Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1683/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3c, 9z ust 2 pkt2 , 9x ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2020r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: skarżąca, Gmina) od decyzji [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2015r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

Wskazane wyżej orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym

[...] Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "WIOŚ w [...]", "organ I instancji"), w oparciu o złożone przez Wójta Gminy [...], sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi z dnia [...] marca 2015 r., poprawione korektą z dnia [...] czerwca 2015 r., ustalił że Gmina [...] osiągnęła poziom ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania równy 96%, tym samym nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku ograniczenia masy tych odpadów do poziomu 50% w 2014 r.

W związku z powyższym ustaleniami WIOŚ w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie przepisów art. 9z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2013 , poz. 1399 z późn. zm. – dalej: "ustawa"), wymierzył Gminie [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 27.877,00 zł, za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ww. ustawy w zakresie osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2014 roku.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej z dnia 24 lipca 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GIOŚ wskazał i wyjaśnił zastosowane przepisy prawa, opisał sposób wyliczenia kary pieniężnej i zaznaczył, że do obliczenia wskaźnika OUB1995 organ I instancji przyjął niewłaściwą liczbę ludności Gminy [...] w 1995 roku. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 25 maja 2012r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomów ograniczenia masy tych odpadów (Dz.U. z 2012r. poz. 676- dalej: rozporządzenie z 2012r.) – które zostało uchylone z dniem 31 grudnia 2017r., a które obowiązywało w 2014r., do obliczeń należy przyjmować liczbę ludności podaną w rocznikach Głównego Urzędu Statystycznego. Organ odwoławczy dokonał ponownych obliczeń, z których wynikało, iż kara pieniężna za nieosiągnięcie poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2014 r. winna wynosić 28 015,00 zł. a zatem winna być wyższe niż ustalona w decyzji organu I instancji. Dokonując wskazanych wyżej ustaleń organ odwoławczy zastosował sankcje względniejszą dla Skarżącej. GIOŚ wyjaśnił również, że przepis art. 9z ust. 2 pkt 2 ustawy ma charakter obligatoryjny i organ odwoławczy nie może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez organ I instancji.

W skardze do Sądu Gmina zarzuciła GIOŚ naruszenie :

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż była obarczona naruszeniem przepisów postępowania jak również prawa materialnego, tj.:

- art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wbrew prawidłowo rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego bądź zlecenia jego przeprowadzenia przez organ I instancji;

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przyczyn i podstaw nie osiągnięcia zdaniem organu wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych, w tym nie dokonania faktycznej kontroli instalacji R. w [...];

- art. 9z ust. 2 pkt 3 oraz art. 3 c ustawy poprzez wymierzenie gminie administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż nie zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, iż doszło do naruszenia i nie uzyskania efektu, o którym mowa w przepisach;

- art. 70 § 6 pkt 3, art. 233 § 1 w związku z art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa,

poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zobowiązanie gminy nie uległo przedawnieniu, podczas gdy termin przedawnienia już upłynął, a postępowanie winno zostać umorzone, albowiem skutkuje to brakiem podstaw do rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina obszernie uzasadniła stawiane w skardze zarzuty przyznając jednocześnie, że nie osiągnęła wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania. Jako wyjaśnienie tego stanu rzeczy Skarżąca wskazała, że nie osiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji nastąpiło z przyczyn niezależnych od Skarżącej. Głównym powodem popełnionego deliktu administracyjnego, było w ocenie Gminy, to iż należy ona do gmin o wiejskim charakterze zabudowania, co powoduje że proporcja posiadających kompostowniki, czyli nie korzystających z odbioru odpadów biodegradowalnych w ramach systemu gminnego kształtuje się na poziomie 1623 gospodarstw domowych na 3362 gospodarstw ogółem. Oznacza to, że dla tych 1623 gospodarstw Uw jest bliski 0, a nie jak mówi współczynnik używany we wzorze Uw = 0,48, a tylko dla pozostałych gospodarstw, które nie kompostują współczynnik ten wynosi 0,48.

Wobec faktu nie przekazywania do ogólnego strumienia odpadów komunalnych odpadów zielonych i kuchennych wartość masy selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym, przekazanych do składowania również wynosi 0.

Skarżąca wskazała także, iż osiągnięcie poziomu, o którym mowa w art. 3c ustawy, w dużej mierze zależy od jakości i sprawności R.. Waga tego czynnika wzrasta w przypadku gmin wiejskich. Z uwagi na wątpliwości, jakie dotyczą sprawności pracy R. w [...] i zakresu usług objętych umowami zawartymi pomiędzy podmiotem prowadzącym R. a podmiotami świadczącymi odbiór na terenie Gminy [...], a których gmina nie jest stroną, konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w prowadzonym postępowaniu.

Kolejną kwestią niezależną od Gminy, a wpływającą na niezrealizowanie obowiązku, jest nieuwzględnienie we wzorze na obliczenie OUBR (masa odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dozwoloną do składowania w roku rozliczeniowym) oraz we wzorze na obliczenie OUB1995 (masa odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r.) kwestii zmiany liczby ludności w roku rozliczeniowym w stosunku do liczby osób zamieszkujących Gminę w roku 1995.

Organ jednak nie uwzględnił składanych przez Gminę wyjaśnień oraz nie podjął kroków celem ich zweryfikowania, w tym zwłaszcza nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, nie przeprowadził żadnych dowodów celem jej ustalenia, ani nie domagał się od strony ich przedłożenia. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy nie został w wyczerpujący sposób zebrany i rozpatrzony. Gmina nie miała prawa do kontrolowania instalacji w [...], która w piśmie z dnia 4 marca 2014 r. znak [...] wskazała, iż jest jedyną R. na region II w zakresie mechanicznobiologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i nie jest w stanie określić indywidualnego poziomu ograniczenia biodegradacji dla poszczególnych gmin. Co oznacza, że nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić czy dane podane przez instalację są adekwatne do rzeczywistości oraz czy dana gmina osiągnęła czy nie osiągnęła wymagany poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Z tego powodu skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez organ uprawniony, kontroli w instalacji. Dodatkowo R. twierdził, iż nie miał obowiązku odzyskiwać w ramach prowadzonych procesów odpadów surowcowych i biorąc pod uwagę aspekt ekonomiczny oraz trudności ze zbytem wytworzonych odpadów, takiego procesu nie prowadził, a zatem niezbędne było dla ustalenia prawidłowości podawanych danych dokonanie faktycznej kontroli instalacji, czego organ nie uczynił. A zatem, w ocenie skarżącej, w toku prowadzonego postępowania, organ nie zebrał niezbędnych dowodów i nie zbadał całości okoliczności faktycznych oraz prawnych, które świadczyć miałyby o prawidłowości złożonego przez Gminę sprawozdania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione, w związku z czym podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd przy tym, po przeanalizowaniu sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz podniesione przez stronę skarżącą zarzuty, w całości podziela ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę stanu faktycznego i prawnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zakreślonego stanowiskami stron przedmiotu sporu wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 9q ust. 1 tej ustawy gminy sporządzają na podstawie danych otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne w gminie, roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza sprawozdanie, które ma obowiązek przekazać marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Sprawozdanie zawiera informacje i dane wskazane w art. 9q ust. 3 powołanej ustawy, w tym m.in. informacje o osiągniętych poziomach ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z art. 3 c ust. 1 powołanej ustawy, gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia powyższych poziomów, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676 – dalej: rozporządzenie Ministra Środowiska z 2012r.). W rozporządzeniu tym określony został również sposób obliczania poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w roku sprawozdawczym. Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy, gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną oblicza się w sposób ściśle określony w art. 9x ust. 3 powołanej ustawy. Dodać przy tym należy, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 2012 r., przy obliczaniu poziomu uwzględnia się:

- masy zmieszanych odpadów komunalnych przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów odpowiednio dla miast i wsi;

- masy selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym przekazanych do składowania z uwzględnieniem udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów;

- masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12 nie spełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), przekazanych do składowania z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w wysokości 0,52.

