Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 54/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 399 par. 1, art. 400 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 212 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
Teza: wydając, w ramach administracyjnego uznania, decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na członka zarządu, stosownie do przepisu art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), organ nadzoru powinien w pierwszej kolejności uzasadnić racjonalność takiej decyzji z punktu widzenia celów jakie tym sposobem organ zamierza osiągnąć, w szczególności z uwzględnieniem interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, a dopiero następnie uzasadnić wysokość kary pieniężnej, adekwatnej do stopnia i skutków stwierdzonego naruszenia prawa.

TEZY

wydając, w ramach administracyjnego uznania, decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na członka zarządu, stosownie do przepisu art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), organ nadzoru powinien w pierwszej kolejności uzasadnić racjonalność takiej decyzji z punktu widzenia celów jakie tym sposobem organ zamierza osiągnąć, w szczególności z uwzględnieniem interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, a dopiero następnie uzasadnić wysokość kary pieniężnej, adekwatnej do stopnia i skutków stwierdzonego naruszenia prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 959/08 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu zakładu ubezpieczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz L. G. 2350 (dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 959/08, wydanym w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, oddalono skargę.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na L. G., zwanego dalej "skarżącym", pełniącego funkcję członka zarządu P. S.A. z siedzibą w W. (dalej P.), kary pieniężnej w wysokości jednokrotnego wynagrodzenia w kwocie 30.000 złotych.

Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej "uodu", art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), zwanej "ksh" oraz § 23 ust. 3 Statutu P. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. W myśl zaś ust. 5 wspomnianego artykułu do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, jeżeli zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2, lub wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności lub nie udziela informacji lub wyjaśnień, organ nadzoru może, w drodze decyzji nakładać na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów kary pieniężne do wysokości odpowiadającej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy. W świetle powołanego w decyzji art. 399 § 1 ksh walne zgromadzenie zwołuje zarząd. Zgodnie zaś z art. 400 § 1 ksh akcjonariusz lub akcjonariusze reprezentujący co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego mogą żądać zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, jak również umieszczenia określonych spraw w porządku obrad najbliższego walnego zgromadzenia. Żądanie takie należy złożyć na piśmie do zarządu najpóźniej na miesiąc przed proponowanym terminem walnego zgromadzenia.

Jak ustalił organ nadzoru w dniu [...] sierpnia 2007 r. do P. wpłynęło pismo spółki T., zwanej dalej "spółką", będącą akcjonariuszem, reprezentującą 24,5239 % kapitału zakładowego, zawierające żądanie zwołania przez zarząd P. nadzwyczajnego walnego zgromadzenia. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 400 ksh oraz § 23 ust. 3 statutu P.

W świetle pisma spółki określono następujący porządek obrad:

1. Otwarcie Walnego Zgromadzenia.

2. Wybór Przewodniczącego Walnego Zgromadzenia.

3. Stwierdzenie prawidłowości zwołania Walnego Zgromadzenia.

4. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany § 10 ust. 1 Statutu P. z obowiązującego brzmienia: "Kapitał zakładowy może być podwyższony w drodze emisji akcji imiennych wydawanych za wkłady pieniężne i niepieniężne" na projektowane: "Kapitał zakładowy może być podwyższony w drodze emisji akcji imiennych wydawanych za wkłady pieniężne".

5. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany § 24 ust. 4 Statutu P. z obowiązującego brzmienia: "Walne Zgromadzenie podejmuje uchwały większością 3/4 % głosów, o ile Kodeks spółek handlowych nie ustanawia surowszych warunków powzięcia uchwał" na projektowane: "Walne Zgromadzenie podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów, jeżeli przepisy Kodeksu spółek handlowych lub statut nie stanowią inaczej".

6. Zmiany w składzie Rady Nadzorczej.

7. Rozpatrzenie i zatwierdzenie Sprawozdania Zarządu z działalności Spółki w 2006 r.

8. Rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania finansowego Spółki za rok obrotowy 2006.

9. Podjęcie uchwały w sprawie podziału (pokrycia) wyniku finansowego.

10. Przedłożenie Sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności w 2006 r.

11. Podjęcie uchwał w sprawie udzielenia/nieudzielenia Członkom Rady Nadzorczej absolutorium z wykonania przez nich obowiązków w 2006 r.

12. Podjęcie uchwał w sprawie udzielenia/nieudzielenia Członkom Zarządu absolutorium z wykonania przez nich obowiązków w 2006 r.

