Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 243/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6, 78 par. 1, 9, art. 10 par. 1 i par. 2, art. 80, 79a, art. 148 i 149
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], znak [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej" "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia I G na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz Gminy [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił podmiotowi [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych nr [...]III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na działce nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie ww. decyzja Burmistrza z [...] czerwca 2001 r., została: przeniesiona decyzją Starosty Nr [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...], decyzją Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], decyzją Starosty Nr [...] z [...] października 2007 r., znak: [...], decyzją Starosty Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], przeniesiona decyzją Starosty Nr [...] z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], zmieniona decyzją Starosty Nr [...] z [...] marca 2009 r., znak: [...], zmieniona decyzją Starosty Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...], zmieniona decyzją Starosty Nr [...] z [...] listopada 2010 r., znak: [...], zmieniona decyzją Starosty Nr [...] z [...] marca 2011 r., znak: [...], zmieniona decyzją Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. [...].

I G pismem z [...] października 2012 r., sprecyzowanym [...] kwietnia 2013 r., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...].

Starosta postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z usługami i garażem podziemnym "[...]" na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...], a następnie decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] marca 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/19 uchylił ww. zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] marca 2019 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] września 2018 r.

Następnie, Starosta decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2020 r., odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. oraz wszystkich decyzji zmieniających pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych nr [...] III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na działce nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]. I G złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. uchylił decyzję Starosty Nr [...] z [...] grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., przeniesionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] lipca 2007 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] października 2007 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., przeniesionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] czerwca 2008 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] marca 2009 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] czerwca 2010 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] marca 2011 r., zmienionej decyzją Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., oraz decyzją Starosty Nr [...] z [...] maja 2012 r. wydanej inwestorom: [...] Sp. z o. o. sp. k., [...] Sp. z o. o.. [...] Sp. z o. o. s.k., Osiedle [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] , zezwalającej na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych: [...] z usługami i garażem podziemnym "[...]". Od powyższego rozstrzygnięcia I G złożyła odwołanie.

Organ odwoławczy opisał przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, określone w art. 145 § 1 k.p.a. Uwzględniając treść wniosku o wznowienie postępowania z [...] października 2012 r. (sprecyzowany pismem z [...] kwietnia 2013 r.) oraz wskazania zawarte w wyroku WSA z 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/19, jak również wyjaśnienia skarżącej w pismach z [...] września 2020 r., i z [...] października 2020 r. (stanowiących odpowiedź na wezwanie Starosty [...]) - uznał, że skarżąca powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem m.in. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., która następnie była kilkukrotnie zmieniana.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., strona może żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przypadku, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takim przypadku wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., który wskazuje, że miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Weryfikacja decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., wykazała, że została ona I G przekazana "do wiadomości". Co prawda w aktach postępowania brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji przez skarżącą, jednakże w piśmie z [...] sierpnia 2021 r., stanowiącym zażalenie na kwestionowane postanowienie Starosty skarżąca nie zakwestionowała otrzymania spornej decyzji wskazując tylko, że "Niemniej jednak nawet i fakt, że I G była wskazana w rozdzielniku decyzji, jako jej adresat nie jest równoznaczne z zapewnieniem jej czynnego udziału w sprawie". W tym kontekście skarżąca podniosła również, że "(...) to, że była wskazana, jako strona postępowania w pierwszej decyzji [...] nie może skutkować odmową wznowienia postępowania w kolejnych decyzjach, w których nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu. Organ nie dokonał analizy akt, w których postępowaniach został zapewniony udział stronie w postępowaniu a od jakiego momentu wnioskodawczym została pomijana, jako strona postępowania".

W ocenie organu odwoławczego, przywołany wywód skarżącej pozwala na przyjęcie, że I G wiedzę o decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., powzięła w 2001 r. Zatem w niniejszym przypadku wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r., został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie z uwagi na udział skarżącej w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją, nie zaszła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem Starosty z [...] sierpnia 2021 r. była wyłącznie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., która następnie kilkukrotnie zmieniana była wymienionymi wyżej decyzjami Starosty. Zdaniem Wojewody, do organu I instancji należy (w kontekście złożonego wniosku o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem w sprawie wyroków sądowych), przeprowadzenie postępowań administracyjnych osobno dla każdego ze wskazanych w uzupełnionym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozstrzygnięć organu powiatowego.

W konsekwencji, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się I G, wnosząc pismem datowanym na [...] stycznia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła:

"- mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów kodeksu administracyjnego tj. art. 15 kpa poprzez przyjęcie innego zakresu przedmiotowego sprawy niż organ I instancji tj. uznanie przez organ II instancji, że zakres przedmioty postępowania dotyczy wyłącznie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. wskutek tego nie rozpoznaniu sprawy w zakresie pozostałych decyzji zmieniających, będących merytorycznie powiązanych wnioskiem o wznowienie postępowania, które to postępowania zostały objęte zakresem przedmiotowym postanowienia o odmowie wznowienia postępowania Starosty [...] (organu I instancji) tj. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. przeniesionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., przeniesionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [... marca 2009 r., zmienionej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorom: Osiedle [...] Sp. z o.o. Sp.k., [...] Sp. z o.o., Osiedle [...] Sp. z o.o. Sp. k., Osiedle [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z usługami i garażem podziemnym "[...]",

co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz stanowi istotą wadę postanowienia organu II instancji,

- mające wpływ na rozstrzygnięcie rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie postanowienia sprzecznego wewnętrznie polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji postanowienia Starosty [...], odmawiającego wznowienia postępowań co do wszystkich kolejnych decyzji przy jednoczesnym uznaniu, że zakres przedmiotowy sprawy dotyczy tylko decyzji o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. i nie uchyleniu postanowienia bądź zmianie postanowienia co do pozostałych powiązanych decyzji, a jedynie uznaniu, że do organu I instancji należy przeprowadzenie postępowań administracyjnych osobno dla każdego ze wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania, co powoduje niejednoznaczność rozstrzygnięcia i niejasność statusu prawnego;

- mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77§1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego oraz przyjęcie, że termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. dla I G upłynął, pomimo tego, że organ ustalił, iż w aktach sprawy nie znajduje się potwierdzenie doręczenia decyzji dla I G oraz żaden ślad jej udziału w sprawie co winno skutkować uznaniem, że I G wiedzy na temat wydanej decyzji uprzednio nie posiadała i skutkować podjęciem wznowienia postępowania ewentualnie podjęcie postępowania dowodowego w sprawie,

- brak merytorycznego rozpoznania sprawy".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że Wojewoda postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2021 r., znak [...].

Starosta wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w zakresie wszystkich pozostałych postępowań łącznie uznając, że decyzja pierwotna Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., stanowi element całego postępowania o pozwolenie na budowę. Wojewoda nie przychylił się do takiej interpretacji organu I instancji oraz rozpoznał sprawę jedynie co do zakresu decyzji pierwotnej uznając, że postępowania co do pozostałych decyzji powinny być prowadzone odrębnie co do każdego z nich. Zmiana interpretacji zakresu przedmiotowego sprawy przez organ II instancji przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy całości postanowienia organu I instancji stanowi poważną wadę postanowienia. W efekcie powstaje niejasny stan prawny. Z jednej strony organ II instancji zakończył postępowanie, z drugiej strony w uzasadnieniu organ stwierdza, że postępowanie ma się toczyć co do pozostałych decyzji przez organ I instancji. W ocenie skarżącej także i postanowienie o odmowie postępowania co do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., również pozostaje wadliwe.

Organ I instancji ustalił, że skarżąca była wskazana w rozdzielniku decyzji, zatem była jej stroną, wiedziała o decyzji zatem termin do wznowienia tej decyzji upłynął. Z tego powodu organ odmówił wznowienia postępowania. Organ nie zbadał, czy i kiedy skarżąca powzięła wiadomość o decyzji, co zostało podniesione w zarzutach zażalenia na postanowienie.

Organ II instancji ustalił, że brak jest w aktach sprawy potwierdzenia doręczenia skarżącej decyzji (tym bardziej brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia jej udziału w sprawie - co mogłoby potwierdzać fakt, że wiedziała o decyzji na etapie jej wydawania), co powinno skutkować ustaleniem, że nie jest znany termin powzięcia informacji o decyzji przez skarżącą.

Organ zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie z udziałem wnioskodawczyni, stara się wyinterpretować potwierdzenie swojej tezy o tym, że skarżąca wiedziała o decyzji z treści pism składanych w sprawie wskazując, iż nie zaprzeczyła, że wcześniej nieznana była jej treść, czy też przytaczając fragmenty polemiki prawnej, wykazującą brak logiki we wnioskowaniu organu. Powyższe uchybienia organu skutkuje nieprawidłowymi ustaleniami w zakresie prekluzji terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto organ II instancji w ogóle nie odniósł się do pozostałych zarzutów zażalenia.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga – co do zasady – była słuszna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organa obu instancji orzekały w tej sprawie w warunkach związania (art. 153 p.p.s.a.) ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1704/16 i z 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/19.

Pierwszym z ww. wyroków Sąd uchylił postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w tej sprawie z wniosku I G, uznając że postanowienie nie zostało poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem kwestii zachowania ustawowego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie. Sąd zwrócił wówczas uwagę na cały szereg decyzji administracyjnych, zmieniających pierwotną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę, ustalając, że decyzja z [...] sierpnia 2011 r., której dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania była kolejną - dziewiątą decyzją Starosty, którą zmieniono ww. pierwotną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy. Jak wiążąco wyjaśnił WSA w Warszawie, "analiza dokonywanych zmian decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności fakt, iż w 2011 r. dwukrotnie zmieniono decyzję pierwotną (...) nie pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że skarżąca wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. powzięła w związku z zawarciem umowy dzierżawy".

Jak wynika z powyższego, Sąd orzekający w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1704/16 w sposób jednoznaczny ocenił prawnie, że organa naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez wadliwe i nieuwzględniające stanowiska skarżącej przyjęcie, że [...] kwietnia 2012 r. (data zawarcia umowy dzierżawy przez małż. G z [...] sp. z o.o.) była datą, o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a. z uwagi na szereg decyzji Starosty, którą zmieniono ww. pierwotną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy.

W wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1044/19 Sąd ponownie uchylił decyzje organów obu instancji, wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy – na skutek ww. wyroku WSA w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1704/16 - odmawiające uchylenia decyzji [...] sierpnia 2011 r., w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na naruszenie przez organa art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W sposób wiążący organa Sąd ocenił, że "pierwotną przyczyną tego stanu rzeczy było naruszenie przez organ I instancji art. 222 k.p.a. Organ ten, zignorował bowiem treść wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, opierając się wyłącznie na wskazanym w tym wniosku numerze decyzji. Wniosek dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę zaś numeracja wskazana we wniosku, odnosiła się do innej decyzji, dotyczącej przebudowy lokalu wewnątrz budynków. Organy, nie dostrzegając tego dokonały we wznowionym postępowaniu kontroli zupełnie innej decyzji, niż ta, której faktycznie dotyczył wniosek skarżącej. Organy opierając się na numerze decyzji objętej wnioskiem, w istocie w sposób dowolny zmieniły zakres żądania skarżącej. (...) Zdaniem Sądu, skarżąca jasno i w sposób niebudzący wątpliwości co do zakresu jej żądania, określiła, że przedmiotem postępowania o wznowienie, jest decyzja pozwoleniu na budowę budynku, nie zaś decyzja o przebudowie lokalu".

Istotnym ponadto w sprawie niniejszej była dokonana przez WSA w Warszawie w ww. wyroku ocena prawna treści żądania skarżącej "W ocenie Sądu organy obu instancji dysponując stosownym przygotowaniem i doświadczeniem zawodowym, nie mogły po analizie treści wniosku uznać, że dotyczy on decyzji o pozwoleniu na przebudowę lokalu. Nawet bowiem pobieżna lektura wniosku skarżącej i dołączonej do niego opinii, wyraźnie wskazuje, jaka decyzja i dotycząca jakiej inwestycji, objęta była tym wnioskiem. Pomijając już samą treść wniosku, podkreślić należy, że skarżąca zarówno we wniosku o wznowienie, jak też w żadnym z pism złożonych w toku postępowania związanego z tym wnioskiem, nie wskazywała by pisma te ("dotyczyły" – dopisek tut. Sądu) decyzji zamiennej związanej z przebudową lokali. Nie przedstawiała także żadnych argumentów na poparcie wniosku o wznowienie postępowania w zakresie przebudowy lokali. Błędne określenie przez organ zakresu żądania skarżącej, skutkowało jednocześnie przedwczesnym stwierdzeniem, że w odniesieniu do kwestionowanej przez nią inwestycji, nie posiada ona statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii oznaczenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, należy podkreślić, że skarżąca miała podstawy, by sądzić, że decyzja o numerze [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., dotyczy pozwolenia na budowę wskazanych w jej wniosku budynków. Skarżąca opierała się bowiem na informacjach przekazanych jej przez syna, który wiedzę na temat numeru decyzji, uzyskał z tablicy informacyjnej znajdującej się na terenie budowy".

Również i w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie zwrócił uwagę na mnogość decyzji zmieniających pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. "Należy także podkreślić, na co zwrócił uwagę we wspomnianym wcześniej wyroku WSA w Warszawie (tj. w wyroku z 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1704/16 – dopisek tut. Sądu), znaczną liczbę wydanych w okresie od 2001 do 2012 r. decyzji uzupełniających i decyzji zmienianych, decyzji przenoszących inne decyzje a związanych z postępowaniem o pozwolenie na budowę przedmiotowych budynków. W żadnym z postępowań związanych z tymi decyzjami, skarżąca, nie została uznana za stronę postępowania. Nie miała zatem możliwości zapoznania się z treścią decyzji o numerze wskazanym na tablicy informacyjnej, a co za tym idzie jej weryfikacji. Była przekonana, ze numer ten dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie może więc ponosić negatywnych dla niej konsekwencji błędnego oznaczenia decyzji przez inwestora na tablicy informacyjnej. Organ w toku postępowania, w żadnym z pism nie wyjaśnił skarżącej, że zachodzą jakiekolwiek rozbieżności pomiędzy zakresem przedmiotowym decyzji a treścią żądania wniosku o wznowienie. Potwierdza to tylko tezę o faktycznym nierozpoznaniu wniosku skarżącej".

Powyższe przesądziło o tym, że organ II instancji "naruszył także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a., nie informując skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". W zawierającej sądowe wskazania co do dalszego postępowania organu części uzasadnienia WSA w Warszawie nakazał: "organ dokona rzetelnej jego analizy i zakresu uwzględniając, jakiej decyzji dotyczy ten wniosek. Dokona także analizy obszaru oddziaływania objętej decyzją inwestycji na nieruchomość skarżącej. Podda również dokładnej analizie dowody przedstawione przez obie strony, zaś w przypadku wątpliwości, dopuści dowód z opinii biegłego, aby bezspornie ustalić czy nieruchomość skarżącej, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W przypadku pozytywnego ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony, organ dokona następnie oceny objętej wnioskiem decyzji pod kątem przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie".

Pomimo powyższych ocen i wskazań, zawartych w dwóch wyrokach WSA w Warszawie, organ pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, ale tym razem odniósł swe rozważania w zakresie terminu do wniesienia podania o wznowienie wyłącznie do decyzji pierwotnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę (gdyż tak zakwalifikował treść podania skarżącej – s. 13 uzasadnienia decyzji). Starosta w decyzji pierwszoinstancyjnej uznał więc – nawiązując do własnego stanowiska zajętego w decyzji [...] grudnia 2021 r., wprawdzie uchylonej decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2021 r. – że podanie skarżącej było "niedopuszczalne", gdyż dotyczyło decyzji pierwotnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę, a skarżąca była stroną tego postępowania, co powoduje, że art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może mieć zastosowania.

Tym samym Starosta [...] (wbrew art. 153 p.p.s.a) nie uwzględnił faktu – na co zwracały uwagę Sądy w ww. wyrokach – że decyzja o pozwoleniu na budowę nie miała w dniu podania o wznowienie treści ustalonej w czerwcu 2001 r., ale treść ustaloną dziesięcioma decyzjami, w tym dziewięcioma, które wydane zostały począwszy od 2007 r. do 2012 r. – nie licząc decyzji o przeniesieniu decyzji na inny podmiot. Każda zmiana decyzji pierwotnej była sprawa administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., wymagającą rozstrzygnięcia co do jej istoty, jaką była zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę (art. 104 § 2 k.p.a.). Dlatego też wyłącznym przedmiotem postępowania wznowieniowego nie było postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę, ani nawet decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., ale postępowania zakończone wszystkimi decyzjami, ustalającymi ostateczny kształt pozwolenia na budowę.

Kwestię tą wyjaśniła ponadto jednoznacznie – w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z [...] lipca 2020 r. – skarżąca w piśmie z [...] września 2020 r., wskazując, że jej podanie dotyczyło postępowania ostatecznie zakończonego decyzja Starosty z [...] sierpnia 2012 r. wraz ze wszystkimi decyzjami ją poprzedzającymi (wymienionymi przez skarżącą w ww. piśmie). Zdaniem tut. Sądu, takie stanowisko skarżącej wynikało już z treści podania o wznowienie postępowania z [...] października 2012 r. W ponagleniu z tej samej daty skarżąca wyraźnie wskazywała, że podanie o wznowienie dotyczyło "budowy w [...] przy ul. [...]", co dodatkowo wskazywało na intencję I G.

Organ miał wiedzę o takim zakresie podania skarżącej, zakreślającego granice postępowania wznowieniowego, co potwierdził w wezwaniu do jej pełnomocnika z [...] września 2020 r., jak również zdawał sobie sprawę, że przedmiotem postępowania wznowieniowego powinny być też postępowania, zakończone decyzjami zmieniającym decyzję pierwotną. Dodatkowym potwierdzeniem tego faktu było pismo skarżącej z [...] października 2020 r., w którym ponownie wskazywała, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest postępowanie, które przez wydawanie szeregu decyzji doprowadziło decyzję pierwotną do brzmienia ustalonego ostatecznie decyzją Starosty z [...] sierpnia 2011 r.

Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że przez "dowiedzenie się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniała (w tym na wezwania organu), że o decyzji "o pozwoleniu na budowę" dowiedziała się [...] października 2012 r., z tym, że z jej stanowiska wynika, że przez ową "decyzję o pozwoleniu" rozumiała decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Takie stanowisko skarżącej było usprawiedliwione okolicznościami sprawy, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w ww. wyroku z 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/19.

WSA stwierdził w uzasadnieniu ww. wyroku z 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1044/19, że "jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy, fotografii przedmiotowej tablicy (K. 72 akt), informuje ona, że budowa dotyczy budynków mieszkalnych wielorodzinnych (...) z usługami z garażem podziemnym przy ul. [...]. Z informacji zawartych na tablicy, można także wnioskować zgodnie z jej treścią, że numer objętej wnioskiem decyzji z [...] sierpnia 2011 r. jest numerem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych budynków. Numer decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., został użyty, jako jedyny numer decyzji przez inwestora na tablicy informacyjnej budowy, określający całe zamierzenie budowlane. W trakcie prowadzenia budowy, numer decyzji nie został uzupełniony ani sprostowany ani przez inwestora. Zdaniem Sądu, z informacji umieszczonych na tablicy z całą pewnością nie wynika, że decyzja o wskazanym numerze, ma dotyczyć przebudowy lokalu. Nie było zatem po stronie skarżącej żadnych podstaw do uznania, że decyzja ta dotyczy innej inwestycji, niż wskazana na tablicy informacyjnej".

W świetle powyższego ustalenie organu I instancji, że podanie skarżącej dotyczyło decyzji o pozwoleniu na budowę, ale z 2001 r. wydanej w postępowaniu, w którym brała ona udział było nie tylko całkowicie dowolne, ale przede wszystkim nieuwzględniające oceny dokonanej przez WSA w Warszawie w ww. wyroku i stanowiska skarżącej (a więc dokonane wbrew art. 153 p.p.s.a. i art. 222 k.p.a.). Takie zaś wadliwe ustalenie organu miało decydujący wpływ na wynik sprawy, gdyż organ przyjął po pierwsze, że skarżąca brała udział w postępowaniu, które zamierzała wznowić, zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2001 r., a w konsekwencji termin na złożenie podania o wznowienie "upłynął wiele lat wcześniej".

Stąd też, biorąc pod uwagę, że E G, mąż skarżącej, oświadczył, że nie miał wiedzy o planowanej budowie i nie przekazywał takich informacji skarżącej (pismo z [...] marca 2013 r. i pismo z [...] kwietnia 2013 r.), nie sposób wyprowadzić wniosku, że nawet gdyby – co zdaje się sugerować organ I instancji i powoływane przez niego dowody osobowe zebrane w postępowaniu – inwestor lub jego przedstawiciele informowali go o budowie i wydawanych decyzjach, to analogiczną wiedzę posiadała skarżąca. Zaprzeczyła ona temu zresztą w piśmie do Starosty z [...] marca 2003 r.

Znajdująca się w aktach umowa dzierżawy z [...] kwietnia 2012 r. nie może być żadnym dowodem na okoliczność wiedzy skarżącej o wydanych w sprawie decyzjach, zmieniających pozwolenie na budowę z 2001 r., po pierwsze dlatego, że skarżąca umowy nie podpisała, a po drugie dlatego, że umowa ta zakłada oddanie w dzierżawę gruntu pod zaplecze przyszłej budowy (vide ustalenia z § 12 umowy), nie zawierając jednakże żadnych informacji o decyzji (decyzjach) zezwalających na budowę.

Stąd też wyjaśnienia skarżącej, zawarte w podaniu o wznowienie, co daty powzięcia wiadomości o pozwoleniu na budowę (odnoszone do decyzji z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], jako ostatniej na dzień wnoszenia podania o wznowienie decyzji kształtującej przedmiot zezwalanej budowy), a więc [...] października 2012 r. i jej wyjaśnienia z pisma z [...] grudnia 2012 r. odnośnie powzięcia tej wiadomości od syna, który ustalił datę i numer decyzji na podstawie tablicy informacyjnej na budowie nie zostały skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym.

W takim stanie rzeczy nie zostało przez organ wykazane, aby zaistniały przesłanki do zastosowania art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. i wydania przez Starostę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie - wobec błędnego uznania przez organ złożenia wniosku o wznowienie postępowania po terminie. Wskazać też należy – odnosząc się do stanu faktycznego tej sprawy – że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2153/19 (CBOSA) wyjaśnił, że "w myśl § 2 art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dla oceny dochowania zakreślonego w cytowanym przepisie terminu istotna jest więc treść wniosku oraz powołana w nim przesłanka wznowienia. Jeżeli bowiem informacja zamieszczona na tablicy informacyjnej budowy nie zawierałaby wystarczających informacji o przedmiocie i rozstrzygnięciach poszczególnych wymienionych na niej decyzji, to nie sposób uznać, iż to właśnie data zapoznania się przez stronę z tablicą informacyjną budowy będzie wyznaczała początek biegu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". A contrario – jeżeli jak w tej sprawie – z tablicy informacyjnej budowy (co potwierdza jej zdjęcie w aktach sprawy) wynikała informacja o rozstrzygnięciu decyzji z 2011 r. ("budowa budynków mieszkalnych"), numerze i dacie decyzji (NR [...] z dn. [...].08.2011 r. (...) wraz ze wcześniejszymi zmianami") – "to właśnie data zapoznania się przez stronę z tablicą informacyjną budowy będzie wyznaczała początek biegu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".

Organ I instancji naruszył więc ponadto zarówno art. 6 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. przez błędne zastosowanie tego ostatniego przepisu, a ponadto art. 148 § 2 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie uchybienia terminowi do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania. Starosta naruszył również art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranych dowodów na okoliczność daty do wniesienia podania o wznowienie i odniesienie się nie do tego, że skarżąca domagała się wznowienia postępowania w sprawie, której przedmiot rozstrzygnięcia ukształtowany został szeregiem decyzji, a nie wyłącznie decyzją pierwotną z 2001 r. Tym samym niemożliwe było sporządzenie uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie faktycznego stanu, jak i stanu prawnego.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji naruszył więc nie tylko ww. przepisy, które miały zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym (art. 15 k.p.a.), ale i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w mocy utrzymane być może wyłącznie prawidłowe orzeczenie pierwszoinstancyjne. Należy też wyjaśnić, że najzupełniej błędnie i sprzecznie z twierdzeniami samej skarżącej – wobec poczynionej przez tut. Sąd oceny prawnej – Wojewoda uznał, jakoby przedmiotem tego postępowania "była wyłącznie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] (...) z dnia [...] czerwca 2001 r.".

Ponadto, uszło uwadze zarówno organu odwoławczego, jak i Starosty, że ten ostatni organ postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. już wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. zmieniającą decyzję pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z usługami i garażem podziemnym "[...]" na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...], a następnie decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało wznowione, a postanowienie w tym zakresie nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego i wiąże organ. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody, jak również poprzedzająca ja decyzja Starosty wydane więc zostały po wznowieniu postępowania; organ I instancji nie orzekał bowiem w innej sprawie, niż wywołanej podaniem skarżącej z października 2012 r.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, związany sądową oceną prawną, zreasumuje więc swoje stanowisko co do dopuszczalności zastosowania art. 149 § 2 k.p.a. w postępowaniu już wszczętym postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. W kontekście twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącą (potwierdzających zachowanie terminu do wniesienia podania, a odnoszących się do daty powzięcia wiadomości o decyzji Starosty z [...] sierpnia 2011 r., jako kształtującej na dzień wnoszenia podania o wznowienie przedmiot udzielanego pozwolenia na budowę, a nie w kontekście decyzji pierwotnej z [...] czerwca 2001 r.) obowiązkiem organu będzie po pierwsze ustalenie, czy skarżąca nie brała bez swej winy udziału we wszystkich postępowaniach o zmianę pierwotnej decyzji Burmistrza Gminy [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2001 r., a po drugie rozstrzygnięcie (jeżeli skarżąca bez swej winy nie brała w nich udziału), czy w sprawie występują przesłanki z art. 151 § 1 pkt 1 lub 2, czy też z art. 151 § 2 k.p.a. i wydanie orzeczenia załatwiającego sprawę co do meritum.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu. Sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.