Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 703/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a, art. 200, art. 205 par. 1, art. 210 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art.  85 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.) Prezydent Miasta orzekł o wymeldowaniu M. M. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie M. M. wystąpiła A. M. (zwana dalej: "wnioskodawczynią", "stroną" albo "skarżącą"). Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej wnioskodawczyni wraz z M. M. są współwłaścicielami przedmiotowego lokalu. A. M. podała, że wymieniony w lokalu nie mieszka od stycznia 2018 roku. Wskazała, że były mąż w listopadzie 2017 r. dobrowolnie opuścił lokal zabierając ze sobą część swoich rzeczy. Pozostawione w lokalu rzeczy miały być mu dostarczone na adres jego matki, będący miejscem aktualnego przebywania. Wnioskodawczyni wskazała nadto, że były mąż nie partycypuje w kosztach utrzymania lokalu.

Organ wskazał, że w dniu 15 marca 2018 r. Ł. M. podczas rozmowy telefonicznej poinformowała, że jej syn M. M. obecnie mieszka u niej w lokalu przy ulicy [...].

Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że w toku prowadzonego postępowania przesłuchany w charakterze strony M. M. zeznał, że z lokalu przy ul. [...] w G. został wyrzucony na początku grudnia 2017 r. Jego rzeczy osobiste i ubrania zostały mu przewiezione do lokalu matki. Poinformował, że podczas sprawy rozwodowej nie wnioskował o ustalenie sposobu korzystania z lokalu, z uwagi na zawarte pomiędzy ówczesnymi małżonkami porozumienie co do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Od stycznia 2018 r. wymieniony deklarował wynajęcie mieszkania na swoje potrzeby. Poinformował, że nie dokłada się do opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Ponosi koszty związane z udzielonym kredytem na zakup nieruchomości. Kluczy nie posiada. Na obecną chwilę stara się polubownie porozumieć z wnioskodawczynią o możliwość powrotu do miejsca jego stałego zameldowania. Nie podjął żadnych kroków prawnych umożliwiających mu dostęp do mieszkania. Oświadczył, że do chwili sądowego rozstrzygnięcia spraw związanych z podziałem majątku, będzie mieszkał w lokalu swojej matki, w którym, jak sam określił, znajduje się obecnie jego centrum życiowe. Jako datę planowanego powrotu do miejsca swojego stałego zameldowania wskazał czerwiec 2018 r.

Prezydent Miasta podniósł dalej, że z uwagi na brak spójności złożonych przez strony postępowania oświadczeń, organ zarządził wyjaśnienie przedmiotowej sprawy przy udziale świadków. Przesłuchana w dniu 19 czerwca 2018 r. w charakterze świadka A. P. zeznała, że zna M. M., ponieważ jest byłym mężem jej koleżanki. Świadek powiadomiła, że wymieniony w spornym lokalu nie mieszka. Wyprowadził się w okresie rozwodu do mieszkania rodziców. Świadek w przedmiotowym lokalu ostatni raz była w maju 2018 r. Podczas swojej wizyty zauważyła, że mieszka tam A. M. wraz z dziećmi. Nie zauważyła tam obecności, ani rzeczy należących do M. M. M. M. nie był również obecny na uroczystości Pierwszej Komunii Świętej swojego dziecka, jaka odbyła się w omawianym lokalu. Zdaniem świadka przyczyną opuszczenia przez wymienionego spornego lokalu było zawarte pomiędzy małżonkami porozumienie podczas zakończonej sprawy rozwodowej, a miejsce swojego stałego zameldowania opuścił z własnej woli. Pomimo zawiadomienia o przysługującym stronom prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia żądań przez wydaniem decyzji kończącej sprawę, M. M. nie wypowiedział się w sprawie i nie zgłosił przeprowadzenia żadnych wniosków.

Organ pierwszej instancji przyjął na podstawie ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego, że dotychczasowe miejsce zameldowania nie stanowi miejsca, w którym M. M. mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe. Miejsce to zostało przez wyżej wymienionego opuszczone w sposób dobrowolny. Wymieniony skutecznie zawiadamiany był o każdym etapie prowadzonego postępowania, jednak z uwagi na jego bierne stanowisko, organ uznał, że nie udowodnił swojego zamiaru oraz chęci powrotu do miejsca stałego zameldowania. Również na wyznaczoną rozprawę administracyjną nie wskazał żadnej osoby mogącej poświadczyć zeznanie jakie złożył w swoim protokole przesłuchania. Organ podkreślił, że miejscem stałego pobytu jest lokal w którym m.in. odbierana jest korespondencja, osobiście lub przez domownika. W toku prowadzonego postępowania M. M. nie podjął osobiście korespondencji adresowanej do niego na adres spornego lokalu. Nie ustalił też pełnomocnika do jej odbioru. W ocenie organu wyżej wymieniony nie zadbał o utrzymanie więzi z lokalem, pomimo utrudnionego do niego dostępu. Wskazał natomiast inny adres do doręczeń, do którego się przeniósł. Odnosząc się do kwestii dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu, zdaniem organu, wymieniony nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby, że podjął skuteczne działania prawne umożliwiające mu powrót do spornego lokalu. Jak sam podał, swój powrót do miejsca stałego zameldowania uzależnia od wyroku sądu, po jego wystąpieniu o podział majątku.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaszła określona w art. 35 ustawy o ewidencji ludności przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o wymeldowaniu strony z miejsca pobytu stałego. Organ wyjaśnił przy tym, że sprawy związane z prawem własności do nieruchomości, w tym podziałem nieruchomości, nie mogą determinować i uzasadniać kwestii meldunkowych, które mają wyłącznie charakter rejestracyjno-porządkowy i odzwierciedlają określony stan faktyczny. Zameldowanie w określonym lokalu służy wyłącznie celem ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie pobytu określonej osoby w tym lokalu.

M. M. nie zgodził się z decyzją organu pierwszej instancji i wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu zażądał zmiany rozstrzygnięcia. Podniósł, że nie jest prawdą, że omawiany lokal opuścił dobrowolnie na początku listopada 2017 r. Wskazał, że z mieszkania zabrał wówczas jedynie rzeczy potrzebne mu podczas wyjazdu na kontrakt, który się wówczas zaczynał. Dodał, że w miejscu pobytu stałego nadal znajduje się wiele jego rzeczy. Wyjaśnił, że jego matka poinformowała pracownika organu meldunkowego, że u niej przebywa, a nie że mieszka jak wskazano w treści decyzji. Wyjaśnił, że z uwagi na charakter swojej pracy w Polsce przebywa krótko, pomiędzy kontraktami. Podejmował próby kontaktowania się w kwestii zamieszkania w miejscu pobytu stałego. Wskazał, że zamki w spornym lokalu zostały wymienione i obecnie nie ma do niego dostępu. Potwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami był informowany o każdym etapie postępowania jednak nie miał możliwości wskazania świadków na rozprawę administracyjną, ponieważ po powrocie z pracy do Polski termin na dokonanie tej czynności minął i odmówiono mu prawa wskazania świadków. Wyjaśnił, że w chwili obecnej żyje na walizkach i nie ma centrum życiowego, a do jego miejsca pobytu stałego, skąd został wyrzucony, wprowadził się nowy partner wnioskodawczyni wraz z dziećmi. Dodał, że jako współwłaściciel tego lokalu nie wyraził na to zgody.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.") w związku z art. 35 ustawy o ewidencji ludności Wojewoda uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem podstawą rozstrzygnięcia powinien być materiał dowodowy zebrany w sposób przewidziany przez regulacje zawarte w k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego prawy, który umożliwiłby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy opierając się jedynie na niespójnych ze sobą wyjaśnieniach stron oraz zeznaniach świadka wskazanego przez wnioskodawczynię. Uznano przy tym, że skoro M. M. skutecznie zawiadamiany był o każdym etapie prowadzonego postępowania, to przez jego bierne stanowisko należy uznać, że nie udowodnił swojego zamiaru oraz chęci powrotu do miejsca pobytu stałego. O powyższym świadczyć także miało, w ocenie organu pierwszej instancji, ustalenie adresu do korespondencji poza miejscem zameldowania na pobyt stały. Wskazano ponadto, że wymieniony nie podjął skutecznych działań prawnych umożliwiających powrót do spornego lokalu, a powrót do lokalu uzależnił od wyniku sprawy o podział majątku.

W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W obliczu rozbieżnych wyjaśnień stron, braku dowodu ze świadków wskazanych przez M. M. oraz faktu stawienia się na przedmiotową rozprawę jedynie wnioskodawczyni, obowiązkiem organu meldunkowego powinno być przeprowadzenie innych czynności dowodowych pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, na podstawie którego można byłoby wydać decyzję administracyjną. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie, w której występowały strony o spornych interesach zaniechał uczynienia zadość obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego stosownie do dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, zdaniem organu odwoławczego, należałoby wyjaśnić kwestie sporne w wyjaśnieniach stron. W tym celu należałoby przeprowadzić oględziny omawianego w celu zweryfikowania czy wymieniony posiada w nim swoje rzeczy osobiste. Należałoby również przesłuchać do protokołu matkę M. M. na okoliczność ustalenia jaki charakter mają pobyty wymienionego w jej mieszkaniu oraz świadków, zarówno wskazanych przez strony, jak i wezwanych z urzędu na okoliczność ustalenia czy opuszczenie spornego lokalu przez wymienionego nosi znamiona dobrowolności i trwałości. Te czynności pozwolą w ocenie organu odwoławczego na ustalenie czy M. M. opuścił miejsce pobytu stałego w sposób dobrowolny i trwały.

Mając na uwadze powyższe zasadnym było w ocenie organu odwoławczego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o wymeldowaniu M. M. z pobytu stałego i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji organu odwoławczego skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

Wnosząca sprzeciw podniosła, że postępowanie administracyjne związane z wymeldowaniem było prowadzone w sposób niezwykle rzetelny i szczegółowy. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że M. M. opuścił lokal przy ul. [...] w G. w sposób dobrowolny i trwały. Wszystkie dobra osobiste wyżej wymienionego zostały z lokalu zabrane, a pozostałe takie jak garderoba, dokumenty i inne drobne przedmioty osobiste zostały M. M. przekazane na adres jego matki Ł. M.

Wnosząca sprzeciw wskazała nadto, że osoba prowadząca sprawę, a działająca z ramienia Prezydenta Miasta kierowała się wyznacznikami obowiązującego prawa, była niezwykle szczegółowa, rzeczowa, jak również informowała strony o każdym etapie postępowania. M. M. był szczegółowo informowany o terminie, godzinie oraz miejscu wyznaczonego przesłuchania w sprawie, jednakże nie stawiał się w wyznaczonym terminie tym samym przedłużając i utrudniając całość postępowania. Wszelka korespondencja była prawidłowo kierowana do niego na adres jego aktualnego pobytu, to jest na ulicę [...], gdzie też każda korespondencja była przez niego odbierana. Skarżąca podkreśliła że nigdy nie doszło do konfrontacji między stronami, na żadnym etapie postępowania mąż nie wyraził swojego stanowiska w sprawie.

Wojewoda przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od wydanej decyzji w dniu 21 września 2018 r. Braki formalne i fiskalne sprzeciwu A. M. uzupełniła w dniu 11 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wskazał ponadto przyczyn niezastosowania regulacji zawartej w art. 136 k.p.a.

Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego w sprawie. W szczególności, zdaniem Wojewody, należałoby wyjaśnić kwestie sporne w wyjaśnieniach stron. W tym celu, zdaniem Wojewody, należało uzupełnić materiał dowodowy o przeprowadzenie oględzin spornego lokalu (w celu zweryfikowania czy M. M. posiada w nim swoje rzeczy osobiste), przesłuchać dodatkowo matkę wymienionego na okoliczność ustalenia jaki charakter mają jego pobyty w jej mieszkaniu oraz innych świadków (zarówno wskazanych przez strony, jak i wezwanych z urzędu) na okoliczność ustalenia czy opuszczenie spornego lokalu przez wymienionego nosi znamiona dobrowolności i trwałości.

Zdaniem Sądu, tak zakreślony zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekracza uprawnień organu odwoławczego, który mógł te dowody przeprowadzić samodzielnie lub zlecić ich przeprowadzenie organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy dodać, że uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ drugiej instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, ale również może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych względnie wadliwie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że jeżeli Wojewoda uznał, że przesłuchani dotychczas świadkowie (A. P.) oraz strony (A. M. oraz M. M.) nie potwierdzają w sposób bezsprzeczny faktu dobrowolnego i trwałego opuszczenia spornego lokalu przez M. M., to nie ma przeszkód prawnych, aby Wojewoda ponowił przesłuchanie tych osób w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Nie ma również przeszkód aby przed organem drugiej instancji w charakterze świadka została przesłuchana Ł. M. oraz aby zarządzić oględziny spornego lokalu jeżeli tylko istnieje taka potrzeba i dowód ten może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (zob. art. 75 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a.).

Organ meldunkowy pierwszej instancji, uznał że okoliczności faktyczne sprawy potwierdziły w sposób nie budzący wątpliwości, że M. M. skoncentrował swoje sprawy życiowe w innym miejscu, i tym samym niezależnie od przyczyny, to obowiązkiem organu ewidencyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której stan prawny będzie zgodny ze stanem faktycznym. Sama jego wola mieszkania w spornym lokalu i uzależnienie powrotu od przyszłych zdarzeń, nie poparta żadnymi dającymi się obiektywnie i prawnie sprawdzić okolicznościami, nie może być, w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności, przesłanką do zachowania zameldowania. Dla ustalenia przesłanek wymeldowania określonych w ustawie o ewidencji ludności jest istotne, że w chwili wydawania decyzji o wymeldowaniu z określonego lokalu, zainteresowana osoba w lokalu tym nie przebywa, natomiast nie jest istotne, że do opuszczenia tego lokalu została przymuszona, jeżeli skutecznie nie zdołała przywrócić naruszonego posiadania. Mając powyższe zapatrywania na względzie uznać należy, że zadaniem Wojewody, który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym mogły zostać ewentualnie uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy wówczas organ odwoławczy miał możliwość i środki proceduralne aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie. Tak uzupełniony materiał dowodowy mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej (w tym reformatoryjnej).

W reasumpcji powyższych rozważań Sąd uznał, że postępowanie organu odwoławczego jak i wydaną przez ten organ decyzję należy ocenić jako nie tylko wadliwe ale przede wszystkim zaprzeczające nowelizacji k.p.a. dokonanej wskazaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, której intencją było przyspieszenie rozpoznawania spraw. Temu celowi służyć miała zmiana przepisów k.p.a. (w tym m.in. art. 136) dotyczących możliwości szerszego niż dotychczas prowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, co w intencji ustawodawcy miało zapobiegać bezpodstawnemu uchylaniu się przez organy odwoławcze od rozpoznawania sprawy co do istoty poprzez wydawanie tzw. decyzji kasacyjnych typowych mających swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu odwoławczego w całości, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz A. M. ich zwrot w kwocie równej wysokości uiszczonego wpisu od sprzeciwu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają na celu merytorycznego ukierunkowania organu odwoławczego co do sposobu załatwienia sprawy i nie powinny być w taki sposób przez ten organ postrzegane. Sąd wskazuje organowi odwoławczemu, że gdy w toku ponownej oceny materiału dowodowego podtrzymane zostanie stanowisko w przedmiocie wątpliwości co do określonych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy Wojewoda pozostaje uprawniony do przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.