Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2266/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. oraz M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2097/16 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2097/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.W.uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy. Nadto sąd I instancji orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na NZOZ na działce nr [...], przy ul. [...] oraz budowy zjazdów z ul. [...] i ul. [...] - były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12 uchylił pozytywne dla inwestora (I.K. i M. K.) orzeczenia organów obu instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, Burmistrz Miasta Sochaczew decyzją z 23 maja 2014 r. kolejny raz orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T. W., właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przedstawiło regulacje prawne i poglądy orzecznictwa sądowego odnoszące się do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Wskazało, iż w sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w formie okręgu o promieniu odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu działki, z którego odbywa się główny wjazd na nieruchomość. Ustalił nadto ten organ, że w tak wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa mieszkalno-usługowa, zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z garażami podziemnymi. Przeprowadzona w tym obszarze analiza funkcji i zagospodarowania terenu prowadziła do konkluzji, że planowana inwestycja odpowiada zabudowie znajdującej się w obszarze analizowanym i stanowi jej kontynuację. Realizacja przedmiotowej inwestycji, nie narusza zastanego w obszarze analizowanym sposobu wykorzystania obiektów i - jako inwestycja dotycząca usług zdrowotnych dla mieszkańców - nie koliduje z istniejącą zabudową stanowiąc jej uzupełnienie. SKO w Warszawie wskazało, iż w toku postępowania dokonało ponownego określenia wskaźników zabudowy, a uzyskane wyniki są zbieżne z ustaleniami organu I instancji. Wg Kolegium Odwoławczego, przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnione zostały wytyczne zawarte w uprzednio wydanym w sprawie wyroku sądu administracyjnego. Przejawiało się to w ocenie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również w prawidłowym określeniu wielkości ustalanych wskaźników, poprzez wskazanie ich wartości granicznych. Organ II instancji podał zarazem, że ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy dopuszczalne jest w formie tzw. "widełek" tj. w przedziałach poszczególnych wielkości. Takie też rozwiązanie zostało przyjęte w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję SKO w Warszawie z dnia 17.06.2016 r. wniósł T. W.. Zarzucił naruszenie:

- art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niepowiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, którym uchylono decyzje organów obu instancji, nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 75 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie zbierania dowodów w rozpatrywanej sprawie; oparto się na nieaktualnych danych; organ I. instancji nie poinformował odwołującego się o przeprowadzonym kompleksowym remoncie wraz z przebudową zjazdów, kanalizacji sanitarnej, wymianie magistrali wodnej w ciągu całej ul. [...]; zgodnie z warunkami dofinansowania danej inwestycji, wyremontowane obiekty nie mogą być przez określony czas przebudowywane,

- art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został w sprawie przeprowadzony dowód z oględzin terenu, na który została wydana decyzja o warunkach zabudowy; wizja ta wskazałaby na utrudnienia komunikacyjne, które będą konsekwencją zwężonego wjazdu z ul. [...] na działkę z planowaną inwestycją (został zwężony do 3,5 m), jak również wybudowania zjazdu z ul. [...] do tej inwestycji; nie jest to bowiem zjazd do domu jednorodzinnego, a z obiektu charakteryzującego się dużym natężeniem ruchu klientów planowanej inwestycji,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wydana decyzja narusza przepisy odrębne; organ błędnie powołuje się na § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), uznając inwestycję jako przychodnię, według wniosku inwestora - będzie to rozbudowa budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na NZOZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. Wskazał, że powyższą decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ustalających wymaganie tzw. "dobrego sąsiedztwa" przyszłej inwestycji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie inwestor zamierza zrealizować budowę na stosunkowo małej działce, w której bezpośrednich okolicach dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budowa ta polegać ma na realizacji obiektu usługowego z zakresu ochrony zdrowia, z częścią mieszkalną. Gabaryty obiektu mają odbiegać od zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, przede wszystkim w zakresie intensywności wykorzystania terenu, w tym wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Takiego rodzaju obiekt nie znajduje się w bezpośredniej bliskości inwestycji. Budynki, których gabaryty i funkcje mogłyby - zdaniem organów obu instancji - stanowić punkt odniesienia dla określenia cech planowanej inwestycji jako analogiczne, znajdują się w pewnym oddaleniu – po południowej stronie terenu objętego analizą urbanistyczną. Wskazywane w analizie obiekty, służące działalności innej niż wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie są przy tym usytuowane w bezpośredniej bliskości, w stosunku do tego rodzaju budynków.

WSA w Warszawie podkreślił, że przy ocenie stanu faktycznego trzeba mieć na uwadze cel, jakiemu ma służyć obowiązek spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacją tą ustanowiono wymaganie kontynuacji zastanej zabudowy także co do jej funkcji. Wymaganie to ma na celu realizację zabudowy, której potencjalna uciążliwość nie wykroczy ponad przeciętnie już generowaną na danym terenie, w ramach zastanego sposobu zagospodarowania działek. Sąd I instancji odwołał się do wyroku NSA z 10 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 548/14). Podkreślił, że niepoprawne jest stanowisko organu administracji, iż uprawniona jest wykładnia regulacji zakreślających zasadę dobrego sąsiedztwa, oparta na założeniu generalnego uprzywilejowania w polskim systemie prawnym inwestora (np. prymat swobody zabudowy terenu).

WSA w Warszawie stwierdził, że miarę uciążliwości na terenie, gdzie planowana jest zabudowa, wyznacza zagospodarowanie na cele mieszkaniowe budynkami jednorodzinnymi. Istniejąca po stronie południowej objętego analizą terenu zabudowa w postaci obiektów usługowych czy usługowo-mieszkaniowych, jest oddalona i nie może mieć wpływu na skalę przeciętnych uciążliwości, występujących obecnie na działkach przyległych do terenu planowanej inwestycji. Nawet objęcie analizą szerszego terenu niż działki przyległe nie wykazało, aby standard zagospodarowania na rozpatrywanym obszarze był taki, że obiekty w których prowadzona jest działalność mogąca powodować uciążliwości, wykraczające poza związane z samym zamieszkiwaniem w wolnostojącej zabudowie jednorodzinnej na niewielkich działkach (w przypadku planowanego obiektu np. częstsze parkowanie pojazdów pacjentów, czy służących bieżącej obsłudze zakładu) – są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków tego rodzaju. W ocenie WSA w Warszawie, mylne jest stanowisko organu administracji, jakoby budynek przeznaczony z założenia na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej z funkcją mieszkalną, bez ograniczenia treścią decyzji zakresu prowadzonej działalności – mógł być, co do zasady, traktowany jako zabudowa uzupełniająca tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ramach kontynuacji tej samej funkcji. Funkcja tego rodzaju może być wprawdzie obiektywnie przydatna, jako uzupełnienie infrastruktury na terenach zabudowy mieszkaniowej, lecz nie w formie budynku bezpośrednio graniczącego z niewielkimi obiektami w jednorodzinnej zabudowie mieszkaniowej. Odmiennie mogłaby być oceniana sytuacja, o ile chodziłoby o lokalizację w budynku odpowiadającym gabarytami istniejącej zabudowie przyległej, pojedynczego gabinetu lekarza, prowadzącego praktykę w domu. Inna musi być zaś gdy chodzi o lokalizację obiektu większego od zabudowy sąsiedniej, mającego służyć generalnie realizacji usług ochrony zdrowia, jedynie z funkcją mieszkalną. Tego rodzaju obiekt nie stanowi ani bezpośrednio kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ani nie ma charakteru uzupełniającego. Zakres jego potencjalnych oddziaływań może bowiem istotnie odbiegać od charakterystycznych dla obiektów na działkach przyległych. Nie może być z kolei przesądzająca sama okoliczność, że zabudowa ma być realizowana w centralnej części miasta Sochaczew. Standardy zabudowy wyznacza bowiem stan zastany. Ich zmiana jest możliwa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji – wg WSA w Warszawie - bezpodstawna była ocena organów obu instancji, jakoby planowana zabudowa stanowiła kontynuację funkcji zastanych na danym terenie.

W ocenie sądu I instancji, niepoprawne jest stanowisko, jakoby sam fakt występowania na określonym terenie jakichkolwiek obiektów służących usługom bądź o charakterze usługowo-mieszkaniowym (po południowej stronie analizowanego terenu) mógł być wystarczający dla uznania, że dopuszczalne jest przeznaczenie konkretnych terenów dla realizacji obiektu służącego usługom w ochronie zdrowia – niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Rodzaj danego przedsięwzięcia, gdy wiąże się ono z możliwością pewnych oddziaływań na tereny sąsiednie, musi pozostawać w relacji ze stanem istniejącym (tu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na niewielkich działkach). Temu właśnie służy zasada dobrego sąsiedztwa. Realizowana zabudowa ma mieć analogiczny charakter do zastanej. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że nie jest konieczne kontynuowanie zabudowy o identycznym charakterze. Nie jest jednak dopuszczalna realizacja zabudowy o innych cechach, gdy chodzi na przykład o zakres oddziaływań, odbiegający od stanu dotychczasowego.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że wadliwie przyjęto wyznaczenie granic obszaru analizy urbanistycznej. Jego granice powinny, co do zasady, obejmować teren o trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej. Jedynie w uzasadnionych przypadkach analizowany teren może być poszerzony. Należy jednak wówczas wskazać konkretne przesłanki za tym przemawiające (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 987/09 i wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wr 458/08 i II SA/Łd 25/11). W kontekście planowanego przedsięwzięcia - zarówno możliwej skali jego oddziaływania jak formy architektonicznej – nie przywołano szczególnych przesłanek dla objęcia analizą terenu o wielkości przyjętej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Gdy chodzi o nawiązanie do form architektonicznych, decydujące znaczenie ma w istocie sposób zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej, z której dostępna jest dana nieruchomość na konkretnym, ujmowanym realnie w perspektywie użytkowników ulicy fragmencie (wyrok NSA sygn. akt II OSK 548/14). W tym kontekście całkowicie bez znaczenia pozostaje kwestia parametrów zabudowy obiektów oznaczonych w analizie nr 3 lub 6 po południowej stronie, zaś pozostałe (nr 1-2, 4-5) nie mogą być traktowane jako wyznaczające dominujący standard zabudowy, gdy chodzi o funkcje czy gabaryty w bezpośredniej okolicy planowanej zabudowy. Wyznaczenie granic terenu analizowanego wynika w tym przypadku z wadliwego odczytania § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie. Przyjęto, jakoby teren analizowany miał w istocie stanowić obszar o szerokości wyznaczonej siedmiokrotnością frontu działki inwestycyjnej, nie zaś trzykrotnością (szerzej NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 548/14). Sygnalizowane uchybienie co do zgromadzenia materiału dowodowego, służącego do ustalenia stanu faktycznego, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jednak sąd I instancji zwrócił uwagę, że wykonano wprawdzie wytyczną zawartą w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, formułując pewne uzasadnienie dla wyznaczonych granic analizy, lecz nie było ono prawidłowe. Sporządzona w rozpatrywanej sprawie dokumentacja daje jednak – niezależnie od przyjętych szerokich granic analizy - podstawę do konkluzji, że wymaganie dobrego sąsiedztwa, gdy chodzi o kontynuację funkcji z nieruchomościami w sąsiedztwie, nie zostało w danym przypadku spełnione.

Wg sądu I instancji, nie zrealizowano wytycznych, sformułowanych we wcześniejszym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, co do obowiązku określenia w precyzyjny sposób parametrów zabudowy. Zastąpienie przez organ I. instancji parametrów, określonych liczbami z dopuszczeniem konkretnych tolerancji, maksymalnymi i minimalnymi (tzw. "widełki"), nie stanowi o realizacji wytycznych. W istocie parametry zabudowy nie zostały nadal określone konkretnie, lecz - poprzez zapis alternatywny - dopuszczono nadal określoną uznaniowość dla inwestora.

Wskazał przy tym WSA w Warszawie, że nie ma znaczenia dla wyniku sprawy to, że część następujących zarzutów skargi była niezasadna:

- organ I. instancji nie był obowiązany ponownie wszczynać postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; w następstwie orzeczenia w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12 konieczne było ponowne rozpatrzenie sprawy, wszczętej wnioskiem inwestora, choć nie wynikało to expressis verbis z sentencji samego wyroku; w świetle przepisów proceduralnych, tego rodzaju zapisów w sentencji nie zamieszcza się,

- kwestia przeprowadzenia remontu ulicy, gdzie miał być zrealizowany jeden ze zjazdów; kwestie zobowiązań gminy (tu – Miasta), wynikające z wykorzystywania określonych środków na remonty, nie mogą być przesłanką ograniczającą możliwość wykorzystywania nieruchomości na cele inwestycyjne;

- nie zostały poparte przekonywującą argumentacją twierdzenia, jakoby organ administracji wadliwie oszacował niezbędną ilość miejsc parkingowych; wobec okoliczności, że ustaleń w tym zakresie dokonywała osoba o stosownej wiedzy specjalistycznej (architekt), wątpliwości skarżącego nie mogą być wystarczające dla podważenia konstatacji, że określona w decyzji o warunkach zabudowy ilość miejsc parkingowych byłaby adekwatna do potrzeb planowanego obiektu, mającego stanowić niepubliczny zakład opieki zdrowotnej wraz z częścią mieszkalną,

- bez znaczenia, na obecnym etapie procesu inwestycyjnego (ustalenie warunków zabudowy), była sygnalizowana w skardze kwestia ewentualnego obiektywnego braku możliwości realizacji planowanych zjazdów; ich wykonanie - jako integralnej części inwestycji zakreślonej w decyzji o warunkach zabudowy - warunkuje generalnie realizację planowanego obiektu usług z zakresu ochrony zdrowia; jeżeli wykonanie zjazdów, na etapie ich projektowania, okazałoby się niemożliwe, inwestor nie otrzymałby pozwolenia na budowę; organ nadzoru budowlanego jest bowiem z jednej strony związany wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z drugiej zaś kontroluje przestrzeganie obowiązujących norm technicznych w budownictwie (na przykład zachowanie warunków technicznych dla obiektów budowlanych); bez znaczenia są też podnoszone kwestie ewentualnych utrudnień komunikacyjnych wobec istniejącej sieci dróg publicznych; na etapie ustalania warunków zabudowy nie są rozważane kwestie komunikacyjne, wykraczające poza faktyczny dostęp nieruchomości do dróg publicznych, czy zapewnienie miejsc parkingowych,

- przedwczesne są też zarzuty skargi, dotyczące ewentualnego naruszenia wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej) kontrola zgodności z tymi wymaganiami jest dokonywana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 12.01.2017 r. wnieśli I. K. oraz M. K., zaskarżając wyrok ten w całości.

Zarzucili naruszenie prawa materialnego tj.:

1. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oznacza bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej funkcji zabudowy zlokalizowanej tylko na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, które doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez sąd I instancji dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych;

2. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię terminu "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej" skutkujące uznaniem, że obiekty oznaczone w analizie nr 3 i 6 nie mogą być brane pod uwagę i bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia parametrów zabudowy tych obiektów

3. Par. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza urbanistyczna ma obejmować teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotną szerokością frontu działki, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na przyjęciu granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem liczonej od granicy tej działki.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W takiej zaś sytuacji, NSA zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.

W ocenie NSA, nie jest uprawiony pogląd wyrażony przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazujący, iż objęta kontrolowaną decyzją przyszła zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zastanych na danym obszarze. WSA w Warszawie akcentując bowiem naruszenie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podawał, że w bezpośredniej bliskości inwestycji nie znajduje się obiekt o zbliżonych parametrach "wykorzystania terenu". Takie obiekty występują bowiem "w pewnym oddaleniu" od inwestycji, po jej południowej stronie. To samo, sąd I instancji odniósł do funkcji (usługowej) przyszłego obiektu. W tym zakresie akcentował WSA w Warszawie, iż funkcja zabudowy winna być kontynuowana w takim znaczeniu, że potencjalna uciążliwość takiej funkcji nie wykroczy ponad przeciętną, generowaną na danym poziomie, a miarą uciążliwości jest zastana zabudowa jednorodzinna. W ocenie orzekającego sądu I instancji, realizowana zabudowa winna mieć analogiczny charakter do zastanej, co oznacza zakaz zabudowy o innych cechach, gdy chodzi o oddziaływanie odbiegające od stanu dotychczasowego. Zaprezentowany pogląd opiera się jednak na wąskim rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej" określonego we wskazanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wąskie rozumienie tego pojęcia zakłada, że przyszła inwestycja, której parametry określane są decyzją o warunkach zabudowy, winna nawiązywać do zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W ocenie NSA, "działki sąsiedniej" w rozumieniu powołanego przepisu nie można jednak utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji. Pojęcie to bowiem odnosić należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r.; II OSK 1680/15; z dnia 19 stycznia 2017 r.; II OSK 1073/15). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. W ocenianej sprawie ustalone zaś zostało, iż w obszarze analizowanym (por. niżej) występują bezspornie obiekty, których zarówno parametry, jak i funkcja (przeznaczenie) są analogiczne do tych, które przyjęte zostały w kontrolowanej przez sąd I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Przy dominującym aktualnie w orzecznictwie, szerszym niż przyjął to sąd I instancji - rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej", brak jest dotychczas podstaw do kwestionowania – co do zasady – stanowiska zajętego przez orzekające organy administracji. W tym też zakresie, jako usprawiedliwiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Przyjmując jako niewadliwe zaprezentowane w kontrolowanych decyzjach szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" zarazem zauważyć trzeba, iż brak było podstaw do kwestionowania określonego w sporządzonej analizie urbanistycznej obszaru analizowanego. W ocenie NSA, sposób wyznaczenia tego obszaru zaprezentowany w załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie narusza par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Tak wyznaczony obszar może być podstawą do rozważania kontekstu urbanistycznego przyszłej inwestycji.

Brak akceptacji wskazanych wyżej stanowisk i poglądów sądu I instancji nie oznaczał jednak niezbędności uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak bowiem wskazano na wstępie, wyrok ten, mimo wyżej wskazanego błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Trafnie bowiem WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w sprawie nie zostały w pełni zrealizowane zalecenia wcześniej orzekającego sądu administracyjnego w zakresie precyzyjnego określenia parametrów przyszłej zabudowy. Podkreślić bowiem należy, iż w wydanym w sprawie poprzednio wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2315/12) sąd ten wskazał, iż parametry przyszłej inwestycji winny przedstawiać wartość jednostkową (konkretną), zaś z tolerancją do 20% można jedynie ustalić szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Niemniej jednak i w tym przypadku parametr ten ostatecznie winien wskazywać jednostkową wielkość. Ta ocena prawna, jako wynikająca z prawomocnego wyroku wiązała orzekające organy administracji publicznej (art. 153 p.p.s.a.). Tymczasem, w zaskarżonej decyzji ustalono większość parametrów przyszłej inwestycji, w sposób tzw. widełkowy (określenie "od ... do ..."). Taki sposób określenia parametrów zabudowy, w ocenianej sprawie nie był poprawny, gdyż nie odpowiadał ocenie prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym, prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, SKO w Warszawie uwzględni przedstawioną ocenę prawną przyjmując, iż wyznaczenie parametrów przyszłej inwestycji winno odbyć się poprzez wskazanie ich wartości jednostkowych (konkretnie określonych). Rozważając zaś zachowanie przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa winno mieć na uwadze wskazane wyżej, szersze rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, działając na podstawie przytoczonego wyżej art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.