Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 482/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.16 a ust.1, art.17 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art.17 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art.32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 819/13 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S . z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 819/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia

2013 r., nr [...]w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia

[...] lipca 2013 r., nr [...].

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że w dniu 13 czerwca 2013r. G. K. wniosła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem E. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz Miasta L., działając m.in. na podstawie art. 5, art.16a ust. 1-7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania G. K. wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że G. K. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem w okresie od dnia 1 stycznia 2012 do 30 czerwca 2013 r. Ostatni okres zatrudnienia wnioskodawczyni miał miejsce od 15 września 2009 r. do 9 stycznia 2010 r. Zatrudnienie ustało w wyniku rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. Nie została wobec tego spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, o której mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni jest bierna zawodowo od 9 stycznia 2010 r., a niepełnosprawność męża (w stopniu znacznym) powstała w dniu 3 stycznia 2012 r. Brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego i czasowego między datą orzeczenia o niepełnosprawności, a zakończeniem stosunku pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. K..

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką), została przez organ ten oceniona prawidłowo. G. K. nie zrezygnowała bowiem z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż stan taki powstał dopiero od stycznia

2012 r., a ona zakończyła pracę zarobkową 9 stycznia 2010 r.

Kolegium podniosło, że w art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca odmiennie uregulował przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Skoro więc w tym samym akcie prawnym odmiennie zostały uregulowane przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to nie można było przyjąć, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama.

Organ wyjaśnił też, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie ma charakteru uznaniowego. Przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego przyznanie, a określonych w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję.

Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację, pozostaje bowiem nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prowadzi to do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) z sytuacją prawną osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Przede wszystkim jednak dokonana przez organy wykładnia różnicuje osoby sprawujące opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Sąd wywodził dalej, że przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia, czy zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu odmienna wykładnia tego przepisu prowadzi w istocie do postawienia osób niepracujących z powodu faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przed koniecznością podjęcia przez nie - w istocie fikcyjnej - pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki koniecznej do nabycia prawa do omawianego świadczenia. Tymczasem celem tego świadczenia nie jest podjęcie bądź rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata opiekunowi nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ze strony Państwa niemożności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Kolegium podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób prowadzący do niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu;

2. naruszenie prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art.

17 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

3. naruszenie art. 134 i art. 151 p.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego i procesowego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi skutkującego uchyleniem obu decyzji; uchybienie art. 134 p.p.s.a. polega przy tym na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego;

4. naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku;

z ostrożności zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium wniosło ponadto o rozważenie - na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy - zasadności podjęcia uchwały:

"Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /.../ dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki (ze wskazaniem zwłaszcza na osoby zarejestrowane w urzędzie pracy jako bezrobotne oraz te które nie są w ogóle zarejestrowane, bądź wyrejestrowały się na własny wniosek, celem objęcia opieki), gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy uprawnienie do zasiłku może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?"

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Kolegium podkreśliło, że wyrok pomija, iż wolą ustawodawcy, było ustanowienie nowego świadczenia rodzinnego i określenie w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych innego rodzajowo niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy, a więc aktualnie niezatrudnionych - jak może mieć to miejsce na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy (przy spełnieniu dodatkowych przesłanek); przy czym fakt pozostawania bez pracy i podjęcia opieki na gruncie art. 16 a ust. 1 ustawy ocenia się jako niepozostający w związku z koniecznością jej stałego sprawowania, co uzasadnia odmowę przyznania zasiłku. We wskazanym zakresie nie można pominąć, iż przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zróżnicowano, gdy chodzi o moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co uzasadniało odmienność ujęcia przesłanki rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie chodzi o nowe uprawnienie wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych od stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). W przepisie tym ustawodawca miał prawo do ustalenia zasad przyznawania tych świadczeń na innych zasadach niż określone w art. 17 ustawy. Zatem mimo podobieństwa celu tych świadczeń (rekompensaty braku zatrudnienia powiązanej z ubezpieczeniem społecznym w zamian za sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym), nie są to tożsame świadczenia z racji częściowo innych przesłanek ich nabycia (inny jest krąg osób, nad którymi ma być sprawowana opieka). Z tej przyczyny nie jest też zasadne odwoływanie się do art. 32 Konstytucji RP, ani do kwestii zróżnicowania osób świadczących pomoc osobie niepełnosprawnej w podobnych przypadkach dla świadczenia pielęgnacyjnego, skoro instytucje te nie są tożsame a różnicuje je choćby moment zaistnienia niepełnosprawności w stopniu znacznym osoby potrzebującej opieki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. K. podniosła, że nadal opiekuje się mężem i nie może podjąć pracy, co uzasadnienia przyznanie zasiłku opiekuńczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak podniesione w niej zarzuty koncentrują się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 16a ust. 1 ustawy z dnia

28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), uznając, iż skarżącej pozostającej bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, że skoro z literalnego brzmienia powyższego przepisu jasno wynika, iż z kręgu osób uprawnionych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wyłączył osoby, które sprawując już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznając takie uprawnienie jedynie osobom rezygnującym w tym celu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to niedopuszczalne jest powoływanie się na art. 32 Konstytucji RP w kontekście podobieństw mających wynikach z opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na gruncie

art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego ma źródło w pominięciu przez organ administracji publicznej w procesie wykładni ustalonych zasad wykładni. Do podstawowej zasady wykładni przyjętej w doktrynie prawa administracyjnego należy zasada niedopuszczalności interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa oraz zasada, że interpretacja normy prawa materialnego musi uwzględniać nie tylko tekst prawa, ale też w równej mierze społeczny sens jego wydania rozumiany jako cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydana została interpretowana norma prawna. Przy wykładni jednostkowej normy prawnej nie jest dopuszczalne ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej wspieranej o definicje ustawowe, pomijając wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną. Przy czym wykładnia normy prawa materialnego wymaga dodatkowo uwzględnienia podstawowych zasad konstytucyjnych: zasady demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnej zasadyzasadaowych zasad ej Polskiej. cyjnie organu na aprobatę zasługuje dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia cyowanego p równości wobec prawa (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2060/14, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Stosownie zaś do treści art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Mając na uwadze powyższe, jak również cel wprowadzenia instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim niewątpliwie jest "rekompensata" ze strony Państwa osobie decydującej się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny niemożności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową uznał prokonstytucyjną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z

7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Zwrócić należy uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w tej sytuacji wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu " rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osoby sprawujące opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmuje zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, iż okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zatem zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było, co akcentuje się w skardze kasacyjnej, ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Artykuł 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jak wynika z treści przepisu, wprowadzona nowelizacja wyeliminowała wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmiana ta została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z

2012 r. Trybunał podkreślił ponadto, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Językowa wykładnia tego przepisu dokonania w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP, jak wywiedziono wyżej, jest bowiem niedopuszczalna.

W tym stanie sprawy również zarzuty naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 80 § 1 K.p.a. oraz art. 134, art. 141 § 4 i art. 1 p.p.s.a. sprowadzające się w istocie do zakwestionowania dokonanej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.