Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1501/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 15, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 271
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 58 par.1 pkt 5a, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr XL/46/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew I. odrzuca skargę w odniesieniu do działek nr 18 oraz nr 49/1; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 10 ust. 1 pkt 7 – w odniesieniu do działki nr 49/4; III. zasądza od Rady Gminy Zielonki na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...]zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Zielonki podjęła uchwałę z dnia 3 sierpnia 2006 r. Nr XL/46/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący M. G. w zakresie zapisu § 10 ust 1 pkt 7 i wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w zaskarżonej części, a to w zakresie w jakim odnosi się do nieruchomości położonej w miejscowości Korzkiew, na którą składają się działki nr 18, nr 49/1 i nr 49/4, 2. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki przyjętego uchwałą Nr XXIV/24/01 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r.

Skarżonej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa których identyczna treść obowiązywała także w dacie wejścia w życie uchwały Nr XL/46/2006 Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew):

art. 4 ust. 1 i art 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) poprzez ustalenie w części tekstowej przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sprzecznie z częścią graficzną planu stanowiącą jego integralną część,

art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 271 ust. 8 w zw. z ust. 2 i 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez dowolne wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu,

§ 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w

sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r. nr 164 poz. 1587 ze zm.) poprzez zastosowanie w treści uchwały Nr XL/46/2006 Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r. oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem tego planu.

Skarżący M. G. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr 18, 49/1 i 49/4, położonej w miejscowości Korzkiew, gmina Zielonki, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Nieruchomość ta objęta jest zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew, zatwierdzonego uchwałą Nr XL/46/2006 przez Radę Gminy Zielonki w dniu 3 sierpnia 2006 r. Zgodnie z w/w miejscowym planem część działki nr 49/4 położona jest na terenie zieleni leśnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 18.ZL.23 z przeznaczeniem podstawowym pod lasy (tj. tereny lasów i potencjalnych zalesień), pozostała część położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym na rysunku planu symbolem 18.MN.2 z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę oraz fragment w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW. Działka oznaczona numerem 49/4 leży ponadto w obszarze otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego.

W dniu [...] lutego 2017 r. skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, c.o., gazu, energii elektrycznej, wlz-enn, zewnętrzną instalacją wody i kanalizacji, zlokalizowane na działce nr 49/4 w miejscowości Korzkiew, gmina Zielonki". Postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. nałożono na skarżącego obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W szczególności w pkt 5 w/w postanowienia zobowiązano skarżącego do uzgodnienia projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki zatwierdzonego uchwałą Nr XL/46/2006 przez Radę Gminy Zielonki w dniu 3 sierpnia 2006 r. w zakresie lokalizacji inwestycji, a dokładnie z § 10 ust 1 pkt 7 w/w uchwały, który przewiduje, że na terenie objętym planem wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, na podstawie przepisów odrębnych. Na wykonanie powyższych obowiązków skarżącemu wyznaczono termin do dnia 25 kwietnia 2017 r. W związku z brakiem możliwości wypełnienia w w/w terminie obowiązków określonych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017r.

Skarżący wystąpił do Wójta Gminy Zielonki z wnioskiem o dokonanie interpretacji zapisu § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki. W odpowiedzi Wójt przesłał do skarżącego pismo z dnia [...] maja 2017 r., w którym Biuro Rozwoju Krakowa SA (jako zespół autorski) wyjaśniło, iż ograniczenie w postaci ustanowienia zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu jest charakterystyczne dla planów miejscowych z okresu kiedy w/w plan był sporządzany. Jednocześnie Biuro Rozwoju Krakowa SA stwierdziło, że w obecnie sporządzanych planach miejscowych stosuje się inne rozwiązania, a mianowicie odniesienie do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W większości przypadków oznacza to zmniejszenie powyższej odległości do 12 m. Jednocześnie Biuro Rozwoju Krakowa S.A. wskazało, że zapis "od granicy lasu" należy rozumieć w ten sposób, że granicą lasu według rysunku planu miejscowego jest linia rozgraniczająca teren lasu, tj. granica wyznaczona linią rozgraniczającą tereny o symbolu 18.ZL.23.

Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. skarżący wezwał więc Radę Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia prawa w postaci zapisu § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr XL/46/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew w zakresie w jakim odnosi się do nieruchomości, na którą składają się działki nr 18, nr 49/1 i nr 49/4 położonej w miejscowości Korzkiew. Jednocześnie skarżący wniósł o zmianę powołanego zapisu § 10 ust. 1 pkt 7 w sposób, który wyeliminuje naruszenie jego interesu prawnego jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr 18, nr 49/1 i nr 49/4. W treści w/w wezwania skarżący wskazał, że § 10 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały Rady Gminy Zielonki narusza jego interes prawny albowiem w części w jakiej odnosi się do jego nieruchomości powołanej na wstępie uniemożliwia mu jej zabudowę, którą dopuszcza zapis planu w części graficznej. Na skutek wprowadzenia w § 10 ust 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w - odległości niniejszej niż 30 m od granicy lasu faktycznie cała działka nr 49/4 stanowiąca własność skarżącego objęta jest w/w zakazem zabudowy. Powyższe następuje pomimo, że zgodnie z częścią tekstową planu fragment w/w działki znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MN, który zgodnie z § 15 ust 1 planu wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako przeznaczenie podstawowe w/w terenów ustalona została funkcja mieszkaniowa jednorodzinna obejmująca istniejącą a także nową zabudowę (§15 ust. 2 planu). Skarżący wskazał również, że powyżej opisany stan prawny wynikający z zapisów planu miejscowego w jego ocenie narusza następujące przepisy:

art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

§ 271 ust. 8 w zw. z ust. 2 i 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422),

§ 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w

sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r. nr 164 poz. 1587 ze zm.),

art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.).

Rada Gminy Zielonki udzieliła skarżącemu odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia 4 września 2017 r. informując, że na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę nr XXX/76/2017 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 lipca 2017 r. wystosowanego przez skarżącego, w której odmówiono zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki nr 18 w granicach miejscowości Korzkiew, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XL/46/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. Jednocześnie Rada Gminy Zielonki poinformowała, że trwają prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wyniku której modyfikacji ma ulec także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz zadeklarowała, że w toku wprowadzania powyższych zmian problem poruszony przez skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa będzie przedmiotem analiz urbanistów i zostanie uwzględniony w projektowanych modyfikacjach.

Mając na względzie, iż opisane powyżej stanowisko Rady Gminy Zielonki w dalszym ciągu uniemożliwia skarżącemu zabudowę nieruchomości oznaczonej jako działki nr 18, nr 49/1 i nr 49/4 zgodnie z zapisem graficznym planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki koniecznym stało się złożenie niniejszej skargi. Część działki nr 49/4 stanowiącej własność skarżącego - zgodnie z rysunkiem planu - znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MN, który zgodnie z § 15 ust 1 planu wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako przeznaczenie podstawowe w/w terenów ustalona została funkcja mieszkaniowa jednorodzinna obejmująca istniejącą a także nową zabudowę (§15 ust 2 planu). Rysunek planu w części w/w działki odzwierciedla zapisy § 15 planu, nie uwzględnia jednak ograniczeń przewidzianych w następstwie wprowadzenia w § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu. Zakaz opisany w § 10 ust 1 pkt 7, przewidziany wyłącznie w części tekstowej, obejmuje całą działkę nr 49/4 stanowiąca własność skarżącego, faktycznie wyłączając ją z jakiejkolwiek zabudowy, wykluczając tym samym przeznaczenie zapisane na rysunku planu. Z racji tej, że linia zabudowy wyznaczona w § 10 ust 1 pkt 7 nie jest w żaden sposób na rysunek naniesiona, uniemożliwione pozostaje jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem tego planu, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego zakaz zabudowy określony w § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki pozostaje również w sprzeczności z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy. W § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały określono, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy uzupełnione są elementami ustaleń na rysunku planu, w tym linią zabudowy. Oznacza ona granice terenu, poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków i innych obiektów kubaturowych. W części graficznej w/w planu na działce nr 49/4, stanowiącej własność skarżącego, nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w ten sposób, że na przeważającej części w/w działki w strefie wyznaczonej jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne jest wznoszenie budynków mieszkalnych. Skoro zatem dopuszczalne jest sytuowanie budynków w nieprzekraczalnej linii zabudowy, to odległość budynków od granicy lasu winna być determinowana tylko przepisem § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia. Tymczasem zapis § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew czyni wrysowaną nieprzekraczalną linię zabudowy nieaktualną, bowiem faktycznie przesuwa ją w ten sposób, że cały obszar działki nr 49/4 objęty jest zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. Prowadzi to do powstania dalszej sprzeczności części tekstowej w/w planu miejscowego z jego częścią graficzną, która jest integralną częścią planu.

