Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 57/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi M. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. W. i M. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., ustalił na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z magazynem i częścią garażową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B, na części działki nr 159 i części działki drogowej 192/4, w obrębie [...], określając następujące parametry nowej zabudowy: linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym w trybie § 4 ust. 4 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 159 - 0,20 - 0,24 według § 5 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej głównej bryły budynku - części biurowej, usytuowanej od strony ul. B – 12,0 - 24,0 m w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/wierzchu attyki 5,0-11,0m, wysokość kalenicy 5,0-11,0m zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, geometria dachu – dach płaski o kącie nachylenia połaci 1o-10o, kierunek głównych attyk – prostopadły lub równoległy do wschodniej granic działki według § 8 rozporządzenia.

Od powyższej decyzji odwołali się W. M. i M. G.- właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji.

W. M. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Jej zdaniem planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z funkcją zabudowy dominującej przy ul. B czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto żadna z poddanych analizie nieruchomości nie jest zabudowana obiektem o parametrach takich jak planowany (powierzchnia zabudowy ok. 1280m2). Jej zdaniem nieprawidłowe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w oparciu o budynek przy ul. C, gdyż położony jest on przy innej drodze publicznej niż planowana inwestycja. Strona zwróciła też uwagę na fakt, iż dla tego terenu organ wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla budynków o charakterze rezydencjonalnym. Wprowadzenie na ten teren zabudowy o zupełnie odmiennej funkcji nie tylko zaburzy ład przestrzenny, ale również stanowić będzie precedens dla powstania obiektów o funkcji magazynowej.

M. G. w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jego zdaniem błędnie, bo nieostro ustalone zostały dla planowanej inwestycji: szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Parametry te określone zostały w przedziałach o bardzo dużej rozciągłości, co nie pozwala na zobrazowanie gabarytów jakie będzie miał planowany budynek. Ponadto załącznik graficzny do decyzji nie wskazuje szczegółowych danych, dotyczących lokalizacji planowanego budynku. Określona została jedynie linia zabudowy, która - zdaniem strony - jest niezgodna z prawem budowlanym. W ocenie odwołującego błędne jest stanowisko organu, iż planowana inwestycja osłoni położone dalej od ul. D budynki mieszkalne jednorodzinne od uciążliwości jakie generuje ta droga krajowa, ponieważ takie zadanie może spełnić tylko ekran akustyczny, a nie budynek, odbiegający znacznie gabarytami od sąsiednich. Odwołujący wskazał też, że zjazd mający obsługiwać planowaną inwestycje położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu na jego nieruchomość, co jest kolejną niedogodnością związaną z realizacją planowanej inwestycji i niesie uciążliwości takie jak wzmożony ruch, w tym samochodów ciężarowych, niszczenie nawierzchni asfaltowej, zagrożenie bezpieczeństwa pieszych. Ponadto budynki wskazane w decyzji jako realizujące funkcję zbliżoną do planowanej, to w istocie obiekty, których nie da się porównać z budynkiem planowanym pod względem skali i parametrów. Budynek przy ul. C to budynek o powierzchni 797m2 i wysokości 6m, w którym mieści się firma odzieżowa, prowadząca cichą działalność szwalniczą; budynek przy ul. E to ciąg pięciu garaży o powierzchni 107m2 i wysokości 3m; budynek przy ul. F to osiedlowy sklep ogólnospożywczy o powierzchni 155m2; budynek przy ul. B to budynek o powierzchni 359m2 o funkcji mieszkalno-usługowej - na parterze mieści się warsztat samochodowy. Odwołujący zakwestionował też dokonane przez organ I instancji ustalenie, iż teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Na terenie objętym inwestycją istnieją bowiem liczne zadrzewienia, które stanowią naturalną barierę dla hałasu i spalin, generowanych przez przejeżdżające ul. D pojazdy, a które w wyniku realizacji inwestycji mogą zostać wycięte. Do odwołania załączono pismo zatytułowane "Protest mieszkańców" wrażające sprzeciw przeciwko inwestycji planowanej przy ul. B, podpisany przez B. i M. G. wraz załączoną listą "Podpisy mieszkańców" zawierającą 13 podpisów.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59, art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji. Poprzednio wydana przez Prezydenta Miasta Ł. decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Decyzje organu I i II instancji zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 8/15. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, pozostającej w związku z nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, nie wyjaśniono w sposób przekonywujący, czy sporna inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu nie wyjaśniono też należycie, czy teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Dalej Kolegium wywiodło, że organ I instancji będąc związanym oceną prawną wyrażoną w powołanym wyżej wyroku, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, przeprowadził poprawnie analizę urbanistyczną wymaganą przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie". Analizie poddano obszar odpowiadający trzykrotności frontu terenu inwestycji od strony ul. B, z której planowany jest wjazd na teren inwestycji (71m x 3 = 213m). W aktach sprawy znajdują się mapa w skali 1:1000, na których pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej. Analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyznacznikiem dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie funkcji i cech jest wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie ocenie poddano łącznie 113 obiektów z obszaru analizowanego i stwierdzono, że wyniki przeprowadzonej analizy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej planowanej zabudowy.

W pkt II. 1"Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji, sprecyzowano zarówno funkcję planowanego obiektu jak również pozostałe jego cechy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W zakresie linii zabudowy organ II instancji przywołał regulację § 4 rozporządzenia i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie linia zabudowy wyznaczona została jako nieprzekraczalna od strony dwóch ulic: D i B, w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Obie linie zabudowy wyznaczono w znacznej odległości od pasa drogowego, w przypadku ul. D 18 m i w przypadku ul. B 3 m. Wziąwszy pod uwagę narożnikowe położenie terenu inwestycji, takie ustalenie przebiegu linii zabudowy niewątpliwie podnosi poziom bezpieczeństwa pojazdów poruszających się po obu wymienionych drogach publicznych, głównie pojazdów wyjeżdżających z ul. B w ul. D. Linia zabudowy wyznaczona od strony ul. B nawiązuje do linii zabudowy obiektów (głównie gospodarczych) zlokalizowanych w głębi nieruchomości położonych wzdłuż ul. B. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że żadna z wyznaczonych dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy (oznaczonych kolorem czerwonym) nie przebiega w granicy działki sąsiedniej nr 160/2, co czyni nieuzasadnionym zarzut odwołania M. G. w tym zakresie. Strona zapewne odnosi się do linii rozgraniczających teren inwestycji (oznaczonych kolorem zielonym), które to organ, stosownie do treści art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma obowiązek wkreślić na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium odwołując się do regulacji § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia podało następnie, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 159 ustalono dla planowanej zabudowy w przedziale od 0,20 do 0,24. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wielkość tego parametru w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,01 do 0,99, przy czym wskaźnik 0,99 jest elementem jednostkowym, występuje tylko na jednej działce z obszaru analizowanego. Pozostałe działki z obszaru posiadają wskaźnik w przedziale od 0,01 do 0,49, średnio 0,22. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości (minimalna i maksymalna) mieszczą się zatem w przedziale wartości omawianego parametru, występujących w obszarze analizowanym i są przy tym bardzo zbliżone do średniej. Ustalenie parametru wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło zatem w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej głównej bryły budynku od strony ul. B, ustalono dla planowanej zabudowy w przedziale od 12 m do 24 m. W tym wypadku – zdaniem Kolegium - podstawę prawną stanowił § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z analizy, szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 4,10 m do 34,50 m. W świetle zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że przedział wielkości od 12,35m do 18,53m został wyliczony z szerokości elewacji frontowej, istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy bliźniaczej i szeregowej, której łączna szerokość wynosi średnio 15,40m. Zastosowanie do tej wielkości 20 %, tolerancji, o której stanowi przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia, daje wspomniany wyżej przedział od 12,35m do 18,53m. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości (minimalna i maksymalna) mieszczą się zatem w przedziale wartości tego parametru z obszaru analizowanego. Ustalona zaskarżoną decyzją wielkość maksymalna jest tylko niewiele wyższa od szerokości zabudowy zwartej na działkach sąsiednich przy ul. B i 6, której łączna szerokość wynosi 23,40m i nie odbiega znacznie od maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej (18,35m) wyliczonej ze średniej dla takiego rodzaju zabudowy z tolerancja + 20%.

Kolegium podniosło dalej, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/ wierzchu attyki ustalono dla planowanej inwestycji w przedziale od 5m do 11m.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym wysokość budynków kształtuje się na poziomie od 2,5m (garaż) do 8,5m do okapu/gzymsu. Dla planowanej inwestycji, ustalono wysokość do okapu w maksymalnej wysokości 11m, czyli wykraczającej poza przedział 2,5-8,5m, ponieważ z załączonej do analizy tabeli parametrów wynika, że najwyższa wysokość obiektów w obszarze analizowanym wynosi 11-11,5m. W świetle przyjętej dla planowanej inwestycji geometrii dachu - dach płaski o kącie nachylenia od 1° do 10°, Kolegium uznało ustalenie w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia jak i z punktu widzenia ładu przestrzennego, który w tym wypadku nie zostanie naruszony.

W przypadku geometrii dachu, ustalono dach płaski od 1° do 10°, wysokość kalenicy od 5m do 11m, kierunek kalenicy prostopadły lub równoległy do wschodniej granicy działki. Ustalone wymagania odpowiadają – zdaniem Kolegium - cechom dachów z obszaru analizowanego. Takie ustalenie pozostaje zatem w zgodzie z treścią § 8 rozporządzenia.

W świetle powyższego, uprawnione jest - w ocenie Kolegium - stwierdzenie, że wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech dla nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, które dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika to z analizy. Analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy i zostało to w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji. Skoro zatem sposób ustalenia poszczególnych parametrów odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom, a ustalone wielkości znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie, nie sposób uwzględnić zarzutów odwołania, kwestionujących prawidłowość przeprowadzonej samej analizy, jak i prawidłowość ustalonych w jej wyniku parametrów dla nowej zabudowy, w tym również kwestionowanych przez odwołujących się.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w postaci przedziałów wielkości, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które dopuszcza możliwość określenia parametrów w formie "widełek". Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przywołując następnie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p. organ administracyjny podniósł, że konfrontacja ustalonych dla przedmiotowej inwestycji wymagań, z parametrami istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wskazuje, że planowane na części działki nr 159 zamierzenie inwestycyjne, zachowuje cechy zlokalizowanych w sąsiedztwie obiektów budowlanych. Zatem wbrew zarzutom odwołania, wyniki sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej, potwierdzają też, iż inwestycja ta kontynuuje funkcję istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno jednak kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Żeby mówić o spełnieniu warunku tzw. dobrego sąsiedztwa wystarczy bowiem, aby planowana inwestycja odzwierciedlała cechy istniejącej zabudowy, nie musi natomiast wiernie odwzorowywać sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Bezspornie dominującą funkcją w terenie analizowany jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Jednakże, jak wskazują wyniki analizy, w obszarze tym występują też obiekty o innej funkcji: magazynowej - działka nr 171/13, garażowej - działka nr 288 i handlowo- usługowej - działka nr 161 i działka nr 197/8. Oznacza to, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak wnioskowana, co w konsekwencji pozwala uznać warunek kontynuacji funkcji za spełniony.

Według Kolegium planowana inwestycja realizowana jest wprawdzie w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, jednakże na jej obrzeżu, na terenie przyległym do pasa drogowego ul. D, a więc w miejscu, gdzie w istocie powinna zaistnieć zabudowa o funkcji innej niż mieszkaniowa. Bezpośrednie sąsiedztwo ul. D rodzi bowiem dla zabudowy mieszkaniowej liczne uciążliwości, związane ze znacznym natężeniem ruchu na tej drodze krajowej. Uprawnione jest - zdaniem Kolegium - stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuując funkcję i zachowując cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, sformułowany w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W opinii organu II instancji inwestycja ta spełnia również pozostałe z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., w tym również warunek, dotyczący zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jak potwierdza wypis z ewidencji gruntów dla działki nr 159, w jej skład nie wchodzą grunty leśne oznaczone symbolem Ls, a jedynie, nie podlegające ochronie, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Powyższe miał na uwadze Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. umarzając postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. W kwestii ewentualnej wycinki istniejących na terenie inwestycji drzew, SKO wskazało na zapis pkt 2.3 zaskarżonej decyzji, gdzie powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stwierdzono, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu.

W świetle zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło też, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów o uciążliwości planowanej inwestycji podkreślił, że nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Pozwala to na uznanie, iż uciążliwość planowanej inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycji.

SKO ustosunkowując się natomiast do załączonego do odwołania M. G. protestu mieszkańców, mając na uwadze treść art. 9 K.p.a., zwróciło uwagę, że w orzecznictwie ukształtowana została generalna zasada dotycząca protestów lokalnej społeczności. Granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi a realizowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń w zakresie normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty winny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględnione, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których organy samorządowe są w pełni suwerenne.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w ponownie przeprowadzonym konwalidował dostrzeżone przez sąd wady, w tym te dotyczące analizy urbanistycznej. Ponowna, składająca się z części opisowej i graficznej analiza urbanistyczna, jest prawidłowa pod względem formalnym oraz została sporządzona zgodnie z wymaganiami stawianymi przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. G. i M. G. zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Wobec postawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 135 K.p.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zdaniem skarżących w realiach tej sprawy nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, ponieważ w analizowanym obszarze znalazło się 113 zabudowanych nieruchomości, wśród których zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, natomiast nieruchomości wykorzystywane na cele gospodarcze, w tym usługi stanowią znikomą część. W zaskarżonej decyzji SKO w Ł. wskazało jedynie cztery nieruchomości o innej niż mieszkalna funkcji, zatem nie można twierdzić, że spełniają one warunek kontynuacji funkcji. Żadna z tych nieruchomości nie jest zabudowana obiektami o gabarytach chociażby zbliżonych do zabudowy planowanej. Budynek przy ul. C to budynek o powierzchni 797 m2 i wysokości 6 m, mieści się w nim firma odzieżowa, która prowadzi cichą działalność szwalniczą; budynek przy ul. E to ciąg pięciu garaży o powierzchni 107 m2 i wysokości 3 m; budynek przy ul. F to osiedlowy sklep spożywczy o powierzchni 155m2, natomiast budynek przy ul. B5 to budynek o powierzchni 359m2 o funkcji mieszkalno-usługowej, gdzie na parterze mieści się warsztat samochodowy. Działka będąca przedmiotem wniosku położona jest przy ul. B, to na niej usytuowany jest front działki i na tę ulicę odbywać się będzie zjazd z nieruchomości. Dominuje tu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Brak jest wobec tego podobnej do planowanej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej - ul. B.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. skarżący poparli skargę, a pełnomocnik uczestnika postępowania A Sp. z o.o. w Ł. i Prezes Zarządu G wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z magazynem i częścią garażową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B, na części działki nr 159 i części działki drogowej 192/4, w obrębie [...], nie wykazała istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. organy administracyjne obu instancji oraz tutejszy sąd związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 8/15.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla terenu, na którym tak, jak w realiach rozpoznawanej sprawy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z kompletnych akt administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, składającej się z części tekstowej i graficznej. Autor analizy uwzględnił wytyczne zawarte we wspomnianym na wstępie rozważań wyroku tutejszego sądu z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 8/15 i określił granice terenu analizowanego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 71m = 213 m), a następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na tak wyznaczonym terenie dominuje bezspornie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, choć występuje także zabudowa magazynowa (działka nr 171/13 – ul. C), garażowa (działka nr 288 – ul. E), handlowo-usługowa (działki nr 161 – F i nr 197/8 –ul. B) oraz handlowo-magazynowa (działka nr 168/10 – ul. H), a więc zabudowa zbieżna z projektowaną. Zgodzić się zatem trzeba z konkluzją autora analizy oraz organów obu instancji, że wnioskowana inwestycja z pewnością nie będzie sprzeczna z zabudową występującą w granicach terenu analizowanego, zapewniona zostanie kontynuacja funkcji występującej w terenie, zaś istniejąca zabudowa stanowi dostateczną podstawę do określenia parametrów nowej zabudowy. Spełniona jest wobec tego bezspornie zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wbrew przekonaniu skarżących nie oznacza wcale obowiązku wiernego kopiowania istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. B.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wskazuje się przy tym, że działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 318/14, 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2106/12 - dostępne na stronie internetowej pod adresem – https://orzeczenia.nsa.gov.pl, 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12 - Lex nr 1352904, 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 222/14 – Lex nr 1640564, 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 – Lex nr 1493701, 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12 – Lex nr 1444506).

Bezpodstawny jest wobec tego zarzut skargi, że w realiach rozpoznawanej sprawy warunek kontynuacji funkcji występującej na działkach sąsiednich nie jest spełniony, ponieważ działka nr 171/13 przy ul. C znajduje się na obrzeżach granic obszaru analizowanego, co wykluczało ją z analizy porównawczej. Stanowisko to jest błędne i nie znajduje oparcia w ugruntowanych poglądach judykatury, która podkreśla konieczność szerokiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Skarżący natomiast poszukują podobnej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej – ul. B zgodnie z wykładnią językową art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sensu stricte. Nadto błędnie upatrują oni podobieństwa kontynuacji funkcji w poszukiwaniu obiektów o gabarytach podobnych do projektowanej inwestycji, a nie obiektów o podobnej funkcji. Niewątpliwie słuszne jest twierdzenie skarżących, że zabudową dominującą w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże nie można pomijać zabudowy występującej na działkach znajdujących się w granicach terenu analizowanego chociażby przy ulicach C, F, czy H. Wprawdzie jest to zabudowa o gabarytach odbiegających od zabudowy projektowanej, bowiem budynki tam występujące są nieco niższe, aniżeli projektowany obiekt (choć nawet niektóre budynki mieszkalne jednorodzinne odpowiadają wysokością projektowanemu obiektowi), niemniej jednak przeprowadzona w tej sprawie analiza urbanistyczna miała dać jasną odpowiedź, jakie parametry taka zabudowa powinna posiadać, ażeby wkomponować ją w istniejący ład przestrzenny. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że tutejszy sąd w motywach wyroku z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 8/15 stwierdził, że "na obecnym etapie nie można jednak przesądzić, że powstanie inwestycji o takim charakterze jest wykluczone".

Autor analizy, a w ślad za nim organy obu instancji w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy prawidłowo ustaliły charakterystyczne parametry zabudowy występującej na 113 nieruchomościach znajdujących się w graniach terenu analizowanego, co zobrazowano czytelnie w tabeli zamieszczonej w części graficznej analizy. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, a następnie z poszanowaniem reguł określonych w rozporządzeniu, w oparciu o wyniki analizy ustalono parametry nowej zabudowy. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały szczegółowo i rzetelnie uzasadnione w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 1 do decyzji, a także w motywach decyzji o warunkach zabudowy oraz zaskarżonej decyzji. Nie jest również błędem, jak podnosił to skarżący w swoim odwołaniu, określenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy w formie "widełek", "od-do", bowiem dokładne i precyzyjne wymiary planowanej inwestycji zostaną ustalone w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w świetle obowiązujących przepisów prawa w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy brak jest podstaw do sprecyzowania lokalizacji planowanego budynku biurowego z magazynem i częścią garażową. Kwestie hałasu, ekranów akustycznych, umiejscowienia zjazdu, wzmożonego ruchu pojazdów, niszczenia nawierzchni asfaltowej czy zagrożenia ruchu pieszych pozostawały poza zakresem rozważań sądu oraz organów administracyjnych, gdyż celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie ustalenie, jakiego rodzaju zabudowa może powstać na danym terenie z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Mogą być one podnoszone w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu analiza akt sprawy uzasadnia również konkluzję organów obu instancji o spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Bezspornym jest bowiem, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy B. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, co bezspornie potwierdzają oświadczenia gestorów sieci załączone do akty sprawy. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak trafnie zauważyło Kolegium z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że w skład działki nr 159 nie wchodzą grunty leśne o symbolu – Ls, a jedynie grunty zadrzewione i zakrzewione, nie podlegające ochronie o symbolu – Lz, co stanowiło przesłankę umorzenia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. w dniu 10 sierpnia 2015 r. postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro zatem, planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., to niewątpliwie organ administracyjny, nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu skarżących oraz okolicznych mieszkańców, zobligowany był wydać wnioskowaną przez inwestora decyzję o warunkach zabudowy. W motywach decyzji organy orzekające w sprawie prawidłowo przedstawiły i rozważyły stan faktyczny i prawny sprawy oraz rzeczowo wyjaśniły jakie okoliczności natury faktycznej i prawnej zadecydowały o ich podjęciu.

Wobec powyższego sąd jako bezpodstawne ocenił zarzuty skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ms