Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1854/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, 4, art. 6 ust. 2, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 170/18 w sprawie ze skargi Gminy Pyrzyce na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr 5/2017 w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Pyrzyce kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 170/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi Gminy Pyrzyce, uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 grudnia 2017 r., nr 5/2017, w przedmiocie nadania nazwy ulicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 6c ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, poprzez przyjęcie, że sprawa zmiany ulicy "2 marca" w Pyrzycach jest nie jest sprawą zakończoną w rozumieniu ww. ustawy i skoro tak to Gminie Pyrzyce przysługuje prawo złożenia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego,

2) art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2018 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że nazwa ulicy nie wypełnia definicji określenia daty oraz, że nazwa ulicy tak określona nie propaguje idei komunizmu i nie gloryfikuje systemu komunistycznego,

3) art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2018 r. o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.) poprzez uznanie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma wiążącego charakteru w sferze historycznej oraz poprzez uznanie, że organ nadzoru winien dokonać jej oceny.

II. prawa procesowego, to jest:

1) art. 148 § 2 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i tym samym uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego bez odniesienia się do zgłoszonych zarzutów tj. naruszenia zasady podziału kompetencji pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego.

2) art. 7, 77, 107 K.p.a. polegające na nie przeprowadzaniu wnikliwego postępowania dowodowego, co miało wpływ na ocenę prowadzonego postępowania i uznanie je za przewlekłe i prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Pyrzyce wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych i materialnych, w pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienia procesowe. Jeśli jednak zarzut określony przez wnoszącego kasację jako materialny w istocie dotyczy dopuszczalności drogi sądowej, kwestia ta powinna być rozstrzygnięta najpierw, gdyż od jej wyniku zależy możliwość odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacji.

Takim zarzutem jest w niniejszej sprawie naruszenie art. 6c ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, poprzez przyjęcie że sprawa zmiany ulicy "2 marca" w Pyrzycach jest nie jest sprawą zakończoną w rozumieniu ww. ustawy i skoro tak to Gminie Pyrzyce przysługuje prawo złożenia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego.

Skoro zarzut dotyczy dopuszczalności wniesienia skargi, to ewentualne wady konstrukcyjne podstawy kasacyjnej nie mają tak istotnego znaczenia jak w sytuacji orzekania wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Nie sposób jednak tych wadliwości pominąć. Precyzja sformułowań podstaw kasacji oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej ma przecież wpływ na merytoryczną zasadność kasacji.

Przed odniesieniem się do istoty problemu związanego z art. 6c ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), dalej: ustawa dekomunizacyjna lub ustawa, zauważyć należy, że przepis ten dodany został przepisem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495). Jest oczywiste, że nowela z dnia 14 grudnia 2017 r. nie zawiera przepisu oznaczonego jako "art. 6c".

Pozostałe niedokładności podstaw i uzasadnienia kasacji zostaną wskazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

W pierwszej kolejności należy ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzania zastępczego w tej sprawie.

Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Natomiast w myśl art. 4 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Najpierw wskazać można, że pojęcie sprawy użyte zostało w art. 4 noweli w sposób nieprecyzyjny (por. Marta Makowska [w:] Komentarz do art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, pod. red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018).

Jeśli natomiast za sprawę uznać przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, to zakończeniem tego postępowania jest wydanie zarządzenia zastępczego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jednak nie można utożsamiać "zakończenia sprawy" z zyskaniem przez zarządzenie zastępcze, waloru prawomocności (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18).

Odmienna interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowiłaby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

Nadto, na co także zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, przyjęcie stanowiska organu nadzoru przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną prowadziłoby do niedopuszczalnego zróżnicowania praw jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z różnych sytuacji procesowych, mogących mieć miejsce w związku z datą wydania i doręczenia zarządzenia zastępczego oraz wejściem noweli w życie z dniem 7 stycznia 2018 r.

Należy również zauważyć, że art. 6c ustawy nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego “przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku", przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.). Jedynym przypadkiem odrzucenia skargi z przyczyn merytorycznych, (związanych z interesem prawnym), jest art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze. Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych w art. 6c ustawy, to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej, jaką stanowi niedopuszczalność skargi.

Regulacja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej łagodzi w efekcie ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany w art. 6 ust. 1 ustawy.

Także z tych powodów art. 6c nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1790/18, II OSK 2207/18, II OSK 2283/18).

Niezależnie od tego, skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym już w orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym, przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może być rozumiany jako ograniczający ochronę sądową samodzielności gminy, gwarantowaną normą konstytucyjną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) – por. wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 124/18; wyroki WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt 127/18, 128/18, 129/18, 130/18, 131/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 338/18).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W pierwszym z nich wnoszący kasację organ nadzoru powołał, jako naruszony, nieistniejący przepis art. 148 § 2 P.p.s.a. Warto podkreślić, że art. 148 P.p.s.a., mimo nowelizacji ustawy, zawsze miał tylko jedna jednostkę redakcyjną. Nigdy nie był podzielony na paragrafy, czy też inne jednostki redakcyjne. Nadto, wnoszący kasację podał błędną datę uchwalenia ustawy, tj. 30 sierpnia 2010 r., zamiast 30 sierpnia 2002 r. Dla pełnego obrazu wadliwości konstrukcyjnych omawianego zarzutu odnotować można jeszcze, że w dniu wydania zaskarżonego wyroku, tak samo zresztą jak w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jak i w dniu wniesienia skargi kasacyjnej, tekst jednolity ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był opublikowany w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.

Odnosząc się, mimo tych wadliwości, do opisu naruszenia, wskazać należy, że odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron stanowi jeden z obowiązków sądu administracyjnego przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a., związanych z uzasadnieniem wyroku. Podniesione w opisie naruszenia art. 148 P.p.s.a. nieodniesienie się do zgłoszonych zarzutów, niezależnie od materii będącej przedmiotem zarzutu, może być, w aspekcie procesowym, przedmiotem zarzutu nawiązującego do art. 141 § 4 P.p.s.a., a nie art. 148 P.p.s.a. Ponadto, wnoszący kasację nie rozwinął, ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miało polegać naruszenie zasady podziału kompetencji pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego. Zagadnienie to nie było także sprecyzowane w odpowiedzi na skargę.

Merytorycznego odniesienia się wymaga zarzut naruszenia art. 7, 77, 107 K.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego. Powiązany jest z tą problematyką zarzut również proceduralny, a określony w kasacji jako materialny, naruszenia art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2018 r. o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.) poprzez uznanie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma wiążącego charakteru w sferze historycznej oraz poprzez uznanie, że organ nadzoru winien dokonać jej oceny.

Dla porządku odnotować należy podanie przez wnoszącego kasację, w przytoczonym zarzucie kasacji, błędnej daty ustawy "1 kwietnia 2018 r." zamiast "1 kwietnia 2016 r.". Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 3 wers 4 i 5 od góry) jest mowa o zastosowaniu w niniejszej sprawie "art. 6c ustawy z dnia 7 stycznia 2018 r.".

Wracając do istoty zagadnienia proceduralnego, skonstatować można na wstępie, że przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki nie przewidują żadnej normy odsyłającej do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy ustrojowej, jak również nie odwołują się do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy "dekomunizacyjnej" stanowiące podstawę wydania aktu nadzoru stanowią regulację kompletną w zakresie procedury, w oparciu o którą wydawane jest zarządzenie zastępcze.

Analizę rozpocząć należy od wskazania, że wydanie zarządzenia zastępczego przewidują przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie chodzi o drugi przypadek, wynikający z niewykonania przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy, który to przepisu zawartego w Rozdziale 3 Przepisy dostosowujące. W myśl art. 6 ust. 2, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

Zarówno charakter nadzorowanej działalności (nadanie nazwy ulicy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jak i organ właściwy do wydania tego aktu (wojewoda) oraz charakter i skutki podejmowanego aktu (wkroczenie w działalność jednostki samorządu gminnego i skorygowanie tej działalności), pozwalają na przyjęcie, że zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2, stanowi akt nadzoru nad działalnością gminną. To, że podstawa prawna do podjęcia tego aktu nie jest zawarta w przepisach ustawy ustrojowej, nie oznacza, że nie chodzi o nadzór w rozumieniu art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Warto zauważyć, że kwalifikowanie zarządzeń zastępczych wskazanych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju aktów nadzoru (środków nadzoru), jest w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie aprobowane (por. m.in. Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011, s. 796).

Nie ma podstaw do tego by inaczej oceniać zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Rozdział 1.6 Środki nadzoru nad samorządem terytorialnym).

Z odesłania zawartego w art. 3 ust. 4 ustawy, obowiązującego, z mocy art. 6 ust. 4, odpowiednio także w odniesieniu do zarządzenia określonego w art. 6 ust. 2, wynika że do zarządzenia zastępczego stosuje się m.in. art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Z punktu widzenia dopuszczalności i trybu zaskarżenia zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2 ustawy, stosować należy zatem art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Odnotować jeszcze można, że zaskarżalność aktów nadzoru, a więc nie tylko rozstrzygnięć nadzorczych, przewiduje przecież art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.

Praktyczny skutek powyższych uwag jest taki, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w tej ustawie, ale także, w sytuacjach procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach, należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzone postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Potrzeba oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Paweł Chmielnicki, op. cit. s. 962; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1469/14).

Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy niewątpliwie wymaga ustaleń faktycznych w odniesieniu do których następuje subsumcja przesłanek materialnych hipotezy art. 6 ust. 1 ustawy (por. Marta Makowska [w:] "Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki", pod red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Również w odniesieniu do zarządzeń zastępczych wydawanych na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, nie ma podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro możliwość zastosowania przepisów K.p.a. nie wynika z samej ustawy, ani tym bardziej z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, to należy odpowiedzieć na pytanie, jakie normy procesowe obowiązują w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie zarządzenia zastępczego.

Niewątpliwe jest, że wymagana jest opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 ustawy). Jak wynika z art. 6 ust. 3, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Od razu warto wyraźnie stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego, opinia nie jest rozstrzygnięciem. Jak wynika z art. 6 ust. 2, podobnie jak w przypadku art. 3 ust. 1, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Opinia nie ma także charakteru wiążącego (por. Marta Makowska, op. cit. pkt 9 i 10 do art. 2; Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, 3.4 Postępowanie nadzorcze w sprawach nadawania nazwy jednostkom organizacyjnym, jednostkom pomocniczym gminy, budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności publicznej; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18). Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej i obowiązki wojewody są różne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu opinii określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Zagadnienie spełniania przez wydaną w sprawie opinię tak określonej roli zostanie omówione w dalszej części.

Wracając do podstaw procesowych postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego należy skonstatować, że fakty stanowiące podstawę wydania opinii powinny być ustalone przez organ w sposób możliwie najpełniejszy, a następnie cały materiał dowodowy powinien być oceniony w sposób obiektywny, co wyklucza dowolność organu. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy nie wyłącza, ale wręcz zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie z wykorzystaniem materiału dowodowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest możliwe wydanie obiektywnej opinii bez pełnego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, czy opinia spełnia wymagane w art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wymagania.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych trzeba zauważyć, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16).

Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań samorządowych unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza to, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 2 ust. 1, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18).

Biorąc zatem pod uwagę ustrojowe umiejscowienie zarządzenia zastępczego oraz funkcje i cel tego aktu nadzoru, należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, nie może ograniczać się do przeprowadzenia jedynie wymaganego wprost przepisem art. 6 ust. 3 dowodu z opinii Instytutu Pamięci Narodowej.

Skoro zaś postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Akcentując raz jeszcze, że nie ma podstaw do stawiania zarzutu naruszenia wymienionych przepisów K.p.a., można także stwierdzić, że w zakresie w jakim kontrola sądowa opiera się na ocenie o naruszeniu przez organ nadzoru obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia istotnego materiału dowodowego oraz obowiązku jego oceny, nie można wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polegający na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej.

Już z powyższych uwag wynika, że zdaniem składu orzekającego, opinia nie jest dowodem jedynym i przesądzającym. Niezależnie od tego, na uwzględnienie przez organ zasługuje jedynie opinia spełniające wymagania wynikające z art. 6 ust. 3 ustawy.

Organ nadzoru, co także wynika z powyższych uwag, ma obowiązek poddania tego dowodu ocenie. Bada jej kompletność, logiczność i to, czy pozostaje w zgodzie z zebranym materiałem faktograficznym.

Przypomnieć warto, że według art. 6 ust. 3 ustawy, opinia potwierdza niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 1 ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy nazwa odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2).

Z takiego charakteru opinii wynika, że opinia ma przedstawiać nie tylko fakty, ale także wiadomości specjalne. Opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji.

Organ nadzoru ma więc obowiązek poddania tego dowodu ocenie. Bada kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

W opinii poprzedzającej wydanie zarządzenia zaskarżonego w niniejszej sprawie należało zatem, w oparciu o całokształt materiału dowodowego odnoszącego się do daty "2 Marca" wyjaśnić, na czym polegało symbolizowanie lub propagowanie przez tę datę komunizmu, w tym symbolizowanie przez tę datę represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Niespełniająca takich wymagań opinia nie mogła stanowić podstawy do wydania zarządzenia zastępczego. Opinia odnosząca się do nazwy ulicy związanej z datą "2 Marca" zawierała kategoryczne stwierdzenie, że data ta wypełnia normę art. 1 ustawy. Jak natomiast wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Pyrzycach z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XLIV/398/17, utożsamianie daty "2 Marca" jedynie ze zdobyciem Pyrzyc w 1945 r. przez Armię Czerwoną, nie wyczerpuje wszelkich okoliczności, które należy brać pod uwagę, oceniając symboliczne znaczenie tej daty.

Warto podkreślić, że w orzecznictwie nie ma sporu co tego, że istnieje konieczność wszechstronnego rozważenia różnych aspektów łączących się z nazwami ulic odwołujących się do określonych dat oraz wykazania jednoznacznego symbolizowania przez datę komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, albo w inny sposób propagowania takiego ustroju, w tym także symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989 (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 254/18; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18).

Organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do zażądania uzupełnienia opinii przez organ współdziałający. Jest oczywiste, że szczególny charakter opinii jako dowodu wymaganego w myśl art. 6 ust. 3, nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów.

Przed dalszymi uwagami zaakcentować można w tym miejscu, że również proces weryfikacji opinii przez organ potwierdza, że w badanym postępowaniu nie można ograniczyć się do opinii, ale należy wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy.

Wracając do szczególnego znaczenia opinii skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej.

Przedstawione w niniejszym uzasadnieniu okoliczności wskazują na to, że nie tylko dopuszczalne ale w okolicznościach niniejszej sprawy także konieczne było wnioskowanie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego o uzupełnienie opinii IPN. Warto podkreślić, że przeszkodą do ustalenia prawdy obiektywnej nie może być krótki ustawowy termin na wydanie zarządzenia zastępczego. Ochrona sądowa jednostki samorządu terytorialnego nie może doznać uszczerbku z powodu wyznaczenia organowi nadzoru przez ustawodawcę określonego terminu załatwienia sprawy - w tym przypadku terminu 3 miesięcy, od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

Sąd pierwszej instancji, mimo dostrzeżenia wadliwości postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zarządzenia, zajął stanowisko w zakresie zastosowania wobec nazwy ulicy daty "2 Marca" norm prawa materialnego i uznał, że Wojewoda Zachodniopomorski naruszył art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Było to stanowisko przedwczesne. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Podstawą zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego była stawka minimalna wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).