Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 380/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Handlowej w R. oraz U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz każdego skarżącego z osobna po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta R., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. J., E. J. i W. J. wspólników "[...] A. J. , E. J. , W. J." Spółka Jawna, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w R. przy ul. [...] (dawnej ul. T.), dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku biurowo - handlowego na pawilon biurowo – handlowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż teren na którym ma być zrealizowana inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i znajduje się w strefie założenia urbanistycznego miasta R., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...]. W sytuacji braku planu miejscowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budową na warunkach w niej określonych. Spełnienie tych warunków jest badane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednak możliwe, jak wskazał organ, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m.in. warunku kontynuacji wymagań dotyczących nowej zabudowy. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), które w § 3 nakazuje organowi wyznaczyć obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogiem określonym we wskazanym przepisie, organ przeprowadził w sprawie stosowną analizę wyznaczonego wokół działki obszaru. W jej wyniku stwierdził, że w obszarze analizy na nieruchomościach sąsiednich znajdują się obiekty o funkcji zarówno mieszkaniowej jak i biurowo-usługowej. Budynki i działki z funkcją usługowo-handlową oraz biurową, znajdują się m.in. na działkach nr [...] oraz działce [...], będącej przedmiotem niniejszej decyzji, a zatem zdaniem organu zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Badając linię zabudowy, organ wskazał, iż budynki znajdujące się w obszarze analizy usytuowane są w większości przypadków bezpośrednio przy granicy frontowej oraz w odległości ok. 2 do 5 m od granic frontowych oraz, że istniejące budynki stanowią ukształtowane od lat pierzeje ulic: T. i G. Obowiązujące nieprzekraczalne linie zabudowy ustalił więc jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – działkach nr [...] (ul. T.) oraz w nawiązaniu do linii zabudowy na działkach nr [...] (ul. G.) i działce nr [...] i [..] (ul. T.), zgodnie z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., określając je w sposób następujący: od ul. T. - 5 m, a od ul. G. – pokrywające się z granicą działki. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskazał, że wskaźnik ten ustalony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynosi 42,55%, a zatem wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki równej 0,1079 ha wynosi 459,1 m2 - 460 m2. Ponadto organ podkreślił, iż szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się od 7,0 m do 29,5 m. Średnia z analizy szerokości elewacji frontowych wynosi zatem około 16,09 m. Uwzględniając więc treść § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ dopuścił dla przedmiotowej inwestycji szerokość frontu elewacji od ulicy T. 16,09 m z tolerancją do 20%. Wskazując, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się od ok. 3 m do 20 m, wyjaśnił że dla przedmiotowej inwestycji wysokość ta (nie mniej niż 5 m i nie więcej niż 9 m) wyznaczona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyjaśniając natomiast geometrię dachów budynków usytuowanych w obszarze analizy, organ wskazał, iż jest znacznie zróżnicowana, występują bowiem dachy płaskie oraz dwu i wielospadowe, niemniej dominują budynki o dachach płaskich i dwuspadowych. Dla projektowanej inwestycji ustalono więc układ głównych połaci dachowych jako dwuspadowe o spadku połaci w zakresie od 15° do 20°, lub płaskie z attyką, zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ zaznaczył również, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu uzgodniono, postanowieniem z dnia [...] z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w T. oraz, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, zdaniem organu, dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego należało ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższą decyzję organ I instancji doręczył wnioskodawcy, B. J. (jako współwłaścicielowi działki nr [..]), U. W. (jako współwłaścicielowi działki nr [..]), Spółdzielni H. w R. (jako właścicielowi działki nr [...]) oraz Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w T., Delegatura we W.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia H. w R., która zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił i zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa oraz art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w stadium uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. Z uwagi na powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni na w/w decyzję SKO z dnia [...], opartej na tych samych zarzutach co zawarte w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Bd 567/09, uchylił zaskarżoną decyzję SKO, z uwagi na brak zbadania przez organ II instancji istnienia interesu prawnego po stronie odwołującej Spółdzielni, stanowiącego podstawę posiadania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako konsekwencji w/w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2009 r., SKO decyzją z dnia [...] nr [...]umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając że Spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego mającego umocowanie w przepisach prawa oraz, że samo sąsiedztwo z terenem objętym przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, nie wystarcza do uznania podmiotu za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 470/10, po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni na w/w decyzję SKO umarzającą postępowanie odwoławcze, orzekł o jej uchyleniu, wskazując w motywach wyroku, że właściciele nieruchomości sąsiednich stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób i, że interes ten może być oparty na art. 140 Kodeksu cywilnego, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy, jako decyzja kształtująca stosunki na nieruchomości objętej inwestycją, sposób korzystania z niej, będzie miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (np. poprzez zaistnienie ograniczeń w rozporządzaniu tymi nieruchomościami czy też w korzystaniu z niej – określone imisje). Stwierdzając, w kontekście wskazanych regulacji, że organ odwoławczy nie tylko nie wykazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma żadnego wpływu na nieruchomość Spółdzielni, ale nawet nie określił zakresu jej oddziaływania, Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego o braku przymiotu strony przez odwołującą w postępowaniu o warunkach zabudowy za niezgodne z prawem.

W efekcie wskazanego wyroku, SKO decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni od decyzji organu I instancji z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że odwołującej Spółdzielni przysługuje status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż planowana inwestycja polegająca na znacznym zwiększeniu powierzchni usługowo-handlowej obiektu, będzie oddziaływać na nieruchomości graniczące z nieruchomością inwestora. Oddziaływanie to wynika przede wszystkim, ze zwiększenia w związku z realizacją obiektu handlowego natężenia hałasu, ruchu pojazdów samochodowych, powierzchni parkingu oraz emisji spalin z kotłowni obsługującej obiekt, a także z możliwości wpływu na wartość nieruchomości sąsiednich i stworzenia utrudnień dla realizacji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. W takiej sytuacji, zdaniem organu, zarówno Spółdzielni jak i pozostałym podmiotom uznanym przez organ I instancji za strony postępowania, przysługuje na podstawie art. 28 kpa i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się zaś do merytorycznych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu (możliwość ustalenia warunków zabudowy) od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa), że regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy i, że warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zaznaczając, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy właściwy organ stosownie do treści § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że granice tego obszaru zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów i, że analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zapewnia kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów chybiony jest zarzut odwołania, iż organ I instancji wyznaczył zbyt szeroko obszar analizy, albowiem ustawodawca w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, co oznacza, iż organ może wyznaczyć taki obszar w granicach większych aniżeli ten minimalny wynikający z rozporządzenia i, że odległość granic nie musi być wyznaczona z każdej strony w sposób równomierny. Ponadto z analizy mapy wynika, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany jest tylko nieznacznie większy od trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, w skali rzeczywistej wielkość ta wynosi ok. 105 m, zamiast ok. 90 m. To wskazane nieznaczne przekroczenie minimalnego obszaru analizy, nie stanowi więc, zdaniem organu, nieprawidłowości i naruszenia § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zatem, jak wskazał organ, prawidłowo w sprawie przyjęto do analizy wszystkie działki położone na obszarze analizowanym, w tym te kwestionowane w odwołaniu, tj. działki nr [...], ale także i działki nr [...] - niezabudowana, [...]. Nie tylko bowiem działka nr [...] może być traktowana, jak żąda tego odwołująca, jako działka sąsiednia. Pojęcie działki sąsiedniej należy, jak wskazał organ, powołując się w tym zakresie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1535/09, interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Obszar analizy musi być więc szerszy i obejmować nie tylko nieruchomości graniczące z działką objętą planowaną inwestycję, czy też oddalone od niej o kilka metrów, lecz także nieruchomości położone w dalszej odległości - kilkadziesiąt, czy też sto metrów dalej, tworzące urbanistyczną całość. Także i pojęcie ładu przestrzennego należy interpretować szerzej i nie utożsamić go z możliwością zabudowy terenu jedynie takiej samej (identycznej) co już istniejąca na gruntach sąsiednich, lecz w świetle art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnieść je do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro więc, jak wskazał organ, w obszarze analizowanym występują zarówno budynki mieszkalne, gospodarcze, jak i budynki usługowo-handlowe, w tym także o dużej powierzchni (działka nr [...], działka nr [..]), to tym samym nie można stwierdzić, że rozbudowa istniejącego obiektu biurowo-handlowego, z zachowaniem warunków określonych w zaskarżonej decyzji, w tym warunków konserwatorskich, na terenie miejskim narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze, gdyż stanowi ona uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i usługowo-handlowej istniejącej na obszarze analizowanym. Podkreślając, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy i nie godzenie nową zabudową w zastany stan rzeczy, organ wyjaśnił posiłkując się wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 682/09, że co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania nieruchomości budynkiem o funkcji biurowo-handlowej, który w planowanym rozmiarze nie powinien być nadmiernie uciążliwy, tylko z tej przyczyny, że część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi. Dopuszczalna zabudowa nie ogranicza się bowiem tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W świetle poczynionych uwag organ II instancji skonstatował, że organ I instancji oznaczając na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy działki zabudowane budynkami z funkcją usługową, handlową i biurową oraz wykazując w analizie, że na nieruchomościach sąsiednich znajdują się obiekty zarówno o funkcji mieszkaniowej, jak i o funkcji usługowej, handlowej i biurowej, a także ustalając prawidłowo pozostałe parametry wymagane przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz geometrię dachu, zgodnie z prawem wykazał w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostałe wymagania określone w ustawie, a w szczególności teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku udziału odwołującej w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu uzgodnieniowym, organ II instancji podkreślił że zgodnie z wymogiem z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T., który postanowieniem z dnia [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący przebudowy i rozbudowy budynku biurowo-handlowego na działce nr [...] w R. Wprawdzie postanowienia tego nie doręczono odwołującej, niemniej jednak nie miało to zdaniem organu odwoławczego wpływu na wynik sprawy. Organ podkreślił, że odwołująca mogła się z nim zapoznać, gdyż była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy oraz, że zażalenie na to postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu ponownie zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ I instancji wydając decyzję prawidłowo uwzględnił i zastosował zasadę dobrego sąsiedztwa, oraz art. 10 kpa poprzez uznanie, że niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w stadium uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji administracyjnej.

W motywach skargi skarżąca podkreśliła, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 kpa, jako etapu postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają zastosowanie w szczególności art. 7 kpa, wymagający aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona oraz art. 10 kpa, zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie strona nie była poinformowany o fakcie wydania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...], jak również postanowienia tego jej nie doręczono, stwierdziła że w jej ocenie, okoliczność ta w sposób oczywisty narusza bezwzględny obowiązek organów administracji zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału. Złamanie przepisu art. 10 kpa przez organ opiniujący stanowi kwalifikowaną wadę procesową, której sanowanie nie jest możliwe, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, poprzez umożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zaznaczyła, że powinnością organu współdziałającego jest zwrócenie szczególnej uwagi na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa), naruszenie bowiem tego przepisu jako kwalifikowanej wady procesowej skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wskazując na potrzebę rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w tym w postępowaniu wpadkowym, jako postępowaniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, skarżąca powołała się na wyrok NSA z 22 marca 1999 r. o sygn. akt IV SAB 273/98 i wyrok WSA w Białymstoku z 25 lipca 2007 o sygn. akt II SA/Bk 366/07. Odnośnie zaś zarzutu naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca, wskazując na naruszenie w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa, podkreśliła że zaskarżana decyzja umożliwia inwestorowi realizację obiektu o rozmiarach nie znajdujących odniesienia w całym obszarze analizowanym oraz, że z zestawienia działek przyjętych do analizy jednoznacznie wynika, iż organ I instancji przyjął do niej wybiórczo nieruchomości, których zabudowa choćby w minimalny sposób uzasadniać ma założoną tezę wydania pozytywnej decyzji. Konstruując zarzut zbyt szerokiego wyznaczenia obszaru analizy, wskazała że granicami analizy organ objął działki nr [...], pomimo że ich położenie uniemożliwia uznanie ich za działki sąsiednie względem działki [...], że są one dostępne z innej drogi publicznej niż przedmiotowa działka i, że na ich terenie brak jest zabudowy o funkcjach i cechach badanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Także zdaniem skarżącej, znajdujące się w obszarze analizy działki nr [...], z uwagi na ich położenie, nie mogą być traktowane jako działki sąsiednie, choć posiadają one dostęp z tej samej drogi publicznej, co działka [...]. Zlokalizowane na ich terenach zabudowania to drobne punkty handlowo-usługowe, o cechach i funkcjach diametralnie innych od zamierzenia inwestycyjnego. Jedynie działka [...] może być uznana za działkę sąsiednią i posiadającą dostęp z tej samej drogi publicznej, co działka [...]. Jednakże na działce tej zlokalizowany jest pawilon o powierzchni ok. 100 m2 (z czego powierzchnia przeznaczona do obsługi klientów to kilkanaście metrów kwadratowych) w którym znajduje się kawiarenka intenetowa i punkt naprawy komputerów. Pierwotnie pawilon ten miał funkcję wyłącznie gastronomiczną (mała gastronomia). Dlatego też w tym wypadku nie można mówić o podobnej funkcji i cechach zabudowy, co przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W ocenie strony skarżącej w bezpośredniej bliskości (właściwym sąsiedztwie) do przedmiotowej działki znajdują się działki nr [...] (niezabudowana), [...] czy [...] i dalsze na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, i to właśnie one powinny znaleźć się w przyjętym obszarze analizy, co jednak nieprawidłowo nie zostało przez organ uwzględnione. Ponadto skarżąca wskazując, że teren na którym ma zostać realizowana inwestycja leży w strefie historycznego założenia urbanistycznego miasta R., wpisanego do rejestru zabytków, podkreśliła że okoliczność ta powinna zostać w szczególności uwzględniona w analizie dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów urbanistycznych istniejącej zabudowy. Podniosła, że w obowiązującym dla danego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalono zasady kształtowania nowej uzupełniającej zabudowy, które wymagają m.in. nawiązania do charakteru zabudowy sąsiadującej pod względem gabarytów bryły i proporcji podziałów, komponowania architektury łącznie z zielenią towarzyszącą (gdzie w zaskarżanej decyzji ustalono obszar biologicznie czynny na 5% powierzchni działki, podczas gdy zasadą jest udział 30-40% powierzchni działki). Z uwagi na powyższe skarżąca podsumowała, że organ I instancji błędnie zakreślił obszar analizy urbanistycznej terenu, poprzez pominięcie w niej działek sąsiadujących z działką nr [...], a objęcie nią działek nie spełniających kryterium działki sąsiadującej, co zdaniem skarżącej samo w sobie stanowi podstawę do uchylenia decyzji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, w świetle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji stwierdza, iż narusza ona prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), co czyni zasadnym i koniecznym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zatem zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych.

W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego, podzielić należy pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 w/w ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczy się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07 dostępne na stronie internetowej gov. pl), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich (rozumianych jako działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, okolicy, a nie działki sąsiednie sensu stricte tj. graniczące z działką inwestora) w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie.

Uwzględniając treść wskazanych przepisów, należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia na nim analizy cech zabudowy pod kątem ustalenia wymagań, o których mowa w § 1 w/w rozporządzenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarówno w stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy analizie, jaki i w samej decyzji nie wskazano wprost szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznaczy się na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji swobodę w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Zatem przy określaniu granic obszaru analizowanego minimalne odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile zachodzi taka konieczność. W przedmiotowej sprawie zaś Sąd, nie znając dokładnie szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie jest w stanie zweryfikować czy organy administracyjne wyznaczyły granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogiem określonym w § 3 ust. 2 rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wprawdzie z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, iż minimalna odległość o której mowa we wskazanym przepisie w skali rzeczywistej wynosi w przypadku przedmiotowej działki około 90 m i, że wyznaczone w sprawie granice obszaru analizowanego zostały nieznacznie przekroczone w stosunku do wielkości minimalnej, bowiem wyniosły one około 105 m, to jednak zdaniem Sądu jedynie takie ogólnikowe uzasadnienie wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza omawiany przepis rozporządzenia. W sprawie bowiem nie tylko nie określono wyraźnie szerokości frontu działki objętej wnioskiem, ale również przekraczając zgodnie z twierdzeniem organu minimalne granice obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie poczyniono jakiegokolwiek wyjaśnienia dla takiego stanu rzeczy, wskazując chociażby na konieczność czy potrzebę uzasadnioną okolicznościami sprawy zakreślenia większej odległości granic obszaru analizowanego niż ta minimalna, wynikająca z rozporządzenia. Ponadto nawet wielkości samych granic obszaru analizowanego, wskazane przez organ II instancji nie są precyzyjne, gdyż organ posługuje się w tym zakresie zwrotem "około" 90 m, "około" 105 m. Zdaniem Sądu wątpliwości budzi również stanowisko organu II instancji, iż w sprawie przyjęto do analizy wszystkie działki położone na obszarze analizowanym, a więc także działki nr [...]. Z analizy części graficznej decyzji o warunkach zabudowy wynika zaś, że działki te nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co przedmiotowa nieruchomość, jako że nie mają one dostępu do ul. T. i ul. G., tak jak ma to miejsc w przypadku działki nr [...]. Rozpatrzenie zaś przez Sąd kwestii ich dostępu do ul. T. i ul. G. z punku widzenie, określonej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji dostępu do drogi publicznej, obejmującej zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jaki i dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez służebność drogową, nie jest możliwe z uwagi na brak materiału dowodowego pozwalającego poczynić takie ustalenie. Należy wskazać, że strona skarżąca zarówno w odwołaniu do decyzji organu I instancji, jaki i w skardze, podnosiła zarzut braku dostępności działek nr [...] do tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], pomimo tego jednak organ II instancji nie ustosunkowała się jednoznacznie do tego zarzutu. Tymczasem było to zdaniem Sądu konieczne, z uwagi na okoliczność, że działki te jako posiadające funkcję usługową, zostały przez organ uwzględnione w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przyjętego ustalenia o kontynuacji zwłaszcza funkcji zabudowy, ale także i określonych jej cech, wskaźników i parametrów. Niewątpliwie tak jak już Sąd wskazał wyżej zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołująca się do pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej powinna być interpretowana szeroko i obejmować nie tylko działki graniczące z działką inwestora, ale i działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie urbanistycznym, w okolicy gruntu inwestora, niemniej jednak w ocenie Sądu szerokie sąsiedztwo nie może pomijać ustawowego wymogu istnienia dostępu działki do tej samej drogi publicznej. Słusznie wskazano w pozycji pt. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze" Z Kostka i J. Hyla, że cyt. "jeżeli działka inwestora sąsiaduje z zabudowanymi działkami dostępnymi jednakże z innej drogi publicznej, to zachodzi przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy". W sprawie jednak organ II instancji nie ustosunkował się jednoznacznie do zarzuty strony, wskazując czy w/w działki mają dostęp do tej samej drogi publicznej i jakie ma znacznie ewentualnie ta okoliczność dla podjęcia rozstrzygnięci o przedmiocie sprawy, w szczególności w zakresie analizy funkcji istniejącej zabudowy. W konsekwencji należy stwierdzić, że wskazane powyżej uchybienia, nieścisłości i niejasności mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006, publ. LEX nr 322329). Dlatego też wyznaczając taki, a nie inny obszar analizowanego oraz dokonując takiego, a nie innego wyboru występujących w nim nieruchomości, stanowiących następnie podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy, należy uzasadnić przyczyny podjętych w tym zakresie wyborów, popierając swoje stanowisko w tym zakresie rozważną i przekonywującą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie wszystkich bądź tylko niektórych nieruchomości zabudowanych analizą cech zabudowy, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że organ posiada w tym zakresie pewien luz decyzyjny, nie może oznaczać dowolności jego działania. Brak zatem jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz nieruchomości poddanych analizie, po pierwsze powoduje iż nie możliwa jest weryfikacja stanowiska organu odnośnie dokonanych wyborów zarówno przez inne strony postępowania, jaki i organ odwoławczy w ramach administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sąd administracyjny w ramach kontroli sądowej, po drugie zaś prowadzi do wniosku, iż w sprawie organy podjęły rozstrzygniecie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Przytoczone uwagi należy również w pełni odnieść do wyznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów i wskaźników zabudowy. I tak na przykład organ ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie wyjaśnił czy wskazane w analizie nieruchomości w oparciu o które obliczono średni wskaźnik tej powierzchni stanowią wszystkie nieruchomości zabudowane w obszarze analizy, czy też tylko niektóre z nich, a jeżeli tak do dlaczego nie wzięto pod uwagę wszystkich nieruchomości. Ta sama sytuacja odnosi się do ustalonej przez organ średniej szerokości elewacji frontowych. W przypadku zaś wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika obowiązującej linii nowej zabudowy, dodatkowo nie wyjaśnia się, ani w analizie, ani w decyzji ustalającej warunki zabudowy, sposobu ustalania tych wskaźników według innych parametrów wynikających z analizy, a więc reguł określonych w § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tym samym nie możliwa jest weryfikacja ustalonych w decyzji wskaźników. Ponadto w przypadku wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie podaje się nawet jaki jest konkretnie wskaźnik tej wysokości na działkach sąsiednich, lecz podaje się jedynie, że kształtuje się on od ok. 3 m do 20 m, nie określając przy tym jakie nieruchomości przy tym ustaleniu wzięto pod uwagę. Konstatując, w ocenie Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poza nieprawidłościami w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie odpowiada również innym wymogom dotyczącym sporządzenia tej analizy wynikającym z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a określonym w § 4 - § 7 tegoż aktu. W niniejszej sprawie bowiem zarówno w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaki w stanowiącej jej załącznik analizie, brak jest odpowiednich danych potwierdzających zasadność ustalonych wskaźników oraz brak jest stosownego uzasadniania odnoszącego się do przyjętego sposobu ich wyznaczenia. Tymczasem z treści § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jednoznacznie wynika, że dane te muszą znaleźć swoje odbicie wprost w treści analizy, natomiast zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy powinien gwarantować wystarczające wsparcie dla tych wyników (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 458/08, publ. LEX nr 550308). Sporządzona z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów analiza, nie mogła zaś stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji, których podstawę stanowiła analiza niezawierająca wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących nieruchomości nią objętych, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa. Analiza bowiem funkcji oraz cech zabudowy stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej lub niejasnej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom, jak też art. 107 § 3 kpa, spowodowało, że Sąd nie był w stanie zweryfikować prawidłowości dokonanych w zaskarżonych rozstrzygnięciach ustaleń, i de facto spowodowało, iż niemożliwym była subsumcja niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego, określonej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z czym naruszenie w/w przepisów proceduralnych spowodowało naruszenie normy prawa materialnego tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wyznaczyć granice obszaru analizowanego zgodnie z wymogami wskazanymi w § 3 w/w rozporządzenia, precyzyjnie wyjaśniając i uzasadniając zarówno granice jaki i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, wskazując jednoznacznie nieruchomości które wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy we wskazanym zakresie, i ewentualnie przyczyny dla których nie wzięto pod uwagę innych nieruchomości, oraz wyznaczając precyzyjnie parametry i wskaźniki zabudowy, które będą znajdować potwierdzenie w stanowiących załączniki do decyzji wynikach analizy, a więc we wzajemnie się uzupełniających i kompatybilnych: części graficznej analizy i części opisowej analizy. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. W ramach oceny spełnienia planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa należy jednoznacznie odnieść się do kwestii dostępu działek nr [...] do tej samej drogi publicznej, co działka nr [...], oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na przedmiot sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, naruszenia art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w stadium uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T., należy wskazać, iż istotnie w zakresie postępowania wpadkowego miało miejsce naruszenie art. 10 kpa, niemniej jednak zdaniem Sądu naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy głównej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień, lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 3 wskazanej ustawy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, a z takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia takiego dokonuje się, w myśl art. 53 ust. 5 w/w ustawy, w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje wyłącznie inwestorowi. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wojewódzki Konserwatorem Zabytków w T., postanowieniem z dnia [....] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący przebudowy i rozbudowy budynku biurowo-handlowego na działce nr [...] w R. oraz, że postanowienia tego nie doręczono stronie skarżącej. Z powyższego wynika, że w sprawie miało miejscu wymagane przepisami prawa uzgodnienie, a zatem nie było w tym zakresie przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pozbawienie bowiem strony skarżącej udziału w postępowaniu uzgodnieniowym nie oznacza, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2006 r. o sygn. akt II OSK 379/05 (dostępny na stronie internetowej gov.pl), braku uzgodnienia. Postępowanie o uzgodnienie prowadzone na podstawie art.106 kpa jest samodzielnym postępowaniem i brak udziału strony w tym postępowaniu bez jej winy stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania. Zatem skoro Wojewódzki Konserwatorem Zabytków w T. wydał w dniu [....] postanowienie o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji i postanowienie to weszło do obrotu prawnego, albowiem otrzymali je inwestor oraz Burmistrz Miasta R., to tym samym nie można przyjąć, iż brak jest takiego uzgodnienia, bo nie brali w nim udziału wszyscy uczestnicy postępowania. Pomimo więc że stronie skarżącej nie zostało doręczone postanowienia o uzgodnieniu, to jednak z uwagi na okoliczność, że stosownie uzgodnienie zostało dokonane, i że stronie skarżącej nie przysługiwało zażalenie na postanowienie o uzgodnieniu, a także, że miała ona możliwość zapoznania się z nim w trakcie zapoznawania się z materiałami sprawy, należy stwierdzić, że z uwagi na to uchybienie proceduralne nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy głównej.

Mając jednak na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji.