Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2411/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 28 ust. 1, 2, 5, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 739/17 w sprawie ze skargi Powiatu Łęczyńskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 lutego 2017 r. nr ST4.4750.44.2016.13.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu Łęczyńskiego na rzecz Ministra Finansów 9926 (dziewięć tysięcy dziewięćset dwadzieścia sześć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt V SA/Wa 739/17, w sprawie ze skargi Powiatu Łęczyńskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z dnia 6 lutego 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie przeprowadził u skarżącego kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok budżetowy 2011 zakończoną wynikiem kontroli z dnia 27 czerwca 2014 r.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z dnia 5 listopada 2015 r. poinformowało Ministra Finansów, że w wyniku wykazanych nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2011r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 905.200,79 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 191,9013.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm. dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Finansów zobowiązał Powiat Łęczyński do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 905.200,79 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając na wstępie podstawy prawne rozstrzygnięcia, odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2011, a następnie wskazał przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., tj.: wykazanie w systemie:

- uczniów nieposiadających orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, stanowiących podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu, a posiadających jedynie inne dokumenty, np. orzeczenia o niepełnosprawności wydane przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania (tabele NP2 i NP2a),

- uczniów, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie byli jeszcze uczniami danej szkoły – zostali przyjęci do szkoły w kolejnych miesiącach lub w ogóle nie byli uczniami danej szkoły (tabela U3.1),

- wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku – zostali przyjęci do ośrodka po tej dacie lub w ogóle nie zostali przyjęci do ośrodka (tabele S03 i S04).

Jak wyjaśnił Minister, regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, w szczególności P2 i P3, są jednoznaczne.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej wagami P2 i P3 uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, a posiadających tylko inne dokumenty, jest zdaniem Ministra nieprawidłowe. Nieprawidłowości w tym zakresie są także skutkiem wykazania w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej uczniów niebędących jeszcze w dniu 30 września 2010 r. uczniami danych szkół – w ocenie Ministra – niezależnie od tego, czy posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, czy nie.

Minister zauważył, że przyczyną wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej, które przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczonych wagą P 2 nie był brak aktualnych na dzień 30 września orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, ale fakt wykazania 13 uczniów Gimnazjum Specjalnego w Podgłębokiem funkcjonującego w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Podgłębokiem, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie byli jeszcze (lub nie zostali w ogóle) uczniami tej szkoły, a także wychowankami ośrodka.

Zdaniem Ministra dopiero od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23 poz. 225 ze zm.), przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, zatem księga ta jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki. Organ odwoławczy nie podzielił zapatrywania strony, że "wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku"( vide: opis wagi P34) był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tego ośrodka bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Organ II instancji podkreślił, że Powiatowi Łęczyńskiemu przyznano część ogólną subwencji ogólnej na rok 2011 w wysokości 17 283 220 zł. Kwota ta została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 191,9013 liczby uczniów przeliczeniowych. Po ponownym przeliczeniu tj. bez uwzględnienia liczby 191,9013 liczby uczniów przeliczeniowych część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 wynosi 16 378 019,21 zł. Różnica między otrzymaną przez Powiat częścią oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 i należną częścią oświatową subwencji ogólnej za ten rok wynosi 905 200, 79 zł.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 lutego 2017r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie w Powiecie Łęczyńskim stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., które spowodowały – zdaniem Ministra – zawyżenie łącznie o 191 9013 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest m.in. ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 – jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Powiat prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia 13 osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Podgłębokiem wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. jako wychowankowie tego ośrodka, mimo że nie korzystały z zakwaterowania w tym ośrodku

WSA podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost, jakie okoliczności decydują o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r.

Zdaniem skarżącego skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. 1982 Nr 35 poz. 228 ze zm.), stanowi podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza bowiem ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.

Natomiast w ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków.

Sąd I instancji wskazał, że szczegółowe regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.

Z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu 3 miesięcy od daty wskazania ośrodka przez Centrum dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście (§ 4 ust. 4 w. wym. rozporządzenia).

Wobec powyższego, zdaniem WSA, wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego" nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r., przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, zatem księga ta jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Ponadto, zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zdaniem WSA przepisy ww. rozporządzenia dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, natomiast nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

Sąd podkreślił, iż przepisy dotyczące systemu informacji oświatowej (SIO), obowiązujące w 2010 r. i w 2011 r. – co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić – uległy zmianie, która wprawdzie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, jednak może świadczyć o prawidłowości przyjętego przez Sąd stanowiska. Mianowicie, w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872) w § 15 ustanowiono, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

W ocenie Sądu za trafną należy zatem uznać argumentację Skarżącego, że o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Zdaniem WSA, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Wobec powyższego Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z zasady tej, jak podkreślił wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć, zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b k.p.a. (nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej), a także art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów.

Skarżąc w całości wyrok Sądu I instancji wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.) w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249, poz. 1659) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat Łęczyński kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie – definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz załącznikiem do tego rozporządzenia ust. 2 pkt 5 waga P34 i ust. 8 – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i przyjęcie, że prawidłowym jest odejście od wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej, co skutkuje możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie, co daje podstawy prawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji z uwzględnieniem tych osób, co skutkowało uchyleniem decyzji;

podczas gdy prawidłowo została wydana decyzja o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 po ustaleniu przez organ, na podstawie ww. przepisów, gdzie zgodnie z treścią waga P34 dedykowana jest wprost dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania, co skutkuje możliwością wpisania tychże w System Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., a nie jak przyjął Sąd – skierowanych do takiego ośrodka;

3. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

4. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 złącznika do tego rozporządzenia – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia przypadku, czy w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, możliwe było uwzględnianie także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale nie przybyli/nie zostali do nich doprowadzeni w ogóle, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

5. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia MEN z 2 listopada 2015 r. oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej – wprowadzających od 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz;

6. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34 do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie – zajęte miejsca w ośrodku;

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 lutego 2017 r. w sprawie zwrotu przez Powiat Łęczyński zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia przez ww. organ orzekający, mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, podczas gdy sąd uznał zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a., który to przepis nie jest przepisem prawa materialnego, brak jest również wyjaśnienia naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w odniesieniu do okoliczności sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2.3. art. 7 k.p.a. przez naruszenie przepisów postępowania i błędne uznanie zarzutu dotyczącego naruszenia prawdy obiektywnej, brak wskazania, na czym polegało naruszenie art. 7 k.p.a. w okolicznościach sprawy – motywowanego zdaniem sądu naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny, podczas gdy organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz uzasadnił decyzję zgodnie z przepisami prawa, a stanowisko sądu wskazujące na naruszenie ww. przepisu postępowania wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2.4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie;

2.5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz braku wyjaśnienia, przy uchyleniu decyzji na podstawie zarzutu prawa materialnego, dlaczego zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z wykładni literalnej stosowanych przepisów, na podstawie których wydał decyzję w sprawie zwrotu, zostało uznane przez sąd za błędne;

2.6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i – stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. – nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy;

2.7. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazujące na uwzględnienie art. 7a i 7b k.p.a. bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a k.p.a. bez wskazania, o jakie wątpliwości co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony oraz wskazanie na treść art. 7a i 7b k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych;

2.8. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7b i 7a k.p.a. poprzez wskazanie co do dalszego postępowania organu administracji i uwzględnienie przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i – stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. – nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, co czyni wyrok niemożliwym do wykonania bez naruszenia prawa przez organ.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powiat Łęczyński w piśmie procesowym wniesionym z uchybieniem terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie, w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu, podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym Sąd I instancji uchybił w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił, dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są niekonsekwentne, jak i nieprawidłowe, skoro nakazują uwzględnienie przepisów postępowania art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. – i stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 7 października 2015 r. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej.

Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia. Wobec powyższego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a rezultacie niewłaściwe zastosowanie wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 u.j.s.t. oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać na wstępie należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie – należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa, jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej.

Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.

W myśl art. 27 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.

Natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wynika, iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie – w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy – odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej.

Po odliczeniu rezerwy – zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego – w sposób określony na podstawie ust. 6.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. i dzień 10 października 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2010 r. i dzień 10 października 2010 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe.

Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463, ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746, ze zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)".

Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P34=11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu uzyskanej przez Powiat Łęczyński w 2011 r. części oświatowej subwencji ogólnej - uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych — według stanu na dzień na 30 września 2010 r. - stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r. polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Podgłębokiem, którzy 30 września 2010 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się zatem do wyjaśnienia czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r., oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Podgłębokiem, którzy 30 września 2010 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej – opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości.

Waga ta jest dedykowana wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków - jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji ale o prawidłowe ustalenie – według stanu na dzień 30 września 2010 r. – liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej Powiatowi za rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej.

Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018r. sygn. akt I GSK 879/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.

Wprawdzie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2125/17, NSA wyraził odmienny pogląd, jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3 a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P 34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to, kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego, czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P 34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.

Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Skoro zatem, jak w sprawie niniejszej 13 nieletnich wykazanych jako wychowankowie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Podgłębokiem, według stanu na dzień 30 września 2010 r., nie było zakwaterowanych w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej Powiatowi Łęczyńskiemu na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P34.

Otrzymana przez Powiat Łęczyński na rok 2011 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez Powiat Łęczyński, błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Powiat uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazał się usprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę Powiatu Łęczyńskiego oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi (9926 zł) obejmują wpis od skargi kasacyjnej (4526 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (5400 zł).