Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1646/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia z 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu wniosku M. S. i A. S. z dnia 15 października 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r. znak [...] w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek nr [...] i [...] w Tuchowie z planem miejscowym – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie, która jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2017 r., na wniosek C. Z. i B. Z. z dnia 31 lipca 2017 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) oraz art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), Burmistrz Tuchowa pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Tuchowa.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. M. S. i A. S. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia Burmistrza Tuchowa. W uzasadnieniu tego wniosku wnioskodawcy wskazali w szczególności, że w wyniku zatwierdzonego planu podziału powstać ma działka drogowa nr [...]. Udzielenie zgody na przeprowadzenie drogi (dz. [...]) w projektowany sposób jest sprzeczne z treścią Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Tuchowa. Paragraf 5 ust. 1. pkt 8 c, e planu mówi, że wśród zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się utworzenie dróg wewnętrznych o szerokości min. 6 m jezdni dla ruchu dwukierunkowego, przy czym określa się nieprzekraczającą linię zabudowy dla obszarów zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze 48 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Linia zabudowy działek nr [...] i [...] wynosi 2 metry od północnej granicy tych działek, czyli 2 metry od południowej granicy mającej powstać działki drogowej nr [...]. Opisana wyżej linia zabudowy została wyznaczona poprzez wzniesione wcześniej dwa budynki mieszkalne na działkach nr [...] i [...], które sąsiadują z działkami [...] i [...]. W związku z powyższym krawędź nowo projektowanej drogi nie może przebiegać w linii południowej granicy mającej powstać dz. [...], gdyż powinna być ona oddalona o 6 metrów od istniejącej linii zabudowy, a więc 4 metry od północnej granicy dz. [...] i [...], tj. zgodnie z wyznaczoną wcześniej linią zabudowy przez budynki posadowione na dz. [...] i [...]. Zatem postanowienie Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r. (znak [...]) w sprawie zatwierdzenia sposobu podziału działek [...] i [...] zezwalające na przebieg drogi [...] w granicy działek stanowi rażące naruszenie prawa, tj. § 5 ust 1. pkt 8 c, e planu miejscowego w zw. z art. 140 k.c. Naruszenie tych przepisów polega na tym, że przeprowadzenie krawędzi drogi w linii północnej granicy dz. pozbawi właścicieli [...] i [...] możliwości ich zabudowy zgodnie wyznaczoną wcześniej linią zabudowy przez budynki posadowione na [...] i [...] w odległości 2 metrów od granicy, gdyż MPZG nakazuje, aby krawędź drogi wewnętrznej znajdowała się w odległości 6 metrów od linii zabudowy. Wyznaczona przez istniejące budynki linia zabudowy jest najbardziej optymalna, ze względu na kształt działek, które są wąskie i nadają się jedynie do szeregowej zabudowy bliźniaczej. Dodatkowo skarżący podnieśli, że doszło do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez niewezwanie M. S. i A. S. do udziału w sprawie podziału działek [...] i [...] i wydzielenia działki drogowej [...], co skutkuje nieważnością tego postępowania. Zdaniem wnioskodawców, interes prawny do udziału w tej sprawie w charakterze strony wynika stąd, że Burmistrz Tuchowa w sprawie o podział nieruchomości opiniował projekt podziału sprzeczny z zapisami MPZG – aktu prawa miejscowego, co naruszało uprawnienia właścicielskie (art. 140 k.c.) właścicieli działek nr [...] i [...]. Dalej wnioskodawcy wskazali, iż wydzielenie działki drogowej nr [...] ma na celu wyeliminowania właścicieli działek [...] i [...] z postępowania o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie budowy stacji paliw na dz. [...] w Tuchowie (własność C. i B. Z.). Polegać ma to na tym, że inwestorzy w kolejnym wniosku do Burmistrza Tuchowa zamierzają wskazać jedynie działkę nr [...] jako nieruchomość sąsiadującą z planowaną stacją paliw i że w obszarze tej działki zamyka się zakres oddziaływania tej inwestycji na środowisko.

Postanowieniem z dnia 1 października 2018 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak [...], w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek nr [...] i [...] w Tuchowie z planem miejscowym – wskazując, iż wnioskodawcy w momencie wydania postanowienia nie byli właścicielami w/w nieruchomości; obecnie też nie są właścicielami tych nieruchomości. Organ zaprezentował pogląd, że podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziaływującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Pismem z dnia 15 października 2018 r. M. S. i A. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 listopada 2018 r., którym utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w momencie wydania kwestionowanego postanowienia Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r. właścicielami działek nr [...] i [...] byli C. i B. Z.. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Zasadą jest, iż podział dokonywany jest na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, o czym mowa w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To uregulowanie prowadzi do wniosku, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego. Wynika to z tego, że podział nieruchomości może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podział nieruchomości nie przesądza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, sposobu i intensywności oraz rodzaju ich zagospodarowania. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Zaopiniowany projekt podziału nie uniemożliwia M. i A. S. korzystania z działek, których są właścicielami (nr [...] i [...]). Ponadto opinia co do podziału nie tworzy nowych ustaleń planu miejscowego, a drogi wewnętrzne (z ustalonymi liniami rozgraniczającymi), o których w § 5 pkt 8 uchwały Nr XLI11/330/2014 Rady Miejskiej w Tuchowie z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów dla miasta Tuchowa – II etap zmiany (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 25.02.2014 r. poz. 1164), są określone w planie miejscowym, więc sama opinia co do zgodności z planem nie może tworzyć nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1 KDW. Ponadto przywołany przepis planu dotyczy dróg wewnętrznych w zabudowie mieszkaniowej, podczas gdy działki objęte podziałem znajdują się na terenie zabudowy usługowej. To sprawia, że opinia dotycząca zgodności podziału z planem miejscowym nie wpływa na wykorzystywanie prawa własności przez wnioskodawców. Wydanie postanowienia opiniującego zgodność podziału z planem miejscowym nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie rozstrzyga o prawie własności nieruchomości, a jedynym celem tego postępowania jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W opinii o zgodności podziału z planem miejscowym organ ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie jest zaś władny do wypowiadania się co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków.

Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. M. S. i A. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu: 1) Błędne przyjęcie, że opinia co do zgodności projektu wydzielenia działki pod wewnętrzną drogę dojazdową z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nie może tworzyć w MPZ nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1KDW, ponieważ: a) jest to sprzeczne z zapisami samego planu, tj. § 5 MPZ. zatytułowanym "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu układu komunikacyjnego" określającym zasady budowy nowych dróg nie ujętych dotąd w MPZ, b) organ zatwierdzając projekt podziału działki w trybie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest związany swym postanowieniem wydanym w trybie art. 93 ust. 1 i 4 tejże ustawy i ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ma charakter deklaratywny – organ stwierdza jedynie fakt wykonania przez uprawnionego geodetę podziału działki zgodnie z zaopiniowanym wcześniej przez organ projektem, czym wprowadza zmiany w MPZ; 2) Błędne przyjęcie, że skoro wydzielona działka drogowa [...] znajduje się na obszarze zabudowy usługowej, to nie obowiązują w takim wypadku zapisy § 5 ust. 8 MPZ dotyczące lokalizacji dróg wewnętrznych 1KDW wśród zabudowy mieszkaniowej. Jest wręcz przeciwnie, gdyż południowa granica dz. [...] stanowi jednocześnie granicę pomiędzy obszarem zabudowy usługowej (4U), a obszarem zabudowy mieszkaniowej (48MN) i wytyczenie drogi wewnętrznej nie może kolidować z zapisami o warunkach dla zabudowy mieszkaniowej 48MN,, na której położone są działki skarżących o nr [...] i [...] oraz przepisami prawa budowlanego (§ 12 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (w zw. z art 7ust.2 pkt 1 prawa budowlanego); 3) Naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że: a) skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu o podział dz. [...] i wydzielenie działki drogowej [...], choć w istocie wydzielenie drogi wewnętrznej jest sprzeczne z zapisami § 5 ust. 8 MPZ co do lokalizacji dróg wewnętrznych, co ograniczy możliwość zabudowy działek skarżących o nr [...] i [...] zgodnie z istniejącą już linią zabudowy wyznaczoną przez dwa budynki mieszkalne wzniesione na sąsiednich działkach nr nr [...] i [...] oznaczone numerem [...] przy ul. [...] oraz przepisami prawa budowlanego; b) skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu podziału dz. [...], co jest wnioskiem błędnym ponieważ wydana przez organ decyzja o podziale działki (art. 96 ust. 1 u.g.n.) nie podlega kontroli merytorycznej, co do zgodności projektu podziału działki z MPZ, gdyż wiążące postanowienie ws. opinii projektu podziału działki podlega kontroli merytorycznej wyłącznie w toku postępowania (art. 125 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n.), a decyzja zatwierdzająca podział działki (art. 96 ust. 1 u.g.n.) ma jedynie charakter deklaratoryjny – stwierdza wykonanie podziału działki z zatwierdzonym wcześniej projektem podziału. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o stwierdzenie nieważności prawomocnego postanowienia Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r. (znak [...]) w sprawie zatwierdzenia zgodności podziału położonych w Tuchowie działek numer [...] (kw nr [...]) i [...] (kw nr [...]) z ustaleniami uchwały nr XLIII/330/2014 Rady Miejskiej w Tuchowie z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów, dla miasta Tuchowa – II etap zmiany, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2014 r. pod poz. 1164.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że mają interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział dz. [...], ponieważ wydzielenie drogi wewnętrznej 1KDW (dz. drogowa [...]) ograniczy możliwość zabudowy działek zgodnie z zapisami MPZ oraz prawem budowlanym, co stanowi naruszenie uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 k.c. Działki skarżących o nr [...] i [...] znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej (48MN) i zgodnie z § 12 pkt 2 Rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Z przepisu tego wynika, że skarżący mają prawo usytuować budynki na swych działkach w odległości 3 m od południowej granicy projektowanej działki drogowej nr [...]. Przepis ten jest przepisem wykonawczym do przepisu rangi ustawowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 pb.), przez co jest nadrzędny w stosunku do przepisów prawa miejscowego, tj. MPZ dla miasta Tuchowa. Zresztą przepisy MPZ korespondują z przepisami prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 c i e MPZ wśród zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się utworzenie dróg wewnętrznych o szerokości min. 6m jezdni dla ruchu dwukierunkowego, przy czym określa się nieprzekraczającą linię zabudowy dla obszarów zabudowy w odległości 6m od krawędzi jezdni. Tymczasem projekt podziału dz. [...] przewiduje, że południowa krawędź drogi ma przebiegać w granicy pomiędzy dz. [...] a dz. [...] i [...]. Zachowanie więc wymogu odległości określonej przez § 5 ust. 1 pkt 8 c i e MPZ wymaga, aby południowa krawędź drogi przebiegała w odległości 3 m wskazanej wyżej granicy w kierunku północnym. Można by nawet przyjąć, że odległość ta wynosi nawet 4 m, ponieważ linia zabudowy dla dz. [...] i [...] wynosi 2 m od południowej granicy dz. [...], ponieważ została ona wyznaczona zgodnie z istniejącą już linią zabudowy wyznaczoną przez dwa budynki mieszkalne wzniesione na sąsiednich działkach nr [...] i [...] oznaczone numerem [...] przy ul. [...]. Fakt ten został odnotowany przez geodetę w protokole i szkicu sytuacyjnym podczas czynności na gruncie w dniu [...] sierpnia 2018 r. W ocenie skarżących, nie ma również racji organ co do tego, że skoro wydzielona działka drogowa [...] znajduje się na obszarze zabudowy usługowej (4U), to nie obowiązują w takim wypadku zapisy § 5 ust. 8 MPZ dotyczące lokalizacji dróg wewnętrznych 1KDW wśród zabudowy mieszkaniowej. Granica pomiędzy dz. [...], a dz. [...] i [...] stanowi jednocześnie granicę pomiędzy obszarem zabudowy usługowej (4U), a obszarem zabudowy mieszkaniowej (48MN), gdzie położone są dz. [...] i [...]. Wytyczenie drogi wewnętrznej w granicy obszaru zabudowy usługowej i mieszkaniowej nie może naruszać zapisów o lokalizacji dróg wewnętrznych w obszarze zabudowy mieszkaniowej (§5 ust. 1 pkt 8. c i e MPZ) i przepisów prawa budowlanego o lokalizacji budynków mieszkalnych (§ 12 pkt 2 Rozporządzenia w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 pb.), gdyż w innym wypadku wykluczyłaby możliwość zabudowy działek zgodnie z wytycznymi MPZ. Gdyby droga pozostała w granicy działek, to zgodnie z §5 ust. 1. pkt 8 c i e MPZ zabudowanie działek mogłoby się odbyć w odległości min. 6m od południowej granicy dz. [...], pomimo że przepisy MPZ i prawa budowlanego dopuszczają zabudowę w odległości 3 m od granicy. Przepisy MPZ nie mogą wzajemnie wykluczać uprawnień poszczególnych właścicieli do zabudowy wynikających z MPZ, a tym bardziej uprawnień wynikających z przepisów rangi ustawowej. Zdaniem skarżących, właściciele nieruchomości sąsiednich maja status strony jeśli podział nieruchomości będzie miał wpływ na zakres ich uprawnień właścicielskich; ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, to także utrudnienie w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie skarżących, organ nie ma również racji, że opinia co do zgodności projektu wydzielenia działki pod wewnętrzną drogę dojazdową z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nie może tworzyć w MPZ nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1KDW. Paragraf 5 MPZ nosi tytuł "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu układu komunikacyjnego", co dowodzi, że MPZ określa zasady budowy nowych dróg nie ujętych dotąd w planie. Wynika to stąd, że proces urbanizacji jest dynamiczny i wymaga tworzenia nowych rozwiązań komunikacyjnych. Ponadto organ zatwierdzając projekt podziału jest związany swym postanowieniem i ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ma charakter deklaratywny. Organ stwierdza jedynie fakt wykonania przez uprawnionego geodetę podziału zgodnie z zaopiniowanym wcześniej przez organ projektem (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Wydana przez organ decyzja o podziale nieruchomości nie podlega kontroli merytorycznej co do zgodności projektu podziału z MPZ (art. 96 ust. 1 u.g.n.), gdyż postanowienie ws. opinii projektu podziału podlega kontroli merytorycznej w toku postępowania (art. 125 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Organ zatwierdza jedynie decyzją wykonanie podziału działki zgodnie z zaopiniowanym wcześniej projektem, skarżący zaś bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu o zaopiniowanie projektu podziału dz. [...], co doprowadziło do uprawomocnienia się postanowienia i prowadzi do nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym ma też zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 126 k.p.a., art. 156-159 kodeksu stosuje się odpowiednio do postanowień – w szczególności tych, na które służy zażalenie.

Przesłanki warunkujące dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono być uruchomione z urzędu, czy też na żądanie strony. Bodaj jedyną uniwersalną przesłanką dającą się ująć w sposób pozytywny jest samo istnienie orzeczenia weryfikowalnego w tym trybie; pozostałe przesłanki odnoszące się do obu przypadków mają już charakter negatywny, jako że zalicza się do nich brak przepisu szczególnego wyłączającego możliwość uruchomienia odnośnego trybu oraz brak stanu rei iudicatae, wynikającego z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu administracji lub sądu administracyjnego. Gdy zaś organ ma działać na żądanie strony, dodatkowo wyłania się kwestia jej legitymacji w sprawie oraz – na innej płaszczyźnie – kwestia zachowania ogólnych wymogów formalnych podania tudzież wskazania okoliczności odpowiadających przynajmniej jednej z przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r., znak [...], w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, toteż generalnie podlega ewentualnemu postępowaniu nieważnościowemu. Jego skuteczne uruchomienie w trybie wnioskowym jest jednak, jak wyżej wskazano, uwarunkowane jeszcze innymi przesłankami, w tym przesłanką podmiotową – posiadaniem przez wnioskodawcę legitymacji procesowej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem interes prawny. "Pojęcie interesu prawnego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Interes prawny – rozumiany w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia – to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnej normie prawnej. Posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co moc ustalić normę prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa powszechnie obowiązującego, którą można wskazać jako jego podstawę. Cechami interesu prawnego jest jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność" (H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 188).

"W drodze interpretacji każdej normy trzeba stwierdzić, kogo chciała ona uznać za stronę" (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 38).

Mając na względzie powyższe uwagi – zwłaszcza tę ostatnią – przyjąć należy, że granice podmiotowe sprawy dotyczącej zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego obejmują – niejako w założeniu – wyłącznie właścicieli (użytkowników wieczystych) odnośnej nieruchomości i tylko oni mają w tej sprawie legitymację procesową. Przymiot strony nie przysługuje innym podmiotom, w szczególności właścicielom nieruchomości sąsiednich. Dostateczną podstawą do sformułowania takiego wniosku są właściwości i istota aktu administracyjnego przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zostały one trafnie wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd podziela stanowisko organu, że wspomniany akt ani sam podział nieruchomości nie przesądza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek tudzież sposobu ich zagospodarowania; podział nieruchomości może być postrzegany jako wykonywanie prawa własności i nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie przesądza też, że podział taki nastąpi.

"Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej" (wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 669/10, CBOSA).

W tym stanie rzeczy jedynie na marginesie warto zauważyć, iż organ ma rację również wtedy, gdy w uzasadnieniu postanowienia i w odpowiedzi na skargę podkreśla, że "opinia co do podziału nie tworzy nowych ustaleń planu miejscowego, a drogi wewnętrzne (z ustalonymi liniami rozgraniczającymi), o których w § 5 pkt 8 uchwały Nr XLIII/330/2014 Rady Miejskiej w Tuchowie z 29 stycznia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów dla miasta Tuchowa - II etap zmiany (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 25.02.2014 r. poz. 1164), są określone w planie miejscowym, więc sama opinia co do zgodności z planem nie może tworzyć nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1 KDW". W konsekwencji odwoływanie się przez skarżących do ustaleń planu, zrelatywizowanych do dróg wewnętrznych oznaczonych w planie symbolem 1 KDW, nie znajduje uzasadnienia. Wszak ani na skutek opinii, ani na skutek podziału przedmiotowa działka nie stanie się drogą wewnętrzną oznaczoną w planie symbolem 1 KDW. To wymagałoby zmiany planu.

Powyższe uwagi zawierają odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Podkreślić przy tym należy, że – zważywszy na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia – przedmiotem kontroli Sądu była jedynie ocena organu co do legitymacji procesowej skarżących; niepodobna zatem odnosić się do tych twierdzeń skargi, które wykraczają poza tę kwestię i dotyczą prawidłowości postanowienia Burmistrza Tuchowa z dnia 16 sierpnia 2017 r.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.