Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1764/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 135, 200 w zw. z art 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy referent Marta Pachulska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 1397 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] (dalej: Gmina, skarżąca), jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z 8 września 2021r. nr DI-420/1019/2019/ge (dalej: "zaskarżona decyzja", "decyzja z 8 września 2021r."), którą uchylono decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 7 października 2019r., znak: DID.7062.4.14.2019.DP w całości i orzeczono o wymierzeniu ww. Gminie administracyjną karę pieniężną w wysokości 30.000 zł, za przetwarzanie odpadów na działce nr [...], pogranicze z działką [...] obręb [...] w [...], bez wymaganego zezwolenia.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach 27 marca - 6 czerwca 2019 r. przeprowadził kontrolę w Gminie Miasto [...]. Kontrola przeprowadzona była w trybie art. 65 pkt 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, tj. bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia oraz bez ograniczeń czasu trwania kontroli. W trakcie czynności kontrolnych ustalono m. in. że na działce nr [...], pogranicze z działką nr [...] obręb nr [...] w [...] (przybliżone współrzędne: N [...]" E [...]"), znajdowały się odpady: • zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego - 17 01 07, • ziemia i gleba - 17 05 04, • zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu - 17 09 04. Całość stanowiła pryzmę o wymiarach: 49 m x 6,4 m x 1,3 m. Dodatkowo do tej pryzmy przylegała kolejna, o wymiarach 7,42 m x 4,4 m x 1,5 m. Stanowiła ją głównie ziemia - 17 05 04 oraz widoczne kawałki asfaltu, pochodzące z dróg-17 01 81. Na zboczu skarpy znajdowały się również odpady takie jak: zmieszane odpady gruzu betonowego oraz odpady materiałów ceramicznych i wyposażenia - 17 01 07, inne zmieszane odpady budowlane-17 09 04, zdekompletowane lodówki - 20 01 36, zmieszane odpady z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji - 16 01 99, opakowania z tworzyw sztucznych -15 01 02. Ze względu na ukształtowanie terenu, nie dokonano ich obmiaru.

Organ ustalił również, że stwierdzone na terenie kontrolowanej działki:

- odpady o kodach: 15 01 02, 16 01 99, 17 01 81, 17 09 04 i 20 01 36 nie są wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. (Dz. U. z 2016 r. poz. 93; dalej: "rozporządzenie").

- odpady budowlane, po określeniu ich przydatności miały być wykorzystane do utwardzenia lub niwelacji gruntów, na których Gmina prowadzi inwestycje. Kwalifikacja odpadów pod kątem ich późniejszego wykorzystania związana jest z ich oceną, klasyfikacją i ewentualnym wstępnym przygotowaniem do transportu i późniejszego przetworzenia.

- z przeprowadzonych w dniu 22 maja 2019 r., oględzin wynika, że w całości odpady zostały wykorzystane do niwelacji terenu, część odpadów została zepchnięta w kierunku skarpy. Zrównano wierzchołek skarpy. Na teren nawieziono część odpadów magazynowanych wcześniej na innych działkach. Odnotowano prowadzenie prac porządkowych, mających na celu usunięcie odpadów.

Szczegółowy stan faktyczny został utrwalony w protokole kontroli nr [...], którego przedstawiciel kontrolowanej jednostki nie popisał.

W związku z dokonanymi ustaleniami podczas kontroli WIOŚ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 ww. ustawy o odpadach, za przetwarzanie odpadów na działce nr [...], pogranicze z działką [...], bez wymaganego zezwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania WIOŚ decyzją z 7 października 2019r. wymierzył Gminie karę administracyjną w wysokości 136.995 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Gmina nie zgodziła się z orzeczeniem organu I instancji składając od niej odwołanie. W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 11, 77, 80, 107 §3 oraz art. 189f § 2 w związku z art. 8 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8, art. 25, art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach i art. 199 ustawy o odpadach w związku z art. 189c k.p.a.).

