Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 108/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 107 par. 3, art. 77 par. 1                                                                         ,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 635/13 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 635/13 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 listopada 1979 r.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 8 listopada 1979 r. Naczelnik Miasta i Gminy w C., działając na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), orzekł o przejęciu od A. C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego w skład, którego wchodziły nieruchomości o łącznej pow. 8,87 ha, położone na terenie wsi [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił S. C. - następca prawny A. C. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia 12 września 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 listopada 1979 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że podstawę prawną przejęcia na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Art. 75 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określał, kogo należało rozumieć przez ,,następcę". Kwalifikacje zaś wymagane do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.). Nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały nabyte przez małżonka A. C. – A. C.a. Po śmierci którego spadek nabyli żona A. C. oraz dzieci A. C., S. C. oraz M. J.. Zatem w dacie wydania decyzji Naczelnika z dnia 8 listopada 1979 r. właścicielami ww. gospodarstwa oprócz A. C. byli również: A.C., S. C. oraz M. J. Okoliczność ta nie miała jednak istotniejszego znaczenia, gdyż, powołując się na dyspozycję art. 75 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przez użyte w art. 45 tej ustawy określenie "rolnik" należało rozumieć nie tylko właściciela, ale również posiadacza gospodarstwa rolnego, zgodnie z art. 336 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego w latach 1977 - 1979 była A.a C.. Zatem była ona w świetle art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. (w związku z art. 75 § 1 pkt 1) uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przejęcie posiadanego gospodarstwa na własność Państwa. Jednakże samo złożenie przez rolnika stosownego wniosku nie stanowiło wystarczającej przesłanki do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, gdyż takie przejęcie było dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli rolnik nie posiadał następców albo gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego lub odmówił jego przejęcia. Minister wskazał, że z treści uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. wynika, iż istniejący następcy A. C nie posiadali kwalifikacji rolniczych. Jednocześnie Minister zauważył, że A. C. miała następcę, któremu mogła przekazać posiadane gospodarstwo, bowiem jej syn S. C. (będący jednocześnie współwłaścicielem ww. gospodarstwa) w dacie wydania decyzji o przejęciu posiadał wymagane kwalifikacje rolnicze. Znajduje to potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, gdyż w aktach sprawy znajduje się świadectwo ukończenia przez S.a C.a w dniu 23 czerwca 1971 r. Zasadniczej Szkoły Mechanizacji Rolnictwa w zawodzie mechanik maszyn rolniczych, a zatem została spełniona przesłanka posiadania przez następcę (będącego jednocześnie współwłaścicielem ww. gospodarstwa) tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych. Ponadto, jak wynika z protokołów przesłuchań z dnia 11 kwietnia 2012 r. S. C. stale pracował w gospodarstwie rolnym i ww. praca stanowiła dla niego główne źródło utrzymania - dawał on więc gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki upoważniające Naczelnika Miasta i Gminy w C. do wydania decyzji z dnia 8 listopada 1979 r., bowiem następca - S. C. posiadał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa, ponadto stale pracując w gospodarstwie rolnym dawał on również gwarancję należytego prowadzenia takiego gospodarstwa. Jak również w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na odmowę przejęcia gospodarstwa ze strony następcy prawnego, który podnosi, że przejecie nastąpiło bez jego zgody. Zatem w ocenie Ministra decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 listopada 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie Minister stwierdził, że przejęte na własność Państwa w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w C. nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały następnie rozdysponowane, wskutek obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Zdaniem organu późniejsze losy prawne tych nieruchomości nie mogą być jednak oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika. Tym samym w jego ocenie decyzja z dnia 8 listopada 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a dla ich oceny znaczenie mają późniejsze decyzje na mocy, których ustanowiono prawa do omawianych nieruchomości, które nie wynikały z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C., nie były również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi S. C. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 listopada 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien wydać decyzję orzekającą o naruszeniu prawa w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 września 2012 r. W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu skarżącego stwierdził, iż decyzja Naczelnika nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze decyzje na mocy których ustanowiono prawo do przedmiotowych nieruchomości, które nie wynikało z decyzji z dnia 8 listopada 1979 r., nie było również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.Kodeks cywilny, art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6, 7, 8,10 § 1 i 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z czym Minister nie powinien stwierdzić nieważności tej decyzji lecz jej wydanie z naruszeniem prawa wraz ze stwierdzeniem wywołania owych skutków.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej też p.p.s.a.) podał, że wykładnia prawa przedstawiona przez organ dotycząca nieodwracalnych skutków prawnych, była niepełna i spłycona a przez to błędna. Dotychczasowe stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (m.in. w uchwala składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) wskazują, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Przy czym nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Ponadto w orzecznictwie tym uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wykładnia, ta wskazuje na to by w okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.; np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 22). Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Stwierdzenie bowiem nieważności orzeczenia doprowadza w tego typu sprawach do skomplikowania sytuacji następców prawnych poprzednich właścicieli, ponieważ nie mogą oni uzyskać ani odszkodowania, jak też przejąć faktycznie przedmiotowej nieruchomości we władanie.

Sąd I instancji stwierdził, następnie że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 listopada 1979 r., A.a C. przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne o pow. 8,87 ha opisane w KW [...] i składające się działek nr 62, 208, 379, 380, 515, 55, 83 pozostawiając sobie budynki na działce nr 383. Przejęte od A.y C. działki w większości zostały przez Skarb państwa zbyte osobom trzecim. Odmienna sytuacja dotyczy jedynie działki 383/3, która została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej, zatem właścicielem działki 383/3 nadal pozostał Skarb Państwa. Minister nie odniósł się jednak w żaden sposób do pisma Starostwa Powiatowego w C. z dnia 30 listopada 2010 r. informującego o takim stanie tych działek i nie przeprowadził dowodu z odpisów ksiąg wieczystych dotyczących działek wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Organ ograniczył się do błędnej tezy, że decyzja Naczelnika nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, dokonał zatem błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z tym nie odniósł się do kwestii skutków, jakie spowodowała decyzja z 8 listopada 1979 r., dotyczących zmiany w zakresie prawa własności tych działek. Wobec tego ustalenia dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych decyzji albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione prawidłowo. W tych okolicznościach w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja w powyższym zakresie wydana została z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo w przyczyn wskazanych w decyzjach nadzorczych, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże brak odniesienia się przez organ do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych spowodował uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a., przez błędną jego wykładnię - polegającą na uznaniu, że skutkami prawnymi w sferze cywilnoprawnej, decyzji administracyjnej orzekającej o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, są zaistniałe po wydaniu takiej decyzji, zdarzenia prawne (np. decyzje lub umowy) mające na celu obrót przejętą nieruchomością, pomimo tego, że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 156 § 2 k.p.a., cywilnoprawnym skutkiem wskazanej decyzji o przejęciu było odjęcie własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i nabycie jej przez Państwo - co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej konsekwencji, do niezasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Źródłem wadliwości wykładni dokonanej przez Sąd było upatrywanie "skutku" nie w czymś, co było następstwem, wynikiem, rezultatem, czy konsekwencją wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa, lecz czymś, co było niezależnym zdarzeniem, mającym po prostu miejsce w dacie późniejszej niż wydanie decyzji o przejęciu. Normalnym następstwem zdarzenia prawnego, jakim jest decyzja o przejęciu, nie jest zdarzenie prawne (umowa lub decyzja) mające na celu zbycie nieruchomości przez Państwo osobom trzecim. Brak jest bowiem związku przyczynowego między tymi dwoma zdarzeniami. Zdarzenie mające na celu zbycie nieruchomości przez Państwo, było tylko jednym z wielu możliwych zdarzeń prawnych, mogących zaistnieć w w/w "nowym stanie prawnym". Państwo jako właściciel nie musiało bowiem zbywać tej nieruchomości, a tym bardziej zbywać jej na rzecz konkretnej oznaczonej osoby. Tym samym decyzja o przejęciu nie może być przyczyną np. zawarcia umowy o jej zbyciu, a zawarcie takiej umowy nie może być skutkiem decyzji o przejęciu gospodarstwa przez Skarb Państwa.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zarzucenie organowi nieprzeprowadzenia ustaleń w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia 8 listopada 1979 r., związanych z późniejszym obrotem przejętej nieruchomości, pomimo tego, że dokonywanie takich ustaleń było zbędne, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie poniesionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii, czy zasadnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że Minister prawidłowo przyjmując, że decyzja z dnia 8 listopada 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego została wydana z rażącym naruszenie prawa, dokonał błędnej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. a w konsekwencji nie dokonał odpowiednich ustaleń faktycznych w tym zakresie w szczególności co do zbycia przez Skarb Państwa części przejętego gospodarstwa osobom trzecim. Ograniczając zatem rozpoznanie sprawy do oceny wykładni, użytego w art. 156 § 2 k.p.a., pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia, bowiem w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów na rzecz innej interpretacji.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając powstałe zagadnienie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do rozpoznania sprawy, należy odnieść się do samej istoty instytucji stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała.

Wyjątek od tej zasady przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Następstwem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym, potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis, polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W ten sposób ciężko wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywać, natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. dochodzić naprawienia szkody (art. 417¹ § 2 k.c.).

Nie bez znaczenia jest dla roztrząsanej problematyki zasada ochrony osób trzecich działających w dobrej wierze i zasady bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10). Często także (co może ujawnić się także w niniejszej sprawie) stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia doprowadzić może do skomplikowania sytuacji następców prawnych poprzednich właścicieli gospodarstwa rolnego, ponieważ nie będą mogli uzyskać ani odszkodowania, jak też przejąć faktycznie przedmiotowej nieruchomości we władanie. Przy tym może dojść do sytuacji, kiedy to wszelkie negatywne konsekwencje wadliwej decyzji mialiby ponosić w praktyce następcy prawni byłych właścicieli lub osoby trzecie (nabywcy w dobrej wierze), kiedy to bezdyskusyjnie szkodę wyrządzoną poprzednim właścicielom powinien zrekompensować Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość szczególnie złożonej i skomplikowanej sytuacji w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, jednak naprawiając dawne szkody nie można jednocześnie kreować nowych szkód podmiotom, które nie miały żadnego związku z wydaniem niezgodnych z prawem orzeczeń.

Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Przywrócenie własności skarżącemu wiązałoby się z pozbawieniem własności kogoś innego. Ponadto wydanie wobec skarżącego decyzji, którą stwierdzono, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. jest nieważna, zamyka skarżącemu drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem tej decyzji. W przypadku takim jak ten, który występuje w rozpoznawanej sprawie, chodzi także o interes tych osób, które w zaufaniu do treści księgi wieczystej nabyły własność nieruchomości na skutek odpłatnej czynności prawnej. Stanowisko Ministra nie uwzględnia prawa własności nabywców własności nieruchomości w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Poprzedzając analizę stanu faktycznego niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że samo ujęcie stanu "nieodwracalnych skutków prawnych" budzi poważne rozbieżności zarówno w orzecznictwie, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktrynie. W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Nie dostrzegając potrzeby szczegółowej analizy problematyki poruszonej w powołanych orzeczeniach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że zbycie przez Skarb Państwa lub gminę w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości uprzednio przejętej (wywłaszczonej, znacjonalizowanej) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności do stwierdzenia, że decyzja o przejęciu (wywłaszczeniowa, nacjonalizacyjna) została wydana z naruszeniem prawa. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się bowiem w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w powołanej uchwale składu 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94. Ta teza jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądodowoadministracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę, że - jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. uchwale – "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.". Przepisy prawa przewidują, że w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych (organów władzy publicznej) krzyżują się, a dotyczy to zarówno kompetencji organów administracji publicznej jak i tych organów oraz sądów powszechnych. Skutek czynności cywilnoprawnej jest sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny.

Ponadto wskazując na najnowsze dominujące stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy ( patrz: Uchwała 7 sędziów SN z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt II CZP 90/10, pub. w OSNC 2011/7-8 poz. 76, wyroki NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 292/11, z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 63/10, z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 739/07, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 4444/05) skład orzekający przyjął, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy zbycie części przejętego gospodarstwa w drodze czynności cywilnoprawnych może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o przejęciu gospodarstwa gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo własności zbytych części nieruchomości przestanie przysługiwać podmiotom, które te prawa nabyły na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

W tym miejscu zasadne jest też odwołanie się do wskazanej już uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., w której jednoznacznie stwierdzono, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "w każdym razie brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy prawa) ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.) w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy (zmiana właściciela gruntu) w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny.".

W przypadku zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych organ administracyjny nie ma więc podstawy prawnej, w oparciu o którą byłby upoważniony, do ingerencji w stosunki cywilnoprawne powstałe po wydaniu decyzji o przejęciu tj. w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego, czy wydania indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc zatem powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego A.y C. wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wywołała skutek nie tylko w postaci przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i nabycie przez Skarb Państwa jego własności, ale również jej bezpośrednim skutkiem było stworzenie podstawy do dalszych rozporządzeń częściami tego gospodarstwa na rzecz osób trzecich pomimo, że w tej decyzji brak jest zapisów w tym zakresie. Przedstawione w skardze kasacyjnej odmienne stanowisko w zderzeniu z przytoczonym wcześniej orzecznictwem nie jest na tyle przekonywujące aby miało przemawiać za odstąpieniem od wieloletniej praktyki orzeczniczej.

Konsekwencją przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej, lecz odmiennej od stanowiska Ministra, interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., była konieczność nakazania Ministrowi poczynienia wyczerpujących ustaleń co do skutków decyzji o przejęciu gospodarstwa i ich oceny w kontekście ich nieodwracalności w przedstawionym wyżej rozumieniu. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego (w pierwszej instancji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.