Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 832/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 roku Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postepowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] (nr sprawy: [...]) Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez P. K. inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dobudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], obręb K. położonych przy ul. [...]. Organ uznał, że żadna działka zlokalizowana w obszarze analizowanym dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...] nie jest zagospodarowana w sposób pozwalający na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Ponadto stwierdził, iż wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się teren objęty wnioskiem - Północno-Zachodni Klin Zieleni - otoczenie Jeziora [...]. Zgodnie z tym projektem przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod tereny zieleni otwartej i wód powierzchniowych w klinie zieleni, wyłączone z zabudowy Kz-Z/WS.

Po rozpoznaniu odwołania P. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr sprawy [...] w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, w pkt 2 ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dobudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], obręb K. położonych przy ul. [...].

W dniu [...] maja 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego P. G. od ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. Prokurator zarzucił Kolegium, iż zaskarżona decyzja została wydana w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Dlatego Prokurator na podstawie art. 149 i art.151 K.p.a. wniósł o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego w sprawie oraz uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że teren, którego dotyczy przedmiotowa decyzja zlokalizowany jest w obrębie obszaru zaliczanego do terenów zagrożonych procesami geodynamicznymi związanymi z ruchami masowymi ziemi. Został on ujęty w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi prowadzonym przez Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 110 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 , Nr 25 , poz. 150 j.t., ze zm.). Dla przedmiotowego terenu została sporządzona karta rejestracyjna terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi nr [...], zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (DZ. U. z 2007, Nr 121, poz. 840). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p.) organ przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji położonej na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, winien dokonać uzgodnień z organem administracji geologicznej. W przedmiotowej sprawie zaniechano takich uzgodnień, na dowód czego Prokurator przedłożył pismo Urzędu Miasta P., Wydział Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto Prokurator wskazał, że Kolegium nie dokonało uzgodnień z właściwym zarządcą drogi - Wójtem Gminy T. P., do czego było zobligowane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, iż obszar, którego dotyczy decyzja przylega bowiem do pasa drogowego, na dowód czego przedłożył pismo Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2012r. W związku z powyższym kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana bez uzyskania wymaganych przepisami prawa stanowisk innych organów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wznowiło zakończone postępowanie.

W związku z zarzutami Prokuratora Kolegium zwróciło się o uzgodnienie projektu decyzji do Urzędu Miasta P., Wydział Ochrony Środowiska w związku z faktem, że teren inwestycji może obejmować teren zagrożony osuwaniem się mas ziemi. Ponadto wystąpiono o uzgodnienie do Wójta Gminy T. P. jako zarządcy drogi. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie - żaden z wyżej wymienionych organów nie wyraził swojego stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. W konsekwencji rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt. II O W 83/12) Kolegium zwróciło się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu administracji geologicznej o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego uzgodnił projekt w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, wyjaśniając, że na podstawie "Katalogu osuwisk województwa poznańskiego", opracowanego przez Instytut Geologiczny w 1971 r., stwierdzono, że przedmiotowy teren nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Wskazano też, że analiza mapy topograficznej w skali 1:100000 dostarcza informacji, że teren objęty planem położony jest poza terenami osuwisk oraz obszarami predysponowanymi do ruchów masowych ziemi.

Następnie SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. dopuściło do udziału we wznowionym postępowaniu S. K. z siedzibą w B. .

