Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1062/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych V. S. i S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek strony I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., doręczonym Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej także jako: Wojewoda lub organ) w dniu 20 czerwca 2022 r., małoletnia M. S., reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych V. S. i S. S. (dalej: strona skarżąca lub skarżąca) złożyła skargę na przewlekłość postępowania organu w przedmiocie wydaniu zaświadczenia, domagając się:

1. stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania skutkującego niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony;

2. stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązania organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnia się wyroku;

4. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 złotych;

5. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy oraz

6. zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.

W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.

Sąd stoi na stanowisku, że z całą pewnością czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania.

W realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z rozumianą w przedstawiony wyżej sposób przewlekłością postępowania organu.

Przebieg postępowania przed organem w sprawie wydania zaświadczenia przedstawia się następująco. Strona skarżąca złożyła do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 1 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu strona skarżąca zawnioskowała o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1) datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec strony nie stosuje się osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu ww. czynności; 3) że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności; 4) że strona przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie – wraz ze wskazanie terminu dokonania ww. czynności. Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r., doręczonym organowi w dniu 13 czerwca 2022 r., strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu, które skutkowały niewydaniem zaświadczenia w terminie. W dniu 20 czerwca 2022 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga. Organ wydał zaświadczenie w dniu 29 czerwca 2022 r. W dniu 26 lipca 2022 r. do tutejszego Sądu wpłynęła przekazana przez organ skarga strony skarżącej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi.

Z tak przedstawionego stanu faktycznego wynika, że organ wydał zaświadczenie po upływie blisko 3 miesięcy od dnia wpływu wniosku w tym przedmiocie, a więc z ewidentnym przekroczeniem maksymalnego, 7 – dniowego, terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. Nie sposób również nie zauważyć, że do wydania zaświadczenie skłoniło organ dopiero złożenie przez stronę skarżącą ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania (pkt I sentencji wyroku).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał natomiast, że przewlekłość postępowania organu administracji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, LEX nr 2689402).

Podkreślić należy, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, LEX nr 2704748).

Biorąc zatem pod uwagę, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania wnioskowanego zaświadczenie, a zatem jedynie potwierdzenia faktów wynikających z akt postępowania, przez okres blisko 3 miesięcy, Sąd uznał, iż przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o działaniu organu w warunkach rażącej przewlekłości.

Sąd nie zgadza się nadto ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały regulacje art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), dalej jako: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830).

Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jej adresatami są co do zasady obywatele Ukrainy, którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z konfliktem zbrojnym, który wybuch 24 lutego 2022 r. Również sam tytuł ustawy ("Ustawa (...) o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa") wskazuje, kto jest adresatem norm wynikających z jej przepisów.

Analiza wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego już po rozpoczęciu inwazji wojskowej, tj. po dniu 24 lutego 2022 r., wskazuje, że główny – oznaczonym w tym wniosku – celem pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest "ucieczka przed konfliktem zbrojnym na Ukrainie". Jedynie pozornie więc wskazane przez Wojewodę przepisy ustawy mogłyby mieć zastosowanie.

Podkreślenia wymaga jednak, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Tym samym przepis ten nie normuje biegu określonych w przepisach k.p.a. (w art. 217 § 3 k.p.a.) terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia.

Mając na uwadze zakres przedmiotowy zastosowania art. 217 k.p.a., jak również fakt, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wydane na podstawie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie z dnia 29 czerwca 2022 r., Sąd orzekł w wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia (pkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., biorąc między innymi pod uwagę braku możliwości przypisania organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tego względu jakiekolwiek zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie ma uzasadnienia. Co więcej, sama zresztą strona w treści swojej skargi nie podała, z jakich względów Sąd winien zasądzić na jej rzecz sumę pieniężną.

O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.