Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3633/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 41, art. 8 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy O.G. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 311/18 w sprawie ze skargi S.B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 311/18 po rozpoznaniu spraw ze skarg S.B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, nr SKO-[...] w przedmiocie zasiłku stałego, skargi oddalił oraz przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wyrokami z 7 czerwca 2017 r.: III SA/Kr 121/17, III SA/Kr 122/17, III SA/Kr 123/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz", z [...] września 2016 r., którymi odmówiono skarżącemu S.B. przyznania zasiłków: celowego, okresowego i stałego.

Zdaniem Sądu organ uznając, że skarżący zataja dochody wyprowadził błędne wnioski z faktu istnienia dysproporcji między udokumentowaną przez skarżącego wysokością dochodu (renty) a jego sytuacją majątkową. Organ przekroczył granice uznania administracyjnego, dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania tj. art, 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", jak i prawa materialnego tj. art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", a w konsekwencji niezasadnie odmówił skarżącemu wnioskowanej pomocy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Burmistrz trzema decyzjami z [...] grudnia 2017 r., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych zasiłków. Organ w oparciu o przeprowadzony ze skarżącym 2 listopada 2017 r. wywiad środowiskowy i skompletowaną dokumentację ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie [...] zł netto oraz - na podstawie oświadczenia skarżącego - z pożyczek od osób prywatnych zastrzegających sobie anonimowość. Skarżący odmówił jednakże złożenia oświadczenia w zakresie wskazania wysokości kwoty pożyczki jaką otrzymał w okresie od 1-30 czerwca 2016 r. uznając, że będzie to skutkować odmową przyznania świadczenia. Łączna kwota potrąceń komorniczych i dobrowolnej wpłaty skarżącego tytułem alimentów na dzieci za czerwiec 2016 r. wyniosła 818,04 zł, tj. przewyższyła kwotę otrzymywanej renty. W piśmie z 16 listopada 2016 r. skarżący podał, że najbliższy okres rozliczeniowy występują nadpłaty z tytułu opłat za: energię elektryczną - 882,32 zł, gaz - 341,78 zł, czynsz - 1 443,43 zł. Natomiast obecnie na bieżąco, gotówką reguluje ww. opłaty.

Organ stwierdził, że w sprawie wystąpił brak współpracy stron w zakresie wymaganym art. 107 ust. 5 u.p.s. Brak współpracy, w szczególności odmowa złożenia oświadczenia o dochodach, stanowił samoistną podstawę do wydania decyzji odmownej. Poczynienie częściowych ustaleń w zakresie dochodu uzyskiwanego przez stronę z jednego ze źródeł tego dochodu nie mogło zastąpić oświadczenia dotyczącego wszelkich dochodów uzyskiwanych przez stronę w danym okresie. Organ wyjaśnił nadto, że znajduje się w posiadaniu dokumentacji wskazującej na to, że zaciągnięte przez skarżącego pożyczki "to bardzo duże kwoty, które stanowią główne źródło dochodu" skarżącego.

Skarżący wniósł odwołania od powyższych decyzji.

Decyzjami z [...] stycznia 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Kolegium podało, że uzyskanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w tym z wnioskowanych zasiłków co do zasady wymaga spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie § 1 pkt 1a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 29 lipca 2015 r. poz. 1058), dalej jako "rozporządzenie", wskazuje, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Przy czym odmowa złożenia przez wnioskującego oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

W skargach skarżący domagał się uchylenia ww. decyzji Kolegium. Zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji podano, że na bieżącą reguluje on opłaty, podczas gdy już na dzień 30 września 2017 r. miał niedopłatę za czynsz w kwocie 336,95 zł. Skarżący podniósł, że nie miał wystarczająco czasu aby przeczytać wypełnionym przez siebie formularz, a pracownica organu pośpieszała go by podpisał formularz. Kłamstwem, w ocenie skarżącego, było również to, że odmówił złożenia oświadczenia co do zaciągniętej kwoty pożyczki. Skarżący podniósł, że przedkładał dokumenty od psychologa i psychiatry, że znajduje się w ciężkim stanie psychosomatycznym. Podał, że ma problemy z pamięcią i stan jego zdrowia nie pozwala na przeglądanie akt; jest po przebytej operacji na sercu, ma miażdżycę i szereg innych schorzeń. Wymagane dokumenty wysłał do organu I instancji tuż po złożeniu odwołań od decyzji. Skarżący wskazał również, że z jedną z pracownic, która przyniosła mu do wypełnienia formularz, znajduje się od dłuższego czasu "w ciężkim konflikcie", który związany był ze sprawą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Skarżący dołączył do skargi opinię psychiatry, zaświadczenie wystawione przez lekarza sądowego oraz wydruk Listy Księgowań ze Wspólnoty Mieszkaniowej za okres od 1 stycznia do 30 września 2017 r.

Ustanowiona w sprawie pełnomocnik z urzędu podtrzymała zarzuty skarg domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 14 u.p.s. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak gruntownego zbadania i zweryfikowania wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak przeanalizowania sytuacji skarżącego w szerszym kontekście przez pryzmat odzyskania zdolności zarobkowych. Zarzucono naruszenie art. 8 ust.1 pkt 1 u.p.s. poprzez zaliczenie pożyczek do dochodów skarżącego oraz naruszenie ww. art. 14 u.p.s. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie współpracuje z organem i nie przedstawia dowodów.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, iż udzielone skarżącemu pożyczki powinny wpływać na poziom dochodów, od którego uzależnione było otrzymanie konkretnych typów zasiłków. Odmowa udzielenia szczegółowych informacji z jakich pożyczek skarżący korzystał została słusznie potraktowana jako odmowa współdziałania z organem, a co za tym idzie, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s., zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanych zasiłków.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wymienione enumeratywnie w tym przepisie kwoty. Również art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty katalog przychodów, które nie podlegają wliczaniu do dochodu. W żadnym z tych przepisów nie wymieniono pożyczek lub kredytów.

Następnie zaznaczył, że u.p.s. nie odsyła do ustawy podatkowej, co w efekcie wpływa na różnice w interpretacji określenia "dochód". W przepisach podatkowych udzielenie pożyczki i jej spłata jest neutralna podatkowo, natomiast w ustawie o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych środków pieniężnych mający charakter przysporzenia majątkowego, a zatem w konsekwencji w sposób rzeczywisty zwiększających stan majątkowy i to bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym skoro pomoc społeczna ma na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego w dacie ubiegania się o pomoc społeczną, to nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie ukrywał, że udzielane mu pożyczki przeznacza na cele bytowe - słusznie więc organy uznały za konieczne zaliczanie tego typu środków do dochodu.

Następnie podkreślił, że konsekwencją odmowy udzielenia przez skarżącego informacji na temat wielkości przekazanych mu pożyczek było przyjęcie, iż skarżący odmówił współpracy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej.

Według WSA, organy nie miały obowiązku hipotetycznego rozważania możliwości zarobkowych skarżącego skoro jego stan raczej nie budził wątpliwości - istotne było, czy pomimo braku możliwości zarobkowych, skarżący dysponował innymi źródłami dochodu pozwalającymi mu na zaspokajanie jego potrzeb bytowych. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący nie ukrywał, iż korzysta z udzielonych mu pożyczek, jednakże konsekwentnie odmawiał informacji na ten temat.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł S.B. zaskarżając ten wyrok w części obejmującej punktu pierwszego sentencji, tj. rozstrzygniecie merytoryczne w zakresie oddalenia skarg i zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 14 u.p.s. i art. 7, 77 i 80 k.p.c., poprzez powielenie błędów organów polegających na braku gruntownego zbadania i zweryfikowania oraz należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy wyrażające się w szczególności w braku zanalizowania sytuacji skarżącego w szerszym kontekście oraz w braku jej oceny przez pryzmat ewentualnej możliwości odzyskania przez skarżącego możliwości zarobkowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1) u.p.s. poprzez zaaprobowanie przez WSA dokonanej przez organy błędnej kwalifikacji środków pod tytułem zwrotnym (pożyczki), jako dochodu skarżącego;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 41 u.p.s. poprzez powielenie przez WSA błędu organu odwoławczego polegającego na niezastosowaniu wymienionego art. 41 u.p.s., co w konsekwencji przełożyło się brak rozważenia, czy w sytuacji skarżącego możliwe jest przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego lub pomocy o charakterze rzeczowym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, (2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części, (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, (4) ewentualnie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skarg w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy przyjęły, że do dochodu skarżącego należało zaliczyć pożyczki, których wielkości skarżący kasacyjnie nie chciał wyjawić. Odmowa wykazania wielkości pożyczek była bowiem podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie, gdyż w oparciu o tę okoliczność stwierdzono, że skarżący odmówił współpracy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s.

Postanowienia u.p.s. określają sposób obliczenia dochodu osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Według art. 8 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272).

Wskazane przepisy zawierają katalog przychodów odliczanych od dochodu, jak również katalog obciążeń pomniejszających dochód. Zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki. Ponadto w żadnym innym przepisie u.p.s. nie zawarto postanowienia, że kwota pożyczki nie podlega wliczeniu do dochodu.

W świetle powyższej regulacji nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki. Należy zatem uznać, że kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej powinien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej.

Wobec powyższej regulacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej według którego należało sięgnąć do istoty umowy pożyczki uregulowanej w k.c. W świetle regulacji zawartej w u.p.s., a dotyczącej pojęcia dochodu i sposobu jego obliczania, nie ma żadnych podstaw prawnych by poszukiwać rozwiązań zawartych w przepisach prawa cywilnego dla potrzeby prawidłowego stosowania art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. W orzeczeniach wydanych na gruncie obecnie obowiązującej u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie przyjmuje, że w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej pożyczka jest wliczana do dochodu, zaś katalog odliczeń i pomniejszeń dochodu wymieniony w art. 8 ust. 3 i 4 jest zamknięty (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 700/06, publ. Lex nr 320923, wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2009, sygn. I OSK 1249/08 i z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1117/12, publ.www.nsa.gov.pl).

Tym samym zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. jest chybiony, bowiem słusznie organy przyjęły, że do kryterium dochodowego należy zaliczyć także pożyczkę.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 14 u.p.s. i art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 77 k.p.a., to wskazać należy, że zarzut w zakresie naruszenia tego przepisu jest wadliwie sformułowany, bowiem artykuł ten składa się z czterech paragrafów o różnej treści normatywnej. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała precyzyjnie, który przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżący kasacyjnie ma na myśli. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. jest trudny do zweryfikowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i jego przedmiot. Zważywszy, że przedmiotem postępowania było przyznanie świadczenia, a w toku procedury mającej wyjaśnić sytuację życiową skarżącego potrzebna była jego współpraca z organem pomocy społecznej, nie można przyjąć że organy w sprawie uchybiły procedurze niewyjaśniając wszystkich okoliczności w sprawie. Skarżący uniemożliwił organom ustalenie i zweryfikowanie jego dochodów.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 41 u.p.s. Brak współpracy skarżącego z organem przełożył się na działania organu, który będąc skrępowany biernością skarżącego nie mógł procedować i rozważać możliwości zastosowania art. 41 u.p.s.

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 p.p.s.a.