Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 778/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 113
law: Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi - tekst jedn.
article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej w skrócie także jako: "PINB w K." lub "Inspektor Powiatowy") decyzją z 20 stycznia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy prawidłowości zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (o wym. ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m) na budynek produkcji folii i opakowań foliowych, zlokalizowanego w m. B., ul. [...] (dz. nr [...]), nakazał zarządcy - S. D. zam. B., ul. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcji folii i opakowań foliowych (o wym. ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m), zlokalizowanego w m. B., ul. [...] (dz. nr [...]) na budynek gospodarczy poprzez usunięcie z ww. pomieszczenia wytłaczarki do folii - extrudera LD.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. PINB w K. wskazał, iż na działce nr [...] w miejscowości B., przy ul. [...] znajdują się m.in. trzy budynki w których zlokalizowany jest zakład od produkcji foli i opakowań foliowych. W celu ustalenia legalności posadowienia oraz zużytkowania budynku o wymiarach ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m organ wszczął postępowanie administracyjne w dniu 2 grudnia 2015 r.

W toku postępowania organ uzyskał potwierdzoną za zgodność kserokopię zezwolenia Naczelnika Gminy B. z dnia [...] 1988r. Nr rej. [...] (Nr [...]), stwierdzającego możliwość prowadzenia przez "małż. Sylwestra i J. D. zam. B. ul. [...] wykonywania rzemiosła :13 Rzemiosło chemiczne 139-9 inne niewymienione rzemiosła, którego przedmiotem będzie wytwarzanie opakowań z folii na artykuły spożywcze i przemysłowe metoda zgrzewania".

Dalej Inspektor Powiatowy wskazał, iż S. D. uniemożliwił pracownikom organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie czynności kontrolnych dot. przedmiotowego budynku gospodarczego w dniu 4 lutego 2016 r. Niemniej organ uzyskał protokół kontroli Nr rej. 120293-53100

K008-Pt/16 przeprowadzonej w dniach 4, 10, 15 lutego 2016r. na terenie w m. B., ul. [...]. przez Państwową Inspekcję Pracy. Z powyższego protokołu kontroli, wynika m.in. iż "W dniach kontroli 04,10.02.2016. inspektor pracy stwierdził, iż pracodawca użytkuje w zakładzie w B. przy ul. [...] obiekty, tj. pomieszczenie hali produkcyjnej, w którym eksploatuje się 4 wytłaczarki folii - extrudery, hala o powierzchni 19,0m x 4,63m i wysokości 4,50m, pomieszczenie hali produkcyjnej, w którym eksploatuje się 2 automaty do wyrobów do wyrobów foliowych, hala o powierzchni 10x5m o wysokości 4,5m, pomieszczenie extrudera LD o powierzchni 5,5x5m o wys. 4,5m, pomieszczenia magazynowe - magazyn surowca o powierzchni 3,90x4,90m wys. 2,8m, w którym składowany/magazynowany jest granulat polietylenu oraz pomieszczenia higieniczno-sanitarne - jadalnie, szatnie, pomieszczenia w-c".

Organ wskazał także, iż w dniu 26 kwietnia 2016r. przesłuchano strony i świadków. D. G., zeznając pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań do protokołu oświadczyła, iż w przedmiotowym budynku gospodarczym była wykonywana produkcji folii do ogórków. Świadek oświadczył, iż w budynku tym wykonywałam pracę polegającą na produkcji folii.

PINB w K. wyjaśnił następnie jakie działania podjął w celu ustalenia momentu wybudowania przedmiotowego budynku oraz uzyskania dokumentacji projektowej na podstawie, której został on zrealizowany. Wskazał, iż z poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 60-tych XX wieku, a właściwe organy (Starostwo Powiatowe w K., Urząd Gminy w B. oraz Archiwum Państwowe w K.) nie dysponują pełnymi danymi z istotnego dla sprawy okresu, tj. nie posiadają pełnych rejestrów wydanych na terenie gminy B. decyzji pozwoleń na budowę z lat 60 - tych i 70-tych XX wieku. W ocenie PINB w K. strony nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji z powodu zdarzeń (braki w archiwach), na które nie miały żadnego wpływu. Stąd też, opierając się na niezmiennych oświadczeniach składane przez S. D. dot. daty budowy w/w obiektu i na przedłożonych przez J. D. dokumentach (mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę J. P. 29 kwietnia 1996r., mapa z opinią Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. z 1988r), organ uznał, iż przedmiotowy budynek gospodarczy powstał legalnie w latach 70-tych XX wieku, zgodnie z obowiązującymi w tamtym okresie przepisami.

Wobec powyższego organ pismem z dnia 12 maja 2016r. zawiadomił strony, iż niniejsze postępowanie prowadzone będzie w zakresie prawidłowości zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego zlokalizowanego w m. B., ul. [...] (dz. nr [...]) - pomieszczenia o wym. 4,15 x 4,50m, na budynek produkcji folii i opakowań foliowych,.

Dalej organ wyjaśnił, iż w toku postępowania dokonano analizy zgromadzonych materiałów i dokumentów dot. odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez PINB w K. w sprawach budowy obiektów budowlanych na działce nr [...] w m. B., tj.:

- ([...]) samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji folii i opakowań foliowych,

- ([...]) prawidłowości budowy budynku gospodarczego,

- ([...]) samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego.

W wyniku analizy tych dokumentów ustalono, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu była przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego (znak [...]), które zostało zakończone decyzją z dnia 4 kwietnia 2001 r. nakazującą J. i S. D. - użytkownikom budynku i właścicielom Zakładu Produkcji Folii i Opakowań Foliowych, zlokalizowanego w B. ul. [...] (nr geodezyjny działki [...]) w terminie do dnia 30 września 2001 r. przywrócić pierwotną funkcję budynku gospodarczego (zgodnie z projektowaną) samowolnie wykorzystywanego jako zakład produkcyjny. Z uwagi na brak dobrowolnej realizacji tego obowiązku organ wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2009r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Następnie PINB w K., uwzględniając wniosek J. i S. D., postanowieniem nr [...] z dnia 24 sierpnia 2009r. umorzył postępowanie egzekucyjne, uznając iż ww. obowiązek (przywrócenie obiektowi funkcji budynku gospodarczego) został przez zobowiązanych wykonany.

W tej sytuacji, wobec ujawnionego w sprawie stanu faktycznego (potwierdzonego także przez im jednostki - kontrolne Państwowego Inspektora Pracy, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska oraz właścicieli sąsiedniej nieruchomości - A. i M. G.), Inspektor Powiatowy stwierdził, iż S. D. - osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą "FOLKOLOR", ponownie po 2009r. zmienił sposób użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek produkcyjny.

Dalej PINB w K. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawo budowlane "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Zatem, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.), przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Mając powyższe na uwadze Inspektor Powiatowy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że w następstwie prowadzonej przez S. D. działalności produkcyjnej zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, w szczególności związanych z emisją hałasu i produktów rozkładu tworzyw. Zmiana sposobu użytkowania została dokonana samowolnie – bez zgłoszenia właściwemu organowi.

Organ zwrócił nadto uwagę, że obowiązujący "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych przy ul. [...] w B. ", zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy B. Nr [...]/06 z dnia 15 grudnia 2006r., nie zezwala na lokalizację na przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...]) zakładu produkcyjnego – przedmiotowa uchwała dopuszcza na tym terenie lokalizację usług wyłącznie nieuciążliwych, uzupełniających podstawowe przeznaczenie terenu, takich jak: gabinety lekarskie, kosmetyczne, fryzjerstwo, naprawę RTV i AGD, zegarmistrzostwo, drobny handel osiedlowy.

Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż postanowieniem nr [...] z dnia 14 lipca 2016r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego (o wym. ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m) oraz nałożył na zarządcę - S. D. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia. Wymagane dokumenty nie zostały przez zobowiązanego przedłożone. Co prawda, w dniu 31 października 2016r. do siedziby organu wpłynęły cztery egzemplarze projektu budowlanego "Zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo- handlowy" obejmujący swym zakresem również budynek gospodarczy (o wym. ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m) objęty niniejszym postępowaniem, niemniej przedmiotowe dokumenty zostały przedłożone w związku z wydaną decyzją w odrębnym postępowaniu administracyjnym i dotyczą innego budynku zlokalizowanego na tej samej działce.

Wobec powyższego, organ uznał, iż zobowiązany był wydać decyzję, na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku (...) albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. D. kwestionując ustalenia faktyczne organów oraz treść rozstrzygnięcia organu I instancji nakazującego usunięcie z obiektu wytłaczarki do folii. Strona zakwestionowała też prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...]

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WWINB" lub "Inspektor Wojewódzki") decyzją z [...] 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie bez wątpienia dotyczy budynku gospodarczego "o wym. ca 10,05 m x 5,03 m + 3,45 m x 1,03 m", posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B. , oznaczony nr [...] na mapie stanowiącej załącznik do protokołu PINB w K. z dnia 27 października 2015 r. WWINB zauważył, iż ten obiekt budowlany stanowi w zasadzie funkcjonalną całość z obiektami oznaczonymi na tym załączniku nr [...] (które stanowią przedmiot nakazów zawartych w odrębnych ostatecznych decyzja administracyjnych WWINB, tj. odpowiednio: decyzji z dnia [...] 2017 r., sygn. [...] oraz decyzji z dnia 13 marca 2017 r., sygn. [...]). Jednak z uwagi na swą odrębność konstrukcyjną od budynku nr [...] oraz fakt, że budynek nr [...] już jest objęty nakazem rozbiórki, stanowi on samodzielnie przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego wszczętego początkowo "w sprawie prawidłowości budowy i użytkowania budynku gospodarczego (o wym. ca 10,05 m x 5,03 m + 3,45 x 1,03 m), zlokalizowanego w m. B., ul. [...]".

Dalej Inspektor Wojewódzki zauważył, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB w K. z dnia 4 kwietnia 2001 r. (sygn. [...]), którą J. i S. D. (jako zarządcom obiektu budowlanego) nakazano - na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu) - przywrócić "pierwotną funkcję budynku gospodarczego (zgodnie z projektowaną) samowolnie wykorzystywanego obecnie jako zakład produkcyjny". Fakt wydania tej decyzji świadczy m.in., iż przedmiotowy budynek już wcześniej został uznany za legalnie wybudowany .

Organ nie miał przy tym wątpliwości, iż decyzja PINB w K. z dnia [...] 2001 r. (sygn. [...]) jak i poprzedzająca ją decyzja tego Organu z dnia 12 grudnia 2000 r. (sygn. [...]), dotyczy właśnie budynku oznaczonego nr [...] na mapie stanowiącej załącznik do protokołu PINB w K. z dnia 27 października 2015 r. Wskazał przy tym, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2000 r. PINB w K. stwierdził, iż stan zaawansowania robót budowalnych związanych z rozbudową budynku gospodarczego wykonywaną na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1996 r. (sygn. [...]; ta rozbudowa jest określana mianem budynku nr [...] na mapie stanowiącej załącznik do protokołu PINB w K. z dnia 27 października 2015 r.) sięga wykonania "murów przyziemia bez stropów" (co zostało zobrazowane w dokumentacji fotograficznej wykonanej przez Organ w dniu 14 listopada 2000 r.). Natomiast decyzja Organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] 2000 r. (sygn. [...]) dotyczy budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B. , w którym prowadzona jest przez państwa J. i S. D. - "wg oświadczenia właściciela zakładu (...) od 1988 r." - "(...) działalność gospodarcza polegająca na produkcji folii i opakowań foliowych". Jeśli budynek - określany obecnie nr [...] (wedle załącznika do protokołu kontroli z dnia 27 października 2015 r.) - był w 2000 r. dopiero w trakcie budowy, a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1988 r., to - logicznie rzecz biorąc - nastąpiła ona właśnie w istniejącym (od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku) budynku gospodarczym stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Podobnie z treści uzasadnienia decyzji PINB w K. z dnia [...] 2001 r. (sygn. [...]) wynika, że "Po analizie całości opracowań i uzgodnień stwierdzono, iż technologia produkcji obejmuje również [poza budynkiem stanowiącym przedmiot nakazu zawartego w tej decyzji, czyli poza budynkiem określanym obecnie jako nr 2 - WWINB] drugi budynek gospodarczy objęty prawomocnym nakazem rozbiórki [obecnie określany jako nr 3 - WWINB] i trzeci budynek znajdujący się obecnie w realizacji - projektowany jako gospodarczy [obecnie określany jako nr 1 - WWINB]". Te ustalenia Inspektor Wojewódzki uzupełnił o stwierdzenie, że nakaz rozbiórki dotyczący "drugiego budynku gospodarczego objętego prawomocnym nakazem rozbiórki" dotyczył w istocie jego fundamentów (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1994 r., sygn. [...], sprostowana postanowieniem tego Organu z dnia 18 listopada 1996 r., sygn. [...]), na których dopiero później (tj. po dniu 24 kwietnia 1995 r. a przed dniem 6 lipca 1995 r.) S. D. rozpoczął budowę budynku gospodarczego obecnie oznaczonego jako "budynek nr [...]" (tego obiektu budowlanego dotyczy ostateczne decyzja WWINB z dnia 13 marca 2017 r., sygn. [...]).

Według WWINB przywołane powyżej ostateczne decyzje PINB (tzn. z [...] 2000 r. oraz z [...] 2001 r.) dotyczą budynku oznaczonego nr 2, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego.

Organ uznał, iż skoro:

1) przywołane obie decyzje PINB w K. dotyczyły budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania administracyjnego, a

2) drugą z tych decyzji PINB w K. nakazał przywrócić "pierwotną funkcję budynku (zgodnie z projektowaną) samowolnie wykorzystywanego obecnie jako zakład produkcyjny" i

3) po wszczęciu postępowania egzekucyjnego dotyczącego przymusowego wykonania tego obowiązku postępowanie to i zastosowana grzywna w celu przymuszenia zostały umorzone w związku ze stwierdzeniem jego wykonania przez zobowiązanych (postanowienia PINB w K. z dnia 24 sierpnia 2009 r., sygn. [...]), a

4) obiekt ten jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów - ponownie jest użytkowany jako część zakładu produkcyjnego,

to znaczy, że po 24 sierpnia 2009 r. nastąpiła ponownie zmiana sposobu jego użytkowania.

Zdaniem WWINB skoro Starosta K. w pismach z dnia [...] 2015 r. (sygn. [...] i [...]) poinformował m.in., że "brak jest wpisów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (oznaczonego na mapie nr 2)", to należy stwierdzić, iż doszło do "samowolnej" zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71a Prawa budowlanego.

Organ przytoczył przy tym dowody na podstawie których ustalono, iż przedmiotowy budynek, przynajmniej okresowo, jest używany w ramach prowadzonego zakładu produkującego folie i opakowania foliowe, a tym samym nie pełni funkcji budynku gospodarczego.

WWIBN uznał za prawidłowe skierowanie do zarządcy obiektu – [...] postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego wykorzystywanego jako budynek produkcji folii i opakowań foliowych, i nałożeniu obowiązku przedłożenia, w określonym terminie dokumentów szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia. Podzielono stanowisko PINB w K., iż S. D. nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, przedłożony w dniu 31 października 2016 r. projekt budowlany z 31 października 2016 r. dotyczy innego, odrębnego postępowania administracyjnego (sprawa o sygn. [...] EG) i wydanego w nim nakazu (choć projekt ten częściowo obejmuje swym zakresem również przedmiotowy budynek oznaczony nr 2 oraz dodatkowo budynek nr 3 - objęty nakazem rozbiórki) i dlatego nie może być rozpatrywany pod kątem ewentualnego wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r. (sygn. [...]).

Na zakończenie Inspektor Wojewódzki stwierdził, iż bez sprecyzowania, iż przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu ma nastąpić poprzez usunięcie maszyny służącej do wytłaczania opakowań foliowych (tzn. extrudera LD), wydany nakaz pozostałby tylko fikcją prawną, a zarządca obiektu budowlanego obchodziłby ten zakaz np. przykrywając ponownie tę maszynę w dacie kolejnej kontroli brezentem (bądź folią ochronną) opatrzonym kartką o zakazie jej użytkowania, albo tłumacząc, iż jej czasowe (chwilowe) funkcjonowanie jest niezbędne z przyczyn technologicznych. Chociaż nakaz ten w tym zakresie sprowadza się w istocie do opróżnienia budynku z konkretnego (wskazanego) urządzenia, to jednak zdaniem organu odwoławczego - z przyczyn celowościowych - jest on tak naprawdę jedynym sposobem na racjonalne sprecyzowanie w tej konkretnej sprawie administracyjnej nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tak by uniknąć wskazanych prób obejścia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. D. zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wskazał, iż przedmiotowym budynku od 1988 r. była prowadzona działalność gospodarcza za przyzwoleniem właściwych organów. Zdaniem skarżącego powołane przez organy decyzja PINB w K. z [...] 2001 r. [...] dotyczyła innego budynku. Ponadto zakwestionowano fakt przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku 20 sierpnia 2009 r. w toku, której rzekomo ustalono, iż nie jest on użytkowany jako zakład produkcji folii i opakowań foliowych. Skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy myli obiekty budowlane, opisuje pomieszczenia oznaczone na mapie nr 1, a sprawa dotyczy pomieszczenia oznaczonego na mapie nr 2.

Według skarżącego niedopuszczalne jest zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1994 r., skoro zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1988 r. Wskazał, iż przepisu prawa budowlanego z 1974 r. nie nakładały na niego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nie dokonano zgłoszenia zmiany użytkowania przedmiotowego budynku. Nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść użytkownika. Nie sposób przyjąć, że w 1988 r. nie dokonano faktycznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, co powinno skutkować uchyleniem obu decyzji i umorzeniem postępowania .

Zakwestionowano możliwość nakazania usunięcia z obiektu wytłaczaki do folii. Skarżący stwierdził, iż sam fakt znajdowania się w budynku takiego urządzenia nie świadczy o jego użytkowania. Wskazano, iż organy nie wykazały faktu użytkowania tej maszyny w czasie kontroli.

Zarzucono brak podstaw do powoływania się na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 listopada 2015 r. Pismo to nie dotyczy tego obiektu, gdyż nie znajdują się w nim żadne wentylatory, więc nie wiadomo w jaki sposób obiekt ten mógłby emitować hałas przekraczające dopuszczalny poziomu - brak jest jakichkolwiek kontroli w tym zakresie.

Skarżący zaznaczył, iż PINB w K. powinien był ustalić, czy nie toczy się postępowanie w Starostwie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, zgłoszenia takiego bowiem dokonano w dniu 19 października 2015 r., a postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego sprawy budowy obiektów na działce nr [...] w m. B., czego PINB w K. nie uczynił. Skarżący podniósł, iż postępowanie nadzorcze wszczęto już po dokonaniu zgłoszenia.

Zdaniem skarżącego działalność organów nadzoru budowlanego jest karygodna i nękanie ciągłymi kontrolami nijak ma się do stosowania prawa. Podniesiono także, iż niedopuszczalna jest ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez PINB w K., gdyż nie prowadził skutecznego postępowania legalizacyjnego, a władnym w tym zakresie jest Wójt Gminy B..

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądu adminstarcyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2017r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2017 r., nr [...], którą nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcji folii i opakowań foliowych (o wym. ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m), zlokalizowanego w m. B., ul. [...] (dz. nr [...]) na budynek gospodarczy poprzez usunięcie z ww. pomieszczenia wytłaczarki do folii - extrudera LD.

Zgodnie z art. 71 ust 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (architektoniczno-budowlanemu).

Z kolei stosownie do art. 71a ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W rozpatrywanej sprawie właściwe organy wskutek prowadzonego postępowania nadzorczego ustaliły, iż znajdujący się na działce nr [...] w m. B., przy ul. [...] budynek, zrealizowany w latach 60-tych XX wieku jako budynek gospodarczy, o wymiarach ca. 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m., użytkowany jest jako budynek produkcyjny w ramach zakładu produkcji folii i opakowań foliowych. Organy ustaliły, iż zmiana sposobu użytkowania tego budynku nastąpiła po 2009 r.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej dotyczących poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż ani organy obu instancji, ani Sąd nie kwestionują, iż skarżący uzyskał w 1988 r. zezwolenie na wykonywanie na przedmiotowej działce rzemiosła polegającego na "wytwarzaniu opakowań z folii na artykuły spożywcze i przemysłowe metodą zgrzewania". Podkreślić jednak należy, iż w świetle ostatecznego postanowienia PINB w K. z dnia 24 sierpnia 2009 r. umarzającego postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania przez J. i S. D., nałożonego decyzją PINB w K. z 4 kwietnia 2001 r. obowiązku przywrócenia pierwotnej funkcji tego budynku gospodarczego, w przedmiotowym budynku taka działalność nie była prowadzona w dacie wydania tego postanowienia. Wskazaną wyżej decyzją z 4 kwietnia 2001 r. (NB.7355-34/2000.01) PINB w K. nakazał J. i S. D. przywrócenie pierwotnej funkcji tego budynku gospodarczego położonego na wyżej opisanej nieruchomości. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż dotyczy on budynku gospodarczego już zrealizowanego na przedmiotowej działce, nieobjętego nakazem rozbiórki. Wskazano także, iż w dacie wydania tej decyzji na działce trwała budowa trzeciego budynku. Sąd podzielił zatem wyjaśnienia (i przyjął jako własne), zawarte w zaskarżonej decyzji z 22 czerwca 2017 r., iż nakaz zawarty w decyzji z 4 kwietnia 2001 r. dotyczył istniejącego i użytkowanego już budynku gospodarczego. Pozostałe budynki gospodarcze, w których aktualnie znajduje się zakład wytwórczy, nie były w dacie wydania decyzji z 4 kwietnia 2001 r. zrealizowane lub podlegały nakazom rozbiórki. Jak ustalono w niniejszej sprawie, budynek objęty aktualnie nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (o wym. ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m) istnieje już od lat 60-tych i w dacie wydana decyzji z 4 kwietnia 2001 r. nie był objęty nakazem rozbiórki – wykluczałoby to bowiem wówczas możliwość rozstrzygania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Tym samym bezsprzecznie decyzja z 4 kwietnia 2001 r., jak też postanowienie PINB w K. z 24 sierpnia 2009 r. umarzające postępowanie egzekucyjne, dotyczyły tego samego budynku, który jest przedmiotem niniejszego postępowania – o wymiarach ca 10,05m x 5,03m + 3,45m x 1,03m.

Skoro zatem przedmiotowy budynek w sierpniu 2009 r. nie był już użytkowany jako obiekt związany z produkcją folii i toreb foliowych, to na gruncie przedmiotowej sprawy istotne jest ustalenie, czy po tej dacie doszło do ponownej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu i czy zmiana ta była zgłoszona w stosownym trybie.

Jak wynika z protokołu PINB w K. z dnia 21 października 2015 r., z dnia 17 listopada 2015 r. oraz z dnia 17 listopada 2015r., w budynku tym znajdują się różne maszyny i urządzenia, których nazwy i przeznaczenia nie udało się wówczas ustalić z uwagi na sprzeciw zarządcy tego obiektu. W oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej w przedmiotowym budynku przez Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w dniach 4, 10, 15 lutego 2016 r. ustalono, iż w budynku tym zlokalizowana jest wytłaczarka do foli – extruder LD. W toku kontroli Inspektora Pracy maszyna ta nie była używana, natomiast pracowały maszyny znajdujące się w sąsiednim budynku. Przesłuchiwana jako świadek w dniu 26 kwietnia 2016r. D. G. zeznała jednak, iż w przedmiotowym budynku wykonywała pracę polegająca na produkcji folii. Maszyna tam ustawiona jest wykorzystywana tylko w sezonie – w październiku, listopadzie i marcu.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności świadczą, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest, przynajmniej okresowo, w działalności produkcyjnej prowadzonej w ramach Zakładu Produkcji Folii i Opakowań Foliowych. Znajdująca się w tym budynku maszyna nie jest tam jedynie przechowywana, ale także użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Powyższe oznacza, że budynek nie jest budynkiem gospodarczym – nie pełni bowiem funkcji budynku "przeznaczonego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych" - § 3 pkt 8 z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j Dz.U. z 2015 r, poz.1422 ).

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), nie uniemożliwiają organowi administracji oparcie rozstrzygnięcia także na dowody zebranych na potrzeby innego postępowania. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1206/11, organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia, przez orzekający w sprawie sąd, ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (wyrok dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem, oparcie się przez PINB w K. na protokole kontroli sporządzonym przez inny organ administracyjny w odrębnym postępowaniu, tj. przez Państwowa Inspekcję Pracy, nie może zostać uznane za niedopuszczalne.

Tak samo Sąd nie dopatrzył się podstaw do pominięcia zeznań złożonych przez

D. G. na okoliczność użytkowania pomieszczeń w przedmiotowego budynku w celach produkcyjnych. Zauważyć należy, iż świadek ten został pouczony o odpowiedzialności za fałszywe zeznania oraz o zakresie prawa do odmowy złożenia zeznań w charakterze świadka i odmowy odpowiedzi na zadane pytanie (protokół z przesłuchania strony w dniu 26 kwietnia 2016 r.). D. G. udzieliła odpowiedzi na zadane pytania i nie skorzystała z prawa odmowy złożenia zeznań, m.in. z uwagi na konieczność zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Ponadto pełnomocnik strony uczestniczył w przesłuchaniu świadka. Na możliwość uwzględnienia w postępowaniu złożonych zeznań bez znaczenia pozostaje okoliczność, że świadek pozostawała w stosunku służbowym ze stroną postępowania – brak jest przepisu, który wykluczałby możliwość uznania tych zeznań za dowód w przedmiotowej sprawie.

Wyżej opisane okoliczności uzasadniają twierdzenie organów nadzoru budowlanego, iż po 2009 r. doszło (ponownie) do zmiany sposób użytkowania przedmiotowego budynku, a zmiana ta wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarne i środowiska z uwagi m.in. na hałas i emisję rozkłady przetwarzanych produktów, na co wskazały organy Państwowej Inspekcji Pracy (protokół kontroli z 4, 10, 15 lutego 2016 r.) oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (pismo z 10 listopada 2015 r.). Organy ustaliły też, iż zmiana sposobu użytkowania tego obiektu nie została skutecznie zgłoszona zgodnie z art. 71 ust 2 Prawa budowlanego (pismo starosty Powiatowego w K. z 27 listopada 2015 r.). Skarżący co prawda podnosi, iż 19 października 2015 r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania m.in. przedmiotowego obiektu, jednak postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone przez Starostę. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Zatem, gdyby nawet przyjąć, iż na dzień złożenia tego zgłoszenie (tj. 19 października 2015 r.) przedmiotowy budynek gospodarczy nie był jeszcze użytkowany do celów produkcyjnych, to z uwagi na fakt, potwierdzony przez skarżącego, iż postępowanie w sprawie tego zgłoszenia zostało zawieszone, zmiana sposobu użytkowania nie mogła zostać skutecznie, pod względem prawnym, dokonana. Tymczasem, jak wskazano wyżej, przedmiotowy budynek gospodarczy był niewątpliwie wykorzystywany do produkcji folii – zeznania świadka potwierdziły, iż zlokalizowana w nim maszyna - extruder LD była uruchomiana w celach produkcyjnych.

Skoro po 2009 r. roku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, to organ I instancji prawidłowo, w świetle art. 71a ust. 1pkt 1-2 Prawa budowlanego, wstrzymał jego użytkowanie i nałożył obowiązek przedłożenia w dokumentacji, o której mowa na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy nie przedłożono stosownej dokumentacji, organ I instancji zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd podziela stanowisko organów, iż przedłożony w dniu 31 października 2016 r. projekt budowlany dotyczący "Zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy" nie może być uznany za wypełnienie obowiązków wskazanych w postanowieniu z 14 lipca 2016 r. Przede wszystkim dotyczy on nakazu wydanego w odrębnym postępowaniu (sprawa o nr [...]) i obejmuje także pozostałe budynki gospodarcze znajdujące się na działce nr [...]. Ponadto, do projektu tego nie złączono zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ wyjaśnił, w oparciu o ustalenia obowiązującego od 2006 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż przedmiotowa uchwała dopuszcza na tym terenie lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych, uzupełniających podstawowe przeznaczenie terenu. Nie ma również skarżący racji kwestionując stosowanie w sprawie dotyczącej legalizacji sposobu użytkowania budynku powstałego w latach 60-tych ub. wieku aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa dotyczy bowiem zmiany sposobu użytkowania obiektu, która miała miejsce w 2009 roku. Marginalnie tylko Sąd wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż w aspekcie legalizacji obiektu zrealizowanego podczas obowiązywania przepisów poprzedzających Prawo budowlane z 1994 r., kluczowe znaczenie będą miały przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06).

Jako prawidłowe należy uznać także skierowanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na S. D., który występują jako zarządca tego budynku w związku z prowadzoną w nimi działalnością gospodarczą pod nazwą "Z. " S. D..

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nakazu usunięcia z przedmiotowego budynku maszyny do wytłaczania folii extruder LD zgodzić się trzeba z Inspektorem Wojewódzkim, iż bez tak sprecyzowanego obowiązku nakaz przywrócenia budynku do poprzedniego sposobu użytkowania byłby fikcyjny i umożliwiałby, w sposób opisany przez organ odwoławczy, do obchodzenia tego obowiązku i ponownego podejmowania zmiany sposobu użytkowania tego obiektu jako budynku produkcyjnego. Takie twierdzenie organu odwoławczego nie jest bezpodstawne. Zauważyć bowiem należy, iż w postanowieniu z 24 sierpnia 2009 r. umarzającym postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania przez J. i S. D., nałożonego decyzją PINB w K. z 4 kwietnia 2001 r. obowiązku przywrócenia pierwotnej funkcji tego budynku gospodarczego, organ nadzoru powiatowego stwierdził, iż zakrycie folią maszyn w przedmiotowym budynku świadczy, iż nie jest on już wykorzystywany do produkcji folii i opakowań foliowych lecz jako budynek gospodarczy. Tymczasem jak, wykazano w niniejszym postępowaniu, skarżący nadużył zaufania organu nadzoru budowlanego, i ponownie przystąpił do użytkowania maszyn produkcyjnych znajdujących się przedmiotowym budynku, zmieniając ponownie, samowolnie, sposób użytkowania przedmiotowego obiektu.

W tych okolicznościach sprawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.