Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 607/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 488/18 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 488/18, w wynik rozpoznania skargi A. C. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie (dalej: Kierownik ARiMR) z [...] maja 2018 r., nr [...] oraz postanowienie Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r., nr [...] i zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący [...] maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., obejmujący jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność za zazielenienie i płatność dodatkową. W sekcji VII - Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżący zadeklarował 34 działki ewidencyjne, a w sekcji VIII - Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, skarżący zgłosił do płatności JPO działki rolne o łącznej powierzchni 449,25 ha.

Do Kierownik ARiMR [...] listopada 2017 r. wpłynęło pismo, w którym skarżący – powołując się na art. 4 rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 2014.227.69; dalej: rozporządzenie 809/2014) – doprecyzował złożony wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., podając, że dotyczył on również przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Wyjaśnił, iż wskazana powierzchnia upraw buraków cukrowych na działce rolnej L3 świadczy o złożeniu wniosku również o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Do pisma dołączył umowę kontraktacji na kampanię 2017/2018 z [...] marca 2017 r. (nr umowy [...]).

Kierownik ARiMR decyzją z [...] maja 2018 r. przyznał skarżącemu na 2017 r.: JPO, płatność za zazielenienie oraz płatność redystrybucyjną.

W uzasadnieniu decyzji Kierownik ARiMR m.in. stwierdził, że z całokształtu okoliczności sprawy nie można uznać, że skarżący popełni oczywisty błąd, co pozwoliłoby na skuteczne skorygowanie wniosku na tym etapie i w efekcie przyznania płatności do buraków cukrowych.

Skarżący [...] czerwca 2018 r. wniósł o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.

Kierownik ARiMR postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. uzupełnił decyzję z [...] maja 2018 r. i orzekł, że o odmowie przyznania skarżącemu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2017 r. Organ wyjaśnił, że skarżący we wniosku nie zaznaczył ubiegania się o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych. Ponadto nie dołączył do wniosku umowy, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 352, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Organ zauważył, że skarżący nie zadeklarował działki rolnej L3 z uprawą buraków cukrowych w sekcji VIII Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych jako P burak cukrowy, co określało płatność związaną z produkcją do uprawy buraków cukrowych. Organ stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 4 rozporządzenia 890/2014.

W wyniku odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Przytaczając obowiązujące w 2017 r. przepisy m.in. ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018 r. poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach) i ww. rozporządzenia, podzielił w całości stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że przyznana kwota płatności została wyliczona prawidłowo.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach – płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi: 1) jeżeli zawarł umowę dostawy, o której mowa w art. 127 ust. 2 rozporządzenia 1308/2013, która określa również powierzchnię gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać buraki kwotowe określone w art. 127 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1308/2013, 2) do powierzchni gruntów, na której są uprawiane buraki kwotowe określone w art. 127 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1308/2013, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać te buraki, określona w umowie dostawy, o której mowa w art. 127 ust. 2 rozporządzenia 1308/2013, zawartej przez tego rolnika.

Wobec tego, wedle organu, umowa kontraktacji buraków cukrowych zawarta na rok gospodarczy 2017/2018 i dołączona do wniosku, stanowi podstawę przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, a ponadto wyznacza zakres żądania rolnika ubiegającego się o tą płatność w tym okresie. Przy czym obowiązek przedłożenia ww. umowy do wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych wynika wprost § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący zaś do [...] maja 2017 r. zwrócił się jedynie o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej. Dopiero pismem z [...] listopada 2017 r. doprecyzował swoje wcześniejsze żądanie o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych. W przekonaniu organu, analiza materiału dokumentacyjnego sprawy wskazuje, że nie było woli wnioskowania takiej płatności. Żaden element wniosku z [...] maja 2017 r. nie wskazywał, iż zawiera on też wniosek o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych, a organ nie mógł z urzędu wszczynać postępowania, gdyż wykroczyłby poza zakres żądania strony. W ocenie Dyrektora ARiMR, wola wnioskowania o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych została wyrażona dopiero [...] listopada 2017 r. Złożone w tym dniu żądanie wymagało od organu I instancji podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowania o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych. W tych okolicznościach, Dyrektor ARiMR zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do braku przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 4 rozporządzenia. Z tych powodów nie można było rozważać możliwości popełniania oczywistego błędu przez wnioskodawcę.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę i uchylił rozstrzygnięcia obu instancji.

WSA przypomniał, że kwestią sporną jest to, czy sposób wypełnienia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2017 r. należało potraktować jako oczywisty błąd, który mógł zostać poprawiony w każdym czasie, czy też, jak przyjęły organy obu instancji, do 31 maja 2017 r.

W badanej sprawie skarżący w części wstępnej wniosku nie zaznaczył, że wnosi o przyznanie płatności do powierzchni buraków cukrowych, a jednak we wniosku tym podał informację o wykorzystaniu działki L3, nr ewid. [...], o pow. 45 ha, pod uprawę buraków cukrowych. W tych okolicznościach WSA zgodził się ze skarżącym, że został popełniony błąd, który może świadczyć w istocie o złożeniu przez niego wniosku o przyznanie płatności do powierzchni buraków cukrowych. Zważywszy, że skarżący zastosował się do instrukcji "wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2017", gdzie w części VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych należało wpisać wszystkie działki rolne, co do których wnioskodawca ubiega się o przyznanie płatności. Skoro w części VIII wniosku skarżący podał, że uprawia buraki cukrowe, to powstała uzasadniona wątpliwość czy właśnie przedmiotowy wniosek nie został dotknięty oczywistym błędem w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 890/2014, z uwagi na brak zaznaczenia kwadratu o przyznanie płatności (tzw. zaznaczenie "checkbox").

WSA stwierdził więc, że należało ustalić, czy organ prawidłowo samodzielnie, bez wyzwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, mógł uznać, iż miał miejsce błąd oczywisty skutkujący przyjęciem, że wniosek obejmował również płatność związaną do powierzchni upraw w plonie głównym buraków cukrowych.

Rozważając tę kwestię WSA wskazał, że na przepisy art. 3 ust. 1 - ust. 3 ustawy o płatnościach i stwierdził, że jakkolwiek regulacja ta wyłącza zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Niemniej sama zawiera dyrektywę, stosownie do której organ toku postępowania stoi na straży praworządności. Z uwagi zatem na zasadę praworządności (art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach), obowiązkiem organów jest precyzyjne ustalenie zakresu żądania, zgłaszanego przez stronę. W szczególności obowiązek ten będzie aktualny wówczas, kiedy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 3 grudnia 2008 r., II GSK 466/08, który w jego uzasadnieniu stwierdził, że tam gdzie pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek, ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli.

WSA wskazał, że do pojęcia "błędu oczywistego" odnosi art. 4 rozporządzenia 809/2014, zgodnie z którym wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

Zdaniem WSA przepis ten z uwagi na jego niedawne wejście w życie nie doczekał się ugruntowanej wykładni sądowej, lecz z uwagi na jego podobieństwo z przepisem art. 21 nieobowiązującego już rozporządzenia 1122/2009, uzasadnione jest odwołanie się do wykładni pojęcia "oczywisty błąd" formułowanej w orzeczeń zapadłych na gruncie tego przepisu. Kierując się zaś wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z tych orzeczeń należy podkreślić, że podobnie jak w art. 21 rozporządzenia 1122/2009, również w art. 4 rozporządzenia 809/2014 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". O zakwalifikowaniu danego błędu jako błędu oczywistego decydować musi łatwość jego wykrycia. Przyjąć zatem należy, że błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie (por. wyroki NSA: z 15 października 2013 r., II GSK 942/12, z 27 marca 2014 r., II GSK 71/13, z 28 marca 2017 r. II GSK 1670/15, CBOSA).

W ocenie WSA, przepis ten zawiera pojemną formułę pozwalającą na kwalifikowanie jako "oczywiste błędy" również innych uchybień popełnionych przy wypełnianiu wniosku. Za oczywisty błąd – obok omyłek pisarskich – można uznać również niespójności, sprzeczności czy przeoczenia. Przyjąć również należy, iż zakwalifikowanie błędu jako oczywistego może nastąpić niezależnie od sposobu, w jaki przeprowadzona została kontrola dokumentów. Przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do momentu ujawnieni błędu. Zasadniczym warunkiem jest to by błąd dało się ustalić na podstawie samego wniosku o przyznanie płatności oraz złożonych wraz z nim dokumentów oraz by nie można było stronie przypisać złej wiary.

Przy tak rozumianych przesłankach zastosowania art. 4 rozporządzenia 809/2014, w ocenie WSA, błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, polegający na braku zaznaczenia we wniosku kwadratu odnoszącego się do płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, przy równoczesnym oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych z podaniem grupy upraw "burak cukrowy" (pkt VIII) należy uznać za błąd oczywisty w rozumieniu tego przepisu. Błąd ten mógł być wykryty na podstawie samej analizy wniosku, bez poddawania go szczegółowej kontroli administracyjnej. Samo porównanie treści wypełnionych rubryk wniosku musiało prowadzić do konkluzji o istotnej i niebudzącej wątpliwości sprzeczności żądania.

Zdaniem WSA, taka właśnie sprzeczność musiała być uznana za oczywisty błąd o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 809/2014. Błąd oczywisty to bowiem błąd, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka", a innymi słowy błąd niebudzący wątpliwości, którego wykrycie nie wymaga przeprowadzenia działań kontrolnych. Wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistego żądania wniosku, wzywając skarżącego do złożenia wyjaśnień. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat.

Resumując WSA uznał, że organ stojąc na straży praworządności, winien podjąć stosowne działania w celu wyjaśnienia, jaka była intencja składającego wniosek w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznanej sprawie. W ocenie WSA ustalenia organów prowadzących postępowanie w zakresie przyznania płatności na 2017 r., nie spełniają wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z powyższych względów, WSA uznał, że zaskarżone akty zapadły z naruszeniem art. 4 rozporządzenia 809/2014. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni ww. przepisu, której efektem była konkluzja o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, umożliwiając skarżącemu poprawienie błędu i ustali, czy wnioskowana działka L3 kwalifikuje się do płatności na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach.

W tym stanie rzeczy WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor ARiMR, który zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez NSA poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Kasator oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną subsumcję art. 4 rozporządzenia 809/2014, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawie hipoteza zawartej w tym przepisie normy prawnej nie znajduje zastosowania;

b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, w związku z czym skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a należało oddalić.

W motywach skargi kasacyjnej został uszczegółowiony zarzut dotyczący naruszania przepisów postępowania, kasator stanął na stanowisku, że w sprawie trudno mówić o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania, tj. okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w tej sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10; dostępne na: www.orzeczenia. nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (p. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutów wymaga także przypomnienia, że podstawę działania WSA było zarówno naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przepisów materialnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 rozporządzenia 809/2014).

Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Kasator wśród tych zarzutów wymienił tylko naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w uzasadnieniu wskazał dodatkowo na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Tymczasem wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (przepisów UE), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 – w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośrednich. W przeciwieństwie bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 192/10). Zatem zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego.

Powyższe oznacza, że WSA błędnie stwierdził naruszenie przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ te nie miały w sprawie zastosowania. Zatem także zarzut kasatora dotyczący naruszenia tych przepisów z tych samych względów jest nieusprawiedliwiony. Równocześnie kasator nie podniósł zarzutu o braku możliwości stosowania tych przepisów w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich.

Co ważne WSA przyczyn nieprawidłowego działania dopatrzył się w naruszeniu zasady praworządności o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, a zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Skarga kasacyjna nie zawiera zatem prawidłowo wskazanych podstaw procesowych, które mogłyby zakwestionować przyjęty do rozpoznania sprawy stan faktyczny. Same zaś wskazanie na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. tzw. norm wynikowych, jest niewystarczające.

Stąd też zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za chybione.

W tej sytuacji należy przejść do naruszeń materialnych. W tym zakresie kasator zarzucił jedynie naruszenie art. 4 rozporządzenia 809/2014 poprzez błędną subsumcję w stanie faktycznym sprawy.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na błędną konstrukcję zarzutu. Kasator powinien bowiem połączyć ten zarzut z naruszeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej, a więc naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., czego nie zrobiono, a co stanowiło jedną z podstaw prawnych wydania wyroku przez WSA. Po drugie, skoro stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, a równocześnie kasator godzi się z dokonaną przez WSA wykładnią art. 4 rozporządzenia 809/2014 wspartą orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego opartym na tożsamym treściowo przepisem art. 21 rozporządzenia 1122/2009, to nie można uznać, że jego zastosowanie w sprawie było nieprawidłowe.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Koszty postępowania kasacyjnego nie zostały zasądzone, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną z żądaniem ich zasądzenia nie została złożona w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a).