Powyższe fakty pozwalają twierdzić, że zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną w zakresie podstawowych przeznaczeń terenów MN, a taka sprzeczność stanowi istotne naruszenie prawa, tj. wyrażone w art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu. Ustalenia zawarte w tekście uchwały, w szczególności dotyczące wiążącego przeznaczenia terenów, przez to wpływające na sposób kształtowania prawa własności nieruchomości, powinny mieć pełne odzwierciedlenie na rysunku planu, stanowiącym integralną część tego aktu prawnego. Wskazując na art. 20 ust. 1 zd. drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako Rozporządzenie) stwierdzić należy, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu, a będąc załącznikiem graficznym nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. W związku z tym § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew jest niezgodny z art 4 ust. 1 i art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie część działki nr 49/4 należąca do skarżącego znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak w zestawieniu z ograniczeniem z § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Zielonki faktycznie posadowienie budynku na całej jej powierzchni jest niedopuszczalne. Abstrahując zatem od, jak się wydaje oczywistego, błędu planistycznego wyżej opisanego Rada Gminy Zielonki naruszyła swobodę planistyczną.

Rada Gminy Zielonki w uchwale Nr XL/46/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r., zobligowana regulacją art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Rozdziale II uchwały pn. Zasady zagospodarowania terenów i warunków zabudowy dotyczące całego obszaru gminy, wprowadziła w § 10 ust. 1 pkt 7 zakaz "lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, na podstawie przepisów odrębnych". Literalne brzmienie w/w zapisu, jak i jego umiejscowienie świadczy o tym, że nie było intencją Rady Gminy wiązanie w/w zakazu z ochroną jakiegoś szczególnego dobra (tzn. waloru, obszaru czy obiektu), a w każdym razie dobra takiego w w/w uchwale nie wskazano. Rodzi się zatem pytanie o przyczynę wprowadzenia w/w regulacji, a nadto jej dopuszczalność.

Zdaniem skarżącego przyczyna wprowadzenia w w/w uchwale zapisu § 10 ust 1 pkt 7 niestety nie jest czytelna - nie wynika z tekstu i uzasadnienia planu ani z uchwały Rada Gminy Zielonki nr XXX/76/2017 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 lipca 2017 r. Można domniemywać, że zastosowanie ograniczenia zagospodarowania obszaru objętego planem w postaci zachowania odległości w lokowaniu zabudowań i ogrodzeń od granicy lasu wynikało z realizacji celów w zakresie ochrony środowiska i gospodarowania zasobami przyrody, w szczególności ochrony lasów, ograniczenia niszczenia ich granic. Wszakże standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalone w § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z:

a. potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.)

b. obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Domniemanie to jednak zdaje się obalać treść samej uchwały - bowiem zgodnie z zapisami obowiązującego planu - lasy na obszarze całej gminy nie zostały uznane za podlegający ochronie podstawowy komponent środowiska przyrodniczego. W celu zapewnienia ochrony obszarów o wysokich walorach przyrodniczych, krajobrazowych oraz kulturowych ustalono szereg stref, na obszarze których wprowadzono m.in. nakazy i zakazy. Pośród nich brakuje takich które szczególnie chronią lasy. W takim stanie rzeczy wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu na terenie całego obszaru gminy, wydaje się być oderwane od jakieś nadrzędnego celu, a przez to niekompatybilne z założeniami i innymi zapisami planu.

Skarżący podniósł, iż podobnie brak jest oparcia dla w/w zakazu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki przyjętym uchwałą z dnia 20 września 2001 r. Nr XXIV/24/01 Rady Gminy Zielonki. Pomimo, że w myśl przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w żadnej części tego studium nie można doszukać się zapisów, które stały się podstawą wprowadzenia do planu zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu. Dodać należy, że zakaz zabudowy na obszarze działki nr 49/4 stanowiącej własność skarżącego nie został także indywidualnie odzwierciedlony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki, który teren nieruchomości skarżącego przewidział jako teren zabudowy mieszkaniowej.

Trudność, prowadzącą do dyskwalifikacji zaskarżonego zapisu planu, sprawia nadto odczytanie narzuconego powiązania w/w zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu z przepisami odrębnymi. Odrębnymi przepisami zawierającymi regulację usytuowania różnego typu zabudowy w sąsiedztwie lasu w dacie uchwalania planu były:

1. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 271 ust. 8),

2. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (§ 43),

3. rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (§ 9 ust.7).

Z powołanego powyżej pisma z dnia [...] maja 2017 r. Biura Rozwoju Krakowa SA - autora planu - wynika, że podstawą wprowadzenia zapisu § 10 ust. 1 pkt 7 do planu miejscowego było Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej Rozporządzeniem)(dwa ostanie z w/w aktów prawnych zdają się być pominięte). Jak wskazał zespół autorski odległości takie jak 30 m stosowane były w okresie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Zielonki, tj. około roku 2006. Przyznał on jednocześnie, iż obecnie w aktach planistycznych w kwestii ulokowania budynków od granicy lasu rady gminy odnoszą się do odległości wskazanych w Rozporządzeniu. W § 271 ust. 8 Rozporządzenia określona została najmniejsza odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z jego treścią za najmniejszą odległość budynków, w tym budynków mieszkalnych, od granicy lasu należy przyjmować odległość ścian budynków od ściany budynku ZL z pokryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, co wynosi 12 m (odległość wynikająca z § 271 ust. 8 powiększona o 50% zgodnie z § 271 ust. 2 Rozporządzenia). W zaskarżonym zapisie planu Rada Gminy Zielonki postanowiła jednak zaostrzyć warunki przewidziane w § 271 ust. 2 rozporządzenia, wykorzystując fakt wprowadzenia w nim tylko minimalnej odległości od granicy

Skarżący twierdzi, że występowanie w obrocie prawym Rozporządzenia czyniło] niedopuszczalnym ustalenie przez Radę Gminy Zielonki w § 10 ust. 1 pkt 7 w/w planu stref ochronnej lasu w inny sposób, albowiem - wobec braku stosownego normatywnego upoważnienia dla Rady Gminy - nie jest możliwe zmodyfikowanie w sposób dowolny parametrowi ustalonych Rozporządzeniem.

W jego ocenie na uwagę zasługuje nadto rozbieżność terminologiczna występująca pomiędzy treścią w/w planu miejscowego a Rozporządzeniem, która pogłębia dysfunkcyjność uchwały.

Nawet zatem gdyby przyjąć z ostrożności, że Gminy Zielonki uprawniona była do tak daleko idącego zwiększenia minimalnej odległość określonej w § 271 ust. 8 w zw., z ust. 1 i 2 Rozporządzenia, to nie można w żadnym razie] doszukać się upoważnienia do rozszerzenia jego zastosowania na inne obiekty budowlane budynki. Taki zakaz wszakże obejmuje w szczególności ogrodzenia i inne obiekty nie będące budynkami. Z tego powodu twierdzić można, że w miejscowym planie zagospodarował przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki wprowadzona została samoistna, odrębna niż określona w § 271 Rozporządzenia, regulacja dotycząca odległości od granicy lasu, która nie ma oparcia w prawie.

Zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy zawarty w § 10 ust l pkt 7 w/w planu został przy tym ustalony w sposób dowolny, brak bowiem szczególnych okoliczności uzasadniających w/w ograniczenie. W szczególności w treści wy uchwały nie zawarto odniesienia do aktualnego na datę sporządzania planu ukształtowania zagospodarowania terenu objętego skarżoną uchwałą, które uzasadniałoby wprowadzenie 30m jako minimalnej odległości obiektów budowlanych od granicy lasu, brak jest też analizy przyczyn dla których uznano, że odległość wymieniona w § 271 Rozporządzenia jest nie wystarczająca. Zarzut ten wydaje się szczególnie istotny w kontekście zapisu § 21 uchwały, w którym wyznaczono tereny zieleni leśnej, oznaczone na rysunku planu symbolem /"ZL"/. Na terenie ZL i ramach przeznaczenia dopuszczalnego terenu, ustalono możliwość realizacji m.in. ogólnodostępnych niekubaturowych urządzeń turystyki i rekreacji tj. ścieżek rowerowych i szlaków turystycznych z towarzyszącymi elementami małej architektury (jak wiaty, siedziska, ławki, platformy widokowe) w uzgodnieniu z zarządcą lasu, czy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (inwestycje niekolidujące z ustawą o lasach i ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawą Prawo budowlane).

Skarżący stwierdził, że na terenie lasu (zieleni leśnej oznaczonej na rysunku planu symbolem /"ZL"/) dopuszczalne jest lokowanie pewnych typów obiektów budowlanych, które w myśl planu miejscowego nie mają jednocześnie prawa być ulokowane w odległości bliżej niż 30 metrów od granicy lasu. Wewnętrzna sprzeczność takich zapisów jawi się jako oczywista.

Wprowadzając powołany zapis do w/w planu Rada Gminy Zielonki nie tylko w sposób nieuzasadniony ustanowiła bardziej rygorystyczny wymóg niż ten określony w § 271 ust. 8 w zw. z ust. 1 i 2 Rozporządzenia, ale również bez podstawy prawnej rozszerzyła zakres jego zastosowania na obiekty budowlane inne niż budynki. Tworzy to niepewność co do zakresu zastosowania zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zielonki wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ zwrócił uwagę, że Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag w tym zakresie na etapie procedury planistycznej.

Zgodnie z procedurą przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości przygotowany przez urbanistów projekt planu po jego opracowaniu został wyłożony do publicznego wglądu a także odbyła się w tej sprawie otwarta debata publiczna, w której mogli brać udział zainteresowani właściciele nieruchomości. Niezależnie od procedury planistycznej, przed oficjalnym wyłożeniem odbyła się w sołectwie Korzkiew prezentacja projektu planu, i także wtedy można było wnieść swoje uwagi bezpośrednio do projektantów planu.

W ogłoszeniu o wyłożeniu planu, które odbyło się w okresie od 15 lutego 2005 r. do 15 marca 2005 r., zgodnie z art. 17 pkt 11 i art. 18 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również wyznaczony termin 31 marca 2005 r., do którego to terminu, osoby fizyczne i prawne oraz organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu.

Wszystkie wniesione w terminie uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Zielonki następnie przedstawione Radzie Gminy Zielonki, która zdecydowała o ich uznaniu bądź odrzuceniu. W aktach dotyczących planu zagospodarowania dla miejscowości Korzkiew nie znajdują się żadne uwagi skarżącego dotyczące zagadnienia wskazanego w wezwaniu.

Organ dodał, że plany zagospodarowania przestrzennego, opracowywane są z mocy przepisów przez wyspecjalizowane biura urbanistyczne. Wszystkie projekty przygotowane przez są opiniowane przez ponad 30 różnych instytucji, z których każda dokonuje oceny merytorycznej ze: punktu widzenia, a także wnosi swoje uwagi do dokumentu, niejednokrotnie w stopniu bardzo ograniczając swobodę zagospodarowania przyszłych terenów.

Przedmiotowy obszar objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w otulinie Ojcowskiego Narodowego i szereg ograniczeń dla tego terenu wynika z uzgodnień z Dyrektorem OPN, które obszaru są obowiązkowe. Zgodnie z wyjaśnieniem autora przedmiotowego planu tj. Biura Rozwoju Krakowa, zawartym z piśmie znak [...] z dnia [...].05.2017 r., zapis ustalający zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu został wprowadzony zgodnie z wymogami organu Lasów Państwowych (właściwego Nadleśnictwa).

