Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 652/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 238 poz 2390
law: Ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki
article: art. 45 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1733/09 w sprawie ze skargi S. P. w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1733/09 po rozpoznaniu skargi W. S. P. w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego [...] listopada 2008 r. sformułował wniosek o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych uczelni w 2009 roku dla 65 publicznych uczelni akademickich oraz 13 niepublicznych uczelni akademickich, w tym W. S. P. w W.

Zespół do Spraw Badań Własnych Uczelni, jako organ powołany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do opiniowania wniosków o przyznanie dotacji na finansowanie badań własnych uczelni, [...] lutego 2009 r. przedstawił Komisji Badań na Rzecz Rozwoju Nauki stanowisko, zgodnie z którym nie rekomendowano przyznania dotacji na badania własne ośmiu uczelniom, w tym skarżącej.

Komisja Badań na Rzecz Rozwoju Nauki [...] października 2008 r. jednogłośnie pozytywnie zaopiniowała przedstawione przez Zespół stanowisko.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] maja 2009 r., Nr [...] odmówił W. S. P. w W. przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych uczelni w 2009 roku.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] sierpnia 2009r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2009 r.

Organ wskazał, że wszczęcie procedury przyznawania środków finansowych z budżetu państwa na finansowanie badań własnych uczelni następuje, zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową, które jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki ( tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049 ze zm.). Podkreślono, że zasady przyznawania uczelniom dotacji na badania własne były opiniowane przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) i zgodnie z tymi zasadami W. S. P. w W. nie rekomendowano do objęcia dotacją.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaznaczył, że dokonujący wstępnej oceny wniosku ministra, zarówno Interdyscyplinarny Zespół do Spraw Badań Własnych Uczelni, jak i Komisja Badań na Rzecz Rozwoju Nauki Rady Nauki, nie rekomendowały W. S. P. w W. do objęcia dotacją na badania własne uczelni w 2009 r. W wyniku tak przeprowadzonego procesu oceny wyłoniona została grupa uczelni o gwarantowanym wysokim poziomie prowadzonych badań i w tej grupie nie znalazła się W. S. P. w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę W. S. P. w W. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji brak było prawidłowego uzasadnienia, co uniemożliwiło jej kontrolę. WSA podkreślił, że poza wskazaniem przez organ zastosowanych przepisów prawa, w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono toku rozumowania przeprowadzonego przez organ wydający decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, w szczególności nie zostało wyjaśnione której z przesłanek niezbędnych do otrzymania dotacji i dlaczego nie spełniała W. S. P. w W., co miało istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, tj.;

1) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 1 p.p.s.a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że stwierdzone braki prawne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz niezastosowaniu przez sąd art. 151 p.p.s.a w sytuacji, gdy treść uzasadnienia nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co powinno skutkować oddaleniem skargi;

2) art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049) oraz w związku z § 3 ust. 3 i § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 października 2007 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową poprzez nieuwzględnienie faktu, że postępowanie w przedmiocie udzielenia dotacji jest dalece sformalizowane, zaś rolą Ministra jest w zasadzie jedynie zapewnienie dochowania procedury oraz faktu związania Ministra ustaleniami innych organów merytorycznie rozpatrujących wnioski o udzielenie dotacji, co rzutuje na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

3) art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 10 i 81 k.p.a. poprzez niewłaściwe wskazanie, że w dalszym postępowaniu organ ma zapewnić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co doprowadzi do powtórzenia czynności, która już została dokonana i której strona nie kwestionowała.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła między innymi, że enigmatyczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma związek ze specyfiką postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznawania dotacji, polegającą na daleko idącym jego sformalizowaniu. Jej zdaniem, okoliczność ta została przez Sąd pominięta. Sam proces i kryteria oceny wniosku wynikają bezpośrednio z przepisów powołanej ustawy o zasadach finansowania nauki oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny wniosków o przyznanie dotacji podmiotowej na badania własne. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia, oceny i kwalifikacji wniosku skarżącej dokonały właściwe, uprawnione do tego organy: Interdyscyplinarny Zespół do Spraw Badań Własnych Uczelni; Komisja Badań na Rzecz Rozwoju Nauki Rady Nauki oraz Zespół Odwoławczy Rady Nauki. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był związany ustaleniami wskazanych gremiów i nie miał swobody decyzyjnej, umożliwiającej dokonywanie i kierowanie się własnymi ustaleniami faktycznymi i ocenami, które następnie musiały by być prezentowane i wyjaśnianie w treści uzasadnienia decyzji. Minister nie miał też wpływu na treść podejmowanych przez te gremia uchwał oraz na sposób wyrażania i formułowania zawartych w nich ustaleń.

Rolą Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego było wyłącznie zapewnienie dochowania przewidzianej przepisami prawa procedury przyznawania środków finansowych. Procedura ta została dochowana a jej przebieg został uwidoczniony w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaś Sąd rozpatrując skargę nie stwierdził, aby w tej procedurze wystąpiły uchybienia. W uzasadnieniu decyzji zostały przywołane właściwe przepisy rozporządzenia, a tym samym strona uzyskała odpowiednie informacje co do sposobu prowadzenia postępowania w wyniku, którego podjęta została zaskarżona decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym, obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w jego motywach wskazał jako naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stwierdzone uchybienie polegało na zaniechaniu przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji toku rozumowania przeprowadzonego przez organ oraz motywów rozstrzygnięcia. Wskazana wada uzasadnienia zaskarżonego aktu uniemożliwiała kontrolę jego zgodności z prawem.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w skardze kasacyjnej przyznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do stwierdzonych przez WSA uchybień, jednak nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to uzasadnione zostało tym, że rolą Ministra przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki jest wyłącznie zapewnienie dochowania przewidzianej prawem procedury, zaś treść rozstrzygnięcia determinuje stanowisko właściwego organu Rady Nauki.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej z następujących przyczyn:

Przede wszystkim należy zauważyć, że z art. 3 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki nie wynika, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przy wydawaniu decyzji w sprawie przyznania środków finansowych na naukę był związany oceną wniosku dokonaną na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność statutową. Z powołanego przepisu wynika, że wspomniana decyzja jest wydawana po zasięgnięciu opinii właściwego organu Rady Nauki. Oznacza to, że dochowanie wymaganej procedury wymaga jedynie zasięgnięcia opinii, a nie wydania decyzji odpowiadającej treści tej opinii. Należy dodać, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała przepisu prawa, z którego wyprowadziła wniosek, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest przy wydawaniu decyzji związany opinią właściwego organu Rady Nauki.

Niezależnie od mocy wiążącej opinii właściwego organu Rady Nauki, obowiązkiem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest wydanie decyzji odpowiadającej warunkom określonym w art. 107 k.p.a. W szczególności dotyczy to obowiązku sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że motywy zaskarżonej decyzji nie pozwalają na poznanie przesłanek jakimi kierował się organ odmawiając skarżącej przyznania dotacji podmiotowej na finansowanie badań własnych uczelni. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że W. S. P. w W. nie znalazła się w grupie uczelni o gwarantowanym wysokim poziomie prowadzonych badań, nie podając przyczyn takiego ustalenia. W świetle unormowania wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mogło być uznane za odpowiadające prawu. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się, tak jak w rozpoznawanej sprawie, do powołania stosowanych przepisów prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). Nie ma przy tym znaczenia, że jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie przyznania dotacji, nie ma w nim miejsca na współuczestnictwo strony polegające na udziale w gromadzeniu materiału dowodowego, składaniu wyjaśnień lub podejmowaniu innych działań mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wspomniana specyfika postępowania nie zwalnia organu od sporządzenia uzasadnienia decyzji zawierającego uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przed poznaniem przyjętych przez organ ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej, nie jest możliwe stwierdzenie, że konkretna decyzja jest zgodna z prawem. W takim właśnie kontekście należy rozumieć stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja sporządzona z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie poddaje się kontroli sądowej. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. następuje, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast ustawa nie wymaga, aby naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy w istocie nie są znane motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, uzasadnione jest przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 81 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia wymienionych przepisów w niewłaściwym wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w dalszym postępowaniu organ ma zapewnić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organu, oznaczałoby to powtórzenie czynności, która już została dokonana i nie była kwestionowana przez stronę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest trafne. Należy zauważyć, że uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowało, iż aktualny stał się wniosek W. S. P. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ten stan rodzi określone konsekwencje w zakresie prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest więc zobowiązany do prowadzenia wspomnianego postępowania z poszanowaniem jego reguł, w tym także dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.