Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 983/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11c, art. 11d, art. 11e, art. 11f, ust. 3 i ust. 5, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skarg D. P., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], Tartaku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie II etapu ul. [...], stanowiącego część Trasy [...] będącej drogą wojewódzką, na odcinku od ul. [...] (droga powiatowa) do ul. [...] (droga krajowa) z przebudową drogi powiatowej (ul. [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (droga powiatowa) oraz budową węzła drogowego [...]- [...] w B..

Odwołania od wskazanej decyzji wnieśli D. P., T. sp. z o.o. z siedzibą w B., T. sp. z o.o. z siedzibą w B.oraz Z. P..

D. P., a także prowadzone przez niego i jego rodzinę T. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: T.) i T. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: T.) stwierdzili, że Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję załamał prawo i w ogóle nie powinien był póki co rozstrzygać sprawy co do istoty. Jak wskazał D. P., jego rodzina skierowała szereg pism do różnych instytucji, głównie do Prezydenta Miasta B., aby przedmiotowa działka została odkupiona, jednak nikt nie był zainteresowany dialogiem. Odwołujący się podniósł, że wywłaszczenie przedmiotowych działek oznaczać będzie utratę przez jego rodzinę domu rodzinnego, bankructwo, ale również osobistą tragedię pracowników firmy.

Zarówno D. P., jak i obie spółki, jako podstawowy zarzut w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, podnieśli okoliczność niezawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wszystkich stron postępowania, co stanowić miało naruszenie art. 11d ust. 5 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa), a także art. 10 § 1 i art. 64 § 4 K.p.a., jak również art. 7 i art. 8 K.p.a.

Uzasadniając ten zarzut, odwołujący się podnieśli, że T. w dniu 2 czerwca 2016 r. stała się współwłaścicielem działki mieszczącej się w B. przy ul. [...], a zatem stała się stroną przedmiotowego postępowania. Organ pierwszej instancji posiadał natomiast wiedzę o tym fakcie, ponieważ informował go o tym T., zaś w lipcu 2016 r. nowy właściciel został ujawniony w księdze wieczystej. Mimo, że organ pierwszej instancji posiadał wystarczająco dużo czasu na wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie uczynił tego, pozbawiając T. prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Odwołujący się zakwestionowali przy tym skuteczność zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie, wywodząc, że zostało ono zamieszczone w lipcu 2015 r., kiedy T. jeszcze nie istniała, gdyż powstała około rok później. Zwrócili uwagę, że Wojewoda [...], jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalił w katastrze, iż T. jest nowym współwłaścicielem oraz dokonał kwerendy akt rejestrowych spółki, zatem tym bardziej mógł ustalić, jaki jest adres siedziby tej spółki i wysłać na ten adres zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Odwołujący za niedopuszczalną uznali także argumentację organu pierwszej instancji wskazującą na to, że D. P. jest wspólnikiem T., zatem posiadała ona wiedzę o postępowaniu. Strony podkreśliły, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością posiada osobowość prawną, ma swój NIP, REGON oraz numer KRS i to ją odróżnia od każdej innej strony postępowania, a w konsekwencji okoliczność, kto jest w danej chwili udziałowcem, członkiem zarządu, prezesem, dyrektorem, czy też pracownikiem spółki, nie ma żadnego związku z tym, że T. jest odrębną stroną postępowania.

Odwołujący się skonstatowali, że opisane wyżej działanie Wojewody [...]ego stanowiło naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania. Stwierdzili, że gdyby T. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, to składałaby zażalenia, skargi, odwołania, wnioski itd.

D. P., T. oraz T. zarzucili także naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe oznaczenie stron postępowania w decyzji organu pierwszej instancji. Wywiedli, że nawet jeśli w postępowaniu jest wiele stron, a decyzja doręczana jest jedynie wnioskodawcy, to dopiero ujęcie w jej treści wszystkich stron spełnia wymóg art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie oznaczenia strony. Według odwołujących się brak oznaczenia strony w opisany sposób powoduje, że decyzji de facto nie ma.

Strony wywiodły również, że na skutek wniosku T. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponieważ nie sposób wykluczyć, że zostanie stwierdzona nieważność tej decyzji, to Wojewoda [...] powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji.

Odwołujący się wskazali też, że pomimo, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zakłada, a nawet nakazuje przeprowadzenie trzykrotnie rokowań, to z nimi nikt nie chciał rozmawiać, a miasto nie jest zainteresowane wykupem ich nieruchomości. Podkreślili, że nie chodzi im o wysokość odszkodowania, ale zależy na tym, aby sporny teren odkupiono w ramach umowy cywilnoprawnej, bowiem tylko taka forma zakupu gwarantuje otrzymanie wynagrodzenia przed koniecznością opuszczenia działki.

Wskazując, że T. sprzedała część należącej do niej działki, odwołujący się zażądali też zawiadomienia o toczącym się postępowaniu nabywcy

- A. J., która stała się kolejną stroną postępowania.

W piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. T. poinformowała, że organ pierwszej instancji nie zamieścił na stronie internetowej informacji o złożeniu przez tę spółkę odwołania, co świadczy o lekceważeniu prawa oraz mieszkańców B..

W pismach uzupełniających odwołania strony zarzuciły także nieustalenie przez organ pierwszej instancji aktualnych właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Wskazały, że właścicielami tych działek byli nieżyjący A. i K. B., o czym organ pierwszej instancji nie wiedział, wydając decyzję, ponieważ sądził, że działki te są własnością rodziny D. P.. Zaznaczyli, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest prowadzenie postępowania wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczenie decyzji tylko takim osobom. Uczestnikami postępowania i adresatami decyzji powinni być następcy prawni zmarłych współwłaścicieli działek nr nr [...], [...] i [...]. Po zmarłych nie było natomiast przeprowadzone postępowanie spadkowe, zatem nie jest możliwe zawiadomienie ich spadkobierców. Wojewoda [...] powinien przekazać sprawę postępowania spadkowego właściwej instytucji i zawiesić postępowanie. Tymczasem niewłaściwie przeprowadził on postępowanie administracyjne i wydał decyzję, naruszając art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i § 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 K.p.a. Skierowanie natomiast decyzji do osoby zmarłej skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

T. wskazała ponadto, że decyzja Wojewody [...]ego narusza prawo także z uwagi na niezgodność projektu z normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o drogach publicznych. Spółka podkreśliła, że korzystanie z każdej nieruchomości wymaga swobodnego dostępu do niej. Wywiodła, że połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zjazd, a takowego zjazdu, stanowiącego połączenie nieruchomości z drogą publiczną, nie przewidziano w projekcie stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie decyzji, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, chociażby w zakresie działki [...], powstałej w wyniku podziału działki [...], położonej przy ul. [...] w B..

Spółka zażądała również, aby organ odwoławczy zajął się kwestią działki o numerze [...] z obrębu [...]. Wskazała, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, jako właściciele tej działki figurują F. G. oraz K. C. W.. F. G. nie żyje natomiast od ponad 20 lat. T., a także T. zażądały, aby Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił kwestie związane z ustaleniem właścicieli tej działki, podobnie, jak w przypadku Państwa B..

Z. P. wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. Zarzuciła niezawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji pozbawienie jej prawa do udziału w postępowaniu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], w części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wywiódł, że decyzja organu pierwszej instancji wymagała uchylenia w części i rozstrzygnięcia w tym zakresie co do istoty sprawy. Zaznaczył, że w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie możne określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na budowie chodnika, ścieżki, ani przebudowie drogi, jeżeli nie stanowią one przebudowy/budowy drogi innej kategorii. Wskazał ponadto, że koniecznym było jednoznaczne określenie przez inwestora nieruchomości lub ich części, przeznaczonych pod pasy drogowe dróg publicznych, które na mocy ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej powinny stać się własnością odpowiednio Skarbu Państwa (droga krajowa), Województwa [...] (droga wojewódzka) i gminy miasta B. (droga gminna i droga powiatowa).

Z powyższych względów, jak wyjaśnił Minister Infrastruktury i Budownictwa, w pkt I oraz III decyzji dokonał odpowiednich zmian odnośnie do działek przeznaczonych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, dróg innej kategorii oraz zjazdów, uwzględniających złożone w toku postępowania odwoławczego wyjaśnienia inwestora odnośnie do zakresu prac prowadzonych na tych działkach. W pkt III orzekł, że realizacja prac na działkach o nr ew. [...] oraz [...], z obrębu [...], o nr ew. [...], z obrębu [...], oraz o nr ew. [...], z obrębu [...], polegających na przebudowie chodnika i budowie ścieżki rowerowej, będzie odbywać się na podstawie przedstawionego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. W pkt II nadał nową treść pkt VI decyzji Wojewody [...]ego, poprzez oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością odpowiednio Skarbu Państwa (nieruchomości przeznaczone pod pas drogi krajowej), Województwa [...]ego (nieruchomości przeznaczone pod pas drogi wojewódzkiej) oraz Gminy Miasta B. (nieruchomości przeznaczone pod pasy dróg powiatowych i gminnych). Uwzględnił przy tym, że powyższy skutek nie następuje jedynie w sytuacji, gdy dany podmiot, tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest już właścicielem nieruchomości zajętej pod projektowany pas odpowiednio drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej. Dokonane przez organ odwoławczy zmiany skutkowały zmianami w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów poniesionych w odwołaniach D. P., T. i T., Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, poprzez brak zawiadomienia T. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że D. P. i T. nie mają interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących braku zawiadomienia T. o wszczęciu postępowania, gdyż nie działają w niniejszej sprawie jako pełnomocnicy tej Spółki.

