Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1413/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78-82
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1078/14 w sprawie ze skargi C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1078/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenia zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) – po rozpoznaniu wniosku C. S. Sp. z o.o. w K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że dokonana przez Prezydenta Miasta K. pismem z 18 września 2013 r. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. O., oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha (obr. [...]) jest nieuzasadniona – postanowieniem z [...] października 2014 r. odmówiło przywrócenia terminu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 18 września 2013 r. Prezydent Miasta K. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu – C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego wskazanego powyżej gruntu wynoszącą 11.099,56 zł i zaproponował przyjęcie nowej opłaty: od dnia 1 stycznia 2014 r. w kwocie 22.199,12 zł, od 1 stycznia 2015 r. w kwocie 30.019,06 zł oraz od 1 stycznia 2016 r. i w latach następnych w kwocie 37.839,00 zł.

Użytkownik wieczysty w ustawowym terminie skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia do SKO w K. wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona.

W związku z powyższym SKO wydało w sprawie orzeczenie z [...] grudnia 2013 r., w którym ustaliło dla Spółki nową wysokość opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie: od 1 stycznia 2014 r. w kwocie 22.199,12 zł, od 1 stycznia 2015 r. w kwocie 28.127,11 zł oraz od 1 stycznia 2016 r. i w latach następnych w kwocie 34.055,10 zł.

Od powyższego orzeczenia Spółka wniosła sprzeciw, co było równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego dla miejsca położenia nieruchomości.

Następnie pismem z 24 lipca 2014 r. użytkownik wieczysty wniósł do SKO wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Podniósł w nim m.in. że z treści pisma Prezydenta Miasta K. można wywnioskować, że wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dotyczy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zatem wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej oraz ustalenia nowej wysokości opłaty może dokonać wyłącznie właściciel nieruchomości, której ta opłata dotyczy, a więc Skarb Państwa. Oświadczeń tego rodzaju nie mogą składać inne podmioty. W piśmie z 18 września 2013 r. Prezydent Miasta K. nie wskazał w czyim imieniu dokonuje wypowiedzenia dotychczasowej opłaty oraz ustalenia jej nowej wysokości. Spółka podniosła, że tego rodzaju działaniem Prezydent Miasta K. wprowadził w błąd użytkownika wieczystego oraz SKO, przed którym toczyło się postępowanie między niewłaściwymi podmiotami, tj. między C. S. Sp z o.o. a Prezydentem Miasta K. Okoliczność co do niewłaściwych podmiotów biorących udział w postępowaniu została potwierdzona prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2014 r., [...], w którym Sąd ten stwierdził, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa winno toczyć się między właścicielem tej nieruchomości, a jej użytkownikiem wieczystym. Prezydent Miasta K. działający jako starosta jest jedynie statio fisci Skarbu Państwa, winien więc działać jako przedstawiciel właściciela, a nie jako właściciel nieruchomości. Prezydent Miasta nie powinien być zatem stroną ani wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ani stroną postępowania przed SKO, czy później przed sądem powszechnym. Użytkownik wieczysty podkreślił, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty i ustalenie nowej opłaty rocznej winno być dokonane przez Skarb Państwa, w imieniu którego może występować Prezydent Miasta K. działający jako starosta. Działając w cudzym imieniu przedstawiciel zobowiązany jest wskazać, w czyim imieniu działa. Konsekwencją braku takiego wskazania będzie to, że wszelkie skutki podejmowanych działań będą odnosiły się do podmiotu, który je podejmuje, a nie do podmiotu którego miałby zastępować. Skarb Państwa nie jest natomiast jedynym podmiotem, którego może reprezentować Prezydent Miasta działający jako starosta. Nieruchomość gruntowa, której dotyczy pismo Prezydenta Miasta K. z 18 września 2013 r. położona jest na terenie miasta K. i mogłaby stanowić własność jednostki samorządu terytorialnego. Stąd w ocenie użytkownika Prezydent w myśl art. 9 k.p.a. winien formułować swe pisma w sposób jasny i jednoznaczny. Tym samym winien w piśmie z 18 września 2013 r. wskazać, że działa w imieniu Skarbu Państwa, jak też wyraźnie pouczyć użytkownika wieczystego, że od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty może odwołać się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., składając wniosek przeciw Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta K. działającemu jako starosta.

