Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 346/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 11 par 1 , par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]" na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków prowadzenia robót udrożnieniowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] ustalającą warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

K. K., prowadzący działalność gospodarczą Z. w Z. (dalej: "Wnioskodawca") wnioskiem z 13 października 2010 r. zwrócił się do RDOŚ w [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót udrożnieniowych na odcinku rzeki [...] w punktach kilometrażu od km [...] do [...], w granicach rezerwatu przyrody W. pod Z.. We wniosku podkreślił, iż wykonanie robót podyktowane jest koniecznością przywrócenia możliwości żeglugi śródlądowej na istniejącym szlaku żeglownym. Wskazał również na obecność licznych przemiałów na analizowanym odcinku rzeki, które poza tworzeniem przeszkody w żegludze powodują również spowolnienie przepływu wody w rzece oraz uszkadzanie brzegów rzeki. Wywodził, że zaniechanie prac udrożnieniowych zagraża rezerwatowi W. pod Z., na co wpływ ma tworzenie się w korycie rzeki zatorów lodowych. Stan taki może powodować podpiętrzenia wód rzeki, co z kolei grozi ich przelaniem przez korony wałów przeciwpowodziowych.

RDOŚ w [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków prowadzenia wyszczególnionych ww. wniosku robót. Powyższe rozstrzygniecie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], zaś sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z 11 lipca 2011 r. RDOŚ w [...] wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej RZGW) w [...] w celu ustalenia wpływu zaniechania poboru kruszywa w przedmiotowej lokalizacji na zagrożenie bezpieczeństwa powodziowego.

W odpowiedzi z 3 sierpnia 2011 r. RZGW. w [...] wskazał na związek pomiędzy nadmiernym nagromadzeniem materiału w korycie rzeki, a zagrożeniem bezpieczeństwa powodziowego. Ponadto podkreślił, iż przedmiotowe prace będą służyły utrzymaniu sprawności technicznej drogi wodnej klasy Ib. Stwierdził także, że niektóre rozwiązania alternatywne w stosunku do wnioskowanych, np. wycinka drzew na międzywału rzeki, będą charakteryzowały się większą kosztochłonnością oraz inwazyjnością.

Pismem z 22 lipca 2011 r. O. wniosło o zawieszenie prowadzonego przez RDOŚ w [...] postępowania, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesionej przez O. skargi na decyzję organu II instancji z [...] czerwca 2011 r. nr [...], której przedmiot stanowiło uchylenie decyzji organu I instancji, odmawiającej wnioskodawcy ustalenia warunków prowadzenia robót na podstawie art. 118 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie.

Po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1516/11, w którym oddalono skargę O., postanowieniem z [...] marca 2012 r., nr [...] RDOŚ w [...] podjęło zawieszone postepowanie.

Pismem z 16 kwietnia 2012 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do RZGW. w [...] o doprecyzowanie dotychczasowej opinii na temat wpływu ujętych we wniosku prac na zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego oraz przedstawienie związku przyczynowo-skutkowego planowanych robót.

W odpowiedzi na ww. pismo RZGW. w [...] pismem z 21 maja 2012 r. ponowił stwierdzenie o możliwym zagrożeniu bezpieczeństwa powszechnego w przypadku zaniechania prowadzenia robót udrożnieniowych na analizowanym terenie.

Następnie pismem z 8 sierpnia 2012 r.7 RDOŚ w [...] wezwał wnioskodawcę do przedstawienia dowodów potwierdzających istnienie związku pomiędzy planowanymi robotami udrożnieniowymi na przedmiotowym odcinku rzeki, a bezpieczeństwem powszechnym.

Pismem z 5 października 2012 r. wnioskodawca przesłał jako dowód w sprawie opracowanie autorstwa prof. dr inż. W. B. pt. "Opinia dotycząca wpływu wydobywania kamienia, żwiru i piasku w pasie szlaku żeglownego rzeki [...] na hydrauliczne warunki przepływu wód wezbraniowych".

