Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 990/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 d,e,f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, Protokolant Specjalista Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 czerwca 2014 r. nr LVI/1063/14 w przedmiocie ustalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Mysłowice 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym par. 4 ust. 2 i 4 – 6 załącznika do uchwały, w części, w której przepisy te uzależniają udzielenie stypendium szkolnego od przedłożenia faktur i rachunków oraz oryginalnych dokumentów potwierdzających poniesione koszty, 2) oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Mysłowice podjęła w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałę nr LVI/1063/14 w sprawie ustalenia Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Mysłowice. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w Katowicach, domagając się stwierdzenia nieważności uregulowań zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 4 ust. 2, 4 i 6 Regulaminu, zarzucając im rażące naruszenie art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ustalenie, iż pomoc materialna o charakterze socjalnym, udzielana jest wyłącznie poprzez refundację poniesionych wydatków, które mogą być dokumentowane zamkniętym katalogiem środków dowodowych, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do stanowienia takich regulacji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest normatywnym aktem wykonawczym należącym do kategorii aktów prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 9 lipca 2014 r., dlatego powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. o sygn. U 19/97, publ. OTK 1998, nr 4 poz. 47). Zaznaczył, że upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym w regulaminie takiej pomocy określa się:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Przytoczona treść art. 90f ustawy o systemie oświaty wskazuje, że rada gminy może określać formy udzielania stypendium w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na jej terenie, określonych w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 tej ustawy, do których zalicza się: całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcie realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą (pkt 1); pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników (pkt 2); całkowite lub częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (art. 90d ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Wskazuje to na zastosowanie trybu postępowania administracyjnego z odmiennościami zawartymi w tym przepisie. Oznacza to, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. W doktrynie wskazuje się, iż system dowodowy jest otwarty, jako dowód należy dopuścić wszystko, czego tylko prawo nie zabrania, a przez pojęcie środka dowodowego należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 127/10, Lex nr 599183). Tymczasem regulacje § 3 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 4 ust. 2, 4 i 6 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim uzależniają przyznanie stypendium szkolnego od przedłożenia oryginałów faktur i rachunków wystawionych na nazwisko i imię rodzica/opiekuna ucznia lub nazwisko i imię pełnoletniego ucznia, któremu przyznano stypendium zostały ustanowione z przekroczeniem delegacji ustawowej, tj. art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Wspomniane zapisy uchwały prowadzą do braku możliwości innego niż refundacja sposobu realizacji prawa do stypendium, a wówczas może dojść do sytuacji, w której osoby uprawnione do uzyskania pomocy, nie będą mogły z niej skorzystać, gdyż nie będą dysponować środkami pieniężnymi, np. na zakup określonych w uchwale pomocy szkolnych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 338/14, Lex 1511183).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Mysłowice wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów w niej zawartych. Przyznał, iż ustawowa regulacja materii przedmiotowej uchwały, zwłaszcza trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego jest wyłączną kompetencją rady gminy i nie przekracza normy zawartej w art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy bowiem podejmowanie uchwał w sprawach zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów oraz stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji, a wynika to wprost z art. 18 ust. 2 pkt 14a i 15 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak można by zgodzić się z kwestionowanym w skardze sposobem realizowania wypłat i udzielania pomocy materialnej, bowiem co do zasady pomoc w postaci stypendium szkolnego powinna być przyznawana w formie rzeczowej lub całkowitego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania. Dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w tych formach nie jest możliwe, może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego, co jednak nie wyłącza formy refundacji, określonej w częściowo tylko zaskarżonej uchwale. Zdaniem organu, forma zwrotu kosztów daje najlepszą gwarancję wykorzystania środków stypendialnych, zgodnie z faktycznymi potrzebami ucznia, związanymi z jego edukacją. Nie jest też celowe czynienie wydatków z budżetu gminy bez pozyskania dowodu poniesienia konkretnych wydatków, podlegających refundacji, jako uwarunkowanie techniczne ich poniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracyjnej publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Za takie uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Centralna Baza Orzeczeń NSA, dalej w skrócie "CBOSA", https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m. in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu, a więc przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego, poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała lub zarządzenie innej treści, niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny". Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2). Tym nie mniej, nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, bądź mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Go 532/14 i w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. o sygn. II SA/Po 1036/13 oraz w Gliwicach z dnia 05 grudnia 2013 r. o sygn. IV SA/Gl 314/13, CBOSA). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przyjmuje się: podjęcie ich przez organ niewłaściwy, brak podstawy do ich podjęcia w określonej i konkretnej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą ich podjęcia, naruszenie procedury ich podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyroki NSA z dnia: 26 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną wyrażoną przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Analizując będącą przedmiotem sporu uchwałę oraz uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd uznał, że skarga tylko w części zasługiwała na uwzględnienie.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że podstawy do przyznania pomocy materialnej dla uczniów uregulowane są w rozdziale 8a ustawy o systemie oświaty (oznaczonym jako "Pomoc materialna dla uczniów") i zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. nr 281, poz. 2781). Dodatkowo art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. nr 281, poz. 2781 z późn. zm.) nakazywał radzie gminy, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2005 r., uchwalić regulamin udzielenia pomocy materialnej, o którym mowa w art. 90 f ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z treścią art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty wyróżnia się dwa świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, są to stypendium szkolne i zasiłek szkolny.

Stypendium szkolne, zgodnie z art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także, gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12.

Z kolei zgodnie z art. 90e ustawy o systemie oświaty zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego.

Nie ulega wątpliwości, że upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym w regulaminie takiej pomocy określa się w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Przytoczony przepis zawiera delegację dla gminy do wydania aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP.

Treść art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że w szczególności rada gminy uchwala w regulaminie tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego, czyli określa pewne konieczne czynności jakie należy podjąć i wykazać w celu uzyskania prawa do realizacji określonych form pomocy materialnej dla uczniów.

Bezspornie regulamin ten jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i nie może wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP).

Rada uchwalając regulamin w przedmiotowym zakresie winna mieć zatem na uwadze obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przepisy, które określają formy udzielania stypendium szkolnego, tj. formę określoną w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty, do których zalicza się: całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą (pkt 1); pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników (pkt 2); oraz całkowite lub częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (art. 90d ust. 4 ustawy o systemie oświaty).

Oprócz wskazanej wyżej pomocy ustawa o systemie oświaty przewiduje również pomoc pieniężną, jednakże dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium szkolne uzna, że udzielenie stypendium w powyżej wskazanych formach nie jest możliwe lub celowe, to wówczas może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego (art. 90d ust. 5 ustawy o systemie oświaty).

Na gruncie omawianej materii utrwalony jest pogląd, wedle którego pierwszorzędną formą świadczenia jest pomoc rzeczowa, a tylko wyjątkową pomoc pieniężna (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 132/11; 6 maja 2014 r., sygn.. akt I OSK 338/14 i I OSK 385/14, CBOSA).

Oznacza to, że rada gminy powinna wskazać formy, w jakich udziela się stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy oraz określić sposób ustalania jego wysokości, przy czym nie może wykraczać poza przyjętą formę i sposób udzielania tego świadczenia (por. art. 90f pkt 1-3 ustawy o systemie oświaty), jak również powinna określić tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego (art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty).

Przytoczone wyżej rozważania dają podstawę do uznania, że w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a-e) i pkt 2 lit. a-c) załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Mysłowice., Rada Miasta Mysłowice powieliła normę art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i zarazem wprowadziła przykładowe wyliczenie zajęć edukacyjnych, jak i pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, uznając je za katalog otwarty, co uczyniła poprzez użycie określenia "w szczególności". Zatem, mamy tu do czynienia jedynie z częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego, koniecznym dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały, oraz przykładowym rozwinięciem form pomocy z uwagi na potrzeby uczniów (np. naukę języka obcego, zajęcia: sportowe, muzyczne, plastyczne, jak również zapisem dopuszczającym także inne zajęcia poszerzające wiedzę ucznia - § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a-e).

Nie mniej jednak zamieszczone zostały unormowania odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w związku z art. 90f ustawy o systemie oświaty, zważywszy odpowiednio na treść § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a-e), pkt 2 lit. a-c), która zawiera możliwe formy udzielania stypendium szkolnego, oraz § 3 ust. 2 (rodzaje form pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników), a także § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, które nie modyfikują form stypendium, określonych w normie art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ale je powielają i realizują poprzez doprecyzowanie.

Zdaniem składu orzekającego, dopiero pominięcie któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkowałoby brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i mogłoby mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego w tym zakresie aktu prawa miejscowego.

Poczynione wyżej rozważania nie dają podstawy do podzielenia zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności uregulowania § 3 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako w sposób rażący naruszającego art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżone regulacje nie naruszają w sposób istotny prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności w części objętej skargą, w oparciu o art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tego powodu, w tym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych kwestii zwłaszcza sposobu udzielania pomocy materialnej dla uczniów należy zaakcentować, że pojęcie "trybu i sposobu" udzielania stypendium szkolnego należy rozumieć jako zobowiązanie do uregulowania również technicznych aspektów udzielania pomocy w takiej postaci, aby uwzględnić ich potrzeby.

Norma art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość udzielenia stypendium szkolnego w formie przyznania pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników, lecz nie stanowi o obowiązku skredytowania tego świadczenia przez ubiegającego się o pomoc, a następnie zwrotu poniesionych na ten cel środków przez organ przyznający świadczenie.

Wprowadzona w postaci uregulowania § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (Regulamin) możliwość realizowania stypendium szkolnego w formach wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-3, poprzez wypłatę określonej sumy pieniężnej, po wcześniejszym skredytowaniu tej pomocy przez wnioskodawcę oznacza modyfikację form pomocy, określonych w ustawie o systemie oświaty i wykracza poza kompetencje przyznane gminie wyłącznie do określania sposobu, w jaki udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów. Użyte w § 4 ust. 2 pojęcie "refundacji poniesionych wydatków" winno dotyczyć również możliwości udzielenia stypendium szkolnego w formie przyznania pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, na co wskazuje art. 90d ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Niedopuszczalne zatem jest wyłączenie przez gminę materialnego wsparcia rzeczowego poprzez zapis § 4 ust. 2 i 4-6 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Stojąc na takim stanowisku przyjdzie podzielić zarzut skargi, że Rada Miasta Mysłowice wykraczając poza upoważnienie ustawowe nadała temu pojęciu znaczenie wyłącznie ekonomiczne jako operacji finansowej polegającej na zwrocie części lub całości poniesionych przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy) kosztów, do czego nie była uprawniona nakładając obowiązek uzależnienia udzielenia stypendium szkolnego od przedłożenia faktur i rachunków oraz oryginalnych dokumentów potwierdzających poniesione koszty, co zostało zawarte w treści § 4 ust. 2 i 4-6 załącznika do uchwały.

Ustawodawca upoważnił jedynie do określenia "trybu i sposobu" udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Stąd też, brak jest podstaw do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca i formułowania ich desygnatów językiem prawnym czy ekonomicznym, jeżeli sam ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom. Czyniąc to w treści załącznika do zaskarżonej uchwały dopuszczono się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. Brak stanowiska ustawodawcy w jakieś sprawie musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji uchwałodawczej.

Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie polega ono też na wykładni rozszerzającej ani celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1999 r. o sygn. akt U 4/99 i powołane tamże orzeczenia). Stąd też uprawnione jest żądanie skargi o stwierdzenie nieważności części zakwestionowanych w skardze zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 4 ust. 2 i 4-6 załącznika do uchwały, w części, w której przepisy te uzależniają udzielenie wnioskowanego świadczenia od przedłożenia faktur i rachunków oraz oryginalnych dokumentów potwierdzających poniesione koszty wyłącznie poprzez ich refundację, dokumentowaną zamkniętym katalogiem środków dowodowych, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do stanowienia takiej regulacji, co dowodzi modyfikacji ustawowych form pomocy i nie jest tylko jednym ze sposobów i możliwości ich realizacji.

W tym miejscu przyjdzie zaaprobować pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 110/13, w którym zauważono, iż "sposób realizacji pomocy zakłada niejako refundację poniesionych wydatków, co jest niezgodne z istotą udzielania pomocy uczniom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Niskie dochody, o których mowa w art. 90 d ust. 1 cyt. ustawy, powodują właśnie często, że określone koszty związane z edukacją nie mogą być poniesione przez rodzinę ucznia. Dlatego też pomoc w formie stypendium szkolnego nie może być uzależniona od uprzedniego poniesienia wydatku." (cytat)

Dodatkowo zważyć przyjdzie, że ustawodawca w art. 90n ustawy o systemie oświaty przyjął zasadę, że sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Podkreślił, że świadczenia, o których mowa we wskazanym przepisie to stypendium szkolne i zasiłek szkolny, a zatem nie można uzależniać przyznania wymienionych świadczeń od przedłożenia wyłącznie dokumentów wskazanych w uchwale ustanawiając zamknięty katalog środków dowodowych, tj. rachunków, faktur czy innych dowodów imiennych potwierdzających poniesione koszty.

W tej mierze nie sposób nie zauważyć, że regulacja § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały odnosi się do udokumentowania szczególnego rodzaju wydatków wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-3, a zatem m.in. wydatków na udział w różnych formach zajęć (pkt 1 lit. a-e), wydatków na zakup podręczników, przyborów szkolnych i innych pomocy i przyrządów naukowych lub wyposażenia szkolnego (pkt 2 lit. a-c), wydatków związanych z zakwaterowaniem w bursie, internacie, żywienie w bursie, internacie, stołówce szkolnej, transport środkami komunikacji zbiorowej. Oczywistym jest, ze skoro dana osoba ponosi dany wydatek - to w celu weryfikacji tego faktu - musi on być udokumentowany jakimś dokumentem źródłowym, potwierdzającym jego wysokość. Trudno tu wskazać, że specyfika tego rodzaju wydatków może być dokumentowana poprzez zeznania świadków, opinie biegłych, czy oględziny, gdyż jednoznacznie w przedmiotowym przypadku chodzi tu o bardzo konkretne wydatki o charakterze finansowym. Zapis § 4 ust. 2 i 4-6 załącznika do uchwały zawęża przy tym formy ich dokumentowania, ustanawiając zamknięty katalog środków dowodowych potwierdzających wydatki, na pokrycie których przeznaczone jest stypendium, przez co nie może być uznany za prawidłowy.

W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd obowiązany był stwierdzić w punkcie 1 sentencji wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 4 ust. 2 i 4-6 załącznika do uchwały, w części, w której przepisy te uzależniają udzielenie stypendium szkolnego od przedłożenia faktur i rachunków oraz oryginalnych dokumentów potwierdzających poniesione koszty, jako niezgodnego w sposób istotny z art. 90d ust. 1-4 oraz art. 90f pkt 3 ustawy o systemie oświaty, a z mocy art. 151 p.p.s.a. w pozostałej części w punkcie 2 sentencji skargę oddalono, kierując się wcześniej wywiedzionymi względami.