Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1826/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 975/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Gl 975/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji spółki "[...]" Sp. z o.o. w W. polegającej na ustawieniu nośnika reklamowego z dwoma tablicami równoległymi o wymiarach 3 m x 6 m z przyłączem energetycznym w B. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem [...].

Sąd I instancji uznał, iż planowana inwestycja pociąga za sobą skutek w postaci zmiany zagospodarowania terenu, bez względu na to, czy w dalszym toku postępowania będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wymaga ona uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, rozpoznając wniosek inwestora w tym zakresie, organ miał więc obowiązek zbadać czy zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy.

Sąd wskazał, iż – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporny był fakt, iż teren, na którym miała być lokalizowana inwestycja stanowił użytek rolny klasy III i nie był on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Sporną kwestią było natomiast to, czy teren planowanej inwestycji wymagał uzyskania takiej zgody, skoro planowana powierzchnia zabudowy wynosić miała 8,46 m2.

Zdaniem Sądu, aby ustalić znaczenie pojęcia "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy mieć na uwadze tryb, w jakim dokonuje się zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zmiana takiego przeznaczenia dokonywana jest wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, iż przez "zwarty obszar projektowany" należy więc rozumieć obszar, który w projekcie planu miejscowego ma jednolite przeznaczenie i jest wytyczony liniami rozgraniczającymi, oddzielającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. W ocenie Sądu, nie zasługuje więc na aprobatę pogląd skarżącego, iż pojęcie to oznacza rzeczywistą powierzchnię planowanej zabudowy, a nie powierzchnię całej działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Taka bowiem interpretacja tego przepisu prowadziłaby do nieracjonalnego wniosku, iż na użytkach rolnych klasy III możliwa byłaby realizacja inwestycji, których powierzchnia zabudowy nie przekraczałaby 0,5 ha bez zgody na przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze. Wniosek taki pozostawałby również w sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych określonymi w ustawie z 3 lutego 1995 r.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 59 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji normy prawnej wynikającej z tych przepisów,

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "zwarty obszar projektowany", co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, iż obiekty zwolnione na podstawie art. 29 ustawy – Prawo budowlane od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 59 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymagają również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał, iż nośnik reklamowy objęty wnioskiem z dnia [...] należy do kategorii inwestycji budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane), co zostało potwierdzone w powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej licznych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym organ, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, powinien umorzyć postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.

Skarżący podniósł ponadto, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzając, iż "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w tym przepisie oznacza obszar, który w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma jednolite przeznaczenie i jest wytyczony liniami rozgraniczającymi, oddzielającymi go od obszarów o innym przeznaczeniu. Zdaniem skarżącego, projekt planu miejscowego nie jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w obrocie prawnym, zatem ustawodawca nie może uzależniać wyrażenia przez właściwego ministra zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy od ustaleń zawartych w takim projekcie.

W ocenie skarżącej spółki, pojęcie "zwarty obszar projektowany pod takie przeznaczenie" oznacza obszar projektowany przez inwestora dla zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W przypadku, gdyby inwestor planował postawienie na tym obszarze obiektu budowlanego pojęcie to oznaczałoby obszar zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Trafność tego poglądu potwierdza – zdaniem skarżącego - stanowisko Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w piśmie z dnia [...] złożonym przez stronę skarżącą do akt sprawy. W piśmie tym wskazano, że przedmiotowa inwestycja o powierzchni 8,46 m2, która ma być zrealizowana na gruncie rolnym o powierzchni 3,8115 ha ma charakter punktowy i nie wymaga dużej powierzchni, a tym samym jej realizacja nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tego gruntu.

Zdaniem skarżącego, wykładnia gramatyczna art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zwarty obszar projektowany dla zmiany przeznaczenia gruntu na cele budowlane to obszar zabudowy, w tym wypadku nośnika reklamowego (8,46 m2), a nie obszar całkowity powierzchni działki, na której ma być realizowana ta inwestycja. Ustawodawca świadomie bowiem użył w tym przepisie pojęcia "zwarty obszar projektowany" zamiast "obszar powierzchni działki gruntu". Skarżący podniósł, iż jeżeli przyjąć interpretację tego pojęcia wskazaną przez organy administracji i Sąd I instancji, to wówczas w ogóle nie byłaby możliwa zmiana przeznaczenia gruntu rolnego w zakresie tylko części działki tego gruntu. Wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu rolnego musiałby dotyczyć każdorazowo całej działki, co prowadziłoby do nieuzasadnionego powiększenia obszaru gruntów przeznaczanych na cele nierolnicze. W takiej sytuacji dochodziłoby do zmiany przeznaczenia gruntu faktycznie ponad żądanie inwestora budowlanego, a nawet wbrew jego potrzebom. W ocenie skarżącej spółki, taka interpretacja powołanego przepisu jest niezgodna z celem ustawy, którym jest szczególna ochrona gruntów rolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: P.p.s.a) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania określone w art. 183§2 pkt. 1-6 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Pkt. 1 tego przepisu przewiduje 2 postacie naruszenia prawa materialnego a mianowicie błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Drugą podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w pkt. 2 art. 174 P.p.s.a. jest naruszenie przepisów postępowania jeśli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga została oparta na pierwszej ze wskazanych wyżej podstawie kasacyjnej to jest naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się szczegółowo do przedstawionych zarzutów wskazać należy niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 59 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż realizacja przez skarżącą spółkę inwestycji polegającej na ustawieniu nośnika reklamowego z dwoma tablicami równoległymi o wymiarach 3 m x 6 m z przyłączem energetycznym w B. przy ul. [...] wymaga uzyskania przez nią decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Określenie rodzaju inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga analizy treści nie tylko art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy, ale również treści art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy wynika ogólna zasada, iż w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy od uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zwolnione są roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej spółki, odpowiednie stosowanie tego przepisu do warunków zabudowy powoduje wyłączenie obowiązku uzyskania decyzji ustalającej te warunki w przypadku inwestycji polegających na wykonaniu robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Należy jednak zauważyć, iż taka wykładnia art. 59 ust. 1 ustawy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 59 ust. 2 ustawy, który wyraźnie stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia stosowania tego przepisu do warunków zabudowy, gdyż np. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę istnieje możliwość odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dokonanie takich zmian nie będzie więc wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (podobnie "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 473). Należy również podzielić stanowisko wyrażone w doktrynie, iż w związku z tym, że przepis art. 59 ust. 2 następuje po art. 59 ust. 1 ustawy przyjąć trzeba, że dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej poprzez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 ustawy w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (E. Radziszewski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz"., Warszawa 2006, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 141). Pogląd, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku wyrażony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06 (publ. Lex Polonica nr 1599738, "Gazeta Prawna" 2007/151, str. A10).

W świetle przedstawionej wykładni art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy rozważenia wymagało więc to, czy dana inwestycja będzie powodować zmianę zagospodarowania terenu oraz czy nie będzie to zmiana o charakterze tymczasowym. Poza zakresem oceny Sądu w tej sprawie pozostaje natomiast kwestia, czy zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) inwestycja planowana przez skarżącą spółkę wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie spółka "[...]" Sp. z o.o. w W. planuje realizację inwestycji polegającej na ustawieniu nośnika reklamowego z dwoma tablicami równoległymi z przyłączem energetycznym w B. przy ul. [...]. Jest to konstrukcja o dużych rozmiarach (6 m x 3 m), trwale związana z gruntem. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, iż jej ustawienie będzie pociągało za sobą skutek w postaci zmiany zagospodarowania terenu objętego wnioskiem to jest działki o nr [...]. Z akt sprawy nie wynika również, aby miała być to inwestycja powodująca zmianę zagospodarowania terenu jedynie o charakterze tymczasowym. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, iż realizacja tej inwestycji wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy albowiem jest to inwestycja, która powoduje zmianę zagospodarowała terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za nietrafny należy uznać również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy III (jak w niniejszej sprawie) uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymaga zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne takiego gruntu, którego zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Spór w niniejszej sprawie ogranicza się do wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Interpretacja tego przepisu na gruncie przepisów regulujących kwestie związane z ustaleniem, w drodze decyzji, warunków zabudowy jest o tyle trudna, że omawiany przepis nawiązuje w swojej treści bezpośrednio do trybu, w jakim ta zgoda jest wyrażana. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy). Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż w projekcie planu wyznacza się obszar planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, który jest wytyczony liniami rozgraniczającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjaśnić należy, iż ustalenia obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia dokonuje się właśnie w projekcie planu, ponieważ - zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy - uzyskanie zgody na zmianę tego przeznaczenia powinno nastąpić w toku procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, a zatem przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznając, iż "zwartym obszarem projektowanym do takiego przeznaczenia" w rozumieniu tego przepisu jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie tym jest mowa o "obszarze zwartym", przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu). Tymczasem obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. Wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prezentowana przez skarżącą spółkę prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. Na użytkach rolnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, nawet niezwiązanych z produkcją rolną czy leśną o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, nieprzekraczającej 5 000 m2 bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze lub nieleśne.

Należy również zwrócić uwagę, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Innymi słowy – ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje natomiast na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" a zatem obszar określonymi granicami. Obszarem takim – w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka objęta wnioskiem inwestora.

Reasumując – w sytuacji gdy powierzchnia działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowiącej użytki rolne klas I-III przekracza powierzchnię 0,5 ha warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie tej działki na inne cele niż rolnicze. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska reprezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia [...], w którym wskazano, że planowana inwestycja ma charakter punktowy a rzez to nie wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, na które to pismo powołuje się wnoszący skargę kasacyjną. Oczywistym jest również, że pismo to nie stanowi źródła prawa a jedynie przedstawia interpretacje przepisu prawnego, której Sąd nie podzielił.

Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji, stwierdzając, iż wniosek skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu nośnika reklamowego w B. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni 3,8115 ha, stanowiącej użytek rolny klasy III, która zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze nie mógł zostać uwzględniony przez organy administracji orzekające w sprawie, gdyż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.