Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1284/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 922/09 w sprawie ze skargi L. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1284/10

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. I. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., orzekającej o pobraniu od skarżącego jednorazowej opłaty w wysokości 20.958 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działka o nr 16 z obrębu 4-11-10 o pow. 17465 m², spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Targówka Przemysłowego w Gminie Warszawa Targówek, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że uchwałą nr XX/227/00 Rady Gminy Warszawa Targówek z dnia 27 kwietnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Targówka Przemysłowego w Gminie Warszawa Targówek (Dz. Urz. Woj. Mazow. z dnia 29 sierpnia 2000 r. Nr 98, poz. 969) został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Targówka Przemysłowego, obowiązujący od dnia 12 września 2000 r. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach obszaru objętego planem. W dniu 8 marca 2002 r. skarżący zbył przedmiotową nieruchomość na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] – umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zawiadomieniem z dnia 9 września 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie pobrania od skarżącego opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty została określona uchwałą Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2000r. i wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości gruntowej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu została określona w operacie szacunkowym, wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień jej zbycia. Wartość nieruchomości przed zmianą planu oszacowano na kwotę 1.432.130 zł, a po zmianie planu na kwotę 1.501.990 zł. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu określono na kwotę 20.958 zł. Organ wyjaśnił przy tym, że do dnia wejścia w życie nowego planu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą nr XXXV/199/92 Rady m st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym w planie symbolem TP-42 - przeznaczonym pod zabudowę techniczno-produkcyjną, brak było jednak możliwości wprowadzenia nowej zabudowy na przedmiotowym gruncie oraz w sąsiedztwie. Natomiast zgodnie z nowym planem, przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem PT(U/B), w którym przewiduje się możliwość wprowadzenia zabudowy przemysłowo-technicznej, usług, baz i składów. Nowy plan przewiduje nowy układ drogowo-uliczny (w tym ciągi piesze i rowerowe), wydzielenie terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych oraz docelowe uzbrojenie przedmiotowych nieruchomości we wszystkie media komunalne. Ponadto plan określa zasady w zakresie projektowania infrastruktury technicznej oraz ustala zasady i warunki podziału nieruchomości na działki przeznaczone pod zabudowę oraz ustala tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z § 50 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia zawarcia aktu notarialnego.

Organ wyjaśnił również, że art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Przepis ten został jednak zmieniony z dniem 22 września 2004 r. w ten sposób, że pojęcie "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". Odwołując się do definicji tego pojęcia, zawartej w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium stwierdziło, że wniesienie aportem przedmiotowych gruntów do spółki kapitałowej stanowiło zbycie nieruchomości, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. I. podniósł, że organ nie zbadał wyczerpująco dokumentów zbycia nieruchomości, w wyniku czego nie zauważył, że aktem notarialnym z dnia 8 marca 2002 r. nie doszło do zbycia przez skarżącego nieruchomości na rzecz spółki [...] Sp. z o.o., albowiem akt ten jest bezwzględnie nieważny. Nieważność aktu wynika z art. 210 kodeksu spółek handlowych. W związku z tym, iż skarżący w chwili zawarcia umowy był członkiem zarządu spółki, spółka powinna być w tej umowie reprezentowana przez pełnomocnika powołanego uchwałą zgromadzenia wspólników, gdy tymczasem umowa ta została zawarta pomiędzy skarżącym a dwoma innymi członkami zarządu. Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja narusza art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło po upływie przewidzianego w tym przepisie terminu, który w niniejszej sprawie upłynął w dniu 12 września 2005 r. Wszczęcie postępowania w dniu 9 września 2005 r., tj. przed upływem tego terminu nie jest równoznaczne ze zgłoszeniem przez Gminę jakiegokolwiek roszczenia czy żądania. Dopiero z chwilą, gdy Gmina ma już sprecyzowane stanowisko co do wysokości ewentualnej opłaty i przekazuje to stanowisko stronie postępowania, może być mowa o zgłoszeniu roszczenia wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie nastąpiło to dopiero z chwilą doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Ponadto strona skarżąca wskazała, że z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można ustalić jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości, a nie w przypadku każdego zbycia. Takie ukształtowanie przepisu jest uzasadnione faktem, że w przypadkach innych niż sprzedaż zbywający nie otrzymuje gotówki, która mogłaby zostać przeznaczona na uiszczenie opłaty. Zbycie nastąpiło przed nowelizacją art. 36 ust. 4 ustawy, a organ świadomie zastosował niewłaściwe brzmienie przepisu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego ponownie wskazał m.in., że opłata ustalona została na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dacie zbycia nieruchomości. Przepisy przejściowe ustawy z 2003 r. nie pozwalają na zastosowanie do zbycia dokonanego umową z dnia 8 marca

2002 r. przepisów starej ustawy, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie uchylenie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że nie można na jej podstawie wydawać decyzji w sprawach, które zostały wszczęte po dacie utraty mocy przez tę ustawę. Niewątpliwie powstała luka w obowiązywaniu przepisów o opłacie planistycznej. Jest to jednak problem niestarannej legislacji, a nie problem skarżącego. Z faktu braku odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie z 2003 r. nie można wyciągać wniosku, że do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy można stosować jej przepisy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada zarówno przepisom postępowania administracyjnego, jak i przepisom prawa materialnego, tj. w szczególności przepisom 36 ust. 4 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzrost wartości nieruchomości wniesionej do spółki przez skarżącego, spowodowany wejściem w życie nowego planu, został w prawidłowy i wiarygodny sposób ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenia z tego tytułu gmina może podnosić – stosownie do art. 36 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Odnosząc się w świetle powyższych przepisów do treści skargi Sąd I instancji przyjął, że nietrafny jest zarzut, że opłata została ustalona po upływie 5 lat od dnia, w którym nowy plan miejscowy stał się obowiązujący. Gmina jest uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń w trybie publicznoprawnym, oznacza wyrażenie woli w tym zakresie poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc uruchomienie trybu, w którym można dochodzić tych roszczeń. Pojęcia "zgłoszenie roszczenia" nie można natomiast utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie miało miejsce w dniu 9 września 2005 r., zachowany został pięcioletni termin.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skargi, że obciążenie na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbywcy nieruchomości opłatą z tytułu wzrostu tej wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne, jeżeli plan ten wszedł w życie przed wejściem w życie ustawy. Po pierwsze, wniosku takiego nie sposób wywieść z literalnego brzmienia ustawy, w tym w szczególności z art. 36 ust. 4, który stanowi o wzroście wartości nieruchomości związanym z "uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą", nie zaś z "uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, które weszły w życie pod rządem niniejszej ustawy". Po drugie, przyjęcie wykładni postulowanej przez skarżącego nie znajdowałoby uzasadnienia merytorycznego, albowiem w nieuzasadniony sposób faworyzowałoby osoby znajdujące się w sytuacji takiej jak skarżący w porównaniu z osobami, w przypadku których wprawdzie uchwalenie albo zmiana planu miejscowego również miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., niemniej postępowanie w sprawie obciążenia opłatą wszczęto jeszcze na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, a także z osobami, w przypadku których uchwalenie albo zmiana planu miejscowego miały miejsce już pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Z tego punktu widzenia dopuszczalność prowadzenia pod rządem nowej ustawy postępowania w przedmiocie obciążenia opłatą przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu lub jego zmiany, które weszły w życie pod rządem ustawy poprzednio obowiązującej, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż art. 36 ust. 4 ustawy obejmuje swoim zakresem również wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego do spółki prawa handlowego. Termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości (z wyłączeniem umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej – por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09). Wniesienie aportu do spółki prawa handlowego jest bez wątpienia czynnością prawną ekwiwalentną, albowiem łączy się z objęciem w zamian udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki.

Sąd meriti nie podzielił stanowiska skarżącego, że umowa, mocą której skarżący przeniósł prawa do nieruchomości na spółkę powinna być traktowana jako bezwzględnie nieważna z racji naruszenia art. 210 kodeksu spółek handlowych, co skutkowałoby brakiem podstaw do obciążenia skarżącego opłatą. Na podstawie tej umowy spółka została wpisana do księgi wieczystej nieruchomości jako jej użytkownik wieczysty. W ocenie Sądu I instancji uznanie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia opłaty oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym umowy z dnia 8 marca 2002 r. za bezwzględnie nieważną, w szczególności w sytuacji, w której skarżący nie doprowadził do stwierdzenia takiej nieważności przez sąd powszechny w trybie przepisów o postępowaniu cywilnym, ewentualnie nie przeprowadził procedury w zakresie uzgodnienia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe.

Nie został także uznany za trafny zarzut skarżącego, że w ocenianym postępowaniu organy wadliwie przyjęły za datę, na którą należało sporządzić wycenę wartości nieruchomości, datę wniesienia aportu do spółki, nie zaś datę wcześniejszą, w której strony wiążąco ustaliły wartość aportu. Z aktu notarialnego z dnia 8 marca 2002 r. wynika, że akt ten został zawarty w wyniku wykonania zobowiązania skarżącego do pokrycia aportem objętych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki podjętego przez skarżącego w związku z podjęciem przez nadzwyczajne zgromadzenie wspólników spółki w dniu 31 października 2001 r. uchwały o podwyższeniu kapitału zakładowego. W uchwale spółki i oświadczeniu skarżącego strony określiły wartość aportu i odpowiadającą tej wartości liczbę i wartość udziałów objętych w podwyższonym kapitale zakładowym. Sąd stwierdził, że z § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że przyjąć należy stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. W ocenie Sądu brak jest wystarczających podstaw do uznania za dzień zbycia nieruchomości innego dnia, aniżeli dzień dokonania rozporządzenia nieruchomością, tj. złożenia przez zbywcę oświadczenia o bezwarunkowym przeniesieniu prawa do nieruchomości na nabywcę i przyjęciu tego oświadczenia przez zbywcę. W tym to dniu dochodzi bowiem do przejścia praw rzeczowych o określonej wartości z jednego podmiotu na drugi.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji brak jest wystarczających podstaw do podzielania stanowiska skarżącego, że ustalona w operacie wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania została zawyżona. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że podnosząc tę okoliczność, skarżący nie sformułował szczegółowych zastrzeżeń co do metodologii oszacowania wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę przedstawionej w operacie, opierając się wyłącznie na fakcie, że po wniesieniu aportu spółka zbyła będące jego przedmiotem prawo użytkowania wieczystego za cenę niższą niż wartość ustalona przez rzeczoznawcę. Powyższą argumentację, niewspartą w szczególności kontroperatem, uznać należy za zdecydowanie niewystarczającą w sytuacji, w której w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił własne ustalenia w oparciu o szczegółową charakterystykę 68 transakcji przyjętych do porównania (załącznik 12.4).

W skardze kasacyjnej, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, L. I., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art.1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak stwierdzenia w oparciu o akta sprawy niezgodności z prawem dokonanej przez organ administracji ustalenia prawidłowości wyceny, wynikającej ze sporządzonego operatu szacunkowego, która to niezgodność polegać miała na braku wyjaśnienia przez organ sprzeczności między wyceną rzeczoznawcy a wysokością rzeczywistej ceny transakcyjnej, a więc na naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia do zarzutów naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu zastosowania w sprawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy w dacie zbycia nieruchomości przez skarżącego ustawa ta jeszcze nie obowiązywała, a jednocześnie nie zawierała przepisów przejściowych, które umożliwiałyby jej zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem ustawy w życie;

2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polega na ich zastosowaniu, mimo że nie znajdują one zastosowania w sprawie; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 10 maja 2003 r. podczas gdy zbycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło w dniu 8 marca 2002 r.

Ponadto z "ostrożności procesowej" autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia:

a) art. 210 kodeksu spółek handlowych poprzez jego niezastosowanie, jako że odmowa zastosowania tego przepisu jest sprzeczna z obowiązkiem pełnego zbadania sprawy przez sąd administracyjny;

b) art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że 5-letni termin, o którym mowa w przepisach został dochowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że Sąd I instancji "dotknął" zarzutu wstecznego zastosowania przepisów ustawy z 2003 r., jednak nie trafił w istotę zarzutu. Sąd zajął się bowiem argumentowaniem, że nie ma znaczenia, iż plan miejscowy, który spowodował wzrost wartości nieruchomości został uchwalony przed wejściem w życie ustawy z 2003 r. O ile jednak z takim stanowiskiem można się zgodzić, to jednak zarzut skargi nie dotyczył daty uchwalenia planu przestrzennego, lecz daty zbycia nieruchomości. WSA w Warszawie błędnie przyjął, że ustawa z 2003 r. ma zastosowanie w przypadku, gdy zbycie nastąpiło przed jej wejściem w życie. Autor skargi powołał się na art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten pozwala zatem na kontynuowanie postępowań wszczętych pod rządami ustawy z 1994 r., która utraciła moc, a jednocześnie nie jest możliwe wszczynanie nowych postępowań na podstawie ustawy z 1994 r. Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia opłaty zostało wszczęte w dniu 9 września 2005 r., mimo że w ustawie z 2003 r. brak jest przepisów umożliwiających jej zastosowanie do zbycia prawa użytkowania wieczystego, które miało miejsce przed jej wejściem w życie.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro przesłanką obciążenia opłatą jest zbycie prawa wieczystego użytkowania, to musi być to zbycie ważne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Sąd I instancji był w posiadaniu dokumentów, z których wynikało niewątpliwie, że akt notarialny był nieważny z uwagi na niewłaściwą reprezentację spółki, lecz zamiast ocenić ważność czynności odesłał stronę na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Tymczasem, w przepisach p.p.s.a. brak jest przepisów, które pozwalałyby na uznanie, że sąd administracyjny nie może lub nie powinien uwzględniać ważności umów przy rozpoznawaniu skarg.

W opinii sporządzającego środek zaskarżenia na zmianę zasługuje również linia orzecznicza, w świetle której równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania w sprawie oznacza tylko tyle, że gmina podejmuje działanie w celu ustalenia, czy opłata może zostać naliczona, a więc, czy wzrosła wartość nieruchomości. Dopiero chwila, w której gmina ma już sprecyzowane stanowisko co do wysokości opłaty i przekazuje stronie w formie decyzji może być uznana za moment wystąpienia z roszczeniem. Brak jest uzasadnienia, aby traktować organ w sposób uprzywilejowany, tj. aby nie musiał on w ciągu 5 lat od daty zbycia dokonywać oceny roszczenia, skoro do takiej oceny zobowiązany jest obywatel występujący przeciwko gminie z powodu utraty wartości nieruchomości.

Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie, wobec braku naruszenia przepisów postępowania, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła.

Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (...). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Podstawowy zarzut zgłoszony w skardze kasacyjnej polega na zakwestionowaniu podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego i sprowadza się do twierdzenia, iż przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie, jako że zbycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło w dniu 8 marca 2002 r., czyli przed wejściem w życie tej ustawy.

Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za skuteczny, gdyż Sądowi I instancji nie sposób zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że zdarzenia, które stanowiły podstawę ustalenia przez organy administracji opłaty planistycznej miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Targówka Przemysłowego w Gminie Warszawa Targówek nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2000 r. z mocą obowiązującą od dnia 12 września

2000 r., zaś zbycie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości przez skarżącego nastąpiło w dniu 8 marca 2002 r. Poza sporem pozostaje zatem fakt, iż w tym okresie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte w stosunku do skarżącego w dniu 9 września

2005 r., czyli już pod rządami nowej ustawy – z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że problemy intertemporalne mogą być rozwiązywane przez zastosowanie następujących reguł:

1. podstawowej - bezpośredniego działania nowego prawa – tzn. nowo ustanowione prawo od momentu wejścia w życie reguluje wszelkie zdarzenia także te, które zaistniały przed jego ustanowieniem,

2. dalszego obowiązywania dawnego prawa - dotychczas obowiązujące prawo mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości,

3. wyboru prawa - wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom,

4. do spraw z elementem dawnym należy stosować ustanowione przez prawodawcę specjalne przepisy przejściowe (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

Wprowadzając nową ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zdecydował się zawrzeć w art. 85 ust. 1 przepis o charakterze intertemporalnym, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten odnosił się jedynie do sytuacji, w których w chwili wejścia w życie nowej ustawy toczyły się już postępowania administracyjne. Ustawodawca nie ustalił jednak, jak należy postępować w sytuacjach, w których zgodnie z prawem poprzednio obowiązującym jak i nowym, terminy do dochodzenia roszczeń nie upłynęły a postępowanie nie zostało wszczęte. Milczenie ustawodawcy nie oznacza, że roszczenia przysługujące stornom wygasły. W takiej sytuacji należy odwołać się do pierwszej z wymienionych wyżej reguł, zgodnie z którą w przypadkach, w których postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte, mamy do czynienia z bezpośrednim obowiązywaniem nowego prawa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem 9 września 2005 r., a więc po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji miał obowiązek prowadzenia tego postępowania w zgodzie z przepisami nowej ustawy, mimo że odnosiło się ono do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj, niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady ochrony praw nabytych (zob. orzeczenia TK z 4 października 1989 r., sygn. K 3/88, OTK w 1989 r., poz. 2; z 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30; z 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6; z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Bezpośrednie działanie nowego prawa może też nieść liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela czy też podmiotów gospodarczych do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z art. 2 Konstytucji. Warto jednak zwrócić uwagę, że nowa ustawa nie wprowadziła nieznanej dotychczas formy obciążenia obywateli, co wyklucza przyjęcie tezy, że zastosowanie nowych przepisów do zdarzeń przeszłych nastąpiło ze szkodą dla właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości. Unormowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odbiegają bowiem w żaden sposób od odpowiednich postanowień ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym również przewidywał, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył tę nieruchomość istnieje obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty. Przepisy obu ustaw w sposób identyczny określały zatem obowiązek zbywców prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, których wartość wzrosła wskutek uchwalenia planu miejscowego do uiszczenia opłaty.

Reasumując tę część rozważań należy przyjąć, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że podstawę żądania opłaty winny stanowić przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dn. 16. 02. 2009r., sygn. akt II OSK 372/09 –dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Oceny tej nie zmienia, podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., brak odniesienia się przez Sąd meriti do kwestii intertemporalnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 6 i ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy wskazać, że wobec faktu, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym naruszenie miało polegać, nie sposób jest ustosunkować się do zarzutu z użyciem jurydycznej argumentacji. Można jedynie zauważyć, iż uchybienie obowiązkowi bezzwłocznego wydania decyzji w przedmiocie opłaty, po otrzymaniu przez wójta, burmistrza albo prezydenta wypisu z aktu notarialnego, nie stanowi na tyle istotnego naruszenia prawa, by mogło to skutkować wzruszeniem decyzji. Termin określony w art. 37 ust. 6 jest terminem instrukcyjnym.

Natomiast wobec przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odniesienia wymaga zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że 5-letni termin, o którym mowa w przepisach został dochowany.

Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że wskazany w art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin 5 lat, liczony od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie zaś jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10). Przyjmuje się powszechnie, że odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, ma prawo w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 ustawy pozwala bowiem na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie termin dochodzenia roszczenia przez gminę został dochowany.

Za nieuzasadniony uznać należy również zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 210 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U.Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie. W ocenie kasatora odmowa stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności umowy z dnia 8 marca 2002 r. jest sprzeczna z obowiązkiem pełnego zbadania sprawy przez sąd administracyjny. Ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu wymaga odwołania się do treści art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – p.u.s.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że w kognicji sądów administracyjnych mieści się kontrola określonych form działania administracji publicznej i sąd ten nie jest uprawniony do oceny skutków czynności prawnych na gruncie prawa cywilnego, co zostało zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Tym samym, z wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec niezwiązania sądu zarzutami skargi, obowiązku rozpoznania całokształtu sprawy przez sąd administracyjny I instancji, nie sposób wywodzić, że badanie sprawy obejmuje również ocenę ważności umów cywilnych.

Kolejny z podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczy naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez brak stwierdzenia w oparciu o akta sprawy niezgodności z prawem dokonanej przez organ administracji ustalenia prawidłowości wyceny, wynikającej ze sporządzonego operatu szacunkowego, która to niezgodność polegać miała na braku wyjaśnienia przez organ sprzeczności między wyceną rzeczoznawcy a wysokością rzeczywistej ceny transakcyjnej, a więc na naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Autor dopatruje się nieprawidłowości w sporządzonym operacie poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę dla celów wyliczenia opłaty planistycznej ceny w wysokości 86 zł za m kw. nieruchomości, podczas gdy kilka miesięcy później ta sama nieruchomość (prawo użytkowania wieczystego) została sprzedana za cenę 57 zł za m kw. (wartość prawa użytkowania bez zabudowań). Zarzuca jednocześnie brak ustosunkowania się do podnoszonej kwestii w uzasadnieniu wyroku, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przyznać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego została poruszona w sposób ogólny poprzez odesłanie do operatu szacunkowego. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wprawdzie na obowiązek sądu przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą oraz konieczność ich rozważenia, to jednak podkreślić należy, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z uchybieniem, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Wycena nieruchomości dokonana była w oparciu o zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z treści tej ogólnej reguły wynika, że do wyceny nieruchomości bierze się pod uwagę nieruchomości podobne, a więc inne niż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca do sporządzenia operatu przyjął podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Oznacza to, że miał on obowiązek wzięcia pod uwagę ceny z kilkunastu transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym i nie mógł zatem odnieść się do dalszych transakcji dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Zarzut nieuwzględnienia ceny wynikającej z dalszego obrotu prawem użytkowania wieczystego nie znajduje zatem uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów. Co więcej, zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę zbyt wysokiej ceny za m kw. przedmiotowej nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) wydaje się tym bardziej bezzasadny, iż o ile prawo to w dniu 17 czerwca 2002 r. zostało zbyte przy przyjęciu ceny 57 zł za m kw. to strony stawające do umowy w dniu 8 marca 2002 r., w tym skarżący, ustaliły cenę na kwotę 133 zł za m kw.

Reasumując, w tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.