Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1137/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1 -5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 3 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 listopada 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla części zawnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 8 października 2018 r. (data wpływu do organu) Ł. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na dz. Nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w zw. z art. 25 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2017 poz. 2222 ze zm.) – umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla części zawnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] oraz o ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. Nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie: Zarządu Dróg Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK w zakresie ochrony powietrza, Biura Planowania Przestrzennego w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano pozyskane milczące uzgodnienia Marszałka Województwa M. i Ministra Środowiska, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Dyrekcji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wskazano także, że Prezydent Miasta K. sprawujący funkcję Starosty w mieście na prawach powiatu, jako organ ochrony środowiska zajął stanowisko w kwestii uzgodnienia inwestycji w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Następnie wyjaśniono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podano także podstawy faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania w części tj. wyjaśniono, że obliguje do tego obecne brzmienie przepisu art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym stwierdza się, że nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy budowa zjazdu lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. G., wnosząc o zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy do czasu uchwalenia planu miejscowego, a w razie nieuwzględnienia wniosku przez Kolegium, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołujący się zarzucił, że przedmiotowa decyzja narusza: art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna (przeszło dwukrotnie) przyjmowana według poglądów sądowoadministracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.06.2019 r., II SA/Kr 238/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2019 r., II SA/Kr 236/19) i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 5 ust 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a w szczególności poprzez pomijanie części działek z niskim wskaźnikiem zabudowy (działka nr [...], działka nr [...]) i uwzględnianie innych w identycznym zakresie położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym (działka nr [...]), a następnie odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnego z wyliczoną średnią (28%) z argumentacją, że 32% "nie odbiega znacząco od średniej wielkości dla obszaru", co prawdopodobnie stanowiło próbę uzasadnienia wskaźnika zgodnie z wytycznymi zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa. Analizator nie wyliczył należycie także średniej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego. Przy czym brak należytego uzasadnienia w przypadku powierzchni biologicznie czynnej jest o tyle istotny, że w przygotowywanym planie miejscowym przewidziany jest wskaźnik na poziomie 60%, tj. wyższym niż przyjęty w zaskarżonej decyzji; art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 6 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez takie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej przy istniejącej szerokości działki, że budynek będzie musiał był lokowany w granicy lub co najmniej z naruszeniem minimalnych odległości od granicy wyznaczonych przez ww. rozporządzenie bez jakiegokolwiek rozważenia spełnienia wymagań zawartych w odpowiednich przepisach wskazanych w § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; wyraził wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności analizy architektoniczno-budowlanej; zaznaczył, że warunek zobowiązujący inwestora do zapewnienia stosowniej ilości miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji powinien być bezwzględnie określony w ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy; ewentualna realizacja planowanej inwestycji na zasadach określonych w przywołanej decyzji zdecydowanie naruszy interes prawny skarżącego oraz interes społeczny; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 7 ust 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia poprzez określenie wysokości obiektu w sposób niezgodny ze wskazanymi przepisami rozporządzenia i bezzasadne odstąpienie od zasady przedłużenia krawędzi z zabudowy sąsiedniej lub wyznaczenia wysokości zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego bez żadnego uzasadnienia, poza potrzebą uwzględniania wytycznych zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa; art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego pomimo wskazania przez jednostkę uzgadniającą (UMK Biuro Planowania Przestrzennego), że planowana inwestycja jest niezgodna z przygotowywanym planem miejscowym, co najmniej w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz możliwym ustanowieniu zakazu zabudowy ze względu na występowanie osuwiska zagrażającego stabilności istniejącej zabudowy; narusza art. 6 ust. 2 ustawy w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. poprzez naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich i dopuszczenie do budowy w granicy budynku z kondygnacją podziemną o znaczących gabarytach na terenie osuwiskowym, który w uchylonym planie był wyłączony z zabudowy, bez należytego zbadania możliwości naruszenia budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy – Prezydenta Miasta K.. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i uwarunkowania dowodowe postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej wskazano, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta przeprowadzona została w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 2 ust. 3 rozporządzenia przybliżono sposób wyznaczenia granic obszaru analizy, wskazując, że obszar ten został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. W ocenie Kolegium, prawidłowo została ustalona ta odległość (50 m), tj. w odniesieniu do każdej z granic terenu inwestycji, jako promień przy pomocy którego ustalono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizy. W realiach przedmiotowej sprawy, tylko w ten sposób możliwe jest należyte zobrazowanie ładu urbanistycznego w układzie zabudowy posadowionej przy ulicy [...] i powiązanej z przebiegiem [...] i ul. [...], która tworzy spójną całość zabudowy mieszkaniowej, do której należy teren inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył, że znane mu są przywoływane w odwołaniu poglądy, w których w odmienny sposób interpretuje się pojęcie odległości, w jakiej ma być wyznaczony obszar analizy, tj. przyjmuje się, że "trzykrotna szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m" stanowić ma odległość między granicami obszaru analizowanego. Organ II instancji wskazał tu, że w przedmiotowej sprawie interpretacja ta nie powinna znaleźć zastosowania, gdyż ze względu na nieznaczną szerokość frontu działki doprowadziłaby do wyznaczenia zbyt wąskich granic obszaru analizy, które obejmowałyby w całości jedynie dwie działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji (tj. dz. nr [...] i [...]) i dwa budynki na nich posadowione i jedynie częściowo pozostałe działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Jest to próbka zbyt mała, niereprezentatywna i niewystarczająca dla zbadania realizacji zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości występowanie w obszarze analizy działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, tj. zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu. Jak słusznie wskazał Analizator, wśród działek takich należy wymienić między innymi działki nr [...], [...], a także działki nr [...], [...]. Następnie autor analizy dokonał charakterystyki terenu objętego wnioskiem opisując jego położenie w skali całego miasta K. oraz jego najbliższe otoczenie. Podał, że w badanym obszarze znajdują się głównie budynki mieszkalne wolnostojące oraz że występują także budynki usytuowane w granicach działek (budynek na dz. nr [...]). Forma architektoniczna i gabaryty tych budynków pozostają zróżnicowane. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowić będzie w dalszym ciągu kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej, występującej już w całym obszarze analizy, w tym charakteryzującej działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji.

W dalszej kolejności podano, że autor analizy dostatecznie opisał sposób zagospodarowania poszczególnych działek należących do obszaru analizy, tj. w zakresie: linii zabudowy (kształtowanej przy ulicy [...]), wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy jak i pozostałej geometrii dachów. Wszystkie dane o parametrach ujęte zostały w tabelarycznych zestawieniach, umożliwiających weryfikację obliczonych na tej podstawie średnich wartości. W sprawie, choć ogólnikowo, zobrazowano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, tj. podano, że ukształtował się on na średnim poziomie.

W odpowiedzi zaś na zarzuty odwołującego się, organ odwoławczy podniósł, że w analizie tej uwzględniono sposób zagospodarowania wszystkich zabudowanych działek objętych granicami obszaru analizy, których zabudowa mieszkaniowa znajduje się w większej części w granicach zabudowy. Po analizie dokumentacji mapowej, Kolegium wskazało, że pominięty przez analizatora budynek na działce nr [...] tylko w niewielkiej części znajduje się w granicach obszaru analizy. Podobnie, wbrew temu co twierdzi odwołujący się, budynki w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], w swej mniejszej części znajdują się w granicach obszaru analizy, aniżeli pozostała ich część leżąca poza tymi granicami. Wprawdzie w tym drugim przypadku różnica pomiędzy tymi częściami budynków pozostaje naprawdę niewielka i tym samym dyskusyjna mogłaby być kwestia uwzględniania tej zabudowy w obszarze analizy, to jednak stwierdzić należy stanowczo, że przy konsekwentnym przestrzeganiu ww. reguły uwzględniania zabudowy znajdującej się przeważającej części w obszarze analizy zaistniały podstawy do nieuwzględniania zagospodarowania tej działki. O tym zaś, że Analizator konsekwentnie i sztywno stosował tę regułę i nie dopuścił się wybiórczości, przesądzają pozostałe działki graniczne uwzględnione w analizie. Wbrew zarzutom odwołania, potwierdza to także dobór działki nr [...]. Znajdujący się bowiem na niej budynek mieszkalny, w swej większej części znajduje się granicach obszaru analizy. Na marginesie tylko wyjaśniono, że nawet gdyby uznać, że można było w przedmiotowej sprawie uwzględnić także sposób zagospodarowania na działce nr [...], to jednak brak jej uwzględnienia nie stanowi uchybienia, które może mieć wpływ na wynik i prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem jak dowodzi dokument analizy, w obszarze analizy istnieje szereg zabudowy jednorodzinnej o parametrach pozwalających na realizację nowej inwestycji, na warunkach określonych w decyzji, z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Ponadto SKO zwróciło uwagę, że choć przedmiotowa analiza urbanistyczna poprzedzona została opinią Zespołu Urbanistycznego, to opinia ta nie ma znaczenia decydującego w przedmiotowej sprawie. Nie można w szczególności przez pryzmat tej opinii, mającej charakter dokumentu wewnętrznego weryfikować prawidłowości analizy.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa analiza została prawidłowo, rzetelnie przeprowadzona, w sposób odpowiadający treści przepisów rozporządzenia i jako taka stanowi miarodajny dowód w sprawie. Ponadto zwrócić uwagę należy, że w samym dokumencie analizy brak jest jakichkolwiek sugestii dla organu I instancji w kwestii poszczególnych warunków, jakie powinny być wymierzone, dlatego obniżanie w odwołaniu mocy dowodowej samego dokumentu analizy, w kontekście podnoszonej w odwołaniu jej zbieżności z opinią Zespołu Urbanistycznego, należy uznać za chybione. Z kolei transponowane do projektu decyzji przez analizatora wyniki analizy, mające stanowić uzasadnienie dla rozstrzygnięcia o poszczególnych warunkach zabudowy (czy nawet same warunki nowej zabudowy), znajdują potwierdzenie w dokumencie analizy i poczynionych w niej ustaleniach i tym samym brak jest również podstaw do dyskredytowania ich treści, ze względu na to, że pozostają zbieżne z opinią Zespołu Urbanistycznego.

W dalszej części, przechodząc do oceny treści wydanej przez organ I instancji decyzji, Kolegium stwierdziło, że zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budzą zastrzeżeń. Warunki te znajdują oparcie w danych ujawnionych w dokumencie analizy i wynikach analizy. Wprawdzie przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie dla wyznaczenia poszczególnych warunków pozostaje niekiedy lakoniczne, bo pozbawione szerszej argumentacji wskazującej na motywy, którymi kierował się organ I instancji stwierdzając dopuszczalność ustalenia poszczególnych warunków, jednakże w ocenie SKO powyższe braki w uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik i prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Braki te organ odwoławczy postanowił sanować we własnym zakresie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu. Następnie organ odwoławczy umotywował swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy. W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja na opisanych powyżej warunkach, spełniać będzie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, realizując wynikającą z tego przepisu zasadę dobrego sąsiedztwa.

Poza warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii ustalił szczegółowo także wszelkie niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, geologii, a warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Warunki transponowane zostały do decyzji na podstawie pozyskanych do akt sprawy odpowiednich opinii i uzgodnień wydanych przez organy właściwe, posiadające wiadomości specjalne w zakresie odrębnych przepisów, jakie muszą być spełnione w niniejszej sprawie. Wskazano, że między innymi w pkt. II ppkt 6 załącznika nr 1 do decyzji zawarte zawarto szczegółowe ustalenia granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także m.in. narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Nadto, zdaniem Kolegium, w sprawie dostatecznie uwzględniono, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Pozyskano do akt pozytywne uzgodnienie (wydane w formie opinii) przez Prezydenta Miasta K. działającego jako organ ochrony środowiska. W uzgodnieniu tym szeroko rozważono zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Dopuszczalność jej realizacji w kontekście wymogów, jakie niosą te przepisy, została, zdaniem SKO, dokładnie przeanalizowana. W uzgodnieniu tym kierowano się między innymi danymi z Rejestru terenów, na których występują ruchy masowe oraz terenów zagrożonych tymi ruchami, opartym m.in. o "Mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowych w skali 1:10000 dla Miasta K.", z których wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze osuwiska oznaczonego na arkuszu [...] nr [...], oznaczonego jako nieaktywne. Ponadto uwzględniono w tej opinii, że w odniesieniu m.in. do działki nr [...] sporządzono "Dokumentację geologiczno -inżynierską określającą geologiczno-inżynierskie warunki posadowienia projektowanych dwóch budynków zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Ewid. K. przy ul. [...] w K. -zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lutego 2018 r. znak: [...]". Opracowanie to, jak zauważył organ uzgadniający, jest dowodem istnienia zagrożeń dotyczących występowania na tym terenie powierzchniowych ruchów masowych. Organ uzgadniający, nie stwierdzając zakazu realizacji inwestycji, uwzględnił jednocześnie zagrożenie osuwania się mas ziemnych i konieczność przeprowadzenia aktualnych badań i zasadnie nałożył na inwestora dodatkowe nakazy, m.in. nakaz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa, i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zwrócono przy tym uwagę, jaki powinien być zakres tych opracowań: tj. że winny one zawierać dotychczasowy i pełny stan wiedzy w zakresie występowania na przedmiotowym terenie, jak i w sąsiedztwie zjawisk i procesów geodynamicznych oraz zmian antropogenicznych wraz z oceną ich wpływu dla istniejącej jak i projektowanej zabudowy, a także, że powinny one zawierać zalecenia niezbędnych rozwiązań projektowych, w celu skutecznego zabezpieczenia przedmiotowego terenu przed uaktywnieniem się w procesie geodynamicznym. Stanowisko organu uzgadniającego należycie uwzględniono w decyzji, transponując doń wszystkie formułowane nakazy. Kolegium przechylając się do tego stanowiska organu, stwierdziło, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego jest ono wystarczające.

Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, ze swej istoty, wytycza podstawowe kierunki ukształtowania objętej wnioskiem inwestycji budowlanej, podlegającej dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym procesie inwestycyjnym (w toku pozwolenia na budowę). Dotyczy to także warunków w zakresie ochrony środowiska (w tym warunków w zakresie geologii). Odwołujący się nie może zatem obecnie skutecznie domagać się dalszej konkretyzacji obowiązków. Ustalone powyższe warunki i wymogi inwestor będzie obowiązany zrealizować, ubiegając się o pozwolenie na budowę. Od ich spełniania zależeć będzie bowiem możliwość realizacji inwestycji.

W podsumowaniu powyższego aspektu, Kolegium nie uznało za konieczne, żeby w odniesieniu do przedmiotowego terenu obowiązywać powinien zakaz zabudowy ze względu na uwarunkowania geologiczne. Przedłożone do akt opracowania (w szczególności te złożone wraz z odwołaniem) nie dowodzą, że dla terenu inwestycji, a także działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji stwierdzono istnienie aktywnego osuwiska. Wskazywane w nich zagrożenia osuwania mas ziemnych, m.in. w związku realizacją inwestycji przy ul. [...], i stawiane tam wnioski nie dotyczą bezpośrednio obszarów, na którym położony jest teren inwestycji. Jak natomiast wynika ww. aktualnej Mapy osuwisk (M-34-64-D-d-l), opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej, działka nr [...] znajduje się na nieaktywnej części osuwiska oznaczonego nr [...]. Ponadto w ww. Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestru zawierających informacje o tych terenach" wpis, pod poz. [...], osuwisko nr [...] ul. [...], został przekreślony i przeniesiony pod poz[...] – bez uwag dotyczących zakazu zabudowy nowych obiektów.

W sprawie wykazane zostało także, że przedmiotowy teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Zrealizowana została tym samym przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W aktach sprawy znajdują się też przedstawione przez inwestora aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz o możliwości przyłączenia do sieci gazowej. Nadto Kolegium nie dopatrzyło się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe rozstrzygnięcia organu I instancji o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie, w jakim dotyczyło ono budowy zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], stanowiącej drogę publiczną. W sprawie zasadnie uwzględniono zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych, która posiada wpływ na zakres niniejszego postępowania (tj. art. 29 ust. 6 tej ustawy). Postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe.

Zatem, wobec spełnienia przez inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec zaś braku uchybień w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Kolegium nie dopatrzyło się jednocześnie naruszenia przez organ I instancji przepisów narusza art. 62 ust. 1 ustawy poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] Kolegium powołało się na treść opinii Biura Planowana Przestrzennego UMK z dnia 7 listopada 2018 r., z której wynikało, że przewidywany termin zakończenia prac planistycznych na II kwartał 2019 r. jest jedynie prognozą i termin może ulec przedłużeniu, ze względu na konieczność pozyskania opinii, uzgodnień, rozpatrzenia uwag do planu, wprowadzenia zmian do projektu planu, z którymi to czynnościami wiążą się kolejne terminy wyczekiwania. Prognoza taka mogła uzasadniać zaniechanie organu w tym przedmiocie z uwagi na to, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie wniesiono w dniu 8 października 2018 r. i tym samym istniało duże prawdopodobieństwo, że w terminie 9 miesięcy od złożenia wniosku nie dojdzie do uchwalenia ww. planu i tym samym, wstrzymanie postępowania pozostanie niecelowe. W przedmiocie złożonego w postępowaniu odwoławczym wniosku o zawieszenie postępowania opartego na treści przepisu art. 62 ust. 1 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie jest władny uwzględnić ww. wniosku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2020 r. złożył K. G.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna bez żadnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2019 r" II SA/Kr 236/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.05.2019 r., II SA/Kr 238/19) i określenie w ramach tak wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego wszystkich parametrów zabudowy nieruchomości; 2) 2.art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z § 3, 5, 6, 7, 8 ww. rozporządzenia poprzez wykonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej pod z góry założone parametry wskazane przez Zespół Urbanistyczny w załączniku nr 8 do protokołu nr 34 z dnia 27 września 2019 r., a późniejsza analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 30 września 2019 r. uzupełniona uzasadnieniem (str. 8-10) dokonanym przez SKO służyła jedynie wytworzeniu "uzasadnienia" dla przyjętych odgórnie parametrów, o czym świadczy odstępowanie od podstawowych reguł wyliczania wskaźników zabudowy bez przekonującego uzasadnienia, pomijanie części zabudowanych nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym bez przekonującego uzasadnienia lub odwoływanie się do argumentów, że przyjmowany wskaźnik nieznacznie odbiega od podstawowego i oczywiście przypadkowo jest zbieżny z parametrem wskazanym przez Zespół Urbanistyczny, 3) art. 60 ust. 4 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 upzp w zw. z art. 2 pkt. 1 upzp w zw. z § 5, 6 i 7 rozporządzenia poprzez samodzielne uzupełnienie przez organ II instancji uzasadnienia analizy oraz samodzielne sporządzanie analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie części wskaźników urbanistycznych bez wymaganego udziału urbanisty spełniającego wymagania ustawowe (str. 8-10 uzasadnienia decyzji II instancji), 4) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 5 ust 1 ww. rozporządzenia poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a w szczególności poprzez pomijanie części działek z niskim wskaźnikiem zabudowy (działka nr [...], działka nr [...]) i uwzględnianie innych w identycznym zakresie położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym (działka nr [...]), a następnie odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnego z wyliczoną średnią (28%) z argumentacją, że 32% "nie odbiega znacząco od średniej wielkości dla obszaru", co prawdopodobnie stanowiło próbę uzasadnienia wskaźnika zgodnie z wytycznymi zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa; 5) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 7 ust 1, ust. 3 i ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez określenie wysokości obiektu w sposób niezgodny ze wskazanymi przepisami rozporządzenia i bezzasadne odstąpienie od zasady przedłużenia krawędzi z zabudowy sąsiedniej lub wyznaczenia wysokości zgodnie ze średnią z obszaru analizowanego bez żadnego uzasadnienia poza potrzebą uwzględniania wytycznych zespołu urbanistycznego, który nie jest organem przewidzianym ustawowo, a ma większy wpływ na wskaźniki niż przepisy prawa; 6) 6. art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w związku z § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie WT) poprzez takie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej przy istniejącej szerokości działki, że budynek będzie musiał był lokowany w granicy lub co najmniej z naruszeniem minimalnych odległości od granicy wyznaczonych przez rozporządzenie bez jakiegokolwiek rozważenia spełnienia wymagań zawartych w odpowiednich przepisach wskazanych w § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia; 7) art. 6 ust. 2 upzp w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 5a upzp w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich i dopuszczenie do budowy w granicy budynku z kondygnacją podziemną o znaczących gabarytach na terenie osuwiskowym bez jednoznacznego (a nie tylko warunkowego) uzgodnienia dopuszczalności zabudowy działki nr [...] przez właściwy organ, bez należytego zbadania możliwości naruszenia budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich oraz bez sprawdzenia, czy lokowanie zabudowy w granicy będzie spełniało wymagania przewidziane w rozporządzeniu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik – Ł. W., który w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. wywodził, że wniesiona skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uczestnik domagał się oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty okazały się zasadne. Nadto podkreślenia wymaga, że w podobnej pod względem faktycznym i prawnym sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2020 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/20, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w obecnym składzie w dużej mierze podziela zawarte w tym wyroku poglądy – w zakresie, w jakim dotyczą one kwestii tożsamych w obu sprawach.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17, należy wskazać, że: "Prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Zatem, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizy na odległość równą 50 m, z uwagi na to, że szerokość frontu przedmiotowej działki (tj. ta jej część, która przylega do ul. [...]) posiada szerokość wynoszącą ok. 12 m, a jej trzykrotność nie przekracza ww. ustawowego minimum. W związku z tym, w celu przeprowadzenia analizy wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granicę obszaru analizowanego przyjmując minimalny dopuszczalny promień równy 50 m, w każdą stronę od wszystkich granic działki, co w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe, ponieważ obejmuje obszar stanowiący urbanistyczną całość pozwalający na ustalenie czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Trzeba jednak zaakcentować, że w wyznaczonym przez organ obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane – działki nr [...], – które nie zostały ujęte w tabelach dotyczących parametrów powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy (k.314-315 a.a.). Fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę. Trafnie w tej materii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18, LEX nr 2715154, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277). Zatem, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, fakt, że niektóre z wymienionych zabudowanych działek nie znajdowały się w całości w zakreślonym obszarze, nie był powodem do ich pomięcia w analizie, zwłaszcza, że przykładowo działka nr [...] czy nr [...], również znajdujące się tylko w części w obszarze analizowanym, zostały uwzględnione.

Niezależnie od powodu pominięcia działek, doszło do sytuacji niedopuszczalnej na gruncie przepisów Rozporządzenia. Sensem omawianych przepisów jest danie narzędzi organom architektoniczno-budowlanym do kreowania i egzekwowania zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Narzędzia te równocześnie chronią obywateli przed dowolnością i absolutną uznaniowością rozstrzygnięć w bardzo podstawowej i drażliwej materii, na styku prawa własności i prawa publicznego chroniącego wartości ważne dla ogółu mieszkańców (wspomniany ład przestrzenny). Stąd stawiane wymagania winny być interpretowane ściśle, chyba że ustawodawca zezwala inaczej. Jeśli zatem mowa o wyznaczaniu obszaru analizy, to (jak sama nazwa wskazuje) dzieje się to celem zanalizowania wszystkich zabudowanych nieruchomości, które w tym obszarze się znajdują. "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Po 257/19, LEX nr 2752329). Podobne stanowisko zajął w tej kwestii WSA w Krakowie: "Wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy – szerokości, wysokości, geometrii dachu (wyrok z dnia 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 118/19, LEX nr 2671342).

W ocenie Sądu, nieuwzględnienie w analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest naruszeniem § 3 Rozporządzenia i stanowi o wadliwości analizy, która wymaga uzupełnienia. W konsekwencji bowiem nie są reprezentatywne parametry ustalone na podstawie średnich lub w odniesieniu do nich, zawartych w tabelach (k.314-315).

Taką, z powyższych przyczyn niewiarygodną średnią z analizy, jest w szczególności średnia powierzchni zabudowy, wyliczona w tabeli na 28%. Niezależnie jednak od tego, organ w decyzji odszedł od średniej (ustalił ten parametr w przedziale 28% - 32%). Organ co do zasady zobowiązany był do ustalenia średniej powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia), a jeśli od tego odstąpił, winien takie odstąpienie uzasadnić, albowiem ma ono wynikać z analizy (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Tymczasem z analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występują działki o wskaźnikach 26%, 22% i 38%, co daje średnią wynoszącą 28,6%. Co do wysokości budynku, wyznaczono ją na poziomie 8,5 m z tolerancją do 0,5 m, zgodnie z § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Tymczasem, jak wynika z analizy, budynek na działce nr [...], do którego budynek inwestycyjny ma przylegać, ma wysokość 7,5m (z dachem płaskim). Brak w decyzji uzasadnienia, dlaczego organ zdecydował o odejściu od treści § 7 ust. 1 Rozporządzenia i nie przyjęciu wysokości budynku w przyszłości przyległego. Mając powyższe na względzie, stwierdzić trzeba, że doszło do naruszenia § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 Rozporządzenia. Albowiem odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane; jeżeli normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18).

Podsumowując ten wątek, istotne naruszenie prawa polega na pominięciu kilku działek zabudowanych w obliczaniu parametrów oraz w braku wyjaśnienia odejścia od średniej powierzchni zabudowy oraz braku wyjaśnienia przyjęcia wysokości innej niż taka jak w sąsiednim budynku. Taka sytuacja musi prowadzić do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, do poprawienia i uzupełnienia w niniejszej sprawie pozostaje analiza urbanistyczna w zakresie: 1) wzięcia do obliczeń wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym, bez pomijania którejkolwiek, także wliczając te, które znalazły się w obszarze tylko częściowo, 2) uzasadnienia wszelkich odstępstw od zasad wyrażonych w Rozporządzeniu. W ocenie Sądu, wyjaśnienie tych kwestii może zostać powierzone organowi odwoławczemu, przy czym konieczne uzupełnienie analizy może nastąpić poprzez zlecenie czynności organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że obecnie dominuje stanowisko, które zostało wyrażone w szczególności w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, LEX nr 2866126 – iż zarówno postępowania w pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję, celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez organ II instancji z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Dopiero gdyby się okazało, że wyniki tego uzupełnienia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z dotychczasowymi ustaleniami i że stanowią o powstaniu całkowicie nowych okoliczności, które w istocie zagrożą zachowaniu zasady dwuinstancyjności, wówczas organ II instancji rozważy ewentualność wydania decyzji kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi, jako bezzasadne, a co najmniej przedwczesne, nie zasługują na uwzględnienie. W tym kontekście trzeba wskazać na zarzuty dotyczące problemu uzgodnienia, dokonanego przez organ w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., wobec położenia inwestycji na terenie osuwiskowym. Transponując w tym zakresie rozważania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/20, stwierdzić za tym Sądem trzeba, że prawdą jest, iż organ I instancji wydał decyzję opartą o opinię, która została sporządzona w oparciu o dane, które były aktualne w momencie wydania opinii, ale były już archiwalne w momencie wydawania decyzji. Jednak w ocenie Sądu nie można się zgodzić z tym, że automatycznie powoduje to w niniejszej sprawie konieczność oceny, że decyzja jest sprzeczna z prawem. Organ bowiem miał obowiązek dokonać uzgodnienia decyzji w przypadku terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i to zrobił. Opinia w momencie wydawania była jak najbardziej aktualna. Zatem trzeba przede wszystkim mieć na uwadze istotę tego uzgodnienia. Istotą zaś jest zgoda organu uzgadniającego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie określenie ram i nakazów przy wyrażeniu takiej zgody. W wyroku z dnia 4 grudnia 2017 r. II SA/Kr 1207/17, LEX nr 2424141 WSA w Krakowie wskazał, że: "(...) w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, uzgodnienie dokonywane przez starostę nie odsyła do przepisów odrębnych. W uzgodnieniu tym chodzi bowiem głównie o wykorzystanie specjalistycznej wiedzy i dokumentacji posiadanej przez Geologa Powiatowego działającego z upoważnienia starosty, którą ten powinien wykorzystać dla ewentualnej ochrony osób i mienia przed katastrofą osunięcia się mas ziemnych". Skoro zatem w opinii wskazano, że teren inwestycji jest to teren osuwiskowy, w oparciu o wówczas aktualne, ale w dalszym czasie archiwalne dokumenty, to tylko wykazanie, że teren ten ma inny charakter, albo że miały miejsce zdarzenia będące zagrożeniem dla tego obszaru (np. gwałtowne ruchy mas ziemnych na terenie inwestycji) w okresie między wydaniem decyzji a opiniowaniem – mogłyby prowadzić do wniosku o "nieaktualności" dokumentacji. Tymczasem tutaj mamy do czynienia z sytuacją, kiedy podstawą prowadzenia rejestru stała się nowa dokumentacja, ale treść rejestru w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w czasie wydawania decyzji nie zmieniła się. Wobec tego brak podstaw, aby zakwestionować wydane decyzje z powodu uaktualnienia dokumentacji będącej podstawą prowadzenia rejestru osuwisk, skoro dla działki inwestycyjnej treść rejestru w chwili ich wydania pozostawała bez zmian". Zdaniem Sądu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1u. p. z. p.) może następować tylko jednak w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, bowiem skoro celem tej decyzji jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zaznaczyć bowiem należy, że do przepisów odrębnych wskazanych art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie zalicza się przepisów ustawy Prawo budowlane, bowiem nie regulują one postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz następny etap procesu inwestycyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06). Tym samym Sąd nie mógł zaaprobować stanowiska skarżącego opierającego się na stwierdzeniu, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje być może w niezgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wiąże się z zagrożeniem dla sąsiedniego budynku w trakcie realizacji planowanej inwestycji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kwestie związane z zagrożeniami związanymi z osuwaniem się gruntu, muszą zostać szczegółowo zbadane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W szczególności, wobec faktu, że zalecenie badania wynika i wynikać powinno z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego następnego etapu postępowania zanalizowana i oceniona winna zostać m.in. dokumentacja geotechniczna i geologiczno-inżynierska. Obowiązek taki nakładają bowiem w sposób wyraźny przepisy rozporządzenia wykonawczego.

W świetle powyższego zarzuty dotyczące niezastosowania przepisów prawa budowlanego czy dokonywania ustaleń w zakresie geologicznym na etapie decyzji o warunkach zabudowy ponad ustalenia dokonane przy okazji uzgodnienia – są bezzasadne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/20).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.