Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 323/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 (1) ust. 3, art. 33 (9) ust 1, art. 33 (10)
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 295/07 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwałą nr [...] z [...] lipca 2006 r. komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. stwierdziła, że P. R. uzyskał negatywny wynik z egzaminu (189 punktów).

W odwołaniu od tej uchwały P. R. podniósł, że Komisja Egzaminacyjna nieprawidłowo oceniła odpowiedzi jakiej udzielił na pytania nr 58, 105, 121, 202. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił argumentację dotyczącą ww. pytań i odpowiedzi.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę, uznając zarzuty za pozbawione uzasadnionych podstaw. Minister Sprawiedliwości odniósł się szczegółowo do wszystkich zakwestionowanych pytań i stwierdził m.in., że w przypadku pytania 121 prawidłową odpowiedzią, jest odpowiedź "B".

Podsumowując Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wnikliwa analiza akt osobowych skarżącego, zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem prowadziła do ustalenia, iż egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z jego przebiegu sporządzono prawidłowy pod względem formalnym protokół, podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej. Skarżący zaś nie zawarł w odwołaniu uzasadnionych zarzutów mogących w pozostałym zakresie skutecznie podważyć wynik osiągnięty przez niego podczas egzaminu co do liczby uzyskanych punktów. Dlatego też Komisja Egzaminacyjna prawidłowo ustaliła w uchwale negatywny wynik egzaminu, bowiem skarżący nie uzyskał wymaganych przez ustawę co najmniej 190 punktów, niezbędnych do uznania wyniku egzaminu za pozytywny.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, co do trzech pytań testu oznaczonych numerami: 58, 121, 105 P. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: przepisu art. 331 ust. 3 i art. 339 ust.1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując m.in., że na przywołane pytanie nr 121 nie można było udzielić prawidłowej odpowiedzi opartej o normę prawną, żaden bowiem przepis nie reguluje tego zagadnienia w zakresie poruszonym w pytaniu. Odpowiedź "B" uznana jako prawidłowa nie wynika z przepisu prawa, lecz z poglądu doktryny, który – w ocenie strony − jest odosobniony w nauce prawa, w ogóle niepodjęty ani tym bardziej niepotwierdzony w publikacjach innych autorów.

W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji dotyczącej pytań i odpowiedzi na wskazane pytania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe sformułowanie pytania nr 121, organ zauważył, że wbrew stanowisku skarżącego pytanie konkursowe zostało sformułowane jednoznacznie a jedna prawidłowa odpowiedź była wskazana w kluczu odpowiedzi. Organ podkreślił, że zadaniem osoby egzaminowanej było wybranie tej odpowiedzi, która była prawdziwa w oparciu o dane zawarte tylko i wyłącznie w danym pytaniu, bez czynienia dodatkowych założeń czy poszukiwania odpowiedzi poza treścią pytania. Z tego względu zawarte w skardze zarzuty niejednoznaczności kwestionowanych pytań organ uznał za nieuzasadnione.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3610 ustawy o radcach prawnych, skarżącemu służyło odwołanie dotyczące wyniku egzaminu, a nie odwołanie od zakwalifikowania przez komisję egzaminacyjną wskazanych przez zdającego odpowiedzi jako poprawnych bądź niepoprawnych. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości działając w granicach swoich kompetencji jako organ odwoławczy, powinien ustosunkować się jednoznacznie i wyczerpująco do zarzutów odwołania a swoje stanowisko w tej materii wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że organ wywiązał się ze wskazanych obowiązków w sposób prawidłowy.

Analizując zakwestionowane przez stronę pytanie nr 121, na które według klucza odpowiedzi za prawidłową należy uznać odpowiedź wskazaną pod literą "B", Minister Sprawiedliwości podniósł, że przepis art. 584 k.s.h. niewątpliwie dotyczy także wspólników spółki cywilnej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał bliżej nieokreślone komentarze do k.s.h., przy czym stwierdził, że w komentarzach tych "pominięte są z reguły poruszane zagadnienia". Jak z powyższego wynika, stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, a co najmniej niespójne. Sąd zwrócił uwagę na rozbieżność poglądów w doktrynie w odniesieniu do omawianego problemu (por. m.in. A. Witosz w komentarzu do k.s.h. pod red. J. A. Strzępki, Szumański /w:/ S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja, R. Zabłocki. Kodeks spółek handlowych, Komentarz do art. 459-633, Suplement do Tomu IV, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 28, M. Pawłyszcze /w:/ Wygaśnięcie odpowiedzialności za długi wspólników przekształcanej spółki osobowej, PPH z 2004 r. nr 9, str. 24, R. Dobrzanowski "Przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną" /w:/ Monitor Prawniczy nr 19/2004).

Sąd stwierdził, że uznanie przez Ministra Sprawiedliwości, iż jedynie pogląd A. Witosza przedstawiony w komentarzu do k.s.h. pod redakcją J. A. Strzępki jest trafny, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów wyboru − w kontekście wskazanej rozbieżności poglądów w omawianej kwestii oraz wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia − nakazuje przyjąć, iż decyzja z [...] października 2006 r. narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zważywszy, że kandydatowi na aplikanta radcowskiego brakowało jednego punktu do uzyskania wymaganych przez ustawę co najmniej 190 punktów niezbędnych dla uznania wyniku egzaminu za pozytywny. Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ ma odnieść się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu mając na względzie wyrażony w niniejszej sprawie pogląd oraz uzasadni wydaną decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytanie nr 121 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, tj. w sposób nieprecyzyjny, skutkujący niemożliwością udzielenia na to pytanie prawidłowej odpowiedzi;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, działając tym samym sprzecznie z podstawowymi zasadami, tj. postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że pytania egzaminacyjne mają dotyczyć jedynie jasnych i niebudzących wątpliwości przepisów prawa, a nie mogą opierać się na poglądach doktryny i orzecznictwa. Przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wprost stanowi, że egzamin dotyczy sprawdzenia wiedzy kandydata z określonego zakresu prawa. Nie ma więc podstaw do tego, aby twierdzić, że pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Ograniczenie stanowi jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa jak powinno być sformułowane pytanie. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby ułożyć pytanie dotyczące spornego zagadnienia, jeżeli z wskazanych odpowiedzi tylko jedna będzie prawidłowa. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytanie nr 121 narusza art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Treść i tematyka tego pytania mieści się bowiem w ustalonym przedmiotowym zakresie egzaminu. Pytanie to zgodne jest także z treścią art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż spośród zaproponowanych odpowiedzi tyko jedna jest prawidłowa.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 k.p.a., zgromadził on całość niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, dokonał jego analizy i oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a., a następnie uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Powody takiej decyzji zostały wskazane w uzasadnieniu, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. organ stwierdził, że Sąd nie miał uprawnień do oceny prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji odpowiedzi na pytanie testowe udzielonej przez skarżącego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Sąd dokonując takiej interpretacji występowałby jako organ trzeciej instancji rozstrzygający de facto wynik egzaminu. Rolą Sądu nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości, zawartych w uzasadnieniu decyzji. Zadaniem Sądu jest ocena pod kątem zgodności z przepisami postępowania działań organu w ramach egzaminu. W kompetencjach Sądu jest możliwość sprawdzenia, czy organ w ramach całości procedury egzaminacyjnej nie naruszył przepisów, co nie oznacza jednak, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu, Sąd wyszedł poza swoje kompetencje, podzielając argumentację skarżącego odnośnie pytania nr 121 i uznając, że organ nie dość wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2007 r. pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości podniósł, że w związku z oczywistą omyłką w petitum skargi kasacyjnej treść zarzutu w pkt 3 powinna brzmieć: "3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", a nie jak błędnie wskazano: "...ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych...".

P. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał na uchybienie przepisowi art. 134 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (powołując się w piśmie procesowym z dnia 21 września 2007 r. na oczywistą omyłkę w petitum skargi kasacyjnej w podaniu nazwy ustawy, w której znajduje się zarzucony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Zauważyć jednak należy, że także w skardze kasacyjnej skarżący powołał jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej, str. 9 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy − a to art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instnacji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2005). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 121, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości działając w granicach swoich kompetencji, jako organ odwoławczy powinien ustosunkować się jednoznacznie i wyczerpująco do zarzutów odwołania, a swoje stanowisko w tej materii wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji. Sąd wskazał, że organ na poprawcie swojego stanowiska przywołuje bliżej nieokreślone komentarze do kodeksu spółek handlowych, przy czym jednocześnie stwierdza, że w komentarzach tych "pominięte są z reguły poruszane zagadnienia". W dalszej części uzasadnienia Minister Sprawiedliwości powołuje się na pogląd A. Witosza przedstawiony w komentarzu pod red. J.A. Strzępki, a nie odnosi się do zarzutów odwołania, w których skarżący odwołuje się do poglądów dotyczących omawianego problemu w innych komentarzach i publikacjach.

Należy zatem przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., kwestionował pogląd Sądu, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie P. R. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, ocenił przedstawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Przede wszystkim podnieść należy, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację radcowską komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały. Komisja ogłasza wynik egzaminu radcowskiego. W myśl z kolei przepisu art. 3310 ust. 2 tej ustawy, od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 ust. 1 tej ustawy określa kompetencję dla komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a z kolei przepis art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 241/07). Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji (art. 127 k.p.a.).

Ustawa o radcach prawnych unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej, stanowiąc w przepisie art. 3310 ust. 2 cyt. ustawy, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżenie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie", nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a., nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra postępowania według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a następnie uzasadnienie decyzji zgodnie z art.107 § 3 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, takiej wnikliwej analizy i następnie oceny zabrakło co do pytania testowego nr 121. Uchybienie to może mieć zarazem istotny wpływ na wynik sprawy, co podkreślił Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, że skarżący uzyskał z egzaminu konkursowego na aplikację łącznie 189 punktów, to jest jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.

Na podkreślenie przy tym zasługuje, że przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznania odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II K.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu wyroku, że Minister Sprawiedliwości przy ponownym rozpoznaniu odwołania winien dokonać szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w odwołaniu, związanych ze spornym pytaniem testowym nr 121.

Za bezzasadny należy uznać podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem organu, rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd jest bowiem uprawniony do kontroli, czy organ nie naruszył przepisów w ramach procedury egzaminacyjnej, co nie oznacza, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, gdyż to wykracza poza zakres jego kognicji, wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozważając zasadność powyższego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) − zwanej dalej p.u.s.a., definiuje kryterium tej kontroli, stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej określona jest również w art. 184 Konstytucji RP. Postanowienia ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli, o której mowa w art. 184 Konstytucji. W kontekście treści normatywnej powołanych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z ich naruszeniem. Wbrew bowiem zarzutom sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastąpił Ministra Sprawiedliwości i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony, a jedynie wykazał, odwołując się do norm prawnych, powierzoną mu powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustaw − Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest bowiem badanie zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli, władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dla oceny zasadności omawianego zarzutu istotne znaczenie ma treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów, ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając, że naruszenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt. Wykonywaniu funkcji kontrolnych sprzyja przy tym aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi na konieczność uzupełnienia rozważań zawartych w decyzji, w tym na obowiązek odniesienia się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu w zakresie spornego pytania testowego nr 121, jest wyrazem pełnej realizacji zasady, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem nie oznacza, wbrew temu co podnosi organ w skardze kasacyjnej, że Sąd ten nie posiadał uprawnienia do kontroli wyników egzaminu, skoro to właśnie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Przy czym kontrola sądu w tym zakresie −jak to podkreślił Sąd I instancji w motywach wyroku − dotyczyła tego, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne lub procesowe. Zatem kontrola ta w sferze materialnej sprowadzała się do tego czy w sposób wszechstronny i wnikliwy, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego została m. in. przeprowadzona ocena wyników egzaminu konkursowego.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził − jak to zarzuca strona skarżąca − że organ nieprawidłowo sformułował pytanie testowe nr 121. Sąd uchylił decyzję stwierdzając, że przy jej wydaniu organ dopuścił się uchybień o charakterze proceduralnym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie powołał w podstawie prawnej swego orzeczenia norm prawa materialnego i nie wypowiedział się w tej kwestii. Wypowiadanie się więc przez Naczelny Sąd Administracyjny co do oceny zastosowania powołanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest przedwczesne, bowiem może dotyczyć tylko niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. To, że Sąd I instancji w motywach zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że w doktrynie istnieje rozbieżność poglądów w odniesieniu do omawianego problemu, a więc tematyki, której dotyczyło pytanie testowe nr 121, nie oznacza, że Sąd opowiedział się za stanowiskiem skarżącego lub że uznał, iż pogląd Ministra Sprawiedliwości jest nieprawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie wskazał, że uzasadnienie stanowiska Ministra Sprawiedliwości w tej kwestii zawarte w zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, a co najmniej niespójne i wykazał w czym dopatruje się tej niespójności. Taka kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w sytuacji gdy Sąd wskazał, że organ nie dokonał wnikliwej oceny argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu w zakresie tego pytania.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Od sposobu przeprowadzania naboru, w tym − od zakresu, zasad przeprowadzania, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację − zależy − w zasadniczej liczbie przypadków − możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację z wolności wyboru zawodu radcy prawnego i uzyskania po korzystnym ukończeniu aplikacji − dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzania konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów) a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02-OTK-A, 2004, nr 2, poz. 9).

Uchwała w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu na aplikację radcowską ma − jak to już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny − charakter aktu indywidualnego − decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie na zasadach przewidzianych w k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską zostały opracowane w taki sposób, że odpowiadają wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W konkluzji stwierdzić należy, że na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy jedna tylko odpowiedź na pytanie testowe nr 121 jest prawidłowa, jest konieczne, bowiem może mieć wpływ na wynik sprawy, a brak rozstrzygnięcia powyższej kwestii narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.