Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 6/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. na decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w Warszawie na rzecz D. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w T. (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") na decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. (dalej: "PARP", "organ") nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu) Spółka zwróciła się do PARP, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na adres siedziby Spółki, informacji: w przypadku ilu beneficjentów, którzy znajdują się na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania 4.4 PO IG - II runda 2013" (zamieszczonej na stronie http://poig.parp.gov.pl/index/index/1263) wszczęta została kontrola wskaźnika eksportu, który winien zostać osiągnięty po upływie 30 miesięcy od daty zakończenia realizacji danego projektu. Ponadto Spółka wniosła o przesłanie wytworzonej przez PARP dokumentacji potwierdzającej rozpoczęcie takiej kontroli u danego beneficjenta.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] września 2018 r. poinformował Spółkę, iż żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną, gdyż PARP nie posiada ich w postaci tzw. informacji prostej, niewymagającej przetworzenia i dostępnej bez konieczności dokonywania dodatkowych czynności związanych z jej opracowaniem

i przetworzeniem. Przygotowanie informacji odpowiadającej żądaniom strony skarżącej wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz z zaangażowaniem do tej czynności określonych środków kadrowych i finansowych. Zatem udzielenie żądanych we wniosku informacji, z uwagi na ich zakres oraz czasokres, którego mają dotyczyć, wymaga stworzenia jakościowo nowej informacji, przygotowanej specjalnie dla strony skarżącej według podanych przez nią kryteriów.

Jednocześnie organ wskazał, iż wobec faktu, że udostępnieniu podlegają tylko te informacje przetworzone, względem których został wykazany interes publiczny, udostępnienie wnioskowanych informacji może nastąpić dopiero po wykazaniu przez Spółkę powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego, organ wezwał Spółkę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, jakie szczególnie istotne dla interesu publicznego okoliczności przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Zaznaczył także, iż brak odpowiedzi lub uchybienie terminowi na niniejsze wezwanie będzie skutkowało umorzeniem postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zaś niewykazanie ww. ustawowej przesłanki, będzie skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej.

Ww. wezwanie doręczone zostało Spółce w dniu [...] września 2018 r.

W zakreślonym przez organ terminie Spółka złożyła pismo z dnia [...] października 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym - [...] października 2018 r.), w którym ustosunkowując się do ww. wezwania wskazała, że wnioskowane dane nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przekazanie tych danych nie wymaga bowiem ponadstandardowego nakładu pracy, czy też podejmowania działań nie mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji PARP. Podniosła, iż w części wniosek dotyczy dokumentów już wytworzonych, a tym samym informacji publicznej istniejącej w kształcie objętym wnioskiem (dokumentacja potwierdzająca rozpoczęcie kontroli u danego beneficjenta).

Spółka wskazała dalej, że jej celem jest wykorzystanie otrzymanych danych dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, jakim jest dążenie do uzyskania stanu, w którym wszyscy beneficjenci będą podlegać działaniom kontrolnym prowadzonym w oparciu o jednolicie stosowane kryteria kontroli oraz jednolicie interpretowane i rozumiane wymogi (takie jak np. wskaźniki rezultatu), których spełnienie jest obowiązkiem beneficjanta i wpływa na wynik czynności kontrolnych. W efekcie, działania Spółki mogą doprowadzić do poprawy sposobu funkcjonowania instytucji publicznej jaką jest PARP i mają znaczenie dla wszystkich beneficjentów, a zatem szerokiego kręgu potencjalnych zainteresowanych. Dodatkowym elementem wpływającym na podjęcie przez Spółkę opisanych powyżej działań są nieprawidłowości, jakie zostały ujawnione w zakresie nieprzestrzegania przez PARP obowiązujących procedur i regulaminów dotyczących zasad oceny wniosków o dofinansowanie. W interesie ogółu przedsiębiorców i obywateli leży bowiem, aby instytucja publiczna zajmująca się między innymi rozdziałem wielomilionowych kwot dofinansowania i realizująca w ten sposób założenia i cele programów operacyjnych mających znaczenie dla całej gospodarki, działała w sposób rzetelny, przejrzysty i sprawny. Uzyskane przez Spółkę dane mają posłużyć do podjęcia działań służących osiągnięciu takiego celu.

Jednocześnie Spółka wskazała, iż ogranicza zakres swojego wniosku do informacji już wytworzonej, nie mającej charakteru informacji publicznej przetworzonej, tj. do dokumentacji potwierdzającej rozpoczęcie kontroli u danego beneficjenta figurującego na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania 4.4 POIG - II runda 2013".

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. PARP, działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z regulacją ustawową (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ powołał się na stanowisko doktryny, wedle którego "brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej (...). Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych (np. pisanie pracy naukowej) lub komercyjnych (np. żądanie przez kancelarie prawne znacznej liczby wokand lub odpisów wyroków). Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną" (Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej – I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska. Art. 3. w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016).

Dalej organ wskazał, iż skarżąca nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Jakkolwiek pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, niemniej należy przyjąć, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Spółka wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinna wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Przez użycie słów "szczególnie istotne" prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Brak wykazania ww. przesłanki stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył informacji, którą można uznać za informację o charakterze przetworzonym, a ponadto strona skarżąca wykazała istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Tymczasem decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna być skonstruowana tak, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu w ww. zakresie.

Strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazło się nawet stwierdzenie, iż PARP nie dysponuje dokumentacją objętą wnioskiem w kształcie sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] października 2018 r. Ogólnikowe i abstrakcyjne uzasadnienie, nie odnoszące się do realiów konkretnego wniosku i prowadzonych przez organ zasad gromadzenia informacji, nie jest wystarczające, aby stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną i w konsekwencji uzależnić realizację wniosku od wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. PARP nie przedstawiła stosownych argumentów, iż żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Taka kwalifikacja musi być uznana za arbitralną, gdyż nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji.

Zdaniem strony skarżącej, powyższe uchybienie organu niewątpliwie miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż spowodowało nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do konstatacji, iż wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji odmownej - zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, iż podanie informacji według kryteriów zakreślonych przez skarżącą powodowałoby wytworzenie informacji nowej (przetworzonej). Informacja, której domaga się skarżąca, dotyczy 133 podmiotów i jest informacją nieistniejącą w żądanej przez Spółkę treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Przygotowanie informacji w kształcie oczekiwanym przez stronę skarżącą i w odniesieniu do ilości podmiotów wymienionych we wniosku wymaga podjęcia przez PARP znacznego wysiłku organizacyjnego i środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok jego działania. Należy mieć na względzie, że nawet suma informacji prostych - w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasu, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja opracowana w ten sposób pomimo, że składa się z informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną albowiem powstały w ten sposób zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego, zdaniem organu, twierdzenie strony skarżącej, iż przekazanie informacji w zakresie i treści objętej wnioskiem nie wymaga ponadstandardowych przedsięwzięć ze strony organu, jest niezasadne.

W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. (data wpływu do biura podawczego Sądu) stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia [...] stycznia 2019 r. (wykonującego zarządzenie z dnia [...] stycznia 2019 r.), organ wskazał m.in., iż wobec zakończenia finansowania Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, w 2015 r. znaczna część wnioskowanej dokumentacji została zarchiwizowana zewnętrznie, co oznacza, że dokumentacja dotycząca 109 ze 133 projektów znalazła się poza siedzibą PARP. Aby możliwe było przywiezienie dokumentacji w 99 pudłach archiwalnych do PARP konieczne było wygospodarowanie dodatkowej powierzchni, odpowiadającej warunkom do przechowywania dokumentów. Każdy projekt to średnio 5 segregatorów dokumentacji, co łącznie daje ok. 665 segregatorów. W toku realizacji każdego projektu przeprowadzono minimum 2-3 kontrole. Ponadto dokumentacja w poszczególnych segregatorach nie była układana w sposób systemowy, co oznacza konieczność dokładnego sprawdzenia poszczególnych tomów akt w celu odszukania pism informujących o planowanej do przeprowadzenia kontroli, a następnie wykonania ich kserokopii.

Organ wskazał, iż podjął czynności w zakresie weryfikacji, które projekty podlegają procedurze administracyjnej oraz jakiego rodzaju dokumentacja stanowi akta spraw administracyjnych. Stwierdził, iż obecnie prowadzonych jest 8 postępowań administracyjnych dla umów z działania 4.4 z II rundy 2013 r. Dotychczas wydano 24 decyzje administracyjne na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych, z czego 13 decyzji zostało zaskarżonych (akta przekazano do organu II instancji), natomiast akta jednego projektu zostały przekazane do sądu administracyjnego.

Powyższe okoliczności powodują konieczność oddelegowania minimum trzech pracowników Sekcji Zamykania Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka I, co stanowi dokładnie połowę etatów sekcji wykonujących pracę merytoryczną. Takie zaangażowanie osób w sprawę przyczyni się do opóźnień w realizacji bieżących zadań PARP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej" "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. U.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r., tj. PARP, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 u.d.i.p.). Niesporne jest także, iż wnioskowana do udostępnienia informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 a tiret drugie u.d.i.p., obejmuje bowiem dokumentację potwierdzającą rozpoczęcie kontroli u wskazanych beneficjentów, wytworzoną w związku z realizacją przez organ jego ustawowej działalności. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy żądana przez Spółkę informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

PARP uznając, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został w niniejszej sprawie spełniony, wydał decyzję administracyjną w oparciu o art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., mocą której odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

W ocenie Sądu skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na okoliczność, iż strona skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego", który miałby przemawiać za jej udostępnieniem. Uznał, iż podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Organ nie wykazał jednak w sposób konkretny i przekonujący z jakiego powodu uznał, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.

Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podał, iż informacja, której domaga się skarżąca, dotyczy 133 podmiotów i jest informacją nieistniejącą w żądanej przez Spółkę treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Przygotowanie informacji w kształcie oczekiwanym przez Spółkę i w odniesieniu do ilości podmiotów wymienionych we wniosku (która to ilość de facto nie została wskazana) wymaga podjęcia przez PARP znacznego wysiłku organizacyjnego i środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok jego działania.

Powyższe stanowisko organu jest jednak na tyle ogólnikowe, iż nie wyjaśnia w sposób przekonujący i poddający się weryfikacji, z jakich względów wnioskowane informacje zostały zakwalifikowane jako informacje publiczne przetworzone. Jednocześnie wskazać należy, że uchybienia organu w zakresie braku uzasadnienia decyzji odmownej nie może sanować odpowiedź na skargę. Stanowi ona bowiem pismo procesowe, odrębne w stosunku do zaskarżonego aktu administracyjnego, który podlega kontroli Sądu. Odpowiedź na skargę nie jest też środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że w odpowiedzi na skargę nie mogą być zawarte elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję poprzez zamieszczenie ocen i rozważań, które powinny były znaleźć się w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 257/03, publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1991 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. ONSA 1992, Nr 2, poz. 45).

Podkreślić należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Orzekający w niniejszej sprawie organ nie dopełnił powyższych obowiązków. Nie wyjaśnił bowiem z jakich konkretnie powodów przyjął, że wniosek informacyjny dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że żądanie skarżącego nie było w istocie merytorycznie skomplikowane, bowiem dotyczyło - po ograniczeniu pierwotnie złożonego wniosku (pismo z dnia [...] października 2018 r.) dokumentacji potwierdzającej rozpoczęcie kontroli u danego beneficjenta figurującego na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania 4.4 POIG - II runda 2013".

Rację ma strona skarżąca podnosząc, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnych okoliczności, które świadczyłyby o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji, jak na przykład konieczność podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, czy też dokonania szczegółowej analizy i wyboru dokumentów połączonych z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Z uzasadnienia decyzji nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na choćby przybliżony nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez Spółkę. Nie wskazano też ani ilości dokumentów objętych wnioskiem, ani zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Powyższe zaniechanie w sposób istotny narusza regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec braku rozważań organu w przedmiotowym zakresie, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, nie poddawała się kontroli Sądu.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje treść pisma procesowego organu z dnia [...] lutego 2019 r. Pismo to, co należy podkreślić, stanowi odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia [...] stycznia 2019 r. o przekazanie dokumentacji źródłowej, będącej przedmiotem wniosku informacyjnego. Przedstawione w nim informacje nie mogą zastąpić właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i tym samym konwalidować jego braków na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd, co należy podkreślić, dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania przez tymi organami. Sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy za trafny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać w tym zakresie należy, iż prawidłowa realizacja art. 7 k.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Nadto, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Przedstawione przy skardze akta administracyjne nie wskazują, by organ choćby w najmniejszym stopniu dążył do realizacji tych zasad.

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada minimalnym wymogom, przewidzianym w powołanych przepisach, tzn. nie zawiera wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Jak przedstawiono powyżej analiza uzasadnienia wskazuje jedynie, iż PARP odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z tego względu, iż Spółka nie spełniła przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ jednak nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii miało charakter pierwszorzędny, bowiem dopiero wykazanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością spełnienia przesłanki "szczególnej istotności do interesu publicznego" w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie do ustalenia i szczegółowego wyjaśnienia, jakie czynności winien podjąć w celu udostępnienia informacji o treści żądanej przez stronę skarżącą, jaki nakład pracy (czasokres) i w jakim składzie osobowym musi zostać wykonany w celu zebrania tej informacji. Winien także ocenić, czy podjęte czynności i sposób postępowania z informacją publiczną skutkuje uznaniem, że ma ona charakter informacji przetworzonej.

W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do rzetelnego wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wszystkich wyżej wymienionych okoliczności z uwzględnieniem regulacji art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 200 zł obejmujących wpis sądowy od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.