Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 260/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta nałożył na Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (ul. [...]; kategoria drogi: powiatowa) bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu prowadzenia robót związanych z inwestycją polegającą na ułożeniu kanalizacji sanitarnej, w terminie od dnia 11 września 2018 r. do dnia 20 września 2018 r., tj. 10 dni (powierzchnia zajęcia 216 m2) w wysokości 10 800,00 zł. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 i 15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej jako u.d.p.) oraz uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r., nr XII/101/2015 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015.1013 z 2 czerwca 2015 r.).

Wydanie tej decyzji nastąpiło po ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] pierwsze rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. zostało uchylone. Organ I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi wezwał stronę do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, w celu wykonania czynności urzędowych i właściwego rozstrzygnięcia sprawy, to jest dostarczenia danych pozwalających stwierdzić, jaki dokładnie obszar pasa drogowego ul. [...] podlegał zajęciu przez wykonawcę. Pełnomocnik strony stawił się w organie w dniu 4 listopada 2019 r. i podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu od pierwszej decyzji, nie odnosząc się do kwestii powierzchni.

Dalej organ I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadził dowód z oględzin pasa drogowego ul. [...]. Pracownicy Wydziału Dróg Urzędu Miasta wykonujący czynności kontrolne polegające na sprawdzeniu zajętej powierzchni pasa drogowego mieli na wyposażeniu kółko miernicze i taśmy miernicze. Przeprowadzenie pomiarów w pasie drogowym polegało na obmierzeniu skrajnych krawędzi nielegalnie zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez zarządcę drogi powierzchni całej działki [...]. Rozległość oraz sposób prowadzenia robót uniemożliwiła pracownikom wejście na teren działki w celu wykonania dokładniejszych pomiarów, ze względów bezpieczeństwa (głębokie wykopy, pracujące maszyny, rozwinięte przewody, nierówności, usypane skarpy, koleiny) było to niemożliwe. Fakt ten nie stanowi jednak o ułomności przeprowadzonego postępowania. Zdaniem organu należy przyjąć, że skoro teren (działka nr [...]) zajmowany był w sposób uniemożliwiający wejście zarządcy drogi, to wyłączony był on również ze swojej funkcji, czyli zajęty na wyłączność bez zgody zarządcy drogi. Stan ten, zdaniem organu, potwierdza dokumentacja fotograficzna i punkty charakterystyczne, które po naniesieniu na mapę pozwalają określić i wyliczyć zajmowaną powierzchnię.

Stwierdzony przez organ czas zajęcia wynosił 10 dni, wobec czego karę pieniężną ustalono jako 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni wynoszącej 216,00 m2, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (10 dni).

2. Od tej decyzji w terminie odwołanie wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o. o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w zakresie zajętej bez zezwolenia powierzchni, jak i okresu zajmowania pasa;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie spornej decyzji, w tym niewykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości podstaw prowadzących do wydania przedmiotowej decyzji;

- art. 81 a k.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony mając na uwadze pozostające i nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;

- art. 40 u.d.p. przez niezastosowanie wskazanego sposobu obliczenia w przypadku uznania przez organ, że doszło w sposób niebudzący wątpliwości do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydanie przez organ I instancji decyzji odnośnie powierzchni zajmowanej działki nie zostało uzasadnione i udokumentowane jakimikolwiek zobiektywizowanymi i rzetelnymi danymi, pomiarami, badaniami czy inwentaryzacją pozwalającą stwierdzić jaki dokładnie obszar (teren) pasa drogowego faktycznie podlegał zajęciu przez wykonawcę i jaka w związku z tym powinna być naliczona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego przedmiotowej ulicy. Podniesiono, że sam organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "nie ma możliwości uzupełnienia dowodów o wykonane obmiary", a powierzchnia przyjęta do obliczeń została ustalona w przybliżeniu. Jednocześnie, skoro nie ma możliwości wykonania obmiarów, które są podstawą do określenia wysokości kary, to w żadnej mierze przedmiotowa decyzja nie może się ostać i prowadzić do sytuacji, że strona postępowania będzie obciążona sankcją z tego tytułu.

3. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. regulujących odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Podkreślono, że konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi jednego z wskazanych naruszeń jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że z przepisów prawa materialnego nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Dlatego okolicznościami istotnymi w sprawie są ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Podkreślono, przytaczając szeroko orzecznictwo, że okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i precyzyjnie udokumentowane przez organ administracyjny.

Odnosząc się do stanu sprawy Kolegium wskazało, że w związku z tym, że pas drogowy ul. [...] został doprowadzony do poprzedniego stanu użyteczności, zagospodarowany i uporządkowany oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął od zajęcia pasa drogowego (14 miesięcy) oraz fakt zakończenia robót (zwolnienia i odtworzenia pasa drogowego do poprzedniego stanu), nie ma możliwości uzupełnienia dowodów o wykonane obmiary. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że skoro teren zajmowany był w sposób uniemożliwiający wejście zarządcy drogi, to wyłączony był on również ze swojej funkcji, czyli zajęty na wyłączność bez zgody zarządcy drogi. Prowadzenie robót budowlanych wyłączało we wskazanym zakresie możliwość korzystania z pasa drogowego przez innych uczestników.

Zdaniem Kolegium rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy było wskazanie, jakie ustalenia i dowody doprowadziły organ do określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 11 września 2018 r. do 20 września 2018 r. Za przekonujące uznało Kolegium wyjaśnienia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że: "pracownicy wykonując czynności kontrolne, polegające na sprawdzeniu zajętej powierzchni pasa drogowego mieli na wyposażeniu zarówno kółko miernicze i taśmy miernicze, a przeprowadzenie pomiarów w pasie drogowym ulicy [...] w trakcie prowadzonych robót polegało na obmierzeniu skrajnych krawędzi nielegalnie zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez zarządcę drogi powierzchni działki [...]. Rozległość oraz sposób prowadzenia robót [...] uniemożliwiła pracownikom wejście na teren działki w celu wykonania dokładniejszych pomiarów". "Ze względów bezpieczeństwa (głębokie wykopy, pracujące maszyny, rozwinięte przewody) jak również stanu nawierzchni (nierówności, usypane skarpy, koleiny) było to niemożliwe." W ocenie Kolegium organ I instancji wyjaśnił dlaczego uznał, że doszło do zajęcia pasa drogowego o takiej powierzchni.

Podsumowując Kolegium uznało, że okoliczności niniejszej sprawy zostały przez organ I instancji prawidłowo udowodnione i ocenione na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Dokonane w sprawie przez organ I instancji czynności kontrolne i oględziny zostały potwierdzone zarówno protokołami, jak i materiałem fotograficznym, który znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia wypisu z rejestru gruntów i kserokopia mapy w skali 1:500. Fakt prowadzenia robót budowlanych na zajętym terenie lokalizują punkty charakterystyczne tj. słupy oświetleniowe, skrzynki elektryczne, ogrodzenia, krawędzie jezdni, które po naniesieniu na podkłady mapowe w skali pozwalają wykreślić oraz wyliczyć zajmowaną powierzchnię.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 80a oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisu art. 40 u.d.p. organ wskazał, że w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych skarżący nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień pracowników organu I instancji w zakresie ustalenia pomiarów zajęcia pasa drogowego, bowiem z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, że pomiarów powinni dokonać wyłącznie geodeci.

4. Skargę na decyzję Kolegium, z zachowaniem terminu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o. o.. W skardze tej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego było zasadne podczas gdy wielkość zajętej powierzchni nie została udowodniona;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności w postaci niewykazania przez organ rzeczywistej ilości zajętej bez pozwolenia powierzchni i tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy i tym samym przerzucenie w tym zakresie odpowiedzialności w zakresie naprowadzenia środków dowodowych na skarżącego;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez wydanie decyzji, która narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej z uwagi na brak poinformowania skarżącego w momencie wykonywania czynności kontrolnych w tym dokumentacji fotograficznej w 2018 r., że zostanie wszczęte postępowanie administracyjne związane z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, uzyskanie takiej informacji pozwoliłoby skarżącemu na tamtym etapie naprowadzenie środków dowodowych w postaci opinii geodety;

- art. 77 k.p.a. przez brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, jak i brak wnikliwej jego oceny, w tym w szczególności przyjęcie, że z dokumentacji fotograficznej, która zdaniem organu administracji ma jedynie charakter poglądowy wynika powierzchnia zajętego pasa drogowego bez zezwolenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie spornej decyzji, w tym poprzez niewykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości podstaw prowadzących do wydania przedmiotowej decyzji.

- art. 81a przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony mając na uwadze pozostające i niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i tym samym uznanie, że to skarżący z uwagi na brak naprowadzenia środków dowodowych co z uwagi na upływ czasu stało się niemożliwe obciążona jest negatywnymi konsekwencjami wydanej decyzji w oparciu jedynie o przypuszczenia organu administracji publicznej poczynione na podstawie dokumentacji fotograficznej;

- art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że z dokumentacji fotograficznej wynika zakres zajętej powierzchni pasa drogowego bez zezwolenia przez okres czasu za który wymierzono opłatę.

Wobec tak postawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

5. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

7. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca wymierza w formie decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności pobieranej opłaty. Wskazany przepis stanowi w sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Sam wymiar tej kary winno poprzedzić postępowanie, które czyni zadość zasadom procesowym, w szczególności dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego winno być poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami - m.in. co do przebiegu granic pasa drogowego, który został nielegalnie zajęty, jak i podmiotu, który dokonał zajęcia.

8. Stan faktyczny sprawy został w szczególności oparty na protokołach sporządzonych w dniach 11, 14, 17, 18 i 21 września 2018 r. z dołączoną do nich dokumentacją fotograficzną, wypisie z rejestru gruntów oraz mapie ewidencyjnej działki nr [...]. Dowody te, przede wszystkim protokoły i zdjęcia potwierdzają fakt zajęcia oraz jego okres, co zresztą w sprawie, podobnie jak podmiot zajmujący, nie jest sporne. Spór od początku udziału w nim strony dotyczył zajętej powierzchni. Kwestia ta została wyraźnie podniesiona w piśmie strony z dnia [...] października 2018 r. i prezentowana nastąpienie w dwóch odwołaniach oraz skardze do sądu. Osią argumentacji strony jest to, że protokoły oraz pomiary dokonywane w okresie od dnia 11 do 21 września 2018 r. nie dają podstawy do przyjęcia wielkości stwierdzonej przez organ w decyzjach tym bardziej, że nie były dokonywane w obecności przedstawicieli (pełnomocników) strony.

Kwestia ta, jak wynika z decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r. zadecydowała o uchyleniu pierwszej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium trafnie wskazało, że udowodniony został okres zajęcia oraz, że nie ma potrzeby (prawnego obowiązku) dokonywania pomiarów zajętego pasa drogowego przez geodetów, ale wskazało, że przyjęta w decyzji powierzchnia nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Wskazano też, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie pozwala na weryfikację przyjętej wielkości zajętej powierzchni.

W ponowionym postępowaniu, co wynika z akt organ I instancji nie poczynił nowych ustaleń ani też nie uzupełnił w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego. Aktywność organu sprowadziła się do sporządzenia dwóch nic nie wnoszących do sprawy protokołów, w których stwierdzono, że strona podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, oraz, że pas drogowy został zagospodarowany. W takim stanie rzeczy organ I instancji ponownie wydał decyzję z ustaleniem zajętej powierzchni w wielkości 216 m2, co zaakceptowało Kolegium mimo tego, że w stosunku do motywów poprzedniej decyzji tego organu nic się w sprawie nie zmieniło. W szczególności nadal nie zostało wykazane, że faktyczna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 216 m2.

9. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazać należy, że ani protokoły, ani zdjęcia, ani mapa nie wykazują konkretnie ściśle zajętej powierzchni. Wbrew temu co zostało wskazane w decyzji Prezydenta Miasta w protokołach tych nie ma wzmianki o pomiarach dokonywanych przez pracowników tego organu. Nie ma również żadnych rysunków, obliczeń lub innych dokumentów potwierdzających fakt dokonywania jakichkolwiek pomiarów (z tego, że pracownicy mają na wyposażeniu zarówno kółko miernicze jak też taśmy miernicze, bez innych dowodów nie da się wywieść faktu, że te przyrządy zostały użyte w tej sprawie). Zdjęcia również nie potwierdzają tego faktu, dokumentując jedynie prowadzenie robót.

Organy równie bezpodstawnie powołały się na to, że zajęty teren lokalizują punkty charakterystyczne tj. słupy oświetleniowe, skrzynki elektryczne, ogrodzenia, krawędzie jezdni, które po naniesieniu na podkłady mapowe w skali pozwalają wykreślić oraz wyliczyć zajmowaną powierzchnię. W sytuacji, w której skutki deliktu zostały usunięte i nie ma już możliwości dokonania pomiaru historycznego takie punkty w odniesieniu do stanu uwiecznionego na zdjęciach rzeczywiście mogą posłużyć do rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy. Jednakże nie zostało to w ogóle zrealizowane. W sprawie nie ma bowiem mapy i rysunku terenu sporządzonego w oparciu o mapy geodezyjne i zdjęcia z naniesionymi takimi punktami i stosownymi pomiarami wykazującymi zajętą powierzchnię. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika również, że cała powierzchnia działki nr [...] została zajęta, skoro w braku jakichkolwiek pomiarów, nie wiadomo jak powierzchnia tej działki ma się do stanu uwidocznionego na zdjęciach. Strona twierdziła również, że roboty – zajęcie obejmowało również sąsiednią działkę nr [...], do czego się w ogóle nie odniesiono.

10. Stwierdzić należy, że braki dowodowe polegające na nieprzeprowadzeniu prostego pomiaru wielkości powierzchni zajętej pod prace, a następnie nie odniesieniu jego wyników jej do powierzchni działki drogowej (pasa drogowego) nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla strony. Jak słusznie wskazuje się w skardze trudności dowodowe związane z odtworzeniem historycznej już sytuacji obciążają wyłącznie organ i to do organu należy wykazanie każdego faktu istotnego dla materialnoprawnej kwalifikacji sprawy. Jeśli podstawą materialnoprawną wymiaru kary administracyjnej (i to surowej, bo stanowiącej aż 10-krotność stawki za legalne zajęcie pasa drogowego) jest metr kwadratowy, to każda taka jednostka "zajęcia" musi być, dowodowo wykazana. Nie jest dopuszczalne stosowanie jakiegoś domniemania na niekorzyść strony bądź szacunkowe obliczenie zajętej powierzchni.

Nawet trudności dowodowe, na które powołują się organy, takie jak wykopy, pracujące maszyny, rozwinięte przewody, itd. nie zmieniają inkwizycyjnych zasad ustalania stanu faktycznego i nie mogą prowadzić do negatywnych konsekwencji dla strony. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, by strona celowo uniemożliwiała kontrolę, czy dokonywanie pomiarów. Ze zdjęć również nie wynika, by stan budowy uniemożliwiał dokonywanie tych czynności. Nadto, skoro pas drogowy był zajmowany nielegalnie przez znany kontrolującym podmiot istniała możliwość wezwania przedstawiciela strony w celu takiego zabezpieczenia terenu budowy, by można było wykonać pomiary lub inne czynności konieczne do określenia zajętej powierzchni, do czego nie byli potrzebni geodeci lub biegli. W takiej też sytuacji strona byłaby obecna przy czynnościach dowodowych.

11. Z tych względów należy uznać, że w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest argumentów pozwalających na stwierdzenie, że ustalenia organów co do wielkości zajętej powierzchni (216 m2) miały oparcie w przeprowadzonych dowodach (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). W konsekwencji powyższego, decyzja SKO narusza także art. 107 § 3 k.p.a., przez niewskazanie dowodów, na podstawie których ustalono stan faktyczny sprawy. Przyjęte przez organ stanowisko dotyczące obciążania strony negatywnymi konsekwencjami braków dowodowych narusza również wskazane w skardze art. 8, art. 9 i art. 81a k.p.a. Wszystkie te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji materialnoprawna kwalifikacja sprawy była przedwczesna, bo mimo niewątpliwego charakteru i sprawstwa deliktu nie można ustalić jego zakresu przedmiotowego (zajętej powierzchni pasa drogowego).

Mając na uwadze charakter tych uchybień i efektywność postępowania, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić i decyzję organu I instancji.

12. W ponowionym postępowaniu rzeczą organów, zwłaszcza organu I instancji, będzie zrekonstruowanie stanu faktycznego przez podjęcie takich czynności dowodowych, które w oparciu o zebrany materiał źródłowy umożliwią precyzyjne i jednoznaczne określenie zajętej powierzchni. Czynności te muszą być zgodne z wyrażoną wyżej oceną prawną i nie mogą sprowadzić się do zastąpienia konkretnych dowodów "blankietową" argumentacją.

13. O kosztach postępowania sądowego należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., zasądzając uiszczony wpis (400 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3.600 zł, zgodnie w zw. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. e i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).