Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 186/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7 ust 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.87 ust 2; 16 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 764/16 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Apelu Rady Miejskiej w G. do Burmistrza G. w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 764/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Apelu Rady Miejskiej w G. do Burmistrza G. w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda Ł. na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej u.g.n.) stwierdził nieważność Apelu Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. do Burmistrza G. w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Na sesji w dniu [...] czerwca 2016 r., na podstawie § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta G., Rada Miejska w G. uchwaliła Apel do Burmistrza Gł. w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 uchwały wskazano, że "Rada Miejska w G. zwraca się do Burmistrza G. z apelem, aby w swojej działalności, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniane były wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw." § 2 stwierdzał, że "apel wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami".

W uzasadnieniu uchwały Rada powołała się na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i wskazała m.in., że polityczny konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego godzi nie tylko w podstawowe zasady ustrojowe demokratycznego państwa prawa, ale jednocześnie podważa zasadę pewności prawa. Wysokie ryzyko negatywnych skutków działań podjętych wobec Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że Rada Miejska w G. dla wyjaśnienia wątpliwości wyraźnie wskazuje, jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze G.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Ł. wskazał, że pomijając wątpliwości co do zgodności z prawem § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w G. z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta G., który został wskazany w podstawie prawnej i stanowi, że Rada może także (oprócz uchwał) podejmować: apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania, zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 930/07, w przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to następowało w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o wypowiedzeniu stanowiska przez radę gminy jako organ kolegialny.

Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy apel nie został nazwany uchwałą, tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinna być określona mianem uchwały. Organ uznał apel za uchwałę pomimo, że nie został on określony takim mianem.

Zdaniem Wojewody, Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach. Tymczasem brak jest przepisu, który upoważniałby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Organy władzy publicznej mogą działać tylko tam gdzie prawo je do tego upoważnia. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów jednostek samorządu terytorialnego do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje - w tym przypadku przez władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów.

Apel Rady jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, a tym samym stanowi również ich krytykę. Rada gminy nie posiada uprawnień w zakresie wskazywania zasadności działań prawnych zewnętrznych i niezależnych instytucji, a tym bardziej do oceny ich działania z punktu widzenia prawa.

Powyższy apel stanowi wezwanie organu wykonawczego do naruszania obowiązującego porządku prawnego. Zastosowanie się do apelu i odmowa stosowania przez Burmistrza przepisów, które nie zostały formalnie derogowane z porządku prawnego, stanowiłyby w istocie przyznanie sobie przez Burmistrza uprawnienia do wyeliminowania z porządku prawnego norm, które pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę.

Zdaniem Wojewody organ wykonawczy uzurpuje sobie prawo do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej, co godzi w konstytucyjny trójpodział władz. Samorząd terytorialny jedynie uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Istotą samorządu jest wykonywanie administracji publicznej. Jest on wyrazem rezygnacji przez państwo z niektórych uprawnień w zakresie administracji publicznej. Wykonywanie administracji publicznej jest zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem samorządu. Urzeczywistniając te zadania, może on posługiwać się środkami prawnymi właściwymi administracji publicznej, w tym także władczymi. W ocenie organu przedmiotowy apel w istotny sposób narusza prawo, a zwłaszcza art. 7 Konstytucji RP.

Rada Miejska w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zarzuciła mu naruszenie:

‒ art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie kontroli legalności Apelu, który nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, w sytuacji gdy organ nadzoru uprawniony jest do kontroli legalności tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy;

‒ art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż Apel został wydany bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy został wydany w oparciu o uchwałę nr LIX/433/14 Rady Miejskiej w G. z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta G. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2014 r. poz.1560), która stanowi obowiązujące źródło prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i wskazała, że podstawą prawną Apelu jest § 15 ust, 2 pkt 4 Statutu. Z treści tego przepisu wynika wprost, iż Apel nie ma charakteru merytorycznego, czego organ nadzoru nadal nie dostrzega, ciągle przypisując jej merytoryczny charakter i wywodząc z niego kompetencje do oceny Apelu. Apel nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie kształtuje żadnych praw, czy też obowiązków. Strona zaznaczyła, że apele nie przewidują żadnych sankcji za ich nierespektowanie. Wojewoda Ł. nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności Apelu, ponieważ art. 91 ust. 1 daje prawo do kontroli tylko i wyłączenie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym.

Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru, że Apel zmierza do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje, tj. władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Apel nie jest również wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, czy też jej krytyki. Apel miał jedynie stanowić wskazówkę dla Burmistrza G., jakie przepisy prawa powinien stosować w swojej działalności. Wydając decyzje, Burmistrz G. będzie musiał rozstrzygnąć dylemat w zakresie stosowania przepisów prawa i jego rozstrzygnięcie będzie podlegało ocenie przez organ wyższego stopnia.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru wydając swoje rozstrzygnięcie, rozstrzygnął na korzyść Rady Ministrów spór toczący się wokół Trybunału Konstytucyjnego, nie mając do tego żadnych kompetencji. Rada Ministrów nie ma bowiem żadnych uprawnień do oceniania legalności rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego i uprawnień do odmowy publikacji jego orzeczeń.

Organ nie mógł stwierdzić nieważności Apelu, powołując się na naruszenie art. 7 Konstytucji, gdyż został on wydany na podstawie § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, który zgodnie z art. 87 Konstytucji jest obowiązującym źródłem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 764/16 stwierdził, że skarga Miasta G. nie jest uzasadniona. Sąd zwrócił uwagę, iż kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym oraz w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony.

Zdaniem Sądu I instancji przy ocenie, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, należy mieć na uwadze, że art. 91 ust. 1 u.s.g. nie różnicuje aktów organu gminy ze względu na ich charakter prawny i treść. Inaczej w tej samej ustawie ustawodawca postąpił np. w art. 101 ust. 1 u.s.g., który odnosi się wyłącznie do uchwał lub zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Generalnie organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego (deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania (uchwała w znaczeniu formalnoprawnym).

W przypadku rady gminy ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny.

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym, a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Nie każda jednak uchwala Rady musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały, m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne . Takie uchwały – w rozumieniu formy wypowiedzi organu kolegialnego – w ocenie Sądu, także podlegają nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ma bowiem podstaw, aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g., ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym.

Sąd I instancji podzielił też pogląd, że każda uchwała rady gminy podlega nadzorowi wojewody. W tym zakresie Sąd uznał za trafne stanowisko Wojewody Ł., że przedmiotowy Apel jest uchwałą, która co do zasady podlegała jego kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. Tym samym Sąd nie podzielił w tej części zarzutów skargi, uznając, że każdy akt, który jest formą wyrażenia woli kolegialnego organu samorządu terytorialnego, podlega nadzorowi wojewody.

Przechodząc do merytorycznej oceny uchwały, WSA w Łodzi wskazał, że Rada nie miała podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, w tym nie mógł jej stanowić § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu.

Statut Miasta G. jest prawem miejscowym, a akty prawa miejscowego są wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W tym wypadku jednak Statut przewiduje w § 15 ust. 2 pkt 4 możliwość podejmowania apeli skierowanych do adresatów zewnętrznych. Organ wykonawczy gminy, podobnie jak jednostki organizacyjne samorządu, nie jest adresatem zewnętrznym. Za adresata zewnętrznego można uznać obywateli i wszystkie jednostki organizacyjne nienależące do samorządu.

Sąd nie podzielił też stanowiska Rady, że Apel jest jedynie jej niewiążącym stanowiskiem i nie posiada charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego. Apel to niewiążące wezwanie do określonego działania zachowania, z którym nie wiążą się żadne sankcje. W taki też sposób definiuje apel § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, który został wskazany w podstawie prawnej podjętej przez Radę uchwały, i który stanowi, że Rada może także podejmować apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy, czy zadania. O tym, czy uchwała ma charakter normatywny, decyduje podstawa prawna jej podjęcia i jej treść. Przy czym należy podkreślić, że ocenie podlegać musi rzeczywista treść aktu jako całości.

Rada w tym samym dniu uchwaliła Deklarację w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w G. do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z takim samym uzasadnieniem, jakie zawiera Apel będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W Deklaracji Rada sama także zobowiązała się, że przy podejmowaniu w ramach swoich kompetencji uchwał (w znaczeniu materialnoprawnym) będzie stosować się do wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Zatem Rada w obliczu konfliktu istniejącego wokół Trybunału Konstytucyjnego już w innej uchwale przedstawiła publicznie swoje stanowisko. Apel został więc podjęty wyłącznie w celu skierowania wskazówek do organu wykonawczego, jakim jest Burmistrz.

W związku z tym za trafny Sąd I instancji uznał pogląd organu nadzoru, że w sytuacji, w której adresatem Apelu podjętego przez organ uchwałodawczy gminy jest organ wykonawczy gminy, nie można mówić jedynie o zajęciu niewiążącego stanowiska, czy niewiążącej wskazówce dla Burmistrza.

WSA w Łodzi stwierdził, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że z żadnego przepisu prawa nie wynika kompetencja Rady do wskazywania organowi wykonawczemu, uprawnionemu do wydawania decyzji administracyjnych, które przepisy prawa przy orzekaniu ma stosować. Wybór przepisów, które powinny być przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy stosowane leży w wyłącznej kompetencji organu, któremu ustawodawca przyznał kompetencję do orzekania w danym zakresie.

W strukturze samorządu terytorialnego w obrębie gminy rada gminy zajmuje eksponowaną pozycję, stanowiąc reprezentację mieszkańców gminy. Należą do niej podstawowe kompetencje zastrzeżone na rzecz samorządu terytorialnego. Są to kompetencje stanowiące i kontrolne. W ramach funkcji kontrolnej rada kontroluje nie tylko działalność wójta czy burmistrza, ale i gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Organ kontrolny nie może zaś kierować do organu, który podlega jego kontroli, wskazówek, co do tego jakie przepisy ma stosować i twierdzić, że mają one charakter niewiążący , gdyż zaprzecza temu relacja między organami.

Przedmiotowy Apel został więc podjęty poza zakresem merytorycznych uprawnień rady. Rada nie posiada bowiem żadnych uprawnień do udzielania innemu organowi gminy, w sprawach należących do jego kompetencji, wskazówek, nawet z zastrzeżeniem ich niewiążącego charakteru, w kwestii stosowania prawa. Treść Apelu wskazuje, że ma on merytoryczny charakter, bo ingeruje on w wyłączne kompetencje organu wykonawczego gminy i nawet jeżeli formalnie nie przewiduje żadnych konsekwencji w przypadku niezastosowania się do niego, to może jednak wywierać realną presję na ten organ.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszyło granic ingerencji nadzorczej określonej w art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż brak było podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w G. uchwały – Apelu do Burmistrza G., co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Sąd I instancji podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody Ł. zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż stosowanie się przez organy państwowe i samorządowe do nieopublikowanych orzeczeń TK prowadzi do naruszania obowiązującego porządku prawnego. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, cytowany wprost w uchwałach Rady stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność z Konstytucją określonego przepisu uchyla domniemanie jego zgodności z Konstytucją z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania, co stwierdzono np. w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2016 r.

Nie ulega też wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego nie mają żadnego wyboru co do tego, jakie prawo będą stosować na obszarze swojego działania. Wszystkie bowiem organy państwowe i samorządowe, a więc zarówno Rada Miasta jak i Wojewoda mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a więc mają przestrzegać porządku prawnego opartego na Konstytucji RP.

Rada Miasta G. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta G. polegającą na przyjęciu, iż Apel Rady Miejskiej ma charakter wiążący, co doprowadziło do uznania, iż został on wydany bez podstawy prawnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Rady Miasta G. nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Apel nie mógł zostać skierowany do Burmistrza G., ponieważ nie jest on adresatem zewnętrznym. Przepis uprawniający Radę Miejską w G. do wydawania apelów znajduje się w rozdziale 4 zatytułowanym "Rada Miejska" w postanowieniach ogólnych. Już samo położenie w/w przepisu w strukturze Statutu musi prowadzić do wniosku, iż adresatem zewnętrznym w rozumieniu § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu jest każdy podmiot inny niż Rada Miejska w G.

Dokonując wykładni § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, nie można pominąć treści § 15 ust. 2 pkt 2 i 3, w których mowa jest o deklaracjach i stanowiskach Rady. Deklaracje dodatkowo zawierają samozobowiązanie się Rady do określonego zachowania.

Apele w odróżnieniu od stanowisk i deklaracji są skierowane na działania podmiotów innych niż organ stanowiący, a nie innych niż gmina. Dodatkowo należy odwołać się do literalnego znaczenia słowa zewnętrzny, który zgodnie ze słownikiem PWN oznacza "znajdujący się poza obrębem czegoś". Burmistrz G. niewątpliwie znajduje się poza obrębem Rady Miejskiej w G., która w obecnym stanie prawnym nawet nie ma kompetencji do jego wyboru. Oznacza to wprost, iż Burmistrza G. należy traktować jako adresata zewnętrznego w stosunku do Rady Miejskiej, co jednoznacznie przemawia za możliwością kierowania do niego apeli.

Apel odnosił się do działalności Burmistrza, która pozostaje poza wszelką kompetencją Rady Miejskiej. Zatem zdecydowanie należy rozróżnić Apel od Deklaracji Rady Miejskiej. Deklaracja byłą publiczną prezentacją stanowiska Rady Miejskiej, natomiast Apel miał na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa zarówno przez organ stanowiący, jak i organ wykonawcy Miasta G.

Z treści § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu wynika wprost, iż apel stanowi tylko i wyłącznie niewiążące wezwanie do określonego zachowania, w tym przypadku, do stosowania także niepublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania wiążącego charakteru Apelu, zaś argumentacja przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wywodzona jest z błędnym przekonaniem, iż Apel ma charakter wiążący dla organu wykonawczego.

Wybór przepisów prawa, które powinny być stosowane w indywidualnej sprawie należy do organu, który orzeka w tej sprawie. Nie można jednak z tego twierdzenia wywodzić, iż Apel ma charakter wiążący. Rada Miejska w G. nie rości sobie żadnych kompetencji do wpływania na indywidualne rozstrzygnięcia Burmistrza, które są podejmowane w wykonaniu kompetencji ustawowych przypisanych temu organowi.

Gdyby Rada Miejska miała na celu wiążące zobowiązanie Burmistrza do określonego działania, podjęła by uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym. Mając świadomość, że Rada Miejska nie ma kompetencji w tym zakresie zdecydowano się na podjęcie Apelu, który zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu ma niewiążący charakter.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie z faktu, że Burmistrz podlega kontroli Rady Miejskiej nie można wywodzić stwierdzenia, iż Apel ma charakter wiążący. Rada Miejska nie ma żadnych instrumentów, których mogłaby użyć w przypadku niezastosowania się Burmistrza G. do Apelu, co potwierdza jego niewiążący charakter. Należy również zauważyć, że gdyby istniały instrumenty pozwalające Radzie Miejskiej w G. na wpływanie na działalność Burmistrza G., to nie musiałaby ona występować z niewiążącym Apelem, tylko mogłaby wprost zobowiązać Burmistrza do stosowania niepublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a następnie egzekwować realizację tego zobowiązania.

Skoro zatem Rada Miejska w G. nie ma realnych instrumentów dających wpływ na działalność Burmistrza G., to nie można twierdzić, iż Apel może być traktowany jako presja na organ wykonawczy.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zgodziła się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartym w zaskarżonym wyroku, że o tym czy uchwała ma charakter normatywny decyduje podstawa prawna jej podjęcia oraz rzeczywista treść aktu jako całości. Rada Miejska w G. zwróciła się do Burmistrza G., aby w swej działalności, a w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniane były wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw.

Ani z podstawy prawnej Apelu, ani z jego treści nie da się wywieść, iż Rada Miejska w G. zobowiązała Burmistrza G. do określonego działania. Apel nie ma charakteru merytorycznego, a tym samym Rada Miejska, podejmując Apel, nie przekroczyła swoich kompetencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącej – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna oceniana według przedstawionych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta G. polegającą na przyjęciu, że Apel Rady Miejskiej w G. do Burmistrza G. w sprawie stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wiążący, a co za tym idzie, brak było podstawy prawnej do jego podjęcia.

Rozpatrując ten zarzut, należy zacząć od przypomnienia, że na każdym organie władzy publicznej, a więc i na radach gmin, spoczywa obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego, wykonując powierzoną im w drodze ustawy część zadań publicznych, związane są zasadą praworządności (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP).

Nie ulega też wątpliwości, że akty o charakterze niewładczym również muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego, określonych przez ustawy. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Co do zasady gmina nie ma możliwości podejmowania działań wykraczających poza lokalny charakter i niepolegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności jednak zadania własne obejmują m.in. sprawy porządku publicznego w gminie (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Pierwszoplanowym (podstawowym) elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie jest praworządne działanie organów władzy publicznej, a dopiero kolejnym jest przestrzeganie prawa przez jednostki.

W objętym rozstrzygnięciem nadzorczym Apelu Rada Miejska w G. zwróciła się do Burmistrza tego miasta, aby w swojej działalności, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych "uwzględniane były wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego, także te, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Apel Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2016 r. dotycząca stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest aktem niewładczym wyrażającym stanowisko w sprawie kryzysu konstytucyjnego, zawiera bowiem jedynie intencje i zapatrywania Rady, na co wskazuje treść tego aktu. W tym zatem zakresie zarówno pogląd organu nadzoru, jak i aprobujące go stanowisko Sądu I instancji (co do wiążącego charakteru prawnego uchwały), są błędne. W sprawie istotne znaczenie ma jednak podstawa prawna, w oparciu o którą uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r. została podjęta. Podstawę tę, jak wynika z treści uchwały, stanowił § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta G., w myśl którego "Rada może podejmować apele zawierające formalnie niewiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcie inicjatywy, czy zadania".

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, Statut Miasta G. jest prawem miejscowym, a akty prawa miejscowego są wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła prawa powszechnie obowiązującego Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przywołany § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu przewiduje możliwość podejmowania przez Radę Miasta formalnie niewiążących wezwań do określonego postępowania, kierowanych do podmiotów zewnętrznych. Nie ulega zaś wątpliwości, że organ wykonawczy gminy, jakim jest jej burmistrz, nie jest podmiotem (adresatem) zewnętrznym. Adresat zewnętrzny, o jakim stanowi § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu, to podmiot spoza struktury jednostki samorządu terytorialnego. Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu nie mógł stanowić podstawy prawnej dla uchwalenia zakwestionowanego Apelu skierowanego do organu wykonawczego gminy. W tym też zakresie pogląd Sądu I instancji co do wykładni § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta G. uznać należy za prawidłowy. Zarzut naruszenia § 15 ust. 2 pkt 4 Statutu poprzez jego błędną wykładnię nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 206 P.p.s.a.