Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 277, art. 274 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w G.") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej przywoływana jako: "P.w.") ustaliło, w formie informacji kwartalnej [...].

z o.o., (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), za okres drugiego kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Powołana informacja została doręczona Skarżącej w dniu 7 września 2018 r.

W dniu 12 września 2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 P.w., Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji. Podniosła, że informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej narusza art. 274 pkt 3 lit. b) P.w. oraz wniosła o określenie wysokości opłat z uwzględnieniem określonej w prawie wodnym, górnej jednostkowej stawki opłat za usługi wodne. Podniosła, iż zastosowanie jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich w wysokości 0,068 zł za 1 m3 pomnożonej przez współczynnik różnicujący wynoszący 2, otrzymana jednostkowa stawka opłat za usługi wodne w wysokości 0,136 zł za 1 m3, przekroczyła dopuszczalną górną jednostkową stawkę opłat za usługi wodne, określoną w art. 274 pkt 3 lit. b) P.w. oraz, że stosowana przez Wody Polskie stawka jednostkowa opłaty w otrzymanej informacji została ustalona w wysokości 0,036 zł zawyżonej względem ustalonego w ustawie prawo wodne limitu.

Skarżąca wskazała, że przepisy ustawy prawo wodne nie upoważniły Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym możliwe byłoby ustalenie wysokości opłaty jednostkowej, w wysokości opłaty większej od górnej jednostkowej stawki opłaty. W art. 277 P.w. wskazano, że Rada Ministrów miała w rozporządzeniu określić wysokość jednostkowych stawek opłat, o których mowa w art. 274 P.w., tj. z uwzględnieniem górnej granicy wysokości jednostkowej stawki. W konsekwencji w procesie stosowania prawa Wody Polskie nie powinny stosować stawki jednostkowej opłaty wyższą niż dopuszczona w ustawie, nawet jeżeli w oparciu o przepisy rozporządzenia taka stawka jest wyliczana. Zdaniem Skarżącej, dla ustalenia opłaty zmiennej, powinna zostać zastosowana wyłącznie jednostkowa stawka opłaty zmiennej określona w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia, tj. 0,068 zł za 1 m3, bez zastosowania współczynnika różnicującego.

W wyniku rozpatrzenia powyższej reklamacji Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. dnia [...] r. wydało decyzję znak: [...], w której na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) określił Skarżącej, za okres drugiego kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W ocenie Organu, ustalając wysokość opłaty zastosował on prawidłową jednostkową stawkę opłaty określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Organ wskazał, że wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), natomiast do ustalenia wysokości opłaty przyjęto stawkę za pobór wód podziemnych, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji zgodnie ze sprawozdaniem podmiotu.

Organ wskazał, że z zestawienia przepisów art. 274 pkt 3 lit. b) tiret 1 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. niewątpliwie wynika, że w rozporządzeniu nie została przekroczona maksymalna jednostkowa stawka opłaty za pobór wód podziemnych do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zastosowany w sprawie współczynnik różnicujący przez który należało pomnożyć jednostkową stawkę opłaty, w ocenie Organu, znajduje podstawę w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ wskazał, że określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu

o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 P.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502, dalej przywoływane także jako: "rozporządzenie").

Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 274 pkt 3 lit. b) P.w., poprzez określenie stawki jednostkowej opłaty za pobór wodny w wysokości przekraczającej stawkę maksymalną,

2) art. 6 i 7 K.p.a., polegającego na działaniu niezgodnie z przepisami prawa

i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w reklamacji, stwierdzając, że wysokość opłaty zmiennej Organ wyliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich (0,068 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W efekcie takiego działania, tj. zastosowania jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich w wysokości 0,068 zł za 1 m3 pomnożonej przez współczynnik różnicujący wynoszący 2, otrzymana jednostkowa stawka opłat za usługi wodne w wysokości 0,136 zł za 1 m3. Kwota ta przekracza dopuszczalną górną jednostkową stawkę opłat za usługi wodne, określoną w art. 274 pkt. 3 lit. b) P.w., który stanowi, że górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: 0,10 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Zastosowana przez Organ stawka jednostkowa opłaty w otrzymanej przez Skarżącą decyzji została zatem ustalona w wysokości o 0,036 zł zawyżonej względem ustalonego w P.w. limitu. Skarżąca podniosła, że przepisy ustawy nie nadały kompetencji Radzie Ministrów do wydania przepisów wykonawczych, dzięki którym możliwym byłoby ustalenie wysokości opłaty jednostkowej, w wysokości większej od górnej jednostkowej stawki opłaty. Radzie Ministrów na podstawie art. 277 P.w. powierzono określenie wysokości jednostkowych stawek opłat określonych w m.in. art. 274 P.w., a zatem uwzględniając górną granicę wysokości jednostkowej stawki. Co za tym idzie, stosując przepisy prawa, organ nie może w decyzji o ustaleniu stawki jednostkowej opłaty określić jej wyższej niż dopuszczona w ustawie, nawet jeżeli w oparciu o przepisy rozporządzenia taka stawka jest wyliczana.

Skarżąca podkreśliła, że w związku z przekroczeniem w wyniku stosowania współczynnika różnicującego określonego w rozporządzeniu, maksymalnej jednostkowej stawki określonej w ustawie P.w., należałoby nie stosować współczynnika różnicującego. Dla ustalenia opłaty zmiennej powinna zostać zastosowana wyłącznie jednostkowa stawka opłaty zmiennej określona w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia, tj. 0,068 zł za 1 m3, bez stosowania współczynnika różnicującego. Tylko w taki sposób wykładając przepisy rozporządzenia i ustawy można zapewnić ich zgodność. W przeciwnym razie przy stosowaniu tak jak to uczyniły w decyzji Wody Polskie stawki przekraczającej górną granicę wysokości jednostkowej stawki określona w Prawie Wodnym, dojdzie do rażącego naruszenia art. 274 pkt. 3 lit. b) P.w.

Za powyższym stanowiskiem, w ocenie Skarżącej, przemawia również wzgląd na okoliczność, że w ogóle nie istniały podstawy prawne do ustalenia przez Radę Ministrów w § 5 ust. 2 rozporządzenia współczynnika różnicującego w zależności od tego jakim procesom w zakresie uzdatniania, dezynfekcji lub demineralizacji albo innym podlegają pobierane wody. Dopuszczone w art. 277 P.w., który stanowił ustawowe upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, było wyłącznie różnicowanie w rozporządzeniu wysokości stawek w zależności od jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia. Wychodząc poza ten zakres upoważnienia ustawowego przepisy rozporządzenia zostały wydane bez ustawowej podstawy prawnej. Prawidłowo więc ustalając wysokość opłaty zmiennej Polskie Wody w ogóle nie powinny uwzględniać § 5 ust. 2 rozporządzenia jako przepisu wydanego bez upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Podmioty stosujące prawo w równym stopniu związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, którego źródłami są ustawy i rozporządzenia oraz winny uwzględniać hierarchie tych aktów prawnych. W konsekwencji, zdaniem Skarżącej, co najmniej w tej części akt prawny (rozporządzenie), hierarchicznie niżej stojący od ustawy prawo wodne, musiałby zostać uznany za nieobowiązujący (zgodnie choćby z podstawową zasadą wykładni i walidacji każdego tekstu prawnego, wyrażoną w paremii lex superior derogat legi inferiori).

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skargę należy uznać za zasadną, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 P.w.).

Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268

ust. 1 pkt 1-3 (...), wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód – 0,10 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych (art. 274 pkt. 3 lit b) tiret 1 P.w.).

W art. 277 P.w., ustawodawca zawarł delegację ustawową do wydania rozporządzenia stanowiąc, iż Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 (...) – art. 277 ust. 1 P.w.

W ustępie 2 przytaczanej normy ustawodawca zdecydował, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1:

1) uwzględnia:

a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska,

b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska,

c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior,

d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych,

e) potrzebę retencjonowania wody,

f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny;

2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od:

a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków,

b) rodzaju ścieków,

c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia,

d) części obszaru państwa.

W wydanym na podstawie powyżej wskazanej delegacji ustawowej (art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d P.w.) rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b) normodawca wskazał, że przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów rolniczych za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludności i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód.

W ust. 2 § 1 wskazano, że przepisy rozporządzenia określają współczynniki różnicujące wysokość stawek opłat za usługi wodne zależne od:

1) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia określonych sposobem uzdatniania, które wykonuje podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w celu uzyskania jej potrzebnej jakości;

2) części obszaru państwa;

3) rodzaju ścieków.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia - jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód 0,068 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. W § 5 ust. 2 pkt 1 normodawca zdecydował, że w przypadku poboru wód podziemnych współczynnik różnicujący, przez które mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej, wynosi 2 - jeżeli wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5;

Jak wynika z akt sprawy, opłata za drugi kwartał 2018 r. została przez Organ określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto stawkę za pobór wód podziemnych, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 274 pkt 3 lit. b) P.w. poprzez określenie stawki jednostkowej opłaty za pobór wodny w wysokości przekraczającej stawkę maksymalną. Skarżąca podniosła, że stosowana przez Wody Polskie stawka jednostkowa opłaty w otrzymanej przez [...] informacji została ustalona w wysokości 0,036 zł zawyżonej względem ustalonego w ustawie Prawo wodne limitu (0,10 zł).

Z tym zarzutem należy się zgodzić.

W ocenie Sądu, ustalenie przez ustawodawcę w akcie rangi ustawy górnych jednostkowych stawek opłat ma charakter bezwzględnie obowiązujący i oznacza jednocześnie zakaz ich przekraczania. Wolą ustawodawcy było aby poprzez ustalenie opłaty, której wysokość jest zmienna w zależności od różnych czynników jednocześnie nie przekraczać górnej granicy stawki.

Także uszczegółowienie dyspozycji normy ustawowej, zawarte w wydanym na podstawie delegacji z art. 277 P.w. rozporządzeniu, co nie budzi wątpliwości Sądu, może prowadzić do różnicowania wysokości opłaty, nie może jednak skutkować w efekcie końcowym przekroczeniem górnej granicy stawki wskazanej w ustawie.

Zestawienie normy ustawowej określającej górną granicę stawek z treścią regulacji zawartych w rozporządzeniu (dotyczących zróżnicowania stawek) prowadzić powinno każdorazowo do konstatacji, że w przypadku gdy w wyniku zastosowania tzw. współczynnika różnicującego, które wprowadził normodawca w rozporządzeniu, ustalona stawka będzie przekraczać górną granicę określoną w ustawie (dla danej opłaty), należy przyjąć stawkę oznaczoną jako górna granica. Sąd nie podziela zatem stanowiska Skarżącej, że należało w ogóle zrezygnować z uwzględniania współczynnika różnicującego. Sąd nie podziela też argumentacji zawartej w skardze o braku podstaw do jego wprowadzenia. Wprost przeciwnie. Konstrukcja delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego jest w tym zakresie czytelna i upoważnienie do różnicowania zawiera w art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Podkreślenia wymaga, że Organ ustalając wysokość opłaty zastosował wprawdzie prawidłową jednostkową stawkę opłaty określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. z tym, że nie wziął pod uwagę, że końcowa stawka wyliczona w sposób przedstawiony przez Organ jest niezgodna z dyspozycją normy 274 pkt 3 lit. b) tiret 1 P.w., która określa górne granice tych stawek.

Dla przypomnienia warto wskazać, że zgodnie z hierarchiczną konstrukcją polskiego systemu prawa uwidocznioną w Konstytucji RP, akty o charakterze podustawowym wiąże zasada m.in. pierwszeństwa i prymatu ustawy, co z kolei oznacza, że w wyniku zastosowania norm podrzędnych i kolizji z normą ustawową pierwszeństwo przydać należy ustawie.

Tym samym zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uznać należy za chybiony.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu Organ dokonał nieprawidłowej wykładni prawa, czym naruszył art. 274 pkt 3 lit. b) P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. To z kolei skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obiegu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1

lit. a) P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.