Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 653/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Instytutu Rybackiego, A. B., B. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w G. przy ul. [...].

W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku zainicjowanym skargą B. B., A. B. i M. B., "A" w G. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Uzasadniając wniosek wskazano, iż działka nr [...] pozostaje w jej zasobach, nie graniczy bezpośrednio z objętymi planowaną inwestycją nieruchomościami, lecz w jej interesie faktycznym jest udział w postępowaniu z uwagi na "brak regulacji terenowo-prawnej dojazdu do planowanej inwestycji", co może skutkować nieuprawnionym wykonywaniem dojazdu i parkowania pojazdów do wybudowanego w przyszłości budynku mieszkalnego przy ul. [...].

"A" stwierdziła brak dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...] poprzez brak uregulowania przez Gminę G. statusu ulicy [...] jako drogi publicznej na całym jej odcinku, co zdaniem wnioskującej czyni uzasadnioną obawę, iż w przyszłości dojazd do przedmiotowych działek będzie wymuszony od strony ulic [...] i [...] oraz przez teren drogi wewnątrzosiedlowej usytuowanej na działce nr [...]. "A" podzieliła także stanowisko skarżących (osób fizycznych) co do tego, że stronami postępowania powinni być także pozostali mieszkańcy ulicy[...], którzy korzystają ze schodów graniczących z nieruchomością, a stanowiących piesze połączenie komunikacyjne pomiędzy osiedlem "A" i ulicą [...].

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 653/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił dopuszczenia "A" w G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...], pozostająca w dyspozycji Spółdzielni, nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami objętymi planowaną inwestycją. Rozdziela je działka stanowiącą własność Gminy G. Działka o nr [...] wskazana została w analizie urbanistycznej jako jedna z działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajdujących się w ustalonym obszarze analizowanym. Z ww. analizy wynika również, iż działki nr [...] i [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ulicy [...]. Według Sądu "A" nie wykazała, iż posiada interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), który uprawniałby ją do wzięcia udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. "A" nie powołała się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywiedziałaby swój indywidualny interes prawny. WSA stwierdził, iż "A" wprost powołuje się na swój interes faktyczny, wywodzony ze spekulacji odnoszących się do mogącej powstać w przyszłości inwestycji.

Analizując krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Sąd pierwszej instancji wskazał, że stronami postępowania administracyjnego w tej, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek "A" nie powołała się dowody i okoliczności potwierdzające istnienie interesu prawnego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w sprawie, w szczególności zaś nie wskazuje na takie negatywne oddziaływanie inwestycji, które wyklucza normalne korzystanie z działki, do której - jak twierdzi - ma tytuł prawny. Wnioskodawca poczynił jedynie daleko idące spekulacje w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, nieprzewidzianych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "A" w G. zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu lub też o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie jej wniosku do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, celem dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż "A" graniczy z działką nr [...] od strony działki nr [...], a nadto nieruchomość nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ z działki nr [...] oznaczonej jako ulica [...] nie ma wyjazdu do drogi publicznej. "A" podniosła, iż zwróciła się o uznanie jej za stronę postępowania z tego tytułu, iż jest współwłaścicielem i ustawowym zarządcą nieruchomości przy ul. [...], [...], położonych na działce nr [...] w G. W związku z brakiem dostępu do drogi publicznej dla współwłaścicieli działek nr [...] i [...] oraz możliwym całkowitym odcięciem wyjazdu (np. poprzez wygrodzenie przejazdu na terenie prywatnym) z oznaczonej jako ulica [...] działki drogowej nr [...] do drogi publicznej (ul. [...]) uzasadniona jest obawa, że dojazd do planowanej i następnie wybudowanej inwestycji będzie wymuszony od strony drogi publicznej, tj. ulicy [...] przez teren drogi gminnej - ulicy [...], tj. działki nr [...], [...], [...], [...], i dalej przez teren drogi wewnątrzosiedlowej - ulicy [...] usytuowanej na działce nr [...], stanowiącej współwłasność "A" i osób fizycznych (zarządzanej przez "A"). Teren działki nr [...] obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany przy ul. [...]. Brak dostępu do drogi publicznej dla mieszkańców ul. [...]jest spowodowany istnieniem zaledwie prowizorycznego (płyty betonowe, żwir) i nieuregulowanego prawnie dojazdu od działki nr [...] (oznaczonej jako ul. [...]) do ulicy [...] przez - zabudowaną budynkiem mieszkalnym wspólnoty mieszkaniowej - działkę budowlaną nr [...] (pod adresem ul. [...]), będącą własnością Skarbu Państwa we współużytkowaniu wieczystym 9 osób fizycznych (w tym dwóch małżeństw i "B" w W.).

Wnosząca zażalenie zauważyła, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że działki nr [...] i [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ulicy [...]. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w art. 61 ust 1 pkt 2 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Używa się w nim sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości.

"A" zwróciła uwagę, iż działka nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem działki nr [...] i [...]. "A" jest faktycznym i prawnym zarządcą placu zabaw z piaskownicą (utrzymywanie czystości, koszenie trawy, przycinanie żywopłotu i krzewów) stanowiącego urbanistycznie integralną całość terenu rekreacyjno-wypoczynkowego usytuowanego na będących własnością Gminy Miasta G. działkach nr [...] i [...]. Urząd Miasta G. potwierdził istniejący stan pismem z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie dokonania przekwalifikowania oznaczenia geodezyjnego działek nr [...] i nr [...] na rekreacyjno-wypoczynkowe (symbol "Bz"). W związku z tym według "A" decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] uchybia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wydano ją z naruszeniem przepisów odrębnych - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz § 4 ust. 2 pkt 3 w związku z § 5 pkt 6 statutu "A" w G. Powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, "A" wskazała, że jako zarządca nieruchomości stanowiącej plac zabaw objęty terenem m.in. działki nr [...] ma interes prawny w byciu stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...].

Zgodnie natomiast z § 4 ust. 2 pkt 3 statutu "A" przedmiotem działalności skarżącej jest "wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi (PKB 68.20Z)". Spółdzielnia wszczęła rozmowy z Gminą Miasta G. na temat uregulowania istniejącego zarządu terenu działki nr [...] wchodzącej w skład placu zabaw i uzyskania formalnego tytułu prawnego do gruntu - potwierdzającego faktyczne użytkowanie przez "A". Zdaniem "A" pojęcie "zarządcy nieruchomości" obejmuje również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Skarżąca, pomimo braku formalno-prawnego tytułu do działki nr [...] jest jej faktycznym użytkownikiem, a zatem - zgodnie z art. 336 Kodeksu Cywilnego - posiadaczem.

Teren działki nr [...] jest nieprzerwanie zarządzany przez "A". W latach 1985-2006 teren poprzednio istniejącej działki nr [...], a po jej podziale - działki nr [...] znajdował się w użytkowaniu wieczystym "A". Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w 2006 roku nastąpiło z powodu planowanej wówczas przez miasto inwestycji drogowej (połączenie ulicy [...] z ulicą [...]), od której Gmina odstąpiła, m.in. ze względu na duży spadek terenu (skarpa) oraz nieprzerwane korzystanie z użytkowanego przez "A" terenu placu zabaw położonego na terenie obecnie nieistniejącej działki gminnej nr [...] graniczącej bezpośrednio z działką nr [...].

Podział działki nr [...] zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 kwietnia 2003 r. spowodował powstanie dwóch działek: nr [...] i [...]. W trakcie dalszych regulacji terenowo-prawnych obszar działki nr [...], nie posiadający dostępu do drogi publicznej, został złączony z obszarem nieruchomości "A" obejmującej 3 budynki mieszkalne wielorodzinne.

Z uwagi na brak wskazania dostępu do drogi publicznej, przy ustaleniu warunków zabudowy dla sąsiadujących z działką nr [...] działek nr [...] i [...] przy ul. [...] "A" stwierdziła, iż wynik postępowania przed WSA w Gdańsku będzie dotyczył jej interesu prawnego jako współwłaściciela bądź posiadacza terenu placu zabaw (teren działek nr [...] i [...]) graniczącego z nieruchomością obejmującą działki nr [...] i nr [...].

Interes prawny skarżącej jako zarządcy nieruchomości ma również związek od dnia 1 grudnia 2011 r. z zawarciem umowy zarządzania wspólnotą mieszkaniową zespołu garaży przy ul. [...] (działka nr [...]). Tym samym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy będą współwłaściciele, jak i zarządcy nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, którzy wykazują interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Brak uwzględnienia współwłaścicieli i zarządcy zespołu garaży przy ul. [...] stanowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i skutkuje wydaniem decyzji ustalającej warunki pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono również, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 551/05). Takie same reguły należy zastosować przy interpretacji pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również połączenie pośrednie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Bk 406/08).

Rozpoznając zażalenie "A" Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt II OZ 1358/11, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA uznało, że pomimo tego, że Sąd pierwszej instancji wskazał na dwa rozbieżne w orzecznictwie stanowiska w zakresie kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i opowiedział się za jednym z nich, według którego stronami takiego postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oraz ci, którzy co prawda nie graniczą bezpośrednio z inwestycją, ale legitymują się konkretnym interesem prawnym, to jednak nie uzasadnił tego dość wnikliwie. W wytycznych NSA wskazał, że przy ponownym badaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo określić, dlaczego przyjmuje konkretny pogląd na kwestię kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd ten zbada również, czy nie zachodzą inne przesłanki, poza podniesionymi we wniosku, do uwzględnienia wniosku. W tym celu pomocne może być zbadanie treści zażalenia "A" (powoływane są w nim okoliczności przemawiające - zdaniem "A", za przyznaniem jej statusu strony). W razie wątpliwości Sąd pierwszej instancji będzie mógł z korzystać z możliwości zażądania od "A" złożenia wyjaśnień w odpowiednim zakresie

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił się do wnioskującej "A" o przedstawienie na piśmie dodatkowych (poza treścią zażalenie) wyjaśnień odnośnie istnienia interesu prawnego "A w postępowaniu przed sądem.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 17 lutego 2012 r. "A" podkreśliła przed wszystkim, że graniczy z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] przeznaczoną pod planowaną inwestycję od strony działki nr [...] będącej w posiadaniu "A". Zwróciła również uwagę, że działki objęte inwestycją (nr [...] i [...]) nie mają dostępu do drogi publicznej, ponieważ z działki nr [...] oznaczonej jako "ulica [...]" nie ma wjazdu do drogi publicznej. "A" podtrzymała swoje stanowisko o przysługującym jej interesie prawnym uzasadniając je faktem bezpośredniego sąsiedztwa z działkami objętymi inwestycja poprzez faktyczne i przerwane od 1979 r. posiadanie placu zabaw zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy Miasta G. Na wniosek "A" na postawie umowy dzierżawy z dnia 15 lutego 2012 r. Gmina Miasto G. wydzierżawiła "A" nieruchomości obejmującą działki nr [...] i [...] ustalając ich przeznaczenie pod zieleń ozdobną bez praw dokonywania nakładów o charakterze trwałym i prawa trwałego grodzenia. Swój interes w postępowaniu "A" wywodzi z prawa dzierżawy do wskazanych nieruchomości oraz współwłasności działki nr [...], która wchodzi częściowo w skład nieruchomości tworzącej plac zabaw łącznie z działkami nr [...] i [...]. Poszczególne działki są bowiem związane ze sobą funkcjonalnie. "A" wywodzi nadto interes prawny z zawartej w dniu 19 stycznia 2012 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową garaży przy ul. [...] umową o zarządzanie nieruchomością wspólną. W interesie współwłaścicieli i zarządcy leży dbanie o zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej. Według "A" m.in. nieruchomość objęta inwestycją oznaczona jako działka nr [...] oraz działki nr [...], [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej.

Według "A" zakres oddziaływania planowanej inwestycji bez zapewnionego dostępu do drogi publicznej może naruszać prawidłowe korzystanie z przylegającej do działek nr [...] i nr [...] działki nr [...], której dzierżawcą jest "A". Dostęp do terenu inwestycji nastąpić musiałby bowiem m.in. przez teren drogi wewnątrzosiedlowej na działce nr [...] i teren działki nr [...], co doprowadziłby do zatarasowania dojazdu do budynku przy ul. [...] i zmiany dotychczasowego placu zabaw w nielegalny parking.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotowy wniosek podlega rozpoznaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej – ustawy, który stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że "A" w G. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że działka "A" oznaczona nr [...] nie graniczy bezpośrednio z inwestowanymi nieruchomościami obejmującymi działki nr [...] i [...]. Rozdzielają je działki stanowiące własność Gminy Miasta G. o nr [...] i [...]. Niemniej, działka [...] wskazana została w analizie urbanistycznej jako jedna z działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajdujących się w ustalonym obszarze analizowanym (vide: analiza dołączona do decyzji I instancji, w aktach administracyjnych). Z treści analizy wynika również, iż działki nr [...] i [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ulicy [...].

Z dokumentów przedłożonych przez "A" przy piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. wynika, że z mocy umowy dzierżawy z dnia 16 lutego 2012 r. zawartej z Gminą Miasta G. "A" stała się dzierżawcą nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], przeznaczone pod zieleń ozdobną bez prawa dokonywania nakładów o charakterze trwałym i prawa trwałego grodzenia. Umowa zawarta została do dnia 1 marca 2015 r. "A" przedłożyła również umowę zawartą w dniu 19 stycznia 2012 r. ze Wspólnota Mieszkaniową przy ul. [...] o zarządzanie nieruchomością wspólną.

Według Sądu w świetle ujawnionych okoliczności sprawy oraz argumentacji "A" zawartej w zażaleniu skierowanym do NSA oraz w piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. nie wykazała ona, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Oceniając interes prawny wnioskodawcy w świetle dyspozycji art. 33 § 2 ustawy należy uwzględniać materialnoprawne regulacje ustawy z dnia z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), a w szczególności jej art. 61. Jak wskazuje się w orzecznictwie, na gruncie tej ustawy krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 646/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 296/08). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje nadal stanowisko, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 322/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 243/08; wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 536/05). Wobec tego "A", której nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym, ale nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji mogłaby wziąć udział w postępowaniu, gdyby wykazała istnienie interesu prawnego.

W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2025/09, Baza orzeczeń LEX nr 786096; z dnia 7 kwietnia 2011, sygn. akt I OZ 240/11, Baza orzeczeń LEX nr 786168; z dnia 4 lutego 2011, sygn. akt II OZ 18/11, Baza orzeczeń Lex nr 743838; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10, Baza orzeczeń LEX nr 741962).

O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym, o istnieniu którego przesądza norma prawa materialnego, mówi się zatem, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Natomiast od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, występujący wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Przymiot uczestnika postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 ustawy, daje dopiero norma o charakterze materialnoprawnym, bezpośrednio legitymująca określony podmiot do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, czy legitymująca go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Należy również podkreślić, że najważniejszymi cechami interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ustawy są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną, z której ten interes wywodzi. Dodatkowo interes prawny musi być własny. Oznacza to, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Nie może mieć też charakteru hipotetycznego (vide: J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w: Gospodarka, Administracja, Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610). Nie można stać się więc uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie na podstawie stosunków prawnych z innymi podmiotami (vide: postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2008 r., II OZ 104/08, baza internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z umów cywilnoprawnych zawartych z właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. W tej sytuacji interes "A" jako dzierżawcy działek o nr [...] i [...] może mieć wyłącznie charakter interesu ekonomicznego, tj. faktycznego, w rozstrzygnięciu sprawy. Przedstawiona przez wnioskodawcę umowa dzierżawy wskazuje wyłącznie na istnienie stosunków zobowiązaniowych dających mu podstawę do korzystania z nieruchomości stanowiących przedmiot tych umów. Należy jednak zauważyć, że powołane umowy tworzą stosunek prawny wyłącznie pomiędzy ich stronami, tj. pomiędzy wnioskodawcą a wydzierżawiającym. Zawarte umowy niewątpliwie powodują to, że wnioskodawca jest zainteresowany takim rozstrzygnięciem zawisłej przed sądem sprawy sądowoadministracyjnej, które nie stoi na przeszkodzie realizacji jego zamierzeń jednakże tego zainteresowania nie można uznać za interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, iż interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, musi być wyrażony w określonej normie prawa materialnego, z uwagi na którą żąda się określonej czynności organu administracji publicznej lub sądu. Jak wynika z treści wniosku podstawą żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie jest jednak norma prawa materialnego, ale treść łączącego wnioskodawcę z właścicielem nieruchomości stosunku zobowiązaniowego. Dodatkowo należy wskazać, że interesu prawnego nie można również wywodzić z ewentualnych konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, sprzecznego z subiektywnie pojmowanym interesem ekonomicznym wnioskodawcy.

Według Sądu "A" we wniosku nie powołała się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywiodłaby swój interes prawny, przeciwnie, powołuje się wprost na swój interes faktyczny, wywodzony ze spekulacji odnoszących się do mogącej powstać w przyszłości inwestycji. Argumentacja "A" dotycząca braku dostępu do drogi publicznej działek objętych inwestycją, zmierzająca w rzeczywistości do zakwestionowania legalności decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie wnioskodawcy kreuje jego interes prawny i pozwala mu już na tym etapie wziąć udział w postępowaniu. Pomimo tego, że kwestia dostępu do drogi publicznej winna być rozważna w postępowaniu głównym badającym legalność decyzji o warunkach zabudowy, to wobec wywodzenia z tej okoliczności interesu prawnego "A", należało się do niej odnieść.

Za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi - to dostęp poprzez inną (inne) działkę (działki), przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tej (tych) działki (działek) odpowiednią służebnością drogową.

W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w sprawie, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, str. 513; wyrok NSA z dnia 25 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10, baza internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie następuje konkretyzacja uprawnień rzeczowych inwestora do nieruchomości w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Prowadzi to do wniosku, że okoliczność ta nie może kreować na tym etapie postępowania interesu prawnego wobec swojej aktualizacji dopiero w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. W sytuacji "A" z ewentualnego braku dostępu do drogi publicznej nieruchomości objętych inwestycją może ona wywodzić jedynie interes pośredni i to nie jej własny (gdyż przypisany właścicielowi – Gminie Miastu G.), który nie jest objęty ochroną prawną.

W ocenie Sądu wniosek "A" nie wskazuje na dowody i okoliczności uzasadniające interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy, w szczególności zaś nie wskazuje na takie negatywne oddziaływanie inwestycji, które wyklucza normalne korzystanie z działki, do której tytuł prawny wywodzi ze stosunku zobowiązaniowego. Wnioskodawca czyni jedynie daleko idące spekulacje w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, nieprzewidzianych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2010 r. nr [...]. Ewentualny wpływ rozwiązań komunikacyjnych przyjętych przy realizacji planowanej inwestycji na działki "A" o nr [...] ma w tej chwili wyłącznie wymiar hipotetyczny i nie może korzystać z ochrony prawnej, co nie oznacza, że korzystać z niej nie będzie mógł na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmówił dopuszczenia "A" w G. do udziału w niniejszej sprawie.