Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 154/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 4 pkt 9b, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokuratora M.G. Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] sprawy ze skargi B.H. na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 listopada 2014 r., znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 29 września 2014 r. znak [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...] o pow. 40466 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] w granicach nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 463 m2 obr. [...] [...] na rzecz B. H..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. B. H. wystąpiła o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 6 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów podczas wywłaszczenia jako działka Nr [...] obr. [...] obj. Lwh 52 c.d. Kw. nr [...].

Pismem z dnia 8 maja 2014 r. znak [...] Starosta [...] powołując się na treść art. 142 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przekazał ww. wniosek według właściwości do Prezydenta Miasta [...].

Decyzją z dnia 29 września 2014 r., znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 229 u.g.n., art. 104 K.p.a., orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] o po w. 40466 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o po w. 463 m2 obr. [...], obj. Iwh 53 cd. K W nr [...], na rzecz B. H..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na podstawie zebranej w toku postępowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i prawnej, ustalono, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 463 m2 obr. [...], obj. Iwh 53 cd. KW nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 13 czerwca

1977 r. Rep. A I Nr: [...]. Z treści tej umowy wynika, iż działka nr [...], stanowiąca w dniu nabycia współwłasność M. F. w 1/2 cz. i B. H. w 1/2 cz., przeznaczona została do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Urząd Miasta dnia 09.01.1975 r. Nr [...] pod budowę [...].

Następnie na podstawie operatu [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 12 czerwca 1997 r., działka nr [...] o pow. 463 m2 wraz z innymi działkami została zniesiona do działki nr [...], która tym samym operatem zmieniła konfigurację, powierzchnię oraz oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 40466 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...].

Jak więc ustalono, przedmiot postępowania stanowi część działki nr [...] o pow. 40466 m obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...], obj. Iwh 53 cd. KW nr [...].

Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...] wynika, iż spadek po M. F., zmarłej w dniu 2 lipca1995 r. w całości nabyła B. H..

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca może żądać zwrotu jej całości lub części jeżeli stosownie do art. 137 ww. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże stosownie do art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji prawnej służyło niewątpliwie ukształtowaniu stosunków prawnorzeczowych powstałych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów i służyło ochronie praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości (lub jego spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, przy czym zwrot prawny "nie przysługuje" rozumieć należy w ten sposób, że nawet pomimo wystąpienia przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogą zrealizować żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje niezbędne jest spełnienie łączne trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej (por. wyroki NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1010/07, z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08 i z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 161/09, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08).

W ocenie organu I instancji, kwestią niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie jest, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną i negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czyniącą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek art. 136 i 137 u.g.n. bezzasadnym. Organ administracji publicznej, otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w pierwszej kolejności bada, czy pochodzi on od legitymowanego podmiotu, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po spełnieniu tych przesłanek może nastąpić dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Jak ustalono, decyzją z dnia 9 lipca 1992 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez byłe Państwowe Przedsiębiorstwo "[...]", a ówcześnie już "[...]" Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. przy ul. B., prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] położonej w obr. [...] b. dz. adm. [...], co ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] w dniu 15 września 1993 r. Spełnione zostały więc wszystkie przesłanki określone przez przepis art. 229 u.g.n.

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] o pow. 40466 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] stanowi własność Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste [...] International Spółka Akcyjna z siedzibą w K.

Starosta [...] stwierdził, że mając na uwadze art. 229 u.g.n. oraz ustalenia odnośnie do stanu prawnego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. H., zarzucając jej naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 229 w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez:

- uznanie, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego jest "ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n.,

- uznanie, że wobec niezachowania obowiązku informacyjnego poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu i możliwy jest jej zwrot, doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że poważne wątpliwości budzą zagadnienia związane z charakterem przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz kwestia nabycia użytkowania wieczystego.

Wojewoda stwierdził nabycie przez "[...]" S.A. użytkowania wieczystego m.in. wywłaszczonej działki z mocy prawa w dniu 9 lipca 1992 r. Ustawodawca w art. 229 u.g.n. uwzględnia jedynie użytkowanie wieczyste, które powstało w drodze czynności prawnej, zatem przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do powstania tego typu prawa rzeczowego z mocy ustawy. Za takim poglądem przemawia już samo użycie zwrotu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego", albowiem nabycie tego prawa z mocy ustawy nie może być jednoznacznie utożsamiane z jego "ustanowieniem".

Ponadto argumentem na poparcie przedstawionego stanowiska jest charakter wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Stosownie do art. 27 u.g.n. oddanie określonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej, a wpis ten ma charakter konstytutywny. W myśl art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, z uwagi na właściwość przedmiotowego wpisu ma on moc wsteczną od daty złożenia wniosku o jego dokonanie. Natomiast w przypadku powstania prawa użytkowania z mocy ustawy, wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, albowiem powstaje on z mocy prawa a nie z momentem wpisu jak dzieję się to w przypadku jego konstytutywności.

Wobec powyższej argumentacji nie sposób nie zauważyć znacznych różnic pomiędzy stwierdzeniem nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa oraz jego ustanowienia na mocy umowy stron. Pozwala to jednoznacznie przesądzić, iż w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania art. 229 u.g.n., a w konsekwencji, nie jest słuszne stanowisko przedstawione przez organ, które polega na przyjęciu, iż w występującym w niniejszej sprawie stanie faktycznym zostały spełnione wszystkie przesłanki, które uniemożliwiają wnioskowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie strony, nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe w żaden sposób nie wpływa na uprawnienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Takie stanowisko występuje również w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, iż "W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Z tych więc względów organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinien rozpoznać sprawę nie tylko pod kątem przesłanek zwrotu. Ustalając w sposób nie budzący wątpliwości, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została obciążona użytkowaniem wieczystym, organ winien podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością."

Strona podniosła również, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 9 stycznia 1975 r. wskazano, iż celem wywłaszczenia była budowa [...] i – jak nie ulega wątpliwości – jego przyszłe funkcjonowanie. Natomiast powszechnie wiadomo, iż po zakończeniu prac budowlanych [...], a obecnie Hotel [...] spełniał rolę, dla której został stworzony, jedynie w bardzo krótkim okresie czasu. W 2004 r. "[...]" S.A. oraz "[...]" S.A. zawarły umowę sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości, której część stanowi wywłaszczona działka. Wymaga podkreślenia, iż w roku, w którym doszło do sprzedaży, wiadomym był fakt, iż Hotel [...] nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a co za tym idzie wywłaszczona działka stała się zbędna w osiągnięciu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zamiarem nowego inwestora było wybudowanie na miejscu istniejącego hotelu kompleksu nowych budynków.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia obowiązku informacyjnego względem wnioskodawczyni, przez co umowa zawarta pomiędzy "[...]" S.A. oraz "[...]" powinna zostać uznana za nieważną. Mianowicie zawarcie umowy pomiędzy wymienionymi spółkami bezpośrednio narusza prawa osoby trzeciej, która wskutek zaniechania czynności przez organ nie mogła skutecznie egzekwować swych roszczeń. Sankcja nieważności czynności prawnej w przypadku braku spełnienia ciążącego na organie obowiązku informacji została uznana przez judykaturę za właściwą w tego typu sprawach, czemu wyraz dał Sąd Najwyższy, który uznał za zasadne stanowisko, iż "na podstawie art. 58 § 1 k.c. nieważne jest rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej, naruszające przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który może wyłączyć jedynie brak wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy. Wyjątek ten może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy właściwy organ poinformował poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu i możliwy jest jej zwrot" (wyrok SN z 9 lipca 2009 r., sygn. akt II CSK182/09).

Odwołująca się wskazała także na poważne wątpliwości, związane z uznaniem przedsiębiorstwa państwowego "[...]" i jego następcy prawnego "[...]" S.A. za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.

"[...]" S.A. powstała w 1991 r. z przekształcenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, która w 1997 r. została po raz pierwszy notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych. Właścicielem wywłaszczonej nieruchomości od 1975 r. jest Skarb Państwa, który oddał ją w użytkowanie wieczyste należącej do niego jednostce organizacyjnej. Przedsiębiorstwo państwowe należy odróżnić od spółek Skarbu Państwa, które z prawnego punktu widzenia nie są przedsiębiorstwami państwowymi, ale spółkami, do których zastosowanie znajduje kodeks spółek handlowych.

W ocenie strony, oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego w takim stanie faktycznym należy traktować podobnie jak w sytuacji, w której doszło do komunalizacji mienia na rzecz gminy. Mianowicie, w momencie ustanowienia użytkowania wieczystego jedynym właścicielem zarówno nieruchomości jak i przedsiębiorstwa "[...]" było Państwo, a ściślej Skarb Państwa. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, iż ten sposób nabycia prawa jest jedynie przejawem władztwa państwowego i ingerencji w sferę majątkową obywateli, a nie rezultatem obrotu cywilnoprawnego, objętego hipotezą art. 229 u.g.n. Przedstawiona argumentacja odnosi się również do jednoosobowej spółki skarbu państwa "[...]" S.A., będącej stroną umowy sprzedaży zawartej w

2004 r., ponieważ jest ona następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Zatem również "[...]" S.A. nie może być uznana za osobę trzecią a w konsekwencji nie doszło do spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 229 u.g.n.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 25 listopada 2014 r., znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało – z mocy samego prawa, z dniem 5 grudnia

1990 r. – prawo jej wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, zaś ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nastąpiło w dniu 15 września 1993 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.).

Ponadto z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] stanowi własność Skarbu Państwa, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej.

Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zdaniem organu odwoławczego, powołany wyżej przepis art. 229 u.g.n. jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że nabycie przez osobę trzecią, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustaw - o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - nastąpiło wolą ustawodawcy z mocy samego prawa, zaś wydanie w tym zakresie decyzji Wojewody [...] z 9 lipca 1992 r. znak [...] - jako orzeczenia jedynie potwierdzającego ten fakt (tj. o charakterze deklaratoryjnym) - było niezależne od uznania tego organu administracji publicznej.

Jak natomiast wynika z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, hipotezą art. 229 u.g.n. objęte są wszelkie formy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w tym powstanie tego prawa z mocy ustawy (por. np. wyroki NSA w Warszawie: z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08 - LEX nr 552324 oraz z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1251/10 - LEX nr 990164; wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1190/11 - LEX nr 1152754; wyrok WSA w Lublinie z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12-LEX nr 1240996).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. H., zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 229 w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez:

- uznanie, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego jest "ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n.,

- uznanie, że pomimo niezachowania obowiązku informacyjnego poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu i możliwy jest jej zwrot, doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n.,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności przez nieodniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę, które w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i zawarcie w uzasadnieniu okoliczności, które w istocie są obojętne dla rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności nieodniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych w odwołaniu i zawartych tam wniosków dowodowych, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu, wskazując, że art. 229 u.g.n. nie znajduje zastosowania w przypadku użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa. Ustawodawca posługując się wyrażeniem "ustanowiono" wskazuje na zamiar objęcia normą wynikającą z analizowanego przepisu tylko takiego typu użytkowania wieczystego, które jest ustanowione na rzecz osoby trzeciej. Z taką sytuacją można mieć do czynienia jedynie w wypadku, gdy użytkowanie wieczyste powstało w drodze czynności prawnej. W konsekwencji przepis ten nie znajduje swego zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do powstania tego prawa z mocy ustawy.

W ocenie skarżącej, organ nie dokonał odpowiednich rozróżnień co do użytego w treści art. 229 u.g.n. wyrażenia "ustanawianie" oraz wyrażenia "powstanie", tak więc błędnie utożsamił ustanowienie użytkowania wieczystego w wyniku czynności prawnej z jego powstaniem z mocy prawa. W przypadku powstania użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie znajduje zastosowania przepis wyłączający możliwość egzekwowania swych praw na podstawie art. 136 ust. 3., a w konsekwencji zarówno organ l Instancji, jak i organ II Instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, do czego był zobligowany.

Zdaniem skarżącej odmowa zwrotu nieruchomości ze względu na ziszczenie się przesłanek zawartych w art. 229 u.g.n. jest bezzasadna. W stanie faktycznym sprawy powstanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego użytkowania wieczystego z mocy prawa należy traktować podobnie jak w sytuacji, w której doszło do komunalizacji mienia na rzecz gminy. Nabycie użytkowania wieczystego przez "[...]" nastąpiło w "obrębie" majątku Skarbu Państwa. W momencie ustanowienia użytkowania wieczystego jedynym właścicielem zarówno nieruchomości, jak i przedsiębiorstwa, było Państwo, a ściślej Skarb Państwa, zatem nie sposób uznać przedsiębiorstwa "[...]" za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Powyższe odnosi się również do jednoosobowej spółki skarbu państwa "[...]" S.A., będącej stroną umowy sprzedaży użytkowania wieczystego zawartej w 2004 r., gdyż jest ona następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego "[...]".

Argumentem przemawiającym za zwrotem wywłaszczonej nieruchomości jest również, w ocenie skarżącej, naruszenie ustawowych obowiązków informacyjnych wobec byłego właściciela wywłaszczonej działki. Pomimo, iż tego typu zaniedbanie ze strony Skarbu Państwa ma w niniejszej sprawie niebagatelne znaczenie, organ II instancji nie poddał pod swoje rozważania przedmiotowej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę należało oddalić, bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw.

W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu pod względem legalności poddana została decyzja o odmowie zwrotu części działki nr [...] w granicach nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] w K.. Podstawą rozstrzygnięcia organów administracji był art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.).

Skarżąca kwestionowała powyższą decyzję Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 229 u.g.n. Jej zdaniem, nieprawidłowe jest stanowisko organów, że doszło do ustanowienia prawa użytkowania na wywłaszczonej nieruchomości, oraz że "osobą trzecią" w rozumieniu tego przepisu było Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]".

Stan faktyczny sprawy jest niesporny i obejmuje następujące ustalenia, istotne z punktu widzenia motywów rozstrzygnięcia: umową sprzedaży z dnia 13 czerwca 1977 r. Rep. A I Nr: [...], skarżąca B. H. oraz M. F. (której jedynym spadkobiercą została następnie B. H.) zbyły wszystkie przysługujące im udziały we własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 463 m2 obr. [...], obj. Lwh 53 cd. KW nr [...], na rzecz Skarbu Państwa, ze względu na przeznaczenie jej, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Urząd Miasta dnia 09.01.1975 r. Nr [...], pod budowę [...].

Decyzją z dnia 9 lipca 1992 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Państwowe Przedsiębiorstwo "[...]" prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] położonej w obr. [...] b. dz. adm. [...], co ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] w dniu 15 września 1993 r.

W 1991 r. Państwowe Przedsiębiorstwo "[...]" uległo przekształceniu w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa "[...]" S.A.

Na podstawie operatu [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 12 czerwca 1997 r., działka nr [...] o pow. 463 m2 wraz z innymi działkami została zniesiona do działki nr [...], która tym samym operatem zmieniła konfigurację, powierzchnię oraz oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 40466 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...].

W 2004 r. "[...]" S.A. zbyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz "[...]" S.A.

Skarżąca wywodziła w skardze, że na podstawie tak ukształtowanych okoliczności faktycznych nie można uznać, aby w sprawie doszło do ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, bowiem taką osobą trzecią nie jest ani Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" ani "[...]" S.A. Ponadto twierdziła, że hipoteza art. 229 u.g.n. nie obejmuje sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy, a jedynie w drodze czynności prawnej.

Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach prawa, jak i w ugruntowanej już judykaturze i piśmiennictwie.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nieprzysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia, z których jeden wyrażony został treścią art. 229. W myśl powołanego przepisu, roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy do zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy właścicielkami przedmiotowej nieruchomości a Skarbem Państwa doszło w dniu

13 czerwca 1977 r., zaś o nabyciu użytkowania wieczystego tej nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" przesądziła ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). W księdze wieczystej prawo to zostało ujawnione wpisem w dniu 15 września 1993 r.

Stąd uznać należało, zdaniem Sądu, że wyczerpane zostały w sprawie wszystkie przesłanki, wymienione w art. 229 u.g.n., co w konsekwencji zasadnie stanowiło podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zagadnienia pojęcia "osoby trzeciej" na gruncie art. 229 u.g.n., w pierwszej kolejności wskazać należy na regulacje prawne obowiązujące w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Została ona zbyta przez współwłaścicielki w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wskazywał, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. To dobrowolne odstąpienie nieruchomości następowało w drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości. Do takich umów miały zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego. Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 następowało zawsze na rzecz Państwa, co nie może budzić wątpliwości w świetle treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 128 K.c.

W dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, tj. w dniu 13 czerwca 1977 r. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło nabyć we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości, a to z uwagi na obowiązującą wówczas zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, którą wyrażał art. 128 K.c., stanowiący w ust. 1, że: "Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu".

Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2).

Zatem Państwo zachowywało uprawnienia właścicielskie także do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej.

Nawet zmiana art. 128 K.c. dokonana ustawą, która weszła w życie z dniem 1 lutego 1989 r. nie przesądziła, że z chwilą wejścia w życie znowelizowanego art. 128 państwowe osoby prawne stały się właścicielem zarządzanego przez nie mienia państwowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III AZP 13/90).

Dopiero uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne z mocy ustawy uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach.

Do nowelizacji art. 128 k.c., tj. do dnia 31 stycznia 1989 r., pomimo tego, że stroną umowy było przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa osoba prawna, właścicielem nieruchomości nabytej od osoby fizycznej nie było to przedsiębiorstwo, czy inna państwowa osoba prawna, lecz Państwo (tak: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1980 r., sygn. III CZP 2/80, publ. ONSCP 1981, z. 4, poz. 47).

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99, publ. Lex nr 82648).

Przesądzająca w tym względzie jest treść art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia

29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego (art. 2 ust. 1 zd. 1). Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 2 ust. 3 zd. 1).

Zaprezentowane powyżej zmiany regulacji prawnych przeczą stanowisku, które zdaje się forsować skarżąca w niniejszej sprawie, że w okolicznościach niniejszej sprawy Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" utożsamiać należy ze Skarbem Państwa, co wyklucza uznanie tego przedsiębiorstwa za osobę trzecią. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia

23 marca 1990 r. przekazał w użytkowanie na czas nieokreślony Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" wymienione w decyzji nieruchomości państwowe w odpłatny zarząd na czas nieokreślony. W ten sposób inna państwowa osoba prawna, jaką było Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" objęło zarząd wywłaszczoną nieruchomością na zasadzie odrębności, dopuszczonej już wyżej opisaną nowelizacją K.c., od Skarbu Państwa, co uczyniło je nowym podmiotem, a w konsekwencji osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Fakt ten stanowił w dalszej kolejności, stosownie do treści przywołanego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podstawę do nabycia z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, co następnie deklaratoryjnie stwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 lipca 1992 r. Nr [...].

W odniesieniu do kwestii sposobu nabycia użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", wskazać należy, że z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, iż w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Wskazuje na to wykładnia gramatyczna, bowiem art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania tego prawa. Zgodnie z nim, istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z dnia 20 kwietnia

2011 r., sygn. I OSK 904/10, publ. www.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, co zostało wykazane powyżej, nie sposób przyjąć, aby w dacie powstania użytkowania wieczystego, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. dopuszczalne było utożsamianie Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" ze Skarbem Państwa.

Skoro zatem organy administracji prawidłowo ustaliły, że w sprawie zostały spełnione zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przesłanki odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutku nie mógł odnieść także zarzut dotyczący niezachowania obowiązku informacyjnego poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu.

Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, iż "jeśli nawet istnieją pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 jest zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrot nie może być dokonany, jeżeli wystąpi sytuacja przewidziana w art. 229 ustawy".

W kontrolowanej sprawie, obok podzielenia przez Sąd materialnoprawnego stanowiska w kontrolowanej sprawie zajętego przez organ I i II instancji, Sąd nie podziela także stanowiska strony skarżącej, że w kontrolowanych decyzjach został naruszony - art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy

W przekonaniu Sądu, uzasadnienie decyzji sporządzone przez organy obu instancji jest prawidłowe i odnosi się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę. Sąd nie dostrzegł, aby właściwe w sprawie organy naruszyły art. 8 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej".

Tego zaufania nie może wzbudzać wydawanie przez właściwe organy decyzji zgodnych z oczekiwaniami strony, jeżeli te oczekiwania nie mają uzasadnienia w treści powszechnie obowiązującego prawa.

Kontrolowanym organom, nie można też zarzucić, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a).

Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.