Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2418/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, 174, 183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, § 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 224/11 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Pomorskiego Państwowego Inspektor Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2418/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 lipca 2011 r., III SA/Gd 224/11 oddalił skargę M. L. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z [...] kwietna 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że procedura związana z postępowaniem w rozpoznawanej sprawie uregulowana została w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika.

Za chorobę zawodową zgodnie z dyspozycją art. 2351 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się z kolei, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim – por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2002 r., OPS 3/02, ONSA 2003/1/4) Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest jedynym wiarygodnym dowodem służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i zasady swobodnej oceny dowodów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz karcie oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji organ stwierdziłby, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać uzupełnienia wydanego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację.

Mając na uwadze powyższe rozważania, jak i stan faktyczny sprawy Sąd zauważył, że zapadłe w sprawie orzeczenia lekarskie są zasadniczo rozbieżne. W toku postępowania przed organem I instancji skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, Poradni Chorób Zawodowych w Gdańsku, gdzie został u niego rozpoznany zespół [...]. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o wyniki badania specjalistycznego, konsultację neurologiczną oraz analizę dostarczonej dokumentacji medycznej. Jednostka orzecznicza nie stwierdziła zawodowej etiologii przedmiotowego schorzenia z uwagi na fakt, że sposób wykonywania pracy przez skarżącego angażował głównie [...] bez konieczności stałego [...]. Nadto sposób wykonywania pracy łączył się z możliwością (a nie z koniecznością) opierania się na [...] podczas wykonywania [...].

W orzeczniczym postępowaniu odwoławczym strona była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, gdzie lekarze orzecznicy rozpoznali przewlekłą chorobę [...] wywołaną sposobem wykonywania pracy pod postacią [...]. Z wydanego orzeczenia wynika, że rozpoznane schorzenie może mieć związek z pracą w przypadku wykonywania czynności zawodowych wymagających ciągłego utrzymywania [...] przy równoczesnym [...], gdyż stwarza to warunki do powstania ucisku na [...]. Analiza narażenia zawodowego wykazała z kolei, że praca wykonywana przez pacjenta na stanowisku [...] wymagała długotrwałego utrzymywania [...] przy równoczesnym [...]. Jednakże placówka orzecznicza drugiego stopnia w żadnym zakresie nie odniosła się do orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku.

Organ I instancji wydając decyzję o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do powyższych ewidentnych rozbieżności. Przy tak ukształtowanym stanie fatycznym sprawy należało zwrócić się do jednostki orzeczniczej o wydanie orzeczenia uzupełniającego, w związku z odmiennymi wynikami badań w opisanych orzeczeniach lekarskich. W tej materii podstawą był § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym powiatowy inspektor sanitarny może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału, jeżeli przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania stosownej decyzji. Należało bowiem bezsprzecznie ustalić, z czego wynikają stwierdzone przez jednostki orzecznicze rozbieżności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a zatem po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego (vide: art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2011 r. zajął z kolei słuszne stanowisko w związku z występującymi w sprawie rozbieżnościami i zobligował de facto organ I instancji do wyjaśnienia, dlaczego swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na orzeczeniu wydanym przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie i wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2011 r. związany był brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od tego właśnie dnia. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Są nimi: stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą; bowiem dodatkowo należy wykazać, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii odwoławczej jednostki orzeczniczej. Tym samym brak konfrontacji orzeczeń lekarskich miał w ocenie Sądu istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Weryfikując rozbieżne rozstrzygnięcia lekarskich jednostek orzeczniczych organ mógłby bowiem dojść do wniosków zgoła odmiennych, jeżeli w istocie uzasadnienie wydanej decyzji oparto wyłącznie na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu sprzecznym w zasadniczej części z orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku. Co równie ważne, organ I instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do opisu czynności wykonywanych na stanowisku [...], jak i chronometrażu tych czynności, co na tle okoliczności dających się wydedukować ze zgromadzonych w aktach dokumentów, jak i argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji budzić mogło poważne wątpliwości. W świetle powyższego Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej finalne rozstrzygnięcie, a tym samym spełniona została przesłanka warunkująca uchylenie decyzji w oparciu o nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez przyjęcie, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny związany jest orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej w zakresie oceny zawodowej etiologii schorzenia, podczas gdy organ administracji wydając decyzję w sprawie choroby zawodowej sam obowiązany jest do oceny narażenia zawodowego strony i ustalenia związku schorzenia z wykonywaną pracą, a także

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych - przez przyjęcie, że konieczne jest zwrócenie się do jednostki orzeczniczej o wydanie orzeczenia uzupełniającego, w sytuacji zaistnienia w orzeczeniach lekarskich odmiennych ocen zawodowej etiologii schorzenia, podczas gdy organ administracji wydając decyzję w sprawie choroby zawodowej sam obowiązany jest do oceny narażenia zawodowego strony i ustalenia związku schorzenia z wykonywaną pracą,

- art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa - przez przyjęcie na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy - i danie temu wyraz w uzasadnieniu wyroku - błędnego stanu faktycznego ustalonego przez odwoławczy organ administracji, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy,

- art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa - przez błędne zastosowanie art. 151 w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., a zaskarżona decyzja organu II instancji powinna podlegać uchyleniu, gdyż usuwa z obrotu prawnego prawidłową decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na względzie, wniósł o 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz 2) zasądzenia wynagrodzenia radcy prawnego ustanowionego z urzędu. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4a ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób należy m.in. wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia. Wykaz chorób zawodowych zawarty jest w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Pod pozycją [...] tego załącznika wymieniono [...]. Samą procedurę dotyczącą postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej reguluje wskazane rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r.

Definicja choroby zawodowej składa się z dwóch elementów. Pierwszy to formalne wymienienie danej choroby we wskazanym wyżej wykazie, drugi dotyczy związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywania pracy. Organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Jednakże, to związanie dotyczy jedynie zaistnienia danej choroby. Inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Natomiast ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże organu i powinna być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję, do czego zobowiązuje § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 17 grudnia 2009 r. (II SA/Bk 602/09). To nie lekarz orzeka w kwestii choroby zawodowej. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy narażające na dane schorzenie.

Zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie podeszli do kwestii rozbieżności pomiędzy orzeczeniami lekarskimi zapadłymi w niniejszej sprawie. W obu orzeczeniach rozpoznano [...]. W obu też orzeczeniach zgodnie wskazano, że schorzenie to może być spowodowane pracą wymagającą ciągłego utrzymywania [...] przy jednoczesnym [...]. Rozbieżności sprowadzają się tylko i wyłącznie do oceny, czy praca wykonywana przez skarżącego - czynności wykonywane na stanowisku [...] - mogły mieć związek z powstaniem schorzenia. Jednostka orzecznicza I stopnia takiego związku nie dostrzegła. Opierając się na wówczas posiadanych informacjach podniosła, że praca nie wymagała stałej konieczności [...], a także konieczności [...] - przewidywała jedynie taką możliwość. Ponadto podkreślono, że stwierdzono u skarżącego schorzenie [...], a [...] wykonywał on głównie [...]. Wreszcie zaznaczono, że [...] nie należą do grupy zawodowej wysokiego ryzyka narażającego na wskazane schorzenie. Jednostka orzecznicza II stopnia przed wydaniem orzeczenia wezwała Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku do sprecyzowania danych dotyczących sposobu wykonywania pracy przez M. L. pismem z 7 czerwca 2010 r. W odpowiedzi, w piśmie z 11 sierpnia 2010 r. Państwowy Powiatowego Inspektor Sanitarny w Gdańsku przedstawił informację, że wykonywane przez skarżącego czynności wymagały utrzymywania [...] w pozycji [...] przy jednoczesnym [...]. Z tych względów jednostka orzecznicza II stopnia - po przeprowadzeniu badań stwierdzających schorzenie - uznała, że schorzenie to mogło być spowodowane wykonywaną pracą i rozpoznała u M. L. chorobę zawodową. Stwierdzenie choroby zawodowej nie jest uzależnione od jednoznacznego udowodnienia, że została wywołana wskutek wykonywanej pracy. Także w orzecznictwie sądowym przyjmuje się konstrukcję domniemania związku choroby z warunkami pracy - zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., II OSK 1743/09). Dla obalenia tego domniemania niezbędne jest wykazanie, jakie inne przyczyny pozazawodowe spowodowały chorobę.

Podniesiono też, że to państwowy inspektor sanitarny a nie lekarz jest władny ostatecznie rozstrzygnąć kwestię oceny narażenia zawodowego. Niewątpliwie, rozpoznanie dokonane przez jednostki orzecznicze stanowi dla organu istotną sugestię i wskazówki co do rozstrzygnięcia, czy wykonywane czynności narażają na nabycie danych dolegliwości, jednak w tym zakresie orzeczenie nie wiąże organu. Organ I instancji dostrzegł rozbieżności pomiędzy orzeczeniami, gdyż we własnym zakresie przeprowadził niezbędne postępowanie mające na celu ich wyjaśnienie - 27 grudnia 2010 r. powiatowa stacja sanitarno-epidemiologiczna w Gdańsku wykonała ocenę narażenia zawodowego, w której jako czynniki będące przyczyną choroby zawodowej wskazano "sposób wykonywania pracy". To ta ocena stała się podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji. Dlatego nie można się zgodzić ze stwierdzeniem WSA w Gdańsku, że organ I instancji nie odniósł się do rozbieżności oraz że oczywistym była konieczność zwrócenia się do jednostki orzeczniczej o wydanie orzeczenia uzupełniającego. § 8 rozporządzenia dopuszcza takie zachowanie jednak nie jest ono obowiązkowe - przecież organ ma możliwość podjęcia "innych czynności niezbędnych" do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W niniejszej sprawie organ I instancji uzupełnił materiał poprzez ponowne dokonanie oceny narażenia zawodowego M. L. Uczynił prawidłowo, gdyż to właśnie ta kwestia stanowiła kluczowy problem i spór wynikający z orzeczeń lekarskich.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał także, że jednostka orzecznicza II stopnia nie odniosła się do orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą I stopnia. W zaistniałej sprawie nie można tego oczekiwać od jednostki orzeczniczej II stopnia. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Wyraźnie więc wskazano, że jednostka orzecznicza dokonuje ponownego badania i wydaje niezależne orzeczenie. Nie jest ona jednostką weryfikującą orzeczenie lekarskie jednostki I stopnia.

Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie rozbieżności dotyczyły tylko etiologii zawodowej schorzenia - a w tym zakresie ostatecznego rozstrzygnięcia dokonuje państwowy inspektor sanitarny. Nie można wymagać, by wydanie decyzji przez inspektora sanitarnego mogło nastąpić tylko w przypadku, gdy w sprawie zapadły jednakowe orzeczenia lekarskie dotyczące etiologii zawodowej schorzenia, gdyż oznaczałoby to, że uprawnienia (a w zasadzie obowiązek) organu co do badania oceny narażenia zawodowego byłyby bezcelowe. Brak szczegółowego odniesienia w orzeczeniu lekarskim II stopnia do wcześniej wydanego orzeczenia w omawianym zakresie nie ma więc żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Gdańska [...] S.A. na żądanie jednostki orzeczniczej I stopnia [...] przekazała wywiad zawodowy z 23 listopada 2009 r., gdzie przedstawiła czynności wykonywane przez M. L. W dniu 10 grudnia 2009 r. w tym zakładzie pracy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku przeprowadził kontrolę dotyczącą podejrzenia choroby zawodowej. [...] od początku więc brała udział w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej skarżącego, miała także możliwość zapoznania się z oceną narażenia zawodowego przeprowadzoną w toku postępowania 27 grudnia 2010 r. i wnieść swoje stosowne uwagi. Nie uczyniła jednak tego. Podniesione w odwołaniu od decyzji okoliczności wynikały już ze wskazanych dokumentów w postaci wywiadu zawodowego oraz protokołu kontroli w zakładzie. Jednoznacznie wynika z nich, że zasadniczym zajęciem M. L. było [...] konstrukcji stalowych w warunkach narażających na przedmiotowe schorzenie, co organ wyraźnie wskazał w decyzji.

Uznać zatem należy, że organ I instancji wydał prawidłowe orzeczenie. Wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo ustalił stan faktyczny podejmując wszelkie czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo także postąpił w związku z rozbieżnościami zaistniałymi pomiędzy orzeczeniami lekarskimi. Ewidentnie dostrzegł różnice w etiologii zawodowej schorzenia rozpoznanego w orzeczeniach lekarskich i dokonał własnej oceny narażenia zawodowego. Nie doszło więc do naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 KPA, jak również do naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Sąd I instancji oddalając skargę i pozostawiając w obrocie wadliwą decyzję organu odwoławczego dokonał naruszenia tych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naruszone zostały również § 6 ust. 1 i 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie jest bowiem związany orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej w zakresie oceny zawodowej etiologii schorzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca.

Przedmiotem skargi M. L. do WSA w Gdańsku była decyzja Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z [...] kwietna 2011 r. nr [...], mocą której została uchylona w całości decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z [...] lutego 2011 r. nr [...] i sprawa choroby zawodowej została przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania. Podstawą prawną tej decyzji był art. 138 § 2 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Dokonując oceny prawnej tego przepisu, WSA w Gdańsku stwierdził, że zostały spełnione obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, tzn., że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ta ocena prawna stanowi podstawę zaskarżonego w drodze skargi kasacyjnej wyroku oddalającego skargę M. L.

Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA w Gdańsku art. 138 § 2 kpa uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. oceny, czy zaskarżony wyrok narusza prawo w sposób określony w art. 174 p.p.s.a.

Natomiast zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut błędnej wykładni § 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez przyjęcie, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny związany jest orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej w zakresie oceny zawodowej etiologii schorzenia, podczas gdy organ administracji wydając decyzję w sprawie choroby zawodowej sam obowiązany jest do oceny narażenia zawodowego strony i ustalenia związku schorzenia z wykonywaną pracą jest bezzasadny, ponieważ stosownie do § 6 ust. 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia ocenę narażenia zawodowego, w toku ustalania choroby zawodowej, przeprowadza lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3. Zatem trafnie przyjął Sąd I instancji, że organ w toku podejmowania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej ma obowiązek wyjaśnić rozbieżności, jakie wystąpiły w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych w zakresie oceny zawodowej etiologii schorzenia.

Także nietrafny jest zarzut naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, ponieważ w świetle wynikającego z akt sprawy faktu, że zapadłe w sprawie orzeczenia lekarskie są zasadniczo rozbieżne, Sąd I instancji miał prawo przyjąć, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej u M. L. W konsekwencji ocena Sądu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie i na zasadach określonych § 8 ust. 2 rozporządzenia nie nosi cech dowolności, a zatem nie może zostać uznana za wadliwą.

Za bezzasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Skoro – jak zostało wykazane wcześniej – nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu przed WSA w Gdańsku, to z oczywistych przyczyn zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa - przez błędne zastosowanie art. 151 w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., a zaskarżona decyzja organu II instancji powinna podlegać uchyleniu, gdyż usuwa z obrotu prawnego prawidłową decyzję organu I instancji jest także nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.