Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3353/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1068/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Gl 1068/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] września 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 25 marca 2015 r. na autostradzie A1 (węzeł Gliwice) funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę pojazdu marki DAF (nr rej. [...]) z naczepą (nr rej. [...]), kierowanego przez K. G., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz skarżącego. W trakcie kontroli ujawniono magnes przyłożony do impulsatora umieszczonego na skrzyni biegów, który powodował, że tachograf nie rejestrował na karcie kierowcy aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. W toku kontroli dokonano wydruku z karty kierowcy, sporządzono dokumentację fotograficzną, zdemontowano magnes, wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono protokół kontroli. W załączniku do protokołu kontrolujący wskazał, że "z rozpytania K. G. wynika, że magnes kierowca złożył z własnej inicjatywy chcąc dojechać do miejsca zamieszkania w celu uczestnictwa w egzaminie syna".

Decyzją z [...] maja 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej: utd) i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Stwierdził w szczególności, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Wniósł m.in. o przeprowadzenie dodatkowych dowodów (z przesłuchania świadków, strony oraz z dokumentów) na okoliczność zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji i dyscypliny pracy umożliwiającej kierowcom przestrzeganie prawa, a także stosowania prawidłowych zasad wynagradzania. Do odwołania załączono: obwieszczenie w przedmiocie zakazu stosowania niedozwolonych urządzeń, pouczenie kierowcy w zakresie najpoważniejszych naruszeń rozporządzenia nr 1071/2009, zaświadczenie o przeszkoleniu kierowcy w zakresie przepisów wymaganych przy realizacji przewozów, umowy o pracę oraz porozumienia zmieniające umowę o pracę.

Decyzją z [...] września 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Zdaniem GITD, skarżący nie wskazał okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie, że nie mógł przewidzieć i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a zatem nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 utd. W ocenie GITD, w sprawie nie mógł także znaleźć zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 utd, ponieważ przepis ten stosuje się do naruszeń w nim wskazanych, wśród których nie ma naruszenia, za które ukarany został skarżący.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, w utd znajdują się dwa przepisy przewidujące możliwość uwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności - art. 92b i art. 92c. W obu przypadkach okoliczności uzasadniające zastosowanie tych przepisów musi wykazać przedsiębiorca.

WSA wskazał, że z art. 92b wynika, iż nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy i prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. WSA podkreślił jednak, że przepis ten odnosi się wyłącznie do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (tj. naruszeń przewidzianych w lp. 5.1 – 5.6.2 załącznika nr 3 do utd) i tylko w takim przypadku dla uniknięcia kary wystarczające jest wykazanie przez przedsiębiorcę właściwej organizacji pracy i właściwych zasad wynagradzania.

Odnośnie do art. 92c ust. 1 pkt 1 utd WSA stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż aby uwolnić się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie właściwej organizacji pracy i poprawnego systemu wynagradzania, lecz konieczne jest wykazanie okoliczności wskazujących, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.

W ocenie WSA, organy trafnie oceniły, że skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, skoro nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie takich okoliczności, które mogłyby obalić ustalenia Naczelnika UC. Zdaniem WSA, wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd były okolicznościami, na które skarżący miał wpływ i mógł je przewidzieć, a także zapobiec naruszeniu przez należytą kontrolę i nadzór nad kierowcą. WSA podzielił stanowisko GITD, że nawet gdyby do naruszenia doszło wyłącznie z winy kierowcy (jak twierdzi skarżący), to okoliczność ta nie stanowiłaby wystarczającej podstawy do zastosowania art. 92c utd. Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny, WSA stwierdził bowiem, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione, przy czym wpływ ten polega m.in. na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Na marginesie WSA zwrócił uwagę, że sprawa stosowania magnesu przez kierowców w firmie skarżącego nie stanowi przypadku jednostkowego i wykrycie takiej okoliczności w trakcie kontroli miało miejsce już kilkakrotnie, co przeczy tezie skarżącego o właściwym nadzorze nad pracownikami.

WSA uznał, że postępowanie administracyjne było prowadzone wnikliwie i w jego toku wykazano wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zaskarżona w sprawie decyzja została obszernie uzasadniona. Natomiast zgromadzone dowody (m.in. magnes stwierdzony podczas kontroli, wydruk z tachografu, zdjęcia kontrolowanego pojazdu) wzajemnie się uzupełniają, a wyciągnięte z nich wnioski są logiczne i zasługują na pełną akceptację. WSA uznał, że także kierowca - choć odmówił złożenia w trakcie kontroli wyjaśnień - nie zakwestionował wskazanych w protokole okoliczności, które zresztą wskutek wskazanych wyżej dowodów nie budzą wątpliwości. WSA nie stwierdził również naruszenia art. 78 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), uznając że żądanie przeprowadzenie dowodów zgłoszonych w odwołaniu dotyczyło okoliczności stwierdzonych już wcześniej innymi dowodami.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) przez błędną wykładnię art. 92b ust. 1 utd, wyrażającą się w nieprawidłowym uznaniu, że wskazany przepis nie może odnosić się do naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd;

b) błędna wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, wyrażającą się w nietrafnym przyjęciu, iż nawet umyślne, zawinione działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie w sytuacji, gdy przepis ten nie statuuje zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika z odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, w związku z czym w każdej sprawie, także w takiej, w której do naruszenia doszło z winy kierowcy zatrudnionego przez podmiot wykonujący transport drogowy, należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 75 § 1 kpa - przez:

- błędne zaaprobowanie faktu, że GITD nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącego wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: kierowcy K. G., osoby odpowiedzialnej za planowanie czasu pracy kierowców, tj. M. S. oraz skarżącego – na okoliczność m.in., czy ingerowanie przez kierowcę w działanie tachografu miało miejsce za wiedzą i przyzwoleniem skarżącego, czy też wbrew jego wyraźnemu zakazowi, a także na okoliczność, czy kierowca miał możliwość terminowego wykonania zlecenia transportowego wykonywanego w dniu 25 marca 2015 r. bez naruszania obowiązujących norm czasu pracy, to znaczy niewątpliwie celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd;

- błędne - wbrew literalnej treści tezy dowodowej - uznanie, że wnioski te zostały zgłoszone na okoliczność, czy doszło w dniu 25 marca 2015 r. do powstania naruszenia, w związku z czym żądanie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych w tym względzie w odwołaniu dotyczyło okoliczności stwierdzonych już wcześniej innymi dowodami, w sytuacji gdy wnioski dowodowe nie dotyczyły ww. bezspornej okoliczności, lecz zostały zgłoszone na okoliczność, czy podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi stanowi naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku i dlatego naruszeń w tym zakresie nie można rozpatrywać w oderwaniu od czasu pracy kierowców w rozumieniu art. 92b utd.

Zdaniem skarżącego, WSA dokonał ponadto zawężającej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, która czyni ten przepis martwym w realiach transportu drogowego. Rzetelna analiza zgromadzonych dowodów oraz uwzględnienie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego prowadzi do wniosku, że skarżący jako przewoźnik nic nie mógł zrobić w spornych sytuacjach. Skarżący przeszkolił bowiem kierowców w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i na bieżąco nadzorował czas pracy kierowców, ustanowił zasady wynagradzania, które nie uzależniają wynagrodzenia od ilości przejechanych kilometrów i tak organizował przewóz, aby kierowca miał odpowiednią ilość czasu do jego wykonania i nie było potrzeby naruszania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Skarżący dodał, że organ miał obowiązek przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę dla wykazania okoliczności istotnych - zdaniem skarżącego - dla zwolnienia się przez niego z odpowiedzialności.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania odnośnie do prawidłowości przeprowadzenia przez WSA kontroli postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Przy takiej konstrukcji skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty wskazujące na błędną wykładnię prawa materialnego, ponieważ prawidłowe ustalenie treści norm stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji rzutuje na zakres postępowania dowodowego, jakie należy przeprowadzić, aby możliwe było zastosowanie tych norm prawa materialnego.

Przepis art. 92a ust. 1 utd, stanowiący podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 utd i art. 92c ust. 1 utd – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 utd nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców.

W ramach art. 92b ust. 1 utd nie mieszczą się natomiast przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a więc naruszenie, za które nałożono na skarżącego karę (wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 262/14).

W związku z powyższym zarzut kasacyjny wskazany w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, wskazać należy, że w myśl tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 utd, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej art. 92c utd były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 utd odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30).

W wyroku z 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2098/13) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 92c ust. 1 utd - jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców - nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. także wyroki NSA: z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14; z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wykładnia art. 92c ust. 1 pkt 1 utd dokonana przez WSA jest prawidłowa, zgodna ze wskazanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego – co trzeba jeszcze raz podkreślić – przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Sam fakt, że skarżący z taką wykładnią przepisu nie zgadza się, nie może stanowić uzasadnionego powodu do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stąd też zarzut określony w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 kpa. Naruszenie tych przepisów miało polegać na zaaprobowaniu przez WSA faktu, że organy administracji nie uwzględniły wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, które zmierzały do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie WSA takiej kontroli dokonał, skoro rozpoznał sprawę oraz zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej kontroli nie może być skutecznie zakwestionowana zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze sposób naruszenia prawa wskazywany w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej, za nieprawidłowe należy uznać wskazanie jako naruszonego art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy jakie powinien zawierać wyrok sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego, że WSA powinien był uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zamiast oddalać skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przez organy administracji art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 kpa. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący uważa, iż dla prawidłowego przeprowadzania postępowania dowodowego nie było wystarczające dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o protokół kontroli z pominięciem dowodów z przesłuchania kierowcy, osoby odpowiedzialnej za planowanie czasu pracy kierowców i skarżącego na okoliczność ewentualnej ingerencji w działania tachografu oraz faktu sformułowania przez przewoźnika zakazu dokonywania takiej ingerencji, jak i na okoliczność, że kierowca mógł wykonać zlecenie bez naruszania norm czasu pracy.

Należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09; wyrok z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14).

Wprawdzie w tej sprawie kierowca K. G. odmówił podpisania protokołu kontroli, jednak fakt odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego nie oznacza nieistnienia tego protokołu lub pozbawienia go doniosłości dokumentu urzędowego, jeżeli kontrolowany – jak w tym przypadku – brał udział w czynnościach kontrolnych i umożliwiono mu przedstawienie swoich uwag co do sposobu, warunków i wniosków z kontroli (por. wyrok NSA z 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2714/14).

Z treści sporządzonego protokołu kontroli wynikało, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego, czego skutkiem było nierejestrowanie przez to urządzenie na karcie kierowcy wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Skarżący nie wykazał przeciwdowodem, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy.

Powyższe okoliczności wskazują, że zasadnie WSA zaakceptował stanowisko organów, iż brak było podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie tego, że doszło do ingerencji w działanie tachografu.

W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, zbędne było natomiast przeprowadzanie dodatkowych czynności dowodowych na okoliczność tego, że w przedsiębiorstwie skarżącego obowiązywał zakaz używania przez kierowców urządzeń typu magnes w celu ingerowania w funkcjonowanie urządzeń rejestrujących, jak i tego, czy kierowca skontrolowanego pojazdu miał możliwość wykonania zlecenia bez naruszania norm czasu pracy kierowców.

Wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W świetle powyższego podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące szkolenia i instruktażu wewnątrzzakładowego w dziedzinie obsługi i działania tachografów cyfrowych nie są wystarczające do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. To skarżący jako przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on również ryzyko związane z zatrudnieniem kierowców, którymi się posługuje prowadząc przedsiębiorstwo transportowe oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.

Skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 utd – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", bowiem, zgodnie z przepisem art. 11 umowy AETR, która miała zastosowanie do przewozu objętego kontrolą, obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Celem sankcji określonych w ustawie o transporcie drogowym jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Strona skarżąca nie wykazała, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podjęła takie działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacjom (w niniejszej sprawie korzystanie przez kierowcę z magnesu zakłócającego prawidłowe wskazania tachografu) w praktyce. Jest rzeczą aktualnie powszechnie wiadomą możliwość zakłócania przez kierowców zapisów tachografów przez zamontowanie magnesu i łatwy sposób ich montowania. Wynika to m.in. z wielości spraw tego rodzaju toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i sądami administracyjnymi. Zadaniem przedsiębiorców w takiej sytuacji jest wprowadzenie takich rozwiązań, które to zjawisko skutecznie eliminują z uwagi na rodzaj niebezpieczeństw, jakie za sobą niesie. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary np. nagany, czy też wypowiedzenia umowy o pracę. Niewątpliwie system kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie powinien być taki, aby wymuszał na kierowcach przestrzegania zakazu używania urządzeń zakłócających wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów w sytuacji, gdy zdarzały się już podobne zdarzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport (w niniejszej sprawie skarżący) nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie, tj. założenie magnesu, za zdarzenie, którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką skarżący powinien się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych w oparciu o ustawę o transporcie drogowym.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od skarżącego na rzecz GITD 900 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.