Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.4 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 8 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w rok 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy – dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 lutego 2018 r. nr [..] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 r. (dalej jako "uchwała").

Prokurator zaskarżył uchwałę w całości i zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) – dalej jako "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym;

- art. 4 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) – dalej jako "u.o.z.", oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także

§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej jako "Rozporządzenie ZTP", poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ w punktach 5 i 6 paragrafu 1 załącznika do uchwały treści przepisu u.o.z. w zakresie definicji "zwierzęta bezdomne" oraz "zwierzęta domowe".

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Zdaniem Skarżącego, do istotnych cech programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała posiada wszystkie cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo jej adresaci zostali określeni generalnie, a nałożone obowiązki i uprawnienia mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny – jednorazowy. Adresatami uchwały są bowiem właściciele zwierząt, organizacje pozarządowe i zakłady lecznicze. Jednocześnie uchwała ma charakter abstrakcyjny, gdyż z założenia obliczona jest na nieokreśloną liczbę właścicieli zwierząt, organizacji pozarządowych i zakładów leczniczych. Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skarżący przywołał m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17 i z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17.

W opinii Prokuratora, podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowi art. 11a u.o.z. Materia programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, przesądza o tym, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy

w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Prokurator stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.).

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Skutkiem braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Niepublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem Prokuratora, uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu braku jej ogłoszenia nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Odnosząc się do powtórzenia w zaskarżonej uchwale definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" Prokurator wskazał, że w przypadku, gdy określone pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy (w niniejszej sprawie w art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.o.z.), ponowne jego definiowanie w uchwale lub powtarzanie tego pojęcia w ślad za ustawodawcą stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony. Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może stać się przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela Rady Gminy.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Gminy w dniu 8 lutego 2018 r., a organ nadzoru - Wojewoda - nie wniósł do uchwały żadnych zastrzeżeń. Uchwała już kilka miesięcy funkcjonuje w obrocie prawnym i nie wzbudza kontrowersji w gminnej społeczności lokalnej.

W ocenie organu, uchwała weszła w życie z dniem podjęcia tj. 8 lutego 2018 r. Skargę zaś wniesiono 8 października 2018 r. (data wpływu do Urzędu Gminy) a więc po upływie terminu, o którym mowa w treści art. 53 § 3 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że Rada Gminy nie została przez Skarżącego wezwana do ewentualnego usunięcia naruszenia przepisów prawa przed wniesieniem skargi.

Organ nie podzielił argumentacji Skarżącego, co do trybu publikacji uchwały, jak i co do naruszenia obowiązku unikania w treści aktu powtórzeń ustawowych.

Organ wyjaśnił, że nadzór nad zgodnością uchwał rady gminy sprawuje Wojewoda, który nie zakwestionował zapisu uchwały o jej wejściu w życie z dniem podjęcia a zatem dopuścił do jej wprowadzenia do obrotu prawnego. O przypadku w tym zakresie, czy też niedopatrzeniu ze strony organu nadzoru mowy być nie może, zważywszy, że zapis o wejściu w życie tego typu uchwał akceptowany był w latach poprzednich.

Co do użycia w treści uchwały zawartych w ustawie zapisów dotyczących definicji "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" organ wskazał, że nie może to stanowić ewentualnego "istotnego" naruszenia prawa. Ze względów pragmatycznych i informacyjnych powtórzenie w uchwale ustawowych pojęć definicyjnych miało sprzyjać lepszej efektywności przyjętych przepisów, których adresatem jest lokalna społeczność gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916

i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 Rozporządzenia ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje

w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych

z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8).

W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia

30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444. W orzeczeniach tych podkreślano, że program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44).

Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się ku wskazanemu powyżej postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwał, podzielając w tym zakresie stanowisko Prokuratora.

Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.

Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy

o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Sąd stanął na stanowisku, że o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

Sąd stanął na stanowisku, że z uwagi na to, iż zaskarżona chwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

W odniesieniu do zarzuty naruszenia art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.o.z., art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia ZTP Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 952/15, LEX nr 2177559; z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 896/15, LEX nr 2168897; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122; czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Zasadę powyższą wyrażał § 77 ust. 4 uchwały Nr 47 Rady Ministrów z dnia

5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. z 1991 r. Nr 44,

poz. 310). Wprawdzie uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 120, poz. 1268), jednakże znalazła ona swoją kontynuację w § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia ZTP.

W myśl § 4 ust. 1 Rozporządzenia ZTP ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Z kolei § 118 powołanego Rozporządzenia stanowi, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (na podstawie art. 143 Rozporządzenia ZTP zasadę tę stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego).

W piśmiennictwie wskazuje się, że sformułowane w § 4 i § 118 Rozporządzenia ZTP zakazy mają na celu budowanie systemu prawnego w sposób spójny, czytelny, ułatwiający wyszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak prawo reguluje określoną kwestię. Dlatego też system prawny powinien być budowany od ogółu do szczegółu, a to oznacza, że na poziomie bardziej szczegółowym nie powtarza się już zasad wyczerpująco wyrażonych na poziomie bardziej ogólnym. Dotyczy to przede wszystkim aktów wykonawczych, ze względu na ich właśnie wykonawczy, a więc bardziej szczegółowy charakter. Jak bowiem zauważono w literaturze "powtórzenie przepisów ustawowych w rozporządzeniu powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu, przez co rozporządzenie traci swój wykonawczy charakter" (tak: K. Kaszubowski [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Wydawnictwo ABC 2003, s. 409).

Tym samym, naruszenie takiego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje do stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonego aktu prawa miejscowego, który powtarza regulację ustawową.

Zdaniem Sądu, zawarte w punktach 5 i 6 paragrafu 1 załącznika do uchwały definicje "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" nie powinny powielać definicji obowiązujących w dacie podjęcia tej uchwały w art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z., gdyż w przypadku zmiany treści tej ustawy program regulowałby odmiennie określone zagadnienia, co powodowałoby sprzeczność obu regulacji (tj. ustawy i uchwały).

Należy również podkreślić, że naruszenie zasady powielania w uchwale zapisów innych aktów powszechnie obowiązujących stanowi dodatkowo nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla prawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2239/17, LEX nr 2580171).

Odnosząc się do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu w przedmiocie przekroczenia przez prokuratora terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zarzut ten jest całkowicie bezzasadny.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Takim podmiotem jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. m.in. prokurator, który ponadto zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Należy wskazać, że art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 u.s.g., w zakresie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, czyli ustawy p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W art. 2 ustawy zmieniającej dokonano zmian w art. 101 ust. 1 u.s.g., który od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie zawiera wymogu skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 8 lutego 2018 r., a więc po wejściu w życie zmiany art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 u.s.g., co oznacza, że wniesienie skargi na tę uchwałę nie wymagało uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.