W dalszej kolejności postępowania pismem z 29 listopada 2012 r. RDOŚ w [...] wystąpił do RZGW. w [...] o wyrażenie opinii w sprawie przedłożonego przez Wnioskodawcę dowodu. W odpowiedzi RZGW. w [...] w piśmie z 21 stycznia 2013 r. wyraził stanowisko w zakresie korzystnego wpływu robót udrożnieniowych na przepustowość hydrauliczną w korycie głównym rzeki W. na badanym odcinku. Podał także, iż stanowiąca dowód w sprawie opinia prof. dr inż. W. B. zawiera tego typu wskazanie. Ponadto stwierdził, iż zaniechanie robót może w następstwie spowodować zagrożenie dla wałów przeciwpowodziowych, a tym samym powodować zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego. Podkreślił także, iż decyzja o wpływie robót na osiągnięcie celów środowiskowych leży poza kompetencjami RZGW. w [...].

RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] dopuścił Towarzystwo [...] (dalej: "T.") do udziału w postępowaniu na prawach strony, T. z 3 grudnia 2012 r.

Po przystąpieniu do postępowania, w piśmie z 11 marca 2013 r. T. wyraziło zastrzeżenia do przedłożonej przez wnioskodawcę opinii dotyczącej wpływu wydobywania kamienia, żwiru i piasku w pasie szlaku żeglownego rzeki [...] na hydrauliczne warunki przepływu wód wezbraniowych, dotyczące: braku nawiązania do innych działań prowadzonych w sąsiedztwie robót ujętych we wniosku, braku odniesień do wycinki drzew i krzewów realizowanej w latach od 2010 do 2012 na lewym brzegu [...] w mieście i gminie W., a także odniesienia się w opinii do wielkości przepływu ostrzegawczego, nie zaś alarmowego.

RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] dopuścił organizację Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, na wniosek z 11 marca 2013 r. wniesiony w tym przedmiocie.

Pismem z 13 maja 2013 r. T. zgłosiło uwagi do przedłożonej przez Wnioskodawcę opinii dotyczącej wpływu wydobywania kamienia, żwiru i piasku w pasie szlaku żeglownego rzeki [...] na hydrauliczne warunki przepływu wód wezbraniowych, dotyczące założeń poczynionych na potrzeby prowadzenia obliczeń w przedłożonej opinii. Ponadto wskazało na brak operatu wodno-prawnego w dokumentacji sprawy, a także przedłożyło komentarz dr inż. J. Z. podający w wątpliwość wnioski zawarte w opinii prof. dr inż. W. B.

RDOŚ w [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] ustalił warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.

W treści uzasadnienia organ I instancji podniósł, że z przedłożonej opinii prof. dr inż. W. B. wynika, iż zaniechanie wnioskowanych prac udrożnieniowych spowoduje zmniejszenie się przepustowości hydraulicznej koryta rzeki W. Powyższe wynika z: obecności na przedmiotowym odcinku rzeki W. tzw. prostej przejściowej, braku równowagi hydrodynamicznej tego odcinka oraz niekorzystnej interakcji zachodzącej pomiędzy obecnością roślinności drzewiastej i krzewiastej w międzywału rzeki, a prędkością przepływu wód w korycie głównym rzeki. Warunki te zostały zobrazowane w przedłożonej dokumentacji, która wskazuje również na korzystny wpływ poboru kruszywa na proces tworzenia równowagi hydrodynamicznej koryta rzeki. Organ I instancji odniósł się również do przeciwstawnych argumentów zawartych w uwagach dr inż. J. Z., które jako dowód w sprawie przedłożyło T. Wskazał na brak należytego uzasadnienia dla uwag zgłoszonych w stosunku do opinii prof. W. B., a dotyczących wartości współczynnika M. oraz założonej wielkości przepływu. Ponadto w związku ze zgłoszonym przez T. brakiem w opinii prof. W. B. odniesień do poboru kruszywa prowadzonego w sąsiedztwie planowanego udrożnienia rzeki W. podkreślił, iż rodzaj oddziaływań generowanych przez ww. roboty będzie podobny. Przyjęto w tym celu, że jeżeli na skutek planowanego wydobycia dojdzie do obniżenia poziomu wody na analizowanym odcinku rzeki, to wydobycie prowadzone poniżej analizowanego odcinka rzeki również będzie skutkowało obniżeniem poziomu wody. Organ podniósł także, że prowadzone prace spowodują zwiększenie prędkości przepływu wody w korycie głównym rzeki W., przy czym oddziaływanie to będzie niewielkie i odtwarzalne i wskazał, iż prace nie wpłyną na obecną trasę koryta rzeki, nie będą oddziaływały na strukturę i skład podłoża oraz warunki panujące w strefach nadbrzeżnych. Ponadto podał, że niewielka szerokość pasa robót zapewni brak wpływu tych robót na migrację zwierząt wodnych oraz zapewni zachowanie stanu ekologicznego cieku na poziomie co najmniej dobrym. Wpływ prac na zmiany parametrów fizykochemicznych wody określił jako krótkotrwały i odwracalny, ustępujący wraz z zakończeniem robót.

