Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1240/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od A. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę sześćset (600 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 1240/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z ustalonego przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy, Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (ŚWKZ) po przeprowadzeniu oględzin budynku dawnej synagogi – obecnie budynku gospodarczego – przy ul. [...] w miejscowości [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania tego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego. W trakcie postępowania ustalono, że dla dawnej synagogi opracowana została w 2007 r. przez spółkę [...] karta ewidencyjna obiektu, w której znajduje się jego krótka historia, opis, zdjęcia i orientacja na mapie. Ponadto Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków poparła zamiar wpisania do rejestru zabytków dawnej osiemnastowiecznej synagogi.

A.S. – obecna właścicielka obiektu – oświadczyła, że nie wyraża zgody na wpisanie budynku do rejestru zabytków. W jej opinii po rozbiórce charakterystycznych dla synagogi elementów, obiekt ten nie posiada już cech zabytku określonych w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm., Uoz). Zwróciła również uwagę na fakt, że obiekt nie został uwzględniony w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...].

ŚWKZ decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego budynek dawnej synagogi – obecnie budynek gospodarczy – usytuowany przy ul. [...] w [...]. W tej decyzji wskazano, że do rejestru zabytków wpisano wymieniony budynek w obrysie murów zewnętrznych, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. Organ I instancji podał, że budynek został wskazany do ujęcia w ewidencji zabytków, znajdujących się na terenie gminy [...]. Ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej, ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych wsi [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr XXV-133/2001 z dnia 6 lipca 2001 roku – MPZP). Strefa "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej obejmuje obszar podlegający rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Strefa ta chroni zachowany czytelny układ ruralistyczny w typie wydłużonego wrzeciona z zabudową tradycyjną i kościołem na jednym z krańców.

Sąd wojewódzki przywołał stanowisko ŚWKZ, wedle którego budynek dawnej synagogi spełnia przesłanki art. 3 Uoz, jest bowiem dziełem, które stanowi świadectwo minionej epoki, a jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.S..

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję ŚWKZ.

W ocenie organu odwoławczego wpisanie do rejestru zabytków dawnej synagogi jest w pełni uzasadnione, a organ I instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, odnosząc się do wszystkich jej okoliczności. Minister wskazał, że synagoga położona w [...], pomimo zniszczeń, m. in. usunięcia wieży z kopułą i wszelkich symboli religijnych oraz wprowadzenia wtórnych podziałów we wnętrzach oraz nowej funkcji, zachowała podstawowe elementy wyrazu architektonicznego, które przesadzają o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowią o jego zabytkowej wartości. W ocenie organu II instancji omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 Uoz, a jako taki podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c Uoz, jako dzieło architektury i budownictwa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A.S., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podała, że budynek jest w bardzo złym stanie technicznym i zagraża (ze względu na swoje położenie) osobom trzecim – użytkownikom dróg publicznych, a właściciel nie jest w stanie zabezpieczyć budynku tak, aby nie stanowił zagrożenia dla zdrowia i mienia, a co dopiero jako obiektu zabytkowej synagogi. A.S. zarzuciła organowi brak uzasadnienia prawnego i faktycznego swego rozstrzygnięcia. Podała ponadto, że ze względu na zły stan techniczny budynku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w tym zakresie. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują w ocenie skarżącej, że obiekt utracił nie tylko funkcję, ale i walory synagogi.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 pkt 1 Uoz. Ponadto zarzucono naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wskazywał, że budynek wpisany do rejestru zabytków posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadniającą ich zachowanie. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 85 i art. 68 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu swej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji.

Sąd wojewódzki przywołał wpierw definicję zabytku z art. 3 pkt 2 Uoz, wskazując, że stosownie do literalnej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa, zatem zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Sąd a quo eksponował, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, wskazaną w art. 13 ust. 1 Uoz, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, zauważając przy tym, iż zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie ma wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, ale nie może powodować skreślenia z rejestru zabytków. W powyższym aspekcie sformułowano pogląd, że wskazana w art. 13 ust. 1 Uoz przesłanka skreślenia zabytku z rejestru (zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej) może równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym.

Z dalszych wywodów sądu wojewódzkiego wynika, że w jego ocenie organ konserwatorski orzekając o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu nieruchomego naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., regulujący zasadę swobodnej oceny dowodów. W tym zakresie zwrócono uwagę na konsekwentne stanowisko skarżącej, która w toku postępowania administracyjnego podnosiła w pismach oraz w samym odwołaniu, iż przedmiotowy budynek utracił już jakiekolwiek walory historyczne i artystyczne, zaś od 1938 r. nie stanowi synagogi, zaś użytkowany był jako budynek gospodarczy. Nadto był przedmiotem rozbudowy i przebudowy, co znacząco wpłynęło na zanik jego walorów zabytkowych. Zwrócono uwagę także na opinię techniczną, która wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 29 kwietnia 2015 r. autorstwa dr hab. inż. J. H., z której wynika, iż po zakończeniu II Wojny Światowej obiekt został gruntownie przebudowany i przystosowany do pełnienia funkcji magazynu, a ponadto w organ konserwatorski sam zauważył w uzasadnieniu decyzji, iż "zmiany związane z przystosowaniem obiektu do potrzeb magazynowych zniekształciły bryłę budynku i wystrój wnętrza". Przywołano dalsze stwierdzenia zawarte w cyt. opinii, gdzie w aspekcie pożaru budynku synagogi w 1938 r., w ocenie jej autora stan konstrukcji dawnej synagogi znajduje się w awaryjnym stanie technicznym i zagraża wystąpieniem katastrofy budowlanej, zatem zaleca się wyburzenie przedmiotowego budynku.

W kontekście powyższych uwag, WSA w Warszawie uznał, iż rzeczą organów konserwatorskich będzie jednoznaczne ustalenie, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek zachował autentyczną substancję budowlaną, która winna podlegać ochronie. Zarazem powołując się na stanowisko judykatury sąd ten podkreślał, że jedynie zły stan budynku dawnej synagogi nie uniemożliwia objęcie go ochroną konserwatorską, nie stanowi przeszkody do wpisania obiektu do rejestru zabytków, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 Uoz. W ocenie sądu wojewódzkiego jednak nie można także tracić z pola widzenia, iż zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, może równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym, zadaniem organów konserwatorskich jest więc ocena zakresu zniszczenia obiektu i jego wpływu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową jaką budynek dawnej synagogi aktualnie przedstawia.

Zarazem sąd pierwszej instancji, odnosząc się do pisma procesowego skarżącej, wskazał na brak konieczności zasięgania opinii biegłych w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków, uznając że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Stanowisko, wedle którego do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii wspierano poprzez przywołanie tego typu poglądów prezentowanych przez judykatywę (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 1512/11 oraz z dnia 12 lutego 2002 r., I SA 1704/00).

W końcowych motywach swego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że organy konserwatorskie zobowiązane będą ustalić czy rzeczywiście przedmiotowy budynek zachował autentyczną substancję budowlaną, która winna podlegać ochronie, mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy, w tym m. in. opinię techniczną dotycząca budynku dawnej synagogi przy ul. [...] w [...] autorstwa dr hab. inż. J. H., która wpłynęła do organu w dniu 29 kwietnia 2015 r., a także i to, iż niewpisaniu do rejestru zabytków, podlega przedmiot, który na skutek zniszczenia utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest lub może być wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot nie został wpisany do rejestru zbytków muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie, to jest zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wymienionych w art. 13 ust. 1 Uoz.

Nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa), WSA w Warszawie orzekł, jak w sentencji swego wyroku.

Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył w całości ww. wyrok, zarzucając na podstawie art. 174 Ppsa (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 135 Ppsa, art. 141 § 4 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 13 ust. 1 Uoz poprzez uchylenie decyzji obu instancji wynikające z błędnego ustalenia, że organy konserwatorskie przy rozpatrzeniu sprawy nie przeanalizowały wystąpienia przesłanki negatywnej wpisu zabytku do rejestru,

art. 135 Ppsa, art. 141 § 4 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 13 ust. 1 Uoz poprzez uchylenie decyzji obu instancji wynikające z błędnego ustalenia, że nieprzeanalizowanie przez organy konserwatorskie przesłanki negatywnej wpisu zabytku do rejestru mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Minister wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że szeroko omówione w uzasadnieniach obu decyzji walory historyczne, artystyczne i naukowe budynku dawnej synagogi stanowiące świadectwo minionej epoki, w tym również obecności w [...] mniejszości żydowskiej, niewątpliwie świadczą o braku wystąpienia przesłanek negatywnych odnośnie wpisu tego obiektu do rejestru zabytków.

W odpowiedzi A.S. na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2017 r. działający w imieniu skarżącej A.S. pełnomocnik wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci:

protokołu kontroli obiektu z dnia 20 kwietnia 2017 r.,

decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] wydanej w sprawie wykonania zabezpieczeń przedmiotowego obiektu budowlanego,

- na okoliczność istnienia uzasadnionych podstaw do oddalenia złożonej skargi kasacyjnej z uwagi na jej całkowitą bezzasadność,

- względnie o dopuszczenie tych dowodów przez "Sąd Apelacyjny" z urzędu na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, jako mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności w celu ustalenia, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki wpisu budynku dawnej synagogi do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej podnosi, że stopień zużycia technicznego budynku znacznie przekroczył 90%. Oznacza to, że praktycznie ogromna większość z elementów konstrukcji lub wykończenia nie nadaje się do remontu.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Ministra podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można powiedzieć, aby skarga kasacyjna nie była oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wszystkich wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia, jeśli chodzi o wymóg wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa wskazania uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Nadto, ujęto jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 2 Ppsa, zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy sposób sformułowania oraz uzasadnienie zarzutów naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów prawa odnoszą się w przeważającej części w istocie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów Uoz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1), uznać trzeba, że to uchybienie pierwotnego pełnomocnika Ministra nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej tego organu. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie jednak z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

B. Za uzasadniony wypadnie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Jak słusznie w motywach, przywoływanego zresztą przez sąd wojewódzki, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., II OSK 2943/13 (CBOSA.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Sąd nie wykracza poza swoje kompetencje, jeśli ta weryfikacja zostaje przeprowadzona na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym". Zasadniczym powodem uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skargi A.S. było przekonanie tego sądu, iż doszło do naruszenia przepisów K.p.a. – art. 7, 77 § 1 i 80 – a to wobec braku jednoznacznego ustalenia przez organy konserwatorskie, czy przedmiotowy budynek objęty zaskarżoną decyzją, zachował autentyczną substancję budowlaną, która winna podlegać ochronie. W tym aspekcie WSA w Warszawie eksponował złożenie do akt sprawy administracyjnej w dniu 29 kwietnia 2015 r. opinii technicznej autorstwa dr hab. inż. J. H., której zasadniczą treść przywołano w kwestionowanym wyroku (s. 7 uzasadnienia), a dotyczącą stanu technicznego obiektu dawnej synagogi w [...]. Innymi słowy, tę okoliczność uznano za element "stanu sprawy" przywoływanej obok stanowiska skarżącej prezentowanego w postępowaniu, iż budynek dawnej synagogi utracił walory historyczne i artystyczne, zaś jego przebudowa wpłynęła znacząco na zanik walorów zabytkowych.

Rzecz jednak w tym, że zaskarżona decyzja zapadła w dniu [...] kwietnia 2015 r., zaś sąd wojewódzki w żadnym miejscu swych wywodów odnośnie zarzutu naruszenia przepisów procesowych nie wyjaśnił, w jaki to sposób Minister mógł naruszyć wymienione w wyroku przepisy K.p.a., nie uwzględniając dowodu ze wskazanej opinii, która wpłynęła do tego organu już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że co do reguły sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Tymczasem sąd pierwszej instancji wadliwie, bo nie uwzględniając okoliczności, iż opinia techniczna autorstwa dr hab. inż. J. H. odnośnie stanu technicznego obiektu dawnej synagogi w [...] wpłynęła już po wydaniu zaskarżonej decyzji, uznał iż organy konserwatorskie nie rozważyły należycie kwestii zniszczenia tego obiektu, w aspekcie ziszczenia się przesłanki do wykreślenie zabytku z rejestru, co w konsekwencji miało znaczenie dla podjęcia decyzji o wpisie tego obiektu do rejestru zabytków. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś prowadzi do wniosku o skuteczności skargi kasacyjnej.

C. Podzielić należy te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazywały na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 Uoz poprzez błędne ustalenie, że rozpoznając sprawę wpisu danego obiektu do rejestru zabytków, właściwy organ winien analizować zarazem przesłanki wykreślenia z rejestru zabytków. Sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja dotyczyła wpisu do rejestru zabytków, nie zaś wykreślenia z tego rejestru. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c Uoz, powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, wynika, że ochronie i opiece podlegają "dzieła architektury i budownictwa" jako zabytki nieruchome, "bez względu na stan zachowania", co zresztą podkreślano w motywach zaskarżonego wyroku. Zaś z definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 Uoz wynika z kolei, że chodzi tu o "nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Argumentacja sądu wojewódzkiego skoncentrowała się wokół zarzutu braku przeanalizowania przez organy konserwatorskie stanu technicznego obiektu dawnej synagogi w [...] w aspekcie zaistnienia negatywnej przesłanki wpisu do rejestru zabytków tego obiektu, jako obiektu zniszczonego, znajdującego się w złym stanie technicznym. Stanowisko to jednak pozostaje w sprzeczności z pozostałymi wywodami sądu a quo odnośnie przesłanek materialnoprawnych dokonania wpisu do rejestru zabytków, gdzie – wskazując na oznaczone judykaty – wyraźnie wywodzono, że nie uzależnia się dokonania wpisu od stanu technicznego obiektu, mającego podlegać wpisowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 13 ust. 1 Uoz wynika jednoznacznie, iż przepis ten odnosi się do zabytku, zatem obiektu już znajdującego się w rejestrze. Tym samym okoliczności dające podstawę do wykreślenia z rejestru zabytków (zniszczenie w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych), nie można traktować prima facie, jak wynika to z wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku, jako negatywnej przesłanki do dokonania wpisu do rejestru zabytków. Negatywne przesłanki wpisu określił ustawodawca w art. 11 Uoz, z cyt. przepisu wynika, iż do rejestru nie wpisuje się zabytku: 1) wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) wpisanego do inwentarza muzeum; 3) wchodzącego w skład narodowego zasobu bibliotecznego. Oczywiście, okoliczności ujęte jako przesłanki dające podstawę do wykreślenia danego obiektu z rejestru zabytków, mogą mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków, ale w kontekście spełniania z kolei przesłanek z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz. Trafnie w orzecznictwie wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny więc oceniać, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., II OSK 1157/10, LEX nr 1081741).

D. Sąd wojewódzki, co słusznie wytknął autor skargi kasacyjnej, pominął w swej ocenie zgodności z prawem decyzji obu instancji, wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, a dotyczące oceny organów konserwatorskich odnośnie wartości i walorów prezentowanych przez budynek dawnej synagogi w [...], które pomimo jego stanu technicznego, nakazywały dokonać wpisu tego obiektu do rejestru zabytków. Tym samym, uwzględniając przy tym poprzednie uwagi zawarte w pkt. B i C niniejszego uzasadnienia, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, dającego podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, o ile sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

E. Co się tyczy wniosku skarżącej odnośnie dopuszczenia dowodów z dokumentów w postaci protokołu kontroli obiektu z dnia 20 kwietnia 2017 r. oraz decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., to dokumenty te, wytworzone po dacie podjęcia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają znaczenia z punktu widzenia istnienia "istotnych wątpliwości", o których mowa w art. 106 § 3 Ppsa, a które są przesłanką ewentualnego prowadzenia postępowania dowodowego w ramach procedury sądowoadministracyjnej. Nadto wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej.

F. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie raz jeszcze oceniając zaskarżoną decyzję, uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego prezentowaną w niniejszym wyroku.

G. Z powyższych względów orzeczono na podstawie art. 185 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa uwzględniając uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.