Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 668/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, 77, 107 §3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.5 ust 1 pkt 1 , 11 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1499/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/10 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził, że Gmina B. z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły [...] S.A., podnosząc między innymi, że sporna nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. nie należała do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co zdaniem Spółki, wynika z decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] czerwca 1984 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntu.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Komisja stwierdziła, że [...] S.A. nie legitymują się ani prawem użytkowania ani prawem zarządu, które wykluczałyby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie. W momencie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej (w dniu [...] lutego 1987 r.) obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 38 ust. 2 stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1984 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Pod rządami tego aktu nabycie prawa następowało w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Tymczasem [...] nie widzą potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, mimo że taka indywidualizacja jest przecież niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego, który musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Skoro [...] nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący, prowadzone jest na podstawie art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Przepis art. 34 a został przy tym dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r., co oznacza, że przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie już po dniu 27 maja 1990 r. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, że art. 34 a powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dlatego postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określonego w art. 34 wskazują na brak po stronie [...] tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Podkreślenia wymaga ponadto, że Spółka [...] nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem i decyzją o ustaleniu opłat, nie zważając, że z takiej decyzji nie można wyprowadzić żadnego tytułu [...] do nieruchomości.

Z uwagi na treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zdaniem organu, nietrafne jest ponadto powoływanie się na decyzję wywłaszczeniową, bowiem skarżący żadnym z dokumentów powołanych w wyżej wymienionym akcie się nie legitymuje. W niniejszej sprawie komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, 2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, 3) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o komunalizacji polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do [...] przedsiębiorstwa państwowego,4) niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które to przepisy, zdaniem skarżącego, zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które miało polegać na przeprowadzeniu dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej i naruszeniu zasady oficjonalizmu przez przerzucenie na stronę postępowania ciężaru dowodów istotnych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę [...] S.A. w Warszawie oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), regulujący przejście z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Podstawowym zagadnieniem jest więc ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...] i nr [...], a przede wszystkim ustalenie czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...]. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz wówczas ich prawnym dysponentem, według ustawy, był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Prawa zarządu skarżącego do spornej nieruchomości nie potwierdzają powołane orzeczenia z dnia [...] czerwca 1984 roku Naczelnika Miasta i Gminy w B. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budowy Magistrali Hutniczo-Siarkowej oraz na cele linii kolejowej H. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1987 roku o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntu.

WSA w Warszawie stwierdził, że prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób ponadto wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", z przepisu tego nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo chociażby potwierdzać ustanowiony zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wywiedziono, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Błędny jest także zarzut skargi, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W dacie komunalizacji obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy PKP w dacie komunalizacji było przedsiębiorstwem państwowym (art. 1), posiadającym osobowość prawną (art. 2 ust. 1), podlegającym wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 2 ust. 2), którym zarządzał i który reprezentował Dyrektor Generalny PKP (art. 19 ust. 1). Z regulacji tej wynika, że PKP nie były jednym z podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja1990 r. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu.

Sąd I instancji dodał również, że znana jest mu treść powołanego przez Spółkę wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. Przedstawione w tym orzeczeniu stanowisko stanowi jednak wyłom w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Poglądu takiego nie podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. w W., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek do komunalizacji;

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, że po stronie [...] nie istnieje żaden zindywidualizowany tytuł prawny do gruntu, podczas gdy przepis ten z mocy prawa przyznaje przedsiębiorstwu [...] prawo do gruntów, które "pozostawały w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy;

- niezastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wskutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego;

- niezastosowaniu art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", mimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i chociaż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

2/ przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z:

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego, przeprowadzenia przez nie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu dot. istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania;

- art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez [...] tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w niniejszej sprawie istota nieporozumienia sprowadza się do faktu, że organy i sąd przyjmują legalną teorię dowodową poprzez dopuszczenie decyzji o ustanowieniu zarządu jako jedynego środka dowodowego w zakresie wykazania spełnienia przez przedsiębiorstwo państwowe przesłanki "należeć do" i nie dostrzegają, że w pierwszej kolejności, aby orzec o komunalizacji z mocy prawa organy winny ustalić, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jak wynika z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo ([...]) legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia" (wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09). Oznacza to, że NSA wywiódł prawo zarządu [...] nie z decyzji o przekazaniu konkretnego gruntu w zarząd, ale z generalnych przepisów regulujących strukturę tytułów prawnych po stronie [...]. W szczególności wynika to z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., który przyznaje przedsiębiorstwu mienie w postaci "środków będących w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 grudnia 1989 r.). Logiczną konsekwencją tego przepisu jest art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, w którym ewidentnie ustawodawca przewidział istnienie gruntów, które należały do [...], ale wobec których nie legitymowało się ono żadnym skonkretyzowanym tytułem prawnym. Przepis art. 16 ust. 2 powoływanej ustawy o PKP ustanawia na rzecz PKP prawo do gruntów ex lege z mocy ustawy. Wszystkie bowiem grunty, pozostające w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy, stanowią jego mienie, a zatem "należą do niego", wobec czego [...] na mocy ustawy posiada do tych gruntów prawo silniejsze nawet niż zarząd, którego istnienia po stronie [...] domaga się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Skoro zatem mienie to należało do [...] na mocy przepisów ogólnych, to jednocześnie nie mogło należeć do terenowych organów administracji państwowej, a zatem nie została spełniona przesłanka komunalizacji z mocy prawa. Twierdzenie organów, jak i Sądu I instancji, jakoby art. 16 ust. 2 ustawy o PKP nie ustanawiał zindywidualizowanego tytułu prawnego do konkretnej nieruchomości jest oczywiście nieprawdziwe, ponieważ prawo to konkretyzuje fakt "dysponowania" konkretnym, zindywidualizowanym gruntem, który to fakt podlega już dowodzeniu, chociażby na podstawie wpisów hipotecznych i ewidencyjnych. Zatem tytuł ten, wbrew wskazanym wyżej twierdzeniom, nie wynika wyłącznie z generalnego przepisu ustawy, ale i konkretnych faktów, które indywidualizują prawo [...] do określonego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd II instancji nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 i art. 80 § 1 k.p.a. skarżąca Spółka upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Podkreślić przede wszystkim należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody- punktu widzenia prawa materialnego- są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, iż organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama- mimo wezwania- takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, a uprzednio organy orzekające zasadnie stwierdziły, że skoro [...] kwestionowały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, to winny same wykazać, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do [...]. Tymczasem strona w żaden sposób nie udokumentowała, aby [...] przysługiwał do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. W takiej sytuacji nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo; materiał dowodowy został właściwie zebrany i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione zaś ustalenia rzetelnie przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji. WSA w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzono postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art.7, art.77, art.80 i art. 107 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.

Za niezasadne należy uznać również zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych. Istotą bowiem decyzji o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu, jaką legitymowało się [...], jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta w żadnym wypadku nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu. Dlatego też tego rodzaju decyzja nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu. Uwaga ta dotyczy również decyzji wywłaszczeniowej, gdyż także z tego rozstrzygnięcia nie wynikają jakiekolwiek prawa byłego przedsiębiorstwa [...] do spornej nieruchomości. Organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdziły, że omawiane decyzje nie tworzą po stronie [...] żadnych uprawnień do nieruchomości eliminujących komunalizację takiego mienia z mocy prawa. Takiego tytułu prawnego [...] do spornych gruntów nie można ponadto wywieść z obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Ta ostatnio powołana ustawa w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 między innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Jednakże z przepisów ustawy nie wynika, aby przedsiębiorstwu [...] przysługiwał do konkretnego mienia będącego w jego dyspozycji jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. Zatem faktyczne jedynie objęcie gruntów przez przedsiębiorstwo [...] we władanie nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego nieruchomości zawsze było bowiem sformalizowane. Z regulacji tych [...] nie były wyłączone.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej przede wszystkim podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podobnie jak Sąd I instancji, nie podziela zapatrywania wyrażonego w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09. Stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu ma bowiem charakter odosobniony i nie zasługuje na aprobatę. Należy natomiast przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sadów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny- chroniony prawem- oddziaływuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.- dalej w skrócie powoływana jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna). Ponadto fakt funkcjonowania na nieruchomości linii kolejowej sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art.5 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty [...].

W sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 komunalizacyjnej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny także podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Komunalizacja w trybie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Przy analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek, Sąd poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, trafnie przyjął, że [...] na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nawet faktyczne władanie nieruchomością przez [...] odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się bowiem z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w tym znaczeniu należało do terenowego organu administracji państwowej.

W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z komunalizacji podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo [...] do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1003/10, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe [...] uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a cytowanej ustawy grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Wojewoda Małopolski oraz organ odwoławczy miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez gminę B. z dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny –ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych- orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.