Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3884/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 107/18 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od P. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., II SA/Op 107/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w N. z [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący został 25 listopada 2005 r. mianowany policjantem w służbie stałej, którą pełnił w Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w O. Na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z [...] marca 2009 r. otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego. Rozkazem personalnym tegoż Komendanta skarżący został przeniesiony do służby w Komisariacie Policji w K. od 1 marca 2010 r., gdzie dojeżdżając otrzymywał zwrot kosztów, przy czym dojazd ten publicznymi środkami lokomocji trwał poniżej 2 godzin, a od 1 września 2017 r. trwa powyżej 2 godzin, w związku ze zmianą rozkładu jazdy. Odmawiając przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego, z powołaniem się na § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1130; dalej jako: "rozporządzenie"), organy obu instancji zgodnie podniosły, że skarżący nie został przeniesiony do służby w innej miejscowości, lecz zmienił się rozkład jazdy publicznych środków komunikacji i dlatego brak jest podstaw do przyznania mu równoważnika.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni w/w przepisu rozporządzenia, albowiem od dnia 1 września 2017 r. spełniony został warunek określony w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, uzasadniający przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, mimo wcześniejszego uzyskania pomocy finansowej na budowę domu. Zgodnie z nim równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. W przepisie tym przewidziano możliwość przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego, mimo wcześniejszego otrzymania przez niego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Warunkiem otrzymania równoważnika jest przeniesienie policjanta do służby w innej miejscowości. Przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości może nastąpić z urzędu lub na prośbę zainteresowanego. W związku z przeniesieniem siedziby do innej miejscowości, skarżący dojeżdża z domu do miejsca pracy w czasie ponad dwóch godzin w obie strony. Tym samym obecne miejsce pełnienia służby znajduje się w miejscowości niebędącej miejscowością pobliską miejsca zamieszkania policjanta w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067; dalej jako: "ustawa"). Nieuzasadnione jest twierdzenie, że skarżący nie został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, skoro niesporne jest, że musi on dojeżdżać do Korfantowa, gdyż tam obecnie znajduje się siedziba jego jednostki. Sytuacja faktyczna zmieniła się w dniu 1 września 2017 r. po zmianie rozkładu jazdy autobusów. Tym samym nie zmieniło się miejsce pełnienia służby przez skarżącego, ale charakter miejscowości (nie jest to już miejscowość pobliska). Istotą równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisach, jest zrekompensowanie finansowe kosztów dojazdu policjanta do miejsca pracy. Powyższe oznacza w konsekwencji, że organy błędnie zinterpretowały przepisy prawa materialnego dotyczące równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przy spełnieniu przesłanek z art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 i 4 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego zmianę przez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przez uznanie, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni, stwierdzając że zapis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania wobec skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu przeniesienie skarżącego z dniem 1 marca 2010 r. nie nastąpiło do miejsca nie będącego miejscowością pobliską, a tym samym nie spowodowało, że strona przestała mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący od dnia 1 marca 2010 r. mieszkał w miejscowości pobliskiej wobec swojego miejsca pełnienia służby. Zmiana w sytuacji strony od dnia 1 września 2017 r. nie nastąpiła w związku z przeniesieniem skarżącego do służby w innej miejscowości, lecz w związku z likwidacją połączenia PKS. Nie można więc obecnie uprawnienia do równoważnika wiązać z faktem przeniesienia skarżącego w marcu 2010 r. do służby w innej miejscowości. Skarżący ani nie został w okresie ostatnich kilku lat przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości niepobliskiej, ani likwidacja połączenia nie nastąpiła w krótkim odstępie czasu od momentu przeniesienia.

W ocenie organu brak jest takiego związku czasowego, który uzasadniałby przyznanie skarżącemu równoważnika za brak lokalu jako policjantowi przeniesionemu. Gdyby interpretować zapis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odmiennie, to nawet po kilkudziesięciu latach służby należałoby skarżącego traktować jako przeniesionego, chociaż de facto byłoby to jego stałe miejsce pełnienia służby. Zapis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia należy wykładać w ten sposób, że policjantowi, który otrzymał pomoc finansową nie przysługuje równoważnik za brak lokalu, chyba że został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości nie będącej miejscowością pobliską, ewentualnie miejscowość ta stała się miejscowością niepobliską w niezbyt długim okresie czasu od przeniesienia. Upływ 10, 20 czy 30 lat od przeniesienia, w ocenie organu nie pozwala przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy o przyznanie równoważnika za brak lokalu policjantowi, który wcześniej otrzymał wcześniej pomoc finansową, uznać takiego policjanta za przeniesionego do służby w innej miejscowości. Sąd I instancji przyjął, że skoro obecnie skarżący nie posiada miejsca zamieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a uprawnienie do równoważnika za brak lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby jako zastępczej formy przydziału lokalu, to skarżącemu przysługuje równoważnik za brak lokalu. W niniejszej sprawie potrzeby mieszkaniowe skarżącego zostały zaspokojone przez przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu na podstawie decyzji nr [...] Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] marca 2009 r., a zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94. Tylko wyjątkowo w świetle § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia taki policjant może otrzymać równoważnik za brak lokalu, gdy został przeniesiony do służby w innej miejscowości. W innych przypadkach ma zastosowanie m.in. art. 96 ustawy i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U. nr 215, poz. 2119).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Trafny jest zrzut niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sytuacji bezspornego stanu faktycznego sprawy. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest ekwiwalentem uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Gdy funkcjonariusz takim lokalem nie dysponuje, wówczas uprawniony jest do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy, § 1 ust. 1 rozporządzenia). Uzyskanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego uprawnieniu z art. 88 ust. 1 ustawy następuje na podstawie decyzji o przydziale. Gdy funkcjonariusz w tym trybie odpowiedniego lokalu nie otrzymał, wówczas przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Uzyskanie takiej pomocy wyklucza pobieranie równoważnika pieniężnego. Jeżeli funkcjonariusz, ze względu na swoje warunki mieszkaniowe, pobiera równoważnik pieniężny, to w przypadku przyznania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, wydaje się decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika (§ 6 pkt 1 rozporządzenia). Mimo braku lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tego tytułu, gdy zachodzą przesłanki negatywne określone w § 1 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności gdy uprzednio funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Ograniczenie to nie dotyczy funkcjonariusza przeniesionego do służby w innej miejscowości. Prawidłowe jest stanowisko organu, że przeniesienie to należy wiązać z przesłanką nabycia uprawnienia do równoważnika, jaką jest brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu mieszkalnego przysługuje wówczas, gdy funkcjonariusz takiego lokalu nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprzednie otrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyklucza otrzymywanie równoważnika przez funkcjonariusza nie mającego mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, chyba że brak ten jest spowodowany przeniesieniem policjanta do służby w innej miejscowości. Wówczas zachowuje on prawo do równoważnika. Prawidłowe jest stanowisko organu, że to właśnie przeniesienie do służby w innej miejscowości musi stanowić okoliczność skutkującą nabyciem uprawnień do równoważnika, czyli powodować, że funkcjonariusz nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli przeniesienie do służby w innej miejscowości nie wywołuje takiego skutku, to nie stanowi ono okoliczności usuwającej przeszkodę do przyznania równoważnika policjantowi, który co prawda nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, ale otrzymał pomoc finansową na uzyskanie mieszkania lub domu. W ustalonych w sprawie okolicznościach przeniesienie policjanta z dniem 1 marca 2010 r. do służby w K. nie było okolicznością powodującą, że zaczął on spełniać przesłanki do uzyskania równoważnika pieniężnego, w konsekwencji nie zachodzi wyjątek z § 1 ust. 2 pkt 2 in fine rozporządzenia. Nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że od dnia 1 września 2017 r. i zmiany rozkładu jazdy spełniony został warunek określony w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, uzasadniający przyznanie policjantowi równoważnika mimo wcześniejszego uzyskania pomocy finansowej na budowę domu. Przeniesienie do służby w innej miejscowości miało miejsce kilka lat wcześniej i nie zadecydowało o tym, że policjant zaczął spełniać przesłanki do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.