Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 409/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, rt. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134, art. 170, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 07 kwietnia 2009 r. nr LII/693/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 7 kwietnia 2009r. Nr LII/693/V/2009 Rada Miasta Poznania, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "obszaru Główna" w Poznaniu część A.

A. sp. z o.o. w dniu 16 kwietnia 2012 r., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Poznaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, wniosła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej obszaru oznaczonego w planie jako 2U, 27KD-Dzr oraz 3KD-Lt, w ramach którego zlokalizowana jest nieruchomość należąca do spółki, położona przy ul. G., składająca się z działek o nr [...]. Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, poprzez jego niezastosowanie. W motywach skargi podniesiono, że na wskazanej nieruchomości został posadowiony wielobranżowy pawilon handlowy wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym miejscami postojowymi i drogami dojazdowymi. Budowa pawilonu została zrealizowana przed wejściem w życie zaskarżonego planu. Zgodnie z zapisami planu obszar nieruchomości został przeznaczony pod zabudowę usługową (2U) oraz teren pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (27KD-Dzr, 3KD-Lt). W konsekwencji tereny zachodniej i południowej części nieruchomości, na których znajduje się parking dla klientów pawilonu oraz droga dojazdowa dla samochodów dostawczych, a zatem infrastruktura niezbędna do prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej w ramach tego obiektu, zostały przeznaczone w planie pod lokalizację dróg publicznych klasy lokalnej i dojazdowej (§ 10 ust. 10 pkt 2 lit. b i c planu) oraz między innymi torowiska tramwajowego (§ 10 ust. 1 pkt 5 lit. a planu). Zdaniem skarżącej spółki takie rozwiązania ograniczają możliwość wykonywania prawa własności, w szczególności polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej zasadniczo opartej na powszechnej dostępności pawilonu i jego infrastruktury dla klientów, jak również uniemożliwiają mu jakąkolwiek działalność inwestycyjną. Ustalenia planu są nie do pogodzenia z ochroną prawa własności wynikającą z Konstytucji (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Ustalenia planu mogą też oznaczać dla spółki dotkliwe straty finansowe i istotne utrudnienia dla prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem uniemożliwienie użytkowania parkingu i strefy dostaw towarów pozbawi ekonomicznego sensu prowadzenie sprzedaży w przedmiotowym obiekcie.

Skarżąca wskazała, że w myśl art.1 ust. 2 pkt 7 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Oznacza to m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Dalej podano, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Zdaniem skarżącej Rada Miasta nie wyjaśniła powodów naruszenia prawa własności należącego do spółki, a jedynie wskazała, że inna trasa dla linii tramwajowej jest bezzasadna. Oparła się przy tym na analizie nieznanego autorstwa i sporządzonej nie wiadomo kiedy. Rada powołała się przy tym na przysługujące jej władztwo planistyczne. W ocenie spółki Rada Miasta wadliwie skorzystała ze swych uprawnień, ponieważ nie uwzględniła prawa własności należącego do spółki (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp). Organ nie wziął pod uwagę w żadnym stopniu interesu jednostki i nie uzasadnił przy tym ingerencji w prawo własności.

W odpowiedzi Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi. Gwoli wyjaśnienia podano, że działka nr [...] została podzielona, w wyniku czego działka należąca do skarżącej nosi numer [...]. Z kolei działka nr [...] jest położona w innej części planu, a w omawianym rejonie zlokalizowana jest działka skarżącej o nr [...]. Stąd też skarga oprócz działek [...] dotyczy działek [...], nie zaś [...]. Odpowiadając na zarzuty skargi organ powołał treść przepisów art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, a także art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i wskazał, że wprowadzenie rozwiązania komunikacyjnego w postaci trasy tramwajowej oraz umożliwienie polepszenia organizacji ruchu poprzez rozbudowę węzła na spornych terenach bez wątpienia stanowi dobro ogólnospołeczne. Nie może być tak, że z uwagi na istniejącą zabudowę usługową miasto nie będzie się rozwijało i nie będzie mogło rozwiązywać problemów komunikacyjnych swoich mieszkańców. Dlatego też ustawodawca w art. 36 upzp określił uprawnienia odszkodowawcze właścicieli związane z uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które to instrumenty mają służyć złagodzeniu strat ponoszonych przez właścicieli w wyniku kolizji interesu publicznego z interesem prywatnym. Organ zaznaczył, że przebieg trasy tramwaju do dworca Poznań-Wschód i zintegrowanego przystanku komunikacji miejskiej i podmiejskiej był planowany od wielu lat i znajdował się w aktach planistycznych na długo przed pojawieniem się na tym terenie A. sp. z o.o. W związku z tym przedsiębiorca planując swoją działalność w tym rejonie winien mieć świadomość przyszłych ograniczeń jakie się pojawią w związku z miejskimi inwestycjami oraz ryzyka związanego z lokalizacją obiektu usługowego o takich gabarytach z parkingiem zlokalizowanym na obszarze przewidzianym pod tereny komunikacji. Biorąc pod uwagę kolizje interesu publicznego jakim jest rozwój komunikacji służący ogółowi mieszkańców, z interesem prywatnym, tj. posiadaniem parkingu należało uznać, że Radzie Miasta przysługiwało uprawnienie do określenia na przedmiotowym terenie zakwestionowanego przez skarżącą spółkę przeznaczenia. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp przy sporządzeniu planów miejscowych dla organów gminy wiążące są ustalenia studium. W obowiązującym zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Nr XXX/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r.) omawiane nieruchomości zlokalizowane są na terenach oznaczonych jako C2 P2sw/U1sw, kZ.004+kt.11.2 oraz kt.11.3. Teren oznaczony symbolem C2 P2sw/U1sw to teren w podstrefie Główna o przeznaczeniu podstawowym brutto jako teren zabudowy średniowysokiej: zakładów przemysłowych, w tym wysokich technologii, baz, składów, hurtowni, półhurtowi i innej działalności gospodarczej oraz zakładów recyklingu i baz technicznych / teren zabudowy średniowysokiej i funkcji usługowej. Odpowiednikiem tak wyznaczonego w Studium kierunku zagospodarowania jest przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę usługową (2U). W Studium teren oznaczony symbolem kZ.004+kt.11.2. oznacza drogę klasy zbiorczej z dwoma pasami ruchu i torowiskiem tramwajowym z dwoma torami. Odpowiadają mu zapisy planu 1KD-Z i 27KD-Dzr. Z kolei odzwierciedleniem wyznaczonej w Studium trasy tramwaju kt.11.3 są ustalenia planu dla terenu 3KD-Lt. Reasumując organ stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy realizuje kierunki zagospodarowania wskazane dla tego terenu w obowiązującym Studium. Dodatkowo podkreślono, że zarówno w Studium z 1999 r., jak i w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1994 r. również zaznaczono przebieg trasy tramwajowej. Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że sposób planowanego zagospodarowania działek skarżącej spółki jest od wielu lat jednolity. Odnosząc się do zarzutu skargi organ stwierdził, iż jest on chybiony, bowiem przy sporządzaniu projektu planu miejscowego bierze się pod uwagę zarówno prawo własności, jak i inne aspekty planowania i zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 upzp. Zawsze też rozważa się potrzeby interesu prywatnego i publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 20 września 2012 r. organ powołał się na decyzję o warunkach zabudowy i decyzje o pozwoleniu na budowę, w oparciu o które zlokalizowany został przedmiotowy pawilon handlowy. Zaznaczył, że właściciel terenu przed realizacją przedmiotowej inwestycji wiedział o ograniczeniach terenu związanych z planowanym układem komunikacyjnym i liczył się z konsekwencjami lokalizacji inwestycji w tym miejscu. Świadczy o tym sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] 2006 r. nr [...], zgodnie z którym "planowane zagospodarowanie terenu dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] ark. [...] obręb G. uwzględnia przebieg planowanej trasy tramwajowej (wg opracowywanego przez Miejską Pracownię Urbanistyczną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

