Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1b pkt 2, 6 ust.1 i 2, 52 ust.l1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2, 33 ust. 1, 27 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 191 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: artt. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 2,7,8 art. 78 par. 1 i 80, 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w Warszawie, Stowarzyszenia Ekologicznego Ś. , Stowarzyszenia Zwykłego O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 839/10 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia Z. z siedzibą w Warszawie, Spółdzielni Mieszkaniowej W. z siedzibą w Warszawie i Stowarzyszenia Zwykłego O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w Warszawie, Stowarzyszenia Ekologicznego Ś. , Stowarzyszenia Zwykłego O. solidarnie kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2010 r. , sygn. akt IV SA/Wa 839/10 oddalił skargi Stowarzyszenia Z. Warszawie, Spółdzielni Mieszkaniowej W. w Warszawie i Stowarzyszenia O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, art. 46 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ) w zw. z art. 153 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199 poz. 1227), art. 104 i 108 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 stycznia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S - 7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnów – Trasa Armii Krajowej w Warszawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie Z., Spółdzielnia Mieszkaniowa W. Ponadto odwołania wniosły Stowarzyszenie O. i Stowarzyszenie Zwykłe O.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zmienił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S - 7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnów – Trasa Armii Krajowej w Warszawie, utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że wnikliwie przeanalizował całość akt sprawy, zbadał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony przez firmę D. Sp. z o.o. w Warszawie w listopadzie 2008 r., dokonał oceny wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie znalazł uchybień, które mogłyby prowadzić do jej całkowitego uchylenia. Organ dostrzegł jedynie uchybienia w pkt III.9 ppkt. 2 i ppkt 7 oraz w pkt III.16 ppkt c tiret 1 i 3 i podjął decyzję o ich uchyleniu i umorzeniu postępowania w tym zakresie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przede wszystkim szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie Z. , Stowarzyszenie Zwykłe O. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa W. wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnów - Trasa Armii Krajowej w Warszawie, utrzymanej (poza dwoma punktami) następnie w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). Planowana inwestycja polegająca na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnów - Trasa Armii Krajowej w Warszawie zaliczana jest do przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem realizacja tego przedsięwzięcia jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach" (art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska).

Jak wynika z akt administracyjnych wydanie kwestionowanej przez skarżących decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskaniem uzgodnień właściwych organów, które wypowiedziały się co do dopuszczalnych warunków planowanego przedsięwzięcia w zakresie swoich kompetencji. Jednocześnie podstawę orzekania przy podejmowaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia stanowił sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Początkowa wersja raportu jak słusznie zauważyli skarżący zawierała błędy, a więc wobec zgłoszonych zastrzeżeń została sporządzona jednolita poprawiona i uzupełniona wersja raportu.

W oparciu o wskazany materiał dowodowy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnów - Trasa Armii Krajowej w Warszawie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty i obawy strony skarżącej co do projektowanej inwestycji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zwłaszcza w sporządzonym w sprawie raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym dokonano wszechstronnej i szczegółowej analizy wpływu planowanej inwestycji na zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi oraz otaczające środowisko, tj. ziemię, glebę, powietrze, wody nawierzchniowe i podziemne oraz Naturę 2000. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do stwierdzenia, że w przypadku spełnienia przez inwestora określonych warunków zostaną naruszone wymagania zdrowotne, higieniczne i środowiskowe organy środowiskowe zasadnie wydały decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanej drogi. Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd podkreślił, że formułowane one były już na etapie postępowania administracyjnego i do zarzutów tych organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji odniosły się w wydanych decyzjach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu wyboru niewłaściwego wariantu przebiegu trasy Sąd zauważył, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie w wydanych decyzjach została przeprowadzona szczegółowa analiza wariantowa przedsięwzięcia. Przeanalizowano pięć wariantów inwestycyjnych przy czym wariant II i wariant IV posiadały po 3 podwarianty. Ponadto w raporcie zamieszczono także wariant "zero", polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Zarówno wariant bezinwestycyjny, jak i analizowane warianty przebiegu drogi znajdują się w obszarze ograniczonym z dwóch stron poprzez obszary włączone do sieci Natura 2000 obszar "Puszcza Kampinoska" PLC 140001 oraz obszar "Dolina Środkowej Wisły" PLB 140004. Jak wynika z dokumentacji brak realizacji przedsięwzięcia wiązałby się ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego na istniejącej trasie, co spowodowałoby wzrost uciążliwości komunikacyjnych (wzrost emisji zanieczyszczeń, wzrost poziomu hałasu), wzrost zagrożenia wypadkami oraz zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu, byłby także niekorzystny dla środowiska, ze względu na brak możliwości zastosowania urządzeń ochrony środowiska. Wariant ten został odrzucony.

Z akt sprawy wynika, że po szczegółowym przeanalizowaniu wariantów proponowanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pod kątem ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony środowiska, a także warunków technicznych) do realizacji wskazano przebieg trasy wg wariantu II. Wariant ten przebiega na terenie Warszawy w korytarzu zarezerwowanym w dokumentach planistycznych (archiwalnych) dla trasy N-S. Podkreślenia wymaga, że wariant ten otrzymał pozytywną opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, został także pozytywnie zaopiniowany przez Krajową Komisję ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko. Ponadto zdaniem Dyrekcji Kampinoskiego Parku Narodowego, z punktu widzenia ochrony Parku Narodowego oraz spójności systemu przyrodniczego Warszawy i zachowania wzajemnych powiązań przyrodniczych pomiędzy tymi obszarami, najkorzystniejszym rozwiązaniem jest poprowadzenie trasy drogi ekspresowej S7 "korytarzem" zarezerwowanym w dotychczasowych opracowaniach planistycznych dla trasy N-S. Organy środowiskowe uznały, że biorąc pod uwagę oddziaływanie planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi, po zastosowaniu rozwiązań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacja przedsięwzięcia wg wariantu II, nie powinna negatywnie oddziaływać na życie i zdrowie ludzi.

Ponadto jak wynika z akt sprawy w przypadku realizacji wariantu II - zajęcie obszaru Natura 2000 nie będzie znaczące w odniesieniu do obszaru Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" jako całości - stanowi, bowiem zaledwie 0,0037% jego powierzchni i dotyczy obszarów o niskiej wartości przyrodniczej. Najbliżej położonym obszarem o kluczowym znaczeniu dla obszaru "Puszczy Kampinoskiej" jest rejon obszaru ochrony ścisłej w Kampinoskim Parku Narodowym - rezerwat Sieraków. Odległość projektowanej drogi ekspresowej S-7 od tego obszaru wynosi ok. 2,0 - 2,5 km. Ze względu na znaczną odległość projektowanej drogi ekspresowej od siedlisk gatunków ptaków, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000 stwierdzono, że realizacja inwestycji nie wpłynie znacząco negatywnie na funkcjonowanie populacji kluczowych dla tych obszarów gatunków oraz nie spowoduje fragmentacji ich siedlisk. Odnosząc się do zarzutu naruszenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego należy wskazać, że trasa w wariancie wskazanym do realizacji, na odcinku ok. 160 m (w rejonie Łuża, w pobliżu ul. Kampinoskiej i ul. Wiślanej w Dąbrowie Leśnej) przetnie teren Kampinoskiego Parku Narodowego. Planowana inwestycja zajmie ok. 1,4 ha tego obszaru. Ze względu na zakazy zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązujące na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody, inwestor musiał uzyskać zezwolenie Ministra Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 ww. ustawy minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 jeżeli jest to uzasadnione: potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego; lub też potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodzić zatem należy się z orzekającymi w sprawie organami, iż realizacja inwestycji wg wariantu II nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar, nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, nie wpłynie na integralność obszaru i jego powiązania z innymi obszarami.

Za bezzasadne w ocenie Sądu uznać należy również zarzuty skargi dotyczące zbyt ogólnego potraktowania wpływu inwestycji na gatunki roślin chronionych. Jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, trasa w wariancie wskazanym do realizacji nie będzie kolidowała ze stanowiskami roślin podlegających ochronie. Najbliżej stwierdzone gatunki roślin chronionych znajdują się w odległości ok. 900 m od planowanej inwestycji. Są to stanowiska fiołka mokradłowego oraz goryczki wąskolistnej. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że szczegółowe informacje na temat publikacji wykorzystywanych podczas sporządzania raportu zostały zawarte w pkt 1.4 raportu pt. "Źródła informacji do sporządzenia raportu". Jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (str. 89), droga realizowana wg wariantu II nie będzie kolidowała ze stanowiskami roślin podlegających ochronie. Wskazano ponadto, że ze względu na naturalną zmienność siedlisk, oddziaływanie czynników siedliskowych, cykl życiowy poszczególnych gatunków roślin oraz zjawisko ich rozprzestrzeniania się, nie można wykluczyć natrafienia podczas prowadzenia prac budowlanych na gatunki roślin chronionych. W związku z powyższym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, stosując się do zasady przezorności, nałożył na inwestora obowiązek prowadzenia nadzoru przyrodniczego w trakcie realizacji przedsięwzięcia, natomiast w przypadku natrafienia na stanowiska gatunków chronionych, postępowanie zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Zdaniem organu II instancji powyższe działania należy uznać za słuszne. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na inwestora szereg warunków mających na celu ochronę środowiska (punkty II i III decyzji). Organ dał możliwość realizowania takiej ochrony również po wykonaniu przedsięwzięcia, nakładając na inwestora konieczność wykonania analizy porealizacyjnej oraz prowadzenia monitoringu przyrodniczego.

Sąd pierwszej instancji za bezpodstawny uznał również zarzut braku opinii Komisji Europejskiej, co stanowi naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do treści art. 34 ust. 1, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, może zezwolić na realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdując się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Ponadto, zgodnie z ust. 2 ww. artykułu w przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: ochrony zdrowia i życia ludzi; zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Dla przedmiotowej inwestycji, w przypadku jej realizacji wg wariantu II nie wykazano znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza Kampinoska.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne Ś., Stowarzyszenie Z. , Stowarzyszenie Z. O. , zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) "dawniej - art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której ze względu na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały podjęte wszelkie możliwe środki zapobiegawcze,

2) naruszenie prawa materialnego - art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że raport zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, podczas gdy, raport w powyższym zakresie zawiera istotne braki,

3) naruszenie prawa materialnego - art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz. U. z 2009 r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. w zw. z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. 1992. 206. 7. ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie miały zastosowania, bowiem dla przedmiotowej inwestycji, w przypadku jej realizacji wg wariantu II nie wykazano znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza Kampinoska,

4) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6) naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty Stowarzyszenia wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Dalej, jak stanowi art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej - art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii, opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Zasada przezorności wymaga, aby działalność (realizacja przedsięwzięcia ingerującego w środowisko), której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, jak wyeliminować zagrożenia. Realizacji tej zasady przezorności służy zaś ustawowy wymóg sporządzenia raportu dla m .in. dla przedsięwzięć będących przedmiotem niniejszego postępowania (budowa północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnków - Trasa Armii Krajowej w Warszawie). W ramach tego raportu powinien zaś się znaleźć opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Sam raport powinien też być sporządzony rzetelnie, spójnie i być wolny od niejasności i nieścisłości.

W piśmie procesowym z dnia 3 września 2010 r., Stowarzyszenie Zwykłe O. podnosiło, iż "(...) Z załączonych do raportu map wynika, że projektowana trasa ekspresowa przecina olszynę ciągnącą się pomiędzy ulicami Zachodnią i Prostą w Łomiankach, o powierzchni całkowitej 4,5 ha. Z obserwacji przeprowadzonych przez członków Stowarzyszenia O. wynika, że jest ona siedliskiem kilku gatunków ptaków chronionych, a mianowicie: gąsiorka, strumieniówki oraz dwóch gatunków słowika (szarego i rdzawego). Ta naturalna kępa olszynowa, leżąca w bezpośredniej bliskości rezerwatu "Sieraków" nie była zbadana pod względem przyrodniczym i została całkowicie pominięta w raporcie oraz w aneksie do raportu. Brak analizy w raporcie oraz aneksie do raportu oddziaływania planowanej drogi ekspresowej na ten obszar wskazuje na nierzetelność przeprowadzonych badań ornitologicznych. Świadczy to również o gołosłowności zawartej w odpowiedzi GDOŚ z 19 maja 2010 r. na str. 18 informacji o wykorzystaniu zdjęć lotniczych do opracowania map roślinności rzeczywistej lub o zwykłym braku rzetelności twórców raportu".

Dalej, skarżący zauważyli, że jednym z podstawowych elementów związanych z zachowaniem zasady przezorności jest zgodne z jej ideą ujęcie w raporcie opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Owe działania zapobiegawcze powinny wyrażać się w przyjęciu takich rozwiązań w raporcie, które w sposób maksymalny mogą zapobiec ochronie terenów cennych przyrodniczo. W szczególności dotyczy to tzw. korytarzy migracyjnych zwierząt. W niniejszej sprawie zrealizowanie inwestycji w wariancie II odcina od siebie dwa sąsiadujące obszary naturowe (Natura 2000 obszar "Puszcza Kampinoska" PLC 140001 i obszar "Dolina Środkowej Wisły" PLB 140004). Korytarz ekologiczny je łączący posiada zaś międzynarodową rangę (Las Młociński) i stanowi jedną całość wraz z ww. obszarami naturowymi. Tymczasem, w decyzjach środowiskowych przyjęto w ramach wariantu II rozwiązania standardowe właściwe dla terenów znacznie mniej cennych przyrodniczo niż korytarze migracyjne zwierząt. Co więcej, organ II instancji w decyzji z dnia 9 grudnia 2009 r. dodatkowo zubożył omawiany system zabezpieczeń tego korytarza poprzez likwidację przejścia w Pieńkowie i w rejonie ul. Trenów w Lesie Młocińskim wraz z zalesieniami ochronnymi wokół tych przejść. Nadto, organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego brak nałożenia obowiązku budowy przejścia dla zwierząt średnich nie wpłynie negatywnie na przyległe ekosystemy. Zamiast więc w ramach zasady przezorności dążyć do maksymalizacji ochrony korytarzy migracyjnych zwierząt, znajdujących się pomiędzy obszarami naturowymi i stanowiącymi z nimi jedną spójną całość, w obu decyzjach środowiskowych kwestia ta została potraktowana pobieżnie. Przy czym, nawet brak szczególnej ochrony prawnej korytarzy ekologicznych sieci Natura 2000 nie zwalnia z oceny wpływu inwestycji na środowisko z uwzględnieniem roli korytarzy w systemie przyrodniczym. Takie podejście wynika właśnie z zasady przezorności. Poza tym, tak słaba ochrona tych korytarzy została przyjęta pomimo, że zgodnie z Zarządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 stycznia 2006 r. Nr DOPpn-4102-1-06wb w sprawie zadań dla Kampinoskiego Parku Narodowego, przerwanie powiązań przyrodniczych KPN (korytarzy migracyjnych) z otoczeniem, w szczególności z doliną Wisły, należy do istotnych zagrożeń, gdyż może to doprowadzić do zubożenia gatunkowego roślin i zwierząt Parku. W zarządzeniu tym znalazł się też zapis, "Rezygnacja w miarę możliwości z prowadzenia trasy szybkiego ruchu przy wschodniej granicy Parku (Łomianki - Wólka Węglowa - Bemowo)", czyli w rozważanym wariancie II. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że w decyzjach obu organów dla zapewnienia skuteczności szlaków migracji (korytarzy migracji zwierząt) przewidziano monitoring porealizacyjny. A więc, oznacza to, iż w przypadku wykonania trasy według wariantu II, która to nie zabezpiecza odpowiednio korytarzy migracyjnych, rzeczywiste negatywne oddziaływanie ma być dopiero znane na skutek monitoringu porealizacyjnego. Innymi słowy, bez wszechstronnego zbadania i oceny negatywnego oddziaływania, czyli w oderwaniu od zasady przezorności, kwestię ochrony zagrożonych korytarzy migracyjnych pozostawiono na etap porealizacyjny. Dopuszczono zatem do sytuacji, w której może już dojść do negatywnych następstw środowiskowych dla korytarzy migracyjnych, gdyż nie zostały one poddane prawidłowej ocenie z uwzględnieniem zasady przezorności. Stąd należy uznać, iż doszło do naruszenia art. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) "dawniej - art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską". Nadto, w świetle zasady przezorności, naruszony został też art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), bowiem raport nie zawiera opisu elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w postaci kępy olszynowej leżącej w bezpośredniej bliskości rezerwartu "Sieraków", będącej siedliskiem ptaków chronionych oraz zawiera niedostateczny opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko w aspekcie korytarzy migracyjnych. Skoro bowiem raport nie jest rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości w powyższym zakresie to nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej.

Skarżący zauważyli, że decyzja środowiskowa została wydana dla przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnków - Trasa Armii Krajowej w Warszawie. O tym, czy przedsięwzięcie znacząco oddziaływuje na środowisko nie decyduje wariant, który został ostatecznie przyjęty w decyzji środowiskowej tylko samo przedsięwzięcie. Jeśli Sąd I instancji zauważa, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zaliczane do takich, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego wymagają uzyskania decyzji środowiskowej, to nie może twierdzić, iż nie mógł mieć zastosowania art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, bo jak wynika z wariantu II nie będzie on znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 Puszcza Kampinoska. Przecież jak wspomniano o tym wyżej, inne warianty które były rozpatrywane z punktu widzenia tego przedsięwzięcia (IV i V) wywierałyby znaczący negatywny wpływ na obszar natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły". A zatem, przedsięwzięcie, jako znacząco oddziaływujące na środowisko powinno być oceniane całościowo ze wszystkimi wariantami z uwzględnieniem treści art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, skoro mogło znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Sądowi I instancji umknęło również i to, że jak wynika z Raportu, wariant II trasy koliduje z siedliskami priorytetowymi z listy Natura 2000 o kodzie 91E0-3. Straty wg raportu wyniosłyby ok. 34,6 % siedliska. Tak więc, skoro przedsięwzięcie w wariancie II ma znacząco oddziaływać na siedliska priorytetowe z listy Natura 2000 o kodzie 91E0-3, to wymagana była opinia Komisji Europejskiej. Te okoliczności całkowicie umknęły uwadze Sądu I instancji, przez co dopuścił się ona naruszenia art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. w zw. z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. 1992. 206. 7. ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja środowiskowa została wydana bez zezwolenia i opinii i bez zastosowania trybu z art. 34 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody.

Przy zarzucie naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), skarżący podnieśli, że raport nie zawiera opisu elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w postaci kępy olszynowej leżącej w bezpośredniej bliskości rezerwartu "Sieraków" będącej siedliskiem ptaków chronionych oraz zawiera niedostateczny opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko w aspekcie korytarzy migracyjnych. Skoro bowiem raport nie jest rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości w powyższym zakresie to nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej. Skarżący podkreślili, że Stowarzyszenie Zwykłe O. w piśmie procesowym z dnia 3 września 2010 r. podniosło, że "(...) Kolejnym uchybieniem, które uszło uwadze organu odwoławczego, jest nieprawdziwe podana w raporcie odległość śladu wybranego wariantu II trasy od Obszaru Ochrony Ścisłej Sieraków jako cytuję: "ok. 2,0 - 2,5 km". Odległość ta jest tak kluczowym elementem postępowania, jako że z całego opracowania liczącego przecież setki stron, właśnie ta dana została przez organ przytoczona w uzasadnieniu decyzji środowiskowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r. (str. 10 wiersz 7 od dołu). Tymczasem w rzeczywistości odległość ta wynosi zaledwie o niecałe 800 metrów. Sąd I instancji nie poruszył tej kwestii w uzasadnieniu do swojego wyroku. A zatem, Sąd I instancji, pomimo tego, że raport został sporządzony nierzetelnie uznał, iż mógł on stanowić podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Świadczy to zaś o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona.

Nadto skarżący wskazali, że w piśmie z dnia 3 września 2010 r., Stowarzyszenie Zwykłe O. zaznaczyło też, że organ II instancji zastosował jednocześnie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sytuacja taka jest zaś niedopuszczalna, bowiem organ II instancji może albo zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albo zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mamy tutaj bowiem do czynienia z alternatywą rozłączną. Okoliczność ta nie została zaś w ogóle wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji. Oznacza to więc, że doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zasadnie skarżące Stowarzyszenia wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne, wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz rozstrzygnięcie kasacyjne, które zostało oparte na art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w punkcie III.9 ppkkt 2 oraz w pkt III.16 ppkt c tiret 1 i 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, umożliwiając organowi odwoławczemu ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Jednakże umorzenie postępowania I instancji jest możliwe tylko wtedy, kiedy to postępowanie było bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można zaś mówić wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, czy też w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed danym organem I instancji (zob. B.Adamiak [w]:Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5. Wydanie, Warszawa 2003, s. 590). W rozpoznawanej sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku Gdańska na odcinku Czosnów-Trasa Armii Krajowej w Warszawie. Brak jest podstaw, pozwalających na traktowanie kwestii konieczności wykonania przejść dla zwierząt średnich oraz dużych i średnich, a także zalesień wokół tych przejść, w rejonach wskazanych w uchylonych punktach decyzji organu I instancji, w kategorii bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, którym dysponowały organy administracji publicznej, projektowana inwestycja będzie przecinała korytarz migracyjny istniejący pomiędzy obszarem Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" a obszarem Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły". Dlatego też istotnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest rozstrzygnięcie co do przejść dla zwierząt. Dlatego też co do zasady nie można uznać, że postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej określonych w decyzji organu odwoławczego przejść dla zwierząt średnich oraz dużych i średnich było bezprzedmiotowe. Przejścia dla zwierząt, jako rodzaj urządzeń mających za zadanie zapewnienie zachowania korytarza migracyjnego, stanowią nieodzowny element planowanej inwestycji drogowej. Wobec tego zasadność, celowość określonej lokalizacji konkretnych przejść nie może być rozpatrywana w kategoriach bezprzedmiotowości postępowania. Ilość, rodzaj oraz lokalizacja przejść dla zwierząt stanowi element merytorycznego rozstrzygnięcia organu ochrony środowiska i rezygnacja z realizacji konkretnych przejść musi mieć swoje merytoryczne uzasadnienie pozostające w zgodzie z zasadą przezorności, wyrażoną w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Dlatego też organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł kasacyjnie w stosunku do części decyzji organu I instancji, zaś Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to uchybienie zaakceptował.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. należy zaznaczyć, że zasadnie skarżące Stowarzyszenia wskazują na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, poruszonych przez skarżące Stowarzyszenie Zwykłe O. w piśmie z dnia 3 września 2010 r., zagadnień dotyczących: rzeczywistej odległości planowanej inwestycji wg wariantu II od Obszaru Ochrony Ścisłej Sieraków; rzetelności zbadania pod względem przyrodniczym kępy olszynowej, ciągnącej się pomiędzy ulicami Zachodnią i Prostą w Łomiankach, a leżącej w bezpośredniej bliskości rezerwatu "Sieraków", która ma być siedliskiem gatunków ptaków chronionych (gąsiorka, strumieniówki, słowika szarego i słowika rdzawego).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji za organem przyjął, że odległość drogi ekspresowej S-7 od rezerwatu Sieraków wynosi ok. 2,0-2,5 km, nie weryfikując tych ustaleń mimo tego, że do pisma z dnia 3 września 2010 r. dołączona została mapa mająca dowodzić, że odległość ta wynosi 800 m.

Również w ogóle Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli poczynionych przez organy ochrony środowiska ustaleń dotyczących elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania drogi ekspresowej S-7. Sąd nie zweryfikował bowiem, czy ustalenia organów zostały oparte na rzetelnych badaniach, w kontekście wskazanego w piśmie z dnia 3 września 2010 r. siedliska ptaków chronionych w olszynie, znajdującej się między ulicami Zachodnią i Prostą w Łomiankach.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zobligowany był do oceny, czy organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dysponował materiałem opisującym wszystkie elementy przyrodnicze środowiska, objęte zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Organ wydając decyzję, stosownie do mającego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 56 ust. 1b pkt 2 Prawa ochrony środowiska, zobligowany był do uwzględnienia ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co nie może być utożsamiane ze związaniem organu tymi ustaleniami. Nie czyniąc tego w sposób właściwy Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Sąd pierwszej instancji swoich rozważań nie oparł na prawidłowym rozumieniu przepisów art. 33 i art. 34 wskazanej ustawy.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że zabrania się z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu w z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000 w tym w szczególności:

1) pogarszać stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis ust. 1 stosownie do treści art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty.

Przepis art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizacje przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Dodatkowo podnieść wypada, że zawarte w w/w normie sformułowanie "znaczące negatywne oddziaływanie" jako nieostre, sprawia, że w każdej sytuacji dokonywania takiej oceny organ administracji prowadzący postępowanie, powinien precyzyjnie wskazać te przesłanki.

Natomiast art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska a na obszarach morskich – dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej dla zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Norma ta pozwala w sytuacji bezspornego przesądzenia w oparciu o art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, że dane przedsięwzięcie znacząco oddziaływuje na cele ochrony Natura 2000, dopiero przejść do ustalenia przesłanek pozwalających na wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, które może negatywnie wpłynąć na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt. Kumulatywnie muszą być wówczas spełnione dwa warunki. Po pierwsze za realizacją projektowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, po wtóre organ administracji zobowiązany jest ustalić, że brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym przedsięwzięciu.

Z kolei, o czym stanowi art. 34 ust. 2 omawianej ustawy, w przypadku gdy znaczące oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone w celu:

1) ochrony zdrowia i życia ludzi;

2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego;

3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego;

4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

Wskazane wyżej regulacje dotyczą ochrony obszarów Natura 2000 oraz proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście przekazanej przez właściwego ministra Komisji Europejskiej. Jako zasadę w art. 33 wprowadzono zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W przepisie art. 34 ust. 1 i 2 wprowadzono wyjątek od zakazu ustanowionego w art. 33, umożliwiający uzyskanie zezwolenia na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1. Z tym, że przepis przewiduje gradację w zależności od tego, czy znaczące oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych.

Zatem, aby ocenić, czy zasadny jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Sąd pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy planowane przedsięwzięcie jest działaniem mogącym, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Wobec tego istotne jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie ustaleń organów ochrony środowiska dotyczących tego czy w zasięgu planowanego przedsięwzięcia znajdują się obszary Natura 2000 lub proponowane obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Kwestia ta decyduje bowiem o tym, czy w ogóle w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy dotyczące ochrony tych obszarów. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, inwestycja bezpośrednio dotyka obszaru Natura 2000, to aktualizują się zasady ochrony przewidziane w art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody. Zatem, aby w rozpoznawanej sprawie odpowiedzieć na pytanie czy zachodziła konieczność uzyskania opinii Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 34 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzi znacząco negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na siedliska i gatunki priorytetowe. Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, przejęte od organu, że w przypadku realizacji inwestycji wg wariantu II nie wykazano znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza Kampinoska nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie kwestii naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że trasa S-7 wg wariantu II koliduje z łęgowym lasem jesionowo-olszowym, będącym siedliskiem priorytetowym z listy Natura 2000 o kodzie 91E0-3, który znajduje się poza obszarem Natura 2000 "Puszcza Kampinoska". Zatem kwestia znaczącego negatywnego oddziaływana na siedliska i gatunki priorytetowe winna zostać rozważona nie tylko z punktu widzenia oddziaływania na obszar Natura 2000 "Puszcza Kampinoska", lecz również na inne siedliska i gatunki priorytetowe, co wymaga również ustaleń, czy dany obszar znajduje się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że niewłaściwe rozumienie przepisów art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody doprowadziło do niewłaściwej oceny ich zastosowania, przejawiającej się w istocie brakiem tej oceny, i jednocześnie skutkowało wadliwą kontrolą rzetelności ustaleń dokonanych przez organy ochrony środowiska co z kolei stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym stanie sprawy przedwczesne jest rozważanie, czy wobec braku opinii Komisji Europejskiej zaistniała przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do rozważań czy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W świetle omówionych wyżej uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesna natomiast jest kwestia dotycząca zastosowania art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz wykładni art. 52 ust. 1 pkt 2 i 7 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a.