Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 252/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 154 w związku z art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor [...]OW NFZ", "organ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S. w [...] (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2017 r. nr [...] nieuwzględniającą odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert dotyczącego zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 20 czerwca 2017 r. Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., na obszarze gminy [...] w [...]. Wartość postępowania na okres rozliczeniowy wynosiła nie więcej niż 559.551,30 zł. W ogłoszeniu zaplanowano zawarcie 3 umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych.

W ramach postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wpłynęło 5 ofert, w tym oferta skarżącego (złożona z zachowaniem terminu określonego w ogłoszeniu o postępowaniu).

Po analizie złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.), tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny, a także warunków wskazanych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522 ze zm.; dalej: "rozporządzenie koszykowe"), Komisja Konkursowa w dniu 13 września 2017 r. wydała rozstrzygnięcie postępowania o wyborze 2 świadczeniodawców, w odniesieniu do których dokonano wyboru 3 miejsc udzielania świadczeń. Wybór obejmował oferentów, którzy otrzymali najwyższą ilość punktów w rankingu końcowym.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył (z zachowaniem terminu) odwołanie, którego organ (decyzją z [...] września 2017 r.) nie uwzględnił.

Następnie pismem z dnia 9 października 2017 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] września 2017 r., w którym zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a., jak również naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach, tj. art. 134 ust. 1, art. 148 ust. 1, art. 149 ust. 1 oraz art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Powołaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy swoją decyzję z 29 września 2017 r. wydaną w ramach pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach, ponieważ wyliczenie wartości punktowej zostało dokonane na podstawie transparentnych kryteriów, tożsamych dla każdego oferenta. Oferta skarżącego nie została wybrana, gdyż do postępowania zostały złożone oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy, biorąc pod uwagę kryterium zawarcia maksymalnej ilości umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem organu, Komisja Konkursowa dokonała weryfikacji wszystkich złożonych ofert w jednolity sposób, czyli z poszanowaniem zasady równego traktowania oferentów. Z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu konkursowym wynika, iż wymagania, wyjaśnienia, informacje oraz dokumenty związane z tym postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach.

W kontekście zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ podkreślił, że etap postępowania odwoławczego nie jest etapem ponownej weryfikacji ofert, lecz jedynie konfrontacją przedstawionych przez skarżącego argumentów. Organ nie ma bowiem uprawnień Komisji Konkursowej.

Dyrektor [...]OW NFZ zaakcentował brak przepisu prawa wskazującego wprost, że Komisja Konkursowa ma obowiązek prowadzić negocjacje ze wszystkimi oferentami, którzy złożyli oferty w postępowaniu konkursowym. Natomiast ma obowiązek prowadzić negocjacje ze wszystkimi zaproszonymi oferentami. W ramach przedmiotowego postępowania konkursowego wpłynęła znacznie większa ilość ofert w stosunku do liczby umów jakie mogły zostać zawarte. Dlatego Komisja Konkursowa, w oparciu o łączną sumę punktów uzyskanych za kryteria niecenowe, dokonała analizy oferentów pod kątem zaproszenia do negocjacji. Analiza miejsca skarżącego w rankingu na podstawie kryteriów niecenowych spowodowała, iż Komisja Konkursowa dokonała analizy możliwości uzyskania maksimum punktacji za kryterium ceny, jakie skarżący mógłby uzyskać podczas negocjacji. Wynikiem tej analizy był wniosek, iż nawet gdyby skarżący uzyskał maksymalne 10 punktów za kryterium ceny, to nie zapewniłby sobie dokonania wyboru jego oferty. Negocjowanie z oferentami, których oferty umiejscowiły się na dalszych miejscach w rankingu niewątpliwie przedłużyłoby postępowanie, podczas gdy wiadomym jest, iż ilość punktów nie zagwarantuje automatycznego wyboru świadczeniodawcy do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Taką analizę Komisja Konkursowa przeprowadziła w stosunku do każdego oferenta. Zatem niezaproszenie skarżącego do negocjacji wynikało ze zbyt niskiej łącznej liczby punktów za kryteria niecenowe.

W odniesieniu do zarzutu nieodrzucenia oferty złożonej przez uczestnika postępowania L. K. prowadzącą P. "[...]", organ wskazał, iż oferta tego uczestnika nie podlegała odrzuceniu. Ww. uczestnik postępowania złożył ofertę na dwa miejsca udzielania świadczeń i spełniał kryterium ciągłości realizując umowę nieprzerwalnie przez okres co najmniej 10 lat wobec czego otrzymał dodatkowe punkty. Oświadczył też, że posiada odrębną aplikację służącą wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogę elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym potwierdzeniem odbioru oraz prowadzi w formie elektronicznej indywidualną dokumentację medyczną w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta.

W ocenie organu, skarżący mylnie interpretuje kryterium ciągłości. Dyrektor [...]OW NFZ wyjaśnił, iż oferent może otrzymać dodatkowe punkty za realizację umowy o udzielanie świadczeń w zależności od długości okresu jej realizacji, przy czym realizacja ta ma dotyczyć umowy w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Gratyfikacja punktacyjna za spełnienie kryterium ciągłości dotyczy oferenta - jako realizatora umowy, a nie miejsca udzielania świadczeń, ponieważ to oferent realizuje umowę, a nie miejsce udzielanych świadczeń. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do błędu logicznego. Organ zaakceptował interpretację kryterium ciągłości zawartą w stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego w Ministerstwie Zdrowia z 18 kwietnia 2017 r. (UZ-ZR.7108.71.2017.WS) i z 26 lipca 2017 r.

W kwestii zarzutu nieodrzucenia oferty złożonej przez uczestnika postępowania M. M., organ zaznaczył, że w oświadczeniu z 3 lipca 2017 r. ww. uczestnik stwierdził, iż posiada oprogramowanie zawierające funkcjonalność elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM), a Komisja Konkursowa dokonała weryfikacji jego oferty w oparciu o przepisy prawa oraz stanowiska Ministerstwa Zdrowia oraz Centrali Funduszu, w tym wyrażone w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego Ministerstwa Zdrowia z 13 kwietnia 2017 r. oraz w stanowisku Centrali Funduszu z 18 kwietnia 2017 r.

Dyrektor [...]OW NFZ zwrócił uwagę, że Komisja Konkursowa – w odniesieniu do wszystkich oferentów - dokonywała analizy prowadzenia dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej w oparciu o złożone w ofercie oświadczenia stron. Zarówno uczestnik postępowania L.K., jak i uczestnik postępowania M.M. złożyli stosowne oświadczenia, które Komisja Konkursowa uznała za wystarczające, nie znajdując podstaw do wzywania ich do przedłożenia innych dokumentów.

Powyższa decyzja organu z [...] listopada 2017 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności zaś nieustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie stoi na przeszkodzie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, a także uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

3) art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z całkowitym pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu,

5) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

6) art. 148 ust. 1 ustawy z o świadczeniach poprzez błędną ocenę oferty nr [...] złożonej przez podmiot leczniczy – P. "[...]" L.K. oraz oferty nr [...] złożonej przez M. M., a tym samym wadliwe rozstrzygnięcie postępowania konkursowego,

7) art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty:

a) nr [...] złożonej przez podmiot leczniczy – P." [...]" L.K., która zawierała nieprawdziwe informacje dotyczące okresu udzielania świadczeń zdrowotnych oraz zapewniania indywidualnej dokumentacji medycznej (EDM),

b) nr [...] złożonej przez M.M., która zawierała nieprawdziwe informacje dotyczące zapewniania indywidualnej i elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM);

naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez bezpodstawne niedopuszczenie oferenta do negocjacji w celu ustalenia ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, która mogłaby ulec modyfikacji przez oferenta w taki sposób, iż jego oferta zastałaby wybrana jako najkorzystniejsza.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu z [...] września 2017 r., zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 30 dni (poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w trybie rokowań ze skarżącym o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna), a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora [...]OW NFZ z [...] listopada 2017 r. i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z [...] września 2017 r. nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Według art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wymienia następujące przyczyny odrzucenia się oferty:

1) oferta złożona przez świadczeniodawcę po terminie;

2) oferta zawierająca nieprawdziwe informacje;

3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

4) jeżeli oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

5) jeżeli oferta jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2;

8) oferta złożona przez świadczeniodawcę, z którym w okresie 5 lat poprzedzających ogłoszenie postępowania, została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie lub rodzaju odpowiadającym przedmiotowi ogłoszenia, bez zachowania okresu wypowiedzenia z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

W przypadku gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem (art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach), a w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty (art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach).

Postępowanie w sprawie zawarcia umów, prowadzone w trybie konkursu ofert, jest postępowaniem otwartym, każdy świadczeniodawca może do niego przystąpić składając ofertę, przy czym sam tę ofertę kreuje w oparciu o warunki wskazane w ogłoszeniu o postępowaniu. Oferenci przystępujący do postępowania konkursowego, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") w zarządzeniach wydanych na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 oraz art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W dacie ogłoszenia i przeprowadzenia postępowania konkursowego obowiązywały m.in. Zarządzenie Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.) oraz Zarządzenie Nr [...]Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzajach rehabilitacja lecznicza oraz programy zdrowotne w zakresie świadczeń - leczenie dzieci i dorosłych ze śpiączką (ze zm.).

Ponadto ustawodawca określił inne warunki określające kryteria, na podstawie których oferenci otrzymują dodatkowe punkty. Oferenci nie muszą spełniać kryteriów dodatkowo ocenianych, a jedynie warunki określone w rozporządzeniu koszykowym oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ. Suma tych punktów jest odzwierciedlana w rankingu.

W świetle cyt. wyż. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organ NFZ jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów oraz sposobu procedowania w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2394/15 zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej Komisja Konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeżeli żaden z oferentów nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z oferentów (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, NSA stwierdził, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach. Podzielając ten pogląd, przyjąć trzeba, że odwołanie złożone na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy o świadczeniach. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 236/10).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie NSA uznał za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08, w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA podkreślił, iż w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W myśl tezy postawionej w cyt. wyż. wyroku NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Zaznaczyć należy, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy o świadczeniach). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Zatem zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, Dyrektor [...]OW NFZ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast fakt nieprzyznania punktów danemu oferentowi nie jest przejawem naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, bowiem to oferent kreując swoją ofertę sam decyduje jakie informacje zostaną w niej zawarte. Komisja konkursowa ocenia prawdziwość tych informacji i jeżeli stwierdza, iż konkretna informacja jest niezgodna ze stanem rzeczywistym wówczas podejmuje decyzję w przedmiocie odebrania punktów oferentowi, który taką informację zawarł w ofercie.

Stanowiący załącznik do decyzji Dyrektora [...]OW NFZ z [...] września 2017 r. nr [...] ranking końcowy, który ukazuje pozycje jaką zajął skarżący, został sporządzony stosownie do kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach.

Każdy ze świadczeniodawców uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu konkursowym złożył oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Skarżący miał więc możliwość przygotowania oferty w taki sposób, aby otrzymać większą ilość punktów dodatkowych tzw. rankingujących, które wpłynęłyby na jego pozycję w rankingu końcowym. Analizując ofertę skarżącego, Komisja Konkursowa doszła do wniosku, że nawet gdyby uzyskał on maksymalne 10 punktów za kryterium ceny, to i tak nie zapewniłby sobie wyboru jego oferty. Mając na uwadze z jednej strony zbyt niską łączną liczbę punktów uzyskanych przez skarżącego za kryteria niecenowe, a z drugiej strony okoliczność, iż negocjowanie z oferentami, których oferty umiejscowiły się na dalszych miejscach w rankingu niewątpliwie przedłużyłoby postępowanie, podczas gdy wiadomym jest, iż ilość punktów (w przypadku skarżącego: 67,27 pkt) nie zagwarantuje automatycznego wyboru świadczeniodawcy do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, Komisja Konkursowa nie zaprosiła skarżącego do negocjacji.

W oświadczeniu z dnia 3 lipca 2017 r. uczestnik postępowania M.M. wskazał, że posiada oprogramowanie zawierające funkcjonalność EDM w rozumieniu przepisów ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Natomiast uczestnik postępowania J.K. podała - w odpowiedzi na wezwanie organu z 1 sierpnia 2017 r. - iż posiada odrębną aplikację służącą wykonaniu obowiązku zapewnienia bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym potwierdzeniem odbioru oraz prowadzi w postaci elektronicznej indywidualną dokumentacją medyczną w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta. Komisja Konkursowa przyjęła te oświadczenia oferentów za prawdziwe, nie znajdując podstaw do wzywania ich do przedłożenia innych dokumentów.

Interpretując kryterium ciągłości Komisja Konkursowa implementowała stanowiska Ministerstwa Zdrowia z 18 kwietnia 2017 r. (UZ-ZR.7108.71.2017.WS) i z 26 lipca 2017 r.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym Dyrektor [...]OW NFZ nie naruszył żadnych przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. W żadnym aspekcie nie został naruszony interes prawny skarżącego. Komisja Konkursowa dokonała wyboru najlepszych oferentów, a więc tych, którzy finalnie otrzymali największą ilość punktów, tj. uczestnika postępowania L. K.: 74,5 pkt oraz uczestnika postępowania – M. M.: 72,5 pkt.

Dyrektor NFZ dokonał pogłębionej analizy prowadzonego postępowania w oparciu o zakres zaskarżenia zaprezentowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2017 r., podczas której nie znalazł podstaw do uznania zasadności postawionych twierdzeń i tym samym uchylenia ww. decyzji. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie doprowadziła do naruszenia żadnego przepisu k.p.a., w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w ramach pierwszej instancji. Trafnie też organ zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę, że skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów k.p.a., lecz nie wskazał na czym konkretnie w niniejszej sprawie naruszenia te polegały.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) skargę należało oddalić.