Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 312/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak:, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm,), dalej jako "k.p.a", oraz art. 60 ust 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r" poz.741,z późn. zm) po rozpatrzeniu zażalenia E. M. P.na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegające na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze D., na działce nr [...]obręb D., gmina P.na wysokości działki o nr ew. [...] obręb B. gmina S., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] Wójt Gminy P., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze D., na działce nr [...]obręb D. gmina P., na wysokości działki o nr ew. [...] obręb B., gmina S..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że realizacja inwestycji narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...]Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz.Urz.Woj.[. z 2007 r., Nr 122, poz. 1697, z poźn. zm.), stanowiący, iż w granicach rzeczonego obszaru zakazuje się niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru. Organ I instancji wskazuje również, że zamierzona inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 Puszcza P. (.) i Ostoja P. ([...]).

Na powyższe postanowienie E. P. (dalej: "skarżąca") złożyła zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2021 r., znak: [...]Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D. U. z 2021 r., poz. 1098, z późn. zm.), dalej jako "u.o.p", wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo krajobrazowego "[...]", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Organ wskazał, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]", zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr 23 Wojewody [...], utworzono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Aby zapewnić realizację ww. celu ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 Rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że teren jeziora Dłużec na wysokości działki nr [...] jest porośnięty trzcinowiskiem. W treści zażalenia Skarżąca wskazuje, że planowany pomost rekreacyjny zostanie zlokalizowany na odcinku linii brzegowej pozbawionym roślinności wodnej, w tym trzcinowiska. Biorąc pod uwagę, że projekt decyzji dopuszcza lokalizację inwestycji na całej długości działki, a nie tylko w miejscu przesieki w trzcinowisku, projekt decyzji zdaniem organu odwoławczego nie gwarantuje zachowania trzcinowiska, a realizacja inwestycji w miejscu trzcinowiska będzie wiązała się z jego usunięciem.

W związku z powyższym realizacja planowanej inwestycji będzie wiązała się ingerencją w pas trzcinowiska, co negatywnie wpłynie na ichtiofaunę, poprzez usunięcie miejsc schronienia, żeru oraz rozrodu, dlatego koliduje z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 9 ww. uchwały, tj. z zakazem umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. W jeziorze występują głównie takie ryby jak: szczupak, leszcz, płoć, sandacz, węgorz i lin. Tarło ww. gatunków ryb odbywa się od marca do czerwca na zarośniętych płyciznach, starorzeczach i zalanych łąkach a ikra przytwierdzana jest do roślinności wodnej, na zanurzonych gałęziach, starych liściach oraz na łodygach trzcin.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma sam potencjał przyrodniczy miejsca, które w wyniku realizacji inwestycji uległoby przekształceniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja będzie generowała również negatywne oddziaływania pośrednie. Oddziaływanie związane z korzystaniem z pomostów to dalece zwiększona penetracja środowiska przez człowieka, działania płoszące wywołane samą tylko jego obecnością, a ponadto możliwym hałasem, wpływ na sąsiedni teren poprzez użytkowanie i ewentualne cumowanie sprzętu pływającego, wykorzystywanie do kąpieli czy też wędkowania.

W związku z powyższym, zdaniem organu, zachodzą okoliczności powodujące, iż przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry.

Odnosząc się do drugiej części zakazu, wskazującej, iż nie dotyczy on amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką ,organ II instancji wskazał, iż w art. 7 ust. 1 ustawy o z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2168) wskazane jest co rozumie się przez amatorski połów ryb oraz warunki na jakich amatorski połów ryb może być prowadzony. Za amatorski połów ryb uważa się pozyskiwanie ryb wędką lub kuszą, przy czym dopuszcza się, w miejscu i w czasie prowadzenia połowu ryb wędką, pozyskiwanie ryb na przynętę przy użyciu podrywki wędkarskiej. Natomiast nie jest doprecyzowane z jakiego miejsca połów ma być prowadzony. Definicja "amatorskiego połowu ryb" nie wskazuje, aby do prowadzenia takiego połowu niezbędna była budowa pomostu.

W celu zastosowania odstępstwa związanego z racjonalną gospodarką rybacką należy powołać się na art. 6 ust. 2 o rybactwie śródlądowym, tj. racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym. Zatem powyższa definicja wskazuje na racjonalne wykorzystanie zasobów ryb do celów gospodarczych, nie wskazuje natomiast, aby budowa pomostów była decydującym elementem gospodarki, nierozerwalnie z nią związanym.

Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie analizowanych powyżej odstępstw (zawartych w treści samego zakazu) dla omawianego przedsięwzięcia wiązałoby się z dalece idącą interpretacją przepisów zaś zgodnie z zasadami, wyjątki należy interpretować zawężająco.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał również analizy czy przedmiotowa inwestycja nie naruszy zakazu określonego w art. 33 ust. 1 u.o.p, stanowiącego, iż na ww. obszarze zabrania się z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zgodnie z kartą obserwacji siedlisk przyrodniczych na terenie inwestycji tj. jeziorze Dłużec, stwierdzono występowanie siedliska 3150 Starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nymphaeion. Starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nymphaeion to naturalne jeziora i niewielkie zbiorniki wodne oraz odcięte fragmenty koryt rzecznych z wolno pływającymi w toni wodnej makrofitami (Potamion i częściowo Nymphaeion), makrofitami zakorzenionymi w dnie oraz o liściach pływających, a także prymitywnymi skupieniami drobnych roślin pływających po powierzchni wody. Zbiorniki te pod względem hydrologicznym wykazują olbrzymie zróżnicowanie - od zbiorników nieprzepływowych do takich, gdzie dopływy stanowią istotny proces w bilansie hydrologicznym. Zaopatrywane w wodę mogą być ze źródeł powierzchniowych bądź ze źródeł podziemnych. Najbliższe otoczenie starorzeczy i innych naturalnych, eutroficznych zbiorników wodnych to zazwyczaj obszar w mniejszym lub większym stopniu poddany antropresji. Wzrastający udział obszarów przekształconych przez człowieka w zlewniach powoduje, iż zbiorniki ulegają przyspieszonej eutrofizacji. Najbliższe otoczenie zbiorników eutroficznych budowane jest przez trzcinowiska - zbiorowiska z klasy Phragmitetea - można tu wyróżnić dwa pasy: znajdujący się od strony wody szuwar wysoki i występujący w głąb lądu szuwar turzycowy. Szuwar turzycowy składa się ze zbiorowisk wysokich turzyc (Caricetum acutifomis, Caricetum gracilis, Caricetum rostratae, Caricetum elatae), zaliczanych do związku Magnocaricion. Dalej mogą występować zbiorowiska mszysto - turzycowe, na które wkracza łozowisko Salicetum pentandro - cinerega. Najdalszą strefę roślinności związaną z eutroficznymi zbiornikami wodnymi stanowią zbiorowiska leśne z klas Alnetea glutinosaer lub Oureco-Fagetea. Przedstawiony pasowy układ roślinności występującej wokół zbiorników ulega znacznym modyfikacjom.

Organ wskazał, że S. i inne naturalne, eutroficzne zbiorniki wodne są bardzo zróżnicowane pod względem powierzchni i głębokości. Woda charakteryzuje się umiarkowanymi i wysokimi koncentracjami pierwiastków biogennych - azotu i fosforu, choć ich stężenia w poszczególnych zbiornikach mogą mieścić się w szerokim zakresie. Charakterystyczna jest także wysoka koncentracja rozpuszczonych soli mineralnych. Ze względu na dużą zasobność w związki biogenne w wodzie występują masowe pojawy fitoplanktonu, które wywołują niebiesko - zieloną barwę wody i niewielką widzialność. Przezroczystość wód i zasięg strefy fotycznej mieści się w szerokich granicach od kilkudziesięciu (dla zbiorników o większej żyzności) do nawet kliku metrów w zbiornikach będących na pograniczu mezotrofii i eutrofii. Morfologia mis zbiorników silnie różnorodna, od zbiorników płytkich o łagodnie opadających stokach do głębokich o znacznym nachyleniu stoków misy jeziornej, możliwe jest także istotne zróżnicowanie morfologii misy w obrębie jednego zbiornika.

Siedlisko o kodzie 3150 podatne jest na silną sedymentację oraz przyspieszoną eutrofizację. Wzrost antropopresji w zlewni zbiornika prowadzi do wzmożonego dopływu pierwiastków biogennych. Wynikiem takich działań jest wzmożony wzrost produkcji pierwotnej realizowanej przez fitoplankton, spadek przezroczystości wód i stopniowe wypieranie roślin naczyniowych oraz glonów z rodziny Characeae. Intensywna sedymentacja obumierającego planktonu skutkuje powstaniem żyznych osadów dennych typu gytii detrytusowej. Gwałtownie zachodzące procesy rozkładu materii prowadzą do uszczuplenia zapasów tlenu rozpuszczonego w wodzie i gromadzenia się w strefie przydennej i osadach toksycznego dla roślin siarkowodoru. Nadmierna eutrofizacja i hypertrofizacja prowadzi do zaniku zanurzonej roślinności wodnej. Również duże wahania poziomu wód mogą prowadzić do eliminacji makrofitów i niszczenia omawianego siedliska (Herbich J. 2004. Wody słodkie i torfowiska. Poradnik ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny. Ministerstwo Środowiska, Warszawa. T.2 s 59-71).

Organ wskazał, że ze Standardowego Formularza Danych siedlisko 3510 na terenie obszaru specjalnej ochrony siedlisk Ostoja Piska zajmuję powierzchnię 5493,53 ha i w całości pokrywa jezioro D..

Wskazał również, że zgodnie z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...]kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja P.a [...](Dz. Urz. Woj. [...]z 2020 r., poz. 1813), dalej jako "PZO", do istniejących zagrożeń dla siedliska 3510 zaliczyć należy m.in. niszczenie pasa szuwarów i roślinności podwodnej w wyniku zabudowy brzegów, zanieczyszczenie jezior zanętą, silna presja na ryby drapieżne, niekontrolowane usuwanie nieczystości z jachtów, zaśmiecanie, cumowanie w trzcinach, rozlewanie paliw przy tankowaniu jachtów, ekspansja niecierpka himalajskiego, kolczurki klapowanej i innych obcych gatunków w strefie brzegowej jeziora.

Organ odwoławczy przytoczył plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja P.a, który wprowadził działania ochronne dla zachowania siedlisk, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Działania ochronne zostały wymienione w załączniku nr 5 do ww. zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.. Teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w strefie ograniczenia dowolności budowania pomostów. Jako działania wskazano zapobieganie skutkowi w postaci nadmiernej ingerencji w strefę brzegową jeziora powodującej niszczenie roślinności nadwodnej i podwodnej w miejscu lokalizacji urządzeń wodnych poprzez ograniczenie budowy nowych i rozbudowy istniejących pomostów, pirsów, basenów portowych, kąpielisk i innych urządzeń, a także umocnionych zejść do wody do wyznaczonych odcinków brzegów jezior. Linia brzegowa jeziora na wysokości działki nr [...] znajduję się poza strefami, w których PZO dopuszcza budowę pomostów.

Organ podniósł, że w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności".

Podsumowując tą część postanowienia, organ odwoławczy mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne, stwierdził, że realizacja inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego może znacząco negatywnie wpływać na siedlisko 3150. - Starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Numphaeion Potamion, będące przedmiotem ochrony Natura 2000 Ostoja P. ([...] Oznacza to, że ww. projekt decyzji narusza art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w punkcie 1 zażalenia organ wskazał, że dokonuje uzgodnienia projektu w takiej formie w jakiej został przedłożony i nie może w niego ingerować. W orzecznictwie przyjęto pogląd, według którego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 p.z.p przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. RDOŚ jak i GDOŚ nie są władne do ingerowania w treść uzgodnienia decyzji, mogą jedynie potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody lub odmówić takiego potwierdzenia. Aby organ ochrony środowiska mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami o ochronie przyrody. Tym samym, to na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy zauważył, iż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację pomostu także w miejscu występującego szuwaru, a tym samym jego realizacja dopuszcza iż zostanie on przerwany, oraz dojdzie do usunięcia roślinności nadwodnej jak i podwodnej w tym zniszczone zostanie siedliska 3510, które jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000.

Odpowiadając na zarzut zawarty w punkcie 3, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji poprawnie przyjął iż realizacja zamierzonej inwestycji naruszy art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że na obszarze Natura 2000 nie można realizować działań sprzecznych z ustaleniami planu zadań ochronnych. Wspomniany przepis przewiduje odstępstwo od ww. zakazu, które zachodzi, jeżeli przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000. Realizacja inwestycji sprzecznych z PZO stanowi naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem organu odwoławczego, na uwagę zasługuje również fakt, że odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji na podstawie art. 33 u.o.p, GDOŚ dokonał diagnozy istnienia ryzyka znaczącego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i znaczącego negatywnego wpływu na gatunki, dla ochrony których został utworzony ww. obszar Natura 2000. Do dokonania szczegółowej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 służy procedura określona w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247, dalej: "ustawa OOŚ"), w dziale V rozdział 5 (art. 96-103). To podczas tej procedury jest wyjaśniane i rozstrzygane, czy określone przedsięwzięcie rzeczywiście w znaczący sposób wpłynie negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000.

Wyjaśniając, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z jego ochroną lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie OOŚ. Podkreślić należy również, iż instrumentem służącym do analizy wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 jest ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, którą regulują przepisy ustawy OOŚ.

Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy P., na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ w pkt. 3.1 lit b przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że ze względu na charakter, lokalizację oraz zasięg oddziaływania przedsięwzięcia budowa pomostu rekreacyjnego na jeziorze D. (dz. nr ew. [...]) nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz gatunki roślin, zwierząt i siedliska przyrodnicze dla których wyznaczony został obszar Natura 2000, oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000.

Zatem w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania w trybie art. 97 ustawy OOŚ, dla przedmiotowego przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. nie było możliwe, z uwagi na to, że Wójt Gminy P. nie nałożył na Inwestora, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ obowiązku przedłożenia RDOŚ w Olsztynie dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy OOŚ, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy słusznie uznał, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 Ostoja P.

Na powyższe postanowienie E. M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735 z późn. zm., dalej jako "KPA") w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 106 § 4 KPA poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, związanych z możliwym wpływem budowy pomostu rekreacyjnego na cele ochrony zespołu przyrodniczo- k raj o brązowego i na cele ochrony obszaru Natura 2000, skutkujących błędnym uznaniem przez GDOŚ - w ślad za RDOŚ - że realizacja planowanego pomostu miałaby się wiązać z "ingerencję w pas trzcinowiska"; zastosowanie tych przepisów wykluczyłoby możliwość stwierdzenia przez G DOŚ, iż "realizacja pomostu (...), a co za tym idzie usunięcia części trzcinowiska, czy ewentualnie zadrzewień nadwodnych będzie wiązać się ze złamaniem (...) zakazu w odniesieniu do celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego",

2) § 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. [...] 2007 Nr 122, poz. 1697 z późn. zm., dalej jako "Rozporządzenie Wojewody") w zw. z art. 43 i art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. 2021 poz. 1098, dalej jako "UOP") poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez GDOŚ - w ślad za RDOŚ - że zakaz "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru" zespołu przyrodniczo- krajobrazowego miałby dotyczyć ogółu krajobrazu na obszarze zespołu ustanowionego dla ochrony wyłącznie "zróżnicowanej rzeźby" i "szczególnych wartości kulturowych" krajobrazu, co prowadziłoby do wniosku, iż na obszarze tego zespołu nie mogłoby zostać zrealizowane żadne zamierzenie budowlane, skoro nawet pomost rekreacyjny miałby spowodować "niszczenie, uszkodzenie lub przekształcenie obszaru",

3) art. 37 ust. 2 i art. 33 ust. 1 UOP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że hipotetyczna niezgodność budowy pomostu rekreacyjnego z celami ochrony obszaru Natura 2000 miałaby skutkować uznaniem takiego zamierzenia za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000; powyższe stanowiło rezultat uznania przez GDOS — w ślad za RDOŚ — iż plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 miałby wykluczać lokalizację jakiegokolwiek pomostu rekreacyjnego na tym terenie, choć plan ten ustanawia w tym względzie wyłącznie pewne ograniczenia w możliwości zabudowy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia RDOŚ.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021r., utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...]marca 2021r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegające na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze D., na działce nr [...] obręb D., gmina P., na wysokości działki o nr ew. [...] obręb B. gmina S..

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) jest, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

Do przepisów odrębnych należy ustawa o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na terenie na którym obowiązuje rozporządzenie Nr[...] Wojewody [...]z dnia 9 sierpnia 2007 r., w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz.Urz.Woj.[. z 2007 r., Nr 122, poz. 1697, z poźn. zm.), a także ustanowiona jest ochrona obszarów Natura 2000 Puszcza P. ([...]) i Ostoja P. ([...]). Zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody " zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego obejmuje się zatem określony wycinek, fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych. Obejmuje on zawężony fragment ochrony w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Celem ustanowienia tej formy ochrony jest położenie szczególnego nacisku na ochronę danych fragmentów krajobrazu i ich walorów (S. Moczko-Wdowczyk, Kierunki ochrony przyrody. Rozdz. 6. [w;] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, pod red. W. Radeckiego, Wrocław 2006, s. 158). Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd wywieść należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu.

Zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]", zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr 23 Wojewody [...] ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Aby zapewnić realizację ww. celu ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego w § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanego Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2007 r., ustanowiono zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru, jak również wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu ( z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych).

Należy jednak mieć na uwadze, że "z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.". Powyższe znajduje odzwierciedlenie w szerokim orzecznictwie sądowoadminiatracyjnym jak np: wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 952/08, wyroku NSA z dnia 12 maja 2011 roku, sygn. akt II OSK 815/10, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1087/13, wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2015 roku, sygn. akt II OSK 993/14, wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2308/14.

Aprobując w całości wyrażone wyżej stanowisko należy podkreślić, iż przepis art. 45 § 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazuje jakie zakazy mogą być ustanowione w odniesieniu do zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty, w którym, co oczywiste, w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08).

Z ustaleń organów, w tym dokumentacji fotograficznej wynika, że teren jeziora Dłużec na wysokości działki nr [...] jest porośnięty trzcinowiskiem, które biorąc pod uwagę, że projekt decyzji dopuszcza lokalizację inwestycji na całej długości działki, a nie tylko w miejscu przesieki w trzcinowisku, może wiązać się z jego usunięciem, co samo w sobie stanowi o uszkadzaniu i przekształcaniu obszaru, w tym przekształceniu naturalnego zbiornika wodnego. Nadto ingerencja w pas trzcinowiska, negatywnie wpłynie na ichtiofaunę, poprzez usunięcie miejsc schronienia, żeru oraz rozrodu, co pozostaje w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 9 ww. uchwały, tj. z zakazem umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry.

Należy także stwierdzić, że dla przedmiotowego terenu Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2020r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja P. [...] ( Dz.Urz. Woj. [...] Z 2020r., poz. 1813 ze zm.) ustanowiono plan zadań ochronnych, Zgodnie z jego zapisami , zaplanowano działanie ochronne polegające na ograniczeniu dowolności w lokalizacji pomostów w obrębie siedliska 3150 Starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nymphaeion , Potamion. Do istniejących zagrożeń dla siedliska 3510 organ odwoławczy zaliczył m.in. niszczenie pasa szuwarów i roślinności podwodnej w wyniku zabudowy brzegów, zanieczyszczenie jezior zanętą, silna presja na ryby drapieżne, niekontrolowane usuwanie nieczystości z jachtów, zaśmiecanie, cumowanie w trzcinach, rozlewanie paliw przy tankowaniu jachtów, ekspansja niecierpka himalajskiego, kolczurki klapowanej i innych obcych gatunków w strefie brzegowej jeziora.

Przy czym Jezioro D., w linii brzegowej którego ma zostać zlokalizowany przedmiotowy pomost, stanowi siedlisko 3150. W Planie Zadań Ochronnych zakres prac został określony jako "zapobieganie skutkowi w postaci nadmiernej ingerencji w strefę brzegową jezior powodującej niszczenie roślinności nadwodnej i podwodnej w miejscu lokalizacji urządzeń wodnych poprzez ograniczenie budowy nowych i rozbudowy istniejących pomostów, pirsów, basenów portowych, kąpielisk i innych urządzeń wodnych, a także umocnionych zejść do wody do wyznaczonych odcinków".

Jak wynika z ustaleń organów, działka nr ew. [...] w obrębie D. ( Jezioro D[...]) znajduje się w obszarze realizacji przywołanego zadania ochronnego. Należy więc podzielić stanowisko organów, że działania inwestycyjne polegające na budowie pomostu naruszają także zapisy planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Piska.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli działania na obszarze Natura 2000 zostały podjęte sprzecznie z ustaleniami planu zadań ochronnych, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych, chyba, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym na cele działań ochronnych określone w planie zadań ochronnych lub planie ochrony, albo mimo znaczącego negatywnego oddziaływania spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018, poz. 142 ze zm.), w odniesieniu do obszarów Natura 2000, zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność omawianego obszaru lub jego powiązania z innymi obszarami.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, na podstawie karty obserwacji siedlisk przyrodniczych na terenie inwestycji tj. jeziorze D. stwierdzono występowanie siedliska 3150 Starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nymphaeion. Starorzecza i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z Nymphaeion to naturalne jeziora i niewielkie zbiorniki wodne oraz odcięte fragmenty koryt rzecznych z wolno pływającymi w toni wodnej makrofitami (Potamion i częściowo Nymphaeion), makrofitami zakorzenionymi w dnie oraz o liściach pływających, a także prymitywnymi skupieniami drobnych roślin pływających po powierzchni wody. Zbiorniki te pod względem hydrologicznym wykazują olbrzymie zróżnicowanie - od zbiorników nieprzepływowych do takich, gdzie dopływy stanowią istotny proces w bilansie hydrologicznym. Zaopatrywane w wodę mogą być ze źródeł powierzchniowych bądź ze źródeł podziemnych. Najbliższe otoczenie starorzeczy i innych naturalnych, eutroficznych zbiorników wodnych to zazwyczaj obszar w mniejszym lub większym stopniu poddany antropresji. Wzrastający udział obszarów przekształconych przez człowieka w zlewniach powoduje, iż zbiorniki ulegają przyspieszonej eutrofizacji. Najbliższe otoczenie zbiorników eutroficznych budowane jest przez trzcinowiska - zbiorowiska z klasy Phragmitetea - można tu wyróżnić dwa pasy: znajdujący się od strony wody szuwar wysoki i występujący w głąb lądu szuwar turzycowy. Szuwar turzycowy składa się ze zbiorowisk wysokich turzyc (Caricetum acutifomis, Caricetum gracilis, Caricetum rostratae, Caricetum elatae), zaliczanych do związku Magnocaricion. Dalej mogą występować zbiorowiska mszysto - turzycowe, na które wkracza łozowisko Salicetum pentandro - cinerega. Najdalszą strefę roślinności związaną z eutroficznymi zbiornikami wodnymi stanowią zbiorowiska leśne z klas Alnetea glutinosaer lub Oureco-Fagetea. Pasowy układ roślinności występującej wokół zbiorników ulega znacznym modyfikacjom.

Przy czym siedlisko 3150 jak wskazał organ - podatne jest na silną sedymentację oraz przyspieszoną eutrofizację, co w konsekwencji prowadzi do zaniku zanurzonej roślinności wodnej.

Trafnie przy tym organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie należy kierować się zasadą przezorności. Zasada ta, unormowana w art. 6 ust. 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019, poz. 1396 t.j., dalej "u.p.o.ś.") stanowi, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Norma ta jest realizacją zawartej w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004, Nr 90, poz. 864/2, dalej "TFUE") polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. Wskazano w nim, że polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa unijnego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Należy podkreślić, że środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi bezpośrednie odbicie zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Należy także podkreślić, że wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem inwestora. Przy czym, jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska", a nie na korzyść inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2002/15).

Z tych względów dokonanie uzgodnienia zgodnie z wnioskiem, byłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy sprzeczne z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Należy jeszcze raz podkreślić, że celem niniejszego postępowania jest wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia konkretnej inwestycji mając na względzie uwarunkowania związane z ochroną środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w :] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) i ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.).

Konkludując należy wskazać, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej.

Z tych wszystkich podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżącego organ dokonał prawidłowego wyważenia jej słusznego interesu i interesu społecznego.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U 2022r., poz.329).