Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2050/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 ust. 3 pkt 1, art. 122 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 135/16 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od M. N. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 135/16 oddalił skargę M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] listopada 2013 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 108 ust. 3 pkt 1, art. 122 ust. 1 i art. 225 ustawy z dnia 29 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązującej M. N. do zwrotu kwoty [...] zł, jako nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu podał, iż trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r., o wspólnym numerze [...], M.N. została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w łącznej wysokości [...] zł. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 K.p.a. Natomiast decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano M. N. do zwrotu kwotę [...] zł jako nienależnie pobranego świadczenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przydzielano wymienionej lokal mieszkalny n r[...] przy [...] w [...].

Organ wskazał dalej, że w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Szef ABW stwierdził, że w przypadku nieprzyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, prawo do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych może zostać zrealizowane w formie zastępczej poprzez przyznanie decyzją administracyjną na podstawie art. 108 ustawy o ABW oraz AW, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Pomoc finansowa stanowi świadczenie pochodne do świadczenia w naturze, jakim jest przydzielenie lokalu mieszkalnego, zaś oba te świadczenia, poza wyjątkiem określonym w art. 110 ust. 2 ustawy, mogą być przyznane jednorazowo, a przyznanie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania w przyszłości drugiego. Jednorazowość szeroko pojmowanych świadczeń lokalowych wynika nie tylko z ustawy o ABW oraz AW (wprost z art. 108 ust. 2, pośrednio z art. 109 pkt. 1), ale również z przepisów wykonawczych.

Konkludując organ wskazał, że wynikające z ustawy o ABW oraz AW prawo M. N. do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, na skutek wydania decyzji nr [...] Szefa UOP, z chwilą umorzenia tej pomocy po upływie dziesięcioletniego okresu służby wynikającego z art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW, stało się świadczeniem skonsumowanym przez stronę, a zatem brak było możliwości jego zwrotu poza przypadkami określonymi w art. 108 ust. 3 oraz art. 110 ust. 2 ustawy.

W ocenie organu drugi z powołanych przepisów nie mógł mieć zastosowania, gdyż funkcjonariuszka od chwili przyjęcia do służby, pełni ją nieprzerwanie w [...], gdzie położony jest lokal na uzyskanie, którego otrzymała pomoc finansową w UOP.

Natomiast, rozważając, czy możliwy był zwrot przedmiotowej pomocy w oparciu o art. 108 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy szef ABW stwierdził, że przyznanej pomocy nie można uznać za świadczenie nienależne, gdyż w dacie jej wypłacenia istniały podstawy faktyczne i prawne do takiej wypłaty, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do żądania zwrotu tej pomocy wymienione w § 13 zarządzenia nr 41 MSW z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW, Nr 3, poz. 40). Ponadto upłynął już okres, w którym istniała możliwość wystąpienia z żądaniem zwrotu, wobec czego nie można przyjąć, że było to świadczenie nienależne w rozumieniu prawa cywilnego. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka z art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW co powoduje, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.N. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

1) art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Szefa ABW nr [...] w sytuacji kiedy decyzja ta nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi,

2) art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal,

3) art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 § 1 k.c., tj. w sytuacji, kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

Wniosła w związku z tym o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 127 §3 K.p.a. w związku z art. 108 ust. 3 pkt 1 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że analiza prawna przepisów umożliwiających zwrot przyznanej pomocy finansowej, tj. art. 108 ust. 3 i art. 110 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o ABW oraz AW prowadzi do wniosku, iż ustawodawca wprowadził odmienności dotyczące nie tylko zasad zwracania pomocy finansowej, ale również jej wysokości. Zważywszy na podstawę prawną decyzji nr [...], w której przywołano art. 108 ust. 3 pkt 1, a nie art. 110 ust. 2 ustawy, zwrot pomocy finansowej nastąpił na zasadach ogólnych.

Organ ponowił swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że wydanie ww. decyzji zobowiązującej M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nastąpiło wbrew zakazowi z art. 18 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 ustawy, w wyniku czego doszło do jego rażącego naruszenia. Wskazał również, że działania organu zapoczątkowane uchyleniem decyzji Szefa UOP nr [...], należy ocenić w kategoriach obejścia prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia lokalu mieszkalnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] z dnia [...] września 2013 r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nr [...] w sytuacji, kiedy decyzja ta nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi,

2) art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal,

3) art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 § 1 k.c., tj. w sytuacji kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

Wniosła z tego względu o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji z dnia [...] września w 2013 r., a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów i zastępstwa procesowego w według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podała w szczególności, że przyjęcie innej definicji "świadczenia nienależnego" niż wynikające z art. 410 § 2 k.c. uczyniłoby praktycznie niemożliwym zastosowanie art. 110 ust. 1 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, gdyż byłoby to dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja o przyznaniu pomocy finansowej byłaby dotknięta wadą kwalifikowaną, co nie było zamiarem ustawodawcy.

W ocenie skarżącej uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe powoduje, iż brak jest podstawy do jej wypłaty z tego tytułu, a tym samym już wypłacone świadczenie staje się świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi na podstawie art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Skarżąca wskazała ponadto, że art. 110 ust. 1 i 2 w określa przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej pomimo, że przyznana została ona na prawidłowej podstawie prawnej i w chwili jej przyznania stanowiła świadczenie należne beneficjentowi. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 110 ust. 1 i 2, możliwe jest uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a w konsekwencji zwrotu pobranej pomocy i ubieganie się przez funkcjonariusza o przyznanie lokalu na podstawie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

Natomiast w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), w judykaturze przyjmuje się, iż stanowi ono kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Zwraca się ponadto uwagę, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...]: z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł (po denominacji). Przeznaczona ona została na uzupełnienie wkładu budowlanego do uzyskania wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w [...], położonego przy ul. [...].

Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], został orzeczony rozwód małżonków N., a w wyniku ugody sądowej w przedmiocie podziału majątku dorobkowego, przedmiotowy lokal mieszkalny przypadł na wyłączną własność J. N., który jednocześnie zobowiązał się do spłaty na rzecz M. N. z tytułu udziału w majątku dorobkowym kwoty [...] zł, płatnej w comiesięcznych ratach po [...] zł.

Szef ABW na wniosek skarżącej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w trybie art. 155 Kpa, uchylił decyzje Szefa UOP nr [...] z [...] maja 1994 r., z [...] czerwca 1994 r. i z [...] października 1994 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, a nadto decyzją nr [...] z tej samej daty, zobowiązał M. N. do zwrotu kwoty [...] zł, stanowiącej wysokość udzielonej pomocy finansowej, rozkładając należność na 12 rat miesięcznych płatnych od miesiąca maja 2013 r.

Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ww. organ przydzielił skarżącej lokal mieszkalny nr [...] przy [...] w [...] o powierzchni użytkowej [...] m², w tym mieszkalnej [...] m².

Stosownie do treści art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm. - dalej jako "ustawa o ABW oraz AW"), funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowana na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Pomoc finansową, o której mowa w art. 1, przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej (ust. 2). W myśl art. 108 ust. 3, pomoc finansowa, o której mowa ust. 2 podlega zwrotowi w przypadku:

1) wypłaty tej pomocy jako nienależnego świadczenia,

2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby.

W przypadku skarżącej podstawy zwrotu pomocy finansowej nie mógł stanowić przepis art. 108 ust. 3 pkt 2, ponieważ poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie wydania decyzji nr [...], jej staż służby wynosił ponad 20 lat. Zresztą sam organ w podstawie ww. decyzji wskazał przepis art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się jednak ze stanowiskiem zawartym we wspomnianej decyzji, iż doszło do wypłaty pomocy jako nienależnego świadczenia. Obowiązujące wówczas zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW, Nr 3, poz. 40) stanowiło, że pomoc finansowa to pomoc na budownictwo mieszkaniowe udzielana ze środków budżetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (§ 1 pkt 4), zaś uprawnionymi do niej byli funkcjonariusze w służbie stałej (§ 1 pkt 5). Skarżąca funkcjonariuszom w służbie stałej została [...] grudnia 1991 r., a nadto bezspornie pomoc uzyskała na budownictwo mieszkaniowe.

Wypłacona skarżącej pomoc finansowa nie stała się też świadczeniem nienależnym z tytułu uchylenia decyzji przyznającej jej pomoc decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Szefa ABW. Należy bowiem zgodzić się z organem, że działanie takie, a następnie wydanie decyzji o zwrocie pomocy finansowej z rozłożeniem na raty, należy ocenić jako obejście prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia lokalu mieszkalnego, co ostatecznie nastąpiło decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 roku, sygn. akt 1688/14, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 uchylającym wyrok i oddalającym skargę. Wyrokiem tym WSA uchylił decyzję Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uchylającej w trybie art. 155 k.p.a. trzy decyzje Szefa UOP o wspólnym numerze [...]w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.

NSA wskazał w szczególności, iż z art. 108 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwie stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać przy tym należy, iż z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej do NSA od powołanego wyroku WSA z dnia 18 lutego 2014 r., Sąd w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie, uznając, że rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania przed NSA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości zastosowania przez szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 16 K.p.a. i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym stwierdzenie, że organ prawidłowo orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2013 r., w sytuacji kiedy decyzja o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu kwoty [...] zł z tytułu uzyskanej w 1994 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, mimo nieprawidłowej podstawy prawnej, odpowiada prawu albowiem znajduje umocowanie w art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, a zatem nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi;

- art. 108 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego bledną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten (określone w nim przesłanki pkt 1 i 2) stanowi jedyną podstawę do zwrotu pomocy finansowej uzyskanej przez funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, podczas gdy podstawą taką jest także art. 100 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW.

W związku z tak postawionymi zarzutami wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., zobowiązująca M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi ten drugi przypadek. Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji zgodnie ze stanem faktycznym i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

W niniejszej sprawie jest kwestią niesporną, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...] z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Przeznaczona ona została na uzupełnienie wkładu budowlanego do uzyskania wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w [...]. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 K.p.a. Natomiast decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano M. N. do zwrotu kwoty [...] zł jako nienależnie pobranego świadczenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przydzielano wymienionej lokal mieszkalny nr [...] przy [...] w [...].

Jest jednak rzeczą podstawową w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., nr. [...], którą to decyzją, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, stwierdził nieważność decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], którą na podstawie art. 155 K.p.a. uchylił trzy decyzje o wspólnym numerze [...] przyznające M. N. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Na powyższą decyzję skargę złożyła M. N.. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane wyżej decyzje z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt 1688/14, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W powyższy wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w szczególności z art. 108 ust. 2 wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwe stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 155 k.p.a. za zmianą decyzji przemawiać ma także interes społeczny, a nie wyłącznie interes strony. W interesie społecznym nie leży zaś wielokrotne, po upływie wielu lat, korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która co do zasady jest pomocą jednorazową."

Zatem w niniejszej sprawie ważne jest, że M. N. ostatecznymi decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...]: z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., na mocy obowiązujących przepisów prawa została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przyznana pomoc finansowa, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, w dacie jej przyznania była świadczeniem należnym i została przez skarżącą wykorzystana zgodnie z celem. Oznacza to, że zobowiązanie skarżącej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. do zwrotu do zwrotu pomocy finansowej uzyskanej w 1994 r jako nienależnie pobranego świadczenia bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1920 ze zm. – dalej jako "ustawa"), dlatego wskazana wyżej decyzja zawiera wadę skutkującą jej nieważnością zgonie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji uznał, że podstaw zwrotu pomocy finansowej nie mógł stanowić również przepis art. 108 ust 3 pkt 2 ustawy, ponieważ skarżąca kasacyjnie w dacie wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej miała ponad 20 letni staż pracy i pozostawała w służbie. Zgodnie zaś z treścią wskazanego przepisu, wskazana wyżej pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane decyzje przez organ nadzoru są prawidłowe, co czyni zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 16 K.p.a. art 108 ust. 3 ustawy nieuzasadnionymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 ust. 2 ustawy wskazać należy, że jest on chybiony. Po pierwsze nie stanowił on podstawy żądania przez organ od skarżącej zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Po drugie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stosował powyższego przepisu i nie wskazywał, że przepis art. 108 ust 3 pkt 1 i 2 ustawy stanowi jedyną podstawę do zwrotu pomocy finansowej uzyskanej przez funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.