Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1473/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 d ust. 1, art. 30 e, art. 30 c ust. 2, art. 30 d ust. 2, art. 30 c ust. 5, art. 26, art. 26 ust. 2.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 553/10 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w K. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 553/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę F. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Działanie 1.1. "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw" F. Sp. z o.o. w K. złożyła w dniu 11 stycznia 2010 r. wniosek Nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Wirtualne biuro jako skuteczny sposób na redukcję kosztów w firmie".

Pismem z dnia 4 lipca 2010 r., Nr [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował Spółkę o dokonaniu oceny merytoryczno-technicznej, w wyniku której wniosek uzyskał łącznie 49 punktów i z uwagi na brak dostatecznej ilości środków finansowych dostępnych w ramach konkursu został umieszczony na liście rezerwowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka w dniu 9 sierpnia 2010 r. złożyła protest, kwestionując przyznaną liczbę punktów w części A i w części B oceny merytoryczno-technicznej.

W wyniku rozpatrzenia protestu Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] zawiadomił Spółkę o podtrzymaniu stanowiska o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej.

W uzasadnieniu, odnosząc się do poszczególnych kryteriów części A tej oceny projektu, podniesiono, że w odniesieniu do:

- kryterium 1 (Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku) Spółka w swoim projekcie nie wykazała w sposób dostateczny, iż obszar oddziaływania inwestycji będzie większy niż jeden powiat lub województwo, co pozwoliłoby na przyznanie maksymalnej liczby punktów, tj. 4 zamiast uzyskanych 3, bowiem zgodnie z zapisem w pkt 1-4 biznesplanu obszar działalności przedsiębiorstwa obejmował województwo m. i ś. W ocenie instytucji zarządzającej świadczyło to o rozpatrywaniu konkurencyjności w kontekście rynku ś. Na podstawie informacji zawartych w dokumentacji projektu nie można było stwierdzić ile podobnych podmiotów prowadzi działalność w skali całego kraju;

- kryterium 2 (Wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa) instytucja zarządzająca uznała, że oceniany projekt nie przyczyni się do wzrostu innowacyjności na skalę minimum województwa, a z biznesplanu (pkt 3-1.6) wynikało, że projekt nie jest związany z nawiązywaniem współpracy z jednostkami naukowymi zatem projektowi najwyższej liczby punktów nie było możliwe;

- kryterium 4 (Projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb i ma pozytywny wpływ na rozwiązanie zidentyfikowanych problemów i barier) instytucja zarządzająca stwierdziła, że niepełna lub zbyt ogólnikowa w kontekście analizy identyfikacja barier i problemów, spowodowała przyznanie projektowi 1 punktu zamiast maksymalnej liczby 2 punktów;

- kryterium 6 (Planowane efekty realizacji są proporcjonalne do poniesionych nakładów inwestycyjnych, a wpływ planowanych rezultatów projektu będzie znaczący i trwały w zakresie rozwoju przedsiębiorstwa) wskazano, że charakter projektu, jak również rodzaje wydatków ponoszonych w ramach tego przedsięwzięcia (zakup lokalu biurowego i wyposażenia do niego) nie gwarantują w pełni, iż po upływie wymaganego okresu trwałości projektu (3 lata w przypadku mikro, małych i średnich przedsiębiorców), jego rezultaty zostaną utrzymane w regionie, która to okoliczność zadecydowała o przyznaniu projektowi 2 punktów zamiast maksymalnych 3;

- kryterium 8 (Wpływ projektu na polityki horyzontalne) instytucja zarządzająca uznała, że oceniany projekt oddziałuje tylko na jedną z polityk horyzontalnych, politykę zatrudnienia. Zdaniem oceniających wbrew twierdzeniom Spółki projekt nie był zgodny z polityką społeczeństwa informacyjnego, nie tworzy bowiem sieci połączeń komunikacyjnych, a polega jedynie na zakupie komputerów do bieżącej pracy. Odnośnie zaś zgodności projektu z polityką równych szans instytucja zarządzająca podniosła, że Spółka nie wykazała dostępności nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych. Deklaracja dotycząca zatrudniania kobiet w ramach tworzonych miejsc pracy nie była wystarczającą podstawą uznania, że projekt przyczynia się do poprawy równości szans kobiet i mężczyzn. Także deklaracja o zmniejszeniu uciążliwości fizycznej na stanowisku pracy nie stanowiło zdaniem instytucji zarządzającej uzasadnienia, że projekt przyczynia się do poprawy równości szans;

Odnosząc się do oceny merytoryczno-technicznej projektu w części B instytucja zarządzająca podniosła, co do:

- kryterium 1 (Projekt jest realizowany w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu), że projekt pozytywnie wpływa na sektor przedsiębiorczości. Odnośnie pozostałych elementów branych pod uwagę przy ocenie (trwałość inwestycji, wykorzystanie surowców mineralnych, identyfikacje projektu z województwem – promocja), wykazuje zaś wpływ neutralny. Przewidziane we wniosku nabycie urządzeń biurowych (komputery, telefony), mebli czy też samego lokalu usługowego nie warunkują wyjątkowej trwałości projektu i utrzymania zatrudnienia na poziomie 4 etatów. Nie przewidziano wykorzystania surowców mineralnych, a identyfikacja projektu z regionem jest znikoma gdyż główna siedziba Spółki mieści się w K., a oddział k. docelowo ma się stać jednym z wielu w całym kraju. Z tego względu projekt otrzymał 1 punkt na 5 możliwych do uzyskania;

- kryterium 2 (Stopień realizacji przez projekt założeń RSI (Regionalnej Strategii Innowacji), że wskaźnik przedsiębiorczości w Gminie K. w 2009 r. był jednym z najwyższych w regionie, stopa bezrobocia w mieście była najniższa w województwie, projekt nie wpływa na politykę ochrony środowiska, natomiast koszt utworzenia jednego stanowiska pracy był stosunkowo wysoki (65.040 PLN na nowoutworzone miejsce pracy, przy wnioskowanej kwocie dofinansowania 260.160,00PLN).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie F. Sp. z o.o. w K. zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niezastosowanie się do zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie odnośnie kryterium 1 i 2 części B Karty oceny merytoryczno-technicznej oraz naruszenie Załącznika "d" do Regulaminu konkursu – Karty oceny merytoryczno-technicznej w części dotyczącej sposobu ustalania punktacji dla kryterium nr 1, 2, 4, 6 i 8 w części A oraz kryterium nr 1 i 2 w części B przez przyznanie projektowi zaniżonej liczby punktów w zakresie tych samych kryteriów co w proteście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając powyższą skargę stwierdził, że szczegółowe zasady oceny projektów zamieszczone zostały w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części A i B Karty oceny merytoryczno-technicznej stanowiącej załącznik do ww. Regulaminu konkursu. W ramach części A w zakresie kryterium 1 – Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku, Karta oceny merytoryczno-technicznej przewiduje przyznanie 3 punktów, gdy projekt obejmuje województwo lub więcej niż jeden powiat, 4 punkty, gdy projekt obejmuje obszar całego kraju lub Europy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego instytucja zarządzająca prawidłowo wykazała, że poprawa konkurencyjności dotyczyć będzie co najwyżej województwa ś. W sytuacji, gdy na podstawie informacji zawartej w dokumentacji konkursowej nie sposób było stwierdzić ile podmiotów oferuje usługę wirtualnego biura w skali kraju, brak było podstaw do przyznania projektowi maksymalnej ilości punktów.

W odniesieniu do zarzutów związanych ze zbyt niską, zdaniem skarżącej, ilością punktów przyznanych w ramach kryterium 2 - Wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa, Sąd pierwszej instancji uznał je za bezzasadne z uwagi na to, iż brak było w jego ocenie jakichkolwiek podstaw do uznania, aby przy ocenie innowacyjności doszło do naruszenia prawa. Zgodnie z Instrukcją w przypadku mikroprzedsiębiorstw największą ilość punktów mogły otrzymać projekty, których innowacyjność była na skalę krajową i została odpowiednio uzasadniona we wniosku aplikacyjnym i w biznesplanie. Zdaniem Sądu, wykładnia dotycząca kryterium 2 prowadziła do stwierdzenia, że uzyskanie maksymalnej ilości 4 punktów wymagało od projektu: 1 wzrostu innowacyjności na skalę minimum województwa, 2 znacznego wpływu realizacji projektu na poprawę systemu zarządzania przedsiębiorstwem lub wprowadzenia nowoczesnych rozwiązań technicznych lub technologicznych w przedsiębiorstwie, 3 zakupu patentów bądź prac wyników B+R, czy też nawiązania współpracy z jednostkami naukowo – badawczymi. Z przyjętej przez instytucję zarządzającą konstrukcji zasad przyznawania określonej ilości punktów wynikało zatem, że im więcej obszarów, na które wpływa realizacja projektu, tym wyższa punktacja w ramach opisanego kryterium. Między obszarami wymienionymi powyżej w punkcie 2 a wskazanymi w punkcie 3 nie występuje alternatywa rozłączna (spójnik "lub"), jak to ma miejsce przy ocenie uzasadniającej przyznanie 3 punktów, lecz użyto przecinka. Takie sformułowanie przemawiało zdaniem Sądu za przyjęciem stanowiska, że aby otrzymać maksymalną ilość punktów, realizacja projektu powinna znacznie wpływać oprócz obszarów wymienionych powyżej w punkcie 2, na jeden z obszarów wskazanych w punkcie 3, tj. zakup patentów bądź prac wyników B+R, czy też nawiązanie współpracy z jednostkami naukowo – badawczymi. Brak wykazania w biznesplanie, że realizacja projektu wiąże się z zakupem patentów bądź prac wyników B+R, czy też nawiązaniem współpracy z jednostkami naukowo – badawczymi, nie uzasadniała przyznania projektowi skarżącej maksymalnej ilości punktów w tym kryterium.

Nie budziło wątpliwości Sądu uzasadnienie przyznania projektowi skarżącej 1 punktu w zakresie kryterium 4 (Projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb i ma pozytywny wpływ na rozwiązanie zidentyfikowanych problemów i barier), albowiem zgodnie z Kartą oceny maksymalną ilość punktów (2) otrzymają projekty, które w pełni rozwiązują określoną kategorię problemów i barier zidentyfikowanych w przedsiębiorstwie, przy czym zarówno analiza jak i wyciągnięte na jej podstawie przez przedsiębiorcę wnioski nie budzą u oceniającego żadnych wątpliwości. Zdaniem Sądu, oceniający mogli mieć uzasadnione wątpliwości w tym zakresie, biorąc pod uwagę, że Spółka wskazała jako grupę docelową wszystkie zarejestrowane w województwie ś. podmioty gospodarcze, nie wskazując jednak, jaka ich grupa mogłaby być zainteresowana usługą wirtualnego biura. Projekt tym samym nie opierał się na pełnej analizie potrzeb.

W zakresie kryterium 6 (Planowane efekty realizacji są proporcjonalne do poniesionych nakładów inwestycyjnych, a wpływ planowanych rezultatów projektu będzie znaczący i trwały w zakresie rozwoju przedsiębiorstwa), Sąd podniósł, iż zgodnie z Kartą oceny największą ilość punktów (3) otrzymają przedsięwzięcia, których planowane efekty realizacji są proporcjonalne do poniesionych nakładów inwestycyjnych – wartość dodana (wskaźnik realizacji) zrealizowanej inwestycji jest proporcjonalnie równa lub wyższa w stosunku do tych nakładów, a wpływ planowanych rezultatów projektu będzie znaczący i trwały w zakresie rozwoju przedsiębiorstwa. Zarazem zarówno zakres rzeczowy, jak i wartość planowanych nakładów nie budzą żadnych wątpliwości, poparte są cenami rynkowymi, są niezbędne do realizacji inwestycji a dodatkowo istnieje duże prawdopodobieństwo utrzymania rezultatów realizacji przedsięwzięcia w dłuższej niż trzyletniej perspektywie czasowej. W ocenie Sądu w zakresie tego kryterium były podstawy do przyjęcia przez instytucję zarządzającą niskiej efektywności przedsięwzięcia w stosunku do nakładów. Projekt przewidywał utworzenie 4 miejsc pracy, których koszt jednostkowy miał wynieść 65.000 zł w przeliczeniu na dotację, co było kwota niewspółmiernie wysoką w stosunku do tej jaką Powiatowe Urzędy Pracy przeznaczają na utworzenie miejsca pracy w województwie ś. (około 18.000 zł). Sąd wskazał ponadto, że wśród kosztów kwalifikowanych prawie 90% stanowił koszt zakupu nieruchomości. W świetle powyższego oceniający mogli mieć uzasadnione wątpliwości co do zakresu rzeczowego jak i wartości planowanych nakładów. Co do przesłanki trwałości inwestycji wskazać należy, że została ona w identyczny sposób sformułowana zarówno w sytuacji przyznania 2 punktów jak i w przypadku przyznania maksymalnej ich liczby (3). Nie miała zatem decydującego wpływu na punktację.

Odnośnie kryterium 8 (Wpływ projektu na polityki horyzontalne), instytucja zarządzająca trafnie przyjęła zdaniem Sądu, że projekt nie wpływa na więcej niż jedną politykę horyzontalną. Wirtualne biuro będzie wykorzystywać technologie teleinformatyczne (Internet, komunikatory internetowe), e-marketing (pozycjonowanie w Google, linki adWords), lecz Spółka nie wykazała w jaki sposób działalność ta będzie upowszechniać dostęp do sieci internetowej, zwiększać nieskrępowany dostęp do sieci wszystkich operatorów i usługodawców, przyczyniać się do rozwoju społeczeństwa informacyjnego.

W ramach części B w zakresie kryterium 1 (projekt jest realizowany w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu), w ocenie Sądu zgodzić należało się ze stanowiskiem instytucji zarządzającej, że przewidziane do zakupu urządzenia, meble i lokal nie gwarantują wyjątkowej trwałości projektu, zwłaszcza w sytuacji, gdy siedziba wnioskującej o dofinansowanie Spółki znajduje się poza miejscem planowanej inwestycji, a fakt, że siedziba Spółki znajduje się w K uzasadniała również przyjęcie, że identyfikacja projektu z regionem ś. jest znikoma. Nie bardzo również wiadomo w jaki sposób powstanie wirtualnego biura służyłoby promocji regionu, w sytuacji gdy w innych dużych ośrodkach miejskich takie biura już istnieją.

Odnośnie kryterium 2 Sąd wskazał, że zgodnie z Kartą oceny instytucja zarządzająca powinna w zakresie tego kryterium brać pod uwagę następujące informacje: wskaźnik przedsiębiorczości w gminie, wskaźnik bezrobocia w powiecie, strukturę przedsiębiorczości w gminie, efektywność projektu (np. ilość tworzonych nowych miejsc pracy w stosunku do nakładów, wartość dodana, synergia projektu, efekt katalityczny), wpływ na politykę ochrony środowiska, innowacyjny charakter projektu. W ocenie Sądu instytucja zarządzająca zasadnie przyjęła, że projekt spełnia jedynie przesłankę innowacyjności. Uzasadniając przyznanie tylko 1 punktu wzięto pod uwagę wskaźnik przedsiębiorczości w K. (jeden z najwyższych w całym województwie), stopę bezrobocia (najniższą w województwie) oraz wysoki koszt utworzenia jednego miejsca pracy przewidziany w projekcie (65.040 zł).

Sąd I instancji uznał, że ilość punktów przyznanych projektowi skarżącej w ramach spornych kryteriów oceny była prawidłowa, a stanowisko organu w tym zakresie zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione co oznaczało, że Instytucja Zarządzająca zastosowała się do dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który nakłada na nią obowiązek uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych w ocenie projektów, w tym również poprzez zamieszczenie odpowiedniego uzasadnienia wyników oceny.

Skargą kasacyjną pełnomocnik spółki F. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik spraw, a to:

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze i przez niewyjaśnianie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska i argumentów Skarżącej, przedstawienie stanu faktycznego w sposób rodzący podejrzenia, że kontrola zgodności z prawem postępowania Instytucji Zarządzającej została ograniczona do przytoczenia wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 30 c ust. pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mimo naruszenia przez instytucje organizujące i nadzorujące konkurs art. 26 ust. 2 tej ustawy, zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu przez Instytucję Zarządzającą oraz naruszenie Załącznika "d" do regulaminu konkursu, tj. Karty oceny merytoryczno-technicznej w części dotyczącej sposobu ustalania punktacji dla kryterium nr 1, 2, 4, 6 i 8 w części A oraz kryterium nr 1 i 2 w części B czego skutkiem było przyznanie projektowi pn. "Wirtualne biuro jako skuteczny sposób na redukcję kosztów w firmie" złożonego w ramach RPO WŚ na lata 2007 – 2013, Działanie 1.1 "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw" zaniżonej ilości punktów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Instytucji Zarządzającej – Zarządu Województwa Ś. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Określone w ustawie o zasadach polityki rozwoju wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. odnoszących się do skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wobec takich regulacji należy stwierdzić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz uzasadnione jest odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Pod względem formalnym skarga kasacyjna odpowiada przepisom postępowania, gdyż spełnia wymogi pisma procesowego, jak również zawiera sformułowanie zarzutów oraz uzasadnienie, a więc podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, jednakże nie mogła być uwzględniona ze względu na jej bezzasadność merytoryczną.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 tiret 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 30 c ust. pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mimo naruszenia, zdaniem kasatora, przez instytucje organizujące i nadzorujące konkurs art. 26 ust. 2 tej ustawy (pkt 2 tiret 2 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do podniesionego w pkt 2 tiret 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez, jak to ujęto w skardze, "pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze i przez niewyjaśnianie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska i argumentów Skarżącej, przedstawienie stanu faktycznego w sposób rodzący podejrzenia, że kontrola zgodności z prawem postępowania Instytucji Zarządzającej została ograniczona do przytoczenia wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia" – przede wszystkim należy zwrócić uwagę na ogólnikowość i samego zarzutu i treści uzasadnienia (vide pkt II na str. 3-4 skargi kasacyjnej), które w odniesieniu do tych przepisów w zasadzie jedynie powtarza utrwalone już tezy i najczęściej prezentowane w wyrokach sądów administracyjnych interpretacje tychże przepisów, bez odniesienia do realiów rozpoznawanej sprawy i rzeczywistej treści zaskarżonego wyroku.

Ponadto trzeba też zauważyć, że formułując zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że z zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. regulacji o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wynika m.in. to, że sąd niejako "z urzędu" dokonuje oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.

Jednakże brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi tego rodzaju uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. (vide np. wyrok NSA z 24 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2633/04; LEX nr 173345).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też (do czego, jak się wydaje, zmierzał autor skargi kasacyjnej), że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien (zobligowany) był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednakże w skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wskazano żadnej okoliczności (ani przepisu), która powinna być, a nie została przez Sąd I instancji dostrzeżona (i stosownie oceniona), i co mogłoby mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wpływ na wynik sprawy.

Trzeba przy tym podkreślić, że podnoszone w skardze kasacyjnej z powołaniem się na przepisy art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuty "pominięcia przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze", "niewyjaśniania w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów procedury...", "pominięcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska i argumentów Skarżącej", "przedstawienia stanu faktycznego w sposób rodzący podejrzenia, że kontrola zgodności z prawem postępowania Instytucji Zarządzającej została ograniczona do przytoczenia wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu..." – składają się z samych ogólników i, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają żadnego odniesienia do rzeczywistej treści zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor nawet nie wskazał, jakie konkretnie "zarzuty" skargi oraz "stanowisko i argumenty Skarżącej" zostały przez Sąd "pominięte", ani też, co w sposobie przedstawienia stanu faktycznego zrodziło jego "podejrzenia", że kontrola zgodności z prawem postępowania Instytucji Zarządzającej "została ograniczona do przytoczenia wybranych dowodów".

Trzeba też zauważyć, że z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika tylko obowiązek sądu nakazujący mu umieścić w uzasadnieniu wyroku określone elementy, w tym m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny (por. np. wyrok NSA z 27.02.2008 r. sygn. akt II FSK 1771/06).

Sporządzone w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uzasadnienie wyroku niewątpliwie odpowiada wszelkim wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogom. Zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, obejmujące nie tylko przytoczenie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności, w tym także odniósł się i przedstawił swoją własną - dokonaną pod kątem zgodności z prawem - ocenę odnoszącą się do dokonanej przez Instytucję Zarządzającą oceny zgłoszonego przez skarżącą projektu, oddzielnie odnosząc się do każdego ze wszystkich "spornych" kryteriów ocen (mieszczących się w podniesionym w skardze kasacyjnej zarzucie "naruszenia Załącznika "d" do regulaminu konkursu, tj. Karty oceny merytoryczno-technicznej w części dotyczącej sposobu ustalania punktacji dla kryterium nr 1, 2, 4, 6 i 8 w części A oraz kryterium nr 1 i 2 w części B").

W związku z tym (tzn. w ten sposób sformułowanym zarzutem kasacyjnym) należy podkreślić, iż okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 09. 06. 2006r., sygn. akt II FSK 867/05; LEX nr 488083). Przede wszystkim zaś należy podkreślić, że w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest dopuszczalna polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji (tak np. wyrok NSA z 29.02. 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06; LEX nr 488006) – a do tego głównie sprowadza się w zasadzie cała argumentacja skargi kasacyjnej (vide pkt III, str. 4 – 7 skargi kasacyjnej).

W świetle powyższego, podniesiony w pkt 2 tiret 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., należy ocenić jako całkowicie nieuzasadniony.

Jako równie nieuzasadniony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy także ocenić zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 30 c ust. pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju..., mimo naruszenia przez instytucje organizujące i nadzorujące konkurs art. 26 ust. 2 tej ustawy, zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu przez Instytucję Zarządzającą oraz naruszenie Załącznika "d" do regulaminu konkursu, tj. Karty oceny merytoryczno-technicznej w części dotyczącej sposobu ustalania punktacji dla kryterium nr 1, 2, 4, 6 i 8 w części A oraz kryterium nr 1 i 2 w części B czego skutkiem było przyznanie projektowi... zaniżonej ilości punktów".

Lakoniczne, by nie rzec szczątkowe, uzasadnienie tego zarzutu (vide końcowy akapit na str. 7/8 skargi kasacyjnej), jak również mająca go wspierać argumentacja, sprowadzająca się do przeciwstawiania własnych ocen (twierdzeń) autora skargi kasacyjnej zawartym w skarżonym wyroku ocenom Sądu, powoduje, że w ten sposób sformułowany zarzut kasacyjny całkowicie wymyka się spod kontroli, tym bardziej gdy się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może ani dopowiadać, ani też zgadywać, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli.

Ponadto należy przypomnieć (o czym wspomniano już wyżej), że podnosząc zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), należy nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia określonych przepisów postępowania, ale też że uchybienie to mogło mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej jej autor nawet pobocznie nie nawiązał do tej przesłanki i, co najistotniejsze, nie wykazał, aby Sąd w ogóle dopuścił się jakiegokolwiek (choćby mogącego mieć znikomy, a nawet bez żadnego wpływu na wynik sprawy) naruszenia przepisów postępowania w sposób opisany w pkt 2 tiret 2 petitum skargi kasacyjnej.

Jeśli chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten stanowi, iż "sąd uwzględniając skargę (...) uchyla decyzję (...), jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". A zatem, jeżeli sąd "nie stwierdzi" żadnego (czy to mającego wpływ, czy niemającego wpływu na wynik sprawy) naruszenia prawa materialnego, nie może orzec o uchyleniu decyzji. Bardziej istotne jest to, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji o oddaleniu skargi nie orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a lecz na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nawiasem mówiąc, w zarzucie skargi kasacyjnej przepis ten został powołany w sposób niepełny ("art. 30 c ust. pkt 2"), bo bez wskazania, o który konkretnie ustęp artykułu 30 c chodzi (pkt 2 występuje zarówno w ustępie 3, jak i ustępie 5).

Ponadto należy też zauważyć, że podniesiony w tym kontekście zarzut "naruszenia przez instytucje organizujące i nadzorujące konkurs art. 26 ust. 2 tej ustawy, zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu przez Instytucję Zarządzającą oraz naruszenie Załącznika "d" do regulaminu konkursu...", w ogóle nie został uzasadniony. Cała argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca art. 26 ust. 2 ogranicza się do polemiki z oceną Sądu, który – odnosząc się indywidualnie do każdego spośród "spornych" kryteriów ocen – szczegółowo wyjaśnił, dlaczego uznał, że ilość punktów przyznanych projektowi skarżącej była prawidłowa, a w konsekwencji również powody, dlaczego uznał, że Instytucja Zarządzająca zastosowała się do dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Fakt, że w kilku fragmentach uzasadnienia (a nie "w znacznej części") argumenty Sądu I instancji pokrywają się z argumentami Instytucji Zarządzającej, w żadnym razie nie świadczy o wadliwości działania Sądu, w szczególności zaś o tym – co zarzucono w skardze kasacyjnej, że "uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymogów, przez co uniemożliwia w konsekwencji dokonanie oceny, czy rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. było w niniejszej sprawie prawidłowe...". Formułując taki zarzut, autor skargi kasacyjnej zdaje się zapominać, że sąd administracyjny nie jest kolejną (trzecią) instancją rozpatrującą kolejny raz od początku sprawę administracyjną ad meritum, lecz sprawuje on wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli, Sąd, uznając działanie organu za zgodne z prawem i podzielając jego stanowisko, mógł powołać się również na te argumenty, które przywołał organ, w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący, klarowny i logiczny wyjaśnił powody, dlaczego uznał, że dokonana przez organ ocena zgłoszonego przez skarżącą projektu odpowiada prawu i nie narusza wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zasady przejrzystości.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.