Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 922/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 607/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i ich zwrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 607/20, po rozpoznaniu skargi A. K., w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [A] z [...] maja 2020 r. nr [...]; w punkcie drugim rozstrzygnął w przedmiocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), powoływanej dalej jako "P.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b. art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię, bowiem definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w tych normach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do badania świadomości osoby pobierającej świadczenie co do jego nienależności w sytuacji, gdy spełnione zostają przesłanki określone ww. przepisach,

c. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte w treści wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz w decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, że A. K. była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego,

d. art. 11a ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte w treści wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz w decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, że A. K. była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez:

- błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i o uznanie go za nienależnie pobrane, organy administracji nie są władne ustalać stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia,

- błędne przyjęcie że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że A. K. miała problem ze zrozumieniem podpisanego pouczenia, przynajmniej do czasu uznania przez organy administracji, że wypłacone świadczenie jest nienależne,

c. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto, wniesiono o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniającego się na tle rozpoznawanej sprawy następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w toku postępowania w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczeń wychowawczych organy administracji powinny badać świadomość osoby pobierającej to świadczenie co do jego nienależności w sytuacji, gdy zgodnie z definicją legalną nienależnie pobranego świadczenia określoną w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późniejszymi zmianami) spełnione zostały przesłanki określone ww. przepisie?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Sąd I instancji, po pierwsze błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, po drugie dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, po trzecie błędnie zastosował część norm, a tym samym Sąd I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i nadto wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 P.u.s.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi znany jest pogląd sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do nieskuteczności zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., jednakże w przypadku naruszenia norm prawa materialnego w ocenie organu Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli wydanych decyzji z normami materialnoprawnymi, a tym samym można mówić również o naruszeniu ww. przepisów.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną w pkt II uzasadnienia, prawidłowa wykładnia przepisów art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca sformułował definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania ze świadczenia, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie rodzinne. Ten drugi element polega na działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych.

Kolegium wskazało też, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego składa się na odgórnie narzuconym formularzu. Pouczenia zawartego na stronie 14 wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałej treści wniosku. Tym samym skarżąca nie musiała znać przepisów prawa bowiem zapoznanie się z treścią składanego wniosku było wystarczające do powzięcia świadomości, iż w przypadku zasądzenia alimentów lub też uzyskania zasiłku macierzyńskiego dodatek świadczenie rodzinne nie będzie jej przysługiwać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło następnie pogląd WSA w Krakowie zawarty w wyroku z 5 lipca 2016 r. III SA/Kr 186/16, a następnie zaaprobowany przez NSA (wyrok z 13 września 2017 r. sygn. akt IOSK 2814/16), że "Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przejęcie do wiadomości podpisanej treści. (...) Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała". Dlatego też, zdaniem Kolegium, skarżąca po zapoznaniu się z treścią pouczeń była świadoma, że w przypadku uzyskania dochodu świadczenie wychowawcze nie będzie jej przysługiwać w dotychczasowej wysokości. Skoro w obowiązujących przepisach brak jest norm pozwalających organom na sprawdzanie czy strona zrozumiała pouczenie, to oczywiste jest, że w każdym przypadku gdy wnioskodawca zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oświadczy, że nie zrozumiał udzielonych pouczeń i nie miał świadomości, iż świadczenie mu się nie należy, organy administracji nie miałyby możliwości zweryfikowania takich twierdzeń, a tym samym musiałyby odstępować od żądania zwrotu nienależnego świadczenia.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w części uzasadnienia skargi kasacyjnej oznaczonej pkt III zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdy mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stosownie zaś do treści art. 25 ust. 1 u.ś.r. w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa wart. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi świadomym zamiarem ustawodawcy było autonomiczne zdefiniowanie dla potrzeb świadczeń rodzinnych świadczeń nienależnie pobranych i nie ma podstaw do rozróżniania i badania czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnym czy nienależnie pobranym. Jeżeli tylko dane zdarzenie wypełnia jedną z przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., to wiadomym jest, że takie świadczenie uznać należy za nienależnie pobrane. Z treści art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie wynika, że podstawy zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oderwały się od zasad współżycia społecznego i skonstruowano je w postaci regulacji bezwzględnie obowiązujących, nakazujących żądać zwrotu jeżeli tylko zaistnieje jedna z przesłanek pozwalających na uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, jak i nawet wówczas, gdy kwota świadczenia została już poddana transferowi z majątku świadczeniobiorcy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w pkt IV uzasadnienia skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny. W tym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwe wydanie przez organy administracji innego rozstrzygnięcia niż zapadłe. Żaden z obowiązujących przepisów nie nakłada na organy administracji obowiązku rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego", zwłaszcza w świetle definicji legalnej "świadczenia nienależnie pobranego" ustalonej przez ustawodawcę dla świadczeń wychowawczych.

W pkt V uzasadnienia skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że bezpośrednim skutkiem uchybień Sądu I instancji na gruncie stosowania prawa materialnego było nieprawidłowe sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, co wiąże się z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów, bez dogłębnej analizy zastosowanych i powołanych norm prawnych oraz z pominięciem wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji nie wywiódł w żaden sposób, jak organy administracji powinny ustalić świadomość skarżącej co do zrozumienia czym jest nienależnie pobrane świadczenie, choćby w odniesieniu do treści udzielonego pouczenia, czy też jak organy powinny zbadać intencje skarżącej w chwili pobierania świadczenia po uzyskaniu zasiłku macierzyńskiego.

Argumentując wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA wskazanego zagadnienia prawnego (pkt VI uzasadnienia skargi kasacyjnej), Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w krótkich odstępach czasu Naczelny Sąd Administracyjny zajmował odmienne stanowisko co do kwestii ewentualnego badania świadomości beneficjenta świadczeń. W zbliżonych stanach faktycznych wyprowadzano odmienne wnioski w odniesieniu do legalnych definicji nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium powołało orzecznictwo, które wskazuje na opisane rozbieżności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, nieuwzględnienie wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA, a także nie sprzeciwiono się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Następnie odniesiono się do zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślono, że skarga kasacyjna pomija szereg istotnych okoliczności poruszonych przez Sąd I instancji, a w sprawie nie zostało właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Z analizowanego stanu sprawy niesporne jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 30 w związku z art. 5 ust. 4b u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [A] z [...] maja 2020 r. orzekającą o uznaniu za nienależnie pobrane przez A. K. świadczenie rodzinne - zasiłek rodzinny na dziecko - A. P., w wysokości 95,00 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2019r. do 31 października 2019 r. oraz zwrocie tych świadczeń w wysokości 950,00 zł za okres od 1 stycznia do 31 października 2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania przez organ I instancji decyzji w kwocie 61,59 zł, co łącznie stanowi kwotę 1 011,59 zł. Świadczenia rodzinne zostały przyznane skarżącej decyzją Prezydenta Miasta [A] z [...] grudnia 2018 r. Decyzją z [...] lutego 2019r. organ I instancji odmówił skarżącej prawa do tego zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia tego dziecka - w miesiącu listopadzie 2018 r. w wysokości 1 000,00 zł oraz przyznał prawo do zasiłku rodzinnego na to dziecko w wysokości 95,00 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 października 2019 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w miesiącu grudniu 2018 r. w wysokości 1 000,00 zł. Do Centrum Świadczeń Socjalnych w [A] wpłynęło zaświadczenie o dochodzie uzyskanym przez skarżącą z tytułu uzyskania prawa do zasiłku macierzyńskiego po utracie zatrudnienia od 2 listopada 2018 r., a zasiłek ten za miesiąc grudzień 2018 r. wyniósł 1 535,40 zł.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę A. K. i uchylił decyzje obu instancji.

Biorąc po uwagę wskazany powyżej, uregulowany w art. 183 P.p.s.a., zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, który sprowadza się do wykładni prawa materialnego.

Zaczynając od oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 30 ust 1 w związku z art. 30 ust 2 pkt 1 u.ś.r. przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni polegającej na nieuprawnionym rozróżnieniu określeń "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego" w sytuacji, gdy spełnione zostają przesłanki określone ww. przepisach. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w tych normach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania tych pojęć.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 1 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Sąd I instancji odwołał się w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wskazuje się, że art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. – będący podstawą materialnoprawną kontrolowanych w sprawie decyzji - wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Zatem o nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 3417/18, 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12 , 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19, 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2814/16, czy 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1525/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza więc formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a zatem nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 K.p.a. (wyroki NSA z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10). W orzecznictwie wskazuje się także, że u.ś.r. posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. Określenie "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoncentrował argumentację właśnie na tym subiektywnym aspekcie sprawy.

Wykładnię tę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela.

W kontekście argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważenia przy tym wymaga, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakładają na organy administracji badania świadomości czy też intencji strony pobierającej świadczenia nienależne, jednakże jest to ograniczone wyłącznie do przypadków określonych w art. 30 ust. 2 pkt 4 i 5 u.ś.r. Przepisy te stanowią bowiem odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 u.ś.r.), toteż w tych przypadkach nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Zaznaczenia wymaga, że w sposób swoisty została uregulowana też problematyka świadczeń nienależnie pobranych w przypadku określonym w art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 23a u.ś.r. W przypadkach zaś wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 u.ś.r. dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję.

Z tych powodów powoływany przez skarżący kasacyjnie organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2814/16 nie jest adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zwrócić uwagę bowiem należy, że wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną strony, wobec której uznano, że pobrane przez nią świadczenie jest nienależnie pobrane, od wyroku WSA w Krakowie z 5 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 186/16, również cytowanego w skardze kasacyjnej. Ze względu na wyprowadzone przez skarżący kasacyjnie organ wnioski z obu tych wyroków, wskazane jest przytoczenie większego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA: "Dla oceny, czy w danym przypadku został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń. Ponadto nie może ono ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia; konieczne jest więc uwzględnienie np. tego, że dane świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia (por. na przykład wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., I OSK 1525/12)". W dalszej części uzasadnienia NSA dokonał oceny podstaw kasacyjnych w odniesieniu do kontroli działalności organów administracyjnych przeprowadzonej przez Sąd I instancji i wskazał, że "(...) zawarte w doręczonej skarżącej decyzji pouczenie nie cytowało dosłownie przepisów, lecz w sposób jasny informowało skarżącą, że ukończenie 75 roku życia uprawnia do otrzymania dodatku pielęgnacyjnego z ZUS oraz, że należy o tym poinformować Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji pouczenie to było zindywidualizowane, odnosiło się do sytuacji skarżącej, informując ją w zrozumiały sposób o jej obowiązkach, w razie uzyskania dodatku pielęgnacyjnego z ZUS po ukończeniu 75 roku życia. Pouczenie to zostało stronie doręczone, znajdowało się na samej decyzji przyznającej świadczenie". Z cytowanych fragmentów uzasadnienia wyroku z 13 września 2017 r. wynika więc jasno, że NSA aprobując wykładnię art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. dokonaną przez Sąd I instancji nie wykluczył takiego ich rozumienia, które zakłada, że obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciąży wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, że świadczenie im nie przysługuje. Natomiast w odniesieniu do pouczenia, NSA wyraźnie wskazał, że aby można było przyjąć, że mamy do czynienia z pouczeniem w rozumieniu, o którym mowa w ww. przepisach u.ś.r., to musi być to pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi, w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego.

Wykładnia przepisów art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji nie jest więc sprzeczna z powyższą wykładnią wynikającą z wyroku z 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2814/16. Z tych powodów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania błędnej wykładni art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzucając naruszenia art. 11a ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt u.ś.r. przez błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej argumentuje, że polega ona na tym, że niewłaściwie Sąd I instancji przyjął, że pouczenie zawarte w treści wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz w decyzji organu I instancji jest niewystarczające do uznania, że skarżąca była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego.

Istota sformułowanego w ten sposób zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje, że kwestią wątpliwą w uznaniu autora skargi kasacyjnej pozostaje fakt niezaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego i decyzji organu I instancji przyznającej to świadczenie jako potwierdzających prawidłowe pouczenie skarżącej o sytuacjach skutkujących utratą świadczenia. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni art. 11a i art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skarga kasacyjna kwestionuje w istocie brak zaaprobowania przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracyjne. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować natomiast podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Uwagi powyższe należy odnieść także do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię zawartego w pkt 1 lit. c skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ w ramach tego zarzutu kwestionuje bowiem w istocie zaaprobowanie przez Sąd I instancji błędnej oceny treści wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz decyzji organu I instancji w częściach dotyczących pouczenia.

Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zatem osiągnąć skutku. W konsekwencji niepodważona została wykładnia Sądu I instancji,

Nie mógł być też zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepisy te regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

W odniesieniu do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy generalnie wskazać, że nie mogły one być uznane za zasadne wobec przyjęcia jako prawidłowej wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to jest zobligowany zastosować ten przepis. Można więc zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 K.p.a.). Jako konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego wytyczony został kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dlatego nie można zgodzić się z organem, że materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo oceniony, skoro organy nie zbadały, czy przedmiotowe świadczenia zostały przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 u.ś.r., tj. czy pouczenie to było zindywidualizowane, odnosiło się do sytuacji skarżącej, informując ją w zrozumiały sposób o jej obowiązkach, w razie uzyskania zasiłku macierzyńskiego. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że organy powinny były zbadać wiarygodność twierdzeń skarżącej, przeanalizować akta sprawy i ocenić, czy w toku postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego została należycie poinformowana nie tylko o obowiązku zawiadomienia o zaistniałej zmianie dochodowej wpływającej na prawo do świadczenia, ale i o konkretnych okolicznościach skutkujących taką zmianą i konsekwencjach niepowiadomienia o takich okolicznościach. Prawidłowa jest tez ocena Sądu I instancji, że decyzje obu instancji w doniesieniu do tej kwestii zawierają lakonicznej treści i zdawkowe uzasadnienia, sprowadzające się do stwierdzenia, że skarżąca w decyzji i wniosku została poinformowana o konsekwencjach zmiany sytuacji dochodowej jej rodziny. W tej sytuacji trafnie uznał Sąd I instancji, że przedwczesne byłoby uznanie co do zastosowania normy materialnoprawnej art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodać też trzeba, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego zmierza skarga kasacyjna zarzucając Sądowi I instancji niespójne i lakoniczne przedstawienie oceny prawnej oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego. Zarzucany w skardze kasacyjnej brak wskazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podobnie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełniają powyższe wymogi.

Reasumując należało uznać, w ramach podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku i cytowanych orzeczeniach NSA, tym samym nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przedstawienie przez skład orzekający zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.