Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 733/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 407/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 407/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Starosta C., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. w Ł., z dnia [...] sierpnia 2008 r., odmówił udzielenia informacji, czy W. K. oraz J. C. są lub byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, budynków lub lokali oraz odmówił informacji w zakresie podania numerów ksiąg wieczystych nieruchomości bądź numerów zbioru dokumentów dla nieruchomości: D., ul. [...], z operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego przez Starostę C. na temat nieruchomości będących własnością, jak i nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym W. K. oraz J. C. na terenie powiatu człuchowskiego.

Starosta powołał się na przepis art. 219 K.p.a. w związku z art. 24 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.). Organ przypomniał, że według wnioskodawców, informacje mają być wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie nakazu zapłaty z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt [...], wydanego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, opatrzonego klauzulą wykonalności. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje o gruntach, lokalach i budynkach są jawne – a wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie – miedzy innymi – właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Organ wywodził, że kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną. Dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu (udzielenia informacji) lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Zdaniem Starosty, wskazany we wniosku interes nie jest interesem prawnym. Stwierdzenie, że informacje zostaną wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym, do ustalenia majątku dłużnika, nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu przepisów ogólnego postępowania administracyjnego oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie ujawnienia majątku dłużnika właściwy jest zaś komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny.

W zażaleniu "[...]" Sp. z o.o. w Ł. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub zmiany zaskarżonego postanowienia i udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zdaniem żalącej się Spółki, kwestie udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl zaś art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ nie może odmówić wydania zaświadczenia, gdy dysponuje określonymi ewidencjami i rejestrami, na podstawie których można ustalić stan faktyczny lub prawny w sprawie. Spółka dalej podniosła, że jak wynika z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust.1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, organ ewidencji gruntów dysponuje danymi o gruntach, budynkach, lokalach oraz o ich właścicielach lub osobach władających. Argumentował, że art. 7 Konstytucji statuuje obowiązek działania organów państwowych w granicach i na podstawie prawa. Jeśli przepis prawa wyraźnie nakłada na organ administracji obowiązek udzielenia określonej informacji (art. 218 K.p.a.), to nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby organ badał motywy działania wnioskodawcy. Nie ma przepisu, który zabraniałby wierzycielowi poszukiwanie majątku dłużnika, ani narzucał sposób tego poszukiwania. To wierzyciel dobiera środki najbardziej dla siebie odpowiednie. Jeśli więc organ administracji dysponuje danymi i wnioskodawca złoży wniosek, to zdaniem żalącej się, organ administracji jest zobowiązany wydać żądane informacje. Interes prawny wierzyciela wynika z jego prawa podmiotowego jako prawa do egzekwowania świadczenia. Wierzytelność jako prawo majątkowe jest chroniona przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Spółka wskazała na przepisy art. 527 i nast. K.c. oraz art. 64 Konstytucji. Potwierdzeniem interesu prawnego wierzyciela jest klauzula wykonalności, stwierdzająca, że tytuł egzekucyjny nadaje się do wykonania, prowadzenie egzekucji jest dopuszczalne oraz nakazująca urzędom i osobom zainteresowanym wykonanie tytułu egzekucyjnego. Skarżąca stwierdziła nadto, że zgodnie z art. 7971 K.p.c., wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie majątku. Wierzyciel nie ma więc przymusu działania przez komornika. Podniosła także, iż w myśl art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne w przypadku dochodzenia roszczeń z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Kończąc uzasadnienie zażalenia Spółka przywołała art. 24 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie. Skarżąca podkreśliła, że do udzielenia tych informacji przepis nie wymaga interesu prawnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ zażaleniowy powołał się na przepisy art. 217, art. 218 i art. 219 K.p.a. oraz art. 24 ust.3 w związku z art. 20 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.). Wskazał, że udostępnienie przez starostę danych z ewidencji gruntów i budynków następuje w formie określonej w § 51 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), w postaci komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych, informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Wojewódzki Inspektor zauważył, że w myśl art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne. Jednak wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane na żądanie tylko tych osób fizycznych i prawnych (które nie są właścicielami lub władającymi), które mają interes prawny w tym zakresie. W ocenie organu, dołączone przez wnioskodawcę dokumenty świadczą o istnieniu po stronie wierzyciela interesu faktycznego, a nie prawnego, który każdorazowo musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interesów przedsiębiorcy poszukującego zaspokojenia wierzytelności chronią przepisy art. 758-912 K.p.c. Na ich podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję majątku oraz żądać od dłużnika ujawnienia majątku. Jeśli wierzyciel nie zaspokoi wierzytelności, organem stosownym do nakazania ujawnienia majątku będzie sąd powszechny w trybie art. 913-920 K.p.c. Nawiązując do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że do ujawnienia majątku dłużnika nie są właściwe organy administracyjne, lecz komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "[...]" Sp. z o.o. w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty C. oraz zobowiązanie Starosty C. do wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 20 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 218 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie ma interesu prawnego do uzyskania informacji z jawnej prowadzonej przez organ administracji ewidencji gruntów. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył także przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), w szczególności § 17, § 22, § 23, § 24, § 25, § 29, § 32, § 73, załącznika nr 5; art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 ze zm.); art. 7 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80, 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego interes prawny w sprawie administracyjnej może być wywodzony z przepisów prawa cywilnego. Prawo własności podlega ochronie jako prawo podmiotowe. Prawem podmiotowym jest zaś także wierzytelność. Skarżąca powtórzyła, w tym zakresie, wywód przedstawiony w zażaleniu. Argumentowała, że przymusowej realizacji uprawnień wierzyciela służy szereg przepisów prawa: art. 64 Konstytucji RP, art. 527 i nast. K.c. i art. 109 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Stwierdził, że skoro ustawodawca dał wierzycielowi prawo wpisania hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika, prowadzenia egzekucji z nieruchomości dłużnika, czy zaskarżenia czynności poprzez którą dłużnik przeniósł swoją nieruchomość na osobę trzecią, to trudno wyobrazić sobie, aby nie "wyposażył" wierzyciela w interes prawny do uzyskania informacji o nieruchomościach posiadanych przez dłużnika. Fakt, ze zaspokojenie wierzyciela dotyczy interesu finansowego wierzyciela, nie przesądza, w ocenie skarżącej, o braku interesu prawnego. W dalszej części uzasadnienia skarżąca ponowiła zawarte w zażaleniu wywody odnoszące się do roli komornika w postępowaniu egzekucyjnym oraz wynikających z art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz art. 2 pkt 8 i art. 20 ust.1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego obowiązków organu administracji prowadzącego ewidencję. Przywołała także ponownie przepis art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi. Przywołał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, żądanie skarżącego koncentruje się wokół potwierdzenia przez organ faktów i stanu prawnego wynikającego z prowadzonego rejestru publicznego – ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.). Sąd pierwszej instancji, opierając się na przepisie art. 24 ust.3 w związku z art. 24 ust.2 tej ustawy, stwierdził, że osoba która nie jest właścicielem nieruchomości, musi wykazać swój interes prawny, aby uzyskać stosowne poświadczenie z ewidencji gruntów i budynków. Nadto, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z faktu posiadania nakazu zapłaty zaopatrzonego w klauzulę wykonalności i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie można wywodzić, iż skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Treść wniosku wskazywała na wykorzystanie informacji w postępowaniu egzekucyjnym. Świadczy to o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyznając, iż interes prawny może wynikać z różnych gałęzi prawa materialnego, w tym także z norm prawa cywilnego, jako źródło interesu prawnego wskazał normy prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Sąd wywodził dalej, że w istocie przedmiotem żądania skarżącego jest nie uzyskanie zaświadczenia o konkretnej treści, lecz uzyskanie informacji zawartych w dokumencie stanowiącym podstawę poszukiwania majątku nieruchomego dłużników. Słusznie zatem organy uznały, że do czynności koncentrujących się wokół cywilnego postępowania egzekucyjnego właściwy jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. Skarżący może realizować swoje prawa poprzez inicjowanie stosownych postępowań dotyczących stanu majątku dłużników w trybie przepisów K.p.c. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, według której, na brak interesu prawnego uzasadniającego uzyskanie zaświadczenia, poza brakiem normy prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania zaświadczenia, wskazuje nadto możliwość realizacji praw wnioskodawcy – wierzyciela – w innym, szczególnym trybie. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustawy o ochronie danych osobowych, art. 5 K.c. i Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji zauważył przepis art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, zgodnie z którym jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetworzenia danych, przewidują dalej idącą ochronę, stosuje się przepisy tych ustaw. Do takich ustaw, zdaniem Sądu, należy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te są stosowane w sprawach zaświadczeń odpowiednio. Przed wydaniem zaświadczenia organ z reguły nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. W sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania art. 218 § 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jako podstawę kasacji wskazała:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 24 ust.3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji gdy wnioskodawca nie żądał wydania wypisu z ewidencji gruntów oraz art. 24 ust.2 tejże ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 20 ust.1 i 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, ze wniosek o podanie numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych,

- art. 29, art. 30w związku z art. 23 ust.1pkt 5 w związku z art. 23 ust.4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy przewidują one tryb wydawania informacji z operatu ewidencyjnego oraz art. 5 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu, w sytuacji gdy ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie normuje trybu udzielania informacji w formie innej, niż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego,

- naruszenie art. 365 § 1 K.p.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy sąd był związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c poprzez

ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 217 K.p.a., gdy wnioskodawca nie żądał wydania zaświadczenia z operatu ewidencyjnego, oraz prawidłowo ustalił, że wierzyciel nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia,

ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 28 K.p.a. do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, podczas gdy nie może on być wprost stosowany do tego postępowania

- naruszenie art. 134 P.p.s.a. przez nierozważnie całości sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że tryb udostępniania danych jest zróżnicowany w zależności od tego, czy wnioskodawca żąda wydania wypisu lub wyrysu z operatu ewidencyjnego, czy też udzielenia informacji w innej formie. Tryb wydawania wypisów i wyrysów został uregulowany w art. 24 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 217 i nast. K.p.a. Tryb udzielania informacji w innej formie nie został szczegółowo uregulowany w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. W ocenie skarżącej, skoro ewidencja gruntów jest zbiorem danych osobowych, zastosowanie znajdzie ustawa o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 23 tej ustawy, przetwarzanie danych (w tym także udostępnianie) jest dopuszczalne m.in., gdy jest to niezbędne dla wypełniania prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych. Za prawnie usprawiedliwiony cel ustawa ta uważa w szczególności dochodzenie roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniom sądu orzekającego, do udzielania informacji z operatu ewidencyjnego nie będzie miał zastosowania art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Prawo geodezyjne i kartograficzne normuje w sposób szczególny jedynie wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, a nie udzielanie informacji w innej formie. Skarżąca w związku z tym podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż domagała się podania informacji z operatu ewidencyjnego. Nie żądała danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust.2, a danych przedmiotowych o nieruchomości, które zgodnie z art. 20 ust.1 w związku z art. 24 ust.2 tej ustawy są jawne. Nie żądała urzędowego potwierdzenia określonych faktów, czy stanu prawnego, o czym stanowi art. 217 i nast. K.p.a. Skarżąca wywodziła dalej, że organ administracji nie może samowolnie decydować o tym, czego żąda od niego wnioskodawca. W ślad za wyrokami WSA w Olsztynie skarżąca stwierdziła, że dopiero po ustaleniu treści żądania organ może określić, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie (Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisy wykonawcze do tej ustawy, czy też przykładowo ustawa o ochronie danych osobowych). O ile zaś Sąd uznałby, że udostępnianie informacji również w innej formie, niż wyrysy, czy wypisy z operatu ewidencyjnego jest zaświadczeniem, w rozumieniu art. 217 K.p.a., to skarżący podtrzymał twierdzenie, że wierzyciel ma interes prawny w rozumieniu art.. 217 § 2 K.p.a., w otrzymaniu zaświadczenia zawierającego dane dłużnika. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, które w jej ocenie potwierdzają tezę o interesie prawnym wynikającym z wierzytelności. Zarzuciła, że nierespoktowanie klauzuli wykonalności stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 365 § 1 K.p.c., wiążącego także sądy administracyjne. Dodała, iż jedynie na gruncie art. 189 K.p.c. wytoczenie powództwa o ustalenie zostało wykluczone w sytuacji, gdy istnieją możliwości dochodzenia roszczeń w innej formie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ustalenie, ze organ prawidłowo zastosował art. 217 K.p.a., podczas gdy wnioskodawca nie żądał wydania zaświadczenia. W tym zakresie najpierw warto zauważyć, że w myśl art. 1 pkt 4 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 16). Nie jest jednak kwestionowany pogląd, według którego w sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII K.p.a. Wydawanie zaświadczeń, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne K.p.a. (patrz: postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP 1997/20/395; Zbigniew R. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/62; Lidia Klat-Wertelecka "Zaświadczenie w prawie administracyjnym", Centrum Doradztwa i Informacji DIFIN, Warszawa 2001, s. 19). Przepis art. 217 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przytoczony przepis wskazuje nie tylko na wnioskowy charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, ale także na to, iż z podania powinna wynikać chęć uzyskania zaświadczenia przez osobę wnoszącą podanie (kwestią dalszą jest treść żądanego zaświadczenia – art. 219 K.p.a.). Wymóg wyartykułowania przez osobę żądania jako wydanie mu przez organ zaświadczenia jest zbieżny z wymogiem zawarcia w podaniu żądania, ustanowionym w art. 63 § 2 K.p.a. Skoro zaś w przepisach Działu VII K.p.a. nie uregulowano sytuacji, w której podanie nie zawiera wyartykułowanego żądania, to należy w tym zakresie odpowiednio zastosować art. 64 § 2 K.p.a. Jednak wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie działał przedwcześnie. Prawidłowo przyjął, że żądanie skarżącego koncentrowało się wokół potwierdzenia przez organ administracji publicznej faktów i stanu prawnego wynikających z prowadzonego przez ten organ rejestru publicznego – ewidencji gruntów i budynków – prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm.). Nie było zatem podstaw do odpowiedniego stosowania art. 64 § 2 K.p.a. Należało przeprowadzić postępowanie uproszczone w oparciu o przepisy art. 24 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy art. 217-219 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 349769; Dariusz Felcenloben "Zasady udostępniania danych z katastru nieruchomości", Samorząd Terytorialny 2009/9/26). Zauważyć warto, że przyjętego trybu rozpatrywania wniosku nie kontestował wnioskodawca. W zażaleniu wywodził swoje prawo do uzyskania informacji z treści przepisów z art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjętego trybu nie podważył zresztą także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tejże skardze, niezależnie od braku skuteczności kierowania do sądu administracyjnego takiego wniosku, domagał się m.in. wydania mu wypisu z operatu ewidencji gruntów. Już z tych powodów nie można zaaprobować zarzutów skarżącego o błędnym, przedwczesnym zakwalifikowaniu przez organ wniosku jako żądania wydania zaświadczenia. Argumentacja skargi kasacyjnej jest nietrafna również z tego względu, że czynności administratora danych wskazane w art. 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 ze zm.) nie są czynnościami o charakterze władczym. Podmiot, który złożył wniosek o udostępnienie danych, niezadowolony z rozstrzygnięcia administratora danych, może zwrócić się do Generalnego Inspektora Danych Osobowych o nakazanie udostępnienia danych osobowych w formie decyzji administracyjnej. Dopiero do postępowania przed Generalnym Inspektorem, uregulowanego w art. 18 ust.1 oraz art. 21 ustawy o ochronie danych osobowych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: Andrzej Drozd "Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz. Wzory pism i przepisy", LexisNexis 2008, s. 107, 199; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA 2617/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 194454; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 346/00, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ administracyjny nie stał zatem przed dylematem, który tryb o charakterze administracyjnym zastosować wobec wniosku skarżącej Spółki. Miał do dyspozycji tylko jeden tryb o charakterze administracyjnym, w którym mógł w formie władczej rozpatrzyć wniosek. Był to tryb określony w art. 24 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 217-218 K.p.a. Do postępowania administratora danych nie stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., zaś od jego rozstrzygnięć nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Konkludując można stwierdzić, że żądanie wyartykułowane przez wnioskodawcę w trakcie postępowania przed organem administracji publicznej, czynności procesowe podejmowane przez wnioskodawcę w trakcie postępowania, a także istniejąca podstawa kompetencyjna, proceduralna i materialna, uprawniały do podjęcia przez organy postanowień zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji. Nie ma natomiast podstaw do nakładania na organ administracyjny, uprawniony do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym, obowiązku ustalania, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czy wobec wniosku nie powinien być stosowany tryb nienależący do procedur administracyjnych.

Bez inicjatywy wnioskodawcy starosta nie miał także obowiązku, po niepomyślnym dla wnioskodawcy ustaleniu, że nie ma on interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, uruchomienia trybu udzielania informacji w drodze ustawy o ochronie danych osobowych. Nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji możliwych innych trybów wiodących do uzyskania przez wnioskodawcę interesujących go informacji, nie tylko nie stanowiło naruszenia art. 134 P.p.s.a., ale wręcz świadczy o dochowaniu przez ten Sąd nakazu orzekania w granicach skargi.

Nie jest zasadny także kolejny zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ustalenie o prawidłowym zastosowaniu przez organ art. 28 K.p.a., podczas gdy przepis ten nie może być wprost stosowany do postępowania w sprawach zaświadczeń. Przede wszystkim, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiadał się na temat stosowania przez organy administracyjne przepisu art. 28 K.p.a. Nie uczynił tego bezpośrednio – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma wypowiedzi zawierającej stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu zaświadczeniowym art. 28 K.p.a. Oddalenia skargi nie można także uznać za pośrednie zaaprobowanie zastosowania przepisu art. 28 K.p.a. przez organy, gdyż organy obu instancji nie powoływały się na ten przepis. Sąd rozważał natomiast interes prawny wnioskodawcy bowiem interes ten jest materialną przesłanką uzyskania zaświadczenia określoną w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., a także materialną przesłanką uzyskania wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego, określoną w art. 24 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia).

Nieusprawiedliwiona jest także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Uzyskanie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, przez osobę fizyczną niebedącą właścicielem lub władającym gruntem, budynkiem lub lokalem, w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy z wniosku skarżącej Spółki, w myśl art. 24 ust.1 w związku z art. 24 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, było uzależnione od interesu prawnego osoby domagającej się informacji z operatu ewidencyjnego. Tego wymogu ustawowego nie znosiły i wobec treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 26 ust.2 Prawa ewidencyjnego i kartograficznego nie mogły znosić przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454). Dotyczy to również tych form udostępnienia danych ewidencyjnych, które wymienione zostały w § 51 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a których nie wylicza art. 24 ust.3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zasady udostępniania danych zdefiniowane zostały w art. 24 omawianej ustawy, zaś forma i treść udostępniania są określone nadto w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (por. Dariusz Felcenloben, op. cit. s. 26). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 24 ust.2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sąd pierwszej instancji, wskazując że osoba niebędąca właścicielem lub władającym musi wykazać interes prawny w uzyskaniu danych z ewidencji, prawidłowo zastosował normę ustanawiającą jawność informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zawartych w operacie ewidencyjnym, przyjmując, iż jawność nie ma charakteru absolutnego i jest ograniczona zastrzeżeniami zawartymi w art. 24 ust.3 omawianej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów art. 20 ust.1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Żądanie ujawnienia informacji o tych gruntach, budynkach i lokalach, które są własnością lub przedmiotem użytkowania wieczystego wskazanych we wniosku osób fizycznych nie jest domaganiem się jedynie informacji przedmiotowej. W efekcie uzyskania takich informacji wnioskodawca byłby w posiadaniu danych, o których mowa zarówno w art. 20 ust.1, jak i w art. 20 ust.2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 29 i art. 30 ustawy o ochronie danych osobowych. Sąd pierwszej instancji, jak to już wyżej omówiono, kontrolował postanowienie wydane w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, a nie czynności starosty jako administratora danych, które to czynności nie podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Jeśli zaś chodzi o ewentualne stosowanie w trakcie procedury udostępniania informacji z operatu ewidencji gruntów przepisów art. 23 ust.1 pkt 5 w związku z art. 23 ust.4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, to trafne jest stanowisko organów, niepodważone przez Wojewódzki Sąd, według którego podstawą prawną rozpatrzenia wniosku nie były przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a więc także przywołany art. 23 ust.1 pkt 5. Kategoria interesu prawnego żądającego informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków stanowi dalej idącą ochronę, niż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. W tym sensie, bez przywoływania przepisu art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, Sąd pierwszej instancji orzekł w zgodzie z dyspozycją tego przepisu. Ocena o lepszej ochronie danych w postępowaniu zaświadczeniowym wynika z tego, że interesu prawnego nie ma osoba będąca wierzycielem, domagająca się udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w celu zaspokojenia zasądzonego na jej rzecz świadczenia cywilnoprawnego (patrz: w/w wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06).

Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko nie stanowiło także naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował przecież roszczenia uwzględnionego nakazem zapłaty, na który powoływała się skarżąca Spółka.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.