Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 769/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła SO del. Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. ze skargi ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] udzielającą I. K. oraz B. K. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego o wymiarach 4,45 m x 7,15 m, wraz z tarasem o wymiarach 1,30 m x 3,80 m, usytuowanego na działce nr ewid. 401 w miejscowości C., gmina [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym – A. S.A. Oddział [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwana dalej "k.p.a.").

Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 12 maja 2010 r. kontrolę legalności budowy domków letniskowych zlokalizowanych na terenie dzierżawionym przez Polski Związek Wędkarski Koło "[...]" z siedzibą w U. od A. Oddział [...] (część działki o nr ewid. 401 w C., o pow. 2982 m2). W jej trakcie obecny M. N. - Prezes Koła "[...]" wskazał, że domki oznaczone nr 5, 6 i 7 zostały wybudowane przez członków Koła PZW "[...]" wiosną 1975 r., natomiast domki nr 1 - 4 zostały wybudowane po zatwierdzeniu planu realizacyjnego decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.1981 r., jesienią 1981 r.

Organ ustalił, że właścicielami obiektu (nr 6) będącego przedmiotem niniejszego postępowania są I. K. oraz B. K. Następnie w dniu 11 października 2011 r. przeprowadzona została kolejna kontrola połączona z oględzinami. W jej trakcie ustalono, że obiekt wchodzi w skład obiektów Ośrodka Wypoczynkowego PZW Koła [...]". Jest wolnostojącym budynkiem parterowym, wykonanym w konstrukcji drewnianej, słupowo-ryglowej (kantówki o przekroju 10 cm x 10 cm), z dachem dwuspadowym, pokrytym papą. Ściany budynku wewnątrz są obite deskami i płytami pilśniowymi twardymi, od zewnątrz deskami. Obiekt posadowiony został na podmurówce betonowej oraz częściowo wykonanej z cegły silikatowej. Wymiary obiektu wynoszą: 4,45 m x 7,15 m (wraz z dobudowanym od strony elewacji północno- zachodniej tarasem), wysokość mierzona od poziomu terenu - 3,60 m w kalenicy i 2,15 m w okapie. Budynek składa się z dwóch odrębnych pomieszczeń. Nie posiada wewnętrznej instalacji wod.-kan. Na terenie Ośrodka jest sucha ubikacja cztero-oczkowa, wraz ze szczelnym żelbetowym osadnikiem. Budynek wyposażony jest tylko w wewnętrzną instalację elektryczną i zasilany jest przyłączem napowietrznym na zasadzie podlicznika z obiektu Nr 5. Przedmiotowy budynek letniskowy został usytuowany w odległości od 2,05 m od siatki ogrodzeniowej, wydzielającej część terenu działki nr 401 wydzierżawionego przez PZW Koło "[...]", 7,60 m od budynku nr 5 oraz od 7,40 m budynku nr 7.

Organ ustalił, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany przez E. W., S. T. i T. D. wiosną 1975 r. B. K. korzystał z domku od jesieni 1975 r., udziały własnościowe od W. D. (syna T. D.) odkupił w 2010 r. Natomiast I. K. był użytkownikiem obiektu od 1995 r.; udziały własnościowe przejął w 2009 r.

W dalszej kolejności w celu stwierdzenia czy przedmiotowy obiekt znajduje się należytym stanie technicznym pozwalającym na dalsze użytkowanie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] PINB zobowiązał właścicieli obiektu do przedłożenia opinii technicznej. W dniu 7 grudnia 2011 r. zobowiązani takową dostarczyli. Wynikało z niej, że w w/w obiekcie należy uzupełnić pęknięcie w ścianie fundamentowej, wymienić pokrycie dachu oraz uszkodzone elementy dachu. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] PINB, działając na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał współwłaścicielom wykonanie prac wynikających z opinii technicznej.

Przeprowadzona w dniu 1 sierpnia 2012 r. kontrola potwierdziła fakt wykonania nakazu zgodnie z opinią. Przedłożono również inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku oraz protokół z badań wewnętrznej instalacji elektrycznej.

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. B. K. i I. K. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, znak: [...] udzielił I. K. oraz B. K. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego o wymiarach 4,45 m x 7,15 m, wraz z tarasem o wymiarach 1,30 m x 3,80 m, usytuowanego na działce nr ewid. 401 w C., gm. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez A. Spółka Akcyjna, Oddział [...].

Organ wskazując na dokonane w toku postępowania ustalenia podniósł, że z "Uproszczonego Panu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]" zatwierdzonego decyzją z dnia [...].12.1974 r. Nr [...] Naczelnika Powiatu [...] wynika, że wymieniony plan dopuszczał "zabudowę turystyczno- wypoczynkową" na tym terenie. Nadto w trakcie kontroli przedstawiono decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.1981 r. znak [...] wraz z załącznikiem graficznym (tj. mapą w skali 1:500), na podstawie której został zatwierdzony plan realizacyjny ośrodka campingowego w m-ci C., gm. [...]. Organ stwierdził zatem, że nie ma merytorycznych podstaw prawnych do zastosowania rygoru wynikającego z przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zaistniały natomiast okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy. Dodatkowo organ zauważył, że w postępowaniu dotyczącym legalności obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r, prowadzonym w świetle przepisów ustawy z 1974 r. nie jest wymagane badanie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S.A. - reprezentowana przez pełnomocnika J. F. Dyrektora Oddziału [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca Spółka podała, że jako użytkownik wieczysty działki nr 401 w miejscowości C. nie zgadza się z tą decyzją. Została bowiem wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i może naruszać jej prawa materialne. Spółka podała, że działka nr 401 obręb ewid. [...], powstała w wyniku wydzielenia części działki o nr 1/2, która to działka według ewidencji gruntów w całości opisana była symbolem Ws, co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. W 2011 r. Starosta [...] przeprowadził modernizację gruntów, m.in. działki nr 1/2 w wyniku której zmieniono klasy i użytki części terenów wydzielonej działki nr 401. Decyzja o modernizacji gruntów została zaskarżona i nie stała się ostateczna. Odwołująca Spółka zwróciła uwagę, że PINB udziela pozwolenia na użytkowanie budynku, który jest usytuowany na terenach znajdujących się pod wodami powierzchniowymi. Powyższe może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, biorąc pod uwagę, że działka nr 401 stanowi część Zalewu [...]. Spółka zarzuciła pobieżne przeprowadzenie postępowania odnośnie ustalenia daty budowy budynku. Nadto pozbawiono strony możliwości wypowiedzenia się w tej materii, co może stanowić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślono także, że właściciele przedmiotowego budynku nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z osobami tymi nigdy nie była zawarta umowa dzierżawy części działki nr 401 czy też 1/2 w miejscowości C., na której jest usytuowany przedmiotowy obiekt. W jej ocenie organ stosując art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. W okolicznościach sprawy organ I instancji ustalił przeznaczenie terenu ograniczając się jedynie do analizy zapisów nieobowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy [....]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając stanowisko PINB za słuszne, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazując na dokonane w toku postępowania ustalenia podał, że sprawę legalności obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania rozstrzygano, ze względu na ustaloną datę budowy kwestionowanego budynku letniskowego (wiosna 1975 r.), na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zaznaczył, że okoliczność, że mamy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. wynika z materiału dowodowego i nie jest kwestionowana. Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący pobieżnego ustalenia daty budowy i pozbawienia w związku z tym możliwości wypowiedzenia się w tej materii, organ odwoławczy podał, że ustalenia organu I instancji co daty budowy przedmiotowego budynku były znane skarżącej spółce (zostały zawarte w postanowieniu z dnia [...].11.2011 r., które zostało jej doręczone). Przed wydaniem decyzji organ I instancji umożliwił stronom postępowania, zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołująca Spółka nie wnosiła zastrzeżeń co do ustalonej daty budowy obiektu na żadnym etapie rozstrzygania przez organ I instancji przed wydaniem decyzji. Zatem sformułowany w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w ocenie organu odwoławczego nie rzutuje na wynik sprawy i nie podlega uwzględnieniu.

WINB podał, że budowa przedmiotowego budynku letniskowego stanowiła w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, w związku z normą intertemporalną wynikającą z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994 r. Powyższe oznaczało konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w przypadku nie zaistnienia przesłanek przymusowej rozbiórki, przewidzianych tymi przepisami - zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania.

Organ stwierdził, że w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustalono bowiem, że w dacie budowy obiektu budowlanego dla Gminy [...] był sporządzony Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony przez Naczelnika Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].XIŁ1974 r., który dla terenu na którym wybudowany został przedmiotowy budynek letniskowy dopuszczał "zabudowę turysty czn o-wy poczy nkową". Przedmiotowy budynek letniskowy jako obiekt przeznaczony do rekreacji i okresowego wypoczynku odpowiada funkcji zapisanej w ustaleniach tego planu. Organ zaznaczył, że postępowanie nie wykazało, że plan ten był opublikowany, ale jak zaznaczono słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...].05.1981 r. znak [...] na podstawie wymienionego planu, powyższy plan funkcjonował. Nadto decyzja z dnia [...].05.1981 r. ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzająca plan realizacyjny na budowę ośrodka campingowego złożonego z 4 domków campingowych jednoznacznie dowodzi, że teren na którym jest usytuowany przedmiotowy budynek letniskowy był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.

W związku z powyższym organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Spełniony został pierwszy warunek legalizacji. Z akt sprawy nie wynika, że wystąpiły również okoliczności skutkujące obowiązkiem orzeczenia rozbiórki o jakich mowa w art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy. Przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Organ podał, że z uwagi na wyniki opinii technicznej zaszła konieczność nakazania wykonania określonych prac celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przedłożone w wykonaniu obowiązku orzeczenie techniczne przedmiotowego budynku opracowane przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wskazywało na określone uszkodzenia budynku i warunkowało możliwość prawidłowego użytkowania przeprowadzeniem określonych prac naprawczych. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. współwłaściciele zostali zobowiązani do wykonania wymiany uszkodzonych elementów więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia, naprawy spękanych miejsc ścian fundamentowych i wymiany zniszczonych elementów balustrady oraz desek tarasu. W dniu 1 sierpnia 2012 r. organ potwierdził wykonanie obowiązku i stwierdził, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania.

WINB podał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3).

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie wykluczone zostały przesłanki przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy oraz stwierdzona została zdatność obiektu do użytkowania, zatem decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wyjaśniono, że ewidencja gruntów nie wskazuje, jakie jest przeznaczenie działki, gdyż o tym decydują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanym przypadku, budowa przedmiotowego obiektu nie była sprzeczna przepisami o planowaniu przestrzennym. Odnośnie zarzutu braku ustalenia przez organy przeznaczenia terenu, organ podał, że nie stwierdzono naruszenia prawa w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym w dacie budowy. Końcowo zaznaczono, że kwestie własnościowe i ewentualne spory wynikłe na tym tle w odniesieniu do obiektów budowlanych nie są rozstrzygane przez organy administracji publicznej, lecz przez sądy powszechne. Zaskarżona decyzja stwierdza jedynie, że dany obiekt może nadal istnieć w świetle przepisów prawa budowlanego i nie przesądza kwestii w przedmiocie naruszenia praw właściciela gruntu czy użytkownika wieczystego wynikających z przepisów odrębnych. Organ nadzoru budowlanego, nie bada również czy inwestorowi lub właścicielowi obiektu przysługiwało prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której taka samowola została popełniona. Organ zobowiązany jest kierować się jedynie przesłankami wskazanymi w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Skargę do WSA w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyła A. S.A. - reprezentowana przez J. F. - Dyrektora Oddziału A. S.A. Oddział [...]. Skarżąca zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podtrzymała argumentację i stanowisko zawarte w odwołaniu, zawnioskowała o przeanalizowanie przeprowadzonych postępowań. Zarzuciła posługiwanie się przez organy nieprawidłowym nr działki 401 w miejscowości C. Wskazała na postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, które to nie zostało zakończone. Zwróciła uwagę, że działka na której znajduje się obiekt ma nr 1/2 i posiada oznaczenie WS - wody stojące.

Zawnioskowała zatem o wyjaśnienie czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się pod wodami, nie będzie powodować zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia Skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...].09.1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustaliło strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni w obszarze której nie wolno składować żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyszczać wodę lub grunt, a wykonywanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzeniem ścieków i innych nieczystości jak też budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Grunty te zostały wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Działka nr 1/2 w miejscowości C. znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i stanowi nadal część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika [...].

Strona skarżąca zarzuciła także niewyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamiast tego organy powołują się na ustalenia nieobowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]. Wskazano, że decyzja stanowić będzie podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu usytuowanego na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i nie będzie mógł dysponować. Taka sytuacja doprowadzić może do zmian i przekwalifikowania w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych części działki nr 1/2 w miejscowości C. a to spowoduje niekorzystne dla A. S.A. skutki ekonomiczne, związane z podniesieniem opłacanego podatku od nieruchomości oraz skutki gospodarcze, związane ze zmianą klasyfikacji gruntów i zmianą gospodarowania wodami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotne elementy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości.

Niewątpliwie przedmiotowy budynek posadowiony jest na działce nr 401 – sam skarżący powołuje się na wypis z rejestru gruntów dla tej działki z adnotacją, że wpłynęło odwołanie. Kwestia prawidłowości wyodrębnienia geodezyjnego działki nr 401 oraz zapisów w ewidencji gruntów co do jej użytków, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Bezdyskusyjnie obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania powstał wiosną 1975 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Był on jednym z siedmiu domków letniskowych zlokalizowanych na terenie dzierżawionym przez Polski Związek Wędkarski Koło [...] z siedzibą w U. od A. Oddział [...] (część działki nr 401 poł. w C. o pow. 2 982 m2).

W dacie budowy (1975 r.) dla Gminy [...] został sporządzony Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony przez Naczelnika Powiatu [...] decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r., który dla terenu, na którym wybudowany został przedmiotowy budynek letniskowy, dopuszczał zabudowę turystyczno – wypoczynkową.

Przedmiotowy budynek letniskowy jako obiekt przeznaczony do rekreacji i okresowego wypoczynku odpowiada funkcji zapisanej w ustaleniach tego planu. Aktualnie, od 2004 r. do dzisiaj dla przedmiotowej działki nr 401 poł. w miejscowości C. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dowód, pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2013 r. oraz pismo Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2013 r., karta 60, 61 akt sprawy).

Na skutek kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2010 r. i po ustaleniu właścicieli domku w dniu 13 października 2011 r. organ ten wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku letniskowego.

Kluczową kwestią było w okolicznościach sprawy, ustalenie wobec treści art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., jakie przepisy o planowaniu przestrzennym, do których odwołuje się art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie – z daty dokonania samowoli budowlanej czy też z daty orzekania przez organy administracji. Wobec istotnych rozbieżności w tym zakresie NSA w dniu 16 grudnia 2013 r. podjął uchwałę wyjaśniającą, sygn. akt II OPS 2/13 i stwierdził, że przepisom o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Potwierdza to również wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w rozumieniu którego "przepisy dotychczasowe", które należy stosować do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przed tą datą. Przepis ten reguluje bowiem kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu z zakresu prawa budowlanego.

Należy jednak mieć na uwadze, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju.

Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.

Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

W realiach niniejszej sprawy – prawie 40 letni okres trwania stanu samowoli budowlanej – przy bierności organów nadzoru budowlanego – wskazuje na prawidłowość działania organu, który w zaskarżonej decyzji dokonał oceny zgodności przedmiotowego budynku letniskowego z planem zagospodarowania przestrzennego z daty jego budowy.

Przedmiotem ustaleń organu administracji były także okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., tj. czy przedmiotowy domek letniskowy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na wyniki opinii technicznej zaszła konieczność nakazania wykonania określonych prac celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przedłożone w wykonaniu obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji z dnia [...].11.2011 r. znak: [...] orzeczenie techniczne przedmiotowego budynku opracowane przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wskazywało na określone uszkodzenia budynku i warunkowało możliwość prawidłowego użytkowania przeprowadzeniem określonych prac naprawczych.

Decyzją z dnia [...].03.2012 r. znak [....] na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. współwłaściciele zostali zobowiązani do wykonania wymiany uszkodzonych elementów więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia, naprawy spękanych miejsc ścian fundamentowych i wymiany zniszczonych elementów balustrady oraz desek tarasu. Organ w dniu 01.08.2012 r. potwierdził wykonanie obowiązku i stwierdził, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania.

Pismem z dnia 21.06.2012 r. p. B. K. i I. K. wystąpili do organu z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zawartymi w art. 42 ust. 1 - " Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej".

W świetle art. 42 ust 3 cyt. ustawy - "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu".

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wykluczone są przesłanki przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy oraz stwierdzona została zdatność obiektu do użytkowania - decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie jest zgodna z prawem.

Rację ma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że kwestie własnościowe i ewentualne spory wynikłe na tym tle w odniesieniu do obiektów budowlanych nie mogą być rozstrzygane przez organy administracji publicznej, lecz przez sądy powszechne. Zaskarżona decyzja stwierdza jedynie, że dany obiekt może nadal istnieć w świetle przepisów prawa budowlanego i nie przesądza kwestii w przedmiocie naruszenia praw właściciela gruntu czy użytkownika wieczystego wynikających z przepisów odrębnych.

Organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie w przedmiocie obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę nie ma podstaw, a zatem i obowiązku badania i dokonywania ustaleń, czy inwestorowi lub właścicielowi obiektu przysługiwało prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której taka samowola została popełniona. Organ zobowiązany jest kierować się jedynie przesłankami wskazanymi w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.