Teren o przeznaczeniu "MN", obejmujący niewielką część przedmiotowej nieruchomości skarżącego (znajdujący się w części działki 49/4 w Korzkwi) jest terenem budowlanym, co planistyczny jednoznacznie określa w przeznaczeniu podstawowym. Teren obejmuje istniejący na budynek i rysunek planu potwierdził jego lokalizację.

W sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego, znajduje się teren leśny, w planie zagospodarowania oznaczony jako "ZL".

Jednocześnie istotnym jest też fakt, że teren leśny "ZL" został wprowadzony zgodnie z istniejącym rodzajem użytku (użytek oznaczony jako "Ls"), zaznaczonym na mapach użytków Starostwa w [...], które były podstawą do sporządzanego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania. Użytek ten ("Ls") zajmuje 3103 m2 z działki nr 49/4 posiadającej powierzchnię 4610 m2.

Organ podkreślił, że to treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. wpłynęła na zaskarżone rozwiązania urbanistyczne przyjęte w uchwale nr XL/46/2006 Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego uchwała będąca przedmiotem skargi jest zgodna ze studium, a studium powtarzało z kolei przeznaczenie tego terenu z poprzecznie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren, na którym znajduje się budynek o którym mowa w skardze, a który ma być rozbudowany, znajdował się do końca 2003 roku zgodnie z miejscowym ogólnym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr 25/93 dnia 24 czerwca 1993 r. (Dz.Urz.Wojew.Krak. nr 12 poz.49 z dnia 31 sierpnia 1993 roku) obowiązującym do końca 2003 roku, w terenie budowlanym "09.MZ" i także sąsiadował z terenem leśnym oznaczonym w planie jako 01.ZL. Wobec powyższego Rada Gminy Zielonki nie mogła wprowadzić zapisów, które byłyby sprzeczne z treścią studium, z uwagi na brzmienie 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała była także przedmiotem kontroli Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, który nie wniósł w tej kwestii tj. regulacji § 10 ust. 1 pkt 7 tekstu tego planu, żadnych zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do Rady Gminy Zielonki. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącego argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny wynikający z prawa własności działek nr 18, 49/1 i 49/4, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Na tą okoliczność skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości wyżej wskazanej (okoliczność wykazana wydrukiem z elektronicznej księgi wieczystej [...]), która leży w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Zielonki, a dotyczącą uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 18 w granicach administracyjnych miejscowości Korzkiew. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje w rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a jego rysunkiem w zakresie dotyczącym działki nr 49/4. Zgodnie z ww. planem przeważająca część działki 49/4 położona jest na terenie zieleni leśnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 18.ZL.23 z przeznaczeniem podstawowym pod lasy (tj. tereny lasów i potencjalnych zalesień), pozostała część działki położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym na rysunku planu symbolem 18.MN.2 z przeznaczeniem podstawowym pod funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i nową zabudowę (§ 15 ust. 1 i 2) oraz fragment w pasie drogi oznaczonym na rysunku planu symbolem KDW. Rysunek planu w części dotyczącej obszaru ww. działki położonej w terenie MN odzwierciedla postanowienia § 15 planu, nie uwzględnia jednak ograniczeń przewidzianych w następstwie wprowadzenia w § 10 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu. Zakaz ten przewidziany jedynie w części tekstowej obejmuje całą działkę 49/4, faktycznie wyłączając ją z jakiejkolwiek zabudowy. Z racji tej, że linia zabudowy wyznaczona w § 10 ust. 1 pkt 7 nie jest w żaden sposób naniesiona na rysunek planu, uniemożliwione jest jednoznaczne powiązanie rysunku planu z jego częścią tekstową, nadto pozostaje także w sprzeczności z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy, która oznacza granice terenu, poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków lub innych obiektów kubaturowych. W części graficznej ww. planu na działce 49/4 nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w ten sposób, że na przeważającej części tej działki w strefie wyznaczonej jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne jest wznoszenie budynków mieszkalnych. Skoro zatem dopuszczalne jest sytuowanie budynków w nieprzekraczalnej linii zabudowy, to odległość budynków od granicy lasu winna być determinowana tylko przepisem art. 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem zapis § 10 ust. 1 pkt 7 planu czyni wrysowana nieprzekraczalna linie zabudowy nieaktualną , bowiem faktycznie przesuwa ją w ten sposób, że cały obszar działki nr 49/4 objęty jest zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. To zaś prowadzi do powstania dalszej sprzeczności części tekstowej ww. planu z jego częścią graficzną, która stanowi jego integralną część.

Sąd przytoczył najważniejsze wątki argumentacji skarżącego, nie pomijając żadnej poruszonej kwestii. To przytoczenie służy zaś ustaleniu, czy argumentacja podnoszona przez skarżącego dotyczy lub może dotyczyć naruszenia jego interesu prawnego w zakresie całej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], składającej się z działek o nr 18, 49/1 i 49/4. Jak wyżej już wywiedziono wykazanie naruszenia tego interesu determinuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 roku OSK 1437/2004). Przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

Sąd oceniając zatem argumentację skarżącego, jak i z urzędu badając sprawę, nie podziela stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony co do całej nieruchomości wskazanej w skardze. Sama okoliczność, że skarżący posiada swoją nieruchomość w obszarze obowiązującego planu miejscowego, nie stanowi samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego mu prawa lub obowiązku w stosunku do wszystkich działek wchodzących w skład jego nieruchomości dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a w szczególności w stosunku do działek o nr 18 i 49/1, które w całości leżą w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 18.R.85, o przeznaczeniu rolnym. Argumentacja skarżącego, wyżej przytoczona, nie dotyczy w ogóle działek o nr 18 i 49/1. Uzasadnionym jest więc w niniejszej sprawie stwierdzenie , że Rada Gminy Zielonki nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącego w zakresie ww. działek. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności działek nr 18 i 49/1, należących do skarżącego, wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa, a sam skarżący nie wskazuje i nie powołuje się na naruszenie prawa własności w zakresie wskazanych działek. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

W tej zaś sprawie, nie sposób zaś stwierdzić naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącemu wobec tych działek.

Wyżej już natomiast wskazano, że powołany przepis nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje bowiem prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Również sam fakt, że skarżący jest właścicielem danej nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi samodzielnej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie naruszenia jego interesu prawnego. Istotnym jest bowiem przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać rzeczowe i przekonywujące argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo.

W tym stanie rzeczy wobec niewykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego w zakresie działek nr 18 i 49/1 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Odmiennie natomiast, z uwagi na przytoczoną argumentację skarżącego, przedstawia się sprawa naruszenia interesu prawnego skarżącego w zakresie działki nr 49/4 stanowiącej jego własność.

Na wstępie rozważań w tym przedmiocie wypada wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że naruszenie interesu prawnego , o jakim jest mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn.. II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r. I OSK 208/12). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest natomiast wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy /art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Należy w tym miejscu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielany także przez skład orzekający, wyrażony w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08 wskazujący, iż art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można bowiem wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

W niniejszej sprawie nie można odmówić słuszności zarzutom skargi w zakresie w jakim wskazują na przekroczenie władztwa planistycznego Rady Gminy Zielonki wobec braku zgodności zapisów planu w zakresie minimalnych odległości obiektów budowlanych od granicy lasu z przepisami odrębnymi.

Przepisy planu miejscowego są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, podobnie jak ustawa czy rozporządzenie, choć ograniczonymi wyłącznie do danego terenu. Między planem a innymi powszechnie obowiązującymi przepisami nie może być sprzeczności, co zostało wprost wyrażone w art.15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się zgodnie z przepisami odrębnymi. Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że kwestionowany zapis planu pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w dacie jego uchwalenia przepisami odrębnymi regulującymi kwestę lokalizacji budynków od granicy lasu, w szczególności z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej zwane rozporządzeniem). Rozporządzenie to określa w rozdziale 7 zasady sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 - § 273), przewidując m.in. konieczność zachowania ściśle określonych odległości różnych budynków od lasu. Mianowicie zgodnie z § 271 ust. 8 tego rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Budynki oznaczone symbolami ZL, PM i IN to odpowiednio budynki mieszkalne, produkcyjne i magazynowe oraz inwentarskie (§ 209 rozporządzenia). Z kolei "odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" została wskazana w tabeli w § 271 ust.1 – wynika z niej, że minimalna odległość budynków ZL, IN, PM od budynków ZL wynosi 8 m. Odległość tę należy jednak każdorazowo ustalać łącznie z § 271 ust. 2. Zgodnie bowiem z tym przepisem – jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków – o 100 %. Zgodnie zatem z cytowaną regulacją za najmniejszą odległość ścian budynków od granicy lasu przyjmować należy odległość 12 m. Tymczasem § 10 ust.1 pkt 7 części tekstowej planu, zawarty w rozdziale II zatytułowanym "Zasady zagospodarowania terenów i warunków zabudowy dotyczące całego obszaru gminy", wprowadza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30m od granicy lasu, na podstawie przepisów odrębnych. Zatem zapis ten w zasadniczy sposób zaostrza warunki przewidziane w § 271 ust. 2 rozporządzenia i to w sposób dowolny, bez stosownego normatywnego upoważnienia Rady Gminy do możliwości modyfikacji parametrów wynikających z rozporządzenia. Wprowadzenie odmiennej wielkości w tym zakresie prowadzi do sprzeczności w systemie prawnym. Wszak oba akty tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i rozporządzenie są aktami prawa powszechnie obowiązującego i jak podkreślił WSA w Gliwicach (w wyroku z dnia 25.09.2009 r. w sprawie do sygn. akt II SA/Gl 174/09), oba akty są wydawane na podstawie ustawy i nie ma między nimi zależności hierarchicznej ani przedmiotowej. Skarżący zwrócił nadto uwagę na jeszcze jeden istotny aspekt, który w całości podziela skład orzekający, że rozbieżność terminologiczna występująca pomiędzy treścią planu a rozporządzeniem dodatkowo pogłębia dysfunkcyjność zaskarżonej uchwały. Zgodzić bowiem należy się z tym, że w treści § 271 rozporządzenia ustawodawca minimalną odległość od granicy lasu nakazuje liczyć "od ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu budynków" , tymczasem w § 10 ust. 1 pkt 7 części tekstowej planu odległość minimalna od granicy lasu dotyczy "obiektów budowlanych", przy czym brak jest zdefiniowania w uchwale tego pojęcia. Sięgając natomiast do definicji legalnej pojęcia "obiektu budowlanego", zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdzić należy, że pojęcie to jest znacznie szersze, obejmuje bowiem swym zakresem nie tylko budynki ale również budowle (czyli każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem) bądź obiekty małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Próżno i w tym wypadku doszukać się upoważnienia dla Rady Gminy do rozszerzenia minimalnej odległości od granicy lasu także na inne obiekty budowlane, nie będące budynkami. Z powyższych względów w pełni należy się zgodzić ze skarżącym, że w zaskarżonej części miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza bez podstawy prawnej, bardziej rygorystyczny wymóg niż wynikający z przepisu odrębnego § 271 rozporządzenia w zakresie minimalnej odległości od granicy lasu, a nadto rozszerza zakres jego stosowania na obiekty budowlane inne niż budynki, co również nie znajduje podstaw w rozporządzeniu. Stanowi to zatem naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i wprowadza wątpliwości interpretacyjne dla organów architektoniczno – budowlanych wydających pozwolenie na budowę. Podkreślić zaś należy, że organy te ustalają lokalizację obiektu, indywidulanie, jedynie pod kątem zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska skarżącego co do istnienia sprzeczności części graficznej z częścią tekstową planu. Także bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia braku zgłoszenia przez skarżącego uwag do projektu planu. Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały skutkujący przyjęciem naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest część uchwały tj. część w jakiej uchwalono plan dla działki 49/4 - wskazanych Uchwałą Nr XL/46/2006 Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r., należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność części uchwały w zaskarżonym zakresie, o czym orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a.