Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 958/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art. 113
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.W., J.R. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od organu Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących M.W. i J.R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 958/15

Uzasadnienie

Starosta P. postanowieniem z dnia [...].08.2015r. nr [...] wydanym na podstawie art. 113 § 1, 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), działając na wniosek z dnia 15.07.2015r. w sprawie wykładni decyzji nr [...] z dnia [...].04.2007r. wydanej na rzecz M.W. i J.R. (dalej skarżący) prowadzących działalność "Betoniarnia-D.", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami bezodpływowymi - kategoria obiektu I zlokalizowanych w D. przy ul. [...] , na działkach nr ewid. [...] ,[...], [...], [...] ,[...] ,[...] postanowił wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z dnia [...].04.2007r. w zakresie nazwy i rodzaju całego zamierzenia budowlanego poprzez wyjaśnienie, że: inwestorzy przedłożyli na planie zagospodarowania działki całość zamierzenia budowlanego, natomiast zawnioskowali o pozwolenie na budowę (jedynie) zespołu 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami bezodpływowymi. W złożonej dokumentacji nie było projektów dróg i infrastruktury technicznej. Skarżący nie występowali z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz wymaganą dokumentacją projektową o pozwolenie na budowę dróg.

W uzasadnieniu postanowienia powtórzono, że w dniu [...] kwietnia 2007r. Starosta P. zatwierdził decyzją nr [...] projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami bezodpływowymi na działkach nr [...] ,[...], [...], [...] , [...] ,[...] zlokalizowanych w D. przy ul. [...] , na rzecz skarżących. Przedłożono plan zagospodarowania obejmujący całość zamierzenia budowlanego, natomiast wniosek o pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany dotyczył 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami bezodpływowymi. Skarżący nie występowali z wnioskiem oraz nie przedłożyli wymaganej dokumentacji projektowej o pozwolenie na budowę dróg. Przedłożona dokumentacja nie zawierała bowiem projektów dróg oraz pozostałej infrastruktury technicznej, sporządzonych przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wnieśli M.W. i J.R. zarzucając naruszenie art. 33 ust. 1 oraz 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, wbrew woli inwestorów, że drogi - wyrysowane zresztą w części graficznej, jak i przedstawione w opisowej części projektu zagospodarowania terenu i zawierające się w granicach inwestycji - nie stanowiły układu komunikacyjnego i nie były częścią całego zamierzenia budowlanego.

Podkreślono, że z zatwierdzonego projektu budowlanego autorstwa J.M. niewątpliwie wynika, że na działkach objętych projektem oprócz budynków miał się znaleźć układ komunikacyjny w postaci:

1) wewnętrznej drogi osiedlowej o szerokości. 8,0 m z kostki betonowej typu "Pozbruk Domino" w kolorze czerwonym i szarym o grubości 10 cm na ubitej podsypce piaskowej o grubości 30-40 cm i podkładzie betonowym,

2) dróg wjazdowych do budynków o szerokości 3,80 m z kostki betonowej typu "Pozbruk - Fala" w kolorze czerwonym o grubości 8 cm na podsypce piaskowej i podkładzie z chudego betonu,

3) chodników o szerokości 1,50 m, również z kostki betonowej "Pozbruk" o grubości 6 cm na podsypce piaskowej stabilizowanej cementem.

Ponadto w pkt 6 części opisowej "Bilans terenu przeznaczonego pod zabudowę" (obszar terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy), w ppkt 6.5 określono powierzchnię wewnętrznej drogi osiedlowej, to jest 2 307,5 m2.

W ocenie skarżących powyższe drogi, uwzględnione w części graficznej i opisowej projektu i zawierające się w granicach inwestycji, stanowiły układ komunikacyjny w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. i były w sposób oczywisty częścią całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust 1 p.b.), dla którego wydano pozwolenie na budowę i w ramach którego realizowano osiedle domków jednorodzinnych.

Wyjaśniono też, że zespołu 13 budynków mieszkalnych, które zdaniem Starosty miały się zawierać w pozwoleniu, nie można traktować jako "wybranego obiektu lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem" w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b. w oderwaniu od drogi, która właśnie służy ich obsłudze komunikacyjnej.

Wojewoda W. postanowieniem z dnia [..].10.2015r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wątpliwości skarżących budziło to, czy ciąg komunikacyjny (droga wewnętrzna) idąca wzdłuż zaprojektowanych i zrealizowanych domów mieści się w projekcie budowlanym.

Wojewoda W. stwierdził, że nie ma podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w ww. zakresie. Wskazał, że wnioskiem z 26 lutego 2007 r. inwestorzy wnieśli o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 13 sztuk budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikami na ścieki. Ponadto załączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] października 2006 r. ustaliła warunki zabudowy terenu, tj. budowę maksymalnie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej.

Przedmiotowa decyzja Starosty P. zatwierdziła projekt budowlany, w tym opis techniczny do planu zagospodarowania terenu wraz z opisem adaptacyjnym do:

- typowych projektów budynków mieszkalnych APS 98 i APS 98L z wewnętrzną

instalacją gazową,

- zbiornika na ścieki o poj. V=8,0 m3.

Projekt zagospodarowania terenu w części rysunkowej zatwierdził wg legendy:

budynki mieszkalne, zbiorniki na ścieki, boksy na kubły na śmieci, chodniki - kostka betonowa "POZBRUK", drogi wjazdowe - "POZBRUK", tarasy przy budynkach mieszkalnych, wewnętrzna droga osiedlowa "POZBRUK".

W części opisowej - str. 2 pkt 3 pt. układ komunikacyjny wymienione zostały:

1. wewnętrzna droga osiedlowa o szerokości 8,0 m. z kostki betonowej typu "Pozbruk-Domino" w kolorze czerwonym i szarym grubości 10 cm na ubitej podsypce piaskowej grub. 30-40 cm i podkładzie betonowym,

2. drogi wjazdowe do budynków o szerokości 3,80 m. z kostki betonowej typu "Pozbruk-Fala" w kolorze czerwonym o grubości 8 cm na podsypce piaskowej i podkładzie z chudego betonu,

3.chodnik o szerokości. 1,50m również z kostki betonowej "Pozbruk" o grubości 6 cm, na podsypce piaskowej stabilizowanej cementem.

W powyższym zakresie decyzja zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody W. brak jest więc podstaw do wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.W. i J.R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie Wojewody W. zostało wydane w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości jakie wynikły w kontekście decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] , [...] .

Wyjaśniono, że na etapie porealizacyjnym inwestycji ich kontrahenci (nabywcy wybudowanych domów) zgłosili wątpliwość co do tego, czy ciąg komunikacyjny (droga wewnętrzna) idąca wzdłuż zaprojektowanych i zrealizowanych domów mieści się w projekcie budowlanym. Skarżący powtórzyli, że z zatwierdzonego projektu budowlanego autorstwa J.M. jednoznacznie wynika, że na działkach objętych projektem oprócz budynków miał się znaleźć układ komunikacyjny w postaci:

1) wewnętrznej drogi osiedlowej o szerokości. 8,0 m z kostki betonowej typu "Pozbruk Domino" w kolorze czerwonym i szarym o grubości 10 cm na ubitej podsypce piaskowej o grubości 30-40 cm i podkładzie betonowym,

2) dróg wjazdowych do budynków o szerokości 3,80 m z kostki betonowej typu "Pozbruk - Fala" w kolorze czerwonym o grubości 8 cm na podsypce piaskowej i podkładzie z chudego betonu,

3) chodników o szerokości 1,50 m, również z kostki betonowej "Pozbruk" o grubości 6 cm na podsypce piaskowej stabilizowanej cementem.

Ponadto w pkt 6 części opisowej "Bilans terenu przeznaczonego pod zabudowę" (obszar terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy), w ppkt 6.5. określono powierzchnię wewnętrznej drogi osiedlowej, to jest 2 307,5 m2.

W ocenie skarżących powyższe drogi, uwzględnione w części graficznej i opisowej projektu i zawierające się w granicach inwestycji, stanowiły układ komunikacyjny w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. i były w sposób oczywisty częścią całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 p.b.), dla którego wydano pozwolenie na budowę i w ramach którego realizowano osiedle domków jednorodzinnych.

Starosta P. nie podzielił ich stanowiska co do interpretacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] , [...] . Natomiast Wojewoda W. stwierdził, że należy odmówić wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z 12 kwietnia 2007 r. jednocześnie konkludując, że "W powyższym zakresie (układu komunikacyjnego – przyp. Sądu) decyzja zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody W. brak jest podstaw do wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji".

Skarżący wskazali, że postanowienie Wojewody W. zasadniczo zdaje się być po ich myśli (co do meritum), jednakże nie rozumieją oni dlaczego organ ten na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. nie zdecydował się rozstrzygnąć wątpliwości co do treści decyzji przez wyraźne wskazanie, że układ komunikacyjny stanowi element zamierzenia budowlanego, dla którego projekt zatwierdzała decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] , [...] . Ich zdaniem nic nie stało na przeszkodzie, aby takie wyjaśnienie sformułować w formie postanowienia.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację podkreślając, że kwestie o których wyjaśnienie wnioskowali skarżący nie podlegają wyjaśnieniu w toku postępowania prowadzonego w trybie art.113 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (tak NSA w wyroku z dnia 13.12.2011r. o sygn.II OSK 1832/10, publ. LEX nr 1152065).

Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji (postanowienia), ale także ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą (tu postanowieniem) jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (postanowieniem). Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie przez organ odwoławczy sprawy co do jej istoty, które stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto, zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Z kolei, wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega zatem całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. W tym zakresie organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Jak trafnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11, (zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), organ odwoławczy musi wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie, jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Nakaz wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie wynika bowiem z zasady szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej (art. 11 k.p.a.). Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy (art. 7 k.p.a.).

W kontrolowanym przypadku co do zasady organ odwoławczy zastosował się do wyżej opisanych obowiązków uchylając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy (odmawiając wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z [...].04.2007r.)

Należy jednak podkreślić, że zadaniem i rolą organu odwoławczego jest nie tylko ponowne rozstrzygnięcie sprawy i dążenie do jej merytorycznego jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest bowiem nie tylko ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również odnieść się do zarzutów odwołania.

Jak słusznie wskazał NSA w swym wyroku z dnia 27.08.2014r., o sygn. I FSK 1270/13 (publ. LEX nr 1569180) ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii zasadnie dowodzi, że legalna kontrola działań organu - dokonana w tym przypadku przez Wojewodę W. - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i naruszała przepisy 138 § 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Bez wyczerpującego odniesienia się do sygnalizowanych przez stronę nieprawidłowości nie jest możliwe dokonanie kompleksowej oceny stanowiska organu odwoławczego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów i argumentów skarżących zawartych w zażaleniu sprowadzających się zasadniczo do tego, że drogi, uwzględnione w części graficznej i opisowej projektu i zawierające się w granicach inwestycji, stanowiły zdaniem skarżących układ komunikacyjny w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. i były w sposób oczywisty częścią całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 p.b.), dla którego wydano pozwolenie na budowę i w ramach którego realizowano osiedle domków jednorodzinnych.

Organ odwoławczy nie przytoczył, a nawet nie przywołał, powyższych przepisów Prawa budowlanego i nie ocenił, czy i jakie znaczenie mają one dla kontrolowanej sprawy. Wojewoda wskazał jedynie, że przedmiotowa decyzja Starosty P. zatwierdziła projekt budowlany, w tym opis techniczny do planu zagospodarowania terenu, który zatwierdził m.in. chodniki, drogi wjazdowe i wewnętrzna drogę osiedlową. Nie wskazał jednak, czy podziela argumentację zawartą w zażaleniu, czy też nie.

Reasumując, Wojewoda w niniejszej sprawie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. (stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań) poprzez jego błędne zastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego argumentacji odnoszącej się do zarzutów zażalenia, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji (postanowienia), którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że postanowienie organu odwoławczego w kontrolowanym przypadku nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna (tu postanowienie). Postanowienie organu II instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W nad wyraz lapidarnym uzasadnieniu jedynie skrótowo zawarto uzasadnienie faktyczne postanowienia. W szczególności jednak organ II instancji nie wskazał pełnej podstawy prawnej w oparciu o którą rozpoznano wniosek i zażalenie skarżących. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji powołał jedynie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art.13 k.p.a. Nie powołał natomiast, a tym bardzie nie ocenił, istotnych dla sprawy przepisów Prawa budowlanego. Tym samym organ II instancji nie powołał i nie wyjaśnił pełnej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego jest niejasne i niejednoznaczne. Tym samym nie poddaje się kontroli Sądu orzekającego. Nie wiadomo na jakiej podstawie Wojewoda przyjął, że istotna dla sprawy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zatwierdziła opis techniczny wraz z planem zagospodarowania terenu. Nie wiadomo, czy podzielił argumentację zawartą w zażaleniu, czy też nie. Niejasne jest także na jakiej podstawie Wojewoda kategorycznie stwierdził, że brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].04.2007r.

Brak przytoczenia, a nawet powołania jakichkolwiek przepisów w uzasadnieniu świadczy o tym, że nie zrealizowano nałożonego na organ przez art.107 § 3 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie postanowienia odwoławczego jest niejasne i niejednoznaczne. Można je rozumieć w ten sposób, że Wojewoda w istocie podzielił zarzuty skarżących zawarte w ich zażaleniu i stanął na stanowisku, że w/w decyzja Starosty zatwierdza także układ komunikacyjny określony w opisie technicznym do planu zagospodarowania terenu wraz z opisem adaptacyjnym. Można je jednak rozumieć także w taki sposób (na co zdaje się wskazywać treść odpowiedzi na skargę, gdzie wprost wskazano, że kwestie o wyjaśnienie których wnioskowali skarżący nie podlegają wyjaśnieniu w trybie określonym w art.113 k.p.a.), że zdaniem Wojewody co do zasady wniosek skarżących nie jest objęty dyspozycją art.113 k.p.a., gdyż (jak można przypuszczać) faktycznie zmierza on do uzupełnienia decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...].04.2007r. o zatwierdzenie układu komunikacyjnego.

Powyższe wadliwe uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego, a także bark oceny zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu stanowią w ocenie Sądu orzekającego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie obowiązany będzie, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, do uwzględnienia wyrażonego w nim stanowiska w zakresie wykładni i stosowania art.107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności Wojewoda odniesie się do zarzutów zawartych w zażaleniu opartych na przepisach art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. i art. 33 ust. 1 p.b. i wyda postanowienie, które prawidłowo uzasadni przy spełnieniu wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.