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy decyzją z 8 września 2021r. (nr wskazany na wstępie) uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i orzekł o wymierzenie Gminie kary administracyjnej w wysokości 30.000 zł za przetwarzanie odpadów na działce nr [...], pogranicze z działką [...] obręb [...] w [...], bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia GIOŚ stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na działce nr [...], pogranicze z działką [...] obręb [...] w [...] przedmioty w postaci zużytych opakowań z tworzyw sztucznych, pomieszanych elementów z demontażu pojazdów, pozostałości po budowie i remontach, zdekompletowanych lodówek, stanowiły odpady w myśl art. 3 ust 1 pkt 6 ustawy o odpadach, gdyż poprzedni właściciele pozbyli się ich, nie znajdując dla nich zastosowania zgodnego z przeznaczeniem, bądź też powstały w wyniku budowy i remontu istniejących elementów infrastruktury miejskiej. Zdeponowanie tychże odpadów na działce spełnia przesłankę pozbycia i powoduje, że przedmioty te stały się odpadami. Ponadto, znalazły się w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

Organ odwoławczy zauważył również, iż wobec braku dokumentów pozwalających na jednoznaczne wskazanie posiadacza ww. odpadów i przypisanie mu odpowiedzialności za gospodarowanie nimi, w przedmiotowej sprawie, domniemywać należy, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...], obręb [...] w [...] jest władający powierzchnią ziemi, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, tj. Gmina Miasto [...], stosownie do normy art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. A zatem, w ocenie GIOŚ błędny jest wniosek Gminy, iż organ orzekający pominął fakt, iż odpady były magazynowane na terenie, którego posiadacz dysponuje tytułem prawnym.

Zauważono także, że skoro nie jest kwestionowane przez gminę, że jest ona właścicielem przedmiotowej działki, a jednocześnie nie przeczy ona, że znajdowały się na niej odpady ujawnione w trakcie kontroli, to oznacza jednocześnie, że była posiadaczem tych odpadów, skoro nie podjęła w odpowiednim czasie czynności zmierzających do zobowiązania osób, które je wytworzyły, w trybie art. 26 ustawy o odpadach, do ich usunięcia. Powyższe prowadzi do wniosku, że Gmina, jako właścicielka nieruchomości jest posiadaczem odpadów będących na działce objętej kontrolą. Podkreślono przy tym, że wyłączenie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami wymaga albo obalenia domniemania z art. 3 pkt. 19 ustawy, co nie miało miejsca, albo też przeniesienia odpowiedzialności na inny podmiot poprzez przekazanie odpadów (następnemu uprawnionemu posiadaczowi odpadów). Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że Gmina, jako władający powierzchnią ziemi obowiązana jest gospodarować odpadami na zasadach ustanowionych w ustawie o odpadach.

Organ wyjaśnił również, mając na względzie zarzuty podnoszone w odwołaniu, że co do zasady, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania jak i przetwarzania odpadów, wymaga uzyskania zezwolenia. Z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach ustawodawca zwolnił osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, jednostka organizacyjna, jaką jest gmina, może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, i w takich ilościach, które może bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. A zatem argumentację Gminy w zakresie możliwości wykorzystania ww. odpadów na potrzeby własne, w ramach zwolnienia o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, organ uznał za częściowo uzasadnioną, bowiem niewątpliwie Gmina jest jednostką organizacyjną, która może skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego z powołanego przepisu, w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia. Jest to jednak ściśle związane z konkretnym rodzajem odpadów, ich ilością możliwą do wykorzystania oraz procesem, w trakcie którego może nastąpić wykorzystanie na potrzeby własne. Wymienione okoliczności są szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 10 listopada 2015r., w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Powyższe przepisy prowadzą do wniosku, że sam fakt skorzystania z dobrodziejstwa zwolnienia z uzyskania zezwolenia, nie uprawnia do gospodarowania odpadami bez żadnych ograniczeń ilościowych i jakościowych. Organ wskazał bowiem, że w trakcie kontroli ustalono, iż Gmina nie przestrzegała podanej ilości, ani też konkretnego przeznaczenia, skoro organ kontrolny stwierdził obecność pryzm odpadów tego rodzaju i mógł zmierzyć dokładnie ich wymiary. Ustalono także, że odpady budowlane, po określeniu ich przydatności miały być wykorzystane do utwardzenia lub niwelacji terenów inwestycyjnych Gminy Miasto [...]. Oznacza to, że odpady budowlane poddawano ocenie i klasyfikacji pod kątem możliwości powtórnego wykorzystania, oddzielenia materiałów nie nadających się, przygotowanie do transportu. Natomiast w trakcie oględzin terenu działki [...] stwierdzono, że odpady w całości zostały wykorzystane do niwelacji terenu; część odpadów została zepchnięta w kierunku skarpy, zrównano teren stanowiący wierzchołek tej skarpy. Zatem należało uznać, że przeprowadzono przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami.

GIOŚ zauważył także, że trafnie zauważył organ I instancji w zaskarżonej decyzji, że inne stwierdzone na działce odpady o kodach: 15 01 02- opakowania z tworzyw sztucznych, 16 01 99 - inne niewymienione odpady, nieujęte w innych grupach, 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg, i 20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35, nie są dopuszczone na mocy ww. rozporządzenia do wykorzystania na własne potrzeby. Doszło zatem do przetworzenia odpadów nie wymienionych w rozporządzeniu, jak również zastosowania metody, która nie była dopuszczona w omawianym akcie wykonawczym. Tym samym zasadny jest wniosek organu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy, zwolnienie z uzyskania zezwolenia opisane w art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, nie miało zastosowania. Kontrolowana jednostka miała obowiązek posiadania zezwolenia na przetwarzanie, którego nie posiadała. Przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia skutkuje powstaniem deliktu administracyjnego karanego administracyjną karą pieniężną a zatem organ był zobligowany do jej wymierzenia.

W ocenie GIOŚ w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy i szczegółowo opisany stan faktyczny, który dawał podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

GIOŚ wskazał również, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy, znowelizowany został m. in. przepis art. 194 ustawy o odpadach, do którego wprowadzono ust. 6a stanowiący, że w przypadku braku możliwości obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 4, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy, wysokość tej kary oblicza się, uwzględniając przesłanki określone w art. 199. Tym samym w ocenie GIOŚ ustawa obowiązująca w dniu orzekania przez organ odwoławczy jest względniejsza dla sprawcy naruszenia, ze względu na możliwość miarkowania tejże kary, nie zaś wymierzenia jej w sposób obligatoryjny, stosując wzór z zał. nr 6 ustawy. Nadto ze względu na fakt, że podczas kontroli nie było możliwe dokonanie dokładnego obmiaru wszystkich pryzm z uwagi na nierówności terenu oraz nie przedstawienie żadnych dokumentów w zakresie ewidencji odpadów przetwarzanych poza instalacjami, GIOŚ uwzględnił postulat odwołującego i stosownie do dyspozycji art. 189c k.p.a., do wymiaru kary zastosował przepis art. 194 ust. 6a ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy wskazał również, że wymierzając karę uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie, zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności. Wziął także pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Wskazał bowiem w tym zakresie, że na działce były gromadzone odpady ziemi, gruzu, odpady materiałów ceramicznych oraz zmieszane odpady budowlane, nie należą do odpadów niebezpiecznych. Co prawda, Gmina Miasto [...] w sposób nieuprawniony gospodarowała również zdekompletowanymi lodówkami oraz odpadami z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jednak na korzyść strony uwzględniono fakt podjęcia niezwłocznych działań, zmierzających do uporządkowania terenu działki. Odwołujący nie wywołał swoją działalnością żadnego zagrożenia dla ludzi i środowiska, ani też nie stwierdzono, by spowodował zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Organ wymierzający karę uznał, że stopień szkodliwości czynu nie był duży. A zatem wymierzona przezeń kara w ocenie GIOŚ jest, w pełni adekwatna do popełnionego naruszenia.

Organ odwoławczy przeanalizował również możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej uznając, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od wymiaru kary w trybie obligatoryjnym, ani też fakultatywnym.

Nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem Gmina Miasta [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie obowiązku całościowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz uchybienie obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy organ działał w ramach uznania administracyjnego;

3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów, wyprowadzając ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wnioski nie znajdujące w nim pokrycia.

4) naruszenie art. 189f §1 pkt 1 polegające na uznaniu, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na znikomy stopień naruszenia przepisów.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca uargumentowała szczegółowo stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli nie potwierdza, aby postępowanie z odpadami o kodach 15 01 02, 16 01 99, 17 01 81 i 20 01 36, mogło zostać zakwalifikowane jako ich przetwarzanie przez odwołującą - poddawanie procesom odzysku lub unieszkodliwiania. W materiale tym mowa jest o prowadzeniu prac porządkowych mających na celu usunięcie odpadów. Obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania ma zaś swoje źródło w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach i ciąży na posiadaczu odpadów. Z uwagi na brak możliwości ustalenia wytwórców porzuconych odpadów odpowiedzialności za ich usunięcie przypadła gminie jako właścicielce nieruchomości. Odwołująca podejmując czynności zmierzające do usunięcia odpadów realizowała dyspozycje cytowanego przepisu. Samo usunięcie i dalsze zagospodarowanie odpadów przeprowadzone zostało przez firmę [...] Sp. z o.o., na którą przeniesione zostały obowiązki odwołującej związane z zagospodarowaniem odpadów, o czym odwołująca informowała w stanowisku do protokołu kontroli nr [...] z dnia 13 czerwca 2019 r., załączając karty przekazania odpadów.

Skarżący podkreślił również, że w zakresie w jakim za niezgodne z przepisami zostało uznane zagospodarowanie odpadów ziemi, betonu i gruzu ceglanego, wskazać należy, iż zarówno w treści decyzji organów jak i protokole kontroli, pojawia się ogólnikowe stwierdzenie, że odpady zostały wykorzystane do niwelacji terenu co należało uznać za przeprowadzenie przetwarzania odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzaniami. Nie ma przy tym ani informacji o obszarze na jakim odpady zostały wykorzystane, ani o użytej ilości odpadów na m2. W efekcie brak jest ustaleń organów potwierdzających, że wartości dopuszczone rozporządzeniem zostały przekroczone lub odpady wykorzystano w sposób sprzeczny z przepisami. Nie zostało zatem wykazane, aby przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej były spełnione a ocena organów ma charakter dowolny, wykraczający poza zgromadzony materiał dowodowy. Nadto w ocenie skarżącej organ winien był zastosować przepis art. 189f bowiem naruszenie należy uznać za znikome.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym doszedł bowiem do przekonania, że działanie organów obu instancji naruszyło przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (jt. Dz.U z 2021r. poz. 779 – dalej: ustawa o odpadach, ustawa), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Z obowiązku tego w drodze wyjątku na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zwolnione są osobę fizyczną i jednostkę organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy. Wskazania wymaga również, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. (Dz. U. z 2016 r. poz. 93; dalej: "rozporządzenie") wskazane zostały rodzaje odpadów które mogą być przez określone grupy poddane odzyskowi. W rozporządzeniu wskazano również metody ich odzysku.

Dodać również należy, iż w wypadku gdy podmiot realizuje przetwarzanie odpadów bez stosownego zezwolenia i jest to podmiot nie wymieniony w art. 45 ust. 1 pkt 2 lub nie są to odpady które zgodnie z ww. rozporządzeniem mogą podlegać odzyskowi na potrzeby własne przy określonych metodach ich odzysku, to zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy organy inspekcji ochrony środowiska są zobligowane do wymierzenia takiemu podmiotowi administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Kara w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia wynosiła nie mniej niż 10 000 zł i nie mogła przekroczyć 1 000 000 zł.

Wyjaśnić również należy, że pod terminem przetwarzanie, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 21, należy rozumieć – procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwienie. Z kolei pod pojęciem odzysku zgodnie z definicja legalną zawartą w art. 3 pkt 14 należy rozumieć – jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy w ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w zakresie realizowanego przez gminę odzysku odpadów (proces R5) oraz nie uwzględnienia faktu, iż skarżąca Gmina już w trakcie kontroli prowadziła prace porządkowe na wskazanej działce – prace prowadzone przez spółkę [...] sp. o.o., na co Gmina przedłożyła stosowne dokumenty.

Zauważyć należy, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10). Stylistyka komentowanego przepisu podkreśla znaczenie aktywności strony w realizacji zasady prawdy obiektywnej. Jednak z art. 7 wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., I SA/Kr 1052/97, LEX nr 33618; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, LEX nr 48556). Nie wyklucza to obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie (wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., SA/Łd 2620/95, LEX nr 27407).

W niniejszej sprawie rację ma skarżąca, że organy obu instancji nie ustaliły w dostateczny sposób zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć znaczenie w sprawie i nie dokonały ich analizy pod kontem obowiązujących w sprawie przepisów prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na działce [...] obr. [...] w [...] znajdowały się odpady o kodach: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego - 17 01 07, ziemia i gleba - 17 05 04, zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu - 17 09 04 (całość stanowiła pryzmę o wymiarach: 49 m x 6,4 m x 1,3 m), ziemia - 17 05 04 oraz widoczne kawałki asfaltu, pochodzące z dróg-17 01 81 (pryzma o wymiarach 7,42 m x 4,4 m x 1,5 m.), zmieszane odpady gruzu betonowego oraz odpady materiałów ceramicznych i wyposażenia - 17 01 07, inne zmieszane odpady budowlane-17 09 04, zdekompletowane lodówki - 20 01 36, zmieszane odpady z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji - 16 01 99, opakowania z tworzyw sztucznych -15 01 02 (znajdujące się na zboczu skarpy których nie dokonano obmiaru ze względu na ukształtowanie terenu). Nadto, że skarżąca w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach była posiadaczem tych odpadów, gdyż domniemywa się że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ ustalił również, że stwierdzone na terenie kontrolowanej działki: odpady o kodach: 15 01 02, 16 01 99, 17 01 81, 17 09 04 i 20 01 36 nie są wymienione w ww. rozporządzeniu.

Wskazane wyżej ustalenia nie były negowane przez skarżącą, która wskazała jednak, że część odpadów pochodziła ze zlikwidowanych w tym miejscu ogródków warzywnych a część odpadów została podrzucona przez nieznanych sprawców. Skarżąca podkreślała przy tym, że część wskazanych odpadów została poddana odzyskowi na potrzeby własne czego organ nie uwzględnił a pozostała cześć odpadów została odebrana przez spółkę [...] sp. z o.o.

Należy zatem zauważyć, że z wyżej wskazanego rozporządzenia wynik, że jednostka organizacyjna jaką jest gmina może poddawać odzyskowi na potrzeby własne m. in. odpady o kodach: 17 01 07, 17 05 04, i te jak oświadczyła skarżąca i co wynika z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 22 maja 2022r. (zapis protokołu kontroli – protokołu z oględzin z tej daty brak w aktach sprawy) zostały poddane odzyskowi na potrzeby własne. Organ w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalił jednak wielkości poddanych odzyskowi odpadów poprzez dokonanie obmiaru tych odpadów choć nie ulega wątpliwości, że w trakcie kontroli dokonano obmiaru 2 pryzm w skład jednak których wchodziły odpady, które nie mogły być poddane odzyskowi. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika czy odpady które mogły podlegać odzyskowi były zmieszane z odpadami, które takiemu odzyskowi nie mogły podlegać, czy też istniała możliwość ich wydzielenia i obmierzenia. Zauważenia wymaga również, iż mimo, że organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji zauważył, że sam fakt skorzystania z dobrodziejstwa zwolnienia z uzyskania zezwolenia nie uprawnia do gospodarowania odpadami bez żadnych ograniczeń ilościowych i jakościowych, to jednak nie zgromadził stosownych dokumentów które potwierdzałyby, iż Gmina prowadzi taką gospodarkę (brak w szczególności wskazania ilości odpadów w tym w szczególności tych, które mogłyby podlegać odzyskowi w kontekście ich odzysku, na który powołuje się Gmina). Nie ustalono i nie wskazano również czy odzysk na potrzeby własne został dokonany na całej działce nr ew. [...] zgodnie z celami określonymi w rozporządzeniu oraz czy nie został przekroczony normatyw ilości odpadów na m2 określony w rozporządzeniu. Należy w tym miejscu bowiem wskazać, że zarówno w decyzji organu I jak i II instancji oraz w protokole z kontroli, znajdują się jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że odpady zostały wykorzystane do niwelacji terenu, co należy uznać za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami. Brak jest przy tym jakiejkolwiek informacji o obszarze na jakim wykorzystano odpady oraz informacji czy wskazywana przez organ "niwelacja" odpowiada czy też nie odzyskowi w rozumieniu rozporządzenia. Tym samym niewątpliwie organy nie dokonały w wystarczający sposób wyjaśnienia wszystkich niezbędnych elementów sprawy, które pozwoliłyby na ustalenie czy faktycznie doszło do przetworzenia odpadów bez stosownego zezwolenia (brak ustalenia, że zostały przekroczone wartości dopuszczone rozporządzeniem albo że odpady zostały wykorzystane w sposób sprzeczny z przepisami), szczególnie że podmiot zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy był uprawniony do wykorzystania przynajmniej części odpadów znajdujących się na działce podczas kontroli na potrzeby własne pod warunkiem spełnienia wymogów z rozporządzenia.

Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również fakt, iż jak wynika z informacji skarżącej zawartej w piśmie z 13 czerwca 2019r. oraz z protokołu kontroli nr SLU 85/2019 z 6 czerwca 2019r., w dniu 22 maja 2019r. -podczas oględzin przeprowadzonych przez WIOŚ prowadzone były na terenie działki nr ew. [...] prace porządkowe mające na celu usunięcie odpadów, które znajdowały się na skarpie. Prace te miały być prowadzone przez spółkę [...] sp. z o.o. która dokonała wywiezienia odpadów do Zakładu Zagospodarowania Odpadów "[...] sp. z o.o. Zauważenia wymaga w tym miejscu, że w aktach sprawy nadesłanych do Sądu brak jest dokumentów, które w załączeniu do pisma z 13 czerwca 2019r. Gmina przesłała do organu I instancji. W aktach znajduje się też jedynie nieuwierzytelniona kserokopia tego pisma.

Zauważenia wymaga również, że z zaskarżonej decyzji, jak również zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności z protokołu kontroli nie wynika czy Gmina w ocenie organów powinna była uzyskać zezwolenie na odzysk odpadów z uwagi na rodzaj przetwarzanych odpadów na nieruchomości, czy może doszło w ocenie organu do zastosowania niedozwolonych metod odzysku, czy może przekroczone zostały maksymalne ilości odpadów możliwych do przyjęcia na danej nieruchomości.

Sąd zauważa również, że mając na względzie wyjaśnienia skarżącej jak również ustalenia organów z których wynika, iż nie wiadomo kto i kiedy na wskazanej nieruchomości dokonał zeskładowania wskazanych wyżej odpadów, przy czym jak twierdzi gmina miało to miejsce w roku 2019, - to brak jest poczynienia przez organy rozważań czy w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiący, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Niewątpliwie bowiem działka nr ew. [...] nie była miejscem przeznaczonym na składowanie lub magazynowanie odpadów.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie sposób przyjąć, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, skoro posiadając ww. dowody i informacje nie zweryfikowały wskazanych wyżej kwestii i nie dokonały w tym zakresie samodzielnych ustaleń.

W następstwie uprawomocnienia się wyroku organy w niniejszej sprawie uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu oraz ponownie przeprowadzą postępowanie w sprawie, w szczególności we współpracy ze stroną ustalą, dokładnie czy na działce [...] miało miejsce przetwarzanie czy też może magazynowanie lub składowanie odpadów a następnie po wyjaśnieniu tej kwestii podejmą dalej stosowne działania polegające na przekazaniu sprawy organowi właściwemu lub ustaleniu czy w sprawie podmiot prowadził odzysk odpadów a jeżeli tak to czy był on prowadzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Jeśli nie to dopiero wówczas organ będzie mógł uznać, że w sprawie zaistniało przetwarzanie odpadów bez stosownego zezwolenia, co winno powodować wymierzenie stosownej kary administracyjnej. Na obecnym jednak etapie wydane rozstrzygnięcie uznać należy za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, wobec naruszenia przepisów postępowania w ustaleniu zasadniczych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U z 2022r. poz. 329- dalej: p.p.s.a.), orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.