Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1341/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 330/15 w sprawie ze skarg M. [...] W., P. [...] w W. i S. P. [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. [...] w W. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 330/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skarg M. [...] W., P. [...] w W. i S. [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji) z [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] maja 2014 r. znak [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: organ I instancji), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i uruchomieniu zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] oraz działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] obr. [...] położonych na terenie [...] W.

Od ww. decyzji odwołanie do organu II instancji złożyli M. [...] W., S. [...] w W. oraz P. [...] w W. Odwołujący się zarzucili:

1) brak analizy czy zaproponowane do realizacji w decyzji z dnia [...] maja 2014r. mury oporowe będą spełniały funkcję przeciwhałasową. Zdaniem skarżących zastosowanie murów, wykorzystanie nowoczesnego sprzętu oraz pokrywanie materiałów pylistych plandekami nie wyeliminuje pyłu i wibracji powstających w trakcie rozdrabniania i kruszenia gruzu;

2) nieuwzględnienie w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwag i sprzeciwów zgłoszonych przez społeczeństwo;

3) nieuwzględnienie wniosku P. [...] i S. [...] [...] o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej;

4) nieustalenie, w jakim charakterze w toku postępowania wystąpił Z. [...] [...] reprezentujący 899 osób, składających sprzeciw wobec realizacji przedmiotowej inwestycji, co może świadczyć o nieustaleniu przez organ I instancji prawidłowego kręgu stron postępowania.

5) nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja ma być realizowana na obszarze przeznaczonym do rewitalizacji zgodnie z uchwałą [...] Rady [...] z dnia [...] września 2013r. Zdaniem skarżących zakres analizowanego przedsięwzięcia nie jest zgodny z założeniami w/w uchwały, mającymi na celu podniesienie jakości przestrzeni publicznej zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i estetyki.

GDOŚ po rozpatrzeniu sprawy w decyzji z [...] października 2014r. znak [...], uchylił skarżoną decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1.2.27 oraz 1.2.28 w brzmieniu:

-"Dla obszaru przemysłowo-technicznego [PT] należy zachować proporcje, tak by istniejące i projektowane obiekty oraz urządzenia nie zajmowały łącznie więcej niż 30% powierzchni danego obszaru";

-"Dla terenów zabudowy przemysłowej i technicznej należy zachować minimum 20% powierzchni biologicznie czynnej dla każdego terenu" – i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy skarżone orzeczenie z dnia [...] maja 2014 r.

Od decyzji organu II instancji odwołali się: S. [...]w W., P. [...] w W. oraz M. [...], które wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. P. [...] i M. [...] wniosły nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: k.p.a.) poprzez błędne zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia jednocześnie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stoją oni bowiem na stanowisku, że nie ma prawnych możliwości orzekania w jednej sprawie na podstawie dwóch punktów wymienionych w art. 138 §1 k.p.a., gdyż dotyczą one odrębnych stanów faktycznych sprawy administracyjnej, zakończonej przez organ I instancji. W ocenie skarżących powyższe uchybienie wskazuje, iż skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie art. 6,7,77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, w tym nie przychylenie się do wniosku stron o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie;

W kontekście naruszenia ww. przepisów, zdaniem skarżących organ II instancji nie zweryfikował w toku postępowania prawidłowości przedstawionego przez wnioskodawcę zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Podniesiono, że analiza uciążliwości hałasowych planowanego przedsięwzięcia została przeprowadzona tylko w odniesieniu do obszarów chronionych akustycznie (tj. położonych w obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży), natomiast nie zbadano jej oddziaływania na tereny sąsiednie, nie objęte standardami emisyjnymi nieruchomości o nr ew. [...] oraz [...] obr. [...] położonej przy ul. K. [...], co zdaniem skarżących rzutuje na prawidłowość określenia kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu i jednocześnie wskazuje na naruszenie art. 28 oraz art. 10 § 1 k.p.a.;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji;

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem organ II instancji ograniczył się jedynie do wyjaśnienia treści art. 36, 66, ust.1 i 74 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa ooś), natomiast zupełnie pominął zarzuty odwołujących w przedmiocie nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz braku wyjaśnienia przesłanek warunkujących odstąpienie od przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko;

5) lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w sąsiedztwie kościoła [...], wpisanego do rejestru zabytków, Oddziału przedszkolnego oraz Szkoły Podstawowej, [...], Zespołu Szkół nr [...] [...], będzie stanowić zagrożenie dla mieszkańców tej części W. Skarżący w tym zakresie podkreślili, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z Mikroprogramem Rewitalizacji [...], który zakłada m. in. stworzenie warunków umożliwiających rozwój małej i średniej przedsiębiorczości, a nie zakładu przetwarzania i magazynowania odpadów, którego oddziaływanie w znaczny sposób zmieni charakter okolicznych terenów miejskich i obniży standard warunków sanitarnych;

6) ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska została przeprowadzona w sposób powierzchowny, gdyż zarówno organ I jak i II instancji odniosły się bardzo ogólnie w sprawie uciążliwości innych niż hałas.

7) przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z wnioskowanymi przez Radę [...] zmianami w obowiązujących na tym obszarze przepisach prawa miejscowego. Skarżący w tym zakresie podnieśli, że Rada [...] w dniu [...] marca 2014r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami: [...] a Rada [...] podjęła uchwałę nr [...], w sprawie wniosku o pilne przystąpienie do procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania obszaru [...] - część II. Jak wskazują skarżący przedmiotowe zmiany przewidują całkowity zakaz lokalizacji przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie zbierania, przetwarzania oraz spalania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne poza obszarem Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. G. w [...] [...] W.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 12 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Wa 330/15 wskazał, że przedłożony w sprawie raport spełnia te kryteria a także znajdują się w nim odniesienia dotyczące poszczególnych faz przedsięwzięcia, w tym fazy jego realizacji, a następnie fazy eksploatacji. Omówione zostały również skutki wynikające z istnienia przedsięwzięcia. Mając na uwadze powyższe, podzielić należy ocenę organów ochrony środowiska, jako organów wyspecjalizowanych, że przedłożony w przedmiotowym postępowaniu raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy opisane powyżej, uwzględniające jego specyfikę. W konsekwencji, skoro raport podlegający ocenie organów nie zawiera nieścisłości i nieprawidłowości, pozostaje w zgodzie z wymogami ustawy, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności. W ocenie Sądu I instancji organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę - wbrew stanowisku skarżących - w weryfikowanym postępowaniu, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., dokonały wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Organy oceniły także, pozostając w zgodzie z art. 80 k.p.a., czy raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia, aby następnie określić konkretne wymagania ochrony środowiska na następnym etapie procesu inwestycyjnego.

Sąd I instancji zauważa również, że jeżeli kwestionuje się ustalenia opracowania środowiskowego należy przedstawić ekspertyzę, która wskaże jego wady. Raport przedstawiony przez inwestora ma charakter dowodu, którego nie można podważać gołosłownie.

W skardze kasacyjnej P. [...] z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. M. C. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia z pominięciem istotnej części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania w postaci uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] oraz dz. nr ew. [...] i części dz. [...] obręb [...] jedn. ew. T., [...] W." oraz weryfikacji obliczeń akustycznych, które zostały dołączone do pisma Skarżącej z dnia 23 marca 2014 r., co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie braku występowania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie rozważył, czy w postępowaniu administracyjnym przed organami I i II instancji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a konsekwencji nie stwierdził przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zastosował środka określonego w ustawie wart. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. odmawiając tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi P. [...] w W. i brak uchylenia decyzji środowiskowej wydanej w wyniku przeprowadzenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, skutkującego zaniechaniem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy celem ustalenia jednoznacznego kręgu stron postępowania, brakiem weryfikacji prawidłowości ustalonego przez inwestora zasięgu oddziaływania inwestycji, a także pominięciem przez organ odwoławczy części materiału dowodowego w postaci uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] oraz dz. nr ew. [...] i części dz. [...] obręb [...] jedn. ew. T., [...] W." i weryfikacji obliczeń akustycznych dołączonych do pisma Skarżącej z dnia 23 marca 2014 r.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenia uzasadnienia, które cechuje brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, lakoniczne i ogólnikowe ustosunkowanie się do większości zarzutów Skarżącej oraz odniesienie się do okoliczności nieznajdujących poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji w postaci uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] oraz weryfikacji obliczeń akustycznych dołączonych do pisma skarżącej z 23 marca 2014 r. stanowi naruszenie przywołanych art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Na podstawie tych przepisów sąd administracyjny wydaje bowiem wyrok w oparciu o akta sprawy rozstrzygając w jej graniach nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie całkowicie pominął ocenę wskazanych dokumentów, które kwestionowały ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora pozostając tym samym kluczowymi dla meritum niniejszej sprawy. Według skarżącej kasacyjnie, podważenie wyników raportu zostało przedstawione w postaci kompleksowej analizy sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą co autorzy raportu przedłożonego przez inwestora. Pominięcie tak obszernego dokumentu przez Sad I instancji determinuje twierdzenie o orzekaniu przez WSA w oderwaniu od części materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego, co natomiast w sposób jednoznaczny przesadza o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że w przedmiotowym opracowaniu przedstawiono dane kluczowe dla możliwości weryfikacji ustaleń wynikających z raportu przedłożonego przez wnioskodawcę w toku postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - w szczególności w zakresie braku potwierdzenia prawidłowości obliczeń akustycznych oraz ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji. Pominięcie tej części materiału dowodowego prowadzi natomiast do sytuacji, w której wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące przywołanego raportu mogą zostać uznane za gołosłowne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wskazane naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu oceny i rozpoznania całego materiału dowodowego przez Sąd I instancji wywarło wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skarżąca kasacyjnie uważa, że organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie i niezweryfikowanie prawidłowości wyznaczonego przez inwestora zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co zostało całkowicie zbagatelizowane przez WSA w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy administracji w istocie nie przeprowadziły rzeczywistego postępowania dowodowego o czym świadczy chociażby całkowite pominięcie znajdującej się w aktach sprawy uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] oraz weryfikacji obliczeń akustycznych podpisanych przez dr inż. K. M. i mgr inż. A. S. złożonych do akt przedmiotowego postępowania wraz z pismem skarżącej z 23 marca 2014 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie WSA w Warszawie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie braku wszechstronnego zbadania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego sprawie. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że o pominięciu jego istotnej części zarówno przez organy administracji obu instancji, jak i sam sąd administracyjny, świadczy chociażby treść sformułowania zawartego w uzasadnienia wyroku (str. 9), gdzie WSA w Warszawie zauważa, że jeżeli kwestionuje się ustalenia opracowania środowiskowego należy przedstawić ekspertyzę, która wykaże jego wady. Taka ekspertyza została natomiast złożona do akt przedmiotowego postępowania administracyjnego wraz z pismem skarżącej z 23 marca 2014 r. Nawet jeśli z jakiś powodów dowód ten został celowo pominięty i nieuwzględniony przez sąd administracyjny powyższe winno zostać wyjaśnione w treści rozstrzygnięcia. Tym samym, uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie należy ocenić nie tylko jako niepełne, co przede wszystkim jako niezgodne ze stanem faktycznym znajdującym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - stanowi dowód, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przeprowadził własną ocenę raportu. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Nawet, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1488/15, LEX nr 2297855). Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis i analizę trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ przeprowadzający procedurę oceny oddziaływania na środowisko powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza taka okaże się niewystarczająca, organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, zgodnie z parametrami technicznymi opisującymi przedsięwzięcie.

W zasadniczym w niniejszej sprawie dokumencie zatytułowanym Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko "Budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] na str. 136 w pkt. 17.2. stwierdzono, że "W przypadku technologii omawiane przedsięwzięcie nie posiada racjonalnego wariantu alternatywnego. Przewidziana do zastosowania technologia jest ogólnie stosowana i usankcjonowana prawnie. Proces demontażu PWE oraz sprzętu elektronicznego jest ustalony poprzez rozporządzenia w tym zakresie. Pozostałe procesy są stosowane na całym świecie od lat". W pkt. 17.3 na str. 137 przedmiotowego raportu stwierdzono, że "Wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant polegający na realizacji przedsięwzięcia na terenach przemysłowych, przekształconych tj. powierzchnie utwardzone, z pełnym uzbrojeniem w infrastrukturę techniczną". Z przedstawionego w raporcie opisu wynika, że zamiast trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. opisano tylko w ograniczonym zakresie wariant proponowany przez wnioskodawcę. W raporcie pominięto przedstawienie dwóch pozostałych wariantów tzn. racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także od oceny inwestora. Ponadto opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę jest bardzo lakoniczny (str. 137 i n. raportu) i nie spełnia ustawowego wymagania co do uzasadnienia ich wyboru (zob. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, Lex nr 1511156). W piśmiennictwie zwraca się także uwagę, że podmiot sporządzający raport nie może ograniczyć się tylko do samego wyliczenia proponowanych wariantów. Powinien również uzasadnić ich wybór oraz określić przewidywane oddziaływanie na środowisko. Powinien wreszcie wskazać proponowany do realizacji wariant z określeniem jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189). Opracowanie raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. uznaje się za tego typu wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt OSK 2916/12, LEX nr 1646233).

Oba orzekające w sprawie organy dokonały nieprawidłowej analizowały kompletność złożonego przez inwestora raportu. Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odnośnie prawidłowości złożonego przez inwestora raportu oraz zauważył jednocześnie, że jeżeli kwestionuje się ustalenia opracowania środowiskowego należy przedstawić ekspertyzę, która wskaże jego wady. Raport przedstawiony przez inwestora ma charakter dowodu, którego nie można podważać gołosłownie. Skarżąca przedstawiła kontrraport. W piśmie z 23 marca 2014 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skarżąca przedstawiła uzasadnienie swojego sprzeciwu oraz złożyła merytoryczne uwagi do raport wraz z analizą warunków akustycznych planowanego przedsięwzięcia. Zleceniodawcami opracowania uwag do raportu byli: P. [...], Z. [...] oraz S. [...]. Weryfikację obliczeń akustycznych do raportu opracowała dr. inż. A. S.. Przedmiotowe dokumenty stanowiące w istocie kontrraport nie były przedmiotem oceny dokonanej przez organ II instancji oraz Sąd I instancji. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji całkowicie pominął, że GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r., znak [...], w żaden sposób nie odniósł się do pisma skarżących z 23 marca 2014 r. oraz załączników w których zakwestionowano ustalenia merytoryczne raportu. Należy zwrócić uwagę, że dokumentach załączonych do pisma z 23 marca 2014 r. skarżący kwestionują szereg postanowień raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stanowią one w istocie kontrraport. Skarżący powołali w nim szereg merytorycznych argumentów kwestionujących zasadniczą część raportu odwołując się do wiedzy specjalistycznej autora dokumentu. W piśmie z 23 marca 2014 r. skarżąca wskazała, że planowane zagospodarowanie terenu pod przedsięwzięcie może być projektowane jedynie na 30 % powierzchni danego obszaru, a tym samym przedstawione przedsięwzięcie, projektowane na całym terenie, jest niezgodne z "MPZT (załącznik nr 1)". Skarżąca w ww. piśmie podnosi, że masę wytwarzanych odpadów niebezpiecznych określono w raporcie na 143,6 Mg rocznie- bez wskazania miejsca i sposobu ich magazynowania. W piśmie wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Załącznikami do pisma z 23 marca 2014 r. są: 1. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. uwagi merytoryczne do raportu oraz 3. analiza warunków akustycznych planowanego przedsięwzięcia. W uwagach do raportu na str. 4 stwierdzono, że przedstawiona w raporcie mapa ewidencyjna i jej opis nie uwzględniają zrealizowanego budynku w sąsiedztwie przedszkola na terenie Parafii, zakres przedsięwzięcia podany w rozdziale 3 raportu jest węższy od opisanej w raporcie planowanej działalności, w opisie planowanego przedsięwzięcia brak jest analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uwagach do raportu zwrócono uwagę, że dokument ten został przygotowany "w oparciu o skąpe informacje o środowiskowych rozwiązaniach projektowych, które m.in. dotyczą następujących informacji: w koncepcji zagospodarowania terenu nie przedstawiono placów składowania odpadów wymienionych w schemacie technologicznym, dla obiektów magazynowych nie określono kategorii ogniowej obiektów i związanej z tym strefy zagrożonej pożarem, w koncepcji mimo projektowania dużych powierzchni substancji łatwopalnych nie przedstawiono opinii p. pożarowej m.in. w zakresie wymaganej sieci hydrantów oraz dróg pożarowych. Według autora uwag do raportu, z załączonej analizy akustycznej terenu inwestor nie oszacował potencjalnych źródeł hałasu i ich oddziaływania. W dokumencie zatytułowanym "Weryfikacja obliczeń akustycznych" do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanym dr inż. A. S. wskazano m. in., że treści raportu nie odniesiono się do konieczności stosowania instalacji wentylacyjnych i klimatyzacyjnych, tym samym nie wskazano, czy elementy takie będą wymagane zgodnie z przepisami innych ustaw.

Brak dokonania oceny ww. dokumentów przez GDOŚ nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji. Na str. 3 dokumentu wskazano, że wyjaśnienia wymaga, czy urządzenie do odsysania czynników chłodniczych stanowić będzie źródło hałasu. We wnioskach przedstawionych na str. 22 dokumentu wskazano jakie uwarunkowania i wymogi powinny zostać zawarte w treści decyzji środowiskowej jako warunki realizacji i eksploatacji, gdyż odstępstwa od ww. parametrów będą wiązać się z naruszeniem standardów jakości środowiska przez zakład w zakresie klimatu akustycznego.

Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie i niezweryfikowanie prawidłowości wyznaczonego przez inwestora zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co zostało całkowicie zbagatelizowane przez WSA w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy administracji w istocie nie przeprowadziły rzeczywistego postępowania dowodowego o czym świadczy chociażby całkowite pominięcie znajdującej się w aktach sprawy uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Budowa i uruchomienie zakładu zbiórki i przetwarzania odpadów metalowych, budowlanych i innych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr ew. [...] oraz weryfikacji obliczeń akustycznych podpisanych przez dr inż. K. M. i mgr inż. A. S. złożonych do akt przedmiotowego postępowania wraz z pismem skarżącej z 23 marca 2014 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie WSA w Warszawie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie braku wszechstronnego zbadania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć ponadto miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu jego naruszenia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". W pojęciu "naruszenie prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie k.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony oraz uregulowaniem zawartym w art. 184 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. prawami procesowymi rozporządza strona. Tym samym, mając na uwadze powyższe rozważania, przyjąć należy, że skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powołując się na okoliczność pozbawienia stron udziału w tym postępowaniu.

Z tych względów, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na rzecz M. [...] W. oraz S. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował wynikającą z treści art. 206 p.p.s.a. zasadę stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania będącą uzupełnieniem zasady odpowiedzialności za wynik postępowania ze względu na częściowe uwzględnienie skarg skarżących.