Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1004/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Elżbieta Sobielarska ( spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. S. i H. R. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Nieruchomość położona [...] znajduje się na obszarze objętym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...], w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca

1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa.

Następnie powyższy grunt, wchodzący w skład działki

[...], stał się własnością Gminy [...], z dniem [...] maja

1990 r., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r.

Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 t.j.) grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność [...].

Zgodnie z wypisem aktu nr [...], sporządzonego w księdze wieczystej nieruchomości "[...]", powiatu [...] tom [...] Repertorium [...]

w dniu [...] listopada 1932 r. O. D., działająca w asystencji i z zezwolenia męża swojego M. D., działkę Nr [...], uregulowaną w księdze hipotecznej [...] sprzedała S. i H. małżonkom R.

Zgodnie z dyspozycją art. 7 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, (ust. 1). Gmina powinna była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania,

a jeżeli chodzi o osoby prawne, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności

z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). Stosownie do ust. 5 cytowanego przepisu, w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. (1), lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana była wypłacić odszkodowanie w myśl art. 9. Z analizy akt przedmiotowej sprawy, wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/wym. nieruchomości nie został złożony.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], po rozpoznaniu wniosku H. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], postanowiło wniosek o przyznanie odszkodowania pozostawić bez uwzględnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. Nr [...] Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania H. R. od w/wym. decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej

i Mieszkaniowej P.R.N. [...], utrzymał zaskarżoną decyzję

w mocy.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. H. R. i B. S. wystąpiły do Prezydenta [...] z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość położoną [...]. Następstwo prawne w/wym. osób ustalono na podstawie:

1) postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca

2014 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym S. R. (dawnym współwłaścicielu hipotecznym przedmiotowej nieruchomości) nabył w całości syn H. R., z tym że małżonce zmarłego Hl. R. przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania 1/2 części spadku;

2) postanowienia Sądu Powiatowego [...] Wydział I z dnia [...] czerwca 1956 r. sygn. akt [...], na podstawie którego spadek po zmarłej Hl. R. nabył w całości syn H. R.;

3) postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] grudnia 1997 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym H. R., na podstawie ustawy nabyły żona Hl. R. i córka B. S. po 1/2 części każda z nich.

Po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r.. Prezydent [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., orzekł

o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...], w ustawowym terminie, złożyły Hl. R. i B. S. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że organ I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną [...] zostało zakończone prawomocną decyzją, która znajduje się w obrocie prawnym.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości w/wym. ustalenia, kluczowego dla kształtu podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ podniósł, ze dla oceny prawidłowości uznania przez organ I instancji, iż przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe ze względu na uprzednie jego zakończenie ostateczną decyzją administracyjną, konieczne jest zbadanie, czy zachodzi res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej, gdyż w przypadku stwierdzenia jej zajścia, ponowne orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość jest niedopuszczalne ze względu na możliwość naruszenia tejże zasady. Z kolei, występowanie tego typu uchybienia procesowego powodowałoby wadę nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok WSA z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98).

Konstrukcja ta ma zastosowanie, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zasada ta przyjmowana jest we wszystkich procedurach prawnych, a polega na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zgodnie z poglądem orzecznictwa, dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicate, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku

z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca

2010 r., sygn. akt II OSK 931/09).

Zdaniem organu zarówno sprawa zakończona ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...], jak i sprawa umorzona decyzją Prezydenta [...] nr z dnia [...] października 2018 r. dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości - ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Organ podkreślił iż interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów także nie uległy zmianie. Prowadzi to do wniosku, iż przedmiot sprawy nie uległ zmianie. Decyzje z dnia [...] sierpnia 1973 r.

i z dnia [...] listopada 1973 r. skierowane były do H. R. spadkobiercy dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrywany w niniejszym postępowaniu, przez Prezydenta [...], wniosek o odszkodowanie złożony został przez spadkobierców H. R.

Aby stwierdzić, iż zakres podmiotowy dwóch spraw administracyjnych jest

w pełni tożsamy, sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni (por. wyrok WSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 484/06). Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.

Jak z powyższego wynika zakres podmiotowy oraz przedmiotowy obu spraw odszkodowawczych jest tożsamy.

Badając tożsamość stanu prawnego kontrolowanych spraw odszkodowawczych organ zwrócił uwagę, że decyzja z [...] sierpnia 1973 r., utrzymana w mocy decyzją

z [...] listopada 1973 r., wydana została na podstawie art. 53, art. 55 i art. 58 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r., natomiast wnioski następców prawnych Hl. R.

i B. S. o odszkodowanie zostały złożone w trybie art. 215 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 3476/15), podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna,

w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych

w tym często także z aktów prawnych o różnej randze.

Analiza treści obu wymienionych podstaw prawnych tj. art. 53 i 55 ustawy

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. prowadzi zdaniem organu, do konkluzji, że, mimo literalnej zmiany przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w stosunku do treści art. 215 ust. 2 u.g.n., norma prawna

w nich zawarta nie uległa zmianie.

Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., stanowiącego materialną podstawę wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu, wymienionego w ust. 1, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania, zarówno w decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. jak i w decyzji znak z dnia [...] listopada 1973 r., wydanej w trybie odwoławczym, było niespełnienie jednej z przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania tj. wymogu, aby dom, za który ma być przyznane odszkodowanie, był domem jednorodzinnym. Art. 215 ust. 2 u.g.n. również odwołuje się do tej przesłanki.

Zatem zdaniem organu tożsamość przesłanek materialnych, warunkujących przyznanie odszkodowania dawnym właścicielom nieruchomości [...] lub ich następcom prawnym, została zachowana. Tezę tę potwierdza judykatura, między innymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., (sygn. akt I SA/Wa 484/06) oraz z dnia 27 stycznia 2009 r., (sygn. akt I SA/Wa 1464/08).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ uznał iż obie sprawy

o odszkodowanie prowadzone w 1973 r. i 2018 r. są tożsame pod względem prawnym.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasad trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i stało się ostateczne, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu doprowadzić może do wydania ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Orzekanie o ustaleniu odszkodowania, na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy, bez wzruszenia decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu, wydanej na podstawie ustawy

z dnia 12 marca 1958 r., powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Zdaniem organu wbrew twierdzeniom odwołujących się treść art. 215 ust 2 u.g.n. nie uległa zmianie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09, w którym Trybunał uznał powyższy przepis, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r.,

i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności w/wym. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. Trybunał

w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej która zrealizuje normy konstytucyjne, (por. również wyroki TK: z 25 czerwca 2002 r., sygn.

K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46, z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08 oraz z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14).

W wyroku z 6 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2243/13) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazujący niekonstytucyjność ustalonego pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r. Sygn. akt I OSK 2499/15).

Przesłanki zawarte w art. 215 u.g.n mają charakter bezwzględny i skoro powyższy przepis nie został uchylony, ani nie została zmieniona jego treść to organ prowadzący postępowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest obowiązany badać, czy przesłanki zawarte w tym artykule zostały spełnione bez względu na to sprzed ilu lat pochodzi regulacja zawarta w tym przepisie, i czy normy zawarte

w przepisie różnicują sytuację byłych właścicieli nieruchomości [...] pod względem prawa do wywłaszczonych nieruchomości i odszkodowania za nie. Jedynie ustawodawca jest władny do zmiany przepisów ustawy, natomiast organ administracji musi się do nich stosować, skoro zostały ustanowione i są normą obowiązującą.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymującą

w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S. zarzucająca jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie

w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] w sytuacji, gdy organ

I instancji nieprawidłowo umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione są przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co powinno skutkować wydaniem decyzji pozytywnej dla skarżącej, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy w zakresie spełnienia przesłanek ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust 2 u.g.n., co doprowadziło zdaniem organu do błędnego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji.

W piśmie procesowym stanowiącym uzupełninie skargi z dnia [...] listopada

2019 r. skarżąca podniosła, że jej zdaniem błędnie Wojewoda [...] uznał, że dla oceny treści przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09 (Dz. U. Nr 130, poz. 762) i że wyrok ten nie wywołuje samoistnie skutków o których umowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i konieczna jest aktywność ustawodawca w celu jego wykonania. Uzasadniając powyższe stanowisko, skarżąca podniosła między innymi, że bezpośrednim skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata przez przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. w określonym zakresie domniemania konstytucyjności od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw z 2011 r. nr 130 poz. 762. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowania nowego stanu prawnego. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że o zmianie stanu prawnego decyduje sentencja wyroku TK, nie zaś treść uzasadnienia i motywy jakim kierował się Trybunał. Taki pogląd znajduje jej zdaniem oparcie w judykaturze (por. np.. Wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16).

Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji działają wyłącznie na podstawie (obowiązujących) przepisów prawa. Stąd też z uwagi na konieczność zagwarantowania powszechnej skuteczności wyroków Trybunału, organ administracji publicznej zobowiązany jest z mocy art. 6 k.p.a. do ustalenia treści obowiązującej normy prawnej

z uwzględnieniem zmian wynikających z wyroku TK. W związku z tym obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie (Prezydenta [...] oraz Wojewody [...]) było zrekonstruowanie normy prawnej w oparciu o całe brzmienie art. 215 ust. 2 u.g.n. Rozstrzygające w sprawie organy błędnie zdaniem skarżącej tymczasem uznały, że w rozważanym wypadku mamy do czynienia z zaistnieniem stanu powagi rzeczy osądzonej (res ludicata) i tożsamości przedmiotowo-podmiotowej

z decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. w przedmiocie pozostawienia bez uwzględnienia wniosku poprzednika prawnego wnioskodawczyń o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...]. Jak bowiem wykazano powyżej normy prawne z art. 53 i art. 55 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (podstawa prawna powołanej wyżej decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r.) oraz art. 215 ust. 2 u.g.n, (podstawa prawna skarżonej decyzji Wojewody [...]) nie są tożsame.

W związku z powyższym zdaniem skarżącej organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy, błędnie wydając rozstrzygnięcie proceduralne (umorzenie postępowania), zamiast merytorycznego, tj. decyzji ustalającej odszkodowanie. Takie działanie rażąco naruszyło art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez przywołanie na podstawie prawnej skarżonej decyzji nieobowiązującej normy prawnej (tj. bez uwzględnienia wyroku TK).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał moje stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kierując się powyższą regułą sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszyły obowiązującego prawa .

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. umarzająca postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną [...].

Kluczowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było ustalenie czy zachodziła tożsamość spraw, tej zaskarżonej ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej

i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] siepania 1973 r. nr [...] pozostawiającą wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość opisaną wyżej (tj. położoną [...]) bez uwzględnienia oraz zaskarżoną decyzją.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika aby decyzje z dnia [...] sierpnia 1973 r. i z dnia [...] listopada 1973 r. usunięte zostały z obrotu prawnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie dla stwierdzenia, iż nastąpiła "res iudicata", istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku

z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że

w prawa stron zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni, albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93. ONSA 1995,nr 2,poz. 83:".

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy sąd uznał, iż obie sprawy

o odszkodowanie prowadzone w 1973 r. i w 2018 r. są tożsame.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasad trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. W sytuacji zatem, gdy sprawa dotycząca odszkodowania za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami ani na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wzruszenie decyzji o odszkodowaniu doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy bez wzruszenia decyzji wydanej na postawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu błędny jest prezentowany w uzasadnieniu skargi pogląd, że nie może być mowy o tożsamości sprawy, jeżeli uległ zmianie stan prawny.

Zmiana stanu prawnego tylko wówczas ma takie znaczenie, kiedy uległ zmianie sposób regulacji, lecz pomiędzy art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomościami i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zachodzi istotna różnica gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną, jaką była nieruchomość skarżącej (vide wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 584/04). Zmieniły się bowiem przepisy, ale sposób uregulowania pozostał taki sam. Jak bowiem słusznie podnosi organ

w zaskarżonej decyzji podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych (vide wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3476/15). Sąd podziela także stanowisko organu, że treść art. 215 ust. 2 u.g.n. nie uległa zmianie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/9). Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem

o niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych, co oznacza, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z konstytucją powinno zostać unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu w zakresie w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej.

W powyższym wyroku TK znał za niekonstytucyjne pominięcie w przepisie art. 215 § 2 u.g.n. stosowania go także do odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości które przeszły na własność gminy [...] lub własność państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) innych niż domy jednorodzinne jeżeli przeszły na własność wyżej wymienionych podmiotów po 5 kwietnia 1958 r. i działek które przed wejściem w życie dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli ich właściciele lub następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r. jako niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok TK wskazujący niekonstytucyjność ustawowego pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2499/15) ale wymaga aktywności ustawodawcy. Skoro zatem przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie został uchylony, ani nie zmieniła jego treść to organ był zobowiązany badać przesłanki w nim zawarte. Dlatego też Sąd zarzut skargi dotyczący powyżej kwestii uznał za niezasadny, Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że wniosek inicjujący obecne postępowanie odszkodowawcze dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną tożsamą we wszystkich obszarach a więc podmiotu, przedmiotu i stanu prawnego i że tego powodu (wbrew stanowisku skarżącej) do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej i Hl. R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. dojść nie mogło, gdyż dotyczył on sprawy już załatwionej decyzją ostateczną.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo

w części. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/2011).

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu organ w sposób wystarczający zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił, a swoje stanowisko w sposób jasny

i logiczny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji wyroku.