Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 334/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 21, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz-Sass, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. M. K. (dalej strona, skarżąca), powołując się m.in. na art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 782), dalej u.d.i.p., wniosła skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. (dalej organ, strona przeciwna, MPWiK) w przedmiocie wniosków skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 31 października 2014 r. dotyczących udzielenia informacji publicznej.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 5 stycznia 2015 r. wydanym w niniejszej sprawie wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę strony na bezczynność MPWiK w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 31 października 2015 r. i zarejestrowano pod sygn. akt IV SAB/Wr 4/15.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła MPWiK naruszenie art. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia wnioskowanych informacji i żądania wykazania interesu prawnego, podczas gdy skarżąca nie miała takiego obowiązku, albowiem – jak podała - wnioskowane przez nią informacje nie stanowiły informacji przetworzonych. Podniosła, że nie można uznać za informację przetworzoną informacji publicznej tylko dlatego, że jej udostępnienie wymaga dużego nakładu czasu i pracy, dokonania kserokopii posiadanych dokumentów oraz zestawienia kilku posiadanych informacji.

Ponadto zarzuciła naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nieuzasadnionej odmowy udzielenia informacji publicznej i nieuzasadnione argumentowanie odmowy toczącym się między stronami sporem sądowym, podczas gdy MPWiK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanych informacji publicznych bez względu na interes prawny lub faktyczny wnioskodawcy.

Zdaniem skarżącej, organ naruszył także art. 16 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, czy umorzenia postępowania i skierowanie do skarżącej jedynie pisma ze wskazaniem, których z wnioskowanych informacji organ odmawia udostępnienia z lakonicznym uzasadnieniem sprowadzającym się do wskazania, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi lub nie mogą być udostępnione ze względu na treść art. 5 § 2 u.d.i.p., podczas gdy MPWiK była zobowiązana załatwić sprawę w sposób określony przepisami ustawy, czego zaniechała.

Powołując się na powyższe, skarżąca wniosła o zobowiązanie MPWiK do udostępnienia skarżącej wnioskowanych przez nią informacji publicznych w terminie zakreślonym przez Sąd oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi złożonej w niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Podała, że wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 r., wszczynającym postepowanie w sprawie, domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji dotyczącej rozliczania kosztów tzw. "wody wspólnej", tj.:

1. udostępnienia wyników pomiarów wodomierza zainstalowanego we W. przy ul. [...] oraz wodomierzy zainstalowanych w jego miejsce po dniu 31 października 2008 r. za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.;

2. udostępnienia wyników pomiarów wodomierzy "odliczających" wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnego [...] z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.;

3. przedstawienia faktur wystawianych podmiotom, o których mowa w pkt 2, wraz z załącznikami za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Skarżąca podała, że w odpowiedzi na dwa ostanie zgłoszone żądania MPWIK odmówiło udostępnienia wnioskowanych informacji, wskazując, że informacje te są informacją przetworzoną, bowiem ich udostępnienie wymaga dużego nakładu czasu i pracy. Żądane dane trzeba byłoby bowiem uzyskać dla każdego podmiotu z osobna z programu komputerowego. Zdaniem skarżącej, nie można uznać żądanych informacji za informację przetworzoną tylko dlatego, że konieczne byłoby odnalezienie informacji dotyczących odpowiednich podmiotów w systemie informatycznym.

W ocenie skarżącej, odmowa udostępnienia żądanych informacji nastąpiła bezpodstawnie. W tej sytuacji uznać należy, że MPWiK dopuściło się bezczynności. Nie można zdaniem skarżącej uznać, aby duży nakład pracy uzasadniał uznanie informacji za informację przetworzoną. Traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy na podstawie dokumentów posiadanych przez udzielającego informacji nie jest zasadne. Podała, że każde pozytywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na wytworzeniu informacji z pewnej całości zgodnie ze sprecyzowanym wskazaniem wnioskodawcy. Zdaniem skarżącej, naturalne jest, że udostępnienie informacji publicznej wymaga sięgnięcia do posiadanej przez organ dokumentacji (dokumentacji źródłowej) pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę i sporządzeniem jej specjalnie dla wnioskodawcy bez względu na nakład pracy wymagany do udzielenia informacji. Nie stanowi przetworzenia informacji odnalezienie dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca wywiodła, że przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Skarżąca podniosła, że nie domagała się od organu informacji, które nie istnieją, a przedstawienia danych i dokumentów, w których posiadaniu strona przeciwna się znajduje z racji wykonywanych przez nią zadań publicznych. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną wyłącznie poprzez proces zestawienia kilku informacji. Informacja przetworzona nie istnieje w chwili składania wniosku. Zdaniem skarżącej, przedstawione w lakonicznym uzasadnieniu pisma MPWiK czynności jakie muszą zostać podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącej nie dowodzą, że w ich wykonaniu powstanie nowa informacja, lecz sugerują zestawienie pewnej liczby posiadanych danych. Zasadniczo bowiem każda selekcja informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie z puli informacji dostępnej organowi wymagać będzie wykonania pracy myślowej połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. Nie jest to jednak przetworzenie, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji. Przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych, to zabiegi, które nie są przetworzeniem, a co najwyżej przekształceniem informacji w inną formę, a to nie stanowi informacji przetworzonej.

Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że udostępnienie szeregu wnioskowanych informacji jest sprzeczne z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ochronę danych osobowych. Podniosła, że nie domaga się od MPWiK żadnych informacji, które stanowiłyby dane osobowe jakiejkolwiek osoby. Domaga się jedynie informacji, czy określone podmioty łączyła umowa ze stroną przeciwną.

Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 08.11.2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 zarzuciła, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca podniosła, że jeżeli MPWiK uznało, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, lub nie mogą być udostępnione ze względu na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to powinno zastosować art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wydać decyzję administracyjną. MPWiK nie wydało decyzji, lecz skierowało do skarżącej jedynie pismo z krótkim i nieprecyzyjnym uzasadnieniem zajętego w sprawie stanowiska.

Nadto, gdyby organ nie traktował żądanej informacji jako publicznej, nie tłumaczyłby braku możliwości jej udostępnienia ustawowymi włączeniami dostępu do informacji publicznej. Ustawowe wyłączenia dostępu dotyczą bowiem tylko i wyłącznie informacji publicznej. Wobec powyższego działanie MPWiK nie było zgodne z obowiązującymi przepisami, a bezczynność tego organu polega na tym, że organ ten, będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.

Skarżąca zauważyła ponadto, że MPWiK w pismach do niej skierowanych uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanych informacji dużą ilością wniosków złożonych przez skarżącą oraz tym, że żądane przez nią informacje mogą posłużyć skarżącej w sporze sądowym, jaki toczy się pomiędzy stronami przed sądem powszechnym. Takie stanowisko organu, zdaniem skarżącej, pozostaje w sprawie bez znaczenia. Skarżąca powołała się w tej mierze na orzecznictwo, zgodnie z którym, jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Sposób wykorzystania przez podmiot uprawniony otrzymanej informacji nie może przesądzać o tym, czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie. Ustawodawca bowiem nie uzależnił pojęcia informacji publicznej od tego, w jakim celu jest ona potrzebna stronie składającej wniosek o jej udostępnienie.

Skarżąca zarzuciła też, że MPWiK dopuściło się naruszenia art. 7 i art. 8 kpa, poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą praworządności i wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony oraz poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania obywateli.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. MPWiK wniosło o odrzucenie skargi. Zdaniem MPWiK, brak jest podstaw do przyjęcia jego bezczynności w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. z tego względu, że MPWiK udostępniło informację objętą żądaniem zawartym w punkcie 1 wniosku, natomiast odmówiło udostępnienia informacji objętych żądaniem zawartym w punkcie 2 i 3 wniosku.

