Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 353/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2021 r, znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz skarżącego T. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 7 stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 12 września 2019 r. znak: [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z poz. zm.), w związku z art. 103 ust. 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 104 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami drogi wybudowanej na dz.ew.nr [...] i [...], obr. [...] w L., nakazał Gminie L. wykonanie przy istniejącej drodze, wybudowanej na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] w L. następujących robót budowlanych:

- wykonanie pobocza gruntowego o nawierzchni ulepszonej kruszywem kamiennym gr. 10 cm, stabilizowanego mechanicznie z zaklinowaniem, o minimalnej szerokości 0,75 m,

- montaż barier ochronnych od strony skarpy cieku,

- utwardzenie istniejących poboczy,

- renowację rowu drogowego, poprzez ułożenie korytek betonowych ściekowych prefabrykowanych na podsypce grysowej, na warunkach i ustaleniach określonych w ekspertyzie technicznej opracowanej w czerwcu 2019 r. przez Panią G. O. (uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej nr [...]), stanowiącej załącznik i integralną część przedmiotowej decyzji, w terminie do dnia 15 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest droga wybudowana na dz.ew.nr [...] i [...], obr. [...] w L. przed 1 stycznia 1995 r. i do jej użytkowania przystąpiono również przed 1 stycznia 1995 r. Droga wybudowana został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Wskazał też, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę podjętego w sprawie postępowania administracyjnego omówione zostały w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12.02.2019 r.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli Z. R. i T. W..

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r., znak: [...] na podstawie 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej: upb74) oraz art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: P.b.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2021 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., który stanowi, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organu odwoławczego wykazane zostało, że inwestor - Gmina L. - ok. 1990-1991 r. samowolnie zrealizowała na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L. drogę o nawierzchni żwirowej, nie stanowiącą drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 1 października 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., póz. 470 z późn. zm.), która następnie ok. 1993 r. została zmodernizowana poprzez położenie nawierzchni bitumicznej. Zatem skoro zakończenie samowolnych robót budowlanych polegających na budowie drogi na działkach nr [...], [...] obr. [...] w L. i przystąpienie do jej użytkowania miało miejsce przed l stycznia 1995 r., to PINB prawidłowo zastosował w niniejszym postępowaniu przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 P.b. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie MWINB, organ I instancji zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wdrożył tryb postępowania wynikający z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. po stwierdzeniu, iż nie występują przesłanki do zastosowania trybu zawartego w art. 37 ww. ustawy. Organ odwoławczy, powołując się na pismo Burmistrza Miasta L. z dnia 4 grudnia 2018 r., znak: [...], stwierdził, iż przedmiotowy obiekt nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem organ I instancji w toku postępowania uznał, iż przedmiotowa droga jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym obecnie dla działek nr [...] i [...] obr. [...] w L.. Następnie MWINB ustalił, w oparciu o ekspertyzę techniczną autorstwa mgr inż. G. O., iż przedmiotowa droga nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Przedmiotowy obiekt znajduje się w zadawalającym stanie technicznym i uwzględniając jego funkcję odpowiada warunkom użytkowania w dotychczasowym zakresie. Tym samym w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zastosowania art. 37 upb74 i nakazania na jego podstawie rozbiórki przedmiotowej drogi.

Inspektor Wojewódzki podkreślił, że istotą sporu w sprawie jest prawidłowe zastosowanie przepisów art. 40 upb74 w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i konsekwencje braku takiego prawa po stronie inwestora na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ podniósł, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dotyczące legalizacji samowoli budowlanych (art. 49g P.b.) wskazują na konieczność zbadania również kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oświadczenie o takim prawie musi zostać przez inwestora złożone - na co wskazuje odesłanie do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.). Natomiast w przepisach art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma jednak mowy o badaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że żaden z powyższych przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie obligował organów nadzoru budowlanego do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 37 upb74 nie ustanawiał przesłanki rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu w powiązaniu z prawem własności nieruchomości, na której obiekt ten wybudowano, czy też prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca nie uzależnił zatem stosowania powyższych przepisów od tego, czy obiekt został usytuowany na działce stanowiącej własność inwestora, a więc oznacza to, iż nie można domniemywać obowiązku, który nie wynika wprost z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1389/12; z dnia z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14). W ocenie MWINB, organ I instancji, w sposób prawidłowy dokonał oceny stanu faktycznego i zasadnie zastosował przepis art. 40 upb74, który zobowiązuje organ do zbadania jakie czynności i roboty budowlane powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze zalecenia zawarte w ekspertyzie, zmierzające do poprawy bezpieczeństwa korzystających z przedmiotowej drogi oraz dostosowanie do przepisów (§ 14) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), organ I instancji zasadnie na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zobowiązał inwestora - Gminę L. do wykonania robót budowanych wyszczególnionych w osnowie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów, MWINB wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W szczególności zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Podnoszone przez odwołujących się okoliczności zrealizowania przedmiotowej drogi na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L. (należących do nich) z naruszeniem przysługującego prawa własności tych działek nie stanowi przesłanek wskazanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego i dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie na drodze administracyjnej, na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji. Posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego na działkach odwołujących się nie mogło mieć zatem wpływu na stosowanie w niniejszej sprawie art. 37 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W kwestii zarzutu podniesionego w odwołaniu Z. R., dotyczącego nieprawidłowego nakazania gminie dokonania wymienionych w decyzji czynności na prywatnym obiekcie, MWINB wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 upb74, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Mając na uwadze fakt, iż inwestorem spornej drogi była Gmina L. (co nie było kwestionowane również przez samego inwestora), to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków naruszenia prawa budowlanego wskazaną w ww. art. 38 ust. 1 upb74, zobowiązanym do wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., winien zostać ustalony bezsprzecznie inwestor, a więc Gmina L.. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez T. W. w piśmie z dnia 12 września 2020 r. oraz z dnia 30 października 2020 r., dotyczących budowy drogi gminnej [...] oraz budowy budynków mieszkalnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Mordarce, organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania pozostaje wyłącznie droga zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L., zatem nie jest możliwe odniesienie się do powyższych zagadnień. Jednocześnie poinformował, iż decyzje o pozwoleniu na budowę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (w przypadku inwestycji w obrębie powiatu limanowskiego będzie to Starosta [...]), natomiast w zakresie wniosków o pozwolenie na użytkowanie, bądź zawiadomień o zakończeniu budowy obiektów zrealizowanych na terenie powiatu limanowskiego właściwy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L..

Inspektor Wojewódzki stwierdził równie, że w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej zrealizowanej przed 1995 r. organy nie są uprawnione do oceny naruszenia granicy nieruchomości lub żądania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te, jako zagadnienia natury cywilnoprawnej, rozstrzygane są przez sądy powszechne w postępowaniu z powództwa cywilnego. Z uwagi jednak na upływ terminu do wykonania nakazanego obowiązku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., określił nowy termin - do dnia 31 sierpnia 2021 r. W ocenie organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe działanie nie narusza art. 139 k.p.a., gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. Nie narusza także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 15 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. W. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie;

- art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że nielegalne roboty budowlane zostały wykonane podczas obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 roku;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania właściwej podstawy prawa materialnego wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 15 k.p.a. przez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności

2. skutkujących naruszeniem następujących przepisów:

- art. 40 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku przez błędne ich zastosowanie i wszczęcie postępowania legalizacyjnego na ich podstawie na skutek wadliwego wnioskowania, iż doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 września 2019 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądu stanowiła decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia 12 września 2019 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie wykonania obowiązku – do dnia 31 sierpnia 2021 r., a utrzymał w mocy w pozostałym zakresie, tj. w części, którą na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane organ pierwszej instancji nakazał Gminie L. wykonanie przy istniejącej drodze, wybudowanej na dz.ew.nr [...] i [...] obr. [...] w L., woj. [...], następujących robót budowlanych: wykonanie pobocza gruntowego o nawierzchni ulepszonej kruszywem kamiennym gr. 10 cm, stabilizowanego mechanicznie z zaklinowaniem, o minimalnej szerokości 0,75 m, montaż barier ochronnych od strony skarpy cieku, utwardzenie istniejących poboczy, renowację rowu drogowego, poprzez ułożenie korytek betonowych ściekowych prefabrykowanych na podsypce grysowej, na warunkach i ustaleniach określonych w ekspertyzie technicznej opracowanej w czerwcu 2019 r. przez G. O. (uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej nr [...]), stanowiącej załącznik i integralną część decyzji.

W sprawach dotyczących samowolnie wykonywanych robót budowlanych punktem wyjścia działań organu nadzoru budowlanego powinno być ustalenie, kto i kiedy wykonał kwestionowane roboty budowlane, a także dokonanie prawnej kwalifikacji wykonanych robót. Ustalenie tych okoliczności pozwala na określenie właściwego trybu postępowania według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.), względnie według poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. poz. 229, dalej: p.b.74), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1994 r. Stosownie do art. 103 ust. 1 p.b., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeśli zatem budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy ustawy z roku 1974. Jeśli zaś budowa przed tą datą nie zakończyła się i kontynuowana była pod rządami nowej ustawy, powinno się stosować przepisy ustawy z 1994 r.

W sprawie bezsporne było, że na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w L. wybudowana została przez Gminę L. droga o nawierzchni asfaltowej w L. przez Gminę L. o długości ok. 130 m i szerokości ok. 2,60 m. Droga wcześniej miała nawierzchnię żwirową. Właścicielem działki nr [...] jest Z. R.. Właścicielem działki nr [...] jest T. W.. W sprawie nie budziła też kontrowersji kwalifikacja wykonanych robót, jako wymagających pozwolenia na budowę. Sporną kwestię w przedmiotowej sprawie stanowiła data wybudowania przedmiotowej drogi asfaltowej, a przede wszystkim to, czy jej budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 roku.

Odnośnie do daty wybudowania drogi asfaltowej z akt sprawy wynika, że według skarżącego, wykonanie robót budowlanych polegających na położeniu warstwy bitumicznej na wcześniej istniejącej nawierzchni żwirowej miało miejsce w latach 1993-1995. Wskazywał on, że wykonanie drogi o nawierzchni bitumicznej stwierdził latem 1995 r. (protokół rozprawy administracyjnej 28 listopada 2018 r. – k. 44 akt PINB). Niewątpliwie więc, w świetle twierdzeń skarżącego, budowa drogi mogła zakończyć się już w 1995 roku. Organy nadzoru budowlanego obu instancji zgodnie przyjęły natomiast, że budowa nawierzchni bitumicznej na poprzednio istniejącej drodze o nawierzchni żwirowej istniejącej na działkach nr [...] i [...] w L. miała miejsce w 1993 roku. Wyjaśnienie tej rozbieżności miało w sprawie kluczowe znaczenie dla ustalenia właściwego reżimu prawnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Ustalenia co do daty wybudowania drogi asfaltowej Inspektor Wojewódzki poczynił – jak wynika z zaskarżonej decyzji – na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu kontroli z dnia 22 października 2018 r. - k. 31 akt PINB; zeznania skarżącego T. W. z dnia 26 listopada 2018 r. - k. 44 akt PINB; dokumentacji fotograficznej i kserokopii mapy ewidencyjnej z 1992 r. - k. 37-38 akt PINB; oświadczenia M. K. i J. J. - k. 97-98 akt PINB). Jednak, w ocenie Sądu, żadną miarą nie sposób przyjąć, że przywołane dowody tę okoliczność potwierdzają. W szczególności, nie potwierdzają stanowiska organu oświadczenia złożone przez skarżącego T. W. w toku postępowania. Skarżący konsekwentnie twierdził, że wykonanie nawierzchni bitumicznej nastąpiło w latach 1993 – 1995, a istnienie drogi o nawierzchni asfaltowej stwierdził latem 1995 r. Na okoliczność tę przedkładał dowody, które tylko w części zostały przez organ ocenione, jednak nie wiadomo, jakie dokładnie wnioski z tej oceny organ wywiódł, co dotyczy także przywołanej w decyzji dokumentacji fotograficznej i mapy ewidencyjnej z 1992 r. (k. 37-38 akt PINB). Okoliczności wykonania przedmiotowej drogi asfaltowej w 1993 r. nie sposób również przyjąć za udowodnioną na podstawie oświadczeń mieszkańców Mordarki - M. K. i J. J.. Po pierwsze, oświadczenia te dotyczą drogi na działkach nr [...] i [...], podczas gdy przedmiotem sprawy jest droga na działkach nr [...] i [...]. Po drugie, treść tych oświadczeń jest niejednoznaczna i wskazuje, co najwyżej, na uzgodnienia dokonywane na początku lat 80-tych z właścicielami działek nr [...] i [...] co do modernizacji drogi poprzez stopniowe utwardzenie i wykonanie rowu odwadniającego, a w latach następnych położenie masy bitumicznej (w 1993 r.). W ocenie Sądu nie wynika z nich jednoznacznie, że masa bitumiczna została rzeczywiście w 1993 roku położona. Z oświadczenia nie wynika także to, którzy właściciele dokonywali uzgodnień, czy dokonywali ich między sobą, czy też z podmiotem trzecim, np. z Gminą L. i skąd osoby składające oświadczenie mają taką wiedzę. Po trzecie, organy powinny były ocenić wiarygodność tych oświadczeń, biorąc pod uwagę m.in. to, że zostały przedłożone przez Wójta Gminy L., reprezentującego inwestora - Gminę L., mają jednobrzmiącą treść i tożsamą formę – wydrukowanego oświadczenia, w którym pozostawiono miejsca na uzupełnienie danych osobowych. Co więcej w piśmie z 14 stycznia 2019 r., do którego dołączono ww. oświadczenia, wskazano, że oświadczenia zostały złożone przez mieszkańców korzystających z drogi stanowiącej dz. ew. nr [...] i [...], przy czym numer działki "[...]" został przekreślony, a obok przekreślenia znajduje się dopisek "[...]", opatrzony nieczytelną parafą. Okoliczności tej nie wyjaśniono. Inspektor Wojewódzki powinien był również w tym kontekście zwrócić uwagę, że z przedłożonej przez T. W. w postępowaniu odwoławczym kopii postanowienia Sądu Okręgowego w N. z 12 stycznia 2018 r., III Ca 210/18 (k.13-19 akt MWINB) wynika, że osoby takie jak M. K. i J. J. były, obok T. W. i Z. R., uczestnikami postępowania w przedmiocie zasiedzenia służebności przebiegającej szlakiem drogowym m.in. po działkach nr [...] i [...]. Już to obligowało organ do krytycznej oceny stanowiska Gminy L. i przedłożonych przez nią oświadczeń, które wymagały weryfikacji.

Odnośnie do pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Inspektor Wojewódzki nie wypowiedział się w zaskarżonej decyzji, co w sprawie było konieczne, zważywszy na to, że przynajmniej w części przeczy on ustaleniom organu. Należało w szczególności zauważyć, że w protokole kontroli z 28 października 2018 r. odnotowano wypowiedź W. R. - jak podano przedstawiciela Gminy L. – zgodnie z którą warstwa asfaltowa została położona w lipcu 1997 r. przez Gminę L. w ramach środków popowodziowych. Wskazał również, że w późniejszych okresach czasu były przeprowadzane sukcesywnie remonty przedmiotowej drogi. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2018 r. przesłuchany wówczas – również jako przedstawiciel Gminy L. – S. P. oświadczył, że podtrzymuje zeznania złożone przez W. R. w dniu 22 października 2018 r. podczas czynności kontrolnych w terenie. Stwierdzenia te nie były zgodne z twierdzeniami skarżącego, mimo tego organ nie dążył do wyjaśnienia, na jakiej podstawie W. R. i S. P. twierdzili, że roboty wykonane były w 1997 r. i nie poszukiwał dalszych dowodów w tym zakresie. Organ odwoławczy nie ocenił też mocy dowodowej dokumentów wskazanych przez skarżącego w piśmie z 10 grudnia 2018 r. (k. 96 akt adm.), których kopie zalegają w aktach sprawy. Organ nie odniósł się w szczególności do pisma Wójt Gminy L. z 26 września 2018 r. (k. 95), skierowanego do skarżącego, w którym Wójt przyznał, że utwardzenie drogi miało miejsce w 1989 r., zaś modernizacja w 1995 r. W piśmie tym Wójt zaprzeczał, jakoby właścicielem tym był 1995 r. skarżący, twierdząc, że na wykonanie prac Gmina miała zgodę ówczesnego właściciela drogi. Nie wskazano jednak, czyją zgodą Gmina dysponowała. Również rozbieżności w tym zakresie organ nie próbował wyjaśnić, zwłaszcza że stanowisko Gminy L. uległo zmianie i w piśmie z 14 stycznia 2019 r. (którym przedłożono ww. oświadczenia M. K. i J. J.) Wójt wskazywał już, że w związku z brakiem innych dokumentów wskazujących datę wykonania robót należałoby przyjąć datę 1993 jako datę wykonania tych robót.

Należało zatem podzielić zarzuty podniesione w skardze o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie istotnym ze względu na treść art. 103 ust. 2 p.b. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem przedmiotowe postępowanie prowadzone było nierzetelnie, z naruszeniem interesu właścicieli działek nr [...] i [...], co objawiało się brakiem dążenia do pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy, wbrew art. 77 § 1 k.p.a., nie jest wyczerpujący, zawiera luki i rozbieżności, których organy w żaden sposób nie próbowały wyjaśnić i uzupełnić. Zaskarżona decyzja podjęta została również wbrew art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjmuje się, że przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów, tj. oceny wyrażonej na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy (podobnie organ pierwszej instancji) dokonał wybiórczej oceny dowodów, uwzględniając tylko te dowody, które – w jego ocenie – potwierdzały ustalenia leżące u podstaw wydanej decyzji, przy czym z dowodów tych wyprowadził wnioski nieuprawnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał przy tym swojej roli – jako organu odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności wymaga, by organ odwoławczy nie tylko zweryfikował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odniósł się do zarzutów odwołania, lecz podjął adekwatne, wyznaczone ramami art. 136 i art. 138 §2 k.p.a., czynności wyjaśniające, czego Inspektor Wojewódzki w przedmiotowej sprawie zaniechał. Wadliwe są również uzasadnienia decyzji obu instancji. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy nie dokonały analizy zgromadzonego materiału dowodowego, także tego, który nie potwierdzał faktu, uznanego za udowodniony, podczas gdy w okolicznościach sprawy było to niezbędne. Organ drugiej instancji nie dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w istocie uzasadnienia stanowiska tego organu odnośnie do kluczowej w sprawie daty zakończenia budowy spornej drogi, odsyłając do postanowienia tegoż organu o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy z 12 lutego 2019 r. Brak było również podstaw dołączenia do tej decyzji, w charakterze jej załącznika i "integralnej części", przedłożonej przez Gminę L. "Ekspertyzy technicznej dotyczącej drogi wybudowanej na działce nr [...] i [...] obręb nr [...], miasto L.". Ekspertyza ta, jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu, czego w przedmiotowej sprawie w istocie organy zaniechały, bezkrytycznie aprobując jej ustalenia. Podkreślić trzeba, że wnioski wyprowadzone na podstawie ekspertyzy mogą służyć organowi za podstawę formułowanych w decyzji nakazów, jeśli dotyczą one okoliczności relewantnych w sprawie, jednak sama ekspertyza nie może zastąpić ani rozstrzygnięcia, ani uzasadnienia decyzji. Dodatkowo, Sąd zauważa, że w decyzjach pominięto kwestię budowy rowu odwadniającego wzdłuż przedmiotowej drogi, która objęta była postępowaniem, na co wskazuje treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 68 akt PINB). Z akt sprawy nie wynika jednak, by w tym zakresie podejmowane były jakiekolwiek czynności wyjaśniające.

Powyższe uchybienia przepisom postępowania powodują, że wypowiedź Sądu co do prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego byłaby przedwczesna, skoro organ nie ustalił z dostateczną pewnością, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, czy też przepisy ustawy z 1994 roku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego podejmie czynności celem ustalenia, czy budowa drogi asfaltowej na działkach nr [...] i [...] w L. zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. Organ rozważy w szczególności wezwanie Gminy L. do złożenia wyjaśnień co do okoliczności wybudowania przedmiotowej drogi i przedłożenia wszelkich dokumentów dotyczących wybudowanej zapewne ze środków publicznych drogi asfaltowej, z uwzględnieniem dokumentów archiwalnych, oraz do wskazania osób, które mogą mieć wiedzę co do okoliczności powstania przedmiotowej drogi. Organ rozważy ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i ponowne przesłuchanie świadków w osobach W. R. i S. P., jak też właścicieli nieruchomości, którzy korzystali bądź korzystają z przedmiotowej drogi, z wyłączeniem właścicieli działek nr [...] i [...] - stron przedmiotowego postępowania. Organ wyjaśni również kwestię budowy rowu odwadniającego.

W przedstawionych okolicznościach sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.