Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 550/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 40
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 1 pkt 1, par. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 19, ust. 3, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 49 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących  państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionej kopii wykazu synchronizacyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M. J., odmówił wydania uwierzytelnionej kserokopii wykazu synchronizacyjnego dla działki nr [...] położonej w R gm. S z operatu scaleniowego nr [...] z dnia 10.11.1998r. - na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. J. złożył wniosek o wydanie z operatu scaleniowego wykazu synchronizacyjnego dla działki nr [...] powstałej po scaleniu gruntów wsi R gm. S. Operat scaleniowy został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej pod nr [...] w dniu 10.11.1998r.

Po przeprowadzeniu kwerendy archiwum zasobu geodezyjno - kartograficznego, w tym również wymienionego operatu scaleniowego, nie odnaleziono wskazanego we wniosku wykazu. Ponadto w treści całego opracowania scaleniowego nie stwierdzono żadnych wykazów synchronizacyjnych (równoważników), wykazów zmian gruntowych, ani adnotacji, aby którykolwiek z tomów operatu zawierał żądane dokumenty.

Starostwo Powiatowe nie dysponuje żądanymi dokumentami, a z ustaleń wynika, że dokumenty powstałe w wyniku prac scaleniowych i stanowiące podstawę do ujawnienia wpisu w księgach wieczystych, w tym wykazy synchronizacyjne, zostały przekazane do ksiąg wieczystych i obecnie znajdują się w zbiorach dokumentów przy księdze wieczystej dla przedmiotowej działki, w Sądzie Rejonowym, Zamiejscowy V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Wydanie uwierzytelnionych dokumentów z zasobu geodezyjno - kartograficznego może nastąpić tylko wtedy, gdy urząd dysponuje danymi dokumentami. W przypadku wykazów synchronizacyjnych z operatu scaleniowego gruntów wsi R organ nie może spełnić żądania strony ze względu na brak dokumentów w zasobie geodezyjno-kartograficznym.

M. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

Podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na błędnie zastosowanym przepisie prawa - art. 219 K.p.a., podczas gdy skarżący żądał wydania dokumentu a nie zaświadczenia.

Zwrócił się z prośbą o udostępnienie dokumentu na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. Podniósł, że odesłanie skarżącego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazał, że Wydział Ksiąg Wieczystych pracuje na dokumentach wytworzonych przez służby geodezyjne, a nie odwrotnie. Za prowadzenie zasobu geodezyjno - kartograficznego i ewidencję gruntów odpowiada Starosta.

Wykaz zmian gruntowych poz. 495-180 tom II sporządzony przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych jest błędny, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w prawomocnej decyzji Wojewody doręczonej skarżącemu 18 października 2011 r. W ewidencji gruntów wsi R przed scaleniem jako właściciele działki [...] poz. rej. [...] ujawnieni byli M. J. i W. J. z udziałem ½ każdy.

Wobec nieuzasadnionego braku wykazu synchronizacyjnego działki [...] poz. [...] – [...] w zasobie geodezyjno - kartograficznym, wniósł o zalecenie Staroście sporządzenia brakującego prawidłowego wykazu zmian gruntowych.

Do zażalenia dołączył kserokopię wyrysu z mapy ewidencyjnej z 20.12.1983 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 21 lutego 2012 r. nr [....], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie - na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz.1287 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 2.08.2011 r. M. J. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii równoważnika działki nr [...] (przed scaleniem [...]) położonej w R gmina S. W piśmie z dnia 9.08.2011 r. Starosta wskazał, że w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej Starostwa brak jest żądanych zmian, a w operacie dotyczącym scalenia obrębu R nie stwierdzono żadnych wykazów zmian gruntowych. Dokumentacja ta znajduje się w Sądzie Rejonowym Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych.

W piśmie z 5.12.2011 r. M. J. ponownie zwrócił się do Starosty o interwencję w sprawie udostępniania dokumentów dotyczących działki [...] obręb R. Zaskarżonym postanowieniem Starosta odmówił wydania uwierzytelnionej kopii wykazu synchronizacyjnego dla działki nr [...] położonej w R gmina S z operatu scaleniowego nr [...] z dnia 10.11.1998 r.

Organ odwoławczy wskazał, że nietrafne jest powoływanie się na art. 73 K.p.a. - przepis ten nie był podstawą odmowy wydania żądanych materiałów geodezyjnych i nie mógł takiej podstawy tworzyć. Przepis dotyczy, bowiem uprawnienia strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej, sporządzania z nich odpisów i notatek, a także uzyskiwania uwierzytelnionych odpisów z tych akt, w toku konkretnego postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem tej strony.

Tymczasem M. J. nie żądał wglądu, czy wydania dokumentów z akt postępowania scaleniowego, ale domagał się wydania konkretnych materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślał to także w treści zażalenia wskazując na odpowiedzialność Starosty za prowadzenie zasobu, nie powołując się na samo postępowanie w przedmiocie scalenia nieruchomości. Z tych przyczyn powołanie się na art. 73 § 2 K.p.a. pozostaje bez znaczenia. Organ administracji winien, bowiem ocenić żądanie wnioskodawcy w świetle przytoczonych okoliczności, a nie w oparciu powołane podstawy prawne.

M. J. zwrócił się do Starosty o wydanie wykazu zmian gruntowych, który został wytworzony w trakcie prac scaleniowych obrębu R i miał stanowić część operatu scaleniowego nr [...] z dnia 10.11.1998 r. Niezależnie od sposobu sformułowania wniosku o udostępnienie danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, podlega on rozpoznaniu w formach uregulowanych przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz K.p.a. (dotyczącymi trybu wydawania zaświadczeń). Co prawda Starosta nie powołał w sposób prawidłowy w zaskarżonym postanowieniu wszystkich przepisów znajdujących zastosowanie przy rozpatrzeniu wniosku M. J., tym niemniej rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Podstawowe regulacje w zakresie udostępniania danych z zasobu geodezyjnego kartograficznego znajdują się w art. 40 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. z 1999 r., nr 49, poz. 4, nr 493). Posiłkowo stosuje się tu również przepisy K.p.a.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów w zakresie zasobów powiatowych (art. 40 ust. 3).

Szczegółowe zasady udostępniania materiałów z zasobu zostały wskazane w § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzanych także na nośnikach informacji, na podstawie:

1) zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości w zakresie zasobu bazowego i zasobu użytkowego,

2) zamówień na mapy i informacje - w zakresie zasobu użytkowego.

M. J. we wniosku z dnia 2.08.2011 r. domagał się wydania kserokopii wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...], który w jego ocenie powinien być częścią zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wniosek ten Starosta powinien, więc ocenić w świetle powołanych przepisów.

Starosta odmówił jednak wydania żądanego przez M. J. dokumentu powołując się na jego brak w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W tym zakresie należy zgodzić się z organem pierwszej instancji. Organ administracji nie ma, bowiem obowiązku wydania dokumentu, jeżeli nie jest w jego posiadaniu. Skoro Starosta nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykazu zmian gruntowych, którego domaga się wnioskodawca, nie może go wydać. Wydanie takiego dokumentu, podobnie jak w przypadku zaświadczenia, jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Podsumowując, odmowa wydania wykazu zmian, którego domaga się skarżący pozostaje zasadna, co do meritum.

Wątpliwość może pojawić się, co do formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa wydania wnioskodawcy żądanych dokumentów. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują, bowiem formy działania organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku o udostępnienie dokumentu.

W kwestii tej istnieją także rozbieżności w orzecznictwie.

Liczne są poglądy, że udostępnienie dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest czynnością materialno-techniczną, a odmowa wydania dokumentów - bez względu na przyczynę - wymaga wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami K.p.a. (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 15.10.2009 r. sygn. akt II SA/Bk 400/09, WSA w Szczecinie w wyroku z 22.12.2010 r. sygn. akt II SA/Sz 795/10).

Jednocześnie jednak nie brakuje poglądów, że odmowa wydania map, wyrysów z map i kopii innych dokumentów jest czynnością z zakresu administracji publicznej, która podlega bezpośredniej kontroli sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tak m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z 28.10.2010 r. sygn. akt II SA/Rz 389/10.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że wydawanie informacji z operatu ewidencyjnego w jakiejkolwiek formie jest rodzajem potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego wynikającego z rejestru prowadzonego przez starostę. Jest to, więc czynność materialno-techniczna. Odmowa dokonania takiej czynności powinna nastąpić w formie decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 26 maja 2009 r. I OSK 761/08, w wyroku z 24 marca 2010r. I OSK 1576/09).

Niezależnie jednak od rozważań nad formą rozstrzygnięcia, wydanie postanowienia o odmowie wydania dokumentu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie narusza w żaden sposób uprawnień strony. Ma ona, bowiem możliwość zaskarżenia odmowy do organu wyższej instancji, co też miało miejsce w sprawie. Mając na uwadze, że orzeczenie przez Starostę, co do istoty sprawy jest prawidłowe, należało je utrzymać w mocy. Organ administracji nie może, bowiem wydać kserokopii dokumentu, którego nie posiada w operacie ewidencyjnym.

Ponadto, jeżeli w ocenie strony istnieją błędy w operacie ewidencyjnym, winien złożyć stosowny wniosek o wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego, a nie wniosek o wydanie dokumentu, który jest przedmiotem niniejszego orzeczenia. Właściwym trybem dla takiego żądania jest aktualizacja operatu ewidencyjnego, którą dokonuje starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków na wniosek uprawnionych podmiotów. Jednak kwestie praw własności do nieruchomości rozstrzygane są przez sądy powszechne. Organy administracji nie są także właściwe do rozstrzygania kwestii sfałszowania dokumentów geodezyjnych. Stosowne postępowanie w tym przedmiocie mogą prowadzić organy ścigania (prokurator, policja).

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że Starosta w sposób prawidłowy rozpoznał wniosek M. J. o wydanie kserokopii dokumentu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pozostałe wnioski M. J. zawarte w pismach wpływających do sprawy (w szczególności w treści zażalenia) mogą być rozpoznane w odrębnych postępowaniach, zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej.

W piśmie z dnia 2 marca 2012 r. skarżący wniósł do WINGiK o zmianę i uzupełnienie postanowienia z dnia 21 lutego 2012 r., zarzucając, że nie rozstrzyga ono istoty sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia 21 lutego 2012 r.

M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie. Wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w całości,

- nakazanie Staroście wydanie prawidłowego równoważnika działki ewidencyjnej nr [...] poz. rej. [...] lub odtworzenie brakującego dokumentu zgodnego ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie z okresu wszczęcia postępowania scaleniowego; brak prawidłowego równoważnika narusza jego interes prawny, część działki [...] jest w drugiej księdze wieczystej, lecz bez powierzchni;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucił, że Starosta odmówił wydania prawidłowego dokumentu tworzącego po scaleniu nowy stan prawny dla działki nr [...], a stanowiącego załącznik do prawomocnej decyzji scaleniowej.

Zarzucił organowi odwoławczemu przewlekłe i nienależyte prowadzenie sprawy, nie zebranie w terminie materiałów dowodowych i niewyjaśnienie przyczyny braku źródłowych dokumentów działki [...] poz. rej. [...], w operacie scaleniowym przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 19.05.1994 r.

Wskazał, że zabudowana działka ewidencyjna nr [...], weszła do scalenia gruntów, jako niezmiennik. Według użytkowania obejmowała parcele katastralne bud. [...] i [...], oraz gruntowe [...], [...], [...], [...]. Z wyjaśnienia Starosty wynika, że w czasie scalenia zmieniła tylko oznaczenie na nr [...]. Zabudowana działka [...] nie była zgłoszona do scalenia. Po wezwaniu skarżącego przez geodetę do biura scaleń w dniu 7.06.90 r., sprzeciwił się zmianie granic działki nr [...], co zostało zapisane w kwestionariuszu życzeń.

Za grunt odłączony nie otrzymał ekwiwalentu z PFZ. Nie było, zatem podstaw do zmiany właściciela tego gruntu w księgach wieczystych. Wykaz zmian poz. 180 dla poscaleniowej działki nr [...], przesłany do Wydziału Ksiąg Wieczystych jest nieprawidłowy, (został sporządzony po 1.01.1994), ponieważ nie zawiera parceli [...] i [...] objętych przed scaleniem przez działkę nr [...], pozostających do chwili obecnej w posiadaniu skarżącego. Tym samym powierzchnia działki [...] podana do ksiąg wieczystych jest nieprawidłowa. Przyległe działki sąsiednie również stanowiły niezmienniki, nie powinny, zatem bez ekwiwalentu zmieniać swoich granic i powierzchni kosztem działki nr [...].

Z operatu scaleniowego nie udostępniono skarżącemu również wiarygodnych protokołów z rozprawy granicznej dla działki [...], z działkami sąsiednimi, spisanego na gruncie w jego obecności w czasie postępowania scaleniowego, który mógłby stanowić podstawę do zmiany granic gruntu będącego w posiadaniu skarżącego.

Pierwsze zażalenie na odmowę wydania odpisu równoważnika dla dz. [...] = [...] skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 5.09.2011 r. Inspektor poinformował skarżącego zawiadomieniem [...] z dnia 5.10.2011r., że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, odpowiedź zostanie udzielona w terminie do 31 października 2011 r. Nie został poinformowany, jaki materiał dowodowy udało się zebrać temu organowi w sprawie działki nr. ewid. [...] = [...] obr. R gm. S. Nie był również wezwany do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w celu wypowiedzenia się, co do treści zebranych dowodów i materiałów lub zgłoszonych żądań innych stron lub organów.

W dniu 2 listopada 2011 r. złożył pismo ponaglające w sprawie wydania przez Starostwo Powiatowe prawomocnych dokumentów scaleniowych dotyczących działki ewid. [...] = [...]. W dniu 13.12.2011r. otrzymał pismo datowane na dzień 7.12.2011r., z wyjaśnieniem, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie jest organem odpowiedzialnym za wydanie żądanych dokumentów, natomiast nie wyjaśnił przyczyny braku w zasobie prawidłowego równoważnika działki nr [...] poz. rej. [...], stanowiącego załącznik do prawomocnej decyzji scaleniowej Wojewody z dnia [...] 1992r. znak [...].

Starosta w postanowieniu nie podał przyczyny braku w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, prawidłowego równoważnika działki ewid. nr [...] poz. rej. [...] stanowiącego załącznik do decyzji scaleniowej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zareagował też na zażalenie skarżącego z dnia 5.01.2012r i nie wyjaśnił podstawy wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prawidłowego równoważnika synchronizacyjnego działki ewidencyjnej nr [...] poz. rej. [...].

Wobec tego, że grunt ten posiadał i dalej użytkuje a nie otrzymał za niego żadnego ekwiwalentu, nie było podstaw do zmiany konfiguracji, granicy i powierzchni dz. nr [...]. W części opisowej zmiany, wykazów zmian scaleniowych dla działki [...] i [...], przesłanych do Wydziału Ksiąg Wieczystych nie wykazano, aby działki ww. objęły części składowe działki [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu zawarto również informację o działaniach, jakie należy podjąć celem aktualizacji operatu ewidencyjnego w stosunku do działki nr [...].

Natomiast poruszane w uzasadnieniu skargi kwestie dotyczą odrębnej sprawy prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...]. Przedmiotem tego postępowania było rozpatrzenie wniosków M. J. z 30 sierpnia 2011 r. i z 28 września 2011 r. oraz z 2 listopada 2011 r., w których domagał się interwencji w sprawie wydania przez właściwe organy administracji prawomocnych dokumentów scaleniowych dotyczących działki nr [...]. Kwestie te zostały wnioskodawcy wyjaśnione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jej zgodności z prawem uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi.

Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu albowiem odnosi się jedynie do wniosku skarżącego o wydanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii równoważnika działki nr [...] (przed scaleniem [...]) położonej w R gmina S. Jak wskazał skarżący we wniosku, równoważnik (wykazy zmian) potrzebne są do celów sądowych. Był to, zatem wniosek o wydanie wykazu zmian gruntowych, który został wytworzony w trakcie prac scaleniowych obrębu R i miał stanowić część operatu scaleniowego nr [...] z dnia 10.11.1998 r. gruntów wsi R gm. S. Operat scaleniowy został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej pod nr [...] w dniu 10.11.1998r.

W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy uznał, że niezależnie od sposobu sformułowania wniosku o udostępnienie danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, podlegał on rozpoznaniu w formach uregulowanych przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczącymi trybu wydawania zaświadczeń). Należy jedynie zauważyć, że skarżący nie domagał się wydania zaświadczenia a kopii dokumentu.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że podstawowe regulacje w zakresie udostępniania danych z zasobu geodezyjnego kartograficznego znajdują się w art. 40 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej dalej "ustawą", oraz w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (art. 40 ust. 2 ustawy). Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów w zakresie zasobów powiatowych (art. 40 ust. 3 ustawy).

Wskazane rozporządzenie w § 1 pkt 1 określa, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o materiałach - rozumie się przez to zbiory map oraz materiały i dokumenty w postaci operatów, rejestrów, wykazów, katalogów, map, wydawnictw, zdjęć lotniczych i satelitarnych, baz danych oraz banków danych, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zwanym dalej "zasobem".

Zasób gromadzony jest w grupach asortymentowych, segregowanych według jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, z uwzględnieniem podziału na grupy funkcjonalne (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W grupach asortymentowych znajdują się także materiały dotyczące scalania i wymiany gruntów (§ 4 ust. 2 pkt 19 rozporządzenia). Zgodnie z kolei z § 4 ust. 3 rozporządzenia: ustala się następujące grupy funkcjonalne zasobu uwzględniające charakter, cel oraz sposób wykorzystywania jego materiałów:

1) zasób bazowy, który stanowią materiały źródłowe, służące za podstawę następnych opracowań gromadzonych w zasobie,

2) zasób użytkowy, który stanowią materiały służące do bezpośredniego i powszechnego udostępniania,

3) zasób przejściowy, który stanowią nie zakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze.

Załącznik nr 1 do rozporządzenia określa, że zasób powiatowy stanowią m.in. następujące materiały: dokumenty geodezyjne i kartograficzne, powstałe w toku wykonywania scalania i wymiany gruntów oraz prac urządzeniowo-rolnych i urządzeniowo-leśnych (pkt III –1. 7).

Szczegółowe zasady udostępniania materiałów z zasobu zostały wskazane w treści § 10 ust. 1 rozporządzenia. Udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzanych także na nośnikach informacji, na podstawie:

1) zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości w zakresie zasobu bazowego i zasobu użytkowego,

2) zamówień na mapy i informacje - w zakresie zasobu użytkowego.

W sprawie mając na uwadze powyższe uregulowania, pierwszą czynnością organu, do którego wpłynął wniosek, było ustalenie, czy dokumenty, których żądał skarżący istotnie wchodzą w skład zasobu użytkowego. Organ administracji nie ma jednak obowiązku wydania dokumentu, jeżeli nie jest w jego posiadaniu.

Po przeprowadzeniu kwerendy archiwum zasobu geodezyjno - kartograficznego, w tym również wymienionego operatu scaleniowego, nie odnaleziono wskazanego we wniosku wykazu. Ponadto w treści całego opracowania scaleniowego nie stwierdzono żadnych wykazów synchronizacyjnych (równoważników), wykazów zmian gruntowych, ani adnotacji, aby którykolwiek z tomów operatu zawierał żądane dokumenty. Skoro, zatem Starosta nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym wykazu zmian gruntowych, którego domaga się skarżący, nie może go wydać. Trafnie, zatem organ odwoławczy uznał, że odmowa wydania wykazu zmian, którego domaga się skarżący pozostaje zasadna, co do meritum.

Trafnie też organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od rozważań nad formą rozstrzygnięcia, wydanie postanowienia o odmowie wydania dokumentu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie narusza w żaden sposób uprawnień skarżącego. Skarżący miał, bowiem możliwość zaskarżenia odmowy do organu wyższej instancji, a następnie wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, co też miało miejsce w sprawie. Zasadnie, więc organ odwoławczy uznał, że orzeczenie przez Starostę, co do istoty sprawy jest prawidłowe i należało je utrzymać w mocy. Organ administracji nie może, bowiem wydać kserokopii dokumentu, którego nie posiada w operacie ewidencyjnym.

Ponadto, jeżeli w ocenie skarżącego istnieją błędy w operacie ewidencyjnym, winien złożyć stosowny wniosek o wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego, a nie wniosek o wydanie dokumentu, który jest przedmiotem zaskarżonego orzeczenia. W zaskarżonym postanowieniu zawarto również informację o działaniach, jakie należy podjąć celem aktualizacji operatu ewidencyjnego w stosunku do działki nr [...].

Ponadto należy zauważyć, że funkcja kontrolna jaką sprawuje sąd administracyjny nie upoważnia sądu do – jak to sformułował w skardze M. J. - nakazania Staroście wydanie prawidłowego równoważnika działki ewidencyjnej nr [...] poz. rej. [...] lub odtworzenie brakującego dokumentu zgodnego ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie z okresu wszczęcia postępowania scaleniowego.

Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, który zarzucił organowi odwoławczemu przewlekłe i nienależyte prowadzenie sprawy, niezebranie w terminie materiałów dowodowych i niewyjaśnienie przyczyny braku źródłowych dokumentów działki [...] poz. rej. [...], operacie scaleniowym przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 19.05.1994 r.

Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało doręczone skarżącemu w dniu 30 grudnia 2011 r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł przesyłką pocztową nadaną w dniu 5 stycznia 2012 r. Organ I instancji przekazał zażalenie wraz z aktami organowi odwoławczemu pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. które złożono do tego organu w dniu 19 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie w dniu 21 lutego 2012 r. Niewątpliwie organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.). Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej kalendarium czynności nie był trafny zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy.

Nie miało również znaczenia zarzucane niewyjaśnienie przyczyny braku źródłowych dokumentów działki [...] poz. rej. [...], w operacie scaleniowym przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 19.05.1994 r. Postępowanie dotyczyło, bowiem wydania kopii dokumentu a jak ustalono, Starostwo Powiatowe nie dysponuje żądanymi dokumentami.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.