Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 981/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 4 , § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. D. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 31 października 2006r. L.D. wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przedstawionej w załączonej koncepcji. Na wezwanie organu inwestor uzupełnił złożony wniosek wyjaśniając, iż planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku mieszkalno - usługowego na działce nr 1/6, obręb 11 w P.

Pismem z 1 marca 2007r. inwestor zweryfikował wniosek podając, iż w piwnicy budynku będą znajdowały się miejsca parkingowe - 7 szt. oraz komórki lokatorskie, w parterze usługi i handel z powierzchnią sprzedaży około 115 m ², zaś I, II piętro wraz z poddaszem mają stanowić kondygnacje mieszkalne, gdzie przewidziano 6 mieszkań.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2007r., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. S. w P. na działce nr 1/6 w obrębie 11.

Podano, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że złożony wniosek programowo i merytorycznie nie różni się od wniosku tego inwestora z 16 lutego 2006r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji zakończonego decyzją z 29 maja 2006r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, iż powody wcześniejszej odmowy w znacznej mierze pozostają aktualne, gdyż na objętym wnioskiem terenie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, iż działka od strony wschodniej graniczy z głównym ciągiem pieszym, łączącym osiedle z przystankiem komunikacji miejskiej, wzdłuż którego oraz w bezpośrednim sąsiedztwie działki zlokalizowane są plac zabaw dla dzieci oraz miejsca wypoczynku dla osób starszych, które w przypadku realizacji zamierzenia inwestora ulegną znacznej degradacji. Wskazano, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż działki znajdujące się w sąsiedztwie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy w tym formy architektonicznej oraz zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestora. Z analizy wskaźników kształtowania zabudowy wynika, iż zaproponowana linia zabudowy jest niezgodna z istniejącą czytelną linią, także rożne są wskaźniki zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, czy też geometria dachu, które wskazują na dysproporcje pomiędzy istniejącymi obiektami a projektowanym.

Od decyzji tej odwołanie złożył L.D., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2007r. uchyliło skarżoną decyzje w całości przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zobligowano organ do jednoznacznego ustalenia czy wniosek inwestora z 31 października 2006r. jest nowym wnioskiem w sprawie, czy też tożsamym z wnioskiem, będącym rozpoznanym ostateczną decyzją. Gdyby bowiem sprawa została już rozstrzygnięta to ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie stanowiło o naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wskazano, iż wniosek inwestora nie odpowiada wymogom określonym w art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zawiera wszystkich danych podanych w pkt. 2b i c. Kolegium zarzuciło także, iż z akt nie wynika, aby projekt decyzji, samą decyzję oraz analizę przygotowała osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Poza tym w decyzji organu I instancji powołano argumenty, które w świetle przepisów tej ustawy nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie mieszczą się w kategoriach oceny dokonywanej przez organ.

Kolejną decyzją z 10 stycznia 2008r., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego, umorzyła postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. S. w P. na działce nr 1/6 w obrębie 11, wobec stwierdzenia, iż aktualny wniosek inwestora jest tożsamy w zakresie funkcji, a także parametrów, cech, formy architektonicznej i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy terenu z jego wnioskiem z 16 lutego 2006r. dotyczącym ustalenia takich samych warunków zabudowy dla tego samego terenu.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 kwietnia 2008r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż podjęta decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, poprzez przeprowadzenie szczegółowej analizy obu wniosków inwestora, tak aby możliwe było dokonanie stwierdzenia co do ich tożsamości. Nadto proste zestawienie parametrów budynku z obu wniosków jednoznacznie wskazuje, iż różnią się one ze sobą parametrami technicznymi i już sama ta okoliczność świadczy, iż nie są to wnioski tożsame. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 Kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie przez pracownika organu, który wcześniej przeprowadzał w sprawie analizę wyjaśniono, iż jak wynika z Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego osoba przygotowująca projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy musi spełniać określone kryteria przynależności do samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a zatem w sprawie pełni funkcje quasi - biegłego. Brak jest wprawdzie regulacji, która zabraniałaby aby taka osoba nie mogła pozostawać w stosunku służbowym z organem wydającym decyzję, jednakże zdaniem komentatorów w obu przypadkach należałoby przyjąć, że miałyby do niej zastosowanie reguły wynikające z art. 24 Kpa w zw. z art. 84 Kpa dotyczące wyłączenia pracownika z postępowania. W ocenie Kolegium te uwagi winny być uwzględnione przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy aby osoba sporządzająca analizę oraz projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy nie była jednocześnie pracownikiem organu wydającym decyzję.

Decyzją z 29 maja 2008r. Nr "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego po raz kolejny odmówiła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. S. w P. na działce nr 1/6 w obrębie 11. W podstawie prawnej powołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż po przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powtórzono wcześniejsze stanowisko organu, iż działki znajdujące się w sąsiedztwie wnioskowanego terenu nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy w tym formy architektonicznej zgodnie z wnioskiem inwestora. I tak: zaproponowana linia zabudowy jest niezgodna z czytelną linią zabudowy tworzoną przez budynki nr 2A i 3 wzdłuż ul. S., wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki znacznie przekracza wskaźniki istniejące na działkach sąsiednich, szerokość elewacji jest wielokrotnie mniejsza niż wszystkich budynków w sąsiedztwie, zaś geometria prostego dachu dwuspadowego w sposób istotny różni się od dachów wielopłaszczyznowych. W tych warunkach nie do zachowania staje się zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu i dostosowania jej do określonych cech istniejącego zagospodarowania sąsiedztwa. Po raz kolejny podniesiono, iż proponowana zabudowa przez inwestora zakłóciłaby sytuację urbanistyczno - funkcjonalną na tym terenie pod względem komunikacji, a także pogorszy walory wypoczynkowo - rekreacyjne, stworzone przez autorów założenia układu osiedla. Zakłócona zostałaby harmonia gabarytów, formy, linii zabudowy wśród jednorodnej zabudowy osiedla z lat 90-tych, uzupełnionej nawiązującą zabudowa narożnika ulic W. i K. Odnośnie wytycznych dotyczących osoby sporządzającej analizę oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera jedynie wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt takiej decyzji do samorządu zawodowego, przy czym urbanista lub architekt nie musi lecz może być pracownikiem administracji.

