Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1895/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, 92 ust. 1, 95
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 83/16 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 83/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. J. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do załatwienia wniosku skarżącego K. J. z dnia [...] marca 1990 r. w terminie 30 dni. W punkcie II stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w K. dopuścił się bezczynności, natomiast w punkcie III stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie IV Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy.

K. J. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego z dnia [...] marca 1990 r. Skarga została poprzedzona zażaleniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. za pośrednictwem poczty elektronicznej platformy e-puap. Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że w sprawie prawa do lokalu mieszkalnego Komendant Powiatowy Policji pozostawał i nadal pozostaje w rażącej bezczynności, bowiem w zakresie konstytutywnego prawa do lokalu mieszkalnego, należnego z mocy przepisów prawa i wbrew obowiązkom określonych w normach prawnych, nie podejmuje żadnych działań lub czynności aby zaspokoić zgodnie z prawem potrzeby mieszkaniowe skarżącego, czy też nie informuje skarżącego o toku sprawy, jak i o jakichkolwiek okolicznościach mogących stanowić podstawę do naruszenia terminów określonych w art. 35 Kpa;

2) zobowiązanie skarżonego organu do obowiązku uznania prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego przydzielanego decyzją administracyjną z mocy przepisów z art. 2, 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i w tym zakresie szczególnego odesłania do norm prawnych regulujących takie sprawy dla policjantów w stanie spoczynku, w sposób prawem przewidziany dla funkcjonariuszy pozostających nadal w służbie czynnej, ze zważeniem, że prawo do lokalu przydzielonego w służbie czynnej w okresie spoczynku funkcjonariusza określono w odrębnym przepisie ustawy o Policji;

3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, względnie w okolicznościach zasadnych, przewlekłości postępowania, bowiem brak jakichkolwiek prawem nakazanych działań, czy też czynności zmierzających do załatwienia zgodnie z literą prawa sprawy prawa do lokalu mieszkalnego dla tej instancji jest bezsporny, dlatego też o zobowiązanie organu do podjęcia prawem nakazanych i określonych działań w celu zaspokojenia potrzeb w formie przydziału lokalu, a do tego czasu zrealizowania tego prawa podmiotowego w zastępczej formy rzeczonego prawa konstytutywnego;

4) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uwzględnienia w sprawie prawomocnego i merytorycznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn.. akt II SA/Wa 1032/08 oraz w tym zakresie uwzględnienie akt administracyjnych sprawy rozpoznanej tym wyrokiem sądowoadministracyjnym, które to wg. informacji z Komendy Wojewódzkiej Policji w K., ich oryginały są nadal przechowywane w Komendzie Głównej Policji, jednakże ich uwierzytelnione odpisy zostały z Komendy Wojewódzkiej Policji przekazane do Komendy Powiatowej Policji, a w razie braków w tej dokumentacji, zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do niezwłocznego podjęcia działań i czynności, aby akta sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzyskać i włączyć jako wymagalne z mocy prawa do akt sprawy związanej z prawem do lokalu mieszkalnego;

5) zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy i zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w K. do uwzględnienia w trybie art. 32 ustawy zasadniczej wykładni prawa z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w szczególności z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 245/06; z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 821/08; z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 525/07; z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1363/08; z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1363/13. Z ww. wyroków wynika, że prawo funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku do przydziału lokalu mieszkalnego celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest prawem konstytutywnym i wymagalnym, zatem jest konstytutywną formą działania organu w tego typie sprawach także w razie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, tj. nieprzydzielenia lokalu, lub nie wypłacenia pomocy finansowej na jego uzyskanie, w trybie normami prawa powszechnie obowiązującego nakazanej;

6) na podstawie art. 149 § 2 Ppsa o przyznanie od skarżonego organu sumę pieniężną w wysokości maksymalnej prawem określonej.

K. J. wyjaśnił, że jego skarga dotyczy niezałatwienia wniosku o przydzielenie celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z dnia [...] marca 1990 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K., który to wniosek wszczął postępowanie administracyjne. W toku tego postępowania skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku o oświadczenie mieszkaniowe i podjęte zostały działania zmierzające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w zastępczej formie prawa rzeczowego, tj. poprzez wypłacanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jako konstytutywnej formy zastępczej prawa do lokalu. Sprawa w związku z reorganizacją służb, zgodnie z art. 65 Kpa była przekazywana zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową, ostatecznie do ostatniego organu właściwego w służbie czynnej, a będącego właściwym również w stanie spoczynku, tj. do Komendanta Powiatowego Policji w K.

Skarżący oświadczył, że w związku ze złożonym wnioskiem o przydział lokalu, nie wydano żadnej decyzji o przydziale, odmowie przydziału lokalu, jak i innej czynności kończącej to postępowanie administracyjne, jak i nie był skarżący informowany o przyczynach zwłoki w przydzieleniu lokalu mieszkalnego mimo, że organ podjął czynności w sprawie cofnięcia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdzie podstawą cofnięcia jest wyłącznie utrata prawa do lokalu, a taka sytuacja nie zaistniała lub zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przydziałem lokalu mieszkalnego lub skorzystanie z pomocy finansowej na jego uzyskanie, co również nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, mimo przeszło 11-letniego okresu czasu przejścia w stan spoczynku i nadal istniejącego prawa do lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu [...] marca 1990 r. do ówczesnego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. wpłynął raport K. J. datowany na dzień [...] marca 1990 r., któremu nadano nr [...] oraz dołączono do akt mieszkaniowych. W aktach mieszkaniowych oraz aktach osobowych brak jest dokumentów, potwierdzających udzielenie wnioskującemu stosownej odpowiedzi.

W dniu [...] stycznia 1999 r. w miejsce Komendy Rejonowej Policji [...] (jednostki, która przejęła realizację zadań Urzędu Spraw Wewnętrznych w zakresie swojej właściwości terytorialnej) - w której był zatrudniony K. J., powstała Komenda Powiatowa Policji w K.. Skarżący z urzędu został przeniesiony do nowopowstałej jednostki, a Komendant Powiatowy Policji w K. stał się organem właściwym do realizacji przysługującego wówczas uprawnień do lokalu mieszkalnego.

Przez cały okres pełnienia służby przez K. J. w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w K. pozostawało wyłączenie 8 zasiedlonych lokali mieszkalnych w miejscowości [...]. Do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...] kwietnia 2005 r. stan faktyczny K. J. nie zmienił się, a w terminie późniejszym lokale te zostały przekazane do dyspozycji Starostwa Powiatowego. Będąc zwolnionym ze służby w Policji K. J. zachował prawo do przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby tj. w wymiarze 3 norm zaludnienia. W przypadku braku lokalu zamiennie przysługiwało prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Pomoc finansowa była i jest świadczeniem jednorazowym i przyznawana jest na wniosek osoby zainteresowanej.

Kwestia bezczynności w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego była przedmiotem korespondencji skierowanej do Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w K., gdzie pismem [...] z dnia [...] września 2016 r. pouczono skarżącego o możliwości ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Nadmieniono, że złożony w dniu [...] marca 1990 r. raport do ówczesnego Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. - był jedynym wnioskiem złożonym przez K. J. w tym zakresie. Przez cały okres pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. jak i w terminie późniejszym, K. J. nie składał ponownego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego ani o przyznanie pomocy finansowej.

Komendant Powiatowy Policji w K. wskazał, iż nie dysponuje żadnymi zasobami mieszkaniowymi, nie jest więc możliwy przydział lokalu mieszkalnego w "naturze", a tym samym organ ten nie pozostaje z bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając zaskarżony wyrok wskazał, iż z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący złożył wniosek o przyznanie mu lokalu mieszkalnego.

W dacie wniesienia tego wniosku obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181). Zgodnie z art. 80, art. 86 i art. 87 ww. ustawy przyznawanie funkcjonariuszowi Urzędu Spraw Wewnętrznych lokalu mieszkalnego następowało na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym wniosek skarżącego z dnia [...] marca 1990 r. zatytułowany jako "Raport dot. mieszkania droga służbowa" musiał zostać formalnie rozpoznany i nie można było go pozostawić bez nadawania mu formalnego biegu.

Jak jednak wynika z akt sprawy, mimo zarejestrowania tego wniosku, wniosek ten nie został rozpoznany ani w ten sposób, że została wydana decyzja o przyznaniu lokalu mieszkalnego, ani też nie wydano decyzję o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego.

Sąd wskazał, iż następnie z dniem 10 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179), która również regulowała w art. 88-98 zagadnienia związane z przyznawaniem lokali mieszkalnym policjantom. Skarżący pracował bowiem do dnia [...] kwietnia 2005 r. w Policji. Także i ta regulacja przewidywała i nadal przewiduje wydanie decyzji administracyjnej przydzielającej policjantowi lokal mieszkalny. Jeżeli wprost z ustawy wynika, że zaakceptowanie wniosku policjanta dotyczące przydzielenia lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tym bardziej w sytuacji odmowy uwzględnienia takiego wniosku należy wydać decyzję administracyjną. Podanie o przydział lokalu mieszkalnego wszczęło postępowanie administracyjne. Tylko w ten sposób będą należycie chronione prawa policjanta. Od decyzji organu pierwszej instancji służy odwołanie do organu drugiej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Gdyby wniosek policjanta o przydział lokalu mieszkalnego nie był załatwiany w drodze decyzji administracyjnej, wówczas stanowiłoby to przyznanie policjantowi nieidentycznych form ochrony jego prawnie chronionego interesu. Oto bowiem w drodze decyzji administracyjnej byłby przyznawany lokal mieszkalny i od takiej decyzji także policjant mógłby wnieść odwołanie. Natomiast odmowa przyznania takiego lokalu nie mając formy decyzji administracyjnej, nie mogłaby być tak skutecznie zaskarżona i poddana jakiejkolwiek ocenie legalności odmowy przyznania lokalu mieszkalnego, a sam policjant nie mógłby skutecznie kwestionować zaistnienia przesłanek np. z art. 95 ustawy o Policji przewidujących odmowę przydzielania policjantowi mieszkania. To przede wszystkim w przypadku braku przyznania stronie wnioskowanego przez nią dobra (w tej sprawie przydziału lokalu mieszkalnego) należy dokonać takiej wykładni przepisów prawa, które pozwoliłyby na merytoryczną weryfikację takiej odmowy. Taki tryb uruchamia wydanie decyzji o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego.

Jak wynika z akt tej sprawy, wniosek skarżącego w ogóle nie był formalnie rozpoznany. Okoliczność przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego nie może stanowić przesłanki do braku podstaw do oceny bezczynności w rozpoznaniu wcześniejszego wniosku skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego.

W sprawie skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy taka bezczynność miała miejsce i czy bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa. Ocena tej kwestii wymaga przedstawienia czynności podejmowanych w sprawie przez organ.

Jak przy tym wskazuje sam skarżący, zarzucany przez niego stan bezczynności datuje się od dnia [...] marca 1990 r. Nie ulega wątpliwości, że dopiero od dnia [...] stycznia 1999 r. tj. z chwilą utworzenia komend Powiatowych Policji, Komendant Powiatowy Policji był bezczynny. Nie obciąża bezczynnością Komendanta Powiatowego Policji stan od dnia [...] marca 1990 r. do końca grudnia 1998 r., a to dlatego, że wówczas inny organ Policji był właściwy do załatwienia wniosku.

Wobec Komendanta Powiatowego Policji bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego trwa więc od [...] stycznia 1999 r., czyli przez okres ponad 17 lat. Bezczynności tej nie przerwały ani pisma ani stanowisko Komendanta Powiatowego Policji podejmowane w dniach [...] sierpnia 2016 r., [...] listopada 2016 r. ani też stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2016 r. Pisma te stanowiły bowiem uzasadnienie braku przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego i akcentowały zarówno okoliczność, że w 1990 r. ówczesne organy służb bezpieczeństwa nie posiadały wolnych lokali mieszkaniowych jak i w okresie późniejszym takich wolnych lokali organy Policji nie posiadały. Tak podnoszone okoliczności są zdecydowanie przedwczesne w tej sprawie. Ta sprawa nie dotyczy bowiem zasadności lub braku zasadności przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego, ale bezczynności organu Policji w zakresie załatwienia wniosku skarżącego dotyczącego przydzielenia lokalu mieszkalnego. Sama bezczynność została zaskarżona a nie to, czy należało skarżącemu lokal mieszkalny przyznać czy też nie było takiej możliwości. Organ Policji (a do [...] maja 1990 r. organ ówczesnych służb bezpieczeństwa) przestałby być bezczynne, gdyby wniosek skarżącego z dnia [...] marca 1990 r. został formalnie rozstrzygnięty, a więc wydana byłaby decyzja o przydzieleniu lokalu mieszkalnego lub decyzja o odmowie przydzielenia takiego lokalu, ewentualnie w innych sposób formalny wniosek ten byłby rozpoznany (np. decyzją o umorzeniu postępowania). Sąd w tej sprawie nawet nie wnika, jak należało wniosek skarżącego z dnia [...] marca 1990 r. rozpoznać a jedynie wskazuje, że nie można było tego wniosku pozostawić bez rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Powiatowy Policji w K. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 Ppsa poprzez jego błędne niezastosowanie i art. 149 § 1 PSA poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu Komendanta Powiatowego Policji w K. nie można było zarzucić bezczynności w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie określonych świadczeń finansowych, w konsekwencji czego np. przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego zwalnia właściwego komendanta policji (czy ministra właściwego do sprawy wewnętrznych) z obowiązku wydawania decyzji o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi na bezczynność oraz o zasądzenie od skarżącego K. J. na rzecz Komendanta Powiatowego Policji w K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1a i § 2 Ppsa poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w analizowanej sprawie nie można mówić o tym, iż bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że skarżącemu należy przyznać jakąkolwiek sumę pieniężną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy wnosząc o uchylenie wyroku w tej części i o zasądzenie od skarżącego K. J. na rzecz Komendanta Powiatowego Policji w K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant podniósł m. in., że niewątpliwie prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni się służbę, lub w miejscowości pobliskiej jest jednym z podstawowych praw funkcjonariusza policji. Z przedmiotowym prawem związane są inne, zastępcze w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego, formy pomocy finansowej dla funkcjonariusza, w szczególności jest to prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego na wolnym rynku oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle powyższego realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza policji może nastąpić poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie wskazanych wyżej świadczeń finansowych. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z zasobów, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W konsekwencji np. przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego zwalnia właściwego komendanta policji (czy ministra właściwego do sprawy wewnętrznych) z obowiązku wydawania decyzji o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd - w sposób błędny - nie ustalił charakteru prawnego pism Komendanta Powiatowego Policji w K. kierowanych do skarżącego w związku ze złożonym wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie pisma Komendanta Powiatowego Policji w K. kierowane do skarżącego posiadały cechy decyzji administracyjnej - zawierały bowiem oznaczenie organu, wskazywały adresata, zawierały rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "Ppsa" skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany

podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 151 Ppsa poprzez jego błędne niezastosowanie i art. 149 § 1 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu Komendanta Powiatowego Policji w K. nie można było zarzucić bezczynności w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że powyższe przepisy art. 149 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 1595/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn.. akt I OSK 1596/14; z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn.. akt I OSK 638/14 – publ. CBOSA).

W skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym wyżej zarzutem powołano się na naruszenie prawa materialnego, art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu tego, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie określonych świadczeń finansowych, w konsekwencji czego np. przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego zwalnia właściwego komendanta policji (czy ministra właściwego do sprawy wewnętrznych) z obowiązku wydawania decyzji o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 - obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 – dalej jako "ustawa o Policji"), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (publ. CBOSA), że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji - oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...] kwietnia 2005 r. K. J. pobierał przyznany mu decyzją równoważnik pieniężny za braku lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny w sposób oczywisty ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

Jak wskazał Naczelnego Sąd Administracyjnego w powołanej uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarżący kasacyjne nie pozostawał w bezczynności. Organ rozpoznał wniosek z dnia [...] marca 1990 r. o przydział lokalu mieszkalnego. Bowiem z uwagi na brak lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, przyznał K. J. równoważnik pieniężny za brak lokalu.

Za powyższym stanowiskiem przemawia także uregulowanie zawarte w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten wskazuje podstawy do wydawania decyzji administracyjnych odmawiających funkcjonariuszowi przydzielenia lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z jego treścią lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

Z brzmienia przepisu art. 95 ust. 1 wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Gdyby ustawodawca pragnął rozszerzyć zakres przesłanek, od których uzależnione jest wydanie decyzji odmownej, to wprost przewidziałby to w przepisie art. 95 (chociażby poprzez użycie określenia "w szczególności") lub w innych przepisach ustawy.

Ze względu na szczególny charakter wyżej wskazanych przepisów, regulujących uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania lokalu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, niedopuszczalne są zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek do wydawania decyzji odmawiających funkcjonariuszowi przydzielenia lokalu mieszkalnego.

Przypomnieć należy, że celem przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Tymczasem, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, wydanie przez organ decyzji odmawiającej przyznania lokalu, w sytuacji gdy nie dysponuje on żadnymi lokalami mieszkalnymi (jak w niniejszej sprawie) zmuszałoby funkcjonariuszy ubiegających się o przydział lokalu do złożenia kolejnego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego - tylko wówczas policjant mógłby liczyć, że otrzyma przydział lokalu, który pojawił się w dyspozycji organu po wydaniu uprzednio decyzji negatywnej. Wskazać bowiem należy, że zarówno § 6 obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170), jak i § 6 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M. P. nr 76, poz. 707) uzależniają wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego od złożenia przez funkcjonariusza pisemnego wniosku.

Przyjęcie koncepcji wskazanej przez Sąd pierwszej instancji mogłoby także doprowadzić do znacznego wydłużenia okresu oczekiwania na wydanie decyzji o przydziale lokalu. Kolejność przydziału lokali mieszkalnych policjantom uzależniona jest bowiem miedzy innymi od czasu oczekiwania przez funkcjonariuszy na przydział lokalu, a więc od daty złożenia wniosku (§ 1 cyt. rozporządzenia i § 7 ust. 1 pkt 1 cyt. zarządzenia).

W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 Ppsa. Stwierdzając, że organ nie dopuścił się bezczynności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.