Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1802/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 82/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 82/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wójta Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2017 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] września 2017 r.], po rozpatrzeniu wniosku z 8 sierpnia 2017 r J. i J. M. (dalej wnioskodawcy bądź uczestnicy), Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,2962 ha. Działka nr [...] została podzielona na działki od numeru [...] do numeru [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 30 września 2017 r.

W związku z dokonanym podziałem, wnioskiem z 18 stycznia 2019 r. J.M. i J.M. wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ustalenie zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) odszkodowania za przejęte na własność gminy działki nr [...] i [...], po uprzednim wystąpieniu pismem z 29 sierpnia 2018 r. do właściwego organu, tj. Wójta Gminy [...], o uzgodnienie wysokości odszkodowania.

Decyzją z [...] maja 2019 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] maja 2019 r.], na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5 i art. 134 ugn Starosta [...]: 1. ustalił odszkodowanie w kwocie 41.499 zł za przejęte z mocy prawa na własność Gminy [...] nieruchomości, wydzielone pod drogi publiczne gminne, położone w [...], w gminie [...], obręb [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0175 ha..., oraz nr [...] o pow. 0,1514 ha...; 2. przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz J. i J. M.; 3. zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty [odszkodowania w ww. kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna; do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego].

W odwołaniu Wójt Gminy [...], zarzucił decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej kpa), art. 98 ust. 3 i art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn; § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 [ze zm.], dalej rozporządzenie). Odwołujący podniósł, że do porównań przyjęto transakcje niewykazujące podobieństwa do szacowanych działek; zastosowano błędną metodę szacowania; brak jest dostatecznych wyjaśnień co do przyjęcia określonych kryteriów i brak ich zdefiniowania; wszczęto postępowanie i wydano decyzję, mimo że nie zakończyły się jeszcze rokowania. Wójt podniósł, że aktem notarialnym z 27 czerwca 2018 r. wnioskodawcy sprzedali udział w działce nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.) Wojewoda Łódzki (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 13 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...] [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...] września 2010 r., dalej Plan) działki nr [...], [...], według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczone były pod drogi. Działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 02KDD, a działka nr [...] - na terenie oznaczonym symbolem 04KDD. W świetle art. 98 ust. 1 ugn wymienione działki przeszły z mocy prawa z dniem 30 września 2017 r. na własność Gminy [...].

Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem... a właściwym organem.... Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela... odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). W niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że uzgodnienia między współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] a Wójtem nie doprowadziły do porozumienia w kwestii wysokości należności, co uzasadniało złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym i wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem przed wszczęciem postępowania prowadzone były uzgodnienia, które zakończyły się niepowodzeniem. By móc ocenić, że rokowania nie doprowadziły do zamierzonego skutku wystarczy, że strony przedstawiły wobec siebie określone propozycje, które nie zostały spełnione. Brak wskazania w przepisie terminu oczekiwania na reakcję strony przeciwnej nie może oznaczać, że negocjacje te należy kontynuować bez względu na upływ czasu. Zbyt długi czas reakcji może być zinterpretowany jako brak zgody na określoną propozycję czy prowadzenie rokowań i taka sytuacja wystąpiła w realiach sprawy.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 (art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn). Odszkodowanie służy zrekompensowaniu utraty prawa własności odebranego dotychczasowemu właścicielowi. Wysokość odszkodowania musi odpowiadać wartości rynkowej odebranego prawa, którą określa rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyboru takiej metodologii szacowania nieruchomości, która będzie najbardziej adekwatna do celu wyceny. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn).

Przedmiotem wyceny są działki położone w [...] - wsi zlokalizowanej w północnej, peryferyjnej części gminy wiejskiej [...], w powiecie [...]. Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, owe działki znajdowały się na terenie przewidzianym pod drogi. W operacie szacunkowym biegła w zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia oszacowała wartość działek w oparciu o zaistniałe na rynku transakcje nieruchomościami drogowymi, zakreślając obszar rynku regionalnego obejmującego teren województwa [...], w okresie dwu lat poprzedzających datę wyceny. Zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia rozszerzenie badania na rynek regionalny podyktowane było brakiem transakcji drogowych w gminie [...]. Biegła wybrała do porównań kilkanaście nieruchomości położonych we wsiach z terenów gmin wiejskich, a zatem podobnych do szacowanych działek.

Nie znajduje oparcia w przepisach zarzut Wójta, że biegła winna oszacować działki w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. W niniejszej sprawie działki miały przeznaczenie drogowe i skoro zaistniały na rynku regionalnym transakcje nieruchomościami drogowymi, to prawidłowym jest w świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia oszacowanie wartości działek w oparciu o te transakcje. Ustawodawca wskazał, że dopiero brak transakcji drogowych uzasadniałby przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Biegła przyjęła do porównań transakcje z obszarów adekwatnych do wycenianego, tj. terenów wsi zlokalizowanych w gminach wiejskich. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku biegła wytypowała cechy rynkowe mające wpływ na poziom cen gruntów pod inwestycje drogowe: lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, potencjał pod względem perspektyw i możliwości rozwojowych gruntów przyległych. Oceniając operat jako całość organ nie stwierdził nieprawidłowości w przypisanych szacowanym działkom ocenach cech rynkowych.

Wojewoda odniósł się do zarzutu odwołania, że przyjęta do porównań transakcja z [...], gminy [...], jako usytuowana w bliskiej odległości od miasta powiatowego, w otoczeniu przemysłowym, blisko zjazdu na autostradę, nie spełnia wymogu podobieństwa do szacowanych działek. Różnice jakie wystąpiły w położeniu tej działki i działek szacowanych zostały skorygowane przez oceny cech rynkowych. Lokalizacja transakcji z [...] została oceniona najwyżej, podczas gdy szacowane działki - najniżej, również oceny pozostałych cech są wyższe w przypadku tej transakcji niż działek ze wsi [...]. Przedstawione działanie jest - w ocenie organu - dopuszczalne i prawidłowe. Wojewoda zauważył, że cena gruntu z [...] jest zbliżona do cen gruntów położonych w [...], w gminie [...], a na mapie dostępnej na stronie internetowej geoportal położenie działek w [...] jest gorsze niż działek z [...] mimo zbliżonej ceny. Wojewoda uznał za miarodajne wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z 17 października 2019 r.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Organ nie może w tym zakresie wkraczać w kompetencje biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Stronie przekonanej o wadliwości operatu przysługuje wynikające z art. 157 ust. 1 ugn uprawnienie skierowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wystąpienia w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a także możliwość przedłożenia do akt sprawy kontroperatu. Wójt jako wielokrotny uczestnik postępowań odszkodowawczych, mając świadomość tych możliwości, nie skorzystał z owych uprawnień.

W ocenie Wojewody przyjęty za dowód w sprawie operat szacunkowy z 18 kwietnia 2019 r., sporządzony przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, należy uznać za wiarygodny. Wyjaśnienia biegłej przedstawione w pismach z 26 sierpnia 2019 r. i 17 października 2019 r. stanowią wyczerpujące uzupełnienie opinii przedstawionej w operacie szacunkowym, eliminują wątpliwości, pozwalają obronić opinię w świetle zarzutów stawianych przez Wójta. Zdaniem organu przedstawiona przez biegłą w operacie szacunkowym argumentacja jest logiczna, spójna, przekonująca i potwierdza racjonalność przyjętych założeń. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, winien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, co też organ odwoławczy uczynił. Zdaniem Wojewody wartość określona w przedmiotowym operacie stanowi wartość rynkową, czyli odpowiadającą najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Przyjęte wartości, sposób ich wyliczenia na podstawie przedstawionych w operacie założeń nie budzą wątpliwości, brak więc obiektywnej potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność już udowodnioną.

Rzeczoznawca majątkowy w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swych obliczeń i wynik końcowy. Operat szacunkowy łącznie z informacjami przedstawionymi w toku postępowania odwoławczego zawiera dane niezbędne do tego, by pozytywnie ocenić jego przydatność jako dowodu w sprawie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał zarzuty strony odwołującej jako wyraz subiektywnej oceny operatu, niepopartej konkretnym dowodem, który obalałby twierdzenie o prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę metod i technik szacowania.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia okoliczności sprzedaży przez J. i J. M. aktem notarialnym z [...] czerwca 2018 r. udziału w działce nr [...] organ wskazał, że działka nr [...] stała się własnością Gminy [...] z mocy prawa z dniem 30 września 2017 r. wskutek decyzji z [...] września 2017 r. zatwierdzającej podział działki nr [...]. We wniosku J.M. i J.M. domagali się zapłaty za działkę nr [...] w całości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dnia 27 czerwca 2018 r. - przed skierowaniem wystąpienia do Wójta - J.M. i J.M. aktem notarialnym - umowy sprzedaży (Rep. A nr [...]) oświadczyli, że są właścicielami działki gruntu nr [...] i dokonują zbycia udziału wynoszącego 1/16 w tej działce, mimo nie przysługującego im już tytułu do gruntu. W ocenie Wojewody późniejsze rozporządzenie gruntem w sposób nieuprawniony przez byłych współwłaścicieli, po zaistnieniu z mocy prawa określonych w decyzji podziałowej skutków, nie może mieć wpływu na treść orzeczenia odszkodowawczego. Przystąpienie do aktu notarialnego o wskazanej wyżej treści nie może zmienić faktu, że działka nr [...] stała się w całości własnością Gminy [...] z dniem 30 września 2017 r., co wiąże się z koniecznością ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt opisany w decyzji podziałowej.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystąpił Wójt Gminy [...], zarzucając decyzji z [...] listopada 2019 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 w zw. z art. 77 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym powielenie uchybień Starosty [...];

b. art. 80 kpa przez błędne ustalenia w przedmiocie możliwości ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz J. i J. M. oraz w przedmiocie wysokości należnego im odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;

2. prawa materialnego:

a. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i 135 ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wadliwe ustalenia zawarte w operacie szacunkowym oraz w sytuacji, w której do rokowań nie przystąpili wszyscy właściciele nieruchomości i nie wszyscy zażądali ustalenia odszkodowania;

b. art. 128 ust. 1 ugn przez ustalenie odszkodowania na rzecz J. i J. M., mimo że z wnioskiem o jego ustalenie zgłosili się po zbyciu części działki nr [...] na rzecz osoby trzeciej, zaś osoba ta nie brała udziału w rokowaniach w przedmiocie wysokości odszkodowania;

c. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn w zw. z art. § 4 ust. 4 rozporządzenia przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę [...].

Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę uczestnicy postępowania J.M. i J.M. nie zgodzili się z zarzutami skargi i wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ładzi wyrokiem II SA/Łd 82/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 [ze zm.]).

Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne... Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1 art. 98 ugn). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela... odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, w oparciu o wadliwy w ocenie strony skarżącej operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, na podstawie którego ustalona została wysokość odszkodowania.

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale... oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1 art. 130 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).

W dacie orzekania o podziale nieruchomości obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...] w Gminie [...] (Dz. Urzędowy Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...] września 2010 r.). Stosownie do ustaleń Planu działki nr [...] i [...] stanowiły tereny przeznaczone pod drogi. Plan uchwalono w 2010 r., a decyzję podziałową wydano w roku 2017. Przeznaczenie wywłaszczonych działek pod drogę nie budzi żadnych wątpliwości. Metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegła prawidłowo zastosowała § 36 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia i oszacowała wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (wyroki WSA w Łodzi z: 23.8.2018 r. II SA/Łd 558/18; 19.12.2018 r. II SA/Łd 814/18, cbosa) .

W przedłożonym do sprawy operacie szacunkowym biegła prawidłowo określiła stan nieruchomości na dzień z 7 września 2017 r tj. datę wydania ostatecznej decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości wnioskodawców - uczestników postępowania. Biegła ustaliła, że dla terenu działek nr [...] i [...] (wydzielonych z nieruchomości [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2013 roku nr [...]), zgodnie z którym tereny te zlokalizowane były na terenach określonych symbolem 02KDD i 04 KDD tereny dróg dojazdowych gminnych lub docelowo gminnych.

Biegła dokonała wyceny gruntu przedmiotowych działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z rynku lokalnego - terenu powiatu [...]. Z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji z rynku lokalnego przeanalizowała także transakcje z rynku regionalnego powiatów województwa [...] położonych stosunkowo blisko miasta [...] podobnie jak gmina [...], w okresie dwu lat (2017-2019). Wszystkie transakcje przyjęte do porównania dotyczyły dróg gminnych. Z przeprowadzonej analizy cech i cen nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu wynika, że ceny jednostkowe nieruchomości drogowych na terenach podobnych pod względem wielkości, charakteru i poziomu rozwoju gospodarczego gmin wiejskich mieszczą się w przedziale od ok. 17 zł/m2 do ok. 42,24 zł/ m2, przy cenie średniej na poziomie 31,15 zł/ m2. Biegła zastrzegła, że ze względu na zauważalną w tym okresie stabilizację cen nie skorygowała cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu. Wielkość powierzchni nabywanych nieruchomości nie wpływała na cenę jednostkową gruntu, dlatego tej cechy nie uznano za istotną. Biegła określiła cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości i wagi procentowe poszczególnych cech. Wbrew twierdzeniom skarżącej co do wagi atrybutów waloryzujących, biegła analizując rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi uznała, że atrybut lokalizacji ogólnej winien mieć wagę najwyższą (40%),w stosunku do wagi atrybutów - otoczenie i sąsiedztwo oraz potencjał rozwojowy terenów przyległych - po 30%

Sądu I instancji za gołosłowne uznał twierdzenia Wójta dotyczące przyjęcia przez biegłą do porównania transakcji nieruchomościami, które nie stanowiły nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn za nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjmując do porównania 11 transakcje nieruchomościami drogowymi, biegła wyjaśniła, że na terenie gminy [...] nie odnotowano w okresie ostatnich 2 lat żadnych transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi. Na terenie powiatu [...] także tylko 2 z 31 transakcji dotyczących nabywania gruntów po drogi publiczne można było uznać za podobne, reszta dotyczyła terenów miejskich lub gmin silnie zurbanizowanych albo miała miejsce za symboliczną złotówkę. Z uwagi na niewielką liczbę odnotowanych transakcji w obrębie powiatu dla potrzeb dokładniejszego zbadania rynku nieruchomości podobnych biegła rozszerzyła analizę na inne podobne z uwagi na oddalenie od miasta wojewódzkiego powiaty. Przyjęła przy tym do porównania transakcje dotyczące wyłącznie dróg gminnych, z gmin wiejskich, o podobnej wielkości, charakterze i poziomie rozwoju gospodarczego.

W ocenie Sądu wyjaśnienia biegłej w tym zakresie były wystarczające do uznania, że przyjęła do porównania transakcje podobne, odpowiadające przesłance określonej w art. 4 pkt 16 ugn.

Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 kpa (wyroki NSA z: 10.9.2014 r. I OSK 219/13; 5.2.2015 r. I OSK 1224/13; 27.12.2016 r. II OSK 801/15; 18.4.2018 r. II OSK 1448/16, cbosa). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie jedynie w zakresie jego kompletności, tego, czy został podpisany przez właściwą osobę i przekonująco uzasadniony. Dowód taki nie podlega ocenie w zakresie merytorycznym tj. wymagającym posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 431; wyrok WSA w Warszawie z 21.2.2008 r. I SA/Wa 259/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 18.12.2018 r. II SA/Rz 135/18, cbosa).

Stosownie do art. 154 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy (wyrok NSA z 13.2.2017 r. I OSK 758/17, cbosa). Organ administracji winien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny zostać sprostowane i uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Ocenie organu podlega dobór metody i techniki szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości podobnych, prawidłowość działań rachunkowych (wyrok NSA z 8.5. 2009 r. I OSK 695/08; wyrok WSA w Gdańsku z 31.8.2016 r. II SA/Gd 167/16, wyrok WSA w Poznaniu z 15.3.2018 r. II SA/Po 797/17, cbosa). Organ może, jest wręcz obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy.

W rozstrzyganej sprawie w ocenie sądu operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, i w dacie wydawania decyzji był aktualny. W związku z dwukrotnie złożonymi wyjaśnieniami przez biegłą organ prawidłowo przyjął, że nie zawierał niejasności czy braków. W procesie wyceny, biegła prawidłowo określiła istotne dla procesu wyceny daty, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania ostatecznej decyzji z [...] września 2017 r., zatwierdzającej podział nieruchomości wnioskodawców. Biegła prawidłowo ustaliła, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, opisała stan nieruchomości, dokonała analizy rynku lokalnego i regionalnego, kompleksowo określiła wartość rynkową gruntów zajętych pod drogę publiczną. W operacie biegła wyjaśniła w sposób odpowiadający przepisom prawa, w sposób w pełni logiczny i przekonujący wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, wychwyciła cechy różniące nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne na terenie regionu oraz nieruchomości wyceniane, ustaliła właściwe współczynniki korygujące, przez co operat ten mógł stanowić podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło do zarzucanych w skardze uchybień w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, bowiem ocena operatu szacunkowego dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie argumenty podnoszone w skardze wobec wyjaśnień złożonych przez biegłą w pismach z 26 sierpnia 2019 r. i 17 października 2019 r. stanowią albo nieuprawnioną polemikę z operatem, albo też są nieprawdziwe.

W ocenie Sądu I instancji, argumentacja rzeczoznawcy co do doboru transakcji przyjętych do porównania, zaprezentowana w rozważanym operacie szacunkowym zasługuje na akceptację i jest wystarczająca. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, zmierzających do wykazania wadliwości wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania w zawyżonej wysokości. Gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, sąd nie jest uprawniony do jej podważenia, bowiem to autor operatu, a nie sąd, czy też organ, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Nie można mieć zastrzeżeń do operatu, że ustala cenę średnią na podstawie podobnych transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, a nie na podstawie nieruchomości przyległych. Cena średnia przyjęta przez rzeczoznawcę wynika z porównania szacow[a]nych nieruchomości i innych działek drogowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organy przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa) przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy Sąd I instancji wskazał, że zważywszy na rzetelnie sporządzony w sprawie operat, a także następnie złożone przez biegłą wyjaśnienia do zarzutów formułowanych przez stronę na etapie postępowania I-instancyjnego, a także w świetle art. 157 ust. 1 i 2 ugn, jak słusznie wskazał Wojewoda, strona mając wątpliwości co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu mogła skorzystać z prawa zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego nie uczyniła. Nie przedstawiła także kontroperatu wskazującego inną wartość wywłaszczonych nieruchomości. Subiektywne przekonanie strony że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (wyrok NSA z 18.6.2019 r. II OSK 2046/17, cbosa). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organy orzekające w wymaganym zakresie nie tylko dokonały oceny rzetelności, kompletności i spójności sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego, ale i zadbały, by stanowisko skarżącej kwestionujące zapisy operatu mogło zostać skonfrontowane z wyjaśnieniami samego biegłego.

Odnośnie stanowiska skarżącej dotyczącego zawyżenia w operacie szacunkowym wartości wywłaszczonych nieruchomości wskazać należy, że trafnie w odpowiedzi na skargę podnoszą wnioskodawcy, że w obecnym postępowaniu biegły wartość tę ustalił na poziomie 24 zł za 1 m2, podczas gdy w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie gminy w 2017 roku na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej biegły wówczas ich wartość ustalił na poziomie 33 zł za 1 m2. Organy słusznie przyjęły operat szacunkowy z 18 kwietnia 2019 r. za wiarygodny dowód w sprawie i prawidłowo dokonały jego oceny w wymaganym przepisami prawa zakresie. W rezultacie w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za działki zajęte pod drogę.

Nietrafny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 128 ugn. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z przywołanym przepisem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie jest "osoba wywłaszczona", czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia czyli poprzedni właściciel nieruchomości (wyrok WSA w Rzeszowie z 28.3.2019 r. II SA/Rz 12/19, cbosa). Trafnie w odpowiedzi na skargę Wojewoda wywodzi, że to decyzja podziałowa z [...] września 2017 r. wyznacza krąg podmiotów, którym przysługuje legitymacja strony w postępowaniu odszkodowawczym. Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej jest uznanie, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. W rozstrzyganej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie wystąpili byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości, którym to prawo własności odjęto i to wyłącznie im przysługuje uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Podnoszona przez skarżącą kwestia późniejszego nieskutecznego zbycia przez uczestników postępowania udziału w nieruchomości nr [...] na rzecz osoby trzeciej pozostaje bez wpływu na przysługujące im roszczenie odszkodowawcze.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na niezakończenie rokowań z byłymi właścicielami dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania - braku uzgodnienia między dotychczasowymi właścicielami nieruchomości J. i J. M., a obecnym właścicielem Gminą [...], wysokości odszkodowania za nieruchomości przejętą pod drogę publiczną (gminną). Z akt sprawy wynika, że inicjatorem rokowań byli poprzedni właściciele nieruchomości, któr[z]y pismem z 29 sierpnia 2018 r. zwrócili się do Wójta o uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę. W odpowiedzi Wójt wyznaczył na dzień 27 listopada 2018 r. spotkanie w celu omówienia kwestii odszkodowania. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że dnia 27 listopada 2018 r., podczas tegoż spotkania, Wójt przedstawił wnioskodawcom propozycję wypłaty odszkodowania w kwocie 7.290 zł równej wysokości wpłaconej przez wnioskodawców opłaty adiacenckiej. Wnioskodawcy nie przyjęli tej oferty wskazując na konieczność ustalenia wyższego odszkodowania w wysokości cen rynkowych nieruchomości. Pismem z 5 grudnia 2018 r. byli właściciele nieruchomości wezwali Wójta [do] uzgodnienia kwoty odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. W odpowiedzi pismem z 13 grudnia 2018 r. Wójt wyznaczył kolejny termin negocjacji na dzień 12 czerwca 2019 r. Pismem 21 grudnia 2018 r. J. i J. M. wystosowali do organu gminy ostateczne wezwanie do uzgodnienia odszkodowania. Wójt w terminie zakreślonym w powyższym piśmie, ponownie wyznaczył spotkanie w celu negocjacji na 12 czerwca 2019 r. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że między stronami, nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zaistniała sytuacja uprawniała byłych właścicieli nieruchomości do zrezygnowania z dalszego prowadzenia rokowań z Gminą i uruchomienia administracyjnego postępowania odszkodowawczego. To, że obecnie w skardze Wójt wyraża chęć prowadzenia rokowań, nie uzasadnia trafności zarzutu o przedwczesnym wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Oceniając ten zarzut nie można abstrahować od okoliczności sprawy, w szczególności działań obecnego właściciela, który choćby wyznaczaniem odległych terminów negocjacji i niereagowaniem na propozycje wnioskodawców uwzględniania cen rynkowych przy ustaleniu wysokości odszkodowania, przesuwał jedynie w czasie możliwość jakiegokolwiek załatwienia sprawy, co może świadczyć o pozorności prowadzenia negocjacji.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji rzetelnie przeanalizowały sporządzony dla potrzeb niniejszej wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy i dokonały jego prawidłowej oceny, czemu dały wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć.

Skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez r. pr. A.C., zaskarżając wyrok II SA/Łd 82/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:

1. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieprzyjęcie, że sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej;

2. art. 98 ust. 3 ugn przez uznanie, że procedura uzgodnieniowa między stronami kończy się wynikiem negatywnym w sytuacji, gdy brak jednoznacznego zakończenia prowadzonych ustaleń potwierdzonego przez obie strony;

3. gdyby powyższy zarzut nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazał naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji II instancji, podczas gdy winna ona zostać uchylona w świetle ustalenia przez Wojewodę wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę [...];

4. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 i 135 ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wadliwe ustalenia zawarte w operacie szacunkowym oraz w sytuacji, w której do rokowań nie przystąpili wszyscy właściciele nieruchomości i nie wszyscy zażądali ustalenia odszkodowania;

5. art. 128 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania na rzecz J. i J. M. było prawidłowe, mimo że z wnioskiem o jego ustalenie zgłosili się po zbyciu części działki nr [...] na rzecz osoby trzeciej, zaś osoba ta nie brała także udziału w rokowaniach w przedmiocie wysokości odszkodowania;

II. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ugn przez błędną ocenę przez Sąd prawidłowości stosowania przepisów administracyjnych przez organ oraz wyprowadzenie błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, skutkujących oddaleniem skargi podczas gdy:

a. sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w świetle przyjęcia błędnego założenia, że procedura uzgodnieniowa została zakończona wynikiem negatywnym, a sporne działki przeszły w sposób skuteczny na własność "Skarżącego", co ustanawia możliwość przyznania odszkodowania;

b. powielenie błędnego ustalenia organów administracji, że decyzja z [...] września 2017 r. oznacza przejście własności działek na gminę, podczas gdy może oznaczać ono jedynie wejście w ich posiadanie samoistne, co czyni sprawę o odszkodowanie przedwczesną;

c. wadliwe uznanie, że po stronie organów obu instancji nie doszło do uchybień przy realizacji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, podczas gdy organy wyciągnęły z materiału dowodowego nieprawidłowe wnioski skutkujące wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organ II instancji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (w odniesieniu do oddalonej skargi składanej przez Gminę [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. i J.M., reprezentowani przez r. pr. J.W., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ugn okazał się częściowo zasadny.

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów o różnej treści normatywnej. Z uzasadnienia zarzutu II.1 wynika, że jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazuje § 1 art. 77 kpa (s. 6 akapit 2 skargi kasacyjnej), i w tym zakresie zarzut ów został rozpatrzony.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że analiza akt administracyjnych dowodzi braku uzgodnienia między dotychczasowymi właścicielami owej nieruchomości a obecnym właścicielem Gminą [...] wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (gminną; s. 17-18 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 1802/20). W doktrynie nie budzi wątpliwości, że jeśli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, pozwalających mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w art. 98 ust. 3 ugn (postanowienie NSA z 17.9.2014 r. I OSK 2102/14, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 567-568, nb 17). W kontrolowanej sprawie świadczą o tym: pismo uczestników z 29 sierpnia 2018 r. do Wójta o uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę; notatka ze spotkania z 27 listopada 2018 [autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazuje "2019"] r., zgodnie z którą Wójt "wskazał, iż wysokość odszkodowania mogłaby równać się wysokości wpłaconej przez wnioskodawców opłaty adiacenckiej, tj. kwocie 7.290,00 zł ... wskazuje, iż kwota odszkodowania w wysokości 7.290,00 zł zaproponowane przez niego jest propozycją ostateczną w dniu dzisiejszym i prosi o przemyślenie jej... poprosił ponownie o przemyślenie przedstawionej propozycji i poinformował o zakończeniu spotkania,... iż Państwo zostaną poinformowani pisemnie o terminie kolejnego spotkania...". Pismem z 5 grudnia 2018 r. byli właściciele wezwali Wójta do uzgodnienia odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczonych nieruchomości, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Pismem z 13 grudnia 2018 r. Wójt wyznaczył kolejny termin negocjacji blisko pół roku (bez jednego dnia) później - na 12 czerwca 2019 r. Pismem z 21 grudnia 2018 r. uczestnicy wystosowali do Wójta ostateczne wezwanie do uzgodnienia odszkodowania. Wójt w zakreślonym terminie ponownie wyznaczył termin negocjacji na 12 czerwca 2019 r. Bezpodstawnie autor skargi kasacyjnej oczekiwał od uczestników zawiadomienia "o zerwaniu rokowań" (s. 8 akapit ostatni skargi kasacyjnej).

Do zarzutu błędnego założenia, że "sporne działki przeszły w sposób skuteczny na własność" Gminy, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się przy analizie zarzutu I.1. petitum skargi kasacyjnej, bowiem nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6). Ocena, czy decyzja z [...] września 2017 r. oznacza przejście własności działek na Gminę dotyczy aktu subsumcji (mogącego być przedmiotem zarzutu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - art. 174 pkt 1 ppsa), nie zaś zagadnieniem procesowym.

Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazał na nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny dowodu z opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów Sądu I instancji w tej części, w której Wojewódzki Sąd wskazał, że "Dowód z opinii biegłego podlega zaś ocenie jedynie w zakresie jego kompletności, tego, czy został podpisany przez właściwą osobę i przekonująco uzasadniony. Dowód taki nie podlega ocenie w zakresie merytorycznym tj. wymagającym posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych... Organ prowadzący postepowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiad biegły... w świetle przepisów art. 157 ust. 1 i 2 ugn, jak słusznie wskazał Wojewoda..., strona mając wątpliwości co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu mogła skorzystać z prawa zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych... Nie przedstawiła także kontroperatu..." (s. 13 akapit 3, 4; s. 15 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 82/20).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, w świetle którego stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować ... organ, a nie biegły, decydują o załatwieniu sprawy (E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 178-179, uw. 8). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 560-565 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanej sprostały. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1056, nb 7).

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że "nie doszło do zarzucanych w skardze uchybień w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy..., bowiem ocena operatu dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wszelkie argumenty podnoszone w skardze wobec wyjaśnień złożonych przez biegłą w pismach z 26 sierpnia [2019 r.] i 17 października 2019 r. stanowią albo nieuprawnioną polemikę z operatem albo też są nieprawdziwe" (s. 14/15 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 82/20). Operat odpowiada prawu, organy obu instancji odniosły się do prawidłowości operatu, a w toku postępowania administracyjnego skarżący miał możliwość podważenia operatu, z którego to prawa korzystał. Fakt, że organ nie podzielił jego zastrzeżeń, nie przesądza o wadliwym postępowaniu organu administracji.

Strona nie ma obowiązku przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub kontroperatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon - op. cit. s. s. 178-179, uw. 8) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa. Owo uchybienie w zakresie argumentacji Sądu I instancji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa. Sąd I instancji należycie zrealizował swą funkcję kontrolną i trafnie uznał, że Wojewoda nie dopuścił się naruszeń wskazanych jako normy dopełnienia przepisów prawa procesowego.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 1018 r. poz. 2204 ze zm.] zarówno samoistnie (zarzut I.2) jak i wraz z ustępem 1 art. 98 ugn (zarzut I.1) a także w związku z: art. 98 ust. 1 ugn; art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn; art. 134 w zw. z art. 135 ugn (zarzuty I.3 i I.4).

Gmina stała się właścicielką działek nr [...], [...] z mocy prawa, w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Brak ujawnienia tego stanu prawnego w księgach wieczystych nie wpływa na rzeczywiste stosunki właścicielskie. Na Gminie ciążył obowiązek prawny ujawnienia swego prawa własności owych działek w księgach wieczystych.

By doszło do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łączne spełnienie warunków: 1. z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną; 2. decyzja podziałowa stała się ostateczna i stanowi dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia prawa własności gruntu przez podmiot publiczny z mocy prawa, z dniem w którym owa decyzja stała się ostateczna i może wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Sąd I instancji słusznie uznał, że w kontrolowanej sprawie decyzja z [...] września 2017 r. te wymogi spełnia. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z: 20.5.2014 r. I OSK 2681/12; 27.6.2012 r. I OSK 986/11). Skutki określone w art. 98 ust. 1 ugn nie są przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, lecz skutkiem prawnym tej decyzji, przypisanym jej przez ustawodawcę; na zaistnienie tego skutku w chwili zatwierdzenia podziału nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani podmiot publicznoprawny przejmujący nieruchomość, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału. Skutki te powstają z mocy samego prawa (M. Wolanin - op. cit., s. 550-551, nb 1). W uzasadnieniu decyzji Wójt jednoznacznie wskazał, że dz. nr: [...] zlokalizowana jest na terenach oznaczonych w planie symbolem 02KDD, co oznacza drogę publiczną, dojazdową, gminną, istniejącą, o szerokości w liniach rozgraniczających min. 10,0 m; [...] zlokalizowana jest na terenach oznaczonych w planie symbolem 04KDD, co oznacza drogę publiczną, dojazdową, docelowo gminną, projektowaną, o szerokości w liniach rozgraniczających min. 10,0 m. Decyzja nr [...] spełnia te wymogi.

Działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane. Skoro w art. 98 ust. 1 ugn chodzi o wydzielenie działki pod drogę, tzn. że droga jeszcze nie istnieje, lecz jest objęta założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości. Przejście takiej działki na własność gminy następuje za odszkodowaniem, ustalanym zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn. Sam fakt, że ulica M. nie ma statusu drogi publicznej, nie stanowił przeszkody dla rozważenia konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą działkę (wyrok SN z 11.7.2012 r. II CSK 709/11, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 552-553, nb 3). Związanie sądu wydanym decyzjami o podziale nieruchomości, w których użyto jedynie ogólnego sformułowania "droga" w odniesieniu do części nowo wydzielonych działek, nie zwalniało Sądu Okręgowego od konieczności ustalenia, czy działki te na podstawie decyzji administracyjnych zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną, o których mowa w art. 2 w zw. z art. 1 udp. Podstawą tego ustalenia winna być przede wszystkim treść samych decyzji administracyjnych (jej rozstrzygnięcia, uzasadnienia podanej podstawy prawnej) w powiązaniu z dokumentami poprzedzającymi ich wydanie i obowiązującego, w chwili wydania decyzji, planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu art. 93 ust. 3 ugn, z którego wynika, że działki które powstają w wyniku podziału, winny mieć dostęp do drogi publicznej. Nie należy do drogi sądowej merytoryczna kontrola zasadności wydanych decyzji administracyjnych. Ewentualna sprzeczność wydanych decyzji administracyjnych w przedmiocie podziału nieruchomości - w razie ustalenia, że wydzielono nimi działki pod drogę publiczną - z treścią planu zagospodarowania przestrzennego podlega badaniu w ramach postępowania administracyjnego (wyrok SN z 28.3.2012 r. V CSK 144/11, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 553-554, nb 3).

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] września 2017 r. - Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1; zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Ograniczenia własności mogą wynikać z inicjatywy samego właściciela, z którą ustawa łączy takie ograniczenie, np. z wniosku o podział nieruchomości w trybie art. 98 ugn, co powoduje wydzielenie pasa gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną (art. 140 kc; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 66, uw. 11).

