Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 161/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. J. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SAB/Wa 161/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Narodowego funduszu zdrowia, na podstawie art. 134 k.p.a., art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej także jako ustawa lub ustawa o świadczeniach - stwierdził niedopuszczalność odwołania E. J. prowadzącego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w B. od pisma Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2011 i latach następnych w rodzaju Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna o nr [...]-świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu, oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w dniu 6 lutego 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 1104/11, z powodu nieistnienia aktu, od którego przepisy prawa przewidują środek zaskarżenia.

W ocenie Prezesa Funduszu odwołanie zostało wniesione po terminie, gdyż 3 stycznia 2011 r., w sytuacji w której rozstrzygnięcie konkursu ogłoszono w dniu 20 grudnia 2010 r., a więc termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 27 grudnia 2010 r. Prezes Funduszu podkreślał, że rozstrzygnięcie konkursu podano do wiadomości na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego NFZ i na stronie internetowej.

Pismem z dnia 10 grudnia 2012 roku E. J. wezwał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w odpowiednim trybie i w oparciu o odpowiednie przepisy tj. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na art. 61 § 3 k.p.a. E. J. stwierdził, że skutkiem wniesienia odwołania postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte. Zatem organ administracji nie był uprawniony do stwierdzenia przeciwnego i powinien odwołanie rozpatrzyć. Za bezpodstawne należało więc uznać stanowisko organu Funduszu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia 2 lutego 2013 podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 października 2012 roku wskazującym na datę rozstrzygnięcia konkursu i spóźnione odwołanie strony, zaznaczając, iż postępowanie prowadzone przez komisję konkursową nie jest postępowaniem administracyjnym, a rozstrzygnięcie tej komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnym. Dodatkowo Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał na nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia tj. decyzji administracyjnej (lub innego aktu administracyjnego) co stanowi przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego do Prezesa NFZ przez E. J.. Następnie wydał wymienione na wstępie postanowienie.

E. J. pismem z dnia 24 lipca 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wnioskując o :

1) zobowiązanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie do rozpatrzenia w trybie administracyjnoprawnym odwołania wniesionego przez skarżącego reprezentującego Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w B. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z dnia 20 grudnia 2010r. nr [...] w rodzaju Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna,

2) zasądzenie kosztów postępowania od Prezesa NFZ,

Skarżący zarzucił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 6, 12 i 104 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania w sprawie decyzji lub innego rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że analizując kwestię terminowości odwołania organ powinien szczegółowo wyjaśnić stan faktyczny przedstawiony przez stronę. Na każdym etapie postępowania administracyjnego organ powinien kierować się i uwzględniać zasady ogólne zamieszczone w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że w piśmie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 24 października 2012 roku wskazano, iż "postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte". Jednak zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 3 KPA, postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z chwilą i na skutek złożenia odwołania przez stronę. Datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zdaniem skarżącego przepisy prawa nie pozostawiają organom administracji w tym zakresie dowolności lub uznania. Oznacza to, że organ będąc zobligowany do działania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ma obowiązek sprawę rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie w formie decyzji lub postanowienia. Natomiast na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego przysługuje stronie zażalenie, o którym strona powinna być stosownie poinformowana i pouczona o trybie i sposobie złożenia zażalenia.

Skarżący zaznaczył również, że postępowanie w niniejszej sprawie przeszło już z etapu cywilnoprawnego w etap administracyjnoprawny. Oznacza to, że złożone w dniu 3 stycznia 2011 roku odwołanie od rozstrzygnięcia niniejszego postępowania konkursowego było złożone prawidłowo w oparciu o powołane przepisy prawa i powinno zostać rozpatrzone we właściwym trybie.

Pismem z dnia 10 grudnia 2012 roku skarżący wezwał Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr; [...] w odpowiednim trybie i w oparciu o odpowiednie przepisy tj. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie przeszło z etapu cywilnoprawnego na etap administracyjnoprawny, co obligowało Prezesa Funduszu do wydania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięci. Ponieważ organ Funduszu nie wydając stosownej decyzji, pismami z 24 października 2012 r. i z 2 lutego 2013 r. odmawiał faktycznie jej wydania, skarga na bezczynność organu jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że skutkiem wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 P.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu Funduszu jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Z treści art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyczerpanie trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu do sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, przed wniesieniem skargi do Sądu, skarżący pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. wniósł do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek, jak zostało to ujęte, o rozpatrzenie sprawy w trybie administracyjnoprawnym. Postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2013 r., organ odwoławczy Funduszu stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora LOW NFZ z dnia [...] stycznia 2010 r.

Wobec powyższego uznać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb zaskarżenia o którym mowa w art. 52 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonych we właściwych przepisach prawa warunkach organ Funduszu, będąc do tego właściwym i obowiązany, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest m.in. doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego we właściwych przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Organ administracji, wskazując na datę zakończenia konkursu i na datę jego rozstrzygnięcia stwierdził, że skarżący złożył odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia (rozstrzygnięcie konkursu podano do publicznej wiadomości 20 grudnia 2010 r., a świadczeniodawca złożył odwołanie 3 stycznia 2011 r.). W tych warunkach Prezes Funduszu wydał wymienione na wstępie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, gdyż jak stanowi przepis art. 154 ust. 1 (zdanie ostatnie) odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Postanowienie Prezesa Funduszu zostało oparte na art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji zatem stwierdzenia przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, Prezes Funduszu zaskarżonym postanowieniem (zgodnie z art. 134 k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. (...). Nie mogąc rozpatrzyć odwołania z uwagi na treść przepisu art. 154 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o świadczeniach, Dyrektor LOW NFZ nie mógł tym samym wydać decyzji administracyjnej. Twierdzenie skarżącego, że skutkiem samego wniesienia odwołania "otworzył" postępowanie administracyjne na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. i tym samym organ Funduszu powinien procedować w trybie administracyjnoprawnym, nie było trafne. Ten przepis o charakterze ogólnym zostaje wyłączony przez przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jako przepis o charakterze szczególnym w sprawach odnoszących się do zaskarżania konkursu ofert w postępowaniach przed Narodowym Funduszem Zdrowia zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali.

W tych okolicznościach Prezes Funduszu wydał zaskarżone postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania, bowiem odwołanie nie dotyczyło, gdyż nie mogło dotyczyć, decyzji administracyjnej Dyrektora LOW NFZ, jako że ten organ Funduszu, z uwagi na przepis art. 154 ust. 1 ustawy, decyzji wydać nie mógł i nie wydał. W związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki przedmiotowej (nieistnienia decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym wskazanej w art. 154 ust. 3 ustawy) Prezes Funduszu mógł jedynie stwierdzić na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania i takie postanowienie zostało przez ten organ Funduszu wydane. Brak było zatem podstaw do stawiania organowi Funduszu pozostawania w bezczynności ze względu na nierozpatrzenie odwołania skarżącego, gdyż ten środek zaskarżenia nie mógł skutecznie wszcząć żądanego przez skarżącego postępowania administracyjnego.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.