Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2625/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] maja 2007r. nr [...]


UZASADNIENIE

R. G. prowadził [...] w okresie od [...] do [...]r. z okresowymi przerwami. Likwidacja firmy nastąpiła z dniem [...]r. Wnioskodawca w firmie nie zatrudniał pracowników ani nie zgłaszał osób współpracujących. W dniu 10.06.2005r. R.G. wystąpił z wnioskiem o udzielenie układu ratalnego. Dnia [...].08.2005r. układ ratalny został zawarty. Kwota wyjściowa zadłużenia objętego układem wynosiła [...] zł, zaległość została rozłożona na [...] rat, a termin końcowy przewidziano na [...] r. Przez [...] miesięcy raty były opłacane zgodnie z harmonogramem. Z dniem [...] r. układ ratalny został zerwany ze względu na nieopłacenie dwóch kolejnych rat tj. [...] - tej.

W dniu 5 lutego 2007 r. R. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy w części obejmującej odsetki od zadłużenia pozostałego do spłaty, zaś o rozłożenie pozostałego zadłużenia na mniejsze niż dotychczas raty. Jako uzasadnienie wniosku podał, że uległ [...], po którym pozostało mu [...], stracił zdolność do pracy zarobkowej i utrzymuje się jedynie z renty w wys. [...] zł, a nadto ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na :

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres : [...] w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu : składek [...] zł, odsetek obliczonych na dzień [...] r. - [...] zł;

Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek obliczonych na dzień [...]r. - [...] zł;

Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...]r. w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek obliczonych na dzień [...]r. - [...] zł

RAZEM: [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność należności o której mowa w art. 28 ust. 3ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. Nr 11 z 2007 r. poz. 74 ze zm. ) , gdyż osiąga stałe dochody z tytułu renty. Ponadto Zakład ocenił sytuację wnioskodawcy w aspekcie wymogów przewidzianych w ust. 3a art. 28 w/w ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141 poz. 1365 ), które mają zastosowanie w przypadku braku całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie Zakładu także tych warunków do umorzenia wnioskodawca nie spełnia - w chwili obecnej otrzymuje rentę, po wyczerpaniu okresu rentowego będzie się starał o wcześniejszą emeryturę, gdyż spełnia niezbędne warunki w tym zakresie. Dochód za rok [...] zgodnie z zeznaniem podatkowym wyniósł [...] zł. Zakład wskazał, iż żona wnioskodawcy E. G. od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą zakresie [...]. Jej dochód za [...]r. wyniósł [...] zł, natomiast za okres [...]r. wykazała stratę w kwocie [...] zł. Zobowiązany w trakcie wywiadu środowiskowego zadeklarował dochód z działalności żony w wysokości około [...] zł miesięcznie. Małżonka w swojej firmie od momentu uruchomienia działalności tj. [...]r. wykorzystuje samochód osobowy [...] z [...] r. jako środek trwały ( wartość początkową pojazdu ustalono [...]r. na podstawie cen rynkowych w wysokości [...] zł). Oprócz samochodu E. G. posiada maszyny i urządzenia [...] o łącznej wartości początkowej [...] zł ( zakup tych maszyn był sfinansowany kredytem z PUP w S. przyznanym na uruchomienie działalności gospodarczej ).Małżonkowie mają na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym [...]. Żaden z małżonków nie pobiera zasiłków rodzinnych na dzieci. Rodzina zainteresowanego nigdy nie korzystała z żadnej formy pomocy MOPS w S. ani z dotacji innych instytucji. Dochód miesięczny w gospodarstwie domowym wynosi [...] zł. Dodatkowo Zakład wskazał, iż wnioskodawca otrzymał kredyt w banku w kwocie [...] zł.

Zakład wskazał też, że małżonkowie G. są użytkownikami wieczystymi działki położonej w S. przy ul. [...] o powierzchni [...] m- oraz właścicielami budynku mieszkalnego kubaturze [...] m-, którego wartość zobowiązany określił na kwotę [...] zł. Ponadto małżonkowie są współwłaścicielami działki o powierzchni [...] ha zabudowanej budynkiem mieszkalnym murowanym o powierzchni użytkowej [...] m- oraz budynkiem gospodarczym o powierzchni [...] m- ( nieruchomość tę nabyli w formie spadku po matce małżonki, a przez cały czas mieszka i użytkuje tę posesję ojciec małżonki).

Po rozważeniu wyżej opisanych okoliczności Zakład doszedł do przekonania, że R. G. nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i jest w stanie spłacać należności z tytułu składek bez uszczerbku zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych swojej rodziny, ponieważ uzyskuje stałe miesięczne dochody z tytułu renty, a w niedalekiej przyszłości będzie uzyskiwał dochody z emerytury. Żona E. G. prowadzi działalność gospodarczą. Małżonkowie posiadają dwie nieruchomości oraz samochód osobowy. Nie korzystają z pomocy społecznej nawet zakresie zasiłków rodzinnych. Ponadto kredyt uzyskany w [...]r. zasilił budżet rodziny kwotą [...] zł, natomiast fakt jego przyznania świadczy niezbicie o posiadaniu przez zobowiązanego zdolności kredytowej.

Na koniec Zakład podkreślił, iż działalność gospodarcza zawsze jest prowadzona na własne ryzyko przedsiębiorcy, który powinien przewidywać przejściowe okresy braku płynności finansowej, słabszej koniunktury, mniejszej liczby zamówień czy też choroby, co w żadnym wypadku nie zwalnia z obowiązku ponoszenia obciążeń publicznoprawnych, a nadto że instytucja umorzenia ma zawsze charakter fakultatywny, co bezpośrednio wynika z zapisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i oznacza, że Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, natomiast rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w drodze uznania.

Od powyższego rozstrzygnięcia R. G. złożył środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie tym polemizował z ustaleniami organu I instancji dot. oceny jego sytuacji materialnej. Wskazał m.in. że dochód w jego rodzinie netto wynosi ok. [...] zł na 4 osoby, działalność gospodarcza żony nie przynosi spodziewanych dochodów, ale nie może jej zaprzestać w ciągu pierwszych 2 lat z uwagi na dofinansowanie z Urzędu Pracy, które musiałaby zwrócić. Wnioskodawca podał ponadto, że obecna wartość samochodu [...] to [...]zł, a nadto że ponosi koszty opłacania podatków od nieruchomości w łącznej kwocie ok. [...] zł rocznie. Polemizował też z twierdzeniami ZUS, że uzyskany kredyt w kwocie [...] zł poprawia sytuację materialną rodziny - podał, że kredyt ten uzyskał na sfinansowanie operacji . Wobec powyższego zwrócił się nie o częściowe , ale o całkowite umorzenie jego zaległości wobec ZUS. W toku postępowania odwoławczego poinformował też, że żona uległa wypadkowi, otrzymała zwolnienie lekarskie na okres [...] dni, a po zakończeniu leczenia prawdopodobnie już nie wróci do prowadzenia działalności gospodarczej z powodu jej nieopłacalności.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2007r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego poczynione w sprawie ustalenia nie dowodzą złego stanu majątkowego rodziny wnioskodawcy. Organ podał, że analizując posiadaną dokumentację brał w szczególności pod uwagę przepis art.28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ponieważ w przypadku R. G. nie zachodzi całkowita nieściągalność należności określona w art.28 ust.3., gdyż małżonkowie posiadają majątek tak ruchomy jaki i nieruchomości oraz stały dochód z renty zobowiązanego. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do dokonania innej oceny sytuacji życiowej wnioskodawcy niż ta dokonana w zaskarżonej decyzji. Podał, że oceny tej nie zmieniają ani wykazane w toku postępowania odwoławczego dodatkowe wydatki, ani zarzuty podniesione w odwołaniu. Zdaniem Prezesa ZUS zapłata zaległości może nastąpić po uzyskaniu środków ze sprzedaży jednego ze składników majątku małżeństwa G., bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny.

Od powyższego rozstrzygnięcia R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została w niej w sposób dowolny dokonana ocena jego sytuacji materialnej. W szczególności wnioskodawca nie zgodził się, że ma środki na spłatę zadłużenia. Podał, że dochody jego i jego żony nie wystarczają na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych. Nie zgodził się z oceną, że ma składniki majątku, które mogą zostać sprzedane na spłatę zadłużenia. Podał, że w domu o pow. [...] m- przy [...] w S. mieszka on sam i jego rodzina, zaś na drugiej nieruchomości zabudowanej domem przeznaczonym do rozbiórki mieszka jego [...] teść. Wskazał, że sprzedaż samochodu lub maszyn może z kolei spowodować definitywne zamknięcie działalności gospodarczej jego żony.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u.s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji rozpoznał sprawę umorzenia należności wykraczając poza granice wniosku o umorzenie z 9 lutego 2007r. , w którym R. G. wniósł o umorzenie samych tylko odsetek od zaległości oraz o rozłożenie należności głównej na mniejsze niż dotychczas raty. Organ I instancji rozpoznał wniosek ten jako wniosek o umorzenie zaległości w całości, stojąc na stanowisku, że nie jest możliwe umorzenie wyłącznie odsetek.

W ocenie Sądu jest to stanowisko błędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz powszechnych był wypowiadany wielokrotnie pogląd, że umorzenie samych odsetek jest możliwe, tym samym twierdzenie organu pierwszej instancji w tym zakresie, podtrzymane również przez Prezesa ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest nieprawidłowe. Sformułowanie takie wskazuje bowiem, iż organ administracyjny rozpatrujący kwestię umorzenia należności z tytułu składek na mocy art. 28 ust. 1 u.s.u.s. nie ma podstaw prawnych do umorzenia odsetek. Tymczasem przeczy temu treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który zawiera definicję "należności z tytułu składek", o których mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż "należności z tytułu składek" to zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę, oraz koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata. Natomiast treść art. 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi ogólnie, iż ZUS może umarzać należności z tytułu składek w całości lub w części.

W związku z tym, gdy strona zwraca się do organu administracyjnego o umorzenie samych odsetek od zaległości z tytułu składek, błędne jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji, iż ich umorzenie nie jest możliwe w świetle art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ustanawiał bowiem zasadę, iż obligatoryjne jest umorzenie odsetek za zwłokę, jak też kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, gdy umarzane są składki. Nie oznacza to jednak, iż ZUS nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieuiszczonych w terminie składek, a tak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę do umorzenia ww. należności z tytułu odsetek stwarza art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.

W razie wszczęcia postępowania na wniosek - a taki właśnie charakter ma postępowanie o umorzenie należności na podstawie art. 28 u.s.u.s. - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony ( por. wyrok NSA w Warszawie z 24.07.2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 LEX nr 78924 ). W sprawie niniejszej ZUS wyszedł poza granice wniosku określone przez R.G. w piśmie z dnia 9 lutego 2007r.

Już same te uchybienia muszą skutkować uchyleniem obu decyzji , zwłaszcza że błędne określenie zakresu rozpoznania mogło skutkować także błędną oceną przesłanek umorzenia. Jednak nie można pominąć pozostałych, stwierdzonych przez Sąd w toku rozpoznania skargi.

Jak wynika akt sprawy, skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jego zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych..

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź nie mających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się wyłącznie na przesłance umorzenia określonej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie dokonał natomiast analizy sytuacji skarżącego, w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1,2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie, wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., do stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno sytuacji materialnej, jaki i rodzinnej oraz zdrowotnej skarżącego, która w ocenie Sądu, nie dość rzetelnie i wnikliwie została przeanalizowana przez organ orzekający.

Prezes Zakładu nie dokonał analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatnika. Ograniczył się bowiem wyłącznie do wskazania wysokości dochodów rodziny, ale nie odniósł dochodów osiąganych przez skarżącego do jego indywidualnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji materialnej skarżącego pomijając całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych przede wszystkim ze stanem zdrowia R.G.

Organ ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że wnioskodawca może zbyć jeden ze składników majątkowych i spłacić zadłużenie, nie odniósł się jednak do konkretnych zarzutów skarżącego zawartych we wniosku po ponowne rozpoznanie sprawy z jakich przyczyn nie jest to możliwe. Nie można uznać więc, że organ dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy skoro argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji zupełnie pomija tę okoliczność.

Wszystkie wskazane powyżej okoliczności i zarzuty skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający zważywszy w szczególności, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).

Rozpatrując sprawę ponownie ZUS jest obowiązany szczegółowo rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym całość argumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Powyższe musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Uzasadnienie winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (nawet odmownej - z uwagi na jej fakultatywny charakter - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności). Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, wyczerpujący sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie. W szczególności ZUS powinien rozważyć - biorąc pod uwagę granice wnioskowanego umorzenia określone we wniosku z dnia 9 lutego 2007r. - dlaczego uważa, że skarżący nie zasługuje na dalej idącą ulgę w spłacie zadłużenia, skoro poprzednio ZUS uznał, że zasługuje na pomoc w postaci układu ratalnego, następnie radykalnie pogorszył się stan zdrowia płatnika, zmniejszyły dochody, a zwiększyły wydatki. Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy do momentu choroby wnioskodawca realizował układ terminowo, a we wniosku chciał pewnej korekty warunków związanej ze zmianą sytuacji życiowej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.