Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2041/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 124/15 w sprawie ze skargi A. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ostatecznej listy mieszkaniowej na rok 2012 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. B. na rzecz Miasta K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 124/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A. B. i stwierdził niezgodność z prawem § 1 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z ostatecznej listy mieszkaniowej na rok 2012.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. A. B. (dalej określany jako skarżący) wniósł o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej K. Zwrócił w nim uwagę, że zamieszkuje wraz z rodziną w niewielkim lokalu "o nadmiernym zaludnieniu" i o niskim standardzie.

W odpowiedzi p.o. Kierownika Referatu w Wydziale Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. poinformował skarżącego, że

w jego sytuacji zachodzą przesłanki do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego

z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów oraz że jego wniosek będzie przedmiotem weryfikacji przy tworzeniu list mieszkaniowych.

Skarżący kilkukrotnie występował w rozpatrywanej sprawie, m.in. pismem

z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił się z prośbą o przyśpieszenie przydziału lokalu ze względu na dalsze pogorszenie warunków mieszkaniowych. Odpowiadając na to pismo Zastępca Prezydenta Miasta K. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził, że wniosek skarżącego został rozpatrzony negatywnie, gdyż nie upłynął jeszcze trzyletni okres od daty zameldowania jego córki w lokalu stanowiącym jego miejsce zamieszkania. Zgodnie z § 10 ust. 3 uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 850, poz. 5589, dalej powoływanej jako uchwała

z 24 października 2007 r.) tylko osoby zameldowane przez taki okres uwzględniało się "do obliczenia zaludnienia w lokalu" celem stwierdzenia przesłanki "nadmiernego zaludnienia".

Dnia [...] lutego 2010 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął formularz wniosku skarżącego o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu zamieszkiwania w lokalu

o nadmiernym zaludnieniu. Na przedostatniej stronie formularza skarżący zakreślił gotową formułę oświadczenia, zgodnie z którą nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Opcjonalnie mógł zakreślić formułę, w myśl której nie wyraził zgody na złożenie takiego oświadczenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Referatu Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. powiadomił skarżącego o rozpoczęciu procedury tworzenia list mieszkaniowych na 2012 r. Zaznaczył, że warunkiem objęcia tą procedurą jest złożenie aktualizacji wniosku na druku, który załączył do pisma.

Druk wypełniony przez skarżącego wpłynął do Urzędu Miasta K. dnia [...] marca 2012 r. Zmianie uległa część druku zawierająca oświadczenia wnioskodawcy do wyboru. Nie było już możliwości odmowy złożenia takich oświadczeń, nadto oświadczenie dotyczące tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub nieruchomości uszczegółowiono poprzez sprecyzowanie, iż chodzi również o tytuł do budynku lub niezabudowanej działki. Skarżący ponownie zakreślił formułę, wedle której takiego tytułu nie posiada.

Po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2012 r. wizji lokalnej oraz uzyskaniu oceny mikologicznej lokalu z dnia [...] czerwca 2012 r., uznającej mieszkanie skarżącego za zagrzybione w znacznym stopniu, Wydział Mieszkalnictwa pismem

z dnia [...] października 2012 r. poinformował skarżącego o objęciu jego wniosku ostateczną listą mieszkaniową z tytułu nadmiernego zaludnienia na rok 2012. Wcześniej jednak pismem z dnia [...] października 2012 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. z zapytaniem, czy skarżący dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na terenie tego powiatu. Podkreślił, że jest to niezbędne celem ustosunkowania się do wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. W odpowiedzi na to pismo nadesłano wypis z rejestru gruntów,

w świetle którego skarżący włada nieruchomością o powierzchni [...] ha, sklasyfikowaną jako grunty orne. Odpowiedzi tej udzielono pismem z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta K. dnia [...] października 2012 r.

Powołanym wyżej zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta K. zmienił zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2012. Stosownie do § 1 pkt 4 zarządzenia

z dnia 16 kwietnia 2013 r. skarżący został skreślony z ostatecznej listy mieszkaniowej na rok 2012 z tytułu nadmiernego zaludnienia, stanowiącej załącznik Nr 4 do zmienianego zarządzenia. Zarządzenie nie zawiera uzasadnienia i nie wyszczególnia przyczyny skreślenia; podano w nim jedynie, że zostało ono wydane na podstawie § 45 ust. 4, 51 ust. 6 oraz 56 ust. 1 uchwały nr LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2012 r., poz. 5817 ze zm., dalej powoływanej jako uchwała z 10 października 2012 r.).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się z prośbą

o przyśpieszenie przydziału mieszkania. Zaakcentował, że zły stan zajmowanego przez niego lokalu jeszcze się pogłębił, a jego sytuacja rodzinna uległa skomplikowaniu ze względu na fakt, iż jego żona znajdowała się wówczas przed porodem.

W odpowiedzi Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował skarżącego o skreśleniu go z listy mieszkaniowej.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wezwał Prezydenta Miasta K.do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że w § 54 ust. 1 pkt 1 uchwały z 10 października 2012 r. zdefiniowano osobę, której potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone, jako podmiot nieposiadający jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, mogących stanowić podstawę do zaspokojenia tych potrzeb we własnym zakresie. W tym kontekście wyeksponował, że nieruchomość należąca do skarżącego jest niezabudowana, nieuzbrojona i położona poza K., toteż nie nadaje się do zamieszkania. Ponadto ma ona niewielką wartość i przez to nie wpływa na jego sytuację majątkową. Zgodnie zaś z § 45 ust. 4 uchwały z 10 października 2012 r. odstąpienie od realizacji wniosku wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy wnioskodawca złoży oświadczenia zawierające nieprawdziwe dane lub zatai dane dotyczące własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, lecz jedynie

w zakresie wymaganym uchwałą.

Ustosunkowując się do wezwania Prezydent Miasta K. uznał, że zachodzi stan rzeczy, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, ponieważ skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2012 r. złożył nieprawdziwe oświadczenie co do tytułu prawnego przysługującego mu do nieruchomości. Podkreślił, iż pociągało to za sobą odstąpienie od realizacji wniosku także stosownie do § 20 ust. 5 uchwały z 24 października 2007 r., która obowiązywała w dniu złożenia wniosku.

Pełnomocnik skarżącego wniósł na zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł w niej naruszenie m.in. art. 4 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) poprzez wprowadzenie aktem prawa miejscowego dodatkowych, pozaustawowych i sprzecznych z ustawą kryteriów, które spełnić musi osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową. Podtrzymał również zarzut odniesiony do § 45 ust. 4 uchwały z 10 października 2012 r., podkreślając, że pominięcie przez skarżącego we wniosku posiadanej przez niego nieruchomości nie może skutkować odstąpieniem od realizacji tego wniosku, skoro nieruchomość ta nie może zostać przeznaczona na cele mieszkaniowe.

Pełnomocnik skarżącego wyraził pogląd, że choć zawarty w art. 21 ust. 3 ustawy katalog elementów, jakie powinny się znaleźć w takiej uchwale, ma charakter otwarty, to gminy nie mogą w sposób samowolny kształtować warunków wynajmu lokali i mogą działać jedynie na podstawie prawa. Przywołał orzecznictwo, w myśl którego uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna służyć celom ustawy i nie może niezależnie od niej definiować pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych", pogarszając sytuację osób uprawnionych do pomocy mieszkaniowej w świetle ustawy. W związku z tym dokonał wykładni kolejno § 42 ust. 5 pkt 2, § 45 ust. 4, § 13 ust. 1, § 54 ust. 1 pkt 1 uchwały z 10 października 2012 r. oraz odpowiadających im przepisów uchwały z 24 października 2007 r. i uznał, że przepisy te w sposób niezgodny z prawem rozszerzają krąg osób niemogących ubiegać się o zawarcie umowy najmu i nie mogą przez to pociągnąć za sobą negatywnych skutków dla skarżącego. Nie należy zatem brać pod uwagę faktu, że skarżącemu przysługuje prawo do innej nieruchomości.

Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nawiązał do wcześniej prezentowanych argumentów, po czym zwrócił uwagę na konieczność sprawdzenia, czy potrzeby mieszkaniowe osoby ubiegającej się

o pomoc w tym zakresie są niezaspokojone. Temu celowi służą jej oświadczenia na temat posiadanych przez nią tytułów prawnych do nieruchomości, gdyż okoliczność tej nie można ustalić w inny sposób. Tymczasem skarżący w swoich oświadczeniach podał nieprawdziwe informacje i ta okoliczność, a nie możliwość samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, spowodowała skreślenie go z ostatecznej listy mieszkaniowej.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia spraw toczących się przed tym Sądem pod sygnaturami III SA/Kr 1456/13 i III SA/Kr 1468/13. Skarga wniesiona w pierwszej sprawie, dotycząca § 3 i § 4 uchwały z 10 października 2012 r., została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalona wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., tak samo jak skarga kasacyjna od tego wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2433/14), z kolei skargę złożoną w drugiej sprawie, której przedmiotem również była ta uchwała, Sąd ten odrzucił postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. Postępowanie w niniejszej sprawie podjęto postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił najpierw zasady dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że kontroli takiej podlega akt skreślenia z listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu oraz że w niniejszej sprawie zachowano tryb poprzedzający wniesienie skargi na tego rodzaju akt. Ustosunkowując się do skargi merytorycznie już na wstępie nie zgodził się

z poglądem, w myśl którego podstawę do podjęcia takiego aktu wobec skarżącego stanowiły uchwały z 24 października 2007 r. i z 10 października 2012 r. Przyznał wprawdzie, że skarżący nie wskazał we wniosku, iż jest właścicielem działki położonej w innej gminie, oraz że obie uchwały, odpowiednio w § 20 ust. 5 i § 45 ust. 4, przewidywały odstąpienie od realizacji wniosku w razie złożenia oświadczenia zawierającego nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, lecz zaakcentował, iż chodziło o oświadczenia

"w zakresie wymaganym uchwałą". Jego zdaniem zaś interpretacja tego sformułowania uwzględniać musi treść i cel uchwały, będącej aktem prawa miejscowego wykonawczym do ustawy, służącym realizacji ustawowych przesłanek umożliwiających udostępnianie lokali z zasobów mieszkaniowych gminy.

Sąd nawiązał do art. 21 ust. 4 ustawy, zawierającego przykładowy katalog warunków, jakie powinny być określone w ramach zasad wynajmowanie takich lokali i skonstatował, że rozpatrywane sformułowanie musi być wykładane w kontekście tych warunków, w sytuacji skarżącego w szczególności tych wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, tj. "wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony

i lokalu socjalnego, oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu" oraz "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Ta część uchwały, która ma na celu wykonanie art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, nie może zatem wykraczać poza kryteria ustalone w tym przepisie. Swoboda prawodawcy lokalnego nigdy nie jest wszak pełna, gdyż wedle art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego muszą się mieścić

"w granicach upoważnień zawartych w ustawie", co oznacza iż również podejmowane na podstawie tych aktów rozstrzygnięcia indywidualne nie mogą tych granic naruszać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ, skreślając skarżącego z listy mieszkaniowej, wykroczył poza kryteria ustalone w przepisie uchwały, te zaś ograniczone były do sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy i jego dochodów, a nie jego stanu majątkowego. Sam fakt bycia właścicielem niezabudowanej działki położonej w innej gminie nie oznacza bowiem automatycznie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Sąd zauważył, że uwzględniając treść art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, należy przyjąć, iż regulacja § 20 ust. 5 uchwały z 24 października 2007 r. oraz § 45 ust. 4 uchwały z 10 października 2012 r. ma zapobiegać takim sytuacjom, gdy osoba ubiegająca się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy formalnie spełnia przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (w jednej ze wskazanych

w uchwale form, np. zamieszkuje w lokalu, który nie spełnia warunków technicznych), ale równocześnie dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu lub nieruchomości, stanowiącym podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Tylko takie rozwiązanie może uchodzić za zasadne w świetle celu ustawy oraz pozostałych przepisów uchwały. Sankcja w postaci odstąpienia od realizacji wniosku mieszkaniowego może więc być zastosowana jedynie w razie podania nieprawdy lub zatajenia prawdy "w zakresie wymaganym uchwałą", czyli co do okoliczności relewantnych prawnie stosownie do art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy.

Konkludując Sąd zakwestionował stanowisko organu, że skarżący miał obowiązek informowania go o fakcie posiadania własności niezabudowanej działki, skoro nie stanowiła ona dla niego podstawy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie ani nie zmieniła uzyskiwanego przez niego dochodu. Ocenił, iż organ błędnie zastosował § 45 ust. 4 uchwały z 10 października 2012 r. oraz § 20 ust. 5 poprzednio obowiązującej uchwały z 24 października 2007 r. i z tego powodu stwierdził niezgodność z prawem § 1 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Prezydent Miasta K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 marca 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden, choć bardzo rozbudowany zarzut, określony jako materialnoprawny. Podnosi on naruszenie art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 6 P.p.s.a., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 ustawy, § 42 ust. 1 i ust. 5 pkt 2, § 45 ust. 4, § 51 ust. 6 i § 56 uchwały z 10 października 2012 r. oraz § 20 ust. 5 uchwały z 24 października 2007 r., polegające na błędnej wykładni tych przepisów, skutkującej ich niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że:

– gmina może unormować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład jej mieszkaniowego zasobu wyłącznie kwestie enumeratywnie wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy, choć użyty w nim zwrot "w szczególności" wyraźnie wskazuje, iż zawarty w nim katalog ma charakter otwarty;

– w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy zawężono "możliwości regulacyjne gminy"

w zakresie dotyczącym określenia, jaka sytuacja stanowi niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i uznanie, że chodzi o warunki zamieszkiwania kwalifikujące się do ich poprawy, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, podczas gdy obu tych zwrotów ustawowych nie należy utożsamiać, gdyż ustawa nadaje im odmienne znaczenie;

– w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy zawężono "możliwości regulacyjne gminy" we powyższym zakresie i stwierdzenie, że dla ustalenia, czy wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy dysponuje on tytułami prawnymi do innych lokali lub nieruchomości, choć w ustawie nie przesądzono, jak należy tę przesłankę rozumieć, w szczególności nie wykluczono, iż okoliczność ta jest z tego punktu widzenia nieistotna;

– przekroczono upoważnienie do uregulowania w uchwale kryteriów przyznania lokalu socjalnego, przewidując wymóg wskazania przez wnioskodawców wszelkich tytułów prawnych, jakie przysługują im do lokalu lub nieruchomości, podczas gdy

z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy nie wynika, iż gmina, badając, czy dana osoba ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, nie ma prawa żądać informacji o tytułach prawnych do innych lokali i nieruchomości;

– sformułowanie "w zakresie wymaganym uchwałą", zamieszczone w § 45 ust. 4 uchwały z 10 października 2012 r. odnosi się do kryteriów wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, tj. niskich dochodów oraz warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, oraz że do tych warunków nie należy to, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do innych lokali i nieruchomości, podczas gdy zarówno ustawa, jak i uchwała odnoszą się przede wszystkim do "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych", nie zawężając tej kwestii do okoliczności wymienionych w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy;

– wnioskujący o przyznanie prawa do lokalu socjalnego nie muszą składać oświadczenia o wszelkich przysługujących im tytułach prawnych do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, a jedynie o takich lokalach lub nieruchomościach, które mogą stanowić dla nich podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a nadto że okoliczność tę ocenia nie organ, lecz sam wnioskujący na etapie składania wniosku, podczas gdy obowiązek taki wynika z § 42 ust. 5 pkt 2 uchwały z 10 października 2012 r. oraz § 17 ust. 5 pkt 2 uchwały z 24 października 2007 r., które to przepisy nie naruszają art. 21 ust. 3 ustawy.

Podsumowując pełnomocnik wyraził pogląd, że stanowisko powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, iż skarżący nie miał obowiązku informować organu o tytule prawnym do niezabudowanej nieruchomości, a skoro tak, to nie naruszył obowiązku wynikającego z § 42 ust. 5 pkt 2 uchwały (w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, że chodzi o uchwałę z 10 października 2012 r., nieprawidłowo oznaczono też jej jednostki redakcyjne) i nie można zastosować wobec niego sankcji, o której mowa w jej § 45 ust. 4 w związku z § 51 ust. 6 i 7 oraz z § 56 ust. 1, tj. skreślenia go z listy mieszkaniowej.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, a także treść § 42 ust. 5 pkt 2, § 45 ust. 4 i 51 ust. 6 uchwały z 10 października 2012 r. oraz ich odpowiedników z uchwały z 24 października 2007 r., czyli § 17 ust. 5 pkt 2 i § 20 ust. 5, w myśl których wnioskujący o przyznanie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy obowiązany jest złożyć oświadczenie na temat wszelkich posiadanych tytułów prawnych do lokali i innych nieruchomości, a zatajenie przez niego tych danych lub podanie nieprawdy

w zakresie wymaganym uchwałą skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że wykładnia zwrotu "w zakresie wymaganym uchwałą" musi być zgodna z celami uchwały, które z kolei muszą odpowiadać celom ustawowym. W obu przypadkach chodzi wszak o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Pełnomocnik zakwestionował jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocenę, czy potrzeby te są zaspokojone, czy nie, należy dokonać wyłącznie z zastosowaniem kryteriów opisanych w art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Podtrzymał swoją argumentację, że przepis ten wcale tej kwestii nie definiuje, wskazując jedynie, i to w sposób przykładowy, nie wyczerpujący, co ma się znaleźć w uchwale normującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Powtórzył też, iż art. 21 ust. 3 ustawy "nie zawęża możliwości regulacyjnych gminy" polegających na jej dookreśleniu w uchwale, skoro przewiduje on uszczegółowienie w uchwale drugiej z wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przesłanki ubiegania się o pomoc mieszkaniową, mianowicie wysokości dochodu, która do tego uprawnia. Jego zdaniem tego rodzaju zawężenie doprowadziłoby do niebezpieczeństwa stosowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zupełnie swobodnego uznania w tej materii i do całkowicie wybiórczego udzielania takiej pomocy.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik organu nawiązał do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1092/10, którym oddalono skargę na § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały z 24 października 2007 r. Przywołał pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku, w świetle którego rada gminy miała prawo doprecyzować w tej uchwale przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji uznał, że organ był uprawniony do żądania od wnioskujących o udzielenie pomocy mieszkaniowej złożenia oświadczeń dotyczących ich sytuacji mieszkaniowej

i materialnej pod jasno i czytelnie zastrzeżonym rygorem odstąpienia od realizacji wniosku.

Rozwijając tę myśl pełnomocnik podniósł, że weryfikacja wniosku należy do organu, nie do wnioskodawcy, którego ocena co do stopnia zaspokojenia jego własnych potrzeb mieszkaniowych może być nieobiektywna. W przeciwnym razie mogłoby dojść do kuriozalnej sytuacji, gdy wnioskodawca nie informowałby

o posiadanym przez siebie lokalu, przyjmując, iż jego standard jest za niski, by sprostać jego subiektywnym oczekiwaniom w tym zakresie. Dlatego organ powinien sprawdzić ten fakt w postępowaniu wyjaśniającym. Ze względu na znaczną liczbę jednostek gromadzących informację o nieruchomościach, może to jednak w praktyce uczynić, jeżeli wnioskodawca złoży oświadczenie na temat każdej posiadanej przez siebie nieruchomości. Pełnomocnik przypomniał zarazem, że skarżący został skreślony z listy mieszkaniowej nie dlatego, że organ uznał, iż ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, lecz z tego powodu, iż zataił informacje, które pozwoliłyby tę okoliczność ustalić.

Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu przypomniał zarzut skargi kasacyjnej wraz ze wspierającym go wywodem, zauważając, że zarzut ten został sformułowany nieprawidłowo, gdyż nie sprecyzowano w nim, czy chodzi o błędną wykładnię, czy też o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Jego zdaniem jednak zarzut ten jest chybiony, ponieważ słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące interpretacji zwrotów "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" oraz "w zakresie wymaganym ustawą". Pełnomocnik podzielił racje podniesione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie oznacza to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się w całości do prezentowanego w niej stanowiska i że w efekcie nie podziela wszystkich poglądów Sądu pierwszej instancji, które miały to rozstrzygnięcie uzasadniać. Jest wręcz przeciwnie, ponieważ część spostrzeżeń sformułowanych w ramach zarzutu kasacyjnego musi być oceniana jako błędna i nie może stanowić skutecznej polemiki z wywodami przeprowadzonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przed rozważaniem tej kwestii zgodzić się wypada z oceną zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zastrzeżenia budzi już sama metoda redakcji zarzutu kasacyjnego. Wszystkie argumenty, jakie pełnomocnik organu przywołał przeciwko kwestionowanemu przez siebie rozstrzygnięciu, pomieścił on w jednym zarzucie odniesionym do grupy przepisów regulujących różnorodne materie, nieraz w sposób odmienny, i to w takim stopniu, iż dyspozycja jednego przepisu objętego zarzutem pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym w innymi przepisie, który został wraz z nim powołany. Autor skargi kasacyjnej podnosi wszak naruszenie zarówno art. 147 § 1 P.p.s.a., wskazującego treść wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a., będącego podstawą oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia. Niewiadome pozostają przyczyny, dla których przepisy te zostały przywołane w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowiącym, że kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, skoro przedmiotem takiej kontroli w niniejszej sprawie był akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Niemniej ten ostatni przepis też został powołany niepotrzebnie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, a jej dopuszczalność, tak jak kwalifikacja prawna aktu, od którego została ona wywiedziona, pozostawały poza sporem. Z tych powodów na analogiczną ocenę zasługuje to, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w świetle którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), przyjmując jako kryterium zgodność z prawem (§ 2). Powtórzyć należy, że zaskarżony wyrok jest wyrazem takiej kontroli, przy czym pełnomocnik organu nie dowodził, iż Sąd pierwszej instancji odstąpił od wspomnianego kryterium, do którego miał obowiązek się w tym zakresie ograniczyć. W konsekwencji jedynymi przepisami ustawowymi, jakie zostały przywołane adekwatnie do sprawy, są art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz częściowo jej art. 21 ust. 3, którego dalsze jednostki redakcyjne, tj. punkty 1 i 2, były punktem odniesienia dla analiz Sądu pierwszej instancji.

Pełnomocnik nie wyjaśnił też należycie, na czym polegać miało naruszenie tych wszystkich przepisów, które zresztą bezpodstawnie zbiorczo zaliczył do prawa materialnego. Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie skonkretyzował on, do której formy spośród tych wymienionych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a się ono sprowadzało, tj. do błędnej wykładni takiego prawa, czy do jego niewłaściwego zastosowania, czy też do obu tych postaci łącznie. Ponadto wyliczył on cały katalog działań czy raczej poglądów Sądu pierwszej instancji, jakie miały świadczyć o tym naruszeniu. Uczynił to jednak nieprecyzyjnie, nie zachowując należycie usystematyzowanej kolejności wywodu i nie unikając zbędnych powtórzeń. Wszystko to sprawia, że konieczne jest uporządkowanie zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej.

W punkcie wyjścia zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie uznał, jak utrzymuje pełnomocnik organu, iż uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy może zawierać wyłącznie te kwestie, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy. Skądinąd z treści tego przepisu, w której występuje zwrot "w szczególności", wprost wynika, iż przewidziane w nim wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi egzemplifikację. Niemniej, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, nie daje to radzie gminy uprawnienia polegającego na możliwości swobodnego wykraczania poza granice, jakie art. 21 ust. 3 ustawy jednak zakreśla. To właśnie ewentualne nadużycie takiego uprawnienia, a nie ścisłe trzymanie się zakresu wskazanego w ustawie, mogłoby stworzyć niebezpieczeństwo podejmowania arbitralnych czy dowolnych rozstrzygnięć na podstawie uchwał rozszerzających ustawowy katalog przesłanek przyznania pomocy mieszkaniowej o dodatkowe wymogi, zwłaszcza takie, które pozostawiają szeroko pole do ocen lub nie dają się zweryfikować, odrywając się od mierzalnych okoliczności obiektywnych. W art. 21 ust. 3 ustawy wyszczególniono zatem nie tylko przykładowe, ale i obligatoryjne elementy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1405/14, LEX nr 1569470). Podzielić jednocześnie wypada stanowisko wypowiedziane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2790/13, którym zresztą oddalono skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1181/12, stwierdzającego nieważność niektórych przepisów uchwały z 24 października 2007 r. Według niego możność rozwinięcia przez radę gminy zasad wprowadzonych przez art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez uszczegółowienie lub rozszerzenie w akcie prawa miejscowego kryteriów dysponowania zasobem mieszkaniowym gminy, nie może wykraczać poza cele samej ustawy, jak i naruszać uregulowań konstytucyjnych. Cele te wynikają z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, który powinien być odczytywany z uwzględnieniem leżących u jego podstaw założeń aksjologicznych natury konstytucyjnej, w szczególności niezbywalnej godności człowieka, zgodnie z art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) będącej źródłem jego wolności i praw, a także powinności władz państwowych w sferze zaspakajania potrzeb mieszkaniowych obywateli, określonych w art. 75 Konstytucji.

Dlatego Sąd pierwszej instancji trafnie przeprowadził wykładnię zastosowanej w sprawie uchwały z 10 października 2012 r. w kontekście przepisów ustawy, która jest przez tę uchwałę konkretyzowana i wyznacza ramy, w jakie ten akt prawa miejscowego musi się wpisać. Nie stracił przy tym z pola widzenia, że przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli sądowoadministracyjnej jest nie uchwała z 10 października 2012 r., lecz wydany w oparciu o nią akt o skreśleniu skarżącego z listy mieszkaniowej. W niniejszej sprawie przepisy uchwały nie podlegają przecież badaniu pod względem zgodności z prawem, w tym z art. 21 ust. 3 ustawy, ponieważ należy w niej ocenić jedynie sposób, w jaki zinterpretowano i zastosowano jej przepisy w indywidualnym przypadku skarżącego. Prawidłowość tę dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1092/10, w którym – co warto odnotować z uwagi na argumentację pełnomocnika organu, jaką orzeczenie to ma wspierać – uznano także, że swoboda rady gminy w kształtowaniu warunków zamieszkiwania kwalifikujących do otrzymania pomocy mieszkaniowej nie jest pełna i musi mieścić się w granicach wytyczonych przez ustawę. Stwierdził mianowicie, że czym innym jest prawidłowość przepisu uchwały jako normy abstrakcyjnej określającej przesłankę wyłączenia wnioskodawcy z grupy osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, uprawnionych do takiej pomocy, a czym innym zastosowanie tej normy w praktyce, będące zawsze wynikiem ustaleń faktycznych poczynionych w konkretnej sprawie i wniosków wyciągniętych w tym zakresie przez organ.

W rozpatrywanej sprawie podstawą skreślenia skarżącego z listy mieszkaniowej był przede wszystkim § 45 ust. 4 uchwały z 10 października 2012 r., w myśl którego złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajanie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej w zakresie wymaganym uchwałą skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Poza sporem pozostaje to, że skarżący nie podał informacji na temat posiadanej przez siebie niezabudowanej nieruchomości rolnej, nie jest również kwestionowane samo prawo organu do wyciągnięcia tego rodzaju konsekwencji wobec wnioskodawcy, który dopuścił się opisanego uchybienia. Rozbieżność stanowisk dotyczy natomiast tego, czy taki czyn skarżącego wypełnia hipotezę przytoczonego przepisu, tj. czy pominięte przez niego dane odnosiły się do jego sytuacji mieszkaniowej i materialnej w zakresie wymaganym uchwałą. Sąd pierwszej instancji przychylił się do poglądu strony skarżącej i udzielił w tym zakresie odpowiedzi przeczącej. Nawiązując do regulacji ustawowej stwierdził, że skarżący nie musiał informować o wspomnianej nieruchomości, gdyż nie nadaje się ona do zamieszkania i jako taka nie pozwala na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, pozostając bez znaczenia z punktu widzenia celów ustawy.

Odnosząc się do tej argumentacji przyjąć należy, że chociaż odwołuje się ona do właściwych założeń, dostrzegających nadrzędną rolę regulacji ustawowej i realizowanych przez nią wartości, doprowadziła ona Sąd pierwszej instancji do nietrafnych, zbyt wąskich wniosków szczegółowych w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Sąd niezasadnie ograniczył bowiem zakres danych wymaganych uchwałą, o których mowa w § 45 ust. 4 uchwały z 10 października

2012 r., do tych informacji na temat majątku nieruchomego, które są bezpośrednio związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem już w treści analizowanego przepisu zastrzeżono, że przedmiotem tych danych ma być sytuacja nie tylko mieszkaniowa, ale i materialna. Potrzeba szerszego uwzględnienia statusu majątkowego wnioskodawcy jest uzasadniona także w świetle ustawy. Jak już była o tym mowa, kluczowe znaczenie ma przywołany już art. 4 ust. 2 ustawy, wedle którego gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W efekcie o przyznaniu pomocy mieszkaniowej decydują nie tylko warunki mieszkaniowe, lecz także dochodowe.

Te ostatnie mogą być postrzegane szeroko, z uwzględnieniem zarówno aktualnych, zwłaszcza stałych wpływów, jak i niejako potencjalnych źródeł dochodu, w tym w postaci przysporzeń łączących się ze zbyciem posiadanego majątku nieruchomego lub jego obciążeniem. Niewątpliwie środki pozyskane z tego tytułu, np. z dzierżawy nieruchomości, mogą zwiększyć zdolność danej osoby do samodzielnego zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych czy poprawy jej warunków zamieszkania. Uchwała określająca zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mogła więc nałożyć na wnioskodawców obowiązek podania danych w tym zakresie, mimo iż w otwartym katalogu jej elementów obligatoryjnych, zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy, nie przewidziano takiej możliwości wprost. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy uchwała ta powinna określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. W związku z tym odnotować jednak wypada, że stosownie do art. 7 ust. 5 ustawy przy ustalaniu rozpatrywanego czynszu należy sięgnąć po definicję dochodu przewidzianą w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Ta stanowi zaś, że za dochód uznaje się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, z wyjątkiem wyraźnie wskazanych świadczeń o charakterze socjalnym (pkt 3) oraz że dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego ustala się na podstawie powierzchni gruntów w hektarach przeliczeniowych i przeciętnego dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, ostatnio ogłaszanego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.) przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (pkt 4). W przypadku gruntu rolnego dochód wylicza się więc szacunkowo, niezależnie od tego, czy jego posiadacz taki dochód rzeczywiście uzyskuje i ile on realnie wynosi.

Powtórzyć zatem wypada, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mogła przewidywać obowiązek dostarczenia danych na temat wszystkich nieruchomości należących do wnioskodawcy, skoro wedle art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy ma ona określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. W takiej sytuacji wnioskodawca powinien się bezwzględnie temu obowiązkowi podporządkować przedstawiając organowi wszelkie dane dotyczące jego sytuacji mieszkaniowej i materialnej, a zatem złożyć oświadczenie odpowiadające prawdzie, bez pomijania lub zatajania jakichkolwiek wymaganych informacji, także takich, które w jego przekonaniu pozostają bez znaczenia dla sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena tej ostatniej kwestii może należeć wyłącznie do organu. W konsekwencji również Sąd pierwszej instancji, którego rola sprowadzać się może jedynie do weryfikacji tej oceny w świetle przywołanych przez organ argumentów i dowodów, bezpodstawnie dokonał jej w istocie samodzielnie, niejako zamiast organu i z góry przyjął, że informacje przemilczane przez skarżącego nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie wniosku, a co za tym idzie, iż skarżącego skreślono z listy mieszkaniowej bezprawnie.

Nie ulega więc wątpliwości, że w takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić, zamiast ją uwzględniać. Zachodzi zatem podstawa do zastosowania art. 188 P.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym zgodnie z tym przepisem oraz art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).