Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 3/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Podjęto uchwałę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Stanisław Biernat Janusz Drachal Jan Kacprzak (spr.) Edward Kierejczyk Andrzej Kisielewicz Małgorzata Korycińska (współsprawozdawca i autor uzasadnienia) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie skargi kasacyjnej K. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 2181/05 w sprawie ze skargi K. J. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 196/06, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.): "Czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)?" podjął następującą uchwałę: Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116 poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. zdanie odrębne v.s.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II GSK 196/06 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest decyzja administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.)?".

Przedstawione w pytaniu wątpliwości prawne powstały w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej K. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2005 r. odrzucającego skargę K. J. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia 11 kwietnia 2005 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powiadomił K. J., że jego wniosek o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" został odrzucony. W piśmie tym pouczono ubiegającego się o dofinansowanie projektu o przysługującym prawie odwołania "od decyzji w uzasadnionych przypadkach" w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Rozpoznając sprawę, na skutek wniesionego odwołania, Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 6 czerwca 2005 r. (będącym następnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego) poinformował K. J., że "odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie". Odrzucając skargę na to pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, gdyż o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść, a nie nazwa. Załatwienie sprawy, w której została wniesiona skarga regulują przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206) oraz przepisy rozporządzeń wydanych na podstawie tej ustawy: rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. Nr 197, poz. 2032), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. Nr 207, poz. 2117) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2004 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz.U. Nr 252, poz. 2527). Zastosowanie mają także przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), które regulują status prawny Agencji oraz sposób załatwiania spraw przez Agencję. Z analizy tych przepisów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika, że Agencja jako osoba prawna wykonuje zadania określone w ustawie o utworzeniu Agencji oraz ustawach odrębnych w prawnych formach określonych w ustawach. Załatwienie sprawy indywidualnej przez Agencję w drodze decyzji administracyjnej następuje w przypadkach określonych w odrębnych przepisach (art. 5 a ustawy o utworzeniu Agencji), jeżeli ustawa tak stanowi. Do takich przypadków nie należy załatwienie sprawy dotyczącej przyznania dofinansowania projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", ponieważ dofinansowanie następuje w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej między osobą ubiegającą się o dofinansowanie (beneficjentem) a Agencją. Postępowanie prowadzące do zawarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a wobec tego pismo Agencji skierowane do skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to nie mieści się również w katalogu innych aktów i czynności, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od tego postanowienia wniesionej przez K. J., w podstawach kasacyjnych zostały przytoczone zarzuty naruszenia przepisów: art. 2 pkt 4 i 5, art. 11 ust. 7, art. 20 i art. 26 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz powołanych rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r., z dnia 8 września 2004 r. i z dnia 20 listopada 2004 r.; art. 3 § 1 i 2, art. 59 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zinterpretował i zastosował wskazane przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Według strony skarżącej to, że dofinansowanie w ramach określonego programu następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej przez beneficjenta z Agencją nie oznacza, że tym samym rozstrzygnięcia podejmowane przez Agencję przed zawarciem umowy nie mają charakteru decyzji administracyjnej. Stadium postępowania poprzedzające bowiem zawarcie umowy, dotyczące oceny zgłoszonego wniosku, kończy się jednostronnym rozstrzygnięciem o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, a jego konsekwencją jest zawarcie umowy z osobą, której przyznano dofinansowanie. Jest to znany w systemie prawa polskiego przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego wydania aktu administracyjnego (decyzji). W odniesieniu do skarżącego, którego wniosek o dofinansowanie został odrzucony, wydane zostało rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej. Było to rozstrzygnięcie władcze i jednostronne, dotyczące sprawy indywidualnej. Ponadto organ zastosował środki typowe dla postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ w pierwszym rozstrzygnięciu skarżący został pouczony o sposobie i terminie wniesienia odwołania, a po jego wniesieniu i rozpoznaniu organ wydał akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Nie można więc uznać, że skarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Nadto odrzucenie skargi prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, ponieważ Sąd odmówił rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Stanowisko Sądu prowadzi do sytuacji, że dysponowanie znacznymi publicznymi środkami finansowymi oraz ich redystrybucja pomiędzy obywateli, co niewątpliwie mieści się w sferze prawa publicznego, odbywałoby się poza kontrolą sądową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, którego działanie było przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie projektu nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Jest to jedynie czynność techniczna polegająca na sprawdzeniu, czy przedstawiony wniosek spełnia określone w przepisach wymagania, od których uzależniona jest możliwość nawiązania przez Agencję z ubiegającym się o pomoc, stosunku cywilnoprawnego w drodze umowy cywilnoprawnej. Dopiero w tej umowie zostają określone prawa i obowiązki obu stron, przy czym pomoc nie zostaje przyznana ani przed podpisaniem umowy, ani z chwilą jej podpisania, ale zostaje wypłacona po zrealizowaniu przez wnioskującego zobowiązań określonych w umowie. W ramach działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w razie potwierdzenia przez instytucję wdrażającą, że wnioskodawca spełnia kryteria podmiotowe, wypłaca się jednorazową premię w stałej kwocie (jednakiej dla wszystkich beneficjentów). Wypłata tej pomocy jest uzależniona od przyjęcia przez wnioskodawcę w umowie szeregu zobowiązań długoterminowych, co oznacza, że przyznanie pomocy (wypłata pomocy) nie jest rezultatem jednostronnego władczego działania instytucji wdrażającej. W toku sprawdzania prawidłowości wniosków o dofinansowanie nie ma elementu rozstrzygnięcia, ponieważ nie można utożsamiać "teoretycznie dającego się umiejscowić w czasie psychologicznego procesu akceptacji wniosku" z podejmowaniem rozstrzygnięcia w znaczeniu prawnym w formie decyzji administracyjnej. Ponadto Agencja nie jest uprawniona do podejmowania działań o charakterze władczym, poza tymi przypadkami, w których Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów regionalnych, kierownicy filii powiatowych, otrzymali w przepisach wyraźne uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w określonych sprawach. W sprawie, w której skarżący wniósł skargę, Agencja nie ma takiego uprawnienia. Zadania Agencji są realizowane poprzez "zawieranie umów cywilnoprawnych", podlegających kontroli sądów powszechnych.

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu pojawiającego się w sprawie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zwykły skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że kwestią wzbudzającą uzasadnione wątpliwości jest określenie prawnej formy rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odrzucającego wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania, na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" działanie 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skoro bowiem, warunki dofinansowania projektu określa umowa o jego dofinansowanie zawarta pomiędzy instytucją zarządzającą programem a beneficjentem (art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju) to powstaje pytanie, czy czynności poprzedzające zawarcie takiej umowy a w szczególności odrzucenie wniosku przez instytucję zarządzającą programem, jest działalnością w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Wskazano przy tym na istniejącą rozbieżność w orzecznictwie przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II GSK 95/06. I tak w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Wobec tego przyjął, że "pismo" Prezesa Agencji odrzucające wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" to decyzja administracyjna podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Natomiast odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II GSK 95/06. Zdaniem składu orzekającego wydającego ten wyrok, przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie zawierają materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących przyznania dofinansowania projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 7 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju ustawodawca przewidział przyznanie dofinansowania w formie decyzji. Natomiast w pozostałych przypadkach podstawą dofinansowania jest umowa zawarta pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji pośredniczącej, co oznacza, że w tych przypadkach nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.

Uzasadniając istnienie poważnych wątpliwości zwykły skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w jego ocenie, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa załatwiając sprawy z wniosku rolników o dofinansowanie projektów, których dotyczy rozpoznawana sprawa, działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, której zlecone zostało załatwianie spraw. Istota tych spraw sprowadza się do dysponowania publicznymi środkami finansowymi (wspólnotowymi i krajowymi). Oznacza to, że działalność Agencji w tym zakresie jest działalnością administracji publicznej. Objęcie jednak kontrolą sądu administracyjnego działalności Agencji wymagałoby wykazania, że jest to działalność objęta zakresem kontroli sądów administracyjnych. Stosownie, bowiem do przepisu art. 184 Konstytucji RP zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Jeżeli więc w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju nie ma przepisu, który wprost określa wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie dofinansowania, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.. Odnosząc się do poglądów zaprezentowanych w obydwu przywołanych wyrokach, a dotyczących zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaprezentowane w orzeczeniach stanowiska nasuwają pewne wątpliwości.

Sposób uregulowania załatwiania spraw o dofinansowanie jednoznacznie wskazuje, że właściwą prawną formą załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej jest umowa cywilnoprawna. To umowa o dofinansowanie projektu określa prawa i obowiązki podmiotu występującego z wnioskiem o dofinansowanie. Należy zatem sądzić, że w razie pozytywnego załatwienia wniosku o dofinansowanie wystarczającym sposobem załatwienia sprawy jest zawarcie umowy bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej. Ta zależność może występować, jeżeli ustawa tak stanowi, w przypadkach, gdy o określone świadczenie przyznawane w drodze umowy występują osoby, które konkurują ze sobą o to świadczenie, a organ ma obowiązek dokonania wyboru osoby, z którą zawrze umowę. Jeżeli taka sytuacja nie występuje, nie ma powodów, aby doszukiwać się zamiaru ustawodawcy, że zawarcie umowy przez organ administracji ma być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej, a więc załatwieniem odrębnej sprawy administracyjnej i to w tej prawnej formie. Również w przypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie nie ma wystarczających podstaw w ustawie do przyjmowania stanowiska, że rozstrzygnięcie o tym wymaga wydania decyzji administracyjnej. Nie jest to konieczne także ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony sądu administracyjnego osobie, której wniosek został odrzucony. Z tych powodów nieprzekonywujące jest stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 63/06, że wniosek o dofinansowanie projektu wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, która jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Nie sposób także podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II GSK 95/06, że przyznanie dofinansowania w drodze umowy cywilnoprawnej oznacza, samo przez się, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Prowadziłoby to bowiem, do niedopuszczalnego wyłączenia kontroli sądowej działalności administracji publicznej w sprawach, których przedmiotem jest dysponowanie publicznymi środkami finansowymi. Pozbawiłoby także osobę, której wniosek odrzucono prawa do rozpoznania sprawy przez Sąd (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP).

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego występującego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego można prezentować pogląd, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie przez organ administracji publicznej jest w istocie rzeczy odmową uznania uprawnienia wnioskodawcy do ubiegania się o przyznanie dofinansowania. Uprawnienie wnioskodawcy do przyznania dofinansowania wynika wprost z ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzeń wykonawczych dotyczących działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Z przepisów tych aktów można wywieść, że każdy, kto spełnia określone w tych przepisach wymagania ma prawo (uprawnienie) do złożenia wniosku i otrzymania dofinansowania. Uprawnienie to nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Uprawnienie to ma swoje dodatkowe umocowanie w tym, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Oznacza to, że wnioskodawca, który ubiega się o przyznanie dofinansowania ma uprawnienie do złożenia wniosku i otrzymania dofinansowania, które wynika z przepisów prawa. Uprawnieniu wnioskodawcy odpowiada obowiązek organu przyjęcia wniosku i jego załatwienia. Tak więc w przypadku, gdy organ odrzuca wniosek, rozstrzygnięcie organu jest aktem dotyczącym uprawnienia wnioskodawcy wynikającego z przepisu prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, ponieważ podejmowany jest przez organ administracji publicznej (w tym przypadku przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, której zlecono wykonywanie zadań z tego zakresu) w sprawie, której przedmiot dotyczy publicznych środków finansowych (dysponowanie tymi środkami). Te względy, w ocenie składu rozpoznającego skargę kasacyjną, zdają się przemawiać za tym, że po złożeniu wniosku o dofinansowanie mogą być podejmowane rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie aktów lub czynności w zakresie administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy wynikających z przepisów regulujących dofinansowanie projektów w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Trafny jest pogląd składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, że w rozstrzyganej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, o których stanowi art. 187 § 1 p.p.s.a.. O poważnych wątpliwościach prawnych w rozumieniu przywołanego przepisu, można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Jeżeli nadto w danej kwestii prawnej występuje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych skorzystanie z możliwości prawnej określonej w art.187 § 1 p.p.s.a., jest niezbędne.

W uzasadnieniu postanowienia zwykły skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których w wyniku wykładni tych samych przepisów zapadały różne rozstrzygnięcia. Jednakże zauważyć należy, że różnica w wykładni przepisów prawa w przywołanych wyrokach doprowadziła do odmiennych wniosków dotyczących właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pytanie prawne w istocie dotyczy tego, czy rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz.1206 ze zm.), zwaną dalej ustawą o NPR, jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tak postawione pytanie wskazuje, że skład je zadający nie ma wątpliwości, co do tego, że odrzucenie wniosku o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR ma charakter czynności administracyjnoprawnej. Wątpliwości składu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą tego czy odrzucenie wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy też jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, niż akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając na względzie zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i wskazane w postanowieniu rozbieżności w orzecznictwie będące wynikiem odmiennej wykładni art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że nie ma przeszkód, aby udzielić odpowiedzi merytorycznej na tak postawione pytanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że przedstawione mu zagadnienie prawne rozstrzygał według stanu prawnego obowiązującego w dniu 6 czerwca 2005 r., z tej bowiem daty pochodzi pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, będące przedmiotem skargi. Należy to podkreślić, ponieważ obowiązująca wówczas ustawa o NPR utraciła moc z dniem 31 grudnia 2006r.. Obowiązująca natomiast od dnia 26 grudnia 2006 r. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227 poz. 1658) stanowi w art. 37, że do postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie przepisów tej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do wejścia w życie powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, występowały różne konstrukcje normatywne przewidujące dofinansowanie określonych przedsięwzięć osób fizycznych lub prawnych ze środków publicznych, często, choć nie wyłącznie, z funduszy Wspólnoty Europejskiej. Przyznanie dofinansowania następowało zarówno w formie decyzji administracyjnej jak i na podstawie umów zawieranych z osobami ubiegającymi się o dofinansowanie przez organy administracji publicznej lub inne instytucje publiczne. W tej pierwszej sytuacji z danego przepisu prawa wynika wprost, że podstawą dofinansowania danego projektu jest decyzja (np: art. 23 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 2004 r. o organizacji rynku rolnego i pomocy finansowej w gospodarce rybnej – Dz.U. Nr 34,poz. 291 ze zm.-, art. 3 ust. 1 oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). W drugiej natomiast sytuacji podstawą do korzystania z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych była umowa o dofinansowanie projektu.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego brak jest dostatecznych podstaw do wykluczenia rozwiązania polegającego na tym, że także w przypadkach, gdy podstawą do korzystania z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych jest umowa o dofinansowanie projektów, przed zawarciem umowy przewidziane jest, z woli ustawodawcy, wydanie decyzji, albo wydanie innego aktu lub dokonanie czynności o charakterze administracyjnoprawnym.

Wówczas, gdy przyznanie dofinansowania projektu następuje na podstawie umowy powstaje pytanie o charakter prawny czynności organów administracji publicznej lub innych instytucji publicznych, poprzedzających zawarcie umowy. Treścią tych czynności jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, czy też przeciwnie, w razie niespełnienia tych wymagań odmówi się zawarcia umowy.

W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie prawnym obowiązującym w omawianym okresie nie występowało jedno, wspólne rozwiązanie, jeśli chodzi o charakter rozstrzygnięć poprzedzających zawarcie umowy. Wobec tego wymagana jest staranna wykładnia przepisów poszczególnych aktów prawnych. Wykładnia ta ma na celu ustalenie, czy prawodawca przyznaje organowi administracji publicznej lub innej instytucji publicznej kompetencję do dokonania czynności, mającej charakter administracyjnoprawny w fazie poprzedzającym zawarcie umowy.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania dotyczył projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

To działanie zostało wprowadzone w prawie wspólnotowym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). W art. 8 ust. 1 komentowanego rozporządzenia określono warunki udzielenia pomocy poprzez wprowadzenie kryterium wieku, kryterium wiedzy i umiejętności, rentowności gospodarstwa czy dochowania wymogów w zakresie dotyczącym środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt. Natomiast w art. 8 ust. 2 postanowiono, że ustanowienie pomocy może obejmować jednorazową premię do wysokości określonej w załączniku, jak również dotację na spłatę pożyczki zaciągniętej w celu pokrycia kosztów, które pojawiły się w związku z rozpoczęciem prowadzenia gospodarstwa. Zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. UE.L 04.153.30). W art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy, stanowiąc, że warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 określenie "indywidualna decyzja" nie określa charakteru prawnego czynności organów i innych instytucji publicznych państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polski, mających kompetencje do przyznania pomocy młodym rolnikom. Państwa korzystają w tym względzie z tzw. autonomii proceduralnej. Dlatego też, odpowiedzi na pytanie o charakter prawny czynności organów administracji publicznej lub innych instytucji publicznych mających kompetencje do przyznania pomocy młodym rolnikom należy poszukiwać w prawodawstwie polskim.

Działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" realizowane było w polskim prawie w ramach sektorowego programu operacyjnego tworzonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o NPR, a finansowane stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy z publicznych środków wspólnotowych. Do tych środków należy zaliczyć m.in. fundusze strukturalne, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej. Ustawodawca wymienia w art. 2 pkt 11 ustawy o NPR przepisy w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Zgodnie z art. 26 ust 1 ustawy o NPR ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 składał wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Użyte w przepisie pojęcie "instytucja zarządzająca" oznacza właściwego ministra albo inny organ administracji publicznej odpowiedzialny za przygotowania i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach wspólnotowych ustanawiających Fundusz Spójności i ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (art. 2 pkt 5 ustawy o NPR). Natomiast instytucja wdrażająca to, w myśl art. 2 pkt 3 omawianej ustawy, podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzająca.

Poszczególne sektorowe programy operacyjne współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych były przyjmowane w drodze rozporządzeń wydanych na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o NPR przez właściwego ministra. Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2005" został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.). W załączniku do tego rozporządzenia dotyczącym działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określono kryteria udzielania pomocy i jej typ /premia/ oraz wysokość, a także system instytucjonalny obejmujący instytucję zarządzającą – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, instytucję wdrażającą – Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR), beneficjenta końcowego - ARiMR, beneficjenta – rolnika i beneficjenta ostatecznego – rolnika. Natomiast na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 5 ustawy o NPR zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004- 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). W załączniku do tego rozporządzenia uregulowano system wdrażania przedmiotowego działania. Stosownie do przywołanych przepisów pomoc jest udzielana w postaci jednorazowej premii wynoszącej 50 000 zł, stanowiącej wsparcie finansowe dla młodych rolników, przy czym prawodawca zdefiniował m.in. pojęcia: młodego rolnika, terminu rozpoczęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, stażu pracy w gospodarstwie rolnym, kwalifikacji zawodowych, a nadto sposoby określenia żywotności ekonomicznej gospodarstwa rolnego. Określono również przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że premia nie może być przyznana.

Procedura udzielania pomocy została unormowana następująco:

Po złożeniu wniosku odbywa się wpierw weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, a potem dokonywana jest ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna. Później następuje zawarcie umowy z beneficjentem, przygotowanie zlecenia płatności, dokonanie płatności i księgowanie płatności. Dodać przy tym należy, że zgodnie ze wzorem umowy zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2004 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz.U Nr 252, poz. 2527) w umowie określa się termin wypłaty pomocy. Stosownie do jej § 4 pkt 4, w przypadku wystąpienia opóźnienia w otrzymaniu przez Agencję środków finansowych Agencja dokona wypłaty pomocy bezpośrednio po ich otrzymaniu.

Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz.U. Nr 244, poz. 2454) przewidują wprost pozostawienie bez rozpoznania wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub złożonego bez wymaganych załączników, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono braków (§ 7 ust. 2).

Kwestią wymagającą wykładni pozostaje natomiast kwalifikacja sytuacji, w której prawidłowo wypełniony wniosek, zawierający wszystkie wymagane załączniki został oceniony negatywnie ze względów merytorycznych, co w praktyce oznaczało odrzucenie wniosku. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie rozpoznawanej przez zwykły skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zważyć przy tym trzeba, że ocena merytoryczna wniosku, złożonego w oparciu o art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, obejmuje ustalenie takich okoliczności jak spełnienie wymogu wykształcenie, stażu w gospodarstwie, zaliczenia bądź też nie (w zależności od wniosku rolnika) do okresów nieprowadzenia gospodarstwa rolnego okresu odbywania służby wojskowej, jak i ustalenie czy w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy przed zawarciem umowy ubiegający się o premie faktycznie prowadził gospodarstwo rolne. Oceny tej dokonuje Oddział Regionalny ARiMR, właściwy ze względu na miejsce realizacji projektu.

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne jest dokonanie analizy przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U, z 2005 r. Nr 31, poz. 264) w celu ustalenia, czy Agencja ma przyznane kompetencje do podejmowania aktów lub dokonywania czynności o charakterze administracyjnoprawnym na etapie, określanym w schemacie wdrożenia jako ocena wniosku pod względem zgodności z programem i ocena merytoryczna.

W myśl art. 3b pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, agencja realizuje zadania powierzone jej na podstawie umów lub porozumień z instytucją zarządzającą w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, związane z realizacją sektorowego programu operacyjnego, w szczególności w zakresie wdrażania takiego programu, dokonywania płatności na rzecz beneficjenta oraz dochodzenia należności z tytułu wypłaconych środków. W powołanej ustawie wyróżniono sytuacje, w których uprawniony organ (Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych) przyznaje określoną pomoc w drodze decyzji administracyjnej bądź ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków. Jednocześnie art. 5a ust. 3 ustawy stanowi, że prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych, kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W związku z treścią tego przepisu, kwestią wymagającą ustalenia jest to, czy w omawianym okresie występował w porządku prawnym przepis prawa materialnego uprawniający ARiMR do dokonania czynności o charakterze administracyjnoprawnym w toku postępowania o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach sektorowego programu operacyjnego obejmującego działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Przy tym, jak słusznie zauważył skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. II GSK 189/06, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest instytucją publiczną, którą należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny w rozstrzygającym zagadnienie prawne składzie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (pub. ONSAiWSA 2006/4/95). W uzasadnieniu tej uchwały, wydanej w odniesieniu do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), rozważane było zagadnienie, jakie warunki muszą być spełnione, aby przed zawarciem umowy można było wyróżnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy. W przywoływanej uchwale wyrażony został pogląd, że decydujące znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy.

Odpowiedź na pytanie o istnienie przepisu prawa przyznającego kompetencje ARMiR do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, zawierają przepisy ustawy o NPR. Zgodnie z zacytowanym uprzednio art. 26 ust. 1 tej ustawy wniosek o dofinansowanie projektu składa się do instytucji wdrażającej właściwej ze względu na miejsce realizacji projektu, którym w tym wypadku jest Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa.

W myśl natomiast art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 przyznaje instytucja zarządzająca albo działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca, po uzyskaniu rekomendacji komitetu sterującego, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i 3, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 5 warunki dofinansowania, o których mowa w ust. 1-3 określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą albo decyzja, o której mowa, w art. 11 ust. 7. Wskazany art. 11 ust. 7 ustawy o NPR stanowi, że w przypadku, kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja wdrażająca jest jednocześnie beneficjentem, podstawą dofinansowania projektu jest decyzja podjęta odpowiednio przez właściwego ministra, jeśli pełni funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej, albo przez wojewodę, jeśli pełni funkcje instytucji pośredniczącej. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, bowiem odnosi się do sytuacji, gdy ten sam podmiot występuje w podwójnej roli, wobec czego zawarcie umowy nie jest możliwe.

Przytoczone przepisy ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu, następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Na istnienie dwóch etapów w ramach postępowania o dofinansowanie projektu wskazują, poza przedstawionymi wyżej art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o NPR, także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004- 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.). Stosownie do tych przepisów wpierw ma miejsce zatwierdzenie wniosku składanego przez beneficjenta, a następnie podpisanie umowy o dofinansowanie.

Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje" dofinansowanie należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. W obowiązującym ustawodawstwie występują konstruowane w taki "czasownikowy" sposób podstawy prawne do wydawania decyzji np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 6/98 – publikowaną ONSA 1999 r. z. 1 poz. 3, składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. OPK 24/99 – publikowaną ONSA 2000 r. z. 2 poz. 54 ). Analogiczny charakter ma zwrot: organ "przyznaje dofinansowanie", z którego wynika kompetencja Agencji do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania pomocy na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Decyzja ta jest pozytywna albo negatywna (o odrzuceniu wniosku), tak jak w sytuacji objętej pytaniem prawnym.

Decyzje wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mają charakter indywidualny i jednostronny. Te cechy są oczywiste i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania. Wyłączność ta polega na tym, że umowy, o których mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o NPR mogły być zawarte jedynie z osobami, którym Agencja przyznała premię. Zawarcie umowy bez uprzedniej, pozytywnej decyzji byłoby niezgodne z ustawą. Ujmując rzecz od drugiej strony: decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy.

W uzasadnieniu postanowienia składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną rozważano także argumenty mające wskazywać, że rozstrzygnięcie odrzucające wniosek o przyznanie dofinansowania projektu jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Jednakże w przepisie tym jest mowa o innych niż określone w punkcie 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej. Istnienie materialnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną przesądza już o tym, że nie jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Niezależnie jednak od tej podstawowej przesłanki wyłączającej uznanie rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie za inny akt z zakresu administracji publicznej, wskazać należy, że uprawnienie lub obowiązek, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi wynikać z przepisów prawa. Natomiast powyższa analiza unormowań prawnych wskazuje, że uprawnienie do uzyskania premii nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz podlega ocenie instytucji zarządzającej, chociażby w zakresie zgodności wniosku z celami działania. Powołany art. 26 ust. 2 ustawy o NPR stanowi, że instytucja zarządzająca "przyznaje" premię, z czego wynika, że nie występuje tu uprawnienie ex lege.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.