Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1123/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art.153, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie obowiązywania umowy od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie neurologii na obszarze O. W ogłoszeniu ustalono termin składania ofert na dzień [...] września 2010 r., natomiast otwarcie ofert miało nastąpić w dniu [...] października 2010 r. Do przedmiotowego postępowania zostało złożonych 10 ofert, w tym oferta złożona przez B. K.(skarżącą w niniejszej sprawie)

W części jawnej konkursu komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Komisja konkursowa wezwała dziewięciu oferentów do uzupełnienia braków formalnych. Jednocześnie komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u jednego oferenta.

Następnie komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, w którym oferta skarżącej zajęła pierwszą pozycję z liczbą punktów 83,333, w tym za:

1) ofertę cenową – 30,000 punktów;

2) ciągłość – 10,000 punktów;

3) kompleksowość - 5,000 punktów;

4) jakość – 30,000 punktów;

5) dostępność – 8,333 punktów.

W dniu [...],[...],[...] listopada 2010 r. skarżąca została zaproszona na negocjacje w sprawie ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie neurologii oraz wysokości ceny udzielania przedmiotowych świadczeń. Negocjacje zostały zakończone podpisaniem przez skarżącą oraz członków komisji konkursowej stosownych protokołów z negocjacji, w których ustalono ilość udzielanych świadczeń oraz ich cenę jednostkową zaproponowaną przez komisję konkursową oraz przez skarżącą. W dniu [...] listopada 2010 r. sporządzono protokół końcowy z negocjacji. Został on podpisany tylko przez członków komisji konkursowej, bowiem skarżąca była nieobecna. Protokoły podpisane przez członków komisji i przez skarżącą zawierały rozbieżności w stanowiskach komisji i strony, dlatego też oferta skarżącej nie została wybrana.

Z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. wynikało, że skarżąca zaproponowała cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 8 zł i ilość udzielanych świadczeń w wysokości 12000. Natomiast komisja konkursowa zaproponowała stronie, że zakupi od niej 4638 świadczeń. Z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. wynikało zaś, że komisja liczbę nabywanych świadczeń podwyższyła do 9138. Skarżącej nie było w trakcie tych negocjacji, a więc nie wypowiedziała się co do tej propozycji i nie podpisała protokołu. Z tego względu komisja uznała, że skoro nie doszło w wyniku negocjacji do uzgodnienia wspólnego stanowiska komisji i skarżącej, to jej oferta winna być sklasyfikowana w rankingu końcowym na dziesiątej pozycji. W dniu [...] listopada 2010 r. w postępowaniu konkursowym wybrano oferty 8 podmiotów, które uzyskały w rankingu końcowym co najmniej 52,052 pkt, oferta skarżącej z ilością 83,333 punktów nie została wybrana z uwagi na rozbieżność stanowisk w protokole końcowym.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie uwzględnił odwołania i uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Następnie skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji jako niezgodnych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 729/12 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), albowiem niejasne są okoliczności trzeciej tury negocjacji. Według organu, skarżąca o nowej propozycji NFZ (zwiększonej prawie dwukrotnie do proponowanej) została powiadomiona telefonicznie, lecz odmówiła przyjazdu do NFZ w celu podpisania protokołu rozbieżności, natomiast skarżąca stwierdziła, że nikt jej takiej propozycji nie składał. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu, koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały, i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów oceny.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, który ponownie rozpatrzył odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oddalił odwołanie B. K.

Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/13 uchylił ją, stwierdzając, że organy obu instancji nie wyjaśniły przebiegu postępowania konkursowego zgodnie z zaleceniami, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 729/12 i nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej, podnoszonych w składanych przez nią odwołaniach. Sąd wskazał, że Prezes NFZ nie wyjaśnił do końca przebiegu trzeciej tury negocjacji, poprzestając na składanych wcześniej wyjaśnieniach, pomimo że skarżąca konsekwentnie zaprzeczała, że była prawidłowo powiadomiona o negocjacjach w dniu [...] listopada 2010 r., zaś w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia jej zawiadomienia o tym terminie, w przeciwieństwie do dwóch poprzednich tur negocjacji w dniach [...] i [...] listopada 2010 r., w przypadku których skarżąca pokwitowała ich odbiór, składając podpis na zaproszeniach. Organy obu instancji nie przeprowadziły też pełnej analizy porównawczej oferty skarżącej i ofert innych podmiotów biorących udział w konkursie. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] ograniczył się jedynie do podania punktacji uzyskanej przez skarżącą i innych oferentów bez jakiegokolwiek skomentowania tych wyników. Organy obu instancji do końca nie wyjaśniły, dlaczego mimo uzyskania przez skarżącą pierwszego miejsca w rankingu otwarcia (83,333 punktów), zaproponowano jej stosunkowo niską liczbę punktów rozliczeniowych w porównaniu z innymi podmiotami biorącymi udział w konkursie, a wyjaśnienia organu w tym zakresie są bardzo ogólnikowe i nieprzekonywujące. Skoro negocjacje w dniach [...] i [...] listopada 2010 r. nie doprowadziły do uzgodnienia stanowiska stron, co oznacza, że oferta skarżącej nie została wybrana, to pozostaje niezrozumiałym, dlaczego wyznaczono trzecią turę negocjacji, w której propozycję zakupienia świadczeń podniesiono do liczby 9138. W ocenie Sądu, zarzut niewystarczającego wykonania świadczeń przez skarżącą w latach poprzednich nie mógł być decydującym kryterium przesądzającym o ilości proponowanych jej do zakupu świadczeń w nowym konkursie, gdyż niewiadomym jest, jakim wtedy dysponowała potencjałem w porównaniu do obecnego. Wszystkie te okoliczności – w opinii Sądu – spowodowały naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/13, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w sprawie, pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował B. K. o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów.

Skarżąca nie skorzystała z tego prawa i nie zapoznała się z aktami sprawy.

Jednocześnie w dniu [...] września 2014 r. organ wystąpił do operatora telekomunikacyjnego o udostępnienie bilingów rozmów [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 2010 r. Bilingi nie zostały udostępnione, wobec czego Wydział Organizacyjny [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, na podstawie posiadanych rachunków telefonicznych, ustalił, że w dniu [...] listopada 2010 r. z [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykonano telefon do skarżącej o godz. 18.18, tj. godzinę przed wygenerowaniem rankingu końcowego i rozstrzygnięciem postępowania nr [...]. Organ wskazał, że rozmowa z B. K. trwała 1 minutę i 6 sekund, co może wskazywać, iż komisja konkursowa zaproponowała skarżącej w tej rozmowie telefonicznej wzięcie udziału w kolejnych negocjacjach, na które skarżąca nie przybyła i nie podpisała protokołu końcowego z negocjacji. Konsekwencją rozbieżności stanowisk w protokołach końcowych z negocjacji podpisanych przez skarżącą i członków komisji konkursowej było sklasyfikowanie skarżącej w rankingu końcowym na dziesiątej pozycji i niewybranie jej oferty. Organ I instancji podkreślił, że rezygnacja z pisemnego wezwania skarżącej na negocjacje w dniu [...] listopada 2010 r. wynikała wyłącznie z braku czasu spowodowanego koniecznością rozstrzygnięcia postępowania do dnia [...] listopada 2010 r. W takiej sytuacji komisja konkursowa postanowiła powiadomić skarżącą o dacie negocjacji telefonicznie. Organ podał, że powyższe potwierdzają również relacje członków komisji konkursowej. Organ nie posiada natomiast możliwości faktycznych i prawnych, aby pozyskać od operatora telekomunikacyjnego bilingów, potwierdzających rozmowy odbyte ze skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nie uwzględnił odwołania skarżącej.

Na skutek złożonego przez B. K. odwołania od powyższej decyzji, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wyjaśnił, że przedłożony przez organ I instancji dowód w postaci rachunków telefonicznych, na których wskazano godziny połączeń telefonicznych i czas trwania rozmów, jest wystarczający na potwierdzenie tezy, że w dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa w rozmowie telefonicznej zaprosiła skarżącą na kolejne negocjacje, na które skarżąca nie przybyła i nie podpisała protokołu końcowego z negocjacji, sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r., a zawierającego nową propozycję zakupienia od niej 9138 świadczeń będących przedmiotem postępowania konkursowego. Konsekwencją rozbieżności stanowisk w protokołach końcowych z negocjacji podpisanych przez skarżącą i członków komisji konkursowej było sklasyfikowanie oferty skarżącej w rankingu końcowym na dziesiątej pozycji i niewybranie oferty. Organ zaznaczył, że wszyscy oferenci uczestniczący w przedmiotowym postępowaniu realizowali umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie neurologii. Tym samym wszyscy oferenci byli w ten sam sposób traktowani, gdyż komisja konkursowa, przedstawiając propozycję ilości jednostek rozliczeniowych podczas negocjacji, brała pod uwagę analizę wykonanych świadczeń w poprzednim okresie, w zależności od ich indywidualnego potencjału wskazanego w ofercie. Z tabeli będącej załącznikiem do pisma Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że skarżąca w 2009 r. miała zawartą umowę na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem obecnego postępowania o wartości 36720,00 PLN, natomiast wykonała świadczenia opieki zdrowotnej na łączną kwotę 34144,50 PLN. Zatem zaproponowanie skarżącej przez komisję konkursową niższej ilości jednostek rozliczeniowych było uzasadnione, a propozycja skarżącej dotycząca ilości jednostek rozliczeniowych była nieadekwatna do potencjału, który wykazała w swojej ofercie oraz do ilości udzielonych świadczeń w ramach umowy zawartej z Funduszem, a realizowanej m.in. w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] marca 2009 r., kiedy to skarżąca nie była w stanie zrealizować wszystkich zakontraktowanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie organu odwoławczego, komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w regulaminie pracy komisji konkursowej i nie zostały naruszone zasady postępowania konkursowego. Organ podkreślił, że w celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie neurologii na obszarze O., wybrane zostały oferty tych podmiotów, z którymi podpisano protokoły końcowe z negocjacji, niezawierające stanowisk rozbieżnych. Oferta skarżącej nie została wybrana, gdyż podpisano z nią protokół końcowy z negocjacji, który zawierał rozbieżne stanowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. K. wniosła o jej uchylenie i uwzględnienie jej odwołania, ewentualnie uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie w dalszym ciągu wątpliwości odnośnie przebiegu procesu negocjacji, w szczególności sposobu i zasad ustalania propozycji finansowych dla oferentów, zmiany zasad prowadzenia negocjacji, zmiany sposobu powiadamia oferentów o terminach negocjacji; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w prawomocnych wyrokach z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 729/12 oraz z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/13;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 134 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji sankcjonującej nierówne traktowanie oferentów i całkowicie dowolną ocenę ofert składanych w toku postępowania konkursowego;

- naruszenie § 1 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. nr 73/2009/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji sankcjonującej zastosowanie przez komisję konkursową przy ocenie ofert niedopuszczalnych kryteriów takich, jak: analiza ilościowa dotychczas wykonanych świadczeń i odniesienie ilości przyznawanych świadczeń do ilości wykonanych świadczeń w poprzednich, dowolnie przyjmowanych okresach rozliczeniowych.

Ponadto, skarżąca, wskazując na niewykonanie przez organ zaleceń Sądu, zawartych w prawomocnych wyrokach z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 729/12 oraz z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/13, w całości podtrzymała zarzuty przedstawione we wcześniejszych skargach, skutkiem których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylał poprzednio wydane decyzje z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że zarzut organu odnośnie niewystarczającego wykonania przez nią świadczeń w latach poprzednich nie może być decydującym kryterium przesądzającym o ilości proponowanych jej do zakupu świadczeń w nowym konkursie, gdyż nie jest wiadomym, jakim skarżąca dysponowała wtedy potencjałem w porównaniu do obecnego. Ponadto, skarżąca zagwarantowała wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej na najwyższym poziomie, o czym świadczy uzyskanie przez nią maksymalnej liczby punktów za jakość i pierwsze miejsce na liście rankingowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 729/12 oraz z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/13. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. uchylona została decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 20110 r., oddalająca odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert w postępowaniu nr [...], dotyczącym zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie neurologii na obszarze [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), albowiem niejasne są okoliczności trzeciej tury negocjacji, co do której organ wskazał, że skarżąca o nowej propozycji komisji (zwiększonej prawie dwukrotnie do proponowanej) została powiadomiona telefonicznie, lecz odmówiła przyjazdu do siedziby NFZ w celu podpisania protokołu rozbieżności, sama zaś skarżąca zaprzeczyła temu, że komisja poinformowała ją o trzeciej turze negocjacji. Sąd zlecił przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów oceny. Wydana w następstwie tego wyroku decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2013 r., została uchylona wyrokiem z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły przebiegu postępowania konkursowego zgodnie z zaleceniami, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2012 r., i nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej, podnoszonych w składanych przez nią odwołaniach.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy).

W rozpoznawanej sprawie poddane kontroli Sądu decyzje organów NFZ stanowią zatem następstwo podjętych już wcześniej rozstrzygnięć, a zwłaszcza prawomocnych wyroków WSA w Warszawie, w których zawarto wiążącą ocenę co do dalszego kierunku procedowania w sprawie. Tak więc wytyczne wynikające z tych ocen były dla orzekających w sprawie organów NFZ wiążące, jak i wiążące są dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu. Po uchyleniu decyzji przez Prezesa NFZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nadal pozostawał związany wytycznymi Sądu. Oznacza to, że nie mógł on odstąpić od wskazań, jakie zostały poczynione przez WSA w Warszawie, a zatem nie mógł ponownie przeprowadzać postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a jedynie – w świetle wytycznych Sądu – zobowiązany był do przeprowadzenia analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do ofert podmiotów, które konkurs wygrały, i tego rodzaju analiza w odniesieniu do każdego z kryteriów ocen miała zostać zamieszczona w uzasadnieniach obu decyzji. Celem wytycznych Sądu było zatem wykazanie przez organ powodów nieuwzględnienia oferty strony. Trzeba przy tym zaznaczyć, że WSA w Warszawie w ww. wyroku nie zakwestionował kryteriów oceny ofert ani zasad przeprowadzania konkursu i używanych w nim formularzy, lecz zdecydował o konieczności wykazania w motywach decyzji, dlaczego oferta skarżącej, skoro otrzymała wyższą punktację, nie została wybrana. Organy NFZ były zatem związane wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu, korzystającym z powagi rzeczy osądzonej. W tym też kontekście rozpoznający niniejszą sprawę Sąd zobowiązany był ocenić podjęte w niej decyzje.

Zdaniem Sądu, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wykonał wytyczne wynikające z prawomocnego orzeczenia Sądu, bowiem dokonał analizy porównawczej oferty strony w relacji do ofert podmiotów, które wygrały konkurs, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W analizie tej uwzględniono wszystkie kryteria oceny ofert porównywanych podmiotów i rezultat tych porównań wskazuje, że oferta strony uzyskała 83,333 punkty, co stanowiło najwyższy uzyskany wynik spośród porównywanych ofert, lecz z uwagi na rozbieżność stanowisk w protokołach końcowych z negocjacji, które zostały podpisane przez skarżącą, oferta skarżącej nie została wybrana. Wskazać należy, że Wydział Organizacyjny [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie posiadanych rachunków telefonicznych ustalił, iż w dniu [...] listopada 2010 r. z [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykonano telefon do B. K. o godz. 18.18, tj. godzinę przed wygenerowaniem rankingu końcowego i rozstrzygnięciem postępowania. Rozmowa ze skarżącą trwała 1 minutę i 6 sekund, co może wskazywać, iż komisja konkursowa zaproponowała skarżącej we wskazanej rozmowie telefonicznej wzięcie udziału w kolejnych negocjacjach, na które nie przybyła i nie podpisała przedmiotowego protokołu końcowego z negocjacji. Należy podkreślić, że w chwili obecnej nie jest możliwe uzyskanie innego dowodu na potwierdzenie tej tezy, zwłaszcza że w świetle obowiązującego prawa, organy Funduszu nie są w stanie uzyskać potwierdzenia przeprowadzonych rozmów od operatora telekomunikacyjnego. Sama zaś okoliczność, że takie połączenie telefoniczne ze skarżącą było realizowane, wskazuje, iż organ jednak dążył do wypracowania wspólnego stanowiska, pomimo podpisanych już w protokołach rozbieżności stanowisk.

Również Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowej analizy przeprowadzonego postępowania konkursowego i wyjaśnił, dlaczego oferta skarżącej nie została wybrana. Należy podkreślić, że skarżąca została poinformowana o fakcie, że podpisanie protokołu rozbieżności skutkuje niewybraniem oferty. Protokół rozbieżności stanowi mechanizm zabezpieczający terminowość zadań, dotyczących procesu zawierania umów. Brak możliwości porozumienia stron podczas negocjacji jest dokumentowany protokołem rozbieżności i negocjacje z oferentami mogą zostać zakończone. Dopiero po zakończeniu negocjacji z wszystkimi oferentami komisja konkursowa może dokonać ocen wszystkich oferentów i sporządzić ranking końcowy. Przedłużające się negocjacje bez porozumienia stron mogłyby bowiem doprowadzić do nadużyć ze strony oferentów, a tym samym uniemożliwić realizację kluczowego zadania, jakim jest zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro zatem oferta skarżącej uzyskała największą liczbę punktów, lecz nie został przez nią podpisany protokół zawierający zbieżne stanowiska, to oferta strony nie mogła zostać wybrana. Skarżąca miała świadomość zarówno przebiegu negocjacji, jak i ich ustaleń oraz skutków, jakie z zaistniałej sytuacji negocjacyjnej dla niej wynikają. Organy NFZ nie mogą w nowym postępowaniu konkursowym kierować się jedynie tym, że oferent już wcześniej realizował umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych.

Należy więc uznać, że organy Funduszu w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie naruszyły zasad postępowania określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.). Z analizy zgromadzonej dokumentacji wynika, że komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, a wszystkie złożone oferty były oceniane w sposób obiektywny. Warunki oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ww. ustawy. W celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie neurologii na obszarze O., wybrane zostały oferty podmiotów, z którymi podpisano protokoły końcowe z negocjacji, niezawierające stanowisk rozbieżnych. W przypadku skarżącej nie doszło do wypracowania wspólnego i zgodnego stanowiska.

W sprawie wykonane zostały wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2318/14. Prezes NFZ w treści uzasadnienia decyzji odniósł się również do zarzutów skarżącej stawianych w odwołaniu. Nie można zatem skutecznie postawić organom NFZ zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, który to zarzut był głównym motywem uwzględnienia wówczas skargi przez Sąd.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.