Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 964/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 134 par. 2, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 79 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 139, art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r. wymierzającą P.S. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną w wysokości 4524 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej numer [...] – ul. [...], poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 11,6 mkw w pasie ww. drogi w dniach od 29 sierpnia 2017 r. do 6 października 2017 r. i wymierzyło P. S. karę pieniężną w wysokości 4524 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej numer [...] – ul. [...], poprzez umieszczenie reklamy w pasie ww. drogi w dniach od 29 sierpnia 2017 r. do 6 października 2017 r.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 29 sierpnia 2017 r. Burmistrz [...] (dalej: organ pierwszej instancji) stwierdził, że w pasie drogi gminnej ustawiono reklamę - baner reklamowy, umieszczony na unieruchomionej przyczepie samochodowej. Właściciel nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W związku z tym w dniu 29 sierpnia 2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zawiadamiając o tym skarżącego pismem z dnia 11 września 2017 r.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. Burmistrz [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 6240 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy o wymiarach 16 mkw.

Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lutego 2018 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia 17 września 2018 r. Burmistrz [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 6240 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy o wymiarach 16 mkw.

Decyzja powyższa również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 470) – dalej jako "ustawa" oraz § 4 uchwały Rady Miejskiej w Miastku z dnia 8 października 2004 r. nr 94/IV/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 2 lutego 2005 r. nr 10, poz. 210), Burmistrz [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 4524 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 11,6 mkw.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w trakcie trwania postępowania systematycznie przeprowadzano wizję w terenie na drodze gminnej, w pasie której ustawiono reklamę. Z przeprowadzanych wizji w terenie sporządzano notatkę służbową. Przedmiotowa reklama była ustawiona w pasie drogi gminnej do dnia 6 października 2017 r. Skarżący nie występował do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani nie występował o zawarcie umowy najmu lub dzierżawy w trybie art. 22 ust. 2 ustawy.

Powierzchnię reklamy organ pierwszej instancji określił na podstawie kopii dokumentów dotyczących rejestracji pojazdu (przyczepy) otrzymanych od Starostwa Powiatowego w [...] (certyfikatu zgodności WE oraz oświadczenia producenta o danych i informacjach o pojeździe). Zgodnie z tymi dokumentami długość przestrzeni ładunkowej przedmiotowej przyczepy wynosi 4 m, natomiast szerokość przyczepy to 2,9 m, stąd zajmowana powierzchnia pasa drogowego wynosi 11,6 mkw, a wysokość wymierzonej kary wynosi 4524 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 czerwca 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i wymierzyło P. S. karę pieniężną w wysokości 3057,60 zł. Zdaniem Kolegium, całkowita powierzchnia reklamy wynosi 7,84 mkw, a nie 11,6 mkw, jak błędnie ustalił organ pierwszej instancji, co skutkowało wydaniem decyzji reformatoryjnej.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 906/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 czerwca 2020 r.

Sąd wskazał m.in., że ze znajdujących się w aktach dokumentów bezsprzecznie wynika, że miejsce parkingowe, na którym ujawniono przyczepę z zamontowaną reklamą, znajduje się w granicach pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w M. Zdaniem Sądu jednak oceniana decyzja nie zawiera wystarczających ustaleń co do okresu, w jakim reklama pozostawała w pasie drogowym. Organ przyjmując określoną ilość dni do obliczeń wysokości kary pieniężnej powinien przekonująco uzasadnić, z jakich powodów przyjął taką, a nie inną ilość dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd wskazał też, że w świetle art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 mkw pasa drogowego. Z przepisu tego wynika, że w przypadku reklamy kara pieniężna powinna być ustalona m.in. w oparciu o powierzchnię reklamy, nie zaś w sposób określony dla obiektu budowlanego. W konsekwencji w celu ustalenia wymiarów powierzchni reklamowej organy winny były dokonać pomiaru całej powierzchni, którą zajmuje informacja wizualna, umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. W tej sytuacji, jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 6 ustawy, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta zajmuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało zatem błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej, skoro przyjęło wymiary przyczepy (długość jej powierzchni ładunkowej i szerokość samej przyczepy), na której umieszczono reklamę.

Sąd wskazał dalej, że jak wynika z dokumentów, długość przestrzeni ładunkowej przyczepy wynosi 4000 mm. Wobec znajomości rzeczywistej długości reklamy można dokonać ustalenia, w jakiej skali wykonane jest zdjęcie i przy posłużeniu się tymi danymi, dokonać pomiaru wysokości reklamy na tym samym zdjęciu, a następnie przy znajomości skali dokonać przeliczenia wysokości reklamy na zdjęciu na wymiar rzeczywisty. Wielkość reklamy powinna być natomiast ustalona z uwzględnieniem powierzchni łącznej (w metrach kwadratowych) obu tablic reklamowych.

Ponadto, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie rozważył możliwości zastosowania dobrodziejstwa odstąpienia od ukarania, przewidzianego w art. 189f k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 września 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i wymierzyło skarżącemu karę pieniężną w wysokości 4524 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej [...] – ul. [...] poprzez umieszczenie reklamy w pasie ww. drogi w dniach od 29 sierpnia 2017 r. do dnia 6 października 2017 r.

Kolegium podniosło, że w okresie od 29 sierpnia 2017r. do dnia 6 października 2017r. w pasie drogowym pozostawała reklama umieszczona przez skarżącego bez uzyskania stosownego zezwolenia, co oznacza, że spełnione zostały wszystkie przesłanki nałożenia kary za zajmowanie pasa drogowego. Jakkolwiek notatki służbowe i zdjęcia obrazujące zajęcie pasa drogowego nie dotyczą wszystkich dni przyjętego przez organ okresu zajęcia pasa drogowego, niemniej wykonywane były we wszystkie dni powszednie tego okresu i wynika z nich, że usytuowanie przyczepy było identyczne. Oznacza to, że przyczepa nie była przemieszczana, także w dniach, w których pracownicy urzędu nie sporządzali notatek i fotografii.

Kierując się wskazaniami wynikającymi z wyroku WSA w Gdańsku Kolegium ustaliło, że długość reklamy wynosi 4m, a jej szerokość w przybliżeniu 1,86m. Powyższe oznacza, że powierzchnia jednej tablicy reklamowej wynosi 7,44 mkw. Ponieważ jednak wielkość reklamy powinna być ustalona z uwzględnieniem powierzchni łącznej (w metrach kwadratowych) obu tablic reklamowych, należało przyjąć, że całkowita powierzchnia reklamy umieszczonej w pasie drogowym wynosi 14,88 mkw. Tym samym kara pieniężna obciążająca skarżącego powinna wynosić 5803,20 zł (1,00 zł/mkw x 14,88 mkw x 39 dni x 10). Tymczasem organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił wysokość kary pieniężnej na kwotę 4.524,00 zł, a więc mniej niż powinien przy prawidłowych obliczeniach. Niemniej wskazując na art. 139 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie mogło dokonać zmiany decyzji na niekorzyść strony, w taki sposób aby wysokość kary pieniężnej została podniesiona do prawidłowej wysokości.

Kolegium uzasadniając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji stwierdziło, że w sentencji decyzji organ ten błędnie wskazał powierzchnię zajmowanego pasa drogowego, która to powierzchnia nie musiała być w ogóle w sentencji określana. Wydając nowe merytoryczne rozstrzygnięcie organ odwoławczy utrzymał wysokość kary pieniężnej ustaloną przez organ pierwszej instancji, gdyż będąc związany zakazem orzekania na niekorzyść strony, nie miał możliwości orzec kary wyższej w prawidłowo obliczonej kwocie, jednak odstąpił od określenia w sentencji powierzchni reklamy, gdyż ta wynika z uzasadnienia decyzji.

Kolegium rozważyło również możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jednak nie znalazło do tego dostatecznych podstaw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję P. S.wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w każdym przypadku zaś o umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nałożenie przez organ odwoławczy kary pieniężnej w wysokości 4524,00 zł w sytuacji, gdy uprzednio wydaną decyzją organ ten wymierzył karę pieniężną w wysokości 3057,60 zł, co skutkowało pogorszeniem sytuacji strony odwołującej się przez organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę po orzeczeniu kasacyjnym sądu administracyjnego i tym samym nieuprawnioną ingerencję organu odwoławczego w fundamentalne założenia polskiego porządku konstytucyjnego, w tym m.in. prawo do własności i prawo do Sądu;

2. art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ odwoławczy postulatów przewidywalności zachowań administracji publicznej, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, tj. wszystkich składowych zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także zasady szybkości i prostoty postępowania, co skutkowało obciążeniem strony negatywnymi skutkami wadliwych działań organów administracji publicznej;

3. art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 79 § 1 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie zajęcia przez skarżącego pasa drogowego w okresie od 29 sierpnia 2017 r. do 6 października 2017 r. w oparciu o dowody, które zostały włączone w poczet materiału dowodowego z rażącym naruszeniem ww. przepisów oraz domniemania faktyczne, podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że w dniach od 29 sierpnia 2017 r. do 6 października 2017 r. doszło do zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej numer [...] - ul. [...], poprzez umieszczenie reklamy w pasie ww. drogi;

4. art. 81a § 1 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości dotyczących stanu faktycznego w zakresie okresu zajmowania przez przyczepę pasa drogowego, skutkujące nieprawidłowym wymiarem kary pieniężnej, podczas gdy wobec niedających się usunąć wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia organ obowiązany był rozstrzygnąć je na korzyść strony i umorzyć postępowanie w sprawie;

5. art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych);

mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem;

opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.;

- skutkiem czego pozbawione było podstaw faktycznych ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

5. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się ustawowe przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy właściwa ocena okoliczności niniejszej sprawy powinna doprowadzić organ odwoławczy do wniosku, iż waga naruszenia jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie pogorszyło jego sytuację prawną. Przebieg postępowania wskazuje, że wraz z wnoszeniem przez skarżącego kolejnych środków odwoławczych, wymiar kary konsekwentnie malał, aż do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kasatoryjnego wyroku z dnia 4 marca 2021 r. W następstwie powyższego, Kolegium nałożyło na skarżącego karę wyższą, aniżeli orzeczoną uprzednio na mocy decyzji z dnia 29 czerwca 2021 r., pogarszając sytuację skarżącego.

Skarżący wskazał, że regulacja art. 139 k.p.a. jest niepełna, pomija bowiem problematykę pogarszania sytuacji strony postępowania przez organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę, szczególnie po orzeczeniu kasacyjnym sądu administracyjnego, czyli tzw. pośredni zakaz reformationis in peius. W rezultacie okazało się, że skarżący nie wniósł skargi we własnym interesie, tylko w interesie organów administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd winien rozważyć więc, czy stan taki nie narusza praw i wolności wyrażonych w Konstytucji RP.

W ocenie Skarżącego, analiza art. 139 k.p.a, pozwala na jednoznaczną konstatację, że treść tego przepisu (a ściślej rzecz ujmując - deficyty tej treści) mogą być bezpośrednią i wyłączną przyczyną ostatecznego ukształtowania przez organy administracji publicznej sytuacji obywatela i tym samym źródłem naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw. Pierwszym z nich jest nieuprawniona ingerencja w prawo własności przez unormowanie pozwalające na pogarszanie sytuacji strony (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Drugim jest natomiast stworzenie przez ustawodawcę pozoru prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Skoro więc organ odwoławczy zmieniając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., był związany przepisami art. 139 k.p.a., to ratio legis omawianego przepisu powinno obejmować także decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ po orzeczeniu kasacyjnym sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Ani względy normatywne, ani tym bardziej aksjologiczne, nie przemawiają za przyjęciem rozumowania odmiennego.

W ocenie skarżącego, powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej skarżący zarzucił, że organy procedowały w sposób naruszający zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skutki błędnych działań administracji publicznej w każdym przypadku zostały przerzucone na obywatela. Naruszono nadto zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również szybkości postępowania.

Zdaniem skarżącego, dowody w postaci notatek służbowych i zdjęć zostały nieprawidłowo włączone w poczet materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji, mając świadomość przeprowadzenia dowodu z oględzin niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, podjął próbę obejścia przepisów o sposobie dokonywania oględzin i dokumentowania ich w formie protokołu. Zdjęcia nie mogą korzystać z domniemania prawdziwości, nie wiadomo bowiem kto i kiedy je wykonywał. Nie można zaakceptować próby legalizacji nieprawidłowo sporządzonych dowodów poprzez ich późniejsze podpisanie. Tego rodzaju praktyka nie może zostać oceniona inaczej, aniżeli fabrykowanie dowodów.

Odnosząc się do samych fotografii skarżący wskazał, że nie wszystkie posiadają oznaczenie dzienne. Jedynym dowodem na to, że fotografie obrazują okres od 30 sierpnia 2017 r. do 14 września 2021 r. jest podpis pracownika organu pierwszej instancji, co jest niewystarczające. Wątpliwości co do daty wykonania zdjęć budzi także fakt, że na zdjęciach wykonanych rzekomo w innych dniach, obok należącej do skarżącego przyczepy stoją te same pojazdy i to dokładnie w tym samym ustawieniu. Nie jest więc wiadome, czy urządzenie, którym były wykonywane zdjęcia, miało odpowiednio skalibrowany, a przez to poprawnie działający czasomierz. Biorąc pod uwagę dotychczasowy sposób działania pracowników organu pierwszej instancji (w tym posługiwanie się krawężnikiem jako urządzeniem pomiarowym) nie można wykluczyć sytuacji, w których manualnie zmieniali datę na dzień, w którym akurat nie wykonali zdjęcia.

Skarżący podniósł, że w sprawie nie ma dowodów, które potwierdzałyby, że pojazd należący do skarżącego zajmował pas drogi gminnej nr [...] w dniu 29 sierpnia 2017 r. oraz w dniu 6 października 2017 r. Tym bardziej więc brak jest dowodów na okoliczność, że pojazd znajdował się tam w całym okresie pomiędzy ww. datami granicznymi. Ustalenia w powyższym zakresie oparte zostały więc wyłącznie na oświadczeniu pracownika organu pierwszej instancji i wyprowadzonym nań domniemaniu faktycznym.

Zdaniem skarżącego, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora Wydziału Rozwoju Gospodarczego Urzędu Miejskiego (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający -z jednej strony - linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

Wadliwie również, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaktualizowały się ustawowe przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Badając wagę i okoliczności naruszenia prawa należy zauważyć, że w toku czteroletniego postępowania nie wykazano ponad wszelką wątpliwość, by zajęcie pasa drogowego miało miejsce przez cały okres 39 dni. Ustalenia w tym zakresie dokonane zostały przez organy obu instancji na podstawie dowodów o wątpliwej wiarygodności. Ponadto wieloletnie postępowanie wykazało szereg uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego. O wszczęciu postępowania skarżący dowiedział się natomiast po dniu 4 października 2017 r. (a więc w końcowej fazie okresu rzekomego zajęcia), kiedy zostało skierowane do niego wezwanie do usunięcia reklamy. W ocenie skarżącego działalność organów administracji publicznej nie cechowała się wymaganą lojalnością postępowania w stosunku do jego stron. Skarżący zaznaczył, że argumentem przemawiającym przeciwko odstąpieniu od nałożenia kary nie może być fakt zajmowania przez przyczepę całego miejsca parkingowego, gdyż miejsca takie co do zasady są przeznaczone na postój jednego pojazdu. Nie jest także prawdą, że reklama powodowała znaczne ograniczenie widoczności dla innych użytkowników drogi. Organ nie rozważył ponadto wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Tymczasem przyjmując, że zajęcie miało miejsce w całym okresie wskazywanym przez organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, że zaprzestanie naruszenia prawa miało miejsce najpóźniej w dniu 6 października 2017 r., a więc niezwłocznie po powzięciu przez stronę wiedzy o wszczęciu postępowania i wezwaniu jej do usunięcia reklamy. Powyższe miało miejsce niemalże cztery lata przed wydaniem decyzji stanowiącej przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r., wydaną w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4524 zł za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzająca skarżącemu karę pieniężną w tej samej wysokości.

Materialnoprawną podstawę wskazanych wyżej decyzji stanowiły przepisy powoływanej już ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), dalej "ustawa".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika zaś z ust. 12 art. 40 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. Opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego (art. 40 ust. 6).

Reklamą, jak wynika z art. 4 pkt 23 ustawy, jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych przepisów Sąd miał na uwadze również treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 906/20, którym uchylono poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 czerwca 2020 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Należy też podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12).

Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

Jak wynika z wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 marca 2021 r. III SA/Gd 906/20, przesądzone zostało, że przyczepa z zamontowaną reklamą została umiejscowiona w granicach pasa drogowego, wyjaśnienia natomiast wymagała kwestia okresu, w jakim miało miejsce zajęcie pasa drogowego, powierzchni reklamy, w oparciu o którą ustalona powinna zostać kara pieniężna, jak również kwestia zastosowania dobrodziejstwa odstąpienia od ukarania przewidziana w art. 189f k.p.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy wykonał obowiązujące go wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z powyższego wyroku.

Wbrew zarzutom skargi, prawidłowe są poczynione przez organ ustalenia dotyczące okresu pozostawania reklamy w pasie drogowym, a tym samym zarzuty naruszenia art. 80, art. 75 § 1, art. 85 § 1, art. 79 § 1 i art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. są niezasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca mocy dowodowej notatek służbowych i zdjęć obrazujących zajęcie pasa drogowego została przesądzona w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 4 marca 2021 r. Sąd odniósł się do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości wskazując, że jakkolwiek rzeczywiście w decyzji z dnia 16 lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazywało, że nie wiadomo, kto i kiedy wykonywał zdjęcia, to jednak obecnie notatki służbowe opatrzone są pieczęcią Urzędu Miejskiego w M., co pozwala na jednoznaczne ustalenie, kto, kiedy i jakich dokonał ustaleń, a także kto wykonał zdjęcia.

Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Opatrzenie zdjęć podpisem pracownika nie oznacza fabrykowania dowodów, lecz ich uwierzytelnienie, w sposób pozwalający na ustalenie kto i kiedy wykonał zdjęcia. Należy powtórzyć, za wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., że obecnie nie budzi wątpliwości, iż notatki i zdjęcia sporządził pracownik organu dodając, że nie ma podstaw twierdzenie, iż takie uwierzytelnienie mogło nastąpić wyłącznie w dacie wykonania zdjęć i brak ten nie mógł zostać konwalidowany w dacie późniejszej.

Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 marca 2021 r., "przepis art. 79 § 1 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Wynika z niego wprost, że dokonanie oględzin musi poprzedzać zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu siedem dni przed jego przeprowadzeniem. Tymczasem specyfika postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia dotyczy takiej sytuacji, w której dochodzi do zajęcia pasa drogowego poprzez -przykładowo - jak w niniejszej sprawie - umieszczenia w pasie drogowej reklamy, a zgodnie z art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 u.d.p. karę wymierza się za liczbę dni zajęcia pasa drogowego. Gdyby przyjąć, że jedynie oględziny mogłyby być dowodem w tego rodzaju sprawie, uniemożliwiałoby to nałożenie kary pieniężnej każdorazowo za kilka pierwszych dni zajęcia pasa drogowego (do czasu przeprowadzenia oględzin) lub nawet uniemożliwiałoby wymierzenie jej w ogóle, w przypadku gdyby zajęcie pasa drogowego trwało krócej niż siedem dni.". W świetle powyższego argumenty skarżącego, że organy niezasadnie i z naruszeniem prawa próbowały zastąpić dowód z protokołu oględzin notatkami urzędowymi jest nietrafny.

Zarzuty skarżącego, że daty wykonania zdjęć są niewiarygodne, nie można bowiem wykluczyć, że urządzenie, którym wykonywano zdjęcia nie było odpowiednio skalibrowane bądź że pracownicy manualnie zmieniali datę na dzień, w którym akurat nie wykonywali zdjęcia, pozostają gołosłowne. Jakkolwiek dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego i możliwe jest przedstawianie dowodów na okoliczności przeciwne aniżeli wynikające z wnioskowań opartych na analizie takiej dokumentacji, to w tej sprawie skarżący żadnych takich dowodów nie przedstawił, co czyni jego zarzuty niezasadnymi. Skarżący nie zdołał zatem podważyć wiarygodności materiału dowodowego w postaci notatek urzędowych oraz dokumentacji fotograficznej.

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego i przekonująco uzasadnił poczynione ustalenia co do zajmowania przez przyczepę z umocowaną na niej reklamą pasa drogi gminnej w okresie od dnia 29 sierpnia do dnia 6 października 2017 r. Kolegium wskazało, że notatki i fotografie, które potwierdzają zajęcie pasa drogowego, wykonywane były w dni powszednie. Jedynie w soboty i niedziele pracownicy urzędu nie rejestrowali zajmowania pasa. Z dokumentacji fotograficznej wynika przy tym, że usytuowanie przyczepy było identyczne, zarówno jeśli chodzi o kąt jej ustawienia, jak również odległość od krawężników, drogi asfaltowej oraz czerwonej linii oddzielającej poszczególne miejsca parkingowe. Również podpórka przyczepy każdorazowo usytuowana była w tym samym miejscu - na trawniku. Uzasadnia to wniosek, że przyczepa nie była przemieszczana, także w dniach, w których pracownicy urzędu nie sporządzali notatek i fotografii, a tym samym, że pas drogowy zajmowany był w całym okresie od dnia 29 sierpnia 2017r. do dnia 6 października 2017r. Argumentacja Kolegium w powyższym zakresie jest spójna, logiczna i znajduje potwierdzenie w materiale zdjęciowym. Nie sposób zatem zarzucić organowi naruszenia swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Do zwalczenia konkretnych ustaleń dokonanych przez organy podatkowe na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wystarczy ogólne twierdzenie, że stan faktyczny jest odmienny, twierdzenia organu nieprawdziwe, a wyjaśnienia skarżącego logiczne i wiarygodne. Skuteczność zarzutu, że organ podatkowy naruszył zasadę z art. 80 k.p.a. zależy od wykazania, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, to bowiem jedynie może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej niż przyjął organ wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie niż ocena organu.

Podsumowując, zebrane dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wysnute w jej wyniku wnioski w zakresie ustalenia okresu zajmowania przez przedmiotową reklamę pasa drogowego odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Argumentacja skarżącego sprowadzała się wyłącznie do podważania wiarygodności dowodów w postaci zdjęć z powodu spóźnionego w ocenie strony ich uwierzytelnienia, z czym jednak nie zgodził się Sąd, o czym była mowa wyżej.

W tych okolicznościach nie można również zgodzić się ze skarżącym, że nie można wykluczyć, iż postój mógł mieć jedynie charakter krótkotrwały, a przyczepa jako platforma mobilna mogła być przestawiana w każdym czasie. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że jak podkreśla się w orzecznictwie, należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy, nie każde bowiem zaparkowanie pojazdu, nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. O tym, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu, w tym przyczepy samochodowej, na której umieszczono reklamę, stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 i wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2409/17).

W niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na umieszczenie przedmiotowej przyczepy w pasie drogowym przez cały okres od 29 sierpnia do 6 października 2017 r. – zdjęcia wykonywane w tym okresie (poza dniami wolnymi od pracy) potwierdzają, że przyczepa nie była przemieszczana, pozostawała bowiem w takiej samej pozycji przez cały ten okres. Skarżący poza twierdzeniem, że "w braku dowodów przeciwnych – postoju nie można było uznać za trwały", nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdzałyby jego stanowisko, a podważały ustalenia organów co do nieprzerwanego w podanym okresie umieszczenia przyczepy na miejscu parkingowym w pasie drogowym.

W tej sytuacji nie było też podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., wbrew bowiem stanowisku skarżącego nie zachodziły niedające się usunąć wątpliwości co do okresu zajmowania przez przyczepę pasa drogowego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na poczynienie w tej mierze ustaleń faktycznych, a wysnute na jego podstawie wnioski są logiczne i przekonujące.

Nietrafne są także zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia, że nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego. Także i ta kwestia została już przesądzona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 marca 2021 r., III SA/Gd 906/20. W wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał, że cyt. "Do akt sprawy włączono mapę zasadniczą oraz uproszczony wypis z rejestru gruntów działki nr [...] oraz kopię uchwały WRN w S. w sprawie ustalenia dróg gminnych, z których to dokumentów bezsprzecznie wynika, że miejsce parkingowe, na którym ujawniono przyczepę z zamontowaną reklamą, znajduje się w granicach pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w M.". Ocena ta pozostaje wiążąca. W świetle znajdujących się w aktach dowodów fakt lokalizacji spornej przyczepy w pasie drogowym jest zatem oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, co czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że w skład materiału dowodowego, na podstawie którego można ustalić umiejscowienie reklamy w pasie drogowym, obligatoryjnie powinny wchodzić dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem i opinia biegłego geodety. Nie jest wykluczone, że w niektórych sprawach z uwagi na wątpliwości co do granic pasa drogowego i umiejscowienia reklamy przeprowadzenie takich dowodów jest konieczne, nie oznacza to jednak, że jest to również konieczne w tych stanach faktycznych, w których takich wątpliwości nie ma. W niniejszej sprawie, co zresztą przesądzone zostało na poprzednim etapie postępowania w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 4 marca 2021 r., takie wątpliwości nie występują, bowiem zgromadzone dowody jednoznacznie wskazują, że miejsce parkingowe, na którym ujawniono przyczepę z zamontowaną reklamą, znajduje się w granicach pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w M.

Nietrafne również są zarzuty skargi dotyczące zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 4 marca 2021 r., rozważyło możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie tego przepisu i nie znalazło do tego podstaw. Oceny tej nie sposób podważyć, została bowiem przekonująco uzasadniona.

Jak wynika z treści art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jak słusznie wskazało Kolegium, ustawodawca w treści art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z założenia uznał, że zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi delikt administracyjny, który z natury rzeczy jest czynem społecznie szkodliwym. W niniejszej sprawie jedyną okolicznością, którą można było brać pod uwagę była ewentualna znikoma waga naruszenia prawa w połączeniu z zaprzestaniem naruszenia prawa, gdyż druga z przesłanek (określona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.) w ogóle nie występowała.

Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego waga naruszenia w niniejszej nie była znikoma z uwagi na czas (39 dni), przez jaki reklama zajmowała pas drogowy oraz fakt, że przyczepa, na której reklama się znajdowała, zajmowała całe miejsce parkingowe, uniemożliwiając innymi uczestnikom ruchu drogowego korzystanie z tego miejsca zgodnie z jego przeznaczeniem. Sąd przychylił się do tej argumentacji. Niewątpliwie czas trwania stanu naruszenie prawa (39 dni) przemawia przeciwko uznaniu tego naruszenia za znikome. Nie ma też racji skarżący wywodząc, że co do zasady miejsca parkingowe przeznaczone są na postój jednego tylko pojazdu i w ten sam sposób postąpili inni kierowcy, którzy pozostawiali swoje pojazdy obok przyczepy skarżącego. Skarżący pomija bowiem istotny fakt, że inni kierowcy korzystali z miejsc parkingowych zgodnie z ich przeznaczeniem, wyłącznie w celu zaparkowania swoich pojazdów, skarżący natomiast wykorzystał miejsce parkingowe w celu umieszczenia na nim swojej reklamy i czerpania z tego tytułu korzyści finansowych, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Bagatelizowanie zajęcia przez skarżącego miejsca parkingowego jest zatem nieuprawnione. W ten sposób bowiem skarżący de facto przez 39 dni wyłączył możliwość korzystania z tego miejsca parkingowego przez innych uczestników ruchu drogowego, czerpiąc korzyści z usytuowania reklamy w obrębie pasa drogowego.

Słusznie też Kolegium wskazało, że powierzchnia reklamy powodowała ograniczenie widoczności dla innych użytkowników ruchu drogowego. Nawet jeśli ograniczenie to dotyczyło tylko widoczności po lewej stronie opuszczającego miejsce parkingowe kierowcy, to nie oznacza to jego marginalnego charakteru. Jest to zatem jedna z okoliczności, która razem z pozostałymi nie pozwala na przyjęcie, że naruszenie prawa miało znikomą wagę.

Wbrew zarzutom skargi, Kolegium odniosło się również do przesłanki zaprzestania naruszenia prawa stwierdzając, że nie miała ona miejsca. Okoliczność zaprzestania naruszenia prawa mogłaby być brana pod uwagę, gdyby zaprzestanie naruszenia prawa nastąpiło niezwłocznie (np. w tym samym lub następnym dniu), a nie po upływie aż 39 dni. Okoliczność, że skarżący zaprzestał naruszania prawa niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia kary, skoro przez 39 dni czerpał z tego naruszania korzyści.

Ostatnią kwestią, którą zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 4 marca 2021 r. Kolegium zobowiązane było wyjaśnić, była kwestia powierzchni reklamy, od której to powierzchni uzależniona była wysokość kary. W postępowaniu przed Sądem w sprawie III SA/Gd 906/20, skarżący twierdził, że ustalenie tej powierzchni nie jest możliwe, z czym nie zgodził się Sąd, wskazując metodologię ustalenia tej powierzchni. Kolegium zgodnie z wytycznymi ustaliło, że długość przestrzeni ładunkowej przyczepy wynosi 4 metry. Następnie na podstawie zdjęcia ustaliło, że długość reklamy wynosi 10,3 cm w środkowym przekroju, co pozwoliło na określenie skali w jakiej wykonano zdjęcie (1:388,349) i w rezultacie obliczenie szerokości reklamy (1,86m). Powyższe oznacza, że powierzchnia jednej tablicy reklamowej wynosi 7,44 mkw. Ponieważ jednak wielkość reklamy powinna być ustalona z uwzględnieniem powierzchni łącznej (w metrach kwadratowych) obu tablic reklamowych, należało przyjąć, że całkowita powierzchnia reklamy umieszczonej w pasie drogowym wynosi 14,88 mkw. Tym samym kara pieniężna obciążająca skarżącego powinna wynosić 5803,20 zł. Z uwagi jednak na zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a., Kolegium nie mogło nałożyć na skarżącego kary wyższej aniżeli nałożona przez organ I instancji (4524 zł).

Skarżący nie podniósł w skardze zarzutów dotyczących sposobu obliczenia powierzchni reklamy. Zarzucił natomiast, że podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie naruszało art. 139 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, pogarszając jego sytuacją w porównaniu do poprzednio wydanej decyzji tego organu z dnia 29 czerwca 2020 r., uchylonej przez Sąd, która nakładała na skarżącego karę w wysokości 3057,60 zł.

Zarzuty powyższe nie są zasadne. Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującego się. Tymczasem z treści skargi należy wnioskować, że w sprawie strona konfrontuje ze sobą decyzje odwoławcze. Na dodatek, decyzja z 29 czerwca 2020 r., do której się odwołuje, została uchylona przez Sąd prawomocnym wyrokiem z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 906/20, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można więc twierdzić, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, ponieważ w sprawie nie zaistniała hipoteza z art. 139 k.p.a.

Skarżący zresztą sam zauważa, że regulacja art. 139 k.p.a. pomija problematykę pogarszania sytuacji strony postępowania przez organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę, szczególnie po orzeczeniu kasacyjnym sądu administracyjnego, uważa jednak, że jest to regulacja niepełna. Nie zmienia to jednak faktu, że przepis art. 139 k.p.a. zakazuje organowi odwoławczemu pogorszenie sytuacji strony jedynie w porównaniu do decyzji organu pierwszej instancji, nie zaś do własnej decyzji wyeliminowanej uprzednio z obrotu prawnego.

Należy też wskazać, że wbrew stanowisku strony, istnieje regulacja chroniąca stronę przed pogorszeniem jej sytuacji w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która zawarta jest w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Adresatem tej normy jest Sąd, w związku z czym Kolegium wydając decyzję nie mogło tego przepisu ani zastosować ani tym bardziej naruszyć.

Jak natomiast wskazuje się w doktrynie na tle art. 134 § 2 p.p.s.a. ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II z powołaniem się na: J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366).

Zarzuty skarżącego związane są z ustaleniami Kolegium dotyczącymi powierzchni reklamy, które to ustalenia poczynione zostały zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 4 marca 2021 r. III SA/Gd 906/20. Jakiekolwiek niekorzystne dla strony skarżącej wnioski Sądu wysnute z analizy materiału dowodowego sprawy administracyjnej czy niekorzystna dla niej interpretacja przepisów prawa mających w niej zastosowanie podlega kontroli instancyjnej (wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I OSK 1865/17). Stąd też ewentualne naruszenie przez Sąd art. 134 § 2 p.p.s.a. mogło stanowić podstawę zaskarżenia tego wyroku skargą kasacyjną. Skoro skarżący wyroku tego nie zaskarżył i stał się on prawomocny, to wynikająca z niego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były dla organu wiążące, podobnie jak dla sądu rozpatrującego niniejszą sprawę.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).