Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1853/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 414/21 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Rady Miasta Szczecin na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 414/21, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Szczecin z 22 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania: oddalił skargę w zakresie objętym zarzutami opisanymi w pkt 1 i 2; w pozostałym zakresie odrzucił skargę; zwrócił skarżącemu 150 zł tytułem zwrotu części uiszczonego wpisu.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Szczecin podjęła w dniu 22 września 2020 r. uchwałę nr XXI/661/20 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 4683). W uchwale i załącznikach do niej ustalono granice strefy płatnego parkowania (SPP), wprowadzono podział SPP na podstrefy A i B, różniące się wysokością opłat za postój, ustalono wysokość tych opłat, opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój w SPP oraz wprowadzono Regulamin SPP. Uchwałą z 26 stycznia 2021 r., nr XXV/739/21, zmieniono załączniki do uchwały z 22 września 2020 r. określające granice SPP i wykaz ulic zaliczonych do poszczególnych podstref SPP oraz wprowadzono w Regulaminie SPP opłatę zryczałtowaną dla posiadaczy pojazdów hybrydowych.

[...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie:

1. § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 1 lit. 1, § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm., dalej: p.r.d.) przez określenie w § 1 ust. 2 uchwały oznakowania znakiem drogowy D-44 strefy płatnego parkowania;

2. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.), przez wymienienie w wykazie dróg położonych w strefie płatnego parkowania placów, które są skrzyżowaniami z ruchem okrężnym oznaczone znakiem drogowym C-12 (ruch okrężny);

3. art. 13f ust. 1 - 5 u.d.p., przez ustalenie w załączniku nr 4 do uchwały wysokości opłaty za postój pojazdu bez wniesienia opłaty w różnej wysokości w zależności od terminu jej wniesienia;

4. art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., przez przyjęcie załącznika nr 5 do uchwały ustanawiającego Regulamin Strefy Płatnego Parkowania określający zasady parkowania pojazdów samochodowych;

5. art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz 13b ust. 4 u.d.p., przez ustalenie w § 2 ust. 2 uchwały Strefy Płatnego Parkowania podzielonej na dwie podstrefy A i B bez upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie.

WSA w Szczecinie w wyroku z 24 czerwca 2021 r. rozpoznał skargę w zakresie zarzutów opisanych w pkt 1 i 2 skargi na uchwałę, uznając odnośnie pozostałych zarzutów skargę za niedopuszczalną, z uwagi na treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.), kwestie opisane w tych zarzutach zostały bowiem przeanalizowane już pod kątem zgodności z prawem przez WSA w Szczecinie w wyroku z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, w postępowaniu ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXV/739/21. W tym zakresie Sąd skargę odrzucił wskazując, że "kwestia ustalenia obszaru SPP na terenie miasta Szczecin, jak i ulic nim objętych nie podlega badaniu przez Sąd w tym postępowaniu, z uwagi na fakt uznania zapisów ww. uchwał w tym zakresie za zgodne z prawem przez WSA we wskazanym wyroku.

W odniesieniu do rozpatrywanych merytorycznie zarzutów opisanych w pkt 1 i 2 skargi, WSA oddalił skargę. Sąd podkreślił, że podlega "powtórnemu badaniu zgodności z prawem załącznik nr 2 do uchwały nr XXI/661/20 zmieniony przez załącznik nr 2 XXV/7739/21" i wskazał, że "Powtórne badanie legalności ww. załączników wiąże się z zarzutem skarżącego, że załącznikiem nr 2 obu uchwał objęto m.in. place: Szarych Szeregów, Odrodzenia, Grunwaldzki, które to są skrzyżowaniami z ruchem okrężnym, oznaczone znakiem drogowym C-12, gdzie zabronione jest zatrzymywanie się i postój na podstawie art. 49 ust.1 p.r.d W ocenie skarżącego, Rada Miasta Szczecin naruszała zatem art. 13b ust. 1 u.d.p.".

