Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 9/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 7, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7a, art. 48, art. 9 ust. 3, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 30 par. 4, art. 10 par. 1, art. 19, art. 20, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 30 października 2008 roku, nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2008 roku, nr [...], orzekającą o braku podstaw do wydania, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), nakazu wykonania robót budowlanych w sklepie piekarniczo-cukierniczym, należącym do A. i S. K., zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. S. [...] w K., w celu doprowadzenia wykonanych w październiku 2006 roku, bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych, obejmujących m. in. wykonanie drzwi wejściowych do sklepu w miejsce istniejącego okna w ścianie budynku graniczącej z działką nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie samowolnie wykonanych w październiku 2006 roku robót budowlanych w sklepie piekarniczo-cukierniczym na parterze budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w K. nie ma podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zachodzi jednak konieczność rozważenia zasadności wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, w myśl którego właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przesłankę faktyczną stanowi tu wykonanie otworu drzwiowego w ścianie budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działek budowlanych, naruszające obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 909/08, oddalił skargę A. K. i S. K. na ww. decyzję organu drugiej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 9 września 2009 roku, nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi S. K. doprowadzenie budynku, położonego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w K., do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie otworu okiennego w miejscu wykonanych w październiku 2006 roku, bez wymaganego pozwolenia na budowę, drzwi wejściowych do sklepu w ścianie graniczącej z działką nr [...].Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 10 listopada 2009 roku, nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 29/10, stwierdził nieważność obu ww. decyzji z uwagi na wydania decyzji wobec podmiotu, który nie miał statusu strony w tym postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził bowiem, iż S. K. wniósł aportem firmę o nazwie B wraz z prawem własności nieruchomości w K. przy ul. S. [...], stanowiącej działkę nr [...] (akt notarialny repertorium A nr [...] z dnia 31 lipca 2009 roku), do "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Tym samym to ta spółka powinna być stroną toczącego się postępowania, w miejsce S. K.

Decyzją z dnia 11 października 2010 roku, nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie stolarki okiennej (bez zmiany kształtu i wielkości poprzedniego otworu okiennego) w ścianie budynku położonego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w K., usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (podwórko), w miejsce wykonanych drzwi wejściowych do sklepu.

Organ I instancji stwierdził, że otwory okienne od strony działki nr [...] istniały w momencie zakupu przez A. i S. K. lokalu użytkowego na parterze budynku w dniu 15 stycznia 1996 roku. Istniały one, według zgodnych oświadczeń stron postępowania, od wybudowania obiektu. Działka nr [...] powstała w wyniku zmian gruntowych z dnia 9 września 2004 roku. Roboty budowlane, w ramach których, w miejsce istniejącego okna w lokalu sklepowym, wstawiono drzwi w ścianie usytuowanej przy granicy działek nr [...] i nr [...], zostały wykonane w październiku 2006 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną budynek ten sytuuje się w odległości nie mniejszej niż 4 m od tej granicy. Wykonane w 2006 roku roboty budowlane zignorowały przytoczony przepis. Uzyskana przez stronę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę i nie uprawnia do wykonania robót budowlanych.

Od decyzji organu I instancji odwołała się, będąca stroną w sprawie, S. R., wnosząc o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące robót budowlanych wykonanych przez uczestniczkę postępowania – K. R. Odwołanie złożyła także "A" Spółka z o. o. w L., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

▪ § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na wprowadzeniu rozróżnienia pomiędzy otworami okiennymi, a drzwiowymi, nieprzewidzianego w tym przepisie;

▪ art. 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że doprowadzenie do stanu poprzedniego stworzy sytuację zgodną z prawem;

▪ art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.

Odwołująca się zarzuciła również, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., które doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 września 2006 roku, nr [...], wydanej przez Wójta Gminy. W odwołaniu podniesiono nadto, że nałożenie obowiązku zastąpienia drzwi oknem, które tam wcześniej się znajdowało, w rzeczywistości nie wprowadza zmiany, ponieważ jeden otwór zostanie zastąpiony innym, co oznacza zmianę faktyczną, która nie ma wpływu na zmianę sytuacji prawnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 23 listopada 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określają, że w przypadkach innych niż określone

w art. 48 ust. 1 lub w art. [...]b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 7 ww. ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wykonanego w 2006 roku, bez wymaganego pozwolenia na budowę, otworu drzwiowego w miejscu okna w ścianie budynku na działce nr [...] w K., graniczącej z działką nr [...], wydanie, na podstawie ww. przepisu, decyzji nakazującej doprowadzenia obiektu do poprzedniego stanu poprzez likwidację otworu drzwiowego i odtworzenie okna, Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił okolicznością, iż otwór drzwiowy powstał, gdy istniała już granica rozdzielająca ww. działki, a przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie dopuszcza dla takiej ściany, w sposób kategoryczny, odległości mniejszej niż 4 m.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna. Jak podniósł organ odwoławczy, przedmiotowe roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę (zmiana w elewacji), to przypadek inny niż określony w art. 48, który podlega przepisom art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Dotyczą go także regulacje rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż - stosownie do § 330 tego rozporządzenia, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1, jedynie w tych sytuacjach, gdy przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:

▪ został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów, lub

▪ zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepisy warunków technicznych, zdaniem organu odwoławczego, wprowadzają rozróżnienie pomiędzy otworami okiennymi, a drzwiowymi (odmienne przeznaczenie), a ta sama minimalna ich odległość od granicy z działką sąsiednią (4 m) nie implikuje braku rozróżnienia. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub działki jest istotnym dokumentem w procedurze poprzedzającej proces budowlany, lecz w żadnym razie nie zastępuje ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę

(art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Celowość wykonania robót budowlanych nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ich legalności. Nie ma przeszkód w kierowaniu obowiązku opartego o art. 51 ustawy - Prawo budowlane do właściciela obiektu budowlanego, gdy inwestor samowolnie wykonanych w nim robót budowlanych zbył prawo własności na rzecz innego podmiotu, bowiem art. 52 ww. ustawy jako obowiązanych do dokonania czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy wymienia również właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Odnosząc się do odwołania S. R. organ odwoławczy wyjaśnił, iż dotyczy ono innego, odrębnego postępowania, dlatego organ nie odniósł się do zawartych w nim zarzutów merytorycznie.

W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. zarzuciła jej:

▪ naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu inwestora – S. K.,

▪ naruszenie prawa procesowego - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyznaczenie przez organ II instancji stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości udziału w sprawie,

▪ naruszenie prawa materialnego - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie,

▪ naruszenie art. 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doprowadzenie do stanu poprzedniego stworzy sytuację zgodną z prawem,

▪ naruszenie art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, które w przedmiotowej sprawie winno polegać na zobowiązaniu do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie stwierdzeniu, że przedmiotowa zmiana została wykonana zgodnie z prawem,

▪ naruszenie art. 77 k.p.a., które w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy z dnia 4 września 200 roku, nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu nowego wejścia zewnętrznego oraz nowego wejścia do magazynu na zapleczu sklepu na działce nr [...] w K. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2006 roku, nr [...], utrzymującej tę decyzję w mocy.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca sytuowanie nowego obiektu lecz remont w istniejącym od kilkudziesięciu lat budynku polegający na wymianie istniejącej stolarki okiennej na nową w jednym oknie oraz powiększeniu drugiego otworu okiennego i umieszczeniu w powstałym otworze drzwi. Organy nadzoru budowlanego - niewłaściwie stosując § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, naruszyły prawo.

Skarżąca podniosła również, iż § 12 ww. rozporządzenia nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy otworami okiennymi i drzwiowymi, do czego w rzeczywistości prowadzi decyzja wydana przez organ I instancji. Przepis ma na celu umożliwienie umieszczania w nowowznoszonych obiektach otworów okiennych i drzwiowych w odległościach wskazanych w rozporządzeniu. Zastępowanie otworu drzwiowego - okiennym w konkretnym przypadku występującym w sprawie należy uznać za dopuszczalne. Rezultaty wykładni funkcjonalnej ww. przepisu wskazują, że roboty budowlane są zgodne z prawem. Nałożenie obowiązku zastąpienia drzwi oknem, które tam wcześniej się znajdowało, w rzeczywistości nie wprowadza zmiany, ponieważ jeden otwór zostanie zastąpiony innym. Zamierzeniem ustawodawcy, gdy wprowadzał ten przepis, nie było blokowanie rozwoju i modernizacji obiektów budowlanych lecz zapewnienie ładu architektonicznego, który w żadnym razie w przedmiotowej sytuacji nie jest zagrożony. Skoro w ścianie budynku znajdował się otwór okienny, który został nieznacznie powiększony i stał się otworem drzwiowym, uznać należy, że w sytuacji będącej przedmiotem prowadzonego postępowania organ miał w rzeczywistości do czynienia ze zmianą faktyczną, która nie miała wpływu na zmianę sytuacji prawnej. Stanowisko organu administracji jako nieuwzględniające rezultatów wykładni funkcjonalnej było nietrafne. Doprowadziło ono do nadmiernego ograniczenia prawa własności poprzez wprowadzenie rozróżnienia, którego nie przewidział ustawodawca, a w konsekwencji ograniczenia prawa własności nieprzewidzianego przez ustawodawcę.

Następnie skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zastosował art. 48 ustawy - Prawo budowlane nakazującego inwestorowi, w przypadku przebudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie znajduje zastosowania tylko w przypadku, gdy inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie po przedłożeniu wymaganych dokumentów organ powinien był stwierdzić, że wykonane roboty nie naruszają prawa.

Naruszeniem przepisów prawa budowlanego było, zdaniem skarżącej, dokonanie samowoli budowlanej przez poprzedniego właściciela nieruchomości – S. K. Przeciwko niemu przeprowadzone zostało postępowanie karne i poniósł on konsekwencje swoich działań. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowe roboty budowlane podyktowane były wymogami sanitarnymi, nie zagrażają interesom osób trzecich, są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co umożliwia wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji ze względu na nieistnienie konieczności nakazania właścicielowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony - inwestora S. K. wstąpiła, jako jego następca prawny - "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono nowych dowodów w sprawie.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 roku strona skarżąca stwierdziła, że S. K. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym przeprowadzonej przez niego inwestycji. To on przygotował i zrealizował inwestycję, ma zatem o niej największą wiedzę i powinien mieć zapewnioną możliwość obrony prawidłowości wykonanych prac. Wskazując na art. 554 k.c. podniosła, że S. K. wraz ze skarżącą odpowiada co do zasady solidarnie za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Odwołując się do art. 471 k.c. wskazała nadto, że wydanie decyzji o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego prowadzi do uznania, iż inwestor zbył przedmiot obarczony wadami, jest on zatem zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem skarżącej, jest ona następcą prawnym S. K. jedynie w zakresie prawa własności nieruchomości, jednakże nie jest inwestorem. Skarżąca stwierdziła nadto, że organ II instancji winien był zawiadomić ją o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Skarżąca nie została w ogóle poinformowana o przebiegu postępowania przed organem II instancji. Uniemożliwiło jej to złożenie do organu odwoławczego wniosku o wystąpienie do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, opartego na treści art. 9 ustawy - Prawo budowlane, jak również wypowiedzenie się co do odwołania wniesionego przez S. R.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2011 roku, uczestniczka postępowania K. R. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane).

Podstawą faktyczną podjęcia kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji było przyjęcie przez te organy, że w budynku, którego właścicielem obecnie jest skarżąca Spółka, wykonano w 2006 roku roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działek budowlanych, w miejscu istniejącego otworu okiennego.

Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, gdy roboty zostały zakończone, a brak jest możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, organ winien nakazać w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego.

Wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane należało, tak jak uczyniły to organy obu instancji, zakwalifikować jako wymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ustawy. Wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego budynku, albowiem na skutek wykonania otworu drzwiowego, w miejsce otworu okiennego, nastąpiła zmiana parametrów użytkowych budynku. Zgodnie zaś

z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nie można było się przy tym zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wykonane roboty budowlane stanowiły jedynie remont istniejącego obiektu budowlanego, albowiem - zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane definicją, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane nie miały na celu odtworzenie stanu pierwotnego, lecz wręcz przeciwnie - doprowadziły do zmiany stanu pierwotnego budynku, albowiem w miejsce otworu okiennego został wykonany otwór drzwiowy. Jednocześnie wskazać należało, że przepisy art. 29 - 31 ustawy - Prawo budowlane nie zwalniają od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora wykonującego roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego. Skoro zatem wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego budynku, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, stwierdzić należało, że organy obu instancji prawidłowo w stosunku do nich zastosowały tryb naprawczy określony

w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, nie naruszając w żadnej mierze tego przepisu.

Bezzasadnie twierdziła przy tym skarżąca w skardze, że organy błędnie przyjęły, iż zastosowanie trybu określonego w art. 51 ustawy – Prawo budowlane (poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Wskazać należy w tym miejscu skarżącej, że niezgodnym z prawem jest stan obecny budynku, to jest stan po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi, że co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy.

W niniejszej sprawie inwestor wykonał w 2006 roku otwór drzwiowy w miejsce istniejącego otworu okiennego w ścianie budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działek. Dotychczasowe usytuowanie otworu okiennego organy uznały, korzystnie dla skarżącej i w ocenie Sądu zasadnie, za legalne, ponieważ otwór okienny powstał w chwili wybudowania budynku w latach 20-tych XX wieku, przy innym przebiegu granicy między działkami, a znalazł się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działek w wyniku wytyczenia nowej granicy. Dokonany podział geodezyjny działek nie mógł skutkować delegalizacją istniejącego dotychczas zgodnie z prawem otworu okiennego. Zatem za zgodny z prawem należało uznać poprzedni stan budynku, zaś decyzja organu I instancji - nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zasadnie uwzględnia istnienie otworu okiennego - legalnie powstałego w budynku. Skoro zaś przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 2006 roku, w ścianie budynku znajdującej się w odległości ok. 1 m od granicy działek, zatem należało uznać je za niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Nie można było uwzględnić zarzutu strony skarżącej, która twierdziła, że organy nieprawidłowo zastosowały § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, albowiem przepisy tegoż rozporządzenia odnoszą się wyłącznie do sytuowania budynków wznoszonych na przyszłość, a nie do wybudowanych przed jego wejściem w życie. Poglądu tego, co do zasady słusznego, nie można było odnieść do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Postępowanie w tej sprawie dotyczyło bowiem robót budowlanych wykonanych w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia (w 2006 roku), nie zaś usytuowania budynku, w którym roboty powyższe wykonano. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku działają wstecz. Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż regulacja zawarta w § 12 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie nie tylko do budowy całych obiektów budowlanych, lecz także robót budowlanych, które prowadzą do powstania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynków.

Brak również było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 48 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie. Tryb legalizacji określony w tym przepisie nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem wykonane roboty budowlane nie stanowiły budowy obiektu budowlanego lub jego części, lecz - jako to już wyżej zostało wykazane, przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Procedurę naprawczą wobec tych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ustawy, regulują przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Bezzasadnie strona skarżąca zarzucała również organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na pozbawieniu możliwości udziału w postępowaniu S. K. Mieć bowiem należało na uwadze, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 29/10, stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2009 roku, nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, iż obie ww. decyzje były nieważne, ponieważ zostały skierowane nieprawidłowo do S. K., czyli do poprzedniego właściciela nieruchomości, który już w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (tj. 9 września 2009 r.) nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem została ona wniesiona aportem do Spółki z o.o. "A" w dniu 31 lipca 2009 roku. Jak wyjaśnił dalej Sąd, w związku z powyższym, stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinna być ta spółka, jako właściciel nieruchomości, a nie S. K. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, jak również Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku Sądu z dnia 14 kwietnia 2010 roku (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie wówczas, gdy po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu prawnego mająca wpływ na wynik sprawy bądź istotna zmiana stanu faktycznego. Tego typu sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, z tego też względu Sąd był związany stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku i uznał, że organy prawidłowo ustaliły krąg stron przedmiotowego postępowania. Udziału S. K. w przedmiotowym postępowaniu nie uzasadnia również treść art. 30 § 4 k.p.a., który wyraźnie wskazuje, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis jest sformułowany jest jednoznacznie i nie dopuszcza takiej sytuacji procesowej, w której na skutek zbycia prawa następca prawny wstępuje do postępowania obok poprzednika. Następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 roku, sygn.. akt IV SA 1796/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43781). Skoro, w wyniku wniesienia aportem przez S. K. do "A" Spółka z o.o. w L. całości przedsiębiorstwa, obejmującego prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. S. [...], oznaczonej jako działka nr [...], doszło do zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, zatem należało uznać, że skarżąca, jako następca prawny S. K., wstąpiła na jego miejsce, jako strona postępowania. Oceny tej nie zmienia treść przywołanych przez skarżącą w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 roku przepisów Kodeksu cywilnego, które dotyczą odpowiedzialności za zobowiązania cywilnoprawne, a nie realizacji obowiązków o charakterze publicznoprawnym, związanych z prawem własności nieruchomości.

Strona skarżąca zarzucała również w skardze naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyznaczenie przez organ odwoławczy terminu do wypowiedzenia się w sprawie, co skutkowało - zdaniem skarżącej - pozbawieniem jej możliwości udziału w sprawie. Zarzut powyższy został rozwinięty w piśmie strony skarżącej z dnia 20 kwietnia 2011 roku, w którym podniosła, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, złożenie wniosku o wystąpienie do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych oraz ustosunkowanie się do odwołania innej strony. Oceniając ten zarzut skargi, Sąd miał na uwadze, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. jest przepisem postępowania i jego naruszenie może stanowić podstawę uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – vide art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopiero bowiem ustalenie, iż naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia art. 10 k.p.a., które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 roku, sygn. II SA/Op 15/08, Baza Orzeczeń LEX nr 519812).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego. Skarżąca stwierdziła jednak, iż organ odwoławczy naruszył art. 10 k.p.a. albowiem nie doręczył jej odwołania drugiej strony – S. R., nie wezwał jej także do zgłoszenia ewentualnych żądań, a to uniemożliwiło jej złożenie wniosku o wystąpienie o wyrażenie zgody na odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych.

W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącej, iż złożenie przez nią do organu odwoławczego wniosku o wystąpienie do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych (§ 12 rozporządzenia), opartego na treści art. 9 ustawy - Prawo budowlane, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, nawet wówczas gdyby wniosek został złożony po umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W art. 9 ustawy - Prawo budowlane przewidziana została wyjątkowa instytucja w procesie budowlanym - odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 3 powołanej ustawy wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wniosek skarżącej złożony w przedmiotowym postępowaniu, mającym na celu legalizację samowoli budowlanej, wykonanej bez stosownego pozwolenia na budowę, byłby niedopuszczalny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest jedynie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych po wykonaniu robót budowlanych czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 787/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 221/09; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 875/05, z dnia 3 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 590/07, z dnia 6 marca 2009 roku, sygn. akt II OSK 303/08, z dnia 12 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 352/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak również komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, 2009 r., wyd. 3, oraz komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane w: "Prawo budowlane. Komentarz" R. Dziwiński, P. Ziemski, Dom Wydawniczy ABC, 2006 r., wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - w wyroku z dnia 20 maja 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 616/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie, w ocenie Sądu, stwierdził, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. Skoro organem wydającym pozwolenie na budowę jest organ administracji architektoniczno - budowlanej, to z literalnej wykładni art. 9 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane wynika, że organ ten jest również właściwy do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do udzielenia zgody na odstępstwo wynika również z treści art. 82 ust. 1 oraz z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W orzecznictwie pojawił się również pogląd, na który powoływał się skarżący w piśmie z dnia 26 listopada 2010 roku (akta organu II instancji), w myśl którego wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1 - 4 ustawy - Prawo budowlane przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. Z przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że co do zasady projekt budowlany może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno - budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2). Jeśli jednak osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to otwiera to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wynikających wprost z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Jej zastosowanie może spowodować, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno - budowlaną. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Zawarty

w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wymóg, by złożenie do Ministra wniosku o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nastąpiło przed wydaniem pozwolenia na budowę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zaszłością historyczną, a nie celowym zamierzeniem ustawodawcy, by zgoda na odstępstwo była udzielana wyłącznie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju wymóg miał uzasadnienie wówczas, gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Ustawa - Prawo budowlane w pierwotnej wersji przewidywała wyłącznie możliwość rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Nie istniała więc konieczność zastosowania instytucji odstępstwa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zawartego

w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle wskazanych wyżej wyroków sądów administracyjnych, prezentujących odmienne stanowisko w tej kwestii, pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1951/08), należy ocenić jako odosobniony. Przyjęcie takiego rozumienia przepisu art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane skutkowałoby w pierwszej kolejności legalizacją samowoli budowlanej bez zastosowania właściwej procedury legalizacyjnej, przewidzianej przepisami prawa budowlanego, a ponadto działaniem organów nadzoru budowlanego w ramach kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, takiej zaś sytuacji nie można byłoby pogodzić nie tylko z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego o właściwości rzeczowej organów administracji publicznej (art. 19 i art. 20 k.p.a.) lecz przede wszystkim z normą art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Sąd Najwyższy - odnosząc się do treści przywołanego przepisu konstytucyjnego, wyraził pogląd, że art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania takiego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Cytując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34) Sąd Najwyższy podniósł, że normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (postanowienie Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 18 stycznia 2005 roku, sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29).

Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 spotkało się również z krytyką doktryny prawa. Anna Ostrowska w glosie do powyższego wyroku (Samorząd Terytorialny z 2010 roku, nr 11, str. 77), wyraziła pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wykładnia funkcjonalna art. 9 ustawy - Prawo budowlane, zakładająca możliwość zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej, nie jest dopuszczalna. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi wyrażony w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane końcowy termin udzielenia zgody na odstępstwo, ale brak po stronie organu nadzoru budowlanego właściwego w sprawach legalizacji samowoli budowlanej kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a co za tym idzie, brak kompetencji do wyrażenia zgody na odstępstwo w ramach postępowania legalizacyjnego. Kompetencji organu nie można domniemywać ani stosować w tym celu analogii. Wynika to z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zasady legalności działania organów administracji publicznej. Z zestawienia dyspozycji norm art. 9, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, a następnie do wydania postanowienia w sprawie wyrażenia tej zgody wyraźnie upoważniony został jedynie organ administracji architektoniczno - budowlanej wykonujący swoje kompetencje na etapie poprzedzającym realizację inwestycji. W glosie wyrażono również pogląd, że z uwagi na "wpadkowy" charakter postępowania w sprawie zgody na odstępstwo nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania - jako odrębnego - przez organ administracji architektoniczno - budowlanej na skutek "zawiadomienia" organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Wskazano również, że instytucja zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych ma charakter wyjątkowy, gdyż oznacza odejście w realiach konkretnej sprawy od normy zawartej w akcie powszechnie obowiązującego prawa, a zatem w akcie o szczególnej mocy prawnej, jakim jest rozporządzenie zawierające warunki techniczne, jakim mają odpowiadać obiekty budowlane.

Również zarzut uniemożliwienia skarżącej ustosunkowania się do odwołania innej strony nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Niezapoznanie się przez skarżącą z odwołaniem S. R. nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem odwołanie wniesione przez tę uczestniczkę postępowania nie dotyczyło istoty niniejszej sprawy. Jak wynika z jego treści, odwołująca się kwestionowała decyzję organu I instancji w części nierozpoznania jej zawiadomienia o naruszeniu przez uczestniczkę postępowania – K. R. prawa własności odwołującej się poprzez wkroczenie na jej nieruchomość, demontaż schodów przyległych do budynku na terenie działki nr [...], oraz demontaż i uszkodzenie ściany od strony schodów prowadzących do piwnicy. Odwołanie nie dotyczyło zatem kwestii wykonania w budynku na działce nr [...] robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w miejsce otworu okiennego. Zatem nawet gdyby skarżącej Spółce umożliwiono zapoznanie się z treścią odwołania S. R. to sposób, w jaki by się do tego odwołania ustosunkowała, nie miałby żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy z dnia 4 września 200 roku, nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu nowego wejścia zewnętrznego oraz nowego wejścia do magazynu na zapleczu sklepu na działce nr [...] obr. K. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2006 roku, nr [...], utrzymującej tę decyzję w mocy, Sąd uznał, że jest to zarzut chybiony, albowiem organ odwoławczy, jak również organ pierwszej instancji, odniosły się do ww. decyzji, słusznie wskazując, że uzyskana decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie może prowadzić do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z powyższego wynika, że organy obu instancji nie pominęły ww. decyzji, jako dowodów w sprawie, lecz dokonały ich oceny jako nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie organy uznały również, iż konieczność spełnienie wymogów sanitarnych, do których przestrzegania przedsiębiorca prowadzący sklep z żywnością jest zobowiązany, nie może uzasadniać dokonania samowoli budowlanej i stanowić podstawy jej legalizacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. za bezzasadną i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.