Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 165/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 48a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. i L. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r., nr: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji) z dnia 15 września 2021 r, nr [...], którym organ wstrzymał właścicielce - A. B. - prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego, na nieruchomości położonej przy ul. P.1 w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb P. - scalona działka, na którą dawniej składały się dz. [...] i [...]) wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. P.2 w P. (działka nr [...], ark. [...],. obr. P. ) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował A. B. o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") wniosku o legalizację muru oporowego.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 14 kwietnia 2020 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wpłynęło pismo L. G. będące prośba o przeprowadzenie kontroli budowlanej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. P.1 w P.. Wnioskodawczyni wskazała, że powyższym budynku wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie wnętrza domu. Ponadto właścicielka budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. usunęła skarpę wraz z murkiem, istniejącą na granicy nieruchomości ozn. jako P. 1 i P. 2 w P..

Następnie w dniu 12 maja 2020 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo Prezydenta Miasta P., informujące, że w dniu 27 marca 2020 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Miasta P. wpłynęło zgłoszenie A. B. (właścicielki nieruchomości przy P.1 w P.), dot. zamiaru wykonania robot określonych jako "budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m w związku z różnicą wysokości terenu na granicy działek nr [...] i [...] przy P.1".

W dniu 06 sierpnia 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na nieruchomościach położonych przy ul. P.1 i ul. P.2 w P.. W trakcie kontroli ustalono, że na każdej z nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestorami obu budynków byli L. G. i M. G., którzy są obecnie właścicielami nieruchomości przy ul. P.2. Właścicielką budynku przy ul. .P.1 jest A. B., która oświadczyła, że po zakupie nieruchomości w roku 2018 dokonała przebudowy układu ścian działowych ([...] ściany zostały wyburzone a [...] wybudowana). W dniu kontroli roboty w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, będącym własnością A. B., nie były prowadzone. Nie stwierdzono również zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. P.1. Jak ustalili pracownicy PINB na nieruchomości P.1 A, wzdłuż granicy z nieruchomością P.2 , znajduje się uskok przy czym na terenie nieruchomości P.2 teren jest wyżej położony. Od strony nieruchomości P.2 L. i M. G. wykonali ogrodzenie z ażurowych przęseł stalowych. Natomiast od strony nieruchomości P.1 został wykonany murek, którego jak sami przyznali, byli inwestorami. Murek został zrealizowany w trakcie budowy budynku mieszkalnego przy ul P.1. Na wykonanie tego elementu nie przedstawiano dokumentacji potwierdzającej uzyskanie zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazał PINB w protokole z kontroli, plan zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 15 lipca 2011 r. (znak: [...] 1) dla budynku mieszkalnego na nieruchomości P.1 nie zawierał powyższego muru.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. PINB poinformował właścicieli nieruchomości przy ul.P.1 i ul. P.2, że w trakcie kontroli dokonano sprawdzenia samowolnie wybudowanego muru oporowego, przebudowy ścian działowych przy budynku przy ul. P.1, odległości szamba od studni stanowiącej ujęcie wody pitnej, która okazała się niezgodna z § 31 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym samym piśmie PINB wskazał, że nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku na nieruchomości P.1. Wobec powyższego PINB wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w sprawie muru w celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

L. G. i M. G. pismem z dnia 21 września 2020 r. przesłali swoje stanowisko odnośnie kontroli przeprowadzonej w dniu 06 sierpnia 2021 r. wskazując również, że w ich ocenie murek znajdujący się na nieruchomości P.1 nie może być uznany za mur oporowy.

W toku postępowania PINB uzyskał z Wydziału Urbanistyki i Architektury Miasta P. dokumentację dotyczącej nieruchomości P.1 i P.2 oraz uzyskał od Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ zdjęcia lotnicze, które przedstawiały przedmiotowy mur oporowy na zdjęciach z 2012 r. i 2014 r.

L. i M. G. w wykonaniu wezwania organu pismem z dnia 15 marca 2021 r. wskazali, że to oni byli inwestorami przedmiotowego muru na nieruchomości P.1, który powstał około 2012 r. Jego budowa nie była poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, jak również nie była objęta projektem budowlanym ani innym opracowaniem technicznym. Ponadto w ich ocenie murek ma charakter obiektu małej architektury, a nie muru oporowego. Kolejnym pismem z dnia 02 czerwca 2021 r. L. i M. G. wskazali, że z uwagi na wykonane roboty ziemne ich nieruchomości grozi utrata oparcia oraz wskazali, że doszło do pogorszenia stanu ich ogrodzenia.

