Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1630/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 , art. 92 ust. 1 , art. 99 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 29/08 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i odmowy przyznania równoważnika pieniężnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...]; 2/ zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz R.W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 29/08 oddalił skargę R.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:

Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. przyznał R.W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 2004 r.

Wobec złożenia przez żonę R.W. – J.W. w dniu [...] lipca 2006 r. oświadczenia, iż z dniem [...] grudnia 2001 r. wobec śmierci jej matki – Z.G. stała się współwłaścicielką w 3/16 części gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi dom mieszkalny, położony w miejscowości J., Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. oraz odmówił R.W. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Uzasadniając swoją decyzję Komendant przywołał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem po wydaniu ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania tej decyzji a nieznane organowi, mianowicie, iż żona funkcjonariusza – J.W. – jest współwłaścicielem domu w miejscowości J., która to miejscowość jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014), przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje wówczas, gdy funkcjonariusz bądź członek jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby m.in. domu jednorodzinnego.

Rozstrzygając istotę sprawy i rozpatrując oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza z dnia [...] czerwca 2004 r. organ wskazał, iż R.W. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem od dnia [...] grudnia 2001 r. jego żona była współwłaścicielką domu w miejscowości J. – miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Zrzeczenie się zaś przez J.W. prawa do zajmowanego dotychczas domu stanowi również negatywną przesłankę do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu od wymienionej decyzji R.W. zarzucił powyższej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 3 i § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do wydania niezgodnej z prawem decyzji. W uzasadnieniu, przytaczając treść wymienionych przepisów, wskazał, iż funkcjonariusz posiada lokal w rozumieniu powołanej ustawy, jeżeli będzie to lokal sensu stricto, a więc lokal prawnie wyodrębniony (nie udział w lokalu), a ponadto będzie on spełniał przesłanki co do jego powierzchni, wynikające z powołanego wyżej rozporządzenia. W jego ocenie organ w sposób oczywisty naruszył normy postępowania administracyjnego zobowiązujące go do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie ustalono bowiem jaki metraż zajmuje R.W. oraz jaki winien na podstawie stosownych przepisów zajmować.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Organ odwoławczy powołał się na argumentację przedstawioną już przez organ I instancji i podał, że przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak i przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, że trzeba je rozumieć w znaczeniu nadanym przez przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 i nast. k.c. przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Posiadaczem lokalu mieszkalnego jest także współposiadacz, który wykonuje władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, a zakres współposiadania nie został ustalony (ograniczony).

Komendant Główny Straży Granicznej podał, iż w myśl § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. posiadanie, a także współposiadanie domu jednorodzinnego przez członka rodziny funkcjonariusza wyklucza uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał ponadto, że w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych (...) i tym samym normy zaludnienia określone w tym rozporządzeniu. Przepisy pierwszego z powołanych rozporządzeń nie zawierają żadnego odniesienia do norm zaludnienia, a więc powierzchnia mieszkalna posiadanego domu jednorodzinnego nie wpływa na uprawnienie do tego równoważnika, bądź też jego brak.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.W. wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący ponowił zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz 163 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji orzekającej o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego z datą wsteczną, co w istocie sprowadza się do zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej, mimo braku przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a., czy też art. 163 k.p.a. Ponadto decyzji tej zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji nie uzyskał żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, jak również nie wyszły na jaw żadne nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu skargi podał, że organ nie uwzględnił, iż zgodnie z wolą spadkodawcy oraz dokonanym następnie działem spadku wyłącznym właścicielem domu została siostra żony skarżącego. Wskazał, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza uważa się za zaspokojone jedynie wówczas, jeżeli on i jego rodzina posiada mieszkanie o powierzchni należnej mu normy. Z kolei "posiadanie" domu przez funkcjonariusza w rozumieniu Kodeksu cywilnego, jest błędne. W tym bowiem znaczeniu posiadanie jest pewnym stanem faktycznym, z którym wiąże się władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności, bądź innego prawa. Posiadanie zatem może być zupełnie od prawa niezależne i oderwane. Celem zaś ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi niezakłóconego dysponowania lokalem i w związku z tym musi on posiadać tytuł do tego lokalu, a nie być jedynie jego posiadaczem w rozumieniu art. 336 k.c. Natomiast sam udział w lokalu jest stanem przejściowym i charakteryzującym się stopniem niepewności, bowiem zawsze może dojść do zniesienia współwłasności i wiążącej się z tym konieczności rozliczania nakładów oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu ponad wynikający z tytułu prawnego metraż. Zatem posiadanie lokalu w rozumieniu ustawy o Straży Granicznej oznacza prawnie wyodrębniony lokal, a nie udział w lokalu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż organ prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ujawniona została istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, która istniała w dniu wydania decyzji, lecz nie była znana organowi.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Zgodnie z art. 96 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza (§ 5 powołanego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie decyzja Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], którą przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 2004 r., opierała się na oświadczeniu mieszkaniowym skarżącego z dnia [...] czerwca 2004 r., w którym oświadczył, iż ani on, ani jego współmałżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, bądź w miejscowości pobliskiej.

W toku wznowionego postępowania ustalono, że żona funkcjonariusza wobec śmierci jej matki stała się współwłaścicielką gospodarstwa rolnego w m. J. w 3/16 części, w skład którego wchodzi również dom mieszkalny.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący od [...] lutego 2003 r. nieprzerwanie zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości J., która jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Poza sporem pozostaje również, że dom ten stanowił własność rodziców jego żony oraz to, iż matka J.W. zmarła w dniu [...] grudnia 2001 r. Kwestię sporną stanowi natomiast ustalenie, czy do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego niezbędne jest, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne oraz czy po śmierci Z.G., żona skarżącego stała się posiadaczem tego domu w rozumieniu art. 96 ustawy o Straży Granicznej.

Sąd powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania (patrz: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1371/00, Lex nr 81922). Prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada tylko funkcjonariusz w służbie stałej, o ile nie zachodzą negatywne przesłanki wymienione w art. 99 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 99 pkt 2 i 3 tej ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, którego małżonek posiada w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zdaniem Sądu wymieniony przepis jednoznacznie określa, iż sam fakt posiadania domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego przez współmałżonka funkcjonariusza, niezależnie od powierzchni mieszkalnej takiego domu, stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, a tym samym prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Normy powierzchni mieszkalnej wskazane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych (...) nie mają w tej sytuacji znaczenia, co wprost wynika z art. 99 pkt 2 i 3 powołanej ustawy. W żaden sposób nie odnoszą się do nich także cytowane wyżej przepisy art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż na mocy art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego, z chwilą śmierci matki, J.W. stała się jednym ze współwłaścicieli domu mieszkalnego wchodzącego w skład spadku, w części zgodnej z jej udziałem w spadku. Fakt, iż żona skarżącego stała się współwłaścicielem domu oznacza, iż była uprawniona do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 336 i nast. k.c. W przypadku posiadania przez właściciela (współwłaściciela) określonej rzeczy, nie jest istotne sprawowanie faktycznego władztwa nad rzeczą, ale sama możliwość wykonywania tego rodzaju władztwa. Zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż J.W. w dacie mianowania skarżącego funkcjonariuszem w służbie stałej ([...] czerwca 2004 r.) była posiadaczem domu jednorodzinnego w miejscowości J., będącej miejscowością pobliską w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Fakt współposiadania domu jednorodzinnego, niezależnie od jego powierzchni, przez współmałżonkę skarżącego wyklucza prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, iż w sprawie wystąpiła podstawa do uchylenia decyzji przyznającej R.W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Uchylając tę decyzję organ, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązany był rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tej decyzji. W ocenie Sądu organ zasadnie uchylił decyzję z [...] lipca 2004 r. i odmówił przyznania tego równoważnika od dnia 18 czerwca 2004 r. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż w dniu 13 sierpnia 2005 r. w wyniku dokonanego działu spadku wyłącznym właścicielem zabudowań gospodarczo-mieszkalnych stała się siostra J.W., bowiem fakt ten miał miejsce po wydaniu decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2004 r. W niniejszej sprawie ustaleniu i ocenie podlegał stan faktyczny w dacie wydania wymienionej decyzji, a w tej dacie niewątpliwie dział spadku nie został dokonany i żona skarżącego była posiadaczem uprawnionym do korzystania z rzeczy wspólnej w zakresie określonym art. 206 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Postępowanie wznowieniowe przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, organy dokonały właściwej analizy całości sprawy i wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, zaś skargę Sąd oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.W., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przez uznanie, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej należy interpretować w oparciu o art. 336 k.c., tj. w oderwaniu od przysługiwania prawa,

2) naruszenie art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego... przez przyjęcie, że normy mieszkaniowe (metraż zajmowanego lokalu) nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu i wydawaniu decyzji o jego zwrocie w sytuacji, gdy funkcjonariusz "posiada" dom jednorodzinny.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podważa stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia posiadania zgodnie z art. 366 i nast. k.c.

W tym bowiem ujęciu posiadanie jest jedynie pewnym stanem faktycznym, z którym wiąże się władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności bądź innego prawa. Posiadanie może więc być zupełnie od prawa niezależne i oderwane. Szczegółowa analiza całego rozdziału 12 komentowanej ustawy, zmusza do wniosku, iż celem ustawodawcy było zagwarantowanie funkcjonariuszowi lokalu spełniającego określone kryteria. Po pierwsze więc funkcjonariusz ma mieć możliwość niezakłóconego dysponowania takim lokalem. Musi więc on mieć tytuł prawny do lokalu, a nie jedynie posiadać lokal w rozumieniu art. 336 k.c. Po drugie musi to być tytuł prawny dający mu możliwość spokojnego realizowania potrzeb mieszkaniowych. Stąd też w ustawie odniesienie do lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszom powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 99 ustawy). Należy jednoznacznie uznać, iż komentowane przepisy ustawy o Straży Granicznej mają charakter socjalny tzn. pomocowy, a przewidziana pomoc państwa zmierza do zapewnienia funkcjonariuszowi takich warunków mieszkaniowych, aby mógł on należycie wykonywać obowiązki służbowe bez obawy o byt swój i swojej rodziny.

Ustawodawca nie posłużył się natomiast pojęciem udziału w takich szeroko rozumianych lokalach, albowiem jest to z samej natury tej instytucji (udziałów) stan przejściowy oraz charakteryzujący się pewnym stopniem niepewności (zawsze bowiem może dojść do problemu zniesienia współwłasności, wiążącej się z tym konieczności rozliczania nakładów i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu ponad wynikający z tytułu prawnego metraż).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując na ustawy o Policji, Straży Pożarnej, ABW stwierdza, iż rozpatrywany problem, w tych ustawach uregulowany jest odmiennie niż w ustawie o SG, tzn. we wspomnianych ustawach ustawodawca statuuje korzystniejsze rozwiązania dla funkcjonariuszy niż w ustawie o SG. Jednocześnie WSA interpretując wspomniany przepis art. 96 ustawy o SG, uznając "racjonalizm ustawodawcy" stwierdza, że gdyby jego wolą było w stosunku do funkcjonariuszy SG przyznanie takich uprawnień jak we wspomnianych aktach prawnych, to zapewne zostało by to tak uregulowane.

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, iż przyjęta interpretacja jako krzywdząca i stwarzająca niczym nie uzasadnione, nierówne traktowanie funkcjonariuszy państwa nie może być zaakceptowana.

Wydaje się, że zajęte przez Sąd orzekający stanowisko bardziej niż "racjonalizm ustawodawcy" powinno brać pod uwagę słuszne interesy obywateli, a w szczególności zaś szczególnej kategorii jakimi są funkcjonariusze w służbie mundurowej. Bardziej wskazanym byłoby zatem przeprowadzenie wykładni systemowej, w tym w oparciu o wspomniane ustawy, uwzględniającej interesy funkcjonariuszy Straży Granicznej, na równi z innymi funkcjonariuszami. Dodać również należy, iż powoływany przez Sąd Wojewódzki "racjonalizm ustawodawcy" jako główna płaszczyzna interpretacyjna nie może być nadużywany, gdyż prowadzi to do niczym nie uzasadnionej dyskryminacji funkcjonariuszy SG w stosunku do innych wskazanych powyżej grup zawodowych.

Dla zilustrowania błędnego zdaniem strony skarżącej rozumowania, przyjętego przez Sąd I instancji można by podać przykładowo sytuację, w której funkcjonariusz SG, pozostający w faktycznej separacji z małżonkiem (który posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby) w lokalu tym nie zamieszkuje.

W takiej bowiem sytuacji, zgodnie z zaproponowaną wykładnią funkcjonariusz byłby w posiadaniu lokalu w rozumieniu przepisów ustawy.

Jak widać na przedstawionym przykładzie, interpretacja przyjęta przez Sąd I instancji doprowadzić może w praktyce do absurdalnych sytuacji. Nawet, gdyby funkcjonariusz wynajął lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, za środki wypłacone w ramach równoważnika, byłby w posiadaniu lokalu, a co za tym idzie równoważnik należało by mu odebrać.

W odniesieniu do drugiego z podnoszonych powyżej zarzutów autor stwierdził, że i w tym miejscu Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów.

Sąd uznał bowiem, że normy mieszkaniowe nie mają żadnego znaczenia przy wydawaniu decyzji o przyznaniu czy zwrocie równoważnika pieniężnego.

Wydaje się, iż analiza powyższych przepisów pozwala sformułować generalny wniosek, że funkcjonariuszowi przysługuje pomoc mieszkaniowa co do zasady wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Potrzeby takie są natomiast zaspokojone nie wtedy, gdy funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal mieszkalny, lecz wtedy, gdy lokal ten w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. gdy odpowiada co najmniej minimalnej normie zaludnienia. Takie stanowisko wynika wprost z art. 99 pkt 2 ustawy, do takiego też wniosku prowadzi wykładnia celowościowa instytucji pomocy mieszkaniowej, a ponadto takie stanowisko prezentowane jest w istniejącym orzecznictwie NSA, które dotyczy co prawda przepisów ustawy o Policji, ale istnieje pełna analogia do przepisów ustawy o Straży Granicznej (vide wyrok NSA z 14 marca 2000 r., I SA 658/1999, a także z dnia 23 lipca 1999 r. I SA 866/1998). Dokonana przez Sąd orzekający interpretacja abstrahuje od celów instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niczym nieuzasadnione, niekorzystne dla funkcjonariuszy zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w zależności od tego tylko, czy posiada on lokal mieszkalny czy dom. Takie zróżnicowanie nie może być zaakceptowane w świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż wynika z powodów prawnie nieistotnych, pozamerytorycznych i subiektywnych. Przyjmując w niniejszej sprawie pogląd organów administracji oraz Sądu I instancji należałoby przecież uznać, że nabycie drogą spadkobrania np. 1/50 części domu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 90 m2 (jak jest w niniejszej sprawie), i który dodatkowo ma znikomą wartość ze względu na stan techniczny, standard i wiek, trwale eliminuje funkcjonariusza z jakiejkolwiek pomocy mieszkaniowej, choćby funkcjonariusz miał np. pięciu członków rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o SG.

W niniejszej sprawie udział w spadku żony funkcjonariusza wyniósł 3/16 części domu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 90 m2. Zatem udział żony funkcjonariusza wynosi nominalnie 16 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś skarżący dysponuje prawem do trzech norm zaludnienia, a więc minimalna powierzchnia przysługująca to 21 m2. Udział żony skarżącego nie pozwala więc uznać, że ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Oceniając powyższe kasator wywodzi, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I SA 1371/00), w którym Sąd stwierdził, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania, że stosując wykładnię per analogiam odnieść to również należy do sytuacji, w której organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu jak również zwrocie równoważnika pieniężnego.

Skoro przydział lokalu jest ściśle powiązany z powierzchnią, metrażem lokalu to także przy wydawaniu decyzji o przyznaniu jak i o zwrocie równoważnika należy metraż (normy mieszkaniowe) brać pod uwagę.

Intencją ustawodawcy, którą można wyinterpretować z brzmienia przepisów ustawy było w pierwszym rzędzie zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego, który bez wątpienia musi spełniać określone kryteria odnośnie metrażu. Dopiero w sytuacji gdyby niemożliwym było zapewnienie takiego mieszkania, funkcjonariusz może starać się o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego. Już samo określenie "równoważnik" wskazuje, iż wypłacana kwota pieniężna winna być surogatem, ekwiwalentem uprawnienia do zajmowania mieszkania o określonych standardach. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe są wywody Sądu, w których Sąd najpierw stwierdza, iż w kwestii równoważnika przepis art. 99 ust. 2 nie odsyła do powierzchni mieszkalnej co zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, iż w przypadku posiadania domu jednorodzinnego bez względu na jego powierzchnie równoważnik nie przysługuje. Otóż rozumowanie zaprezentowane przez Sąd jest nielogiczne i sprzeczne z celem jakiemu służyć ma przedmiotowa ustawa. Pozbawionym jakiegokolwiek sensu byłoby odrębne odnoszenie się przez ustawodawcę w przepisach regulujących kwestie równoważnika pieniężnego do kwestii powierzchni mieszkalnej.

Z brzmienia art. 99 ustawy o Straży Granicznej wynika jednoznacznie, iż zarówno lokal mieszkalny jak i dom jednorodzinny muszą spełniać kryteria powierzchni mieszkalnej. Dla odmiennej interpretacji po prostu brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w treści przepisów. Dodatkowo Sąd winien poddać interpretacji brzmienie art. 99a ust. 8 cytowanej ustawy, z którego wynika, iż funkcjonariusz winien opuścić lokal mieszkalny jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.

Treść przytoczonego przepisu nie powinna zostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, przesądzając, iż skoro można odebrać funkcjonariuszowi lokal tylko w przypadku gdy uzyskany dom spełnia określone normy zaludnienia, to również stosując te same kryteria można odebrać równoważnik, który jest ekwiwalentem uprawnienia do zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania (na marginesie należy zauważyć, iż w wspomnianym przepisie ustawodawca posłużył się terminem uzyskania lokalu mieszkalnego, który jest terminem języka potocznego). Skoro więc ustawodawca w sposób wysoce niechlujny tworzy prawo używając raczej języka potocznego niż prawnego, Sąd dokonując interpretacji przepisów winien stosować wykładnię systemową i funkcjonalną, zapewniając równe traktowanie obywateli wobec prawa.

Kasator powołuje się również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., w którym stwierdzono:

"Wszystkie powyższe uwagi prowadza do wniosku, że w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy, a także w § 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku, chodzi nie o posiadanie jakiegokolwiek udziału w domu jednorodzinnym, lecz o posiadanie udziału wielkości odpowiadającej potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza. Brak wyraźnego odwołania się w tych przepisach do norm mieszkaniowych oceniony być musi jako niekonsekwencja legislacyjna, która wymaga uzupełnienia w drodze odpowiedniej wykładni celowościowej" (sygn. akt II SA/Wa 1874/07). Wskazując na powyższy wyrok skarżący stwierdził, iż został on wydany w sprawie, w której okoliczności faktyczne były praktycznie identyczne. Jak więc jasno widać w orzecznictwie WSA w Warszawie istnieją poważne sprzeczności i rozbieżności, które powinny być wyeliminowane, przez jednoznaczne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i opowiedział się za stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku prezentując odmienna argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy a rozpoznając sprawę w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wskazany jako naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Z uregulowań zamieszczonych w tej ustawie wynika, iż prawo to ma charakter pochodny, gdyż jako podstawowe kreuje ustawa w art. 92 ust. 1 prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny i przysługujących uprawnień.

W przypadku niemożności przydziału lokalu ustawodawca przewidział dwie zastępcze formy realizacji tego prawa – prawo do równoważnika pieniężnego i prawo do uzyskania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

W zaskarżonym wyroku Sąd wyraził pogląd, iż sam fakt posiadania domu jednorodzinnego przez współmałżonka niezależnie od powierzchni mieszkalnej takiego domu stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, a tym samym i negatywną przesłankę do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Z poglądem tym nie można się zgodzić.

Wprawdzie art. 96 ust. 1 ustawy wiąże uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z okolicznością, iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy, o których mowa w art. 94 ustawy, to niemniej jednak należy zważyć, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia (art. 92 ust. 1 ustawy i przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r.). Natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z faktem, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego. Wobec powiązania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego, należy w konsekwencji przyjąć, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zbędne było dodanie zastrzeżenia, iż wskazany w tym przepisie lokal mieszkalny ma spełniać wymagania, o których mowa w art. 92 ust. 1 tejże ustawy.

Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W tej sytuacji trzeba podkreślić, że w myśl art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3". Funkcjonariuszowi nie przyznaje się zatem równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu.

Z przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi.

Uwzględniając treść art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej oraz cel tych przepisów (tj. zamieszkiwanie funkcjonariuszy w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej) należy przyjąć, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego w rozumieniu tych przepisów oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza przez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi.

Kwestia posiadania domu jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu bądź uprawnienia do równoważnika pieniężnego łączy się z zaspokojeniem lub niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy gdy żona funkcjonariusza w drodze dziedziczenia stała się współwłaścicielką 3/16 udziału w domu mieszkalnym o powierzchni 90 m2, a zatem udziałowi temu odpowiadałaby powierzchnia 16,8 m2 to przy przysługującym R.W. lokalu mieszkalnym o powierzchni co najmniej 21 m2 posiadany lokal nie spełniał wymogów odpowiedniej powierzchni.

W tej sytuacji zarówno Sąd I instancji jak i organy błędnie zinterpretowały przedstawione wyżej normy prawa materialnego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, iż wobec rozbieżności w orzecznictwie kwestia prawidłowego rozumienia art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 7/09 z dnia 18 listopada 2009 r., w której Sąd ten przyjął, iż równoważnik pieniężny, o którym mowa w powołanym przepisie przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkania) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, Dz.U. Nr 99, poz. 839 ze zm. (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 6).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę powyższy pogląd podziela, jak również zawartą w uzasadnieniu uchwały argumentację.

Z uwagi na to, iż zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia prawa materialnego, a nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił nie tylko zaskarżony wyrok lecz także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tej ustawy obie decyzje.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy P.p.s.a.