Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 852/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 31 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 177 poz 1371
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania,  wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od  rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 48/13 w sprawie ze skargi Ż. R. na pismo Zarządu Województwa L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Ż. R. na rzecz Zarządu Województwa L. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 7 lutego 2013r. sygn. akt: II SA/Go 48/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uwzględnił skargę Ż. R. na pismo Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej i uchylił zaskarżone pismo, określił, że zaskarżone pismo nie podlega wykonaniu i zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej Ż. R. kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że 7 października 2011r. do Zarządu Województwa [...]-jako instytucji zarządzającej w zakresie środka 4.1. "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa" w ramach osi priorytetowej 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartej w Programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-201" wpłynął - złożony za pośrednictwem L. G. R. O.-W. z siedzibą w P. - wniosek Ż. R. (prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. P. Ż. R. ) o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Regionalna Restauracja [...]". Wskazany we wniosku projekt dotyczył remontu oraz adaptacji pomieszczeń części zabytkowego kompleksu "[...]" w P. na restaurację regionalną.

W toku weryfikacji wniosku instytucja zarządzająca (dalej-IZ) uznała, iż wniosek nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach, sposób wypełnienia niektórych pozycji nie jest wyczerpujący lub prawidłowy, nie zostały dołączone wszystkie wymagane załączniki lub nie spełniają one wymogu aktualności czy też nie zawierają wszystkich wymaganych informacji. Nadto IZ zwróciła uwagę, że w dołączonym kosztorysie inwestorskim oraz wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wskazano, iż remontowany budynek pełnić będzie, oprócz gastronomicznej, również funkcję noclegową w sytuacji, gdy § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a-k rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. z 2009r., Nr 177, poz. 1371 ze zm. dalej- rozporządzenie z 15 października 2009r.) nie przewiduje możliwości udzielenia dofinansowania dla operacji polegających na podejmowaniu działalności związanej z zakwaterowaniem. Uznając konieczność zweryfikowania kosztorysu, zestawienia finansowo-rzeczowego, szczegółowego opisu operacji oraz biznesplanu do zakresu obejmującego remont budynku w części przeznaczonej wyłącznie na funkcję gastronomiczną jak też uzupełnienia wniosku i załączników, pismem WW-1 z 5 marca 2012r. precyzującym w 18 punktach, dostrzeżone braki wniosku i załączników-podpisanym przez zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] W. K. - wnioskodawczyni wezwana została do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, zgodnie z zapisami § 31 ust. 3 rozporządzenia.

W zakreślonym terminie tj. 22 marca 2012r. wnioskodawczyni nadesłała ponownie wypełniony wniosek wraz z załącznikami. Analizując jego treść IZ uznała, iż wnioskodawczyni nie ustosunkowała się do wszystkich wymienionych w piśmie WW-1 kwestii. Powołując się na przepis art. 50 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu rybackiego (Dz. U. z 2009r., Nr 72. poz. 619 ze zm.), IZ pismem WW-2 z 17 kwietnia 2012r. wezwała wnioskodawczynię do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w zakresie sprecyzowanym w 5 punktach dotyczących m.in. wskazania wpływu jaki wywrze projektowana operacja na dotychczas prowadzoną działalność gospodarczą, złożenia studium wykonalności projektu oraz wyjaśnienia przyczyn dla których wskazana w nowym kosztorysie ofertowym wartość prac remontowych, obejmujących już tylko pomieszczenia na część restauracyjną jest wyższa od kwoty wskazanej w kosztorysie inwestorskim, obejmującym prace dotyczące remontu części gastronomicznej i noclegowej. W piśmie WW-2, podpisanym ponownie przez W. K., zawarte zostało pouczenie, iż niezłożenie wyjaśnień/dokumentów skutkować będzie rozpatrzeniem wniosku o dofinansowanie w oparciu o posiadane dokumenty. Przesyłka zawierająca wezwanie WW-2 została doręczona stronie w dniu 20 kwietnia 2012r. Zgodnie z Książką Procedur-KP-001-SW/3/z-Procedura obsługi wniosku o dofinansowanie obejmującej realizację niektórych operacji w zakresie środka 4.1. "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa" w ramach PO RYBY 2007-2013 - za datę dokonania uzupełnienia uważa się, w przypadku dostarczenia go przesyłką rejestrowaną, datę stempla pocztowego.

Do Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] odpowiedź wnioskodawczyni na wezwanie WW-2 wpłynęła w dniu 14 maja 2012r. nadana zgodnie z datą widniejącą stemplu pocztowym w dniu 9 maja 2012r. W treści nadesłanego pisma wnioskodawczyni nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień ani okoliczności dotyczących niedotrzymania zakreślonego terminu. Pismem P-5 z 21 maja 2012r. podpisanym przez członka Zarządu Województwa [...] S. T., wnioskodawczyni została poinformowana o odmowie przyznania pomocy finansowej. Powołując się na przepis art. 14 ust. 4 ustawy z 3 kwietnia 2009r. oraz § 31 ust. 5 rozporządzenia z 15 października 2009r. poinformowano, iż odmowa udzielenia pomocy spowodowana została niedokonaniem w terminie uzupełnienia wniosku. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż termin do uzupełnienia braków wniosku na wezwanie Samorządu Województwa [...], dokonane pismem WW-2, upłynął ostatecznie w dniu 4 maja 2012r., wobec czego przesłanie wyjaśnień w dniu 14 maja 2012r. (nadanie ich w dniu 9 maja 2012r.) oznacza, iż termin 14 -dniowy został przekroczony. Mając zatem na uwadze te okoliczności oraz przepis §31 ust. 5 rozporządzenia z 15 października 2009r. zgodnie z którym jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokonał ich w terminie Samorząd Województwa nie przyznaje pomocy.

Pismem z 28 maja 2012r. wnioskodawczyni, oświadczając iż składa "odwołanie dotyczące odmowy przyznania pomocy", wystąpiła do IZ z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu wywodziła, iż przekroczenie terminu do ich nadesłania spowodowane było niezdolnością do pracy, wywołaną chorobą i hospitalizacją w okresie od 16 kwietnia do 8 maja 2012r., co udokumentowała zaświadczeniami lekarskimi wystawionymi przez Ginekologiczno-Położniczy Szpital Kliniczny UM w P. oraz NZOZ Specjalistyczną Przychodnię Ginekologiczno-Położniczo-Okulistyczną w P. Wskazała też, że już 2 maja 2012r. odpowiedź na powtórne wezwanie IZ do uzupełnienia wniosku, przesłana została drogą elektroniczną na adres L. G. R., a w dniu 9 maja po podpisaniu przez wnioskodawczynię także drogą pocztową. Odpowiadając na wniosek o przywrócenie terminu, pismem z 15 czerwca 2012r., poinformowano wnioskodawczynię, że jej wniosek nie może być uwzględniony bowiem stosownie do §36 ust. 1 rozporządzenia z 15 października 2009r. przyczyna uchybienia terminu ustała 9 maja 2012r. zatem przedmiotowy wniosek powinien zostać złożony najpóźniej do dnia 23 maja 2012r. jak też wraz z wnioskiem nie dokonano jego uzupełnienia w zakresie o jakim mowa była w piśmie WW-2 z 17 kwietnia 2012r. Odpowiadając na kolejne pismo strony w sprawie wniosku o przywrócenie terminu wskazujące, IZ powołując się na § 36 ust. 2 rozporządzenia z 15 października i wywodząc, iż przywrócenie terminu do złożenia prośby, o której mowa w ust. 1, jest niedopuszczalne podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W.. na "decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2012r." skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 14 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną uznając, iż jej złożenie nie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 21 grudnia 2012r. sygn. akt: II GSK 2000/12 uchylił zaskarżone postanowienie, uznając iż pismo skarżącej z 28 maja 2012r. miało dwojaki charakter:było nie tylko wnioskiem o przywrócenie terminu, ale także wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził jednocześnie, że zarówno to wezwanie jak i skarga zostały złożone w terminie.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2012r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, iż skarga dotyczy pisma Zarządu Województwa [...] z 21 maja 2012r. Potrzymał stanowisko o bezzasadności odmowy przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień, podnosząc dodatkowo, iż stan niezdolności do pracy skarżącej spowodowany był zagrożoną ciążą, jej utratą i wywołanym tym zagrożeniem życia strony oraz zabiegiem operacyjnym. Wskazał też na wadliwe pouczenie zawarte w ponownym wezwaniu oraz przedłożył wydruk poczty elektronicznej dla wykazania, iż wyjaśnienia udzielone zostały drogą elektroniczną już 2 maja 2012r.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uznał, że skarga była zasadna jednakże z przyczyn innych, niż w niej podniesione.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że skarga została złożona, nie na decyzję, ale jak to zostało sprecyzowane na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, na pismo z 21 maja 2012r. stanowiące informację o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego dofinansowania. Jak wynika z jego treści pismo zostało skierowane do Ż. R. na podstawie art. 14 ust. 4 powoływanej już ustawy z 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu rybackiego (dalej-ustawa). Zgodnie ze wskazanym przepisem w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 - wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Stosownie zaś do ust. 5 powołanego art. 14 ustawy, w przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 4, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3§2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej- p.p.s.a.).Skarga została złożona w terminie i z dochowaniem wymogów (pismo z 28 maja 2012r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) przewidzianych dla skarg na akty i czynności o jakich mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a.

WSA w G. W. zaznaczył, że Sąd kontroluje legalność działań administracji publicznej na dzień podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności, to w postępowaniu sądowo administracyjnym, wywołanym skargą na pismo z 21 maja 2012r., poza kontrolą Sądu pozostawała kwestia wniosku skarżącej z 28 maja 2012r. o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień oraz zasadność stanowiska organu samorządu województwa zajętego w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie do dnia doręczenia skarżącej pisma z 21 maja 2012r. tj. do 28 maja 2012r. kwestia przyczyn niedochowania przez nią zakreślonego 14-dniowego terminu do udzielenia wyjaśnień nie była podnoszona. Skarżąca, okoliczności mające wpływ na to uchybienie, wobec organu ujawniła dopiero w piśmie z 28 maja 2012r. czyli już po zajęciu przez Zarząd Województwa stanowiska o odmowie udzielenia pomocy, wyrażonego w piśmie z 21 maja 2012r. Co oczywiste, w kwestii tej organ zajął stanowisko już po skierowaniu do skarżącej zaskarżonego pisma z 21 maja 2012r. Treść zaskarżonego pisma z 21 maja 2012r. wskazywała jako przyczynę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy, względy natury formalnej tj. niedochowanie przez wnioskodawczynię zakreślonego terminu 14 dni do złożenia wyjaśnień, do czego została zobowiązana ponownym wezwaniem, dokonanym pismem z 18 kwietnia 2012r. Również przytoczona podstawa prawna tj. przepis § 31 ust. 5 powoływanego już rozporządzenia z 15 października 2009r. jak i uzasadnienie zajętego stanowiska nie pozostawiało wątpliwości, iż odmowa wynika z faktu uchybienia terminu do złożenia wyjaśnień. Okoliczność, że w piśmie zaznaczono hipotetycznie, iż "otrzymane wyjaśnienia/uzupełnienia nie były kompletne, w związku z czym weryfikacja wniosku nie zostałaby zakończona pozytywnie" nie może stanowić podstawy do uznania, iż przyczyną odmowy była również niekompletność wniosku. W tym bowiem zakresie brak jest w kontrolowanym piśmie uzasadnienia, jak tego wymaga przepis art. 14 ust. 4 ustawy, a tym samym ujawnienia wobec strony stanowiska organu. "Wskazanie przyczyn odmowy", wymagane przepisem art. 14 ust. 4 ustawy, w stosunku do pisma podlegającego zaskarżeniu w trybie przewidzianym dla aktów lub czynności o jakich w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. a więc także podlegającemu kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, powinno odpowiadać standardom wymaganym od takich aktów. Powinno zatem wskazywać ustalony stan faktyczny w szczególności te elementy tego stanu, które mają istotne znaczenie dla sposobu załatwienia wniosku oraz powinno wskazywać przepisy prawa, mające zastosowanie do takiego stanu faktycznego, a także zawierać wyjaśnienie tych przepisów. Takie uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno być zrozumiałe i przekonujące, bowiem uzasadnienie aktu administracyjnego powinno też spełniać funkcję przekonywania.

Skoro zatem odmowa udzielenia pomocy, dokonana zaskarżonym pismem, nastąpiła ze względu na uchybienie terminu do złożenia wyjaśnień, rzeczą Sądu orzekającego pozostawała kontrola poprawności zastosowania procedury przez organ samorządu województwa, w szczególności zaś ocena czy wniosek skarżącej o przyznanie pomocy faktycznie dotknięty był brakami, czy zasadne było w związku z tym wystosowanie do niej przez IZ pisma z 5 marca 2012r. precyzującego w 18 punktach, dostrzeżone braki wniosku i załączników, czy nadesłany w zakreślonym terminie uzupełniony wniosek i załączniki uzasadniały konieczność wezwania skarżącej do udzielenia wyjaśnień/uzupełnienia wniosku a w konsekwencji, czy podjęte działania organu samorządu Województwa [...] znajdowały umocowanie w przepisach prawa.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie w ramach środka 4.1. "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa" w ramach osi priorytetowej 4-Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartej w Programie Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Wniosek został złożony w związku z realizacją operacji dotyczącej podnoszenia wartości produktów rybactwa, rozwoju usług na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa (§1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ) tj. w celu uzyskania pomocy finansowej na cel o jakim o mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 15 października 2009r.

W ocenie Sądu I instancji, IZ weryfikując wniosek pod względem kompletności i poprawności jego wypełnienia zasadnie uznała, iż nie został on wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach, w niektórych został wypełniony nieprawidłowo lub w sposób niepełny. Również weryfikując załączniki do wniosku organ zasadnie wskazał na brak niektórych z nich lub ich nieaktualność. Co do zasady prawidłowe pozostawało wystosowanie do skarżącej pisma z 5 marca 2012r. w trybie §31 ust. 3 rozporządzenia z 15 października 2009r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Istotne wątpliwości wzbudzało natomiast kategoryczne uznanie przez IZ, iż w ramach złożonego wniosku pomoc nie może być udzielona na dofinansowanie prac remontowych pomieszczeń przeznaczonych na część noclegową, czyli zakwalifikowanie wniosku jako złożonego na dofinansowanie operacji o jakiej mowa w §5 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia. Wprawdzie bowiem w §5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 10 grudnia 2011r. nie wymieniał wprost działalności związanej z zakwaterowaniem, to użyte określenie: "w szczególności w zakresie" oznacza, iż zawarte w nim wyliczenie rodzajów produkcji lub świadczenia usług na rzecz lokalnej społeczności ma jedynie charakter przykładowy, nie stanowiąc katalogu zamkniętego. Nadto organ nie rozważył możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2011r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4-Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U z 2011r., Nr 261, poz. 1563 ) w kontekście jego przepisów przejściowych ( §§ 2-4 ) oraz dodania do § 5 ust. 1 pkt 2 litery "l"