W dniu 10 czerwca 2021 r. PINB uzyskał zgodę Sądu Okręgowego w P. na zapoznanie się z aktami postępowania o sygn. I C [...]. W dniu 7 lipca 2021 r. pracownik PINB zapoznał się z aktami postępowania prowadzonego w Sądzie Okręgowym w P. z powództwa A. B. przeciwko L. G. i M. G. o zapłatę. W trakcie zapoznawania się z aktami sprawy, nie odnaleziono dowodów, które jednoznacznie wskazywały by datę budowy przedmiotowego muru. Odnaleziono jedynie dokumentację fotograficzną z lat 2015-2020, na której widoczny był przedmiotowy mur.

Kolejnym pismem w sprawie z dnia 21 lipca 2021 r. L. i M. G. wskazali, że teren nieruchomości P.1. i P.2 jest terenem naturalnie spadkowym, przez co narracja że różnica w poziomach terenu przedmiotowych nieruchomości jest spowodowana nasypaniem przez nich ziemi jest nieuzasadniona. Właściciele nieruchomości P.2 do swego pisma dołączyli kserokopię dokumentacji zgłoszenia przez A. B. zamiaru budowy ogrodzenia powyżej 2,20 m wysokości, na granicy działek [...] i [...]. Wobec powyższego zgłoszenia Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 08 maja 2020 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy takiego ogrodzenia przez Panią B. .

Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny PINB postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. wstrzymał właścicielce - A. B. - prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego, na nieruchomości położonej przy ul. P.1 w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb P. - scalona działka, na którą dawniej składały się dz. [...] i [...]) wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. P.2 w P. (działka nr [...], ark. [...],. obr. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację muru oporowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. G. (z zachowaniem ustawowego terminu) oraz A. B., przy czym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 04 stycznia 2022 r. odmówił A. B. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie.

Rozpoznając wniesione przez M. G. zażalenie WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć do do jakiej kategorii obiektów budowlanych zaliczyć przedmiotowy obiekt posadowiony na nieruchomości położonej przy ul. P.1 w P.. Organ I instancji zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako mur oporowy będący budowlą natomiast M. G. podnosi, że przedmiotowy murek jest obiektem małej architektury.

Odnosząc się do tak postawionej kwestii organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy Prawo Budowlane przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury tak jak konstrukcje oporowe. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, WINB wskazał, że o tym czy określony mur stanowi mur oporowy decyduje funkcja, jaką on pełni. Jeśli zatem mur stanowi konstrukcję oporową, czyli wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu pozostałego gruntu, przeciwdziałając naciskowi tworzącej się skarpy, która opada w stronę granic działki, to stanowi on mur oporowy. Te cechy przesądzają o charakterze wykonanego obiektu budowlanego. A contrario, jeśli konstrukcja nie pełni funkcji oporowej - nie stanowi muru oporowego.

Z analizy fotografii znajdujących się w aktach PINB wynika, że po usunięciu części warstw bloczków betonowych tworzących mur i zdjęciu części warstwy ziemi, nastąpiło osunięcie ziemi co z kolei spowodowało pochylenie się ogrodzenia pomiędzy działkami P.1. i P.2 . Z powyższego można wywnioskować, że przedmiotowy murek miał za zadanie podtrzymywać warstwę gruntu, w której były zakopane słupki ogrodzenia. Jak wynika z zebranej przez PINB dokumentacji, pomiędzy działkami widoczna jest różnica poziomów gruntu. Z akt organu powiatowego wynika że różnica w poziomach sąsiadujących działek przy ul. P.1 i P.2 wynosi ok. 1,1 m. (wysokość dz. P.1. wynosi [...] m.n.p.m. natomiast działki P.2 wynosi [...] m.n.p.m.) Ponadto przedmiotowy mur oporowy mierzy ca. 27 m. długości oraz ma ok. 1,3 m wysokości (8 warstw bloczków betonowych). Biorąc pod uwagę wymiary przedmiotowego muru oraz fakt iż po usunięciu części bloczków nastąpiło osunięcie ziemi należy stwierdzić, że przedmiotowy murek pełnił funkcję oporową. Wobec powyższego WINB uznał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy murek jako mur oporowy. Obiekt małej architektury nie może mieć za zadanie powstrzymanie warstwy gruntu. Funkcją obiektu małej architektury jest funkcja rekreacyjna, a w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić by sporny mur spełniał taką funkcję.

W dalszej części uzasadnienia WINB podniósł, że realizacja muru oporowego musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej legalność powstania muru oporowego na nieruchomości przy ul. P.1 w P. przyjąć należało, że przedmiotowy murek od chwili jego powstania jest samowolą budowlaną, a w sprawie ma zastosowanie procedura opisana w art. 48 Prawa budowlanego, co powoduje, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Równocześnie WINB uznał, że organ I instancji skierował swoje postanowienie do właściwego adresata. Choć w przedmiotowej sprawie inwestorami przedmiotowego muru oporowego na dz. o nr ewid.[...], ark. [...] obręb P. (dawniej dz. [...]) byli M. i L. G. - ówcześni właściciele tejże nieruchomości to jednak z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie budowa przedmiotowego muru została zakończona około roku 2013-2014, a L. i M. G. nie są aktualnie właścicielami tej nieruchomości, ponieważ właścicielem nieruchomości w 2018 r. stała się A. B. właściwym adresatem zaskarżonego postanowienia jest obecna właścicielka nieruchomości – A. B..

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i L. G. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, oraz o umorzenie postępowania w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 8 i art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "K.p.a."), poprzez przeprowadzenie postępowania zażaleniowego i wydanie postanowienia w sposób naruszający słuszny interes obywateli i niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, nieprzeprowadzenie przez WINB uzupełniającego postępowania dowodowego, bezkrytyczne podtrzymanie decyzji organu I instancji, a to w oderwaniu od zasad wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego oraz zmarginalizowanie podniesionych przez skarżącego w zażaleniu argumentów, a w istocie pominięcie, faktu, iż sporny murek pełnił funkcję ozdobną oraz zabezpieczał przed napływem wody powierzchniowej poprzez jego konstrukcję zawierającą rury drenarskie; cokoliki betonowe, które są zakopane bardzo płytko oraz, że odsłaniają się całkowicie przy niewielkim nakładzie prac odkrywkowych co w istocie przesądza o rodzaju konstrukcji, a także nieprawidłowego przyjęcia, iż murek pełnił funkcję zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi;

2. art. 15 oraz art.7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia aktualnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego wskazującego na okoliczność, iż przedmiotowy murek najpóźniej w marcu 2021 r. został przez A. B. częściowo rozebrany, wobec czego nie można było już mówić o spełnianiu przez niego jakiejkolwiek funkcji oporowej (nawet gdyby błędnie przyjmować, że wcześniej funkcję taką spełniał);

3. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieodniesieniu się przez WINB do wszystkich podniesionych przez skarżącego w zażaleniu argumentów oraz zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy, przy jednoczesnym powieleniu błędnych ustaleń oraz twierdzeń formułowanych przez organ I instancji, opartych jedynie na zewnętrznych oględzinach konstrukcji bez poddania jej weryfikacji technicznej i wnikliwej analizie dostępnych dowodów, pominięcie części materiału dowodowego i nie przeprowadzenie odpowiednich czynności tj. brak dokonania dokładnych pomiarów murku, nie zbadanie jego konstrukcji, głębokości na jakiej został posadowiony, nie skorzystanie z fotografii ukazujących stan okolic murku przed wykonaniem podkopu przez A. B., a także fotografii i innych dokumentów znajdujących się w aktach Sądu Okręgowego w P. w sprawie o sygnaturze akt sprawy I C [...], które mogłyby się przyczynić do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, a nadto nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego konstruktora na okoliczność ustalenia, jaką formą budowlaną - budowlą czy obiektem małej architektury - jest wybudowana sporna konstrukcja, pomimo rozbieżności pomiędzy ustaleniami organu a wskazaniami skarżącego;

4. art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że murek usytuowany na nieruchomości położonej przy ul. P. 1 w P. w pobliżu granicy z nieruchomością przy ul. P.2 w P. stanowił i nadal stanowi konstrukcję oporową zaliczoną do pojęcia "budowli", podczas gdy był on zarówno już pierwotnie jak i tym bardziej w chwili wydawania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz WINB, obiektem małej architektury, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, na co wskazuje funkcja, dla której zostały on wybudowany, stanowiąca o kwalifikacji obiektu;

5. art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, albowiem przepis ten nie odnosi się do obiektów małej architektury;

6. art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z przywołanego przepisu wynika, iż budowa obiektów małej architektury w innych miejscach niż publiczne nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi.

Dodatkowo skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci załączonych do niniejszej skargi fotografii (w liczbie [...]) w celu wyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego, a to na okoliczność, iż sporny murek został częściowo rozebrany i nawet gdyby błędnie przyjąć, że pierwotnie spełniał funkcję oporową to z pewnością nie spełniał jej co najmniej od marca 2021 r., jak również na okoliczność, iż do osunięcia się ziemi na granicy nieruchomości doszło nie na skutek usunięcia bloczków murku lecz na skutek robót ziemnych (podkopu płotu) dokonanego przez A. B., zaś samo osunięcie się tej ziemi nastąpiło po stronie płotu w znacznej odległości od tego murku. Wskazane zdjęcia znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym w P. pod sygnaturą akt I C [...] jako załącznik do pisma skarżących z dnia 12 kwietnia 2021 r. i winny zostać uwzględnione przez organ.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że WINB zmarginalizował podniesione przez skarżących argumenty, w zasadzie nie odnosząc się do poczynionych w zażaleniu zarzutów. Ponadto WINB (pomimo przedstawienia przez skarżącego licznych wątpliwości związanych z kwalifikacją prawną spornego obiektu jako murku oporowego) nie zdecydował się na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i w zasadzie bezkrytyczne podtrzymał decyzję organu I instancji, a to w oderwaniu od zasad wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego.

Za niezgodne ze stanem faktycznym skarżący uznał stanowisko WINB, że po usunięciu części warstw bloczków betonowych tworzących mur i zdjęciu części warstwy ziemi, nastąpiło osunięcie ziemi co z kolei spowodowało pochylenie się ogrodzenia pomiędzy działkami P.1. i P.2 . Z powyższego można wywnioskować, że przedmiotowy murek miał za zadanie podtrzymywać warstwę gruntu, w której były zakopane słupki ogrodzenia. Jak wynika z fotografii załączonych do skargi ziemia osunęła się nie w wyniku usunięcia części warstw bloczków betonowych tworzących mur lecz w wyniku robót ziemnych (podkopu płotu) dokonanych przez panią B. w niedalekiej odległości od tego murku.

W dalszej części skargi podniesiono, że zarówno PINB jak i WINB wydając zaskarżone postanowienia bazowały na nieaktualnym stanie faktycznym, gdyż znaczna część bloczków spornego murku została już rozebrana i nawet gdyby błędnie przyjąć, że pierwotnie murek miał charakter muru oporowego to i tak nie sposób uznać pozostałą po częściowej rozbiórce konstrukcję za murek, a już z całą pewnością nie można jej uznać za murek oporowy.

Skarżący wskazali w dalszej kolejności, że wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie "budowli", a co należy rozumieć przez pojęcie "obiektu małej architektury", wymieniając jedynie przykładowy katalog konstrukcji współtworzących niniejsze sformułowania. WINB wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod rozwagę przeznaczenia i celu przedmiotowego murku i tym samym bez stosownej analizy sprawy przypisał mu walor muru oporowego pomijając całkowicie okoliczność, iż murek faktycznie pełnił funkcję ozdobną oraz zabezpieczał przed napływem wody powierzchniowej. Powyższemu stwierdzeniu dowodzi przede wszystkim okoliczność zainstalowania w nim rury drenarskiej w otulinie oraz posiadanie przez murek izolacji. Tym samym nie sposób uznać, aby murek pełnił funkcję muru oporowego, który ma za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Skarżący podkreślili, że przedmiotowy mur oporowy został wykonany w trakcie realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę [...] z dnia 15 lipca 2011 r. w trakcie budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. P.1 w P.. W momencie jego wznoszenia murek miał na celu pełnienie innej funkcji niż zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi to nie może być kwalifikowany jako mur oporowy.

W ocenie skarżących zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w ogóle nie zbadali konstrukcji przedmiotowego murku zakwalifikowanego przez niego jako oporowy. Organ nie zdecydował się również na powołanie właściwego biegłego, który oceniłby rodzaj istniejącej konstrukcji. Tymczasem jest to obiekt o niewielkiej konstrukcji nie posiadającej rozwiązań lub wzmocnień pozwalających pełnić mu funkcję oporową. Jest on płytko osadzony w gruncie i nie posiada głębokiego mocnego fundamentu pozwalającego stawiać opór naporowi mas ziemi. Jest prosty w konstrukcji, nie posiada zastrzałów ani odpowiedniego kształtu (tzw. L) kontrującego zakładanemu naporowi. W murkach oporowych nie stosuje się również rur drenarskich, które niepotrzebnie osłabiałyby całą konstrukcję. PINB nie badał w ogóle tych okoliczności niezasadnie nadając istniejącemu murkowi charakter muru oporowego. Dodatkowo skarżący wyjaśnili, że istniejący uskok nie jest naturalny i wystąpił w wyniku wykonania podkopu przy nieruchomości skarżącego przez Panią A. B.. Fakt ten wykazują zarówno fotografie złożone w toku postępowania prowadzonego przed PINB, a także liczne fotografie złożone do akt postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w P. pod sygnaturą akt I C [...] do których organy uzyskały dostęp.

Skarżący wskazali również, że murek nie znajduje się na granicy nieruchomości i jest od niej oddalony co najmniej o 100 cm (co ukazują fotografie i co powinny również ustalić organy w sprawie). Nadto jego wysokość jest na tyle mała, że nie mógłby on pełnić funkcji oporowej. Aby dany mur mógł pełnić funkcję oporową to powinien się do tego nadawać. Nie może bowiem spełniać funkcji oporowej mur, który jest niewielki i nie został głęboko osadzony. Należy wskazać, że organy obu instancji poza obejrzeniem konstrukcji i wykonaniem dokumentacji zdjęciowej nie dokonały sprawdzenia stabilności obiektu, nie zainteresowały się jego zbrojeniem czy materiałami, z których powstał. Skarżący zwrócili uwagę, że w trakcie postępowania przed organem I instancji określono, że przedmiotowy mur oporowy został wykonany przez skarżących w trakcie realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę [...] z dnia 15 lipca 2011 r. w trakcie budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. P.1 w P.. Jednocześnie na stronie 3 i 4 zaskarżonego postanowienia organu I instancji wskazano, że dotarto do dokumentów jednoznacznie wykazujących, że teren na jakim posadowiono murek ma jednostajny spadek bez jakichkolwiek uskoków. Wskazać należy, że z tego też względu w projekcie budowlanym nie przewidziano realizacji muru oporowego, a wykonany murek nie miał takiego charakteru. Nie było bowiem potrzeby zabezpieczania osuwania się terenu, gdyż stały łagodny spadek terenu nie groził jakimkolwiek osuwaniem się ziemi. Jeszcze raz należy podkreślić, że wzniesienie niewielkiego murku o słabej konstrukcji miało walor estetyczny. Murek komponował się z charakterem architektonicznym domu i pełnił rolę kwietnika co także wykazują zdjęcia przedłożone do akt sprawy. Usunięcie muru bez wykonywania podkopu przez właścicielkę nieruchomości sąsiadującej nie skutkowałoby powstaniem osuwiska. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, co zresztą było podkreślane przez skarżącego, że pochylanie się słupków płotu wynika z ich podkopania przez A. B.. Taki stan faktyczny nie pozwala na uznanie, iż murek z prawnego punktu widzenia stanowi obiekt budowlany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., który utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. mocą której organ wstrzymał właścicielce - A. B. - prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego, na nieruchomości położonej przy ul. P.1 w P. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację muru oporowego.

Analiza akt sprawy, w tym wniesionej skargi, wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany przez organy nadzoru budowlanego jako mur oporowy, a co za tym idzie czy przed rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych musieli uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane).

Przed dokonaniem oceny prawidłowości kwalifikacji dokonanej przez organy nadzoru budowlanego wyjaśnienia wymagało, że organy powyższe są uprawnione do dokonywania takiej oceny, a formułowane w skardze zarzuty dotyczące konieczności powołania osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną (biegłego) należało uznać za nietrafne. Mieć należy na względzie, że osoby zatrudnione w organach nadzoru budowlanego posiadają wiedzę z zakresu budownictwa, co jest zrozumiałe i niezbędne dla realizowania przez nich celów ustawowych. Dysponują oni wiedzą techniczną niezbędną do oceny stanu technicznego obiektów budowlanych, co umożliwia im korzystanie z kompetencji ustawowych, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 lit. c ustawy Prawo budowlane). Skarżący nie mogą więc oczekiwać, że dla oceny wykonanych robót budowlanych, w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, zostanie powołany biegły. Prawidłowość oceny dokonanej przez organy nadzoru budowlanego jest następnie kontrolowana zarówno w ramach postępowania odwoławczego, jak i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Skarżący, w ramach przysługujących im uprawnień procesowych mają również możliwość przedstawienia tego typu opinii, jako opinii prywatnej, czego jednak skarżący zaniechali.

Przechodząc do oceny kwalifikacji spornego obiektu budowlanego wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. W niniejszej sprawie spornym pozostaje, czy wzniesiony murek stanowi mur oporowy (konstrukcję oporową), czy też może zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury, którego definicja zwarta jest w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, o co wnoszą skarżący. W ocenie Sądu, w sporze niniejszym należy przyznać rację organowi.

I tak, przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 02 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 06 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/.Kr 1407/16, Baza NSA).Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt w odmienny sposób, próbując mu przypisać inną funkcje niż ta rzeczywiście pełniona. Konsekwentnie, z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane bez znaczenia pozostaje charakter techniczny wykonania danego muru oporowego.

Na tle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał dokonanie oceny, jaką przyjęły organy nadzoru budowlanego kwalifikując sporny obiekt jako obiekt mur oporowy. Za stanowiskiem powyższym przemawiają następujące argumenty.

Po pierwsze, na co zasadnie zwróciły uwagę organy nadzoru budowlanego, pomiędzy działkami widoczna jest różnica poziomów gruntu. Z akt wynika że różnica w poziomach sąsiadujących działek przy ul. P.1 i P.2 wynosi ok. 1,1 m. (wysokość dz. P.1. wynosi [...] m.n.p.m. natomiast działki P.2 wynosi [...] m.n.p.m.) Fakt istnienia powyższej okoliczności faktycznej potwierdzili również skarżący, w piśmie inicjującym postępowanie jest dnia [...] kwietnia 2020 r. wskazując, że "Kolejną bardzo niepokojącą sprawą jest usunięcie skarpy (po stronie sąsiadki) na naszej wspólnej granicy wcześniej, od lat znajdował się tam murek o charakterze małej architektury krajobrazu a wynikający z naturalnego spadku terenu. Naturalnej różnicy wysokości terenu". Również załączona dokumentacja zdjęciowa, tym zdjęcie numer [...] znajdujące się w załączonym do akt sprawy albumie wskazuje, że istniejąca różnica poziomów była znaczna i miała charakter trwały. W szczególności na zdjęciu powyższym widać koło samochodu osobowego, które w perspektywie istniejącego muru oporowego, oraz ludzi znajdujących się na działce A. B., nie pozostawia żadnej wątpliwości, że bez tej konstrukcji niemożliwym byłoby utrzymanie mas ziemi po stronie działki skarżących.

Po drugie, na co również zasadnie zwróciły uwagę organy nadzoru budowlanego, wraz z usunięciem części bloczków nastąpiło osunięcie ziemi. Okoliczność powyższa jasno wskazuje na funkcję jaką pełni przedmiotowy obiekt budowlany, a którą jest funkcja muru oporowego. Nie bez znaczenia pozostaje również, że likwidacja części bloczków oraz częściowe usunięcie ziemi przez A. B. spowodowało pochylenie płotu. Zasady doświadczenia życiowego, do których odwołują się skarżący w treści skargi, przemawiają za przyjęciem że sporny obiekt budowlany nie mógł pełnić funkcji małej architektury, a pełnił funkcje muru oporowego. W innym razie jego częściowe rozebranie nie mogłoby spowodować skutków szeroko opisywanych w toku postępowania administracyjnego.

Po trzecie zauważyć należy, że ocena dotycząca funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi ocenę nie tylko organów nadzoru budowlanego ale również prezydenta miasta P., który rozpoznając zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,2 m w związku z różnicą wysokości terenu na granicy działek numer [...] i [...] przyjął że tego typu konstrukcja stanowi konstrukcję oporową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Oczywiście ustalenia powyższe nie miały charakteru wiążącego ani dla organów administracji publicznej prowadzących przedmiotowe postępowania ani dla Sądu, jednakże nie można pomijać okoliczności, że dwa różne organy administracji publicznej, zajmujące się obiektami budowlanymi, a więc organy nadzoru budowlanego oraz organ architektoniczno budowlany podzielają opinię, że budowa jakiejkolwiek konstrukcji w przedmiotowym miejscu, z uwagi na istniejący spadek terenu, musi być postrzegana jako realizacja konstrukcji oporowej.

Odnosząc się to podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących wadliwej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest materiałem kompletnym, a w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego dokonano oceny przedstawianych przez skarżące dowodów, w tym dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi. Fakt, że organy nadzoru budowlanego dokonują innej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie przesądza jeszcze o wadliwości czynności dowodowych. Sąd powtarza, że w ramach prowadzonego postępowania nie było potrzeby powołania biegłego, gdyż organy administracji publicznej były uprawnione i zobowiązane do dokonania samodzielnej oceny charakteru wykonanych robót budowlanych.

Nie można również podzielić zarzutów dotyczących braku oceny materiałów, z jakich wykonano przedmiotowy obiekt budowlany. Jak powyżej wskazano, o kwalifikacji danego obiektu jako muru oporowego nie może przesądzać jego konstrukcja, w tym użyte do jego budowy materiały budowlane, gdyż kluczowe znaczenie przyznaje się funkcji, jaką dany obiekt pełni. Wadliwość jego skonstruowania, w tym wadliwość użytych materiałów budowlanych, która zapewne przyczyniała się do jego stanu technicznego, nie może być za tym być argumentem przesądzającym o jego kwalifikacji. jako obiektu małej architektury.

Idąc dalej, bez znaczenia pozostaje również kwestia wysokości muru oporowego, gdyż o charakterze danego obiektu budowlanego nie przesądza jego wielkość lecz pełniona funkcja. Również kwestia zaprojektowania go, w ocenie skarżących jako obiektu małej architektury, nie ma tutaj charakteru wiążącego. Skoro ustalono, że istnieje spadek pomiędzy działkami, a przedmiotowy mur oporowych chroni przed osuwaniem się mas ziemi, to powyższe ustalenia jest wiążące dla organów administracji publicznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym, kiedy doszło do powstania różnicy w wysokościach pomiędzy działkami. Sąd powtarza raz jeszcze, że z punktu widzenia prowadzonego postępowania istotne znaczenie ma jedynie funkcja spornego obiektu budowlanego, określona w toku podejmowanych czynności kontrolnych, a nie okoliczności związane z jego powstaniem.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, jak chcą tego skarżący, że negatywne konsekwencje związane z pochyleniem się słupków płotu na ich działce wynikają z podkopania ziemi przez A. B.. W szczególności przeczy temu materiał dowodowy, w tym zgromadzone zdjęcia. Ponownie zasady doświadczenia życiowego wskazują że gdyby nie istniała różnica poziomów pomiędzy działkami, ewentualne prace na działce A. B. nie mogłyby nieść tego typu konsekwencji.

Wreszcie nie znajduje uzasadnienia zarzutu naruszenia artykułu 15 K.p.a. Zarzut powyższy opiera się na przyjęciu, że w związku z demontażem części muru oporowego przez skarżącą, przedmiotowy obiekt budowlany nie może już pełnić tego typu roli. Sąd zauważa jednak, że dla przeprowadzenia postępowanie legalizacyjnego bez znaczenia pozostaje stan obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania, w tym ewentualne roboty budowlane wykonane przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Demontaż części bloczków nie spowodował, aby cała konstrukcja została usunięta, a tylko tego typu stan mógłby prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w przedmiotowej sprawie przyjąć należało, że przedmiotowy murek miał za zadanie podtrzymywać warstwę gruntu, w której były zakopane słupki ogrodzenia, stanowiąc mur oporowy.

Sąd podziela również stanowisko, że realizacja tego typu obiektu budowlanego musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czego zaniechano w przedmiotowej sprawie, a co przyznają sami skarżący. Tym samym organy administracji publicznej prawidłowo wszczęły postępowanie legalizacyjne, a zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadały prawu.

Prawidłowo określono również adresata wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Sąd podziela pogląd, że choć inwestorem byli skarżący - M. i L. G. - ówcześni właściciele nieruchomości to jednak z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie budowa przedmiotowego muru została zakończona około roku 2013-2014, a L. i M. G. nie są aktualnie właścicielami tej nieruchomości adresatem zaskarżonego postanowienia powinna być obecna właścicielka nieruchomości – A. B..

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.