Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 838/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 138,  art. 141 par. 4,  art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c,  art. 153,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 75 par. 1 i  par. 2,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 83 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 73 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0090 ha zajęta pod drogę publiczną stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta [...] (miasta na prawach powiatu).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – ul. [...], położonych w [...] i oznaczonych jako działki nr [...] o powierzchni 0,0087 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0090 ha, stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. C. i J. C.. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. O., wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 786/12 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd krytycznie przeanalizował postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy i uznał, że w tym zakresie organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przy czym Sąd wskazał, że być może pomocne byłyby w tych ustaleniach dowody osobowe. Z uwagi na przedstawione, szczegółowo omówione w uzasadnieniu wydanego wyroku, uchybienia organów a także nieuwzględnienie przez organy orzekające danych o szerokości drogi określonej w metryce ulicy [...] oraz z uwagi na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, Sąd uznał za zasadny zarzuty dotyczący naruszenia art. 8, art. 15 i art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wziął pod uwagę wskazania wynikające z analizy sprawy dokonanej przez Sąd.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. O. złożył odwołanie. Skarżący w szczególności podniósł, że organ nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz pozostawania jej we władaniu Miasta [...] lub Skarbu Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i stwierdził, że na dzień 31 grudnia 1998 r. zostały w sprawie spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ II instancji wskazał w szczególności, że na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w woj. białostockim, (...), kieleckim, (....) i zielonogórskim do kategorii dróg wojewódzkich została zaliczona ulica [...] w [...]. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, w związku z czym, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ odwoławczy stwierdził, że działki będące przedmiotem postępowania w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, co ustalił m.in. na podstawie mapy sytuacyjnej dotyczącej regulacji stanu prawnego przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2005 r. nr [...], kopii mapy zasadniczej, zawierającej adnotację geodety, że jest to fragment mapy przedstawiający stan na dzień 31 grudnia 1998 r., zestawienia szczegółów sytuacyjnych ogrodzenia działki nr [...], sporządzonego przez uprawnionego geodetę Z. S., zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 11 lipca 1997 r., pozyskanego od Głównego Geodety Kraju, obejmującego m.in. teren ulicy [...] w [...] na wysokości działek nr [...] i [...]. Ponadto organ odwoławczy korzystając z pomocy uprawnionego geodety przeskalował powołane zdjęcie lotnicze i porównał z nadesłaną przez Urząd Miasta [...] ortofotomapą. Po naniesieniu na powiększone zdjęcie lotnicze granic działek nr [...] i [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że przedmiotowe działki znajdowały się w pasie ulicy [...] od co najmniej 1997 r. i że z zebranych dokumentów nie wynika, aby w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości, o których mowa, choćby w części znajdowały się za ogrodzeniem posesji na działce nr [...]. Organ II instancji podkreślił, że zajęcie przedmiotowego gruntu pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdził również w swoich oświadczeniach Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Ponadto z metryki ulicy [...], sporządzonej w dniu 29 grudnia 1993 r. wynikało, że w skład pasa drogowego wchodziła jezdnia, ulica była oświetlona oraz uzbrojona w kanalizację deszczową, przewody telekomunikacyjne i przewody elektroenergetyczne, a średnia szerokość pasa drogowego wynosiła 16,80 m, w tym średnia szerokość jezdni 6,04 m. Minister Infrastruktury stwierdził także, że w sprawie zostało wykazane, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania znajdowały się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Władztwo publicznoprawne w ocenie organu zostało bowiem potwierdzone oświadczeniami Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], a także oświadczeniami byłych pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Jednocześnie organ wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek i trudno uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach i wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Organ II instancji podniósł, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W kontekście powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowe działki znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...] i nie były ogrodzone, a fakt, że obecnie zostało posadowione nowe ogrodzenie, które przebiega przez przedmiotowe działki nie ma znaczenia w sprawie, gdyż powstało po dacie 31 grudnia 1998 r., a w sprawie decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju ponowną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. O.. W uzasadnieniu podtrzymał w całości dotychczasowe zarzuty. W szczególności zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7, 77, 8, 10 § 1 oraz art. 79 § 2, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 28, 33 § 2, art. 33 § 3, art. 75 § 1, art. 75 § 2 oraz art. 83 § 3, art. 80, 15 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (...). Skarżący podniósł, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, uniemożliwił skarżącemu udział w przesłuchaniu byłych pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w [...], a także pominął okoliczności faktyczne wynikające z zeznań J. C.. Skarżący zarzucił ponadto, że organ wszczął postępowanie na wniosek nieuprawnionej osoby i dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze strony podmiot, który nie posiadał przymiotu strony, oraz że organ przyjmował za dowód oświadczenia tego podmiotu, a także że dopuścił do udziału w postępowaniu kierownika jednostki organizacyjnej gminy, który nie legitymował się pełnomocnictwem. Skarżący wskazał również, że organ dopuścił dowód z kopii mapy zasadniczej, która nie posiadała żadnych ustawowych znamion mapy, nie była zgodna z oryginałem i dokonano na niej dowolnych zmian i że na jej podstawie ustalił ustawową przesłankę zajętości gruntu. Skarżący nie zgodził się także z przyjęciem przez organ jako dowód w sprawie oświadczeń Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Skarżący podniósł, że oświadczający nie był pouczony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że dowód ten był niewiarygodny i sprzeczny z innymi dowodami. Skarżący zarzucił również, że organ przyjął za udowodnioną okoliczność zajęcia działek pod drogę publiczną i okoliczność władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością w oparciu o niekompletny i posiadający wewnętrzne sprzeczności materiał dowodowy, a także wskazał, że organ pominął informacje wynikające z metryki drogi. Skarżący podniósł także, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w pełnym zakresie i nie odniósł się do zarzutów odwołania. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi przedstawił argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. skarżący poparł wniesioną skargę i złożył załącznik do protokołu z rozprawy, w którym uzupełnił swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że w 2010 r. sporne nieruchomości zostały wywłaszczone pod poszerzenie ulicy [...] w trybie tzw. specustawy drogowej i że za sporne działki uzyskał odszkodowanie, które zostało wypłacone. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że nie składał wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Ponieważ wcześniejsze decyzje organów zostały uchylone wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 786/12, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach lub nowych koncepcji wykreowanych w rozpatrywanej ponownie sprawie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 223). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego na zakończone postępowanie administracyjne i wydane w nim rozstrzygnięcia wiąże się z reguły z samą sentencją tego orzeczenia, jednakże zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z pewnymi elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Mimo bowiem użycia w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta - w związku z postanowieniami art. 138 i art. 141 § 4 powołanej ustawy - może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego. Naruszenie zaś przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1981 r., sygn. akt II SA 364/81, niepubl.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że organy ponownie rozpatrując sprawę w dalszym ciągu nie wyjaśniły w sposób należyty wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, do czego zostały zobowiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 786/12.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że:

- w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] do działania w imieniu Miasta [...] w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wskazał, że organ zaniechał wyjaśnienia, czy postępowanie toczyło się na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. czy Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] rzeczywiście dysponował ważnym pełnomocnictwem od Prezydenta [...], którego zakres upoważniałby go do działania w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy bez wyjaśnienia tej kwestii spowodowało, że organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym,

- nie jest jasne, na której mapie organ oparł swoje ustalenia w przedmiocie przebiegu granicy pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. W konsekwencji Sąd uznał, że brak wskazania zarówno przez organ I, jak i II instancji, która konkretnie mapa miałaby stanowić podstawę podziału i przejęcia przedmiotowych działek na własność gminy, stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, że jeśli podstawę ustaleń w przedmiocie przebiegu pasa drogowego miałaby stanowić mapa podpisana przez A. M., to wówczas organy powinny odnieść się do zarzutów skarżącego, kwestionującego wartość dowodową tego dokumentu,

- ponadto Sąd podkreślił, że organy niewłaściwie wykorzystały dowód ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r., udostępnionego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. i wskazał, że wystarczającym było zdjęcie to przekopiować z zachowaniem skali na współczesny podkład geodezyjny (z wyodrębnionymi działkami nr [...] i [...]) i na tej podstawie dokładnie określić przebieg pasa drogowego w 1997 r. Sąd uznał, że zaniechanie dokonania wskazanej czynności powoduje, że nieuprawnionym był pogląd organu, że stan uwidoczniony na zdjęciu pokrywa się ze stanem na mapie zasadniczej, którym to dowodem organ II instancji w ogóle się nie zajął,

- jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy niedostatecznie wykorzystały zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, gdyż nie wynika z nich, kiedy zostały wykonane, przez kogo i jakie jest ich odniesienie do obecnego stanu faktycznego na gruncie. Sąd uznał, że w powyższym zakresie organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy,

- naruszone zostało prawo skarżącego do udziału w czynności przesłuchania świadka J. C.. Sąd stwierdził, że przesłuchanie świadka o innej godzinie niż wskazana w zawiadomieniu o tej czynności należy kwalifikować jako naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 79 kpa,

- Sąd uznał także, że brak przeprowadzenia dowodu z zeznań J. C., będącego właścicielem spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a także zaniechanie pouczenia wyżej wymienionego o skutkach niezastosowania się do wezwania do stawienia się w celu przesłuchania go w charakterze świadka stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także art. 54 § 1 pkt 6 w związku z art. 88 kpa,

- ponadto Sąd wskazał, że oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], mimo że stanowią dowód z dokumentów, powinny być skonfrontowane z innymi dowodami w sprawie, jeśli te przeczą treści oświadczeń,

- dodatkowo Sąd wskazał, że nieuwzględnienie przez organy danych o szerokości drogi określonej w metryce ulicy [...] oraz brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania uzasadnia zarzut naruszenia przez organy art. 8, art. 15 i art. 107 § 3 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy zostały przez organy orzekające uzupełniony w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przesłuchano wskazanych przez Sąd świadków (J. C. w dniu [...] lipca 2013 r. i J. C. w dniu 23 września 2013 r.), dołączono upoważnienie z dnia 1 sierpnia 2003 r. i pełnomocnictwa (z dnia 4 sierpnia 2003 r. oraz 22 grudnia 2008 r.) dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] do działania w imieniu Miasta [...] w przedmiotowym postępowaniu, załączono nowe oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg w [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r., dołączono fragment kopii inwentaryzacji powykonawczej drogi zaewidencjonowanej w GODGiK pod numerem [...] oraz szkic z pomiaru wykonanego w dniu 7 czerwca 2013 r., wykonano zbiorcze zestawienie szczegółów sytuacyjnych ogrodzenia znajdującego się na przedmiotowych działkach na przestrzeni lat 1996-2013, dołączono kopie: sprawozdań technicznych ul. [...] z dnia 7 lutego 1996 r., z dnia 24 lipca 2002 r., z dnia 2 czerwca 2005 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2007 r., dołączono również "Odbitkę porównania terenu" z dnia 20 lipca 2002 r. i "Protokół przyjęcia granic" z dnia 12 maja 2005 r., oświadczenia byłej pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w [...] M. R. i byłego pracownika T. F., oba z dnia 20 listopada 2013 r. oraz byłego pracownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] B. W. również z dnia 20 listopada 2013 r. W trakcie postępowania odwoławczego do akt sprawy dołączono także zdjęcie lotnicze w skali 1:1300 obejmujące teren ulicy [...] i [...]a w [...] wykonane w dniu 11 lipca 1997 r., na które po przeskalowaniu naniesiono granice spornych działek ewidencyjnych.

