Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1245/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.98 ust.3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.10 ust.5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2073/06 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowa "[...]" w K. J. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2073/06 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w P., działając na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z [...] nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. J. przy ulicy [...] i przy ulicy [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Wnioskiem z dnia [...] Spółdzielnia "[...]" wystąpiła o przyznanie jej odszkodowania za określone działki jako wydzielone w wyniku powyższego podziału pod budowę ulic.

Starosta P. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z póź. zm.), odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania za działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], powstałe w wyniku podziału wskazanej nieruchomości. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez adw. A. R., decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie, zaś po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Spółdzielni "[...]", decyzją z dnia [...] nr [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 615/05 oraz I SA/Wa 980/05 uchylił obie decyzje Wojewody M.. W motywach pierwszego z tych orzeczeń Sąd stwierdził, iż brak było podstaw do umorzenia przez Wojewodę M. postępowania odwoławczego, gdyż adw. A. R., składając odwołanie, wykazał, iż działa jako pełnomocnik [...]SM "[...]", a ponadto nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności dokonanej przez niego czynności procesowej i nie uzasadnia umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Natomiast w uzasadnieniu drugiego ze wskazanych wyroków WSA w Warszawie stwierdził między innymi, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń co do liczby ustanowionych w sprawie pełnomocników. Jeżeli mocodawca ustanowił kilku pełnomocników każdy z nich może działać samodzielnie, chyba, że co innego wynika z treści pełnomocnictwa. Strona, ustanawiając pełnomocnika (pełnomocników), chroni się przed nieznajomością prawa, a pominięcie przez organ pełnomocnika w toku postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Brak należytej reprezentacji strony w postępowaniu odwoławczym skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań P. K. i A. R. pełnomocników [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości przy ulicy [...] i przy ulicy [...] w K. J.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m. in. jednostki samorządu terytorialnego. Ciążący na właściwym podmiocie obowiązek odszkodowawczy związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg dróg publicznych na danym terenie. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości nastąpi wydzielenie innych dróg (dróg wewnętrznych - dojazdowych do posesji), które nie zostały ujęte w planie miejscowym, to w takim przypadku nie dochodzi do przejścia własności nowo utworzonych ulic na rzecz konkretnej jednostki samorządowej. W rozpatrywanej sprawie na przedmiotowym terenie w planie zagospodarowania przestrzennego nie były przewidziane drogi publiczne (sporne drogi stanowią drogi w osiedlu mieszkaniowym, które zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Dlatego też prawo własności wymienionych gruntów nie przeszło na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Skoro utrata prawa własności lub użytkowania wieczystego jest podstawowym warunkiem nabycia prawa do przedmiotowego odszkodowania, to niespełnienie tej przesłanki przez Spółdzielnię wyklucza możliwość przyznania jej za wskazane grunty w omawianym trybie odszkodowania.

Decyzję Wojewody M. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także przez niezachowanie wymogów wynikających z art. 107 kpa, oraz poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez błędną wykładnię art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, błędną interpretację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a także ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie faktu, iż sporne drogi połączone są z systemem komunikacyjnym w znaczeniu prawnym, tj. ulicami [...], [...], [...] i [...], a zatem stanowią przedłużenie dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę [...] Spółdzielnia Mieszkaniowej "[...]" oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie stanowisko organów obu instancji znajduje pełne oparcie w powołanych przepisach prawa oraz zebranym materiale dowodowym. Działki powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...], zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego [...] K.-J., przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z akt sprawy wynika, że sporne działki nie zostały zaliczone do dróg gminnych ani do innej kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy, powiatu, samorządu województwa lub Skarbu Państwa w odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę, dlatego też decyzja taka musi zawierać dokładne oznaczenie działek i stwierdzać przeznaczenie wydzielonych działek gruntu pod drogę w planie miejscowym lub obecnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ewentualnie posiadać klauzulę o przejściu z mocy prawa takich działek gruntu na własność gminy z chwilą uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 kpa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., III CZP 84/93, PUG 1994 nr 1, s. 28, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997 nr 5, poz. 65). Decyzja podziałowa z dnia [...] w stosunku do żadnej z powstałych działek nie zawiera takich informacji. Jeżeli zaś przebieg drogi, tak jak w rozpatrywanej sprawie, nie został ustalony w planie miejscowym lub obecnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wynika jedynie z proponowanego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości, nie może mieć zastosowania przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji działka gruntu zajęta pod drogę dojazdową może być przeniesiona na własność np. gminy jedynie w drodze czynności cywilnoprawnych. Bez określenia przebiegu drogi publicznej w planie miejscowym nie jest bowiem możliwe jej wydzielenie w ramach geodezyjnego podziału (chyba że będzie to działka gruntu stanowiąca drogę wewnętrzną), a tym samym nie powstaje obowiązek przejęcia jej własności z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne. Skoro z materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki przeszły na własność gminy w jakimkolwiek trybie, to niezasadne jest żądanie przyznania za nie odszkodowania na rzecz Spółdzielni. Wyjaśnić również należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (uchwała 7 sędziów NSA, z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05, publ. ONSAiWSA 2005/5/88, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1794/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1806/04, niepubl.). Nadanie nazwy ulicy nie przesądza zatem ani o statusie drogi publicznej, ani o jej stanie własności.

Nie można również, zdaniem Sądu, podzielić zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wymienionych przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 980/05 wcześniejszą decyzję Wojewody M., w uzasadnieniu swego orzeczenia stwierdził, że Wojewoda M. naruszył przepisy prawa procesowego, ponieważ umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez adwokata A. R. i nie uwzględniając jego stanowiska, całkowicie pozbawił tego pełnomocnika strony udziału w postępowaniu odwoławczym. Sąd bez odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi uznał, że pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa. Jak wynika z akt sprawy, w toku ponownego postępowania odwoławczego, Wojewoda M. wydał swoją decyzję, opierając się na zebranym materiale dowodowym, po rozpatrzeniu odwołań obu pełnomocników [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", czyli P. K. i A. R.. W ten sposób organ odwoławczy zrealizował wiążące go wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 980/05. Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących nieprawidłowości proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał już oceny formalnoprawnej prawidłowości kwestionowanego postępowania. Sąd ten, uchylając orzeczeniem z dnia 10 maja 2006 r. tylko decyzję organu II instancji, uznał tym samym, że stwierdzone w tym zakresie uchybienia dotyczyły jedynie postępowania odwoławczego. Stanowisko to jest wiążące i Sąd nie ma podstaw do ponownego badania tych samych zarzutów. Zauważyć przy tym należy, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie rozstrzygają szczegółowo wszystkich kwestii, dlatego potrzebne jest w tej materii posiłkowanie się (w drodze analogii) rozwiązaniami zawartymi w postępowaniu cywilnym (np. art. 141 § 3 kpc). Zdaniem Sądu pisma doręcza się stronie reprezentowanej jedynie przez pełnomocnika, a nie pełnomocnikowi jako samodzielnemu podmiotowi postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca ustanowiła więcej niż jednego pełnomocnika do reprezentowania jej w przedmiotowym postępowaniu. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że organy obu instancji prawidłowo informowały jednego z pełnomocników (P. K.) o przebiegu postępowania, podejmowanych czynnościach oraz wydawanych rozstrzygnięciach. Tym samym strona była należycie reprezentowana oraz miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania. Nadto z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że realizując zasadę dwuinstancyjności, organ II instancji dokonał ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnął ją merytoryczne, podając w uzasadnieniu swojego stanowiska zarówno jego motywy, jak i tok rozumowania prowadzący do odmowy zastosowania przepisu prawa materialnego, czyli art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyniąc w ten sposób zadość wymogom zawartym w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez adw. A. R., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez nienależyte zastosowanie art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a oraz art. 107 k.p.a.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędną interpretację ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz niezważenie na treść art. 2 tejże ustawy, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w szczególności poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu treści art. 10 i 55 tejże ustawy, ustawy z dnia 12 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie art. 4 i 99 ustawy oraz poprzez niezważenie na treść art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, nie zwrócił uwagi na istotne naruszenie przez Wojewodę M. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 15 kpa oraz przez Starostę P. - art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa, co nie pozwoliło mu na właściwą i wszechstronną ocenę materiału dowodowego i wydanie zgodnego z prawem orzeczenia. Tymczasem organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, tak jak i Sąd I instancji, za podstawę odmowy uwzględnienia roszczenia skarżącej Spółdzielni przyjęły, że na terenie Cegielni [...] plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dróg publicznych. Niewątpliwie podstawą takiego kategorycznego ustalenia może być tylko analiza planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] K. - J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. - J. z dnia [...]. Dokument taki nie został zaś dołączony do akt sprawy i w ogóle nie był analizowany ani przez Starostę P., ani Wojewodę M., a rozstrzygnięcia tych organów zostały podjęte wyłacznie na podstawie pisma Urzędu Miasta i Gminy K. J. z dnia [...] skierowanego do Starostwa Powiatowego w P., w którym stwierdzono, że wskazany plan miejscowy nie określa przebiegu dróg na omawianym terenie. Wskazane pismo pochodziło od podmiotu, który od początku zainteresowany był negatywnym załatwieniem sprawy. Z tego też względu przedmiotowa informacja powinna być zweryfikowana przez organy administracji państwowej w oparciu o plan miejscowy, zwłaszcza, że już w poprzednim postępowaniu sądowym w sprawie sygn. akt. I SA/Wa 980/05 pełnomocnik Spółdzielni wnosił o dopuszczenie dowodu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] K. - J. Takich ustaleń organy jednak nie dokonały. Uchylił się od niech także Sąd I instancji, co nie przeszkodziło mu stwierdzić, że "zajęte przez organy obu instancji stanowisko znajduje pełne oparcie w powołanych przepisach prawa i zebranym materiale dowodowym". Skoro do materiału dowodowego nie zaliczono planu zagospodarowania przestrzennego, to powstaje pytanie, na jakiej podstawie w niniejszej sprawie były wydawane decyzje i orzeczenia dotyczące tak istotnej kwestii jak przebieg dróg publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie w tym zakresie ustaleń było niezbędne, gdyż wbrew odmiennym twierdzeniom organów orzekających plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] K. J. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. - J. z dnia [...] określał przebieg drogi publicznej na terenie Cegielni [...]. Została tam przewidziana co najmniej jedna droga publiczna - ulica [...], w przedłużeniu ulicy miejskiej.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał również, iż sporne działki nie zostały zaliczone do dróg gminnych, ani do innej kategorii dróg publicznych. Rzeczywiście brak jest uchwały podjętej w trybie art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych, jednakże Sąd nie zauważył, iż określona kategoria drogi publicznej w określonych sytuacjach może być nadana z mocy samego prawa. Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu drogi publicznej należą do tej samej kategorii, co te drogi. Zatem zdaniem kasatora na wniosek [...]SM [...] decyzją podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia [...], doszło do wydzielenia dróg stanowiących przedłużenie dróg miejskich ([...], [...], [...] i [...]).

Nieuprawnione są w tej sytuacji stwierdzenia Sądu jakoby z materiału dowodowego miało wynikać, że "brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki przeszły na własność gminy w jakimkolwiek trybie", szczególnie, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak odniesienia się do możliwości faktycznych i prawnych w tym zakresie, także tych podawanych przez skarżącą.

Brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie pozwolił mu ustosunkować się do zarzutów stawianym przez spółdzielnię zaskarżonym decyzjom w przedmiocie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez błędną interpretację ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak też ustawy z dnia 21 marca 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Kasator zauważył ponadto, że decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdzono podział nieruchomości położonej w K. - J. przy ulicy [...] i ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] na [...] działek ewidencyjnych. Załącznikiem do tej decyzji była mapa z projektowanym podziałem zgłoszona do Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych nr [...] i zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], z której jasno wynikała numeracja działek ewidencyjnych przeznaczonych pod drogi. Mapa ta stanowiła bezspornie integralną część omawianej decyzji. Twierdzenie organów, iż w decyzji podziałowej nie wyszczególniono działek pod budowę ulic jest więc niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Wspomniana decyzja podziałowa nr [...] określiła ponownie urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji osiedla, a nadto była podejmowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Była zatem zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przesądzała o zgodności projektowanej inwestycji z tym planem.

Podkreślić również należy, że Burmistrz Miasta i Gminy K. J. w piśmie z dnia [...] znak [...], uwzględniając prawomocne decyzje administracyjne nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji nr [...] znak [...] i nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, potwierdził, że na terenie [...]SM "[...]" znajdują się drogi publiczne kategorii gminnej. Odmienne stanowisko organ zajął dopiero po złożeniu przez Spóldzielnię wniosku z dnia [...] o wydanie decyzji odszkodowawczej.

Z art. 10 ust. 1 i ust. 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługuje podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego. Utrata przedmiotowego prawa (utrata prawa własności i wygaśnięcie użytkowania wieczystego) następuje - po wydzieleniu dróg pod ulice - z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna lub prawomocna. Skoro skutek taki nastąpił już z mocy prawa, a więc drogi na terenie podlegającemu podziałowi przeszły na własność Gminy i miały charakter dróg gminnych, to zbędnym było zarówno wydawanie jakichkolwiek decyzji w tym zakresie, jak i uchwały w trybie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje dopiero w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Utrata prawa do gruntu wydzielonego pod ulice łączy się z obowiązkiem wypłaty odszkodowania, stosownie do art. 55 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Od ustalenia tego odszkodowania organ nie może odstąpić. Ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym dla nich odszkodowaniem jest odrębną kwestią pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej koniecznym wydaje się także przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1997 roku (sygn. akt II SA/Ka 777/97, ONSA 1998/4/121), w którym stwierdzono, że "rada gminy jest właściwa do nadania nazwy tylko ulicy będącej drogą publiczną" a ponadto uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 roku (W 13/92, OTK 1993/1/17), w której wskazano, iż "użyte w przepisie art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału".

Podkreślenia nadto wymaga okoliczność, iż dokonany podział nieruchomości uwzględniał już istniejący układ komunikacyjny w K. - J., oraz że sieć drogowa będąca przedmiotem sporu uzupełnia istniejącą strukturę komunikacyjną przyległych terenów do nieruchomości skarżącej. Przedmiotowe drogi są więc połączone systemem komunikacyjnym w znaczeniu prawnym, są one przy tym ogólnodostępne i od początku znajdują się we władaniu władz samorządowych. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, iż stanowią one kategorię dróg gminnych.

Z powyższego, zdaniem kasatora, wynika więc, iż skarżąca spełnia przesłanki konieczne do uzyskania odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będących przedmiotem sporu, zaś zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za błędny i bezzasadny, bowiem w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd w ogóle nie odniósł się do przytoczonych wyżej okoliczności lub zrobił to jedynie zdawkowo.

W dodatkowym piśmie z dnia 15 lipca 2008r strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wskazując ponadto że niniejsza sprawa jest zbliżona do tych rozpatrywanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05 , a ponadto sprawa Sporrong i Lonnroth przeciwko Szwecji, wyrok z dnia 23 września 1982 roku, Seria A, nr 52, §§ 58-60, Skibińscy przeciwko Polsce, nr 52589/99, §79, z dnia 14 listopada 2006 roku). Powinna być ona zatem rozstrzygnięta w analogiczny sposób.

Na rozprawie przed NSA pełnomocnik Spółdzielni "[...]" dodatkowo zarzucił naruszenie przez WSA w Warszawie art.106 § 3 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż sposób sformułowania zdecydowanej większości zarzutów oraz próba rozszerzenia podstaw kasacyjnych na rozprawie wskazuje na niepełne zrozumienie przez stronę skarżącą zasad obowiązujących w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej wniesienie obwarowane jest szeregiem wymogów odnoszących się do możliwych podstaw i formy tej skargi (art.174 i art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.), a także terminu do dokonania omawianej czynności procesowej. Stosownie do art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie w terminie 30 dni od dnia dręczenia stronie odpisu tego orzeczenia z uzasadnieniem. Tylko we wskazanym terminie dopuszczalne jest zatem złożenie skargi kasacyjnej oraz jej uzupełnienie. Oznacza to, że podstawy kasacyjne muszą być wskazane w skardze kasacyjnej w momencie wniesienia jej do Sądu. Mogą być one też uzupełnione przez ten sam podmiot, który sporządził skargę kasacyjną - adwokata lub radcę prawnego - ale musi to nastąpić w granicach terminu zakreślonego we wskazanym art. 177 § 1 P.p.s.a. Po upływie tego terminu, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Niedopuszczalna jest natomiast późniejsza zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych.

Z powyższych względów pozbawione skutków prawnych są podniesione dopiero na rozprawie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzuty te jako oczywiście spóźnione nie podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów sformułowanych we wniesionej w terminie skardze kasacyjnej, należy przede wszystkim przypomnieć, że podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Stosownie do punktu I tego przepisu skargę kasacyjna można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W tych samych postaciach może przejawiać się druga podstawa kasacyjna wymieniona w art.174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący musi dodatkowo wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W świetle wskazanych przepisów nie jest zatem możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu "poprzez niezważenie na treść" czy też "pominięcie". Tak postawione w niniejszej sprawie przez kasatora zarzuty nie podlegają zatem kontroli kasacyjnej.

Zauważyć również trzeba, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzą wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania - dokonywana przez ten Sąd ocena może odnosić się wyłącznie do powołanych w skardze kasacyjnej norm prawnych oraz wskazanego przez kasatora sposobu i skutków naruszenia tych przepisów w kwestionowanym orzeczeniu. Strona skarżąca zobowiązana jest zatem podać wszystkie a nie tylko przykładowo wyliczone przepisy, którym jej zdaniem miał uchybić Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania lub uściślania zarzutów kasacyjnych. Używane powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych, także przez pełnomocnika Spółdzielni "[...]" sformułowanie "w szczególności", uznaje się za zwrot semantycznie pusty. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może oceniać wyłącznie te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane przez kasatora jako naruszone. Nie może natomiast domniemywać intencji skarżącego i domyślać się naruszenie, jakich jeszcze przepisów zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji.

Ponadto sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Należy dokładnie określić, jaki przepis prawa, zdaniem skarżącego został naruszony. Dla profesjonalnego prawnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej nie powinno ulegać wątpliwości, że jeżeli dany przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej trzeba wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została naruszona. Ogólnikowe powołanie się na art. 2 i art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Każdy z tych artykułów nie dość, że był kilkakrotnie nowelizowany, to jeszcze ma złożoną strukturę wewnętrzną. Autor skargi nie wskazuje zaś, o jaką jednostkę redakcyjną tych artykułów mu chodzi oraz z jakiej dokładnie daty. Podobnie kasator nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej składających się z kilku ustępów art. 10 i art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Dotyczy to też ogólnie powołanego art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dzieli się na kilkanaście punktów. Brak niezbędnej konkretyzacji zarzutów naruszenia wskazanych przepisów powoduje niemożność ich merytorycznego rozpoznania.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 153 P.p.s.a., gdyż kasator nie wyjaśnił, na czym miało polegać uchybienie tym przepisom przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pierwszy z tych przepisów nie mógł być zresztą przez Sąd I instancji naruszony, gdyż w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania, skoro sprawa ta dotyczy skutków wcześniej dokonanego podziału a nie samego podziału nieruchomości. Odnośnie zaś art. 153 P.p.s.a. całe wywody skargi kasacyjnej skoncentrowane zostały na próbie wykazania naruszenia tego przepisu nie przez Sąd I instancji a jedynie przez Wojewodę M.. Działania tego organu nie podlegają zaś bezpośredniej kontroli sądu kasacyjnego. Ponadto art. 153 P.p.s.a błędnie został zakwalifikowany jako norma prawa materialnego, mimo że w sposób oczywisty jest on przepisem dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego.

Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 107 kpa. Sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł więc Sąd I instancji uchybić powołanym przepisom procesowym, gdyż ich nie stosował. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie mógł zarzucać np. Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której ze względu na naruszenie przez organy administracji wymienionych przepisów kpa Sąd - zdaniem kasatora - winien uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem owo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe sformułowanie powyższego wytyku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej rozpoznanie tego zarzutu.

Trafny i skuteczny jest natomiast zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art.141 § 4 P.p.s.a. Wskazany przepis określa konieczne elementy, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy. Sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej spawy przez sąd, powinno więc przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd, badając legalność rozstrzygnięć organów administracji, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem nie zgada się, uzasadnienie wyroku musi umożliwić stronie skarżącej merytoryczna polemikę z argumentacją sądu.

W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie potraktował zarzuty podniesione w skardze w sposób wybiórczy. W ogóle nie odniósł się bowiem do argumentów strony, że Wojewoda M. wydał zaskarżoną decyzję bez umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i uprzedniego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Trafnie też strona skarżąca zarzuca okólnikowość niektórych stwierdzeń Sądu, w tym przede wszystkim, że zajęte przez organy stanowisko znajduje pełne oparcie w powołanych przepisach prawa oraz zebranym materiale dowodowym.

W sprawie kwestią sporną były postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] K.- J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. - J. z dnia [...], dotyczące omawianego terenu. Skutek prawny przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r, Nr 30,poz.127 ze zm.), związany był bowiem z wydzieleniem gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te przeznaczone były do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i były przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zaś, na jakiej podstawie Sąd przyjął trafność stanowiska organów, iż powyższy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na terenie osiedla Spółdzielni "[...]" żadnych ulic, skoro Sąd w ogóle nie dokonał analizy treści tego planu.

Ponadto ustalenia takie mogły być dokonane nie w oparciu jedynie o pisma czy zaświadczenie wydziału architektury lecz na podstawie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dokumenty takie - jak słusznie zauważył kasator - nie zostały dołączone do akt sprawy i nie zostały szczegółowo przeanalizowane przez Sąd I instancji a poprzednio organy administracji.

Trafnie też strona skarżąca zarzuca ogólnikowość stanowiska Sądu I instancji w kwestii nierozstrzygnięcia decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] o wydzieleniu z nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[...]" nowych ulic przeznaczonych do obsługi nowo powstałych działek. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku może wskazywać, iż w ocenie Sądu utworzenie i przebieg powyższych ulic wynika wyłącznie z proponowanego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości a nie decyzji podziałowej. W kontekście takich stwierdzeń istotnego znaczenia nabierają argumenty skarżącej, iż integralną częścią decyzji podziałowej była także mapa, a zatem ustalenie rzeczywistej treści decyzji wymagało zapoznania się i oceny nie tylko z jej osnową i uzasadnieniem, ale także załącznikiem do tej decyzji. Takiej zaś analizy Sąd I instancji, jak wynika z pisemnych motywów orzeczenia, nie przeprowadził, bezkrytycznie powielając stanowisko organów administracji.

Zastrzeżenia nasuwają także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki przeszły na własność gminy w jakimkolwiek trybie. Takie ustalenia, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie wynikają z materiału dowodowego sprawy. Sprawa ta dotyczyła nie przejęcia omawianych gruntów "w jakimkolwiek trybie", a wyłącznie zaistnienia z mocy prawa skutków przewidzianych w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wszystkie zasygnalizowane przez kasatora okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powinny być zatem przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli, a wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego orzeczenia wymogom tym nie w pełni odpowiadają.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i istotnych w sprawie okoliczności oraz ujawnić w uzasadnieniu wyroku przesłanki prawne rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić racje i motywy dokonanej oceny zaskarżonej decyzji. Z uwagi na brak tych elementów w kontrolowanym wyroku oraz błędnie sformułowane pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej na obecnym etapie postępowania przedwczesna ale też niemożliwa jest merytoryczna ocena rozstrzygnięcia.

Zasadny zarzut naruszenia art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadniał uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz obligował Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a.