Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2378/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. w O. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] września 2012 r. wniesionej przez I. w O. (zwany dalej: skarżącym) jest pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r. nr [...] dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący złożył [...] czerwca 2010 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie K." w ramach środka 3.4. "Rozwój nowych rynków i kampanie promocyjne" w ramach PO "Ryby 2007-2013" w zakresie opracowania i przeprowadzenia kampanii promocyjnych produktów rybnych, opracowanie i przeprowadzenie badań rynku rybnego oraz prowadzenie doradztwa w zakresie sprzedaży i marketingu produktów rybnych.

W toku weryfikacji wniosku, ARiMR pismami z [...] października i [...] grudnia 2010 r. wzywał skarżącego do usunięcia braków wniosku i złożenia dodatkowych wyjaśnień. Skarżący pismami z [...] listopada 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. każdorazowo odpowiadał w formie pisemnej na wezwania organu.

Prezes ARiMR pismem z [...] lutego 2011 r. – wydanym na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619; zwana dalej: ustawą) i § 52 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285; zwane dalej: rozporządzeniem z 25 września 2009 r.) – odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na realizację planowanej kampanii promocyjnej. W uzasadnieniu organ powołał się na:

1) potrzebę przedstawienia badań rynkowych wskazujących na zasadność prowadzenia kampanii promocyjnej, będącej kontynuacją działań podejmowanych w latach poprzednich;

2) brak przedstawienia przez wnioskodawcę wstępnych projektów scenariusza telewizyjnej kampanii promocyjnej, reklamy kampanii w prasie kobiecej, portalu Face_Karp, gadżetów reklamowych i scenariusza kampanii radiowej, z czego wynikał brak możliwości weryfikacji projektu pod względem zgodności z art. 40 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE Nr 223, poz. 1);

3) brak doprecyzowania i uszczegółowienia wniosku w zakresie poszczególnych elementów planowanej kampanii;

4) zawarcie w projekcie kosztów niekwalifikowalnych, których wnioskodawca nie usunął.

Organ podniósł, że z dostarczonych uzupełnień oraz wyjaśnień skarżącego, nie jest w stanie zweryfikować przyjętych kosztów pod względem racjonalności wydatków publicznych. Podkreślił, że zgodnie z ustawą o wydatkach publicznych koszty powinny być dokonywane w sposób oszczędny tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Przedstawiony przez skarżącego opis kampanii promocyjnej jest zbyt ogólny, ponieważ nie precyzuje przekazu promocyjnego co stwarza ryzyko zrealizowania podobnej kampanii ogólnopolskiej przez inny podmiot. W niniejszym projekcie grupę docelową stanowią [...], natomiast niektóre elementy kampanii takie [...] skierowana jest do anonimowej grupy docelowej. Kierowanie kampanii promocyjnej do nieokreślonych odbiorców nie ma uzasadnienia, a planowany cel staje się nieadekwatny w stosunku do przewidywanych do poniesienia (lub poniesionych) nakładów finansowych w ramach realizacji operacji.

Pismem z [...] lutego 2011 r. skarżący wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa polegającym na dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa tj. odmowie przyznania pomocy finansowej. Do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do powyższego wezwania. Prezes ARiMR informację o negatywnym wyniku rozparzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wydał [...] maja 2011 r.

I. w O. na pismo z [...] lutego 2011 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniesionej przez I. w O. skargi, wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1164/11 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie jednocześnie wskazując, iż organ "w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 3 lutego 2011 r., podlegającym kontroli Sądu, nie uzasadnił w sposób dostateczny przyczyn odmowy udzielenia pomocy finansowej skarżącemu, czym naruszył art. 14 ust. 2 i 4 ustawy".

W dniu [...] marca 2012 r. organ ponownie wezwał skarżącego do usunięcia braków. Wskazał m. in., iż w kosztorysie załączonym do wniosku nie przedstawiono wszystkich założeń, na podstawie których można ustalić w jaki sposób wnioskodawca dokonał oszacowania kosztów. W ocenie organu kosztorys inwestorski ma na celu przedstawienie kalkulacji szacunkowej kosztów wykonania poszczególnych pozycji zestawienia rzeczowo- finansowego, które następnie można zidentyfikować na podstawie źródeł ogólnodostępnych. Kosztorys powinien stanowić podstawę określenia wartości inwestycji (oszacowania kosztów kampanii) z położeniem szczególnego nacisku na kalkulację kosztów poszczególnych zadań, opis projektu oraz przedstawione założenia (dane charakterystyczne, tj. ilość sztuk, format). W związku z tym organ zwrócił się z prośbą o uzupełnienie przedstawionego w dniu [...] listopada 2010 r. kosztorysu o założenia dotyczące źródła i poziomu cen, parametrów charakterystycznych dla wskazanych zadań o przedstawienie ofert.

W odpowiedzi na pierwsze wezwanie do uzupełnienia braków, skarżący nie złożył żadnych uzupełnień, natomiast w odpowiedzi na drugie wezwanie z [...] kwietnia 2012 r. złożył wniosek, który został w znacznym stopniu zmodyfikowany w stosunku do jego pierwotnej wersji, a także złożył szereg dokumentów/ załączników do wniosku.

W wyniku weryfikacji dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę po drugim wezwaniu do uzupełnienia braków organ stwierdził, że nie zostały uzupełnione wszystkie braki w szczególności nie zostały dostarczone poprawnie sporządzone dokumenty potwierdzajace planowane koszty operacji tj. oferty lub kosztorys, a ponadto w wielu pozycjach wnioskodawca znacząco zawyżył koszty kwalifikowane. W związku powyższym organ pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], – wydanym na podstawie art. 14 ust. 4 i art. 10 ust. 3 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619; zwana dalej: ustawą), § 52 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285; zwane dalej: rozporządzeniem z 25 września 2009 r.), oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) – odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na realizację projektu.

W dniu [...] lipca 2012 r. (data nadania pocztowego) skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący pismem z [...] września 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że pismo z [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej narusza:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) poprzez nieuwzględnienie wskazówek i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., w sprawie V SA/Wa 1164/11, zapadłym w niniejszej sprawie, a w szczególności w zakresie w jakim Sąd ten stwierdził, że organ nie może na etapie składania i weryfikacji wniosku o dofinansowanie domagać się projektów poszczególnych elementów kampanii, lecz jednie ich opisu. Dalej, Sąd wskazał, że organ niezasadnie na etapie formułowania opisu kampanii domagał się szeregu danych realizacyjnych, takich jak np. ile stron będzie miała broszura; Agencja przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie wycofała się ze swoich oczekiwań w tym zakresie, ponawiając w piśmie o odmowie dofinansowania oczekiwania np. dot. parametrów broszury reklamowej, w tym gramatury papieru, jaki ma zostać użyty do jej wydruku, a ponadto - rozszerzyła je na szereg innych elementów kampanii, takich jak kolor i kształt tacek do spożywania ryby, parametry zużycia paliwa w samochodzie transportującym ryby czy ilość łóżek w pokoju hotelowym, w którym będą kwaterowani uczestnicy imprezy,

2. art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na dokonaniu oceny projektu z naruszeniem zasady praworządności, a w szczególności poprzez zastosowanie innej procedury oceny wniosku niż obowiązująca w chwili wszczęcia postępowania, a także - innej niż deklarowana w dokumentach postępowania ([...]), która to procedura pozwala na weryfikację kosztów uznanych przez Agencję za zawyżone, a także mnożenie wątpliwości i zarzutów niezgłaszanych na wcześniejszych etapach rozpoznawania wniosku (w odpowiedzi na poprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Agencja ograniczyła zarzuty stawiane projektowi do dwóch: brak ofert oraz zbyt mały stopień szczegółowości opisu kampanii; Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wiążący podważył oba zarzuty, nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy),

3. art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniu wniosku wraz z załącznikami oraz uzupełnień doręczonych na wezwanie organu;

4. § 52 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez zaniechanie procedury ponownego wezwania skarżącego do wyjaśnień w sytuacji, w której organ przez wiele miesięcy od zapadnięcia prawomocnego orzeczenia w sprawie V SA/Wa 1164/11 zwlekał z załatwieniem sprawy, zaś w ponownie kierowanym wezwaniu do uzupełnienia/wyjaśnień rozszerzył zgłoszone wątpliwości na dodatkowe okoliczności, nieobjęte ww. postępowaniem; w takiej szczególnej sytuacji, zgodnie z interpretacją [...] Departamentu Prawnego ARiMR z [...] września 2010 r. dopuszczalne/wskazane jest kolejne wezwanie do uzupełnienia; zarzut ten pozostaje tym bardziej zasadny, jeśli zestawi się lapidarne wezwanie do uzupełnienia, typu "proszę przedstawić założenia, na podstawie których oszacowano koszty zadania, wskazać jakie elementy wchodzą w skład zadania" z oczekiwaniami wysłowionymi dopiero w piśmie o odmowie przyznania pomocy finansowej;

5. załącznika nr 1 pkt 4 ppkt 7 do rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwą zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dostarczone na żądanie organu uzupełnienia dokumentów nie przedstawiły istotnych informacji uszczegóławiających zakres poszczególnych zadań, podczas gdy wnioskodawca skrupulatnie i zgodnie z wezwaniem uzupełnił wszelkie brakujące w ocenie organu dane, sprawa była rozpoznawana ponownie po uprzednim uchyleniu pisma o odmowie przyznania pomocy finansowej, zaś z odpowiedzi na poprzednią skargę w sprawie V SA/Wa 1164/11 wynikało, że z przedstawionych pierwotnie powodów odmowy przyznania pomocy ostały się tylko te dotyczące nie dołączenia do wniosku ofert potwierdzających planowane koszty operacji.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu (pisma Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2012 r.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr. 270; dalej: p.p.s.a.) – "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy co oznacza, że sąd ten rozpatruje na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd administracyjny nie powinien też przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie aktem, który został prawidłowo zaskarżony do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2012 r., którym odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na projekt [...] w ramach środka 3.4. "Rozwój nowych rynków i kampanie promocyjne" z Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013".

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy na realizację środków objętych przedmiotową osią priorytetową regulują akty prawa krajowego jak i unijne przepisy prawne, do których należą m.in.:

- ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619) i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 – Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285 ze zm.).

W myśl art. 9 powołanej wyżej ustawy pomoc przyznawana jest na wniosek o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca spełni warunki przyznania pomocy. Natomiast zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie:

1) poprawności sporządzenia i złożenia,

2) zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja,

3) celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji

w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 19 oraz zgodnie z kryteriami wyboru operacji przyjętymi przez komitet monitorujący.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem "Europejskiego Funduszu Rybackiego" – do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników. Jednakże w postępowaniu tym – zgodnie z ustępem 2 pkt 1 i 2 – Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy lub został wyczerpany limit środków (...), wnioskodawcę informuje się w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy.

Zgodnie zaś z treścią ust. 1 art. 27 Rozporządzenia Rady (WE) EURATOM 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich Organ sprawdza, czy środki budżetowe wykorzystywane są bądź będą zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, tj. zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Oznacza to, że przy wydatkowaniu środków publicznych należy dążyć do osiągnięcia jak najlepszego rezultatu przy zaangażowaniu możliwie jak najmniejszych zasobów. W związku z powyższym podstawowym kryterium przyznawania pomocy finansowej w ramach programów operacyjnych finansowanych ze środków unijnych i współfinansowanych z budżetu państwa, jest racjonalność wydatkowania środków publicznych, co oznacza, iż wydatki powinny być dokonywane w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku. Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków. Należy podkreślić, iż Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania prawa, w tym w szczególności (również w interesie beneficjentów) przestrzegania zasady racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

Szczegółowy sposób weryfikacji wniosków o dofinansowanie składanych w ramach osi priorytetowej 3 regulują przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. I tak, zgodnie z § 52 ust. 2 rozporządzenia jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 50 ust. 3, wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął braków lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie, Agencja ponownie wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania (§ 52 ust. 3 rozporządzenia). Dopiero wówczas, gdy wnioskodawca pomimo ponownego wezwania (o którym mowa w § 52 ust. 3 rozporządzenia) nie dokonał uzupełniania braków w terminie, Agencja odmawia przyznania pomocy § 52 ust. 4.

