Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1989/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/05 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adwokatowi U. D. od Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych oraz kwotę 39,60 ( trzydzieści dziewięć 60/100) złotych podatku od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku E. G. odmówił przyznania zasiłku celowego na bieżące potrzeby. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że E. G. jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zatrudnienia nie poszukuje ze względu na zły stan zdrowia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy renty z tytułu niezdolności do pracy. W dniu 5 październiku 2004 r. E. G. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zabezpieczenie podstawowych potrzeb, m. in. zakup żywności, leków, środków czystości, opłat mieszkaniowych i dofinansowanie remontu.

Prezydent [...] prowadząc postępowanie ustalił, że zakończyła się sprawa sądowa dotycząca przywrócenia E. G. do pracy i zasądzenia odszkodowania z tytułu bezpodstawnego zwolnienia z pracy, bowiem uprawomocnił się wyrok zasądzający to odszkodowanie wraz z odsetkami. E. G. otrzymał w grudniu 2003 r. odszkodowanie w wysokości 13 528,90 zł, o czym nie poinformował Ośrodka Pomocy Społecznej. Według oświadczenia zainteresowanego odszkodowanie to wypłacił on z konta bankowego w lipcu 2004 r. i w całości przeznaczył na spłatę długów.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej: ustawa, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej rozlicza się w równych częściach na kolejne 12 miesięcy, począwszy od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, tj. w analizowanej sprawie od grudnia 2003 r. do listopada 2004 r. Miesięczny dochód zainteresowanego wyniósł zatem 1100,46 zł, uwzględniając dodatek mieszkaniowy, który E. G. otrzymywał w okresie maj - październik 2004 r. w wysokości 173,05 zł oraz alimenty w wysokości 200 zł. Dochód wnioskodawcy przekraczał znacznie kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej.

Organ pierwszej instancji rozważył również możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Środki finansowe będące w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej nie wystarczyły jednak na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb przez osoby wymagające pomocy. Organ pierwszej instancji podkreślił, że E. G. przekazując w całości kwotę odszkodowania na spłatę zaciągniętych długów pozbawił się całkowicie środków na utrzymanie, decydując się tym samym na dalsze korzystanie ze środków pomocy społecznej. Jednakże pomoc społeczna nie jest i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu zaspokajające choćby najbardziej uzasadnione potrzeby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], [...] po rozpatrzeniu odwołania E. G. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził, że argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie, zaś Kolegium podziela zasadnicze przesłanki, które stały się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja dotycząca przyznania pomocy w formie zasiłku celowego (art. 39 ustawy) oraz specjalnego zasiłku celowego (art. 41 ustawy) jest decyzją uznaniową. Nie zwalnia to wprawdzie organu orzekającego w sprawie z obowiązku przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia podjętej decyzji w taki sposób, aby przyjęte stanowisko nie wzbudzało wątpliwości co do dowolności podjętego rozstrzygnięcia, ale w analizowanej sprawie decyzja z dnia [...] nie narusza granic uznania administracyjnego.

Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się dokument wskazujący, jakimi kwotami na świadczenia społeczne z funduszu własnego dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w okresie październik 2004 - kwiecień 2005 r., ile złożono wniosków w tym okresie oraz jaka była przeciętna wysokość zasiłku (nie przekroczyła 300 zł). Dane te, jako znane organowi z bieżącej działalności były brane pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie może natomiast badać sytuacji materialnej innych osób oraz sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez OPS.

Kolegium nie podzieliło poglądu strony, zgodnie z którym, odszkodowanie za bezpodstawne zwolnienie z pracy w wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia wraz z odsetkami, jest należnym dochodem za okres pozostawania bez pracy i nie wlicza się do dochodu w miesiącu wrześniu 2004 r. Nie stwierdzając zatem w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] złożył E. G. stwierdzając, że organy orzekające w sprawie naruszyły postanowienia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konstytucję RP, ustawę o pomocy społecznej oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonując niewłaściwej wykładni prawa i wydając rozstrzygnięcie niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego otrzymane przez niego odszkodowanie nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na zmianę bieżącej sytuacji osobistej i materialnej strony w sposób mający wpływ na przyznawaną pomoc. Skarżący wskazał również, że w dniu 2 czerwca 2005 r. dołączył do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt III RC 443/04, dotyczący podwyższenia alimentów z kwoty 200 zł do 400 zł miesięcznie, począwszy od 1 października 2004 r.

Skarżący podkreślił ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustosunkowało się do podniesionego przez niego twierdzenia, że otrzymane odszkodowanie ma charakter socjalny i nie należało go w ogóle zaliczać do dochodów, od których zależy uprawnienie do otrzymywania pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...]

podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września

2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1724/05 skargę tę oddalił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo bowiem wykazało, że zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 39 oraz art. 41 ustawy, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że nawet fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Zasiłek celowy można przyznać wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej (art. 39 ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek celowy może być natomiast przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zgodnie z art. 8 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z wyjątkiem m. in. specjalnego zasiłku celowego, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do dochodu ustalonego zgodnie z powyższymi zasadami nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby

samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zabezpieczenie podstawowych potrzeb, m. in. zakup żywności, leków, środków czystości, opłat mieszkaniowych i dofinansowanie remontu skarżący zwrócił się w październiku 2004 r. A zatem za dochód E. G. należało uznać sumę miesięcznych przychodów z miesiąca września 2004 r. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący otrzymał w grudniu 2003 r. odszkodowanie w wysokości 13 528,90 zł, o czym nie poinformował Ośrodka Pomocy Społecznej. Odszkodowanie to, wbrew twierdzeniu skarżącego nie stanowi pomocy socjalnej i podlegało rozliczeniu w równych częściach na kolejne 12 miesięcy, począwszy od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, tj. od grudnia 2003 r. do listopada 2004 r. Ponadto E. G. w miesiącach maj - październik 2004 r. otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości 173, 05 zł. A zatem miesięczny dochód skarżącego we wrześniu 2004 r. wynosił 1100,46 zł, po odliczeniu 200 zł płaconych przez skarżącego alimentów na rzecz P. G. Bezzasadne jest zatem powoływanie się przez skarżącego na wyrok Sądu Rejonowego z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt III RC 443/04, dotyczący podwyższenia alimentów z kwoty 200 zł do 400 zł miesięcznie, począwszy od 1 października 2004 r., bowiem wyrok ten nie miał wpływu na wysokość dochodu we wrześniu 2004 r.

Dochód wnioskodawcy przekraczał zatem ponad dwukrotnie kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej. Brak było również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, o czym przesądza fakt, iż przeciętna wysokość zasiłku celowego w okresie październik 2004 - kwiecień 2005 r. nie przekraczała 300 zł.

Podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji postanowień Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego uznano za gołosłowne i pozbawione jakichkolwiek podstaw.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik E. G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 8 ust. 11 ustawy poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie uzyskane przez skarżącego w grudniu 2003 r. wyczerpuje dyspozycję powołanego przepisu, a nie dyspozycję art. 8 ust. 12 ustawy; art. 8 ust. 3 ustawy poprzez nieuwzględnienie pełnej kwoty alimentów faktycznie świadczonych przez skarżącego w okresie czasu wskazanym w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].

W związku z powyższymi naruszeniami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Zdaniem skarżącego wyrok narusza wskazane na wstępie przepisy prawa i z tego względu winien zostać uchylony. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż jednorazowe odszkodowanie uzyskane przez skarżącego wyczerpuje dyspozycję art. 8 ust. 11 ustawy, gdy w istocie, zdaniem skarżącego, wyczerpuje ono dyspozycję przepisu art. 8 ust. 12 ustawy jako jednorazowy dochód należy za dany okres (3-miesięczne wynagrodzenie za pracę) i jako takie podlega uwzględnieniu w dochodzie osoby przez okres, za który uzyskano ten dochód.

Wskazano dalej, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż kwota podlegająca odliczeniu z tytułu alimentów wyniosła 200 zł, gdy w rzeczywistości była to kwota równa kwocie uzyskanej z tytułu odszkodowania, gdyż faktycznie skarżący (co nigdy nie było kwestionowane w niniejszej sprawie przez którąkolwiek instancję) przeznaczył tę kwotę na uregulowanie zobowiązań z tytułu alimentów na rzecz swojego dziecka. Należy mieć bowiem na względzie, iż ustawodawca nie dość, że płatności z tytułu alimentów nadał ogromną rangę zezwalając na odliczenie kwot z tytułu alimentów od dochodu, to również nie ograniczył odliczeń z tytułu alimentów od dochodu w zależności od sposobu ich spłaty, bądź w jakikolwiek inny sposób. Zarzucił, że Sąd przyjął do wyliczenia dochodu kwotę z odszkodowania, a zarazem nie pomniejszył tegoż dochodu o dopuszczoną przez ustawodawcę kwotę faktycznie opłaconych alimentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w świetle powyższego przepisu związany jest wnioskami jak

i podstawami zgłoszonymi w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższą zasadę związania granicami skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 11 oraz art. 8 ust. 3 ustawy.

Zgodnie z art. 8 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z wyjątkiem m. in. specjalnego zasiłku celowego, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (ust. 3).

Do dochodu ustalonego zgodnie z powyższymi zasadami nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby

samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (ust. 11). W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód (ust. 12). Rozgraniczenie dyspozycji obu przepisów nie powinno sprawiać trudności.

Wobec powyższego nie ma racji skarżący twierdząc, że otrzymane przez niego odszkodowanie wyczerpuje dyspozycję art. 8 ust. 12 ustawy. Powołany przepis ustawy dotyczy bowiem wyłącznie dochodu należnego za dany okres, tymczasem skarżący uzyskał jednorazowe odszkodowanie za bezpodstawne zwolnienie z pracy, stanowiące dochód jednorazowy przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, podlegający rozliczeniu zgodnie z regułą wyrażoną w art. 8 ust. 11.

Bezzasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 ustawy poprzez nieuwzględnienie pełnej kwoty alimentów świadczonych przez skarżącego, gdyż podwyższenie kwoty alimentów przez Sąd Rejonowy, począwszy od 1 października 2004 r., nie miało wpływu na wysokość dochodu skarżącego we wrześniu 2004 r.

Jeśli natomiast traktować ten zarzut w ten sposób, że nie uwzględniono na korzyść skarżącego podnoszonej przez niego okoliczności, iż wspomniane odszkodowanie zostało przeznaczone na spłatę długów, zaciąganych na poczet alimentów, to brak w aktach sprawy przekonujących dowodów, poza gołosłownym oświadczeniem skarżącego, uniemożliwia bliższe odniesienie się do niej. Nie można do tego nie dostrzegać, że wskazując na to skarżący nie jest konsekwentny. Podaje np., że uzyskaną tytułem odszkodowania za bezpodstawne zwolnienie z pracy kwotę w całości przeznaczył na realizację zasądzonego przez Sąd obowiązku alimentacyjnego na rzecz syna, spłatę zaciąganych głównie na ten cel długów oraz na zaspokojenie własnych, podstawowych potrzeb bytowych (k. 17 akt Sądu I instancji).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji , wbrew zarzutom skarżącego, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wobec tego rozpatrywaną skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu opiera się na podstawie §18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).