Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1050/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33  ust. 4  pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") decyzją z [...] grudnia 2019r. orzekł o utracie przez D. B. (zwany dalej "Skarżącym") statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2019r. na okres 180 dni, na mocy art. 33 ust. 4 pkt 4, ust. 4ca, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i ust. 7 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019r. poz. 1482 ze zm., zwana dalej "u.p.z.i.r.p."), wskazując, że Skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (zwany dalej "PUP") i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

Skarżący odebrał ww. decyzję [...] grudnia 2019r. (k. 18 akt administracyjnych).

2. Skarżący w odwołaniu z [...] stycznia 2020r. (data stempla pocztowego) wniósł o uchylenie ww. decyzji i przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Niestawiennictwo w PUP w dniu wyznaczonym tłumaczył znacznym, nagłym i gwałtownym pogorszeniem stanu zdrowia od [...] do [...] grudnia 2019r. (wymioty, dreszcze i inne nieprzyjemne objawy) i koniecznością pilnej operacji i hospitalizacji, która miała miejsce od [...] do [...] grudnia 2019r., gdyż wcześniejszy termin nie był możliwy. Skarżący z ledwością 17 grudnia 2019r. zarejestrował się na wizytę w Przychodni Medycyny Rodzinnej "[...]" w [...] [...] grudnia 2019r., w celu wystawienia zaświadczenia lekarskiego (kopię załączył), w którym stwierdzono niezdolność do pracy z powodu hospitalizacji w ww. dniach. Skarżący wskazał, że wypadek losowy, pobyt w szpitalu i wykonanie operacji w trybie pilnym oraz bycie kawalerem i samotne zamieszkiwanie spowodowały, że niemożliwe było zgłoszenia się w terminie 7 dni i powiadomienie PUP o przyczynie niestawiennictwa. Skarżący wskazał, że Starosta zbytnio pospieszył się z decyzją, która jest nieadekwatna do okoliczności.

3. Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą") decyzją z [...] lutego 2020r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty, doręczając ją Skarżącemu 21 lutego 2020r. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 33 ust. 4 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 lit. b w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 u.p.z.i.r.p.

Wojewoda, przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że Skarżącego [...] września 2019r. zarejestrowano po raz kolejny w PUP, jako osobę bezrobotną, pouczając o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o obowiązku: zgłaszania się w wyznaczonych terminach; powiadomienia PUP w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie nieobecności i o skutkach niedopełnienia tych obowiązków. Potwierdzeniem tego jest własnoręczny podpis Skarżącego na dokumentach: "Obowiązki osoby bezrobotnej", "Informacja dla osób bezrobotnych" i w części "C" karty rejestracyjnej bezrobotnego – oświadczenie bezrobotnego. Z akt sprawy wynika, że Skarżącemu w dniu wizyty w PUP – [...] października 2019r. - wyznaczono na [...] grudnia 2019r. kolejny termin stawienia się, celem aktywizacji. Bezrobotny przyjął ten fakt do wiadomości, co potwierdził własnoręcznym podpisem w karcie rejestracyjnej, ale nie zgłosił się w dniu wyznaczonym i nie usprawiedliwił nieobecności w ciągu kolejnych siedmiu dni. Starosta ww. decyzją orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2019r. na okres 180 dni. Decyzję tę skutecznie doręczono Skarżącemu [...] grudnia 2019r.

Nie zgłoszenie się do urzędu i nie powiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego od dnia niestawienia się na okres 120 dni w przypadku pierwszego niezgłoszenia, 180 dni w przypadku drugiego i 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niezgłoszenia się w urzędzie pracy (art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.). Decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego, decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 4ca u.p.z.i.r.p.). Termin z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. nie jest terminem instrukcyjnym wyznaczanym organowi do zapewnienia sprawności postępowania, lecz ma charakter materialny - nieprzywracalny. Ww. przepis dopuszcza możliwość niestawiennictwa w PUP w wyznaczonym terminie bez zastosowania sankcji, jedynie gdy bezrobotny usprawiedliwi swoje niestawiennictwo, przez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. Bezrobotny, który chce uniknąć pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej, powinien więc w terminie 7 dni powiadomić organ o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

Zdaniem Wojewody wyjaśnienia Skarżącego nie mogą stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia ww. decyzji Starosty, gdyż uzasadniona przyczyna, o której mowa w art, 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, nie spowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. Okoliczności podanych przez Skarżącego nie można kwalifikować jako nagłych i wyjątkowych, które uprawniałyby do uchylenia decyzji Starosty i przywrócenia statusu osoby bezrobotnej. Problemy zdrowotne Skarżącego występowały już od ponad roku, a ich nasilenie ok. 1 grudnia 2019r., pobyt w szpitalu od [...] do [...] grudnia 2019r., zaświadczenie lekarskie z [...] grudnia 2019r., zawierające informację o hospitalizacji i niezdolności do pracy od [...] do [...] grudnia 2019r. wpłynęły 14 stycznia 2020r. wraz z odwołaniem. Skarżący, znając obowiązki wynikające z posiadania statusu osoby bezrobotnej (14 razy rejestrowany), mógł poinformować PUP o problemach zdrowotnych, jako o przyczynie niestawiennictwa, zwłaszcza, że nie wymaga to szczególnej formy ani działania osobistego i może być dokonane mailowo i telefonicznie. Każdy musi mieć świadomość, że posiadanie statusu bezrobotnego wiąże się z uprawnieniami i obowiązkami. W interesie bezrobotnego leży dołożenie wszelkich starań, by obowiązki były należycie wykonane, gdyż ich zaniedbanie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego i w konsekwencji utratą uprawnień z tym statusem związanych.

4. Skarżący w piśmie z 7 marca 2020r. zaskarżył ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że organy obu instancji nierzetelne zbadały sprawę, wyraziły subiektywne poglądy i własne interpretacje prawne ze szkodą dla pacjenta i bezrobotnego.

Skarżący podkreślił, że z uwagi na nagłe pogorszenie stanu zdrowia, które opisał w odwołaniu, a nie wyjazd w góry, czy do pracy zagranicę, nie stawił się w PUP, a kolejne tygodnie po operacji były dla niego bardzo ciężkie. Zwolnienia lekarskie wystawiane są drogą elektroniczną, więc organ może je samodzielnie uzyskać z ZUS i zweryfikować, tym bardziej, że Skarżący w ten sposób starał się usprawiedliwić swoją nieobecność. Starota do odwołania nie dołączył zwolnienia lekarskiego, więc nie chciał poznać wszystkich faktów i celowo działał na szkodę Skarżącego, pozbawiając Go prawa do obrony. Nie wyznaczył też Skarżącemu terminu na zapoznanie się z aktami, a ponadto mógł po zapoznaniu się z odwołaniem uwzględnić je.

Skarżący decyzji Wojewody zarzucił nienależyte, nierzetelne i stronnicze zbadania sprawy, kreowanie swoistych, wyraźnie stronniczych i subiektywnych argumentów, opowiedzenie się po stronie PUP. Podkreślił, że nie posiada telefonu, bo jest bezrobotny i nie ma na to środków, ani dostępu do internetu, który umożliwiłby kontakt z urzędem. Jest osobą samotną, kawalerem i nie miał kogo upoważnić do pójścia do urzędu. Wskazał też, że telefoniczne informowanie nie przynosi efektu, bywało zapominane (pracownik poszedł na urlop, zwolnienie, zapomniał) albo ignorowane, bo osoba jest stroną słabszą w urzędzie. Nikt nie może też w 100% potwierdzić, że informacja telefoniczna Skarżącego dotarła do urzędu.

Skarżący do skargi dołączył kserokopie karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z [...] grudnia 2019r., z wynikiem badania [...] oraz wskazał, że Wojewoda, z uwagi na nagły wypadek, mógł zmienić decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący powołał się w tym zakresie na art. 80 ust. 2 u.p.z.i.r.p. W jego ocenie pobyt w szpitalu dawał solidne podstawy, że niestawiennictwo w terminie 7 dni było usprawiedliwione. Tym samym Skarżący nie zgodził się z Wojewodą, że wymóg nadania rygoru natychmiastowej wykonalności był bezwarunkowy. W sprawie zaszły nagłe i wyjątkowe sytuacje, a konstytucja RP w art. 68 przewiduje prawo do ochrony zdrowia, a w art. 38 prawo do ochrony życia.

5. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że decyzję Starosty wydano zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., nadając jej na mocy art. 33 ust. 4ca u.p.z.i.r.p. rygor natychmiastowej wykonalności.

Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże zachowanie statusu osoby w przypadku niestawiennictwa może mieć miejsce jedynie w sytuacji spełnienia pewnych warunków. Po pierwsze, w okresie do 7 dni należy powiadomić urząd pracy o przyczynie swojej nieobecności. Termin ten, z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga by był liczony od dnia tej nieobecności i jest terminem prawa materialnego, bo ustawodawca nie przewidział możliwości jego przywracania. W innym przypadku traciłby swój sens. Po drugie przyczyna musi być uzasadniona. Skarżący złożył wyjaśnienia dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty, czyli po terminie. Z odwołania wynika, że Skarżący od [...] do [...] grudnia 2019r. wielokrotnie zgłaszał się do przychodni lekarskich, rejestrował się na wizyty. Nic więc nie stało na przeszkodzie, aby o stanie zdrowia poinformował PUP. Okoliczności przedstawionych przez Skarżącego nie można więc uznać za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Nagła choroba osoby bezrobotnej mogłaby zostać uzna za uzasadnioną przyczynę, ale problemy zdrowotne Skarżącego trwały od ponad roku, czyli nie były okolicznością nagłą. Skarżący był hospitalizowany od [...] do [...] grudnia 2019r., a termin wizyty wyznaczono na [...] grudnia 2019r.

6. Skarżący w pismach procesowych z 7 lipca i 3 października 2020r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w skardze.

7. Wojewoda w piśmie procesowym z 3 września i 12 grudnia 2020r. również podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), gdyż Wojewoda w piśmie z 24 września 2020r., a Skarżący w piśmie z 3 października 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia wydaną w sprawie decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z przepisami prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

3. Skarga analizowana pod tym kątem podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podnoszone przez Skarżącego argumenty mogły być uznane za zasadne.

W ocenie Sądu Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, gdyż w sposób pełny i wnikliwy nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie ustosunkował się w sposób należyty do argumentów podniesionych w odwołaniu, naruszając tym samym art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek Wojewoda ocenił, że podanych przez Skarżącego okoliczności nie można kwalifikować jako nagłych i wyjątkowych, tym niemniej w żaden sposób nie uzasadnił tych twierdzeń w kontekście wskazań Skarżącego, że doszło do nagłego pogorszenia Jego stanu zdrowia w dniach [...] grudnia 2019r., a operacja, a następnie hospitalizacja były możliwe dopiero w dniach [...] grudniu 2019r., co potwierdzało wystawione Skarżącemu zwolnienie lekarskie, znajdujące się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu nagłe pogorszenie stanu zdrowia, w związku z zaostrzeniem objawów choroby, które spowodowało operację i wystąpiło przed upływem 7 dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. powinno być, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji, ocenione przez organ w kontekście przeszkody, która uniemożliwiła Skarżącemu stawiennictwo się w PUP. Było to bowiem zdarzenie o charakterze niespodziewanym. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2509/16, 15 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 251/18, dostępne na www.nsa.gov.pl). Skarżący nie mógł przewidzieć nagłego pogorszenia stanu zdrowia, który nastąpił przed upływem terminu przewidzianego w ww. przepisie prawa materialnego, choć co do zasady długotrwała, jak prawidłowo twierdzi Wojewoda, nie nosi charakteru zdarzenia nagłego. W tym kontekście w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie uwzględnił też charakter schorzenia, na które cierpi Skarżący i które wskazywał jako powód swojej nieobecności w dniu wyznaczonym przez urząd pracy. Skarżący dopiero w pismach procesowych podnosi, co było powodem operacji, ale ustalenia z tego zakresu, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 oraz z art. 107 § 3 k.p.a. powinny znaleźć się w zaskarżonej decyzji w kontekście dokonywanych przez organ ocen braku nagłości zaostrzenia stanu chorobowego Skarżącego. Poczynienie przez Wojewodę ustaleń z tego zakresu jest tym bardziej istotne, że z załączonego do odwołania dokumentu w postaci zaświadczenia lekarskiego z [...] grudnia 2019r. nie wynika, co było przyczyną hospitalizacji Skarżącego, ani do kiedy trwała niezdolność Skarżącego do pracy. Powyższe wadliwości proceduralne mogły więc mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazuje ponadto, że przy wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, należało – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie - uwzględnić jego całą treść, jak również wziąć pod rozwagę całość rozwiązań prawnych przyjętych w u.p.z.i.r.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 251/18 wskazał, że nie jest dopuszczalna wykładnia ww. przepisu w oderwaniu od kontekstu rozwiązań przyjętych w ustawie (dostępny na www.nsa.gov.pl). W pełni należy też podzielić stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 508/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl) o prowadzeniu wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który zawiera definicję ustawową bezrobotnego. Według art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych), zarejestrowana w urzędzie pracy, jeżeli odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w ustawie. Status bezrobotnego jest zatem uzależniony od spełnienia dwóch przesłanek: – po pierwsze, pozostawania bez pracy, – po drugie, zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Z zestawienia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. z art. 33 ust. 4 pkt 1, pkt 9, pkt 10 i pkt 4 u.p.z.i.r.p. należy wyprowadzić hipotetyczny stan faktyczny przyjęty w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. – ze stanu hipotetycznego należy wyłączyć niezdolność do pracy z powodu długotrwałej choroby prowadzącej do niezdolności do pracy. Skoro podstawowym elementem definicji bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, to bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. W celu weryfikacji tej dyspozycyjności nałożono na bezrobotnego obowiązek zgłoszenia się do właściwego urzędu pracy. Potwierdzenie gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskanie informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia może przy tym nastąpić nie w terminach dogodnych i ustalonych przez samego bezrobotnego, ale wyznaczonych przez organ zatrudnienia, co wprost wynika z art. 33 ust. 3 u.p.z.i.r.p. Niedopełnienie tego obowiązku rodzi skutki przewidziane w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.. Przepis ten określa w tym zakresie dwa warunki, które muszą być spełnione łącznie: bezrobotny musi usprawiedliwić niestawiennictwo w wyznaczonym przez urząd pracy terminie przez wskazanie uzasadnionej przyczyny i takie usprawiedliwienie winno nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy. Ignorowanie tych dyscyplinujących wymogów naraża bezrobotnego na obligatoryjne sankcje. Brzmienie ww. przepisu jest kategoryczne i nie nasuwa wątpliwości, że w przypadku niespełnienia przewidzianych w nim przesłanek organ ma obowiązek podjąć decyzję o pozbawieniu stratusu bezrobotnego. Art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień, co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa, ustawodawca jednoznacznie łączy bowiem z obowiązkiem wykazania usprawiedliwionej przyczyny nie zgłoszenia się do organu zatrudnienia.

W judykaturze wielokrotnie wskazywano też, że zwrot "usprawiedliwiona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 508/08, dostępny na www.nsa.gov.pl). Do stanu hipotetycznego zapisanego w art. 33 pkt 4 u.p.z.i.r.p. należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Do takich okoliczności nie można zaliczyć długotrwałej choroby, bo nie jest to zdarzenie nagłe, jak i nie można zaliczyć wyjazdu służbowego. Do stanu hipotetycznego zapisanego w tym przepisie należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć, w tym nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem objawów choroby w czasie wynikającym z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.

Sąd zgadza się z Wojewodą, że przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. termin siedmiu dni na stawiennictwo i powiadomienie o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa jest terminem prawa materialnego, który nie może być przewrócony. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie (por. ww. wyrok NSA z 15 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 251/18). I w tym zakresie argumenty Skarżącego podnoszone w skardze i ww. pismach procesowych nie mogły być uznane za zasadne. Tym niemniej organ odwoławczy nie był zwolniony od wyjaśnienia Skarżącemu kwestii nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, w kontekście przede wszystkim zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., jak również z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji nie została w tym zakresie należycie uzasadniona. Należało tym samym zwrócić uwagę, że wprowadzona w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. konsekwencja w postaci utraty statusu bezrobotnego ma służyć zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań. Przy czym, rację należy przyznać Skarżącemu, że ustawodawca w ww. przepisie dopuścił zajście sytuacji nieprzewidzianych, uniemożliwiających bezrobotnemu wypełnienie nałożonych nań obowiązków. Odstępstwo od utraty statusu bezrobotnego będzie więc możliwe jedynie wówczas, gdy bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie, w terminie siedmiu dni powiadomi organ, w każdy dostępny sposób, o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla uwolnienia od skutku polegającego na utracie statusu bezrobotnego (art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.) konieczne jest terminowe powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Termin zaś podania uzasadnionej przyczyny nieobecności, z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga, by był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyroki NSA z: 5 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 245/07; 10 października 2014r. sygn. akt I OSK 1023/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Stanowisko to nie było w przeszłości jednolite. Wskazać tu można wyrok NSA z 18 października 1995r. sygn. akt II SA 2102/95, w którym Sąd, badając zasadność stosowania przesłanek wynikających z art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wypowiedział się, że "prawo nie może obracać się przeciw prawu, a konkretny przepis ustawy dyscyplinujący bezrobotnych, nie może - przez nieprawidłowe zastosowanie - wbrew oczywistym intencjom ustawodawcy, godzić w podstawowe prawa bezrobotnego. Jeżeli więc już z faktów przytoczonych przez skarżącego w odwołaniu wynikało, że zaistniała nietypowa, przerastająca go sytuacja, w której nie był w stanie - przytłoczony nadmiarem obowiązków i kłopotów rodzinnych - nawet powiadomić RUP o przyczynach niestawiennictwa. Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego - mającego także uprawnienia reformatoryjne - było dokonanie oceny tej nietypowej sytuacji opisanej w odwołaniu, mogącej prowadzić do konkluzji, że skarżący istotnie nie stawił się do RUP z przyczyn uzasadnionych i nie był w istocie w stanie nawet powiadomić w terminie 14 dni RUP o przyczynach niestawiennictwa. Sytuacja w sprawie niniejszej jest wyjątkowa i nietypowa, i winna być uwzględniona przy wykładni systemowej całej ustawy, która bezrobotnym i ich rodzinom zapewnia - na okres przejściowy - minimalne środki egzystencji. Żaden zaś przepis ustawy nie daje podstawy do przypisania daleko idących ujemnych skutków prawnych bezrobotnemu, który z przyczyn od niego niezależnych nie stawił się w wyznaczonym terminie."

Obecnie nieliczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazują również na możliwość późniejszego powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 3 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Bd 409/16, WSA w Gliwicach 26 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 1086/16, NSA z 1 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 768/17). Wskazuje się w nich, że uwzględniając cele dyscyplinujące i zapobiegające nadużyciom w korzystaniu ze statusu bezrobotnego, bieg terminu siedmiodniowego, określonego w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy to od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie. I dalej, że z przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. w żaden sposób nie wynika, kiedy rozpoczyna się bieg wskazanego w nim terminu. Jeżeli bezrobotny nie miał możliwości dokonania takiego powiadomienia - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie.

NSA w powoływanym wyżej wyroku z 15 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 251/18, podobnie jak NSA w wyroku z 18 października 1995r. sygn. akt II SA 2102/95, opowiedział się za wykładnią art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. "przyjmującą, w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, możliwość powiązania biegu siedmiodniowego terminu do powiadomienia powiatowego urzędu pracy z datą ustania przeszkody uniemożliwiającej stronie dokonanie takiego powiadomienia. (...) musiałyby to jednak być okoliczności nadzwyczajne i na tyle wyjątkowe, aby można było uznać, że bezrobotny nie miał żadnych obiektywnych możliwości powiadomienia organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy."

Sąd rozpoznający sprawę Skarżącego ww. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobuje i uznaje za własny, wskazując, że jakkolwiek organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżący dopiero w odwołaniu powołał się na okoliczności usprawiedliwiające, tym niemniej ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z akt administracyjnych nie wynika, że Wojewoda badał, kiedy ustała przeszkoda uniemożliwiająca Skarżącemu dokonanie powiadomienia organu w trybie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. i czy była to okoliczność wyjątkowa, na którą Skarżący nie miał wpływu. Wojewoda powinien natomiast, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ustalić i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kiedy Skarżący miał obiektywne możliwości powiadomienia organu o usprawiedliwiającej przyczynie niestawiennictwa w PUP. Powyższa wadliwość procesowa może zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że Wojewoda przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zastosował art. 10 k.p.a. Kwestia ustalenia początku biegu siedmiodniowego terminu do powiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, a także kwestia możliwości powiadomienia przez Skarżącego organu o tej przyczynie powinny być bowiem ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przez organ administracyjny, w sposób, który nie może budzić wątpliwości. W tym zakresie, z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod rozwagę wszystkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem, w kontekście podnoszonej przez Skarżącego niezdolności do stawiennictwa się w PUP w terminie 7-dniowym, wskazanym w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., z powodu przebytej operacji i wiążącej się z tym niezdolności do pracy.

Sąd zauważa ponadto, że wszystkie okoliczności podnoszone przez Wojewodę dopiero w odpowiedzi na skargę nie mogły być wzięte pod rozwagę przez Sąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że skoro wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, nie mogą być przedmiotem oceny sądu (wyrok NSA z 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485). Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, stanowią akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi Sądu administracyjnego, jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji (postanowień) istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a. nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym (wyrok NSA z 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097). Również pisma procesowe stron składane przed Sądem administracyjnym nie stanowią aktu skarżonego i nie mogą być uwzględnianie przez Sąd, nawet jeśli dodatkowo wyjaśniają jakimi przesłankami kierował się organ – w rozpoznawanej sprawie Wojewoda – przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.