Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 954/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Wojciech Gapiński, Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej jako: "ZUS" lub "organ rentowy"), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2, 3, 3a, 3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300, zwanej dalej: "u.s.u.s." w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" odmówił M.A.(obecnie P.G. dalej jako: "zobowiązany" lub "skarżący") umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 15.192,26 zł w tym:

- z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres od lipca 2011 r. do maja 2012 r. w łącznej kwocie 9.842,41 zł (składki 5.875,81 zł, odsetki naliczone na dzień 22 lutego 2019 r. – 3.949 zł, koszty upomnienia - 17,60 zł);

- z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres od lipca 2011 r. do maja 2012 r. w łącznej kwocie 4.593,69 zł, (składki – 2.733,09 zł, odsetki naliczone na dzień 22 lutego 2019 r. – 1.843 zł, koszty upomnienia - 17,60 zł);

- na Fundusz Pracy za okres od lipca 2011 r. do maja 2012 r. w łącznej kwocie 756,16 zł, (składki 446,36 zł, odsetki naliczone na dzień 22 lutego 2019 r. - 301 zł, koszty upomnienia - 8,80 zł).

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 14 lipca 2011 r. do 21 maja 2012 r. i nie wywiązał się z obowiązku opłacania wymaganych składek.

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2019 r. zwrócił się do ZUS o umorzenie wyżej wskazanych zaległości z tytułu składek.

Pismem z dnia [...] organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i wezwał do złożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej (formularz RON).

W złożonym w dniu 7 marca 2019 r. oświadczeniu skarżący wskazał, że jest stanu wolnego (rozwiedziony), nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku i świadczeń z Urzędu Pracy, zasiłku z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy oraz nie ponosi stałych wydatków związanych z utrzymaniem, nie posiada również majątku nieruchomego i ruchomego oraz innych praw majątkowych. Jako zobowiązania pieniężne (niespłacane) wymienił zobowiązania alimentacyjne za lata 2001-2019 w kwocie 131.624,26 zł, miesięcznie 441,20 zł.

W uzasadnieniu oświadczenia skarżący podkreślił, że obecnie odbywa karę pozbawienia wolności. Po aresztowaniu zabrano mu mieszkanie i posiada długi: alimentacyjny ok. 170.000 zł, wobec banku 50.000 zł oraz inne w wysokości 300.000 zł, ok. 35.000 zł za zabrane mieszkanie, a także długi po ojcu (spadek - nie wskazano wysokości długu). Do oświadczenia załączone zostało zaświadczenie z zakładu karnego z dnia [...] o nie zatrudnieniu skarżącego oraz o zajęciach egzekucyjnych na łączną kwotę 152.753,29 zł, jak również dokumenty potwierdzające tę okoliczność tj. zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz innych wpływów skazanego zgodnie z K.k.w. i wezwania do wykonania potrąceń.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. zobowiązany wyjaśnił, że jest osobą samotną i bezdomną, obciążoną egzekucyjną komorniczą, bez żadnego majątku i dochodów. Ponownie przedstawił swoją sytuację życiową i materialną podkreślając, że pozostało mu do odbycia ok. 2 lat kary pozbawienia wolności.

Pismem z [...] zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rentowy stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania uwzględniono przedłożone przez zobowiązanego dokumenty oraz dokonano ustaleń na podstawie danych z: informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, informacji z Centralnej Bazy Pojazdów i Kierowców, informacji z EUKW.

Wskazał nadto, że skarżący figurował w bazie KSI ZUS od 8 listopada 2018 r. do 6 lutego 2019 r. jako osoba wykonująca odpłatnie pracę na podstawie skierowania do pracy w czasie odbywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania. W złożonym wniosku o umorzenie nie powołał się na sytuację zdrowotną.

W odniesieniu do należności z tytułu składek w decyzji podkreślono, że są one wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Doszło bowiem do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w dniu 7 maja 2012 r. z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału ZUS w C..

Wyjaśniając motywy wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że w złożonym wniosku skarżący nie określił podstawy prawnej, wedle której ZUS ma rozpatrzyć wniosek, wobec czego został on rozpatrzony w oparciu o wszystkie przepisy prawe mogące mieć zastosowanie w sprawie, tj.; art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., których treść organ następnie przytoczył (wraz z art. 28 ust. 2 u.s.u.s.).

W ocenie organu rentowego analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s W stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne (art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s.) Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania przesłanka dotycząca sytuacji śmierci dłużnika (art. 28 ust. 3 pkt 1. u.s.u.s.). Zobowiązanie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.).

Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 21 maja 2012 r. i jest prowadzone obecnie przymusowe dochodzenie należności przez Dyrektora Oddziału ZUS, które dotychczas nie zostało zakończone stwierdzeniem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Naczelnik Urzędu Skarbowego i komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.).

