Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 745/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt 4/II SA/Po 2911/02 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu zapłaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt 4/ IISA/Po 2911/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi " M. "Spółki z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu płatniczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] z dnia [...] Nr [...].

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Decyzją z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz. U. Nr 124 z 2001 poz. 1362 ze zm.) , po przeprowadzeniu kontroli w dniach: 26 lipca 2002 r., 1 i 2 sierpnia 2002 r. nakazał Prezesowi Zarządu M. sp. z o.o. w [...] wypłacić: wszystkim uprawnionym pracownikom zgodnie z zestawieniem z dnia 26 sierpnia 2002 , za wyjątkiem tych , którzy wytoczyli już w przedmiotowej sprawie powództwo przed Sądem pracy , naliczone wyrównanie do wynagrodzenia za pracę wypłaconego za okres od 1 marca 2001 do 31 lipca 2002 . Decyzji na podstawie art. 108 § 1 kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności .

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 9 pkt 2a ustawy, art. 94 pkt 5 i art. 86 § 1 kodeksu pracy , art. 20 zakładowego układu zbiorowego pracy z dnia 17 kwietnia 2000 r.

W uzasadnieniu Inspektor wskazał , że w toku kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach 26 lipca 2002 r. , 1 i 2 sierpnia 2002 r., dokonano oceny realizacji przez pracodawcę środków prawnych , wydanych w wyniku poprzedniej kontroli . Ustalono , że nie zrealizowano wniosku nr 2 , zawartego w wystąpieniu Inspektora Pracy z dnia 12 grudnia 2001 r. nr 1 E/049/K076/W1/01 , o treści " podjęcie czynności przewidzianych w art. 20 ust. 1 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy w sprawie wzrostu wynagrodzeń . Od dnia poprzedniej kontroli do dnia bieżącej , pracodawca nie doszedł do porozumienia z przedstawicielami związków zawodowych w sprawie wzrostu wynagrodzeń od 1 marca 2001 i od 1 marca 2002 , ani nie dokonał obligatoryjnej w świetle art. 20 ust. 1 zakładowego układy zbiorowego pracy, podwyżki najniższego wynagrodzenia ( art. 2 tego układu ) , zgodnie ze wskaźnikiem ustalonym przez Radę Ministrów ( odpowiednio: o 9,2 % od 1 marca 2001 i o 5,6 % od 1 marca2002 – ( Dz. U. Nr 105 z 2000 r. poz. 1111 i Dz. U. Nr 137 z 2001 poz.1536) . Negocjacje , podjęte dnia 7 lutego 2002 r., na skutek znacznej rozbieżności stanowisk , nie przyniosły uzgodnień . W trakcie kontroli dnia 26 lipca 2002 r. skierowano do pracodawcy żądanie nr 12115/K041/Z1/2002 , dotyczące między innymi naliczania wyrównania do wynagrodzenia za pracę należnego wszystkim pracownikom zgodnie z art. 20 ust. 1 zakładowego układu zbiorowego pracy za okres od 1 marca 2001 do 30 lipca 2002 - podwyższonego zgodnie z w/w wskaźnikami . Podkreślono , że w odpowiedzi na to żądanie pracodawca przedłożył imienną listę z dnia 26 sierpnia 2002 r. wszystkich uprawnionych do waloryzacji wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Spółce w w/w okresie , z wyszczególnieniem kwot wyrównania za poszczególne miesiące , jak i cały ten okres . Z listy wynika , że łącznie dotyczy to 485 osób , a przysługująca im kwota wyrównania wynosi 1032540 , 84 zł . Podczas kontroli stwierdzono , że niektórzy byli pracownicy Spółki wystąpili już do Sądu pracy o zasądzenie należnych im kwot , wynikających z niedokonanej waloryzacji wynagrodzeń , w myśl art. 20 zakładowego układu zbiorowego pracy , a Sąd zobowiązał pracodawcę do dokonania stosownych naliczeń . Pracownicy ci zostali ujęci na liście z dnia 26 sierpnia 2002 r., a ponieważ postępowanie przed Sądem jeszcze się nie zakończyło , Inspektor Pracy uznał , że "właściwym będzie wyłączenie tych osób , w zakresie objętym ich powództwem , spośród wszystkich pracowników objętych przedmiotową decyzją nakazową". Zaznaczono , że wyłączyć należy wszystkich tych byłych pracowników ujętych na liście z 26 sierpnia 2002 , którzy do dnia otrzymania decyzji przez pracodawcę , złożyli już pozew do Sądu pracy i tylko w zakresie objętym tym pozwem . Protokół z kontroli wraz załącznikami , potwierdzający ów fakt , Pracodawca podpisał bez zastrzeżeń . Inspektor Pracy nadał nakazowi rygor natychmiastowej wykonalności , bo termin wymagalności roszczenia o te należności już upłynął , a w interesie społecznym leży , by należności ze stosunku pracy były wypłacane pracownikom bezzwłocznie , gdyż często stanowią jedyną podstawę ich utrzymania .

W odwołaniu od tej decyzji Prezes Zarządu Spółki podniósł , że Spółka nie ma możliwości wykonania zobowiązań ustalonych owym nakazem . Wydatkowanie takiej sumy w chwili obecnej będzie ciosem , po którym firma się nie podniesie . Gdyby pracownicy otrzymali wyrównanie , wówczas zdecydowana większość straci pracę . Odwołujący się wniósł o zawieszenie wykonania nakazu , motywując to toczącymi się sprawami przed Sądem Pracy i zaskarżeniem zakładowego układu zbiorowego pracy do Sądu .

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu na podstawie art. 135 kpa wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji do czasu rozpoznania odwołania .

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 16 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz. U. Nr 124 z 2001 r. poz. 1262 ze zm.) Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wyznaczył termin wykonania nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] na dzień 31 grudnia 2002 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji . Nadto Okręgowy Inspektor wskazał , że art. 20 zakładowego układu zbiorowego pracy nie narusza obowiązujących przepisów prawa pracy , bowiem strony układu mogą w dowolny sposób kształtować zasady podwyżki wynagrodzeń , tym bardziej , że są to uregulowania korzystniejsze niż w innych branżach gospodarki . Jeśli pracodawca uznał , że zasady podwyżki wynagrodzeń w art. 20 zakładowego układu zbiorowego pracy spowodują trudną sytuację ekonomiczną i mogą doprowadzić do zwolnień pracowników , to nic nie stało nas przeszkodzie, by strony układu na podstawie art. 241 [27] Kodeksu pracy zawarły porozumienie o zawieszeniu stosowania układu w całości lub w części na czas nie dłuższy niż 3 lata . Obowiązujące przepisy nie przewidują , by Sądy pracy rozstrzygały spory o unieważnienie układu , który nie zawiera postanowień niezgodnych z prawem , wniosek o zawieszenie nakazu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie może być uwzględniony .

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej następnie pismem z dnia 15 kwietnia 2003 r., M. Spółka z o.o. w [...] wniosła o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy i decyzji ją poprzedzającej . Żądanie swe skarżąca uzasadniła w szczególności tym , że nakaz zapłaty kwoty 1032541 zł jest krzywdzący . Inspektor Pracy niezasadnie zdaniem skarżącej połączył oba lata mimo , że sposób negocjacji , jak i procent ustalony przez Komisję Trójstronną , były różne . W 2001 r. zakładowe organizacje związkowe sztywno stanęły przy zapisie zakładowego układu zbiorowego pracy , a dokonane podwyżki przez pracodawcę uznano za dodatkowe ; w 2002 r. zakładowe organizacje związkowe warunkiem negocjacji uczyniły zalegalizowanie podwyżek z 2001 r. jako warunek konieczny , zawieszając wszelkie inne negocjacje . Skarżąca przytoczyła zarzuty i argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu . Wypłacenie kwoty określonej w nakazie spowoduje brak możliwości jej odzyskania w przypadku uchylenia decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny . Inspektor Pracy nie wziął pod uwagę art. 20 pkt 2 zakładowego układu zbiorowego pracy, będącego podstawą do zastosowania ewentualnego wariantu art. 20 pkt 1 tych układów . Art. 20 pkt 7 zakładowego układu zbiorowego pracy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być stosowany przy jego zatwierdzaniu i akceptacji przez prawników Państwowej Inspekcji Pracy przy rejestracji zakładowego układu zbiorowego pracy dla Spółki . Sąd Pracy do 27 listopada 2002 r. nie podjął żadnej decyzji mimo, że powództwo "istnieje od marca" 2002 r. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie : art. 241 [1] kodeksu pracy i art. 20 zakładowego układu zbiorowego pracy ; art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ; art. 45 ust. 1, art. 175 i art. 177 Konstytucji RP; art. 9 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c , art. 135, art. 200 , 205 § 2i 3 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1271 ze zm. ) wskazał , że jest ona zasadną , choć z innych przyczyn , niż w niej podniesione .

Sąd wykazał , iż nakaz Inspektora Pracy w [...] został wydany na podstawie art. 9 pkt. 2a w zw. z art. 21 pkt. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( tj. Dz. U. Nr 124 z 2001 , poz. 1362 ze zm.) . Zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy , właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy uprawniony jest do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę , a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi . Ustawa nie zwiera własnej definicji pracodawcy , zatem zgodnie z zasadą spójności systemowej jak wskazano należy sięgnąć do art. 3 Kodeks pracy , zgodnie z którym pracodawcą jest jednostka organizacyjna , choćby nie posiadała osobowości prawnej , a także osoba fizyczna , jeśli zatrudniają one pracowników . Pracodawcą w dacie wydania obu decyzji była posiadająca osobowość prawną spółka z ograniczoną odpowiedzialnością M. w [...] ( art. 3 kodeksu pracy w zw. z art. 1 § 2, art. 4 § 1 pkt 2, art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. Nr 94 z 2000 r., poz.1037 ze zm.) .

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości , że adresatem decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy , opartej na art. 9 pkt 2a ustawy winien być pracodawca , w szczególności spółka z o.o. nie zaś organ zarządzający tą jednostką w rozumieniu art. 3 [1] § 1 kodeksu pracy . Uchybienie w tej materii miało w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy .

Zaznaczono , iż w doktrynie trafnie wskazuje się , że nakazy inspektora pracy , oparte na art. 9 pkt 2a ustawy, są decyzjami administracyjnymi , a skutkiem działań nadzorczych jest powstanie po stronie pracodawcy lub innego ich adresata publicznoprawnego obowiązku określonego zachowania się względem pracownika . Wbrew zarzutom skarżącej , w sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1, art. 175 i 177 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz. U. Nr 78 poz.483 ) . Art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego , wyłączającym rozstrzyganie sporów między pracodawcą a pracownikiem z kompetencji Sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej - Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy. Sądy powszechne są jedynym organem państwa, uprawnionym do rozstrzygania ewentualnych roszczeń , wynikających ze stosunku pracy. Wyrok zasądzający roszczenie , jest tytułem egzekucyjnym, na podstawie którego pracownik może zaspokoić swe roszczenie do pracodawcy . Nakaz Inspektora Państwowego Inspektora Pracy na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy pełni inną funkcję - nie jest tytułem egzekucyjnym , na podstawie którego pracownik może dążyć do zaspokojenia swego roszczenia , lecz służy jedynie wymuszeniu na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy , które są związane z wynagrodzeniem , co w szczególności dotyczy terminowej wypłaty wynagrodzenia . Nie zachodzi zatem "dualizm kompetencyjny między organami Inspekcji Pracy a Sądami powszechnymi" , bowiem Inspektor Pracy może nakazem jedynie skłonić pracodawcę , by ten wypełnił ciążący na nim obowiązek wobec pracownika , gdy obowiązek ów jest wymagalny .

Powołując się na orzecznictwo administracyjne Sąd I instancji wskazał ,że pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy , jeśli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenia wynagrodzenia temu pracownikowi . Decyzja winna jednoznacznie w sentencji określać imiennie każdego z pracowników oraz wysokość kwot , należnych każdemu z pracowników , tak jak w przypadku wyroku Sądu powszechnego tylko bowiem w takiej sytuacji jasnym jest zakres obowiązków pracodawcy wobec każdego z pracowników .

Niedopuszczalnym jest odwołanie się w sentencji decyzji do dokumentu prywatnego , jakim jest zestawienie z dnia 26 sierpnia 2002 r. ( nadto nie dołączonym do niekompletnego i nieuporządkowanego wyciągu z akt administracyjnych) . Uzasadnienie winno zawierać wyliczenie każdej z kwot , określonych w sentencji decyzji ( art. 107 § 3 kpa) . Niezrozumiałym jest zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów obu instancji , w myśl którego "właściwym było wyłączenie" pracowników , którzy wytoczyli powództwa przed Sądem pracy . Takie stanowisko Inspektora Pracy nie ma oparcia w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy i w przypadku wykonania nakazu przez pracodawcę , premiowałoby pracowników pasywnych , nie szukających ochrony swych praw w postępowaniu sądowym .Uchybienie w tej materii jak zaznaczono mogło mieć wpływ na wynik postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) .

Mimo , że w decyzjach obu instancji nie powołano wyraźnie art. 241 [7] § 4 kodeksu pracy ,to zdaniem Sądu z odpowiedzi na skargę wynika , że Inspektorzy Pracy mieli na uwadze jego skutki w zakresie dalszego obowiązywania zakładowego układu zbiorowego pracy i wyliczenia kwoty objętej nakazem . Jednakże wyrokiem z dnia 18 listopada 2002 r. sygn. K 37/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 241 [7] § 4 kodeksu pracy z art. 59 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 Konwencji nr 98 MOP z 1 lipca 1949 r. dotyczącej stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych (Dz. U. Nr 29 z 1958 r. poz. 126) i art. 6 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej z 18 października 1961 r. (Dz. U. Nr 8 z 1999 , poz. 67), a także z art. 20 Konstytucji . Z dniem 26 listopada 2002 r. art. 241 [7] § 4 kodeksu pracy utracił moc prawną , a do układów zbiorowych pracy znalazł zastosowanie art. 241 [8] § 2 i art. 241 [13] § 2 kodeksu pracy . Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji , orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją , umową międzynarodową aktu normatywnego , na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna , stanowi podstawę do wznowienia postępowania , uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Powołując się na doktrynę Sąd wyjaśnił , że obowiązkiem Sądu lub organu administracji publicznej jest szukać wszelkich środków prawnych , które usuną niekonstytucyjność decyzji administracyjnej , opartej na akcie normatywnym , co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności ( art. 145 a, art. 154 bądź art. 155 kpa ) . W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis ów został wyeliminowany z systemu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego ze szczególnego powodu , jakim była niekonstytucyjność przepisu jego wadliwość , naruszenie standardów prawnych zawsze hierarchicznie wyższych , niż ów przepis . Skoro art. 241 [7] § 4 kodeksu pracy został uchylony dlatego , że już wcześniej nie odpowiadał określonym normom konstytucyjnym i międzynarodowym , to Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł zaakceptować jego zastosowania w zaskarżonej decyzji , z uwagi na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP . W sprawie zachodzi zatem jak wyjaśniono przesłanka art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił , że dopiero przed Sądem administracyjnym pracodawca podniósł , że "dokonane podwyżki przez pracodawcę uznano za dodatkowe" . Inspektor Pracy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa nie poczynił ustaleń , czy i którzy pracownicy otrzymali w okresie objętym nakazem z dnia [...] podwyżki i czy kwoty objęte nakazem uwzględniały owe podwyżki , a jeśli nie , to dlaczego .

Zgodnie z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nie uregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych , stosuje się przepisy kpa . Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji konkludował , iż Inspektor Pracy ustali , czy doszło do zaspokojenia świadczeń pracowników , opisanych w nakazie z dnia [...], a zwłaszcza , czy nastąpiło to na podstawie wyroków Sądu pracy ( art. 365 § 1 kpc ) . Zaspokojenie owych świadczeń w całości winno prowadzić do umorzenia postępowania ( art. 10 ustawy w zw. z art. 105 § 1 kpa) . Koniecznym będzie nadto ustalenie , jakiej treści orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej ustalenia nieobowiązywania zakładowego układu zbiorowego pracy , będącego podstawą nakazu .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektorat Pracy w Poznaniu zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono , iż zostało wydane z naruszenie :

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. - Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1362 ze zm.) uprawniającego inspektora pracy do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę , a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi , poprzez błędną interpretację przedmiotowego przepisu w części dotyczącej określenia adresata decyzji inspektora pracy ,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie, iż przepisy powołanej ustawy nie precyzują w sposób jednoznaczny , że stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inspektora pracy jest tylko i wyłącznie pracodawca ;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483) poprzez stwierdzenie , iż zaskarżona decyzja inspektora pracy została wydana i utrzymana w mocy przez Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu w oparciu o niekonstytucyjny przepis art. 241 [ 7 ] § 4 Kodeksu pracy ;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 19i ust. 4-6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie, że inspektor pracy nie poczynił ustaleń, czy i którzy pracownicy otrzymali w okresie objętym nakazem z dnia [...], nr rej. [...], podwyżki i czy kwoty objęte nakazem uwzględniały te podwyżki .

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania składając alternatywny wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi .

W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono , iż zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy inspektor pracy uprawniony jest do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę , a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi . Adresatem przedmiotowej decyzji jest pracodawca w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy , tj. jednostka organizacyjna , choćby nie posiadała osobowości prawnej , a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Zgodnie z art. 3 § 1 Kodeksu pracy za pracodawcę będącą jednostką organizacyjną czynności w zakresie prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką. W przypadku przedsiębiorstwa M. Sp. z o. o. w [...] osobą taką jest niewątpliwie Prezes Zarządu . Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem , wskazanie imiennie osoby zarządzającej jednostką organizacyjną w miejsce tej jednostki stanowi błąd skutkujący koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego . W decyzji z dnia [...], nr rej. [...], inspektor pracy nie określił adresata z imienia i nazwiska , lecz wskazał organ , który zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami Kodeksu pracy , dokonuje czynności z zakresu prawa pracy (m.in. podejmuje decyzje o wypłacie należnych świadczeń ze stosunku pracy) w imieniu pracodawcy , jakim jest jednostka organizacyjna. Tym samym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób uznać , że wskazanie w decyzji organu zarządzającego jednostką organizacyjną wykonującego czynności z zakresu prawa pracy jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy .

Podkreślono , iż stroną postępowania prowadzonego przez inspektora pracy jest wyłącznie pracodawca (podmiot na rzecz którego świadczona jest praca) . Nie jest nią natomiast pracownik , albowiem interes , którym się legitymuje nie ma charakteru prawnego , a jedynie faktyczny . W świetle powyższego błędu nie stanowi zdaniem skarżącego również fakt , iż inspektor pracy nie określił w sentencji nakazu imiennie każdego z pracowników oraz wysokości kwot im należnych , gdyż zawarcie w treści decyzji przedmiotowych informacji stwarzałoby wrażenie istnienia tytułu wykonawczego dla pracowników do wszczęcia postępowania egzekucyjnego .

W zakresie zarzucanego organowi przez Sąd I instancji naruszenia art. 241 [7 ] § 4 Kodeksu pracy , którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2002 rok , pełnomocnik skarżącego podkreślił , że organy Państwowej Inspekcji Pracy prowadzące postępowanie w sprawie , zarówno pierwszej jak drugiej instancji , nie wydawały decyzji na podstawie art. 241 [7 ] § 4 Kodeksu pracy . O tym, że Zakładowy Układ Zbiorowy Pracy dla Pracowników M. Spółki z o. o. w [...] , zarejestrowany w dniu 29 maja 2000 roku , miał moc obowiązującą , świadczy wyrok Sądu Pracy w Środzie Wielkopolskiej z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt IV P 214/04 , w którymi Sąd oddalił , powództwo pracodawcy przeciwko zakładowym organizacjom związkowym o ustalenie nieobowiązywania postanowień zakładowego układu zbiorowego pracy .

Wyjaśniono również , że w toku postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy obu instancji podwyżki dokonane przez pracodawcę nie wchodziły w zakres zobowiązania wynikającego z art. 20 pkt 1 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy z dnia 17 kwietnia 2000 r. W protokole z kontroli z dnia 2 sierpnia 2002 r. nr rej. 12115/K041/Pt/2002 , inspektor pracy zapisał informację , iż pracodawca nie wypłacił zatrudnionym pracownikom podwyżki wynagrodzenia za pracę zgodnie z art. 20 pkt 1 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy z dnia 17 kwietnia 2000 r. Pracodawca nie zakwestionował tego faktu . Strona podpisała protokół z kontroli i pouczona prawidłowo o takiej możliwości nie wniosła żadnych zastrzeżeń do jego treści , a więc ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uznać należy , że ustalenia dokonane przez inspektora pracy w toku kontroli , między innymi niewypłacenia pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy , zostały zaakceptowane przez stronę jako zgodne ze stanem faktycznym . Instytucja zastrzeżeń do protokołu z kontroli przewidziana art. 19i ust. 4-6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przewidziana jest na wypadek , gdy kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez inspektora pracy w toku kontroli . Strona nie skorzystała z możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu , lecz zakwestionowała ustalenia dokonane przez przeprowadzającego kontrolę dopiero po skierowaniu sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego . Tym samym , skoro fakt niewypłacenia pracownikom należnego świadczenia wynikającego z art. 20 pkt 1 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy z dnia 17 kwietnia 2000 r. w wysokości określonej powołanym przepisem wewnątrzzakładowego źródła prawa pracy był bezsporny , nie sposób stawiać inspektorowi pracy zarzutu , iż nie poczynił wystarczających ustaleń dla stwierdzenia i określenia świadczeń należnych pracownikom przedsiębiorstwa M. Spółki z o. o. w [...] , zgodnie z obowiązującym układem zbiorowym pracy .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie sporządzona zgodnie z wymogami dla tego pisma procesowego nie zasługuje na uwzględnienie choć część jej zarzutów uznać należy za trafne .

Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu , jak prawidłowo wskazano w pkt. 2 skargi kasacyjnej , iż pracownik jest strona postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy , jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenie wynagrodzenia temu pracownikowi .

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym statuuje przepis art. 28 kpa . Stroną zatem jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo , kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . Niespornym pozostaje to , iż interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego , które są podstawą postępowania .W niniejszej sprawie podstawą prawną działania Inspektora Pracy były przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy , które uprawniają do wydania pracodawcy określonych nakazów , jeżeli stwierdzone zostaną uchybienia , w tym wypadku wypłaty pracownikom naliczonego wyrównania do wynagrodzenia za pracę wypłaconego od 1 marca 2001 r. do 31 lipca 2002 r. Nakazy te kierowane są do pracodawcy i nakładają na niego określony obowiązek , natomiast jeżeli idzie o pracowników , ich prawa , w tym do właściwego wynagrodzenia za pracę , nie wynikają z przepisów tej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy , lecz z Kodeksu pracy i nie są rozstrzygane drogą nakazów organów Inspekcji Pracy . Podnieść należy , iż tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 455/05 ( niepublikowanym ) .

Naruszenie przez organ prowadzący postępowanie art. 28 kpa tj niepowiadomienie strony o toczącym się postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa . Uznanie przez Sąd I instancji , iż zaskarżony akt został wydany w postępowaniu dotkniętym tą wadą powoduje konieczność uchylenia tego aktu jak to nakazuje art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Ten bowiem przepis przewiduje , że sąd uchyla decyzję w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do jego wznowienia . Sąd I instancji jednakże przyjmując powyższe naruszenie prawa nie wskazał w odniesieniu do tego naruszenia prawa tejże normy procesowej , odnosząc to naruszenie prawa do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. innego naruszenia prawa procesowego , bowiem uznano , że decyzja winna jednoznacznie w sentencji określać imiennie każdego z pracowników oraz wysokość kwot należnych każdemu pracownikowi a w uzasadnieniu decyzji zawierać wyliczenie każdej z kwot określonych w sentencji decyzji co wiąże się z naruszeniem art. 107 § 3 kpa .

Mimo , że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji co do statusu pracowników jak stron postępowania administracyjnego przed Inspektorem Pracy to należy jednakże zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji , co do naruszenia wskazanego przepisu dot. struktury decyzji administracyjnej .

Decyzja Państwowego Inspektora Pracy oparta na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( tj. Dz. U. Nr 124 z 2001 r. poz. 1362 ze zm. ) winna być skierowana do pracodawcy , którym w rozpoznawanej sprawie była w chwili podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć Spółka z o.o. M. w [...] . Tak jak trafnie przyjął Sąd I instancji do tego właśnie podmiotu jako pracodawcy należało skierować sporny nakaz . To przecież Spółka z o.o. jest podmiotem gospodarczym , która może zatrudniać pracowników i być w związku z tym pracodawcą a nie jej zarząd . Natomiast z analizy nakazu wydanego dnia [...] Nr rej. [...] przez organ I instancji wprost wynika, że w jego sentencji nie określono precyzyjnie do kogo jest on adresowany. Bowiem po zamieszczeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia , nakazując wypłacenie wszystkim uprawnionym pracownikom zgodnie z zestawieniem z dnia 26 sierpnia 2002 r. naliczonego wyrównania do wynagrodzenia nie sprecyzowano jednoznacznie , iż adresatem tego nakazu jest Spółka z o.o. M. w [...] . Konkretyzacja prawa następuje bowiem w rozstrzygnięciu (osnowie ) decyzji i tam należy bezwzględnie zamieścić również adresata decyzji . Wprawdzie nakaz ten w ramach prowadzonej korespondencji jest zaadresowany do Prezesa Zarządu M. Spółki z o.o. w [...] lecz nie zmienia to poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego , że brak jest precyzyjnego oznaczenia w sentencji adresata nakazu a ten , do którego jest on skierowany ( adresowany) nie jest podmiotem będącym pracodawca gdyż tym pozostaje zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy , Spółka z o.o. a nie Prezes Zarządu .

Również należy zgodzić się z Sądem I instancji , iż decyzja winna w sentencji precyzyjnie określać imiennie wszystkich pracowników oraz wysokość kwot naliczonych każdemu z nich . Przypomnieć w tym miejscu należy , że zgodnie z art. 21a ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazy o których mowa w art. 9 pkt 1 –2a , inspektor pracy wydaje w formie decyzji pisemnej . Formę tej decyzji określa ust. 2 wskazanego przepisu art. 21a wyjaśniając , że decyzja ta oprócz treści winna zawierać określenie podstawy prawnej , termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych . Jednocześnie przy uwzględnieniu tego , że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w omawianej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy stosuje się przepisy kpa to należy uznać , że pojęcie " treści " o jakim mowa w art. 21a ust. 2 omawianej ustawy obejmuje zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie faktyczne decyzji . Rozstrzygnięcia musi być sformułowany w taki sposób , ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie przez pracodawcę . Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny a nie pośrednio odnosić się do załączników czy też innych zestawień do decyzji a tak wadliwie postąpił organ I instancji w tej sprawie odsyłając do zestawień z dnia 26 sierpnia 2002 r. , natomiast organ odwoławczy utrzymał w mocy tę wadliwą decyzję . Ponadto motywy takiego rozstrzygnięcia muszą zawierać wyjaśnienie przesłanek tak precyzyjnie sformułowanej osnowy . Stąd też uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia przekonującego zarówno co do stanu faktycznego jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia . Takiego uzasadnienia brak w tej sprawie , na co słusznie powołał się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku . Dlatego też prawidłowo w powyższym zakresie powołując się na naruszenie art. 107 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął w tej sprawie inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Zauważyć jednak należy , że Sąd I instancji zarzucił w tym zakresie organom orzekającym także niesłuszne wyłączenie pracowników , którzy wytoczyli powództwa przed sądem pracy . Otóż tak postawiony zarzut w zaskarżonym wyroku organom Inspekcji Pracy jest nietrafny . Skoro Inspektor Pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia nie rozstrzyga o roszczeniu pracownika bowiem w tym zakresie kompetencja należy co już wyżej podniesiono do sądu powszechnego to w przypadku wystąpienia sporu ze stosunku pracy przed sądem powszechnym , inspektor pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia . Dlatego też w takiej sytuacji wyklucza to możliwość wydania przez inspektora pracy nakazu wypłaty wynagrodzenia , o które toczy się spór przed sądem . Zatem prawidłowo w nakazie z dnia [...] organ I instancji nie objął nim wszystkich tych , którzy wytoczyli powództwa przed Sądem pracy a Sąd I instancji wadliwie ten element rozstrzygnięcia zakwestionował .Generalnie zatem należy przyjąć , że postępowanie przed organami Państwowej Inspekcji Pracy powinno odnosić się tylko do kwestii niespornych ustalonych i zapisanych w protokole pokontrolnym stanowiącym jej ustalenia .

Nie można również podzielić stanowiska Sąd I instancji, iż decyzje wydane w przedmiotowej sprawie oparte zostały o niekonstytucyjny przepis art. 241 [ 7 ] § 4 Kodeksu pracy . Należy podzielić pogląd skarżącego , że organy Państwowej Inspekcji Pracy orzekając zarówno w I jak i II instancji nie wydawały decyzji na podstawie art. 241 [ 7 ] § 4 Kodeksu pracy . Wprawdzie udzielając odpowiedzi na skargę , ustosunkowując się do zarzutów nie podnoszonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego po raz pierwszy wskazano na w/w normę Kodeksu pracy. Takie działanie organu orzekającego w żaden sposób nie może być utożsamiane z faktem powołania w podstawie prawnej niekonstytucyjnej normy prawa i orzekania na jej podstawie . Przedmiotem oceny Sądu administracyjnego w ramach kontroli legalności pozostają rozstrzygnięcia wydawane w toku postępowania administracyjnego , nie zaś rozważania przedstawione w odpowiedzi na skargę , która jest jedynie pismem procesowym w sprawie , w którym organ odnosi się do zarzutów skargi . Poza tym jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym , odpowiedź na skargę nie może " uzupełniać " zaskarżonej decyzji przez zamieszczanie w niej rozważań oraz ocen , które powinno zawierać jej uzasadnienie prawne i faktyczne . Odpowiedź na skargę nie może również wskazywać nowej podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia . Dlatego też za słuszny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji wystąpienia przesłanki z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

Nie można również w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazującego na brak poczynienia przez organy państwowej inspekcji pracy ustaleń , czy i którzy pracownicy otrzymali w okresie objętym nakazem z dnia [...] podwyżki i czy kwoty objęte tym nakazem obejmowały te podwyżki . Z dyspozycji art. 19i ust. 1 omawianej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika , że ustalenia kontroli dokonywane są w formie protokołu . W ustępie 2 tego przepisu określono niezbędne wymogi takiego protokołu . Dalsze uregulowania art. 19i pomieszczone w ust. 4 , 5 i 6 cytowanej ustaw wskazuje na procedury zgłaszania w terminie 7 dni od dnia jego przedstawienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem . Wobec zgłoszenia zastrzeżeń , inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest do ich zbadania a w przypadku ich potwierdzenia do zmiany i uzupełnienia odpowiedniej części protokołu . Protokół ten jest dokumentem urzędowym podlegającym ocenie w postępowaniu administracyjnym . Można zatem kwestionować wadliwość jego ustaleń czy też zawartych w nim danych tylko na etapie postępowania administracyjnego . Czynienie tego na etapie skargi do sądu administracyjnego nie jest już dopuszczalne . W tej sprawie Spółka z o.o. M. w [...] nie kwestionowała w toku postępowania faktu niewypłacenia przedmiotowego świadczenia wynikającego z art. 20 pkt. 1 Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy z dnia 17 kwietnia 2000 r. w wysokości tam określonej , to nie można tak jak to słusznie wskazano w skardze kasacyjnej uczynić zarzutu inspektorowi pracy , naruszenia art. 7 , 77 § 1 i 107 § 1 kpa poprzez nie dokonanie wystarczających ustaleń dotyczących " dokonania podwyżek przez pracodawcę , które uznane zostały przez zakładowe organizacje związkowe za dodatkowe . Dlatego też w tej części usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie , że w opisanym zakresie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej .

Z przedstawionych wyżej względów należało dojść do wniosku , że choć skarga kasacyjna w części zawiera usprawiedliwione podstawy to jednak nie pozwalało to na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku , a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę kasacyjną .