Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 87/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Zarządu [...] z [...] stycznia 2014 r.

Powyższy postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Zarząd [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z miejscami postojowymi, w pylonami reklamowymi, zagospodarowaniem terenu, 2 zjazdami z drogi publicznej oraz infrastrukturą techniczną, budową szamba szczelnego oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe na terenie części działek nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] pod zjazdy, w obrębie [...], przy ul. [...], [...], [...] w W.

I. sp. z o.o. w W. (określana dalej jako: "skarżąca") pismem z [...] sierpnia 2014 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Zarządu [...] z [...] stycznia 2014 r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej jako: "Kpa"). Wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Zarząd [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] stycznia 2014 r.

Następnie Zarząd [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Zarządu [...] z [...] stycznia 2014 r.

Skarżąca na powyższe postanowienie złożyła zażalenie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 152 § 1 Kpa, art. 146 § 2 Kpa oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu [...] z [...] sierpnia 2014 r.

Kolegium wskazało, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W związku z powyższym wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. SKO podkreśliło, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co przesądza o tym, iż nie podlega ona wykonaniu. Dlatego też do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniło, że okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, a tym samym nie można zastosować wobec niej wstrzymania jej wykonania powoduje, że przy rozpatrywaniu wniosku nie podlega badaniu fakt spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 Kpa.

Skarżąca na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

art. 152 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu, co oznacza, że decyzja ta nie kwalifikuje się pod ochronę tymczasową polegającą na wstrzymaniu jej wykonania, podczas gdy wykonanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, co oznacza, że wstrzymanie wykonania tej decyzji polega na zawieszeniu jej skutku prawnego;

art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a okoliczności stanu faktycznego i prawnego bezsprzecznie wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji organu I instancji ustalającej warunku zabudowy i zagospodarowania terenu w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na posiadanie przez skarżącą przymiotu strony postępowania o wydanie tej decyzji, co obliguje właściwy organ do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 Kpa,

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa polegające na ich niezastosowaniu poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego skutkujące nieustaleniem okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i uniemożliwiające tym samym ocenę zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem NSA decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Oznacza to jednocześnie, że decyzja ta kwalifikuje się również pod ochronę tymczasową w postaci wstrzymania jej wykonania, które ma prowadzić do zawieszenia jej mocy obowiązującej. Jej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zatem bezprzedmiotowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem wykonalna i wstrzymanie jej wykonania oznaczać będzie czasowe uniemożliwienie realizacji wynikających z niej uprawnień, tj. wystąpienia na jej podstawie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie Kolegium należy uznać za całkowicie bezpodstawne, gdyż art. 152 § 1 Kpa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i Kolegium winno było ustalić spełnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.

Ponadto stwierdziła, iż organ I instancji nie uwzględnił szczególnego charakteru przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i wynikających z tego tytułu skutków w zakresie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na organ administracyjny. Ten szczególny charakter wyraża się zarówno w tym, że badanie zaistnienia ww. przesłanki następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również w tym, że stwierdzenie jej zaistnienia obliguje organ do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez względu na jej wpływ na treść decyzji. W tym szczególnym zatem przypadku uprawdopodobnienie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania jest jednoznaczne z uprawdopodobnieniem istnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, co organ I instancji w całości pominął. Uzależnienie bowiem wstrzymania wykonania decyzji od udowodnienia posiadania statusu strony przez wnioskodawcę byłoby jednocześnie uzależnieniem wstrzymania wykonania decyzji od udowodnienia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co pozostaje w sprzeczności z treścią i istotą instytucji określonej w art. 152 § 1 Kpa.

Skarżąca podniosła również, że powołanie przez organ I instancji art. 146 § 2 Kpa, jako podstawy odmowy wstrzymania wykonania decyzji w wyniku wznowienia postępowania, stanowiło istotne naruszenie zarówno tego przepisu, jak i art. 152 § 1 Kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie natomiast z jednolitym stanowiskiem doktryny, orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego zastosowanie art. 146 § 2 Kpa wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Oznacza to, że w postępowaniu wpadkowym w stosunku do postępowania wznowieniowego, tj. w postępowaniu wszczętym w oparciu o treść art. 152 § 1 Kpa w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, organ I instancji nie tylko nie miał obowiązku, ale przede wszystkim nie miał prawa dokonywać ponownej, merytorycznej oceny istoty sprawy, gdyż ocena taka może nastąpić jedynie w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie bez ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, nie jest możliwe i dopuszczalne ustalenie istnienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o której mowa w art. 146 § 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 15 stycznia 2015 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreśliła także, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę wydania decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zatem konieczny warunek uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Ponieważ, zdaniem skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem przepisów uzasadniającym jej uchylenie, skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to postępowanie ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem Kolegium stwierdzi, że skarżącej przysługuje status strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to decyzja ta będzie musiała zostać uchylona, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania będzie musiało zostać przeprowadzone przez organ I instancji od początku, tym razem z udziałem skarżącej. W takiej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę nie będzie możliwe a wszczęte już w tej sprawie postępowanie będzie musiało zostać umorzone. Z tego też powodu, żeby uniknąć sytuacji, w której złożony zostanie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala w myśl art. 151 p.p.s.a

W rozpatrywanej sprawie prawną odstawę wniosku skarżącej stanowił art. 152 § 1 Kpa. W myśl tego przepisu "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania."

Analiza powyższego unormowania wskazuje na to, iż w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą być przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski Warszawa 1996, str. 670). Omawiana norma, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 Kpa nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, czy też w przypadku o jakim mowa w art. 151 § 2 Kpa. Samo stwierdzenie przez organ, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, trzeba uznać za niewystarczające i nie spełniające wymagań art. 152 § 1 Kpa. Tak jak z jednej strony z art. 152 Kpa nie wynika ograniczenie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od stanu zaawansowania sprawy dotyczącej wznowienia określonego postępowania, tak i nie jest z kolei dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji w przypadku wystąpienia przesłanki przedawnienia określonej w art. 146 § 1 Kpa.

W przedmiotowej sprawie zasadnie organ I instancji wywodził, że zawarta w art. 152 § 1 Kpa regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 Kpa, powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich - zdaniem organu - możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji.

Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w art. 152 § 1 Kpa, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale i z treści samej normy. Stwierdzić należy, iż samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji, wydanej w wyniku wznowienia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] wskazał na brak takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za prawdopodobieństwem uchylenia decyzji, dostrzegając uwarunkowania prawne cechujące instytucję wstrzymania wykonania decyzji.

Jak wynika z brzmienia przepisu art. 152 Kpa ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, że zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku, powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie.

Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego odwoływała się w szczególności do prawnych następstw wydania decyzji o warunkach zabudowy w kontekście dalszej realizacji planów inwestycyjnych.

Odnosząc się w związku z tym do zagadnienia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się dominujący pogląd, iż decyzje powyższe mają charakter deklaratoryjny. W szczególności w bogatym orzecznictwie dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy podkreśla się, że decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie narusza ona żadnych praw i nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody czy nieodwracalnych skutków. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości.

Mimo, że decyzja o warunkach zabudowy na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy budowlane, to jednak nie poddaje się ona przymusowemu wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym.

Istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, CBOSA, decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja odpowiada warunkom określonym w powyższym przepisie powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak NSA w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, CBOSA).

W wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może zatem dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w tym wskazanych przez stronę, wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.

Prawidłowo organ II instancji zwrócił uwagę na naturę decyzji o warunkach zabudowy, co niezależnie od braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o czym była wyżej mowa, stanowi podstawową, samodzielną, a zarazem wystarczającą przesłankę uzasadniającą odmowę wstrzymania wykonania, czyniąc zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, niezasadnymi.

Zważywszy na powyższe, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia skarga, jako bezzasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.