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać art. 1 Protokołu nr 1, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa europejskiego w kontekście art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 154 ust. 2 ugn, winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit. s. 553, nb 3; s. 574-576, nb 20), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. ETPCz wskazuje, że pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (legalnym - uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono również w sensie faktycznym (przez działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej).

Każde pozbawienie własności, a także uregulowanie korzystania z niej, musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym, powszechnym) oraz być proporcjonalne (wyrok Vistiňđ i Perepjolkins v. Łotwa z 25.10.2012 r., Wielka Izba, skarga nr 71243/01, § 93). Odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję (wyrok Perdigăo v. Portugalia, Wielka Izba, § 59). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość musi być wypłacone w rozsądnym czasie (wyrok ETPCz z: 21.2.1997 r. w sprawie Guillemin przeciwko Francji; 8.1.2008 r. w sprawie Jucys przeciwko Litwie, akceptowane przez A. Wróbla w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, tom. II, C.H. Beck 2011, s. 508-509, nb 51).

Wójt w trakcie negocjacji dotyczących odszkodowania za owe działki nie podnosił, że Gmina nie stała się właścicielką tych działek i nie jest obowiązana wypłacić za nie odszkodowania (notatka z 27 listopada 2018 r.; pisma Wójta do wnioskodawców z 13 grudnia 2018 r. i w terminie zakreślonym pismem 21 grudnia 2018 r.), brak złożenia wniosku przez Gminę do Sądu wieczystoksięgowego o wpis jej prawa własności obu działek, wskazuje na instrumentalne podniesienie tego zarzutu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uzasadnienia decyzji z [...] września 2017 r. wynika, że obie działki zostały wydzielone pod drogi publiczne - działka nr [...] pod istniejącą drogę publiczną, a działka nr [...] pod projektowaną drogę publiczną - docelowo gminną. Literalna treść art. 98 ust. 1 i 3 ugn przewiduje dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielane tylko pod drogi publiczne i poszerzenie takich dróg (M. Wolanin - tamże, s. 575, nb 20, akapit 2).

Dla uznania, że procedura uzgodnieniowa zakończyła się wynikiem negatywnym, nie jest potrzebne potwierdzenie tego faktu przez obie strony. Ustalenia organów, trafnie aprobowanych w tej materii przez Sąd I instancji, były przedmiotem badania zarzutu II.1.a przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między współwłaścicielami z daty gdy decyzja z [...] września 2017 r. stała się ostateczna, w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 98 ust. 3 ugn.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki uchylenia decyzji z [...] listopada 2019 r. Operat szacunkowy biegła sporządziła prawidłowo, przy zachowaniu wymogów art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakiego elementu składającego się na stan nieruchomości (art. 4 pkt 17 ugn) biegła nie uwzględniła w sposób prawidłowy. Biegła w operacie z 18 kwietnia 2019 r., jak i w wyjaśnieniach złożonych w pismach z 26 sierpnia 2019 r. i 17 października 2019 r., w sposób pogłębiony i staranny odpowiedziała na podniesione przez Wójta zarzuty. W szczególności biegła wręcz drobiazgowo przestawiła lokalny rynek nieruchomości drogowych i przyczyny, dla których musiała sięgnąć do rynku regionalnego nieruchomości drogowych. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, że "Rzeczoznawca nie podał też jakiej kategorii drogi porównywał (wojewódzkie, powiatowe)" - biegła jednoznacznie wskazała, że wszystkie transakcje drogowe przyjęte do porównania dotyczą nieruchomości dróg gminnych (s. 2 akapit 2 pisma z 26 sierpnia 2019 r., s. 5 akapit 2, s. 7 akapit 1 skargi kasacyjnej). Biegła nie zastosowała "wewnętrznie sprzecznych kryteriów" - w sposób przejrzysty i przekonujący wyjaśniła stopień podobieństwa nieruchomości (art. 4 pkt 16 ugn), rzetelnie określiła liczbę i wagi cech rynkowych. Biegła prawidłowo wyjaśniła "potencjał" jako ocenę perspektyw i możliwości rozwojowych gruntów przyległych z punktu widzenia możliwości ich gospodarczego wykorzystania (s. 15-16 operatu).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Przepis art. 134 składa się z 4 ustępów, a art. 135 ugn z 7 ustępów, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnych ustępów obu przepisów, które postrzega jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie. Zarzut I.4 w zakresie naruszenia "w zw. z art. 134 i 135" ugn nie nadawał się zatem do rozpoznania. Do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ugn Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ugn. Odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości skutecznie domagać się mogą jedynie współwłaściciele nieruchomości, którzy byli nimi w dacie orzekania decyzją z [...] września 2017 r. (art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn), ewentualnie zstępni któregokolwiek z tych współwłaścicieli (co w sprawie nie miało miejsca). Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu niźli leżący u podstaw zaskarżonego wyroku.

Skoro mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa), skargę kasacyjną należało oddalić.