Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2969/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25b.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 445/12 w sprawie ze skargi T. D. i Rady Powiatu w M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 445/12 oddalił skargi T. D. i Rady Powiatu w M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Podlaski - na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113) - stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu M. – T. D. Powodem wydania aktu tej treści było naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu M. Wymienione zarządzenie zastępcze organ nadzoru wydał po bezskutecznym upływie terminu 30 dni od wezwania Rady Powiatu M. do podjęcia odpowiedniej uchwały oraz po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji o konieczności wydania tego aktu nadzoru.

Wojewoda wskazał, że z przekazanych do organu informacji wynika, że T. D. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą Przedsiębiorstwo "[...]" T. D. z siedzibą w D., korzystał ze środków finansowych w ramach realizowanego przez Powiat M. projektu "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu". W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że radny naruszył określony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Wojewoda zaznaczył, że projekt "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu" realizowano w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Powyższy program finansowany jest natomiast ze środków krajów Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków krajowych (budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego). Organ zaznaczył, że środki, jakie przekazano Powiatowi M. jako Beneficjentowi na realizację powyższego projektu stanowią dochód budżetu powiatu.

Na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o niemal identycznej treści złożyli: T. D. oraz Rada Powiatu w M., wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazano, że zawarte w art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym sformułowanie, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu oznacza uzyskanie mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. Zaznaczyli, że przyznanie dotacji nastąpiło w otwartym konkursie, na ogólnych zasadach, przez wynajętą przez Starostwo firmę zewnętrzną. W ocenie skarżącego radnego i Rady Powiatu, nie nastąpiło zatem nadużycie pozycji i osiągnięcie korzyści z tego tytułu. W obydwu skargach zaznaczono również, że należy rozgraniczyć pojęcie "mienie" oraz "majątek". Mieniem zgodnie z art. 44 k.c. jest własność i inne prawa majątkowe. Definicję tą traktuje się jako zbiorczą, oznaczająca wszelkie kategorie podmiotowych praw majątkowych. Zdaniem skarżącego oraz Rady Powiatu M. w pojęciu mienia nie mieszczą się prawa niemajątkowe zarówno w stosunku do dóbr materialnych jak i niematerialnych. Nie mieszczą się zatem w pojęciu mienia samorządowego pasywa, czyli wszelkiego rodzaju zobowiązania związane z mieniem samorządowym. Skarżący zatem wywiedli, że pieniądze Unii Europejskiej rozdzielane przez Powiat M. w ramach projektu "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu" z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Europejskiego Funduszu Społecznego, wchodzą w skład budżetu powiatu, stanowią jego część składową, ale nie stanowią mienia powiatu, który również stanowi część składową majątku powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jednym z takich odrębnych przepisów, jest art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w świetle którego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia powiatu przy prowadzeniu takiej działalności.

Jak podkreślił Sąd, w rozpatrywanym przypadku poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "[...]" T. D. z siedzibą w D., korzystał ze środków finansowych w ramach realizowanego przez Powiat M. projektu "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu". Nie ulega również wątpliwości, że projekt "Własna firma - droga do osiągnięcia sukcesu" realizowano w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, który z kolei finansowany jest ze środków krajów Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków krajowych (budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego). Poza sporem pozostaje również fakt, że środki, jakie przekazano Powiatowi M. jako Beneficjentowi na realizację powyższego projektu stanowią dochód budżetu powiatu. Przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie, czy w wymienionych okolicznościach faktycznych radny naruszył zakaz przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem Sądu, okoliczności przywoływane w skardze nie uzasadniają tezy, że skarżący nie naruszył przedmiotowego zakazu. Sąd podkreślił, że celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m.in. przepis art. 25 b ust. 1 powołanej ustawy) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Zasadność i prawidłowość wprowadzenia takich ograniczeń nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla w swoim orzecznictwie, iż sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia.

W ocenie Sądu, bezzasadne jest twierdzenie, że zawarte w art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym sformułowanie, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu oznacza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzyskanie mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w przepisie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym sformułowanie "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko i odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. W związku z tym, także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia powiatu przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Analizowana regulacja nie pozostawia luzu decyzyjnego w tym zakresie.

Sąd nie podzielił również stwierdzenia stron skarżących, że pieniądze Unii Europejskiej rozdzielane przez Powiat M. w ramach projektu "Własna firma-droga do osiągnięcia sukcesu" z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – Europejskiego Funduszu Społecznego stanowią część składową budżetu powiatu, ale nie stanowią mienia powiatu, który również stanowi część składową majątku powiatu. Mieniem powiatu są bowiem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. W pojęciu mienia, jak słusznie zresztą zauważyły strony skarżące, nie mieszczą się prawa niemajątkowe. Spośród praw majątkowych ustawa wymienia tylko własność, czyli wyłączne prawo korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 kodeksu cywilnego). Pozostałe prawa majątkowe to prawa pochodne od własności, stanowiące ograniczone do niej formy władania rzeczami.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skoro dotacja przyznana radnemu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest prawem majątkowym, to stanowi ona tym samym mienie powiatu. Skarżący – jako radny - nie miał więc prawa prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. W efekcie, za trafne Sąd uznał stanowisko organ nadzoru o naruszeniu przez skarżącego zakazu sformułowanego w art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, którego konsekwencją jest wygaśnięcie sprawowanego przez skarżącego mandatu radnego.

Uznając za wydane zgodnie z prawem zaskarżone zarządzenie zastępcze Sąd zaznaczył, że w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego Wojewoda Podlaski zamiast art. 190 ust. 1 pkt 2a, powołał art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Powyższe uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. D., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie sformułowanie "z wykorzystaniem" należy odnosić do wszelkich przypadków korzystania z mienia powiatu w ramach prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej, w tym – na gruncie przedmiotowej sprawy – do uzyskania przez prowadzącego działalność gospodarczą radnego, na potrzeby tej działalności, w wyniku konkursu dostępnego na równych zasadach dla wszystkich zainteresowanych dotacji ze środków finansowych realizowanego przez Powiat M. projektu "Własna firma – droga do osiągnięcia sukcesu" finansowanego m.in. ze środków krajów Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (uznanie za prawidłowe zastosowanie przepisu przez Wojewodę Podlaskiego, z uwzględnieniem popełnionej przez ten organ omyłki w powołaniu podstawy prawnej) przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do wypadku uzyskania przez radnego w wyniku konkursu dostępnego na równych zasadach dla wszystkich zainteresowanych dotacji ze środków finansowych realizowanego przez Powiat M. projektu: "Własna firma – droga do osiągnięcia sukcesu" finansowanego m.in. ze środków krajów Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, jako sytuacji, w której następuje naruszenie zakazu z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

3. naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który Wojewoda Podlaski ustalił w sposób niepełny, bez ustalenia okoliczności, w jakich skarżący uzyskał dotację, tj. bez ustalenia, że skarżący uzyskał dotację w wyniku konkursu dostępnego na równych zasadach dla wszystkich zainteresowanych, przeprowadzonego przez zewnętrzny wobec powiatu podmiot;

4. naruszenie przepisów postępowania: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 85a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Podlaskiego art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym polegającego na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji nieustalenia w sposób pełny stanu faktycznego tj. bez ustalenia, że skarżący uzyskał dotację w wyniku konkursu dostępnego na równych zasadach dla wszystkich zainteresowanych, przeprowadzonego przez zewnętrzny wobec powiatu podmiot.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy radny powiatu prowadzący działalność gospodarczą, który na potrzeby tej działalności otrzymał dotację w ramach projektu "Własna firma – droga do osiągnięcia sukcesu" realizowanego w ramach środków unijnych przez Starostwo Powiatowe narusza zakaz, o którym mowa w art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dotyczący prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. W ocenie skarżącego użytego w tym przepisie sformułowania "z wykorzystaniem" nie można odnosić do wszelkich przypadków korzystania z mienia powiatu w ramach prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej.

Przede wszystkim wskazać należy, że - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - podstawą do przeprowadzenia wykładni art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest Konstytucja RP, która już w preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Ten obowiązek zapewnienia rzetelności instytucji publicznej dotyczy funkcjonariuszy wszystkich władz publicznych, w tym władz samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/10). Celem ustanowionego w tym przepisie zakazu wykorzystania mienia powiatu do prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego jest ochrona przed uprzywilejowaniem osób pełniących funkcje publiczne. Należy przy tym jednakże podkreślić, że ustawa o samorządzie powiatowym dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia ustawowego zakazu wykorzystywania mienia, nie wymaga wykazania, że uzyskanie tego mienia przez radnego nastąpiło na uprzywilejowanych zasadach. Przyjmuje się zatem, że sama okoliczność korzystania przez radnego na użytek prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia powiatu, rozumianego jako własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat, stwarza podejrzenie, iż z racji pełnionej działalności w organie stanowiącym powiatu miał on większe szanse w ubieganiu się o uzyskanie tego mienia oraz mógł mieć większe pole do negocjacji warunków umowy.

Takie rozumienie powyższego przepisu oznacza, że nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który wywodzi, iż ustawowy zakaz wykorzystywania przez radnego mienia powiatu w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie obejmuje sytuacji, w której przyznanie radnemu dotacji ze środków finansowych realizowanych m.in. ze środków unijnych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego nastąpiło w drodze konkursu dostępnego na równych zasadach dla wszystkich zainteresowanych. Co prawda, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie odniósł się do wszystkich aspektów wynikających ze stanu faktycznego sprawy, w tym odnoszących się do podmiotu prowadzącego konkurs oraz sposobu przyznawania dotacji, niemniej jednak analiza akt sprawy w świetle powyższych rozważań pozwala na przyjęcie, że Sąd właściwie ocenił przedstawioną sprawę stwierdzając, że skarżący naruszył zakaz, o jakim mowa w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, czego konsekwencją było wygaśnięcie mandatu radnego, stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Wbrew zatem podniesionym przez skarżącego zarzutom naruszenia przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego wydanego przez Wojewodę Podlaskiego wydanego w oparciu o przepis art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i zasadnie oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.