Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2181/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 5, art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 2, art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1589
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w  Gdańsku.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Gdańska, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/21 uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (dalej jako: inwestor) wnioskiem z dnia 22 października 2020 r. wystąpiło do Wojewody Pomorskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, obejmującej teren działki nr [...], obręb nr [...] w jednostce ewidencyjnej nr [...] w Gdańsku, w zakresie: oczyszczenia powierzchni działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego; wykonania badań geofizycznych całego obszaru działki; badań archeologicznych; badań geologicznych; innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji - w tym ekspertyz budowlanych w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...] " oraz sprawdzenia stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy. Inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem publicznym.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] ([...]) zezwolił inwestorowi na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, obejmującej teren ww. działki nr [...], z obrębu nr [...] w Gdańsku (Etap 1), w zakresie: oczyszczenia powierzchni działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego, wykonania badań geofizycznych całego obszaru działki, badań archeologicznych, badań geologicznych i innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji - w tym ekspertyzy budowlane w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...] " oraz sprawdzenia stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy. Decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniósł Prezydent Miasta Gdańska działającego w imieniu Skarbu Państwa.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (Dz. U. z 2019 r. poz. 1589, ze zm.; dalej jako: specustawa), uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Zdaniem organu II instancji, w odniesieniu do art. 8 ust. 1 pkt 3 specustawy, istnieje błąd w decyzji organu I instancji w rozstrzygnięciu zawartym w pkt 9.2 tej decyzji, poprzez brak określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy planowanych działań na działce nr [...], która położona jest na obszarze [...]. Minister stwierdził także nieprawidłowości w zakresie dotyczącym ppkt 10.2-10.10 decyzji organu I instancji, poprzez określenie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, bowiem organ I instancji zawarł informacje dotyczące szeroko rozumianych kwestii odszkodowawczych związanych z wydaniem decyzji. Organ odwoławczy zauważył jednak, że zakresem inwestycji objęta jest działka stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa, zatem na podstawie decyzji organu I instancji nie dojdzie do zmian stanu własnościowego działki. Ponadto, przedmiotowa działka nie jest w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (PGL LP), a zatem brak było podstaw do zawierania w decyzji Wojewody Pomorskiego (ppkt 10.10 zaskarżonej decyzji) zapisów dotyczących wygaśnięcia trwałego zarządu PGL LP.

Zdaniem Ministra, błędne jest również rozstrzygnięcie zawarte w ppkt 10.11 decyzji organu I instancji poprzez wskazanie, że przedmiotowa decyzja uprawnia inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oraz do rozpoczęcia i prowadzenia budowy. Organ odwoławczy zauważył po pierwsze, że taki zapis nie stanowi określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Po drugie, taki zapis narusza art. 20 specustawy. Organ zaznaczył, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Wynika z tego, że na podstawie decyzji wojewody inwestor nie może uzyskać prawa do dysponowania ww. działką na cele budowlane, ani nie jest uprawniony do rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego na tej nieruchomości. Ponadto, organ I instancji nie mógł w ppkt 10.11 decyzji wskazać, że jego decyzja uprawnia inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oraz do rozpoczęcia i prowadzenia budowy, skoro przedmiotem wniosku o zezwolenie na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, a następnie decyzji Wojewody Pomorskiego, były wyłącznie usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum.

Minister stwierdził następnie, że organ I instancji nie mógł także w ppkt 10.11 zaskarżonej decyzji, określającej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazać, że jego decyzja uprawnia do wykonywania robót budowlanych, dostaw i usług w rozumieniu art. 2 pkt 2, 8 i 10 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.).

Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem wniosku inwestora były wyłącznie usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Zbyteczne było, zdaniem Ministra, powielanie przez Wojewodę w pkt 10.11 zaskarżonej decyzji, że decyzja ta uprawnia inwestora do wykonywania usług w rozumieniu art. 2 pkt 10 u.p.z.p., bowiem udzielenie przez organ I instancji takiego zezwolenie wynikało już z samego zakresu przedmiotowego decyzji organu I instancji. Organ I instancji nie mógł także w ppkt 10.11 zaskarżonej decyzji wskazać, iż jego decyzja uprawnia inwestora do wykonywania robót budowlanych i dostaw w rozumieniu art. 2 pkt 2 i 8 u.p.z.p., bowiem wniosek inwestora nie dotyczył robót budowlanych i dostaw w rozumieniu u.p.z.p., a jedynie usług.

Organ odwoławczy stwierdził również nieprawidłowości w pkt 11.1 decyzji organu I instancji (pn. "Szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych), poprzez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia na użytkowanie w tej sprawie, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody nie posiada komponentu budowlanego, bowiem nie dotyczy wybudowania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że określił w pkt 9.2 zaskarżonej decyzji warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury, a ponadto zmodyfikował rozstrzygnięcie zawarte w pkt 10 zaskarżonej decyzji poprzez, po pierwsze, wskazanie, że przy realizacji inwestycji należy zachować warunki zapewniające poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony zdrowia i środowiska (zmieniona treść obecnego ppkt 10.1 zaskarżonej decyzji), a po drugie, poprzez wykreślenie treści ppkt 10.2-10.11. Minister orzekł także o nowej treści pkt 11.1 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji poprzez wskazanie, że nie określa się szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Zdaniem organu II instancji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 3 pkt 5 specustawy, poprzez brak załączenia przez inwestora pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem przedmiotem wniosku inwestora były wyłącznie usługi związane z przygotowaniem i realizacją planowanej inwestycji, obejmujące, między innymi, badania i ekspertyzy mające na celu wykonanie prawidłowego i zgodnego z przepisami projektu budowlanego, który w przyszłości stanie się podstawą wykonania robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Bez wykonania tych usług inwestor nie byłby w stanie wykonać pełnej i prawidłowej dokumentacji, co uniemożliwiłoby dalszą realizację przepisów specustawy.

Za niezasadne organ II instancji uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 5, 11 i 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.; dalej ustawa o ochronie zabytków), poprzez brak załączenia do wniosku pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącego prowadzenia badań archeologicznych, podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni i dotyczącego poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. Zdaniem Ministra, przedłożenie przez inwestora przy wniosku takiego pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wymagane wówczas, gdy zakres wniosku inwestora dotyczy działań określonych w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej analizy przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Minister wskazał, że analiza braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, została przeprowadzona na podstawie przepisów aktualnych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo, jak wskazał inwestor w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r., przepisy tego rozporządzenia z rozporządzeniem poprzednio obowiązującym są ze sobą zbieżne, więc z uwagi na zakres usług będących przedmiotem wniosku z dnia 22 października 2020 r., nie zmienia to oceny konieczności uzyskania decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 specustawy (tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Ponadto, mając na uwadze, że wniosek inwestora nie dotyczył zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie był zobowiązany do załączenia do wniosku dokumentów wymienionych w art. 4 ust. 3 pkt 1 specustawy, tj. trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Minister nie uwzględnił ponadto zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy, poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji warunków technicznych realizacji inwestycji. Odstąpienie od ustalenia warunków technicznych realizacji inwestycji było, zdaniem organu odwoławczego, zasadne, gdyż czynności objęte wnioskiem inwestora nie stanowiły podstawy do określenia w decyzji Wojewody warunków technicznych realizacji inwestycji, bowiem nie wymagały one w ogóle określenia tego typu warunków.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 specustawy. Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 specustawy, poprzez nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w oderwaniu od reguł prawnych ustanawiających tą instytucję prawną. Przepis ten jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Zdaniem Ministra, wskazywana przez inwestora konieczność jak najszybszego rozpoczęcia prac związanych z rozpoznaniem i usunięciem z terenu Pola Bitwy na Westerplatte przedmiotów niebezpiecznych w szczególności niewybuchów na niskiej głębokości w obszarze dotychczas nieprzebadanym, tj. ochrona zwiedzających, stanowi podstawę do uznania, że interes publiczny wymaga niezwłocznego podjęcia działań w tym celu.

Organ II instancji za niezasadne uznał również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przyjmując, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., zaś analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji i pozwala na poznanie argumentów, którymi kierował się organ I instancji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdańska, kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób także skutecznie twierdzić o wadliwości zaskarżonej decyzji ze względu na brak określenia w niej warunków technicznych realizacji inwestycji, skoro przedmiotowe zezwolenie nie obejmuje w ogóle zgody administracyjnoprawnej na wykonanie robót budowlanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, nie może także budzić wątpliwości, że prawny wymóg określenia w decyzji "warunków technicznych realizacji inwestycji" odnosić się musi do określonych wymogów wynikających z przepisów prawa. Natomiast udzielone pozwolenie dotyczy wyłącznie inwestycji w zakresie usług związanych z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum (wykonania badań geofizycznych, badań geologicznych; innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji) niewiążących się z reglamentacją prawną odnoszącą się do technicznych aspektów wykonania tych usług.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że z przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych nie wynika okres przejściowy dla postępowań w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2021 r. Natura prawa administracyjnego zakłada bezwzględne obowiązywanie statuowanych przez nie norm oraz związanie nimi organów je stosujących. Stosowanie przepisów ustawy dawnej może mieć miejsce jedynie na podstawie szczegółowej normy intertemporalnej pozwalającej na ich stosowanie z elementem dawnym. Wówczas "przedłużenie żywotności" dawnej ustawy wynika bezpośrednio z obowiązującej normy, nie zaś z wykładni dokonywanej w warunkach próżni normatywnej. Skoro administracja ma działać tylko na podstawie i w granicach prawa (zob. art. 6 k.p.a.), to nie jest dopuszczalne samodzielne określanie przez nią, co jest a co nie jest prawem, gdyż przeczyłoby to fundamentalnej zasadzie trójpodziału władzy. Jednak to uchybienie organu, zdaniem Sądu, nie stanowi wystarczającej samoistnej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma materialnego wpływu na wynik sprawy. Rację ma bowiem organ podnosząc, że definicja usług zawarta w art. 7 pkt 28 u.p.z.p. jest zbieżna z definicją usług zawartą w art. 7 pkt 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Nie budzi też wątpliwości Sądu I instancji, że przedmiotem postępowania przed organami był wniosek dotyczący inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku obejmujących wyłącznie usługi w rozumieniu art. 7 pkt 28 u.p.z.p. Niemniej w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uchybienie to powinno zostać wyeliminowane poprzez przywołanie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Sąd I instancji uznał także, że prawidłowa jest ocena organu I instancji dotycząca braku konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 4 ust. 1 pkt 1 specustawy).

W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że kluczowa kwestia sporna dotyczy zarzutu naruszenia przez organy art. 4 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 specustawy, poprzez błędne, zdaniem strony skarżącej, uznanie przez organ II instancji, że do wniosku o wydanie żądanego przez inwestora zezwolenia nie należało dołączyć pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącego prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji uznał, że specustawa zawiera odrębną regulację odnoszącą się do roli organów ochrony konserwatorskiej w postępowaniu prowadzonym na podstawie jej przepisów, przewidując w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że na jej gruncie nie występują okoliczności faktyczne, do których odnosi się dyspozycja ww. normy prawnej. Pojęcia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych są pojęciami prawnie zdefiniowanymi. Wnioskowane zezwolenie na realizację inwestycji nie dotyczy prac konserwatorskich, restauratorskich ani wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. W związku z powyższym Sąd I instancji przyjął, że organy prawidłowo uznały, iż warunkiem wydania zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku nie było legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim.

Sąd I instancji w konkluzji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy okazał się na tyle częściowo zasadny, że doprowadził do uwzględnienia skargi. W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie przepisów specustawy może być wyłącznie przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie stanął na stanowisku, że zaaprobowanie przez organ odwoławczy udzielenia przez organ I instancji inwestorowi zezwolenia na badania archeologiczne nie znajdowało oparcia w art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, co zdaniem Sądu, stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, skutkującym koniecznością uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska strony Prezydenta Miasta Gdańska dotyczącego naruszenia w tej sprawie art. 28 ust. 1 specustawy z uwagi na nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem interes publiczny pozwalał organowi na zastosowanie tego przepisu.

Od wyżej opisanego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, jak również Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, zaskarżając go w całości.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podniósł naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż do katalogu uprawnień jakie może uzyskać Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, budzi wątpliwość udzielenie zgody na badania archeologiczne, w sytuacji gdy Wojewoda Pomorski w decyzji nie zezwolił inwestorowi na prowadzenie badań archeologicznych, a zezwolił na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, obejmującej m.in. badania archeologiczne, które stanowią usługi - w rozumieniu mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - związane z przygotowaniem budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, obejmujące ekspertyzy budowlane w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...]" oraz sprawdzanie stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy służących realizacji celów statutowych Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, w tym udostępnianiu zbiorów Muzeum, a zatem stanowią część inwestycji związanej z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, o którą mógł wystąpić inwestor z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku;

- art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne utożsamienie zakresu inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, na realizację którego inwestor mógł wystąpić do Wojewody Pomorskiego na podstawie przepisów specustawy, z pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych;

- art. 28 ust. 5 specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 marca 2021 r., w sytuacji gdy treść art. 28 ust. 5 specustawy, wyklucza możliwość uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, w całości w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra, przejawiające się w błędnym założeniu, iż organ II instancji nie dokonał korekty reformatoryjnej decyzji Wojewody Pomorskiego w zakresie dotyczącym braku udzielenia zgody w decyzji Wojewody Pomorskiego na badania archeologiczne, w sytuacji, gdy organ II Instancji nie uchybił regułom procesowym i wymogom prawa materialnego, zaś w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny zasadnie przyjął, iż decyzja Wojewody Pomorskiego w pozostałym zakresie, tj. poza częścią uchyloną i orzeczoną w pkt I decyzji Ministra, nie narusza prawa, a zatem brak było konieczności dokonania dodatkowej korekty decyzji organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 5 specustawy, poprzez bezzasadne uchylenie w całości decyzji Ministra, w sytuacji gdy z zaskarżonego wyroku wynika, iż stwierdzona przez Sąd I instancji wadliwość tej decyzji dotyczyła jedynie jej części, tj. pkt II zaskarżonej decyzji Ministra w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego w zakresie pkt 1c (badania archeologiczne);

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia w całości decyzji Ministra, w sytuacji gdy z zaskarżonego wyroku wynika, iż stwierdzona przez Sąd I instancji wadliwość tej decyzji dotyczyła jedynie jej części.

W oparciu o powyższe zarzuty Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z kolei Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż do katalogu uprawnień jakie może uzyskać Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, nie należy zezwolenie inwestorowi na prowadzenie badań archeologicznych, w ramach decyzji Wojewody na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny światowej w Gdańsku, obejmującej m.in. badania archeologiczne, które stanowią usługi w rozumieniu mającej w sprawie zastosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych;

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż badania archeologiczne nie stanowią usług związanych z przygotowaniem budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, a więc mogą być uwzględnione w decyzji Wojewody na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny światowej w Gdańsku, obejmującej m.in. badania archeologiczne, które stanowią usługi w rozumieniu mającej w sprawie zastosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych;

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 specustawy w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Wojewody zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 5 ustawy, wobec czego prace archeologiczne nie mogą być uwzględnione w decyzji Wojewody na zezwolenie realizacji inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte I Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny światowej w Gdańsku;

- art. 28 ust. 5 specustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie w całości decyzji, w sytuacji gdy treść art. 28 ust. 5 specustawy, wyklucza możliwość uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, w całości w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 5 specustawy, poprzez bezzasadne uchylenie w całości decyzji, w sytuacji, gdy z zaskarżonego wyroku wynika, iż stwierdzona przez Sąd I instancji wadliwość tej decyzji dotyczyła jedynie jej części, tj. pkt II zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody w zakresie pkt 1 lit. c (badania archeologiczne).

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prezydent Miasta Gdańska w odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne, domagał się ich oddalenia w całości i zasądzenia od skarżących kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że wniesione skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Zasadne są bowiem zarzuty kasacyjne, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego związane z przyjęciem, że brak było podstaw do objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku - badań archeologicznych. W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych w tym zakresie trafnie wskazuje się na definicję inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku ustaloną w treści art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, z której wynika, że taka inwestycja obejmuje roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy tego muzeum, a także na definicje robót budowlanych, dostaw i usług określone w art. 1 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Roboty budowlane, dostawy i usługi, o których mowa w specustawie, zdefiniowano poprzez odesłanie odpowiednio do art. 7 pkt 21, art. 7 pkt 4 i art. 7 pkt 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 z późn. zm. ). Jeżeli uwzględni się, że według art. 7 pkt 28 Prawa zamówień publicznych usługi to wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy, to nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było bardzo szerokie określenie zakresu inwestycji związanych z budową Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Mając również na uwadze, że miejscem przedmiotowej inwestycji jest pomnik historii, czyli jedna z form ochrony zabytków, mianowicie Pole Bitwy na Westerplatte (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie uznania za pomnik historii - Dz. U. Nr 148, poz. 1448 - oraz art. 7 pkt 2 i art. 142 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), celowe jest przed samym przystąpieniem do realizacji inwestycji, przeprowadzanie badań archeologicznych. Uzasadniona jest w związku z tym wykładnia przepisów specustawy określających zakres inwestycji związanych z budową Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w ten sposób, że dopuszczalne jest przyjęcie, iż ten zakres obejmuje także badania archeologiczne. Dokonując takiej wykładni należy także przyjąć, że zezwolenie na badania archeologiczne wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku nie jest równoważne zezwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznaczałoby to, że niezależnie od zezwolenia na badania archeologiczne udzielonego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, konieczne byłoby również uzyskanie zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych udzielanego przez właściwego konserwatora zabytków na podstawie powołanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Taka wykładnia pozwala pogodzić cele ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ochrona zabytków) z celami specustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1080/21, LEX nr 3244166).

Zgodzić się należy również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jakby nie zauważając regulacji zawartej w art. 28 ust. 5 specustawy, zgodnie z którą w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji, o której mowa w niniejszej ustawie, w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji. Przy czym dokonując takiej oceny powinien był wziąć pod uwagę, że art. 28 ust. 5 specustawy należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on decyzji organu drugiej instancji w zakresie, w którym odnosi się ona do tych części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, którymi przyznano uprawnienie lub nałożono obowiązek. Jedynie w tym zakresie jest możliwe uchylenie decyzji w części. Nie jest natomiast w ogóle możliwe uchylenie decyzji w części, która jest wyrazem braku rozstrzygnięcia. Zatem zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia art. 28 ust. 5 specustawy są zasadne w zakresie, w jakim dotyczą punktu 1 lit. c decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2020 r., czyli tej części decyzji, w której znajduje się zezwolenie na badania archeologiczne. Przedstawione podejście do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 5 specustawy uzasadnia stwierdzenie, że miało istotne znaczenie to, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, gdy wadą dotknięta była jedynie część tej decyzji. Tym samym zasadna jest również podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie mógł zająć stanowiska w zakresie podnoszonej w odpowiedzi na skargi kasacyjne wadliwości decyzji Wojewody Pomorskiego w części dotyczącej określenia warunków technicznych dla inwestycji opisanej w pkt 1 lit. a-e decyzji, bowiem nie było to przedmiotem zarzutów kasacyjnych, które determinują zakres rozpoznania sprawy przez tut. Sąd. Jednakże ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a uwzględni stanowisko zawarte w tym zakresie w wyroku NSA z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1080/21, LEX nr 3244166).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.