Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 908/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ł., Z. C., M. Ł. i T. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 699/15 w sprawie ze skargi H. Ł., Z. C., M. Ł. i T. Ł. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Rz 699/15 w sprawie ze skargi H. Ł., M. Ł., T. Ł. i Z. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

K. Ł. - następca prawny K. L. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., zwróciła się do Starosty Powiatu M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną w 1956 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną jako część dawnej p.gr. [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, położoną w M., obręb Stare Miasto.

Organ administracyjny decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazując, że odszkodowania to zostało właścicielowi przyznane.

Wskutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 952/12, uchylił ww. decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]). W motywach rozstrzygnięcia Sąd, powołując się na brzmienie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010, nr 102, poz.651 ze zm. dalej: u.g.n.), wskazał, że skoro w ocenie skarżącej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie zostało ustalone i wypłacone, a zatem sprawa nie została zakończona, to postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe, lecz powinno zostać przeprowadzone i rozstrzygnięte w oparciu o treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Organ I instancji, ponownie orzekając w sprawie, decyzją z dnia [...] listopada 2014r., (nr [...]) ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako część dawnej p.gr. [...]. kat. [...] o pow. [...]ha położoną w M. obręb Stare Miasto w wysokości [...] zł na rzecz K. Ł.

W wyniku rozpoznania odwołania H. Ł. działającego imieniem własnym oraz jako pełnomocnik Z. C., M. Ł. T. Ł. (wszyscy jako następcy prawni zmarłej K. Ł.) Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] kwietnia 2015 r., (nr [...]), uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako część dawnej p.gr. [...]. kat. [...] położonej w M. obręb Stare Miasto. W podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia powołano m.in. o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W uzasadnieniu organ II wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej nr [...] nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1956 r., co oznacza, że dopóki pozostaje ono w obrocie prawnym, dopóty nie jest możliwe ponowne (odmienne) ustalenie odszkodowania oraz kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania, także w trybie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Pozbawienie praw do tej nieruchomości nastąpiło z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania i kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania. Zdaniem Wojewody, zarzuty dotyczące wadliwości orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 r. pozostają poza ramami niniejszego postępowania. Stronom przysługuje uprawnienie do wzruszenia ww. rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Końcowo organ odwoławczy wyraził pogląd, że art. 233 u.g.n wyklucza stosowanie tej ustawy do spraw zakończonych do dnia jej wejścia w życie ostateczną decyzją, a zatem także w przedmiotowej sprawie.

Od decyzji tej skargę do WSA w Rzeszowie wnieśli H. Ł., Z. C., M. Ł. i T. Ł. zarzucając m.in. rażące naruszenie prawa, nieuwzględnienie rzeczywistego stanu sprawy ustalonego w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 139 k.p.a. i opisanym wyżej wyrokiem z 19 stycznia 2016r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie powołanego przez skarżących orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1956 r. nie pozbawiono w sposób przymusowy, a więc nie wywłaszczono z prawa własności do parceli o nr [...] poprzednika prawnego skarżących - K. L. Prawo własności K. L. do podanej nieruchomości nie jest kwestionowane pomiędzy stronami, a potwierdza go m.in. opis stanu prawnego dotyczący parcel gruntowych nr [...],[...] i [...], sporządzony przez biegłego geodetę.

Przede wszystkim jednak podkreślono, że w świetle prawa, orzeczenie Prezydium nie objęło swymi skutkami p.gr. [...] (tj. nieruchomości, za którą skarżący żądali ustalenia i wypłaty odszkodowania z uwagi na to, że jak wskazywali, została ona wywłaszczona w 1956 r.), skoro w jego treści parceli tej nie wymieniono. Ewentualny błąd w treści orzeczenia polegający na przypisaniu K. L. parceli o nr [...], zamiast parceli [...], nie zmienia faktu, że orzeczenie to odnosić można w aktualnym stanie jedynie do tych parcel gruntowych, które zostały w nim wskazane.

Powołując się na przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazano, że nie stanowi on podstawy dochodzenia odszkodowania dla osób, które uważają że Skarb Państwa bezprawnie zawłaszczył ich nieruchomość. Stwarza on możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1502/13).

