Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 954/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 894/09 w sprawie ze skargi Powiatu Stalowowolskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Powiatu Stalowowolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 894/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Powiatu S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2009 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu, uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze i zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Powiatu S. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] 2009 r. Zarząd Powiatu S. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w S., w treści której z dniem [...] 2009 r. odwołano M.B. ze stanowiska dyrektora wyżej opisanego Zespołu Szkół [...]. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że przyczyną odwołania M.B. jest zmiana dotychczasowego profilu edukacyjnego z ogólnokształcącego i zawodowego na kształcenie typowo zawodowe, teoretyczne i praktyczne w zorganizowanych warsztatach i specjalistycznych pracowniach. Przekształcona placówka będzie kształciła w przeważającej mierze osoby dorosłe, a nie jak dotychczas uczniów realizujących obowiązek szkolny. Ponadto podniesiono, że kierowanie przekształconą jednostką będzie wymagało od dyrektora podjęcia nowych wyzwań związanych z rozwojem kształcenia zawodowego, tworzeniem i utrzymaniem nowoczesnej bazy technicznej, współpracy z zakładami pracy w regionie i pozyskiwanie środków zewnętrznych na kształcenie osób dorosłych. Dodatkowo wskazano, że plany przekształcenia Zespołu Szkół [...] znane były M.B., co przełożyło się na uwzględnienie w arkuszu organizacyjnym na rok szkolny 2009/2010 godzin zarówno dla dyrektora jak i wicedyrektorów jako nauczycieli, zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2009 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność powyższej uchwały Zarządu Powiatu S. Nr [...] z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały zarządu powiatu, która w sposób istotny narusza prawo tj. gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa.

Odnosząc się do przedmiotowej uchwały Wojewoda Podkarpacki zauważył, że podstawą prawną podjętej uchwały Zarząd Powiatu S. uczynił przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który daje możliwość organowi prowadzącemu szkołę odwołania nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, w czasie roku szkolnego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ponadto wyjaśnił, że zastosowanie tego przepisu winno mieć miejsce w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub jest z innych, obiektywnych względów nie do przyjęcia. Ponadto zaznaczono, iż uznanie organu odwołującego nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru arbitralnego czy dowolnego, lecz winno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały.

Organ podniósł także, że uzasadnienie tego typu uchwały powinno mieć oparcie w sytuacjach zaistniałych przed jej podjęciem, a nie w sferze przyszłych zadań i wyzwań czy zmianie charakteru edukacyjnego placówki.

Ponadto wskazał, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno mieć miejsce jedynie przy skonkretyzowaniu zarzutów w stosunku do osoby odwoływanej. Na poparcie powyższego twierdzenia organ odwołał się do ugruntowanego, jego zdaniem, w tym zakresie orzecznictwa i poglądów doktryny, przytaczając stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W konsekwencji organ stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza w sposób oczywisty przepisy o systemie oświaty, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Powiatu S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W skardze Powiat S. podniósł, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi, Powiat S. powołał się na argumenty, które legły u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały i wskazał, że nie można podzielić stanowiska Wojewody Podkarpackiego, albowiem stosunek pracy z dyrektorem Zespołu Szkół [...] nie został rozwiązany, a jedynie został on odwołany ze stanowiska.

W dalszej części uzasadnienia szeroko opisano motywy jakimi kierowano się przy zmianie profilu kształcenia w Zespole Szkół [...] i wskazano na wymierne korzyści związane z funkcjonowaniem przekształconej placówki. Ponadto podniesiono, że efektem przyjętych celów była konieczność odwołania dotychczasowego dyrektora Zespołu Szkół i powołania nowego dyrektora Centrum [...]. Ponadto podniesiono, że na ogłoszony konkurs na stanowisko dyrektora przekształconej placówki odpowiedział dotychczasowy dyrektor M.B. i P.Z. Przedstawiona przez M.B. koncepcja funkcjonowania i rozwoju Centrum [...] w S. nie spełniła oczekiwań, albowiem z jej treści wyłoniło się nastawianie na edukację ogólnokształcącą, na którą nie ma już zapotrzebowania. Podkreślono również, że brak wykształcenia technicznego M.B. jako dyrektora Centrum [...], nastawionego głównie na kształcenie na kierunkach technicznych, może zakłócić funkcjonowanie placówki i utrudnić podejmowanie przez dyrektora prawidłowych decyzji w zakresie funkcjonowania szkoleń na urządzeniach technicznych.

W konsekwencji stwierdzono, że pełnienie funkcji dyrektora przez M.B. czy inną osobę wprawdzie nie daje rękojmi realizacji nowych projektów, jednakże brak zmiany dyrektora nie dawałby szansy jaką ma obecnie placówka, w której funkcję dyrektora pełni osoba zorientowana pod względem wiedzy technicznej w problemach pracodawców, uczniów i osób poszukujących pracy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa, skarżący podniósł, iż organ pominął dyspozycję art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach wskazanych w ustawie. Ponadto podniesiono, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczono się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, nie wskazując konkretnego przepisu.

Ponadto wyjaśniono, że przepis art. 38 ustawy został zastosowany poprawnie, albowiem zmiany dokonane w wyniku połączenia Zespołu Szkół [...] i C[...], w tym charakteru placówki, są takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem. W pojęciu "szczególnie uzasadniony przypadek" mieszczą się także okoliczności, które nie są związane z zarzutami przeciwko osobie dyrektora i z likwidacją placówki. Stwierdzono także, iż odwołanie M.B. nie ma związku z negatywna oceną jej pracy oraz wskazano, że w praktyce przyjmuje się, iż każda zmiana organizacyjna, która wiązałaby się z likwidacją czy przekształceniem danej placówki uzasadnia odwołanie jej dyrektora.

Nadto wskazano również, że zakwestionowanie uchwały Zarządu Powiatu, stanowi nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Działanie takie jest sprzeczne z treścią art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który wymaga wskazania dla każdej ingerencji organów nadzoru podstawy prawnej mającej oparcie w przepisie ustawowym. Zdaniem autora skargi żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie daje podstawy do takiej ingerencji, w jakim czyni to rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie strony skarżącej podstawą takiego działania organów nadzoru może być naruszenie przepisu prawa. Jednak organ nadzoru nie wskazuje na naruszenie przepisu art. 38 ustawy o systemie oświaty ale przyjmuje inną jego interpretację w zakresie przesłanek wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dla strony skarżącej nie bez znaczenia jest to, że przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze fakt, że dyrektor Zespołu Szkół [...] nie został wraz z odwołaniem zwolniony z pracy. Te okoliczności powinny przemawiać za przyjęciem, że w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół [...] miały miejsce szczególnie uzasadnione okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarga jest zasadna, lecz z innych powodów niż podał skarżący. Podstawą uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru jest wydanie tego aktu przez osobę nieuprawnioną - skarżone rozstrzygnięcie podpisał w zastępstwie wojewody wicewojewoda. W toku postępowania Sąd ustalił, iż wicewojewoda podejmował wszelkie czynności na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), albowiem nie posiadał żadnego szczególnego umocowania do działania w imieniu Wojewody, zaś wszelkie czynności podejmowane przez osobę piastującą stanowisko Wicewojewody realizowane były na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Na tę podstawę prawną kompetencji wicewojewody jak zaznaczono wskazał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. Zdaniem pełnomocnika organu uprawnienie Wicewojewody do działania w miejsce organu wynika z treści przepisu § 5 ust. 3 Statutu Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 134/09 Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 maja 2009 r. W przepisach tych jednoznacznie wskazano, że w sytuacji, gdy Wojewoda nie może pełnić obowiązków służbowych zastępstwo Wicewojewody występuje w zakresie wszystkich zadań i kompetencji organu.

Wobec występujących wątpliwości co do zakresu umocowania Wicewojewody, pełnomocnik organu przestawił uwierzytelnione kserokopie zarządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2009 r. nr [...], fragment regulaminu [...] obejmującego zakres i status prawny wicewojewody oraz akt powołania Wicewojewody M.C., a także dokument potwierdzający nieobecność Wojewody Podkarpackiego w dniach [...] 2009 r. Dokumenty te miały potwierdzać uprawnienie wicewojewody do podpisania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie organu nadzoru jakim jest wojewoda.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, że wicewojewoda mógł działać w zastępstwie organu bez wyraźnego umocowania wojewody do wydawania aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organem jest wojewoda i tylko ten organ może korzystać z kompetencji przyznanych mu przepisami prawa. Wyjątek w tym zakresie może wynikać z przepisów prawa, przy czym przepisy te muszą mieć rangę ustawy, albowiem nadzór sprawowany przez wojewodę jest działalnością w sferze zewnętrznej administracji. A obowiązująca ustawa w art. 7 ust. 3 przyjmuje taki wyjątek stwierdzając, że wojewoda określa w formie zarządzenia zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę. Oznacza to, że warunkiem skutecznego działania wicewojewody jako aparatu pomocniczego organu, jest przekazanie określonych kompetencji w formie zarządzenia. Zdaniem Sądu orzekającego ustawa nie narzuca sposobu przekazania kompetencji, zatem można przyjąć, że poprawne byłoby wydanie zarządzenia, które określa te kompetencje, jak i zawarcie stosownej regulacji w regulaminie, przy czym w takiej sytuacji trzeba wyraźnie wskazać, że jest to część regulaminu wypełniająca treść art. 7 ust. 3 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie wykazano by wicewojewoda miał określony zarządzeniem zakres kompetencji, co oznacza, że jego działanie w zakresie rozpoznawanej sprawy było bezskuteczne, a co za tym idzie wadliwe.

Nadto Sąd wyjaśnił znaczenie art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania, albowiem nieobecność wojewody w urzędzie związana z pełnieniem obowiązków służbowych (delegacja służbowa) nie świadczy o niemożności pełnienia przez niego swojej funkcji. Sytuacje takie jak zaznaczono mogą być nadzwyczajne , najczęściej będą następstwami różnych zdarzeń skutkiem których piastun organu (organ) nie może działać np.: ciężka długotrwała choroba, brak świadomości czy tymczasowe aresztowanie. Na tej więc podstawie wicewojewoda może przejąć kompetencje nawet w tych zakresach, których w zarządzeniu nie został wskazany jako podmiot uprawniony. Okolicznością taką nie może być nieobecność w urzędzie, gdyż wojewoda jest organem w każdym miejscu i każdym czasie z wyjątkiem przypadku określonego w art. 7 ust. 4 ustawy. Przedstawiony przez pełnomocnika dowód uzasadniający "nie pełnienie obowiązków" (delegacja służbowa) potwierdza stanowisko odmienne niż prezentowane przez pełnomocnika. Zdaniem Sądu fakt ten właśnie wskazuje, że wojewoda pełnił obowiązki służbowe, zatem nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 7 ust. 4 ustawy. Na marginesie zauważono, że zarówno statut jak i regulamin organizacyjny potwierdzają działanie wicewojewody w zakresie upoważnienia wojewody (tak § 5 ust. 2 statutu oraz § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu).

Reasumując stwierdzono, że działanie wicewojewody w ramach kompetencji wojewody w sposób wskazany w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, bez wyraźnego określenia jego kompetencji na podstawie zarządzenia, o którym mowa w ust. 3 wskazanego przepisu jest możliwa tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieje trwała niezdolność osoby piastującej stanowisko wojewody do pełnienia obowiązków służbowych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Podkarpacki. W treści skargi organ zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i zarzucił mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) polegającą na uznaniu, że wicewojewoda na mocy upoważnienia tego przepisu może wykonywać czynności wojewody jako organu, w tym organu nadzoru, w trakcie nie pełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę jedynie wówczas, gdy wojewoda nie może działać wskutek zdarzeń takich jak ciężka długotrwała choroba, brak świadomości lub tymczasowe aresztowanie, a w związku z tym, na uznaniu, że pojęcie "wojewoda nie pełni obowiązków służbowych" należy interpretować w sposób zawężający do szczególnych sytuacji, które nie obejmują delegacji służbowych,

- oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz.206) polegającą na uznaniu, że Regulamin [...], będący załącznikiem do zarządzenia Wojewody Podkarpackiego, zawierający między innymi w treści § 6 zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę, nie przekazuje w sposób skuteczny określonych kompetencji przysługujących wojewodzie na wicewojewodę i nie wypełnia dyspozycji art. 7 ust. 3 ustawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że Sąd niezasadnie uznał, iż nie wykazano przejścia kompetencji z wojewody na wicewojewodę, albowiem powyższe zostało dowiedzione Regulaminem [...], stanowiącym załącznik do zarządzenia Wojewody Podkarpackiego Nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu [...], który spełnia wymóg formy z art. 7 ust. 3 w/w ustawy. Wskazano również, że § 5 i § 6 zawiera podział zadań i kompetencji między wojewodę i wicewojewodę. Podniesiono również, że nieuprawnione jest także twierdzenie Sądu, że w przypadku ustalenia podziału kompetencji między wojewodę i wicewojewodę w regulaminie należy wyraźnie wskazać, że jest to część regulaminu wypełniająca treść art. 7 ust. 3, podczas gdy zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie utrwalił się pogląd, że nie odwołanie się w akcie administracyjnym do określonej regulacji prawnej, w przypadku gdy treść tego aktu wypełnia istniejącą regulację prawną i istnieje przepis prawa umocowujący do wydania aktu, nie stanowi przesłanki nieważności tego aktu.

Ponadto wskazano, że Sąd zbyt wąsko zinterpretował pojęcie "wojewoda nie pełni swoich obowiązków służbowych". Zdaniem skarżącego, zgodnie z przywołanymi przez niego orzeczeniami, powyższe należy interpretować szeroko, łącznie z sytuacją, gdy wojewoda jest nieobecny w urzędzie w związku z pełnieniem innych obowiązków służbowych będąc w delegacji. Inna interpretacja tego przepisu rodziłaby problem, w jakim dokumencie wojewoda ma przekazać swoje kompetencje wicewojewodzie. W motywach kasacji zauważono, że wydaje się, iż w zarządzeniu opartym na art. 7 ust. 3 ustawy o podziale kompetencji wojewoda nie może zawrzeć takiej dyspozycji, bowiem stanowiłoby to przekroczenie delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Powiatu od Wojewody Podkarpackiego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Powiat S. podtrzymał wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w wywiedzionej skardze oraz podniósł, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nadto podzielił argumentację Sądu I instancji co do braku przekazania kompetencji przez wojewodę wicewojewodzie oraz interpretację art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna rozpoznawana w takich zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wojewoda Podkarpacki w skardze kasacyjnej podniósł zarzuty błędnej wykładni przepisu art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą.

Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 1 tej ustawy dotyczącym zasad ogólnych funkcjonowania administracji rządowej w województwie, ze szczególnym wyeksponowaniem roli wojewody oraz przepisów w zakresie realizacji najważniejszych funkcji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów. Niewątpliwie wojewoda pełni istotną funkcję jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków co wyraźnie wynika z dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt. 4 ustawy. To wojewoda stosownie do treści art. 171 ust. 2 Konstytucji R.P. oraz przepisów wskazanej wyżej ustawy sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego będąc uprawnionym do podejmowani rozstrzygnięć nadzorczych.

Jednakże przepisy omawianej ustawy przewidują możliwość dekoncentracji wskazanych kompetencji nadzorczych wojewody również na wicewojewodę co wynika wprost z dyspozycji art. 7 ustawy a przede wszystkim z jego ust. 3 i 4. Wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów (art. 7 ust. 3 ustawy). Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody (art. 7 ust. 4 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego norma art. 7 ust. 3 i 4 ustawy przewiduje możliwość dekoncentracji uprawnień wojewody na rzecz wicewojewody w zakresie podejmowania przez ten organ administracji rządowej rozstrzygnięć nadzorczych w dwóch odrębnych sytuacjach faktycznych. Po pierwsze, wojewoda w zarządzeniu, wydanym na podstawie ust. 3, może precyzyjnie określić zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę (bądź wicewojewodów), łącznie z możliwością podpisania przez wicewojewodę, w ściśle określonych sytuacjach faktycznych, rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie wojewody. Po drugie, w każdym przypadku nie pełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę, zakres zastępowania przez wicewojewodę rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody, w tym również - nadzorcze (ust. 4) i w tym zakresie nie mają zastosowania ograniczenia wyznaczone przez zarządzenie, o którym mowa w ust.3.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że przekazanie kompetencji wojewody (w tym - dotyczących nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków) zostało wyłączone z możliwości dekoncentracji uprawnień wojewody w trybie art. 7 ust. 3 ustawy. Wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w administracji, prowadzi do takiego wniosku, jaki zawarty został w motywach zaskarżonego wyroku, że w wydanym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy zarządzeniu jakie przedstawiono w tej sprawie, wojewoda mógł przekazać podległemu wicewojewodzie kompetencje nadzorcze, ale to przekazanie nie było obligatoryjne.

Wspomniane przekazanie kompetencji wymagało wyraźnego określenia zadań i kompetencji cedowanych na wicewojewodę. Żadne pozytywne domniemanie przekazania nie jest dopuszczalne w tym zakresie. Kompetencje Wojewody Podkarpackiego nie wskazane w zarządzeniu jako przekazane wicewojewodzie do wykonywania, nie mogą być przez wicewojewodę wykonywane w trybie art.7 ust 3 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do chwili wydania zaskarżonego wyroku w tej sprawie Wojewoda Podkarpacki nie przekazał w wymaganej formie na rzecz wicewojewody kompetencji do nadzorowania samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nieusprawiedliwionym pozostaje zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy polegający na uznaniu, że Regulamin [...], będący załącznikiem do zarządzenia Wojewody Podkarpackiego Nr [...] z dnia [...] 2009 r., określający w § 6 zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę nie przekazuje skutecznie określonych kompetencji przysługujących wojewodzie na wicewojewodę a tym samym nie wypełnia dyspozycji art. 7 ust. 3 ustawy.

Przede wszystkim prawidłowo Sąd I instancji, uznał, iż przedstawiony Regulamin [...] będący załącznikiem do zarządzenia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2009 r. nie doprowadził do dekoncentracji (w trybie art. 7 ust. 3 ustawy) kompetencji wojewody do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych w ramach nadzory prawnego nad organami samorządu terytorialnego.

Niewątpliwie z analizy znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu [...] (będącego realizacją uprawnienia wojewody z art. 7 ust. 3 ustawy) jednoznacznie wynika, że w zakresie zastrzeżonym dla Wojewody Podkarpackiego pozostaje podejmowanie rozstrzygnięć nadzorczych w ramach nadzoru prawnego nad organami samorządu terytorialnego (§ 5 pkt. 5 Regulaminu). W § 6 tegoż Regulaminu określono zadania przekazane wicewojewodzie i generalnie obejmują one koordynację i kierowanie realizacją zadań wojewody w zakresie w nim wskazanym. Wśród kompetencji i zadań wicewojewody, precyzyjnie wyliczonych i wskazanych w przywołanym § 6, nie ma spornej w tej sprawie kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w ramach nadzoru prawnego nad organami samorządu terytorialnego. Przywołanym regulaminem Wojewoda Podkarpacki jednoznacznie pozostawił to zadanie do swojej wyłącznej właściwości. Tym samym wbrew zarzutom kasacji przepis Regulaminu nie uprawniał wicewojewody w dniu [...] 2009 r. do podpisania w zastępstwie wojewody rozstrzygnięcia nadzorczego Potwierdzeniem tego stanowiska jest również to, iż w dwa dni po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji (tj. 12 lutego 2010 r.) Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w administracji upoważnił imiennie wicewojewodę do załatwiania w imieniu Wojewody Podkarpackiego wszystkich spraw należących do kompetencji wojewody, w tym wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Ponadto należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, iż pojęcie "nie pełni obowiązków służbowych" należy wiązać z sytuacjami nadzwyczajnymi będącymi następstwem różnych zdarzeń losowych, w których piastun organu nie może działać. Do działań takich zaliczyć można (tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku) w szczególności tymczasowe aresztowanie, chorobę uniemożliwiającą piastowanie funkcji, brak świadomości i inne. W takich sytuacjach mamy do czynienia z nie pełnieniem obowiązków służbowych przez wojewodę a wówczas zakres zastępstwa wicewojewody rozciąga się na wszystkie bez wyjątku kompetencje wojewody (art. 7 ust.4). "Nie pełnieniem obowiązków służbowych przez wojewodę" nie jest wskazywane w skardze kasacyjnej przebywanie wojewody poza siedzibą Urzędu Wojewódzkiego w ramach delegacji służbowej. Trafnie bowiem przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż wojewoda przebywając poza siedzibą urzędu wykonuje swoje obowiązki w ramach delegacji służbowej i nadal pozostaje organem zdolnym do działania, więc w tym czasie nie ma do niego zastosowanie art. 7 ust. 4 ustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu na wskazywane zagadnienie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby, iż każdorazowe przebywanie wojewody poza siedzibą Urzędu Wojewódzkiego i realizowanie zadań w ramach delegacji służbowej nie jest pełnieniem obowiązków służbowych przez ten organ administracji rządowej. Wbrew stanowisku kasatora taka wykładnia przepisu art. 7 ust. 4 ustawy nie jest wykładnią zawężającą a wyłącznie wykładnią gramatyczną jak też, systemową i funkcjonalną.

Wykładnia celowościowa przepisu art. 7 ust. 4 ustawy prezentowana przez skarżącego kasacyjnie, a wskazująca na zaakceptowanie stanowiska, iż przebywanie wojewody w ramach delegacji służbowej poza siedzibą Urzędu Wojewódzkiego oznacza brak wypełniania obowiązków służbowych przez Wojewodę, nie może być zaaprobowania. Oznaczałoby to uznanie, że w ramach delegacji służbowej wojewoda nie wypełnia swoich obowiązków, jak też nie pełni służby jako wojewoda. Stanowisko takie jest nie do przyjęcia gdyż utożsamia pełnienie obowiązków służbowych przez wojewodę wyłącznie z przebywanie w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na koniec jedynie informacyjnie podkreślić należy, gdyż nie stanowi to zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji prawidłowo uchylając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze co już wyżej przesądzono, wadliwie wskazał podstawę prawną podjęcia tego rozstrzygnięcia albowiem zamiast przywołania art. 148 P.p.s.a. błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a., ale i tak nie ma to jakiegokolwiek wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji