Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 178/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego dziennika "A" na bezczynność Zarządu Okręgowego A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

W dniu 4 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga P. G., redaktora naczelnego dziennika "A" na bezczynność Zarządu Okręgowego A w Ł. w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: ustawa) w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24). Jednocześnie skarżący wniósł o nakazanie Zarządowi Okręgowemu A w Ł. udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w ciągu 14 dni i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 8 września 2014 r., dziennikarz dziennika "A" K. M. wystąpił do ZO A w Ł., w trybie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe o udzielenie informacji dot. ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich.

Strona podkreśliła, iż do dnia wniesienia skargi żądana informacja publiczna nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mowa w ustawie.

Dalej, iż w ocenie strony Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Natomiast z art. 42 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 372 ze zm.) wynika, iż działalność PZŁ obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywają polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Strona skarżąca domaga się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminowania uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jej wniosek dotyczy informacji publicznej na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. PZŁ wydaje państwowe uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, więc informacja o tym jest informacją publiczną. Reasumując wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji publicznej i skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, iż brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie, na które redaktorowi naczelnemu dziennika "Łowiecki" przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy A w Ł. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 15 września 2014 r. Łowczy Okręgowy A w Ł. wezwał redaktora naczelnego dziennika "A" do udzielenia informacji, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją tegoż dziennika lub czy zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego. Organ zwrócił się jednocześnie o nadesłanie stosownego upoważnienia, zaznaczając, że z chwilą jego otrzymania odpowiedź zostanie udzielona. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę redakcja nie nadesłała odpowiedzi na pismo. W ocenie Zarządu Okręgowego skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Zarząd Okręgowy A w Ł. nie odmówił, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytanie w trybie ustawy Prawo prasowe. Organ, do którego kierowane jest pytanie ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie ustawy Prawo prasowe wykaże umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji, Zarząd Okręgowy w Ł. nie otrzymał do tej pory stosownego dokumentu. W takiej sytuacji trudno uznać, że zaistniały przesłanki do złożenia skargi, ponieważ do chwili jej złożenia nie zostały przez wnioskodawcę ani przez redakcję dziennika "A" usunięte braki formalne. Przepis art. 4 ust. 3 Prawa prasowego jasno stanowi, iż w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, a więc najpierw organ "wstępnie określa, się", iż nie udzielił informacji, w następnej kolejności redaktor naczelny żąda odmowy na piśmie i taka odmowę otrzymuje w terminie 3 dni. Taka odmowa jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Organ podkreślił, iż bezsprzecznie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego wystąpił niejaki K. M. i oczekiwanie wersyfikacji jego uprawnień w tym zakresie było normalną konsekwencją powoływania się przez wnioskodawcę na fakt bycia redaktorem w redakcji dziennika. Dodał, iż nie jest znany organowi skład redakcji tegoż dziennika, ani wzór papieru firmowego, nie posiada wiedzy kto jest redaktorem w rozumieniu art. 7 ust. 5 Prawa prasowego. Prawo prasowe, ogranicza dostęp do informacji do ściśle określonej kategorii osób, zatem uzyskanie informacji na temat czy dana osoba należy do tej kategorii należy traktować jako zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuzasadnionego stanowiska, że każdy może żądać dostępu do informacji publicznej w trybie prawa prasowego jeżeli tylko posługuje się papierem oznaczonym pewnymi symbolami, znakami graficznymi. Zwrócił uwagę, iż gdyby K. M. złożył wniosek nie powołując się, iż jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, to organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się, iż podstawą żądania jest ustawa Prawo prasowe. W tej sytuacji trudno uznać, iż zaistniały przesłanki do złożenia skargi, gdyż do chwili złożenia jej nie zostały przez wnioskodawcę, ani przez redakcję dziennika usunięte braki formalne.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. P. G. podniósł, iż jeżeli organ nie miał pewności, czy K. M. jest dziennikarzem redakcji dziennika "A" to w dniu otrzymania skargi redaktora naczelnego na bezczynność w udzieleniu informacji na wniosek składającego pismo, nie mógł już mieć wątpliwości i jego wniosek powinien był rozpatrzyć w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto przyjmując hipotetycznie, że organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 września 2014 r., bo nie wiedział, czy K. M. wnioskował o udzielenie informacji w imieniu prasy, czy jako osoba fizyczna, to od dnia otrzymania skargi redaktora naczelnego dziennika z dnia 9 października 2014 r. do sądu, podjętej przez organ w dniu 17 października 2014 r., powinien był w ciągu 14 dni informacji udzielić. Ponieważ od dnia otrzymania przez organ skargi minęło do dzisiaj 3 miesiące, a wniosek dalej nie został rozpatrzony, to co najmniej tyle czasu organ pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

I stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, iż w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W niniejszej sprawie strona skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Zarządu Okręgowego A w Ł. w udzieleniu informacji publicznej.

Zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela wypracowane przez judykaturę stanowisko, że Zarząd Okręgowy A w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226, ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną i działa na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Jak wynika z art. 34 ustawy Prawo łowieckie do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy m.in. prowadzenie gospodarki łowieckiej, współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Polski Związek Łowiecki ma także zagwarantowane ustawowo wyrażanie opinii do projektów aktów prawnych przygotowywanych przez ministra właściwego do spraw środowiska w określonych sprawach. Polski Związek Łowiecki jest zatem samorządem korporacyjnym, któremu ustawodawca, na podstawie art. 34 ustawy Prawo łowieckie, przekazał do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji zrzeszenie to jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Powyższe zadania nałożone na Polski Związek Łowiecki są realizowane nie tylko przez sam Polski Związek Łowiecki, jako podmiot posiadający osobowość prawną, ale również przez jego organy – zarówno te wymienione w art. 32a ustawy Prawo łowieckie, jak i te wskazane w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego – stanowiącym załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Wśród organów zrzeszenia w § 98 Statutu zostały wymienione m.in. zarządy okręgowe zrzeszenia. W konsekwencji skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej z zakresu działalności Polskiego Związku Łowieckiego spoczywa również na zarządach okręgowych, to bezczynność w tym zakresie może stać się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność tego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2461/13, z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 735/06 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badając niniejszą skargę sąd obowiązany był również ocenić, czy została ona wniesiona przez stronę, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96). Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zagadnienie interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu administracyjnego nie znajduje jednak bezpośredniego przełożenia w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zbadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. w sprawach ze skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej będzie zatem oznaczać jedynie konieczność ustalenia, czy skarżący jest osobą, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze nie mogło ujść uwadze sądu, iż wniosek o udzielenie informacji z dnia 8 września 2014 r. sporządzony został przez K. M.. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe, w świetle których dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie dotyczącym działalności przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku.

Zwrócić należy uwagę, iż na gruncie art. 3a ustawy Prawo prasowe, ugruntował się pogląd judykatury, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA: z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2745/13, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie wskazuje się nadto, że przepis ten w istocie oznacza, że w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje on prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać (J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/El.). W konsekwencji osoba, która będąc dziennikarzem chce otrzymać informację o charakterze informacji publicznej ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jak każda inna osoba działającą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W obu przypadkach zastosowanie znajdują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości argument organu, iż K. M., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "A", faktu tego w żaden sposób nie udokumentował. Tymczasem, z przyjęcia przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 1 ustawy zasady, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu" nie można wywodzić, że osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie "z upoważnienia" innego podmiotu (osoby fizycznej czy osoby prawnej) nie musi istnienia tego upoważnienia wykazać. Z powyższego wywieść trzeba, iż prawidłowo Zarząd Okręgowy A podjął próbę ustalenia, czy K. M. jest dziennikarzem dziennika "A". Niemniej do dnia złożenia skargi żadnych dokumentów w tym zakresie strona skarżąca nie przedłożyła. Brak wykazania, iż K. M. działa jak dziennikarz na rzecz redakcji dziennika "A" niesie za sobą konsekwencje dwojakiego rodzaju:

Po pierwsze, nie jest możliwe przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez redakcję dziennika "A" i reprezentującego ją redaktora naczelnego P. G. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 60/14, który w analogicznym stanie faktycznym stwierdził, że wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe, ponieważ został złożony przez dziennikarza dziennika "A", a zatem nie ma wątpliwości, że pochodzi on od "prasy". Nie ma bowiem podstaw do tego, aby samo powołanie się na status dziennikarza tworzyło domniemanie, że działa on na rzecz określonej redakcji.

Po wtóre, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy uprawnione jest stanowisko, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. można by potraktować jako żądanie udostępnienia informacji publicznej pochodzące od K. M. jako osoby prywatnej wykonującej zawód dziennikarza. Konsekwencją powyższego musi być z kolei konstatacja, że prawo do wniesienia skargi na bezczynność przysługiwałoby wyłącznie K. M., jako osobie występującej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gdyby oświadczył, że działa on we własnym imieniu a nie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika " A".

W oparciu o przedstawione ustalenia sąd stwierdził, iż skoro redaktor naczelny dziennika "A" P.G. nie występował do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego o udostępnienie informacji publicznej, to uprawnione jest twierdzenie, że nie posiada on legitymacji do wystąpienia ze skargą na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co obligowało sąd do oddalenia skargi. Przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko i argumentacja znalazły potwierdzenie we wcześniejszych wyrokach tutejszego sądu, przede wszystkim w wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 159/14, ale i z dnia 18 grudnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 161/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rozstrzygnięcie sądu nie miało wpływu stanowisko skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2014 r., wyrażające się w żądaniu zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej zawartej we wcześniejszym wniosku, gdyż co najmniej od dnia złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Nie można bowiem przyjąć, iż skarga na bezczynność organu zawierała upoważnienie dla K. M. do złożenia wniosku lub była jednocześnie wnioskiem inicjującym nową sprawę, do rozpatrzenia której sąd może zobowiązać wyrokując w tej sprawie. Fakt, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. pochodził od K. M., zaś skarga złożona została przez P. G. wskazuje, iż mimo, że dotyczyły tego samego przedmiotu, to pochodziły od różnych podmiotów i nie może być mowy o tożsamości sprawy objętej wnioskiem i skargą. A wobec tego, że nie było wcześniej wniosku P. G. o udzielenie informacji publicznej, złożona przez niego skarga jest bezzasadna.

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

a.tp.