Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 520/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r., nr X/75/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Walce w dniu 19 września 2007 r., podjęła uchwałę nr X/75/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi Rozkochów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., Nr 74, poz. 2266).

Pismem z dnia 17 czerwca 2008 r., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), M. K. wezwała Radę Gminy Walce do usunięcia "naruszenia jej interesu prawnego" poprzez zmianę wskazanej uchwały w ten sposób, aby zostały usunięte postanowienia zawarte w § 6, § 7, § 9, § 10 i § 35.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 14 sierpnia 2008 r. M. K. złożyła w tut. Sądzie skargę na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r., nr X/75/07. Skarżąca domagała się zmiany wskazanej uchwały poprzez wykreślenie w odpowiednich paragrafach postanowień odnoszących się do elektrowni wiatrowych. Żądanie swe oparła o zarzut naruszenia przepisu art. 9 ust. 1 i ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez brak zgodności pomiędzy podjętą uchwałą a ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Walce. Skarżąca zarzuciła także naruszenie konstytucyjnych zasad: ochrony prawa własności oraz działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa (art. 7 i art. 21 Konstytucji RP) i przepisu art. 6 ustawy o planowaniu.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z przepisami art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, ponieważ odbiega od postanowień studium. Wskazała, że w uchwalonym planie tereny oznaczone symbolem 2R,1R oraz kolejnymi numerami od 01 do 08, a także 2.Re przeznaczono m.in. na urządzenia i obiekty energetyki wiatrowej, sieci i urządzenia infrastruktury związanej z eksploatacją elektrowni wiatrowych oraz dojazdy do urządzeń energetyki wiatrowej (§ 6, § 9 i § 10 uchwały), podczas, gdy w studium nie przewidziano powstania jakichkolwiek urządzeń, czy infrastruktury wiatrowej. W ocenie skarżącej takie uszczegółowienie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Walce wykracza poza ramy wyznaczone treścią studium.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w treści studium zaznaczono konieczność ochrony znajdujących się w okolicach wsi Rozkochów zróżnicowanych krajobrazów o wysokich walorach estetycznych przed zainwestowaniem i agresywnymi formami architektonicznymi, do których – w jej ocenie – niewątpliwie należą urządzenia energetyki wiatrowej. Umożliwienie przeprowadzenia inwestycji w postaci urządzeń energetyki wiatrowej, jest sprzeczne z założeniami studium, zgodnie z którymi "zauważono" konieczność po pierwsze: renegocjacji i korekty przebiegu linii wysokich napięć, celem ochrony obszarów najwartościowszych pod względem ekologicznym i przeznaczonych do zadań rekreacyjno – wypoczynkowych, po drugie: rozwoju terenów mieszkaniowych we wsi Rozkochów, po trzecie: utworzenia bazy gastronomiczno – noclegowej w pałacu w Rozkochowie, po czwarte: rozwoju przemysłu mięsnego, mleczarskiego, młynarskiego, ziemniaczanego i spirytusowego. Dopuszczenie natomiast budowy urządzeń energetyki wiatrowej jest nie do pogodzenia z ideą wyrażoną w studium, zgodnie z którą rozwój gminy Walce zmierzać powinien do rozbudowy mieszkalnictwa i agroturystyki przy wykorzystaniu panujących walorów środowiskowych. Inwestycje energetyki wiatrowej doprowadzą do zeszpecenia krajobrazu, wywołują immisje w postaci hałasu, a także stanowią zagrożenie dla ptaków.

Skarżąca podniosła, że "takiej zmiany" w treści planu zagospodarowania przestrzennego względem studium nie można traktować jedynie jako uszczegółowienia. Zgodnie z postanowieniami studium, na terenach rolnych dopuszczalna jest jedynie budowa sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, co – zdaniem autorki skargi – nie może usprawiedliwiać zawartego w planie zagospodarowania przyzwolenia na budowę na tych terenach infrastruktury związanej z eksploatacją elektrowni wiatrowych.

Następnie skarżąca wskazała, że ustalenia skarżonego planu wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a zatem uchwalając go - Rada Gminy powinna się przede wszystkim kierować interesem prawnym jednostek, których uprawnienia właścicielskie nie powinny być w sposób arbitralny ograniczane przez choćby najsłuszniejszy interes społeczny. Postanowienia planu, które zezwalają na posadowienie infrastruktury elektrowni wiatrowej w bliskim sąsiedztwie od zabudowy mieszkalnej, wpływają nie tylko na ograniczenie prawa własności, ale także spowodują obniżenie wartości poszczególnych działek. W ocenie skarżącej ten aspekt nie został uwzględniony przez Radę podczas podejmowania uchwały w sprawie planu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Walce wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie. W uzasadnieniu zwróciła uwagę na uchybienia formalne skargi w postaci nieprawidłowego określenia przez M. K. strony przeciwnej postępowania, ponieważ nie mogła nią być wskazana przez skarżącą Rada Gminy Walce. Gmina podniosła również, iż skarżąca nieprecyzyjnie oznaczyła przedmiot zaskarżenia, ponieważ pomimo początkowego stwierdzenia, iż skargą objęta jest cała uchwała, ostatecznie M. K. domagała się uchylenia jedynie postanowień związanych z elektrownią wiatrową i to tylko wybranych, pomijając pozostałe z § 17, §19, § 32, § 40 i § 41 uchwały. W ocenie Gminy, taka konstrukcja skargi powinna skutkować jej odrzuceniem ponieważ jej uwzględnienie czyniłoby niemożliwym funkcjonowanie planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałej części, skoro plan ten został skonstruowany jako całość, przede wszystkim w celu przeprowadzenia inwestycji elektrowni wiatrowej i pozostałe jego zapisy jeśli nawet bezpośrednio nie odnoszą się do tej inwestycji, to jednak służyć miały realizacji tego celu. Gmina zwróciła także uwagę, że integralną częścią planu jest jej część graficzna, która nie została w ogóle zakwestionowana przez skarżącą, a zatem uwzględnienie skargi prowadziłoby do funkcjonowania dwóch sprzecznych ze sobą części tej samej uchwały.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Gmina podniosła, iż M. K. nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia wskazanej uchwały, a jedynie interes faktyczny, ponieważ nie posiada tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości, na których posadowiona ma być inwestycja, a jedynie jest właścicielką nieruchomości położonej w odległości ponad 500 m od terenów przeznaczonych na elektrownie.

Gmina zakwestionowała także zasadność zarzutu niezgodności planu zagospodarowania z treścią studium i uwarunkowań. W studium wyraźnie bowiem zaznaczono, iż pod pojęciem infrastruktury technicznej należy rozumieć także system zasilania w energię elektryczną i gaz. Planowane obiekty energetyki wiatrowej mieszczą się w zakresie tego pojęcia. Gmina podkreśliła, iż studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jedynie dokumentem strategicznym o znacznym stopniu uogólnienia, który wskazywać ma jedynie kierunki zagospodarowania i określać politykę przestrzenną gminy. Zaznaczyła, iż studium składa się z części informacyjnej, stanowiącej i graficznej. W ocenie Gminy wiążące dla niej postanowienia studium zostały zawarte jedynie w części stanowiącej oraz na rysunku, podczas gdy skarżąca zarzuty swe opiera na ogólnych postulatach zawartych w części informacyjnej studium. Postulaty te zdaniem Gminy, określać mają jedynie cele i kierunki polityki społeczno – gospodarczej i stanowią ogólne wytyczne dla autorów studium.

O zgodności zaskarżonej uchwały z treścią studium zdaniem Gminy świadczy okoliczność, iż w planie zagospodarowania elektrownie wiatrowe zostały dopuszczone na terenach oznaczonych w studium symbolami: R2.P8, R2.P10 i R1.P7. Pierwsza część symbolu oznacza rodzaj obszaru funkcjonalnego, druga – rodzaj przyjętej polityki szczegółowej dla tego terenu. Elektrownie zostały zatem zlokalizowane na obszarach niezurbanizowanych, rolnych wspomagających system ekologiczny – symbol R. Przeznaczeniem obszaru R1 są grunty orne bez prawa do jakiejkolwiek zabudowy, R2 natomiast – grunty orne i użytki zielone. Gmina podkreśliła, że na obu tych obszarach dopuszczono lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg lokalnych. Odnośnie natomiast zgodności z polityką szczegółową Gmina wyjaśniła, iż pod symbolem P7 rozumieć należy politykę zachowania warunków równowagi ekologicznej. W ocenie Gminy turbiny wiatrowe nie naruszają tej równowagi, ponieważ wytwarzają tzw. "zieloną" energię, czyli bez szkody dla środowiska, a tereny na których będą one posadowione mają charakter antropogeniczny, czyli są przekształcone przez człowieka i mają znikome walory przyrodnicze. Wbrew twierdzeniom skarżącej turbiny te nie stanowią również zagrożenia dla ptaków, ponieważ na tym obszarze ptaki nie posiadają żerowisk, ani szlaków przelotów. Symbol P8 oznacza politykę promocji działań proekologicznych na obszarach intensywnie użytkowanych rolniczo i dotyczy zasad gospodarki rolnej, w tym ochrony zadrzewień i zakrzewień, a wobec tego nie ma związku z lokalizacją elektrowni wiatrowych. Symbol P10 odnosi się natomiast do polityki ochrony i kształtowania przedpola widoku jednostki architektoniczno – krajobrazowej. W tym obszarze chroni się zatem dotychczasowy charakter użytkowania i zagospodarowania terenu położonego pomiędzy punktem widokowym (obserwatorem) a oglądanym krajobrazem obszaru zabudowanego wsi Rozkochów. Wyklucza to zatem wprowadzanie obiektów mogących oszpecić lub zakłócić odbiór widoku. Możliwa lokalizacja turbin wiatrowych będzie się znajdować w odległości ok. 700 m od obszaru zabudowanego, którego przedpole ma być chronione. Wymiary i rozłożenie turbin względem siebie nie doprowadzi do zakłócenia odbioru widoku, oszpecenie natomiast – zdaniem Gminy – jest problemem indywidualnym odbiorcy. W tym stanie rzeczy, uwzględniając strategiczny charakter studium uwarunkowań, uchwalony plan zagospodarowania jest z nim zgodny. Gmina wskazała nadto, iż uchwała nie narusza prawa własności, ponieważ procedura uchwalania planu zagospodarowania umożliwia właścicielom nieruchomości nim objętych czynny udział w jego tworzeniu.

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2009 r., M. K. wyjaśniła, że wbrew twierdzeniem Gminy, posiada ona interes prawny do wystąpienia ze skargą, wywodzi go bowiem z prawa własności nieruchomości, która położona jest na obszarze objętym oddziaływaniem uchwalonego planu. Plan ten natomiast wpływa na sposób wykonywania przez nią prawa własności, przede wszystkim ogranicza rolniczą funkcję działki skarżącej i uniemożliwia prowadzenie na niej produkcji ogrodniczej lub sadowniczej. Skarżąca wskazała nadto, iż oddziaływanie elektrowni wiatrowych na środowisko nie zostało jeszcze dogłębnie zbadane, o czym świadczy fakt uznania przez ustawodawcę polskiego, jak i europejskiego takich inwestycji za mające potencjalnie szkodliwy wpływ na środowisko. Podniesiony w skardze zarzut niezgodności uchwały z treścią studium, M. K. dodatkowo uzasadniła tym, że dniu 11 września 2008 r. Rada Gminy Walce podjęła uchwałę nr XVIII/146/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Walce. W ocenie skarżącej, wobec zmian wprowadzonych do studium, uchwała niewątpliwie nie jest z nim zgodna. Skarżąca podkreśliła, że studium obowiązuje jako całość, a nie jak chce tego Gmina, jedynie jego część stanowiąca. Zdaniem skarżącej, zmiana terenów rolnych, na tereny gdzie można usytuować jakiekolwiek budowle, jest ewidentną zmianą planu zagospodarowania względem treści studium. Przytaczając treść orzeczeń sądowoadministracyjnych ostatecznie podniosła, że "zgodność planu ze studium oznacza, iż zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć".

W toku postępowania przed tut. Sądem, A sp. z o.o. z siedzibą w R. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony, który postanowieniem z dnia 12 marca 2009r. został oddalony. Również zażalenie A sp. z o.o. na to rozstrzygnięcie zostało postanowieniem NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 408/09 oddalone. Podstawą tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż spółka nie posiada własnego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, nie może go bowiem wywodzić z umów cywilnoprawnych najmu, czy przedwstępnych umów sprzedaży nieruchomości objętych zakresem zaskarżonego planu zagospodarowania.

Wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, w charakterze uczestnika złożył również J. C., powołując się na okoliczność, iż jest on właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...], objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r., Sąd postanowił dopuścić J. C. do udziału w postępowaniu na prawach strony. W tym dniu stawiła się nadto Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opoli Lidia Sieradzka i oświadczyła, że Prokurator Okręgowy przystępuje do sprawy popierając skargę.

W dniu 4 sierpnia 2008 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo, w którym Prokurator przedstawił swoje stanowisko, zgodnie z którym Prokuratura Okręgowa w Opolu poparła skargę M. K. i na podstawie art. 9 ust. 4 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r. w całości. W uzasadnieniu, Prokuratura Okręgowa w Opolu zgodziła się z zarzutem skarżącej, że zaskarżony plan zagospodarowania jest niezgodny z postanowieniami studium uwarunkowań. Prokuratura zwróciła uwagę, iż w planie zagospodarowania przewidziano budowę elektrowni wiatrowych na terenach R1 i R2, które w studium zostały uznane za obszary szczególnej ochrony gruntów rolnych przed zainwestowaniem, obejmujące kompleksy o wysokiej przydatności dla rolnictwa oraz za obszary rolne z dopuszczeniem zainwestowania, obejmujące grunty rolne o średniej i niskiej przydatności dla rolnictwa. Na obszarach tych dopuszczono lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych, ale zdaniem Prokuratury, zaliczenie do tych przedsięwzięć, inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej jest wynikiem nadinterpretacji. W ocenie Prokuratury elektrownia wiatrowa stanowi budowle i zakład produkujący prąd, infrastruktura techniczna natomiast to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno – gospodarczej (gminy, miasta, dzielnicy) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itd, w szczególności takie jak sieć kanalizacji, gazociąg lub napowietrzne linie przesyłowe, pod warunkiem, że nie zakłócają istniejącej równowagi przyrodniczej. Prokuratura zaznaczyła, iż w czasie tworzenia studium w latach dziewięćdziesiątych nikt nie rozważał możliwości budowy na tych terenach elektrowni wiatrowej, a wręcz nie wykazywano potrzeby rozwoju gminy w kierunku zdobywania nowych źródeł energii elektrycznej. Podkreślono również, iż zarzut Gminy co do braku interesu prawnego po stronie skarżącej, pozostaje bez znaczenia z uwagi na przystąpienie Prokuratury do postępowania, zgodnie bowiem z przepisem art. 8 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest w takiej sytuacji do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Uczestnik postępowania J. C., w piśmie z dnia 12 sierpnia 2009 r., wniósł o zobowiązanie skarżącej do przedstawienia numeru księgi wieczystej oraz doręczenia wypisu i wyrysuj z ewidencji gruntów, które potwierdzą, iż jest ona właścicielką nieruchomości objętej zakresem zaskarżonego planu, a tym samym wykazania, iż posiada ona interes prawny do wystąpienia ze skargą. Wniósł także o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powyższego pisma procesowego podniósł, że M. K. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu omawianej uchwały, ponieważ poza wskazaniem, że jest właścicielką działki nr [...], nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu, ani też nie wykazała, iż jej własność stanowią również inne nieruchomości położone na ternie objętym zaskarżoną uchwałą. Uczestnik zauważył, iż na terenie wsi Rozkochów obowiązują dwa odrębne plany zagospodarowania: dla terenów zurbanizowanych i dla terenów niezurbanizowanych. W jego ocenie natomiast sam jedynie fakt, nawet bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, nie uprawnia właściciela sąsiedniej nieruchomości do zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ taka okoliczność powoduje, iż ma on jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny. Podniósł również, że nawet w przypadku udowodnienia przez skarżącą posiadania interesu prawnego, nie można uznać, aby został on naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dopuszczając możliwość zaskarżenia uchwał, uzależnia ją od naruszenia interesu prawnego skarżącego, które to naruszenie musi nastąpić najpóźniej w dniu wnoszenia skargi i prowadzić powinno do ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Jedynie potencjalne zagrożenie takiego interesu nie uzasadnia zaskarżenia uchwały. W ocenie J. C., skarżąca wskazując na naruszenie jej interesu prawnego nie jest konsekwentna, w skardze zarzuca bowiem, iż podjęta uchwała powoduje, że tereny zajęte pod elektrownie wiatrową mogą być używane jedynie rolniczo czy przemysłowo, podczas, gdy w piśmie procesowym podnosi, że planowana inwestycja uniemożliwia nawet prowadzenie produkcji ogrodniczej lub sadowniczej na jej działce. Okoliczność prowadzenia takiej działalności na swoich nieruchomościach nie została jednak przez skarżącą w żaden sposób udowodniona. Skarga M. K. opiera się jedynie na opisie sytuacji potencjalnych, przyszłych i niepewnych. J. C. zauważył także, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, wpływ elektrowni wiatrowych na środowisko został już zbadany i zostało to uwzględnione w prawodawstwie Unii Europejskiej i tzw. dyrektywach energetycznych, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek zwiększenia zużycia energii elektrycznej pozyskiwanej z odnawialnych źródeł energii, w tym elektrowni wiatrowych. Zdaniem uczestnika postępowania, trudno przyjąć, aby ustawodawca wspólnotowy, jak i krajowy decydowali się na wprowadzenie takiego obowiązku, nie upewniwszy się co do minimalnego zakresu ewentualnego negatywnego oddziaływania takich elektrowni na środowisko. W tej kwestii uczestnik odwołał się także do treści załączonej do pisma, tj. Opinii instytutu naukowo – badawczego Politechniki Wrocławskiej.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu zagospodarowania z treścią studium uwarunkowań J. C. podkreślił charakter prawny studium. Ponadto akt ten ma z założenia charakter elastyczny, stwarzający jedynie ramy dla swobody planowania przestrzennego. Zgodność planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest natomiast pojęciem niedookreślonym i ocennym. Zdaniem uczestnika postępowania, w niniejszej sprawie przedmiot studium pokrywa się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, ponieważ obszary oznaczone symbolem R1 i R2 dopuszczają lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, a w planie zagospodarowania tereny te oznaczono symbolem 2.Re i przeznaczono je na tereny rolnicze, ale również na elektrownie wiatrowe, sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, dojazdy do urządzeń energetyki wiatrowej oraz na urządzenia melioracyjne i przeciwpożarowe. Zaznaczył, że w studium nie została przewidziana bezwzględna ochrona obszarów rolnych. Za niezasadny, uczestnik postępowania, uznał także zarzut skarżącej, iż fakt przystąpienia przez Gminę do zmiany postanowień studium, świadczy o tym, iż plan zagospodarowania nie jest z nim zgodny. Uchwała o zmianie studium w żadnym miejscu nie przewiduje bowiem dostosowywania treści tego aktu, do rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie zagospodarowania.

W kolejnym piśmie z dnia 2 września 2009 r., uczestnik postępowania odnosząc się natomiast do stanowiska Prokuratury Okręgowej wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. W piśmie tym, raz jeszcze podkreślił charakter studium. Wskazał, iż zasada zgodności planu z postanowieniami studium nie została wyrażona w przepisach prawa materialnego, wynika ona jednak pośrednio z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu tej zgodności ustawodawca – zdaniem J. C. – pozostawił uznaniu rady gminy, która jako twórca polityki przestrzennej, dokonuje autointerpretacji uchwalonego projektu planu miejscowego, przy czym stopień związania planu, ustaleniami studium zależy od brzmienia samego studium. Powtórzył, że w studium nie została przewidziana bezwzględna ochrona obszarów rolnych oznaczonych symbolem R1 i R2. Zdaniem uczestnika postępowania pojęcie infrastruktury technicznej, jest pojęciem o szerszym zakresie niż pojęcie elektrowni wiatrowej i nie jest to – jak sugeruje Prokuratura – wynik nadinterpretacji. J. C. podważył wiarygodność i rzetelność przedstawionej przez Prokuraturę definicji infrastruktury technicznej, poprzez wykazanie, że pochodzi ona ze strony internetowej www.wikipedia.pl , zawierającej tzw. wolną encyklopedię, którą może redagować każdy. Uczestnik podniósł, iż tak stworzona definicja w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres przedmiotowy pojęcia infrastruktury technicznej tylko do określonej jednostki przestrzenno gospodarczej (gminy, miasta, dzielnicy). Zgodnie natomiast z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, pod pojęciem infrastruktury rozumieć należy urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. Oznacza to, że zakres pojęcia elektrowni wiatrowej zawiera się w szerszym pojęciu jakim jest infrastruktura techniczna. Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń Prokuratury co do zakazu naruszania równowagi przyrodniczej przez urządzenia infrastruktury technicznej, uczestnik postępowania odwołał się ponownie do załączonej do akt Opinii instytutu naukowo – badawczego Politechniki Wrocławskiej, zgodnie z którą budowa farmy wiatrowej nie powoduje, ani krótko działających, ani długotrwałych oddziaływań na środowisko i zdrowie na całym obszarze, także położonym w pobliżu inwestycji.

Odpowiadając na twierdzenie Prokuratury, iż nawet w przypadku braku interesu prawnego po stronie skarżącej, samo przystąpienie do sprawy przez Prokuratora obliguje Sąd do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego, J. C. zauważył, że ustawy samorządowe całkowicie odmiennie ukształtowały rolę legitymacji skargowej w uruchamianiu sądowej kontroli prawa miejscowego i innych uchwał. Ustawodawca stawiając zatem wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego ograniczył tym samym gwarancyjną – względem praworządności – funkcję sądów administracyjnych. O ile zatem niewątpliwym jest uprawnienie Prokuratora do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy bez konieczności wykazywania naruszenia interesu prawnego, o tyle wątpliwe jest popieranie skargi wniesionej przez podmiot, którego interes prawny nie został naruszony. Zdaniem uczestnika w takiej sytuacji Sąd powinien na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. rozważyć możliwość umorzenia postępowania.

Ostatecznie J. C. zauważył, iż nie może być uwzględniony wniosek Prokuratury o stwierdzenie nieważności uchwały, ponieważ takie orzeczenie może zapaść wyłącznie w przypadku ustalenia istotnego naruszenia prawa. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała musiałaby być sprzeczna z przepisami prawa w sposób oczywisty i bezpośredni. Taka sprzeczność nie zachodzi natomiast, gdy organowi przyznano możliwość swobodnego uznania w zakresie tworzenia treści uchwały, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w której Rada Gminy w ramach autointerpretacji ustaleń studium, dyspozycją pojęcia "infrastruktura techniczna" objęła również elektrownie wiatrowe. W sprawie nie zaszło zatem naruszenie prawa, a tym bardziej o wymiarze istotnym.

W dniu 11 września 2009 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe Gminy Walce z wnioskiem o oddalenie skargi oraz o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie wniosku Prokuratury Okręgowej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Gmina w pierwszym rzędzie podkreśliła, iż Prokuratura nie złożyła formalnego, wyraźnego oświadczenia o przystąpieniu do postępowania, ponieważ za takie nie można uznać pisma zawierającego jedynie jej stanowisko w sprawie, w formie opinii. Następnie Gmina powołując się na wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1703/04 zwróciła uwagę, iż sam "fakt opowiedzenia się przez prokuratora, biorącego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, za uwzględnieniem skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony nie jest równoznaczny z wniesieniem przez prokuratora skargi", a co za tym idzie zarówno Prokurator przystępujący do sprawy, jak i Sąd są związani granicami skargi wniesionej przez stronę. Prokurator nie może zatem żądać badania przez Sąd naruszenia obiektywnego porządku prawnego, niezależnie od treści samej skargi. Gmina przypomniała, iż M. K. nie miała legitymacji procesowej do zaskarżenia całej uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie natomiast w związku z wyzbyciem się prawa własności nieruchomości objętej zaskarżonym planem, w ogóle pozbawiła się prawa do złożenia skargi. Skoro zatem skarżącej nie przysługuje przymiot strony, to tym bardziej Prokuratura nie może do takiego postępowania przystąpić. Przystąpienie takie nie może również stanowić podstawy do uzyskania uprawnień strony przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej.

Gmina podkreśliła, że studium jest dokumentem o charakterze ogólnym – inaczej niż to określiła Prokuratura. Gmina wskazała, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy o planowaniu, tylko naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie, mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

W toku rozprawy, w dniu 15 września 2009 r., pełnomocnik skarżącej – córka E. K. wyjaśniła, iż wniosek uczestnika postępowania o wykazanie przez M. K. posiadania prawa własności nieruchomości objętej zaskarżonym planem jest zbędny, ponieważ od dnia 20 lutego 2009 r., właścicielem tej nieruchomości jest sama E. K., która uzyskała to prawo w drodze darowizny.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2009 r., E. K. - reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika adw. A. K. - oświadczyła, że wstępuje jako nabywca gospodarstwa rolnego należącego do M. K. do toczącego się postępowania ze skargi matki – M. K., na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 19 września 2007 r. i popiera skargę oraz dotychczasowe czynności i stanowisko M. K. w niniejszej sprawie. Do pisma procesowego z tej samej daty, w wykonaniu zarządzenia Sądu, dołączyła następujące dokumenty potwierdzające fakt, że jest następcą prawnym skarżącej: wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 17 września 2009 r.; akt notarialny Rep. A nr [...] (umowa darowizny i umowa ustanowienia nieodpłatnej służebności mieszkania) z dnia 20 lutego 2009 r. oraz kserokopię wypisu z księgi wieczystej.

Na rozprawie w dniu 8 października 2009 r., strony podtrzymały swoje dotychczasowe, opisane wyżej stanowiska w sprawie.

Pełnomocnik E. K. dodał, że Gmina nie uzyskała zgody na "odrolnienie gruntów", które pozbawia skarżącą dopłat. Wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Oświadczył, że działki skarżącej są obecnie wykorzystywane rolniczo.

Pełnomocnik Gminy dodał, że gdyby się okazało, że nieruchomość skarżącej jest poza obszarem planowanej inwestycji, to nie posiada ona interesu prawnego. Uznał wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały za zbyt daleko idący. W kwestii odrolnienia podniósł, że nie dotyczą one stanu prawnego z daty tworzenia studium.

Prokurator dodatkowo zaakcentowała, że w swoim piśmie procesowym przedstawiła prawidłową definicję pojęcia infrastruktury. Dodała, ze sporna elektrownia zajmuje się produkcją, a nie przesyłem energii.

Pełnomocnik uczestnika postępowania podkreślił, że na działkach należących do E. K. nie planuje się lokalizacji żadnej infrastruktury i nie posiada skarżąca interesu prawnego ani nie wykazała na czym polega naruszenie jej interesu. Zaakcentował, że planowane zamierzenia mieszczą się w pojęciu infrastruktura, a ponadto nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora przedstawionym w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższy przepis został wskazany przez skarżącą, jako podstawa prawna przedmiotowej skargi.

Na wstępie wspomnieć trzeba, że stosowanie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to w niniejszej sprawie, iż skoro organ uchwalił i opublikował akt prawa miejscowego, który jest skarżony, zatem Sąd zobowiązany jest do dokonania oceny zgodności tego aktu z przepisami prawa.

M. K., mieszkanka [...], realizując wymóg formalny z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy Walce - pismem z dnia 16 czerwca 2008 r., (data wpływu 17 czerwca 2008 r.) - do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 19 września 2007 r., Nr X/75/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi Rozkochów. Zasygnalizować można, że wezwanie to ma charakter czynności procesowej (formalnej), powodującej wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga w tym trybie może być złożona dopiero wówczas, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 35 i 36 K.p.a. - maksymalnie w terminie dwumiesięcznym). Organ, do którego wniesiono wezwanie może w w/w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie. W przypadku natomiast braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z 1 lipca 2005 r., OSK 1634/04, LEX nr 186585). W rozpoznawanej sprawie organ nie odpowiedział na wezwanie (zachował się biernie), stąd M. K. złożyła skargę do tut. Sądu w dniu 14 sierpnia 2008 r.

Dochowanie przywołanych wymogów formalnych: wezwanie do usunięcia naruszenia oraz wniesienie skargi w ustawowym terminie, są okolicznościami bezspornymi w tej sprawie.

Zaskarżona uchwała, z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co również pozostaje bezsporne i dlatego też w tej kwestii rozważania zostały pominięte. W świetle powyższego uznać należało, że M. K. spełniła wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Spór natomiast dotyczył legitymacji procesowej skarżącej – M. K., a następnie, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w wyniku zbycia przez nią nieruchomości na rzecz córki - skarżącej E. K. Stąd należało w pierwszej kolejności zbadać legitymację procesową w/w poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej, a zatem czy podjęta uchwała jest wadliwa z powodu nieprzestrzegania przez Radę Gminy Walce obowiązującego prawa. W omawianym bowiem przepisie art. 101 ust. 1 ustawy, ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie - skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą, co stanowi istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. Wskazane ograniczenie powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis i stąd Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Jednakże osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Innymi słowy, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą.

Jak wspomniano wyżej, skargę do tut. Sądu wniosła M. K., po wyczerpaniu wymogów formalnych z art. 101 ust. 1 ustawy. Swój interes prawny oraz jego naruszenie zaskarżaną uchwałą wywodziła z prawa własności swoich działek objętych skarżonym planem zagospodarowania, poprzez ujęcie w planie obiektu (elektrowni wiatrowej - wiatraka) na przylegającej bezpośrednio działce sąsiadującej z jej działką nr [...], co w jej ocenie spowoduje ograniczenie w korzystaniu z własności, w szczególności z powodu immisji dźwiękowych, niekorzystnego oddziaływania zdrowotnego, pogorszenia walorów widokowo-estetycznych oraz ograniczenie rolniczej funkcji działek. Ustalenia skarżonego planu podjętego niezgodnie z obowiązującym studium, naruszają, zdaniem skarżącej, art. 140 k.c., ustanawiający prawo własności i jego gwarancje.

W ocenie składu orzekającego tut. Sądu, M. K. w dacie składania skargi dysponowała tytułem prawnym - prawem własności - w odniesieniu do nieruchomości objętej skarżonym planem, a zatem posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały.

Fakt zawarcia przez skarżącą M. K. umowy darowizny gospodarstwa rolnego, w tym nieruchomości objętej skarżonym planem, na rzecz córki E. K. – w trakcie postępowania sądowoadministracyunego - nie stanowił przesłanki do odrzucenia niniejszej skargi, o co wnosiła strona przeciwna. W przedmiotowej sprawie, wskutek przeniesienia praw właścicielskich przez M. K. na rzecz córki E. K. i złożenia przez nią oświadczenia o: wstąpieniu jako nabywcy do toczącego się postępowania ze skargi matki; popieraniu skargi oraz dotychczasowych czynności i stanowisk, uprawnienia skarżącej przejął nabywca nieruchomości, jej następca prawny, czyli E. K. Podkreślić trzeba, że wskutek przedłożonego Sądowi aktu notarialnego, następcą prawnym M. K. stała się w pełnym zakresie jej córka, E. K. Ona bowiem, po wszczęciu postępowania na skutek skargi M. K. nabyła od niej nieruchomość, która m.in. objęta jest zaskarżoną uchwałą, posiada zatem legitymację do zaskarżenia tej uchwały. Uprawnienia M. K. przejęła E. K. Przejęcie tych uprawnień oznacza również, że w przypadku, gdy przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego wnoszący skargę wyczerpał wymagane środki zaskarżenia z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to warunek ten został spełniony także w odniesieniu do jego następcy prawnego.

Podkreślić w tym miejscu należy także, że istnienie interesu prawnego nie może być badane tylko w dacie wniesienia skargi, ale również jest badane na etapie rozstrzygania sprawy przez Sąd, stąd powyższe rozważania stały się niezbędne i należało określić osobę skarżącą w momencie rozstrzygania sprawy, w tym przypadku – E. K.

Podnieść również trzeba, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy nie wystarczy posiadanie interesu prawnego oraz nie legitymuje skargowości ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego, bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04, LEX nr 141458). Co należy podkreślić, nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. Jak wykazano wyżej, skarżąca posiada legitymację skargową a ponieważ uznaje, że jej interes prawny został naruszony, zatem Sąd zobligowany był badać zarzuty skargi pod względem merytorycznym. Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie bierze udział Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu, dlatego też przy rozpoznaniu tej sprawy, do poddania kontroli legalności zaskarżonej uchwały należało wziąć pod rozwagę także zarzuty i argumenty Prokuratora, który przystąpił do postępowania. Przy czym ocena legalności zaskarżonej uchwały, czyli jej zgodności z prawem, dokonywana jest wg. stanu prawnego w dacie podjęcia aktu.

Rozważyć zatem należało, czy kwestionowane zapisy uchwalonego przez Radę Gminy Walce w dniu 19 września 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych wsi Rozkochów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., Nr 74, poz. 2266) zgodne są z prawem, a następnie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Zaakcentować bowiem należy, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Jednakże podkreślić trzeba, że wszelkie czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc, jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem.

Strona skarżąca natomiast zarzuca gminie działanie niezgodne z prawem, bowiem uznaje, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna ze studium, pomimo stwierdzenia w uchwale jej zgodności ze studium. Zdaniem skarżącej, uchwalony plan narusza art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ postanowienia planu wykraczają poza ramy wyznaczone treścią studium i dotyczą terenów rolnych oznaczonych symbolem 1R i 2R. W tym miejscu zasygnalizować warto, że na terenie wsi Rozkochów obowiązują dwa odrębne plany zagospodarowania, jeden - dla terenów zurbanizowanych, drugi - dla terenów niezurbanizowanych. Jak już wspomniano wyżej, przedmiotem zaskarżenia jest plan dla terenów niezurbanizowanych.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, odnotować trzeba, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisów kompetencyjnych, zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w skrócie "ustawą". W myśl przywołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z kolei, art. 20 ust. 2 ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Ze wskazanego przepisu, a przede wszystkim z art. 9 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" wynika, że studium determinuje przyszły plan o tyle, że plan ten przynajmniej nie powinien być sprzeczny ze studium (zob. wyrok NSA t.3, z 7 maja 2008 r., II OSK 281/08, LEX nr 497580; wyrok WSA z 11 lutego 2008r., II SA/Gl 817/0, LEX nr 437513). W myśl wymogu art. 9 ust. 4 ustawy, plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. wyrok NSA z 14 czerca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275). W celu dalszych rozważań, należy zwrócić uwagę, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca w zasadniczo inny sposób niż w ustawie o planowaniu przestrzennym, usytuował w procesie planistycznym pozycję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwane dalej "studium". Poprzednio obowiązująca ustawa nie stanowiła, jak to czyni ustawodawca w art. 9 ust. 4 ustawy, że studium jest wiążące dla organów gminy w procesie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencje przyjętych regulacji są daleko idące i nie mogą być niezauważone w rozpoznawanej sprawie, bowiem w tej sprawie studium pochodzi z 1995 r., czyli jest "stare", z kolei zaskarżony plan z 2007 r., a zatem podjęty na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Nie wdając się w analizę systemową problemu "stare" studium a plan podjęty na podstawie "nowej" ustawy, zauważyć jedynie należy, że ta ustawa wprowadziła nowy zakres przedmiotowy i procedurę sporządzania studium, co nie oznacza, że dotychczasowe studia są niewiążące (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 92). Stwierdzić też należy, że w myśl art. 9 ust. 4 i 5 ustawy, choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale z kolei ustalenia planu miejscowego różnić się muszą od ustaleń studium, przede wszystkim w aspekcie swego zakresu i stopnia szczegółowości, jak również skutków prawnych dla mieszkańców gminy i właścicieli gruntów.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, aby odnieść się do "zgodności" planu ze studium, w zakresie przeznaczenia w planie terenów rolnych pod elektrownie wiatrowe (wiatraki) oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej związane z eksploatacją elektrowni wiatrowych, przywołać i ocenić należy zapisy studium i postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie. W studium, na terenie obszarów niezurbanizowanych, obszary rolne oznaczono symbolem R, wprowadzając dwie jednostki: R.1 i R. 2.

W planie dla w/w terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.R oraz kolejnymi numerami od 01 do 08 ustalono w § 9 pkt 1 przeznaczenie terenu: tereny rolnicze (1), sieci, urządzenia i infrastruktury technicznej, w szczególności sieci i urządzenia infrastruktury związanej z eksploatacją elektrowni wiatrowych (3), dojazdy do urządzeń energetyki wiatrowej (4). W § 10 planu odpowiednio dla dla terenu 2.R ustalono w pkt 1 przeznaczenie terenu: tereny rolnicze (1), elektrownie wiatrowe (2), sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, w szczególności sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury związanej z eksploatacją elektrowni wiatrowych, w tym stacja GPZ (4), dojazdy do urządzeń energetyki wiatrowej (5).

W studium dla obszarów rolnych "R.1 - Obszar szczególnej ochrony gruntów rolnych przed zainwestowaniem ...," określono podstawowe jego przeznaczenie: "1) grunty orne bez prawa do jakiejkolwiek zabudowy (...)". Na obszarze tym także postanowiono: "Dopuszcza się ponadto lokalizację: (...) pkt. 6 - sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, oraz dróg lokalnych" – str. 134 studium.

W obszarze "R.2 – Obszar rolny z dopuszczeniem zainwestowania...", określono podstawowe przeznaczenie obszaru: 1) grunty orne i użytki zielone; 2) parki i ogrody działkowe; 3) cmentarze wraz z urządzeniami i obiektami kubaturowymi towarzyszącymi, usytuowanymi w granicach ich sfer sanitarnych." Na obszarze tym również postanowiono:: "Dopuszcza się ponadto lokalizację: (...) pkt. 6 - sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, oraz dróg lokalnych, pkt 8 zbiorników wodnych, w pkt. 10 wysypisk odpadów stałych i wylewisk"– str. 135 studium.

Zgodnie natomiast z pkt. 5.1.2 studium pn. "Ogólne zasady polityki przestrzennej" stwierdzono "Zagospodarowanie obszaru powinno być zgodne z jego przeznaczeniem podstawowym lub przy zachowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia dopuszczalnego (...). Powierzchnia obszaru przeznaczona na funkcje dopuszczalne nie może zostać przekroczona więcej niż o 10%, w stosunku do podanej w ustaleniach dla niej." W części informacyjnej studium, w pkt 2.6. pn. "Infrastruktura techniczna" zawarte zostały podrozdziały o nazwie: 2.6.1 System komunikacyjny oraz 2.6.2. Systemy inżynieryjne, a w nich: system zaopatrzenia w wodę (2.6.2.1.), system odprowadzania i oczyszczania ścieków (2.6.2.2.), system zasilania w energię elektryczną i gaz (2.6.2.3.) i telekomunikacja (2.6.2.4.).

W świetle przywołanych powyżej zapisów studium brak jest podstaw do uznania, że przyjęte ustalenia planu są niezgodne ze studium. W studium bowiem dla obszarów rolnych (R.1 i R.2) dopuszczono m.in. lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, oraz dróg lokalnych. W studium nie wyłączono możliwości inwestycyjnych na omawianych obszarach rolniczych. Ograniczenia w dopuszczeniu lokalizacji (zainwestowania) dla tych terenów odnoszą się wyłącznie do określenia zakresu przedmiotowego, np. urządzeń, sieci i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg lokalnych, jak i w podanej wyżej (10%) wielkości obszarowej. W studium nie zostało zdefiniowane pojęcie infrastruktury technicznej, jednakże gmina wyraziła swoje stanowisko w tym przedmiocie, ujmując w części informacyjnej studium rozdział pod tym tytułem. Zauważyć też należy, że brak jest legalnej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Próba odkodowania tego pojęcia może być potrzebna, z uwagi na dopuszczalność zabudowy na obszarach (terenach) rolnych w studium m.in. obiektów, urządzeń i sieci - tej infrastruktury. Niewątpliwie w infrastrukturze technicznej mieści się infrastruktura energetyczna, a zatem pojęcie infrastruktury technicznej jest znacznie szersze. Ponadto, pojęcie infrastruktury i jej zakres nie są ujmowane jednoznacznie, a w zależności np. od celu opracowania wprowadza się do podstawowego pojęcia infrastruktury kolejne elementy. Różne też definicje tego pojęcia przedstawiają uczestnicy niniejszego postępowania. Bezspornym pozostaje jedynie to, że słowo infrastruktura wywodzi się z łaciny i oznacza: infra – pod, poniżej, niższy, dolny, oraz struktura – budowa, konstrukcja, organizacja, układ. Celem kontynuacji rozważań w tej kwestii, wskazano na definicję ujętą poniżej (jedną z wielu, różnie pojmowanych). Infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (zob. Popularna Encyklopedia Powszechna t. VII, s. 238, Wydawnictwo Pinnex, Kraków 1995). Jeżeli chodzi o urządzenia oraz sieci to ta materia nie jest sporna i postanowienia planu w tym zakresie są powieleniem zapisów ze studium. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w infrastrukturze swoją funkcję spełniają sieci i urządzenia. Kwestią sporną pozostają wiatraki – elektrownie wiatrowe. Wiatrak w postaci słupa stożkowego (czy też okrągłego), w tej funkcji - elektrowni wiatrowej - jest budowlą, w której zasadniczym elementem jest mechanizm napędzany siłą wiatru za pośrednictwem śmigieł. Z kolei, wg art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowla jest obiektem budowlanym, a zatem wiatrak pozostaje obiektem z zakresu infrastruktury technicznej, bowiem stanowi funkcjonalną całość z urządzeniami i sieciami przesyłowymi, tj. umożliwiającą przemieszczanie energii oraz realizowanie celu nie tylko nadrzędnego, ale również stworzenie warunków do należytego funkcjonowania i rozwoju oraz warunków życia ludności, także społeczności lokalnej. System energetyczny (wytwarzanie, przesył i magazynowanie) jest składnikiem ogólnego systemu infrastruktury technicznej. Nie można zanegować, że wiatrak, jako obiekt jest niezbędny do świadczenia dostarczania energii elektrycznej koniecznej do funkcjonowania społeczności, także wiejskiej, w tym do produkcji rolnej i hodowlanej. Dlatego też przywołane wyżej zapisy studium dot. infrastruktury technicznej (sieci, urządzeń i obiektów) pozwalały gminie na uchwalenie postanowień planu w zakresie omówionej w niniejszej sprawie infrastruktury energetycznej. Dodać jedynie można, że niewątpliwie przeznaczenie terenu R.2 m.in. na elektrownie wiatrowe, odnosi się do wiatraków, co strony zgodnie przyznają. W odniesieniu do zarzutu skargi zasygnalizować wypada, że pomimo, iż elektrownia wiatrowa (wiatrak) wytwarza energię elektryczną z energii wiatru, to nie dyskwalifikuje tej budowli zaliczenie jej do elementu infrastruktury technicznej.

Przypomnieć też trzeba, że przywołane zapisy studium nie stanowią o "uzbrojeniu terenu", stąd zbędne jest powoływanie się na art. 2 ust. 13 ustawy, który odsyła do definicji z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Posiłkowo można wskazać, że zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Powołana definicja potwierdza, że omawiane urządzenia niewątpliwie zaliczane są do infrastruktury technicznej. Skoro gmina może w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu, w tym dopuszczenia funkcji dodatkowej, jak w niniejszej sprawie, zatem w ramach władztwa planistycznego dokonuje interpretacji tych zapisów i dokonuje odpowiedniego, niesprzecznego ze studium przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem inne są jego skutki. Skład orzekający w niniejszej sprawie dodaje, identyfikując się z zajętym stanowiskiem przez NSA w wyroku z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, LEX nr 384313, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy."

Za bezpodstawny należało uznać zarzut skargi, że postanowienia planu są niezgodne ze studium i z tego powodu, że w latach 90, kiedy powstawał ten akt, nikt nie rozważał możliwości budowy elektrowni wiatrowych. Brak zapisu w studium o budowie spornej elektrowni nie przesądza o niezgodności podjętego planu z obowiązującym od 1995 r. studium dla Gminy Walce.

Chybiony był również zarzut skarżącej dotyczący niezgodności zaskarżonego planu z powyższym studium, z tego względu, że w studium nie wykazano potrzeby rozwoju Gminy w kierunku zdobywania nowych źródeł energii elektrycznej. Jednakże odnotować przyjdzie, że studium tej kwestii nie zamykało, a wręcz przeciwnie, w części informacyjnej przyzwolono - w miarę ujawniania się nowych potrzeb - "istniejący system (zasilania w energię elektryczną) będzie wymagał poprawy warunków zasilania i rozbudowy.."

Zarzut wyjścia w planie poza ramy wyznaczone treścią studium nie zasługuje na uwzględnienie, co wykazano powyżej. Ponadto element zeszpecenia wiatrakami krajobrazu i tym samym uniemożliwienia korzystania z tych terenów w zakresie agroturystyki nie stanowi przesłanki do uznania planu za niezgodny ze studium. Raz jeszcze podnieść należy, że sporne wiatraki przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego terenów niezurbanizowanych. Zauważyć też można, że elektrownie wiatrowe zostały zaplanowane w planie na wydzielonych w studium obszarach niezurbanizowanych, które dzielą się na obszary przyrodniczo czynne systemu ekologicznego – E i na obszary rolne wspomagające system ekologiczny – R. Lokalizację wiatraków dopuszczono wyłącznie na obszarach rolnych - R, co powyżej przedstawiono. Z akt przedłożonych przez Gminę wynika ponadto, że elektrownie wiatrowe wraz z dojazdami zajmą maksymalnie 1,3%, co w porównaniu do powierzchni całych obszarów rolnych wydzielonych w studium będzie stanowić mniej niż 1%, czyli 99% obszaru pozostanie w użytkowaniu rolniczym.

W tym stanie rzeczy nie było podstaw do przyjęcia, że organ uchwałodawczy gminy uchybił zasadzie wynikającej wprost z ustawy, stanowiącej o wiążącym charakterze ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Chybiona jest argumentacja skargi, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżonym planem. Przede wszystkim wspomnieć trzeba, że - jak sama skarżąca podniosła - zaplanowany wiatrak nie obejmuje jej działki o nr [...], lecz działkę sąsiednią. Nie nastąpiła zmiana dotychczasowego przeznaczenia w/w działki skarżącej jak i przywołanej na rozprawie w dniu 8 października 2009 r., części działki nr [...]. Podjęta uchwała w sprawie planu nie reguluje sytuacji prawnej skarżącej. Obawy jej dotyczą interesu faktycznego, a nadto potencjalnego. Uchwała nie uniemożliwia skarżącej realizacji jej dotychczasowych praw właścicielskich, nie narusza istoty wykonywania własności.

Na marginesie wspomnieć można, że uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego z reguły powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów lokalnych i regionalnych, czy też krajowych również grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych, bowiem w tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń. W szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji RP, które pomimo że chronią prawo własności, równocześnie dopuszczają możliwość wywłaszczenia tego prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie stwierdzono naruszenia przepisu art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd brak podstaw do wyeliminowania spornego aktu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie, tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, które związane byłoby z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek taki nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.