Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2821/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] października 2019r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W. O. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej podając art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku o wyłączenie stosowania ww. przepisów podał, że w 1990r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do Urzędu Ochrony Państwa. Po przekształceniu tej formacji rozpoczął służbę w Agencji Wywiadu, gdzie pracował do czasu przejścia na emeryturę w 2007r. Do obowiązków Skarżącego należały czynności operacyjno-rozpoznawcze wykonywane w służbie wywiadowczej poza granicami kraju (m.in. w [...], [...] i [...]), które niosły ze sobą realne zagrożenie dla życia i zdrowia. W związku z tym podwyższono podstawę wymiaru świadczenia emerytalnego Skarżącego o 0,5% za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący podniósł ponadto, że powierzone obowiązki wykonywał rzetelnie, profesjonalnie i z zaangażowaniem, za co był wielokrotnie wyróżniany i odznaczany - w tym Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi, Złotym Krzyżem Zasługi oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Agencji Wywiadu [...] stycznia 2007r. i nabył On prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał okres od [...] lutego 1978r. do 31 lipca 1990r. za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., czyli 12 lat i 5 miesięcy i 6 dni. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 29 lat i 2 dni.

Minister w związku z tym stwierdził, że nie jest władny zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a u.z.e.f, gdyż znaczna część służby Skarżącego była pełniona na rzecz państwa totalitarnego. Pierwsza przesłanka powołana w ww. przepisie mówi o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990r. Odnosi się zatem do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby, który powinien mieć przewagę, bo tylko wówczas służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa można uznać za "krótkotrwałą". Skoro Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 12 lat, 5 miesięcy i 6 dni, co stanowi 42,8% ogółu służby, nie może być mowy o krótkotrwałości służby. Tym samym pierwsza przesłanka nie została spełniona. Minister w tym zakresie przywołał prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18, w których oddalono skargi, ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego i stwierdził, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Minister na tej podstawie uznał, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: a) art. 8a u.z.e.f. - przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., b) art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 k.p.a., c) art. 78 § 1 k.p.a. - przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącego.

Skarżący w uzasadnieniu stwierdził, że Minister błędnie uznał, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Analiza art. 8a u.z.e.f. wskazuje, że przesłanki te nie muszą zostać spełnione łącznie i do wydania pozytywnej decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z nich. Spójnik "oraz" występujący w art. 8a u.z.e.f. łączy dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż przepis ten byłby w rzeczywistości przepisem martwym. Dodatkowo funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990r. poddano procedurze weryfikacyjnej, która odbyła się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu nr 69 Rady Ministrów w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. 1990.20.159). Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia pozytywna opinia wydawana była w razie stwierdzenia, że funkcjonariusz odpowiada wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie, oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby. Funkcjonariusze tacy pełnili służbę już po zmianach ustrojowych i osiągali kolejne awanse i pozytywne opinie o służbie, co świadczy m.in. o tym, że obowiązki służbowe wykonywali w sposób rzetelny, wielokrotnie z narażeniem życia i zdrowia. Funkcjonariusze tacy nie mieliby rzeczywistych możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a u.z.e.f., jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie. Możliwość taka wyłączona byłaby przez całkowicie niezrozumiałe pojęcie krótkotrwałości służby.

W ocenie Skarżącego błędne jest także stanowisko Ministra, co do tego czy Skarżący spełnił przesłanki wskazane w art. 8a u.z.e.f. Od [...] sierpnia 1990r. do [...] stycznia 2007r. Skarżący pełnił służbę w UOP, następnie w AW, a odejście na emeryturę nastąpiło na jego wniosek. W czasie służby po 1990r. uzyskał awanse na wyższe stopnie: w 1992r. - majora, w 1996r. – podpułkownika, w 2002r. – pułkownika. Służba Skarżącego przed 1990r. nie różniła się od zadań wykonywanych po tej dacie, gdyż podczas służby w UOP i AW - w latach 1990-2017 - zajmował kolejne stanowiska służbowe do dyrektora biura włącznie. Był dopuszczany do informacji o najwyższej klauzuli bezpieczeństwa. Posiadał krajowe poświadczenie bezpieczeństwa nr [...] (ściśle tajne), certyfikat bezpieczeństwa NATO nr [...] (Cosmic Top Secret) i certyfikat bezpieczeństwa UE nr [...] (UE Top Secret). W toku służby był wielokrotnie nagradzany polskimi i zagranicznymi medalami oraz odznaczeniami państwowymi: [...].

Skarżący w latach 1992-1994 i 2000-2003 pracował krótkoterminowo w 11 krajach położonych w [...], na [...], w [...], w [...] i [...]. Pracę długoterminową za granicą pełnił w [...] od [...].11.1988r. do [...].07.1991r. i dwukrotnie w [...] (państwo totalitarne – praca na rzecz państwa demokratycznego): od [...].09.1994r. do [...].11.1999r. i od [...].05.2004r. do [...].12.2006r. Minister błędnie ustalił, że Skarżący pełnił służbę w [...], w którym Skarżący nigdy nie był, a tym bardziej nie pełnił tam służby oraz w [...] (o czym Skarżący nie wzmiankował). Wskazanie tych faktów w decyzji może świadczyć o nierzetelnym rozpoznaniu wniosku i błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co mogło poważnie wpłynąć na rozstrzygnięcie.

Charakter służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia potwierdza zaświadczenie ZER z [...] marca 2017r., zawierające informację o podwyższeniu emerytury o 0,5% za służbę w kraju od 1.08.1991r. do 21.09.1994r. i od 1.03.2000r. do 15.01.2004r. oraz o 1% za każdy rok w związku z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowanie nimi w służbie wywiadowczej za granicą (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 1995r.) w okresach: [...].11.1988r.-[...].07.1991r., [...].09.1994r.-[...].11.1999r. i [...].05.2004r.-[...].12.2006r.

Decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. jest decyzją uznaniową i dlatego wymaga rzetelnego uzasadnienia, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Minister wobec Skarżącego nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych we wniosku. Skarżący podał znaczną ilość informacji, które potwierdzają tezę o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku z art. 8a u.z.e.f. Całkowicie pominięto informacje dotyczące przebiegu służby po 12 września 1989r. i jej charakteru. Minister nie dokonał analizy rzetelności służby i ewentualnych zagrożeń dla życia i zdrowia Skarżącego.

Minister nie określił też kryterium, według którego powinien wydać decyzję pozytywną. Zdaniem organu 42,8% całości służby Skarżącego nie spełnia kryterium krótkotrwałości, ale przepisy u.z.e.f., na podstawie której rozpatrywano wniosek, nie precyzują tego pojęcia. Brak jest również aktów niższego rzędu, które precyzowałyby to pojęcie. Nie ma też delegacji ustawowej do wydania jakichkolwiek rozporządzeń, czy zarządzeń, które określałyby szczegółowo procedowanie wniosków złożonych w trybie art. 8a u.z.e.f. Minister nie wyjaśnił też dlaczego okres służby Skarżącego nie jest traktowany jako krótkotrwały. Z uzasadnienia decyzji można wywnioskować, że jest to okres proporcjonalnie długi w stosunku do całego okresu służby Skarżącego, ale jest to subiektywne zdanie Ministra. W ocenie innych osób okres taki w odniesieniu do całości służby może być uznany za krótkotrwały, czy nie mający znaczenia dla całości przepracowanego przez Skarżącego okresu. Pozostała część służby Skarżącego - przeszło 17 lat, jest znacznie dłuższa niż okres negatywnie oceniany przez ustawodawcę. Okres ten to ok. 57% całości służby, procentowano zatem znacznie więcej. Minister nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości służby czy jej braku.

Minister pominął ponadto wnioski dowodowe złożone w piśmie z 1 grudnia 2017r. i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji ani nie podał przyczyn, dla których ich nie uwzględnił. Przeprowadzenie dowodów jest o tyle istotne, że dotyczy okoliczności istotnych, wskazujących na wykonywanie przez Skarżącego zadań w sposób rzetelny i w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Całkowicie nieuzasadnione było odstąpienie od rozpatrywania drugiej z przesłanek z art. 8a u.z.e.f. – rzetelności służby, w przypadku uznania, że pierwsza przesłanka wymieniona w tym przepisie nie została spełniona. Minister nie wyjaśnił dlaczego nie wziął pod uwagę lub uznał za nieistotne okoliczności służby wskazane przez Skarżącego.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżący reprezentowany przez adwokata D. S. w piśmie z 21 maja 2020r. i Minister w piśmie z 18 maja 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 u.z.e.f. stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 u.z.e.f. Przepisy art. 13a u.z.e.f. stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego, w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego.

W sprawie rozpatrywanej takim przepisem jest art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne było dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., na co prawidłowo zwrócono uwagę w skardze. Minister nie wziął też pod rozwagę i nie ustosunkował się do wniosków dowodowych zgłaszanych przez Skarżącego w toku postępowania, jak również nie rozważył w sposób należyty faktów wynikających z wszczynającego postępowanie wniosku Skarżącego z 8 czerwca 2017r., czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej, która wynika z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że zaskarżona decyzja, mimo że została wydana po długotrwałym procedowaniu – po dwóch latach od wpłynięcia ww. wniosku Skarżącego – była niezwykle lakoniczne i nie wyjaśniała, jak Minister rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym, czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo Minister w ogóle nie analizował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy w sprawie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w związku z rzetelnie pełnioną przez Skarżącego służbą oraz otrzymanymi przez Niego polskimi i zagranicznymi medalami oraz odznaczeniami państwowymi: [...].

Dodatkowo Minister konstruując uzasadnienie zaskarżonej decyzji i przedstawiając w nim okoliczności faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim te zawarte we wniosku Skarżącego z 8 czerwca 2017r. zinterpretował je w sposób wadliwy przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżący pełnił służbę w miejscach, w których jej faktycznie nie wykonywał. Analiza akt wskazuje bowiem, że Skarżący podnosił we wniosku z 8 czerwca 2017r., że najpierw jako oficer UOP, a później jako oficer Agencji Wywiadu przez ponad 8 lat służył w jednym z państw tzw. "Osi zła", do której zaliczono m.in. [..., [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. To, że ww. kraje, zdaniem Skarżącego są zaliczane do ww. "Osi zła" nie oznacza jeszcze, że Skarżący pełnił służbę w każdym z nich, tym bardziej, że Skarżący wskazał, że pełnił służbę w jednym z nich. Rolą Ministra, w świetle ww. zasady prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów k.p.a., było zatem ustalenie, na podstawie akt sprawy, w którym z ww. krajów Skarżący pełnił służbę i w jakim okresie, a także czy miało to miejsce przed czy po 12 września 1989r. Następnie należało dać ww. ustaleniom wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak aby możliwe było zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń. Warto bowiem wskazać, że Skarżący podkreśla w skardze, że nie pełnił służby ani w Afganistanie ani w Iraku. Wyjaśnił ponadto, że w latach 1992-1994 i 2000-2003 pracował w 11 krajach położonych w [...], na [...], w [...], w [...] i [...], natomiast pracę długoterminową za granicą pełnił w [...] od [...].11.1988r. do [...].07.1991r. i dwukrotnie w [...] (praca w państwie totalitarnym na rzecz państwa demokratycznego) od [...].09.1994r. do [...].11.1999r. i od [...].05.2004r. – [...].12.2006r.

Sąd w związku z tym stwierdza, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister powinien naprawić ww. wadliwości proceduralne, które nie pozwalają stwierdzić, jaki był stan faktyczny sprawy ustalony w sprawie. Skoro więc organ administracyjny w sposób należyty nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie zweryfikował twierdzeń Skarżącego z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy i z tymi, które powinny być znane organowi z urzędu, należało już z tego powodu uznać, że Minister nie mógł w sposób należyty nie rozważyć przesłanek wynikających z art. 8a u.z.e.f. Już ta wadliwość proceduralna, sprowadzająca się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazywała na potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż świadczyła o nierzetelnym rozpoznaniu przez Ministra ww. wniosku Skarżącego i o błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co mogło poważnie wpłynąć na rozstrzygnięcie i zbadanie przesłanek wynikających z art. 8a u.z.e.f.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje również na inne wadliwości proceduralne, o których mowa na wstępie. Skoro bowiem Minister w ogóle nie odniósł się do konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku i w złożonym w toku postępowania piśmie z 1 grudnia 2017r., pomijając tym samym wnioski dowodowe, które zdaniem Skarżącego, wskazywały na spełnienie przesłanek z art. 8a u.z.e.f., a w szczególności przesłanki "rzetelności służby", należało uznać, że nie doszło do należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, naruszając tym samym ww. zasadę prawdy obiektywnej. Z art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro Minister, choć długotrwale prowadził postępowania administracyjne (od czerwca 2017r. do [...] października 2019r. – data wydania zaskarżonej decyzji), nie analizował przedkładanych przez Skarżącego dokumentów, w tym załączonych przez Skarżącego do pisma z 1 grudnia 2017r., nie można uznać, że w sposób należyty wypełniono zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu Skarżącemu należało ponadto, na mocy art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty nie mają istotnego znaczenia w sprawie i z jakich powodów. W przeciwnym wypadku dochodzi do naruszenia zasady przekonywania, która jest szczególnie istotna w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która została wydana w sprawie.

Wadliwość proceduralna, polegająca na braku szczegółowego odniesienia się do dokumentów przedkładanych przez Skarżącego i podnoszonej przez niego argumentacji w toku postępowania, a mającej świadczyć o rzetelności pełnionej przez Skarżącego służby, wskazuje ponadto na naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Organy administracyjne powinny bowiem prowadzić postępowania w sposób budzący zaufanie, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Powyższe należy oceniać, jako wadliwości proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na możliwość prawidłowego zastosowania art. 8a u.z.e.f. - w szczególności w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Oceny ww. przesłanki, o czym mowa wyżej, w ogóle zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i to zarówno w kontekście przesłanki rzetelności pełnionej przez Skarżącego służby po 12 września 1989r. i charakteru wykonywanych przez Niego zadań i uzyskiwanych przez Niego odznaczeń po 12 września 1989r., jak również przesłanki "krótkotrwałości" służby w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym. Stanowi to o naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście przesłanek wskazanych w art. 8a u.z.e.f.

Warto bowiem wskazać, że za "państwo totalitarne" ustawodawca uznał okres od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r., czyli 46 lat. Tym samym z tym okresem możliwe było zestawienie 12 lat, 5 miesięcy i 6 dni służby Skarżącego z tym okresem, jak również z okresem pełnionej przez Skarżącego służby w ogóle - 29 lat i 2 dni. Warto też podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. Zdaniem NSA w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa - od [...] lutego 1978r. do [...] lipca 1990r., czyli przez 12 lat, 5 miesięcy i 6 dni. Tym niemniej należy wyjaśnić, że Skarżący w okresie już po ustaniu służby uznawanej przez ustawodawcę, jako służbę na rzecz tzw. państwa totalitarnego powoływał się na znaczące, ponadprzeciętne osiągnięcia i uzyskiwane w związku z nimi polskimi i zagranicznymi medalami oraz odznaczeniami państwowymi: [...].

Zdaniem Sądu brak prawidłowego rozważenia ww. okoliczności przez Ministra w zaskarżonej decyzji w kontekście przewidzianej w art. 8a u.z.e.f. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy uznać za naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz jednocześnie przyjąć, że Minister nie dokonał należytej oceny zarówno przesłanki krótkotrwałości, jak i rzetelności służby Skarżącego w kontekście braku rozważania czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 8a u.z.e.f. Minister dopuścił się tym samym naruszenia art. 80 i art. 8 i art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a u.z.e.f. Brak bowiem ustosunkowania się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych, wynikających z art. 8a u.z.e.f. i powinien oceniać je w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązany będzie naprawić powyższe wadliwości proceduralne i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tak aby przy stosowaniu art. 8a u.z.e.f. nie doszło do ponownego przekroczenia granic uznania administracyjnego.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji). Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 i 1801 ze zm.), gdyż Skarżący był reprezentowany przez adwokata (punkt drugi sentencji).