Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 122/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Służbie Więziennej.
Teza: I. Prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane wyłącznie ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.

II. Jeżeli skarżący uwaza, że wskutek niewydania decyzji w terminie określonym w k.p.a., a więc niezgodne z prawem działania poniósł szkodę, to powinien rozważyć możliwość uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej.

TEZY

I. Prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane wyłącznie ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.

II. Jeżeli skarżący uwaza, że wskutek niewydania decyzji w terminie określonym w k.p.a., a więc niezgodne z prawem działania poniósł szkodę, to powinien rozważyć możliwość uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla decyzję I i II instancji.


UZASADNIENIE

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 90 ust. 1 i 2, art. 85 i 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm) oraz zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości z 1997 r., Nr 4, poz. 50), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [..] we W. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania W. W. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W dniu [...] r. W. W. i K. F. kupili z majątku wspólnego nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym o pow. [...] m2 i budynkami gospodarczymi stanowiącą działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości M. , gmina K. W. . Fakt ten potwierdza akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] r. - umowa sprzedaży. Z treści aktu notarialnego wynika, że dom mieszkalny będący przedmiotem umowy sprzedaży nadaje się do remontu kapitalnego.

W dniu [...] r. W. W. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. z prośbą o udzielenie mu "pomocy finansowej w formie dofinansowania na zakupienie mieszkania i jego wyremontowanie". W prośbie swej podnosił, że jest posiadaczem domu wymagającego "gruntownego remontu", zaś zamieszkanie w kupionym przez niego domu uzależnia od wykonania remontu dachu. W prośbie swej oszacował też koszty remontu na kwotę przekraczającą [...] zł. Z dekretacji Dyrektora wynika, że prośba ta została skierowana do kwatermistrza jednostki w dniu [...] r.

Strona ponownie zwróciła się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. w dniu [...] r. z prośbą o udzielenie szczegółowej informacji dotyczącej dokumentów, jakie winna złożyć, aby ubiegać się o pomoc finansową. Z treści notatki W. W. złożonej na wniosku wynika, że nie otrzymał on odpowiedzi pisemnej, a jedynie wyjaśnienia ustne.

W dniu [...] r. Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. wezwał skarżącego do sporządzenia notatki dotyczącej zakupu przez niego lokalu mieszkalnego oraz do dostarczenia aktu notarialnego. W. W. złożył w dniu [...] r. stosowne wyjaśnienia, a ponadto, zgodnie z wymogami zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS z 1997 r., Nr 4, poz. 50), złożył formalny wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, do którego dołączył:

- akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] r. - umowa sprzedaży nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym o pow. [...] m2 i budynkami gospodarczymi stanowiącą działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości M. , gmina K. W. ,

- decyzję Urzędu Skarbowego,

- dokument sporządzony w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego dot. określenia powierzchni użytkowej domu jednorodzinnego w M. , przy ul. G. [...] ,

- kosztorys remontowo - budowlany Nr [...] z dnia [...] r. adaptacji i rozbudowy budynku mieszkalnego w M. , przy ul. G. [...] .

W złożonym wniosku W. W. określił cel pomocy finansowej (adaptacja, wykończenie i rozbudowa), określił wartość domu na kwotę [...] zł (w oparciu o decyzję Urzędu Skarbowego w Ś. Ś. z dnia [...] r.) oraz oświadczył, że środki własne (na uzyskanie domu) wniósł "w całości" i "nie posiada zobowiązań".

Kolejnym dowodem w sprawie jest raport W. W. z dnia [...] r., w którym zwrócił się po raz kolejny z prośbą do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. o przyznanie mu dofinansowania na cele mieszkaniowe. Skarżący podnosi w nim, że znajduje się w niezręcznej sytuacji, ponieważ do tej pory uzyskiwał informacje, że jego sprawa nie była rozpatrywana, a w [...] r. posiadł wiedzę o zagubieniu złożonych przez niego dokumentów w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dodatkowo wnosił w nim o przywrócenie terminu z [...] r. Ponadto w dniu [...] r. W. W. dostarczył organowi administracyjnemu operat szacunkowy nieruchomości.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. , poinformował skarżącego, że jego wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z dnia [...] r. jest nadal niewłaściwie udokumentowany. W dalszej części pisma podnosił, że do wniosku należy dołączyć potwierdzenie posiadania zobowiązań finansowych (na dzień złożenia wniosku) w postaci kredytu bankowego lub pożyczek zawartych w formie aktu notarialnego. Zwłokę w udzieleniu odpowiedzi na raport tłumaczył skomplikowanym charakterem sprawy oraz potrzebą licznych konsultacji w celu uzupełnienia brakującej dokumentacji.

W. W. , w kolejnym piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] , przedstawia informacje o stanie zadłużenia na dzień złożenia wniosku i okolicznościach spłaty zaciągniętych wówczas kredytów, ponownie ponawiając prośbę o przyznanie pomocy finansowej. Zauważa przy tym, że "niewłaściwe udokumentowanie" jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej wynika z propozycji zmiany tytułu ubiegania się o tę formę pomocy z "rozbudowy" na "uzyskanie lokalu mieszkalnego".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. odmówił przyznania W. W. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, uzasadniając swoje stanowisko tym, że wskazane zobowiązania w postaci kredytów bankowych powstały po fakcie zakupu nieruchomości przez wnioskodawcę. Pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe nie jest refundacją wydatków na cel mieszkaniowy, a ma charakter pomocowy i służy uzyskaniu mieszkania. Nie można zatem przyznać pomocy finansowej na spłatę zobowiązań niezwiązanych bezpośrednio z zakupem nieruchomości, powstałych po fakcie zakupu nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. , W. W. podniósł:

obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie załatwienia niniejszej sprawy, tj. nie wskazanie braków w dokumentacji, w terminie określonym ustawą,

obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a., poprzez wprowadzenie go w błąd co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy,

obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 35 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie sprawy w zakreślonym ustawą terminie i uczynienie tego z taką zwłoką, która naraziła go na szkodę,

obrazę przepisów procesowych poprzez zastosowanie do wniosku z dnia [...] r. aktów prawnych, które nie obowiązywały w dacie złożenia powyższego wniosku.

Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. z dnia [...] r. i wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z przeznaczeniem na adaptacje wykończenie i rozbudowę, zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] r. oraz ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, Organ II instancji stwierdził, iż pomimo tak długiego jej załatwiania, nie zachodzą przesłanki uzasadniające wypłatę świadczenia odwołującemu się.

Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zmianami) w postanowieniach art. 85 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 cytowanej ustawy. Funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej, w przypadku, gdy nie otrzyma on lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, przysługuje prawo do innych świadczeń - równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zaś przepis art. 90 cyt. ustawy stanowi, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej, przy czym szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, wraz z dokumentami wymaganymi przy ubieganiu się o przyznanie pomocy określa Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (art. 90 ust. 2).

Zgodnie z uregulowaniami zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS z 1997 r., Nr 4, poz. 50), obowiązującego w chwili składania wniosku przez W. W. o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego można było przyznać osobie uprawnionej (funkcjonariuszowi) z przeznaczeniem na:

uzupełnienie wkładu mieszkaniowego lub budowlanego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, a także spłatę kredytu bankowego oraz spłatę pożyczek zaciągniętych na ten cel, zawartych w formie aktu notarialnego,

dofinansowanie kosztów budowy, adaptacji lokalu na cele mieszkalne lub wykończenia lokalu uzyskanego w stanie surowym, a także spłaty kredytu bankowego albo spłaty pożyczek, zawartych w formie aktu notarialnego na cele mieszkaniowe,

dofinansowanie kosztów rozbudowy, nadbudowy lokalu mieszkalnego w celu uzyskania przez osobę uprawnioną należnej powierzchni użytkowej oraz spłatę kredytu bankowego na cele mieszkaniowe albo pożyczek zaciągniętych na te cele, zawartych w formie aktu notarialnego,

dofinansowanie kosztów nabycia w wolnym obrocie lub uzyskania w inny sposób prawa własności do lokalu mieszkalnego oraz spłaty zobowiązań, wynikających z umów zawartych w formie aktu notarialnego wobec osób fizycznych lub prawnych - z wyjątkiem dofinansowania kosztów wynikających z ustanowienia własności lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy o najem w rozumieniu ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 86, poz. 433 i Nr 133, poz. 654 oraz z 1996 r. Nr 56, poz. 257) oraz z wyjątkiem przekształcenia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego na własnościowe, chyba że dalsze zajmowanie lokalu uwarunkowane jest koniecznością wykupu.

Z przedstawionych materiałów w sprawie wynika, że W. W. i K. F. kupując w dniu [...] r., z majątku wspólnego, nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym o pow. [...] m2 i budynkami gospodarczymi stanowiącą działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości M. , gmina K. W. , uiścił całą należność za nieruchomość ([...] zł.). Fakt ten potwierdza akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia [...] r. - umowa sprzedaży. Brak zobowiązań z tego tytułu potwierdził we wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe datowanym na dzień [...] r. gdzie oświadczył, że środki własne (na uzyskanie domu) wniósł "w całości" i "nie posiada zobowiązań". Organ I instancji nie uzyskał w trakcie prowadzonego postępowania dowodów na fakt posiadania przez odwołującego się zobowiązań związanych z zakupem domu. Przedstawione przez skarżącego w dniu [...] r. dowody w postaci potwierdzeń zaciągniętych kredytów dotyczą okresu wcześniejszego (pismo PBK S.A. w W. z dnia [...] r. o spłacie kredytu w wys. [...] zł - jak podaje odwołujący się, zaciągniętego jak wynika z numeru umowy w [...] r.) lub późniejszego (umowa z PKO BP z dnia [...] r. - [...] zł i harmonogram spłaty kredytu CUPRUM Bank/ O P. z dnia [...] r.).

W ocenie organu II instancji, nie ma w tym przypadku zastosowania § 2 ust.1 pkt. 4 cytowanego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, który traktuje prawo do pomocy finansowej jako dofinansowanie kosztów nabycia w wolnym obrocie lub uzyskania w inny sposób prawa własności do lokalu mieszkalnego. Mają natomiast zastosowanie przesłanki wskazane w § 2 ust. 1 pkt 2 lub 3 zarządzenia, gdyż odwołujący się, pomimo składanych we wniosku deklaracji, nie dokonał adaptacji lokalu na cele mieszkalne lub wykończenia lokalu uzyskanego w stanie surowym, rozbudowy czy nadbudowy lokalu mieszkalnego w celu uzyskania przez osobę uprawnioną należnej powierzchni użytkowej. Podjęte przez W. W. prace budowlane prowadzone w zakupionym budynku w M. , mieszczą się jedynie w definicji remontu określonej w art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016).

Zdaniem organu II instancji, przedstawiony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w żaden sposób zaliczyć sytuacji, w której był i jest odwołujący się, do przesłanek warunkujących przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wskazanych w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości z 1997 r., Nr 4, poz. 50).

Organ II instancji zaznaczył, że udzielenie oczywistej, jednoznacznej i ostatecznej odpowiedzi stronie winno nastąpić jeszcze w roku [...] . Istotnie tak długa zwłoka jest nieuzasadniona, jednakże należy stwierdzić, że "w każdej chwili od [...] r., czyli od dnia złożenia wniosku strona odwołującą się mogła otrzymać tylko jedną, negatywną decyzję w tej sprawie".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, W. W. wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] r. nr [...] i orzeczenie o przysługującym mu uprawnieniu, czyli pomocy finansowej na cele mieszkaniowe oraz o orzeczenie od organu I instancji odszkodowania za niepodjęcie decyzji w terminie ustalonym przez prawo.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS z 1997 r., Nr 4, poz. 50).

Skarżący ponadto zarzuca, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. nie wskazania braków w dokumentacji w terminie określonym w k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącego w błąd co do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, art. 12 i 35 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie i uczynienie tego ze zwłoka narażającą skarżącego na szkodę, art. 77 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji wynikające z błędnej interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedopełnienia przez organ obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w niniejszej sprawie występują wady i uchybienia, które miały istotny wpływ na jej wynik.

Podstawę prawną przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego reguluje art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Według przepisu art. 85 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Realizacją tego prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej). Według art. 90 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Wypełnieniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, (Dz. U. nr 132, poz. 1235), które weszło w życie w dniu 29 września 2003 r. Zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 3 rozporządzenia, do spraw wszczętych z wniosków funkcjonariuszy złożonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia mają zastosowanie przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości z 1997 r., Nr 4, poz. 50). Wniosek W. W. o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego został złożony w dniu [...] r., a zatem do tej sprawy mają zastosowanie przepisy zarządzenia.

W zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 90 w związku z art. 85 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Organy obu instancji wadliwie oceniły zakres delegacji udzielonej Ministrowi Sprawiedliwości w art. 90 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Według art. 90 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane wyłącznie ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Organ obowiązany jest zatem ocenić prawo skarżącego do uzyskania pomocy finansowej w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Służbie Więziennej.

Skarżący, jak wynika z akt sprawy, ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i jego wyremontowanie. Konstrukcja wyżej powołanego przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest takiego rodzaju, że jeżeli funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania tej pomocy, to należy ją przyznać lub odmówić jej przyznania. Inaczej mówiąc przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej określone są wyraźnie w ustawie. Wynika z nich, że prawo do pomocy przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej, na uzyskanie lokalu, które w swej treści wymienia ustawa. Niespełnienie tylko tych warunków może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej.

Decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Decyzja ta bowiem nieprawidłowo stwierdza, że funkcjonariuszowi nie można przyznać pomocy "na spłatę zobowiązań finansowych powstałych po fakcie zakupu nieruchomości". Powyższe uwagi dotyczą również decyzji organu II instancji. Jak już wyżej wspomniano, skarżący wnosił o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na konkretny cel, zaś prawo do uzyskania tej pomocy ma z mocy samej ustawy (ex lege), więc decyzja organu organu I i II instancji jest niezgodna z prawem. Interpretacja organów ograniczałaby uprawnienie funkcjonariuszy do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, a do takiej interpretacji nie upoważnia użyte przez ustawodawcę określenie, iż pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu". Pojęcie to należy wykładać szeroko - jak to czyniono we wcześniejszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 24 kwietnia 1997 r. sygn. I SA 4/96 - ONSA 1998, z. 2, poz. 53, i sygn. I SA 743/98 - niepubl.) - a wiec także jako odnoszące się do udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu przez funkcjonariusza. Interpretacja ta nie straciła aktualności pod rządami przepisów cytowanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., gdyż przepisy powoływanej ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy wskutek upływu czasu bądź też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przy wykładaniu znaczenia przepisów ustawy, jak również przepisu § 2 ust. 1 omawianego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., nie można ograniczyć się tylko do wykładni gramatycznej, gdyż - jak wykazano - prowadzi ona do błędnego wniosku, że pomoc może być przyznana tylko przed realizacją celu. Pomocna dla prawidłowego wyjaśnienia treści tych przepisów okazuje się wykładnia celowościowa, pozwalająca określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość" traktować jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Taką wykładnię zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach sygn. I SA 825/98 z dnia 14 stycznia 1999 r. i sygn. I SA 388/99 z dnia 22 lutego 2000 r. (niepubl.), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd.

Skoro przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznawania tej pomocy, to dopóki roszczenie to nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia również treść przepisu § 2 ust. 1 omawianego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Przepis ten określa, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W pkt 4 jest mowa o dofinansowaniu kosztów nabycia w wolnym obrocie lub uzyskania w inny sposób prawa własności do lokalu mieszkalnego oraz spłaty zobowiązań, wynikających z umów zawartych w formie aktu notarialnego wobec osób fizycznych lub prawnych - z wyjątkiem dofinansowania kosztów wynikających z ustanowienia własności lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy o najem w rozumieniu ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509, z 1995 r. Nr 86, poz. 433 i Nr 133, poz. 654 oraz z 1996 r. Nr 56, poz. 257) oraz z wyjątkiem przekształcenia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego na własnościowe, chyba że dalsze zajmowanie lokalu uwarunkowane jest koniecznością wykupu.

Takie przypadki dotyczyć będą sytuacji, kiedy funkcjonariusz już nabył lokal mieszkalny, a zatem wyłożył już potrzebne na jego uzyskanie środki pieniężne, a o pomoc ubiega się w związku ze spłatą zobowiązań. Wobec tego spełnienie warunku zawartego w art. 90 ust. 1 omawianej ustawy należy oceniać nie na dzień wydania decyzji, lecz na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do odmiennego traktowania funkcjonariuszy w zależności od tego, kiedy i na jakich warunkach nabyli lokale i w jakim czasie ubiegają się o pomoc, a więc od spełnienia warunków, o których nie wspomina ustawa.

Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż wprowadził skarżącego w błąd co do dokumentacji koniecznej przy złożeniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, organy administracji naruszyły także zasadę prawdy obiektywnej. Z zasady prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażonej w art. 7 k.p.a, wypływa obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, czy też innymi słowy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Z zasady prawdy materialnej wypływają obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Przepisy szczególne k.p.a. rozwijają tę zasadę, stanowiąc jednocześnie gwarancję jej realizacji. Postanowienia art. 77 k.p.a. stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W sprawie niniejszej stan faktyczny wskazuje, że organ administracji naruszył także postanowienia art. 12 i 35 k.p.a.

Artykuł 12 § 1 nakłada na organy administracji obowiązek wnikliwego i szybkiego załatwienia spraw, a ogólny obowiązek szybkiego działania jest skonkretyzowany w art. 35, który określa terminy załatwiania różnych kategorii spraw administracyjnych. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1. Organ orzekający w niniejszej sprawie dopiero po upływie 7 lat podjął wnioskowaną decyzję, naruszając w ten sposób unormowania z art. 35 i nast. k.p.a. Przepis ten zawiera rozwiązanie prawne, które ma zapewnić niezbędną szybkość działania administracji publicznej, nakładając na organy obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie, więc powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę; w ciągu miesiąca - sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy - sprawy szczególnie skomplikowane. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy należy określić datą wszczęcia postępowania, czyli datą złożenia wniosku przez stronę. Obowiązek zawiadomienia strony o wszelkiej zwłoce w załatwieniu sprawy, wynikający z treści art. 36 k.p.a., rozciąga się na przypadki zależne od organu administracyjnego, jak również od niego niezależne. O tym, że ustawodawca wielkie znaczenie przypisał terminowości działania organów administracji, świadczy przepis art. 37 k.p.a., określający środki przysługujące stronie do zwalczania przejawów bezczynności organów, jak również obciążył odpowiedzialnością pracownika, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie (art. 38 k.p.a.).

Rozpoznawanej sprawy nie można pozostawić bez zwrócenia uwagi na skutki prawno-finansowe wiążące się z tak długim rozpatrywaniem przez organ wniosku skarżącego. Jeżeli zatem skarżący uważa, iż wskutek niewydania decyzji w terminie określonym w przepisach k.p.a., a więc niezgodnego z prawem działania organu, poniósł szkodę, to powinien rozważyć możliwość uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej za takie funkcjonowanie organu władzy publicznej. Od dnia 1 września 2004 r. obowiązują nowe regulacje dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej za funkcjonowanie władzy publicznej, wprowadzone ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692). W tym zakresie przewidziano także odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, jeżeli obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa (art. 4171 § 3 k.c.). Hipotezą tego przepisu są też objęte wypadki niewydania decyzji administracyjnej we właściwym terminie.

Ponieważ decyzja organu I Instancji i utrzymana przez nią w mocy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.).