Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1540/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st.sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2016 r. (data prezentaty organu) złożonym drogą elektroniczną, [...] zwróciła się do Burmistrza [...] o udostępnienie skanu umów, których stroną jest r. pr. P. K. oraz udostępnienie wszelkich faktur wystawionych w związku z tymi umowami.; skanu umów, których stroną jest M. W. oraz udostępnienie wszelkich faktur wystawionych w związku z tymi umowami; skanu dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do kontroli wewnętrznych i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2013, 2014 i 2015 – ewentualnie podanie adresu strony internetowej, na której zostały udostępnione te informacje. Jednocześnie wskazano adres e-mail, na który organ winien przesłać wnioskowane informacje.

Decyzją z dnia 7 marca 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) Burmistrz [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lutego 2016 r. w części dotyczącej skanu umowy/umów, której stroną jest P. K. oraz udostępnienia wszelkich faktur , wystawionych w związku z tą umową/umowami i odmówił w całości wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2016r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 §2 oraz art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., po. 885 ze zm.) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien dokonać szczegółowej analizy zapisów zawartych we wnioskowanych umowach celem ustalenia czy wolą stron umowy było ich utajnienie, a jeżeli tak to w jakim zakresie oraz czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać treść umownych klauzul poufności z uwzględnieniem ewentualnej anonimizacji treści objętych tajemnica przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia 14 września 2016 r. ([...]) na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) w zw. z art. 104 §1 oraz art. 107 kpa Burmistrz [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej – skanu umowy/umów, której stroną jest r. pr. P. K. oraz udostępnienia wszelkich faktur wystawionych w związku z tą umową/ umowami.

Burmistrz [...] podał, że w treści umów została zawarta klauzula ochronna, a wolą stron umowy było utajnienie treści umowy w całości, co wynika z treści pkt 2 lit k tej umowy.

Odnosząc się do konieczności ustalenia czy zaskarżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji powołał się na orzecznictwo sadów administracyjnych (por. II SA/Kr 1095/15, II SA/Kr 1067/15, I OSK 511/13), przyjmując, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przedsiębiorcy, gdyż ma dla niego wartość gospodarczą skoro może wpływać na pozycję rynkową wykonawców.

Zdaniem organu dla przedsiębiorców szczególnie ważne są informacje związane ze zdobywaniem rynku, pozyskiwaniem klientów, kalkulacją cen i w konsekwencji osiąganiem zysku. Tym samym treść żądanej informacji stanowi niewątpliwie inną informację mającą wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powyższe uprawnia, pomimo braku konieczności posiadania przez informację wartości gospodarczej, do stwierdzenia, że informacja (treść umowy) posiada wartość gospodarczą, skoro może wpływać na pozycję rynkową wykonawcy. Wskazał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola ujawnienia danych informacji (por. I OSK 193/130). W niniejszej sprawie elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy jest treść umów, natomiast elementem formalnym wola przedsiębiorcy utajnienia danych informacji.

Wedle organu I instancji regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy informacji publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie organ w sposób niedopuszczalny ograniczył dostępność informacji publicznych, bowiem błędnie zastosował przesłanki ograniczające ich dostępność. Stowarzyszenie zarzuciło w tym zakresie, że gospodarka finansami publicznymi jest jawna, a tym samym podlega ona daleko idącej transparentności. Umożliwienie obywatelom kontrolowania wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym - pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska niepożądane, takie jak niegospodarne wydawanie środków, w tym względzie pełni funkcję antykorupcyjną. Ograniczenia zasady jawności finansów publicznych wysławia art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który jako wyjątek od zasady powinien być interpretowany ściśle. Przepis ten nie zakłada natomiast, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest ochrona prywatności osób fizycznych.

Strona odwołująca się podała nadto, że zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Według odwołującego się stowarzyszenia klauzulę umowną, na którą powołuje się organ, należy uznać za niezastrzeżoną.

Podniesiono nadto, że nie jest możliwe, aby wszystkie części tychże informacji przejawiały choćby niewielką wartość gospodarczą.

Decyzją z dnia 25 października 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 127 §2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, a także art. 1, 2, 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu [...] w [...] żądanej informacji publicznej.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w ww. decyzji jest jednak błędny.

Poza sporem było i jest, że żądane przez stronę odwołującą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy. Sporne natomiast było i jest to, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ zbadał treść umowy, do której odnosił się wniosek i ustalił, iż została w niej zawarta klauzula ochronna o treści, która uniemożliwia ujawnienie jakiegokolwiek fragmentu umowy, tj. doszło do skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa - nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie, a wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy (por. I OSK 192/13).

W świetle art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia - mimo podobieństw - nie są tożsame. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie). Mając jednakże na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Co do zasady informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Zawierając umowy z Gminą [...] a zatem jednostką sektora finansów publicznych, radca prawny P. K. musiał się liczyć z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione.

W sprawie udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu umowy/umów, której/których stroną jest r. pr. P. K. oraz udostępnienie wszelkich faktur, wystawionych w związku z tą umową/tymi umowami, prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Art. 6 ustawy o radcach prawny stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że czynności z zakresu pomocy prawnej wykonywane w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. P. K. wykonując zawód radcy prawnego w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z cytowaną ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego P. K., realizując zadania radcy prawnego w ramach zawartej z gminą umowy ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc twierdzenie, że jest On osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Stanowisko takie utrwalone jest w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sadów administracyjnych.

Wobec powyższego zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Taka treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów kpa w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jest to możliwe jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 kpa albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Na powyższe rozstrzygnięcie Stowarzyszenie [...] w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie może znaleźć uzasadnienie ograniczenie dostępności informacji, zawartych w umowie oraz fakturach, wystawionych w związku z tą umową;

- art. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji, poprzez błędne przyjęcie, że może znaleźć uzasadnienie ograniczenie dostępności informacji zawartych w umowie oraz fakturach, wystawionych w związku z tą umową.

Wedle strony skarżącej wszystkie informacje zawarte w żądanej umowie i skanach z nią związanych są jawne i nie podlegają ograniczeniu. P. K. jako radca prawny i pełnomocnik organu jest bowiem osobą pełniącą funkcje publiczne, więc w świetle art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma podstaw do ograniczenia dostępności informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2016/718). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny, podjętej bowiem przez organ odwoławczy próby "przymuszenia" organu I instancji do udostepnienia żądanej informacji nie można ocenić jako zgodnej z prawem. Problem powielania przez organ zobowiązany decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej po kolejnych decyzjach kasatoryjnych organu II instancji i wbrew jego poglądowi, jest specyficzny dla spraw o udostepnienie informacji publicznej. Specyfika ta wynika stąd, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić, nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. Przepis art. 138 § 2 kpa należy więc stosować odpowiednio do charakteru tych spraw. Odpowiedniość ta polega na tym, że organ II instancji przekazuje sprawę organowi I instancji także wtedy, kiedy jego zdaniem niezasadnie przyjęto istnienie ograniczenia wynikającego z art. 5 ustawy o dostępie do informacji ( wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1218/13, 1250/14 - baza orzeczenia.nsa.gov.pl).

Problem powielania przez organ zobowiązany decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej po kolejnych decyzjach kasatoryjnych organu II instancji i wbrew jego poglądowi, jest specyficzny dla spraw o udostępnienie informacji publicznej. Specyfika ta wynika stąd, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. W związku z tym organ odwoławczy przepis art. 138 kpa musi stosować odpowiednio do charakteru tych sprawy. Odpowiedniość ta nie może jednak być równoznaczna z dowolnością.

Decyzja SKO z dnia 25 października 2016 r. wydana została na podstawie art. przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Podkreślić przy tym należy, że w cytowanym przepisie pojęcie "części" odnosi się do wyodrębnionego przedmiotu lub podmiotu postępowania, a nie do sposobu załatwienia sprawy.

Umorzenie postępowania organu pierwszej instancji następuje w związku ze ziszczeniem się przesłanek określonych w art. 105 § 1 kpa. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Takiego, prawnie obiektywnego skutku decyzji o opisanej treści, nie może zmienić wyrażona przez SKO intencja zmierzająca do "przymuszenia" organu pierwszej instancji do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. Wskutek umorzenia postępowania pierwszej instancji, sprawa - z punktu widzenia proceduralnego - została rozstrzygnięta i zakończona.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylająca odmowną decyzję Burmistrza i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, wbrew przekonaniu Kolegium, oznacza, że przed organem pierwszej instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia 23 lutego 2016 r. ( w przedmiotowym zakresie objętym decyzją), wobec czego organ nie ma obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. Nie ma przy tym znaczenia, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w dość już licznych orzeczeniach, że umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji w sprawie "odmowy udostępnienia" żądanej informacji. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi (wyroki NSA: z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14; z dnia 28 października 2016 r. I OSK 1226/15; podobnie wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1263/16; z dnia 3 stycznia 2017 r. I OSK 2401/16, z dnia 13 maja 2015 I OSK 1250/14).

Skoro wniosek o udostepnienie informacji jest podtrzymywany, a organ odwoławczy uznał, że przyjęta przez organ I instancji przeszkoda w pozytywnym załatwieniu tego wniosku nie istnieje, to winien był tę odmowną decyzję skasować i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie załatwienie sprawy nastąpić winno na podstawie art. 138 § 2 kpa, stosowanym z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W świetle powyższych poglądów przyjąć należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa. W istocie należałoby przyjąć, że decyzją tą organ odwoławczy umorzył postępowanie w całości, a to oznacza, że zwolnił organ I instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak zaś wynika z uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, nie to było intencją organu. Właśnie wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa leży u podstaw zgłoszonych w skardze wątpliwości co do rzeczywistego znaczenia decyzji SKO.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Sąd objął kontrolą także decyzję organu I instancji i uznał, że uchylenie tej, także wadliwej decyzji, jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Badana decyzja bowiem została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela poglądy organu odwoławczego odnoszące się do tej kwestii, jakkolwiek za zbędną uznaje głębszą analizę pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Przesądzające bowiem w sprawie znaczenie ma to, że nawet istnienie czy zastrzeżenie takiej tajemnicy nie uprawniało organu do odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ale ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że Radca Prawny P. K., wykonujący na podstawie w/w umów obsługę prawną Gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie może zatem korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 ustawy. Radca prawny świadczący obsługę prawną Gminy, wynagradzany ze środków publicznych tej Gminy, niewątpliwie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych. Nie ma więc żadnych powodów, aby określone umowami warunki świadczenia na rzecz Gminy usług, nie mogły być ujawnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie przyjmuje się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04) . Pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj. na sferę publiczną, nie jest więc tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego zdefiniowanego w kodeksie karnym czy też w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1871/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, znaczenie autonomiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę zakłada udostępnienie informacji, odmowę zaś jako wyjątek. W kontekście tej zasady odczytywać należy w/w pojęcia. To zaś prowadzi do wniosku, że odnoszące się do umów o świadczenie pomocy prawnej (opłacanej ze środków publicznych), zastrzeżenie "tajemnicy przedsiębiorcy", nie stanowi przeszkody w udostępnieniu tych umów jako informacji publicznej.

Sąd uznaje także za słuszne (choć nieprzesądzające w rozpoznawanej sprawie) odwołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zapisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DZ.U. 2013/885 ze zm.), które zakładają transparentność dysponowania tymi środkami. Wyłączenie tej transparentności ustawa dopuszcza wyjątkowo. I tak, stosownie do przepisu art. 35 tej ustawy klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Treść zawartej z Gminą umowy o obsługę prawną (i faktur związanych z wykonaniem tej umowy) nie jest informacją techniczną, technologiczną, organizacyjną, może być więc tylko informacją "inną", o ile posiadałaby wartość gospodarczą. Dla wykazania istnienia takiej wartości nie jest wystarczające stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą, bo może wpływać na pozycję rynkową wykonawcy. Tej ogólnikowej formuły nie odniesiono do okoliczności rozstrzyganej sprawy, do relacji stron umowy i jej przedmiotu. Mające stanowić uzasadnienie powyższej tezy organu I instancji wywody, to obszerne cytaty z orzeczenia Sądu wydanego w zupełnie innej sprawie, w której co prawda rozpatrywano kwestię tajemnicy przedsiębiorcy, ale dotyczącą innego przedmiotu (wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr1067/15 z dnia 3 listopada 2015). Bez względu jednak na powyższe, stwierdzić trzeba, że przypisywana żądanej informacji "wartość gospodarcza" nie ma wpływu na zakwalifikowanie jej jako informacji podlegającej udostępnieniu.

Organ I instancji zatem będzie zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z pominięciem zaprezentowanego w swojej decyzji poglądu.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa uchylono także decyzję organu I instancji.