Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 454/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 14 ust. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2,  art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 21, art. 20, art. 24
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym.
article: art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: par. 42 ust. 2, par. 43, par. 82, par. 83
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska ( spr. ), Protokolant - Barbara Zielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G. M. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... września 2006 r. nr ... w przedmiocie zwrotu z budżetu państwa niepobranych dochodów. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 26 października 2006 r. ( data nadania pocztowego ) wniesionej przez Miasto Z. jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... września 2006 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję własną Nr ... z dnia ... czerwca 2006 r. w przedmiocie rekompensaty za zwolnienie podatkowe.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2001 r. Miasto Z. wystąpiło do Ministra Finansów o zwrot utraconych dochodów w podatku od nieruchomości w kwocie ... zł (słownie: ...). W uzasadnieniu określono, iż utracenie dochodów w tego tytułu wynika ze zwolnienia z podatku od nieruchomości ... Parku Narodowego. Obowiązek dokonania takiego zwolnienia wynikał z zapisu zawartego w art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Jako podstawę prawną żądania zwrotu z budżetu państwa tej kwoty wskazano art. 14 ust. 13a ustawy o ochronie przyrody.

Minister Finansów decyzją dnia ... grudnia 2001 r. Nr ..., odmówił przyznania wnioskowanej kwoty.

Miasto Z. pismem z dnia 19 grudnia 2001 r. Nr ... złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów decyzją z dnia .... stycznia 2002 r. Nr ... ponownie odmówił zwrotu wnioskowanej przez Miasto Z. kwoty.

Na powyższą decyzję Miasto Z. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. akt III SA 548/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie zaskarżone decyzje przesądzając o uprawnieniu Miasta Z. do otrzymania z budżetu państwa kwoty niepobranych dochodów z tytułu zwolnienia ... Parku Narodowego z podatku od nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można wyprowadzić takich wniosków jak uczynił to Minister Finansów, iż ustawa szczególna zawierająca rozwiązania niedopasowane do regulacji systemowej, wynikającej z innych ustaw nie może być stosowana. Takie zachowanie organu administracji rządowej koliduje z zasadą trójpodziału władz, która nie pozwala na odmowę stosowania przez władzę wykonawczą obowiązującej ustawy. Tego rodzaju wniosek w ocenie Sądu musiałby być oparty na zarzucie niezgodności takiej ustawy z Konstytucją, potwierdzonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym organy administracji rządowej nawet gdyby miały wątpliwości, co do konstytucyjności ustawy nie mogłyby odmówić jej zastosowania, a co najwyżej za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów lub Prokuratora Generalnego mogłyby skorzystać z możliwości uruchomienia na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji odpowiedniego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Ponadto w powołanym wyżej wyroku Sądu wskazano, że mimo uchylenia przez przepis art. 3 ustawy z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 145 poz. 1623) z dniem 1 stycznia 2002 r. przepisu art. 14 ust. 13a ustawy o ochronie przyrody, w przepisach ustawy zmieniającej nie zawarto rozwiązań prawnych, które wskazywałyby na wolę ustawodawcy, co do wycofania się z realizacji prawa, które przez okres niemalże 11 miesięcy niektórym jednostkom samorządu terytorialnego przysługiwało.

Wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający wydane decyzje, Minister Finansów podjął postępowanie mające na celu ustalenie prawidłowej kwoty rekompensaty, która będzie podlegała zwrotowi z budżetu państwa. Minister Finansów zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o przeprowadzenie kontroli w Mieście Z., w ramach której w szczególności niezbędne było ustalenie poprawności dokonanych przez Miasto Z. zwolnień podatkowych oraz prawidłowości wykazanej ostatecznej kwoty rekompensaty. W ocenie Ministra Finansów zwrócenie się w tym celu do Regionalnej Izby Obrachunkowej jako organu kontroli i nadzoru nad gospodarką finansową m.in. jednostek samorządu terytorialnego, było konieczne, gdyż sam Minister Finansów nie ma w stosunku do tych jednostek ani uprawnień kontrolnych, ani nadzorczych, a więc nie dysponuje instrumentami prawnymi, aby dokonać takiej weryfikacji.

W wyniku kontroli została ustalona kwota rekompensaty należna Miastu Z. w wysokości ... zł. Rekompensata została przyznana decyzją Ministra Finansów z dnia ... marca 2003 r. Nr ..., następnie uzupełnioną w zakresie pouczenia, co do prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia 26 maja 2003 r. Nr ...

zatytułowanym "Uzupełnienie decyzji Ministra Finansów, wydanej w sprawie wniosku

Miasta Z.".

Miasto Z. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji, iż nie na Regionalnej Izbie Obrachunkowej, której ustalenia mają jedynie wartość dowodową, czyli stanowią dowód, tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, ale na Ministrze Finansów spoczywa obowiązek ustalenia wysokości należnej rekompensaty, a więc dokonania wykładni prawa na bazie ustalonego stanu faktycznego w dokumentach przedłożonych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. w wyniku przeprowadzonej kontroli. Ponadto strona nie zgadzała się z wnioskami przyjętymi w wynikach kontroli i potwierdzonymi w rozstrzygnięciu Ministra Finansów, iż nie wszystkie nieruchomości w granicach ... Parku Narodowego, które zostały przez Miasto Z. zwolnione z podatku od nieruchomości, powinny faktycznie podlegać takiemu zwolnieniu, a tym samym rekompensacie z budżetu państwa.

