Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1288/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3 ust. 1, ust. 2, par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących G. S. i A. S. solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz G. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej "u.p.z.p." ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G., na rzecz I. s.c. A. S. i A. S..

Organ ustalił obowiązującą linię zabudowy w odległości 6,00 m od granicy "frontowej" działki, od strony drogi ul. [...], zaś wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – do 24 % powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej przyjęto w zabudowie segmentowej szeregowej, od frontu działki łącznie dla segmentów max. do 21,50 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono do 3,50 m, ilość kondygnacji – do 2 (parter, poddasze możliwe użytkowe). Przyjęto ponadto dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowej 38 – 450, pokrycie dachowe – dachówka lub blachodachówka, kalenica równoległa do drogi, wysokość do kalenicy max. do 9 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. S. i A. S.. Podnieśli, że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie "tendencyjnej, nieobiektywnej i błędnie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". W ich ocenie, bez właściwego uzasadnienia, w analizie tej ustalono wskaźnik wielkości nowej zabudowy na podstawie wskaźnika żądanego przez inwestora – 24 %, pomimo, że średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi 18,32 %. W ich ocenie, całkowicie mija się z prawdą twierdzenie, że zwiększenie wymienionego wskaźnika z wyliczonego poziomu 18,32 % do poziomu 24,00 % "nie jest znaczne". Różnica wskaźników o 31,01 % jest bowiem znaczna.

Strony wskazały także na nieuzasadnioną zmianę parametru dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Parametr ten ustalono bowiem na 21,50 m, gdy średnia szerokość elewacji dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 13,20 m. W ich ocenie różnica wskaźników także i w tym wypadku jest znaczna bowiem wynosi 30,31 %.

Ponadto, organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 3,50 m na podstawie sąsiedniej zabudowy, jednakże błędnie przyjmując, że zabudowa na działce nr [...] posiada górną krawędź elewacji frontowej na wysokości 3,47 + 0,50 m. Wysokość ta w rzeczywistości wynosi 2,84 m. Ponieważ wysokość górnej krawędzi na działce nr [...] wynosi 3,07 m, zatem średnia z dwóch sąsiednich działek wynosi 2,95 m a nie 3,50 m.

Zdaniem skarżących, nie znajduje też żadnego uzasadnienia ustalenie wysokości kalenicy 9,00 m jako maksymalnej wysokości dla nowej zabudowy. Średnia wysokość w obszarze wynosi 7,97 m, a średnia wysokość kalenicy na najbliżej położonych działkach nr [...] wynosi 7,95 m.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało opisaną wyżej decyzję Burmistrza G. w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że szerokość frontu działki została ustalona na 37,5 m, w związku z czym przyjęto granice terenu analizowanego w promieniu wynoszącym trzykrotną szerokość frontu działki, tj. 112,5 m. Zdaniem organu odwoławczego, szerokość frontu działki na mapie w skali 1:500 wynosi 7,5 cm, co daje 37,5 m w terenie. Z kolei na mapie w skali 1:1000 wyznaczony promień ma 11 cm, co w rzeczywistości daje 110 m, a nie 112,5 m. Biorąc jednak pod uwagę wyjaśnienia organu I instancji, niewielkie odchylenie promienia, jak również to, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym przyjmowane są do analizy w pełnych granicach geodezyjnych, wyznaczenie obszaru analizowanego należy uznać za wystarczające.

Dokonując oceny funkcji planowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, że będzie ona stanowić kontynuację funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że na badanym obszarze występują zabudowania mieszkalne jednorodzinne. Planowana inwestycja również zakłada budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Nie będzie więc odbiegać gabarytowo i funkcjonalnie od zastanej już na tym obszarze zabudowy mieszkalnej.

Organ odwoławczy uznał także za prawidłowe i zgodne z przepisami § 3 – 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z zasadą kontynuacji. Wskaźnik zabudowy w niniejszej sprawie ustalono na maksymalnie 24 %. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 18,32 %, minimalny wskaźnik – 9,17 %, zaś wskaźnik maksymalny – 27,03 %. Wskazane przez organ I instancji powody odstępstwa od wymogu ustalenia powyższego parametru na podstawie średniej zastanej na obszarze analizowanym wynikają z § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W analizie wprost wskazano, że parametru tego nie ustala się w odniesieniu do zabudowań sąsiednich, ale do zabudowy zastanej na obszarze analizowanym.

Podobnie, w przypadku szerokości frontowej, wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (z tolerancją 20 %), jednak dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Średnia szerokość na obszarze analizowanym wynosi 13,69 m przy tolerancji 20 % szerokość wynosi 16,42 m, co organ zaokrąglił do 16,5 m. Maksymalna szerokość zastana na obszarze analizowanym wynosi 24,8 m. Ustalenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji frontowej na poziomie 21,5 m stanowi zdaniem organu odwoławczego wyznaczenie tego parametru zgodnie z § 6 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. W analizie wskazano, że wartość ta nie przekracza maksymalnej wartości na obszarze analizowanym, a takie ustalenie parametru nie wpłynie negatywnie na istniejący układ zabudowy.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, parametr ten ustala się zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a jeżeli wysokość, o której mowa w tym ustępie na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się także wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem Kolegium, z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość budynku na działce nr [...] wynosi 3,07 m, natomiast na działce nr [...] – wynosi 3,97 m, wysokości te tworzą zatem uskok. Organ I instancji powinien zatem wziąć pod uwagę średnią wysokość na obszarze analizowanym, jednakże w przedmiotowej sprawie ustalono parametr na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia – na poziomie do 3,5 m. Wskazanie na średnią wysokość sąsiednich zabudów organ odwoławczy uznał za dopuszczalny i prawidłowy sposób wyznaczenia tego parametru.

Również geometria dachu została wyznaczona zgodnie z obowiązującymi przepisami (§ 8 rozporządzenia). Wskazano kąt nachylenia połaci dachowych od 380 do 450, dach stromy dwu – lub wielospadowy, wysokość głównej kalenicy budynku max 9 m. Parametry te ustalone zostały na podstawie analizy zabudowań istniejących na obszarze analizowanym. Co do wysokości głównej kalenicy, średnia na obszarze analizowanym wynosi 7,97 m. Organ I instancji odwołał się również do kalenicy zabudowanych działek sąsiednich, wskazując, że na działce nr [...] wynosi ona 8,15 m, natomiast na działce nr [...] – 7,75 m. Średnia dla działek sąsiadujących to 7,95 m. Ustalenie wartości maksymalnej na 9 m dla planowanej zabudowy w odniesieniu do zastanej zabudowy na obszarze analizowanym jest zdaniem organu odwoławczego uzasadniona.

Kolegium uznało zarzuty zawarte w odwołaniu za niezasadne. W jego ocenie, organ I instancji prawidłowo ustalił poszczególne parametry, a tam gdzie wprowadził odstępstwa wystarczająco je uzasadnił.

G. S. i A. S., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Strony podniosły, że organ nie zawiadomił ich o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i "nie zrozumiał wszystkich dowodów jak należy".

Skarżący podobnie jak w odwołaniu, zwrócili uwagę na nieuzasadnione – ich zdaniem – ustalenie średniej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a także wysokości kalenicy na podstawie wskaźników żądanych przez inwestora. W ocenie skarżących organ nie uzasadnił jednak należycie z jakich względów zastosował inne wielkości niż średnie na obszarze analizowanym. Raz jeszcze podkreślili, że różnice wskaźników – 30,31 % (jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej), czy 31,01 % (jeśli chodzi o wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) są to różnice znaczne.

Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy nie może wynikać z arbitralnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. Możliwość posłużenia się trybami szczególnymi w wyznaczaniu parametrów zabudowy (co do zasady innej niż średnia), aktualizuje się wówczas gdy ma służyć realizowaniu zasady dobrego sąsiedztwa, a nie tylko poszukiwaniu rozwiązań do zaspokojenia potrzeb inwestycyjnych wnioskodawcy.

Skarżący podkreślili ponadto, że w obrębie analizowanego obszaru nie znajduje się żaden dom jednorodzinny w zabudowie szeregowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., uczestnicy A. S. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o oddalenie skargi.

W ich ocenie, wyniki analizy przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy w pełni uzasadniają odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza G. w przedmiotowej sprawie było uzasadnione zastanym na obszarze analizowanym stanem zabudowy (znaczne zróżnicowanie cech istniejącej zabudowy). Uczestnicy zaznaczyli, że zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki – działki sąsiadującej bezpośrednio. Ład ten nie ogranicza się do cech zagospodarowania działki graniczącej a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej.

Zdaniem uczestników, nie ma znaczenia podnoszony przez skarżących argument, że dominująca jest zabudowa budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Funkcja wnioskowanego obiektu - budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej stanowi w oczywisty sposób kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, bowiem zabudowa jednorodzinna czy to wolnostojąca, czy szeregowe należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r., skarżący podnieśli, że w sporządzonej analizie urbanistycznej dla działki nr [...], będącej podstawą wydania warunków zabudowy, użyto nieprawidłowej wysokości okapu – 347 cm, podczas gdy faktyczna jego wysokość to 284 cm. Powyższe potwierdza treść pisma podpisanego przez dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G., z dnia [...] kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podnoszone zasługują na uwzględnienie.

Na wstępnie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną decyzji zapadłych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p".

Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu wprowadzoną w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej z dniem 27 maja 2021 r., z uwagi na treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej a także przed zmianą wprowadzoną w art. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 września 2021 r. – Dz.U. z 2021 r., poz. 1986, z dniem 3 stycznia 2022 r..), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach (w brzmieniu aktualnym przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. – Dz.U. z 2021 r., poz. 2399 – z dniem 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).

Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że planowana inwestycja polegać ma na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G..

Organy orzekające w sprawie ustalając warunki zabudowy dla ww. inwestycji uznały, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również zachowano warunki określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., dotyczące m.in. wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy jednak uznać za przedwczesne.

Możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego musi być uzasadniona wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z kolei w myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie szerokość frontu działki nr [...] ustalono na 37,5 m, zatem trzykrotna szerokość, o której mowa w cytowanym powyżej przepisie wynosi 112,5 m. W taki też sposób organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, przy czym nie mają istotnego znaczenia dla sprawy niewielkie rozbieżności w pomiarach dokonanych na mapie w skali 1:000 i 1:500, skoro jak słusznie wskazało Kolegium, działki znajdujące się w obszarze analizowanym przyjęto do analizy w pełnych granicach geodezyjnych.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. szczegółowo określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania poprzez wskazanie wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W świetle tego aktu wykonawczego, parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Równocześnie rozporządzenie przewiduje odstępstwa od tej reguły, które jednak muszą zostać uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może więc wynikać z dowolnych twierdzeń analizy. Jej treść powinna wykazywać precyzyjnie i szczegółowo, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Konieczne jest zatem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen (tak np. wyrok NSA z 13.12.2019 r. II OSK 336/18).

W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanista praktycznie nie wskazał żadnych konkretnych przyczyn odstąpienia od średnich wskaźników jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej oraz wysokość zabudowy do kalenicy. Pierwszy z wymienionych parametrów ustalono na 21,50 m, przy średniej szerokości 13,69 m (przy tolerancji 20 % - 16,50 m), minimalnej 10,00 m oraz maksymalnej – 24,80 m. Wyjaśniono, że "planowana zabudowa będzie nawiązywała do parametrów zabudowy sąsiedniej, jest to wielkość większa niż średnia, ale w granicach max szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (21,50 – 16,50 = 5 %), jest to nieznaczna różnica 5 % od wskaźnika średniego w terenie. Wielkości takie nie wpłyną negatywnie na układ zabudowy sąsiedniej, wizualnie nie będzie widocznych odchyleń w parametrach, szerokość planowana zabudowy nie wpłynie dewaloryzująco na zabudowę sąsiednią".

W ocenie Sądu, nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie wyliczono różnicę pomiędzy powyższymi wskaźnikami na 5 %, skoro faktycznie wynosi ona 5 m co stanowi - jak słusznie wywodzą skarżący – ponad 30 % różnicy. Co istotne przy tym, na działce nr [...] położonej po przeciwnej stronie drogi, (do której dostęp ma zapewniony teren inwestycji) – szerokość zabudowy wynosi tylko 13 m, a jedyna działka, na której wspomniana szerokość przekracza 20 m (i wynosi 24,80 m) jest to działka nr [...], nie sąsiadująca ze sporną działką nr [...], znacznie od niej oddalona i posiadająca dostęp do innej drogi niż wspomniana działka.

Podobnie, w przypadku wysokości zabudowy do kalenicy, ustalenie jej "max do 9 m" nie zostało należycie uzasadnione. W analizie wskazano jedynie, że w obszarze analizowanym występują dachy zarówno płaskie, jak i dwuspadowe oraz wielospadowe, w związku z czym jest to obszar zróżnicowany pod względem formy zadaszenia. Ustalono, że najniższa wysokość do kalenicy/ linii stropodachu wynosi 4,82 m, zaś najwyższa wysokość do kalenicy – to 9,90 m. Średnia wysokość zabudowy do linii kalenicy wynosi 8,00 m. Jednocześnie z analizy wynika, że wysokość do kalenicy przekraczająca 9 m występuje tylko na dwóch działkach: nr [...], a zatem także nie sąsiadujących z działką nr [...], znacznie od niej oddalonych i posiadających dostęp do innych dróg niż wspomniana działka. Jednocześnie parametr ten w przypadku działek położonych najbliżej przedmiotowej działki wynosi 8,15 m – dla działki nr [...],75 dla działki nr [...].

Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują w istocie żadnych racji przemawiających za przyjęciem, że wyznaczenie opisanych wyżej parametrów zabudowy w oparciu o regulacje stanowiące wyjątek od reguły nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy wskazana została tylko liczbowa wartość inna niż wartość średnia danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów powyższego.

Sporządzoną więc w sprawie analizę należało uznać za niewątpliwie wadliwą. Ze względu zaś na znaczenie tego dokumentu dla rozstrzygnięcia o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego należało przyjąć, że nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego tj. tego, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na terenie analizowanym funkcje i formy zagospodarowania. W konsekwencji, przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jako opierająca się o przedmiotową analizę jest nazbyt ogólnikowa i nie pozwala na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Dodatkowo wyjaśnienia będzie też wymagać prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji. Co prawda organ, aby uniknąć ewentualnych błędów zwrócił się do Starostwa Powiatowego z prośbą o przedstawienie archiwalnych danych z zatwierdzonych dokumentacji projektowych budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach sąsiednich i "wskazanie parametrów obiektów, niezbędnych do ostatecznych i wiarygodnych ustaleń dla decyzji o warunkach zabudowy", jednak niektóre uzyskane w ten sposób dane okazały się nieprawidłowe.

Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 3,50 m, w oparciu o dane dotyczące tego parametru dla działek sąsiadujących z działką nr [...], tj. działki nr [...] – 3,07 m oraz działki nr [...] – 3,97 m (jako wielkość średnią).

Jak wynika jednak z przedstawionego przez skarżących pisma z dnia [...] kwietnia 2022 r., podpisanego przez dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G., w przypadku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], faktyczna wysokość okapu – górna krawędź frontowa to 284 cm, a nie jak przyjęto 3,47 m + 0,50 m (łącznie 3,97 m).

Natomiast nietrafna okazała się argumentacja skarżących dotycząca nieuzasadnionego – ich zdaniem – przyjęcia do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej działki, wskaźnika zabudowy dla działki nr [...], która znajduje się w większej odległości od niej niż działka skarżących nr [...].

Jak słusznie podnoszą uczestnicy A. S. i A. S., zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki – działki sąsiadującej bezpośrednio. Ład ten nie ogranicza się do cech zagospodarowania działki graniczącej a wynikać może z cech działki położonej nieco dalej. Istotne jest natomiast, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcję i parametry architektoniczne.

Zdaniem Sądu, działki nr [...] i nr [...] leżą naprzeciwko siebie po obu stronach ulicy [...], z której mają zapewniony dostęp do drogi i z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego to właśnie ta działka jest bardziej reprezentatywna niż działka nr [...], której front położony jest przy innej ulicy – [...] Z tego względu, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ odniósł się do cech i funkcji tej właśnie działki - nr [...].

Podobnie nietrafna okazała się sugestia skarżących, że w tym przypadku nie zachowano zasady dobrego sąsiedztwa bowiem w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie domy jednorodzinne wolnostojące, nie zaś domy w zabudowie szeregowej.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowe lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W świetle powyższego uregulowania, oczywistym jest, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę jednorodzinną i kontynuuje funkcję zabudowy istniejącą na przedmiotowym terenie.

Nie mógł odnieść spodziewanych przez skarżących rezultatów także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów – przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

W świetle tego przepisu nie jest wystarczające samo tylko wskazanie na naruszenie przepisów postępowania, konieczne jest także wykazanie związku pomiędzy ewentualnym zaniechaniem ze strony organu a wynikiem sprawy. Skarżący na taki związek nie wskazali jednak. Nie wymienili jakiejkolwiek czynności procesowej, której nie mogliby podjąć z uwagi na owo zaniechanie.

Powyższe nie zmienia jednak okoliczności, że z uwagi na opisane wcześniej uchybienia, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo, należy także zwrócić uwagę, że ewentualne zlecenie przez SKO w S. przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie mieściłoby się w ramach art. 136 k.p.a., który przewiduje taką możliwość w odniesieniu do dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Podkreślić bowiem trzeba – co już wyżej wskazano - że analiza to dokument o szczególnym znaczeniu dla sposobu rozstrzygnięcia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej takie warunki musi być bowiem poprzedzone wnikliwą i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Analiza jest więc de facto kluczowa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem przesądza o tym, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na analizowanym terenie funkcje i formy zagospodarowania. Dokument ten determinuje więc treść wydanej przez organ decyzji. Nie sposób zatem uznać, że analiza to dodatkowe postępowanie dowodowe, skoro jest to w istocie zasadniczy dowód w sprawie. Zlecenie więc przez organ odwoławczy przeprowadzenia analizy oznaczałoby w istocie przeprowadzenie postępowania, co jest zadaniem organu I instancji. Stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Z tych względów Sąd w pkt I wyroku uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Opierają się one o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy bezkrytycznie zaaprobowały powyższy dokument i nie dostrzegły jego wad.

W pkt II wyroku Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w omawianym zakresie, w tym przede wszystkim w zakresie ustalenia parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy - przy uwzględnieniu powyższych rozważań Sądu.