Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Treść wyniku: Podjęto uchwałę

SENTENCJA

Uchwała Dnia 3 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Roman Hauser (sprawozdawca) Małgorzata Korycińska (współsprawozdawca) Maria Jagielska Aleksandra Łaskarzewska Artur Mudrecki Ryszard Pęk Protokolant: starszy sekretarz sądowy Justyna Stępień przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej – Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2017 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego z dnia 19 stycznia 2017 r., nr PK IV Zpa 3.2016 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy prokurator, niebędący organem administracji publicznej w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) ani uczestnikiem postępowania określonym w art. 33 tej ustawy, który działając na prawach strony w oparciu o art. 8 § 1 ww. ustawy zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego?" podjął następującą uchwałę: Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 styczna 2017 r., nr PK IV Zpa 3.2016 Prokurator Generalny Rzeczpospolitej Polskiej, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie następującego zagadnienia:

"Czy prokurator, niebędący organem administracji publicznej w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) ani uczestnikiem postępowania określonym w art. 33 tej ustawy, który działając na prawach strony w oparciu o art. 8 § 1 ww. ustawy zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego?"

We wniosku Prokurator Generalny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności dotyczące kwestii obciążania prokuratora kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Na tle przedstawionego zagadnienia zarysowały się trzy odrębne nurty orzecznicze.

W pierwszym z nich składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego odstępowały od zasądzania od prokuratora zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W wyroku z dnia 4 marca 2014 r. o sygn. I OSK 2868/13, Naczelny Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 207 § 2 p.p.s.a., uwzględniając dbałość o ochronę praworządności przez prokuratora. W sprawie o sygn. akt II OSK 168/13, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 199 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od ich zasądzenia w całości. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. II OSK 317/14, sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., a w sprawie o sygn. akt II OSK 2396/14, wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, nie zasądzając ich od prokuratora.

W ramach drugiego nurtu, składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego obciążały prokuratora kosztami postępowania kasacyjnego, wskazując za podstawę art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Za reprezentatywne dla tego kierunku Prokurator Generalny wskazał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II OSK 2396/14 z dnia 26 lutego 2015 r.; II FSK 968/12 z dnia 3 kwietnia 2014 r.; II GSK 1612/13 z dnia 2 grudnia 2014 r.; II OSK 2753/16 z dnia 29 lutego 2016 r.

Trzeci nurt orzeczniczy Naczelny Sąd Administracyjny obecny jest w wyrokach z dnia 23 sierpnia 2013 r. o sygnaturach: I OSK 896/13; [I OSK – uw. Sądu] 943/13; I OSK 1005/13; I OSK 1237/13. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszych sprawach zasądził od prokuratora zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Prokurator Generalny wskazał, że skuteczne podniesienie w tych sprawach zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dało podstawę zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W konsekwencji zaś uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od prokuratora zarówno koszty postępowania kasacyjnego jak i postępowania za pierwszą instancję.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. na stronach postępowania ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Podkreślił, że regułę tę należy odnosić zarówno do postępowania przed sądem pierwszej jak i drugiej instancji. Następnie wskazał, że wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały unormowane w art. 200-204 p.p.s.a., zwracając uwagę na pogląd zawarty w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/07 z dnia 4 lutego 2008 r.

We wniosku podniesiono również, że z przepisu art. 200 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Prokurator wyjaśnił tym samym, że w przypadku oddalenia skargi skarżący nie może być zobowiązany do pokrycia kosztów poniesionych przez organ i to pomimo "wygrania" sprawy przez ten organ.

Z powyższego Prokurator Generalny wywiódł zatem wniosek, że w tego rodzaju sprawach to prokurator mógłby domagać się zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia jego skargi. Prokurator jednak z racji swej roli w postępowaniu nie występuje o zwrot kosztów. Wskazał więc, że należy przyjąć, że na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji nie zachodzą przesłanki do obciążania prokuratora kosztami postępowania, gdy nie działa on jako organ, którego rozstrzygnięcie podlegało zaskarżeniu.

We wniosku wyjaśniono, że na podstawie przepisu art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Wskazano przy tym również, że mogłoby to dać podstawę do obciążenia prokuratora kosztami postępowania kasacyjnego jako podmiotu, który wniósł skargę. Niemożliwe jest natomiast, zdaniem Prokuratora Generalnego, obciążanie prokuratora również kosztami postępowania za pierwszą instancję. Stanowiłoby to bowiem odstępstwo od zasady zawartej w art. 199 p.p.s.a. dotyczącej sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przez strony. Wnioskodawca podniósł, że powyższy przepis nie tylko określa zasadę ponoszenia kosztów postępowania, lecz również i to, że jego zakres podmiotowy wyznacza pojęcie strony tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a. stronami postępowania przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie mowa jest o stronie należy przez to rozumieć także uczestnika postępowania. Uczestnikiem postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 p.p.s.a., jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, ale wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Prokurator zaś, jak podkreśla wnioskodawca, nie jest zatem ani stroną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. ani uczestnikiem postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. Jest on natomiast podmiotem występującym na prawach strony. Prokurator Generalny wskazał dalej, że działania prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wynikiem realizacji zadań prokuratury w zakresie strzeżenia praworządności, a uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. korzysta jedynie z uprawnień i instytucji w nim przewidzianych. Nigdy zaś nie jest podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, stąd też przepis art. 199 p.p.s.a. w zakresie w jakim przewiduje, że koszty postępowania ponosi obligatoryjnie strona i uczestnik postępowania nie powinien się odnosić do prokuratora, bowiem całkowicie odmienna aniżeli stron i uczestników jest jego rola w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

We wniosku podniesiono również, że za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy uznać obciążenie prokuratora kosztami postępowania przed sądem pierwszej instancji, w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a., w przypadku rozpoznania skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. i oddalenia skargi prokuratora. Jak już wskazano wcześniej, przepis ten dotyczy wyłącznie zwrotu kosztów dla skarżącego od organu, a prokurator nie jest tym organem wówczas, gdy sprawa rozpoznawana jest przez sąd pierwszej instancji i nie zmienia tego rozstrzyganie przez sąd kasacyjny w trybie art. 188 p.p.s.a.

Prokurator Generalny zwrócił również uwagę, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. SK 46/15, że mimo iż wskazane powyżej wyroki w zakresie w jakim zasądzają od prokuratora zwrot kosztów postępowania za obie instancje – w jego ocenie nie odpowiadają prawu – to brak jest możliwości ich zaskarżenia.

W związku z zaprezentowanymi rozbieżnościami w orzecznictwie, wynikającymi ze stosowania art. 199 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 p.p.s.a., wnioskodawca stwierdził, że wystąpienie o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje należyte uzasadnienie prawne i faktyczne.

Mając na względzie rolę prokuratora, który uczestnicząc w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności, zasadne wydaje się przyjęcie reguły, że udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., nie uzasadnia zasądzenia na jego rzecz ani od niego kosztów postępowania nawet w sytuacji, gdy jego skarga lub skarga kasacyjna zostanie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym w warunkach art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Prokuratora Generalnego Rzeczpospolitej Polskiej należy stwierdzić, że jest on uzasadniony rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane we wniosku wyroki. Należy jednak wskazać, że we wniosku Prokuratora wskazano orzeczenia wydane kilka lat temu, brak natomiast wskazania szeregu orzeczeń bardziej aktualnych, w których odstąpiono od obciążania kosztami postępowania prokuratora (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3178/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3502/14). Ten kierunek orzecznictwa uznać można za dziś dominujący w sądach administracyjnych. Mimo tych uchybień wniosku NSA uznaje, że rozbieżność w orzecznictwie NSA została wykazana.

Jak przyjmuje się w doktrynie, pod pojęciem rozbieżnie stosowanych przepisów prawnych, o którym stanowi art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuacje, w których określone zagadnienie prawne wynikające z tych przepisów nie było w dotychczasowym orzecznictwie rozstrzygane w sposób jednolity (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 122). Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy z jednej strony nie orzekają o kosztach sądowych w sytuacji, gdy obowiązanym do ich uiszczenia powinien być prokurator, a z drugiej strony zasądzają koszty od prokuratora na rzecz organu administracji publicznej za jedną, a niekiedy za obie instancje sądowe. Rozbieżne w swojej treści rozstrzygnięcia najczęściej nie podlegają szerszemu umotywowaniu, poza wskazaniem w końcowej części uzasadnienia samej podstawy prawnej orzeczenia co do kosztów.

Udzielając odpowiedzi na sformułowany wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, na wstępie należy stwierdzić, że ustawodawca w kilku przepisach p.p.s.a. określił szczególne uprawnienia procesowe, które przysługują prokuratorowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przykładowo wskazać należy na art. 8 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. O prawie do wniesienia skargi przez prokuratora expressis verbis stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a., a w odniesieniu do skargi kasacyjnej art. 173 § 2 p.p.s.a. W art. 53 § 3 p.p.s.a. ustanowiony został odrębny termin do wniesienia skargi przez prokuratora, zaś o terminie do wniesienia skargi kasacyjnej przez niego stanowi art. 177 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 97 § 1 p.p.s.a., prokurator może być obecny podczas posiedzenia sądowego odbywającego się przy drzwiach zamkniętych. W art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podmiot ten został zwolniony od ponoszenia kosztów sądowych. Z kolei w przepisach działu VI p.p.s.a. prokuratorowi nadane zostały uprawnienia do inicjowania oraz udziału w postępowaniu uchwałodawczym.

Zgodnie z § 53 ust. 1 i 2 regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiącego załącznik do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (M.P. Nr 86, poz. 1007 ze zm.), przewodniczący wydziału może zawiadomić o toczącym się postępowaniu prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich albo Rzecznika Praw Dziecka, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, interesu społecznego lub praw obywateli albo ochrona praw dziecka. Ponadto, należy wskazać, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006/3/68, wyjaśniono że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym.

Przedstawione powyżej regulacje prawne świadczą o tym, że ustawodawca w sposób celowy i świadomy określił szczególną rolę, jaką pełni prokurator w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak zauważa się w doktrynie, ratio legis tych rozwiązań jest wzmocnienie ochrony praworządności oraz praw i wolności człowieka (J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 139). U podstaw obecnych regulacji postępowania przed sądami administracyjnymi legło przekonanie, że udział prokuratora w tym postępowaniu jest jednym z aktów realizacji zasady państwa prawnego (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 80). Z przedstawionych względów, uprawnienia procesowe prokuratora biorącego udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mogą zostać w prosty sposób zrównywane z uprawnieniami stron oraz uczestników postępowania w rozumieniu art. 32-33 p.p.s.a. Istotne znaczenie odgrywają ponadto ustawowe cele przyświecające działalności instytucji prokuratury, do których zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. poz. 177 ze zm., dalej u.p.) należą ściganie przestępstw oraz stanie na straży praworządności. Realizacja tych celów następuje m.in. zgodnie z art. 3 § 1 pkt 7 u.p. przez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji. Stosownie do art. 5 u.p., prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, w tym przed sądami i trybunałami. W podejmowanych działaniach, zgodnie z art. 6 u.p., powinien on kierować się zasadą bezstronności i równego traktowania wszystkich obywateli.

Prokurator, uczestnicząc w postępowaniu przed sądem administracyjnym, działa w celu ochrony interesu publicznego, ogólnego, a nie interesu własnego. Nie reprezentuje on i nie broni wyłącznie interesu wybranego podmiotu prywatnego nawet gdy popiera wnioski procesowe jednej ze stron procesu. Nie jest on związany w postępowaniu z którąkolwiek ze stron, zachowując całkowitą autonomię w zgłaszaniu wniosków i zarzutów oraz kreowaniu taktyki procesowej.

Wskazać w związku z tym też należy, iż w poglądach doktryny nie ma jednolitego stanowiska dotyczącego statusu prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka) w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z regulacją art. 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. prokurator może m.in. wnieść skargę. Będzie mu zatem przysługiwał status skarżącego, a więc w takiej sytuacji, zgodnie z art. 8 zdanie drugie p.p.s.a., przysługiwać mu będą prawa strony. Doktryna prawa wskazuje, że w świetle wskazanej regulacji prokurator (inne podmioty z pozycją jego zrównane) nie mają statusu strony (zob. np. M. Masternak (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie..., 2004, s. 87. Stanowisko to znajduje podstawy w innych przepisach p.p.s.a. Przykładowo należy wskazać, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka wymieniani są obok strony także wówczas gdy przepisy ustawy przypisują tym podmiotom takie same uprawnienia, jak stronie (np. art. 173 § 2, art. 177 § 2 p.p.s.a.). W związku z tym w pewnym uproszczeniu można przyjąć, że podmioty te mają charakter "strony ułomnej".

Prawa strony, które przysługują prokuratorowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą w związku z tym być w prosty sposób zrównywane z uprawnieniami procesowymi organu administracji publicznej, czy też skarżącego. Konsekwencją takiego statusu, pozostaje regulacja dotycząca kosztów postępowania (art. 239 § 1 pkt 2). Prokurator, korzystając z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, poza koniecznością poniesienia własnych kosztów związanych z udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie powinien być obciążany także innymi kosztami (w tym kosztami postępowania), których obowiązek pokrycia mógłby utrudniać realizację nadrzędnego celu jego działania, którym jest ochrona praworządności.

Jak zostało to trafnie zauważone we wniosku o podjęcie uchwały, kwestia ewentualnego obciążenia prokuratora kosztami postępowania sądowoadministracyjnego aktualizuje się w sytuacji gdy podmiot ten występuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżącego. O ile przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, ze względu na brzmienie art. 200 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi prokurator nie jest obowiązany do zwrotu kosztów na rzecz organu, o tyle kwestia zwrotu kosztów od prokuratora może pojawić się w postępowaniu kasacyjnym, zarówno na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., jak i art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim kierunkiem interpretacji powołanych przepisów p.p.s.a. jest sama systematyka tej ustawy i jej podział na odpowiednie jednostki systematyzacyjne, którym celowo nadano określone tytuły, tj. Działu V "Koszty postępowania", rozdziału 1, "Zwrot kosztów postępowania między stronami".

Podstawowe znaczenie ma tu przepis art. 199 p.p.s.a. stanowiący, że "Strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (...). Zdaniem składu powiększonego NSA, chodzi w tym przepisie nie o wszystkie strony (podmioty o statusie strony) uczestniczące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale o strony, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczą spór, czyli o organ administracji publicznej i podmiot, w stosunku do którego skierowane były działania (zaniechania, czynności) tego organu (lub ich brak, przewlekłość postępowania itd.). Przy takim rozumieniu tego przepisu oczywiście prokurator nie może być zakwalifikowany jako podmiot ponoszący koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Nie jest on bowiem stroną stosunku administracyjnoprawnego (w jego różnych odmianach), który jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w rozpatrywanej sprawie sądowoadministracyjnej.

Za przyjęciem takiego poglądu oprócz racji systemowych, wynikających z pozycji ustrojowej oraz zadań spoczywających na prokuraturze, przemawiają także względy celowościowe i racjonalnościowe. Z uwagi na zrównanie pozycji procesowej prokuratora z Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz z Rzecznikiem Praw Dziecka, co wynika wprost z art. 8 § 1 i 2 p.p.s.a., należałoby przyjąć, że na wskazanych podmiotach tak samo spoczywa obowiązek zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, niezależnie od realizowanych przez nie celów w postaci ochrony praw człowieka i obywatela czy ochrony praw dziecka.

Z tych względów, na podstawie art.15 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało podjąć uchwałę, jak w sentencji.