W wyniku złożonego przez Miasto Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów wydał decyzję z dnia ... sierpnia 2003 r. Nr ..., w której utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Miasto Z. dokonując zwolnień podatkowych przyjęło, że tereny znajdujące się na terenie ... Parku Narodowego, oznaczone w operacie ewidencji gruntów jako Ł - łąki i Ps - pastwiska, nie stanowią użytków rolnych. Oznaczałoby to więc, iż podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, a ponieważ znajdują się na terenie parku narodowego, powinny podlegać zwolnieniu podatkowemu na podstawie art. 14 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - grunty oznaczone symbolem Ł i Ps zalicza się do użytków rolnych. W związku z tym, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) -grunty te nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, konsekwentnie więc nie mogą z tego podatku zostać zwolnione.

W odniesieniu do kwestii opodatkowania użytków ekologicznych Minister Finansów zauważył, że zgodnie z § 67 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - użytki ekologiczne należą do jednej z grup użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji i są oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R. Do użytków ekologicznych, w myśl załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, zalicza się prawnie chronione pozostałości ekosystemów, takich jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce itp. Zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków, polegająca na oznaczeniu użytków rolnych jako użytków ekologicznych, nie powodowała zmiany statusu prawnopodatkowego tych użytków, albowiem w dalszym ciągu pozostawały one użytkami rolnymi, jakkolwiek ich wykorzystywanie podlegało ograniczeniom, wynikającym z ustawy o ochronie przyrody.

Powyższe znajduje także odniesienie do stanu prawnego normowanego przepisami rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.), co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2000 r. sygn. akt FPK 2/00, w której zostało stwierdzone, że grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki ekologiczne, ustanowione na użytkach rolnych, podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym na podstawie przepisów ustawy o podatku rolnym.

Minister Finansów wskazał ponadto, że jeżeli chodzi o grunty, oznaczone symbolem N (nieużytki), to stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym do końca 2002 r., nieużytki należały do gruntów objętych przepisami o podatku rolnym, a więc nie podlegały opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Opodatkowanie nieużytków podatkiem od nieruchomości, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, miało miejsce jedynie w przypadku, gdy grunty takie były związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, innej niż działalność rolnicza lub leśna.

Odnosząc się do wniosku Strony o przeprowadzenie wniosków dowodowych w oparciu o dokumenty dotyczące Gminy S. Minister Finansów stwierdził, że wnioski te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.); powoływanej dalej jako: "k.p.a." żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znacznie dla sprawy. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność, mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy. Wnioskowane dowody nie dotyczyły Miasta Z., zatem nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Na tę decyzję Miasto Z. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 października 2004 r., sygn. akt III SA 2873/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone decyzje Ministra Finansów.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w istocie rzeczy akt wydany przez Ministra Finansów w dniu ... marca 2003 r. formą bardzo przypominał akt z dnia ... sierpnia 2001 r. Nr ... wydany przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu przypadkach, mając problemy z identyfikacją rodzaju takiego aktu Miasto Z. było zmuszone wnosić o uzupełnienie rozstrzygnięcia, co do pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia bądź wręcz o wydanie decyzji. Na marginesie Sąd zaznaczył również, że jeżeli pismu z dnia 26 maja 2003 r. przypisano charakter uzupełnienia decyzji, to taki akt powinien przybrać również formę decyzji, a ponadto takie uzupełnienie decyzji mogło nastąpić tylko na wniosek strony, a jeśli tak potraktować pismo strony z dnia 12 maja 2003 r., to oznacza, że Minister Finansów dopuścił się naruszenia art. 111 § 1 k.p.a, poprzez rozpoznanie wniosku strony mimo upływu wskazanego w tym przepisie czternastodniowego terminu mającego charakter terminu prekluzyjnego. Wydanie ułomnej decyzji administracyjnej z dnia ... marca 2003 r. nie zawierającej żadnego uzasadnienia naruszało art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Poza tym przed wydaniem decyzji stronie nie umożliwiono wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, brak uzasadnienia decyzji sprawił, że sytuacja procesowa strony uległa osłabieniu. Nie mogła ona bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w pełni przedstawić swojej argumentacji i zastrzeżeń skoro z decyzji nie wynikało wprost jakie jest stanowisko Ministra Finansów, co do poszczególnych elementów zgłoszonego przez nią żądania. Podkreślono, iż stanowisko Ministra Finansów w tej sprawie jest niejednoznaczne i zawiera sprzeczności, co powoduje, że powyższa kwestia musi zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu w sposób jednoznaczny.

Sąd wskazał również, że Minister Finansów w decyzji z dnia ... sierpnia 2003 r. nie odniósł się bezpośrednio do podnoszonej przez Miasto Z., zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w piśmie z dnia 11 sierpnia 2003 r. kwestii dotyczącej rekompensaty za grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako Ba, Bi, Bz, B, Dr (z wyłączeniem dróg publicznych) oraz istniejącej w ocenie skarżącego rozbieżności rozstrzygnięcia w tym zakresie z zajmowanym wcześniej stanowiskiem w tej sprawie, zawartym w piśmie z dnia 24 września 2002 r. Nr ... Podobnie jak nie ocenił znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podnoszonej przez skarżącego kwestii dotyczącej zakresu działania gospodarstwa pomocniczego funkcjonującego w ramach ... Parku Narodowego.

Pismem z dnia 21 grudnia 2004 r., Nr ..., Gmina Z. podtrzymała wniosek o zwrot z budżetu państwa utraconych dochodów z tytułu zwolnienia ... Parku Narodowego z podatku od nieruchomości na podstawie art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w wysokości ... zł. Następnie, pismem z dnia 21 grudnia 2005 r., Nr ... Burmistrz Miasta Z. ponownie przedstawił wyliczenie kwoty rekompensaty utraconych w 2001 r. dochodów w wysokości ... zł. Zmniejszenie żądanej kwoty rekompensaty nastąpiło w wyniku przyjęcia, iż rekompensacie podlegają wyłącznie grunty ...PN oznaczone symbolami Lz, Dr, Tr, Ws. Tym samym Gmina cofnęła wniosek w części dotyczącej rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z podatku od nieruchomości od pozostałych gruntów, w tym: oznaczonych symbolami Ba, Bi, Bz, B.

Minister Finansów przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie wysokości utraconych w 2001 r. przez Gminę Z., dochodów w związku ze zwolnieniem ... Parku Narodowego z podatków i opłat, a tym samym kwoty rekompensaty. Minister Finansów zwrócił się m. in. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z wnioskiem o przeprowadzenie w Gminie Z. kontroli doraźnej w zakresie prawidłowości dokonanych zwolnień podatkowych. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. przeprowadziła kontrolę doraźną w Gminie Z. w dniach od 22 do 31 sierpnia 2005 r. Przeprowadzona została także kontrola skarbowa w zakresie prawidłowości dokonanych przez Gminę Z. wyliczenia kwoty rekompensaty, przez inspektora kontroli skarbowej, zakończona wynikiem kontroli z dnia 6 maja 2006 r., Nr ..., podpisanym przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K..

Decyzją z dnia ... czerwca 2006 r. nr ... Minister Finansów postanowił przyznać Gminie Z. kwotę w wysokości ... zł (słownie: ...) z tytułu rekompensaty dochodów utraconych w 2001 r. w związku ze zwolnieniem ... Parku Narodowego z podatków i opłat oraz odmówić przyznania rekompensaty w pozostałej części.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia ... lipca 2001 r., Nr ... Starosta ... zatwierdził operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2001 r. W ciągu 2001 r. stan posiadania gruntów, budynków i budowli .PN oraz ich klasyfikacja nie podlegały zmianom. Zgodnie z art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. - w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody grunty objęte ochroną ścisłą, częściową lub krajobrazową, budynki i budowle trwale z gruntem związane, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, zostały zwolnione z podatków i opłat określonych w innych ustawach, z wyjątkiem podatku leśnego obliczanego według zasad określonych dla lasów ochronnych oraz podatku rolnego od gruntów rolnych obliczanego według zasad określonych w odrębnych ustawach. Na podstawie art. 14 ust. 13a ustawy o ochronie przyrody jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje z budżetu państwa zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatków i opłat. Przyznanie rekompensaty w oparciu o cytowany przepis może nastąpić w przypadku spełnienia dwóch podstawowych przesłanek. Po pierwsze, grunty objęte ochroną ścisłą, częściową lub krajobrazową, budynki i budowle trwale z gruntem związane służyły bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody. Po drugie grunty, budynki i budowle podlegały w 2001 r. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości i zostały zwolnione z tego podatku, na podstawie przepisu art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Obie te przesłanki spełniają następujące grunty:

grunty pod pozostałymi drogami (symbol - Dr) .... ha,

grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol LzV) ... ha,

grunty - tereny różne (symbol - Tr) ... ha,

4) grunty pod wodami stojącymi (symbol - Ws) ... ha.

Stosując, obowiązujące w 2001 r. stawki podatku od nieruchomości, Minister Finansów określił wysokość utraconych przez Gminę Z. dochodów, w związku ze zwolnieniem .PN z podatku od nieruchomości. W związku z powyższym wskazano, iż należna Gminie Z. rekompensata, w związku ze zwolnieniem .PN z podatków i opłat wynosi ... zł. Minister zaznaczył, iż w złożonym wniosku, dotyczącym rekompensaty za 2001 r., Gmina Z. przyjęła dwa okresy obliczeniowe, służące ustaleniu wysokości utraconych dochodów w związku ze zwolnieniem .PN z podatku od nieruchomości. Jeden obejmuje miesiące ...2001 r., a żądana rekompensata za ten okres wynosi ... zł. Za pozostałe 4 miesiące, tj. od września do grudnia 2001 r., żądana rekompensata wynosi ... zł. Wyjaśniono, iż Gmina Z. różnicuje wyliczenie utraconych dochodów ze względu na decyzję Starosty ... z dnia ... lipca 2001 r., Nr ... w sprawie zatwierdzenia operatu ewidencyjno-kartograficznego założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z.. W ocenie organu, zróżnicowanie opodatkowania w dwóch ww. okresach jest nieprawidłowe, gdyż grunty, objęte decyzją Starosty ..., nie zmieniły swojego charakteru po zatwierdzeniu ewidencji założonej dla obrębu ... Z.. Wydanie przez Starostę ww. decyzji miało za zadanie założenie ewidencji, a więc opisanie w rejestrach geodezyjnych stanu istniejącego i nie wiązało się z czynnościami zmieniającymi, czy to obszar .PN, przeznaczenie terenów, czy ich klasyfikację. Przedmiotowe tereny istniały w takiej samej formie i kształcie zarówno przed wydaniem decyzji jak i po jej wydaniu i uprawomocnieniu. Brak zmian w stanie posiadania .PN w 2001 r. w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Starosty ... potwierdza Dyrektor .PN w piśmie z dnia 8 lutego 2006 r., Nr ...

Minister powołał się również na wyrok NSA z dnia ... października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, w którym Sąd stwierdził, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji. Zmian przedmiotowych i podmiotowych dokonuje się na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i innych aktów normatywnych. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, nie można odmiennie - dla wyliczenia rekompensaty - traktować tych samych gruntów przed i po wydaniu decyzji Starosty ... z dnia ... lipca 2001 r. Klasyfikację gruntów przyjętą w zatwierdzonym operacie ewidencyjno-kartograficznym założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z., należało zastosować dla całego okresu objętego wnioskiem o przyznanie rekompensaty. Decyzja Starosty ... zatwierdzająca operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji obrębu ... Z. została wydana przez właściwy organ na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatwierdzony decyzją Starosty ... operat jest więc, przewidzianym prawem, źródłem informacji o nieruchomościach, należących do .PN, położonych na terenie Gminy Z..

Odnosząc się do żądania Strona przyznania wyższej rekompensaty za okres marzec-sierpień 2001 r. z uwagi na to, że w tym okresie nie istniał żaden operat ewidencyjny, na podstawie którego można by ustalić grunty podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, Minister wyjaśnił, iż takie stanowisko nie znajduje oparcia w stanie faktycznym. Funkcjonowała bowiem ewidencja oparta na katastrze ..., a zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), do czasu sporządzenia podstawowych map ewidencyjnych mogą być dla celów ewidencji gruntów i budynków, wykorzystywane wszelkie istniejące mapy i materiały statystyczne. W dekrecie tym nie została określona data, do której należało założyć jednolitą ewidencję gruntów i budynków. Taka data nie została również ustalona w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przepisy tych aktów normatywnych nie pozbawiały istniejących dotychczas ewidencji wartości dowodowych. Na podstawie § 83 i 84 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które obowiązywało od 2 czerwca 2001 r., do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia, a operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu jego modernizacji, podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w rozporządzeniu, w takim zakresie, a jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych.

Orzekając w sprawie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia ... września 2006 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2006 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż nie można zgodzić się z zarzutami przedstawionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowe postępowania oraz zaskarżona decyzja nie dotyczyły założenia ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów §§ 42 ust. 2, 43,82 i 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu nie naruszono również art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), który stanowi, iż podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przeciwnie niż zarzuca Strona, Minister Finansów uwzględnił ten przepis ustalając wysokość rekompensaty. Minister Finansów - zgodnie z wnioskiem Strony - ustalając wysokość rekompensaty brał pod uwagę dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ... Z.. Wprawdzie decyzja Starosty ... zatwierdzająca operat ewidencyjno-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu ... została wydana w dniu .... lipca 2001 r. i stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2001 r., to jednak nie wprowadziła ona żadnych zmian dotyczących gruntów, budynków i budowli .PN położonych na terenie Gminy Z.. Fakt ten został potwierdzony przez Dyrektora .PN. Kierując się danymi zawartymi w założonej ewidencji, Minister Finansów ustalił wysokość utraconych przez budżet Gminy dochodów z tytułu podatku do nieruchomości w okresie marzec - grudzień 2001 r. Podkreślono, iż Gmina nie może uzyskać wyższej rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z podatku do nieruchomości w okresie marzec - sierpień 2001 r. tylko dlatego, że w tym okresie nie istniała ewidencja, o której mowa w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Stronę prowadzić będzie do sytuacji, w której Gmina uzyska większe środki z budżetu państwa wyłącznie z powodu braku ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie przepisów ustawy z 1989 r. Organy Gminy, posiadając wiedzę o tym, iż istniejąca ewidencja nie spełnia wymogów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (która weszła w życie z dniem 1 lipca 1989 r.), powinny podjąć odpowiednio wcześnie kroki zmierzające do zaewidencjonowania gruntów, budynków i budowli położonych na obszarze Gminy Z.. Podkreślono, iż od 1995 r. Gmina Z. wykonywała zadania z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków na podstawie porozumienia Nr ... z dnia ... marca 1995 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N. a Zarządem Miasta Z.. W związku z powyższym, charakter ewidencji funkcjonującej przed lipcem 2001 r. - której istnienie Strona kwestionuje - nie miał rozstrzygającego znaczenia przy ustalaniu rekompensaty należnej Gminie Z.. Minister Finansów ustalił bowiem wysokość rekompensaty, uwzględniając dane zawarte w dokumentach urzędowych, tj. ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z..

Za niezasadny uznano również zarzut sprzeczności ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wyjaśniono, iż ustalenia stanu faktycznego nie są sprzeczne w szczególności z ustaleniami Regionalnej Izby Obrachunkowej w K.. Opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. jest tylko jednym z dowodów, które Minister Finansów zgromadził w sprawie. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 14 grudnia 2005 r., nr ... nie określała wysokości rekompensaty należnej Miastu Z.. Zawierała natomiast informację, iż ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości przysługującej rekompensaty należy do Ministra Finansów. Minister Finansów wyjaśnił, iż przeanalizował cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosownie do wymagań przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz dokonał ustaleń faktycznych, zgodnych z zebranym materiałem dowodowym.

W skardze na powyższą decyzję Burmistrz Miasta Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z ... września 2006 r. w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia ... czerwca 2006 r. w części dotyczącej odmowy przyznania rekompensaty w wysokości ... zł z tytułu utraconych w 2001 r. dochodów w związku ze zwolnieniem .PN z podatku od nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 42 ust. 2, § 43, 82 i 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym art. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 95, poz. 1041). Skarżący zarzucił ponadto sprzeczność rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. Protokołem Kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia ... sierpnia 2005 r., Uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia ... grudnia 2005 r. znak ... oraz Pismem Starostwa Powiatowego w Z.m z dnia 5 września 2006 r. znak ... poprzez przyjęcie przeciwnych wniosków, niż zawarte w dokumentach, a także błędy w ustaleniach faktycznych przez wyłączenie z obliczeń terenów nie objętych operatem ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Burmistrz Miasta Z. wskazał, iż z treści § 42 ust. 2 i § 43 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że założenie ewidencji gruntów i budynków wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją starosty, która ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że bez tej decyzji ewidencja nie może zostać założona oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, a to znaczy, że jej nie ma. Natomiast czymś zupełnie odmiennym jest modernizacja ewidencji. Jednak z przepisów przejściowych rozporządzenia wynika, że dotyczy ona ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie tego rozporządzenia , a więc już istniejącej. Z analizy tych przepisów wypływa także wniosek, że dane ewidencyjne zachowują swoją ważność tylko wtedy, jeżeli były uwidocznione w ewidencji już prowadzonej. Tymczasem w niniejszej sprawie nie było w ogóle żadnej ewidencji. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku, że dane wynikające z decyzji Starosty ... zatwierdzającej operat ewidencyjno-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z. mogą stanowić podstawę do ustalenia rekompensaty dopiero od dnia, gdy decyzja Starosty ... znak .... z dnia ... lipca 2001 r. stała się ostateczna. Wskazano, iż Starosta ... w piśmie z dnia 5 września 2006 r. stwierdził, że po analizie dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, która stanowiła część użytkową przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, dokumentacja katastru ... dla obszaru obecnego obrębu ... Z. była w postaci szczątkowej i nie spełniała wszystkich wymogów stawianych przed ewidencją gruntów i budynków. Dodał również, że dokumentację katastralną, dotyczącą obecnego obrębu ... Z. przed rokiem 2001, wykonawcy robót geodezyjnych wykorzystywali niezmiernie rzadko, wręcz sporadycznie, z uwagi na fakt, że obszar obecnego obrębu ... Z. prawie w całości znajduje się w granicach ... Parku Narodowego. Wyjaśniono, iż w archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Z.m zachowały się jedynie niektóre dokumenty byłego ... katastru gruntowego. Istniejąca dokumentacja katastralna nie spełniała zatem wymogów stawianych przed ewidencją gruntów. W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych na terenie ... przeprowadzono prace wstępne mające na celu dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ustalenie rodzajów użytków i klas gruntów. Prace te nie zostały zakończone, a wyniki klasyfikacji nigdy nie zostały wystawione na widok publiczny ani ogłoszone w sposób urzędowy. Zatem istniejąca dokumentacja katastralna nie mogła być uznana za odpowiednik operatu ewidencji gruntów, ponieważ: istniejące mapy katastralne nie zawierały treści niezbędnej do uznania ich za zastępcze mapy ewidencyjne; Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej nie dysponował arkuszami posiadłości gruntowej, a to uniemożliwiało skonstruowanie dokumentu odpowiadającego rejestrowi gruntów: na podstawie istniejącej dokumentacji katastralnej niemożliwe było utworzenie skorowidza właścicieli i władających gruntami. Podkreślono, iż parcele gruntowe znajdujące się na terenie obecnego obrębu ... nie zostały zestawione w osobnym rejestrze i tym samym do czasu utworzenia ewidencji gruntów decyzją Starosty ... z dnia ... lipca 2001 r. obszar ten nie posiadał wyodrębnionej dokumentacji katastralnej. Burmistrz wskazał, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w uchwale Nr ... z dnia 14 grudnia 2005 r. uwzględniło zastrzeżenia dotyczące ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z., stwierdzając, że ewidencja gruntów i budynków dla obrębu ... Z. została założona decyzją Starosty ... znak ... z dnia ... lipca 2001 r., z datą uprawomocnienia się 24 sierpnia 2001 roku. A więc wbrew stanowisku Ministra Finansów nie ma żadnych podstaw prawnych, ażeby uznać, ze w okresie od marca do sierpnia 2001 roku grunty w ...m Parku Narodowym były sklasyfikowane tak samo jak w okresie wrzesień - grudzień 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 432/07 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia ... września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w/w decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że uchylając zaskarżoną decyzję uwzględnił okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze, a polegające na niezrealizowaniu w kontrolowanym postępowaniu przez Ministra Finansów wymogu podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia na ile dane zawarte w dokumentacji katastru ... dla obszaru obecnego obrębu ...-Z., mogły odbiegać od danych zawartych w decyzji Starosty ... z dnia ... lipca 2001 r. zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu ...-Z..

Sąd podkreślił, iż istotne znaczenie dla prawidłowego wyliczenia należnej Gminie Z. rekompensaty z tytułu utraconych w okresie od 1 marca do 31 sierpnia 2001 r. dochodów w związku ze zwolnieniem ... Parku Narodowego z podatków i opłat posiadała informacja zawarta w piśmie Starosty ... z dnia 10 sierpnia 2006 r., iż w ramach ewidencji opartej na katastrze ... określone były numery działek, użytki gruntowe oraz powierzchnie działek, a ewidencja dotychczasowa była podstawą do założenia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ... - Z., w granicach .PN. Nie uprawnione było zatem stanowisko Burmistrza Miasta Z., że dla obszaru obejmującego obecnie obręb ... - Z. dokumentacja katastru ... nie pozwalała na dokonanie określenia rodzajów użytków gruntowych w .PN.

Wskazano, iż analiza porównawcza dostępnych w Starostwie Powiatowym w Z.m danych wynikających z klasyfikacji gruntów, określonej w katastrze ... i kompleksowej klasyfikacji z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku oraz danych zawartych w zatwierdzonym decyzją z dnia ... lipca 2001 r. operacie ewidencyjno-kartograficznym była niezbędna dla dokonania prawidłowego wyliczenia kwoty rekompensaty przysługującej Gminie Z.. Za niewystarczające Sąd uznał oparcie rozstrzygnięcia w tym zakresie jedynie na informacji uzyskanej z .PN, z której wynikało, iż w okresie od marca do grudnia 2001 r. nie zaszły żadne zmiany w stanie posiadania .PN gruntów, budynków i budowli znajdujących się w obrębie ...-Z.. Zdaniem Sądu ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, że jak wynika z protokołu z czynności sprawdzających inspektora kontroli skarbowej, ewidencja gruntów prowadzona przez .PN w oparciu o Księgę ewidencji gruntów w lasach państwowych określała użytki wprowadzając własne nazewnictwo. Ewidencja ta nie miała powiązań z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę ... i nie zawierała symboli klasyfikacji gruntów.

Sąd stwierdził, że brak szczegółowej analizy powyższych okoliczności uzasadniał ocenę, iż Minister Finansów nie dopełnił obowiązku wnikliwego wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. W opinii Sądu, skoro niewyczerpane zostały wszystkie możliwości zmierzające do zebrania dowodów i ustalenia stanu faktycznego sprawy, przedwczesnym było zajmowanie stanowiska w kwestii oceny naruszenia przepisów materialnoprawnych.

W skardze kasacyjnej Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, albo uchylenie wyroku i rozpoznanie ; skargi Gminy Z..

Skargę kasacyjną Minister Finansów oparł na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1...0), dalej: p.p.s.a., zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. -" poprzez przyjęcie, iż Minister Finansów nie dopełnił obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. naruszył art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów podał, że nie zgadza się z oceną Sądu, iż stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony, albowiem organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, którego celem było ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do obliczenia wysokości rekompensaty z tytułu dochodów utraconych przez Gminę Z. w 2001 r. Minister Finansów w sposób nie budzący wątpliwości określił grunty położone na terenie ... Parku Narodowego, podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości i zwolnione z tego podatku na podstawie art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, co nastąpiło na podstawie danych przedstawionych przez stronę wnioskującą o rekompensatę, opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. oraz kontroli skarbowej przeprowadzonej w Gminie Z..

W ocenie organu, zarzut niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 7 i 77 k.p.a, byłby uzasadniony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości rekompensaty odstąpiono od zbadania danych zawartych w ewidencji zatwierdzonej decyzją Starosty ..., tymczasem Minister Finansów ustalił wysokość należnej Gminie rekompensaty kierując się przede wszystkim danymi z ewidencji gruntów i budynków obrębu ...-Z., zatwierdzonej decyzją Starosty ... z dnia ... lipca 2001 r.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się też ze stanowiskiem, iż analiza materiałów archiwalnych przekazanych przez Gminę Z. Starostwu Powiatowemu w Z.m ma istotne znaczenie, skoro istnieje aktualna ewidencja gruntów i budynków, która posłużyła do ustalenia rekompensaty. Zdaniem Ministra, materiały archiwalne mogą mieć charakter pomocniczy. Jeśli takie materiały nie zostałyby przeanalizowane, to byłoby to naruszenie przepisów postępowania, jednak nie mające wpływu na wynik sprawy. W postępowaniu o ustalenie wysokości rekompensaty Minister Finansów zbadał jednak i ten aspekt sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Ministra Finansów z dnia ... czerwca 2006 r. oraz ... września 2006 r. Minister Finansów wydał swoje rozstrzygnięcia po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego, nie ograniczając się wyłącznie do informacji uzyskanych z ... Parku Narodowego, co wadliwie zarzucił organowi Sąd I instancji. Minister Finansów wskazał w związku z tym, że fakt, iż w okresie od marca do grudnia 2001 r. nie zaszły zmiany w zakresie stanu posiadania gruntów, budynków i budowli, należących do ... Parku Narodowego, wynikał m.in. z opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., a także decyzji Starosty ... z dnia ... lipca 2001 r. oraz pisma Starostwa Powiatowego z dnia 10 sierpnia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta ... wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. Sygn. akt II GSK 348/07 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ,iż dla prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niezbędne jest zajęcie stanowiska czy do klasyfikacji gruntów

położonych w obrębie ... znajdujących się na terenie ... Parku Narodowego dla okresu czasu wskazanego we wniosku należy wykorzystać dane dotyczące tych gruntów zawarte w zatwierdzonym decyzją Starosty ... z ... lipca 2001r., operacie opisowo - kartograficznym ewidencji gruntów i budynków, czy też należy dokonać podzielenia okresu czasu objętego wnioskiem na dwa podokresy, do których należałoby zastosować dane dotyczące klasyfikacji gruntów i budynków wywodzące się z różnych źródeł prawa. Sąd zaznaczył, iż rozstrzygnięcie tej kwestii pozwoli ustalić, czy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej zasad określonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż odwołanie się do konieczności dokonywania porównania zasobów archiwalnych z obowiązującą ewidencją gruntów winno wskazywać jakie znaczenie ta okoliczność może mieć z punktu widzenia prawidłowości ustalania stanu faktycznego.

Sąd zaznaczył, iż stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zmianami) podstawą do wymiaru podatków winny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, co znajduje swoje potwierdzenie także w treści art. 2 ust. 2 ustawy z 12 stycznia 1991 roku o ; podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121 poz. 844 ze zmianami), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji w którym to przepisie wskazuje się na ewidencję gruntów i budynków jako dokument rozstrzygający o klasyfikacji gruntów.

Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej stosownie do art. 203 pkt. 2 tej ustawy w związku z §14 ust.2 i pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. 163 poz. 1349 ze zmianami).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony pozostały przy swoich stanowiskach.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sprawę zwrotu Gminie Z. utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości ... Parku Narodowego na podstawie art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. 99/2001, poz. 1079 ze zm.) była przedmiotem rozstrzygnięcia przez NSA. W wyroku z dnia 12 czerwca 2002r., sygn. akt III SA 548/02 Sąd ten, uchylając decyzję Ministra Finansów i przesądził co do zasady, iż Gminie Z., na podstawie art. 14 ust. 13 a w/w. ustawy przysługuje rekompensata z budżetu państwa w związku z przyznanym w art. 14 ust. 13 tejże ustawy zwolnieniem ... Parku Narodowego od podatku od nieruchomości.

Natomiast w orzeczeniu z dnia 17 stycznia 2008r. sygn. akt II GKS 348/07, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2007r., sygn. akt VSA/Wa 432/07 odnoszący się do decyzji Ministra Finansów z ... września 2006r., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł nie tylko o potrzebie rozstrzygnięcia przez WSA sporu stron postępowania na okoliczność, czy do klasyfikacji gruntów położonych w obrębie ... znajdujących się na terenie ... Parku Narodowego należy wykorzystać, dla okresu czasu wskazanego we wniosku dane dotyczące tych gruntów zawarte w zatwierdzonym decyzją Starosty ... z ... lipca 2001r. operacie opisowo - kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu ... - Z., jak to uczynił organ administracji, czy należy dokonać podzielenia okresu objętego wnioskiem o wypłatę rekompensaty na dwa podokresy, jak twierdzi Gmina Z., do których znajdowałoby zastosowanie dane dotyczące klasyfikacji gruntów wywodzące się z różnych źródeł prawa.

Według Gminy Z., do chwili gdy decyzją o zatwierdzeniu w/w. operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków nie stała się ostateczna, dla klasyfikacji gruntów i budynków w celu ustalenia wysokości rekompensaty należy przyjmować dane zawarte w innych dokumentach niż w/w. operat, w szczególności należy mieć na uwadze dane dotyczące tych gruntów zawarte w katastrze ... i klasyfikacji z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na potrzebę przesądzenia tej kwestii jako niezbędnej do dokonania oceny prawidłowego wyliczenia kwoty przysługującej Gminie Z. rekompensaty podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała treść art. 2 ust 2 ustawy z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 121/2006 poz. 844 ze zm.) w brzmieniu wskazującym na ewidencję gruntów i budynków jako dokument rozstrzygający o klasyfikacji gruntów, oraz wskazał, że również o tym, (iż podstawą do wymiaru podatków winny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków) stanowił art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 100/2000 poz. 1086 ze zm.). Wskazanie to nie było bez znaczenia dla sprawy.

Powyższe przepisy oraz art. 14 ust. 13 a ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991r. (Dz. U. 99/2001 poz. 1079 ze zm.) stanowią, że w przedmiotowej sprawie wysokość należnej rekompensaty co do całego okresu objętego wnioskiem, powinna być wyliczona w oparciu o stan faktyczny ustalany co do klasyfikacji gruntów w operacie opisowo - kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu ... - Z., zatwierdzonym decyzją Starosty ... z ... lipca 2001r.

Zgodnie z art. 14 ust. 13 a w/w. ustawy o ochronie przyrody, Gminie Z. przysługuje rekompensata z budżetu państwa w związku z przyznanym w art. 14 ust. 13 tejże ustawy zwolnieniem ... Parku Narodowego od podatku od nieruchomości.

Rekompensata ta jest rodzajem odszkodowania - zwrotem utraconych dochodów wg brzmienia literalnego w/w. przepisu.

Rekompensatę tę ustala się na datę orzekania według zasad obowiązujących na tę datę.

Rolą organu było ustalenie i wypłacenie Gminie Z. utraconych w okresie od marca do grudnia 2001r. dochodów z tytułu zwolnienia ... Parku Narodowego z podatku od nieruchomości.

Według brzmienia art. 21 w/w. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne podstawą do wymiaru podatków są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Treść tego art. Była taka sama zarówno w 2001r., obejmującym cały okres wniosku o wypłatę rekompensaty, jak i w 2006r. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

Poza sporem w sprawie jest, że ewidencja gruntów i budynków obrębu ... - Z. w rozumieniu przepisu art. 20 w zw. Z art. 24 w/w. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, powstała w oparciu o decyzję Starosty ... z dnia ... lipca 2001r. uprawomocnionej 24 sierpnia 2001r.

We wcześniejszym okresie obręb ... - Z. takiej ewidencji gruntów i budynków nie posiadał ani w oparciu o w/w. ustawę prawo geodezyjne i kartograficzne z 17 maja 1989r., ani w oparciu o dekret z 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 6/55 poz. 32), ani w oparciu o dekret z 24 września 1947r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. 61/47 poz. 344)

Zgodnie z ustaleniami organu, opartymi na informacjach Starosty ... zawartych w pismach z 10 sierpnia 2006r. i 5 września 2006r. przed założeniem ewidencji decyzją Starosty ... z dnia ... lipca 2001r., dla gruntów leżących w granicach ... Parku Narodowego funkcjonowała w postaci szczątkowej, niespełniające wszystkich wymogów stawianych przed ewidencją gruntów i budynków - dokumentacją katastru ... Była też kompleksowa klasyfikacja gruntów z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Dokumenty te były między innymi podstawa do założenia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ... Z. - decyzją z dnia ... sierpnia 2001r. Założenie powyższej ewidencji nie spowodowało żadnych zmian w stanie posiadania ... Parku Narodowego o czym świadczy pismo Dyrektora .PN z 8 lutego 2006r. uzyskane przez organ w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie.

Fakt ten potwierdza również protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. w dniu 31 sierpnia 2005r., w którym stwierdzono, iż tereny .PN istniały w takiej samej formie i kształcie zarówno przed wydaniem decyzji z ... sierpnia 2001r. o założeniu ewidencji gruntów i budynków, jak i po jej wydaniu i uprawomocnieniu się. Prace związane z założeniem ewidencji nie wiązały się z czynnościami zmieniającymi czy to obszar .PN, przeznaczenie terenów czy ich klasyfikację.

Zatem ustalenie organu, iż dla wyliczenia rekompensaty nie można odmiennie traktować tych samych gruntów przed i po wydaniu decyzji starosty z dnia ... lipca 2007r. jest prawidłowe. Decyzja Starosty ... zatwierdzająca operat opisowo - kartograficzny założenia ewidencji obrębu ... Z. w rzeczywistości zatwierdzała opisany w niej stan istniejący w .PN bez dokonywania czynności zmieniających. Zatwierdzony nią operat jest prawem przewidywanym, źródłem informacji o nieruchomościach, należących do .PN, położonych na terenie Gminy Z.. Źródłem informacji na datę ustalenia rekompensaty, tj. na datę wydania zaskarżonej decyzji.

Okoliczności, iż organ sprawdzał w postępowaniu dowodowym w sprawie, czy w toku czynności mających za zadanie założenia w/w. ewidencji gruntów i budynków obrębu ... - Z. nie doszło do zmian przeznaczenia czy klasyfikacji gruntów mogących prowadzić do uznania zaistnienia "utraconych dochodów" przez Gminę Z. w rozumieniu niniejszej sprawy świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone z należytą starannością i nacechowane wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy.

Twierdzenie skarżącej, iż w sprawie nie ma znaczenia fakt, iż przy zakładaniu ewidencji nie dokonywano zmian klasyfikacyjnych, gdyż sam brak ewidencji gruntów i budynków w okresie objętym wnioskiem od 1 marca do 24 sierpnia 2001r. stanowił, iż żadne inne dokumenty w tym dane o klasyfikacji gleboznawczej z operatów ewidencyjnych nie mogą stanowić podstawy wymiaru podatków, gdyż art. 21 prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz art. 1 ustawy z 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. 94/1993r. poz. 431), oraz art. 80 ust 1 ustawy z 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. 101/1991r. poz. 444 z poźn. zm.) w wersji wówczas obowiązującej - jednoznacznie stanowiły, że podstawa wymiaru podatków są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków - nie zasługuje na uwzględnienie.

Owszem treść przywołanego przepisu art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiła, iż podstawa wymiaru podatku są dane wynikające z ewidencji gruntów ale nigdzie nie było regulacji, że brak ewidencji gruntów powoduje zwolnienie z tych podatków lub zmianę ich charakteru. Obowiązujący w 2001r. art. 3 pkt 3 ustawy z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych stanowił, iż opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości podlegały grunty nie objęte przepisami o podatku rolnym lub leśnym, czyli w sposób pośredni również odwoływał się do ewidencji gruntów i budynków. Najpierw należało ustalić, czy grunty objęte są podatkiem rolnym bądź leśnym, a następnie przy wykluczeniu tamtych podatków ustalić w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków w myśl art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego z 17 maja 1989r. odnoszącego się do wszystkich podatków - własny podatek od nieruchomości.

Przywołany art. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w 2001r. w żadnym razie nie wyłączał stosowania art. 21 prawa geodezyjnego i kartograficznego określającego zasady wymiaru podatku od nieruchomości. Przepis art. 1 ustawy o podatku rolnym w brzmieniu obowiązującym w 2001r. w żadnym razie nie stanowił, aby podatkiem rolnym objęte były tylko te grunty gospodarstw rolnych, które zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków. Brak ewidencji gruntów i budynków powodował trudności w wymiarze poszczególnych podatków ale nie skutkował tym, iż wobec braku tej ewidencji Gmina Z. dowolnie mogła objąć grunty podatkiem od nieruchomości. Jest to nieuzasadniony pogląd prawny głoszony przez skarżącą.

Taką trudność w objęciu i wymiarze podatków należało usuwać przy pomocy innych dokumentów, danych zawartych w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów np. przez sądy, organy administracji publicznej, czy jednostki państwowe lub samorządowe.

Ustalenia pomocnicze nie mogły być sprzeczne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków zaistniałej w roku podatkowym, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, przy ustaleniu, że założeniu ewidencji nie towarzyszyły zmiany dotyczące klasyfikacji, przeznaczenia gruntu.

Żądanie skarżącej przyznania przez organ wyższej rekompensaty nie jest zasadne w świetle ustaleń organu i przepisów wówczas obowiązujących.

Niezasadny jest zarzut skarżącej, iż konstytutywny charakter decyzji Starosty ... z ... sierpnia 2001r. zatwierdzającej operat opisowo - kartograficzny ewidencji gruntów i budynków obrębu ... Z. przesądzał o potrzebie podziału okresu objętego wnioskiem o wypłatę rekompensaty na dwa podokresy sprzed i po wydaniu decyzji o czym była wyżej mowa.

Nie znajduje też uzasadnienie zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 39/2001 poz. 454) w szczególności § 42 ust 2, § 43, § 82 i § 83 stanowiących o zakładaniu i modernizacji ewidencji gruntów i budynków zważywszy, że co innego było przedmiotem zaskarżonej decyzji, a charakter decyzji Starosty ... z ... sierpnia 2001r. nie przesądził o wymiarze rekompensaty należnej Gminie Z. w niniejszej sprawie.

Nie zasadny jest też zarzut co do sprzeczności ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. protokołem Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 31 sierpnia 2005r., uchwałę tej Izby z 15 grudnia 2005r. oraz pismem Starosty ... z 5 września 2006r. poprzez przyjęcie przeciwnych wniosków.

Ustalenia co do faktu, iż nie było zmiany klasyfikacji czy przeznaczenia gruntów .PN dokonane w protokole przez Izbę są tożsame z twierdzeniem Dyrektora .PN, iż założenie ewidencji gruntów i budynków nie dokonało zmian w posiadaniu gruntów przez park.

Okoliczność, iż Izba Obrachunkowa w uchwale z 15 grudnia 2005r. przyjęła zastrzeżenia Gminy Z. co do stosowania prawa w tej sprawie (przyjęcie dwóch źródeł prawa do dwóch podokresów wyliczenia rekompensaty) nie wpływa na ustalenia faktyczne w sprawie.

Wykładnia prawa i jego stosowanie należało do organy orzekającego w sprawie.

Przywołane wyżej przepisy prawne zostały prawidłowo zastosowane przez organ. Wyliczenie rekompensaty poprzedziła kontrola skarbowa zakończona wynikiem kontroli z dnia 6 maja 2006r.

Ustalenia faktyczne są dokonane prawidłowo, zastosowanie prawa materialnego jak i procesowego nie budzi zastrzeżeń Sądu co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1...0 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.