Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2091/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 486/11 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 486/11 uchylił zaskarżone przez M. S. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lipca 2010r. znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Pismem z dnia 12 listopada 2008 r. Urząd Miasta i Gminy Pasym skierował projekt decyzji do uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Olsztynie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie RDOŚ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę ponownie, RDOŚ w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. RDOŚ nie uzgodnił projektu decyzji z uwagi na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ustanowiony w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz.Woj.Warmi. Nr 198, poz.3104), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 153".

M. S. zażalił się na w/w postanowienie. GDOŚ po rozpoznaniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż z przesłanych dokumentów jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja ma powstać w strefie 100 metrów od jeziora [...], jednakże zgodnie z rozporządzeniem nr 153 na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi urządzenia wodnego oraz obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a zatem nie spełnia wyjątków określonych w formule samego zakazu w §4 pkt 8 rozporządzenia. Do planowanej inwestycji nie mają również zastosowania odstępstwa od wskazanego wyżej zakazu, przewidziane w §4 ust.5 pkt 1-3 rozporządzenia. Jak podał organ dalej, w szczególności inwestycja nie spełnia dyspozycji normy zawartej w §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia przewidującej, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Wyjątek może zatem wystąpić w sytuacji, w której kumulatywnie wystąpią następujące przesłanki: 1) teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być ponadto określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2) na analizowanym terenie zachodzi możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej (tym samym stanowi nie ona kontynuacji zabudowy lub zmiany dotychczasowej funkcji danego obszaru), 3) zachodzi możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Dalej organ podał, że z załącznika graficznego do projektu decyzji, jak również z wydruków map topograficznych oraz ortofotomap zamieszczonych na oficjalnej stronie Geoportal prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii wynika, że inwestycja nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy i nie stanowi jej uzupełnienia. Na przedmiotowym terenie brak jest wykształconej jednostki osadniczej. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji są niezabudowane. Najbliżej położona zabudowa znajduje się w kierunku południowym, w odległości około 125 metrów od granicy terenu inwestycji. Realizacja zabudowy na przedmiotowym terenie oznaczałaby zapoczątkowanie rozwoju zabudowy, a nie jej uzupełnienie (dodatkowo należy wskazać, że przedmiotowy teren nie został określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako obszar zwartej zabudowy).W świetle powyższego organ uznał, że brak jest przesłanek do dopuszczenia odstępstwa od wynikającego z przepisu §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 zakazu sytuowania inwestycji w odległości mniejszej niż 100 metrów od jeziora [...], a w konsekwencji do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S. Skarga zarzuciła postanowieniu naruszenie §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 poprzez jego zastosowanie, §4 ust.6 rozporządzenia nr 153 poprzez jego nieuwzględnienie i niezastosowanie, §2 ust.1 rozporządzenia nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko - mazurskiego (Dz.Urz.Woj. Warm - Maz. Nr 52, poz.725) poprzez jego niezastosowanie, art.119 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz.1220) poprzez jego niezastosowanie, art. 64 ust.3 Konstytucji RP poprzez jego nieuwzględnienie, art.75 ust.1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie się do niego i art. 74 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wydał opisany na wstępie wyrok, uznając, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił w kwestii prawnej, że podstawą uzgodnień w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przesłanką do dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie jest fakt, że teren inwestycji znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, ustanowionego wskazanym wyżej rozporządzeniem nr 153.

