Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1124/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 142, art. 143 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.
article: art. 68
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 638/14 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem koncesji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz L. G. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. G. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.z dnia ... kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji.

Jak wynika z ustaleń przyjętych przez WSA jako podstawa orzekania, zawiadomieniem z dnia ... marca 2013 r. Starosta K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydobywania przez L. G. - . z S., kopaliny ze złoża "S. V" na części działek nr ... i ...obręb ... miasta S.z rażącym naruszeniem warunków koncesji z dnia ...-03-2006 r. Nr .... Organ ten zawiadomił również Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. o stwierdzonych nieprawidłowościach w gospodarowaniu złożem S. V przez przedsiębiorcę L. G., co spowodowało kontrolę Okręgowego Urzędu Górniczego w P., w wyniku której ustalono, iż przedsiębiorca przekroczył wydobyciem granice koncesji wraz z oszacowaniem m.in. wielkości wydobycia przez ww. przedsiębiorcę zasobów złoża kruszywa naturalnego w wyniku rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków posiadanej koncesji.

Decyzją z dnia... marca 2014 r. Starosta K. w oparciu o przepisy art.139, 141 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ustalił dodatkową opłatę w wysokości 751 394,25 zł za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji Starosty K. nr ... ze złoża "S. V" na części działek nr ... i ...., obręb ...miasta S., w przestrzeni wyznaczonej granicami obszaru górniczego "S. V/2" oraz w przestrzeni pomiędzy obszarem górniczym "S. V/2" ustanowionym w koncesji udzielonej przez Starostę K. i obszarem górniczym "S. V/3" ustanowionym w koncesji udzielonej przedsiębiorcy przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, tj. na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi ... i ...,obręb .... S..

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika) wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie następujących przepisów:

- art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego zastosowanie, mimo, iż nie można uznać naruszenia koncesji za rażące, oraz mimo, iż organ nie ustalił rzeczywistej ilości kopaliny, a oparł się jedynie na ilości określonej w operacie sporządzonym na zlecenie Starosty, w którym autorzy sami wskazują na zawyżenie przyjętych ilości poprzez uwzględnienie przewarstwień gliny oraz oparciu się na niepełnej dokumentacji złoża;

- art. 143 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez niezastosowanie ww. przepisów i naliczenie opłaty po upływie zdarzenia, które uzasadniało naliczenie opłaty;

- art. 68 § 1-4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 142 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez niezastosowanie ww. przepisów, mimo, iż należność określona decyzją jest przedawniona;

- art. 139 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez zastosowanie opłaty innej niż na dzień faktycznego wszczęcia postępowania;

- § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny poprzez jego niezastosowanie w zakresie określenia zasobów złoża przy założeniu 30%-owego błędu w wyliczeniach zawartych w dokumentacji złoża;

- art. 84 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność oszacowania ilości kopaliny, której może dotyczyć opłata dodatkowa;

- art.107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu; brak oceny przeprowadzonych dowodów w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także ich spójności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym;

- art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył skarżącemu należną opłatę dodatkową;

- art. 61 §1 Kpa poprzez ustalenie, iż do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w 2013 r., podczas gdy pierwsze czynności w sprawie dokonano w 2012 r.;

- art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania, mimo obowiązku zawieszenia postępowania wobec wszczęcia przez SKO w Koszalinie postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia decyzji koncesyjnej;

Nadto skarżący zarzucił decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż rzeczywista ilość kopaliny wydobytej z naruszeniem warunków koncesji wynosi 283 545 ton oraz co do ustalenia, iż wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych, tj. iż całość wydobycia dotyczyła kruszywa, mimo, iż zebrany materiał dowodowy jasno wskazywał na obecność znacznych przewarstwień gliniastych na terenie całego eksploatowanego terenu.

Decyzją z dnia ... kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, w części dotyczącej art.139 ust. 1,2,3 pkt 3, ust. 4 i 5,art. 141ust. 1 i art.142.

Przepisy te stanowią, iż działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej; opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych; opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny; opłaty dodatkowe, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania; opłatę wnosi się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; dowód wniesienia opłaty niezwłocznie przedstawia się właściwemu organowi (art. 139); wpływy z tytułu opłat, o których mowa w niniejszym dziale, w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, a w 40% dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej( art. 141); do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczące zobowiązań podatkowych a określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom; wierzycielami są odpowiednio gmina, powiat, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie istotnymi dowodami w zakresie naliczenia opłaty dodatkowej z tytułu wielkości wydobytej kopaliny w ramach działalności wykonywanej z rażącym naruszeniem warunków koncesji były trzy opracowania określające tę wielkość, sporządzone przez różne osoby uprawnione, czyli posiadające stosowne uprawnienia geologiczne, sporządzone: 1/ na zlecenie Starosty; 2/ przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w P., 3/ na zlecenie odwołującego się.

Organ odwoławczy wskazał, iż w myśl przepisu art. 84 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w tym zakresie. Wybór biegłego winien odbyć się przy współudziale strony, a ponadto odwołujący się powinien być świadomy, iż powołanie biegłego, w sytuacji, gdy w ocenie organu zebrał on wystarczający materiał dowodowy, skutkować może obciążeniem żądającego kosztami powołania biegłego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż za niezasadny należy uznać zarzut o naruszeniu art.143 ustawy p.g. i g. poprzez niezastosowanie ww. przepisów i naliczenie opłaty po upływie zdarzenia, bowiem termin do wydania decyzji w sprawach opłat dodatkowych wynosi 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, a okres tych 5 lat jeszcze nie upłynął od daty wygaśnięcia koncesji (z dniem ...12-2010r.). Również niezasadny jest zarzut o naruszeniu art.68 § 1,2,3,4 Ordynacji podatkowej w związku z art.142 ust. 1 ustawy p.g. i g. gdyż art. 210 Ordynacji podatkowej określający, co winna zawierać w swej treści decyzja w sprawach podatkowych, nie wskazuje, że winna ona zawierać wskazanie warunków płatności. Niezasadny jest również zarzut o naruszeniu art.107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji; uzasadnienie to spełnia te wymogi, gdyż organ zawarł w nim szczegóły wszystkich czynności dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie, w tym m.in. z czynnym udziałem odwołującego się. Organ uznał też za nieuzasadnione zarzuty o błędach w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż rzeczywista ilość kopaliny wydobytej z naruszeniem warunków koncesji wynosi 283 545 ton oraz że wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych. Należy zwrócić uwagę, iż ustaleń tych dokonywały osoby z uprawnieniami geologicznymi, czyli osoby posiadające pełna wiedzę o metodyce stosowanej przy oszacowaniu wielkości złoża, jak i o wielkości wydobytej kopaliny.

Pismem z dnia ... czerwca 2014 r. L.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego zastosowanie mimo, iż nie można uznać naruszenia koncesji za rażące a ponadto mimo, iż organ nie ustalił rzeczywistej ilości kopaliny a oparł się jedynie na ilości określonej w operacie sporządzonym na zlecenie Starosty K., w którym sami autorzy wskazują na zawyżenie przyjętych ilości poprzez nieuwzględnienie przewarstwień gliny oraz oparciu się na niepełnej dokumentacji złoża, tym samym postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

- art. 143 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez niezastosowanie ww. przepisów i naliczenie opłaty po upływie 5 lat zdarzenia, które naliczenia opłaty uzasadniało, tym samym postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

- art. 68 § 1-3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez niezastosowanie ww. przepisów i brak umorzenia postępowania, mimo iż należność określona decyzją jest przedawniona a postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu, brak oceny przeprowadzonych dowodów w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także ich spójności z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, brak i niedostateczne odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając wniesioną skargę stanął na stanowisku, iż w sprawie zaistniała przesłanka uchylenia deyczji organu pierwszej instancji, przewidziana w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. będąca wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że dla ustalenia wielkości wydobytej kopaliny przez przedsiębiorcę w ramach działalności wykonywanej z rażącym naruszeniem warunków koncesji niezbędne jest powołanie niezależnego biegłego, przy współudziale strony, w celu sporządzenia opinii jako kluczowego dowodu wskazującego, które z trzech opracowań sporządzonych w toku postępowania administracyjnego szacujących wielkość wydobytej kopaliny w ramach ww. działalności należy przyjąć do naliczenia opłaty dodatkowej.