Spółka zauważyła, że w piśmie Prezydenta Miasta K. z 18 września 2013 r. brak jest prawidłowego pouczenia, bowiem nie wskazuje ono przeciw komu użytkownik wieczysty może złożyć wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Swym działaniem Prezydent Miasta K. wprowadził zarówno wnioskodawcę, jak też Kolegium w błąd co do okoliczności kto powinien być stroną w tym postępowaniu. Zdaniem Spółki, SKO po wszczęciu postępowania winno wezwać Prezydenta Miasta K. do doprecyzowania swego pisma z 18 września 2013 r. poprzez precyzyjne wskazanie podmiotu dokonującego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty i ustalającego nową opłatę pod rygorem uznania, że wypowiedzenie to zostało dokonane przez nieuprawniony podmiot. W przeciwnym wypadku użytkownik wieczysty z winy Prezydenta zostanie pozbawiony prawa odwołania się od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty i ustalenia jej w nowej wysokości. Skarżący nadmienił też, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, został złożony w terminie 7 dni od doręczenia prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w K.

Rozpatrując złożony wniosek SKO stwierdziło, iż w sprawie wiadomym jest, że użytkownik wieczysty skutecznie w ustawowym terminie złożył do SKO wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, o jakim wyżej mowa, jest nieuzasadniona. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Kolegium wydało orzeczenie z [...] grudnia 2013 r. ustalając dla użytkownika wieczystego nową wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Tak więc organ rozpatrzył merytorycznie wniosek, nie stwierdzając bezskuteczności działań Prezydenta Miasta K. zainicjowanych pismem z 18 września 2013 r. Tym samym wniosek Spółki o przywrócenie terminu do złożenia wniosku jest w istocie bezprzedmiotowy, jako że ten drugi został już złożony i skutecznie rozpoznany przez SKO.

Organ zauważył, że z treści wypowiedzenia z 18 września 2013 r., podobnie jak z treści operatu szacunkowego (stanowiącego podstawę aktualizacji) wynikało, że aktualizacja opłaty rocznej dotyczy gruntów Skarbu Państwa, co nie było przez Spółkę kwestionowane. Zdaniem organu nie można podzielić argumentacji sformułowanej we wniosku o przywrócenie terminu, iż aktualizacja z tytułu użytkowania wieczystego dokonana pismem z 18 września 2013 r. jest nieuzasadniona.

SKO wskazało, że Sąd Rejonowy, a następnie Sąd Okręgowy w K., oceniał zdolność sądową podmiotu, przeciwko któremu użytkownik wieczysty kierował żądania, tj. Prezydenta Miasta K. działającego jako starosta wg unormowań kodeksu postępowania cywilnego, podczas gdy na gruncie art. 78 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), złożenie wniosku do SKO o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości następuje przeciwko właściwemu organowi.

Organ dodał, że na skutek postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2014 r., [...], oddalającego zażalenie C. S. Sp.z.o.o. w K. na postanowienie Sądu Rejonowego w K. z [...] marca 2014 r., [...], w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie SKO z [...] grudnia 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach C. S. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie postanowienia z [...] października 2014 r., zarzucając mu naruszenie:

- art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. z uwagi na fakt, że SKO odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, pomimo że z winy Prezydenta Miasta K. skarżący, w świetle prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2014 r., [...], złożył wniosek przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, a jednocześnie organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy postępowanie przed tym organem toczy się pomiędzy właściwymi podmiotami, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że skarżący został pozbawiony prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd powszechny;

- art. 9 w zw. z art. 112 k.p.a. z uwagi na to, że SKO nie uwzględniło okoliczności, że w wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z 18 września 2013 r. Prezydent Miasta K. nie wskazał w imieniu jakiego podmiotu działa i jednocześnie nie zamieścił w tym piśmie dokładnego pouczenia o sposobie odwołania się od tego wypowiedzenia;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący złożył w terminie wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona przeciwko Skarbowi Państwa i odmowę przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku, w sytuacji, gdy Sąd Okręgowy w K. prawomocnie stwierdził, że skarżący złożył wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona nie przeciwko Skarbowi Państwa, a przeciwko Prezydentowi Miasta K.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2015 r., II SA/Ke 1078/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił, że stosownie do art. 78 ust. 1 u.g.n., właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie (ust. 3). Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2).

W niniejszej sprawie wypowiedzenie z art. 78 ust. 1 u.g.n. nastąpiło pismem Prezydenta Miasta K. z [...] września 2013 r., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, skierowanym do skarżącej Spółki. Spółka w ustawowym terminie skorzystała z prawa do złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n. W wyniku jego rozpatrzenia SKO orzeczeniem z [...] grudnia 2013 r. ustaliło dla skarżącej Spółki nową wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Od orzeczenia tego Spółka wniosła sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.), który jako pozew został odrzucony postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z [...] marca 2014 r., [...], a zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2014 r., [...].

Pismem z 24 lipca 2014 r. Spółka wniosła do SKO o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w pełni podzielił ocenę SKO, że termin nie mógł zostać przywrócony, albowiem nie nastąpiło jego uchybienie i co za tym idzie wniosek w tym zakresie jest bezprzedmiotowy.

Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Powyższy przepis umożliwia więc przywrócenie terminu wyłącznie w przypadku, gdy doszło do jego uchybienia. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n., został przez użytkownika wieczystego złożony w terminie. Pismo z 18 września 2013 r. w przedmiocie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało doręczone Spółce w dniu 23 września 2013 r., a wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, Spółka złożyła w dniu 10 października 2013 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. Skoro więc wniosek taki został złożony w ustawowym terminie i nie doszło do jego uchybienia, to bezprzedmiotowym jest wnoszenie o przywrócenie terminu. Tym samym SKO zasadnie odmówiło uwzględnienia takiego wniosku.

Bez znaczenia pozostaje przy tym złożenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., ze wskazaniem jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa. Jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości z akt sprawy, takie określenie strony przeciwnej dostosowane zostało do wymogów w zakresie zdolności sądowej strony określonych w przepisach procedury cywilnej. Nie zmienia to jednak faktu, że podmiot dokonujący wypowiedzenia cały czas jest ten sam, a mianowicie Prezydent Miasta K., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, czyli reprezentujący Skarb Państwa. Nie ma zatem mowy o tym, że – jak twierdzi skarżąca – w aktualnym postępowaniu zmieniły się strony, gdyż wcześniej występował Prezydent Miasta K., a teraz Skarb Państwa. Spółka w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wypowiedzeniem z 18 września 2013 r. już raz skorzystała z prawa złożenia wniosku w oparciu o art. 78 ust. 2 u.g.n., co doprowadziło do wydania przez SKO orzeczenia z [...] grudnia 2013 r., a ponownego skorzystania z art. 78 ust. 2 u.g.n. przepisy nie przewidują.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że mające zastosowanie w sprawie przepisy, w szczególności art. 78 ust. 3 u.g.n., rzeczywiście sformułowane są niefortunnie. Stronami postępowania (zarówno przed SKO, jak i przed sądem powszechnym) są właściciel nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty. Natomiast użyte w u.g.n. określenie "właściwy organ" może być dla użytkownika wieczystego mylące i nie dostosowane do wymogów określonych w k.p.c. w zakresie zdolności sądowej. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej ma charakter czynności cywilnoprawnej i jest dokonywane w imieniu publicznego właściciela przez organ upoważniony do jego reprezentowania (gdy właścicielem jest Skarb Państwa – przez starostę, a gdy właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego – przez organ wykonawczy tej jednostki). Jednak stroną cywilnoprawnej umowy użytkowania wieczystego jest właściciel, a nie reprezentujący go organ, gdyż zarówno Skarb Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawne mają zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Zatem wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, powinien być złożony faktycznie przeciwko właścicielowi (Skarbowi Państwa lub konkretnej jednostce samorządu terytorialnego), a nie przeciwko organowi reprezentującemu właściciela (staroście, wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, zarządowi powiatu lub zarządowi województwa), który nie ma zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym, a jedynie reprezentuje Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Ponieważ stosownie do art. 80 ust. 2 u.g.n. wniosek zastępuje pozew, niewłaściwe oznaczenie podmiotu, przeciwko któremu składa się wniosek, może wywołać na etapie postępowania sądowego negatywne skutki procesowe dla powoda w postaci odrzucenia pozwu, co też się stało w niniejszej sprawie. Jednakże okoliczności te, jak również zarzuty w tym zakresie podnoszone w skardze, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku z art. 78 ust. 2 u.g.n. Procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest procedurą dwustopniową o charakterze mieszanym; administracyjnym w pierwszym etapie i sądowym (przed sądem powszechnym) w drugim stadium tego postępowania. Okoliczności związane z błędnym oznaczeniem strony we wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, który w razie wniesienia sprzeciwu zastępuje pozew, odnoszą się do drugiego stadium postępowania. Tymczasem kwestia przywrócenia terminu odnosi się do procedury administracyjnej, a odmowa przywrócenia tego terminu nastąpiła z powodu braku przesłanki uchybienia terminu, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a.

Ze wskazanych wyżej powodów chybionym jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że aktualnie toczy się ona między innymi stronami aniżeli określone we wniosku z 10 października 2013 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu wieczystego użytkowania jest nieuzasadniona.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 lutego 2015 r., II SA/Ke 1078/14, wniosła C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 45 Konstytucji z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dostrzegł że SKO niezasadnie odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia sprecyzowanego – na skutek odrzucenia poprzedniego przez sąd powszechny – wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, pomimo że z winy Prezydenta Miasta K. skarżący, w świetle prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2014 r., [...], złożył wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, a jednocześnie SKO, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, zaniechało czynności zmierzających do wezwania do uzupełnienia braków formalnych wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z 18 września 2013 r. i wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd powszechny;

2. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. i w zw. z art. 78 § 1 u.g.n. z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonując kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia nie dostrzegł, iż SKO rozpoznając sprawę o sygnaturze [...] nie uwzględniło okoliczności, że w wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z 18 września 2013 r. Prezydent Miasta K. nie wskazał w imieniu jakiego podmiotu działa i jednocześnie nie zamieścił w tym piśmie dokładnego pouczenia użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia;

3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, w ślad za SKO, że nie doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona przeciwko Skarbowi Państwa i odmowę przywrócenia terminu do złożenia takiego nowego sprecyzowanego wniosku, w sytuacji gdy Sąd Okręgowy w K. prawomocnie stwierdził, że skarżący złożył wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona nie przeciwko Skarbowi Państwa, a przeciwko Prezydentowi Miasta K.;

4. art. 80 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprzeciw od orzeczenia SKO zastępuje pozew i że to sprzeciw został odrzucony przez Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., [...], w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem to wniosek o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, a nie sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zastępuje pozew.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a., który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwałę NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną.

W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.).

Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., SKO posiadało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach k.p.a. (zdeterminowanym treścią art. 58-59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym. Jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (zob. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX nr 1551062).

Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, o jakim stanowi art. 79 ust. 3 u.g.n. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sądy te są właściwe do załatwiania sprawy wywołanych skargami na postanowienia kolegium rozstrzygające zagadnienia incydentalne i formalne. Orzekający w sprawie skład przychyla się do tej linii, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie. W uchwale NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, przyjęto, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że w drodze skargi na bezczynność SKO, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność, polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień SKO, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty".

Przepis art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie SKO wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sądem administracyjnym takiego postanowienia (por. postanowienia NSA: z 6 grudnia 2013 r., I OSK 1189/12; z 25 maja 2016 r., I OSK 980/16).

Stanowisko powyższe jest niezależne od tego, co wcześniej wydarzyło się w tej sprawie i od oceny wniosku o przywrócenie terminu dokonanej przez SKO.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie wpisu sądowego od skargi oparto na art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.