Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3, art. 28 ust. 3 pkt 3, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 174 pkt 1-2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 951/15 w sprawie ze skargi N. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 951/15, oddalił skargę N. O. (dalej także: "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "organ") z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

N. O. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że od dnia [...] września 2013 r. nie prowadzi działalności gospodarczej i nie posiada żadnego stałego źródła dochodu. Jest studentem piątego roku na Wydziale Lekarskim Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w systemie niestacjonarnym. Pozostaje na utrzymaniu rodziców i dziadków. Zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu wraz z bratem - studentem pierwszego roku, osiągającym dochody miesięczne w wysokości 520 zł. Nie korzysta ze wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wykazuje miesięczne koszty związane z utrzymaniem w kwocie około 1100 zł oraz inne koszty w kwocie 2000 zł. Oświadczył, że posiada zobowiązania pieniężne w instytucjach w wysokości 33000 zł, które spłacane jest w ratach po 1833 zł oraz u osób fizycznych w wysokości 10000 zł, które winno być spłacone jednorazowo do dnia 30 września 2017 r . Nie posiada wierzytelności, ruchomości i nieruchomości.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J., w oparciu o art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od lipca 2009 r. do sierpnia 2013 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres: lipiec 2009 r. i od września 2009 r. do sierpnia 2013 r., na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2011 r. do sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zadłużenie będące przedmiotem niniejszego postępowania dotychczas nie było objęte żadną formą egzekucji i tym samym, żaden organ egzekucyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. Natomiast sytuacji skarżącego zdaniem organu nie można uznać za zagrażającą zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, a umorzenie należności z tytułu składek nie wpłynie na poprawę jego sytuacji finansowej. Spłata zadłużenia również nie powinna wpłynąć na znaczne pogorszenie tej sytuacji. Spłata taka nie musi bowiem nastąpić jednorazowo, ale może być rozłożona na raty, dostosowane do możliwości płatniczych skarżącego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy ww. decyzję, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Organ stwierdził, że trudno przesądzać o istnieniu przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., w sytuacji gdy próby wyegzekwowania przedmiotowej zaległości nie były podejmowane. Organ podkreślił też, że brak majątku oraz środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, gdyż nawet w sytuacji gdy skarżący nie posiada majątku na zaspokojenie należności, istnienie zaległości nie zmienia jego sytuacji majątkowo-rodzinnej a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji.

Zdaniem organu skarżący nie wykazał okoliczności mogących wskazywać na wystąpienie przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) – dalej: "rozporządzenie". Organ wskazał na fakt utrzymywania wnioskodawcy przez rodzinę oraz oświadczenie o dobrowolnym spłacaniu zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych, zwracając uwagę, że istnienie zobowiązań cywilnoprawnych nie może stanowić podstawy do umorzenia zobowiązań publicznoprawnych, a ewentualne wykonywanie takich zobowiązań uzasadnia jedynie wniosek, że skarżący jest w stanie faktycznie regulować zobowiązania. Organ podkreślił też brak przesłanek szczególnych stanowiących podstawy umorzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę N. O. na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, podkreślając uznaniowy charakter decyzji o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek podał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało prawidłowo, a nadto w zakresie wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, który unaoczniał wystarczająco dokładnie sytuację majątkową i osobistą skarżącego.

Sąd przyjął, że organ nie naruszył prawa nie uwzględniając przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Z twierdzeń skarżącego oraz przedłożonych wraz ze skargą dokumentów wynika faktycznie, że z uwagi na brak środków na rachunku skarżącego, niemożliwa była realizacja zajęcia komorniczego skierowanego do tego rachunku, będąca dodatkowo w zbiegu z egzekucją administracyjną prowadzoną przez Urząd Skarbowy w S. Z treści przedłożonych dokumentów nie wynika jednak, aby stwierdzona została bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Uznać należy zatem, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie istniała przesłanka bezskuteczności egzekucji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe, logiczne i nieprzekraczające ramy swobodnego uznania jest rozumowanie organu, odnoszące się do niespełnienia przez skarżącego przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 rozporządzenia. Sąd stwierdził, że mimo trudnej sytuacji materialnej skarżącego, istniejąca zaległość nie jest w chwili obecnej egzekwowana a sam fakt jej istnienia nie ma jakiegokolwiek wpływu na poziom zaspokojenia potrzeb bytowych zobowiązanego. Nie istnieją też, opisane w treści rozporządzenia, szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem skarżącego od ciążącej na nim zaległości.

Zdaniem Sądu skoro najważniejsze dobra zobowiązanego nie są zagrożone, można również uwzględnić perspektywę czasową istniejącą w przypadku skarżącego, który z uwagi na młody wiek, wykształcenie i obrany zawód ma szansę w nieodległej przyszłości diametralnie zmienić swoją sytuację majątkową i pozyskać środki na zadośćuczynienie ciążącym na nim zobowiązaniom zarówno publicznoprawnym jak i cywilnoprawnym. Ewidentnie bowiem sytuacja materialna skarżącego jest sytuacją przejściową, wynikającą z podjęcia studiów lekarskich, których kontynuowanie uniemożliwia wnioskodawcy stałą pracę zarobkową w chwili obecnej, a których ukończenie w nieodległej przyszłości zapewni mu nowe, lepsze możliwości zarobkowe.

Sąd skonstatował, że umorzenie wnioskowanych zaległości w opisanym stanie faktycznym, bez uwzględnienia otwierających się przed zobowiązanym perspektyw zawodowych i zarobkowych byłoby bezzasadnym przenoszeniem zobowiązań jednostki na ogół obywateli, tym bardziej że żadne szczególne przesłanki nie przemawiają za natychmiastowym zwolnieniem skarżącego z przedmiotowych zobowiązań. Zwłaszcza, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych obok umorzenia zaległości przewiduje też inne środki mające ulżyć zobowiązanym w razie wystąpienia uzasadnionych okoliczności tj. odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty.

N. O. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię mimo, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i nie posiada żadnego majątku oraz stałego źródła dochodu, z którego można by było wyegzekwować powstałe zaległości;

- art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji tegoż przepisu; skarżący wskazuje, że zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji ustaliły, że nie posiada on żadnego majątku trwałego, stałego źródła dochodu, jest na utrzymaniu rodziców i dziadków; w odniesieniu do tych płatników, o których mowa w zaskarżonym przepisie, należności z tytułu składek na ich ubezpieczenia mogą być umorzone w uzasadnionych przypadkach, pomimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność; w sposób szczegółowy zasady umarzania tych należności regulują przepisy rozporządzenia; z przepisów tego rozporządzenia wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny co niewątpliwie zostało przez skarżącego wykazane i prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 8-9 oraz 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na naruszeniu ww. przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie wypełnia przesłanek, o których mowa w ww. przepisach, a ponadto nie zachodzi sytuacja zagrażająca pogorszeniu warunków bytowych skarżącego i mimo braku majątku, jest on w stanie spłacić powstałe zaległości; zgodnie z powyższym skarżący w szczególności zarzucił organowi pierwszej instancji nie zebranie w sprawie całości materiału dowodowego; Sąd pierwszej instancji powołując się na ustalenia organu błędnie ustalił, że w przedmiotowej sprawie brak jest stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji, mimo iż Sąd sam zauważa, że na zajętym przez komornika koncie brak było środków pieniężnych, a zatem komornik nie miał możliwości prowadzenia egzekucji z tego rachunku; ponadto Sąd prawidłowo zauważył, że skarżący nie posiada żadnego majątku ani stałego źródła dochodu, co dodatkowo uzasadnia konieczność zastosowania ww. przepisu, co zostało pominięte przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji błędnie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji; w tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że doszło do naruszenia ww. przepisów, którego to naruszenia Sąd pierwszej Instancji, nie dość, że nie wykrył, to te błędne ustalenia faktyczne powielił, a co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji,

- art. 8-9 i 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób przekonywujący, nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń skarżącego, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli oraz oparcie decyzji wyłącznie o przepisy, bez dokonania jej wykładni. Na skutek braku zastosowania powyższych zasad, Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy, tj. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący mimo braku majątku pozwalającego mu spłacić powstałe zaległości, w przyszłości będzie w stanie spełnić ciążące na nim zobowiązanie, mimo iż Sąd w żaden sposób nie uzasadnił z czego wysnuwa swoje nieprawidłowe wnioski,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty, a w efekcie nie rozważenie wszystkich zarzutów strony i nie dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy; w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się praktycznie do zarzutów skarżącego związanych z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wskazał, że nie podjęcie przez WSA działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy co do meritum, a więc w szczególności zarzutów skarżącego związanych z zaskarżoną decyzją - nierozpatrzeniu go - stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnił, że przepis ten nakłada na sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Ustalenie wadliwości lub prawidłowości przyjętego w sprawie przez organ i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego rzutować będzie na prawidłowość bądź wadliwość zastosowanych przepisów prawa materialnego, których skutkiem była odmowa umorzenia należności skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Na wstępie, dostrzec należy pewną niekonsekwencję w sformułowaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zawartych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, polegającą na postawieniu Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 8-9 oraz 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na naruszeniu ww. przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej w kolejnych odnośnikach podał te przepisy, których naruszenia miałby się dopuścić organ wydając zaskarżoną decyzję. Wśród tych przepisów wymienił zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisy art. 133, art. 134, i art. 151 p.p.s.a., a tymczasem tychże przepisów regulujących procedurę postępowania przed sądami administracyjnymi organy administracji publicznej (tutaj ZUS) nie stosują, albowiem są one adresowane do sądów administracyjnych. Odczytując jednak treść zarzutów skargi kasacyjnej w powiązaniu z jej uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzuty naruszenia ww. przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszą się do zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a tym samym kwalifikują się do rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za niezasadne. NSA podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że organy prowadziły postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w oparciu o który uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu oparte zostało na materiale dowodowym załączonym do wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. i tylko w części uzupełnionym przez organ w zakresie obejmującym dokumentację zgłoszeniowo-rozliczeniową skarżącego jako płatnika składek. Tym samym, oceniając sytuację majątkową i osobistą skarżącego oraz jego rodziny przez pryzmat ewentualnego wystąpienia przesłanek decydujących o umorzeniu należności składkowych, organ mógł się oprzeć jedynie na dowodach przedstawionych przez skarżącego. Analizując i interpretując te dowody organ zrekonstruował i ocenił stan faktyczny sprawy, z zachowaniem reguł procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., czemu dał stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., przy czym żadne z przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowody nie zostały pominięte przez organ, a jedynie ocenione odmiennie niż oczekiwałby tego skarżący. W ten sposób stan faktyczny sprawy został niejako "zamknięty", co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o tyle, że wraz ze skargą skarżący przedłożył dokumenty, z których wynika, że z uwagi na brak środków na rachunku skarżącego, niemożliwa była realizacja zajęcia komorniczego skierowanego do tego rachunku, będąca dodatkowo w zbiegu z egzekucją administracyjną. Podzielić w tym zakresie należy argumentację Sądu pierwszej instancji, że po pierwsze z przedłożonych dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, że w stosunku do skarżącego stwierdzona została bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Po drugie zaś przedłożone wraz ze skargą dokumenty nie były i - jako nieujawnione w postępowaniu administracyjnym - nie mogły być przedmiotem oceny organu. Granice sprawy administracyjnej wyznaczył wniosek skarżącego o umorzenie należności wobec ZUS i z racji roli przypisanej sądom administracyjnym przez ustrojodawcę i ustawodawcę, nie mogły być one rozszerzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym o dodatkowe elementy, ponieważ sąd ten nie jest władny czynić żadnych własnych ustaleń faktycznych w załatwionej przez organ sprawie administracyjnej.

W związku z powyższym jako prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w zakresie braku przesłanki umorzenia należności wobec ZUS polegającej na całkowitej nieściągalności tychże należności. Nie zostało bowiem przez skarżącego w postępowaniu przed organem wykazane, aby naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.), skoro skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów, z których by wynikało, że wymienione organy prowadziły egzekucję z jego majątku. Za dokument taki nie może być uznany dokument wskazujący na stwierdzony przez komornika sądowego brak środków pieniężnych na rachunku bankowym skarżącego, który to dokument nie był nadto znany organowi przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Nie zachodziła również przesłanka całkowitej nieściągalności, określona w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, wobec prawidłowego ustalenia przez organ, że do tej pory zadłużenie wobec ZUS nie było objęte żadną formą egzekucji i tym samym, żaden organ egzekucyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do ściągalności lub braku ściągalności tego zadłużenia. Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że tego rodzaju sytuacja powoduje, że brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych do podjęcia decyzji o umorzeniu należności w oparciu o przesłankę całkowitej ich nieściągalności wynikającą z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. w punktach 1, 2, 4, 4a, 4b oraz 6, nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu zmierzające do ustalenia, czy wobec skarżącego zachodzi przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W świetle art. 28 ust. 3b ww. ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zauważyć jednak trzeba, że skarżący kasacyjnie nie powoływał się na wystąpienie okoliczności opisanych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia.

Nadto co istotne, jak to prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, umorzenie należności składkowych, zarówno na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. jak i ust. 3a art. 28 ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Takim dowolnym rozstrzygnięciem byłoby działanie wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma obowiązku tego robić, żądanie nie zostanie uwzględnione bez wyjaśnienia motywów albo z podaniem pewnej ogólnej zasady, którą organ zawsze się kieruje. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja i zawarta w niej argumentacja jest prawidłowa, logiczna i nie przekracza granic swobodnego uznania.

Nie powielając prawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie podkreślić jedynie należy, że skarżący w skardze kasacyjnej - zarzucając naruszenie przepisów postępowania - wskazuje, że WSA nie uwzględnił skargi, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń, że w przypadku skarżącego nie zachodzi sytuacja zagrażająca pogorszeniu jego warunków bytowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący odbywa studia na Wydziale Lekarskim Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w trybie niestacjonarnym, zaś na jego kształcenie i utrzymanie łożą rodzice i dziadkowie, dzięki czemu jego warunki bytowe są stabilne (zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu, jest w stanie ponosić wydatki na swe kształcenie i utrzymanie, a także regulować zobowiązania cywilnoprawne, nie ma również potrzeby korzystania z instytucji pomocy społecznej). Tak przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa, pomimo wskazywanego braku majątku nieruchomego, ruchomego, czy wierzytelności, jak również braku aktualnie osiąganego dochodu, nie pozwala uznać, że spełniona została przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W świetle ustalonego stanu faktycznego zauważyć można, że skarżący kasacyjnie nie wykazywał niezdolności do pracy albo niemożliwości znalezienia zatrudnienia, zaś nauka w trybie niestacjonarnym, nie wyklucza co do zasady możliwości podjęcia zatrudnienia. Sytuacja skarżącego jest zatem stabilna, a należności wobec ZUS nie są obecnie egzekwowane, w związku z czym nie mają wpływu na możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji możliwości poprawy w przyszłości sytuacji materialnej skarżącego. Przemawiają za tym niewątpliwie takie okoliczności, jak młody wiek, wykształcenie, możliwość podjęcia pracy zawodowej zgodnej z kierunkiem odbywanych studiów. Wyjaśnić bowiem należy, że płatnik składek odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. NSA zwraca uwagę, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie nie narusza zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., co właściwie ocenił Sąd pierwszej instancji. Brak było podstaw, aby zarzucać organowi nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że umorzenie zaległości w opisanym stanie faktycznym, bez uwzględnienia otwierających się przed skarżącym kasacyjnie perspektyw zawodowych i zarobkowych byłoby bezzasadnym przenoszeniem zobowiązań jednostki na ogół obywateli, tym bardziej, że żadne szczególne przesłanki nie przemawiają za natychmiastowym zwolnieniem skarżącego z przedmiotowych zobowiązań.

Ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji wynikały z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, to jest przede wszystkim z dokumentów przedłożonych przez samego skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby okazać się trafny, gdyby Sąd pierwszej instancji orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby Sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Aktualnie stwierdzony brak majątku nie przesądza o niemożności spłacenia przez skarżącego należności wobec ZUS. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny przedstawił, z jakich to okoliczności (wyżej już opisanych) wysnuł wniosek o możliwości uregulowania w przyszłości ciążącego na skarżącym kasacyjnie zobowiązania zaś Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela.

Wobec treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób uwzględnić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w szczególności w sposób wyczerpujący wykazał, z jakich przyczyn uznaje rozstrzygnięcie organu za zgodne z przepisami prawa procesowego przyjmując, że organ orzekający wziął pod uwagę podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Oceniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. zachodzić będzie jedynie wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji istotnie nie dostrzegł przesłanek nakazujących mu wzruszyć zaskarżoną decyzję i oddalił skargę, a te przesłanki w sprawie w rzeczywistości występowały.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, co zyskało aprobatę Sądu II instancji. Nadto, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 u.s.u.s. polegający na jego błędnej wykładni nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że wobec skarżącego kasacyjnie nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do wyegzekwowania należności ZUS. Zatem zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej i złożenie przez skarżącego kasacyjnie jedynie oświadczenia o braku majątku, w sytuacji gdy nie prowadzono w stosunku do skarżącego postępowania egzekucyjnego uniemożliwia ustalenie, że przesłanka całkowitej nieściągalności w istocie zachodzi. Innymi słowy organ w takim stanie sprawy nie może stwierdzić, że zobowiązany nie ma majątku, z którego należności te można egzekwować.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, stwierdzić należy, że skarżący błędnie utożsamia sytuację, w której zobowiązany nie posiada żadnego majątku, stałego źródła utrzymania, jest na utrzymaniu członków swej rodziny, z wypełnieniem przesłanki umorzenia należności z tytułu składek (pomimo braku ich całkowitej nieściągalności), polegającej na stwierdzeniu, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Podkreślić należy, że brak majątku i dochodu oraz pozostawanie na utrzymaniu rodziny nie jest jednoznaczne ze spełnieniem przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego wynikało, że skarżący kasacyjnie jedynie przejściowo jest w opisanej wyżej sytuacji, a to w związku z odbywaniem studiów, a bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, można zasadnie przewidywać, że w przyszłości, z racji młodego wieku oraz uzyskanego wykształcenia, będzie w stanie uregulować należności wobec ZUS. W związku z brakiem skutecznego podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, brak było podstaw do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w oparciu o wskazane wyżej przepisy.

Nadto, za uwzględnieniem argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie mógł przemawiać pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 71/09, gdyż stanowił konstatację do zupełnie odmiennego stanu faktycznego w którym Sąd ten przede wszystkim zarzucał organom brak odniesienia do niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej zobowiązanego, której nie można było uznać za przejściową. Natomiast w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy perspektywy zarobkowe skarżącego przemawiały za odmową umorzenia należności, co właściwie ocenił Sąd I instancji.

Również przywołanie treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1929/06, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W świetle zebranego materiału dowodowego, nie było podstaw, aby żądać od skarżącego dodatkowych wyjaśnień i przedstawienia dodatkowych dokumentów. Materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Dodać także należy, że podstawa omawianego zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie koresponduje z jego uzasadnieniem, gdzie podniesiono, że sytuacja skarżącego wypełniająca przesłanki ww. przepisów prawa materialnego została przez skarżącego wykazana i prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał przesłanek uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Należy zatem uznać, że tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny i nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku, albowiem skarżący odnosi błędną jego wykładnię i niezastosowanie do stanu faktycznego, który nie został w niniejszej sprawie ustalony.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń tak przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego, dokonując zaś kontroli rozstrzygnięcia ZUS z dnia [...] sierpnia 2015 r., zasadnie stwierdził, że organ dokonał niewadliwego pod względem procesowym rozpatrzenia wniosku skarżącego nie wychodząc przy odmowie umorzenia zaległych należności poza granice uznania wynikającego z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie nie podważył oceny Sądu pierwszej instancji co do słuszności zajętego przez organy stanowiska w zakresie braku przesłanek przewidzianych zarówno w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i przesłanki przewidzianej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował powyższą regułę z uwagi na szczególny charakter sprawy odnoszący się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżącego.