Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3517/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1, 3d, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. Ł. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "..." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W... z dnia ... czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. nr ... z ... marca 2015 r. orzekającej o obowiązku zwrotu dotacji w wysokości 20.778,43 zł (dwadzieścia tysięcy siedemset siedemdziesiąt osiem złotych czterdzieści trzy grosze) wraz z należnymi od tej kwoty odsetkami; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz I. Ł. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I.L. prowadzącej działalność gospodarcza pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "R." w G. (dalej: strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] czerwca 2015r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) z [...] marca 2015r., nr [...] ustalającą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2012 w wysokości 162.296,79 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniach [...].11.2013 r. w Przedszkolu Niepublicznym R. w G. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji gminnej za 2012 r., w wyniku której stwierdzono niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie tej dotacji na kwotę 162 296,79 zł. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w dniu [...].07.2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. wydał decyzję nr [...], orzekającą obowiązek dokonania zwrotu części dotacji wykorzystanej przez Przedszkole niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 162 296, 79 zł wraz z należnymi odsetkami.

Na skutek wniesionego przez I. L. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z zawartymi w decyzji SKO zaleceniami, w dn. [...].12.2014 r. skierowano do I. L. pismo z prośbą o przekazanie "kopii dokumentów finansowych za 2012 r. dokumentujących wpłaty rodziców wszystkich dzieci z tytułu korzystania z usług przedszkola w tym roku oraz kopii umów pomiędzy przedszkolem a rodzicami tychże dzieci".

Pismem z dnia [...].12.2014 r. I. L. odmówiła przekazania w/w dokumentów.

Decyzją z dnia [...].03.2015 r. nr [...] organ I instancji ponownie orzekł o obowiązku dokonania zwrotu do budżetu Gminy G. części dotacji udzielonej w 2012r. przedszkolu niepublicznemu "R." w G., jako wykorzystanej przez to przedszkole niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 162.296,79 zł i należnych odsetek, tym razem w wysokości 39.446,00 zł. Organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji. Stwierdził w uzasadnieniu, że pismem z dnia 17.02.2014 r. - po wezwaniu organu z dnia 04.12.2014 r. – I. L. odmówiła przekazania "kopii dokumentów finansowych za 2012 r. dokumentujących wpłaty rodziców wszystkich dzieci z tytułu korzystania z usług przedszkola w tym roku oraz kopii umów pomiędzy przedszkolem, a rodzicami tychże dzieci." Organ stwierdził też, że dotacje, o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty, mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły czy też przedszkola, a wydatki na: reklamę i wpisy w informatorach branżowych, balony reklamowe, koszulki reklamowe pracowników, paliwo do auta osobowego w okresie 2.07- 4.09.2012 r., radio samochodowe i żarówki samochodowe, wypożyczenie przyczepki, na usługę remontową, zakup kostki brukowej w łącznej wysokości 20.778,43 zł są wydatkami, które ponosi organ prowadzący przedszkole, a nie przedszkole i powinny być opłacone przez ten organ czyli właściciela przedszkola, bowiem te wydatki nie są związane z kształceniem dzieci, ich wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną i wyczerpują kwalifikacje z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzono, że wydatki na naukę j. angielskiego, gimnastykę korekcyjną, taniec i gimnastykę korekcyjną, treningi karate, rytmikę, zajęcia taneczne, dogoterapię, wsparcie psychologiczne w wysokości 38.640,00 zł są wydatkami opłacanymi w czesnym przez rodziców dzieci zgodnie z zapisami statutu, umów z rodzicami oraz cennikiem umieszczonym na stronie internetowej przedszkola. Podobnie wskazano, że wydatki na wyżywienie całodzienne - catering w wysokości 102.978,36 zł są wydatkami opłacanymi w czesnym przez rodziców dzieci - zgodnie z zapisami statutu, umów z rodzicami oraz cennikiem umieszczonym na stronie internetowej przedszkola. Podniesiono też, że należne odsetki zostały obliczone w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Od powyższej decyzji strona wniosła ponownie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkole lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt. 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;/.../. "

Zgodnie zaś z art. 90. 3d dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkól, przedszkoli. SKO podkreśliło, że beneficjentem dotacji jest więc przedszkole jako placówka oświatowa, a nie podmiot prowadzący.

Zdaniem SKO wszelkie wydatki przedszkola ponoszone z kwot uzyskanych z dotacji powinny być uwidocznione na fakturach wystawionych na rzecz przedszkola, a nie na rzecz podmiotu je prowadzącego. W świetle przepisów ww. ustawy koszty takie jak: radio samochodowe i żarówki samochodowe, wypożyczenia przyczepki, usługa remontowa, zakup kostki brukowej, powinny ponoszone przez prowadzącego przedszkole. Kolegium nie uznało za możliwe zastosowanie w omawianym przypadku art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu od dnia 31.03.2015 r., zmienionym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Powołał się także na treść art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) , zgodnie z którym wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują:

1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;

2) zakupy towarów i usług;

3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań;

4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

"Wydatki bieżące" określone w ww. przepisie, nie mogą w całości stanowić wydatków bieżących zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, ale tylko wydatki bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Co do zakwestionowanych wydatków na zajęcia dodatkowe i wyżywienie organ II instancji przypomniał, że I. L. odmówiła przekazania żądanych dowodów. W tej sytuacji SKO uznało za zasadne stanowisko organu I-szej instancji, że wydatki na naukę j. angielskiego, gimnastykę korekcyjną, taniec i gimnastykę korekcyjną, treningi karate, rytmikę, zajęcia taneczne, dogoterapię, wsparcie psychologiczne w wysokości 38.640,00 zł oraz wydatki na wyżywienie całodobowe - catering w wysokości 102.878.36 zł są wydatkami, które nie zostały udokumentowane w taki sposób, aby mogły być pokryte z dotacji. Zatem dotacja również w tym zakresie podlega zwrotowi - stosownie do art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Od powyższego rozstrzygnięcia I. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 15, w zw. z art. 127 § 1 i art. 136 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

2) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw;

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na dowolnej interpretacji przepisów w zakresie określania, które wydatki mogą być pokrywane z dotacji oświatowej, co w konsekwencji prowadzi, iż przy takim samym stanie faktycznym i prawnym organ samorządowy podejmuje różne rozstrzygnięcia, naruszając tym samym zasadę zaufania obywateli do organów państwowych;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 7 i art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż wydatki sfinansowane przez Niepubliczne Przedszkole "R." nie mogą być pokryte z przekazanej dotacji oświatowej, co w konsekwencji spowodowało wydanie przez organ decyzji o zwrocie kwoty 162.296,79 zł wraz z odsetkami ustawowymi.

Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm prawem przypisanych, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1066). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy stosują środki określone w ustawie.

Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że są one częściowo trafne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu dotacji w wysokości 20.778,43 zł z należnymi odsetkami tj. w części dotyczącej obowiązku zwrotu wydatków organu prowadzącego.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

W myśl art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c ustawy).

Art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Z kolei art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Należy zaznaczyć ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.s.o. - ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.

Zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy w szczególności zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na fakt, że treść cytowanego wyżej art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, od 2012r. uległa już dwukrotnej zmianie.

Przepis ten od dnia 1 stycznia 2014 r. otrzymał brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 827): Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Natomiast od 31 marca 2015 r. pkt 1 ustępu 3d otrzymał brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 61 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 357):

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego."

Należy zauważyć, że uzasadniając projekt zmiany przepisu obowiązującego od dnia 1 stycznia 2014 r. wskazano, że zmodyfikowany przepis umożliwi wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i potwierdzi możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (por. druk nr 1312, Sejm VII kadencji; dostępny na: www.sejm.gov.pl). Podobne uzasadnienie znajduje się w uzasadnieniu projektu zmian, które weszły w życie od dnia 31 marca 2015 r. Odnośnie art. 90 ust. 3d u.s.o., w pkt p) uzasadnienia wskazano, że (art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d) - proponowana zmiana brzmienia ma charakter doprecyzowujący, potwierdzając (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty; (por. druk nr 2957, Sejm VII kadencji; dostępny j.w.).

Z materiałów dotyczących prac nad projektem ustawy nowelizującej, celem zmiany art. 90 (a także art. 80) było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynika poniekąd z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących. Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 90 ust. 3d od definicji wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Powtarzające się nowelizacje – biorąc pod uwagę również powoływane w komentarzu argumenty z uzasadnienia projektów ustaw – można potraktować jako udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą, co mogłoby w jakimś stopniu ograniczyć spory o prawidłowe rozumienie "celowości" wydatków podlegających zakwalifikowaniu do dotacji (por. M. Pilich teza 16 do art. 90, op.cit.).

Sąd podziela stanowisko WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 675/15, że ww. nowele przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowią jego doprecyzowanie, co pozwala na prawidłową wykładnię tego przepisu w brzmieniu obowiązującym także w 2012 r., a więc także pojęcia "wydatków bieżących". Wydatki takie obejmują zatem "każdy wydatek poniesiony na cele szkoły" – z wyjątkiem wydatków na "inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego". Nowelizacja przepisu obowiązująca od 31 marca 2015 r. poprzez odesłanie do zadań organu prowadzącego szkołę/placówkę określonych w art. 5 ust. 7 u.s.o. jest logicznym i oczywistym doprecyzowaniem "wydatków bieżących", skoro rozumie się przez nie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły", a "organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność". Stanowi to zatem doprecyzowanie, a nie rozszerzenie zadań organu prowadzącego szkołę i mogły być finansowane w ramach "wydatków bieżących".

Na marginesie wypada także wskazać, że pojęcie wydatków bieżących zostało określone w treści art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (od 1 stycznia 2017r. przepisy ustawy o systemie oświaty wprost odnoszą się do tego przepisu). Zgodnie zaś z treścią art. 236 ust. 2 tej ustawy, który dotyczy jednostek samorządu terytorialnego, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W myśl ust. 4 ww. przepisu do wydatków majątkowych, zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, zakup i objęcie akcji i udziałów, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Dotacja, co jest bezsporne udzielana jest na zadania realizowane przez podmiot w postaci przedszkola a nie na finansowanie działania podmiotu go prowadzącego. Mając to na uwadze należy wskazać, że przy działaniu placówki takiej jak przedszkole realizowane są wydatki związane bezpośrednio z bieżącym realizowaniem zadań edukacyjnych, wychowawczych i opiekuńczych jak również wydatki, które jedynie w sposób pośredni mogą dotyczyć tej pierwszej sfery związanej z edukacją, wychowaniem i opieką, będąc wydatkami organu prowadzącego określonymi w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Wskazując na powyższe Sąd zauważa, że organ posłużył się treścią art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty obowiązującą od 22 kwietnia 2009r. do 31 grudnia 2013r. Organ jednakże wydając decyzję w czerwcu 2015r. nie uwzględnił doprecyzowania przepisu, która weszła w życie 31 marca 2015r. Zatem organy rozpoznające sprawę nie uwzględniły, że wśród wydatków bieżących przedszkoli mieszczą się również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 (z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego). Dlatego też organy orzekające dokonały nieprawidłowej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o.

Zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Organy orzekające w sprawie zakwestionowały wydatki na: 1) zakup materiałów reklamowych ( balony i koszulki dla pracowników oraz reklama w informatorach branżowych ) 2. zakup paliwa; 3) zakup radia i żarówek samochodowych ; 4wypożyczenie przyczepki ; 5) usługę remontową ; 6) zakup kostki brukowej.

Zgodnie jednak z tym co zostało wskazane wyżej organy orzekające przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględniały doprecyzowania przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o, a w szczególności poprzez możliwość rozliczenia z dotacji wydatków związane z realizacją zadań samego organu prowadzącego. W związku z tym organy winny ponownie dokonać ustalenia, czy wskazane wyżej wydatki nie mieszczą się w prawidłowo wyłożonej normie prawnej. Organ zatem mając na uwadze powyższe wydatki wskaże, czy mogą one być uznane za wydatki bieżące przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Co więcej może również się tak wydarzyć, że organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy wydatki np. związane z samochodem są wydatkami podmiotu prowadzącego przedszkole i mieszczą się w wydatkach bieżących przedszkola. Nieprawidłowe zrekonstruowanie normy prawnej spowodowało, że to Sąd za organ musiałby dokonać stosownego ustalenia, co w ocenie Sądu zaprzeczałoby istocie postępowania sądowoadministracyjnego, którego zasadniczym celem jest kontrola legalności decyzji.

Odnosząc się do możliwości sfinansowania z dotacji kosztów wyżywienia dzieci, to należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko organów rozpoznających sprawę. Co prawda z § 22 statutu przedszkola wynika, że całkowity koszt wyżywienia zostaje pokryty z dotacji. Jednocześnie z § 5 ust. 5 znajdującej się w aktach administracyjnych przykładowej umowy o świadczenie usług w przedszkolu wynika, że usługobiorcy przysługuje dzienny odpis w kwocie 8 zł za niewykorzystane wyżywienie z tytułu nieobecności dziecka w przedszkolu , zgłoszonej najpóźniej do 8.30 dnia, w którym dziecko ma być nieobecne. Rozliczenie kosztów wyżywienia dokonywane jest po zakończeniu każdego miesiąca, a naliczoną opłatę za następny miesiąc pomniejsza się o przysługujący odpis. Na marginesie należy zauważyć, że oprócz opłaty stałej umowa wspomina też o czesnym, które należne jest za każdy rozpoczęty miesiąc pobytu dziecka w placówce i z treści umowy w sposób jednoznaczny nie wynika czy jest to wspomniana opłata stała czy też inna ( z treści strony internetowej przedszkola wynika, że jest to opłata ta sama).

Z treści znajdującej się w aktach wydruku strony internetowej przedszkola wynika, że czesne miesięczne w kwocie 575 zł wchodzi : opieka, wyżywienie i pakiet zajęć ( gimnastyka korekcyjna, rytmika, język angielski, dogoterapia, zajęcia plastyczno-teatralne, zajęcia w grupach z logopedą, badanie przesiewowe logopedyczne – przełom września i października, zajęcia w grupach z psychologiem). Jest też informacja o pomniejszaniu opłaty o stawkę żywieniową – 8 zł za dzień – w przypadku zgłoszenia nieobecności dziecka. Dalej ze strony internetowej wynika, że istnieje możliwość pobytu dziecka przez określoną ilość dni lub godzin w przedszkolu. W takim przypadku opłata jest pobierana w wysokości 32 zł za jeden dzień, a w przypadku pobytu godzinowego 4 zł za godz. powyżej 3 godz. , 5 zł za godz. przy pobycie poniżej 3 godz. . Warto zwrócić uwagę na fakt, iż w przypadku pobytu godzinowego należna jest dodatkowa opłata za posiłki – 8 zł ( śniadanie – 1,5 zł, obiad 5 zł , podwieczorek 1,5 zł ). Strona zawiera też informacje dot. wysokości odpłatności za inne zajęcia dodatkowe ( rozszerzony angielski, taniec, zajęcia ceramiczne, zajęcia sportowe, religia ).

W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę , organ prawidłowo ustalił, że wydatki na wyżywienie oraz zajęcia dodatkowe były opłacane przez rodziców, więc finansowanie ich z dotacji prowadziłoby do podwójnego finansowania tych wydatków. Za niezrozumiałe należy uznać zarzuty strony dot. nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia przez organy, że wydatki te były ponoszone przez rodziców. Skarżąca byłą wezwana do przedłożenia dokumentów dot. rozliczeń finansowych z rodzicami i odmówiła ich przedstawienia.

Za niedopuszczalne w świetle zasad określonych w art. 44 ustawy o finansach publicznych tj. zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych , należy uznać takie interpretowanie zasad postępowania dowodowego , iż otrzymujący dotację nie ma obowiązku udokumentowania , że dotacja została wydatkowana na cele , na które została przyznana. Wynika to wprost z art. 252 ust. 1 u.f.p. Skarżąca powinna zadbać o wykazanie i udokumentowanie dofinansowania na konkretny cel, a organy kontrolujące powinny sprawdzać na ile środki pochodzące z dotacji służą w rzeczywistości działalności oświatowej, a nie zabezpieczaniu zysków podmiotów prowadzących. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona ze współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają że składający wniosek o dotację powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, gdyż co do zasady to on powinien z wydatkowania publicznych pieniędzy się rozliczyć.

Dodatkowo należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedszkole nie musiało zapewniać nauki języka obcego, gdyż taki obowiązek nie wynika z podstawy programowej zamieszczonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. poz. 17). Dopiero od 1 klasy szkoły podstawowej istniał obowiązek nauki nowożytnego języka obcego (złącznik nr 2 do ww. rozporządzenia).

Odnosząc się z kolei do możliwości finansowania kosztów wyżywienia z dotacji to należy wskazać, że kwestię tę reguluje art. 67a u.s.o., który stanowi, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (art. 67a ust. 1 -3 u.s.o.).

Przepisy także przewidują możliwość zwolnienia z ponoszenia opłat za korzystanie z posiłków oraz wskazują na organ dokonujący takiego zwolnienia.

Ustawodawca, dokonując kolejnej zmiany zasad w zakresie udzielania i rozliczania dotacji wypłacanych przedszkolom, szkołom i placówkom z budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 pkt 26-33, art. 78a-78e, art. 79a, art. 80, art. 89b-89d i art. 90 ustawy - art. 1 pkt 1 lit. c, pkt 66-68, 72 i 73 projektu ustawy – zmiany dokonane ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw) wskazał w pkt 9 lit b uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 559), że zmiany miały charakter precyzujący w zakresu wydatków bieżących będących podstawą do wyliczenia dotacji w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach publicznych oraz niepublicznych szkołach dla dorosłych. Wyjaśniono bowiem, że w przypadku szkół, wyłączane zostaną kwoty dotacji przeznaczonej na sfinansowanie podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych oraz kwoty pokrywane z opłat rodziców na wyżywienie w szkołach i placówkach. Podkreślono jednocześnie, że w przypadku przedszkoli ostatnio wymienione wyłączenie obowiązuje w obecnych przepisach.

Mając powyższe na względzie brak jest podstaw prawnych do pokrycia z dotacji wydatków na wyżywienie.

Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia co do kwoty 38.640 zł wydanych na zajęcia dodatkowe oraz kwoty 102.878,36 zł wydanych na wyżywienie ( catering). Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest prawidłowe, zaś braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , na które wskazują zarzuty skargi , nie mogą spowodować uwzględnienia skargi ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a ).

Biorąc pod uwagę powyższe w toku ponownego rozpoznania sprawy co do kwoty 20.778,43 zł , organ uwzględni dokonaną wykładnię art. 90 ust. 3d u.s.o., dokona następnie analizy w kontekście prawidłowo wyłożonej normy prawnej, które wskazane wydatki można zaliczyć do wydatków bieżących, a także w wypadku gdy uzna to za stosowne uzupełni materiał dowodowy w wypadku pojawienia się określonych wątpliwości interpretacyjnych.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego, tj. art. 90ust. 3d u.s.o. , w konsekwencji czego naruszono przepisy postępowania w postaci art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję w części . W pozostałej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a