Stosownie do treści art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny (art. 139 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy).

W świetle ww. przepisu dla ustalenia opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalin znaczenie fundamentalne ma zatem ilość wydobytej kopaliny. Należy zgodzić się w tym miejscu ze stanowiskiem strony skarżącej, że omawiany przepis nie pozostawia żądnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc w praktyce wysokość przedmiotowej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. W konsekwencji uznać należy, że w przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważyło Kolegium, nie jest wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości lecz konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa. Stąd konieczność powołania, jak już wyżej wskazano, niezależnego biegłego do sporządzenia opinii w celu weryfikacji ustaleń organu I instancji co do wielkości wydobytej kopaliny.

Na marginesie WSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sformułowanie (strona 5) pozostające w sprzeczności z ww. stanowiskiem wskazującym na potrzebę precyzyjnego ustalenia ilości wydobytego kruszywa w celu określenia wysokości opłaty dodatkowej, a mianowicie organ odwoławczy, we wskazanym wyżej fragmencie uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia, uznał za nieuzasadniony zarzut o błędach w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż rzeczywista ilość kopaliny wydobytej z naruszeniem warunków koncesji wynosi 283 545 ton oraz że wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych. Skoro więc, z jednej strony, Kolegium uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to całkowicie nieuzasadnione wydaje się późniejsze twierdzenie tego organu, że zarzut o błędach w ustaleniach faktycznych sprawy jest pozbawiony podstaw. Zdaniem Sądu, ww. nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć istotne, nie mają jednak wpływu na jej prawidłowość.

Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 143 ww. ustawy oraz art. 68 § 1-3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 142 ust. 1 ww. ustawy, tj. naliczenia opłaty dodatkowej po upływie 5 lat od zdarzenia, które naliczenia tej opłaty uzasadniało, co, zdaniem strony skarżącej, winno spowodować umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, Sąd pierwszej instancji zgodził się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że termin do wydania decyzji w sprawach opłat dodatkowych wynosi 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, którym to zdarzeniem jest wygaśnięcie koncesji na użytkowanie górnicze złoża kruszywa naturalnego, a okres tych 5 lat jeszcze nie upłynął od daty wygaśnięcia koncesji, co miało miejsce w dniu 31 grudnia 2010 r. Podkreślił przy tym, że powołane w uzasadnieniu skargi wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 500/08, z których wynika, że kwestia upływu terminu przedawnienia powinna być ustalana dla każdego roku kalendarzowego z osobna, dotyczą jednak nie – opłaty dodatkowej, tylko – opłaty eksploatacyjnej, ustalanej w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, jak stanowił przepis art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zarzut przedawnienia prawa do ustalenia opłaty dodatkowej w niniejszej sprawie nie był trafny.

Stąd, uznać należy, że organ I instancji nie sprostał regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej w rozpatrywanej sprawie. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Dlatego też, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić dokładną ilość wydobytego kruszywa i w tym celu powołać niezależnego biegłego.

L. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego błędną wykładnię, a przez to przyjęcie, iż zdarzeniem uzasadniającym wydanie decyzji o naliczeniu opłaty dodatkowej jest wygaśnięcie koncesji na użytkowanie górnicze złoża kruszywa naturalnego, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie, z uwagi na okoliczność, iż prowadzona jest ona w sprawie wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, nie zaś wydobywania kopaliny po wygaśnięciu koncesji, zdarzeniem uzasadniającym wydanie decyzji było naruszenie przez skarżącego warunków koncesji jeszcze w trakcie jej trwania, w tym celu winno się zaś ustalić, w jakim okresie L. G.wydobywał kopalinę z naruszeniem warunków koncesji i od tego momentu liczyć pięcioletni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji przez organ;

