Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 163/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.M. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 kwietnia 2010 r. Starosta K. , działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 R., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł:

* w pkt 1 o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,2920 ha, powstałej z podziału działki nr [....] , objętej [....] , poł. w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] na rzecz M.M. w całości,

* w pkt 2 o zobowiązaniu M.M. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 64138,61 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

* w pkt 3 o tym, że należność określoną w punkcie 2 należy wpłacić w następujący sposób: kwotę w wysokości 533,11 zł należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, pozostałą kwotę w wysokości 63605,50 zł rozkłada się na 119 rat, płatnych miesięcznie i oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, w taki sposób, że każdą ratę w wysokości 534,50 zł wraz z oprocentowaniem tej raty, należy wpłacać w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, poczynając od następnego miesiąca, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że został wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody [....] z 19 listopada 2007 r. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało 18 września 2007 r. na wniosek M.M . Wnioskodawczyni swym roszczeniem o zwrot objęła działkę nr [....] Obr. [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] .

Wnioskowana do zwrotu działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z 30 maja 1986 r. nr [....] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[....] ", zgodnie z decyzją MIWRI z 30 stycznia 1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 27 maja 1985 r. nr [....] w [....] . Na podstawie dokumentacji ustalono, iż część wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] odpowiada części działki nr [....] , która stanowi własność Gminy K. Decyzją z 18 stycznia 2010 r. orzeczono o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [....] jedn. ewid. [....], polegającej na zmianie powierzchni i oznaczenia, bez zmiany konfiguracji, działki nr [....] o pow. 0,5126 ha na działkę nr [....] o pow. 0,5104 ha, zgodnie z mapą uzupełniająca oraz wykazem. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 grudnia 2009 r. pod nr [....] . Tym samym operatem działka nr [....] o pow. 0,5104 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , podzieliła się na działki: nr nr [....]. . Powstała w ten sposób działka nr [....] o pow. 0,2920 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] , odpowiada części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] , obr. [....] i stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją.

Wnioskodawczyni jest poprzednią właścicielką nieruchomości objętej żądaniem zwrotu.

Zgodnie z treścią planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzjami MIWRI z 30 stycznia 1984 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z 27 maja 1985 r. nr [....] , które były podstawą wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w 1986 r., działka nr [....] obr. [....] była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] . Na wskazanym załączniku graficznym teren zawnioskowanej do zwrotu części działki znalazł się w obszarze, na którym zaprojektowany był budynek przedszkola wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania. W trakcie rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonych w dniach: [....] 2008 r. i [....] 2009 r. stwierdzono, że teren zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] , w granicach wywłaszczonej działki nr [....] , obr. [....] , stanowił pas gruntu porośnięty trawą jedynie przy jej północnej granicy trawa była nieskoszona, rosły tam również chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów. Na przedmiotowym terenie stała konstrukcja metalowa stanowiąca prawdopodobnie bramkę do gry w piłkę nożną oraz stała bramka do gry w piłkę nożną wykonana z elementów metalowych z siatką. Przy granicy południowej leżały stare, zniszczone płyty betonowe. Na przedmiotowym terenie brak było jakiegokolwiek zagospodarowania wskazującego na realizację celu wywłaszczenia.

Postępowanie wyjaśniające w zakresie obciążeń przedmiotowej działki prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich wykazało, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 10 lipca 2009 r. nr [....] na nieruchomości oznaczonej nr [....] objętej księgą wieczystą nr [....] , będącej własnością Gminy K. , ustanowiony został trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z siedzibą w K. przy ul. [....]. Przekazanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpiło na cele statutowe, tj. utrzymanie zieleńca miejskiego oraz drogi publicznej. Na działce nr [....] nie ma żadnych przyłączy i sieci gazowych. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] S.A. z 21 sierpnia 2008 r. wynika, że wzdłuż północnej granicy ww. działki przebiega miejski kanał 0. 60 cm (dok. pow. 900 k) wybudowany w 1986 r. dla potrzeb przyszłego osiedla [....] . Natomiast z załącznika graficznego (kserokopia mapy ewidencyjnej sekcja 1375 A) dołączonego do pisma wynika, że wyżej wymieniony kanał sanitarny przebiega wzdłuż południowej granicy sąsiedniej działki nr [....] co potwierdza również treść mapy zasadniczej (sekcja 1375 A4). Z kolei z pisma Spółki Akcyjnej "[....] " Oddział w K. z 21 sierpnia 2008 r. wynika, że przez przedmiotową działkę przebiega: linia kablowa nn 0,4 kV zasilająca kaplicę z punktem katechetycznym na os. [....] w K. , wybudowana w latach 90 - tych; linia kablowa SN 15 kV relacji 33626-33693, wybudowana w latach 90 - tych; linia kablowa SN 15 kV relacji st. trafo 333693 -33520, wybudowana w latach 80-tych. Miejskie Przedsiębiorstwo [....] S.A. pismami z 9 września 2008 r. i 31 października 2008 r. poinformowało, iż przez działkę nr [....] , przebiega sieć nie będąca własnością MPEC S.A, a przedsiębiorstwo nie posiada wiedzy na temat podmiotu zarządzającego tą siecią. Żadnej wiedzy w tym zakresie nie posiada również Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Nadto organ ustalił, że część działki nr [....] w granicach wywłaszczonej działki nr [....] obr. [....] , wchodzi w skład pasa drogowego ul. [....] , która nie posiada kategorii drogi publicznej, stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Część działki: nr [....] i nr [....] (nie będąca przedmiotem niniejszego postępowania), wchodzi w zakres planowanej inwestycji pn. "[....] ". W roku 2009 opracowana została koncepcja budowy tej ulicy na odcinku od ul. [....] do [....] w K. . Dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 30 czerwca 2009 r., która 20 października 2009 r. uzyskała klauzulę prawomocności.

Organ wskazał, że analiza treści dokumentacji kartograficznej zgromadzonej w aktach sprawy wykazała, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie został wybudowany planowany budynek przedszkola, jak również nie została wykonana infrastruktura związana z tą inwestycją. Na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie stwierdzono również istnienia jakichkolwiek oznak zewnętrznych wskazujących, że w przeszłości podejmowane były działania zmierzające do realizacji w/w inwestycji. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu budynku przedszkola musi wiązać się z konkretnymi robotami I nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu, czego w przedmiotowej sprawie brak. Orzekając zwrot nieruchomości organ był zobowiązany

orzec o obowiązku zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina Miasta K. , zarzucając naruszenie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 § 1 k.p.a. Strona odwołująca się wskazała, że celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową nie była jedynie budowa przedszkola wraz z infrastrukturą, lecz budowa osiedla mieszkaniowego [....] . Zgodnie z aktualnym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). W ocenie strony odwołującej się, wobec braku realizacji przedszkola z infrastrukturą, rozważenia wymaga zagadnienie w jakim zakresie jest możliwa modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a więc ustalenie, czy wykorzystanie działki jako teren osiedlowej rekreacji i sportu, po którym przebiegają liczne sieci infrastruktury przesyłowej mediów, niezbędnych do funkcjonowania osiedla oraz ogólnodostępna droga wewnątrzosiedlowa, nie potwierdza okoliczności, iż zrealizowano cel wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą. Zarzuciła również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty K. brak jest odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie stanu zagospodarowania nieruchomości w datach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z 6 września 2010 r. nr [....] Wojewoda [....] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty K. z 28 kwietnia 2010 r. nr [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek wniesionej przez M.M. skargi wyrokiem z 9 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1310/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z 6 września 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [....] decyzją z 18 listopada 2011 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub umowy sprzedaży (aktu notarialnego), a następnie ocena czy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna dla realizacji tego celu. Wskazał, że w art. 137 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. Jednocześnie zauważył, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślił przy tym, że ustalenia poczynione w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy.

Zdaniem organu odwoławczego z załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji wynika jedynie, że teren zawnioskowanej do zwrotu działki nr [....] znalazł się w obszarze, na którym planowano nie tylko budowę przedszkola, ale także prawdopodobnie "infrastrukturę" w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [....] . Jedynie na części przedmiotowej nieruchomości planowano powstanie budynku przedszkola, w pozostałej zaś części wskazane zagospodarowanie terenu w postaci prawdopodobnie "infrastruktury", wymaga jeszcze dodatkowych wyjaśnień np. poprzez pozyskanie stosownego załącznika graficznego. "Plansza uzbrojenia" - jedyny załącznik graficzny znajdujący się w aktach sprawy, wskazuje wyłącznie założenia techniczno-ekonomiczne, w dodatku jedynie części osiedla mieszkaniowego, na której planowano powstanie budynków mieszkalnych, nie obejmując zakresem swojego opracowania pozostałego terenu osiedla mieszkaniowego obejmującego budynki szkoły, przedszkola, żłobka, kościoła, a także pozostałych budynków mieszkalnych, a tym samym zawnioskowanego do zwrotu terenu.

Organ odwoławczy podkreślił, że z porównania załącznika graficznego dot. założeń techniczno-ekonomicznych ("plansza uzbrojenia") części osiedla mieszkaniowego, ze znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy ewidencyjnej wynika, iż projekt zagospodarowania terenu przedstawiony na cyt. "planszy uzbrojenia" różni się w istotny sposób od obecnego kształtu i sposobu zabudowy osiedla mieszkaniowego [....] . Przykładowo znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowej działki budynek kościoła obecnie swoim kształtem w znaczący sposób odbiega od szkicu znajdującego się na omawianej "planszy uzbrojenia". Również obecny budynek szkoły różni się od jego pierwotnego projektowanego kształtu. W części "planszy uzbrojenia" znajdującej się poniżej terenu zajętego przez kościół usytuowane miało być centrum handlowo-usługowe, na które składać się miały cztery budynki dwupiętrowe, w tym budynek przychodni oznaczony numerem 21. Z analizy kopii aktualnej mapy ewidencyjnej wynika natomiast, iż na tym terenie znajdują się obecnie dwa budynki mieszkalne, które odbiegają od pierwotnie planowanych. Zachodzi również wątpliwość czy w/w budynki oznaczone numerami 22 i 23, miały w założeniu pełnić funkcję handlowo-usługową czy też miały to być budynki mieszkalne. Poniżej budynku szkoły planowano budowę XII-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego, który również nie powstał. Dodatkowo, poniżej budynku przedszkola, w sąsiedztwie żłobka, planowano budowę dwóch XII-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych, których na wskazanym terenie (por. aktualna mapa ewidencyjna) obecnie również nie ma.

W związku z powyższym, w opinii organu odwoławczego, zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, a w szczególności załącznik do decyzji z dnia 27 maja 1985 r. - "plansza uzbrojenia", nie może zostać oceniony jako wystarczający dla dokładnego określenia celu wywłaszczenia. Ogólny cel wywłaszczenia określony w przedmiotowej sprawie jako "budowa osiedla mieszkaniowego [....] " wymaga doprecyzowania w części, która na wyżej wskazanym załączniku graficznym nie została wydzielona pod budowę przedszkola - budynek nr 26, a stanowiła prawdopodobnie teren, na którym być może miała powstać albo infrastruktura potrzebna dla funkcjonowania przedszkola (np. obiekty małej architektury - piaskownice, zieleń itp.) albo miała to być innego rodzaju infrastruktura potrzebna dla ogólnego celu wywłaszczenia – funkcjonowania osiedla mieszkaniowego [....] . "Plansza uzbrojenia" w jej obecnym kształcie (bez dodatkowych dokumentów i ustaleń), cechuje zbyt duży stopień ogólności, który nie pozwala na precyzyjne ustalenie co konkretnie miało powstać na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Powyższe wydaje się również konieczne, zdaniem Wojewody, z uwagi na fakt, iż projekt pierwotny jest następnie często uszczegóławiany, zmieniając nawet kształt i rozmieszczenie budynków w ramach tego samego terenu. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie konieczne jest zgromadzenie wyczerpującego i nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego na podstawie którego możliwe będzie dokładne określenie jakie elementy "infrastruktury" osiedla czy przedszkola miały zostać zrealizowane na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu.

Wojewoda [....] wskazał, że w dalszej kolejności organ I instancji stosownie do ustaleń w zakresie sprecyzowanego celu wywłaszczenia winien zbadać, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała w terminach ustawowych. Starosta Krakowski nie wyjaśnił bowiem, czy i jakie działania na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane w terminach ustawowych określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu realizację celu wywłaszczenia, którym może się okazać np. realizacja obiektów małej architektury czy też urządzenie zieleni na terenie osiedla mieszkaniowego (które w terminach ustawowych mogły zostać zrealizowane, a jedynie na skutek zaniedbania i zniszczenia nie zachowały się do dnia oględzin nieruchomości). Organ I instancji oparł się jedynie na ustaleniach podjętych w wyniku oględzin nieruchomości oraz analizy aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu, nie badając przesłanek z art. 137 ustawy, w kontekście wskazanych tam terminów ustawowych.

Organ II instancji podkreślił, że w przypadku, gdy cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości.

Wreszcie Wojewoda [....] podniósł, że kwestia ustalenia celu wywłaszczenia, która pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości. Rozważania w tym przedmiocie organ poparł stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, gdzie wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast modyfikacje celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej zostaje ten sam.

Podnosząc powyższe uchybienia Wojewoda [....] wskazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przez organ II instancji było niedopuszczalne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] wniosła M.M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną interpretację przesłanek zwrotu nieruchomości polegająca na przyjęciu, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego poprzez niezastosowanie się do wskazań sądu co do dalszego postępowania i art. 138 § 2 kpa poprzez nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego, który w ocenie skarżącej jest kompletny.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postępowanie dowodowe zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone prawidłowo, w szczególności organ przesłuchał świadków oraz dokonał kwerendy archiwów. Skoro dokonano kwerendy i to pod kątem ustawowych przesłanek zbędności nieruchomości trudno jest mówić o możliwości znalezienia jakichkolwiek innych dokumentów związanych z celem wywłaszczenia, gdyż po prostu nie istnieją. Zdaniem skarżącej, jeżeli nie ma dowodu na to, że cel wywłaszczenia został kiedykolwiek zrealizowany to należy przyjąć, że nie został, a nie poszukiwać w nieskończoność dowodów przeciwnych. Bezpodstawne jest również domniemanie organu, że ze względu na fakt, że istnieją rozbieżności między obecnym rozmieszczeniem budynków, a pierwotnym planem realizacyjnym, pierwotny plan został zmieniony w drodze aneksów, które trzeba odnaleźć, zwłaszcza w kontekście realiów PRL-u.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] pozostawił rozstrzygnięcie do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a

Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kontrola zaskarżonej decyzji w opisanym wyżej zakresie wykazała, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewody [....] z dnia 6 września 2010, Nr [....] na mocy której uchylono decyzję Starosty Krakowskiego 28 kwietnia 2010 r.

Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż w uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/10 Sąd zawarł wiążące organ II instancji zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd wskazał, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 3 grudnia 2010 r. Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję orzekającą o zwrocie przedmiotowych nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że konieczne jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości takiego materiału dowodowego na podstawie którego możliwe będzie określenie jaki element infrastruktury osiedla miał zostać zrealizowany na części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Sąd podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności stanowiska organu l instancji. Jeżeli wiec organ odwoławczy uważa, że zebrany materiał dowodowy jest nie wystarczający nie ma przeszkód aby w ramach postępowania odwoławczego - przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 kpa). W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza treść art. 138 § 2 kpa a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda [....] ponownie rozpoznając odwołanie Gminy Miejskiej K. od decyzji Starosty K. z 28 kwietnia 2010 r. decyzją z 18 listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wbrew jednoznacznym zaleceniom Sądu organ II instancji nie przeprowadził dodatkowych czynności wyjaśniających ograniczając się do powtórnego wydania orzeczenia kasatoryjnego. Porównanie uzasadnień decyzji z 9 lutego 2011 r. i 18 listopada 2011 r. pozwala na stwierdzenie, że zarówno przedstawiona w nich argumentacja, jak i końcowe zalecenia co do dalszego postępowania są tożsame. W decyzji zaskarżonej niniejszą skargą znalazło się jedynie dodatkowe stwierdzenie, że "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przez organ II instancji było niedopuszczalne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy". Wyrażone przez organ stanowisko tej treści w istocie stanowi niedopuszczalną na obecnym etapie postępowania polemikę z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 lutego 2011 r. Wypada w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia złożenia skargi kasacyjnej od ww. wyroku, w konsekwencji czego – jak wyjaśniono na wstępie rozważań – zarówno organ, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są oceną prawną i wskazaniami zawartymi w opisanym wyżej prawomocnym wyroku. Jednocześnie wypada zwrócić uwagę, że na skutek nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) art. 138 § 2 zyskał nowe brzmienie i obecnie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nowelizacja ww. przepisu nie zwalniała organu II instancji z konieczności uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej dokonanej przez Sąd, albowiem zmodyfikowanie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej miało na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 153 p.p.s.a. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.