Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2627/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 40 w zw. z art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2552/12 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2552/12 oddalił skargę E.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1963 r. nr [...] odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...], obecnie [...]), ozn. nr hip. [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...].

Następnie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1963r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...].

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku E.W. i Z.L. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia1999 r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Minister Infrastruktury dokonując oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. i z dnia [...] lipca 1999 r. zupełnie pominął to, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kontrolując decyzje, których podstawę materialnoprawną stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279, ze zm.) nie wyjaśnił, czy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych. Sąd powołał przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) wskazując, że w sytuacji gdyby okazało się (po ustaleniach organu), że w/w plan z 1961r. nie obowiązywał oznaczałoby, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszających prawo – art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października1963 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...], obecnie [...]), ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo w swoich decyzjach jako podstawę planistyczną ustaleń uczynił plan zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Skoro w/w plan jak i opinia urbanistyczna Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 5 września 1962 r. wskazywały przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod ulice, to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku E.W. i Z.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że do oceny ważności planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. niezbędne jest ustalenie podstawy prawnej w oparciu o którą został on uchwalony. W ocenie organu do spornego planu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47), gdyż weszły one w życie po jego uchwaleniu, tj. w dniu 14 sierpnia 1961r. Tym samym, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyń, przepisów w/w ustawy planistycznej z 1961 r. nie można odnosić do planu uchwalonego przed dniem wejścia jej w życie. W konsekwencji Minister stwierdził, że kwestię uchwalenia planu i jego publikacji odnieść należy do wcześniejszych przepisów. Wskazał, że od 1947r. przepisami regulującymi kwestię planów [...] była ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz.268). Zgodnie z art. 9 tej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Przepisy powołanej ustawy z dnia 3 lipca 1947r. przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 1951r. w związku z likwidacją urzędu Ministra Budownictwa, który wcześniej przejął kompetencje Ministra Odbudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK1383/10 LEX nr 1068389 ).

Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 3 lipca 1947r. o odbudowie m. st. Warszawy, prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy podległe Ministrowi Odbudowy, które po zniesieniu urzędu tegoż Ministra stało się organem Ministerstwa Budownictwa (art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 1949r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa ( Dz. U. Nr 30, poz. 216). Biuro Odbudowy Stolicy zostało zniesione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy z dniem 26 września 1950r. ( Dz. U. Nr 42, poz. 375). Z § 2 tego rozporządzenia wynika, że dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy Stolicy w Warszawie, w tym prace dotyczące sporządzania planów przejęła Rada Narodowa m.st. Warszawy. Urząd Ministra Budownictwa zniesiono z dniem 1 stycznia 1951 r. mocą art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523). Powołane wyżej przepisy tworzące w miejsce urzędu Ministra Budownictwa urzędy Ministra Budownictwa Przemysłowego, Ministra Budownictwa Miast i Osiedli oraz Komitet do Spraw Urbanistyki i Architektury, nie przewidywały usytuowania przy którymkolwiek z nich Biura Odbudowy Stolicy. Z powyższego wynika, że po likwidacji urzędu Ministra Budownictwa nie było urzędu przy którym mogłoby działać Biuro Odbudowy Stolicy.

Tym samym, w wyniku wygaśnięcia przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947r. o odbudowie m.st. Warszawy, podstawę prawną do uchwalenia planu z 1961 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Za dzień wejścia w życie planu należy przyjąć dzień jego ogłoszenia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że aktualnie, po przeszło 50 latach, nie można jednoznacznie ustalić, czy został zachowany tryb publikacji planu, skoro następował on w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin. Brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza "sposób przyjęty w danej miejscowości", pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło to się odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej - przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Ponadto organ wyjaśnił, że uchwała Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego planu została uchylona uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/25 z dnia 10 lipca1969r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15 poz.94). Z powyższego wynika, że skoro Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwaliło utratę mocy uchwały nr 4/13 to w/w plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961r. zatwierdzony powyższą uchwałą był planem posiadającym moc obowiązywania, był aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, a poprawność jego publikacji nie nasuwała wątpliwości. Podał również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 899/11 LEX nr 1216583 nie zakwestionował ustaleń co do publikacji planu z 1961r.

W konsekwencji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie jako podstawę swoich rozstrzygnięć uczynił plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r., w którym dawna nieruchomość warszawska położona przy ul [...] została przeznaczona pod ulicę.

Wskazał, że dla sprawy kluczowe było rozważenie, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ dekretowy powyższej funkcji w planie co do możliwości jej realizowania przez prywatnego właściciela. Przy czym ocena ta musiała być dokonana na tle przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, które umożliwiałyby lub ograniczały działanie właściciela nieruchomości.

Drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy, a to musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zgodnie z ustawą z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90) budowa i utrzymanie dróg publicznych w miastach należało do kompetencji Ministra Gospodarki Komunalnej. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej organ nadzorczy zasadnie uznał, że przyznanie dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg i byłoby sprzeczne z zamierzeniami planistycznymi. Istniejący w dacie orzekania porządek prawny uniemożliwiał zagospodarowanie przez osobę prywatną przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową, co potwierdza zasadność podjętych rozstrzygnięć organów dekretowych z dnia [...] stycznia 1964 r. i z dnia [...] października 1963 r. i oceny dokonanej w decyzjach z dnia [...] lipca 1999 r. i z dnia [...] kwietnia 1999 r.

Ponadto Minister podkreślił, że organ nadzorczy wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. oparł się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym na nadesłanych przez wnioskodawczynie - skorowidzach alfabetycznych do Monitora Polskiego za rok 1961 i do Dziennika Urzędowego Rady Narodowej m.st. Warszawy z lat 1961 - 1965, które to dzienniki są organowi znane z urzędu. W następstwie powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdzono, aby zaistniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012r., nr [...] stała się przedmiotem skargi E.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu skargi podała, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 złożyła do organu pismo z dnia 12 sierpnia 2011r. wraz z sześcioma kserokopiami Skorowidzów alfabetycznych do "Dziennika Urzędowego Rady Narodowej m.st. Warszawy" z lat 1961 - 1965 i Skorowidza "alfabetycznego do "Monitora Polskiego" za 1961 rok - wnosząc o zaliczenie ich w poczet materiału dowodowego. Powyższe materiały potwierdzają fakt, że od 1961 r. do 1965r. plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r. nie został opublikowany, w związku z tym nie wszedł on w życie. Odnosząc się do stwierdzeń organu, że "organ nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego Warszawy, ale i jako podstawa prawna" – skarżąca stwierdziła, że organ myli sferę stosowania, ze sferą prawa.

Zdaniem skarżącej, wywody Ministra pozostają w sprzeczności z załączoną do materiału dowodowego sprawy uchwałą nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzenia projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenów m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 3, poz. 22), która obligowała Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy do ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, jak również ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Minister nie dostrzegł, iż zarówno z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1963 r., jak i z decyzji z dnia [...] stycznia1964 r. nie wynika, że organy administracji odniosły się do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, co więcej, określiły przeznaczenie terenu ("pod użyteczność publiczną" i "na cele użyteczności publicznej") - lecz nie przywołały ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego ono wynika. Skarżąca przyznała, że wprawdzie z materiału dowodowego faktycznie wynika, że teren w/w nieruchomości został przeznaczony pod ulicę, to jednak nie powstała ona do dnia dzisiejszego. Ponadto dodała, że dekret z dnia 26 października 1945 r. nie posługuje się - w art. 7 ust. 2 - pojęciem "użyteczność publiczna".

W ocenie skarżącej, odmowa przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom, którzy w terminie złożyli stosowny wniosek - tj. w dniu 13 października 1948r. - z powołaniem się na okoliczności niewynikające z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zdaniem E.W. Minister zignorował prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10, nie wskazując "w jakim dzienniku urzędowym został opublikowany" plan zatwierdzony uchwałą nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Natomiast, sugerowanie przez organ w decyzji z dnia [...] października 2012 r., że sporny plan mógł zostać opublikowany w formie obwieszczenia np. na słupie ogłoszeniowym, nie może być w żaden sposób wiarygodne, gdyż Minister nie może przedstawić tekstu przedmiotowego obwieszczenia.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołując treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj.: Dz. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) podał, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2009r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarł wiążące organ administracji wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdził, że Minister Infrastruktury pominął to, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kontrolując decyzje dekretowe, których podstawę materialnoprawną stanowił art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie wyjaśnił, czy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych. Wskazał na przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) oraz ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) nakazując Ministrowi: po pierwsze: wyjaśnienie, czy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. został ogłoszony, po drugie w jakim dzienniku urzędowym został opublikowany, po trzecie: (w sytuacji gdy okaże się, że plan z 1961 r. nie obowiązywał) organ dokona oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999r. pod kątem rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę zauważył, iż wprawdzie w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 zalecono organowi wyjaśnienie w jakim dzienniku urzędowym został ogłoszony w/w plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., to jednak wobec faktu, że nie przesądzono w nim jednoznacznie, czy w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., czy też ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. należy je interpretować w ten sposób, iż drugie wskazanie wiązałaby organ w sytuacji ustalenia, że w kwestii obowiązywania planu z 1961 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, które w art. 25 wskazywały, iż plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wyjaśnienie, czy organ nadzoru prawidłowo przyjął, że podstawę prawną do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 1961 r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (a nie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym), które w zakresie publikacji planów stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości lub przez wywieszenie obwieszczenia w zarządzie gminnym (...) - art. 25 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. Tym samym, czy organ nadzoru zasadnie stwierdził, że wobec braku definicji: "w sposób przyjęty w danej miejscowości", ogłoszenie planu z 1961 r. mogło odbyć się np. w formie wówczas bardzo popularnej - przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest o tyle istotne, gdyż tylko plan obowiązujący, a więc uchwalony i ogłoszony (ew. opublikowany), mógł wywoływać określone skutki prawne wynikające z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt. dekretu gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej działaniem ww. dekretu (jego następcy prawnego) - o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (...). Określenie "plan zabudowania" należy aktualnie zastąpić określeniem "plan zagospodarowania przestrzennego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił przedstawioną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretację przepisów prawa materialnego, odnoszącą się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 1961r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r. i w tym zakresie powtórzył argumentację organu nadzoru.

Stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał na przepisy art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, które przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową, uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości lub przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Niezdefiniowanie w dekrecie sformułowania "sposób przyjęty w danej miejscowości", pozwalał na uznanie, że mogło się to odbyć, np. poprzez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jednoznacznych dowodów na okoliczność powyższej formy ogłoszenia - w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (po kilkudziesięciu latach i w sytuacji, gdy plan z 1961 r. był podstawą wielu decyzji budowlanych) - nie stanowi przesłanki do wzruszenia orzeczenia dekretowego. Organ nadzoru badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego tak jak w postępowaniu zwykłym. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że orzeczenie zostało wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji. O tym, że plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1961 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr4/13 z dnia 31stycznia 1961r. obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne (wbrew zarzutom skargi) świadczyły także okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. nr 4/25 w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15 poz. 94).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro w dacie wydawania orzeczeń dekretowych nie miała zastosowania ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, która w art. 24 ust. 1 i art. 25 określała przesłanki obowiązywania uchwał o zatwierdzeniu planów miejscowych, jak też wprost odnosiła się do obowiązku ogłaszania w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu – zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W związku z powyższym, skarżąca analizując treść Skorowidza Dziennika Urzędowego Rady Narodowej m.st. Warszawy z lat 1961 - 1965 i Skorowidza alfabetycznego do Monitora Polskiego za 1961r., które przedłożyła w ramach uzupełnienia materiału dowodowego nie mogła odnaleźć przedmiotowego planu. W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny sprawy uznał, że zarzuty skargi - naruszenia art. 7, 75, 76, 77 i 80 k.p.a. nie mają podstaw.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że Minister zignorował wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 przyjął, iż jest on nietrafny. Organ nadzoru dokonując ponownie kontroli decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. ustalił, że plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1961 r. - w dacie wydania decyzji dekretowych – obowiązywał, a zatem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie uczynił go jako podstawę planistyczną swoich rozstrzygnięć. Następnie organ nadzoru rozważył, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1963r. - z uwagi na brak rażącego naruszenia przez organ dekretowy przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Wskazał, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu. Skoro w niniejszej sprawie zarówno plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1961 r., jak i opinia urbanistyczna Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 5 września 1962 r., bezspornie wskazywały na przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod ulicę (pod urządzenia komunikacyjne, trasa drogowa – [...]), a przeznaczenia gruntu pod ulicę nie kwestionuje także strona skarżąca) – Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych i stanowisko to słusznie zaakceptował Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kontrolując legalność działania Prezesa.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że Minister nie dostrzegł, iż zarówno w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1963 r., jak i w decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. organy nie przywołały ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną, Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju brak w uzasadnieniu ww. orzeczenia administracyjnego i decyzji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego i decyzji dekretowej, które ogólnie określają przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, zachodzi konieczność ustalenia przez organ jaki plan obowiązywał w dniu wydania badanego w tym postępowaniu orzeczenia dekretowego i jakie było wskazane w nim przeznaczenie nieruchomości – co też w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uczynił, a akceptacji jego stanowiska prawidłowo dokonał w kolejnym postępowaniu nadzorczym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo ocenił, że istniejący w dacie wydawania orzeczeń dekretowych porządek prawny uniemożliwiał zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową przez osobę prywatną. Zarzut skargi dotyczący niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości pod drogę, czy ewentualna późniejsza zmiana przeznaczenia terenu i faktyczne wykorzystanie go na inny cel niż określony w planie obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego i decyzji dekretowych – nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż organ w postępowaniu nadzorczym rozstrzyga na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.: Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.W., reprezentowana radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy powinna zostać ona uwzględniona, poprzez błędne odczytanie wskazań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011r.,sygn.akt I SA/Wa 2074/10 co do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania oraz brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, a konsekwencji bezzasadne uznanie, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie odstąpił od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu w/w wyroku, uznając, iż w kwestii obowiązania planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 jest uprawniony do samodzielnego ustalenia podstawy prawnej w oparciu, o którą obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13, w dacie wydania decyzji rozpoznających wniosek dekretowy, gdyż nie zostało przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011r., sygn.akt I SA/Wa 2074/10, że w kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 zastosowanie ma art. 40 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) obowiązującej od dnia 14 sierpnia 1961 r., w świetle której plany zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli zatwierdzone przed wejściem w życie w/w ustawy stawały się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu w/w ustawy i uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku wojewódzkim rady narodowej uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13, podczas gdy prawidłowe odczytanie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 nie dawało Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej upoważnienia do dokonywania samodzielnej oceny prawnej, czy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 w wypadku posiadania mocy obowiązującej na podstawie art. 25 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109), po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) obowiązującej od dnia 14 sierpnia 1961 r., jest nadal obowiązujący jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu w/w ustawy pomimo braku ogłoszenia w dzienniku wojewódzkim rady narodowej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art, 153 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie odstąpił od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10, w sytuacji gdy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bezzasadnie zaniechał poszukiwania dziennika urzędowego w którym opublikowany byłby plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 z uwagi na bezzasadne uznanie, iż w stosunku do w/w planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r., o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47), a w konsekwencji w sposób wadliwy dokonał oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] z uwagi na uznanie, iż w dacie wydania przez Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r., decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13, obowiązywał jako należycie ogłoszony na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz.109), co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że na wypadek gdyby powyższe zarzuty były bezzasadne, z uwagi, iż Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej posiadał możliwość dokonania samodzielnej oceny, że w dacie wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1963 r. [...], obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13, było związane z wypełnieniem przesłanek z dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) a nie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47),

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a przez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy jak również zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez sąd administracyjny niewłaściwego zastosowania przepisu art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na ocenie przesłanki obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 na podstawie art. 25 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) tj. "ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości"

3.1 z pominięciem zasad ogłoszenia planów zagospodarowania przestrzennego wynikających z uchwały nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzeniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawa z 1960 r. Nr 3 poz. 22)

3.2 z uwzględnieniem w żaden sposób nieudowodnionego rzekomego sposobu opublikowania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 w formie rozplakatowania na słupach ogłoszeniowych;

co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona,

4. art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej oraz faktycznej przyczyn dla których sąd pierwszej instancji przy dokonaniu oceny całokształtu okoliczności sprawy jak również zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, pominął dla oceny przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 25 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) tj. "ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości", kwestie sposobu ogłoszenia planów zagospodarowania przestrzennego na terenie m.st. Warszawy uregulowaną na podstawie uchwały nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzeniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawa z 1960 r. Nr 3 poz. 22), co uniemożliwia kontrolę kasacyjną toku rozumowania sądu pierwszej instancji;

Ponadto autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945r., Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 30 w zw. z art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób fakultatywny przynajmniej w jednej z form tj. "w sposób przyjęty w danej miejscowości" lub "przez wywieszenie obwieszczenia w zarządzie gminy", w sytuacji gdy zgodnie z właściwym zastosowaniem w/w norm, plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskał moc obowiązującą w wypadku kumulatywnego spełnienia obu form ogłoszenia tj." w sposób przyjęty w danej miejscowości" a ponadto "przez wywieszenie obwieszczenia w zarządzie gminy"',

2. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945r., Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 30 w zw. z art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109) w zw. z uchwałą nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzenia projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1960r. Nr 3 poz. 22) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż w dacie rozpoznania wniosku dekretowego na podstawie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964r., przyjętym sposobem w m.st. Warszawie ogłaszania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było ich obwieszczenie na słupach ogłoszeniowych, w sytuacji gdy usankcjonowanym administracyjnie sposobem ogłaszania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętym na mocy uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy był obowiązek ogłoszenia miejscowego planu w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy oraz na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszeń przepisów prawa materialnego o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację dotyczącą niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji faktu niedostosowania się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10 oraz zagadnienie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1961r.

Następnie w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2015 r. sprostował oczywiste omyłki w treści skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów dotyczy dwóch zagadnień. Pierwszym z nich jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu i Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania się Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10. Drugim jest zagadnienie dotyczące obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1961r. w dacie wydania orzeczenia administracyjnego utrzymanego w mocy decyzją o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozważył kwestię zastosowania się Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2074/10. Dokonując analizy uzasadnienia w/w wyroku zasadnie uznał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie, czy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r. był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych – czy został ogłoszony i w jakim dzienniku urzędowym. Powołanie przepisów art. 24 ust. 2 i art. 30 w związku z art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju jak i art. 40 w zw. z art. 25 ust.1 obowiązującej od dnia 14 sierpnia 1961r. ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym, a więc przepisów określających kwestie spełnienia wymogów publikacji planu nie oznaczało przesądzenia faktu obowiązywania przedmiotowego planu na podstawie ostatnio wskazanej ustawy. W pierwszej kolejności, dla oceny ważności tego planu, niezbędne było ustalenie podstawy prawnej w oparciu o którą został on uchwalony. W świetle art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy , skutki prawne mógł bowiem wywoływać tylko plan obowiązujący.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaaprobował stwierdzenie organu nadzoru, że podstawę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, które w zakresie publikacji planu w art. 30 w zw. z art. 25 ust. 1 i ust.2 tego dekretu stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia oraz że za dzień ogłoszenia uważa się ten dzień, w którym nastąpiło ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości lub ostatni dzień wywieszenia obwieszczenia w zarządzie gminnym albo dzień wydania pisma, w którym po raz ostatni ogłoszono obwieszczenie, zależnie od tego, jaki z podanych sposobów ogłoszenia nastąpił najpóźniej.

W tym przypadku nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 40 w zw. z art. 25 tej ustawy stanowiące, że plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy oraz że plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu, gdyż weszły one w życie w dniu 14 sierpnia1961r., a więc po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r. Przepisów tych nie można było zatem odnosić do planu uchwalonego przed dniem wejścia w życie w/w ustawy.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty podane w pkt 1 i pkt 2 nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie prowadzonej w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącym ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 K.p.a., w którym ustala się jedynie istnienie przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. , kluczowego znaczenia nie miała kwestia pominięcia uchwały nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzenia projektów planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 3 poz. 22) lecz wyjaśnienie , czy brak możliwości wykazania przez organ, po 50 latach faktu zachowania trybu publikacji przedmiotowego planu winien skutkować uznaniem go za nieobowiązujący i stanowić podstawę do uznania zaistnienia przesłanki nieważności, w sytuacji, gdy na podstawie innych dowodów i okoliczności można ustalić, że plan ten obowiązywał.

W niniejszej sprawie wykazano, że dokonywano formalnych zmian przedmiotowego planu, potwierdzają to m.in. uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 42/177 z dnia 28 listopada 1961r. w sprawie wycinkowego uzupełnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy w skali 1: 5000 zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961r. , nr 95/370 z dnia 8 stycznia 1963r. oraz uchwała nr 26/200 z dnia 23 listopada 1965r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1965r. Nr 28 poz. 223- 229. Faktem notoryjnym, znanym organowi z urzędu jest także okoliczność, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961r. zostało zabudowanych lub rozpoczętych wiele inwestycji miejskich, głównie osiedli mieszkaniowych, takich jak Grochów, Bielany oraz rozpoczęto prace projektowe Trasy Łazienkowskiej. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż uchwała Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy została uchylona uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/25 z dnia 10 lipca 1969r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy na rok 1985 (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 15, poz. 94). Niewątpliwie przedmiotowa opublikowana uchwała potwierdza fakt obowiązywania przedmiotowego planu z 1961r. Niezasadne byłoby uchylanie uchwały, która formalnie nie obowiązywała.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że mimo, iż nie udało się odnaleźć miejsca publikacji tego planu, analiza innych dowodów pozwala na przyjęcie faktu jego obowiązywania i stosowania. Dokonana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji ocena zasadności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji i orzeczenia administracyjnego z uwagi na brak rażącego naruszenia przez organ dekretowy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy była zatem prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nietrafne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty określone w pkt 3 i 4. W konsekwencji stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.