Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2069/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 54/15 w sprawie ze skargi L..P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz L..P. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 54/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L.P. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Białostocki, po rozpatrzeniu wniosku L.P. z dnia 31 lipca 2006 r., decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu nr [...] położone w G. gm. Supraśl, przejęte z mocy prawa na własność Gminy Supraśl w wyniku podziału dokonanego na wniosek ich właściciela. Działki gruntu nr [...] wydzielone zostały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Supraśla z dnia 3 września 1994 r., która stała się ostateczna w dniu 20 września 1994 r., natomiast działka gruntu nr [...] wydzielona została w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Supraśla z dnia [...], która stała się ostateczna w dniu 12 lipca 1995 r.

Odmowę ustalenia odszkodowania organ uzasadnił przedawnieniem roszczenia odszkodowawczego w ramach art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie oraz w orzecznictwie, w myśl których, w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając argumentację o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego. Organ II instancji wskazał, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przedawnia się z upływem dziesięciu lat od dnia, w którym stało się wymagalne, czyli od dnia kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia wierzytelności. W sprawie przedmiotowej, od chwili kiedy roszczenie stało się wymagalne do chwili złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, upłynęło więcej niż dziesięć lat, dlatego nastąpiło przedawnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L.P. podniosły, iż w sprawie o odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność gminy nie stosuje się art. 117 i następne Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, dlatego decyzje organów administracji obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 5 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo wskazano, że w decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości orzeczono przejście działek przeznaczonych pod budowę ulicy na własność Gminy Supraśl za odszkodowaniem, którego wysokość zostanie ustalona w odrębnej decyzji. Decyzji o odszkodowaniu nigdy jednak nie wydano, a powinna ona być elementem decyzji o wywłaszczeniu. Skarżące wskazały również na poinformowanie ich przez organ I instancji w piśmie z dnia 4 grudnia 2006 r., że roszczenia o odszkodowanie za przejęte nieruchomości nie ulegają przedawnieniu. Ponadto, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powinny być wydane przez rejonowy organ administracji rządowej, a nie przez Urząd Miasta i Gminy Supraśl.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi L.P. kwestionujących przedawnienie roszczenia, uznał skargę za niezasadną, ponieważ zastosowanie w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne) było zasadne, skoro odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. Sąd wskazał na dominację w literaturze poglądu, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe były traktowane w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Nadto Sąd stwierdził, że skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w dniu 31 lipca 2006 r., to powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołał się na art. 233 tej ustawy, który nakazuje w sprawach rozpoczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, prowadzić postępowanie na podstawie przepisów tej ustawy. Na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala się w drodze uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości a organem. Jeżeli uzgodnienia te nie przyniosą efektu, to wtedy można przystąpić do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie stosowanym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ustalania odszkodowania w trybie uzgodnień świadczy zatem – w ocenie Sądu - o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, a tym samym o możliwości zastosowania przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej L.P. od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia [...]. Jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 7, art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w związku z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastosowaniem także przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych.

Także nieuzasadnionymi okazały się być zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 i art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, jako odnoszące się do spraw cywilnych.

Za uzasadniony uznano natomiast zarzut skargi kasacyjnej błędnego (tj. niewłaściwego) zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 117 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości.

NSA podkreślił przejęcie spornych nieruchomości przez gminę z mocy prawa, wskutek ich podziału. Przejęcie następowało za odszkodowaniem, które miało mieć charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności części jego gruntu. Takie odebranie miało charakter publicznoprawny, następowało bowiem z mocy samego prawa. Pozbawione było cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli właściciela nieruchomości poddanej podziałowi, jak i niezależnie od woli gminy, która z mocy prawa uzyskiwała własność wydzielonych pod drogi działek.

Zdaniem NSA, administracyjnoprawnego charakteru uprawnienia odszkodowawczego nie zmienia obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 tej ustawy. Wynika z niego bowiem, iż za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Nadto NSA stwierdził: "O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia uzgodnień także w zakresie innych okoliczności dotyczących odszkodowania, jednakże taki zakres uzgodnień może być wynikiem woli stron, w tym strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Poza natomiast wolą strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania pozostaje samo przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną.

Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również więc obecnie, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami".

Sąd II instancji w podsumowaniu swoich rozważań wskazał, że o ile zasadą jest przedawnianie się uprawnień majątkowych w prawie cywilnym zgodnie z art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu jedynie wówczas, gdy to zostało wyraźnie określone w ustawie. Wskazał przykłady takich regulacji podkreślając, że w sytuacji dochodzenia odszkodowania za odjęcie własności gruntu wydzielonego pod drogi przy podziale nieruchomości - takiego uregulowania nie ma zarówno w obowiązującej obecnie ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawie poprzednio obowiązującej (z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Stąd przepis art. 117 Kodeksu cywilnego nie miał zastosowania i błędem było zarówno stanowisko Sądu I instancji, jak i decyzji wydanych w stadium administracyjnym.

Na skutek powyższego wyroku organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas którego uczestnik postępowania – Gmina Supraśl poinformowała, że odszkodowanie za sporne nieruchomości zostało wypłacone w 1994 r. oraz w 1995 r. Organ I instancji przeprowadził dowody z dokumentów, ekspertyzy grafologicznej oraz przesłuchał świadków i w dniu 25 lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą odszkodowania żądanego w przedmiotowej sprawie. Uznał, że "zgromadzone w sprawie dokumenty i materiały, protokoły z zeznań świadków, opinia biegłego grafologa wskazują, że odszkodowanie za działki nr [...] zostało ustalone protokołem z dnia 12 grudnia 1994 r. i wypłacone na rzecz L.R.P., natomiast za działkę nr [...] protokołem z dnia 6 maja 1996 r. i wypłacone na rzecz R.P." (k. 342 akt adm.). Ta decyzja oraz dwie następne identycznej treści (negatywnej dla wnioskodawczyni) tj. decyzja z dnia 25 maja 2012 r. (k. 394 akt adm.) oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r. (k. 434 akt adm.) zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym, bowiem Wojewoda dostrzegał potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...](k. 455 akt adm.) Starosta Białostocki z powołaniem się na art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki nr [...] położone w G., przejęte na własność Gminy Supraśl w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania od jego początku i uznał, że odszkodowanie za działkę nr [...] zostało ustalone protokołem z dnia 6 maja 1996 r. i wypłacone, czego dowodem jest pieczątka z adnotacją "zapłacone czekiem ...", a przesłuchani świadkowie – ówcześni pracownicy Urzędu Gminy potwierdzili taki sposób wypłat. Także, powołując się na protokół z dnia 12 grudnia 1994 r. i zeznania świadków: X.Y., ustalono wypłatę odszkodowań za pozostałe działki (nr [...]). Ustalenia powyższe stanowiły podstawę decyzji odmownej.

Od powyższej decyzji L.P. oraz pozostałe wnioskodawczynie wniosły odwołanie, domagając zmiany decyzji odmownej i uwzględnienia wniosku bądź wydania decyzji kasacyjnej.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Powołał się na wiążący organy wyrok NSA wydany w sprawie I OSK 335/08 w zakresie przedawnienia oraz wskazania przepisów mających w sprawie zastosowanie. Przytoczył stanowisko NSA, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r., na podstawie art. 241 ust. 1 w związku z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy uznać za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt 4 i art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie. Wyłożył, że do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ustawy z 1985 r. stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie zgodnie z pierwszym przepisem, na pierwszym miejscu znajduje się ustalenie odszkodowania w trybie uzgodnienia między właścicielem a organem. Dopiero jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis zaś art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Oceniając krytycznie zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Wojewoda podzielił ocenę materiału dowodowego i ustalenia organu I instancji. Skonstatował, że dokumenty oraz pozostałe dowody w sprawie, w tym zeznania świadków potwierdzają, że wysokość odszkodowania została uzgodniona pomiędzy dotychczasowymi właścicielami a właściwym organem. W takiej sytuacji, przy pozytywnym wyniku uzgodnień, bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za sporne nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał bowiem zastosowania.

W skardze na powyższą decyzję L.P. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich pominięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu postanowienia o ustaleniu odszkodowania; 2) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że za przedmiotowe nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; 3) art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie; 5) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezgromadzenie - w sposób wyczerpujący - materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej, jej oceny oraz podjęcie decyzji administracyjnej, w szczególności niewyjaśnienie dokładnej oceny stanu faktycznego w zakresie czy pomiędzy stronami wszczęte zostały rokowania, w jakiej dacie pomimo, iż przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie przedmiotem oceny organu, a niedokonanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy uniemożliwia wydanie orzeczenia w sprawie; 6) art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, co dało podstawę do jego umorzenia; 7) błędne ustalenia dotyczące wypłaty odszkodowania, nie poparte treścią materiału dowodowego w sprawie; 8) błędne ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i uznanie, że okoliczność ta została stwierdzona wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08, podczas gdy przedmiotem opisanego postępowania NSA była okoliczność przedawnienia roszczeń o przedmiotowe odszkodowanie; 9) błędne ustalenia w zakresie wszczęcia, przebiegu i wyniku rokowań pomiędzy stronami w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącym kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie oceniając zarzuty jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., i stwierdził, że w sprawie niniejszej warunki tej regulacji prawnej nie zostały naruszone. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 NSA wypowiedział się jedynie w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.; Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oraz zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., z mocy przepisu przejściowego art. 233 tej ustawy.

Ta ocena prawna została uwzględniona w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, która nie jest korzystna dla skarżących nie z powodu przedawnienia (jak uchylona przez NSA pierwsza decyzja), ale wobec późniejszego, po wyroku NSA uznania, iż doszło do ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd I instancji podał, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym wcześniej w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zasada związania oceną prawną zawartą w wyroku NSA wydanym w sprawie niniejszej, zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie została złamana, skoro organ prowadził postępowanie w trybie i w oparciu o przepisy wskazane przez NSA, w szczególności przyjmując za podstawę art. 98 ust. 3 u.g.n. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z interpretacją art. 98 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną przez NSA w powołanym, wiążącym wyroku, gdzie NSA wskazał, że wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a właścicielem nieruchomości dzielonej, który utracił przejęty z mocy prawa pod drogi grunt. NSA nie przesądził, czy w sprawie są spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Nie przesądził czy została uzgodniona wysokość należnej za utracone prawo własności kwoty. Spełnienie lub nie przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. miały zbadać (i zdaniem Sądu uczyniły to) organy administracyjne po uchyleniu pierwszych wydanych w sprawie decyzji – Starosty z dnia [...] a Wojewody z dnia [...].

Sąd I instancji wskazał, że nie jest sporny fakt wydania decyzji o podziale nieruchomości pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie jest sporne, że decyzja ta nie zawierała orzeczenia w przedmiocie wysokości odszkodowania. Jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego i treść przepisu art. 233 u.g.n., miał w sprawie zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n.), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, podlega ono ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek.

Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnym z doktryną uważa się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań, ponieważ stanowi to rażące naruszenie jednoznacznie sformułowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Zatem organy rozpoznające złożony wniosek o przyznanie odszkodowania za przejęty pod drogi grunt miały obowiązek badania w pierwszej kolejności czy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania przed złożeniem wniosku.

Tak, w ocenie tego Sądu, uczyniły organy w sprawie niniejszej, w zgodzie z oceną prawną NSA zawartą w wyroku w sprawie I OSK 335/08 oraz treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. Skład orzekający podzielił ocenę organów obydwu instancji co do ustalenia, iż do stosownych uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wszystkie wyszczególnione przez strony działki doszło. Oceny tej oraz zgromadzenia materiału dowodowego organy dokonały w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i zarzuty skargi w tym zakresie (nr 2, 5, 7, 9) nie są uzasadnione. Przede wszystkim prawidłowo za podstawę ustaleń przyjęto dowody z dokumentów, które oceniono przy wykorzystaniu dowodu z zeznań świadków oraz ekspertyzy grafologa.

W teczce "akt wypożyczonych z Urzędu Miejskiego w Supraślu" znajdują się dokumenty, z których wynika, że: R.P. i L.P. w dniu 18 sierpnia 1994 r. złożyli wniosek o podział działki nr [...] w Grabówce (k. 224 akt adm. zawierających oryginały dokumentów); decyzją z dnia 3 września 1994 r. (k. 217) zatwierdzono podział ze stwierdzeniem: "Stwierdzam, że grunty przeznaczone pod budowę nowo projektowanej ulicy wydzielono z nieruchomości objętej jako działki nr [...] o pow. 825 m2, [...] o pow. 435 m2, [...] o pow. 810 m2 z mocy postanowień art. 10 ust. 5 cyt. na wstępie ustawy przechodzą na własność Gminy Supraśl po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją"; w dniu 7 października 1994 r. małżonkowie Pankiewicz złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania m.in. z tytułu podziału działki nr [...] (k. 221). Na wniosku tym znajduje się na pierwszej stronie adnotacja "opłata na odwrocie", a na odwrocie, za znakami opłaty skargowej dopisano numery decyzji, działek i ich powierzchnie (w tym nr [...]) a pod powierzchnią działek napis "20 000x"; z dnia 12 grudnia 1994 r. pochodzi "protokół w sprawie odszkodowania" (k. 220 akt adm.), z którego wynika ustalona wartość odszkodowania za działki nr [...] w kwocie 41 400 000 zł, tj. po 20 000 zł za 1 m2 gruntu, którą to kwotę małżonkowie P. zaaprobowali, o czym świadczy końcowy fragment protokołu oraz złożone ich podpisy i pieczątka oraz podpis Burmistrza Miasta i Gminy Supraśl I.R.; z dnia [...] pochodzi wniosek małżonków P. o podział działki nr [...] w G. (k. 107);

- w dniu 27 czerwca 1995 r. została wydana decyzja podziałowa (k. 103) ze stwierdzeniem, tak jak w decyzji z dnia [...], wyżej zaprezentowanej, wydzielenia działki w tym wypadku nr [...] pod drogę, przejścia jej na własność Gminy za odszkodowaniem, które zostanie ustalone odrębną decyzją; w dniu 8 września 1995 r. wpłynęło do Urzędu Gminy podanie o wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...] (k. 100), na które udzielono odpowiedzi, iż budżet na 1995 r. został rozdzielony, wobec czego podanie będzie rozpatrywane w 1996 r. (k. 99); w dniu 24 kwietnia 1996 r. R.P. został poproszony o zgłoszenie się do Urzędu Gminy w dniu 6 maja 1996 r. w celu ustalenia wysokości odszkodowania (k. 98); z dnia 6 maja 1996 r. pochodzi protokół w sprawie odszkodowania za działkę nr 26/51 (k. 97), z którego wynika ustalone odszkodowanie w kwocie 3 297 zł, tj. po 3 zł za 1 m2 przyjęte przez R. P. i podpisane "P." i przez Burmistrza oraz adnotacja: "zapłacono czekiem nr [...].".

Nadto Sąd I instancji podał, że przesłuchani świadkowie (ówczesny Burmistrz oraz pracownicy Urzędu) potwierdzili wynikające z dokumentów zasady ustalania i realizacji odszkodowań wskazując, że w Urzędzie nie było kasy – dlatego wypłat dokonywano czekiem lub przelewem. Opisali obieg dokumentów. Aczkolwiek konkretnych okoliczności spraw dotyczących żądań w sprawie niniejszej świadkowie nie pamiętali (co usprawiedliwia upływ czasu), to zeznania świadków – tak jak prawidłowo oceniły organy – potwierdziły okoliczności procedur wynikające z dokumentów dotyczących odszkodowania za sporne działki. Wszystkie te dowody łącznie oceniane dawały, zdaniem Sądu I instancji, podstawę do ustalenia w zaskarżonej decyzji, iż w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Sąd ten zaznaczył, że chociaż L.P. kwestionowała autentyczność podpisów na protokołach w sprawie ustalenia odszkodowania, a R.P. zmarł w dniu 3 lipca 2002 r. przed wszczęciem niniejszego postępowania, to wątpliwość tę usuwa ekspertyza grafologa potwierdzająca autentyczność podpisów (k. 322 tom II akt adm.).

Wobec danych wynikających z zebranych w sprawie dowodów dokonana ich ocena nie budzi wątpliwości Sądu, jak i wyprowadzony wniosek co do dokonania ustaleń przez zainteresowane strony w zakresie wysokości odszkodowania za działki nr [...] w G. Nie budzi wątpliwości tego Sądu, wbrew zarzutom skargi, konstatacja organu odwoławczego, iż w tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym – na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że zawarto uzgodnienie dotyczące wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania, bowiem sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty.

W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, Wojewoda Podlaski dokonał prawidłowej oceny prawnej i zarzut skargi obrazy art. 105 § 1 k.p.a. uznać należało za bezzasadny.

Na marginesie Sąd dodał, że kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była obojętna. W postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości dochodzenia realizacji (wypłaty) ustalonego odszkodowania, w tym zakresie brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Dla potrzeb sprawy niniejszej istotne było wyjaśnienie, czy pierwszy etap trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zrealizowany, czy nie. W przypadku pozytywnej odpowiedzi nie zachodziła możliwość prawna orzekania decyzją administracyjną w sprawie wysokości odszkodowania.

W skardze kasacyjnej, L.P. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na:

1) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich pomięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 w/w ustawy poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o "uwłaszczeniu" postanowienia o ustaleniu odszkodowania;

2) przepisów art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie, że za przedmiotowe nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem;

3) art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4) art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niezgromadzenie - w sposób wyczerpujący - materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej, jej oceny oraz podjęcie decyzji administracyjnej, w szczególności niewyjaśnienie dokładnej oceny stanu faktycznego w zakresie czy pomiędzy stronami wszczęte zostały rokowania, w jakiej dacie, pomimo iż przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie przedmiotem oceny organu i niezawarcie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy uniemożliwia wydanie orzeczenia w sprawie;

6) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, co dało podstawę do jego umorzenia;

7) błędne ustalenia dotyczące wypłaty stronie odszkodowania, nie poparte treścią materiału dowodowego w sprawie;

8) błędne ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i uznanie, że okoliczność ta została stwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. I OSK 335/08, podczas gdy przedmiotem w/w opisanego postępowania NSA była okoliczność przedawnienia roszczeń o przedmiotowe odszkodowanie;

9) błędne ustalenia w zakresie przebiegu wszczęcia, przebiegu i wyniku rokowań pomiędzy stronami w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi co do jej istoty oraz przyznanie skarżącym kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z owym przepisem prawa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sprawie niniejszej warunki tej regulacji prawnej nie zostały naruszone. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 wydanym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się jedynie w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oraz zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., z mocy przepisu przejściowego art. 233 tej ustawy.

Ta ocena prawna została uwzględniona w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji i prawidłowo zaakceptowana przez Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę. Decyzja ta nie jest korzystna dla skarżących nie z powodu przedawnienia, ale wobec późniejszego, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznania, iż doszło do ustalenia wysokości odszkodowania.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym wcześniej w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasada związania oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie niniejszej nie została naruszona, skoro organ prowadził postępowanie w trybie i w oparciu o przepisy wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny, w szczególności przyjmując za podstawę art. 98 ust. 3 u.g.n. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z interpretacją art. 98 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym, wiążącym wyroku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wysokość odszkodowania ustalana jest w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami zobowiązanym do wypłaty odszkodowania a właścicielem nieruchomości dzielonej, który utracił przejęty z mocy prawa pod drogi grunt. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czy w sprawie są spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Nie przesądził czy została uzgodniona wysokość należnej za utracone prawo własności kwoty odszkodowania. Spełnienie lub nie przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. miały zbadać, i uczyniły to, organy administracyjne po uchyleniu pierwszych wydanych w sprawie decyzji – Starosty z dnia 14 czerwca 2007 r. a Wojewody z dnia 18 lipca 2007 r.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich pomięcie, w szczególności przepisów art. 10 ust. 5, art. 53 ust. 1 pkt. 4 i art. 55 ust. 1 ww. ustawy poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o "uwłaszczeniu" postanowienia o ustaleniu odszkodowania. Zauważyć należy, że już w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy art. 7, art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mają w sprawie zastosowania, ponieważ ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Z tych względów ustawa ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów nie mógł także mieć w sprawie zastosowania przepis art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże na podstawie art. 153 P.p.s.a. zarówno organy ponownie rozpatrujące sprawę, jak i sądy.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno art. 98 ust. 3 u.g.n., jak i art. 233 tej ustawy. Prawidłowo zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że nie jest w sprawie sporny fakt wydania decyzji o podziale nieruchomości pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie jest także sporne, że decyzja ta nie zawierała orzeczenia w przedmiocie wysokości odszkodowania. Jednak z uwagi na zmianę stanu prawnego i treść przepisu art. 233 u.g.n., miał w sprawie zastosowanie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Stanowi on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n.), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, podlega ono ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnym z doktryną uważa się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia uprzednich rokowań, ponieważ stanowi to rażące naruszenie jednoznacznie sformułowanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. Zatem organy rozpoznające złożony wniosek o przyznanie odszkodowania za przejęty pod drogi grunt miały obowiązek badania w pierwszej kolejności czy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania przed złożeniem wniosku.

Prawidłowo też zauważa Sąd I instancji, że tak też uczyniły organy w sprawie niniejszej, w zgodzie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wydanym w sprawie wyroku sygn. I OSK 335/08 oraz zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, prawidłowo w sprawie ustalono, że do stosownych uzgodnień co do wysokości odszkodowania za wszystkie wyszczególnione przez strony działki doszło. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oceny tej oraz zgromadzenia materiału dowodowego organy dokonały w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, w związku z czym podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że prawidłowo za podstawę ustaleń w tej mierze przyjęto dowody z dokumentów, które oceniono przy wykorzystaniu dowodu z zeznań świadków oraz ekspertyzy grafologa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia, że w odniesieniu do wszystkich działek objętych wnioskiem doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Trafnie w tej sytuacji Sąd ten przyjął za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w związku z powyższym brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n., a konsekwencją ustalenia w toku postępowania o wypłatę odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości wydzielone w trybie podziału, że zawarto uzgodnienie dotyczące wysokości odszkodowania, jest umorzenie postępowania. Sprawa bowiem nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. W tym zakresie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. uznać należało za chybiony.

Zauważyć przy tym należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Za trafny jednak uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w części dotyczącej żądania wypłaty odszkodowania. Zauważyć należy, że we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie skarżące domagały się ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte na własność Gminy S. m.in. decyzjami nr [...], twierdząc, że odszkodowanie to nigdy nie zostało wypłacone. Rozpatrując sprawę Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł powyższą okoliczność, jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była obojętna. Stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości dochodzenia realizacji (wypłaty) ustalonego odszkodowania, w tym zakresie brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie tego Sądu, dla potrzeb sprawy niniejszej istotne było wyjaśnienie, czy pierwszy etap trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. został zrealizowany, czy nie. W przypadku pozytywnej odpowiedzi nie zachodziła możliwość prawna orzekania decyzją administracyjną w sprawie wysokości odszkodowania.

Wskazać tymczasem należy, że zgodnie z art. 132 u. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W wyroku z dnia 20.01.2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami: ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy : formy decyzji administracyjnej." (https://cbois.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu I instancji, kwestia wypłacenia lub nie, ustalonego odszkodowania, dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie była obojętna. Kwestia ta wymaga oceny i wyjaśnienia, skoro we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie skarżące domagały się ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte na własność Gminy S. m.in. decyzjami nr [...], twierdząc, że odszkodowanie to nigdy nie zostało wypłacone. Oceny tej ze strony Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zabrakło, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w części dotyczącej wypłaty odszkodowania i skutkuje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni czy organy rozpoznające sprawę wyjaśniły i ustaliły, czy odszkodowanie za działki przejęte na własność Gminy Supraśl m.in. decyzjami nr [...], zostało skarżącym, bądź ich poprzednikom prawnym wypłacone oraz, czy organy orzekły o całości zgłoszonego w sprawie wniosku skarżących.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 180 zł wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżących ustanowionego w sprawie za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie, przyznanego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.), kwota 100 zł stanowiąca opłatę od skargi kasacyjnej oraz kwota 100 zł opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie.