Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 192/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ai c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art.36 ust.4, art.37 ust.6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ w związku z art.150, art.151 i art.156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm./ - Wójt Gminy M. ustalił B.P.–S. jednorazową opłatę w kwocie 390 055,50 zł, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Ź., gmina M., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 259/9 o pow.17,4277 ha, KW 24730, spowodowanym uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości przed upływem 5-ciu lat. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał m. innymi, że opisana wyżej nieruchomość została zbyta przez B.P.-S. i W.Ch. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 30 lipca 2007 r.), przy czym zbycie nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M., dla terenu położonego w obrębach B. i Ź., w granicach określonych w załączniku graficznym do uchwały (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Według przepisów uchwały, stawka opłaty jednorazowej to 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wskazano, że przed wejściem w życie opisanego wyżej planu miejscowego, dla terenu obejmującego nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 259/9 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. W planie tym działka ta znajdowała się na terenie, dla którego określono następujące rodzaje przeznaczenia: tereny dolesień, tereny zieleni izolacyjnej, projektowane pasy zieleni izolacyjnej założone wokół fermy trzody chlewnej oraz terenem sąsiedniego zakładu utylizacji gnojowicy (35ZI), teren drogi gminnej, trójkąt widoczności (22KDV), teren funkcji lasów (RL). W wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu doszło do zmiany przeznaczenia terenu w granicach działki gruntu nr 259/9, jako, że obecnie plan ustalił dla tego terenu przeznaczenie pod tereny aktywności gospodarczej (AGP/U1) i pod tereny obsługi komunikacyjnej terenu projektowanej drogi lokalnej (KL-2 i KL-4).

Organ pierwszej instancji dokonując oceny sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, negatywnie, z uwagi na uchybienia zasadom wyceny ocenił operat sporządzony na zlecenie strony postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego J.W.. Za poprawnie sporządzony organ uznał operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M., wskazując na wzrost wartości nieruchomości spowodowany wejściem w życie zmiany planu miejscowego o kwotę 2600370 zł. W związku z tym wysokość opłaty jednorazowej, w wysokości odpowiadającej 30% wzrostu wartości nieruchomości, organ ustalił na kwotę 780111,00 zł. Natomiast jednorazowa opłata została ustalona B.P.-S. stosownie do jej udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności nieruchomości - w kwocie 390055, 50 zł.

Od powyższej decyzji, odwołanie wniosła B.P.-S., zarzucając rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, że w operacie szacunkowym nie wykazano, że istnieje związek przyczynowy między zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Zarzucono ponadto, że przy wycenie dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych, nie uwzględniono wartości złoża kopalin na nieruchomości, a także wpływu, jaki na wzrost wartości nieruchomości miało samo przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego. Zdaniem odwołującej się strony, z uwagi na istotne rozbieżności między opiniami biegłych, organ pierwszej instancji powinien z urzędu poddać ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzone w sprawie operaty szacunkowe. Należało również wyjaśnić, czy przed zmianą planu istniała możliwość realizacji zabudowy zagrodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a. oraz art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tejże decyzji, Kolegium stwierdziło m. innymi, że organ I instancji nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego, tym samym naruszając art.7, art.77§ 1, 80 i 81 k.p.a. Nie został w sposób prawidłowy ustalony stan prawny nieruchomości, istniejący w dniu wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a okoliczność ta ma natomiast zdaniem Kolegium istotne znaczenie w sprawie. Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie, ustalając stan prawny nieruchomości, organ pierwszej instancji pominął treść księgi wieczystej nr 24730, prowadzonej dla opisanej na wstępie nieruchomości. Co prawda, w aktach sprawy nie znajduje się oryginał odpisu ze wskazanej wyżej księgi wieczystej, lecz jak wskazują zamieszczone w obu operatach rzeczoznawców majątkowych (Z.M. i J.W.) kopie takiego odpisu, w dniu wejścia w życie zmiany planu miejscowego (25 października 2003r.) stan prawny nieruchomości był inny aniżeli przyjęty w postępowaniu przez organ pierwszej instancji i przez rzeczoznawców majątkowych w sporządzonych wycenach gruntu. Mianowicie, według treści kopii odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr KW 24730, sporządzonego przez Sąd Rejonowy w Ś.Ś., Wydział Ksiąg Wieczystych (Dz. Odp. [...]) w dniu 16 marca 2010 r., w dniu 25 października 2003 r. w księdze wieczystej, w dziale pierwszym zawierającym oznaczenie nieruchomości, ujawnione były dwie działki gruntu: nr 259/9 i nr 259/10, o łącznej powierzchni 19,0869 ha. Powyższe wskazuje, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego, a więc dniu, na który należy ustalić stan prawny nieruchomości, w księdze wieczystej nr KW 24730 istniała nieruchomość o innych granicach i powierzchni niż ta, której dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wycena nieruchomości.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzone są w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Nieruchomością gruntową- zgodnie z art. 46 kc - jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Podobnie pojęcie nieruchomości gruntowej zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia, że w dacie wejścia w życie planu miejscowego istniała nieruchomość inna aniżeli opisana w księdze wieczystej. Jeżeli zatem w podanym wcześniej dniu, księga wieczysta urządzona była dla nieruchomości składającej się z dwóch działek geodezyjnych, to ustalenie opłaty jednorazowej będzie mogło nastąpić pod warunkiem, że wartość tak oznaczonej nieruchomości wzrosła. Konsekwentnie, przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość zgodna z opisem w księdze wieczystej. Oczywiście, w przypadku zbycia jedynie części nieruchomości (jednej z działek gruntu), opłata jednorazowa powinna zostać ustalona proporcjonalnie, z uwzględnieniem powierzchni zbytej części nieruchomości. Zbycie bowiem przez właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu części nieruchomości istniejącej jako całość na dzień wejścia w życie planu również stanowi (przy spełnieniu dalszych przesłanek), podstawę do ustalenia opłaty jednorazowej (tak NSA w uchwale z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98, ONSA 199/4/121 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2085/06, LEX nr 316753).

