Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 361/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 296/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Piasecznie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 296/09, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Spółka z o.o. [...] z siedzibą w P. złożyła skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami [...] oraz projektowaną ulicą zlokalizowaną przy szpitalu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, iż nieruchomość Spółki (działka nr ewid. [...]) położona jest przy ul. [...] w P. i w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 2.MN. W oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 1998 r. skarżąca, otrzymała decyzją z dnia [...] września 2006 r. pozwolenie na budowę, które decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wejście w życie nowego, zdaniem skarżącej wadliwego, planu uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę, co narusza prawo własności Spółki. Zaskarżona uchwała narusza prawo na oba wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powołanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), sposoby, czego skutkiem powinno być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Uchwalony plan dotyczy terenu, który według Studium znajduje się na obszarze stanowiącym strefę "A" – intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego, w której wydzielono tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego o symbolu MW, mieszkalnictwa wielo- i jednorodzinnego o symbolu MWN oraz tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego o symbolu MN. W pkt VI.1.1. Studium, określa się strukturę funkcjonalno-przestrzenną strefy "A" odnośnie zabudowy mieszkaniowej, w pkt I, II i III wskazuje kolejno: tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, wielorodzinnego oraz jedno- i wielorodzinnego. Podział III strefy wyróżnia podstrefy z dominacją zabudowy wielorodzinnej – strefa IIIa, z dominacją jednorodzinnej – strefy IIIc oraz IIId.

Z powyższego wynika zdaniem skarżącej, że Studium dla stref mieszkalnictwa jedno- i wielorodzinnego dopuszcza i zaleca oba rodzaje zabudowy poza strefami, gdzie wskazano preferencje dla zabudowy jedno- albo wielorodzinnej. Miejscowy plan został uchwalony dla obszaru, określonego w studium jako strefa zabudowy jedno-i wielorodzinnej i nie został określony jako teren o preferencji dla zabudowy jednorodzinnej. Tymczasem nowy plan w zasadzie dla wszystkich obszarów w nim objętych przewiduje tereny o symbolach: 1.MN/U; 1.MN; 2.MN/U; 2.MN/U; 2.MN; 3.MN/U; 3.MN; 4MN/U; 4MN; 5MN/U, wykluczył zabudowę wielorodzinną, zatem jest niezgodny z postanowieniami Studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby gmina mogła podjąć taką wykluczającą decyzję planistyczną, powinna wcześniej zmienić Studium, bez tego nowouchwalony plan jest sprzeczny ze Studium i co stanowi naruszenie ww. przepisów.

W ustaleniach Studium przyjęto dla części strefy A, przeznaczonej w Studium do intensywnej zabudowy wielofunkcyjnej, minimalny procent biologicznie czynnej powierzchni działki na poziomie 50%, zaś w planie miejscowym wskaźnik ten dla terenów oznaczonych symbolami: 1.MN; 2.MN; 3.MN; 2MN/U; 3.MN/U został podwyższony do 60%. Zmiana tych ustaleń w planie bez zmiany ustaleń zawartych w tej mierze w Studium, narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącej obowiązek ustalenia renty planistycznej istnieje tylko wtedy, gdy uchwalenie planu lub jego zmiana powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tymczasem zapisy planu będą miały wyłącznie negatywny wpływ na wartość nieruchomości, z uwagi na ograniczenie sposobu zagospodarowania niektórych nieruchomości w stosunku do sposobu dopuszczonego w planie z 1998 r. Dotyczy to prawie wszystkich obszarów objętych uchwałą z dnia [...] września 2008 r.

Zaskarżona uchwała narusza też, w ocenie skarżącej zasadę sporządzania planu wyrażoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie wskazuje sposobu realizacji zapisanych w § 27 oraz § 28 inwestycji infrastrukturalnych (sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej), należących do zadań własnych gminy. Nie można bowiem uznać, że powołanie się w załączniku nr 3 na to, iż zasady finansowania inwestycji infrastrukturalnych określone są w ustawie o finansach publicznych oraz że obowiązki gminy w tym zakresie wynikają z ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż to nie stanowi rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych planie inwestycji infrastrukturalnych, należących do zadań własnych gminy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno zawierać określenie poziomu i harmonogramu niezbędnych wydatków, brak tego narusza zasadę sporządzania m.p.z.p., wyrażoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe zarzuty zdaniem skarżącej dotyczą naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Ponadto zaskarżony plan miejscowy został podjęty z naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zachowano kolejności czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. Zgodnie z pkt 5 tego przepisu na Burmistrza nałożono obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Sporządzenie tej prognozy powinno być poprzedzone opinią komisji urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej prognoza załączona do planu nie została sporządzona zgodnie z harmonogramem określonym w art. 17 u.p.z.p., gdyż nie została udostępniona w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości, o czym świadczy pismo z dnia 11 września 2008 r. otrzymane z Urzędu Gminy (załączone do skargi). Prognoza skutków finansowych nie spełnia też wymogów § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), gdyż nie zawiera szacunków dotyczących odszkodowań, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Zatem Rada Miejska, komisja urbanistyczna, Burmistrz P. oraz mieszkańcy P. nie mieli możliwości oceny w tej mierze skutków dla budżetu gminy podjęcia uchwały.

Zaskarżona uchwała ma, zdaniem skarżącej błędny tytuł, gdyż powinna dotyczyć w istocie zmiany planu, a nie uchwalenia nowego planu. Obszar którego dotyczy przedmiotowa uchwała, był wcześniej objęty planem z 1998 r., który zachował moc na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie nr [...] z dnia [...] września 2006 r., która jest uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś – jak było w istocie – do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, skarżąca wskazała, że uchwała nie spełnia wymogu § 12 pkt 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia. Brak jest również stosownego załącznika do uchwały stwierdzającej zgodność miejscowego planu z ustaleniami Studium. Natomiast nie można uznać fragmentu zdania części wstępnej uchwały, tej wskazującej na podstawę prawną jej wydania, za stwierdzenie zgodności miejscowego planu ze Studium.

Rada Miejska w Piasecznie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie i podniosła między innymi, że skarżąca złożyła uwagę do projektu planu wnosząc o zachowanie zabudowy mieszkaniowej we wszystkich formach, w tym zabudowy wielorodzinnej, który Rada odrzuciła w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Miejska w Piasecznie nie uwzględniła też zawartego w piśmie skarżącej z dnia 27 listopada 2008 r. wezwania w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr [...] z dnia [...] września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. skargę za niezasadną w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej oraz ustalanie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Wbrew twierdzeniu skarżącej, uchwalony zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Niekwestionowane jest, iż zgodnie z ustaleniami Studium obszar objęty planem znajduje się w strefie A – intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego. W tej strefie Studium przewiduje funkcje: mieszkalnictwo w formie wielorodzinnej; usługi publiczne o znaczeniu ponadlokalnym związane z pełnieniem funkcji ośrodka powiatowego przez miasto, usługi komercyjnej w znaczeniu ponadokalnym (VI.1.) Według Studium w strukturze funkcjonalno-przestrzennej strefy A dominuje zabudowa mieszkaniowa z wyróżniającymi się na jej tle obszarami rozwoju funkcji gospodarczych. W obszarze dominacji funkcji mieszkaniowej strefy A wyróżnia się obszar, gdzie dopuszcza się lokalizację usług publicznych o znaczeniu lokalnym. Dominująca funkcja mieszkaniowa będzie występować na terenie tej strefy w formie zabudowy wielo i jednorodzinnej. Na terenie strefy A Studium w pkt VI.1.1 wyznacza obszary o różnych funkcjach, m.in. mieszkalnictwa wielorodzinnego (MW), mieszkalnictwa wielo i jednorodzinnego (MWN), mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN). Z zawartych w § 11 uchwały w sprawie planu miejscowego ustaleń, wynika, że na obszarze objętym planem wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( MN), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych (MN/U) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). A więc, zawarte w wymiennych wyżej aktach ustalenia zdaniem Sądu nie są ze sobą sprzeczne. Dla przedmiotowego terenu w Studium przewidziano tereny o zabudowie wielorodzinnej, tereny o zabudowie wielo- i jednorodzinnej oraz tereny o zabudowie jednorodzinnej i takie też rodzaje terenów przyjęto w zaskarżonym planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył także, że zgodne ze Studium, wbrew zarzutom skargi, są również ustalenia planu dotyczące wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu przyjęcie w planie w tego wskaźnika na poziomie 60% a więc wyższym niż w studium, nie stanowi o braku zgodności obu aktów, ponieważ w studium wskaźnik ten ma charakter postulatu, co oznacza, że jego konkretyzacja nastąpi w planie miejscowym.

Sąd I instancji podkreślił także, iż zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być rozumiana, tak jak chce tego strona skarżąca, jako obowiązek przenoszenia, do planu ustaleń studium w sposób niedający radzie gminy możliwości wyboru niektórych rodzajów przeznaczenia terenów w ramach ogólnie określonej funkcji w studium. Gdyby tak miało być, rada gminy musiałaby w planie powtórzyć ogólne ustalenia studium albo też wymienić wszystkie możliwe szczegółowe przeznaczenia terenu, mieszczące się w ogólnej funkcji terenu określonej w studium, przekreślając w ten sposób przyjęty w ustawie system planowania przestrzennego w gminie ze studium jako ogólnym aktem polityki przestrzennej, znajdującej konkretyzację w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Związanie rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium, winno być rozumiane jako bezwzględne związanie ogólną funkcją terenu, np. pod usługi, jak w niniejszej sprawie i dyktowaną polityką przestrzenną możliwością wyboru ściśle określonego przeznaczenia terenu. Innymi słowy ustawowa zasada związania rady gminy ustaleniami studium w pracach nad planem miejscowym nie jest naruszona wówczas, gdy rada konkretyzuje w planie, przyjętą w studium, politykę przestrzenną, ograniczając się w tej konkretyzacji do ściśle określonych rodzajów przeznaczenia terenów. Jeżeli więc w niniejszej sprawie Rada Miejska w Piasecznie przeznaczyła w kwestionowanym planie teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to nie można jej skutecznie zarzucić naruszenia zasady zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że Rada Miejska w Piasecznie odrzuciła wniosek skarżącej z dnia 25 maja 2007 roku złożony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o wprowadzenie na działce, stanowiącej jej własność, zabudowy wielorodzinnej wraz towarzyszącymi usługami. Wobec powyższego skarżąca nie mogła oczekiwać, że na terenie obejmującym jej nieruchomość plan wprowadzi zabudowę wielorodzinną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącej, że stwierdzenie zgodności projektu planu miejscowego ze studium musi nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem uchwały w sprawie planu. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko, że stwierdzenie zgodności może nastąpić zarówno w samej uchwale, w której jest uchwalany plan miejscowy, jeżeli stwierdzenie o takiej zgodności znajduje się w części wstępnej uchwały, jak również stwierdzenie takiej zgodności może nastąpić w odrębnej uchwale przed podjęciem samej uchwały dotyczącej planu miejscowego.

W zaskarżonej uchwale, w części stanowiącej podstawę prawną znalazł się zapis, iż uchwalany plan zgodny jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. W związku z tym Sąd I instancji przyjął, że zrealizowany został obowiązek wynikający z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że Rada Miejska w Piasecznie trafnie podniosła w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje bezwzględny obowiązek określenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu z uwagi na wady prognozy skutków finansowych jego uchwalenia, bowiem prognoza skutków nie jest załącznikiem do planu, a zatem nie ma charakteru wiążącego i pełni jedynie funkcję informacyjną. Nietrafny jest zarzut skargi, co do tego, że zaskarżona uchwała nie jest nowym planem lecz zmianą do istniejącego planu. Wybór w tej mierze, bowiem należy do rady gminy, która w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego decyduje o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu albo do zmiany obowiązującego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r. złożyła [...] Sp. z o.o. w P. i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez sąd I instancji zgodności postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami [...] oraz projektowaną ulicą zlokalizowaną przy szpitalu (Dz. Urz. Wojew. Mazowieckiego z [...] października 2008 r., nr [...] poz. [...]), przez przyjęcie że zapisy Studium (pkt pkt VI. 1.1, Vl.1.2.b Tomu 2 Studium), dotyczące rodzajów dopuszczalnej zabudowy, na terenie objętym Planem, nie sprzeciwiają się zapisom dokonanym w Planie (§ 21 ust. ust. 1 i 2, § 22 ust. ust. 1 i 2, § 23 ust. 1 i 2 Planu), i w związku z tym niezastosowanie art. 28 ust.1 u.p.z.p.;

– naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez sąd I instancji zgodności postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), przez przyjęcie, że zapisy Studium (Vl.1.2.b Studium), dotyczące wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, na terenie objętym Planem, nie sprzeciwiają się zapisom dokonanym w Planie (§ 21 pkt 5 ppkt 3; § 23 pkt 5 ppkt 3 Planu), i w związku z tym niezastosowanie art. 28 ust.1 u.p.z.p.;

– naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12, w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię tego pierwszego artykułu, a w związku z tym jego zastosowanie, nie uwzględniającego treści drugiego z przytoczonych przepisów, przez przyjęcie, że rada gminy obowiązana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawsze podać stawkę renty planistycznej, nawet wtedy gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na wzrost wartości objętych nim nieruchomości;

– naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p., w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez odmowę ich zastosowania, tj. uznania niezbędności sporządzenia skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz wymogów co do zawartości takiej prognozy, a także bezwzględnej konieczności przestrzegania podanej w art. 17 powyższej ustawy kolejności czynności planistycznych, i skutkiem tego odmowa zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 141 § 4, w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dwóch zarzutów skargi:

– zarzutu naruszenia przez Plan art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez brak wskazania sposobu realizacji przewidziany w § 27 i 28 Planu inwestycji infrastrukturalnych;

– zarzutu nieodpowiadania przez uzasadnienie do Planu, wymogom § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

co spowodowało niezastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., czego skutkiem było niedokonanie przez sąd administracyjny, wymaganej tym przepisem kontroli, a istotność tego naruszenia przepisów postępowania wynika z niemożliwości oceny przez Naczelny Sąd wytkniętych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszeń prawa, co kłóci się z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowo administracyjnego, gwarantowanego wskazanym przepisem konstytucyjnym.

Skarżąca wniosła o zmianę wyroku i rozpoznanie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r. nr [...], ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP jest w pełni uzasadnione, jeżeli zważy się na zakres i szczegółowość rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawy, której granice w pierwszej kolejności wyznacza skarga, a w szczególności podniesione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu, powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wszystkie zarzuty skargi a następnie korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zbadać pod względem zgodności z prawem sprawę w szerszym zakresie, nieobjętym zarzutami skargi. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżony wyrok, chociażby z tej przyczyny, że nie wszystkie zarzuty skargi zostały przez Sąd rozpoznane, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi lub mało wnikliwe rozpoznanie innych zarzutów, tak jak w tym przypadku, powoduje sytuację, w której nierozpoznane zarzuty oraz zarzuty mało wnikliwie rozpoznane, powinien rozpoznać Sąd II instancji, aby mieć podstawy do rozpoznania sprawy wszczętej wniesioną skargą kasacyjną i właściwej oceny zaskarżonego wyroku. Nie można jednak z uwagi na ustanowiony model sądownictwa dwuinstancyjnego (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP), dopuścić do praktyki, że Sąd II instancji będzie wykonywał funkcje ustawowo należące do Sądu I instancji, gdyż takie działanie naruszałoby podstawowe prawa i wolności zagwarantowane konstytucyjnie w państwie prawnym.

Mając powyższe na uwadze oprócz tego, że Sąd I instancji nie rozpoznał dwu zarzutów, pozostałe zostały rozpoznane bardzo pobieżnie, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie właściwej oceny zaskarżonego orzeczenia.

Stosunkowo najlepiej chociaż też nie wyczerpująco, został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, omówiony zarzut niezgodności postanowień zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dotyczącymi przeznaczenia poszczególnych terenów pod zabudowę różnego typu budownictwa mieszkaniowego (s. 7 uzasadnienia wyroku). Z samego porównania, że "w studium przewidziano tereny o zabudowie wielorodzinnej, tereny o zabudowie wielo- i jednorodzinnej oraz tereny o zabudowie jednorodzinnej i takie też rodzaje terenów przyjęto w zaskarżanym planie", nie można jeszcze wyciągać wniosku, że nie ma sprzeczności pomiędzy postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium. Jest to wniosek przedwczesny, gdyż nie wyczerpuje to wszystkich kwestionowanych ustaleń planu i odniesień do tego zawartych w studium. Podnosi się zasadnie w skardze kasacyjnej, że w tym zakresie ustalenia studium są w dużym stopniu szczegółowe, bowiem w strefie A (objętej planem) wyróżnia się jeszcze podstrefy (IIIa, IIIc, IIId), w których określano preferencje dla zabudowy jednorodzinnej, albo wielorodzinnej, co zdaniem skarżącej powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w później uchwalanym planie miejscowym. Ponieważ przed uchwaleniem planu miejscowego, nie zmieniono ustaleń studium w tym zakresie, to zdaniem skarżącej zaskarżony plan narusza ustalenia studium. Sąd I instancji tak daleko idącej analizy postanowień planu i studium nie przeprowadził, trudno więc ocenić czy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 u.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji zgodności postanowień uchwały Rady Miejskiej Piaseczna z dnia [...] lipca 2006 r. z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r., jest trafny, czy też nie.

Podobne komplikacje występują przy ocenie następnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 4 u.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu zgodności postanowień zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium przez przyjęcie, że zapisy studium dotyczące wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, nie sprzeciwiają się zapisom planu w tym zakresie. Tej kwestii Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poświęcił jedno zdanie, rozstrzygając o zgodności postanowień planu z ustaleniami studium, chociaż w studium ustalono wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% a w planie na poziomie 60%. Zdaniem Sądu nie ma tu żadnej sprzeczności pomiędzy tymi aktami, gdyż "w studium wskaźnik ten ma charakter postulatu, co oznacza, że jego konkretyzacja nastąpi w planie miejscowym". Nie jest to żadne wyjaśnienie tej rozbieżności, jest to powtórzenie argumentacji z uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] stycznia 2009 r. i odpowiedzi Rady na skargę. Takiego podejścia Sądu do sprawy nie można nazwać kontrolą sądową zaskarżonego aktu, bowiem gdyby ustalenia studium traktować wyłącznie jako "postulaty", to nie byłoby w ogóle możliwości porównywania z nimi postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny ich zgodności.

Należy zauważyć, że ustawodawca aż w pięciu przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zwraca uwagę na zgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, należy więc z tego wyciągnąć odpowiednie wnioski przy stosowaniu przepisów tej ustawy.

Rozpoznając skargę na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należałoby sprawdzić też, czy wszystkie te postanowienia ustawy przewidziane powyższymi przepisami znalazły jakiekolwiek odzwierciedlenie w procedurze przygotowania i uchwalania planu i czy ma to jakiekolwiek odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi zostały równie pobieżnie i ogólnikowo potraktowane przez Sąd, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku właściwie ogranicza się przy omawianiu poszczególnych zarzutów do powtórzenia argumentacji organu uchwalającego plan miejscowy. Takie rozpoznanie zarzutów skargi, a właściwie brak rozpoznania, uniemożliwia dokonanie właściwej oceny zaskarżonego wyroku przez sąd wyższej instancji. Nie można wszystkiego tłumaczyć tym, że studium jest aktem polityki przestrzennej gminy a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego konkretyzującym ustalenia studium i że gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne.

Nie negując powyższych stwierdzeń należy jednak zauważyć, że kontrola sądowa uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinna się głównie koncentrować na sprawdzeniu, czy nie zostały naruszone zasady sporządzania studium lub planu miejscowego oraz czy nie został naruszony tryb ich sporządzania, gdyż to są podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 u.z.p.), na co w ogóle nie zwrócono uwagi w zaskarżonym wyroku. To że uchwalanie studium oraz planów miejscowych należy do wyłącznej kompetencji organów gminy, nie oznacza, że istnieje w tym zakresie całkowita dowolność (wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r., II OSK 1191/08; wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1028/07). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.z.p.). Nie można bagatelizować znaczenia tego aktu, bowiem ustalenia studium umożliwiają inwestorom zorientowanie się, co na danym terenie będzie można w przyszłości budować i w zależności od tego podejmować odpowiednie działania wyprzedzające, jak np. zakup gruntów. Gmina może zmieniać przeznaczenie poszczególnych terenów, jednak takie zmiany powinny mieć swoje odzwierciedlenie w zmianach studium wprowadzanych w odpowiednim trybie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, powinien mieć też na uwadze szczególną sytuację skarżącej, która w świetle przedstawianych akt sprawy, ma uzasadnione podstawy do twierdzenia, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny. Bowiem do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały na terenie, na którym jest położona nieruchomość skarżącej, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 1998 r., który dopuszczał budownictwo wielorodzinne i którym to typem budownictwa była zainteresowana skarżąca jako inwestor o czym świadczy wszczęte wcześniej postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Planów inwestycyjnych skarżącej związanych z budownictwem wielorodzinnym, nie wykluczała też jednoznacznie i ostatecznie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., chociaż nie uwzględniono wniesionych uwag dotyczących projektu studium. Dopiero uchwalenie zaskarżonej uchwały przekreśliło plany inwestycyjne skarżącej, z czym zapewne należy wiązać inne zarzuty skargi dotyczące np. błędnego określenia tytułu uchwały, czy też braku podstaw do ustalenia w planie stawki procentowej tzw. renty planistycznej. Prawdą jest, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe "renty planistycznej", jednak ustawodawca wiąże to ze wzrostem wartości nieruchomości, która w tym przypadku w ocenie skarżącej, uległa obniżeniu, skoro przed wejściem w życie nowego planu na terenie, na którym jest położona nieruchomość skarżącej, było przewidziane budownictwo wielorodzinne, a teraz nie.

Jak powiedziano na wstępie, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały, gdyż nie wyjaśnił szeregu powyżej omówionych wątpliwości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni przedwczesnym ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i uniemożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.