Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 34/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 807/15 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

bU Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 na odc. Złotkowo - autostrada A2 i w ciągu drogi krajowej nr S5 w rejonie węzła "Głuchowo" autostrady A2 w zakresie budowy wiaduktu WS 22A nad linią kolejową PKP w ciągu drogi dojazdowej nr 2.13-2.18 wraz z budową dróg dojazdowych na terenie gminy D. oraz usunięcia kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji P. – K. z przebiegiem obwodnicy w km 22+883 i 23+311. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 sierpnia 2011 r.

Postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wznowione przez Wojewodę Wielkopolskiego z urzędu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Przesłanką do wznowienia postępowania było powzięcie przez organ informacji odnośnie wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., którą uchylono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowym zakresie.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową", uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji P.-K. z przebiegiem obwodnicy w km 22+883 i 23+311 i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu pkt IV, w którym odmówił ustalenia obowiązku i udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu - linii wysokiego napięcia 400 kV relacji P.-K. na działkach o nr [...], położonych w obrębie [...], o nr [...] położonych w obrębie [...] oraz działce o nr [...] położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. we wskazanej części było zasadne, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na której opierała się ww. decyzja, została ostatecznie uchylona.

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że bezspornym jest, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na której opierała się decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. została ostatecznie uchylona, co wypełniło przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może pozostać bez wpływu na decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ odwoławczy zgodził się również z Wojewodą Wielkopolskim, iż po wznowieniu postępowania możliwe jest, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., częściowe uchylenie decyzji dotychczasowej. Nadto podkreślono, iż przedmiotowa decyzja zawiera w sobie kilka rozstrzygnięć, które przed wejściem w życie specustawy drogowej były przedmiotem odrębnych decyzji administracyjnych, a mianowicie: lokalizację drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości, przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał także, że w jego ocenie w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, ograniczające możliwość uchylenia ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jeżeli inwestor rozpoczął już budowę drogi. Organ wskazał, iż art. 31 ust. 2 specustawy drogowej dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, natomiast art. 31 ust. 1 powyższej ustawy dotyczy wyłącznie postępowania nieważnościowego, na co wprost wskazuje ustawodawca.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Wojewoda Wielkopolski nie zbadał jednakże zakresu, w jakim należy uchylić przedmiotową decyzję. Skarżona decyzja ograniczyła się zasadniczo do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie nieruchomości, w stosunku do których określono ograniczenia w korzystaniu w związku z obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu, tj. przebudową linii napowietrznej 400 KV relacji P.-K. w km 22+883. Tymczasem badając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., obejmują te części nieruchomości, na których inwestor przewidział m in. budowę słupów o nr 4 (FY 25 MS) – działka nr [...], [...] (FY 25 M6) – działka [...], [...] (FY 25 M3) – działka [...] oraz 6 (FY 25 M3) – działka [...]. Z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika natomiast, czy na ww. działkach o nr [...], położonej w obrębie [...] oraz na działkach o nr ewid. [...] położonych w obrębie [...], są posadowione wyłącznie elementy linii wysokiego napięcia 400 kV, których budowa nie może zostać zrealizowana w ramach przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tym zakresie, czy też są one niezbędne również do realizacji innych elementów przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na działce nr [...] były planowane jakiekolwiek prace. Przywołując przepisy art. 11d ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 powyższej ustawy organ odwoławczy doszedł do konkluzji, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie można objąć liniami rozgraniczającymi terenu, na którym faktycznie nie będę realizowane żadne prace. Wskazano również, iż powinnością organu wydającego decyzję jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami K.p.a.

Zdaniem Ministra z akt nie wynika, by Wojewoda Wielkopolski podjął działania zmierzające do ustalenia czy działka nr [...] oraz działki nr [...] są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a tym samym czy słuszne było objęcie ww. nieruchomości liniami rozgraniczającymi inwestycji.

Końcowo Minister wskazał, że Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, jakie prace będą prowadzone na ww. działkach, w części objętej liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto, w sytuacji gdy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ustalonymi w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., były objęte nieruchomości, które nie są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji, konieczne będzie wystąpienie przez Wojewodę Wielkopolskiego do inwestora o nowe mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych uwzględniających fakt, że liniami rozgraniczającymi może być objęty tylko teren, na którym realizowana będzie przedmiotowa inwestycja. Ww. zmiany muszą zostać uwidocznione również w projekcie budowlanym.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł inwestor – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz konstytucyjnej i kodeksowej zasady działania wszystkich organów administracji publicznej na podstawie prawa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazano, że przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. była okoliczność zaistniała po rozstrzygnięciu sprawy, na którą Wojewoda Wielkopolski nie miał żadnego wpływu. Brak decyzji, o której mowa w pkt 8 art. 145 K.p.a., na której oparto ostateczną decyzję – poddaną weryfikacji we wznowionym postępowaniu, co do zasady powinien oznaczać, że organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę po uchyleniu dotychczasowej decyzji podejmuje nowe rozstrzygnięcie w takich warunkach, w których ów brak należy uwzględnić. W niniejszej sprawie jednak sytuacja kształtuje się inaczej. Sprawa, w której zapadła decyzja Wojewody Wielkopolskiego mieści się w kategorii spraw normowanych przepisami specustawy drogowej. W tym unormowaniu ustawodawca przewidział szereg odstępstw od ogólnych unormowań zawartych w K.p.a., których celem było wzmocnienie trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach w tej ustawie uregulowanych. Szczególnym wyrazem priorytetowego traktowania przez ustawodawcę trwałości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest treść art. 31 specustawy drogowej, który tak dalece ogranicza możliwość wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, że pomimo stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż zaistniały przesłanki wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji "decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała" (wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 603/11, LEX nr 897752). Trwałość decyzji administracyjnych wydawanych w trybie przepisów specustawy wzmacnia także przepis art. 11g ust. 3 wzięty przez Wojewodę Wielkopolskiego pod uwagę w niniejszej sprawie. Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ponadto podkreślono, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., na której oparł wznowione postępowanie Wojewoda Wielkopolski nie zalicza się do kategorii przesłanek tożsamych z "naruszeniem prawa", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy upoważnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania". Z ustaleń poczynionych w doktrynie postępowania administracyjnego i zaaprobowanych przez judykaturę wynika, że na gruncie powyższego przepisu przesłanki wznowienia postępowania należy podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich stanowią przesłanki tożsame z "naruszeniem prawa" – i do nich zalicza się okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 K.p.a. Natomiast do przesłanek, którym nie da się przypisać cechy naruszenia prawa należy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Oznacza to, że wznowienie postępowania w analizowanym przypadku nie zostało oparte na przesłance, której można przypisać cechy naruszenia prawa. Oparcie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. na rozstrzygnięciu, które zostało następnie uchylone, a postępowanie umorzono oznacza jedynie, że w sprawie zakończonej ww. decyzją po jej wydaniu wystąpiły braki formalnoprawne. Skoro zatem w myśl art. 31 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej ustawodawca nie pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia licznych kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, to tym bardziej (na zasadzie reguły inferencyjnej a maiori ad minus) nie powinno dochodzić do wyeliminowania ostatecznej decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej z powodu takiego naruszenia, które nie ma charakteru naruszenia prawa.

Odnosząc się do sprawy uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego w części własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący przytaczając obszerną literaturę przedstawił pogląd, że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji administracyjnej w części. W związku z tym wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie znajduje podstawy prawnej i jako takie jest nieprawidłowe.

Błąd ten, w ocenie skarżącego powtórzył organ odwoławczy skoro uznał, że w zakresie kompetencji Wojewody Wielkopolskiego (wywodzonych z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) leży możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu jedynie w części. Konkludując skarżący stwierdził, iż biorąc pod uwagę to, że prawodawca kodeksowy nie dopuścił w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenia decyzji w części, a przede wszystkim dlatego, że ustawodawca w przepisach specustawy drogowej sformułował znacznie silniejsze niż w K.p.a. podstawy trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych czynności procesowe organów administracji w niniejszej sprawie powinny prowadzić do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Skarżący przedstawił również załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 września 2015 r., w którym uzupełnił argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w stosunku do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej dopuszczalne jest stosowanie trybów nadzwyczajnych. Zdaniem Sądu skoro ww. ustawa nie zawiera żadnego unormowania dotyczącego wznowienia postępowania, to stosuje się przepisy K.p.a. Zatem konsekwencją przyjęcia stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania i braku regulacji w tym zakresie w specustawie drogowej jest stosowanie procedury przewidzianej w K.p.a. Dalej Sąd zacytował przepis art. 151 K.p.a., a następnie wskazał, z powołaniem się na stosowne przepisy, w jakich warunkach następuje odmowa uchylenia decyzji, bądź stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania mógł wydać jedynie rozstrzygnięcie określone w art. 151 § 1 K.p.a., bowiem nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 151 § 2 K.p.a. Nie nastąpiło przedawnienie, a brak decyzji środowiskowej nie może być uznany za nieistotny i niemający wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2520/12, w której oceniano ograniczenia płynące z art. 31 specustawy drogowej, iż "jednak powyższe ograniczenia nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa). W takich przypadkach bowiem należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez Sądy, red. A. Wróbel, 2005, s. 97–114, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 961/09). Decyzja ta bowiem jest konieczna w procesie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej".

Podsumowując tę część rozważań zaznaczono, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji środowiskowej było w pełni uzasadnione. Prawidłowe też było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a.

Odnosząc się zaś do kwestii możliwości częściowego uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania Sąd wyjaśnił, że dostrzega niejednolitość orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie. Niemniej za przekonywujące Sąd uznał stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2325/12 gdzie dopuszczono możliwość uchylenia decyzji w części.

Natomiast co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy Sąd wyjaśnił, że w całości podziela argumentację zaprezentowaną przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. "Zasadnicze zagadnienie jakie winno być przez Wojewodę Wielkopolskiego wyjaśnienie wpływu wyeliminowanej decyzji środowiskowej na zakres w jakim należy uchylić przedmiotową decyzję". Stanowisko w tym przedmiocie przedstawione przez organ odwoławczy łącznie z zaleceniami co do dalszego procedowania, w ocenie Sądu jest prawidłowe. Zdaniem Sądu w zależności od etapu robót budowlanych dotyczących budowy inwestycji objętej udzielonym pozwoleniem na realizację inwestycji drogowej może dojść do następujących sytuacji. Jeżeli inwestycja nie jest zrealizowana należy przyjąć dopuszczalność wydania nowej decyzji środowiskowej dla tej części zamierzenia, co daje możliwość ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. W takim przypadku niezbędne będzie wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej). Zdaniem Sądu wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 11a ust. 4 powyższej ustawy, należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia i przedstawienia w wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób wymagany ww. przepisem,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, w sytuacji gdy obowiązany był ją uwzględnić,

3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje sądowoadministracyjne.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia i przedstawienia w wyroku stanu sprawy w sposób wymagany tym przepisem, a to nieodniesienia się do argumentacji strony skarżącej zawartej w skardze. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stąd też zarzut ten jako usprawiedliwiony uzasadniał eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku składać się musi ze zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W przypadku, gdy sąd uwzględnia skargę, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy sąd powinien również wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak w uchwale NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Przedstawienie zarzutów nie może ograniczyć się wyłącznie do ich przytoczenia, ale obliguje sąd do odniesienia się do nich i wskazania, dlaczego zasługują (bądź nie zasługują) one na uwzględnienie (por. wyroki NSA z 16 marca 2010 r., II FSK 1718/08, opubl. w LEX pod nr 595912; z 7 stycznia 2010 r., I FSK 1423/08, opubl. w LEX pod nr 593596; z 10 czerwca 2009 r., II FSK 288/08, opubl. w LEX pod nr 511298). Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno zaś polegać nie tylko na przytoczeniu przepisów, jakie w ocenie sądu winny mieć zastosowanie w sprawie, ale także przedstawieniu toku rozumowania, jaki doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia (por. powołany wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., I FSK 1423/08). Nie można bowiem zapominać, że funkcją uzasadnienia wyroku jest przekonanie strony, iż sąd dokładnie zapoznał się ze sprawą, przeanalizował ją we wszystkich istotnych aspektach i podjął rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującemu prawu. Ma ono również umożliwić sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2010 r., I FSK 1784/08, opubl. w LEX pod nr 593712; z 17 września 2009 r., II OSK 1233/08, opubl. w LEX pod nr 597169; z 19 lutego 2009 r., I FSK 72/08, opubl. w LEX pod nr 519287).

Trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym nie odpowiada. Odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów skargi, aczkolwiek formalnie zostało dokonane, nie pozwala jednak na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził ten Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności, że nie odniesiono się do zarzutów skargi wskazujących na specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie regulowanej przepisami specustawy drogowej, przewidującymi szereg odstępstw od ogólnych unormowań zawartych w K.p.a., których celem było wzmocnienie trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach w tej ustawie regulowanych. Szczególnym wyrazem priorytetowego traktowania przez ustawodawcę trwałości decyzji, jak zaznaczono w skardze, jest przepis art. 31 specustawy drogowej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie zamieścił wymaganych art. 141 § 4 P.p.s.a. rozważań odnoszących się to tej kwestii, w szczególności, że organ administracji uznał, iż przepis art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej nie ma zastosowania w tej sprawie, zaś problematyka ta była przedmiotem poszerzonej argumentacji skarżącego – patrz dodatkowo na załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 września 2015 r.

Należy przypomnieć w tym miejscu, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2013 r. uchylającą w części własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i orzekającej w tej części poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowych zapisów decyzji, rozstrzygających o istocie sprawy. W decyzji tej Minister wyraził pogląd o dopuszczalności, co do zasady, wznowienia postępowania w sprawie rozstrzyganej decyzją ostateczną w ramach specustawy drogowej, jak też o możliwość uchylenia w takim postępowaniu decyzji w części, po wznowieniu postępowania, jeżeli wadą powodującą wznowienie obarczona jest tylko część zamierzenia. Jednakże organ odwoławczy zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 K.p.a. bowiem uznał, że organ pierwszej instancji uchylając we wznowionym postępowaniu w części decyzję objętą tym postępowaniem nie wyjaśnił wpływu wyeliminowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na zakres w jakim należy uchylić decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stanowisko to w pełni zaakceptował Sąd pierwszej instancji, przedstawiając wyłącznie rozważania dotyczące tych kwestii, całkowicie pomijając powołane i przedstawione wyżej zarzuty skarżącego, co należy uznać za nierozpoznanie tej sprawy zgodnie z zarzutami skargi.

W tej sprawie natomiast występowało zagadnienie procesowe dotyczące dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w ramach specustawy drogowej (wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności – przypomnienie Sądu), jak też sposobu zakończenia tego postępowania. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż co do zasady dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, niemniej jednak samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie zamyka przecież sprawy, którą należy w określony sposób załatwić. Sposób zakończenia takiego postępowania administracyjnego określa art. 151 K.p.a. Niemniej jednak zastosowanie tej normy prawa procesowego określającej rodzaje decyzji kończących wznowienie postępowania musi uwzględniać przepisy specustawy drogowej, w tym rozwiązania przewidziane generalnie w art. 31 tej ustawy, wprowadzające ograniczenia w eliminacji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji ujawnienia wad o jakich mowa w przepisach art. 145 i 156 K.p.a.

Z art. 31 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożony został po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę dróg. Wówczas stosuje się odpowiednio art. 158 § 2 K.p.a. Z kolei w ustępie 2 art. 31 specustawy drogowej, w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 K.p.a.

Niewątpliwie art. 31 ust. 1 specustawy drogowej stosuje się w postępowaniu przed organami nadzoru oceniając legalność ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z kolei z ustępu 2 tej normy odnoszącej się do sądów wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczenie kognicji Sądu administracyjnego pojawia się zatem wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i 156 K.p.a., których wykrycie – w sytuacji braku art. 31 ust. 2 specustawy drogowej – pociągałoby za sobą stwierdzanie nieważności decyzji. Przepis stanowi wprost, że w takim przypadku sąd "może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo". Samo sformułowanie art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie pozostawia więc wątpliwości co do celu ustawodawcy, którym było ograniczenie ogólnej kompetencji sądu administracyjnego: zamiast stwierdzać nieważność decyzji, sąd stwierdza naruszenie prawa – patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 (OTK-A 2012/9/106).

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż dyspozycja art. 31 ust. 2 specustawy drogowej niewątpliwe ogranicza kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi – uniemożliwiając eliminację z obrotu prawnego takiej decyzji w przypadku wad kwalifikowanych decyzji, w tym tych z art. 145 K.p.a., dopuszczając jedynie możliwość stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa.

Skoro więc przepisy ustawy pozwalają sądowi administracyjnemu jedynie w takich przypadkach stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, to należało w kontekście takiego ograniczenia wynikającego z omawianej normy, w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji przeprowadzić dogłębną analizę w odniesieniu do czynionych w skardze zarzutów czy organ administracji stosując przepisy K.p.a. we wznowionym postępowaniu nie doznaje podobnych ograniczeń wynikających przecież z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej a w konsekwencji czy w postępowaniu administracyjnym nie dochodzi również do zakazu uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z przyczyn uzasadniających wznowienie. Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczy inwestycji, która została już zrealizowana i oddana do użytkowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowany przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie dotyczy wyłącznie sądu administracyjnego, ale ma niewątpliwie znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia, tak jak w niniejszym postępowaniu. Tym samym, skoro sąd administracyjny badając legalność ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej wobec wystąpienia przyczyn z art. 145 K.p.a., może stwierdzić jedynie, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa, to tym samym Sąd pierwszej instancji winien w kontekście przywołanej wyżej normy specustawy drogowej ocenić czy organ administracji w granicach wyznaczonych art. 31 ust. 2 cytowanej ustawy nie powinien odpowiednio zastosować w tym postępowaniu art. 151 § 2 K.p.a. Takich rozważań nie poczyniono w tej sprawie, mimo iż stanowiły podstawę zarzutu czynionego wydanej w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r.

Dotychczasowe rozważania przedstawione powyżej powodują, że na znaczeniu tracą zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii zakresu uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej we wznowionym postępowaniu a to czy decyzję tę należy uchylić w całości czy też możliwe i dopuszczalne jest uchylenie jej jedynie w części.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uwzględnić w swoich rozważania przywołaną wyżej argumentację.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przywołane zarzuty skargi kasacyjnej uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Dlatego też, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.