Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1184/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4, art. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 281/13 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz M. O. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 281/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku M. O. z dnia 14 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (pkt.I). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt.II ), wymierzył [...] S.A. z siedzibą w K. grzywnę w kwocie 300 zł (pkt.III) oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, (pkt. IV).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

M. O. wnioskiem z dnia 14 maja 2013 r., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), wystąpiła do [...] S.A. Oddział w O. o wskazanie oraz przesłanie jej kserokopii wszystkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych znajdujących się na nieruchomościach położonych w miejscowości G. (działki o nr [...]), w miejscowości Z. (działka nr [...] ) oraz w miejscowości Z. (działka nr [...]).

Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. Spółka poinformowała M. O., że wnioskowane przez nią informacje dotyczą jej interesu prywatnego, bowiem łączą się dochodzonymi przez nią roszczeniami za bezumowne korzystanie w jej nieruchomości. Z tych względów brak jest podstaw do dostarczenia żądanych dokumentów.

Następnie M. O. pismem z dnia 12 lipca 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K., domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca stwierdziła ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji q trybie cyt. ustawy. Skoro skarżąca dotychczas nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to jej skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w K. wniosła o przekazanie sprawy według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz o oddalenie skargi. Zdaniem Spółki stroną przeciwną w sprawie jest [...] S.A. Oddział w O., bowiem do tego Oddziału kierowany był wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz z działalnością tego podmiotu wiąże się żądana informacja. Spółka stwierdziła nadto, że [...] S.A. jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Nie kwalifikuje się do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p., gdyż nie zalicza się ani do organów władzy czy administracji ani do podmiotów reprezentujących takie organy. Nie jest też "inną osobą" bądź "jednostką organizacyjną" wykonującą zadania publiczne oraz nie dysponuje majątkiem publicznym. W odniesieniu do Spółki nie można również mówić, by Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego miały w niej pozycję dominującą oraz by gospodarowała ona majątkiem Skarbu Państwa lub majątkiem komunalnym.

W ocenie Spółki żądane przez skarżącą informacje nie mieszczą się w kategorii informacji podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zadania publiczne dotyczą podmiotów ze sfery działalności organów władzy, administracji publicznej i podmiotów w tej sferze funkcjonujących (przede wszystkim z punktu widzenia organizacyjnego, strukturalnego). Dystrybucję energii można zaś uznać co najwyżej za zadanie mające znaczenie publiczne, co nie upoważnia jednak do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń wykorzystywanych przez Spółkę. Niewydanie w sprawie decyzji było zatem konsekwencją przyjętego przez Spółkę stanowiska, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku M.O. z dnia 14 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a. Zdaniem Sądu pozbawiony jest podstaw wniosek o przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Właściwość miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje przepis art. 13 § 2 P.p.s.a., zgodnie, z którym do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ, którego działalność została zaskarżona. Zatem to skarżący decyduje o tym, przeciwko jakiemu organowi (podmiotowi) wystąpi do sądu administracyjnego, a siedziba tego wskazanego organu przesądza o właściwości miejscowej sądu. Skoro więc skarżąca wskazała jako podmiot pozostający w bezczynności Spółkę mającą siedzibę w K., to oczywistym jest, że właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Odrębną natomiast kwestią jest to, czy wskazany przez skarżącą podmiot "odpowiada" za działania podmiotu, do którego strona skierowała swój wniosek o udostępnienie informacji. Zdaniem WSA w Krakowie adresat przedmiotowej skargi został wskazany prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 25 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień albo skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. [...] S.A. Oddział w O. jest jednostką organizacyjną [...] S.A. w K. Takiego Oddziału Spółki nie można utożsamiać z "jednostką organizacyjną". W powołanym przepisie chodzi bowiem o taki podmiot, który działa samodzielnie, a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział Spółki nie posiada osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny, w tym między innymi art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p., nie wyposaża Oddziału w zdolność sądową. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tą "inną osobą lub jednostką organizacyjną" jest sama Spółka a nie jej Oddział. Nawet przyznany przez Spółkę własnym jednostkom organizacyjnym znaczny zakres samodzielności w prowadzeniu bieżącej działalności nie może zatem oznaczać przeniesienia na te jednostki obowiązków i kompetencji wynikających z u.d.i.p. Podmiotem odpowiedzialnym za udostępnianie informacji publicznej jest więc Spółka bez względu na to, która z jej jednostek podejmowała w sprawie faktyczne działania.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten nakłada obowiązek udostępnienia informacji publicznej na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 zauważył przy tym, że zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od sformułowania "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Określenie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast sformułowania "zadanie władzy publicznej", którym operuje art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na rangę energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi" w omawianym znaczeniu. Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej takiej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie może zatem budzić wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z podaniem z dnia 14 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, było zobowiązane do rozpoznania tego wniosku w formie przewidzianej w powołanej ustawie, w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez te podmioty dokonywanych, niezależnie do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taką kwalifikacją są objęte nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot. Przymiot taki posiadają także te dokumenty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. do podmiotów niebędących organami władzy publicznej, zobowiązanych do udostępnienia informacji, w zakresie rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, stosuje się odpowiednio przepisy art. 16. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 u.d.i.p., organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o udzielenie informacji publicznej [...] S.A powinna zakończyć w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie. Skoro przedmiotowy wniosek nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, to obowiązkiem Sądu było zobowiązanie Spółki, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. do rozpoznania omawianego wniosku.

W ocenie Sądu, bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek skarżącej z dnia 14 maja 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące. Rażącego charakteru Sąd dopatrzył się w tym, że o ile przez pewien okres czasu po stronie [...] S.A. mogły istnieć uzasadnione wątpliwości co do obowiązku stosowania u.d.i.p., o tyle wątpliwości te zostały wyjaśnione w licznych wyrokach Sądu, w których przesądzono, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W takiej sytuacji fakt nierozpoznania wniosku skarżącej, nawet po wniesieniu skargi, świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich informacji w trybie przepisów u.d.i.p. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że można jej przypisać bezczynność w warunkach rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w wyniku błędnej interpretacji powołanych przepisów u.d.i.p. Sąd I instancji zobowiązał Spółkę do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w przepisach tej ustawy. Stanowisko Sądu, oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, prowadzi do wniosku, że w sprawie najważniejsze jest kryterium "sprawy publicznej". Przepis art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji dotyczącej dokumentów o lokalizacji, budowie urządzeń elektroenergetycznych. Tymczasem przepis ten dotyczy jedynie zaopatrywania w energię. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego, dokonał rozszerzającej interpretacji powyższego sformułowania. Zadanie publiczne z istoty swej dotyczy bowiem organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej oraz podmiotów w sferze tej funkcjonujących. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne. Nie upoważnia to jednak do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i zobowiązywania go do udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń wykorzystywanych przez przedsiębiorstwo. Zatem takie pojęcia jak: zadania publiczne, cel publiczny, informacja publiczna nie powinny i nie mogą być uznane za łączące się z dokumentami z zakresu instalacji urządzeń. Kwestie te są związane z uzyskaniem pozwoleń, regulowanych w wymaganych trybach administracyjnych i ciążące na [...] S.A. obowiązki w tym zakresie pozostają wyłącznie w sferze spraw przedsiębiorstwa, czyli nie stanowią "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. Decydującego znaczenia nie ma zatem okoliczność, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, czy zadania mające znaczenie publiczne, tylko to czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne.

Dlatego w ocenie Spółki nie powinno budzić wątpliwości to, że [...] S.A. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p. Spółka jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Ewentualnie można byłoby uznać, że należy do kategorii innych osób prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 4 pkt 10 definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. [...] S.A. nie spełnia tej przesłanki, bowiem w Spółce 99,51 % akcji posiada [...] S.A. z siedzibą w K., przy czym w Spółce [...], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje ponadto majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym. Majątek [...] S.A. to majątek prywatnej osoby prawnej, a wielkość udziału Skarbu Państwa w majątku Spółki eliminuje możliwość zakwalifikowania jej do podmiotów zobowiązanych, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Brak zatem prawnych podstaw do zaliczenia [...] S.A. do podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Nadto działalności [...] S.A., ujętej w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, a polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne, nie można rozciągać na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to sfera majątku publicznego. Dbałość o dokumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń jest obowiązkiem Spółki, czego nie można jednak traktować jako sprawę publiczną. Akty administracyjne będące w posiadaniu ich adresata, bądź jego następcy prawnego, nie stanowią w tym przypadku sprawy publicznej. Decyzje, pozwolenia jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej powinny być udostępniane przez te organy. Jeżeli akty administracyjne są w posiadaniu innych podmiotów, to te zobowiązane są do traktowania ich jako informacji publicznej tylko wtedy, gdy akty te regulują kwestie odnoszące się do spraw publicznych tych podmiotów a nie do każdej ich sprawy. Nieuprawnione jest więc rozszerzanie - w drodze wykładni - zakresu obowiązywania u.d.i.p. w stosunku do pomiotów nieobjętych u.d.i.p. tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy kwestii spoza przedmiotu zadania. Taką rozszerzającą wykładnię określić należy jako wykładnię contra legem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza wprawdzie przedmiotowe kryterium "zadania publicznego", odchodząc od elementu podmiotowego, ale jednocześnie utrzymuje jednak samodzielne kryterium podmiotowe. [...] S.A. jako podmiot, w którym Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, nie podlega u.d.i.p., a co za tym idzie nie może być zobowiązana do udostępniania jakichkolwiek informacji w trybie tej ustawy. Żądana informacja nie stanowi informacji publicznej także z tej przyczyny, że nie dotyczy zaopatrywania w energię elektryczną, a poszukiwanie jakiegoś dalekiego, pośredniego związku, stanowi nieuzasadnione poszerzanie przedmiotowego zakresu obowiązywania omawianej ustawy. Zatem Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności, dopuszczając się naruszenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

Zdaniem Spółki nie można ponadto podzielić stanowiska Sądu I instancji, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniony był stanowiskiem, że wnioskowanym informacjom nie można przypisać cech informacji publicznej. W takiej sytuacji wystarczające w sprawie było wyrażenie stanowiska na piśmie.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik M. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest między innymi wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się powołanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie miało polegać złamanie wszystkich przepisów, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miał uchybić Sąd I instancji.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zakres kontroli kasacyjnej – co do zasady – wyznaczają zatem przytoczone w skardze kasacyjnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Do podjęcia działań z urzędu Sąd ten zobowiązany jest jedynie w przypadkach ściśle określonych w art.183 § 2 P.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania sądowego. W niniejszej sprawie takich przesłanek nie stwierdzono.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art.174 P.p.s.a., przy czym zarzuty Spółki zmierzają przede wszystkim do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej oraz uznania, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest przede wszystkim wytyk dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z treści przytoczonej normy, a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności", wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma zatem decydującego znaczenia.

Ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora dystrybucyjnego systemu elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 -Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji, albo sprzedaży oraz, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, to takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w trybie i na zasadach sprecyzowanych w u.d.i.p.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności różnych podmiotów w zakresie, w jakim między innymi wykonują one zadania publiczne. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

M. O. we wniosku z dnia 14 maja 2013 r. domagała się wskazania i przesłania jej wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na jej działkach. W związku z tym zauważyć należy, że w sprawie prawnego znaczenia nie ma to, czy powyższe decyzje adresowane były do Spółki, a zatem czy była ona inwestorem przedmiotowych urządzeń. Istotne jest natomiast to, że z takich decyzji Spółka może wywodzić uprawnienia do linii elektroenergetycznych służących do prowadzonej przez nią działalności. Takie decyzje dotyczą więc bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p., a tym samym mają walor informacji publicznej w omawianym znaczeniu. Świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Znaczenia prawnego nie może więc mieć okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto tylko, gdy istnieje alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone jest stosowanie u.d.i.p., o czym stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącej, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. Zatem samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na wskazanych nieruchomościach.

WSA w Krakowie słusznie zatem uznał, że decyzje administracyjne dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do przedmiotowych urządzeń znajdujących się na nieruchomościach wnioskodawczyni, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust.1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. także uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji nie można bowiem skutecznie zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów.

Dodać ponadto należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. - co zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy jednak mieć przy tym na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się bowiem, że do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zamierzonego przez Spółkę skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący art.16 u.d.i.p. Jeżeli Spółka zamierzała zwalczać stanowisko WSA w Krakowie co swej bezczynności, w tym także co do oceny, iż bezczynność ta miała charakter rażący, to nie powinna ograniczyć swego wytyku tylko do art.16 ust.1 u.d.i.p. Ten ostatni przepis reguluje bowiem wyłącznie procesową formę odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania. W sprawie Spółka mogła rozważyć postawienie Sądowi I instancji przede wszystkim zarzutu złamanie art. 149 § 1 P.p.s.a., jednakże takiego przepisu ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano. Zarzut w powyższym zakresie nie może zatem podlegać kontroli instancyjnej.

Informacyjnie można jedynie wskazać, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia, gdy podmiot ten w ustawowym terminie nie podjął wymaganych prawem działań. Nie ma natomiast znaczenia, z jakich przyczyn określony akt nie został wydany a czynność podjęta, w szczególności czy opieszałość w tym zakresie była zawiniona, czy też wynikała jedynie z błędnego przekonania podmiotu co do innego sposobu załatwienia sprawy. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ będący w posiadaniu takiej informacji ignoruje otrzymany wniosek, nie udzielając wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi, ale także wtedy, gdy na przykład udziela informacji niepełnej, a ponadto gdy odmawia udzielenia informacji, nie zachowując bezwzględnie wymaganej do tego formy procesowej. W niniejszej sprawie wniosek M. O. z dnia 14 maja 2013 r. nie został rozpoznany w formie przewidzianej w u.d.i.p. Okoliczności wskazywane przez Spółkę nie usprawiedliwiają jej bezczynności.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącą Spółkę pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).