Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 226 § 1, art. 224 § 1, art. 7 , art. 417 (1) § 2, art. 417 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 807/09 w sprawie ze skargi Z. R. P. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. (sygn. I SA/Wa 807/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. P. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi ( Spółce D. T. B. J. S. A. w W.) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (nr hip. [...]).

Następnie, działając na skutek wniosku Z. R. P. z siedzibą w W., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r. wskazując, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w objętym wnioskiem postępowaniu.

Od powyższej decyzji Z. R. P. w W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że przysługuje mu w w/w postępowaniu interes prawny, a wynika on z przepisów prawa cywilnego tj. art. 226 § 1 w zw. z art. 224 § 1 k.c. regulujących kwestie roszczeń o zwrot nakładów, art. 405 k.c. obejmującego roszczenie z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia a także interes ten przejawia się w prawie żądania zwrotu opłat rocznych wniesionych za użytkowanie wieczyste i prawie domagania się odszkodowania za spowodowanie szkody przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 4171 § 2 k.c.).

Rozpatrując powyższy wniosek Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska organ centralny wskazał, że Z. R. P. był wprawdzie stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r., ale stało się to na skutek niezawinionej omyłki organu nadzoru, który - mając na uwadze treść znajdującej się w aktach sprawy umowy notarialnej zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r. o ustanowieniu na rzecz C. Z. R. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - uznał Z. R. P. za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1952 r.

Minister zwrócił przy tym także uwagę na fakt, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Ś. z dnia [...] września 2004 r. ( sygn. akt [...]) została stwierdzona nieważność w/w umowy ze skutkiem ex tunc.

Podkreślono zatem, że wnioskodawca aktualnie nie może wylegitymować się ani prawem własności, ani ograniczonym prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie posiada interesu prawnego w omawianym postępowaniu.

Minister przytoczył ponadto w tym miejscu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2008 r. ( sygn. akt II OSK 1118/07) zapadłym w sprawie o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z wniosku D. T. B. J. S. S.A. w Warszawie, w którym Sąd zauważył, iż z uwagi na stwierdzenie - przez sąd powszechny - nieważności umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w Warszawie przy ul. [...], zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r., pomiędzy Skarbem Państwa, a C. Z. R., ten ostatni podmiot utracił prawo do przedmiotowego gruntu i posadowionych na nim budynków i z tego zresztą powodu nie posiadał interesu prawnego we wspomnianej sprawie z zakresu prawa budowlanego.

Od przedstawionej wyżej decyzji Z. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przesłanką niezbędną do przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r., jest wykazanie się aktualnym prawem własności lub ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości. Ponadto, w skardze podniesiono też zarzut naruszenia art. 6 i 7 oraz 12 § 1 k.p.a. poprzez brak aktywnego prowadzenia przez Ministra Infrastruktury działania zmierzającego do ustalenia prawdy obiektywnej we wnioskowanej przez skarżącego sprawie a w szczególności, poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a.

Twierdzono też, że organ naruszył przepisy prawa materialnego w postaci: art. 226 § 1 w zw. z art. 224 § 1 k.c. i art. 7 k.c. oraz art. 4171 § 2 w zw. z art. 417 § 1 k.c. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie dotyczą one interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności wyjaśnił że w latach [...] był użytkownikiem wieczystym gruntu przy ul. [...] w Warszawie, a obecnie jest posiadaczem nieruchomości i przysługują mu określone roszczenia cywilnoprawne związane z dokonanymi nakładami na jej terenie. Tytuł prawny do nieruchomości skarżący utracił w wyniku uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. ( sygn. akt [...]), którym to wyrokiem oddalone zostały wszystkie apelacje wniesione od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z dnia [...] września 2004 r.( sygn. akt [...]) stwierdzającego nieważność umowy o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r. Akcentowano, iż skarżący - dysponując jeszcze prawem użytkowania wieczystego do gruntu i prawem użytkowania znajdujących się na nim budynków - zawarł z D. H. A. S.A. w Warszawie umowę dzierżawy w/w budynku na okres do dnia [...] stycznia 2024 r. i w związku ze stwierdzeniem nieważności wyżej wymienionej umowy notarialnej, utraci zaplanowane wpływy z dzierżawy. Poniesie także szkodę, wynikającą z roszczeń odszkodowawczych dzierżawcy.

Wg skarżącego, uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1991 r. umożliwiłoby również wystąpienie przez niego ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia [...] września 2004 r.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona zasadna, gdyż Z. R. P. nie mógł być uznany za stronę - w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu objętym wnioskiem.

Sąd wyjaśnił, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wiąże się z posiadaniem przez określony podmiot tytułu prawnego do rzeczy, która stanowi przedmiot postępowania. Interes prawny tak pojmowany musi być interesem aktualnym w dacie wydawania przez organ decyzji administracyjnej. Skarżący zaś takim tytułem nie dysponował. Grunt położony w Warszawie przy ul. [...], oznaczony jako działka nr [...], stanowi własność Miasta st. Warszawy (decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] października 1991 r., nr [...]). Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] r. Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na rzecz D. T. B. J. S.A. z siedzibą w Warszawie na 99 lat prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Skarżący, w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, nie był uprawionym rzeczowo do przedmiotowego gruntu, bo na mocy prawomocnego wyroku sądowego utracił tytuł prawny w postaci prawa użytkowania wieczystego ze skutkiem ex tunc. Z przedłożonych w postępowaniu administracyjnym dokumentów wynikało, że Z. jest obecnie jedynie samoistnym posiadaczem przedmiotowego gruntu wraz z budynkiem. Z tego zatem powodu Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury stwierdzające brak legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r. Skutki prawne tej decyzji nie oddziaływają bowiem na sferę prawną skarżącego, a jedynie na jego sferę faktyczną.

Sąd, powołując się w tym miejscu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r.( sygn. akt I OSK 1110/06, LEX nr 362467) zauważył, że roszczenia posiadaczy gruntu warszawskiego nie świadczą o ich interesie prawnym w postępowaniu opartym na art. 7 ust. 2 w/w dekretu warszawskiego i z tego względu przyjął, że brak było podstawy, aby za źródło interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 maja 1991 r. mogły być uznane przepisy art. 226 § 1 w zw. z art. 224 § 1 i art. 7 k.c. oraz art. 4171 § 2 w zw. z art. 417 § 1 k.c. Powoływane przepisy prawa, choć mogą stanowić podstawę interesu prawnego strony w sprawie cywilnej (o zwrot nakładów lub o odszkodowanie), to jednak - jako roszczenia cywilne - nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto zwrócono uwagę, że opisane w skardze roszczenia mają charakter przyszły i niepewny a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby roszczenia te były dochodzone wobec ich adresatów.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. R. P. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całości, zarzucając mu:

-) naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. błędnej wykładni art. 28 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że interes prawny skarżącego nie może opierać się na przepisach art. 226 § 1 k.c. w zw. z art. 224 § 1 k.c. i art. 7 k.c. oraz art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c.;

-) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

3. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] na tej podstawie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności na wskazanej podstawie,

4. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art., 12 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Z. R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasadzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosił, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydano ją bowiem na wniosek osób, które nie miały interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium dotyczącej spółki D. T. B. J. S.A. w Warszawie, a która to Spółka nie istniała w czasie składania tego wniosku. Choć przedmiotowa nieruchomość położona w Warszawie przy ulicy [...] stanowiła własność tej Spółki, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1952 r. na wniosek złożony przez T. J. i J. J., którzy nie dysponowali legitymacją do dokonania tej czynności w imieniu powołanej spółki.

Powołana decyzja nie zawierała także elementów decyzji administracyjnej wyszczególnionych w art. 107 k.p.a. Nie zawierała bowiem oznaczenia strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1952 r., gdyż jako strona wskazana była spółka B. J. S.A., nie zaś właściciel nieruchomości tj. D. T. B. J. S.A. Decyzja ta nie zawierała również uzasadnienia prawnego, wyjaśniającego, dlaczego Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznał legitymację czynną T. J. i J. J. do występowania w imieniu spółki w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1991 r.

W ocenie zatem skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nieprawidłowo nie zastosował środka określonego w ustawie i nie stwierdził nieważności w/w decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, pomimo istnienia dowodów przemawiających za wydaniem tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien orzec nieważność wskazanej decyzji, gdyż stanowiła ona element tej samej sprawy administracyjnej.

Uzasadniając zarzut ujęty w pkt. 2 skargi kasacyjnej, Z. R. P. podnosił, iż zarówno Minister Infrastruktury, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonali błędnej i bezpodstawnie zawężającej wykładni art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego, które nie posiada definicji legalnej, jest bowiem bardzo pojemne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego przepisy art. 226 § 1 k.c. w zw. z art. 224 § 1 k.c. i art. 7 k.c. oraz art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. nie mogą stanowić interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym. Uprawnienie żądania zaspokojenia roszczenia cywilnoprawnego, związanego z dokonanymi nakładami na terenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] są zaś prawem uzasadniającym interes prawny Z. R. P., zarówno w postępowaniu cywilnym, jak również stanowią podstawę jego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Sama natomiast kwestia zgłoszenia tego rodzaju roszczeń wobec innych adresatów pozostaje – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - bez znaczenia dla sprawy.

Argumentując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art., 12 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., skarżący kasacyjnie podniósł, iż wielokrotnie domagał się od Ministra Infrastruktury, aby ten wszczął postępowanie z urzędu. Brak reakcji ze strony tego organu na wnioski Związku pozostaje zatem w sprzeczności z normami k.p.a. i zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Odpowiadając wprawdzie na podanie skarżącego, w piśmie datowanym na dzień [...] czerwca 2009 roku, Minister Infrastruktury stwierdził, że nie odnalazł przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu bowiem – w sytuacji, gdy Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 1950 r. ogłosił upadłość spółki i została ona wykreślona z rejestru handlowego – z chwilą wykreślenia spółki, zgodnie z przepisami kodeksu handlowego, prawa i obowiązki oraz ( pozostały po zaspokojeniu wierzycieli) majątek spółki dzielono pomiędzy akcjonariuszy. T. J. i J. J. są zaś spadkobiercami J. J. oraz F. J., będących akcjonariuszami spółki. Tym niemniej jednak skarżący kasacyjnie twierdził, że stanowisko to było wadliwe, gdyż zarówno w kodeksie handlowym jak i w statucie spółki nie było podstawy prawnej, aby T. J. i J. J. - w dniu złożenia wniosku ([...] czerwca 1990 r.) - byli uprawnieni do dokonania tego rodzaju czynności w imieniu spółki.

Z tego powodu – zdaniem Z. R. P. - Sąd Wojewódzki nieprawidłowo pominął w swej ocenie kwestię, że poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja1991 z urzędu, organ naruszył ogólne zasady prawa administracyjnego (art. 6,7,8 i 12 k.p.a.).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty te należało ocenić jako niezasadne.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika zatem jedynie, że rozpatrując sprawę w pierwszej instancji, sąd administracyjny nie jest związany ściśle treścią skargi a jego obowiązkiem jest wszechstronne zbadanie legalności zaskarżonego aktu czy czynności ( bezczynności). Granicami zaś, których Sąd nie może przekroczyć, są granice danej sprawy.

Odnosząc powyższe do treści zaskarżonego wyroku należy zauważyć, że powyższych granic Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przekroczył. Rozpatrywana sprawa dotyczyła decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i w tych granicach Sąd Wojewódzki rozpatrywał zaskarżoną decyzję i w tych granicach orzekał.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż rozpatrując sprawę o odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jednocześnie sam nie stwierdził jej nieważności, choć – zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja ta ( decyzja z dnia [...] maja 1991 r. ) naruszała rażąco prawo.

Tego rodzaju postępowanie sądu wojewódzkiego, abstrahując przy tym całkowicie od merytorycznej zasadności samego zarzutu, jest regulowane przepisem art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższy przepis nie został jednak wymieniony w skardze kasacyjnej a ponadto wyjaśnić wypada, iż Sąd mógłby ewentualnie z tego przepisu skorzystać, ale w zupełnie innej sytuacji np. gdyby rozpatrywał skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ( czyli wydaną już po wcześniejszym wszczęciu postępowania nadzwyczajnego) i doszedł do wniosku, że odmowa ta była wadliwa, bo kwestionowana decyzja spełniała przesłanki zawarte w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie natomiast z obowiązującym ustawodawstwem nie jest możliwe, aby sąd administracyjny zastępował organ i w sytuacji, gdy zostaje wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w wyniku wniesienia na nią skargi do sądu, sąd uchylając zaskarżoną decyzję, jednocześnie sam ( w miejsce organu) stwierdzał nieważność decyzji, o której stwierdzenie nieważności występował wnioskodawca.

Nie można również zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że nie zobligował organu administracyjnego do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1991 r. Sąd administracyjny nie ma trybu, aby w sposób wiążący dla organu zmusić go do wszczęcia danego rodzaju postępowania z urzędu. O tym, czy wszcząć postępowanie z urzędu, decyduje sam organ. Jeżeli natomiast – w ocenie skarżącego kasacyjnie – postępowanie organu w tej mierze narusza porządek prawny to - w takiej sytuacji - można rozważać powiadomienie organów prokuratury. Z tego też względu zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art., 12 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. również nie był trafny.

Przechodząc do kluczowego w tej sprawie zagadnienia interesu prawnego wyjaśnić trzeba, że posiadanie jego przez podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jedną z podstawowych kwestii, którą na wstępie musi zbadać organ. W myśl bowiem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się jedynie na żądanie strony lub z urzędu. Za żądanie strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych - może być zaś uznany wniosek złożony tylko przez podmiot, który ma interes prawny w objętym wnioskiem postępowaniu.

W tym miejscu należy podkreślić, że pojęcie interesu prawnego, jak zresztą słusznie zauważył to sam skarżący kasacyjnie, nie posiada definicji legalnej, choć doczekało się bogatego orzecznictwa. Z też powodu, przy określaniu tej kategorii prawnej nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogły by być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Skład orzekający podziela w tej materii pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r. ( sygn. akt II OSK 347/06, LEX Nr 340207), iż nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Z tych względów okoliczność, że choć skarżący kasacyjnie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1991 r. to - z powodu wydania po tej dacie prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia ( wyrok z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...] ), w którym stwierdzono nieważność umowy z dnia [...] stycznia 1984 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste ze skutkiem ex tunc, utracił on obecnie status strony w postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Tracąc bowiem uprawnienia prawnorzeczowe do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [....], Z. R. P. utracił tym samym interes prawny w tego rodzaju postępowaniach.

Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że sam fakt posiadania gruntu nie uprawnia jeszcze do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym prawa do tego gruntu. Posiadanie – jako stan faktyczny – świadczy bowiem jedynie o interesie faktycznym posiadacza. Tylko o takim interesie świadczy także okoliczność posiadania związanych z tym gruntem wymienionych w skardze kasacyjnej roszczeń cywilnych. Roszczenie o zwrot nakładów ( art. 226 § 1 w zw. z art. 224 § 1 i art. 7 k.c.), czy roszczenia odszkodowawcze (art. 4171 § 2 w zw. z art. 417 § 1k.c.), choć tematycznie, w sposób ogólny są powiązane z omawianą nieruchomością, to jednak nie dotyczą bezpośrednio jej stanu prawnego. Innymi słowy, kwestia czy roszczenia te zostaną zaspokojone, czy zostaną zbyte, czy też uprawniony ich się zrzeknie, pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie.

W tych zatem warunkach fakt posiadania przez skarżącego kasacyjnie określonych wyżej roszczeń cywilnych nie może dowodzić, że posiada on interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości prawa rzeczowego w postaci prawa własności czasowej.

Z wyżej przedstawionych względów, biorąc pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.