Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2797/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 9, art. 19, ust. 4 i art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art. 72
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/13 w sprawie ze skargi Województwa Lubuskiego - Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 marca 2013 r. nr BOII-2ło-772-105-417/12/13 w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie rozbudowy wału przeciwpowodziowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Województwa Lubuskiego - Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Województwa Lubuskiego - Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 21 marca 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie rozbudowy wału przeciwpowodziowego, w części V w jakiej powyższa decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Lubuski decyzją z 15 października 2012 r. wydał pozwolenie na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa wału przeciwpowodziowego rzeki Odry od km 464,3 do km 466,6" w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Głęboka - Ledno - odbudowa i modernizacja wałów rz. Odry w km 464,3 + 466,6" z zachowaniem wymienionych w decyzji ustaleń. Decyzja została wydana na wniosek Województwa Lubuskiego. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 4 ust. 1, art. 9 i art. 25 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963 – dalej jako "specustawa"). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazał Sąd I instancji, odwołanie od pkt. 6 decyzji złożył J.M., Dyrektor Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, pełnomocnik Województwa Lubuskiego. Zdaniem strony odwołującej się pkt 6 decyzji powinien określać działki, które stają się własnością Skarbu Państwa, a nie jednostki samorządu terytorialnego.

Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w pozycjach od I do IV uchylił poszczególne punkty decyzji Wojewody i nadał im nowe brzmienie. Ponadto uchylił pkt. 1 dotyczący ochrony środowiska i nadał mu nowe rozszerzone brzmienie. Uchylił pkt. 7 decyzji dotyczący terminu wydania nieruchomości i pkt 15 dotyczący rygoru natychmiastowej wykonalności i nadał im nową treść. Jednocześnie uchylił także pkt 12 decyzji dotyczący nadzoru na budowie i nadał im nową treść, a także uchylił pkt 13 decyzji dotyczący oznaczenia nieruchomości, które nie stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego i nadał im nową treść. Zmienił również pouczenie organu I instancji znajdujące się na stronie 7 i 8 decyzji.

W pkt V decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie

W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wskazanie w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, który podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa albo odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego) stanie się właścicielem nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, jest zdeterminowane przez to, jaki podmiot reprezentuje inwestor. To czy nieruchomości objęte inwestycją przeciwpowodziową mają stać się własnością Skarbu Państwa czy też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego uzależnione jest od tego, czy z wnioskiem o wydanie takiej decyzji występuje podmiot reprezentujący interesy Skarbu Państwa czy też odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Inwestorem przedsięwzięć w zakresie budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy mogą być między innymi realizujący inwestycję regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat lub gmina (art. 2 pkt 2 specustawy).

W ocenie organu, samodzielność województwa jako jednostki samorządu terytorialnego oznacza, że w granicach prawa i w celu realizacji zadań publicznych o charakterze regionalnym (wojewódzkim), województwo jest uprawnione do podejmowania i wykonywania wszelkich czynności (rozstrzygnięć) mieszczących się w zakresie jego działania, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, z wyłączeniem innych podmiotów, w szczególności organów państwowych.

Organ odwoławczy przyjął, że jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest województwo, to nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt. 5 lit. a specustawy stają się z mocy prawa własnością tej jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie poglądu, że województwo, jako inwestor przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych, może wnosić we wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie, o stwierdzenie przez organ I instancji nabycia z mocy prawa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy, na rzecz Skarbu Państwa, prowadziłoby do zaakceptowania jako prawnie dopuszczalnej sytuacji, w której regionalny zarząd gospodarki wodnej lub urząd morski jako inwestorzy przedsięwzięcia w zakresie budowli przeciwpowodziowych mogliby wnosić o stwierdzenie przez organ I instancji nabycia z mocy prawa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy na rzecz województwa, powiatu lub gminy.

Za przedstawionym stanowiskiem, zdaniem organu odwoławczego, przemawia również brzmienie art. 20 ust. 1 specustawy i przewidziany w tym przepisie mechanizm związany z ustalaniem wysokości odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a tej ustawy. Dotychczasowemu właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu przysługuje bowiem odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do takiej nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie stanowiska Województwa Lubuskiego, że dopuszczalne jest wskazanie Skarbu Państwa jako podmiotu, który staje się z mocy prawa właścicielem nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, której inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego, powodowałoby odebranie praw Skarbowi Państwa w zakresie uzgadniania wysokości odszkodowania. Skarb Państwa nie miałby wpływu na możliwość ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem to inwestor jest uprawniony do negocjowania wysokości odszkodowania. Skarb Państwa byłby jedynie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, którego wysokość miałaby być ustalana bez jego wiedzy i zgody. Natomiast jednostka samorządu terytorialnego, zobowiązana do wypłaty odszkodowania, pozbawiona byłaby możliwości uzgadniania wysokości tego odszkodowania w sytuacji, gdy inwestorem byłby regionalny zarząd gospodarki wodnej lub urząd morski.

W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że Wojewoda Lubuski prawidłowo orzekł w pkt 6 swojej decyzji, że nieruchomości objęte inwestycją staną się z mocy prawa własnością Województwa Lubuskiego.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że specustawa jest aktem szczególnym, stanowiącym wyjątek między innymi wobec ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 – dalej jako "ustawa Prawo wodne"). Dlatego też organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołania, zgodnie z którym zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne wały przeciwpowodziowe, jako urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy specustawy stanowiące lex specialis wobec przepisów ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 2 pkt 1 specustawy, przez budowlę przeciwpowodziową rozumie się m. in. wały przeciwpowodziowe, a inwestorem wnioskującym o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych jest województwo, a więc nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy, przeznaczone pod inwestycję mogą stać się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna, wyłącznie własnością województwa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku z 24 lutego 2013 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, inwestor wskazywał na Skarb Państwa jako podmiot, który miał stać się właścicielem nieruchomości przejmowanych pod inwestycję. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wniosku inwestora złożonego w lipcu 2012 r. i to ten wniosek podlegał kontroli zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że inwestycja jest w całości realizowana ze środków budżetu państwa (z funduszu Odra 2006 i Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska), nie może mieć wpływu na wynikający z przepisów specustawy sposób ustalenia podmiotów, które nabywają z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a specustawy. Okoliczność ta powinna być natomiast wzięta pod uwagę przez podmiot, który chce realizować inwestycję w zakresie zadania Głęboka - Ledno na etapie wyboru trybu postępowania, tj. przepisów prawa, w oparciu, o które zamierzał uzyskać wszystkie niezbędne do realizacji tego zadania decyzje, zgody i pozwolenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo Lubuskie - Lubuski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze, wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie pkt V.

Uchylając zaskarżoną decyzję w części Sąd I instancji, nie podzielił stanowiska organu odwoławczego. Cytując przepisy specustawy, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy te wskazują jedynie, że nieruchomości lub ich części które są niezbędne do realizacji inwestycji stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz kiedy to nastąpi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że głównym celem ustawodawcy w przypadku specustawy było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwolą na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Podstawową przeszkodą dla osiągnięcia zadowalających efektów w tym względzie był długi cykl przygotowania inwestycji, wynikający z konieczności pozyskiwania wielu decyzji i opinii, a przede wszystkim z konieczności pozyskiwania gruntów, co przekładało się na nieracjonalne, często wieloletnie, wydłużenie okresu ich realizacji. Nowa ustawa miała służyć efektywnej realizacji zadań w zakresie realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przy wykorzystaniu uzyskanych na ten cel środków finansowych z UE i organizacji międzynarodowych, a dotychczasowe przepisy przewidywały etapowy proces lokalizacji i nabywania nieruchomości na cele realizacji urządzeń wodnych służących ochronie przeciwpowodziowej.

Sąd I instancji podkreślił, że specustawa nie zawiera i nie reguluje w sposób szczegółowy procesu inwestycyjnego związanego z realizacją budowli przeciwpowodziowych. Nie reguluje również szczegółowo nabywania gruntów pod wały przeciwpowodziowe. Ustawa nie rozgranicza sytuacji, w których nabywany jest grunt na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Nie wiąże go z również podmiotem wnioskującym. Zdaniem Sądu I instancji, gdyby ustawodawca chciał różnicować stan własności nieruchomości przeznaczonych pod budowle przeciwpowodziowe, to uczyniłby to (podobnie jak w specustawie drogowej) precyzując które nieruchomości stają się własnością Skarbu Państwa, a które odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Brak takiej regulacji oznacza obowiązywanie w tym zakresie dotychczasowego stanu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, status inwestora i przejęcie prawa własności wywłaszczonych nieruchomości nie zostały przez ustawodawcę powiązane. Gdyby wola ustawodawcy była odmienna, brzmienie omawianego przepisu wykluczałoby możliwość przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, jeżeli inwestorem byłaby jednostka samorządu terytorialnego.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji są budowle zaliczane do urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt (art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne). W ocenie Sądu I instancji, przepis ten pozostaje w obrocie prawnym, a specustawa nie wprowadziła wyjątków od tej reguły. Oznacza to, że występując o pozwolenie na realizację inwestycji na podstawie specustawy, Marszałek Województwa nie reprezentował interesów Województwa Lubuskiego, lecz interesy Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko jest nieracjonalne i powodowałoby dezorganizację w systemie utrzymania wałów przeciwpowodziowych oraz naruszało zasadę wyrażoną w art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Kierując się zasadą racjonalnego ustawodawcy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 9 pkt 5 lit. a specustawy. Błąd organu polegał na założeniu, że skoro inwestorem jest strona skarżąca reprezentująca Województwo Lubuskie to przejęcie nieruchomości następuje na rzecz tego województwa jako jednostki samorządu terytorialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 2 pkt 2 specustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestorem w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie specustawy mogą być również inne podmioty niż te, które zostały wymienione w cytowanym przepisie. W ocenie organu, art. 2 pkt 2 specustawy zawiera enumeratywne wyliczenie podmiotów, którym przysługuje status inwestora w zakresie inwestycji realizowanych na gruncie specustawy przeciwpowodziowej.

Po drugie, art. 75 ustawy Prawo wodne, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne marszałkowi województwa, wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, przysługują, w stosunku do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, do których zaliczają się budowle przeciwpowodziowe, w tym wały przeciwpowodziowe, uprawnienia o charakterze inwestorskim. W ocenie organu, z przepisów ustawy Prawo wodne, w tym przede wszystkim z art. 75 tej ustawy wynika, że do marszałka województwa należy programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2 urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych, które to zadania realizowane są przez niego jako zadania z zakresu administracji rządowej.

Po trzecie, art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że funkcję inwestora w zakresie urządzeń melioracji wodnej podstawowej na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne realizuje również marszałek województwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 92 ust. 4 tej ustawy, funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym, w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu, realizuje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Organ wyjaśnił, że powyższe naruszenia prawa materialnego doprowadziły do uznania przez Sąd I instancji, że na gruncie specustawy Marszałek Województwa Lubuskiego, jako podmiot reprezentujący interesy Skarbu Państwa (wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej), był uprawniony do wystąpienia w charakterze inwestora, podczas gdy marszałek województwa ani na gruncie specustawy ani tez na gruncie ustawy Prawo wodne nie wykonuje zadań o charakterze inwestorskim w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Po czwarte, art. 19 ust. 4 specustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie podmiotu nabywającego (Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego) z mocy prawa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5a specustawy, jest związane z przysługującą Skarbowi Państwa, na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, własnością urządzeń melioracji wodnych podstawowych, do których zaliczają się budowle przeciwpowodziowe, w tym wały przeciwpowodziowe. Norma art. 19 ust. 4 specustawy dotyczy nabycia własności nieruchomości, a nie nabycia własności urządzeń melioracji wodnej podstawowej (budowli przeciwpowodziowych), a przepisy ustawy Prawo wodne wskazują jedynie podmiot własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych tj. Skarb Państwa, nie przesądzając jednocześnie kwestii podmiotu własności nieruchomości pod tymi urządzeniami. Oznacza to, że przepisy ustawy Prawo wodne dopuszczają odstępstwa od zasady superficies solo cedit i uznanie, że właścicielem nieruchomości, na której posadowione jest urządzenie melioracji wodnej podstawowej (budowla przeciwpowodziowa) może być podmiot inny niż Skarb Państwa.

Po piąte, art. 19 ust. 4 specustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca nie powiązał ustalenia podmiotu nabywającego (Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego) z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5a specustawy, z podmiotem wnioskującym o wydanie decyzji. Zdaniem organu, mając na uwadze podstawowe założenie wykładani prawa jakim jest racjonalny prawodawca, należało uznać, że ustalenie podmiotu nabywającego wskazane powyżej nieruchomości jest nierozerwalnie związane z podmiotem będącym inwestorem inwestycji realizowanej na podstawie specustawy.

W ocenie organu, powyższe naruszenia prawa materialnego doprowadziły do uznania przez Sąd I instancji, że na podstawie art. 19 ust. 4 specustawy jedynie Skarb Państwa mógł nabyć własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5a specustawy, ponieważ przedmiotem pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji jest budowa wałów przeciwpowodziowych czyli urządzeń melioracji wodnej podstawowej, które na gruncie ustawy Prawo wodne stanowią własność Skarbu Państwa. Organ wskazał, że ani na gruncie specustawy, ani też na gruncie ustawy Prawo wodne nie można odnaleźć uzasadnienia dla powiązania podmiotu własności nieruchomości lub ich części, na których posadowione zostanie urządzenie melioracji wodnej podstawowej oraz podmiotu własności tego urządzenia melioracji wodnej podstawowej, ponieważ w przedmiotowym zakresie mamy do czynienia z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, tj. odrębną własnością nieruchomości i budowli na tej nieruchomości posadowionych.

Organ zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), z powodu ustalenia przez Sąd I instancji, na podstawie materiału dowodowego, w oparciu o który zapadł zaskarżony wyrok, błędnego stanu faktycznego sprawy polegającego na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji w konkluzji rozstrzygnięcia, że inwestorem w omawianej sprawie był Marszałek Województwa Lubuskiego. Zdaniem organu, z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że wnioskodawcą (inwestorem) jest Województwo Lubuskie, reprezentowane przez T.K., pełnomocnika J.M. - Dyrektora Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zawarcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wzajemnie sprzecznych tez i wniosków dotyczących inwestora - podmiotu występującego o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubuski wydał decyzję po rozpatrzeniu wniosku Województwa Lubuskiego, reprezentowanego przez T.K., pełnomocnika J.M. - Dyrektora Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, natomiast na stronie 13 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że występując o pozwolenie na realizację inwestycji na podstawie specustawy Marszałek Województwa nie reprezentował interesów Samorządu Województwa Lubuskiego, lecz interesy Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej.

W ocenie organu, naruszenie powyższych przepisów postępowania skutkowało błędnym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma wyjaśnienie zakresu normatywnego specustawy. Niewątpliwie specustawa nie jest aktem kompletnym, jest aktem wyjątkowym (szczegółowym), stanowiąc lex specialis wobec wielu innych ustaw i obejmuje tylko część problematyki ochrony przeciwpowodziowej. Specustawa nie zawiera wyraźnego odesłania do stosowania przepisów ustawy Prawo wodne, tak ja ma to miejsce w art. 13 ust. 1 wobec ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 1409) – z wyłączeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Ponadto jednak nie wyłącza stosowania przepisów ustawy Prawo wodne, tak ja ma to miejsce w art. 13 ust. 2 w odniesieniu do ustawy z 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że należy interpretować przepisy specustawy dokonując uzupełnienia jej norm treścią norm przepisów ustawy Prawy wodne w przypadkach, w których przepisy specustawy są precyzyjne i wyczerpują daną materię. Normy ustawy Prawo wodne regulują odrębne kwestie niż specustawa. Wąski zakres stosowania przepisów specustawy określa już jej tytuł - o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych – i znajduje potwierdzenie w art. 1, zgodnie z którym ustawa określa szczególne zasady i warunki przygotowania realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Oznacza to, że przepisy ustawy dotyczą jedynie pewnego "wycinka" regulacji dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, a mianowicie przygotowania realizacji inwestycji w tym zakresie. Nie dotyczy więc innych kwestii, jak np. utrzymania budowli przeciwpowodziowych, planowania ochrony przeciwpowodziowej czy też finansowej rekompensaty strat wywołanych powodzią. Dalsze losy inwestycji, której przygotowanie nastąpiło zgodnie z przepisami specustawy będzie więc podlegało innemu reżimowi prawnemu, bowiem kwestie te wykraczają poza zakres normatywny specustawy.

Cel specustawy nie budzi wątpliwości. Chodzi o sprawne i efektywne przygotowanie realizacji inwestycji przeciwpowodziowych z pominięciem czasochłonnych procedur związanych z procesem inwestycyjnym toczącym się na ogólnych warunkach. Uproszczenie to dotyczy między innymi wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji. Wywłaszczeniem jest bowiem w istocie przejście na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o którym mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) oraz art. 19 ust. 4 specustawy. Wywłaszczenie to odbywa się na podstawie przepisów specustawy, a tylko w zakresie nieuregulowanym konieczne jest stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 30 specustawy). Nie ulega wątpliwości, że przepisy specustawy nie dokonują wyodrębnienia nieruchomości gruntowych i nieruchomości stanowiących budowle przeciwpowodziowe. Powołane wyżej przepisy specustawy odnoszą się do własności nieruchomości tylko w kontekście przejścia tej własności na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przejście to jest niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. Należy więc przyjąć, że chodzi tu o nieruchomości gruntowe, które podlegają wywłaszczeniu w uproszczonym trybie specustawy w celu realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. Jak już bowiem wskazano, specustawa określa tylko przygotowanie do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, a nie dotyczy postępowania czy stanu prawnego istniejących czy też już powstałych budowli przeciwpowodziowych. We wniosku inwestor wskazuje nieruchomości, które są niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej i które zostaną wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy). Nieruchomości te staną się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z chwilą, gdy decyzja wydana w trybie specustawy stanie się ostateczna. Będzie to stanowiło podstawę do naniesienia odpowiednich zmian w katastrze i księgach wieczystych. Przepisy specustawy dotyczące przeniesienia własności nieruchomości dotyczą więc wyłącznie nieruchomości gruntowych, na których ma zostać zrealizowana inwestycja, natomiast nie dotyczą naniesień, jakie na tych nieruchomościach powstaną na skutek realizacji inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że każda budowla przeciwpowodziowa jest urządzeniem melioracji wodnej podstawowej (art 71 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne). Każda budowla przeciwpowodziowa stanowi więc własność Skarbu Państwa, ponieważ zgodnie z art. 72 ust. 1 tej ustawy, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. Kwestia własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych jest więc niezależna od kwestii własności nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, przy czym stan prawny tych ostatnich regulowany jest na podstawie decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy. Natomiast przejście własności na rzecz Skarbu Państwa urządzeń melioracji podstawowej, w tym przypadku budowli przeciwpowodziowej, nastąpi z mocy prawa na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, już po zrealizowaniu inwestycji. Oznacza to, że przepis art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie znajduje zastosowania na etapie przygotowania realizacji inwestycji, lecz ma zastosowanie wobec inwestycji, która zostanie zrealizowana. Przepis art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nie pozwala więc na wskazanie w decyzji wydanej na podstawie przepisów specustawy, że zrealizowana na tej podstawie budowla przeciwpowodziowa stanie się własnością Skarbu Państwa, nawet jeśli wywłaszczona w tym postępowaniu nieruchomość gruntowa przejdzie na własność jednostki samorządu terytorialnego. Prawo własności nieruchomości gruntowej i prawo własności budowli przeciwpowodziowej mają więc różne źródło - odpowiednio ostateczną decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych i przepis art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że w określonym stanie faktycznym prawa te mogą przysługiwać różnym podmiotom.

Nie ulega wątpliwości, że specustawa przewiduje przejście własności nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego (alternatywa rozłączna). Użycie przez ustawodawcę takiego sformułowania jest konsekwencją art. 2 ust. 2 specustawy, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o inwestorze, rozumie się przez to regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), realizujących inwestycję. Analiza cytowanego przepisu w powiązaniu z odpowiednimi normami wynikającymi z odrębnych ustaw pozwala stwierdzić, że inwestorem w trybie przepisów specustawy może być Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego bądź partner prywatny, przy czym własność nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej przejść może wyłącznie na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego. Własność nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa, jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje:

1) regionalny zarząd gospodarki wodnej - art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne,

2) urząd morski - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 934),

3) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa – art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w związku z art. 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Natomiast własność nieruchomości przejdzie na własność jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli z wnioskiem wystąpi:

1) województwo samorządowe – art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 596 ze zm.),

2) powiat – art. 2 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., nr 595 ze zm.),

3) gmina – art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

4) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym będącym jednostką samorządu terytorialnego – przy zastosowaniu wskazanych wyżej przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawy o finansach publicznych.

Sąd I instancji błędnie więc przyjął, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa nie reprezentował interesów Samorządu Województwa Lubuskiego, lecz interesy Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Możliwości takiej nie przewidują przepisy specustawy. Z treści wniosku z 17 lipca 2012 r. (karta 1 akt administracyjnych) wynika jednoznacznie, że inwestorem jest Województwo Lubuskie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorem może być inny podmiot, niż wskazany w art. 2 pkt 2 specustawy, ponieważ regulacja specustawy w tym zakresie jest kompletna. Stąd też na mocy decyzji Wojewody Lubuskiego z 15 października 2012 r. na jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest Województwo Lubuskie przeszła własność nieruchomości gruntowych niezbędnych do realizacji inwestycji. Natomiast własność budowli przeciwpowodziowych zrealizowanych na podstawie tej decyzji, przejdzie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że tej ostatniej kwestii nie mógł przesądzić Wojewoda Lubuski w treści decyzji, a więc brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 72 ust. 1 cytowanej ustawy, tak jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na uwzględnienie zasługuje więc zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 specustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestorem w zakresie inwestycji realizowanych na podstawie specustawy mogą być również inne podmioty niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 specustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie podmiotu nabywającego (Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego) z mocy prawa nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy, jest związane z przysługującą Skarbowi Państwa, na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, własnością urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Przepis art. 19 ust. 4 specustawy dotyczy nabycia własności nieruchomości, a nie nabycia własności urządzeń melioracji wodnej podstawowej (budowli przeciwpowodziowych). Trafnie więc wskazano w skardze kasacyjnej, że przepisy ustawy Prawo wodne wskazują jedynie podmiot własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych tj. Skarb Państwa, nie przesądzając jednocześnie kwestii podmiotu własności nieruchomości pod tymi urządzeniami. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 specustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca nie powiązał ustalenia podmiotu nabywającego (Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego) z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5a specustawy, z podmiotem wnioskującym o wydanie decyzji. Jak już wyżej wskazano, własność nieruchomości gruntowej niezbędnej do realizacji inwestycji przechodzi na inwestora, którym w tym przypadku jest jednostka samorządu terytorialnego.

Rozważania dotyczące kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem w trybie specustawy (inwestorów) prowadzi ponadto do wniosku, że przepis art. 75 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie daje marszałkowi województwa, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, uprawnień o charakterze inwestorskim w rozumieniu specustawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni tego przepisu jest więc uzasadniony.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Przepis ten nie podlegał zastosowaniu w niniejszej sprawie, mając jedynie znaczenie dla wyjaśnienia, że regionalny zarząd gospodarki wodnej jest jednym z inwestorów, o których mowa w art. 2 ust. 2 specustawy i w takim przypadku reprezentuje Skarb Państwa.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie inwestorem był Marszałek Województwa Lubuskiego reprezentujący Skarb Państwa było przede wszystkim wynikiem błędnej wykładni art. 2 ust. 2 specustawy, a nie niewłaściwej oceny akt sprawy. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez zawarcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wzajemnie sprzecznych tez i wniosków dotyczących inwestora - podmiotu występującego o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubuski wydał decyzję po rozpatrzeniu wniosku Województwa Lubuskiego, reprezentowanego przez T.K., pełnomocnika J.M. - Dyrektora Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, natomiast na stronie 13 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że występując o pozwolenie na realizację inwestycji na podstawie specustawy Marszałek Województwa nie reprezentował interesów Samorządu Województwa Lubuskiego, lecz interesy Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Nie świadczy to jednak o sprzeczności uzasadnienia wyroku, bowiem w pierwszym przypadku Sąd I instancji odniósł się do treści zaskarżonej decyzji, a w drugim zajął własne stanowisko będące efektem błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów specustawy.

Z powyższych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uwzględniając, że w sprawie doszło do naruszenia tylko przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i jednocześnie oddalił skargę. Uwzględniając skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 21 marca 2013 r. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej interpretacji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych norm powinna prowadzić do oddalenia skargi.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

-----------------------

13

14