Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 667/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46a ust.1 pkt1, art. 39,40,43
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak – Siuda Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2004r. sprawy ze skargi E.J. i K.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję 2. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji 3. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę po [...] zł. dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. l k.p.a., art. 46a ust. l pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz.139 ze. zm.), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania E.J I K.Ł. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]r. oraz E. I T.M. oraz A. K. od uzasadnienia powyższej decyzji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, przy ul. [...], z docelowym przeznaczeniem na funkcje mieszkalne - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ planowane zamierzenie sprzeczne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy na rozbudowę domu [...], mimo że zamierzenie takie zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący podnieśli, że złożony przez nich wniosek dotyczył rozbudowy domu mieszkalnego [...], a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru objętego inwestycją przewidują budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności zabudowy, adaptacja. Ustalenia planu nie zawierają żadnych zakazów rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych. Zdaniem odwołujących, postępowanie organU I instancji wskazuje na tendencyjne i niezgodne z prawem rozstrzyganie sprawy naruszające podstawową zasadę konstytucyjną równości obywateli wobec prawa. Wydana decyzja narusza też przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób istotnie odbiegający od treści zebranego materiału dowodowego. Natomiast E. I T.M. oraz A.K. w odwołaniu podnieśli kwestię braku rozstrzygnięcia w całości co do zgłaszanych przez nich konkretnych zastrzeżeń i uwag, pomimo wyroku NSA z 25 III 1998r. (sygn. akt SA /Sz 239/1997). Poza tym ich zdaniem uzasadnienie decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem odwołujących, w podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał się na przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 39, art. 40 i art. 43 oraz na sporządzony w [...]r. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dodając: z późn. zmianami i aktualizacjami. Prawidłowe jest wskazanie tylko art. 39 tej ustawy, gdyż pozostałe przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, a wskazanie art. 43 jest sprzeczne z sentencją decyzji. Wiadomo też, że na terenie przedmiotowego obszaru oznaczonego symbolem [...], od [...]r. nie dokonywano żadnych zmian i aktualizacji.

Zdaniem odwołujących, niezgodne z prawem jest również powoływanie się w kwestii wskaźników intensywności zabudowy na zarządzenie Nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych przepisów o sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.Budown. Nr 12, poz. 62), gdyż plan ogólny z [...]r. sporządzano na podstawie zarządzenia Nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 I 1974r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz.U. Nr 2 poz. 2). Błędne jest również stwierdzenie, że określony przez autora planu wskaźnik dla jednostki mieszkaniowej [...] dotyczy powierzchni [...]ha, ponieważ teren oznaczony symbolem [...] oznacza jednostkę strukturalną mieszkaniową o powierzchni [...]ha, a [...] jest częścią składową tej jednostki, a więc nie jest strukturalną jednostką mieszkaniową. Przy wyliczaniu przez urbanistę spornego wskaźnika zabudowy brutto przyjęto powierzchnię ogólną, co nie odpowiada sugestii SKO w [...] zawartej w decyzji z [...]r., które sugerowało przy jego określeniu wzięcie pod uwagę powierzchni tego obszaru oraz powierzchni istniejącej na tym obszarze zabudowy. Kwestią podnoszoną przez odwołujących jest także rozumienie pojęcia adaptacja. Stwierdzono, że termin ten nie został wyjaśniony w planie ogólnym, ale odwołujący otrzymali wyjaśnienie z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, z którego wynika, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] z jego aktualizacją z [...]r. w części ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek strukturalnych słowem adaptacja określa pozostawienie pierwotnej funkcji. Potwierdzają to zapisy na str.2 pkt.2.2. w aktualizacji tego planu z [...]r. Odwołujący przypomnieli, że zapis "niska intensywność zabudowy" w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdziło, że obowiązek orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...]r. wraz z dokonaną w [...]r. aktualizacją. W planie obszar objęty wnioskowanym zamierzeniem, oznaczony jest symbolem [...][...], dla którego ustalenia realizacyjne przewidują przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Ustalenia te zawierają też zapis adaptacja. Dokonana w [...]r. aktualizacja planu ogólnego [...] nie wprowadziła zmian w obszarze [...]. Tak więc przy orzekaniu w sprawie należy posiłkować się ustaleniami, określonymi w planie w jego wariancie podstawowym z [...]r.

Z analizy materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji wynika, że wnioskodawcy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ rozstrzygający, ma obowiązek uwzględnić nie tylko stan prawny istniejący na dzień rozstrzygania ale również i stan faktyczny. Prezydent [...] w toku postępowania ustalił, że zakres złożonego wniosku (rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w budynku. Przedmiotowy budynek posiadał funkcję usługową ([...]). Oznacza to, że jego właściciele dokonali samowolnej zmiany jego funkcji z mieszkalnej na usługową. Dowodem takiego stanu faktycznego jest postępowanie prowadzone na tę okoliczność przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Należy zatem uznać, że stwierdzona przez organ I instancji sprzeczność między faktycznie spełnianą funkcją w przedmiotowym budynku (usługową) a funkcją wynikającą z ustaleń miejscowego planu (mieszkalną) daje podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestorów. Inne rozstrzygnięcie sprawy oznaczałoby akceptację istniejącej tam funkcji usługowej, sprzecznej z określoną w miejscowym planie, a to w myśl art.46a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym spowodowałoby nieważność decyzji. Wprawdzie w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że funkcji mieszkaniowej towarzyszy zawsze funkcja usługowa lecz są to usługi zaliczane do tzw. usług podstawowych, do których niewątpliwie nie można zaliczyć usługi powadzonej w przedmiotowym budynku.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w aspekcie materialnoprawnym pozwala stwierdzić, że organ I instancji rozstrzygając sprawę na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla obszaru objętego inwestycją, postąpił prawidłowo, jednak w uzasadnieniu nieco za szeroko wyszedł poza problem, którym było wykazanie sprzeczności projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na dzień rozstrzygania, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to tych części uzasadnienia, które określają dla przedmiotowego obszaru wielkości wskaźnika intensywności zabudowy, z powołaniem się na przepisy wykonawcze obowiązujące w momencie opracowywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z [...]r. Skoro ustalenia tego planu dla obszaru objętego inwestycją tj. oznaczonego symbolem [...] nie operują wartością liczbową wskaźnika intensywności zabudowy, za zbędne należy uznać tak głębokie wnikanie w zagadnienie intensywności zabudowy poprzez określanie wartości liczbowej tego wskaźnika. W tym kontekście nie jest istotne, które zarządzenie obowiązywał w okresie opracowywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z [...]r. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko odwołujących, że zapis ustaleń planu dla przedmiotowego obszaru, stanowiący o niskiej intensywność zabudowy, według nomenklatury słownej wynikającej z obowiązujących w okresie opracowywania planu przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu przestrzennym oznaczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się do kwestii wykładni pojęcia "adaptacja" Kolegium wyjaśniło że zgromadzony materiał dowodowy w poprzednim postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją z [...]r., nie był na tyle pełny by ujawnić, że w tekście aktualizacji z [...]r. planu ogólnego zawarte było wskazanie, co należy rozumieć pod pojęciem adaptacja. Spowodowało to, że w swoim poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium oparło się na ogólnym znaczeniu tego pojęcia, wynikającym ze słownika języka polskiego. Dopiero w obecnym postępowaniu ujawniono fakt istnienia w tekście planu ogólnego definicji tego pojęcia. Słowem adaptacja określono pozostawienie pierwotnej funkcji, w tym przypadku funkcji mieszkalnej.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyli E.J. I K.Ł. którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem.

Skarżący zarzucili że podstawę prawną decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto bezpodstawnie, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Stanowisko zajęte przez organy nie jest uzasadnione, ponieważ zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], działka nr [...] w obrębie [...] miasta [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Ustalenia realizacyjne dla tego terenu stanowią - budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności zabudowy. "Adaptacja". Z przedłożonych dokumentów wynika, że ustalenia planu dotyczą funkcji zagospodarowania przestrzennego, czyli warunków wykorzystania terenu, struktury przestrzennej i funkcjonalnej zagospodarowania terenu i jednostek strukturalnych dla funkcji podzielonego obszaru. Kolegium natomiast bezpodstawnie przyjęło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego normuje zasady funkcjonowania istniejących już obiektów budowlanych na tym obszarze. Jest to stanowisko błędne i niezgodne z prawem miejscowym jakim jest ogólny plan zagospodarowania przestrzennego [...].

Bezpodstawnie powołano się również na to, że pojęcie adaptacja można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia, przerobienia na inny niż obecnie charakter budynków, bo nie tylko, że nie ma w zapisie planu zagospodarowania przestrzennego takiego stwierdzenia ale i nie byłoby to możliwe na gruncie opracowywania miejscowego planu. Zawarte w miejscowym planie ogólnym [...] określenie "adaptacja" dotyczy wyraźnie adaptacji funkcji terenów, co zresztą jest zawarte w opisie planu na stronie 2 pkt. 2. 2. W tej konkretnej sytuacji oznacza to pozostawienie pierwotnej funkcji jaką jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne dla tego terenu. W sytuacji skarżących jest to przystosowanie istniejącej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, również na lepszą, zmodernizowaną funkcję mieszkalną.

Przyjęcie rozumowania Kolegium oznaczałoby, że żadnej działki niezabudowanej na tym terenie nie można zabudować ani żadnego budynku jednorodzinnego rozbudować lub zmodernizować, gdyż nie byłoby co adaptować na inne cele, a na terenie, oznaczonym symbolem [...] trwa cały czas rozbudowa nowych budynków mieszkalnych oraz rozbudowa już istniejących i warunki zabudowy są cały czas wydawane. Poza tym miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie zawiera żadnych zakazów rozbudowy istniejących obiektów budowlanych. Na jakiej więc zasadzie zabudowano sąsiednie tereny i to na o wiele mniejszych działkach oznaczonych w planie też symbolem [...] i użyciem słowa "adaptacja". Poruszone w uzasadnieniu decyzji Kolegium pojęcie niska intensywność zabudowy oznacza zabudowę jednorodzinną mieszkaniową w odróżnieniu od zabudowy wielorodzinnej. W sprawie chodzi o zabudowę jednorodzinną. Nie ma żadnego uzasadnienia dla odmowy wydania pozytywnej decyzji powołany przez Kolegium argument, że w budynku, który skarżący chcą rozbudować istnieje usługa nie zaliczona do usług podstawowych towarzyszących funkcji mieszkalnych jednorodzinnych. Wynajęcie bowiem trzech pokoi na cele mieszkalne, co wynika z umowy najmu, nie oznacza żadnej samowolnej zmiany funkcji mieszkalnej na usługową. Nie uzasadnione jest również powoływanie się na pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], gdyż plan ten nie określa wielkości liczbowych w zakresie intensywności i nie można przyjmować pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro nie można go porównać do wartości wynikającej z ustaleń planu, który to jako akt prawa miejscowego jest podstawowym przepisem prawa na podstawie, którego organ wydaje decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Odnosząc się do treści podniesionych w skardze zarzutów należało stwierdzić, że są one uzasadnione.

Postępowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zmierza do zbadania czy projektowana inwestycja jest zgodna przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz.139 ze. zm.). Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie oznacza, że ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazuje organowi przedmiot i zakres analizy, która ma poprzedzić wydanie decyzji. Jeżeli zamierzenie jest zgodne z wymienionymi kryteriami to wówczas organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie mają zatem istotne znaczenie zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Plan ten uchwalony w [...]r. i aktualizowany w [...]r. pozwala stwierdzić, że obszar objęty planowaną inwestycją oznaczony jest symbolem [...], dla którego ustalenia realizacyjne przewidują przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Ustalenia te zawierają również zapis dotyczący pojęcia "adaptacja". Aktualizacja tego planu dokonana w [...]r. nie wprowadziła zmian na obszarze [...]. Przy orzekaniu należy zatem korzystać ustaleń, zawartych w planie z [...]r.

Z treści wniosku złożonego przez skarżących wynika, że domagają się wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zapisy planu, w tym i pojęcie "adaptacja" nie zawierają zakazu dokonywania na przedmiotowym terenie tego rodzaju inwestycji, co oznacza że jest ona dopuszczalna. Nie mają zatem znaczenia twierdzenia organu odwoławczego o faktycznej zmianie funkcji budynku, ponieważ nie te okoliczności rozstrzygają o możliwości jego rozbudowy, lecz treść zapisów planu.

Mają rację skarżący, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego niewłaściwie odniesiono się do kwestii wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] nie określono wielkości liczbowych w zakresie intensywności zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że organ I instancji rozstrzygając sprawę na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla obszaru objętego inwestycją, postąpił prawidłowo, jednak w uzasadnieniu argumentacja dotycząca sprzeczności projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na dzień rozstrzygania, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujęta jest za szeroko. Odnosi się to do wskaźnika intensywności zabudowy i powołania się na przepisy wykonawcze obowiązujące w momencie opracowywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego [...]r. Skoro, jak podkreślił organ odwoławczy, ustalenia tego planu dla obszaru oznaczonego symbolem [...] nie operują wartością liczbową wskaźnika intensywności zabudowy, to zbędne było podnoszenie kwestii intensywności zabudowy poprzez określanie wartości liczbowej tego wskaźnika.

Stanowiska organu odwoławczego w powyższym zakresie nie można aprobować, ponieważ nie bierze ono pod uwagę ustawowej funkcji uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie winno wskazywać na fakty, na których organ się oparł oraz ocenę zebranych dowodów i uzasadnienie prawne. Skoro organ odwoławczy wskazał, że określone w uzasadnieniu organu I instancji elementy związane ze wskaźnikiem zabudowy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia były ujęte za szeroko, ponieważ plan nie operował wartością wskaźnika intensywności zabudowy, to w tej sytuacji aprobata przez organ odwoławczy decyzji I-instancyjnej stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. Motywy decyzji administracyjnej powinny wyjaśniać dlaczego zostało wydane konkretne rozstrzygnięcie i jeżeli zawierają elementy zbyteczne, ale przyjęte jako podstawa orzekania, to między tezą a jej uzasadnieniem powstaje istotna sprzeczność. Nie można więc przyjąć, że takie uzasadnienie jest prawidłowe.

W związku z tym, mając na uwadze zawarte wyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c., P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.