Wyrok NSA, sygn. akt II SA 804/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Bezrobocie
Cudzoziemcy
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 50 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Teza: Wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca jest warunkowane sytuacją na lokalnym rynku pracy. Tę sytuację określa, w konkretnym przypadku, brak osób chętnych do pracy na warunkach proponowanych przez pracodawcę.

TEZY

Wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca jest warunkowane sytuacją na lokalnym rynku pracy. Tę sytuację określa, w konkretnym przypadku, brak osób chętnych do pracy na warunkach proponowanych przez pracodawcę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Yosyp L. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy w przedmiocie zatrudnienia cudzoziemca - uchyla decyzję I i II instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 lutego 2002 r. prezes Krajowego Urzędu Pracy utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Z. z 29 grudnia 2001 r. odmawiającą przedłużenia zezwolenia na zatrudnienie lub powierzenie innej pracy zarobkowej dla cudzoziemca Yuriy M. na stanowisku agenta /przedstawiciela handlowego/.

Z akt sprawy wynika, że Yosyp L., prowadzący przedsiębiorstwo ogólnobudowlane L. /skarżący/, złożył 30 listopada 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. wniosek o przedłużenie na okres dwóch lat zezwolenia na powierzenie cudzoziemcowi, obywatelowi Ukrainy Yuriy M. pracy zarobkowej w charakterze agenta - przedstawiciela handlowego pozyskującego zlecenia na roboty budowlane z proponowanym wynagrodzeniem 10 procent od wartości zlecenia. Aktualne zezwolenie obejmuje okres od 24 września 2001 r. do 31 stycznia 2002 r., zaś zgoda na wykonywanie pracy - z uwagi na okres ważności wizy - okres od 16 października 2001 r. do 13 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w związku z ciężką sytuacją na rynku robót budowlanych potrzebuje usług agenta Yuria M. - przez okres korzystania z jego usług otrzymywał zlecenia, dzięki czemu miał stały dochód i możliwość zatrudnienia większej liczby osób niż na początku działalności. Dokumenty znajdujące się w aktach poświadczają, że Yuria M. ukończył trzyletnią techniczną szkołę średnią i uzyskał kwalifikacje w zawodzie spawacz elektryczno-gazowy.

W zgłoszeniu wolnego miejsca pracy złożonym 3 grudnia 2001 r. skarżący wskazał, że od kandydata do pracy w charakterze agenta wymagane jest wykształcenie średnie lub wyższe budowlane, że miejscem wykonywania pracy ma być teren województwa lub całego kraju, wynagrodzenie ma stanowić około 10 procent od wartości pozyskanego zlecenia na roboty budowlane, a rodzaj wykonywanej pracy to poszukiwanie zamówień na roboty budowlane i sporządzanie kosztorysów robót budowlanych.

W dniu złożenia oferty poinformowano pracodawcę, że w prowadzonej przez urząd ewidencji bezrobotnych figuruje wiele osób bezrobotnych posiadających przedstawione w ofercie kwalifikacje, które są zainteresowane podjęciem zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Skarżący nie wyraził zgody na zmianę formy zatrudnienia.

Informację o oferowanej przez skarżącego możliwości podjęcia pracy na podstawie umowy zlecenia udostępniono osobom bezrobotnym oraz przekazano do sąsiednich Powiatowych Urzędów Pracy w L. i B. Żadna z osób bezrobotnych nie wyraziła zainteresowania podjęciem oferowanej cudzoziemcowi pracy na podstawie umowy zlecenia.

Decyzją z 29 grudnia 2001 r. starosta Powiatu Z. odmówił przedłużenia zezwolenia na powierzenie pracy zarobkowej cudzoziemcowi. W uzasadnieniu podkreślił, że aktualne zezwolenie na podjęcie pracy zarobkowej przez Yuria M. zostało udzielone skarżącemu przede wszystkim w celu umożliwienia nawiązania współpracy z firmami budowlanymi i zwiększenia zatrudnienia pracowników polskich. Z wykazu zatrudnianych pracowników złożonego przez skarżącego wynika jednak, że liczba pracowników polskich uległa zmniejszeniu.

Starosta podniósł, że zezwolenie i zgoda na zatrudnienie cudzoziemca wydawane są z uwzględnieniem sytuacji na rynku pracy oraz kryteriów określonych przez samorząd województwa. W ewidencji osób bezrobotnych figuruje bardzo wiele osób posiadających kwalifikacje w zawodzie technika budowlanego, spośród których można wybrać odpowiedniego kandydata do zatrudnienia na stanowisko przewidziane dla cudzoziemca. Głównym powodem, dla którego osoby bezrobotne posiadające odpowiednie kwalifikacje nie mogą przyjąć oferty, były warunki pracy proponowane przez skarżącego, który całym ciężarem kosztów związanych z poszukiwaniem zleceń i sporządzaniem kosztorysów obciąża zleceniobiorcę, proponując ich zwrot w formie prowizji w wysokości 10 procent zlecenia przyjętego do realizacji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że zatrudnienie przezeń cudzoziemca na dotychczasowych zasadach nie stanowi zagrożenia dla lokalnego rynku pracy, a tym samym spełnione są przesłanki wynikające z ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Decyzją z 14 lutego 2002 r. prezes Krajowego Urzędu Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Yosip L. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro decyzja o udzieleniu zezwolenia uzależniona jest od sytuacji na lokalnym rynku pracy, a zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemców w zawodach budowlanych może być wydane, jeżeli nie ma kandydatów wśród osób poszukujących pracy oraz zainteresowanych bezrobotnych zdolnych do pracy w tych zawodach, a w jego sprawie ustalono, iż "nie znaleziono kandydatów chętnych do podjęcia pracy oferowanej dla cudzoziemca", to spełnione są przesłanki zastosowania art. 50 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Zdaniem skarżącego narzucanie mu przez urzędników PUP, uwzględniających tylko interesy bezrobotnych, niekorzystnej dlań formy zatrudnienia agenta jest sprzeczne z prawem. Wyjaśnił, że agent - przedstawiciel handlowy w zakresie pozyskiwania zleceń na roboty budowlane nie może być zatrudniony na umowę o pracę, ponieważ nie wykonuje robót budowlanych, nie tworzy dóbr materialnych, nie jest dyspozycyjny w pełnym wymiarze czasu. Ponadto wobec braku pewności otrzymania zleceń, stały dochód też nie jest pewny; dla skarżącego jako pracodawcy byłoby nader niekorzystne ponosić koszty zatrudnienia agenta w taki sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę, przypomniał, że podstawę materialnoprawną wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowi art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./. W dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji /29 grudnia 2001 r./ art. 50 ust. 1 miał następujące brzmienie: "Pracodawca może zatrudnić lub powierzyć inną pracę zarobkową na terenie Polski cudzoziemcowi nie posiadającemu zezwolenia na osiedlenie się lub statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli uzyska na to zezwolenie starosty powiatu, na terenie którego znajduje się siedziba pracodawcy, a cudzoziemiec uzyskał wizę w celu zatrudnienia lub podjęcia innej pracy zarobkowej lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zgodę na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej u tego pracodawcy". Zgodnie zaś z art. 50 ust. 3 tej ustawy "zezwolenie i zgodę, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje uwzględniając sytuację na rynku pracy oraz kryteria określone przez samorząd województwa".

Przepisy te zostały zmienione ustawą z dnia 2 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej /Dz.U. nr 89 poz. 973/ z dniem 1 stycznia 2002 r. /art. 6 pkt 1 ustawy/. Stosownie do zmienionego art. 50 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu cudzoziemiec może wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Warunkiem wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pracę jest wcześniejsze uzyskanie przez pracodawcę przyrzeczenia i uzyskanie przez cudzoziemca odpowiedniej wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku gdy cudzoziemiec posiada odpowiednią wizę lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wojewoda wydaje decyzję w sprawie zezwolenia na pracę /art. 50 ust. 3/. Przyrzeczenie wydaje pracodawcy wojewoda, uwzględniając sytuację na lokalnym rynku pracy oraz kryteria, o których mowa w art. 6c ust. 1 pkt 3 /art. 50 ust. 8/.

Przepis art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r., stanowiąc, że sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2002 r. podlegają rozpoznaniu według jej przepisów, potwierdza zasadę, że do spraw będących jeszcze w toku powinno się stosować przepisy nowej ustawy.

W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające.

Stosownie do art. 50 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organy administracji publicznej wydają pracodawcom zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca /w obecnym stanie prawnym - przyrzeczenia na wydanie zezwolenia/, uwzględniając sytuację na lokalnym rynku pracy oraz kryteria określone przez samorząd województwa /w obecnym stanie prawnym - kryteria wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców ustalane są przez wojewodę po zasięgnięciu opinii marszałka województwa/; do akt sprawy kryteria mające zastosowanie w sprawie nie zostały załączone.

Powszechnie przyjmuje się, że zatrudnianie cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest /poza określonymi w ustawie wyjątkami/ możliwe tylko wówczas, gdy nie ma innych /oprócz cudzoziemca/ kandydatów wśród osób poszukujących pracy oraz zarejestrowanych bezrobotnych zdolnych do pracy w tych zawodach. Stąd wymaga się, by zatrudnienie cudzoziemca było poprzedzone złożeniem przez pracodawcę w urzędzie pracy oferty pracy, którą mogą przyjąć polscy pracownicy. Pracodawca określa w ofercie rodzaj pracy i jej warunki. Nie mogą one być gorsze od tych, które proponowane są cudzoziemcowi. Dopiero w razie braku kandydatów do oferowanej pracy wśród polskich pracowników, pracę tę może otrzymać cudzoziemiec.

W rozpatrywanej sprawie rodzaj pracy i warunki pracy zaproponowane we wniosku o przedłużenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca i w ofercie pracy ujęte zostały w zasadzie tak samo. W obu przypadkach w grę wchodziła praca w charakterze agenta /przedstawiciela handlowego/ w zakresie pozyskiwania zleceń na roboty budowlane, w obydwu przypadkach proponowane było wynagrodzenie wynoszące 10 procent prowizji od wartości pozyskanego zlecenia. Skoro zatem do pracy na tak określonych warunkach nie było kandydatów wśród polskich pracowników, nie było powodu do przeciwstawiania się jej podjęciu przez cudzoziemca.

Z uzasadnień zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika jednak, że powodem odmowy była negatywna ocena zaproponowanych przez skarżącego warunków pracy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podkreślono, że "w ewidencji osób bezrobotnych figuruje bardzo wiele osób posiadających kwalifikacje w zawodzie technika budowlanego, spośród których można wybrać odpowiedniego kandydata do zatrudnienia na stanowisko przewidziane dla cudzoziemca. Głównym powodem, dla którego osoby bezrobotne posiadające odpowiednie kwalifikacje nie mogą przyjąć oferty, były warunki pracy proponowane przez skarżącego". Taki argument oznacza, jak trafnie zauważył skarżący, zmuszanie pracodawcy do zmiany warunków pracy na takie, które byłyby korzystne dla pracowników. W ocenie sądu wymaganie, by pracodawca, który zamierza zatrudnić cudzoziemca, zmieniał określone przez siebie warunki pracy na warunki korzystniejsze dla pracowników, dlatego że mniej korzystnych nie chcą zaakceptować osoby poszukujące pracy, którym przedstawiana jest oferta pracy, jest zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w przepisach dotyczących zatrudniania cudzoziemców. Wymaga przy tym zaznaczenia, że przekonujące są wyjaśnienia skarżącego, który niedawno rozpoczął działalność gospodarczą i prowadzi ją wciąż jeszcze w niewielkim zakresie, że nie byłby w stanie zatrudnić agenta zawierając z nim umowę o pracę.

Mając powyższe na uwadze, skargę uznano za uzasadnioną.