Zdaniem organu z powyższych powodów nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W dalszej kolejności ZUS wyjaśnił, że zgodnie z ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następnie przytoczył treść § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia i podkreślił, że umorzenie należności jest zarezerwowane dla sytuacji nadzwyczajnych (wyjątkowych, krytycznych), gdy ze względu na stan zdrowia, wiek i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec Zakładu, a także nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji. W ocenie organu analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie daje podstaw do umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Jak zaznaczył, przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, z uwagi na nieprowadzenie działalności gospodarczej. Odnosząc się zaś do sytuacji życiowej skarżącego podniósł, że kara pozbawienia wolności nie mieści się w katalogu zdarzeń losowych, nie została ona wywołana przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć, lecz została spowodowana działaniem skarżącego. Fakt przebywania w zakładzie karnym nie może być usprawiedliwieniem dla zwolnienia skarżącego z wywiązywania się z ciążących na nim obowiązków, między innymi zaległych składek wobec ZUS.

Zdaniem ZUS skarżący nie udowodnił, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu stwierdzającego całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Nie udokumentował również, że ze względu na sytuację zdrowotną nie będzie mógł podjąć zatrudnienia po odbyciu kary.

Organ rozważył możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przesłanka ta nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny ZUS zwrócił uwagę, że z racji przebywania w zakładzie karnym skarżący nie ponosi stałych wydatków związanych z utrzymaniem. Nie pozostaje zatem bez środków do życia, albowiem jako osadzony pozostaje na wyłącznym utrzymaniu państwa i w konsekwencji nie ponosi żadnych kosztów utrzymania. Zakład karny zapewnia skarżącemu bezpłatne warunki bytowe, wyżywienie i opiekę zdrowotną - finansowane przez budżet Państwa, wobec czego nie zachodzi ryzyko niezaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pobyt w zakładzie karnym nie może stanowić przesłanki do zwolnienia z obowiązku spłaty zobowiązania wobec ZUS.

W ocenie organu istnieje możliwość wyegzekwowania długu w dalszej perspektywie czasowej, po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności przez zobowiązanego z uwagi na jego wiek oraz brak przeszkód zdrowotnych dotyczących dalszej aktywności zawodowej, a co za tym idzie możliwość uzyskania środków na spłatę zobowiązań. Obecne trudności mają jedynie charakter przejściowy, a podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby przedwczesne i nieuzasadnione.

Rozpatrując wniosek o umorzenie, ZUS wziął pod uwagę nie tylko interes płatnika jako osoby zobowiązanej, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ to na płatniku ciąży ustawowy obowiązek regulowania składek. Zobowiązany powinien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Fakt zakończenia prowadzenia działalności nie zwalnia z obowiązku uregulowania zobowiązań, a trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do ich umorzenia.

Organ rentowy zauważył również, że spłata zaległych zobowiązań nie musi być regulowana jednorazowo po złożeniu stosownego wniosku na podstawie art. 29 u.s.u.s. istnieje możliwość udzielenia ulgi w formie układu ratalnego.

Końcowo wyjaśnił, że odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że nie tylko obecnie, ale również w przyszłości zobowiązany nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Jego wiek i stan zdrowia - świadczący o możliwości spłacenia zaległości w przyszłości - sprawia, że umorzenie zaległości naruszałoby interes publiczny poprzez przyznanie mu nieuzasadnionej preferencji względem innych podmiotów gospodarczych, które ponosiły ciążące na nich obowiązki wynikające z u.s.u.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia specyficznych warunków sprawy oraz podniesionych w postępowaniu przed organem argumentów. Ponadto podniósł, że nie mógł uczestniczyć czynnie w postępowaniu np. zapoznać się z aktami sprawy z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd może dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy też postanowienia także w innym zakresie niż ten, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że decyzja organu narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Organ stanął na stanowisku, że skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak również nie wykazał okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Jak wynika z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog przypadków, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Natomiast stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności pomimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane zostały przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stanowi on, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podnieść przy tym należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s wskazano, że pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że zachodzi którakolwiek z przesłanek umorzeniowych organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcie błędnego czy też niepełnego stanu faktycznego, dyskwalifikuje decyzję pod względem prawnym, a to z tej przyczyny, że dochodzi do zastosowania niewłaściwej normy prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 275/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a." Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, iż ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, że pomimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i nieskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie stwierdzono braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Zdaniem organu, na dzień dzisiejszy nie można jednoznacznie przesądzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z kolei z treści wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, a także z informacji pozyskanych przez organ wynika, że skarżący ma [...] lat, jest osobą rozwiedzioną, aktualnie odbywa karę pozbawienia wolności (zgodnie ze złożonym oświadczeniem przez okres najbliższych dwóch lat), nie posiada żadnego majątku, ani nieruchomego ani ruchomego. Skarżący wykazał zajęcia egzekucyjne na łączną kwotę 152.753,29 zł, zaś względem organu rentowego posiada zaległości w łącznej wysokości 15.192,26 zł.

W przedstawionym wyżej stanie faktycznym nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 i ust. 3a u.s.u.s., jak również sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Przede wszystkim - zdaniem Sądu - niezrozumiała jest konstatacja organu, że w przypadku skarżącego nie zaistniały żadne przesłanki całkowitej nieściągalności. Nie wiadomo bowiem, na jakiej podstawie organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umorzeniowe wobec osoby bezrobotnej, samotnej, nie posiadającej żadnego majątku i pozbawionej wolności.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne - w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego, że brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Jak zasadnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15: "Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". Odnośnie tej przesłanki warto także zasygnalizować, że sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 708/14).

Zatem w przypadku, gdy strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, dla oceny czy zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. konieczne jest dokonanie przez organ własnych ustaleń co do posiadania majątku, z którego można egzekwować należności. W badanej sprawie uzupełnienie materiału dowodowego i rozważań w tym zakresie jest tym bardziej konieczne, że skarżący podał, że nie dysponuje żadnymi dochodami, a także nie ma jakiegokolwiek majątku ruchomego jak i nieruchomego. Brak również ustaleń organu odnośnie następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, a zatem okoliczności istotnych dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika z kolei, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując tej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze rozważyć, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14; WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12; z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 572), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ nawet nie podjął próby dokonania powyższego rzetelnego szacunku. W ocenie Sądu kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem nie została właściwe zbadana przez organ, któremu wytknąć należy m.in., że w ogóle nie odniósł się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., a poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu ich niespełnienia - bez należytego uzasadnienia. Skoro bowiem stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. - to jeśli ZUS nie zakwestionuje twierdzeń zobowiązanego o braku majątku - nie może zasadnie twierdzić, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Wobec powyższego należy zobowiązać organ rentowy do ponownej analizy i oceny sytuacji majątkowej skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Nie przesądzając o powyższych okolicznościach, wskazać również trzeba, że rozważania organu w zakresie możliwości umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, budzą wątpliwości. Wprawdzie organ trafnie zauważył, że skarżący ma hipotetyczną możliwość podjęcia zatrudnienia po opuszczeniu zakładu karnego, jednakże nie rozważył w żaden sposób czy te możliwości są realne, uwzględniając w szczególności wiek skarżącego, posiadane wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz wpływ faktu skazania na te możliwości.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów, w sprawie należało wnikliwie ocenić niebezpieczeństwo, w przypadku odmowy umorzenia, zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Do takich zagrożeń zaliczono w cyt. rozporządzeniu pozbawienie zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem organ rentowy, badając przesłanki przykładowo wymienione w rozporządzeniu ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że skarżący jest w wieku pozwalającym na aktywność zawodową, a zatem jego trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru trwałego, tylko przejściowy. Odwołał się więc do okoliczności przyszłych i niepewnych. Jednocześnie zaniechał ustaleń w zakresie rzeczywistych możliwości zarobkowych skarżącego i jego ewentualnych kosztów utrzymania, z uwzględnieniem wydatków na wszystkie płatności.

Twierdzenia i oceny organu miały - w opinii Sądu - charakter arbitralny, nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Samo prawdopodobieństwo uzyskania dochodów w przyszłości należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie podkreśla w swoich wyrokach, że w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1490/17).

Dodać należy, że rozważenie interesu strony postępowania w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowane szczególnie wyraźnie i znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji. Interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 179/16). Możliwość umorzenia należności w sytuacjach trudnych, w odniesieniu do osób żyjących na granicy ubóstwa stanowi realizację zasady solidaryzmu społecznego a to oznacza, że przepis art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. nie może być traktowany jako przepis martwy, stanowiący wyłącznie podstawę odmowy udzielenia ulgi w sytuacjach, które wykluczają zobowiązanego z tzw. normalnego życia, czyniąc z niego osobę bezdomną, bezrobotną i bez jakichkolwiek środków do życia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 516/18).

Wskazać w tym miejscu przyjdzie (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. realizowanej na mocy art. 107 § 3 tej ustawy. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że dana przesłanka nie istnieje, ale konieczne jest uzasadnienie, jakie okoliczności przesądziły o jej nieistnieniu.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym wymienionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Materiał dowodowy nie został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż sprawa winna być ponownie przeanalizowana, w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej i wyeliminowania wszystkich wskazanych przez Sąd nieprawidłowości. W tych ramach przede wszystkim powinien ustalić w sposób właściwy stan faktyczny sprawy i dopiero w dalszej kolejności w sposób jasny uzasadnić, czy sytuacja finansowa i osobista strony pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS. Ponadto winien wnikliwie ocenić, czy wystąpiły przesłanki umorzenia zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dokonując tych ustaleń należy odnieść się do sytuacji majątkowo-dochodowej i osobistej skarżącego i tym kontekście dokonać realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia.

Jak więc wykazano powyżej, wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.