Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1599/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz 984 ze zm.), art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Dopuszczalne jest odstąpienie od stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza, wydanej na podstawie

przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz 984 ze zm.) i art.

24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2002 r., Nr 142, poz 1591 ze zm.), uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za

niezgodne z Konstytucją, jeżeli uchwała wywołała takie skutki prawne, które uniemożliwiaja stwierdzenie jej nieważności i przywrócenie takiego stanu jak

przed wydaniem uchwały. W takim przypadku, skoro jednak uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, sąd administracyjny, na podstawie art. 147

par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.0 może stwierdzić, że

uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

TEZY

Dopuszczalne jest odstąpienie od stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza, wydanej na podstawie

przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ( Dz. U. Nr 113, poz 984 ze zm.) i art.

24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2002 r., Nr 142, poz 1591 ze zm.), uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za

niezgodne z Konstytucją, jeżeli uchwała wywołała takie skutki prawne, które uniemożliwiaja stwierdzenie jej nieważności i przywrócenie takiego stanu jak

przed wydaniem uchwały. W takim przypadku, skoro jednak uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, sąd administracyjny, na podstawie art. 147

par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.0 może stwierdzić, że

uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 247/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego [...] 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, 4. odstępuje od zasądzenia na rzecz Gminy S. kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę [...] i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S. - [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący [...] został wybrany burmistrzem Miasta i Gminy S. w wyborach 26 listopada 2006 r. Termin do złożenia oświadczenia majątkowego o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę, stosownie do przepisu art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, upłynął w dniu 27 grudnia 2006 r., natomiast skarżący oświadczenie to złożył dopiero w dniu [...] stycznia 2007 r. Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w S. stwierdziła, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu burmistrza Miasta i Gminy S. [...] z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę. W dniu [...] marca 2007 r. przeprowadzone zostały przedterminowe wybory burmistrza Miasta i Gminy S.. W wyniku przeprowadzenia tych wyborów, w których kandydował również skarżący [...], nowym burmistrzem wybrano A. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że jakkolwiek skarżący nie dopełnił obowiązku złożenia oświadczenia w ustawowym terminie, to uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] jest niezgodna z prawem. Co do zasady sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi, ma obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu czy też czynności, według stany prawnego na dzień ich podjęcia. Jednakże orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. Zatem, skoro wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrz i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, to należy uwzględnić fakt, iż został pozbawiony domniemania konstytucyjności przepis stanowiący podstawę uchwały z dnia [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu burmistrza. Sąd pierwszej instancji przyjął, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z Konstytucją RP ma taki skutek, że przepis ten nie powinien być stosowany w tej sprawie jako wzorzec kontroli uchwały z dnia [...]. Surowość i niekonieczność sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia i z celem składania oświadczeń przemawia za stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S.. Natomiast podnoszony przez Gminę S. zarzut, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zniweczyłoby skutki wolnych i demokratycznych wyborów przeprowadzonych w dniu [...] marca 2007 r., nie uwzględnia faktu, iż również skarżący [...] wywodził swój mandat z takiej samej procedury wyborczej i nie ma podstaw, aby wybory późniejsze przedkładać na wcześniejsze.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina S. zarzuciła naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...], pomimo zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych w postaci przeprowadzonych zgodnie z prawem przedterminowych wyborów nowego burmistrza Miasta i Gminy S.. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, zatem dopiero z datą urzędowej publikacji traci moc akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP, zaś orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie działa "automatycznie" wstecz. Nie w każdym wypadku musi dojść do uchylenia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją. W wyroku z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że występuje w pewnych sytuacjach niemożność restytucji konstytucyjności z powodu tzw. "nieodwracalnych zaszłości". Ocena sytuacji i wyboru środka naprawczego, który należy zastosować, spoczywa na organie stosującym prawo. W tej sprawie, z uwagi na fakt przeprowadzenia zgodnie z prawem całej procedury przedterminowych wyborów burmistrzem Miasta i Gminy S. został wybrany A. B., nie jest możliwa restytucja do stanu zgodnego z Konstytucją. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwała została wydana wprawdzie na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, ale z mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 156 § 2 k.p.a. wyłączona jest możliwość stwierdzenia jej nieważności. Do stwierdzenia nieważności uchwały mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem również art. 156 § 2 k.p.a., który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w sytuacji wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, a w takim przypadku można jedynie stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie bezsporne jest, że na skutek uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza S. [...] zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie przedterminowych wyborów burmistrza S. w województwie [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) i w dniu [...] marca 2007 r. zostały przeprowadzone przedterminowe wybory (głosowanie). W wyniku tych wyborów burmistrzem S. został wybrany A. B., który po złożeniu ślubowania objął obowiązki burmistrza S.. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...], którego skutkiem jak to przyjął Sąd jest "odzyskanie przez skarżącego [...] uprawnienia do pełnienia mandatu burmistrza S." narusza art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Naruszenie tych przepisów polega na tym, że w sytuacji, gdy po wyborach z dnia [...] marca 2007 r. mandat burmistrza S. piastuje A. B. i na datę orzekania przez sąd administracyjny brak jest podstaw do przyjęcia, iż A. B. nie jest burmistrzem S., to nie jest możliwe równoczesne piastowanie mandatu burmistrza S. przez inną osobę, ponieważ funkcję wójta (burmistrz, prezydenta miasta), jako organu gminy może wykonywać tylko jedna osoba. Wydając zaskarżony wyrok Sąd nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, a w szczególności do tego, jakie znaczenie w tej sprawie ma to, że mandat burmistrza S. po wyborach w dniu [...] marca 2007 r. objął A. B. i mandatu tego nie został pozbawiony. Niczego w tym względzie nie wyjaśnia stanowisko Sądu, iż nie ma podstaw, aby wybory późniejsze przedkładać nad wybory wcześniejsze. Skoro więc mandat burmistrza S. jest obsadzony przez A. B., to okoliczność ta nie może być pominięta w toku rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego.

Już z tego tylko względu zaskarżony wyrok należało uchylić z powodu naruszenia prawa materialnego. Skoro zaś stan faktyczny sprawy jest bezsporny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Rada gminy, na wezwanie Wojewody, stwierdziła wygaśnięcie mandatu burmistrza [...] na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka), które to przepisy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca

2007 r. uznał za niekonstytucyjne. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 19 marca 2007 r. i z tym dniem utraciły moc przepisy, na podstawie których została podjęta uchwała z dnia [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu burmistrza [...]. W tym stanie rzeczy, należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie kwestionowany przez strony, że rozpoznając skargę po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, należy uwzględnić ten wyrok i jego skutki odnoszące się do stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji), to takie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego musi być uwzględnione przez sąd administracyjny także w rozpoznawanej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawie ze skargi na akt administracyjny (w tym przypadku na uchwałę rady gminy) wydany przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skoro bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wzruszenia aktu, wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu w sprawie zakończonej aktem administracyjnym lub orzeczeniem sądowym, to ta podstawa oceny legalności aktu ma zastosowanie także w sprawie będącej w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny. W takim przypadku, jakkolwiek zaskarżony do sądu administracyjnego akt administracyjny został wydany na podstawie niekonstytucyjnych przepisów w czasie ich obowiązywania, to jednak ich zastosowanie może być uznane za naruszenie prawa, ponieważ przepisy te zostały pozbawione domniemania konstytucyjności. Oznacza to, że w każdym przypadku oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na podstawie przepisów ustawy, które następnie zostały uznane za niekonstytucyjne konieczne jest rozważenie, jakie znaczenie dla tej oceny ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niekonstytucyjności tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie niekonstytucyjność przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym powoduje, iż przepisy te nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, a wobec tego uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu burmistrza S. [...] została podjęta z naruszeniem prawa. Naruszenie prawa w tym przypadku polega na wydaniu aktu z powołaniem się na przepisy niekonstytucyjne, a podstawę do przyjęcia takiego naruszenia prawa stanowią przepisy art. 8 i 190 ust. 4 Konstytucji. Za odniesieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. do aktów stwierdzających wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydanych przed wyrokiem Trybunału, w okresie obowiązywania tych niekonstytucyjnych przepisów, przemawia przede wszystkim to, że utrata mandatu uzyskanego w wyborach może nastąpić wyłącznie z przyczyn nadzwyczajnych i usprawiedliwionych. W przypadku mandatu burmistrza uzyskanego w wyborach powszechnych jest to również weryfikowanie woli wyborców. Z uwagi na pozycję ustrojową burmistrza jako organu gminy jest to ingerencja w konstytucyjnie chronioną samodzielność gmin.

Stanowisko, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza S. [...] uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nastąpiło z naruszeniem prawa, wymaga rozważenia jakie skutki wywołała ta uchwała oraz czy z uwagi na te skutki możliwe jest stwierdzenie jej nieważności powodujące, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, odzyskanie przez skarżącego mandatu burmistrza S., a także, czy dopuszczalne jest, z uwagi na skutki wywołane tą uchwałą, ograniczenie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na szczególny charakter prawny uchwały rady gminy dotyczącej wygaśnięcia mandatu burmistrza. Wygaśnięcie mandatu następuje wskutek wystąpienia przesłanek określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Co do zasady wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, jaki nastąpił z mocy prawa przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała rady gminy, a jeżeli rada nie podejmie takiej uchwały, pomimo wezwania wojewody, takim aktem jest zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 98a ustawy o samorządzie gminnym). Dopóki nie zostanie wydany taki akt nie można powoływać się na to, że mandat wygasł. Natomiast wydanie aktu potwierdzającego wygaśnięcie mandatu, jeżeli akt ten jest wykonalny, stanowi podstawę podejmowania czynności w celu zapewnienia pełnienia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez inną osobę. Zarówno uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu, jak i zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu wywołuje takie same skutki prawne, a wobec tego także ocena tych skutków nie powinna być różnicowana. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04 (OTK z 2007 r., nr 7A, poz. 78) stwierdzając, iż skoro radnemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, to radny może wnieść skargę na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu, ponieważ akty te są aktami o tożsamej treści i wywołują tożsame skutki prawne, a wobec tego nie można różnicować tych aktów ze względu na ich skutki i możliwość zaskarżenia.

Zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy o rozstrzygnięciach nadzorczych (art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że do zarządzenia zastępczego mają odpowiednie zastosowanie także przepisy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza że do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku oceniania skutków prawnych zarządzenia zastępczego nie jest wyłączone odpowiednie stosowanie przepisu art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a., które w odniesieniu do decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przewidują w razie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych ograniczenie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa zamiast stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc oceniając legalność zarządzenia zastępczego należy uwzględnić skutki prawne jakie wywołało to zarządzenie. Skoro zaś skutki prawne zarządzenia zastępczego i uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu są tożsame i ocena tych skutków nie powinna być różnicowana tylko ze względu na to w jakiej formie stwierdzono wygaśnięcie mandatu, to jakkolwiek do podejmowania uchwały przez radę gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to przy ocenie skutków prawnych wywołanych tego rodzaju uchwałą i znaczenia tych skutków dla rozstrzygnięcia sądowego należy uwzględnić te wszystkie konsekwencje, które dotyczą zarządzenia zastępczego. W tym należy upatrywać podstawę do wyłączenia stwierdzenia nieważności uchwały, o której mowa w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu burmistrza wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na marginesie należy jedynie dodać, że przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, ma szerszy zakres aniżeli przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia i w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem, która traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały jest nie tylko przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, ale przepisem takim w przypadku uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu są przepisy dotyczące zarządzenia zastępczego, z uwagi na tożsamość skutków prawnych, a także wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji, w zakresie skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy. Na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. podnosząc, że akty stwierdzające wygaśnięcie mandatu na podstawie niekonstytucyjnych przepisów mogą spowodować takie skutki, których usunięcie nie może się dokonać z powodu nieodwracalności zaszłości, a czasem usunięcie tych skutków jest wprawdzie możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności.

Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że jest dopuszczalne odstąpienie od stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza, wydanej na podstawie przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, jeżeli uchwała wywołała takie skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności i przywrócenie takiego stanu jak przed wydaniem uchwały. W takim przypadku, skoro jednak uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Oceniając skutki prawne zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, iż uchwała ta wywołała skutek polegający na tym, że skarżący przestał być burmistrzem S., ale także skutek w postaci zarządzenia przedterminowych wyborów i ich przeprowadzenie oraz wybranie A. B. na burmistrza S.. Skarżący także kandydował w tych wyborach na burmistrza S.. Jakkolwiek postępowanie w sprawie protestów wyborczych dotyczących wyborów przedterminowych w dniu [...] marca 2007 r. przed Sądem Okręgowym w W. zostało zawieszone, to na datę orzekania przez sąd administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania przez ten sąd skuteczności objęcia mandatu przez A. B.. Tak więc nie tylko wygasł mandat burmistrza [...], ale także mandat burmistrza S. został prawnie objęty przez A. B. i to w wyniku powszechnych wyborów przedterminowych, w których kandydatami na burmistrza S. byli skarżący i A. B.. Należy także uwzględnić, że skarżący jakkolwiek wezwał radę gminy w lutym 2007 r. do usunięcia naruszenia jego interesu uchwałą z dnia 25 stycznia 2007 r., to skargę na uchwałę za pośrednictwem rady wniósł dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r., a więc po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2007 r. i po wyborach przedterminowych w dniu [...] marca 2007 r., które zakończyły się wyborem burmistrza A. B. i złożeniem przez niego ślubowania w dniu [...] marca 2007 r. Nie zostały w tej sprawie wykorzystane możliwości jakie stwarza instytucja wstrzymania wykonania aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego (art. 61 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), której celem jest zapobieżenie powstaniu skutków trudnych do odwrócenia w przypadku gdyby skarga okazała się uzasadniona. Wprawdzie skarga na uchwałę rady gminy może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ale skoro skarżący wezwał radę w lutym 2007 r., to mógł wnieść skargę na uchwałę wcześniej z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, bez konieczności oczekiwania na negatywną odpowiedź na wezwanie. Nie można również pominąć tego, że za niezgodne z Konstytucją zostały uznane przez Trybunał przepisy określające termin do złożenia oświadczenia oraz sankcje w postaci wygaśnięcia mandatu za niezłożenie w terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonka, natomiast nie został uznany za niekonstytucyjny sam obowiązek złożenia takiego oświadczenia. Przyczyna skutków w postaci wygaśnięcia mandatu skarżącego i wyboru A. B. na burmistrza S. tkwi w naruszeniu przez skarżącego obowiązku złożenia oświadczenia.

Rozważając skutki wyroku z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wykorzystano niekonstytucyjną normę jako podstawę rozstrzygnięcia, w celu przywrócenia stanu konstytucyjności, to jednak zwrócił uwagę, że w niektórych sytuacjach "restytucja konstytucyjności nie może się dokonać". Dotyczy to sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku Trybunału postępowania sądowego w ogóle nie wszczynano i mandat wygasł. Brak jest bowiem zarówno procedury, jak i organu, który byłby władny orzekać o "wskrzeszeniu" mandatu.

Mając na uwadze te względy należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na skutki jakie wywołała nie można stwierdzić jej nieważności, lecz, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uwzględnić skargę i stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania między stronami w zakresie kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.