Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 615/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt 9,  art. 124, art. 144
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 2 ust. 6, art. 3, art. 32
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg S. S. i Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w O., którą to decyzją zwolniono ze służby S.S.

Jako podstawę materialnoprawną zwolnienia organ podał art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).

W motywach uzasadnienia wskazał, że SS., jako funkcjonariusz celny naruszył obowiązki służbowe, co uzasadnia jego zwolnienie ze służby.

Wskazał, że funkcjonariusz współorganizował niezgodną z prawem akcję protestacyjną w 2012 r., podżegał funkcjonariuszy celnych do łamania zakazów określonych w art. 124 pkt 1 i 2, do naruszania obowiązków określonych w art. 122 pkt 1 oraz pkt 5, podważał autorytet Rządu RP na arenie międzynarodowej. Podał też, że funkcjonariusz formułował zniesławiające zarzuty pod adresem osób sprawujących funkcje publiczne, kwestionował regulacje prawne, nawoływał innych funkcjonariuszy celnych do pomijania regulacji prawnych, publicznie kwestionował procedury obowiązujące funkcjonariuszy celnych, formułował pod adresem wyższych funkcjonariuszy celnych zarzuty, które mogły wskazać na popełnienie przez nich przestępstwa. Organ stwierdził, że powyższe zachowanie negatywnie rzutuje na wizerunek służby celnej i godzi w dobre imię tej służby.

Wskazując, iż S.S. dopuścił się ww. rażących uchybień ustawy o Służbie Celnej organ uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, z uwagi na dobro służby. Wyjaśnił, że pojęcie "dobro służby" nie zostało zdefiniowane, ale należy je odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na służbę celną oraz obowiązków funkcjonariusza. Nad to, że decyzja ta jest decyzją fakultatywną (art. 105 pkt 9 ustawy), podjętą w ramach uznania administracyjnego. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, organ zasięgnął opinii Z., którego S.S. jest [...] i Z. ten wyraził negatywną opinię w przedmiocie zwolnienia [...] ze służby.

Odnosząc się do kwestii, iż stosunek służbowy S.S. podlega ochronie, wynikającej z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organ stwierdził, że rodzaj i waga naruszeń - pomimo braku zgody Z. - stanowiłoby nadużycie tej ochrony prawnej. Organ wskazał, iż funkcjonariusz był jednym z organizatorów ogólnopolskiej akcji protestacyjnej, której celem była realizacja przyznania celnikom uprawnień emerytalnych tożsamych z pozostałymi służbami mundurowymi. Podał, że S.S. wysyłał mailem pisma do Prezydenta UEFA, do mediów w Polsce, w krajach UE i w Polsce i były to wystąpienia własne, a nie związkowe. Wskazał, że akcja protestacyjna zbiegła się z przygotowaniami do Euro 2012 r. i w dacie kiedy protest zawieszono Z. głosował przeciwko zawieszeniu protestu. W ocenie organu, występowanie w podwójnej roli związkowca i celnika nie oznacza, że celnik zwolniony jest z dbania o dobro służby.

W konkluzji organ stwierdził, że "przez działania funkcjonariuszy publicznych kształtuje się obraz państwa i autorytet jego organów" i przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008, sygn. akt K 35/06.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.S. oraz Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji S.S. zarzucił:

1. Rażące naruszenie art. 32. ust. 1 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) i art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), poprzez zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego w sytuacji, gdy stosunek służbowy podlega ochronie, wobec umieszczenia go liście osób podlegających ochronie związkowej, a związki zawodowe nie wyraziły zgody na jego zwolnienie ze służby.

2. Naruszenie art. 54 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez przyjęcie, że prawo do wolności wypowiedzi funkcjonariusza celnego - działacza związkowego - podlega ograniczeniom, podczas gdy w polskim systemie prawnym brak jest przepisów, które ograniczałyby wolność wypowiedzi funkcjonariuszy celnych.

3. Naruszenie art. 59 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ustawy o związkach zawodowych i art. 144 ustawy o Służbie Celnej, gwarantujących swobodę prowadzenia działalności związkowej przez funkcjonariuszy celnych, poprzez zwolnienie funkcjonariusza celnego, za działania wykonywane w ramach prowadzonej działalności związkowej.

4. Naruszenie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że dalsze pozostawanie w służbie S.S. nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem wymaga tego dobro Służby Celnej i nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala na dokonanie takich ustaleń, a w szczególności dowolny charakter mają, zawarte w treści decyzji, ustalenia, iż Z. nie zainicjował sporów zbiorowych i spory takie nie trwały w dniach prowadzenia akcji protestacyjnej.

5. Naruszenie art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., mogące mieć wpływ na treść decyzji, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo oddalenia w toku postępowania wniosków dowodowych, zgłoszonych przez S.S. i nie przeprowadzenie tych dowodów w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy dowody te były niezbędne m.in. do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności do ustalenia, czy zwolnienie S.S. ze służby nie ma charakteru represji i odsunięcia go od prowadzenia działalności związkowej, gdyż jest on jedynym funkcjonariuszem w skali kraju, w stosunku do którego wszczęto postępowanie i wydano decyzję o zwolnieniu ze służby, w sytuacji gdy Ogólnokrajowy Międzyzwiązkowy Komitet Protestacyjny (OMKP) tworzyli przedstawiciele siedmiu organizacji związkowych i wszystkie te związki zawodowe organizowały akcję protestacyjną w czerwcu 2012 r., oddalenie wniosków dowodowych zmierzających do wykazania, że akcja protestacyjna była legalna i nie zakłócała normalnej pracy urzędów celnych.

6. Naruszenie art. 32 oraz art. 40 k.p.a. w związku z art. 109 k.p.a., mogące mieć wpływ na treść decyzji, polegające na pominięciu pełnomocnika i nie doręczeniu mu decyzji Szefa Służby Celnej uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Celnej w O., a następnie pominięcie pełnomocnika w toku niniejszego postępowania, nie zawiadomienie go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, nieprawidłowym doręczeniu stronie decyzji - zamiast pełnomocnikowi, pomimo pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny sprawy i podkreślono, że celem zwolnienia skarżącego ze służby było ograniczenie jego działalności związkowej, pomimo braku zgody związku zawodowego, co dowodzi restrykcji. Podkreślono, że w stosunku do skarżącego nie toczyło się postępowanie karne. Nie został on skazany, a zatem wywody organu i sugerowanie, iż rzekomo dopuścił się on przestępstw takich jak zorganizowanie i kierowanie nielegalną akcją protestacyjną, przestępstwa zniesławienia (212 § 1 kk) poprzez publiczne wypowiedzi sugerujące ułatwianie przez kadrę kierowniczą przemytu, nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze przywołano orzecznictwo prawa europejskiego, dotyczące swobody wypowiedzi funkcjonariuszy. Akcentowano, że zwolnienie [...] Z. ma rodzaj manifestacji, że możliwe jest zwolnienie działacza wbrew ustawie o związkach zawodowych. Nadto, że organ winien dopuścić wszystkie wnioski dowodowe zgłoszone w toku postępowania, które pozwolą na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Podkreślono, że w toku postępowania pomijano pełnomocnika, co stanowiło naruszenie art. 32 oraz art. 40 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że pełnomocnictwo było pełnomocnictwem szczególnym do określonych czynności tj. do wniesienia odwołania, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a nie pełnomocnictwem ogólnym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł również pełnomocnik Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Rażące naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych i art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zwolnienie S.S. ze służby w sytuacji, gdy jego stosunek służbowy podlega ochronie wobec umieszczenia go na liście osób podlegających ochronie związkowej, a związki zawodowe nie wyraziły zgody na jego zwolnienie ze służby.

2. Naruszenie art. 54 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez przyjęcie, że prawo do wolności wypowiedzi funkcjonariusza celnego - działacza związkowego - podlega ograniczeniom, podczas gdy w polskim systemie prawnym brak jest przepisów, które ograniczałyby wypowiedzi funkcjonariuszy celnych.

3. Naruszenie art. 59 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ustawy o związkach zawodowych i art. 144 ustawy o Służbie Celnej, gwarantujących swobodę prowadzenia działalności związkowej przez funkcjonariuszy celnych, poprzez zwolnienie funkcjonariusza celnego za działania wykonywane w ramach prowadzonej

działalności związkowej

4. Naruszenie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że dalsze pozostawanie w służbie S.S. nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem wymaga tego dobro Służby Celnej i nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala na dokonanie takich ustaleń, a w szczególności całkowicie dowolny charakter mają zawarte w treści decyzji ustalenia, iż Z. nie zainicjował sporów zbiorowych i spory takie nie trwały w dniach prowadzenia akcji protestacyjnej.

5. Naruszenie art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, poprzez oddalenie wniosków dowodowych, zgłoszonych przez S.S., podczas gdy wnioski te były niezbędne m.in. do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności dla ustalenia, czy zwolnienie S.S. ze służby nie ma charakteru represji i odsunięcia go od prowadzenia działalności związkowej, gdyż jest on jedynym funkcjonariuszem w skali kraju, w stosunku do którego wszczęto postępowanie i wydano decyzję o zwolnieniu ze służby.

6. Naruszenie art. 32 oraz art. 40 k.p.a. w związku z art. 109 k.p.a., mogące mieć wpływ na treść decyzji, polegające na pominięciu pełnomocnika i nie doręczenie mu decyzji Szefa Służby Celnej uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Celnej w O., a następnie pominięcie pełnomocnika w toku niniejszego postępowania, nie zawiadomcie go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, nieprawidłowym doręczeniu decyzji bezpośrednio stronie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadziła się do oceny dwóch podstawowych kwestii:

- po pierwsze, czy skarżącemu przysługiwała ochrona z tytułu przynależności związkowej,

- po drugie, czy jego działania mogły stanowić "ważną przyczynę", o której mowa w art. 105 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.).

Z Konstytucji RP – art. 59 – wynika swoboda prowadzenia działalności związkowej i przeprowadzania różnych forum protestu.

Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity z 2014 r., poz. 167) w art. 32 stanowi, że pracodawca bez zgody związków zawodowych nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z osobą upoważnioną do reprezentacji tej organizacji. Art. 3 tej ustawy gwarantuje brak ujemnych następstw z powodu wykonywania funkcji związkowej.

Przypomnieć należy, iż w rozpoznawanym stanie faktycznym skarżący nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy. Łączy go, jako funkcjonariusza Służby Celnej, stosunek służbowy a nie stosunek pracy. Ustawa o Służbie Celnej jedynie w dwóch przypadkach (przepisach) odnosi się do ustawy o związkach zawodowych. A mianowicie w art. 124 i w art. 144. Przepis art. 144 gwarantuje przynależność związkową funkcjonariuszom Służby Celnej. Przepis art. 124 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej zakazuje funkcjonariuszom strajku w określonych okolicznościach.

Przepis art. 144 ustawy o Służbie Celnej, stanowi, że funkcjonariusze mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Nie odsyła do stosowania wprost przepisów ustawy o związkach zawodowych, czy też stosowania ich odpowiedniego, lecz do zawartych w tej ustawie zasad, a więc reguł ogólnych.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, iż organ przede wszystkim winien ustalić, czy i w jakim zakresie ustawa o związkach zawodowych odnosi się do funkcjonariuszy celnych. Czy ustawa o związkach zawodowych ma bezwzględne, czy też względne zastosowanie. Tej podstawowej i zasadniczej kwestii organ nie rozważył, nie zbadał - i w tym zakresie winien będzie dokonać oceny - zważywszy, że redakcja przepisów ustawy o Służbie Celnej nie odsyła wprost do ustawy o związkach zawodowych. Funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy, ale są zatrudniani w ramach stosunku służbowego, który ma charakter administracyjnoprawny. Pragmatyki służbowe nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu art. 5 Kodeksu pracy, zatem nie dotyczy ich zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy. W sprawach nieuregulowanych przepisami pragmatyk służb mundurowych stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, ale na podstawie specjalnych odesłań, wyraźnie wskazanych w tych pragmatykach, a nie wprost na podstawie art. 5 Kodeksu pracy.

W prawie polskim można wyróżnić kilka modeli, szczątkowych uregulowań zawartych w pragmatykach służbowych. Pierwszy, to absolutny brak możliwości działania związków zawodowych w danych służbach (porównaj pragmatyki dotyczące CBA i ABW). Drugi to umożliwienie istnienia w danych służbach związków zawodowych, ale z pewnymi ograniczeniami: zakaz strajku, możliwość istnienia tylko jednej organizacji związkowej, wprowadzenie zapisu, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych będą stosowane odpowiednio (porównaj ustawa o Policji, ustawa o Straży Granicznej, ustawa o Służbie Więziennej czy ustawa o Państwowej Straży Pożarnej).

W ustawie o Służbie Celnej, co już podkreślono, zawarto jedynie dwa przepisy dotyczące związków zawodowych: zakaz strajku (art. 124) i zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych (art. 144). Zatem służba ta ogólnie dopuszcza zrzeszanie się funkcjonariuszy Służby Celnej w związkach zawodowych. Jednakże, w przeciwieństwie do uregulowań zawartych np. w ustawie o Policji, ustawie o Straży Granicznej, czy ustawie o Służbie Więziennej, brak jest w ustawie o Służbie Celnej normy regulującej sposób rozstrzygania kolizji przepisów tej ustawy z przepisami ustawy o związkach zawodowych.

Z powyższego braku jasnego uregulowania tej kwestii w ustawie pragmatycznej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie jest zasadne twierdzenie, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie wprost do funkcjonariuszy Służbie Celnej, albowiem odpowiedzi na ten problem należy poszukiwać nie tylko w ustawie pragmatycznej tej służby, ale przede wszystkim w samej ustawie o związkach zawodowych, która zawiera pewne ograniczenia.

Znamienny w tym zakresie będzie przepis art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w brzmieniu z dnia 31 lipca 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 79, poz. 854), który stanowi, iż do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Przepis ten, w chwili jego ustanawiania, nie był (i nie mógł być) adresowany do funkcjonariuszy Służby Celnej z tej prostej przyczyny, iż wówczas służba ta nie była stricte służbą mundurową, a zatem uregulowania zawarte w ustawie o związkach zawodowych, jako uregulowania dotyczące uprawnień szeroko rozumianych pracowników (bez względu na podstawę stosunku pracy), były także adresowane do pracowników celnych. Istotne zmiany w organizacji Służby Celnej, wprowadziła ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. modernizując tę służbę na wzór innych służb mundurowych. Jednakże owo "usłużbowienie" statusu funkcjonariuszy Służby Celnej nie zostało w żaden sposób przez ustawodawcę uregulowane w zakresie ustanowienia norm kolizyjnych pomiędzy przepisami ustawy o związkach zawodowych a przepisami przedmiotowej ustawy pragmatycznej. W szczególności ustawodawca nie zawarł w ustawie o Służbie Celnej zapisu, jak np. w ustawie o Policji, ustawie o Straży Granicznej, czy ustawie o Służbie Więziennej, iż przepisy ustawy o związkach zawodowych będą stosowane odpowiednio.

W ocenie Sądu, należy w drodze analogii uznać, że przepisy ustawy o związkach zawodowych należy stosować do uregulowań ustawy o Służbie Celnej w sposób odpowiedni do specyfiki tej służby (a priori należy wykluczyć brak możliwości działania związków zawodowych w Służbie Celnej, albowiem takie rozumowanie było by w oczywistej sprzeczności z treścią art. 144 tej ustawy.)

Za poprawnością powyższego poglądu przemawiają argumenty wskazane wprost w ustawie o Służbie Celnej, jak chociażby podległość służbowa i dyspozycyjność. Wskazane w przepisie art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych ograniczenia, w stosowaniu tej ustawy, nie można ograniczać jedynie do służb wprost wymienionych w tym przepisie, ale do funkcjonariuszy służb publicznych w ogólności, jeżeli tylko ich pragmatyki dopuszczają działalność związków zawodowych.

Nie bez znaczenia dla poprawności powyższej tezy będą także akty prawa międzynarodowego, ratyfikowane przez Polskę, ustanawiające odstępstwa od zasady powszechności prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych wobec funkcjonariuszy służb mundurowych. Przepis art. 9 Konwencji nr 87 MOP, dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych, stanowi o dopuszczalności określenia w ustawodawstwie krajowym, w jakiej mierze gwarancje przewidziane w konwencji będą mieć zastosowanie w odniesieniu do sił zbrojnych i Policji. Ponadto przepis art. 11 ust. 2 EKPC dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie tworzenia i przystępowania do związków zawodowych przez funkcjonariuszy służb publicznych. Wykonywanie tych praw może podlegać, koniecznym w społeczeństwie demokratycznym, ograniczeniom z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności albo ochronę praw i wolności innych osób.

Z poszczególnych przepisów pragmatycznych odsyłających do ustawy o związkach zawodowych wynika, że ustawodawca odwołuje się do przepisów tej ustawy albo do zasad w niej określonych. Mankamentem norm odsyłających jest to, że nie precyzują one zakresu spraw, w jakich mają mieć zastosowanie przepisy ustawy o związkach zawodowych ani nie wymieniają także konkretnych przepisów tej ustawy. Brakuje wskazówek, które przepisy ustawy o związkach zawodowych należy stosować. Prowadzi to do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych do zrzeszania się w związku zawodowym przez funkcjonariuszy służb mundurowych. W orzecznictwie podnosi się, że użyty w przepisach pragmatyk służbowych termin "odpowiednio", w odniesieniu do stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych, oznacza, że przepisy tej ustawy nie zawsze, nie w każdej sytuacji znajdą zastosowanie. Już z brzmienia art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych wynika, że zwrot "odpowiednio" należy odnieść do ewentualnych ograniczeń występujących w danej pragmatyce służbowej.

W orzecznictwie sądów sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy służb mundurowych, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych, w szczególności dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych, i nie będzie sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w danej pragmatyce służbowej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92, stwierdził, że odpowiednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych oznacza, że normy tej ustawy powinny być stosowane, jednak mogą być też odrzucone w całości lub w określonej części jedynie w tym przypadku, gdy norma ta nie może być stosowana w ogóle z tego względu, że jest sprzeczna z innymi przepisami ustawy odwołującej się albo realizuje odmienne niż ta ustawa cele. W ocenie Sądu Najwyższego, określone w pragmatykach służbowych odwołanie się do przepisów ustawy o związkach zawodowych, do "zasad" tej ustawy, a nie jej "przepisów", oznacza odwołanie się do reguł ogólnych, dopuszczających odstępstwa usprawiedliwione konstrukcją stosunku służbowego, charakteryzującego się władczym zwierzchnictwem przełożonego nad podwładnym.

Z powyższych wywodów należy wysnuć dwie fundamentalne zasady wzajemnego stosunku przepisów ustawy o związkach zawodowych i pragmatyk służbowych, które będą miały także znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Pierwsza to bezwzględne pierwszeństwo norm o charakterze obligatoryjnym, zawartych w pragmatykach służbowych nad normami ustawy związkowej. Zasada ta jest oczywista wobec powyższych wywodów.

Druga zasada to względne pierwszeństwo norm o charakterze fakultatywnym zawartych w pragmatykach służbowych nad normami ustawy związkowej. Istota tej zasady sprowadza się do, charakterystycznego dla przepisów fakultatywnych, obowiązku ważenia przez podmiot rozstrzygający, interesu danej służby, interesu funkcjonariusza i obowiązku odniesienia się w procesie ważenia tych interesów także do interesu związku zawodowego. Zwrócić tu jednakże należy uwagę na zdecydowany prymat interesu służby, co prowadzi do prostej konstatacji, iż pozostałe interesy (funkcjonariusza i ewentualnie związku zawodowego) mogą zostać tylko wtedy uwzględnione, gdy nie kolidują z interesem służby.

W realiach rozpoznawanej sprawy za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do niepełnego ustalenia stanu faktycznego. W tym aspekcie przede wszystkim stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zawiera bogatą gamę ocen odnoszącą się do nagannych zachowań skarżącego. Sądowa kontrola legalności decyzji nie może opierać się na ocenie wyrażanych przez organ ocen. Zaskarżona decyzja nie przytacza faktów, dowodów, nie prezentuje, nie wyjaśnia, którym dowodom organ dał wiarę, a którym wiarygodności odmówił i dlatego narusza tym samym art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać należy, iż oddalenie wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego, bez wskazania powodów i przyczyn ich nie uwzględnienia, dodatkowo dowodzi, iż postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł dowodowych, w tym zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Za w pełni zasadny Sąd uznał zarzut pominięcia udziału w sprawie ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. W ocenie Sądu, przedłożone pełnomocnictwo dotyczyło zwolnienia ze służby, a zatem nieuzasadnionym uproszczeniem było jego zakwalifikowanie jako pełnomocnictwa do określonych czynności.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona, w oparciu o przeprowadzone i wskazanie dowody, oceny zaistnienia ważnych przyczyn, o których mowa w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby.

Stosownie do powołanego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności i nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Stąd, decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57), przyjmuje się, że powinnością organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Sąd administracyjny, badając spełnienie tego obowiązku, nie ingeruje w celowość rozstrzygnięcia organu, ale ocenia zgodność decyzji z art. 7 k.p.a.

Dla stosowania art. 105 pkt. 9 cyt. ustawy niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ, ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego, obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę dobra służby.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.