Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 564/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim odmawia przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia "[...]"; 2/ w pozostałej części oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r. Główny Specjalista w Departamencie Świadczeń Rodzinnych w Urzędzie Miejskim, działając z upoważnienia Prezydenta (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z 8 grudnia 2020 r., odmówił przyznania E. O. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. R. Jako przyczynę odmowy organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."). Stwierdzono też, że skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. renty.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z "[...]" r., "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i orzekło co do istoty w ten sposób, że: 1. przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie od 1 grudnia 2020 r. do 1 stycznia 2021 r.; 2. odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 2 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem

z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy

o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podniesiono też, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być oparta na okoliczności pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem Kolegium ten konkretnie rodzaj rent przestał być świadczeniem "kolizyjnym"

w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego przyjęto, że w okresie na jaki przyznano świadczenie pielęgnacyjne, winno ono przysługiwać w pełnej, określonej ustawowo wysokości. Organ uwzględnił, że z dniem 2 stycznia 2021 r. zaistniała inna przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Z tym dniem bowiem skarżąca nabyła prawo do emerytury w związku z ukończeniem 60 lat. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, skarżąca jest wyłączona z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono, że zarówno przepisy ustawy

o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne. System świadczeń opiekuńczych ma w tym kontekście charakter zamknięty. Możliwa jest natomiast odwrotna sytuacja, ponieważ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne. Mechanizm działa zatem tylko w jedną stronę, stwarzając osobom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie nieutracalne - emeryturę. Kolegium uznało, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę. Nie można zaakceptować też takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu

I instancji, w związku z naruszeniem:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że posiadanie przez opiekuna prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie

i niepoinformowanie strony o konieczności zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 17 ust. 1 u.ś.r.;

- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie

i niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ powinien zawiesić to postępowanie i wezwać skarżącą do wystąpienia do właściwych organów

z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy

z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291; dalej: "u.e.r.f.u.s.") i wydanie decyzji

o wstrzymaniu jej wypłaty, o której mowa w art. 134 ust. 1 pkt 2 u.e.r.f.u.s.

Skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazało, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że w całości podziela argumentację zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach: I OSK 1148/20 i I OSK 416/13, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przyznawane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a będącej w wieku uprawniającym do otrzymania emerytury i tę emeryturę uzyskującej, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego. W tej konkretnej sprawie jest to jaskrawo widoczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 p.p.s.a.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.

Zastosowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi zaś, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem zagadnienie, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji kiedy skarżąca z dniem 2 stycznia 2021 r., tj. po złożeniu wniosku, ale przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, nabyła prawo do emerytury . Z akt sprawy wynika, że skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 900 zł brutto, kwota do wypłaty wynosi 778,94 zł. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zaś w wysokości 1971 zł i podlega corocznej waloryzacji (art. 17 ust. 3-3d u.ś.r.).

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana. Przykładowo w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. NSA w wyroku tym akcentował, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego NSA okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 dostępne w CBOSA). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). Osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły.

W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, publ. w CBOSA). We wskazanych wyrokach podkreślana jest również potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 NSA uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w CBOSA). W związku z tym ustalenia wymaga częstotliwość świadczonej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił też, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji uznały za bezsporne sprawowanie opieki nad matką przez skarżącą. Skarżąca od poniedziałku do piątku zamieszkuje z matką i sprawuje nad nią całodobową opiekę. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie. Skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie może dorobić do niskiej emerytury. W tym kontekście sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. tylko w zakresie osób mających ustalone prawo do renty, gdyż orzekał ze skargi konstytucyjnej indywidualnego podmiotu mającego ustalone prawo do renty i kwestionującego przepis z tej przyczyny. Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej. Zatem Trybunał nie mógł wypowiedzieć się w powołanym wyroku w przedmiocie przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytom. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, przemawiają za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak

i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). W rozpatrywanym przypadku sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, co podkreślić należy raz jeszcze, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień, wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (publ. CBOSA) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej

z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby

w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Reasumując, rozstrzygając sprawę ponownie organ, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i poinformuje skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Uchylenie całej decyzji organu odwoławczego, który wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i orzekał reformatoryjnie, przyznając skarżącej wnioskowane świadczenie na okres od 1 grudnia 2020 r. do 1 stycznia 2021 r., stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius, zawartego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby przyznanie świadczenia na wskazany okres miało znamiona rażącego naruszenia prawa. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.