Sąd przywołał stanowisko organów sprowadzające się do tego, iż planowana inwestycja, mająca powstać w strefie 100 metrów od jeziora [...] nie może być zrealizowana z uwagi na zakaz przewidziany w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia nr 153, dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym organ odwoławczy sprecyzował, że planowana inwestycja nie ma charakteru urządzenia lub obiektu, o których mowa w końcowej części przepisu (nie można jej zatem potraktować jako objętej przewidzianej tym przepisem wyjątkiem od zakazu zabudowy). Organ odwoławczy zbadał również, czy w sprawie nie może znaleźć zastosowania któreś z odstępstw od zakazu z § 4 ust.1 pkt 8, przewidzianych w §4 ust.5 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Następnie Sąd przeszedł do oceny postępowania organu odwoławczego i wskazał, że o ile bez wątpienia organ odwoławczy wykazał niewystępowanie w sprawie przesłanek ujętych w §4 ust.5 pkt 2 i 3 rozporządzenia, o tyle w ocenie Sądu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji znajdzie zastosowanie odstępstwo przewidziane w §4 ust.5 pkt 1 tego aktu. Szczególnie Sąd podkreślił, że GDOŚ dokonał wadliwej wykładni przepisu ustanawiającego to odstępstwo. W tym miejscu podał, że stosownie do §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie Sądu literalna i logiczna wykładnia wskazanego wyżej zapisu dowodzi, że przewidziane w nim odstępstwo może wystąpić w jednej z dwóch odrębnych, alternatywnie występujących sytuacji, tj. 1) w sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), 2) w sytuacji, w której planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Nie ma zatem dostatecznych podstaw do wywodzenia według Sądu, tak jak to uczynił GDOŚ, że wszystkie wymienione

w cytowanym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Organ orzekający w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia zachowania obostrzeń zawartych w rozporządzeniu nr 153 winien zatem według Sądu, przy ustalaniu, czy do inwestycji można zastosować odstępstwo z §4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, dokonać oceny dwóch odrębnych sytuacji uzasadniających takie odstępstwo. Wystąpienie co najmniej jednej z tych sytuacji stanowi takie uzasadnienie. W ocenie Sądu obowiązku takiego organ odwoławczy nie dopełnił, oceniając wskazane wyżej przesłanki kumulatywnie. Sąd podkreślił też, że w świetle cytowanego przepisu §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia, przy badaniu czy teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta i wsi rozstrzygająca jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub równorzędnego dokumentu planistycznego), albowiem odstępstwo dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach (lub innych dokumentach). Zaniechawszy takiej analizy, organ odwoławczy oparł się w powyższym zakresie na załączniku graficznym do projektu decyzji, wydrukach map topograficznych i ortofotomap zamieszczonych w internecie. Jedynie na marginesie GDOŚ nadmienił, że przedmiotowy teren nie został określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako obszar zwartej zabudowy. Ustalenie to uznać jednakże należy za gołosłowne w sytuacji, w której zostało skonkludowane w sposób bardzo ogólny (w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, jaki rodzaj zagospodarowania terenu studium przewiduje, a nawet zaniechanie podania daty uchwalenia tego aktu, organu uchwalającego, publikatora itd.), a w aktach sprawy brak jest wypisu ze studium. Z tych przyczyn Sąd wyeliminował zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego i nakazał organowi odwoławczemu raz jeszcze rozpoznanie zażalenia z uwzględnieniem podanych wskazówek i wykładni prawa.

Wyrok WSA w Warszawie stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do NSA . W skardze zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. tj. naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, póz. 3104, dalej jako rozporządzenie nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego), poprzez dokonanie błędnej wykładni, a tym samym dokonanie błędnej kontroli postanowienia organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a., a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. t j. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd l instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za wskazaną przez Sąd l instancji wykładnią ww. przepisu prawa materialnego oraz nie wskazano dlaczego takie naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn zm., dalej: kpa) przez organ ma istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i 107 kpa, poprzez niewykazanie przez Sąd l instancji, że organ naruszył ww. przepisy kpa,a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego poprzez zebranie materiału dowodowego z dokumentu, jaki w istocie stanowi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy w Pasymiu dnia 29.11.1996 r. zmienione uchwałą Nr XXI/158/2005 z dnia 15.02.1005 r. i art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w trybie art. 188 ustawy p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie art. 185 § 1

ustawy p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, że WSA w Warszawie wyrok oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., jednakże z uzasadnienia do wyroku wynika według organu, iż rozstrzygnięcie zostało oparte, również na naruszeniu przez organ przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a. Organ zaznaczył przy tym, że Sąd wskazał na błędną wykładnię § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w zakresie w jakim przepis ten zawiera dwa odrębne odstępstwa od zakazu, z czym z kolei nierozerwalnie związane było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie wskazał jednak według organu w oparciu o jakie argumenty i reguły interpretacyjne taką wykładnię ustalił. W tym miejscu organ wskazał że pomimo, iż pozornie z brzmienia tego przepisu mogłoby się wydawać, że Sąd l instancji miał rację, to nie można takiej wykładni w żaden sposób zaakceptować i podał trzy powody: Pierwszy miał polegać na tym, że w przepisie tym prawodawca lokalny użył spójnika "oraz" (koniunkcji - spójnik współrzędny łączny - łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie), a nie spójnika "lub" (alternatywy łącznej - spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa), co w języku prawnym ma swoje niepodważalne konsekwencje w wykładni przepisów. Drugi powód dla organu wynikł z zasady ścisłej (nie rozszerzającej) interpretacji wyjątków od reguły (a taką regułą - zasadą jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych) w taki sposób, aby jej nie podważyć. Zdaniem Generalnego Dyrektora przedmiotowy zakaz nie będzie miał zastosowania w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek zawartych w odstępstwie od jego obowiązywania, a zatem obszar inwestycji musiałby by być jednocześnie położony w: obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz musiałby stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jako trzeci powód organ wskazał, że w przypadku, gdy gmina nie posiada aktualnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (a na terenie obszaru chronionego krajobrazu są takie gminy), to w przypadku przyjęcia stanowiska Sądu l instancji za prawidłowe, doszłoby do absurdalnej sytuacji. Nie wiadomo bowiem jaką zasadę dopuszczenia zabudowy w pasie 100 m od rzek miałby przyjąć Regionalny Dyrektor uzgadniając projekt takiego dokumentu. W zasadzie oznaczałoby to, że organ ten miałby kierować się uznaniem administracyjnym. To z kolei wydaje się niedopuszczalne, skoro prawodawca lokalny wprowadził konkretny wyjątek. Należy zatem przyjąć według organu, że Regionalny Dyrektor uzgadniając projekt studium powinien kierować się jedynie drugą częścią wyjątku, co prowadzi do nieuchronnego wniosku, że założeniem prawodawcy lokalnego było ustalenie stanu prawnego w taki sposób by zakaz nie dotyczył jedynie obszarów już w znacznym stopniu zabudowanych, a zatem pozbawionych zupełnie walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Zakaz na takich obszarach byłby niepotrzebny dla zachowania celów utworzenia obszaru podlegającego ochronie, powinien natomiast obowiązywać wszędzie tam, gdzie wynika to z potrzeb ochrony przyrody (art. 23 ust. 2 zd. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody), a więc na obszarach jeszcze nie zabudowanych w stopniu istotnym (zabudowa wsi nie musi przecież rozwijać się w kierunku jeziora). Generalnie organ uznał, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku stoi w wyraźnej sprzeczności z ww. przepisem ustawy o ochronie przyrody. Z kolei za wykładnią organów administracji przemawiają dodatkowo względy celowościowe (cel wprowadzenia zakazów w obszarze chronionego krajobrazu stanowi utrzymanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych, w tym korytarzy ekologicznych jakie stanowią obszary przylegające do jeziora i innych zbiorników wodnych). Nie może mieć więc znaczenia według organu samo przeznaczenie terenu w studium, a jedynie to, czy faktycznie obszary w terenie stanowią zwartą zabudowę, dodatkowo usankcjonowaną w studium. Wykazując naruszenia przepisów postępowania, organ zauważył, iż Sąd l instancji wskazał, że organ naruszył przepisy art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, a argumentacja prawna przedstawiona w skardze zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, w wyniku czego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego względem hipotezy normy prawnej odczytanej przez Sąd l instancji (według hipotezy normy odczytanej przez organ administracji ustalenie stanu faktycznego w takim zakresie nie było potrzebne) - nie wyjaśnił jakie przeznaczenie ma w studium teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, w przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu prawa materialnego Sądu l instancji za prawidłową należy wyjaśnić, że naruszenie przez Generalnego Dyrektora przepisów postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dalej organ wskazał, że studium gminy jest dokumentem. Zatem Sąd l instancji w przypadku uznania, że brak w aktach sprawy wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub kopii samego studium, jak również stwierdzenie dokonane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że teren objęty wnioskiem nie został określony w studium jako obszar zwartej zabudowy nie są wystarczające do oceny postanowienia Generalnego Dyrektora w zakresie jego zgodności z prawem powinien, zdaniem organu, ów dokument, jako dowód w sprawie, uzyskać w trybie art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Powołał się organ w tym miejscu na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1304/09 w którym stwierdzono, że "Jeżeli nie można było tego ustalić na podstawie przedstawionych akt, to należało wezwać organy bądź inwestora do uzupełnienia akt bądź przedstawienia konkretnych dowodów na tę okoliczność, gdyż same takie wątpliwości oparte jedynie na przypuszczeniach i domysłach nie mogą świadczyć o tym, że został naruszony przepis art. 35 Prawa budowlanego, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Uchylanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zbyt często jest w praktyce wojewódzkich sądów administracyjnych motywowane naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., gdyż wiele z tych wątpliwości można by wyjaśnić mniejszym kosztem społecznym, bez sięgania do rozstrzygnięć najdalej idących w swych skutkach, przy odpowiednim wykorzystaniu przepisów art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a.". Skarżący kasacyjnie podzielając ten pogląd zaznaczył, że studium stanowi dokument o konkretnych ustaleniach, który Sąd l instancji mógł w bardzo prosty sposób uzyskać od organu głównego - Wójta lub nawet poprzez wezwanie Generalnego Dyrektora i tym samym ustalić czy kwestia ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uchylonym postanowieniem. Również nie wskazanie przez Organ II instancji daty uchwalenia studium (organu uchwalającego ten akt, publikatora itd.) nie jest argumentem przesądzającym o wyniku sprawy czy mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Organ zauważył, że skoro wyznaczenie w studium obszarów zwartej zabudowy wsi czy miasta określa i sankcjonuje już istniejący sposób zagospodarowania terenów na podstawie stanu faktycznego to oznacza, iż w przypadku terenów wiejskich, gdzie jednoznacznie i bezsprzecznie z informacji zawartych w decyzji ( w tym załącznika graficznego oraz/lub analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do tej decyzji), wynika iż zabudowa jest rozproszona i ograniczona wyłącznie do jednego czy kilku gospodarstw rozrzuconych w terenie, oczywistym jest, iż obszar taki nie będzie stanowił w zapisach studium obszaru zwartej zabudowy wsi. W przedmiotowej sprawie w żaden sposób obszar objęty inwestycją i jej najbliższe sąsiedztwo nie nosi znamion terenu o charakterze zwartej zabudowy. Na przedmiotowym terenie brak jest wykształconej jednostki osadniczej, z konkretnym wykształconym typem zabudowy, który mógłby stanowić jakąkolwiek podstawę do ewentualnego zakwalifikowania jej do wsi o luźnym charakterze zabudowy, a tym bardziej do jednostki osadniczej o zwartym typie zabudowy.

Powyższe bezsprzecznie wynika jak podkreślił organ z załącznika graficznego oraz potwierdza to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nr ew. [...], w której wskazano, iż planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie terenów zainwestowanych z zabudową mieszkaniową i zagrodową wskazując, jedynie działkę nr ew. [...]. Organ przyjął, iż taki teren ze względu na faktycznie istniejące zagospodarowanie nie będzie mógł być w studium określony jako istniejący obszar zwartej zabudowy wsi, bowiem de facto go nie ma. Wskazanie przez organ II instancji danych, wynikających z ortofotomapy, zamieszczonej na stronie www.geoportal.gov.pl, miało jedynie potwierdzić wcześniej dokonane ustalenia poczynione na podstawie treści dokumentów przekazanych przez Wójta.

Organ generalnie zauważył w końcowej części skargi, że dla uchylenia postanowienia nie wystarczy zatem samo stwierdzenie uchybień proceduralnych, tak jak to ma miejsce przy uchyleniu postanowienia na podstawie lit. b, ale konieczne jest również wykazanie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem mało szczegółowe uzasadnienie Sądu l instancji oraz zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z dokumentu w postaci studium spowodowały również naruszenie tego przepisu, gdyż Sąd l instancji nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Organ administracji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie organ wskazał, że ten sam Sąd l instancji w analogicznej sprawie skargę oddalił, wskazując, że naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprzez jego błędną wykładnię nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/11). Odnośnie uzasadnienia Sądu organ wskazał, iż ten zaledwie fragmentaryczne odniósł się do przepisów art. 7, art. 77 i 107 § 3 kpa, które to organ miałby naruszyć oraz wskazał, że argumentacja prawna przedstawiona w skardze zasługuje na uwzględnienie. Sąd jedynie ogólnie wskazał, że wyjaśnienie, jakie przeznaczenie w studium ma teren planowanej inwestycji ma istotny wpływ na wynik sprawy, w żadnej mierze nie wykazał natomiast w uzasadnieniu, że ma to jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, w szczególności wpływ istotny. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku powoduje według organu, że strony postępowania sądowoadministracyjnego w istocie nie wiedzą, jakimi przesłankami kierował się Sąd, na jakich oparł się przepisach i jakiej w istocie dokonał wykładni, co świadczy o naruszeniu prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] gmina [...], a postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte z wniosku M. S., postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie uzgodnił projektu decyzji, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał je w mocy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2011r. sygn.akt IV SA/Wa 486/11 będącym przedmiotem skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że problematyka uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tej samej działki tj działki nr [...] w obrębie [...] gmina [...], była przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku L. S. W sprawie tej postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie uzgodnił projektu decyzji, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2010r. utrzymał je w mocy ( sygn.akt II OSK 878/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011r. sygn.akt IV SA/WA 2165/10 uwzględnił skargę L. S. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu i instancji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że organy administracji dopuściły się naruszenia § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. W ocenie Sądu pierwszej instancji charakterystyka i parametry planowanego do realizacji obiektu, powierzchnia jak i kształt działki nr [...] pozwalały na zrealizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uwzględnieniem obowiązującego zakazu zabudowy, o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 8 wymienionego wcześniej rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2012r. sygn.akt II OSK 878/11, uwzględnił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011r. sygn.akt IV SA/WA 2165/10 oraz oddalił skargę L. S. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie poinformował, że Burmistrz Miasta i Gminy Pasym opracował nowy projekt decyzji ( znak: [...]) w którym została określona nieprzekraczalna linia zabudowy zapewniająca respektowanie zakazu zabudowy w pasie 100m od jeziora. Projekt ten został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora postanowieniem z dnia [...] września 2010r. ( znak: [...]).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2011r. sygn.akt II OSK 693/11 oddalono skargę kasacyjną M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010r. sygn.akt w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy działki nr ew. [...] położonej [...], gmina [...]. W sprawie tej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ przeanalizował, iż przesłanki z § 4 ust.5 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko –Mazurskiego z 19 grudnia 2008r. przewidujące wyjątki od zakazu z § 4 ust.1 pkt 8 nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, "że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania § 4 pkt 5 tego rozporządzenia zawierający enumeratywne wyliczenie sytuacji, w których wspomniany zakaz nie ma zastosowania".

Natomiast w rozpoznawanej sprawie, w będącym przedmiotem skargi kasacyjnej wyroku z dnia 12 maja 2011r. sygn.akt IV SA/Wa 486/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął stanowisko odmienne od wskazanych wyżej.

W niniejszej sprawie organ nie uzgadniając projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] wskazał, że projekt decyzji narusza zakaz wynikający z § 4 ust.1 pkt 8 jak również nie są spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady uregulowane w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podniósł, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni § 4 ust.5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. To treść powołanego przepisu § 4 ust.5 pkt 1 jest przedmiotem sporu, a podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia " Zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 8 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" .W ocenie Sądu pierwszej instancji literalna i logiczna wykładnia wskazanego wyżej przepisu dowodzi, że przewidziane w nim odstępstwo może wystąpić w jednej z dwóch odrębnych, alternatywnie występujących sytuacji, tj. 1) w sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), 2) w sytuacji, w której planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zdaniem Sądu nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił GDOŚ, że wszystkie wymienione w cytowanym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Te różne wyniki dokonanej wykładni § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia są rezultatem nadania różnego znaczenia językowego spójnikowi "oraz". Należy przypomnieć, że do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy takie spójniki jak: i, oraz, lub, albo. Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz " oznacza koniunkcję, jak podaje Słownik Języka Polskiego ( PWN Warszawa 1988 t. s. pod red.M.Szymczaka ) spójnik "oraz" łączy człony szeregu składniowego; zwykle współrzędne części zdania. Natomiast spójniki "lub", " albo" oznaczają alternatywę. Z tym, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną , czyli użycie go wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek. W kwestii znaczenia słowa "oraz" wypowiadał się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6. 04. 2006 r., sygn. akt II FSK 542/05 publ. LEX 210969. W wyroku tym stwierdzono , że "spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (Słownik poprawnej polszczyzny. Red. W. Doroszewski. Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego. Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego. Red. M. Szymczak. Warszawa 1979, t. II, s. 537). Taki charakter powyższego spójnika "oraz’’ podkreślają także S. Wronkowska i M. Zieliński (w:) Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych Warszawa 1993, s. 148. Mając między innymi powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za wykładnią § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia dokonaną przez organ. Za taką wykładnią przemawia również wykładnia celowościowa. W art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zważywszy, że to organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu decyduje, czy i które ustawowe zakazy wprowadzić na danym obszarze, organ wprowadzając dany zakaz może określić sytuacje w których dany zakaz nie będzie miał zastosowania.

Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że powstały spór o wykładnię § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w rzeczywistości nie ma bezpośredniego prawnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, albowiem z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji tj. działka nr ew [...] nie znajduje się ani na obszarze zwartej zabudowy, ani nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Tym samym, niezależnie od przyjętej wykładni § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia, nie jest spełniony wyjątek od zakazu o którym mowa w ust.1 pkt 8 rozporządzenia. Taką ocenę prawną wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010r. sygn.akt IV SA/Wa 359/10 oddalił skargę L. R. i P. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ew. [...] położonej w obrębie [...] gmina [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał " w rozpatrywanej sprawie przesłanki z pkt 1 pozwalające na odstępstwo od zakazu nie zostały spełnione. Studium lub inny równorzędny dokument planistyczny nie został dla tego terenu opracowany. Nie ma tam też zabudowy na działkach sąsiednich, która pozwoliłaby na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów jeziora."

Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 31 marca 2011r. sygn,akt IV SA/Wa 2287/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. i A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...]położonej również w obrębie [...] gmina [...].

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem , jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004r. sygn.akt II OSK 81/04 z glosą aprobującą B.Adamiak, OSP 2004r. z.11, poz.135, oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r.sygn.akt II OSK 2036/09, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. II OSK 2083/10 ). Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, a także zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił powyższy wniosek i orzekł reformatoryjnie.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.