W związku z tym Sąd uznał, że w zakresie koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego organy ponownie orzekające w sprawie wykonały zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 786/12. Jednakże samo uzupełnienie materiału dowodowego nie było wystarczające do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Niezbędna była jeszcze wszechstronna analiza wszystkich zebranych w sprawie materiałów dowodowych w celu ustalenia, czy rzeczywiście potwierdzają one ziszczenie się przesłanek zawartych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), warunkujących możliwość prawidłowego stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...], stanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. C. i J. C., którą zalecił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku. Organy obu instancji uznały, że znajdujące się w aktach materiały potwierdzają spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie Sądu nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że działki nr [...] oraz nr [...] w całości były zajęte pod drogę publiczną ul. [...]. Analiza uzasadnień kontrolowanych decyzji sugeruje przy tym, że materiał dowodowy został przez organy orzekające przeanalizowany jednostronnie.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była własnością osób fizycznych (poprzedników prawnych skarżącego). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnione wątpliwości budzi natomiast fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był faktyczny stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową działką. Oznacza to, że okoliczności tych (co do istnienia na przedmiotowej działce pasa drogowego i zakresu władania jednostki samorządu terytorialnego tą nieruchomością) zebrane w sprawie materiały w sposób wystarczający i przekonujący nie potwierdzają.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie dokonały właściwej analizy sporządzonej w dniu 15 grudnia 1989 r. metryki ulicy [...] (karty 3-9 akt I inst.), która zawiera istotną informację, że na spornym odcinku ulica ta miała jezdnię o szerokości 4,5 m o nawierzchni tłuczniowej, w bardzo złym stanie. Nie znajduje przy tym żadnego uzasadnienia posługiwanie się przez organy średnią szerokością jezdni ulicy [...] (wykazanej w metryce z dnia 29 grudnia 1993 r.), jako że ulica ta przebiega na długości ponad 2 kilometrów i ma zmienną szerokość. Ulica [...] była przewidziana do remontu i istotnej rozbudowy, o czym świadczy fakt przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 26 lutego 1982 r., obejmującego część terenu obecnej działki 190.

W aktach sprawy nie ma informacji o stanie ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1998 r. W 2005 roku sporne działki stanowiły część działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i nr [...] (wcześniej [...]). W spornym obszarze szerokość tych działek ewidencyjnych wynosiła ok. 9,5-10 m. W wyniku opracowania inż. A. R., przyjętego do ewidencji w dniu 2 czerwca 2005 r. pod nr [...], w ewidencji gruntów wydzielono z działek [...] i [...] między innymi działki nr [...] oraz nr [...], będące przedmiotem postępowania, jako objęte księgą wieczystą KW [...], w której jako właściciele figurowali poprzednicy prawni skarżącego. Działki te miały szerokość około 7,5 m. Pozostały pas szerokości ok. 2 m obejmował działki [...] i [...], których dotyczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o przejściu z mocy prawa ich własności na rzecz Miasta [...], której kopię skarżący dołączył do skargi.

W toku postępowania zgromadzone zostały również materiały potwierdzające, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość poprzedników prawnych skarżącego była ogrodzona, a ogrodzenie znajdowało się ok. 1 m od granicy spornych działek, wewnątrz działki [...] (obecnie [...]) i nie obejmowało ono spornych nieruchomości. Późniejsze zmiany przebiegu ogrodzenia nie mają istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Realizując zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 786/12 organ II instancji przeprowadził analizę zdjęcia lotniczego z 11 lipca 1997 r. Na zdjęciu widoczny jest obszar o odmiennym zabarwieniu (jasny) o nieregularnych brzegach, o szerokości od 7,5 do 8,5 m. Naniesione przez geodetę E. R. działki nr [...] i nr [...] znajdują się niemal w całości na jasnym obszarze. Należy jednak zauważyć, że zdjęcie dokonane było latem i ze względu na niską jakość zdjęcia trudno ocenić, czy obszar zielony odpowiada roślinności niskiej (na poziomie gruntu), czy wysokiej, która może zasłaniać obszar poniżej. Na znajdującym się w aktach sprawy zdjęciu z dnia 8 marca 2007 r. (karta 108 akt adm. I instancji) na spornym obszarze drzew nie ma, jednakże rosną one po przeciwnej stronie drogi. Zdjęcie to jednak wykonano 10 lat później. Należy mieć również na uwadze, że z notatki służbowej z dnia 10 grudnia 2014 r., dotyczącej omawianej analizy zdjęcia lotniczego, nie wynika, aby geodeta uwzględniał ewentualne przesunięcie płaszczyzn dachów budynków (traktowanych jako punkty odniesienia) w stosunku do płaszczyzny gruntu na obu wykorzystanych zdjęciach lotniczych (tym z 11 lipca 1997 r. oraz stanowiącym element ortofotomapy z 2003 r.). Przesunięcia takie pojawiają się w sytuacji, w której obiektyw nie znajduje się pionowo na fotografowanym obiektem i można je ocenić między innymi poprzez analizę widocznych na zdjęciu bocznych ścian budynków. Biorąc pod uwagę niską jakość (rozdzielczość) dostępnych w aktach kopii zdjęć trudno ocenić wielkość tego błędu w rozpatrywanej sprawie. O ile można założyć, że zdjęcia wykorzystane do tworzenia ortofotomapy zostały poddane odpowiedniej obróbce numerycznej (ortorektyfikacji), korygującej zniekształcenia na poziomie gruntu, trudno ustalić, czy i jakiej obróbce zostało poddane zdjęcie z 1997 r. Oznacza to, że dokładność dokonanego naniesienia granic spornych działek na powiększone zdjęcie lotnicze jest ograniczona a ich rzeczywiste położenie może odbiegać od ukazanego na rysunku nawet o 1-2 m.

Niezależnie od kwestii ewentualnych niedokładności w przedstawionym położeniu spornych działek przy ocenie wartości dowodowej zdjęcia lotniczego z 1997 r. należy wziąć pod uwagę treść zeznań ówczesnego właściciela nieruchomości, J. C. (karta 376 akt adm. I inst.), który na pytanie, co znajdowało się za ogrodzeniem posesji od strony ul. [...], odpowiedział, że "Za ogrodzeniem był trawnik, na którym parkowały moje samochody. Na trawniku mieścił się samochód ciężarowy. Miał szerokość ok. 3 m (trawnik). Pod trawnikiem był wysypany żwir. Żwirem wypełniałem też ubytki, doły w jezdni o nawierzchni gruntowej." Nie można zatem wykluczyć, że część jasnego obszaru widocznego na zdjęciu stanowił plac postojowy urządzony przez właściciela nieruchomości. Trudno powiedzieć na ile wspomniany w zeznaniu trawnik jest tożsamy z nieutwardzonym obszarem widocznym na zdjęciu z dnia 8 marca 2007 r., ukazującym ówczesną jezdnię ulicy [...] oraz słup sieci energetycznej.

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu II instancji brak jest wyjaśnienia przedstawionych powyżej wątpliwości, bez którego nie sposób przyjąć za słuszne stanowiska organu, że zdjęcie lotnicze z 11 lipca 1997 r. stanowi dowód, że sporne działki w całości były częścią pasa drogowego.

Dowodami na stan zajęcia spornych działek pod pas drogowy oraz władanie nimi przez podmiot publiczny, na które powołują się organy orzekające, są między innymi oświadczenia pracowników Miejskiego Zarządu Dróg i Urzędu Miasta w [...] (karty 426-428 akt adm. I inst.), dotyczące czynności podejmowanych w latach 1998-1999 na ulicy [...] w zakresie odśnieżania i oznakowania ulic. Zgodnie z treścią oświadczeń zostały one złożone stosownie do art. 75 § 2 kpa. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 2 kpa, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Przywołany art. 83 § 3 stanowi, że przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Osoby składające załączone do akt oświadczenia zapewne posiadają jakąś wiedzę o pracach prowadzonych na ulicy [...] i na tę okoliczność mogłyby być przesłuchane jako świadkowie w sprawie. Nie będąc stronami w sprawie nie mogą jednak składać oświadczeń w trybie przewidzianym art. 75 § 2 kpa. Nic nie wskazuje też na to, aby oświadczenia te "odebrał organ", a tym bardziej aby przed złożeniem oświadczenia pouczył on składające je osoby o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Wartość dowodową tak złożonych oświadczeń Sąd uznał za co najmniej wątpliwą.

W aktach sprawy (karta 328 akt I inst.) znajduje się oświadczenie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r. podpisane przez Dyrektora inż. P. W., w którym to Miejski Zarząd zawarł 6 stwierdzeń dotyczących spornych nieruchomości oraz podobne oświadczenie z 15 kwietnia 2009 r. (karta 139 akt I inst.), zawierające 2 stwierdzenia i z 21 listopada 2006 r. (karta 16 akt I inst.), zawierające 4 stwierdzenia. Zgodnie z treścią oświadczeń, także one zostały złożone stosownie do art. 75 § 2 kpa. P. W. złożył oświadczenia w imieniu Miejskiego Zarządu Dróg w [...], który to Zarząd także nie jest stroną w sprawie. W aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa dla P. W. do występowania i składania oświadczeń w imieniu Prezydenta Miasta [...], który jest stroną w sprawie, jednakże ze znajdujących się w aktach oświadczeń nie wynika, aby złożone było w imieniu strony postępowania. Jedynie w oświadczeniu z 21 listopada 2006 r. zawarte jest stwierdzenie, że Miejski Zarząd Dróg w [...] na mocy statutu działa w imieniu miasta [...]. Z oświadczeń tych nie sposób ustalić, z jakich źródeł Miejski Zarząd Dróg (lub jego dyrektor) czerpie wiedzę co do faktów, stanowiących przedmiot oświadczeń, co niewątpliwie wpływa na ocenę ich wiarygodności i przydatności jako dowodu w rozpatrywanej sprawie.

Analiza całości zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie potwierdza zasadności stanowiska organów obu instancji, że na ich podstawie można bezsprzecznie stwierdzić, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki w całości znajdowały się w obrębie pasa drogowego ulicy [...] i jednocześnie pozostawały w we władaniu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Niewątpliwie zdjęcie z dnia 8 marca 2007 r. (karta 108 akt adm. I instancji) potwierdza, że w 2007 r. jezdnia ulicy [...] w części znajdowała się na przedmiotowych działkach. Na spornych działkach znajdował się także słup energetyczny ze znakiem drogowym. Dowód ten dotyczy jednak stanu faktycznego z roku 2007. Znajdujące się w aktach sprawy protokoły oględzin dokonanych w zbliżonym okresie z oczywistych powodów także nie odnoszą się do stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Analiza ich treści wskazuje przy tym, że uczestnicy oględzin nie zdawali sobie sprawy z dokładnej lokalizacji spornych działek na gruncie. I tak w protokole z dnia 19 lipca 2010 r. (karta 201 akt I inst.) zawarto stwierdzenie "obie przedmiotowe działki są obecnie zagrodzone i stanowią integralną część całej nieruchomości". Tymczasem z zestawienia sporządzonego w 2013 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim (karta 380 akt I inst.) wynika, że ówczesne ogrodzenie (linia czerwona na planie) znajdowało się w połowie szerokości spornych działek.

W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy można jedynie przypuszczać, biorąc pod uwagę szerokość jezdni wykazaną w metryce ulicy w dniu 15 grudnia 1989 r. (4,5 m), że jakaś część tej jezdni znajdowała się na przedmiotowych działkach w dniu 31 grudnia 1998 r., zapewne nie sięgając dalej niż w 2007 r. Aby określić, jak daleko w głąb działek sięgał pas drogowy, konieczne byłoby ustalenie, jakie związane z drogą urządzenia techniczne były tam ówcześnie zlokalizowane. Z akt sprawy nie wynika, aby droga miała urządzone pobocze, chodnik, rów odwadniający, przynajmniej na wysokości spornych działek. Z akt sprawy nie wynika, kto i kiedy postawił słupy energetyczne i czy ich pierwotna funkcja była związana z drogą. Z kserokopii mapy zasadniczej można wnioskować, że przez sporne działki przebiega kanalizacja, jednakże nie zostało wyjaśnione, czy kanalizacja ta odprowadza wody z ulicy [...], czy jedynie z przyległych nieruchomości i kiedy została wybudowana. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób ustalić, dlaczego granica pasa drogowego miałaby biec akurat wzdłuż granicy spornych działek, w tym o jakich "punktach granicznych" mowa jest w oświadczeniach P. W., tym bardziej, że trwałe ogrodzenie ówcześnie po tej granicy nie przebiegało.

Z kwestią tą wiąże się problem potwierdzenia władania nieruchomością przez podmiot publiczny, zwłaszcza że w kontekście art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną chodzi nie tyle o władanie w sensie prawnym, co o faktyczne dokonywanie czynności związanych z utrzymaniem drogi. Z akt sprawy wywnioskować można, że do 2005 r. poprzednicy prawni skarżącego nie mieli pełnej wiedzy o przebiegu granicy ich nieruchomości opisanej w księdze wieczystej. Świadczy o tym zarówno protokół przyjęcia granic działki 190 (karty 394-395 akt adm. I inst.), jak i wyjaśnienia J. C. (karta 375 akt adm. I inst.), że cofnął ogrodzenie ok. 0,5 m w stosunku do granicy swojej nieruchomości. Jednakże z tych samych wyjaśnień wynika, że to J. C. urządzał i utrzymywał trawnik służący jako plac postojowy o szerokości ok. 3 m, a nawet we własnym zakresie dokonywał doraźnych napraw nawierzchni ulicy [...]. Jednocześnie zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że w latach 90-tych ulica [...] na spornym odcinku była skrajnie zaniedbywana przez Miejski Zarząd Dróg, zapewne z braku środków, choć zdawano sobie sprawę z konieczności pilnej jej naprawy. Mimo formalnego statusu drogi wojewódzkiej ulica [...] nie była włączona do wykazu jezdni do zimowego odśnieżania (karta 22 akt adm. I inst.), a więc, zgodnie z zawartymi w aktach wyjaśnieniami i oświadczeniami, mogła być odśnieżana jedynie sporadycznie, po interwencji mieszkańców. Skoro zatem Miejski Zarząd Dróg miał trudności we właściwym zarządzaniu na spornym odcinku samą jezdnią o szerokości 4,5 m, trudno jest przyjąć bez konkretnych dowodów, że prowadził również odpowiednie działania w pasie około 5 m pomiędzy jezdnią o granicą spornych działek, wskazywaną jako domniemana granica pasa drogowego. Kwestii tej nie przesądzają znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia, które niezależnie od wad formalnych, nie powołują się na żadne konkretne fakty, które potwierdzałyby władanie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] całym obszarem spornych nieruchomości.

Oznacza to, że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, na które powołują się organy orzekające, nie zawiera określenia ani faktycznych granic pasa drogowego, ani zakresu władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do przedmiotowych działek na dzień 31 grudnia 1998 r.

Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie a - zgodnie z art. 75 § 1 kpa - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak, zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone (omówione wyżej) oświadczenia nie zostały potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie (nawet pośrednie), organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę złożonym oświadczeniom, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla udowodnienia istnienia w konkretnej dacie władania przejmowaną nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. CBOSA).

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć zatem można:

- umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi,

- dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury),

- umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę,

- dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji,

- metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z zeznań osób, którymi mogą być w pierwszej kolejności pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz zeznań właścicieli nieruchomości sąsiednich,

- pozwolenie na budowę,

- zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych),

- rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Mimo tak szerokiego wachlarza środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie zasadniczym dowodem, jaki został przedstawiony przez wnioskodawcę w toku postępowania przed organem II instancji, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były przywołane wyżej i omówione oświadczenia. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń i zeznań w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi dowodami) nie przesądza o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornych działek pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została jednoznacznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania. Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że w 2010 r. sporne nieruchomości zostały wywłaszczone pod poszerzenie ulicy [...] w trybie tzw. specustawy drogowej i że za sporne działki wypłacone zostało odszkodowanie.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działek stanowiących przedmiot postępowania lub ich ściśle określonej części, ewentualnie czy jest w stanie zebrać nowe dowody, które umożliwiałyby taką ocenę. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornych nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten faktycznie znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ musi ocenić znaczenie i wiarygodność zebranych dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.