Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3597/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2, art. 219, art. 217
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

B. P. złożyła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. B. P. złożyła w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez minimum 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z poźn. zm.).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawczynię treści. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia DIAS stwierdził, że po dokonaniu analizy zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentów wskazanych we wniosku tj. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]: nr [...] z [...].09.2005 r., nr [...] z [...].01.2009 r., nr [...] z dnia [...].05.2007 r., decyzji nr [...] Szefa Służby Celnej z [...].08.2002 r., uznał, że informacje w nich zawarte nie pozwalają na stwierdzenie, aby do obowiązków Wnioskodawczyni należało rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przez okres co najmniej 5 lat. DIAS w [...] stwierdził, że na podstawie zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji, nie istnieje możliwość wydania zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawczynię treści. Ponadto, DIAS zaznaczył, że z poczynionych ustaleń wynika, iż Wnioskodawczyni, B. P., legitymuje się wykonywaniem tzw. zadań policyjnych przez okres 3 miesięcy. Postanowienie DIAS z [...] lutego 2021 r. zostało doręczone Stronie w tym samym dniu.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (złożonym osobiście w Izbie Administracji Skarbowej w [...]) Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w zażaleniu i przy piśmie z [...] lutego 2021 r. przekazał je do rozpatrzenia Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora lAS w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji.

W rozpatrywanej sprawie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, mając na uwadze zarzuty Skarżącej oraz dokonując analizy zgromadzonej w aktach dokumentacji, stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został rozpatrzony dogłębnie i wnikliwie przez organ I Instancji. Organ odwoławczy zauważył, iż DIAS w [...] nazbyt ogólnie odniósł się do obowiązków służbowych realizowanych przez Wnioskodawczynię, a uzasadnienie rozstrzygnięcia było bardzo lakoniczne, wręcz powierzchowne i nie wyjaśniało przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Z postanowienia nie wynikało, jakie konkretnie argumenty zadecydowały, iż organ I instancji wydał niekorzystne dla Strony rozstrzygnięcie. Brak opisania procesu analitycznego prowadzącego do przedstawionych wniosków, brak wskazania konkretnych kryteriów wziętych pod uwagę, w praktyce uniemożliwiały organowi odwoławczemu weryfikację prawidłowości dokonanej analizy. Podkreślono, iż z uzasadnienia skarżonego postanowienia nie wynikało, czy podniesione przez Skarżącą okoliczności, wynikające z przywołanych dokumentów, zostały poddane analizie przez DIAS. Nie jest bowiem wystarczające - co uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu - ogólnikowe stwierdzenie, że dokonano analizy dokumentów. Wprawdzie, w zaskarżonym postanowieniu DIAS stwierdził, że przeanalizował akta osobowe Wnioskodawczyni, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentów wskazanych we wniosku, tj. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]: nr [...] z [...].09.2005 r., nr [...] z 29.01.2009 r., nr [...] z [...].05.2007 r., a także decyzji nr [...] Szefa Służby Celnej z [...].08.2002 r., to jednak taki zapis świadczy jedynie o tym, że jakaś analiza została przeprowadzona. Natomiast, nie wiadomo, w jakim zakresie tej analizy dokonano i czy wskazane przez Skarżącą zapisy poszczególnych decyzji zostały zbadane. W ocenie organu odwoławczego, organ powinien ustosunkować się do wskazanych przez stronę wątków.

Organ odwoławczy zauważył, że dokonana analiza powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, które zgodnie z przepisami k.p.a. powinno zwierać zarówno uzasadnienie prawne, jak również uzasadnienie faktyczne. Spełnienie tego wymogu umożliwi Skarżącej zapoznanie się z argumentacją DIAS, prowadzącą do odmowy uznania realizowanych przez nią zadań za tzw. zdania policyjne oraz pozwoli organowi odwoławczemu na dokonanie kontroli przeprowadzonej analizy oraz ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez Stronę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, DIAS w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ponownie odmówił wydania B. P. zaświadczenia o żądanej treści.

Zażaleniem z [...] lipca 2021 r. B. P. zaskarżyła postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to naruszenie art, 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania zaświadczenia w sytuacji, gdyby Organ - zdaniem Wnioskodawczym - w sposób wyczerpujący zebrał i rozważył całościowo zgromadzony materiał dowodowy powinien dojść do przekonania, iż w toku postępowania należało wydać stronie zaświadczenie żądanej przez Nią treści, błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykonywała zadań policyjnych przez okres co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy Organ - zdaniem Wnioskodawczyni - nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył słuszny interes strony, naruszenie prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez Organ, naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a to art. 8 k.p.a. w zw. z 79 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określonych w dokumencie Szefa KAS "Dobre praktyki", w sytuacji, gdy Strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności składać wyjaśnienia co do treści zgromadzonych w sprawie dokumentów, nieprawidłową interpretację przepisów odnoszących się do tzw. zadań policyjnych polegającą na tym, że Organ - zdaniem Wnioskodawczyni - odmawiając wydania zaświadczenia wziął pod uwagę jedynie miejsce wykonywania służby przez funkcjonariusza (komórki [...]), a nie wykonywane zadania, co stoi w jawnej sprzeczności z tymi przepisami (przepisy mówią o wymaganym stażu służby 5 lat przy wykonywaniu zadań, a nie stażu w określonych komórkach), nieprawidłową interpretację przepisów dotyczących rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania, zwalczania przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw i wykroczeń skarbowych polegającą na tym, że Organ- zdaniem Wnioskodawczyni- uznał, iż ujawnianie przestępstw/wykroczeń dokonanych przez Nią w ramach obowiązków służbowych w czasie pełnienia Służby stałej, należy zaliczyć jako wykonywanie tzw. obowiązków obywatelskich w trybie art. 304 k.p.k., o których powinien zawiadomić organ ścigania, a nie jako wykonywanie w ramach ustawowych zadań Służby Celnej, dyskryminację, brak transparentności i niejednolite traktowanie byłych funkcjonariuszy celnych, - zdaniem Wnioskodawczyni - poprzez rozstrzyganie wniosków o wydanie zaświadczeń w odmienny sposób w tym samym stanie faktycznym, poprzez przyjęcie, iż funkcjonariusz z Wydziału [...] nie mógł realizować zadań policyjnych.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez, co najmniej 5 lat, przy wykonywaniu zadań o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...)

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021r., Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Zgodnie żart. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby i dodatkowo posiada w stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub 5 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stoi na stanowisku, iż nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5-ietniego okresu służby przy realizacji tzw. zadań policyjnych, o którym mowa powyżej, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m. in. Inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców stwierdził, iż "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji", i wskazał jednocześnie, iż "To podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia".

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nie oznacza to jednak, iż wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, a w związku z tym - nie istnieje obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W świetle wyżej powołanego wyroku, wykonywanie zadań o charakterze policyjnym, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych.

Zauważyć należy, iż w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były rożne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle wyroku Trybunału, prowadzi do tezy, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości.

W ocenie organu odwoławczego, DIAS prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wywiódł adekwatne wnioski uznając, iż tylko zadania realizowane przez Wnioskodawczynię od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej, tj. łącznie 3 miesiące są zadaniami, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.z.e.f. Dane, wynikające z dokumentów, w posiadaniu których jest organ nie potwierdziły, że Skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne w okresie służby w Służbie Celnej.

Organ I instancji dokonał ponownej analizy dokumentów zalegających w aktach osobowych B. P., w tym kart zakresu obowiązków i uprawnień oraz dokumentów wskazanych we wniosku z [...] stycznia 2021 r., w szczególności:

1) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2005 r. w

sprawie utworzenia Zespołu [...] w zakresie gromadzenia informacji i danych dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa obywateli,

2) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [....] z dnia [...] września 2006r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie utworzenia Zespołu [...] w zakresie gromadzenia informacji i danych dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa obywateli,

3) Decyzji nr [...] Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwości zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej,

4) Decyzji nr [...] Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie trybu przekazywania meldunków służbowych dotyczących naruszeń obowiązków służbowych,

5) Polecenie nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Dyrektora Izby Celnej w [...] w sprawie trybu przekazania meldunków służbowych w Izbie Celnej w [...],

6) Polecenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektora Izby Celnej w [...] w sprawie trybu przekazywania meldunków służbowych w Izbie Celnej w [...],

7) Polecenie nr [...] z dnia [....] kwietnia 2012 r. Dyrektora Izby Celnej w [...] w sprawie trybu przekazywania meldunków służbowych w Izbie Celnej w [...],

8) Polecenie nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektora Izby Celnej w [...] w sprawie trybu przekazywania meldunków służbowych w Izbie Celnej w [...],

9) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie realizacji budżetu w układzie zadaniowym w Izbie Celnej w [...],

10) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r., w sprawie utworzenia Zespołu [...] w zakresie gromadzenia informacji i danych dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa obywateli,

11) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w przypadkach pozyskania informacji o zagrożeniach korupcyjnych oraz wystąpienia zachowań korupcyjnych w Izbie Celnej w [...],

12) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia procedur postępowania oraz obiegu informacji dla celów współpracy z Generalnym Inspektorem Informacji Finansowej,

13) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w przypadku pozyskania informacji o zagrożeniach korupcyjnych oraz wystąpienia zachowań korupcyjnych w Izbie Celnej w [...],

14) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie utworzenia Zespołu [...] w zakresie gromadzenia informacji i danych dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa obywateli,

15) Decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r, w sprawie utworzenia Zespołu [...] w zakresie gromadzenia informacji i danych dotyczących zagrożeń bezpieczeństwa obywateli.

Organ wskazał, iż z analizy dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że B. P. pełniła służbę:

- od [...] września 1999 r. do [...] kwietnia 2002 r. w Urzędzie Celnym w [...] w Dziale [...] na stanowisku [...], gdzie do Jej podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] kwietnia 1998 r. oraz z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...] listopada 2001 r. należało: pełnienie obowiązków, [...] Oddziału Celnego, wykonywanie zadań określonych przez Naczelnika Oddziału Celnego, prowadzenie zagadnień wydatków i kosztów Urzędu w systemie [...].

- od [...] maja 2002 r. do [...] lutego 2017 r. w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...] na stanowisku [...], gdzie do jej podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...] czerwca 2002 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] lipca 2003 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] stycznia 2007 r. oraz aneksu z [...] czerwca 2008 r. do zakresu obowiązków i uprawnień z [...] stycznia 2007 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] marca 2010 r. należało: prowadzenie zagadnień wydatków i kosztów Izby Celnej w systemie [...]. Z opisu stanowiska służbowego [...] Służby Celnej o kodzie stanowiska służbowego [...] z [...] grudnia 2010 r. wynika, że do podstawowych zadań Wnioskodawczyni należało: projektowanie, organizowanie i wykonywanie pod względem finansowym budżetu izby celnej, prowadzenie rachunkowości wydatków budżetowych i pozabudżetowych, dochodów własnych i funduszy, prowadzenie sprawozdawczości finansowej i budżetowej w zakresie wydatków, archiwizacja dokumentów, prowadzenie spraw związanych z odpowiedzialnością materialną funkcjonariuszy celnych i pracowników komórki. Na stanowisku [...] Służby Celnej zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz aneksów z [...] października 2015 r., z [...] listopada 2015 r., z [...] stycznia 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r. do zakresu obowiązków i uprawnień z [...] sierpnia 2013 r. do podstawowych zadań realizowanych przez Wnioskodawczynię należą zadania wskazane w opisie stanowiska służbowego o kodzie [...] z dnia [...] października 2012 r., tj. projektowanie i wykonywanie pod względem finansowym budżetu izby celnej, w tym w ujęciu zadaniowym, prowadzenie rachunkowości wydatków budżetowych i pozabudżetowych oraz funduszy, prowadzenie sprawozdawczości finansowej i budżetowej w zakresie wydatków, o których mowa w ustawie o rachunkowości i w ustawie o finansach publicznych.

- od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w Referacie [...].

