Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1020/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 52 par. 3, art. 53 par. 2, art. 134, art. 135, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 1 , art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 4, art. 22 ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: Par. 4 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 38 poz 220
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata  2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 Art. 2 lit. d, art. 71 ust. 1, ust. 2, ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Laskowa na akt Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2011 r. nr FE-FX.432.1.50.2011 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2011r.

W dniu 26 stycznia 2011 r. Gmina Laskowa, reprezentowana przez Wójta Gminy Laskowa, złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 313,322,323 "Odnowa i rozwój wsi". Uzyskana pomoc finansowa miała zostać przeznaczona na realizację operacji pt. "Zagospodarowanie centrum wsi Laskowa". Celem inwestycji była poprawa jakości życia mieszkańców wsi Laskowa oraz zwiększenie dostępności do atrakcyjnych miejsc: szlaków turystycznych, zespołu zabytkowego przy dworze w Laskowej poprzez wyodrębnienie i zagospodarowanie centrum.

Pismem z dnia 2 marca 2011 r. nr FE.IX.432.1.50.2011 Zarząd Województwa Małopolskiego poinformował Wójta Gminy Laskowa, iż złożony wniosek o przyznanie pomocy został wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki i w związku z tym wezwał o ich usunięcie we wskazanym zakresie. Zarząd Województwa Małopolskiego nakazał wnioskodawcy m.in. zaktualizować koszty całkowite przedmiotowej operacji w przypadku kosztów, które będą lub zostały poniesione od 1 stycznia 2011r. a to w związku ze zmianą po tej dacie obowiązujących stawek podatku VAT.

Pismem z dnia 22 marca 2011 r. nr GPI.0717/7/2010 Gmina Laskowa dokonała usunięcia nieprawidłowości lub braków swojego wniosku o przyznanie pomocy. Gmina Laskowa wskazała m.in., że nie zaktualizowano kosztów całkowitych przedmiotowej operacji, gdyż koszty zostały poniesione w 2010r. kiedy to w całości zrealizowano zadanie.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr FE.IX.432.1.50.2011 Zarząd Województwa Małopolskiego ponownie stwierdził, że złożony przez Gminę Laskową wniosek o przyznanie pomocy został wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki. W swoim piśmie Zarząd wskazał nieprawidłowości i braki jakie Gmina Laskowa winna usunąć w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia pisma.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr GPI.0717/7/201011 Gmina Laskowa udzieliła odpowiedzi na wezwanie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2011 r.

Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. nr FE-IX.432.1.50.2011, nr ARiMR UM06-6922-UM0600050/11 Zarząd Województwa Małopolskiego, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 z późn. zm.), odmówił przyznania Gminie Laskowa pomocy na realizację operacji "Zagospodarowanie centrum wsi Laskowa". Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami Programu oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, koszty uznaje się za kwalifikowane, jeżeli zostały poniesione przez wnioskodawcę nie wcześniej niż w dniu, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, z wyjątkiem kosztów ogólnych, które mogły zostać poniesione przed dniem złożenia wniosku, ale nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r. Po szczegółowej analizie dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy oraz uzupełnieniami do wniosku, a także w oparciu o oświadczenie Gminy Laskowa zawarte w piśmie z dnia 22 marca 2011r., znak: GPI.0717/7/2010 (pkt 3 tego pisma), Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził, iż koszty inwestycyjne operacji, ujęte przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie pomocy, zostały faktycznie poniesione jeszcze przed złożeniem tego wniosku (rok 2010). W związku z powyższym Zarząd Województwa Małopolskiego uznał, iż zgodnie z zasadami przyznawania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" PROW 2007-2013, przedmiotowa operacja nie może zostać objęta dofinansowaniem.

Pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. Gmina Laskowa wezwała Zarząd Województwa Małopolskiego do usunięcia naruszenia prawa i przyznanie pomocy finansowej. Zdaniem Gminy Laskowa, operacja "Odnowa centrum wsi Laskowa" spełnia wszystkie założenia umożliwiające jej ubieganie się o przyznanie pomocy na jego realizację, a mianowicie takie, że potencjalnym beneficjentem pomocy (wnioskodawcą) jest Gmina Laskowa, a operacja spełnia wymagania określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Poza tym operacja ta zapewnia osiągnięcie i zachowanie celów działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz inne warunki określone w § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Ponadto Gmina Laskowa zwróciła uwagę, iż co do zasady, w w/w rozporządzeniu przyjęto, że każda operacja po otrzymaniu pomocy będzie otrzymywać wsparcie poprzez refundację już poniesionych kosztów. Wskazała również na fakt, iż Komisja Europejska w swych rozporządzeniach określających zasady udzielania wsparcia w ramach swoich Funduszy - w tym Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), co do zasady, przyjęła kwalifikowalność wszystkich wydatków poniesionych przez beneficjenta wsparcia od początku okresu programowania (2007) do 2013 roku plus dwa lata. Gmina Laskowa stwierdziła zatem, iż przyjmując powyższe za zasady bezsprzecznie obowiązujące i mając również świadomość nadrzędności prawa wspólnotowego nad krajowym należy uznać, iż § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. nie może być wiążącym podczas dokonywania oceny kwalifikowalności wydatków objętych wnioskiem o wsparcie operacji, a tym samym nie można na jego podstawie decydować o odmowie udzielenia pomocy.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Województwa Małopolskiego w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. nr FE-IX.432.1.50.2011, nr ARiMR UM06-6922-UM0600050/11 poinformował, iż powyższe wezwanie zostało rozpatrzone negatywnie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami Programu oraz z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 38, poz. 220 z późn. zm.), koszty uznaje się za kwalifikowane, jeżeli zostały poniesione od dnia, w którym została zawarta umowa, a zgodnie z § 4 ust. 3 w przypadku przyznania pomocy do kosztów kwalifikowalnych zalicza się również koszty kwalifikowalne, które mogły zostać poniesione przed dniem zawarcia umowy, lecz nie wcześniej niż w dniu, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, a w przypadku kosztów stanowiących koszty ogólne, nie wcześniej niż 1 stycznia 2007r. Z kolei art. 22 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził, iż szczegółowa analiza dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy oraz uzupełnień do wniosku, a także oświadczenia Gminy Laskowa zawartego w piśmie z dnia 22 marca 2011 r. prowadzi do wniosku, iż koszty inwestycyjne operacji, ujęte we wniosku o przyznanie pomocy, zostały faktycznie poniesione w roku 2010, tj. przed złożeniem tego wniosku.

Zdaniem organu, Gmina Laskowa bezpodstawnie zarzuca niezgodność prawa wspólnotowego z prawem krajowym, nie podając jednak konkretnie jaki przepis został naruszony. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. pomoc jest przyznawana w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji kosztów, natomiast w sytuacji, gdy koszty zostały poniesione przed dniem złożenia wniosku, stanowi to podstawę do odmowy przyznania pomocy. Organ podniósł, iż uzasadnienie do w/w rozporządzenia stanowi, że przepisy rozporządzenia uwzględniają wspólnotowe reguły dotyczące kwalifikowalności kosztów w przypadku działań o charakterze inwestycyjnym, zawarte w rozporządzeniu Komisji nr 1974/2006, wprowadzają regulacje dotyczące zakresu, formy oraz zasad ponoszenia kosztów kwalifikowalnych, a zatem jego zdaniem, w/w rozporządzenie stanowi uszczegółowienie regulacji unijnych i jest wiążące w procesie przyznawania pomocy finansowej. W związku z powyższym Zarząd Województwa Małopolskiego uznał, iż zgodnie z zasadami przyznawania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" PROW 2007-2013, przedmiotowa operacja nie może zostać objęta dofinansowaniem, a tym samym podtrzymał swoje stanowisko w sprawie odmowy przyznania pomocy.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Gmina Laskowa, reprezentowana przez Wójta Gminy Laskowa, wniosła skargę na akt Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2011 r. nr FE-IX.432.1.50.2011, domagając się uznania, że złożony przez nią wniosek o przyznanie pomocy spełnia warunki jej przyznania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Strona skarżąca stwierdziła, iż Zarząd Województwa Małopolskiego przyjął za podstawę odmowy wsparcia operacji § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wątpliwości skarżącej wzbudziła przyjęta przez Zarząd Województwa Małopolskiego interpretacja, że wydatki są kwalifikowalne od momentu złożenia wniosku, w kontekście zapisu § 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, który wprowadza kolejny - zupełnie inny moment/termin kwalifikowalności wydatków, tj. od momentu zawarcia umowy na wsparcie operacji. Skarżąca podniosła również, iż także w § 4 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia wprowadzono kolejną (już trzecią) zasadę kwalifikowalności wydatków. Zdaniem Gminy Laskowa, wprowadzenie tego typu zapisów w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. prowadzi do wniosku, iż należy w tej kwestii oprzeć się na prawie wspólnotowym, które określa jako kwalifikowalne, wydatki poniesione w całym okresie programowania, czyli od 1 stycznia 2007r.

Strona skarżąca wskazała, iż kwalifikowalność wydatków oznacza, że konkretny wydatek, który wynika wprost z katalogu kosztów kwalifikowanych, jest niezbędny do wykonania danego projektu oraz jest bezpośrednio z nim związany. Jej zdaniem, takie kategorie wydatków kwalifikowanych jak np. zakup środków trwałych, zakup wartości niematerialnych i prawnych, koszt szkoleń lub usług doradczych powinny być ściśle powiązane z projektami, które kwalifikują się do wsparcia w ramach danego działania i powinny przyczyniać się w sposób bezpośredni do realizacji celów projektu. W ocenie Gminy Laskowa, wydatek jest tylko wtedy kwalifikowany, kiedy zostaje poniesiony w celu realizacji projektu kwalifikującego się do wsparcia ze środków funduszy strukturalnych.

Gmina Laskowa wskazała, iż w myśl przepisów prawa wspólnotowego w latach 2007-2013 ogólną zasadą jest kwalifikowalność wydatków od daty otrzymania przez Komisję Europejską programu operacyjnego lub od 1 stycznia 2007r. Natomiast w przypadku projektów rozpoczętych przed 1 stycznia 2007r. lub datą otrzymania przez Komisję Europejską programu operacyjnego, do kosztów kwalifikowanych będą mogły być zaliczone jedynie te wydatki, które zostaną faktycznie poniesione po tej dacie. Wydatki poniesione wcześniej nie będą stanowić wydatku kwalifikowanego. Na potrzeby rozliczenia z Komisją Europejską koniec okresu kwalifikowalności wydatków stanowi dzień 31 grudnia 2015r. Natomiast datę końcową kwalifikowalności wydatków dla beneficjentów określa instytucja zarządzająca programem operacyjnym, uwzględniając czas potrzebny na dokonanie zamknięcia pomocy w ramach programu i końcowe rozliczenie z Komisją. Zasadą wynikającą z regulacji unijnych jest, iż każdy ze złożonych projektów będzie poddany ocenie pod względem kosztów, które mają być zakwalifikowane do wsparcia. Będzie ona dokonywana zarówno na etapie wyboru wniosku, jak i podczas jego realizacji. W trakcie wyboru sprawdzeniu będzie podlegać potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku, w tym przede wszystkim to, czy wydatek jest zgodny z postanowieniami programu operacyjnego, czy jest niezbędny do realizacji projektu oraz czy jest efektywny. Kwalifikowalność poniesionych wydatków będzie też oceniana w trakcie realizacji projektu, kiedy beneficjent przedłoży kolejne wnioski o płatność. Zdaniem skarżącej, w świetle regulacji prawa europejskiego bezpodstawne są regulacje - i to określone rozporządzeniem w sytuacji gdy ewentualnie materia ta jako dotycząca praw i obowiązków podlega zasadzie regulacji jej w ustawie -ograniczające początek biegu okresu kwalifikowalności wydatków w ramach budżetu Unii Europejskiej na lata 2007-2013.

W ocenie skarżącej, Zarząd Województwa Małopolskiego winien w tym przypadku uznać skargę za uzasadnioną zwłaszcza, że przepisy prawa polskiego są niespójne i mogą rodzić szereg problemów z ustaleniem kwalifikowalności wydatków. Natomiast oparcie się na prawie wspólnotowym spowoduje ujednolicenie oceny kwalifikowalności wydatków, usprawni ocenę wniosków o wsparcie operacji i pomoże w sprawnym rozliczeniu udzielonej już pomocy. Strona skarżąca stwierdziła, iż Komisja Europejska w swoich rozporządzeniach określających zasady udzielania wsparcia w ramach Funduszy - w tym Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, 1974/2006) co do zasady przyjęła kwalifikowalność wszystkich wydatków poniesionych przez beneficjenta wsparcia od początku okresu programowania (2007) do 2013r. Tym samym w ocenie strony skarżącej, w/w rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest niezgodne z prawem wspólnotowym, a wyjaśnienie Zarządu Województwa Małopolskiego w tej kwestii nie może zostać przyjęte, gdyż organ nie wskazał żadnych opinii ani interpretacji tych rozbieżności, jak również nie przedstawił żadnego dowodu obalającego tezę skarżącej co do określenia kwalifikowalności wydatków w prawie wspólnotowym.

Podsumowując strona skarżąca podniosła, iż Zarząd Województwa Małopolskiego winien uznać za kwalifikowalne wydatki poniesione od 1 stycznia 2007r., a w swych ocenach i działaniach winien opierać się na prawie wspólnotowym, zwłaszcza w sytuacjach niejasnych i często sprzecznych regulacji krajowych. Gmina Laskowa stwierdziła, iż mając świadomość nadrzędności prawa wspólnotowego nad krajowym należy uznać, iż § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. nie może być wiążącym podczas dokonywania oceny kwalifikowalności wydatków objętych wnioskiem o wsparcie operacji, a tym samym nie można na jego podstawie decydować o odmowie udzielenia pomocy.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem organu, twierdzenia strony skarżącej są chybione. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za kwalifikowane można uznać jedynie te wydatki, które zostały poniesione przez wnioskodawcę po dniu złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy, zaś w odniesieniu do tzw. kosztów ogólnych tylko te wydatki, które poniesione zostały nie wcześniej niż 1 stycznia 2007r. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał, iż w niniejszej sprawie zakwestionował wydatki inwestycyjne skarżącej, które zostały poniesione w 2010r., podczas gdy wniosek aplikacyjny został złożony w dniu 26 stycznia 2011 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, na podstawie w/w przepisu, wydatki te nie mogły zostać uznane za kwalifikowane i cały projekt, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. nr 64, poz. 427 z późn. zm.), nie kwalifikował się do przyznania pomocy.

Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził, iż nieprawdą jest, że § 4 ust. 2 i ust. 3 w/w rozporządzenia krajowego pozostaje w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa wspólnotowego, w tym w szczególności z postanowieniami rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. DE L. z 2005r. nr 277 z późn. zm.)-Organ wskazał, iż art. 71 ust. 1 tego rozporządzenia określa, w sposób najbardziej ogólny, okres kwalifikowania wydatków. Zgodnie, z tym przepisem wydatki kwalifikują się do wkładu z EFRROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007r. a dniem 31 grudnia 2015r. Ponadto podniósł, iż poza powyższą ogólną zasadą rozporządzenie w art. 71 ust. 2 oraz ust. 3 deleguje określenie szczegółowych zasad kwalifikowania wydatków na rzecz państw członkowskich ("Zasady dotyczące kwalifikowalności wydatków określa się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem szczególnych warunków ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu dla niektórych środków rozwoju obszarów wiejskich"). Zdaniem Zarządu, nie ma zatem przeszkód, aby w drodze rozporządzenia krajowego określić szczegółowo zasady kwalifikowania wydatków w sposób bardziej rygorystyczny dla wnioskodawców od przedstawionego w rozporządzeniu unijnym. W ocenie organu, rozporządzenie krajowe tylko wtedy pozostawałoby w sprzeczności z zapisami rozporządzenia unijnego, gdyby okres kwalifikowania wydatków wykraczał poza granice czasowe określone w art. 71 rozporządzenia nr 1698/2005.

Zarząd Województwa Małopolskiego, zgodził się z argumentem strony skarżącej, że przepisy prawa unijnego mają charakter nadrzędny w stosunku do postanowień rozporządzeń krajowych. Zastrzegł jednak przy tym, iż reguła interpretacyjna nakazująca stosowanie przepisów prawa unijnego w miejsce przepisów prawa krajowego ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy prawa krajowego pozostają w sprzeczności z unijnymi. Natomiast wbrew twierdzeniom strony skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Tym samym w ocenie Zarządu Województwa Małopolskiego, zaskarżony w niniejszej sprawie akt z dnia 3 czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy nie narusza jakichkolwiek postanowień prawa krajowego lub unijnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydany w granicach sprawy której dotyczy skarga akt narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

Kontrolę sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Gminy Laskowa na akt Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu "Zagospodarowanie Centrum Wsi Laskowa", stanowiący informację o odmowie przyznania pomocy, wydaną na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej: "ustawą o wspieraniu").

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, określa ona:

1/ zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez z Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE L 277 z 21.10.2005r., str.1) oraz przepisach UE wydanych w trybie tego rozporządzenia,

2/ warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej:

a/ w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą",

b/ na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" - w zakresie nieokreślonym w przepisach UE, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie UE.

W niniejszej sprawie zastosowanie miał Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zatwierdzony przez Komisję Europejską, stosownie do art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, ogłoszony Obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowiącym załącznik do Obwieszczenia (M.P. 2007, nr 94, poz. 1035).

Z definicji ustawowej (art. 2 pkt 1 ustawy) wynika, iż ilekroć w ustawie mowa jest o działaniu - należy przez to rozumieć środek, o którym mowa w art. 2 lit d rozporządzenia nr 1698/2005. "Środek" zaś, w rozumieniu tegoż przepisu, jest to zespół operacji przyczyniających się do wykonania osi, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.

Oceniany w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pomocy miał być realizowany w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 38, poz. 220 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 3 kwietnia 2009r. o ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu, zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określony dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), a więc po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 53 §2 p.p.s.a.

Niniejsza skarga wniesiona została z zachowaniem powyższych wymogów formalnych, wniesiona bowiem została z zachowaniem terminu i poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niniejsza skarga została zatem uznana przez sąd za dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd doszedł jednakże do przekonania, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Organ administracyjny prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie powołane powyżej przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pomoc jest przyznawana w formie refundacji części kosztów związanych z realizacją operacji, jeżeli koszty te zostały poniesione od dnia, w którym została zawarta umowa, a wyjątkowo także koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy, lecz nie wcześniej niż w dniu, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy. Jedynie w odniesieniu do kosztów stanowiących koszty ogólne przewidziano możliwość ich refundacji jeszcze wcześniej, od dnia 1 stycznia 2007r.

W ocenie Sądu powyższe przepisy przewidują jasne zasady kwalifikowalności kosztów i, wbrew zarzutom skargi, nie zachodzi pomiędzy nimi sprzeczność. Ostatnia część zdania §4 ust. 3 cyt. Rozporządzenia dotyczy bowiem jedynie tzw. kosztów ogólnych (które są kwalifikowalne nawet gdy były poniesione przed dniem zawarcia umowy, ale nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2007r.) i stanowi jeszcze dalej idący wyjątek niż w pierwszej części ust. 3 (kwalifikowalne są koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy, ale nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy) od wynikającej z ust. 2 zasady uznawania za kwalifikowalne jedynie kosztów ponoszonych od dnia zawarcia umowy.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący sprzeczności treści cyt. powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. z prawem unijnym, w tym w szczególności z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz.UE L 277 z 21.10.2005r). Art. 71 ust. 1 rozporządzenia unijnego przewiduje, że wydatki kwalifikują się do wkładu z EFRROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007r. a dniem 31 grudnia 2015r. Przepis ten określa ogólną zasadę dotyczącą okresu kwalifikowania wydatków, zgodnie z obecnym okresem finansowania na lata 2007-2015. Z tego powodu nie mogą być uznane za kwalifikowane wydatki, które zostały poniesione przed rozpoczęciem tego okresu, a więc przed 1 stycznia 2007r. Poza wprowadzeniem powyższej ogólnej zasady, rozporządzenie deleguje określenie szczegółowych zasad kwalifikowania wydatków na rzecz państw członkowskich, w art. 71 ust. 2 oraz ust. 3 przewidując, że "Zasady dotyczące kwalifikowalności wydatków określa się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem szczególnych warunków ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu dla niektórych środków rozwoju obszarów wiejskich". Prawodawca krajowy został zatem upoważniony do określenia szczegółowo zasad kwalifikowania wydatków. Zastosowane w niniejszej sprawie przepisy § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, to upoważnienie realizują. Do sprzeczności pomiędzy rozporządzeniem krajowym a rozporządzeniem unijnym doszłoby jedynie wtedy, gdyby okres kwalifikowania wydatków wykraczał poza granice czasowe określone w art. 71 rozporządzenia nr 1698/2005, a więc przed datę 1 stycznia 2007r., a taka sytuacja nie zachodzi.

Skoro zatem w niniejszej sprawie spór dotyczył treści przepisów dotyczących zasad kwalifikowalności wydatków, natomiast bezsporne pozostawało, że skarżąca poniosła wydatki przed złożeniem wniosku i nie należały one do kategorii kosztów ogólnych, organ trafnie zakwalifikował je jako koszty, które nie mogą być uznane za kwalifikowalne w rozumieniu § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Zgodnie zatem z art. 22 ust. 3 ustawy z 3 kwietnia 2009r. o ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, organ w niniejszej sprawie miał podstawy do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o odmowie przyznania pomocy.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wydany w niniejszej sprawie akt Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2011r. stanowiący informację o odmowie przyznania pomocy jest zgodny z prawem. Sąd dokonując kontroli jego legalności, nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu str. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga została oddalona, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.