Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1012/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, art. 151, art. 174, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 347/14 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 347/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 24 stycznia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia 29 października 2013 r., znak: [...], Burmistrz Gminy [...] ustalił K.T. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr [...]wskutek jej podziału na działki nr [...] i nr [...], w wysokości 2.250 zł, stanowiącą 15% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed podziałem, a jej wartością po podziale, zobowiązując jednocześnie do jej uiszczenia. Za podstawę decyzji przyjęto art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz uchwałę Nr LV/822/2006 Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 października 2006 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, obowiązującą w dniu 22 września 2011 r., tj. w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. Burmistrz Gminy [...] wskazał, że na wniosek K.T., będącego właścicielem przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Burmistrz Gminy [...], ostateczną decyzją z dnia 19 września 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości na działki nr [...], [...], w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 3 września 2004 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów, pod którą została wydzielona działka nr [...]. Z powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 października 2006 r. wynika, że Burmistrz Gminy [...] był uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2013 r. K.T. został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału oraz o terminie przeprowadzenia wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z koniecznością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Według operatu szacunkowego z dnia 31 lipca 2013 r. sporządzonego na zlecenie Burmistrza przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości przed podziałem została określona na kwotę 109.000 zł, a po podziale na kwotę 124.000 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 15.000 zł, z czego 15% stanowi kwotę 2.250 zł. Jednocześnie Burmistrz wskazał, iż złożone przez skarżącego w dniu 27 sierpnia 2013 r. uwagi do wykonanej wyceny zostały przesłane rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się. W dniu 9 września 2013 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy udzieliła szczegółowej odpowiedzi na złożone uwagi, podtrzymując wysokość rynkowej wartości nieruchomości zawartej w operacie z dnia 31 lipca 2013 r. Burmistrz Gminy [...] uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Rzeczoznawca uwzględnił wszystkie pozytywne i negatywne cechy nieruchomości, dlatego operat ten nie budzi formalnych, ani prawnych zastrzeżeń.

W odwołaniu od decyzji z dnia 29 października 2013 r. K.T. zakwestionował operat szacunkowy, ponieważ – jego zdaniem – operat ten nie odzwierciedla faktycznej wartości oraz atrakcyjności działki nr [...]. Działka ta zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie miejskiej przepompowni ścieków, a w operacie nie wzięto pod uwagę niekorzystnych immisji z tej przepompowni na oszacowaną wyżej działkę, szczególnie w okresie lata oraz zmian pogodowych. Nie uwzględniono również faktu, że na działce tej brak jest możliwości wykonania instalacji zasilania gazem ziemnym, zaś na działce sąsiedniej taka możliwość istnieje. Wszelkie źródła ogrzewania budynku muszą mieć zatem charakter tradycyjny (węglowy lub elektryczny), a więc znacznie droższy w porównaniu z innymi źródłami ogrzewania. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa działka nie ma też bezpośredniego dostępu do kolektora ściekowego, a jest to możliwe wyłącznie poprzez odprowadzenie ścieków przez inną działkę. Wąski dostęp do drogi publicznej zmniejsza zakres działania na tej działce. Teren, na którym znajduje się działka nr [...], był niski i bagnisty, a jezdnia była w ostatnich latach trzykrotnie podwyższana.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy, dla dokonania wyceny nieruchomości przed i po podziale, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Uzasadniając wybór metody rzeczoznawca podała, że na rynku nieruchomości w mieście [...] występowały transakcje sprzedaży dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych, zgodnie z planem, pod zabudowę mieszkaniową, usługową i inną. Nadto rzeczoznawca dokonała charakterystyki cech rynkowych wycenianej nieruchomości, tj. atrakcyjności położenia, funkcjonalności, wielkości działki, infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej. Podała, iż działki będące przedmiotem wyceny usytuowane są na terenie nie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miasta [...]. Na wycenianym terenie istnieją miejsca zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz miejsca zabudowy mieszkaniowej wraz z zabudową usługową. Dojazd do nieruchomości od strony miasta jest po nawierzchni utwardzonej przez ulicę Radomską, a następnie ulicę Parkową. Działka jest ogrodzona, zabudowana, zagospodarowana. Lokalizacja przedmiotowych działek w odniesieniu do innych jest korzystna. Infrastruktura techniczna jest dostępna, natomiast infrastruktura towarzysząca oddalona. Wielkość działki przed podziałem jest korzystna. Po podziale działki mają mniejsze powierzchnie. Działka zabudowana budynkiem mieszkalnym ma kształt i wielkość korzystną, natomiast pod obiekt usługowy, którym jest stacja kontroli pojazdów, działka jest o bardzo korzystnej powierzchni ze względu na wielkość i kształt wśród preferencji na lokalnym rynku nieruchomości i przez to osiągają wyższe ceny. Następnie rzeczoznawca dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawiła sposób wyceny. W oparciu o powyższy sposób i metodę wyceny rzeczoznawca ustaliła, że wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 109.000 zł, zaś po podziale 124.000 zł. Podział nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o 15.000 zł. W końcowej części operatu biegła podała, że w wyniku podziału przedmiotowa nieruchomość zyskała na wartości, gdyż powstały dwie odrębne niezależne nieruchomości gruntowe, w tym jedna przeznaczona pod zabudowę komercyjną oraz nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Uwagi złożone przez odwołującego się do przedstawionego operatu szacunkowego zostały przez rzeczoznawcę rozpatrzone i udzieliła na nie odpowiedzi w piśmie z dnia 9 września 2013 r., w którym przedstawiła charakterystykę nieruchomości będących przedmiotem szacowania i podała, że uwzględniła różnice w kształcie przedmiotowych działek różnicując je poprawkami. W związku z przyjętymi atrybutami powyższych działek ich wartości różnią się pomiędzy sobą, z korzyścią dla działki nr [...] w stosunku do działki nr [...]. Rzeczoznawca podała, że określone wartości działki nr [...]przed podziałem w wysokości 82,00 zł/m2 oraz po podziale działki nr [...] w wysokości 107,00 zł/m2 i działki nr [...] w wysokości 82,00 zł/m2 (tak jak działki nr [...]przed podziałem) jest wartością rynkową, mieści się w przedziale średnich cen na lokalnym rynku nieruchomości w [...] i nie jest wartością wygórowaną dla przedmiotowej lokalizacji (niedaleko usytuowany jest Urząd Miasta i Gminy [...], Urząd Skarbowy, park który jest zagospodarowany i stanowi jedno z bardziej atrakcyjnych miejsc do wypoczynku na terenie miasta). Działka nr [...] w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego m. [...] położona jest w obszarze zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Działki sąsiednie zagospodarowane są zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, natomiast planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącego zainwestowania. Przeznaczenie przedmiotowej działki - zdaniem rzeczoznawcy - jest bardzo korzystne, gdyż zostało uwzględnione już istniejące zabudowanie. Rzeczoznawca podała, że w drodze przebiegają sieci: wodociągowa, kanalizacyjna, sanitarna, energetyczna, gazowa. Zarzut odwołującego się, jakoby nowo powstała działka była bez uzbrojenia, organ odwoławczy uznał za niezasadny. Również za niezasadny organ uznał zarzut, że działka nr [...]posiada mniejszy dostęp do ulicy [...]. Rzeczoznawca wyjaśniła bowiem, że obie działki są usytuowane wzdłuż ulicy Parkowej, z bardzo korzystnym, bezpośrednim dojazdem. Opowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. wyjaśniła, że uwzględniła różnice w kształcie działek różnicując je poprawkami. W związku z przyjętymi atrybutami powyższych działek (nr [...] o korzystnej powierzchni i nr [...] o bardzo korzystnej powierzchni i przeznaczeniu bardzo korzystnym, tj. pod stację kontroli pojazdów, a więc pod usługi) ich wartości różnią się pomiędzy sobą z korzyścią dla działki nr [...] w stosunku do działki [...]. Jako bezzasadny biegła uznała zarzut "smrodu" z oczyszczalni oraz braku sieci gazowej na nieruchomości. Wydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej, a prawomocna decyzja o warunkach zabudowy jednoznacznie określa, czy dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej i czy posiada dostęp do podstawowej infrastruktury technicznej (nie znaczy to, że infrastruktura musi być na działce). Decyzja taka wydawana jest również w oparciu o opinię środowiskową, która określa uciążliwość lub brak uciążliwości otoczenia. Analizując wykonany operat szacunkowy organ odwoławczy stwierdził, że wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom, stanowiąc wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Organ odwoławczy podniósł, że jeśli odwołujący się miał zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony. Odwołujący się nie skorzystał z tej możliwości, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty organ odwoławczy uznał za polemikę z ustaleniami biegłego nie popartą żadnym dowodem.

Oddalając skargę K.T. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organów administracji, że wycena nieruchomości została sporządzona zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami. W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonała analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwuletni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (lata 2011-2012), co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu, określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Ponadto rzeczoznawca majątkowy, realizując art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami, uzasadniając wybór podejścia, metody i techniki szacowania na stronie 11 i 12 operatu. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania nieruchomości przed podziałem, tj. 22 - odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia Rada Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2901, ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej, usługi. W toku postępowania administracyjnego skarżący zgłosił zastrzeżenia wobec przedmiotowego operatu szacunkowego, na które szczegółowo odpowiedziała biegła w piśmie z dnia 9 września 2013 r. Sąd nie podzielił więc zarzutu skarżącego, że operat szacunkowy sporządzony jest przez biegłą nierzetelnie, na korzyść zlecającego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 347/14, K.T. zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez oddalenie skargi przy braku odniesienia się przez Sąd, jako najwyższego biegłego w sprawie do wyceny rzeczoznawcy majątkowego, która w zarzutach skarżącego była błędna i nie uwzględniła w sposób należyty po podziale ograniczonych możliwości inwestycyjnych nieruchomości poprzez bezpośrednie sąsiedztwo oczyszczalni ścieków oddziałującej na mniejszą powierzchnię działki oraz brak infrastruktury; przy takich okolicznościach faktycznych działka o powierzchni niezbyt dużej przed podziałem niezgodnie z logiką nie mogła spowodować wzrostu wartości małej działki po podziale usytuowanej w gorszym obiektywnie miejscu pomiędzy stacją diagnostyczną i cuchnącą oczyszczalnią ścieków, błędnych ustaleniach stanu faktycznego i uznaniu, że w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...] mógł zastosować instytucję opłaty adiacenckiej,

- przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r Nr 102, poz. 651, ze zm.) poprzez obciążenie skarżącego opłatą.

W skardze kasacyjnej zarzucono również brak odniesienia się Sądu do oceny zasadniczego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego, co uniemożliwia weryfikację sposobu oceny dowodów przez skarżącego i spowodowało oparcie wyroku na dowodzie, który nie podlegał analizie Sądu, ani pod względem jego przydatności, ani zasadności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że najwyższym biegłym w sprawie jest Sąd, który powinien zweryfikować opinię rzeczoznawcy w kontekście: celu jej sporządzenia - czy dla przedmiotowej sprawy o opłatę adiacencką ta wycena jest przydatna; jej rzetelności, obiektywizmu, przyjętych założeń i w końcu przydatności dla sprawy wobec podnoszonych od początku sprawy zarzutów o: nieprzyjemnych zapachach i immisjach, złego położenia działki pomiędzy stacją diagnostyczną i oczyszczalnią ścieków, powierzchni i położenia które ograniczają potencjał inwestycyjny i wobec szczupłej infrastruktury ziemnej nowej działki po podziale - które miały wpływ na wycenę wartości tej nieruchomości i jej ostatecznym wpływie na opłatę adiacencką. Opinia rzeczoznawcy od początku była kwestionowana przez skarżącego, co czyniło zasadnym albo powołanie innego rzeczoznawcy albo zbadanie przez organ formalno-prawnych założeń i wniosków tej opinii. Takie dowody dla weryfikacji opinii nie zaistniały w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa nie został w jakikolwiek sposób wykazany i uzasadniony. Przepisy te określają bowiem jedynie wynik rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w zależności od dokonanej przez sąd oceny prawnej okoliczności sprawy. Naruszenie tych przepisów mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby wbrew sformułowanej przez sąd ocenie prawnej albo wbrew ustaleniom faktycznym, sąd zastosowałby jeden z tych przepisów nie pozostających w adekwatności do tych ustaleń i ocen. Takich rozważań skarga kasacyjna nie zawiera. Natomiast zastosowanie przez Sąd art. 151 ppsa jest wynikiem przedstawionych w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych i ich oceny prawnej, która w żaden sposób nie została zakwestionowana wskazaniem naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania określającego czynności sądu podejmowane przed wydaniem orzeczenia.

Również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazanego jako przepisu prawa materialnego, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazał, w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa, na czym miałaby polegać błędna wykładnia Sądu tego przepisu lub niewłaściwe jego zastosowanie przez Sąd. Skoro zaś ustawodawca wyraźnie określił w powołanym art. 174 pkt 1 ppsa sposoby naruszenia przepisów prawa materialnego, jakie należy wykazać w skardze kasacyjnej, to Sąd rozpatrujący taką skargę nie może zastępować skarżącego w prawidłowym formułowaniu zarzutu kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się natomiast na zarzucie braku odniesienia się przez Sąd do opinii o wartości nieruchomości sporządzonej na potrzeby wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Wbrew jednak temu zarzutowi, Sąd sformułował ocenę wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazując, że zawiera on wszystkie – wymagane przepisami prawa – elementy. Sąd wyraził również ocenę czynności rzeczoznawcy majątkowego w zakresie analizy transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań uznając je za podobne do nieruchomości wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej, usługi. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, zgodnie z art. 174 ppsa, które przepisy obowiązującego prawa zostały naruszone przez Sąd w części dokonanej oceny operatu szacunkowego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.