Na wstępie stwierdzić należy, iż skarżąca spółka przed wniesieniem skargi wystosowała do organu stosowne wezwanie, a następnie po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wezwanie (19.03.2012 r.), zachowując 30-dniowy termin, złożyła w dniu 16 kwietnia 2012 r. skargę.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżąca spółka miała legitymację procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Działki, będące przedmiotem własności skarżącej spółki (nr [...], zlokalizowane przy ul. G. w Poznaniu bez wątpienia znajdują się na obszarze objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż wprowadzenie zmiany ich przeznaczenia narusza interes prawny skarżącej wynikający m.in. przysługującego jej prawa własności.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 usg zostały spełnione, to Sąd zobowiązany jest – co do zasady - do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 upzp. Stosownie do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Trzeba mieć na względzie, że Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Po 804/09 stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem 17KD-D przez działki o numerach geodezyjnych [...], a w pozostałej części oddalił skargę. Sąd uznał za zasadną skargę w zakresie, w jakim odnosi się do lokalizacji drogi określonej w badanym planie miejscowym symbolem 17KD-D przez działki o numerach geodezyjnych [...], obręb G. w Poznaniu. W pozostałym zakresie w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. II OSK 1174/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Tymczasem przepis art. 101 ust. 2 usg stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała sytuacja objęta przepisem art. 101 ust. 2 usg, tj. nie wystąpiła niedopuszczalność skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Fakt, że o legalności uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie planu miejscowego orzekał już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 362/10) w znacznej części oddalił skargę, nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu przedmiotowej skargi.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 737/09, Lex 557032), zgodnie z którym nie można wykluczyć skargi z art. 101 usg na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 usg, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu.

W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 804/09 skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2009 r. przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie niedotyczącym wyznaczenia w części rysunku planu przebiegu drogi określonej symbolem 17KD-D przez działki o numerach geodezyjnych [...], tj. uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi, ale w odniesieniu do innych zapisów planu, ma również ten skutek, że przesądza o legalności trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania tego planu. Domniemywać należy, że Sąd administracyjny rozpoznając w sprawie II SA/Po 804/09 skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a., tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru Główna" w Poznaniu część A. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 p.p.s.a., związany jest poprawnością trybu sporządzenia kwestionowanego planu. Wystarczy wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2010 r. II SA/Po 804/09 tutejszy Sąd stwierdził, że uchwalony plan tak co do trybu jego sporządzania, właściwości organów, jak również zgodności ze studium odpowiada prawu. W dalszej części uzasadnienia Sąd szczegółowo to potwierdził (wyrok dostępny na stronie internetowej: http://otrzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie pozostało ocenić, czy uchwalając przedmiotowy plan miejscowy Rada Miasta Poznania dopuściła się naruszenia przepisów prawa, które jednocześnie prowadziłoby do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 usg powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 upzp. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej spółki mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy, wynikającego z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp.

Wykładni pojęcia władztwa planistycznego dokonały sądy administracyjne uprzednio badające legalność zaskarżonej uchwały. W wyroku z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Po 804/09 tutejszy Sąd stwierdził, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp), jednakże uprawnienia tego gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 upzp zawarto katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 upzp). Nie ulega też wątpliwości, że rada gminy w planie miejscowym obowiązkowo powinna określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli przebieg nowych dróg (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1174/10 stwierdził zaś, że planowanie przestrzenne wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko wykonywania przez gminę władztwa planistycznego i samodzielności gminy, ale i ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu wynikającym z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Stosownie do art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza (m.in.): wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), potrzeby interesu publicznego (pkt 9) jak i prawo własności (pkt 7 ust. 2 art. 1 upzp). Oczywistym jest zatem, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Sąd podzielił pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

W świetle powyższego – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie – ustalenie w kontrolowanym planie miejscowym przeznaczenia działek nr [...] należących do skarżącej spółki nie przekroczyło granic władztwa planistycznego gminy, jak i nie zniweczyło uprawnień wynikających z prawa własności do tychże działek.

Po pierwsze wskazać trzeba, że w żaden sposób nie doszło do ograniczenia dotychczasowego sposobu wykonywania przez skarżącą spółkę prawa własności w zakresie w jakim w przedmiotowym planie miejscowym dokonano przeznaczenia terenu zajmującego m.in. działkę [...] oraz część działki nr [...] pod zabudowę usługową, m.in. z dopuszczeniem dojść, dojazdów, parkingów, garaży jedno i wielostanowiskowych (§ 5 ust. 1 pkt 1, pkt 4 lit. b, c uchwały). Zważyć należy, co jest bezsporne, że na terenie tym istnieje należący do skarżącej spółki pawilon handlowy wielobranżowy, dojścia do niego i fragment wjazdu, a także część parkingu wielostanowiskowego. Oznacza to zatem, że planowane przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym oznaczone symbolem 2U odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu. Dodać również należy, że tak określona funkcja tego terenu odpowiada funkcji ustalonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała z dnia 18 stycznia 2008 r. nr XXX/299/V/2008). Teren ten w Studium został oznaczony symbolem C2 P2sw/U1sw jako teren w podstrefie Główna o przeznaczeniu podstawowym brutto jako teren zabudowy średniowysokiej: zakładów przemysłowych, w tym wysokich technologii, baz, składów, hurtowni, półhurtowi i innej działalności gospodarczej oraz zakładów recyklingu i baz technicznych / teren zabudowy średniowysokiej o funkcji usługowej. Tym samym stwierdzić należy, że w tym zakresie w badanym planie miejscowym zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 upzp implementowano wiążące zapisy studium.

W ocenie Sądu w pozostałym zakresie zaskarżona uchwała nie ogranicza prawa własności A. sp. z o.o. z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i nie stanowi nadużycia przez gminę władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp). Z dołączonej przez organ do akt sprawy mapy satelitarnej analizowanej łącznie z wyrysem planu miejscowego wynika, że przebieg drogi publicznej klasy lokalnej, dla której ustala się lokalizację torowiska tramwajowego oraz dwukierunkowej drogi rowerowej [symbol 3KD-Lt, § 10 ust. 10 pkt 2 lit. b planu] (k. 17 i 18 akt sądowych) został wyznaczony pomiędzy zabudowaniami znajdującymi się na działkach należących do skarżącej (częściowo na działkach nr [...]), a zabudowaniami sąsiednimi znajdującymi się na działkach nr [...] i [...]. Co istotne wyznaczenie w planie tejże funkcji (drogi publicznej z trasą tramwajową) pozwala uniknąć konieczności rozbiórki obiektu pawilonu należącego do skarżącej spółki, jak i sąsiednich obiektów na działkach nr [...]. Realizacja tej funkcji doprowadzić może jedynie do konieczności częściowej likwidacji miejsc parkingowych znajdujących się na działce nr [...]. Nie oznacza to jednak utraty dostępu dla klientów i dostawców. Zachowana zostanie zatem dotychczasowa funkcja obiektu. Dostrzec przy tym należy, że działka nr [...] w znacznej części stanowi teren utwardzony, na którym skarżąca zorganizowała miejsca parkingowe dla klientów sklepu. Teren ten (parkingu) sąsiaduje z działką nr [...], na której budynek został zlokalizowany na tyle blisko granicy z działką nr [...], że brak było możliwości przesunięcia przebiegu drogi 3KD-Lt w głąb działki nr 1. Tym samym należało uznać, że na tym odcinku przebieg planowanej trasy tramwajowej (jako zmiana funkcji terenu) został wyznaczony nie tylko z uwzględnieniem interesu publicznego (transport drogowy), ale również z uwzględnieniem interesu jednostek – skarżącej spółki jako właściciela działek nr [...], jak też właściciela(i) działek nr [...] i [...].

Nie można podzielić twierdzeń zawartych w skardze, jakoby zapisy planu miejscowego w tym zakresie nie zostały rzeczowo uzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (pkt 5) wyraźnie wskazano, że "Na etapie sporządzania koncepcji zagospodarowania i układu komunikacyjnego wykonane zostało szereg analiz, m.in. alternatywnego trasowania linii tramwajowej do dworca PKP Poznań – Wschód, alternatywnych lokalizacji pętli tramwajowej...". Opracowania te wykazały (...) bezzasadność realizacji innego niż zaproponowanego w Studium przebiegu linii tramwajowej, w tym:

a) trasy wzdłuż ulic. Zawady, Główna, Wiejska, Krańcowa, której ewentualna realizacja oznaczałaby:

- wzrost uciążliwości względem zabudowy mieszkaniowej,

- likwidację miejsc postojowych i dróg rowerowych przy ul. Głównej,

- potrzebę rozbiórki co najmniej jednego budynku przy ul. Głównej,

- z racji na liczne skręty i wydłużenie linii – jej nieefektywność w zakresie możliwych do osiągnięcia przez tabor prędkości,

- nieekonomiczne zagospodarowanie w obrębie pętli,

b) trasy wzdłuż torów kolejowych, której ewentualna realizacja oznaczałaby:

- jeśli nie likwidację, to przynajmniej potrzebę przebudowę stadionu KS "Polonia",

- nieekonomiczne zagospodarowanie w obrębie pętli,

- niską użyteczność dla mieszkańców obszaru Główna.

Wobec powyższego nie sposób uznać, by Rada Miasta Poznania ustalając przebieg trasy tramwajowej na odcinku działek należących do skarżącej spółki (symbol 3KD-Lt) przedłożyła interes publiczny nad interes indywidualny. Z uzasadnienia uchwały wyraźnie wynika zatem, że organ wziął pod uwagę nie tylko potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp), czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp) oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp), ale miał też na względzie prawo własności do nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp).

Trzeba też zauważyć, że trasa tramwajowa została zaplanowana w ten właśnie sposób na omawianym odcinku w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (k. 19 akt sądowych). W Studium na s. 72 oraz w części graficznej odzwierciedlono przebieg trasy tramwaju (symbol kt.11.3), któremu odpowiadają tereny oznaczone w ocenianym planie m.in. symbolem 3KD-Lt. Zapisy Studium wiązały zaś organy gminy przy uchwaleniu przedmiotowego planu miejscowego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp).

Nie można też uznać, by Rada Miasta przekroczyła granice władztwa planistycznego przy określaniu w przedmiotowym planie miejscowym funkcji terenu o symbolu 27KD-Dxr, jako funkcję drogi publicznej klasy dojazdowej (§ 10 ust. 10 pkt 2 lit. c uchwały). W obrębie terenu o tak określonej funkcji zlokalizowane są należące do skarżącej: znaczna część działki nr [...] oraz działka nr [...]. Teren ten w znacznej części obejmuje aktualnie utwardzony parking przysklepowy (k. 17 i 18 akt sądowych). Należy mieć na uwadze, że działki te zlokalizowane są przy ul. Głównej, w miejscu, gdzie rozwidla się w kierunku działek należących do skarżącej spółki, a dalej w kierunku dworca Poznań - Wschód trasa tramwajowa, przebiegająca we wcześniejszym odcinku przez terenu oznaczonego w planie symbolem 1KD-Z (§ 10 pkt 3 lit. d uchwały). Działki nr [...] leżą niejako na tymże rozwidleniu. Dla połączenia trasy tramwajowej (symbol 3KD-Lt) na omawianym odcinku oraz drogi publicznej klasy zbiorczej (symbol 1KD-Z) z terenem zabudowy usługowej (symbol 2U) konieczne było zatem wydzielenie terenu pod drogę dojazdową do ul. Głównej. Teren zabudowy usługowej został bowiem w planie "odsunięty" od terenu drogi publicznej (klasy zbiorczej) oznaczonej symbolem 1KD-Z. Inne przeznaczenie tego terenu byłoby zatem nieracjonalne z punktu widzenia obsługi komunikacyjnej terenu usługowego. Ostatecznie więc wyznaczenie terenu 27KD-Dxr jest skorelowane z funkcjami terenów przyległych i im służy. Jest jedynie konsekwencją przyjętych rozwiązań w zakresie wyznaczenia trasy tramwajowej, które – co już stwierdzono – zostały szeroko uzasadnione. Dodatkowo stwierdzić należy, że omawiana funkcja terenu ustalona w planie miejscowym (symbol 27KD-Dxr) odpowiada funkcji komunikacyjnej przyjętej w Studium (kZ.004+kt.11.2 - droga klasy zbiorczej z dwoma pasami ruchu i torowiskiem tramwajowym z dwoma torami – str. 72, 89 i 104 oraz rysunek Studium).

Reasumując powyższe rozważania Sąd nie stwierdził, by w zakresie dotyczącym naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki doszło do naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności zasad sporządzenia planu miejscowego art. 28 ust. 1 upzp, art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 3 ust. 1 upzp i art. 6 ust. 1 upzp, a także norm konstytucyjnych zawartych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. sp. z o.o.