Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1046/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz G. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 15 kwietnia 2019 r. do Starosty Świeckiego wpłynęło zgłoszenie skarżącej Gminy Nowe dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej nr 030313C na działkach nr 425, 471/2 w obrębie ewidencyjnym Tryl, jednostce ewidencyjnej Nowe.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. nr AB.6743.1.N.788.2019 Starosta Świecki po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "pb"), wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, wskazując że roboty budowlane objęte zgłoszeniem obejmują budowę nowej drogi, a nie jej przebudowę i w związku z tym wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ powołał się uzasadnieniu decyzji na opis techniczny załączony do przedmiotowego zgłoszenia. Wyjaśnił również, że stosownie do art. 30 ust. 5c pb, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia w określonym terminie (następnie przedłużonym) wyszczególnionych w postanowieniu nieprawidłowości, i że inwestor uzupełnił w sprawie brakujące dokumenty.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając: błędną interpretację art. 3 pkt 1, 2 i 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2b pb, naruszenie art. 30 ust. 2 pb, naruszenie art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pb, a także naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), niezastosowanie zasady zawartej w art. 7a kpa oraz naruszenie art. 8 § 2 i art. 20 kpa. Skarżąca wskazała przy tym, że potwierdzenie stawianych zarzutów znajduje się w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 26 września 2019 r. nr WIR.VIII.7840.1.147.2019.AC orzekł o utrzymaniu w mocy skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że aby można było mówić o przebudowie drogi musi dojść uprzednio do wykonania obiektu budowlanego w danym miejscu mającego charakter drogi. Wskazał, że postanowieniem z dnia 29 lipca 2019 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie dokumentów poświadczających wykonanie istniejącej drogi zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych i, że w odpowiedzi strona wskazała, że art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej powoływanej jako "pb") nie ma zastosowania do żądania dokumentów poświadczających wybudowanie istniejących obiektów budowlanych zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, czy też ustawy o drogach publicznych, gdyż sprawdzenie legalności obiektów budowlanych należy do organu nadzoru budowlanego. Inwestor nie przedłożył zatem, jak stwierdził organ, dokumentów poświadczających wykonanie istniejącej drogi zgodnie z przepisami. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pb, że był uprawniony do skorzystania z procedury przewidzianej w przepisie art. 30 ust. 5 pb. Wskazał również, że z przedłożonego projektu wynika, iż istniejący obiekt jest wykorzystywany jako droga i nie powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, a także że inwestor nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby, iż obiekt powstał zgodnie z przepisami. Z uwagi na powyższe, jak podsumował organ, nie można mówić w sprawie o przebudowie drogi, gdyż dokonane zgłoszeniem roboty budowlane są pierwszymi robotami budowlanymi prowadzonymi w celu budowy drogi. Zaznaczył jednocześnie, że nie można dokonać przebudowy drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła:

- naruszenie art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pb, poprzez podejmowanie czynności administracyjnych nienależących do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zastrzeżonych do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, związanych z badaniem legalności wybudowania przedmiotowej drogi gminnej;

- naruszenie art. 6 i art. 20 kpa w zw. z naruszeniem art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pb;

- naruszenie art. 8 § 2 kpa, poprzez niestosowanie zmiennej praktyki rozstrzygania spraw, przy niezmiennym stanie faktycznym i prawnym,

- niezastosowanie zasady zawartej w art. 7a kpa, poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 29 lipca 2019 r., pomimo braku w systemie prawnym wyraźnego przepisu prawa;

- naruszenie art. 30 ust. 5c pb, poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów dokumentujących legalność przedmiotowej drogi oraz dokumentów wymaganych przepisem § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które mają zastosowanie wyłącznie do projektów budowlanych, załączanych do wniosku o pozwolenie na budowę lub do zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a oraz w art. 29 ust. 2 pkt 1b, co nie dotyczy przedmiotowej sprawy

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że przepis art. 30 ust. 5c pb daje organowi prawo do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty, ale wyłącznie te, o których mowa w art. 30 ust. 2 pb, co oznacza, że nie było w sprawie podstaw do nałożenia na niego obowiązku przedłożenia mapy do celów projektowych oraz dokumentów poświadczających wybudowanie istniejących obiektów budowlanych zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane czy też ustawy o drogach publicznych, podkreślając przy tym, że sprawdzenie legalności obiektów budowlanych należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Ponadto skarżąca podniosła, że organ nie wnosił sprzeciwu do dokonanych wcześniej zgłoszeń m.in. zamiaru przebudowy I i II etapu drogi gminnej nr 030311C, jak również nie nakładał obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty potwierdzające legalność ich budowy. Podniosła również, że utrzymanie w mocy sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przebudowy drogi, stanowi odebranie inwestorowi nadanego ustawowo przywileju, a także wskazała, że przedmiotowa droga już w 1988 r. uchwalą nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 30 września 1987 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych otrzymując wcześniej obowiązujący nr 0518013, co świadczy o tym, że droga ta istniała już co najmniej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nie nakazywało archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 28 pb ustanowiona została zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły, normując szczegółowo przypadki, w których realizacja robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale też i szczegółowo określają, jakie spośród nich roboty wymagają uprzedniego zgłoszenia. Takimi robotami budowlanym, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz realizowane jest na podstawie zgłoszenia, zgodnie art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 pb, jest m.in. przebudowa drogi.

Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 pb, stanowi skierowane do organu oświadczenie inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji określonej inwestycji budowlanej. W wyniku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów kpa. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane faktycznie podlegają procedurze zgłoszenia zgodnie z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 pb, czy zgłoszenie jest kompletne oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 pb, wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. Przewidzianym prawem instrumentem pozwalającym organom państwa ingerować w zamiary inwestycyjne objęte zgłoszeniem jest sprzeciw, który organ może wnieść w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Zgłaszany jest on w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy kpa. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej. Przesłanki do wniesienia sprzeciwu zostały wyraźnie określone przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c, w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 pb.

Niewątpliwie inwestor celem skutecznego dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji zobowiązany jest do dokonania kompletnego zgłoszenia. W myśl art. 30 ust. 2 pb w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pb (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na jego niekompletność właściwy organ, w trybie art. 30 ust. 5c pb, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 pb, a więc terminu 21 dni na wniesienie sprzeciwu. Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego wyżej art. 30 ust. 2 pb wypływa również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów. W razie więc niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ w myśl art. 30 ust. 5c pb do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (por. wyrok WSA w Poznania z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 330/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Należy podkreślić, że ustawową podstawą wniesienia sprzeciwu jest również m.in. przesłanka określona w art. 30 ust. 6 pb, a więc sytuacja, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie Starosta Świecki, w następstwie dokonanego przez skarżącą Gminę Nowe w dniu 15 kwietnia 2019 r. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej nr 030313C, zastosował wskazaną procedurę z art. 30 ust. 5c pb uzupełnienia zgłoszenia o wyjaśnienie czy na działkach objętych zamierzonymi robotami istnieje obiekt budowlany w postaci drogi wybudowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz określenie jej stanu istniejącego tj. rodzaju nawierzchni w związku z definicją obiektu budowlanego, a ponadto o przedłożenie uzgodnienia z gestorami sieci, z którymi koliduje przebudowa drogi, projektu stałej lub zmiennej organizacji ruchu i aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych z zaznaczoną przedmiotową drogą. Organ wskazał jednocześnie, że nieusunięcie ww. nieprawidłowości spowoduje zgodnie z art. 30 ust. 5c pb wydanie sprzeciwu. Choć organ I instancji zastosowania ww. tryb uzupełnienia zgłoszenia, to jednak nie wniósł sprzeciwu z uwagi na nieuzupełnienie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 5c pb), stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że inwestor uzupełnił brakujące dokumenty, lecz wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 pb, podnosząc iż w sprawie nie wykazano, że istniejąca nawierzchnia została wykonana zgodnie z właściwymi przepisami, i że wobec tego przedmiotowa inwestycja stanowi budowę nowej drogi, a nie jej przebudowę, a w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Również organ II instancji, powołując się na przepis art. 136 kpa i art. 30 ust. 5c pb, nałożył na skarżącą postanowieniem z dnia 29 lipca 2019 r. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty poświadczające wybudowanie istniejącej drogi zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych oraz mapy do celów projektowych, z której wynikać będzie usytuowanie istniejącej drogi. Utrzymując zaś w mocy zaskarżony sprzeciw stwierdził, że był uprawniony do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 30 ust. 5 (prawidłowo ust. 5c) pb, że inwestor nie przedłożył dokumentów poświadczających wykonanie istniejącej drogi zgodnie z przepisami, z których wynikałoby że powstała ona zgodnie z przepisami, i że z projektu wynika iż istniejący obiekt – wykorzystywany jako droga – nie powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie z przepisami. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie można mówić o przebudowie drogi, gdyż objęte zgłoszeniem roboty budowlane są pierwszymi robotami budowlanymi prowadzonymi w celu budowy drogi.

Z powyższego wynika, że orzekające organy uznały, że w sprawie nie mamy do czynienia z przebudową drogi, zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 12 pb) i objętą zgłoszeniem (art. 30 ust. 1 pkt 2 pb), lecz z budowę nowej drogi, które to stanowisko oparły na argumencie nie wykazania przez inwestora, że istniejąca nawierzchnia drogi została wykonana zgodnie z właściwymi przepisami.

Ocena prawidłowości stanowiska organu II instancji o zasadności wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie drogi gminnej wymaga w pierwszym rzędzie podkreślenia, że nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, o którym mowa w art. 30 ust. 5c pb, z konsekwencjami określonymi w tym przepisie, może mieć miejsce tylko w ustawowym terminie przewidzianym na wniesienie sprzeciwu (21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia). Po upływie tego terminu organ administracji nie może już stosować trybu z art. 30 ust. 5c pb. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym w następstwie wniesienia sprzeciwu, do którego mają zastosowanie przepisy kpa, nie można w trybie regulacji kpa czynić uzupełniających ustaleń faktycznych i uzupełnić materiały w sprawie niezbędne do oceny legalności sprzeciwu, z tym że nie można tego łączyć na tym etapie postępowania z trybem i konsekwencjami przewidzianymi w art. 30 ust. 5c pb. Ponadto jak podkreślono tryb uzupełnienia zgłoszenia może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ są wymagane przepisami prawa i ustaw szczególnych i o ile mają zastosowanie w sprawie. Nałożenie więc obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach. Ponadto nałożone obowiązki powinny być konkretne i nie budzić wątpliwości co do ich przedmiotu. W przedmiotowej sprawie natomiast organ I instancji, w trybie art. 30 ust. 5c pb, w ramach spornej w sprawie kwestii wcześniejszej realizacji drogi zgodnie z przepisami prawa, nie nałożył na inwestora obowiązku przedłożenia określonych wyraźnie dokumentów, lecz zobowiązał go w tym trybie do złożenia "wyjaśnień" dotyczących tego czy na działkach objętych zamierzonymi robotami istnieje obiekt budowlany w postaci drogi wybudowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Dopiero organ II instancji w ramach nałożonych na inwestora obowiązków w postępowaniu odwoławczym, wskazał, że nałożony obowiązek obejmuje wymóg przedłożenia dokumentów poświadczających wybudowanie istniejącej drogi zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Niemniej obowiązku tego, wbrew stanowisku organu II instancji, nie można było w sprawie kwalifikować jako realizacje trybu z art. 30 ust. 5c pb. Poza tym, co istotne w sprawie, w ocenie Sądu sama okoliczność niewykonania tego rodzaju obowiązku, nie można było uznać w okolicznościach sprawy, jako podstawy do kwalifikacji sprzeciwu do zgłoszenia jako zgodnego z prawem. Zauważyć bowiem należy, po pierwsze, że Starosta Świecki żądał od skarżącej wyjaśnień co do kwestii wybudowania drogi zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, a przepis art. 30 ust. 5c mówi o uzupełnieniu zgłoszenia o brakujące dokumenty, a nie wyjaśnienia, po drugie znaczącym w sprawie jest to, że skarżąca przedstawiła okoliczność wskazującą, że istniejąca droga powstała przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podnosząc że droga ta uchwałą nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich - została zaliczona do kategorii dróg gminnych i otrzymała wcześniej obowiązujących nr 0518013. Co istotne także organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zakwestionował tej okoliczności, i wskazał, że ze zgłoszenia wynika, że droga powstała w połowie XX wieku. Okoliczność ta, zdaniem Sądu ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały odpowiednika przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Dlatego też obowiązek wynikający z art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z tych względów właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 394/06; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11; wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1091/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 kpa, ani też przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3006/17 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) brak powyższego obowiązku (archiwizowania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu) przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., oznacza że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych, względnie przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i co szczególnie istotne powoduje, iż nie można żądać od kogokolwiek przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy, że brak możliwości przedłożenia przez skarżącą dokumentów poświadczających wybudowanie istniejącej drogi zgodnie z przepisami prawa, w sytuacji gdyby obiekt wybudowany został przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie może stanowić wyłącznej podstawy do uznania, że dana droga nie została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, że nie powstała ona w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie z przepisami, a w konsekwencji – przyjmując wnioskowanie organu - że sporna inwestycja nie stanowi przebudowy, lecz budowę nowej drogi tj. pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi. Z tych względów związanych z nieistnieniem obowiązku z art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przed wejściem w życie tej ustawy, dla poczynienia wnioskowania, iż nie można dokonać przebudowy drogi, która nie została wcześniej zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, koniecznym było poczynienie przez organ także we własnym zakresie niezbędnych ustaleń co do okoliczności realizacji danego obiektu budowlanego.

W tym miejscu zauważyć należy, że przebudową drogi, która jak zaznaczono nie wymaga pozwolenia na budowę, jest stosownie do art. 3 pkt 7a pb wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego - drogi, z dopuszczalnością w przypadku drogi zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicja ta koresponduje z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zgodnie z którą przebudową drogi jest wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei pasem drogowym, stosowanie do treści art. 4 pkt 1 tej ustawy, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzenia drogą. Droga zaś zgodnie z art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a pb jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy. Stosownie natomiast do treści art. 4 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego (budowli), i stanowi ona zmianę (podwyższenie) jego parametrów technicznych i użytkowych, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych - np. beton, asfalt, ale także konstrukcja ziemna - np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2018 r., sygn. II SA/Ol 318/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). O przebudowie drogi, przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 12 pb) można zatem mówić w przypadkach, gdy w tym samym pasie drogowym konkretna budowla drogowa (obiekt budowlany) już istnieje i jest ona ulepszana. Regulacją prawa budowlanego podlega powstawianie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Orzecznictwo odnoszące się do zagadnienia kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego w aspekcie stwierdzenia, czy zamierzone roboty budowlane mogą być przeprowadzone po ich zgłoszeniu (jako przebudowa) bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę (jako budowa drogi), poprawność tego rodzaju oceny wiąże z wymogiem ustalenia, czy droga ta została wcześniej utwardzona w ramach realizacji robót budowlanych. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem) w taki sposób, że wykonana w drodze robót nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a pb (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1862/17, wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14, z 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1147/13; z 13 listopada 2015 r. sygn. II OSK 577/14 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie można ustalić, czy doszło do przebudowy czy wybudowania nowego obiektu budowlanego (drogi) bez ustalenia co znajdowało się wcześniej na przedmiotowej działce oraz czy powstało to w wyniku wykonania robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Z podanych powyższej względów nie było w spawie podstaw do poczynienia ustalenia o braku zrealizowania istniejącego obiektu (drogi) zgodnie z przepisami wyłącznie z tego powodu, że inwestor nie był w stanie przedłożyć dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W tym zakresie koniecznym jest poczynienie także własnych ustaleń przez organ II instancji. Dopiero po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania i wyjaśnieniu wskazanych przez Sąd istotnych okoliczności z punktu widzenia ww. przepisów prawa materialnego - stosownie do dokonanych ustaleń - organ będzie miał możliwość ustalenia właściwego trybu postępowania (zgłoszenie, pozwolenie na budowę) dla realizacji spornej inwestycji.

Z powyższych względów wniesiona w sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone ustaleniami, które pozwalałyby przyjąć, że przepisy prawa materialnego zostały w tej sprawie prawidłowo zastosowane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób prawidłowy zasadności przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy wniesiony do zgłoszenia sprzeciw. Dlatego też stanowisko Wojewody podtrzymujące stanowisko Starosty o zasadności zgłoszenia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia robót budowlanych - należało na obecnym etapie postępowania uznać za co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił w sposób przekonujący, że przedmiot postępowania nie dotyczy robót budowlanych objętych zgłoszeniem w postaci przebudowy istniejącego obiektu budowlanego – drogi, lecz stanowiących budowę nowej drogi, co wymaga uzyskania pozwolenie na budowę. Organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił też wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że z "projektu" wynika, iż istniejący obiekt – wykorzystywany jako droga – nie powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych zgodnie z przepisami.

Stwierdzona wadliwość postępowania i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody jako wydanej w warunkach naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni poczynione przez Sąd uwagi, a także zobowiązany będzie odnieść się do stanowiska i zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, piśmie z dnia 27 sierpnia 2019 r. i skardze, oraz dokona niezbędnych ustaleń pozwalających na przeprowadzenie zgodnej z prawem kwalifikacji planowanych robót budowlanych. W sposób jednoznaczny wypowie się też o podstawach i przesłankach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, które podejmie w ramach oceny legalności wniesionego sprzeciwu. W szczególności nie może budzić wątpliwości i być przedmiotem domysłów powód braku możliwości realizacji inwestycji w drodze zgłoszenia, tymczasem w sprawie nie było jasne czy organy zanegowały możliwości realizacji inwestycje w drodze zgłoszenia ze względu na to, że istniejący obiekt nie został wykonany w ramach robót budowalnych w rozumieniu prawa budowlanego, że obiekt ten wykonano niezgodnie z przepisami ustawy przepisów ustawy Prawo budowlane lub ustawy o drogach publicznych, jak też czy zamierzone roboty z uwagi na ich zakres nie wyczerpują definicję przebudowy. Jednocześnie należy podkreślić, biorąc pod uwagę argumentację skargi, że okoliczność, iż organ nie wnosił sprzeciwu do dokonanych wcześniej zgłoszeń m.in. zamiaru przebudowy I i II etapu drogi gminnej nr 030311C, nie przesądza, że w analizowanym przypadku, dotyczącym innego odcinka obiektu, nie mogą wystąpić przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.