Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2755/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej: § 13 pkt 1 w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenu użytków rolnych i leśnych położonych w południowej części wsi C., wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, oznaczonego jako 11 RP/RPZ, RL; § 48 pkt 1 tiret 1; § 30 pkt 1 w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu nr 20 – terenu położonego w północno-wschodniej części wsi O., oznaczonego jako 02 Mw, MN; § 30 pkt 1 w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu nr 20, oznaczonego jako 13 RL, RP; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., w której m.in. w § 13 pkt 1 dokonano szczegółowych ustaleń dotyczących terenu użytków rolnych i leśnych położonych w południowej części wsi C., wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, orzeczonego jako 11 RP/RPZ, RL w ten sposób, że ustalono trwałą adaptację napowietrznych linii WN /110KV/ i gazociągu wysokiego ciśnienia oraz lokalizację obiektów produkcji zwierzęcej /fermy lisów lub drobiu/ z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej na działce nr [...]. Jednocześnie w § 48 pkt 1 tiret 1 uchwały postanowiono, że w zakresie nią objętym traci moc m.in. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalony w dniu [...]r. za wyjątkiem ustaleń dotyczących działki nr [...] w obrębie C..

Ponadto w § 30 pkt 1 uchwały z dnia [...]r. Rada Gminy L. dokonała ustaleń szczegółowych dotyczących terenu położonego w północno-wschodniej części wsi O. oznaczonego jako 02 Mw, MN w ten sposób, że ustaliła tam trwałą adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej w granicach obszaru jak na rysunku planu, lokalizację projektowanej zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, oznaczając maksymalną wysokość tej zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy od ulic dojazdowych, jej odległość od granicy istniejącej na działkach [...]i [...] fermy lisów, ustalając obsługę komunikacyjną obszaru i nasadzenia zieleni izolacyjnej wzdłuż północno-zachodniej granicy działek nr [...],[...],[...],[...],[...], natomiast dla terenu oznaczonego jako 13 RL, RP uchwałą tą postanowiono o trwałej adaptacji obiektów i urządzeń związanych z eksploatacją złoża piasków [...], wyznaczając jednocześnie kierunek wodno-leśny rekultywacji gruntów oraz o trwałej adaptacji fermy lisów na działkach nr [...]i [...], ustalając nasadzenie zieleni izolacyjnej lub sadu we wschodniej części działki nr [...].

Uchwała w całości została przekazana w dniu [...]r. organowi nadzoru tj. Wojewodzie D., który w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w ramach kompetencji nadzorczej.

Natomiast w dniu [...]r. Wojewoda D.wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., domagając się stwierdzenia nieważności jej § 13 pkt 1, § 48 pkt 1 tiret 1 i § 30 pkt 1 wobec naruszenia w procedurze planistycznej art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę Wojewoda D. wyjaśnił, że do czasu uchwalenia planu działki nr [...] i [...] we wsi C. miały charakter wolny, z tym że właściciel działki nr [...] złożył wniosek do projektu planu o przeznaczenie jej na fermę lisów, natomiast właściciel działki nr [...] P. H. prowadzący na jej części również hodowlę lisów zamierzał inną jej część przeznaczyć na cele siedliskowe. Sprzeciwił się więc przeznaczeniu w projekcie planu obu działek na lokalizację obiektów produkcji zwierzęcej. Czynność ta podjęta została po wyłożeniu planu miejscowego do wglądu poprzez pismo oznaczone jako "odwołanie". Zarząd Gminy zakwalifikował to pismo jako wniosek – protest i poinformował P. H. o nieuwzględnieniu go w projekcie planu. P. H. w dniu [...]r. skierował do Przewodniczącego Rady Gminy kolejne pismo, w którym stanowczo stwierdził, że poprzednio wniósł zarzuty, a nie protest i uzasadnił naruszenie swojego interesu prawnego zapisami zawartymi w projekcie planu. Skarżący podał, że ostatecznie pismo z dnia [...]r. potraktowano jako protest i odrzucono go uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...].

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. odwołał się do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 7 – II i art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części opisanej w petitum skargi. W kontekście tego zarzutu organ nadzoru powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionował przyjętą przez Radę Gminy L. kwalifikację wniesionych przez niego pism, oceniając to działanie jako celowe obejście przepisów regulujących procedurę planistyczną. Skarżący poinformował też, że P. H. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy L. w sprawie odrzucenia protestu.

Odnosząc się do żądania dotyczącego § 30 zaskarżonej uchwały organ nadzoru zarzucił, że skierowane do Zarządu Gminy L. w dniu [...]r. /na etapie wyłożenia planu do wglądu/ pismo K. i Z. Ł. dotyczące lokalizacji budownictwa mieszkaniowego w pobliżu działek nr [...]i [...]we wsi O. przyjęte zostało jako wniosek, przy czym pismem z dnia [...]r. Zarząd Gminy poinformował K. i Z. Ł., że wniosek ich został uwzględniony, natomiast pismem z dnia [...]r., że nie został uwzględniony wobec protestów właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...]i [...]. W tym stanie faktycznym skarżący zarzucił, że wnioski składa się na etapie przystąpienia do sporządzenia projektu planu – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu.

W związku z tym organ nadzoru wskazał na wadliwy tryb rozpatrzenia podania K. i Z. Ł., w którym m.in. pominięto poddanie go głosowaniu rady gminy.

W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie w całości i wyjaśniła m.in., że P. H. w piśmie oznaczonym jako odwołanie wniósł o pozostawienie na działce nr [...] stanu istniejącego, co uwzględniono zapisem § 48 pkt 1 tiret 1 uchwały i brak jest podstaw do kwalifikowania tego pisma jako zarzutu, choćby dlatego, że nie naruszono interesu prawnego lub uprawnienia P. H.. Podała też, że zapisy planu z [...]r. wykluczają usytuowanie na działce nr [...] w C. siedliska ze względu na odległość tej działki od skupionej zabudowy. Ponadto Gmina L. wskazała, że brak jest podstaw do kwestionowania zapisów planu dotyczących terenów oznaczonych jako O2 Mw, NM, 13 RL, RP w całości, bowiem pismo K. i Z. Ł. dotyczyło tylko działek nr [...],[...],[...],[...],[...]i podniosła, że uwzględnienie skargi w żądanym zakresie wstrzyma proces inwestycyjny na znacznym obszarze Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwala należąca do tej kategorii aktów jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony jest do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 zdanie pierwsze powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ statuuje autonomiczne prawo gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Tak szeroko określona kompetencja w tym zakresie, mimo ograniczenia, jakie tworzy dla jej realizowania art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, przyzwala także na naruszenie cudzego interesu prawnego, ale przy jednoczesnym spełnieniu ustawowych warunków. Prawodawca świadomy konsekwencji, jakie mogą wynikać dla członków lokalnej społeczności z działań planistycznych gminy, w szczegółowy i rygorystyczny sposób potraktował procedurę planistyczną, ustalając w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, właściwość organów, krąg uczestników procesu planistycznego oraz terminy wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w procesie planistycznym na kolejnych jego etapach. Określono w nim także instrumenty prawne, którymi mogą dysponować uczestnicy tego procesu, umożliwiające kontrolę prawidłowości działań podejmowanych w toku prac planistycznych. Ranga omawianego przepisu podkreślona została poprzez sankcję przyjętą w art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że w procesie planistycznym gmina dopuściła się uchybień, które obligowały do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w części opisanej w sentencji wyroku.

Istotne bowiem jest, że przywoływana poprzednio ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje na etapie przystąpienia do sporządzania planu możliwość składania wniosków do planu, nakazując jednocześnie zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu, osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu i podania uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia. Ponadto regulacja ta wprowadza dwa środki prawne obrony w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie protesty i zarzuty. Wg art. 23 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu." Natomiast w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Zarzuty może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu." Wniesienie skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutów nie jest uzależnione – jak w przypadku wniesienia skargi na uchwałę o odrzuceniu protestów – od wcześniejszego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wskazanych środków prawnych nie można traktować zamiennie, a w przypadku wątpliwości, co do ich charakteru formalnoprawnego, należy je klasyfikować z zachowaniem należytej staranności i racjonalnej oceny.

Rozróżnienie między tymi formami środków prawnych ochrony w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na kryterium rodzaju chronionego interesu, a mianowicie w przypadku protestu wystarczającą podstawą do jego wniesienia jest wystąpienie po stronie wnoszącego interesu faktycznego o tyle obrona na podstawie zarzutu przysługuje podmiotom, które bronią w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego własnego interesu prawnego. Ocenę, czy wnoszący zarzut ma w zakresie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interes prawny rada gminy obowiązana jest przeprowadzić w toku odpowiednich czynności rozpoznawczych. Brak po stronie wnoszącego zarzut interesu prawnego powoduje odrzucenie zarzutu jako nieuzasadnionego. Ustalenie braku interesu prawnego musi być jednak wywiedzione w uzasadnieniu uchwały, której obligatoryjnym elementem – zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest uzasadnienie faktyczne i prawne.

Mylne zatytułowanie wniesionego środka prawnego nie przesądza o charakterze tego środka. Tak więc zatytułowanie zgłoszonego środka prawnego jako protestu nie przesądza o takim jego charakterze, bowiem skoro projekt planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego to winien być rozpoznany jako zarzut. Prawidłowe zakwalifikowanie tego środka prawnego należy do rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie P. H. wniósł w dniu [...]r. pismo oznaczone jako "odwołanie", w którym sprzeciwił się przeznaczeniu działki nr [...] w miejscowości C. na produkcję zwierzęcą i zamieścił prośbę o "zaznaczenie stanu istniejącego". Wyjaśnił też w nim, że na wskazanej działce chce utworzyć działkę siedliskową i opisał trudną sytuację mieszkaniową swojej rodziny, uniemożliwiającą mu prowadzenie w sposób prawidłowy gospodarstwa, które chciałby rozwijać.

Zdaniem Sądu status P. H., wynikający z prawa własności działki i treść wniesionego podania pozwalały zakwalifikować je jako zarzut. Tymczasem Zarząd Gminy pismem z dnia [...]r., zawierającym krótkie uzasadnienie poinformował P. H. o nieuwzględnieniu jego wniosku – protestu i zawiadomił go o terminie sesji Rady Gminy, której przedmiotem będzie rozpatrzenie nieuwzględnionych protestów do projektu planu. Natomiast w dniu [...]r. Rada Gminy L. uchwałą Nr [...]odrzuciła protest P. H. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., dotyczący zakazu lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w C. i zawiadomiła go o tym fakcie pismem z dnia [...]r.

W uznaniu Sądu nieprawidłowa ocena formalnoprawnego charakteru podania wniesionego przez P. H. dokonana bez uwzględnienia tego, że przyjęty w projekcie planu miejscowego sposób zagospodarowania działki nr [...] ogranicza jego prawa właścicielskie i narzuca sposób wykonywania prawa własności, rażąco narusza prawo. Błędna kwalifikacja tego podania pozbawiła wnoszącego podanie przysługującej mu – w świetle obowiązującego prawa – ochrony przez pełne rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniesionego zarzutu i możliwości zapoznania się z motywami tego rozstrzygnięcia przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały.

Istotne są też dalsze procesowe konsekwencje w postaci odmiennego trybu poddania takiej uchwały kontroli sądowo-administracyjnej.

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że nie można – zdaniem Sądu – zaakceptować argumentacji gminy, twierdzącej, że ewentualne uchybienie w tym zakresie nie jest istotne, bowiem żądanie P. H. zawarte w jego "odwołaniu" i tak w istocie zostało uwzględnione poprzez zapis § 48 pkt 1 tiret 1 uchwały z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L..

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest modyfikowanie takimi "zastępczymi" działaniami bezwzględnie określonych wymogów procedury planistycznej, a ponadto zważyć należy, że skoro działka nr [...] należała do obszaru objętego działaniami planistycznymi, to nieprawidłowe jest określenie jego przyszłego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poprzez zapis o takiej treści jaką nadano § 48 pkt 1 tiret 1 przedmiotowej uchwały.

Wadliwie też zostały dokonane przez gminę czynności dotyczące interwencji podjętej w toku prac planistycznych przez K. i Z. Ł., którzy pismem z dnia [...]r. "wnieśli odwołanie" od lokalizacji budownictwa mieszkalnego w sąsiedztwie istniejącej fermy lisów znajdującej się na

działce Nr [...]i [...]...". Pismo to złożone zostało po zapoznaniu się jego autorów z wyłożonym do wglądu projektem planu miejscowego wsi O..

Reakcją Zarządu Gminy było pismo z dnia [...]r. skierowanie do Z. Ł., zawierające informację, że wniosek dotyczący nielokalizowania budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie działek nr [...]i [...]położonych w O. został uwzględniony, a następnie pismo z dnia [...]r. skierowane do K. Ł. zawiadamiające, że wniosek w tym samym przedmiocie nie został uwzględniony z uwagi na protesty właścicieli działek nr [...],[...],[...],[...],[...].

Zważyć zatem należy, że na ówczesnym etapie działań planistycznych niemożliwe było składanie wniosków.

Przyjęcie dla pisma wniesionego przez K. i Z. Ł. takiej klasyfikacji było nieprawidłowe i jednocześnie pozbawiło ich możliwości korzystania ze środków gwarantowanych w procedurze planistycznej.

Zarówno treść wniesionego podania, jak i moment dokonania tej czynności wymagały rozważenia go w odniesieniu do treści art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i włączenia w czynności w tym zakresie Rady Gminy w sposób ustawowo określony.

W ocenie Sądu naruszenie prawa w przedstawionej powyżej kwestii ma również postać kwalifikowaną, wskazaną w art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że sugerowany przez Gminę w odpowiedzi na skargę jako wystarczający zakres ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – w warunkach istniejących w rozpoznawanej sprawie – nie jest właściwy. Teren oznaczony na rysunku planu jako 13 RL, RP obejmuje również działki nr [...]i [...]stanowiące przedmiot własności K. i Z. Ł. z tej racji oraz ze względu na nieprawidłowość działań podjętych w toku prac planistycznych na skutek wniesionego przez niech podania, musiał być uwzględniony w zakresie podlegającym zastosowanej w sprawie sankcji.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 147 § 1 /zdanie pierwsze/ powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem art. 200 wskazanej powyżej ustawy nie ma zastosowania w sprawach, w których stronami postępowania są organy administracji reprezentujące Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego.

H.B. 16.06.2005r.