W ocenie organu odwoławczego DIAS prawidłowo uznał, że zadania realizowane przez B. P. w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lutego 2017 r. (w ramach komórki [...]), nie obejmowały swymi ramami m.in. rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania lub zwalczania przestępstw i wykroczeń. Organ zaznaczył, iż DIAS, wyjaśnienie zadań policyjnych przyjął wprost z przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w którym wyszczególniono przedmiotowe zadania i który, jednocześnie, stanowi wyraz realizacji przez ustawodawcę - cytowanego wyżej – wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13. Odnosząc się do powołanych przez Wnioskodawczynię decyzji/poleceń, z których miałby wynikać fakt realizacji zadań określonych odpowiednio w art, 1 ust.2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, organ odwoławczy zgadza się ze Skarżącą w kwestii tego, że zadania i obowiązki funkcjonariuszy celnych określone były nie tylko w kartach zakresu obowiązków.

Przede wszystkim zadania były (i nadal są) określone przepisami prawa, krajowego, jak i wspólnotowego/unijnego. Zakres czynności każdego funkcjonariusza, niezależnie od przypisanych w karcie obowiązków, mógł być szerszy i wynikać z dokumentów wewnętrznych, regulaminów organizacyjnych, decyzji oraz poleceń służbowych wydawanych przez przełożonych. Trzeba jednak podkreślić, iż poszczególne obowiązki funkcjonariusza celnego należy rozpatrywać przy uwzględnieniu zakresu jego indywidualnych uprawnień i obowiązków służbowych. Takim dokumentem, doprecyzowującym zadania, obowiązki i uprawnienia konkretnego funkcjonariusza, jest indywidualnie ustalony zakres obowiązków i uprawnień, jak również inne dokumenty podmiotowo wyróżniające funkcjonariusza. Oznacza to, że dopiero wnikliwa analiza indywidualnie określonych zadań z uwzględnieniem (a więc wzięciem pod uwagę, zastosowaniem się do) innych materiałów źródłowych, w szczególności przepisów o charakterze ogólnym powinna dać podstawę do wydania adekwatnego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego DIAS taką analizę przeprowadził i wyprowadził właściwe wnioski.

Skarżąca wyraziła swoje stanowisko na temat charakteru realizowanych zadań - do czego ma pełne prawo - oceniając, iż mają charakter zadań policyjnych, jednakże należy podkreślić, że dane, wynikające z zebranych w sprawie dokumentów nie potwierdzają tych twierdzeń.

Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że zadania, realizowane przez Stronę, w okresie pełnienia służby w Służbie Celnej, nie mieszczą się w obszarze rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępczości. W ocenie organu odwoławczego, materiały zebrane w przedmiotowej sprawie, stanowiły wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Podniesione zostało, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ odwoławczy wskazał, iż nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej.

B. P. złożyła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Skarżąca zarzucała:

- Rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz Szef Krajowej Administracji Skarbowej w sposób wyczerpujący zebrali i rozważyli całościowo zgormadzony materiał dowodowy powinni dość do przekonania, iż w toku postępowania należało wydać stronie zaświadczenie żądanej przez nie treści;

- Błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie strona nie wykonywała zadań policyjnych przez okres, co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy Organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył słuszny interes strony;

- Naruszenie prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w zw. art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...];

- Naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego nie uzupełnienie w sposób nie budzący wątpliwości strona wykonywała czynności polegające na rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową;

- Naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, a to art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określnych w dokumencie "Dobre praktyki" w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności składać wyjaśniania co do treści zgormadzonych w sprawie dokumentów.

Skarżąca podnosiła, iż w treści uzasadniania Organ powinien określić reguły pozwalające na kwalifikacje zadań stanowiących o rozpoznawaniu, zapobieganiu, wykrywaniu oraz zwalczaniu przestępczości, a następnie wskazać, dlaczego w przypadku strony skarżącej zajął określone stanowisko. Następnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, iż DIAS wyjaśnienie zadań policyjnych przyjął wprost z przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w którym wyszczególniono przedmiotowe zadania. Nie mniej jednak w dalszym czasie Organ I Instancji oraz Organ Odwoławczy nie wskazał, jak interpretuje zadania wymienione w ww. artykule, a przede wszystkimi jakie zadania mieszczą się pod pojęciem rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw. charakter postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń, szczególnie jeżeli chodzi o zaświadczenia potwierdzające pełnienie służby przez minimum 5 lat przy wykonywaniu "zadań policyjnych", wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jak wynika z regulacji wewnętrznych Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżąca wskazuje, iż w rozdziale III pkt 9 dokumentu "Dobre praktyki" znajduje się zapis, że wnioskodawca powinien zostać poinformowany w trybie roboczym o dokonanych ustaleniach przez Zespół, a w przypadku, gdy zgromadzone materiały wskazują na możliwość stwierdzenia braku uprawnień mieć możliwość przedstawienia dodatkowych informacji i dokumentów, które mogą stanowić potwierdzenie realizacji ww. zadań. Skarżąca podnosi, iż nie została poinformowana w jakikolwiek sposób o poczynionych ustaleniach oraz nie miała możliwości przedstawiania dodatkowych dokumentów potwierdzających realizację tzw. policyjnych zadań. Ponadto w przedmiotowej sprawie Organ nie przeprowadził zlecenia wyrażonego w rozdziale I pkt 3 dokumentu "Dobre praktyki" zgodnie z którym w przypadku wątpliwości spełnienia warunku posiadania stażu służby, co najmniej 5 lat, zleca się sporządzanie przez Zespół protokołu dokumentającego zakres przeanalizowanych dokumentów. Zdaniem skarżącej, jeśli Organ Odwoławczy zastosowałby się do obowiązujących przepisów postępowania powinien był ustalić, że strona wykonywała zadania których potwierdzenie chce uzyskać poprzez wydanie stosownego zaświadczenie przez okres co najmniej 5 lat. Tym samym zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy powinien przekonać organ, że ma on obowiązek wydania zgodnie z dyspozycją art.218 § 1 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego fakty istotne z punktu widzenia strony.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).

Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08);

Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Ponieważ skarżąca oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego, że spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia należy zważyć, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej.

Z powołanych przepisów k.p.a. wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, DIAS przed wydaniem postanowienia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Organ pierwszej instancji dokonał kwerendy akt osobowych skarżącej, dochodząc do prawidłowego wniosku, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia w spornym okresie. Przykładowo takie dokumenty, jak karty zakresu praw i obowiązków, czy udzielone upoważnienia, mogą bowiem jedynie świadczyć o tym, że skarżąca mogła podejmować czynności lub interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Brak jest jednak dokumentów, które odnosiłyby się do konkretnych działań, zdarzeń, akcji. DIAS podjął także działania w celu ustalenia, czy podstawę do wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia mogą stanowić inne dokumenty. Jak natomiast wynika z opisanego w części sprawozdawczej uzasadnienia materiału sprawy, postępowanie zostało przeprowadzone w niezbędnym, a zarazem dopuszczalnym w granicach art. 218 § 2 k.p.a. zakresie.

Zaświadczenie, jak już wywiedziono, musi bazować na posiadanych przez organ dokumentach. W postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest więc na przykład w oparciu o zeznania świadków "tworzenie" w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nowych dokumentów mających stać się podstawą zadośćuczynienia żądaniu strony. Zeznania mogą co najwyżej dotyczyć zweryfikowania, czy istnieje, czy nie dokumentacja potwierdzająca wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ocena, czy nawet przekonanie byłego przełożonego skarżącej w kwestii podejmowania przez nią czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą więc stanowić podstawy urzędowego potwierdzenia faktu pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mogą być natomiast brane pod uwagę w postępowaniu dowodowym w sprawie o podwyższenie emerytury prowadzonym przez właściwy organ emerytalny oraz przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie od decyzji organu emerytalnego.

Należy przy tym zaznaczyć, że ani we wniosku, ani w zażaleniu na postanowienie DIAS z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca nie wskazała jakiegokolwiek rejestru, ewidencji, bądź innego zbioru danych, który mógłby stanowić podstawę wydania żądanego przez nią zaświadczenia. Skarżąca nie wskazała żadnych źródeł, które mogłyby stanowić podstawę uwzględnienia jej wniosku, ograniczając się do konstatacji ustaleń organów.

Ponieważ w toku postępowania skarżąca nie wskazała źródeł danych, które mogłyby potwierdzać pełnienie przez nią służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, zaś organy administracji wyjaśniły w toku postępowania kwestię zakresu informacji znajdujących się w dokumentacji archiwalnej dotyczącej poszczególnych czynności procesowych, działania organów nie naruszały prawa.

Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z [...] sierpnia 2021 r. nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Uzasadnienie postanowienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.