Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1183/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1166/15 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22.12.2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1166/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...].05.2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...].06.2014 r., nr [...].

Postanowieniem tym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...].03.2014 r., nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 27.05.1990 r. przez Gminę P. własności nieruchomości położonej w obr. N., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Wojewódzki Sąd wskazał, że postanowienia zapadły w następującym stanie sprawy:

Działka nr [...], z której decyzją Starosty Przemyskiego z [...].11.2013 r. wyodrębniono działki nr [...] i [...], na dzień 27.05.1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z ww. księgi wieczystej, jak i ewidencji gruntów, a działka nr [...] - droga wewnętrzna między działkami nr [...] i [...], od południa graniczy z działką nr [...], od północy łączy się z działką nr [...], drogą publiczną (powiatową). Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją komunalizacyjną wystąpił J. J., jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i podnosząc, że granice działki nr [...] nie były ustalone i w wyniku jej podziału zostało naruszone jego prawo jako właściciela działki nr [...], a nadto, że stan prawny działek nr [...] i [...] został ustalony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...].09.1970 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N., a projekt scalenia miał nie wykazywać między działkami nr [...] i [...] działki nr [...], która byłaby własnością Skarbu Państwa. Odmowę wznowienia postępowania organy uzasadniły brakiem przymiotu strony z uwagi na niewykazanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do działki nr [...].

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż w sprawie prawidłowe z punktu widzenia procedury administracyjnej rozstrzygnięcie powinno zapaść na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. - postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie dokonywanie ustaleń co do legitymacji podmiotu domagającego się wznowienia i wydania decyzji na podstawie art. 151 k.p.a., jednak uchylenie z tego powodu tylko postanowień organów nie byłoby zasadne, a tylko przedłużało postępowanie. Sąd podkreślił: słuszne jest stanowisko organów co do braku przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem tytułu prawnego do działki nr [...] skarżący nie przedstawił, nie wynika on też ze zgromadzonej dokumentacji, a do sprawy w tym aspekcie nie mogły wnieść nic dokumenty archiwalne mające związek z przydziałem poprzednikowi prawnemu działki nr [...], postępowaniem scaleniowym, czy rozgraniczeniowym. O tytule prawnym nie mogą też przesądzać obecne działania skarżącego zmierzające do podważenia legalności aktów, które legły u podstaw ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do działki nr [...] – decyzja scaleniowa z 1970 r., decyzja o wyodrębnieniu działki [...] (decyzja Starosty Przemyskiego z [...].11.2013 r.), wskazywana okoliczność możliwości bezprawnego przejęcia w bliżej nieokreślonej przeszłości przez Skarb Państwa części nieruchomości i włączenie do działki nr [...].

Odmowa wznowienia w stanie sprawy nie jest niezgodna z prawem.

J. J. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, sporządzoną przez radcę prawnego, ustanowionego do tej czynności, domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I-ej instancji i zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie uznał, że kwestionowane Postanowienie KKU a wcześniej decyzja Wojewody Podkarpackiego nie narusza prawa, w szczególności poprzez nieuznanie skarżącego za posiadającego legitymację procesową do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającego nabycie przez Gminę P. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w m. N. - pomimo wykazania przez skarżącego, że nie brał on udziału w przedmiotowym postępowaniu bez swojej winy, a także, że bez wątpienia posiada on interes prawny w sprawie domagania się ponownej weryfikacji (rozpatrzenia i rozstrzygnięcia) sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek będąca podstawą wznowienia postępowania, albowiem zarówno przedmiotowa decyzja Wojewody Podkarpackiego, jak i wcześniejsza decyzja Starosty Przemyskiego w sprawie wyodrębnienia z działki nr [...] działki [...] i [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem jego prawa własności do działki [...], stanowiącej jego własność, jako następcy prawnego poprzedniego właściciela S. J. - stosownie do ustalonego stanu prawnego działki [...] i [...] decyzją PPRN w P. z dnia [...].09.1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N., w którym brak jest wykazania ma szkicu wyniesienia projektu (mapa nr 2) gruntu ustalonego obecną granicą ewidencyjną działki [...] jako własności Skarbu Państwa, a także przedstawionymi dalszymi dowodami z dokumentów, z których wynika bezspornie tytuł prawny skarżącego do gruntu skomunalizowanej działki nr [...];

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3, art. 149 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie w wyniku kontroli legalności działania organów administracji publicznej i wskazanie przez Sąd, że wystąpiły w niniejszej sprawie okoliczności, z powodu których organ prawidłowo odmówił skarżącemu wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a to z uwagi na brak przymiotu strony - pomimo iż Sąd I instancji sam uznał trafność zarzutu, iż rozstrzyganie o statusie podmiotu żądającego wznowienia postępowania w sytuacji powołania jako podstawy prawnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno odbywać się dopiero po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie na etapie wstępnym weryfikacji formalnej złożonego podania;

c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie, że wnioski organów co do tego, że w sprawie komunalizacji na rzecz Gminy P. działki nr [...] skarżący nie ma przymiotu strony są słuszne, więc niezasadne byłoby zdaniem tego Sądu uchylanie tego orzeczenia li tylko z powodu wad formalnoprawnych postępowania, gdyż prowadziłoby do przedłużenia postępowania, którego efektem byłoby także stwierdzenie zaistniałej przeszkody o charakterze podmiotowym, tyle że w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Podkarpackiego, zaś z punktu widzenia jednostki, czyli skarżącego, konsekwencje obydwóch sposobów zakończenia postępowania byłyby tożsame, gdyż nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy i weryfikacji ostatecznej decyzji - pomimo iż rozstrzygnięcie wstępne żądania wznowienia postępowania z art. 149 § 3 k.p.a. nie jest pod względem prawnym tym samym rozstrzygnięciem co decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie daje skarżącemu, a wręcz odbiera mu prawo i możliwość wypowiedzenia się merytorycznie w sprawie, przedstawienia swoich racji w celu obrony swojego interesu prawnego, co niewątpliwie daje wznowienie postępowania, tym bardziej że w sprawie podniesiona została przez skarżącego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co bezwzględnie winno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bez badania przesłanki podmiotowej, a czego wbrew obowiązującemu prawu i zasadzie prawnej nie uczynił organ, nazywając jawne naruszenie prawa przejawem nadmiernego formalizmu sądowego;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a., oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, rozpatrzył sprawę wyłącznie pod jednym kątem i to organu, bez wyjaśnienia i oceny całego materiału dowodowego w sprawie, ponadto nie dopuszczając przedłożonych przez skarżącego dowodów, uznając bezzasadnie, że z dokumentów tych nie wynika by skarżący przedstawił dowody na fakt posiadania tytułu do gruntu skomunalizowanej bezprawnie nieruchomości, twierdząc, że spór o własność jako należący do kategorii spraw cywilnych podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne - pomimo że źródłem interesu prawnego strony domagającej się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawna szeroko rozumiana, a więc nie tylko w zakresie prawa administracyjnego ale i właśnie cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Zatem w tym znaczeniu uznanie przez Sąd, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie wnoszą nic do sprawy narusza obowiązek Sądu do wnikliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy właśnie pod kątem, złamania formalnej zasady i prawdy obiektywnej przestrzegania przez wszystkie organa obowiązujących norm prawnych nakazujących zwłaszcza przy braku legalnej definicji interesu prawnego wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu by zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na "swój" interes prawny w tym postępowaniu, a co wbrew tym zasadom właśnie stało się w niniejszej sprawie, poprzez wydanie zamiast prawidłowego i zgodnego z prawem postanowienia o wznowieniu, postanowienia odmownego, tym samym zamykając skarżącemu drogę do wyeliminowania z obrotu prawnego sprzecznej z prawem decyzji, naruszającej jego indywidualny i konkretny interes prawny.

2) przepisów prawa materialnego, a to:

art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43 poz. 253 z późn. zm.) polegające na błędnym ich zastosowaniu poprzez nietrafną ocenę organów i Sądu, że zaszły w sprawie wystarczające okoliczności faktyczne i prawne do uznania na podstawie kopii mapy ewidencyjnej oraz wypisów z rejestru gruntów gruntu Skarbu Państwa będącego we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w R. (droga wojewódzka nr [...]) za drogę wewnętrzną należącą do Gminy P., a tym samym błędne stwierdzenie przez Wojewodę Podkarpackiego, że Gmina P. nabyła z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo do gruntu, którego właścicielem jest skarżący wg dokumentów źródłowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza przepisów wskazanych w jej podstawach.

Celem postępowania komunalizacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), było przejście tytułu prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę. Stronami tego postępowania był Skarb Państwa i skarżąca gmina, a inne podmioty tylko wówczas, jeśli wykazać się mogły tytułem prawnym do nieruchomości mającej podlegać komunalizacji. Podmioty te mają też legitymację do skutecznego domagania się wzruszenia ostatecznych decyzji komunalizacyjnych, o ile te naruszają ich prawa do nieruchomości skomunalizowanych.

W niniejszej sprawie J. J. uważa, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Podkarpackiego z [...].03.2014 r. dot. działki nr [...] narusza jego prawa jako właściciela działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]. Wywodzi on w całym postępowaniu, że działka ta została bezprawnie wyodrębniona z jego działki.

Organy obu instancji i Wojewódzki Sąd podzielały, że działka nr [...] została łącznie z działką nr [...] wyodrębniona z działki nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa w dniu [...].05.1990 r. Tytuł ten wynikał z księgi wieczystej, prowadzonej dla tej działki, jak i z ewidencji gruntów. J. J. natomiast nie przedstawił dowodu, z którego wynikałoby, że to on posiada tytuł prawny do tej działki. Z akt sprawy wynika jedynie, że prowadzi on dopiero działania mające na celu wykazanie, że działka nr [...] została bezprawie przejęta przez Skarb Państwa z jego nieruchomości.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że nie może to przesądzać o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, które dzień 27.05.1990 r. ustala, jako ten na jaki należy się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości. Na ten właścicielem był Skarb Państwa, zatem J. J. nie może skutecznie domagać się wzruszenia decyzji komunalizacyjnej, jako nieposiadający legitymacji do wszczęcia postępowań w trybach przewidzianych w k.p.a. do tego celu, w tym do wznowienia postępowania.

Nie wyklucza to natomiast możliwości uruchomienia trybów właściwych do wzruszania decyzji ostatecznych, w przypadku gdy wykaże on prawomocnie, iż istotnie działka nr [...] należała do jego poprzednika prawnego.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).