Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 159/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Inga Gołowska (spr.) WSA Stanisław Grzeszek Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej K. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska K. skargę oddala


UZASADNIENIE

I.

C. Sp. z o.o. w Ł. jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej K. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska K. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym [...] z [...] poz. [...].

II.

Spółka w skardze do Sądu na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

1.art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U z 2020r. poz. 17 ze zm. dalej-u.f.z.o.) i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 1148) w zw z §6 ust. 5 zd. 2 oraz w zw z §6 ust. 6 pkt 1 i 5 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej K. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska K. - poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, a także w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny, w szczególności poprzez:

a). zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu,

b). zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym do swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli,

c). zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie kontroli w miejscach i czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych i innych zadań statutowych realizowanych przez podmiot kontrolowany,

2.art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw z §6 ust. 6 pkt 3 oraz §6 ust. 9 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku sporządzenia kopii dokumentacji oraz poświadczania ich za zgodność z oryginałem a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.,

3.art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw z art. 26 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw z §6 ust. 6 pkt 6 i 7 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nadanie kontrolującemu prawa do przesłuchiwania świadków i korzystania z pomocy biegłych a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.f.z.o.

Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej K. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska K., w szczególności w zakresie §6 ust. 5 zd. 2, §6 ust. 6 pkt 1, pkt 3, pkt 5-7 oraz §6 pkt 9 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę jej autor skonstatował, że zapisy w uchwale przekraczają delegację ustawową ponieważ przyznają podmiotom kontrolującym uprawnienia niewynikające z przepisów ustawowych. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał orzecznictwo sądów administracyjnych: I SA/Lu 200/18, I SA/Gl 1816/13, II GSK 953/14, II GSK 177/16 -wszystkie dostępne w CBOSA.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Miasta K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie jednocześnie wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej-p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 713) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt: II OSK 790/12 CBOSA).

Skoro skarżąca Spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta K. szkołę świadczącą usługi edukacyjne, której przysługują dotacje oświatowe to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej K, przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska K., w zakresie jej §6 ust. 5 zd.2, §6 ust. 6 pkt 1 i 5, §6 ust. 6 pkt 3, §6 ust. 9 oraz §6 ust. 6 pkt 6 i 7.

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Dodać trzeba, że ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach dla potrzeb niniejszego uzasadnienia Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego także na tle powyższego przepisu, które - zdaniem składu orzekającego - nie straciło na aktualności.

Jak wskazuje brzmienie powołanego art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol (red.): Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1570/12).

NSA w wyroku z dnia 25 września 2015r., sygn. akt II GSK 1746/14 wyjaśnił, że zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także kontrola prawidłowości wydatkowania i rozliczenia tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy

Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu podkreślić, że poddanie kontroli legalności aktu prawa miejscowego, regulującego określoną materię na podstawie upoważnienia ustawowego, musi uwzględniać odmienność takiego upoważnienia od ustawowego upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych, takich jak rozporządzenia. Jak zwraca się uwagę w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2018r., sygn. akt I GSK 2262/18), zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy, niż organów wydających rozporządzenia - Konstytucja nie wymaga bowiem, by akty prawa miejscowego były, w przeciwieństwie do rozporządzeń - stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie "szczegółowych" rozporządzeń. Nie oznacza to oczywiście dowolności w tworzenia prawa miejscowego, gdyż nie może ono mieć charakteru samoistnego, a jedynie umożliwia prawodawcy lokalnemu większą elastyczność, uzasadnioną potrzebą tworzenia regulacji zapewniających skuteczność realizacji celu ustawy przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań lokalnych, dotyczących zarówno adresatów tych norm, jak i organów samorządowych.

W tym miejscu odwołać się należy do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 24 września 2014r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, że realizując upoważnienie zawarte w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany m.in. do takiego ukształtowania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, który, nie wykraczając poza ramy tego upoważnienia, zapewni jednocześnie m.in skuteczność systemu kontroli.

Przechodząc do rozpoznania w kolejności zarzutów skargi wskazać należy, iż Sąd nie podziela zarzutu przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 6 ust. 5 zd.2 w zw z §6 ust. 6 pkt 1 i 5 uchwały oraz naruszenia zasad przeprowadzania kontroli w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, zezwolenie na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanego podmiotu w tym do swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli jak również zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie kontroli w miejscach i czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych i innych zadań statutowych realizowanych przez podmiot kontrolowany.

Zastrzeżenia strony skarżącej w tym zakresie budzi zasadniczo ewentualność wstępu kontrolujących do sal lekcyjnych podczas trwania zajęć dydaktycznych (celem sprawdzenia liczby uczniów obecnych na lekcji).

Prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości. Należy je wywodzić z treści art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Stwierdzić również trzeba, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby, gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W ocenie Sądu, także uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Podnieść raz jeszcze należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z powołanym już ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jak z tego wynika, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

Zgodzić się trzeba przy tym ze stroną skarżącą co do braku możliwości oględzin przez kontrolujących pomieszczeń nie związanych z przedmiotem kontroli jak i wykonywania czynności kontrolnych w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany. Wykonywanie tych czynności w czasie prowadzenia zajęć lekcyjnych może doprowadzić do zakłócenia funkcjonowania placówki w stopniu nadmiernie uciążliwym. Takich rozwiązań nie przewidziano dla osób kontrolujących wykorzystanie dotacji i wykraczałyby one poza granice delegacji ustawowej. Niemniej jednak zauważyć przyjdzie, że uprawnienia tej treści nie zostały zapisane w zaskarżonej uchwale, która podlega badaniu Sądu pod względem zgodności z prawem. Podkreślił to organ w odpowiedzi na skargę. Z kolei wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów są uzasadnione w ramach postępowania kontrolnego. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, ale kwestionowane regulacje z założenia nie są wymierzone przeciwko kontrolowanemu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do §6 ust. 6 pkt 3 oraz §6 ust. 9 uchwały dotyczący obowiązku sporządzania kopii dokumentacji oraz poświadczania jej za zgodność z oryginałem.

W ocenie Sądu, są rozwiązane typowe, znane z innych procedur kontrolnych. Sąd w orzekającym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 września 2015r., sygn. akt II GSK 1746/14, iż " W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.o.s.o.". Tytułem przykładu w orzecznictwie przywołuje się m.in. treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, aczkolwiek w sprawach dotyczących dotacji oświatowych, ze względu na zakres przedmiotowy uchwał wydawanych na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zdaniem Sadu zasadne jest również odwołanie się w niektórych przynajmniej kwestiach do wzorca kontroli ustawy z 15 lipca 2011r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2011r. Nr 185, poz. 1092 ze zm. dalej-k.w.a.r.) - do której zresztą odsyła u.f.z.o. w art. 41a ust. 2 (dotyczącym uczniów niesamorządowych szkół artystycznych).

I tak, w zaskarżonym ust. 6 §6 pkt 3uchwały organ postanowił, że "kontrolujący mają prawo do sporządzania notatek lub uzyskiwania kopii dokumentów lub wyciągów z dokumentacji (...) poświadczonej za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Tym samym w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być zredukowane wyłącznie do wglądu w dokumentację to kontrola byłaby w gruncie rzeczy iluzoryczna.

W ocenie Sądu, przyznanie kontrolującym prawa do żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, nie wykracza poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 u.f.z.o., a przy tym pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. W tym zakresie Sąd-podzielił ocenę prawną wyrażoną przez NSA m.in. w wyroku z 20 grudnia 2016r., sygn. akt 1242/15 oraz powołanym wyroku o sygn. akt II GSK 1746/14, iż nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (podobnie: wyroki NSA z 9 stycznia 2014r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z 20 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1242/15). Jak podkreślił NSA, wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Dodatkowo NSA w wyroku z 16 maja 2018r., sygn. akt I GSK 883/18, wskazał, że nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Co ważne i co wymaga podkreślenia, wskazane w zaskarżonym §6 ust. 6 uchwały regulacje odpowiadają również znanym już i akceptowanym wzorcom kontroli. Przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 900 ze zm. dalej-O.p.), poza wstępem do pomieszczeń kontrolowanego i miejsca przechowywania dokumentacji, przewidują m.in. żądanie "udostępnienia akt, ksiąg i wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli oraz do sporządzania z nich odpisów, kopii, wyciągów, notatek, wydruków i udokumentowanego pobierania danych w formie elektronicznej" (art. 286§1 pkt 4 O.p.). Art. 286§1 pkt 4 O.p. nie wspomina co prawda o "zestawieniach i obliczeniach opartych na dokumentach", jednak należy mieć na uwadze, że przypadku prawa podatkowego sam sposób prowadzenia dokumentacji, w tym także sporządzania dodatkowych obliczeń, zestawień i ewidencji (np. remanenty, spisy z natury, ewidencje przebiegu pojazdu, ewidencje środków trwałych i inne ewidencje) został szczegółowo uregulowany, a przedmiotem kontroli objęta jest dokumentacja w szerokim znaczeniu, obejmująca nie tylko dokumenty źródłowe, ale także księgi podatkowe i właśnie tę pozostałą dokumentację. Jednocześnie jednak np. w ustawie k.w.a.r.- do której zresztą odsyła u.f.z.o. w art. 41a ust. 2 (dotyczącym uczniów niesamorządowych szkół artystycznych) przewidziano po stronie kontrolujących prawo do sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń, zgodność których z oryginalnymi dokumentami, potwierdza kierownik komórki organizacyjnej, w której dokumenty się znajdują (art. 22 pkt 3 i art. 25 pkt 2 k.w.a.r.).

W przekonaniu Sądu, w odniesieniu do dotacji oświatowych, w stosunku do których ustawodawca nie skonkretyzował żadnych szczegółowych wymogów dotyczących sposobu prowadzenia dokumentacji zawiązanej z jej pobraniem i wykorzystaniem, przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego rozwiązań analogicznych do powołanych przepisów k.w.a.r. w zakresie kontroli jej pobrania i wykorzystania przez placówki niepubliczne, jest jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza, gdy wziąć pod uwagę, że kontrola ma umożliwić powiązanie wydatkowania dotacji z celami wskazanymi w art. 35 u.f.z.o.

Szczególnego praktycznego znaczenia może to nabierać w przypadku podmiotów prowadzących kilka lub nawet kilkadziesiąt placówek i dokumentujących niejednokrotnie wydatki zbiorczymi dokumentami. Podkreślenia wymaga, że to beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji. Odróżnić zarazem wyraźnie trzeba samo prawo do żądania przez kontrolujących sporządzenia przez kontrolowanego odpisów i wyciągów z dokumentów, zestawień czy obliczeń - jako instrumentu kontroli - od oceny tej dokumentacji. Organ dokonujący wypłaty dotacji lub - na skutek kontroli - orzekający o jej zwrocie lub np. wstrzymaniu, nie jest bowiem zwolniony z oceny prawidłowości jej sporządzenia w świetle dokumentów źródłowych. Ocena ta wówczas jednak nie dotyczy realizacji obowiązków z zakresu kontroli, ale prawidłowości udzielania/pobrania/ rozliczania/wykorzystania dotacji i może być w osobnym trybie lub postępowaniu kwestionowana przez beneficjenta.

W świetle powyższych uwag nie można uznać za niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zawarcie w §6 ust. 6 zaskarżonej uchwały także zapisu o obowiązku potwierdzenia kopii dokumentów za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty lub organ prowadzący tę jednostkę. Cytowana regulacja również stanowi powielenie rozwiązania zawartego w art. 25 pkt 2 ustawy k.w.a.r. i należy ją ocenić jako logiczną i praktyczną konsekwencję wyposażenia kontrolujących w prawo żądania kopii dokumentów przedstawionych do kontroli. Wymagane w uchwale potwierdzenie sporządzanych przez kontrolowanego kopii dokumentów za zgodność z oryginałem nie stanowi nadmiernego i uciążliwego obowiązku dla kontrolowanego, a pozwala nadać tego rodzaju dokumentom jakąkolwiek wartość dowodową, wyrażającą się w oświadczeniu konkretnej, upoważnionej osoby, o tym, że przedstawiane kontrolującym kopie odpowiadają oryginałom dokumentów.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowany zapis ust. 6 §6 uchwały wpisuje się w ustawowe ramy delegacji. Legalność uregulowań dotyczących zobowiązania beneficjenta do sporządzania i przedstawiania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń oraz potwierdzania za zgodność kopii dokumentów, powoduje, że zarzut skargi w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Trudno przy tym uznać, by były to środki szczególnie dotkliwe, w szczególności, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Podkreślenia przy tym wymaga, że przewidziane w ustawie ww. uprawnienia kontrolerów (przeniesione de facto do uchwały i zaskarżone przez stronę) nie wykraczają ponad powszechnie przyjęte w tym zakresie rozwiązania zawarte w innych procedurach kontrolnych. Są wyrazem poszukiwania efektywnych rozwiązań, które z jednej strony zapewnią sprawność i skuteczność czynności kontrolnych oraz osiągnięcie założonych celów kontroli, z drugiej strony nie zakłócą ponad miarę funkcjonowania jednostki kontrolowanej.

Sąd ocenił jako niezasadny uznał kolejny zarzut dotyczący niezgodności z prawem zapisów ust. 6 i ust. 7 § 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym kontrolujący ma prawo do przesłuchiwania świadków i korzystania z pomocy biegłych.

Z przepisu art. 38 u.f.z.o. można bowiem wywieść umocowanie do nałożenia obowiązku "współdziałania" z kontrolującymi m.in. poprzez wzywanie i przesłuchanie świadków czy korzystania z opinii biegłych.

Powyższy pogląd zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w powołanym już wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania takie jak wyżej wymienione, nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie stanowi to nadmiernego uprawnienia kontrolujących. Jak stwierdził NSA "w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.". Tytułem przykładu Sąd kasacyjny podał uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W myśl art. 286§1 O.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1570/12.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zapisy §6 ust. 5 zd.2, §6 ust. 6 pkt 1 i 5, §6 ust. 6 pkt 3, §6 ust. 9 oraz §6 ust. 6 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 36 ust. 1 i 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym i podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika Rady Miasta K w osobie radcy prawnego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, albowiem takie żądanie jest pozbawione podstaw prawnych. Art. 200 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. To oznacza, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym koszty nie przysługują organowi administracji, a jedynie stronie w przypadku uwzględnienia skargi. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem wniosek - jako nie znajdujący oparcia w przepisach ustawy p.p.s.a. - nie mógł odnieść zamierzonego skutku.