Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2379/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145§1 pkt 1lit a, 200, 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skarg A.N. i V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A.N. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołań V. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A. N., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą drogową i techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i nr [...] oraz na części działek nr [...] i nr [...] w obrębie 0312 przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu 12 maja 2017 r. spółka pod firmą D. Sp. z o.o wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą drogową i techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu, na działkach ew. nr [...], nr [...] oraz części działek ew. nr [...] i nr [...] w obrębie 0312, przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalono warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Strony postępowania złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2018 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyraziło wątpliwości co do mapy, na której wkreślone zostały granice terenu analizowanego z uwagi na brak na niej pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również wątpliwości co do sposobu wrysowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. na części działki, a nie na całej działce zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588). Ponadto skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja została doręczona podmiotom niebędącym stronami w sprawie, z pominięciem aktualnych użytkowników wieczystych nieruchomości

Przy piśmie z dnia 15 listopada 2018 r. inwestor uzupełnił wniosek poprzez dostarczenie aktualnej mapy zasadniczej opatrzonej pieczęcią państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W następstwie ponownego rozpatrzenia wniosku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał w jej uzasadnieniu, że w toku postępowania przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, według art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy obszaru (załącznik nr 2 decyzji) określone zostały warunki zabudowy w niniejszej decyzji przy spełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza wykazała zaś możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ I instancji dodał, że inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Ponadto stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi a ustalenia decyzji odpowiadają wymaganiom inwestora określonym we wniosku.

Od powyższej decyzji z [...] stycznia 2019 r. skutecznie odwołanie wnieśli, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników: V. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A. N.

W pierwszym z ww. odwołań skarżąca spółka zarzuciła: niezgodne z obowiązującym prawem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. jedynie na części terenu inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy linia ta powinna przebiegać wzdłuż całości frontu działki znajdującej się od drogi publicznej; sporządzenie części graficznej zaskarżonej decyzji oraz części graficznej analizy na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; niezgodne z przepisami określenie granic obszaru analizowanego, tj. jego odniesienie wyłącznie do granic terenu przeznaczonego pod inwestycję kubaturową – od granic działki ew. nr [...], podczas gdy przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o terenie działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli całego terenu projektowanej inwestycji (działek nr [...], [...] oraz części działek nr [...] i [...]); nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej inwestycji z pominięciem uporządkowanej i tworzącej spójną całość zabudowy położonej przy ul. [...], [...] i [...], w sposób odbiegający od ustalonej przez organ w analizie z dnia [...] stycznia 2019 r. średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego; wyznaczenie wysokości budynku w oparciu o błędne wyliczenia zamieszczone w analizie; brak zawieszenia rozpoznawanej sprawy, mimo że zachodziły ku temu przesłanki w postaci prowadzenia prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji.

Z kolei w odwołaniu złożonym przez A. N. decyzji organu I instancji zarzucono, iż przewiduje ona lokalizację budynku na działce, która wpisuje się w ciąg komunikacyjny oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako "dr" i ma stanowić zasób komunikacyjny (rezerwa) łączący arterie ulic głównych, tj. [...] / [...] z [...], natomiast wydana zgoda lokalizacyjna burzy możliwość utrzymania inwestycji drogowej w procedowanym aktualnie planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się podniósł, że układ działek, w skład których wchodzą też objęte decyzją nieruchomości nr [...] i [...], pozwala na wyraźne wyodrębnienie układu klarownego i koniecznego do zachowania płynnej komunikacji w obszarze [...], w związku z czym należy ten układ zachować. Odwołujący się wskazał dalej na wątpliwości co do tego, czy dostęp do działek, na których ma być lokalizowana droga ([...] i [...]) opiera się na tytule prawnym, którego wedle jego wiedzy brak. Podniósł także, iż w jego ocenie, wątpliwy jest walor analizy projektowanej linii rozgraniczającej drogę z dnia [...] maja 2012 r. (przygotowanej przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju), gdyż nie stanowi ona podstawy żadnych prac planistycznych w mieście. Pomimo to, w załączniku nr 2 do decyzji wskazano, że stosownie do tej analizy, część terenu z działki nr [...] przeznaczona jest pod drogę i nie może być przeznaczona pod zainwestowanie kubaturowe, tymczasem zgodnie z aktualnymi danymi z ewidencji, cała działka [...] przeznaczona jest pod drogę i powinna stanowić rezerwę komunikacyjną. W tym kontekście odwołujący zarzucił, iż powoływanie się na ww. analizę, niemającą waloru dokumentu planistycznego, nie ma mocy prawnej. Odwołujący się zakwestionował następnie lokalizację budynku bezpośrednio przy projektowanej linii rozgraniczającej drogi dojazdowe oraz zwrócił uwagę na ryzyko odcięcia centrum "P." w wyniku posadowienia drogi pożarowej do nowo planowanego budynku. Jako błędne uznał także ustalenie na działce nr [...] współczynnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,28, wyjaśniając, że powierzchnia tej działki obejmuje też rezerwę pod drogę i ta nie może być wliczana do powierzchni zagospodarowania. Dlatego, zdaniem odwołującego, prawidłowe określenie ww. współczynnika powinno nastąpić po pomniejszeniu powierzchni oznaczonej na mapie literami ABCDEFGHA o zakres drogi, ponieważ w przeciwnym razie zabudowa działki o funkcji mieszkalnej osiągnie faktyczny współczynnik bliski 1. To zaś wykluczy jakiekolwiek porównanie z nieruchomościami sąsiednimi.

W następstwie rozpatrzenie ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie do jej rozstrzygnięcia. Następnie, odnosząc się do stawianych kwestionowanej decyzji zarzutów przez skarżącą spółkę, stwierdziło, że obszar analizowany wykreślony został na mapie, która spełnia wymogi określone w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Ponadto, zdaniem Kolegium, granice analizowanego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, argumentując, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez spółkę prowadziłoby do sztucznego poszerzenia granic obszaru analizowanego. Kolegium dodało przy tym, że mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, będzie ona stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Nawiązując do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, iż ta została określona zgodnie z § 4 rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło, że w warunkach rozpoznawanej sprawy teren objęty wnioskiem usytuowany jest w miejscu zmiany geometrii drogi ul. [...] – przełamania kierunku ruchu, co wpływa także na zmianę kierunku linii zabudowy istniejących budynków, a poniżej terenu inwestycji pas drogowy ulega poszerzeniu. To zaś powoduje, że linia zabudowy jest nieregularna. Jak wskazał organ odwoławczy, uwzględniając uwarunkowania przestrzenne i lokalizację inwestycji w miejscu zmiany geometrii drogi ul. [...], uzasadniało to zastosowanie w sprawie odstępstwa od zasad wyrażonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia i wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej wykreślenia linii zabudowy jedynie na części działki nr [...], Kolegium stwierdziło, że wynikało to z usytuowania planowanej zabudowy kubaturowej w północnej części działki nr [...], na terenie położonym poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi drogi dojazdowej. Dlatego właśnie wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło wyłącznie do granic wykreślonych na mapie linii rozgraniczających tejże drogi. Kolegium dodało, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie przesądza, w którym konkretnie miejscu usytuowana zostanie zabudowa, gdyż rozstrzygnięcie o tym należy do organu architektoniczno-budowlanego. Kolegium nadmieniło również, że skoro przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu, mimo iż nie stanowi integralnej części decyzji, obejmuje projektowane linie rozgraniczające drogę dojazdową i stanowił podstawę ustaleń organu I instancji, to stał się wiążący dla organów architektoniczno-budowlanych i dlatego wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do tegoż projektu nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Następnie Kolegium podniosło, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wyniósł 0,39, natomiast dla wnioskowanej inwestycji został on określony zgodnie z wnioskiem inwestora w przedziale 0,21-0,28, zaś wskaźniki te w odniesieniu do powierzchni działki występujące w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 0,21 do 0,75, to zdaniem organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, wskazując, że po przeanalizowaniu kontekstu urbanistycznego planowanej inwestycji oraz uwarunkowań działki dla projektowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji od 18 do 19 m, co nie narusza § 6 ust. 2 rozporządzenia i mieści się we wskazanych w analizie szerokościach elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym, wynoszących od 18 do 70 m. Kolegium dodało, że wbrew oczekiwaniom skarżącej spółki, ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, tj. 44,8 m, bądź w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...], [...] i [...] nie było możliwe. Organ wyjaśnił bowiem, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] posiada elewacje frontowe o szerokości odpowiednio 61 m i 65 m, zaś budynek przy ul. [...] leży poza granicami obszaru analizowanego. Odwoływanie się natomiast do szerokości elewacji frontowej budynku Centrum Handlowego "P." wynoszącej ok. 70 m, w kontekście zachowania ładu przestrzennego nie znajdowało żadnego uzasadnienia, gdyż front ww. budynku znajduje się od ul. [...], zaś część elewacji widoczna od strony ul. [...] posiada szerokość od ok. 18 m do ok. 26 m.

Kolegium nie podzieliło także zarzutów podniesionych w odwołaniu spółki V. odnoszących się do wysokości górnej elewacji frontowej planowanej inwestycji wyjaśniając, że organ I instancji ustalił wysokość tego parametru od 19,80 do 20,50 m, w nawiązaniu do wysokości budynków sąsiednich, dodając że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi 19,80 m, a same wysokości kształtują się w granicach od 6 do 31 m. To zaś doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, iż ww. parametr został ustalony w zgodzie z wynikami analizy i nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Nie budziły zastrzeżeń Kolegium ustalenia dotyczące geometrii dachu planowanej inwestycji.

Na koniec, w odwołaniu do orzecznictwa sądowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, tj. czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest więc wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. skargę wniosła spółka V. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając jego wydanie z naruszeniem:

1) § 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jedynie na części terenu objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy ww. linia powinna przebiegać wzdłuż całości frontu działki znajdującego się od drogi publicznej;

2) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez określenie w zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny usytuowania inwestycji kubaturowej na działce, podczas gdy dokonanie tego typu rozstrzygnięć możliwe jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegającym na sporządzeniu części graficznej decyzji I instancji oraz części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

4) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia polegającym na ustaleniu dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej Inwestycji z pominięciem uporządkowanej i tworzącej spójną całość zabudowy położonej przy ul. [...] i [...], a także w sposób diametralnie odbiegający od ustalonej przez organ I instancji w analizie z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i co prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze;

5) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegającym na wyznaczeniu wysokości budynku w oparciu o błędne wyliczenia zamieszczone w analizie, a w konsekwencji na przyjęciu wyników analizy jako własnych ustaleń, co prowadziło do ustalenia wysokości przedmiotowego budynku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny;

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca spółka powieliła w zasadniczej części argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniósł także A. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - a to przez określenie warunków zabudowy na działce stanowiącej drogę i to nie tylko w zakresie zjazdu z ul. [...] ale i w zakresie samej zabudowy;

2) art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, łączącą inne budynki z drogą publiczną, a przez to, że podlega zabudowie;

II. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organy I i II instancji, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że zabudowa może objąć działkę oznaczoną jako "dr", oraz ograniczającą korzystanie z drogi wewnętrznej, stanowiącej komunikację łączącą Centrum P. z drogami publicznymi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie wskazując, że do podniesionych w skardze zarzutów ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pisma procesowe względem złożonych w sprawie skarg złożył także inwestor – D. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgadzając się z zarzutami podniesionymi w skargach, wnosząc jednocześnie o ich oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy w wydając zaskarżoną decyzję sposób istotny naruszył wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia standardów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej, czym narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą drogową i techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i nr [...] oraz na części działek nr [...] i nr [...] w obrębie 0312 przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...]. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada prawu, gdyż została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie, w przedłożonym Sądowi kształcie, nie poddaje się na obecnym etapie skutecznej kontroli, gdyż organ odwoławczy uchylił się w praktyce od rozpoznania jednego z dwóch wniesionych w sprawie odwołań.

Przypomnieć należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji została skutecznie zaskarżona w drodze odrębnych odwołań wniesionych przez dwa podmioty, tj. V. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A. N. Nie ulega wątpliwości, że w toku wykonywanej kontroli instancyjnej, działając w zgodzie z art. 15 k.p.a., obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] było przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie wykładni przepisów prawa, wydając w konsekwencji tego stosowną decyzję, przy czym powinno to uczynić na skutek łącznego rozpoznania wszystkich skutecznych, a więc złożonych w terminie i dopuszczalnych odwołań. Organ odwoławczy nie może się przy tym ograniczyć do rozpoznania jednego z odwołań, choćby zaadresował tak wydaną decyzję do wszystkich odwołujących się stron, gdyż stanowi to o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a. i faktycznym niedopuszczalnym pominięciu w toku kontroli instancyjnej stanowiska jednej ze stron postępowania. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu, w analizowanej sytuacji organ odwoławczy tylko pozornie rozpoznał oba wniesione w sprawie odwołania i wydał decyzję merytoryczną, chociaż rozpoznanie jednego z tych odwołania, wniesionego przez A. N., było w praktyce iluzoryczne, gdyż Kolegium poprzestało na odnotowaniu w uzasadnieniu swojej decyzji faktu jego wniesienia i skrótowym zreferowaniu zawartych w nim zarzutów. Organ odwoławczy całkowicie zaniechał natomiast obowiązku rozpoznania tego odwołania, czego wyrazem jest brak rozważań odnoszących się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu wniesionym przez A. N.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w sposób niebudzący wątpliwości Sądu, skoncentrowało się przede wszystkim na odniesieniu się do obszernego odwołania spółki V., czego wyrazem jest proste zestawienie treści tego dokumentu i kolejno podnoszonych w nim zarzutów, z poszczególnymi akapitami uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wywód organu odwoławczego całkowicie pomija natomiast jakiekolwiek odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu A. N., co jest wyrazem daleko posuniętej niekonsekwencji Kolegium, które z jednej strony wskazuje na fakt złożenia takiego odwołania, przytacza sformułowane w nim wątpliwości strony, ale następnie pomija to milczeniem. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd próbował wprawdzie odnaleźć elementy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, które mogłyby stanowić wyraz pochylenia się Kolegium nad odwołaniem A. N., ale okazało się to nieskuteczne. W zasadzie związek taki można jedynie dostrzec w rozważaniach Kolegium dotyczących spornego w sprawie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Rzecz w tym, że we wspomnianej kwestii skarżący podniósł w swoim odwołaniu wątpliwości dotyczące prawidłowości metodyki ustalenia tego wskaźnika, do których organ odwoławczy w żaden merytoryczny sposób się nie odniósł, poprzestając wyłącznie na przytoczeniu wartości wskaźników przedstawionych w analizie, w tym wskaźnika średniego, którego prawidłowość skarżący przecież zakwestionował, uznając w konkluzji, że ustalenia poczynione przez organ I instancji nie naruszają § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ tym samym nie zanegował twierdzeń skarżącego i nie przedstawił żadnej argumentacji świadczącej o prawidłowości stanowiska organu I instancji, a jedynie to stanowisko powielił, uchylając się od własnej refleksji w spornym zakresie.

Na marginesie można dostrzec, że naruszenie procesowe polegające na faktycznym nierozpoznaniu jednego z odwołań nie jest jedynym dostrzeżonym przez Sąd w niniejszej sprawie. Kolegium nie odniosło się wszak również do części zarzutów odwołania złożonego przez V. sp. z o.o., jak choćby w zakresie dotyczącym braku zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z toczącymi się pracami planistycznymi nad opracowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego m.in. działki, dla których wystąpiono o warunki zabudowy. Niezależnie od tego, czy zarzut ten był zasadny i czy w realiach niniejszej sprawy, w związku z datą wszczęcia postępowania oraz treścią art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle mógł zostać zgłoszony, obowiązkiem Kolegium było się do niego odnieść.

Zastrzeżenia Sądu budzi ponadto sposób odniesienia się Kolegium do zarzutu skarżącej spółki, iż części graficzna decyzji oraz analizy zostały sporządzone na kopiach mapy, która nie została opatrzona pieczęcią świadczącą o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego. Organ odwoławczy poprzestał na lakonicznym sformułowaniu na 4 stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że granice obszaru analizowanego zostały wykreślone na mapie, która spełnia wymogi określone w § 9 ust. 3 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że wspomniany zarzut podnoszony jest po raz kolejny, a nadto został podtrzymany w skardze, świadczy to o tym, iż kwestia ta nie została należycie wyjaśniona, przede wszystkim poprzez bezsporne wskazanie, w jakim fragmencie (miejscu) spornej mapy znajduje się pieczęć świadcząca o jej przyjęciu do państwowego zasobu kartograficznego.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania niewątpliwe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jakkolwiek organ odwoławczy rozpoznaje sprawę administracyjną w całokształcie (art. 15 k.p.a.), to jest także zobligowany do rozpatrzenia argumentacji zawartej we wszystkich wniesionych w sprawie odwołaniach. Braki w tym zakresie rzutują także na ocenę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które z uwagi na pominięcie rozważań odnoszących się do zarzutów wszystkich zgłoszonych w sprawie zarzutów (zawartych we wszystkich odwołaniach), jest niekompletne. Przedstawiona w nim ocena prawna nie odnosi się bowiem do całokształtu sprawy, a zatem nie ma pewności, iż została ona rozstrzygnięta w sposób prawidłowy, co stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie ocena zarzutów podniesionych we wniesionych w sprawie skargach - na obecnym etapie postępowania - byłaby przedwczesna, zwłaszcza biorąc pod uwagę potencjalną możliwość innego zakresu zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, gdyby w pełni rozpatrzono zarzuty zgłoszone w odwołaniach.

Powtórnie orzekając w sprawie Kolegium będzie zobligowane odnieść się do każdego z zarzutów obu skutecznie wniesionych w sprawie odwołań, wskazując na poparcie swojego stanowiska właściwą argumentację prawną i faktyczną. Po pełnym rozważeniu wszystkich zarzutów i odniesieniu się do nich Kolegium wyda zgodną z prawem decyzję administracyjną, która w swym uzasadnieniu zawrze rzeczowe i wyczerpujące stanowisko organu, obrazujące jego tok myślenia oraz sposób interpretacji poszczególnych przepisów prawa, które organ uzna za mające zastosowanie do rozpatrywanego przypadku.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.