b. art. 68 § 1 - 3 Ordynacji podatkowej w z w. z art. 142 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez błędną jego interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż dla opłaty dodatkowej kwestia terminu przedawnienia nie powinna być ustalana dla każdego roku kalendarzowego z osobna, a w rezultacie uznanie, iż określona decyzją należność nie jest przedawniona, w sytuacji, gdy wskazane w skardze do WSA orzecznictwo (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.11.2008r., II SA/Kr 500/08), wydane na tle poprzednio obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, tj. dotyczące "opłaty eksploatacyjnej", znajduje zastosowanie do opłaty dodatkowej w rozumieniu art. 139 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez brak zawarcia w motywach rozstrzygnięcia oceny prawnej co do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku cechy "rażącego" naruszania przez L.G. warunków koncesji, w sytuacji, gdy zarzut ten stanowił przejaw naruszenia przez SKO w K. przepisów prawa materialnego, zaś sam brak możliwości przypisania skarżącemu cechy działania rażącego, skutkowałby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia Sądu w zakresie poczynionych przez WSA uwag do zarzutu naruszenia art. 68 § 1-3 Ordynacji podadtowej w zw. z art. 142 Prawa geologicznego i górniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest usprawiedliwiona w zakresie jednego spośród stawianych w niej w niej zarzutów: naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 68 § 1 - 3 Ordynacji podatkowej w z w. z art. 142 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez błędną jego interpretację (pkt 1 lit. b petitum skargi).

Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... kwietnia 2014 r. o charakterze kasatoryjnym, przy czym podstawą takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie konieczności powołania kolejnego eksperta dla oceny wielkości wydobytej kopaliny w ramach działalności gospodarczej strony, której zarzuca się wykonywanie działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 139 ust. 1,2,3 pkt 3, ust. 4 i 5, art. 141ust. 1 i art.142 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. ustawy: Prawo geologiczne i górnicze.

Według powyższych unormowań, działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych. Opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny; opłaty dodatkowe, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania; opłatę wnosi się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; dowód wniesienia opłaty niezwłocznie przedstawia się właściwemu organowi (art. 139); wpływy z tytułu opłat, o których mowa w niniejszym dziale, w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, a w 40% dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (art. 141). Do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dotyczące zobowiązań podatkowych a określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom, ktorymi są odpowiednio: gmina, powiat, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Należy też wskazać, iż w myśl art. 143 ust. 1 Ustawy prawo geologiczne i górnicze "decyzja w sprawach okreśłonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

Postępowanie w sprawie dotyczyło opłaty dodatkowej nakładanej jako sankcja za wykonywanie działalności z rażącym naruszeniem koncesji, przy czym skarżącemu przypisane zostało działanie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego z przekroczeniem granic udzielonej koncesji (wydobycie poza obszarem górniczym i pod spągiem złoża). Nadto jako działanie stanowiące rażące naruszenie koncesji zostało zakwalifikowane nie respektowanie przez skarżącego obowiązku obmiaru złoża nałożónego w koncesji Starosty K. w wyniku czego przedsiębiorca wydobył ponad dwukrotną ilość kopaliny od ustalonej w pierwotnej dokumentacji i w koncesji, a także wydobycie kopaliny po otrzymaniu przez stronę informacji o przekroczeniu granic obszaru górniczego (vide – decyzja Starosty K. z dnia ... marca 2014 r.). Strona już w toku postępowania administracyjnego (odwołanie od ww. decyzji do SKO w K.) podnosiła upływ okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 68 O.p.

