Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1766/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 857/14 w sprawie ze skargi K.G. i M.G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 857/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. i M. G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II) i zasądził od Wojewody L. zwrot kosztów postępowania solidarnie na rzecz Skarżących.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją nr [...] z [...] września 2014 r. Prezydent Miasta Z. G. (dalej też jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., w skrócie: "k.p.a.") – zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. D. sp. z o.o., z siedzibą w G. W.. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. D. w Z.G. - działki nr [...] w obrębie nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli: A.G. (właścicielka działek nr [...] oraz [...]), D. G.-J. (właścicielka działki nr [...]), H. K. (właściciel działki nr [...]), J. S. (właściciel działki nr [...]), K. G. i M. G. (współwłaściciele działki nr [...]), J. G. i P. G. (współwłaściciele działki nr [...]), A. W. i M. W. (współwłaściciele działki nr [...]), H. M. i E. J. (współwłaścicielki działki nr [...]) oraz Szkoła Tańca "[...]".

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2014 r. Wojewoda L. (dalej też jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. o statusie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki – tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Organ I instancji określił krąg stron postępowania w oparciu o zapisy uchwały Rady Miasta w Z.G. [...] z [...] maja 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G.. Tym samym przyznał legitymację strony postępowania wszystkim właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz zarządcom ww. nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że planowana inwestycja może ograniczyć podmiotom posiadającym tytuł prawny do wskazanych nieruchomości możliwość ich zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Wojewody ustalenia obowiązującego planu miejscowego nie wprowadzają w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich związanych z planowaną inwestycją. Ograniczenia te jedynie w powiązaniu z innymi przepisami, np. warunkami technicznymi dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej, mogą stanowić podstawę określenia obszaru oddziaływania. Ustalenia obowiązującego na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samodzielnej podstawy do wyznaczenia kręgu stron postępowania.

Zdaniem organu II instancji, biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego w otoczeniu, jego realizacja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, do których odwołujący posiadają tytuł prawny. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje również żadnych uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania przez te podmioty z nieruchomości i nie ograniczy im dostępu do drogi publicznej oraz do mediów, takich jak woda, kanalizacja, energia elektryczna, cieplna i środki łączności. Żadna z nieruchomości sąsiednich nie zostanie pozbawiona możliwości korzystania z mediów, której nie należy w żaden sposób utożsamiać z ewentualnymi przeciążeniami sieci oraz wzmożonym ruchem pojazdów na drodze. Z projektu budowlanego wynika, że inwestor przewidział rozwiązania mające na celu wyeliminowanie niedogodności dla nieruchomości sąsiednich w tym zakresie, np. poprzez wprowadzenie sygnalizacji świetlnej czy też zwiększenie średnicy przyłączy kanalizacji deszczowej.

