Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 856/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prokuratora Okręgowego z dnia [...] r., nr [...] i sygn. akt [...] obydwu decyzji w części orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczącymi postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa [...] w L.; II. zasądza od Prokuratora Apelacyjnego na rzecz Fundacji w L. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) F. W. w siedzibą w L. zwróciła się do Prokuratury Okręgowej w L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym:

1. kopię decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L.;

2. kopię stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczących postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L.;

3. informację, jakie osoby zostały przesłuchane w tej sprawie (wnioskodawca zaznaczył, że wnosi o podanie imion i nazwisk tych osób);

4. informację, czy pokrzywdzony w tej sprawie odniósł się pisemnie do kwestii umorzenia postępowania, np. wnosząc zażalenie lub podważając decyzję o umorzeniu? (w razie odpowiedzi twierdzącej Fundacja dodatkowo zażądała udostępnienie kopii takiego pisma).

Prokurator Okręgowy w L. częściowo uwzględnił powyższy wniosek i w dniu [...] sierpnia 2015 r. udostępnił wnioskującej Fundacji zanonimizowaną kopię postanowienia Prokuratury Okręgowej w L. z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt V Ds. [...]/s o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L.. Jednocześnie poinformowano Fundację, że na postanowienie to nie wniesiono zażalenia. Tym samym Prokurator udzielił informacji objętych pkt 1 i 4 wniosku.

W pozostałej części przedmiotowy wniosek nie został uwzględniony. W konsekwencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr IP [...], sygn. akt V Ds. [...] Prokurator Okręgowy w L., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej:

- w pkt 1 - odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczącymi postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L. - na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 5 ust 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych;

- w pkt 2 – odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób przesłuchanych w sprawie V Ds. [...] Prokuratury Okręgowej w L. - na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r o ochronie danych osobowych oraz ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej.

`W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Prokuratura Okręgowa w L. Wydział V Śledczy, za sygn. akt V [...] nadzorowała postępowanie przygotowawcze w sprawie m.in. przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych w okresie od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. w L. w związku z konkursem na stanowisko Prezesa Zarządu Spółki L. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w L. i działania tym samym na szkodę interesu publicznego, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. ww. śledztwo umorzono na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. Wobec braku złożenia zażalenia przez osobę uprawnioną powyższe orzeczenie stało się prawomocne.

Odnosząc się do złożonego przez F. W. wniosku o udostępnienie informacji publicznej związanej z powyższą sprawą, Prokurator Okręgowy na wstępie przyznał, iż nie ulega wątpliwości, że jako organ władzy publicznej jest - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jednocześnie adresat przedmiotowego wniosku stwierdził, że częściowo nie zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Ograniczenie z ust. 1 powołanego przepisu – jak wskazał Prokurator Okręgowy – obliguje do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami dotyczącymi postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L., na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Przyznanie klauzuli tajności, niezależnie od jej stopnia, pozbawia bowiem obywatela dostępu do informacji.

Odnośnie żądania podania imion i nazwisk osób, które zostały przesłuchane w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L., Prokurator Okręgowy stwierdził, że podstawę odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie stanowią przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, dotyczące jednej z tajemnic ustawowo chronionych brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane osobowe – jak podkreślił Prokurator – mieszczą się ponadto w zakresie pojęcia "prywatności", którym posługuje się ust. 2 powołanego artykułu.

W odwołaniu od powyższej decyzji F. W. wniosła o jej uchylenie i zobowiązanie Prokuratora Okręgowego w L. do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zapadłemu rozstrzygnięciu Fundacja zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do informacji publicznej,

- art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez uznanie wnioskowanej informacji publicznej za poufną i niepodlegającą udostępnieniu,

- art, 7, art, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu odwołania Fundacja podniosła, że mieszkańcy mają prawo poznania wszystkich okoliczności, które były przedmiotem postępowania i postawionych przez Prokuraturę zarzutów. Nie ma przy tym znaczenia jaki był skutek postępowania przygotowawczego. Prawo do informacji publicznej zapewnia możliwość zapoznania się z informacjami, które nie stały się podstawą do skierowania aktu oskarżenia, ale mogą być podstawą oceny etycznej, rodzącą odpowiedzialność polityczną.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr Ap I [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Prokurator:

- w pkt 1. - utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczącymi postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L.,

- w pkt 2. - uchylił ww. decyzję w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób przesłuchanych w sprawie V Ds. [...] Prokuratury Okręgowej w L. i w tym przedmiocie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że wnioskowane i będące przedmiotem odmowy informacje stanowią co do zasady przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej do przekazywania takich informacji na zasadach określonych we wskazanym akcie prawnym. Żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza jednak automatycznie, że adresat wniosku o jej udostępnienie jest bezwzględnie zobowiązany do jej udzielania. Przystępując do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej organ jest zobowiązany do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające go w zakresie i na zasadach przewidzianych w cyt. ustawie. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że uregulowania w niej zawarte nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji mieszczących się w kategorii informacji publicznej. Oznacza to, że ustępują pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji.

Prokurator Apelacyjny wskazał, że materiał dowodowy z postępowania o sygn. V Ds. [...]/s, objęty żądaniem wnioskodawcy, tj. stenogramy rozmów pomiędzy urzędnikami a politykami, został utajniony i stanowi informacje niejawne, oznaczone klauzulą "poufne". Tego typu dane mogą być udostępnione wyłącznie w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Ustawa ta określa również procedurę zniesienia lub zmiany klauzuli tajności. Czynności w tym zakresie nie mogą być podejmowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza ramy tego postępowania wykracza również ocena prawidłowości klasyfikowania informacji jako niejawne. Przyznanie klauzuli tajności i to niezależnie od stopnia tajności, pozbawia obywatela prawa dostępu do informacji.

W ocenie Prokuratora Apelacyjnego słusznie zatem Prokurator Okręgowy w L. odmówił udostępnienia żądanych danych w powyższym zakresie przyjmując, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nie narusza zasad Konstytucji RP. Podniesione w odwołaniu przez wnioskodawcę zarzuty w zakresie odmowy udostępnienia informacji niejawnych nie są natomiast zasadne, bowiem nie uwzględniają wynikających z obowiązujących uregulowań prawnych ograniczeń.

Prokurator Apelacyjny podkreślił ponadto, że ujawnienie wiadomości stanowiących tajemnicę państwową lub służbową osobom nie posiadającym odpowiedniego, ważnego upoważnienia - poświadczenia bezpieczeństwa, czyli z naruszeniem trybu przewidzianego w ustawie o ochronie informacji niejawnych, stanowi przestępstwo w myśl przepisów Kodeksu karnego.

Odnośnie uchylonego rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób przesłuchanych w postępowaniu przygotowawczym o sygn. V Ds. [...]/s ze względu na prywatność osób fizycznych oraz z uwagi na ochronę danych osobowych, Prokurator Apelacyjny stwierdził, że narusza ono art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prokurator Okręgowy nie poczynił bowiem ustaleń, czy żądana w tym zakresie informacja publiczna dotyczy osób pełniących funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero zbadanie tej okoliczności pozwoli zaś na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Ograniczenia te – jak podkreślił Prokurator Apelacyjny – nie mają bowiem zastosowania względem informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne.

F. W. z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną w części, w jakiej decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczących postępowania we wskazanej w decyzji sprawie. Zaskarżonej części decyzji Prokuratora skarżąca Fundacja zarzuciła naruszenie:

– art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

– art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniające przestanki konieczności w demokratycznym państwie prawnym oraz niespełnienie przesłanki proporcjonalności tego ograniczenia,

– art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - zastosowanie w niniejszej sprawie przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie, w jakim na mocy tych decyzji odmówiono F. W. udostępnienia informacji w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczących postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L., oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Fundacja wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyrażono stanowisko, iż ważenie konstytucyjnych wartości skłania do przekonania, że ze względu na doniosłość niniejszej sprawy w interesie publicznym leży ujawnienie wnioskowanych informacji. Informacje te dotyczą bowiem postępowania w sprawie czynu zabronionego, stypizowanego w art. 231 § 1 Kodeksu karnego, który stanowi o tym, że funkcjonariusz publiczny, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie popełnienia czynu zabronionego jest stwierdzenie, że czyn zabroniony został popełniony przez funkcjonariusza publicznego. Co więcej, czyn ten ma związek z pełnieniem przez tę osobę czynności w sferze publicznej, gdyż musi mieć związek z przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków.

Zdaniem F. W., sprawę tę należy odróżnić od sytuacji, w której przedmiotem wniosku byłoby udostępnienie informacji publicznych związanych z prowadzeniem postępowania w przedmiocie przestępstwa, które dotyczyłoby stricte sfery prywatnej danej osoby i nie miałoby związku z jej działaniem w sferze publicznej. Z uwagi na przedmiot sprawy oraz status osób, wobec których toczy się postępowanie, za niezasadne należy więc uznać ograniczenie dostępności informacji, o których udostępnienie zwróciła się Fundacja. W ocenie strony skarżącej ograniczenie to nie spełnia warunków konieczności i proporcjonalności, wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po pierwsze, nie jest ono konieczne, gdyż nie jest spowodowane koniecznością ochrony jakichkolwiek wartości, co wynika ze specyfiki sprawy (dotyczącej działalności w sferze publicznej, która powinna być jawna i transparentna). Po drugie zaś, ograniczenie to jest nieproporcjonalne, bowiem przez odmowę udostępnienia informacji Fundacja nie uzyskała jakichkolwiek informacji w zakresie pkt 2 jej wniosku, co bez wątpienia wykracza poza proporcjonalność, którą należy zachować przy ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. W ocenie Fundacji oznacza to, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych zarzutów stwierdził, że skarga nie jest zasadna, a wydane rozstrzygnięcie nie narusza powołanych przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Stowarzyszenie Sieć O. W. P. z siedzibą w W. zgłosiło swój udział w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie ww. Stowarzyszenie poparło skargę F. W. oraz zaprezentowane w niej stanowisko, zgodnie z którym strona przeciwna, tj. Prokurator, niezasadnie uznał, iż zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie S. O. W. P. wywody poczynione przez stronę przeciwną należy uznać za błędne i naruszające prawa i wolności człowieka.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 856/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił Stowarzyszenie S. O. W. P. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje:

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga F. L. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., w objętych skargą częściach orzekających o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami i politykami, dotyczących postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w związku z konkursem na Prezesa L. P. G. K. w L..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.

Na wstępie podkreślić należy – co pozostaje poza sporem – iż zarówno Prokurator Okręgowy w L., do którego w niniejszej sprawie skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i nadrzędny w stosunku do niego Prokurator, należą do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Prokuratura, realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się bowiem do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, LEX nr 171180 oraz z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, LEX nr 505424).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Ustawodawca przewidział jednak również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku, wskazując w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Do prokuratury, jako organu władzy publicznej, powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, LEX nr 505424).

Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą w szczególności w razie wystąpienia ograniczeń w dostępie do informacji, przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. W świetle tego unormowania prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ponadto ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Podkreślić należy, że zasadniczym warunkiem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji w trybie przewidzianym przepisami powyższej ustawy - czy to poprzez udostępnienie żądanej informacji, czy też poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - jest ustalenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Tylko wówczas przepisy u.d.i.p. mogą mieć bowiem zastosowanie. Kwestia ta może być o tyle problematyczna, że powołana ustawa nie zawiera precyzyjnej definicji legalnej pojęcia "informacji publicznej".

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych określa przepis art. 6 u.d.i.p., z tym że nie jest to katalog zamknięty, a jedynie przykładowy. Nieprecyzyjne określenie przez ustawodawcę ram zakresu przedmiotowego pojęcia "informacji publicznej" skutkowało przyjęciem szerokiej interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie i doktrynie, co uwarunkowane było dążeniem do wprowadzenia i ugruntowania zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczyć musi przy tym sfery faktów (por. wyroki NSA: z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 – dostępne w CBOSA).

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy mieć jednak na uwadze, iż jego zakres nie jest nieograniczony i nie obejmuje wszelkich informacji odnoszących się do władzy publicznej. W tym kontekście w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy jednak przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, LEX nr 827066; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 188/13, LEX nr 1368691, a także postanowienie NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, LEX nr 137863).

Przy ustalaniu charakteru określonej informacji, pozostającej w dyspozycji organu władzy publicznej, należy mieć także na względzie konieczność rozróżnienia pojęcia informacji i jej nośnika. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje bowiem jedynie uprawnienie do uzyskania określonej informacji, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, zawierającego tę informację. Informacją jest bowiem jedynie wiedza o konkretnych faktach, która może być zawarta na różnego rodzaju nośnikach (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, LEX nr 990241; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 421/12 - dostępny w CBOSA).

Zatem sam fakt wytworzenia określonej informacji przez osobę pełniącą funkcję publiczną nie przesądza samoistnie o jej publicznym charakterze. Nie decyduje o tym również charakter (przeznaczenie) nośnika, na którym dana informacja jest zawarta. Warunkiem uznania określonej informacji za informację publiczną jest natomiast jej wytworzenie w ramach realizacji zadań publicznych, tj. bezpośredni związek z publiczną sferą działalności.

W niniejszej sprawie przedmiotem żądania F. W., które spotkało się z zaskarżonym rozstrzygnięciem odmownym, było – jak już wyżej wskazano – udostępnienie kopii stenogramów rozmów pomiędzy urzędnikami a politykami w sprawie konkursu na Prezesa L. P. G. K. Sp. z o.o. w L.. Żądana informacja sprowadzała się zatem w istocie do treści rozmów nieokreślonych precyzyjnie przez wnioskodawcę osób, które to rozmowy – jak wynika z okoliczności sprawy przedstawionych przez Prokuratorów obu instancji w wydanych decyzjach – nie były prowadzone bezpośrednio w ramach wykonywania zadań publicznych, ani też nie stanowiły czynności prowadzonych dla realizacji takich zadań, w granicach kompetencji przewidzianych prawem, lecz miały charakter prywatny, a jedynie zostały utrwalone w ramach zastosowanej względem tych osób kontroli operacyjnej. W ocenie Sądu, dla oceny charakteru treści owych rozmów decydujące znaczenie mają jednak okoliczności powstania tej treści (tj. samej rozmowy), nie zaś okoliczności jej utrwalenia. Skoro zaś rozmowy te miały charakter nieoficjalny, to nawet jeżeli brały w nich udział osoby pełniące funkcje publiczne i w jakiejś części dotyczyły wykonywanych przez te osoby zadań publicznych, czy też zawierały propozycje sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej (w tym wypadku sposobu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko Prezesa LPGK Sp. z o.o. w L.), nie sposób uznać, że mają one charakter informacji publicznej. Treść takich rozmów nie wyraża bowiem oficjalnego stanowiska określonego organu władzy publicznej i tym samym nie pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawą publiczną. Prowadzenie takich rozmów mieści się w zakresie swobody i dyskrecji, w ramach której osoby pełniące funkcje publiczne mogą – w sposób nieoficjalny – rozważać kierunki określonych działań w ramach wykonywanych zadań (tak NSA w wyroku z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, odnoszącym się do treści korespondencji mailowej osób wykonujących zadania publicznej z ich współpracownikami – dostępny w CBOSA, por. również I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2012, str. 58-59).

O nadaniu żądanej przez stronę skarżącą treści rozmów, utrwalonych w formie stenogramów, przymiotu informacji publicznej, nie mógł też decydować fakt, iż nośniki tych informacji, tj. wspomniane stenogramy, stały się materiałem dowodowym w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuratora Okręgowego w L., zakończonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt V [...] o umorzeniu śledztwa. Pomijając już bowiem przedstawioną wcześniej kwestię konieczności odróżnienia treści określonej informacji od jej nośnika przy dokonywaniu oceny jej charakteru, należy zwrócić uwagę, że akta postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej jako całość, lecz składają się z różnego rodzaju informacji, z których jedynie część posiada walor publiczny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, LEX nr 1399808). Zdaniem Sądu materiał dowodowy, którego treść (zawartość) nie była wytworzona w ramach wykonywania władzy publicznej bądź tez określonych zadań publicznych, a dodatkowo nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie przedstawia danych publicznych, nie może być natomiast uznany za informację publiczną. Wprawdzie materiał ten był wykorzystywany przez Prokuraturę Okręgową w L. do realizacji powierzonych jej zadań, jednak również w tym kontekście jest on pozbawiony waloru oficjalności, bowiem jedynie kształtował (wpływał na) podjęte przez Prokuraturę decyzje, w tym w szczególności na treść postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. o umorzeniu śledztwa. Dopiero ten dokument, przedstawiający oficjalne stanowisko Prokuratury w prowadzonej sprawie, posiada w tym wypadku walor informacji publicznej.

Mając zatem na uwadze, że treść stenogramów, których udostępnienia w formie kopii domagała się skarżąca Fundacja – wbrew stanowisku stron postępowania – nie ma charakteru informacji publicznej, stwierdzić należy, że już z tego względu przedmiotowe informacje nie mogły zostać udostępnione w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Czyni to zbędnymi w niniejszej sprawie rozważania co do zasadności nadania tym informacjom klauzuli "poufne". Niemniej jednak ubocznie wypada w tym miejscu zauważyć, że skoro treść żądanych stenogramów została pozyskana w ramach kontroli operacyjnej wykonywanej w związku ze śledztwem prowadzonym przez Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w L. (co wynika z treści załączonego do akt sprawy postanowienia Prokuratury Okręgowej w L. z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt V [...]), to uznanie tych informacji za niejawne wynikało w istocie z woli ustawodawcy. W myśl bowiem art. art. 17 ust. 5 ustawy z dnia [...] czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1411 ze zm.), kontrola operacyjna (polegająca m.in. na uzyskiwaniu i utrwalaniu treści rozmów prowadzonych przy użyciu środków technicznych, w tym za pomocą sieci telekomunikacyjnych – pkt 1) jest prowadzona niejawnie.

Niezależnie jednak od klauzuli nadanej przedmiotowym informacjom w toku śledztwa, wobec braku możliwości przypisania treści żądanych stenogramów publicznego charakteru, a w konsekwencji również braku możliwości poddania tych informacji procedurze przewidzianej w u.d.i.p., stwierdzić należy, że rozpatrując we wskazanej części wniosek F. W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji, Prokurator Okręgowy w L. zobowiązany był jedynie powiadomić wnioskującą Fundację, że z przytoczonych względów ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w tym zakresie zastosowania. Nie zachodziły natomiast odnośnie przedmiotowej części wniosku podstawy do zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wydania w oparciu o ten przepis decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Forma ta zastrzeżona jest bowiem wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, W. 2012, str. 206).

Zastosowanie formy decyzji dla odmowy udzielenia informacji innej niż publiczna pozbawione jest natomiast podstawy prawnej, przez co wydana w takich okolicznościach decyzja odmowna obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gd 188/13, LEX nr 1368691). Z kolei decyzja drugoinstancyjna utrzymująca w mocy decyzję wydaną bez podstawy prawnej, rażąco narusza prawo w rozumieniu powyższego przepisu.

Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.

Końcowo należy wyjaśnić, że zapadły wyrok jest tylko formalnie korzystny dla strony skarżącej, bo wprawdzie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnia skargę (stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji), jednak nie prowadzi do celu, do jakiego dąży skarżąca Fundacja, a więc uzyskania dostępu do informacji w postaci treści przedmiotowych stenogramów. Niekorzystność zapadłego orzeczenia dla strony skarżącej w tym sensie nie stanowi jednak naruszenia zawartego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius, albowiem z reguły tej Sąd był zwolniony wobec konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą dającą podstawy do stwierdzenia ich nieważności.