Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1350/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r., znak: [...] ustalił dla B. U. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem 24/360 części prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,0991 ha, położonej w S..

Odwołanie od decyzji wniosła B. U., kwestionując naliczenie opłaty planistycznej oraz wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, 8, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174 — 176 u.g.n. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2018 r., znak [...] urzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), Uchwałę Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, z 2014 r. poz. 266) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 23) oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto umocowanie dla organu administracji, by ten w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości, naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Bezspornym jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0991 ha, położona w S. została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny Rep. A [...] z dnia 31 stycznia 2017 r.

Następnie przytoczono treść art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P. 58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z:

• porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo

• porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w S. w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A30PU. Uchwała została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego pod poz. 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r.

Wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol R/UC określały :

< uchwała nr 31/89 Rady Narodowej MiG S. z dnia 16 maja 1989 r. oraz

< uchwała nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994 r.

(obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy do 31 grudnia 2003 r.),

< uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 389 z 2006 r. i weszła w życie 11 sierpnia 2006 r. Zgodnie z zapisem tego planu nieruchomość znajdowała się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - symbol A1P. Uchwała ta wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt SA/Kr 1599/12 została uznana za nieważną, zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13 oddalona została skarga kasacyjna Gminy S..

Wykonując zalecenia Kolegium, zawarte w decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. [...] uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji wydaną w przedmiotowej sprawie i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B. wykonanie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przedstawił operat datowany na dzień 15 marca 2018 r.

Autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym rzeczoznawcy majątkowemu - wedle postanowień art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wedle § 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 z późn.zm) określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach:

- przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.,

- faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie od 2.01.2004 r. do 16.02.2014 r. z uwzględnieniem (stosownie do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r.) skutków funkcjonowania w tym okresie uznanej za nieważną Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r.,

- przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod rządami którego nieruchomość została zbyta.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. sporna działka była - jak wyżej wskazano - przeznaczona na cele rolne bez prawa zabudowy jako rezerwa dla docelowego programu usług komercyjnych i wartość prawa własności tej działki rzeczoznawca oszacował na kwotę [...]zł (6,94 zł/m ). Z kolei wartość nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania została wyliczona na [...] zł (36,96 zł/m2). Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na kwotę [...]zł (40,21 zł/m2).

Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny - możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu.

Dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta S., przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu.

W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. opisaną powyżej uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (jest to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi 3.221 zł, co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę 966,00 zł należnej opłaty planistycznej, a przy uwzględnieniu, iż przedmiotem zbycia był udział wynoszący [...] części opłata ta wynosi [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji uwzględnił stanowisko Kolegium wyrażone w poprzedniej decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r. a sprowadzające się do poglądu, że przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, iż w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu — jakkolwiek nastąpił - jest niezbyt duży. W ocenie Kolegium rzeczoznawca wykazał, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Posłużył się bowiem jako porównawczymi nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy i kierując się doświadczeniem zawodowym, preferencjami nabywców wykazał, stosując stosowny współczynnik, że wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wzrost wartości nieruchomości, także w sytuacji, gdy faktyczne wykorzystanie nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej jest zbliżone do przeznaczenia w planie, który wszedł w życie. Obowiązywanie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje bowiem pewność co do możliwości inwestycyjnych i ewentualnych ograniczeń, której nie ma w przypadku braku planu, mimo iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości jest - jak wyżej zaznaczono - zbliżone do przeznaczenia określonego w planie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. U., zarzucając jej naruszenia przez ten organ przepisów postępowania tj.

1. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

- błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

- oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, ale są to skutki prawne. Unieważniona uchwała po jej podjęciu wywoływała jednak nieodwracalne skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, których przeznaczenie zmieniał unieważniony plan. Stwierdzenie nieważności tej uchwały nie miało żadnego wpływu na ceny nieruchomości, których przeznaczenie w planie z 2013 r. było praktycznie takie samo, gdyż faktem powszechnie znanym było podjęcie nowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 16 stycznia 2014 r., a więc przed prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały.

Sprzeczne z zasadami logiki, racjonalnego działania, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest przypuszczenie czy też uznanie, że między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość mojej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem uchwały przez sąd, bo znane mi było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie.

Operaty szacunkowe podlegają ocenie na podstawie art. 80 k.p.a. Ich ocena musi być zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ musi też wziąć pod uwagę przy ich ocenie jako dowodów fakt powszechnie znany (art. 77 § 4 k.p.a.) - takie samo przeznaczenie nieruchomości w obu planach i fakt powszechnej znajomości tego przeznaczenia. Tego oczywistego faktu zarówno rzeczoznawca majątkowy jak i organy obu instancji nie wzięli pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracyjnych w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej.

Zdaniem organów okoliczność, że w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła.

W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej zwana ustawą o planowaniu) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy o planowaniu przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

W ocenie sądu użyty w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu, i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia.

Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy (R/UC). Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą a dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A1P).

Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A30PU). Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnic w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Tak w planie z 15 maja 2006 r. jak i z 12 grudnia 2013r. podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie pod obiekty i urządzenia produkcyjne składowe i magazynowe. W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji. Wątpliwe jest zatem twierdzenie o jakimkolwiek wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 grudnia 2013 r., gdyż w planie obowiązującym dla tego obszaru dotychczas, przeznaczenie terenu było niemalże tożsame z przeznaczeniem w planie nowo uchwalonym.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały) która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę S. w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r.

Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r.

Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zaprezentowany pogląd TK prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej.

Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006 r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Wskazać też można i tą okoliczność, iż osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należało by dopuścić to, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Na koniec kilka uwag o skutku prawnym orzeczenia przez sąd nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym (w odróżnieniu od decyzji administracyjnych w ten sposób wyeliminowanych z obrotu prawnego) istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną już nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu.