Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1075/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 2,  art. 10,  art. 14,  art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63,  art. 64
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i uchyla decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] nr[...], 2) zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącego kwotę 457 złotych ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną o godzinie 18:39, K.G. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk sędziów, dat ich urodzenia oraz miejscowości zamieszkania, jak również zaznaczył, że domaga się udzielenia odpowiedzi w formie elektronicznej na jego adres e-mail: [...].

Prezes Sądu Okręgowego w K. udostępnił częściowo wnioskowaną informację w zakresie wykazu imion i nazwisk sędziów, ich wieku i miejscowości zamieszkania (e-mail z dnia 14 sierpnia 2014 r. godzina 14:28) oraz wydał decyzję z dnia [...]r., nr Prez. [...], o odmowie uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych o dacie urodzenia sędziów ze względu na ochronę ich danych osobowych. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a.".), w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Sądu Okręgowego w K. wywiódł, że w myśl art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, którego realizacja odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w przepisach u.d.i.p. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wskazano w literaturze do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. nr 101, poz. 926), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2008 r.). W artykule 6 ust. 1 powołanej ustawy wskazano, iż w rozumieniu tej ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej. Jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę jej art. 5 ust. 2, to pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie przepisów u.d.i.p. można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., II SA/WA 2227/2005, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r" II SA/WA 2016/2005, niepubl.). Wnioskodawca domagał się wskazania dat urodzenia poszczególnych sędziów, która to data niewątpliwie jest jednym z elementów danych osobowych. Co do zasady wiek sędziego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., gdyż od osiągnięcia określonego wieku ustawodawca uzależnia możliwość powołania na stanowisko sędziego lub sędziego określonego sądu, jak również możliwość sprawowania tej funkcji, co oznacza, że dane odnoszące się do wieku sędziego, zakreślające cezurę czasową pełnienia przez niego funkcji sędziego, są z nią nierozerwalnie związane. Potwierdza to ust. 2 art. 5 u.d.i.p., w myśl którego ograniczenie ze względu na prawo do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W ocenie organu, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe ustawa o ochronie danych osobowych, stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. Odmienne stanowisko w tym zakresie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. OSK 2872/12, wskazując, że obydwie ustawy stanowią równorzędne akty prawne. W każdym jednak wypadku konieczne staje się rozstrzygnięcie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe (por. I. Macrepuk, Dostęp do informacji publicznej zawierającej dane osobowe, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 2, s. 72-81). Skoro, z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe, a jednocześnie brak w nich również rozwiązania, które byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej, to przepisy o ochronie danych osobowych mogą stanowić w konkretnej sprawie podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. I tak, bezwzględny zakaz przetwarzania danych osobowych został ustanowiony w art. 27 ust. 1 w zakresie tzw. "danych wrażliwych". Natomiast będący zasadą art. 23 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne m.in. wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (pkt 2). Z tych względów należało uznać, iż w wypadku gdy organ władzy publicznej ma w świetle przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a jednocześnie w konkretnej sprawie nie zachodzą ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, co jednak nie oznacza, że w świetle cytowanych przepisów można przypisywać prawu do informacji publicznej większą wartość niż prawu do prywatności, statuowanemu w art. 47 Konstytucji RP oraz prawu do ochrony danych osobowych przewidzianemu w art. 51 Konstytucji RP. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a jednocześnie osób tych nie można co do zasady wyłączyć spod ochrony wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych. Dla realizacji prawa do informacji publicznej wystarczające jest podanie wieku poszczególnych sędziów, co pozwala na dokonanie społecznej kontroli funkcjonowania sądu, a jednocześnie zapobiegnie możliwości wykorzystania pozyskanych danych w sposób nieuprawniony. Zakreślone wnioskiem żądanie podania daty urodzenia każdego z sędziów i miejscowości zamieszkania może pozwolić na nieuprawnione pozyskanie danych wkraczających nawet w sferę życia prywatnego, a w szczególności naruszających istotę autonomii informacyjnej każdego człowieka, która sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Wnioski o identycznej treści wnioskodawca skierował również do kilku innych sądów rejonowych tutejszego okręgu, co może wskazywać, iż tworzy bazę danych do czego nie jest uprawniony.

W odwołaniu od powyższej decyzji, przesłanym pocztą elektroniczną w dniu 1 września 2014 roku, K.G. domagał się jej zmiany i uwzględnienia wniosku ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem jego zdaniem, udostępnienie dat urodzenia sędziów jest ściśle związane z pełnieniem funkcji publicznej i stanowi informację publiczną. Z nadesłanym akt administracyjnych wynika, że odwołanie K.G. nie zostało przez niego podpisane.

Prezes Sądu Apelacyjnego w K. decyzją z dnia [...]r., nr Adm.- [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielono stanowisko o konieczności ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie pełnej daty urodzenia każdego z sędziów z uwagi na ich prywatność. Stąd też udostępniono wnioskodawcy jedynie wiek sędziów, bowiem tylko w tym zakresie informacja ta stanowiła informację publiczną. Sędziowie orzekając w sprawach należących do właściwości sądów realizują zadania znajdujące się w kognicji sądów jako organów władzy publicznej, sprawując w nich tym samym funkcję publiczną. Tak, więc dane odnoszące się do wieku sędziego, zakreślające cezurę czasową pełnienia funkcji sędziego, są nierozerwalnie związane z tą funkcją, zatem stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 5.02.2013 r. o sygn. akt I OSK 2872/12). Takie samo stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.04.2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 51/12 uznając, że informacja o roku urodzenia (wieku) sędziego jako osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się kierunek, w którym wiek sędziego jest informacją publiczną, z kolei pełna data urodzenia nie jest już informacją, która podlega udostępnieniu. Natomiast w piśmiennictwie wyrażony został również pogląd, że informacje o osobach publicznych, mające związek z pełnieniem tych funkcji, mogą być udostępnione na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na art. 23 ust. 1 pkt 2, który pełni rolę przepisu zezwalającego na przetwarzanie i udostępnianie danych osobowych (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 215). Uprawnione było w związku z tym stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, że obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu a jedynie sam wiek sędziów nie narusza nadmiernie gwarancji poszanowania życia prywatnego, w tym danych osobowych sędziów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to od wieku sędziego ustawodawca uzależnia powołanie na stanowisko sędziego określonego sądu, jak również możliwość sprawowania tej funkcji, co oznacza, że dane dotyczące wieku sędziego zakreślają cenzurę czasową pełnienia przez niego funkcji i są z nią nierozerwalnie związane. Z kolei udostępnienie pełnej daty byłoby nadmierną ingerencją w prywatność sędziów, zwłaszcza, że informacja ta nie jest w żaden bezpośredni sposób związana z pełnieniem funkcji publicznej przez sędziego. Udostępnione już wcześniej informacje pozwalają zatem wnioskodawcy na sprawowanie kontroli społecznej nad sędziami i funkcjonowaniem sądu.

W dniu 21 października 2014 r. K.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...]r., nr Adm[...], nie precyzując jej żądania ani też nie uzasadniając podstaw do jej wniesienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wezwaniem z dnia 13 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia (k.11 akt sądowoadministracyjnych).

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, jak również przesłał skargę z dnia 21 października 2014 r. uzupełnioną o podpis skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że informacja o datach urodzenia sędziów sądów powszechnych podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność oraz naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że sędziowie są osobami pełniącymi funkcje publiczne a data ich urodzenia ma ścisły związek z tą funkcją. Wiek osoby fizycznej wyznacza właśnie data urodzenia obejmująca dane o dniu, miesiącu i roku tego zdarzenia. Nie jest możliwe ustalenie wieku w inny sposób niż przez odniesienie daty urodzenia do obecnej daty. Sam wiek sędziego nie pozwala na precyzyjne określenie daty np. osiągnięcia wieku 29 lat uprawniającego do powołania na urząd sędziego sądu rejonowego (por. art. 61 § 1 pkt 5 i odpowiednio 63 § 1 Prawo o ustroju sądów powszechnych, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 427 z późn. zm.) bądź przejścia w stan spoczynku (art. 69 § 1 i 2 tej samej ustawy). Trafność żądania skarżącego wyrażonego we wniosku potwierdza sposób obliczania wieku osoby fizycznej wynikający z treści art. 112 Kodeksu cywilnego, który liczony jest z początkiem ostatniego dnia. Zatem nie można ustalić wieku danej osoby bez znajomości dokładnej daty jej urodzenia. Dodatkowo w uchwałach Krajowej Rady Sądownictwa publikuje się sylwetki osób przedstawianych Prezydentowi RP do powołania na urząd sędziego i każdy opis rozpoczyna się podaniem daty urodzenia przyszłego sędziego, tj. dnia, miesiąca i roku urodzenia. Osoba pełniąca funkcje publiczne musi liczyć się z zainteresowaniem opinii publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 2872/12, Lex 1339625 i WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 935/13). Warto również odwołać się w tym zakresie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30), iż strefa chronionej prywatności osób pełniących funkcje publiczne pozostająca co do zasady pod ochroną gwarancji konwencyjnych może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby te z momentem podjęcia się tych funkcji muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób.

Prezes Sądu Apelacyjnego w K., pismem z dnia 26 listopada 2014 r., uzupełnił wcześniejszą odpowiedź na skargę, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. zaznaczył, że organ uczynił zadość żądaniu wniosku skarżącego i udostępnił informację publiczną w postaci podania wieku sędziego, na podstawie informacji będących w jego posiadaniu w dniu udzielenia tej informacji. Przekazanej informacji nie dotyczą ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnione już skarżącemu dane, w dostatecznym stopniu umożliwiają sprawowanie kontroli społecznej nad sędziami i funkcjonowaniem sądu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powołano się na treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uznając, że nie doszło do jego naruszenia przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy postępowania administracyjnego, a także czy dokonano prawidłowej wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika przy tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie jej udostępnienia. Według zapisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej tak jak dotychczas: u.d.i.p.) występują dwa postępowania administracyjne o różnym charakterze.

Pierwsze z nich dotyczy sprawy o udzielenie informacji publicznej i toczy się w trybie przepisów u.d.i.p., który reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak formę wniosku, termin i opłaty. Postępowanie w tej sprawie administracyjnej może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji (art. 10), bądź wydaniem aktu, przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej.

Sprawa administracyjna o udzielenie informacji publicznej może zakończyć się także uruchomieniem drugiego postępowania, zmierzającego do odmowy udzielenia informacji (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych i toczy się w trybie przepisów K.p.a. przy uwzględnieniu zmian wynikających z treści art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny (odmowa udzielenie informacji) bądź formalny (w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania - por. M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej" Toruń 2002 r., str. 59 i nast.). W konsekwencji obowiązek wydania decyzji występuje dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy, tj. żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz podmiotowy, czyli istnieje podmiot zobowiązany do jej udzielenia.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący w formie elektronicznej złożył wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz podał swój adresem e-mail, przy czym ten wniosek nie został podpisany.

Część żądanej we wniosku informacji, w zakresie wykazu imion i nazwisk sędziów, ich wieku i miejscowości zamieszkania, została skarżącemu udostępniona (e-mail z dnia 14 sierpnia 2014 r.). W pozostałym zakresie wniosku, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...]r., nr [...], o odmowie uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych o dacie urodzenia sędziów ze względu na ochronę ich danych osobowych, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ uruchomił zatem postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p.

Zauważyć przyjdzie jeszcze raz, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wówczas jej przepisy nie znajdują zastosowania, a tym samym nie może być stosowany tryb określony w art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. o sygn. akt I OSK 807/07 i z dnia 11 grudnia 2002 r. o sygn. akt II SA 2867/02, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienny tryb dostępu.

Mimo, że art. 10 u.d.i.p. nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają również adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie oraz zapewniają należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy, jak też identyfikują samego wnioskodawcę.

W tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). To, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" nie oznacza, że wnioskodawca może być anonimowy. Pod pojęciem "każdego" należy bowiem rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej. Za uprawnieniem organu do żądania podania przez wnioskodawcę danych umożliwiających jego identyfikację przemawiają także rodzaje rozstrzygnięć, które mogą być wydane w następstwie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, zwłaszcza to, że stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a., każda decyzja powinna zawierać oznaczenie strony.

Odnosząc się do formy złożonego przez skarżącego wniosku i sposobu jego nadania, czyli pocztą elektroniczną, skład orzekający rozpoznający przedmiotową sprawę uważa, że konieczna była jego autoryzacja z uwagi na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Stosownie do art. 63 § 3 zd. 1 K.p.a., podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego.

Z akt administracyjnych, nadesłanych przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, wynika bezspornie, że wniesione drogą elektroniczną w dniu 2 sierpnia 2014 r. o godz. 18:39 podanie skarżącego, stanowiące wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zawiera jego własnoręcznego podpisu. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a., zatem obowiązkiem organu było wezwanie do usunięcia tego braku. W takich sytuacjach znajdzie również zastosowanie art. 63 § 3a K.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. nr 64, poz. 565 z późn. zm.), w terminie 7 dni od daty doręczenia korespondencji, z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro, podanie skarżącego nie zostało podpisane, to organ wydał decyzję na podstawie wniosku zawierającego brak uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu. Postępowanie takie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 63 § 2, § 3 i § 3a pkt 1 w związku z art. 64 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, przy wydaniu decyzji organu I instancji doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skutkuje jej uchyleniem, bowiem mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1277/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09; dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa, np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek, bez którego wniosek ten, nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji także przesłane pocztą elektroniczną również nie zostało podpisane, chociaż wniesione zostało przez stronę będącą osobą fizyczną i powinno być podpisane albo przez tę osobę albo przez jej pełnomocnika (o ile taki został ustanowiony).

Tymczasem, w konsekwencji nie podpisania odwołania złożonego przez skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana w następstwie jego rozpoznania mimo obarczenia odwołania istotnym brakiem formalnym, wyłączającym jego skuteczność prawną.

Zaskarżona decyzja jako wydana w związku z odwołaniem, które nie zostało podpisane narusza art. 63 § 3 K.p.a. i w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako rażące. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owe orzeczenie nie może być akceptowane. Organ drugiej instancji nie dysponując prawidłowym odwołaniem rozpoznał sprawę ponownie, jak również utrzymał w mocy wadliwą decyzję, co zostało rozważone powyżej.

W konsekwencji zaskarżona decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 64 § 2 K.p.a.

Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, PiP 1989 r., z. 8, s. 147).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 16 u.d.i.p.

Powyższe uchybienia obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, w zakresie do tej pory nie rozstrzygniętym, organ uwzględni zaprezentowaną powyżej ocenę prawną i wskazania.

W tym stanie rzeczy, Sąd, nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi i orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania należnych skarżącemu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.