Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1457/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 109, art. 137 ust. 2 pkt 1,2 i 4, art. 18 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 3, art. 76  ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uchyla zaskarżone orzeczenie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej także: "Główny Rzecznik" lub "Skarżący") jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "GKO") z [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...] .

Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem o ukaranie z 31 marca 2015 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych na podstawie art. 109 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.) – dalej: "u.n.d.f.p." wniósł o uznanie:

[...] – pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Starosty Powiatu [...] za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o których mowa :

1) w art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu [...] czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł w okolicznościach, w których na dzień złożenia oświadczenia woli uchwała budżetowa Powiatu [...] nie zabezpieczała środków finansowych na cel określony w zawartym porozumieniu, co stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885. ze zm.). Czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych był dzień zawarcia porozumienia;

2) w art. 18 pkt 1 u.n.d.f.p. polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r., co stanowiło naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Stosownie do art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości inwentaryzacja składników aktywów (z wyłączeniem aktywów pieniężnych) powinna zostać zakończona do 15 dnia następnego roku. W związku z tym, że inwentaryzacja obejmowała rok obrotowy 2012 czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie zaniechania przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych był dzień 16 stycznia 2013 r., tj. dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie (zakończenie inwentaryzacji) powinno nastąpić;

oraz o uznanie [...] - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wicestarosty Powiatu [...] , za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o których mowa:

1) w art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł w okolicznościach, w których na dzień złożenia oświadczenia woli uchwała budżetowa Powiatu [...] nie zabezpieczała środków finansowych na cel określony w zawartym porozumieniu, co stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885. ze zm.) – dalej "u.f.p.". Czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych była dzień zawarcia porozumienia;

i o wymierzenie [...] łącznej kary nagany zaś [...] kary upomnienia.

Orzeczeniem [...] z [...] czerwca 2015 r. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] (dalej także: "RKO")

1/ uznała [...] pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Starosty Powiatu [...] winnym naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w rozumieniu:

1) art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł w okolicznościach, w których na dzień złożenia oświadczenia woli uchwała budżetowa Powiatu [...] nie zabezpieczała środków finansowych na cel określony w zawartym porozumieniu, co stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885. ze zm.) – dalej "u.f.p.". Czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych był dzień zawarcia porozumienia;

2) art. 18 pkt 1 u.n.d.f.p. polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r., co stanowiło naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Stosownie do art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości inwentaryzacja składników aktywów (z wyłączeniem aktywów pieniężnych) powinna zostać zakończona do 15 dnia następnego roku. W związku z tym, że inwentaryzacja obejmowała rok obrotowy 2012 czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie zaniechania przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów oraz wartości niematerialnych i prawnych był dzień 16 stycznia 2013 r., tj. dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie (zakończenie inwentaryzacji) powinno nastąpić;

2/ za powyższe, na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 u.n.d.f.p. wymierzyła R. [...] łączną karę upomnienia;

3/ orzekła o kosztach postępowania w tym zakresie;

4/ uznała [...] - pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wicestarosty Powiatu [...] , winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł w okolicznościach, w których na dzień złożenia oświadczenia woli uchwała budżetowa Powiatu [...] nie zabezpieczała środków finansowych na cel określony w zawartym porozumieniu, co stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 u.f.p. Czasem naruszenia dyscypliny finansów publicznych była dzień zawarcia porozumienia;

5/ za powyższe, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 u.n.d.f.p. odstąpiła od wymierzenia [...] kary;

6/ orzekła o kosztach postępowania w tym zakresie.

W wyniku rozpoznania odwołań wniesionych od orzeczenia RKO na korzyść obwinionych, kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem sygn. akt [...] z [...] stycznia 2016 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych:

1. na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p.:

1) uchyliła zaskarżone orzeczenie w zakresie pkt 1/ 1), 2/, 4/, 5,/ 6/;

2) uniewinniła obwinionego [...] od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł;

3) na podstawie art. 36 ust. 1 odstąpiła od wymierzenia kary obwinionemu Romanowi [...] ;

4) uniewinniła obwinionego [...] od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł;

2. stwierdziła, że koszty postępowania wobec [...] ponosi Skarb Państwa.

W uzasadnieniu orzeczenia GKO wskazała, że obwinieni pełniąc funkcję odpowiednio Starosty Powiatu [...] oraz Wicestarosty Powiatu [...] zawarli porozumienie między kierowaną przez nich jednostką samorządu terytorialnego a Miastem i Gmina [...] w sprawie wspólnego sfinansowania zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa parkingu dla samochodów osobowych". Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił zdaniem GKO na ustalenie daty zawarcia rzeczonego porozumienia, natomiast przewidziany udział finansowy Powiatu [...] w przedsięwzięciu wynosił 60.000 zł. Dokument znajdujący się w aktach zatytułowany "Porozumienie" (karta 40 akt sprawy) nosi datę (...) czerwca 2012 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się datowany na 29 czerwca 2012 r. niepodpisany projekt uchwały Rady Powiatu o ujęciu w budżecie sfinansowania tego przedsięwzięcia w wysokości 80.000 zł, uchwała Rady Powiatu datowana na [...] czerwca 2012 r. o ujęciu w budżecie sfinansowania tego przedsięwzięcia w wysokości 60.000 zł, protokół posiedzenia Zarządu Powiatu, w którym ujęto projektowane zmiany udziału w przedsięwzięciu z 80.000 zł na kwotę 60.000 zł oraz uchwała współuczestnika - Rady Miasta i Gminy w [...] datowana na (...) czerwca 2012 r. przewidująca udział Powiatu [...] w wysokości 80.000 zł oraz uchwała Rady Miasta i Gminy w [...] z 29 czerwca 2012 r. o zmniejszeniu tego udziału do 60.000 zł. Zdaniem GKO poza wszelką wątpliwością jest, iż dopiero 27 czerwca 2012 r. w budżecie Powiatu [...] pojawiła się pozycja umożliwiająca sfinansowanie zadania kwotą 60.000 zł.

W takich okolicznościach obwinionym został postawiony zarzut, następnie przypisany w orzeczeniu I instancji, zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia poprzez zawarcie 19 czerwca 2012 r. porozumienia zobowiązującego do sfinansowania udziału Powiatu [...] w przedsięwzięciu "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w kwocie 60.000 zł mimo braku posiadania tak ujętego zadania w budżecie jednostki.

Z orzeczeniem w zakresie przypisania odpowiedzialności za czyn określony w art. 15 u.n.d.f.p. nie zgodzili się obwinieni wskazując, iż ciąg logiczny wydarzeń wyłaniających się z dokumentów wskazuje na popełnieniu omyłki w dacie ujętej w dokumencie porozumienia.

W odniesieniu do czynu określonego w art. 18 pkt 1 u.n.d.f.p. orzeczenie RKO nie zostało zaskarżone, a więc w zakresie przypisania [...] winy za to naruszenie dyscypliny finansów publicznych stało się prawomocne.

GKO uznała, że odwołania obwinionych są zasadne. Wskazała, że możliwe jest, iż chronologicznie najpierw nastąpiło ujęcie w planie finansowym jednostki kwoty a dopiero następnie zwarcie porozumienia. Zdaniem GKO taki układ wydarzeń uprawdopodobniają następujące okoliczności:

- trudno sobie wyobrazić, że 21 czerwca 2012 r. Zarząd Powiatu [...] dyskutuje nad zmianami kwoty z 80.000 zł na 60.000 zł, jeżeli dwa dni wcześniej zawarto by porozumienie wskazujące na wysokość tej kwoty wynoszącą właśnie 60.000 zł;

- trudno sobie wyobrazić, że 25 czerwca 2012 r. Rady Miasta i Gminy w [...] przyjmuje, iż kwota udziału Powiatu wyniesie 80.000 zł, jeżeli sześć dni wcześniej zawarto by porozumienie wskazujące na wysokość tej kwoty wynoszącą 60.000 zł;

- trudno sobie wyobrazić, że 27 czerwca 2012 r. Rada Powiatu przyjmuje uchwałę przewidującą zmniejszenie kwot z 80.000 zł na 60.000 zł, jeżeli osiem dni wcześniej zawarto by porozumienie! wskazujące na wysokość tej kwoty wynoszącą właśnie 60.000 zł.

GKO wskazała, że przeciw tezie obwinionych świadczy fakt, iż porozumienie zawiera również zapis o wejściu w życie 20 czerwca 2012 r. Zapis ten pozbawiony byłby sensu w sytuacji przygotowania porozumienia już po podjęciu uchwał obejmujących zmniejszoną kwotę 60.000 zł. Możliwe jest również, iż 19 czerwca 2012 r. przygotowano projekt porozumienia przewidujący kwotę 80.000 zł, zaś po zmianach wprowadzonych uchwałą Rada Powiatu [...] dokonała zmian w porozumieniu jeszcze przed jego podpisaniem lecz pominięto zmianę daty. W takim przypadku pozbawione sensu byłoby pozostawienie w treści porozumienia zapisu o jego wejście w życie w dniu 20 czerwca 2012 r. - zapisu który znajdował się na tej samej karcie porozumienia co zmieniana kwota.

Przytoczone okoliczności zdaniem GKO wskazują na poważne wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego w zakresie, w jakim jest on niezbędny dla przypisania odpowiedzialności obwinionym.

Obwinieni zgłosili wnioski dowodowe z przesłuchania świadków na okoliczność faktycznej daty zawarcia porozumienia, ale były to dowody - zdaniem GKO - niedopuszczalne. GKO stanęło na stanowisku, że porozumienie dotyczące wspólnego finansowania przedsięwzięcia musi mieć formę pisemną ad probationem, nie jest zatem -- zgodnie z art. 74 § 1 k.c. - dopuszczalny dowód z osobowych źródeł dowodowych przeciw treści takiego dokumentu.

GKO stwierdziła jednak, że ograniczenia te nie miały zasadniczego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 76 ust. 3 u.n.d.f.p. niedające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obwinionych. W orzecznictwie GKO zasada ta pojawiała się wielokrotnie i jasne są przesłanki skorzystania z jej dobrodziejstwa. Po pierwsze wątpliwość musi dotyczyć okoliczności faktycznych a nie prawnych sprawy. Po wtóre wątpliwości muszą mieć taki charakter, że prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe nie może doprowadzić do ich usunięcia. Poza zakresem regulacji art. 76 ust. 3 u.n.d.f.p. pozostaną więc wszelkie sytuacje, w których można przeprowadzić dowody w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, a nade wszystko nagminnie spotykane w praktyce orzeczeń w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych sytuacje, w których strony mają odmienne zdanie co do oceny zgromadzonych dowodów. Korzystanie z zasady in dubio pro reo będzie zatem sytuacją wyjątkową, spotykaną wtedy, gdy brak możliwości dowodowych, zaś zgromadzony materiał nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przebiegu wydarzeń związanych z podstawami odpowiedzialności. Z taką sytuacją zdaniem GKO mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Drugie z przypisanych [...] orzeczeniem RKO naruszeń dyscypliny finansów publicznych nie zostało objęte odwołaniem do GKO. W kontekście wymierzenia kary GKO uznała, że charakteryzuje je niewielki stopień szkodliwości dla ładu finansów publicznych. Po wyeliminowaniu z zakresu przypisanej odpowiedzialności zarzutu związanego z zawarciem Porozumienia bez upoważnienia do takiego działania, GKO uznała iż okoliczności popełnienia czynu, za który odpowiedzialność została ostatecznie przypisana upoważniają do odstąpienia od wymierzenia kary.

Orzeczenie GKO na podstawie art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w zakresie, w którym:

- uchylono orzeczenie [...] z [...] czerwca 2015 r.;

- uniewinniono [...] od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł;

- odstąpiono od wymierzenia kary obwinionemu [...] ;

- uniewinniono obwinionego [...] od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 u.n.d.f.p. polegającego na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową poprzez zawarcie w dniu 19 czerwca 2012 roku porozumienia z Miastem i Gminą [...] w sprawie finansowania wspólnego przedsięwzięcia pn. "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" w wysokości 60.000 zł;

- stwierdzono, że koszty postępowania wobec [...] ponosi Skarb Państwa.

Zakres zaskarżenia pokrywa się zatem w istocie z całością orzeczenia GKO.

Główny Rzecznik zarzucił orzeczeniu GKO naruszenie art. 76 ust. 3, art. 89 ust. 1 oraz art. 137 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 u.n.d.f.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Główny Rzecznik podkreślił, że GKO trafnie wskazała, że poza zakresem regulacji art. 76 ust. 3 u.n.d.f.p. pozostaną wszelkie sytuacje, w których można przeprowadzić dowody w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, nie zastosowała się jednak do tego założenia. W aktach sprawy znajduje się podpisane porozumienie, które niewątpliwie jest dowodem w sprawie. Porozumienie to jest opatrzone datą (19 czerwca 2012 r.), w jego treści wskazano datę jego wejścia w życie (20 czerwca 2012 r.). Co więcej GKO przyjęła, że z uwagi na to, iż porozumienie dotyczące wspólnego finansowania przedsięwzięcia musi mieć formę pisemną ad probationem, nie jest - zgodnie z art. 74 § 1 k.c. - dopuszczalny dowód z osobowych źródeł dowodowych przeciw treści takiego dokumentu. Teza o niedopuszczalności przeprowadzenia takiego dowodu w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zdaniem Głównego Rzecznika błędna (dopuszczalność przeprowadzania dowodów reguluje u.n.d.f.p.) i nie ma podstaw do uznania ograniczeń wynikających z art. 74 § 1 k.c. Przepisu tego w ogóle nie należy odnosić do dowodzenia daty zawarcia porozumienia, które zostało zawarte na piśmie. Gdyby jednak uznać inaczej, to tym bardziej należałoby uznać, że porozumienie (oficjalny dokument, podpisany przez kilka osób) zostało zawarte w tym dniu, który jest w nim wskazany.

W tej sytuacji, zdaniem Głównego Rzecznika, za nietrafne należy uznać twierdzenie, że w sprawie występowały niedające się usunąć wątpliwości. Przeciwnie dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że porozumienie zostało zawarte w czasie, w którym nie było zabezpieczonych środków na jego realizację w budżecie. Gdyby natomiast uznać, że w sprawie pojawiły się wątpliwości, to wówczas – w celu podważenia ustaleń wynikających z zawartego porozumienia niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Takich czynności nie podjęto. Do wydania orzeczenia w przedmiocie uniewinnienia przyjęto szereg założeń, które zdaniem Głównego Rzecznika są nietrafne.

GKO wskazała, że trudno sobie wyobrazić, iż 21 czerwca 2012 r. Zarząd Powiatu [...] dyskutuje nad zmianami kwoty z 80.000 zł na 60.000 zł jeżeli dwa dni wcześniej zawarto by porozumienie wskazujące na wysokość tej kwoty wynoszącą właśnie 60.000 zł. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby taka dyskusja była prowadzona na posiedzeniu Zarząd Powiatu. Co więcej, środki 21 czerwca 2012 r. nie były ujęte w ogóle w budżecie. Nawet gdyby jednak były zaplanowane w kwocie 80.000 zł, to zmniejszenie tej kwoty na 60.000 zł 21 czerwca 2012 r. w żaden sposób nie wykluczałoby zawarcia porozumienia 19 czerwca 2012 r. Zmniejszenie mogłoby nastąpić w związku z zawartym porozumieniem.

Analogicznie zdaniem Głównego Rzecznika nie można uznać za trafne twierdzenia, że trudno sobie wyobrazić, iż 27 czerwca 2012 r. Rada Powiatu przyjmuje uchwałę przewidującą zmniejszenie kwot z 80.000 zł na 60.000 zł, jeżeli osiem dni wcześniej zawarto by porozumienie wskazujące na wysokość tej kwoty wynoszącą właśnie 60.000 zł. Z kart 42 - 45 akt sprawy RKO wynika bowiem, że w tej dacie dopiero wprowadzano do budżetu Powiatu na rok 2012 kwotę 60.000 zł, jako dotację dla Miasta i Gminy [...] , a nie przewidywano zmniejszenie takiej dotacji.

Według Głównego Rzecznika także przyjęte przez GKO założenie, że trudno sobie wyobrazić, iż 25 czerwca 2012 r. Rady Miasta i Gminy w [...] przyjmuje, że kwota udziału Powiatu wyniesie 80.000 zł, jeżeli sześć dni wcześniej zawarto by porozumienie wskazujące na wysokość tej kwoty wynoszącą 60.000 zł, także nie jest trafne. Świadczyłoby to zapewne o jakiejś niekonsekwencji, może pomyłce, ale nie można tego wykluczyć. Zwłaszcza, że z drugiej strony GKO założyła, że sygnatariusze porozumienia działali nieuważnie, niestarannie i taką możliwość dopuszcza.

Główny Rzecznik podkreślił także, że GKO swoje przypuszczenia oparła m.in. na niepodpisanym projekcie uchwały Rady Powiatu, datowanym na [...] czerwca 2012 r. o ujęciu w budżecie sfinansowania przedsięwzięcia w wysokości 80.000 zł. Projekt ten zdaniem Skarżącego nie powinien być brany pod uwagę z uwagi na to, że nie jest dokumentem i nie wszedł do obiegu prawnego.

Podważenie orzeczenia w zakresie uniewinnienia wiąże się także z ponowną potrzebą oceny wymiaru kary [...] , zaś nadzwyczajna instytucja odstąpienia od wymierzenia kary wymaga uzasadnienia. Skarżący podkreślił, że GKO odstępując od wymierzenia kary nie wskazała, w przekonujący sposób, jakie okoliczności skłoniły ją do zastosowania tej instytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kontrolowane orzeczenie GKO zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieść wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) Obligowało to Sąd do wyeliminowania orzeczenia GKO z obrotu prawnego Uchylono przy tym całość orzeczenia, bo w istocie taki był zakres jego zaskarżenia.

Zasadnie sformułowano w skardze Głównego Rzecznika zarzuty naruszenia naruszenie art. 76 ust. 3, art. 89 ust. 1 oraz art. 137 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 u.n.d.f.p.

Zgodnie z art. 76 ust. 3 u.n.d.f.p. niedające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obwinionego. Niedające się usunąć wątpliwości to jednak nie jakiekolwiek wątpliwości występujące w sprawie, a wątpliwości istniejące pomimo wyczerpania inicjatywy dowodowej mogącej je usunąć i to takie, które nie mogą zostać usunięte przy prawidłowym zastosowaniu reguł oceny dowodów. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.n.d.f.p. organ prowadzący postępowanie jest przecież zobowiązany po pierwsze do wyczerpującego zebrania, a po wtóre do wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Środki dowodowe stosowane w postępowaniu przed komisjami orzekającymi o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone przy tym zostały w Rozdziale 2 Dowody, w art. 87 – 92 u.n.d.f.p.

W realiach sprawy do środków dowodowych przeprowadzanych w tym postępowaniu, nie miał bynajmniej zastosowania przepis art. 74 § 1 k.c., a wnioskowane przez obwinionych w ich odwołaniach dowody, wbrew stanowisku GKO wyrażonym na rozprawie 25 stycznia 2016 r., nie były nieprzydatne do stwierdzenia danej okoliczności (art. 89 ust. 3 pkt 3 u.n.d.f.p.). Art. 74 § 1 k.c. stanowi, że zastrzeżenie formy pisemnej, dokumentowej albo elektronicznej bez rygoru nieważności ma ten skutek, że w razie niezachowania zastrzeżonej formy nie jest w sporze dopuszczalny dowód z zeznań świadków lub z przesłuchania stron na fakt dokonania czynności. Przepisu tego nie stosuje się, gdy zachowanie formy pisemnej, dokumentowej albo elektronicznej jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej.

Przedmiotem sporu w postępowaniu nie był tymczasem fakt pisemnego zawarcia porozumienia (czego wszak nikt nie kwestionuje), ale ustalenie daty tej czynności. Obwinieni kwestionują bowiem, by nastąpiło to w dacie wskazanej w tym dokumencie.

W postępowaniu regulowanym u.n.d.f.p. nie ma też odesłania do stosowania kodeks postępowania cywilnego, w szczególności art. 247 k.p.c. Ten ostatni przepis stanowi, że dowód ze świadków lub z przesłuchania stron przeciwko osnowie lub ponad osnowę dokumentu obejmującego czynność prawną może być dopuszczony między uczestnikami tej czynności tylko w wypadkach, gdy nie doprowadzi to do obejścia przepisów o formie zastrzeżonej pod rygorem nieważności i gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy sąd uzna to za konieczne. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy bynajmniej sporu pomiędzy stronami porozumienia.

Z samego faktu złożenia przez obwinionych wniosków dowodowych nie sposób przy tym a priori zakładać wyniku ewentualnego przeprowadzenia takich dowodów. Pamiętać także należy, że to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (chociaż w tym zakresie należy się spodziewać aktywności stron: zarówno oskarżenia jak i obrony). Domeną samego organu orzekającego jest natomiast wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego. W tym kontekście pamiętać należy, że niedające się usunąć wątpliwości to nie występujące w materiale dowodowym sprzeczne możliwości przebiegu zdarzeń, ale brak możliwości usunięcia tych sprzeczności także przy użyciu reguł wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Z wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego mamy natomiast do czynienia w sytuacji jego oceny zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Rację ma skarżący wskazując, że aktualnie przedstawiona w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia ocena dowodów zdaje się nie spełniać tego wymogu.

Zasadny jest także formułowany w skardze zarzut naruszenia art. 137 u.n.d.f.p.

Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.n.d.f.p. uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać:

1) wskazanie faktów i okoliczności, które skład orzekający uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o przypisaniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych albo uniewinnieniu, albo umorzeniu postępowania, a także

2) wskazanie faktów, które skład orzekający uznał za udowodnione lub nieudowodnione, wskazanie, na jakich w tym względzie oparł się dowodach, oraz wyjaśnienie, dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych, o ile takie były przedstawione;

4) przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia, w tym w szczególności wskazanie okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia.

W realiach sprawy przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne wynikają z wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, co wskazywano wcześniej stanowią konsekwencję popełnionych wcześniej uchybień.

Zasadny jest także zarzut niewystarczającego uzasadnienia odstąpienia od wymiaru kary [...] za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a którym mowa w art. 18 pkt 1 u.n.d.f.p.

Ponownie rozpatrując sprawę GKO przeprowadzi postępowanie wolne od wskazanych uchybień.

Z tych przyczyn na podstawie art.. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.