Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 754/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Aleksandrów Łódzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 986/09 w sprawie ze skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLI/391/09 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Aleksandrów Łódzki kwotę 180,00 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 986/09, po rozpatrzeniu skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 października 2009 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 sierpnia 2009 r. Nr XLI/391/09 w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ nadzorczy wyjaśnił, że w związku z niezłożeniem wyjaśnień przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w zakreślonym przez organ nadzoru terminie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że projekt uchwały został dostarczony radnym tuż przed rozpoczęciem obrad sesji. W tej sytuacji naruszony został przepis § 64 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki. Zgodnie z jego treścią, projekty uchwał przewidziane do rozpatrzenia na danej sesji winny być doręczone do Biura Rady Miejskiej nie później niż 10 dni przed planowanym terminem tej sesji, z wyjątkiem sytuacji opisanej w § 42 Statutu. Na wniosek burmistrza przewodniczący rady jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady projekty uchwał, które wpłynęły do rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji (§ 41 Statutu). Jak wskazał organ, w dokumencie "Porządek obrad XLI sesji Rady Miejskiej z dnia 27 sierpnia 2009 roku" nie przewidziano podjęcia uchwały w sprawie bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości w prawo własności. Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiającego radnym należyte przygotowanie się do sesji, w tym na dokonanie przemyśleń i rozważenie argumentów przemawiającym za konkretnym rozstrzygnięciem lub przeciwko przedstawionemu projektowi uchwały. W konkluzji organ wskazał, że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W tej sytuacji uzasadniony jest pogląd, że Rada Miejska naruszyła procedurę podejmowania uchwał, wynikającą ze Statutu Gminy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina Aleksandrów Łódzki. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i § 66 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości kwestionowanego aktu nadzoru. W motywach skargi strona wyjaśniła, że w dniu [...] września 2009 r. wpłynęło do niej pismo organ nadzoru z dnia 21 września 2009 r. obejmujące zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli legalności uchwały z dnia 27 sierpnia 2009 r. W treści tegoż pisma organ nadzoru zobowiązał stronę, w terminie 4 dni, do nadesłania wszelkich dokumentów dotyczących zwołania XLI Sesji Rady Miejskiej oraz ustosunkowania się do zarzutu naruszenia Statutu Gminy. W wykonaniu tego obowiązku Przewodniczący Rady Miejskiej przedstawił organowi stosowne wyjaśnienia w dniu 2 października 2009 r. Tego też dnia pismo to wpłynęło do organ nadzoru. Mimo tego, w tym też dniu organ nadzoru wydał kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym napisał, że nie wykonano obowiązków nałożonych pismem z dnia 21 września 2009 r. Zdaniem strony skarżącej pominięcie przez Wojewodę wyjaśnień strony stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W dalszej części skargi strona wyjaśniła, że podstawą wydania spornej uchwały był przepis § 66 Statutu. Zgodnie z tym przepisem w uzasadnionych przypadkach rada może przyjąć do rozpatrzenia projekt uchwał opracowanych bez zachowania procedur określonych w Statucie. Przepis ten koresponduje z treścią art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem zmiana porządku obrad musi być przegłosowana bezwzględną większością głosów. Głosowanie takie odbyło się. Zdaniem strony skarżącej w sprawie spełnione zostały także materialne przesłanki określone w § 66 Statutu. Podjęcie uchwały wiązało się ze zbliżającym się końcowym terminem przekształcenia spółdzielczego prawa do lokali mieszkalnych w spółdzielcze własnościowe prawo do lokali mieszkalnych na preferencyjnych finansowo warunkach. Zdaniem strony wobec zakończenia negocjacji w sprawie bonifikat i krótkiego okresu czasu, w jakim uchwała mogłaby mieć potencjalne zastosowanie, zachodził "uzasadniony przypadek", o którym stanowi § 66 Statutu.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. stanął na stanowisku, że badając legalność zaskarżonego aktu nie stwierdził naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zapisem § 39 ust. 2 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki, do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przy podejmowaniu decyzji o zwołaniu sesji, zgodnie z wymogami § 57 Statutu, przewodniczący powinien dysponować projektami uchwał, które będą przedmiotem obrad, a także materiałami niezbędnymi radnym. Paragraf 64 Statutu stanowi, że projekty uchwał przewidziane do rozpatrzenia na danej sesji winny być doręczone do Biura Rady Miejskiej nie później niż 10 dni przed planowanym terminem tej sesji z wyjątkiem sytuacji opisanej w § 41 Statutu. Na wniosek burmistrza, przewodniczący rady jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady projekty uchwał, które wpłynęły do rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji (§ 41 Statutu). W ocenie Sądu I instancji, jak wskazała sama strona skarżąca w treści pisma z dnia 30 września 2009 r., sesja Rady Miejskiej zwołana została w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że Rada Gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, a do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednocześnie strona wskazała, że w porządku obrad, który otrzymali radni przed sesją nie było projektu uchwały, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Projekt uchwały został wprowadzony do porządku obrad na podstawie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i § 66 Statutu. Przewodniczący poddał wniosek o wprowadzenie uchwały do porządku obrad pod głosowanie. Wynik głosowania wskazywał, że spełniony został wymóg bezwzględnej większości głosów do zmiany porządku obrad. Ustosunkowując się do powyższej kwestii Sąd po raz kolejny przywołał treść § 66 Statutu i uznał, że z jego treści wynika, że nadzwyczajny tryb przyjęcia do rozpatrzenia uchwały może mieć zastosowanie tylko "w uzasadnionym przypadku". Przepis ten posługuje się określeniem, którego jednocześnie nie definiuje, zatem jego wykładni, w ocenie Sądu, należało dokonać uwzględniając całokształt stanu faktycznego danej sprawy. Zdaniem strony skarżącej przepis § 66 Statutu miał zastosowanie w sprawie z uwagi na zbliżający się koniec 2009 roku, do którego to momentu było tylko możliwe przekształcenie spółdzielczych praw do lokalu mieszkalnego w spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkaniowego na preferencyjnych finansowo warunkach. Skład orzekający Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie podzielił tej argumentacji. Sprawą powszechnie znaną było bowiem to, że członkowie spółdzielni mogli korzystać z dogodnych warunków wykupu swoich lokali mieszkalnych od dnia 31 lipca 2007 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 125, poz. 873, ze zm.). W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, że komentowana możliwość wykupu mieszkań spółdzielczych, w ówczesnym stanie prawnym, funkcjonować miała do końca 2009 roku. Data, w której uprawnienie to miało ekspirować była znana od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt: P 16/08), który został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 30 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 235, poz. 1617). Sesja Rady Miejskiej, na której została podjęta sporna uchwała została zwołana na dzień 28 sierpnia 2009 r. Na podstawie zestawienia daty wyroku Trybunału Konstytucyjnego i sesji Rady Miejskiej Sąd I instancji uznał, że zbliżający się końcowy termin stosowania preferencyjnych warunków przekształceń własnościowych nie stanowi uzasadnionego przypadku, o którym mowa w § 66 Statutu. Termin czterech miesięcy był, zdaniem Sądu, terminem wystarczającym do podjęcia uchwały z zachowaniem wymogów proceduralnych. Nadto sama strona skarżąca w treści skargi i pisma z dnia 30 września 2009 r. skierowanego do organu nadzoru przyznała, że sprawa uchwały była przedmiotem kilkumiesięcznej dyskusji w lokalnej prasie oraz prowadzona była na ten temat korespondencja ze spółdzielnią mieszkaniową. Projekt uchwały był wynikiem bezpośrednich rozmów organu wykonawczego i prezesa spółdzielni, w wyniku których została wspólnie wynegocjowana zawartość merytoryczna uchwały. Z tych informacji wynika w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Rada Miejska i jej organ wykonawczy już od pewnego czasu podejmowali działania w celu przygotowania projektu uchwały. W ramach podejmowanych w ciągu tych kilku miesięcy działań strona skarżąca mogła zadbać o prawidłowe wprowadzenie uchwały do porządku obrad sesji Rady Miejskiej. W tej sytuacji Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniał uzasadniony przypadek, o którym stanowi § 66 Statutu, który to przypadek uprawnia do wprowadzenia projektu uchwały do obrad sesji bez uwzględniania rygorów proceduralnych i podzielił stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, że sporna uchwała Rady Miejskiej została przyjęta z naruszeniem wymogów formalnych określonych w ustawie o samorządzie gminnym i Statucie Rady. Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że strona skarżąca w toku postępowania otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jednocześnie wezwanie do udzielenia wyjaśnień oraz złożenia wszelkich dokumentów dotyczących opisanej kwestii. Pismo to było datowane na dzień 21 września 2009 r., a wpłynęło do strony skarżącej w dniu 28 września 2009 r. W piśmie tym organ nadzoru wyznaczył stronie czterodniowy termin na złożenie wyjaśnień i dokumentów. Termin ten zatem ekspirował z dniem 2 października 2009 r. W tym też dniu wpłynęło do organu nadzoru pismo strony skarżącej datowane na dzień 30 września 2009 r., a zawierające ustosunkowanie się do zarzutów odnoszących się do uchwały. Jednocześnie w ostatnim dniu terminu na złożenie wyjaśnień organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały. Co więcej organ w treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazał, że strona nie udzieliła odpowiedzi na pismo z dnia 21 września 2009 r. Stwierdzenie takie, w świetle przedstawionych dowodów, nie jest prawdziwe. Sąd I instancji podkreślił, że strona skarżąca złożyła do akt sądowych kserokopię swojego pisma z dnia 30 września 2009 r. z prezentatą Kancelarii Głównej Zakładu Obsługi Administracji organu nadzoru potwierdzającą, że pismo to wpłynęło do organu w ostatnim dniu zakreślonego terminu. W tej sytuacji Sąd wyjaśnił, że wewnętrzny obieg pism w ramach danej jednostki organizacyjnej nie może mieć w rozpatrywanej sprawie znaczenia. To rzeczą danej jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie wewnętrznego obiegu pism, żeby nie było takich sytuacji. Strona uwolniła się z ciążącego na niej obowiązku poprzez złożenie pisma w Kancelarii Głównej organu. Fakt ten przeczy twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, że brak dobrej woli i współpracy ze strony przewodniczącego Rady Miejskiej spowodował, że w dniu wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nie mógł zapoznać się ze stanowiskiem strony. Wszystkie te argumenty wskazują, iż organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności uchybił wymogowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Niemniej jednak mimo stwierdzonego w tym przedmiocie naruszenia Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego, ponieważ zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do uchylenia w całości lub części aktu stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dysponując pełnym materiałem dowodowym podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Aleksandrów Łódzki. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia obowiązywania tego przepisu i niezastosowaniu go w istniejącej sytuacji prawnej, § 66 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia art. 20 ust. 1 a i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- postępowania, czyli art. 134 ust. 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny zarzutu sformułowanego w skardze co do naruszenia art. 20 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym i brak objęcia tej kwestii uzasadnieniem wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, zgodnie z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła swoje stanowisko oraz powołała orzecznictwo sądowe na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 134 ust. 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzasadnienie natomiast wydanego przez Sąd wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/2004, publ. LexPolonica nr 2126303). Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś - przez całokształt prawnych aspektów tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zgłoszonych w treści skargi istotnych zarzutów czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sądowych wynika, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi miał zatem obowiązek dokonać oceny legalności tego rozstrzygnięcia nadzorczego. Miał on zatem wypowiedzieć się, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewoda prawidłowo uznał, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. W szczególności czy znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy przyjęty przez organ nadzoru za pewnik fakt niezłożenia wyjaśnień przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w zakreślonym przez organ nadzoru terminie, a zatem czy zasadne i usprawiedliwione jest przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przypuszczenie, które legło u podstaw dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej trybu podjęcia kwestionowanej uchwały, że w rozpoznawanej sprawie naruszony został przepis § 64 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji praktycznie w całości poświęcił je rozważaniom dotyczącym oceny prawidłowości podjęcia przez Gminę Aleksandrów Łódzki niniejszej uchwały w innym niż ustalił to organ nadzoru trybie, czyli nie wynikającym z § 64 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki, lecz w specjalnym trybie przewidzianym w § 66 tego Statutu. Sąd samodzielnie dokonał zatem nieuprawnionej zmiany kwalifikacji prawnej podstawy podjęcia kwestionowanej uchwały. Umknęło bowiem uwadze Sąd I instancji, że ta kwestia (czyli możliwość podjęcia uchwały w trybie specjalnym wynikającym z § 66 Statutu), na skutek wadliwego przeprowadzenia postępowania nadzorczego, w ogóle nie była przedmiotem rozważań Wojewody Łódzkiego w zaskarżonym orzeczeniu nadzorczym. Zatem całe dokonane w tym zakresie przez Sąd I instancji ustalenia (oparte jedynie o treść udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnienia złożone przez skarżącą gminę w trakcie postępowania sądowego, a zatem zdarzenia które nastąpiły już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia nadzorczego) uznać należy za wadliwe, bo całkowicie przedwczesne i nieuprawnione na tym etapie postępowania. Pamiętając, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody a nie bezpośrednio przedmiotowa uchwała Rady Gminy, to przedmiotem oceny Sądu I instancji, która winna znaleźć odbicie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, winien był być tylko sam fakt braku w uzasadnieniu wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia tych rozważań w odniesieniu do kwestionowanej uchwały oraz fakt nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania nadzorczego, które doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej przez Wojewodę sprawy. A na te wady zarówno postępowania, jak i rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd I instancji w ogóle nie zwrócił uwagi, mimo podniesienia tych zarzutów w złożonej skardze. Czyniąc w ten sposób Sąd ten naruszył przepis art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd I instancji jest związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może on jednak "zastępować" organu nadzoru (Wojewody Łódzkiego), dokonując własnych ustaleń prawnych i faktycznych, biorąc pod uwagę treść odpowiedzi na skargę Wojewody, a następnie dokonując oceny prawnej poczynionych w ten sposób ustaleń. W szczególności należy mieć na względzie, że odpowiedź na skargę Wojewody nie może stanowić w żadnym zakresie uzupełnienia wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia nadzorczego co do treści jego uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Z powyższych względów należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się zasadny. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych czyni natomiast przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego do zastosowanego przez Sąd przepisu prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu dokonana ponownej, wnikliwej analizy wniesionej do Sądu skargi pod kątem prawidłowości postępowania organu nadzoru zarówno w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jak i prawnego w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji weźmie również pod uwagę, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie określono w sposób szczegółowy warunków stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę. Niewątpliwie jednak należy uznać, że przesłanki te nie pokrywają się z przyczynami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Adresatem tego przepisu jest bowiem organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym. W odniesieniu do oceny ważności uchwały organu gminy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdą jednak wyłącznie odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru, co wynika wprost z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W postępowaniu przed tym organem może nastąpić stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku ustalenia, iż doszło do istotnego naruszenie prawa. Takie stanowisko znajduje oparcie w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminy, w którym przewidziano, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe daje podstawy do sformułowania generalnego stanowiska, że ustawa przewiduje stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku naruszenia prawa, ale wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały. Zasada ta powinna być uwzględniona także w postępowaniu sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., II SA 6/99, niepubl.). Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały.

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji wyroku.