Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 904/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
article: art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 135, 141 ar. 4, 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1055/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1055/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M.M. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 roku, nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 lutego 2007 r. M.M. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na własną rzecz. W ramach wniosku złożyła oświadczenie, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zaliczki alimentacyjnej, zobowiązała się również niezwłocznie powiadomić "organ właściwy wierzyciela" o zmianie liczby członków rodziny lub innych zmianach mających wpływ na prawo do zaliczki alimentacyjnej, zwłaszcza

o uzyskaniu dochodu, ukończeniu przez osobę uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej 18 roku życia lub 24 roku życia, jeżeli uczy się w szkole lub w szkole wyższej, oraz zmianach w wysokości egzekwowanych przez komornika sądowego świadczeń alimentacyjnych. Została wreszcie pouczona o przesłankach uzyskania zaliczki alimentacyjnej, m.in. o tym, że przysługuje ona osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta [...] przyznał M.M. zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. w kwocie po 200 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji omówił okoliczności uprawniające do tego świadczenia oraz sposób ustalenia jego wysokości. Zaznaczył, że do zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych powiększonych o 5% zobowiązany jest dłużnik alimentacyjny, C.M. Decyzja zawierała także pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do "ww. świadczeń, w tym o przybyciu dochodu", strona ma obowiązek powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

W dniu 18 stycznia 2012 r. Prezydentowi Miasta [...] przekazano postanowienie Komornika przy Sądzie Rejonowym [...]

z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o umorzeniu na wniosek wierzyciela postępowania egzekucyjnego prowadzonego od 2007 r. wobec dłużnika alimentacyjnego C.M. Organ – na podstawie m.in. pisma komornika

z dnia 25 czerwca 2012 r. oraz zaświadczenia Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących im. [...] z dnia 20 lutego 2012 r. – ustalił, że postępowanie umorzono z dniem 30 czerwca 2007 r., tj. z dniem zakończenia przez M.M. nauki w szkole.

W związku z tym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta [...] uznał za nienależne świadczenie w postaci zaliczki alimentacyjnej pobrane za okres od 1 lipca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 200 zł miesięcznie i orzekł

o zwrocie zaliczki alimentacyjnej nienależnie pobranej przez M.M.

w kwocie 400 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości 247,17 zł. Stwierdził, że od dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie tych świadczeń nie zachodzi przesłanka bezskuteczności egzekucji, toteż świadczenia wypłacone od tego czasu były nienależne i podlegały zwrotowi.

W odwołaniu od tej decyzji M.M. argumentowała, że została wprowadzona w błąd przez komornika, gdyż jej zamiarem było umorzenie postępowania egzekucyjnego po ustaniu prawa do świadczenia przyznanego jej do dnia 31 sierpnia 2007 r. Zdaniem odwołującej się świadczenia pobierane były należnie, skoro wynikały z decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zauważyło, że

w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.

o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej

(Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r."), ponieważ zgodnie z art. 42 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych.

W świetle art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. warunkiem korzystania ze świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej była przede wszystkim bezskuteczność egzekucji. Umorzenie egzekucji z dniem 30 czerwca 2007 r. oznacza zatem, że odpadła podstawa do pobierania przez stronę świadczenia. Stosownie z kolei do art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Organ zaznaczył, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), stosowanego odpowiednio na zasadzie odesłania przewidzianego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia

2005 r., świadczenie uważa się za nienależnie pobrane, gdy zostały one wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do niego, jeżeli osoba je pobierająca była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Jego zdaniem również ten warunek został w sprawie spełniony, gdyż strona została prawidłowo pouczona

o przesłankach warunkujących otrzymywanie zaliczki alimentacyjnej. Strona powinna mieć więc świadomość, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, niezależnie od jego przyczyny, spowoduje odpadnięcie przesłanki bezskuteczności egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło zarazem, że strona utraciła prawo do zaliczki alimentacyjnej także z tego powodu, iż z dniem 30 czerwca 2007 r. zakończyła naukę. Wedle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. po osiągnięciu pełnoletniości świadczenia przysługiwały bowiem jedynie w przypadku kontynuacji nauki w szkole lub szkole wyższej.

M.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi skargę na decyzję z dnia [...] września 2012 r. Podobnie jak w odwołaniu zaakcentowała w niej, że pobierała świadczenie na podstawie decyzji, we wskazanym w niej okresie. Zwróciła również uwagę na swoje problemy rodzinne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi już na wstępie skonstatował, że należało ją uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazano. W uzasadnieniu Sąd krótko omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz przypomniał stan faktyczny

i prawny sprawy, stwierdzając w szczególności, że organy trafnie sięgnęły po art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nie podzielił jednak poglądu, że w stosunku do skarżącej ziściła się określona w tym przepisie przesłanka pozwalająca uznać, iż w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia

2007 r. pobierała ona zaliczki alimentacyjne nienależnie. W ocenie Sądu skarżąca nie została bowiem pouczona o braku prawa do pobierania tego świadczenia we wskazanym okresie.

Sąd stwierdził, że pouczenie takie musi być sformułowane w sposób jasny

i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wobec niej wywoływać w przyszłości skutki prawne, winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Powinno ono być przy tym dostępne dla strony w każdym czasie, tak aby miała ona możliwość skonfrontowania swojej każdorazowej sytuacji z okolicznościami opisanymi

w pouczeniu. Z tego też powodu konieczne jest, by było ono zamieszczone w decyzji ustalającej prawo do świadczenia lub w odrębnym dokumencie, a nie tylko w ramach formularza wniosku o przyznanie świadczenia, stanowiącego element akt administracyjnych, do których strona nie ma dostępu na co dzień.

Sąd w szerokim zakresie nawiązał do orzecznictwa dotyczącego wymogów, jakie musi spełniać wspomniane pouczenie. Przywołał wyroki podnoszące konieczność wystąpienia także przesłanki subiektywnej, tj. świadomości osoby pobierającej świadczenie, że jej ono nie przysługuje oraz wyczerpującej treści pouczenia. Nie może ona mianowicie poprzestawać jedynie na przytoczeniu przepisu ustawy bez jego wyjaśnienia, zwłaszcza bez wyszczególnienia konsekwencji prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organy nie zbadały

z należytą starannością, czy pouczenie skierowane do strony w rozpatrywanej sprawie odpowiadało tym warunkom, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."). W tym kontekście najpierw poddał analizie pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. W jej wyniku doszedł do wniosku, że pouczenie to nie odnosiło się indywidualnie do skarżącej, ponieważ nie wskazywało wprost, że ukończenie przez nią 18 roku życia albo zakończenie nauki

w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 24 roku życia spowoduje utratę uprawnienia do pobierania zaliczki. Jego zdaniem taka informacja nie wynika również z tej części pouczenia, w której mowa o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wierzyciela o zmianach okoliczności uzasadniających prawo do świadczenia.

Analogicznie ocenił Sąd pouczenie znajdujące się w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., którą przyznano skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej. Podkreślił, że ogranicza się ono do ogólnikowej formuły o konieczności powiadomienia organu

o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, w tym o "przybyciu dochodu". Organ nie wyjaśnił wszak, jakie zmiany mogą wywrzeć taki wpływ.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by skarżącej udzielono jakiegokolwiek innego pouczenia w formie odrębnego pisma. W konsekwencji skonkludował, że twierdzenie, iż była ona należycie pouczona o przypadkach utraty uprawnienia do pobierania zaliczki alimentacyjnej, było co najmniej przedwczesne, co oznacza naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd wskazał, że nieprawidłowością było również orzeczenie w jednej decyzji zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, jak i o obowiązku zwrotu tego świadczenia. Odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 (ONSAiWSA 2011 r., nr 4, poz. 89), zgodnie z którym nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego może nastąpić dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna. Wykluczone jest natomiast równoczesne podejmowanie obu tych rozstrzygnięć w jednej decyzji. Tym samym decyzje obu instancji obarczone są istotną wadą, która uniemożliwia ich funkcjonowanie w obrocie prawnym.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") uchylił obie te decyzje, zobowiązując organy do zachowania wskazanej przez siebie kolejności rozstrzygania sprawy oraz do zweryfikowania treści pouczenia kierowanego do strony, zgodnie z przedstawionym przez niego stanowiskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera liczne zarzuty, tak materialnoprawne, przywołane

w pierwszej kolejności, jak i procesowe.

Jeżeli chodzi o zarzuty odniesione do przepisów prawa materialnego, pełnomocnik organu najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stwierdził, że polegało ono na dokonaniu oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze względy słuszności, a nie zgodność

z prawem przy pominięciu faktu, że zaliczka alimentacyjna w tym przypadku nie przysługiwała.

Kolejny zarzut dotyczył art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem pełnomocnika organu Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził rażąco błędną wykładnię tego przepisu, gdyż strona była w sposób wyraźny i jasny pouczona o przesłankach nabycia i utraty prawa do zaliczki alimentacyjnej.

Dalej pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji rażąco błędną wykładnię art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc, że "nie ma normy prawa materialnego, która stanowiłaby o obowiązku wydania odrębnie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, gdyż obowiązek zwrotu wprost nie wynika z normy prawa".

Następny zarzut odniesiony został do art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie pełnomocnika organu dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia tych przepisów jest rażąco błędna, ponieważ przyjmuje, że "na osobie otrzymującej zaliczkę alimentacyjną nie jest nałożony przez ustawodawcę obowiązek informowania niezależnie od wieku, stanu zdrowia i zdarzeń losowych o zmianach mających wpływ na prawo do zaliczki".

Wreszcie pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji rażąco błędną wykładnię art. 18 ust. 2 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.

w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że "posłużenie się drukami wniosków określonymi w obowiązujących normach prawa stanowi o prawidłowym pouczeniu o prawie do danego świadczenia a contrario

o przesłankach utraty danego prawa".

Pierwsze dwa zarzuty procesowe dotyczyły z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy nie wystąpiło naruszenie odpowiednio: przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

Następnie pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: "niepełne przedstawienie stanu faktycznego

i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej, będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, brak jasnych, pełnych

i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania".

Ostatni zarzut został odniesiony do art. 135 P.p.s.a. W ocenie pełnomocnika organu Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował ten przepis, mimo że nie miał do tego podstaw.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przypomniał, że stosownie do art. 1 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. W tym kontekście zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organy w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz przepisów postępowania i stwierdził, że stanowi ono wynik oceny zaskarżonej decyzji dokonanej przez pryzmat względów słuszności.

Następnie pełnomocnik przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczący wymogów, jakie powinno spełniać pouczenie kierowane do strony, której przyznano prawo do zaliczki alimentacyjnej, i zaznaczył, że powtarza on "słowo w słowo schemat prezentowany już w innych swych orzeczeniach". Polemizując z wyrażonym tam poglądem, wytknął mu sprzeczność. Sprowadza się ona, według niego, do przyjęcia, że strona, która ma świadomość znaczenia składanego przez siebie wniosku o przyznanie świadczenia, może uwolnić się od następstw prawnych własnego oświadczenia woli wyłącznie z tego powodu, iż pouczenie, którego jej wówczas udzielono, nie obejmuje wszystkich możliwych sytuacji pociągających za sobą utratę prawa do tego świadczenia. W związku z tym pełnomocnik zaakcentował, że wniosek zawiera stosowne i konieczne pouczenie, gdyż zostało ono przewidziane we wzorze tego wniosku określonym rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 105, poz. 882 ze zm.). Ponadto skarżąca potwierdziła fakt zapoznania się z tym pouczeniem podpisując się pod wnioskiem, składając tym samym oświadczenie woli w tej materii. Zdaniem pełnomocnika "oświadczenia

i pouczenia są jasne, precyzyjne i logiczne, nie wymagające żadnych wyjaśnień ani też wykształcenia prawniczego czy też dalszego skonkretyzowania, zindywidualizowania, wyjaśnienia, wytłumaczenia, a oświadczenia woli strony skarżącej należy interpretować tak, jak tego wymagają okoliczności jego złożenia". Skoro zatem skarżąca podpisała je aż w czterech miejscach na wniosku, to wiedziała, jakie są przesłanki nie tylko uzyskania prawa do świadczenia, ale i jego utraty.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że wszystkie przesłanki nabycia prawa do zaliczki alimentacyjnej zostały wskazane w opublikowanych aktach prawnych, wobec czego organ administracji "nie ma obowiązku udostępniania ich w inny sposób niż uczynił to już ustawodawca". Pogląd Sądu pierwszej instancji prowadzi więc do "wybiórczego traktowania" norm prawa oraz do sankcjonowania "dwoistości zachowania" skarżącej, która wiedziała, o jakie świadczenie wnosiła oraz jakiej są przesłanki jego przyznania i utraty, lecz w sytuacji, gdy powinna to świadczenie zwrócić, została uznana za osobę niedostatecznie pouczoną o tych kwestiach.

Pełnomocnik zaznaczył, że również decyzja przyznająca świadczenie, którą skarżąca przecież dysponowała, zawierała niezbędne pouczenie o okolicznościach stanowiących przesłanki tego świadczenia oraz konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o ich zmianie. Nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że miało ono postać ogólnikowej formułki. Także w tym zakresie argumentował, że organ nie mógł przewidzieć wszystkich sytuacji, jakie mogły wystąpić w przypadku strony i skutkować utratą prawa do świadczenia. Przytoczył zawarty w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych katalog przyczyn, dla których świadczenie rodzinne uważa się za pobrane nienależnie. Zwrócił uwagę, że jest on szeroki i obejmuje okoliczności związane zarówno ze stanem świadomości osoby, która świadczenie pobrała, jak i z kwestiami innego rodzaju, np. stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej świadczenie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarazem, że organy nie mają obowiązku ustalenia, czy strona zrozumiała kierowane do niej pouczenie. Przytoczył też obszerne cytaty z uzasadnień wyroków, które potwierdzają tę ostatnią tezę.

W związku z tym zauważył, że skarżąca posiada pełną zdolność do czynności prawnych. Pouczenie wystosowane w niniejszej sprawie było więc wystarczające

i odpowiadało wymogom określonym prawem. Jego zdaniem "posłużenie się językiem stosowanym przez ustawodawcę nie można uznać za błędne działanie organu administracji i czynić wręcz z tego powodu zarzut temu organowi". Ponadto organ powinien informować stronę o jej prawach i obowiązkach jedynie w ramach prowadzonego postępowania, wobec czego nie może "np. kierować do stron postępowań, które zakończyły się wydaniem stosownych decyzji, pism, ulotek lub innych informacji o danym świadczeniu". W konsekwencji sposób i warunki pouczenia wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykraczają poza przewidziane prawem obowiązki organu. Są one też formułowane w oderwaniu od rzeczywistości, zwłaszcza w części, w której zobowiązują organ do zbadania tego, czy strona zrozumiała pouczenie. Pozostają zresztą w sprzeczności z art. 32 Konstytucji, skoro sytuację prawną obywateli różnicuje się w zależności od tego, czy rozumieją oni pouczenia, czy też nie.

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się

z poglądem, że w sprawie należało wydać dwie odrębne decyzje, jedną o uznaniu świadczenia za nienależne i drugą o zwrocie tego świadczenia. Podnosząc, że orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite, stwierdził, iż w świetle art. 15 ustawy

z dnia 22 kwietnia 2005 r. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wynika z mocy prawa, wobec czego zbędne jest wydawanie odrębnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Podstawy do wydania takiej decyzji nie stanowi również art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

Następnie pełnomocnik organu nawiązał do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w myśl której sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przeprowadził obszerną interpretację tego przepisu

z uwzględnieniem rezultatów wykładni historycznej oraz orzecznictwa, akcentując, że może on być zastosowany wyłącznie w takich przypadkach, w których można przyjąć, iż gdyby nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, to podjęta byłaby decyzja odmiennej treści. W związku z tym zakwestionował konkluzję Sądu pierwszej instancji, że organy naruszył art. 7 oraz art. 77 K.p.a., powtarzając

w szczególności, że pouczenie wystosowane do strony było wystarczające i zgodne z prawem.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jego autor wyraził pogląd, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W tych ramach ponownie zarzucił Sądowi pierwszej instancji schematyzm oraz powielenie własnych poglądów poprzez dokonanie wybiórczej kompilacji uzasadnień innych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi, które są już organowi znane. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w znacznej części powtórzeniem następujących wyroków: z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1339/11, z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt

II SA/Łd 104/12, 25 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 107/12, z dnia 21 września

2012 r., sygn. akt II SA/Łd 25/12. Podkreślił, iż wszystkie te orzeczenia zostały zaskarżone przez organ.

Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyliczył liczne dalsze mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zaznaczył, że nie uwzględnia ono nie tylko orzeczeń, które potwierdzają słuszność stanowiska organu, ale i brzmienia przepisów oraz stanu faktycznego sprawy. Wytknął nadmierne skoncentrowanie się na kwestii pouczeń kierowanych do strony. Ponownie zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, iż dostrzeżone przezeń uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Jego zdaniem wreszcie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, organ nie może w szczególności stwierdzić, czy powinien umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz jak powinien sformułować pouczenie, aby spełniało one wszystkie wymogi wskazane przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania w pierwszej kolejności podkreślić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera liczne zarzuty tak procesowe, jak i materialnoprawne. Wszystkie one jednak kwestionują rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem zasadniczo w dwóch generalnych aspektach. Większość z nich podważa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zaliczki alimentacyjnej, zaś jeden z nich – odniesiony do art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych – jego pogląd, że niedopuszczalne jest orzekanie w jednej decyzji zarówno o tym, iż świadczenie to było pobrane nienależnie, jak i o zwrocie tego świadczenia. Zarzuty te bądź stanowią polemikę w tym zakresie, jak np. zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bądź – jak np. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. czy art. 135 P.p.s.a. – zwalczają konsekwencje procesowe wykładni prawa przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, czyli uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Tym samym wątki poruszone w poszczególnych zarzutach często się przeplatają lub wręcz wzajemnie się na siebie nakładają, co uzasadnia rozważenie wskazanych wyżej dwóch zasadniczych kwestii spornych, bez odrębnego odnoszenia się kolejno do poszczególnych zarzutów. Pozwoli to na przeprowadzenie wywodu w sposób usystematyzowany i uporządkowany.

Wywód ten rozpocząć wszak należy od rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., który w istocie skierowany jest przeciwko stanowisku Sądu pierwszej instancji w jego całokształcie, gdyż poddaje w wątpliwość prawidłowość przyjętej przez Sąd metodę jego prezentacji w uzasadnieniu. Otóż pełnomocnik organu uznał pisemne motywy zaskarżonego wyroku jedynie za kompilację uzasadnień wyroków wydanych w innych analogicznych sprawach, wyliczonych zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Oceniając uzasadnienie zaskarżonego wyroku pod tym kątem zauważyć trzeba, że wykorzystanie poglądów wypowiedzianych w uzasadnieniach innych orzeczeń wydanych w podobnych sprawach jest techniką redakcyjną stosowaną stosunkowo często podczas konstruowania uzasadnień wyroków sądowych. Takie podejście redakcyjne nie musi dyskwalifikować uzasadnienia, a tym samym i rozstrzygnięcia podjętego w danej sprawie. Skoro okoliczności jej stanu faktycznego oraz powstałe w nich problemy prawne są identyczne, to sąd, kierując się potrzebą zapewnienia jednolitości orzecznictwa, ma wręcz obowiązek tamte inne orzeczenia uwzględnić. Jeżeli natomiast podziela przywołane w nich argumenty, to może po nie sięgnąć. Warunkiem dopuszczalności tego rodzaju zabiegów jest nadanie uzasadnieniu wyroku charakteru indywidualnego poprzez powiązanie go z rozstrzygnięciem podjętym w konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Nie polega to jednak na tym, by sąd – wyłącznie dla zasady – poszukiwał nowych, dodatkowych racji przemawiających na rzecz poglądu, z którym się zgodził, lub starał się, by kolejne uzasadnienie miało całkowicie inną postać stylistyczną, lecz na tym, by uwzględniał on specyfikę sprawy i zachodzące w niej, właściwe tylko dla niej jednostkowe okoliczności stanu faktycznego i prawnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku niewątpliwie czyni zadość tym wymogom. Sąd pierwszej instancji dokonał wszak wnikliwej analizy pouczeń zawartych we wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej złożonego przez skarżącą w dniu 20 lutego 2007 r. oraz w decyzji przyznającej jej to świadczenie z dnia [...] marca 2007 r. To, że czyni to w kontekście utrwalonego w orzecznictwie stanowiska wskazującego warunki, jakie musi spełniać takie pouczenie, powinno zaś być oceniane zdecydowanie pozytywnie. Wpisuje się wszak tym samym w linię orzeczniczą ugruntowaną w sprawach tego typu. W związku z tym odnotować wypada, że skargi kasacyjne od wszystkich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, które, zdaniem pełnomocnika organu zostały powielone w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego, zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nastąpiło to wyrokami z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12 (skarga kasacyjna od wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1339/11), z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2207/12 (skarga kasacyjna od wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 104/12) i I OSK 2276/12 (skarga kasacyjna od wyroku z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 107/12) oraz z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2949/12 (skarga kasacyjna od wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 25/12). Ze wskazanych wyżej powodów należy mieć na uwadze, że we wszystkich tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział stanowisko zbliżone do tego, jakie zajął Sąd pierwszej instancji, nierzadko odrzucając zarzuty i zapatrywania takie same, jak te podnoszone w ramach skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie. Postawiony więc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych na wstępie kwestii spornej przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. (znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stosownie do art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Przepis ten nie posługuje się więc pojęciem świadczenia nienależnego, lecz nienależnie pobranego, co pociąga za sobą określone konsekwencje prawne, nie zawsze dostrzegane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, LEX nr 745403). Nienależność świadczenia jest bowiem obiektywnym stanem rzeczy, zachodzącym wówczas, gdy świadczenie zostało wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, z kolei nienależne pobranie świadczenia ma wymiar subiektywny, uzależniony od świadomości i postawy świadczeniobiorcy. Świadczenie podlega zatem zwrotowi tylko wtedy, gdy świadczeniobiorca miał świadomość, że pobiera to świadczenie nienależnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11, LEX nr 1069676). Potwierdza to treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosowanego na zasadzie odesłania zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 2005 r. Według tej regulacji za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku uprawnienia do ich pobierania.

Spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się głównie wokół tego ostatniego warunku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, jakiej w tym zakresie dokonał Sąd pierwszej instancji, jest przekonująco uargumentowana i mocno osadzona w realiach stanu faktycznego, który, jak już była mowa, został poddany przez Sąd wnikliwej analizie. Sąd rozważał dwa dokumenty zawierające pouczenie, z którym skarżąca mogła się zapoznać, mianowicie wniosek o przyznanie świadczenia oraz decyzję, którą ten wniosek uwzględniono.

Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że pouczenie zawarte we wniosku z dnia 20 lutego 2007 r. nie było wystarczające do tego, by przyjąć, iż w stosunku do skarżącej zachodziły przesłanki zwrotu pobranych przez nią świadczeń. Z tego punktu widzenia nie może mieć znaczenia okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, że wniosek ten był złożony na formularzu, którego wzór został określony prawem, oraz że skarżąca własnoręcznym podpisem poświadczyła, iż zapoznała się z pouczeniami, jakie są na tym formularzu zamieszczone. Stanowisko takie wypowiadano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w uzasadnieniach wyroków oddalających skargi kasacyjne od przywołanych przez pełnomocnika organu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2949/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ograniczenie pouczenia do odesłania do informacji znajdującej się na formularzu wniosku o przyznanie świadczenia lub do treści regulacji prawnej pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębienia obywateli do organów państwa, przewidzianą w art. 8 K.p.a., a także z zasadami praworządności i informowania, o których mowa odpowiednio w art. 7 i art. 9 K.p.a. Zbliżone spostrzeżenia poczynił ten Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2207/12. Wynika z nich, że organ nie może poprzestać na posłużeniu się drukami formularzy czy różnymi generalnymi klauzulami pouczenia, lecz powinien w razie potrzeby wykroczyć poza ich zakres, nadając informacji kierowanej do strony walor indywidualny, dopasowany do jej sytuacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przychyla się do tych poglądów. Kluczowy jest jednak argument dostrzeżony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12. Sąd zwrócił mianowicie uwagę, że pouczenie zawarte we wniosku nie pozwala świadczeniobiorcy na stały bezpośredni dostęp do niego, skoro wniosek ten stanowi element akt administracyjnych. Strona nie może zatem sięgnąć do niego celem przypomnienia sobie jego treści i skonfrontowania jej z zmianami, jakie zaszły w sytuacji faktycznej i mogą mieć wpływ na prawo do świadczenia. W konsekwencji w rozpatrywanym zakresie najważniejsze jest pouczenie zamieszczone w decyzji przyznającej świadczenie lub w innym dokumencie wręczonym stronie za potwierdzeniem odbioru, np. ulotce informacyjnej.

Pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., którą skarżącej przyznano prawo do zaliczki alimentacyjnej, jest jednak nie tylko ogólnikowe, ale i niezrozumiałe, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Niejasna jest w szczególności formuła informująca stronę o obowiązku powiadamiania organu o "przybyciu dochodu". Najpoważniejszym mankamentem tej decyzji, jeżeli chodzi o jej wartość informacyjną dla strony, jest wszelako zamieszczona pod koniec jej uzasadnienia wzmianka o tym, że do zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych zobowiązany jest nie świadczeniobiorca, lecz dłużnik alimentacyjny. Mogła ona przecież wręcz wprowadzić skarżącą w błąd, skoro dała jej podstawę, by odczytać ją w taki sposób, że nigdy nie będzie musiała zwrócić świadczeń przyznanych jej tą decyzją, nawet wtedy, gdy zaniedba obowiązku powiadamiania organu o zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń.

W związku z tym należy stwierdzić, że pouczenie skierowane do świadczeniobiorcy nie musi odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności mogących powodować ustanie prawa do świadczenia, lecz powinno wskazać konsekwencje prawne niedopełnienia przez niego obowiązków informacyjnych. Konieczność pouczenia strony w tym zakresie dostrzegł również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie odpowiada temu warunkowi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także w tej materii Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się do utrwalonego orzecznictwa i do powołanych w nim przekonujących racji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10, ONSAiWSA 2011 r. nr 4, poz. 89 oraz I OSK 620/10, LEX nr 694359). Dowiedziono w nim wszak, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz dopuszczalne jest dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane stanie się ostateczna. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także z przytoczonym już art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należy więc rozstrzygnąć, czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, a w dalszej kolejności – gdy będzie to potwierdzone ostateczną decyzją – nakazywać zwrot takiego świadczenia. Wymaga to wydania dwóch odrębnych decyzji. Pełnomocnik organu nie przedstawił kontrargumentów, które mogłyby podważyć to stanowisko, co więcej jego wywody w tej kwestii po części pozostają w sprzeczności ze sposobem, w jaki organy załatwiły sprawę. Skoro bowiem trafne byłoby jego twierdzenie, że zbędne jest wydawanie decyzji w przedmiocie zwrotu świadczenia, gdyż obowiązek taki wynika z mocy prawa, to wadliwa była również decyzja organu pierwszej instancji, którą ten zwrot nakazano, oraz decyzja zaskarżona, którą tę pierwszą utrzymano w mocy.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w ramach obu wskazanych wyżej zasadniczych kwestii spornych okazały się zatem chybione. Oznacza to, że bezzasadne są również zarzuty kwestionujące konsekwencje procesowe tego stanu rzeczy, czyli uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do konkluzji, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest całkowicie nieusprawiedliwiony, skoro Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu kryterium zgodności z prawem, nie zaś, jak utrzymuje autor tej skargi, kierując się względami słuszności.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.