Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1161/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 81c ust. 4, art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 659/18 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji dotyczącej stanu technicznego budynku 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 659/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji dotyczącej stanu technicznego budynku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia M. S.A. we W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z 12 stycznia 2018 r. nakładające na skarżącą - właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy al. J. [...] we W. (dz. nr ..., ..., obręb K.), grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 26 lipca 2017 r. nakazującej skarżącej przeprowadzenie określonych kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu.

W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że mimo wszczęcia egzekucji obowiązek orzeczony decyzją organu pierwszej instancji nie został wykonany w całości. Nie przedłożono protokołu z kontroli pięcioletniej przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) oraz ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku. Skarżąca przedłożyła jedynie kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych. W ocenie organu zasadne było w takich warunkach nałożenie na skarżącą grzywny na podstawie art. 119 i n ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.). W dalszej części organ wskazał podstawy prawne do zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego, wyjaśnił powody, dla których uznał, że grzywna jest w jego ocenie środkiem najmniej uciążliwym, zaś kwota 10 000 zł adekwatna. Organ wyjaśnił również, że w sprawie nie zaszły jakiekolwiek podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek podlega egzekucji administracyjnej jest wymagalny, wykonalny i nie został wykonany w całości.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie stosowanych przepisów prawa. Podkreśliła, że wykonała wszystkie obowiązki wynikające z decyzji dostarczając przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w sprawie grzywny wszystkie wymagane oceny techniczne. W ocenie skarżącej w sprawie wystąpiła niedopuszczalność egzekucji, bowiem wobec braku podstaw do określenia w decyzji terminu jej wykonania nie można było uznać obowiązków za wymagalne. Nadto nałożone na skarżącą obowiązki miały charakter dowodowy i zostały w całości wykonane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem postępowanie egzekucyjne prowadzone było w warunkach niedopuszczalności.

Sąd wskazał, że organ wydał zaskarżone postanowienie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej jako u.p.e.a.). Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., dopuszczalność egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu. W przypadku, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a wszczęte postępowanie umarza (por. art. 29 § 2 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny zobligowany jest więc na każdym etapie postępowania weryfikować dopuszczalność egzekucji, a w konsekwencji także i dopuszczalność stosowanego środka egzekucyjnego.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne było prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 12 stycznia 2018 r. (nr ...) wystawionego na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z 26 lipca 2017 r. (nr ...) nakładającej na skarżącą obowiązki wynikające ze złego stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy al. J. [...] we W. na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Treść obowiązku określono w tytule wykonawczym jako: 1) przeprowadzenie kontroli obiektu przy al. J. [...] we W. w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych; 2) przeprowadzenie kontroli wyżej wymienionego obiektu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; 3) sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku mieszkalnego (ze szczególnym uwzględnieniem: ścian konstrukcyjnych, zewnętrznych warstw elewacji, izolacji, konstrukcji dachu wraz z pokryciem, kominów, stropów, odwodnienia budynku, klatki schodowej, stolarki okiennej, przewodów kominowych, instalacji c.o., instalacji elektrycznej, instalacji odgromowej jak również innych instalacji, w odniesieniu do których stwierdzono nieprawidłowości określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia, wskazującej możliwości zapewnienia wentylacji pomieszczeń w budynku gdzie jest ona wymagana, przyczyny oraz sposób usunięcia zawilgocenia i zagrzybienia przegród budowlanych w budynku (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania i rozwiązań, metod ich wykonywania).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji egzekwowany wobec skarżącej obowiązek dostarczenia ocen i ekspertyz technicznych budynku, nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w ogóle nie podlegał egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że nałożenie na stronę obok obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku także obowiązków dotyczących przedłożenia odpowiednich ekspertyz lub innych ocen technicznych następuje zawsze na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (II OPS 4/15), w której NSA wypowiedział się w kwestii wzajemnej relacji powołanych wyżej przepisów. Wyjaśnił, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81 c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił przy tym, że ustawodawca świadomie nie regulował szczegółowo kwestii związanych z nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w tym przepisie lub innych przepisach rozdziału 6 Prawa budowlanego, gdyż te szczegółowe kwestie są uregulowane w przepisie o charakterze ogólnym, tj. art. 81c Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynikają istotne konsekwencje dla ustalenia skutków niewykonania decyzji organu nadzoru budowlanego z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w części dotyczącej obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen i ekspertyz. W myśl bowiem art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Przepis art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie również w przypadku decyzji z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, reguluje w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu na przypadek nieprzedłożenia przez stronę żądanej dokumentacji lub też przedłożenia dokumentacji niewystarczającej. Organ w takim przypadku uprawniony jest zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie przez organy postępowania egzekucyjnego w administracji, skoro zakres ich kompetencji w tym przypadku ograniczał się do czynności określonych dyspozycją art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu wykluczyć należało tezę, jakoby kompetencja z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego nie wyłączała możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w u.p.e.a.. Gdyby bowiem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do egzekwowania przedmiotowego obowiązku na podstawie przepisów u.p.e.a., wówczas przepis z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jawiłby się jako zbędny (ustawowe superfluum), bowiem możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przewiduje wprost regulacja z art. 127-135 u.p.e.a.. Kolidowałoby to więc z zasadniczym na gruncie reguł prawnej egzegezy założeniem racjonalności prawodawcy. Skoro ustawodawca, mocą art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, jednoznacznie określił środek stosowany przez organ administracji w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku przedłożenia ocen technicznych, to znaczy, że stanowi on jedyną prawnie dopuszczalną formę reakcji. Jest to zresztą zabieg racjonalny zważywszy na dowodową funkcję decyzji i postanowienia wydawanych na zasadzie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Orzeczenia takie organ administracji wydaje, by uzyskać wsparcie strony w pozyskaniu materiału dowodowego dla potrzeb postępowania administracyjnego. Egzekwowanie takiego orzeczenia powinno być więc dokonywane w sposób uproszczony, bez konieczności uruchamiania sformalizowanego postępowania egzekucyjnego. Cel ten realizuje art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym niedopuszczalne jest uruchamianie postępowania egzekucyjnego w sytuacji objętej hipotezą powołanego przepisu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia jest fakt, że egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek formalnie mieści się w zakresie zastosowania przepisów u.p.e.a., bowiem jest obowiązkiem niepieniężnym, pozostającym we właściwości organów administracji, wynikającym z decyzji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a.). Określając zakres zastosowania przepisów u.p.e.a. organ powinien uwzględniać przede wszystkim przepisy szczególne, które mogą przecież przewidywać odmienny reżim egzekwowania obowiązków publicznoprawnych, jak to ma miejsce właśnie w przypadku art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd zauważył, że stanowisko potwierdzające niedopuszczalność prowadzenia w opisanej wyżej sytuacji postępowania egzekucyjnego w administracji było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 5 XII 2000 r. sygn. II SA/Gd 1425/98; wyrok WSA w Gliwicach z 23 VI 2005 r. II SA/Ka 2985/03, czy wyrok WSA w Poznaniu z 17 XI 2016 r., IV SA/Po 577/16 – publ. CBOSA).

W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rację miała skarżąca argumentując, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było w warunkach niedopuszczalności.

Sąd uznał, że niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego implikuje niedopuszczalność zastosowanego mocą zaskarżonego postanowienia środka egzekucyjnego w postaci grzywny unormowanej w art. 119 – 126 u.p.e.a.

Zdaniem Sąd Wojewódzkiego zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, naruszały więc art. 29 § 1 w zw. z art. 119 u.p.e.a. i art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), w zw. z art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 29 § 1 i art. 119 in fine ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314, dalej: u.p.e.a.) oraz w związku z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez oczywiście błędne uznanie, że obowiązek zawarty w ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie podlega egzekucji administracyjnej, a jedynie wykonaniu zastępczemu właściwemu dla postanowień o charakterze dowodowym, podczas, gdy obowiązki zawarte w decyzji podlegają bez różnicowania ich charakteru wyłącznie egzekucji administracyjnej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

2. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku przyjmuje zawsze formę postanowienia, podczas gdy dopuszczalne jest zawarcie powyższego obowiązku w decyzji administracyjnej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S.A. we W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 7 marca 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki – kierując się niewłaściwą wykładnią art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przyjął błędnie, że niedopuszczalne było wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego decyzję PINB z 26 lipca 2017 r., nakładającą obowiązki przeprowadzenia określonych kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej w przedmiocie stanu technicznego określonych elementów budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę wyszedł z błędnego założenia, że nałożenie na stronę obok obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku także obowiązku przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej następuje zawsze na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji niewykonanie decyzji w części dotyczącej obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanowi przesłankę do zastosowania art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, co wyklucza wszczęcie egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Wbrew temu co wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że w zależności od konkretnego stanu faktycznego, ustalenia dokonane przez organ co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić wystarczającą podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli i w takim przypadku, jeżeli będzie to konieczne, organ nadzoru budowlanego w decyzji może orzec również o obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 bądź art. 67 Prawa budowlanego. Możliwa jest również sytuacja, gdy w trakcie postępowania organ dojdzie do przekonania, że niezbędne jest wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Wówczas orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy ma charakter dowodowy, a właściwą formą działania będzie forma postanowienia, zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. Możliwe jest również wydanie decyzji ograniczonej do nakazu przeprowadzenia odpowiednich kontroli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 lipca 1999 r., II SA/Po 1886/98; 28 listopada 2001 r., SA/Sz 2346/99, 14 października 1999 r., IV SA 1622/97, 11 kwietnia 2010 r., II OSK 711/09; 1 sierpnia 2012 r., II OSK 820/11, NSA z 11 stycznia 2013 r., II OSK 1657/11 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis oraz Komentarz Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Lex WK – Wyd. z 2016 r. do art. 62 (pkt 9); Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2021 r., s. 718; Prawo budowlane, Komentarz pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz; Lex WK, wydanie 2014 r., s. 504-505).

Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy nie odróżnił przypadku, gdy obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego nakładany jest samoistnie w drodze postanowienia - na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 1-4 Prawa budowlanego, od sytuacji gdy jest wydana decyzja, którą orzeczono łącznie o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, a która to decyzja w razie jej niewykonania podlega egzekucji administracyjnej.

Ponadto należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki niewłaściwie zinterpretował Uchwałę NSA (7 sędziów) z dnia 16 lutego 2016 r. II OPS 4/15, zgodnie z którą: "Na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.".

Z treści uzasadnienie Uchwały II OPS 4/15 wynika wyraźne, że przyjęta w niej teza odnosi się do takiej sytuacji, gdy po wcześniejszym nałożeniu (decyzją) obowiązku przeprowadzenie kontroli obiektu jest następnie wydane odrębne postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wymienionej Uchwały zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie art. 62 ust 3 Prawa budowlanego może obejmować nakaz przeprowadzenia kontroli, albo nakaz przeprowadzenia kontroli oraz żądanie sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie NSA zauważył, że konieczność przedstawienia ekspertyzy może być widoczna od razu, ale także może ujawnić się dopiero po przeprowadzeniu kontroli.

W związku z tym dopuszczalne jest, aby organ najpierw nakazał w drodze decyzji jedynie przeprowadzenie kontroli i następnie, uwzględniając jej wyniki, zobowiązał właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wówczas organ na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego orzeka o tym postanowieniem.

Przedstawiona argumentacja ukazuje, że przywołana teza Uchwały NSA II OPS 4/15 nie odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, dotyczącej przypadku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z 26 lipca 2017 r., którą orzeczono łącznie o obowiązku przeprowadzenia stosownych kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego.

W szczególności nie jest do zaakceptowania pogląd, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w części dotyczącej obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, stanowi postanowienie podlegające wykonaniu zastępczemu w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym niedopuszczalne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Sąd Wojewódzki, wyrażając takie stanowisko, niezasadnie powołał się na orzeczenia zapadłe w innych sprawach (wyrok NSA z 5 grudnia 2000 r. sygn. II SA/Gd 1425/98; wyrok WSA z 23 czerwca 2005 r. II SA/Ka 2985/03, wyrok WSA z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 577/16), bowiem dotyczyły one odmiennych przypadków, gdy obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej nie był nałożony w decyzji łącznie z obowiązkiem przeprowadzenia kontroli, lecz wynikał z samodzielnych orzeczeń rozstrzygających wyłącznie o obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dla celów dowodowych.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że przyjęcie koncepcji Sądu Wojewódzkiego skutkowałoby tym, iż różne obowiązki określone w tej samej decyzji organu powiatowego podlegałyby odrębnym reżimom, mianowicie obowiązek dotyczący przeprowadzenia kontroli – egzekucji administracyjnej, a obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej – wykonaniu zastępczemu na podstawia art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.

Taka dwutorowość postępowania w związku z niewykonaniem decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Przypomnieć trzeba, że w wydanych postanowieniach organy obu instancji wyjaśniły, iż w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy, o czym orzeczono w decyzji z 26 lipca 2017 r., a zatem niewykonanie tych obowiązków skutkować musiało wszczęciem postępowania egzekucyjnego, na podstawie przepisów art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego Sąd Wojewódzki zawęził ocenę do kwestii wykonania obowiązku sporządzania ekspertyzy technicznej, przesądzając o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy w postanowieniach organów obu instancji wskazano, że w niniejszej sprawie egzekwowane są obowiązki wynikające z decyzji, a więc nakaz przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy.

W rezultacie wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby umorzenia postępowania egzekucyjnego – z przyczyn podanych w uzasadnieniu wyroku – okazało się wadliwe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem ocena zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z jego przedmiotu.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

1