Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 72/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 72/19 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. P. i L. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości [...] zł (dwa tysiące złotych); 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżących K. P. i L. P. solidarnie kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2019 r. K. P. i L. P. (zwani dalej łącznie "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi"), reprezentowani przez r. T., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, skutkujące rażącym naruszeniem obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie, pełnomocnik Skarżących wniósł o:

1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) przyznanie od Wójta Gminy (zwanego też dalej "Wójtem" lub "Organem") na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych,

3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że wnioskiem z [...] lipca 2012 r. Skarżący zwrócili się do Wójta o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej obecnie własność I. K.. Postępowanie to Wójt wszczął postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., wyznaczając do ustalenia granic geodetę B. P.. Pomimo upływu 6 lat, wielokrotnych interwencji Skarżących i I. K. w Organie oraz u geodety, postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. W związku z przewlekłością Organu, Skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie przez Wójta sprawy w terminie. Dnia [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wójt umorzył postępowanie i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K..

W ocenie Skarżących przedstawiony stan faktyczny i akta sprawy bezsprzecznie wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania, które w dodatku po 6 latach oczekiwania zakończyło się umorzeniem postępowania. Wójt nie dołożył żadnej staranności przy załatwianiu przedmiotowej sprawy, co uzasadnia stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący. Uzasadniając z kolei wniosek o przyznanie Skarżącym sumy pieniężnej, autor skargi powołał się na to, iż poza funkcją represji i prewencyjną, kwota ta ma też znaczenie kompensacyjne – zadośćuczynienia za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, w tym za negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością, które powinno być proporcjonalne do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. W tym kontekście pełnomocnik Skarżących podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość trwała aż 6 lat i sprawa nadal nie została załatwiona, bowiem organ umorzył postępowanie, narażając Skarżących na dalsze oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez Sąd Rejonowy w K.. Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż Organ już umorzył prowadzone przez siebie postępowanie, nałożenie na niego grzywny, bez przyznania Skarżącym odpowiedniej sumy pieniężnej, nie spełni swoich funkcji, albowiem grzywna nie przyczyni się już do zmobilizowania Organu do sprawniejszego załatwienia sprawy, a przyznanie Skarżącym odpowiedniej sumy pieniężnej wypełni swoją funkcję kompensacyjną.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa dotycząca rozgraniczenia została decyzją Wójta z [...] grudnia 2018 r. umorzona, a oryginały akt sprawy zostały przekazane z urzędu do rozpatrzenia właściwemu miejscowo Sądowi Rejonowemu w K., gdzie sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą I Ns [...] i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy.

Motywując swój wniosek o odrzucenie skargi, Organ stwierdził, że Skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, gdyż w toku postępowania administracyjnego darowali oni przedmiotową działkę nr [...] córce, I. K., na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 2017 r.

Odnośnie do stanu faktycznego sprawy Organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] zostało wszczęte postanowieniem Wójta z [...] sierpnia 2012 r. Do czynności geodezyjnych upoważniony został geodeta uprawniony B. P.. Rozgraniczenie na gruncie odbyło się [...] września 2012 r. w obecności [...] i K. P.. Jak wynika z protokołu granicznego z [...] września 2012 r., wobec braku dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić przebieg granicy, granica została ustalona w oparciu o oświadczenie pp. P.. Na protokole granicznym znajduje się również podpis pracownika Urzędu Gminy L., jednak na dzień sporządzenia protokołu osoba ta nie była umocowana do podpisywania tego rodzaju pism. Po otrzymaniu pisma Skarżących z [...] maja 2018 r. Organ zwrócił się do ww. geodety o złożenie do tut. Urzędu dokumentów dotyczących przeprowadzonego rozgraniczenia i wyjaśnień odnośnie do przebiegu sprawy. Geodeta złożył pisemne wyjaśnienia, natomiast sam protokół graniczny został złożony w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] sierpnia 2018 r. i w Urzędzie Gminy w L. [...] września 2018 r.

Wójt podkreślił, że nie ma możliwości dyscyplinowania geodety uprawnionego wyznaczonego do czynności rozgraniczenia, do dokonania określonych czynności w zakreślonym przez organ terminie. Poza tym przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, precyzują jedynie szereg czynności technicznych, które łącznie składają się na przeprowadzenie czynności rozgraniczenia nieruchomości, nie określają natomiast terminów, w których te czynności mają być dokonane, gdyż brak jest tutaj odpowiedniego odesłania do stosowania w zakresie terminowości załatwiania spraw przepisów k.p.a. Dlatego też nie można w niniejszej sprawie przedstawić zarzutu bezczynności Wójtowi, skoro w toku postępowania rozgraniczeniowego wydaje on postanowienie o wszczęciu postępowania, udziela upoważnienia dla geodety, a następnie wydaje decyzję kończącą postępowanie rozgraniczeniowe, a przepisy prawa nie dają mu możliwości wywierania jakiegokolwiek wpływu na terminowość sporządzenia dokumentów przez geodetę uprawnionego. Ponadto Organ zauważył, że Skarżący nie wskazali, jaką szkodę bądź też krzywdę ponieśli w związku z prowadzoną sprawą o rozgraniczenie. Zaznaczył, iż z pewnością szkoda, względnie krzywda, nie może dotyczyć ewentualnej przeszkody w budowie wiaty na sprzęt rolniczy w gospodarstwie rolnym Skarżących, skoro uzyskali oni warunki zabudowy na taką inwestycję decyzją Wójta z [...] kwietnia 2015 r. oraz pozwolenie na budowę ww. obiektu na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r.

Odpowiadając na wezwanie Sądu o wykazanie interesu prawnego Skarżących, ich pełnomocnik w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że Skarżący aż do [...] stycznia 2017 r. byli właścicielami nieruchomości, której dotyczyło sporne postępowanie rozgraniczeniowe, zainicjowane [...] lipca 2012 r. Skoro zatem to Skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenia i byli stroną tego postępowania przez większość czasu jego trwania, to bezsprzecznie, ich zdaniem, mają interes prawny w stwierdzeniu przewlekłego prowadzenia tego postępowania przez Wójta. Ponadto autor referowanego pisma procesowego – działając w imieniu I. K. – wniósł o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym, a także o uwzględnienie skargi Skarżących, przez: (1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (2) przyznanie od Organu na rzecz Skarżących oraz I. K. sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, (3) zasądzenie od Wójta na rzecz Skarżących i I. K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił I. K. (zwaną też dalej "Uczestniczką") do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnili powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie (błędnie nazwane "zażaleniem" – pismo z [...] września 2018 r.; w aktach adm. I inst.).

W tym miejscu, odnosząc się do wniosku Organu o odrzucenie skargi – motywowanego zarzutem, iż Skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, ponieważ w toku postępowania rozgraniczeniowego darowali przedmiotową działkę nr [...] córce (Uczestniczce) – należy stwierdzić, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, z następujących względów:

- jest poza sporem, iż to Skarżący zainicjowali inkryminowane postępowanie rozgraniczeniowe i do momentu zbycia ww. nieruchomości w dniu [...] stycznia 2017 r. przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu;

- w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega zaszłe postępowanie administracyjne (rozgraniczeniowe), które w chwili wniesienia skargi było już zamknięte (nie toczyło się) – zostało bowiem zakończone decyzją umarzającą, wydaną przez Wójta w dniu [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) – co oznacza, że przedmiotem badania w tej sprawie jest ewentualna przewlekłość w całości już "historyczna";

- kwestia dopuszczalności badania takiej przewlekłości przez sąd administracyjny nie jest jednolicie rozstrzygana w judykaturze. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela ten nurt w orzecznictwie, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji decyzji kończącej sprawę nie czyni bezprzedmiotową, ani bezzasadną późniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji (por. np. wyrok NSA z [...].12.2018 r., I OSK [...], CBOSA, i tam przywołane wcześniejsze orzecznictwo NSA), gdyż uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Wszystko to oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. – i to jeszcze w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym artykule ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), z mocą obowiązującą od 15 sierpnia 2015 r. – przedstawione zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 (CBOSA), a następnie podtrzymane w licznych późniejszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki NSA: z 17.12.2014 r., I OSK 609/14; z 04.11.2015 r., II OSK 591/15; z 19.07.2016 r., I OSK 3287/15; z 12.01.2017 r., I OSK 500/16; z 05.01.2018 r., II OSK 2276/17; z 24.05.2018 r., II OSK 349/18; z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18; z 03.04.2019 r., II OSK 514/19 – dostępne w CBOSA);

- skoro, jak z powyższego wynika, Sąd może dokonać badania sprawności zaszłego postępowania, to fakt zmian właścicielskich zaistniały w toku tego postępowania powoduje jedynie zawężenie ram czasowych ww. badania – do okresu, w którym Skarżącym przysługiwał przymiot strony inkryminowanego postępowania rozgraniczeniowego.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż Skarżącym przysługuje legitymacja skargowa, z tym że obejmuje ona wyłącznie okres od dnia wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego do dnia zbycia przedmiotowej nieruchomości, tj. do [...] stycznia 2017 r. I w tym też zakresie czasowym Sąd dokonał oceny sprawności prowadzenia przez Wójta postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona jedną z postaci opieszałości organu – mianowicie przewlekłe prowadzenie postepowania – przez Wójta Gminy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu rozgraniczeniowym doszło do zarzucanej przewlekłości w załatwieniu ww. sprawy, trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15.08.2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Lege non distinguente, powyższe reguły odnoszą się także do, przewidzianego w ustawie z dnia [...] maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k."), postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w tej jego fazie, w której toczy się ono przed organem administracji (wójtem, burmistrzem, albo prezydentem miasta), gdyż na tym etapie jest to postępowanie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. art. 33 ust. 1 p.g.k.)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że istotne okoliczności faktyczne tej sprawy są niesporne. W szczególności jest poza sporem, że:

- podaniem z [...] lipca 2012 r., które wpłynęło do Organu [...] sierpnia 2012 r., Wnioskodawcy wystąpili do Wójta o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...];

- postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Wójt wszczął postępowanie rozgraniczeniowe i wyznaczył geodetę uprawnionego B. P.;

- w dniu [...] września 2012 r. dokonano czynności ustalenia przebiegu granic, co zostało stwierdzone protokołem granicznym z tej samej daty;

- w dniu [...] stycznia 2017 r. Skarżący darowali przedmiotową nieruchomość Uczestniczce;

- pismem z [...] maja 2018 r. Wnioskodawcy wystąpili do Organu o sporządzenie i wydanie kserokopii akt postępowania rozgraniczeniowego;

- w odpowiedzi Wójt, przy piśmie z [...] maja 2018 r., przesłał Wnioskodawcom uwierzytelnione kserokopie posiadanych akt w przedmiotowej sprawie;

- wnioskiem z [...] maja 2018 r. Wnioskodawcy zwrócili się do Organu o doręczenie odpisu ugody zawartej pomiędzy nimi a Wójtem oraz postanowienia kończącego postępowanie rozgraniczeniowe;

- pismem z [...] czerwca 2018 r. Organ poinformował Wnioskodawców, że nie było ugody ani decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe;

- pismem z [...] września 2018 r. Wnioskodawcy oraz Uczestniczka zwrócili się do Wójta o niezwłoczne wydanie decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe;

- pismem z [...] września 2018 r. Wnioskodawcy oraz Uczestniczka złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie;

- pismem z [...] października 2018 r. Organ zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, i wskazał nowy termin – do [...] grudnia 2018 r.;

- postanowieniem z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało ww. zażalenie na niezałatwienie sprawy za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy;

- w dniu [...] grudnia 2018 r. Wójt wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Jak z powyższego zestawienia i akt sprawy wynika, od momentu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tj. od [...] sierpnia 2012 r. – kiedy to Wójt wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego – do dnia wyzbycia się przez Skarżących przedmiotowej nieruchomości na rzecz Uczestniczki ([...].01.2017 r.), czyli przez okres blisko czterech i pół roku, Organ, prócz wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, w którym wyznaczył geodetę, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Ponadto należy mieć na uwadze, iż to dopiero pismo Skarżących z [...] maja 2018 r. skłoniło Organ do podjęcia jakichkolwiek dalszych działań w tej sprawie.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organ prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący.

W tym miejscu godzi się jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże w postępowaniu rozgraniczeniowym obowiązuje regulacja szczególna, która wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 61 § 3 k.p.a., gdyż wszczynając postępowanie (zarówno na wniosek, jak i z urzędu), organ administracji wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na które zgodnie z art. 30 ust. 4 p.g.k. nie służy zażalenie (por. E. Stefańska [w:] Postępowanie geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, pod. red. J. Langa i in., Warszawa 2018, uw. 7 do art. 30).

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Organu, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie normują terminów na wykonanie poszczególnych czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym, należy zauważyć, że także w takim postępowaniu znajduje zastosowanie ogólna zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) oraz uszczegóławiające ją przepisy art. 35 k.p.a. określające ogólne terminy załatwiania spraw administracyjnych, w tym art. 35 § 3 k.p.a., który dla spraw rozpatrywanych w I instancji przewiduje podstawowy termin 1 miesiąca, z wyjątkiem spraw szczególnie skomplikowanych, dla których termin załatwienia wynosi 2 miesiące.

Ustosunkowując się zaś do tłumaczeń Wójta, iż nie dysponuje on środkami dyscyplinowania uprawnionego geodety do dokonywania określonych czynności w zakreślonym przez organ terminie, należy wskazać, że – po pierwsze – Wójt w ramach ogólnej pieczy nad tokiem postępowania mógł i powinien był zwrócić się do geodety, w ciągu miesiąca lub dwóch od dnia jego wyznaczenia, z prostym zapytaniem o to, co się dzieje w sprawie. Niewątpliwie Organ dysponował wiedzą, iż w dniu [...] września 2012 r. został sporządzony protokół graniczny, ponieważ został on podpisany m.in. przez pracownika Urzędu Gminy. Podnoszona obecnie okoliczność, że ów pracownik nie był umocowany do podpisywania tego rodzaju dokumentu nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia przewlekłości postępowania. W niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, iż pracownik Urzędu był obecny przy sporządzaniu protokołu granicznego. Pomimo tego Organ od dnia sporządzenia protokołu, aż do roku 2018 nawet nie zwrócił się do geodety o przedstawienie dokumentacji, czy choćby zwykłej informacji o stanie sprawy.

Po drugie, w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że od chwili upoważnienia, geodeta działa w imieniu organu. Ze względu na rolę, jaką geodeta odgrywa w postępowaniu rozgraniczeniowym, organ powinien upoważnić do dokonania czynności ustalenia granic osobę dającą gwarancję obiektywnego i prawidłowego przeprowadzenia tego postępowania. Z chwilą upoważnienia geodety przez właściwy organ administracji publicznej, to na organie ciąży obowiązek wyegzekwowania od geodety należytego – a więc także w rozsądnym czasie – wykonania czynności rozgraniczeniowych i sporządzenia stosownej dokumentacji. (por. wyroki WSA: z 02.06.2015 r., III SAB/Łd 30/15; z 31.03.2016 r., III SAB/Kr 91/15 – CBOSA).

Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że w razie nie wywiązywania się przez wyznaczonego geodetę z powierzonych obowiązków, Organ miał prawo wyznaczyć innego geodetę.

Po trzecie, niezależnie od dotychczasowych uwag trzeba pamiętać, iż geodeta za nienależyte wykonywanie swoich zadań ponosi odpowiedzialność – wcześniej zawodową, a obecnie dyscyplinarną.

Zgodnie bowiem z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu sprzed [...] stycznia 2015 r., osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii były obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3). Natomiast w myśl ówcześnie obowiązującego art. 46 ust. 1 p.g.k. osobom wpisanym do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, które ze swojej winy naruszyły przepis art. 42 ust. 3, można było: 1) udzielić upomnienia; 2) udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; 3) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do roku; 4) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych do czasu ponownego przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym; 5) odebrać uprawnienia zawodowe, dopuszczając możliwość ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Z kolei zgodnie z art. 46 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym od [...] stycznia 2015 r. osoba wykonująca samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, jeżeli wykonuje swoje zadania: 1) z naruszeniem przepisów prawa, 2) nie dochowując należytej staranności, 3) niezgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej. W myśl art. 46a ust. 1 p.g.k. karami dyscyplinarnymi są: 1) upomnienie; 2) nagana; 3) zawieszenie możliwości wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do 1 roku; 4) odebranie uprawnień zawodowych.

Mając na uwadze powyższe, oprócz wyznaczenia innego (nowego) geodety, Organ miał również możliwość zawiadomić właściwe organy o ewentualnym nienależytym wykonywaniu przez geodetę jego obowiązków.

Podsumowując, Wójt w toku postępowania mógł i powinien był niezwłocznie wezwać wyznaczonego geodetę do prawidłowego i sprawnego wykonania powierzonych mu czynności, wskazując jednocześnie, iż w razie nie wywiązania się przezeń ze swoich obowiązków, po pierwsze, może zostać wyznaczony nowy geodeta, a ponadto może zostać skierowane wystąpienie do właściwych organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o rozważenie zasadności wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej) geodety.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie – jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, – Organ ani razu przez okres blisko 6 lat nie starał się nawiązać kontaktu z geodetą. Dopiero pisma Skarżących z maja 2018 r. skłoniły Organ do wezwania geodety o złożenie w Urzędzie dokumentów dotyczących przeprowadzonego rozgraniczenia i wyjaśnień odnośnie do przebiegu sprawy, co zaowocowało – jak wynikaj z odpowiedzi na skargę – przedstawieniem przez geodetę żądanych, pisemnych wyjaśnień oraz złożeniem protokołu granicznego z 2012 r. we właściwym Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] sierpnia 2018 r. Ubocznie godzi się, zauważyć, że w przedłożonych Sądowi aktach brak ww. wyjaśnień geodety.

W tym stanie rzeczy w sposób oczywisty można zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił zadość. Rozpoznawana sprawa mogła być z pewnością załatwiona w terminie znacznie krótszym, co pośrednio potwierdza fakt pewnego "przyspieszenia", jakiego nabrało postępowanie po monitach Skarżących z maja 2018 r. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było znacznie dłużej, niż to było obiektywnie niezbędne – zwłaszcza jeśli się zważy, że zakończyło się ono umorzeniem i przekazaniem sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, iż Wójt Gminy dopuścił przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Orzekając w punkcie drugim wyroku o charakterze zaistniałej przewlekłości, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż Organ z pogwałceniem wszelkich reguł postępowania nie przez miesiące, a przez lata nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy.

Powyższa ocena skutkowała także wymierzeniem w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywny Organowi w wysokości [...] zł, która to kwota jest w ocenie Sądu niezbędna, a zarazem wystarczająca dla spełnienia przypisanej temu środkowi funkcji prewencyjnej (w tym przypadku – w zakresie tzw. prewencji ogólnej, tj. odnoszącej się do innych spraw tego rodzaju).

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania przyznania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej – Sąd skargę oddalił (pkt 4 wyroku). Sąd nie uznał za zasadne przyznania ww. sumy pieniężnej już z tego względu, że Skarżący w żaden sposób nie wykazali, ani nawet uprawdopodobnili, wystąpienia po ich stronie jakichkolwiek negatywnych skutków stwierdzonej przewlekłości postępowania, które wymagałyby zrekompensowania przez przyznanie im żądanej sumy pieniężnej. W tej mierze jako dalece niewystarczające należy ocenić li tylko ogólnikowe i abstrakcyjne rozważania pełnomocnika Skarżących dotyczące funkcji tego środka, jako formy rekompensaty za "negatywne przeżycia psychiczne i moralne" stron przewlekle prowadzonego postępowania, tudzież ich "krzywdę moralną". Strona skarżąca rzeczywistego wystąpienia takich uszczerbków lub krzywd w żaden sposób nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła. Nie bez znaczenia jest też w tym kontekście okoliczność, że po podpisaniu protokołu granicznego, przez cały okres poddany badaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu, tj. do dnia zbycia przedmiotowej nieruchomości (co nastąpiło [...] stycznia 2017 r.), Skarżący zachowywali się w tej sprawie równie biernie, jak Organ, w żaden sposób nie wykazując zainteresowania losami wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. Tak przynajmniej wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy – w których pierwszym przejawem aktywności Skarżących po blisko 6-letnim okresie zastoju w sprawie jest ich pismo z [...] maja 2018 r. – w żaden sposób przez pełnomocnika Skarżących nie uzupełnionych o inne fakty lub dowody.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (100 zł).