Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2091/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34c ust. 2, art. 34a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1049
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
article: art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 88, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1921/17 w sprawie ze skargi (...) S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1921/17, w sprawie ze skargi (...)z siedzibą w (...)(dalej: skarżąca, Spółka, strona) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ) z dnia (...)r., nr (...), w przedmiocie kary pieniężnej: w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Informacji Finansowej z dnia (...) r.; w punkcie drugim zasądził od Ministra Finansów na rzecz (...). z siedzibą w (...) kwotę 13317 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Kontrolerzy Komisji Nadzoru Finansowego w dniach od 21 do 25 września 2015r. przeprowadzili kontrolę Spółki, której zakres obejmował przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1049 ze zm.; dalej: ustawa lub u.p.p.p.) w okresie: 1 stycznia 2014 r. - 25 września 2015 r. W wyniku potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu przedstawionych zarzutów, Generalny Inspektor Informacji Finansowej wydał w dniu (...) r. decyzję nakładającą na (...) karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Ustalając wysokość kary pieniężnej Generalny Inspektor uwzględnił rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe. W uzasadnieniu podkreślił, że wyniki kontroli bezsprzecznie dowodzą, iż doszło do niedopełnienia obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, w terminie określonym § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz. U. Nr 113, poz. 1210, z późn. zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Odnosząc się do argumentów podniesionych w toku postępowania przez Towarzystwo organ wskazał, że "prawidłowa" rejestracja transakcji ponadprogowej ma miejsce jedynie tego samego dnia co przeprowadzona transakcja lub dnia następnego, natomiast rejestracja po tym terminie jest traktowana jak brak dokonania rejestracji transakcji i skutkuje zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 34a pkt 1 ustawy. Organ wziął też pod uwagę argument dotyczący jedynie 3 miesięcznego przekroczenia terminów, a także naruszenia tylko jednego obowiązku. Zwrócił również uwagę na możliwości finansowe Towarzystwa, a także na dotychczasową prawidłową działalność Towarzystwa, wskazując, iż wymierzona kara stanowi ok. 0,09% średniego rocznego dochodu Spółki za lata 2014-2015.

Od powyższej decyzji (...) pismem z dnia (...) r. złożyło odwołanie, w którym wniosło o uchylenie powyższej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżoną decyzją z dnia (...)r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił w całości powyższą decyzję z dnia (...)r. wydaną przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na Towarzystwo karę pieniężną w wysokości 250.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku rejestracji 95 transakcji, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.p.p. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że zasadne stało się obniżenie nałożonej na (...) kary pieniężnej, co wiąże się jednocześnie z zaistnieniem przesłanki do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Minister poddał badaniu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stwierdził, że weryfikacja oceny dotychczasowej działalności ocenionej przez Generalnego Inspektora pozytywnie, przyniosła nowe informacje, które organ odwoławczy pozyskał na podstawie przesłanego przez Skarżącą protokołu kontroli KNF nr(...), w którym ustalono, że opóźnienia w rejestrowaniu transakcji zostały także stwierdzone przez kontrolę GIIF w 2012 r. Dlatego też Minister za wadliwą i opartą na szczątkowych informacjach uznał ocenę dokonaną przez organ I instancji, wskazując, że miał możliwość pozyskania pełniejszych i bardziej wyczerpujących na ten temat informacji, na podstawie których ocena dotychczasowej działalności (...)byłaby odmienna od poczynionej w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do analizy możliwości finansowych Spółki poczynionej przez organ I instancji, zauważył, że Generalny Inspektor oceniając możliwości finansowe uwzględnił dochód osiągnięty przez (...) w latach 2014 i 2015, nie pomniejszając go odpowiednio o należny podatek. Porównując informacje zgromadzone w aktach organu I instancji, z uzyskanymi od Naczelnika Urzędu Skarbowego, Minister uznał, że dochody (...)uległy obniżeniu: z około 300.000.000,00 zł (po odliczonym podatku) rocznie do 19.000.000,00 zł. za rok 2016, co było jednak związane z poczynionymi nakładami inwestycyjnymi na przejęcie przez (...)kontroli nad Domem (...). Po analizie całokształtu sprawy Minister przychylił się do wniosku pełnomocnika (...) obniżając wysokość kary, jednakże nie do symbolicznej jej wielkości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło(...), zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga była zasadna.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu o zasadności nałożenia na Skarżącą kary finansowej na podstawie art. 34a pkt 1 u.p.p.p. w związku z § 2 ust 2 rozporządzenia, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia, że przekroczenie terminu nie powoduje sankcjonowanego ustawą naruszenia obowiązku rejestracji transakcji. W ocenie Sądu I instancji, w szczególności nie można takiego poglądu uzasadnić treścią art. 34a pkt 6 u.p.p.p., którego hipoteza warunkuje sankcję za naruszenie (przekroczenie) określonego terminu przez instytucję zobowiązaną. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istniała podstawa faktyczna oraz prawna do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za naruszenie obowiązku rejestracji transakcji o których mowa w art. 8 ust. 1 u.p.p.p. Sąd I instancji nie stwierdził, aby organ dopuścił się w tym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku ze wskazanymi w skardze normami Konstytucji RP, jak również aby zastosował rozszerzającą wykładnię przepisów contra legem.

Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, Sąd I instancji miał jednak na uwadze, że w tej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego sprawy, dotyczące oceny ustawowych przesłanek miarkowania wysokości kary administracyjnej, o których mowa w art 34c ust. 2 u.p.p.p. Poczynione ustalenia faktyczne przez organ I oraz II instancji różnią się bowiem istotnie w kwestii oceny przesłanki dotychczasowej działalności Skarżącej. Sąd I instancji argumentował, że Minister Rozwoju i Finansów poddał badaniu zgromadzony w sprawie i uzupełniony w tym zakresie materiał dowodowy, w wyniku czego stwierdził, iż ocena dotychczasowej działalności Skarżącej dokonana przez Generalnego Inspektora jest wadliwa, gdyż nie została oparta na pełnych informacjach obrazujących działalność (...), gdyż nie uwzględniono wcześniejszych opóźnień w rejestrowaniu transakcji stwierdzonych przez kontrolę GIF przeprowadzoną w 2012 r. Według Sądu Minister arbitralnie uznał, że organ I instancji tej okoliczności de facto nie badał, czego jednak w przekonujący sposób nie wyjaśnił, ani nie uzasadnił. Ponadto z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, czy oceniając pozytywnie dotychczasową działalność Skarżącej organ I instancji okoliczność tę wziął pod uwagę czy też nie. Wynika to jedynie ze stanowiska organu II instancji, który antycypował w tym zakresie stanowisko organu I instancji uznając, iż w sytuacji uwzględnienia takiej okoliczności, ocena działalności Skarżącej w ogóle nie mogłaby być pozytywna. W realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko takie Sąd I instancji uznał za domniemanie, naruszające zasadę dwuinstancyjności, gdyż została przedstawiona w tym zakresie ocena tylko jednego organu.

Zdaniem Sądu Minister pogorszył sytuację prawną Skarżącej, w związku z czym istnieje istotna wątpliwość czy w ten sposób nie działał na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu I instancji, gdyż takie ustalenie organu może być poczytane za obrazę art. 139 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu bowiem w sytuacji, gdy dotychczasowa działalność Skarżącej jest jedną z okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu kary pieniężnej, gdyż ustalenie to spowodowało w istocie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości znacznie wyższej niż kara, która zostałaby wymierzona, gdyby wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji zastosował się do ograniczeń wynikających z art. 139 k.p.a. i uwzględnił ocenę organu I instancji odnośnie do dotychczasowej działalności skarżącej.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że miarkując wysokość kary pieniężnej organ nie uznał za istotne tj. mogące mieć wpływ na wysokość kary okoliczności, iż Skarżąca sama wyeliminowała potwierdzone później przez organ nieprawidłowości, jak również fakt, iż opóźnienia w rejestracji transakcji były krótkotrwałe i miały przejściowy (3 miesięczny) charakter, podczas gdy okres objęty kontrolą dotyczył 2 lat. Ponadto nie uznał za istotną okoliczności, iż okres występowania stwierdzonych nieprawidłowości pokrywał się z wykrytą przez Skarżącą wadą w funkcjonowaniu systemu informatycznego obejmującego rejestrację transakcji. Sąd wskazał także, że organ biorąc pod uwagę liczbę transakcji nie zbadał jednocześnie czy wynikłe opóźnienia w ich rejestracji mogły mieć jakikolwiek negatywny skutek lub wpływ na naruszenie innych obowiązków informacyjnych przez Skarżącą, w szczególności czy data rejestracji tych transakcji ograniczała w jakikolwiek sposób realizację obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.p.p. w zakresie terminowości przekazania zbiorczych danych do GIIF.

WSA w Warszawie stwierdził również, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe w przedmiocie przesłanek określonych w art. 34c ust. 2 u.p.p.p. zostało przez organ bezzasadnie ograniczone, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ww. przesłanki zostały zbadane w sposób powierzchowny, bez należytej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, organ ustalił wysokość kary pieniężnej z naruszeniem zasady określonej w art. 34c ust. 2 u.p.p.p., poprzez niedokonanie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pełnej oceny przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. rodzaju i zakresu naruszenia z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez Skarżącą, jak również w wyniku nieprawidłowej oceny przesłanki dotychczasowej działalności Skarżącej, wbrew zasadom wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego. Wydając skarżone decyzje w oparciu o nieustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, organy obu instancji naruszyły w konsekwencji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu.

Minister Rozwoju i Finansów wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając temu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 34c ust. 2 w zw. z art. 34a pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1049 ze zm.; dalej: ustawa) i uznanie przez sąd, że organ ustalając wysokość kary pieniężnej nie dokonał pełnej oceny przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy organ uwzględnił i ocenił zarówno przesłankę dotychczasowej działalności skarżącej i dostatecznie ją uzasadnił, a także uwzględnił rodzaj i zakres naruszenia wynikającego z art. 34a pkt 1 ustawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie przez sąd, że odmienna ocena stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym obniżeniu kary pieniężnej stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 2 i art. 88 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i w związku z tym powinien uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji, podczas gdy organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy był uprawniony do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i oceny nowego dowodu.

Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił stan faktyczny, odniósł się do zarzutów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiedzi na nie, zaprezentował stanowisko sądu I instancji, a także podał argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy, a także przedstawiła swoje stanowisko w odniesieniu do niektórych twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej.

Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA, wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Niesporna w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność niedopełnienia w terminie obowiązku rejestracji transakcji ponadprogowych, natomiast spór dotyczy ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek wymiaru kary. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego

Zasadnie skarżący kasacyjnie Minister kwestionuje zgodność z prawem poglądu Sądu I instancji, że podstępowanie administracyjne zostało w tej sprawie przeprowadzone wadliwie, gdyż organ odwoławczy ustalając stan faktyczny w zakresie przesłanek wymiaru kary naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 88 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem NSA orzekający w tej sprawie organ II instancji był uprawniony do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i oceny nowego dowodu w postaci protokołu kontroli KNF (...) wskazującego, że opóźnienia w rejestracji transakcji zostały także stwierdzone przez kontrolę GIF w 2012 r. Przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego. Wbrew zatem stanowisku Sąd I instancji, Minister nie powinien był uchylać decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego powinien był orzec co do istoty sprawy – i tak właśnie w tej sprawie zrobił. Pogląd Sądu I instancji prowadziłby w istocie do przyjęcia, że organ II instancji nie ma kompetencji do przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a zatem wykluczałby możliwości działania organu II instancji w formie decyzji reformatoryjnych. Podkreślenia zresztą wymaga, że – jak wynika z akt sprawy – sporny dowód w postaci protokołu kontroli KNF (...) wskazującego, że opóźnienia w rejestracji transakcji zostały także stwierdzone przez kontrolę GIF w 2012 r., przedłożyła sama strona, okoliczności w nim wskazane były zatem znane już na etapie postępowania przed organem I instancji. Dokonana w tej sprawie przez organ II instancji odmienna ocena stanu faktycznego co do przesłanek wymiaru kary w oparciu o przeprowadzony uzupełniający dowód z dokumentu, nie może być uznana za przekroczenie kompetencji organu odwoławczego. Nie jest zatem zasadny pogląd Sądu I instancji, że w tej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji za zasadny uznać należy sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 88 k.p.a.

Trafnie też podniósł Minister Finansów, że w rozpoznawanej sprawie Sąd bezzasadnie zarzucił mu naruszenie zakazu reformationis in peius (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Art. 139 k.p.a. przewiduje, że "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.". Naruszenie przewidzianego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius mogłyby nastąpił, gdyby w wyniku wniesionego odwołania sytuacja prawna odwołującej się Spółki uległa pogorszeniu. Pojęcie "niekorzyści" odnieść bowiem należy do porównania treści obu wydanych w sprawie decyzji i oceny, czy decyzja organu odwoławczego kształtująca sytuację prawną strony jest bardziej lub mniej korzystna niż decyzja organu I instancji. Przez "korzyść" rozumie się zaś uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony (por. m.in. J. Zimmermann, "Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowo-administracyjnym" w: Księga pamiątkowa Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 89).

Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż kara nałożona przez organ II instancji była w niższej wysokości niż nałożona przez organ I instancji. W wyniku wniesionego odwołania sytuacja prawa Odwołującej się nie uległa więc pogorszeniu. Nie miał zatem racji Sąd I instancji zarzucając naruszenie przez organ art. 139 k.p.a. Zasadnie wskazuje Minister Finansów, że odmienna ocena stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym obniżeniu kary pieniężnej, nie stanowiła naruszenia tego przepisu, a zatem Sąd uchylając zaskarżonym wyrokiem z tego powodu decyzję organu odwoławczego, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a.

Trafnie także zarzucono w skardze kasacyjnej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 34c ust. 2 w zw. art. 34a pkt 1 u.p.p.p. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma bowiem racji Sąd zarzucając, że ustalając wysokość kary pieniężnej, organy dokonały niepełnej oceny przesłanek wymiaru kary wskazanych w tym przepisie. Art. 34 c ust. 1 u.p.p.p. przewiduje, że "Ustalając wysokość kary pieniężnej, Generalny Inspektor uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe". Ustawodawca wymienił zatem wyczerpująco przesłanki, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie prawidłowo, zgodnie z przytoczonym przepisem, dokonano oceny przesłanki dotychczasowej działalności skarżącej i dostatecznie ją uzasadniono, a także uwzględniono rodzaj i zakres naruszenia wynikającego z art. 34a pkt 1 u.p.p.p. tj. niedopełnienia obowiązku rejestracji transakcji, o której mowa w art. 8 ust. 1. Natomiast te przesłanki, na które powołał się Sąd I instancji zarzucając ich niezbadanie przez organ, wykraczają poza zakres art. 34a pkt 1 u.p.p.p. Przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej Sąd nakazał bowiem zbadanie "czy wynikłe opóźnienia w rejestracji transakcji mogły mieć jakikolwiek negatywny skutek lub wpływ na naruszenie innych obowiązków informacyjnych przez Skarżącą, w szczególności czy data rejestracji tych transakcji ograniczała w jakikolwiek sposób realizację obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.p.p. w zakresie terminowości przekazania zbiorczych danych do GIIF", co stanowi okoliczność wykraczającą poza ustawowe kryteria "dotychczasowej działalności skarżącej oraz rodzaju i zakresu naruszenia". Także nakazane przez Sąd uwzględnienie przy wymiarze kary faktu, że Skarżąca sama wyeliminowała potwierdzone później przez organ nieprawidłowości oraz że okres występowania stwierdzonych nieprawidłowości pokrywał się z wykrytą przez Skarżącą wadą w funkcjonowaniu systemu informatycznego obejmującego rejestrację transakcji, nie stanowią przesłanek ustawowych, które mogą być brane pod uwagę przy wymiarze kary.

Nie miał zatem racji Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe w przedmiocie przesłanek określonych w art. 34c ust. 2 u.p.p.p. zostało przez organ bezzasadnie ograniczone, przez co naruszono przepisy postępowania. Zasadny jest więc zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd naruszył w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 34c ust. 2 w zw. art. 34a pkt 1 u.p.p.p.

Ponieważ zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. sąd w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponieważ niniejsza sprawa jest wyjaśniona w takim stopniu, że nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie oddalając skargę (pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku).

Mając na uwadze specyfikę rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy sytuację materialną skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości (pkt 3 sentencji wyroku).