Podsumowując Wojewoda poinformował, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a tym samym żaden z podmiotów wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Przymiotu strony nie posiada również podmiot nieposiadający zdolności do czynności prawnych – Szkoła Tańca "[...]". W związku z tym, że odwołanie wniesione zostało przez podmioty nieposiadające legitymacji strony, postępowanie wszczęte tym odwołaniem jest, w ocenie organu drugoinstancyjnego, bezprzedmiotowe.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody złożyli: [...], którzy wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 112 i art. 139 oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 33, oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 6 ust. 2, art. 35 oraz art. 87; (2) uchylenie decyzji przedmiotowej Wojewody w całości i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego; (3) w przypadku odmowy orzeczenia o uchyleniu ostatecznej decyzji nr [...] – stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie; (4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wnosząc uwagi do decyzji pierwszoinstancyjnej nie protestowali przeciwko planowanej inwestycji, a jedynie domagali się, aby powstała ona zgodnie z przepisami i z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Wątpliwości skarżących dotyczą odprowadzania wody deszczowej, zbyt małego przekroju kanalizacji biegnącej wzdłuż ul. B. oraz istniejącej infrastruktury drogowej i niskiej przepustowości ul. D., która ogranicza swobodny dostęp do drogi publicznej mieszkańcom. Ponadto zastrzeżenia skarżących budzi zgodność spornej inwestycji – budynku o funkcji wyłącznie mieszkaniowej – z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie może preferować słusznego interesu inwestora kosztem słusznego interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Postanowieniem z 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargi [...], z uwagi na nieuzupełnienie w terminie ich braków formalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Go 857/14, WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że problem, który należało rozstrzygnąć w sprawie, dotyczył kwestii interesu prawnego skarżących do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W pierwszej kolejności Sąd ten podkreślił, że źródło interesu prawnego do bycia stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. można oprzeć na prawie własności nieruchomości. Rozważając jednak problem interesu prawnego w świetle tego przepisu w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud., samo bycie właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie jest wystarczające. Konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, tak by można było uznać, że właścicielowi działki przysługuje (bądź nie przysługuje) interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepisy pr.bud., a w szczególności art. 28 oraz powstałe na jego tle orzecznictwo nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Dalej stwierdził, że mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 pr.bud.), która odgrywa kluczową rolę w ustalaniu kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud., należy przyjąć, że do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, ale również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przyjąć – jak to zrobił w swojej decyzji Wojewoda – iż samo zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować inne, dalej położone tereny.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego było wadliwe, a odmowa przyznania skarżącym statusu strony nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., ponieważ organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta organ odwoławczy powinien był również przeanalizować zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji pod kątem wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, np. czy nie utrudniona będzie komunikacja wokół inwestycji, czy kanalizacja deszczowa jest przystosowana do podłączenia dodatkowego, wielokondygnacyjnego budynku. Ponadto nie tylko aktualny stan nieruchomości skarżących jest istotny, lecz także fakt, iż skarżący mogą w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. rozbudować należący do nich budynek. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących, wynikające z przepisów szczególnych, to również będą oni stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie była przedmiotem analizy i rozważań organu. W sprawie nie wzięto pod uwagę, iż na działce znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu z nieruchomością skarżących zaprojektowano duży obiekt mieszkalny ze 138 mieszkaniami i 138 miejscami parkingowymi. W otoczeniu spornej nieruchomości planowana jest budowa ciągów pieszych, dojazdów do budynku, placu zabaw i placu gospodarczego. Powyższe będzie z pewnością źródłem dodatkowego hałasu, nie wzięto również pod uwagę uciążliwości spowodowanych wydzielaniem się spalin, a także oświetleniem całego terenu inwestycji. Organ odwoławczy powyższe okoliczności pominął, nie dostrzegając poza przepisami techniczno-budowlanymi zagadnienia ochrony prawa własności. Samo zachowanie przepisów techniczno-budowlanych nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżących, a tym samym, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Z tych względów konieczne będzie – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – dokonanie przez organy administracyjne ponownej analizy posiadanego przez stronę skarżącą interesu prawnego oraz merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie "na marginesie" Sąd zaznaczył, że organ I instancji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie odniósł się szczegółowiej do zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dla terenu planowanej inwestycji przeznaczono funkcję usługową z funkcją mieszkaniową jako uzupełniającą. Nie rozwinięto kwestii, jak się ma uzupełniająca funkcja mieszkaniowa do budowy siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wywiódł Wojewoda L., zastępowany przez r.pr. A. M., który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych – opierając skargę kasacyjną na:

1) podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez przyjęcie, że umorzenie postępowania odwoławczego było wadliwe, ponieważ nastąpiło z naruszeniem tych przepisów, wskutek tego, że organ odwoławczy dokonując oceny, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania, ograniczył się do przepisów techniczno-budowlanych, pomijając zagadnienia ochrony prawa własności;

2) podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ odwoławczy nie poczynił wystarczających ustaleń w badaniu, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., a ograniczył się do przepisów techniczno-budowlanych, pomijając zagadnienia ochrony prawa własności, a także nie przeprowadził wszelkich dowodów służących ustaleniu, czy nieruchomość skarżących mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik Wojewody wskazał, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie przywołał konkretnych przepisów prawa materialnego, z których miałby wynikać interes skarżących do bycia stroną postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd skupił się na zaprezentowaniu szerokiego rozumienia przepisów art. 28 i art. 3 pkt 20 pr.bud. bez odniesienia się do konkretnych przepisów prawa budowlanego, ochrony środowiska, czy prawa cywilnego. Dokonując wykładni tych przepisów zaprezentował utrwalone w orzecznictwie ich rozumienie, ale dokonując subsumcji całkowicie zignorował dwa istotne elementy ustalonej normy prawnej. Po pierwsze, że interes prawny w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu i wynikać z niego musi ograniczenie korzystania z nieruchomości podmiotu, a po drugie, że występowanie immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., a jedynie – w razie przekroczenia dopuszczalnych granic tych immisji – może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń.

W piśmie procesowym z 22 czerwca 2015 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej "ze względu na jej oczywistą bezzasadność". W uzasadnieniu podkreślili, że oczywistym być musi, iż osoba (osoby) której prawo własności zostaje naruszone w sposób tak radykalny (tj. decyzją o udzieleniu pozwolenie budowlanego na obiekt, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania takiego pozwolenia oczywiście otrzymać nie powinien) nie tylko ma przymiot strony, ale wręcz oczywiście ma przymiot strony. Przyjęcie innej koncepcji naruszałoby wiele praw podmiotowych, w tym tak podstawowych praw chronionych konstytucyjnie, jak prawo własności czy prawo do sądu. Dlatego, zdaniem autorów referowanego pisma, jako oczywiście słuszny uznać należy zaskarżony wyrok WSA w Gorzowie, a zawarte w nim stwierdzenia – w szczególności te przywołane w piśmie – za zasadne.

Na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. skarżący [...] oraz uczestnicy postępowania [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawszy w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez Wojewodę Lubuskiego, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok – uwzględniający skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i w efekcie uchylający tę decyzję – odpowiada prawu, pomimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo zgadza się bowiem zarówno z samym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, jak i z uzasadniającym je stwierdzeniem tego Sądu, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę było wadliwe, a odmowa przyznania skarżącym statusu strony nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela już jednak stanowiska Sądu pierwszej instancji i wypływających z niego wskazań co do potrzeby prowadzenia przez organ dalszego postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dotychczas poczynione w sprawie dają dostateczne podstawy do wniosku, że w świetle odnośnych postanowień planu miejscowego, który stanowił podstawę do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę – rozumianych, co istotne, w sposób przyjęty przez organ I instancji przy udzielaniu tego pozwolenia – przymiot strony postępowania w tej sprawie przysługiwał w szczególności właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych na obszarze objętym ww. planem, w obrębie terenu oznaczonego symbolem B2’U.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.): "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", przez który to obszar należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 20 pr.bud. – "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w cytowanym przepisie, mogą być także postanowienia konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile wynikają zeń określone ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) terenu wokół danego obiektu budowlanego, związane z tym obiektem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezspornie aktem prawa miejscowego – przesądza to wyraźnie art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który dany akt wydał (zob. art. 94 Konstytucji RP). Z tych względów już we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 pr.bud. (por. wyroki NSA: z 28.10.2016 r., II OSK 174/15; z 08.06.2011 r., II OSK 1296/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie jako plan miejscowy, na podstawie którego wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę, została wskazana uchwała Rady Miejskiej w Z. G. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G. (Dz. Urz. Woj. Ziel. Nr 12, poz. 112; dalej też jako "Uchwała nr [...]"). Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych organów, planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym ww. zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. G., w jednostce strukturalnej B, na terenie oznaczonym symbolem B2’U. Zgodnie z ustaleniami zmiany planu dla jednostki strukturalnej B, zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr [...]: "Z obszaru wyznaczonego w planie symbolem B2UO i B1MZ wydziela się teren o pow. 2.0 ha oznaczony symbolem B2’U o funkcji usługowej. Dopuszcza się funkcję mieszkaniową jako uzupełniającą. Realizacja zamierzeń inwestycyjnych na podstawie planu zagospodarowania terenu."

Przywołane postanowienia uchwały zmieniającej plan ogólny zostały zinterpretowane przez organ I instancji w ten sposób, że – jak wynika z uzasadnienia wydanego przezeń pozwolenia na budowę – "podstawową funkcją dla tego terenu, a więc mającą stanowić powyżej 50% jest funkcja usługowa natomiast funkcja mieszkaniowa jest dopuszczona jako uzupełniająca". Przy tym ów wymóg dominacji funkcji usługowej został odniesiony przez organ I instancji do całego obszaru jednostki B2’U, a nie do poszczególnych nieruchomości lub działek położonych w granicach tej jednostki. Potwierdza to bilans powierzchni terenów o przeznaczeniu usługowym i mieszkalnym sporządzony w projekcie budowlanym (w jego części obejmującej projekt zagospodarowania terenu: pkt 2 "Lokalizacja" – s. 43), zatwierdzonym przez organ I instancji. W świetle takiej interpretacji postanowień (zmiany) planu, zrealizowanie na jednej nieruchomości obiektu budowlanego o funkcji mieszkaniowej pomniejsza "pulę" zabudowy o tej funkcji dozwoloną do realizacji przez dysponentów pozostałych nieruchomości zlokalizowanych na obszarze B2’U, a to wobec planistycznego wymogu zachowania dla tego obszaru, jako podstawowej, funkcji usługowej.

W tym sensie analizowane postanowienie zmiany planu miejscowego (§ 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr [...]) – interpretowane w sposób przyjęty przez organ I instancji – wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., na nieruchomościach położonych wokół terenu planowanej inwestycji (stanowiącej siedmiokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny) w obrębie jednostki planistycznej B2’U. Ogranicza ono bowiem – a w praktyce, przy aktualnym stanie proporcji istniejącej i planowanej powierzchni mieszkalnej (7.190,14 m2) oraz powierzchni usługowej (7.246,14 m2) w granicach obszaru B2’U, wynikającej z ww. bilansu powierzchni, niewykluczone, że wręcz uniemożliwia – realizację na tych nieruchomościach nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, z uwagi na "skonsumowanie" znacznej części pozostałej jeszcze "puli" tej funkcji (rozpatrywanej, przypomnijmy, w odniesieniu do całego obszaru jednostki B2’U) przez planowaną inwestycję mieszkaniową (o powierzchni mieszkalnej 6.277,31 m2), dla której wydane zostało pozwolenie na budowę. Zwrócił na to uwagę organ I instancji, trafnie stwierdzając w uzasadnieniu ww. pozwolenia, że "wykonanie planowanej inwestycji może ograniczyć możliwość zagospodarowania pozostałych działek na terenie oznaczonym B2’U".

Na gruncie takiej wykładni "przepisu odrębnego" § 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] – przyjętej przez organ I instancji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – należy stwierdzić, że za stronę postępowania w tej sprawie, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 10 pr.bud., powinni zostać uznani w szczególności właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w ww. uchwale symbolem B2’U.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w niniejszym postępowaniu nie jest władny orzekać, czy wskazana wyżej interpretacja odnośnych postanowień planu miejscowego (uchwały Nr [...]), przyjęta przez organ I instancji – odnosząca planistyczny wymóg zachowania na obszarze B2’U podstawowej funkcji usługowej do całego obszaru łącznie, a nie, jak to się zwykle czyni, do poszczególnych nieruchomości (działek) zlokalizowanych na danym obszarze – jest prawidłowa. Kwestia ta nie była bowiem dotychczas przedmiotem badania przez organ administracji wyższego stopnia, ani przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji – co będzie możliwe dopiero w ramach merytorycznego rozpoznania przez Wojewodę odwołań wniesionych od przedmiotowego pozwolenia na budowę, oraz ewentualnej skargi na decyzję tego organu. Natomiast w niniejszym postępowaniu sądowym – dotyczącym wyłącznie kwestii legitymacji prawnej skarżących do udziału w ww. sprawie w charakterze strony – Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się do stwierdzenia, że ocena legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być dokonywana na podstawie takiej samej interpretacji przepisów planu miejscowego, jaką zastosowano przy wydawaniu tej decyzji.

Z analogicznych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również władny wiążąco wypowiadać się w drugiej z mogących budzić wątpliwości kwestii – czy uchwała Rady Miejskiej w Z. G. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zielonej Góry, którą przyjęto za podstawę udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, była jeszcze w dacie wydania tego pozwolenia aktem obowiązującym. Także to zagadnienie powinno być w pierwszej kolejności przeanalizowane i rozstrzygnięte przez Wojewodę w ramach merytorycznego rozpoznawania wniesionych odwołań – zwłaszcza w kontekście art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zastosowana przez organ I instancji uchwała planistyczna (uchwała Nr [...]) pochodzi wprawdzie z 1998 r., ale w istocie stanowi ona zmianę, w dodatku bardzo ograniczoną, miejscowego planu ogólnego uchwalonego w roku 1988.

Zatem powinnością organu II instancji będzie merytoryczne rozpoznanie odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z [...] września 2014 r. wniesionych przez właścicieli działek zlokalizowanych na obszarze oznaczonym w ww. uchwale planistycznej symbolem B2’U, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności rozstrzygnięcia wyżej wskazanych kwestii dotyczących dalszego obowiązywania dla terenu inwestycji planu miejscowego (jego zmiany z 1998 r.) oraz – w przypadku uznania tego planu (jego zmiany) za nadal obowiązujący – właściwej interpretacji jego odnośnych postanowień.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że – jak wynika już z powyższych rozważań – są one niezasadne. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem wytknął organowi II instancji naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony. W konsekwencji zasadnie uwzględnił skargę [...] na podstawie prawidłowo zastosowanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżoną decyzję. Natomiast podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewody nadmierna ogólnikowość uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, a także wskazane wyżej dalsze wady tego uzasadnienia, pozostały bez wpływu na ocenę, iż wyrok ten, pomimo w części błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.