Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 527/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 3 i 4, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 17, art. 19, art. 17 ust. 11, art, 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi B. G., J. G., G. B., M. G., M. G. i J. C. na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 22 lutego 2013 r. nr XXIV/179/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty Pierwsze - część II na terenie gminy Miedziana Góra I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Rady Gminy Miedziana Góra na rzecz G. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Rady Gminy Miedziana Góra na rzecz M. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego i postępowanie przed tym organem

1.1. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. – część II na terenie gminy M. ("Plan"). W § 2 pkt 20 uchwały zawarto definicję "obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego" wskazując, że należy przez to rozumieć usługi o charakterze produkcyjnym, wytwórczym oraz naprawczym i konserwacyjnym. W załączniku nr 2 do tej uchwały zawarto natomiast rozstrzygnięcie w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu Planu, w którym wskazano, że do projektu Planu wpłynęło 17 uwag, złożonych w wymaganym terminie, których Rada Gminy postanowiła nie uwzględnić.

1.2. W dniu 25 marca 2013 r. B. G. i J. G., M. G. – G. i M. G., G. B. i J. C., właściciele działek objętych uchwalonym Planem wezwali Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

2. Skargi do Sądu

2.1. Na powyższą uchwałę B. G i J. G., M. G. – G. i M. G., G. B. i J. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi. Zarzucili naruszenie art. 20 ust. 1 w związku

z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7, art. 6 ust. 2, art. 19, art. 17 pkt 1, 9, 11 oraz

z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) dalej zwana "ustawa

o planowaniu", a także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uchwalenie Planu z naruszeniem procedury planistycznej, tj. bez rozpatrzenia indywidualnie zgłoszonych przez nich uwag i zarzutów do projektu Planu przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz poprzez wprowadzenie zmian do Planu polegających na dopisaniu nowego pkt 20 w § 2, którego nie było w projekcie Planu wyłożonym do publicznej dyskusji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

2.2. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że brak uprzedniego wyłożenia dokonanej w Planie zmiany uniemożliwił skarżącym zapoznanie się

z zagospodarowaniem terenu pod to zadanie oraz złożenie ewentualnych uwag zwłaszcza, że ten teren nie jest oznaczony na części graficznej planu. Zdaniem skarżących może to doprowadzić do niekontrolowanego społecznie zagospodarowania terenu przez Radę Gminy. Działanie takie narusza interes prawny skarżących do złożenia uwag w przedmiocie zagospodarowania terenu, na którym mieszkają.

2.3. Rada Gminy podjęła ponadto uchwałę o Planie bez indywidualnego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, który zdaniem skarżących w zakresie usytuowania dróg powiatowych i serwisowych oraz budowy ronda narusza wymagania ochrony środowiska (spaliny, hałas). Tym bardziej, że w niewielkiej odległości od ich zabudowań ulokowane są dwa węzły komunikacyjne. Natężenie rozwiązań komunikacyjnych na terenach zabudowanych budynkami mieszkalnymi

w obrębie Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu narusza ład przestrzenny z zasadą zrównoważonego rozwoju poprzez nierównorzędne traktowanie racji społecznych i ekologicznych. Skarżący podnieśli, że budowa dróg

i ronda drastycznie pogarsza ich warunki nie tylko środowiskowe, ale również ogranicza ich prawo własności przeznaczając tereny mieszkalno - budowlane pod drogi, co wiąże się z obniżeniem wartości ich działek budowlanych. W tak ważnych sprawach Rada postanowiła nie uwzględnić uwag skarżących i nie oceniła ich indywidualnie i merytorycznie. Ponadto skarżący wskazali, że nie wiedzą czy Rada Gminy rzeczywiście odrzuciła ich uwagi, ponieważ nie były wymienione imiennie. Taki tryb uchwalania Planu jest niezgodny z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu.

2.4. Dodatkowo M. G. – G. i M. G. wskazali, że Plan nie liczy się ze skutkami ograniczenia ich własności o około 900 m² jak i skutkami ekonomicznymi dla ich rodziny. Na działce mają usytuowany dom zamieszkały przez całą rodzinę. Prowadzą również działalność gospodarczą dając zatrudnienie osobom z terenu gminy i płacą wszystkie stosowne opłaty na rzecz gminy. Jednocześnie spadnie wartość ich działki, nie tylko przez zmniejszenie jej powierzchni, ale też zmniejszenie jej atrakcyjności związanej z usytuowaniem między "kłębowiskiem" dróg. J. C. z kolei wskazała, że część działki wydzierżawia pod komis samochodowy. Pieniądze z tytułu dzierżawy pomagają w funkcjonowaniu jej gospodarstwa domowego. W przypadku realizacji projektu nie będzie dalej dzierżawić działki ponieważ właśnie ta część została przeznaczona pod drogi, a to drastycznie pogorszy sytuację finansową jej rodziny.