Sąd I instancji uznał, wbrew twierdzeniom skarżących, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone i przyznane K. L. Orzeczenie o wywłaszczeniu zarówno w aktualnym jak i w poprzednim stanie prawnym, mogło przyznawać odszkodowanie jedynie za grunt wywłaszczony czyli taki, który został wskazany poprzez oznaczenie nieruchomości i oznaczenie powierzchni. Świadczy o tym treść art. 128 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Rozumując a contrario nie można żądać skutecznie odszkodowania jeżeli własność nie została odebrana w sposób przymusowy mocą orzeczenia władzy publicznej. Potwierdza ten wniosek zastosowany prawidłowo przez Wojewodę przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uzależnia ustalenie i wypłatę odszkodowania w odrębnej decyzji od pozbawienia praw do nieruchomości. Pozbawienie praw o jakim mowa w tym przepisie to pozbawienie na skutek ich wywłaszczenia, co potwierdza też tytuł rozdziału 5 Działu III u.g.n. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, organy administracji mogły przyznać odszkodowanie stosując przepisy u.g.n. jedynie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie zaś z powodu zajęcia nieruchomości z innego tytułu niż wywłaszczenie. Poza tym, skoro odszkodowanie zostało przyznane poprzednikowi prawnemu skarżących, to nie można było prowadzić postępowania w sprawie, która de iure została już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Narodowej. W tych okolicznościach, przepisy u.g.n. nie stanowią podstawy dla skarżących szansy na naprawę ewentualnych szkód, jakie ponieśli na skutek działań władz publicznych.

Podsumowując, WSA w Rzeszowie stwierdził, że zarówno art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jak również pozostałe regulacje tej ustawy nie pozwalały organom w niniejszej sprawie przyznać odszkodowania, albowiem orzeczenie o wywłaszczeniu nie obejmowało swymi prawnorzeczowymi skutkami nieruchomości poprzednika prawnego skarżących, a co więcej na jego mocy przyznano K. L. odszkodowanie. Ponownie podkreślono, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stosuje się w sytuacji, gdy pozbawienie praw nastąpiło bez odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. Ł., Z. C., M. Ł. i T. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika adw. Z. B., wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającej go decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem wypłaty odszkodowania, bądź też przyznanie przez NSA odszkodowania w myśl zalegającego w aktach operatu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- obrazę przepisu art 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 1 art. 6 pkt 2 ppkt 2 i 4 i art. 23 ust. 2 pkt 1 dekretu z 29 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przez wyrażenie niezasadnego poglądu jakoby niezgodne z obowiązującym wówczas i obecnie prawem oraz ze stanem faktycznym przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wykluczało jego dochodzenie na drodze administracyjnej, przy zaistnieniu rażącej wadliwości zarówno co do oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, jak i co do jej powierzchni (w szczególności, gdy przedmiotem wywłaszczenia części p.gr. [...] w M. było [...] m2, a przyznano odszkodowanie za [...], która nigdy nie należała do właściciela pierwszej z wymienionych parcel, przy czym jednocześnie zajęto (w myśl podkładu mapowego) grunty odpowiadające p.gr. [...] o pow. [...] m2;

- dalej zarzucono, iż "istotną przesłanką pozwalającą na przyjęcie, że nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie – jest przesłanka nieważności decyzji wywłaszczeniowej tj. orzeczenia Prezydium WRN w R. [...] kwietnia 1956r. Orzeczenie to (decyzja) narusza przepis art. 75 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z [...] marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym a to z powodu rażącej niejasności osnowy (...)";

Innymi słowy zarzucono faktyczne niezaistnienie decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do właściciela p.gr. [...] wobec rażących sprzeczności co do jej oznaczenia powierzchni, co skutkuje wypełnieniem dyspozycji art. 129 pkt ust 5 ppkt 3 u.g.n. w związku z art. 46 § 1 k.c. jako normą posiłkową do oznaczenia terminu "nieruchomość";

- obrazę art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i pierwszego protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 21 ust.1 oraz art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dopuścił się zawężającej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 5 u.g.n., ze szkodą dla wywłaszczonego albowiem:

a) K. L. nie był właścicielem dz. [...], lecz dz. [...]; za wywłaszczoną [...] nie zapłacono mu, ale za [...] i to za powierzchnię [...] m2, p.gr. [...] nie powstała z części p.gr. [...], ergo mimo faktycznego pozbawienia K. L. własności dz. [...] nie zapłacono mu za nią;

b) przy założeniu (do którego brak podstaw), że zapłata K. L. w ramach nie jego dz. [...] może być zaliczona za część [...] - to za powierzchnię [...] m2 czego można się jedynie domyślać;

c) nie jest sporne, że p.gr. [...], a właściwie grunty które się z niej wywodzą po zmianie oznaczenia na dz. [...] ma powierzchnię [...].ha;

d) przyjmując zatem z zastrzeżeniem z pkt b., iż wbrew brzmieniu decyzji wywłaszczeniowej zalicza się "zapłatę" za dz. [...] H. L. na rzecz K. L. za pow. [...] m2 (w domyśle z p.gr. [...]), to różnica za którą nie zapłacono odszkodowania wynosi [...] ha ([...]- [...]= [...]).

W podsumowaniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, przyjmując w niespornym stanie faktycznym literalną wykładnię przepisu art. 129 pkt 5 ust. 3 u.g.n., że mamy do czynienia z pozbawieniem praw do nieruchomości - dz. [...], bez ustalenia za nią odszkodowania (bo przyznano je za dz. [...], która nigdy nie należała do K. L.). W ten sposób skutecznie pozbawiono K. L. odszkodowania należnego za p.gr. [...] z obrazą powyższego przepisu, a także art. 21 ust 1 i 64 Konstytucji RP i art 17 Karty Praw Podstawowych UE i Pierwszego protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W ocenie skarżących - zajęcie całej nieruchomości K. L. tj. [...] ha nastąpiło w rezultacie postępowania administracyjnego, przy czym nieruchomość w postępowaniu administracyjnym należy ocenić po myśli przepisu art. 46 §1 k.c. Stosując literalną wykładnię, wskazano, że odszkodowanie wypłacono za dz. [...], a nie za pgr. [...], stanowiącą własność K. L.. Podano też, że p.gr. [...] w całości ani części nigdy do p.gr. [...] nie wchodziła; p.gr. [...] jest inną nieruchomością niż [...]. Skoro więc procedowanie w sprawie wywłaszczenia odszkodowania za pgr. [...] od samego początku jest dotknięte nieważnością, zaś jego skutki stały się nieodwracalne w sensie niemożności odebrania w naturze, wypłata odszkodowania za [...] ha jest jedynym możliwym zakończeniem roszczenia właścicieli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jeżeli Sąd II instancji, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Z własnej inicjatyw nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz konkretyzowania za nich, czy uzupełniania lub modyfikowania zarzutów kasacyjnych. Obowiązek powierzenia sporządzenia skargi kasacyjnej co do reguły podmiotom profesjonalnie wykonującym usługi prawne, obwarowany tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, powiązany powinien być z działaniem rzetelnym i profesjonalnym pełnomocnika.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

O skuteczności zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, skonstruowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie odpowiada omówionym wymogom. Autor skargi kasacyjnej nawet nie wskazał w oparciu o którą z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw oparł swoje zarzuty.

Biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że głównym zarzutem kierowanym pod adresem ww. wyroku WSA w Rzeszowie, było to, że Sąd I instancji nie dostrzegł o rażącej wadliwości decyzji wywłaszczeniowej - orzeczenia Prezydium WRN w R. z [...] kwietnia 1956 r., które legło u podstaw zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć.

Zdaniem, pełnomocnika skarżących kasacyjnie, istotną przesłanką dla przyjęcia, że nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalania odszkodowania jest przesłanka nieważności orzeczenia z 1956 r. polegająca na rażącej niejasności osnowy (nie wiadomo czyja własność wywłaszczono, w jakim rozmiarze i za jaką nieruchomość ustalono odszkodowanie). Pogląd taki jest błędny.

