Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 106/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być nałożona na wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę.

TEZY

Kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być nałożona na wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Łuczaj Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Włodzimierza W. i Kamila R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 211/05 w sprawie ze skargi "R." s.c. Włodzimierz W., Kamil R. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Włodzimierza W. i Kamila R. solidarnie kwotę 1.060 zł /tysiąc sześćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2005 r. VI SA/Wa 211/05 oddalił skargę “R." s.c. Włodzimierz W., Kamil R. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia 8.09.2004 r. na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ oraz par. 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 23.09.2004 r., którą nałożono na firmę “R." s.c. Włodzimierz W., Kamil R. z siedzibą w O. karę pieniężną w wysokości 7.992 zł za umieszczenie bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym dwóch tablic reklamowych o wymiarach 3,70 x 1,50 m każda. Kara została naliczona za 40 dni zajęcia pasa drogowego /od dnia 29.07.2004 r. do 6.09.2004 r./.

Od tej decyzji Kamil R. i Włodzimierz W. /wspólnicy spółki cywilnej “R."/ złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili prowadzenie postępowania administracyjnego i skierowanie decyzji do podmiotu nieposiadającego osobowości prawnej i nałożenie na ten podmiot opłaty karnej. Nadto zarzucili naliczenie opłaty karnej za umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych, podczas gdy, w ocenie skarżących, były to obiekty budowlane, w stosunku do których obowiązują inne stawki opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ oraz par. 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/. Stosownie do powołanego art. 40 ww. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z powyższymi zasadami. Stawkę opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego liczoną za 1 m2 powierzchni ustala par. 4 pkt 3 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31.05.2004 r. - na kwotę 180 zł. Opłata karna została naliczona od 29.07.2004 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia 6.09.2004 r., tj. do dnia stwierdzenia przez drogomistrza usunięcia reklam. Zainstalowanie reklam stwierdzono po przeprowadzeniu wizji lokalnych, z których sporządzono protokoły. Nadto miejsce ich posadowienia określił uprawniony geodeta stwierdzając, że reklamy znajdowały się na nieruchomości oznaczonej nr 320/1 należącej do Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. Działka sąsiednia o nr 320/2 należała do skarżących. Spółka podkreśliła, że reklamy zostały zainstalowane przez przypadek na nieruchomości nienależącej do spółki, jednakże nie zmienia to faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Skarżący podnosili, iż postępowanie administracyjne nie było prowadzone w stosunku do właściwej strony. Skarżący są spółką prawa cywilnego, zatem postępowanie i decyzje w sprawie powinny być wydawane imiennie na wspólników. Sąd stwierdził, że pismo o wszczęciu postępowania zostało adresowane na firmę “R." s.c. z podaniem nazwisk i pierwszych liter imion właścicieli. Także decyzje zapadłe w sprawie były adresowane z podaniem imion i nazwisk właścicieli spółki. Z tego względu, zdaniem Sądu, za chybiony uznać należy zarzut skierowania postępowania i decyzji do podmiotu niebędącego stroną tego postępowania. Ubocznie Sąd zaznaczył, że skarżący w skardze określili siebie, nie mając wątpliwości, że jako strona składają skargę tak jak to uczynił organ administracji w decyzjach, podając nazwę firmy oraz swoje imiona i nazwiska. Skarżący są zdania, że organ administracji nieprawidłowo zaklasyfikował obiekt postawiony przez spółkę jako reklamę, a nie jako obiekt budowlany. Skutkowało to następnie tym, iż naliczona została większa stawka podstawowa za zajęcie pasa drogowego, albowiem od reklamy jest ona wyższa niż od obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, że powołane w podstawie prawnej przepisy art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ zastosowane zostały prawidłowo. Przepisy te stanowią zarówno o obiekcie budowlanym, jak i o reklamie. Kwestia wysokości stawki podstawowej określona jest w par. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31.05.2004 r., o którym wyżej mowa, precyzującego wysokość opłat w zależności od skategoryzowania obiektu jako budowlanego lub reklamy. Ustawa z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych odróżnia reklamy od obiektów budowlanych, czego nie czyni ustawa - Prawo budowlane, bowiem na potrzeby tam występujące nie widziano konieczności szczególnego wyodrębniania reklam. Ustawa o drogach publicznych takie szczególne znaczenie reklamie przydała dookreślając ją w art. 4 pkt 23 jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącej znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definiując reklamę ustawa o drogach publicznych określa ją jako nośnik informacji wraz z elementami konstrukcji i zamocowaniem, a więc także zamocowany na trwale w gruncie tak jak inny obiekt budowlany. Jednakże ten obiekt budowlany umieszczony przy ciągu komunikacyjnym spełnia szczególne funkcje, dlatego został w ustawie szczególnie zauważony. Także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odróżnia reklamy od pozostałych obiektów budowlanych. Odróżnienie to znalazło swój wyraz w wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów. W ocenie Sądu, określenie obiektu zinwentaryzowanego przez pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. jako reklamy nie budzi wątpliwości. Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest również fakt, iż sami skarżący nie mieli jeszcze w odwołaniu wątpliwości co do tego, określając te obiekty mianem “tablic reklamowych".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli Włodzimierz W. i Kamil R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą “R." s.c. W. W., K. R. z siedzibą w O. reprezentowani przez radcę prawnego Zbigniewa Cichy, zaskarżając wyrok ten w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie norm prawa procesowego i materialnego, a to:

1/ art. 25 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wydania wyroku zakładającego, iż skargę złożył podmiot niemający zdolności sądowej,

2/ art. 13 par. 1, art. 135 i art. 138 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skargę złożył podmiot określony jako “R." s.c. Włodzimierz W. i Kamil R. zamiast przyjęcie, iż skargę złożyli Włodzimierz W. i Kamil R.,

3/ art. 860 par. 1 Kc poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że spółce cywilnej przysługuje zdolność sądowa.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Włodzimierz W. i Kamil R. są przedsiębiorcami, którzy w obrocie gospodarczym występują pod firmą “R." s.c. W. W. i K. R. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, iż podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogi krajowej jest “R." s.c. Włodzimierz W. i Kamil R.

Tak też sformułowana jest sentencja decyzji nakładającej na tak określony podmiot obowiązek zapłaty kary pieniężnej w wysokości 7.992 zł. Ostateczną decyzję w tej sprawie zaskarżyli wspólnicy spółki cywilnej wskazując m.in., iż decyzja skierowana została do podmiotu nieposiadającego osobowości prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 16.08.2005 r. ich skargę, przy czym zarzut skarżących dotyczący skierowania decyzji do spółki cywilnej sąd odrzucił nie wyjaśniając przyczyn takiego rozstrzygnięcia.

Wyrok sądu narusza wskazane w skardze przepisy i sanuje istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej skierowanej do podmiotu nieistniejącego. Osobami ewentualnie odpowiedzialnymi za posadowienie tablicy reklamowej w pasie drogowym są konkretne osoby fizyczne a nie prowadzona przez nie spółka cywilna, która nie posiada ani zdolności prawnej, ani sądowej. Art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób taksatywny wymienia podmioty posiadające zdolność sądową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy artykułów 133, 135, 138 powołanej ustawy nakładają na sąd administracyjny obowiązek wydania wyroku według stanu sprawy wynikającego z akt postępowania, co w tym przypadku nie nastąpiło, gdyż akta pozwoliły wyprowadzić wniosek, iż stronami są wyłącznie Włodzimierz W. i Kamil R.

Niewłaściwe zastosowanie przez sąd art. 135 ustawy sprowadza się do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej nieważnością. Zdaniem skarżących naruszenie art. 138 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez określenie skarżącego jako “R." s.c. Włodzimierz W. i Kamil R. jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu i wypacza wynik postępowania prowadząc do wydania wyroku skierowanego do podmiotu nieposiadającego ani zdolności sądowej, ani zdolności do czynności prawnej. W piśmie z dnia 18.10.2006 r. nawiązującym do skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę wywodzili, że zagadnienie występowania spółki cywilnej w obrocie gospodarczym, w szczególności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym było przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 22.08.2000 r. V SA 2021/99 - Lex 50150, zaprezentowano pogląd, iż spółka cywilna może być traktowana jako strona w postępowaniu administracyjnym, jeżeli z mocy prawa materialnego będzie posiadała prawo występowania w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie prawem materialnym, które mogłoby przyznać spółce cywilnej przymiot strony w rozumieniu art. 29 Kpa, jest ustawa o drogach publicznych. Żaden z przepisów tej ustawy nie przyznaje spółkom cywilnym statusu strony. Podobna konstrukcja zawarta jest w art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi. Przepis ten w sposób wyraźny wskazuje, iż zdolność sądową posiadają co do zasady osoby prawne i fizyczne, inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mają przyznaną zdolność sądową wyłącznie wtedy, gdy z innych przepisów prawa wynika, że jednostki te mogą być obciążane albo obowiązkami albo uprawnieniami. W niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego nie przewidziały tego typu możliwości. Brak więc było podstaw, by Wojewódzki Sąd Administracyjny określił, jako stronę skarżącą “R." Spółka Cywilna Włodzimierz W., Kamil R. z siedzibą w O.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Włodzimierza W. i Kamila R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.08.2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, iż w zaskarżonym wyroku istnieje sprzeczność między jego sentencją a uzasadnieniem co do określenia podmiotu, który wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8.09.2004 r. Kwestia ta ma znaczenie dla ustalenia czy skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot uprawniony. W sentencji wyroku z dnia 16.08.2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że rozpoznał sprawę ze skargi “R." s.c. Włodzimierz W., Kamil R. z siedzibą w O. W tym przypadku wyraźnie określono, że skarżącym jest spółka cywilna. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził odmiennie: “Od decyzji tej /Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 8.09.2004 r./ Kamil R. i Włodzimierz W. /wspólnicy spółki cywilnej “R."/ złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji". Zatem jako skarżących Sąd wskazał tu osoby fizyczne będące wspólnikami spółki cywilnej. Rozbieżność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem co do podmiotu wnoszącego w tym przypadku skargę, nie została w sposób prawem przewidziany usunięta. Jeśli się weźmie pod uwagę, że decyzja będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została skierowana do Spółki a nie jej wspólników /karę pieniężną bowiem wymierzono Spółce a nie wspólnikom/ to niewyjaśnienie przedstawionej wyżej rozbieżności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem powoduje, że nie wiadomo kto w tej sprawie w rzeczywistości wniósł skargę. W takiej sytuacji zarzut naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących zdolność sądową /art. 25/ można uznać za uzasadniony.

Z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji, wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do spółki cywilnej “R." /świadczy o tym zarówno pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 22.07.2004 r. zawiadamiające Spółkę o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogi krajowej N 94 poprzez umieszczenie reklam na działce 320/1 oraz pismo tejże Dyrekcji z dnia 24.08.2004 r. zawiadamiające Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem przez organ decyzji/. Również decyzje wydane w tej sprawie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23.09.2004 r. i 8.09.2004 r. nakładają na firmę “R." s.c. Włodzimierz W., Kamil R. O. karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej N.94 S.-K. Z sentencji oraz uzasadnień tych decyzji wynika jednoznacznie, że organ jako stronę w tej sprawie traktował spółkę cywilną “R.". Tymczasem spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, to znaczy nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego.

Okoliczność taka nie występuje w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, której podstawą są przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./. Wbrew przy tym twierdzeniom pełnomocnika organu administracyjnego przedstawionym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 29 listopada 2006 r. do spółki “R." nie miał w tej sprawie zastosowania art. 33[1] Kodeksu cywilnego stanowiący, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi /a taką jest spółka cywilna/, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych /czyli mogą one stać się podmiotami praw i obowiązków/.

W prawie publicznym można znaleźć liczne przykłady, gdy przepisy ustawowe obejmują swym zakresem jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Przykładem może tu być ustawa z dnia 11.03.2004 r. o podatku od towarów i usług czy ustawa z dnia 23.01.2004 r. o podatku akcyzowym, gdzie takie jednostki, jako podatnicy, są adresatami obowiązków publicznoprawnych. Dlatego też stroną postępowania podatkowego dotyczącego podatku od towarów i usług albo podatku akcyzowego, a w konsekwencji podmiotem wyposażonym w zdolność prawną jest spółka cywilna, a nie wspólnicy takiej spółki. W omawianym jednak przypadku jak wykazano nie ma przepisu ustawy, któryby spółce cywilnej przyznawał zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym o wymierzenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Zatem kara pieniężna w tym przypadku winna być nałożona na wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę. To, że w nazwie spółki występują również nazwiska wspólników /“R." s.c. W. W., K. R. O./ nie oznacza wbrew twierdzeniom Sądu, że decyzję nakładającą karę pieniężną na firmę “R." s.c. czyli spółkę cywilną można uznać za skierowaną do jej wspólników. Nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby potraktowanej przez organ administracyjny jako stronę postępowania administracyjnego pociąga za sobą nieważność o jakiej stanowi art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Mimo iż dokumentacja sprawy wskazywała na wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego Sąd I instancji, który zgodnie z art. 133 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma orzekać na podstawie akt sprawy - nie dostrzegł omawianej wady w zaskarżonej decyzji i oddalając skargę pozostawił decyzję tę w obrocie prawnym.

W świetle tego co wyżej przedstawiono uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa i z tego względu na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok, o którym wyżej mowa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.