W odniesieniu do tego zagadnienia prawnego Sąd pierwszej instancji stanął na nieprawidłowym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie znajdującym oparcia w stanie faktycznym ani prawnym sprawy stanowisku, iż termin termin do wydania decyzji w sprawach opłat dodatkowych wynosi 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, którym to zdarzeniem było wygaśnięcie koncesji na użytkowanie górnicze złoża kruszywa naturalnego, co miało miejsce w dniu 31 grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż brak jest podstaw do takiego stanowiska na gruncie obowiązującego prawa. Art. 68 O.p. w § 1 stanowi, że " Zobowiązanie podatkowe (...) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Jednak należy dostrzec, iż przepis powyższy jest wyłączony od stosowania na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z mocy zawartego w tej ustawie przepisu szczególnego – art. 143 ust. 1 i 2, zgodnie z którym: "Decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od ko nca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie". Przepis powyższy zamieszczony został w Dziale VII zatytułowanym "Opłaty", a więc odnosi się m. in. do opłaty dodatkowej przewidzianej w wśród przepisów ww. działu (art. 139 p.g.g.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe zaakceptowanie poglądu, zgodnie z którym moment "nastąpienia zdarzenia uzasadniającego jej wydanie" utożsamiany byłby z datą wygaśnięcia koncesji, zwłaszcza w sytuacji, gdy przypisywanym stronie rażącym naruszeniem koncesji nie jest przekroczenie jej granic czasowych (wydobycie kopaliny po upływie terminu końcowego wydobycia, określonego w koncesji) lecz przestrzennych (przekroczenie granic "fizycznych" określonych w koncesji).

Ponownego rozważenia w tej sytuacji wymagać będzie zastosowanie powołanego wyżej przepisu o przedawnieniu możliwości wydania decyzji w realiach rozpoznawanej sprawy.

Należy stwierdzić, iż poza powyższym zakresem skargi kasacyjnej, uwzględnionym przez Naczelny Sąd jako podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku, pozostałe stawiane zarzuty są niezasadne.

Chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej interpretacjii art. 68 § 1- 3 O.p. w zw. z art. 142 ust. 1 P.g.g. a w konsekwencji przyjęcie, iż dla opłaty dodatkowej kwestia terminu przedawnienia powinna być ustalana dla każdego roku kalendarzowego z osobna, a w rezultacie uznanie, iż określona decyzją należność nie jest przedawniona. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazuje na orzecznictwo dotyczące opłaty eksploatacyjnej, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za trafnie powołane z uwagi na sankcyjny charakter opłaty dodatkowej, której nie można utożsamiać z opłatą eksploatacyjną, nie mającą takiego charakteru. Przede wszystkim jednak, jak wyżej wskazano, wobec regulacji szczególnej przewidzianej w art. 146 p.g.g. wyłączone jest stosowanie przepisóu art. 68 O.p. w odniesieniu do przepisów dotyczących oopłaty dodatkowej. Tak więc, postulat analogicznego posługiwania się poglądami sądów administracyjnych odnoszącego się do tej opłaty należy uznać za nietrafiony. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że sposób odniesienia do przesłanek uzasadniających upływ terminu przedawnienia wydania decyzji będzie stanowił obowiązek Sądu pierwszej instancji, który weźmie pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku.

Z kolei odnosząc się do obydwu zarzutów naruszenia prawa procesowego w postaci uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut tego rodzaju jako jako samodzielna podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z dnia 15.02. 2010 r., II FPS 8/09 - niepublikowana, wyrok NSA z dnia 20.08. 2009 r., II FSK 568/08 - niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybień brak. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom formalnym określonym w przytoczonym wyżej przepisie prawa, jak również wskazuje stan faktyczny jaki Sąd I instancji przyjął za podstawę faktyczną orzekania.

Końcowo zauważyć należy, iż wskutek upływu czasu na obecnym etapie postęowania wyekspirował kwestionowany przez skarżącego jako najbardziej dla niego niekorzystny termin przedawnienia możliwości wydania decyzji administracyjnej, wynikający z art. 140 O.p. i to nawet w postaci przyjętej przez WSA interpretacji, zgodnie z którą okres 5 lat liczony byłby od końca kalendarzowego roku, w którym nastąpiło wygaśnięcie decyzji koncesyjnej czyli od dnia 31 grudnia 2010 r.

Powyższe okoliczności weźmie pod uwagę Sąd pierwszej instancji dokonując ponownej oceny sprawy na skutek niniejszego wyroku, z uwzględnieniem jego wskazań oraz poglądów prawnych.

Ze wszystkich powyższych względów, w myśl art. 185 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygając kwestię kosztów postępowania na podstawie art. 203 ust.2 P.p.s.a.