Odnosząc się do nadesłanych przez skarżącą w wyznaczonym terminie dokumentów tj. poprawionego wniosku, aktualnego wypisu z ewidencji podmiotów gospodarczych, odpisu aktu notarialnego, poprawionego biznesplanu, oraz kosztorysu ofertowego na roboty budowlane dotyczącego jedynie części gastronomicznej IZ skierowała do wnioskodawczyni wezwanie pismem z 17 kwietnia 2012r. do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z treści wezwania wynika, iż organ w dalszym ciągu uznawał niedopuszczalność udzielenia dofinansowania na remont części noclegowej obiektu, domagając się przy tym wyjaśnień przyczyn wzrostu kosztów remontu części restauracyjnej. Wobec wykazywania w kosztorysie robót rozbiórkowych wskazał na konieczność złożenia załącznika w postaci pozwolenia na rozbiórkę lub studium wykonalności projektu oraz brak odniesienia się do pkt 4 i 14 wezwani z 5 marca 2012r. Analizując treść wezwania z 17 kwietnia 2012r. WSA wskazał, że jako podstawę prawną stanowił art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 3 kwietnia 2009r. Wezwanie to opatrzone zostało pouczeniem stwierdzającym, iż niezłożenie wyjaśnień /dokumentów skutkować będzie rozpatrzeniem wniosku o dofinansowanie w oparciu o posiadane dokumenty i informacje. Pouczenie było wadliwe bowiem stosownie do §31 ust. 4 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 3, nie usunął braków lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie, właściwy organ samorządu województwa ponownie wzywa go do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl ust. 5" jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 4, do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokonał ich w terminie, właściwy organ samorządu województwa nie przyznaje pomocy; przepisy art. 14 ust. 4 i 5 ustawy stosuje się odpowiednio". Ust. 5 §31 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż sankcją za przekroczenie terminu do udzielenia wyjaśnień lub usunięcia braków wskazanych w wezwaniu jest odmowa przyznania pomocy. Tymczasem udzielone skarżącej pouczenie istotnie wprowadza w błąd, co do skutków jakie spowoduje złożenie wyjaśnień, czy usunięcie braków z przekroczeniem terminu. Wskazuje ono bowiem, iż wniosek o dofinansowanie zostanie rozpoznany, ale w oparciu o dokumenty i informacje już będące w posiadaniu IZ, zatem z pominięciem tych, które złożone zostaną po upływie zastrzeżonego terminu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, iż jej wniosek, w sytuacji spóźnienia się z nadesłaniem wyjaśnień, zostanie rozpoznany w oparciu o już złożone dokumenty. O tym jakie rzeczywiste skutki prawne wywołuje przekroczenie terminu do złożenia wyjaśnień czy dokumentów na ponowne wezwanie IZ, skarżąca powzięła wiadomość dopiero z zaskarżonego pisma z 21 maja 2012r. Wskazane uchybienie organu uniemożliwiło tym samym skarżącej złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień/uzupełnienia braków przed zajęciem przez IZ stanowiska o odmowie przyznania pomocy. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z 3 kwietnia 2009r. do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków. Zgodnie z ust. 2 w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Niewątpliwie nie jest takim działaniem – przy czynnościach podejmowanych z urzędu udzielenie stronie wadliwego pouczenia o skutkach prawnych uchybienia terminu do złożenia wyjaśnień/usunięcia braków na ponowne wezwanie organu. Wprawdzie zgodnie z powołanym przepisem art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy organ ma obowiązek udzielania stronom pouczeń jedynie na ich żądanie, to zauważyć należy, iż wezwanie z 17 kwietnia 2012r. dokonane zostało przez organ z powołaniem się na przepis art. 50 k.p.a., znajdujący się w rozdziale 9 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Wezwania". Stosownie zaś do przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z 3 kwietnia 2009r. regulacje w nim zawarte mają zastosowanie do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 54§1 pkt 6 k.p.a. w wezwaniu należy wskazać skutki prawne niezastosowania się do wezwania. W sytuacji ciążącego na organie obowiązku udzielenia pouczenia, jego wadliwa treść co do skutków jakie wywoła przekroczenie terminu do nadesłania wyjaśnień było istotnym naruszeniem procedury rozpoznawania wniosku o dofinansowanie.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej jakoby już w dniu 2 maja 2012r. jej wyjaśnienia zostały IZ przesłane drogą elektroniczną Sąd I instancji wskazał, że okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu przez organem

WSA w G. W. zaznaczył także, że zgodnie z przepisem § 21 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. W myśl ust. 2 załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności w ramach postępowania w sprawie przyznania pomocy, może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną, zwaną dalej "samorządową jednostką". Oba pisma wzywające wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku/złożenia wyjaśnień tj. pism z 5 marca 2012r. i z 17 kwietnia 2012r. zostały podpisane przez zastępcę Dyrektora Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] W. K. Tymczasem zgodnie z uchwałą nr 45/565/11 Zarządu Województwa [...] z 13 lipca 2011r. zarząd co prawda udzielił osobie tej upoważnienia m.in. do "podpisywania korespondencji dotyczącej wniosku o płatność w tym wezwania do złożenia wniosku , jego uzupełnienia" (§ 1 pkt 2 uchwały zarządu), to jednak upoważnienie W. K. do działania w zakresie wskazanym w tejże uchwale powstaje jedynie w sytuacji nieobecności M. Ż. Dyrektora Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Uchwała precyzuje przy tym, iż chodzi wyłącznie o nieobecność spowodowaną "wyjazdem służbowym powyżej jednego dnia, chorobą lub urlopem oraz inną usprawiedliwioną nieobecnością w pracy, trwającą dłużej niż jeden dzień". Z uzyskanego oświadczenia M. Ż. z 4 lutego 2012r. wynikało, że zarówno w dniu 5 marca jak i 17 kwietnia 2012r. był on obecny w pracy, a jedynie przebywał w każdym z tych dni poza siedzibą Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i z tego względu był "niedostępny dla pracowników Wydziału Rybactwa". W kontekście przytoczonych regulacji uchwały i treści złożonego oświadczenia nie może budzić wątpliwości fakt, iż w dniach 5 marca i 17 kwietnia 2012r. W. K. nie był osobą upoważnioną do podpisania obu wezwań skierowanych do skarżącej, bo nie zaszły okoliczności wskazane przez zarząd województwa. W zaistniałych okolicznościach oba wezwania skierowane do skarżącej, dokonane zostały z naruszeniem przepisu § 21 ust. 2 rozporządzenia. Pozostają one bezskutecznymi prawnie, jako pochodzące od osoby nieupoważnionej do ich dokonania.

IV.

Zarząd Województwa [...] działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I.prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. §5 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 października 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizacje środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 grudnia 2011r. w zw z §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2011r. (Dz. U z 2011r. Nr 261, poz. 1563) zmieniającego cyt. rozporządzenie-poprzez przyjęcie, że strona przeciwna była uprawniona do uzyskania pomocy na dofinansowanie prac remontowych związanych z zakwaterowaniem. Tymczasem przepisy przejściowe przewidziane w rozporządzeniu zmieniającym nakazywały stosowanie treści dotychczasowego rozporządzenia, które nie przewidywało możliwości przeznaczenia środków na zakwaterowanie lecz wyłącznie na usługi gastronomiczne,

II.przepisów postępowania:

-art. 14 ustawy z 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu rybackiego-poprzez stwierdzenie naruszenia zasad związanych z udzielaniem pomocy,

-§21. 1 rozporządzenia w zw z art. 106§3 p.p.s.a. –poprzez przyjęcie, że zastępca Dyrektora Departamentu Rolnictwa, Środowiska i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] nie posiadał umocowania do podpisania pisma WW-1 z 5 marca 2012r. i WW-2 z 17 kwietnia 2012r.,

-§31 ust. 3 i ust. 4 poprzez przyjęcie, że skarżący nieprawidłowo pouczył stronę przeciwną w sprawie skutków nie usunięcia braków lub nie złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie i wobec powyższego skarżący bezzasadnie w piśmie P-5 z 21 maja 2012r. (znak DW/V.051.51.2011) odmówił skarżącej przyznania pomocy.

Wskazując na powyższe wniesiono o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik Ż. R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nieprawidłowo wywiódł, że wezwania skierowane do Skarżącej przez nieuprawnionego pracownika i zawierające błędne pouczenie miały taki wpływ na wynik sprawy, iż należało uchylić zaskarżone do Sądu I instancji pismo odmawiające przyznania pomocy finansowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA w G. W. przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z §31 ust. 5 rozporządzenia z 15 października 2009r., jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków nie dokonał ich w terminie, organ nie przyznaje pomocy. W przedmiotowej sprawie poddanej kontroli instancyjnej, organ mimo, że wystosował do Skarżącej wezwanie zawierające błędne pouczenia to i tak prawidłowo zastosował §31 ust. 5 rozporządzenia z 15 października 2009r. Co ważne i co wymaga podkreślenia, Skarżąca mimo błędnego pouczenia, w ogóle nie dopełniła obowiązkowi wynikającemu z powtórnego już wezwania.

Nieprawidłowy jest także pogląd Sądu I instancji, że wezwanie podpisane przez W. K. nie mogło odnieść zamierzonego skutku bowiem nie był on uprawniony do jego podpisania.

Godzi się przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie było pismo Zarządu Województwa [...] z 21 maja 2012r. odmawiające przyznania pomocy. Pismo to poprzedzone było postępowaniem w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej. Wniosek Skarżącej nie spełniał wymogów i wymagał złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień w zakresie planowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji zasadnie zwrócono się o uzupełnienie wniosku i złożenie dodatkowych dokumentów. Okoliczność, że pracownik, który dwukrotnie wzywał do uzupełnienia wniosku nie był uprawniony do podpisania wniosku nie miała zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnego wpływu na wynik końcowy sprawy tj. na treść pisma odmawiającego pomocy, jak również Sąd orzekający w I instancji nie wykazał tego wpływu. Dostrzeżone uchybienia w zakresie poprawności złożonego wniosku, istotnie wymagały jego uzupełnienia. Wskazany przez pracownika kierunek w którym winno nastąpić konwalidowanie braków tegoż wniosku był właściwy. Słusznie bowiem wyliczono mankamenty wniosku wskazując na konieczność jego uzupełnienia. Nie można zatem podzielić poglądu WSA w G. W., że dostrzeżone nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonego pisma.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie był zasadny.

Problem prawny jaki zarysował się w sprawie dotyczył tego czy wniosek Skarżącej złożony za pośrednictwem L. G. R. o dofinansowanie projektu ,,Regionalna Restauracja [...]" obejmujący również usługi zakwaterowania, istotnie nie mógł być sfinansowany ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Wniosek Skarżącej został złożony 7 października 2011r. Przepisy rozporządzenia z 15 października 2009r. w wersji podówczas obowiązującej, nie przewidywały możliwości sfinansowania działalności związanej z zakwaterowaniem, która również była przewidziana we wniosku Ż. R. Na skutek nowelizacji rozporządzania, której dokonano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2011r. ( Dz. U z 2011r. Nr 261, poz. 1563) z dniem 2 grudnia 2011r., ustawodawca wprowadził do rozporządzania z 15 października 2009r., możliwość sfinansowania ze środków unijnych, działalności związanej z zakwaterowaniem lub usługami gastronomicznymi. Sąd I instancji błędne przyjął, że relewantną w sprawie jest data 10 grudnia 2011r. (nie podał do czego odnosi się ta data) a nadto wskazał, na konieczność uwzględnienia w sprawie §5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 15 października 2009r. w wersji sprzed nowelizacji bowiem użyty przez ustawodawcę w tym paragrafie zwrot ,,w szczególności w zakresie" oznaczał tylko przykładowe wskazanie przedsięwzięć możliwych do sfinansowania ze środków unijnych, zatem poprzez zabieg interpretacyjny można było wywieść, że projekt Skarżącej także w części dotyczącej zakwaterowania mógłby być sfinansowany z tych środków.

Analiza treści §5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 15 października 2009r. w brzmieniu do 2 grudnia 2011r. wskazuje, że ustawodawca w ogóle nie posłużył się zwrotem normatywnym ,,w szczególności w zakresie". Katalog przypadków kiedy możliwe jest udzielanie pomocy na realizację operacji opisanych w §5 był więc katalogiem zamkniętym. Dopiero z dniem 2 grudnia 2011r. ustawodawca wprowadził zwrot ,,w szczególności w zakresie" jak również literę ,,l" z której wynika wprost i jednoznacznie, że operacją, która podlega finansowaniu jest ,,działalność związana z zakwaterowaniem lub usługami gastronomicznymi".

Sąd I instancji wadliwe także wskazał na konieczność przeanalizowania §§§ 2-4 rozporządzenia nowelizującego. Z §3 wynika przecież, że do operacji odnoszących się do lokalnej grupy rybackiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Co istotne, Skarżąca złożyła wniosek właśnie za pośrednictwem L. G. R. O.-W., czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Oznacza to, że do wniosku Skarżącej, miały zastosowanie przepisy dotychczasowe czyli §5 w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Z tych też względów, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w G. W. dokona kontroli zaskarżonego pisma uwzględniając powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące aspektów proceduralnych sprawy i problematyki merytorycznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185§1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów (180,00 zł) wchodzi wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określone w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).