Po przeprowadzeniu tego powtórnego badania, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia miejsc postojowych w sposób nieprawidłowy, podkreślił, że wyznaczenie miejsc postojowych należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem na drogach, którym jest Prezydent Miasta Szczecin, zatem jeżeli skarżący uważa, że doszło do wyznaczenia miejsc postoju w sposób nieprawidłowy, tj. w miejscach do tego niedozwolonych, winien wystąpić do organu zatwierdzającego organizację ruchu drogowego o podjęcie stosownych działań. W ocenie WSA prawidłowość wyznaczenia miejsc postoju nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest uchwała w sprawie ustalenia SPP. Zdaniem Sądu nie można uznać, że w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Szczecin (organ upoważniony do utworzenia SPP) wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta Szczecin (organ zarządzający ruchem na drogach). Ustawieniem znaków drogowych zajmuje się organ zarządzający ruchem na drogach publicznych. Zaskarżony przepis uchwały dotyczył utworzenia dwóch podstref w ramach obszaru SPP, różniących się wysokością opłat na ich terenie. Kwestia oznakowania podstref, opisana w tym przepisie ma charakter wyłączenie informacyjny, a nie normatywny. Korzystający z drogi ma pełne prawo oczekiwać czytelnego i jasnego przekazu znaków drogowych, a co za tym idzie musi mieć zapewnioną możliwość zorientowania się na terenie jakiej podstrefy parkuje pojazd. Sąd uznał ponadto, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310), określa znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym. W § 1 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono możliwość zastosowania, oprócz znaków i sygnałów, wymienionych w § 1 ust. 3, w razie potrzeby - znaków z napisami wskazującymi sposób korzystania z drogi, jeżeli nie może on być wyrażony znakami określonymi w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Zatem wprowadzenie napisu "Podstrefa A" i "Podstrefa B" na znaku drogowym D-44 - "strefa płatnego parkowania" oznaczającego wjazd do strefy, w której za postój pojazdu samochodowego jest pobierana opłata, czy też na znaku D-45 "koniec strefy płatnego parkowania", oznaczającego wyjazd ze strefy płatnego parkowania, jest dopuszczalne, gdyż nie doszło do ustanowienia znaku drogowego niezgodnego z przepisami.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2021 r. wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 13f ust 1-2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta jest uprawniona do ustalania opłaty dodatkowej w różnej wysokości w zależności od terminu zapłaty i w konsekwencji ustalenie, że Rada Miasta w § 1 ust. 4 w zw. z załącznikiem nr 4 do Uchwały rozróżniając wysokość opłaty dodatkowej w zależności od terminu w jakim zostanie uiszczona przez osobę, która wbrew obowiązkowi nie opłaciła postoju samochodu na terenie SPP nie naruszyła prawa, mimo iż naruszone przepisy nie uprawniają Rady gminy do regulowania przedmiotowej kwestii w określony w przywołanej uchwale sposób;

2. art 13 ust. 1 pkt 1 oraz 13b ust. 4 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta może wyznaczyć podstrefy w ramach ustalenia strefy płatnego parkowania pomimo braku normy kompetencyjnej w przedmiotowym zakresie i w konsekwencji ustalenie, że Rada Miasta w § 1 ust. 2 Uchwały nie naruszyła przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie podziału strefy płatnego parkowania na dwie podstrefy A i B;

II. przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art 101 ust. 2 u.s.g. w związku z art 171 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie w części skargi z powodu błędnego uznania za niedopuszczalne rozpoznanie części zarzutów skargi z uwagi na treść przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie można zaskarżyć uchwały podjętej przez organy gminy, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił w sytuacji gdy przywołany w uzasadnieniu wyrok Sądu w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 215/21 z 13 maja 2021r. nie jest prawomocny, co ma bezspornie istotny wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została uwzględniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art 101 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 171 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej), jednak częściowo z innych powodów niż wskazano w skardze kasacyjnej.

Art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Natomiast z art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika, że "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił."

W przytoczonym art. 101 ust. 2 u.s.g. uregulowano zatem szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej. Nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W takim przypadku sąd powinien zatem zastosować art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne.

Zdaniem NSA w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g. uchwała organu gminy, która była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę, nie może być ponownie zaskarżona ani przez tego, kto ją zaskarżył, ani przez żaden inny podmiot. Skarga na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, musi zatem być potraktowana jako niedopuszczalna także wtedy, gdy została wniesiona przez podmiot inny niż we wcześniejszej sprawie/sprawach (por. m.in. postanowienie SN z 9 grudnia 2002 r., III RN 127/2002, OSNP 2003, nr 24, poz. 586; postanowienie NSA z 18 września 2008 r., I OSK 1117/08, LEX nr 493899; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2008 r., II SA/Po 409/2008, LexisNexis nr 2217930; por. też A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Zasadę tę potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK 2003 nr 8, poz. 84), wskazując, że rozpatrzenie skargi na dany akt normatywny jakim jest uchwała rady gminy, i stwierdzenie jego zgodności z prawem przez sąd administracyjny przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli oraz obowiązuje erga omnes.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd będący organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli legalności działań administracji publicznej, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona uchwała narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest ona zgodna z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami, a w szerszej perspektywie - z całym porządkiem prawnym. Tym samym sąd administracyjny dokonuje tzw. obiektywnej kontroli aktów prawa miejscowego tj. abstrakcyjnych i generalnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę danej uchwały z całym porządkiem prawnym, a nie w zakresie samej skargi. Mamy wówczas do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co powoduje niedopuszczalność kolejnej skargi na ten sam akt. Powyższa zasada niedopuszczalności ponownej kontroli legalności prawa jest zatem zgodna z istotą działania sądownictwa administracyjnego. Trafnie stwierdził Trybunał w cytowanym powyżej wyroku, że przyjęcie innej wykładni omawianego przepisu mogłoby w konsekwencji doprowadzić do naruszenia zasady pewności prawa, poprzez umożliwienie wielokrotnego zaskarżania tej samej uchwały rady gminy.

Taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na tę samą uchwałę tj. uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020 r. oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXV/739/21 z 26 stycznia 2021r., wyrokiem WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, sąd oddalił skargi (wyrok ten stał się prawomocny 19 listopada 2021 r. na skutek wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21).

A zatem w rozpoznawanej sprawie nastąpił przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., tzn. ta sama uchwała organu gminy (uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020r.) była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego i sąd oddalił skargę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, co błędnie ocenił Sąd I instancji, że przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 215/21, była ta sama uchwała co w sprawie rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu (uchwała Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020r.), w całości, a nie tylko niektóre jej przepisy. Wynika to wyraźnie z treści wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, w którym Sąd wskazał, że rozpoznaje sprawę ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXI/661/20 z 22 września 2020r. oraz zmieniającą ją uchwałę nr XXV/739/21 z 26 stycznia 2021r. Z treści sentencji wyroku wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że Sąd rozpoznawał skargę na całą uchwałę, a nie na niektóre tylko przepisy tej uchwały, a w konsekwencji – że orzeczenie sądu oddalające skargę dotyczy całej uchwały. Wola zaskarżenia przez Prokuratora uchwały w całości, a nie tylko niektórych wybranych jej przepisów, wyraźnie zresztą wynikała ze skargi Prokuratora. Potwierdzał ją też wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, co opisał sąd w uzasadnieniu tego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji powinien był zatem rozważyć wystąpienie powagi rzeczy osądzonej co do całości uchwały, a nie tylko co do niektórych jej fragmentów, skoro poprzednia skarga rozstrzygnięta już przez sąd dotyczyła całej uchwały. Zdaniem NSA w takim przypadku brak jest przesłanek do ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, w oparciu o te same kryteria, a przecież jedynym kryterium sądowoadministracyjnej kontroli jest legalność. Wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji dopuszczające ponowne rozważanie zgodności z prawem poszczególnych fragmentów wcześniej już skontrolowanej uchwały z tego powodu, że w kolejnej sprawie podniesiono inne argumenty uzasadniające zarzut niezgodności z prawem. Takie podejście do sądowej kontroli administracji jakie zaprezentował Sąd I instancji - przeczy jej istocie, podważając też zasadę pewności prawa. Raz jeszcze podkreślić należy, że sąd, będący organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli legalności działań administracji publicznej, rozstrzygając sprawę ze skargi na akty prawa miejscowego tj. abstrakcyjne i generalne źródło prawa powszechnie obowiązującego, ma obowiązek zbadać, czy zaskarżony akt (uchwała) narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, lecz także zgodność tego aktu z całym porządkiem prawnym, dokonuje bowiem tzw. obiektywnej kontroli aktów prawa miejscowego.

Na marginesie jedynie można wspomnieć, że część orzecznictwa dopuszcza wprawdzie wyjątkowo możliwość wielokrotnej kontroli tej samej uchwały przez NSA "w granicach interesu prawnego skarżącego" (np. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), ale zasada ta nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż poprzednia skarga na tę samą uchwałę została wniesiona przez prokuratora, a zatem w celu ochrony praworządności, a nie w celu ochrony interesu prawnego skarżącego. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie pogląd Sądu, że "jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten, orzekając później ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w tym zakresie, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji co do zakresu odrzucenia skargi, w tym w szczególności pogląd, że podlega "powtórnemu badaniu zgodności z prawem załącznik nr 2 do uchwały nr XXI/661/20 zmieniony przez załącznik nr 2 XXV/739/21 oraz § 1 ust. 2 uchwały nr XXI/661/20" i że "Powtórne badanie legalności ww. załączników wiąże się z zarzutem skarżącego, że załącznikiem nr 2 obu uchwał objęto m.in. place: Szarych Szeregów, Odrodzenia, Grunwaldzki, które to są skrzyżowaniami z ruchem okrężnym, oznaczone znakiem drogowym C-12, gdzie zabronione jest zatrzymywanie się i postój na podstawie art. 49 ust.1 p.r.d. W ocenie skarżącego, Rada Miasta Szczecin naruszała zatem art. 13b ust. 1 u.d.p.". Sąd I instancji wprawdzie wskazał, że "kwestia ustalenia obszaru SPP na terenie miasta Szczecin, jak i ulic nim objętych nie podlega badaniu przez Sąd w tym postępowaniu, z uwagi na fakt uznania zapisów ww. uchwał w tym zakresie za zgodne z prawem przez WSA we wskazanym wyroku", nietrafnie jednak dopuścił możliwość ponownego badania części uchwały.

Nadto należy uznać, że ma rację skarżący kasacyjnie, że przewidziana w art. 101 ust. 2 u.s.g. instytucja powagi rzeczy osądzonej może mieć zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdy doszło do "oddalenia skargi", a zatem gdy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest prawomocne. Zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że w dniu orzekania przez WSA o częściowym odrzuceniu skargi z powodu rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21, wyrok ten nie był prawomocny. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że wyrok ten uprawomocnił się dopiero 19 listopada 2021 r. (na skutek wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21 oddalającego skargę kasacyjną). Należy więc przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że z tego powodu zaskarżony wyrok w chwili jego podejmowania wydany został z naruszeniem art. 101 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 171 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zarzut z pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej).

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenie prawa materialnego tj. art. 13f ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 4 u.d.p., przez ich błędną wykładnię (punkty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej), gdyż naruszenia tych przepisów Sąd I instancji w tej sprawie nie badał przyjmując, że w tym zakresie zachodziła powaga rzeczy osądzonej. Sąd nie mógł zatem naruszyć prawa materialnego przez błędną wykładnię, skoro tej wykładni nie dokonywał.

Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić zawartą powyżej wykładnię art. 101 ust. 2 u.s.g., a następnie rozważyć zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść i zakres wyroku WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 215/21 oraz wyroku NSA z 19 listopada 2021 r. o sygn. akt II GSK 1618/21.

Orzekając o kosztach Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) kwotę 527 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na kwotę tę składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego, który nie reprezentował strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).