Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1005/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2016 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K.K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1005/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej K. K. (dalej: skarżąca, strona) za zajęcie pasa drogowego [...] w dniu [...] września 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi umieszczonymi w nim namiotami o powierzchni 43,15 oraz ustalenia kary pieniężnej w wysokości 431,50 zł (słownie: czterysta trzydzieści jeden złotych 50/100), obliczonej jako iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia terenu.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust 13 w związku z art.. 40d ust. 2 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej jako: udp); na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] września 2016 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili zajęcie pasa drogowego na [...] w [...] przez trzy namioty. W tym dniu na wskazanym terenie odbywało się Zgromadzenie [...], do którego należały namioty. Jak ustalono, organizatorem zgromadzenia była skarżąca. Sporządzono i załączono do akt sprawy dokumentację fotograficzną przedstawiającą trzy namioty zajmujące część pasa drogowego.

W tym samym dniu Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, określonego przepisami stawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezydent [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w [...] w dniu [...] września 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim trzech namiotów o łącznej powierzchni 43,15 m i ustalił karę pieniężną w wysokości 431,50 zł.

K. K. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 i art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 1, 2, 3, 4, 21, 22, 23, 24, 25, 26 ustawy Prawo o zgromadzeniach poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ administracji, że organizacja zgromadzenia pod KPRM stanowiło zajęcie pasa drogowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40 d ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz poz. 2 załącznika nr [...] nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organizacja zgromadzenia KPRM stanowi zajęcie pasa drogowego.

Ponadto, wniosła o łączne rozpoznanie przedmiotowej sprawy ze sprawą o sygn. akt [...].

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że decyzja została oparta na poz. 2 załącznika nr 4 do Uchwały Rady [...], którego treść wyraźnie wskazuje, że opłacie podlega zajęcie pasa drogowego na cele: imprez, festynów i akcji o charakterze niekomercyjnym. Wśród rodzajów działalności towarzyszących Uchwała nie wymienia natomiast zgromadzeń, gdyż stałoby to w sprzeczności z wolnościami gwarantowanymi przez Konstytucję. Następnie skarżąca przytoczyła Komentarz do art. 54 i 57 Konstytucji RP, z którego wynika, że w demokratycznym państwie prawa nie do przecenienia jest rola opinii publicznej, a jej głos może być uzewnętrzniony w różny sposób np. w formie pokojowych zgromadzeń publicznych. Na organizatorach spoczywa obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem. Natomiast na władzach publicznych ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane. Strona również podniosła, że w momencie przeprowadzenia kontroli była jednym z wielu organizatorów zgromadzenia w tym miejscu. Zgromadzenie odbywało się w sposób ciągły przez całą dobę, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Nadto strona podkreśliła, że wszystkie wymagane zawiadomienia o zgromadzeniu publicznym są w posiadaniu Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta [...].

Strona zaznaczyła ponadto, że namioty służyły uczestnikom Zgromadzenia do ochrony przed warunkami atmosferycznymi, do spania, do prowadzenia akcji informacyjnej i jako magazyn.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej jako "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ;

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Organ wskazał, że użyte w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie np. za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Jak podkreślił organ, odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia, (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 201 lr., sygn. akt III SA/Wr227/1.1, publ. LEX nr 950752).

Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, pasy zieleni itp., bowiem związane są z zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Z przytoczonych przepisów zdaniem organu wynika, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie zaś poza sporem pozostaje, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w obrębie [...] w dniu [...] września 2016 r.

Organ wskazał, iż jak wynika z protokołu kontroli terenowej z dnia [...] września 2016 r., jak również zdjęć dołączonych do tego protokołu, w dniu [...] września 2016 r. skarżąca jako organizator zgromadzenia zajęła bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy [...] poprzez umieszczenie w nim 3 namiotów. Zajęcie pasa drogowego dotyczyło terenu o powierzchni 43,15 m2 (namioty o wymiarach: 6,50 m x 3,00 m, 4,30 m x 2,50 m i 4,30 m x 3,00 m). Podał, iż w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z zaznaczeniem granic pasa drogowego [...] i wraz z zaznaczeniem zajęcia pasa drogowego przez ww. namioty. Organ zaznaczył, że strona odwołująca się nie kwestionowała faktu zajęcia ww. pasa drogowego w dniu [...] września 2016 r.

Przytaczając relewantne w sprawie przepisy prawne, organ wskazał na treść art. 40 ust. 3 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie budzi zastrzeżeń sposób wyliczenia przez organ I instancji wysokości kary, wynikający z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. Załączona do akt administracyjnych dokumentacja potwierdza fakt usytuowania namiotów w dniu [...] września 2016 r. w pasie drogowym [...] w [...]. Wymiary namiotów zostały ustalone w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 r. jako 43,15 m2 (6,50 m x 3,00 m, 4,30 m x 2,50 m i 4,30 m x 3,00 m). Stawki wyliczenia kary określiła uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Wyliczenie powierzchni namiotów (38,60 m2) po pomnożeniu przez ilość dni (1) i 10-cio krotność stawki opłaty (10,00 zł/m /dzień) daje kwotę określoną w decyzji organu I instancji tj. 431,50 zł).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że zarówno Konstytucja RP i ustawa z dnia 5 lipca1990 r. Prawo o Zgromadzeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1485) zapewniają możliwość tworzenia, regulują zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń, w myśl których zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Powyższe regulacje prawne dotyczące zgromadzeń, w ocenie organu, nie wyłączają zastosowania przepisów art. 40 u.d.p. Organ I instancji jak i Kolegium są związane brzmieniem art. 40 u.d.p. W dokumentacji sprawy został udowodniony fakt zajęcia pasa drogowego, a strona tego nie kwestionuje. Organ odwoławczy podkreślił, że kara została wymierzona i ustalona za zajęcie pasa drogowego przez namioty należące do [...], a nie za zajęcie pasa drogowego przez uczestników zgromadzenia. W tym stanie rzeczy organ uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione.

W odniesieniu do wniosku strony o rozpatrzenie przedmiotowej sprawy łącznie z ze sprawą o sygn. akt [...] organ podniósł, że w myśl art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie wskazane we wniosku sprawy nie są jednak tożsame pod względem przedmiotowym. W sprawach oznaczonych Nr [...] i Nr [...] nie występuje ten sam stan faktyczny, ponieważ przedmiotem pierwszego postępowania jest zajęcie pasa drogowego przez namioty o powierzchni 38,60 m2, a drugiego zajęcie pasa drogowego przez inne namioty o powierzchni 43,15 m2. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż zastosowanie art. 62 k.p.a. byłoby nieuzasadnione.

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 i z art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) ("Konstytucja"), art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U.1993.61.284 ze zm.) ("Konwencja") oraz art. 1, 3, 4, 21, 22, 23, 24, 25, 26 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o Zgromadzeniach (Dz.U. 2015 poz. 1485) ("Prawo o zgromadzeniach") poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Organ, że organizacja zgromadzenia pod KPRM stanowiło zajęcie pasa drogowego.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) ("u.d.p.") oraz poz. 2 załącznika nr 4 nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że organizacja zgromadzenia pod KPRM stanowiło zajęcie pasa drogowego.

W oparciu o powyższe zarzuty, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 135 k.p.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r.

Organ nie podzielając argumentacji skarżącej, wniósł od oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo materialne w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej Sąd uznał nadto, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku o skarżącej w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy Ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 29 września 2015 r., Nr 2015.1485).

W ocenie Sądu, skarżąca jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy Prawo o zgromadzeniach nie mogła być równocześnie uznana za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 udp. W opisanej sytuacji Sąd uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 - j.t. dalej jako: P.p.s.a.) oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. stwierdzając, iż prowadzenie postępowania przeciwko skarżącej było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

W myśl art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Z ustępu 2 ww. przepisu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Według ustępu 3 - za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Kara na podstawie art. 40 ust. 6 udp jest wymierzana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia stosownej umowy.

Jak wynika z powyższego unormowania, osoba umieszczająca obiekt w pasie drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną, jeżeli uczyniła to w celach innych, niż określone w art. 40 ust 1 udp, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W tym miejscu należy wskazać na okoliczności sprawy, z których wynika, że skarżąca w nie może zostać zakwalifikowana jako osoba umieszczająca obiekt w pasie drogowym i w konsekwencji nie może podlegać odpowiedzialności z powyższego tytułu.

Jak słusznie podniosła skarżąca, art. 54 Konstytucji RP zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, natomiast art. 57 Konstytucji wskazuje, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dziennik Ustaw 2015 r., poz. 1485) określa wymogi, od których zależy uznanie zgromadzenia za legalne. Po pierwsze - zgromadzenie winno być poprzedzone zawiadomieniem organu gminy o zamiarze jego zorganizowania w terminie wskazanym w ustawie (art. 7 ustawy Prawo o zgromadzeniach). Obostrzenie to nie dotyczy zgromadzeń spontanicznych (wymienionych w art. 3 ust 2 ww. ustawy). Po drugie - zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy i nie naruszać obowiązujących przepisów prawa karnego, jego odbycie nie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 14 ustawy o zgromadzeniach). Obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem spoczywa na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (art. 18, 19 ustawy o zgromadzeniach). Zaznaczenia wymaga przy tym, iż - jak wynika z decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 lipca 2009 r. (10659/03) - nawet ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji zgromadzenia nie daje prawa organom państwa do ingerencji w prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i brania w nich udziału. Na władzach publicznych natomiast ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2013).

W myśl art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Uszczegółowienie zasady wolności zgromadzeń zawiera ustawa Prawo o Zgromadzeniach. Prawo zgromadzeń zostało ujęte jako prawo powszechne.

Zarówno bowiem Konstytucja jak i komentowana ustawa w art. 1 ust. 1 posługuje się tym zwrotem "każdy". Prawo to dotyczy każdego człowieka znajdującego się pod władzą Rzeczypospolitej, Polskiej (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010, s. 96). Jej ograniczenie można wprowadzić tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób.

Z uwagi na cel posadowienia w pasie drogowym przedmiotowych (służących jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej) namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 Ustawy - Prawo o zgromadzeniach, należy stwierdzić, iż w sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi: konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem. Jak trafnie wywiódł prof. Wojciech Kręcisz w publikacji: "Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych", (publ.: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014, nr 2),"administracyjne kary pieniężne stanowią dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Relacji między sankcją administracyjną a deliktem prawa administracyjnego towarzyszy - przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - założenie, że administracyjna kara (pieniężna) jest nakładana wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, gdyż odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny (...). Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

W kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności nie bez racji podnosi się jednak, że przesłanką wymierzenia kary administracyjnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, wobec którego adresowane są zarzuty, powinien mieć możliwość zapewnienia obrony i wykazania, iż niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela. Znajduje to odzwierciedlenie również w orzecznictwie TK, który w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w (...) sprawie K13/08 podkreślił, że jakkolwiek pociągnięcie do odpowiedzialności karnoadministracyjnej następuje w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne, a sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego i nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, to jednak nie oznacza to, iż Konstytucja nie stawia regulacjom karnoadministracyjnym żadnych wymogów. W zakresie bowiem precyzji określenia stanów faktycznych oraz precyzji unormowań dotyczących sankcji regulacje te podlegają wymogom wynikającym wynikających z zasad demokratycznego państwa prawa i poprawnej legislacji. Z kolei w uzasadnieniu (...) orzeczenia w sprawie P 9/08 sąd konstytucyjny wyjaśnił, że jakkolwiek ustawodawcy przysługuje swoboda określania sankcji związanych z niedopełnieniem konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa obowiązującego, to jednak wobec tego, iż administracyjna kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów, swoboda ustawodawcy w nakładaniu tego typu kar nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania zasad konstytucyjnych. Ustawodawca nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki". W dalszej części wywodu autor, przywołując m.in. treść wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt: II GSK 128/08, wskazuje na istnienie tzw. kontratypów, czyli okoliczności zwalniających z odpowiedzialności obiektywnej, pomimo formalnego zaistnienia przesłanek do jej zastosowania.

Jak słusznie z kolei stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt: I OSK 1907/10, "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne".

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie - z uwagi na wyżej wspomnianą kolizję konstytucyjnej normy przewidującej powszechne prawo do zgromadzeń z prawem nakazującym wyjednanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane z ustawie, należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej - w tym szczególności zawartych w regulacji art. 40 udp., dochodząc do przekonania, iż zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego Ustawie o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 udp.

Wracając do stanu faktycznego sprawy - bezspornie organy administracji publicznej ustaliły, iż namioty, których powierzchnia posłużyła do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, posadowione były w związku z prowadzonym pod KPRM protestem. W momencie przeprowadzenia kontroli skarżąca była organizatorem związanego z tym protestem zgromadzenia. Namioty te służyły jako schronienie uczestnikom zgromadzenia oraz do przechowywania sprzętu nagłaśniającego, żywności itp. Były zatem potrzebne dla realizacji zgromadzenia.

Należy dostrzec, iż nałożenie obowiązków z ustawy o drogach publicznych - uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia stanowiłoby w istocie ograniczenie tego prawa konstytucyjnego.

Można w tym miejscu wskazać jako notorium, że w trakcie zgromadzeń używane są nie tylko namioty, toalety przenośne, ale i różnego rodzaju banery, transparenty i tp. Wniesienie ich na miejsce organizowanego zgromadzenia nie może być traktowane jako zajęcie pasa drogowego, wymagające zezwolenia, jak w przypadku reklam lub innych obiektów niezwiązanych z użytkowaniem pasa drogowego, co do których wymagane jest zezwolenie. Konsekwentnie, na organizatorów zgromadzeń nie mogą być nakładane kary za brak zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż żądanie opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji RP jak i z art. 11 ust 1 i 2 EKPC. Nie można też odmówić racji twierdzeniu, że takie działanie stanowi dyskryminację ze względu na stan majątkowy. Przeciwna wykładnia przepisów umożliwiałaby prowadzenie akcji protestacyjnej jedynie osobom zamożnym.

Ponadto argument skarżącej, że naniesienia nie były jej były własnością, lecz protestujących grup, które ten sprzęt zakupiły i rozstawiły pod KPRM, tym bardziej wskazuje na niezasadność nałożenia kary na skarżącą.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.); o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a.