Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 188/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2, art. 170, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L.M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości, które miały miejsce z rażącym naruszenia prawa, II. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej L.M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej L.M. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. L.M., powołując się na art. 129 ust. 5 i nast. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność gminną działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], obszar wiejski, powstałej w oparciu o decyzję podziałową Burmistrza [...] z dnia [...] września 2007 r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] Starosta ustalił na rzecz L.M. odszkodowanie w wysokości 48.860 zł. za w.w. działkę gruntu przejętą na własność Gminy.

Od powyższej decyzji L.M., a także Burmistrz wnieśli odwołania.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w związku z powyższymi odwołaniami, wskazując że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (decyzja podziałowa Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w której wskazano, że podziału dokonano zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budziła wątpliwości co do jej prawidłowości, co wstępnie potwierdził działający przy Wojewodzie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a organem właściwym do jej oceny pod kątem zgodności z prawem było SKO [...]). Jednocześnie Wojewoda w dniu 22 marca 2017 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji podziałowej Burmistrza .

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. L.M. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. o podziale nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] Wojewoda podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zwrócone przez Ministerstwo akta sprawy wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 12 kwietnia 2018 r.

Następnie organ odwoławczy poinformował strony o zwrocie akt i wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualizacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. rzeczoznawca majątkowy wystawił klauzulę aktualności operatu. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] maja 2018 r. ponownie zwrócił się do biegłego o przesłanie klauzuli aktualności operatu sporządzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wycofał wystawioną w dniu [...] maja 2018 r. klauzulę aktualności.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. L.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania o ustalenie odszkodowania, w której wniosła o:

1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wraz za stwierdzeniem, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej równej wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a.,

4. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej wszystkie podjęte przez organ odwoławczy czynności należy uznać za pozorne, niemające związku ze sprawą, niezmierzające do jej załatwienia oraz wykazujące próby unicestwienia możliwości rozpoznania wniosku skarżącej. Ponadto czynności te podejmowane były z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca zwróciła uwagę m.in. na fakt, że na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu nie było prowadzone żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Dopiero z dniem wydania postanowienia Wojewoda wystąpił do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy podjął z urzędu zawieszone wcześniej postępowanie, niemal 4 miesiące po wydaniu przez SKO decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 222/16, organ zwrócił uwagę na skomplikowany charakter sprawy. Zrelacjonował również podjęte w sprawie czynności, wyjaśniając m.in. że dopiero w dniu 5 grudnia 2017 r. organ ten uzyskał informację o prawomocności decyzji SKO, co umożliwiło podjęcie zawieszonego postępowania. Nadto, organ odwoławczy zauważył, że dopiero przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostały mu zwrócone akta sprawy.

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 57/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III); zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za zasadny zarzut bezczynności organu odwoławczego wskazał, że w dniu wniesienia skargi miesięczny termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. został znacznie przekroczony i nie został wskazany nowy termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Przy czym Sąd ten nie dokonywał oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, podzielając pogląd, według którego takie badanie w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania nie jest dopuszczalne. Sąd wskazał, że nawet nie wliczając, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a. okresu zawieszenia postępowania miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie został w rozpatrywanej sprawie zachowany.

Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizowanie pracy tak, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dostępne powszechnie urządzenia kopiujące są wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Według Sądu nie było zatem przeszkód np. do podejmowania przez organ odwoławczy czynności związanych z wystąpieniem do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualizacji operatu szacunkowego.

Uzasadniając pkt I wyroku Sąd powołał się na regulację art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i podał, że z uwagi na wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. brak było podstaw do zobowiązania organu odwoławczego do załatwienia sprawy.

Następnie Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się, aby wynikała ona ze złej woli organu. Wskazał, że organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że zawieszenie postępowania i związane z tym przekazanie akt sprawy do organu wyższej instancji zwalnia go z dotrzymania terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy kwestia zawieszenia postępowania i podejmowania czynności mimo braku akt, nie jest jednoznaczna i oczywista, trudno przypisać organowi stan świadomego istotnego naruszenia prawa.

WSA nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) wskazując, że decyzja została już wydana w sprawie, co pozwoliło temu Sądowi na ocenę, że ewentualne przyznanie sumy pieniężnej nie było konieczne do zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w części:

1) co do punktu II. sentencji wyroku w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2) co do punktu III. sentencji, tj. w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji:

a) oddalił skargę w zakresie zarzucanej organowi odwoławczemu przewlekłości;

b) odmówił przyznania od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Skarga kasacyjna oparta została o zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i 3 art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez:

a) niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu w okolicznościach zaistnienia przesłanek do przyznania od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz

b) błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że funkcją przepisu jest wyłącznie dyscyplinowanie organu administracji.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie rozpoznanie skargi. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 153/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punktach II i III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie NSA ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny w zakresie braku stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, braku stwierdzenia przez ten Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania oraz błędnej wykładni i zastosowania przepisów normujących kwestie zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej czego konsekwencją był brak jej zasądzenia.

Odnośnie zarzutów związanych ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania Sąd drugiej instancji zauważył, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim była zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Tak określony przedmiot zaskarżenia, pomimo ograniczenia go w rubrum zaskarżonego wyroku jedynie do bezczynności organu, został zauważony przez Sąd pierwszej instancji. Świadczy o tym nie tylko przytoczenie go w części historycznej uzasadnienia, ale również w części zważeniowej, gdzie Sąd ten wyraźnie wskazał, co jest przedmiotem skargi. NSA wskazał, że jednak dalsze rozważania Sądu pierwszej instancji skupiają się wyłącznie na ocenie zarzutu bezczynności. Samo rozstrzygnięcie potwierdza, że Sąd uwzględnił skargę jedynie w tym zakresie. W ocenie Sądu drugiej instancji można byłoby zatem przypuszczać, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał skargi w zakresie przewlekłości postępowania, gdyby nie rozstrzygnięcie zawarte w pkt III zaskarżonego wyroku. Oddalenie bowiem skargi w pozostałym zakresie skłaniać musi do wniosku, że została ona oddalona również w zakresie, w jakim skarżąca domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których oddalił skargę w zakresie przewlekłości postępowania. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to jednak uchybienie w omawianym zakresie zdaniem NSA zasługiwało na uwzględnienie w oparciu o zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na uznaniu, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej). Co do zasady przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jednak skoro Sąd oddalił skargę w zakresie przewlekłości postępowania nie wyjaśniając przyczyn tego oddalenia, to w ocenie NSA należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił też powodów, dla których nie zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a., przez co doszło do jego naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania nie ma podstaw do kontrolowania postanowienia o zawieszeniu postępowania, to jednak sama okoliczność wydania takiego postanowienia, jak również dalsze skutki z nim związane, nie mogą ujść uwadze Sądu przy ocenie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania. Na gruncie niniejszej sprawy wydaje się to tym bardziej jaskrawe, że powód zawieszenia postępowania został "wygenerowany" przez organ prowadzący to właśnie postępowanie. Oceny wymaga również brak zainteresowania ze strony organu losami postępowania, z powodu którego doszło do zawieszenia, w szczególności w okresie od daty wydania przez SKO decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia podjęcia postępowania ([...] grudnia 2017 r.). Organ mógł bowiem bez większego wysiłku ustalić, czy i kiedy decyzja SKO stała się ostateczna.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że brak akt administracyjnych nie stanowi usprawiedliwienia dla bezczynności i przewlekłości postępowania.

Ocena charakteru niedochowania przez organ terminów załatwienia sprawy, którego skutkiem jest bezczynność lub przewlekłość postępowania, winna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy i jej całokształtu. W sytuacji, kiedy ocena ta dotyczy organu odwoławczego, nie powinien umykać uwadze dotychczasowy czas prowadzenia postępowania na wcześniejszych jego etapach.

Zdaniem Sądu drugiej instancji oczywistym jest, że w tym postępowaniu nie podlega ocenie opieszałość organu pierwszej instancji (ta została oceniona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 4/17). Zasady dobrej administracji wymagają jednak od organu odwoławczego dołożenia szczególnej staranności w dochowywaniu terminów procesowych w sytuacji, kiedy przebieg postępowania na wcześniejszych jego etapach cechował się już nadmierną zwłoką.

Za uzasadnione i zasługujące na pełną aprobatę NSA uznał twierdzenia skarżącej, że błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ pozostawał w usprawiedliwionej nieświadomości, że brak posiadania akt sprawy administracyjnej może stanowić podstawę powstrzymania się od rozpoznawania sprawy administracyjnej, co wpływa na ocenę charakteru bezczynności. Pogląd ten stoi zresztą w sprzeczności z przytoczoną już wyżej tezą zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Również za oczywiste Sąd drugiej instancji uznał, że wskazywana w zaskarżonym wyroku nieświadomość organu nie może się odnosić do braku zawiadamiania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. NSA stwierdził, że również ten zarzut zasługiwał na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o ten przepis ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. NSA wyjaśnił, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną.

W ocenie NSA nie bez znaczenia pozostaje aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając zatem na uwadze, że to od uznania sądu zależy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej, nie można przyjąć, że skorzystanie z tej instytucji ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

W dalszej części uzasadnienia NSA przytoczył pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego przyznanie sumy pieniężnej, jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tego poglądu z ww. przyczyn, a to skutkowało uznaniem, że oddalenie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej wyłącznie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz podjęcie przez organ rozstrzygnięcia przed wydaniem wyroku), nie było w ocenie Sądu drugiej instancji usprawiedliwione.

NSA wskazał, że rozpoznając ponownie skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, oceni charakter tej bezczynności z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd drugiej instancji rozważań. WSA rozpozna też zarzuty skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania, czemu da wyraz nie tylko w sentencji rozstrzygnięcia lecz również w jego uzasadnieniu. Sąd ponownie rozpozna wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej uwzględniając, że sam brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz podjęcie przez organ rozstrzygnięcia przed wydaniem wyroku, nie stanowią wystarczającej przyczyny do oddalenia skargi w tym zakresie.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. organ odniósł się do kwestii poruszonych w ww. wyroku NSA. Wojewoda wskazał, że niniejsza sprawa należała do spraw zawiłych i wymagała sprawdzenia szeregu wątków sprawy, w związku z czym rzetelna wnikliwa i prawidłowa ocena należała do wyjątkowo trudnych. Odnosząc się do braku zainteresowania organu postępowaniem prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wojewoda wskazał, że wykazywał on zainteresowanie postępowaniem i był w tym zakresie aktywny, mimo iż nie wymagały tego żadne przepisy prawa. Organ podkreślił, że dążąc do najszybszego załatwienia niniejszej sprawy od momentu zawieszenia postępowania podejmował czynności mające na celu przyspieszenie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SKO. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej organ zaznaczył, że skarżąca w skardze nie wykazała, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jedynie zawnioskowała o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Organ podkreślił, że skarżąca nie wnosiła żadnych uwag ani żądań co do prowadzonego postępowania, nie występowała z zapytaniami na jakim etapie znajduje się niniejsza sprawa, ani nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z dowodami w sprawie. Wojewoda wskazał, że za każdym razem przekazywał wszelką korespondencję stronom postępowania, w tym również skarżącej, na jakim etapie jest sprawa oraz o podejmowanych czynnościach mających na celu ostateczne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko w sprawie. Podkreślił, że sprawa ma charakter zawiły, w ocenie organu nie doszło do przewlekłości postępowania, gdyż zawieszenie postępowania było uzasadnione. Wniósł o niestwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący. Dodatkowo wyjaśnił, że po sporządzeniu ponownego operatu wysokość odszkodowania na rzecz skarżącej za wywłaszczoną działkę została ustalona ostateczną decyzją na kwotę 146.700 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola niniejszej sprawy przeprowadzona pod kątem bezczynności i przewlekłości organu II inst. musi uwzględniać stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 57/18 oraz wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 153/19. Dla przypomnienia – w.w. wyrokiem NSA uchylił wyrok I inst. w punkcie II sentencji wyroku, w którym Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w punkcie III, w którym Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na konieczność ponownego zbadania sprawy i uzasadnienia stanowiska pod kątem charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania organu II inst. Sąd II inst. podniósł, że przy dokonywaniu oceny czy bezczynność oraz przewlekłość miały rażący charakter należy uwzględnić wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym związane z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Sąd II inst. odniósł się również do zgłoszonego przez skarżącą wniosku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., podnosząc że nie można przyjąć, aby skorzystanie z tej instytucji ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do przypadków stwierdzenia przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo.

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana (zob. wyrok NSA z 15 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 892/18, LEX nr 2664548).W doktrynie wskazuje się, że skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Z tych względów Sąd pierwszej instancji rozpatrujący niniejsza sprawę był związany prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 153/19.

Badając ponownie sprawę, uwzględniając przy tym wytyczne oraz ocenę prawną zawarte w w.w. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że prowadząc postępowanie odwoławcze w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność L.M., Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości, a stwierdzona bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Przewlekłość postępowania natomiast występuje wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest zbyt długo bez uzasadnionych względów, na przykład z powodu podejmowania czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, bądź wyznaczenia zbyt długiego terminu zakończenia postępowania, niewynikającego z toku postępowania i konieczności dokonywania potrzebnych do zakończenia sprawy czynności procesowych. Innymi słowy, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności podjętych, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony.

Analiza przebiegu postępowania odwoławczego od decyzji I inst. z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalającej wysokość odszkodowania na kwotę 48, 860 zł prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się zarówno bezczynności w rozpatrzeniu odwołań, jak również przewlekłego prowadzenia postępowania. Odwołania od decyzji I inst. wpłynęły do organu II inst. [...] lutego 2017 r. oraz [...] lutego 2017r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie oraz w tym samym dniu wystąpił do samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności w.w. decyzji. Wskazane rozstrzygniecie SKO wpłynęło do organu w dniu 17 pażdzieornika 2017 r., natomiast podjęcie postępowania w sprawie nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r. Po zwrocie akt z Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, co nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2018 r., pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ z wrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego Potwierdzenie rzeczoznawcy nastąpiło pismem z dnia [...] maja 2018 r. Uznając, że klauzula aktualności nie spełnia wymogów prawa, pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ ponownie zwrócił się o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] maja 208 r. organ zawiadomił strony o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I inst.

Z powyższego wynika, że postępowanie przed organem II inst. ( łącznie z okresem zawieszenia) trwało 1 rok i 4 miesiące. Stan sprawy po wpłynięciu do organu odwołań do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania należy ocenić jako bezczynność organu, ponieważ w tym czasie nie przeprowadzono żadnej czynności procesowej. Również do bezczynności doszło w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r., czyli w okresie – od podjęcia postępowania administracyjnego – do skierowania pierwszego pisma w celu aktualizacji operatu szacunkowego. W okresie tym organ nie podjął żadnej czynności procesowej oraz w trybie art. 36 kpa nie zawiadomił o przyczynie niedochowania terminu i nie wyznaczył kolejnego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w w.w. wyroku dla oceny bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, że do dnia 12 kwietnia 2018 r. akta sprawy pozostawały w dyspozycji Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. W oceie Sądu w pozostałym zakresie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko zgodnie z którym, co do zasady, prawidłowość podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania badana jest w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na takie postanowienie, a nie w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu. Jednak – tak jak wynika to ze wskazań Naczelnego Sądu Administracyjengo zawartych w uzasadnieniu w.w. wyroku - w określonych stanach faktycznych dotyczących bezczynności może zachodzić potrzeba oceny, czy podjęcie postanowienia o zawieszeniu postępowania było czynnością potrzebną i zasadną, a nie pozorną, a zatem czy nie stanowiło przewlekłości postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że w sprawie przedmiotowego odszkodowania orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 222/16 uchylił decyzje organów obydwu inst. Wyrok ten uzyskał walor prawomocności. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. Sąd m.in. wskazał, że decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. pozostaje w obrocie prawnym, a jej interpretację należy przeprowadzić w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza uzasadnienia w.w. wyroku nasuwa wątpliwości co do zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, bowiem w ocenie Sądu (w sprawie sygn. akt II SA/Go 222/16) stan sprawy nie uniemożliwiał wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wytyczne i wskazania wynikające z w.w. wyroku WSA były dla organów orzekających w tej sprawie wiążące. Nadto w wyniku przeprowadzonego postępowania SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wskazać również należy, że zawieszenie postępowania przez organ odwoławczy nastąpiło nie w związku z toczącym się innym postępowaniem, lecz na skutek postępowania nieważnościowego, które zostało zainicjowane przez organ odwoławczy. W okolicznościach sprawy należy poddać w wątpliwość przywołaną podstawę prawną zawieszenia postępowania – czyli art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ nie wykazał bowiem, aby rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zależało od wyniku postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji podziałowej Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. Należy zwrócić uwagę, że okres zawieszenia postępowania obejmował czas od [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie należy ocenić jako czynność zbędną, nie prowadzącą do merytorycznego zakończenia postępowania, bezpodstawnie odsuwającą w czasie merytoryczne rozstrzygnięcie, a zatem – jako czynność pozorną, a wobec tego postępowanie organu w tym zakresie Sąd ocenił jako postępowanie prowadzone w sposób przewlekły.

Tok postępowania przed organem II inst., rodzaj i charakter poszczególnych podjętych przez organ czynności procesowych, czas trwania tego postępowania, w ocenie Sądu, świadczą o tym, że zarówno bezczynność jak przewlekłość postępowania miały charakter rażący.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przewlekłość oraz bezczynność będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, bądź niepodejmowanie czynności procesowych oczywiście pozbawione są racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na powyższą ocenę wpływa przede wszystkim czas trwania postępowania odwoławczego, które trwało 1 rok i 4 miesiące. W okresie tym, pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy, organ nie informował stron o przyczynie niezałatwienia sprawy i nie wyznaczał kolejnego terminu jej załatwienia ( art. 36 kpa). Wskazać należy, że w okresie od [...] grudnia 2017 r. (podjęcie postępowania) do [...] kwietnia 2018 r. (skierowanie pisma do rzeczoznawcy majątkowego) organ nie podjął, żadnej czynności procesowej oraz nie skierował zawiadomienia w trybie art. 36 kpa.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym organu z dnia [...] listopada 2019 r. należy wskazać, że skomplikowany charakter sprawy, którym niewątpliwie charakteryzuje się dane postępowanie administracyjne, nie może uzasadniać znacznych przekroczeń terminów procesowych oraz niezachowania wymogu z art. 36 kpa.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł.

Podnieść należy, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Wskazać należy, że wnosząc o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. skarżąca nie uzasadniła wysokości dochodzonej tą drogą rekompensaty. W uzasadnieniu wniosku powołano się podstawy prawne wniosku złożonego w tym zakresie, nie wykazano natomiast uszczerbku finansowego, psychicznego bądź inne negatywne dla skarżącej skutki prowadzonego postepowania administracyjnego. W ocenie Sądu stopień przekroczenia terminów procesowych, ale jednocześnie skomplikowany charakter danej sprawy administracyjnej uzasadniały przyznanie skarżącej od organu sumy 500 zł. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. wyrok NSA I OSK 3816/2018). Uwzględniając skomplikowany charakter sprawy, a jednocześnie stopień naruszenia prawa Sąd uznał, że przyznana kwota spełni oczekiwaną funkcję rekompensacyjną za negatywne przeżycia skarżącej wynikające z bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.

W tych okolicznościach sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265), a orzeczenie w tym zakresie zawarto w pkt III sentencji wyroku.