Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 268/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1.
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wybudowanie przyłącza kanalizacyjnego i elektroenergetycznego oraz wypłatę odszkodowania I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 kwietnia 2008 r. L. B. wystąpił do Gminy W. o wybudowanie na jej koszt przyłącza kanalizacyjnego i elektroenergetycznego do działki nr ewid. 370/9 oraz o wypłatę odszkodowania lub przebudowę sieci kanalizacyjnej i energetycznej w granicach działki nr ewid. 370/7 położonych w miejscowości O. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił wykonania inwestycji oraz odmówił wypłaty odszkodowania, a decyzją z dnia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi L. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 maja 2009r. (sygn. akt II SA/Lu 600/08) uchylił decyzje obu instancji. Zdaniem sądu organy nie rozważyły, jaki charakter mają żądania skarżącego dotyczące budowy przyłączy i nie wykazały, że powołane w decyzjach przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniały je do rozstrzygania w tym zakresie. W konsekwencji nie rozważono, czy nie zachodzi w sprawie przypadek bezprzedmiotowości postępowania, określony w art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie sądu należycie nie została wyjaśniona także kwestia zgłoszonego przez skarżącego żądania odszkodowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, o jakie odszkodowanie chodzi. Organy nie wskazały przepisu prawa, przewidującego odszkodowanie za przeprowadzenie linii energetycznej lub kanalizacji sanitarnej na cudzej nieruchomości i przyznającego organom administracji kompetencję do orzekania w sprawie takiego odszkodowania. Nie wskazały też przepisów przewidujących odszkodowanie za uniemożliwienie korzystania z nieruchomości, co podnosi skarżący. Nie wyjaśniły, z jakiego właściwie powodu skarżący domaga się odszkodowania i na czym szkoda miałaby polegać. Brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie nie pozwala, w opinii sądu, na ocenę, czy istniała podstawa prawna do odmowy odszkodowania, czy też sprawa nie podlegała w ogóle załatwieniu w drodze administracyjnej. Formułując powyższą ocenę sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia, jaki jest charakter żądań skarżącego i czy istnieją normy prawa administracyjnego przewidujące rozstrzyganie w zakresie tych żądań przez organy administracji publicznej. Sąd zauważył, że odmowa zadośćuczynienia żądaniom skarżącego oznacza uznanie, że na gruncie obowiązujących przepisów organ administracji władny jest rozstrzygać w drodze decyzji o budowie i ponoszeniu przez gminę kosztów przyłączy kanalizacyjnych i energetycznych na nieruchomościach osób fizycznych oraz o określonym rodzaju odszkodowania, jednak w tym konkretnym przypadku żądanie jest nieuzasadnione. Natomiast ustalenie, że brak było podstaw do orzekania przez organy administracji publicznej nakazuje umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Według sądu rozważenia wymagać będzie także, czy w zakresie któregoś z żądań nie jest właściwy sąd powszechny. W takim bowiem przypadku zastosowanie ma przepis art. 66 § 3 k.p.a., nakazujący zwrot podania w drodze postanowienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Wójt Gminy umorzył postępowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że w ramach rozpoczętych w 1996r. prac na terenie gminy wybudowano główne sieci wodociągowe i kanalizacyjne, natomiast posiadacze nieruchomości na swój koszt musieli wykonać przyłączenia. Organ ustalił także, iż na wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez działkę 370/7 strona wyraziła zgodę, a na etapie budowy inwestycji nie zgłaszano uwag i zastrzeżeń. Organ zaznaczył, że w ramach czynności podejmowanych w trybie art. 86 k.p.a., które miały miejsce w dniach 20 listopada 2009 r. i 11 grudnia 2009 r. ustalono, iż L. B. żąda wybudowania na koszt gminy przyłącza kanalizacyjnego do działki nr 370/9 jako dawnej działki nr 370/1 położonej w O. od sieci głównej kanalizacji zlokalizowanej w działce nr 370/7 na odcinku ok. 35 – 40 m; wybudowania na koszt gminy przyłącza elektroenergetycznego do działki nr 370/9 położonej w O. oraz wypłaty odszkodowania w kwocie 6.000,00 złotych za sieci wodną, kanalizacyjną i elektryczną zlokalizowane w działce nr 370/7, położonej w O. lub ich przebudowania. W ocenie organu I instancji żądania te w toku postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione, a dotyczące ich postępowanie na mocy art. 105 kpa podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) nie przewiduje bowiem drogi postępowania administracyjnego w sprawach związanych z budową przyłącza do sieci wodno – kanalizacyjnej, jak i nie przewiduje, aby wójt gminy wydawał decyzje administracyjne lub aby gmina ponosiła koszty budowy takiego przyłącza. Podobnie w przypadku budowy przyłącza elektroenergetycznego do posesji przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) nie przewidują rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o żądaniach wybudowania przyłącza elektroenergetycznego do posesji stanowiącej własność osoby fizycznej. Organ I instancji nie znalazł też podstaw do uwzględnienia na drodze postępowania administracyjnego żądania wypłaty odszkodowania, które stanowiłoby rekompensatę za zlokalizowanie przez gminę wszystkich trzech przyłączy na działce nr 370/7. W ocenie organu I instancji L. B. nie wykazał, aby gmina podczas inwestycji dopuściła się czynu niedozwolonego i ponosiła winę, co uzasadniałoby odpowiedzialność cywilną, nie została też udowodniona wysokość szkody, do czego zobowiązano stronę. Organ I instancji podkreślił, że w sprawie niniejszej brak jest również podstaw do zastosowania art. 161 § 3 k.p.a. gdyż w sprawie nie były wydawane decyzje administracyjne, zatem roszczenie odszkodowawcze oparte na art. 161 § 3 k.p.a. również jest bezprzedmiotowe.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Motywując ją organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zmiany czy uchylenia decyzji organu I instancji oraz, iż podziela i podtrzymuje zaprezentowaną w uzasadnieniu tej decyzji argumentację. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania zakończonego decyzją organu I instancji wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, z jakimi żądaniami wystąpił L. B. oraz ustalono, że nie istnieją normy prawa administracyjnego przewidujące rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej w zakresie tychże żądań. Brak podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej zobowiązuje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, co też organ I instancji uczynił i dlatego jego decyzję uznać należy za zgodną z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem rozpatrzenia organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może rozstrzygać w innych sprawach poruszonych przez L. B.

Na decyzję organu odwoławczego skargę wniósł L. B. Zarzucił, że nie wyjaśniono mu, ile jest numerów kart w aktach, od jak dawna gromadzone są w aktach dowody oraz, iż uniemożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie nowych dowodów w sprawie. Skarżący podnosi również, że w sprawie nagrane zostały dowody, z których sporządzić należy protokół oraz, iż o nagraniu tych dowodów nie powiadomiono go. Ponadto skarżący zauważa, że w sprawie wyszły na jaw nowe dowody, jak decyzja z dnia [...], Nr [...] oraz to, iż organ I instancji pomija w decyzji bardzo istotne dowody przeprowadzone na dwóch rozprawach administracyjnych i nie dopuścił skarżącego do zapoznania się z aktami sprawy co – w ocenie skarżącego – ma na celu zatajenie zgromadzonych w sprawie dowodów. Do skargi dołączono pięć egzemplarzy faxów pism oraz jedenaście kserokopii pism, dokumentujących czynności podejmowane w sprawie przez skarżącego i niektóre z czynności organów administracji publicznej. Swoje stanowisko w sprawie skarżący podtrzymał w kolejnych pismach składanych do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W sprawie dostatecznie jasno ustalono, że skarżący domaga się wybudowania na koszt gminy przyłącza kanalizacyjnego do działki nr 370/9, jako dawnej działki nr 370/1 położonej w O. od sieci głównej kanalizacji zlokalizowanej w działce nr 370/7 na odcinku ok. 35 – 40 m; wybudowania na koszt gminy przyłącza elektroenergetycznego do działki nr 370/9 oraz wypłaty odszkodowania w kwocie 6.000,00 złotych za sieci: wodną, kanalizacyjną i elektryczną zlokalizowane w działce nr 370/7 położonej w O. lub ich przebudowania. Przy tak sformułowanych żądaniach stanowisku organów rozpoznających sprawę nie można odmówić zasadności. Przypomnieć należy, że wprawdzie stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zmianami ) budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, to jednak realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci ( art.15 ust.2 ). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy u podstaw takiego założenia leży przekonanie, iż społeczność lokalna nie powinna być – poprzez mechanizm cenowy – obarczana kosztami budowy tej części infrastruktury wodociągowo – kanalizacyjnej, która służy głównie zaspokojeniu potrzeb poszczególnych konsumentów. Konsument musi zatem najpierw wybudować przyłącze, po czym może dopiero żądać przyłączenia do sieci, a przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne nie może mu tego odmówić, jeśli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie uchwalanym przez radę gminy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (wyrok z dnia 13 maja 2004r. III SK 39/04 Legalis). Sąd zwrócił przy tym uwagę, że przyłączenie jest jedynie czynnością faktyczną, a podstawę do korzystania z sieci stanowi dopiero umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenia ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym i odbiorcą usług na jego pisemny wniosek. Z treści powołanych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości można wysnuć wniosek, że wójt gminy w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego ani też ponoszenia kosztów jego budowy nie wydaje żadnych administracyjnych rozstrzygnięć, a kwestie te pozostają w sferze cywilnoprawnej. Podobnie brak jest również normy prawa administracyjnego przewidującej rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej w zakresie żądania wybudowania na koszt gminy przyłącza elektroenergetycznego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt od 1 do 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 89, poz. 625 ze zmianami ) do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia m.in. w energię elektryczną należy planowanie i organizacja zaopatrzenia m.in. w energię elektryczną, planowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie gminy oraz finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) opracowuje projekt założeń do planu zaopatrzenia m.in. w energię elektryczną, natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 w przypadku, gdy plany przedsiębiorstw energetycznych nie zapewniają realizacji założeń (...), wójt (burmistrz, prezydent miasta) opracowuje projekt planu zaopatrzenia m.in. w energię elektryczną, dla obszaru gminy lub jej części. Przyłączenie do sieci następuje natomiast na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii, a podmiotem ubiegającymi się o przyłączenie. W wyroku z dnia 4 czerwca 2003r. ( I CKN 449/01 Legalis ) Sąd Najwyższy podkreślił, że umowa o budowę sieci energetycznej, w tym przyłącza, zawierana pomiędzy zakładem energetycznym, a zamawiającym przyszłym użytkownikiem, ma charakter umowy cywilnoprawnej.

Prawidłowo również organy obu instancji oceniły żądanie strony co do odszkodowania, chociaż nie można podzielić wyrażonej przez nich tezy, że na drodze postępowania administracyjnego nie rozstrzyga się o odszkodowaniu za zlokalizowane na nieruchomości linie energetyczne, wodociągowe i kanalizacyjne. Nie ulega wątpliwości, że budowa linii przesyłowych może powodować ograniczenie w możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. (II CSK 594/08 LEX nr 510969) w przypadku budowy urządzeń przesyłowych ograniczenie prawa własności przejawia się także jako konieczność swobodnego dostępu do tych urządzeń w związku z prowadzeniem prac o charakterze konserwacyjnym lub naprawczym. Przedsiębiorstwo przesyłowe mogło uzyskać odpowiednie uprawnienia na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, czy to na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, czy przez ustanowienie odpowiedniej służebności przez sąd. Inną, istotną podstawą prawną uprawnienia do budowy urządzeń przesyłowych i ich eksploatacji jest pozwolenie administracyjne. Problematyka ta została uregulowana w art. 124, 128 ust. 4, 129, 132 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; poprzednio w art. 70 i 74 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; a jeszcze wcześniej w art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Jak podkreślił Sąd Najwyższy konsekwencją decyzji administracyjnych może być nie tylko uznanie prawa przedsiębiorstwa energetycznego do eksploatacji urządzeń przesyłowych, ale także właściwość organu administracji do orzekania o odszkodowaniu za straty będące następstwem ograniczenia prawa własności nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2007 r. II CSK 457/06 nie publ. ). W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak informacji, aby jakakolwiek decyzja w tym trybie była wydawana. Także skarżący w żadnym z licznych pism składanych zarówno przed sądem jak i w postępowaniu administracyjnym nie powoływał się na taką okoliczność. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił natomiast, że na budowę sieci kanalizacyjnej i wodociągowej przez działkę 370/1 skarżący wyraził zgodę, a na etapie budowy nie zgłaszał uwag i zastrzeżeń. Podczas rozprawy jaka miała miejsce 11 grudnia 2009r. stwierdzono, że w dniu 16 kwietnia 1996r. skarżący złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę kanalizacji sanitarnej na działce 370/7. Wprawdzie skarżący oświadczył, że zgoda dotyczyła tylko budowy samego przyłącza, ale dowodzi to tylko, że żadna decyzja o zajęciu nieruchomości, także dla usytuowania pozostałych linii przesyłowych, nie została wydana. Brak stosownej decyzji oznacza, że w sprawie nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu lub o przebudowie sieci w oparciu o normy prawa administracyjnego, ale w takim przypadku znajdują zastosowanie rozwiązania prawa cywilnego. Jak zaznaczył Sąd

Najwyższy w powołanym wyroku, przedsiębiorstwo energetyczne, które nie legitymuje się uprawnieniem do ingerowania w sferę cudzej własności nieruchomości dla bieżącego utrzymania urządzeń przesyłowych, korzysta z tej nieruchomości w złej wierze i zobowiązane jest do świadczenia wynagrodzenia na podstawie art. 225 k.c. Jednocześnie właścicielowi służy na podstawie art. 222 § 2 k.c. roszczenie negatoryjne, które służy jego ochronie przed bezprawną ingerencję osób trzecich. W takim samym stopniu wyrok ten należy odnieść do przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Trafna, jak wynika z powyższych wywodów, ocena charakteru żądań skarżącego dokonana przez organy obu instancji prowadzić mogła jedynie do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem w sprawie indywidualnej brak jest normy prawa administracyjnego pozwalającej na rozstrzyganie przez organ administracji, sprawa taka nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a toczące się, co do niej postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89 – ONSA 1990, nr 1, poz. 16).

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia przez organy art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zmianami ), co miałoby się wiązać z nieuwzględnieniem treści wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 maja 2009 r. ( sygn. akt II SA/Lu 600/08 ). Zgodnie przecież z wytycznymi zawartymi w tym wyroku organy ustaliły charakter żądań skarżącego, to, czy istnieją normy prawa administracyjnego pozwalające na rozstrzyganie co do nich w drodze decyzji administracyjnej oraz czy w przypadku któregokolwiek z nich właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w decyzjach. Nie jest także trafny zarzut niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu. Przeciwko takiej tezie świadczą składane przez niego w toku postępowania liczne pisma, ponadto w dniu 9 lutego 2010r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji, otrzymał informację Kolegium o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy i § 19 w związku z § 18 ust.1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).