Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1347/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Anna Lech /spr./, Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 795/05 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego M. D. z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł plus należny podatek od towarów i usług 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od P. J. na rzecz Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 795/05 oddalił skargę P. J. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], [...] odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 11 stycznia 2005 r. P. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku obejmuje wiele pozycji, między innymi dotyczy informacji o prowadzonej przez sąd polityce zagranicznej i wewnętrznej, zasadach funkcjonowania sądu, jak również zawiera wnioski o sporządzenie wykazu pracowników zatrudnionych w sądzie i sprawowanych przez nich funkcjach, preliminarzach wydatków, wykazach dotyczących posiadanego przez sąd majątku, wykazach wpływających do sądu spraw i sposobach ich załatwiania.

W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca został zobowiązany do wykazania, w terminie 7 dni, interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego.

W dniu [...] Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wydał decyzję nr [..], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej - ze względu na niewykazanie interesu publicznego. W ocenie organu I instancji, ani strona przedmiotowa, ani podmiotowa badanej sprawy nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z występowaniem w sprawie interesu publicznego.

W dniu 16 lutego 2005 r. P. J. złożył odwołanie od tej decyzji, w którym w 24 punktach zażądał "sprostowania i uzupełnienia" decyzji wydanej w I instancji. Treść odwołania wskazuje na niezadowolenie zainteresowanego z wydanej decyzji administracyjnej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zainteresowany wielokrotnie już składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które w istocie zawierały tożsame, przedmiotowo powtarzające się żądania. Za każdym razem sądy administracyjne odmawiały mu - z racji niewystąpienia po jego stronie interesu publicznego - żądanych danych, zaś przyczyny takich działań szeroko wyjaśniano w pisemnych uzasadnieniach wydawanych decyzji. Uwzględniając zatem powyższe okoliczności, P. J. winien wyciągnąć z nich stosowne wnioski i bądź to zmodyfikować swoje żądania, bądź też wykazać istnienie po jego stronie interesu publicznego, przemawiającego za przekazaniem mu przetworzonych informacji publicznych. Zamiast tego, w dalszym ciągu składa on przedmiotowo jednorodne wnioski, które w zasadzie a limine pozwalają na stwierdzenie, iż po jego stronie nie ma interesu publicznego.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez P. J. jest - jak słusznie zakwalifikował to organ I instancji - udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. Uzyskanie przez zainteresowanego tego typu danych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa, co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w konkretny sposób.

Pojecie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Zatem, w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów.

W ocenie organu II instancji, udzielenie przez Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przetworzonej informacji publicznej jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania tego Sądu bądź też sądownictwa administracyjnego w ogólności. Charakter zatem, czy pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zbadaniu z urzędu kwestii istnienia interesu publicznego stwierdził, iż w niniejszej sprawie po stronie skarżącego nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał. Zainteresowany nie zamierza wykorzystać przetworzonych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący, na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J. wnosił o uchylenie decyzji zarzucając jej wadliwe zastosowanie prawa materialnego i procesowego, naruszenie art. 107, 77 kpa art. 61 Konstytucji RP, art. 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosił również, iż jego pismo z dnia 16 lutego 2005 r., zatytułowane "żądanie sprostowania i uzupełnienie decyzji", nie było odwołaniem.

W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podniósł, iż istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez skarżącego, jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.

Sąd zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji organu II instancji, iż pojecie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Sąd podkreślił, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej, w przypadku wydania decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadząc postępowanie odwoławcze badał z urzędu, czy występuje interes publiczny uzasadniający przetworzenie informacji publicznej i udzielenie jej skarżącemu. Po zbadaniu z urzędu tej kwestii organ wykazał po stronie skarżącego brak interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej, której się domagał.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał, że skarżący nie zamierza wykorzystać żądanych informacji publicznych zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, tj. w sposób mogący, na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] oraz nie dysponuje możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Brak zaś po stronie skarżącego interesu publicznego powoduje, iż należało wydać decyzję odmawiającą udostępnienia mu przetworzonej informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego zatytułowanego "żądanie sprostowania i uzupełnienia decyzji" jako odwołania od decyzji organu I instancji, Sąd wskazał, iż w myśl art. 128 k.p.a. niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, 3 wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 514, teza 4).

Analiza pisma procesowego z dnia 16 lutego 2005 r. prowadzi do wniosku, iż wyraża ono niezadowolenia z decyzji wydanej w I instancji. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ prawidłowo zakwalifikował to pismo jako odwołanie.

Niesłuszny jest też zarzut naruszenia przepisu art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten, formułujący prawo obywateli do uzyskania informacji, jest szczegółowo realizowany (wykonywany) przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co znajduje zresztą odzwierciedlenie w treści § 4 tegoż artykułu. Podkreślić trzeba, iż rozstrzygające w sprawie P. J. organy administracyjne wyjaśniły motywy swoich decyzji i wskazały również ich podstawę prawną. Z analizy treści tych rozstrzygnięć wynika, że nie zostały naruszone przepisy powołanej ustawy, jak też Konstytucji RP. Nie może być więc mowy o wskazywanym przez skarżącego "ograniczeniu" jego prawa do konstytucyjnie gwarantowanego uzyskania informacji o sprawach publicznych. Obiektywna ocena niniejszej sprawy wskazuje, że po stronie skarżącego nie występują przesłanki do udostępnienia mu przetworzonej informacji publicznej. Nie może być zatem mowy, jak zdaje się twierdzić zainteresowany, iż ma miejsce "ograniczanie" jego konstytucyjnego uprawnienia w tym zakresie.

Obie wydane decyzje nie naruszają przepisu art. 107 kpa, zawierają bowiem wszelkie konieczne elementy, przewidziane w powoływanym przepisie prawa.

Przeprowadzone przez organy administracyjne postępowania pozostają również w zgodzie z treścią art. 77 k.p.a. Sprawa P. J. została wyczerpująco rozpoznana. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z treścią wydanego rozstrzygnięcia, nie może świadczyć o tym, iż organy administracyjne w ogóle nie zebrały, nie zbadały i nie dokonały oceny materiału dowodowego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę P. J..

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skargę kasacyjną P. J. zastąpiony przez pełnomocnika radcę prawnego M. D. i zaskarżył ten wyrok w całości zarzucając naruszenia prawa materialnego, to jest:

1/ art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje publiczne należą do kategorii "informacji przetworzonej", gdy tymczasem do części z nich nie ma zastosowania ograniczenie wynikające z powyższego artykułu i powinny być one udostępnione skarżącemu bez badania przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego;

2/ art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niezastosowanie, do tych informacji publicznych, które nie należą do kategorii "Informacji przetworzonej" i powinny zostać udostępnione skarżącemu na podstawie tego przepisu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne żądania skarżącego udostępnienia mu informacji publicznej nastąpiło w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozstrzygnięciu skargi przyjął niesłusznie za organami I i II instancji, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje należą do kategorii "informacji publicznych przetworzonych". W literaturze wyrażany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Nie wszystkie spośród żądanych przez skarżącego informacji wymagają dla ich pozyskania zaangażowania ze strony zobowiązanego organu dodatkowych sił i środków. Przykładowo udostępnienie wykazu pracowników zatrudnionych w Sądzie mogło zostać wykonane przez przekazanie wnioskodawcy wyciągów z odpowiednich list. Tylko w zakresie informacji publicznej przetworzonej prawo do informacji jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. W przypadku żądania podania informacji publicznej nie należącej do powyższej kategorii oraz informacji nie należącej do kategorii informacji wymienionych w art. 5 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej do wnioskodawcy zastosowanie powinien mieć art. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem organowi udzielającemu informacji publicznej nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo żądania udostępnienia informacji publicznej nieprzetworzonej, nie stanowiącej informacji niejawnej oraz informacji, która nie jest objęta ochroną innych tajemnic, przysługuje każdemu podmiotowi bez konieczności wykazywania przez ten podmiot jakichkolwiek powodów swego żądania.

Sąd w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organów I i II instancji przyjmując, że do wniosku skarżącego w całości zastosowanie mają ograniczenia związane z przekazywaniem informacji przetworzonych, gdy tymczasem przynajmniej część informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, nie powinna zostać zakwalifikowana do tej kategorii.

W sytuacji zastosowania przez Sąd właściwego kryterium rozgraniczenia, do wniosku skarżącego powinna mieć w części zastosowanie norma z początku zdania z pkt 1 ust. 1 art. 3 powołanej ustawy, a tylko w części norma wyrażona w tym przepisie w dalszej części zdania po przecinku, odnosząca się tylko i wyłącznie do informacji przetworzonej.

Dalszą konsekwencją braku powyższego rozgraniczenia jest niezastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie przepisu art. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego skarżącemu powinny zostać udzielone informacje publiczne, bez konieczności badania jakichkolwiek przesłanek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zastąpiony przez pełnomocnika radcę prawnego J. J. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów oraz podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd błędnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz 1198 ze zm.), gdyż nie wszystkie informacje, zdaniem skarżącego, których zażądał wymagają przetworzenia, a zatem są informacjami prostymi, o których mowa w art. 2 tej ustawy. Jako przykład wskazano w skardze kasacyjnej udostępnienie wykazu pracowników zatrudnionych w Sądzie, który mógł być wykonany przez przekazanie skarżącemu wyciągów z odpowiednich list. Innych przykładów informacji prostej skarga kasacyjna nie zawiera.

Zgodzić się wypada z twierdzeniem skarżącego, że prawo do informacji publicznej prostej nie jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego.

Rozważyć zatem należy jaki charakter ma żądanie skarżącego zgłoszone pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], które brzmiało: "sporządzić wykaz pracowników wszystkich u was pracujących, kogo się zwalnia lub planuje zwolnić, podać powody, kogo zatrudnić i dlaczego, do powyższego podać kto jaką funkcję pełni, wielkość etatu, posiadane kwalifikacje i kompetencje, sprawa dotyczy waszego urzędu i wam podległych zakładów i jednostek organizacyjnych, udostępnić posiadane dokumenty".

W ocenie Sądu informacja taka ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący wezwany do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, interesu takiego nie wykazał.

Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że na tle tak sformułowanego żądania skarżącego nie można wysnuć wniosku, iż jego przedmiotem jest jedynie lista pracowników sądu administracyjnego. Jest to bowiem żądanie nie tylko udzielenia takiej listy, ale przede wszystkim wskazania okoliczności dotyczących planowanej polityki kadrowej Sądu i wiążących się z tym informacji. Pozyskanie ich nie jest natomiast możliwe bez uprzedniego przetworzenia. Skoro mamy tu więc do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego.

Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Nadto należy podnieść, że część interesujących skarżącego informacji znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też niezastosowania art. 2 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 oraz art. 250 powołanej wyżej ustawy uznając, iż po stronie skarżącego P. J. zachodzi szczególny przypadek, uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.