Polskiemu prawu administracyjnemu nie jest znana instytucja bezwzględnej nieważności i nawet istnienie "przesłanki nieważności decyzji wywłaszczeniowej" nie czyni jej nieważną. Musi o tym orzec właściwy organ administracji publicznej, a dopóki tego nie uczyni orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1956 r. pozostaje w obrocie prawnym. Z treści tego orzeczenia (nawet jeżeli jest ono błędne, ale do chwili obecnej nie zostało zakwestionowane w odpowiednim trybie, w grę) jednoznacznie wynika, że na jego mocy wywłaszczono w punkcie [...] p.gr [...] o pow. [...] m2 i z tego tytułu przyznano odszkodowanie H. L. za część p.gr [...] o pow. [...] m2 oraz K. L. za część p.gr. [...] o pow. [...] m2. Przedmiotem wywłaszczenia nie była więc p.gr. [...]jako taka.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do niespornego w sprawie stanu faktycznego ma zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd pierwszej instancji, z jednej strony rozważał zastosowanie ww. przepisu w realiach przedmiotowej sprawy, a z drugiej w końcowej części swojego uzasadnienia zawarł nieprawidłowe stwierdzenie, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n. a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przyznać należy, że początkowo po wejściu w życie tegoż uregulowania stanowisko judykatury w tej kwestii nie było jednolite. Jednak skład orzekający w kontrolowanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 397/11), z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08), z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1111/08), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2035/13) a także szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 513/11). Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie, przejęcie lub zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Wynika to wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n.

Podsumowując, NSA nie podziela zatem poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.) a zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)

Zgodzić należy z poglądem NSA, w którym wskazuje się na procesowy, a nie materialnoprawny charakter przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2263/15). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta wydaje decyzje o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zważywszy na funkcję ochronną art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadne jest jego szerokie ujmowanie. W ramach art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalania odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie decyzją administracyjną, lecz za pozbawienie tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania rekompensującego skutki tego pozbawienia, jeśli obowiązujące przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania (wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 650/08). W kontekście powyższego do tego, by powstało skuteczne roszczenie odszkodowawcze nie jest niezbędne istnienie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności nieruchomości.

Regulacja ta ma charakter blankietowy w zakresie, w jakim odwołuje się do innych przepisów, jako źródła obowiązku ustalenia odszkodowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że takim źródłem mogą być normy Konstytucji oraz wiążących Polskę i obowiązujących w porządku prawnym norm konwencyjnych. Warunkiem ich zastosowania, a więc ustalenia odszkodowania jest jednak, aby doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości. Jest to przesłanka o charakterze prawnym, która musi znaleźć swoje potwierdzenie w stosownej kwalifikacji stanu faktycznego. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy (bezsporny – jak podano w skardze kasacyjnej) należało przyjąć, że do takiego pozbawienia, o cechach przymusu, nie doszło. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby doszło do "pozbawienia praw do nieruchomości" w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., konieczny jest zatem pewien element, nawet szeroko rozumianej, przymusowości. (vide wyr. NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 1962/14).

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w kontrolowanym postępowaniu, ww. przepis nie mógł odnieść zamierzonego dla strony skarżącej kasacyjnie skutku, bowiem pozostające w obrocie prawnym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia z 1956 r., nie obejmowało swoimi skutkami prawnorzeczowymi ww. działki – nr [...]. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca przyjęcia za nieważne orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1956 r., nie mogła zostać uwzględniona. Zarówno bowiem organy administracyjne jak i Sądy nie miały instrumentów do tego, by w oparciu o podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności, zgodnie z życzeniem strony skarżącej, dokonać ad hoc stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej z 1956 r., bez przeprowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania w trybie nadzwycajnym. Takie działanie byłoby niedopuszczalne, bowiem wykraczałoby poza ramy tego postępowania, którego przedmiot jak już wyżej wskazano, oscyluje wokół ustalenia odszkodowania z nieruchomość, tj. p.gr. [...]. kat. [...] . Zarówno bowiem kwestia oznaczenia wywłaszczonej w 1956 r. nieruchomości, jak i kwestia różnicy powierzchni (pomiędzy tą, która została wywłaszczana i za którą przyznano odszkodowanie, a faktyczną powierzchnią nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa i za którą nie zapłacono odszkodowania – [...]ha), nie mogą być weryfikowane w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Odszkodowanie w trybie administracyjnoprawnym może być ustalone wyłącznie za nieruchomość, która została wywłaszczona aktem administracyjnym lub innym z nim zrównanym oraz o powierzchni tam wskazanej, o ile nie nastąpiło to już w tym akcie. Organy administracyjne nie mogą natomiast ponownie orzekać o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, które zostało już zostało ustalone lub za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia (mają wówczas zastosowanie odpowiednie regulacje cywilnoprawne).

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.