Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] , działając na podstawie art. 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze. zm.) oraz na podstawie Porozumienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomiędzy Wojewodą [...] i [...]Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2014 r. poz. 931), po rozpatrzeniu zarzutów [...] w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów zawartego w postanowieniu [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] . z dnia [...] października 2016 r. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Nr [...], odmówił uwzględnienia zarzutów zobowiązanego jako nieuzasadnionych.

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2016 r., utrzymał je w mocy.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy:

[...] ojciec małoletniej [...] , urodzonej 14 marca 2014 r., był zobowiązany do poddania dziecka szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz haemophilus influenzae typu b w terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18.08.2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r, poz. 849). Podstawę prawną obowiązku szczepienia stanowi art. 17 ustawy z dnia 5.12.2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.)

[...] nie wywiązał się z obowiązku poddania dziecka szczepieniom.

W dniu 16 czerwca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystosował do zobowiązanego upomnienie wzywające [...] do poddania, w terminie 7 dni od daty otrzymania upomnienia, obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki [...]. Pomimo upomnienia, [...] nie wykonał obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystawił [...] lipca 2016 r. tytuł wykonawczy nr [...] r.

W dniu 09 sierpnia 2016 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając jako organ egzekucyjny, doręczył [...] odpis tytułu wykonawczego nr [...] r. wystawiony przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...].

Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r., zobowiązany złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc:

1) brak wymagalności obowiązku, 2) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 3) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 4) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty, pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r., przekazane zostały przez organ egzekucyjny wierzycielowi - Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] celem zajęcia przez niego stanowiska.

W dniu [...] września 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał postanowienie nr [...]- stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego - w którym uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie wierzyciela skarżący wniósł zażalenie. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. działając jako organ odwoławczy - wierzyciel w II instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2016r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po rozpatrzeniu zarzutów, mając na uwadze stanowisko wierzyciela, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, że podstawą wniesienia zarzutów mogą być okoliczności wymienione w art. 33 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j-t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.),

W przedmiotowej sprawie wniesione przez zobowiązanego zarzuty zostały zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5 oraz 8 i 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych przez na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał stanowisko wierzyciela w całości, zarówno w zakresie zarzutów wniesionych podstawie art. 33 § 1 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (które jest dla organu egzekucyjnego wiążące), jak i zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 i 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ wskazał, ze ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013r. poz. 947 ze. zm.) w art. 1 wskazuje, iż zawarte w niej uregulowania wprowadzają zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcie dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Jest więc wykonaniem dyspozycji art. 38 Konstytucji RP o prawnej ochronie życia każdego człowieka, czemu służy m. in. obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1b przywołanej wyżej ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Programu Szczepień Ochronnych. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie ww. obowiązku ponosi osoba, która sprawuje prawną lub faktyczną pieczę nad osobą małoletnią (art. 5 ust. 2 cyt. wyż. ustawy).

Zwrócił też uwagę na to, iż zgodnie z ust. 2 i 3 art. 17 przywołanej wyżej ustawy wykonanie szczepienia poprzedzone jest kwalifikacyjnym badaniem lekarskim, które ma na celu wykluczenie przeciwwskazań do szczepień. Badanie kwalifikacyjne może być wykonane wyłącznie przez lekarza posiadającego niezbędną wiedzę z zakresu szczepień ochronnych, znajomości wskazań i przeciwwskazań do szczepień, a także niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Program Szczepień Ochronnych jest publikowany w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

W niniejszej sprawie [...] - ojciec małoletniej [...] - odmówił wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów ww. ustawy, nie przedstawił także zaświadczenia lekarskiego, które świadczyłoby o przeciwwskazaniu do wykonania szczepień u jego dziecka.

Bezspornym w sprawie jest fakt, iż dziecko zobowiązanego - [...] nie zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Prawidłowo więc wierzyciel – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w swoim tytule wykonawczym jako podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego wskazał art. 5 ust. 1, pkt 1 lit. b ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane, na zasadach określonych w ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie ww. obowiązku ponosi osoba, która sprawuje prawną lub faktyczną pieczę nad osobą małoletnią (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

Jest to obowiązek wynikający z mocy samego prawa, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego.

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18.08.2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849) wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ww. ustawy. Rozporządzenie to określa m. in. dla poszczególnych rodzajów szczepień ochronnych przedział wieku lub przesłanki epidemiologiczne i kliniczne, w przypadku których obowiązek szczepień może stać się wymagalny.

Z tych przepisów (wskazanych powyżej), w ocenie organu, można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w zarzutach, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym.

