Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 891/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].10.2019 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej też jako "PINB" lub organ I instancji) z [...].06.2018 r., nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na J. B., T. W. i R. H. - inwestorów robót budowlanych polegających na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] we [...], decyzją tego organu nr [...] z [...].04.2018 r., tj. robót budowlanych polegających na wypełnieniu betonem klasy C15/20 bruzd wykonanych w ścianie oddzielającej lokale nr [...] i [...] oraz wypełnienia betonem klasy C15/20 bruzd wykonanych w pomieszczeniu od strony frontowej w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio przy sąsiednim budynku.

Powyższą decyzję DWINB podjął w następującym stanie faktycznym.

W wyniku skarg kierowanych na roboty budowlane prowadzone w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...][...] we [...] w następstwie których wystąpiły m.in. uszkodzenia ścian i stropów w lokalach sąsiednich oraz po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniach [...] i [...].02.2018 r. w lokalu nr [...] i lokalach sąsiednich nr [...],[...] i [...], organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] we [...] - wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach oraz mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ I instancji stwierdził, że część robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] nie została objęta pozwoleniem budowlanym udzielonym przez Prezydenta [...] decyzją nr [...] z [...].09.2016 r. Takie ustalenie dotyczyło wykonania bruzd w ścianach pod projektowane legary. Dodatkowo wykonując bruzdy przekuto się do przewodu kominowego oraz wykonano otwór w ścianie do lokalu nr [...]. Stwierdzono przy tym brak jakikolwiek zabezpieczeń powstałego otworu, które stanowiłyby zabezpieczenie przed utratą odporności ogniowej. Wykonanie nieprojektowanego i niezabezpieczonego otworu w elemencie oddzielenia pożarowego organ zakwalifikował jako naruszenie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku, co mogło stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi (osób przebywających w lokalach nr [...] i [...]) i mienia w razie wystąpienia pożaru w lokalach. Dodatkowo wykonany otwór znacząco obniżył parametry akustyczne i termiczne przegrody. Wobec takich ustaleń organ I instancji, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b., postanowieniem nr [...] z [...].02.2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych, a także nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu ścianie między lokalami nr [...] i [...] i otworu do przewodu kominowego usytuowanego w ścianie kominowej zlokalizowanej bezpośrednio przy sąsiednim budynku.

W dniu [...].03.2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w lokalach nr [...] i [...] i stwierdzili, że zamurowano cegłą pełną uprzednio istniejący otwór w ścianie między lokalami nr [...] i [...], jednak nie na całą grubość ściany i niepoprawnie technicznie (od strony lokalu nr [...] brak ciągłości w spoinach i cegłach). Zamurowano też cegłą pełną istniejący otwór do przewodu kominowego.

W dniu [...].03.2018 r. inwestor przedłożył do organu I instancji ocenę techniczną robót budowlanych, w której stwierdzono, że dotychczas wykonane roboty budowlane nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji, spowodowały one natomiast naruszenie przepisów przeciwpożarowych poprzez wykonanie nieprojektowanych gniazd w ścianach budynku. W celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z przepisami zalecono niezwłoczne wypełnienie wszystkich nieprojektowanych bruzd betonem klasy C15/20.

Kierując się zaleceniami oceny technicznej organ I instancji decyzją nr [...] z [...].04.2018 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania – w termie jednego miesiąca od kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych polegających na wypełnieniu betonem klasy C15/20 bruzd wykonanych w ścianie oddzielającej lokale nr [...] i [...] oraz wypełnieniu betonem klasy C15/20 bruzd wykonanych w pomieszczeniu od strony frontowej w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio przy sąsiednim budynku. Powyższej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że wykonane bruzdy stanowią nie tylko naruszenie przepisów lecz również stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wobec oświadczenia z [...].04.2018 r. osoby nadzorującej wykonanie robót nakazanych decyzją z [...].04.2018 r. o ich wykonaniu, organ I instancji przeprowadzili w dniu [...].04.2018 r. kontrolę w lokalach nr [...] i [...] w celu sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją. W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu nr [...] wypełniono betonem bruzdy w ścianie oddzielającej lokale nr [...] i [...] oraz bruzdy w pomieszczeniu od strony frontowej w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio przy sąsiednim budynku. W lokalu nr [...] stwierdzono, że uprzednio istniejący otwór na wylot ściany został wypełniony cegłą, u dołu cegła jest wykruszona na szerokości ok. 8cm, jednak nie ma prześwitu w wypełnieniu otworu.

W piśmie z [...].05.2018 r. kierownik budowy – mgr inż. K. K. oświadczył, że bruzdy w ścianie oddzielającej lokale nr [...] i [...] zostały wypełnione betonem wyższej klasy niż nakazano w decyzji, tj. klasy C20/25. Jeden z otworów od strony lokalu nr [...] został zamurowany cegłą ze względu na możliwość dostępu do lokalu nr [...] w okresie wcześniejszym. Dodał, że wypełnienie bruzd w ścianie między lokalami nr [...] i [...] zapewnia klasę odporności ogniowej tej przegrody co najmniej EI30.

W związku z powyższym decyzją z [...].06.2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją z [...].04.2018 r. W tej decyzji organ stwierdził, że bruzdy w ścianie oddzielającej lokale nr [...] i [...] oraz bruzdy w pomieszczeniu od strony frontowej zostały wypełnione betonem. Powołując się na stosowne normy budowlane organ ten stwierdził, że minimalna grubość nienośnych ścian oddzielających (kryterium EI) z ceramicznych elementów murowych dla zapewnienia klasy odporności ogniowej EI30 wykosi 6-10 cm. Uprzednio istniejący otwór zamurowano cegłą grubości min. 6cm (podczas kontroli w dniu [...].03.2018 r. stwierdzono; że maksymalna głębokość bruzd po zamurowaniu otworu od strony lokalu nr [...] wynosi 17cm - przy całkowitej grubości ściany między lokalami nr [...] i [...] wynoszącej 24 cm). Wobec tego organ przyjął, że sam już mur z cegły o grubości 6 cm spełnia wymogi klasy odporności ogniowej ściany EI30. Otwór ten został od strony lokalu nr [...] dodatkowo wypełniony betonem do pierwotnej grubości ściany wynoszącej 24cm. Zgodnie z w/w normą minimalna grubość nienośnych ścian oddzielających (kryterium El) z betonu zwykłego dla zapewnienia klasy odporności ogniowej EI30 wynosi 5-10 cm. Zatem ściana między lokalami nr [...] i [...] po zamurowaniu od strony lokalu nr [...] uprzednio istniejącego otworu na wylot ściany i wypełnieniu bruzd betonem klasy C20/25 zapewnia wymaganą przepisami klasę odporności ogniowej tej przegrody.

W odwołaniu od decyzji z [...].06.2018 r., K. K. - właścicielka lokalu nr [...] podkreśliła, że w decyzji z [...].04.2018 r. organ I instancji z jednej strony określił obowiązek wykonania w terminie jednego miesiąca robót budowlanych od kiedy decyzja stanie się ostateczna, aby jednocześnie decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Wpisano tym samym w decyzji dwa sprzeczne warunki. Od tej decyzji K. K. wniosła odwołanie. W ramach w ten sposób zainicjowanego postępowania odwoławczego DWINB poinformował strony pismem z [...].06.2018 r., że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do [...].09.2018 r. Pomimo braku ostateczności decyzji PINB z [...].04.2018 r., organ ten decyzją z [...].06.2018 r. (data wpływu [...].07.2018 r.) stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] z dniem uzyskania przez decyzję z [...].06.2018r. przymiotu ostateczności. W zaistniałym układzie procesowym, według strony, decyzja z [...].06.2018 r. została wydana z naruszeniem k.p.a., ponieważ poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z [...].04.2018 r. nie jest decyzją ostateczną, o czym organ I instancji nie wspomniał wydając decyzję z [...].06.2018 r. Ponadto odwołująca wskazała, że decyzją z [...].06.2018 r. organ stwierdził wykonanie przez inwestorów nałożonego obowiązku, mimo wykruszenia cegły w wypełnieniu otworu oraz braku spoin strony lokalu nr [...], a roboty te miały być wykonane w oparciu o treść postanowienia z [...].02.2018 r. Zdaniem strony, pomimo tego, że roboty budowlane wykonano w sposób wadliwy, to inwestor otrzymał decyzję o zakończeniu postępowania i wykonaniu obowiązku.

Rozpoznając to odwołanie organ II instancji przyjął w zaskarżonej decyzji z [...].10.2019 r., że ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych przez organ I instancji w postaci oględzin oraz oświadczenia mgr inż. K. K., dały podstawę do stwierdzenia, że inwestor wykonał obowiązek wynikający z decyzji z [...].04.2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie kierownika budowy zawarte w piśmie z [...].05.2018 r. dotyczące sposobu wykonania obowiązków wynikających z decyzji z [...].04.2018 r. stanowi dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Wskazał również na brak podstaw aby podważać prawidłowość tego oświadczenia. Oświadczenie zostało złożone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe, potwierdzające wiedzę i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie. Organ odwoławczy wskazał, że oświadczenie kierownika budowy pozostaje w zgodzie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji podczas kontroli z [...].04.2018 r. Wskazano przy tym na fachowość nadzoru budowlanego, który jest uprawniony w ramach swoich kompetencji do rzetelnej oceny prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzut niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej, z uwagi na wykruszenie cegły i brak spoin od strony lokalu nr [...], organ odwoławczy uznał, że taka okoliczność nie świadczy o niewykonaniu obowiązku, ponieważ uprzednio istniejący otwór (na wylot ściany) został wypełniony cegłą (z jednoczesnym zamurowaniem betonem ściany od strony lokalu nr [...]), a tym samym ściana oddzielająca lokale nr [...] i [...] zapewnia wymaganą przepisami klasę odporności ogniowej. Nie kwestionując konieczności wykonania prac wykończeniowych na ścianie w miejscu wcześniejszego przebicia w lokalu nr [...], organ odwoławczy stwierdził jednak brak podstaw do nałożenia takiego obowiązku na podstawie art. 51 u.p.b. Wskazał, że kwestia naprawienia szkody może być przedmiotem roszczenia cywilnego. Odnosząc się do kwestii nadania rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z [...].04.2018 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 108 k.p.a. istnieje możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej. Rygor natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna, od której przysługuje odwołanie, staje się wykonalna i może stanowić tytuł egzekucyjny. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w praktyce oznacza, że decyzja wywołuje skutki prawne już od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia stronie. Wobec powyższego zobowiązani winni przystąpić do wykonania obowiązków nałożonych decyzją niezwłocznie po jej doręczeniu, co też w omawianej sprawie miało miejsce.

Z kolei odnosząc się do zarzutu wydania utrzymanej w mocy decyzji z [...].06.2018 r. w momencie gdy decyzja nakazowa z [...].04.2018 r. nie była jeszcze ostateczna, organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 80 k.p.a., który stanowi o tym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec tego, biorąc pod uwagę fakt, że DWINB decyzją ostateczną nr [...] z [...].10.2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...].04.2018 r. a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że obowiązek został wykonany, organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do wydania innej decyzji w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła DWINB naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i w tym zakresie niepodjęcie wszelkich czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w tym organów administracyjnych;

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z [...].06.2018 r. w sytuacji istnienia podstaw do jej uchylenia.

Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia § 217 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że inwestor zachował wymagane prawem warunki dotyczące zapewnienia odpowiedniej klasy odporności pożarowej, a tym samym, że wykonane prace budowlane zostały wykonane zgodnie z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...].06.2018 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł między innymi, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonało równie błędnej jak organ I instancji i nie zasługującej w świetle powszechnie obowiązującego prawa interpretacji prawa materialnego, stanowiącej podstawę wydania pierwotnej decyzji PINB, a jednocześnie decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Skarżąca w swym odwołaniu wskazywała bowiem na nietrafną ocenę organu I instancji w zakresie uznania, że wskazane decyzją z [...].04.2018 r. roboty budowlane zostały wykonane "pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń w sposób zgodny z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej". Dokładna analiza stanu faktycznego i właściwa jego subsumpcja do przepisów prawa powinna doprowadzić organ odwoławczy do dostrzeżenia szeregu nieprawidłowości. Jednocześnie prowadzić do wniosku, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, czego jednakże w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił. Ponadto zdaniem skarżącej, organ II instancji nie rozważył podnoszonego na etapie postępowania odwoławczego argumentu, że wydana przez organ I instancji decyzji stwierdzająca wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z [...].04.2018 r. w istocie stoi w sprzeczności z występującymi w sprawie okolicznościami faktycznymi. Jak wskazał bowiem sam organ I instancji w treści decyzji z [...].06.2018 r., dokonując kontroli prowadzonych prac w dniu [...].03.2018 r. stwierdził, że uprzednio istniejący otwór w ścianie między lokalami [...] i [...] zamurowano cegłą pełną, jednakże nie na całej jej grubości oraz w sposób technicznie niepoprawny. Wskazane okoliczności były przyczyną wydania decyzji z [...].04.2018 r. W wyniku kolejnej kontroli organ I instancji ustalił, że otwór istniejący w ścianie między lokalami [...] i [...] w prawdzie został wypełniony cegłą, jednakże cegła wykruszona jest na szerokości ok. 8 cm. Opisana okoliczność wskazuje, że roboty budowlane, których obowiązek zgodnego z prawem i zasadami sztuki budowlanej wykonania organ I instancji nałożył na inwestorów nie został spełniony. Organ II instancji nie zważył na podniesioną argumentację, w szczególności nie wezwał organu I instancji do złożenia pisemnych wyjaśnień w kwestii rozbieżności występujących w stanie faktycznym, tj. jednoczesnego wskazania przez organ I instancji, że wypełnienie istniejących ubytków w ścianie pomiędzy lokalami o nr [...] i [...] nastąpiło tylko częściowo (w obrębie lokalu nr [...]) oraz stwierdzeniem, że inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki. Organ II instancji nie wykazał również żadnej inicjatywy dowodowej, przyjmując bezkrytycznie, że ustalenia poczynione przez organ I instancji - mimo ich jawnej sprzeczności, dokonane zostały w sposób prawidłowy.

Wskazując, że wniesienie odwołania powinno powodować przejęcie przez organ odwoławczy kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, co powinno się odbyć w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji merytorycznej, skarżąca uznała za błędne, a zakres postępowania dowodowego za niewystarczające, przyjęcie za organem I instancji przez organ odwoławczy, że wystarczającymi środkami dowodowymi w sprawie były jednokrotne po wydaniu decyzji oględziny (kontrola wykonania obowiązku z [...].04.2018 r.) oraz oświadczenie kierownika budowy mgr. inż. K. K. w sprawie klasy betonu, którym wypełniono - zdaniem skarżącej nieskutecznie - otwory od strony lokalu nr [...]. Według skarżącej, organ II instancji nie powinien polegać wyłącznie na oświadczeniu osoby występującej w sprawie uznając jednocześnie, że tak uzyskany dowód wystarczający jest dla oceny klasy betonu. Oświadczenie winno być zweryfikowane. Zgodnie z powszechną praktyką występującą w procesie budowlanym ocen klas betonu dokonuje się w wyniku przeprowadzenia badań i szacowania wartości charakterystycznych wytrzymałości. W normach PN-90/B-02851, PN-91/B-02840, DIN 4102 dotyczących ochrony przeciwpożarowej i odporności ogniowej elementów i materiałów budowlanych - stanowiącej podstawę wymagań w zakresie ochrony przed pożarem, zostały określone szczegółowe wymagania, mające na celu, w przypadku pożaru, zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, a także przeprowadzenie skutecznej akcji gaśniczej, zanim wskutek utraty nośności elementów budynku dojdzie do jego zawalenia. Zachowanie określonych w tych normach, w zależności od wymaganej klasy odporności ogniowej, minimalnych wymiarów elementów oraz właściwych cech użytych materiałów zapewniać ma wymagane bezpieczeństwo konstrukcji i zapobiegać jej zniszczeniu wskutek utraty nośności. Zważając na nałożony w decyzji z [...].04.2018 r. obowiązek wykonania robót budowlanych w sposób zgodny z prawem i zasadami sztuki budowlanej, autorka skargi wskazała, że wobec braku dokonania i przedstawienia przez inwestora stosowych, wymaganych prawem i sztuką budowlaną atestów o klasie odporności betonu, którym wykonano prace oraz braku aprobaty technicznej nie jest możliwym stwierdzenie podczas czynności kontrolnych organu I instancji czy obowiązki wskazane w decyzji z [...].04.2018 r. zostały wykonane w sposób określony przez ten organ a tym samym prawidłowy. Tak rażące braki w ustaleniu istotnej kwestii stanu faktycznego pozostały całkowicie pominięte w rozważaniach organu II instancji. Zdaniem skarżącej, oparcie się przez organ odwoławczy w kwestii ustalenia czy zachowane zostały normy prawem przewidziane dla zapewnienia ochrony bezpieczeństwa przeciwpożarowego - ludzi i mienia, wyłącznie na oświadczeniu kierownika budowy wskazując, że nie znalazł on podstaw do podważenia jego treści, wobec ciążącego na organie II instancji obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego uznać należy za niewystarczające. Ocena zachowania zasad sztuki budowlanej i prawa w odniesieniu do bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest kwestią o tyle istotną, że według wiedzy skarżącej projekt budowlany nie zawierał niezbędnych opinii w sprawie wytycznych dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego, mimo to zarówno organ I jak i II instancji pominął rozważania w tej materii.

Wątpliwości skarżącej budzi również prawidłowość wykonania prac wobec braku odpowiednich wpisów w dzienniku budowy w okresie, w którym - zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy - prace naprawcze miały być rzekomo wykonywane. Poleganie w zakresie ustalenia terminów prowadzenia robót wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika inwestora jest zdaniem skarżącej rażącym zaniechaniem organów w sferze postępowania dowodowego. Kwestia ta powinna być szczególnie rozważona mając na uwadze, że w decyzji z [...].04.2018 r. wyraźnie wskazano, że prace te powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Brak weryfikacji dziennika budowy przez organy administracji pod kątem istnienia i ewentualnej poprawności wpisów dokumentujących wykonywanie prac naprawczych, jak również brak obecności kierownika budowy w dniu kontroli organu I instancji, stanowiącej podstawę wydania decyzji z [...].06.2018 r. świadczy w sposób wyraźny o istnieniu poważnych wątpliwości co do wykonywania nałożonych na inwestorów obowiązków zarówno zgodnie z wytycznymi wynikającymi z decyzji z [...].04.2018 r., ale również z normami prawa powszechnie obowiązującego. Wątpliwości tych w żaden sposób nie dostrzegł oraz nie rozważył organ I instancji, który mimo ich istnienia wydał decyzję z [...].06.2018 r., którą następnie - ponownie bez analizy tej kwestii - została podtrzymana przez organ odwoławczy.

Zastrzeżenia skarżącej budzi także sam fakt, że ocenę techniczną robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] sporządziła osoba, która była autorem projektu budowlanego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i prowadzona jest inwestycja. Opinia ta zdaniem skarżącej nie jest z tego względu obiektywna, a jej treść winna podlegać szczególnej kontroli organu I instancji, zwłaszcza w zakresie wskazanego braku naruszeń przepisów przeciwpożarowych, jeszcze przed wydaniem decyzji z [...].04.2018 r. nakładającej na inwestorów obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem w zakresie wyłącznie określonym opinią. Mimo wskazania tej okoliczności przez skarżącą już na etapie odwołania od decyzji organ II instancji pozostawił ten zarzut bez weryfikacji, a w uzasadnieniu decyzji całkowicie go pominął.

Za nieprawdziwe skarżąca uznała twierdzenie organu II instancji dotyczące sposobu usunięcia szkód w lokalu nr [...] na drodze cywilnej. Skarżąca podkreśliła, że ubytki w ścianie rozdzielającej lokale nr [...] i [...], powstały w wyniku niezgodnego ze sztuką budowlaną wykonywania robót, o czym świadczy już samo ich wystąpienie. Twierdzenie organu, że z dyspozycji art. 51 u.p.b. nie wynika obowiązek ani nawet kompetencja organu do nałożenia na inwestora obowiązku naprawienia szkód poczynionych w toku prac budowlanych nie polega na prawdzie. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2) u.p.b. stanowi w sposób bezpośredni, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak wykazała skarżąca na etapie odwołania od decyzji z [...].06.2018 r. stan zgodny z prawem w aktualnym stanie faktycznym nie istnieje, bowiem naruszono zarówno przepisy dotyczące norm ochrony przeciwpożarowej jak i prawo własności skarżącej - jako właścicielki lokalu nr [...]. Wskazanie bez żadnego uzasadnienia, że skarżąca może dochodzić roszczeń na drodze postępowania cywilnego stanowi bezpośrednio o naruszeniu zasady art. 8 k.p.a. Organ II instancji powinien był rozważyć czy zaskarżona decyzja nie obarcza jednej ze stron negatywnymi skutkami jej podjęcia. Mając powyższe na względzie twierdzenie organu odwoławczego, że mimo istnienia szkód w lokalu skarżącej, które to szkody jednocześnie stanowiły o braku odporności przeciwpożarowej ściany między lokalami nr [...] i [...], zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem ocenić należy jako nie mające podstaw.

Według skarżącej dla stwierdzenia, że obowiązek nałożony przez organ I instancji został spełniony zgodnie z normami prawa, było koniecznym uprzednie rozważenie czy zachowane zostały przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 217 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyznaczającym klasę odporności ogniowej przegród wewnętrznych i ścian, należy wskazać, że w budynkach ZL IV i ZL V klasa odporności ogniowej przegród wewnętrznych oddzielających mieszkania lub samodzielne pomieszczenia mieszkalne od dróg komunikacji ogólnej oraz od innych mieszkań i samodzielnych pomieszczeń mieszkalnych (...) dla ścian w budynku niskim i średniowysokim wynosić powinna - EI30. Takim budynkiem jest budynek mieszkalny, wielorodzinny usytuowany przy ul. [...][...]. W przedmiotowym stanie faktycznym, ze względu na potwierdzoną okoliczność powierzchownego zabetonowania ściany znajdującej się pomiędzy lokalami nr [...] i [...] z równoczesnym występowaniem w lokalu skarżącej ukruszeń i ubytków cegieł w rozdzielającej lokale ścianie, w opinii skarżącej nie można przyjąć, że ściana, której właściwe naprawienie wchodziło w zakres nakazanych inwestorowi robót, spełnia aktualnie wymogi ochrony przeciwpożarowej. Skarżąca znaczyła, że uszkodzenie ściany (bez znaczenia po której ze stron podziału występuje), powoduje, że pomiędzy tymi lokalami nie zostaje zachowana szczelność ogniowa, a tym samym ściana nie posiada wymaganej prawem odporności ogniowej o wskaźniku co najmniej El30. Okoliczności wyżej wskazane potwierdza także sporządzona na zlecenie skarżącej opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla średniowysokiego budynku mieszkalnego w zabudowie śródmiejskiej w zakresie spełnienia wymagań dotyczących wykonania ścian oddzielających lokale nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym we [...] ul. [...][...] sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. M. K. z [...].11.2018 r. (w załączeniu do skargi).

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisku wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zarówno w doktrynie jaki i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., od której służyły odrębne środki zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 15.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1607/17). Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania obowiązków nałożonych decyzją naprawczą z [...].04.2018 r.

W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się ponoszonych przez skarżącą naruszeń przepisów prawa. Abstrahując już od tego, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w odwołaniu od decyzji z [...].06.2018 r. skarżąca nie kwestionowała braku spełnienia wynikającego z decyzji z [...].04.2018 r. wymogu nadzorowania robót naprawczych przez osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń w sposób zgodny z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, to z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ten wymów został spełniony. Roboty naprawcze nadzorował kierownik budowy mgr. inż. K. K., który legitymuje się uprawnieniami do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń (vide: decyzja nadająca uprawnienia z [...].06.2011 r., nr [...]). W tym zakresie kierownik budowy złożył oświadczenie z [...].04.2018 r. Wskazał w nim, że w dniu [...].04.2018 r. wykonano w jego obecności i pod jego nadzorem w sposób zgody z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej roboty naprawcze, które polegały na odbiciu luźnych elementów cegieł i zaprawy, oczyszczeniu podłoża, zastosowaniu gruntu, zaszalowaniu, ułożeniu i zagęszczeniu zaprawy betonowej. Na potwierdzenie opisanego sposobu wykonania robót naprawczych oraz użytych materiałów w tym zaprawy betonowej Quick Mix B03, kierownik przedłożył wraz z oświadczeniem karty techniczne oraz dokumentację zdjęciową. Ponadto w piśmie z [...].05.2018 r. kierownik budowy oświadczył, że do wypełnienia bruzd w ścianie oddzielającej lokale użyto betonu klasy C20/25, co stanowi klasę wyższą od wymaganej w decyzji naprawczej. Wskazał, ze jeden z otworów od strony lokalu nr [...] został zamurowany cegłą ze względu na możliwość dostępu do lokalu nr [...] we wcześniejszym okresie. Oświadczył również, że wypełnienie bruzd w ścianie miedzy lokalami nr [...] i [...] zapewnia klasę odporności ogniowej tej przegrody co najmniej EL 30.

Skarżąca w toku postępowania instancyjnego nie kwestionowała złożonych oświadczeń i nie żądała ich weryfikacji. Skoro kierownik budowy złożył stosowne oświadczenie, że nadzorował roboty naprawcze oraz wskazał, że zostały one wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, to czynienie organowi odwoławczemu zarzutu w postaci zaniechań w tym zakresie w sferze postępowania dowodowego, pozostaje bez znaczenia dla ustaleń faktycznych istotnych dla wydania decyzji na podstawie art 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Ponadto z decyzji naprawczej z [...].04.2018 r. nie wynikał obowiązek przedstawienia przez inwestora atestów o klasie odporności betonu, którym wykonano prace oraz aprobaty technicznej. Nadto czynienie dopiero na etapie skargi zarzutu dotyczącego braku weryfikacji dziennika budowy pod kątem istnienia i ewentualnej poprawności wpisów dokumentujących wykonywanie prac naprawczych oraz obecności kierownika budowy przy ich prowadzeniu, nie dowodzi istnienia poważnych wątpliwości co do wykonywania nałożonych na inwestorów obowiązków zgodnie z wytycznymi wynikającymi z decyzji z [...].04.2018 r. Takie wątpliwości nie wystąpiły przed organami administracyjnymi. Podniesiono jej dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Nie zostały one jednak poparte jakimikolwiek dowodami, które podważyłby ustalenia poczynione przez organy. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się natomiast ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dowody, które mogą skutecznie zwalczać ustalenia faktyczne poczynione przez organy strona winna przedłożyć na etapie postępowania administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z decyzji naprawczej z [...].04.2018r. nie wynika obowiązek wypełnienia całego otworu znajdującego się pomiędzy lokal nr [...] i [...] betonem o klasie C15/20. Decyzja ta odnosiła się do stanu istniejącego w chwili jej wydania. Ten zaś przedstawiał się w ten sposób, że otwór po stronie lokalu nr [...] został już zamurowany jedną warstwą cegieł (nakaz wykonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu ścianie między lokalami nr [...] i [...] wynikał już z postanowienia z [...].02.2018 r.). Organ decyzją naprawczą nakazał zatem wypełnić wykonane niezgodnie z projektem budowlanym pozostałe bruzdy w ścianie oddzielającej lokale nr [...] i [...]. Miał temu posłużyć beton klasy C15/20. Beton o takiej klasie jest powszechnie używany w budownictwie, przede wszystkim do elementów wewnętrznych i nie jest on szczególnym rodzajem betonu. Ja wynika z oświadczenia kierownika budowy zastosowano beton wyższej klasy, tj. C20/25.

Akcentowanie przez skarżących faktu wykruszenia cegły, pozostaje również bez znaczenia z punktu widzenia oceny nie tylko wykonania decyzji z [...].04.2018 r., która nie nakazywała przecież usunięcia przegrody wykonanej z cegieł i zastąpienia jej na całej grubości ściany betonem, ale nakazywała jedynie wypełnienie bruzd w tej ścianie, ale także jak przekonująco wykazał to organ odwoławczy, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia zachowania szczelności ogniowej pomiędzy lokalami, skoro już istnienie przegrody z cegieł daje wymaganą grubości od 6-10 cm, co gwarantuje osiągnięcie klasy odporności ogniowej dla przegród wewnętrznych EI30. Pozostała część otworu została, zgodnie z decyzją z [...].04.2018 r., wypełniona betonem. Podnoszone w tym zakresie przez skarżącą zarzuty, w tym przedłożona dopiero ze skargą opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego mgr. inż. M. K. są nie tylko spóźnione w tej sprawie ale przede wszystkim nie odnoszą się one do kwestii wykonania obowiązków nałożonych decyzją z [...].04.2018 r. lecz podważają zasadność i celowość obowiązków nałożonych taką decyzją.

Organ nadzoru budowlanego jako wyspecjalizowany w zakresie technik budowlanych organ administracji był w stanie również ocenić zachowanie zasad sztuki budowlanej, co też uczynił. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...].04.2018 r. uznał, że z punktu widzenia zakresu obowiązków wynikających z decyzji naprawczej z [...].04.2018 r. i wymaganych prawem warunków technicznych, pozostaje bez znaczenia brak właściwego wypełnienia cegłą na zaprawie cementowej, tej części otworu, który występuje po stronie lokalu nr [...].

Nie można również czynić zarzutu organowi nadzoru budowlanego, że ten zgodziły się, aby ocenę techniczną robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] sporządziła ta sama osoba, która była autorem projektu budowlanego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i prowadzona jest inwestycja. Taka okoliczność nie podważa obiektywizmu jej autora. Po drugie, jak zaznaczono to już na wstępie, Sąd obecnie kontroluje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązków. Poza kontrolą sądową pozostają kwestie odnoszące się do oceny istnienia naruszeń przepisów przeciwpożarowych oraz zakresu i celowości obowiązków służących doprowadzeniu robót budowlanych do zgodności z prawem w zakresie określonym w tej opinii. Kolejny raz należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi, w odwołaniu, które zostało szczegółowo zreferowane w części historycznej uzasadnienia, skarżąca nie powołała się na takie okoliczności. Poza zarzutami procesowymi dotyczącymi wydania decyzji z [...].06.2018 r. pomimo złożenia odwołania od decyzji z [...].04.2018r. (do których organ odwoławczy odniósł się w skarżonej decyzji), w odwołaniu skarżąca wyraziła jedynie brak zgody dla uznania wykonania przez inwestorów nałożonego obowiązku, wskazując w tym zakresie na wykruszenie cegły w wypełnieniu otworu oraz braku spoin od strony lokalu nr [...]. Nie można zatem czynić organowi II instancji, że ten pozostawił ten zarzut bez weryfikacji, a w uzasadnieniu decyzji całkowicie go pominął. Można natomiast się domyślać się, że zarzuty dotyczące istnienia naruszeń przepisów przeciwpożarowych oraz zakresu i celowości obowiązków służących doprowadzeniu robót budowlanych do zgodności z prawem, skarżąca podnosiła w odwołaniu od decyzji naprawczej z [...].04.2018 r.

Nie kwestionując tego, że ocena zachowania zasad sztuki budowlanej i prawa w odniesieniu do bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest kwestią istotną, tym niemniej została ona oceniona przez organy nadzoru budowlanego w administracyjnym toku instancji. Wydaną w tym zakresie decyzję naprawczą utrzymał w mocy [...] Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z [...].10.2018 r., nr [...]. Poza kontrolą w niniejszej sprawie pozostaje również zawartość projekt budowlanego w zakresie niezbędnych opinii w sprawie wytycznych dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego. Można jedynie zauważyć, że decyzją z [...].08.2018 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...].09.2016 r., nr [...] r., którą zatwierdzono projekt budowalny i udzielono pozwolenia na przebudowę i podział lokalu mieszalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...][...] we [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazuje się na zawarcie w projekcie budowlanym informacji o tym, że zakres opracowania nie narusza zasad bezpieczeństwa pożarowego użytkowania obiektu i nie wpływa negatywnie na stan obecny. Wobec tego stwierdzono brak obowiązku dokonania uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego.

Bez wpływu na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostaje stanowisko organu, że z dyspozycji art. 51 u.p.b. nie wynika obowiązek do nałożenia na inwestora obowiązku naprawienia szkód poczynionych w toku prac budowlanych.

Decyzja z [...].04.2018 r. usuwała skutki wynikające z naruszenia norm ochrony przeciwpożarowej.

Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na okoliczność powierzchownego zabetonowania ściany znajdującej się pomiędzy lokalami nr [...] i [...], co miałoby dowodzić braku spełnienia wymaganych prawem warunków dotyczących zapewnienia odpowiedniej klasy odporności pożarowej oraz wykonania prace budowlanych zgodnie z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W tym zakresie kluczowe jest oświadczenie kierownika budowy oraz kontrola organu I instancji z [...].04.2018 r. Obecna w trakcie kontroli pełnomocniczka skarżącej nie wniosła w tym zakresie zastrzeżeń. Złożyła ona jedynie do protokołu uwagi dotyczące tynku odspajającego się od ściany od strony lokalu nr [...] w obrębie wykonanych bruzd, który po jakimś czasie może odpaść. W związku z tym wniosła o naprawienie szkód. Jeżeli skarżąca uważa, że pomimo takiej treści uwag jej pełnomocniczki, ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada prawdzie, skarżąca powinna wszcząć odpowiednie postępowanie, w ramach którego będzie dysponowała szerszą inicjatywą dowodową niż wynikającą z art. 106 § 3 p.p.s.a. Jedynie poza postępowaniem sądowym istnieje możliwość dokonania odkrywki zabetonowanych bruzd w ścianie pomiędzy lokalami nr [...] i [...].

Z przedstawionych względów, biorąc pod uwagę, że decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., Sąd uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne i - nie dostrzegając z urzędu kwalifikowanych naruszeń prawa powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.