Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 804/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: Wydzielenie drogi wewnętrznej w sensie geodezyjnym lub ustanowienie służebności drogowej, nie stanowi warunku zatwierdzenia decyzją podziału nieruchomości leśnej na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) w sytuacji zaakceptowania operatu podziałowego nieruchomości leśnej, mającej dostęp do drogi publicznej, przez odpowiedni organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków.

TEZY

Wydzielenie drogi wewnętrznej w sensie geodezyjnym lub ustanowienie służebności drogowej, nie stanowi warunku zatwierdzenia decyzją podziału nieruchomości leśnej na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) w sytuacji zaakceptowania operatu podziałowego nieruchomości leśnej, mającej dostęp do drogi publicznej, przez odpowiedni organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – N. N. w N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy N. S. z dnia [...] kwietnia 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – N. N. N. w N. S. kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Wójta Gminy N. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonej nr geod. [...], pow. 27,7600 ha, położonej w obrębie geodezyjnym W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku proponowanego podziału, zostałaby wydzielona więcej niż jedna działka budowlana, co w ocenie organu byłoby sprzeczne z przepisem art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo organ podniósł, że przepis art. 93 ust. 3 ustawy, zarówno w przypadku dokonywania podziału nieruchomości w zwykłym trybie, jak i w trybie przewidzianym w art. 95 ustawy wymaga, aby projektowane do wydzielenia działki gruntu miały dostęp do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan niemożności wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości podlegającej podziałowi, zapewnienie planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej poprzez planowane ustanowienie służebności przejazdu przez nieruchomość dzieloną (drogę leśną), organ I instancji uznał za sprzeczne z art. 93 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zarówno w trybie art. 95 pkt 7 ustawy, jak również w trybie o którym mowa w art. 93 ustawy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik wnioskodawcy – Skarbu Państwa Nadleśnictwa N. w N. złożył odwołanie, w którym zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 93 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że proponowany podział nie spełnia warunków, o których mowa w tym przepisie, w ten sposób, że nie wydziela drogi wewnętrznej, w celu zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, a przewiduje ustanowienie służebności drogowych na sąsiednich działkach, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 101, poz. 444 ze zm.) w skład gruntów leśnych opisanych w ewidencji gruntów, jako Ls wchodzą również drogi, na których według planu mają być ustanowione służebności drogowe, a zatem nie zachodzi konieczność wydzielania drogi wewnętrznej;

- art. 95 pkt 7 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upoważnia on do wydzielenia tylko jednej działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy zaproponowany podział w sposób optymalny ułatwia korzystanie z nieruchomości, a dokumentacja geodezyjna został przyjęta do zasobu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej w S.;

oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 12 Kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę zatwierdzenia planu nieruchomości przewidującego wydzielenie więcej niż jednej działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podkreślił, że organ I instancji niezasadnie przyjął, iż planowane ustanowienie służebności drogowych w celu zapewnienia wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej, w sposób wskazany w projekcie podziału nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy. Podał, że przepis art. 93 ust. 3 ustawy dopuszcza ustanowienie odpowiednich służebności na drodze wewnętrznej, ale również ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Odnosząc się do powyższego pełnomocnik strony zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność wydzielania drogi wewnętrznej, gdyż wydzielane działki mają dostęp do drogi leśnej, na której zaprojektowano ustanowienie służebności dojazdu. Zatem skoro wydzielenie drogi wewnętrznej nie jest konieczne, to proponowany podział spełnia warunek zapewnienia planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się podkreślił, że organ I instancji błędnie przyjął, że przepis art. 95 pkt 7 ustawy dopuszcza wydzielenie tylko jednej działki budowlanej, jako niezbędnej do korzystana z budynku mieszkalnego. Zdaniem zainteresowanego zasady ekonomiki procesowej zobowiązują organ do działania uwzględniającego oszczędność czasu ludzkiego oraz środków. Wymaganie przez organ I instancji, aby wydzielenia działek budowlanych dokonywać pojedynczo, jest - zdaniem pełnomocnika strony - sprzeczny z tą zasadą. Ponadto strona zwróciła uwagę, że zarówno zasady wykładni językowej, jak i techniki legislacji wskazują, że przepis art. 95 pkt 7 ustawy zezwala na jednoczesne wydzielenie kilku działek budowlanych, czyli zabudowanych działek gruntu, których wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Odwołujący się podkreślił, również, że przepis ten służy stworzeniu dla już istniejącego budynku takiej działki gruntu, której parametry będą spełniały wymogi stawiane działkom, na których budynki dopiero będą budowane. Słuszność opisanego wyżej stanowiska zainteresowany poparł tezami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013r., sygn. akt I OSK 1027/12. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik odwołującego się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż Skarb Państwa Nadleśnictwo N. wystąpiło z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w obrębie W., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...], o pow. 27,7600ha, w celu wydzielenia trzech działek budowlanych, dla których dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych na drodze leśnej. W toku czterokrotnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowane są trzy budynki mieszkalne (w tym jeden typu bliźniak). Przenosząc regulacje prawne zawarte w art. 93 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami na grunt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż trzy proponowane do wydzielenia działki o planowanych nr geod. [...], [...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi, zaś budynki usytuowane na działkach o planowanych nr geod. [...] i [...] są oddzielone ścianami, spełniającymi wymogi, o których mowa w przepisie art. 93 ust. 3b ustawy. Dokonując oceny parametrów proponowanych do wydzielenia działek gruntu, o planowanych nr geod. [...], [...] i [...], Kolegium stwierdziło, że ich wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że żadna z planowanych do wydzielenia działek budowlanych nie spełnia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy. Ponieważ żadna z planowanych do wydzielenia działek nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zatem dla spełnienia warunku, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy, konieczne byłoby równoczesne wydzielenie z nieruchomości dzielonej drogi wewnętrznej, z możliwością ustanowienia na tej drodze odpowiednich służebności dla nowo wydzielonych działek gruntu. Zapewnienie planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej, w przypadku gdy mające powstać działki, nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zgodnie z powołanym wyżej przepisem powinno w pierwszej kolejności polegać na wydzieleniu drogi wewnętrznej, która wraz z ustanowioną służebnością (ewentualnie sprzedażą udziału w gruncie) gwarantuje prawidłowy i niesporny dostęp do drogi publicznej. Dopiero w przypadku braku możliwości wydzielenia z nieruchomości dzielonej drogi wewnętrznej możliwe jest zapewnienie planowanym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez służebności drogowe. Z brzmienia powołanego wyżej przepisu wynika zatem, że warunkiem dopuszczającym skomunikowanie planowanych do wydzielenia działek z drogą publiczną poprzez służebność drogową, jest brak możliwości wydzielenia z nieruchomości dzielonej dróg wewnętrznych. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nie proponuje wydzielenia w toku przedmiotowego podziału drogi wewnętrznej, która mogłaby służyć skomunikowaniu nowo wydzielonych działek gruntu z drogą publiczną. Organ na marginesie zauważył, że wydzielenie dróg wewnętrznych w trakcie podziału dokonywanego na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy nie byłoby możliwe, gdyż przepis ten daje możliwość wydzielenia jedynie działek budowlanych. Oceniając dopuszczalność wydzielenia proponowanych działek pod kątem zapewniania dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie służebności drogowej, organ odwoławczy podniósł, że z przedłożonego projektu podziału wynika, że w niniejszej sprawie nie występują przeszkody w wydzieleniu drogi wewnętrznej, zapewniającej nowym działkom obsługę komunikacyjną. Z przedłożonych przez wnioskodawcę map wynika, że teoretycznie możliwe byłoby wydzielenie takiej drogi o czym pośrednio świadczy schematyczne przedstawienie jej granicy linią przerywaną, z jednoczesnym zdefiniowaniem tego obszaru, jako "proponowana służebność dojazdu". Wnioskodawca w toku postępowania nie powoływał się przy tym na jakiekolwiek okoliczności faktyczne lub prawne, które uniemożliwiałyby wydzielenie takiej drogi wewnętrznej. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaszły zatem przesłanki uzasadniające zapewnienie dostępu planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie "innych służebności drogowych", gdyż od strony technicznej możliwe byłoby - co do zasady - wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Kolegium nie podzieliło w tym zakresie argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, a dotyczącej zapewnienia planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej poprzez drogę leśną (adres leśny 01-18-1-01-104 -I -00). Po przytoczeniu treści art. 6 ust. 1 pkt 8 i art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.) organ odwoławczy stwierdził, że ich treści wynika wniosek, iż w zależności od prowadzonej na tym terenie gospodarki leśnej lub w przypadku wystąpienia suszy planowane do wydzielenia działki gruntu mogą na stałe lub czasowo tracić - nawet pieszy - dostęp do drogi publicznej, co w świetle przepisu art. 93 ust. 3 ustawy należy uznać za niedopuszczalne. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 29 ustawy o lasach ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Organ odwoławczy podał, że z pisma z dnia 27 marca 2014 r., Zastępcy Nadleśniczego Nadleśnictwa N. wynika natomiast, że odpowiednie znaki dopuszczające ruch pojazdów i osób pieszych zostaną wprowadzone po zatwierdzeniu podziału działki o nr geod. [...], z czego należy wnioskować, że na dzień dzisiejszy ruch taki nie jest dopuszczalny. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że nie może przychylić się przedstawionej w tym piśmie argumentacji, zgodnie z którą "na drodze na której ma być ustanowiona służebność drogowa możliwy jest ruch zarówno pojazdów silnikowych, zaprzęgowych i motorowerowych. Na co dzień korzystają z niej pracownicy Nadleśnictwa N. oraz osoby prywatne dojeżdżające do kancelarii Leśnictwa D. - droga zapewnia zatem swobodne poruszanie się osób pieszych, pojazdów silnikowych i zaprzęgowych", jako wprost sprzecznej z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach.

W ocenie Kolegium bez znaczenia dla sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowo-administracyjnym drogi leśne mają status dróg wewnętrznych, gdyż zgodnie z ustawą, zapewnienie działkom dostępu do drogi publicznej może zostać zapewnione poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej, a z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by wskazywana przez wnioskodawcę droga leśna (adres leśny 01-18-1-01-104 -I -00) została wyodrębniona geodezyjnie. W ocenie organu odwoławczego w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie jest dopuszczalne zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ustawy, z uwagi na niezapewnienie planowanym do wydzielenia działkom gruntu do dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnośnie braku możliwości wydzielenia w trybie przewidzianym przepisem art. 95 pkt 7 ustawy więcej niż jednej działki budowlanej. Z użytego w powołanym wyżej przepisie zwrotu "wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego", w których ustawodawca zastosował liczbę pojedynczą, nie można wyprowadzić wniosku, że w tym, szczególnym trybie możliwe jest wydzielenie wyłącznie jednej działki budowlanej. Zdaniem Kolegium użyte sformułowanie należy interpretować, jako możliwość, a nie nakaz wydzielenia pojedynczej działki budowlanej. W przypadku zastosowania w tym przepisie liczby mnogiej, należałoby uznać, że wolą ustawodawcy było ustanowienie warunku wydzielenia w wyniku podziału, co najmniej dwóch działek budowlanych, co z kolei uniemożliwiłoby wydzielanie w toku postępowania podziałowego prowadzonego w tym trybie, tylko jednej działki budowlanej. Takie ograniczenie nie miałoby racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający Kolegium w pełni podzielił stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2013 r., I OSK 1027/12, zgodnie z którym, przypadek uregulowany w art. 95 ust. 7 ustawy dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości (niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego) pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie "działki budowlanej, niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Oznacza to, że jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego zaś reszta z dzielonego gruntu będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 ustawy, ale jest to po prostu jego konsekwencją. Omawiany przepis służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a ustawy), której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych (por. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2013 oraz M. Wolanin - "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. CH.BECK, Warszawa 2011 str. 187 i nast).

Wobec braku możliwości zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie przewidzianym w przepisie art. 95 pkt 7 ustawy Kolegium dokonało oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem dopuszczalności zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonej nr geod. [...], pow. 27,7600ha, położonej w obrębie geodezyjnym W., w trybie "zwykłym". Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 92 ust. 1, 93 ust. 2a i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że wynika z niej, iż przepisy rozdziału o podziale nieruchomości stosuje się do nieruchomości rolnych i leśnych jeśli idzie o wydzielenie dróg - zawsze, zaś do podziału na działki mniejsze niż 3000 m2 tylko, gdy idzie o przeznaczenie wydzielonych działek na powiększenie nieruchomości sąsiedniej lub dokonanie regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, chyba że idzie o podział nieruchomości, o których mowa w art. 95 ustawy. Zatem w przypadku wniosku o podział nieruchomości, o których mowa w art. 92 ustawy - rolnych i leśnych - konieczne jest ustalenie, czy podział mieści się w zasadzie wskazanej w art. 93 ust. 2a ustawy, gdyż dalsze prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w tych przypadkach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo i leśnie (Gmina N. nie posiada uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie podjęła uchwały do przystąpieniu do sporządzenia planu). W sprawie nie budzi też wątpliwości fakt, że w wyniku podziału zaproponowanego przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości mają powstać trzy działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha. Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że wnioskowany podział nie jest dokonywany w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, ani w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, ani pod drogi wewnętrzne, czy też w okolicznościach określonych w art. 95 ustawy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik wnioskodawcy i zarzucił naruszenie:

1 przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 93 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że proponowany podział nie spełnia warunków, o których mowa w tym przepisie, w ten sposób, że nie wydziela drogi wewnętrznej, w celu zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, gdy z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do tej drogi przylegają;

b) art. 93 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że warunek braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem dla skorzystania z możliwości ustanowienia dla wydzielonych działek innych służebności drogowych jest absolutny i winien być spełniony "za wszelka cenę", w sytuacji kiedy wyżej powołany warunek winien być odniesiony w każdym wypadku do konkretnych okoliczności sprawy i uwzględniać specyfikę danej sytuacji, stopień ingerencji w nieruchomość objętą podziałem ( w tym wypadku wytyczenie drogi wewnętrznej spowoduje potrzebę zmiany przeznaczenia gruntu na inny niż leśny, zbędne wyłączenie go z produkcji leśnej) istniejące już drogi, (w tym leśne);

2. przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż podział przedmiotowych nieruchomości, nie zapewnia dostępu do drogi publicznej działkom, które miałyby powstać na skutek podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają, aby wydzielone działki gruntu, w każdym przypadku przylegały bezpośrednio do drogi publicznej. Alternatywnym rozwiązaniem jest bowiem zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną, bądź też poprzez ustanowienie służebności dla działek nieprzylegających do drogi publicznej na działkach, które do takiej drogi przylegają. Pełnomocnik wnoszącego skargę zaakcentował przy tym, że ustanowienie służebności jest alternatywnym dla wydzielenia działki, sposobem zapewnienia pośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem pełnomocnika strony błąd Kolegium polega na rozważeniu tylko teoretycznej możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, bez rozważenia celowości takiego rozwiązania, które – jak podkreśla skarżący – wymagałoby zmiany przeznaczenia gruntu, wydzielonego pod drogę, wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej, co wiązałoby się ze znacznymi nakładami pracy i nakładami finansowymi, wynikającymi z możliwej wycinki lasu, dokonywaniem stosownych opłat, zmiany wysokości podatku. Wnoszący skargę podkreślił, że wymaganie wydzielenia drogi wewnętrznej w miejscu istniejącej drogi leśnej, będącej – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 260) – drogą wewnętrzną, wiązałoby się z wszczęciem długotrwałych procedur administracyjnych, poniesieniem nakładów finansowych i ograniczeniem zalesienia terenu, które mogłoby potencjalnie niekorzystnie wpłynąć na środowisko naturalne. Równocześnie pełnomocnik strony podkreślił, że zapewnienie pośredniego dostępu do drogi publicznej następuje wraz ze zbyciem działki na rzecz innej osoby, gdyż wcześniejsze ustanowienie służebności drogowej nie jest możliwe, gdy ta sama osoba jest właścicielem działki mającej zapewniony dostęp do drogi publicznej, jak i działki dla której taki dostęp ma dopiero być zapewniony. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik Nadleśnictwa zarzucił Kolegium brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie specyfiki podziału nieruchomości leśnych, usytuowania działek będących przedmiotem podziału oraz faktu, że leżą one bezpośrednio przy drodze leśnej. Skarżący zarzuca również Kolegium błędne twierdzenie, że niemożliwe jest dokonanie wnioskowanego podziału w proponowanym kształcie wobec braku ustawienia odpowiednich znaków drogowych przez Nadleśnictwo, przed zatwierdzeniem podziału. Zdaniem zainteresowanego planowanie wydzielenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia służebności drogowej nie wymaga uprzedniego ustawienia odpowiednich znaków drogowych, gdyż konieczność taka następuje dopiero w chwili zbycia wydzielonych fragmentów nieruchomości. Na marginesie nadmieniono, że nieruchomości będące przedmiotem podziału służą przede wszystkim pracownikom Nadleśnictwa, którym z mocy ustawy przysługuje prawo poruszania się po drogach leśnych. Dodatkowo skarżący powołał się na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 1784/10 NSA, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej może być zapewniony poprzez istniejącą już drogę wewnętrzną, jak również na fakt, że Starosta Siemiatycki decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r., wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Tołwin, zatwierdzając tym samym plan podziału innej nieruchomości należącej do nadleśnictw N., w którym zapewnienie dostępu do drogi publicznej przewidziano poprzez ustanowienie służebności drogowej na istniejącej drodze leśnej. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty należało uznać za trafne.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na:

- niewłaściwej interpretacji przepisu art. 95 ust. 7 ustawy a dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518) zwana dalej: u.g.n., w związku z art. 4 ust. 3a tej ustawy;

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd dostrzegł, z urzędu, niektóre jej uchybienia prawne, jakich nie podniesiono w zarzutach skargi (stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Należy przypomnieć, że intencją wnioskodawcy Skarbu Państwa – Nadleśnictwa N. było uzyskanie decyzji zatwierdzającej podział działki leśnej o nr [...] pow. 27,76 ha w miejscowości W. polegający na wydzieleniu trzech działek budowlanych: o nr [...] o pow. 0,1232ha , o nr [...] o pow. 0,1189ha i o nr [...] o pow. 0,1832ha, Działki wnioskowane do wydzielenia zostały zabudowane wiele lat temu budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, służącymi pracownikom Nadleśnictwa N. Właścicielem działki o nr [...] zarówno przed podziałem, jak i po jej podziale pozostaje Nadleśnictwo N. (Skarb Państwa).

W sprawie nie znajduje zastosowania (wbrew twierdzeniom SKO) przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. uniemożliwiający podział działki leśnej na nieruchomości mniejsze niż 0,3000ha, gdyż przepis ten został wyłączony do podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 u.g.n.

Art. 95, w tym art. 95 ust. 7 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad podziału nieruchomości. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, daje możliwość "wydzielenia działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, pojęcie "działki budowlanej" użyte w w/w przepisie w liczbie pojedynczej nie oznacza, że możliwe jest wydzielenie tylko jednej działki (w jej literalnym brzmieniu) w jednym postępowaniu podziałowym, skoro istnieje potrzeba wydzielenia kilku działek, a każda jest niezbędna do korzystania z odrębnego budynku mieszkalnego. Za taką interpretacją przepisu opowiedział się m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17.12.1999r. ( III CKN 502/98), a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.10.2013r. ( I OSK 102712). Sąd orzekający w sprawie niniejszej również podziela wskazane stanowisko, przychylając się jednocześnie do poglądu SKO, które tę kwestię zinterpretowało prawidłowo, wbrew niesłusznemu poglądowi organu I instancji.

Celem przepisu art. 95 ust. 7 u.g.n. jest wydzielenie działki (działek) budowlanej w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 ust. 3a u.g.n. tj. takiej, której "wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce". Należy zauważyć, że w świetle powyższej definicji działka budowlana oznacza działkę już zabudowaną, w przeciwieństwie do działki niezabudowanej, o jakiej stanowi art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednym z warunków definicji działki budowlanej (zabudowanej) jest dostęp do drogi publicznej.

Dostęp do drogi publicznej jest albo bezpośredni, albo poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z gruntu objętego podziałem, albo poprzez służebność drogową poprzez inny niż droga wewnętrzna grunt innego podmiotu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7.12.2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r. nr 268, poz. 2663) wskazuje, ze opracowany na kopii mapy zasadniczej operat podziału, sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu, przedstawia się w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej.

Operat ewidencyjnego podziału nieruchomości służy wskazaniu skomunikowania wydzielonej działki (działek) z drogą publiczną, natomiast zapewnienie dostępu takich działek do drogi publicznej następuje dopiero w chwili podziału prawnego nieruchomości tj. zbycia wydzielonej działki, co prowadzi do uczynienia jej odrębną nieruchomością.

Następstwem geodezyjnego wyodrębnienia gruntu osady leśnej z dużego kompleksu leśnego, przy niezmienionym charakterze tego gruntu (nadal pozostaje klasyfikacja geodezyjna "Ls") nie musi być wydzielenie drogi wewnętrznej w sensie geodezyjnej działki, skoro już istnieje skomunikowanie z drogą publiczną poprzez drogę leśną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego twierdzącego, że jedyną przeszkodą ( na tym etapie postępowania) do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest brak dostępu, proponowanych do wydzielenia trzech działek, do drogi publicznej, ponieważ na istniejącej drodze leśnej, łączącej się z drogą publiczną, geodezyjnie nie wydzielono drogi wewnętrznej ani służebności drogowej, gwarantującej niesporny dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, istniejąca droga leśna, przebiegająca wydłuż działek proponowanych do wydzielenia o nr [...], [...] i [...], jest drogą wewnętrzną, zapisaną w ewidencji leśnej pod nr 01-18-1-01-104-I-00. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r. nr 12, poz. 59) przez drogi leśne należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2012r. poz. 260) wynika, że drogi leśne są drogami wewnętrznymi. Aby działka posiadała status działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3 z u.g.n. musi mieć dostęp do drogi publicznej chociażby pośrednio poprzez dojazd drogą wewnętrzną, co nie jest sporne. Racje należy przyznać skarżącemu, że istniejąca droga leśna, chociaż geodezyjnie nie wyodrębniona, jest drogą wewnętrzną i na etapie postępowania podziałowego nie ma potrzeby i możliwości prawnej ustanawiania służebności drogowej. Dołączona do wniosku dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zawiera ona oznaczenie "sposobu zapewnienia dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej" co jest zgodne z rozporządzeniem wykonawczym.

Należy zważyć, że działka o nr [...] jest własnością Nadleśnictwa N. (Skarbu Państwa) i w wyniku podziału nie zmienia właściciela, co oznacza, że ustanowienie w tym momencie służebności drogowej (na własnej działce) nie jest prawnie możliwe. Prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem właściciela wynikającym z istoty prawa własności (art. 140 k.c.), co oznacza m.in. uprawnienie do podziału nieruchomości, jeżeli sposób podziału nie jest sprzeczny z przepisami i interesem osób trzecich.

W niniejszym przypadku najistotniejszą kwestią jest uchwycenie momentu, w którym dostęp do drogi publicznej musi być prawnie zapewniony. Następuje to w chwili zbycia nieruchomości innej osobie. Celem zagwarantowania uprawnień nabywcy ustanowienie służebności drogowej jest konieczne, jeżeli działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Służy temu umowa cywilnoprawna. Jednakże celem niniejszego podziału było wewnętrzne wydzielenie działek bez zmiany osoby właściciela.

Reasumując: wydzielenie drogi wewnętrznej w sensie geodezyjnym lub ustanowienie służebności drogowej nie stanowi warunku zatwierdzenia podziału nieruchomości na podstawie art. 95 ust. 7 u.g.n. w sytuacji zaakceptowania operatu podziałowego nieruchomości leśnej, mającej dostęp do drogi publicznej, przez organ ewidencji gruntów i budynków.

Dlatego też, zastrzeżenia organu odwoławczego w aspekcie braku oznakowania drogowskazami dopuszczającymi ruch po drodze leśnej, przebiegającej wzdłuż działek projektowanych do wydzielenia, jak też ograniczenia poruszania się po drogach leśnych, wynikające z ustawy o lasach, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji będzie miał na względzie wykładnię przepisów, dokonaną przez Sąd w powyższym uzasadnieniu.

Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.