Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2020 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2018 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [..] w miejscowości R., gmina C., i orzeczono merytorycznie o nakazaniu G. Z. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym na działce nr [..] w R. poprzez likwidację prowadzonej w nim hodowli trzody chlewnej.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 71a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał G. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr [..], zlokalizowanego w miejscowości R., gmina C., na działce o nr [..], poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nim hodowli trzody chlewnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w następstwie otrzymanego sygnału o prowadzonej hodowli trzody chlewnej w obiekcie magazynowym, zlokalizowanym w miejscowości R., gmina C., na działce o nr [..], wszczęto i przeprowadzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku postępowania ustalono, że działka nr [..] jest własnością G. Z. Na działce znajduje się budynek magazynowy do składowania płodów rolnych, wybudowany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z dnia 9 września 2016 r. nr [..], a oddany do użytkowania na podstawie decyzji z dnia 20 lutego 2017 r. nr [..].

Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował, że pod adresem R. zostały zarejestrowane w ARiMR dwie siedziby stada, należące do P. Z. i W. Z. Liczebność stada P. Z. ustalono na 2.608 sztuk świń, wskazując, że zasiedlenie obiektu rozpoczęło się 5.05.2017 r. Informacje te uaktualniono na dzień 21 czerwca 2017 r. wskazując, że obsada świń wynosi 5.761 sztuk tuczników, czyli 806,54 DJP i są one zarejestrowane na P. Z. Powiatowy Lekarz Weterynarii pismem z dnia 19 lutego 2018 r. poinformował organ, że ostatnia kontrola w siedzibie stada na działce nr [..] odbyła się w dniu 20 grudnia 2017 r. i na dzień kontroli obsada świń wynosiła 3.329 sztuk tuczników, czyli 466,06 DJP. Według danych ARiMR zwierzęta są zarejestrowane na P. Z.

Starosta pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. poinformował organ, że nie przyjęto jakiegokolwiek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, natomiast w dniu 22 czerwca 2017 r. wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2017 r., z którego wynika, że pełnomocnik właściciela nieruchomości poinformował w trakcie kontroli, iż obiekt został przekształcony na obiekt inwentarski.

W dniu 4 lipca 2017 r. została przeprowadzona kontrola na wymienionej wyżej nieruchomości, na której pomimo prawidłowego powiadomienia nieobecna była właścicielka oraz inwestor obiektu budowlanego. Teren nieruchomości był ogrodzony od strony drogi płotem pełnym z blachy trapezowej z dwoma bramami. Brak było dostępu dla osób postronnych. Stróż obiektu oświadczył, że właścicielka jest chora i nie mogła być obecna podczas kontroli.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wskazał, że w trakcie kontroli interwencyjnej fermy trzody chlewnej w R. ustalono, że tucz świń o masie powyżej 30 kg odbywa się w jednym budynku inwentarskim. Na trzech poziomach prowadzony jest chów bezściółkowy, na rusztach. Obecny w trakcie oględzin P. Z. poinformował, że tucz prowadzony jest do osiągnięcia przez świnie masy do 100 kg. Ferma w R. jest instalacją do chowu świń o więcej niż 2.000 stanowiskach dla świń o wadze ponad 30 kg i wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W trakcie kontroli nie okazano przedmiotowego pozwolenia. Na terenie fermy znajduje się ujęcie wód podziemnych, nie są znane parametry ujęcia ani też data wywiercenia studni i zamontowania urządzeń ujmujących wodę, woda po pobraniu nie jest uzdatniana w hydroforni. Budynek jest wyposażony w wentylację mechaniczną. Przedmiotowa instalacja wymaga uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. wstrzymał z dniem 30 września 2017 r. użytkowanie przez G. Z. instalacji do chowu lub hodowli świń o więcej niż 2.000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg znajdującej się w R., która eksploatowana jest bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W wyniku przeprowadzonej przez KPP i przy udziale inspektorów PINB kontroli nieruchomości w dniu 7 lutego 2018 r. stwierdzono, że w piwnicy budynku znajduje się hodowla trzody chlewnej w ilości ok. 600 sztuk.

Organ na podstawie zebranego materiału stwierdził, że po wykonanej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowego do składowania płodów rolnych na budynek inwentarski, zmienione zostały warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy, zdrowotne, ochrony środowiska oraz wielkości i układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi - w tym przypadku Staroście Powiatu. Takiego zgłoszenia strona nie dokonała. Zgłoszenia takiego inwestor mógł dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania mogłaby nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniósłby sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Na podstawie art. 71a Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Wobec stwierdzonych okoliczności sprawy, w ramach postępowania legalizacyjnego, postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r. organ wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [..] oraz nałożył na właściciela działki obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2018 r. następujących dokumentów dotyczących obiektu budowlanego:

1. opisu i rysunku (na mapie do celów opiniodawczych) określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania,

2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby danymi technologicznymi,

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

4. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowego do składowania płodów rolnych na budynek inwentarski (chlewnię) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, która powinna odpowiadać warunkom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,

6. pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Strona nie wywiązała się z nałożonego obowiązku i nie przedstawiła wyżej wymienionych dokumentów.

Organ za bezsporne uznał, że strona jako właściciel wymienionej wyżej działki dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego - budynku magazynowego do składowania płodów rolnych, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr 1, na budynek inwentarski (chlewnię), co również zostało potwierdzone w protokole kontroli obiektu budowlanego z dnia 7 lutego 2018 r. To zaś uprawniało do zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowalnego.

Rozpatrując odwołanie G. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2020 r., nr [..], uchylił decyzję organu I instancji i orzekając merytorycznie nakazał stronie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym o wymiarach 122m x 18m, usytuowanego na działce nr [..], w miejscowości R., gmina C. poprzez likwidację prowadzonej w nim hodowli trzody chlewnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy zasadniczo podzielił stanowisko organu I instancji co do obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, zauważył jednak, że w sentencji decyzji organu I instancji znajduje się informacja o szkicu sytuacyjnym, na którym przedmiotowy obiekt został oznaczony nr 1. Ponieważ na działce nr [..] w R. znajduje się tylko jeden budynek, organ odwoławczy za zbędne uznał dołączenie do decyzji szkicu sytuacyjnego, tym bardziej, że został on dołączony do akt sprawy dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Na powyższym szkicu uwidocznione są wszystkie obiekty, które znajdują się na działce nr [..] w R. (tj. przedmiotowy obiekt o wymiarach 112m x 18m, 5 silosów oraz zbiornik pożarowy). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że należy doprecyzować orzeczenie poprzez wskazanie wymiarów rozpatrywanego obiektu.

W związku z powyższym organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał stronie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym o wymiarach 122m x 18m, usytuowanym na działce nr [..], poprzez likwidację prowadzonej w nim hodowli trzody chlewnej.

W odniesieniu do argumentu odwołania, że zmiana przeznaczenia budynku została dokonana przed jego oddaniem do użytkowania organ wyjaśnił, że dokumentem, który bezsprzecznie potwierdza funkcję magazynową budynku jest decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Z kolei zarzut strony, że w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe przedmiotowy obiekt figuruje jako obiekt inwentarski - na ma żadnego znaczenia, gdyż ocena prawidłowości zapisu nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Za nietrafny uznano też zarzut, że sprawa przedmiotowego obiektu była już przedmiotem toczącego się postępowania w organie pod nr [..]. Powyższe postępowanie dotyczyło wniesionej przez P. Z. do organu w 2016 r. skargi na PINB, w związku z budową budynku magazynowego do składowania płodów rolnych i uzyskania pozwolenia na jego użytkowania, a nie zmiany jego funkcji.

W skardze na powyższą decyzją skarżąca G. Z. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 5 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie całkowicie dowolnej jego oceny, a dodatkowo poprzez wyciągnięcie z już zebranego materiału dowodowego wniosków, które z niego nie wynikają. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast nowelą z 16 kwietnia 2004 r. zniesiono obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia do właściwego organu. Kolejną nowelą z 28 lipca 2005 r. wyłączono z pojęcia zmiana sposobu użytkowania wymagająca zgłoszenia niektóre przeróbki lub sposób wykorzystania obiektów budowlanych w innym celu.

Z analizy art. 71 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego wynika, że o ile zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymaga robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nie powoduje wymienionych w tym przepisie zagrożeń, zgłoszenie takiej zmiany użytkowania obiektu jest tylko formalnością.

Nie ulega wątpliwości, że sporny budynek wznoszony był jako budynek magazynowy do składowania płodów rolnych oraz zjazdu indywidualnego na działce gminnej. Przed oddaniem go do użytkowania zmienione zostało jednak jego przeznaczenie, na budynek inwentarski.

Pełnomocnik skarżącej pismem, które wpłynęło do organu w dniu 29 czerwca 2018 r., wystąpił o zweryfikowanie ustaleń stanowiących podstawę wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując, że z załącznika nr 1 do zawiadomienia o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków (którego kserokopię załączył) prowadzonej przez Starostwo Powiatowe wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi "budynek inwentarski w gospodarstwie rolnym". W wyjaśnieniu tej kwestii organ I instancji stwierdził, że Starosta pismem poinformował organ, że nie przyjęto jakiegokolwiek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Skarżąca wskazała, że sprawa przedmiotowego obiektu był przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w i rozpoznana pod sygn. akt [..]. Geodeta sporządzający inwentaryzację geodezyjną do projektu budowlanego zamiennego zgłosił w Starostwie Powiatowym zmianę tego obiektu z magazynu do składowania płodów rolnych, na budynek inwentarski.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmiana przeznaczenia omawianego obiektu nie wiązała się z jakimikolwiek robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia budowlanego albo zgłoszenia.

Pismem z dnia 16 marca 2020 r. zatytułowanym "skarga" pełnomocnik skarżącej uzupełnił jej skargę wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego bezzasadne zastosowanie mimo braku ku temu podstaw,

naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieprecyzyjne wskazanie, czego organ żąda od skarżącej, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest od skarżącej wymagany,

naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezzasadne niezastosowanie mimo podstaw do jego zastosowania,

naruszenie przepisów o postępowaniu mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymagań wynikających z dyspozycji tego przepisu;

naruszenie przepisów o postępowaniu mogące mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 139 k.p.a. poprzez nie wydanie przez organ odwoławczej decyzji na niekorzyść skarżącej;

naruszenie przepisów o postępowaniu mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w niniejszym postępowaniu skarżąca była zobligowana do uzyskania decyzji dotyczącej zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania;

naruszenie przepisów o postępowaniu mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku skarżącej, podczas gdy inwestorem inwestycji położonej na działce nr [..] w R. był P.Z., a zatem zaskarżona decyzja winna zostać skierowana wobec niego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskutek skargi G. Z., uzupełnionej pismem procesowym jej pełnomocnika, kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2018 r. i nakazano G. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w obiekcie budowlanym o wymiarach 122m x 18m, usytuowanym na działce nr [..] w miejscowości R. gmina C. poprzez likwidację prowadzonej w nim hodowli trzody chlewnej.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który w ust. 1 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4).

Zastosowanie powyższych przepisów następuje w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czyli zmiany dokonanej wbrew wymogowi dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Powyższa definicja opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonej w nim działalności. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy bowiem wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Gd 205/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z orzecznictwem w nim przywołanym). Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego odnosi się do ostatniej, legalnie wprowadzonej, funkcji użytkowej w legalnie istniejącym obiekcie.

Podkreślić przy tym należy, samowolna zmiana sposobu użytkowania może być również połączona z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale wówczas proces legalizacji nie będzie przebiegał zgodnie z przepisami art. 71a Prawa budowlanego, ale w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Z taką sytuacją jednak nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, co organy w sposób prawidłowy wykazały w toku prowadzonego postępowania.

W konsekwencji zadaniem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany legalnego sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [..] w miejscowości R., gmina C. z funkcji magazynowej na inną działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń lub działalność zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu obowiązki w powyższym zakresie organy orzekające wypełniły w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania dowodowego, gromadząc wiarygodny i wystarczający materiał dowodowy dający podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek objęty niniejszym postępowaniem, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2016 r., nr [..], o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz wydaną następnie decyzją tego organu z dnia 20 lutego 2017 r. o pozwoleniu na użytkowanie, został wzniesiony jako budynek magazynowy do składowania płodów rolnych i z tak oznaczoną funkcją został przyjęty do użytkowania. Wskazane decyzje wyznaczają legalny stan prawny nieruchomości, w tym sposób jej użytkowania, który jest wyłącznym wzorcem do oceny wystąpienia zmiany sposobu użytkowania. Wbrew twierdzeniom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdził, aby doszło do jakiejkolwiek prawnej zmiany tego stanu, w tym nie doszło do tego w postępowaniu, którego sygnaturę akt sprawy wskazano w skardze i w odwołaniu. Również zapisy ewidencji gruntów nie potwierdzają istnienia na działce nr [..] budynku inwentarskiego.

W toku postępowania organy nadzoru budowlanego pozyskały materiał dowodowy, który potwierdził, że w budynku magazynowym zlokalizowanym na działce nr [..] rozpoczęto hodowlę trzody chlewnej. Okoliczności te potwierdzają informacje uzyskane od Powiatowego Lekarza Weterynarii w pismach: z dnia 29 maja 2017 r., 13 lipca 2017 r., 19 lutego 2018 r. oraz od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. Podobnie wyjaśnienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia 29 sierpnia 2017 r. szczegółowo obrazują, ustalony na podstawie wyników kontroli, sposób użytkowania budynku na działce nr [..] stanowiącej własność G. Z., który polega na prowadzeniu fermy trzody chlewnej. Hodowlę tą zakwalifikowano jako instalację do chowu świń o liczbie stanowisk większej niż 2000, która zgodnie z przepisami załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, jest instalacją wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z powyższej informacji wynika, że organ wstrzymał użytkowanie przez G. Z. instalacji do chowu lub hodowli świń, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Powyższe rozwiewa wątpliwości co do tego, w jaki sposób właścicielka działki nr [..] – G. Z. wraz z mężem – P. Z., na którego zarejestrowane jest stado, użytkowali budynek magazynowy - prowadzono w nim hodowlę trzody chlewnej. Okoliczności te potwierdził również przesłuchiwany w charakterze świadka P.Z., z którego wyjaśnień wynika, że budynek na działce nr [.]. pierwotnie był budowany jako obiekt magazynowy, ale jego planowana funkcja w trakcie realizacji inwestycji ewoluowała na obiekt inwentarski i jako taki jest przez niego wykorzystywany do hodowli trzody chlewnej.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo zakwalifikowały stwierdzoną zmianę jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem prowadzenie hodowli trzody chlewnej w obiekcie magazynowym wiąże się z koniecznością dostosowania tego obiektu do wymogów technicznych budynków inwentarskich, w tym wymagań przeciwpożarowych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) oraz m.in. do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. nr 56, poz. 344). Wskazane uwarunkowania w sposób wystarczający zdeterminowały charakter dokonanej zmiany, której legalność zależała od zgłoszenia. W tej sytuacji nie było nawet potrzeby ustalenia, czy zaistniała zmiana sposobu użytkowania wypełniała również hipotezę normy prawnej określonej w art. 71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Z informacji udzielonej przez Starostę w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. wynika, że w Starostwie Powiatowym nie przyjęto jakiegokolwiek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu zlokalizowanego na działce nr [..], R., gmina C., objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2016 r. Oznacza to, że niewątpliwa zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [..] z magazynowego na inwentarski dokonana została samowolnie, tj. bez prawem wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalenia tego nie zdołały podważyć argumenty skargi opierające się na twierdzeniu, że zmiana sposobu użytkowania zaszła jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Przeczy temu bowiem sama treść decyzji z dnia 20 lutego 2017 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie odnosząca się do budynku magazynowego do składowania płodów rolnych. Nie za zatem wątpliwości co do legalnie stwierdzonego sposobu użytkowania budynku na działce nr [..]. Żadnej legalnej zmiany tak ustalonego sposobu użytkowania właściwy organ architektoniczno – budowlany nie odnotował. Przy tym wskazać należy, że uprawionym do skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu może być właściciel bądź zarządca obiektu, w myśl art. 61 Prawa budowlanego, a nie geodeta sporządzający inwentaryzację geodezyjną projektu budowlanego zamiennego.

Prawidłowo zatem organ I instancji wszczął procedurę określoną w art. 71a Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu, której dotyczy samowolna zmiana użytkowania i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie budzi przy tym zastrzeżeń Sądu obciążenie obowiązkiem przedłożenia dokumentów legalizacyjnych skarżącej jako właściciela działki nr [..], na której usytuowany jest sporny obiekt i w konsekwencji skierowanie do niej kwestionowanego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania (tak. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 892-893). Do kręgu tych podmiotów nie zalicza się inwestora. Okoliczność, że P. Z. – mąż skarżącej, według swoich oświadczeń składanych w toku postępowania, "użytkuje przedmiotowy budynek w celach hodowli trzody chlewnej", czyli użytkuje w określony sposób pomieszczenia objęte administracyjnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, nie jest okolicznością, która na gruncie przepisów prawa budowlanego dotyczących zmiany sposobu użytkowania ma znaczenie. Nie ogranicza bowiem swobody organu w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i nie stanowi podstawy do zaniechania działań nadzoru budowlanego.

Z uwagi zaś na to, że w odpowiedzi skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów organ zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Adekwatnie do stwierdzonych nieprawidłowości organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku jako budynku magazynowego do składowania płodów rolnych, co było wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącej treść sformułowanego w zaskarżonej decyzji nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, albowiem poprzednim legalnym sposobem użytkowania budynku, którego przywrócenie gwarantuje zgodność z prawem, jest użytkowanie go jako magazynu do składowania płodów rolnych.

Sąd ocenił jedocześnie, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy orzekające dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekając w sprawie, organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że wszystkie istotne czynności i decyzje procesowe podejmowane przez organ I instancji w toku procedury legalizacji były w sposób prawidłowy i kompletny uzasadniane i notyfikowane stronom postępowania.

Wobec niewykonania obowiązków wynikających z wydanego w sprawie postanowienia nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania było konieczne. Wbrew zarzutom skarżącej, decyzja w tym zakresie jest zrozumiała i wykonalna, a nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania sformułowany w zaskarżonej decyzji, mając wyłącznie charakter doprecyzowujący decyzję organu I instancji, nie naruszył art. 139 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.),zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Wskazać przy tym należy, że okoliczności faktyczne wskazane w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 4 lutego 2021 r., odnoszące się do postępowania o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu miejscowego w zakresie budynku magazynowego na działce nr [..], nie mogły stanowić przeszkody, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym, wbrew wnioskowi pełnomocnika skarżącej z dnia 5 stycznia 2021 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).