Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 543/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
Teza: 1.  Decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego".

2. Przepis art. 63 ust. 3 interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

3. Nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne.

TEZY

1.  Decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego".

2. Przepis art. 63 ust. 3 interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

3. Nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA: Andrzej Niecikowski WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi S. K. oraz L. K.- wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółka cywilna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji w części objętej punktem 3 decyzji z dnia [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonywana; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: S. K. oraz L. K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu część kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezydent Miasta ustalił współużytkownikom wieczystym L. K. i S. K. dodatkową opłatę roczną za rok 2006 w kwocie [...] zł stanowiącą 10% wartości nieruchomości gruntowej o powierzchni 2.1678 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] z tytułu nie dotrzymania terminów zabudowy tej nieruchomości. Równocześnie zakreślił współużytkownikom termin płatności tak ustalonej opłaty i orzekł, że opłata za każdy następny rok nie dotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości będzie podlegać zwiększeniu o dalsze 10 % wartości nieruchomości gruntowej, szczegółowo opisanej w punkcie pierwszym, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że opisana nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] została oddana, na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r. w użytkowanie wieczyste spółce A. SA w K.

Wyjaśnił, że na mocy tej umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w przeciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, które nastąpiło [...] września 1997 r., zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty.

W dniu 17 lutego 1998 r. użytkownik wieczysty A. SA w K. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla lokalizacji inwestycji pod nazwą "[...]". Ponieważ realizacja koncepcji przetargowej, z uwagi na uznanie w wyniku analizy geologiczno-inżynierskiej terenu gruntów nasypowych za nienośne, wymagała od użytkownika wieczystego zwiększonych nakładów finansowych, ostatecznie na jego wniosek Zarząd Miasta zgodził się na zmianę terminów zabudowy tej nieruchomości w ten sposób, że termin rozpoczęcia budowy przesunął do dnia 1 września 2001 r., a termin jej zakończenia określił na dzień 1 września 2003 r.

W dniu [...] maja 2000 r. umową w formie aktu notarialnego spółka A. sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz L. K. i S. K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" w K. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów zabudowy.

W dniu [...] lipca 2001 r. wystąpili oni do Wydziału Skarbu Miasta z wnioskiem o kolejną zmianę terminów zabudowy nieruchomości proponując, aby termin rozpoczęcia budowy ustalony został na dzień 1 września 2004 r. a zakończenia na 1 września 2006 r., uzasadniając to przedłużającym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zainicjowanym przez Spółkę A., pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym położona jest działka [...], potrzebą przeprowadzenia stosownych analiz marketingowych oraz uśmierzenia niepokoi społecznych związanych z planowaną inwestycją.

Zarząd Miasta przychylił się do ich prośby tylko częściowo, wyrażając zgodę na przesunięcie tych terminów o tyle, że rozpoczęcie budowy miało nastąpić do dnia 31 sierpnia 2003 r. a jej zakończenie do dnia 1 września 2004 r.

W dniu 28 sierpnia 2003 r. po raz kolejny L. K. i S. K. zawnioskowali o przesuniecie przedmiotowych terminów. Z pisma wynikało, że umowę o prace projektowe zawarli dopiero w styczniu 2003 r. a wniosek o ustalenia warunków zabudowy złożyli 4 czerwca 2003 r.

Kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2003 r. wykazała, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane a teren wykorzystywany jest pod inną działalność handlową oraz miejsca parkingowe.

W związku z takim stanem rzeczy na mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Organ I instancji podniósł, że już po jego wszczęciu S. K. po raz kolejny wystąpił o przedłużenie terminów zabudowy i odstąpienie od ustalania dodatkowej opłaty argumentując, że zaistniała sytuacja nie wynikła z jakichkolwiek zaniedbań użytkowania wieczystego, ale była wyłącznie wynikiem perturbacji, do jakich doszło w związku z wnioskiem pierwotnego użytkownika wieczystego spółki A. o ustalenie wzizt, który pismem z dnia [...] lipca 2001 r. został wycofany. To zaś skutkowało umorzeniem postępowania w tej sprawie, a w konsekwencji także koniecznością złożenia nowego wniosku przez aktualnych użytkowników wieczystych, którzy dołożyli wszelkich starań, aby przygotować nową koncepcję zagospodarowania.

Wniosek o przedłużenie terminu z uwagi na oczywiste, zdaniem Urzędu Miasta, zaniedbania nie został jednak uwzględniony. Użytkownicy wieczyści mieli, a przynajmniej powinni byli mieć, świadomość spoczywających na nich obowiązków w związku z nabyciem od spółki A. prawa użytkowania wieczystego. Wycofanie przez spółkę A. S.A. wniosku o ustalenia wzizt stanowiło wynik sprzedaży terenu. Przepisy ustawy z 1994 r. nie dawały bowiem możliwości "przeniesienia" takiej decyzji na inną osobę. W tej sytuacji L. K. i S. K. winni wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego, tymczasem wniosek taki został złożony dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, nadto z uwagi na nie uzupełnione w terminie braki musiał pozostać bez rozpoznania. O tym fakcie zostali poinformowani pismem z dnia 14 lipca 2003 r. Natomiast dopiero w dniu 21 listopada 2003 r. złożyli ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Po tej odmowie S. K. jeszcze dwukrotnie zwracał się o przedłużenie terminu, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione.

Niezależnie od tego organ I instancji podał, że przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2004 r. - już po wszczęciu postępowania administracyjnego - oględziny miejsca pozwoliły ponad wszelką wątpliwość ustalić, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane, a teren nadal jest wykorzystywany pod inną działalność handlową oraz miejsca parkingowe. Wyniki tych oględzin zostały potwierdzone w dniu [...] czerwca 2006 r. podczas przeprowadzonej w obecności strony oraz pełnomocników stron rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo organ pierwszej instancji wskazał, że użytkownicy wieczyści przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, dostarczając go dopiero 15 lutego 2005 r.. Podobnie było zresztą i z pozostałymi opracowaniami, które inwestor doręczał zawsze ze znacznym opóźnieniem.

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro mimo dwukrotnego przesunięcia użytkownikom wieczystym terminów realizacji zabudowy przedmiotowej nieruchomości nie osiągnięto zamierzonego w umowie celu, a przy tym skoro L. K. i S. K. jako nabywcy prawa użytkowania wieczystego wiedzieli, w jaki sposób, na jakich zasadach i w jakich terminach przedmiotowa nieruchomość ma być zagospodarowana, zastosowanie znajduje art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadne było ustalenie dodatkowej opłaty rocznej, której wysokość stanowi 10% wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przezeń operacie szacunkowym na kwotę [...] zł.

W dniu [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta wydał postanowienie, w którym postanowił "sprostować oczywistą omyłkę w oznaczeniu strony w osnowie decyzji z dnia [...] października 2006 r. w ten sposób, że zamiast "obciążającej Pana L. K. i Pana S. K. jako współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej" winno być "obciążającej Pana L. K. i Pana S. K. na prawach wspólności łącznej jako wspólników spółki cywilnej pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług [...] z siedzibą w K. – współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. K. i S. K., wskazując, że zaskarżają również postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2003 r., [...] września 2004 r., [...] listopada 2004 r., [...] kwietnia 2005 r., [...] lipca 2006 r. oraz [...] października 2006 r.

Zarzucając decyzji naruszenie przez organ pierwszej instancji tak prawa procesowego - art. 107 §1 i 3 kpa, art. 106 kpa, art. 8 i 10 kpa, art. 35 §2 i 3 kpa, art. 36 kpa, jak i prawa materialnego - art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnieśli o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wymienionym postanowieniom zarzucili natomiast naruszenie przepisów art. 64 § 4 oraz art. 126 kpa i wnieśli o ich uchylenie.

Zdaniem odwołujących się decyzja organu I instancji jest nieważna, albowiem stronami postępowania byli i są S. K. i L. K. jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą PPHU "[...]" i wszelka korespondencja w sprawie kierowana była każdorazowo na spółkę cywilną. Zatem adresatem decyzji powinni być wspólnicy spółki cywilnej PPHU [...] a nie S. i L. K. jako osoby fizyczne. Błędne oznaczenie przez organ I instancji strony postępowania i skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie przepisu art. 107 §1 kpa, a także decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Brak wskazania w rozstrzygnięciu związku adresata decyzji z podmiotem PPHU [...] uniemożliwia ustalenie zakresu odpowiedzialności pomiędzy S. K. i L. K. a w konsekwencji z przedsiębiorstwem PPHU [...], które jest użytkownikiem wieczystym wymienionej nieruchomości. Przy tym, zdaniem odwołujących się, niewykonalność decyzji w tym zakresie ma charakter trwały.

Również punkt 3 decyzji nie jest wykonalny, gdyż rozpoczęcie zabudowy przedmiotowej nieruchomości wymaga stosownych decyzji i zezwoleń, więc jak długo użytkownik wieczysty nie będzie ich posiadał tak długo nie istnieje możliwość liczenia uchybionego terminu rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy.

Odwołujący odnieśli się do nieprawidłowości w prowadzonym przez Wydział Architektury i Urbanistyki postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podali m.in., że mimo złożonego wniosku oraz uzupełnienia jego braków w dniu [...] lipca 2003 r. Wydział Architektury i Urbanistyki pismem z dnia [...] lipca 2003 r. powiadomił wnioskodawców, że wniosek pozostaje bez rozpoznania, bezprawnie pozbawiając tym samym inwestora dochodzenia swoich praw w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji użytkownicy wieczyści zmuszeni zostali do złożenia ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe okoliczności zaprzeczają twierdzeniom organu I instancji jakoby wniosek o ustalenie warunków zabudowy użytkownicy wieczyści złożyli dopiero po upływie trzech lat od nabycia. Podnieśli również, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki [...] nie zostało zakończone i trwa do chwili obecnej, mimo wielokrotnych monitów ze strony inwestora.

Skoro zaś postępowanie o ustalenie warunków zabudowy cały czas nie zostało zakończone, brak było podstaw do wszczęcia przez organ I instancji postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty i zarządzania w nim oględzin miejsca, gdyż zaistniała sytuacja uniemożliwia użytkownikowi wieczystemu wykonanie jakichkolwiek czynności budowlanych i trudno było spodziewać się, że na przedmiotowej działce będą prowadzone jakieś prace budowlane.

Zarzucili także, że pomimo składania wniosków o przedłużenie terminów zabudowy Prezydent Miasta zarządzeniami odmawiał ustalenia dodatkowych terminów.

Nadto ignorowane były postanowienia punktu XI umowy zawartej pomiędzy Gminą a spółką A., że Gmina zobowiązuje się do przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości, jeżeli ich niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntu, w szczególności opóźnieniami procedur w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskiwania stosownych zezwoleń wynikających z działania osób trzecich korzystających z uprawnień określonych w art. 28 kpa, co najmniej o okres opóźnień w realizacji zabudowy spowodowanych tymi okolicznościami. Tymczasem to właśnie dawało im podstawy, aby ponownie zwracać się do Wydziału Skarbu o koleje przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji.

Nadto, gdy uzyskali stamtąd odpowiedzi z których wynikało, że ich wniosek o przedłużenie terminu zostanie ponownie rozpatrzony po zakończeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy słusznie mogli się spodziewać, że postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty zależy od uprzedniego rozpatrzenia sprawy przedłużenia terminów zabudowy.

Wreszcie, zdaniem odwołujących się, decyzja organu pierwszej instancji spełnia także warunki kwalifikujące ją do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił i nie ustalił, jakie to okoliczności zależne od użytkownika wieczystego spowodowały, że nie dotrzymał on terminu zagospodarowania gruntu. Tym samym oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na subiektywnym i niezgodnym z rzeczywistością stanowisku Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W odwołaniu zawarty został również zarzut, że operat szacunkowy zawierający wycenę przedmiotowej działki jest wątpliwy, bo rzeczoznawca nie uwzględnił w nim tego, że działka [...] znajduje się na nasypie i jest gruntem nośnym, a tym samym jego zabudowa wymaga odpowiedniej technologii oraz, że uzasadnienia wymaga wykazana różnica w cenie działki między wyceną z 2003 r. a wyceną sporządzoną w 2006 r. W ocenie odwołania wartość tej działki została bowiem radykalnie zawyżona po to tylko, aby "naliczenia procentowe (10%) dodatkowych opłat dało Gminie, jakkolwiek w sposób nieuzasadniony, wyższe kwoty".

Zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i bez dostatecznych przesłanek, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie dodatkowej opłaty powinno nastąpić nie w formie postanowienia lecz poprzez zwykłe zawiadomienie dokonane na podstawie art. 61 § 4 kpa.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 63 ust. 2 i art. 64 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i dlatego ustalenia te organ odwoławczy przyjął za własne.

Podało, że skierowanie przedmiotowej decyzji administracyjnej imiennie do S. K. i L. K. zamiast do S. K. i L. K. wspólników spółki cywilnej pod nazwą "PPHU [...]" w żadnym razie nie jest skierowaniem jej do "osoby nie będącej stroną w sprawie". W art. 156 §1 pkt. 4 kpa chodzi bowiem o skierowanie decyzji do innego podmiotu, czyli podmiotu nie uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym. Zaadresowanie decyzji do osób będących w rzeczywistości wspólnikami spółki cywilnej, bez wskazania, że występują w tym charakterze, nie wpływa na prawidłowość oznaczenia adresata decyzji. Spółka cywilna nie jest bowiem samodzielnym podmiotem "innym" od jej wspólników (wyrok NSA z 27 września 2000 r. sygn. V SA 2035/99 Lex nr 54225, uchwała 7 sędziów SN - Izba Cywilna z dnia 26 stycznia 1996 r. sygn. III CZP 111/95). Przy tym od wszczęcia postępowania aż po chwilę obecną nie miała miejsca jakakolwiek zmienność składu osobowego spółki "PPHU [...]". Wspólnikami jej byli i cały czas są S. K. i L. K. Jednocześnie organ wskazał, że błędnie odwołujący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem instytucja ta odnosi się do decyzji ostatecznych. Mylą się również odwołujący, w ocenie organu odwoławczego, wywodząc, że takie zaadresowanie decyzji uniemożliwia ustalenie zakresu odpowiedzialności pomiędzy S. K. a L. K. a w konsekwencji z przedsiębiorstwem PPHU [...], które to jest użytkownikiem wieczystym wymienionej nieruchomości. W przypadku spółki cywilnej choć prowadzenie działalności gospodarczej łączy się z reguły z utworzeniem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kc, to jednak podmiotami stosunków cywilnoprawnych mogą być tylko podmioty prawa cywilnego. Wbrew zatem błędnemu przeświadczeniu odwołania to nie PPHU [...] s.c jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, ale jej współużytkownikami wieczystymi na zasadzie wspólności łącznej (art. 863 kc) są S. K. i L. K. Odpowiedzialność ich jest zaś w tym wypadku solidarna (art. 864 kc).

Organ zakwestionował także przedstawiony w odwołaniu pogląd, że jak długo użytkownik wieczysty nie będzie posiadał stosowanych decyzji i zezwoleń na budowę tak długo nie istnieje możliwość liczenia uchybionego terminu nie rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy, z uwagi na jego sprzeczność z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej warunkowana jest tylko i wyłącznie stwierdzeniem faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości, o ile termin ten oczywiście nie został przedłużony (art. 62 ust. 4 ugn) w wyniku zgody właściciela. Regulacja ta chroni bowiem interes publiczny przed zbędną opieszałością użytkownika wieczystego, któremu nieruchomość oddaje się na preferencyjnych warunkach, ale w konkretnym celu.

Odnośnie podanych nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skutkujących przedłużającym się postępowaniem i niewydaniem decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w związku z nabyciem od spółki A. prawa użytkowania wieczystego odwołujący powinni mieć świadomość spoczywających na nich obowiązków. Wycofanie zaś przez tę spółkę wniosku o ustalenia wzizt nie tyle wynikało z opieszałości urzędów, ile stanowiło wynik sprzedaży tego terenu. Przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie dawały bowiem możliwości "przeniesienia" decyzji wzizt na inną osobę. Nie jest również tak, że perturbacje, jakie wynikły przy staraniach aktualnych użytkowników wieczystych o ustalenie warunków zabudowy wynikają tylko z przyczyn od nich niezależnych oraz arbitralności działań podejmowanych przez organy architektoniczno-urbanistyczne. Stosowny wniosek złożyli oni bowiem dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości i na dodatek z uwagi na jego nie uzupełnienie w wymaganym terminie musiał on zostać pozostawiony bez rozpoznania.

Jako chybioną ocenił organ odwoławczy argumentację odwołujących się co do naruszenia przez organ pierwszej instancji postanowień punktu XI umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółce A. Zdaniem organu nie może ona bowiem odnieść zamierzonego skutku na gruncie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Natomiast jeśli odwołujący uważają, że właściciel nieruchomości naruszył zobowiązania umowne, nic nie stoi na przeszkodzie aby użytkownik wieczysty poszukiwał ochrony prawnej przed sądem powszechnym.

Brak również podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa, z uwagi na brak występowania w sprawie określonych w tym przepisie przesłanek. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem w sposób prawidłowy wyjaśnione.

Zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego zawierającego wycenę przedmiotowej działki organ uznał za gołosłowne, wskazując, że został on wykonany przez osobę o stosownych uprawnieniach zawodowych, operat warunkom formalnym oraz szeroko i precyzyjnie opisuje nieruchomość, a odwołujący się nie przedstawili żadnego "kontroperatu".

Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa jest bezzasadny, gdyż organ administracyjny wytłumaczył dlaczego zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń.

Odnosząc się do kwestii skarżonych postanowień organ odwoławczy uznał, że jakkolwiek zarówno w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu jak i przy powiadamianiu o wyznaczeniu dodatkowego terminu dla załatwiania sprawy wystarczy zwykłe zawiadomienie, to równocześnie nie są to uchybienia tego rodzaju które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego w Krakowie złożyli L. K. i S. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili:

1. naruszenie przepisu art. 63 ust.2 i 3, a także przepisu art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe było dochowanie terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przez użytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości, mimo że nie były wydane stosowne decyzje administracyjne wynikające z przepisów prawa budowlanego.

2. naruszenie przepisów art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie stoi na przeszkodzie, aby wieczysty użytkownik dochował terminu na rozpoczęcie zabudowy gruntu, a tym samym rozpoczął jakiekolwiek prace budowlane zgodne z koncepcją zagospodarowani a tego terenu,

3. naruszenie przepisów art. 28 i przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stoi na przeszkodzie, aby wieczysty użytkownik dochował terminu na rozpoczęcie zabudowy gruntu, a tym samym rozpoczął jakiekolwiek prace budowlane, w tym prace przygotowawcze zgodne z koncepcją zagospodarowania tego terenu,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ przepisów art. 75; 77; 84 k.p.a. w zw. z przepisem art. 90 oraz 95 k.p.a. przez:

- uniemożliwienie stronie złożenie przed rozprawą dalszych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w sytuacji, kiedy postępowanie o ustalenie dodatkowej opłaty było i jest ściśle związane z postępowaniem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz postępowaniem o ustalenie nowego terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy,

- nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa - hydrologa w sytuacji, gdy planowana inwestycja zgodnie z koncepcją Gminy ma być usytuowana na gruncie nasypowym zaliczanym do kategorii gruntów skomplikowanych, a tym samym ustalenie jej wartości z całkowitym pominięciem tego faktu, który zasadniczo wpływa na zmniejszenie wartości gruntu,

b/ przepisów art. 7 i 10 k.p.a, w sytuacji, kiedy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wypowiedzenie się przez stronę, co do zebranego materiału i dowodów było niezbędne, dla załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

c) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzje nie obejmował całości zgromadzonego materiału w sprawie, w tym akt sprawy nr [...] dot. postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowania przedmiotowej nieruchomości, prowadzonego przez Urząd Miasta Wydział Architektury i Urbanistyki,

d/ błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że:

- nie dochowano terminów zagospodarowania nieruchomości z powodów zależnych od użytkowników wieczystych, kiedy w rzeczywistości nie dochowano terminów z powodu braku odpowiednich decyzji administracyjno -budowlanych oraz rażącej przewlekłości tych postępowań, mimo że złożono w tym zakresie stosowne wnioski i ponaglenia,

- nie dochowano terminów zagospodarowania nieruchomości z powodów zależnych od użytkowników wieczystych, kiedy w rzeczywistości przedłużone było postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy z powodu realizacji przez inne organy Gminy ustaleń inwestycji celu publicznego tj. rozbudowa ciągów komunikacyjnych wzdłuż ul. [...] w K. oraz ul. [...] w oparciu o toczące się postępowanie o nr [...] wszczęte w dnia [...].10.2004 r.

5. naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przyjmując bez przeprowadzania wnikliwego postępowania dowodowego, że jedynie słusznym w przedmiotowej sprawie jest stanowisko prezentowane przez Wydział Skarbu Gminy w sytuacji, kiedy nie dotrzymanie terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych użytkowników wieczystych tj. nie wydanie przez właściwe organy Gminy w rozsądnym terminie stosownej decyzji administracyjnej umożliwiającej prowadzenie prac budowlanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy rażąco zawęził zakres swojego postępowania, ograniczając się do uznania ustaleń dokonanych przez organ I instancji za własne.

Decyzja została wydana bez wszechstronnego zbadania faktów i dowodów oraz z naruszeniem uznania administracyjnego. Organ nie wskazał jakie argumenty przeważyły za przyjęciem tezy, że nie dochowano terminów zabudowy z przyczyn zależnych od użytkowników wieczystych.

Dalej skarżący wskazali, że art. 156 § 1 kpa posługuje się terminem "decyzja" bez określenia bliższego jej charakteru. Takie sformułowanie nie wskazuje, czy chodzi o decyzję ostateczną, czy również nie ostateczną. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Ponownie podkreślili, że decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej na L. K. i S. K. nie wskazuje na związek z prowadzoną przez nich działalnością w formie spółki cywilnej. Brak wskazania przyczyny występowania łącznie dwóch niezależnych osób fizycznych musi skutkować nieważnością decyzji, nie ma bowiem oznaczenia tytułu do ich solidarnej odpowiedzialności.

Nie do zaakceptowania, zdaniem skarżących, jest stanowisko SKO w [...], że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje bez związku z posiadaniem przez użytkownika wieczystego stosownych decyzji i zezwoleń na budowę. Uznanie, że nałożenie opłaty dodatkowej uzależnione jest wyłącznie od niedotrzymania terminu jest zdaniem skarżących dowolne, oraz sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem oraz zasadami równości, praworządności i słuszności.

W przeprowadzonym postępowaniu nie wykazano, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości spowodowane zostało okolicznościami zależnymi od użytkowników wieczystych, a taki obowiązek spoczywał na organach rozpatrujących przedmiotową sprawę. Nie ma bowiem podstaw do kształtowania odpowiedzialności wieczystego użytkownika na zasadzie ryzyka tj. obciążania go negatywnymi skutkami nie zagospodarowania terenu w terminie niezależnie od przyczyn jego niedochowania. Tymczasem organy żądają od skarżących rozpoczęcia budowy, nie zważając na fakt, że nie dysponuje on, z przyczyn leżących po stronie Urzędu Miasta odpowiednimi decyzjami. Podkreślili, że została wydana decyzja, natomiast nie został ustalony nowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy gruntu, nie wiadomo więc kiedy powstaje obowiązek ponoszenia wymierzonych dodatkowych opłat rocznych oraz które terminy będą brane pod uwagę przy ewentualnym zwiększaniu opłat rocznych o dalsze 10 % wartości nieruchomości.

Dalej skarżący argumentowali, że SKO w [...] wydało decyzję nie umożliwiając skarżącym złożenia dalszych wyjaśnień w sprawie, dokumentów i innych istotnych wniosków dla ustalenia stanu faktycznego.

Konieczne było bowiem zapoznanie się przez organ z aktami sprawy nr [...] prowadzonej przez Urząd Miasta Wydział Architektury i Urbanistyki, a także aktami sprawy o nr [...] Wydziału Skarbu. Podali, ze w dniu [...] listopada 2006 r. UM wydał decyzję [...] ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości.

Myli się również organ drugiej instancji, w ocenie skarżących, stwierdzając, że wydawanie przez organ pierwszej instancji postanowień o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty, zamiast zwykłego zawiadomienia nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem skarżących taka forma rozstrzygnięć miała ogromne znaczenie dla sprawy, gdyż wyrabiała błędne przekonanie strony o niemożliwości ich skarżenia, a to powodowało, że strona przez 3 letni okres trwania tego postępowania nie podejmowała działań (brak możliwości zaskarżenia) zmierzających do zdyscyplinowania urzędników organów pierwszej instancji w celu szybszego zakończenia trwającego postępowania, a to z kolei powodowało, że w miarę upływu lat wartość posiadanego prawa wieczystego użytkowania zwyżkowała, doprowadzając do tego, że w 2006 r. wartość ta była wyższa prawie o 2 mln zł. w stosunku do ustalonej wartości w 2004 r. Można zatem przyjąć hipotetycznie, że gdyby wówczas ustalono dodatkową opłatę, byłaby ona odpowiednio niższa. Nadto wymienionymi postanowieniami mylnie informowano stronę, że przedłużenie w załatwieniu tej sprawy wynika z konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przyczyn przedłużania postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W konsekwencji w maju i październiku 2006 r. strona mogła oczekiwać, że najpierw uzyska decyzję o warunkach zabudowy, a następnie dopiero organ pierwszej instancji wyjaśni przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uzna, że naruszenie terminów zabudowy gruntu nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych.

Nadto skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji jest niewykonalna. Zdaniem skarżących, skoro została wydana decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, a nie został ustalony nowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy gruntu, oznacza to, ze nie wiadomo, kiedy powstaje obowiązek ponoszenia wymierzonych dodatkowych opłat rocznych oraz, które terminy będą brane pod uwagę przy ewentualnym zwiększaniu opłat rocznych o dalsze 10 % wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że skarżący niewłaściwie definiują przedmiot niniejszego postępowania, bezzasadnie podnosząc kwestie leżące poza zakresem jego zainteresowania, jak chociażby dotyczące postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz popełnienia błędu w ustaleniach stanu faktycznego, zwłaszcza, że zarzuty te wzajemnie się wykluczają. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznał sprawę merytorycznie, w wyniku czego podzielił w całości ustalenia organu I instancji, czemu dał wyraz w swojej decyzji. Nie zachodziły też przesłanki określone w art. 89 kpa , które uzasadniałyby przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia przepisów regulujących instytucję ustalania dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.97.115.741 z późn. zm.)

Przepis art. 62 ustawy stanowi, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Z przepisu tego wynika zatem, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste można ustalić zarówno termin rozpoczęcia zabudowy, jak i zakończenia zabudowy. Z przepisu tego wypływa również wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy.

Z kolei przepis art. 63 ust. 1 ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego.

Prowadzi to do wniosku, że wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego

Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (terminu dodatkowego) oraz w art. 62 ( terminu zabudowy ustalonego w umowie, terminu przedłużonego) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne (liczba mnoga) obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

Z brzmienia tego przepisu wyprowadzić można dwa istotne wnioski.

Po pierwsze: możliwość wielokrotnego obciążania użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną.

Po drugie: ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od braku zawinienia użytkowania wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy.

Decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego".

Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne (Prawo administracyjne. Wydawnictwo LexisNexis. Warszawa 2003).

Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Jednocześnie nie w każdej sytuacji, gdy przepis zawiera sformułowanie "organ może" stanowi to o jego uznaniowym charakterze.

W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art.12 ugn).

Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności , skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa.

Z analizy przepisów art.33 ust.3, art.63 ust.1 i 2 , art.64 oraz art.65 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru : czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Stwierdzić zatem należy, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej.

Skład sądu rozpoznający niniejszą skargę nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23.12.2005r sygn. I OSK 623/06, że "ustalenie dodatkowych opłat ma charakter uznaniowy i może nastąpić w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości" oraz, że "charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych zobowiązuje jednak organ do wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia".

Gdyby jednakże przychylić się do zacytowanego wyżej poglądu NSA, którego konsekwencją jest obowiązek organu (podejmującego decyzję uznaniową) wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia, to uzasadnienie decyzji odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne wyjaśniły przyczyny podjęcia zaskarżonej decyzji. Ustaliły bowiem, że w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spółki akcyjnej A. S.A. określony został termin rozpoczęcia budowy (dwa lata od protokolarnego przekazania działki) i zakończenia budowy ( cztery lata od tej daty). Niekwestionowanym ustaleniem organu było, że to protokolarne przekazanie działki nastąpiło [...].09.1997r.

Powyższe terminy zostały zmienione w ten sposób, że uchwałą Zarządu Miasta z dnia [...].10.1998r termin rozpoczęcia budowy określono : "do dnia [...].09.2001r" , a zakończenia budowy: "do dnia [...].09.2003r".

Na wniosek nabywców użytkowania wieczystego L. K. i S. K. – wspólników spółki cywilnej PPKU "[...]" w K. z dnia [...].07.2001r, uchwałą Zarządu Miasta z dnia [...].10.2002r wyznaczony został dodatkowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości : termin rozpoczęcia zabudowy ustalono " do dnia [...].08.2003r", termin zakończenia zabudowy : "do dnia [...].09.2004r".

Kolejne wnioski o przedłużenie terminów zostały załatwione odmownie. Organy podkreśliły, że L. K. i S. K. winni wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego, a wniosek taki złożony został dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Pozostawiony został zresztą bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku. Ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dopiero [...].11.2003r.

Nie można zatem stwierdzić, aby ocena organu, że niedotrzymywanie przez wiele lat kolejnych terminów zagospodarowania nieruchomości, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, stanowiło uzasadnioną podstawę nałożenia dodatkowej opłaty, naruszała przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami .

Przepis art. 63 ust.3 ustawy o treści : "Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości" przysparza najwięcej trudności interpretacyjnych. W szczególności wyjaśnienia wymaga na jaką chwilę należy ustalić wartość nieruchomości, co stanowi punkt wyjścia dla ustalenia opłaty za pierwszy rok , po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji.

Rozważania należy rozpocząć od następujących uwag:

- w przepisie art. 62 ust.2 , do którego odsyła omawiany przepis zastosowano liczbę mnogą: "dodatkowe opłaty roczne", a przepis art. 64 ust. 2 ma treść "opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku", co oznacza, że opłatę ustala się za każdy rok,

- ustawodawca wyróżnia "opłatę za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania" oraz kolejne opłaty roczne, przyjmując odmienne podstawy ustalenia ich wysokości,

- jak wynika z przepisu art. 64 ust.1 obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości, co oznacza tylko tyle, że datą początkową, pierwszym dniem, od którego organ może ustalić dodatkową opłatę roczną jest dzień 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości, a użytkownik wieczysty może być obciążony tą opłatą najwcześniej z tym dniem,

- jeżeli termin zagospodarowania, ustalony w umowie lub decyzji został przedłużony , a przedłużenie to mogło nastąpić tylko wtedy , gdy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika, to brak jest racjonalnych przesłanek do obciążania użytkownika dodatkową opłatą roczną "za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji"(art. 63 ust.3). Może być to bowiem rok objęty decyzją o przedłużeniu. Wydaje się, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, że w sytuacji, gdy doszło do przedłużenia pierwotnego terminu zagospodarowania nieruchomości, a następnie do ustalenia terminu dodatkowego, tym "pierwszym rokiem", o którym mowa w tym przepisie jest pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, określonego w "decyzji" przedłużającej termin lub określającej termin dodatkowy. "Decyzja" taka niejako stanowi zmianę umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w zakresie określenia terminu zabudowy. Literalne odczytywanie tego przepisu prowadzi bowiem do nie dającego się zaakceptować wniosku, że fakt przedłużenia terminu zabudowy ( do którego wszak dochodzi po dokonaniu oceny przez właściciela gruntu, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego gruntu, a więc usprawiedliwionych) nie ma żadnego znaczenia dla obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną.

Wykładnia językowa omawianego przepisu prowadzi do dwóch odmiennych wniosków:

1. Przepis art.63 ust.3 można wykładać w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień potencjalnej możliwości ustalania przez organ "dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok", czyli ten dzień , w którym w ogóle powstaje obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych (wg art.64 ust.1 – 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji).

Interpretacja taka może być podyktowana założeniem, że (tak jak w niniejszej sprawie) do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej dochodzi w roku o wiele późniejszym niż pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji.

W związku z tym pozostaje odpowiedzieć na pytanie, czy w takiej sytuacji organ może ustalić opłatę "za pierwszy rok" wstecz.

Odpowiedź musi być negatywna.

Jeżeli przepis art. 64 ust. 1 ustawy rozumieć w sposób wskazany wyżej, to nie może on być przepisem statuującym powstanie obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych z mocy samego prawa. Przemawia za tym i to, że po ustaleniu, iż wieczysty użytkownik nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, organowi pozostawiony został wybór czy wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Nadto, użytkownik wieczysty nie może ponosić skutków opieszałego działania organów.

Decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej niewątpliwie ma charakter konstytutywny. Skoro decyzja taka nakłada na użytkownika wieczystego nowe obowiązki może ona wywierać skutki wyłącznie ex nunc. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej wywoływała skutki ex tunc.

Dlatego też nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne.

Jeżeli tak, to przy przyjęciu wskazanej wykładni, pojawia się kolejne pytanie: w sytuacji ustalania dodatkowej opłaty "za pierwszy rok", po wielu latach, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, jakie miałoby uzasadnienie określanie jej wysokości według wartości nieruchomości z chwili, w której zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty?

.

2. Przepis art. 63 ust. 3 interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Przemawiają za tym następujące argumenty : sformułowanie zawarte w tym przepisie "wartość nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty" wprost określa datę, na którą organ musi ustalić wartość nieruchomości. Wyrazy "za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji" odnoszą się nie do określenia chwili ustalania wartości nieruchomości, ale stanowią kryterium odróżniające tę opłatę od opłaty przewidzianej w zdaniu drugim tego przepisu : "Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości". Ustawodawca wyraźnie bowiem rozróżnia opłatę za pierwszy rok i kolejne opłaty, czego wyrazem jest różny sposób określania wysokości opłaty za pierwszy rok i za lata kolejne.

Taka interpretacja tego przepisu uwzględnia sytuację, gdy organ ustala "opłatę za pierwszy rok" po wielu latach od ziszczenia się przesłanek do ustalenia opłaty i jest zgodna z zasadą aktualności.

Jest również korzystna dla użytkownika wieczystego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, interpretuje sformułowanie "wartość nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji" właśnie w ten drugi sposób.

W tym kontekście zarzut skargi, że wobec długotrwałości postępowania w niniejszej sprawie "wartość posiadanego prawa wieczystego użytkowania zwyżkowała, doprowadzając do tego, że w 2006 r. wartość ta była wyższa prawie o 2 mln zł. w stosunku do ustalonej wartości w 2004 r.", co sprawia, " że gdyby wówczas ustalono dodatkową opłatę, byłaby ona odpowiednio niższa" jest zupełnie niezrozumiały.

Zważyć bowiem należy, że gdyby opłatę za pierwszy rok ustalono w roku 2004, to mając na uwadze, że wartość nieruchomości na dzień [...].12.2003r wynosiła [...] zł, to pierwsza opłata wyniosłaby [...] zł, ale za rok 2005 już [...] zł, a za rok 2006 – [...] zł (zgodnie z regułą wskazaną w zdaniu drugim przepisu art. 63 ust.3 ustawy).

Jak już wcześniej wskazano zupełnie nieuprawniony jest pogląd skarżących, że możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest od ustalenia organu , iż niedotrzymanie terminu zabudowy nieruchomości było spowodowane przyczynami niezależnymi od skarżących. Te okoliczności, jak już podkreślono, mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy, a nie możliwości ustalenia opłaty.

Nadto wskazać należy, że skoro w przepisie art.62 ust.2 ustawy przewidziano możliwość ustalenia terminu jej zabudowy przez ustalenie terminu rozpoczęcia zabudowy, terminu jej zakończenia, jak też ustalenie i terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, a przepis art. 63 ust. 2 zawiera odesłanie do terminów, o których mowa w 62 oraz terminu dodatkowego, to niedotrzymanie któregokolwiek z ustalonych terminów, może stanowić podstawę do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkowymi opłatami rocznymi. Odmienne stanowisko, przedstawione przez stronę skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, w której zróżnicowane terminy zagospodarowywania nieruchomości, nie mogłyby być egzekwowane przez podmioty oddające grunty w użytkowanie wieczyste a tym samym nie byłyby realizowane cele określone w zawartej umowie. Konieczność oczekiwania z zastosowaniem sankcji do czasu upływu ostatniego terminu zagospodarowania nieruchomości, mogłaby często prowadzić do sytuacji, w której realizacja innych celów umowy, okazałaby się już niemożliwa. Należy wziąć pod uwagę, iż przy realizacji zamierzeń inwestycyjnych o znacznym i zróżnicowanym zakresie, różne etapy ich realizacji, mogą być oddzielone znacznym przedziałem czasowym, ale mogą mieć istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji całej umowy.( tak wyrok NSA z dnia 17.05.2007r I OSK 623/06).

Niezasadny jest również zarzut , że organ odwoławczy rażąco zawęził zakres swojego postępowania, ograniczając się do uznania ustaleń dokonanych przez organ I instancji za własne. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w tym zakresie w odpowiedzi na skargę.

Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżących, że "nic nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym". Utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa jednoznacznie stwierdza, że organ rozpoznający odwołanie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Gdyby taka decyzja została wydana, Sąd rozpoznający skargę na taką decyzję stwierdziłby jej nieważność. W literaturze i orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielony przez skład sądu rozpoznający niniejszą skargę), że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Pogląd ten nie dotyczy jednakże sytuacji, gdy zarzut nieważności decyzji zawarty jest w odwołaniu. W takiej sytuacji, organ odwoławczy podzielając ten zarzut, może jedynie uchylić decyzję organu I instancji i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Nietrafny jest również pogląd skarżących , że adresatami decyzji o nałożeniu opłaty dodatkowej nie mogli być L. K. i S. K. jako osoby fizyczne, bez wskazania na związek z prowadzoną przez nich działalnością w formie spółki cywilnej. Sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

Niezasadny jest również zarzut , że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było zapoznanie się przez organ z aktami sprawy nr [...] prowadzonej przez Urząd Miasta Wydział Architektury i Urbanistyki o ustalenie warunków zabudowy, a także aktami sprawy o nr [...] Wydziału Skarbu.

Wynik i sposób prowadzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, z przyczyn wcześniej wskazanych, nie był prawnie relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej.

Jak wynika z treści odwołania złożonego przez skarżących to drugie postępowanie dotyczyło sprawy z wniosku skarżących o przedłużenie terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości z dnia [...].12.2002r i [...].08.2003r i zakończyło się odmownym zarządzeniem Prezydenta z dnia [...].02.2004r. Dla organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie istotny był jedynie ten fakt.

Skoro terminy zabudowy przedmiotowej nieruchomości były już zmieniane dwukrotnie, organ mógł rozstrzygać sprawę o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej bez konieczności oczekiwania na wynik kolejnego wniosku skarżących o przedłużenie terminów zabudowy nieruchomości.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia przepisów art. 28 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r - prawo budowlane, gdyż przepisy nie były i nie mogły być podstawa prawną decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut skargi, iż "uniemożliwiono skarżącym wysłuchanie biegłego, który sporządzał operat szacunkowy nieruchomości , aby dowiedzieć się dlaczego nie odniósł się od do kwestii warunków geologicznych gruntu." Zarzut ten stanowił uzupełnienie zarzutu podniesionego w odwołaniu, że "operat szacunkowy zawierający wycenę przedmiotowej działki jest wątpliwy, bo rzeczoznawca nie uwzględnił w nim tego, że działka [...] znajduje się na nasypie i jest gruntem nośnym, a tym samym jego zabudowa wymaga odpowiedniej technologii".

Zauważyć w związku z tym pozostaje, że w operacie fakt ten został uwzględniony. Dlatego też ocenę organu odwoławczego, że " za gołosłowne należy uznać zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego zawierającego wycenę przedmiotowej działki. Został on bowiem wykonany przez osobę o stosownych uprawnieniach zawodowych, odpowiada warunkom formalnym, szeroko i precyzyjnie opisuje nieruchomość", mimo lakonicznego uzasadnienia , należy uznać za odpowiadającą prawu.

Wreszcie przypomnieć należy, że punkt 3 decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego brzmi: "za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy ww. nieruchomości gruntowej, opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze 10 % wartości nieruchomości gruntowej szczegółowo opisanej w punkcie 1, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok".

Dla takiego rozstrzygnięcia brak jest podstawy prawnej. Z brzmienia przepisów art.63 ust.2 i ust.3 oraz art.64 ust. 2 wynika bowiem, że ustalenie dodatkowych opłat rocznych "za pierwszy rok" i ewentualnie za lata kolejne nie może nastąpić w jednej decyzji. Pierwsza decyzja wydana w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych obejmuje bowiem dany rok, który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy nieruchomości i jest to opłata "za pierwszy rok". Następna decyzja może być wydana za kolejny rok, gdy spełnione zostaną przesłanki do wymierzenia opłaty. Nie można było, orzekając o ustaleniu opłaty za rok 2006r orzec jednocześnie o wysokości dodatkowych opłat rocznych za następne lata. Decyzja w zakresie objętym punktem 3 wydana została zatem w warunkach wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzeczeniu tym organ przesądził o wymierzaniu kolejnych opłat rocznych ("za każdy następny rok"), do czego , w decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok, nie był uprawniony. Treść taka, z podkreśleniem jej informacyjnego charakteru, mogłaby się znaleźć wyłącznie w uzasadnieniu decyzji , a nie w jej sentencji.

Podkreślić również należy, że niewyeliminowanie tej części decyzji oznaczałoby, że organ administracji, będąc związanym decyzją ostateczną, mógłby wymierzać skarżącym opłaty roczne za kolejne lata następujące po 2006r – bez względu na termin wszczęcia następnych postępowań.

Na marginesie zauważyć jeszcze pozostaje, że niezrozumiałym jest dlaczego przedmiotowe postępowanie, wszczęte w dniu [...].11.2003r zakończyło się wydaniem decyzji przez organ I instancji dopiero w dniu [...].10.2006r.

Postanowienia organu z dnia [...].09.2004r, [...].11.2004r, [...].04.2005r, [...].12.2005r, [...].07.2006r o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej z powodu konieczności wyjaśnienia, czy zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia dotyczącego przedłużenia terminów zabudowy (jak w postanowieniu z dnia [...].04.2005r) nie były prawidłowe. Po pierwsze, rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie było uzależnione od wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, po drugie – nie było zależne, po dwukrotnej zmianie terminów zabudowy, od wyniku rozstrzygnięcia kolejnego wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości. Nadmienić również pozostaje, że postanowienie wydane na podstawie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. nie jest zaskarżalne, a w postanowieniach z dnia [...].09.2004r, [...].11.2004r i [...].04.2005r pouczono strony o zażaleniu, i to w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienia te nie miały jednakże wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa należało stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji w zakresie objętym jej punktem trzecim. W tej samej części należało stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego.

W pozostałej części, skargę - jako niezasadną - na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku oparto na przepisie art. 152 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 ppsa. Stosownie do tego przepisu, w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z istoty stosunkowego rozdzielenia kosztów wynika, że w jego rezultacie procent wygrania, czy przegrania sprawy winien odpowiadać procentowi poniesionych przez stronę kosztów postępowania. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak Molczyk, Marta Romańska W-a 2008 str.704).

W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona w części, jednakże nie z przyczyn podniesionych w skardze, ale z powodów, które leżały poza wywodami skargi i mających odniesienie tylko do dodatkowego wyrzeczenia decyzji objętej punktem trzecim – orzekającym o podstawach ustalenia opłat w przyszłości.

W razie uwzględnienia skargi w całości sąd zasądziłby na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] zł ( wpis od skargi – [...] zł, wpis od zażalenia – 100 zł , wynagrodzenie adwokata przed WSA – [...] zł , wynagrodzenie adwokata w postępowaniu zażaleniowym 120 zł). Z przytoczonych wyżej powodów Sąd uznał, że zasadnym będzie zasądzenie na rzecz skarżących z tytułu zwrotu poniesionych kosztów kwoty 500 zł.