Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 867/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 119 , 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 57 ust 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r, znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 10 października 2017 r., nr [...] znak: [...] na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm. dalej: u.p.b.) wymierzył Inwestorowi "[...] S z o.o. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (kat. XIV) tj. części budynku powstałej w ramach przebudowy i rozbudowy budynku hotelowego położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z..

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez [...] Sp. z o.o. w Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dniu 7 czerwca 2017r. uprawnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budynku hotelowego [...]". Kontroli poddano pomieszczenia wykonane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2013r. znak:[...]. W trakcie kontroli zadano pytania osobom uczestniczącym w kontroli tj. A. M. i A. W. od kiedy i czy użytkowane są pomieszczenia zrealizowane w oparciu o w/w decyzję. W protokole ujęto odpowiedź, iż pomieszczenia użytkowane są sporadycznie i za zgodą właścicieli.

W dniu 3 października 2017 r. w ramach kontroli działania PINB w Z. umocowani pracownicy PINB dokonali oględzin w obiekcie hotelowym [...]" w Z. przy ul. [...], podczas których stwierdzono, iż:

< sala bankietowa im. [...] (bankietowa) znajdująca się na III poziomie na dzień oględzin nie była użytkowana (w sali poustawiane stoły i krzesła),

< znajdująca się na poziomie II restauracja im[...] była na czas oględzin użytkowana (wydawane śniadanie/posiłki),

< w oparciu o decyzję pozwolenia na rozbudowę i przebudowę zrealizowane zostały 3 windy. Winda osobowa panoramiczna od strony-południowej na dzień oględzin była użytkowana, druga winda osobowa nie była użytkowana, zaś winda towarowa zlokalizowana od strony północnej zgodnie z informacją uzyskaną od przedstawiciela inwestora jest użytkowana doraźnie dla obsługi Sali [...] i Restauracji [...]

W ramach postępowania zażaleniowego pracownicy MWINB przeprowadzili w dniu 16 stycznia 2018r. oględziny m.in. części budynku powstałej w ramach przebudowy i rozbudowy w/w budynku hotelowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] w miejscowości Z..

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...] oraz zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 18 grudnia 2013r. znak:[...] projekt budowlany oraz akta PINB znak: [...] i znak: [...]

Przedmiotowa inwestycja posiada kategorię XIV - hotel, zatem przystąpienie do użytkowania mogło nastąpić po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzonej obowiązkową kontrolą.

Zamierzenie inwestycyjne obejmujące przebudowę i rozbudowę hotelu [...] położonego na działkach nr ewid.: [...] i [...] obr[...] w Z. (w tym budowa dwóch dźwigów osobowych, przebudowa istniejącej klatki schodowej, dobudowa sali konferencyjnej wraz z zapleczem) prowadzone było w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Podczas realizacji inwestycji stwierdzono istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i prowadzono postępowanie naprawcze, które zakończyło się w dniu 2 marca 2018 r.

Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji hotelu, a wobec złożonego w dniu 23 grudnia 2014 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie PINB decyzją z dnia 4 lutego 2015 r. znak: [...] orzekł na podstawie art. 59 ust. 5 u.p.b. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż użytkowanie rozbudowanej części hotelu stwierdzone zostało w dniu 3 października 2017 r. podczas oględzin w obiekcie hotelowym. Niemniej jednak PINB już w dniu 7 czerwca 2017 r. podczas przeprowadzanej kontroli powziął informację o sporadycznym użytkowaniu pomieszczeń powstałych w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. znak:[...]. Potwierdzony został fakt użytkowania panoramicznej windy osobowej oraz według oświadczenia przedstawiciela inwestora doraźne użytkowanie windy towarowej celem obsługi sal, im. [...].

PINB będąc w posiadaniu, wytworzonego w postępowaniu znak: [...], wyżej opisanego dokumentu urzędowego zawierającego potwierdzenie, że obiekt jest użytkowany pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia opartego na art. 57 ust. 7 u.p.b. - mógł, a nawet powinien, bez zbierania dodatkowych dowodów wydać skarżone rozstrzygnięcie, nie narażając się na zarzut naruszenia treści art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pomimo, iż w ramach oględzin w dniu 16 stycznia 2018r. nie stwierdzono m.in. użytkowania pomieszczenia Restauracji [...] to jednak ustalenia poczynione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wykazały już uprzedni fakt przystąpienia do użytkowania.

MWINB stanął na stanowisku, iż przystąpienie do użytkowania choćby jednego z pomieszczeń w części obiektu hotelowego, której budowa (rozbudowa) nie została zakończona i nie poddana sprawdzeniu zgodności jej wykonania z projektem budowlanym stanowi naruszenie prawa i należy je uznać za przystąpienie do użytkowania tej rozbudowanej części obiektu budowlanego.

Kara tym samym wymierzona została prawidłowo, a PINB prawidłowo określił jej wysokość. Przyjęta wielkość kubatury części rozbudowanej równa 9258,8 m3 wynika z zatwierdzonego decyzją Starosty [...] projektu budowlanego jak i z przedłożonego do zatwierdzenia przez PINB projektu zamiennego. Oparcie się o tą wielkość kubatury jest prawidłowe. Wysokość kary oblicza się od całej kubatury obiektu, która jest określona w projekcie budowlanym ewentualnie dokumentacji powykonawczej, dołączonej do wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Kubatura obiektu decyduje zaś o współczynniku wielkości obiektu. Jedynie w przypadku, gdy obiekt składa się z części, odpowiadających różnym kategoriom, karę oblicza się jako sumę kar obliczonych dla różnych kategorii (art. 59 f ust. 4 u.p.b.). Na gruncie niniejszej sprawy kategoria XIV przypisana dla przedmiotowej rozbudowy budynku hotelowego nie była kwestionowana za równo na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jak i na etapie niniejszego postępowania.

Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w tym przedłożony projekt zamienny nie wskazuje, aby występowały różnice w kubaturze rozbudowy w zakresie pozwalającym stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu współczynnik wielkości obiektu winien być inny niż w ocenie tut. Organu prawidłowo przyjęty równy 2,0. który to odpowiedni jest dla kubatury z przedziału: < 5000 - 10000 m3. Projekt ten pod względem kubatury jest, bowiem tożsamy z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...]. Do naliczania kary PINB prawidłowo przyjął, iż wobec przypisanej przedmiotowej rozbudowie kategorii XIV zastosowanie ma współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynoszący 15.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie

I. przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie i przez to wydanie postanowienia po upływie terminu przedawnienia kary, który wynosi 3 lata;

2. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu poglądu, że kara pieniężna powinna być wymierzona w odniesieniu do łącznej kubatury części obiektu budowlanego objętych stwierdzoną samowolą użytkowania,

3. naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż można zastosować sankcję (nałożyć karę administracyjną) mimo równoczesnego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie - są trybami nie wyłączającymi się wzajemnie;

4. wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w warunkach przekraczających ramy konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a więc i za naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

5. naruszenie art. 3 pkt 1) w zw. z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego poprzez rozdzielenie postępowań dotyczących dwóch "części" tego samego obiektu budowlanego do dwóch sygnatur ([...] i [...]) i przez to wymierzenie nadmiernych kar (112.500 zł i 150.000 zł = 262.500 zł), podczas gdy prowadząc jedno postępowanie, co do jednego obiektu budowlanego, kara nie mogłaby przekroczyć kwoty 187.500 zł.

II. przepisów postępowania, w szczególności:

6. art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania w związku z:

- pominięciem faktu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 19.12.2014 w sprawie [...] wszczął z urzędu postępowanie, a 23.12.2014 otrzymał wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i za datę początku biegu przedawnienia (powzięcie lub możliwość powzięcia przez organ wiedzy o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu należy uznać 31.12.2014 r., co skutkowało przedawnieniem możliwości nałożenia kary z tego tytułu po upływie 3-letniego terminu liczonego od końca roku 2014 r.

- zaniechaniem wyliczenia dokładnej kubatury części obiektu, objętego użytkowaniem;

- niepołączenie dwóch prowadzonych równolegle postępowań mających za przedmiot ten sam obiekt budowlany, pomimo znajomości tych faktów z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.)

7. niezastosowanie art. 106 § 1 k.p.a., i przez to zaniechanie umorzenia postępowania przez WINB pomimo, iż okoliczności sprawy wskazują na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na przedawnienie kary;

8. Art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia postanowienia WINB co do istnienia podstaw do równoczesnego zastosowania kary pieniężnej i postępowania legalizacyjnego;

9. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania postanowienia uchylającego błędne postanowienie PINB i umarzającego postępowanie.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego po postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania; a także o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".

Powołane przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane uzależniają przystąpienie do użytkowania od wcześniejszego zgłoszenia i przeprowadzenia kontroli i niewniesienia sprzeciwu (art. 54), a w niektórych przypadkach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. II OSK 2476/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał: "Odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 ustawy jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 Prawa budowlanego oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków".

Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji budynek hotelowy, jako budynek kategorii XIV wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do przepisu art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane.

Fakt braku decyzji o pozwolenia na użytkowanie oraz fakt przystąpienia do użytkowania obiektu zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i same w sobie stanowiły już podstawę do wymierzenia kary. Również wysokość kary została obliczona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do kar za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym również przepisy o przedawnieniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 3054/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "(...) w kwestii braku ustalenia daty przystąpienia do użytkowania, skarżąca Spółka nie wykazała, czy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zgodnie ze stanowiskiem Sąd I instancji dla wyniku sprawy istotne było to kiedy wystąpiono z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Zasadnie, bowiem przyjął Sąd I instancji, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takich okolicznościach faktycznych odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej prowadziło do wniosku, że termin przedawnienia upłynie po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym złożono wniosek o pozwolenie na użytkowanie".

W okolicznościach niniejszej sprawy przedawnienie nie mogło jednak nastąpić, bowiem wniosek o pozwolenie na użytkowanie z dnia 23 grudnia 2014 r. został załatwiony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2015 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ewentualne przedawnienie mogłoby nastąpić tylko wówczas, jeżeli wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie zostałby formalnie załatwiony w terminie przedawnienia. Załatwienie wniosku przerywa bieg przedawnienia, a przystąpienie do użytkowania wbrew decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie stanowi naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane.

Skoro przedawnienie nie nastąpiło, to nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 106 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przedawnienia kary.

Co do zarzutu prowadzenia dwóch odrębnych postępowań zamiast połączenia ich do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, co skutkowałoby wymierzeniem niższej kary – należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji: przebudowa i rozbudowa hotelu B. (w tym budowa dwóch dźwigów osobowych, przebudowa istniejącej klatki schodowej, dobudowa sali konferencyjnej wraz z zapleczem - z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia. Natomiast drugie postępowanie w zakresie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania tego samego budynku (skarga do WSA w Krakowie zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 868/18) dotyczyło innych robót budowlanych – odbudowy części kondygnacji IV (poddasze) oraz części dachu po pożarze budynku. Inwestycja ta była objęta odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę tj. decyzją Starosty [...] z dnia 20 stycznia 2015 r., znak [...] Obie te inwestycje dotyczyły wprawdzie robót budowlanych wykonywanych przy tym samym istniejącym budynku hotelowym, jednakże ich zakres był całkowicie odrębny, co wyklucza możliwość prowadzenia jednego postępowania w zakresie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania.

Również zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 80 w zw3. z art. 7 i art. 77 k.p.a. jest w tym zakresie nieuzasadniony.

Całkowicie chybione są zarzuty, iż nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie legalizacji inwestycji w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane i wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy. Brak jakichkolwiek przesłanek do uznania, że te dwa tryby postępowania wyłączają się wzajemnie. Skarżący podnosi, że "zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania", jednak nie podaje żadnych argumentów na poparcie tego stanowiska. Przesłanką postępowania legalizacyjnego jest prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, natomiast przesłanką wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia. Jeżeli inwestor dwukrotnie narusza obowiązujące przepisy (poprzez istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę oraz poprzez przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia), a przepisy prawa przewidują odrębne sankcje za każde z tych naruszeń, to nie ma jakichkolwiek przesłanek, by wykluczać jedną z nich. Zarzut zastosowania wobec inwestora podwójnej sankcji pomija fakt, że są to odrębne sankcje za dwa różne, całkowicie odrębne naruszenia przepisów prawa budowlanego, na różnych etapach procesu inwestycyjnego.

Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 12 marca 2014 r. II OSK 2476/12: "Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależnie od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. (...) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to, że inwestor wybudował obiekt budowlany z odstępstwami od projektu budowlanego nie uprawnia go do nielegalnego użytkowania tego obiektu, bez poniesienia konsekwencji prawnych z tego tytułu. Postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powinno toczyć się niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego".

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że naruszenie przepisów prawa budowlanego w postaci samowoli budowlanej nie może stanowić premii w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy ( w tym przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego).

W tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

W kwestii ustalenia kubatury tej części budynku, w odniesieniu, do której przystąpiono do użytkowania – należy również zgodzić się z organem nadzoru budowlanego, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości kary. W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mowa jest o przystąpieniu do użytkowania "obiektu budowlanego lub jego części". W ocenie Sądu przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu powstałej na skutek wykonanych robót daje podstawę do wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania całości tej inwestycji. Inwestycja obejmowała roboty budowlane określone w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 grudnia 2013 r. znak:[...] i roboty te należy traktować, jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Prawidłowo, więc do obliczenia wysokości kary przyjęto właśnie dane wynikające z pozwolenia na budowę, obejmujące całe zamierzenie inwestycyjne, pomijając ustalenie, jaka konkretnie część tej inwestycji była użytkowana.

Za nieuzasadnione należało, więc uznać zarzuty zaniechania wyliczenia dokładnej kubatury części obiektu objętego użytkowaniem, bowiem okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, szczególnie w sytuacji, gdy cześć obiektu, która była samowolnie użytkowana nie była funkcjonalnie wyodrębniona od całości rozbudowywanej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji tj. zasady proporcjonalności należy przypomnieć, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane był już trzykrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. wyroki z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2/, z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A 2009/5/64, z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). Trybunał nie stwierdził niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a omawiany przepis obliguje organy nadzoru budowlanego do nałożenia kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku – brak było w okolicznościach niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że przepis ten nie może zostać zastosowany.

Skoro wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a kontrola przeprowadzona z urzędu nie wykazała uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania - skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.