Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 178/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a) i c), art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 178/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2017 r.

nr [...] dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej.

Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy L. – na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073

ze zm., dalej: u.p.z.p.) - decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku w/w Spółki, odmówił ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach

nr ewid. 510/1 i 510/2 w miejscowości T.

W uzasadnieniu wywiódł, że teren inwestycji nie był zlokalizowany na terenach przeznaczonych na cele produkcyjne w nieobowiązującym już planie miejscowym, dlatego zastosowania nie znajduje art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu i nie można jej także zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej. Została wprost zaliczona do zabudowy przemysłowej (§ 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Zabudowa fotowoltaiczna musi zatem spełniać warunki dobrego sąsiedztwa. Biorąc pod uwagę wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, działki nr 510/1 i 510/2 w miejscowości T. nie mogą być zabudowane w sposób objęty wnioskiem. Wskazana w nim zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej w obszarze analizy. Wobec braku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe. Z analizy urbanistyczno -architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana byłaby

w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy produkcyjnej.

W odwołaniu Spółka zawnioskowała o uchylenie decyzji Wójta i ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym stwierdzeniem braku spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, skutkujące przyjęciem, że

w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest obiektów o innym przeznaczeniu niż zabudowa mieszkaniowa, usługowa, pomimo że w obrębie analizowanego obszaru znajdują się np. maszt telefonii komórkowej, obiekt sportowy i obiekt sakralny;

2. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji (przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych należy uznać za obligatoryjny wywód prawny);

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w obrębie analizowanego obszaru brak jest zabudowy o funkcji tożsamej

z zabudową mającą powstać w ramach planowanej inwestycji. Błędnie zinterpretowana przez organ norma prawna nie ogranicza bowiem sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez nakaz powielenia zabudowy sąsiedniej, o tożsamej funkcji i przeznaczeniu (np. mieszkaniowej, usługowej);

4. art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie wprost ustawowych wymogów dotyczących inwestycji celu publicznego do przedmiotu postępowania, podczas gdy obowiązek stosowania normy prawnej określającej "wymóg analizy stanu faktycznego i prawnego" realizowany jest "odpowiednio", tzn. z modyfikacjami, po adaptacji do odmiennego przedmiotu regulacji;

5. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie. Wymóg wynikający z tej normy prawnej nie może zostać zastąpiony wyłącznie wynikiem analizy - realizowanym zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 60 ust. 6 u.p.z.p., czy też opinią osoby posiadającej ustawowo określone kwalifikacje zawodowe, gdyż przywołana opinia nie uzyskała waloru dowodu o którym mowa w art. 84 § 1 K.p.a.

Powołaną na wstępie decyzją z 10 grudnia 2018 r. - podjętą na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - SKO w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L.

W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji jest zgodna z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Postępowanie prowadzone było rzetelnie oraz wyjaśniono przesłanki będące podstawą uzasadnienia decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że zasada kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa o jakich mowa w u.p.z.p. nie została spełniona.

Zauważyło, że inwestor zarzuca wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując iż w sąsiedztwie znajduje się maszt telefonii komórkowej, obiekt sportowy i sakralny. Odnosząc się do masztu telefonii komórkowej Kolegium wyjaśniło, że jego budowa zaliczana jest do katalogu inwestycji celu publicznego.

W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo telekomunikacyjne, inwestycja celu publicznego to m. in. działania z zakresu budowy i utrzymania infrastruktury służącej zapewnieniu usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Do działań takich należy budowa i utrzymanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Ze względu na zakwalifikowanie masztów telefonii komórkowej do katalogu inwestycji celu publicznego i infrastruktury technicznej, obiekty te zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. są zwolnione z obowiązku spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa. Nie można uznać jak twierdzi inwestor, że maszt telefonii komórkowej spełnia taką samą funkcję jak elektrownia fotowoltaiczna, która ma na celu wytworzenie prądu i jego późniejszą sprzedaż - funkcja produkcyjna. Zadaniem masztu telefonii jest natomiast przekazywanie nadawanego sygnału, dlatego pełni on funkcję służebną i nie może być mowy o tożsamości funkcji obiektów.

Nie budzi również wątpliwości, że obiekt sportowy czy sakralny które wymienia inwestor, nie mogą być zakwalifikowane do zabudowy o funkcji produkcyjnej.

SKO podtrzymało argumentację organu I instancji w zakresie braku możliwości kwalifikacji zabudowy systemami fotowoltaicznymi do urządzeń infrastruktury technicznej. Tylko w przypadku takich urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie można mówić o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

SKO zwróciło uwagę na wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że inwestycji polegającej na budowie instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., które nie muszą spełniać warunku dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem w obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, kwalifikowane są jako instalacje produkcyjne, które nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków

o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować

z zabudową sąsiadującą.

W tej sytuacji zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo sklasyfikował przedsięwzięcie objęte wnioskiem, oceniając spełnienie przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Zarzuty odwołania okazały się zatem niezasadne, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała brak zabudowy o funkcji produkcyjnej, która mogłaby stanowić podstawę do spełnienia ustawowego wymogu kontynuacji funkcji. Wskazane w obszarze analizy kościół rzymsko - katolicki, obiekt sportowy oraz budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze nie mogą być punktem wyjścia dla zabudowy produkcyjnej, gdyż spełniane przez nie funkcje pozostają ze sobą w kolizji.

Jak bezzasadny Kolegium oceniło zarzut inwestora w zakresie uzasadnienia decyzji. Organ I instancji poza obszernym orzecznictwem sądów administracyjnych przedstawił analizę obejmującą nieobowiązujący już Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy L.

z [...] lutego 1993 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego Nr 4, poz. 30). Odniósł się też do zapisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przeprowadził analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącą załącznik nr 1 (część tekstowa i graficzna) do wydanej przez niego decyzji.

W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie Spółka wnioskując o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego i bezzasadne stwierdzenie braku spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące przyjęciem, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest obiektów

o innym przeznaczeniu niż zabudowa mieszkaniowa, usługowa - pomimo, że

w obrębie analizowanego obszaru znajdują się maszt telefonii komórkowej, obiekt sportowy, obiekt sakralny, zabudowania związane z produkcją rolną, linia elektroenergetyczna średniego napięcia – co wskazuje na niejednorodne zagospodarowanie terenów sąsiednich;

2. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wskazane

w odwołaniu zarzuty uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji w całości;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że

w obrębie analizowanego obszaru brak jest zabudowy o funkcji tożsamej

z zabudową mającą powstać w ramach planowanej inwestycji. Błędnie zinterpretowana przez organy norma prawna nie ogranicza bowiem sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez nakaz powielenia zabudowy sąsiedniej, o tożsamej funkcji i przeznaczeniu - np. mieszkaniowej czy usługowej;

4. art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie wprost ustawowych wymogów dotyczących inwestycji celu publicznego do przedmiotu niniejszego postępowania, podczas gdy obowiązek stosowania normy prawnej określającej "wymóg analizy stanu faktycznego i prawnego" realizowany jest "odpowiednio" tzn. z modyfikacjami do odmiennego przedmiotu regulacji;

5. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie. Wymóg wynikający z tej normy prawnej nie może zostać zastąpiony wyłącznie wynikiem analizy - realizowanym zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 60 ust. 6 u.p.z.p., czy też opinią osoby posiadającej ustawowo określone kwalifikacje zawodowe, gdyż przywołana opinia nie uzyskała waloru dowodu o którym mowa w art. 84 § 1 K.p.a;

6. § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy obszar inwestycji nie przekracza 1 ha. Zdaniem skarżącej, powyższy przepis nie powinien stanowić argumentu w wykładni ustawowego pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej";

7. art. 2 pkt 13 lit. a i art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478) w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ust. 7 i 9 Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię. Wykładnia systemowa tych przepisów wskazuje, że budowa instalacji fotowoltaicznej należy do urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium dokonało błędniej wykładni art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ust. 7 i 9 Prawa energetycznego, odwołując się do wyroków sądów administracyjnych, które zapadły przed wejściem w życie ustawy

o odnawialnych źródłach energii;

8. art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej w zw. z pkt 41 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej

i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, poprzez zastosowanie niekorzystnej dla inwestora wykładni obowiązujących przepisów prawa w celu arbitralnego wykluczenia możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO w P. z [...] grudnia

2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] listopada 2018 r.

o odmowie ustalenia dla skarżącej Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz

z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr 510/1 i 510/2 w miejscowości T.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż orzekające w sprawie organy administracji dokonały niewłaściwej analizy okoliczności sprawy, co w zestawieniu

z nieprawidłową oceną przesłanek zastosowania art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skutkowało odmową wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami strony skarżącej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej potencjalna realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ust. 1 pkt 1 tego artykułu statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, który stanowi punkt odniesienia dla ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynikający z tego wymóg, aby planowana inwestycja nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą, oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Wg jednak ust. 3 tego artykułu, "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej".

Istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do uznania, czy planowana w postaci elektrowni fotowoltaicznej inwestycja może zostać zakwalifikowana jako "urządzenie infrastruktury technicznej", którego lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Określenie to w u.p.z.p. nie zostało zdefiniowane.

Art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) stanowi, że "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Z kolei na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U.

z 2018 r., poz. 775 ze zm.) za "urządzenia" uważa się urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (art. 3 pkt 9), zaś pod pojęciem "procesów energetycznych" techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (art. 3 pkt 7).

Na tle powyższego w praktyce administracyjnej i orzecznictwie sądowym ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do możliwości uznania elektrowni fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej.

1. W myśl pierwszego, który prezentują też organy orzekające w sprawie, elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy lub na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym stanowiskiem, wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów u.p.z.p. – nawiązująca do wskazanych definicji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne – prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, iż nie może istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną i służy jej rozwojowi, lecz sama nie bierze bezpośredniego w niej udziału. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Także § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) zalicza systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Systemy te, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są więc zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi więc instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną (por. m.in. wyrok NSA

z 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16 – LEX nr 2629084 i z 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 - LEX nr 2464426).

Na uzasadnienie tego stanowiska powołuje się także uregulowania szczególne zawarte w u.p.z.p. W myśl art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; związana jest z tym regulacja art. 15 ust. 3 pkt 3a, zgodnie z którą w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W kontekście tych przepisów podkreśla się wolę ustawodawcy, aby inwestycje

w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię

z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW, co do zasady były realizowane przede wszystkim na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 listopada 2017 r. II OSK 3035/15 - LEX

nr 2406257 i z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3036/15 - LEX nr 2406633).

Zdaniem organu administracji I i II instancji, skoro wg wyników analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym dominują użytki rolne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i budynkami gospodarczymi (której uzupełnienie stanowi obiekt sakralny, sportowy i nadajnik telefonii komórkowej), elektrownia fotowoltaiczna nie może być uznana za nawiązującą swą funkcją do nieruchomości obszaru analizowanego, w tym ewentualnie być potraktowana jako stanowiący jej uzupełnienie element zabudowy usługowej.

2. Powyższego stanowiska Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie akceptuje, identyfikując się z poglądem prezentowanym m.in. przez skarżącą Spółkę, iż elektrownia fotowoltaiczna może być kwalifikowana jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w związku z czym przy ustalaniu warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w ust. 1 pkt 1 tego artykułu (por. wyroki: NSA z 27 września 2017 r. II OSK 158/16 - LEX nr 2382975, z 13 września 2017 r.

II OSK 64/16 - LEX nr 2480367, WSA w Białymstoku z 20 lutego 2018 r.

II SA/Bk 940/17 - LEX nr 2458273, WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2018 r.

II SA/Ol 929/17 - LEX nr 2442354, WSA w Warszawie z 6 września 2017 r.

IV SA/Wa 222/17 - LEX nr 2400836.

W uzasadnieniach wskazanych wyroków NSA wywiedziono, że przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia,

a po drugie uwzględniającej okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.

NSA zwrócił uwagę na aktualną linię orzeczniczą, wg której za urządzenia infrastruktury technicznej traktowane są przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej (takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61

ust. 3 u.p.z.p. są m.in. elektrownie wiatrowe – por. wyroki: NSA z 20 grudnia 2016 r. II OSK 798/15 - LEX nr 2248203, z 18 sierpnia 2016 r. II OSK 2890/14 - LEX

nr 2119361, z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1070/14 - LEX nr 2033928, WSA

w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. IV SA/Po 822/18 - LEX nr 2613018, WSA

w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2017 r. II SA/Bd 61/16 - LEX nr 2359651, WSA w Łodzi

z 4 czerwca 2014 r. II SA/Łd 201/14). Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się więc jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale obejmuje także urządzenia służące do jej wytwarzania; zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty

w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Skoro wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują

w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna", tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania elektrowni fotowoltaicznych. Ich budowa i przeznaczenie nie różni się funkcjonalnie od elektrowni wiatrowej. W obu przypadkach urządzenia techniczne służą do wytwarzania energii elektrycznej z energii naturalnej poza zakładem energetycznym. Mimo że następuje to w odmienny od siebie sposób, brak jest racjonalnych przesłanek do różnicowania tych dwóch typów urządzeń (instalacji). Nie stanowi takiej odmienność sposobu zagospodarowania terenu wynikająca z technicznych aspektów realizacji każdego z tego typu przedsięwzięć; w ocenie Sądu nie przesądza o tym możliwość dalszego wykorzystywania terenu w dotychczasowy sposób w przypadku elektrowni wiatrowych, które znacznie mocniej akcentują swoją obecność w otoczeniu i są dla niego poprzez generowany szum bardziej uciążliwe.

W konsekwencji, wbrew stanowisku organów administracji, pozbawiona znaczenia dla wykładni pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej na gruncie u.p.z.p. jest okoliczność, czy instalacja fotowoltaiczna stanowi uzbrojenie terenu oraz że w myśl rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się ją do zabudowy przemysłowej (zapisy tego rozporządzenia służą realizacji całkowicie odmiennych celów).

Podsumowując, planowana inwestycja w pełni wpisuje się w ocenie Sądu

w użyte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. określenie "urządzenia infrastruktury technicznej",

a zatem nie będąc typową zabudową produkcyjną, nie musi też spełniać związanych z tym wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Tym samym błędnie orzekające w sprawie organy uznały, że przepis ten poprzez brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mógł stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Ze względu na specyfikę tego typu inwestycji i w istocie ich jednostkowy charakter trudno bowiem mówić w praktyce

o możliwości dostosowania cech mającej powstać w postaci elektrowni fotowoltaicznej zabudowy do cech zabudowy istniejącej. W przypadku bowiem braku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego granice terenów pod dopuszczalne rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej

100 kW oraz braku perspektyw na jego uchwalenie w rozsądnej perspektywie czasowej, oznaczałoby to w rzeczywistości – wobec konieczności spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa – całkowite zablokowanie możliwości realizacji tego typu inwestycji, co stoi w sprzeczności nie tylko z ustawowym prawem -

w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy - do zagospodarowania nieruchomości do której inwestor ma tytuł prawny, ale także stanowiło zaprzeczenie promowanych powszechnie działań zmierzających do ochrony środowiska naturalnego poprzez zwiększenie stopnia pozyskiwania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.

Z uwagi na powyższe niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu niezbędne będzie dokonanie ponownej oceny złożonego wniosku, uwzględniającej wyrażone przez Sąd stanowisko.

Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania, obejmujących opłacony wpis od skargi (500 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku).