Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4176/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 686/20 w sprawie ze skargi Miasta Gostynina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 686/20 w sprawie ze skargi Miasta Gostynina Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] (pkt. 1 sentencji) oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego Miasta Gostynina kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt. 2 sentencji).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta Gostynina odwołał A. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej [...], wskazując jako podstawę prawną odwołania art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z późn. zm., dalej "prawo oświatowe").

W ocenie organu nadzoru, kwestionowane Zarządzenie nie spełnia przesłanki materialnoprawnej, określonej jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Wskazał, że o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych, poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Za "przypadki szczególnie uzasadnione" należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Organ podał, że art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na tym stanowisku. Dlatego przepis ten, dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia) nie należy interpretować rozszerzające. Dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Jak zatem wynika z powyższego, podstawą odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy, czy wykonywania bieżących zadań dyrektora.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta Gostynina, w zarządzeniu o odwołaniu dyrektora, wskazał, jako przyczyny odwołania:

1) negatywną ocenę pracy dyrektora wydaną przez Radę Pedagogiczną,

2) cząstkową negatywną ocenę pracy organu prowadzącego szkołę,

3) narastający konflikt dyrektora z radą pedagogiczną, a szczególnie wicedyrektorami szkoły,

4) niewykonanie uchwały podjętej przez radę pedagogiczną,

5) nieprawidłowości dotyczące prowadzenia dokumentacji szkolnej,

6) skargi na czynności z zakresu prawa pracy,

7) decyzje zagrażające bezpieczeństwu dzieci w szkole,

8) brak współpracy z organem prowadzącym szkołę.

W ocenie organu nadzoru okoliczności przemawiające zdaniem Burmistrza Miasta Gostynina za odwołaniem dyrektora w trybie natychmiastowym badane zarówno łącznie, jak i odrębnie, nie stanowią "przypadku szczególnie uzasadnionego" - nie wykazano bowiem takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Podniesione w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności odnoszą się do kwestii bieżącego zarządzania sprawami szkoły i nie mają jakiegokolwiek wpływu na jej funkcjonowanie, a tym samym nie mogą zostać uznane za wyjątkowe okoliczności o charakterze nagłym, powodujące destabilizację funkcjonowania placówki. Ewentualne zaniedbania w organizacji pracy szkoły, w prowadzeniu dokumentacji szkolnej, jak również okoliczność istnienia konfliktu pomiędzy dyrektorem a organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, aczkolwiek są zjawiskami, niepożądanymi, nie stanowią jednak przesłanki do zastosowania normy prawnej z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego; także cząstkowa negatywna ocena pracy dyrektora, wydana przez organ prowadzący szkołę, przekazana organowi nadzoru pedagogicznego, nie może stanowić podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego nie uzasadnia odwołania dyrektora bez wypowiedzenia brak współpracy między dyrektorem a organem prowadzącym, polegający na niepoinformowaniu organu prowadzącego o kontroli Sanepidu w sprawie skażenia wody pitnej na terenie szkoły - nie wykazano, że fakt, iż organ prowadzący dowiedział się o tej kontroli 4 dni po jej przeprowadzeniu miał destabilizujący wpływ na funkcjonowanie placówki. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniający odwołanie dyrektora podejmowanie przez niego decyzji zagrażających bezpieczeństwu dzieci w szkole, tj. prowadzenie prac remontowych bez uwzględnienia bezpieczeństwa dzieci - w uzasadnieniu Zarządzenia nie przedstawiono żadnych faktów pozwalających na ocenę tego zarzutu. Podkreślenia wymaga, że prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane okoliczności muszą być konkretne, dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Uwaga ta dotyczy również podnoszonego w uzasadnieniu Zarządzenia mobbingu wobec jednego z wicedyrektorów szkoły - nawet, gdyby hipotetycznie przyjąć, że takie zachowania ze strony dyrektora miały rzeczywiście miejsce, to oparcie zarzutu naruszeń jedynie na piśmie wicedyrektora, bez ich obiektywnego potwierdzenia, jest niewystarczające do przyjęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" dającego podstawę do odwołania z funkcji dyrektora.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że Zarządzenie Burmistrza Miasta Gostynina, zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego, uzasadnione jest zatem stwierdzenie jego nieważności w całości.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Miasta Gostynina do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie strony skarżącej, przedmiotowe Zarządzenie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydane zostało zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie objęte skargą nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w wyżej powołanym przepisie. Organ w uzasadnieniu skupił się prawie wyłącznie na wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego. Organ uzasadniając zaś wydane rozstrzygnięcie powinien odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego, jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów i wyjaśnieniu którym z nich dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji dopiero tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd w razie wniesienia skargi ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko.

Organ w uzasadnieniu skupił się prawie wyłącznie na kwestii wykładni przepisu art. 66 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe i wyjaśnienia znaczenia użytego w nim sformułowania "przypadek szczególnie uzasadniony". Sąd uznał, że pomimo prawidłowej wykładni tego przepisu, Wojewoda nie przeszedł już do kolejnego etapu uzasadniania rozstrzygnięcia i nie dokonał wyczerpującej subsumpcji ww. normy prawnej do stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim zaś nie dokonał szczegółowej analizy wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez organ prowadzący szkołę w kwestionowanym zarządzeniu. Wojewoda ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu do przytoczenia przyczyn odwołania dyrektora, które zostały ujęte w zarządzeniu burmistrza. W sposób niezmiernie lakoniczny odniósł się też do tylko dwóch przypadków konkretnych zachowań dyrektora szkoły a dotyczących skażenia wody pitnej i mobbingu. Organ nie przeanalizował jednakże pozostałego materiału dowodowego, z którego burmistrz wywiódł istnienie podstaw do odwołania dyrektora.

Powyższe w ocenie Sądu I instancji sprawia, że uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia minimalnych wymogów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to jawi się jako mające w głównej mierze charakter teoretyczny. W dominującej części dotyczy bowiem teorii prawa, nie zawierając szczegółowej analizy wszystkich faktów podniesionych przez burmistrza w kwestionowanym zarządzeniu.

Sąd przyjął, że tak wadliwie sporządzone i zdawkowe w swej merytorycznej treści uzasadnienie, nie poddaje się kontroli sądowej. Brak pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i brak pełnego odniesienia się organu w uzasadnieniu do tych okoliczności doprowadził w konsekwencji do wydania orzeczenia o charakterze dowolnym, nie poddającego się merytorycznej weryfikacji sądowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił, aby organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę ustalił w sposób pełny stan faktyczny sprawy, a następnie sporządził wyczerpująco uzasadnienie zawierające zarówno dokładny opis stanu faktycznego, jak też szczegółowe wnioskodawnie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 134 § 1 i art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpatrzeniu całości sprawy i ograniczeniu się wyłącznie do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z pominięciem zbadania legalności zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina, co było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Wojewoda Mazowiecki podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku nie ustrzegł się tych samych błędów, które zarzucał organowi nadzoru: na 9 stron uzasadnienia 5 stanowi opis stanu faktycznego, 2 to wywody na temat art. 7 i 107 k.p.a. oraz "uznania administracyjnego", natomiast kwestie merytoryczne zajmują jedną (niecałą) stronę. Przy czym Sąd, formułując zarzuty merytoryczne wobec rozstrzygnięcia, pominął tę okoliczność, że organ nadzoru odnosząc się tylko do niektórych zarzutów Burmistrza wobec dyrektora szkoły w pozostałym zakresie wskazał, że mogłyby być one powodem odwołania dyrektora ze stanowiska jednak w innym niż nadzwyczajnym trybie, skoro były przyczyną przyjęcia przez Burmistrza negatywnej oceny pracy dyrektora (podkreślono to również w odpowiedzi na skargę).

Zdaniem organu nadzoru Sąd ograniczył się wyłącznie do analizy samego rozstrzygnięcia nadzorczego, całkowicie pomijając analizę kwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia, naruszając tym samym art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.

Wojewoda wskazał, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące aktu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, obowiązkiem sądu było najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego aktu (tak, przykładowo: II SA/Wa 897/20, IV SA/Po 701/14, III SA/Wr 1282/15). Analiza zgodności z prawem zarządzenia Burmistrza mogłaby bowiem wykazać, że rozstrzygnięcie nadzorcze, aczkolwiek ułomne, co do zasady jest prawidłowe.

Zdaniem Wojewody brak dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem zarządzenia Burmistrza spowodował, że niniejsza sprawa, której celem jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w jej granicach nie została prawidłowo załatwiona skoro Sąd w ostatnich zdaniach uzasadnienia wskazuje, że to organ nadzoru ma ponownie rozpoznać sprawę poprzez: ustalenie w sposób pełny stanu faktycznego sprawy a następnie sporządzenie wyczerpującego uzasadnienia zawierającego zarówno dokładny opis stanu faktycznego, jak też szczegółowe wnioskowanie organu. Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie wskazał, że brak jest podstawy prawnej do ponownego rozpoznania przez organ nadzoru sprawy w ramach postępowania nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Została ona oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a w jej ramach podniesiono jeden zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. polegające na nierozpatrzeniu całości sprawy i ograniczeniu się wyłącznie do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z pominięciem zbadania legalności zarządzenia Burmistrza miasta Gostynina, co było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę w niniejszej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Gostynina z dnia [...] grudnia 2019 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie odpowiadało wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g. Istota zarzutów Sądu pierwszej instancji pod adresem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorcze wiązała się naruszeniem przepisów procesowych przez organ nadzoru. Nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie dokonania przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ w drodze podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Takiemu celowi służy powołanie się na inne przepisy P.p.s.a., wespół z przepisami, które miał naruszyć organ w toku postępowania nadzorczego, a więc przepisy, które były podstawą prawną jego działania. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. adresowany jest do Sądu I instancji, co oznacza że nie mógł go naruszyć organ.

W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 oraz wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia. nsa.gov.pl/). W skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 p.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały naruszone przez organy administracji publicznej, a których naruszenia Sąd powinien był uwzględnić z urzędu. Z tych przyczyn zarzut jego naruszenia nie mógł okazać się skuteczny.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych – głównie w odniesieniu do decyzji administracyjnych - prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). W orzecznictwie tym przyjmuje się również, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów.

Można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy lub zarządzenie burmistrza, chodzi w istocie o to samo o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy lub zarządzenie wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W obu sprawach chodzi o ocenę legalności uchwały rady gminy lub zarządzenia, przy czym w pierwszej ocena ta odbywa się poprzez ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, którym legalność takiej uchwały zakwestionowano, zaś w drugiej przez bezpośrednią ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia (por. Kazimierz Bandarzewski, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo zeszyt nr 10 z 2010 r.; vide wyrok NSA z 4.08.2011 r., II OSK 168/11). Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, sąd obowiązany jest rzeczywiście badać zwłaszcza treść samej uchwały/zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26.5.2017 r., II SA/Go 185/17).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja wykazuje jednak pewne odmienności względem przypadków, które wystąpiły w dotychczasowej praktyce orzeczniczej. Sąd I instancji stwierdził nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego na etapie jego wydawania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego było dotknięte taką wadliwością, iż niemożliwe było ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zapoznanie się z motywami, którymi kierowała się organ nadzorczy. Kontrolą sądową objęte zostało wyłącznie badanie legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż Sąd uznał, że ze względu na braki uzasadnienia niemożliwe było przejście do etapu oceny legalności zarządzenia. Brak szczegółowej analizy w rozstrzygnięciu nadzorczym wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez organ prowadzący szkołę w kwestionowanym zarządzeniu, prowadzący do nieustalenia stanu faktycznego, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego organ, a następnie niedokonanie wyczerpującej subsumpcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy, uniemożliwiło poddanie ocenie przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina. W takiej sytuacji oparcie zarzutu na naruszeniu przepisu art. 135 P.p.s.a. polegające na nierozpatrzeniu całości sprawy i ograniczeniu się wyłącznie do zbadania legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wymagało wykazania, iż uchylenie uchwały poddanej nadzorowi jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Nie mogło to okazać się skuteczne przy ograniczeniu konstrukcji tego zarzutu skargi kasacyjnej do naruszenia wyłącznie tego przepisu, gdyż wykazania przesłanki "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy" wymagało wskazania przepisów, które miałyby zostać naruszone przez zaskarżone zarządzenie. Tym samym w zaistniałej sytuacji na etapie skargi kasacyjnej powołanie się na naruszenie przepisu art. 135 P.p.s.a. musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył i w konsekwencji czego nie uchylił zarządzenia Burmistrza Miasta Gostynina. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. nie mógł być uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.