Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 878/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9s ust. 9, art. 9q ust. 1 pkt 7, art. 9q ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/20 w ten sposób, że zamiast wnoszącej skargę spółki "C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł." wpisuje "C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/20 oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. (dalej skarżące) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Udrożnienie [...] Węzła Kolejowego (TEN-T), etap II, odcinek [...]", polegającej na budowie odcinka linii kolejowej nr [...] i [...] [...] Węzła Kolejowego, wraz z komorą demontażową przy stacji [...]w rejonie ul. [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna nie narusza przepisów ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 710, ze zm.; dalej: specustawa kolejowa) jak i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W szczególności decyzją objęte są jedynie działki, w stosunku do których ograniczony został sposób korzystania poprzez zapewnienie inwestorowi prawa do wejścia na ich teren, w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej, obejmującej budowę lub przebudowę tunelu, a także prace związane z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii. Stąd Minister zasadnie uznał, że błędne orzeczenie w pkt X decyzji Wojewody [...] o terminie wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń nie uzasadnia uchylenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: Kpa) organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Uchylenie decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej określenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, spowodowałoby pogorszenie sytuacji odwołujących się stron. Zasadnie organ wskazał, że przed uostatecznieniem się decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej inwestor może prowadzić inwestycję na działkach podlegających ograniczeniu w korzystaniu, na podstawie nadanego decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności (pod warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Termin ten, pomimo że został błędnie określony w decyzji organu I instancji, stanowi dla skarżących formę swoistego zabezpieczenia, iż przed jego upływem inwestor nie powinien domagać się wejścia na teren nieruchomości ograniczonych w korzystaniu, w celu realizacji inwestycji.

Ponadto skarżące nie podały jakie konkretne, techniczne dane przemawiałyby za uznaniem, że ingerencja, związana z lokalizacją przedmiotowej inwestycji nie odpowiada jej koniecznemu zakresowi. Za logiczną i zgodną z doświadczeniem życiowym Sąd I instancji uznał argumentację przedstawioną przez inwestora i zaaprobowaną przez organ, że obudowa tunelu jest wrażliwa na dodatkowe naprężenia i przemieszczenia gruntu wynikające m.in. z obciążeń powierzchniowych, głębokich wykopów w sąsiedztwie tunelu, wgłębnego zagęszczania gruntów, stosowania przemieszczeniowych technologii formowania pali i kolumn, zmiany poziomu zwierciadła wody gruntowej. Wprowadzenie ograniczeń konstrukcyjnych, dotyczących przyszłej zabudowy na terenach sąsiadujących ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania tunelu, jak również obiektów z nim sąsiadujących. Jak wyjaśnił inwestor, treść poszczególnych ograniczeń uwzględnia istniejące oraz planowane zagospodarowanie, opisane w miejscowych planach.

3.1. Skarżące wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

3.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 139 Kpa poprzez błędne uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji Wojewody w zakresie, w jakim decyzja Wojewody określa termin wydania nieruchomości skarżących na 30 dni od daty uostatecznienia się decyzji Wojewody stanowiłoby orzekanie na niekorzyść skarżących, podczas gdy de facto istotę problemu w określeniu terminu wydania nieruchomości w decyzji Wojewody stanowi nie sam 30-dniowy termin, a pośrednie nałożenie na skarżące faktycznego obowiązku wydania nieruchomości w miejsce ich udostępnienia - innymi słowy, ustalając termin wydania, Wojewoda pośrednio nałożył na skarżące obowiązek wydania nieruchomości, a zatem obowiązek dalece bardziej dolegliwy niż obowiązek udostępnienia nieruchomości dla celu realizacji inwestycji, zaś decyzja ta została bezpodstawnie (pomimo przyznania przez organ jej wadliwości) podtrzymana przez Ministra, a następnie przez WSA w Warszawie - utrzymanie takiego kształtu decyzji jest zatem niewątpliwie niekorzystne dla skarżących;

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa - poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż organ rozpoznając odwołanie skarżących nie dostrzegł, że w decyzji Wojewody pominięto, które ze wskazanych w decyzji nieruchomości podlegają wydaniu na rzecz wnioskodawcy, co czyni decyzję Wojewody niekompletną i niewykonalną w tym zakresie, co w konsekwencji powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody;

c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa - poprzez nieuchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (w zaskarżonym zakresie), pomimo takiego skonstruowania treści decyzji Wojewody, które powoduje jej wewnętrzną sprzeczność i niejasność w zakresie w jakim w części VIII pkt 1. decyzji Wojewody wskazano, że ogranicza się sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z treścią art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej, a w części VIII pkt 2. oraz uzasadnieniu wskazuje się, że istota i zakres ograniczenia została określona, co do poszczególnych nieruchomości w tabeli 2, a ograniczenia te oznaczono jako Ograniczenie 1, Ograniczenie 2, Ograniczenie 3 i Ograniczenie 4; co poddaje w wątpliwość, jakie ograniczenia dotyczą nieruchomości skarżących i jakie obowiązki zostały na nich nałożone;

d) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 140 w zw. z art. 11 Kpa - poprzez niedostrzeżenie, że w uzasadnieniu decyzji organu nie wskazano i nie opisano przesłanek, którymi organ kierował się podczas rozpatrywania odwołania od decyzji Wojewody; w szczególności brak wyjaśnienia, jakie jest źródło wprowadzonych Ograniczeń o nr 1-4, skoro nie wynikają one z przepisu art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej.

3.3 W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego:

a) art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej w zw. z 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 Kpa - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niedostrzeżenie, że nałożone na skarżące ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości opisane jako "Ograniczenie 2" i "Ograniczenie 4", nie znajdują oparcia w treści przepisów rangi ustawowej, w szczególności art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej, który stanowi podstawę do określenia ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości:

- wyłącznie w celu tam wskazanym, tj. w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej i:

- wyłącznie w sposób tam wskazany tj. przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę tunelu oraz związanych z nim układu drogowego lub urządzeń wodnych, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,

tymczasem wprowadzone ograniczenia wychodzą poza cel zapewniania wejścia na teren oraz poza sposób ograniczenia jakim jest znoszenie "budowy, przebudowy urządzeń i obiektów", tym samym stanowią one nieproporcjonalne do celów inwestycji i poza ustawowe ograniczenie naruszające istotę prawa skarżących,

b) art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej - poprzez błędną - niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię tego przepisu i uznanie, że ograniczenia wyartykułowane w decyzji Wojewody (podtrzymanej decyzją Ministra Rozwoju oraz wyrokiem WSA w Warszawie) jako Ograniczenia 2 i 4, nałożone na skarżące, mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, tymczasem jego literalne brzmienie oraz wykładnia celowościowa nie pozwalają na ich wprowadzenie;

c) art. 9q ust. 6 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 Kpa - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niedostrzeżenie, że w decyzji Wojewody (podtrzymanej decyzją Ministra Rozwoju oraz wyrokiem WSA w Warszawie) faktycznie zobowiązano skarżących do wydania nieruchomości, podczas gdy:

- obowiązek wydania nieruchomości, zgodnie z wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów prawa, w tym art. 9q ust. 6 specustawy kolejowej dotyczy wyłącznie nieruchomości całkowicie wywłaszczanych, o których mowa w art. 9s ust. 3 i 3b. i wiąże się z przeniesieniem władztwa nad nieruchomością,

- narusza to istotę przysługującego skarżącym prawa i nie jest konieczne (niezbędne) dla celów przeprowadzenia inwestycji,

- wydanie nieruchomości, której dotyczy ograniczenie z art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej stanowiłoby de facto jej niemal pełne wywłaszczenie, co jest niezgodne z treścią tego ograniczenia, tym bardziej, że organ powyższe zarzuty aprobował, a pomimo tego nie uchylił decyzji Wojewody w tym zakresie, pozostawiając ją wadliwą, co zostało następnie zaaprobowane i podtrzymane zaskarżonym wyrokiem.

3.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w zaskarżonym zakresie.

4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. wniosły o jej oddalenie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

5.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżące zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.

5.3. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

5.4. Fundamentalną kwestią dla niniejszej sprawy jest wyjaśnienie relacji pomiędzy uregulowaną w art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej instytucją tunelowej służebności publicznej, a wynikającym z art. 9q ust. 6 specustawy kolejowej obowiązkiem określenia w decyzji lokalizacyjnej terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Otóż specustawa kolejowa, podobnie jak zresztą inne specustawy, przewiduje różne zakresy ingerencji w prawa właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, od klasycznego wywłaszczenia, przez służebność publiczną do tzw. prawa przejścia (art. 9ya specustawy kolejowej). Ustanowienie odrębnych kategorii nieruchomości, na których ustalona jest lokalizacja linii kolejowej nakazuje przyjęcie odmiennych regulacji dotyczących zobowiązania do wydania albo udostępnienia nieruchomości. Wynikający z art. 9q ust. 6 termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń dotyczy tylko i wyłącznie nieruchomości, które zostały objęte skutkiem określonym w art. 9q ust. 1 pkt 7 specustawy kolejowej, a więc sytuacji, kiedy następuje władcze odjęcie prawa do nieruchomości a P. S.A. nabywa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, co daje mu wyłączne prawo do korzystania z nieruchomości (art. 233 Kc). Tylko zatem w odniesieniu do tych nieruchomości ma zastosowanie obowiązek wydania nieruchomości. Jak wskazuje art. 9s ust. 7 specustawy kolejowej do dnia uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości, o których mowa w ust. 3, mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub osoby, które posiadały inne tytuły prawne do nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 9w. Dodatkowo art. 9w ust. 4 specustawy kolejowej mowa jest o objęciu nieruchomości w posiadanie, co nie ma miejsca w przypadku ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego). Termin wydanie nieruchomości nie ma więc zastosowania do nieruchomości, w odniesieniu do których decyzja lokalizacyjna wyłącznie ogranicza prawo własności (użytkowania wieczystego), dopuszczając zajęcie nieruchomości na czas budowy tunelu jak i trwałe współkorzystanie z niej przez operatora tunelu. Innymi słowy ograniczenie korzystania z nieruchomości niesie ze sobą wyłącznie skutek udostępnienia nieruchomości, nie zaś jej wydania.

5.5. Jest zatem rzeczą oczywistą, że pkt X decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] nie dotyczy nieruchomości skarżących objętych wyłącznie ograniczeniem opisanym w pkt VIII tej decyzji. Kwestia racjonalności wprowadzenia tego punktu do decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] pozostaje poza zakresem interesu prawnego skarżących, bowiem w żaden sposób nie oddziałuje na ich prawa czy obowiązki, pomijając fakt, że termin ten już dawno upłynął i nie doprowadził do pozbawienia posiadania nieruchomości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. O tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja lokalizacyjna wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy kolejowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego. Nawet jeśli określono w decyzji termin wydania nieruchomości, a brak jest nieruchomości przejmowanych w trybie wywłaszczeniowym, to takie uchybienie nie oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotów, wobec których wyłącznie ograniczono prawo korzystania z nieruchomości czy też np. zarządców dróg publicznych objętych ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Określenie terminu wydania nieruchomości nie kreuje bowiem automatycznie obowiązku wydania wszystkich nieruchomości objętych ustaleniami decyzji. W przedmiotowej sprawie zakres ograniczenia zawarty w pkt VIII decyzji lokalizacyjnej absolutnie nie zobowiązuje skarżących do wydania nieruchomości, a więc termin wydania nie ma do nich zastosowania.

5.6. W związku z tym wbrew stanowisku Ministra, jak i Sądu I instancji, w sprawie nie miał w ogóle zastosowania art. 139 Kpa i wszelkie rozważania w tym zakresie są zbyteczne. Stanowisko organu jak i Sądu mogło oczywiście skarżące wprowadzić w błąd co do nałożenia na nie obowiązku wydania nieruchomości. Jednakże jeszcze raz należy podkreślić, że skarżące nie zostały zaskarżoną decyzją zobowiązane do wydania swoich nieruchomości i mogą trwale z nich korzystać w zakresie w jakim nie koliduje to z istotą ustanowionego decyzją lokalizacyjną ograniczenia. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest oczywiście błędne, ale nie miało to jednak jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Ustalenia dotyczące sytuacji prawnej skarżących wynikają bowiem wyłącznie z pkt VIII decyzji lokalizacyjnej. Tym samym zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 2 Ppsa w zw. z art. 139 Kpa, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 11 Kpa oraz art. 9q ust. 6 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej w zw. z art. 31. ust. 3 Konstytucji w zw. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 Kpa są niezasadne.

5.7. Druga grupa zarzutów dotyczy zakresu dopuszczalnej ingerencji na podstawie art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej. Inwestycje kolejowe z natury rzeczy charakteryzują się tym, że przebiegają liniowo przez szereg nieruchomości gruntowych, zajmując przy tym część obszaru nieruchomości – w wielu przypadkach pod ziemią albo nad nią. Linia kolejowa z uwagi na jej specyfikę może przebiegać (i coraz częściej się tak dzieje) w tunelach, co ogranicza konieczny zakres ingerencji w terenach zurbanizowanych, pozwalając unikać wyburzeń istniejących budynków i minimalizując ingerencję w przestrzeń nadziemną. Z całą pewnością budowa tunelu stanowi niedogodność dla właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, ale umożliwia korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Jest to więc ingerencja o wiele mniej radykalna od wywłaszczenia, które przy inwestycji realizowanej pod ziemią nie jest niezbędne.

5.8. Należy również zwrócić uwagę, że art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej, został wprowadzony do specustawy kolejowej ustawą z 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. poz. 927) i jest w istocie dedykowany budowie podziemnej linii kolejowej (linie kolejowe nr [...] i [...]) łączącej dworzec [...] z dworcem [...] właśnie w celu uniknięcia niepotrzebnej ingerencji wywłaszczeniowej i pozbawieniu prawa własności podmiotów prywatnych, a z drugiej strony umożliwiającej realizację tej kluczowej dla rozwoju aglomeracji [...] inwestycji infrastrukturalnej. Przepis ten, podobnie jak m.in. art. 22 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.), art. 24 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1554, 1724 i 2020) oraz art. 30 ustawy z 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym (Dz. U. poz. 630) na zasadzie lex specialis przewiduje szczególny tryb ustanowienia i wykonywania służebności publicznej w stosunku do generalnego rozwiązania dotyczącego służebności publicznej zawartego w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

5.9. Dla prawidłowej wykładni art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej konieczne jest wskazanie, że zakresem tunelowej służebności publicznej jest objęte:

- prawo do wejścia na teren nieruchomości w związku z prowadzeniem inwestycji kolejowej obejmującej budowę (czasowe ograniczenie na czas budowy),

- prawo do przebudowy tunelu, a także prace związane z jego konserwacją, utrzymaniem lub usuwaniem awarii (trwałe ograniczenie).

W zakresie istoty trwałego ograniczenia należy posiłkowo odwołać się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, w którym od dawna podnosi się, że decyzja o ograniczeniu właściciela (użytkownika wieczystego) stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (zob. uchwałę z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010 r., nr C, poz. 92).

5.10. Zdaniem NSA, decyzja lokalizacyjna ograniczająca korzystanie z nieruchomości na podstawie art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej kreuje trwały tytuł do korzystania (współkorzystania z nieruchomości) przez operatora tunelu. Zatem istota ograniczenia (służebności publicznej) to nie tylko czasowe zezwolenie na budowę tunelu, ale również określenie zakresu współkorzystania z nieruchomości. Treść obowiązków właściciela i uprawnienia operatora tunelu musi odnosić się przede wszystkim do utrzymania tunelu i jego konserwacji. W pojęciu utrzymania tunelu mieszczą się ograniczenia w podejmowaniu przez właściciela takich działań, które mogłyby wpłynąć na bezpieczeństwo i prawidłowe funkcjonowanie tunelu, polegających przykładowo na głębokich wykopach w sąsiedztwie tunelu, wgłębnego zagęszczania gruntów, stosowania przemieszczeniowych technologii formowania pali i kolumn, zmiany poziomu zwierciadła wody gruntowej. Wprowadzenie ograniczeń konstrukcyjnych, dotyczących przyszłej zabudowy na terenach sąsiadujących ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania tunelu, jak również obiektów z nim sąsiadujących. Dlatego też należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że wyznaczenie obszaru ograniczenia dopuszczalnego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na tunel, do 25 kN/m² oraz ograniczenia głębokości wykopów do 2 m, dopuszczalne jest jedynie posadowienie bezpośrednie (ograniczenie nr 2), jak i obszar ograniczenia dopuszczalnego charakterystycznego obciążenia, niewymagającego sprawdzenia wpływu na konstrukcję, do 250 Kpa przyłożonego na poziomie max. 204,40 m n.p.m. (ograniczenie nr 4) mieszczą się w zakresie ingerencji wynikającej z art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej. W pełni należy również zaakceptować doprecyzowanie obszaru ograniczenia i jego istotę w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej, co wbrew zarzutom skargi kasacyjnej czyni ją bardziej czytelną.

5.11. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 Kpa, jak również zarzut naruszenia art. 9s ust. 9 specustawy kolejowej poprzez błędną - niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię tego przepisu, są całkowicie bezzasadne.

5.12. W pełni należy również zaakceptować wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji, która to norma konstytucyjna wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Ograniczenie prawa użytkowania wieczystego w celu umożliwienia budowy linii kolejowej łączącej dwie istniejące stacje kolejowe - to jest inwestycji, której koszt wynosi 1.7 mld złotych i realizowanej w interesie publicznym - w sposób oczywisty nie narusza zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Jak przekonująco wskazuje to Sąd I instancji, przy realizacji systemu kolei służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez część nieruchomości, stanowiącej własność skarżących), która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. W konsekwencji nie może też być mowy o naruszeniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 Kpa.

5.13. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji w oparciu o art. 151 Ppsa uznać należy za prawidłowe.

5.14 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O sprostowaniu orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 Ppsa.