Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 864/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 784/17 w sprawie ze skargi A. B. i C. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem, z dnia 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 784/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. B. i C. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 maja 2017 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 marca 2017 r.nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], obr. [...] oraz o numerach: [...], obr. [...], ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...], a także za grunty oznaczone jako działki o numerach: [...] i [...] z obrębu [...] oraz parceli [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. B. i C. B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

-) (cyt.): "art. 129 ust. 5 pkt 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w związku z ar. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 105 § 1 kpa, ponieważ mimo istnienia przedmiotu postępowania odszkodowawczego w postaci ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których właściciel został pozbawiony na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), Sąd uznał, że moim mandantom nie przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie ich spadkodawcy, gdyż nie stwierdził, że istnieje wprost norma prawna pozwalająca na przyznanie odszkodowania za odjęcie własności. Obecnie nie ma wprost takiej normy by przyznać odszkodowanie, gdyż w dacie pozbawienia prawa własności obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania. Pozbawienia własności nastąpiło na podstawie przepisów już nie obowiązujących, regulujących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. Gdyby nawet uznać, że z przepisów, na podstawie których następowało przejęcie nieruchomości na rzecz skarbu państwa nie musiało wynikać, że podmiotowi , który utracił prawo własności nieruchomości należało się odszkodowanie, a podstawą do ustalenia tego odszkodowania stanowią obecnie obowiązujące przepisy, to przyjęcie tej podstawy prawnej nie może się odbyć z pokrzywdzeniem podmiotów, którym odjęto własność nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów. Skoro art 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym to do przyznania odszkodowania konieczna jest konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo, a zatem gdy przepisy w oparciu o które pozbawiono własności na realizacje celów publicznych, już nie obowiązują zatem należy poszukiwać stosownej podstawy prawnej. Inaczej sprawa się przedstawia, gdy ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania, w takim zaś przypadku nie można bez refleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności należy się odszkodowanie. Sąd uznał, że obecny właściciel jest w gorszym położeniu, niż właściciel, któremu odjęto własność na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, nie można zatem z pominięciem wszelkich zasad realizować prawa, którego nie ma gdyż prowadzi to do naruszenia innych wartości konstytucyjnych, zasady równości i sprawiedliwości społecznej, co nie pozwala na zastosowania obecnych regulacji do uzyskania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy nie przewidywały jego ustalenia, a sytuacja faktyczna i prawna podmiotów nie jest tożsama";

-) art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli - przez pozbawienie skarżących prawa do odszkodowania;

-) art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP - poprzez (cyt.): "wywłaszczenie spadkodawcy skarżących nieruchomości bez słusznego odszkodowania";

-) art. 1 Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności sporządzonego dnia 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. – (cyt.): "poprzez pozbawienie skarżących zaufania do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 105 § 1 k.p.a. , art. 13 ust. 1 ustawy (cyt.): " o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli" oraz art. 1 Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności sporządzonego dnia 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. – i okazały się nieuzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia, które w niej wystąpiło, sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy własność gruntu przeszła – z mocy prawa - na rzecz Skarbu Państwa - w trybie nieobowiązującego już art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ( Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.), możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. dalej: "u.g.n.").

W niniejszym przypadku, z wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. o przyznanie wspomnianego odszkodowania wystąpiła W.B. - spadkobierczyni F. S., podnosząc, że w związku z zawarciem przez jej poprzednika prawnego aktów notarialnych z dnia 4 stycznia 1963 r. (Rep. A [...]) i z dnia 14 lutego 1963 r. Rep. A [...]), utracił on na rzecz Skarbu Państwa własność gruntu, stanowiącego działki o numerach: [...], obr. [...] oraz o numerach: [...], obr. [...], który to grunt był ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...]. Ponadto wnosiła również o przyznanie odszkodowania za grunty oznaczone jako działki o numerach: [...] i [...] z obrębu [...] oraz parceli nr [...]. W ocenie bowiem wnioskodawczyni, (cyt.): "Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku odebrania prawa własności lub jego ograniczenia bez stosownego odszkodowania możliwe jest zastosowanie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...)".

W toku postępowania administracyjnego ustalono natomiast, że wspomnianymi wyżej aktami notarialnymi, F. S. sprzedał podmiotowi publicznemu jedynie grunty obecnie oznaczone w ewidencji jako działki o numerach: [...], obr. [...] oraz o numerach: [...], obr. [...]. Działka zaś o numerze [...]była własnością wnioskodawczyni (a w wyniku obrotu cywilnego pozostaje aktualnie własnością osoby prywatnej), działka nr [...] nie stanowiła nigdy własności ani wnioskodawczyni, ani jej spadkodawców a parcela nr [...] stanowiła własność osób trzecich, nie będących stronami prowadzonego postępowania. Niesporne także było, iż sprzedana przez F. S. grunty były przeznaczone pod drogi publiczne.

W tym stanie rzeczy powyższe żądanie wnioskodawczyni nie zostało zaakceptowane ani przez Prezydenta Miasta [...], który decyzją z dnia 9 marca 2017 r., odmówił uwzględnienia wniosku W. B., ani przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, podkreślając, że celem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można jednak uznać, że w taki sam sposób należało realizować cel tego przepisu, gdy w dacie pozbawienia prawa własności obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania. Obecnie nie ma przy tym takiej normy, która pozwalałaby przyznać odszkodowanie, gdy - w dacie pozbawienia prawa własności - obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania a ponadto, przyjęcie poglądu, zgodnie z którym, odszkodowanie takie winno być mimo wszystko przyznane, nie mogło by się odbyć z pokrzywdzeniem podmiotów, którym odjęto własność nieruchomości na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.

Sąd I instancji wyraził jednocześnie pogląd, że przepisem, odpowiadającym przepisom art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jest art. 98 u.g.n. gdyż z jego brzmienia wynika, iż jedyne przesłanki, warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). (cyt.): "Jeśli te dwie przesłanki zostają spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania". Tym niemniej uznał, że orzekanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie tego przepisu nie może mieć charakteru dyskryminującego czyli doprowadzić do naruszenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, w tym zasady równości. Mając też na uwadze poczucie sprawiedliwości społecznej, Sąd I instancji doszedł ostatecznie do wniosku, że porównując utratę prawa własności w związku z podziałem nieruchomości i skutki takich działań na gruncie poprzednich i obecnych regulacji nie można było twierdzić, że w obu przypadkach położenie podmiotu, który tracił własność było tożsame. Obecnie bowiem pomimo tego, że przepisy przewidują odszkodowanie za odjęcie własności, w związku z podziałem nieruchomości, taki podmiot jest dodatkowo zobowiązany do zapłaty opłaty adiacenckiej, a więc kolejnego obciążenia, którego ówczesne przepisy jednak nie przewidywały. To z kolei wiąże się z tym, że – jak wywodził Sąd Wojewódzki - obecny właściciel jest w gorszym położeniu, niż właściciel, któremu odjęto własność na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Okoliczność ta doprowadziła Sąd Wojewódzki zatem do konkluzji, że (cyt.): "nie można z pominięciem wszelkich zasad realizować prawa którego nie ma. W przeciwnym razie, prowadzi to bowiem do naruszenia innych wartości konstytucyjnych, zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a co nie pozwala na zastosowanie obecnych regulacji do uzyskania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy nie przewidywały jego ustalenia a sytuacja faktyczna i prawna podmiotów nie jest tożsama".

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego - jak wyżej to przedstawiono – zakwestionowali w skardze kasacyjnej następcy prawni W. B. w osobach: A. B. i C. B.. Skarżący podtrzymywali bowiem cały czas pogląd, że skoro ich spadkodawcy odjęto prawo własności do określonych nieruchomości bez odszkodowania to pomimo, iż ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli przewidywała obowiązek bezpłatnego odstąpienia na własność gminy gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi, okoliczność ta nie uniemożliwiała przyznania im odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Akcentowali zwłaszcza, że w ramach tego przepisu, ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym za pozbawienie praw do nieruchomości jedynie drogą administracyjną, lecz za pozbawieniem tych praw w każdej formie o charakterze władczym bez ustalenia odszkodowania.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli - właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Dodać trzeba, że bezpłatne odstąpienie gruntów na własność gminy wolne jest od podatku od nabycia praw majątkowych a koszty sporządzania umów o przeniesieniu własności obciążają gminę (ust. 2).

Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu.

Wskazywany zaś przez skarżących – jako podstawa prawna roszczenia - przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma zatem charakter wyłącznie blankietowy (procesowy) a wprowadzony został do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu zaś jej projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli zaś na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.

W związku z powyższym w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością a skład orzekający pogląd ten również podziela. Z uwagi jednak na wspomniany (procesowy) charakter omawianego przepisu, powyższe nie oznacza jednak, że może on stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie i to w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej, jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu skład orzekający wyraża pogląd, zgodnie z którym dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania nastąpiło w takiej sytuacji, w której obowiązujące - w tej dacie - przepisy przewidywały ustalenie owego odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym bowiem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) - należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny.

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający zauważa, iż nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego, jakoby treści art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli odpowiadała treść art. 98 u.g.n. Podziela natomiast pogląd, wyrażony w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., iż nie istnieje w obecnych regulacjach norma prawna, która przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, gdyż ówcześnie obowiązującej regulacji prawnej nie można niejako "dopełniać" normą zawartą w art. 98 ust. 3 u.g.n.

W sytuacji zatem, w której utrata własności nieruchomości nastąpiła w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność podmiotu publicznego bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również: wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1516/21 i z dnia 27 kwietnia 22 sygn. akt I OSK 1516/21 ). W rezultacie więc skoro w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 13 ust. 1 w/w/ ustawy z 1948 r. to nie można było twierdzić, że istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 13 ust. 1 ustawy dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Nieusprawiedliwiony był też zarzut oparty na art. 105 § 1 k.p.a., gdyż ani decyzja zaskarżona, ani decyzją ją poprzedzająca, nie miały charakteru formalnego a merytoryczny.

Nietrafne okazały się również te zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, a który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Natomiast przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., to wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania ( vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja ).

Z tych powodów, uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.