Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1106/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, art. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L. P. i C. P. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu solidarnie na rzecz L.P. i C. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister) decyzją z [...] marca 2021r. [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, 282 ze zm.- dalej u.o.z.) i art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania L. i C. P. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z [...] listopada 2020 r. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, główny budynek fabryczny (bez wewnętrznej konstrukcji żelbetowej) i komin ciepłowni (pozostały po garbarni "[...]" z XIX/XX w.) przy ul. [...] w R..

Organ zaznaczył, że uchylił uprzednią decyzję (z [...] października 2019 r.) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec niejednoznacznej oceny możliwości zachowania autentycznej substancji struktury budowlanej ww. obiektów. W konsekwencji zapadła decyzja z [...] listopada 2020 r., której ustalenia Minister szczegółowo przytoczył.

Następnie podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z. do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zabytek nieruchomy art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. definiuje jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki będące m.in. dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c"), a także obiekty techniki w tym zakłady+ przemysłowe (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "e").

Minister wyjaśnił, że powołana w odwołaniu decyzja MWKZ z [...] grudnia 2018 r. zakończyła sprawę wszczętą z urzędu w zakresie wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego dawnej garbarni "[...]" z XIX i XX w. obejmującego główny budynek dawnej garbarni i komin dawnej ciepłowni, tj. wg. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "b" u.o.z. zespołu budowlanego. W takim przypadku ocena wartości zabytkowych dotyczy całości założenia przestrzennego wg definicji historycznego zespołu budowlanego - art. 3 pkt 13 u.o.z. Natomiast postępowanie wszczęte 7 grudnia 2018 r. zakończone w pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2020 r., dotyczyło dwóch odrębnych obiektów budowlanych garbarni "[...]" w R. jako pozostałości z-du przemysłowego (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i "e" u.o.z.). MWKZ obowiązany był zatem wskazać wartości zabytkowe każdego z ww. obiektów. Pomimo umorzenia ww. postępowania materiał dowodowy włączono do tej sprawy, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., a więc dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, ekspertyzy i opinie z lat 2012-2017. MWKZ dwukrotnie przeprowadził oględziny (27 lutego 2019 r. i 1 lipca 2020 r.) i włączył do materiału dowodowego aktualizację "Ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej oceny stanu zachowania i możliwości adaptacji do nowego programu użytkowego budynku hali dawnej garbarni przy ul. [...] w R." z października 2020 r. dr. inż. S. K. i dr. inż. W. B..

Według Ministra, materiał dowodowy potwierdza, że bryła, mury obwodowe z elewacją budynku fabrycznego oraz komin ciepłowni są reliktami o wartości historycznej i naukowej. Ze "Studium historyczno-konserwatorskiego zespołu budowlanego dawnej garbarni [...] przy ul. [...] w R." prof. A. K. z listopada 2015 r. wynika, że budynek garbarni (główny fabryczny) był wznoszony etapowo. Pierwotny o wym. 29 m x 24 m wzniósł w 1897 r. J. S. z cegły, dwukondygnacyjny z zachodnią elewacją frontową, ze ścianą szczytową, z wnęką maskującą dwuspadowy dach ze świetlikiem. Pozostałe elewacje były uproszczone, prawdopodobnie nietynkowane. Wewnętrzna konstrukcja pierwotnie była drewniana, jak i konstrukcja poddasza. Budynek mieścił urządzenia techniczne do tradycyjnego garbowania skór m.in. poprzez ich obfite moczenie. Później na dachu zbudowano wieżę ciśnień i dobudowano w 1912-1914 czteroosiowy segment konstrukcji żelbetowej. Rozbudowa ta, z wymianą drewnianej konstrukcji na żelbetową, wiązała się z wprowadzeniem garbowania chromowego. Obiekt ten jest najstarszym elementem z-du, jako budynek działu "mokrego". Do tego obiektu przylega budynek z lat 30 XX w. tzw. działu chromowego (nieobjęty wpisem do rejestru). Kompleks rozbudowano od zachodu o parter, obecnie niezachowany. Ceglany komin ciepłowni, aktualnie obniżony, też pochodzi z ok. 1900 r. (kolejne rozbudowy - ryc. 9, str. 14).

Organ zaznaczył, że wpisem objęto jedynie najstarsze elementy garbarni tj. budynek działu mokrego (główny budynek fabryczny) i komin ciepłowni. Wyłączono żelbetową konstrukcję wewnętrza z uwagi na brak wartości zabytkowych, stan techniczny i skażenie chemiczne materiału. Natomiast objęte wpisem obiekty zachowały autentyczną substancję budowlaną, pierwotny wyraz architektoniczny i dokumentują historyczne zagospodarowanie z-du garbarskiego, stanowiąc dominantę w krajobrazie miejskim. Z ww. studium historyczno-konserwatorskiego, opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) z 3 marca 2015 r. i 11sierprnia 2017 r. wynika, że są nielicznymi w R. przykładami zabudowy przemysłu garbarskiego z przełomu XIX i XX w. Pomimo niepełnego zachowania, czytelna jest ich architektura, potwierdzająca wartość w historii industrialnej R.. Obiekty mają walor typologiczny, zatem nie muszą odznaczać się wyjątkowymi walorami architektonicznymi lub technicznymi. Stanowią świadectwo epoki, którego zachowanie i ochrona jest konieczna. Ich istotną rolę dostrzeżono także w Studium prof. A. K. z 2015 r., który zalecił: "3.1. Zachowanie bryły budynków nr 1 i nr 2 (tzw. część mokra i część chromowa) wyłącznie jako architektury krajobrazowej ukształtowanej ścianami zewnętrznymi i kształtem dachu budynku nr 1 i tzw. wieży wodnej, z koniecznością wymiany zdewastowanej i skorodowanej elementów w znacznym zakresie. Zachowanie komina fabrycznego jako oryginalnej struktury budowlanej w całości z artykulacją architektoniczną i detalem. Wzmocnienie struktury, potwierdzone ekspertyzą. Podobne wskazali dr inż. S. K. i dr inż. W. B. w "Ekspertyzie konstrukcyjno- budowlanej dotyczącej oceny stanu zachowania i możliwości adaptacji do nowego programu użytkowego budynku hali dawnej garbarni przy ul. [...] w R.", wykonanej w 2016 r. W zaleceniach stwierdzili: "Jedną z podstawowych wartości tego obiektu jest bryła i zapis architektury przemysłowej jako świadka historii. Rozwiązania materiałowe i konstrukcyjne opiniowanego obiektu są charakterystyczne dla budownictwa przemysłowego końca XIX stulecia, ale nie reprezentują wybitnych przykładów rozwiązań techniki budowlanej z tego okresu. Wynika stąd, że podstawowym elementem wymagającym ochrony jest architektura budynku wraz z jego usytuowaniem". Zalecili rozbiórkę hali i odtworzenie z nowych materiałów, wskazując na destrukcję materiału budowlanego i skarżenie szkodliwymi dla zdrowia substancjami, w celu zachowania podstawowych walorów architektoniczno-przestrzennych, w tym charakterystycznej bryły i elewacji.

Minister zaznaczył, że stan techniczny obiektów określono jako zły, grożący katastrofą budowlaną w opiniach i ekspertyzach budowlanych. Ustalenia rzeczoznawców i specjalistów budowlanych w opracowaniach z lat 2012-2020 (wykonanych na zlecenie stron), wskazują na bardzo złą ich kondycję, nie podważając wartości zabytkowych. Istnieje zatem potrzeba podjęcia pilnych prac w celu utrzymania reliktów, z jak największym udziałem autentycznej substancji, a następnie prac remontowych i konserwatorskich, pozwalających na zmianę funkcji użytkowej. Zniszczenia nie uzasadniają całkowitej rozbiórki, poza wymianą i wzmocnieniem struktury budowlanej.

W ekspertyzie technicznej z listopada 2012 r. mgr. inż. J. M. wskazał, że cały obiekt nr 3 - zespół budynków o złożonej funkcji i konstrukcji nośnej (w tym jedynie część tego obiektu odpowiada oznaczeniu zabytku) jest wyeksploatowany, konstrukcja w stanie walącym się i zagrażającym niebezpieczeństwu - fragment ściany od wjazdu uległ zawaleniu, zatem zagrożenie niosą ściany zewnętrze, stropy, stropodach żelbetowy i drewniany - obiekt nie nadaje się do użytkowania. Komin bezużyteczny, po rozbiórce kotłowni. Wszystkie obiekty garbarni ze względów technicznych nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej (str. 5 ekspertyzy).

Według Ministra opracowanie to jest ogólne, a zatem nie uznał go za miarodajne. W ekspertyzie technicznej z listopada 2014 r. powtórzono ogólne ustalenia z 2012 r. również wskazując na zagrożenie związane z dewastacją obiektu. Stwierdzono, że budynek nr 3 nie nadaje się do remontu i odbudowy, nie wypowiedziano się co do komina. W 2014 r. mgr. inż. arch. P. Ł. i mgr. inż. H. K. opracowali zakres i sposób prowadzenia robót rozbiórkowych. W ocenie organu dowody te nie niosą żadnych istotnych danych na ich temat.

Natomiast w studium z 2015 r. prof. A. K., poza ustaleniami historycznymi, skupił się na potrzebie utrzymania wartości użytkowej oceniając, że należy wymienić 70-75% substancji autentycznej i naprawić pozostałe 25-30%. Przemurować mury i uzupełnić, stopniowo w oparciu o pomiary inwentaryzacyjne (str. 19-20). Zakresu tych prac nie poparł jednak badaniami, czy ustaleniami. Wskazał na skażenie gruntu (wg opracowania G. z kwietnia 2014 r.) uznając, że po usunięciu warstw będzie można wprowadzić kondygnacje podziemne (str. 26). Zaznaczył, że komin z ok. 1900r. - obniżony ze względu na wychylenie - jest niezmieniony i stanowi dominantę krajobrazową i element architektoniczny, zatem należy go zachować (str. 21). Studium miało wyznaczyć kierunki postępowania z terenem i zabudową garbarni, stąd daleko idące wnioski końcowe. Natomiast jego wartość co do kwestii zabytkowych ogranicza się do ustaleń historycznych. W styczniu 2016 r. autor opracował aneks, w którym stwierdził, że wobec stanu technicznego garbarni jedynym sposobem jej utrzymania jest powtórzenie gabarytów i bryły w nowych materiałach z odtworzeniem trzech elewacji. Podkreślił charakter typologiczny budynku wskazując, że nie reprezentuje on wyjątkowych lub nowatorskich rozwiązań technicznych i architektonicznych "jest natomiast w tkance urbanistycznej tej części Radomia historyczną dominantą - symbolicznym znakiem przestrzennym i wizualnym nośnikiem informacji o jej postindustrialnym charakterze" (str. 2). Powołując się na opracowanie z 2014 r. firmy G. stwierdził, że poziom skażenia gruntu środkami chemicznymi uniemożliwia zachowanie zabudowy dawnej garbarni "[...]" i zalecił rozbiórkę wszystkich obiektów kubaturowych (z zachowaniem elementów do wtórnego wykorzystania), a także segmentowy demontaż komina, odspojenie korpusu komina od fundamentu i zabezpieczenie tych elementów do rekonstrukcji. Następnie po wymianie gruntu i jego stabilizacji budowę nowych obiektów kubaturowych, po obrysie rozebranych (str. 3-4). Stanowisko to organ ocenił jako bardzo radykalne i nieuzasadnione, biorąc pod uwagę, że z dokumentacji firmy G. wynika, że dla jedynego punktu badawczego w głównym budynku fabrycznego (pkt nr 10) i punktu badawczego najbliższego do komina (pkt nr 5) badania gruntu nie wykazały przekroczenia norm skażenia dla obszarów B.

Odnosząc się do opinii mgr inż. arch. D. S. z grudnia 2015 r. wskazał, że dotyczy ona kwestii prawnych ujęcia zespołu w gminnej ewidencji zabytków i jako taka nie ma związku z tym postępowaniem.

Natomiast dokumentacja powołana w ekspertyzie z 2016 r. dr. inż. S. K. i dr. inż. W. B. zaktualizowanej w grudniu 2020 r. została oceniona w zakresie stanu zachowania, a kwestie adaptacji do nowego programu użytkowego wykraczają poza ramy postępowania. Autorzy wskazali na wysokie zasolenie materiału ceramicznego ścian na parterze oraz korozję i skarżenie związkami chromu konstrukcji betonowych (wg badań dr. inż. S. K. w kwietniu 2016 r.). Uznali za niemożliwie odsolenie murów zalecając wymianę substancji w strefach najwyższego zanieczyszczenia solami rozpuszczalnymi. Zwrócili uwagę na rozległe uszkodzenia korozyjne licowych warstw murów stwierdzając, że nie wpływają one znacząco na średnią wytrzymałość muru. Cechy wytrzymałościowe cegły ceramicznej dają możliwość przeniesienia obciążeń konstrukcji przez przekroje ścian, chociaż wobec korozji powierzchni utraciły przyczepność wykończeniowych warstw tynku do lica cegły, tworząc zagrożenie dla murów, co przemawia za wymianą substancji minowych. Wskazali na potrzebę wymiany konstrukcji betonowej z uwagi na korozję i zanieczyszczenie szkodliwym dla zdrowia chromem, który w materiale ceramicznym ujawnił się jedynie w śladowych ilościach (str. 7-8). Zalecili rozbiórkę hali garbarni i jej odtworzenie w nowych materiałach, jako świadka historii (str. 9). Aktualizując w 2020 r. ww. ustalenia podtrzymali wnioski odnośnie całkowitej wymiany materiałowej budynku, wobec zanieczyszczenia solami rozpuszczalnymi i chromem. Chrom jako metal ciężki stanowi zagrożenie dla zdrowia użytkowników obiektu, natomiast sole rozpuszczalne powodują "uciążliwości użytkowe" tj. powierzchniowe wykwity mogące wpływać niekorzystnie na mikroklimat wnętrz, powodując wzrost wilgoci w ścianach i innych przegrodach budowlanych, a także wpływać negatywnie na wyposażenie (drewno, tkaniny, papier). Następnie wskazano na "systematykę najbardziej istotnych zmian w strukturze budowlanej" obiektu tj. zawalenie się północnej ściany budynku i częściowe konstrukcji dachu, wrastanie samosiejek w mury, brak możliwości jego zabezpieczenia i remontu oraz destrukcję żelbetowej konstrukcji wsporczej. Autorzy uznali te uszkodzenia za nieodwracalne, a z uwagi na zagrożenie, zalecili jego całkowitą rozbiórkę (str. 3-4). Odnosząc się do ww. opracowania organ zauważył, że opisane uszkodzenia struktury głównego budynku fabrycznego były zaobserwowane już w 2014 r. i dotąd nie wpłynęły na jego statykę. Nie wiadomo na jakiej podstawie autorzy wykluczają możliwość zabezpieczenia historycznej substancji obiektu i uznają stopień zanieczyszczenia materiału ceglanego solami rozpuszczalnymi za przesądzający o konieczności rozbiórki murów, w sytuacji gdy wykonane w 2016 r. badania wskazują średni stopień wytrzymałości cegły na ściskanie, a dopuszczalny wskaźnik TDS przekracza jedynie w 3 na 8 próbek cegły. Wysoki stopień destrukcji wykazuje jedynie zaprawa z miejsc pobranych do badania, przy czym jej ewentualna wymiana pozostaje bez wpływu na walor autentyczności (str. 9 załącznika do ekspertyzy z 2016 r.). Ekspertyzy nie dotyczą oceny stanu technicznego komina.

Zdaniem organu, okoliczności wskazane w ww. opracowaniach eksperckich nie przesądzają o konieczności zaniechania ochrony prawnej bryły, formy i wyrazu architektonicznego ww. obiektów (z wyłączeniem wewnętrznej konstrukcji żelbetowej). Ekspertyzy nie były oceniane jedynie pod kątem warunków technicznych wg obecnych standardów. Ocena ta uwzględniała przede wszystkim zasady ochrony zabytków. W ocenie Ministra, dowody nie wykazują jednoznacznie braku technicznych możliwości zabezpieczenia i remontu, a wnioski wynikają z założenia wprowadzenia nowych funkcji użytkowych wg kalkulacji ekonomicznych. Negatywne skutki korozji biologicznej murów są odwracalne, bądź możliwe do zminimalizowania, na co wskazuje literatura fachowa dot. prac budowlanych przy obiektach zabytkowych. Brak możliwości usunięcia ze skażonej metalami ciężkimi wewnętrznej konstrukcji żelbetowej, podnoszony w ekspertyzie z grudnia 2020 r. mgr. inż. J. M. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Wewnętrzną konstrukcję żelbetową wyłączono z ochrony.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także decyzja PINB z 2017 r. o nakazie rozbiórki budynku i komina, gdyż wydano ją przed wszczęciem postępowania w tej prawie, a więc w nieaktualnym stanie prawnym, w trybie Prawa budowlanego, nieuwzględniającego zabytkowego charakteru budowli, co nie przeczy możliwości wpisania obiektów do rejestru zabytków.

Organ podkreślił, że wartości zabytkowe ustalono m.in. na podstawie opinii NID. Stan techniczny był oceniany i weryfikowany przez MWKZ podczas oględzin. Organ dokonał więc wpisu, będąc świadomym ich stanu zachowania. Ponadto - wbrew twierdzeniu stron – jednoznacznie ustalił zakres ochrony. Oznaczenie obiektów w decyzji, nie jest przeszkodą przy ujawnieniu wpisu do rejestru zabytków w księdze wieczystej. Decyzja jest jasna i spójna. W decyzji tej nie ma możliwości wskazania sposobu postępowania z zabytkiem, bo nie jest to przedmiotem tego postępowania. Zagadnienia te będą rozpatrywane w trybie nadzoru konserwatorskiego na mocy odrębnych przepisów ww. ustawy.

Dalej organ przedstawił obszernie stanowisko odnośnie obowiązku wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony, zwracając uwagę na konieczność utrzymania ww. reliktów w zasobie dziedzictwa kulturowego R..

Skargę na powyższą decyzję złożyli L. i C. P. zarzucając naruszenie:

1. Przepisów postępowania które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.

a) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie trwałości decyzji polegające na ponownym wydaniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków ww. obiektów utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, pomimo że MWKZ decyzją prawomocną i ostateczną z [...] grudnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków "zespołu budowlanego dawnej garbarni "Praca" z przełomu XIX i XX w., obejmującego główny budynek dawnej garbarni oraz komin dawnej ciepłowni zlokalizowanego przy ul. [...] w R., na działce ew. nr [...], KW nr [...]", a więc w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, stanowi wadę nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.);

b) art. 1 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, art. 8 i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów odwołania, nieodniesienie się do wypowiedzi i twierdzeń podnoszonych w toku postępowania, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprostanie wymogom uzasadnienia decyzji, oparcie stanowiska na nieaktualnych opiniach i ekspertyzach, bez aktualnych ekspertyz dostarczonych przez skarżących, przyjęcie okoliczności sprawy na ich niekorzyść ;

c) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostrzeżenie uchybień MWKZ, czym naruszył zasadę przekonywania i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, oparcie stanowiska na nieaktualnych opiniach i ekspertyzach, nieuwzględnienie zaktualizowanych, przyjęcie okoliczności na niekorzyść skarżących, skutkujące błędnym przyjęciem, że obiekty prezentują wartości historyczne, artystyczne i naukowe, w sytuacji gdy materiał dowodowy, w tym ekspertyzy temu przeczą;

d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem uniemożliwiło złożenie dodatkowych wniosków dowodowych m.in. aktualizacji opinii w zakresie oceny wartości zabytkowej budynków i wypowiedzenie co do materiału dowodowego, w tym postępującej destrukcji obiektów, która istotnie wpływa na ocenę ich wartości zabytkowych ;

e) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, na okoliczność techniczno-budowlanego stanu obiektu w celu ustalenia wartości architektonicznej, historycznej i naukowej obiektów;

f) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów, np. informacji od autorów opinii i ekspertyz (J. M., A. K., S. K., W. B.) o stanie i wartości historycznej obiektu, zważywszy, że organ II instancji uprzednio zakwestionował stanowisko MWKZ, co skutkowało kilkukrotnym uchylaniem decyzji organu I instancji;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miały wpływ na treść decyzji tj.

a) art. 3 pkt 1, 2 i art. 13 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust 1 u.o.z. poprzez ich błędne zastosowanie tj. uznanie, że wskazane obiekty powinny zostać uznane za zabytek stanowiący świadectwo mienionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną i krajobrazowo-przestrzenną, podczas gdy materiału dowodowego, w tym ekspertyz technicznych wynika, że nie spełniają one przesłanek uzasadniających uznanie ich za zabytki;

b) art. 4 i art. 5 u.o.z. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewskazaniu zakresu i sposobu ochrony przez właścicieli i organ, podczas gdy powinien być on opisany w decyzji, w celu skutecznej ich realizacji;

c) art. 3 pkt 1, 2 u.o.z. w zw. z art. 68 oraz 74 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe wyważenie interesu społecznego związanego z ochroną i utrzymaniem obiektów zabytkowych, a społeczną ochroną zdrowia, bezpieczeństwa ekologicznego oraz ochroną środowiska, polegające na nieuwzględnieniu zagrożenia wynikającego z obecności szkodliwych substancji w strukturze głównego budynku fabrycznego i komina oraz podłoża, co ma bezpośredni wpływ na zdrowie i środowisko;

d) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, w sytuacji gdy wymienione obiekty nie są zabytkami ,

e) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione wpisanie do rejestru zabytków obiektów, objętych prawomocnymi decyzjami PINB w [...] nakazującymi rozbiórkę ww. obiektów, co narusza zasadę praw nabytych;

Skarżący wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania skarżący podnieśli, że Minister nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, że w obrocie prawnym pojawiły się różne, sprzeczne decyzje MWKZ tj. decyzja z [...] grudnia 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego dawnej garbarni "[...]" z przełomu XIX i XX w., obejmującego główny budynek dawnej garbarni i komin dawnej ciepłowni przy ul. [...] w R., na działce ew. nr [...], KW nr [...]) i decyzja z [...] listopada 2020 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków głównego budynku fabrycznego (... ) i komina ciepłowni (pozostałości dawnej garbarni "[...]" z przełomu XIX i XX w.).

W ocenie skarżących niedopuszczalne było zatem ponowne rozstrzyganie sprawy już zakończonej, bowiem prowadziłoby do naruszenia zasady res iudicata.

W kontekście art. 16 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skarżący podnieśli zarzut powagi rzeczy osądzonej, skoro nie budzi wątpliwości, że MWKZ decyzją z [...] grudnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków "zespołu budowlanego dawnej garbarni "[...]" z przełomu XIX i XX w., obejmującego główny budynek dawnej garbarni oraz komin dawnej ciepłowni zlokalizowanego przy ul. [...] w R., na działce ew. nr [...], KW nr [...]". Tego samego dnia - 7 grudnia 2018 r. wszczął postępowanie "w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych woj. mazowieckiego głównego budynku fabrycznego oraz komina ciepłowni (pozostałości dawnej garbarni "[...]" z przełomu XIX i XX w.), zlokalizowanych w R. przy ul. [...], działka ew. nr [...], KW nr [...]". Na poparcie tego zarzutu skarżący obszernie przytoczyli orzecznictwo sądowe i piśmiennictwo.

Po przedstawieniu specyfiki postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, uznaniowego charakteru decyzji i zakresu kontroli sądowej skarżący wskazali na obowiązek przestrzegania przez organy podstawowych zasad postepowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa).

Organy posłużyły się bowiem opiniami nieuwzględniającymi stanu technicznego obiektów w dacie wydania decyzji, w tym nieaktualnymi opiniami NID z 3.03. 2015 r. 11.08.2017 r. i wybiórczych wnioskach ze Studium prof. dr inż. arch. A. K.i z listopada 2015 r. i aneksu ze stycznia 2016 r.

Uchylając decyzję z [...] października 2019 r. Minister wskazał m.in., że organ oparł się na materiale dowodowym z lat 2014-2017, natomiast protokół z oględzin z 2019 r. dotyczy jedynie opisu architektonicznego bez aktualnego stanu zachowania. Nie przeprowadzono oględzin wnętrza. Zaznaczył, że niepełne lub wzajemnie sprzeczne ustalenia stanu faktycznego uniemożliwiają weryfikację działań MWKZ. Wskazana w dacie wpisu do rejestru wartość zabytkowa winna być bezwzględnie zachowana, co oznacza konieczność utrzymania zabytku w stanie niepogorszonym. Dopuszczenie do wymiany substancji budowlanej "w większym zakresie" może spowodować całkowitą lub znaczną utratę autentyzmu i stanowić podstawę do skreślenia zabytku z rejestru zabytków, w wyniku przeprowadzenia niezbędnych prac zabezpieczających i remontowych.

Organ I instancji nie uzupełnił jednak materiału dowodowego. Natomiast skarżący złożyli uaktualnioną ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną z października 2020 r. dr inż. S. K. i dr inż. W. B. oraz techniczną mgr inż. J. M.. Z pierwszej z nich wynika, że: północna ściana zewnętrzna uległa zawaleniu i zniszczyła żelbetowe stropy w trakcie przyległym do zawalonej ściany; częściowemu zawaleniu uległa konstrukcja dachu hali; ściany murowane wykazują daleko posuniętą destrukcję spowodowaną samosiejkami wrastających drzew i porostów roślinnych. Doszło do nieodwracalnego uszkodzenia murów i znacznej utraty ich spójności i wytrzymałości; hala powoduje bardzo wysokie zagrożenie bezpieczeństwa. Wsporcza konstrukcja stropów grozi zawaleniem. Należy budynek ogrodzić i rozmieścić tablice ostrzegawcze o niebezpieczeństwie. Zaleca się rozbiórkę hali ze względów bezpieczeństwa. Nie są możliwe prace zabezpieczające i remontowe z uwagi na skalę nieodwracalnych zniszczeń; nastąpił daleko zaawansowany proces karbonizacji betonu, co będzie skutkowało szybko postępującą destrukcją żelbetowej konstrukcji wsporczej hali. Opiniujący stwierdzili, że przegląd hali produkcyjnej byłej garbarni wykazał daleko posuniętą destrukcję struktury budowlanej i układu nośnego. Uwzględniając zagrożenie szkodliwymi substancjami w strukturze budowlanej, nieodwracalne uszkodzenia mechaniczne i korozję istnieje konieczność rozbiórki hali. Pozostawienie budynku w obecnym stanie zagraża zdrowiu i życiu osób przebywających w budynku i w jego otoczeniu.

Podobnie mgr inż. J. M. wskazał, że konstrukcja stropów (żelbetowych) - zakotwienie podciągów i rygli w ścianach zewnętrznych uchroniły budynek przed całkowitym zawaleniem. W ocenie biegłego nie jest możliwe usunięcie stropów żelbetowych bez radykalnej ingerencji w mury zewnętrzne. Ściany oraz pozostałości dachu budynku w przypadku takiej ingerencji zawalą się.

Z opinii wynika zatem, że następuje ciągła i pogłębiająca się destrukcja, nieodwracalnie uszkadzająca budynek, która wpływa na utratę cech zabytkowych i zagraża bezpieczeństwu. Nadto, niemożliwe jest utrzymanie obiektów bez zachowania stopów żelbetowych, wyłączonych z ochrony konserwatorskiej. Usunięcie stropów spowoduje zawalenie się budynku.

MWKZ nie rozszerzył materiału dowodowego i nie uwzględnił aktualnych ekspertyz wskazujących na niezasadność wpisu z uwagi na stan techniczny, który pozbawia je autentyzmu i cech zabytkowych, co sugerował też Minister w decyzji z [...].04.2020 r. Niezasadne i niekonsekwentne jest zatem obecne stanowisko Ministra. Konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia było przeprowadzenie, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., dowodu z opinii biegłego w tym zakresie, ewentualnie uzyskanie dodatkowej informacji od ekspertów wykonujących opinie i ekspertyzy techniczne.

Dalej - powołując się na art. 6 i 7, art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 u.o.z. – podnieśli, że materiał dowodowy musi jednoznacznie wskazywać nie tylko na walory historyczne, artystyczne lub naukowe ale i aktualny stan techniczny obiektu mający wpływ na zachowanie ww. walorów. Ponadto, organ winien odnieść się do odmiennych stanowisk przy zachowaniu zasady określonej w art. 80 kpa i uzasadnić je zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Natomiast organy oparły decyzje na nieaktualnych opiniach NID. Zaskarżoną decyzję wydano po 4 latach od wydania ostatniej z ww. opinii. W okresie między wydaniem ww. opinii, a uaktualnionymi ekspertyzami dr inż. S. K. i dr inż. W. B. oraz mgr inż. J. M. z października i grudnia 2020 r. nastąpiły zmiany pozbawiające obiekty cech zabytkowych.

Ponadto, w kontekście art. 15 k.p.a. rzeczą organu odwoławczego było nie tylko zbadanie, czy w dacie wydawania decyzji z [...].11.2020 r. obiekty spełniały przesłanki z art. 3 pkt 1 u.o.z., ale też ustalenie, czy w dacie orzekania przesłanki te były spełnione. Tymczasem Minister naruszając art. 7 i art. 77 kpa takich czynności nie przeprowadził oraz pominął dowody skarżących.

Skarżący wskazali, na degradację substancji budowlanej, skażenie chemiczne, zły stan techniczny uniemożliwiający odbudowę, czy remont, ryzyko utraty zdrowia i życia mieszkańców.

Organy nie uzasadniły też interesu społecznego przemawiającego za wpisem. Opinia NID nie tylko odnosi się do innego przedmiotu badań zakończonego prawomocnym umorzeniem postępowania, ale i opiera się na niepełnym materiale dowodowym i wybiórczych wnioskach Studium historyczno-konserwatorskiego, nie spełnia wymogów proceduralnych wynikających z przepisów k.p.a. Pominięto zasadniczą cześć aneksu do opinii prof. A. K. potwierdzającą konieczność całkowitej wymiany min. 75 % substancji budowlanej garbarni, szczególnie zdegradowanej w przyziemiu, w pasie cokołowym, elewacjach pierwszego piętra i w pasie gzymsu głównego, nie mówiąc o zamokniętych i pozbawionych izolacji fundamentach. Taka wymiana w ścianach z cegły ceramicznej oznacza konieczność ich rozbiórki w całości. Wyłączenie wewnętrznej konstrukcji żelbetowej jest zatem niemożliwe do wykonania. O ile technicznie możliwa jest wymiana drewnianego fragmentu więźby, jak w latach 30 XX w., to niemożliwe jest wyodrębnienie wewnętrznej monolitycznej konstrukcji żelbetowej. Potwierdza to J. M. w ekspertyzie z grudnia 2020 r. wskazując, że nie jest możliwe usunięcie stropów żelbetowych bez radykalnej ingerencji w mury zewnętrzne. Ściany i pozostałości dachu w przypadku takiej ingerencji zawalą się.

W ocenie skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazuje jednoznacznie wartości zabytkowej obiektów, jak i - poza ogólnikami - ustawowych przesłanek do objęcia ochroną prawną. Powywoływanie się na "walor typologiczny" bez uzasadnienia jego istnienia jest sprzeczne z konkluzją prof. A. K., który stwierdził, że "Rozwiązania materiałowe i konstrukcyjne opiniowanego obiektu nie reprezentują wybitnych przykładów rozwiązań techniki budowlanej z tego okresu".

Organ nie uwzględnił też istotnych - w kontekście interesu społecznego związanego z ochrony społeczeństwa (art. 68 Konstytucji RP) przed szkodliwymi substancjami, które przeniknęły do murów budynku fabrycznego i jego podłoża (art. 74 Konstytucji RP) - wyników ekspertyzy dr inż. S. K. i dra inż. W. B. z kwietnia 2016 r. zaktualizowanej w październiku 2020 r. W tym niezasadne twierdzi, że zakres szkodliwego oddziaływania jest ograniczony, pomijając zagrożenie dla życia i zdrowia. Marginalizuje problem, wskazując na konieczność zachowania obiektu. Skarżący podnieśli, że rozumieją konieczność ochrony zabytków, jednak nie może ona odbywać się "za wszelką cenę".

Ponadto, wpis do rejestru ogranicza uprawnienia właścicielskie (np. art. 36 ust. 1 pkt 1, pkt 10 i 11 uo.z. art. 49 ust. 1 u.oz). Z tego względu w orzecznictwie wskazuje się, że taka decyzja powinna być poprzedzona wnikliwą analizą, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (wyrok NSA z 21 października 1999 r. I SA 233/99 ONSA 2000, nr 4, poz. 162 LEX nr 43957; wyrok WSA w W-wie z 22 września 2006 r. I SA/Wa 324/06 LEX nr 256647). Ingerencja w prawo własności może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości.

Organy nie uwzględniły także faktu, że PINB decyzją z [...] czerwca 2017 nr [...] nakazał rozbiórkę pozostałości po budynku garbarni oraz decyzją nr [...] komina, wskazując na katastrofalny stan techniczny wymagający rozbiórki oraz że obiekt nigdy nie odzyska pełnej wartości użytkowej oraz nie spełnia podstawowego wymogu stawianego elementom konstrukcyjnym.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie zastosował wymogów określonych w art. 10 § 1 k.p.a. .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obejmująca swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 tej u.o.z.).

Zaznaczyć należy, że przepisy powołanej ustawy nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia obiektu wpisem do rejestru zabytków, a zatem decyzja ta ma charakter ekspercki i opiera się przede wszystkim na ocenie dokonywanej przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia organu ochrony zabytków w tej dziedzinie (art. 3 pkt 1 i 2, art. 91 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z.). Powyższe nie wyklucza jednak - a może być w pewnych nawet sprawach konieczne - aby organ konserwatorski przeprowadził dowód z opinii biegłego, jeżeli wymagane są wiadomości specjalne warunkujące objęcie obiektu wpisem do rejestru zabytków, a których organ nie posiada. Organ ma przy tym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

W powyższym kontekście przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko wprawdzie zostało oparte na obszernym materiale dowodowym, przedstawia walory i wartości historyczne i naukowe głównego budynku fabrycznego (bez wewnętrznej konstrukcji żelbetowej) oraz wskazuje na potrzebę ochrony, niemniej niedostatecznie odnosi się do ważkich w tej sprawie zagadnień warunkujących zastosowanie takiej ochrony, a więc tego, czy istnieją możliwości zachowania autentycznej substancji struktury budowlanej ww. obiektów.

W tej konkretnej sprawie należało jednoznacznie wyjaśnić – w tym w oparciu o opinię biegłego w tej dziedzinie – czy skażenia substancji budowlanej i terenu wokół przedmiotowych obiektów środkami chemicznymi, używanymi do garbowania chromowego na tyle zagrażają życiu i zdrowiu, że uniemożliwiają objęcie ich ochroną. Nie można pominąć, czy marginalizować faktu, że w ekspertyzie konstrukcyjnobudowlanej z 2016 r. (zaktualizowanej w grudniu 2020 r.) jej autorzy dr inż. S. K. i dr inż. W. B. zalecili rozbiórkę hali garbarni i jej odtworzenie z nowych materiałów, nie tylko w związku z degradacją materiału budowlanego, ale również wobec skarżenia szkodliwymi dla zdrowia substancjami. Wskazali na wysokie zasolenie materiału ceramicznego ścian na parterze oraz korozję i skarżenie związkami chromu konstrukcji betonowych (zgodnie z badaniami dr. inż. S. K. w kwietniu 2016 r.). Za niemożliwie uznali odsolenie murów zalecając wymianę substancji w strefach najwyższego zanieczyszczenia solami rozpuszczalnymi. Wskazali na potrzebę wymiany konstrukcji betonowej spowodowaną zanieczyszczeniem szkodliwym dla zdrowia chromem. W aktualizacji ww. ekspertyzy w 2020 r. powtórzyli powyższe stanowisko. Stanowisko to podtrzymali w ekspertyzie sporządzonej w październiku 2020r.

Organ natomiast stwierdził m.in., że nie wiadomo na jakiej podstawie autorzy ekspertyzy uznają stopień zanieczyszczenia materiału ceglanego solami rozpuszczalnymi za przesądzający o konieczności rozbiórki murów, w sytuacji gdy wykonane w 2016 r. badania wskazują średni stopień wytrzymałości cegły na ściskanie, a dopuszczalny wskaźnik TDS przekracza jedynie w 3 na 8 próbek cegły. Wysoki stopień destrukcji wykazuje jedynie zaprawa z miejsc pobranych do badania, przy czym jej ewentualna wymiana pozostaje bez wpływu na walor autentyczności (str. 9 załącznika do ekspertyzy z 2016 r.).

Podobnie w studium z 2015 r. prof. A.K. stwierdził, że poziom skażenia gruntu środkami chemicznymi uniemożliwia zachowanie zabudowy dawnej garbarni "[...]" i zalecił rozbiórkę wszystkich obiektów kubaturowych (z zachowaniem elementów do wtórnego wykorzystania), wskazując na ustalenia zawarte w opracowaniu pt. "Wyniki badań zawartości związków ropopochodnych, metali ciężkich oraz związków organicznych (...)" f-my GETEOR, do której dołączono badania laboratoryjne. Zostały one złożone wprawdzie w innym postępowaniu, niemniej wynika z nich jednoznacznie, że na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono znaczne przekroczenie dopuszczalnych norm zawartości w gruncie: baru, chromu, miedzi niklu i ołowiu oraz znaczne przekroczenie zawartości fenolu, jonu i azotu atomowego, stężeń materiałów ropopochodnych, wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych. Natomiast organ odwoławczy ocenił ww. stanowisko jako zbyt radykalne i nieuzasadnione, poprzestając wyłącznie na konstatacji, że z dokumentacji firmy GETEOR wynika, że dla jedynego punktu badawczego wewnątrz głównego budynku fabrycznego (pkt 10) oraz punktu badawczego najbliższego komina (pkt 5) wyniki badań gruntu nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm przewidzianych dla obszarów B (m.in. grunty zabudowane i zurbanizowane).

Nie poddaje się również ocenie stanowisko organu odwoławczego, że negatywne skutki korozji biologicznej w strukturze murów są odwracalne, bądź możliwe do zminimalizowania, z powołaniem się na bliżej nieokreśloną literaturę fachową dotyczącą prac budowlanych przy obiektach zabytkowych.

Nie można też pominąć - wspomnianej już wyżej - oceny stanu technicznego – wyników badań cech fizycznych i chemicznych materiałów pobranych ze struktury budowlanej hali, wykonanej m.in. przez dr. inż. S. K., który stwierdził, że materiały pobrane do badań wykazują wysoki stopień zasolenia, co z kolei świadczy o zaawansowaniu procesów korozyjnych. Szczególnie destrukcyjnie działają sole siarczanowe. Część materiałów uległa całkowitej destrukcji. Ponadto, w betonie stwierdzono obecność chromianów, to jest metali ciężkich, które negatywnie wpływają na zdrowie ludzi i innych organizmów żywych. Chromiany zwłaszcza Cr(IV) są źródłem przewlekłych chorób skórnych i mogą wykazywać właściwości kancerogenne oraz genotoksyczne.

O ile oczywiste jest, że – w świetle art. 6 ust. 1 u.o.z. - zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan zachowania, to niewątpliwie w tej konkretnej sprawie z uwagi potencjalne zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego organy winny dokonać kompleksowej, a nie tylko wybiórczej oceny w tym zakresie. Skoro obiekt zabytkowy ma służyć kolejnym pokoleniom, to nie może powodować uszczerbku na zdrowiu, czy wręcz stanowić zagrożenia dla życia.

W tym miejscu Sąd zauważa, że na powyższe zagrożenia zwrócił uwagę sam organ odwoławczy w decyzji z [...] kwietnia 2020r. (uchylającej decyzję MWKZ z [...] października 2019r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji), wskazując na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczące o rozważanych przez MWKZ, ale niezrealizowanych czynnościach dowodowych zmierzających do zlecenia wykonania ekspertyzy stanu technicznego wraz z badaniami budowlano- chemicznymi w zakresie zasolenia, zawilgocenia, mykologii oraz skażenia metalami ciężkimi i organicznymi.

Niezależnie wskazać trzeba, że podnoszony przez mgr. inż. J. M. w ekspertyzie z grudnia 2020 r. brak możliwości usunięcia ze skażonej metalami ciężkimi wewnętrznej konstrukcji żelbetowej, organ ocenił jako niemający wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na wyłączenie jej z ochrony. Niemniej organ winien zbadać, czy możliwe jest takie wyłączenie, skoro stanowi ona integralną część hali i ma niewątpliwie wpływ na stabilność całego obiektu. Autor ww. ekspertyzy wskazywał wprost na brak możliwości usunięcia stropów żelbetowych bez radykalnej ingerencji w mury, które są w nich zakotwione. Podkreślił, że ściany istnieją dzięki temu, że utrzymują je żelbetowe podciągi stropu.

Wprawdzie organy ochrony zabytków – co do zasady – zobowiązane są do oceny, czy zachodzą przesłanki ustawowe do objęcia danego obiektu ochroną konserwatorską, a zły stan jego zachowania nie uniemożliwia udzielenia takiej ochrony, jednak w tej konkretnej sprawie nie można było nie odnieść się kompleksowo do wyżej przedstawionych okoliczności właśnie z uwagi na fakt – jak zaznaczył organ I instancji – że od początku jego istnienia przedmiotowy budynek stanowił obiekt przemysłowy o specyficznych uwarunkowaniach funkcjonalnych.

Z motywów decyzji organów obu instancji ponadto nie wynika, aby poddano badaniu indywidualnie wartości zabytkowe komina ciepłowni. Skoro bowiem umorzono postępowanie w zakresie zespołu budowlanego dawnej garbarni (obejmującego budynek główny i komin dawnej ciepłowni), to organy w nowo wszczętym postępowaniu (zawiadomieniem z 7 grudnia 2018r.) w zakresie budynku głównego działu mokrego oraz komina ciepłowni miały obowiązek dokonania odrębnej oceny walorów zabytkowych – w świetle art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. - co do każdego z przedmiotowych obiektów. Tymczasem, poza ogólnym opisem usytuowania i wyglądu komina w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że decyzja obejmująca wpis do rejestru zabytków jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego co powoduje, że winna być ona podjęta po szczególnie wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, a także jest ona poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno przedstawiać wszechstronną analizę materiału dowodowego i wyczerpującą argumentację na poparcie stanowiska organu. Z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Biorąc pod uwagę powyższe, organy ochrony konserwatorskiej nie przeprowadziły postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 kpa a uzasadnienia – pomimo ich obszerności - nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi wskazujące na niedostateczne wyjaśnienie kwestii kluczowych w tej sprawie.

Rzeczą organów będzie zatem przeprowadzenie ponownego postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu.

Na aprobatę nie zasługiwał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ponowne wydanie decyzji, pomimo że MWKZ uprzednio prowadzone postępowanie umorzył. Rację ma bowiem organ odwoławczy - jak już wyżej wspomniano – że uprzednio toczące się postępowanie dotyczyło zespołu budowlanego, a więc zabytku przestrzennego (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.), w którym ocenie podlega całość założenia przestrzennego (art. 3 pkt 13 u.o.z.) Natomiast niniejsze postępowanie dotyczyło dwóch obiektów budowlanych - budynku garbarni i komina,, w którym organy miały obowiązek wykazać wartości zabytkowe każdego z nich (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej Sąd podkreśla, że w interesie społecznym pozostaje ochrona zabytków, jako obiektów będących materialnym świadectwem historii społeczeństwa i Państwa. Stosownie do art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Natomiast prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, jak i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je art. 64 ust. 3 wskazując, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami właściwe organy ochrony konserwatorskiej uprawnione są zatem do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, o ile wykażą, że poddany ocenie obiekt spełnia kryteria ustawowe zabytku.

Kończąc Sad wyjaśnia, że ochrona obiektu w trakcie postępowania o wpis do rejestru zabytków wynika z mocy samego prawa, a zakazy o których mowa w art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. obowiązują inwestora od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Zgodnie bowiem z ww. przepisami od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku (ust. 1). Zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (ust. 2). W konsekwencji inwestor nie może prowadzić przy zabytku robót do czasu zakończenia postępowania o wpis do rejestru zabytków. W tym kontekście wskazania wymaga, że postępowanie o wpis do rejestru zabytków uprzednio zespołu budowlanego, a następnie budynku garbarni i komina – jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra z [...] kwietnia 2020r. toczy się od 27 stycznia 2015r. - pomimo, że różne zakresowo - bowiem pierwsze z nich zostało umorzone decyzją z [...] grudnia 2018r. i w tym samym dniu organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu nowego postępowania, które było przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Pomimo zatem wydania przez PINB w [...] decyzji o nakazie rozbiórki ww. obiektów w dniu [...] czerwca 2017r. nakaz ten nie może być wykonany.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.. i art. 205 § 2 p.p.s.a.