Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1050/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49 ust. 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki A kwotę 10950 zł (dziesięć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Spółkę A o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku pieczarkarni wraz ze zmianą jego funkcji na budynek restauracyjno-hotelowy na działce nr [...] w obrębie M gm. M.

W toku postepowania przeprowadzono kontrolę rozbudowanego budynku gospodarczego, a następnie postanowieniem z [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm) dalej: u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę przy rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na restauracyjno-hotelowy oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia 30 czerwca 2012 r.:

1/ ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami,

3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie wobec przedłożenia wskazanej dokumentacji, uzupełnianej na żądanie organu, PINB decyzją z dnia [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie nadbudowanej kondygnacji nad częścią środkową budynku usługowego na działce nr [...] w obrębie M. gm. M. oraz samowolnie wykonanego na wysokości parteru, zadaszenia o szerokości 2,5 m od strony południowej i zachodniej budynku. W uzasadnieniu podano, że w toku postepowania ustalono, iż Spółka nabyła ww. nieruchomość zabudowaną budynkiem gospodarczym (pieczarkarnią) w 1991 r., natomiast z wyjaśnień pełnomocnik inwestora wynika, że nadbudowa i zmiana funkcji budynku została wykonana w latach 1995-1998, jednak nie okazano na tę okoliczność prawomocnych decyzji uprawniających do rozbudowy, czy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na restauracyjno-hotelowy. Została jedynie przedstawiona decyzja Wójta Gminy z dnia [...] o warunkach zabudowy dla modernizacji istniejącego budynku oraz nie zatwierdzony projekt z lipca 1995 r. opisany jako "inwentaryzacja i projekt techniczny" budynku wielofunkcyjnego. Wobec ustalenia, że Spółka nie posiadała pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego-pieczarkarni, nałożono na nią obowiązek m.in. przedstawienia projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego na restaurację z pokojami do wynajęcia. Z uwagi jednakże na okoliczność, że przedstawiony projekt nie odpowiada faktycznie wykonanej rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na restauracyjno-hotelowy, stwierdzono spełnienie warunku określonego w art. 49 ust. 3 u.p.b.

Wobec wniesionego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na naruszenie art. 49 ust. 3 u.p.b. Organ wyjaśnił, że po wszczęciu procedury legalizacyjnej, jeśli przedstawione dokumenty nie spełniały wymogów dla dalszego wdrażania procedury legalizacyjnej, to należało ponownie wezwać stronę do ich uzupełnienia, czego w tej sprawie nie uczyniono, jak również nie wskazano, który przepis prawa został naruszony przez inwestora.

Na skutek wniesionej skargi decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 723/13 oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie rozbiórki części budynku usługowego.

Po ponownym przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego w tej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowalne i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), ustalił dla Spółki A opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł za wykonanie rozbudowy budynku gospodarczego (pieczarkarni) wraz ze zmianą jego funkcji na budynek restauracyjno-hotelowy na działce nr [...] obręb M. gm. M., bez pozwolenia.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że po uzupełnieniu i przedłożeniu projektu budowlanego wraz z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po raz kolejny sprawdzono dostarczone dokumenty i stwierdzono spełnienie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ bada zgodność przedłożonej dokumentacji - projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a następnie ustala opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 2 u.p.b.), do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wyjaśniono sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej wskazując, że z uwagi na funkcję restauracyjno-hotelową rozbudowanego budynku obiekt ten należało zaliczyć do kategorii XVII/XIV (budynki handlu, gastronomii i usług oraz budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego), dla których współczynnik (k) wynosi 15,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, gdyż jego kubatura rozbudowanej części nie przekracza 2500 m². Ponieważ stawka opłaty (s) ustalona jest w wysokości 500 zł należało ustalić opłatę legalizacyjną według wzoru (500 x 15,0 x 1,0 x 50), co stanowi kwotę 375 000 zł. Podkreślono, że w sytuacji nieuiszczenia opłaty organ zobligowany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy.

Na to postanowienie Spółka złożyła zażalenie wskazując na naruszenie prawa tj. art. 9 kpa statuującego zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarzuciła, że w rozstrzygnięciu bark jest informacji o możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia na raty przez Wojewodę, co skutkuje brakiem pełnej informacji o możliwościach prawnych Spółki. Nadto podniesiono, że nie jest w stanie uiścić wyliczonej opłaty.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że zasadnym było nałożenie przez organ I instancji na inwestora opłaty legalizacyjnej, której wysokość została szczegółowo wyjaśniona i przedstawiona w wyliczeniu. Prawidłowo zostały przyjęte współczynniki i stawki z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że skoro Spółka nie legitymowała się decyzją Starosty o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na budynek restauracyjno-hotelowy, to zasadnie organ I instancji przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 i 49 u.p.b. zmierzające do doprowadzenia zaistniałej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. Spółka była poinformowana, że postępowanie legalizacyjne kończy się wniesieniem opłaty legalizacyjnej. Skoro PINB postanowieniem z [...] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów wynikających z przepisów prawa budowlanego, to oczywistym było, że zakończy się takie postępowanie ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Ponieważ inwestor wykonał nałożony obowiązek, to organ zobligowany był do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Wyjaśniono, że to od woli inwestora zależy zalegalizowanie dokonanej rozbudowy budynku i wniesienie opłaty, gdyż jej brak skutkuje nakazem rozbiórki obiektu.

Na to postanowienie Spółka A, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie oraz zwolnienie skarżącej z kosztów postępowania. Zarzucono wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego:

- art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 i 2 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: p.b. z 1994 r.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy wykonanie rozbudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało dokonane przed dniem 1 stycznie 1995 r., co skutkowało, że do wskazanej samowoli budowlanej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej jako: p.b. z 1974 r.);

- art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. oraz art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy rozbudowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę została dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 r., co wypełniało dyspozycję powołanych wyżej przepisów;

- art. 59f ust. 1 i ust. 3 p.b. z 1994 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie opłaty legalizacyjnej, w którym przyjęto błędne współczynniki tj. kategorie rozbudowanego obiektu budowlanego - XVII/XIV czyli budynku handlu, gastronomii i usług oraz budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, w sytuacji gdy samowola winna być zaliczona do kategorii obiektu I - budynku jednorodzinne;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postepowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak ustaleń co do okoliczności i daty rozbudowy wskazanego obiektu budowlanego;

- art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstawy faktycznej, na której organ podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Skarżący wskazał, że organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że skoro PINB postanowieniem z dnia [...] orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez Spółkę przy rozbudowie budynku gospodarczego, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 48 i 49 oraz 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 i 2 p.b. z 1994 r., podczas gdy rozbudowa budynku gospodarczego została zakończona w 1994r. Wobec tego stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy p.b. z 1994 r. stwierdzona samowola budowlana winna być legalizowana w trybie ustawy prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z treścią tego przepisu w pierwszej kolejności organy miały obowiązek ustalenia daty zakończenia rozbudowy aby właściwie zastosować reżim prawny, czego nie uczyniono. Skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, że rozbudowa przedmiotowego obiektu została zakończona w 1994 r., gdyż obiekt budowlany nadawał się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem w roku 1994 r., jego kubatura nie uległa zmianie do chwili obecnej pomimo, że PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dopiero [...]. Powoływanie się na postanowienie organu I instancji wprowadza w błąd co do daty zakończenia rozbudowy budynku gospodarczego. Z ostrożności wskazano na fakt, że nieprawidłowo także ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej, błędnie ustalając kategorię obiektu, gdzie współczynnik winien być przyjęty jak dla powierzchni użytkowej domu jednorodzinnego, kategorii I.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że nietrafny jest zarzut dotyczący daty wykonania nadbudowy i zmiany funkcji budynku gospodarczego, gdyż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 października 2011 r. p. M.W. podała, że nadbudowa i zmiana funkcji była dokonana w latach 1995-1998. Nadto obiekt budowlany, który nie został oddany do użytkowania uznaje się za obiekt będący w budowie, tak więc wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy było uzasadnione.

Na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że organy pominęły w tej sprawie najistotniejszą kwestię jaką jest ustalenie daty przeprowadzenia rozbudowy budynku gospodarczego pieczarkarni, gdyż Prezes Spółki w toku postepowania wyjaśniała, że po 1995 r. w obiekcie nie były prowadzone żadne prace budowlane, natomiast wcześniej pracownik podawał, że prace były prowadzone w latach 1995-1998, co wymagało jednoznacznego stwierdzenia, kiedy faktycznie dokonano rozbudowy budynku. Podtrzymał również zarzut dotyczący błędnego zakwalifikowania budynku jako obiektu restauracyjno-hotelowego, podczas gdy faktycznie pełni on funkcję obiektu zamieszkiwania przez właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Zatem ocenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość stosowania i wykładni przepisów prawa przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm. - dalej jako: ustawa ppsa.). Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą dla podjętego rozstrzygnięcia oraz przyjęty stan prawny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie, jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnie wykonanej przez skarżącą Spółkę rozbudowy budynku gospodarczego (pieczarkarni) wraz ze zmianą jego funkcji na budynek restauracyjno-hotelowy na działce nr [...] obręb M. gm. M. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, że postępowanie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postepowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 prawa budowlanego z 1994 r. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzi zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem.

W ocenie skarżącej, dokonane przez organ w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniającego ustalenia, a raczej ich brak, nie pozwalają na nałożenie opłaty legalizacyjnej na Spółkę. W sprawie tej bowiem PINB postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy postanowieniem WINB, nałożył na skarżącą opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł za wykonanie rozbudowy budynku gospodarczego (pieczarkarni) wraz ze zmianą jego funkcji na budynek restauracyjno-hotelowy na działce nr [...] obręb M. gm. M., nie ustalając jednak daty dokonanej rozbudowy budynku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przytoczono wprawdzie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 p.b. z 1994 r., jednakże uzasadnieniem dla przyjętego reżimu prawnego wydaje się, gdyż brak jest w uzasadnieniu argumentacji dla takiego zastosowania przepisów prawa materialnego, był fakt wydania w dniu [...] postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie budynku oraz nałożenie obowiązków zmierzających do legalizacji samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego. W treści skarżonego rozstrzygnięcia organy w żaden sposób nie przedstawiły argumentacji dla zastosowania w sprawie art. 49 p.b. z 1994 r.

Jak wynika natomiast z zapisu w protokole kontroli budynku gospodarczego przeprowadzonej w dniu 7 października 2011 r. (karta 10 akt adm.) pracownik Spółki p. M.W. podała, że rozbudowa budynku i zmiana jego funkcji nastąpiła w latach 1995 - 1998, także przesłuchana w charakterze świadka w dniu 28 stycznia 2014 r. p. D.G., była współwłaścicielka Spółki podała, że nadbudowa budynku gospodarczego nastąpiła bardzo szybko po zbyciu jej udziałów, co miało miejsce w dniu 13 stycznia 1994 r. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika nadto, że w dniu [...] Wójt Gminy M. wydał dla Spółki decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą modernizacji istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie M., jak również przedłożono niezatwierdzony projekt z lipca 1995 r. opisany jako "inwentaryzacja i projekt techniczny budynku wielofunkcyjnego".

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organy uznały, że w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718, ze zm), mocą której ustawodawca wprowadził w życie opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnie m.in. wykonanych robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Pozostaje wyjaśnić, że w ocenie Sądu zasadne pozostaje twierdzenie Spółki, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, w trybie której ustawy należało dokonać legalizacji istniejącej samowoli budowlanej, skoro nie ustalono kiedy dokonano samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego. W skardze pełnomocnik Spółki podniósł, że w sprawie tej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż rozbudowa obiektu budowlanego została dokonana przed 1 stycznia 1995 r., co oznacza, że winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 28, poz. 229, ze zm) dalej: p.b. z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r.

Faktycznie z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy, jej art. 48 (dotyczący rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe co odnosi się również do postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Wobec tak zgłoszonych zarzutów oraz ustaleń faktycznych stanowiących podstawę dla podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że zgodnie z fundamentalną zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej: kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz o załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stosownie zaś do art. 77 § 1 Kpa obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 521/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/) stwierdził, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Należy, bowiem mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji.

Z przedstawionych wyżej przepisów postepowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy.

Nadto stosownie do art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać należy, że na gruncie kpa obowiązek uzasadnienia decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa.). Uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Powyższe wymogi na zasadzie art. 126 kpa znajdują zastosowanie również w odniesieniu do postanowień wydanych w sprawie, na które służy zażalenie.

W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonych postanowień organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 kpa.

Wobec podniesionych zarzutów skargi, jak również z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia przez organy orzekające w tej sprawie, kiedy faktycznie dokonano rozbudowy budynku gospodarczego (pieczarkarni), która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, w ocenie Sądu niezbędne jest dla zastosowania właściwego reżimu prawnego w ramach którego należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, uzupełnienie materiału dowodowego tej sprawy poprzez ustalenie daty dokonania rozbudowy budynku gospodarczego polegającej na jego nadbudowie, gdyż dopiero wówczas możliwym będzie stwierdzenie w oparciu o zapisy której ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. czy 1994 r. należy dokonać legalizacji zaistniałej samowoli, jak również dopiero wówczas możliwym będzie przesądzenie, czy w sprawie tej należało ustalić opłatę legalizacyjną oraz jej wysokość.

Bez jednoznacznego ustalenia tej okoliczności przedwczesna byłaby ocena Sądu w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy prawidłowo organy zastosowały współczynniki - kategorię obiektu, skoro na obecnym etapie nie jest wiadomym, w oparciu o przepisy której ustawy należy dokonać legalizacji samowolnej rozbudowy.

Sąd natomiast stosownie do art. 133 § 1 ustawy ppsa. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie dokonując jakichkolwiek własnych ustaleń. To obowiązkiem organu administracji publicznej pozostaje wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności faktyczne tej sprawy, gdyż jak wskazano wcześniej dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie takie wyczerpujące ustalenia nie zostały przeprowadzone, zatem przedwczesna byłaby ocena Sądu czy zastosowane zostały prawidłowo przepisy prawa dotyczące legalizacji samowoli budowlanej.

Z ostrożności należy także wskazać organom orzekającym w tej sprawie, że z utrwalonego już stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że data dokonania rozbudowy ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać bowiem należy, iż wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05 (ogłoszonym w dniu 25 października 2006 r. - Dz. U. Nr 193 poz. 1430) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 , poz. 718) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo iż pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Tym samym wyrokiem Trybunał orzekł też o niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji .

W uzasadnieniu tego wyroku TK wskazał, iż zgodnie z Prawem budowlanym z 1994 r. - w jego pierwotnym brzmieniu - obowiązywała wynikająca z art. 48 tego prawa zasada, że sankcją za wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia (lub zgłoszenia) była rozbiórka obiektu. Jednocześnie art. 49 ust. 1 przewidywał wyjątek od tej zasady stanowiąc, iż nie można orzec nakazu rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero, gdy go nie uzyskał zachodziła podstawa do orzeczenia rozbiórki. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (która weszła w życie od 24 grudnia 1997 r. (Dz.U. 1997r., Nr 111, poz. 726 ze zm. ) zmieniła treść przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w taki sposób, iż właściwy organ nie mógł orzec rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia ukończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejna zmiana przepisów Prawa budowlanego dotyczących sankcji z tytułu samowoli budowlanej dokonana została ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw. Ustawodawca złagodził wówczas sankcje za samowolę budowlaną, wprowadzając możliwość legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie spełnienia łącznie tych przesłanek właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz dokumentów składanych z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków wydaje decyzję o rozbiórce. Natomiast inwestor, który spełnił wymienione obowiązki występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W dalszym toku postępowania właściwy organ ustala też wysokość opłaty legalizacyjnej i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zobowiązując w niej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Te nowe regulacje prawne weszły w życie od 11 lipca 2003 r. i w myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust 2. Analizując regulacje ust. 2 art. 7 Trybunał wskazał, że wynika z nich iż osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej spawie nie zakończyło się decyzją ostateczną, to stosuje się nowe regulacje. W rezultacie osoby takie mogą się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej, co wobec znacznej wysokości takich opłat oznacza pogorszenie sytuacji prawnej takich osób. Trybunał wskazał w związku z tym na okoliczność, iż wprawdzie wskazane regulacje złagodziły dotychczasowe unormowania, to jednak w przypadku osób, które do 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki określone w przepisie art. 49 ustawy - w brzmieniu obowiązującym do tego dnia - nowe regulacje wprowadziły zmiany na ich niekorzyść. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. wyodrębniło sytuację prawną właścicieli, którzy wybudowali obiekt bez wymaganego zezwolenia i spełniali łącznie dwa warunki: 1. istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym 2. od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat. Zdaniem Trybunału, wszystkie podmioty, które przed 11 lipca 2003 r. spełniały te warunki powinny być potraktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Tymczasem w przepisach przejściowych tj. w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. ustawodawca wprowadził zróżnicowanie podmiotów podobnych mających tę samą cechę wspólną, wyodrębniając wśród nich dwie kategorie: podmioty wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i podmioty wobec których nie wydano takiej decyzji. W ocenie TK przyjęte przez ustawodawcę kryterium etapu procedury administracyjnej nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią rozważanych regulacji materialnoprawnych i narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Resumując, wskazany wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. sygn. P 27/05 oznacza, że w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 10 lipca 2003r. upłynął pięcioletni termin, obliguje organy do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 p.b. z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., a nie przepisu w brzmieniu, który wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r. sygn. II OSK 522/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. VII SA/Wa 618/11, dostępne CBOSA). Z uwagi na podnoszoną w skardze okoliczność dotyczącą daty wykonania rozbudowy budynku, jak również informacje przekazane w toku postepowania przez pracownika Spółki może zachodzić konieczność zastosowania wskazanej powyżej regulacji, przy czym na obecnym etapie Sąd nie ma możliwości przesadzenia czy w sprawie tej regulacja ta na pewno znajdzie zastosowanie, skoro brak jest pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, który jest niezbędny do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego w zakresie legalizacji samowolnej rozbudowy budynku należącego do Spółki.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania oraz dokonaną ocenę prawną po wcześniejszym ustaleniu daty dokonanej samowolnie rozbudowy budynku gospodarczego, przy czym ustalenia tego winien dokonać zarówno w oparciu o już zebrane dowody w sprawie, jak również poprzez ich uzupełnienie dostępnymi środkami dowodowymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Po myśli art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. W kwocie zasądzonych kosztów postepowania w wysokości 10.950 zł uwzględniono wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193, ze zm) w kwocie 3750 zł oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie radcy prawnego stosownie do zapisu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349, ze zm).