Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 662/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, pkt 21, art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant, Specjalista Dominika Janicka, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi G. C. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 662/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Z.C. i G.C. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili o wydanie zgody na budowę na czas nieokreślony zjazdu z drogi powiatowej – ul. A. w Ł., poprzez działkę nr 13/36 na teren działki oznaczonej nr ewidencyjnym 13/38 zlokalizowanej przy ul. A. 117 w Ł., ewentualnie o wydanie zgody na budowę tego zjazdu bezpośrednio do w/w działki nr 13/38. Uzasadniając wniosek wskazali, iż są użytkownikami wieczystymi działki nr 13/38 (wykorzystywanej na cele prowadzonej działalności gospodarczej - stacji paliw) oraz działki nr 13/36 stanowiącej drogę dojazdową. W wyniku dokonanej przebudowy skrzyżowania ul. A. z Trasą [...] działka nr 13/38 została pozbawiona jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia stronie prowadzenie działalności gospodarczej oraz generuje niepowetowane straty finansowe.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił stronie wnioskującej zgody na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony z pasa drogowego ul. A. w Ł. na teren nieruchomości oznaczonej nr 13/38, położonej przy ul. A. 117. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430). Uzasadniając organ wskazał, iż nieruchomość, do której ma być usytuowany zjazd, położona przy drodze publicznej, kategorii powiatowej, klasy Z- zbiorcza, w rejonie skrzyżowania ul. A. z drogą krajową nr 1 Trasa [...] Aktualnie nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z pasa drogowego ul. A. na drogę dojazdową, tj. działkę nr 13/36, której użytkownikami wieczystymi są wnioskodawcy. Proponowana przez strony lokalizacja zjazdu pozostaje w sprzeczności z § 77 i § 9 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, gdyż usytuowana byłaby na dodatkowym pasie ruchu przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo, co w ocenie organu powodowałoby dławienie ruchu na skrzyżowaniu i ograniczałoby swobodę wykonywania manewrów innym uczestnikom ruchu, jak również stwarzałaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

Odwołując się od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zakwestionował stanowisko organu I instancji wskazując, że po drugiej stronie ul. A. istnieje zjazd na drogę publiczną, zlokalizowany jeszcze bliżej drogi krajowej nr 1 Trasa Górna, niż zjazd proponowany przez skarżących. Zjazd ten, wbrew twierdzeniu organu nie powoduje dławienia ruchu drogowego, jak również nie zagraża jego bezpieczeństwu. Ponadto, pełnomocnik strony podkreślił, że jeszcze bliżej zlokalizowane zostały zjazdy na drogę publiczną, na pobliskim skrzyżowaniu Trasy Górnej z ul. B., które nie kolidują z płynnością ruchu oraz jego bezpieczeństwem, a co zostało pominięte przez organ I instancji. Pełnomocnik skarżących wskazał także, iż likwidacja wcześniej istniejącego zjazdu na drogę publiczną spowodowała faktyczne zaprzestanie prowadzenia na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej, tj. stacji paliw i demontaż dystrybutorów paliwa. Natomiast zaproponowana przez organ obsługa komunikacyjna tej nieruchomości, z uwagi na charakter prowadzonej działalności stanowi w istocie pozbawienie działki nr 13/38 dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jej uchylenie i wydanie zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących pismem procesowym z dnia 8 lutego 2016 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów oraz zarzucił organowi I instancji brak przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń uzasadniających odmowę zgody na lokalizację zjazdu, w szczególności brak ustaleń w zakresie natężenia ruchu drogowego na tym odcinku drogi, jego kierunkowego rozkładu, czy też okresowych wahań tego natężenia.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 21 marca 2016 r. organ I instancji odniósł się do argumentacji pełnomocnika skarżących oraz załączył do akt sprawy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...], nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mapy podziału nieruchomości nr 13/24, 13/30 oraz pomiar natężenia ruchu na ul A. i Trasie Górna, przeprowadzony w dniu 16 marca 2016 r.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. pełnomocnik skarżących odniósł się do załączonych do akt sprawy przez organ odwoławczy dokumentów i pomiarów natężenia ruchu drogowego, wykonanych w dniu 16 marca 2016 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż warunki budowy lub przebudowy zjazdu z nieruchomości na drogę publiczną regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Analiza powyżej powołanych aktów prawnych wskazuję między innymi, iż budowa lub przebudowa zjazdu z nieruchomości na drogę publiczną wymaga uzyskania przez inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi, który ze z względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może odmówić udzielenia tej zgody bądź tez udzielić jej na czas określony. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący wystąpili do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z nieruchomości o nr ewidencyjnym 13/38, położonej przy ul. A. 117 na drogę publiczną (ul. A.), kategorii powiatowej, klasy Z- zbiorcza, w rejonie skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr 1 Trasa Górna. Aktualnie, powyższa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę o nr ewidencyjnym 13/36, której użytkownikami wieczystymi są wnioskodawcy. Zarówno działka 13/38, jak i działka 13/36 powstały w wyniku podziału nieruchomości przeprowadzonej w ramach inwestycji drogowej – budowie Trasy Górna, zatwierdzonej decyzją Wojewody Ł. z dnia [...]. W ocenie Kolegium proponowana przez wnioskodawców lokalizacja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, w tym z § 9 i § 77 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., z treści których odpowiednio wynikają: konieczność ograniczania zjazdów na drogach klasy Z (do których zalicza się ul. A.) oraz konieczność projektowania i budowy zjazdu z drogi w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych. Ponadto § 113 rozporządzenia określa, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Tym samym lokalizacja przedmiotowego zjazdu, zgodnie z wnioskiem skarżących w rejonie oddziaływania skrzyżowania, z pasa dla pojazdów skręcających w prawo miałoby istotny, negatywny wpływ na płynność ruchu na tym skrzyżowaniu, ograniczałoby swobodę wykonywania manewrów innym uczestnikom ruchu. Na zasadność powyższego twierdzenia wskazują, zdaniem Kolegium, załączone do akt sprawy badania natężenia ruchu drogowego na tym skrzyżowaniu, przeprowadzone przez zarządcę drogi w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż użycie w treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowania "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu, którego granice są określane przez interes społeczny i słuszny interes strony, jak również obowiązujące przepisy prawa, w tym regulujące kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawcom wyrażenia zgodny na budowę zjazdu w lokalizacji przez nich wskazanej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, co od istnienia innych zjazdów, wskazanych przez pełnomocnika skarżących (z ul. B i ul. A.) Kolegium wskazało, że zjazd z ul. B. zapewnia dostęp do drogi publicznej mieszkańcom i firmom zlokalizowanym w tym rejonie, między innymi z ul. C., ul. D., u. E, ul. F. Natomiast zlokalizowany naprzeciwko nieruchomości skarżących zjazd z ul. A. jest zjazdem publicznym do projektowanego korytarza drogowego Trasy nad [...], uwzględnionego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 października 2010 r. Tym samym zarzuty pełnomocnika w tym zakresie uznano za bezzasadne. Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut wadliwego przeprowadzenia badań natężenia ruchu, gdyż z załączonych do akt sprawy wyników pomiarów przeprowadzonych przez zarządcę drogi, jednoznacznie wynika duże natężenie ruchu na tym skrzyżowaniu. Natomiast, co do wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania dróg, organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie brak jest uzasadnionej potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu. Jak wynika bowiem z art. 20 ustawy o drogach publicznych, to w gestii zarządcy drogi, jako organu wyspecjalizowanego, pozostaje opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, jak również przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich. Przy tak szerokim ustawowym zakresie obowiązków zarządcy, wbrew ekonomice procesowej byłoby dokonywanie dodatkowych czynności procesowych, w powyższym zakresie. W niniejszej sprawie istotne są aktualne uwarunkowania, które zawarte zostały w wykonanych badaniach natężenia ruchu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.C. i G.C. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 , art. 75 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących. Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę lokalizacji przedmiotowego zjazdu w sytuacji niewykazania istnienia przeszkód określonych w § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a co za tym idzie przyjęciu, że nie spełnione zostały warunki określone w § 77 powołanego rozporządzenia. Podnieśli również naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżących oraz inwestorów będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, na rzecz których wydano zgodę na lokalizację zjazdu.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd bada zatem legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje uwzględnienie, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] o odmowie udzielenia G.C. i Z.C. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony z pasa drogowego ul. A. na teren nieruchomości przy ul. A. 117 (dz. nr ewidencyjny 13/36 ) dla obsługi nieruchomości dz. nr ewidencyjny 13/38.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż proponowana przez wnioskodawców lokalizacja zjazdu pozostaje w rejonie oddziaływania skrzyżowania ul. A. z drogą krajową nr 1 Trasa Górna i jest zlokalizowana na dodatkowym pasie ruchu, przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo. Takie usytuowanie zjazdu skutkowałaby zatem zmniejszeniem przepustowości układu komunikacyjnego, jego dławieniem, a w rezultacie zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego na tym odcinku. Ponadto nieruchomość skarżących posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową, której użytkownikami wieczystymi są wnioskodawcy.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające między innymi na: niewłaściwym zbadaniu natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, niewykazaniu, że usytuowanie zjazdu w proponowanej lokalizacji powodowałoby utrudnienie ruchu dla innych uczestników, błędnym ustaleniu, że nieruchomość skarżących posiad dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu. Ponadto naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnione nierówne traktowanie skarżących w sytuacji, gdy na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiednich zgoda na lokalizacje zjazdu została wydana.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r. poz.460 ze zm.) – dalej: u.d.p., oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: 2016 r. poz 124) – dalej: rozporządzenie.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z ustawową definicją "zjazdu", zawartą w art. 4 pkt. 8 u.d.p., zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.).

Analizując treść powyżej powołanych przepisów po pierwsze wskazać należy, iż brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 u.d.p., kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 powołanego przepisu zwrot "może odmówić" wskazuje, iż decyzja wydawana w tym zakresie stanowi decyzję uznaniową. W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a., wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Rozstrzygnięcie to winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzając zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy wyroku z dnia 19 grudnia 1990 r. w sprawie I PR 170/90 (Wokanda nr 7 z 1991 r.) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r. w sprawie S.A. 974/81(ONSA nr 1 z 1981 r. poz.49) i z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie V S.A. 246/96 (ONSA nr 1 z 1998 r. poz.15).

Ponadto, co już wyżej sygnalizowano, z treści powołanych przepisów wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te uregulowane zostały w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie m.in. z § 1 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb; 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej; 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Z powyższego bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06 ; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98 – publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Wskazać także należy, że w przepisie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia określono, że "droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2 , a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z (zbiorcze) należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto jedną z podstawowych zasad, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organy administracyjne procedujące w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły wyrażenia zgody na budowę zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżących we wniosku z dnia 4 sierpnia 2015 r. W sprawie, bezspornie ustalono bowiem, iż przedmiotowe nieruchomości (działki o nr ewidencyjnych 13/36 i 13/38) których połączenia z drogą publiczną żądają skarżący, położone są przy drodze powiatowej klasy Z (ul. A. w Ł.), w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr 1 Trasa Górna. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu znajduje się na dodatkowym pasie ruchu, przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo, co skutkowałoby, jak zasadnie stwierdziły organy administracji, spowolnieniem ruchu w tym kierunku, jego dławieniem, a w konsekwencji zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu na tym skrzyżowaniu. Budowa nowego zjazdu do nieruchomości skarżących stworzyłaby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu, gdyż stanowiłaby punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem a następnie skręcanie do nieruchomości). Ograniczałoby to niewątpliwie płynność ruchu pojazdów na drodze i dezorganizowałoby dotychczasową organizację ruchu. Ponadto zwiększyłoby prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego na skrzyżowaniu ul. A. z drogą krajową nr 1 Trasą Górną, tj. drogą o dużym natężeniu ruchu, stanowiącą południową obwodnicę Ł., która docelowo ma zostać połączona z autostradą A1. Tym samym organy administracji trafnie uznały, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżących stanowiłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, w tym rejonie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ podejmując, w granicach uznania administracyjnego, decyzję w przedmiocie możliwości lokalizacji zjazdu publicznego na czas nieokreślony może i powinien uwzględniać nie tylko aktualną sytuację na tej drodze, ale również przyszłą, wynikającą z planów połączenia drogi z autostradą A1.

Ponadto, co w sprawie jest bezsporne, proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w bezpośrednim rejonie oddziaływania skrzyżowania oraz na dodatkowym pasie ruchu przeznaczonym dla pojazdów skręcających w prawo, co w myśl powołanego wcześniej § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, wyklucza pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących. Wskazać w tym miejscu wypada na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 836/08, LEX Nr 338663) oraz z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 89/10) w których Sąd wyraził pogląd, że w § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia przeprowadzania dodatkowego badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym.

Istotnym jest także, że nieruchomość skarżących (działka nr ewidencyjny 13/38) posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działce o nr ewidencyjnym 13/36, której użytkownikami wieczystymi są skarżący. W takiej sytuacji, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe, a zarzut skargi, co do naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. za nietrafny.

Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów skargi, Sąd uznał je za bezzasadne.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., które to naruszenie polegało w ocenie strony skarżącej na dokonaniu przez organ I instancji "szczątkowych" pomiarów natężenia ruch na przedmiotowym skrzyżowaniu, już po wydaniu decyzji przez ten organ. Sąd stwierdza, iż złożony do akt sprawy pomiar natężenia ruchu na ul. A. i Trasie Górna z 16 marca 2016 r., przeprowadzony został w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym ma charakter wyjątkowy i następuje jedynie w sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia pojedynczych dowodów bądź jedynie ocena już złożonego dowodu mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego, który jest również organem merytorycznym i nie jest zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., jeżeli taką potrzebę dostrzegł w ramach rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu przeprowadzone przez organ I instancji, na zlecenie organu odwoławczego, postępowanie uzupełniające, nie przekroczyło granic wyznaczonych art. 136 k.p.a., a tym samym nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Dodać należy, że przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy pełnomocnik skarżących miał możliwość zapoznania się z wynikami pomiarów natężenia ruchu, do których obszernie stanowisko zawarł w piśmie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w dniu 12 maja 2016 r. (pismo opatrzone zostało omyłko datą 8 lutego 2016 r.). Wydając zatem zaskarżoną decyzję, organ ustosunkował się do stanowiska stron odnoszącego się do sposobu i wyników tych pomiarów. Mając przy tym na uwadze powołaną wcześniej treść przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który wyraźnie wyklucza możliwość lokalizacji zjazdu w bezpośrednim rejonie oddziaływania skrzyżowania oraz na dodatkowym pasie ruchu (co w sprawie nie jest sporne) to wyniki badań natężenia ruchu z dnia 16 marca 2016 r. pozostają w istocie bez wpływu na rozstrzygnięcie (p. wyrok NSA w spr. I OSK 89/10)

Za chybione Sąd uznał również zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W cenie Sądu organy administracji w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczająca dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania dróg, o co wnosiła strona skarżąca. Tym samym za niezasadny uznać również należało zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii istnienia innych zjazdów, wskazanych przez pełnomocnika skarżących (z ul. B i z ul. A.) organ wyjaśnił, że zjazd z ul. B. zapewnia dostęp do drogi publicznej mieszkańcom i firmom zlokalizowanym w tym rejonie, między innymi z ul. C., ul. D., u. E., ul. F. Natomiast zlokalizowany naprzeciwko nieruchomości skarżących zjazd z ul. Demokratycznej jest zjazdem publicznym do projektowanego korytarza drogowego Trasy nad [...], uwzględnionego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 października 2010 r. W tym miejscu wskazać ponownie należy, że w każdej sprawie o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy wyważyć dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu) a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu wnioskodawcy do jego nieruchomości). W przypadku konfliktu takich interesów pierwszeństwo ma interes publiczny (zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na ul. Demokratycznej i Trasie Górna) przed interesem skarżących. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, interes publiczny ma prymat przed interesem strony. W związku z czym wskazywane przez pełnomocnika na utrudnienia skarżących w dojeździe do ich nieruchomości poprzez drogę dojazdową (działkę nr ewidencyjny 13/36) nie mogą stanowić skutecznego argumentu dla uwzględnienia wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu z ul. A., w rejonie bezpośredniego oddziaływania z skrzyżowaniem z Trasą Górna.

Trzeba również zwrócić uwagę, że działania skarżących, polegające na uzyskaniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, zmierzają w istocie do zniesienia negatywnych dla nich skutków, wynikających z decyzji z dnia [...] r. Nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Trasy Górna na odcinku od skrzyżowania Al. G. - u. H. do ul. I. j w Ł. (w aktach administracyjnych organu odwoławczego). Nieruchomość zlokalizowana przy ul. A. 117 (działka nr 13/38) powstała bowiem w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka 13/24, z której część została przejęta pod budowę Trasy Górna. Przed podziałem ww. nieruchomość posiadała obsługę komunikacyjną przez dwa zjazdy z pasa drogowego ulicy A. z dz. nr 12/6 na nieruchomość 13/24 oraz z działki 12/6, 12/20 na drogę wewnętrzną oznaczoną wówczas jako działka 13/30. Droga wewnętrzna dz. nr 13/30 posiadała wówczas dwa zjazdy z pasa drogowego ul. A. z dz. 12/6 i 12/7 (obecnie 12/20). Wojewoda Ł. w ww. decyzji z dnia [...] r. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr 13/30, w obrębie G-43, która to działka została podzielona na dwie działki, działkę 13/36, w obrębie G-43, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna oraz na dz. nr 13/35, w obrębie G-43, która została przejęta pod Trasę Górna. Projekt budowlany zatwierdzony dla powyższej inwestycji przewidywał likwidację dwóch zjazdów zlokalizowanych w obszarze nowoprojektowanego skrzyżowania Trasy Górna z ulicą A. Likwidacja zjazdów nastąpiła w trakcie budowy Trasy Górna. Likwidacji uległ zjazd na nieruchomość będącą własnością Z.C. i G.C. oraz jeden ze zjazdów na drogę wewnętrzną stanowiącą ich współwłasność. Jak wynika z treści pisma Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia 21 marca 2016 r. Ł. Urząd Wojewódzki o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej informował opinię publiczną oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem poprzez skierowanie do nich indywidualnych zawiadomień. Takie zawiadomienie zostało skierowane również do skarżących. Jak wynika z akt sprawy, prowadzili oni korespondencję z inwestorem budowy Trasy Górna, który poinformował ich wówczas o konieczności likwidacji zjazdu publicznego do stacji paliw z uwagi na sprzeczność jego lokalizacji z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Poinformowano jednocześnie skarżących, iż obsługa stacji paliw odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną dz. nr 13/30 (obecnie 13/36), której są współwłaścicielami. Powyższy sposób obsługi nieruchomości został zamieszczony w decyzji z dnia [...] nr [...], która podlegała obwieszczeniu. Wobec tego, że inwestycja drogowa została zrealizowana zgodnie z ww. decyzją, a wymagania dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne nie uległy zmianie, zatem również obecnie nie ma możliwości lokalizacji zjazdu, zgodnie z wnioskiem skarżących.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Nieruchomość skarżących posiada dostęp do drogi publicznej, a budowa dodatkowego zjazdu, w lokalizacji proponowanej przez skarżących powodowałaby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na tej ulicy. Tym samym organy administracji słusznie odmówiły uwzględnienia wniosku skarżących zaś ich rozstrzygnięcia nie były dowolne i nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

D.Cz.