Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 461/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 128 ust. 1 i ust. 4, art. 120 i 124-126
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Systemu Gazociągów [...] Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 752/07 w sprawie ze skargi Systemu Gazociągów [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu tranzytowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 752/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu tranzytowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Włocławski decyzją z dnia [...] października 1998 r., wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zezwolił spółce akcyjnej System Gazociągów [...] w W. na założenie i przeprowadzenie podziemnego przewodu o średnicy DN 1400 do przesyłania gazu oraz kabla światłowodowego przez nieruchomość stanowiącą własność G. i S. Ż. położoną w miejscowości B., gmina T., obejmującą działki nr [...],[...], i [...] o powierzchni [...]ha. Ponadto wymienioną decyzją Spółka została zobowiązania do przywrócenia zajętej nieruchomości do stanu poprzedniego oraz wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na skutek zajęcia nieruchomości, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji.

Wojewoda Włocławski decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nadał rygor natychmiastowej wykonalności wskazanej wyżej decyzji.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wskutek zaskarżenia przez małżeństwo Ż. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...], wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 360/99 oddalił skargę G. i S. Ż. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r.

Starosta L. decyzją z dnia [...] marca 2001 r., wydaną na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129, art. 130 i art. 135 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił wysokość odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości w kwocie [...] zł z ustawowymi odsetkami od dnia 1 maja 1998r.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., uchylił decyzję Starosty L. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Starosta L. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i art. 135 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o ustaleniu od Spółki Akcyjnej System Gazociągów [...] w W. na rzecz G. i S. Ż. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu szkód powstałych w związku z zajęciem pod przedmiotową budowę pasa gruntów o powierzchni [...] ha i zobowiązał inwestora do wypłacenia stronom powyższej kwoty w terminie 14 dni od uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia.

Organ wskazał że w sprawie należało przyjąć, iż pod budowę inwestor zajął łącznie powierzchnię [...] ha, bowiem poza zajęciem wynikającego z dokumentacji budowlanej obszaru [...] ha, wykonawca dodatkowo na powierzchni [...] ha działki nr [...] składował humus, co zostało przyznane przez inwestora na rozprawie administracyjnej. Brak było natomiast, w ocenie organu, podstaw do uwzględniania podnoszonej przez małżonków Ż. okoliczności, iż nie mieli dostępu do części działki nr [...] o powierzchni [...] ha z powodu rozrzuconego na niej humusu, gdyż nie została ona potwierdzona jakimikolwiek dowodami.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że jako datę ograniczenia wykonywania przez strony prawa własności uznano dzień [...] listopada 1998 r., w którym decyzja ostateczna Wojewody Włocławskiego z dnia [...] października 1998 r. otrzymała rygor natychmiastowej wykonalności. Jako końcową datę okresu, za który należy się odszkodowanie przyjęto natomiast datę faktycznego wykonania rekultywacji mechanicznej gruntów zajętych pod budowę, to jest [...] maja 2002 r. W dniu tym inwestor dokonał poprawek w niwelacji terenu zgodnie z zaleceniami właścicieli gruntu. Po tym dniu, jak stwierdził organ, przedmiotowe grunty właściciele mogli uprawiać rolniczo.

Od decyzji Starosty L. G. i S. Ż. oraz Spółka Akcyjna System Gazociągów [...] złożyli odwołanie, zarzucając, że w decyzji ustalającej odszkodowanie nie ma rekompensaty za straty poniesione przez nich za rekultywację biologiczno - chemiczną oraz opóźnienie w załatwieniu sprawy.

Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że nakłady na rekultywację biologiczno-chemiczną służące przywróceniu pełnej żyzności gleby dokonywane w trakcie jej normalnej rolniczej uprawy ze swej istoty mają zapobiec powstaniu szkody, a zatem nie mogą stanowić elementu odszkodowania jakie ustalił Starosta. Organ wskazał jednocześnie, że określenie wartości nakładów na przywrócenie gruntom działek [...],[...] i [...] wartości użytkowych - właściwości biologicznych, fizycznych i chemicznych w ramach ich późniejszego normalnego rolniczego wykorzystania, dokonane zostało odrębną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i obciążają one rachunek inwestora. Podkreślono także, iż okoliczności, w jakich inwestor występował z żądaniem udostępnienia gruntu przez właścicieli nie pozwalają na wykazanie im winy w stopniu uzasadniającym przyjęcie przyczynienia się do powstania szkody.

Decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego Spółka Akcyjna System Gazociągów [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 752/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z budową gazociągu tranzytowego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie powinno obejmować rzeczywiście wyrządzone szkody oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości w związku z dokonanym jej zajęciem, przy czym odszkodowanie to, jakkolwiek regulowane wskazaną wyżej ustawą i ustalane przez organ, z racji tej, że stanowi rekompensatę za uszczerbek majątkowy, jest świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym (art. 2 § 3 kpc).

W ocenie Sądu, skoro G. i S. Ż. zaskarżyli decyzję zezwalającą na zajęcie ich gruntów, to usprawiedliwione było niezareagowanie przez nich na pismo inwestora z dnia [...] kwietnia 1999 r. wzywające ich do wyrażenia w zakreślonym terminie do 30 kwietnia 1999 r. zgody na wejście na ich nieruchomość w celu, jak określono we wskazanym piśmie, jej uporządkowania po wybudowaniu gazociągu i kabla światłowodowego. Sąd podniósł, że jak wynika z ustaleń poczynionych w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego wszczętego w 2000 r. przez Starostę L. w związku z wnioskiem Spółki o doprowadzenie do wykonania przez właścicieli nieruchomości nałożonego na nich wymienioną decyzją obowiązku umożliwienia inwestorowi przeprowadzenia gazociągu tranzytowego ze światłowodem, wprawdzie wybudowano gazociąg oraz rurę osłonową instalacji kabla światłowodowego, to jednak nie został przeprowadzony sam kabel światłowodowy stanowiący urządzenie niezbędne do korzystania z gazociągu.

Sąd podkreślił, że powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2006 r. sygn. II SA/Bd 230/06 oddalającego skargę Systemu Gazociągów [...] SA w W. na postanowienie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz, sygn. II SA/Bd 231/06 oddalającego skargę Spółki na postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreślił, że na prawidłowość stanowiska tegoż sądu wskazują wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłe w podobnych sprawach, to jest m.in. sprawy o sygn. akt OSK 1216/04, OSK 1171/04 i OSK 259/05.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że sięgając do przepisów prawa budowlanego stwierdzić należy, że gazociąg w świetle art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118,) jest budowlą. Z kolei budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a do takowych należy światłowód, jest zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b tej ustawy rodzajem obiektu budowlanego. Tak więc, zdaniem Sądu, światłowód to niewątpliwie część obiektu budowlanego, którego realizacji dotyczyła decyzja Wojewody Włocławskiego z [...] października 1998 r.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, właściciele nieruchomości nie byli wielokrotnie wzywani przez nią do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania rekultywacji gruntów. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem, poza wyżej wymienionym, jeszcze jedno tylko jej pismo z dnia [...] lutego 2000 r. wzywające G. i S. Ż. do udostępnienia, poprzez wyrażenie do dnia [...] marca 2000 r. pisemnej zgody, nieruchomości w celu zakończenia prac związanych z przeprowadzeniem kabla światłowodowego, naprawą urządzeń melioracyjnych oraz rekultywacją gruntów. Po bezskutecznym upływie powyższego terminu Spółka zainicjowała postępowanie egzekucyjne.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek kwestia odszkodowania należy do zagadnień cywilistycznych, a kodeks cywilny jest niewątpliwie jedną z wymienionych w art. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603) ustaw, których przepisów w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, nie narusza wymieniona ustawa, to ze względu na to, iż problematyka wysokości odszkodowania jest wyczerpująco uregulowana w dziale lII rozdział 5 i dziale IV rozdział 1 cyt. ustawy oraz rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U., Nr 207, poz. 2109), przepisy kodeksu cywilnego w tym zakresie nie mają zastosowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zgodzić się należy z wywodem skargi, że mimo niemożności uzyskania drogą administracyjno-prawną dostępu do nieruchomości w celu przeprowadzenia kabla światłowodowego i rekultywacji gruntu, G. i S. Ż. po wezwaniu ich pismem z dnia [...] lutego 2000 r., będąc wcześniej powiadomieni o zgłoszeniu przez inwestora zakończenia budowy, powinni pozytywnie ustosunkować się do powyższego wezwania. Ich bierność w tym zakresie przyczyniła się do wydłużenia okresu pozostawania nieruchomości poza dostępem inwestora. Sąd wskazał, że tym samym brak reakcji właścicieli nieruchomości na wezwanie inwestora z dnia [...] lutego 2000 r. wpłynął na zwiększenie szkody i niesłuszne obciążenie odszkodowaniem inwestora dodatkowo za okres od [...] marca 2000 r. ([...] marca upłynął wyznaczony w piśmie termin udzielania odpowiedzi)

W ocenie Sądu z wyliczenia odszkodowania z tytułu strat spowodowanych niemożnością korzystania przez właścicieli z nieruchomości należy wyłączyć okres między [...] marca 2000 r. a [...] marca 2002. r. Sąd zauważył także, iż z akt sprawy nie wynika, by o udostępnieniu w marcu 2002 r. przez właścicieli nieruchomości zadecydował organ administracji wydając rozstrzygnięcie na tle prawa budowlanego. Natomiast data udostępnienia gruntów właścicielom wskazuje, że w tym czasie toczyło się postępowanie egzekucyjne z wniosku inwestora, a niekorzystne dla nich postanowienia Starosty L. z dnia [...] czerwca 2001 r. i [...] maja 2001 r., wobec zaskarżenia ich, nie miały cech ostateczności. Stąd należy przyjąć, że udostępnienie inwestorowi przez G. i S. Ż. gruntów nastąpiło na zasadzie dobrowolności - w wyniku porozumienia z inwestorem. W ocenie Sądu nie było przeszkód, by do podobnego porozumienia doszło w 2000 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną złożył System Gazociągów [...] S.A. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wniesiono także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegającą na przyjęciu założenia, że odszkodowanie - ustalone na podstawie wskazanego przepisu przysługuje również za okres, w którym inwestor pozbawiony był prawa dostępu do nieruchomości na skutek odmowy udostępnienia nieruchomości przez małżeństwo Ż., a także wstrzymania wykonalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] zezwalającej inwestorowi na założenie i przeprowadzenie podziemnego przewodu o średni DN 1400 mm do przesyłu gazu oraz kabla światłowodowego na nieruchomości stanowiącej własność G. i S. Ż. na mocy postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] wydanego w związku z wniesieniem przez G. i S. Ż. skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r.;

2) niezastosowanie art. 362 k.c. i w konsekwencji uznanie, że inwestor odpowiada również za szkodę powstałą w okresie od [...] kwietnia 1999 r. do [...] marca 2000 r. w sytuacji, gdy szkoda powstała we wskazanym okresie wywołana była wyłącznie działaniami G. i S. Ż.

3) niezastosowanie art. 361 § 1 k.c. i w konsekwencji uznanie, że Inwestor odpowiada za szkody powstałe w okresie od [...] kwietnia 1999 r. do [...] marca 2000 r., podczas, gdy starania Inwestora o udostępnienie mu nieruchomości i odmowa G. i S. Ż. na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania rekultywacji przerwały związek przyczynowy pomiędzy działaniem/zaniechaniem Inwestora a powstałą szkodą;

4) niezastosowanie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i w konsekwencji uznanie, że inwestor nie mógł skutecznie żądać udostępnienia nieruchomości [...] kwietnia 1999 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że inwestor nie kwestionuje oceny Sądu co do braku możliwości domagania się udostępnienia nieruchomości w celu wykonania rekultywacji, jednak nie oznacza to, że konsekwencje niewykonania rekultywacji mogą obciążać inwestora w sytuacji, gdy wyrażał on gotowość jej wykonania. Podkreślono, że to na skutek bezpodstawnej skargi G. i S. Ż. (co potwierdza wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r., na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości), wstrzymana została wykonalność tejże decyzji. Wskazano, że zgodnie z art. 361 § 1 k.c., zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Natomiast art. 362 k.c. stanowi, że w sytuacji, gdy poszkodowany przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody, obowiązek jej naprawienia ulega odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do okoliczności, a zwłaszcza do stopnia winy obu stron. W związku z tym, zdaniem skarżącego, okoliczność, że rozdział V ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestię odszkodowania nie oznacza, że odszkodowanie należne na podstawie tejże ustawy nie ma charakteru cywilnoprawnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jego pismo z dnia [...] kwietnia 1999 r., potwierdza gotowość przeprowadzenia rekultywacji przez inwestora. Oznacza to, że inwestor nie uchylał się od wykonania niezbędnych czynności, które pozwoliłyby na pełne wykorzystanie nieruchomości przez G. i S. Ż., co tym samym zapobiegłoby utraceniu przez nich pożytków.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, uznać należy, że szkoda w postaci utraconych pożytków w okresie po [...] kwietnia 1999 r. wywołana została działaniem G. i S. Ż.

Wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba powodująca stratę albo ograniczenie wartości użytkowych gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Na inwestorze zatem spoczywał obowiązek dokonania rekultywacji, w związku z czym nie można twierdzić, że brak było podstaw do domagania się udostępnienia nieruchomości w celu jej wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, bowiem skarga kasacyjna nie wskazała naruszeń prawa procesowego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie natomiast naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu przypomnieć, że kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie odszkodowanie przyznane zostało właścicielom przedmiotowej nieruchomości z tytułu szkód powstałych wskutek zajęcia pasa gruntów przez System Gazociągów [...] S.A. w W. w oparciu o zezwolenie wydane w trybie przewidzianym w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. W myśl ust. 4 powołanego artykułu odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Dalsze przepisy rozdziału 5 działu III omawianej ustawy zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" zawierają unormowania dotyczące ustalania odszkodowania. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie korzystania z nieruchomości) ma charakter cywilnoprawny, co jednakże nie oznacza, że przy określaniu jego wysokości możliwe jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego.

Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2799/93 (ONSA 1995/2/88), że zagadnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (lub jej część) jest wyczerpująco uregulowane przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) i zachowuje nadal aktualność mimo zmiany stanu prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazać także wypada, że zakres odpowiedzialności odszkodowawczej za ograniczenie korzystania z nieruchomości, który wynika z zasady określonej w art. 128 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wszelkie późniejsze rozważania dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania, nie zawierają odniesienia do przepisów Kodeksu cywilnego. Przypomnieć bowiem należy, że odszkodowanie ma cywilnoprawny charakter, jeżeli wynika z czynu niedozwolonego lub z umowy. Jeśli natomiast (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) jego źródłem jest decyzja administracyjna, to nie posiada ono takiego charakteru. Wtedy to, z uwagi na źródło powstania, można mówić o jego publicznoprawnym charakterze. W takiej więc sytuacji, gdy przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie mogły być w sprawie stosowane, zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 362 k.c., jak i art. 361 § 1 k.c., nie mogły być uznane za uzasadnione.

Nie zasługuje także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że odszkodowanie należne właścicielom przedmiotowej nieruchomości przysługuje również za okres, w którym inwestor pozbawiony był prawa dostępu do nieruchomości na skutek odmowy udostępnienia przez właścicieli nieruchomości, a także wstrzymania wykonalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. zezwalającej inwestorowi na założenie i przeprowadzenie podziemnego przewodu do przesyłu gazu oraz kabla światłowodowego. Zauważyć trzeba, że ustalenie wysokości odszkodowania następowało w rozpoznawanej sprawie wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z art. 128 ust. 4 tejże ustawy, odszkodowanie za szkodę powstałą w wyniku zdarzenia, jakim w tym przypadku było ograniczenie w trybie art. 124 sposobu korzystania z nieruchomości powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Natomiast uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje wywłaszczony, jest wynikiem legalnego działania administracji i to właśnie różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Przy jego ustalaniu nie można wykraczać poza ramy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i posiłkować się unormowaniami zawartymi w przepisach Kodeksu cywilnego. Oczywistym jest natomiast, że właściciele nieruchomości, której dotyczy zezwolenie mają prawo odwołania się od decyzji w tym przedmiocie, a następnie wniesienia skargi do sądu. Będące konsekwencją tej czynności wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej zezwolenia i związany z tym brak zgody na udostępnienie nieruchomości nie może powodować dla właścicieli negatywnych konsekwencji w zakresie odszkodowania. Bez znaczenia dla oceny w tym względzie pozostaje akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność późniejszego oddalenia skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. Przeciwny pogląd prowadziłby bowiem do faktycznego ograniczenia prawa właścicieli do zaskarżenia decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, z uwagi na istniejące ryzyko obciążenia ich skutkami finansowymi negatywnego dla nich rozstrzygnięcia.

W związku z tym za trafne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowe odszkodowanie należy się właścicielom nieruchomości w okresie od dnia [...] listopada 1998 r., to jest od nadania decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] października 1998 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, do dnia [...] marca 2000 r., to jest do upływu terminu wyznaczonego przez inwestora w piśmie z dnia [...] lutego 2000 r. Będąc bowiem poinformowanymi przez inwestora o zakończeniu budowy, przez własną opieszałość, a więc bezpodstawnie, nie zezwolili na rekultywację terenu, czym w istocie przyczynili się do zwiększenia szkody.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. (w skardze kasacyjnej błędnie podano: z dnia 3 grudnia 1995 r.) o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem już wskazano w powyższych wywodach, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji, orzekały wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.