Uzupełnieniem ww. regulacji prawnych jest Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszany corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w drodze komunikatu. Jest on przeznaczony dla lekarzy i pielęgniarek będących realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych. Jest to dokument o charakterze technicznym i zawiera informacje oraz wytyczne na temat sposobu realizacji obowiązku szczepień ochronnych, zgodne z aktualną wiedzą medyczną, w tym wskazuje wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone. Lekarz zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i wytycznymi merytorycznymi zawartymi w PSO na dany rok, dokonuje oceny czy i kiedy szczepienie obowiązkowe powinno zostać przeprowadzone.

Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 2 i ust. 3 przywołanej wyżej ustawy wykonanie szczepienia poprzedzone jest kwalifikacyjnym badaniem lekarskim, które ma na celu wykluczenie przeciwwskazań do szczepień. Przy czym badanie kwalifikacyjne może być wykonane wyłącznie przez lekarza posiadającego niezbędną wiedzę z zakresu szczepień ochronnych, znajomości wskazań i przeciwwskazań do szczepień, a także niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień.

Minister Zdrowia, jako organ drugiej instancji, postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2016r.

Organ podzielił stanowisko organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, organ wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w Dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.

Minister Zdrowia podkreślił również, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Równocześnie zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę lub jej opiekun faktyczny.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia wskazał, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i obejmuje m.in. grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Grzywna nie stanowi przy tym kary za niewykonanie obowiązku, ale ma zmobilizować zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.

Pismem z 3 listopada 2017 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Zdrowia.

W ww. skardze zostały podniesione następujące zarzuty:

- niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo że zostało ono wydane w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a także naruszeniem art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, przepisów o wymagalności obowiązku (art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu),(odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku),

oraz ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

- naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zaniechanie badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów,

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, jak i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia,

- naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa.

W skardze skarżący podniósł również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych polegające na błędnej wykładni tych przepisów.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia oraz umorzenie postępowania.

Skarżący wniósł ponadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "Negatywnych odczynów Poszczepiennych", jak i wobec braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitacje osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stasowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w związku z tym, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny.

Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd uznał przy tym argumenty podnoszone w skardze i będące de facto powtórzeniem argumentów formułowanych we wcześniejszych środkach zaskarżenia wykorzystywanych przez skarżącego, za całkowicie nietrafne. Organy inspekcji sanitarnej oraz organ egzekucyjny w rozstrzygnięciach poprzedzających zaskarżone postanowienie wyczerpująco i jasno odniosły się do argumentów i zarzutów wyrażonych w skardze.

Podstawowe zarzuty skarżącego odnoszą się do naruszenia przepisów ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie norm określających właściwość organu egzekucyjnego oraz wiążące organ egzekucyjny reguły postępowania, w szczególności art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Przytoczone zarzuty skarżącego są bezzasadne. O właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Przepis ten wskazuje w § 1 pkt 1, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Nie ma wątpliwości, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ma charakter niepieniężny. Nie dotyczy bowiem zapłaty podatku lub innej daniny publicznej, ale realizacji określonego zachowania polegającego na poddaniu się lub poddania dziecka zabiegowi szczepienia.

Do szczepień ochronnych nie mają również zastosowania pozostałe przepisy art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani przepisy § 2 i § 3. Wynika to jednoznacznie z brzmienia wskazanych przepisów.

Natomiast w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy należy uwzględnić treść zawartego w dniu [...] kwietnia 2014 r. porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] i [...] Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. z 2014 r. pod poz. [...]. Podstawę prawną zawarcia tego porozumienia stanowił art. 20 ust. 1- 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), w myśl którego wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W myśl § 1 tego porozumienia Wojewoda powierzył, a [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] przyjął do wykonania prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw do uznania, aby organy te wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia, naruszyły przepisy o swojej właściwości rzeczowej.

Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Należy wziąć pod uwagę, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] badał dopuszczalność egzekucji w stosunku do skarżącego zarówno bezpośrednio, jak i poprzez zainicjowanie określonych czynności innych organów władzy publicznej.

Należy podkreślić, że badanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w związku z niewykonywaniem obowiązku szczepień ochronnych, dokonuje się w ramach trzech zasadniczych etapów działania organu egzekucyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1552/15). Pierwszy etap to wstępna kontrola tytułu wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów wniesionych przez zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym. Taka kontrola została przeprowadzona przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] , przed wydaniem postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. We wskazanym postanowieniu organ wyjaśnił bowiem, że:

a) obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 2 pkt 26 tej ustawy;

b) ww. obowiązek jest nakładany na osobę, która sprawuje pieczę nad osoba małoletnią lub bezradną, albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417);

c) obowiązek poddania dzieci szczepieniom stanowi też konsekwencję nałożenia na organy sanitarne i jednostki służby zdrowia obowiązku zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przewidzianego w art. 64 Konstytucji RP;

d) sposób wykonania szczepień jest określony w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu i ogłaszanym w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Wydawanie Programu regulują również art. 17 ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 ww. ustawy ;

e) zaniechanie poddania się (lub osób małoletnich) szczepieniu ochronnemu rodzi równocześnie odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 i § 2 kodeksu wykroczeń; a także, że

f) przestrzeganie ww. obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym, polegającym na możliwości wymierzenia grzywny na podstawie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wysokość tej grzywny jest obliczana na podstawie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kwestię opłat egzekucyjnych reguluje art. 64 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Drugim etapem rozpatrzenia legalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Ten etap został zainicjowany przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] , który skierował odpowiedni wniosek do wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] . Na podstawie tego wniosku postanowieniem z [...] września 2016 r. organ ten uznał za bezzasadne zarzuty zgłoszone przez skarżącego wobec postępowania egzekucyjnego. Wskazać nalezy, że stanowisko wierzyciela zostało sformułowane na podstawie stanu faktycznego sprawy poddanego ocenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 1 art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z 17 ust. 1, 2, 5 i ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086). Stanowisko PPIS jako wierzyciela było przy tym przedmiotem kontroli instancyjnej, gdyż [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie, postanowieniem z [...] października 2016 r., utrzymał je w mocy.

Trzecim wreszcie etapem jest rozpoznanie zarzutów skarżącego przez organ egzekucyjny przy wydawaniu obecnie kontrolowanych przez Sąd postanowień z [...] października 2016 r. i [...] października 2017 r.

Biorąc pod uwagę przedmiot czynności dokonanych w trakcie wskazanych trzech etapów postępowania, a także analizę przepisów prawa uwzględnionych przez organy sanitarne i organ egzekucyjny, nie można utrzymać opinii, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

W opinii Sądu zarzut skarżącego wynika z nieznajomości struktury systemu prawa polskiego oraz przyjętych sposobów wyznaczania wzorów zachowań adresatów prawa.

Rzeczywiście wskazany art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem PPIS domagał się od skarżącego poddania jego dziecka szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu.

Faktycznie też, ww. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany (ustanawiany) przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to wszakże – wbrew sugestii skarżącego – utraty bądź braku mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. W polskiej, a także szerzej: europejskiej kulturze prawnej, nie budzi żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organy aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

W kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości:

a) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in.. wprowadzenia regulacji ustawowej,

b) ponieważ konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, dlatego obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1, i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia;

c) na podstawie wskazanego art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst autentyczny Dz. U. Nr 182, poz. 1086; tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 849, ze zm.).

Mając na względzie powyższą strukturę źródeł prawa obowiązującego należy zwrócić uwagę, że Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej (Ministra Zdrowia) na podstawie przepisu ustawy, a nie z jego własnej inicjatywy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (przepisie blankietowym). Analiza treści kolejnych programów skazuje ponadto, że nie zawierają one pełnych norm prawnych ogólnych i abstrakcyjnych wyznaczających nieznane innym aktom obowiązki obywatelskie, a jedynie kwestie o charakterze technicznym: listy chorób, na które należy dzieci i dorosłych, przy czym listy te nie wykraczają poza wykaz zakażeń i chorób zakaźnych stanowiący załącznik do ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień ochronnych reguluje tez schematy szczepień dzieci i dorosłych, co zależy od bieżącej sytuacji epidemiologicznej w kraju oraz ustala terminy i odstępy między szczepieniami, rodzaje szczepionek i sposoby ich podawania co wynika z aktualnej wiedzy medycznej, a nie swobodnego uznania organu administracji.

W przedstawionym kontekście zarzut skarżącego, że wszczęte wobec niej postępowanie egzekucyjne narusza przepisy o wymagalności zawarte w art. 17 ustawy o zapobieganiu, należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Identyczną ocenę stanu prawa oraz praktyki jego stosowania wyrażają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. w: wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3542/15, z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17. Należy podkreślić, że powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącego badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia.

Analiza bezzasadności zarzutów skarżącego przedstawionych wyżej prowadzi także do wniosku, że nie zasługują na uwzględnienie inne zarzuty wskazane przez skarżącego.

W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę. Wbrew skarżącemu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Podobnie, Sąd nie znajduje podstaw dla podzielenia opinii skarżącego o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącego a organami inspekcji sanitarnej, a także wykorzystane przez skarżącego liczne środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącego do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.

Z uwagi na odniesienie się przez Sąd do zarzutu niewykonalności obowiązku szczepienia należy również uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący przystąpił do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie. W związku z tym argumentacja skarżącego jest nierzetelna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił również opinii, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Jak wskazano wyżej obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) jednoznaczny obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje.

Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy sfery w wymiarze całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, a ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (vide: powoływany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji