Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 504/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i  ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa

TEZY

Zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 marca 2012 r. nr XXIII/527/12 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wrocław w 2012 roku I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały i § 5 ust. 2 we fragmencie "która uzupełni finansowanie zadania swoim wkładem finansowym i rzeczowym" załącznika do zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że uchwała opisana w zakresie punktu I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 15 marca 2012 r. Nr XXIII/527/12 Rada Miejska Wrocławia przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wrocław w 2012 roku. W podstawie prawnej tego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.). Brzmienie programu określono w załączniku do uchwały (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Wrocławia (§ 2). W § 3 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

We wstępie do Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wrocław w 2012 roku stwierdzono, że jego celem jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy oraz poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt, humanitarne ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt; sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, a także edukacja mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków właścicieli wobec zwierząt domowych. W § 2 Programu (załącznika do uchwały) określono, że ilekroć w uchwale jest mowa o: Gminie, należy przez to rozumieć Gminę Wrocław (pkt 1); Schronisku - należy przez to rozumieć Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt przy ul. Ślazowej 2 we Wrocławiu (pkt 2); zwierzętach bezdomnych - należy przez to rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (pkt 3); zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 4); kotach wolno żyjących - należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim) (pkt 5). W § 3 załącznika do uchwały postanowiono, że działania związane z realizacją Programu prowadzą Schronisko, Straż Miejska Wrocławia i organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Działania związane z elektronicznym znakowaniem psów (czipowaniem) prowadzi Wydział Środowiska i Rolnictwa (ust. 2). Funkcje koordynatorów działań związanych z realizacją Programu pełnią w zakresie posiadanych kompetencji: Departament Nieruchomości i Eksploatacji oraz Departament Infrastruktury i Gospodarki (ust. 3). Następnie w § 4 załącznika do uchwały podano, jakie działania związane z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom będą realizowane na terenie gminy (ust. 1). W przepisie § 4 ust. 2 załącznika do uchwały określono, w jaki sposób realizowane będzie ograniczenie liczby bezdomnych zwierząt. W ustępie 3 omawianego paragrafu podano, że opieka nad kotami wolno żyjącymi oraz ograniczenie ich populacji realizowana jest poprzez: umożliwienie społecznym opiekunom kotów wolno żyjących wykonywania u tych zwierząt zabiegów sterylizacji chirurgicznej na koszt Gminy, pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących poprzez nieodpłatne wydawanie zarejestrowanym, społecznym opiekunom tych zwierząt karmy suchej, udzielanie społecznym opiekunom kotów przez Schronisko doraźnej pomocy podczas wyłapywania kotów do sterylizacji chirurgicznej, przygotowanie i rozpropagowanie apelu do zarządców i właścicieli nieruchomości na terenie Gminy o przystosowanie obiektów tak, aby koty wolno żyjące znalazły schronienie, udzielanie społecznym opiekunom kotów przez Schronisko doraźnej pomocy w leczeniu chorych kotów wolno żyjących, przyjmowanie do Schroniska w celu leczenia kotów wolno żyjących, które zachorowały bądź uległy wypadkom, umożliwienie społecznym opiekunom kotów bezpłatnego usypiania w Schronisku "ślepych miotów" wolno żyjących kocic, współpraca z organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt w celu usprawnienia sterylizacji i dokarmiania kotów w mieście oraz znajdowania domów adopcyjnych dla kotów, które z uwagi na stan zdrowia lub wiek nie mogą dłużej żyć na wolności. Następnie w § 4 ust. 4 załącznika do uchwały określono, jak realizowana będzie edukacja mieszkańców w zakresie humanitarnego i odpowiedzialnego traktowania zwierząt. W § 5 ust. 1 załącznika ustalono, że finansowanie działań realizowane będzie ze środków budżetowych Gminy Wrocław przeznaczonych na prowadzenie Schroniska (2.500.000 zł ujęte w planie finansowym Wydziału Inżynierii Miejskiej) oraz ze środków przeznaczonych na wykonanie działań związanych z elektronicznym znakowaniem psów (30.000 zł ujętych w planie finansowym Wydziału Środowiska i Rolnictwa) - łącznie 2.530.000 zł. W § 5 ust. 2 postanowiono, że zadania dotyczące prowadzenia Schroniska, zorganizowania pogotowia dla zwierząt, koordynacji akcji sterylizacji chirurgicznej i dokarmiania kotów wolno żyjących a także, częściowo działań edukacyjnych Gmina powierzyła w drodze konkursu organizacji pozarządowej, która uzupełni finansowanie zadania swoim wkładem finansowym i rzeczowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia wniósł Wojewoda Dolnośląski, który zaskarżył § 3 uchwały, § 2 pkt 5 załącznika do uchwały i § 5 ust. 2 załącznika do uchwały we fragmencie: "która uzupełni finansowanie zadania swoim wkładem finansowym i rzeczowym" z powodu istotnego naruszenia art. 4 pkt 16, art. 11a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 197 poz. 1172 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jednocześnie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia i zasądzenie do strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że Rada Miejska Wrocławia przyjmując treść § 3 uchwały zaliczyła przedmiotową uchwałę do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, bądź uznała, że jej publikację przewiduje przepis szczególny. Podkreślono, że kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Wojewoda zaznaczył, że brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, ale w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tymczasem, zdaniem Organu Nadzoru, zaskarżony akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl tego przepisu, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z tym przepisem zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wojewoda stwierdził, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program odnośnie do ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych oraz odnośnie do opieki nad kotami wolno żyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Na podstawie przyznanej kompetencji do podjęcia analizowanej uchwały, Rada nie została upoważniona do wprowadzenia do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Powyższe doprowadziło Skarżącego do wniosku, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie posiada waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Zdaniem Organu nadzoru stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały powinno nastąpić z uwagi na to, że pozostaje on w sprzeczności z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy.

Odnośnie do przepisu § 2 pkt 5 załącznika zawierającego definicję kotów wolno żyjących, zdaniem Organu Nadzoru, organ stanowiący gminy nie legitymował się ustawowym upoważnieniem do podjęcia tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, określa, w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednocześnie ustawodawca w art. 4 pkt 16 tej ustawy wyjaśnił, że przez pojęcie zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Ustawodawca nie wyłączył z zakresu tego pojęcia kotów wolno żyjących, nie upoważnił również Rady do regulowania, jakie zwierzęta obejmuje program wydany w oparciu o art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Skoro – zdaniem Wojewody – sam ustawodawca zalicza koty wolno żyjące do zwierząt bezdomnych, to niedopuszczalne jest wprowadzenie innego rozumienia tego pojęcia w akcie o randze niższej niż ustawa. Taka zasada wynika z treści § 149 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zakaz zawarty w tym przepisie jest konsekwencją wynikającej z Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie go prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Następnie Skarżący odwołał się do treści art. 7 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę legalizmu, konsekwencją której w odniesieniu do organów samorządowych, stanowiących uchwały, w tym prawo miejscowe, jest prawna reglamentacja działalności prawodawczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w Konstytucji, zaś sposób wykorzystania przyznanych kompetencji nie jest wyrazem arbitralności ich działań, lecz wynikiem przekazanych uprawnień.

W kontekście powyższego oraz zawarcia w § 2 załącznika do uchwały również definicji zwierząt bezdomnych oraz zwierząt gospodarskich, Organ nadzoru zauważył, że z uwagi na nadanie tym terminom znaczenia takiego samego jak w ustawie o ochronie zwierząt (art. 4 pkt 16 i 17), uznał te definicje za naruszające prawo w stopniu nieistotnym.

W dalszej części skargi stwierdzono, że podjęcie przez Radę § 5 ust. 2 załącznika do uchwały w zaskarżonym fragmencie istotnie narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym Program powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ustawodawca rozstrzygnął więc w art. 11a ust. 5 zdanie drugie cytowanej ustawy o tym, jaki podmiot zobowiązany jest do ponoszenia kosztów w związku z realizacją programu. Zadania wymienione w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały wiążą się z treścią programu, w związku z czym to Gmina ponosi koszty ich realizacji i nie może jednocześnie nakazać organizacjom pozarządowym partycypowania w tych kosztach.

Po zapoznaniu się ze skargą Wojewody Dolnośląskiego Rada Miejsca Wrocławia w dniu 2 sierpnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXX/678/12 w sprawie rozpatrzenia skargi, w której wnosi o oddalenie skargi Wojewody. W wykonaniu tej uchwały Prezydent Wrocławia skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odpowiedź na skargę i wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w zakresie § 3 uchwały dotyczącym potraktowania programu jako aktu prawa miejscowego przez Radę Miejską Wrocławia w pierwszej kolejności Prezydent Wrocławia odniósł się do prawidłowości rozumienia pojęcia aktu prawa miejscowego, stwierdzając, że Konstytucja RP posługuje się tylko ogólną definicją aktów prawa miejscowego. Mimo dużego zróżnicowania tych aktów zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym – co jego zdaniem nie jest bez znaczenia w ocenie prawidłowości skargi – Konstytucja nie wymienia aktów prawa i ich nazw rodzajowych. W poszczególnych ustawach, będących podstawą wydawania aktów prawa miejscowego, występują one jako uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia porządkowe. Co więcej, samo nazwanie jakiegoś aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt, mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i określonego stopnia konkretyzacji, jest aktem prawa miejscowego. Konstytucja stanowi, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nawiązując do tej cechy, autor odpowiedzi na skargę zauważył, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: upoważnień szczególnych - określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu albo upoważnień generalnych - określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu.

Dalej zasygnalizowano, iż zastosowana przez Organ nadzoru wykładnia przepisów prawa charakteryzowała się wykładnią jak najbardziej rozszerzającą, opartą w dodatku na błędnym założeniu, iż przyjęty program nie zawiera norm prawnych skierowanych do ogółu mieszkańców Wrocławia. Podkreślono, że do zakwalifikowania danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, by choć jeden jego przepis wyrażał normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązującą. Wobec tego uznano, że należy poddać w wątpliwość ocenę prawną dokonaną w skardze przed Wojewodę, ponieważ nie wziął on pod uwagę zakresu regulacji § 4 ust. 3 pkt 1-8 załącznika do uchwały, który ma cechy aktu generalnego i abstrakcyjnego. Ocena prawna zaprezentowana w skardze jest w ocenie Prezydenta Wrocławia błędna i powierzchowna oraz dokonana bez szczególnej analizy znaczenia tych norm prawnych. W uchwale społecznym opiekunom kotów wolno żyjących określono uprawnienia, co w ocenie Prezydenta jest stworzeniem norm prawnych o znaczeniu generalnym i abstrakcyjnym wielokrotnego zastosowania w przypadku wystąpienia okoliczności opisanych w tych przepisach.

W zakresie zarzutu dotyczącego wprowadzenia definicji kotów wolno żyjących stwierdzono, że sposób przyjętej przez Skarżącego wykładni jest nieuprawniony. Definicja zawarta w art. 4 pkt 16 ustawy wyraźnie gramatycznie odnosi się do zwierząt bezdomnych, a w artykule 11a ust. 2 pkt 2 ustawy posłużono się pojęciem wolno żyjących kotów. Należy również podkreślić, iż art. 4 pkt 16 ustawy nie określa pojęcia wolno żyjących kotów, jak również nie kwalifikuje tej kategorii pojęciowej w art. 4 pkt 21 ustawy, który mówi o zwierzętach wolno żyjących (dzikich), przez które rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Skoro więc ustawodawca nie zaliczył do kategorii zwierząt bezdomnych kotów wolno żyjących oraz nie zaliczył ich do kategorii zwierząt wolno żyjących w art. 4 pkt 21 ustawy, a jednocześnie nakłada obowiązek ustalenia zasad opieki nad kotami wolno żyjącymi w Programie, to w ocenie Prezydenta Wrocławia nie ma przeszkód prawnych do wyodrębnienia kategorii pojęciowej na potrzeby tego programu i zdefiniowania "kota wolno żyjącego" odróżniającego go jednocześnie od zwierzęcia bezdomnego i zwierzęcia wolno żyjącego. Wprowadzenie tej definicji przez Radę nie wypływa na zaburzenie ładu prawnego, który uzasadniałby ingerencję Organu nadzoru kwestionującą legalność wprowadzenia pojęcia "kota wolno żyjącego" jako istotnego naruszenia prawa. Z prakseologicznego punktu widzenia wprowadzona definicja jest jedynie pewnym opisaniem stanu faktycznego tej ustawowej kategorii kotów. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, jeżeli Program ma zawierać regulację normatywną opieki nad wolno żyjącymi kotami, to brak jest podstaw do kwestionowania zdefiniowania tego pojęcia, skoro nie zdefiniował ich ustawodawca. Na pewno – zdaniem Prezydenta – nie można odnosić pojęcia kotów wolno żyjących do pojęcia zwierząt bezdomnych, o których stanowi art. 4 pkt 16 ustawy, ponieważ jest to zupełnie inny stan normatywny opisujący stan faktyczny odnoszący się do kategorii zwierząt oswojonych przez człowieka, które w sposób przejściowy nie znajdują się pod opieką człowieka z powodu wystąpienia przyczyn opisanych w tym przepisie ustawy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez regulację § 5 ust. 2 załącznika do uchwały we fragmencie "która uzupełni finansowanie zadania swoim wkładem finansowym i rzeczowym", zauważono, że w ocenie Prezydenta Wrocławia skarga w tym zakresie również nie powinna zasługiwać na uwzględnienie. Podkreślono, że nie można się zgodzić z poglądem Wojewody, jakoby nie można nakazać organizacjom pozarządowym partycypowania w kosztach. Zwrócono uwagę, że w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały Rada określiła, jakie środki na realizację poszczególnych zadań przeznacza. Natomiast każda organizacja pozarządowa realizując swoje cele statutowe posiada koszty własne funkcjonowania, które nie powinny być pokrywane ze środków przeznaczonych na realizację zadań określonych programem, do czego też – zdaniem Prezydenta – wyraźnie odwołuje się art. 11a ust. 5 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 marca 2012 r. Nr XXIII/527/12 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wrocław w 2012 r.

Skarżący Wojewoda Dolnośląski - działający jako organ nadzoru -zakwestionował w pierwszej kolejności § 3 zaskarżonej uchwały, zarzucając iż Rada Miejska Wrocławia nieprawidłowo zakwalifikowała zaskarżoną uchwałę do przepisów prawa miejscowego lub uznała, że publikację uchwały przewiduje przepis szczególny.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ponadto przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej jako u.s.g.(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustawodawca w art. 40 ust. 1 określił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Tak więc szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materia, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy mające kompetencje do jego wydania, a także reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa ( tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 745/09).

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miasta Wrocławia wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską Wrocławia na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz – jak słusznie podkreślił w skardze organ nadzoru – ma charakter zadaniowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. To, że uchwalony Program (w formie załącznika do przyjętej uchwały) nie jest prawem miejscowym, wyraźnie świadczy już choćby sama redakcja poszczególnych jego paragrafów regulujących wszystkie zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez zawarcie takich sformułowań jak np. w § 3 załącznika do uchwały wskazano, że "Działania...prowadzą..." w § 4 załącznika do uchwały określono - "Działania ... realizowane są poprzez..."(ust. 1), "Ograniczenie... realizowane jest poprzez ..."(ust.2), "Opieka... realizowana jest poprzez..."(ust. 3), w § 5 załącznika - "Finansowanie działań realizowane będzie...ze środków..."(ust. 1), "Zadania ... Gmina powierzyła..."(ust.2). Tak więc treść i redakcja tych przepisów nie może stanowić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Z tego względu w oparciu o powyższe rozważania można przyjąć, iż uchwalony Program stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Słusznie zatem realizacja uchwalonego przez Radę Miasta Wrocławia programu, powierzona została organowi wykonawczemu gminy, tj. Prezydentowi Miasta ( § 2 uchwały). Nie można bowiem z samego faktu podjęcia przez organ stanowiący gminy stosownej uchwały, wyprowadzić wniosku, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, tym bardziej, że i sama ustawa o ochronie zwierząt wymienionego programu do źródeł prawa (prawa miejscowego) nie zalicza. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, mówiący o tym, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, jako rażąco naruszającego przepis art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( j.t. Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) i art. 7 Konstytucji RP, mówiącego o tym że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Ponadto w zakwestionowanym przez organ nadzoru § 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarta została definicja "kotów wolno żyjących". Ustawa o ochronie zwierząt w art. 4 zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć zawartych w ustawie. I tak w pkt 16 zawarte jest określenie "zwierząt bezdomnych" a w pkt 21 pojęcie "zwierząt wolno żyjących (dzikich)". Przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei przez "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Niewątpliwie kotów wolno żyjących, nie można zaliczyć, jak uczynił to organ nadzoru w skardze do zwierząt bezdomnych w rozumieniu definicji ustawy o ochronie zwierząt, jednak z całą pewnością można je zaliczyć do "zwierząt wolno żyjących, czyli dzikich", a więc tych których pojęcie zostało w ustawie już zdefiniowane. Zatem tworzenie przez Radę nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie (koty wolno żyjące są bowiem zwierzętami wolno żyjącymi), przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy w tym zakresie jest niedopuszczalne. Wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące, a więc zarówno objęte, jak i te nieobjęte art. 93 Konstytucji muszą być wydane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji (patrz więcej G.Wierczyński w Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz.Oficyna, 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym ( w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Jak podkreślił w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny, brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów a dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Kolejnym przepisem zakwestionowanym przez organ nadzoru jest część przepisu § 5 ust. 2 załącznika do uchwały we fragmencie "która uzupełni finansowanie zadania swoim wkładem finansowym i rzeczowym".

Podkreślić należy, że przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zawiera jednoznaczne stwierdzenia, że po pierwsze w uchwalonym programie musi znaleźć się wskazanie o wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a po drugie, że koszty realizacji programu ponosi w całości gmina. Oznacza to, że rada gminy w drodze uchwały nie może, jak trafnie podnosi organ nadzoru, nakazać organizacjom pozarządowym partycypowania w kosztach realizacji programu. Rada Miejska Wrocławia również i w tym zakresie wyszła poza ramy upoważnienia ustawowego (art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 5 u.o.z.), co w istotny sposób narusza konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) i zasady techniki prawodawczej (§ 135).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnił skargę organu nadzoru i stwierdził nieważność wymienionej uchwały w zaskarżonym zakresie. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z obowiązku wynikającego z art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 tej ustawy.