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu z urzędu postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr sprawy [...] w pkt 1 uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2011 r., nr sprawy: [...] w całości, w pkt 2 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dobudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], obręb K. położonych przy ulicy [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: K.p.a.) stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia wskazana przez Prokuratora tj. brak wymaganych uzgodnień. W zakresie uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z Wójtem Gminy T. P. - jako zarządcy drogi - projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie - organ nie wyraził swojego stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. W konsekwencji uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uważa się za dokonane. Natomiast w odniesieniu do braku uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej Kolegium stwierdziło, że sprawa w tym zakresie była niejednoznaczna, albowiem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. wskazał, że teren inwestycji może obejmować teren zagrożony osuwaniem się mas ziemi, gdy tymczasem właściwy organ administracji geologicznej – Marszałek Województwa Wielkopolskiego w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] stycznia 2013 r. stanął na stanowisku, że przedmiotowy teren nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zarzuty Prokuratora okazały się zasadne jedynie częściowo w odniesieniu do braku uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi, które to uchybienie zostało naprawione w toku wznowionego postępowania. W rezultacie SKO przyjęło, że zaistniała przesłanka przewidziana w art. 146 § 2 K.p.a., tj. pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (brak uzgodnienia), nie powstała wada materialna, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W dalszej części rozważań Kolegium wyjaśniło, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nie posiadała dwóch załączników graficznych (§ 9 pkt 2 rozporządzenia), sporządzona analiza nie zawierała szczegółowych wyliczeń matematycznych i danych opisujących zabudowę na poszczególnych działkach, jednak lakoniczność analizy, czy jej uchybienia nie mogą być podstawą do uchylenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji Kolegium uznało, że zasadnym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, obejmującego sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza i jej wyniki wykazały, że możliwym jest ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość zabudowy przy ul. [...]. Stwierdzono, że występująca zabudowa w analizowanym obszarze, a w szczególności intensywna zabudowa zlokalizowana po zachodniej stronie ul. [...] stanowić może podstawę do ustalenia parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem, a jej parametry pozwolą na ukształtowanie przestrzeni i stworzenie ładu przestrzennego projektowanej i istniejącej zabudowy. Ustalono, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym odnosząc się do wszystkich cech, wskaźników, parametrów i gabarytów nowej zabudowy. Reasumując SKO wskazało, że spełnione są przesłanki z art. 61 ust 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. tj. teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - na warunkach określonych przez Wójta Gminy T. P., istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w tym istnieje możliwość przyłączania projektowanego budynku do sieci gazowej; zapewniona jest dostawa wody pitnej oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych dla zaprojektowanych budynków, istniejące uzbrojenie terenu w sieć elektroenergetyczną jest wystarczające, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, a w sprawie nie mają zastosowanie przepisy odrębne. W związku z powyższym zdaniem Kolegium zastosowanie winien mieć art. 146 § 2 K.p.a.

O ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do Kolegium [...] czerwca 2013 r.) S. K..

W uzasadnieniu wniosku podniesiono iż Kolegium nie wzięło pod uwagę istotnej okoliczności, a mianowicie, że w dniu [...] lutego 2013 r. Rada Miasta P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania otoczenia Jeziora [...]. Plan ten wprowadza zaś tereny wolne od zabudowy na terenie wnioskowanym przez inwestora. Jednocześnie odwołujące Stowarzyszenie na podstawie art. 65 u.p.z.p. wniosło o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została wysłana i doręczona Stowarzyszeniu (jak i pozostałym stronom) po dniu wejścia w życie miejscowego plan zagospodarowania otoczenia Jeziora K. (plan wszedł w życie [...] maja 2013 r.). Oznacza to, że decyzja SKO nie wywołała wiążących dla stron skutków prawnych przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem odwołującego Kolegium nie dowiodło w sposób nie budzących wątpliwości, iż teren, na którym ma stanąć zabudowa nie stanowi osuwiska. Planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W decyzji punktem odniesienia parametru nowej zabudowy jest zabudowa w B. . B. jest osiedlem mieszkaniowym położonym na płaskim terenie. Teren, który ma zostać zabudowany położony jest na skarpie Jeziora [...], która nie jest przestrzenią zagospodarowaną. Osiedle mieszkaniowe w B. jako zwarty segment urbanistycznych nie może stanowić punktu odniesienia dla zabudowy położonej na skarpie. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentach planistycznych władz Miasta P. tj. w Studium oraz w decyzjach Prezydenta Miasta P. w sprawach o wydanie warunków zabudowy na skarpie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. oraz uchyliło własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w pkt 2 i umorzyło postępowanie wywołane wnioskiem P. K. i K. F. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących z dobudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy [...], obręb K., położonych przy ul. [...].

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym, a zatem tym, który obowiązuje organ na dzień orzekania, odpadła przesłanka wyłączająca możliwość uchylenia decyzji zapadłej we wznowionym postępowaniu, bowiem nie może zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2013 r., poz. 3198) Rada Miasta P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P., część E -Otoczenie Jeziora [...]. Plan obowiązuje od [...] maja 2013 r. i obejmuje działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], ark. mapy 10, obręb K., położone przy ul. [...], a zatem objęte przedmiotowym postępowaniem.

Kolegium powołało przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (t.j. Dz.U.2015 r. poz. 199 ze zm. dalej: u.p.z.p.) , by stwierdzić, że podstawową przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Skoro zaś w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji niejako otwartego na nowo na skutek wznowienia, został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, to bezprzedmiotowym stało się wydanie decyzji. Organ odwoławczy w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zobligowany jest uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Nawet zaś w sytuacji braku wznowienia postępowania i wzruszenia w tym trybie decyzji ostatecznej, a na skutek uchwalenia planu miejscowego - decyzja o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podlegałaby stwierdzeniu wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Nawet zaś gdyby ustawodawca nie uchwalił przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. w pkt 2 wydana została z naruszeniem prawa skutkującym wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. z uwagi na brak wymaganego uzgodnienia zarządcy drogi. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe wobec uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren przedmiotowej inwestycji a zatem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy należało umorzyć w całości (art. 105 § 1 K.p.a.). Zatem decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., biorąc pod uwagę stan prawny na dzień orzekania, nie była prawidłowa i jako taka podlega uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie prawem przewidzianym skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zarówno decyzji z dnia [...] maja 2013 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy brak było przesłanek do uchylenia dotychczasowej decyzji, a więc w sytuacji gdy zastosowanie winien znaleźć art. 151 § 2 w zw. z art. 140 § 2 K.p.a., a organ winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r.

W motywach skargi podniesiono, że skoro podstawą wznowienia postępowania była okoliczność, że dotychczasowa decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, zaś w toku wznowionego postępowania uzyskano uzgodnienie (milczące) Wójta Gminy T. P. jako zarządcy drogi, a uzgodnienie Marszalka Województwa Wielkopolskiego okazało się w okolicznościach sprawy (nieruchomość położona poza obszarem zagrożonym osuwiskiem) niewymagane to brak było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Plan miejscowy, na którego ustalenia powołuje się organ uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie wszedł bowiem w życie po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i po wydaniu na podstawie tej decyzji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nieuprawnione jest orzekanie na podstawie lego planu w odniesieniu do decyzji wydanej niemal dwa lata przed wejściem planu w życie.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi zarzucił Kolegium naruszenie:

- art. 8 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez obarczenie skarżącego negatywnymi skutkami przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

- art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ostateczną decyzję można uchylić z innej przyczyny, niż ta, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji przeczącej zasadzie ochrony praw nabytych, albowiem uchylającej (odbierającej Skarżącemu) prawo do zagospodarowania terenu w sposób zgodny z uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, która nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania, nie stanowi wady decyzji, ani też nie została wywołana przez stronę (uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo,

- art. 9 K.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez Skarżącego inwestycji,

- art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu oraz na nieuzasadnieniu,

- art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy procesowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe pismo Kolegium w piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. podało, że w sprawie terminowości załatwienia sprawy skarżący mógł skorzystać z odpowiednich procedur, czego nie uczynił. Następnie wskazano, że ostatecznej decyzji nie uchylono z innych przyczyn, niż tej która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie wznowiono bowiem postępowanie uznając, iż decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. w pkt 2 wydana została z naruszeniem prawa skutkującym wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W toku wznowionego postępowania, w trakcie którego dokonano "naprawiania" błędów stanowiących podstawę wznowienia postępowania, nie odnotowano faktu uchwalenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P., część E - Otoczenie Jeziora [...], który jednocześnie przesądzał o konieczności uchylenia decyzji poprzedniej i wydaniu nowej, bowiem z uwagi na ww. fakt nie można było mimo naprawienia błędów proceduralnych pozostawić jej w obrocie prawnym - sprawa bowiem prowadzona była "na nowo" a na dzień orzekania dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kolegium orzekając zatem w II instancji i rozpoznając decyzją własną I-instancyjną, nie zanegowało przyczyn, dla których wznowiono postępowanie, ani faktu naruszenia prawa skutkującego wznowieniem postępowania - dokonało jedynie zmiany wynikającej z błędu Kolegium polegającego na nieuwzględnieniu planu miejscowego. Podstawą prawną w obu orzeczeniach był art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., przy czym Kolegium w I instancji nie uwzględniło planu miejscowego i nie uchyliło z tego względu decyzji zapadłej w postępowaniu wznowionym, a w II instancji wzięło ten fakt pod uwagę i uznało, iż nie ma przyczyn, dla których organ, mimo zaistnienia przesłanek do wznowienia, decyzji z 2011 r. miałby nie uchylić. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy (wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy) stało się bezprzedmiotowe wobec uchwalenia planu miejscowego obejmującego teren przedmiotowej inwestycji, a zatem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy należało umorzyć w całości. Decyzja organu z dnia [...] maja 2013 r., biorąc pod uwagę stan prawny na dzień orzekania, nie była prawidłowa i jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. To bowiem, że usunięto w toku postępowania wznowieniowego wadę, która stanowiła podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej nie oznacza, iż ta decyzja ma pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie Kolegium wniosło o dokonanie ustaleń, czy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jest ostateczna i prawomocna, bowiem co innego wynikało z informacji posiadanych przez Kolegium na dzień wydawania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uwzględniając skargę na decyzję, sąd administracyjny uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza także nieważność całości lub części decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach bądź też stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 151 §1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania wznowieniowego.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Dalej § 2 tego samego artykułu stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną jest, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., co oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

W sprawie brak było również podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 2 K.p.a. – czego domagała się strona skarżącą.

Odnosząc się do zasadniczej części argumentacji strony skarżącej zauważyć bowiem trzeba, że skoro zaistniała przesłanka wznowienia, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy "otwiera się na nowo" i należy wydać nową decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana, co oznacza, że organ wydając nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Skoro zaś do przepisów prawa powszechnie obowiązującego zalicza się także przepisy prawa miejscowego, tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to organ orzekający co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu nie może abstrahować od faktu wejścia w życie przed datą orzekania przez ten organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki, których dotyczy rozpatrywany wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Jak wynika z treści pisma procesowego strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2016 r. pomija ona przy tym w swoich rozważaniach fakt, że postępowanie wznowieniowe jest faktycznie dwuetapowe i obejmuje postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że badanie sprawy co do przyczyn wznowienia istotny jest stan faktyczny i prawny jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, albowiem przedmiotem badania w tym zakresie jest ustalenie prawidłowości tej decyzji pod kątem wystąpienia w postępowaniu nią zakończonym przesłanek wznowieniowych. Skutkiem stwierdzenia, że przesłanki takowe wystąpiły jest natomiast konieczność ponownego rozpoznania sprawy, tak jak gdyby nie była ona w ogóle rozstrzygana, a więc tak jak gdyby postępowania zainicjowane pierwotnym podaniem cały czas się toczyło i nie było dotąd ostatecznie zakończone.

Powyższe oznacza, iż w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej następnie uchylonej w wyniku wznowienia postępowania zachodzi sytuacja analogiczna jak w przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania. W takiej sytuacji co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego, co przy braku przepisów szczególnych oznacza konieczność orzekania w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie zakończenia postępowania wznowieniowego.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że znaleźć w niej musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, co skutkuje tym, że organ prowadzący wznowieniowe winien uwzględnić nowy stan prawny wynikający z wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar dla, którego strona ubiega się o ustalenie warunków zabudowy.

Nie podważa powyższe oceny okoliczność, że postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie niewątpliwie prowadzone było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarówno przy rozpoznawaniu sprzeciwu prokuratora, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sposób rażąco przewlekły. Przewlekłość postępowania może bowiem stanowić przesłankę ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, jednakże nie może jednakże uzasadniać odstąpienia przez organy od stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania co do istoty sprawy.

Ewidentna i rażąca bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. będzie zaś stanowiła przedmiot wystąpienia sygnalizacyjnego Sądu.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają także rozważania dotyczące przesłanek negatywnych dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 2 u.p.z.p., albowiem przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć nadto należy, iż instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy uregulowana w tym przepisie co do zasady dotyczy decyzji niewadliwych, zaś w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. obarczona była wadą uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie.

Z tych samych przyczyn Sąd nie uwzględnił także wniosku organu o dokonanie ustaleń, czy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jest ostateczna i prawomocna. Niezależnie bowiem od tego, że w piśmie organu nie sformułowano jednoznacznego wniosku o przeprowadzenie dowodu z jakiego dokumentu organ wnosi i na jaką okoliczność, zauważyć bowiem trzeba, że kwestia istnienia bądź braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę miałby znaczenie w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, pozostaje zaś irrelewantna prawnie w ramach postępowania wznowieniowego.

Reasumując wskazać trzeba, że trafne było uchylenie przez organ zaskarzonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji własnej z dnia [...] maja 2013 r. i rozstrzyganie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednakże zauważyć należy, iż, iż istotą sprawy w postępowaniu odwoławczym, a takim było postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. jest rozpatrzenie odwołania, zaś art. 138 § 1 i 2 K.p.a. określa jedynie możliwe rodzaje rozstrzygnięć organu II instancji. Nadto art. 151 § 1 pkt 2, odmiennie niż art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie przewiduje uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego w części i orzekania jedynie w części we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy.

Skoro zaś istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana, to nowa decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. winna rozstrzygać sprawę w całości, przy czym przez rozstrzygnięcie sprawy w całości rozumieć należy całość rozstrzygnięć jakie winien był podjąć podmiot orzekający w sprawie w danej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym obejmować winno rozstrzygnięcie co do złożonego odwołania i winno odpowiadać wymogom określonym w art. 138 K.p.a., to jest winno orzekać o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, to jest w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2011 r. (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), względnie o jej uchyleniu w całości lub w części i w tym zakresie orzeczeniu co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.)

Wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ obowiązany był zatem do uchylenia w całości decyzji dotychczasowej, którą to decyzją była będąca przedmiotem wznowienia postępowania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr sprawy [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, którą w przypadku postępowania organu II instancji jest rozpoznanie złożonego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze znajdując zaś w sprawie przesłanki dla zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wydało rozstrzygnięcie nie odpowiadające treści tej normy prawnej, albowiem orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. jedynie w części, to jest w pkt 2 zawierającym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy wydane w postępowaniu odwoławczym po uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie, a jednocześnie pozostawiło poza zakresem badania we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 tejże decyzji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż jak wynika z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] wznowiło zakończone decyzją własną z dnia [...] czerwca 2011 r. postępowanie w całości, a nie w części obejmującej pkt 2 tejże decyzji, co wskazuje, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nie odpowiada zakresowi wznowionego postępowania i co za tym idzie brak jest elementu tożsamości pomiędzy wznowieniem postępowania, a sposobem zakończenia postępowania wznowionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 759/15, gdzie wskazano, że nowa decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. winna rozstrzygać sprawę w całości, przy czym jest to niezależne od jej podzielności czy niepodzielności. To z kolei oznacza konieczność wydania nowego merytorycznego orzeczenia w sprawie. Ponieważ wznowieniem obejmuje się całość dotychczasowego postępowania, również decyzja musi obejmować całość sprawy, w przeciwnym wypadku brakowałoby w niej bowiem elementu tożsamości).

Powyższe oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie to miało przy tym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem spowodowało brak tożsamości pomiędzy wznowieniem postępowania, a sposobem zakończenia postępowania wznowionego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie wydanie decyzji uwzględniającej przedstawione w niniejszym orzeczeniu poglądy prawne sadu, przy czym organ winien zbadać nadto czy w sprawie nie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 146 § 1 K.p.a.