Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 431/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 710/18 w sprawie ze skargi Z. A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku wydania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. oddalił skargę Z. A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku wydania nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Starosta P. działając na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1496 z późn. zm.), w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na budowę drogi polegającej na rozbudowie pasa drogowego drogi gminnej ul. W. w W. na odcinku od ul. S. do ul. D. i budowę kanalizacji deszczowej z rygorem natychmiastowej wykonalności, uchyloną w części decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w tym zakresie orzekającą a w pozostałej części utrzymującej ją w mocy.

W punkcie V opisanej decyzji zatwierdzono podział nieruchomości i wskazano działkę skarżącego jako zajętą pod realizację inwestycji drogowej. W pkt VI decyzji ustalono nieruchomości (w tym działkę skarżącego nr [...]), które z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna stały się z mocy prawa własnością Gminy T.. W pkt XVII decyzji określono termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna i nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Termin ten upłynął 27 września 2016r.

Dzielona działka pp. A. nr [...] o pow. 1434m2 była przeznaczona jako tereny mieszkaniowe. Przedmiotowa działka nr [...] o pow. 6m2 w rejestrze gruntów została wpisana jako grunt przeznaczony pod budowę publiczną lub linii kolejowej, jako właściciela wpisano Gminę T.

Wierzyciel dnia 8 maja 2017 r. skierował do państwa A. upomnienie, w którym wezwał zobowiązanych do wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej w dniu przejęcia własność państwa A., w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania upomnienia, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze na M. A. i Z. A. zostały wystawione 16 maja 2017 r. W dniu 16 maja 2017 r. zarządca drogi uzupełnił wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wydania przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. Starosta P. zawiadomił państwa A. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Do zawiadomienia dołączono tytuły wykonawcze skierowane do właścicieli działki. W terminie 7 dni nie zgłoszono zarzutów w sprawie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

W dniu 30 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, który przekazano do Wojewody [...] jako organu właściwego do jego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta P., na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 1 pkt 2, art. 148 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dz. U. z 2017 poz. 1201, dalej u.p.e.a.), wezwał państwa A. do wydania na rzecz wierzyciela w ciągu 7 dni od dnia otrzymania postanowienia nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Starosta wskazał, że do dnia wydania postanowienia zobowiązani nie wykonali ciążącego na nich obowiązku w przedmiocie wydania wierzycielowi przedmiotowej nieruchomości. Podał, że złożony przez zobowiązanych wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych został przesłany do Wojewody [...] i nie ma on wpływu na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia Z. A., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda wskazał, że obowiązek wydania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wynika z ostatecznej decyzji Starosty P. wydanej w dniu [...] października 2015 r. W dniu 8 maja 2017 r. Starosta P. wysłał upomnienia do Z. A. i M. A. Upomnienia te doręczono zobowiązanym w dniu 9 maja 2017 r., w których wezwano do wydania ww. nieruchomości i opróżnienia lokali oraz poinformowano o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewypełnienia tego obowiązku. W dniu 16 maja 2017 r. Starosta P. wystawił tytuły wykonawcze dla Z. A. i M. A. zobowiązujące do wydania przedmiotowej nieruchomości i opróżnienia lokali, a następnie w dniu 7 lipca 2017 r. wezwał zobowiązanych do wykonania ww. obowiązku, z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykonali obowiązku wydania nieruchomości, zasadne było wszczęcie przez Starostę P. postępowania egzekucyjnego i wydanie w dniu [...] stycznia 2017 r. postanowienia wzywającego do wydania nieruchomości. W dacie wydania niniejszego postanowienia, obowiązek będący przedmiotem postępowania egzekucyjnego istniał i podlegał wyegzekwowaniu. Zostały dokonane czynności wynikające z treści art. 32, art. 141 § 1 i art. 143 § 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. na obecnym etapie pozostaje bez wpływu na postanowienie Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. odmówił wznowienia ww. postępowania, na co wniesiono zażalenie. Dokonane ustalenia nie wskazują by podnoszone w zażaleniu zarzuty znalazły potwierdzenie i miały wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego Z. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do wykonania lub umorzenia w całości albo w części obowiązku, przedawnienia lub wygaśnięcia, w związku z czym obowiązek będący przedmiotem prowadzonej egzekucji istnieje. Podstawą prowadzonej egzekucji są opisane na wstępie decyzje Wojewody i Starosty wydane po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Do skarżącego i jego żony skierowano 8 maja 2017 r. upomnienia, w których wezwano ich do dobrowolnego wydania nieruchomości. Następnie 30 maja 2017 r. Starosta P. zawiadomił o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, do którego załączył dwa tytuły wykonawcze skierowane do pana i pani A. Skarżący (ani jego żona) nie wniósł zarzutów. Starosta był więc uprawniony do wydania na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postanowienia, w którym wezwał do wydania nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego. Skarżący skorzystał z określonego w art. 143 § 2 u.p.e.a. prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Jednakże, jak zasadnie uznał organ II instancji, okoliczności przedstawione w zażaleniu, pozostawały bez wpływu na realizację określonego w postanowieniu obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie wskazał, iż egzekwowany obowiązek wskazany w tytule egzekucyjnym jest zgodny z treścią obowiązku sformułowanego w decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2015 r. Brak jest ponadto przyczyn faktycznych i prawnych niewykonalności obowiązku. Decyzja stanowiąca podstawę egzekucji jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a podjęte przez organ czynności egzekucyjne, Sąd I instancji uznał za uzasadnione w związku z brakiem dobrowolnego wykonania przez skarżącego i jego żonę obowiązku wydania nieruchomości. WSA za zasadne uznał również stanowisko Wojewody, że bez znaczenia dla postępowania pozostaje kwestia prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił wznowienia postępowania. Jako podstawę wznowienia skarżący wraz z żoną w skardze z 22 marca 2017 r. wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Wojewoda ustalił, że o wydaniu decyzji skarżący dowiedzieli się z zawiadomienia, odebranego przez skarżących 2 i 3 lipca 2016 r. oraz z dokonanych obwieszczeń (3.06.2016 r.). Skarga o wznowienie została wniesiona z przekroczeniem terminu wskazane z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Nadto organ wskazał, że okolicznością przemawiającą za zachowaniem terminu nie jest brak korzystania z internetu czy nie śledzenia na bieżąco ogłoszeń. Wskazał również, że brak zgody na podział działki nie stanowi ani nowej okoliczności faktycznej, ani nowego dowodu w sprawie. Skarżący nie wykazali bowiem, że brak było podstaw do wywłaszczenia ich nieruchomości, jak wynikało z dokumentów przewidziano na niej budowę zjazdu oraz "zabruk o naw. z kostki betonowej", co zostało wykonane. Skarżący na to postanowienie wnieśli zażalenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Sąd I instancji wskazał, że wniesienie zażalenia na to postanowienie nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Okoliczności będące przedmiotem rozważań Wojewody nie mogą uzasadniać braku podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

WSA w Poznaniu podkreślił, że aktualnie decyzja objęta wznowieniem postępowania administracyjnego pozostaje w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne. Próby jej wzruszenia nie stanowią, według tego Sądu, przeszkody dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie na postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości organ bada czy nie zostały naruszone przepisy regulujące tryb prowadzenia egzekucji administracyjnej a nie kwestie związane z zasadnością i wykonalnością obowiązku objętego egzekucją, czy nieprzewidziane prawem przesłanki, które zdaniem skarżącego uzasadniają powstrzymanie się przez organ od prowadzenia egzekucji. W przedmiotowej sprawie prawidłowo organ uznał, że do takiego naruszenia przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego nie doszło. Za nietrafne Sąd I instancji uznał także zarzuty o niewspółdziałaniu organów- Starosty z Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, albowiem dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie było konieczne współdziałanie Starosty z Ministrem, który prowadzi odrębne, co do podstawy prawnej i przesłanek, postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe). Postępowanie w przedmiocie wydania nieruchomości pozostaje bez związku z postępowaniem wznowieniowym. Zarzuty skargi, w tym również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Wskazana w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie stanowi podstawy do tworzenia nowej, nieprzewidzianej ustawą przesłanki blokowania toczącego się postępowania egzekucyjnego w sytuacji wnoszenia skarg o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji stanowiącej podstawę obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zdaniem Sądu I instancji, bez związku z postępowaniem egzekucyjnym pozostawało również toczące się przed Wojewodą postępowanie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (art. 23 § 6 u.p.e.a.). Jako przesłankę do wstrzymania tych czynności skarżący podawał fakt złożenia skargi o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji o realizacji inwestycji drogowej, która nie stanowiła szczególnie uzasadnionego przypadku. Nadto samo złożenie takiego wniosku nie wstrzymuje prowadzonych czynności. Organ sprawujący nadzór podejmuje decyzję w zakresie ewentualnego wstrzymania określonych czynności. W przedmiotowej sprawie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r. odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. A. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na obrazie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że kontynuowanie postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest obowiązek wydania nieruchomości w sytuacji, gdy zobowiązany wystąpił o wznowienie postępowania, w którym o tym obowiązku wydania nieruchomości orzeczono, nie stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej jedyny zarzut dotyczący naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię nie został prawidłowo skonstruowany. Pod pojęciem "błędnej wykładni" rozumie się niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając zarzut błędnej wykładni, autor skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić jak dany przepis prawa winien być odczytywany, jaka - jego zdaniem - powinna być prawidłowo wykładnia tego przepisu oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa. Zauważyć należy, że w przedmiotowym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści wskazanych przepisów, nie przedstawia też właściwego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, ich rozumienia. Odwołuje się jedynie do ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i na tym tle wywodzi, że uruchomienie postępowania wznowieniowego w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy będący podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, winno spowodować wstrzymanie tegoż postępowania egzekucyjnego. W tym względzie nie przywołuje żadnych przepisów, które regulują kwestię wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co czyni zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nieskutecznym. Trafnie bowiem Sąd I instancji zauważył, że wskazana w art. 8 K.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie stanowi podstawy do tworzenia nowej, nieprzewidzianej ustawą przesłanki blokowania toczącego się postępowania egzekucyjnego, w sytuacji wnoszenia skarg o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji stanowiącej podstawę obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku eksponowano, że obowiązek wydania nieruchomości nie został przez skarżącego, jako zobowiązanego, wykonany, a jego źródło – decyzja wywłaszczeniowa − nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nadal w nim pozostaje i obowiązuje. Sam fakt zainicjowania postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, z której wynika obowiązek wydania nieruchomości, nie może być więc poczytywany jako podstawa do wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Odwołanie się jedynie do ogólnej zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. należy uznać za niewystarczające dla wykazania podstaw do czasowego zaniechania prowadzenia tego postępowania, a tym samym do podważenia wyrażonego w tym względzie stanowiska Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił.