Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2509/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1759/16 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1759/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi P. Sp. z o.o. (skarżąca, Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu "[...]" na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], wydaną dla P. Sp. z o.o. [...] marca 2016 r. postanowieniem nr [...] wznowiono wskazane wyżej postępowanie. Następnie z wnioskiem o wstrzymanie skuteczności decyzji [...] marca 2016 r. wystąpił M. S..

Burmistrz Miasta [...] rozpoznając wniosek M. S. postanowieniem z [...] marca 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., gdyż w jego ocenie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji wskazane w art. 152 k.p.a. Wyjaśnił również, że na terenie działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja znajdują się pozostałości po dawnej cegielni, jednak dokumentacja formalno-prawna nie potwierdza istnienia osuwisk. Ponadto wskazał, że w MPO ZP Miasta [...] - który utracił moc [...] grudnia 2003 r. - oraz w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 r., na terenie miasta [...] nie ma udokumentowanych osuwisk, które mają założoną i zarejestrowaną kartę osuwiska.

Ponadto zauważył, że nawet w przypadku, gdy istnieje przesłanka uprawniająca organ do wznowienia postępowania nie stanowi ona automatycznie podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Przytaczając treść art. 152 k.p.a. organ wyjaśnił, że wstrzymuje on wykonanie decyzji tylko w przypadku, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz że przepis ten stanowi o wstrzymaniu wykonalności a nie skuteczności decyzji, gdyż pozostaje ona w obrocie prawnym do momentu jej wyeliminowania. Wyjaśnił również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją, na mocy której możliwa jest lokalizacja inwestycji, zatem wstrzymanie jej wykonania powinno być stosowane w ostateczności.

Z postanowieniem tym nie zgodził się M. S. Rozpoznając jego zażalenie postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie oraz wstrzymało wykonalność decyzji Burmistrza Miasta [...].

Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazało na jego niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Podało, że stosownie do art. 152 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaznaczyło jednocześnie, że w tym postępowaniu nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż dokonanie tej oceny jest właściwe na etapie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowione, które w tej sprawie nie zapadło. W ocenie SKO brak nowych zapisów dotyczących planu zagospodarowania miasta nie pozwala na całkowite pominięcie innych dowodów, które wskazują na istnienie zagrożenia zarówno dla planowanej inwestycji, jak i dla okolicznych mieszkańców i osób trzecich.

SKO wskazało również, że ze względu na okres wywieszenia obwieszczenia (13 dni) nie można uznać, że strona została prawidłowo powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Wyjaśniając przesłankę prawdopodobieństwa z art. 152 § 1 k.p.a. organ wskazał, że określenie "prawdopodobieństwa" winno być traktowane jako wniosek wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. SKO wyjaśniło, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organ I instancji dysponował wyłącznie dokumentacją złożoną przez inwestora (sporządzoną 15 lat temu), który był bezpośrednio zainteresowany pozytywnym wynikiem postępowania. Organ II instancji wskazał również na uzasadnione wątpliwości, które budzi aktualność dokumentacji, zwłaszcza w kontekście trudnego terenu na jakim ma być zlokalizowana inwestycja oraz lokalizację inwestycji w sąsiedztwie pionowej skarpy o nachyleniu około 45°. SKO zwróciło uwagę, że koniecznym jest rozważenie czy teren nie powinien zostać ponownie zbadany pod kątem występowania osuwisk czy innych zagrożeń dla okolicznych mieszkańców i osób trzecich.

Powyższe w ocenie organu przesądza o konieczności zbadania czy od 2001 r., w którym przeprowadzono badania terenu, nie powstały tam osuwiska, które zagrażają mieszkańcom i osobom trzecim.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazując na naruszenia przez organ: art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 49 oraz art. 145 pkt 4 k.p.a.; art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz 148 § 1 k.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 151 § 2 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 i art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 49 in fine, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto zakwestionowała ustalony w sprawie stan faktyczny oraz zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., art. 152 § 1 k.p.a., art. 16 k.p.a. Strona zarzuciła także naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. W ocenie skarżącej organy naruszyły również przepisy prawa materialnego, tj.: art. 53 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 49 in fine k.p.a., art. 52 ust. 3 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z [...] stycznia 2017 r. M. S. również wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu, organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez M. S. naruszył obowiązki proceduralne określone przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że zażalenie jest środkiem zaskarżenia postanowień i może być wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz że z treści art. 144 k.p.a. wynika, iż w sprawach nieuregulowanych w rozdz. 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zwrócił uwagę, że dotyczy to m.in. sposobu składania zażaleń pośrednio, czyli za pośrednictwem organu, który wydał kwestionowane postanowienie, zatem merytoryczna ocena zasadności zażalenia poprzedzona być musi zbadaniem dopuszczalności zażalenia, a także terminowości jego wniesienia. Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie oś sporu stanowi terminowość wniesienia zażalenia. Zauważył, że z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie pełnomocnik M. S. otrzymał w [...] kwietnia 2016 r., natomiast zażalenie na to postanowienie wpłynęło do urzędu, jak wynika z prezentaty zamieszczonej na zażaleniu, [...] kwietnia 2016 r. Na prezentacje brak jest zaznaczenia, czy złożone zostało osobiście czy też drogą pocztową. Z zestawienia z [...] i [...] kwietnia 2016 r. wynika zatem, że zażalenie zostało wniesione z jednodniowym uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest również koperty, w której doręczone miało być zażalenie drogą pocztową, a z pisma organu I instancji z [...] kwietnia 2016 r., przy którym przesłano zażalenie do SKO, nie wynika w jaki sposób wniesiono zażalenia, ani też czy zachowano termin.

Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie pozwala uznać, że termin do wniesienia zażalenia został zachowany, choć w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że wniesiono je w terminie. Przedstawionej oceny nie potwierdza jednak materiał dowodowy. Ponadto wskazał, że pomimo wezwania SKO do złożenia wyjaśnień odnośnie do tej kwestii, organ nie udzielił odpowiedzi, zatem uznać należało, że postanowienie zostało wydane bez wyjaśnienia zagadnienia terminowości wniesienia zażalenia – a więc zostało podjęte przedwcześnie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się uczestnik postępowania – M. S. (skarżący kasacyjnie) – i we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji nie wykazał, czy zażalenie skarżącego kasacyjnie zostało wniesione w terminie, w sytuacji, kiedy z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej uwierzytelnionej kopii potwierdzenia nadania pisma wynika, że skarżący kasacyjnie wniósł w przepisanym terminie zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie o znaku [...], przez co nie może ostać się twierdzenie Sądu I instancji, jakoby powyższe przepisy zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie mógł przekroczyć termin do złożenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] w sytuacji, kiedy z załączonej do skargi kasacyjnej uwierzytelnionej kopii potwierdzenia nadania pisma jednoznacznie wynika, że środek zaskarżenia został złożony w terminie, a zatem, nie zostały naruszone wskazane przepisy przez organ II instancji.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - uwierzytelnionej kopii potwierdzenia nadania zażalenia na adres organu I instancji - na okoliczność wykazania faktu wniesienia środka odwoławczego w przewidzianym prawem terminie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie obowiązku zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że załączona do skargi kasacyjnej uwierzytelniona kopia potwierdzenia nadania zażalenia na adres organu I instancji, z którego wnika, że zażalenie zostało nadane w polskiej palcówce pocztowej [...] kwietnia 2016 r., a więc w ostatnim dniu terminu. Wyjaśnił, że dopuszczenie dowodu z tego dokumentu pozwoli na stwierdzenie w jakim terminie zostało złożone zażalenie na decyzję Burmistrza Miasta a w konsekwencji pozwoli na uznanie, że doszło do naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jako że w takim wypadku uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpi z wyłącznej winy organu II instancji, który odmówił Sądowi I instancji współdziałania przy wyjaśnieniu kwestii daty złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w pełni uzasadnione jest oddalenie skargi kasacyjnej, jako że mimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Podniosła, że poza wykazanym w skardze brakiem jakiegokolwiek prawdopodobieństwa uchylenia decyzji lokalizacyjnej będącej przedmiotem wznowionego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem uznał, że wątpliwości budzi terminowość wniesienia zażalenia w wyniku rozpatrzenia, którego zostało wydane zaskarżone postanowienie.

Nie kwestionowanym w sprawie jest, że pełnomocnik M. S. postanowienie organu I instancji otrzymał w dniu [...] kwietnia 2016 r., a na zażaleniu od powyższego postanowienia istnieje data wpływu [...] kwietnia 2016 r. W aktach sprawy brak zaś koperty, co stanowiłoby dowód, że zażalenie zostało nadane w urzędzie pocztowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pomimo wezwania Sądu I instancji, nie nadesłało informacji o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Wątpliwości dotyczące terminu wniesienia środka zaskarżenia skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skorzystał jednak z możliwości wyjaśniania wątpliwości co do terminowości wniesionego zażalenia w konsekwencji rozpoznania, którego został wydane zaskarżone postanowienie. Zauważyć należy, że stroną wnoszą skargę do Sądu I instancji był P. sp. z.o.o. w W. Uczestnikiem postępowania był zaś M.S. Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku zażalenia wniesionego przez pełnomocnika uczestnika. Wezwanie pełnomocnika M. S. do przedłożenia dowodów wskazujących na sposób i termin wniesionego zażalenia umożliwiłoby ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminowości wniesienia zażalenia.

Potwierdzają to zarzuty skargi kasacyjnej wraz z dołączonym do niej dowodem nadania zażalenia. Z dowodu tego wynika, że zażalenie zostało przesłane za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc w zakreślonym ustawowo terminie, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.

Powyższe przemawia za zasadnością zarzutów skargi kasacyjnej.

Argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mogły zostać uwzględnione, albowiem dotyczą one kwestii materialnoprawnych odnoszących się do meritum rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. Zagadnienia te nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, który nie badał zasadności podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, z uwagi na wątpliwości dotyczące terminowości wniesionego zażalenia. Okoliczności te będą przedmiotem rozważań Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.