Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3899/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 179a, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1105/17 w sprawie ze skargi W. S., E. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2018 r., IV SA/Wa 1105/17, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej W. S., E. B. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2017 r., IV SA/Wa 1105/17, w sprawie ze skargi W. S., E. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie I. uchylił zaskarżony wyrok, w punkcie II. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. nr [...], w punkcie III. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1037 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1105/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. S., M. M. oraz E. B. (dalej: skarżące) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. i uchylił tę decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd i instancji podał natomiast, że skarga nie jest zasadna, ocenił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jako prawidłowe i wskazał, że z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a oddala skargę.

Skargi kasacyjne od tego wyroku zostały wniesione zarówno przez Ministra, jak i przez skarżące.

Minister zaskarżył wyrok w całości, wniósł o zmianę jego sentencji poprzez wskazanie, że skarga podlega oddaleniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, na zasadność zastosowania w sprawie art. 179a p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wniosły o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie jej do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w szczególności przez sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem wyroku), art. 7,77, i 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 156 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Po zweryfikowaniu, że skargi kasacyjne zostały wniesione w terminie i należycie opłacone, Sąd I instancji stwierdził dopuszczalność zastosowania art. 179a p.p.s.a i skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Wyrokiem z 26 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1105/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. S., E. B. i M. M., uchylił swój poprzedni wyrok z 8 września 2017 r. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, a także orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu Sąd I instancji odnotował fakt wniesienia dwóch skarg kasacyjnych od wyroku z 8 września 2017 r. Sąd uznał zaistnienie podstaw do zastosowania art. 179a p.p.s.a. i wskazał, że w sprawie oczywiście uzasadnione są podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżące. Końcowo Sąd wskazał, że uznanie, iż w sytuacji, gdy wpłynęły dwie skargi kasacyjne brak jest możliwości autokontroli, byłoby sprzeczne z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz 179a p.p.s.a. Przepis 179a p.p.s.a. mimo, że nie przewiduje możliwości oddalenia skargi kasacyjnej przez WSA, nie zawiera wyłączenia jego stosowania w sytuacji, gdy wyrok objęty byłby dwiema skargami, zatem – biorąc pod uwagę dyrektywę interpretacyjną respektującą prawo do sądu – domniemywanie braku kompetencji w tym zakresie stanowiłoby nie tylko zawężającą wykładnię, naruszającą zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji, ale również prawo do sądu. Nie bez znaczenia jest również w takim przypadku wzięcie pod uwagę zasady ekonomiki postępowania, na realizację której nakierowany jest tryb autokontrolny.

W skardze kasacyjnej Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i wyroku z 8 września 2017 r. oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wyroku z 8 września 2017 r. oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ nie zgromadził całości dostępnego materiału dowodowego oraz nakazanie organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a prawdopodobieństwo odnalezienia nowych dowodów jest znikome;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie zgromadził dowodów potwierdzających brak zaistnienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nakazanie organowi przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy prawdopodobieństwo odnalezienia nowych dowodów jest znikome;

- art. 179a p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sprawie, w której zostały wniesione dwie skargi kasacyjne zawierające odmienne zarzuty oraz uznanie, że w tej sytuacji zarzuty jednej ze skarg są oczywiście usprawiedliwione, podczas gdy stanowią faktycznie kwestię sporną w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że zaskarżony wyrok zapadł wskutek złożenia dwóch skarg kasacyjnych. Przepis art. 179 a p.p.s.a. pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu uchylić zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznać sprawę, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekł, że skarga skarżących jest oczywiście usprawiedliwiona, jednakże zdaniem organu Sąd nie wykazał, dlaczego zajął takie stanowisko. Powołany przepis istotnie nie zawiera wyłączenia jego stosowania w sytuacji, gdy wyrok objęty byłby co najmniej dwoma skargami. Jednakże wniesione uprzednio od wyroku z 8 września 2017 r. skargi kasacyjne jakkolwiek wnoszą o wyeliminowanie tego wyroku, to jednak źródeł tej eliminacji upatrują w zupełnie odmiennych podstawach. W takiej sytuacji, zdaniem Ministra, skargi winny zostać przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpatrzenia. Niezasadny jest zatem argument o naruszeniu zasady legalizmu, prawa do sądu i ekonomiki postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe tylko uczestniczki postępowania – E. B. i M. M. wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 4 lutego 2020 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem zasadny jest zarzut naruszenia art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") p.p.s.a., skutkujący nieważnością postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przepis art. 179a p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę, a od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe wówczas, gdy sąd wojewódzki uwzględnia skargę kasacyjną, wówczas nie podlega ona przekazaniu do sądu II instancji. Jeżeli od wyroku sądu I instancji zostaną wniesione więcej niż jednak skarga kasacyjna, zastosowanie tego przepisu nie jest wykluczone, pod warunkiem, że sąd I instancji ma możliwość uznania skuteczności obu skarg kasacyjnych, bądź to ze względu na przesłankę nieważności postępowania, bądź ze względu na oczywistą zasadność zarzutów kasacyjnych każdej ze skarg. Ta druga sytuacja, mimo zazwyczaj sprzecznych interesów i stanowisk stron postępowania oraz zwalczającej się wzajemnie argumentacji, nie jest wykluczona, np. strony mogą podnieść zgodnie oczywiście uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przykładem takiego zarzutu może być w szczególności zarzut sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem wydanego wyroku, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku wniesienia więcej niż jednej skargi kasacyjnej, zastosowanie art. 179a p.p.s.a. jest dopuszczalne pod warunkiem uwzględnienia przez sąd I instancji każdej z nich (czyli uznania, że zarzuty każde z nich są oczywiście uzasadnione), w przeciwnym przypadku jest obowiązany przedstawić skargi kasacyjne Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. To ograniczenie, wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest przejawem naruszenia prawa do sądu. Oczywistym jest także powód, dla którego sąd I instancji nie ma możliwości oddalenia skargi kasacyjnej, nie jest wszak sądem II instacji. Zasadą jest, zgodnie z dwuinstancyjnością postępowania, że skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ograniczenia w zastosowaniu art. 179a p.p.s.a. nie mogą zatem w żadnym wypadku naruszać wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy art. 7 Konstytucji, w razie braku możliwości zastosowania art. 179a p.p.s.a, skarga (lub skargi) kasacyjne podlegają wszak rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie od wyroku Sądu I instancji wniesione zostały dwie skargi kasacyjne. Stosując tryb z art. 179a p.p.s.a. Sąd I instancji (co potwierdza sentencja zaskarżonego wyroku) rozpoznał jedynie jedną z nich, pominął natomiast w całości skargę kasacyjną Ministra. W ten sposób ta skarga kasacyjna nie została ani uwzględniona przez Sąd I instancji, zgodnie z art. 179a p.p.s.a.), ani nie mogła podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ta skarga kasacyjna pozostała zatem nierozpoznana, jej zarzuty nie zostały zbadane pod kątem oczywistej zasadności i nie sanuje tego fakt, że Minister mógł złożyć skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w sprawie. Zastosowanie art. 179a p.p.s.a. nie może skutkować pominięciem środka zaskarżenia złożonego przez jedną ze stron, stan taki Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikuje jako pozbawienie strony wnoszącej środek zaskarżenia możliwości obrony jej praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że uchylając swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie w trybie art. 179a p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny występuje w roli sądu II instancji i z tego powodu od rozstrzygnięcia co do uchylenia zaskarżonego wyroku nie przysługuje dalszy środek odwoławczy (tak W. Piątek, komentarz do art. 179a, teza 5, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, Legalis C.H. Beck, 2016). Takie ograniczenie nie zostało przewidziane w art. 179a zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie i w okolicznościach niniejszej sprawy podziela natomiast wyrażone w piśmiennictwie stanowisko, że przewidziana w art. 179a p.p.s.a. możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego w tym trybie orzeczenia oznacza, że istnieje możliwość kwestionowania całego orzeczenia, w tym również w zakresie podstaw dokonanej autokontroli, co w przypadku zasadności skargi kasacyjnej skutkuje uchyleniem całego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny w innym składzie (B. Dauter, komentarz do art. 179a, teza 11, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019). Stanowisko to potwierdza swoją zasadność zwłaszcza w sytuacji stwierdzenia której z przesłanek nieważności postępowania, w którym zapadło orzeczenie wydane w trybie art. 179a p.p.s.a.

Jednocześnie należy wyjaśnić stronie skarżącej, że nie mógł podlegać uwzględnieniu wniosek o uchylenie również wyroku z 8 września 2017 r. i oddalenie skargi. W niniejszym postępowaniu rozpoznaniu podlegała wyłącznie skarga kasacyjna od wyroku z 26 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1105/17.

Mając na uwadze podane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 ze względu na okoliczności sprawy i przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.