Następnie wskazał, że brak operatu wodno-prawnego nie stanowi, zgodnie z art. 118 ustawy o ochronie przyrody, dokumentu niezbędnego do wydania decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót. Ponadto podał, iż RZGW. w [...] wskazał na możliwe zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego w przypadku zaniechania prac ujętych we wniosku. Natomiast w celu zminimalizowania wpływu przedmiotowych robót na cele ochrony rezerwatu przyrody W. pod Z. oraz inne elementy środowiska określił warunki prowadzenia robót. Wskazał maksymalny rozmiar wydobycia urobku z dna rzeki oraz sposób jego transportu i miejsce składowania. Określił także sposób postępowania z odpadami, a także nakazał: używanie sprawnych technicznie maszyn i urządzeń, prowadzenie obserwacji przyrodniczych w zasięgu oddziaływania prac, a w przypadku stwierdzenia obecności na łachach ptaków wysiadujących jaja pozostawienie wypiętrzenia dna do czasu wyprowadzenia lęgów. Poinformował również o konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia w przypadku, gdy niezbędne okaże się zniszczenie siedliska zwierząt podlegających ochronie. W uzasadnieniu decyzji organ zastosował również art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227, ze. zm., dalej: "ooś"). W szczególności wskazał, iż dla realizacji robót w podanej lokalizacji oraz w oparciu o warunki wynikające z przedmiotowej decyzji nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Przełom [...] w [...], w tym na siedliska przyrodnicze, siedliska gatunków roślin i zwierząt, gatunki dla których wyznaczono obszar oraz na jego integralność i powiązania z innymi obszarami.

Pismem z 24 czerwca 2013 r. T. zgłosiło wnioski dotyczące zebrania dodatkowych materiałów w sprawie ustalenia miejsc gniazdowania ptaków wodno-błotnych w rezerwacie oraz zaproponowało powołanie biegłego w sprawie rozstrzygnięcia sprzecznych opinii, dotyczących związku planowanych robót z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego. Podkreśliło, iż RZGW. w [...] nie wypowiedział się w sprawie uwag dr inż. J. Z., które T. złożyło jako dowód w sprawie.

Pismem z 28 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło z żądaniem uzupełnienia przedmiotowej decyzji, poprzez rozszerzenie treści pkt 13 warunków wymienionych w decyzji o zapis mówiący, iż stwierdzenie gniazdowania ptaków ma wynikać z nadzoru sprawowanego przez specjalistę ornitologa oraz dodanie nowego warunku - pkt 14, mówiącego o wstrzymaniu prac udrożnieniowych w okresie lęgowym ptaków przypadającym w terminie od 1 kwietnia do 15 sierpnia.

Pismem z 27 czerwca 2013 r. O. złożyło odwołanie od decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2013 r.

W odwołaniu podniosło, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 7 ustawy ooś, gdyż nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazało przy tym na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.). Podniosło również, że decyzja została wydana z naruszeniem zakazów obowiązujących w tym rezerwacie, wyszczególnionych wart. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co jego zdaniem wynika z faktu braku wiarygodnego i wyczerpującego udowodnienia okoliczności wyłączających zastosowanie przywołanych zakazów, tj. potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Wskazało na zasadność powołania niezależnego biegłego, którego zadaniem winna być ocena częściowo sprzecznych opinii w zakresie wpływu planowanych robót na zapewnieniu bezpieczeństwa powszechnego. Ponadto wskazało, że z akt sprawy wynika, iż zadanie udrożnienia i utrzymania śródlądowych cieków wodnych, stanowiące zadanie administratorów tych cieków nie może zostać przeniesione na podmioty gospodarcze. Wyklucza to zastosowanie w tego typu przypadkach zwolnienia od zakazów obowiązujących w rezerwacie, wynikające z zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego przez takie podmioty. Zwróciło także uwagę, na brak w dokumentacji sprawy analizy wskazującej, czy zaniechanie poboru kruszyw na omawianym odcinku rzeki będzie skutkowało zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego w rozumieniu art. 163 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze. zm.). Ponadto podkreśliło, iż w wydanej decyzji nie uwzględniono wszystkich ujętych we wniosku działek ewidencji gruntów, na których zaplanowano realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo przed wydaniem rozstrzygnięcia nie poinformowano o tym fakcie RDOŚ w [...]. Podniosło również, iż przed wydaniem decyzji nie zebrano pełnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia lokalizacji miejsc gniazdowania ptaków stanowiących przedmioty ochrony rezerwatu przyrody W. pod Z. Warunki realizacji robót zostały określone w sposób niejednoznaczny, w tym w zakresie monitoringu wpływu przedsięwzięcia na gatunki ptaków oraz użytego w decyzji określenia "pulpa". Zwróciło także uwagę na błędne zastosowanie ar. 96 ooś i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie.

Pismem z 15 lipca 2013 r. T. złożyło odwołanie od decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2013 r. W odwołaniu podniosło, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako k.p.a., gdyż organ I instancji wydając przedwcześnie rozstrzygnięcie w sprawie uniemożliwił mu wniesienie dodatkowych uwag i wniosków do zebranego materiału dowodowego. W jego opinii powyższe działanie miało wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, gdyż nie pozwoliło na rzetelną ocenę zebranych materiałów oraz budzi obawy o stronniczość organu I instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylił w całości decyzję RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z art. 71 ust. 2, w zw. z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś gdzie określono, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ argumentował, że za przedsięwzięcia takie należy uznawać również przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Wskazał, że stan taki wynika z § 3 ust. 3 pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze. zm.), w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 139, ze. zm.), gdzie wskazano, że wydobywanie kopalin ze złoża ze śródlądowych wód powierzchniowych stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Użycie w ww. rozporządzeniu słowa "kopalina" nie oznacza, iż określenie to dotyczy jedynie działalności prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163 poz. 981, ze zm.) i nie obejmuje pozyskiwania surowców mineralnych prowadzonego zgodnie z ustawą z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.). Zgodnie ze zwyczajowo przyjętą definicją za kopalinę uznaje się "surowiec mineralny o znaczeniu gospodarczym wydobywany z ziemi robotami górniczymi, przeznaczony do bezpośredniego wykorzystania lub po przeróbce (...)" (Leksykon Naukowo-Techniczny, Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 2001). Kopalinę można również określić jako "utwór geologiczny występujący wewnątrz skorupy ziemskiej lub na jej powierzchni, który może znaleźć opłacalne zastosowanie gospodarcze; kopalina wydobyta ze złoża staje się surowcem" (Mały Leksykon Górnictwa Odkrywkowego, Wydawnictwa i Szkolenia Górnicze Burnat & Korzeniowski, Wrocław 2005). Zatem w analizowanym przypadku wydobywany z dna rzeki materiał należy określić mianem kopaliny. Natomiast słowo "złoże" rozumiane w sposób zwyczajowo przyjęty jako "lokalne nagromadzenie kopaliny lub kilku kopalin w skorupie ziemskiej, które może być przedmiotem eksploatacji" (Ibid.), pomimo zbieżności z definicją zawartą w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, nie powoduje ograniczenia stosowania § 3 ust. 3 pkt 40 lit. c przywołanego rozporządzenia w sprawie rodzajów przedsięwzięć do wydobywania kopalin w oparciu o cyt. ustawę. Wobec powyższego nie należy domniemywać, że wydobywanie surowców mineralnych z dna rzeki, realizowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, nie jest wydobywaniem kopalin ze złoża ze śródlądowych wód powierzchniowych.

Zdaniem organu wydobycie kruszywa z dna rzeki W. w ramach robót ujętych we wniosku stanowi przedsięwzięcie wymagające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która winna zostać uzyskana przed wydaniem decyzji ustanawiającej warunki prowadzenia robót na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stąd decyzja została wydana z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 7 ooś i w wyniku błędnego zastosowania art. 96 ust. 1 ooś.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stwierdził, że materiały zebrane w sprawie, a dotyczące związku planowanych robót z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego, nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie o istnieniu takiego związku. O powyższym – zdaniem organu - świadczy obecność w aktach sprawy odmiennych opinii traktujących o wpływie planowanych robót na zagrożenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Opinie te zostały sformułowane w oparciu o zakres informacji wykraczający poza kompetencje organu I instancji, co uzasadnia zakwalifikowanie porównania ww. opinii jako wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a. Stąd organ I instancji miał możliwość, w oparciu o ww. przepis, powołania na tą okoliczność biegłego lub biegłych, czego jednak nie uczynił, poddając samodzielnej ocenie zagadnienia leżące poza jego kompetencją.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaniechanie powyższego uniemożliwiło pełne rozpoznanie sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ przyjął, że wyjaśnienie czy przedmiotowe prace mają związek z bezpieczeństwem przeciwpowodziowym ma - z uwagi na kwestie obowiązywania zakazów w granicach rezerwatu przyrody - istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Do naruszenia ww. przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przyczynił się również brak odniesienia do wnioskowanej przez T. propozycji ustalenia, czy lokalizacja planowanych robót koliduje z koloniami lęgowymi ptaków gniazdujących.

Organ II instancji ustosunkowując się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na pominięciu w decyzji części spośród działek ewidencyjnych wskazał, że organ I instancji wydając decyzję działał w oparciu o zakres wniosku, art. 118 ustawy o ochronie przyrody oraz swoją właściwość miejscową. Stwierdził, że decyzja w sprawie ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych wydana przez RDOŚ w [...] nie mogła dotyczyć obszarów położonych poza granicami województwa [...]. Niemniej mając na uwadze, że wniosek w sprawie obejmował obszary położone w 2 województwach, organ I instancji winien, zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości oraz równocześnie zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, tj. RDOŚ w [...].

Rozpatrując zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. podał, iż organ I instancji pismem z 29 maja 2013 r., zawiadomił strony postępowania o możliwości: zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag i wniosków. Równocześnie wyznaczono 7 dniowy termin dla dokonania powyższych czynności, którego bieg uzależniono od doręczenia stronom rzeczonego zawiadomienia, a wskazany termin na wnoszenie uwag i wniosków upłynął 24 czerwca 2013 r. Natomiast przed upływem tego terminu, tj. [...] czerwca 2013 r., RDOŚ w [...] wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w trakcie prowadzonego w I instancji postępowania organ odwoławczy uznał za uzasadniony.

Końcowo Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ I instancji przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy winien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia decyzji środowiskowej, gdyż jej brak stanowi brak formalny w rozumieniu art. 64 k.p.a. oraz ustalić, czy zebrana dokumentacja sprawy pozwala na stwierdzenie, że prace ujęte we wniosku stanowią działania związane z bezpieczeństwem powszechnym. W tym celu uzasadnione jest – w ocenie organu II instancji - wystąpienie do organu właściwego w sprawie stwierdzenia związku prac z zagrożeniem bezpieczeństwa powodziowego, o zajęcie stanowiska względem stanowiących materiał dowodowy dwóch polemizujących ze sobą opinii dotyczących takiego związku, bądź zasięgnięcie opinii biegłego. Organ wskazał, że ustalenie powyższego związku ma decydujące znaczenie w kwestii obowiązywania na przedmiotowym terenie zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto organ II instancji wskazał, że należy odnieść się do uwag i wniosków T. przedstawionych w piśmie z 24 lipca 2013 r., a także skorygować elementy decyzji nie spełniające warunków wynikających z art. 107 k.p.a., w tym niejednoznaczne określenia zawarte w warunkach wydanej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 k.p.a. co, niezależnie od treści kasacyjnego rozstrzygnięcia GDOŚ, powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uniemożliwiono Stowarzyszeniu [...] wniesienie odwołania od decyzji RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2013 r. Organ I instancji zaniechał rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie ww. decyzji o punkt dotyczący wykluczenia poboru kruszywa w sezonie lęgowym gniazdujących na omawianym terenie ptaków wodno-błotnych. Podniosło, że z uwagi, iż żądanie Stowarzyszenie złożyło na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., odwołanie mogło być wniesione dopiero po uzyskaniu odpowiedzi od organu I instancji, dotyczącej żądanego przez [...] uzupełnienia sentencji decyzji RDOŚ w [...] wydanej [...] czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ podniósł, że wprowadzenie zaproponowanych zapisów zawartych w piśmie Stowarzyszenia z 28 czerwca 2013 r., generuje w stosunku do prowadzonych prac znaczne ograniczenia czasowe, w związku z czym wprowadzone zmiany w sposób istotny zmieniałaby przedmiotową decyzję. Nie jest natomiast możliwe, na podstawie art. 111 k.p.a., wprowadzanie zmian istotnych do decyzji, tym bardziej, że żądanie wnosi organizacja działająca na prawach strony ([...]), a nie sama strona. Wniosek powinien być odrzucony, gdyż zakres wniesionego żądania wykracza poza ramy art. 111 k.p.a.

Ponadto organ wskazał, że Stowarzyszenie faktycznie nie uzyskało odpowiedzi od organu w postaci zmienionej decyzji lub postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, niemniej w związku z kasatoryjnym charakterem decyzji Generalnego Dyrektora, nie ma to na tym etapie postępowania znaczenia. Regionalny Dyrektor ponownie rozpatrując sprawę będzie musiał odnieść się także do wymienionych przez [...] zarzutów tym bardziej, że zostały one poniekąd podniesione w pozostałych odwołaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga badana pod tym kątem jest niezasadna i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga przestrzegania prawa strony do obrony swego interesu prawnego i w tym ujęciu organ II instancji powinien pamiętać, że jest związany granicami wyznaczonymi rozstrzygnięciem organu I instancji i nie może wykroczyć poza te ramy, gdy mogłoby to pozbawić stronę prawa do obrony swego interesu prawnego.

Stosownie do treści art. 111 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach tych termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Z powyższego wynika zatem, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do: a) rozstrzygnięcia, b) pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji. Należy przyjąć, że strona może żądać uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które powinien był zamieścić z urzędu.

Ponadto wskazać trzeba, że w wydanej decyzji organ administracyjny powinien rozstrzygnąć co do całości żądania strony, chyba że wydaje decyzję częściową. Pod tym względem rozstrzygnięcie powinno być kompletne.

Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, nie ma samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Zatem postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2, w związku z art. 126 k.p.a.).

Wyczerpujące wyliczenie składników decyzji, co do których można wnosić o ich uzupełnienie wskazuje, że nie jest możliwe jego zastosowanie do innych składników decyzji. Decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym (wyrok WSA z 3 kwietnia 2007 r., sygn. VI SA/Wa 127/07, LEX nr 339451). Wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji o treści określone w art. 111 § 1 k.p.a., decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2415/00; publ. LEX nr 50127).

W postanowieniu z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 373/10, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wniosek o uzupełnienie decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia.

Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia art. 111 § 2 k.p.a.). Celowościowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się procedurą określoną w cytowanym przepisie.

Nie można bowiem uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Słusznie zatem organ odwoławczy odnosił się w odpowiedzi na skargę do zakresu wniosku o uzupełnienie decyzji, stwierdzając że skuteczne zastosowanie tego trybu uzależnione jest od wskazania przez stronę na braki nieistotne.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja nie została uzupełniona. W przypadku stwierdzenia, że zakres żądania wykracza poza dopuszczalne działania organu podejmowane na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., organ powinien odmówić uzupełnienia decyzji. Postanowienie wydane w tym przedmiocie, tj. o odmowie uzupełnienia nie ma jednak charakteru samoistnego, lecz dzieli los aktu, którego uzupełnienia żądała strona. Na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. W związku z tym kontrola legalności obu tych aktów administracyjnych (postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji oraz decyzja objęta wnioskiem o uzupełnienie) stanowi przedmiot badania w tym samym postępowaniu, zainicjowanym jedynym środkiem zaskarżenia. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzyga bowiem odrębnej sprawy (postanowienie NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 875/07, LEX nr 505244).

Powyższe uwagi są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skarżąca kwestionuje decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...], ustalającą warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na zaniechanie rozpatrzenia wniosku (zawartego w piśmie Stowarzyszenia z 28 czerwca 2013 r.) o uzupełnienie ww. decyzji organu I instancji o punkt dotyczący wykluczenia poboru kruszywa w sezonie lęgowym gniazdujących na omawianym terenie ptaków wodno-błotnych.

W ocenie Sądu prawne znaczenie zaniechania nieustosunkowania się do wniosku strony z 28 czerwca 2013 r. powinno być oceniane w kontekście realiów sprawy w postaci: po pierwsze - wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o charakterze kasatoryjnym, a zatem uchylającej decyzję RDOŚ w [...] z [...] czerwca 2013 r. i powodującej konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym rozważenia argumentacji zawartej w piśmie z 28 czerwca 2013 r., po drugie braku wpływu na wynik sprawy okoliczności w postaci niewydania odrębnego aktu odmawiającego uzupełnienia decyzji, skoro akt ten nie ma samoistnego bytu, tak pod względem materialnoprawnym, jak i procesowym, o czym była wyżej mowa.

W związku z tym, że argumentacja zawarta w piśmie z 28 czerwca 2013 r. w wyniku zaskarżonej decyzji będzie przedmiotem rozpatrzenia w ponownym postępowaniu administracyjnym, interes strony skarżącej podlegać będzie ochronie.

Uchylenie decyzji przez Sąd powodowałoby analogiczny skutek sprawny (tj. konieczność odniesienia się także do wymienionych przez [...] zarzutów), jak zaskarżona decyzja. Stąd nie może zostać zaaprobowany wywiedziony w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem nie wywołuje ona skutków nie dających się pogodzić z zasadą praworządności.

Powyższe argumenty – zdaniem Sądu – przemawiają za nieuwzględnieniem skargi z powodu niespełnienia przesłanki koniecznej dla wyeliminowania zaskarżonego aktu przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 c powoływanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko wtedy gdyby naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, istniałaby podstawa do uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II FSK 2202/09, baza Lex 1081348, wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1832/10 – baza Lex nr 1152065).

W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności sprawy, przede wszystkim w postaci wydania decyzji rodzącej obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, powodują, że badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę - na mocy art. 151 p.p.s.a. - należało oddalić.