Nadto podało, że w razie uznania przez Sąd, że skarga złożona w niniejszej sprawie w ww. zakresie nie powinna zostać odrzucona, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wiosło też o dopuszczenie dowodu z nadesłanych akt sprawy administracyjnej, pełnomocnictw udzielonych H. K. i K. A. oraz odpisu pełnego z KRS strony przeciwnej na okoliczność upoważnienia ww. osób do działania w imieniu Spółki w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, odpisu wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia 17.04.2014 r., sygn. akt X Ga 487/13 z uzasadnieniem na okoliczność prawomocnych ustaleń Sądu dotyczących statusu instalacji na terenie dawnego [...] oraz na okoliczność, że odbiorcy usług z terenu dawnego [...] poprzez składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej do strony przeciwnej w istocie realizują swoje prywatne interesy, a nie interes publiczny, a także dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J. T. na okoliczność przetworzonego charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. oraz czynności, jakie Spółka musiałaby podjąć celem realizacji ww. wniosku. MPWiK wniosło też o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przyznało, że wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 r. skarżąca żądała udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji dotyczącej rozliczania kosztów tzw. wody wspólnej, tj. ilości wody stanowiącej różnicę pomiędzy wskazaniem wodomierza głównego i sumą wskazań wodomierzy odliczających zgodnie z § 5 ust. 4 Umowy nr [...] o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków zawartej w dniu 31 października 2008 r. pomiędzy skarżącą a MPWIK poprzez udostępnienie następujących informacji: 1) wyników pomiarów wodomierza zainstalowanego we W. przy ul. [...] oraz wodomierzy zainstalowanych w jego miejsce po 31 października 2008 r. za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r włącznie; 2) wyników pomiarów wodomierzy "odliczających" wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnej Fabryki Maszyn Rolniczych [...] S.A. z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej za okres od dnia 1 styczna 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., 3) faktur wydanych podmiotom, o których mowa w pkt 2, wraz z załącznikami za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Podało, że w odpowiedzi na powyższe, w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 16 września 2014 r. wskazało, że informacja mająca być udostępniona zgodnie z wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 r. stanowiłaby informację przetworzoną i mogłaby zostać udostępniona wyłącznie wtedy, gdyby wnioskodawca wylegitymował się interesem publicznym w udzieleniu żądanej informacji - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. MPWiK wyjaśniło, że odpowiedź na w/w wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymaga przygotowania informacji specjalnie dla wnioskodawcy, według wskazanych przez niego kryteriów, prowadzenia odpowiednich analiz i zanonimizowania dokumentów.

Nadto w ww. piśmie z dnia 16 września 2014 r., ze względu na wskazanie przez skarżącą we wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. trzech alternatywnych form udostępnienia informacji, MPWiK zwróciło się do wnioskodawcy o wskazanie, jakie konkretnie informacje mają zostać udostępnione w danej formie. Wezwało też wnioskodawcę do wskazania interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej przetworzonej oraz do doprecyzowania wniosku w zakresie sposobu udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 24 września 2014 r. podała, że żądana przez nią informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej i doprecyzowała, że żądanie udostępnienia informacji ma nastąpić pocztą elektroniczną na adres wskazany w piśmie.

W następstwie powyższego MPWiK w piśmie z dnia 13 października 2014 r. w zakresie żądania objętego punktem 1 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. udostępniło żądane informacje w postaci raportu wygenerowanego z systemu informatycznego.

W zakresie żądania objętego punktem 2 ww. wniosku podtrzymało stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 16 września 2014 r., zgodnie z którym żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wobec niewskazania interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej w formie przetworzonej w zakreślonym terminie, który upływał 2 października 2014 r., odmówiło udostępnienia informacji w zakresie tego żądania. MPWiK wyjaśniło, że udostępnienie ww. informacji wymaga dużego nakładu pracy i czasu. Wykaz generowany z systemu zawiera wszystkie odczyty, w tym odczyty nierozliczone. Ponadto dane należałoby pozyskać dla każdego z podmiotów z osobna i na tej podstawie przygotować odpowiednie zestawienie tabelaryczne zgodnie z kryteriami podanymi przez wnioskodawcę. Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie niniejsza sprawa dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawcy wynikającego z konieczności rozliczenia usługi dostawy wody na rzecz wnioskodawcy albowiem zakres żądanych informacji dotyczy przedmiotu sporu sądowego, jaki toczył się między stronami przed sądem powszechnym.

W zakresie żądania objętego punktem 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. MPWiK także podtrzymało stanowisko zajęte w piśmie z dnia 16 września 2014 r. Zgodnie z tym stanowiskiem, żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wobec niewskazania przez skarżącą interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej w formie przetworzonej w zakreślonym terminie, który upływał w dniu 2 października 2014 r., odmówił o udostępnienia informacji w zakresie tego żądania. MPWiK ponadto wyjaśniło, z jakich względów w jego ocenie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wskazało również, że w jego ocenie przedmiotowa sprawa dotyczy indywidualnego interesu wnioskodawcy wynikającego z konieczności rozliczenia usługi dostawy wody na rzecz wnioskodawcy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. MPWiK podniosło, że w jego ocenie nie sposób przyjąć, że pozostaje w bezczynności. Wskazało, że ww. wniosek zawierał trzy żądania. W zakresie pierwszego z żądań wniosku informacja została udostępniona zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, co zdaniem MPWiK stanowi okoliczność bezsporną. Natomiast w zakresie żądania drugiego i trzeciego ww. wniosku MPWiK podało, że odmówiło udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji właściwy tryb kwestionowania ww. stanowiska MPWiK stanowiłaby skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie skarga na bezczynność.

MPWiK podniosło, że nie można mówić o bezczynności w sytuacji, gdy organ albo udostępnia żądane informacje albo wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na niewykazanie w zakreślonym terminie interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji w formie przetworzonej.

Powołując się na poglądy orzecznictwa wskazało, że tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w zakresie pkt 2 i 3 wniosku, w przypadku poinformowania wnioskodawcy pismem, że udzielenie żądanych informacji jest niemożliwe, gdyż naruszyłoby przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a pismo takie zawiera podstawowe elementy decyzji, tzn.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania decyzji, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska piastuna organu, nie można mówić o bezczynności organu. Wskazało również, że skoro skarżąca kwestionuje stanowisko organu dotyczące przetworzonego charakteru informacji, której udostępnienia żąda, to właściwym trybem kwestionowania tego stanowiska byłoby zaskarżenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie złożenie skargi na bezczynność.

Odnosząc sią do wywodów skargi dotyczących pojęcia informacji publicznej o charakterze przetworzonym MPWiK podkreśliło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym zestawienie informacji o charakterze prostym specjalnie dla wnioskodawcy i według sformułowanych przez niego kryteriów, stanowi informację o charakterze przetworzonym. Powołało się w tym względzie na poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące pojęcia informacji przetworzonej, wywodząc, że skarżąca nieprawidłowo rozumie pojęcie informacji publicznej przetworzonej. Podniosło, że informację przetworzoną, wbrew stanowisku skarżącej, może stanowić także suma informacji prostych.

Nie zgodziło się także ze stanowiskiem skarżącej, według którego, jeżeli strona przeciwna uznała, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną lub nie mogą być udostępnione ze względu na wyłączenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to konsekwencją tego powinno być zastosowanie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wydanie decyzji, czego MPWiK nie zrobiło.

W odniesieniu do powyższego wskazało, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 sierpnia 2014 r. MPWiK wydało decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem MPWiK, skierowane do skarżącej pisma, będące odpowiedzią na wniosek, każdorazowo zawierały oznaczenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, adresata (wnioskodawcy), rozstrzygnięcie w sprawie (w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis upoważnionego pracownika, a więc wszystkie elementy decyzji administracyjnej. Ww. pisma w imieniu MPWiK podpisywali H. K. i K. A., legitymujący się pełnomocnictwem do działania w tym zakresie w imieniu organu.

Zdaniem MPWiK, skarżąca nieprawidłowo rozumie pojęcie bezczynności. Podniosło, że zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją: "Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności". W cenie organu, w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego (strony przeciwnej), ponieważ strona przeciwna podjęła czynności w sprawie wszczętej wnioskami skarżącej. W analizowanym stanie faktycznym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji zakończył również prowadzone postępowanie wydaniem stosownego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że nigdy nie uzasadniał odmowy udostępnienia informacji publicznej dużą ilością wniosków. Podniósł, że poprzez powołanie argumentu znacznej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej chciał jedynie wyrazić wątpliwość, czy przedmiotem tych wniosków w istocie jest informacja publiczna i podkreślić, że w jego ocenie, ww. podmioty nadużywają instytucji dostępu do informacji publicznej w celu realizacji partykularnych, prywatnych celów, których absolutnie nie można utożsamiać z celami publicznymi. Wskazał jednocześnie, że pojęcie informacji publicznej ma charakter obiektywny - niezależny od sposobu wykorzystywania informacji przez podmiot uprawniony, czy negatywnych konsekwencji dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym.

W końcowej części odpowiedzi na skargę MPWiK podało, że pozostaje w sporze sądowym z odbiorcami usług z terenu dawnej Fabryki Maszyn Rolniczych [...] S.A. we W. (zwanymi dalej: odbiorcami usług z terenu dawnego [...]). Z uwagi na kwestionowanie przez odbiorców usług z terenu dawnego [...] okoliczności, że instalacja wodociągowa na tym terenie nie stanowi własności MPWiK, ww. odbiorcy usług wystąpili z powództwem celem ustalenia ważności postanowień umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z dnia 31 października 2008 r. Obecnie przedmiotowa sprawa (a w pierwszej kolejności zażalenie pełnomocnika powodów na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej) będzie podlegać rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy. Oprócz wskazanego wyżej postępowania sądowego w toku pozostają także postępowania zainicjowane przez MPWiK o zapłatę należności z tytułu wody wspólnej i postępowania z wniosku o zawezwanie do próby ugodowej. W ocenie organu, informacje, których udostępnienia żądają odbiorcy usług z terenu dawnego [...], służą realizacji ich prywatnych interesów związanych z ww. postępowaniami sądowymi. Organ podał, że w okresie od lipca 2014 r. do dnia złożenia odpowiedzi na skargę, do MPWIK wpłynęły 23 wnioski o udostępnienie informacji publicznej złożone przez odbiorców usług z terenu dawnego [...]. Wnioski składane przez ww. podmioty są poddawane szczegółowej analizie, co wymaga dużego nakładu czasu i pracy i znacznie utrudnia normalne funkcjonowanie spółki. Powyższe działania pozostają zatem, zdaniem organu, w oczywistej sprzeczności z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioski składane prze odbiorców usług z terenu dawnego [...] służą, zdaniem MPWiK, jedynie gromadzeniu materiałów dowodowych do sprawy toczącej się przed sadem powszechnym i zupełnie abstrahują od celów i istoty regulacji u.d.i.p. Mimo to organ reaguje w ustawowym terminie na wszelkie wnioski o udostępnienie informacji publicznej w związku z czym nie można przyjąć, że pozostaje w bezczynności.

W złożonym w toku postępowania piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r. skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Przyznała, że MPWiK udostępniła informację w zakresie zawartym w pkt 1 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r., jednocześnie wskazując, że w pozostałym zakresie (pkt 2 i 3 wniosku ) MPWiK nie udostępniła wnioskowanych informacji i nie wydała w tym zakresie stosownej decyzji. Skierowała bowiem do skarżącej jedynie pismo, nie odbiegające ani formą, ani treścią od innych otrzymywanych przez nią od MPWiK pism, bez wskazania podstawy prawnej i uzasadnienia stanowiska dla uznania wnioskowanych informacji za informacje przetworzone.

Zdaniem skarżącej, pismo MPWiK z dnia 13 października 2014 r. nie zawiera wszystkich elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że skoro organ nie rozstrzygnął wniosku w formie decyzji, to dopuścił się bezczynności w tym zakresie i pozbawił skarżącą możliwości zaskarżenia odmowy udzielenia wnioskowanych informacji.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r., po okazaniu skarżącej oraz pełnomocnikowi organu znajdującego się na karcie 16 akt administracyjnych dowodu doręczenia skarżącej drogą elektroniczną pisma MPWiK z dnia 13 października 2014 r. wraz z załącznikiem znajdującym się na karcie 15 akt administracyjnych, skarżąca przyznała, że otrzymała powyższe pisma drogą elektroniczną. Pełnomocnik MPWiK przyznał, że pismo to stanowi dowód doręczenia skarżącej pisma z dnia 13 października 2014 r. wraz za załącznikiem. Skarżąca w całości podtrzymała żądanie skargi.

W kolejnym piśmie z dnia 9 marca 2015 r., złożonym już po zamknięciu rozprawy a przed ogłoszeniem wyroku, skarżąca zawarła dalszą polemikę ze stanowiskiem organu zajętym w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest zatem przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej także u.d.i.p.

W ww. wniosku skarżąca domagała się od MPWiK S.A. z siedzibą we Wrocławiu udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentacji dotyczącej rozliczania kosztów tzw. wody wspólnej, tj. ilości wody stanowiącej różnicę pomiędzy wskazaniem wodomierza głównego i sumą wskazań wodomierzy odliczających zgodnie z § 5 ust. 4 Umowy nr [...] o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków zawartej w dniu 31 października 2008 r. pomiędzy skarżącą a MPWIK poprzez udostępnienie następujących informacji:

1) wyników pomiarów wodomierza zainstalowanego we W. przy ul. [...] oraz wodomierzy zainstalowanych w jego miejsce po 31 października 2008 r. za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2013 r. włącznie;

2) wyników pomiarów wodomierzy "odliczających" wszystkich odbiorców, którym woda była dostarczana z użyciem instalacji mieszczącej się na terenie dawnej Fabryki Maszyn Rolniczych [...] S.A. z użyciem instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej za okres od dnia 1 styczna 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.,

3) faktur wydanych podmiotom, o których mowa w pkt 2, wraz z załącznikami za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Niespornym w sprawie jest, że podmiot zobowiązany do udostępnienia ww. informacji, to jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W., którego jedynym akcjonariuszem jest Gmina W., a którego celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców Gminy W. w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na powyższy wniosek, strona przeciwna w piśmie z dnia 16 września 2014 r. podała, że w jej ocenie, informacja udostępniona zgodnie z ww. wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2014 r. stanowiłaby informację o charakterze przetworzonym i mogłaby zostać udostępniona wyłącznie wtedy, gdyby wnioskodawca wylegitymował się interesem publicznym w udzieleniu żądanej informacji - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. W piśmie tym strona przeciwna podała, że informacje objęte przedmiotowym wnioskiem stanowią informację przetworzoną, ponieważ odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymaga: przygotowania informacji specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, prowadzenia odpowiednich analiz i zanonimizowania dokumentów.

Ponadto w ww. piśmie z dnia 16 września 2014 r. strona przeciwna podała, że ze względu na wskazanie przez skarżącą we wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. trzech alternatywnych form udostępnienia informacji (w formie elektronicznej, formie pisemnej, plików komputerowych), zwraca się do wnioskodawcy o wskazanie, jakie konkretnie informacje mają zostać udostępnione w danej formie. Wezwała też wnioskodawcę (skarżącą) do wskazania interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej przetworzonej oraz do doprecyzowania wniosku w zakresie sposobu udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 24 września 2014 r. podała, że żądana przez nią informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej oraz, że żądaną informację należy przesłać pocztą elektroniczną na podany adres, w formie plików komputerowych tj. skanów faktur z załącznikami i pliku doc lub excel z danymi dotyczącymi odczytów wodomierzy.

Z akt sprawy wynika, że w następstwie powyższego MPWiK w piśmie z dnia 13 października 2014 r. (k. 12 akt administracyjnych) podało, że w zakresie żądania objętego punktem 1 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. w załączeniu przekazuje żądane informacje w formie pliku komputerowego w postaci raportu wygenerowanego z systemu informatycznego. Kopia ww. załącznika znajduje się na k. 15 akt administracyjnych. Na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. skarżąca przyznała, że otrzymała powyższe pisma drogą elektroniczną (dowód doręczenia skarżącej ww. pism drogą elektroniczną, k. 16 akt administracyjnych). Mimo to skarżąca podtrzymywała skargę w ww. zakresie. W świetle powyższego oraz treści dokumentu znajdującego się na k. 15 akt administracyjnych, doręczonego skarżącej drogą elektroniczną w dniu 13.10.2014 r., nie można zdaniem Sądu mówić o bezczynności organu w zakresie żądania zawartego w pkt 1 wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. w dniu wniesienia skargi. Z powyższego bowiem wynika, że w dniu wniesienia skargi strona przeciwna nie pozostawała bezczynna w zakresie objętym pkt 1 ww. wniosku. Skoro zaś skarżąca podtrzymywała zarzut bezczynności strony przeciwnej w zakresie żądania objętego pkt 1 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r., skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Z akt sprawy bowiem wynika, że strona przeciwna udostępniła skarżącej żądane w pkt 1 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. informacje w postaci raportu wygenerowanego z systemu informatycznego. Udostępniła więc żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej.

Strona skarżąca nie pozostaje także bezczynna w zakresie żądania objętego punktem 2 i 3 ww. wniosku.

W odpowiedzi bowiem na żądanie zawarte w pkt 2 i 3 wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. strona przeciwna w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 16 września 2014 r. poinformowała skarżącą, że w jej ocenie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co uzasadniła koniecznością przygotowania informacji specjalnie dla skarżącej, według wskazanych przez nią kryteriów, przeprowadzenia odpowiednich analiz i zanonimizowania dokumentów. W piśmie tym strona przeciwna wezwała skarżącą do wskazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. pisma interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, co jest też okolicznością niesporną w sprawie, że skarżąca nie wykazała, by uzyskanie żądanej w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. informacji, zakwalifikowanej przez stroną przeciwną jako informacja przetworzona, było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca bowiem w piśmie z dnia 24 września 2014 r., będącym odpowiedzią na wezwanie zawarte w piśmie strony przeciwnej z dnia 16 września 2014 r. wyraziła pogląd, że żądana przez nią w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Z akt sprawy wynika, że w tej sytuacji strona przeciwna wystosowała do skarżącej pismo z dnia 13 października 2014 r., w którym podała, że w zakresie objętym pkt 2 i 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. odmawia udostępnienia informacji. Podała, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 16 września 2014 r., zgodnie z którym żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wobec niewskazania interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji publicznej w formie przetworzonej w zakreślonym terminie, odmawia udostępnienia informacji w zakresie żądania sprecyzowanego w pkt 2 i 3 wniosku. Pismo to (k. 12-14 akt administracyjnych sprawy) zostało podpisane przez H. K. – Członka Zespołu Zarządzającego, Kierownika Biura Spółki.

W świetle powyższego brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że strona przeciwna pozostaje bezczynna w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej sprecyzowanej w pkt 2 i 3 ww. wniosku. Skoro bowiem strona przeciwna uznała, że żądana przez skarżącą informacja sprecyzowana w pkt 2 i 3 wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. jest informacją publiczną przetworzoną, co uzasadniła w piśmie z dnia 16 września 2014 r., i wezwała skarżącą na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania w zakreślonym terminie, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a skarżąca w zakreślonym terminie warunku określonego ww. przepisem prawa nie spełniła, w związku z czym strona przeciwna pismem z dnia 13 października 2014 r. odmówiła udostępnienia żądanej w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. informacji, nie można mówić o bezczynności strony przeciwnej w powyższym zakresie. Zważyć bowiem należy, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W okolicznościach faktycznych sprawy pismo strony przeciwnej z dnia 13 października 2014 r., którym strona przeciwna odmówiła udostępnienia skarżącej żądanej w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia 25 sierpnia 2014 r. informacji, należy uznać za decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pismo to bowiem zawiera cztery elementy niezbędne w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych do tego, by uznać je za decyzję administracyjną. Zawiera bowiem oznaczenie organu, który je wydał, wskazuje adresata, do którego jest skierowane, rozstrzygnięcie wniosków oznaczonych punktem 2 i 3 w piśmie wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, oraz zawiera podpis osoby uprawnionej do załatwienia sprawy. Pismo to bowiem zostało podpisane przez H. K. upoważnioną do załatwiania w imieniu Spółki MPWiK S.A. z siedzibą we W. spraw w zakresie postępowań o udzielenie informacji publicznej (upoważnienie k. 40 akt sprawy). Bez znaczenia natomiast w niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej pozostaje prawidłowość podjętej przez stronę przeciwną decyzji administracyjnej. Decyzja ta bowiem nie podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem w sprawie mającej za przedmiot bezczynność organu. W związku natomiast z załatwieniem sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. ww. decyzją administracyjną z dnia 13 października 2014 r., nie można mówić o bezczynności MPWiK S.A. z siedzibą we W.

W tej sytuacji wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność MPWiK S.A. z siedzibą we W. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. w zakresie objętym pkt 2 i 3 owego wniosku także podlegała oddaleniu, jako bezzasadna.

Bez znaczenia także w sprawie pozostają wykazywane przez stronę przeciwną przyczyny, z powodu których skarżąca wystąpiła do strony przeciwnej o udostępnienie żądanej informacji publicznej, skoro strona domagająca się udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku wskazywać powodów wystąpienia z wnioskiem o udzielenia informacji publicznej, chyba, że domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, to wówczas, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi wykazać, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd oddalił wniosek strony przeciwnej o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J. T. na okoliczność przetworzonego charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r. oraz czynności, jakie Spółka musiałaby podjąć celem realizacji ww. wniosku. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie przewiduje możliwości przeprowadzenia przez sądem administracyjnym dowodu z zeznań świadków, a jedynie dowodów uzupełniających z dokumentów.

Skoro zatem MPWiK S.A. z siedzibą we W. nie pozostaje bezczynny w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 25 sierpnia 2014 r., skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania owego wniosku podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę wniosku strony przeciwnej o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, należy zauważyć, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, także w razie oddalenia skargi.