Następnie, odwołując się do treści art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że regulacja dotycząca zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wprowadza daleko idące odstępstwa od zasady oficjalności doręczeń i istotnie ogranicza stosowanie ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci zasady informowania (art. 9 K.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.).

Organ ustalił dalej, że z zawartych w aktach przedmiotowej sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, iż na dzień złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i na dzień skierowania zawiadomień o wszczęciu tego postępowania na adresy wskazane w katastrze nieruchomości właścicielami działek o nr ew. [...], [...] oraz [...] byli T., M. K., D. P. i M. P.. W przypadku M. P. w ewidencji brak było adresu, na który mogłoby zostać wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Natomiast w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru stosownych zawiadomień przez T., M. K. i D. P.. Nie ulega wątpliwości, że do T. nie zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednak nie stanowiło to naruszenia prawa. Na dzień wszczęcia postępowania, jak również na dzień skierowania indywidualnych zawiadomień do właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, Spółka nie była bowiem jeszcze ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, a jak wynika z informacji przekazanych przez nią nie była ona jeszcze współwłaścicielem spornych działek.

Jak wywiódł Minister, wbrew twierdzeniom Spółki organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do ustalania jej adresu, nawet jeśli został poinformowany przez inną stronę postępowania o zbyciu na jej rzecz udziału we własności przedmiotowych działek. Należało natomiast przyjąć, że podobnie jak wszystkie inne strony postępowania T. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w drodze publicznego ogłoszenia.

Minister nie zgodził się z twierdzeniem T., że nie mogła ona zostać zawiadomiona w drodze publicznego obwieszczenia, bowiem zostało ono zamieszczone w lipcu 2015 r., a wtedy spółka ta jeszcze nie istniała. Wskazał, że Spółka nabyła udział we własności spornej nieruchomości w dniu 2 czerwca 2016 r., a w tej dacie obwieszczenia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywieszone były na tablicach ogłoszeń, a także dostępne w Biuletynach Informacji Publicznej zarówno Urzędu Miasta B., jak i [...]Urzędu Wojewódzkiego w B..

Organ drugiej instancji podniósł, że w świetle art. 49 K.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe służące prowadzeniu postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Ponadto z istoty tego unormowania wynika, że na skutek jogo zastosowania mogą do postępowania zgłosić się wszystkie osoby, uważające, iż taki interes posiadają.

Odwołując się do przepisów Kodeksu spółek handlowych, organ drugiej instancji zwrócił także uwagę, że T. stała się podmiotem praw i obowiązków z chwilą zawarcia umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co jak wynika z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 10 października 2016 r., nastąpiło w dniu 23 marca 2016 r.

Jak skonstatował Minister Infrastruktur i Budownictwa, organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 10 K.p.a. oraz art. 11 d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zapewnił czynny udział w każdym stadium postępowania wszystkim stronom postępowania, tj. wymienionym w wykazie stron postępowania, sporządzonym na podstawie aktualnych na dzień wszczęcia postępowania wypisów z ewidencji gruntów (w których spółka T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. nie figurowała) oraz pozostałym stronom postępowania, które były zawiadamiane w drodze obwieszczenia, publikowanego w prasie lokalnej, na stronach Biuletynu Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów.

Organ odwoławczy dodał, że zbywca prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który otrzymał indywidualne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w takiej sprawie, powinien był poinformować nabywcę własności takiej nieruchomości, o toczącym się wobec niej postępowaniu. Zaznaczył przy tym, że w realiach przedmiotowej sprawy trudno uznać, że K. P., jako jedyny członek zarządu B. sp. z o.o., uprawniony do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania nie wiedział o toczącym się postępowaniu, a jako jedyny członek zarządu spółki T. sp. z o.o., uprawniony do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania taką wiedzę posiadał.

Minister zauważył ponadto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest skuteczny wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem, T., poza prostym wskazaniem, że uniemożliwiono jej czynny udział w postępowaniu, nie podjęła nawet próby wskazania, jakich czynności procesowych nie mogła w związku z tym dokonać.

Z powyższych względów, za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 8 K.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak ujęcia w decyzji Wojewody [...] wszystkich stron postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Podkreślił, że organ rozstrzygający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może stworzyć zamkniętego katalogu stron postępowania, listy, która enumeratywnie wskazywałaby podmioty będące stronami tego postępowania, gdyż taka lista zawsze mogłaby zostać powiększona o podmioty mające interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 28 K.p.a. Minister wskazał, że art. 11f ust. 1 specustawy drogowej określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie wymaga imiennego wskazania właścicieli i użytkowników wieczystych działek objętych decyzją. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że decyzja Wojewody [...] sankcjonuje podział nieruchomości, wyodrębniając te nieruchomości lub ich części, które następnie stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Nie rozstrzyga natomiast komu przysługują prawa rzeczowe do działek znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] nie zawarł w rozstrzygnięciu imiennego oznaczenia stron przedmiotowego postępowania.

Za chybiony Minister uznał także zarzut dotyczący wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przed zakończeniem postępowania w sprawie z wniosku spółki T. o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że decyzja środowiskowa jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałość. Decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z tego względu ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być podstawą wydania innego rozstrzygnięcia, w tym przypadku decyzji Wojewody [...]. Minister zwrócił też uwagę, że w toku prowadzonego przezeń postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zakończyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 K.p.a., organ odwoławczy wywiódł, że kwestia zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została szczegółowo uregulowana w art. 11d ust. 5-8 specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z art. 11c tej ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Przepis ten stanowi normę kolizyjną wskazującą, że pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy specustawy drogowej, a przepisy K.p.a. stosuje się dopiero w przypadku, gdy nie można odnaleźć odpowiedniej normy procesowej w specustawie drogowej. W konsekwencji Wojewoda [...] nie mógł naruszyć art. 61 § 4 K.p.a.

Jako nietrafną uznał Minister także argumentację dotyczącą nieodkupienia od odwołujących się działek o nr ew. [...], [...] oraz [...], pomimo, że deklarowali oni gotowość ich odsprzedania w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie administracyjne dotyczące zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej prowadzone było w trybie specustawy drogowej. Przepisy tej ustawy w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg, w tym co jest istotne dla skarżących, m.in. w zakresie nabywania nieruchomości zajętej pod budowę drogi na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy). Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie specustawy drogowej nie wymaga zatem uprzednio przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Specustawa drogowa nie zobowiązuje także inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożeniem oferty wykupu na podstawie umowy cywilnoprawnej nieruchomości zajmowanych pod inwestycję drogową, ani przeprowadzeniem z właścicielami takich nieruchomości rokowań w tym zakresie. Minister dodał, że wbrew twierdzeniom Dawida Pietrzaka w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma zastosowania art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej wskazał także, że nie jest władny w żaden sposób oceniać, ani wypowiadać się w przedmiocie wniosku o wykup spornych działek lub zaproponowanie kwoty odszkodowania, złożonego przez spółkę T. do Prezydenta Miasta B. w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia ta pozostaje bowiem poza zakresem właściwości Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Z powyższych względów, podkreślając, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnie chronionym, za niezasadny Minister uznał także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. W opinii organu odwoławczego całokształt okoliczności sprawy dowodzi, że zajęcie w całości działek o nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], było niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do twierdzeń odwołujących się, zgodnie z którymi wywłaszczenie pod przedmiotową inwestycję drogową należących do nich działek doprowadzi do bankructwa przedsiębiorstwa prowadzonego na tych działkach (a także innych osób), Minister wskazał, że kwestia ta nie jest przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaznaczył, że organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora.

Z kolei odpowiadając na zarzuty dotyczące wypłaty odszkodowania za działki odwołujących się, organ drugiej instancji zauważył, że w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właściwy organ nie orzeka o odszkodowaniu za przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości lub ich części. Sprawy z zakresu przejmowania prawa do nieruchomości oraz z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne.

Odnośnie natomiast do żądań odwołujących się spółek dotyczących zawiadomienia przez Wojewodę [...] o toczącym się postępowaniu A. J., która jest nowym współwłaścicielem nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], Minister stwierdził, że zastrzeżenia i zarzuty w tym zakresie mogą być podnoszone tylko przez A. J.. Odwołujący się nie mają natomiast interesu prawnego do ich podnoszenia w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie na orzeczenia sądów administracyjnych, w których uzasadnieniach wskazywano, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy.

Co do zastrzeżeń stron w zakresie niezamieszczenia na stronie internetowej [...]ego Urzędu Wojewódzkiego w B. informacji o złożeniu przez T. odwołania, a ograniczenie się wyłącznie do obwieszczenia o złożeniu odwołania przez D. P., Minister stwierdził, że wynikający z art. 131 K.p.a. obowiązek organu pierwszej instancji zawiadomienia o wniesieniu odwołania ma charakter formalny i należy mu przypisać rolę konkretyzacji wyrażonej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a zatem konsekwentnie przez pryzmat tej zasady, powinien być interpretowany. Podobnie więc, jak w przypadku art. 10 K.p.a., na naruszenie art. 131 K.p.a. skutecznie powołać się może jedynie strona "pominięta" (której nie zawiadomiono o wniesieniu odwołania), o ile wykaże, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zarzutów odnoszących się do objęcia przedmiotową inwestycją działek o numerach ew. [...], [...] i [...], z obrębu [...], mimo że nie wiadomo, kto jest właścicielem tych nieruchomości, organ drugiej instancji w pierwszym rzędzie wskazał, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Odwołujący się nie mają zatem interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości innych podmiotów, a podnosząc zarzuty dotyczące działek o numerach ew. [...], [...] i [...] sami wyraźnie podkreślali, że nie są ich właścicielami. Ponadto z dokumentów przekazanych przy piśmie D. P. wynika, że wniosek do Sądu Rejonowego w B. o stwierdzenie zasiedzenia działki o nr ew. [...], z obrębu [...] Miasto B., złożyli M. P. i K. P., a nie odwołujący się.

Dalej Minister stwierdził, że kwestie własnościowe i faktycznego władztwa nad nieruchomościami nie stanowią żadnej przeszkody do zastosowania specustawy drogowej i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Przedmiotem postępowania jest bowiem zezwolenie na realizację inwestycji w trybie przepisów specustawy drogowej, co skutkuje także przejęciem nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji drogowej, z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Przepis ten określa skutki prawnorzeczowe wobec pasów drogowych projektowanych dróg publicznych określonej kategorii. Oznacza to, iż wskazane w przepisie podmioty publicznoprawne uzyskują własność nieruchomości lub ich części w granicach wyznaczonego liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi publicznej określonej kategorii. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż nabycie przez Województwo [...]e prawa własności działki o nr ew. [...] oraz nabycie przez Skarb Państwa prawa własności działek o nr ew. [...] i [...] zgodnie z pkt II decyzji nie jest zależne od woli organu administracji. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Nie jest tym samym konieczne ustalanie, kto jest właścicielem nieruchomości przejmowanych pod pas drogi publicznej przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a uzyskanie w trybie specustawy drogowej przez podmioty publicznoprawne własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie jest bezprawne.

Minister stwierdził też, że z podanych wyżej względów nie można było potraktować, jako obrony indywidualnego interesu prawnego spółki T., podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących pozbawienia dostępu do drogi publicznej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...]) z obrębu [...] Miasto B.. Jak bowiem wynika z wypisu z ewidencji gruntów zawartego w aktach sprawy, właścicielem rzecznej działki jest spółka L. S.A. z siedzibą w W., a nie odwołująca się. Niezależnie od tego, Minister zauważy, że projektowana działka o nr ew. [...] będzie miała zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przylega bowiem bezpośrednio do ul. [...] i ul. [...]. Ponadto działka o nr ew. [...] przejmowana jest pod pas ww. drogi gminnej, co wskazuje na absurdalność twierdzenia, że działka ta odgrodzi bezpośredni dostęp działki o nr ew. [...] do drogi publicznej.

Za niezasadny organ drugiej instancji uznał również zarzut dotyczący tego, że decyzja Wojewody [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność, ze względu na jej skierowanie do osób nieżyjących. Minister stwierdził w pierwszej kolejności, że bezzasadne są twierdzenia, iż organ pierwszej instancji nie wiedział, że właścicielami działek o numerach ew. [...], [...] oraz [...] byli A.i K. B., gdyż w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów dla ww. działek, z którego wynika, że jako właściciele nieruchomości w ewidencji ujawnieni zostali A. B. i Pan K.B.. W aktach sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji znajduje się również wypis z ewidencji gruntów dla działki o nr ew. [...], z którego wynika, że jako jeden ze współwłaścicieli nieruchomości w ewidencji ujawniony został F. G.

W związku z uproszczoną procedurą informowania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wynikającą z art. 11d ust. 5-8 specustawy drogowej) oraz szczególnym trybem doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wynikającym z art. 11f ust. 3-5 specustawy drogowej), organ pierwszej instancji nie był natomiast zobowiązany do ustalania danych właścicieli nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją drogową, jeśli brak ich w ewidencji gruntów i budynków, albo gdy dane zawarte w tej ewidencji są nieaktualne. Ze względu na brak w ewidencji gruntów i budynków adresu właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...] oraz współwłaściciela działki o nr ew. [...], tj. F. G. (w ewidencji wskazano jako miejsce ich zamieszkania jedynie miasto B.), organ pierwszej instancji nie wysłał im zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody [...]. Przyjmując jednak nawet, że zawiadomienia takie zostałyby wysłane A. B., K. B. i F. G., w żadnym razie nie oznaczałoby to, że decyzja została skierowana do osób nieżyjących. Doręczenie indywidualnego zawiadomienia nie wywołuje bowiem skutku doręczenia decyzji.

Dalej Minister wywiódł, że specustawa drogowa wprowadza liczne ograniczenia i odstępstwa w odniesieniu do innych ustaw. Wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 5 tej ustawy przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Zawiadomienia, o których mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej mają zaś walor jedynie informacyjny i nie można z nich wywodzić żadnych skutków analogicznych, jak dla doręczenia decyzji w oparciu o przepisy K.p.a. Organ powiadamia jedynie dotychczasowego właściciela nieruchomości, która z mocy praw przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na adres wskazany w rejestrze gruntów, a ten ma możliwość zapoznania się z tą decyzją w siedzibie organu. Ponadto, w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, właściwy organ jest zwolniony z obowiązku doręczania jakichkolwiek zawiadomień. Stosownie zaś do treści art. 11 d ust. 8 specustawy drogowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania jedynie wnioskodawcy. Zatem w przypadku właścicieli lub użytkowników wieczystych nieżyjących w ich miejsce jako strony mogą wstąpić ich spadkobiercy, jeżeli wykażą prawa do spadku.

Jak skonstatował Minister, w postępowaniu nie wykazano, że A. B.K.B.oraz F. G. nie żyją. Ponadto przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji - nie wykazano prawa do spadku po tych osobach. Ponadto, przewiedziane w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres określony w ewidencji gruntów, stanowi bardzo istotne uproszczenie obowiązku ustalania adresów stron, aczkolwiek bazujące na ustawowym założeniu, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają aktualny stan faktyczny, które to założenie wynika z art. 2 pkt 8 i art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Minister stwierdził także, że w świetle powołanych przepisów specustawy drogowej oraz K.p.a. nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, ani nie stało się ono bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby jego umorzenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących możliwości utraty finasowania dla przedmiotowej inwestycji drogowej, organ drugiej instancji wskazał, że nie jest uprawniony do badania sposobu finansowania przedsięwzięcia polegającego na budowle drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właściwy organ dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Zakresem postępowanie nie było także objęte negatywne stanowisko odwołujących się na temat wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników Urzędu Miasta B., Prezydenta Miasta B. i pracowników [...]ego Urzędu Wojewódzkiego w B..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Z. P., organ odwoławczy stwierdził, zawarty w aktach przedmiotowej sprawy wypis z ewidencji gruntów dla działki o nr ew., [...], z obrębu [...] Miasto B., dowodzi, że w ewidencji brak było adresów właścicieli tej nieruchomości, tj. Z. P. i J. P. (wskazano jedynie jako miejsce zamieszkania B.), a organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do ustalania tego adresu. Dalej Minister wskazał, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym zachodzi potrzeba ochrony ich praw. Jeżeli strona dowie się z innego źródła o wszczęciu postępowania i na skutek tego obronę swoich praw podejmie, to nie ma podstaw do twierdzenia, że strona nie brała udziału w postępowaniu. Minister stwierdził, że odwołująca się dowiedziała się o wydaniu decyzji Wojewody [...] i złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w terminie do złożenia odwołania. Z tego powodu zgłoszone przez skarżącą zarzuty i wnioski podlegają rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. W oparciu o art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu ustalenia m.in. możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poprzez ominięcie nieruchomości skarżącej, a wyniki tego postępowania znalazły odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do argumentacji, że odwołująca się nie otrzymała żadnej dokumentacji, a w szczególności mapy, obrazującej, jaka część należącej do niej nieruchomości zajmowana jest pod przedmiotową inwestycję drogową, Minister zaznaczył, że organ rozstrzygający w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma obowiązku doręczać właścicielom nieruchomości dokumentacji mapowej, ani projektowej obrazującej przebieg planowanej inwestycji.

Niezależnie od powyższego, po uzyskaniu stanowiska inwestora Minister doszedł do przekonania, że przejęcie części działki skarżącej pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest w sprawie uzasadnione. Nie ma bowiem możliwości ominięcia działki skarżącej o nr ew. [...]. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

D. P., a także T. i T. wnieśli skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 10 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji zapewnił udział w postępowaniu wszystkim stronom;

2. art. 7 K.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniach oraz prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na rozstrzygnięcie sprzeczne z interesami składających odwołania;

3. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego;

4. art. 12 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z interesami składających odwołania.

Podnosząc powołane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniach skarg, podobnie jak w odwołaniach od decyzji Wojewody [...], skarżący podnieśli argumentację dotyczącą braku woli nabycia należących do nich nieruchomości, niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji T. oraz spadkobierców A. B., K. B. i F. G., a także wydania decyzji wobec osób zmarłych oraz braku ujęcia w decyzji wszystkich stron postępowania, jak również pominięcia w postępowaniu odwoławczym A. J., na której rzecz T. zbyła część udziałów.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg, odwołując się w odpowiedzi na skargę do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg D. P. (VII SA/Wa 983/17), T. sp. z o.o. (VII SA/Wa 984/17) i T. sp. z o.o. (VII SA/Wa 985/17) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VII SA/Wa 983/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są niezasadne.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów wskazujących na naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dalej powoływana jako K.p.a.) polegające na niezapewnieniu udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, a także na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i niewyjaśnienie okoliczności dotyczących niezawiadomienia o postępowaniu przed organem pierwszej instancji wszystkich stron postępowania oraz wydania decyzji wobec osób zmarłych.

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Gwarantowane powołanym przepisem prawo do czynnego udziału w postępowaniu jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. W konsekwencji, jeżeli określona strona postępowania administracyjnego nie uczestniczyła w nim bez swojej winy, to wyłącznie od jej woli zależy, czy podniesie zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przed organem administracji, bądź w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają kompetencji do powoływania się na tę okoliczność. Pogląd ten jest ugruntowany i znajduje oparcie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2639/15; z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1934/10; z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1882/10; z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 356/11, czy z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1239/11).

Jakkolwiek zatem niepodjęcie przez organ administracji czynności zmierzających do właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i w konsekwencji pozbawienie strony - bez jej winy - udziału w postępowaniu, stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., to prawo strony podlega ochronie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez złożenie przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania, bądź poprzez złożenie przez nią skargi do sądu administracyjnego.

Z przedstawionych względów, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, D. P., T. sp. z o.o. i T. sp. z o.o., nie mogą skutecznie zarzucać naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na pozbawieniu prawa do udziału w postępowaniu przysługującego innym podmiotom, w tym następcom prawnym A. B., K. B. i F. G., a także A. J.. Z tego samego powodu D. P. i T. sp. z o.o. nie są uprawnieni do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na niezawiadomieniu o postępowaniu trzeciego ze skarżących, tj. T. sp. z o.o. W konsekwencji skarżący nie są także w tym zakresie uprawnieni do stawiania zarzutów naruszenia innych przepisów postępowania, które jak twierdzą, polegać miało na niepodjęciu przez organy administracji czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Odnosząc się natomiast do postawionego przez T. sp. z o.o. zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na niezawiadomieniu tej Spółki o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, należy w pierwszej kolejności wskazać, że godnie z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej powoływana również jako "specustawa drogowa") do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Stosownie natomiast do treści art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Jak wynika z akt sprawy, zarówno w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (27 kwietnia 2016 r.), jak w dniu skierowania przez Wojewodę [...] zawiadomień o wszczęciu postępowania (18 maja 2016 r.), w ewidencji gruntów i budynków, jako właściciele nieruchomości stanowiących działki o numerach ew. [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], ujawnieniu byli T. sp. z o.o. z siedzibą w B., D. P., M. P. i M. K.. Zarówno zatem na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji, jak i na dzień skierowania zawiadomień o wszczęciu postępowania, T. sp. z o.o. nie była ujawniona w katastrze nieruchomości, co w świetle powołanego wyżej art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, wykluczało obowiązek skierowania do tej Spółki indywidulanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy znajdują się natomiast zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania przez T. sp. z o.o. (odbiór pokwitował K.P.), M. K. i D. P. (odbiór pokwitował K. P.). W ewidencji nie wskazano natomiast adresu M. P..

T. sp. z o.o. została jednak zawiadomiona o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie.

Jak wynika z akt sprawy, obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało opublikowane: 1) w [...] Urzędzie Wojewódzkim w B. w dniach od 20 maja do 6 czerwca 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 20 maja 2016 r.; 2) w Urzędzie Miasta B. w dniach od 24 maja do 7 czerwca 2016 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 25 maja 2016 r.; 3) w bydgoskim wydaniu "Gazety Wyborczej" z dnia 24 maja 2016 r.

Jak natomiast wynika z informacji ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, umowa spółki T. została zawarta w dniu 23 marca 2016 r. Z tą chwilą, mocą art. 161 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.), powstała T. sp. z o.o. w organizacji, która stosownie do treści art. 11 § 1 powołanej ustawy, mogła we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Z akt sprawy wynika też, że Spółka nabyła udział we własności nieruchomości stanowiącej działki o numerach ew. [...], [...] i [...] w dniu 2 czerwca 2016 r. Wpisu T. sp. z o.o. do Krajowego Rejestru Sądowego dokonano natomiast w dniu 11 września 2017 r. Z tą chwilą, mocą art. 12 powołanej ustawy, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji stała się spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, a zarazem podmiotem praw i obowiązków spółki w organizacji.

W czasie opublikowania obwieszczeń o wszczęciu postępowania T. sp. z o.o. w organizacji funkcjonowała już zatem w obrocie prawnym, jako podmiot praw i obowiązków, a także była właścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem. Nie była jednak ujawniona w katastrze nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie miał zatem obowiązku wystosowania do niej indywidualnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, natomiast skutecznie zawiadomił ją o tym fakcie poprzez obwieszczenie.

Na marginesie należy dodać (na co również trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji), że z informacji ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że D. P. jest wspólnikiem T. sp. z o.o., natomiast prezesem jej jednoosobowego zarządu (organu uprawnionego do reprezentacji Spółki) jest K. P.. Zarówno do D. P., jak i do T. sp. z o.o. skierowano indywidualne zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Przy czym, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, przyjęcie obu przesyłek pocztowych pokwitował K. P.. K. P., zgodnie z rejestrem przedsiębiorców, jest natomiast prezesem zarządu T. sp. z o.o., której wspólnikiem jest D. P.. W tej sytuacji całkowicie niewiarygodne jest twierdzenie, że T. sp. z o.o. w rzeczywistości nie miała wiedzy na temat toczącego się postępowania. Wiedzę taką posiadała wszakże osoba uprawniona do jednoosobowej reprezentacji tej Spółki.

T. sp. z o.o. została natomiast zawiadomiona o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., wniosła od niej odwołanie i brała czynny udział w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

W świetle powyższego nie ma jakichkolwiek podstaw, by stwierdzić, że w toku postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji doszło naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienia T. sp. z o.o. prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Godzi się też zauważyć, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2841/15). Dlatego, niezależnie od tego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie T. sp. z o.o. prawa do udziału w postępowaniu, należy stwierdzić, że Spółka nie wykazała, jakich konkretnie czynności procesowych nie mogła podjąć. Jak trafnie skonstatował organ drugiej instancji, za takie wskazanie nie można z pewnością uznać stwierdzenia, że składałaby jakieś odwołania lub występowała o możliwość zaznajomienia się z dokumentacją zebraną na ówczesnym etapie postępowania administracyjnego, oraz że chciałaby mieć możliwość zapoznania się z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże jest to tylko przykład, ponieważ nie wie, o co by wystąpiła.

Całkowicie błędne jest także stanowisko skarżących, jakoby decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osób zmarłych.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych

- Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Stosownie natomiast do treści art. 11f ust. 5 specustawy drogowej przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie wysłał indywidualnych zawiadomień o wydaniu decyzji zmarłym właścicielom nieruchomości stanowiących działki o numerach ew. [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] (A. B. i K. B.), ani zmarłemu współwłaścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] (F. G.). W ewidencji gruntów i budynków brak było bowiem adresu tych osób (jako miejsce zamieszkania wskazano

- B.). Nie ulega też wątpliwości, że w toku postępowania nie zgłosili się spadkobiercy tych osób i nie wykazali prawa do spadku. Jak zaś wyżej wywiedziono, ani D. P., ani T. sp. z o.o., ani T. sp. z o.o. w złożonych we własnym imieniu skargach nie mogą skutecznie zarzucać naruszenia prawa do udziału w postępowaniu przysługującego innym stronom tego postępowania.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji w trybie art. 11f ust. 5 specustawy drogowej nie jest równoznaczne z doręczeniem tej decyzji. Nawet więc gdyby takie zawiadomienie zostało wysłane na adresy A. B. i K. B. oraz F. G., to nie oznaczałoby to, że decyzję skierowano do osób zmarłych.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżących kwestii niewyliczenia w decyzji organu pierwszej instancji wszystkich jej stron, należy przypomnieć, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej. Ta zaś w art. 11f ust. 3 przewiduje obowiązek doręczenia przez właściwy organ decyzji jedynie wnioskodawcy. Skoro zatem tylko wnioskodawca otrzymuje decyzję, natomiast pozostałe strony są zawiadamiane o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, to wystarczające jest w świetle art. 107 § 1 K.p.a. poprzestanie na wskazaniu w decyzji jedynie inwestora. Uproszczony tryb doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest konieczny z uwagi na to, że na etapie samego postępowania nie można dokładnie ustalić wszystkich jego stron. Dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 107 § 1 K.p.a. musi być więc odczytywana z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przejawiającej się w braku możliwości określania w tej decyzji wszystkich stron postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 158/11, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/12 i z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 887/11).

Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżących wskazującej na niepodjęcie z nimi rozmów w sprawie sprzedaży należących do nich nieruchomości, a także ewentualnej utraty dofinansowania planowanej inwestycji, należy wskazać, że w świetle art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części przewidziane pod inwestycję drogową stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Specustawa drogowa nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia rokowań i nie odsyła w tym zakresie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem nieprzeprowadzenie negocjacji nie narusza prawa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2825/12 i z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 136/10).

Stosownie natomiast do treści art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Powołany przepis jednoznacznie wskazuje na to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza uznaniowości przy jej wydawaniu. Tylko niespełnienie przez wnioskodawcę któregokolwiek z warunków lub świadczeń przewidzianych obowiązującymi przepisami oznacza, że organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej.

Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. WKP 2012 r. Komentarz do art. 11e). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

Organ rozstrzygający w trybie powoływanej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Tylko stwierdzenie przez właściwy organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi.

Z prawidłowych ustaleń organów administracji obu instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie Zarządu Województwa [...]oraz Prezydenta Miasta B.. Stosownie do treści art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono również analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane, a także z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W tej sytuacji nie było podstaw do odmowy wydania decyzji w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę.

Rozstrzygnięcie reformatoryjne zawarte w punktach od I do III zaskarżonej decyzji także znajduje oparcie w prawidłowo powołanych w uzasadnieniu tej decyzji przepisach prawa.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w granicach sprawy, ale w zakresie wykraczającym poza granice skarg, należało stwierdzić, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem przepisów K.p.a., z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Niewątpliwie ingeruje ona w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny skarżących, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargi.