Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 237/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 7 grudnia

2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni M. w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 29 sierpnia 2019 r. Nr [...] orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z 3 lipca 2019 r. Nr [...] ustalającej opłatę przekształceniową z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna R., położonej w K. przy ul. G. [...], [...], [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2020.256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j.: Dz.U.2019.916 z późn. zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 29 sierpnia 2019 r. Nr [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium przedstawiło w pierwszej kolejności treść decyzji wydanej przez organ w pierwszej i drugiej instancji.

W decyzji z 3 lipca 2019 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. wskazał, że Spółdzielnia M. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej opisanego udziału we wskazanej wyżej nieruchomości. Zaświadczeniem o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów Nr [...] z 10 czerwca 2019 r. Spółdzielnia M. została poinformowana o wysokości opłaty rocznej przekształceniowej ww. udziału w kwocie 24425,20 zł. W ww. zaświadczeniu została zawarta informacja, iż dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50% zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 2 grudnia 2004 r., sygn. akt II Ca 78/04 i II Cz 124/04 oraz Sądu Rejonowego w K. z 24 września 2003 r., sygn. I C 527/02/K. Obniżka ta uwzględniała zapisy umów o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, w których zagwarantowano użytkownikowi wieczystemu, iż przez cały okres trwania użytkowania wieczystego będzie on ponosił na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego obniżone o 50%. Powołując się na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju Nr [...] z 29 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta K. przyjął, że konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów.

Decyzją z 29 sierpnia 2019 r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni M. z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kwestia sporna pomiędzy organem l instancji a Spółdzielnią M. dotyczyła tego, czy opłata przekształceniowa winna być obniżona o 50% tytułem bonifikaty przysługującej użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego na okres 99 lat dla Spółdzielni M..

W ocenie Kolegium analizując znaczenie tej obniżki dla ustalenia opłaty przekształceniowej trzeba mieć na uwadze, że jest to bonifikata umowna wprowadzona przez strony umowy na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązywanie tej bonifikaty również po wejściu w życie nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało potwierdzone powołanymi w decyzji organu I instancji wyrokami sadów powszechnych. Z tego też powodu opłata roczna ustalona dla użytkownika wieczystego, była obniżona o ww. bonifikatę. Powyższe nie oznacza jednak, że opłata przekształceniowa winna odnosić się do opłaty rocznej obniżonej zgodnie z ww. zapisami umowy.

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W ocenie Kolegium zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty.

Jak wskazało Kolegium taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje też z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Wykładnia celowościowa omawianego przepisu prowadzi więc do konstatacji, że opłata przekształceniowa jest równa obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Kolegium uznało również, że zaprezentowanemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Opłaty stanowią bowiem ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem przy przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność, opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie tej, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie - po zastosowaniu ww. bonifikaty - uiszczał. Jak podkreśliło Kolegium ustalona umownie bonifikata stanowiła ulgę dla użytkownika wieczystego przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy miarodajny przepis art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność.

Wnioskiem z 5 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia M. w K. zwróciła się o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Spółdzielnia zarzuciła, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 7 ust. 2, a także art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności poprzez przyjęcie, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 2 ww. ustawy odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia, z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty.

W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia odwołała się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1180/19 w którym sąd dokonał całkowicie odmiennej niż Kolegium wykładni art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Sąd dokonując wykładni sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" przedstawił kontekst prawny związany z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, podkreślając, iż w oparciu o przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U.1969.22.159), uchwały Nr 105 Rady Ministrów z 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (t.j.: M.P.1969.3.33) - wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w § 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2 tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej - w wysokości do 50% tej opłaty. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste, w skonkretyzowanej, zależnej od zaistnienia określonych okoliczności, wysokości.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, iż w § 3 rozporządzenia wykonawczego z 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (t.j.: Dz.U.1989.14.78) użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy". Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że normodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też - w ocenie Sądu - przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia, ponieważ zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 K.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje.

Sąd podniósł także, iż potwierdzeniem, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego jest brzmienie art. 7 ust. 4 ustawy.

Przystępując do rozważań Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Analizując pojęcie "rażącego naruszenia prawa" użyte w art. 152 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwołał się do orzecznictwa sądowego i poglądów prezentowanych w doktrynie. Wyjaśnił w związku z tym, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, co zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym".

W ocenie Kolegium, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 29 sierpnia 2019 r. Nr [...] nie zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2, a także innych przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, a zatem nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium argumentowało, że treść przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie jest jednoznaczna, a zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użyty w treści tego przepisu wymaga dokonania wykładni. Zarówno organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując interpretacji wskazanego przepisu sięgnęły do różnych metod wykładni celem odkodowania treści tej normy prawnej i ustalenia, czy "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia", o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej uwzględnia ulgi i bonifikaty udzielone użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Powyższe zaś oznacza, że w przedmiotowej sprawie brak oczywistości naruszenia przepisów, które stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa, czyli o naruszeniu prawa w sposób oczywisty, wyraźny, bezsprzeczny i niewątpliwy. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tymczasem zarówno Kolegium jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalając zakres znaczeniowy sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" musiały wyjść poza ramy wykładni literalnej. Organ odwoławczy poza wykładnią literalną sięgnął do wykładni celowościowej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny do wykładni systemowej. W wyroku powołanym przez Spółdzielnię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wprost stwierdził, że w celu dokonania wykładni użytego w tym przepisie sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" konieczne jest przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można zastosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni.

Organ nadmienił, że w powołanym przez Spółdzielnię wyroku, podobnie jak w wielu innych, jakie zapadły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w analogicznych sprawach, Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonych decyzji, do czego byłby zobowiązany stwierdzając, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 (i ew. art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8) ustawy przekształceniowej, a jedynie uchylił zaskarżone decyzje w ramach zwyczajnej kontroli sądowej. Zasadniczo można więc w przedmiotowej sprawie rozważać naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, ale o charakterze zwyczajnym, a nie rażącym. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej postrzegać trzeba jako sytuację wyjątkową, dlatego przesłanki nieważności, podobnie jak przesłanki każdego środka służącego weryfikacji decyzji ostatecznych, należy interpretować ściśle.

Spółdzielnia M. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Strona skarżąca wskazując, że decyzja narusza jej interes prawny oraz jest niezgodna z przepisami prawa, zarzuciła naruszenie przepisów:

-art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 i 2 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa,

- art. 7 ust. 2 a także art. 1, art. 4 art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez przyjęcie, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w cyt. przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty,

- art. 7 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady praworządności, oraz art. 2 Konstytucji RP określającej zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej poprzez zastosowane przez organ administracji publicznej jako podstawy normatywnej decyzji przepisów prawa materialnego, które nie powinny mieć zastosowania,

-art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - poprzez naruszenie zasady równego traktowania,

- art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przepisu art. 77 § 1 K.p.a. przez nieprawidłową ocenę istotnego w sprawie materiału dowodowego.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty. W szczególności podniosła, że zastosowanie jednej z metod wykładni – jej zdaniem contra legem – doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, a to art. 7 ust. 2 a także art. 1, art. 4 art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez przyjęcie, iż wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w cyt. przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1180/19 (wyrok z 16 czerwca 2020r. w sprawie ze skargi Spółdzielni W.), dokonał całkowicie odmiennej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Takie też stanowisko zostało przedstawione w wyrokach: z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1307/19, z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/19, z 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1553/19, z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1555/19, z 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1575/19, z 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 131/20 oraz z 6 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 133/20.

Strona skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, choć niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją. W zaistniałym przypadku ocena skutków społeczno-gospodarczych powinna doprowadzić do stwierdzenia, że nie można w sposób nie znajdujący oparcia w przepisach prawa - różnicować podmiotów występujących w tym stanie faktycznym i prawnym - poprzez niewłaściwą, odmienną i dowolną wykładnię przepisów, prowadząca do ukształtowania sytuacji podmiotu w sposób drastycznie odmienny, skutkujący poważnymi konsekwencjami finansowymi i koniecznością poniesienia poważnych i znacznie większych środków finansowych na opłatę przekształceniową - aniżeli miałoby to miejsce przy zastosowaniu wykładni korzystniejszej dla strony skarżącej.

Spółdzielnia wyjaśniła, że łącznie we wszystkich podobnych sprawach - poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – strona skarżąca poniosła nieuzasadnione koszty na kwotę 648 405,72 zł.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodziła, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U.2020.1842). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 7 maja 2021 r.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność, że w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje wydane przez organy obydwu instancji przeprowadzając odmienną do zaprezentowanej przez organy wykładnię przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j.: Dz.U.2019.916 ze zm.) – dalej ustawa przekształceniowa, a w szczególności jej art. 7 ust. 2 uzasadnia przekonanie, że decyzja wydana w odniesieniu do innego podmiotu tj. Spółdzielni M., a która nie została poddana kontroli sądu, obarczona jest wadą nieważności. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.

Przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z 29 sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 3 lipca 2019 r. ustalającą dla Spółdzielni M. opłatę roczną przekształceniową z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności udziału wynoszącego [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna R., położonej w K. przy ul. G. [...], [...], [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2 , 6, 7, 8 ustawy przekształceniowej. Kwestia sporna pomiędzy organami administracji publicznej a Spółdzielnią sprowadzała się do ustalenia, czy wspomniana opłata przekształceniowa winna zostać obniżona o 50% w związku z bonifikatą jaka przysługiwała użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Organ zajmując stanowisko w sprawie wskazał, że art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu korespondowała, w ocenie organu, z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Spółdzielnia M. nie zaskarżyła powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Ze względu jednak na fakt, że zaprezentowany sposób obliczenia opłaty przekształceniowej powszechnie zastosowano do spółdzielni mieszkaniowych funkcjonujących na terenie miasta K., rozpoznając skargi złożone przez inną spółdzielnię mieszkaniową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził odmienną wykładnię sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użytego w art. 7 ust. 2 ustawy i w efekcie uchylił decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz Prezydenta Miasta K.. Spółdzielnia M. odwołała się do argumentacji wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1180/19. W kontekście wysuwanego zarzutu rażącego naruszenia prawa istotne będzie wskazanie, że swoje rozważania Sąd rozpoczął od przedstawienia szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, dokonując analizy przepisów dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego zawartych w kolejnych aktach prawnych. W tym celu odwołał się do przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j.Dz.U.1969.22.159), uchwały Nr 105 Rady Ministrów z 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M.P.1969.3.33 t.j. z 1969.02.01), ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99), rozporządzenia wykonawczego z 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (t.j.Dz.U.1989.14.78) oraz przepisu przejściowego ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U.2018.2204), zamieszczonego w jej art. 221. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Dalej Sąd stwierdził, że za taką interpretacją przemawia również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Wyjaśnił przy tym, że "w zaświadczeniu nie może być (...) ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Zgodnie z art.6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one (...) z art. 7 ustawy." Również brzmienie art.7 ust.4 ustawy potwierdza zdaniem Sądu, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Przytoczenie w szerszym zakresie rozważań Sądu w sprawie do sygn. II SA/Kr 1180/19 było konieczne dla wykazania, że konkluzja o zastosowaniu bonifikaty przy obliczaniu opłaty przekształceniowej poprzedzona została dogłębną analizą przepisów ustawy, przy zastosowaniu wykładni systemowej. W tej sytuacji nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 i innych, wskazanych we wniosku, przepisów ustawy.

Jak już zaznaczono na wstępie domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., I OSK 373/10). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 257/17).

Podzielając w całej rozciągłości poglądy przedstawione w judykaturze należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że w okolicznościach niniejszej sprawy treść art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie dawała prostej odpowiedzi na pytanie jak należy potraktować fakt, że dotychczasowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego była uiszczana przez spółdzielnie mieszkaniowe z uwzględnieniem przyznanej bonifikaty. Kluczowy zwrot zawarty w ww. przepisie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" wymagał wnikliwej wykładni. Zastosowanie różnych rodzajów wykładni doprowadziło co prawda organy administracji publicznej i sąd do odmiennych wniosków, jednak bezsprzecznie były one wynikiem przeprowadzonej interpretacji przepisu. Konstrukcja i brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie pozwalało bowiem na proste odczytanie woli ustawodawcy odnośnie ustalenia wysokości opłaty w razie korzystania przez użytkowników wieczystych z udzielonych umownie ulg i bonifikat. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w razie ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Znamienne jest, że strona skarżąca nie skorzystała z możliwości poddania decyzji kontroli sądu administracyjnego, a zatem początkowo zaakceptowała stanowisko organów administracji publicznej i przyjęła argumentację zaprezentowaną przez organy. Dopiero uchylenie decyzji wydanych w odniesieniu do innej spółdzielni przez sąd administracyjny spowodowało wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy uzasadnia stanowisko, że również w ocenie samej strony skarżącej, do czasu zapoznania się z wywodem prawnym WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 1180/19, treść decyzji nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

W kwestii podniesionego przez stronę skarżącą argumentu, że ocena czy naruszenie prawa ma charakter rażący winna być dokonywana przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje należy za Małgorzatą Jaśkowską (w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156) wskazać, że zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie zarysowują się wyraźne rozbieżności w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Według pierwszego stanowiska rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a zatem gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W drugim podejściu akcentuje się konsekwencje jakie wywołało naruszenie prawa. W myśl tego nurtu rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trzecie stanowisko łączy dwa dotychczasowe poglądy, a więc wskazuje na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczające się do tego (por. też K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).

To ostatnie stanowisko dominuje obecnie w orzecznictwie. I tak wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2668/16, z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 2217/17, z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1931/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2041/20, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. II OSK 2538/17 dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to, aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie, nie mogły być do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Dla porządku należy dodać, że sięganie przy odkodowywaniu zwrotu "rażące naruszenie prawa" do pojęcia skutków społeczno-gospodarczych spotkało się z krytycznym przyjęciem części doktryny. Przeciwnicy takiej interpretacji wskazują, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 334), a ponadto konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej, dlatego odwoływanie się do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie, wydaje się nieuprawnione (A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, t. 2, 2007, s. 325) (przytoczone za K. Glibowskim w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).

Konkludując należy więc wskazać, że nawet w przypadku uznania, że rażące naruszenie prawa winno podlegać ocenie również przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych to skutki te mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego dopiero w przypadku gdy można mówić o oczywistości samego naruszenia prawa. Innymi słowy w niniejszej sprawie fakt, że z omówionych już wyżej przyczyn nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa wyłącza możliwość stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący wyłącznie ze względu na skutki jakie wywołało w sferze majątkowej spółdzielni. Nawet bowiem przy założeniu, że racje społeczne, ekonomiczne czy gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, niezbędne jest uprzednie stwierdzenie jednoznacznego naruszenia prawa.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej działał bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w stopniu wymaganym przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w sprawie. Kolegium dokonało właściwej analizy akt sprawy i odniosło się do argumentacji skarżącego w stopniu wystarczającym by uznać, że podjęto właściwe rozstrzygnięcie trafnie odmawiające stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Podobnie, nie można stwierdzić naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP tj. art. 2 i art. 7. Omawiane zarzuty skargi mają charakter ogólny i nie mają związku ani z decyzją, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga, ani z zaskarżoną decyzją podjętą przez Kolegium. Strona skarżąca upatruje naruszenia uregulowanych w powołanych aktach prawnych zasad w wydaniu w niniejszej sprawie decyzji odmownej, na skutek czego pozostaje w gorszej sytuacji niż podmiot który w związku z uwzględnieniem jego skarg na decyzje w przedmiocie opłaty przekształceniowej zobowiązany będzie ponieść opłatę w niższej wysokości. Strona skarżąca zdaje się przy tym nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja ustalająca opłatę przekształceniową wykazało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, a zatem nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, może dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie może ono zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powoduje skutki takie jak każda inna decyzja ostateczna.

Jak wynika z powyższego Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń skutkujących uchyleniem decyzji.

Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.