2.5. Zdaniem skarżących, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej zwana "u.s.g.", wystąpienie ze skargami jest uzasadnione ponieważ został naruszony ich interes prawny przez nierozpatrzenie uwag dotyczących naruszenia ich prawa własności.

2.6. W odpowiedziach na skargi wskazano, że z treści skarg nie wynika

w czym skarżący upatrują naruszenie własnego interesu prawnego. Dopiero wskazanie przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę roszczeń

w związku z zaskarżoną uchwałą, może uzasadniać legitymację do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Podnoszone w skardze argumenty takie jak np: spotęgowany w przyszłości ruch samochodów ciężarowych, budowa dróg i ronda czy naruszenie ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia i życia ludzkiego

z prawem do mieszkania w niezanieczyszczonym środowisku nie stanowią podstawy do ustalenia w jakim zakresie zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących. Z tych przyczyn skargi powinny podlegać oddaleniu.

2.7. Ponadto Rada Gminy wskazała, że zmiana zagospodarowania nieruchomości skarżących dotyczy części nieruchomości przeznaczonych pod układ komunikacyjny związany z rozbudową drogi krajowej nr 74 i zajęciem około 8 mb działek B. G. i J. G., 20 mb działek M. G. G. i M. G., 8 mb działek J. C. oraz przeznaczonych na poszerzenie drogi krajowej nr 74 o około 2 m (G. B.). Przeznaczenie pozostałej części nieruchomości nie zmienia się. Zdaniem Rady Gminy nieuzasadnione jest stanowisko skarżących co do naruszenia zasad planowania przestrzennego. Do uchwalenia Planu przystąpiono kierując się zasadą wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni, interesu publicznego, rozwoju infrastruktury (art. 1 ust. 2 pkt 6, 9,10 ustawy o planowaniu).

Zapisy Planu zostały zdeterminowane dostosowaniem układu komunikacyjnego do obowiązujących przepisów prawa, norm technicznych oraz Zarządzenia Nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. Rozbudowa układu komunikacyjnego jest zmianą nieuniknioną i nie powiązaną z budową pobliskiego centrum handlowego, stanowiącą realizację celu publicznego. Podkreślono, że przedstawione w koncepcji rozwiązania nie są rozwiązaniami ostatecznymi. Plan miejscowy określa jedynie sposób zagospodarowania terenów, a nie kreuje uprawnienia dla podmiotów np. w zakresie rozpoczęcia procedur budowlanych. Nieruchomości skarżących ponadto jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego planu znajdowały się w sferze oddziaływania ciągów komunikacyjnych. Taki stan będzie istniał także pod rządem zaskarżonej uchwały. Budowa dróg serwisowych wzdłuż drogi krajowej nr 74 poprawi bezpieczeństwo poruszających się po drogach. Dodatkowo odnosząc się do skargi J. C. oraz B. G. i J. G. wskazano, że ustalenia planu zakładają realizację funkcji usługowej obok funkcji mieszkaniowej, w związku z czym skarżące będą miały perspektywę wykorzystania nieruchomości w znacznie większym stopniu niż obecnie. Podkreślono także, że planowana droga do Maciejówki, nie ingeruje w nieruchomości skarżących, gdyż została zaplanowana

w całości na działce, która bezpośrednio nie graniczy z działkami skarżących.

2.8. Organ podniósł ponadto, że przepisy odrębne regulujące zasady ochrony środowiska i przyrody jakie obowiązują na terenie Podkieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie wprowadzają zakazów co do lokalizacji inwestycji określonych w zaskarżonym planie. Wykazuje to prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu i pozytywna opinia i uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Status Obszaru Chronionego Krajobrazu nie zmienia się na skutek uchwalenia zaskarżonego Planu. Za rozwiązaniami przyjętymi w Planie przemawia natomiast interes publiczny.

2.9. Zdaniem Rady Gminy rozpatrzenie uwag złożonych do projektu planu nastąpiło w zgodzie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu. W świetle orzecznictwa sądowego dopuszczalne jest bowiem przegłosowanie przez radę gminy wszystkich uwag jednocześnie. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ wskazał na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 817/11. Rozstrzygnięcie przez Radę Gminy podjęte na sesji w dniu 22 lutego 2013 r. in pleno poprzedzone było rozpatrywaniem uwag w trakcie posiedzeń komisji z dnia 1 lutego 2013 r. i 20 lutego 2013 r. Lakoniczna forma uchwały w żadnym razie nie świadczy

o braku indywidulanego rozpatrzenia uwag skarżących.

2.10. Umieszczenie z kolei w uchwale § 2 pkt 20 miało charakter porządkowy

i stanowi uzupełnienie słowniczka pojęć zawartych w zaskarżonej uchwale. Obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego nie zostały opisane na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, ponieważ nie stanowią odrębnego terenu funkcjonalnego. Zgodnie z planem budowę takich obiektów jedynie "dopuszcza się" w terenach funkcjonalnych oznaczonych symbolem U (tereny usług). W związku z tym, że część działek skarżących położone są w terenie funkcjonalnym oznaczonym na rysunku planu symbolem MNU2 i MNU6 (teren zabudowy mieszkaniowej i usług), w którym brak jest wzmianki o dopuszczeniu obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego dodany § 2 pkt 20 nie może naruszać interesu prawnego skarżących.

2.11. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt II SA/Ke 527/13, II SA/Ke 528/13, II SA/Ke 529/13, II SA/Ke 530/13 w celu ich łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 527/13. Skarżąca G. B. dodatkowo wniosła o dopuszczenie dowodu z kserokopii rysunku technicznego otrzymanego w trakcie zapoznawania się z wyłożonym projektem Planu na okoliczność niezgodności między wyłożonym projektem a uchwalonym. Ponadto jako załącznik do protokołu złożyła pismo: "Różnice pomiędzy wersją pierwszą projektu wyłożonego do publicznej dyskusji, a wersją drugą przegłosowaną przez radnych".

Na pytanie sędziego sprawozdawcy w sprawie umieszczenia obiektu wytwórczości rzemiosła wytwórczego jedynie na terenach funkcjonalnych oznaczonych literą U (co wynika z odpowiedzi organu na skargę), pełnomocnik organu stwierdził, że faktycznie ten zapis nie koresponduje z częścią tekstową ani graficzną planu, gdyż nie wydziela się odrębnego oddziału funkcjonalnego. Dodatkowo pełnomocnik organu T. B. wskazał na paragraf 14 planu gdzie wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko z wyjątkiem terenów funkcjonalnych wskazanym w tymże paragrafie.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", Sąd postanowił dopuścić dowód

z przedłożonego rysunku technicznego.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy p.p.s.a.).

Skargi są uzasadnione ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem prawa. Poddany przez Sąd kontroli proces planistyczny narusza zasady sporządzania planu oraz w sposób istotny tryb jego sporządzania. Taki stan implikował, stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy M..

3.2. Na wstępie należy wskazać, że skarżący spełnili określone w art. 101

ust. 1 w zw. z art. 102a u.s.g. wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy p.p.s.a. Skarżący pismem z dnia 25 marca 2013 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia im przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie wnieśli, w terminie 60 dni od daty wezwania, skargi do Sądu (art. 53 § 2 in fine ustawy p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie ma też wątpliwości, że skarżący są uprawnieni do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Na skutek uchwalenia planu został bowiem naruszony ich interes prawny, który skarżący wywodzą z przysługującego im prawa własności. Skarżący są właścicielami działek znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym Planem, który to Plan określił sposób wykonywania prawa własności, co do tych działek. Nie ulega natomiast wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaplanowanie nawet na części nieruchomości drogi publicznej, a tym samym wyłączenie tej części z zabudowy mieszkaniowej, bez wątpienia będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżących dotyczące sposobu korzystania z ich nieruchomości. Dodatkowo skarżący eksponują istotne naruszenie ich uprawnień w zakresie pozbawienia możliwości współdecydowania o treści Planu poprzez nierozpatrzenie zgłoszonych uwag.

3.3. W związku z tym, że w sprawie zostały spełnione wymogi formalne skarg oraz wobec stwierdzenia posiadania przez skarżących interesu prawnego w ich wniesieniu, który to interes został postanowieniami planu naruszony, Sąd skontrolował procedurę planistyczną.