Zgodnie z ust. 4 pkt. 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia do wniosku o dofinansowanie ma obowiązek dołączyć dokumenty potwierdzające planowane koszty operacji, w tym kosztorys inwestorski albo otrzymane przez wnioskodawcę oferty związane z realizacją operacji. W niniejszej sprawie w wezwaniu do uzupełnienia braków Agencja przedstawiła formę i zakres kosztorysu, jaka jest niezbędna do prawidłowej oceny planowanego projektu. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak podstawy prawnej do sporządzenia kosztorysu inwestorskiego na potrzeby indywidualnych inwestycji, takich jak np. przeprowadzenie kampanii promocyjnej, nie powoduje, iż w przypadku wymogu jego sporządzenia panuje dowolność, co do jego formy. Kosztorys inwestorski ma na celu przedstawienie kalkulacji szacunkowej kosztów wykonania poszczególnych pozycji zestawienia rzeczowo-finansowego, które następnie można zweryfikować na podstawie źródeł ogólnodostępnych. Kosztorys powinien stanowić podstawę określenia wartości inwestycji (oszacowania kosztów kampanii). Wnioskodawca został poinformowany w wezwaniach do uzupełnienia braków, iż na potwierdzenie planowanych kosztów może dostarczyć oferty, w szczególności gdy nie jest możliwe określenie ceny danego towaru ze źródeł ogólnodostępnych z uwagi na specyficzny charakter usług.

W tym miejscu podkreślić należy, że Agencja na podstawie złożonego wniosku i załączonych dokumentów (kosztorysów lub ofert) potwierdzających planowane koszty dokonuje oceny planowanej do zrealizowania operacji pod kątem kwalifikowalności i wysokości kosztów. Nie dołączenie (bądź dołączenie niekompletnych) ofert lub kosztorysu nie pozwala na weryfikację planowanych kosztów, a w konsekwencji nie pozwala na przyznanie pomocy finansowej ze środków publicznych. Agencja może przyznać pomoc finansową dopiero po dokonaniu kompleksowej oceny, w konsekwencji której złożony wniosek uzyska status kompletności i poprawności. Zatem Agencja przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie, musi poddawać ocenie nie tylko względy formalne, związane z kompletnością przedkładanej dokumentacji, ale musi poddać ocenie również założenia merytoryczne i finansowe operacji. W niniejszej sprawie analizując całościowo złożony przez skarżącego projekt organ stwierdził, iż powyższe zasady nie zostały zachowane przez wnioskodawcę, bowiem koszty kwalifikowalne wielu zadań (co zostało wskazane piśmie o odmowie przyznania pomocy) zostały znacząco zawyżone. W piśmie o odmowie przyznania pomocy organ w sposób szczegółowy wymienił poszczególne pozycje dla których wnioskodawca w sposób znaczący zawyżył koszty. Do najbardziej jaskrawych przypadków budzących wątpliwości co do racjonalności kosztów należą koszty szkolenia z zakresie zadania "warsztaty kulinarne" tj koszty wynajęcia sal konferencyjnych, wysokie koszty pracy hostess podczas warsztatów kulinarnych, nieuzasadnione i zbędne koszty noclegów dla hostess, sposób oszacowania kosztów sztućców i tacek oraz koszty materiałów edukacyjnych i promocyjnych.

Istotne znaczenie ma to, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca był dwukrotnie wezwany do uzupełnienia kosztorysu o założenia dotyczące źródeł, poziomu cen, parametrów charakterystycznych. Przy czym zaznaczyć należy, iż wezwania te nie odnosiły się do elementów, które będą w przyszłości efektem realizacji projektu, np. treść reklam prasowych, audycji telewizyjnych. Skarżący mimo dwukrotnych wezwań nie uzasadnił jednak dlaczego wskazane koszty zostały oszacowane na takim poziomie, oraz dodatkowo w wielu przypadkach nie wskazał specyfikacji do przyjętych cen jednostkowych. W tym miejscu wskazać należy, że Wnioskodawca wskazując określone kwoty w kosztorysie brał przecież pod uwagę dane wyjściowe, które je uzasadniały oraz czynił jakieś założenia co powinien przedstawić. Przykładowo wskazać należy, że Wnioskodwca do szacowania kosztów tacek jako jednostkę miary przyjął komplet, natomiast nie przedstawił wyjściowych założeń do kalulacji np. ile sztuk mieści się w komplecie, przypuszczalnego wymiaru czy materiału tacek. Nie może zostać uznane za wystarczające wyjaśnienie skarżącego zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w którym Wnioskodawca określił ilość niezbędnych tacek i sztućców, dokonując tego w oparciu o przewidywaną ilość porcji ryb. Na marginesie zaznaczyć należy, że fakt, iż organ chcąc zweryfikował dane posłużył się określonymi parametrami tacek nie dowodzi, że wymagał tak szczegółowych danych od strony.

W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że udzielenie dofinansowania na podstawie założeń skarżącego, których nie można zweryfikować w oparciu o szczegółową dokumentację, stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi. Kosztorys zawierający braki w zakresie kalkulacji cen jednostkowych nie może zostać uznany za poprawnie sporządzony. W niniejszej sprawie kosztorys nie pozwolił zweryfikować planowanych kosztów operacji, od których m.in. jest uzależnione przyznanie pomocy finansowej.

Kolejnym elementem powodującym, że wniosek nie został uznany przez organ za kompletny są braki w złożonych ofertach. Skarżący na wezwanie Agencji nie dostarczył wszystkich ofert, które zgodnie z podaną w szczegółowym kosztorysie informacją, były źródłem wyceny kosztów. Skarżący w pismach o uzupełnienie został poinformowany, że w przypadku gdy nie jest możliwe określenie ceny danego towaru ze źródeł ogólnodostępnych powinien złożyć ofertę, a także że oferta powinna odpowiadać zakresowi i charakterowi operacji. Organ w piśmie o odmowie przyznania pomocy wskazał na braki w zakresie oferty handlowej firmy Z. z [...] maja 2012 r. (zakres ofert nie znajduje odzwierciedlenia w szczegółowym opisie kampanii), oferty "[...]" (oferta zawiera jedynie ceny netto), oferty firmy E. (z oferty nie wynika bowiem jakiego rodzaju koszty planuje wykonawca), oferty C. Sp. z o.o. (oferta nie zawiera specyfikacji tzw. zakresu współpracy) oraz oferty firmy Z. (oferta nie zawiera metodologii do wyliczenia stawek wynagrodzenia).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady praworządności poprzez niedokonanie przez Agencję stosownej korekty kosztów kwalifikowanych zgodnie z procedurą [...] wskazać należy, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości częściowego przyznania pomocy, a zwłaszcza ograniczenia z urzędu zakresu finansowanej operacji. Agencja rozpatrując wniosek o dofinansowanie wydaje rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź też o odmowie przyznania pomocy finansowej, tym samym nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia o częściowym przyznaniu pomocy finansowej, gdyż w tym przypadku wnioskodawca otrzymałby rozstrzygnięcie, które byłoby niezgodne z jego wolą zawartą we wniosku o dofinansowanie. Wskazać należy, że zgodnie z § 52 ust. 5 rozporządzenia jedynie w przypadku wystąpienia we wniosku o dofinansowanie oczywistych omyłek pisarskich lub rachunkowych, Agencja może dokonać ich poprawy informując jednocześnie wnioskodawcę o wprowadzonych zmianach, co potwierdza zasadność procedowania organu w zakresie oceny wniosku w opisanej wyżej kwestii zawiązanej z zarzutem strony dotyczącym możliwości (jej zdaniem) ingerencji organu w odniesieniu do wysokości żądanej kwoty dofinansowania.

Odnosząc się do zarzutu jakoby organ w ponownie kierowanym wezwaniu do uzupełnienia/ usunięcia braków "rozszerzył zgłoszone wątpliwości na dodatkowe okoliczności, nieobjęte ww. postępowaniem" wyjaśnić należy, iż przepisy rozporządzenia wyraźnie stanowią, iż w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy stosuje się jedno, bądź dwa wezwania do usunięcia braków. Dwukrotne wezwanie do usunięcia braków następuje w sytuacji niezastosowania się przez wnioskodawcę do pierwszego wezwania. Z kolei niezastosowanie się do treści drugiego wezwania skutkuje odmową przyznania pomocy finansowej. Przepisy rozporządzenia wykonawczego nie przewidują możliwości skierowania do wnioskodawcy więcej niż dwóch wezwań do uzupełnienia braków. W przedmiotowej sprawie w pierwszym wezwaniu do uzupełnienia braków (pismo z dnia [...] marca 2012 r.) organ w sposób czytelny wskazał braki, które wymagają uzupełnienia. Skarżący nie ustosunkował się do powyższego pisma (tj. w terminie 14 dni od doręczenia pierwszego wezwania nie przedstawił żadnych uzupełnień). Organ wystosował drugie pismo stanowiące wezwanie do uzupełnienia braków powtarzając zakres wskazany w pierwszym wezwaniu. Wnioskodawca odnosząc się do tego pisma przedstawił zmieniony wniosek o dofinansowanie. Skarżący niesłusznie podnosi, iż Agencja zaniechała wystosowania trzeciego wezwania w przypadku gdy Wnioskodawca udzielił wyjaśnień prowadzących do powstania nowych wątpliwości, które winny zostać poddane procedurze ponownego wezwania. Zgodnie z § 52 ust. 4 rozporządzenia krajowego, jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 3, do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokonał ich w terminie Agencja nie przyznaje pomocy. Należy przy tym zaznaczyć, że ocena organu odnosiła się w tej sytuacji do wersji wniosku złożonego w odpowiedzi na drugie wezwanie. Odnosząc się do tej sytuacji należy stwierdzić, że zgodnie z § 52 ust. 4 rozporządzenia i co wskazano wyżej maksymalne dwukrotne wezwanie do usunięcia braków informacji odnosi się do wniosku już złożonego w danym naborze. Nie można treści tego przepisu rozumieć inaczej, niż możliwość i konieczność oceny przez organ wniosku złożonego w określonym kształcie i o określonej zawartości. Stanowisku temu nie przeczy treść § 50 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że Wnioskodawca przezkazuje Agencji informacje o zmianach w zakresie danych objętych wnioskiem o dofinansowanie niezwłocznie po ich zaistnieniu. Przepis ten należy bowiem w ocenie Sądu rozumieć jako przepis, który odnosi się wprawdzie do danych wniosku (np. identyfikujących wnioskodawcę) ale nie do jego zawartości merytorycznej dotyczącej i uzasadniającej cel projektu, w przeciwnym razie Wnioskodawca mógłby złożony wniosek zmieniać w znaczący sposób, co musiałoby mieć wpływ na działanie organu w zakresie dotyczącym braków koniecznych do uzupełnienia, na różnym etapie jego oceny. Rodziłoby to określone konsekwencje właśnie choćby w metodzie działania dotyczącej uzupełnienia braków. Ilustracją tego problemu jest właśnie zarzut strony podniesiony w skardze dotyczący faktu, że jeżeli w zwiazku ze złożonym wnioskiem (na drugie wezwanie) organ miał wątpliwości, powinien był wystosować wezwanie w tym zakresie. W odpowiedzi na ten zarzut należy stwierdzić, że możliwe jest dodatkowe wezwanie strony do uzupełnienia braków, ale wyłącznie wówczas gdy w odniesieniu do złożonego wniosku o znanej (określonej treści) dochodzi do tego na skutek żądania organu zawartego w dwóch wezwaniach. Dzieje się to wtedy, gdy w związku z działaniem organu niezbędne jest dodatkowe wyjaśnienie kwestii, na które strona wprawdzie udzieliła odpowiedzi, ale która w ocenie organu powinna być pełniejsza.

Konkludując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ uwzglednił wskazówki i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1164/11 i nie naruszył art. 153 p.p.s.a oraz art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Analiza dokumentacji przedmiotowej sprawy wykazała, że w kosztorysie załączonym do wniosku nie przedstawiono wszystkich założeń na podstawie, których można ustalić w jaki sposób Wnioskodawca dokonał oszacowania kosztów (np. kosztów tacek czy sztućców). Kosztorys inwestorski ma na celu przedstawienie kalkulacji szacunkowej kosztów wykonania poszczególnych pozycji zestawienia rzeczowo-finansowego, które następnie można zidentyfikować na podstawie źródeł ogólnodostępnych. Kosztorys powienien stanowić podstawę określenia wartości inwestycji (oszacowania kosztów) z położeniem szczególnego nacisku na kalkulację kosztów poszczególnych zadań, opis projektu oraz przedstawione założenia (dane charakterystyczne). W związku z powyższym organ oceniając racjonalność wskazanych kosztów zasadnie zwrócił się z prośbą o uzupełnienie przedstawionego kosztorysu o założenia dotyczące źródła i poziomu cen, parametrów charakterystycznych, a dla wskazanych zadań o przedstawienie ofert. Ponadto wskazać należy, że Agencja dokonuje oceny wniosku pod kątem kwalifikowalności kosztów, a także ich wysokości na podstawie załączonych dokumentów potwierdzających planowane koszty. Dokumenty w postaci kosztorysu lub ofert są załącznikami obowiązkowymi czyli stanowią wymóg formalny konieczny do spełnienia dla uzyskania przez wniosek statusu kompletności i poprawności.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji