Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1420/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.P., dalej "skarżący", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., dalej "Kolegium", z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o. Sp. k. w siedzibą w R., dalej "inwestor", Burmistrz B., dalej "organ I instancji", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na terenie inwestycji obejmującym działki nr 181/12, 181/13, 181/14, 181/16, 181/19, 181/20, 181/21, 181/22, 181/23,181/24,181/27, 181/28, 181/29,181/30 w miejscowości K. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.")

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł B.P. zarzucając, iż jest ona niezgodna z obowiązującym prawem, tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej "u.o.g.r.l.") Wskazał, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi grunt rolny klasy III i jako taki jest objęty ochroną wynikającą z art. 7 pkt 2 ppkt 1 ww. ustawy. Inwestor wydzielił część gruntu z całości działki ewidencyjnej po to, aby pomniejszyć obszar inwestycji do celów warunków zabudowy. Wobec tego, na ten wyłączony, jak i pozostały obszar inwestycji wymagana jest zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie odwołującego się, wydana w sprawie decyzja jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych") rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków") oraz ustawą Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej "P.b.").Narusza także postanowienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 r. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B., dalej "Studium". W ocenie skarżącego przy ustalaniu warunków zabudowy wzięto także pod uwagę zbyt duży obszar.

Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 59, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości podtrzymując stanowisko organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśniła, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy" właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tych regulacji w toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona prawidłowo analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Wynika z niej m.in., iż nieruchomości położone w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami w zabudowie zagrodowej oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w tym z usługami. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wpisuje się w funkcję obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Analiza uprawnia zatem do wniosku, iż projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów.

Z części tekstowej analizy wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). W rozporządzeniu w szeregu przypadków dopuszczono możliwość wyznaczenia wzmiankowanych wskaźników zabudowy w sposób odbiegający od średnich wartości ustalonych dla zabudowy w obszarze analizowanym, ale pod warunkiem, iż takie rozwiązania wynikają z analizy urbanistycznej i zostaną dostatecznie uzasadnione. Tak też się stało w uwarunkowaniach niniejszej sprawy. Wszystkiej zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Uzasadnienie decyzji oraz analiza zawierają dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Także sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, nawiązującej do usytuowania zabudowy na działkach nr 185 i 182/9 został wyjaśniony w analizie urbanistycznej. Ani przepisy rozporządzenia ani teren, na którym inwestycja jest planowana nie obligują do wyznaczenia dwóch linii zabudowy, o które wnioskuje odwołujący (drugiej, wzdłuż drogi dojazdowej, która nie jest zresztą przedmiotem inwestycji). Ustalone parametry zabudowy dają podstawy do uznania, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało, iż ustawodawca nakazał odniesienie się do zabudowy występującej w obszarze analizowanym, nie zaś wyłącznie na działkach położonych w określonej jego części. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Tym samym niedopuszczalne byłoby - jak chciałby odwołujący się - wzięcie pod uwagę wyłącznie zabudowy występującej po północnej stronie drogi powiatowej z pominięciem zabudowy wysokiej po południowej stronie drogi powiatowej, stanowiącej granicę pomiędzy różnymi obszarami zabudowy,

Niezrozumiałe są również zarzuty dotyczące wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, w oparciu o błędnie przyjęty front działki. Stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej mapa nie pozostawia wątpliwości, iż obszar analizowany został wyznaczony z poszanowaniem wymogów rozporządzenia, a zatem w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki rozumianego zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, tj. jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Istniejące w miejscu planowanej inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (inwestor przedłożył wraz z wnioskiem wymagane oświadczenia dysponentów sieci), zaś teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (bezpośredni - z drogi powiatowej nr 1343R). Teren przeznaczony pod zainwestowanie spełnia warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Potwierdzają to przedłożone w toku postępowania odwoławczego dokumenty, tj. wyrys i wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 13 maja 1994 r. wraz z pismem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13 listopada 1992 r. Wynika z nich, iż obszar przeznaczony pod zainwestowanie był objęty zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze, uzyskaną w procedurze uchwalania ww. Planu, a finalnie w Planie tym został przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku Planu symbolem C.M.l.

W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora.

Kolegium nie podzieliło podniesionego w odwołaniu zarzutu związanego z objęciem wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy części działek przeznaczonych pod zainwestowanie. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor w złożonym wniosku określając teren inwestycji mógł oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zatem ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcia "teren" i "działka". Tym samym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W dalszej kolejności stwierdzić należy, iż analiza charakteru inwestycji oraz uwarunkowań obszaru analizowanego prowadzi do wniosku, iż lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych.

Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu tej decyzji zostało powierzone przez organ I instancji osobie posiadającej uprawnienia urbanisty. Integralną część decyzji stanowią prawidłowo sporządzone załączniki. Wydanie decyzji zostało poprzedzone zwróceniem się do organów współdziałających o dokonanie wymaganych uzgodnień. Oceniając sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, iż należycie został ustalony i udokumentowany krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, zaś postępowanie powadzone było przy zachowaniu gwarancji procesowych stron, z zapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów drogi dojazdowej zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, gdyż ten akt normatywny znajduje zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (§ 2 przedmiotowego rozporządzenia). Jest oczywiste, iż przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie nie jest tak zdefiniowany przedmiot, niezależnie od tego, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie ma jeszcze w ogóle mowy o jakimkolwiek projektowaniu. W kwestii komunikacji z drogą publiczną u.p.z.p. stawia jedynie wymóg, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy, tj. dostęp bezpośredni do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawa nie wymaga na tym etapie procesu inwestycyjnego spełnienia jakichkolwiek parametrów technicznych drogi dojazdowej czy zjazdu, podobnie jak warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy też wymogów prawa budowlanego.

Kolegium wyjaśniło także, iż Studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera przepisów obowiązującego prawa, a zatem nie stanowi podstawy normatywnej dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Powyżej opisane względy prowadzą do konkluzji, iż organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie uchybił obowiązującym przepisom prawnym, a zatem nie może być mowy o jej wadliwości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zaskarżając opisaną na wstępie decyzję w całości zarzucił jej:

1) naruszenie u.o.g.r.l., a w szczególności z art. 7 pkt 1 -2a ppkt 1-4 (ppkt 4 nie jest spełniony) w związku z u.p.z.p., a w szczególności z art. 61 pkt 1 – 7 (pkt 1 ppkt 3 i 4 oraz pkt 7 ppkt 1 -5 nie są spełnione lub źle określone), art. 87 pkt 3 i art. 88 pkt 1-2,

2) pominięcie istotnego faktu przytoczonego w odwołaniu do tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 955/13, którego przedmiotem była decyzja Kolegium z [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylająca decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2013 r. nr [...] która dotyczyła tej samej inwestycji zlokalizowanej na tym samym terenie, a wydanego w związku z u.o.g.r.l.,

3) naruszenie przepisów oraz pomijanie faktów zgodnie z P.b. a w szczególności z rozdziałem 4, art. 28 pkt 1, rozdziałem 5, art. 41 pkt 1 i 2 ppkt 2 oraz Studium.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponowne rozpatrzenie wszystkich zarzutów ujętych w odwołaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że inwestor ma możliwość wyodrębnienia obszaru, na którym ma zamiar realizować inwestycję, ale ppkt 4 u.o.g.r.l. wyraźnie stanowiący, że jego powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowi jedną całość, czy stanowi kilka odrębnych części powoduje ograniczenie tej możliwości dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym zapisem, aby wyłączyć grunt z użytku rolnego i przeznaczyć na cele nierolnicze musiałby on być mniejszy niż 0,5 h, podczas gdy ten zgłoszony we wniosku ma 1,09 ha, a wszystkie grunty w posiadaniu inwestora mają być traktowane jako jedna całość. Wobec tego błędne jest wyjaśnienie Kolegium, że możliwe jest wydzielenie części z pominięciem fragmentów, które leżą w obszarze nie objętym wygasłym MPZP, a dodatkowo w celu zwiększenia długości linii przyległej do drogi włączył do rozpatrywania obszar, który nie jest własnością inwestora oraz w dodatku zabudowany eleganckim budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym tylko i wyłącznie w celu zwiększenia długości na podstawie której określa się obszar oddziaływania inwestycji.

Ponadto zgodnie z zapisem art. 87 pkt 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r., wobec czego brak jest możliwości wydania decyzji ustalającej dla tego terenu warunki zabudowy

Wobec tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma zastąpić w pełnym zakresie mpzp, wobec tego powinna one zawierać informacje tekstowe i graficzne w postaci mapy - planu 1:1000, na której powinny być zaznaczone wszystkie elementy jakie są zawarte w mpzp. Dla przykładu załączył uchwałę rady Gminy B. z dnia 10 października 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" oraz rysunek Planu czyli graficzne przedstawienie zapisów tj. obszarów z oznaczeniem ich przeznaczenia wraz z drogami komunikacyjnymi w tym ciągami komunikacyjnymi pieszo-jezdnymi z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (zał. nr 1). Wobec powyższego budzi wątpliwości stanowisko o braku konieczności wyznaczania drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi oraz stwierdzające, że nowe parametry zabudowy mogą znacząco odbiegać od istniejących i tak zawyżonych zawyżone przez wykonanie dwóch tabeli dla wysokiej i niskiej zabudowy. Zostały również pominięte dwa budynki położone na działce graniczącej z rozpatrywanym obszarem. Ponadto na tych budynkach planowane są płaskie dachy, gdyż podano parametr pochylenia 0°. Dodatkowo wobec faktu, że inwestor planuje budowę osiedla powinien określić parametry dla drogi dojazdowej, która powstanie, a przepisy mówią wyraźnie jak ona powinna wyglądać tj. posiadać oświetlenie, odpowiednie szerokości itp. Wyraził zdziwienie wobec stanowiska, że wysokie budownictwo nie koliduje z niskim biorąc pod uwagę stopień zacieniania, przesłaniania oraz ograniczenie w dostępie do światła słonecznego oraz przewiewu powietrza spowodowanego zwartą zabudową.

Kolejnym pomijanym przez urbanistę i Kolegium faktem jest brak zgodności planowanej inwestycji ze Studium, w którym teren na którym planowana jest inwestycja jest położony na terenie oznaczonym 3MN - tereny wskazane do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne i rezydencjonalnej" oraz przepisami zawartymi w P.b. - rozdział 4, art. 28 pkt 1 oraz rozdział 5, art. 41, pkt 1 i pkt 2 ppkt 2. Skarżący w swoim piśmie przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że pomimo, że studium nie stanowi prawa miejscowego to należy go brać pod uwagę w planowaniu związanym z uchwalaniem planu i wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdzono również, że odmienna interpretacja roli studium stałaby w sprzeczności z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i byłaby niedopuszczalna w państwie demokratycznym, a tym samym niezgodna z Konstytucją.

Na załączonych do odwołania zdjęciach przedstawił sytuację, jaka panuje w terenie tj. na gruncie będącym w posiadaniu inwestora została wykonana prowizoryczna droga dojazdowa na granicy z działką skarżącego. Po licznych interwencjach i zawaleniu się jej konstrukcji umacniającej została częściowo usunięta tj. oddalona od granicy o ok. 30 cm, ale cały nasyp w postaci ziemi i gruzu pozostał, ma wysokość na ok 1,5 m od poziomu gruntu w stosunku do poziomu sprzed wykonania nasypu. Ponadto w pozostałej części działki inwestor dokonał zgromadzenia dużej ilości gruzu i ziemi powodując ograniczenie przepływu wody na tzw. wodnicy tj. najniżej położonego terenu pomiędzy górkami oraz w pewnej części została wybrana ziemia pod fundamenty. O tych działaniach skarżący informował już właściwe organy i WSA w Rzeszowie, który polecił w przytoczonym wyroku zbadanie tego faktu Gminie, czego nie zrobiła.

W ocenie skarżącego decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w zakresie zachowania odległości budowanych obiektów od granic z działkami sąsiadującymi oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych w zakresie parametrów, jakim powinny odpowiadać drogi dojazdowe.

Z wstępnych planów gminy wynika, że w tym miejscu planowana jest droga dojazdowa lub też ulica lokalna łącząca drogę powiatową z ulicą [...] w R., w załączeniu zdjęcia mapki z opracowywanego w 2016 r. MPZP, na który nie wyraził zgody Marszałek Województwa oraz Ministerstwo Modernizacji i Rozwoju Wsi.

Kolegium przekroczyło swoje kompetencje utrzymując wydaną decyzję w mocy, tym bardziej, że nie było ku temu żadnych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym w istotnej części nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1- 5. Jednym z tych warunków określonych w pkt 4 wyżej powołanego przepisu jest stwierdzenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Ustawodawca w pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy wprowadził przesłankę, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, z tym zastrzeżeniem, że warunek ten został wyłączony stosunku do terenu, który jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w 2003 r.

SKO ustaliło, że teren przeznaczony pod zainwestowanie spełnia warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Potwierdzają to przedłożone w toku postępowania odwoławczego dokumenty, tj. wyrys i wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. przyjętego uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 13 maja 1994r. wraz z pismem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 13.11.1992r. Wynika z nich, iż obszar przeznaczony pod zainwestowanie był objęty zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze, uzyskaną w procedurze uchwalania w/w Planu Miejscowego, a finalnie w Planie tym został przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku Panu symbolem C.M.1.

Stwierdziło prawidłowo, że obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku, by teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor w złożonym wniosku określając teren inwestycji mógł oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej. W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zatem ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcia "teren" i "działka". Tym samym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 , z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 oraz z dnia 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 1693/19.

Problem w tym, że z akt sprawy nie wynika na pewno, że linie wyznaczające granice terenu inwestycji, na części działek nr 181/25 i nr 181/26 pokrywają się z granicami obszaru objętego zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze, uzyskaną w procedurze uchwalania mpzp z 1994 r. – oznaczonego na rysunku planu symbolem C.M.1. (k. 80 akt administracyjnych).

Tylko w sytuacji pokrywania się tych granic dopuszczalne byłoby także wyznaczenie terenu inwestycji na części działki ewidencyjnej. Brak pewności w tym względzie przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz naruszeniu art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie w wątpliwym stanie faktycznym sprawy, co przełożyło się na treść rozstrzygnięcia.

Brak ten można uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

W postępowaniu dowodowym SKO ustali z całą pewnością, czy teren inwestycyjny objęty jest zgoda, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i że granica terenu inwestycyjnego na dz. nr 181/25 i nr 181/26 jest granicą terenu objętego ww zgoda z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Oceniając pozostałe podnoszone w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne.

Prawidłowo organy przyjęły, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 przytoczonej ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli - przy spełnieniu wymienionych przesłanek zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Analiza wydanej przez Burmistrza B. decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, iż stawiane w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizy i przeprowadza na mm analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W myśl § 2 pkt 2) przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieć należy sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Stosownie do pkt 3) przez cechy zabudowy i zagospodarowania nie należy z kolei rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) rzez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone o utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa me koliduje z juz istniejąca . że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki- NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008r. sygn. akt VIII SA/Wa 446/08, wyroki dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do przepisów cytowanej ustawy, jak również rozporządzenia, w toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy tej wynika min. iż nieruchomości położone w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami w zabudowie zagrodowej oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w tym z usługami.

Nie budzi zatem wątpliwości, iż planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wpisuje się w funkcję obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z mmi w sprzeczności. Omawiana analiza uprawnia zatem do wniosku, iż projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów.

Określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami przewidzianymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie j szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia. Uzasadnienie decyzji oraz analiza zawierają dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Szczegółowa argumentacja w tym zakresie uzasadnienia przyjętych w decyzji parametrów zawarta w cz. III pkt 1 – 5 załącznika nr 2 do decyzji odpowiada prawu.

Rację ma Kolegium przyjmując, że powielony w skardze zarzut odwołania, iż powinny być wyznaczone 2 linie jest również chybiony. Sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, nawiązującej do usytuowania zabudowy na działkach nr 185 i 182/9 został wyjaśniony w analizie urbanistycznej. Ani przepisy rozporządzenia ani teren, na którym inwestycja jest planowana nie obligują do wyznaczenia dwóch linii zabudowy (drugiej, wzdłuż drogi dojazdowej, która nie jest zresztą przedmiotem inwestycji). Przekonanie o powinności wyznaczenia dwóch linii zabudowy wynika zatem jedynie z subiektywnego zapatrywania odwołującego się o słuszności takiego działania, nie zaś z regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Reasumując, zdaniem składu orzekającego ustalone parametry zabudowy dają podstawy do uznania, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutu, iż "...tak naprawdę to powinna być tylko rozpatrywana zabudowa po północnej stronie drogi powiatowej z pominięciem zabudowy wysokiej po południowej stronie drogi powiatowej, która stanowi też granice pomiędzy różnymi obszarami zabudowy oraz parametry budynków są zupełnie inne niż po południowej stronie drogi powiatowej", skład orzekający wskazuje, iż ustawodawca nakazał odniesienie się do zabudowy występującej w obszarze analizowanym, nie zaś wyłącznie na działkach położonych w określonej jego części. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020r., II OSK 574/18, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r. II OSK 31/13, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r., II OSK 2089/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016r., II SA/Sz 1221/16). Tym samym niedopuszczalne byłoby - jak chciałby odwołujący się - wzięcie pod uwagę wyłącznie zabudowy występującej po północnej stronie drogi powiatowej.

Niezrozumiałe są również zarzuty dotyczące wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, w oparciu o błędnie przyjęty front działki. Stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej mapa nie pozostawia wątpliwości, iż obszar analizowany został wyznaczony z poszanowaniem wymogów rozporządzenia, a zatem w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki rozumianego zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5) rozporządzenia, tj. jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W szczególności, istniejące w miejscu planowanej inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (inwestor przedłożył wraz z wnioskiem wymagane oświadczenia dysponentów sieci), zaś teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (bezpośredni - z drogi powiatowej nr 1343 R).

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie zachowania odległości projektowanej zabudowy od granic z działkami sąsiednimi.

Możliwość stosowania przepisów tegoż rozporządzenia w postępowaniu o warunki zabudowy aktualizuje w sytuacji planowania zabudowy w granicy działki, czy też w zbliżeniu doń (§ 12). Sytuacja taka w kontrolowanej sprawie nie zachodzi.

Co do zasady organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno – budowlanej i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Sytuowanie budynku w konkretnym miejscu na działce i zgodność z warunkami technicznymi są przedmiotem badania co do zasady w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124) jest chybiony z tej przyczyny, iż droga dojazdowa nie była przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Bada się w niej spełnienie warunków z art. 61 u.p.z.p. Spełnienie ich rodzi konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza również brak możliwości badania innych kwestii czy konstruowania innych warunków, które miałyby mieć wpływ na pozytywną lub negatywną decyzję w tym przedmiocie.

Odwoływanie się więc przez skarżącego do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 r. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. jest bezskuteczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.