Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2025/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Klubu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 217/19 w sprawie ze skargi [...] Klubu [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 217/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Klubu [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 10 i pkt 19, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.z., oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., Burmistrz P. wydał decyzję wobec [...] Klubu [...] w [...] (zwanego dalej "klubem jeździeckim" lub "skarżącym") rozstrzygającą o czasowym odebraniu utrzymywanych na posesji przy ul. [...] nr [...] w P.:

a) 12 sztuk koni i przekazaniu ich do:

- [...]Sp. z o.o. ul. [...], w ilości 11 sztuk koni (3 ogiery, 9 klaczy);

- G.Sp. z o.o., ul. [...] w ilości 1 źrebnej klaczy;

b) 3 sztuk bydła i przekazaniu ich do Gospodarstwa Rolnego B., ul. [...]

c) 1 sukę rasy briard i przekazaniu do schroniska V. przy ul. [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Burmistrz P., na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. sprostował pkt 1 lit. a powyższej decyzji wskazując, że prawidłowa jego treść to: "12 sztuk koni utrzymywanych w posesji nr [...] przy ul. [...]i przekazaniu ich do "[...] Klubu Sportowego [...] w ilości 11 sztuk (3 ogiery, 8 klaczy)". Sprostowano także w 22 wers uzasadnienia, w ten sposób, że zamiast "S.Sp. z o.o., [...]", powinno być "[...] Klub Sportowy [...], ul. [...]".

W wyniku rozpoznania wniosku klubu jeździeckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie orzeczenia wyrażonego w pkt 1 lit. a decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w żądanym zakresie.

Klub jeździecki zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się zmiany decyzji organu pierwszej i drugiej instancji poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r.; ewentualnie uchylenia rozstrzygnięć obu organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślił, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., nie zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Dlatego poza granice kontroli wynikającej z powyższego przepisu wykraczałoby badanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy wskazany przez Burmistrza P. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. podmiot, któremu przekazano odebrane zwierzęta, jest gospodarstwem rolnym. W ramach przedmiotowego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Stąd zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. okazał się niezasadny.

Za nietrafne Sąd uznał również stanowisko strony skarżącej, że w wyniku dokonania przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. sprostowania pkt 1 lit. a decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., doszło do zmiany adresata decyzji i ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazanie w decyzji innego podmiotu, któremu przekazano zwierzęta nie stanowi o zmianie adresata decyzji. To strona skarżąca była adresatem decyzji i w tej części decyzja nie została zmieniona. Sprostowanie decyzji nie doprowadziło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu zarówno decyzji o treści przed jej sprostowaniem, jak i po sprostowaniu nie można zarzucić, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. wskazywanym przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. W obu przypadkach jako podmiot, któremu przekazano odebrane zwierzęta (konie) wskazano podmiot zajmujący się chowem lub hodowlą koni. W żadnym z tych przypadków nie zachodzi sytuacja rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Organ nadzorczy trafnie ocenił, że badana decyzja nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...]Klub Jeździecki [...] zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt, pomimo że organ administracji publicznej w sposób nierzetelny, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji dokonał błędnej subsumpcji istniejącego stanu faktycznego pod mającą w sprawie zastosowanie normę materialnoprawną (art. 113 § 1 K.p.a.), co powinno było doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz nieprawidłowe ustalenie adresata decyzji administracyjnej i dokonanie jej sprostowania mimo braku do tego podstaw;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie Burmistrza P., w tym zastosowana przez niego wykładnia art. 113 § 1 K.p.a. oraz dokonana subsumpcja istniejącego stanu faktycznego pod ustaloną normę prawną są obarczone wadą, która obligowałaby Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. co stanowiłoby podstawę uwzględnienia skargi, podczas gdy Sąd poprzestał na przedstawieniu swojej własnej oceny istniejącego stanu faktycznego sprawy lakonicznie wskazując, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 113 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zmiana podmiotu, który jest adresatem decyzji oraz zmiana ilości odebranych tymczasowo zwierząt na podstawie art. 7 ust. 1 u.o.z. stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a., podczas gdy w istocie porównanie wydanego orzeczenia z całokształtem akt administracyjnych, w tym zwłaszcza z tymi dokumentami, które odnoszą się do prostowanych elementów decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. powinno doprowadzić do wniosku, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzi oczywista omyłka pisarska, gdyż doszło w istocie do merytorycznej zmiany decyzji, a w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych taka zmiana jest niedopuszczalna, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] wskazując, że przeprowadzenie tegoż dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przedmiotem tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o czasowym odebraniu stronie skarżącej kasacyjnie 16 zwierząt utrzymywanych na posesji nr [...] przy ul. [...] i przekazaniu ich wymienionym w tej decyzji podmiotom. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie może być ponowna merytoryczna ocena danej sprawy ale ustalenie, czy w danej sprawie zaistniała przesłanka nieważnościowa wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnego lub niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 K.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Burmistrz P. na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] sprostował swoją decyzję z [...] kwietnia 2016 r. w ten sposób, że określił inny podmiot, któremu przekazano 11 koni do czasowego utrzymania (zamiast S. Sp. z o.o., ul. [...] ", wskazano[...] Klub Sportowy [...]).

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak dokonana zmiana wydanej decyzji nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmowane jest jednoznacznie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze lub inaczej skutki, które wywołuje dana decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Charakter naruszonego przepisu dotyczy takiego przepisu, który ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, a skutki wywołane przez decyzję to takie, które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, opubl. w Lex nr 3070955; wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 636/20, opubl. w Lex nr 3053848). W okolicznościach tej sprawy sprostowanie w trybie art. 113 § 1 K.p.a. wcześniejszej decyzji w zakresie określenia innego podmiotu, któremu czasowo powierzono część zwierząt do utrzymywania nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ w szczególności charakter naruszonego przepisu nie ma podstawowego znaczenia dla rozstrzygania w takich sprawach, a ponadto akceptowalnym skutkiem tego postanowienia było przekazanie zwierząt podmiotowi, który zapewnił im właściwą czasowo opiekę.

Należy także stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, innymi słowy naruszenie prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2886/18, opubl. w Lex nr 3088301). W okolicznościach tej sprawy prymat należało przyznać stabilizacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącej czasowego odebrania zwierząt właścicielowi.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] prostujące decyzję tego organu z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nie spowodowało zmiany adresata tego rozstrzygnięcia administracyjnego. Adresatem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] była strona skarżąca kasacyjnie, której czasowo odebrano zwierzęta. Skierowanie decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 54 K.p.a. oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. W okolicznościach tej sprawy ukształtowanie praw i obowiązków strony skarżącej kasacyjnie w zakresie objętym decyzją Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczyło przede wszystkim czasowego odebrania zwierząt będących własnością tego podmiotu. Podmioty, którym przekazuje się do czasowej opieki nad takimi zwierzętami, wyrażają na to odrębną zgodę (art. 7 ust. 1b u.o.z.). Dopuszczalnym jest nawet sytuacja, gdy już po wydaniu decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia i przekazaniu go do utrzymywania określonemu podmiotowi, następuje zmiana podmiotu opiekującego się czasowo takim zwierzęciem (tak NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2852/18, opubl. w Lex nr 2778246). Z akt sprawy wynika, że umową z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Klub Sportowy [...] w miejscowości [...] zobowiązał się do usługowego utrzymania 11 koni. W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie nie zaistniała także przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. ponieważ trafnie nie przeprowadzano w tej sprawie postępowania merytorycznego, a zakres ustaleń organu administracyjnego został prawidłowo ograniczony do zbadania wystąpienia przesłanek nieważnościowych.

Zarzut naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie także w okolicznościach tej sprawy nie stanowił ani rażącego naruszenia prawa, ani też

innej przesłanki nieważnościowej i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

W tej sprawie zaskarżony wyrok wraz z uzasadnieniem zawiera wszystkie przesłanki wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie jest niespójny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. dowodu z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2020 r., ponieważ nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Postanowienie to zostało wydane po upływie 4 lat od daty wydania decyzji, której strona skarżąca kasacyjnie domagała się unieważnienia, a istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy w dacie wydana danej decyzji istniały przesłanki pozwalające na jej unieważnienie.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji stronie skarżącej kasacyjnie przyznano prawo pomocy tak w zakresie zwolnienia w całości od ponoszenia kosztów sądowych jak i ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika z urzędu. W związku z tym stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.