Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 459/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art.145§1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.17 ust.5 pkt 1 lit.b, art.27 ust.5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w którym nie obejmuje przyznania skarżącej E.S. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r., II. oddala skargę w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. E.S. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K.G.

W toku postępowania ustalono, iż E.S. sprawuje opiekę nad matką, która zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2022 r. posiada znaczny stopień niepełnosprawności od [...] stycznia 2022 r., a niepełnosprawność istnieje od [...] października 2010 r. K.G. wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. E.S. nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej, a także złożyła oświadczenie, iż z dniem [...] stycznia 2022 r. zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni jest jedynym dzieckiem K.G. i nie posiada żadnego orzeczenia o niepełnosprawności. Dnia 29 kwietnia 2022 r., w odpowiedzi na wezwanie organu strona złożyła oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego, w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił E.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie tego organu na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stoi treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność K.G. powstała w wieku dorosłym.

Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza i w tym zakresie przyznało E.S. od dnia [...] marca 2022 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad K.G. w wysokości 2119 zł miesięcznie na stałe, a także przyznało składkę na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem, że nie opłaca się składki jeżeli strona podlega ubezpieczeniu z innych tytułów.

Kolegium uznało za niesporne okoliczności dotyczące stanu zdrowia K.G., jak również że wymaga ona opieki oraz pomocy osoby drugiej w codziennym życiu oraz że wnioskodawczyni właściwie sprawuje opiekę nad matką. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w części dotyczącej – jak podała – okresu od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] marca 2022 r. Wyjaśniła, iż nie zgadza się z powyższą decyzją w części wskazanego okresu, ponieważ jej mama posiada nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego w ocenie skarżącej przysługuje wyrównanie świadczeń od dnia złożenia wniosku, przy czym terminy złożenia wniosku o świadczenie zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych zostały zachowane. Ponadto z dniem 27 stycznia 2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, wobec czego przysługuje jej wyrównanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast skarżąca w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei podstawę odmownej decyzji organu I instancji stanowił art. 17 ust.1b. u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje, iż organ ten nie uznał za negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) podzielając oparte na orzecznictwie sądowym stanowisko, iż z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. przykładowo wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyroki WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20). Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r., przy czym kwestia ta jest obecnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że co do zasady strona spełnia pozostałe wymogi materialnoprawne do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kwestia tej zasady nie jest przy tym podważana, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona w zakresie "negatywnym", a mianowicie co do nieprzyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2022 r. (tzn. jak strona podała w skardze – od daty zaprzestania przez nią prowadzenia gospodarstwa rolnego) do [...] marca 2022 r.

Wskazać należy, że brak wyraźnego odmownego rozstrzygnięcia w decyzji Kolegium nie jest tu przeszkodą, ani do zaskarżenia tego zakresu wydanej przez ten organ decyzji, ani kontroli sądowej. Kontrolowana jest bowiem sprawa w rozumieniu administracyjnoprawnym, rozstrzygnięta tą decyzją (art. 133, art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z woli strony kontrola ta została ograniczona do tego zakresu czasowego ([...] stycznia 2022 r. – [...] marca 2022 r.), natomiast pozostałym zakresie decyzja jest prawomocna.

Kontrolując sprawę we wskazanym zakresie należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w okresie przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Kolegium co do początkowej daty, od której organ ten przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tzn. od dnia [...] marca 2022 r.). Istotne znaczenie ma tu fakt, iż wprawdzie skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże w odpowiedzi na wezwanie organu co do konieczności wyboru świadczenia, złożyła oświadczenie o rezygnacji z tego ostatniego świadczenia oraz o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie można się również spotkać z poglądem, w myśl którego sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego (por. przykładowo wyroki WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Po 740/20; WSA w Gliwicach z 20 maja 2021 r., II SA/Gl 144/21, WSA w Szczecinie z 10 lutego 2022 r., II SA/Sz 935/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem skarżąca dokonała wyboru świadczenia, stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a więc od [...] marca 2022 r., a nie dopiero od [...] marca 2022 r., jak orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji, jednakże sama treść rozstrzygnięcia (tzn. przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2022 r.) sugeruje, iż organ ten co do zasady podzielił wskazane wyżej stanowisko, z tym że błędnie wskazał jako początkową datę okresu przysługiwania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego dzień [...] marca 2022 r., zamiast [...] marca 2022 r.

Dodać przy tym należy, iż przeszkodą nie jest tu okoliczność pobierania w tym okresie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż dopuszczalne jest rozliczenie obydwu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień, w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2022 r., II SA/Gl 383/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyżej wskazany pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Wskazuje się również, iż dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. I OSK 235/18). Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Jak wyjaśniono w wyrokach NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. II GSK 153/09). Powyższe oznacza, że decyzja skracająca okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (wyrok NSA z 8 lipca 2022 r., I OSK 1728/21).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie, w którym nie obejmuje ona przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2022 r. do [...] marca 2022 r., tzn. za okres miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia – o czym orzeczono w pkt I wyroku. W tym też i tylko w tym zakresie Kolegium zobowiązane będzie ponownie rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).

Jednocześnie brak było podstaw do uznania, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od [...] stycznia 2022 r., tzn. od dnia, od którego datuje się ustalony znaczny stopień niepełnosprawności K.G. i od którego – jak skarżąca podała – złożyła przed organem I instancji oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują bowiem podstawy prawnej do przyjęcia takiej daty początkowej okresu przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu, w zakresie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] stycznia 2022 r. do [...] lutego 2022 r., skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. – o czym orzeczono w pkt II wyroku.