Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1026/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającej na wniosek I. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci centralnego ogrzewania, wodno - kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr [...] i części działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w W., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. i Z. S. oraz B. i T. D. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, odnosząc się do części pierwszej rozstrzygnięcia, że decyzja organu I instancji została wszystkim stronom doręczona dnia 29 czerwca 2009 r., a termin do wniesienia odwołania upływał dnia 13 lipca 2009 r. Natomiast odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika stron – Z. S. dnia 17 lipca 2009 r. Termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 Kpa został wobec tego przekroczony i nie wniesiono o przywrócenie tego terminu.

Odnosząc się do części drugiej rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje organ administracji publicznej właściwy w sprawie do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. W omawianym przypadku, jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr l do zaskarżonej decyzji, jak i z mapy stanowiącej załącznik nr 2 do tej decyzji, a także z pkt 1.1.1. decyzji, planowana zabudowa znajduje się w odległości ok. 80 m od ul. [...] (tak wprost napisano w decyzji), a budynki wielorodzinne stanowiące podstawę spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...] do wlotu drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji (posesje [...] - dz. ew. nr [...], [...] - dz. ew. nr [...] i [...] - dz. ew. [...]). Jedynie droga dojazdowa o znacznej długości komunikuje teren planowanej inwestycji z ulicą [...]. Od ulicy [...] teren inwestycji oddzielają budynki jednorodzinne położone wzdłuż ul. [...], natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, skomunikowane z ul. [...] i ul. [...]. Poprzednio inwestor próbował, modyfikując pierwotny wniosek, skomunikować planowaną inwestycję przez drogę dojazdową do ul. [...] i ul. [...] z ul. [...]., ale nie wydano decyzji odnośnie takiej inwestycji (w aktach sprawy znajdują się kolejne modyfikacje wniosku i projekty decyzji organu I instancji). Zdaniem Kolegium, obecny wniosek po modyfikacji z dnia 4 marca 2009 r. (inwestycja skomunikowana z ul. [...]) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Planowany budynek wielorodzinny ma powstać w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej (dz. ew. [...] a także dz. ew. nr [...] i [...]), a przy ul. [...] (od strony wnioskowanej inwestycji) również znajdują się tylko budynki jednorodzinne - w obszarze analizowanym. Nawiązanie do odległej o 80 m. zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...], znajdującej się po przeciwległej stronie wlotu do drogi dojazdowej, stanowi wybieg mający umożliwić powstanie budynku wielorodzinnego w sytuacji, gdy budynek tego rodzaju nie może powstać na terenie określonym we wniosku (po modyfikacji z dnia 4 marca 2009 r.). Wydanie w ww. warunkach decyzji pozytywnej dla strony stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Ponadto dla wnioskowanej inwestycji nie można wskazać dojazdu. Droga dojazdowa przebiega od ul. [...] przez dz. ew. [...] (stanowiąca współwłasność osób fizycznych i osoby prawnej), [...] (znajdująca się w użytkowaniu wieczystym) - obie stanowiące fragment tej drogi i pierwsza oznaczona symbolem "dr" a druga symbolem "B", dz. ew. nr [...] ("B") - stanowiącej współwłasność osób fizycznych, dz. ew. nr [...] (w użytkowaniu wieczystym) stanowiącą również drogę i ozn. w ewidencji gruntów symbolem "B". Zatem nie wszystkie z ww. działek stanowią drogę wewnętrzną.

W omawianym przypadku, wymagana byłaby przynajmniej służebność drogowa przez dz. ew. nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek objętych wnioskiem. Zatem również dojazd do przedmiotowego terenu nie został zagwarantowany w sposób wymagany prawem a więc warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 2 również nie został spełniony. Stąd uzasadnione jest, zdaniem organu odwoławczego, uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istotny sprawy, tj. o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną (zawężającą) wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia z uwagi na naruszenie zasady kontynuacji co do dobrego sąsiedztwa, podczas gdy przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w obrębie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 61 § 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy teren objęty przedmiotową inwestycją posiada bezpośredni dostęp do ul. [...];

- art. 77 i 80 Kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji dla terenu objętego analizą urbanistyczną i nie posiada dostępu do drogi publicznej;

- art. 107 § 3 Kpa poprzez skrótowe i niejasne sformułowania uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia przez SKO warunków zabudowy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO z części opisowej oraz części graficznej analizy załączonej do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sposób jednoznaczny wynika, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, położona przy ul. [...], [...] i [...]. Teren inwestycji posiada również dostęp do drogi publicznej gminnej – ul. [...]. Zatem nie ma w ocenie skarżącego wątpliwości, że teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i dostępna jest z tej samej drogi publicznej - ul. [...] co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana (budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącego również błędnie organ II instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dojazd do terenu objętego planowaną inwestycją nie został zagwarantowany zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy. Bezsporne jest, że działka o nr ew. [...] bezpośrednio przylega do ul. [...], a pozostałe działki mają dostęp do ulicy przez tę działkę. Przez bezpośredni dostęp do drogi publicznej z kolei należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Tym samym, skoro planowana inwestycja ma być zrealizowana na wszystkich działkach to zarzut braku dostępu do drogi publicznej, zdaniem skarżącego, nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podniósł, że wskazanie sięgacza jako terenu inwestycji powoduje, że teren inwestycji istotnie ma bezpośredni dostęp do ul. [...], a wnioskodawca teoretycznie nie musi uzyskiwać odpowiedniej służebności drogowej, jednak rozwiązanie to stanowi obejście przepisów ustawy.

Pismem procesowym z dnia 26 lipca 2010 r. uczestnik postępowania – E. M. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci centralnego ogrzewania, wodno - kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr [...] i części działek ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w W. została wydana z naruszeniem prawa.

Jednocześnie należy podkreślić, że z uwagi, iż zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części, której uchylono poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. i orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przedmiotem kontroli Sądu jest tylko ta część decyzji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał przedwczesnej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że planowana inwestycja nie spełnia tak warunków wynikających z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. dalej zwaną pzp) zasady dobrego sąsiedztwa, jak też nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Ocena prawna nie została bowiem poprzedzona dostatecznym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pzp, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku gdy łącznie są spełnione następujące przesłanki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. Powołany przepis wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe.

W celu zapewnienia realizacji tych wymagań organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Określenie cech nowej zabudowy dostosowanych do warunków zabudowy istniejącej, w sposób określony w w/w rozporządzeniu stanowi obowiązek organu.

Treść art. 61 ust.1 pkt 2 pzp wskazuje, że do ustalenia warunków zabudowy dostosowanych do określonych cech zagospodarowania terenu koniecznym jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zatem działka ta nie musi graniczyć bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Musi być jednak położona na obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Zapewnienie ładu przestrzennego nie dotyczy pojedynczych, graniczących ze sobą działek, a większego obszaru, którego wielość ustalana jest odrębnie dla potrzeb danego przypadku. Obszar ten określony w § 3 rozporządzenia jako obszar analizowany, umożliwiający organowi dokonanie wszechstronnej oceny sytuacji faktycznej, wyznaczany jest według ściśle określonych w tym przepisie reguł.

Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się tak zabudowania o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, ale też mieszkalnej wielorodzinnej - jak zabudowa przy ul. [...], [...].

Niezasadne jest twierdzenie organu, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż nie wszystkie objęte inwestycją działki mające stanowić drogę dojazdową do drogi publicznej mają status drogi wewnętrznej, co oznacza, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 pzp dla działki nr [...] niezbędne byłoby uzyskanie służebności gruntowej, który to warunek nie został spełniony. W ocenie Sądu słuszne w tym zakresie jest stanowisko strony skarżącej, iż wymóg uzyskania służebności gruntowej dla działki nr [...] nie jest konieczny w tej sytuacji, gdy działka ta objęta jest planowaną inwestycją. Należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę organ przyznał, iż dla tak określonej inwestycji wnioskodawca teoretycznie nie musi uzyskać odpowiedniej służebności gruntowej.

W ocenie Sądu przeprowadzona przez organ I instancji w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została opracowana nierzetelnie, gdyż organ uchybił obowiązkowi określenia cech i funkcji nowej zabudowy, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu wykonawczym, czego nie dostrzegł organ odwoławczy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Oznacza to, że analiza winna wskazywać wielkości występujące w analizowanym obszarze na podstawie których ustalono średnią wielkość, wskazanie tej średniej wielkości i precyzyjne określenie tego wskaźnika dla nowej zabudowy, gdyż wskazanie max. 0,33 oznaczać może różne wielkości. Określenie wskaźnika powierzchni zabudowy nie odpowiada tym zasadom.

Niewątpliwie też mimo, iż planowana inwestycja stanowić ma zabudowę wielorodzinną, której stosownie do § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75 poz. 690 ze zm.) co najmniej 25% powierzchni działki winno stanowić powierzchnię biologicznie czynną, organ nie zawarł ustalenia co do powierzchni biologicznie czynnej w decyzji (§ 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589)).

Podobne uchybienie dotyczy określenia w decyzji oraz analizie szerokości elewacji frontowej, która wskazana została przez podanie wielkości max 29 m, co oznacza możliwość dowolnego ustalenia pomiędzy wielkością od 0 do 29 m. Treść § 6 ust. 1 rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje wyznaczyć tę wielkość dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Oznacza to, że analiza winna wskazywać zarówno wielkości występujące w obszarze analizowanym, jak też wielkość uśrednioną, oraz wielkość precyzyjnie ustaloną dla nowej zabudowy.

Brak precyzji dotyczy też określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Stosownie do treści § 8 rozporządzenia w zakresie obejmującym ustalenia dotyczące geometrii dachu, w decyzji winno wystąpić określenie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

W przedmiotowym zakresie zarówno analiza, jak też decyzja określają jedynie rodzaj dachu, nie zawierając ustaleń wymaganych przez wskazany przepis.

Wyznaczenie przez organ innych wskaźników aniżeli wskaźniki odpowiadające średnim wskaźnikom przewidzianym w § 5 – 7 rozporządzenia jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wynika to z przeprowadzonej przez organ analizy. Analiza ta jednak mająca być odzwierciedleniem wniosków wynikających z rzeczywistych rozważań o funkcjach oraz cechach zabudowy i zagospodarowania w analizowanym obszarze, musi wskazywać przyczyny, które zdecydowały o możliwości i zasadności wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przy zastosowaniu odbiegających od norm wskaźników.

Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą stanowić zatem podstawy do rozstrzygnięcia czy planowana inwestycja nie narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym.

Decyzja organu odwoławczego została wydana bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa.

Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze z.) należało orzec jak w sentencji.

O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cytowanej ustawy.