Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1280/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg W. G. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących W. G. i B. C. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla działek położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w C. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. p. B. C. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 2007 roku. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśniła, iż o fakcie wydaniu tej decyzji dowiedziała się po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 29 lipca 20010 r., dotyczącego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ I. instancji wznowił postępowanie. W jego treści wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy została doręczona wnioskodawczyni w dniu 13 sierpnia 2007 r.

3. Organ I instancji odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, iż w świetle dokonanych w trakcie postępowania ustaleń decyzja o warunkach zabudowy z 2007 roku została prawidłowo doręczona w dniu 13 sierpnia 2007 r. (powołano się na informacje uzyskane od operatora – Poczty Polskiej oraz dane z ewidencji ludności) nie można wobec tego uznać, aby strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

4. Od decyzji tej wniosły odwołanie strony postępowania, zarzucając m.in., iż wadliwie uznano, jakoby decyzja z 2007 roku była doręczona prawidłowo.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji wskazano, że organ I. instancji odnotował w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. , iż decyzja został doręczona w dniu 13 sierpnia 2007 r. W takim przypadku wniosek o wznowienie wpłynąłby z uchybieniem 30 - dniowego terminu wskazanego w art. 148 §. 2 K.p.a. a więc procedowanie w sprawie (wznowienie postępowania, w wyniku którego wydano decyzję organu I. instancji) byłoby niedopuszczalne. Organ I. instancji nie doniósł się do tej przesłanki i wznowił postępowanie. Organ odwoławczy wskazał potrzebę ustalenia daty doręczenia wnioskodawczyni decyzji o warunkach zabudowy z 2007 roku wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi – szczególnie wobec twierdzeń odwołującej w tym względzie, które powinny podlegać szczegółowej analizie przez organ II instancji.

W świetle dokonanych ustaleń powinno podlegać rozważeniu zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, w związku z przesłankami wskazanymi w pkt 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jak i z uwagi na inne przesłanki wznowienia. Naruszono art. 149 i 151 K.p.a. bowiem merytoryczne orzekanie jest możliwe, gdy nie zachodzą przeszkody dla wszczęcia postepowania. O ile organ ustali ich istnienie winien umorzyć postępowanie w myśl art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego p. B. C. (wnioskodawczyni) i p. W. G. (strona postępowania) sformułowały zarzuty naruszenia przepisów K.p.a.:

- art. 138 § 2 – przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przedsądu w sprawie (narzucenie wbrew przepisom procesowym i materialnym rozstrzygnięcia organowi I instancji),

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez błędne wskazanie daty i numeru decyzji z 2007 roku oraz pominięcie faktów i dowodów z dokumentów, a co za tym idzie wskazanie przesłanek orzekania,

- art. 7 przez niedokładne wyjaśnienie sprawy i ustalenie stanu faktycznego a więc załatwienie sprawy w sposób naruszający interes publiczny,

- art. 80 K.p.a. przez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego.

W skargach zamieszczono szeroką polemikę z ustaleniami organu I instancji, kwestionując jakoby decyzja z 2007 roku została doręczona wnioskodawczyni prawidłowo. Wskazano, iż pełnoletnia osoba odbierająca przesyłkę nie była domownikiem strony postępowania, gdyż zamieszkuje pod innym adresem, odbioru dokonano w urzędzie pocztowym. W tej sytuacji, wobec braku odrębnego upoważnienia oraz innego nazwiska (dwuczłonowe) i miejsca zamieszkania osoby podejmującej korespondencję (tj. córki wnioskodawczyni), wydano przesyłkę z naruszaniem zasad wynikających z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo Pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.).

Sformułowano także szereg zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia, jakoby nie doszło do przypadku, iż strony nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy. Skarżąca p. W. G. podniosła dodatkowo, iż zamknięcie drogi do wznowienia postępowania doprowadzi do pozostawienia w obrocie decyzji wadliwej (m.in. poprzez brak informowania stron o toczącym się postępowaniu), wywodząc, iż prowadzi to do naruszenia Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 roku (opubl. Dz.U. z 2009 r., Nr 203 poz. 1569), mających moc prawną Traktatów na mocy art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, w szczególności prawa do dobrej administracji – 41 ust. 1 Karty.

Skarżące wniosły o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi Kolegium, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn wyrażonych w niej expressis verbis, przy czym trafnie wskazano naruszenie art. 7, 77 §. 1, art. 80 i 138 § 2 K.p.a. nie uzasadniając jednak właściwie tych zarzutów. Sąd jednak, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Po nowelizacji K.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może orzec w granicach art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy decyzja organu I. instancji została wydana z naruszaniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymóg ziszczenia obu warunków połączonych spójnikiem "a" oznacza to, iż naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania jedynie, gdy prowadziło to do nie wyjaśnienia istnego dla sprawy jej zakresu.

Równocześnie w myśl art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić czynności w tym zakresie organowi I. instancji.

W rozpoznawanej sprawie trafnie organ odwoławczy wytknął, iż stanowisko organu I. instancji w sprawie było nie konsekwentne, bowiem w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazano, iż decyzja z 2007 roku została doręczona wnioskodawczyni w dniu 13 sierpnia 2007 r., co jak trafnie zauważa organ odwoławczy winno skutkować stwierdzeniem, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Jednocześnie jednak, już w toku wznowionego postępowania, organ I. instancji, mając na uwadze, iż chodziło jedną z form tzw. doręczania zastępczego (do rąk innej pełnoletniej osoby) czynił dalsze ustalenia, co do prawidłowości doręczenia decyzji we wskazanym dniu. Skonkludował to stwierdzeniem, iż doręczenie było skuteczne, a więc nie zachodziły w jego ocenie przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W istocie, więc w toku postępowania dokonywano również ustaleń, co do okoliczności istotnej z punktu widzenia możliwości skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a stanowisko organu I instancji w tym zakresie zostało, co do meritum w pewien sposób uzasadnione.

Organ, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, skonstatował, iż doręczenie było skuteczne a więc strona w danym dniu dowiedziała się o decyzji. Uchybił wprawdzie przepisom postępowania (art. 149 i 151 K.p.a.), gdyż jak wskazano kwestia ta była istotna w kontekście możliwości samego wszczęcia postępowania (zachowania terminu). Nie można jednak uznać, aby zagadnienie istotne z punktu widzenia problematyki zasadności wszczęcia postępowania nie było wyjaśniane przez organ I. instancji. Odrębną rzeczą jest natomiast ocena czy stosowne wnioski były trafne, co do meritum (trafność konkluzji, kiedy Strona otrzymała decyzje a więc dowiedziała się o niej) jak i skutków prawnych dokonanych ustaleń (odmowa uchylenia decyzji bądź umorzenie wadliwie wszczętego postępowania) – zadanie w tym zakresie spoczywa na organie odwoławczym.

Wobec wskazanych uwarunkowań, o ile organ odwoławczy uznałby, iż ocena organu I. instancji jest trafna – Strona otrzymała decyzję z 2007 w dniu jej doręczania pełnoletniej córce a więc dowiedziała się wówczas o niej, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie byłoby zasadne – bowiem w sprawie brak jest kwestii wymagających dalszego wyjaśnienia. Termin wniesienia wniosku nie zostałby zachowany, co obliguje organ odwoławczy do umorzenia wadliwie wszczętego przed organem I. instancji postępowania.

Tylko, o ile organ odwoławczy uznałby, iż ustalenia, co do dnia dowiedzenia się o decyzji z 2007 roku są wadliwe, zasadne byłoby dalsze wyjaśnianie sprawy w kontekście wskazania innej możliwej daty uzyskania wiedzy o tym orzeczeniu. W tym kontekście należy wskazać, iż wnioskodawczyni konsekwentnie utrzymuje (co lakonicznie odnotował nawet organ odwoławczy, formułując wytyczne dla organu I. instancji), iż przesyłka wobec domniemanego wadliwego doręczenia (do rąk niezamieszkującej z nią i nieuprawnionej do odbioru korespondencji córki) do niej nie dotarła. Organ odwoławczy nakazał dokonanie ustaleń wszelkimi środkami dowodowymi, nie wskazując, jaka wadliwość, co do stanu faktycznego ma zostać w istocie wyjaśniona. Nie można wszak chodzić o dokonanie prostego obliczenia, czy termin został zachowany. Zagadnienie to bowiem mieści się w subsumcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej. O ile z kolei organ odwoławczy uznaje oświadczenie wnioskodawczyni za niewystarczające dla uprawdopodobnienia, kiedy dowiedziała się o decyzji, nie wskazano, co aktualnie podważa ich wiarygodność i w kontekście tego, do jakich dodatkowych środków dowodowych należałoby sięgnąć.

Należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie zajął w sprawie stawiska merytorycznego, co do prawidłowego ustalenia czy można uznać, iż Strona dowiedziała się o wydaniu decyzji z 2007 roku w dniu 13 sierpnia 2007 r., a więc w terminie jej doręczenia do rąk innej osoby, także w kontekście zarzutu, iż doręczenie to było wadliwe. Nie rozpoznał więc sprawy, co do meritum w kwestii istotnej dla oceny, co do potrzeby dalszego procedowania w sprawie – weryfikacji terminu wskazywanego z kolei przez wnioskodawczynię. Przekazał, więc sprawę do ponownego rozpoznania nie odnosząc się, do kwestii istotnych, jako przesłanki orzekania kasatoryjnego. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 § 3, art. 80 i 107 § 3 (w kontekście obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia) jak i art. 12 § 1 K.p.a. (zasada ekonomii procesowej).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie wskazanych przepisów postępowania miało istotny pływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście oceny, czy wnioskodawczyni w istocie dochowała terminu wniesienia o wznowienie postępowania. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności zarzutów, iż decyzja w następstwie domniemanego wadliwego doręczenia nie dotarła do rąk wnioskodawczyni. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 672/10 dostępny w CBOSA).

Z uzasadnienia orzeczenia nie wynika również, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy wskazując potrzebę rozważenia, czy zachowano termin złożenia wniosku w kontekście innych przesłanek wznowienia postępowania niż wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co uchybia wymaganiu właściwego uzasadnienia decyzji w związku z zasadą budowania zaufania do organów administracji oraz przekonywania (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.).

Nie są z kolei uzasadnione zarzuty skarg w zakresie, w jakim wskazuje się na wady decyzji z 2007 roku (w szczególności sformułowane w skardze p. W. G.). Rozważanie tych kwestii jest przedwczesne na etapie oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony skutecznie. Należy też podkreślić, iż o ile w istocie doręczenie decyzji nastąpiło z uchybieniem określonym wymaganiom, kluczowe znaczenie ma kwestia, kiedy Strona w istocie dowiedziała się o decyzji. Wyłącznie wadliwe z punktu widzenia wymagań formalnych doręczenie nie wyklucza, iż określone pismo czy wiedza o nim dotarła do Strony. W przepadku jednak wadliwego doręczenia nie jest uprawnione domniemanie, iż pismo dotarło do adresata, a stan faktyczny musi być oceniany indywidualnie, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i reguł logicznego rozumowania.

W ocenie Sądu zasad dobrej praktyki administracji o ile uznać, aby miały one zastosowanie wprost do administracji państw członkowskich nie można przeciwstawić regulacjom stanowionym na poziomie krajowym w zakresie wyznaczenia terminów, w których dotknięte określonymi wadami orzeczenia mogą być kwestionowane. Tego rodzaju regulacje służą bowiem ochronie innych istotnych wartości w państwach praworządnych – stabilności prawa, w tym ochrony praw nabytych przez osoby trzecie ostatecznymi orzeczeniami. Rolą prawodawcy jest ważenie tych racji z uwzględnieniem zasady proporcjonalności z punktu widzenia wagi chronionego dobra.

Nie zasadne są również pozostałe zarzuty z następujących przyczyn:

- naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. upatrywane w błędnym przywołaniu danych identyfikacyjnych decyzję z 2007 roku - omyłki w tym zakresie zostały sprostowane ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. (w aktach sprawy administracyjnej),

- dokonanie przedsądu, przez zobowiązanie organu I. instancji do określonego orzeczenia - jak wskazano organ odwoławczy nie sprecyzował w istocie, jakie kwestie i w jakim celu należy wyjaśnić, zauważając jedynie trafnie, iż w przypadku doręczenia decyzji z 2007 roku skarżącej w dniu 13 sierpnia 2007 r., postępowanie nie mogło być wszczęte (przeszkodą - upływ terminu),

- z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy uzupełniał materiał dowodowy, stąd nie jest zasadny zarzut odwołania, co do braku możliwości zapoznania się z nim, Strona miała możliwość zapoznania się z całością materiałów w sprawie na etapie wnoszenia odwołania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzekając w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 ustawy zasądzono na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie po 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona ponownej analizy materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu.