Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 16/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 11, 77, 80, 107, 75, 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego O. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., (sygn. akt II SA/Wr 97/09) oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "O." w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygniecie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Ś., po rozpoznaniu wniosku P. C. Sp. z o.o. w W., decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. C. nr [...] na nowo projektowanej wieży antenowej na nieruchomości położonej w Ś. przy ul. Sz. Sz. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że złożony przez inwestora wniosek odpowiada ustawowym wymogom, a z dołączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez M. Ch. wynika, że w świetle obowiązujących przepisów dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W konsekwencji w ocenie organu nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zachodzą zatem podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. W toku postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] r. do udziału na prawach strony dopuszczono Stowarzyszenie Ekologiczne "O." w Ś. Organ nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia kwestionującej przyznanie planowanemu przedsięwzięciu statusu inwestycji celu publicznego. Wskazał bowiem, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej odpowiada treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który do celów publicznych zalicza urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji.

Odwołując się od wskazanej wyżej decyzji Stowarzyszenie podniosło zarzut przyjęcia nieuzasadnionego założenia, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko. Oprócz tego w odwołaniu podniesiono, że przedsięwzięcie nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego, w następstwie jego realizacji nastąpi naruszenie prawa własności nieruchomości sąsiednich – oznaczonych numerami działek [...] i[...], a także, że decyzję oparto na zmanipulowanych przez korporacje telekomunikacyjne danych o mocy emisji stacji bazowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ś. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zauważyło, że zgodnie z treścią art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium prawidłowe jest zaliczenie stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego. Stronie odwołującej się wyjaśniono, że w tego rodzaju postępowaniu nie rozstrzyga się o szkodliwości planowanej inwestycji, a brak jest również podstaw do zaliczenia jej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie uwzględniono również argumentu dotyczącego uznania za strony właścicieli nieruchomości o numerach [...] i [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie Ekolologiczne "O." w Ś. zarzuciło naruszenie szeregu przepisów, w tym pozbawienie właścicieli nieruchomości nr [...] i [...] statusu strony w toczącym się postępowaniu, naruszenie regulacji Kodeksu cywilnego oraz przede wszystkim niewyjaśnienie kwestii, czy planowana inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy bezkrytycznie przyjęły, że projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, które nie będą znacząco oddziaływały na środowisko, czym zdaniem strony skarżącej naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dalsze zarzuty dotyczyły oparcia rozstrzygnięcia organu o przepisy, których treść nie odpowiada rzeczywistości (rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 2007 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) oraz nieuwzględnieniu danych, wskazujących na przekroczenie norm emisji promieniowania mikrofalowego. Oprócz tego w skardze zauważono, że decyzje wydano bez podstawy prawnej, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, skoro miała nie oddziaływać znacząco na środowisko. Tymczasem na wspomnianych wyżej nieruchomościach dojdzie do emisji promieniowania mikrofalowego o ponadnormatywnej mocy.

Do skargi dołączono liczne dokumenty świadczące, zdaniem strony skarżącej, o prawdziwości podnoszonych zarzutów a także wskazujące na szereg interwencji w organach władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację i wskazując, że strona skarżąca błędnie interpretuje przepis art. 29 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w motywach wyroku oddalającego skargę wskazał, że pomimo wcześniejszych rozbieżności występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych, obecnie jednolicie przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej może być zaliczona do inwestycji celu publicznego. Pojęcie "łączność publiczna" nie może być odnoszone wyłącznie do podmiotów publicznych, gdyż przedsiębiorcy prywatni - w tym przypadku telekomunikacyjni - realizują szereg obowiązków o charakterze publicznym. Zakres pojęcia łączności wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, celami ustawy - Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym – powszechnym - charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi, pozwala na zaliczenie budowy stacji bazowych, mimo komercyjnego charakteru takiej działalności, do inwestycji celu publicznego.

Powołane przez organy przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 53 ust. 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwoliły stwierdzić, że wniosek inwestora dotyczy przedsięwzięcia, któremu można przypisać status inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wspomniana inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że interpretacja organu jest właściwa. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest bowiem inwestycją niewątpliwie wymagającą uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Nie stoi to zarazem w sprzeczności z treścią art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z treścią art. 173 ustawy planowaną inwestycję należało zakwalifikować według kryteriów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W niniejszej sprawie takim przedsięwzięciem jest budowa wieży antenowej i urządzenie na niej stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy nie były upoważnione do prowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, skoro przedstawione przez inwestora dokumenty nie budziły wątpliwości w tym zakresie. Skarżący nie przedstawił zaś przekonującej dla Sądu argumentacji, mającej uzasadnić możliwe teoretycznie odstąpienie od stosowania wymienionego rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym (Dz. U. z 2007r. Nr 158, poz. 1105). Pozostając w granicach zasady praworządności organy, obowiązane do stosowania rozporządzeń wykonawczych, nie były upoważnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy instalacja może znacząco oddziaływać na środowisko, gdy nie przekracza parametrów oddziaływania wyznaczonych ustawowo w tym zakresie.

W kwestii zarzucanego naruszenia ochrony interesów osób trzecich Sąd stwierdził, że ogólne zasady ochrony prawa własności ustanowione w prawie cywilnym nie wchodzą w kolizję z normami prawa administracyjnego przewidującymi określony zakres tej ochrony, ograniczając przez to zasięg cywilistycznej ochrony prawa własności. Poprzez dozwolenie w przepisach regulujących ochronę środowiska określonej formy ingerencji w cudzą własność, ustawodawca wyłącza jednocześnie możność przeciwdziałania tej ingerencji środkami prawa cywilnego. Nie można było zatem, w ocenie Sądu, stwierdzić zarówno pominięcia w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości ze skutkami procesowymi wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak też naruszenia przysługującego im prawa własności skutkującymi nieuwzględnienie wniosku inwestora z powołaniem się na przepisy Kodeksu cywilnego, których nie stosuje organ administracji publicznej, a w konsekwencji również sąd administracyjny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne "O." opierając ją o podstawy:

1) naruszenia przepisów postępowania:

- art. 151 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dostateczny, zwłaszcza w świetle argumentacji strony skarżącej,

- art. 84 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego celem weryfikacji zarzutów podnoszonych przez Stowarzyszenie w zakresie szkodliwości oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co biorąc pod uwagę treść zarzutów, wymagało wiadomości specjalnych.

2) naruszenia prawa materialnego:

- art. 28 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez odmowę przyznania uprawnień strony właścicielom gruntów, na których nastąpi niekorzystne oddziaływanie oraz uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ;

- art. 74 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 8 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG;

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1723/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądził koszty postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów wskazujących na wadliwie zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego, z tego względu, że realizuje ją podmiot prywatny prowadzący działalność komercyjną. Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że kryterium przedmiotowe a nie podmiotowe było i jest jedynym, które winno być brane pod uwagę przy ocenie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Taki też pogląd obecnie zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i ten pogląd podzielony został w niniejszej sprawie. Odwołując się do treści art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniono, że jako jeden z celów publicznych wskazano budowę urządzeń służących łączności publicznej. Ustawodawca nie sprecyzował co prawda jak należy rozumieć ten zwrot, nie ma jednak wątpliwości, że jest on związany z użytym w art. 2 pkt 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) pojęciem publicznej sieci telekomunikacyjnej, którą jest sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Takim urządzeniem (będącym elementem sieci) jest niewątpliwie stacja bazowa telefonii komórkowej. W konsekwencji, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, nawet jeżeli jest realizowana przez podmiot prywatny jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do celów publicznych i wymaga – w określonych ustawą warunkach – wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Za nieusprawiedliwioną uznano grupę zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną sprowadzających się do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania administracyjnego i pozbawieniu ich udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia, w żaden sposób nie ograniczono uprawnień osób będących, czy też mogących być stroną tego postępowania, skoro nie wykazano, aby osoby te pozbawione zostały możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania uwag, czy wreszcie kwestionowania wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. NSA zauważył również, że sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnia z tego powodu uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdyż na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) może powoływać się wyłącznie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty.

Za nieuzasadniony uznano nadto zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wywodząc, że po pierwsze Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, stąd nie mógł się dopuścić jego naruszenia w tej postaci, a po drugie, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter odrębny od postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych racji uznano również zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, skoro w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, unormowanie wynikające z treści powyższego przepisu nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń ani też rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Akceptacji Sądu drugiej instancji nie zyskał też zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro realizacja uprawnienia określonej osoby do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, może być dokonywana wyłącznie przez te osoby, nie zaś przez osoby trzecie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również wyrażonego w skardze kasacyjnej zapatrywania w kwestii naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 pkt 1 Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchyleniu dyrektywy Rady 90/313/EWG, uznając, że zarzut ten zasadza się na próbie podważenia prawidłowości przyjętej w tym zakresie regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ściślej zaś niepełnej transpozycji do polskiego systemu prawa tego aktu prawa unijnego, i jako taki nie może być kierowany pod adresem organów administracji i Sądu pierwszej instancji.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zarówno na etapie postępowania administracyjnego (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, w odwołaniu od tej decyzji), jak i postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżące Stowarzyszenie wielokrotnie zwracało uwagę, że istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie poprawności i rzetelności opracowania, dołączonej do wniosku, kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie będącego przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stowarzyszenie podważało nie tylko konkluzję tego dokumentu, opracowanego na zlecenie inwestora przez M. Ch., ale przede wszystkim przesłanki, na podstawie których postawiono wniosek o niezakwalifikowaniu zamierzenia inwestycyjnego do tego rodzaju przedsięwzięć, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które to przepisy należało stosować w dacie orzekania przez organy z mocy art. 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu II instancji trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że organy obydwu instancji bezkrytycznie oparły się na tym dokumencie przedstawionym przez inwestora, niebędącym dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Dokument ten, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegał bowiem swobodnej ocenie, włącznie z możliwością przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Skoro ustawodawca dopuszcza przeprowadzenie takiego dowodu w stosunku do dokumentów urzędowych, to tym bardziej istnieje możliwość skorzystania ze środków dowodowych wobec dokumentów prywatnych. Jak daje wskazano - umknęło Sądowi I instancji, że w sytuacji sformułowania tego rodzaju zarzutów przez stronę postępowania w stosunku do jednego z dowodów w sprawie, rzeczą organów w omawianej materii było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie wykluczając dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a.), czy też przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2 K.p.a.). Należało mieć w polu widzenia, że art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisu art. 78 § 1 K.p.a. wyraźnie zaś wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji - samo ogólne stwierdzenie, że argumentacja Stowarzyszenia jest nieprzekonująca nie jest wystarczające, zwłaszcza, że na poparcie swojego stanowiska strona przywołała szereg materiałów zawierających dane wymagające wiedzy specjalnej do ich prawidłowej weryfikacji. Nie chodziło przy tym o podważanie zasadności unormowania wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że umknęło Sądowi, że organy prowadzące postępowanie nie dostrzegły potrzeby wyjaśnienia spornej kwestii, jak również nie podały żadnych racjonalnych powodów, dla których nieprzekonująca okazała się dla nich argumentacja strony skarżącej w tym względzie. Dopiero poczynienie stanowczych ustaleń w tym zakresie, a w szczególności wykazanie prawidłowości i rzetelności kwalifikacji dokonanej przez inwestora, otwierało drogę do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem ta kwestia na etapie postępowania administracyjnego nie została przesądzona, a bezkrytyczne przyjęcie argumentacji tylko jednej strony stanowi istotne naruszenie wymienionych przepisów procedury administracyjnej. Usprawiedliwiony jest więc wniosek, że od poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie uzależniony był dalszy kierunek postępowania. Gdyby bowiem zarzuty Stowarzyszenia okazały się trafne, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło ich zasadność, wówczas wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione było od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nawet uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (art. 71 ust. 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Prowadzi to do konstatacji, że powyższe uchybienie przepisom postępowania, jakiego dopuścił się Sąd pierwszej instancji, mogło mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy.

W nawiązaniu do powyższych uwag za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny również zarzut naruszenia art. 74 ust.1 Konstytucji RP, wywodząc, że niewątpliwie niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja może zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko niesie za sobą ryzyko dopuszczenia do powstania urządzenia, którego funkcjonowanie spowoduje niekorzystne dla zdrowia i życia ludzkiego warunki. W tym właśnie aspekcie, prezentowana w toku postępowania administracyjnego postawa organów oraz brak skutecznej reakcji Sądu pierwszej instancji, mogą – w ocenie Sądu II instancji - być uznane za naruszenie przywołanego przepisu Konstytucji.

W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżące Stowarzyszenie – nawiązując do powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazało na konieczność sumowania oddziaływania mikrofalowych pól elektromagnetycznych od wszystkich anten stacji bazowej. W ocenie Stowarzyszenia na przyległe do stacji bazowej nr [...] działki nr [...] i nr [...] "wkroczą" mikrofalowe pola elektromagnetyczne o parametrach wielokrotnie przekraczających wartości normatywne, co też spowoduje nieuprawnioną degradację środowiska, a nadto naruszenie:

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz art. 143 Kodeksu cywilnego wskutek ograniczenia wysokości zabudowy na działkach nr [...] i [...] ;

- § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów wskutek wykluczenia zabudowy mieszkalnej na działkach nr [...] i[...];

- art. 143 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów wskutek degradacji wartości użytkowych i rynkowych powyższych działek ;

- art. 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego wskutek nieuprawnionego "wkroczenia" ponadnormatywnych Pól elektromagnetycznych na działki nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż tak decyzja organu I instancji jak i decyzja organu odwoławczego zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę, zważyć nadto należy, że zgodnie za art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie zatem do powyższego, podkreślić należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1723/09) wskazano, że umknęło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu to, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie dostrzegły potrzeby wyjaśnienia podnoszonej przez skarżące Stowarzyszenie kwestii istnienia uzasadnionych wątpliwości, odnośnie poprawności i rzetelności opracowania kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie będącego przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co też oznacza, że organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na przedstawionym przez inwestora dokumencie, chociaż dokument ten, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegał swobodnej ocenie, włącznie z możliwością przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści.

Powyższe stanowisko musiał mieć na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny poddając ponownej kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. ([...],) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. C. nr [...], na nowo projektowanej wieży antenowej w Ś. przy ul. Sz. Sz. [...], polegającej na budowie wieży antenowej kratowej, montażu urządzeń nadawczo – odbiorczych i zasilających w kontenerze u podnóża wieży, montażu trzech anten sektorowych typu [...] ([...]) o mocy promieniowania izotropowo anten 2875W każda, trzech anten sektorowych typu [...]([...]) o mocy promieniowania izotropowo anten odpowiednio 3281W każda, montażu jednej parabolicznej anteny radiolinii typu [...] o mocy promieniowania izotropowo anteny EIRP = 2692W. Uwzględniając również ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku NSA z dnia 23 listopada 2010 r. odnośnie nieuwzględnionych zarzutów skargi kasacyjnej (powtarzających częściowo zarzuty skargi na decyzję) - którą to oceną skład orzekający jak też strony i organy administracji są związane - stwierdzić należy, że na obecnym etapie, istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się w zasadzie do oceny, czy planowane przedsięwzięcie prawidłowo zostało przez organy administracji zakwalifikowane do przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco na środowisko.

Przy ocenie powyższej kwestii trzeba mieć na uwadze – co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny – przepis art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), który stanowi, że do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 60 ustawy: 1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; 2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Tym samym ocenę, czy objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie należy do znacząco oddziałujących na środowisko, należy przeprowadzić, mając na względzie postanowienia § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, Nr 254, poz. 2573 z późn.).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko polegające na instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W.

Stosownie natomiast do postanowień § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko takie jak: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Po myśli § 4 powyższego analizowanego aktu, parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się.

Bezspornie więc, obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było niebudzące wątpliwości wskazanie, czy planowana inwestycja w świetle wskazanych powyżej regulacji normatywnych zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy uznaniu, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacznie znacząco oddziaływać na środowisko, wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego uzależnione byłoby od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nawet uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko).

Ustalenie powyższej okoliczności wymagało z kolei od organów orzekających w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

Przypomnieć zatem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Ustosunkowanie to musi spełniać wymogi wynikające z art. 11 k.p.a., który nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek realizowania zasady przekonywania. Organ winien zatem wyjaśnić stronie przyczyny dla których odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów oraz dlaczego nie uznał zasadności argumentów podnoszonych przez nią w odwołaniu tym bardziej, jeżeli dotyczą one kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Znaczenie i wpływ prawidłowo zredagowanego uzasadnienia decyzji na postępowanie – zwłaszcza w sytuacji gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach - od dawana jest podkreślone w orzecznictwie sądowadministracynym (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98 LEX nr 34147; wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546; z dnia 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 985/05; z dnia 6 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1374/06, LEX nr 1374/06 czy też z dnia 9 listopada 2006 r. III SA/1914/06 LEX nr 328551).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy powyższym wymogom nie sprostały. Przede wszystkim zważyć należy, że podstawowy dowód, na którym oparto ustalenia faktyczne sprawy, stanowił dostarczony przez inwestora i na jego zlecenie sporządzony dokument, pod nazwą: "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Wynika z niego, że objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przedstawione opracowanie stanowi bez wątpienia środek dowodowy, który organ obowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 KPA jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Pojęcie środka dowodowego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem bardzo szerokie i obejmuje wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a zatem wyznaczających granicę dopuszczenia środków dowodowych ich zgodnością z przepisami prawa. Co więcej, procedura administracyjna przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej, niewprowadzając jakichkolwiek ograniczeń odnośnie rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu.

W świetle powyższych regulacji normatywnych sporządzona w niniejszej sprawie "Kwalifikacja..." winna być pojmowana jedynie jako jeden z dowodów zgromadzonych dla potrzeb rozstrzygnięcia i jak każdy dowód w sprawie podlegała ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Co więcej, w świetle uregulowań procesowych istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Aktualny pozostaje bowiem prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro przepis z art. 76 k.p.a stanowiący o dokumentach urzędowych w § 3 zezwala nawet w stosunku do tych dokumentów przeprowadzenie dowodu przeciwko treści w nim zawartej, to tym bardziej dopuszczalne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów co do treści zawartej w dokumencie wystawionym przez osobę prywatną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1941/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1723/09). Z tego też względu sformułowanie przez skarżące Stowarzyszenie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zarzutu przeciwko przeprowadzonej kwalifikacji przedsięwzięcia, a zatem względem jednego z dowodów, obligowało organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z wykorzystaniem przyznanych mu ustawą środków dowodowych, nie wykluczając dowodu z opinii biegłego czy też możności przeprowadzenia rozprawy. Przedłożony w niniejszej sprawie dokument, mógł być uznany za miarodajny dopiero wówczas, gdy wynik przeprowadzonego w sposób niebudzący wątpliwości postępowania wyjaśniającego, bezspornie przesądzałby o prawidłowości uwag w nim zawartych. Jak już bowiem zaznaczono, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jeżeli więc – tak jak w niniejszej sprawie - oparł się na wnioskach wynikających z przedłożonego dowodu ("Kwalifikacji..."), to winien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego. Natomiast za niedopuszczalne uznać należy, bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju opinii. Przy założeniu takiej możliwości, należałoby bowiem uznać, że to strona a nie organ faktycznie rozstrzygnęła sprawę.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do bezkrytycznego zaakceptowania ustaleń zawartych w opracowaniu dołączonym do wniosku, nie dokonując w żadnej mierze jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń tam zawartych. Z kolei organ odwoławczy poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że: "z dołączonej do wniosku przez pełnomocnika inwestora wspomnianej wyżej <> wynika natomiast wyraźnie, że projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko". Z przedstawionych Sądowi materiałów jednoznacznie wynika, że organy w toku prowadzonego postępowania w całości oparły ustalenia faktyczne na dowodach przedłożonych przez inwestora. Samodzielnie nie podjęły natomiast żadnych czynności mających na celu, po pierwsze, zebranie wszystkich dowodów istotnych w sprawie - jak np. opinia biegłego - a po wtóre, skonfrontowanie prezentowanych przez Stowarzyszenie poglądów z argumentacją inwestora. Temu zaś ostatniemu służy możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jeżeli więc skarżący zakwestionował uznanie niniejszego przedsięwzięcia za takie, które nie może znacząco oddziaływać na środowisko, to obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę było zbadanie tejże kwestii i ustosunkowanie się do niej, a nie jedynie poprzestanie na przywołaniu twierdzeń strony przeciwnej. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Nie obowiązuje też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 558/08). Zważyć nadto należy, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie - w świetle przywołanego powyżej § 4 rozporządzenia - było przeanalizowanie niniejszej inwestycji mając na względzie nie tylko równoważną moc promieniowania izotropowo dla planowanej pojedynczej anteny, ale także jej powiązanie z innymi, gdyż przedsięwzięcie to zakłada m.in. montaż sześciu anten sektorowych. Tymczasem organ oparł swoje przekonanie na przywoływanej "Kwalifikacji.." w której autor ograniczył się do oceny równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny sektorowej. Wskazanie mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla jednej anteny stanowi jednak tylko swoisty wycinek oceny, charakterystyki planowanej inwestycji, a zatem nie może zostać uznane za miarodajne. Tak ustalony stan faktyczny wyklucza bowiem możliwość trafnego zastosowania norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazania czy inwestycja ta znacząco oddziałuje na środowisko. Co więcej – organy w uzasadnieniu podjętych decyzji nie przedstawiły również motywów, dla których w ich ocenie, bezzasadnym było zsumowanie mocy wszystkich anteny przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo.

Wypada nadto wskazać, że jeżeli już organ uznał, że przedłożona kwalifikacja jest prawidłowa w świetle okoliczności faktycznych i mających zastosowanie regulacji prawnych, to winien to wyczerpująco uzasadnić, w szczególności ukazując dlaczego zasadnym było odmówienie racji twierdzeniom strony przeciwnej zawartym tak w opinii do projektu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. jak i złożonym odwołaniu. W niniejszej sprawie, organy nie uczyniły jednak zadość ciążącemu na nich obowiązkowi należytego umotywowania podjętej decyzji. Nie sposób bowiem przyjąć ogólnikowego twierdzenia - że niniejsza inwestycja nie należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż tak wynika to z dołączonej przez inwestora kwalifikacji – za dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 107 k.p.a. W tym kontekście uwzględnić należało, że nie tylko inwestor, ale i dopuszczone – postanowieniem Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. - na prawach strony Stowarzyszenie Ekologiczne "O.", ma prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno więc wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. W niniejszej sprawie niedopełnienie obowiązku uzasadnienia decyzji w sposób pozwalający na uznanie, że w toku prowadzonego postępowania organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej, stanowi nadto naruszenie art. 11 KPA.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał również wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art.15 KPA, który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Tymczasem z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, wywodząc, że odpowiadało ono obowiązującym przepisom i zgodne było z regulacjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisami odrębnymi oraz uznając jednocześnie, że argumenty polemiczne Stowarzyszenia odnoszące się do szkodliwości dla ludzi i środowiska są nietrafne. Powyższa argumentacja nie wydaje się być wystarczająca i przekonująca także i z tego względu, że w odwołaniu strona skarżąca przywołała szereg materiałów zawierających dane wymagające wiedzy specjalistycznej, co też winno uzasadniać przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Nie można zatem uznać, że postępowanie odwoławcze, które sprowadzało się w zasadzie tylko kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji i w konsekwencji powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji Prezydenta Ś. z dnia [...]r., zgodne było z przepisem z art. 15 k.p.a. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Także więc organ odwoławczy rozstrzygając merytorycznie sprawę ma nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności, ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ I jak i II instancji. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak aby organ odwoławczy takie postępowanie przeprowadził, co w konsekwencji poddaje pod wątpliwość zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, czy w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. planowane przedsięwzięcie wymaga, czy też nie, przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji w sprawie środowiskowej zgody na jego realizację. Powyższe naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w świetle przepis z art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 powyższej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, podejmie odpowiednie czynności prowadzące do ustalenia w sposób jednoznaczny, przy pomocy wszelkich możliwych środków dowodowych, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.