13. Zamknięcie obrad."

W dniu [...] września 2007 r. zarząd P., w składzie W. K. - prezes zarządu, L. G. - członek zarządu, P. C. - członek zarządu, jednomyślnie podjął uchwałę nr [...] o niecelowości zwołania kolejnego nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. z porządkiem określonym we wniosku spółki. Wprawdzie, jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, zaproponowany porządek obrad wychodzi naprzeciw wszystkim oczekiwaniom Grupy C., jednakże nie jest celowe zwołanie nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. z wyżej podanym porządkiem. Wskazano na możliwość nie wybrania przewodniczącego walnego zgromadzenia. W wykonaniu przywołanej uchwały nr [...] pismem z dnia [...] września 2007 r. zarząd P. powiadomił spółkę o niecelowości zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia. Jednocześnie poinformowano spółkę o możliwości zwrócenia się do sądu rejestrowego, w trybie określonym w art. 401 ksh, w celu upoważnienia do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. W myśl § 1 powołanego wyżej artykułu, jeżeli w terminie dwóch tygodni od dnia przedstawienia żądania zarządowi nadzwyczajne walne zgromadzenie nie zostanie zwołane, sąd rejestrowy może, po wezwaniu zarządu do złożenia oświadczenia, upoważnić do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy występujących z tym żądaniem. Sąd wyznacza przewodniczącego tego zgromadzenia.

Pismem z dnia [...] września 2007 r., działając w trybie art. 401 ksh, spółka złożyła do Sądu Rejonowego dla W. {...} Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wniosek o udzielenie upoważnienia do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. i takie upoważnienie zostało jej udzielone przez sąd rejestrowy.

Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 1 kpa, zawiadomiła L. G., członka zarządu P. i P., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu P. Jako podstawę prawną organ podał przepis art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu. Jak wskazano, w związku ze złożeniem przez akcjonariusza P. w trybie art. 401 § 1 k.s.h do Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wniosku o udzielenie spółce upoważnienia do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy P., zachodziła uzasadniona wątpliwość, czy zarząd P. nie złamał przepisów prawa, w szczególności art. 399 § 1 ksh, jak i § 23 statutu P.

W dniu [...] października 2007 r. do organu nadzoru wpłynęły pisma L. G. i P., w których wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub wydania innego orzeczenia skutkującego stwierdzeniem braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu pisma. Według przedstawionego stanowiska zarząd P. nie jest zobowiązany do zwoływania walnego zgromadzenia na każde żądanie uprawnionego akcjonariusza (reprezentującego przynajmniej 10% kapitału zakładowego). Powołano się na wybrane wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa handlowego dotyczące art. 401 § 1 ksh. Jak podnoszono, jeżeli sąd rejestrowy może oddalić wniosek akcjonariusza o upoważnienie do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, które nie zostało zwołane przez zarząd pomimo żądania akcjonariusza, zatem nie w każdym przypadku niezwołania walnego zgromadzenia przez zarząd spółki dochodzi do naruszenia przepisów prawa. Zarząd nie jest zobowiązany do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia w sytuacji, w której żądanie akcjonariusza stanowi nadużycie prawa lub jest niecelowe, czy nieuzasadnione. W świetle złożonych wyjaśnień w okresie 10 miesięcy (październik 2006 - sierpień 2007) zarząd P. zwołał 10 walnych zgromadzeń, w trakcie których akcjonariusze nie byli w stanie, przy obowiązujących regulacjach statutowych, podjąć uchwały w przedmiocie wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia. Zarząd P. nie dysponował żadnymi informacjami o prowadzeniu jakichkolwiek rozmów przez akcjonariuszy w przedmiocie porozumienia się w kwestii wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia. Równocześnie przywołano wypowiedzi prezesa C. S.A. (podmiotu pośrednio dysponującego akcjami reprezentującymi ok. 46 % kapitału zakładowego P.), datowane [...] lipca 2007 r., iż wówczas nie były prowadzone żadne rozmowy pomiędzy akcjonariuszami P., mające na celu zakończenie konfliktu istniejącego w P.

Decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2007 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za odmowę zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 ksh oraz wbrew obowiązkowi wynikającemu § 23 ust. 3 Statutu P. Według Komisji zarząd nie ma uprawnienia do oceny celowości zwołania walnego zgromadzenia na wniosek akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego. Stąd, odmawiając uwzględnienia wspomnianego wniosku akcjonariusza, naruszono wskazane wyżej przepisy prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie w całości decyzji nakładającej karę pieniężną skarżący zakwestionował stanowisko organu, jakoby zarząd nie miał uprawnienia do oceny celowości zwołania walnego zgromadzenia na wniosek akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego. Powołano się na dobrą wiarę zarządu P., uzasadniającą odmowę zwołania walnego zgromadzenia z uwagi na niemożność wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia, co wielokrotnie wcześniej miało miejsce. Natomiast odmowa zwołania walnego zgromadzenia pozwoliła spółce skorzystać z procedury przewidzianej w art. 400 ksh, co w następstwie sądowego upoważnienia spółki do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. doprowadziło do jego odbycia i rozwiązania konfliktu między akcjonariuszami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. uznając, iż decyzja ta nie naruszała prawa. Podnoszone przez skarżącego wyjaśnienia, wskazujące na niecelowość zwoływania po raz kolejny nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, nie stanowią w ocenie organu podstawy dla niezastosowania się zarządu do przepisu art. 400 § 1 ksh. Komisja Nadzoru Finansowego powołała się w tym zakresie na poglądy zawarte w piśmiennictwie. Natomiast intencje, jakimi kierował się zarząd P. uzasadniają nałożenie na skarżącego kary pieniężnej ograniczonej do wysokości jednokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2007 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 ksh oraz § 23 ust. 3 Statutu P., przez błędne przyjęcie, iż zarząd krajowego zakładu ubezpieczeń wykonującego działalność ubezpieczeniową w formie spółki akcyjnej jest bezwzględnie związany żądaniem akcjonariusza lub akcjonariuszy reprezentujących co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, bez względu na okoliczności,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, przez błędne ustalenie faktyczne, że P. wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa lub statutu,

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w związku z błędnym ustaleniem faktycznym, iż P. wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa lub statutu,

4. naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to podano na wstępie, wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 959/08, oddalił skargę.

Podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, jak wskazał Sąd I instancji, stanowi przepis art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, który przewiduje możliwość nakładania na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów kar pieniężnych do wysokości odpowiadającej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu tych osób z ostatnich 12 miesięcy w razie niewykonania w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2 lub w sytuacji wykonywania działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub nieudzielenia informacji lub wyjaśnień. Organ nadzoru (w tym przypadku Komisja Nadzoru Finansowego) rozstrzyga o zastosowaniu kar pieniężnych w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w cytowanym przepisie prawa wyrażenia "może nakładać". Zakres sądowej kontroli takiej decyzji jest ograniczony, gdyż sąd administracyjny nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności, oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Zdaniem Sądu I instancji Komisja przeprowadziła postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie naruszając zasady prawdy obiektywnej, a zaskarżoną decyzję wydała w granicach uznania administracyjnego, co uzasadnia oddalenie skargi.

W ocenie Sądu I instancji, podzielającego stanowisko Komisji, organ nadzoru zasadnie nałożył na skarżącego (wówczas członka zarządu P.) karę pieniężną, a to wobec odmowy zwołania przez zarząd nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, z naruszeniem art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 ksh, jak i § 23 ust. 3 Statutu P., którego brzmienie powiela powołane regulacje Kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 399 § 1 ksh, co organ trafnie wywiódł, obowiązkiem zarządu było zwołanie nadzwyczajnego walnego zgromadzenia zgodnie z wnioskiem spółki z dnia [...] sierpnia 2007 r., bez względu na okoliczności dotyczące konfliktu akcjonariuszy P., jak i wszczętego dnia [...] sierpnia 2007 r. przez organ nadzoru postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego w P. W świetle niebudzącej wątpliwości treści przepisu art. 399 § 1 ksh, odczytywanego łącznie z art. 400 § 1 ksh, zarząd nie był uprawniony do jakiejkolwiek oceny zasadności żądania spółki w przedmiocie zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. Dokonana przez organ nadzoru wykładnia powołanych przepisów znajduje potwierdzenie w ich literalnym brzmieniu, a także w wypowiedziach przedstawicieli doktryny, które w decyzji powołano. Przytoczone przepisy odnoszą się do powinności zwołania przez zarząd walnego zgromadzenia, a nie jego odbycia. Stąd nie może odnieść pożądanego przez skarżącego rezultatu stanowisko, że zarząd mógł dokonywać oceny zasadności żądania uprawnionego akcjonariusza do zwołania walnego zgromadzenia w aspekcie ewentualnego jego przebiegu.

Uregulowania art. 399 ksh oraz 400 ksh nie stoją w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym w art. 401 ksh. Wprawdzie, co podnosi skarżący, przepis art. 401 ksh daje możliwość swobodnej oceny okoliczności uzasadniających ewentualne zwołanie walnego zgromadzenia, ale wskazywana możliwość stanowi uprawnienie sądu, który w razie wystąpienia przesłanek z art. 400 ksh, przed wydaniem postanowienia wzywa zarząd, aby złożył wyjaśnienie. Natomiast motywy, którymi kierował się zarząd odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego, mogły być wzięte przez organ pod uwagę co najwyżej przy ustaleniu wysokości kary, nie mogąc zaś skutecznie odeprzeć zarzutu naruszenia powołanych przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz postanowienia § 23 ust. 3 statutu P.

Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżącego, jakoby z przepisu art. 398 ksh wynikało prawo zarządu do oceny celowości zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia. Stosownie do tego przepisu nadzwyczajne walne zgromadzenie zwołuje się w przypadkach określonych w niniejszym dziale lub w statucie, a także gdy organy lub osoby uprawnione do zwoływania walnych zgromadzeń uznają to za wskazane. Zdaniem Sądu analiza powyższego uregulowania prowadzi do odmiennych wniosków niż wyprowadzone przez skarżącego. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia w przypadkach określonych w niniejszym dziale lub w statucie, co w rozpoznawanej sprawie należy odnieść do prawa spółki wynikającego z art. 400 § 1 ksh czytanego łącznie z art. 399 § 1 ksh oraz § 23 ust. 3 Statutu P., którego brzmienie powiela powołane regulacje k.s.h.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał, aby żądanie ww. akcjonariusza nie czyniło zadość wymaganiom formalnym zawartym w art. 400 ksh, co ewentualnie mogłoby skutkować odmową zwołania walnego zgromadzenia. Taka sytuacja nie miała miejsca. Wniosek spółki odpowiadał wymogom formalnym, gdyż na dzień złożenia wniosku dysponowała ona akcjami P. reprezentującymi 24,5239 % kapitału zakładowego. We wniosku wskazano jakie sprawy powinny być umieszczone w porządku walnego zgromadzenia oraz zaproponowano termin jego odbycia. Prawidłowe jest więc stanowisko organu, iż podejmując w dniu [...] września 2007 r. uchwałę nr [...] o niecelowości zwołania walnego zgromadzenia członkowie zarządu P. (w tym skarżący) naruszyli przepis rangi ustawowej, to jest art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 ksh, a ponadto, niezależnie od powyższego, członkowie zarządu P. naruszyli również § 23 ust. 3 statutu P.

Nie do podważenia na gruncie rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu I instancji, jest argumentacja Komisji Nadzoru Finansowego, że w interesie ubezpieczonych leży przestrzeganie przez zarząd zakładu ubezpieczeń przepisów prawa, a interes ubezpieczonych jest chroniony wówczas, gdy organy zakładu ubezpieczeń działają zgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sprawie, co nie zostało zakwestionowane przez skarżącego, wniosek spółki po raz pierwszy zawierał propozycję, aby zmianę statutu głosować przed punktami dotyczącymi sprawozdania finansowego oraz absolutorium. Powyższa propozycja stwarzała możliwość zawarcia kompromisu i przywrócenia możności działania organów w P., co skutkowałoby bezprzedmiotowością toczącego się postępowania w przedmiocie wprowadzenia zarządu komisarycznego. Zaprezentowanej oceny organu skarżący nie podważył, zaś jego argumentacja bazowała jedynie na wskazywaniu, że jak dotąd wielokrotnie zwoływane walne zgromadzenia nie doprowadziły do wyboru jego przewodniczącego. Motywy skarżącego nie uwzględniają również innowacyjnej treści wniosku spółki w zakresie proponowanego porządku obrad. Stąd trudno zanegować pogląd organu, iż wobec skonfliktowania jego akcjonariuszy działanie zarządu prowadziło do utrzymywania się stanu niepewności wokół P., zaś pogłębiało ten stan niezatwierdzenie sprawozdania finansowego za rok 2006 i nieudzielanie absolutorium organom P.

W ocenie Sądu I instancji organ nie naruszył przysługujących skarżącemu gwarancji procesowych. Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, pouczono o możliwości składania wniosków dowodowych, a także o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również udzielono terminu do zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Skarżący, co Sąd I instancji zaakcentował, z przysługujących praw skorzystał, na co wskazuje m.in. pismo strony z dnia 3 października 2007 r., w którym szczegółowo wyłuszczono stanowisko w sprawie. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ odniósł się w decyzji do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego podniesionych w toku postępowania. Natomiast odmienne od skarżącego stanowisko organu w zakresie wykładni przepisów Kodeksu spółek handlowych (w szczególności art. 399 § 1, 400, 401 § 1) nie może być poczytywane za naruszenie gwarancji procesowych strony.

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Na gruncie analizowanych przepisów odpowiedzialność skarżącego ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia. Z tych względów organ nie mógł uwzględnić "stopnia zawinienia członków zarządu" czego domaga się skarżący. Ów "stopień zawinienia" prawidłowo został oceniony przez organ przy ustaleniu wysokości nałożonej kary, a więc w aspekcie motywów jakimi kierował się skarżący przy podejmowaniu uchwały nr [...]. Komisja Nadzoru Finansowego rozpatrzyła całość materiału dowodowego oraz wyważyła interes społeczny z interesem indywidualnym, dając temu wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ ocenił stopień zagrożenia interesu ubezpieczonych, gdyż wziął pod uwagę fakt, iż niezwołanie walnego zgromadzenia spowodowało utrzymanie stanu niepewności wokół P., który był związany z konfliktem pomiędzy jego akcjonariuszami. Wbrew przeciwnym twierdzeniom skarżącego, nakładając przedmiotową karę organ wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i interes członków zarządu czego wyrazem jest ta część uzasadnienia decyzji, która dotyczy motywów nałożenia kary pieniężnej w wysokości oscylującej w granicach jednomiesięcznego wynagrodzenia strony. Organ uzasadnił, że nałożenie kary oraz określenie jej wysokości jest wypadkową oceny motywów, jakimi kierował się zarząd P. (w tym każdy z jej członków) podejmując uchwałę nr [...] o niezwołaniu walnego zgromadzenia, a także wzięcia pod uwagę pozycji każdego ze skarżących w spółce, która ma odzwierciedlenie, zarówno w zwiększonej odpowiedzialności za prowadzenie jej spraw, jak i w ustalonym wynagrodzeniu. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ dał prymat funkcji prewencyjnej kary, gdyż jej celem jest zapobieżenie powstaniu w przyszłości analogicznych naruszeń prawa, co ma szczególne znaczenie w przypadku zakładu ubezpieczeń, jako instytucji zaufania publicznego. W ocenie Sądu argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest spójna i logiczna. Trudno zakwestionować pogląd, że zarząd towarzystwa ubezpieczeń powinien dbać o przejrzystość i efektywność systemu zarządzania spółką oraz prowadzić jej sprawy zgodnie z przepisami prawa i dobrą praktyką. Powinien więc wnikliwie analizować podejmowane działania i decyzje w sprawach spółki, zaś członkowie zarządu swoje obowiązki winni wypełniać z najwyższą starannością, z wykorzystaniem posiadanej wiedzy oraz doświadczenia zawodowego.

Argumenty skarżącego, który kwestionując wysokość nałożonej kary odwołuje się w tym zakresie do wysokości kar nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie mogą zdaniem Sądu I instancji, odnieść pożądanego skutku. Nie jest bowiem uprawnieniem Sądu, aby w niniejszej sprawie oceniał decyzje wydane w innych sprawach, pomijając, że adresatem wskazywanych decyzji nie jest skarżący a materia spraw nie jest tożsama.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 ksh oraz § 23 ust. 3 statutu P. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zarząd krajowego zakładu ubezpieczeń wykonującego działalność ubezpieczeniową w formie spółki akcyjnej jest bezwzględnie związany żądaniem akcjonariusza lub akcjonariuszy reprezentujących co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, bez względu na okoliczności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki naruszenia przy wydaniu decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 212 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w związku z błędnym ustaleniem faktycznym, iż P. wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa lub statutu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki błędnego ustalenia faktycznego w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, że P. wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa lub statutu,

3. art. 133 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokładnego zapoznania się z całością akt sprawy, w szczególności całkowite pominięcie treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku wyjaśnienia, z jakich przyczyn nie uwzględnił treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt. II uzasadnienia tego wniosku), uwzględnił zaś w powyższym zakresie stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2007 r.,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki naruszenia przy wydaniu decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, polegającego na nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy (przekroczenia granic uznania administracyjnego),

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez błędne niezastosowanie, a także art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo przesłanki do jej uwzględnienia, tj. przesłanki przekroczenia przez Komisję Nadzoru Finansowego przy wydaniu decyzji granic uznania administracyjnego i nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżący alternatywnie wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko o błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 399 § 1 w zw. z art. 400 § 1 ksh oraz § 23 ust. 3 Statutu P. i jej sprzeczności z celem przepisu art. 400 § 1 ksh. Jak podniósł, powołując się na poglądy przedstawicieli doktryny prawa handlowego (J. Szwaja [w:] Sołtysiński, Szajkowski, Szumański, Szwaja, Komentarz KSH, t. III, Warszawa 2003, art. 400, Nb 2), celem przepisu art. 400 § 1 ksh jest ochrona akcjonariuszy mniejszościowych poprzez "umożliwienie im doprowadzenia do zwołania i odbycia walnego zgromadzenia", a nie samo zwołanie walnego zgromadzenia. Zatem, tylko odbycie walnego zgromadzenia (przeprowadzenie dyskusji oraz aktów głosowania nad sprawami merytorycznymi umieszczonymi przez akcjonariusza w porządku obrad walnego zgromadzenia) służy realizacji uprawnień akcjonariusza. Skarga kasacyjna przypomniała o zwołaniu przez P. w okresie październik 2006 r. - sierpień 2007 r. dziesięciu walnych zgromadzeń, gdzie akcjonariusze ani razu nie doszli do porozumienia, co do wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia, w konsekwencji czego na żadnym z tych zgromadzeń nie odbyła się dyskusja nad merytorycznymi punktami porządku obrad, jak również nie doszło do głosowania na takimi punktami. Także w przypadku ewentualnego zwołania przez zarząd P. nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, zgodnie z żądaniem spółki, istniało prawdopodobieństwo, graniczące z pewnością, że akcjonariusze P. nie zdołaliby wybrać przewodniczącego walnego zgromadzenia. W tej sytuacji zwoływanie kolejnego walnego zgromadzenia, zgodnie z żądaniem spółki, nie prowadziło do celu, dla jakiego spółka wystąpiła z przedmiotowym żądaniem, tj. do odbycia dyskusji i głosowania nad merytorycznymi punktami porządku obrad zaproponowanego przez nią. Tymczasem są takie sytuacje, w jakich odmowa spełnienia żądania akcjonariusza zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia jest korzystniejsza, również i dla akcjonariusza występującego ze wspomnianym żądaniem. Tylko bowiem w takim przypadku akcjonariusz mniejszościowy może uzyskać na podstawie art. 401 § 1 ksh upoważnienie sądu rejestrowego do zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, któremu będzie wówczas przewodniczyć osoba wyznaczona przez sąd. Wówczas walne zgromadzenie ma możliwość odbycia dyskusji i głosowania nad merytorycznymi punktami porządku obrad zaproponowanego przez akcjonariusza, którego żądania zwołania walnego zgromadzenia zarząd spółki nie spełnił. Brak jest bowiem wtedy możliwości "zablokowania" walnego zgromadzenia przez któregokolwiek z akcjonariuszy poprzez uniemożliwienie wyboru przewodniczącego walnego zgromadzenia, a w konsekwencji uniemożliwienie przejścia do merytorycznych punktów porządku obrad. Z powyższych względów zarząd P. nie naruszył ani prawa, ani statutu odmawiając zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia P. zgodnie z żądaniem spółki, a tym samym brak było podstaw do ukarania skarżącego przez organ karą pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, a w konsekwencji Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę.

W świetle końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja, uznana przez Sąd I instancji za zgodną z prawem, naruszała wskazane w skardze przepisy prawa, zarówno w kwestii zasadności nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, podzielającego pogląd Komisji, iż przepis art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 ksh nakłada na zarząd obowiązek zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, jak również umieszczenia określonych spraw w porządku obrad najbliższego walnego zgromadzenia, na żądanie akcjonariusza reprezentującego co najmniej jedną dziesiątą kapitału zakładowego spółki, bez względu na okoliczności związane z konfliktem akcjonariuszy. W kwestii ciążącego na zarządzie obowiązku zwołania walnego zgromadzenia powyższe przepisy nie pozostawiają zarządowi w tej mierze swobody, a w szczególności nie wymieniają przesłanek, które mogły by usprawiedliwiać niewywiązanie się przez zarząd z obowiązku uwzględnienia żądania akcjonariusza. Okoliczności, na które wskazywał zarząd P., odmawiając uwzględnienia wniosku spółki w przedmiocie zwołania walnego zgromadzenia, władny był ocenić wyłącznie sąd rejestrowy, stosownie do przepisu art. 401 § 1 ksh, nie zaś zarząd P. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej w kwestii naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze przepisów art. 399 § 1 w związku z art. 400 § 1 ksh.

Kontrola zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, wymaga omówienia najpierw kwestii charakteru decyzji Komisji Nadzoru Finansowego nakładającej na zakład ubezpieczeń karę pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu, a co za tym idzie zakresu oceny tej decyzji przez sąd administracyjny. Znaczenie ma tutaj funkcjonujący w doktrynie prawa podział decyzji dokonywany ze względu na zasady rozstrzygania o sprawie, a mianowicie czy mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną czy też decyzją organu wydawaną według administracyjnego uznania. Cechą charakterystyczną decyzji określanej jako związana jest brak pozostawienia organowi "luzu decyzyjnego" w zakresie wyboru konsekwencji normy prawa materialnego lub ograniczenie go do kilku ściśle określonych przypadków. Natomiast decyzja wydana w ramach uznania występuje w sytuacji, gdy zastosowanie normy prawnej jest uzależnione od uznania organu. W szczególności administracyjne uznanie występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Jednakże swoboda organu w zakresie administracyjnego uznania, przynajmniej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (por. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, str. 470-472).

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odrębnych regulacji odnoszących się do decyzji wydanej w ramach administracyjnego uznania. Stąd przepis art. 104 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, ma zastosowanie zarówno do decyzji związanej, jak i decyzji wydanej w ramach administracyjnego uznania. Również dla obu decyzji analogiczne są składniki struktury decyzji, o których mowa w art. 107 k.p.a. Natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. I tak, wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach administracyjnego uznania, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Podyktowane jest to tym, że przepis prawa stanowiący podstawę dla wydania decyzji związanej sprowadza rolę orzeczniczą organu w zasadzie do dokonania subsumcji zachowania bądź sytuacji strony postępowania pod dany przepis prawa i zastosowania ściśle określonego skutku prawnego jaki przepis ten przewiduje. Na zwiększone wymogi sądu kontrolującego decyzję wydaną w ramach administracyjnego uznania wskazał w szczególności Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (LEX nr 10913). I tak, w świetle stanowiska Sądu Najwyższego, z czym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (a więc tam, gdzie ustawa daje organowi administracji możliwość dokonywania wartościowania i wyboru jednego spośród różnych dopuszczalnych w świetle prawa rozstrzygnięć) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach. Mówiąc najprościej, z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądów, wykonywana z punktu widzenia legalności prawa. Tam bowiem, gdzie większe są możliwości naruszenia lub nadużywania prawa, tam również kontrola sądowa musi być dokładniejsza i bardziej rygorystyczna, a uzasadnienie orzeczenia sądowego - jasne i nie budzące wątpliwości co do wyraźnie sprecyzowanych motywów (prawnych i nawet ocenianych w świetle prawa przesłanek pozaprawnych, jeśli tego rodzaju przesłanki legły u podstaw poddanej kontroli decyzji administracyjnej).

Z omawianych względów decyzja wydana w ramach administracyjnego uznania powinna więc nie tylko spełniać wymóg zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale także uwzględniać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną obywatela, czy innego podmiotu prawa z punktu widzenia celów jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć. I tak, w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, nakładającej określoną sankcję, należałoby oczekiwać, aby powyższe względy, znajdujące wyraz w uzasadnieniu decyzji, były ukierunkowane na efektywne, ekonomiczne i najmniej uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności adresata decyzji, urzeczywistnienie ustawowego zadania organu za pośrednictwem instrumentu prawnego będącego w jego dyspozycji dla osiągnięcia zamierzonego i wymiernego rezultatu działania organu, przy uwzględnieniu interesu społecznego i rozważeniu słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), a także oddziaływania organu na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zamieszczenie we wspomnianej decyzji powyższych ustaleń podyktowane jest w pierwszej kolejności potrzebą wyjaśnienia stronie przesłanek jakimi kierował się organ, ingerując w sferę jej praw i obowiązków w sytuacji, gdy przepis prawa nie obliguje do tego organu, lecz uprawnia go. Odpowiednie w tej mierze rozważania organu poczynione w decyzji wychodzą zresztą naprzeciw takim ogólnym przepisom postępowania jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a także uwzględniają zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.). Potrzeba zamieszczenia w decyzji omawianych kwestii jest niezbędna także na potrzeby sądowej kontroli takiej decyzji.

Z uwagi na charakter decyzji wydanej w ramach administracyjnego uznania, która uprawnia, a nie obliguje organ do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie każdy przypadek analizowany pod tym kątem przez organ musi zostać sfinalizowany wydaniem pozostawionego ocenie organu rozstrzygnięcia. Jednakże, jeżeli organ zdecyduje się na nie to decyzja winna odpowiadać omawianym wymogom.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż decyzja z art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu ma charakter decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, gdyż wspomniany wyżej przepis uprawnia organ nadzoru, a nie obliguje go, do nałożenia kary pieniężnej. Jednakże dalsza argumentacja Sądu I instancji, co do charakteru zaskarżonej decyzji, zdaje się osłabiać, o ile wręcz podważać stanowisko co do uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji. Ma to w szczególności miejsce w tej części uzasadnienia, gdy Sąd I instancji wywodzi, iż odpowiedzialność skarżącego jest niezależna od stopnia zawinienia i tym samym organ nadzoru nie mógł uwzględnić stopnia zawinienia członków zarządu, czego domagał się skarżący. Na poparcie powyższych wywodów Sąd I instancji powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (OTK ZU nr 1/A/2007), zresztą nieprzystający do sprawy. Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego był bowiem przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w myśl którego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przy czym do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższy przepis, przewidujący automatyzm w stosowaniu sankcji za niepożądane prawnie zachowanie, nie pozwalający w żaden sposób zindywidualizować represji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP, stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru decyzji związanej, nie zaś w ramach administracyjnego uznania, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

W zaskarżonej decyzji jedyną podstawą faktyczną dla nałożenia przez organ na skarżącego kary pieniężnej było naruszenie przez Zarząd P. przepisów ustrojowych przewidzianych w Kodeksie spółek handlowych, tj. niewywiązanie się zarządu P. z obowiązku zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, stosownie do przepisu art. 400 § 1 ksh. Natomiast zabrakło jakiegokolwiek odniesienia się do działań skarżącego pod kątem zagrożenia interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. Te zaś interesy są szczególnie mocno chronione przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej (por. art. 35 ust. 4 pkt 1, art. 87 pkt 3, art. 98 ust. 1 pkt 4, art. 119 ust. 2 pkt 3, art. 180 ust. 1 pkt 2, art. 182 ust. 2, art. 185 pkt 3, art. 186 ust. 2, art. art. 186b ust. 2, art. 187 ust. 7-8, art. 189 ust. 2 i 10, art. 192 ust. 3, art. 202 ust. 2 pkt 1, art. 203 ust. 3 uodu).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, jako oparte na usprawiedliwionej podstawie, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zachodziła rzeczywiście podstawa dla podjęcia wobec skarżącego, w ramach administracyjnego uznania, decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 uodu. W świetle skrótowego wywodu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, intencje jakimi kierował się zarząd P. uzasadniały nałożenie na skarżącego kary pieniężnej ograniczonej do wysokości jednokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Takie tylko uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi istotne zastrzeżenie. Nie znajduje ono bowiem wystarczającego oparcia w przepisie art. 212 ust. 1 pkt 1 oudu oraz narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W rzeczy samej organ, jak i Sąd I instancji akceptujący powyższe stanowisko, uznaniowy charakter decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 oudu sprowadzili wyłącznie, co wymaga podkreślenia, do elementu wysokości kary pieniężnej, z pominięciem zasadności jej nałożenia. Zatem, w gruncie rzeczy organ, a za nim Sąd I instancji, nie rozważył, czy w ogóle w sprawie zachodziła podstawa dla wydania decyzji na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 1 oudu. Rozważenie tej właśnie kwestii powinno być dokonane w pierwszej kolejności, przy wszechstronnym uwzględnieniu wyżej wskazanych kryteriów racjonalności ingerencji organu nadzoru w sferę prawną skarżącego, z punktu widzenia celów jakie tym sposobem organ zamierza osiągnąć, w szczególności z uwzględnieniem interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji w omawianym wyżej zakresie. W szczególności, co wymaga podkreślenia, mimo że ten aspekt był szczególnie mocno akcentowany przez skarżącego w toku całego postępowania, nie została rozważona przez Sąd I instancji kwestia konfliktu wartości związana z zarzucanym przez organ naruszeniem przez zarząd P. wspomnianych przepisów Kodeksu spółek handlowych, a mianowicie czy z punktu widzenia interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia większą wartością jest ochrona przestrzegania przepisu art. 400 § 1 ksh, zapewniającego akcjonariuszowi swobodę każdorazowego żądania zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, czy też większą wartością jest rozwiązanie długotrwałego konfliktu między akcjonariuszami, co zostało osiągnięte przez zarząd P. kosztem pozbawienia akcjonariusza wspomnianego prawa i skierowanie go do sądu rejestrowego o uzyskanie upoważnienia do zwołania walnego zgromadzenia P. w trybie przepisu art. 401 § 1 ksh.

Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji także z punktu widzenia wysokości kary pieniężnej, pod kątem adekwatności tej sankcji finansowej do stopnia i skutków stwierdzonego naruszenia prawa, akceptując jej wysokość, pomimo braku w tym zakresie uzasadnienia ze strony organu. Organ nie wyjaśnił bowiem, a Sąd I instancji tego nie zakwestionował, dlaczego kara pieniężna w wysokości jednokrotnego wynagrodzenia miała by być adekwatną do stopnia i skutków naruszenia prawa przez zarząd P. Ponadto, jak można rozumieć stanowisko organu, kwotę jednokrotnego wynagrodzenia członka zarządu organ traktuje jako minimalną (wyjściową) dla nałożenia kary pieniężnej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisie art. 212 ust. 1 pkt 1 oudu.

Również organ nie wyjaśnił swego stanowiska, a Sąd I instancji tego nie dostrzegł, dlaczego za nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej przemawiają względy prewencyjne w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie pełnił już funkcji członka zarządu.

Reasumując – wydając, w ramach administracyjnego uznania, decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na członka zarządu, stosownie do przepisu art. 212 ust. 1 pkt 1 oudu, organ nadzoru powinien w pierwszej kolejności uzasadnić racjonalność takiej decyzji z punktu widzenia celów jakie tym sposobem organ zamierza osiągnąć, w szczególności z uwzględnieniem interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, a dopiero następnie uzasadnić wysokość kary pieniężnej, adekwatnej do stopnia i skutków stwierdzonego naruszenia prawa.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.