Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 436/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 art. 64 § 2 i art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 27/16 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w sprawie rozpoznania wniosku w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 27/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R.B. (określanego także jako "skarżący" lub "strona") na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (określanej także jako "KRRiT" lub "organ") zobowiązał Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Natomiast w pkt 2 ww. wyroku Sąd i instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I przestawił stan faktyczny z którego wynikało, że pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową.

Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, określanej dalej też jako "k.p.a."), wezwał skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni złożonego przez niego pisma poprzez wskazanie, czy pismo to jest wystąpieniem z wnioskiem o umorzenie lub rozłożenie zaległości w płatności opłat abonamentowych na raty. Organ wyjaśnił, że nieusunięcie braku wniosku w terminie zakreślonym przez organ administracji powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący podkreślił, że domaga się rozstrzygnięcia, iż nie zalega z opłatą abonamentową za odbiornik telewizyjny. Wskazał ponadto na popełniony przez organ błąd w dacie sporządzenia jego pisma.

Następnie organ pismem z dnia 10 czerwca 2015 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał ponownie skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni złożonego przez niego pisma. Organ zwrócił się o sprecyzowanie przez skarżącego prośby i wystąpienie z wnioskiem o umorzenie lub rozłożenie zaległości w płatności opłat abonamentowych na raty. Organ pouczył skarżącego, że nieusunięcie braku wniosku w terminie zakreślonym przez organ administracji powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Skarżący w odpowiedzi wyjaśnił, że domaga się rozstrzygnięcia o niezaleganiu przez niego z opłatą abonamentową. Podkreślił, że jego zdaniem Poczta Polska S. A. pełni jedynie rolę inkasenta, a rolę organu podatkowego pełni KRRiT. Dlatego też do tego ostatniego organu zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie, że opłata abonamentowa w jego przypadku jest nienależna.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. organ, w oparciu o przepis art. 9, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., zawiadomił skarżącego, że w związku z nieusunięciem w ciągu 7 dni braków we wniosku w sprawie zaległości w płatności opłat abonamentowych poprzez sprecyzowanie swojej prośby i wystąpienie z wnioskiem o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych albo z wnioskiem o rozłożenie ww. zaległości na raty, pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że kwestie wnoszenia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych regulują przepisy ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych. Obowiązek uiszczania opłat abonamentowych ustawa nakłada na wszystkich użytkowników odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Organ poinformował przy tym, że jedynym organem odpowiedzialnym za pobieranie opłat abonamentowych oraz kontrolę obowiązku wykonywania rejestracji odbiorników jest wyznaczony operator tj. Poczta Polska S.A.

Pismem z dnia 8 września 2015 r. skarżący, powołując się na przepis art. 37 ust. 1 k.p.a., wezwał KRRiT do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieterminowe załatwienie wniosku w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia o niezaleganiu z opłatą abonamentową. Wskazał, że pomimo upływu terminu do rozpatrzenia złożonego przez niego podania, o którym mowa w art. 35 k.p.a., do dnia skierowania do organu przedmiotowego wezwania, nie została wydana decyzja w sprawie.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 27 kwietnia 2016r., opisując dotychczasowy przebieg postępowania, poinformował skarżącego, że nie jest organem właściwym w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 23 grudnia 2014 r. Tym samym wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa uznać należy za bezzasadne.

W dniu 2 czerwca 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez niego w dniu 23 grudnia 2014r. wniosku o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową. Skarżący wniósł jednocześnie o zobowiązanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wyrok z dnia 28 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący zwrócił się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową. W ocenie skarżącego brak skutecznej informacji o nadaniu mu numeru identyfikacyjnego jest równoznaczny z brakiem rejestracji odbiornika i równocześnie brakiem obowiązku wnoszenia opłat za jego używanie. Dlatego też wniósł o ustalenie, że nie zalega z opłatą abonamentową. Organ w odpowiedzi dwukrotnie wezwał skarżącego do sprecyzowania przez niego wniosku poprzez wskazanie, że zwraca się z wnioskiem o umorzenie lub rozłożenie zaległości w płatności opłat abonamentowych na raty. Skarżący konsekwentnie wyjaśniał w odpowiedzi na kierowane przez organ wezwania, że domaga się rozstrzygnięcia o niezaleganiu przez niego z opłatą abonamentową. Wyraźnie wskazywał, że jego zdaniem Poczta Polska S. A. pełni jedynie rolę inkasenta a rolę organu podatkowego pełni KRRiT i to ten organ jest władny w zakresie rozstrzygnięcia, że opłata abonamentowa w jego przypadku jest nienależna.

Organ tymczasem zawiadomił skarżącego, że w związku z nieusunięciem braków we wniosku w sprawie zaległości w płatności opłat abonamentowych poprzez sprecyzowanie swojej prośby i wystąpienie z wnioskiem o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych albo z wnioskiem o rozłożenie ww. zaległości na raty, pozostawił w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. przedmiotowy wniosek bez rozpoznania.

Sąd I instancji wskazał, że powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010 i powołane tam stanowisko judykatury oraz doktryny; R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, 1.3., Oficyna 2009).

Sąd I instancji uznał, że organ, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a., zażądał w istocie nie usunięcia braków formalnych podania, ale modyfikacji przez skarżącego stanowiska co do merytorycznej zawartości tego wniosku. Z treści obydwu wezwań organu bezsprzecznie, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że organ żądał od skarżącego zmiany swojego żądania poprzez wskazanie, że dotyczy ono wniosku o umorzenie lub rozłożenie zaległości w płatności opłat abonamentowych na raty.

W ocenie Sądu I instancji taki zakres żądania skierowany przez organ do skarżącego przekraczał ewidentnie zakres jego kompetencji wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Okoliczność, że skarżący konsekwentnie wskazywał, iż domaga się rozstrzygnięcia o niezaleganiu przez niego z opłatą abonamentową, i nie chciał zmienić swojego żądania, nie mogła być traktowana jako brak formalny wniosku, skutkujący pozostawieniem podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji organ winien w niniejszej sprawie nadać bieg podaniu skarżącego stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia jej w formach przewidzianych przez przepisy postępowania administracyjnego, tj.:

a/ nadanie sprawie biegu i wydanie rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej,

b/ przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.),

c/ przez niezwłocznie przekazanie podania do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.)

d/ przez wydanie postanowienia o zwrocie podania, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny (art. 66 § 3 k.p.a.).

Na wymienione powyżej postanowienia stronie służy zażalenie, a tym samym są one zaskarżalne do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Brak załatwienia podania przez wydanie decyzji lub postanowienia, o jakim mowa w art. 61a k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., bądź w art. 66 § 3 k.p.a. przesądza - zdaniem Sądu I instancji - o bezczynności organu administracji publicznej.

Sąd i instancji podkreślił, że w sytuacji, w której działanie organu polegające na pozostawieniu podania bez rozpoznania, będące w sprzeczności z normą art. 64 § 2 k.p.a. nie może zostać uznane jako wywołujące skutek prawny, gdyż organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania podania skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia pisma organu z dnia 19 sierpnia 2015r. wynika, iż jedynym organem odpowiedzialnym za (a) pobieranie opłat abonamentowych oraz (b) kontrolę obowiązku wykonywania rejestracji odbiorników jest wyznaczony operator tj. Poczta Polska S.A. Jednakże do czasu wydania ewentualnego postanowienia o przekazaniu skargi strony do organu właściwego, postępowanie organu będzie miało charakter bezczynności. Sąd I instancji powołał się na art. 65 § 1 k.p.a. wskazujący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zaś przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu I instancji ww. norma prawna wprowadziła wymóg co do formy, w jakiej nastąpić ma przekazanie wniosku do właściwego organu. Stąd więc przekazanie według właściwości można uznać za dokonane w sposób skuteczny tylko wtedy, gdy organ przekazujący dokonał tej czynności w formie postanowienia. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do sytuacji pokrzywdzenia strony postępowania. Pozbawiono by ją możliwości weryfikacji poprawności działania organu przekazującego. Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie o przekazaniu, jest zaskarżalne.

Zdaniem Sądu I instancji okolicznością niesporną był fakt, że organ administracji pośrednio sugerował skarżącemu Pocztę Polską S.A. jako organ właściwy, unikając jednakże wydania stosownego postanowienia przekazującego podanie.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ dopuścił się bezczynności. Sąd podkreślił, że organ winien ocenić, czy on, czy też inny organ będzie właściwy w sprawie opisanej przez skarżącego w podaniu. Następnie, stosownie do wysnutych konkluzji, jeśli organ stwierdzi swą niewłaściwość, wyda stosowne postanowienie o przekazaniu skargi do organu właściwego, lub nada podaniu odpowiedni bieg.

Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie bezczynność KRRiT miała charakter rażący, bowiem organ od wpływu podania skarżącego z dnia 23 grudnia 2014 r. do chwili wydania wyroku nie rozpoznał wniosku strony.

Sąd doszedł również do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest niecelowe, bowiem skarżący nie wnosił o jej wymierzenie, a jej celem skargi jest uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo w przypadku uznania przez NSA, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej z dnia 1 czerwca 2016 r.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak oddalenia skargi z dnia 1 czerwca 2016 r. i stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku z dnia 23 grudnia 2014 r. w konsekwencji uznania, iż organ niesłusznie zastosował tryb wezwania do usunięcia braków formalnych, w sytuacji gdy wniosek strony nie zawierał znanego prawu roszczenia, co wymagało doprecyzowania go przez stronę, a w konsekwencji zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznych wskazań, co do dalszego trybu postępowania w uzasadnieniu wyroku, co doprowadziło do sytuacji, w której organ nie wie jak ewentualnie miałby wykonać zaskarżony wyrok, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu z jednej strony, iż organ ma cztery możliwości zakończenia postępowania, przy jednoczesnym błędnym ustaleniu, iż organ rzekomo pośrednio wskazał, iż Poczta Polska S.A. jest właściwą do rozpoznania pisma z dnia 23 grudnia 2014 r. i miał - zdaniem Sądu I instancji - wydać postanowienie na postawie art. 65 k.p.a., co powoduje, iż organ nie wie jak ewentualnie miałby wykonać zaskarżony wyrok, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż w zawiadomieniu z dnia 19 sierpnia 2015r. organ wskazał, iż właściwym do rozpoznania pisma z dnia 23 grudnia 2014 r. jest Poczta Polska S.A., w sytuacji gdy prawidłowa analiza treści przedmiotowego dokumentu wskazuje, że organ opisał uprawnienia KRRiT, Poczty Polskiej S.A. oraz MAiC bez przesądzania powyższej kwestii, co doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku z dnia 23 grudnia 2014 r. w sytuacji, w której skargę z dnia 1 czerwca 2016 r. należało oddalić, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 133 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający na pominięciu faktu, iż pismo z dnia 23 grudnia 2014 r. zostało przez stronę wysłane również do Poczty Polskiej S.A., co w konsekwencji spowodowało, że organ również skierował zawiadomienie z dnia 19 sierpnia 2015 r. do wiadomości Poczty Polskiej S.A., co wskazuje na fakt, iż ewentualne przekazanie pisma z dnia 23 grudnia 2014 r. w trybie art. 65 k.p.a. jest bezcelowe i organ nie pozostawał w bezczynności, tym samym skargę z dnia 1 czerwca 2016 r. należało oddalić, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 149 § 1a p.p.s.a poprzez uznanie, iż do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy dnia 19 sierpnia 2015 r. organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania i nawet w przypadku stwierdzenia ewentualnej bezczynności nie mogło spowodować, iż hipotetyczna bezczynność miała charakter rażący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w zakresie wniosku R.B. w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową uznał bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2014 r. (złożonego w urzędzie pocztowym dnia 23 grudnia 2014 r.) w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane postępowanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest niezgodne z prawem.

Ocenę adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. - a mianowicie zarzutów z pkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej, poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez organ przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku złożonym dnia 23 grudnia 2014 r. dotyczyło wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową miało związek z prowadzonym przez Pocztę Polską S.A. postępowaniem egzekucyjnym. Skarżący poprzez złożenie podania zamierzał uzyskać rozstrzygnięcie o nieistnieniu obowiązku opłaty abonamentowej objętej tytułem wykonawczym, na podstawie którego było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Strona domagając się wydania rozstrzygnięcia (decyzji), w istocie dążyła do ukształtowania innego stanu prawnego, niż ten, który wynikał z tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę prowadzenia egzekucji. Kolejne pisma, które skarżący składał w odpowiedzi na wezwania organu, potwierdzają powyższe ustalenia. Z kolei w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (zawartym w piśmie z 8 września 2015 r.), skarżący podniósł, że organ miał obowiązek wydania decyzji, czego jednak nie uczynił w terminie normatywnie określonym w art. 35 k.p.a.

Uwzględniając przedstawione stanowisko strony, konsekwentnie podtrzymywane w kolejnych pismach, należało uznać, że wniosek skarżącego złożony dnia 23 grudnia 2014 r. stanowił żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które, zdaniem strony, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji powinna zakończyć wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia istnienia/braku istnienia zobowiązania z tytułu opłaty abonamentowej.

W tym miejscu należy zauważyć, że stwierdzenie bezczynności organu w załatwieniu sprawy wymaga także ustalenia, że organ do którego zostało skierowane żądanie posiada normatywny obowiązek jej załatwienia. Zgodnie bowiem z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn zależnych od organu, organ ten jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn zależnych od organu. W takim jednak wypadku ustawodawca zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Podkreślić jednakże należy, że analiza przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (tj. Dz. U. 2014, poz. 1204 ze zm.) prowadzi do wniosku, że nie zawierają one regulacji, które mogłyby stanowić podstawę wydawania przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji decyzji rozstrzygających o istnieniu/nieistnieniu obowiązku zapłaty należności z tytułu opłaty abonamentowej i ich ewentualnej wysokości. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, jest właściwa jedynie do wydawania decyzji o umorzeniu lub rozłożeniu na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu oraz opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetek za zwłokę w jej uiszczaniu (por. także wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. II GSK 5757/16).

Niezasadny jest pierwszy zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej organu, wskazujący na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak oddalenia skargi z dnia 1 czerwca 2016 r. i stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku złożonego dnia 23 grudnia 2014 r. w konsekwencji uznania, iż organ niesłusznie zastosował tryb wezwania do usunięcia braków formalnych, w sytuacji gdy wniosek strony nie zawierał znanego prawu roszczenia, co wymagało doprecyzowania go przez stronę, a w konsekwencji zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 64 § 2 k.p.a., obejmuje problematykę elementów formalnych podania ze wskazaniem negatywnych skutków prawnych dla wnoszącego w przypadku zaniechania wywiązania się z zobowiązania wskazanego przez organ, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Prawidłowe jest więc w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że skoro, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a., organ zażądał w istocie nie usunięcia braków formalnych podania, ale modyfikacji przez stronę stanowiska co do merytorycznej zawartości wniosku, to taki zakres żądania skierowany przez organ do strony przekraczał zakres jego kompetencji wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. Okoliczność, że strona konsekwentnie wskazywała, iż domaga się rozstrzygnięcia o niezaleganiu z opłatą abonamentową (i nie chciała zmienić swojego żądania) nie mogła być traktowana jako brak formalny wniosku, skutkujący pozostawieniem podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji, w której działanie organu polegające na pozostawieniu podania bez rozpoznania, będące w sprzeczności z normą art. 64 § 2 k.p.a. nie może zostać uznane jako wywołujące skutek prawny, a więc organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania takiego podania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sytuacji uznania, iż organ, który nie jest właściwy w danej sprawie do wydania rozstrzygnięcia procesowego zobowiązany jest zastosować prawnoprocesową instytucję w postaci przekazania wniosku (podania) do właściwego organu. Podkreślić należy, że w przypadku zaistnienia powyższej sytuacji organ zobowiązany jest zastosować przepis art. 65 § 1 k.p.a., który wprowadził nie tylko normatywny obowiązek określonego zachowania organu zgodnego z tym przepisem ale wprowadził także prawny wymóg określający formę prawną rozstrzygnięcia, w jakiej nastąpić ma przekazanie wniosku do właściwego organu. Przekazanie według właściwości można uznać za dokonane w sposób skuteczny tylko wtedy, gdy organ przekazujący dokonał tej czynności w formie zawiadomienia organu, które powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 k.p.a). W przeciwnym wypadku, jak wskazuje prawidłowo Sąd I instancji, doszłoby do sytuacji pokrzywdzenia strony postępowania, a to poprzez zachowanie sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie R.B., na wezwanie organu, oświadczył, że żądanie nie dotyczy umorzenia lub rozłożenia na raty zaległości w uiszczaniu opłat abonamentowych, lecz wnosi o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową. Wobec tak jednoznacznie określonego stanowiska skarżącego, a także przy uwzględnieniu, że nie istnieje materialnoprawna podstawa do rozpatrzenia wniosku skarżącego przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, należało uznać, że organ ten nie był zobowiązany do jego załatwienia poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

Dodać należy, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, uznając się za niewłaściwą, jak wynika z treści pisma z dnia 27 kwietnia 2016 r., nie dokonała czynności procesowej przewidzianej w przepisie art. 65 § 1 k.p.a, a więc nie przekazała formalnie sprawy do organu właściwego. W konsekwencji powyższych rozważań jako niezasadne należy uznać także zarzuty opisane w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak podjęcia takiego działania uzasadnia przyjęcie, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w dacie wydania zaskarżonego wyroku pozostawała w bezczynności. Prawidłowo też Sąd I instancji wskazał, że organ powinien ocenić, czy to właśnie organ do którego wpłynął wniosek czy też inny organ będzie właściwy w sprawie opisanej przez skarżącego we wniosku. Następnie, stosownie do konkluzji, jeśli organ stwierdzi swą niewłaściwość, zobowiązany jest wydać zawiadomienie o przekazaniu skargi do organu właściwego wraz z uzasadnieniem.

Niezasadne są także zarzuty podniesione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej odwołujące się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Jednakże w niniejszej sprawie brak jest normatywnych podstaw do zastosowania powyższego przepisu albowiem niniejsza sprawa nie była wcześniej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.

Dokonując analizy ostatniego zarzutu wskazanego w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy dnia 19 sierpnia 2015 r. organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania i nawet w przypadku stwierdzenia ewentualnej bezczynności nie mogło spowodować, iż hipotetyczna bezczynność miała charakter rażący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że także i ten zarzut nie jest zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji uznając prawidłowo, że organ pozostawał w bezczynności właściwie także wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezczynność KRRiT miała charakter kwalifikowany tj. rażący albowiem organ od wpływu podania skarżącego z 22 grudnia 2014 r. do dnia posiedzenia niejawnego tj. do 28 października 2016 r. (podczas którego Sąd I instancji wydał w postępowaniu uproszczonym, podlegającym kontroli judykacyjnej wyrok) nie rozpoznał wniosku strony. Taki sposób postępowania organu stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Fakt ten w sposób oczywisty rażąco narusza prawo strony do załatwienia sprawy zgodnie z normami prawa (art. 7 k.p.a.).

Podkreślić należy, że przy ocenie stopnia naruszenia prawa przy bezczynności organu należy brać pod uwagę zarówno element okresu pozostawania przez organ w tej bezczynności, jak i inne elementy m.in. aspekt ekonomiczny. Ten ostatni element posiada szczególne znaczenie dla R.B. albowiem wniosek o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową bezpośrednio związany był z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym związanym z opłatą abonamentową. Tak więc bezczynność organu w niniejszej sprawie może wpływać także na wysokość zobowiązań z tytułu opłaty abonamentowej, chociażby z tytułu odsetek.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że żadna z podstaw kasacyjnych organu nie znajduje usprawiedliwienia. Skarga kasacyjna podlega zatem oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

s. M. Sachajko s. W. Kręcisz s. A. Robotowska