Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 329/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 175 ust. 1, art. 194 ust. 2, art. 195a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 4, par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. orzekającą o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu M. Z. – skarżącej w niniejszej sprawie kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego M. Z. w związku ze skargą przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (SKO) w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. W piśmie tym SKO zarzuciło rzeczoznawcy majątkowemu M. Z. dokonanie nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych oraz naruszenie przepisu § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.) poprzez nieokreślenie przeznaczenia wycenianych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W załączeniu do pisma z dnia [...] lutego 2008 r. SKO przekazało:

- operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], położonej przy ul. J. [...],

- operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], położonej przy ul. J. [...] ,

- operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], położonej przy ul. P. [...].

Ww. operaty szacunkowe zostały wykonane na zlecenie Prezydenta Miasta S. w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu M. Z. kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Organ wyjaśnił, że na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zarzut nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych jest zasadny.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast zestawienia nieruchomości porównawczych, zamieszczone w wyżej wskazanych operatach szacunkowych, nie zawierają istotnych elementów ich stanu, np. wielkości powierzchni, a także przeznaczenia w planie i innych danych, w szczególności odnoszących się do przyjętych cech rynkowych. Znajomość cech tych nieruchomości jest niezbędna przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej - brak charakterystyk nieruchomości porównawczych dotyczy również obiektu o cenie minimalnej i obiektu o cenie maksymalnej w zbiorach transakcji utworzonych dla potrzeb sporządzanych wycen. Stosując podejście porównawcze, rzeczoznawca majątkowy powinien umieścić w operacie szacunkowym przyjętą bazę danych z cenami transakcyjnymi nieruchomości podobnych, które zostały wykorzystane w wycenie z uwzględnieniem zasad poufności i ochrony danych osobowych. Skarżąca nie wypełniła obowiązków wynikających z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. dotyczących właściwej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, a także § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez zastosowanie metody korygowania ceny średniej bez znajomości cech nieruchomości przyjętych do porównań. Taki sposób postępowania stanowi także naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru szacowania. Ponadto został naruszony przepis § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez brak wskazania przeznaczenia wycenianych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W operatach szacunkowych zawarte zostały jedynie informacje, że dla obszaru położenia przedmiotu wyceny został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w niepełnym zakresie, co nie stanowi wskazania przeznaczenia nieruchomości wymaganego przepisami prawa. Powyższe okoliczności świadczą o niewypełnieniu przez skarżącą obowiązków rzeczoznawcy majątkowego wynikających z art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca powołała się na przedawnienie karalności, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadków wskazanych przez nią rzeczoznawców majątkowych, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zbyt dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności niektórym dowodom oraz naruszenie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości poprzez nieprzedstawienie na posiedzeniu zespołu konkretnych zarzutów wobec rzeczoznawcy majątkowego M. Z.

Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy M. Z., wykonując czynności szacowania, zawarte w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Prezydenta Miasta S. naruszyła przepisy art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Tym samym wnioskowała o utrzymanie kary dyscyplinarnej.

Komisja wzięła pod uwagę przede wszystkim brak szczególnej staranności skarżącej przy wykonywaniu czynności zawodowych oraz wagę popełnionych przez nią błędów przy wycenie nieruchomości. Wskazała, że powaga stwierdzonych naruszeń prawa ma szczególne znaczenie, zwłaszcza wobec faktu wykonania przez zespół rzeczoznawców majątkowych, w tym skarżącą wycen "masowo" i schematycznie (3500 wycen w 2006 r. i 5000 wycen w 2007 r., dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego na zlecenie Gminy Miasto S.). Komisja wskazała ponadto na celowe utrudniane i przedłużanie przez rzeczoznawcę majątkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez niestawienie się na posiedzenie Komisji w dniu [...] lutego 2010 r. oraz odmowę udzielenia wyjaśnień w trakcie pierwszego rozpatrywania sprawy. Oceny czynności rzeczoznawcy majątkowego dokonano w oparciu o treść operatów szacunkowych, na podstawie złożonych wyjaśnień w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz informacji otrzymanych z Urzędu Miasta S. przekazanych przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Szczegółowe ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zostały zawarte w protokole końcowym z dnia [...] listopada 2010 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję orzekającą o nałożeniu na skarżącą kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zarówno faktyczne jak i prawne należało przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Organ wskazał, że analiza rynku zawarta w opracowaniach, wykonana dla potrzeb wyceny ww. nieruchomości została sporządzona w sposób bardzo lakoniczny, tj.:

- nie doprecyzowano w niej rodzaju rynku poprzez pominięcie informacji dotyczących przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub sposobu wykorzystania nieruchomości będących podstawą wyceny, co jest niezgodne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- dobór cechy "intensywność wykorzystywania (przeznaczenie)" i opis tej cechy w punkcie 8.2 operatów szacunkowych jako słaba - kiedy nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze lub podobne; jako średnia - cele przemysłowe, prowadzenia baz, magazynów i składów, placów manewrowych itp.; jako dobra - cele mieszkaniowe, rekreacyjne, garażowe lub cele publiczne; jako bardzo dobra - cele komercyjne, tzn. handlowe, usług specjalistycznych lub biurowych sugeruje, że analizą rynku objęło nieruchomości różniące się między sobą w sposób zasadniczy przeznaczeniem lub sposobem użytkowania, a więc nie spełniające warunków podobieństwa,

- nie doprecyzowano, w jakim zakresie mieściły się powierzchnie działek będących przedmiotem analizy. W punkcie 8.3 operatów dla cechy "powierzchnia" przyjęto jedynie trzy skale ocen: duża, średnia, mała, bez sprecyzowania przedziałów powierzchni dla każdej z ocen. Na tej podstawie trudno stwierdzić, czy przy powierzchni wycenianych działek: 799 m2, 588 m2 i 282 m2, do obliczeń przyjęto działki o powierzchniach odpowiadających powierzchniom działek wycenianych.

Na podstawie informacji otrzymanych z Urzędu Miasta S. stwierdzono, że do powyższych obliczeń przyjęto m. in. działki o powierzchniach 1,0307 ha oraz 1,4753 ha. Przyjęcie tak różniących się od nieruchomości szacowanych pod względem powierzchni działek jest sprzeczne z pojęciem nieruchomości podobnych. Ponadto, przyjęcie takich nieruchomości nie zostało w żaden sposób skomentowane w analizie rynku zawartej w operacie szacunkowym. W ocenie organu, tak sporządzona analiza rynku, w kontekście opisu przyjętych cech rynkowych, wskazuje na przyjęcie do porównań nieruchomości nie spełniających warunków podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz narusza przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Powyższe jest także niezgodne z przepisem § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W przeprowadzonym postępowaniu stwierdzono również, że rzeczoznawca majątkowy M. Z. nie zamieściła w operatach szacunkowych informacji na temat przeznaczenia wycenianych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie ustalono również, że skarżąca w analizie rynku nie podała żadnych informacji dotyczących wzrostu lub spadku cen na rynku lokalnym z tytułu upływu czasu. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęte zostały transakcje z okresu od listopada 2004 r. do czerwca 2006 r., jednakże w żadnym miejscu operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do upływu czasu i jego wpływu na wzrost (lub spadek) cen jednostkowych nieruchomości przyjętych do obliczeń, przyjmując wprost ceny transakcyjne. Powyższe narusza dyspozycję przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Skarżąca w związku ze sporządzeniem operatów szacunkowych będących przedmiotem niniejszego postępowania, naruszyła również przepis § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie dołączenie do operatów istotnych dokumentów niezbędnych przy ich sporządzaniu, w tym wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej, wypisu lub notatki z badania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto został naruszony przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania.

Organ zaakcentował, że niezależnie od powyższej oceny zasadności zarzutów po ponownym zbadaniu całości wykonanych przez skarżącą czynności stwierdzono, że zachodzą inne okoliczności sprawy, które świadczą o naruszeniu przez nią przepisów prawa w trakcie wykonywania czynności zawodowych. Z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2007 r., wynika, że podczas prowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, powstała "poważna wątpliwość" co do autorstwa operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wykonanych w ramach zlecenia dla I. w S. SKO powzięło podejrzenie, że faktycznym autorem tych opracowań był inny rzeczoznawca majątkowy, tj. S. K., pozostali rzeczoznawcy jedynie firmowali swoim nazwiskiem wykonaną przez niego pracę.

Jak wynika z akt sprawy, podczas posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] lutego 2009 r. M. Z. odmówiła złożenia jakichkolwiek wyjaśnień i udzielenia odpowiedzi na zadawane pytania.

Organ podkreślił, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy wnikliwie przeanalizowano wszelkie materiały dowodowe zgromadzone w niniejszej sprawie. Skarżąca nie stawiła się na posiedzenie Komisji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, a tym samym nie skorzystała z możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień. W celu rozstrzygnięcia wszystkich powstałych niejasności, Przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wystąpił do Urzędu Miasta S. o przekazanie brakujących informacji, dotyczących transakcji nieruchomościami, które zostały przyjęte do porównań. Analizując całokształt przedmiotowej sprawy, tj. dokumenty i wyjaśnienia zebrane w trakcie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, a w szczególności otrzymane w trakcie ponownego postępowania z Urzędu Miasta S. zestawienie transakcji zawierające m. in. informacje dotyczące wielkości powierzchni działek stanowiących podstawę określenia wartości nieruchomości i ich przeznaczenia, organ stwierdził, iż przy sporządzaniu operatów szacunkowych wykonanych w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w sposób rażący nastąpiło naruszenie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza opracowania analizy rynku, a w szczególności doboru odpowiedniego obszaru rynku i jego rodzaju. Stwierdzono, że w operacie szacunkowym w zasadzie nie określono rodzaju rynku. Wynika to z faktu przyjęcia w operatach bardzo szerokiego zakresu opisu cechy "intensywność wykorzystywania (przeznaczenie)" poczynając od gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze, po grunty komercyjne. Dotyczy to także wyboru i opisu pozostałych cech.

Podczas weryfikacji zasobu transakcji wybranych do obliczeń w operatach szacunkowych, stwierdzono brak logicznego wytłumaczenia przyjęcia niektórych pozycji. Stwierdzono na przykład, że do wyceny działek o powierzchniach 799 m2, 588 m2 i 282 m2 przyjęto działki niespełniające warunku podobieństwa w zakresie powierzchni, tj. w szczególności działki o powierzchniach 10307 m2 i 14753 m2. Cechy rynkowe ustalane dla potrzeb podejścia porównawczego wpływają w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen w zbiorze transakcji porównawczych i mają istotne znaczenie dla określanej wartości.

W ocenie organu, kara nagany jest zatem adekwatna do stwierdzonych naruszeń.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia. ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r.- orzekającą karę dyscyplinarną w postaci nagany oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie orzeczenia o umorzeniu niniejszego postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia;

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną jego wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, że przedstawione do porównania przez skarżącą nieruchomości nie spełniają wymogu podobieństwa, gdy tymczasem zostały one dobrane w sposób prawidłowy, bowiem nie tylko powierzchnia działek świadczy o ich podobieństwie, ale także szereg innych okoliczności takich jak np. położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania;

- § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie i wskazanie, że w operacie szacunkowym nie wskazano w ogóle przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

- art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i uznanie, że rzeczoznawca majątkowy zbyt lakonicznie określił przeznaczenie wycenianych nieruchomości.

naruszenie przepisów postępowania tj.:

- § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości, poprzez nie przedstawienie na posiedzeniu zespołu konkretnych i oznaczonych zarzutów wobec skarżącej, co spowodowało, że skarżąca nie mogła podjąć konkretnej obrony przed zarzutami;

- oparcie się przy wydawaniu niniejszej decyzji na wyniku postępowania wyjaśniającego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jako jedynej podstawie do wydania przedmiotowej decyzji, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, m.in. nie przedstawiono skarżącej zarzutów, jak i nie przesłuchano wnioskowanych przez nią świadków.

Ponadto skarżąca, w związku ze złożoną do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] stycznia 2012 r. skargą Polskiego Stowarzyszenia [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania ww. wniosku o ustalenie kryteriów oceny stosowanych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, przy rozpatrywaniu skarg na działalność rzeczoznawców majątkowych, w celu wyeliminowania z postępowania wyjaśniającego metodologii wyceny zawartej w operatach szacunkowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, co do zasadności orzeczenia rzeczoznawcy majątkowemu M. Z. kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że potwierdziły się ustalenia dokonane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, iż skarżąca, wykonując czynności zawodowe przy opracowaniu operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie Prezydenta Miasta S. w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, tj. w:

- operacie szacunkowym określającym wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], położonej w S., ul. J. [...],[...], z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

- operacie szacunkowym określającym wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], położonej w S., ul. J. [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

- operacie szacunkowym określającym wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], położonej w S., ul. P. [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r.,

naruszyła przepisy art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z. 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z. późn. zm..), a także przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109, z późn. zm.).

Trafnie wskazał Minister, że powaga stwierdzonych naruszeń prawa, potwierdzona oceną wyrażoną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, ma szczególne znaczenie, zwłaszcza wobec faktu wykonania przez zespół rzeczoznawców majątkowych, w tym M. Z., wycen "masowo" i schematycznie (3500 wycen w 2006 r. i 5000 wycen w 2007 r., dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego na zlecenie Gminy Miasto S.). Komisja uwzględniła ponadto celowe utrudniane i przedłużanie przez rzeczoznawcę majątkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez niestawienie się na posiedzenie Komisji w dniu [...] lutego 2010 r. oraz odmowę udzielenia wyjaśnień w trakcie pierwszego rozpatrywania sprawy. Komisja dokonała oceny czynności rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o pełny, zgromadzony materiał dowodowy, tj. zarówno w oparciu o treść operatów szacunkowych, jak i na podstawie złożonych wyjaśnień w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz informacji otrzymanych z Urzędu Miasta S. Szczegółowe ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zostały zawarte w Protokole Końcowym [...] (k-82 i następne akt administracyjnych).

Organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie przeprowadziła Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Ustalenia, zarówno faktyczne jak i prawne, dokonane w trakcie tego postępowania, należało przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców.

Rację należy też przyznać Ministrowi, co do tego, że powyższe stanowi naruszenie art. 4 pkt 16, At. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 175 ust. 1 ww. ustawy w zakresie braku szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania. Ponadto, skarżąca naruszyła przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz ust 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W szczególności w myśl § 55 ust. 2 rzeczoznawca zobowiązany był do zawarcie w operacie szacunkowym informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Potwierdza to równocześnie zarzut szablonowego podejścia do wykonania operatu szacunkowego. Dobór cech rynkowych i ich stopniowanie świadczy o tym, że przy ich ustaleniu wzięto pod uwagę znacznie szerszy obszar rynku niż faktycznie przyjęty w operacie szacunkowym do obliczeń. Stąd też wynikły niekonsekwencje w ocenie cech rynkowych oraz przy wyliczeniu współczynnika korygującego cenę średnią.

W przedmiotowej sprawie zasadnie organ przyjął, iż M. Z. w sporządzonych operatach szacunkowych nie odniosła się do upływu czasu i jego wpływu na zmiany cen jednostkowych przyjętych do obliczeń, przyjmując wprost ceny transakcyjne. Powyższe narusza dyspozycję przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Skarżąca nie zamieściła w operatach szacunkowych informacji na temat przeznaczenia wycenianych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, zawarła jedynie informację, że "dla wycenianej działki gruntu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w niepełnym zakresie" (działki przy ul. J. [...],[...] i ul. P. [...]) oraz "w pełnym zakresie" (działki przy ul. J. [...]). W sporządzonych operatach skarżąca nie uściśliła kiedy i jakim przepisem plan miejscowy został wprowadzony, ani też jaką funkcję przewidziano dla wycenianych działek. Powyższe stanowi naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do ust. 2 ww. przepisu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że skoro skarżąca zdecydowała się na złożenie podpisu pod operatami (przepisy nie dają możliwości złożenia podpisu pod częścią wyceny), to tym samym wzięła odpowiedzialność za całą jego treść. Nie może zatem skutecznie powoływać się na zbiorowy charakter włożonej w operat pracy, nawet, jeżeli poszczególne czynności były wykonywane przez innych rzeczoznawców, zgodnie z wiążącym ich porozumieniem.

W ocenie Sądu orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ stwierdzone uchybienia nie ograniczały się wyłącznie do niestarannego postępowania biegłego, czy czysto formalnych naruszeń prawa, ale dotyczyły też warstwy merytorycznej wyceny. Orzeczona kara jest jedną z najłagodniejszych kar spośród ich katalogu przewidzianego w art. 178 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do powoływania się na zarzut przedawnienia na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów o wykroczeniach. Sąd zauważa, że niniejsza sprawa dotyczy odpowiedzialności zawodowej (a nie odpowiedzialności za czyn zabroniony przez prawo wykroczeń) i jedynym przepisem, który reguluje kwestię przedawnienia (w zakresie wszczęcia postępowania) jest przepis art. 194 ust. 1c ustawy, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego, a datą otrzymania przez Ministra pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie minęły 3 lata. Sąd uznał zatem za niezasadny zarzut sformułowany w powyższym przedmiocie.

Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że biegły przyjął do porównań nieruchomości nie spełniające wymogu "podobieństwa" i nie wskazał o operacie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, czym naruszył wskazane przez organ przepisy ustawy i rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów braku prawnego obowiązku zamieszczania w operatach szacunkowych specyfikacji cech wszystkich nieruchomości porównawczych, dokonywania opisu nieruchomości podobnych, braku regulacji w zakresie formy i treści analizy rynku, czy definicji "wnikliwej analizy rynku", oraz określenia jakie dokumenty są "istotne" w rozumieniu § 56 ust. 4 rozporządzenia Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że - jeżeli organ zleca wycenę - pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że w sprawach z zakresu aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny), ponieważ w tej sprawie występują strony o sprzecznych interesach. Poza tym rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana, co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości, kierując się takim uzasadnieniem jakie przedstawia w skardze skarżący musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.

Trafnie wskazano w skardze, że żadne przepisy prawa nie przewidują obowiązku dokonania oględzin przez wszystkich autorów wyceny. Strona pomija jednak, że jeżeli kilku rzeczoznawców podpisuje operat szacunkowy, to osoby te biorą odpowiedzialność za wszystkie elementy jego treści.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2008 r. poprzez nie przedstawienie konkretnych zarzutów skarżącej, Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, że Komisja nie miała możliwości przedstawienia rzeczoznawcy majątkowemu M. Z. zarzutów na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2010 r., bowiem rzeczoznawca majątkowy nie stawił się na to posiedzenie. Organ wskazał, iż skarżąca znała treść zarzutów postawionych jej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., o czym świadczą m. in. następujące okoliczności:

- pismem z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], M. Z. została zawiadomiona przez Wiceprzewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o pierwszym terminie posiedzenia zespołu KOZ w przedmiotowej sprawie, w tym m. in. o prawie uczestniczenia w prowadzonym wobec niej postępowaniu, przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, w każdym stadium postępowania, powyższe zawiadomienie M. Z. otrzymała w dniu [...] grudnia 2008 r.,

- w dniu [...] lutego 2009 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącej, natomiast w dniu [...] lutego 2009 r. z aktami zapoznała się skarżąca osobiście,

- podczas posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] lutego

2009 r. przedstawiono skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i zarzuty w niej zawarte,

- pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], Minister Infrastruktury zawiadomił M. Z. oraz jego pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału,

- w dniu [...] lipca 2009 r. z aktami sprawy zapoznała się osobiście skarżąca.

Sąd uznał, że nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy zarzut braku przesłuchania w charakterze świadków innych rzeczoznawców majątkowych na okoliczność sposobu sporządzenia operatu, czynności wykonywanych przez rzeczoznawców w trakcie przygotowywania operatu ich zakresu, wyboru i zastosowania określonej metody, sposobu doboru nieruchomości podobnych, określenia wartości nieruchomości. Trzeba też wskazać, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło tej sfery działalności skarżącej, która wiąże się z określaniem wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Skoro skarżąca podpisała wycenę, to przyjęła na siebie odpowiedzialność za całą jego treść, a więc i wszystkie założenia przyjęte do określenia wartości nieruchomości. Wobec tego skarżąca stawiając na posiedzeniu zespołu KOZ nie mogła w sposób skuteczny przyjąć takiej linii obrony, że w zakresie pewnych istotnych dla jego odpowiedzialności zagadnień nie ma ona stosownej wiedzy i że w tym zakresie kompetentni są inni współautorzy operatu.

Zgodnie z przepisem art. 175 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 4 - Działu V (art. 191 i nast.) cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 194 ust. 2 tej ustawy (ugn), postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.

Stosownie zaś do art. 195a 1 ugn właściwy minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2.

W wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2036/11 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni ww. przepisów, którą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

W przywołanym wyroku wskazano, że analiza wyżej wymienionych przepisów pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości, wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe.

Jak wynika to z treści przepisu art. 194 ust. 2 ugn, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające, przy czym właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna, bowiem po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy (art. 194 ust. la ugn) zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z przepisem art. 195a 1 ugn właściwy minister orzeka o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, przy czym orzeczenie to wydawane jest na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego - jak wyżej wskazano - właściwa jest Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Jest więc oczywiste, że z woli ustawodawcy owa Komisja nie tylko prowadzi samo postępowanie, ale i ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej – właściwego ministra.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 1999/11), iż postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter, gdyż organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej opierają na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i jakkolwiek z przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, to dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 ugn nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji.

Ponadto zaakceptował pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1637/11) w którym NSA stwierdził, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś Ministra Infrastruktury.

Dlatego nie zgodził się ze stanowiskiem (Sądu pierwszej instancji) o istnieniu obowiązku Ministra Infrastruktury przedstawienia własnego, szczegółowego stanowiska, a nie Komisji, co do faktu naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia określonej kary dyscyplinarnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej została powołana przez organ w celu przeprowadzania postępowań wyjaśniających, których wyniki są podstawą wydania decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych w myśl art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organu jest zatem oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikach postępowania przeprowadzonego przez Komisję. Zadaniem natomiast Komisji jest dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych danej sprawy i przedstawienie ich Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który następnie dokonuje ich oceny. W przedmiotowej sprawie, jak wskazano wyżej, przyjęto ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w całości. Nie stwierdzono też, aby w trakcie postępowania doszło do jakichkolwiek uchybień w pracy Komisji.

Jednocześnie należy podnieść, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania, do czasu ustalenia przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej kryteriów oceny stosowanych przez KOZ przy rozpatrywaniu skarg na działalność rzeczoznawców majątkowych. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miarodajny jest bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Późniejsze zdarzenia nie mają zatem wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W przedstawionej we wniosku o zawieszenie postępowania sprawie nie toczy się żadne z postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), a więc nie było podstawy do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.