Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 505/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 110 par. 1,  art. 120 par. 2,  art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Krystyna Tomaszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] (dalej: skarżący, ZDiUM, zobowiązany) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] grudnia 2018 r., znak [...] wydane w sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we [...] – bezpośredniemu Zarządcy mostów drogowych: [...] (nad Kanałem Z.) i Południowego (nad Kanałem P.) w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. – ul. M.) we [...], usunięcie w terminie do [...].12.2015 r. nieodpowiedniego stanu technicznego mostów:

1. [...] (nad Kanałem Z.) w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. - ul. M.) we [...], poprzez:

1.1. naprawę ustroju nośnego mostu wraz z likwidacją ubytków betonu, korozji stali zbrojeniowej, zacieków i osadów oraz wykonaniem hydroizolacji i systemu odwodnienia,

1.2. naprawę przegubów stalowych mostu oraz likwidację ich korozji,

1.3. naprawę przyczółków z likwidacją ubytków betonu, zarysowań poziomych, zacieków, wykwitów i osadów,

1.4. naprawę wsporników podchodnikowych przez likwidację zacieków i osadów,

1.5. naprawę nawierzchni jezdni, dojazdów i chodników obiektu w celu usunięcia nierówności i deformacji z oczyszczeniem wpustów drogowych przy dojazdach stanowiących jedyne odwodnienie powierzchniowe obiektu,

1.6. naprawę betonowej balustrady w zakresie ubytków betonowych i likwidacji zanieczyszczeń organicznych oraz naprawę pochwytu stalowego nad balustradą.

2. [...] (nad Kanałem P.) w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. - ul. M.) we [...], poprzez:

2.1. naprawę ustroju nośnego mostu wraz z likwidacją ubytków betonu, korozji stali zbrojeniowej, zacieków i osadów oraz wykonaniem hydroizolacji i systemu odwodnienia,

2.2. naprawę przegubów stalowych oraz likwidację ich korozji,

2.3. naprawę przyczółków z likwidacją zacieków, wykwitów, osadów i grafitti,

2.4. naprawę wsporników podchodnikowych przez odbudowę uszkodzonych ich elementów przy podporach pośrednich w miejscach montażu urządzeń obcych na podporach pośrednich od strony wody dolnej wraz z likwidacją ich zacieków i osadów,

2.5. naprawę nawierzchni jezdni, dojazdów i chodników obiektu w celu usunięcia nierówności i deformacji z oczyszczeniem wpustów drogowych przy dojazdach stanowiących jedyne odwodnienie powierzchniowe obiektu,

2.6. naprawę betonowej balustrady w zakresie likwidacji zanieczyszczeń organicznych oraz naprawę pochwytu stalowego nad balustradą.

Decyzją powyższą zakończono postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. mostów drogowych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. – ul. M.) we [...], wszczęte [...] stycznia 2015 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] [...]grudnia 2014 r.

GINB decyzją z [...] lipca 2017 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji DWINB, a następnie decyzją z [...] września 2017 r., znak [...] utrzymał własną decyzję z [...] lipca 2017 r. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2421/17 oddalił skargę wniesioną przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] na ww. decyzję GINB. Wyrok ten nie jest prawomocny.

Pismem z [...] grudnia 2015 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] poinformował DWINB o wykonaniu robót budowlanych wskazanych w pkt 1.5, 1.6, 2.5 i 2.6 decyzji z [...] marca 2015 r. Pozostałe obowiązki wynikające ze wspomnianej decyzji nie zostały zrealizowane, a jednocześnie Zarządca zadeklarował ich wykonanie podczas remontu generalnego przedmiotowych obiektów, nie wskazując jednak daty realizacji. Ponadto ZDiUM zaznaczył, że trwają prace projektowe przebudowy mostów [...] nadzorowane przez [...] Inwestycje.

Kontrola przeprowadzona [...] czerwca 2016 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we [...] potwierdziła informacje zawarte w piśmie ZDiUM. Wykazała także, że mosty drogowe są w nieodpowiednim stanie technicznym, który może zagrażać życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a swym wyglądem powodują oszpecenie otoczenia.

Następnie pismem z [...] czerwca 2016 r. ZDiUM wystąpił do DWINB o zmianę terminu wykonania obowiązków wynikających z decyzji z [...] marca 2015 r. do [...] grudnia 2018 r. Powoływał się przy tym na wykonane i przedłożone tutejszemu organowi ekspertyzy obiektów, prezentował analizę techniczno-ekonomiczną i koncepcje przebudowy mostów, deklarował gotowość przygotowania kolejnych ekspertyz. Biorąc pod uwagę pogarszający się stan techniczny obiektów i mogące stąd wypływać zagrożenie dla ruchu ulicznego oraz zdrowia i życia ludzi, uwzględniając interes społeczny oraz słuszny interes strony, organ decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. odmówił prolongaty terminu. Decyzja ta, po odwołaniu złożonym przez ZDiUM, została utrzymana przez GINB w mocy.

Po raz kolejny ZDiUM wystąpił o prolongatę terminu w piśmie z 1 grudnia 2016 r., wykazując, że trwają prace projektowe związane z planowaną przebudową mostu, a przedmiotowy obiekt jest na bieżąco monitorowany geodezyjnie w cyklach półrocznych oraz dokonywane są odczyty z zamontowanych na nim rysomierzy, wnosił o zmianę terminu wykonania decyzji na [...] grudnia 2017 r. DWINB decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. ponownie odmówił zmiany terminu.

Następnie upomnieniem z [...] maja 2017 r. wezwano ZDiUM do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z [...] marca 2015 r. Poinformowano również, iż w przypadku dalszego niewykonywania nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Pouczono także, iż o wykonaniu obowiązku należy poinformować DWINB pisemnie, a brak pisemnej informacji w tym przedmiocie będzie równoznaczny z niewypełnieniem obowiązku. Upomnienie wraz z wezwaniem zostało doręczone ZDiUM 15 maja 2017 r.

Ponieważ w wyniku kontroli dokonanej przez pracownika Inspektoratu 25 lipca 2018 r. ustalono, że oprócz prac wykonanych uprzednio pozostałych obowiązków nie wykonano, a obiekt pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a swym wyglądem powoduje oszpecenie środowiska, DWINB wystawił [...] października 2018 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowieniem nr [...] z [...] października 2018 r., wydanym na podstawie art. 119, 120 § 2, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nałożył grzywnę w celu przymuszenia na:

- S. G. w kwocie 8.000,00 zł jako osobę odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z [...] marca 2015 r.,

- Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] – bezpośredniego Zarządcę mostów drogowych: [...] (nad Kanałem Z.) i Południowego (nad Kanałem P.) w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. – ul. M.) we [...] w kwocie [...] zł jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z [...] marca 2015 r.

oraz

- wezwał do uiszczenia nałożonych grzywien w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia i pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywien w terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym,

- wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]z [...] października 2018 r. w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia i uprzedził, że w razie niewykonania obowiązku w tym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (obowiązek zostanie wykonany zastępczo przez inna osobę za zobowiązanego, przy czym koszty wykonania tego obowiązku poniesie zobowiązany).

W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że biorąc pod uwagę, że okres, jaki upłynął od wydania decyzji z [...] marca 2015 r., pozwalał na wykonanie nakazu, a skierowane do zobowiązanego upomnienie okazało się bezskuteczne, wyczerpane zostały znamiona uchylania się od wykonania obowiązku. W takich okolicznościach dalsza zwłoka w wykonaniu nakazu skutkować musi wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem jednego ze środków egzekucyjnych. W przeciwnym wypadku wykonanie robót budowlanych będzie dalej odkładane w czasie. Tymczasem w przypadku obiektów budowlanych to właśnie czas w jakim pozostają one w nieodpowiednim stanie technicznym odgrywa kluczową rolę. W chwili, gdy wydawany jest nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, mogą one nie stwarzać zagrożenia lub zagrożenie to może być niewielkie. Jednak zwłoka w ich usuwaniu może spowodować, że wskutek postępującej degradacji, z czasem zagrożenie dla wartości, prawnie chronionych wzrośnie. Koszt związany z ich usunięciem również wzrośnie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie chodzi tylko o to, aby nałożony obowiązek został wykonany, ale także aby to nastąpiło w możliwie krótkim terminie. Oceny tej nie mogą zmienić deklaracje zobowiązanego dotyczące wykonania egzekwowanego obowiązku, zwłaszcza, że nie przynoszą one oczekiwanego rezultatu. Organ wskazał, że zobowiązany w czerwcu 2016 r. wnosił o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków do 31 grudnia 2018 r., tymczasem na dzień ostatniej kontroli przeprowadzonej przez pracownika WINB 25 lipca 2018 r., tj. na pięć miesięcy przed wnioskowanym przez zobowiązanego terminem, nie tylko nie wypełniono nakazu wynikającego z decyzji z [...] marca 2015 r., ale nawet nie rozpoczęto robót remontowych zmierzających do realizacji tego celu. Świadczyć to może o bezczynności i braku determinacji zobowiązanego w działaniach przywracających odpowiedni stan techniczny obiektów i umożliwiających bezpieczne ich użytkowanie, połączonej ze świadomym działaniem na zwłokę.

DWINB podkreślił, iż zakres nałożonego obowiązku i termin, w którym należało go wykonać, był znany Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Pomimo tego nakazu w całości nie zrealizowano i nic nie wskazuje, że do wykonania robót dojdzie w najbliższej przyszłości. Podmiot zobowiązany świadomie naraża się zatem na związane z tym konsekwencje.

Organ wskazał, że dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany DWINB będzie zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a konsekwencje z tym związane poniesie zobowiązany oraz osoby odpowiedzialne bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem przez niego obowiązku. Nawet podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Postępowanie egzekucyjne, jak i zastosowany środek egzekucyjny nie są karą, lecz mają służyć doprowadzeniu do wykonania określonego obowiązku. Dlatego też podejmując decyzję o rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego przy uwzględnieniu okoliczności sprawy wybrano taki środek, który pozwoli zobowiązanemu na samodzielne wykonanie obowiązku, a jednocześnie będzie dla niego najmniej dolegliwy.

W związku z charakterem obowiązków podlegających egzekucji zastosowanie mają dwa środki egzekucyjne – grzywna w celu przymuszenia (środek o charakterze przymuszającym) oraz wykonanie zastępcze (środek o charakterze zaspokajającym). W ocenie organu w przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego. W razie wykonania obowiązku może się on bowiem ubiegać o jej umorzenie bądź zwrot. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Powyższe okoliczności wskazują, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Ponadto realizacja nakazu przez zobowiązanego we własnym zakresie powinna skutkować krótszym terminem jego wykonania niż, gdyby odbywało się to w drodze wykonania zastępczego oraz zmniejszeniem związanych z tym kosztów do niezbędnego minimum. Środek ten będzie zatem bardziej efektywny i mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Nałożenie grzywny oraz wyznaczony termin, w którym zobowiązany może wykonać nakaz bez negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów powinno pozwolić na zgromadzenie środków finansowych na ten cel, znalezienie wykonawcy oraz jego wykonanie w pełnym zakresie. Nieuzasadnione byłoby zatem orzeczenie wykonania zastępczego. Ponadto środek ten jako jedyny z możliwych do zastosowania pozwala zarówno na uwzględnienie podjętych przez zobowiązanego działań czy też deklaracji, jak i na doprowadzenie do wykonania nakazu w wyznaczonym terminie bez negatywnych konsekwencji dla zobowiązanego.

Organ wskazał, że ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie artykułu 121 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że grzywna nałożona na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty [...] zł. Natomiast w przypadku zobowiązanego, tj. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...], należy stosować art. 120 § 2 u.p.e.a. Treść tego przepisu wskazuje, że w przypadku gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

W związku z powyższym DWINB postanowił nałożyć na S. G. – osobę która z racji pełnionej funkcji bezpośrednio czuwa nad wykonaniem przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] egzekwowanego obowiązku – grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł. Kwota ta powinna skłonić tę osobę do podjęcia działań, które skutkować będą wykonaniem nakazu przez zobowiązanego w terminie wyznaczonym niniejszym postanowieniem.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie, oprócz nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę odpowiedzialną bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem obowiązku, niezbędne jest również nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł na Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Grzywna w takiej wysokości powinna skłonić zobowiązanego do podjęcia skutecznych działań, w wyniku których dojdzie do wykonania nakazu.

W ocenie DWINB odpowiedzialnym za niewykonanie obowiązku w równym stopniu jest osoba bezpośrednio czuwająca nad wykonaniem nakazu, jak i sam podmiot zobowiązany. W rezultacie, skoro ww. osoba nie doprowadziła do realizacji nakazu, nie tylko ona powinna ponieść konsekwencje tego stanu, ale również Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Podmiot ten nie może być zwolniony z odpowiedzialności za niewykonanie nakazu. Stąd też tylko dolegliwość w postaci utraty znacznej kwoty, zdaniem organu, skutkować będzie podjęciem decyzji, które pozwolą na wykonanie nakazu w pełnym zakresie w terminie wyznaczonym niniejszym postanowieniem. Kwota grzywny, aby okazała się skuteczna musi być określona w znacznej wysokości, bowiem zagrożenie związane z koniecznością jej zapłaty musi być realne, a nie jedynie symboliczne.

Grzywna w celu przymuszenia jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia do wykonania obowiązku. Wybór pomiędzy przeznaczeniem wyżej wymienionych kwot na zapłatę grzywien z zagrożeniem, że w przypadku dalszego niewykonania nakazu zostanie zastosowane wykonanie zastępcze, a poniesieniem kosztów związanych z wykonaniem nakazu i możliwością przeznaczenia ww. kwoty koniecznej do zapłaty grzywien na jego wykonanie, powinien być dla Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] i S. G. oczywisty.

Określając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ wziął także pod uwagę czas, jaki upłynął od dnia, w którym przedmiotowa decyzja została wydana, do dnia sporządzenia niniejszego postanowienia. Okres ten pozwalał na wykonanie nakazu w całości. Zobowiązany, pomimo świadomości o konieczności wykonania ciążącego na nim obowiązku, upływie wyznaczonego terminu i złym stanie technicznym przedmiotowego obiektu, który w połączeniu z dalszą zwłoką w wykonaniu nakazu w pełnym zakresie może stanowić w niedalekiej przyszłości jeszcze większe zagrożenie dla wartości prawnie chronionych, nie doprowadził do jego wykonania pomimo tego, że miał taką możliwość. Takie podejście do realizacji nakazu jest szczególnie niepokojące i powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości nałożonych grzywien. Stąd też określając ich wysokość DWINB wziął głównie pod uwagę ww. okoliczności, choć nie bez znaczenia w tym zakresie były informacje od zobowiązanego o realizacji części nakazu oraz deklaracje związane z zamiarem wykonania obowiązku. Ponadto wzięto pod uwagę, iż w niniejszej sprawie grzywna może zostać nałożona jednorazowo oraz to, iż nie jest ona karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie do określonego zachowania się. Dlatego określając jej wysokość organ kierował się również zasadą celowości i skuteczności podjętych przez siebie działań, a nie słusznym interesem-strony czy też jej sytuacją majątkową oraz tym, iż musi ona być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego.

Natomiast w kwestii wyznaczenia niniejszym postanowieniem na podstawie art. 122 § 2 pkt 2. u.p.e.a. 12-miesięcznego terminu na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] października 2018 r. organ wskazał, iż termin ten pozwoli zobowiązanemu na jego wykonanie i tym samym uniknięcie konieczności zapłaty grzywny. Organ wyjaśnił przy tym, iż termin ten powinien zostać potraktowany przez zobowiązanego jako nieprzekraczalny, a podjęte przez niego działania powinny skutkować wykonaniem egzekwowanego obowiązku przed jego upływem. Odnośnie zaś terminu realizacji nakazu wskazanego przez zobowiązanego wskazał, że nie mógł być on uwzględniony z uwagi na obecny stan techniczny przedmiotowego budynku i brak technicznego uzasadnienia tak długiej jego realizacji.

Wreszcie, DWINB przypomniał, iż po wykonaniu obowiązku zobowiązani mają prawo zwrócić się do organu z wnioskiem o umorzenie nałożonych grzywien w celu przymuszenia (w przypadku gdy grzywna nie została jeszcze uiszczona lub ściągnięta). W przypadku, gdyby grzywna została ściągnięta lub uiszczona, zobowiązany ma prawo wystąpić o jej zwrot, gdy wykona we własnym zakresie nałożony obowiązek.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń skarżącego oraz S. G. GINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., znak [...] utrzymał ww. postanowienie DWINB w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl § 2 ww. przepisu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Jak wynika z art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Przy czym, zgodnie z § 2 tego przepisu, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

W przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do [...] zł (art. 121 §2 i 4 u.p.e.a.).

Art. 122 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny.

Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania m.in. obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Organ nie stwierdził, wbrew zarzutom zażaleń, aby postanowienie DWINB z [...] października 2018 r. zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa.

Nałożenie grzywny na ZDiUM, przy jednoczesnym nałożeniu grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków, jest zgodne z art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten w przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej dopuszcza bowiem nałożenie grzywny nie tylko na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale także na zobowiązanego. Chodzi tu o wywarcie presji w celu wyegzekwowania obowiązku, w tym przypadku usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego mostów drogowych. Dlatego też, skoro w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, gdzie grzywna w celu przymuszenia nakładana jest tylko jednorazowo, to przy wymierzaniu grzywny należało uwzględnić, że środek ten musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Grzywna bowiem, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w takiej wysokości, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do jego realizacji.

Stąd, mając na uwadze, że skoro termin na usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego mostów drogowych (tj. do [...] grudnia 2015 r.), wyznaczony w decyzji DWINB z [...] marca 2015 r., upłynął prawie 3 lata temu, a zobowiązany za wyjątkiem robót budowlanych nakazanych w pkt 1.5, 1.6, 2.5, i 2.6 tej decyzji, nie wykonał żadnego z pozostałych obowiązków, zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia, odpowiednio na S. G. (do którego należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] określonego obowiązku) w wysokości 8.000 zł, a na ZDiUM – [...] zł. Wysokość nałożonych grzywien nie narusza, w ocenie GINB, uregulowań zawartych w art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.

Ponieważ niewykonanie dotychczas wszystkich obowiązków z decyzji DWINB z [...] marca 2015 r., powoduje, że dany obiekt wciąż pozostaje w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, a przy tym swoim wyglądem oszpeca środowisko, wyznaczony termin dwunastu miesięcy, w jakim zobowiązany został wezwany do wykonania obowiązku, GINB uznał za właściwy. Tym bardziej, gdy pod uwagę weźmie się fakt, że mimo, iż zobowiązany dwukrotnie wnioskował (bezskutecznie) o przedłużenie terminu na realizację obowiązków z ww. decyzji, w tym do [...] grudnia 2018 r., to jednak przeprowadzona 24-25 lipca 2018 r. kontrola nie wykazała, aby w ogóle zostały rozpoczęte jakiekolwiek roboty remontowe. Powyższe świadczyć więc może nie tylko o świadomym i celowym działaniu na zwłokę przez zobowiązanego, ale także o braku determinacji w celu przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego obiektów dla ich bezpiecznego użytkowania.

Organ wskazał, że wprawdzie zastosowany środek egzekucyjny powinien być jak najmniej uciążliwy (art. 7 § 2 u.p.e.a.) dla zobowiązanego, jednakże ta najmniejsza uciążliwość nie może niweczyć celu egzekucji administracyjnej, gdy może chodzić o bezpieczeństwo życia lub mienia. Zwłoka w realizacji nakazu utrzymuje bowiem stan zagrożenia. Dlatego zastosowany środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, bowiem wykonanie obowiązku umożliwia umorzenie bądź zwrot grzywny i nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, jak przy wykonaniu zastępczym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

- art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez wyznaczenie zobowiązanemu zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z [...] października 2018 r., w sytuacji gdy wykonanie prac w terminie 12 miesięcy jest niemożliwe,

- art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny na skarżącego przy jednoczesnym nałożeniu w pkt. 1 postanowienia grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków, w sytuacji, gdy nie jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, o którym mowa w tytule wykonawczym z [...] października 2018r., ponieważ zobowiązany przystąpił już do realizacji prac określonych w decyzji DWINB z [...] marca 2015 r. i część obowiązków została już wykonana,

- art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w najwyższej dopuszczalnej wysokości ([...] zł) w sytuacji, gdy nakładając grzywnę organ egzekucyjny powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych, w tym zrealizowanie części nakazu przez zobowiązanego oraz deklaracje związane z zamiarem wykonania obowiązku, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w miarkowaniu wysokości grzywny,

- art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków,

- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organy obu instancji dowodu z opinii biegłego, który oszacowałby długość okresu potrzebnego na wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym z [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że na wykonanie określonych decyzją obowiązków potrzebuje 40 miesięcy.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację i podkreślając upływ czasu od wydania decyzji z [...] marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią art. 120 § 2, 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do § 2 tego przepisu, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Art. 120 § 2 u.p.e.a. stanowi, że gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z powyższymi przepisami i przy uwzględnieniu okoliczności sprawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzja z [...] marca 2015 r., nakładająca na skarżącego obowiązek wykonania robót budowlanych dotyczących mostów [...] oraz Południowego, pozostaje w obrocie prawnym, zatem przysługuje jej domniemanie legalności (mimo toczącego się postępowania o stwierdzenie jej nieważności) i podlega egzekwowaniu. Oznacza to, że obowiązki nią nałożone winny być wykonane, a w razie ich niewykonania właściwy organ ma prawo prowadzić postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do ich wykonania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie są one zasadne.

I tak, zarzut naruszenia art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. ocenić należy jako nietrafny. W szczególności należy przy tym mieć na uwadze, że od wydania egzekwowanej decyzji do dnia wydania zaskarżonego postanowienia upłynęło 3,5 roku. Z kontroli przeprowadzanych okresowo przez pracowników Inspektoratu wynika, że nie wykonano większości nakazanych robót budowlanych. Sam skarżący wskazał, że na wykonanie decyzji potrzeba 40 miesięcy, jednak mimo iż takim czasem dysponował, wykonał decyzję w nieznacznym zakresie.

Zarzut naruszenia art. 120 § 2 u.p.e.a. również jest niezasadny. Jak wskazano wyżej, przepis ten pozwala na jednoczesne nałożenie grzywny na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek oraz na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Statut Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...], nadany przez uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. określa w § 1, że ZDiUM jest jednostką organizacyjną Gminy [...], zaś w § 2, że nie posiada on osobowości prawnej i działa na zasadach określonych dla jednostek budżetowych. Powoduje to, że skarżący zalicza się do podmiotów określonych w art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wprowadza obowiązek nałożenia grzywny na osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku, natomiast nałożenie grzywny na zobowiązanego będącego osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej jest uzależnione od stwierdzenia, że nałożenie tej grzywny jest niezbędne do przymuszenia do wykonania obowiązku.

Sąd zgadza się z oceną GINB, że z uwagi na możliwość tylko jednokrotnego nałożenia grzywny w celu przymuszenia przy egzekwowaniu obowiązków określonych Prawem budowlanym było niezbędne nałożenie jej zarówno na Dyrektora Zarządu osobiście, jak i na skarżącego, albowiem środek ten ma służyć wywarciu presji w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku. Nałożenie grzywny wyłącznie na Dyrektora Zarządu bez jednoczesnego nałożenia jej na podmiot mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której w razie zmiany osoby Dyrektora postępowanie egzekucyjne byłoby utrudnione.

Sąd nie zgadza się, że doszło do naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. Skarżący na wykonanie decyzji miał wystarczająco dużo czasu, zaś wykonał jedynie niewielką część nałożonych nań obowiązków. Podkreślając raz jeszcze jednorazowy charakter grzywny należy uznać, że nałożenie jej w najwyższej możliwej wysokości było słuszne, albowiem musi ona być na tyle dolegliwa, aby zobowiązany wykonał egzekwowaną decyzję w całości.

Wbrew twierdzeniu skarżącego nie może być mowy o naruszeniu art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Egzekwując przedmiotowy obowiązek, organ miał do dyspozycji dwa adekwatne środki przymusu: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Ponieważ wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z przepisów ustawy – Prawo budowlane lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy powinno być poprzedzone nałożeniem grzywny w celu przymuszenia (art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a.), skorzystanie od razu z wykonania zastępczego nie było możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 3294/17).

Wreszcie, zarzut naruszenia art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 84 k.p.a. nie jest zasadny. Po raz kolejny wskazać należy na długotrwałość całego postępowania. W sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od ich uzyskania. Organ ustalił termin na wykonanie decyzji, biorąc pod uwagę stan zagrożenia, jaki sprawia niewykonanie jej od [...] grudnia 2015 r. (pierwotny termin wyznaczony w decyzji z [...] marca 2015 r.).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.

[pic]