Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 41/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. L. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. L. jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...].

Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu wniosku K. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] ([...])[...]-[...]-[...]", oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymującej w mocy w pozostałym zakresie ww. decyzję Wojewody [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...][...]-[...]–[...]".

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wskazanej we wniosku oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylił w części powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

W dniu 22 marca 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 17 marca 2011 r. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w części dotyczącej m. in. działek o nr ewid. [...], położonych w gminie [...], w obrębie [...].

Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

Jednocześnie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: H. C. i T. C. oraz T. W. i E. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1843/11, zawiesił postępowanie sądowe prowadzone w sprawie ze skarg na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., z uwagi na wniesienie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., uchylonej w części i w tym zakresie zmienionej co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy decyzją Ministra infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], skargę do WSA w Warszawie wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2520/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...].

Mając na uwadze ww. orzeczenie Sądu oraz konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] organ nadzoru pismem z dnia 12 lipca 2013 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2078/14, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. Następnie wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1455/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki [ Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r.

Pismem z dnia 29 marca 2016 r. K. L. wniósł o stwierdzenie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], po zapoznaniu się z ww. wnioskiem, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r.

Pismem z dnia 20 maja 2016 r. K. L. wniósł ponownie o stwierdzenie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. z naruszeniem prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 61a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po zapoznaniu się z ww. wnioskiem, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ nadzoru wyjaśnił, iż zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. (sprawa prowadzona pod sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 2842/15) i brak prawomocnego wyroku w tej sprawie uniemożliwia wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie ww. decyzji. Z informacji udostępnionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2842/15 oddalający skargi, nie jest prawomocny.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. wniósł, w terminie, K. L.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] (wskazanym na wstępie), po rozpatrzeniu ww. wniosku K. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie takiego postanowienia jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w którym bada się kwestie formalne dopuszczalności wniosku. Badanie przyczyn nieważności aktu administracyjnego ujętych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek skutkujących jego nieważnością, następuje dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że nie zaistniały przesłanki podmiotowe, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź podmiot ten nie posiada zdolności prawnej, lub gdy istnieją inne przeszkody prawne wykluczające prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. - jak słusznie wyjaśniono w zaskarżonym postanowieniu - należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ nadzoru, ponownie rozpatrujący sprawę, podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., iż w niniejszym przypadku niedopuszczalność prowadzenia żądanego postępowania wynika z wystąpienia przesłanki przedmiotowej tamującej wszczęcie postępowania nieważnościowego w postaci wniesienia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. i braku prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie tej decyzji (postępowanie prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 2842/15).

Jak bowiem prawidłowo wskazano w ww. postanowieniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonym postanowieniu zasadnie wskazano, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprost wskazuje się, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy w tej samej sprawie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 212/05, podkreślając, że prowadzenie dwóch konkurencyjnych postępowań kontrolnych, tj. wewnątrzadministracyjnego i sądowego prowadziłoby do dwutorowości postępowania w tej samej sprawie, przeciwko czemu przemawiają zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń nie zezwalająca na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie ewentualnych rozbieżnych orzeczeń przez organ administracyjny i przez sąd administracyjny. Podobnie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 822/11, wynika, że nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie prezentowano już stanowisko, iż w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po wniesieniu skargi na nią do sądu administracyjnego organ winien wydać odpowiednie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 799/12, Lex nr 1285282, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/GL 1184/11, Lex nr 1247597, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 185/11, Lex nr 1071192). Chodzi bowiem o wyeliminowanie niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji ostatecznych w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Jednocześnie organ II instancji podał, iż nadal zachodzą przesłanki tamujące wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, gdyż jak wynika z informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w piśmie z dnia 11 października 2016 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2842/15 oddalający skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest prawomocny.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a., przez zastosowanie w stanie sprawy przepisu uchylonego i nieobowiązującego w chwili wydania postanowienia, organ stwierdził, że powołanie w uzasadnieniu postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. uchylonego i nieobowiązującego przepisu art. 157 § 3 k.p.a. było błędem jednak nie na tyle istotnym, żeby mógł być podstawą uchylenia ww. postanowienia.

Ponadto, zauważył, iż w podstawie prawnej ww. postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo wskazano na mający w niniejszej sprawie zastosowanie art. 61a ust. 1 k.p.a.

Organ nadzoru, ponownie rozpatrujący sprawę, nie stwierdził, aby postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. zapadło z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał stanowisko zajęte w ww. postanowieniu, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na możliwość kolizji rozstrzygnięć z postępowaniem sądowoadministracyjnym.

Podał, że zgodnie z art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

W związku z powyższym organ II instancji za niezasadne uznał stanowisko skarżącego, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może zostać w całości uchylona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., bowiem w przypadku gdy sąd stwierdzi wady, które dotykają całości rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej, wówczas będzie on zobowiązany uchylić decyzję w całości, a przy zaistnieniu przesłanek nieważnościowych także stwierdzić nieważność takiej decyzji w całości.

Co istotne, postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się z dniem doręczenia skargi organowi, który już wówczas ma możliwość uruchomienia trybu samokontroli. Oznacza to, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). Nie jest natomiast dopuszczalne wszczęcie przez niego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wcześniej została na te decyzje wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji organ obowiązany jest wyłącznie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Wobec niedopuszczalności wdrożenia trybu weryfikacji decyzji na podstawie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych po wniesieniu skargi do sądu, decyzje zapadłe z naruszeniem tych zasad, byłyby dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2430/11, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1969/07, z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2428/07).

Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że brak prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 2842/15) w sprawie ze skarg na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], skarżący – K. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2016 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie postanowienia wydanego na podstawie przepisu uchylonego i nieobowiązującego w chwili wydania postanowienia;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.c.. w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieuchylenie postanowienia wydanego bez udziału stron oraz pominięcie w toku postępowania powtórnego stron W. L. oraz [...] Sp. z o.o.;

3) art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 g ust. 3 specustawy przez niezastosowanie w stanie sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na możliwość kolizji rozstrzygnięć z postępowaniem sądowoadministracyjnym;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej przez niezastosowanie w stanie sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że pomimo iż wadą dotknięta jest tylko część decyzji zostanie uchylona cała decyzja lokalizacyjna, a nie jej część;

2) art. 31 ust. 2 specustawy drogowej przez niezastosowanie w stanie sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym może dojść do uchylenia przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w całości;

3) art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 156 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej przez niezastosowanie w stanie sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym może dojść do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadziłaby do wniosku, że możliwe jest jedynie orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej poszczególnych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie zważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...] ([...])[...]-[...]-[...]", oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymującej w mocy w pozostałym zakresie ww. decyzję Wojewody [...].

Postanowienia te zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W obu kontrolowanych przez Sąd postanowieniach przyjęto, że wniosek skarżącego K. L. z dnia 20 maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania, a to z tej przyczyny, że zaistniała przesłanka o charakterze przedmiotowym niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji został bowiem złożony przez skarżącego, po wcześniejszym wniesieniu skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. W. i T. W. oraz H. C. i T. C. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] (kwestionowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności). Po wniesieniu skargi do sądu wykluczona jest zaś – zdaniem organu – możliwość prowadzenia postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym. Dokonując takiej oceny organ uwzględnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2842/15 oddalił skargi E. W. i T. W. oraz H. C. i T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Oceniając powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2016 r. nie mogą się ostać. Treść tych rozstrzygnięć wskazuje bowiem na zbyt pobieżne podejście do sprawy, a to skutkowało nieuwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla prawidłowości zastosowania przywołanego w nich art. 61a § 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe, Sąd stwierdza przede wszystkim, iż należało rozważyć w sprawie, a tego nie uczyniono, czy okoliczność objęcia kontrolą sądową ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], w przedmiocie (co równie istotne) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi bezwzględną przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą wszczęcie przez organ administracji nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, czy też należałoby powyższy zbieg postępowań rozważać na zasadzie czasowej przeszkody do rozpatrzenia takiego wniosku przez organ administracji publicznej.

Poza sporem przy tym jest, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być prowadzone równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu - co do zasady - rację ma więc organ orzekający w sprawie, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia, w sprawie dotyczącej tego samego rozstrzygnięcia, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W szczególności sytuacja taka będzie miała miejsce wówczas, gdy ten sam podmiot wniósł zarówno skargę do sądu, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie nie można jednak pominąć okoliczności, że przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2842/15 jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, będącej tzw. inwestycją liniową, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożył innym podmiot niż skargi do Sądu na ww. decyzję. Jest to o tyle istotne, że rozpoznając skargi na decyzję wydaną w ww. przedmiocie, sąd kieruje się interesem prawnym skarżącego; w zakresie tego interesu kontroluje zaskarżony akt, a więc – odpowiednią jego część. Brak jest zatem podstaw by przyjąć, że w obu ww. sprawach (tj. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w nieważnościowym – prowadzonych z inicjatywy różnych podmiotów) wystąpią tylko tożsame zarzuty. Stąd też, zdaniem Sądu, ww. okoliczność (uprzedniego uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego) powinna nie tyle skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowe, co zawieszeniem postępowania nieważnościowego (po jego wszczęciu), do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Stwierdzić przy tym należy, iż w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że weryfikacja decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu przed organami administracji oraz w drodze sądowej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Nie budzi wątpliwości, że w przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi w sposób jednoznaczny została unormowana jedynie sytuacja, gdy postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe podlega wówczas obligatoryjnie zawieszeniu, bowiem prymat ma postępowanie administracyjne (art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują jednak sytuacji odwrotnej - gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Brakuje przy tym zgodności poglądów w przypadku odpowiedzi na pytanie dotyczące reguł usuwania zbiegu tych dwóch postępowań, tj. gdy po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję, składany jest wniosek w przedmiocie objęcia tego samego rozstrzygnięcia wewnątrzadministracyjnym postępowaniem nadzorczym – a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Niemniej, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym może w każdej sytuacji stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy (dotyczącej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji liniowej) Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1405/06, tak również w przypadku wznowienia postępowania - wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 744/07).

Stanowisko składu orzekającego zaprezentowane w tym zakresie koresponduje z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która odnosi się co prawda do sytuacji, w której żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji od której oddalono prawomocnym wyrokiem skargę administracyjną, niemniej zawiera ono istotne wypowiedzi z punktu widzenia sposobu interpretacji związania prawomocnym orzeczeniem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale stwierdził bowiem, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W tezie omawianej uchwały NSA wskazał również, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli, tak wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąc wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności które nie były objęte orzeczeniem sądu [...] Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy, spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania zgłoszonego żądania.".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie może na zasadzie pewnego automatyzmu stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że zakłada się, wywodząc niewątpliwie z treści art. 134 p.p.s.a., iż postępowanie sądowoadministracyjne obejmuje również samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem podjętej decyzji w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej.

Należy nadto zauważyć, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie zostało wymienione pośród przesłanek negatywnych, uniemożliwiających wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Z drugiej strony zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w tym postępowaniu. Jak dowiedziono wyżej, w tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 p.p.s.a., ale wręcz czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/15).

Zatem, zbieg postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego postępowania nadzwyczajnego został na gruncie przepisów regulujących te postępowania rozstrzygnięty poprzez jednolity instrument procesowy polegający na zawieszeniu jednego z tych postępowań do czasu zakończenia drugiego z nich. Podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś postępowania sądowoadministracyjnego art. 56 p.p.s.a., który - jak już zauważono - dodatkowo zawiera zastrzeżenie, iż zawieszenie następuje jeżeli skargę do sądu administracyjnego wniesiono po wszczęciu postępowania administracyjnego. Ustanawia on regułę określającą relację pomiędzy oboma postępowaniami oraz porządek, w jakim należy stosować te przepisy, tak by nie pozostawały one ze sobą w kolizji. Wskazuje ona, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. To postępowanie powinno być prowadzone i doprowadzić do rozstrzygnięcia ostatecznego lub - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego - prawomocnego, natomiast postępowanie późniejsze musi do tego czasu pozostawać w zawieszeniu i dopiero następnie może być podjęte i zakończone w sposób uwzględniający wynik postępowania wcześniejszego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa, po wszczęciu postępowania nieważnościowego powinien był zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt VII SA/Wa 2842/15, o ile oczywiście wszczęcia postępowania nieważnościowego nie należało wykluczyć z innych przyczyn przewidzianych prawem.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [ września 2016 r. są wadliwe, wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa uwzględni stanowisko Sądu. Wyjaśni nadto, czy na przeszkodzie w uruchomieniu postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego, nie stoją inne powody niż podniesione w zaskarżonym postanowieniu.

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.