Od decyzji tej po raz kolejny odwołał się L.D., który w obszernych rozważaniach przedstawił poglądy przedstawicieli nauki odnośnie pojęcia dobrego sąsiedztwa oraz działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił, iż wykładni systemowej tych pojęć w żadnym razie nie negują zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią pogodzić. Nie wolno natomiast interpretować zawężająco warunków nowej zabudowy co do samego rodzaju i wielkości zabudowy, jeżeli zachowana zostaje funkcja istniejąca w sąsiedztwie. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego nie zaś zablokowanie inwestycji w przypadku braku planu miejscowego. Odwołujący podał, iż w analizowanym obszarze jedynie budynki na działkach nr 15 i 16 obręb 11 mają zachowaną linię zabudowy, wszystkie zaś pozostałe nie posiadają takiej linii zabudowy. Poza tym rozporządzenie nie wymaga tożsamości nowej zabudowy z zabudową istniejącą lecz przewiduje dopuszczalność innych parametrów. Podał, iż z decyzji z 1998r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż został przewidziany współczynnik zabudowy działki na poziomie 0,56 stosownie do obowiązującego wówczas planu miejscowego, zaś proponowany przez niego współczynnik nie przekracza tego pułapu. Zarzucił także, iż stanowisko organu co do zakłócenia ładu urbanistycznego przez planowaną inwestycję poprzez pogorszenie warunków rekreacyjno-wypoczynkowych nie stanowi żadnej z okoliczności uprawniających do odmowy ustalenia warunków zwłaszcza, że brak jest umocowania prawnego dla dokonywania takiej oceny. Odwołujący zaznaczył, że skoro w decyzji z 1998r. dopuszczano zabudowę działki na całej jej powierzchni i nie było to sprzeczne z wówczas opracowaną koncepcją zagospodarowania tego terenu, to nie sposób obecnie powoływać się na sprzeczność z taką koncepcją, która wówczas przecież została opracowana dla tego terenu. W sytuacji, gdy nie nastąpiły zmiany w zagospodarowaniu terenu na analizowanym obszarze od momentu wydania decyzji w 1998r. to przesłanki którymi kierował się wówczas organ nadal pozostają aktualne. Przyjmując argumentację organu stwierdzić by należało, że na wskazanej działce nie można niczego budować, natomiast prawo do zabudowy nieruchomości jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie. Dodatkowo odwołujący się wskazał, iż nadal podtrzymuje zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż pracownik podlega wyłączeniu, gdy brał udział w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Podał, że Pani A.R. przeprowadziła analizę funkcji a następnie wydała decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta, zaś pani G.S., która wykonała analizę jest osobiście związana ze zainteresowana w sprawie - P. B.S.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" Nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również powołano treść art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, iż sporządzona w sprawie analiza stanowiąca integralną część decyzji spełnia wymogi określone rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzono, iż kryteria normatywne przyjęte w rozporządzeniu dla tej inwestycji nie zostały spełnione w efekcie stanowisko, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest prawidłowe. Kolegium podzieliło podgląd organu I instancji, iż nie został spełniony wymóg zachowania czytelnej linii zabudowy przez planowaną inwestycję, również wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki odbiega zasadniczo od ustalonej przez organ wartości w analizowanym obszarze (0,42 do 0,19), co oznacza, że działka objęta wnioskiem jest znacznie mniejsza od działek na których posadowiono budynki sąsiednie. Także geometria dachu oraz szerokość elewacji frontowej - jest zbyt mała - nie odpowiada formom występującym w analizowanym obszarze. Podkreślono, iż stosownie do orzecznictwa sądowego bezsporny jest wpływ ustaleń analizy dla rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyniki analizy determinują bowiem treść analizy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 Kpa w związku z faktem, iż ta sama osoba podpisuje analizę oraz wydaje decyzję jako pracownik organu zaś inna osoba, która sporządziła analizę jest osobiście związana z jedną ze stron postępowania wyjaśniono, iż wnioskodawca nie skorzystał w trakcie postępowania przed organem I instancji z możliwości złożenia wniosku o wyłączenie pracownika. Równocześnie w ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania, aby okoliczności przywołane w odwołaniu miały stanowić podstawę do wyłączenia osoby sporządzającej analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz osoby, która złożyła podpis pod decyzją. Nie ma podstaw do traktowania osoby sporządzającej analizę jako biegłego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie L.D. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 24 § 1 i art. 84 § 2 Kpa a także naruszenie art. 6, 7 i 8 Kpa, mających istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której wydaniu uczestniczyły osoby podlegające wyłączeniu, co doprowadziło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. praworządności, prawdy obiektywnej oraz obowiązku pogłębiania przez organy administracji zaufania obywateli do organów państwa, jak również naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz wydanych na jej mocy przepisów wykonawczych poprzez ustalenie, iż inwestycja skarżącego narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 podczas, gdy organ nie wykazał takiego narusza przepisów prawa. W obszernym uzasadnieniu skarżący w całości podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniu szczegółowo odnosząc się do kwestii wydania decyzji przez Panią G.S., która jest córką strony tego postępowania P. B.S., sprzeciwiającej się planowanej inwestycji. Nadto skarżący wskazał na brak konsekwencji w stanowisku Kolegium, które w jednej z decyzji wskazywało na konieczność wyeliminowania sytuacji, aby ten sam pracownik organu sporządzał analizę funkcji, przygotowywał projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz podpisywał samą decyzję z upoważnienia organu, a następnie w kolejnej decyzji organ ten bez wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska nie widzi już żadnych sprzeczności w takim działaniu Pani A.R., która najpierw sporządza analizę oraz przygotowuje projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 29 maja 2008r. Organ stwierdził, iż w kwestii dopuszczalności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez pracownika organu wydającego decyzję w sprawie warunków zabudowy Kolegium wypowiedziało się w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Istnieją wątpliwości co do tego, czy osobę tę należy traktować jako biegłego i w związku z tym stosować do niej przepisy zawarte w art. 24 Kpa jak nakazuje art. 84 § 2 Kpa. Stąd różnica w poglądach pomiędzy poszczególnymi składami Kolegium. Odnośnie zaś okoliczności, iż Pani B.S. jest matką Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta, która z upoważnienia Prezydenta Miasta podpisała decyzję, to fakt ten nie był znany organowi. Jeżeli jednak rzeczywiście tak jest to decyzja byłaby dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa dającą podstawę do wznowienia postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zasadne, w tym zakresie organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowiska wyrażone w decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009r. skarżący przedłożył kserokopię decyzji z dnia 17 lutego 1998r. wydanej przez Prezydenta Miasta dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego w P. przy ul. S. Z oświadczenia skarżącego wynika, iż decyzja powyższa dotyczyła warunków zabudowy dla jego nieruchomości w momencie jej nabycia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych decyzji administracyjnych.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Tego rodzaju naruszenie prawa sąd stwierdził w niniejszej sprawie.

Wskazać należy także, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również złożone do akt sądowych oświadczenie pracownika Urzędu Miasta, który z upoważnienia Prezydenta Miasta złożył podpis pod decyzją organu I instancji z dnia 29 maja 2008r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. S. w P. na działce nr 1/6 w obrębie 11, wskazuje, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) zwanej dalej: Kpa.

Z przedstawionych akt sprawy wynika, iż wprawdzie skarżący w odwołaniu podniósł min. okoliczność, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy została sporządzona przez pracownika podlegającego wyłączeniu z uwagi na osobisty stosunek z jedną ze stron postępowania, co w ocenie organu odwoławczego mogło rodzić jedynie skutek w postaci złożenia w toku postępowania przed organem I instancji wniosku o wyłączenie tego pracownika od załatwienia sprawy natomiast pozostawało bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, to w odpowiedzi na skargę pogląd ten nie został już podtrzymany. Kolegium stwierdziło, że nie znana mu była okoliczność, iż pracownik wydający decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta Pani G.S. jest córką jednej ze stron tego postępowania - Pani B.S. Ze znajdującego się w aktach sądowych oświadczenia Pani G.S. pełniącej funkcję Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta wynika, że Pani B.S. zam. w P. przy ul. S. 3 jest jej matką. Powyższe oznacza, iż stosownie do art. 24 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie swego małżonka, oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, w niniejszej sprawie zaistniała wskazana przesłanka do wyłączenia tego pracownika od udziału w sprawie, skoro pracownik ten uczestniczył w postępowaniu oraz podpisał decyzję z upoważnienia Prezydenta, która rozstrzygała min. o uprawnieniu jej matki. Brak wyłączenia tego pracownika od udziału w sprawie skutkuje naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Sąd tylko z uwagi na tę okoliczność zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy także wskazać, iż Sąd podziela podgląd prezentowany zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji, iż na gruncie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o planowaniu brak jest zakazu, który ograniczałby uprawnienia pracownika organu administracji publicznej do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż jedynym kryterium wynikającym z tej regulacji jest wymóg, aby osoba sporządzająca taki projekt decyzji była wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Przy czym osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 tej ustawy nie może być traktowana jako organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 ustawy tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz wojewoda na terenach zamkniętych. Projekt ten podlega natomiast akceptacji organu właściwego w sprawie, który ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007r. sygn. akt II SA/Kr 740/06, niepublikowany). Trudno w takim przypadku uznać aby akceptacja takiego projektu decyzji przez właściwy organ koncentrowała się poprzez tego samego pracownika, który zarówno sporządza projekt decyzji, jak również z upoważnienia właściwego organy akceptuje następnie swój własny projekt decyzji.

Brak jest także w ustawie, czy też rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.,U. Nr 164, poz. 1588), przesłanek z których wynikałby nakaz sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 tego rozporządzenia) przez osobę, która nie jest pracownikiem organu administracji publicznej właściwym w spawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z brzmienia tego przepisu wynika jedynie, iż to właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji. Wobec takiego zapisu rozporządzenia Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie widzi przeszkód aby taką analizę funkcji mógł przeprowadzać pracownik organu administracji, przy czym należy podzielić w tym miejscu stanowisko komentatorów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcja prof. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2006r, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, przepisy wykonawcze, Z. Kostka, J. Hyla, Gdańsk 2004), iż osoba sporządzająca taką analizę winna legitymować się odpowiednią wiedzą fachową. Pogląd ten znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia, z których wynika, że część graficzna analizy ma uwzględniać nazewnictwo i oznaczenia stosowane w decyzji o warunkach zabudowy, czy też z faktu, iż analiza funkcji składająca się z części tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika także, iż bezspornie przyjmuje się wpływ ustaleń analizy funkcji dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyniki takiej analizy determinują treść decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wszystkie te argumenty przesądzają o charakterze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzanej w sprawie, którą traktować należy jako element procesu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ze stwierdzeniem, iż taki element stosowania prawa należy z uwagi na jego szczególny charakter i potrzebę fachowej oceny uznać za szczególnego rodzaju opinię w sprawie, zaś osobę ją sporządzającą jako biorącą udział w tej sprawie w charakterze "quasi biegłego". Pracownik przygotowujący taką analizę funkcji musi posiadać bowiem wiadomości o szczególnym charakterze. Wobec powyższego organy orzekające w sprawie winny jednoznacznie wypowiedzieć się co do konieczności wyłączenia takiej osoby od udziału w sprawie, jeżeli sporządzała ona w niej analizę funkcji. Pomimo zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia prawa, gdyż pomimo konieczności wyłączenia pracownika od udziału w spawie, w której sporządzał analizę funkcji, a następnie podpisywał decyzję z upoważnienia organu, który to przypadek na wcześniejszym etapie postępowania dotyczył pracownika organu - Pani A.R., brak jednoznacznego stanowiska Kolegium tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, iż rozbieżność stanowisk przedstawionych w tej sprawie w decyzjach Kolegium wynika z różnych poglądów zaprezentowanych przez poszczególne składy orzekające organu.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż w takim przypadku pracownik taki na mocy art. 24 § 1 pkt 3 Kpa podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której wcześniej przygotowywał analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu należy także wskazać, iż skoro z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu wynika obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osobę legitymującą się stosownym wpisem na listę izby samorządu urbanistów albo architektów to dla czytelności wypełnienia tego obowiązku do akt sprawy winien być dołączony każdorazowo projekt takiej decyzji z powołaniem się na uprawnienie osoby ją sporządzającej. Brak w aktach spawy takiego projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przez strony postępowania, który z pracowników sporządzał projekt decyzji, analizę funkcji oraz podpisywał decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta, skoro na decyzji organu I instancji, jak również na stanowiącej jej załączniki części graficznej oraz analizie funkcji - części graficznej i tekstowej - znajdują się podpisy dwóch pracowników organu administracji. Jak wynika z treści odwołania oraz skargi skarżącego miał on problem z odczytaniem, który z pracowników faktycznie sporządzał analizę funkcji, który przygotowywał projekt decyzji oraz który podpisał z upoważnienia organu decyzje, natomiast podniesione okoliczności są istotne z uwagi na potrzebę oceny, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego dotyczącego wyłączania pracowników organu administracji od udziału w sprawie.

Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez brak wykazania przez organy orzekające w sprawie, iż planowana inwestycja narusza przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w zakresie braku zgodności planowanej inwestycji z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu z jednoczesnym powołaniem się na skutki planowanej inwestycji w zakresie degradacji terenów sąsiednich, pogorszenie walorów wypoczynkowo - rekreacyjnych, wyjaśnić pozostaje, iż dla możliwości ustalenia nowych warunków zabudowy w kontekście art. 61 ustawy o planowaniu brak jest podstaw prawnych do powoływania się na degradację terenów sąsiednich, czy też pogorszenie walorów wypoczynkowo- rekreacyjnych, jako podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W tym miejscu wskazać bowiem należy, iż jak stwierdzono w tezie 1 wyroku NSA z dnia 16 października 2007r. sygn. akt II OSK 1401/06, niepublikowany, dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art.1, a nie ograniczeniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się jedynie do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy. Pogląd ten w pełni podziela Sąd w rozpoznawanej sprawie. Oznacza powyższe, iż nie do przyjęcia pozostaje twierdzenie organu I instancji, podzielone przez Kolegium, iż w sprawie tej brak jest w analizowanym obszarze obiektów, które umożliwiałyby zabudowę działki inwestora z uwagi na zarzut niezgodności z istniejącą zabudową w zakresie kontynuacji funkcji.

W pierwszym rzędzie wskazać bowiem należy, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie jest związany rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granice, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi zaś o parametry techniczne obiektów budowlanych tj. wysokości budynków, liczby kondygnacji, linii architektonicznej, geometrii dachu to mogą być one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego przez inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, niepublikowany). Nie można uzależniać nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność jak w obiekcie planowanym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 571/07, niepublikowany). Poglądy te Sąd podziela przyjmując jako własne stwierdzając nadto, iż w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, iż planowana inwestycja skarżącego nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w analizowanym obszarze tj. funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Okoliczność, iż w parterze planowanej inwestycji mają być zlokalizowane nieuciążliwe usługi lub handel w żadnym razie nie pozostaje w sprzeczności z tą podstawową funkcją mieszkaniową. Także nie sposób w realiach rozpoznawanej sprawy jednoznacznie stwierdzić, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która w myśl zasady dobrego sąsiedztwa pozwalałaby na określenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak zachowania istniejącej czytelnej linii zabudowy, zachowania wskaźnika zabudowy działki w stosunku do jej powierzchni, szerokości frontowej elewacji czy jej górnej krawędzi, bowiem jak wynika z § 4, 5, 6 i 7 powołanego rozporządzenia dopuszcza się rozwiązania wyjątkowe, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. W każdym bowiem przypadku decyzja o warunkach zabudowy terenu kształtuje w sposób pośredni przyszłe warunki wykonywania prawa własności, musi zatem stosownie do art. 7 Kpa wyważać interes społeczny ze słusznym interesem obywatela, w związku z powyższym na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. zmusza organy do przeprowadzenia analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie, czy też inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy też wysokości górnej krawędzi elewacji. W takim bowiem przypadku organy winny uwzględniać specyfikę nieruchomości, tj. kształt, wielkość oraz lokalizację względem drogi publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2007r. sygn. akt II SA/Po 392/07, niepublikowany). Brak natomiast analizy terenu pod tym kątem narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 Kpa. Wskazać pozostaje nadto organom orzekającym w sprawie, iż w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podkreśla się szczególny charakter analizowanego obszaru jako zabudowy wielorodzinnej zrealizowanej w latach 1994 - 2000 przez SM "Kormoran", która tworzy jednorodny układ urbanistyczny ustalający linie zabudowy, gabaryty budynków oraz ich funkcje, z czytelnym ciągiem komunikacyjnym z ciągiem pieszym łączącym osiedle z dalszą jego częścią. Wprawdzie dostrzega się w północno wschodniej części obszaru analizowanego kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej, jednakże do wyznaczenia wskaźników powierzchni zabudowy do wielkości działki, szerokości elewacji czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej tę zabudowę pomija.

Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedwczesna jest ocena organów orzekających co do braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w zakresie istnienia zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, skoro nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania w zakresie dopuszczalnych odstępstw wynikających z rozporządzenia w zakresie obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o których mowa w § 4 ust. 4 , § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie uwzględniając takie elementy indywidualne, jak i wielkość działki inwestora oraz jej dostęp do drogi publicznej. Z przedstawionych decyzji nie wynika aby w tym zakresie były dokonywane ustalenia przez organy orzekające.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 maja 2008r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i "c" ustawy ppsa, wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy ppsa. uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł.