przywołał konkretne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, tj. w szczególności zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] 1976 r., protokół zdawczo-odbiorczy z [...] 1976 r. oraz umowę spółki [...] Sp. z o.o. w formie aktu notarialnego z [...] 1989 r., jak również

- zestawił je z brzmieniem art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawidłowo uznając, że nieruchomość, użytkowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] (państwową jednostkę organizacyjną) przeszła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r.) w zarząd i pozostawała w tym zarządzie w dacie 27 maja 1990 r., a więc nie mogła zostać skomunalizowana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co stanowiło wystarczające uzasadnienie dla wydanych w sprawie decyzji i pozwalało Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość nie pozostawała w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej, w sytuacji gdy z dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r.) grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w zarząd tych jednostek, a zatem w dniu [...] 1989 r. tj. w dniu zawarcia w formie aktu notarialnego umowy spółki [...] nieruchomość pozostawała w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa [...], które w sposób prawem przewidziany wniosło do nowopowstałej spółki jako aport “ogół uprawnień i roszczeń związanych z wykonywanym zarządem Zakładem Produkcji [...] w G., a więc w dacie 27 maja [...] Sp. z o.o. sprawował zarząd nad nieruchomością, co uniemożliwiało dokonanie jej komunalizacji;

2) § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że przedsiębiorstwo państwowe nie posiadało nieruchomości w zarządzie w dacie 27 maja 1990 r., w sytuacji gdy znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] 1976 r. przekazania nieruchomości Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w W. potwierdza fakt, że nieruchomość została oddana w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu i w dacie 27 maja 1990 r. w tym zarządzie pozostawała, co uniemożliwiało jej komunalizację, albowiem protokół ten jest wystarczający dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu (niezależnie od wprowadzonego z dniem 1 sierpnia 1985 r. art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy którego doszło do przekształcenia prawa użytkowania w prawo zarządu).

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 16 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym – dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2017 r., sygn. I OSK 3011/15 (CBOSA), stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma jedynie charakteru procesowego, skutkującego ponownym rozpatrywaniem sprawy zakończonej tą decyzją, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności, a więc gdy nie może być ponownie wydana taka sama decyzja w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że punktem wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie są przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którymi, jeżeli inne przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, przy czym ustawodawca wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, do czego właściwy jest wojewoda. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest ustalenie, czy objęta komunalizacją działka lub jej część nie stanowiła mienia ogólnonarodowego.

Podkreślić zatem należy, że pojęcie "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści tego przepisu – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przedmiotem dowodu może być okoliczność dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a przesądza o tym norma prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Kluczowym zatem w tego typu sprawach jest wykazanie, że nieruchomość została oddana w zarząd przedsiębiorstwa państwowego, co w postępowaniu administracyjnym prowadzi do konieczności przedstawienia dokumentu, który potwierdzałby przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości. Ten aspekt w niniejszej sprawie stanowił rzeczywistą oś sporu, a tym samym podstawę rozważań organu nadzoru przy rozstrzyganiu sprawy w kontekście istnienia wad decyzji komunalizacyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawą uchylenia przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, był brak wskazania dowodu, na podstawie którego organ uznał, że ustanowione zostało prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Ten niedostatek decyzji został przez Sąd uznany za istotny, wypełniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym zakresie należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc uzasadnionymi przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie skargi przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. możliwe jest, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru przedstawił kolejne akty dotyczące przedmiotowej nieruchomości poddając ich ocenie w kontekście możliwości uznania Skarbu Państwa za jej właściciela w dacie 27 maja 1990 r. Uwzględnił i omówił kolejno: kartę inwentaryzacyjną stanowiącą część decyzji komunalizacyjnej, oraz orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] 1959 r. wywodząc, że orzeczenie to stwierdzało przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] w G. k. P. Następnie uwzględnił i omówił konsekwencje wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z [...] 2012 r. orzekającej o wydaniu decyzji z [...] 1959 r. z naruszeniem prawa. Dalej powołał się na zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem oraz zarządzenie je zmieniające z [...] 1951 r. Wyjaśnił również, że przedsiębiorstwo podlegało kolejno przekazaniu na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] 1976 r., a następnie stanowiło aport wniesiony przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] do Spółki [...]. Podsumowując, organ wskazał, że pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wykluczało komunalizację tej nieruchomości w omawianym trybie, co wypełniało przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższego uznać należy, że brak było przeszkód do merytorycznej oceny przez Sąd I instancji tak przedstawionego stanowiska organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji poddaje się kontroli sądowej, jako że odwołuje się do konkretnych aktów ze sfery faktycznej łącząc je ze sferą prawa. Pozwala zatem na wyciągnięcie wniosków co do słuszności stwierdzenia o nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z tych względów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji uwzględniając przedstawione przez organ argumenty służące stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przyjąć należy, że ich ocena przez sąd kasacyjny na tym etapie byłaby przedwczesna, Sąd I instancji nie dokonywał bowiem analizy dokumentów mogących świadczyć o możliwości dokonania komunalizacji.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy i dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, mając na uwadze art. 203 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.