Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1585/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] maja 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K.(dalej: "skarżący", "Prokurator") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] listopada 2017 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zmianie decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (następca prawny [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; dalej: "inwestor", "uczestnik postępowania"), decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent zatwierdził zamienny projekt budowlany i zmienił swoją decyzję z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku hotelowego z lokalami usługowo-handlowymi, z podziemnym parkingiem oraz wbudowaną stacją transformatorową wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi i słaboprądowymi, teletechnicznymi, wodno-kanalizacyjnymi, kanalizacji deszczowej, c.o. i wymiennikownią, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji; wraz z uzbrojeniem terenu, w tym: przyłącz wodociągowych, przyłącz kanalizacji sanitarnej i przyłącz kanalizacji ogólnospławnej oraz instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, instalacje oświetlenia terenu i drogi i drogi oraz linie kablowe niskiego napięcia; wraz z infrastrukturą, w tym: wjazd do parkingu, droga pożarowa, podjazd i chodniki; wraz z ukształtowaniem terenu i małą architekturą na działce nr [...] obr. [...] – [...] i dodatkowo w zakresie infrastruktury technicznej na części działki [...] obr. [...] – [...], przy ul [...]".

Pismem z 30 czerwca 2017 r. skarżący wniósł sprzeciw wraz z wnioskiem o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., podnosząc zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ponieważ zatwierdzony ww. decyzją budynek nie jest budynkiem hotelowym, lecz budynkiem wielorodzinnym składającym się z apartamentów przeznaczonych do sprzedaży jako samodzielne lokale i spełniające definicję mieszkania.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Wojewoda decyzją z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., nie dopatrując się w tym rozstrzygnięciu żadnej kwalifikowanej wady. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że jednym z rodzajów hoteli są hotele luksusowe, które wyróżniają się największym zakresem programu obsługowego i atrakcyjną lokalizacją. Do tej grupy hoteli należą między innymi hotele apartamentowe ([...]). Są one zlokalizowane w miastach lub w atrakcyjnych turystycznych miejscowościach i często mają formę budynku zamieszkania zbiorowego z wynajmowanymi apartamentami. Apartamenty to jednostki mieszkalne o dużej powierzchni, składające się z 1-2 sypialni, łazienki, pokoju dziennego i miejsca przygotowania posiłków. [...] w zakresie sposobu ich wynajmowania funkcjonuje jak hotel. Brak jest przepisu określającego maksymalną wielkość powierzchni apartamentów. Z dokumentacji projektowej nie wynika jaki będzie czas przebywania klientów w jednostkach mieszkalnych w tym hotelu. Natomiast na ocenę, czy decyzja Prezydenta jest obarczona wadą nieważności, nie mają wpływu przyszłe zdarzenia, następujące po jej wydaniu, a więc np. zmiana funkcji hotelu (usługa) na funkcję mieszkalną.

W odwołaniu od ww. decyzji Wojewody skarżący podniósł, iż decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), ponieważ projekt budowlany nie został zbadany pod kątem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami § 4 i § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", które wykluczają zabudowę wielorodzinną w miejscu inwestycji. Według Prokuratora, w ramach uzyskanego projektu budowlanego zamiennego inwestor faktycznie zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami różnej wielkości, częścią rekreacyjną, lokalami użytkowymi w przyziemiu, o czym świadczy: brak prowadzenia przez inwestora działalności hotelarskiej, wielkość projektowanych apartamentów, wyposażenie wykraczające poza cechy pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, przyjęcie rozwiązań nietypowych dla hoteli (zamontowanie odrębnych liczników mediów, domofonów, podłączeń do zmywarek, pralek, zlewozmywaków), zwiększenie ilości miejsc postojowych, możliwość otrzymania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a także brak utrudnień ze strony inwestora dla osób mających zamiar tam zamieszkać.

Powołaną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy na wstępie przypomniał, że sprawa rozpoznawana jest w trybie nadzwyczajnym – postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W dalszej kolejności GINB wskazał, iż decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent zmienił swoje rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2015 r. w następującym zakresie: powierzchni zabudowy budynku poprzez powiększenie lobby recepcyjnego; usytuowania północnego odcinka drogi pożarowej na działce o nr ewid. [...]; ilości miejsc postojowych dla autokarów poprzez wprowadzenie dodatkowego miejsca postojowego na działce o nr ewid. [...]; bilansu terenu poprzez likwidację schodów zewnętrznych usytuowanych w południowo-wschodniej części działki o nr ewid. [...]; założenia ogrodowego; układu funkcjonalnego kondygnacji podziemnej poprzez rezygnację z platform do parkowania samochodów oraz zwiększenie miejsc postojowych z 91 do 141; konstrukcji płyty fundamentowej; układu funkcjonalnego i struktury apartamentów kondygnacji parteru poprzez wzajemną zamianę usytuowania sali konferencyjnej i lokali usługowych oraz rezygnacji z jednego z apartamentów w południowym skrzydle budynku; struktury hotelowych jednostek mieszkalnych na piętrach 1-6 poprzez zwiększenie liczby apartamentów z 199 do 223 o mniejszej powierzchni użytkowej; a także w zakresie wewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrycznych.

Organ II instancji podkreślił, że inwestor wnioskiem z 22 sierpnia 2016 r. wystąpił o zmianę decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2015 r., załączając do wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania działkami o nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Istniejąca w chwili wydania przez Prezydenta decyzji z [...] grudnia 2015 r., działka o nr ewid. [...] uległa podziałowi, w wyniku którego powstały m.in. działki o nr ewid. [...], [...] i [...] (vide decyzje Prezydenta: z [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w aktach administracyjnych sprawy). Zatem w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b.

Analizując zgodność projektu budowlanego z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej: "miejscowy plan"), organ odwoławczy wskazał, iż działki o nr ewid. [...], [...], [...] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem UT.1 (teren usług turystycznych), a działka o nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym jako KDW (tereny dróg wewnętrznych).

W ocenie GINB, zmiany, zatwierdzone weryfikowaną decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., nie naruszają rażąco ustaleń miejscowego planu co do:

1) powierzchni usług z zakresu dopuszczalnego przeznaczenia do powierzchni funkcji podstawowej (wymagana maksymalnie 45% powierzchni użytkowej; projektowana - 16,68%, vide projekt budowlany, tom projekt architektoniczno- budowlany, str. A2-7, opis techniczny);

2) udziału obiektów małej architektury, niewyznaczonych na rysunku planu urządzonych ciągów pieszych, dojść oraz podjazdów do budynków, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów i urządzeń służących wyłącznie dla obsługi terenów i obiektów budowlanych - w tym dojazdy, zatoki postojowe i parkingi w powierzchni terenu (maksymalnie - 40 %; projektowane - 25,47%, vide projekt budowlany, tom projekt architektoniczno- budowlany, str. A2-9, opis techniczny);

3) wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (minimalny - 25%; projektowany - 25,38%, vide projekt budowlany, tom projekt architektoniczno-budowlany, str. A2-7, opis techniczny);

4) wskaźnika powierzchni zabudowy (maksymalny - 35%; projektowany - 34,98%, vide projekt budowlany, tom projekt architektoniczno-budowlany, str. A2-7, opis techniczny);

5) ilości miejsc parkingowych.

Powołując się na zapisy miejscowego planu, w szczególności § 25 ust. 2, GINB wyjaśnił, że podstawowym przeznaczeniem terenów inwestycyjnych są obiekty usług z zakresu turystyki (baza hotelowa) z niezbędnym zapleczem gastronomiczno-handlowym i konferencyjnym. Jednocześnie zaznaczył, iż w miejscowym planie brak jest definicji pojęć takich jak usługi z zakresu turystyki czy baza hotelowa. Dlatego – stosownie do treści § 6 ust. 2 miejscowego planu – pojęcia te należy rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych. W tym zakresie odwołał się do art. 3 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U z 2004 r. Nr 233, poz. 2268 - według stanu prawnego na dzień 12 grudnia 2016 r.) stanowiącego, że poprzez usługi turystyczne należy rozumieć usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym. Natomiast w myśl art. 36 pkt 1 ww. ustawy, hotelem jest obiekt posiadający co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczący szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów.

Organ odwoławczy zaakcentował, że stosownie do art. 35 p.b. ocenie organu może podlegać wyłącznie projekt budowlany w kształcie i z przeznaczeniem przewidzianym przez inwestora. Dlatego podnoszone przez skarżącego okoliczności mające świadczyć o tym, że w przyszłości projektowana inwestycja będzie wykorzystana jako budynek wielorodzinny, a tym samym sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu, wykraczają poza ramy określone w art. 35 ust. pkt 1 p.b. GINB zwrócił też uwagę, że całkowitą odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Z projektu budowlanego zamiennego wynika m.in., że zamiast 199 apartamentów zaprojektowano 223 apartamenty o mniejszej powierzchni. Lokale te będą posiadać zróżnicowaną powierzchnię i tak: poniżej 30 m2 - 40 lokali, od 30 m2 do 40 m2 - 87 lokali, od 40 m2 do 60 m2 - 15 lokali, od 60 m2 do 85 m2 - 53 lokale, od 85 m2 do 105 m2 - 11 lokali, a powyżej 105 m2 - 17 lokali. Projektowany obiekt posiada XIV kategorię, a według załącznika do ustawy Prawo budowlane kategoria XIV obejmuje budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego takie jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne.

Zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane objęte projektem zamiennym zatwierdzonym badaną decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., nie naruszają rażąco ustaleń miejscowego planu.

GINB nie stwierdził także rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U z 2015 r., poz. 1422 - według stanu prawnego na datę wydania weryfikowanej decyzji, tj. [...] grudnia 2016 r.).

W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję GINB z [...] maja 2018 r. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez GINB, że decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy i materiału dowodowego wskazuje na zaistnienie tej przesłanki poprzez brak zgodności inwestycji z miejscowym planem, a w szczególności doszło do rażącego naruszenia prawa art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i niezbadania zamiennego projektu budowlanego przez Prezydenta pod kątem spełniania wymogów budynku hotelowego, a w konsekwencji doprowadzenia do niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami § 4 i § 25 miejscowego planu, które wykluczają zabudowę wielorodzinną w miejscu inwestycji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że hotel jako przedsiębiorstwo kieruje się zasadami efektywności ekonomicznej, gdzie korzystne jest wydzielanie relatywnie małych pokoi hotelowych. Wydzielenie większych apartamentów bywa praktykowane, ale wiąże się z wyższym zaszeregowaniem hotelu, wykończeniem w podwyższonym standardzie i towarzyszy temu szeroki zakres usług na wysokim poziomie oferowanych przez sam hotel lub podmioty współpracujące.

W ocenie skarżącego, inwestor (w ramach uzyskanego projektu budowlanego zamiennego) faktycznie zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami różnej wielkości, częścią rekreacyjną, lokalami użytkowymi w przyziemiu. Projektowana inwestycja składa się bowiem z apartamentów, których wielkość i wyposażenie dalece wykraczają poza cechy pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób. O możliwości stałego pobytu ludzi i prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego świadczą przede wszystkim następujące parametry przyjęte w zamiennym projekcie budowlanym:

- zamontowane odrębne liczniki mediów,

- domofony z możliwością kontaktu z wybranym apartamentem osób przebywających przed głównym wjazdem,

- podłącza do: zmywarek - na 233 apartamenty przewidziano podłączenie 175 zlewozmywaków, 175 pralek, 175 zmywarek do naczyń, a faktycznie urządzenie aneksów kuchennych.

Skarżący zaznaczył, iż tego typu rozwiązania nie są typowe dla hoteli. Ponadto liczby te - mniejsze od liczby projektowanych lokali - mogą sugerować, że inwestor liczy się z łączeniem pewnej ilości lokali, na co pozwala konstrukcja budynku, gdzie niewiele jest ścian nośnych.

Zamieszkanie przez lokatorów będzie też ułatwione dzięki zapewnieniu odpowiedniej liczby miejsc parkingowych - 0,63 miejsca na lokal (według pierwotnej decyzji 0,49 miejsca na lokal), podczas gdy w miejscowym założony stosunek to 0,3 miejsca na pokój.

Prokurator dostrzegł również, iż pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę zakładał jedynie 16 apartamentów o metrażu do 29 m kw. (które wielkością odpowiadałyby warunkom hotelowym) na 199 wszystkich, a w pozwoleniu zamiennym, wydanym już po nagłośnieniu planowanej budowy w mediach, stosunek ten został nieznacznie zmieniony i wynosi obecnie [...] pomieszczeń. Dodał, że najwięcej apartamentów mieści się w najpopularniejszym w budownictwie mieszkaniowym przedziale 30-59 m kw. (w projekcie zamiennym 97), przewidzianych jest też 20 pomieszczeń o powierzchni 100 m2 praktycznie niespotykanej w zabudowie hotelowej.

Prokurator wskazał również, że Zastępca Prezydenta złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przez inwestora przestępstwa z art. 286 i art. 271 Kodeksu karnego, stąd niezrozumiałe jest dla niego wydanie przez Prezydenta decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Jak wynika z ustaleń postępowania karnego, apartamenty mają otrzymać zaświadczenie o samodzielności - co tym bardziej uzasadnia wobec nich używanie nazwy "lokale" - oraz odrębną księgę wieczystą, a inwestor nie będzie mógł też w żaden sposób ograniczyć ich obrotu na rynku wtórnym.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja GINB z [...] maja 2018 r. została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.).

Zadaniem GINB, a w pierwszej instancji – Wojewody, było zweryfikowanie w ww. trybie, zakwestionowanej przez Prokuratora, decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zmianie jego decyzji z [...] grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej uczestnikowi postępowania pozwolenia na budowę. Przy czym, z uwagi na treść zarzutów skarżącego odnośnie nieważności podważanego rozstrzygnięcia, zasadnicze znaczenie w tej mierze należało przypisać przesłance rażącego naruszenia prawa (zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do weryfikacji decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. należało posłużyć się stanem faktycznym i prawnym z daty jej wydania, a szczególnej analizie poddać zakres zmiany inwestycji.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż analizowana decyzja Prezydenta nie jest obarczona taką wadą, która nakazywałaby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W myśl art. 35 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor wnioskiem z 25 sierpnia 2016 r. (uzupełnionym w 25 sierpnia 2016 r. - dołączonym do protokołu z 3.10.2016 r.), wystąpił o zmianę decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2015 r. Zakres tych zmian obejmował: zagospodarowanie terenu, (w tym powierzchnię zabudowy, usytuowanie północnego odcinka drogi pożarowej na działce o nr ewid. [...], ilość miejsc postojowych dla autokarów - dodatkowe miejsce na działce nr [...], bilans terenu poprzez likwidację schodów zewnętrznych na części działki o nr ewid. [...], powierzchnię użytkową recepcji i założenia ogrodowego), a także część architektoniczno-budowlaną projektu budowlanego (układ funkcjonalny kondygnacji podziemnej - rezygnację z platform do parkowania samochodów oraz zwiększenie ich ilości z 91 na 141, konstrukcję płyty fundamentowej, układ funkcjonalny, w tym zwiększenie liczby apartamentów z 199 do 223 o mniejszej powierzchni). Do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor dołączył dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 p.b.

Na terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan, który w § 25 ust. 2 wskazuje, iż jego przeznaczeniem są obiekty usług z zakresu turystyki (baza hotelowa) z niezbędnym zapleczem gastronomiczno-handlowym i konferencyjnym (obszar inwestycji jest objęty symbolem UT.1). Trafnie GINB – mając na uwadze § 6 ust. 2 miejscowego planu (nakazujący niezdefiniowane w nim określenia rozumieć zgodnie z ich definicjami określonymi w przepisach odrębnych) - posłużył się definicjami pojęć "usługi turystyczne" i "hotel" zawartymi w ustawie o usługach turystycznych (w brzmieniu z daty wydania weryfikowanej decyzji Prezydenta).

Podnieść należy, co słusznie akcentowały również organy obu instancji, że w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., zadaniem organu architektoniczno-budowlanego analizowany był projekt budowlany zamienny. Natomiast poza kompetencje tego organu wykracza ocena przyszłych zamierzeń inwestora. Te bowiem będą przedmiotem oceny na etapie odbioru inwestycji. Ani oferta handlowa inwestora, ani informacje zamieszczone w prasie, ani też przypuszczenia skarżącego, iż de facto intencją inwestora - niezgodną z zapisami miejscowego planu – jest realizacja budynku wielorodzinnego, nie mogą świadczyć o kwalifikowanej wadzie badanej decyzji. Brak jest dokumentów w tym zakresie, w tym w szczególności z postępowania karnego. Prokurator jedynie wzmiankował, iż Zastępca Prezydenta złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przez inwestora przestępstwa z art. 286 i art. 271 Kodeksu karnego, lecz nie podał kiedy to nastąpiło, w jaki sposób zakończyło się postępowanie karne ani jaki jest jego etap (o ile nadal jest prowadzone).

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora, należy zauważyć, że rynku polskim pojawiają się na inwestycje w postaci [...], łączące w sobie cechy obiektów mieszkalnych i usługowych. Brak jest regulacji prawnej, która jednoznacznie by je klasyfikowała – jako obiekty mieszkalne albo usługowe.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.) samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zatem powyższą definicję stosuje się odpowiednio do samodzielnego lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, np. cele użytkowe.

Norma zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania jako samodzielnego lokalu mieszkalnego lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zatem poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma mieć cechy korespondujące z jego przeznaczeniem. Ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt

II SA/Kr 648/12).

Jednocześnie w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć jest mowa o: 9) mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego; 10) pomieszczeniu mieszkalnym - należy przez to rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego; 11) pomieszczeniu pomocniczym - należy przez to rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności; 12) pomieszczeniu technicznym - należy przez to rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku; 13) pomieszczeniu gospodarczym - należy przez to rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych; 14) lokalu użytkowym - należy przez to rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym.

W konsekwencji o tym, jakie wymogi techniczne muszą spełniać [...], decydują zapisy miejscowego planu. I tak przykładowo – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - jeżeli dla danego obszaru inwestycyjnego dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa usługowa turystyczna, [...] będzie musiał spełnić wymagania stawiane dla tego obiektu usługowego. Z informacji podanych na stronie internetowej inwestora (jego obecna nazwa – jak podał na rozprawie przed tut. Sądem, a następnie wykazał stosownymi dokumentami, to [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K.): bloniapark.com wynika, że jego zamierzeniem jest sprzedaż apartamentów hotelowych, które to ich nabywcy będą wynajmować turystom lub klientom biznesowym.

Zarówno samodzielny lokal mieszkalny, jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Dopiero gdy lokal służy zaspokojeniu określonych potrzeb, a tym samym nadaje się do użytkowania można stwierdzić, czy jest on samodzielny czy też nie. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu jest możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania (vide wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1196/09).

Jednakże zmiana charakteru spornego obiektu, jak i odstępstwa od projektu podczas realizacji inwestycji to kwestie badane przy odbiorze budynku, a tym samym wykraczające poza ramy kontrolowanego przez Sąd postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego organy weryfikowały pod kątem kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zmianie jego decyzji z [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Jedynie na marginesie wzmiankować wypada, iż inwestor musi mieć świadomość, że przeznaczenie obszaru inwestycyjnego wpływa na przyszły sposób użytkowania obiektu i oferowanie lokali do stałego zamieszkania w budynku wzniesionym na terenie przeznaczonym pod działalność hotelu jest niezgodne z przepisami. Natomiast zmiana sposobu użytkowania budynku wymaga zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 p.b.) poprzedzonej analiza zgodności z miejscowym planem.

Według projektu budowlanego, kwestionowany budynek w części podziemnej został zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL I (możliwość jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących stałymi użytkownikami), a od pierwszego do szóstego pietra - do ZL V (budynki zamieszkania zbiorowego). Budynek wielorodzinny zalicza się natomiast do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Z kategorią zagrożenia ludzi związana jest między innymi wymagana klasa odporności pożarowej budynku i parametry jakie muszą spełniać poszczególne elementy tego budynku. I tak np. budynek średniowysoki (od 4 do 9 kondygnacji nadziemnych) ZL V winien mieć klasę odporności pożarowej "B", a budynek ZL IV - "C". Inne są dla elementów tych budynków klasy odporności pożarowej. Różne są również inne wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla poszczególnych kategorii zagrożenia ludzi ZL. Projekt budowlany zamienny został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych.

Stosownie do art. 20 ust. 4 p.b. projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego winni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia takie zostały złożone. W świetle tego przepisu to autor projektu budowlanego i sprawdzający odpowiadają za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania.

W tym stanie rzeczy Sąd w składzie tu orzekającym jako bezpodstawne ocenia zarzuty skargi i podziela stanowisko organów obu instancji, że decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2016 r. nie narusza rażąco przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania, jak też nie jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą przesądzającą o jej nieważności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymaganiom, jakie ustawodawca stawia organom administracji publicznej w art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ w sposób wnikliwy przeanalizował stan sprawy, a odzwierciedleniem tej analizy jest treść uzasadnienia, odpowiadająca wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.