Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 554/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i art. 11b
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15zzx ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy P. z [...] r. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z [...]r. nr [...]. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 14 ust. 1 oraz art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U z 2020 r., poz. 713) w zw. z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zdaniem Wojewody, podjęcie w trybie zdalnym i przegłosowanie korespondencyjne uchwały Rady Gminy P. nastąpiło z naruszeniem zasady jawności podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy. Z nagrania XVII sesji Rady Gminy P. wynika, że w sali obrad Urzędu Gminy P. obecny był jej Przewodniczący w asyście dwóch, a później trzech osób spoza składu radnych. W nagraniu tym nie zarejestrowano obrazu obradujących radnych, ich dyskusji nad projektem uchwały ani głosowania nad nim. Jawnością objęte były tylko czynności techniczne Przewodniczącego, to jest podanie wyniku głosowania i odczytanie głosów poszczególnych radnych. Mieszkańcy Gminy nie mogli obserwować procesu obradowania i głosowania. Ponadto, omawiając poszczególny punkt obrad Przewodniczący ograniczył się wyłącznie do odczytania tytułu projektu uchwały, poinformowania o stanowisku właściwej komisji, imiennym głosowaniu radnych, po czym stwierdził podjęcie uchwały.

Tymczasem zasada jawności obejmuje prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostęp do dokumentów związanych z wykonywaniem zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy. Dotyczy to także dostępu obywateli do informacji o tym, jak głosowali poszczególni radni. Z nagrania nie wynika, kiedy projekt uchwały został poddany głosowaniu, nie wynika, by radni mieli możliwość równoczesnej dyskusji nad nim, jak to powinno odbyć się w organie kolegialnym. W tym stanie nie sposób ustalić chwili głosowania przez radnych. Formalnie Przewodniczący nie poddał pod głosowanie projektu uchwały. Zarządził jednie przerwę, podczas której wyznaczony pracownik odebrał od radnych karty głosowania i ... jest wysoce prawdopodobne, że oddanie przez nich głosów nastąpiło w przerwie zarządzonej przez Przewodniczącego Rady, a tym samym poza XVII posiedzeniem Rady Gminy. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, czy została zachowania minimalna liczba radnych zapewniająca ważność podjętej uchwały. Stwierdzona przez Przewodniczącego prawomocność uchwały nie miała miejsca przed przystąpieniem do głosowania, a w momencie oddania głosów.

Dalej Wojewoda odniósł się do przepisu art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych i stwierdził, że przepis ten pozwala na zdalne obradowanie i podejmowanie rozstrzygnięć przez organy gminy, ale to nie oznacza, że sesja zwołana w tym trybie może naruszać ogólną zasadę jawności z art. 14 ust. 1 oraz art. 11b o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody, nie ma w obowiązującym stanie prawnym przepisu prawa, który pozwalałby gminie na ograniczenie zasady jawności.

Przedstawione tu rozstrzygniecie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę P. W swej skardze oraz piśmie procesowym z 7 października 2020 r. Gmina zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu:

- naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza art. 14 ust. 1 i art. 11b ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 91 ust. 3 tej ustawy przez niezamieszczenie w rozstrzygnięciu nadzorczym wszystkich wymaganych tym przepisem elementów, a przede wszystkim niewykazanie istotnych naruszeń prawa,

- naruszenie art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ... przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,

- wadliwe ustalenia faktyczne przyjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakoby uchwała Rady Gminy dotyczyła stawek opłat za zajecie pasa drogowego, jakoby miała miejsce zmiana porządku obrad i były warunki do zdalnych obrad w sposób inny, niż to miało miejsce,

- naruszenie art. 77, art. 7, art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków w celu ustalenia stanu faktycznego i jego prawidłowej oceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga Gminy P. jest uzasadniona.

Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga wykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 tej ustawy). W swym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wykazał takiego naruszenia prawa przez Radę Gminy P.

Zasadniczy zarzut organu nadzoru dotyczy naruszenia zasady jawności działania organów gminy. Zdaniem Sądu zarzut ten jest błędny, choć jako oczywiście słuszne należy ocenić te wywody organu nadzoru, które dotyczą rozumienia tej zasady, że jest to jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawa, że służy zapewnieniu uzyskania przez obywateli informacji o działaniach organów gminy i jej indywidualnych radnych. Przy braku sporu między stronami co do rozumienia tej zasady, można przejść do porządku nad tą kwestią.

Spór między Wojewodą a Gminą P. zaczyna się od momentu, w którym trzeba odpowiedzieć na pytanie, w jakim zakresie możliwe jest zachowanie tej zasady w przypadku, gdy organ gminy obraduje i podejmuje uchwałę w trybie zdalnym, na co zezwala mu przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ... (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Z redakcji tego przepisu wynika, że tryb zdalny obejmuje tak obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, jak i obradowanie korespondencyjne, przy czym możliwe jest łączenie tych "technik"; spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną. Przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach... jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, tak jak szczególnym aktem prawnym jest cała ta ustawa. Wprowadza ona możliwość zdalnego trybu obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, a więc odstępstwa od zasady ogólnej z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to podyktowane szczególną sytuacją epidemiczną i koniecznością zapewnienia działania organów gminy w tym czasie. Nadzwyczajny charakter tej ustawy i jej rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVOD-19 (tytuł tego aktu prawnego) nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to przepis szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie o samorządzie gminnym. Jeśli zatem z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ograniczenia jawności działania organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Czy zatem przepis art. 15zzx ust. 1 tej ustawy wyklucza zasadę jawności działań organów gminy ? Nie ma podstaw do tak skrajnego twierdzenia, ale niewątpliwie są podstawy do twierdzenia, że zmianie ulega realizacja tej zasady w zależności od tego, w jakim trybie obraduje i podejmuje uchwały organ gminy. Ocena realizacji zasady jawności musi uwzględniać specyfikę trybu obradowania i glosowania i musi być do nich adekwatna. Żeby to wyjaśnić na przykładzie - w przypadku obradowania i głosowania korespondencyjnego trudno domagać się wstępu na sesje rady gminy, nie jest możliwa równoczesna dyskusja między radnymi prowadzona w jednym czasie i jej śledzenie przez obywateli, co zarzuca Gminie Wojewoda.

Mając na uwadze przedstawione tu uwagi Sąd stwierdza, że przeprowadzone przez Radę Gminy P. obrady i głosowanie nie naruszają prawa. Z protokołu sesji Rady Gminy z 26 maja wynika, że w terminie poprzedzającym sesję, pomiędzy 18 a 22 maja, doręczono radnym materiały dotyczące projektowanych uchwał, przewidzianych na zdalne obrady Komisji Rady. W tym czasie radni zgłaszali pytania i trzymywali stosowne odpowiedzi. Nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one zaopiniowane pozytywnie. Przewodniczący Rady przedstawił przedmiot obrad i zarządził przerwę w celu odebrania od radnych przebywających w swych miejscach zamieszkania kart do głosowania. Wyniki głosowania zostały podane do publicznej wiadomości łącznie z informacją o tym, jak głosowali poszczególni radni.

Z informacji tych wynika, że nie było to obradowanie i głosowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, a obradowanie i głosowanie korespondencyjne, jednakowoż dopuszczone przepisem art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach... .Radni nie pozostawali we wzajemnej łączności za pomocą środków porozumiewania się na odległość, a ich praca – przygotowanie do sesji i głosowanie - odbyło się korespondencyjnie. Wskazany tu przepis prawa pozostawia gminie prawo wyboru trybu obrad i głosowania: korespondencyjny, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub mieszany, a gmina nie musi tłumaczyć się przed organem nadzoru, który tryb wybiera. Jest to jej uprawnienie wynikające z tego przepisu.

Wobec tak wybranego trybu obrad i głosowania możliwe wymogi zasady jawności podejmowania uchwał z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za zachowane. Został upubliczniony wynik głosowania oraz sposób głosowania przez każdego z radnych. Zostały zachowane wymogi szerzej rozumianej zasady jawności działania organów gminy z art. 11b tej ustawy - zachowano prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Nie było możliwe przy tym trybie obradowania zapewnienie obywatelom wstępu na sesję, a radnym jednoczesnego prowadzenia dyskusji, ale należy to zaliczyć do kosztów rozwiązywania sytuacji kryzysowych związanych z COVID-19, przewidzianych i usankcjonowanych przez ustawodawcę.

Dalsze zarzuty Wojewody pod adresem Gminy pozostają nieadekwatne do trybu obrad i głosowania lub nieuzasadnione prawnie. Trzeba też pamiętać o tym, co tu Sąd nadmienił we wstępnej części uzasadnienia, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego może być tylko istotne naruszenie prawa, a więc ważne z punktu widzenia porządku prawnego i mające znaczenie dla wyniku sprawy.

Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego o tym, że w toku obrad i głosowania naruszono inne wymogi wymaga w takim razie wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone i omówienie istotności tego naruszenia.

W myśl tej zasady należy ocenić postawiony Gminie zarzuty, że nie sposób ustalić chwili głosowania i jest wysoce prawdopodobne, że oddanie głosów nastąpiło poza posiedzeniem Rady Gminy, że ustalenie kworum obrad korespondencyjnych na podstawie liczby oddanych korespondencyjnie głosów jest prawidłowe, że Przewodniczący Rady nie odczytał całego tekstu uchwały, a jedynie jej tytuł. Brak w przypadku tych zarzutów wskazania przepisu prawa, który został naruszony, jak również oceny istotności takiego naruszenia.

Sąd uważa jednakże, że rację ma Gmina gdy twierdzi, że głosy zostały oddane w momencie, w którym pracownik Gminy odebrał je od radnych pozostających w swych domach, dostarczył je Przewodniczącemu Gminy, a ten je zliczył i upublicznił ogólny wynik głosowania i indywidualne głosy radnych. Adekwatnie również do korespondencyjnego obradowania ustalono kworum na podstawie liczby oddanych głosów.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy P. i to jest wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają te zarzuty Gminy, które dotyczą błędów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, choć są one oczywiste. Sentencja rozstrzygnięcia, która wyznacza jego przedmiot i zakres, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że została nim objęta uchwała nr [...] Rady Gminy P. w sprawie rozpatrzenia wniosku ,,A’’ S.A. w K. Omyłkowe wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że była to uchwała dotycząca stawek opłat za zajecie pasa drogowego, nie zmienia przedmiotu rozstrzygnięcia i ma charakter błędu niemającego wpływu na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić wadliwe wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego na zmianę porządku obrad. Bez względu na ten błąd - nie była to przyczyna wydania rozstrzygnięcia.

Rozbieżności w stanowiskach wojewodów co do oceny trybu obradowania i głosowania nie są przedmiotem oceny Sądu. Ocena zgodności z prawem dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego, a w tej ocenie Sąd przyznał słuszność Gminie P.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy.