Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2769/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 289/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2007 r. nr XII/263/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Jagodno II we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 289/16, oddalający skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (skarżąca Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2017 r. nr XII/263/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Uchwałą z dnia 13 września 2007r. Nr XII/263/07 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz w związku z uchwałą Nr LI/3157/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Jagodno II we Wrocławiu (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 5, poz.158) Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Jagodno II we Wrocławiu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 października 2007 r. W treści §1 tego aktu planistycznego Rada Miejska wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Jagodno II we Wrocławiu obejmuje obszar ograniczony od północy granicą działek nr 83, 103, AM-01, obręb Jagodno, od wschodu ulicą Dróżniczą i granicą administracyjną miasta, od południa granicą administracyjną miasta i od zachodu ulicą [...].

Skarżąca Spółka powołując się na przepisy art. 50 § 1 i art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz na przepis art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz § 22 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (ustawa z dnia 7 maja 2010 r.) poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym § 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 22 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały, które ustanawiając generalny zakaz lokalizowania wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, a na obszarach, gdzie jest to możliwe - ograniczając wysokości lokalizowanych urządzeń, w tym na istniejących obiektach, w sposób rażący naruszają wyżej wskazane przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r.;

2) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała m.in., że w kwestionowanych ustaleniach planistycznych wprowadzono generalny zakaz lokalizowania wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, a na obszarach, gdzie jest to możliwe - ograniczono wysokość lokalizowanych urządzeń w tym na istniejących obiektach. Natomiast skarżąca Spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny na obszarze planistycznym zamierzała i nadal zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby użytkownikom sieci [...] zapewnić lepszą łączność w tym rejonie, w szczególności w paśmie GSM900 i LTE 1800 jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skarżone postanowienia uchwały uniemożliwiają skarżącej Spółce uzyskanie pozwolenia na budowę dla stacji wieżowej, jak również skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. W dotychczasowej praktyce bowiem w podobnych przypadkach organy administracji architektoniczno-budowlanej odmawiały wydania pozwolenia na budowę oraz zgłaszały sprzeciw w przypadku dokonania zgłoszenia twierdząc, że są związane treścią planu miejscowego, nawet w razie jego sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z tych względów skarżąca Spółka wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego zakwestionowanych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. II SA/Wr 289/16, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem dokonywanej w rozpoznawanej sprawie kontroli są ustalenia zawarte w § 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 22 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że w poszczególnych przepisach zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że: zakazuje się wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej (§ 5 pkt 10), na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 3.MWU, 4.MWU, 12.MWU, 19.MWU, 22.MWU, 24.MWU, 25.MWU wysokość konstrukcji wsporczych anten zamieszczonych na dachach budynku nie może być większa niż 1/3 wysokości budynku (§ 16 ust. 3 pkt 2); na terenie oznaczonym na rysunkach planu symbolem 7.U dopuszcza się wolnostojące konstrukcje wsporcze pod anteny o wysokości nie większej niż 25 m (§ 18 ust. 3 pkt 2); wysokość konstrukcji wspornych anten umieszczonych na dachach budynków nie może być większa niż 1/3 wysokości budynku (§ 18 ust. 3 pkt 3); na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 23U/MW dopuszcza się wolnostojące konstrukcje wsporcze pod anteny o wysokości nie większej niż 25 m (§ 22 ust.3 pkt 2); wysokość konstrukcji wsporczych anten umieszczonych na dachach budynków nie może być większa niż 1/3 wysokości budynku (§ 22 ust. 3 pkt 3).

Zdaniem Sądu I instancji, kwestionowane ustalenia planistyczne nie naruszają obiektywnie pojmowanego porządku prawnego i nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym aspekcie rozważań Sąd I instancji uznał za konieczne wyjaśnić, że bezwzględnie akceptuje i przyjmuje w tej sprawie stanowisko prezentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym powoływana wcześniej ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w brzmieniu pierwotnym i obecnie obowiązującym nie przewidywała i nie przewiduje sankcji nieważności dla aktów planistycznych, których ustalenia nie korelują z określonymi w tej ustawie formami wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w ramach działań planistycznych. Sąd podkreślił, że z treści art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwić lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten powinien być – zdaniem Sądu Instancji – rozpatrywany z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., zgodnie z którym, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowania, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczenia terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przywołane unormowania nie uprawniają zatem do przyjęcia nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, wskazując jednocześnie, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Ustawodawca uznał zatem prawo organu planistycznego do wprowadzenia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazów i ograniczeń. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w działaniach planistycznych właściwy organ zobligowany jest do uwzględnienia: ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, zasobów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeb interesu publicznego, potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

W ocenie Sądu I instancji przepis § 5 pkt 10 zaskarżonej uchwały zawiera wprawdzie zakaz wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, ale z zastrzeżeniem innych ustaleń dla wyznaczonych terenów. Takie odmienne ustalenia, dopuszczające wolnostojące konstrukcje wsporcze pod anteny o wysokości nie większej niż 25 m, zostały przyjęte dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 7U i 23 U/MW. Ponadto na tych terenach oraz na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 3.MWU, 4.MWU, 12.MWU, 19.MWU, 22.MWU, 24.MWU, 25.MWU dopuszczono stosowanie konstrukcji wsporczych anten na dachach budynków ustalając ich wysokość jako nie większa niż 1/3 wysokości budynku. Sąd I instancji podkreślił, że istotne przy tym jest, że organ gminy jest upoważniony, a w niektórych przypadkach zobligowany do wprowadzenia w ustaleniach lokalizacyjnych zakazów i ograniczeń w sprawie zagospodarowania danego terenu (danych terenów). Ustawodawca określił bowiem katalog dóbr poddanych ochronie w działaniach planistycznych. Organ gminy jest też odpowiedzialny za racjonalne gospodarowanie przestrzenią i wykorzystywanie jej w sposób odpowiadający kryteriom estetyki i zgodny z powszechnym odczuciem ładu kompozycyjnego. Powinien też zapewnić lokalnej społeczności egzystowanie w uporządkowanej zharmonizowanej z funkcjonalnie traktowanym otoczeniem, przestrzeni. Takim wymaganiom czynią zadość ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, która zaskarżyła wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo ich sprzeczności z prawem;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż skarżone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które poddają się wykładni zgodnej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., a nie zakazy ww. ustawą zabronione;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako uchwalonego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., skoro ustawa ta nie przewiduje expressis verbis sankcji nieważności postanowień planów miejscowych z nią sprzecznych — podczas gdy przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego może być również sprzeczność z prawem uchwalonym po dniu wejścia w życie tegoż aktu oraz,

- niewłaściwe zastosowanie w rezultacie błędnej wykładni opisanej powyżej, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, iż ustanowiony generalny zakaz lokalizowania wolnostojących konstrukcji wsporczych pod anteny, a na obszarach, gdzie jest to możliwe - arbitralne ograniczenia wysokości lokalizowanych urządzeń, w tym na istniejących obiektach, jest zgodny z ww. przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r.;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

d) art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozwoju sieci telekomunikacyjnych, poprzez brak ograniczeń dla rozwoju sieci kablowych i podziemnych, z jednoczesnym wykluczeniem lub znaczącym ograniczeniem sieci telefonii komórkowej, co w rezultacie powoduje bezprawne uniemożliwienie skarżącej Spółce możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności § 5 pkt 10, § 16 ust 3 pkt 2, § 18 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz § 22 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały nr XII/263/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Jagodno II we Wrocławiu, względnie, o przekazanie sprawy w części zaskarżonej kasacyjnie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przytoczyła stosowną argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są natomiast wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że – w granicach podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego – stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z regułami proceduralnymi postępowania sądowoadministracyjnego, albo że zarzucane naruszenia nie mogły mieć lub nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, możliwa staje się ocena prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego.

Weryfikacja zarzutów naruszenia prawa procesowego uzasadnia wniosek, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż skarżone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które poddają się wykładni zgodnej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.", natomiast nie wprowadzają zakazów lokalizacji, które są przez powyższą ustawę zabronione. Zarzut ten stanowi niedopuszczalną próbę poddania weryfikacji wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (u.w.r.) za pośrednictwem zarzutu wadliwości formalnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) ze względu na istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu wystraczającym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska stron postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z formalnego punktu widzenia przedstawienie stanu sprawy oraz ocena prawna spełniają w stopniu koniecznym i wystarczającym warunki prawidłowości określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna (treściowa) płaszczyzna powyższych ocen. Płaszczyzna ta może być jednak kontrolowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem szczegółowych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie może więc oczekiwać kontroli merytorycznej stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie przesłanek określonych w art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. na podstawie zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a.

Po drugie, oddaleniu, bez merytorycznej oceny zasadności, podlega zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo ich sprzeczności z prawem".

Powyższy zarzut został sformułowany w sposób oczywiście błędny konstrukcyjnie. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut wadliwego niezastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. była zobowiązana powiązać te przepisy z przepisami prawa materialnego lub formalnego, które w jej ocenie zostały istotnie naruszone przez zaskarżone regulacje planu miejscowego, co nie zostało dostrzeżone lub zostało błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie odwołanie się do art. 91 ust. 1 u.s.g. było niewystarczające, ponieważ przepis ten uzupełnia jedynie normę odniesienia z art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast nie zawiera unormowań składających się na podstawę prawną kontrolowanego aktu prawa miejscowego.

Po trzecie, zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. jako konstrukcyjnie wadliwy również podlega a limine oddaleniu. Niezależnie bowiem od niedokonania przez autora skargi kasacyjnej koniecznej konkretyzacji wzorca kontroli kasacyjnej przez wskazanie powiązanej z opisem naruszenia prawa oraz właściwej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego (w tym wypadku art. 134 § 1 p.p.s.a.), należy przypomnieć, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony jako wzorzec kasacyjny jedynie w razie wykazania, że sąd pierwszej instancji: 1) wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga; 2) orzekł w sprawie, która nie była przedmiotem zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności; 3) pomimo niezwiązania granicami skargi (w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej. W tym ostatnim wypadku strona skarżąca kasacyjnie jest jednak zobowiązana do powiązania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. ze szczegółowymi zarzutami naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Brak ich podniesienia pozbawia Sąd kasacyjny możliwości oceny, czy i w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji pominął określone elementy prawne lub faktyczne sprawy, której dotyczy skarga.

W przedmiotowej sprawie podniesiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. wobec "niedostrzeżenia" przez Sąd Wojewódzki "istotnego naruszenia" przez zaskarżone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) "zakresu władztwa planistycznego gminy" nie został zatem poddany koniecznemu uszczegółowieniu przez wskazanie w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych tych unormowań, których naruszenie miało doprowadzić do przekroczenia granic tego rodzaju władztwa.

Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego umożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 u.w.r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wyrażone przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowisko co do możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 17 lipca 2010 r. jest wadliwe i jako takie nie może doprowadzić do podważenia oceny prawnej Sądu pierwszej instancji.

Przepis art. 75 ust. 1 u.w.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 2012 r. stanowi, że przepisy art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc w dniu 17 lipca 2010 r. Ustawa z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw uchylając ust. 2-8 w art. 75 usunęła jednak z porządku prawnego mechanizm dostosowania treści planów miejscowych obowiązujących w dniu 17 lipca 2010 r. do wymagań określonych w art. 46 ust. 1. Jednocześnie powyższa ustawa nowelizująca zachowała unormowanie rozszerzające stosowanie zasad określonych w art. 46 na plany obowiązujące w dniu 17 lipca 2010 r. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca od samego początku nie zakładał retroaktywnego działania art. 46. Przyjęcie bowiem, że art. 46 wywołuje z mocą wsteczną skutki względem planów obowiązujących w dniu 17 lipca 2010 r., oznaczałoby, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tych planów w zakresie, w jakim zawierają one uregulowania sprzeczne z treścią art. 46. Usunięcie z dniem 16 grudnia 2012 r. mechanizmu dostosowania treści powyższych planów do art. 46 ustawy nie oznacza jednak, że miejsce tego mechanizmu zajęła zasada retroaktywnego działania ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nowa treść art. 75 ust. 1 u.w.r. przewiduje jedynie, że przepisy art. 46 i art. 48 należy stosować do starych planów, jednak bez podważania ich mocy obowiązującej. Jeśli bowiem usunięto mechanizm dostosowania treści starych planów do nowego prawa, to należy uznać, że ustawodawca nie wymaga już zmiany treści tych planów, a jedynie nakłada na organy stosujące prawo obowiązek uwzględniania w procesach wykładni i stosowania przepisów planistycznych treści wynikających z art. 46 u.w.r. Można zatem przyjąć, że problem dostosowania treści starych planów do nowego prawa przesunięto z płaszczyzny ich obowiązywania na płaszczyznę stosowania ich treści.

Tak też należy rozumieć wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ustalenia obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych planu miejscowego "muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" i to "nie tylko wtedy, kiedy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy zostanie stwierdzona oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46" tej ustawy. "W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Oznacza to, że niespełnianie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych" (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., II OSK 2470/14, ONSAiWSA 2017/4/61, LEX nr 2083528; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3353/14; wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 328/16, LEX nr 2450724; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2876/16, LEX nr 2479199).

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast sprawa niesprzeczności przepisów miejscowego planu z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Oczywiście wniosek, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przepisów miejscowego planu obowiązującego w dniu 17 lipca 2010 r., które są sprzeczne z art. 46 u.w.r., nie uchyla konieczności oceny, czy i w jakim zakresie sprzeczność taka zachodzi, i w razie jej stwierdzenia – wskazania sposobu jej usunięcia w procesie wykładni i stosowania przepisów planistycznych dotkniętych tego rodzaju sprzecznością. Następcza sprzeczność tego rodzaju przepisów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie skutkuje bowiem ich wadliwością stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności, lecz nakłada obowiązek jej usunięcia w procesie wykładni i stosowania przepisów planistycznych.

Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut sprzeczności z art. 46 ust. 1 u.w.r. przepisów § 5 pkt. 10, § 16 ust. 3 pkt. 2, § 18 ust. 2 pkt. 2 i pkt. 3 oraz § 22 ust. 3 pkt. 2 i pkt. 3 zaskarżonej uchwały z sankcją nieważności, a tak skonstruowany zarzut okazał się bezzasadny, dlatego nie zachodzi konieczność dokonywania końcowej oceny niesprzeczności (albo zgodności) powyższych przepisów planistycznych z art. 46 ust. 1 u.w.r.

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym kontekście zauważa natomiast, że przepis art. 46 ust. 1 u.w.r. wyraża z jednej strony skierowany do aktualnego prawodawcy lokalnego zakaz stanowienia takich przepisów planistycznych, które wprost zakazują lokalizowania na terenie objętym planem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, albo które poprzez wprowadzane ograniczenia uniemożliwiają lokalizowanie tego rodzaju inwestycji, z drugiej zaś – dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych, aby zawarte w nich unormowania wykładać w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2876/16, LEX nr 2479199). Należy przy tym pamiętać, że art. 46 ust. 1 u.w.r. odnosi się jedynie do regulacji lokalizacyjnych planu miejscowego. Powyższy przepis nie odnosi się natomiast do tych przepisów planu miejscowego, które – nie zakazując bezpośrednio ani ogólnie nie uniemożliwiając lokalizowania – wprowadzają ograniczenia w zakresie cech lub parametrów pozalokalizacyjnych (np. rodzajowych – np. w zakresie bezprzewodowej łączności telekomunikacyjnej, technicznych, wysokościowych, uciążliwości środowiskowych) inwestycji telekomunikacyjnych.

Po drugie, oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonych przepisów planistycznych jako ograniczających "w sposób arbitralny i nieuzasadniony" rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej. Wskazany wzorzec kontrolny jest nieadekwatny do szczegółowej kontroli treści zaskarżonych regulacji planistycznych. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje jedynie obligatoryjne elementy treściowe planu miejscowego, wśród których znajdują się m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Uregulowanie to nie zawiera natomiast żadnych wytycznych treściowych w zakresie powyższych zasad. Nie można więc na tej podstawie żądać kontroli treściowej szczegółowych przepisów planistycznych.

Po trzecie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Zarzut ten został skonstruowany w sposób niepełny, albowiem nie wskazano w nim, jakie to szczegółowe regulacje konstytucyjne i ustawowe "dotyczące zasad tworzenia aktów prawa miejscowego" zostały pominięte w zakresie zaskarżonych przepisów miejscowego planu. Wobec nieusuwalnej niezupełności podniesionego zarzutu brak jest podstaw do szczegółowej oceny jego zasadności.

Po czwarte, oddaleniu podlegają zarzuty naruszenia art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 uchylonej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Powyższe zarzuty, zmierzające do zakwestionowania legalności przyjętej Sąd pierwszej instancji i zaakceptowanej przez Sąd kasacyjny wykładni podstawy ustawowej wynikającej z art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 u.w.r. przez odwołanie się do zasad konstytucyjnych oraz ustawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie dostrzegła, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej może zostać ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), lecz dodatkowo nie wykazała, że z przyjętego sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 u.w.r. na tle zaskarżonej uchwały planistycznej wynikają nieakceptowalne konstytucyjnie ograniczenia swobody działalności gospodarczej w zakresie telekomunikacji. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaskarżone przepisy planistyczne wprowadziły rozwiązania niedopuszczalne prawnie lub dyskryminujące stronę skarżącą jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego świadczącego usługi bezprzewodowe za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych. Nie jest w tym zakresie wystarczające ogólne i niepoparte szczegółową argumentacją twierdzenie, że przepisy planistyczne ograniczające lokalizację konstrukcji wsporczych pod anteny stacji bazowych dyskryminują przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi w ramach sieci bezprzewodowych za pośrednictwem niedopuszczalnych prawnie kryteriów lub w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwiają stronie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w powyższym zakresie na spornym obszarze obowiązywania planu.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.