Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 677/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Anna Lech (spr.), Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2650/03 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w / z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2650/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił opłatę adiacencką od W. i Z. W., właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w związku z tym, iż w 2002 r. została wybudowana kanalizacja, a jej odbiór nastąpił w dniu 12 lipca 2002 r. Inwestycją zostały objęte ulice [...], [...], [...] i [...]. Spowodowało to wzrost wartości nieruchomości W. i Z. W., oznaczonej jako działka nr 5535/3 o powierzchni 764 m2, o kwotę 5481 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...], procentowa stawka wzrostu wynosi 30%, co oznacza, że opłata adiacencka stanowi kwotę 1644 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], a odnosząc się do zarzutu, że W. i Z. W. nie zamierzają skorzystać z wybudowanego urządzenia podało, że opłata adiacencka jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości niezależnie od tego, czy właściciel zamierza korzystać z wybudowanego urządzenia.

Przesłanką do ustalenia opłaty jest sama możliwość skorzystania z urządzenia infrastruktury technicznej.

Sąd uznał, że skarga Z. W., zarzucająca, że na własny koszt doprowadził wodę miejską i wybudował szambo, a wartość nieruchomości wzrośnie dopiero, gdy doprowadzi się "złącze" do głównego kolektora, jest zasadna.

Zaskarżone decyzje wydane bowiem zostały z naruszeniem art. 145 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Z powyższego przepisu wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury, np. kanalizacji, powstaje, gdy stworzone są warunki do podłączenia do takiego urządzenia. Skarżący podniósł, że nie stworzono takich warunków. Także w żadnej z wydanych decyzji (Prezydenta i Samorządowego Kolegium Odwoławczego) nie stwierdzono, aby takie warunki zostały stworzone. W decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazano, że został oddany do użytku kolektor, czyli sieć kanalizacyjna. Samo wybudowanie sieci nie stwarza właścicielowi możliwości podłączenia do tego urządzenia. Słusznie więc skarżący podniósł, że niestworzenie warunków do podłączenia oznacza brak podstaw do wymierzenia opłaty adiacenckiej.

Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel nieruchomości dwukrotnie uczestniczyłby w kosztach budowy urządzenia kanalizacyjnego – raz w postaci opłat adiacenckich w związku z wybudowaniem samego kanału sanitarnego (gdyby kanał taki uznać za urządzenie techniczne wystarczające do ustalenia opłat adiacenckich), a drugi raz w postaci kosztów budowy przykanalika (przyłącza do kanału sanitarnego), który zgodnie z przepisami prawa stanowi własność właściciela urządzenia kanalizacyjnego, nie zaś właściciela nieruchomości (por. uchwałę Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 4-7/00 – ONSA 2000, z 4, poz. 143).

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], reprezentowanego przez radcę prawnego A. G., zarzuca naruszenie przez Sąd art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że uchylenie obydwu decyzji administracyjnych zostało uzasadnione poglądem, że określone w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stworzenie warunków do podłączenia urządzenia (kanalizacji) nie miało miejsca, a nadto wskazano, że wadliwa ocena stanu faktycznego przez organy administracyjne powoduje stworzenie podwójnego obowiązku skarżącego, który wnosząc opłatę adiacencką, byłby zobowiązany do zbudowania przykanalika (przyłącza do kanału sanitarnego) – co już jasno było wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPK 4-7/00 z dnia 5 czerwca 2000 r. (ONSA nr 4/00, poz. 143).Pogląd taki jednak nie znajduje uzasadnienia ani w stanie prawnym, ani w stanie faktycznym.

Przywołany w uzasadnieniu wyroku przepis, nie mówi o przyłączeniu, ale tylko o stworzeniu warunków. Takie stworzenie warunków nie powstaje przez stworzenie faktycznego połączenia kanału ściekowego z instalacją znajdującą się w budynku, ale tylko takiego ukształtowania urządzenia kanalizacyjnego, które posiada system doprowadzenia instalacji zewnętrznych do jego wnętrza (przykanalik).

Przykanalik nie jest urządzeniem do dystansowego prowadzenia ścieków, lecz jest tylko tak ukształtowanym elementem ściany kanału, który pozwala na przyłączenie dojścia do urządzeń zewnętrznych i taki system przykanalików w kolektorze istnieje. Elementem utrudniającym, chociaż nie uniemożliwiającym dokonania oceny faktycznej sprawy, jest niewykonanie przez Radę Ministrów dyspozycji art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przywołana w wyroku uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieaktualna, bowiem od dnia 1 stycznia 2002 r. weszło w życie nowe Prawo wodne, w którym w ogóle nie są regulowane sprawy zaopatrzenia w wodę. Zaś od tej daty sprawy zaopatrzenia w wodę są regulowane przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), w której nie znalazły się odpowiedniki artykułów 100 i 107 dawnego Prawa wodnego, będące elementem analizy prawnej tej uchwały.

Skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 1464/00 z dnia 16 stycznia 2002 r., z którego wynika, że obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej, faktycznie korzysta z tego urządzenia.

Skarżący podniósł też, że opłata adiacencka nie stanowi zapłaty za wykonanie konkretnych czynności lub korzystanie z urządzenia, lecz jest współudziałem członka lokalnej społeczności, zobowiązanego do współuczestniczenia w działalności wzbogacającej infrastrukturę miejsca jego zamieszkania, przy czym nie chodzi tutaj też o każdą inwestycję publiczną, ale tylko o taką, która powoduje wzrost wartości konkretnej nieruchomości, spowodowany wybudowaniem takiego elementu infrastruktury.

Ustawodawca nie obciążył właścicieli nieruchomości pełnym kosztem zadania inwestycyjnego, lecz sposób ustalenia zakresu współudziału w koszcie, powierzył reprezentacji społeczności lokalnej, która jest wyłącznym podmiotem uruchamiającym możliwość ustalania i pobierania opłaty adiacenckiej.

Skupienie się w wyroku tylko na kierunku możliwej ochrony indywidualnego interesu obywatela, pozostaje w konflikcie z nakazanym obowiązkiem uwzględnienia interesu zbiorowego, wynikającym z regulacji ustawowych. Przepisy te wprowadzają system obowiązku uczestniczenia w częściowym koszcie realizacji inwestycji służącej społeczności lokalnej, niezależnie od osobistego zainteresowania tym elementem infrastruktury. W niniejszej sprawie Z. W. podnosi, że już wcześniej dokonał samodzielnie inwestycji wodociągowych, ma wybudowane szambo i dlatego nie chce korzystać ze zbiorowej kanalizacji.

Sąd Wojewódzki przyjął za prawdę twierdzenia strony skarżącej oraz w ogóle pominął analizę stanu faktycznego i prawnego zawartą w aktach pierwszej instancji oraz w odpowiedzi na skargę.

A zatem w kwestionowanym wyroku dokonano nieprawidłowej wykładni obowiązującego prawa i pominięto ustalenia faktyczne wyrażone zarówno w uchwale Rady m. [...], jak i biegłego rzeczoznawcy, który dokonał ustalenia wpływu zrealizowanej inwestycji na wzrost wartości nieruchomości skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

nie jest trafny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 144 ust. 1 i 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), gdyż Sąd przypisał organom administracji jedynie naruszenie art. 145 ust. 1 tej ustawy, nie kwestionując zastosowania innych przepisów.

Natomiast Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 145 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, przepis art. 145 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że "wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo, po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej".

Przesłanką do zastosowania tego przepisu, co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, a nie jej faktyczne podłączenie, co niezasadnie zarzucił skarżący.

Jednak z protokółu odbioru końcowego, częściowego przekazania do eksploatacji obiektu, spisanego w dniu 12 lipca 2002 r. nie wynika, czy po wybudowaniu kolektora zostały stworzone warunki do podłączenia do niego poszczególnych nieruchomości. Również operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. w sprawie wzrostu wartości nieruchomości W. i Z. W. wskazuje, że nieruchomość znajduje się w zasięgu możliwości podłączenia do kanalizacji sanitarnej poniżej 30 m.

Załączone do akt administracyjnych dokumenty nie wskazują więc, czy i w jakim miejscu kolektora przewidziana została studzienka, to jest urządzenie stwarzające możliwość podłączenia budynku do urządzenia kanalizacyjnego.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy winny przedstawić dowód wybudowania studzienki. Innymi słowy twierdzenie w skardze kasacyjnej, że system przykanalików w kolektorze istnieje, musi zostać poparte dowodami.

Ocena prawna dotycząca właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, czyli w niniejszej sprawie art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być poprawna tylko wtedy, gdy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie ustalony stan faktyczny.

Skoro zatem stan ten nie został należycie ustalony, to zasadne było uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4-7/00, zdezaktualizowała się w związku ze zmianą stanu prawnego.

W uzasadnieniu tej uchwały poddano bowiem analizie prawnej między innymi przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), które już nie obowiązuje.

W zmienionym stanie prawnym pozostała jednak aktualna kwestia co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej ".

W obecnym stanie prawnym, obowiązuje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Z art. 2 pkt 5 tej ustawy wynika, że przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Przyłącze kanalizacyjne stanowi własność osoby, która poniosła koszt ich budowy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2004 r., II CK 420/03; M. Prawn. z 2005 r./14/709).

A zatem przepisy te stanowić winny obecnie podstawę do oceny, czy zostały spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia kanalizacyjnego (kolektora).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu i na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.