W zakresie procedury planistycznej wymaga podkreślenia wyjątkowość trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura uchwalenia planu miejscowego ma za cel nie tylko umożliwienie innym organom władzy publicznej zaopiniowania przyszłej treści planu miejscowego, ale daje gwarancję udziału lokalnej społeczności we współdecydowaniu w zakresie omawianej materii, w tym poprzez zgłaszanie uwag, które organ stanowiący przed podjęciem uchwały zobowiązany jest rozpatrzeć.

Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego określa art. 17 ustawy o planowaniu. Stosownie do pkt 9-14 tego artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu opinii i uzgodnień wprowadza do projektu planu wynikające z nich zmiany i ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9). W ogłoszeniu, o którym mowa, wyznacza nadto termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu (pkt 11). Następnie rozpatruje uwagi, które wpłynęły (pkt 12) i wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13). Wreszcie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14). Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o planowaniu jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian

w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Przedstawiona powyżej kolejność dokonywania przez organ wykonawczy gminy poszczególnych czynności jednoznacznie przesądza zatem o tym, że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzeniu publicznej dyskusji wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wprowadzać doń jedynie zmiany wynikające z uwzględnionych uwag, w żadnym wypadku nie może zaś wprowadzać zmian innego typu. Te zmiany wymagałyby bowiem ponowienia co najmniej wyłożenia planu, dyskusji i wyznaczenia kolejnego terminu do wniesienia ewentualnych uwag. Nawet zresztą, co do zasady, dopuszczalne zmiany wynikające

z uwzględnienia zgłoszonych uwag wymagają ponowienia stosownych etapów procedury. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, niejako wymuszające na organie aby przedłożył radzie gminy do zatwierdzenia ten sam projekt planu, który był przedmiotem wyłożenia i dyskusji gwarantuje społeczności lokalnej, że przedłożony radzie plan nie będzie zawierał koncepcji wprowadzonych bez wiedzy

i udziału społeczności.

Podobną gwarancję, choć już na innym etapie, zawiera art. 19 ustawy

o planowaniu, w myśl którego rada gminy może do przedłożonego jej projektu planu wprowadzić dalsze zmiany, w tym wynikające z uwzględnienia uwag do projektu planu. Zmiany te, co do ich treści i wagi nie zostały przepisem tym ograniczone, jednak w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu, ponawia się.

W konsekwencji dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalanego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi

w art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2274/12 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

3.4. W niniejszej sprawie powyższe wymogi i gwarancje nie zostały zrealizowane. Poddana pod głosowanie na sesji Rady Gminy M. w dniu 22 lutego 2013 r., a następnie uchwalona uchwała w przedmiocie Planu różni się w sposób istotny od projektu tegoż Planu wyłożonego do publicznego wglądu. W § 2 przedmiotowej uchwały dodano pkt 20 definiujący obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego jako "usługi o charakterze produkcyjnym, wytwórczym oraz naprawczym i konserwacyjnym". Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedziach na skargi, zmiana ta nie jest zmianą o charakterze porządkowym. Definicja obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego rozszerza bowiem de facto definicję usług zawartą w § 2 pkt 19 uchwały. Przez usługi rozumie się "działalność w budynkach wolnostojących lub lokalach użytkowych wbudowanych w budynki mieszkalne, których celem jest zaspokojenie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych". Tym samym w związku z wprowadzeniem do Planu definicji obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego ich lokalizacja staje się możliwa na wszystkich terenach funkcjonalnych przeznaczonych pod usługi, w tym więc także na terenach oznaczonych MNU2, MNU6 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług), których właścicielami są skarżący. Nie jest natomiast tak, jak wskazał organ w odpowiedziach na skargi, że budowę obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego dopuszcza się tylko na terenach funkcjonalnych oznaczonych symbolem U. Ani w części tekstowej bowiem, ani w części graficznej uchwały nie wymieniono i nie zaznaczono tych obiektów. W żaden inny sposób nie zastrzeżono również, że obiekty te będą mogły być lokalizowane na terenach oznaczonych symbolem U. Nawet zaś takie zastrzeżenie nie niweczyłoby faktu dokonania istotnej zmiany przeznaczenia tych terenów i dopuszczenie lokalizacji usług o charakterze przemysłowym i wytwórczym (jednoznacznie wynika to z porównania wyrażeń definiujących z pkt 19 i 20 § 2 Planu).

Analiza natomiast załącznika do protokołu rozprawy dołączonego przez skarżącą G. B. nie potwierdziła wskazanych w nim rozbieżności z wyjątkiem omówionej wyżej oraz tej ujętej w pkt 21 załącznika. Otóż w projekcie Planu § 20 ust. 2 pkt 6 lit. b brzmiał: "6m linii rozgraniczających drogi KD-D", natomiast w uchwalonym Planie § 20 ust. 2 pkt 6 lit. b otrzymał brzmienie: "6m linii rozgraniczających drogi KD-D, KD-Z2 i KD-Z3". Tym samym, stan ten również potwierdza dokonanie zmiany w stosunku do treści projektu Planu i rozszerzenie możliwości 6 m linii zabudowy od (w treści na skutek wydaje się oczywistej omyłki brakuje przyimka "od" – uwaga Sądu) projektowanych dróg powiatowych i gminnych.

Podsumowując, taka zmiana projektu uchwały na etapie jej uchwalania, uwzględniając omówione wyżej prawne możliwości dokonywania zmian, narusza zasadę praworządności i jest zaprzeczeniem wskazanej wyżej jawności procesu uchwałodawczego (zob. pkt 3.3.), dającej gwarancję udziału społeczności lokalnej we współdecydowaniu w uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia art. 19 i art. 17 ustawy o planowaniu,

a także art. 7 Konstytucji niewątpliwie więc jest uzasadniony.

3.5. Z powyższych rozważań wynika również, że istotnym i integralnym elementem procedury planistycznej jest zapewnienie możliwości zgłaszania uwag przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, żeby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Aby zaś rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Przy tym, nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 467/10; lex nr 597618). Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2587/10, oraz z 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1989/11 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

O rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględniania, które uzupełnione jest aktem głosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 466/10 i II OSK 467/10; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być natomiast uznana lakoniczna wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08; lex nr 470949).

3.6. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że uwagi zgłoszone przez skarżących w trybie art. 17 ust. 11 ustawy o planowaniu zostały merytorycznie rozpatrzone stosownie do treści art. 20 ust. 1 tej ustawy. Co należy podkreślić, przepis ten nie stanowi o przegłosowaniu uwag, lecz o rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag. Z materiału dokumentującego proces uchwałodawczy nie wynika, że organ stanowiący zapoznał się ze zgłoszonymi indywidualnie uwagami, a następnie podjął merytoryczne rozstrzygnięcie o sposobie ich rozpatrzenia. Z protokołu z sesji Rady Gminy nr XXIV/2013 z dnia 22 lutego 2013 r. wynika tylko, że przed przystąpieniem do głosowania nad projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odczytano i przegłosowano treść załącznika nr 2, z którego wynika jedynie że zgłoszono w terminie 17 uwag i Rada Gminy postanawia ich nie uwzględnić. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedziach na skargi, z protokołów posiedzeń Komisji Inwestycji i Rozwoju Gminy z dnia 1 i 20 lutego 2013 r. nie wynika też, że zgłoszone przez skarżących uwagi zostały rozpatrzone indywidualnie. Przy czym, należy wskazać, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu należy do kompetencji rady gminy.

W związku z powyższym samego formalnego przegłosowania uchwały zawartej w załączniku nr 2 do Planu nie można uznać za merytoryczne rozpatrzenie przez Radę Gminy uwag do projektu Planu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i stanowi przejaw naruszenia tego przepisu.

Poparcia dla przyjętego przez organ sposobu procedowania w zakresie przedmiotowych uwag nie może stanowić przywołane w odpowiedziach na skargi orzeczenie WSA w Krakowie. Warto bowiem odnotować, że zapadło on w stanie faktycznym w którym załącznik do planu miejscowego "obejmował szczegółowo opisane poszczególne uwagi". W niniejszej sprawie natomiast taka sytuacja nie miała miejsca.

3.7. Stwierdzone naruszenia procedury planistycznej (pkt 3.3.- 3.6.) czynią przedwczesnymi odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zawartych w skargach zarzutów, tj. dotyczących m.in. naruszenia prawa własności i wymagań w zakresie ochrony środowiska.

3.8. Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, tj. istotne naruszenie trybu, a także zasad sporządzania Planu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd zasądził od organu na rzecz G. B. i M. G. – G. zwrot kosztów postępowania. B. G. i J. G. oraz J. C. postanowieniami referendarza sądowego z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt odpowiednio II SA/Ke 527/13 i II SA/Ke 530/13 zostały zwolnione od kosztów sądowych w całości.