Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 973/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1 pkt 1, 2, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 24 par 1 pkt 1, art. 26 par. 2, 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. nr [...] z dnia [...], znak: [...], a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] roku, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku inwestora – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej przewidzianej do realizacji przy ul. A, gm. K., działka nr 375, obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.).

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego – art. 63 ust. 1, 2, 3 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z dnia 3 października 2008 roku). W obszernym uzasadnieniu odwołania jego autor wywodził, iż planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie mieszkańców wsi, a organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wadliwie pomijając wiele istotnych kwestii w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy kontestowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podsumowując wstępny wywód uzasadnienia organ wyjaśnił, iż inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jest niewątpliwie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z treścią art. 54 u.p.z.p., winna określać rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (pkt 2) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (pkt 3).

W wyniku przeprowadzonej w sprawie, stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analizy urbanistycznej ustalono stan faktyczny terenu oraz krąg stron postępowania, które prawidłowo powiadomiono o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu, a także doręczono im wydaną w wyniku tego postępowania decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiło też prawidłowe obwieszczenie o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie, a projekt decyzji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisami szczególnymi oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Taka sytuacja, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, miała miejsce w stanie faktycznym sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy, którą to można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut odwołania stanowiący o naruszeniu przepisów art. 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej jako rozporządzenie). Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Również uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla w/w rodzajów przedsięwzięć, co wynika z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku.

Bezspornie stacje bazowe telefonii komórkowej w ujęciu generalnym mogą być kwalifikowane jako: inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko; inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub inwestycje nieoddziaływające znacząco lub potencjalnie znacząco na środowisko. O tym, czy dana stacja bazowa będzie inwestycją mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decydują przede wszystkim parametry techniczne podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji inwestycji. W dalszej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze cytując przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, skonkludował stwierdzeniem, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o wpływie na środowisko należy: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. W tym kontekście dla organu jest bezsporne, że na tle powołanych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu lokalizacyjnym organ jest zobligowany ustalić wpływ inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła – w sposób kwalifikowany normatywnie – znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego organ wydaje na podstawie wniosku, zawierającego między innymi charakterystykę inwestycji. Przy czym, powołane przepisy nie wymagają od organu kontrolowania wskazanej przez inwestora charakterystyki poprzez przeprowadzanie dodatkowych dowodów czy wyliczeń. Dlatego też, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak było uzasadnionych podstaw do wymagania od organu, aby prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe czy wyjaśniające w tym zakresie. Jak ocenił organ pierwszej instancji, planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem inwestycja ta nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w powołanym rozporządzeniu. Z poglądem tym zgadza się organ odwoławczy wskazując, iż z podsumowania załączonej do wniosku wszczynającego postępowanie kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania w odległości do 200 m dla anten BSA001 i 70 m dla anten BSA005 w azymucie 100, 340 i 40 raz dla anten BSA004 w azymucie 220 nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z opracowania, zawierającego obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej wynika, iż projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu. Tymczasem art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 roku stanowi, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro zatem stacja bazowa o planowanych parametrach nie jest przedsięwzięciem należącym do jednej z tych kategorii, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko.

W konkluzji odnosząc się do zarzutu odwołania stanowiącego o naruszeniu interesów osób trzecich organ wyjaśnił, że z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a to oznacza, że odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Ochronie podlegają interesy prawne, a nie faktyczne. Dla organu z pewnością naruszeniem interesu prawnego nie jest ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w stosunku do gruntów, na których ma być posadowiona inwestycja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej, jak i pierwszej instancji, jako naruszających prawo. Zdaniem skarżącego, kwestionowane decyzje naruszają prawo materialne – tj. art. 54 i 66 u.p.z.p. bowiem wadliwie został określony obszar oddziaływania inwestycji i nie wskazano w osnowie decyzji dokładnie parametrów technicznych inwestycji (mocy anten). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zgodna z wnioskiem inwestora, bowiem z opisu planowanego przedsięwzięcia wynika, że inwestycja ma składać się z 9 anten, a decyzja stanowi o 11 antenach. W ocenie skarżącego, organ powinien wydać postanowienie o braku konieczności sporządzenia raportu na podstawie art. 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy faktycznie wzdłuż głównej wiązki promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Tymczasem wzdłuż osi głównej promieniowania, według widoku osi głównych promieniowania wskazanego we wniosku inwestora, znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, a w azymucie 40 nie promieniuje żadna z anten. Organy powinny ustalić czy inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe na terenie i poza terenem jej realizacji, co do których inwestor nie posiada tytułu prawnego. Załącznik graficzny do decyzji pierwszej instancji nie zawiera określenia granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor powtarzając w dużej części zarzuty odwołania, wskazał na naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zakwestionował także kwalifikację przedsięwzięcia złożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na dokumencie złożonym przez inwestora, podczas gdy zdaniem skarżącego powinny dokonać oceny tego dokumentu nie wykluczając w tym zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także dowodu z opinii biegłego, czy też rozprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego, sposób sporządzenia kwalifikacji inwestycji, nie pozwala na wyciągnięcie z niej jakichkolwiek wniosków przez osoby nie posiadające wiedzy fachowej z dziedziny promieniowania elektromagnetycznego. Wskazane braki w opracowaniu przedstawionym przez inwestora, dodatkowo uniemożliwiły organom prowadzącym postępowanie dokonanie samodzielnej weryfikacji i oceny faktycznego zasięgu oddziaływania projektowanego obiektu na środowisko który nie jest jego naturalnym elementem. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jak również niezwykle uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. W sprawie zaniedbania takiego dopuściły się organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, zatem jako przedwczesną należy uznać ich ocenę, że inwestycja polegające na zamontowaniu zespołu anten objęta wnioskiem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ w szczególności wyjaśnił, iż bez znaczenia jest okoliczność, czy planowane przedsięwzięcie składa się z 9, czy 11 anten, skoro musi zachować podaną w charakterystyce moc sumaryczną dla planowanych anten bez względu na ich ilość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Stosownie do regulacji art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa, zgodnie z treścią art. 54 u.p.z.p., rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (pkt 2), jak i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (pkt 3).

Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.).

W tym miejscu wskazać należy, iż w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 3 października 2008 roku), zawarta jest lista zgodnie z którą uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzw. decyzji środowiskowych) jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w obu ich kategoriach tj. wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy – przed uzyskaniem tzw. decyzji realizacyjnej. Wśród tych decyzji, w pkt 3 ust. 1 art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, wskazana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie u.p.z.p. Należy zaznaczyć, że pod tym pojęciem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mieszczą się też decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tych przepisów decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji realizacyjnej (w szczególności wniosku o wydanie decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego). Wiąże ona organ wydający decyzję w przedmiotowo określonych sprawach. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny wynikający z mocy prawa lub fakultatywny – właściwy organ określa, że taki obowiązek występuje w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku określając jednocześnie zakres raportu. Postanowienie to organ podejmuje po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Organ wydaje również postanowienie, jeżeli nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zobowiązany jest do oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko, w szczególności czy inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym miejscu wskazać należy, iż ocena, czy planowana inwestycja zalicza się czy też nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy w związku z tym wymaga bądź też nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 roku i przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

W stanie faktyczny sprawy planowana przez inwestora budowa stacji bazowej komórkowej nie została zaliczona ani do przedsięwzięć mogących zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niemniej jednak, jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, skarżący w treści swojego pisma zatytułowanego "Protest przeciwko budowie stacji telefonii komórkowej (...)" z dnia 6 kwietnia 2012 roku, skierowanego do organu pierwszej instancji w toku postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji podniósł, iż na obszarze planowanej inwestycji znajdują się już jakieś anteny bazowe, które zlokalizowano bez konsultacji społecznych. Również treść załączonego do akt administracyjnych aktu notarialnego potwierdza, iż na tym terenie znajduje się maszt antenowy.

W tej sytuacji organy orzekające winny ocenić, czy w stanie faktycznym sprawy nie znajdował zastosowania przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku, który stanowi, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1.

Wobec powyższego, w pierwszej kolejności zarzucić należy organom, iż bezkrytycznie przyjęły zawarte w złożonym przez inwestora dokumencie "Kwalifikacja przedsięwzięcia" ustalenia w zakresie, w jakim dotyczą one odległości oddziaływania stacji, jak też kwestii związanych z natężeniem pola elektromagnetycznego. Nie ulega również wątpliwości, że oddziaływanie takiego pola w powiązaniu z innymi polami (np. znajdującymi się na terenach sąsiednich nieruchomości), może powodować kumulowanie oddziaływań. W sprawie organy nie ustaliły, czy dochodzi do takich sytuacji, że zasięg oddziaływania stacji nie obejmuje innych urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne (inne stacje, linie energetyczne). Nie można bowiem wykluczyć, że oddziaływanie stacji bazowej łącznie z innym urządzeniem spowoduje zwiększenie dopuszczalnych barier oddziaływania. Z uwagi na możliwe oddziaływanie kumulatywne, nie można zatem ograniczać oceny oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej tylko do oceny jej parametrów, bez sprawdzenia, czy nie znajduje się ona w zasięgu oddziaływania innych urządzeń, ponieważ nie można wykluczyć, że przez kumulację zmieni ona parametry oddziaływania.

Jak już wskazywano, organy oparły swoje rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie, jedynie na sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii, określonej jako "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Powyższa opina jest oczywiście (zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) dowodem w sprawie. Nie może ona jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. Organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, iż dokument powyższy nie został sporządzony w ramach postępowania administracyjnego. Nieuwzględnienie tego faktu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie powołany wyżej § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku, organ powinien zatem rozważyć czy zakresy zasięgu planowanej inwestycji i masztu już istniejącego nie nakładają się. Jest to istotne z punktu widzenia oceny parametrów dotychczasowego obiektu, tym bardziej, że w aktach nie odnotowano jaki nadajnik i o jakiej mocy zainstalowany jest na sąsiednim maszcie. Jak już podnoszono, nie można wykluczyć, że oddziaływanie nowej stacji bazowej łącznie z dotychczasową instalacją (której samodzielne oddziaływanie mogło mieścić się w dopuszczalnych normach) spowoduje przekroczenie dopuszczalnych progów oddziaływania (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2012 roku, II SA/Go 184/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2010 roku, II SA/Ol 597/10; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010 roku, IV SA/Po 120/10 i z dnia 25 czerwca 2009 roku, II SA/Po 13/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 roku, sygn. akt IV SA 2122/03 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugim zasadniczym uchybieniem, które dostrzegł skład orzekający w niniejszej sprawie, jest kwestia oceny czy organ pierwszej instancji, jako podmiot, któremu przysługuje prawo własności w odniesieniu do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym uprawniony był do orzekania w sprawie. Organ pierwszej instancji dostrzegając taką sprzeczność interesów skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w dniu 1 lutego 2012 roku, prośbę o wyznaczenie właściwego organu do rozpoznania wniosku inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] odmówiło wyznaczenia innego organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej w rzeczonym postanowieniu, zatem wyeliminował je z obrotu prawnego.

W odniesieniu do powyższego zagadnienia wskazać należy, iż burmistrz nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia burmistrza mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jest on pracownikiem gminy (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta).

W omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki burmistrza. Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie jest on także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie nieruchomości, której właścicielem jest gmina.

Zaprezentowana interpretacja pozostaje w nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (np. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 roku, OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 roku, III SA/Łd 301/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl i inne).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie osoby burmistrza od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W omawianej sytuacji więc będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad burmistrzem (w tym wypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania, jak i w treści skargi wyjaśnić wypada, iż zasadnicza część argumentów strony kwestionująca ustalenia organu w zakresie określenia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji będzie przedmiotem ponownych rozważań organu w kontekście stwierdzonego naruszenia wymienionych na wstępie przepisów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na co słusznie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, inwestor wnioskując o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi legitymować się prawem własności do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. To dopiero na kolejnym etapie postępowania – zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – inwestor zobligowany będzie do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Konkludując dotychczasowe rozważania Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie w punkcie trzecim wyroku postanowił o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu opierając się na regulacji art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

a.z.