Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 736/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47e
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 252, art. 336, art. 338
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 pkt 10,  art. 43 ust. 1 i 2, art. 210
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Jednostki [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

II SA/Lu 736/07

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 marca 2007 r., o wymierzeniu Jednostce Wojskowej Nr [...] S. – Skład Materiałowy K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 21.488.203,13 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 534 sztuk drzew rosnących na terenie Składu Materiałowego przy ul. L. i ul. K. w K.

W bardzo obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że decyzją z dnia 10 lutego 2005 r. Burmistrz Miasta zezwolił Jednostce Wojskowej Nr [...] w S. na usunięcie określonych w tej decyzji drzew rosnących na terenie Składu Materiałowego K., przy ul. L. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2006 r. organ pierwszej instancji ustalił, iż usunięta została większa liczba drzew niż wskazana w powyższej decyzji. W związku z tym Burmistrz Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 16 marca 2007 r. wymierzył Jednostce Wojskowej Nr [...] S. – Skład Materiałowy K. karę pieniężną w wysokości 21.488.203,13 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 534 sztuk drzew rosnących na terenie Składu Materiałowego przy ul. L. i ul. K. w K. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż zarządcą terenu, na którym rosły drzewa jest Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., a użytkownikiem (posiadaczem terenu) jest Jednostka Wojskowa Nr [...] w S. – Skład Materiałowy K., gdyż protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 7 lipca 2004 r. nieruchomość ta została przekazana tej Jednostce przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury. Drzewa zostały wycięte na podstawie umowy zawartej przez firmę PPH [...] z Wojskową Administracją Koszar w J. – Rejon K.

Organ odwoławczy powołał się również na pismo Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia 19 marca 2007 r., w którym stwierdzono, że odpowiedzialności za wycięcie drzew w niniejszej sprawie nie ponosi Jednostka Wojskowa Nr [...] w S. – Skład Materiałowy w K., lecz Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. Z pisma tego wynikało, że wycinkę drzew realizowała Wojskowa Administracja Koszar J. merytorycznie podległa Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w L., który sprawował trwały zarząd w imieniu Ministra Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości zajętej przez Jednostkę Wojskową Nr [...] w S. Kolegium podniosło także, iż Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. w piśmie z dnia 30 marca 2007 r. wskazał, że na podstawie Instrukcji o gospodarce nieruchomościami w wojsku, sygn. [...], obowiązek kontroli i nadzoru nad terenem Składu Materiałowego K. spoczywał na dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. Rejonowy Zarząd Infrastruktury przyznał, iż istotnie sprawuje on trwały zarząd nad nieruchomościami położonymi w terenie jego działania, jednak nie ponosi odpowiedzialności za działania jednostek władających poszczególnymi nieruchomościami, gdyż nie jest posiadaczem w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił także, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił adresata decyzji i w tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w piśmie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. z dnia 30 marca 2007 r. Stosownie bowiem do art. 83 ustawy o ochronie przyrody kara pieniężna mogła być nałożona tylko na posiadacza nieruchomości, którym – w ocenie organu odwoławczego - jest Jednostka Wojskowa Nr [...] w S. Kolegium podkreśliło również, iż okoliczność niedoręczenia pełnomocnikowi strony decyzji została sanowana przez wniesienie odwołania przez tegoż pełnomocnika w terminie, a zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie znajduje potwierdzenia w świetle akt sprawy. Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania wobec wystąpienia zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie osoby trzeciej odpowiedzialnej za usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości, gdyż okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na częściowe umorzenie śledztwa w sprawie przez Wojskową Prokuraturę Garnizonową w L.

Od decyzji Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Jednostka Wojskowa Nr [...] w S. – Skład Materiałowy K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub ewentualnie o uchylenie powołanych decyzji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi strony skarżącej. W ocenie strony zaskarżona decyzja powinna nakładać obowiązek zapłacenia kary pieniężnej nie na Jednostkę Wojskową Nr [...] w S., lecz na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., który jest posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji tej okoliczności nie wyjaśniły, a mimo tego wymierzyły stronie skarżącej karę pieniężną za wycięcie drzew bez zezwolenia, naruszając tym samym art. 28, 29 i 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Jednostka Wojskowa podkreśliła, iż wycinka drzew została dokonana w oparciu o bezwzględnie nieważną umowę, gdyż umowę tę zawarł pracownik Wojskowej Administracji Koszar J., który działał bez umocowania, a którego czynność nie została następnie potwierdzona. Wojskowa Administracja Koszar J. stanowi jednostkę podległą nie stronie skarżącej, lecz Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w L. Organy administracji, zdaniem skarżącej, uchybiły przepisom art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 2 k.p.a., ponieważ nie zawiesiły postępowania, pomimo istnienia zagadnienia wstępnego dotyczącego ustalenia osoby trzeciej odpowiedzialnej za wycięcie drzew ani nie wyjaśniły tej kwestii we własnym zakresie.

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także uchybienie przepisom: art. 6 i 79 k.p.a., przez niezawiadomienie pełnomocnika strony ani samej strony o czynnościach postępowania, art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądań strony, co do przeprowadzenia dowodów, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 i 81 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2008 r. uczestnik postępowania – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. podniósł, iż skarga Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. jest bezzasadna w części obejmującej zarzuty co do ustalenia przez organy posiadacza nieruchomości, a tym samym podmiotu, na który została nałożona kara pieniężna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, obowiązany jest dołączyć do wniosku zgodę właściciela. Za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty wskazane w ustawie (art. 84 ust. 1 ustawy).

Stosownie natomiast do przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepis art. 88 dotyczy posiadacza nieruchomości, o którym mowa w art. 83 ust. 1. Wprawdzie w art.88 ust. 1 nie wskazano wprost adresata decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, jednak w dalszych fragmentach tego przepisu występuje termin "posiadacz" (por. ust. 3, 5 i 6). W wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (II OSK 1332/05, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na gruncie wykładni systemowej, mając na uwadze brzmienie art. 88 ust. 1, 3, 5 i 6 oraz art. 83 ust. 1 ustawy, należy przyjąć, iż nie można nałożyć kary na podmiot inny niż na posiadacza nieruchomości. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona tylko na ten podmiot, który uprawniony jest do ubiegania się o zezwolenie na wycięcie drzew i mógłby takie zezwolenie uzyskać. Podmiotem tym – w świetle art. 83 ust. 1 – jest posiadacz nieruchomości. Kary nie można wymierzyć osobie trzeciej, nie będącej posiadaczem nieruchomości, nie mogłaby ona bowiem uzyskać zezwolenia na wycięcie drzew.

Również na gruncie przepisów poprzednio obowiązujących przyjmowano w orzecznictwie, że jedynie podmiot mający interes prawny w sprawie wycięcia drzew i krzewów może być adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, polegające na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, nie ma natomiast podstaw do wymierzenia takiej kary osobie trzeciej, gdyż nie jest ona uprawniona do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1582/04, niepubl.).

Utrwalony jest także pogląd, że pojęcie posiadacza użyte w przepisach art. 83, 84 i 88 ustawy odnosi się do posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego. W powołanym wyżej wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z brakiem definicji terminu "posiadacz" w ustawie o ochronie przyrody, należy dokonać wykładni posiłkowo stosując przepisy kodeksu cywilnego. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy w aktach normatywnych prawa administracyjnego brak jest definicji terminu "posiadanie" i "posiadacz", uzasadnione jest przeniesienie znaczenia tych terminów z prawa cywilnego do prawa administracyjnego. Nie ma bowiem podstaw do odmiennego rozumienia terminu "posiadacz" w prawie administracyjnym. Gdyby zamiarem ustawodawcy było nadanie temu terminowi innego znaczenia niż w prawie cywilnym, sformułowałby w ustawie o ochronie przyrody jego definicję.

Zauważyć również należy, że przepis art. 47 e ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) posługiwał się pojęciem "władającego nieruchomością", a więc terminem obejmującym szerszy krąg podmiotów, niż pojęcie posiadacza. Użycie w nowej ustawie pojęcia posiadacza było zatem celowym zabiegiem ustawodawcy.

Stosownie do przepisu art. 336 k.c. posiadaczem jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie nie jest prawem rzeczowym, lecz stanem faktycznym. Na posiadanie w rozumieniu tego przepisu składają się dwa elementy: fizyczny, którego przejawem jest faktyczne władztwo nad rzeczą (zewnętrzna strona posiadania) i psychiczny, który oznacza wolę władania rzeczą we własnym imieniu (wewnętrzna strona posiadania). Posiadaczem w świetle powołanego przepisu jest tylko ten, kto włada rzeczą dla siebie, we własnym imieniu. Natomiast ten, kto włada rzeczą za kogo innego jest dzierżycielem (art. 338 k.c.).

Posiadaczami nieruchomości są zarówno osoby, którym przysługują określone prawa do rzeczy, jak i osoby, którym żadne prawa do nieruchomości nie przysługują. Posiadaczami są przede wszystkim właściciele (ich posiadanie to posiadanie samoistne), użytkownicy wieczyści, osoby, którym przysługują niektóre ograniczone prawa rzeczowe (użytkowanie, zastaw oraz spółdzielcze prawo do lokalu), najemcy, dzierżawcy, osoby mające rzecz w użyczeniu. Obowiązuje ogólna formuła, według której posiadaczem zależnym można być w zakresie każdego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą.

Nie ulega zatem wątpliwości, że administracyjna kara pieniężna może być wymierzona tylko podmiotowi władającemu nieruchomością dla siebie, we własnym imieniu, w zakresie prawa rzeczowego lub prawa obligacyjnego, z którym łączy się władztwo nad rzeczą. Tylko bowiem ten podmiot jest posiadaczem uprawnionym do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew z nieruchomości. Kara ta nie może być natomiast wymierzona ani osobie trzeciej, która drzewa wycięła bez zgody posiadacza nieruchomości, ani podmiotowi władającemu wprawdzie faktycznie nieruchomością, nie będącemu jednak jej posiadaczem w rozumieniu powołanych przepisów.

W związku z tym organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez zezwolenia, w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy podmiot, który usunął drzewa, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Ustalenia wymaga więc, czy podmiot, który wyciął drzewa jest posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c..

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

Jest poza sporem, że drzewa usunięto z terenu nieruchomości, położonych w K. przy ulicy L. i przy ul. K., na którym to terenie znajduje się Skład Materiałowy w K., należący do Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. koło D. Z protokołu oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniu 5 maja 2006 r. wynika, że drzewa wycinane były w okresie od dnia 14 listopada 2005 r. do dnia 17 lutego 2006 r. przez firmę PPH [...]. W protokole odnotowano jednocześnie, że zarządcą terenu jest Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., natomiast użytkownikiem terenu jest Skład Materiałowy K. Stwierdzono jednak, że nie można było ustalić jednoznacznie sprawcy usunięcia drzew. Nie wskazano, na jakiej podstawie określono Skład Materiałowy jako użytkownika i czy jest to użytkowanie w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W decyzji z dnia 16 sierpnia 2006 r., wydanej m.in. w oparciu o ustalenia zawarte w tym protokole, kara wymierzona została podmiotowi określonemu jako "Jednostka Wojskowa nr [...] Skład Materiałowy K.". W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał, kto jest posiadaczem nieruchomości, stwierdził jedynie, że Jednostka Wojskowa nr [...] Skład Materiałowy K. nie dopełniła formalności związanych z uzyskaniem zezwolenia na wycięcie drzew.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji, określiło Jednostkę Wojskową Nr [...] S. – Skład Materiałowy K. jako użytkownika i posiadacza nieruchomości. Podobnie jak organ pierwszej instancji, także Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, na jakiej podstawie uznano ten podmiot za użytkownika, a w konsekwencji za posiadacza nieruchomości.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wskazał, że już po wydaniu decyzji z dnia 16 sierpnia 2006 r., Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. wyjaśnił, że protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 7 lipca 2004 r. przekazał "nieruchomość – Skład Materiałowy w K." – dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w S. na podstawie Instrukcji o Gospodarce Nieruchomościami w Wojsku, sygn. [...] oraz Zasad Działania Wojskowych Administracji Koszar, wydanych przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego. Zgodnie z postanowieniami Instrukcji nadzór bezpośredni nad gospodarką nieruchomościami wojskowymi sprawują dowódcy jednostek, użytkujących te nieruchomości. Rozpoznając odwołanie od decyzji, wydanej przez organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do pism Rejonowego Zarządu Infrastruktury z dnia 4 września 2006 r. i z dnia 30 marca 2007 r. oraz do Wytycznych Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2006 r. w sprawie podziału właściwości organów infrastruktury i użytkowników obiektów w zakresie realizacji i finansowania zadań związanych z utrzymaniem czystości pomieszczeń, dróg, chodników, płaszczyzn utwardzonych i utrzymaniem terenów zieleni, zlokalizowanych na terenie kompleksu wojskowego. Organ drugiej instancji podkreślił, że z Wytycznych wynika, iż za utrzymanie czystości terenów zielni na trenach wojskowych składów materiałowych odpowiada użytkownik. Na tej podstawie uznał, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew.

Organy obu instancji określają zatem skarżącą Jednostkę Wojskową jako użytkownika nieruchomości, z której drzewa zostały usunięte. Zauważyć jednak należy, że występujące w powoływanych przez organy instrukcjach, wytycznych i pismach pojęcie użytkownika, odnoszone do Jednostki Wojskowej Nr [...], powtarzane następnie w decyzjach organów obu instancji, nie odpowiada znaczeniu tego terminu w prawie cywilnym. W świetle art. 252 kodeksu cywilnego użytkownik to osoba, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – użytkowanie. Użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i pobierania pożytków. Kodeks cywilny przewiduje użytkowanie przez osoby fizyczne, rolnicze spółdzielnie produkcyjne i inne wypadki użytkowania przez osoby prawne. Od prawa użytkowania odróżnić należy potoczne pojęcie użytkowania, obejmujące używanie rzeczy bądź używanie rzeczy i pobieranie jej pożytków, bez względu jednak na formę prawną, jaką przybiera ta postać korzystania z rzeczy.

Z akt sprawy nie wynika, by skarżącej przysługiwało prawo użytkowania ustanowione na podstawie przepisów kodeksu cywilnego lub przepisów odrębnych. W szczególności nie ma dowodów wskazujących na ustanowienie na rzecz skarżącej prawa użytkowania, o którym mowa w art. 210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami). Nie było w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, że skarżąca jest posiadaczem nieruchomości w zakresie prawa użytkowania.

Organy administracji nie rozważyły w ogóle, jaki charakter ma władanie nieruchomością przez skarżącą, określane jako użytkowanie.

Treść decyzji organów administracji wskazuje, że organy obu instancji używają pojęcia "użytkowanie" w znaczeniu potocznym. Nie odnoszą go bowiem do podmiotowego prawa rzeczowego, które powstaje w sposób wskazany w ustawie, lecz do faktycznego korzystania z nieruchomości na podstawie wewnętrznych aktów określonych jednostek organizacyjnych. Samo faktyczne korzystanie z nieruchomości przez określony podmiot nie daje jednak podstawy do uznania go za posiadacza nieruchomości, uprawnionego do ubiegania się o zezwolenie na wycięcie drzew. Podkreślić należy, że uprawnienie do używania rzeczy jest treścią różnych praw, sam fakt używania rzeczy nie jest więc wystarczający do ustalenia, jakie prawo danej osobie przysługuje lub też w zakresie jakiego prawa władztwo polegające na używaniu rzeczy jest wykonywane. Używanie rzeczy nie musi się ponadto wiązać z jednoczesnym istnieniem uprawnienia do używania rzeczy (tak jest przykładowo w przypadku osoby, która uzurpuje sobie prawo do rzeczy albo używa jej na podstawie nieważnej umowy).

W tej sytuacji organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że skarżąca jest posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia.

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a., a więc wyjaśnić sposób nie budzący wątpliwości, kto wyciął drzewa z terenu wojskowego składu materiałowego w Kraśniku i czy podmiot ten jest posiadaczem nieruchomości w rozumieniu art. 83 ustawy, któremu zezwolenie na wycięcie drzew mogłoby być udzielone. Podkreślić należy, że nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt udzielenia skarżącej w 2005 r. zezwolenia na wycięcie określonej liczby drzew. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organ udzielający zezwolenia czynił jakiekolwiek ustalenia co do uprawnień skarżącej do ubiegania się o zezwolenie. Nie sposób również nie zauważyć, że w latach wcześniejszych z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzew występowały także inne podmioty: Wojskowa Administracja Koszar czy Skład Materiałowy.

Rozpoznając sprawę ponownie rozważą organy, czy i jaki wpływ na postępowanie w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew ma postępowanie karne toczące się przed wojskowym Sądem Okręgowym w W. Z wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. wynika, że postępowanie to prowadzone jest przeciwko kilku osobom, mającym związek z wycięciem drzew.

Ustosunkują się również organy do podnoszonego wielokrotnie zarzutu, że stroną powinien być Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. jako ta jednostka, której przysługuje trwały zarząd nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa.

Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Treść trwałego zarządu określona jest w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu trwały zarządca ma prawo do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego oraz 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas wskazany w ustawie. W myśl przepisu art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. W literaturze określa się nieraz trwały zarząd jako prawną formę posiadania nieruchomości (por. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz.", praca zbiorowa pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 236).

Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135, 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.