Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2498/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: artt. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 501/15 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. na postanowienie nr 237/2015 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 501/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2014r. Znak [...], którym nałożono na syndyka masy upadłości [...] spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 30.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - segment D1, D2 z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem z ul. Ż. i fragmentem drogi dojazdowej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Ż. [...] w K., z naruszeniem art. 55, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Krakowie Powiat Grodzki przeprowadził w ramach prowadzonego postępowania znak [...] w sprawie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - segment D1, D2 na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Ż [...] w K. kontrolę, w trakcie której stwierdził, że budynek jest użytkowany. Według oświadczenia syndyka, lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom (ich właścicielom) przez [...] Spółkę z o.o. przed powołaniem likwidatora i ustanowieniem syndyka.

W dniu [...] grudnia 2012 r. PINB w Krakowie Powiat Grodzki wydał decyzję znak [...], którą udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2013 r. organ I instancji poinformował [...] Spółkę z o.o. w upadłości likwidacyjnej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowana i budynku mieszkalnego, wielorodzinnego - segment D1 i D2 przy ul. Ż. [...] z naruszeniem przepisu art. 55 u.p.b. bez uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie.

W dniu [...] marca 2013 r. PINB w Krakowie Powiat Grodzki wydał postanowienie znak: [...], którym nałożył na inwestora: [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej karę w wysokości 30.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W wyniku postępowania, wszczętego zażaleniem syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w Krakowie, postanowieniem nr [...] z dnia 20 lutego 2014 r., znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w Krakowie Powiat Grodzki pismami z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Krakowa z prośbą o udzielenie informacji o osobach zamieszkałych w lokalach mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ż. [...] w K. i dacie zgłoszenia zameldowania na pobyt stały, a także do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji S.A. w Krakowie, TAURON Dystrybucja S.A. Rejon Dystrybucji Kraków oraz Rejonu Dystrybucji Gazu Kraków Podgórze z prośbą o udzielenie informacji czy są pobierane opłaty za pobór wody i odbiór ścieków oraz za przesyłanie energii elektrycznej i za przesyłanie gazu do lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul. Ż. [...] w K..

Pismami z dnia 15 kwietnia 2014 r., 22 kwietnia 2014 r., 16 lipca 2014 r, oraz 30 lipca 2014 r. w/w instytucie udzieliły informacji w zakresie wskazanym przez PINB.

W dniu [...] listopada 2014 r. PINB w Krakowie Powiat Grodzki wydał postanowienie znak [...], którym nałożono na syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 30.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - segment D1, D2 z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem z ul. Ż. i fragmentem drogi dojazdowej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Ż. [..] w K., z naruszeniem art. 55, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 57 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po dniu [...] lipca 2003 r.

W ocenie organu, kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ż. [...] w K. może być nałożona na inwestora, na rzecz którego wydano ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 listopada 2006 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Do kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych zastosowanie mają przepisy o przedawnieniu zobowiązań, o których mowa w dziale II ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, rozdział 8.

Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego w dniu 1 października 2012 r., zaś decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego została wydana dnia 12 grudnia 2012 r. Wobec powyższego należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia ani pięcioletniego ani trzyletniego wynikającego z art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa, co dało podstawę do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 u.p.b.

PINB w Krakowie Powiat Grodzki ustalił, że w budynku przy ul. Ż. [...] w lokalu mieszkalnym nr 62 zostały zameldowane 2 osoby w dniu 12 marca 2009 r., jedna w dniu 1 czerwca 2009 r. oraz jedna w dniu 18 lutego 2011 r., w lokalu nr 64 zostały zameldowane dwie osoby w dniu 19 lutego 2009 r., natomiast w lokalu nr 67 została zameldowana jedna osoba w dniu 2 czerwca 2009 r.

Ponadto, od dnia 10 grudnia 2008 r. dla nieruchomości Ż. [...] rozliczane jest przez MPWiK S.A. zużycie wody, w październiku 2008 r, zawarto także 5 umów sprzedaży gazu.

Powyższe ustalenia prowadziły, zdaniem organu I instancji, do wniosku, że przedmiotowy budynek użytkowany był przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co uzasadniało nałożenie kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie syndyk masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. podniósł zarzut naruszenia:

art. 91 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż zobowiązanie upadłej spółki będącej przed ogłoszeniem upadłości inwestorem wygasło jako obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę,

art. 77 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie ustaleń w zakresie tego, w jakiej dacie doszło do rozpoczęcia użytkowania bez pozwolenia,

art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i podstawy prawnej, na której karą został obciążony dany podmiot bez uwzględnienia, że ani masa upadłości ani syndyk nie są i nie byli inwestorami,

art. 57 ust. 7 u.p.b. poprzez nałożenie kary na podmiot, który nie przystąpił do użytkowania budynku,

art. 59g ust. 5 w zw. z art. 68 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, że nałożenie kary nie uległo przedawnieniu,

art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie na poprzednim etapie postępowania pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy,

art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia zasadności i wskazania podstawy prawnej obciążenia syndyka masy upadłości karą za zdarzenia sprzed ogłoszenia upadłości.

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. To syndykowi zatem przysługuje legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację tę nabył natomiast z mocy prawa syndyk masy upadłości. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. aktVCZ 37/11.

Mając na uwadze wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji oraz fakt, iż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku został złożony w dniu 1 października 2012 r., MWINB w Krakowie wskazał, że przedmiotowy budynek był użytkowany przed dniem złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a zatem z naruszeniem art. 54, 55 ustawy Prawo budowlane.

Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 O.p. należy odpowiednio stosować na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź odpowiednio zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych (np. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1110/09 oraz sygn, II OSK 1023/09).

Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy zatem uznać za decydujące do ustalenia początku biegu terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09).

Organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu - XIII, współczynnik kategorii obiektu - 4, jak i jego kubaturę - 2654,77 m3, określającą współczynnik wielkości obiektu - 1,5 co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 30.000 zł. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do WSA w Krakowie syndyk masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K., wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, ewentualnie ich uchylenie, i podnosząc zarzut naruszenia:

art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do syndyka masy upadłości Luka-Pol Sp. z o.o.,w upadłości likwidacyjnej w K. w sytuacji, gdy syndyk jest jedynie "zastępcą pośrednim" upadłego i działa w postępowaniu na rzecz upadłego, lecz nie jest stroną stosunku materialnoprawnego, w konsekwencji czego nie on, lecz upadły winien być adresatem decyzji określającej jego prawa i obowiązki,

art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego będącego podstawą do dokonania późniejszych ustaleń w sprawie,

art. 107 § 3 K.p.a. poprzez częściowe i fragmentaryczne uzasadnienie okoliczności istotnych dla wydania postanowienia oraz odniesienie się tylko do wybranych faktów z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania postępowania administracyjnego,

art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie na poprzednim etapie postępowania pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy,

art. 144 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle zaistniałego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu wskazano, że syndyk nie jest następcą prawnym upadłego, a tym sam nie przeszedł na syndyka status inwestora w ramach niniejszego postępowania. Syndyk masy upadłości nigdy nie był inwestorem w zakresie, który mógłby go obciążać karami z tytułu nieuzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 929/2011). W efekcie organy obu instancji właściwie postąpiły, doręczając postanowienia syndykowi, gdyż to on posiada legitymację formalną do występowania w niniejszej sprawie, lecz błędnie zidentyfikowały adresata postanowienia w sensie materialnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało uchylić, jednakże nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze mogły się ostać.

Przedmiotem kontroli sądowej było rozstrzygnięcie organów nadzoru budowalnego, wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), którym nałożono na "inwestora: Syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K." karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - segment D1, D2 z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem z ul. Ż. i fragmentem drogi dojazdowej, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. Ż. [...] w K., z naruszeniem art. 55, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Art. 57 ust. 7 u.p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 u.p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Powyższy przepis, dopuszczający nałożenie kary pieniężnej, został dodany do obowiązującej ustawy Prawo budowlane na mocy art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), zmieniającej tę ustawę z dniem 31 maja 2004 r. W stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. zmiana weszła w życie, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej, z dniem 1 stycznia 2005 r.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W taki też sposób analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 u.p.b., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy w znaczeniu języka powszechnego niezależne od zakresu i długotrwałości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10).

Natomiast przystąpieniem do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2087/10, wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09).

Ze względu na fakt, iż art. 57 ust. 7 u.p.b. odsyła do kar, uregulowanych w art. 59f ust. 1 u.p.b., do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego będą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa art. 59g ust. 5 u.p.b.). Oznacza to konieczność rozważenia kwestii przedawnienia tej kary. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, że istnieją dwa terminy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wymierzenie kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd I instancji stwierdził, że organom nadzoru postawić można zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu, niedostateczne są ustalenia organów co do momentu i okoliczności, w których doszło do wydania lokali w budynku przy ul. Ż. [...] w K. ich właścicielom i de facto rozpoczęcia ich użytkowania. Z akt administracyjnych dołączonych do skargi wynika, że lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom przez [...] Sp. z o.o. przed powołaniem likwidatora i ustanowieniem syndyka (protokół kontroli z dnia 15 listopada 2012 r., k. 25 aa), zaś postanowienie w przedmiocie ogłoszenia upadłości i ustanowienia syndyka zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie Wydział VIII Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych w dniu 5 września 2011 r., sygn. akt VIII GU-138/11/S (k. 38 aa).

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można było miarodajnie stwierdzić, czy inwestor, którym był podmiot postawiony obecnie w stan upadłości likwidacyjnej - [...] Sp. z o.o. w Krakowie, wydał właścicielom lokale w przedmiotowym budynku z zastrzeżeniem możliwości ich użytkowania dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co - jak wynika z akt sprawy - nastąpiło w dniu 12 grudnia 2012 r. (k. 34 aa). Gdyby bowiem okazało się, że z analizy treści umów ustanowienia odrębnej własności lokali bądź umów sprzedaży tych lokali przez inwestora wynikało, iż zbywająca tytuł prawny do obiektu budowlanego Spółka wskazywała na dopuszczalność jego użytkowania dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a nielegalnego użytkowania dopuścił się sam właściciel lokalu, wówczas inwestor ponosiłby finansową odpowiedzialność za faktycznego sprawcę nielegalnego użytkowania. Taki zaś rezultat zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane byłby nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2979/12, w którym podniósł, że " (...) mogą bowiem zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali)".

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający sprawę uznał, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zatem wadliwie, co w konsekwencji doprowadziło do fragmentarycznego uzasadnienia okoliczności istotnych w sprawie i mogło mieć wpływ na jej wynik.

Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu strony skarżącej - syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K., kwestionującej opisane postanowienie, koncentrującego się wokół zagadnienia błędnego wskazania, w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji, podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonej w ramach postępowania kary. W ocenie syndyka, nie znajduje uzasadnienia obciążanie go zobowiązaniami, których przyczyn powstania upatrywać należy w działalności upadłego inwestora.

Są wskazał na treść art. 61 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r., poz. 233), zgodnie z którym, z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Natomiast w myśl art. 144 ww. ustawy - jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Zatem postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r, poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jako ppsa) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art.59g ust. 5 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego niedostatecznie ustaliły moment i okoliczności, w których doszło do wydania lokali w budynku przy ul. Ż. [...] w K. ich właścicielom i de facto rozpoczęcia ich użytkowania, a tym samym nie rozważyły kwestii przedawnienia kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego - w sytuacji gdy z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, ze w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy ( art. 54 ) łub wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 55) początek biegu terminu przedawnienia rozpoczyna się od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

art. 57 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego poprzez błędna interpretację polegającą na wydaniu zalecenia zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy umowy zawarte między inwestorem a nabywcami lokali, w celu ustalenia czy umowy te nie przewidywały wydania właścicielom lokali w przedmiotowym budynku z zastrzeżeniem możliwości ich użytkowania dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych by żądać od inwestora czy nabywcy mieszkań okazania zawieranych przez nich umów cywilno-prawnych, a złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie ma charakter publicznoprawny a nie cywilnoprawny, i podstawą wymierzenia kary jest naruszenie obowiązku publicznoprawnego, który to obowiązek ustawa prawo budowlane nakłada na inwestora.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kar stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższenie. Artykuł 59f określa sposób naliczania kary, a art. 59g stanowi podstawę do wymierzenia kary. Zgodnie z art. 59g prawa budowlanego do kar o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997 ordynacja podatkowa (...)

Ustalenie od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia wymienione w dziale III Ordynacji podatkowej było kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak zgodnie z wyrokiem z 08.12.2010 sygn. OSK 1853/09 złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy ( art. 54) lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art.55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie ( art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty gdy organ dowidział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymierzenia kary" (Podobnie wyroki z 8.12.2009, sygn. II OSK 1110/09,oraz z 8.12.2009, sygn. II OSA 1023/09)

W świetle przytoczonych wyżej wyroków NSA - zdaniem skarżącego organu Sąd dokonał, w zaskarżonym wyroku, błędnej interpretacji przepisów ordynacji podatkowej, w zakresie w jaki mają one zastosowanie do kar z ar. 57 ust. 7 prawa budowlanego i błędnie uznał w zaskarżonym wyroku, że okres przedawnienia winien być liczony od daty faktycznego przystąpienia do użytkowania. A tym samym z kolei bezpodstawnie nakazał organom nadzoru budowlanego ustalanie terminu przystąpienia do użytkowania.

Jest bowiem okolicznością bezsporną, że przedmiotowy budynek był użytkowany w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 15.11.2012, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna. Ponadto syndyk masy upadłości w dniu kontroli złożył oświadczenie, że lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom (właścicielom) przez spółkę [...] przed powołaniem likwidatora i syndyka.

Organy nadzoru budowlanego, oprócz ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, przeprowadziły dodatkowe postępowanie dowodowe, na podstawie którego ustaliły, że od dnia 19 lutego 2009r do dnia wniesienia wniosku o wydanie pozwolenia użytkowanie budynku, tj. do 1 października 2012, w lokalach mieszkalnych nr 62, 64 i 67 zostało zameldowanych siedem osób. Ponadto dla nieruchomości naliczane są opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków na podstawie umów zawartych przez wspólnotę mieszkaniową [...], utworzona przez właścicieli lokali budynków przy ul. Ż. [...], [...], [...], [...]. Woda dostarczana jest do budynku nr [...] od grudnia 2008, a umowa na odbiór ścieków została zawarta od 30.09.2009. Ponadto w październiku 2008 zawarto 5 umów o dostawę gazu do mieszkań w tym budynku.

Powyższe dowody, łącznie z oświadczeniem syndyka o uprzednim wydaniu lokali mieszkalnych lokatorom i właścicielom, świadczą jednoznacznie o przystąpieniu do użytkowania obiektu przed datą wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Podnieść należy, że inwestor nie przedstawił, ani nie zawnioskował dowodów przeciwnych.

Zatem, skoro w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu przy ul. Ż. [...] w K. w dniu 1 października 2012, to do naliczania kar z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego zastosowanie ma trzyletni okres przedawnienia, liczony od daty złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Postanowienie o nałożeniu kary zostało wydane [...].11.2014 - nie nastąpiło wiec przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku.

W związku z tym nałożenie na organ obowiązku dokonywania ustaleń dotyczących daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku jest bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wykazującego użytkowanie obiektu przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wymierzona kara za nielegalne użytkowanie nie uległa przedawnieniu.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z zaleceniem zawartym w zaskarżonym wyroku - dotyczącym zbadania przez organy nadzoru umów zawartych miedzy inwestorem a nabywcami lokali. Jak wskazuje Sąd "gdyby bowiem okazało się, że z analizy treści umów ustanowienia odrębnej własności lokali bądź umów sprzedaży tych lokali przez inwestora, wynika że zbywająca tytuł prawny do obiektu budowlanego spółka wskazała na dopuszczalność jego użytkowania dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a nielegalnego użytkowania dopuścił się sam właściciel lokalu, wówczas inwestor ponosiłby finansową odpowiedzialność za faktycznego sprawcę nielegalnego użytkowania. Taki zaś rezultat zastosowania art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane byłby nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego i zasadami ogólnego postępowania administracyjnego"

W ocenie skarżącego kasacyjnie organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych, by żądać od inwestora czy nabywców mieszkań, okazania zawieranych przez nich umów cywilno-prawnych. Kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie ma charakteru cywilnoprawnego. Nie odnoszą się do niej cywilnoprawne zobowiązania między inwestorem i nabywcami lokali. Obowiązek złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie jest obowiązkiem cywilnoprawnym - lecz publicznoprawnym. Zatem naruszenie obowiązku publicznoprawnego, wynikającego z naruszenia przepisu prawa administracyjnego, a nie stosunków cywilno-prawnych, jest podstawą do wymierzenia kary.

W sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie inwestora od odpowiedzialności za przystąpienie do użytkowania obiektu. Nawet jeśli do użytkowania obiektu przystąpili nabywcy mieszkań, którzy nabyli je przed zgłoszeniem budynku do odbioru, to nie zaszły żadne okoliczności, które uniemożliwiły inwestorowi dokonanie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wydaniem mieszkań właścicielom lokali. Sam syndyk złożył oświadczenie o wydaniu lokali mieszkalnych lokatorom i właścicielom. Syndyk nie wspomniał by w umowach zawartych między inwestorem o nabywcami lokali był zapis o niedopuszczalności użytkowania lokali przez nabywców do czasu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Syndyk nie wykazał tez żadnym dowodem, nawet nie podniósł zarzutu, że nabywcy mieszkań wbrew jego woli przystąpili do użytkowania lokali.

Przepisy prawa budowlanego szczegółowo i jednoznacznie określają prawa i obowiązki zarówno inwestora jak i organu nadzoru budowlanego związane z procesem oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Przepisy te nie nakładają na organy nadzoru budowlanego obowiązku analizowania czynności cywilnoprawnych wykonywanych przez inwestora w związku z realizowaną inwestycją ani badania zamiarów inwestora wykraczających poza obowiązki określone w prawie budowlanym. Przepisy prawa budowlanego czynią odpowiedzialnym za prawidłową realizację obiektu i za przystąpienie do użytkowania obiektu wyłącznie inwestora, gdyż jednym z podstawowych obowiązków inwestora jest zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych - co wynika z art. 18 ust. 1 pkt 4 ust. Prawo budowlane.

Tylko przystąpienie do użytkowania obiektu przez nabywców wyraźnie wbrew woli inwestora mogłoby zwolnić inwestora od odpowiedzialności z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z o.o., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z o.o wskazał, iż skarżący podał nieprawidłowo podstawę prawną skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów prawa materialnego w sytuacji gdy uznał, że materiał dowodowy został zebrany przez organ w sposób niewyczerpujący i wadliwy. Przyczyny uchylenia przez Sąd I instancji decyzji polegały na tym, że organ nie poczynił w sprawie określonych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wydania lokali, a to nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, ale stanowi natomiast naruszenie przepisów prawa procesowego. Nadto, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż organy nadzoru budowlanego niedostatecznie ustaliły moment i okoliczności, w których doszło do wydania lokali w budynku przy ul. Ż. [...] ich właścicielom i de facto ich użytkowania, a tym samym nie rozważyły kwestii przedawnienia. Organy nadzoru budowlanego w kwestii przedawnienia pominęły fakt, iż powzięły one wiedzę o tym użytkowaniu przed złożeniem przez Syndyka wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku z dnia 1 października 2012 r., Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8-ego grudnia 2010 r. sygn. akt: OSK 1853/09, na który powołuje się również skarżący oraz Sąd I instancji:

Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć (na co zresztą, zwrócił uwagę skarżący), że organ w już trakcie kontroli w dniu 15-ego listopada 2012 r. miał wiedzę o tym, że budynek jest użytkowany, a nadto w wyniku dodatkowego postępowania dowodowego organ ustalił, że co najmniej od dnia 19-ego lutego 2009 r. w budynku były zameldowane pierwsze osoby oraz od 2008 r. zawarte były umowy o dostarczanie wody, odprowadzanie ścieków i o dostawę gazu. Powyższe przeczy twierdzeniom skarżącego, że to termin 3-letni przedawnienia powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a więc liczony od dnia złożenia wniosku przez Syndyka z dnia 1-ego października 2012 r. Stosując takie rozumowanie organu dochodziłoby do sytuacji, w których inwestorom nie opłacałoby się składać wniosków o wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż złożenie takiego wniosku automatycznie stanowiłoby wydłużenie terminu przedawnienia. Nadto, inwestor użytkując budynek bez pozwolenia na użytkowanie, składając np. po 7 latach od rozpoczęcia użytkowania taki wniosek narażałby się na wydanie postanowienia o nałożeniu kary już po upływie terminu przedawnienia. Takie rozumowanie stoi w sprzeczności z instytucją przedawnienia. Wprowadzenie uregulowań przewidujących ujemne skutki niewykonywania przysługujących uprawnień ma służyć także swoistemu dyscyplinowaniu uprawnionego, wywarciu na niego nacisku, aby wykonywał przysługujące uprawnienia prawidłowo i w należytym czasie. Upływ czasu, w ciągu którego uprawniony nie wykonuje swoich praw ma negatywne skutki dla niego, a nie dla zobowiązanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Zaskarżonemu wyrokowi postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art.59g ust. 5 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego niedostatecznie ustaliły moment i okoliczności, w których doszło do wydania lokali w budynku przy ul. Ż [...] w K. ich właścicielom i de facto rozpoczęcia ich użytkowania, a tym samym nie rozważyły kwestii przedawnienia kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego - w sytuacji gdy początek biegu terminu przedawnienia rozpoczyna się od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego poprzez błędną interpretację polegającą na wydaniu zalecenia zbadania przez organy nadzoru budowlanego czy umowy zawarte między inwestorem a nabywcami lokali nie przewidywały wydania właścicielom lokali w przedmiotowym budynku możliwości ich użytkowania dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych by żądać od inwestora czy nabywcy mieszkań okazania zawieranych przez nich umów cywilno-prawnych, a złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie ma charakter publicznoprawny a nie cywilnoprawny.

W zakresie pierwszego zarzutu należy wskazać, iż rację ma Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie szczególnego rozważenia wymaga ustalenie, od jakiego momentu zaczynają biec okresy przedawnienia (3 czy 5 letni). W obu przypadkach kluczową datą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Szczegółową analizę tego zagadnienia przeprowadzał już Naczelny Sad Administracyjny (wyrok z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (LEX nr 746829)), a Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zawartą w uzasadnieniu tego wyroku argumentację . Złożenie zatem zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 p.b.) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 p.b.) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary.

Zatem w procesie wymierzania kary, z punktu widzenia stosowania przepisów o przedawnieniu, istotne jest ustalenie daty przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary.

Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga zatem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 u.p.b,, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nadzoru budowlanego niedostatecznie ustaliły moment i okoliczności, w których doszło do wydania lokali w budynku przy ul. Ż. [...] w K. ich właścicielom i de facto rozpoczęcia ich użytkowania, a tym samym nie rozważyły kwestii przedawnienia.

Ponadto gdyby przyjąć za prawidłowe rozumowanie organu, to wtedy zgodne z prawem działanie inwestora (złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie) prowadziłoby do ujemnych skutków dla niego (wydłużenie okresu przedawnienia i nałożenia kary), . Sąd I instancji słusznie zatem przyjął, że organ administracji winien ze szczególną starannością ustalić datę przystąpienia do użytkowania, winien zatem ustalić kiedy doszło do faktycznego rozpoczęcia użytkowania budynku przy ul. Ż. [...]. Zwłaszcza, że z okoliczności sprawy wynika, że pierwsze umowy o dostawę gazu były zawierane w październiku 2008 r., a pierwsze osoby zameldowały się w 2009 r. Na tą okoliczność winne zostać przesłuchane osoby, które jako pierwsze wprowadziły się do lokali mieszkalnych. Gdyby więc przyjąć, jak podnosi skarżący kasacyjnie że 3 letni termin przedawnienia liczy się od daty złożenia wniosku przez inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie przepisy o przedawnieniu miałyby charakter iluzoryczny, bo organ zawsze zmieściłby się w terminie do nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Powiązanie zatem początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia karu biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary.

Ponadto, niezasadnym jest zarzut dotyczący błędnego zdaniem skarżącego kasacyjnie zalecenia Sądu I instancji zbadania przez organ umów zawartych między inwestorem a nabywcami lokali. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą bowiem zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (zbycie lokali przez inwestora, treść umów o ustanowienie odrębnej własności lokali, a także kiedy przystąpiono do użytkowania lokali). Te wszystkie okoliczności sprawy nie zostały przez organ ocenione, podczas gdy było to w sprawie konieczne do wykazania celem ustalenia faktycznego rozpoczęcia korzystania z obiektu. Nadto, obowiązkiem organu było zapewnienie stronie czynnego udział w postępowaniu i umożliwienie wypowiedzenia się co do kwestii umów zawieranych z nabywcami lokalów.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.