Wyrok NSA, sygn. akt II SA 911/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 i par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Decyzja nr 3/FR Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1980 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej niektórym posiadaczom gospodarstw rolnych dotkniętych skutkami powodzi /nie publikowana/ jest - wbrew nazwie - aktem o charakterze ogólnym, obowiązującym jednak tylko organy rzeczowo podległe Ministrowi Finansów. Podstawą prawną decyzji nr 3/FR Ministra Finansów bowiem jest nie publikowana uchwała nr 64/80 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1980 r. w sprawie usuwania szkód powstałych na skutek nadmiernych opadów atmosferycznych, powodzi i podtopienia gruntów w miesiącach czerwcu i lipcu 1980 r. Uchwała ta nie została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, lecz jest aktem tzw. samoistnym, wobec czego oba te akty nie mogą być podstawą prawną decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego.

TEZY

Decyzja nr 3/FR Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1980 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej niektórym posiadaczom gospodarstw rolnych dotkniętych skutkami powodzi /nie publikowana/ jest - wbrew nazwie - aktem o charakterze ogólnym, obowiązującym jednak tylko organy rzeczowo podległe Ministrowi Finansów. Podstawą prawną decyzji nr 3/FR Ministra Finansów bowiem jest nie publikowana uchwała nr 64/80 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1980 r. w sprawie usuwania szkód powstałych na skutek nadmiernych opadów atmosferycznych, powodzi i podtopienia gruntów w miesiącach czerwcu i lipcu 1980 r. Uchwała ta nie została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, lecz jest aktem tzw. samoistnym, wobec czego oba te akty nie mogą być podstawą prawną decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze względów formalnych zasadność skargi Zygmunta S. na decyzję Wojewody Łomżyńskiego z dnia 25 czerwca 1981 r. nr Fn.IV-3254/38/7/81 w przedmiocie zwrotu przyznanej pomocy finansowej i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz stosownej decyzji Naczelnika Gminy Z.K., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Łomżyńskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 lutego 1981 r. Naczelnik Gminy Z.K. wznowił z urzędu, z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 Kpa, postępowanie w sprawie przyznania Zygmuntowi S. pomocy finansowej, a decyzją z dnia 3 lutego 1981 r. nr 7/81 uchylił swą "decyzję" /akceptację/ z dnia 12 listopada 1980 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej Państwa w wysokości 27.446 zł z tytułu skutków podtopienia latem 1980 r. plantacji buraków, odmówił przyznania tej pomocy i wezwał Zygmunta S. do zwrotu tej sumy jako nienależnej.

Wojewoda Łomżyński, po rozpoznaniu odwołania Zygmunta S., uchylił decyzję Naczelnika Gminy Z.K. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszając tym samym dyspozycję art. 10 Kpa.

W ponownym postępowaniu wyjaśniającym zapoznano się ze skargą mieszkańców wsi G., wynikami kontroli oraz ze stanowiskiem komisji wiejskiej i przyjęto oświadczenie Zygmunta S. w sprawie tych dowodów oraz oświadczenie, że otrzymaną pomoc finansową zużył na wykończenie obory oraz zakup pasz dla bydła.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 1981 r. Naczelnik Gminy uchylił swoją decyzję /akceptację/ z dnia 12 listopada 1980 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej Państwa w wysokości 27.446 zł z tytułu skutków podtopienia latem 1980 r. plantacji buraków, odmówił przyznania pomocy finansowej, twierdząc, że plantacja nie była pielęgnowana, wskutek czego nastąpiło wyniszczenie i wygnicie roślin, oraz wezwał Zygmunta S. do zwrotu 27.446 zł pobranych z tytułu nienależnej pomocy finansowej. W uzasadnieniu swej decyzji Naczelnik Gminy podał, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej Państwa z tytułu skutków podtopienia plantacji buraków ustalono, że "przyznana Obywatelowi Pomoc finansowa całkowicie nie przysługuje, a dowody na podstawie których została określona jej wysokość, okazały się fałszywe".

Wojewoda Łomżyński, po rozpoznaniu odwołania Zygmunta S., decyzją z dnia 25 czerwca 1981 r. nr Fn.IV-3254/38/7/81 utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy, stwierdzając w uzasadnieniu, że kontrola przeprowadzona w dniu 23 stycznia 1981 r. przez Inspektorat PZU w Z. ustaliła, że Zygmunt S. nie pielęgnował swojej plantacji buraków, czym doprowadził do wyniszczenia i wyginięcia roślin. Skoro więc zniszczenie plantacji było wynikiem zaniedbań rolnika, a nie skutkiem podtopienia gruntów, decyzja "o uchyleniu przyznanej pomocy finansowej była zasadna".

Na decyzję tę Zygmunt S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że organy administracji nie wzięły pod uwagę, że ustalenie i oszacowanie szkód dokonane zostało z urzędu bez wniosków rolników, i że nie może być mowy o sfałszowaniu dowodów dotyczących ustalenia szkód skoro ludzie, którzy ustalili szkody, nie zostali pociągnięci do odpowiedzialności i pracują nadal. Ustalenia szkód były właściwe, a pomoc Państwa przyczyniła się do tego, że mógł nadal utrzymać hodowlę w swoim gospodarstwie. Komisja, która dokonała oględzin w dniu 25 stycznia 1981 r., nie mogła nic stwierdzić, gdyż ziemia w tym czasie była zmarznięta i pokryta 40 cm warstwą śniegu. Zarzut, że plantacja buraków była mniejsza niż przyjęto do wyliczenia szkody jest niesłuszny, gdyż wzięto pod uwagę tylko powierzchnię kontraktowanych buraków cukrowych a pominięto znajdującą się tam plantację buraków pastewnych. Nie przeprowadzono również dowodu ze świadków, którzy pracowali przy pieleniu i przerywaniu buraków przed deszczami, które powodowały podtopienie i zniszczenie plantacji. Uważa ponadto, że cofnięcie mu pomocy finansowej wynikało z tej przyczyny, że jest on "skłócony z naczelnikiem".

Wojewoda Łomżyński wniósł o oddalenie skargi, powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, a mianowicie na to, że przeprowadzona w dniu 23 stycznia 1981 r. kontrola ustaliła, że skarżący sam doprowadził do zniszczenia swojej plantacji buraków, gdyż jej nie pielęgnował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie administracyjne może być wznowione w trybie przepisów rozdz. 12 /art. 145-153/ Kpa tylko w sprawach określonych w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, a więc w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, podstawą do wypłaty pomocy finansowej skarżącemu był "wykaz poszkodowanych, którym wylikwidowano odszkodowanie za szkody w uprawach", sporządzony przez Państwowy Zakład Ubezpieczeń i podpisany przez Dyrektora Inspektoratu oraz zaakceptowany do wypłaty przez Dyrektora Inspektoratu oraz zaakceptowany do wypłaty przez Naczelnika Gminy. Taki sposób ustalania i zlecania wypłaty poszkodowanym przewidziany został w wytycznych stanowiących załącznik do decyzji nr 3/FR Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1980 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej niektórym posiadaczom gospodarstw rolnych dotkniętych skutkami powodzi /nie publikowana/. W tej decyzji Minister Finansów upoważnił wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego do zastosowania ulg podatkowych dla indywidualnych gospodarstw rolnych w przypadku poniesienia przez nich wskutek powodzi co najmniej 50 procent strat w stosunku do przewidzianych plonów nie objętych odpowiedzialnością PZU. Jako podstawę prawną decyzji nr 3/FR, będącej - wbrew nazwie - aktem o charakterze ogólnym, obowiązującym organy administracji państwowej rzeczowo podległe Ministrowi Finansów, Minister powołał przepisy nie publikowanej uchwały nr 64/80 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1980 r. w sprawie usuwania szkód powstałych na skutek nadmiernych opadów atmosferycznych, powodzi i podtopienia gruntów w miesiącach czerwcu i lipcu 1980 r. Uchwała ta, nie będąca aktem wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, ale tzw. aktem samoistnym, nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych wydanych w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro więc przyznanie Zygmuntowi S. pomocy finansowej z tytułu strat poniesionych wskutek podtopienia plantacji buraków nie mogło być i nie zostało dokonane decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i w trybie uregulowanym przepisami tego kodeksu, brak było podstawy prawnej dla decyzji uchylającej "akceptację" Naczelnika Gminy. Z tego też względu, stosownie do art. 207 par. 3 Kpa, należało orzec nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Należy tu dodać, że gdyby nawet wbrew treści decyzji nr 3/FR Ministra Finansów oraz wytycznych do jej stosowania przyjąć, że sporządzony przez PZU i akceptowany przez Naczelnika Gminy "wykaz poszkodowanych", obejmujący m.in. Zygmunta S., jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, to i tak wady zaskarżonej decyzji powodowały konieczność stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia 30 kwietnia 1981 r., wznowił on postępowanie i uchylił "Decyzję /akceptację/ Naczelnika Gminy z dnia 12 listopada 1980 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej Państwa", gdyż "dowody, na podstawie których została określona jej wysokość, okazały się fałszywe". Naczelnik Gminy nie wyjaśnił jednak, na czym polegało i kto stwierdził sfałszowanie dowodów, na których oparta były poprzednia decyzja. W myśl art. 145 par. 2 Kpa, z przyczyn określonych w par. 1 pkt 1 i 2, postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

Okoliczność, że ocena wyników kontroli dokonanej w dniu 23 stycznia 1981 r. doprowadziła do innych wniosków co do zasadności przyznania pomocy finansowej niż wyniki kontroli przeprowadzonej poprzednio, a więc w czasie, gdy można było naocznie ustalić stan plantacji buraków i przyczyny jej zniszczenia, nie pozwala na stwierdzenie, że sfałszowanie dowodu było oczywiste. Nie istniała również konieczność wznowienia postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, skoro nie istniało żadne z niebezpieczeństw uzasadniających wznowienie postępowania. Tak więc decyzja Naczelnika Gminy o wznowieniu postępowania wydana została z rażącym naruszeniem przepisów regulujących warunki dopuszczalności wznowienia postępowania.

Mimo że decyzja Naczelnika Gminy Z.K. wydana została bez podstawy prawnej, Wojewoda Łomżyński utrzymał ją w mocy. Z tego też względu, na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa, należało stwierdzić nieważność wydanych decyzji z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Wytyczne stanowiące załącznik do decyzji nr 3/FR Ministra Finansów nie regulują postępowania PZU i administracji państwowej, gdy z naruszeniem warunków określonych w tych wytycznych przydzieliły one pomoc finansową. Wobec braku prawnych możliwości wydania decyzji organ administracji może dochodzić zwrotu wypłaconych kwot w postępowaniu przed sądem powszechnym.

O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.