Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2166/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2166/18

UZASADNIENIE

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 105 § 1, art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po wszczęciu na wniosek E.Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...]sierpnia 2017 r. o udzieleniu A.K. pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi - towarzyszącymi: wewnętrzna elektryczna linia zasilająca, przyłącze kanalizacji deszczowej, dojazd, dojście, śmietnik oraz przebudowa sieci elektroenergetycznej na działkach ewidencyjnych nr: [...] obręb [...] w Z." - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek E.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r.

Skarżąca zarzucała decyzji Starosty [...] rażące naruszenie prawa, poprzez błędne zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. Zdaniem wnioskodawczym przedmiotowe zamierzenie budowlane nie ma zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi, bowiem szerokość drogi dojazdowej do inwestycji wynosi zaledwie 2 m.

Rozpatrując ww. wniosek organ ustalał, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny.

Wojewoda wskazał, że dostęp do przedmiotowej inwestycji został zapewniony przez drogę wewnętrzną, składającą się z m.in. działek: [...] obręb [...] w Z. Z "Informacji o działce" oraz wypisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr [...] oraz [...] obręb [...] Z. wynikało, że stanowią własność Gminy Miasto Z., a ich sposób korzystania określono jako droga. Z kolei, z księgi wieczystej o numerze [...] wynika, że właścicielem nieruchomości nr [...] obręb [...] Z. jest skarżąca E.Z.

Sposób korzystania z tej działki określono symbolami: B oraz DR, co oznacza że stanowi ona w części działkę budowlaną, a w części działkę drogową. Przedłożona przez inwestora mapa do celów projektowych sporządzona w skali 1:500 (wprowadzona [...] lipca 2016 r. do ewidencji) wskazuje, że droga wewnętrzna złożona m.in. z powyższych działek stanowi wydzielony i urządzony pas terenu służący jako dojazd do działek sąsiednich.

Na mapie zostały wyznaczone linie stanowiące granice pasa drogowego. Wewnętrzna droga dojazdowa, stanowi również dojazd do kilku innych zabudowań w sąsiedztwie, między innymi do nieruchomości E.Z.. Inwestor w piśmie kierowanym do organu wskazał, że działki, po których przebiega wewnętrzna droga gminna przylegają do działki[...], która też jest działką drogową. Gmina asfaltując swoją drogę wewnętrzną położyła również asfalt na sąsiedniej działce drogowej. W ten sposób obie, własnościowo różne drogi stanowią od lat jedną wspólną, w całości wyasfaltowaną, pełnowymiarową jezdnię o szerokości 5 metrów. Inwestor A.K. załączył fotografie ww. drogi, z których wynika, że droga ta stanowi wydzielony, urządzony pas.

Odnosząc się do szerokości drogi organ stwierdził, że z przedłożonej mapy do celów projektowych wynika, iż szerokość pasa drogowego wynosi około 3,5 m, a nie 5 m jak wskazuje inwestor. Niemniej Wojewoda [...] uznał, że droga wewnętrzna składająca się z m.in. działek: [...] obręb [...] w Z. stanowi wydzielony i urządzony pas terenu.

W kontekście tych ustaleń Wojewoda przypomniał, że status strony w postępowaniu nadzwyczajnym bada się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, który precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora: właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zdaniem Wojewody [...] działka nr [...] obręb [...] Z., stanowiąca własność skarżącej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie zagospodarowania działki skarżącej nr [...] obręb[...] Z.

Dalej organ stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, bowiem wnioskodawca, na wniosek którego zostało wszczęte niniejsze postępowanie - nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Starosty [...] nie zostały rozpatrzone.

E.Z. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny;

2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Wojewodę [...] naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

3) art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z ustaleń Wojewody [...] wynika, że skarżącej przysługuje status strony;

4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

5) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie.

Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

E.Z. podniosła, że posiada status strony postępowania, bowiem droga przebiega m. in. po dz. ewid. nr [...] obr. [...]w Z., która stanowi jej własność. Wojewoda [...] nie wyjaśnił dlaczego korzystanie przez inwestora z prywatnej drogi jako dojazd do nieruchomości objętej inwestycją nie uzasadnia uznania skarżącej (jako właścicielki tej drogi) za podmiot legitymowany do wzięcia udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenie na budowę inwestycji.

Sam inwestor nie miał wątpliwości, że stroną postępowania o pozwoleniu na budowę przed Starostą [...] powinien być właściciel działki nr [...] obr. [...] w Z. W "Opisie do projektu zagospodarowania" inwestor stwierdził, że "na podstawie sporządzonej przez projektanta analizy oddziaływania projektowanego obiektu ustala się następujący obszar realnego oddziaływania projektowanej inwestycji: (...) - działki budowlane przyległe do terenu inwestycji od strony zachodniej, północnej i wschodniej (działki nr [...] (...) obr. [...] w Z.)"

Dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji planowany jest po tzw. drodze wewnętrznej w skład której wchodzi należąca do wnioskodawczyni, działka nr[...].

Wydane pozwolenie na budowę, które uwzględnia dojazd do inwestycji, bezpodstawnie ingeruje w prawo własności właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna, naruszając w ten sposób art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i aktualizując jednocześnie roszczenie właściciela o zaniechanie naruszeń.

Działka nr nr[...], obciążona jest prawem służebności drogi koniecznej, które przez skarżącą nie jest kwestionowane. Prawo korzystania z drogi wewnętrznej po ww. działce posiadają także osoby, które o taka zgodę E.Z. wystąpiły. Nieruchomość inwestycyjna nie jest uprawniona do służebności drogi koniecznej po działce nr [...] obr. [...] w Z. (brak stosownych zapisów w działach III właściwych ksiąg wieczystych).

Droga po której inwestor zamierza komunikować się ze swoją nieruchomością zlokalizowana jest w bliskiej odległości w stosunku do budynku na działce skarżącej oznaczonego nr [...] przy ul.[...].

Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przepisy § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowią, że "do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej'.

Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek, że w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor musi wykazać, że teren inwestycji posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej w postaci dojścia i dojazdu o parametrach zgodnych z przepisami techniczno- budowlanymi.

Droga dojazdowa do terenu inwestycji, ma przebiegać po dz. ewid. Nr[...],[...]oraz [...] obr. [...] w Z. i stanowi drogę wewnętrzną. W przypadku jeżeli droga wewnętrzna ma pełnić funkcję komunikacyjną dla nowo planowanej inwestycji budowlanej musi spełniać wymogi określone w § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktur}' z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Kwestionowana decyzja jest rażąco niezgodna z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dojazd do działki inwestora odbywać się będzie po drodze wewnętrznej, której szerokość wynosi 2 metry.

W projekcie zagospodarowania terenu (zaakceptowanym i zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę) granicami terenu objętego wnioskiem (żółta linia przerywana) nie objęto dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z., a dz. ewid. nr [...] oraz [...] jedynie częściowo, w związku z czym dojazd do inwestycji znacznie rozmija się istniejącą drogą wewnętrzną, a zatem również z ustaleniami organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1257, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E.Z., od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że E.Z. brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr[...].

W toku postepowania nadzwyczajnego wnioskodawczyni wywodziła swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności do sąsiedniej działki nr ewid.[...], położonej w Z., co potwierdza księga wieczysta nr[...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Z., [...]Wydział Ksiąg Wieczystych.

Z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, wynika że obejmuje ono budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, o wysokości 9,34 m, zaprojektowanego na działkach nr ewid. [...]i[...].

Sporny budynek zaplanowany został w odległości 3,01 m od granicy z działką drogową o nr ewid.[...], oraz w odległości ok. 5 m od granicy z nieruchomością E. Z. (działką nr ewid.[...]) (Projekt budowany. Projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500, str. 7; Projekt zagospodarowania terenu w skali 1:250, str. 8; Projekt architektoniczno-budowlany, Elewacja Wschodnia, str. 27).

W ocenie GINB działka nr ewid.[...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z uwagi na warunki techniczne dotyczące przesłaniania obiektów.

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość projektowanego budynku (tj. 9,34 m), oraz wskazana odległość dzieląca projektowany budynek od nieruchomości wnioskodawczyni (tj. ok. 5 m), sprawiają, że działka nr ewid.[...], znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Gdyby E.Z. chciała wybudować na należącej do niej nieruchomości budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki nr ewid.[...], w najmniejszej dopuszczalnej przez przepisy odległości (tj. 4,00 m), to musiałaby odsunąć się od tej granicy, o co najmniej 4,35 m, tak, żeby odległość dzieląca taki budynek od budynku projektowanego m. in. na działce nr ewid.[...], była większa niż wysokość przesłaniania (max. 9,34 m), o której mowa w § 13 ust. 1 pkt a - ww. rozporządzenia.

Niezależnie od tego, E.Z. była uznana za stronę w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zarówno w projekcie budowlanym spornej inwestycji (Projekt budowlany, str. 5), oraz w pozwoleniu na budowę, działka nr ewid. [...]została wskazana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie merytoryczna ocena decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr[...].

A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018r..

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącego decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...] rozstrzygając sprawę błędnie zinterpretował przepisy prawa procesowego. Wszczynając postępowanie nadzwyczajne z wniosku E.Z., która była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed Starostą[...], powinien sprawę załatwić co do istoty, a nie ją umorzyć.

Błędem Wojewody [...] były dywagowanie, czy E.Z. jest czy nie jest stroną postępowaniu w chwili jego wszczęcia. Jeżeli organ wszczął już postępowanie, to w ocenie skarżącego było jednoznaczne z uznaniem jej za stronę.

Wojewoda [...] powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający jako organ drugiej instancji winien zaskarżoną decyzję uchylić i orzec co do istoty, a nie przeprowadzać analizy oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej.

Według skarżącego analiza ta jest nieobiektywna, gdyż powołując zapisy § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., pominięto kwestę sposobu mierzenia wysokości przesłaniana. Wysokość ta jest mierzona od dolnej krawędzi najniżej położonych okien - co organ pominął w swych rozważaniach. Przy takich założeniach krawędź okna musiała by się znajdować na poziomie terenu. Organ odwoławczy powinien wydać decyzję co do istoty, gdyż według skarżącego nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wszystkie materiały dowodowe zostały ujawnione i nie ma potrzeby ich uzupełniania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Sąd bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasatoryjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użycie w analizowanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W tej sprawie organ I instancji uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. o udzieleniu A.K. pozwolenia na budowę i w konsekwencji umorzył wszczęte postępowanie nadzwyczajne.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zasadniczo posiada strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć postępowanie oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt. II SA/Po 369/14 z 13 sierpnia 2014 r.).

Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie, prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. akt: II OSK 40/11).

Status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wynika z przepisu art. 28 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora: właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wyznaczenie zatem obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej'.

Podkreślić trzeba, że E.Z. brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr[...].

W toku postępowania nadzwyczajnego wnioskodawczyni wywodziła swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności sąsiedniej działki nr[...].

Z dokumentacji spornego przedsięwzięcia wynikało, że budynek zaprojektowany został w odległości 3,01 m od granicy z działką drogową o nr[...], oraz w odległości ok. 5 m od granicy z nieruchomością E.Z. (działką nr ewid.[...]).

E.Z. została uznana za stronę w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem ww. pozwolenia na budowę. Zarówno w projekcie budowlanym spornej inwestycji (Projekt budowlany, str. 5), oraz w pozwoleniu na budowę działka nr [...] została wskazana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Słusznie zatem organ II instancji uznał, że nie było podstaw do negowania, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Organ pierwszej instancji, ustalając brak przymiotu strony skarżącej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

W tej sytuacji ponowne przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego, już przy merytorycznej ocenie kwestionowanej decyzji, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Brak ten nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zatem oceny merytorycznej decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., co do ewentualnych wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., muszą dokonać organy obu instancji.

Tym samym, prawidłowo organ odwoławczy zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 K.p.a.

Pogląd skarżącego, wskazujący na bezpodstawne zastosowanie przez GINB, ww. przepisu prawa procesowego, był bezzasadny i nie zasługiwał na uwzględnienie.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd musi uwzględnić skargę.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).