Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 231/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32,  art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011r. spraw ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy J. [...] we W. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] – wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji, podjętej w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia przez ten organ – Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie E.– I. Spółce z o.o. z siedzibą we W. przy ul. P. [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji stanowiącej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z zagospodarowaniem terenu i budową zjazdu przy ul. J. [...] we W., na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami: [...] i [...], AM-[...], obręb [...]. (z wyłączeniem przyłączy).

W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu 16 czerwca 2009 r. przez pełnomocnika inwestora, a następnie opisał czynności procesowe, w tym orzecznicze podjęte dotychczas w sprawie przez organy właściwe instancyjnie.

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. stwierdził, że jego zdaniem projekt zagospodarowania działki lub terenu spełnia (i od początku spełniał) wymogi przepisu § 14 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji odwołanie wnieśli: S. i W. N., A. M., W. P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. J.[...] we W., wskazując m. in. na nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji szczegółowej analizy w zakresie adekwatności dla projektowanej inwestycji proponowanego przez inwestora dojazdu do działki budowlanej, biorąc pod uwagę jej przeznaczenie i sposób użytkowania oraz w świetle wymogów § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezależnie od powyższego A. M. wskazała na fakt pozbawienia jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy w toku prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania wyjaśniającego.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Wojewoda wskazał przy ty, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi przepis art. 35 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Następnie organ orzekający podał, że kwestia wymaganej szerokości dojść i dojazdów do działek oraz budynków i urządzeń z nimi związanych uregulowana została w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), określającego ogólne warunki zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej. Po przywołaniu w uzasadnieniu treści § 14 wskazanego powyżej rozporządzenia organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza powyższego przepisu nie budzi większych wątpliwości w sensie znaczeniowym i wynika z niej w sposób jednoznaczny, że zgodnie z § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia, szerokość dojazdu do działek budowlanych może wynosić 5 m i mieć postać ciągu pieszo-jezdnego bądź też, jeśli przedłożony projekt budowlany spełnia w ocenie organu wymagania określone w § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, może mieć postać dojazdu z jezdnią o szerokości co najmniej 3 m. W tym drugim przypadku wiązać się to jednak zawsze powinno z przeprowadzeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stosownej oceny w zakresie tego, czy proponowany przez inwestora dojazd do działki budowlanej bądź budynku będzie odpowiedni, biorąc pod uwagę jego przeznaczenie i sposób użytkowania budynku i czy spełnia on wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Podał również, że z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, że objęty wnioskiem inwestora budynek wielorodzinny zlokalizowany zostanie na działce nr[...] , AM-[...], obręb B. Obsługa komunikacyjna działki nr [...]odbywać się będzie poprzez działkę drogową nr [...] będącą własnością inwestora. Szerokość przedmiotowej drogi dojazdowej na rysunku planu określona została na 4,5 m, z czego szerokość jezdni wynosić ma 3 m zaś dojście w postaci chodnika - 1,5 m.

Z analizy akt sprawy wynika, że istniejąca działka drogowa nr [...]umożliwiać będzie, mieszkańcom 13 mieszkań nowoprojektowanego budynku wielorodzinnego przy ul. J., dostęp do drogi publicznej. Zapewnieniu dostatecznej ilości miejsc postojowych służyć ma natomiast jednopoziomowy garaż podziemny na 21 miejsc postojowych.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotowy dojazd służyć będzie wyłącznie mieszkańcom projektowanego budynku. Organ odwoławczy zwrócił tej uwagę, że niezależnie od powyższego inwestor zaprojektował przed wjazdem na posesję (działkę drogową nr [...] od strony ul. J.) a także przy wyjeździe z garażu podziemnego sygnalizację świetlną w celu regulacji kierunków ruchu. Na etapie wykonawstwa planuje się taką konstrukcję, która nie pozwala na jednoczesne wjeżdżanie na działkę i wyjeżdżanie z garażu podziemnego.

Przyjęte przez inwestora rozwiązania zostały również pozytywnie zaopiniowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odwołał się do regulacji zawartej w przepisie § 12 powoływanego wcześniej rozporządzenie, określającego dopuszczalne odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, wyjaśniając dodatkowo, że stosownie do treści ust. 7 wskazanego powyżej przepisu odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się.

Zaprojektowany przez inwestora jednokondygnacyjny garaż podziemny, który wychodzi swoim obrysem poza obrys projektowanego budynku, znajduje się poniżej poziomu otaczającego terenu, przez który, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 15 powołanego rozporządzenia należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej.

Ponadto zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle, poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację.

Organ odwoławczy stwierdził również, że przekazane akta sprawy (przekrój projektowanego budynku) wskazują, że kondygnacja podziemna zaprojektowana przez inwestora spełnia wymagania zawarte w powyższym przepisie a zatem w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajdzie § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia.

Ponadto odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów w kwestii niewykonania przez inwestora ekspertyzy budowlanej budynków sąsiednich stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, ekspertyza taka nie jest wymagana.

Organ wyjaśnił przy tym, że w przedłożonym projekcie budowlanym zawarty został opis zabezpieczenia projektowanego wykopu pod jednokondygnacyjny garaż podziemny (metodą wciskową od strony budynków istniejących, zostaną zamontowane ścianki szczelne), inwestor przedłożył dokumentację geotechniczną, a opis techniczny, wchodzący w skład projektu architektoniczno- budowlanego, określa m. in. dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie.

Wojewoda uznał również za bezzasadny zarzut skarżących dotyczący nie objęcia decyzją zatwierdzającą projekt budowlany przyłączy dla nowoprojektowanego budynku i wskazał, że zgodnie bowiem z art. 33. ust. 1 Prawa budowlanego, przyłącza i instalacje zewnętrzne mogą stać się przedmiotem odrębnego postępowania, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestor przedstawił na rysunku zagospodarowania terenu, projektowany przebieg uzbrojenia terenu i przedłożył oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i odbioru ścieków.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]ustalającą na rzecz inwestora warunki zabudowy i pozostaje w zgodności z warunkami technicznymi, a w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu podkreślił, że decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie przesłanki: jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego oraz została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyjnego. Decyzja naruszająca normy materialne lub procesowe jest wadliwa.

W końcowej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się obszernie – wykorzystując również stanowiska judykatury – do podniesionego przez A.M. zarzutu naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zasady czynnego udziału stron.

Zdaniem organu orzekającego wskazywane naruszenie przepisów procesowych nie spowodowało negatywnych skutków dla strony postępowania, występującej z takim zarzutem.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa ul. J. [...] we W., reprezentowana przez członków Zarządu oraz A. M. poprzez skargi skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła w skardze:

- naruszenie prawa własności czternastu współwłaścicieli nieruchomości poprzez pominięcie ich indywidualnie w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiadania się przy jednoczesnym traktowaniu zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania;

- wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez przeprowadzenia ekspertyzy sąsiednich budynków w celu określenia zagrożenia dla tych obiektów, w szczególności budynków przy ul. J. nr[...] , nr[...], nr [...] i przy ul. J. nr [...]-[...], spowodowanego koniecznością przeprowadzenia głębokich wykopów (ponad 3,5 m głębokości) przy realizowaniu przedmiotowej inwestycji oraz bez zinwentaryzowania stanu technicznego wskazanych budynków;

- niewłaściwą ocenę kwestii związanej z drogą dojazdową do przedmiotowej działki budowlanej i brak właściwych ustaleń w zakresie rzeczywistych wymiarów działki nr[...], mającej stanowić drogę dojazdową, zapewniającą dostęp do drogi publicznej działce przeznaczonej pod zabudowę;

- wyprowadzenie ścian garażu podziemnego na wysokość 40 cm ponad poziom terenu i poza obrys części nadziemnej projektowanego budynku, a poprzez to naruszenie wymogów odległościowych określonych w § 12 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz parametru wysokościowego, ustalonego dla planowanego budynku w decyzji o warunkach zabudowy;

- zaprojektowanie bryły architektonicznej planowanego budynku w sposób nie uwzględniający zabytkowego charakteru osiedla.

A. M. wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji zarzuciła:

- naruszenie przez Prezydenta W. przepisów kpa w sprawie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

- naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i kodeksu cywilnego dotyczących ochrony prawa własności oraz ochrony zdrowia i życia ludzkiego;

- pominięcie przy doręczaniu części współwłaścicieli nieruchomości przy ul. J. [...] we W.;

- brak wszystkich decyzji koniecznych do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

- brak zatwierdzenia projektu łącznie z przyłączami;

- upływ terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy;

- zlokalizowanie projektowanego budynku w sposób naruszający przepisy w zakresie wymaganych odległości od granic działek sąsiednich;

- posadowienie budynku w sposób naruszający warunki geotechniczne oraz powodujący ryzyko uszkodzenia budynków sąsiednich;

- niezgodność szerokości drogi dojazdowej do planowanego budynku projektowanej i rzeczywistej ("w naturze);

- przyjęcie w projekcie poziomu 0,00 dla planowanego budynku na wysokości 50-60 cm powyżej rzędnej terenu działek sąsiednich i pozorne zmniejszenie w ten sposób faktycznej wysokości budynku dla dostosowania jej do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy;

- przekroczenie przez projektowany budynek wskaźnika powierzchni zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy.

W skargach przedstawiono również argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów.

W doręczonych Sądowi odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. Sąd – uznając, że skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. J. [...] we W.i A. M. mogły być objęte jedną skargą – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) postanowił połączyć je do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić je pod wspólną sygnaturą II sA/Wr 231/11.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej A.M. oświadczył, że podtrzymuje skargę i zawarte w niej twierdzenia, uczestnik postępowania M.Ł. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w nich zawarte, natomiast przedstawiciel uczestnika postępowania – E.I. Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Istotne jest również, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści określonej w art. 145 – art. 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznacza to niemożność uwzględnienia zawartego w skardze A. M. żądania wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skarg ze względu na kwalifikowane ustawowo naruszenie przepisów postępowania przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidzianej ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia oraz uwzględnieniu przepisu art. 134 § 1 wskazywanej ustawy, stanowiącego, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwego wyjaśnić, że na kasacyjne orzeczenie podjęte w tej sprawie nie miały wpływu sformułowane w skargach zarzuty naruszenia art. 10 § 1 kpa i prawa własności, braku ekspertyzy dotyczącej ryzyka ewentualnego uszkodzenia budynków, znajdujących się w sferze oddziaływania planowej inwestycji na skutek prowadzenia głębokich wykopów oraz braku inwentaryzacji stanu technicznego tych budynków i braku pozwolenia na wykonywanie przyłączy.

Sąd podziela w całości argumentację Wojewody przedstawioną w odniesieniu do podanych powyżej zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedziach na skargi.

Na akceptację nie zasługiwał również podniesiony w skardze skierowanej przez A. M. zarzut upływu w toku postępowania orzekającego terminu ważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że ten warunek został przez inwestora spełniony, bowiem decyzja o warunkach zabudowy była ważna do dnia [...]r., a wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez pełnomocnika inwestora w dniu [...]r., zatem w okresie ważności wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.

Materialnoprawną podstawę orzekana w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, wskazanym w rozdziale 8 tego aktu, które uprawnione są do prowadzenia postępowania w sprawach, który przedmiot poddany jest regulacji ustawowej i do załatwienia tej sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.

Do katalogu takich spraw należy sprawa o wydanie – w formie decyzji – pozwolenia na budowę, od którego ostateczności ustawodawca uzależnił możliwość legalnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych (z wyjątkami wskazanymi w art. 29-39 powoływanej ustawy).

Podejmowane w tym zakresie działania procesowe właściwych organów podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymaga ona zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, na którego etapach wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Istotne jest również, że ustalenie obowiązującej normy prawa w postępowaniu administracyjnym musi się odbywać ze szczególną starannością i wnikliwością z tego względu, że cechą prawa administracyjnego jest wielorodzajowość źródeł prawa, pochodzących od różnych organów, mających różny status w hierarchii aktów normatywnych i regulujących dany przedmiot ze zróżnicowaną szczegółowością.

W zakresie obowiązku organu dysponującego kompetencją orzeczniczą na omawianym etapie stosowania prawa zawiera się m.in. ustalenie obowiązującego w danej sprawie brzmienia przepisu prawa, który ma być wykorzystywany przy orzekaniu.

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w postępowaniu instancyjnym wymagane zasadą praworządności w jej aspekcie powyżej wskazywanym nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.

Zważyć przede wszystkim należy, że kwestiami istotnymi w sprawie i rozważanymi przez organy właściwe, a wynikającymi z zarzutów formułowanych przez uprawnione podmioty była zgodność projektowanego budynku z ustaleniami przyjętymi w decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, wydanej w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, a konkretnie z parametrami wysokościowymi oraz zachowanie przy sytuowaniu projektowanego budynku odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną wymaganej przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, stanowiącego akt wykonawczy, wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

W kontekście tych zarzutów wyjaśniano w toku postępowania instancyjnego oraz w skargach, że kondygnacja podziemna, na której projektowany jest jednokondygnacyjny garaż faktycznie swoim obrysem wykracza poza obrys budynku projektowanego, a poprzez to zmniejsza odległość od granicy z sąsiednią działką naruszając normę odległościową oraz wznosi się przed poziom terenu, co powoduje w istocie zwiększenie wysokości budynku, "ukrywane" przez projektanta skarpą.

W dokonywanej w odniesieniu do tych kwestii ocenie organ odwoławczy – stwierdzając prawidłowość przedłożonego do zatwierdzenia projektu – odwołał się do pojęcia "poziomu terenu", zdefiniowanego w art. 3 pkt 15 wskazywanego wcześniej rozporządzenia oraz pojęcia "kondygnacja podziemna", wyjaśnionego w art. 3 pkt 18 tego aktu wykonawczego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu przepis § 3 pkt 18 powoływanego rozporządzenia stanowił, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle, poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnacją, natomiast stosownie do treści § 3 pkt 15 tego rozporządzenia przez poziom otaczającego terenu należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej.

Istotne jednak jest, że treść obu przepisów wykonawczych podana przez organ odwoławczy została im nadana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461), które weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. (Przywoływana przez organ definicja pojęcia "kondygnacja podziemna" stanowi treść § 3 pkt 17 rozporządzenia, a nie § 3 pkt 18).

Należy też zwrócić uwagę, że w § 2 rozporządzenia zmieniającego prawodawca postanowił, że:

"Przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejściem w życie:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę."

W rozpoznawanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] r., zatem przed dniem wejścia w życie powoływanego wcześniej rozporządzenia zmieniającego, a z materiału sprawy, w tym z dokumentacji projektowej nie wynika, aby przy opracowywaniu wniosku zastosowano przepisy tego rozporządzenia, a nie przepisy dotychczasowe.

Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie Wojewody, że w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu przepisy § 3 pkt 15 i pkt 18 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury zawierały treść wskazywaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołane wcześniej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że w sprawie miały zastosowanie przepisy omawianego aktu wykonawczego w brzmieniu istniejącym do dnia 7 lipca 2009 r. i do takiej ich treści organy orzekające powinny były odnosić swoją ocenę co do możliwości uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w warunkach określonych przepisami art. 32 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie zaś z poprzednim brzmieniem przepisów § 3 pkt 15 i pkt 18 powoływanego rozporządzenia przez określenie "poziom terenu" należy rozumieć poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku, niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych (pkt 15), natomiast przez określenie "kondygnacja podziemna" należy rozumieć kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną pod nią kondygnację.

Niezależnie od opisanego powyżej naruszenia prawa organy orzekające uchybiły – zdaniem Sądu – obowiązkowi wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych stosownie do reguł zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W rozpoznawanej sprawie podmioty legitymowane konsekwentnie domagały się przeprowadzenia oględzin nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym[...], mającej stanowić drogę dojazdową do działki nr[...], na której ma być realizowany obiekt objęty przedmiotowym wnioskiem. Jednocześnie kwestionowane były przez te podmioty wskazywane w projekcie wymiary tej działki, w tym przede wszystkim jej szerokość określona przez projektanta na 4,5 m.

W ocenie Sądu – nie kwestionującego możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu § 14 ust. 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia, regulującego kwestię dojścia i dojazdów do budynku i urządzeń w nim związanych – obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej bezwzględnie wymagała odniesienia się do zgłaszanego wniosku dowodowego. Powinnością organu prowadzącego postępowanie w sprawie było zatem albo zadośćuczynienie wnioskowi i przeprowadzenie dowodu w żądanej formie, albo pouczenie stron – zgodnie w wymogiem wynikającym z art. 9 kpa – o możliwości przedstawienia innego dowodu (np. opinii geodety), pozwalającego ustalić sporną okoliczność.

Przede wszystkim jednak obowiązkiem organu właściwego było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji – stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa – motywów, jakimi kierował się organ, ignorując wniosek dowodowy i zarzuty dotyczące możliwości prawidłowego skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

H.B.18.11.2011 r.