Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 152/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 105, art. 156  § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 5 w zw. z art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: § 75 ust. 2 i 3, § 75 a ust. 2
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1941/09 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz T. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1941/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...], w pkt 2 zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz T. S. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku O. D. (w miejsce której w ramach sukcesji spadkowej wstąpili T. S. i M. S.) oraz B. J. (w miejsce której w ramach sukcesji spadkowej wstąpiła R. P.) decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1964 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa firmy: G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G., ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako parcele nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]), nr [...] oraz część parceli nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]) o łącznej powierzchni 1 ha 16 arów 89 m2, stanowiącej współwłasność J. D. i A. K.

Zdaniem organu na części działki nr [...] na działce [...] posadowione były główne budynki fabryczne i inne budynki pomocnicze, podczas gdy na działce nr [...] znajdowały się doły garbarskie, a zatem znacjonalizowane nieruchomości były funkcjonalnie związane z przedsiębiorstwem G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G. oraz niezbędne do prawidłowego prowadzenia działalności. Dlatego też, zdaniem Ministra, orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1964 r. nie narusza w sposób rażący prawa, co uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. S. i T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. podnosząc, że ustawa nacjonalizacyjna posługuje się pojęciem przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym. Zatem, należy przyjąć, iż przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa obejmowało, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, przejęcie wszystkich jego składników, niezbędnych do funkcjonowania przedsiębiorstwa, niezależnie od tego, czyją stanowiły własność, tj. majątku w najszerszym znaczeniu. W takim rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej oceniono jako spójne z nim i nieprzekracząjące delegacji ustawowej uregulowania, zawarte w ww. § 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. Przewidywały one bowiem w szczególności, konieczność wymienienia w protokole zdawczo-odbiorczym wszystkich składników przedsiębiorstwa, praw i zobowiązań przedsiębiorstwa, możliwości włączenia, przed dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, składników majątkowych innego przedsiębiorstwa lub stanowiącego własność osoby nie podpadającej pod przepis art. 2 lub 3 ustawy nacjonalizacyjnej (§ 75 ust. 2). Dla właścicieli tych składników majątkowych rozporządzenie przewidywało (§ 75 ust. 3) wypłatę odszkodowania, jak dla wierzycieli przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej). § 75 ww. rozporządzenia traktowano przy tym, jako wskazówkę interpretacyjną przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu ustawy nacjonalizacyjnej, wobec okoliczności, że art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy nie stwierdzał wprost, czy nacjonalizacja mogła objąć wszystkie składniki niezbędne do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa, niezależnie od tego czyją stanowiły własność. Zdaniem organu treść § 75 ww. rozporządzenia, pozwala wyjaśnić intencję ustawodawcy, zwłaszcza część, dotycząca składników majątkowych włączonych do przedsiębiorstwa przed dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, a należących do innego przedsiębiorstwa lub stanowiących własność osoby nieobjętej przepisem art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej.

Minister wskazał, iż wprawdzie odmienny pogląd, na gruncie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07. Tym niemniej podkreślił, iż przedsiębiorstwo G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G. zostało znacjonalizowane na mocy art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej. Zatem, rozstrzygnięcia zawarte w tej uchwale, nie znajdują, zdaniem organu, zastosowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...]lipca 2007 r.

Odnosząc się do zarzutów, że wskazane przez stronę parcele nie miały funkcjonalnego związku z przedsiębiorstwem stwierdził, iż z całokształtu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomości, dla których prowadzone były księgi wieczyste KW tom [...] wykaz [...] i KW [...] wykaz [...], zostały włączone do przedmiotowego przedsiębiorstwa przed datą wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. i stanowiły integralny składnik tego przedsiębiorstwa, niezbędny do jego prawidłowego funkcjonowania. Zgodnie bowiem z treścią protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17 listopada 1948 r. oraz załącznika do tego protokołu, sporządzonego przez adw. B. i stanowiącego zarzuty J. D. oraz spadkobierców A. K., omawiane przedsiębiorstwo dzierżawiło już przed wojną ww. nieruchomości fabryczne od pierwotnych właścicieli, tj. J. D. i A. K. Ponadto, z kolejnego załącznika do wskazanego protokołu pn. "zestawienie istotnych składników majątkowych przedsiębiorstwa" wynika, iż na omawianych nieruchomościach znajdował się kompleks budynków i urządzeń, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa ("kompleks budynków fabrycznych jednopiętrowych, starej budowy przerobiony z browaru o całkowitej powierzchni 1219 m2 – rok budowy 1918 r.). W dokumencie tym znajduje się również wzmianka, że "budynki fabryczne były częściowo nadbudowane i odrestaurowane przez okupanta". W załączniku wskazano także inne budynki i pomieszczenia, w których mieściły się urządzenia pomocnicze. Natomiast załącznik pn. "spis inwentarza na dzień 30 kwietnia 1948 r.", wyszczególnia budynki bezpośrednio związane z procesem produkcji ww. fabryki, tj. magazyn skór gotowych, rymarnia, magazyn odzieżowy, magazyn skór surowych, suszarnia, wykańczalnia oraz budynki pomocnicze. Jak wynika z analizy planu projektu podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z dnia 12 listopada 1963 r. dla potrzeb wydania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., decyzji z dnia [...] listopada 1963 r., zgodnie z którą ww. działka została podzielona na dwie części, tj. część mieszkalną z posadowionym na niej budynkiem mieszkalnym o pow. około 1516 m2 i część przemysłowo-składową o pow. 5003 m2, wskazany wyżej kompleks budynków fabrycznych i pomocniczych w całości znajdował się na znacjonalizowanej działce nr [...] oraz części działki nr [...]. Tym samym, działki te były integralnie związane z omawianą garbarnią i niezbędne do prowadzenia przez nią działalności. Zatem orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1964 r. w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości, zdaniem Ministra Gospodarki nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł T. S., zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art.1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. i podnosząc, że ustawa nacjonalizacyjna nie posługiwała się pojęciem przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym. Zdaniem skarżącego, ustawa posługiwała się pojęciem przedsiębiorstwa w znaczeniu podmiotowym, co czyniło niemożliwym znacjonalizowanie nieruchomości, niebędących własnością przedsiębiorstwa. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1699/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania oceny czy protokołem zdawczo-odbiorczym znacjonalizowanego przedsiębiorstwa G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G., sporządzonym dla określenia składników majątkowych tego przedsiębiorstwa, można było objąć także nieruchomości oznaczone jako parcele nr [...] (KW tom [...], wykaz L. [...]), nr [...] oraz część parceli nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]) o łącznej powierzchni 1 ha 16 arów 89 m2, stanowiące współwłasność J. D. i A. K. Sąd zaznaczył przy tym, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż przedsiębiorstwo G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G. korzystała z przedmiotowych nieruchomości.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie przepisu art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (prawo do firmy, patenty, licencje, znaki towarowe, użytkowe itp.), wolne jednak od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych, stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań, mających swe źródło w stosunku najmu, pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. W art. 2 i w art. 3 powołanej ustawy wyszczególniono natomiast przedsiębiorstwa podlegające przejęciu na rzecz Państwa.

W ocenie Sądu, analizując normatywną treść art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 3 powołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 5), według którego: "Przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej." Tym samym orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, iż rozstrzygnięcie zawarte w tej uchwale, nie znajduje zastosowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r., bowiem uchwała podjęta została na gruncie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, a przedsiębiorstwo G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G. znacjonalizowane zostało na podstawie art. 3 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu uchwała, mimo iż podjęta została na gruncie konkretnej sprawy, to odnosi się całościowo do kwestii związanej z definicją pojęcia przedsiębiorstwa na gruncie ustawy nacjonalizacyjnej i zakresu nacjonalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż składników majątkowych należących do osób trzecich, wchodzących w skład przedsiębiorstwa, Państwo nie mogło znacjonalizować, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Państwo stawało się bowiem na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej właścicielem przedsiębiorstwa jako odrębnego przedmiotu, a nie każdego ze składników przedsiębiorstwa z osobna.

W rozpatrywanej sprawie organ orzekający ustalił, co znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, iż parcele nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]), nr [...] oraz część parceli nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]) o łącznej powierzchni 1 ha 16 arów 89 m2 nie stanowiły własności znacjonalizowanego przedsiębiorstwa G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G., lecz stanowiły własność innego podmiotu, tj. J. D. i A. K. Oznacza to, że orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1964 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego wymienionego przedsiębiorstwa w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako parcele nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]), nr [...] oraz część parceli nr [...] (KW tom [...], wykaz [...]) o łącznej powierzchni 1 ha 16 arów 89 m2, stanowiącej współwłasność J. D. i A. K. rażąco narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Jakkolwiek bowiem, orzeczenie to wydane zostało na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), będącym aktem wykonawczym do ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, to jednak nie mogło ono dotyczyć tych nieruchomości, które w świetle art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. nie wchodziły w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa nie mogło bowiem obejmować tych składników majątkowych, z których znacjonalizowane przedsiębiorstwo korzystało, ale które stanowiły własność innych podmiotów. Na zakres zastosowania przepisu § 75 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazując, iż ewidentnie przekraczał on zakres udzielonego w ustawie upoważnienia. W związku z tym wskazane przepisy rozporządzenia należy uznać za pozbawione podstawy prawnej (samoistne), co w konsekwencji oznacza, że akty administracyjne wydane na ich podstawie są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Analizując dotychczasową praktykę orzeczniczą w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tak szerokie rozumienie nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, polegające na przejmowaniu na własność Państwa również nieruchomości i ruchomości nie należących do przedsiębiorstwa, wynikało z postanowień § 75 ust. 2 i 3 omawianego rozporządzenia, które faktycznie rozszerzało działanie ustawy nacjonalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Gospodarki zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 105 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie z powodu przyjęcia, że niemożność samodzielnego wywoływania skutków materialnoprawnych przez orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego nie stoi na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, podczas gdy niemożność samodzielnego wywołania skutków materialnoprawnych przez orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego – z uwagi na jego prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter – powoduje, iż brak jest interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, co następnie stanowi podstawę do umorzenia postępowania wszczętego w wyniku takiego wniosku, a tym samym oznacza brak podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, tj. decyzji stwierdzającej lub odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu projektu zdawczo-odbiorczego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– § 75 ust. 2 i 3 i § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te wprowadzają pojęcie jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa, składnika, który nie stanowi własności przedsiębiorcy, które to uregulowanie nie znajduje jednak źródła w ustawie, na podstawie której zostało wydane i w tym zakresie, tj. rozszerzającym skutki nacjonalizacji na inne podmioty niż określone w ustawie, przekracza ustawowe upoważnienie, co czyni te przepisy przepisami samoistnymi i tym samym prowadzi do wniosku, że decyzje wydane na ich podstawie są decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej oraz w wyniku tej wykładni niezastosowaniu ww. przepisów rozporządzenia, podczas gdy brak było podstaw do przyjęcia, że powyższe przepisy określają prawnomaterialne skutki przejęcia przedsiębiorstwa, a nie wyłącznie procedurę przejęcia przedsiębiorstwa, w zakresie dotyczącym zasad sporządzania protokołu zdawczo-odbiorczego;

– art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przejęcie przez Państwo przedsiębiorstw na podstawie powyższych przepisów nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie stanowiła własności przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że na ich podstawie na własność Państwa przechodziło przedsiębiorstwo jako całość bez względu na to, czy dany składnik majątkowy, w tym nieruchomość, nie stanowiła własności właściciela przedsiębiorstwa, jeśli składnik ten należał do przedsiębiorstwa i był z nim funkcjonalnie związany;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie odmiennej wykładni prawa – niż obowiązująca w dacie wydawania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji – może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy niejednolita na przestrzeni kilkudziesięciu lat wykładnia przepisów prawa nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Gospodarki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe rozważania co do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2010 r. pełnomocnik Ministra Gospodarki popierał skargę kasacyjną, pełnomocnik T. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by występowała którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jakie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zaś podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Przede wszystkim, rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie. Nie można bowiem podzielić poglądu zaprezentowanego przez Ministra Gospodarki w skardze kasacyjnej, że niemożność samodzielnego wywołania skutków materialnoprawnych przez orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, z uwagi na jego prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter powoduje, że brak jest interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania wszczętego w wyniku takiego wniosku.

Zdaniem Ministra, skoro mimo powyższej przeszkody doszło w sprawie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku poprzedników prawnych T. S. i M. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] stycznia 1964 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa firmy G. Fabryka Skór "[...]" – D. i Ż. – Sp. z o.o. w G., ul. [...] w części dotyczącej wskazanej we wniosku nieruchomości, stanowiącej współwłasność J. D. i A. K., to Sąd winien zaskarżoną decyzję uchylić z uwagi na naruszenie art. 28 i 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, brak bowiem było w istocie po stronie wnioskodawców interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, wobec czego postępowanie to winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Uzasadniając powyższe stanowisko Minister odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, a dotyczących charakteru prawnego orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Podniósł, że orzeczenie to posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter, nie może zatem wywołać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, które to skutki wywołuje orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zawarte w przepisach § 71-75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. określenie funkcji protokołu zdawczo-odbiorczego jako spisu składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa, stanowiącego integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, oznacza, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy stanowi jedynie prawnie określoną formę oceny prawidłowości sporządzenia tego protokołu jako dokumentu i zarazem oceny zasadności zgłoszonych wobec tego protokołu uwag i zarzutów. Powyższe stanowisko nawiązuje do treści cytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1480/08 i z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09.

Odwołując się do wskazanego wyżej charakteru orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego Minister Gospodarki stwierdził, że okoliczność ta przesądza o braku interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) osoby trzeciej (lub następców prawnych tej osoby), będącej właścicielem składnika majątkowego objętego orzeczeniem o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego nacjonalizowanego przedsiębiorstwa do żądania stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Nie podzielając powyższego stanowiska wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są ze sobą nierozerwalnie związane. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa oraz osób prawnych prawa publicznego (zdanie drugie § 75a ust. 2 rozporządzenia). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2004 r. (OSK 232/04, Lex nr 148891), do treści którego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych przez organ wyrokach z dnia 6 października 2009 r. i z dnia 15 kwietnia 2010 r., przepis § 75a rozporządzenia stanowi wyraz woli normodawcy, iż sam protokół zdawczo-odbiorczy jest formalnym spisem (zestawieniem) składników znacjonalizowanego decyzją właściwego organu administracji publicznej przedsiębiorstwa, który jednak z woli ustawodawcy wymagał dla swojej ważności zatwierdzenia przez organ odrębną decyzją. W wyroku tym, podkreślając, że decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są ze sobą nierozerwalnie związane, stwierdzono jednocześnie, że dlatego oczywiste jest, iż niestwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej jest ostateczne i prawomocne i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności również orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa, jak też o tym, że orzeczenie to nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych.

Wszystkie trzy powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły decyzji wydanych w postępowaniach nadzorczych odnoszących się do orzeczeń zatwierdzających protokół zdawczo-odbiorczy znacjonalizowanych przedsiębiorstw. Zawarte w tych orzeczeniach rozważania odnoszące się do charakteru prawnego i skutków orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. R.P. Nr 3, poz. 17 ze zm.) i orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego wydanego w oparciu o § 75a powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. poczynione zostały – co uszło uwadze wnoszącego skargę kasacyjną organu – w związku z regulacją zawartą w art. 156 § 2 k.p.a. Wynika z nich, co wyżej przytoczono, że stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności również orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa, jak też i to, że orzeczenie takie nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych (OSK 232/04). Jak podkreślono w wyroku I OSK 1480/08, stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że orzeczenie nacjonalizacyjne jest nieważne powoduje, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa wydane zostało bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Skutkiem szczególnej konstrukcji prawnej obu decyzji jest także to, że niestwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej przesądza o konieczności stwierdzenia, że także to orzeczenie nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Wywody zawarte w omawianych orzeczeniach nie mogły więc uzasadniać twierdzeń organu co do braku interesu prawnego stron niniejszego postępowania, co miałoby wynikać z charakteru orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego.

Ponadto, niezależnie od tego, że w świetle zawartości akt administracyjnych nie odpowiada prawdzie dokonane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że poprzednicy prawni skarżącego złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wyłącznie orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego w określonej części, bowiem organ, na ich wniosek, podejmował też czynności w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa Przedsiębiorstwa, to zauważyć trzeba, że nawet gdyby tak było w istocie, tego rodzaju sytuacja nie stanowiłaby przeszkody w przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tylko takiego orzeczenia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 5, która jak wynika z przedstawionego tam stanu faktycznego zapadła w analogicznej sytuacji faktycznej).

Należy ponadto zauważyć, że kwestionowane orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości do księgi wieczystej (vide zaświadczenie PBN w G. z dnia [...] lipca 1990 r. l.dz. nr [...] – akta administracyjne, teczka "dokumenty archiwalne I", k. 18).

W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, która choć stanowiła własność osoby trzeciej została znacjonalizowana jako związana z nacjonalizowanym przedsiębiorstwem, mogli żądać stwierdzenia nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. ich interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie powinien budzić w rozpoznawanej sprawie wątpliwości.

Odmienny pogląd, przedstawiony w skardze kasacyjnej, nie znajduje oparcia w orzecznictwie. Przeciwnie, w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., I CK 402/04, Lex nr 371837, Sąd Najwyższy wyraził stanowisko, że orzeczenie właściwego ministra wydane na podstawie § 72, 74, 75 rozporządzenia z 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, jak również decyzja tego ministra wydana na podstawie § 75a rozporządzenia zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy i ustalająca, które składniki majątkowe objęte tym protokołem stanowią część składową przejmowanego przedsiębiorstwa, mają wprawdzie znaczenie jedynie deklaratoryjne, jednak stanowią wyłączny dowód świadczący o tym, że przedsiębiorstwo z określonymi składnikami mienia przeszło na własność Państwa z mocy ustawy nacjonalizacyjnej. Spór o to, czy dana nieruchomość wymieniona w takim orzeczeniu jako składnik przedsiębiorstwa, istotnie wchodziła w jego skład, należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów administracyjnych. Pogląd ten, korespondujący z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Z przedstawionych wyżej względów omawiany zarzut nie mógł więc być uznany za uzasadniony.

Nietrafne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym analiza normatywnej treści art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 3 powołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07: "Przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia na własność nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej". Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji uchwała ta, mimo że podjęta na gruncie konkretnej sprawy, odnosi się całościowo do kwestii związanej z definicją przejęcia przedsiębiorstwa na gruncie ustawy nacjonalizacyjnej i zakresu nacjonalizacji. Dlatego też nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że w sprawie, w której podjęto uchwałę nacjonalizacja nastąpiła na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., zaś w sprawie niniejszej podstawę nacjonalizacji stanowił art. 3 ust. 1 i 5 tej ustawy. Wobec powyższego podzielić należało przedstawioną w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, zgodnie z którą Państwo nie mogło nacjonalizować składników majątkowych należących do osób trzecich, natomiast wchodziło w prawa przedsiębiorcy do tych składników w takim zakresie, w jakim przysługiwały one właścicielowi nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela stanowisko i argumentację wyrażoną w omawianym względzie w uchwale z dnia 5 listopada 2007 r., w której nie zostało zaakceptowane rozumienie pojęcia "przedsiębiorstwo" w ujęciu funkcjonalnym, do którego odwoływano się w skardze kasacyjnej. Także w zakresie dotyczącym wykładni § 75 ust. 2 i 3 i § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odwołujące się do powołanej wcześniej uchwały z dnia 5 listopada 2007 r. uznać należało za prawidłowe. Regulacja zawarta w art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 5 i art. 10 ustawy nacjonalizacyjnej uprawniała bowiem Radę Ministrów do określenia wyłącznie trybu postępowania, w którym następuje przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, nie dawała natomiast podstaw do określenia nowych kategorii podmiotów, których majątki mogą być przejmowane na własność Państwa nie dawała natomiast podstaw do określania nowych kategorii podmiotów, których majątki mogą być przejmowane na własność Państwa w ramach nacjonalizacji czy ustalania odmiennie, niż przyjęto w ustawie, nowych rodzajów odszkodowań za przejmowane mienie. Należy powtórzyć za uchwałą z dnia 5 listopada 2007 r., że przepis § 75 ust. 2 i 3 (podobnie jak § 72) rozporządzenia ewidentnie przekracza zakres udzielonego w ustawie upoważnienia. Uznanie tych przepisów za pozbawione podstawy prawnej (samoistne), co w konsekwencji oznacza, że akty administracyjne wydane na ich podstawie są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie mogło więc być uznane za uchybienie Sądu pierwszej instancji. Słusznie więc Sąd zobowiązał organ do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przedstawionej w wyroku wykładni art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. i wpływu tej wykładni na zakres stosowania § 75a powołanego rozporządzenia.

Sąd nie naruszył też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Niezależnie od tego, że zastosowana przez ten Sąd wykładnia przepisów materialnoprawnych nie była odmienna od "obowiązującej w dacie wydawania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji" – jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, to niejednolita wykładnia, ale w dacie wydawania danej decyzji i dacie prowadzonego w stosunku do tej decyzji postępowania nadzorczego, nie może stanowić – jak przyjmowane jest w orzecznictwie – podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony jedynie przepis, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W rozpoznawanym przypadku dokonana w sprawie wykładnia, oparta na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 listopada 2007 r., I OPS 2/07, prowadzi do wniosku, że w omawianym zakresie, dotyczącym nieruchomości J. D. i A. K. orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. wydane zostało bez podstawy prawnej.

Jak słusznie stwierdzono w uchwale z dnia 5 listopada 2007 r. tak rozumiana, jak tam przyjęto, nacjonalizacja podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, a w konsekwencji określonych przedsiębiorstw gwarantowała wypełnienie zadań określonych w art. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Do przejęcia na własność Państwa nie tylko tych składników przedsiębiorstwa, które należały do przedsiębiorcy jako właściciela wyodrębnionego i samodzielnego podmiotu gospodarczego, lecz również i tych, które jako składniki przedsiębiorstwa zostały włączone na podstawie umów zawartych przez przedsiębiorcę z właścicielami będącymi osobami trzecimi konieczna była wyraźna ustawowa norma prawa, której jest brak w tej ustawie. Dlatego też bezskuteczne pozostać musiały zawarte w skardze kasacyjnej polemiczne uwagi w tym względzie, gdyż nie znajdują one oparcia w ustawowych przepisach nacjonalizacyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 18 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).