Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2901/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193, art. 194, art. 189, art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: rt. 10 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 184/16 w sprawie ze skargi H.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.W. na rzecz Miasta [...] kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 września 2016r., sygn. akt IV SA/Po 184/16, oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. H. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Skarżąca zaznaczyła, że jest właścicielką działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...] [...], położonych w mieście P.. Dla tychże działek zaskarżona uchwała wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowego opracowania planistycznego symbolami ZO* oraz MN/MW. Te ostatnie odpowiednio wskazują (ZO*) tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni (jednocześnie rzeczone tereny zostały zaliczone do terenów wyłączonych z zabudowy) oraz (MN/MW) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej. Skarżąca oceniła, że "ograniczenie jej prawa własności, nieznajdujące odzwierciedlenia w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego". Skarżąca podniosła, że: żaden przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., 199, dalej: u.p.z.p.) jak też żaden przepis wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej również jako "rozporządzenie") nie upoważnia organów gminy do przesądzania na etapie sporządzania studium o wskaźnikach i parametrach zabudowy. Za naruszające zasadę praworządności, recypowaną na gruncie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać zatem należy określenie przedmiotowym studium maksymalnej wysokości budynków. Dla terenów o kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem MN/MW określono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m. W tym zakresie przesądzono o możliwej wysokości budynków określanej w planie miejscowym. Skarżąca już w tym momencie została pozbawiona możliwości wnioskowania o określenie wyższej wysokości budynków na etapie sporządzania planów miejscowych. Określenie wysokości zabudowy w studium należy zatem jednocześnie traktować jako uchybienie doraźnie i aktualnie (bowiem już w tym momencie wpływa na prawa skarżącej do składania wniosków do planów miejscowych) wpływające na sytuację prawną skarżącej; zaskarżone studium nie spełnia wymogów z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, bowiem względem powierzchni biologiczne czynnej wyznacza tylko minimalne powierzchnie biologicznie czynne (co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium) a względem maksymalnej powierzchni zabudowy wyznacza tylko maksymalne powierzchnie zabudowy; zaskarżona uchwała nie zawiera "części uwarunkowań" przedstawionej w formie graficznej; w zaskarżonym studium Rada bez podstawy prawnej określiła rzeczoną powierzchnię wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na przekraczającą 2000 m2 - skarżąca zaznaczyła, że art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127 poz. 880) wprowadził zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni obiektów handlowych z 2000 m2 na 400 m2, które to obszary miały być wyznaczane w studium. Wskazana ustawa została wprawdzie w całości uznana za niezgodną z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07, jednak utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne nie przywraca tej mocy przepisom poprzednio obowiązującym, gdyż z chwilą ich zmiany przestały obowiązywać. Błędna interpretacja dotycząca wielkości powierzchni sprzedaży skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącej w zakresie w jakim powinna ona mieć wiedzę co do konkretnego kierunku związanego z możliwością lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o powierzchni sprzedaży pow. 400 m2); zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. także w zakresie w jakim warunkuje możliwość lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej oraz w jakim nie przesądza o realizacji tychże obiektów handlowych. Nie sposób przyjąć, że Rada Miejska ma prawo zmieniać postanowienia rangi ustawowej, zgodnie z którymi istnieje obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie studium; zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nakładanie niczym nieuzasadnianego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie stosownych postępowań administracyjnych, cyt. "projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej niż 50 m npt podlegają przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnieniu z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP". Nałożenie na skarżącą obowiązku dokonywania uzgodnień na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie wynika z żadnych przepisów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Rada Miasta podkreśliła m.in., że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa bądź obowiązki dla jednostki. Oznacza to, że w przypadku gdy uchwalony zostanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopiero on może stworzyć stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego. Rada wskazała, że wyznaczenie na działkach skarżącej terenów o kierunku przeznaczenia ZO i ZO* wynika z faktycznych uwarunkowań i jest wynikiem analiz, dokumentów oraz opracowań specjalistycznych. Podkreśliła, że zdefiniowanie dla zabudowy niskiej maksymalnej wysokości 12 m ponad powierzchnią terenu nie stanowi naruszenia prawa. Również użyte w studium określenia ("budynki niskie") jak i ich definicje (w tym wysokość) odzwierciedlają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Określenie wartości minimalnej lub maksymalnej jest natomiast wskazaniem wartości granicznych, rozumianych także jako przedział pomiędzy wartością zerową a wartością maksymalną oraz przedział pomiędzy wartością minimalną a wartością 100 %. Dalej Rada podniosła, że nie wszystkie uwarunkowania są możliwe do zobrazowania w formie graficznej, lecz wymagają formy opisowej dla poszczególnych terenów oznaczonych na załącznikach graficznych. Niezwykle problematycznym byłoby również zlanie wszystkich załączników graficznych uwarunkowań w jedną grafikę, która, z uwagi na liczne szrafy, byłaby trudną do interpretacji, czy wręcz nieczytelną. Rozporządzenie nie zawiera natomiast szczegółowych regulacji w przedmiocie części graficznej uwarunkowań. W ocenie Rady Gmina miała też prawo do wskazania potencjalnej lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 - z obecnego stanu prawnego nie wynika obowiązek wyznaczania lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Z kierunków wyznaczonych dla nieruchomości skarżącej wyraźnie wynika, iż na terenach ZO i ZO* nie mogą w ogóle powstać obiekty handlowe. Tym bardziej nie może na tych terenach powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Natomiast na terenie MN/MW w studium dopuszczono lokalizację, jako kierunek uzupełniający, zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Z tego wynika, że teoretycznie może tam powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (jednak nie więcej niż 2000 m2, gdyż studium nie dopuszcza tam takich obiektów). Jednakże dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego organy gminy przeanalizują i ostatecznie przesądzą możliwość zlokalizowania tam takiego obiektu. Ponadto zapis o lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych stanowi wytyczną dla sporządzenia miejscowego planu. Z tego względu zapisy studium nie stanowią warunkowania lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz kierunkują t.j. wyznaczają możliwe formy przeznaczenia terenów w miejscowych planach, sporządzanych dla tych terenów. Zapis dopuszczający realizację tak dużego centrum handlowo-usługowego pozwala na dopuszczenie, w przyszłym planie miejscowym, lokalizacji takiego obiektu wyłącznie jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji mieszkalnej. Przyszły plan miejscowy nie powinien natomiast dopuszczać obiektu wielkopowierzchniowego w przypadku przeznaczenia terenu wyłącznie pod zabudowę usługową. Niesłuszne jest też twierdzenie skarżącej jakoby studium nakładało na potencjalnego inwestora, obowiązek dokonania rzeczonych uzgodnień, gdyż studium nie jest skierowane do potencjalnych inwestorów. Z tego też względu przedmiotowy zapis nie stanowi skierowanego do inwestora "nieuzasadnionego obowiązku dokonywania uzgodnień", a ma charakter jedynie instrukcyjny. Nie jest też zdaniem Rady prawdą, iż konieczność dokonywania uzgodnień nie ma podstawy prawnej, gdyż konieczność taka jednoznacznie wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził w pierwszej kolejności, że warunki formalne wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały w niniejszej sprawie spełnione oraz że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co zostało przesądzone w postanowieniu NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2947/15. Dokonując następnie kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia władztwa planistycznego w zakresie w jakim zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącej jako tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo, Sąd uznał, że postanowienia studium odpowiadają prawu - w zaskarżonej uchwale wykazano bowiem cel jakiemu służyć ma wyłączenie możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZO*. Ponadto ustalenie przeznaczenia niezgodnego z oczekiwaniem właściciela należącej do niego nieruchomości nie może jeszcze oznaczać przekroczenia "władztwa planistycznego". Niezasadny okazał się również, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie w jakim studium określa maksymalną wysokość zabudowy. Zdaniem Sądu wskaźniki urbanistyczne dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia to również określenie maksymalnej wysokości zabudowy dla określonych terenów. Z uwagi jednak na charakter aktu jakim jest studium, tj. aktu określającego zasadnicze założenia polityki przestrzennej gminy parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności, których uszczegółowienie ma miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w zaskarżonej uchwale wartości w zakresie wysokości zabudowy dla terenów MW/MN zostały określone w tabeli II.2.3.3./3 na stronie 30 Tomu II studium jako zabudowa niska, średniowysoka. Jednocześnie na stronie 19 Tomu II studium Rada Miasta posłużyła się pojęciami "budynki niskie", "budynki średniowysokie", "budynki wysokie" oraz "budynki wysokościowe", a także przypisała każdej z kategorii budynków minimalne i maksymalne wartości określające dopuszczalną wysokość zabudowy. Za budynki niskie Rada Miasta przyjęła budynki o wysokości do 12 m, a za budynki wysokie budynki o wysokości ponad 12 m do 25 m. Rada Miasta zaznaczyła jednocześnie, że są to parametry graniczne, które powinny zostać uściślone na etapie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto na stronie 33 Tomu II studium wskazuje się ,że określona w studium wysokość zabudowy wyznaczona została w celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na danym terenie. Na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może być lokalnie obniżona lub podwyższona. Takie uregulowanie, w ocenie Sądu, znajduje uzasadnienie w treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie może także, zdaniem Sądu, odnieść skutku zarzut, iż Rada Miasta w zakresie budynków niskich określiła jedynie maksymalną wartość. Sformułowanie jakim się posłużono oznacza, że Rada nie określając minimalnej wysokości zabudowy w tym zakresie uznała, że za budynki niskie uznać trzeba wszystkie budynki, których wysokość nie będzie przekraczać 12 m. Nieokreślenie minimalnej wartości w tym zakresie nie stanowi więc naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Z podobnych względów Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej w zakresie ustalenia tylko minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie przez Radę tylko maksymalnego wskaźnika odczytywane musi być jako przedział od 60 % do 100 %.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący braku części graficznej dla części "uwarunkowania". Wskazał, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Tom I zaskarżonej uchwały stanowiący uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta P. składa się zarówno z części tekstowej jak i części graficznej. Tym samym wbrew stwierdzeniom skarżącej Rada Miasta w tym zakresie nie naruszyła przepisów prawa. Nie może również, zdaniem Sądu, odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku argumentacja dotycząca naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie w jakim skarżąca stara się wykazać, iż Rada Miasta błędnie przyjęła powierzchnię obiektów handlowych, których lokalizacja powinna być określona na etapie tworzenia studium oraz uzależnia możliwość lokowania obiektów wielopowierzchniowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej. Zakres kontroli zaskarżonej uchwały wyznacza naruszenie interesu prawnego skarżącej (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozP. skargi. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie sposób analizować naruszenia interesu prawnego skarżącej z postanowieniami studium dotyczącymi zabudowy wielkopowierzchniowej, skoro nieruchomości, których skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem, znajdują się na terenach planowanych do zagospodarowania w inny niż ww. sposób. Z tego samego powodu Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nałożenie obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie postępowań administracyjnych. Kwestionowany zapis studium odnosi się bowiem do konieczności uzgodnienia z Szefem Służby Ruchu Lotnictwa Sił Zbrojnych RP decyzji o pozwoleniu na budowę wszelkich projektowanych obiektów o wysokości równej lub wyższej niż 50 m.n.p.m. Dla obszarów, w których położone są nieruchomości będące własnością skarżącej nie przewidziano możliwości zabudowy o wysokości równej lub wyższej niż 50 m.n.p.m. i tym samym jej interes prawny w tym zakresie nie został naruszony.

Skargą kasacyjną H. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy możliwe jest określenie wysokości zabudowy;

2) art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez Radę Miasta P. skarżonej uchwały) w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium nie ma konieczności określania minimalnych i maksymalnych (przedziałów wartości) poszczególnych parametrów i wskaźników urbanistycznych;

3) art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium można uzależnić lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd błędne przyjął, że wysokości jest parametrem zagospodarowania terenu - czym innym będzie bowiem zagospodarowanie terenu, a czym innym będzie zabudowa. Skoro plan miejscowy ma określać maksymalną wysokość zabudowy - co wprost zostało wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to kwestii tej nie może regulować studium. Brak jest bowiem stosowanego przepisu w ustawie planistycznej, który dawałby taką kompetencję organom gminy. Sąd błędnie wyłożył też § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdzając, że podanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czyni zadość przywołanemu przepisowi prawnemu - w tej sytuacji bowiem należy przyjąć maksymalną wartość graniczną jako 100%. Taki wywód prowadzi wprost do przyjęcia, że studium ustanawia sprzeczne ustalenia co do wyznaczonego kierunku zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Jeżeli przyjęlibyśmy bowiem, że dla terenu, którego właścicielem jest skarżąca - a dla którego wyznaczono kierunek zagospodarowania terenu związany z zabudową mieszkaniową (jednorodzinną lub wielorodzinną) - maksymalna powierzchnia biologicznie czynna może wynosić 100 %, to wówczas należałoby stwierdzić, że taki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest tożsamy z zakazem zabudowy. Adekwatnie rzecz będzie wyglądała w sytuacji przyjęcia, że określenie tylko maksymalnej powierzchni zabudowy oznacza, że minimalna powierzchnia zabudowy powinna być przyjęta jako 0%. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu musiałoby skutkować koniecznością stwierdzenia, że Rada Miasta P. nie wywiązała się z obowiązku określonego art. 10 ust. 2 pkt 2, tj. nie określiła jednoznacznie terenów wyłączonych spod zabudowy na etapie sporządzania studium, lecz pozostawiła to rozstrzygnięcie do etapu sporządzania planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej skarżąca wskazała także, że jest właścicielką terenów, dla których studium dopuszcza możliwość lokowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Stąd też wywodziła ona, że istnieje prawdopodobieństwo lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których pozostaje właścicielką, co nie zostało przesądzone na etapie sporządzania studium, lecz zostało uzależnione od realizacji inwestycji na późniejszym etapie. Sąd nie dopatrzył się jednak w przywołanych zapisach ani naruszenia interesu prawnego skarżącej, ani naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej nastąpiło naruszenie tych ostatnich, bowiem z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że tereny lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych powinny być określone jednoznacznie, a warunkowanie tychże inwestycji w sposób określony w studium wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie zaznaczył, że o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I z takim poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić jak też ze stanowiskiem, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy dla określonych terenów znajduje uzasadnienie w treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej: rozporządzenie). Trafnie Sąd zaznaczył, że z uwagi na charakter aktu jakim jest studium, tj. aktu określającego zasadnicze założenia polityki przestrzennej gminy, parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności, a więc wyznaczenie wskaźników zagospodarowania terenu powinno przyjąć w studium formę ogólnych wskazań, do których uszczegółowienia dochodzi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie Rada Miasta P. posłużyła się pojęciami "budynki niskie", "budynki średniowysokie", "budynki wysokie" oraz "budynki wysokościowe". Rada Miasta - przyjmując za budynki niskie budynki o wysokości do 12 m lub budynki mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych, za budynki średniowysokie budynki o wysokości ponad 12 m do 25 m lub budynki mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych, za budynki wysokie budynki o wysokości ponad 25m do 55m lub budynki mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych, za budynki wysokościowe budynki o wysokości ponad 55m - zaznaczyła, że są to parametry graniczne, które powinny zostać uściślone na etapie sporządzenia planów miejscowych. Określona w studium wysokość zabudowy wyznaczona została w celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na danym terenie. Na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może zostać lokalnie obniżona lub podwyższona.

W studium tereny przeznaczone pod zabudowę oznaczono symbolami: MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej, MN/MW – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej, MW - tereny zabudowy wielorodzinnej, MW/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z enklawami terenów zabudowy jednorodzinnej, MW/U - tereny zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej. Z treści studium wynika, iż organ określił ogólne założenia zagospodarowania terenów poprzez dopuszczenie na danych terenach określonych funkcji poprzez przypisanie im (m.in.) wskazanych wyżej symboli i wskazując ramowe wskaźniki odpowiadające przeznaczeniu danych terenów.

Jak stanowi art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w toku procedury planistycznej) w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia, ustalającym wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, jednym z takich wymogów jest zawarcie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawarcie wytycznych określania tych wymagań w planach miejscowych - pkt 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta zachowała wymogi określone w powyższych przepisach. W celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na określonych terenach organ władny był przyjąć ogólne założenie, że na określonych terenach będzie to zabudowa niska, a na innych średnia lub wysoka. Powyższe mieści się w zakresie ustaleń dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Takie zawarcie w studium ogólnych założeń dotyczących wysokości zabudowy na określonych terenach jest istotne z punktu widzenia kształtowania sposobu zagospodarowania określonych terenów i możliwości przyjęcia w planie miejscowym szczegółowych rozwiązań, które mogą pozwolić na zminimalizowanie konfliktów społecznych oraz zachowanie ładu przestrzennego, stanu środowiska i ich ochronę - stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - np. przez zapobieżenie powstaniu wśród niskich budynków jednorodzinnych budynków wysokich o parametrach znacznie przekraczających parametry zabudowy istniejącej na danym terenie, co mogłoby doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na danym terenie. Przyjęcie w studium ogólnych założeń dotyczących zagospodarowania terenu nie oznacza wkroczenia przez organ w materię zastrzeżoną dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w studium prawidłowo określono wskaźniki dotyczące zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Skoro studium na określonych terenach przewiduje zachowanie co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej, to takie określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, iż wynosi on od 60 – 100 %. A zatem, studium wskazuje na minimalny i maksymalny wskaźnik zachowania powierzchni biologicznie czynnej, zaś konkretne parametry zostaną określone w planie miejscowym. Przyjęcie takiego założenia jest korzystne dla zachowania ładu przestrzennego i stanu środowiska oraz ich ochrony, a także nie narusza kompetencji przysługujących organowi w toku procedury planistycznej i nie wkracza w materię zastrzeżoną dla planów miejscowych.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium można uzależnić lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie. Sąd pierwszej instancji nie oceniał również zastosowania tego przepisu przez organ, gdyż uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie lokowania obiektów wielkopowierzchniowych. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził, iż skarżąca powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie - przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny - gdyż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozP. skargi. Sąd uznał, że nie sposób analizować naruszenia interesu prawnego skarżącej z postanowieniami studium dotyczącymi zabudowy wielkopowierzchniowej, skoro nieruchomości, których skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem, znajdują się na terenach planowanych do zagospodarowania w inny sposób niż zabudowa wielkopowierzchniowa.

Skarżąca w skardze kasacyjnej nie postawiła zarzutów dotyczących kwestii braku jej interesu prawnego do wniesienia skargi na studium w zakresie lokowania zabudowy wielkopowierzchniowej. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej uchwały z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonej uchwały wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.