Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1889/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 13c pkt 1, 15c, 22a, 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA/organ) decyzją

z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu wniosku Pana E.D. (dalej wnioskodawca/skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego

1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i szczegółowo opisał przebieg służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c,

art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Uznał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a,

art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący z zachowaniem ustawowego terminu, złożył do MSWiA wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Wskazał, iż nie zgadza się z decyzją, gdyż jego zdaniem jest ona krzywdząca a materiały zebrane w sprawie nie zostały w sposób rzetelny i dogłębny poddane analizie. Podkreślił, iż służbę w SB rozpoczął w dniu [...] lipca 1989 r. lecz "moją intencją nigdy nie było wstąpienie do SB, a wstąpienie do milicji, gdyż czułem wewnętrzną potrzebę aby służyć społeczeństwu, zwalczać przestępczość pospolitą (...)." Następnie ze względu na brak etatów milicyjnych wyraził zgodę na wstąpienie do SB, co miało ułatwić mu realizację planów i przeniesienie do Milicji. Ponadto wskazał, iż "faktycznie służbę w SB pełnił od początku miesiąca września 1989 roku, a następnie na zasadzie delegowania pełnił już służbę w Wydziale Kryminalnym RUSW we W.." Wskazał, że etatowo

w SB był do [...] grudnia 1989 r. a nie do [...] stycznia 1990 r. Stwierdził, iż spełnia przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego ze względu na "etatowy 6 miesięcy a faktyczny około 2 i pół miesiąca" staż służby w SB oraz przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazuje fakt, iż wielokrotnie brał udział

w rozpracowywaniu niebezpiecznych grup przestępczych, zatrzymywaniu sprawców zabójstw, dilerów narkotykowych, gdzie zagrożenie życia i zdrowia miało charakter jak najbardziej realny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] organ utrzymał

w mocy decyzję ją poprzedzającą i stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę,

o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Podkreślił, że przesłanki opisane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia

do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Zdaniem organu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo stwierdził, że powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Jego zdaniem oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby. Uznał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym,

w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej, zdaniem Ministra, krótkotrwałość jest tożsama

z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Organ przywołał również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie

i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Odnosząc się do rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, że ma ona charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Jego zdaniem pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych).

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" w ocenie organu należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie zaopatrzeniowej obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Ustalił, że skarżący pełnił służbę w okresie od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] września 1983 r. oraz od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., tj. 25 lat, 11 miesięcy i 7 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia 1 lipca 1989 r. do dnia 1 stycznia 1990 r.,tj. przez okres 6 miesięcy i 1 dnia. Podniósł, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce co zostało potwierdzone w "Raporcie" z dnia 5 stycznia 1990 r., znajdującym się w kopii akt osobowych o sygn. IPN By [...] przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Stwierdził, że wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz w "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia [...] października

2017 r. Organ nie kwestionował rzetelności służby i wskazał, że dowody nie pozwalają przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona

z narażeniem zdrowia i życia, bowiem zdaniem organu tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wobec powyższego orzeczono jak w decyzji organu z [...] lipca 2020 r.

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej, które miało wpływ

na wynik sprawy, a także w treści skargi wskazywał na naruszenie przypisów prawa procesowego.

Wskazał na twierdzenia organu (str. 7) "...podkreślenia wymaga fakt, że...(skarżący pełnił służbę)... na rzecz totalitarnego państwa , o której mowa w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. tj. przez okres 6 miesięcy i 1 dnia ...". "... Należy jednak zauważyć , iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce...". Skarżący wskazuje, że ten wniosek jest błędny, bowiem "...kilkakrotnie składałem raport do swoich bezpośrednich przełożonych

o przeniesienie mnie do Organów Milicji Obywatelskiej. Raporty te nie były przez nich przyjmowane, a ja będąc funkcjonariuszem z bardzo małym stażem, najzwyczajniej w świecie po prostu bałem się odwoływać do wyższych przełożonych, aby nie zostać wydalonym. Jednakże moje zabiegi doprowadziły, że daty dokładnie nie potrafię podać, ale od początku miesiąca września 1989 roku pełniłem już służbę w Wydziale Kryminalnym Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych we W. - początkowo na zasadzie oddelegowania a od [...] listopada 1989 r. - rozkazem personalnym Szefa WUSW we W. na zasadzie "powierzenia pełnienia obowiązków służbowych". Następnie po złożeniu przeze mnie raportu do Szefa WUSW we W. i po otrzymaniu zgody od dnia [...] stycznia 1990 r. zostałem na stałe przeniesiony do Wydziału Kryminalnego RUSW we W....".

Skarżący podniósł, że wbrew sugestii organu, "...że złożenie przeze mnie raportu o przeniesienie do RUSW we W. zostało podyktowane zmianami ustrojowymi w Polsce (str. 8) ... w którym wnioskujący zwrócił się do Szefa WUSW we W.: "W związku z reorganizacją Służby Bezpieczeństwa zwracam się

z prośbą do Tow. Szefa o przeniesienie mnie z Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych we W. do Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych we W. z przydziałem do Wydziału Kryminalnego(...)...", złożenie raportu

o przeniesienie do RUSW było podyktowane nie reorganizacją Służby Bezpieczeństwa a rzeczywistą i szczerą chęcią przeniesienia do Wydziału Kryminalnego, gdzie jak zaznaczył, już wcześniej pełnił służbę. Wskazał, że tylko "...raport o takiej treści, został zaakceptowany przez moich przełożonych i umożliwiał mi przeniesienie do Wydziału Kryminalnego. Wówczas, treść raportu nie było dla mnie istotna. Istotnym był cel jaki mi przyświecał, a mianowicie przeniesienie dlatego tak brzmiała treść mojego raportu. ...".

Jego zdaniem pracował rzetelnie. W trakcie pełnionej służby był zawsze bardzo dyspozycyjny. Wielokrotnie, służbie poświęcał swój wolny czas, kosztem najbliższej rodziny. Z upływem czasu, poprzez udział w szkoleniach i poprzez samokształcenie nabywał coraz większą wiedzę i doświadczenie co pozwalało na wykonywanie zadań i obowiązków na coraz wyższym poziomie. Podniósł, że zdobytą wiedzą i doświadczeniem dzielił się z mniej doświadczonymi funkcjonariuszami,

i nigdy nie odmówił nikomu pomocy czy też wsparcia co było zauważane przez przełożonych i skutkowało tym, że wielokrotnie był wyróżniany i nagradzany.

Skarżący odniósł się do stwierdzenia organu, "w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jednak charakter wykonywanych

w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji". "Również Komendant Wojewódzki Policji w B. w swoim stanowisku z dnia

[...] października 2017 r. nie kwestionuje, iż Pan E. D. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy brak informacji dot. prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz licznych wyróżnieniach. Jednakże należy wskazać, co nie pozostaje bez znaczenia przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, iż z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby Pan E.D. został odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resorowym po 12 września 1989 r. ...". Skarżący oświadczył, że posiadał

na utrzymaniu rodzinę (żona nie pracowała zawodowo ), o czym wiedzieli jego przełożeni, dlatego dla niego bardziej satysfakcjonujące i wartościowsze były wyróżnienia w formie gratyfikacji pieniężnych.

Wskazał, że od wrześnie 1989 r. do czasu przejścia na emeryturę, tj. do [...] czerwca 2010 roku, przez cały czas pełnił służbę w pionie kryminalnym zajmując się zwalczaniem przestępczości kryminalnej w kategoriach: przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu, narkotykowej oraz przeciwko mieniu. W trakcie służby w pionie operacyjnym, tj. do roku 2003 wielokrotnie brał udział w rozpracowywaniu niebezpiecznych grup przestępczych i zatrzymywaniu członków tych grup, zatrzymywaniu sprawców rozbojów i zabójstw, dilerów narkotykowych. Jego zdaniem nie można powiedzieć, że zagrożenie zdrowia i życia miało charakter tylko hipotetyczny. Podniósł, że zagrożenie takie miało charakter jak najbardziej rzeczywisty i realny. Z uwagi na to, że działania operacyjne mają charakter niejawny, to bardzo często udział w takich działaniach jak i wyniki takich działań nie były odnotowywane w aktach osobowych, jednakże, jak stwierdził skarżący, wielokrotnie w trakcie podejmowanych przez niego czynności operacyjnych takie realne zagrożenia zdrowia i życia istniały.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby

w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wydana w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją uznaniową.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia

i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu skarżący pełnił służbę

w okresie od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] września 1983 r. oraz od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., tj. 25 lat, 11 miesięcy i 7 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 6 miesięcy i 1 dnia. Mając na względzie takie ustalenia w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Generalnie organ stwierdził, że przesłanka rzetelności została przez skarżącego wypełniona.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku I OSK 1895/19, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 6 miesięcy i 1 dnia (czy też jak twierdzi skarżący do [...] grudnia 1989 r. a więc bez jednego dnia) będzie służbą krótkotrwałą.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu służba na rzecz totalitarnego państwa trwająca 6 miesięcy i 1 dzień wobec całkowitego okresu służby skarżącego trwającego od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] września 1983 r. oraz od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., tj. 25 lat, 11 miesięcy i 7 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym tego okresu jak i w ujęciu proporcjonalnym do całkowitego okresu służby, winna być uznana za krótkotrwałą. Mając na względzie powyższe ustalenia uznać należy, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Należy również podnieść, że organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się

do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś

z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na domniemanie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.

Praca skarżącego rozpoczynającego służbę w SB od [...] lipca 1989 r. i trwająca jak wskazuje skarżący od września 1989 r. w Wydziale Kryminalnym Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych we W.- początkowo na zasadzie oddelegowania a od [...] listopada 1989 r. - rozkazem personalnym Szefa WUSW we W. na zasadzie "powierzenia pełnienia obowiązków służbowych" a następnie po złożeniu przez raportu do Szefa WUSW we W. i po otrzymaniu zgody od dnia [...] stycznia 1990 r. przeniesienie na stałe do Wydziału Kryminalnego RUSW we W., nie świadczy o tym, że jego działalność miała na celu umacnianie pozycji państwa totalitarnego i w tym zakresie powinna być zbadana.

Nadto w ocenie Sądu wobec nie kwestionowania przez organ przesłanki krótkotrwałości i rzetelności wykonywanej służby konieczne jest szczegółowe odniesienie się (może w oparciu o informacje niejawne) do podnoszonych przez skarżącego przesłanek mających szczególne znaczenie przy ocenie tej sprawy. Skarżący od wrześnie 1989 r. do czasu przejścia na emeryturę, tj. do [...] czerwca 2010 r., przez cały czas pracy pełnił służbę w pionie kryminalnym zajmując się zwalczaniem przestępczości kryminalnej w kategoriach: przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu, narkotykowej oraz przeciwko mieniu. W trakcie służby w pionie operacyjnym, tj. do roku 2003 wielokrotnie brał udział w rozpracowywaniu niebezpiecznych grup przestępczych i zatrzymywaniu członków tych grup, zatrzymywaniu sprawców rozbojów i zabójstw, dilerów narkotykowych. W tym stanie rzeczy organ winien się odnieść do szczególnych osiągnięć skarżącego nie interpretowanych tak jak je organ interpretuje, ale takich, które są adekwatne do wykonywanej pracy i na takim stanowisku mogą być przesłankami szczególnie uzasadnionymi. Można uznać, że zagrożenie zdrowia i życia podobnie jak w pracy innych policjantów było hipotetyczne, ale w tym konkretnym przypadku można uznać, że miało charakter rzeczywisty i realny.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny całkowitego okresu służby, który wynosi 25 lat, 11 miesięcy i 7 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. tj. przez okres 6 miesięcy i 1 dzień. W szczególności organ rozważy czy służba w pionie kryminalnym zajmując się zwalczaniem przestępczości kryminalnej w kategoriach: przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu, narkotykowej oraz przeciwko mieniu daje podstawy do twierdzenia, że zostało spełnione kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarówno w zakresie charakteru wykonywanych zadań jak i zaangażowania skarżącego. Skarżący od września1989 r. do czasu przejścia na emeryturę, tj. do [...] czerwca 2010 r., przez cały czas pełnił służbę w pionie kryminalnym. W trakcie służby w pionie operacyjnym, tj. do roku 2003 (jak wskazuje) wielokrotnie brał udział w rozpracowywaniu niebezpiecznych grup przestępczych i zatrzymywaniu członków tych grup, zatrzymywaniu sprawców rozbojów i zabójstw, dilerów narkotykowych, więc można powiedzieć, że zagrożenie zdrowia i życia miało charakter nie tylko hipotetyczny, ale mogło mieć charakter jak najbardziej rzeczywisty i realny. Organ winien ten wątek sprawy wyjaśnić. W tym stanie rzeczy konieczna jest ocena charakteru służby oraz warunków jej pełnienia, a w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a

ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie jest wykluczone, że w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie winny sposób.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a

ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.