Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 8/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. A., D. A.-W. oraz Ł. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. A., D. A. oraz Ł. A. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: jeden tysiąc trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym na działce nr [...] w [...] oraz drogą dojazdową na działce nr [...], [...]".

W uzasadnieniu podano, iż w sprawie niniejszej brak jest podstaw do twierdzenia, że organ administracyjny nie może sporządzić projektu decyzji odmownej, a następnie przesłać go do uzgodnień z właściwymi organami, w szczególności w sytuacji gdy przesłanki wydania decyzji wynikają z kwestii szczegółowych, podlegających uzgodnieniu. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie czy jest to projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy czy też odmawiającej ustalenia tych warunków, nie przesądza o ostatecznej treści decyzji.

Organ uzasadniając swą odmowę w wydaniu warunków wz, podkreślił, iż działka będąca przedmiotem wniosku posiada ograniczenia w inwestowaniu, bowiem inwestycja ta jest planowana w odległości 2000 m na północ od obiektu technicznego [...] [...] i znajduje się w strefie ochronnej wymienionego obiektu ustanowionego decyzją lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 2.11.1976r., która była organem administracji państwowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o § 12 uchwały Rady Ministrów nr [...] z 29.05.1971 r. oraz nie publikowane zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 28.10.1971r. Co za tym idzie, w przypadku wydania decyzji pozytywnej, byłaby ona sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. Decyzją lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów [...] z 02.11.1976r. Ponadto organ I Instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niespełniona została przesłanka opisana w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2017 r., 1073 t.j., dalej u.p.z.p.), czyli że teren nie wymaga zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów na podstawie art. 67 ustawi, o której mowa w art. 88 ust. 1. Działka nr [...] położona w [...] jest gruntem klasy R II. Co za tym idzie, jej przeznaczenie pod zabudowę możliwe by było tylko wtedy, gdyby grunt ten został "odrolniony" w planie zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazuje jednak na wyjątek z art. 7 ust. 2a, nie spełniony w ocenie organu, gdyż brak spełnienia okoliczności, by co najmniej połowa powierzchni zwartej części gruntu wskazanego do zainwestowania znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy. Obwiednia poprowadzona w odległości 50 m od zewnętrznej granicy działki nr [...] (położonej w obszarze zwartej zabudowy) nie obejmuje połowy gruntu przeznaczonego pod teren inwestycji.

Odwołanie złożyli H. A., D. A. - W. i Ł. A., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

- art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajduje się w odległości większej niż 50m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajduje się w odległości większej niż 50m od drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych,

- art. 61 ust. l pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą Prawo lotnicze oraz ustawą o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej,

- naruszenie art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie istniał obowiązek jego zastosowania.

- art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i przekroczenie granic uznania administracyjnego,

- art. 75 K.p.a. poprzez brak analizy wszystkich dowodów ujawnionych w sprawie,

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

- art. 106 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie do uzgodnienia projektu decyzji odmownej,

- art. 10 kpa poprzez nie wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału,

- art. 138 § 2 kpa poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z..

W ocenie organu teren wskazany do zainwestowania, czyli działki nr [...] w [...], leży w kompleksie gruntów oznaczonych symbolem R II, tj. gruntów rolnych. Jak wynika z analizy akt sprawy, teren ten pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992r. położony był w terenach upraw polowych i ogrodniczych i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp. Co za tym idzie, w takiej sytuacji, gdy zamierza się je zagospodarować na cele nierolnicze i nieleśne, należy mieć na uwadze art. 7 ustawy z 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności, czy wskazany teren spełnia warunki opisane w przywołanym wyżej art. 7 ust. 2a. Wg organu odwoławczego wymagane jest, by co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Pojęcie zwartej zabudowy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oznacza, iż musi istnieć zgrupowanie 5 budynków mieszkalnych, przy czym odległości między tymi budynkami nie mogą przekraczać 100 m. Znajdujący się w aktach sprawy Załącznik graficzny do Analizy, wskazuje, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji zwarta zabudowa występuje (zabudowa na działkach [...], [...], [...], [...], [...]). Natomiast pojęcie obszaru zwartej zabudowy zdefiniowane w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, iż jest to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są budynki, jeżeli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m. Zgodnie z Załącznikiem graficznym działka nr [...] jakkolwiek położona jest w wymaganej także odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej - czyli działki nr [...], jak i wymaganej tym przepisem odległości - 50 m od drogi publicznej, a powierzchnia jej terenu nie przekracza 0,5 ha, to jednak, jak to również wynika z oglądu Załącznika i dokonaniu sprawdzenia wymaganych odległości, wyrysowana obwiednia wokół obszaru zwartej zabudowy obejmuje jedynie niewielki fragment powierzchni gruntu, który jednak nie jest połową powierzchni działki nr [...]. Co za tym idzie, nie ulega wątpliwości, iż warunek zapisany w art. 7 ust. 2a nie jest spełniony, co powoduje, iż działka nr [...], ma charakter rolny i nie może być wykorzystana na cele nierolnicze. Fakt ten zaś powoduje także, że nie spełniony jest obligatoryjny warunek, zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. A brak spełnienia choćby jednego warunku z katalogu zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., czyni niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium nie podzieliło natomiast oceny organu I instancji co do niezgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi. W judykaturze i piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, iż uzgadnia się tylko i wyłącznie pozytywne projekty decyzji wz (vide wyrok WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd [...] z 27.04.2017r.) Nadto przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, obszarów morskich, ochrony granic, ale tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy oraz w jakim nie jest to zastrzeżone do właściwości innych organów. Z przepisu odrębnego ma wynikać pewne ograniczenie, które ma wpływ na wydawane przez organ rozstrzygnięcie. W niniejsze sprawie, organ I instancji jako przepis odrębny wskazał Decyzję Lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 2.11.1976r., która to Komisja miała wówczas rangę organu administracji. Jednakże decyzja administracyjna nie ma waloru przepisu szczególnego i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wydanie decyzji pozytywnej dla Inwestora byłoby nie zgodne z przepisami odrębnymi - czyli wyczerpałoby naruszenie zasady wymienionej w art. 61 ust. l pkt 5 u.p.z.p. (vide - wyrok NSA z 14.06.2016r sygn. II OSK [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli H. A., D. A. - W. i Ł. A., zarzucając naruszenie:

- art. 6 kpa poprzez niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu decyzji aktualnie obowiązujących przepisów prawa tj. art. 7a, art. 79a, art. 81a kpa,

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że czynności zrealizowane przez organ spełniają przesłanki wszechstronnego rozważenia i oceny materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, że organ w sposób wybiórczy rozważył i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy,

- art. 10 § 1 kpa poprzez usankcjonowanie naruszenia dokonanego przez Organ l instancji polegającego na nie wyznaczeniu stronie terminu na zapoznanie i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego,

- art. 75 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, a w konsekwencji pominięcie faktu, że na działkach o nr [...],[...],[...], [...], [...] również zlokalizowane są budynki mieszkalne tworzące zwartą zabudowę w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie zarzutów strony skarżącej dotyczących faktu, iż na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, tworzące obszar zwartej zabudowy, a w efekcie nie przeprowadzenie analizy przedmiotowego obszaru,

- art. 79 kpa poprzez brak zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z pomiarów dotyczących zwartej zabudowy,

- art. 84 kpa poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność określenia czy nieruchomość na której planowana jest inwestycja, zlokalizowana jest w obszarze zwartej zabudowy, pomimo faktu, iż dla określenia tych okoliczności wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych,

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów, w szczególności w zakresie powstawania w sąsiedztwie działki nr [...] nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które tworzą zwartą zabudowę;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy z uwagi na szereg błędów proceduralnych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz niedokonanie analizy uwzględniającej zmiany zaistniałe w terenie,

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nierozważenie w toku postępowania jaki wpływ na status działki nr [...] ma uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie załącznika graficznego dotyczącego przeznaczenia jej pod zagospodarowanie jako zieleń ogrodową, a w konsekwencji niedokonanie oceny czy działka nr [...] w pozostałym zakresie objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skoro uchylono jedynie załącznik graficzny planu to w pozostałym zakresie obowiązuje plan miejscowy, to brak jest możliwości stosowania na spornym obszarze procedury z art. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Nadto brak było obowiązku uzgadniania z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym.

W zakresie zaś ustaleń, iż nieruchomość [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy podano, że w zastosowanych przepisach brak jest zapisu, który wskazywałby, że stosowne pomiary mają być czynione od środka działki, w związku z czym - kierując się brzmieniem przepisu - pomiary te winny być czynione od granicy działki, która ma być odrolniona. Tymczasem pomiarów organ dokonywał od środka działki. Organ w swoich pomiarach, a w konsekwencji w decyzji, pominął fakt, że działka nr [...] jest działką budowlaną zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również to, że nie tylko na działkach nr [...] oraz [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, lecz także na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Także działki nr [...], [...], [...], [...], [...] zabudowane budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi tworzą zwartą zabudowę w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona na żadnym etapie postępowania nie brała udziału w dokonywaniu pomiarów, a tym samym nie mogła w żaden sposób ich korygować i kontrolować. W ocenie skarżących wszystkie przesłanki niezbędne do odrolnienia działki nr [...], z art. 7 ust 2a zostały spełnione. Granica działki nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki nr [...] stanowiącej działkę drogową, wobec czego bezzasadne było przyjęcie, że przesłanka określona w art. 7 ust 2a pkt 3 nie została spełniona. Organ l instancji w sposób oczywisty pominął także kwestię ustanowienia na rzecz przedmiotowej działki służebności drogi koniecznej po działce nr [...]. Ponadto działka nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy co najmniej dwóch działek budowlanych tj. od działki nr [...] oraz działki nr [...]. Dyspozycja zawarta w art. 7 ust. 2a pkt 2 wskazuje na konieczność zlokalizowania działki w odległości 50 m od granicy działki budowlanej, nie wskazuje natomiast, że w tej odległości winna się znajdować cała działka. Wobec czego zgodnie z treścią tej regulacji działka podlegająca odrolnieniu winna być położona w odległość nie więcej niż 50 m od działki budowlanej tj. co najmniej jej granica winna się znajdować w takiej odległości, nie zaś cała działka. To oznacza, że również bezzasadne było przyjęcie przez Organ, że przesłanka z art. 7 ust 2a pkt 2 nie została spełniona. Organ w sposób błędny dokonał pomiarów zwartej zabudowy m.in. nie uwzględniając przy tym budynków znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Dokonując pomiarów z uwzględnieniem wytycznych ustawy i zastanego na gruncie stanu rzeczy, otrzymane wartości wskazują, że warunek z art. 7 ust 2a pkt 1 jest spełniony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest zasadna w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżących odnośnie ustalenia "obszaru zwartej zabudowy" w rozumieniu art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niezasadne okazały się zarzuty skargi odnoszące się do art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zakresie oceny czy działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] w Kleszczowie, na której planuje się przedmiotową inwestycję ujęta była do dnia 31 grudnia 2003 r. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. N. [...] z dnia 15 maja 1992 roku w terenach upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R). Opisany plan miejscowy stracił moc i wygasł z dniem 1 stycznia 2004 r. Przedmiotowa nieruchomość objęta została ponownie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu 18 sierpnia 2012 r., kiedy weszła w życie uchwała nr XXIII/ [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w gminie Z.. Powołany plan miejscowy wskazywał, iż działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy ujęta była w terenach zieleni ogrodowej (symbol planu 2ZG), lecz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 roku (sygn. akt II OSK [...]), utrzymującym w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 2013 roku (sygn. akt II SA/Kr [...]), stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] w części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego 2ZG oraz w części tekstowej: § 5 ust. l pkt 6), § 10 ust. 3 pkt 4) i § 39 - w zakresie terenu 2ZG. Skoro działka nr [...] w całości znajduje się w obszarze części unieważnionej miejscowego planu, co nie było kwestionowane, więc rozstrzyganie w postaci decyzji o warunkach zabudowy co do spornej działki było prawidłowe. Z uwagi na brak planu miejscowego zaistniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Nadto organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż w zakresie niezgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi, uzgadnia się tylko i wyłącznie pozytywne projekty decyzji wz (por. wyrok WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd [...] z 27.04.2017r.) oraz iż przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, obszarów morskich, ochrony granic, ale tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy oraz w jakim nie jest to zastrzeżone do właściwości innych organów. Prawidłowo także organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, iż jako przepis odrębny nie należy wskazywać Decyzji Lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 02.11.1976r., która to Komisja miała wówczas rangę organu administracji, bo nie ma waloru przepisu szczególnego i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wydanie decyzji pozytywnej dla Inwestora byłoby nie zgodne z przepisami odrębnymi - czyli wyczerpałoby naruszenie zasady wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14.06.2016r sygn. II OSK [...]).

Skoro teren działki nr [...], leży w kompleksie gruntów oznaczonych symbolem R II, tj. gruntów rolnych i nie był objęty zgodą na odrolnienie, należy badać czy w świetle art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności, art. 7 ust. 2a z powodu spełnienia szczególnych warunków nie wymaga się uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Pkt 1 – 3 art. 7 ust. 2a wskazuje na warunek w postaci ustalenia czy:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. póz. 782, z późn. zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. póz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W zakresie tych warunków nie było przez organ odwoławczy kwestionowane spełnienie pkt 2-4, wbrew zarzutom skargi, które w związku z tym należało uznać za nietrafne, natomiast przedwcześnie uznał on, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek opisany w pkt 1).

Przepis ten odsyła do art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które określają, iż przez:

29) zwartą zabudowę - rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m;

30) obszar zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

O ile w kontrolowanej sprawie obwiednia została wyznaczona prawidłowo do tego obszaru, który badał organ - obwiednię poprowadzono w odległości 50 m od zewnętrznej granicy działki nr [...], którą uznano jako położoną w obszarze zwartej zabudowy, i w związku z tym przyjęto, że nie obejmuje jednak połowy gruntu przeznaczonego pod teren inwestycji, to jednak organ nie zbadał prawidłowo okoliczności co do występowania obszaru zwartej zabudowy tj. czy na przedmiotowym terenie, jak twierdzą skarżący nie tylko na działkach nr [...] oraz [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, lecz także na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o ile są zabudowane budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi tak jak twierdzą skarżący, mogą tworzyć obszar zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a znajdują się w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Ponadto działka ta od strony zachodniej bezpośredni graniczy z obszarem MN.

Zatem SKO powinno ustalić, czy opisany powyżej obszar, na który powołują się skarżący, stanowi obszar zwartej zabudowy w rozumieniu powołanych powyżej przepisów poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie, z uwzględnieniem przepisów ustawy i zastanego na gruncie stanu rzeczy i w przypadku jego przyjęcia powinien wyznaczyć obwiednię względem tego obszaru. Jeśli działka pod planowaną zabudowę zawiera się w określonych przez art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych proporcjach w obszarze zwartej zabudowy SKO powinno uchylić decyzję organu I instancji celem przeprowadzenia analizy urbanistyczno – architektoniczej. W przypadku braku podstaw do przyjęcia, że na terenach wskazywanych przez skarżących znajduje się obszar zwartej zabudowy (w rozumieniu art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) lub też nie zawierania się połowy działki skarżących w obwiedni w tak istniejącym obszarze zwartej zabudowy, SKO winno utrzymać decyzję organu I instancji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny, kierować się wyżej przedstawionymi wskazaniami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.