Niewłaściwie przyjęty stan prawny nieruchomości spowodował w ocenie Kolegium, iż przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości w uchylonym i aktualnie obowiązującym planie miejscowym, organ pierwszej instancji określił jedynie przeznaczenie w odniesieniu do zbytej przez B.P.-S. i W.Ch. części nieruchomości, czyli działki gruntu oznaczonej geodezyjnie numerem 259/9. Przyjmując natomiast - za kserokopią odpisu z księgi wieczystej nr [...] - że na nieruchomość składały się dwie działki grunty o łącznej powierzchni 19,0869 ha, stwierdzić należy, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości jedynie w odniesieniu do wymienionej działki gruntu jest niewystarczające. W tym zakresie materiał dowodowy wymagać będzie również uzupełnienia. Wyrys z miejscowego planu, o który należy uzupełnić materiał dowodowy, powinien posiadać odpowiednią formę (nazwany i podpisany przez osobę piastującą funkcję organu bądź inną, działającą z jego upoważnienia). Ponadto powinien zawierać objaśnienie użytych w nim oznaczeń i symboli oraz zostać sporządzony w skali i w jakości umożliwiających prawidłowe odczytanie wszystkich danych objętych częścią graficzną planu (takich jak przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, linie zabudowy, itp.) oraz identyfikację granic i oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dla której jest sporządzany.

Poczynione powyżej uwagi co do stanu prawnego nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości, należy odnieść zdaniem Kolegium również do sporządzonego dowodu w sprawie w postaci operatu szacunkowego wyceny nieruchomości. Podstawa do ustalenia opłaty jednorazowej istnieć będzie w razie, gdy wartość nieruchomości w związku z wejściem wżycie planu miejscowego wzrosła. Skoro, stosownie do wyżej powiedzianego, chodzi o nieruchomość oznaczoną w księdze wieczystej, to za nieprawidłowe należy uznać określenie wartości jedynie części nieruchomości ograniczonej do działki gruntu nr 259/9, o powierzchni 17,4272 ha. Nieprawidłowe było także ograniczenie się do analizy przeznaczenia wycenianej części nieruchomości w granicach wspomnianej działki nr 259/9. Należało bowiem ustalić przeznaczenie pozostałej części nieruchomości, również w granicach działki geodezyjnej nr 259/10.

Wskazane wadliwości co do ustalenia przedmiotu wyceny powodują, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy przyjęty przez organ pierwszej instancji jako dowód w sprawie, nie może stanowić podstawy do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia na jego podstawie wysokości opłaty jednorazowej. Ustalenie wartości nieruchomości według przeznaczenia w "starym" i "nowym" planie miejscowym wymaga ponownego sporządzenia operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe zbędne jest analizowanie poprawności sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych.

Kasacyjny charakter niniejszego orzeczenia, a także brak zasadności dokonywania oceny operatów szacunkowych powoduje, że przedwczesne jest odnoszenie się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Wymagałoby to bowiem dokonania oceny - z założenia nieprawidłowych - operatów szacunkowych. Kwestie podnoszone w odwołaniu mogą natomiast podlegać analizie w toku ponownego postępowania, także pod kątem oceny prawidłowości nowego już operatu szacunkowego nieruchomości.

Podsumowując dokonane ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zobligowane było uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej we W.. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie błędnej definicji "nieruchomości", a w konsekwencji uznanie, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił w sprawie stan faktyczny objętej postępowaniem nieruchomości na dzień wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że przedmiotem wyceny rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla niniejszego postępowania winna być objęta cała nieruchomość ujęta w księdze wieczystej nr [...], a nie tylko ta jej część, która była przedmiotem obrotu, Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy stanowisko swe oparł na błędnej dla przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego interpretacji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęciu błędnej definicji nieruchomości opartej na definicji wieczystoksięgowej. Pogląd wyrażony w decyzji odwoławczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znajduje oparcia tak w doktrynie jak i orzecznictwie.

Strona skarżąca wskazała, że w piśmiennictwie przeważa pogląd, że nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także część gruntu należącego do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być w rezultacie tego przeznaczenia samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (tak np. Z. Niewiadomski, K.Jaroszyński, A.Szmytt, Ł.Złakowski - "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.Beck 2011).

Także w orzecznictwie akcentuje się powszechnie, że w powołanych wyżej przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, taką część powierzchni ziemskiej, która w konkretnych okolicznościach stanowi przedmiot tego obrotu (por. wyrok: NSA z dnia 03 marca 2010r. sygn. II OSK 455/09, LEX nr 5 97606, wyrok: NSA z dnia 16 marca 2010r. sygn. II OSK 411/09, LEX nr 597579).

Przywołane orzecznictwo wskazuje, że "...o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decyduje, to co jest przedmiotem zbycia. Jest tak zarówno w przypadku renty planistycznej ustalanej po zbyciu nieruchomości, jak i renty ustalanej przed jej zbyciem, czyli na podstawie art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o planowany przedmiot zbycia" (wyrok: NSA z dnia 03 marca 2010r. sygn. II OSK 455/09). Strona skarżąca podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd ten zdaje się akceptować w skarżonej decyzji, powołując się na orzeczenie wpisujące się w linię kontynuowaną wyżej wskazanym wyrokami, jednak wyprowadza z nich błędną, własną tezę, że oznacza to jedynie możliwość ustalenia renty planistycznej również w przypadku zbycia części nieruchomości objętej księgą wieczystą, nie zwalnia jednak organu od objęcia postępowaniem i jednocześnie wyceną wszystkich gruntów dla których prowadzona jest dana księga wieczysta i ustalenia opłaty" ...proporcjonalnie, z uwzględnieniem powierzchni zbytej części nieruchomości".

Tymczasem w orzecznictwie podnosi się, że przepisy wieczystoksięgowe są całkowicie nieprzydatne dla definiowania pojęcia "nieruchomość" na gruncie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok: NSA z dnia 09 marca 2010r. sygn. II OSK 483/09, wyrok: NSA z dnia 09 marca 2010r. sygn. II OSK 485/09 ). Nie akceptuje się też prostej zależności wysokości renty planistycznej od powierzchni zbywanego gruntu. Wysokość tej opłaty jest bowiem wypadkową wielu jeszcze innych czynników, których ta operacja nie uwzględniałaby - np. przeznaczenia nieruchomości wzrost wartości ustalany jest w drodze operatu, który szacując całą nieruchomość nie szacuje jej poszczególnych części geodezyjnie lub prawnie wyodrębnionych).

W tej sytuacji zdaniem strony skarżącej - nieprawidłowe i pozbawione sensu byłoby obejmowanie postępowaniem wszystkich działek geodezyjnie wydzielonych, a znajdujących się w jednej księdze wieczystej w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, gdy tylko jedna z nich jest przedmiotem zbycia.

W takim stanie rzeczy strona skarżąca kwestionuje stanowisko Kolegium o naruszeniu prawa poprzez wydanie przez Wójta Gminy M. decyzji wbrew warunkom sprecyzowanym w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] narusza art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji powyższego, wadliwa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. winna zostać usunięta z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Zdaniem Kolegium przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i art. 37 ust. 1 w/w ustawy wskazują, że zobowiązanie do uiszczenia renty planistycznej może być nałożone na te osoby, które były właścicielami nieruchomości na dzień zajścia zdarzenia będącego źródłem powstania obowiązku daninowego, którym jest dzień wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Wynika z nich także, że ustalenie opłaty planistycznej może nastąpić, o ile nastąpi wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a także jeżeli dokonane zostanie zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia lub zmiany planu miejscowego i nastąpi wszczęcie postępowania w tym terminie.

Kolegium wskazało, że powołane przez skarżącego orzeczenia sądowe i powoływane w tych orzeczeniach poglądy co do rozumienia pojęcia "nieruchomość" użytego w art. 36 ust. 4 ustawy dotyczą właśnie możliwości ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty jednorazowej w razie zbycia części nieruchomości, istniejącej jako całość na dzień wejścia w życie (zmiany) planu miejscowego. Żadne z powołanych w skardze orzeczeń nie odnosiło się natomiast do sposobu ustalenia wysokości opłaty jednorazowej w takim przypadku, a konkretnie do tego, czy opłata ta związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości (części nieruchomości) zbytej, czy ze wzrostem wartości nieruchomości istniejącej jako całość w dniu uchwalenia (zmiany) planu miejscowego.

W ocenie Kolegium, uniwersalnym i zgodnym z intencją ustawodawcy sposobem postępowania w sprawie ustalania wysokości opłaty planistycznej jest ustalenie opłaty planistycznej jako pochodnej wzrostu wartości nieruchomości (spowodowanego uchwaleniem [zmianą] planu miejscowego), istniejącej w dacie wejścia w życie stosownej uchwały rady gminy. Z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy wynika, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty wynikać ma ze wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wzrost ten ma być spowodowany tylko i wyłącznie uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o taką nieruchomość, jaka istniała w dacie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku zbycia części nieruchomości istniejącej jako całość w dacie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, należy ustalić wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą jej przeznaczenia (istniejącej w dacie uchwalenia lub zmiany planu), a następnie opłatę ustalić stosunkowo do powierzchni zbytej nieruchomości. Odmienne założenia, w określonych przypadkach, prowadzić mogłoby bowiem do ustalenia opłaty planistycznej w nieodpowiedniej (zawyżonej lub zaniżonej) wysokości. Wartość istniejącej jako całość w dacie uchwalenia (zmiany) planu nieruchomości mogłaby bowiem pozostać niezmieniona, lub nawet ulec zmniejszeniu. Niemniej jednak opłata planistyczna w przedstawionej sytuacji mogłaby zostać ustalona. Powyższe nakazuje odrzucić zaproponowany w skardze sposób określania wzrostu wartości nieruchomości, jako sprzeczny z wykładnią celowościową omawianego przepisu.

Z przedstawionych wyżej względów, w przypadku zbycia jedynie części nieruchomości, niezależnie, czy wyodrębnionej już geodezyjnie, czy nie wyodrębnionej w dacie uchwalenia lub zmiany planu (zbycie jednej z działek gruntu składających się na nieruchomość), w ocenie Kolegium, należy przyjąć taki sposób ustalania opłaty, jak przedstawiony w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego definiowania pojęcia "nieruchomość gruntowa" - Kolegium zwróciło uwagę, że w istocie w nauce prawa istniał spór, co do rozumienia pojęcia "nieruchomość gruntowa". Według koncepcji materialnoprawnej (prawnorzeczowej), za nieruchomość gruntową uznawano teren należący do jednego podmiotu, który otaczają na zewnątrz grunty innych podmiotów, bez względu na ilość prowadzonych dla tego obszaru ksiąg wieczystych. Graniczące ze sobą działki gruntu należące do jednego podmiotu były traktowane jako jedna "nieruchomość gruntowa", nawet jeśli prowadzono dla nich odrębne księgi wieczyste. Zgodnie zaś z pojęciem wieczystoksięgowym, nieruchomością gruntową jest część powierzchni ziemskiej objęta księgą wieczystą. Ostatecznie w judykaturze ugruntowało się jednak drugie z wymienionych wyżej stanowisk. Potwierdziło to orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. (II CKN 1306/00, Biul. SN 8/03, s. 8), stwierdził, że założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych. Nawiązując do tego orzeczenia, w wyroku z dnia 30 października 2003 r. (IV CK 114/02, OSNC 12/04, poz. 201), Sąd Najwyższy potwierdził jednoznacznie, że dyrektywy wykładni systemowej sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece niż w art. 46 § 1 kc. Różnicowanie tego pojęcia na "prawnorzeczowe" i "wieczystoksięgowe" nie ma żadnych uzasadnionych podstaw. Zawarta w tym przepisie definicja nieruchomości gruntowej jest jedyną definicją obowiązującą w całym systemie prawa cywilnego, wobec czego odnosi się też do instytucji ksiąg wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 u.k.w.h), S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczysto - księgowych. Komentarz. Wydanie 5, Warszawa 2006, s. 21 - 23.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podaje co prawda w art. 2 definicji legalnej "nieruchomości gruntowej", jednak w przepisach art. 37 ust. 11 tej ustawy postanowiono, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w przepisach art. 4 pkt 1 odwołuje się natomiast do pojęcia "nieruchomości gruntowej" zdefiniowanej w art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, wyraźnie odróżniając od siebie pojęcia "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" (zob. art. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012r. pełnomocnik B.P.-S. - radca prawny Z.B. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.innymi, że w niniejszej sprawie tzw. renty planistycznej, zbyciu podlegała część nieruchomości stanowiąca ponad 91 % całej nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej, stąd argumentacja organu II instancji zawarta w zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie a skarga na jej oddalenie. Zdaniem uczestnika, nie może być tak, że w dniu wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ma powierzchnię 19,0869 ha, następnie zbywana jest cześć tej nieruchomości stanowiąca w istocie ponad 91% nieruchomości dotychczasowej i tylko ta cześć podlega ocenie wzrostu wartości z powodu zmiany planu. Takie oderwanie może się w konkretnym przypadku okazać bardzo niekorzystne dla obciążonego obowiązkiem zapłaty tzw. renty planistycznej i jest sprzeczne z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 37 ust.1 cyt. ustawy, który to przepis wiąże ściśle wysokość opłaty jednorazowej ze wzrostem wartości nieruchomości. Wskazuje na to wyraźnie w odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu. Konkluzja sprowadza się do tego, że w dniu wejścia w życie stan prawny nieruchomości był inny niż stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Nie można uznać zarzutu naruszenia prawa materialnego przez SKO jak to zarzuca skarżący, albowiem istotą tego przepisu jest ustalenie wzrostu /lub obniżenia/ wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. I na to zwraca uwagę SKO zarówno w zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę. Zarówno w ocenie SKO jak i uczestnika w dacie wejścia w życie zmienionego planu miejscowego a zatem w dniu, na który należy ustalić stan prawny nieruchomości opisanej w KW nr [...] istniała inna nieruchomość o innych granicach i powierzchni niż ta, której dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wycena nieruchomości. Z tych przyczyn wniesiona skarga winna zostać zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./-zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a..

Dokonując kontroli legalności podjętej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c, co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja z dnia [...]r., Nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...] o ustaleniu dla B.P.–S. jednorazowej opłaty w kwocie 390 055,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w obrębie Ź., gmina M., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 259/9, spowodowanym uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tejże nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zatem zasadniczą kwestią która podlegała kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że w/w przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy.

Podstawę materialnoprawną podejmowanych w rozpoznawanej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwaną dalej "ustawą".

I tak art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, co należy rozumieć pod pojęciem "nieruchomości", o której stanowi cyt. wyżej przepis art.36 ust.4 ustawy.

I tak Sąd w pełni podziela zarzuty oraz argumentację zaprezentowaną w skardze przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej oraz przytoczone w skardze poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zważyć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 3 marca 2010r., sygn.akt II OSK 455/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. innymi, cyt.: "Ustawodawca stanowiąc przepisy dotyczące renty planistycznej używa słowa "nieruchomość", nie wyjaśniając o jakie prawne znaczenie tego słowa chodzi. Czy chodzi o nieruchomość gruntową rozumianą, zgodnie z art. 46 § 1 zdanie pierwsze k.c., jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności, czy też o nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, czyli nieruchomość objętą jedną księgą wieczystą (art. 24 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem nieruchomościami (podstawą ustalenia renty planistycznej jest zbycie nieruchomości) należy przyjąć, że w art. 36 ust. 4 i co za tym idzie, także art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. (...) Księga wieczysta może być prowadzona dla jednej lub więcej działek geodezyjnie wydzielonych. Zatem w takiej sytuacji pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości nie będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości użytym w interpretowanych przepisach. Tak samo będzie wówczas, gdy właściciel nieruchomości zechce zbyć jedną z wielu działek, wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta (podział prawny). (....). Jak widać o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decyduje, to co jest przedmiotem zbycia."

Stanowisko powyższe podzielone zostało także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2010r., sygn.akt II OSK 485/09/, gdzie Sąd m. innymi podkreślił, iż, cyt.: - "Ustawa o planowaniu w omawianym fragmencie tekstu prawnego posługuje się pojęciem nieruchomości, przy czym ustawodawca nie wyjaśnił, jakie znaczenie normatywne ma to pojęcie. W procesie tworzenia prawa ustawodawca niejednokrotnie do tekstu wprowadza definicje używanych zwrotów, czyni to w sposób zamierzony w celu ustalenia we własnym zakresie ich znaczenia. Czasem ustawodawca w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę i szczególną materię, jaką regulują te akty, temu samem określeniu nadaje różne znaczenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 (ONSA 1999 r. nr 4, poz. 121) i powtórzył w uchwale z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2000 r. nr 2, poz. 64) z tych względów pojęcie nieruchomości w znaczeniu kodeksowym (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego) oraz wieczystoksięgowym (art. 21, art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie zostało w sposób jednolity przeniesione na grunt innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającej w odniesieniu do instytucji renty planistycznej zbliżoną regulację do obowiązującej ustawy o planowaniu, stąd poglądy zaprezentowane w tych uchwałach zachowują w dalszym ciągu aktualność. Z uwagi na powiązanie instytucji renty planistycznej z obrotem cywilnoprawnym dla wywołania skutku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu, należy przyjąć, że w wymienionych przepisach chodzi o taką nieruchomość, która może być samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zatem może nią być również część nieruchomości z tym, że dopiero po jej wydzieleniu geodezyjnym lub prawnym (por. powołaną uchwałę NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 i Z. Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008 r. str. 285-286). Jeżeli więc właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia nieruchomości niepodzielonej na działki, względnie przedmiotem obrotu będą wszystkie działki wchodzące w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta, w takim wypadku pojęcie nieruchomości w znaczeniu analizowanych przepisów będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym. W sytuacji natomiast zbycia jednej z działek wchodzącej w skład większej nieruchomości (po jej wydzieleniu) pojęcia te nie będą tożsame. Przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w takim wypadku nie będzie część nieruchomości, z której działka ta została wydzielona, lecz działka gruntu podlegająca zbyciu. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że o tym co jest nieruchomością dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości decyduje to, co jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (zbycia)(...)"

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że z dniem 25 października 2003r. wszedł w życie uchwalony w dniu [...]r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla obszaru położonego w obrębie B. i Ź., obejmujący również teren stanowiący opisaną wyżej działkę gruntu nr 259/9 położoną w obrębie Ź..

Niewątpliwe jest także, że w § 25 opisanej wyżej uchwały - ustalono stawkę procentową na poziomie 30 %, do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Niesporne jest także i to, że w/w teren stanowiący działkę nr 259/9, przeznaczony został zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod aktywność gospodarczą /AGP/U1/ i obsługę komunikacyjną – projektowane drogi lokalne KL-2 i KL-4, gdy w myśl poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...], powyższy teren przeznaczony był pod tereny dolesień, tereny zielenie izolacyjnej, projektowane pasy zieleni (...).

Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, że opisana wyżej działka gruntu oznaczona nr 259/9, objęta KW nr [...] została przez B.P.-S. i W.Ch. zbyta w dniu 30 lipca 2007r. na podstawie umowy sprzedaży - akt notarialny Rep.A Nr [...] sporządzony w dniu 30 lipca 2007r. w Kancelarii Notarialnej we W. przy ul. [...].

Istotna jest przy tym okoliczność, że tak przedmiotowa działka gruntu oznaczona nr geodezyjnym 259/9 o pow. 17.4277 ha, jak i działka gruntu oznaczona nr geodezyjnym 259/10 o pow.1.659 ha istniały już w tej formie, czyli jako dwie odrębne działki gruntu, każda o określonej wielkości, gdy wszedł w życie uchwalony w dniu [...]r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla obszaru położonego w obrębie B. i Ź..

Jak to już wyżej Sąd podkreślił, przedmiotem zbycia, zgodnie z opisaną wyżej umową sprzedaży z dnia 30 lipca 2007r. /akt notarialny Rep A Nr [...]/, była jedynie działka oznaczona nr geodezyjnym 259/9, stąd tylko ta działka gruntu jako nieruchomość, o której mowa w cyt. wyżej art.36 ust.4 ustawy – stanowiła przedmiot wyceny wartości, a w konsekwencji ustalenie przez organ I instancji B.P.–S. jednorazowej opłaty w kwocie 390 055,50 zł, tj. 30% wzrostu wartości tejże nieruchomości.

W świetle powyższego, przyjąć należy, że skoro przedmiotem zbycie /sprzedaży/ był grunt wydzielony obszarowo i wyodrębniony geodezyjnie jako działka oznaczona nr 259/9 /istniejąca przed wejściem w życie opisanego mpzp/, to zdaniem Sądu - działka ta będąca samoistnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, stanowi nieruchomość w rozumieniu cyt. wyżej art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przytoczonych wyżej poglądach wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny tak w wyroku z dnia z dnia 3 marca 2010r., sygn.akt II OSK 455/09, jak i w wyroku z dnia 9 marca 2010r., sygn.akt II OSK 485/09/.

Konsekwencją tegoż jest stwierdzenie, że skoro przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (sprzedaży) była wyłącznie działka gruntu oznaczona nr 259/9, to wartość tej tylko działki będącą nieruchomością w rozumieniu art.36 ust.4 ustawy, stanowi podstawę do wyliczenia - określenia renty planistycznej o której jest mowa w art.36 ust.4 w związku z art.37 ust.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podzielił tym samym stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny winna była być nieruchomość wpisana do KW Nr [...], obejmująca tak przedmiotową działkę gruntu nr 259/9 jak i działkę gruntu nr 259/10, co zaś w ocenie Kolegium uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można przyjąć, by opisana wyżej działka gruntu, będąca przedmiotem zbycia / sprzedaży/ stanowiła jedynie część nieruchomości, w skład której jak przyjmuje Kolegium wchodzi tak przedmiotowa działka gruntu, jak i działka gruntu oznaczona nr geodezyjnym 259/10.

Skoro niewątpliwe jest w sprawie, że działka gruntu oznaczona nr geodezyjnym 259/9 stanowiła samoistny przedmiot obrotu cywilnoprawnego, to choć wpisana jest do księgi wieczystej, w której wpisana jest również działka gruntu oznaczona nr geodezyjnym 259/10, to i tak, jak to już wyżej Sąd przyjął – odpowiada ona pojęciu "nieruchomości" w rozumieniu art.36 ust.4 ustawy.

W realiach niniejszej sprawy - pojęcia nieruchomości o której mowa jest w cyt. wyżej art.36 ust.4 ustawy nie można utożsamiać z definicją tego pojęcia występująca w ustawie z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. z 2001r., Nr 124, poz.1361/.

Stąd Sąd również nie podzielił stwierdzenia Kolegium, iż naruszony został przepis art.37 ust.11 ustawy, skoro przedmiotem wyceny winna była być /a co w niniejszej sprawie uczyniono/ - jedynie działka gruntu będąca przedmiotem zbycia, czyli nieruchomość oznaczona jako działka gruntu oznaczona nr geodezyjnym 259/9 o powierzchni 17.4272 ha.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak I sentencji wyroku. Podstawę do orzeczenia zawartego w pkt II stanowił natomiast przepis art. 152 ww. ustawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] i orzec mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu.