Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 199/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 42d ust. 13-15
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 190, art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, 3) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 marca 2019, sygn. akt II GSK 16/18 uchylił wyrok tut. Sądu z 18 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/GL 150/18 w części, tj. stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w kwestii odmowy przyznania skarżącej sumy pieniężnej i oddalenia wniosku o zwrot kosztów postepowania sądowego. Tym samym uznał za prawidłowy wyrok w części stwierdzającej bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku B. B. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. NSA przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, gdyż podzielił zasadność zarzutów kasatora, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu wystąpienia przez organ administracyjny do pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego ds. transgranicznej opieki zdrowotnej działającego na terytorium [...], a w konsekwencji jego udziału w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Powyższe skutkuje niemożnością przyjęcia, co uczynił sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6-miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz.1793, dalej ustawa o świadczeniach, nie zaś termin 60-dniowy z art. 42d ust. 14 tej ustawy. Uzasadniając natomiast swoje stanowisko, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd odwołał się do innych okoliczności niż wskazane w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach- "od momentu wszczęcia postępowania podejmuje działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie kieruje on do skarżącej szereg pism, w których domaga się uzupełnienia złożonego wniosku (...), dołącza do akt prowadzonego postępowania dokumenty, które winny stanowić odpowiedź na jego wezwanie, jednakże obarczone były istotną ułomnością. Zatem podejmowanie działań na rzecz skarżącej nie może być uznawane za rażące naruszenie prawa". NSA uznał, że do skarżącej skierowano dwa pisma stanowiące wezwanie do dostarczenia dodatkowej dokumentacji bądź też złożenia dodatkowych wyjaśnień (17 lipca 2017 r. i 25 stycznia 2018 r.), pozostałe pisma stanowiły zawiadomienia o wydłużeniu terminu rozpoznania sprawy, co wyklucza zasadność przyjętego stanowiska. Nie podzielił stanowiska Sąd I instancji przyjętego w rozpoznawanej sprawie, że "skoro wniosek o zwrot kosztów wpłynął do organu w dniu 23 czerwca 2017 r., a strona uzupełniła wniosek w dniu 8 lutego 2018 r. to tym samym decyzja winna zostać wydana do dnia 9 kwietnia 2018 r. W rozpoznawanej sprawie decyzja taka wydana została [...] r. a zatem cztery miesiące po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach". Z tego stwierdzenia wynika Sąd oparł swoje twierdzenie na wadliwych ustaleniach faktycznych, gdyż nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach., a zatem, że organ I instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium [...], co wynika z drugiej części powyższego stwierdzenia. Podkreślił również, że sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w postanowieniem z [...] r. wydanym na podstawie art. 37 § 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa), który uznał ponaglenie na bezczynność prowadzonego postępowania za uzasadnione, stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, zobowiązał Dyrektora Śląskiego Oddziału NFZ do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegającym naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz wyznaczył Dyrektorowi Śląskiego Oddziału NFZ termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. Terminu tego organ dotrzymał wydając decyzję nr [...] z [...] r. o zwrocie kosztów opieki zdrowotnej B. B., reprezentowanej przez matkę G. B.

NSA podkreślił, że aby dokonać oceny, czy stwierdzona w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała charakter rażący, należało w pierwszej kolejności prawidłowo określić, w jakim terminie organ był zobowiązany wydać decyzję w sprawie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. W związku z powyższym Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo określi termin, w jakim organ był zobowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 42d ust. 1 ustawy o świadczeniach. Następnie oceni - w oparciu o art. 149 § 1a ppsa - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzi, czy uzasadnione byłoby przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 ppsa. Przy czym NSA podkreślił, że w orzecznictwie bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2567/16; 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1420/17, 19 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1635/17).

Ponadto za usprawiedliwiony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 200 ppsa w zw. z art. 206 ppsa wskutek odstąpienia przez Sąd I instancji od zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania w całości. W jego ocenie okoliczność, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika - nie uzasadnia całkowitego odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów w niniejszej sprawie, tym bardziej, że sąd I instancji wskazując na tak określoną okoliczność, nie skonkretyzował liczby spraw w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Samo zaś stwierdzenie "duża liczba spraw o podobnym charakterze" jest wysoce niewystarczające, podobnie jak brak wyjaśnienia czy w pozostałych sprawach odstępowano od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Podkreślił, że skarga strony w zasadniczej kwestii, tj. stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności - okazała się uzasadniona, co powoduje, że powyższe okoliczności nie pozwalały na zastosowanie art. 206 ppsa poprzez odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości ale skłaniają ku przyjęciu, że koszty powinny być miarkowane, przeciwko czemu nie oponuje sam autor skargi kasacyjnej.

Jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej i uchylił powyższy wyrok z 18 października 2018 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w skardze z 15 czerwca 2018 r. (z datą wpływu do organu 23 czerwca 2018 r.) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca B. B., reprezentowana przez opiekuna prawnego, zarzuciła Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, 12, 35 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 42d ust 15 ustawy o świadczeniach. Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 23 czerwca 2017 r. skarżąca, złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach. Wniosek ten był złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w tym celu. Mimo tego organ nie rozpoznał sprawy w terminie to jest do 23 sierpnia 2017 r.

Pismem z 12 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie. W ponagleniu tym wystąpiła o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że przedmiotowy wniosek pomimo upływu tak długiego okresu nie został rozpoznany. Wniosek dotyczył zwrotu kosztów leczenia stomatologicznego. Świadczenie zostało udzielone przez firmę D z [...] w ramach procedury ICD9 i ICD10. Świadczenia były udzielone [...] i [...] grudnia 2016 r. a fakturę do zapłaty za udzielone świadczenia wystawiono 14 czerwca 2017 r. Łącznie wartość udzielonego świadczenia wyniosła [...] zł z czego zwrotem objęto kwotę [...] zł.

Postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 6 kpa, Prezes NFZ uznał ponaglenie za uzasadnione. Stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał Dyrektora Śląskiego Oddziału NFZ do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia środków zapobiegającym naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia [...] r. W uzasadnieniu podkreślił, że winę za niezałatwienie sprawy w terminie ponosi Dyrektor Oddziału, jednakże podejmowane przez ten organ administracji działania zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy pozwoliły uznać, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ, który wielokrotnie wzywał stronę do wyjaśnienia okoliczności takich jak: wyjaśnienia rozbieżności dotyczącej terminu udzielenia świadczenia, do dostarczenia właściwego pełnomocnictwa, do dostarczenia od świadczeniodawcy wykonującego świadczenie informacji czy udzielenie świadczenia stomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz informacji umożliwiających zidentyfikowanie procedur ICD-9. Zwrócił uwagę na specyfikę oraz trudności zidentyfikowane przy procedowaniu wniosków o zwrot kosztów świadczeń udzielonych na podstawie art 42b ustawy o świadczeniach, w szczególności świadczeń stomatologicznych, w tym dla osób niepełnosprawnych. Podkreślił, że w 2017 r. wpłynęło 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych (stan na listopad 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę 1. 685 296,92 zł . Nadto, od początku 2018 r. wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Dalej wskazał, że w toku rozpatrywania wniosków organ badał czy udzielanie świadczenia ogólnostomatologicznego w znieczuleniu ogólnym wynikało ze wskazań medycznych oraz jakie były to wskazania. Działania organu wpłynęły na wydłużenie prowadzonego postępowania lecz miały istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i ochrony finansów publicznych. Podkreślił, że [...] r. wydana została decyzja na rzecz skarżącej, mocą której zwrócono koszty leczenia za świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu stomatologii udzielone [...] grudnia 2016 r. na terytorium [...]. Zauważył, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę okazała się częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369, dalej: ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z 3.09.2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z 17.01.2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Na zasadzie art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie.

Stwierdzić należy, że przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie, co oznacza, że organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanym wyżej i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zawartego w pisemnym uzasadnieniu wyroku NSA. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd winien w pierwszej kolejności ustalić w jakim terminie organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącej, czy w terminie 60 dni zakreślonych w art.42d ust. 14 czy 6 miesięcy, w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek.

Stosownie do art. 42d ust. 13 ustawy o świadczeniach w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, zgodnie z art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach - następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym, do biegu terminu nie jest wliczany: 1) okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku, 2) okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji. Natomiast w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje - zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach - w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Zatem, co wskazano wyżej - terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach - są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.

Nie jest sporne, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości i bezczynności postępowania prowadzonego przez Dyrektora Śląskiego oddziału NFZ w sprawie realizacji wniosku o zwrot kosztów leczenia stomatologicznego w [...]. Przyznał to sam organ w decyzji o zwrocie (str. 7), jak i w postanowieniu z [...] r. uznającym ponaglenie na bezczynność za zasadne i wyznaczającym termin załatwienia sprawy na [...] r. Skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczenia 23 czerwca 2017 r. (datowany na 5.06.2017 r.) wraz z załącznikami w postaci faktury nr [...] i [...], kopii orzeczenia o niepełnosprawności, dokumentacji medycznej, tłumaczenia procedur oraz zaświadczeniu o ustanowieniu opiekuna prawnego. Wniosek przeszedł kontrolę formalną (k. 20 akt). Pismem z 17 lipca 2018 r. skarżąca została powiadomiona o wszczęciu 23 czerwca 2018 r., złożonym wnioskiem, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu świadczenia i prawem zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 kpa). Jednocześnie pismem z tej samej daty skarżąca została wezwana do wyjaśnienia w terminie 14 dni rozbieżności w pkt 3.1 wniosku, czyli daty świadczenia. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie pismem z 24 lipca 2017 r. (data wpływu 31.07.2018 r.) a w istocie uczyniła to w jej imieniu spółka D. Kolejnym pismem z 31 sierpnia organ powiadomił wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 29 września 2017 r. Nie wskazuje co prawda podstawy prawnej ale odwołuje się do art. 42d, co jednoznacznie wskazuje, że termin zakreślony tym przepisem już upłynął. Mógł to być termin 30 dni z art. 42b pkt 13 lub 60 dni z ust. 14, który upłynął 23 sierpnia 2018 r. Tym samym nie może być to termin 6 miesięcy określony w art. 42d ust. 15 ustawy. Podstawą przedłużenia jest charakter sprawy. Pismo zawiera pouczenie o ponagleniu z art. 37 kpa. Kolejne pisma, identycznej treści datowane są na 27 października, 24 listopada 2017 r. Pismem z 7 grudnia 2017 r. skarżąca została wezwana do zajęcia stanowiska odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 5 dni i zakreśleniu terminu załatwienia sprawy do 4 stycznia 2018 r. Termin ten uległ wydłużeniu do 25 stycznia, pismem z 21 grudnia 2018 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 42d ust. 16 ustawy. pismem z 12 stycznia 2018 r. skarżąca została poinformowana, że rozpatrzenie jej wniosku będzie możliwe po udzieleniu wyjaśnień czy znieczulenie ogóle w trakcie zabiegu miało uzasadnienie medyczne. Organ nie zakreślił żadnego terminu ani sposoby wykazania tej informacji. Wezwanie zostało sprecyzowane w piśmie z 25 stycznia 2018 r., w którym zakreślono termin 14 dni na udzielenie wyjaśnień i przedłużono czas postępowania do 23 lutego 2018 r. Odpowiedź wpłynęła do organu 9 lutego 2018 r. mimo to termin zakończenia sprawy wydłużono do 23 marca 2018 r. (pismo z 22 lutego). Termin był jeszcze przedłużany pismem z22 marca i 19 kwietnia 2018 r. do 23 maja 2018 r. Takie działanie organu spowodowało skierowanie 12 kwietnia 2018 r. przez skarżącą ponaglenia w sprawie na podstawie art. 37 kpa. Tym samym sąd doszedł do przekonania, że w sprawie organ zakreślił termin 60 dni do jej załatwienia (art. 42d pkt 14) na dzień 23 sierpnia 2018 r. Termin ten uległ przedłużeniu o dni 14 w związku z wezwaniem organu z 17 lipca 2018 r. Zatem termin do załatwienia sprawy upływał 7 września 2018 r. Powzięte zatem przez organ kolejne wątpliwości co do kompletności wniosku lub jego treści, ujęte w wezwaniu z 12 stycznia 2018 r. były co najmniej spóźnione, a nawet skierowane dla przedłużenia postępowania, gdyż procedura IDC była wskazana w każdej fakturze załączonej do wniosku.

Przyjmując, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w tym przepisie. Zatem dokonując jego oceny sąd kieruje się zasadami logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1256/16, wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 961/16, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/15, wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12).

Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 42d ust. 14 ustawy. Z zestawienia dat wynika, że trwało ono od [...] 2017 r. do [...] roku 2018, czyli 12 miesięcy. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Zauważyć należy, że wniosek skarżącej był typowy i jeden z wielu rozpatrywanych przez organ w roku 2017. Nie wymagał kontaktu z krajowa jednostką kontaktowa do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w [...]. Na każde wezwanie skarżąca uzupełniała wniosek przedstawiając dokumenty sporządzone przez świadczeniodawcę czeskiego. Organ sam nie zwracał się do niego o udzielenie informacji. Z kolejnych pism nie wynika jakie czynności musiały być wykonane, że postepowanie nie mogło zostać zakończone, chociaż już w lipcu 2017 r. organ wezwał skarżącą do zapoznania z aktami w trybie art. 10 kpa. Organ nie wyjaśnił tez jaki to wyjątkowy charakter miała prowadzona sprawa skoro nie mogła zostać załatwiona bezzwłocznie. Z przedłożonych sądowi akt nie wynika jakie czynności wykonywał organ w tym czasie i co weryfikował, skoro w aktach brak jakiegokolwiek potwierdzenia tych działań. Poza dwoma wezwaniami brak jakiejkolwiek aktywności organu w weryfikowaniu treści wniosku.

Okoliczności te sprawiają, że należało stwierdzić bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwą do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. Rzeczona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, ale wadliwej organizacji pracy organu. Świadczeniodawca nie był podmiotem objętym zawiadomieniem do organów ścigania złożonym w roku 2016 a wniosek nie wymagał uzupełnienia w kierunku wskazanym na k. 4 odpowiedzi na skargę. Organ nie poinformował nawet skarżącej na jakiej podstawie prawnej przedłuża czas trwania postepowania. Sądowi jest wiadome z urzędu, na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu, że w 2017 r. wpłynęło do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, które są rozpatrywane wg kolejności wpływu. funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie organ administracji pierwszej instancji od momentu wszczęcia postępowania nie podejmował czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy poza wezwaniem z 17 lipca 2017 r., chociaż było ono wyjaśnione w piśmie załączonym do wniosku wraz z tłumaczeniem. Odnosiło się do konsultacji specjalistycznej, anestezjologa prowadzonej za pomocą systemów teleinformatycznych (k.10 akt). W konsekwencji w oparciu o ten sam materiał dowodowy organ zwrócił skarżącej koszty leczenia z pominięciem kosztów konsultacji medycznej, która jest nierozerwalnie związana z procedurą udzielania świadczenia stomatologicznego.

Wyjaśnić należy, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła strona na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 ppsa możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Skarżąca w tej kwestii nie przedstawiła żadnego uzasadnienia.

Wskazać przy tym należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 8.02. 2017r. sygn. akt I OSK 1314/16, LEX nr 2255883 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1506/16,LEX nr 2273053).

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej żądanej sumy pieniężnej, gdyż środek ten ma charakter fakultatywny, a wobec wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji zastosowanie dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione

Pełnomocnik skarżącej wystąpił również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 206 ppsa, korzystając z prawa do ich miarkowania. Sąd uznał, że kwota 240 zł, stanowiąca połowę przewidzianego rozporządzeniem wynagrodzenia będzie adekwatna do poniesionych przez pełnomocnika kosztów oraz nakładu pracy w postaci sporządzenia ponaglenia i skargi. Na marginesie należy zauważyć, że w skardze wskazano na datę złożenia wniosku 23 czerwca 2018 r., co zostało wytłuszczone, by na str. 4 stwierdzić, że ponaglenie załatwienia sprawy datowane jest na 12 kwietnia 2018 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek datowany był 23 czerwca 2017 r.

Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie strona korzysta z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi a Sąd miarkował koszty kierując się dodatkowo wydaniem przez organ postanowienia o uznaniu ponaglenia za zasadne, stwierdzeniu przewlekłości postępowania ale bez rażącego naruszenia prawa i zakreśleniem terminu do załatwienia sprawy, który organ dotrzymał wydając [...] r. decyzję o zwrocie. Skarga zatem została uwzględniona w części, gdyż nie znaleziono uzasadnienia do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 ppsa wobec braku uzasadnienia tego żądania. Samo stwierdzenie, że decyzja winna zostać wydana do 21 grudnia 2016 r. (str. 5 skargi) czy do 23 sierpnia 2018 r. (str. 3 skargi), jest niewystarczające, zwłaszcza, że wniosek został złożony w czerwcu 2017 r. a świadczenie udzielone w grudniu 2016 r.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.