Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1110/10 w sprawie ze skargi A.L. i A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1110/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi A.L. i A.L., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 2).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta Kutno, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, 4, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku A.G.i K.G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny z kotłownią i garażem w K. przy ul. [...], nr działki [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, iż po zmianie przez inwestorów ich pierwotnego wniosku wszczęto postępowanie, o którym zawiadomiono strony postępowania. W ramach czynności wyjaśniających strony zgłosiły zastrzeżenia dotyczące m.in. funkcji istniejącego budynku oraz planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalne, gdzie zastrzegli, aby ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi była zlokalizowana w odległości 4 m od granicy ich działki. Do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy uwagi zgłosili także inwestorzy, gdyż wynikające z projektu warunki zabudowy nie pozwalały na realizację nawet bardzo małego budynku. Prezydent wyjaśnił, iż dla terenu, na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczna jest zatem weryfikacja czy dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek odwołanie wniesionego przez A.L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało dotychczasowy stan postępowania i stanowiska stron, w szczególności analizę warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzoną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dopuszczono sytuowanie budynku mieszkalnego w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy przy zachowaniu innych warunków, jednakże ostatecznie usytuowanie budynku zostanie rozstrzygnięte na etapie postępowania zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wiążące ustalenie odległości planowanego obiektu od granic działki w sposób zgodny z przepisami, a także zbadanie, czy inwestycja nie spowoduje pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz rozstrzygnięcie kwestii bezpieczeństwa pożarowego, jak podniesiono, należy do kompetencji organu administracji publicznej na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa bowiem jedynie pewne warunki, na których inwestycja może powstać, co nie oznacza, iż ostatecznie zostanie zrealizowana. Nadto Kolegium wyjaśniło, iż powierzchnia zabudowy jest powierzchnią pod obiektem budowlanym istniejącym wraz z jego planowaną rozbudową, natomiast utwardzona powierzchnia dojść i dojazdów jest elementem zagospodarowania działki, z kolei powierzchnia objęta decyzją to powierzchnia działki nr [...]. Ponadto zaznaczono, że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wynika, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy terenu. W obszarze analizowanym występują zarówno działki o znacznej powierzchni, jak i wąskie o niewielkiej intensywności zabudowy, w rezultacie dopuszczalne było ustalenie wskaźnika do 0,50. Kolegium wskazało, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej do około 15 m, dopuszczalne było zatem ustalenie szerokości planowanego obiektu na 4,5 m biorąc pod uwagę niewielką szerokość działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.L. i A.L. zarzucili zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie § 12 pkt 3 ppkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dopuszczającego usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki, nadto art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zasady zobowiązującej organy do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia stanowiska zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd podał, iż rozstrzygnięcie to wydane zostało wobec stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, iż planowana inwestycja nie leży wprawdzie na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu stwierdzenie takie było co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało oparte na wnikliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, która każdorazowo poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Materialnoprawną podstawę wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Powołując się na właściwe przepisy ww. rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1-5 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd podniósł, że w każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Zaś wyniki analizy w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część.

W ocenie Sądu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Natomiast wykonana analiza, a właściwie jej wyniki, gdyż to one stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, nie spełniają powyższych warunków. Zdaniem Sądu dokument oznaczony jako "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" to w istocie zbiór lakonicznych stwierdzeń, nieznajdujących oparcia w materiałach sprawy. Sąd uznał bowiem, że organ powinien był zebrać materiały, dane, pozwalające ustalić czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazał także, że w kontrolowanej sprawie brak zestawienia takich parametrów, nie wiadomo jakiego charakteru zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym, nie sposób ustalić jej gabarytów na potrzeby sprawdzenia czy właściwie organ wyznaczył wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a co za tym idzie nie można ustalić czy poczynione przez organ odstępstwa od wymogów znajdujących podstawę w przywołanych przepisach prawnych mają w istocie uzasadnienie.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ pominął okoliczność, iż na terenie inwestycyjnym istnieje budynek. Zatem powinien był uwzględnić w analizie funkcje i cechy zabudowy tego obiektu, a następnie dać wyraz temu, które parametry dotyczą istniejącej, a które planowanej zabudowy. Dodano, że wprawdzie w dokumentach sprawy znajduje się dokument oznaczony jako "analiza", niemniej jednak został on sporządzony dla potrzeb pierwszego wniosku, a po wtóre nawet gdyby przyjąć ten dokument jako dowód w sprawie to nie zawiera on elementów, które Sąd uznał za niezbędne. Zdaniem Sądu oznacza to, że ani analizy, ani jej wyników nie można zweryfikować, nie wiadomo jaka zabudowa, na jakiej działce i przy jakich parametrach została uwzględniona.

W przekonaniu Sądu omawiana analiza nie została sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, jak i organ odwoławczy oraz sąd. Wobec braku materiału dowodowego, w oparciu o który organ rozstrzygnął, nie sposób orzec o prawidłowości jego działania, tym bardziej, iż ustosunkowując się do zarzutów odwołania w istocie organ powołuje gołosłowne twierdzenia, których również nie mógł skontrolować i zupełnie tego nie uczynił. Zdaniem Sądu organ administracji winien szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to winno znaleźć oparcie w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, a przede wszystkim w analizie funkcji i cech zabudowy, w oparciu o wyniki której organ orzeka. Nadto Sąd wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie powinny posługiwać się nomenklaturą prawa budowlanego, wskazując w decyzji na ilość kondygnacji. "Kondygnację" definiują bowiem przepisy wykonawcze do prawa budowlanego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), wskazując iż należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa (§ 3 pkt 16). O kondygnacjach można mówić wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę, nie mają zaś one zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mimo że wnioskodawca posługuje się tym pojęciem.

Podsumowując Sąd wskazał, że w toku ponownej analizy wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy organy winny mieć na względzie przywołane wytyczne Sądu. Nadto organ winien baczyć, aby załączniki do decyzji zostały sporządzone w sposób określony w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. aby obszar analizowany został wyznaczony na mapie spełniającej wymogi określone w art. 52 u.p.z.p., która obrazować będzie zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, na działce inwestycyjnej i odzwierciedli przeprowadzoną dla potrzeb sprawy analizę, która dodatkowo zawierać będzie wyjaśnienie sposobu wyznaczenia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Organ winien również zapewnić czynny udział w postępowaniu jego stronom poprzez umożliwienie zapoznania się z materiałami sprawy każdorazowo przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (art. 10 K.p.a.).

Sąd ustosunkowując się do zarzutów skargi w większości przychylił się do stanowiska wywiedzionego w uzasadnieniu organu odwoławczego, iż znajdują one oparcie w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem Sądu zarzuty te mogłyby przynieść spodziewany przez skarżących efekt, ale dopiero na etapie zmierzającym do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją nieusunięcia przez organ odwoławczy uchybień organu I instancji jest to, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Łodzi, że w trakcie rozpatrywania sprawy przez organy administracji obu instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach skargi kasacyjnej organ podał, że w zakwestionowanej przez Sąd a sporządzonej w niniejszej sprawie przez uprawnionego urbanistę i architekta "analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" wskazano, że granice obszaru przyjętego do analizy wyznaczono na załączniku graficznym do analizy sporządzonym na mapie w skali 1:500. Mapa ta zawiera potwierdzenie jej zgodności z mapą zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest zatem zgodna z § 9 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, wg którego część graficzną analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia sporządza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na wymienionej mapie granice obszaru analizowanego oznaczono linią przerywaną, ze wszystkich stron wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i już tylko sam ogląd tej mapy wraz z oznaczeniami graficznymi jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości pokazuje, że granice tego obszaru zostały wyznaczone w odległości znacznie przekraczającej minimalną odległość wynikającą z wymogów określonych w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu okoliczność sporządzenia tej analizy dla potrzeb pierwotnego wniosku nie ma w sprawie znaczenia, gdyż analiza ta dotyczy terenu sąsiedniego i nie ma podstaw do przypuszczeń, iż jego funkcje, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania zmieniły się w zasadniczy sposób w okresie pomiędzy datą wniosku pierwotnego (2 kwietnia 2010 r.), a datą wniosku zmienionego (29 kwietnia 2010 r.).

Nadto organ podał, że w przeprowadzonej analizie ustalono, co następuje:

- geometria dachów - w analizowanym obszarze kąt nachylenia połaci dachu jest zróżnicowany, dachy do 45%, natomiast maksymalna wysokość głównej kalenicy dachów budynków do 10,0 m; w decyzji o warunkach zabudowy zawarto warunek, iż dach planowanej inwestycji ma być jedno lub wielospadowy oraz posiadać kąt nachylenia nie większy niż 45% w nawiązaniu do istniejącej zabudowy; wskazany sposób ustalenia geometrii dachu wynika z analizy i jest zgodny z § 8 ww. rozporządzenia;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - okapy dachów budynków do 7,5 m; w decyzji określono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - ich gzymsów, attyk, okapów dachów wyznacza się na wysokość do 7,0 m, wysokość kalenicy do 7,5 m; powyższa cecha wynika z analizy i została określona w decyzji zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia;

- linia zabudowy - nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w oparciu o istniejącą zabudowę, jest ona przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co wynika jednoznacznie z części graficznej analizy, a sposób jej wyznaczenia w decyzji jest zgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia;

- intensywność wykorzystania terenu - na terenie analizowanym intensywność zabudowy wynosi ok. 0,35; w decyzji organu I instancji określono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją do 0,50, tj. większy niż średni ustalony w analizie; wg § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednak wg ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśniono, iż z załącznika graficznego do przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno działki o znacznej powierzchni i o niższym wskaźniku intensywności zabudowy (np. działka odwołujących się), jak i wąskie działki o niewielkiej powierzchni, których intensywność zabudowy jest większa (np. działka nr [...]). Dlatego też, w ocenie Kolegium, określony w zaskarżonej decyzji wskaźnik w omawianym zakresie jest uzasadniony i dopuszczalny w świetle powołanych przepisów;

- szerokość elewacji frontowej - do ok. 15,0 m; w decyzji wyznaczono szerokość elewacji frontowej do 4,50 m; zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jednakże wg ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy; w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśniono, iż z załącznika graficznego do analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej, dlatego też wyznaczenie w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej planowanego zamierzenia inwestycyjnego do 4,5 m, biorąc pod uwagę niewielką szerokość działki należy uznać za zgodne z § 6 ust. 2 wymienionego rozporządzenia.

Zdaniem organu scharakteryzowana powyżej analiza pozwoliła na ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z wymaganiami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności z pkt 1 powołanej ustawy, przy zachowaniu reguł określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu nie znajduje również podstaw faktycznych i prawnych określenie wymagań dla nowej zabudowy na podstawie cech zabudowy istniejącej na przedmiotowej działce objętej warunkami decyzji, tym bardziej iż to właśnie budynek na niej usytuowany ma zostać zgodnie z wnioskiem przebudowany, nadbudowany i rozbudowany oraz ma nastąpić zmiana sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Dalej organ podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że decyzja organu I instancji w pkt 2.1 ppkt h jedynie: "dopuszcza sytuowanie budynku mieszkalnego w granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki przy zachowaniu ustaleń ppkt a) niniejszej decyzji oraz przepisów odrębnych". Natomiast o tym, czy inwestycja zostanie zrealizowana we wskazanym usytuowaniu względem granic przedmiotowej działki rozstrzygnie decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana w odrębnym od niniejszego postępowaniu przez inny organ (właściwego starostę), na podstawie przepisów budowlanych, w tym techniczno-budowlanych. Nadto zaznaczono, iż zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wskazanych unormowań istnieje zatem możliwość orzekania o możliwości usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy i nie zależy ona od stanowiska właściciela sąsiedniej działki.

Podniesiono także, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że decyzje obu instancji naruszają przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., ponieważ organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, m.in. poprzez przeprowadzenie opisanej wcześniej analizy, a zawarte w niej dane i informacje pozwoliły na ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących planowanej na przedmiotowej działce nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. w sposób nienaruszający uprawnień innych osób. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zawiadomieniem z dnia 25 maja 2010 r. organ ten umożliwił stronom zapoznanie się z analizą urbanistyczną oraz projektem decyzji, co stanowi o wypełnieniu wymagań określonych w art. 10 § 1 K.p.a. Organy obu instancji zgodnie z art. 80 K.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym przede wszystkim na podstawie przeprowadzonej analizy oceniły, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy związane z ustaleniem wnioskowanych warunków zabudowy zostały wykazane i udowodnione, co omówiono wcześniej.

Odnośnie zarzutu posługiwania się nomenklaturą prawa budowlanego Kolegium wyjaśniło, że Sąd nie wspomniał jednak, iż w decyzji organu I instancji określona została przede wszystkim nieprzekraczalna wysokość poszczególnych elementów planowanego budynku w metrach. Ponadto Sąd ten konsekwentnie określa organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy jako "organy administracji architektoniczno-budowlanej", podczas gdy zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) są nimi: starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wykonujący zadania administracji architektoniczno-budowlanej wynikające z tej ostatniej ustawy i nierozstrzygające sprawy ustalenia warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w normie art. 189 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Jednakże skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż skarga ta zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, stad też należy odnieść się do nich w kolejności w jakiej zostały wskazane we wniesionym środku zaskarżenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego. Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a to nakazywało Sądowi I instancji na zastosowanie wskazanej wyżej normy oraz przepisu art. 135 P.p.s.a., niezbędnych do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegający na uznaniu, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Zauważyć należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Podkreślić należy, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy trafnie Sąd I instancji zaznaczył w motywach zaskarżonego wyroku, że analiza urbanistyczna wykonana w tej sprawie w oparciu o zgromadzone w aktach materiały nie uzasadniała podjętego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie pozwalało na podjęcie zaskarżonego wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że taka analiza jak każdy dowód podlega ocenie.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, nie spełnia powyższych warunków. Trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, że znajdujący się w aktach dokument, oznaczony jako "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" to w istocie zbiór lakonicznych stwierdzeń, nieznajdujących oparcia w materiałach sprawy. Skoro bowiem analiza taka ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, iż na jej potrzeby organ powinien był zebrać materiały, dane, pozwalające ustalić czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek zestawienia takich parametrów, nie wiadomo jakiego charakteru zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym, nie sposób ustalić jej gabarytów na potrzeby sprawdzenia czy właściwie organ wyznaczył wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a co za tym idzie nie można ustalić czy poczynione przez organ odstępstwa od wymogów znajdujących podstawę w przywołanych przepisach prawnych mają w istocie uzasadnienie.

Generalnie należy podkreślić, że parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu są nieweryfikowalne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Analiza przedstawia bezwzględne dane co do wysokości geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy czy intensywności wykorzystania terenu, lecz nie odniesiono tego do poszczególnych nieruchomości w analizowanym obszarze. Skarga kasacyjna pomija ten element i uznaje, że skoro taka analiza została sporządzona, to jest ona bezwzględnie wiążąca i dlatego raz jeszcze przytacza w motywach kasacji poszczególne jej elementy wskazując na prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie można jednak podzielić takiego stanowiska skarżącego kasacyjnie, albowiem jeżeli kontrola legalności dokonywana przez sąd administracyjny ma odnieść zamierzony skutek, to analiza funkcji oraz cech zabudowy wykonana w sprawie jako dowód podlega również ocenie. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez uprawnionego architekta-urbanistę podlega pełnej weryfikacji pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności. W takiej formie jak została opracowana analiza w tej sprawie, co już wyżej podkreślono, jest ona zupełnie nieweryfikowalna, a Sąd I instancji trafnie przyznał, że z analizy tej nie wynika jaka zabudowa, na jakiej działce, przy jakich parametrach została uwzględniona. Organy administracji nie przeprowadziły jej weryfikacji, gdyż w przeciwnym wypadku nie przyjęto by tego dowodu jako bezwzględnie wiążącego. Stąd też prawidłowo Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, gdyż w tej sprawie decyzje wydano z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Prawidłowo uznano w sprawie, że brak jest materiału dowodowego, w oparciu o który organ rozstrzygał, a lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji i materiałów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wskazuje na automatyzm w działaniu organu, który jest niedopuszczalny.

Tym samym niezależnie od tego, co już wyżej podniesiono, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to także nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowość zastosowania wskazanego wyżej przepisu wynika z tego, że Sąd I instancji zasadnie przyjął inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tak istotnych uchybieniach, do jakich doszło w niniejszej sprawie, nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to strona wnosząca skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik niniejszej sprawy.

Ponadto zauważyć należy, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, powołał się na naruszenie przez organ administracji art. 10 K.p.a. dot. czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jednakże takiego zarzutu nie uzasadnił. Natomiast skarga kasacyjna wskazuje na przesłanki pozwalające uznać, że norma ta nie została naruszona w postępowaniu administracyjnym i z tym poglądem organu należy się zgodzić. Jednakże wadliwe wskazanie przez Sąd I instancji naruszenia prawa (art. 10 K.p.a.) nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej, podobnie jak wadliwe wskazanie w motywach zaskarżonego wyroku, iż decyzje w tej sprawie wydawały organy architektoniczno-budowlane (patrz – str. 5 wyroku). Niewątpliwie zasadnie zauważono w kasacji, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej wylicza art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast w tej sprawie decyzje wydawały organy samorządu terytorialnego, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia na tymi organami. Jednakże te wadliwości nie miały istotnego wpływy na wynik sprawy. Zaś wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna generalnie nie zasługiwała na uwzględnienie z motywów wyżej podniesionych.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.