Zauważenia w tym miejscu wymaga również, że zgodnie z treścią art. 5 Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowisk, Państwa Członkowskie ustanawiają strategię krajową dotyczącą zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska. Strategia ta stanowi, co następuje:

a) nie później niż pięć lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 odpady komunalne ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 75 % całkowitej ilości (według wagi) odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat,

b) nie później niż w osiem lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1, komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 50 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat,

c) nie później niż 15 lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 35 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995 r., dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat.

W tym kontekście dokonana analiza rocznego sprawozdania Wójta Gminy [...] z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. i korekty tego sprawozdania z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do konstatacji, że organy orzekające w sprawie mają rację, że Gmina [...] nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania do poziomu 50% w 2014 roku, bowiem osiągnęła ona poziom ograniczenia tych odpadów równy 96,45% (w zaokrągleniu 96%).

Niewykazanie zatem przez gminę, że wywiązała się z obowiązków ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania stanowi podstawę do obligatoryjnego nałożenia kary administracyjnej za niezrealizowanie zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi w trybie art. 9z ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2987/17, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że organy orzekające w tym przedmiocie nie mają możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż wskazany wyżej przepis wyraźnie stanowi, że "gmina (...) podlega karze pieniężnej". Karę pieniężną, jak wskazano powyżej, oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 omawianej ustawy. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania w sprawie dotyczącej sankcji pieniężnej są nietrafne. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9z ust. 2 ustawy ma charakter związany. Skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności podnoszone w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze, nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości, ponieważ kara ta jest wymierzana bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm i odgrywa ona przede wszystkim rolę prewencyjną. Organ wymierzający tę karę nie może odstąpić od jej wymierzenia, gdyż powołany przepis art. 9z ust. 2 ustawy, jak wskazano powyżej, ma charakter obligatoryjny. Organ nie może również kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Podkreślenia wymaga, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, ani też możliwości miarkowania wysokości tej kary w zależności od okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 842/16, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane w niniejszej sprawie przez GIOŚ jest prawidłowe i jest ono wynikiem działania arytmetycznego, które w sposób przejrzysty zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawione. Organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa. Z tego powodu zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dodać w tym miejscu również, należy iż prawidłowo GIOŚ ustalił, że w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie ustalił wysokość należnej kary przyjmując niewłaściwą liczbę ludności gminy w 1995r., gdyż winna ona wynosić 28.014,69 zł (po zaokrągleniu 28,015 zł), a nie jak ustalono w decyzji I instancji 27.877 zł. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, GIOŚ słusznie zastosował zasadę lex mitior retro agit – sankcje względniejszą dla strony - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo ustalonej nieprawidłowej wysokości kary. Za prawidłowością tego stanowiska dodatkowo a może nawet przede wszystkim przemawia przepis art. 139 k.p.a. zawierający zakaz reformationis in peius – niedopuszczalność orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Niewątpliwie gdyby organ uchylił zaskarżone orzeczenie i orzekł poprzez ustalenie kary w prawidłowej wysokości dopuścił by się naruszenia tego przepisu. Tym samym orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji GIOŚ wydał rozstrzygniecie prawidłowe i zgodne z prawem.

Sąd wskazuje również, że wymierzenie Gminie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c powołanej ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wskazano, że "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne, Wrocław 2008. s. 145). Jest to odpowiedzialność za sam skutek. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (zob. A. Lipiński, tamże). Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja ta ma skłaniać również gminę do ponoszenia kosztów, które przypadają na gminę w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednym z podstawowych celów nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zgodnych z treścią zasady "zanieczyszczający płaci" jest osiągnięcie odpowiednich poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Wymierzona w tej sprawie kara pieniężna za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, jest sankcją za niewykonanie przez gminę obowiązku prawnego.

Skarżąca podniosła w skardze, że organ nie wyjaśnił wiarygodności danych, stanowiących podstawę wyliczenia kary, zawartych w sprawozdaniach – których wiarygodność Gmina zakwestionowana w toku postępowania ( kwestionowano ilość odpadów ulegających biodegradacji), a które nie są odzwierciedleniem stanu faktycznego istniejącego w Gminie. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, nie przeprowadził żadnych dowodów celem jej ustalenia, ani nie domagał się od strony ich przedłożenia.

Zarzut ten, w ocenie Sądu, nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązki sprawozdawcze na wszystkie podmioty biorące udział w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, tj. na podmioty odbierające odpady komunalne (art. 9n ust. 1), na gminy (art. 9q ust. 1), podmioty prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) (art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1, art. 9o ust. 1), podmioty prowadzące instalacje komunalne (art. 9oa ust. 1). Ustawa w art. 9n ust. 3, art. 9q ust. 3, art. 9na ust. 3, art. 9oa ust. 2 określa też, jakie informacje powinny zawierać poszczególne sprawozdania. Następnie wymienione podmioty przekazują sprawozdania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, którzy w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu, sporządzają roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 9p ust. 1 i 2 ma on możliwość weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu przedstawianym przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów poprzez zobowiązanie podmiotu do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów. W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Wobec powyższego, Gmina, w przypadku wątpliwości w zakresie ilości masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, mogła wezwać podmioty w celu weryfikacji przedstawionych w sprawozdaniach danych. Tymczasem w niniejszej sprawie Gmina z takiej możliwości nie skorzystała, co świadczy o tym, że dysponowała wszelkimi danymi do sporządzenia swojego sprawozdania. Tego sprawozdania nie kwestionował Marszałek Województwa, a więc należy przyjąć, że uznał je za sporządzone rzetelnie, w oparciu o prawidłowo przyjęte dane liczbowe. Podnieść też należy, że to na Wójcie Gminy ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego i rzetelności danych zawartych w kwartalnych sprawozdaniach. W rocznym sprawozdaniu Wójta z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, osoba reprezentująca skarżącą Gminę własnoręcznym podpisem potwierdziła wiarygodność danych w nim zawartych. Oznacza to, że organy kontrolne przyjmują treść sprawozdań jako wiarygodne, bowiem sprawozdanie takie stanowi dokument urzędowy. W świetle treści art. 76 § 1 k.p.a., sprawozdanie to korzysta ze szczególnej mocy dowodowej tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta ono z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić, jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które organ w sposób przejrzysty przedstawił w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji. Skoro organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa, właściwie interpretowanych – wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą została prawidłowo obliczona, a zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za nietrafne. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu nieustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy i naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nietrafnym jest także zarzut strony przedawnienia zobowiązania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., t.j. Dz.U.2020, poz. 1325 z późn. zm.) zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, w związku z tym za początek biegu terminu wskazać należy 1 stycznia 2016r. Decyzja ostateczna została odebrana przez Skarżącą w dniu 9 czerwca 2020 r. a zatem przed upływem okresu przedawnienia. Słusznie przy tym zauważył GIOŚ, że jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ drugiej instancji nie dopatrzył się uchybień materialnoprawnych lub formalnoprawnych i - stosownie do dyspozycji art. 138 par. 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, to takie rozstrzygnięcie instancji odwoławczej nie stanowi powtórnego merytorycznego orzeczenia przez tę instancję o obowiązku podatkowym, nie oznacza więc wydania przez nią decyzji w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, lecz jedynie stwierdzenie, że wydana w tym przedmiocie decyzja organu pierwszej instancji pozostaje w mocy wobec braku podstaw do jej uchylenia, tj. wobec zgodności tej decyzji z prawem. Tak więc decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego, pomimo wniesienia odwołania, które nie odniosło skutku pozostaje decyzja organu pierwszej instancji.

Przeprowadzone przez GIOŚ postępowanie odwoławcze nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie decyzji sporządzone zostało zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Natomiast organowi II instancji należy wytknąć trwającą niemal pięć lat zwłokę w rozpoznaniu odwołania, przez co naruszył swój obowiązek rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i w terminie określonym w art. 35 § 3 w zw. z art. 12 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.