Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2635/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1199/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady m.st. [...] z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1199/15 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady m.st. [...] z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu [...] 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] 2008 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...]".

Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 909, dalej: u.o.g.r.l.), w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...], która powstałej z podziału pierwotnej działki o numerze ewidencyjnym [...], objętej ww. planem miejscowym.

W oparciu o powyższy zarzut Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie, w jakim jest ona usytuowana na terenie oznaczonym symbolem [...].

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] 2008r. nr [...], naruszone zostały zasady oraz tryb sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co powinno skutkować nieważnością uchwały Rady Miasta Stołecznego [...] w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...]. Skarżący powołał się na treść art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Natomiast w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, nie był zatem uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda [...] podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, zwrócił się do Wojewody [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] pismem z dnia [...] 2014 r. znak: [...].

Wojewoda [...] ustalił, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] (o powierzchni 0.1386 ha) wraz z działką numer [...] (o powierzchni 0.0221 ha) została wydzielona z pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (o łącznej powierzchni 0.1605 ha). W obrębie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] występują lasy, oznaczone symbolem [...] o łącznej powierzchni 0.1230 ha i inne tereny zabudowane oznaczone symbolem [...] o powierzchni 0.0156 ha. Wojewoda [...] podkreślił, że w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] 2008 r., w obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], występowały lasy, oznaczone symbolem [...] o łącznej powierzchni 0.1235 ha oraz tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem [...] o powierzchni 0.0370 ha. W konsekwencji zmiana przeznaczenia wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała uzyskania zgody właściwego organu, w toku procedury sporządzenia projektu planu (w trybie art. 17 pkt 8 u.p.z.p.).

Jak podał skarżący, organ planistyczny wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następujących działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], a także [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego [...] oraz po zapoznaniu się z opinią Mazowieckiej Izby Rolniczej z [...] 2004 r. znak: [...], wydał w dniu [...] 2004 r. decyzję znak: [...] w której:

- wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dot. działek o nr ew.: [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...] (razem 1,7203 ha), oraz

- nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...] razem 1,3104 ha.

Z kolei decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod poszerzenie ul. [...] na powierzchni 0,0035 ha.

Organ nadzoru podniósł, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie [...], stanowiącym teren dróg publicznych, klasy dojazdowej. O ile jednak organ planistyczny w toku sporządzania planu miejscowego uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne tj. na poszerzenie ul. [...], to nie uzyskał takiej zgody w odniesieniu do pozostałej części leśnej ww. działki, a która przeznaczona została pod zabudowę, co wynika tak z części graficznej, jak i tekstowej, w tym zawartej w § 16 ust. 27 uchwały. Tym samym na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do działki oznaczonej obecnie nr [...] z obrębu [...], dokonana została zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wymaganej zgody.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. [...] wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że w trakcie procedury sporządzania planu działka o nr [...] została objęta wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (powierzchnia działki wynosiła 0,1605 ha, z czego 0,1235 ha gruntu na działce stanowił użytek leśny [...], zaś 0,0370 ha gruntu na działce stanowił użytek budowlany [...], co oznacza, że użytek budowlany stanowił więcej niż 20% powierzchni działki (więcej niż wielkość graniczna na jaką wyrażał zgodę Wojewoda [...] dla zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych). Nadto Rada m. st. [...] zwróciła uwagę na uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. numer [...].

Rozpatrując sprawę WSA w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa. Jak wskazał Sąd I instancji, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] 2008 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...]".

Sąd wskazał, iż przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie istotne naruszenie tego trybu. Problematyka ta winna być w każdym indywidualnym przypadku przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Zarzut skargi złożonej przez Wojewodę [...] sprowadzał się do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji zauważył, że organ sporządzający plan miejscowy wystąpił do Wojewody [...] (właściwego organu zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.) z odpowiednim wnioskiem (pismo z kwietnia 2004 r., znak: [...]) o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi m.in. [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] wydał w dniu [...] 2004 r. decyzję znak: [...]. WSA podkreślił, że w uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] poinformował, iż nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia 1,3104 ha gruntów leśnych na cele nieleśne, ponieważ z informacji zawartych w dokumentacji wniosku (mapa, wypisy z rejestru gruntów) potwierdzonych opinią Mazowieckiej Izby Rolniczej wynika, że działki tworzące ten areał są zabudowane, a zatem zmiana przeznaczenia na tych działkach została już dokonana. Wskazał przy tym, że na działkach tych znajdują się znaczne areały (nawet do 50% powierzchni działki) gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (nieleśne), na których to powierzchniach mogą być realizowane inwestycje budowlane. Dlatego Wojewoda [...] uznał, że w tej sytuacji wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia tych działek jest bezprzedmiotowe. Zatem w ocenie Sądu I instancji należało uznać, że Rada m. st. [...] nie naruszyła ani zasad sporządzenia planu ani też w sposób istotny nie naruszyła trybu jego uchwalania. Wręcz przeciwnie, organ sporządzający plan wystąpił z odpowiednim wnioskiem do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odmowa organu podyktowana była natomiast wyłącznie bezprzedmiotowością orzekania.

Sąd I instancji wskazał również, że wniosek Prezydenta m.st. [...] z kwietnia 2004 r. znak: [...] dotyczył całej działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta została podzielona na działki o numerach [...] i [...] dopiero w roku 2009, czyli już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka numer [...] została podzielona w trybie art 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wbrew ustaleniom miejscowego planu. Ocena legalności podziału działki w ww. trybie nie może jednak wpływać na legalność przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności na ocenę istotności naruszenia trybu jego uchwalania, czy też jego zasad.

Odnosząc się do orzecznictwa, które powołał Wojewoda [...] Sąd stwierdził, że przedstawione wyroki wydane zostały w oparciu o inny stan faktyczny. Podkreślił, że czym innym jest dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych bez wystąpienia o zgodę właściwego organu lub pomimo decyzji odmownej, a czym innym sytuacja, w której organ sporządzający plan wystąpił z odpowiednim wnioskiem, lecz organ wskazał na jego bezprzedmiotowość (dla której właściwą formą procesową jest umorzenie postępowania administracyjnego, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie zmiany przeznaczenia terenu). W ocenie Sądu sytuacja taka nie może być utożsamiana z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na powyższy wyrok Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i formułując zarzut naruszenia:

1. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania:

– art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l. oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12,poz. 59 z późn. zm.);

– art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

– art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ;

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

– art 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z. 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi w całości;

2. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a, w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy, naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego, przyjęcia błędnego stanu faktycznego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. znak: [...] i jej skutków prawnych, wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wykluczające się podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz niewłaściwe ich wyjaśnienie.

Skarżący nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji, z którego wynika, że wystarczającym do spełnienia warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest jedynie wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu o wyrażenie takiej zgody, zaś odmowa wydania decyzji na zmianę przeznaczenia, uzasadniana faktem występowania, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, obok gruntów leśnych także gruntów już zabudowanych, określona w uzasadnieniu decyzji mianem "bezprzedmiotowej" daje podstawę do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, bez uzyskania pozytywnej (akceptującej) decyzji właściwego organu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonego wyroku na zasadzie art. 179a ustawy p.p.s.a; uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a., opcjonalnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one w części uzasadnione i z tego powodu zostały przez Sąd uwzględnione.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach postępowania planistycznego.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. do czego mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli aktu (postępowania) w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów planistycznych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie dyspozycji tego przepisu przez organy planistyczne. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 ustawy o lasach. Organy planistyczne nie stosowały, ani też błędnie nie interpretowały tego przepisu. W szczególności odmiennie, niż wynika to z ustawowej definicji, nie określały pojęcia lasu.

Natomiast w pełni podzielić należy pozostałe zarzuty skargi. Otóż zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koresponduje z tym treść art. art.15 ust.1 u.p.z.p., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W konsekwencji w myśl art.17 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego miał obowiązek uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika z akt planistycznych organ prowadzący procedurę planistyczną wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następujących działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], a także [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego [...] oraz po zapoznaniu się z opinią Mazowieckiej Izby Rolniczej z [...] 2004 r. znak: [...], wydał w dniu [...] 2004 r. decyzję znak: [...] w której wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dot. działek o nr ew.: [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...] (razem 1,7203 ha) oraz w sposób wyraźny nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...] razem 1,3104 ha. Skoro tak, to wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne działki nr [...] obręb [...] organy planistyczne były tym bezwzględnie związane i nie mogły dokonać w przygotowywanym projekcie planu, który został następnie przyjęty przez Radę m.st. [...] uchwałą z dnia [...] 2008 r. nr [...], zmiany przeznaczenia tej działki na inne cele niż leśne. W konsekwencji doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu planu, to pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.28 ust.1 u.p.z.p. zgodnie, z którym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dla takiej oceny wyżej przytoczonych faktów, nie miało znaczenia niefortunne zdanie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r., znak: [...], iż "w tej sytuacji wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia tych działek jest bezprzedmiotowe." Otóż należy je odnosić do całości tego uzasadnienia, z którego wynika, że wskazane w decyzji działki zostały już częściowo zabudowane lub ujęte w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (często nawet do 50 % powierzchni działki). Zatem zmiana przeznaczenia na tych działkach na cele nieleśne w części już została dokonana. Tym samym organ uzgadniający nie widział możliwości, ani potrzeby zmiany przeznaczenia wskazanych działek (pozostałej ich części klasyfikowanej w ewidencji gruntów jako leśne) na cele nieleśne. W konsekwencji zasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że nie było podstawy do zmiany przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i objęcia jej m.in. oznaczeniem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wobec braku zgody właściwego organu. Działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) ma pow. 1386 m2, z czego las ([...]) zajmuje pow. 1230 m2 – co stanowi 88,8 % całej powierzchni działki, a teren zabudowany ([...]) 156 m2 – co stanowi 11,2% całej powierzchni działki (znajduje to swoje odzwierciedlenie w danych zawartych w ewidencji gruntów).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami i rozważy w jaki sposób sformułować rozstrzygnięcie, tak aby stwierdzić nieważność zaskarżonego planu odnośnie tylko tej części działki nr [...], która nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a w planie tym objęta została oznaczeniem [...] oraz by nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały

Mając na uwadze powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.