Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1087/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2,  art. 31 a, 27 a
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "organ" lub "GIS") decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263; dalej: "ustawa o PIS"), po rozpatrzeniu wniosku D. B. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 27 i 31a ust. 1 ustawy o PIS wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktu sprzedaży ww. produktów, którego właścicielem był skarżący.

Organ podniósł, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych wyrobów, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. dopalaczy. Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami,

w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Organ wskazał, że w celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

W dniu [...] października 2010 r. do punktu sprzedaży produktów kolekcjonerskich, należącego do skarżącego, dostarczono decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego

z dnia [...] października 2010 r. Po stwierdzeniu obecności w ww. sklepie produktów kolekcjonerskich, których dotyczyła decyzja, nakazano unieruchomienie obiektu.

GIS podniósł, że merytoryczną podstawą podjęcia decyzji z dnia

[...] października 2010 r. był art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Z kolei przepis art. 27 ust.

2 ustawy o PIS jest szczególnym przepisem, wyposażającym organy inspekcji sanitarnej w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego

i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów inspekcji, a przez art. 31a ustawy o PIS również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Działanie organu

w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym.

Organ podkreślił, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji było stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Zdaniem GIS ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób.

W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy,

a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających

z ich zażycia, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć

o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Zgodnie

z informacją Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r. stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze".

Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich", jak również wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy. W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie, ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów, jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. O podobieństwie innych wyrobów do wyrobu o nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości, które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie itp.

Wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały znalezione w hurtowni należącej do skarżącego, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że są to wyroby kolekcjonerskie.

Organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i wskazał, że występujący z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy był adresatem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., albowiem dotyczyła ona obowiązków związanych z prowadzoną przez niego działalnością.

Nadto podkreślił, iż na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Zdaniem organu z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja ta ma nieodwracalny skutek prawny. Produkty sprzedawane przez skarżącego, objęte decyzją z dnia

[...] października 2010 r., zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze, natomiast art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania

i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych.

Odnosząc się do podniesionego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. organ stwierdził, iż decyzja z dnia

[...] października 2010 r. zawierała wszystkie wymagane elementy decyzji administracyjnej. W kwestii oznaczenia strony podniósł, że strona nie została wprawdzie wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem

o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, a taka forma określania strony jest dopuszczalna, zwłaszcza w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. była doręczana przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Potwierdzano datę jej doręczenia, każda ze stron była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego to prawa skarżący skorzystał.

Organ podniósł, że w treści decyzji została też powołana jej podstawa prawna (art. 27 ust. 2 i 31a ustawy o PIS), decyzja zawierała też uzasadnienie faktyczne oraz prawne, natomiast dodatkowe, szczegółowe merytoryczne uzasadnienie zawarte jest w niniejszej decyzji. Wskazał ponadto, że jeśli nawet zarzut wskazujący na niepełność uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej" uzupełniony. Odnośnie kwestii dostarczenia stronie kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010 r., wskazał, że wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 k.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ stwierdził, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania. Przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad interesem strony, która w swoim postępowaniu naruszała normy społeczne i prawne, zdaniem GIS przemawiała za koniecznością wydania decyzji w trybie art. 27 ust.

2 ustawy o PIS. Dlatego też, powyższe względy przesądziły także o odstąpieniu od zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art.9 i art. 10 k.p.a., co jest prawnie dopuszczalne.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego zasadnym jest zatem utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wystąpił o "stwierdzenie zaskarżonej decyzji" ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Na rozprawie skarżący działaniem swojego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie prawa, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji, która nie posiadała elementów istotnych

w rozumieniu art. 107 §1 k.p.a., tj. nie posiadała oznaczenia strony oraz podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji co spowodowało, iż Główny Inspektor Sanitarny dokonał utrzymania w mocy decyzji nieistniejącej. Nadto zarzucił naruszenie przepisów:

– postępowania: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, iż wyrób o nazwie "[...]" powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, w szczególności dowolne przyjęcie, iż w punktach handlowych strony znajdowały się środki podobne oraz iż powodowały one zagrożenie dla życia lub zdrowia w wypadku prawidłowego ich użycia, stosownie do zapisów znajdujących się na opakowaniu produktu;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania jakichkolwiek dowodów świadczących o rzekomym zagrożeniu życia lub zdrowia po użyciu wyrobu

o nazwie handlowej "[...]", a także dowodów potwierdzających uchybienia wymogom higienicznym i zdrowotnym;

– art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie rozstrzygnięcia, które jest niewykonalne, gdyż nie określa adresata nakazu wycofania z obrotu określonych środków, nakłada obowiązek wycofania wyrobów podobnych bez określania jakichkolwiek kryteriów do ustalenia wyrobu podobnego oraz poprzez nałożenie obowiązku zaprzestania działalności obiektów bez jakiegokolwiek skonkretyzowania miejsca ich położenia oraz czasu obowiązywania nakazu;

– prawa materialnego poprzez obrazę przepisu art. 27 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o PIS poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nakazaniu zaprzestania działalności obiektów służących produkcji i obrotowi wyrobami

o nazwie "[...]", pomimo nie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pomimo nie stwierdzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej podniesionych.

Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje,

w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie

z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował art. 31a ust. 1 ustawy o PIS, stanowiący, iż Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych w ocenie Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., mimo, iż jest obarczona wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Błędna wykładnia jak i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS nie odpowiada żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa poprzez brak oznaczenia

w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania podnieść należy, iż również nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że charakter decyzji, o której mowa zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym. Posiada ona bowiem cechy władcze, które polegają na zakazie obrotu, produkcji, dystrybucji produktów, których użycie może powodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, a tym samym istotne zagrożenie sanitarne. Stwierdzić trzeba, że wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ tego adresata nie określił. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu podmiotowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak wyraźnego oznaczenia na egzemplarzu decyzji adresata nie oznacza, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju.

W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami, zawierała pewne cechy aktu

o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy wyrobów produkowanych

i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy

z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Warto wskazać, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oprócz art. 27 ustawy o PIS stanowiącego podstawę kontrolowanej decyzji, zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 ustawy o PIS, zgodnie z którym "w razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział możliwość wydawania aktów zawierających cechy generalne, obejmujących cały kraj i jeden produkt. W przypadku decyzji o takim charakterze indywidualizacja stron ma miejsce dopiero po doręczeniu aktu podmiotom prowadzącym działalność związaną np. z obrotem produktami objętymi postępowaniem prowadzonym przez Inspekcję. Tego rodzaju przepisy umożliwiają organom inspekcji sanitarnej podjęcie szybkiej interwencji, bez konieczności równoległego prowadzenia indywidualnych postępowań administracyjnych

w stosunku do każdego z podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność handlową, z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności, będący obligatoryjnym elementem takiej decyzji. Działanie organu,

o którym mowa byłoby co najmniej bardzo utrudnione, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis polegającym na wstrzymaniu obrotu określonego detergentu na terenie całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego

z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony w formie kserokopii. Stanowi to uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r. (III RN 135/03), na który powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga jednak, iż nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Uchybienie,

o którym mowa nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje

o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego w sytuacji gdy została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższe potwierdza złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] została wydana w wyniku rozpatrzenia złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera także oryginalny podpis osoby działającej z upoważnienia Głównego Inspektora Sanitarnego, będącej jego zastępcą. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w tych okolicznościach sprawy pozostawałoby w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem zarzutu, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I-instancyjnej jest niewykonalne. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów wycofywanych z obrotu jako "wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Pomimo użycia nie do końca precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", stwierdzić należy, że decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Zestawienie sentencji

i uzasadnienia decyzji nie pozostawia wątpliwości co do zrozumienia treść rozstrzygnięcia. Sprowadza się ono bowiem do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Rozważając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". "Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa

w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie

z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu" – (ust. 2).

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do podjęcia natychmiastowych działań w celu eliminacji tzw. "dopalaczy" z obrotu na terenie kraju, wobec informacji o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia obywateli. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, które mogą być uciążliwe dla adresatów tych działań. Główny Inspektor Sanitarny nie może być pozbawiony możliwości natychmiastowego działania, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem: życie i zdrowie obywateli.

Stwierdzenie na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku

w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości

i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy o PIS), mają obowiązek podejmowania działań i stosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań

o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Z art. 27 ustawy o PIS wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Tym samym zbędne było w niniejszej sprawie nadawanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż wykonalność tego rodzaju decyzji wynika z treści samego przepisu, bez konieczności spełnienia przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom

i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego rozpoznawania takich zagrożeń. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogą pozostawać bezczynne w przypadku stwierdzenia znacznej liczby zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej

w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Istotne jest także to, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów

i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka. Twierdzenie w takim przypadku

o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

Zasadne w niniejszej sprawie było również zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 31a ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem, "Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji". W okolicznościach sprawy wobec tego, że stało się konieczne podjęcie działań o charakterze pilnym, które miały objąć swoim zasięgiem obszar całego kraju, zasadne było skorzystanie z uprawnień określonych w art. 31a ustawy, o której mowa.

W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło jednak do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne prowadzone po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego

i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Tym samym, o ile Główny Inspektor Sanitarny w ocenie Sadu mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, to jednak obowiązkiem GIS orzekającego jako organ II instancji było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Sanitarny w tej mierze miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie może uzasadniać

w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to organu rozpatrującego ponownie sprawę z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego

i ustalenia czy zabezpieczone produkty zawierają substancje szkodliwe dla zdrowia ludzi czy też nie oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji.

Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził postępowanie zmierzające do wyjaśnienia jakie substancje znajdowały się w wyrobach wycofanych z obrotu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wyniki badań zabezpieczonych produktów potwierdziły zawartość substancji stanowiących o zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzkiego, substancji kontrolowanych przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii, jak również surowce farmaceutyczne i liczne zanieczyszczenia. W ocenie organu pozostawanie tych produktów w obrocie sprawiało, że stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi miał realny wymiar i rzeczywisty charakter.

Należy uznać za uzasadniony zarzut skargi braku odniesienia się organu do wyników badań w powiązaniu z materialno-prawną podstawą decyzji. Stwierdzenia organu należy uznać za zbyt ogólnikowe. Obowiązkiem organu inspekcji sanitarnej jest wykazanie przesłanki z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS bowiem ten przepis stanowi materialno – prawną podstawę zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie występowania substancji, które spowodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi winno zostać precyzyjnie powiązane z określonymi wyrobami kolekcjonerskimi zatrzymanymi

w placówkach handlowych prowadzonych przez skarżącego. Wykazanie przez organ czy wyroby te stanowią bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi jest

w okolicznościach niniejszej sprawy niezbędne. W uzasadnieniu decyzji organ winien dać temu wyraz. Powinna się tam znaleźć także pełna ocena zebranego materiału dowodowego (a nie tylko przykładowe wymienienie zabezpieczonych produktów

i nazw znajdujących się w nich substancji) oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem zatrzymane (niektóre z zatrzymanych) w sklepie wyroby nie stanowiłyby produktów, o których mowa w treści rozstrzygnięcia organu

I instancji, to nie powinny one zostać wycofane z obrotu.

Powyższe braki oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji sprawiają, że organ naruszył zatem podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepach skarżącego i na tej podstawie ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydanie decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. w mocy, ustalenie zaś braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Zakres, w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt 2).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Kwota 440 złotych obejmuje kwotę 200 zł wpisu sądowego i kwotę 240 złotych wynagrodzenia pełnomocnika.