Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 679/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 28, 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. B. i J. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) nałożył na J. H., M. H. i J. H., jako współwłaścicieli działek nr 1i 2znajdujących się w B. przy ulicy [...], obowiązek doprowadzenia wykonanego utwardzenia terenu działek 1i 2w zakresie odprowadzenia wód opadowych – do stanu zgodnego z przepisami § 28 ust. 2 w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez odprowadzenie wody z korytka liniowego usytuowanego przed wiatą stalową - do prawidłowo wykonanego dołu chłonnego usytuowanego na posesji 2(za wiatą stalową), w terminie do [...] r.

W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w trakcie czynności kontrolnych i oględzin stwierdzono, że część posesji 1i 2została utwardzona kostką brukową. Z uwagi na to, że właściciel działki nie przedłożył dokonanego w organie właściwym zgłoszenia zamiaru utwardzenia terenu, w dniu [...] r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego utwardzenia terenu części działek. Utwardzenie terenu działek nastąpiło w [...] i [...] r., a postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] r. Organ był zobligowany do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy dotychczasowe, przed wejściem w życie zmian prawa budowlanego dokonanych po zrealizowaniu inwestycji. Nachylenie terenu jak i wykonanego utwardzenia jest skierowane w kierunku zachodnim (w kierunku działki 2i wiaty konstrukcji stalowej ustawionej na działce 2). Stwierdzono, że pas utwardzenia biegnący wzdłuż niezabudowanej działki 3 nie wykazuje pochylenia w kierunku północnym, tj. w kierunku działki 3. Pomiędzy ogrodzeniem z działką 3, a pasem utwardzonego terenu znajduje się pas 1-1,5m szerokości nieutwardzonego terenu, porośniętego trawą. W końcowym odcinku utwardzonego terenu, przed wiatą stalową wykonane jest korytko liniowe skąd woda opadowa rurą PCV jest odprowadzona wzdłuż wiaty do miejsca za wiatą, na własny teren nieutwardzony. Miejsce to nazwane przez inwestora "dołem chłonnym" nie nosi symptomów pozwalających na uznanie, iż jest to dół chłonny wystarczający do odbioru wody opadowej z utwardzonej powierzchni terenu.

W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie złożyli S. T. i J. T., podnosząc, że utwardzenie terenu wykorzystywane jest jako miejsce postojowe dla samochodów.

Decyzją z [...] roku, znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Wyrokiem z 31 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Gl 464/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie było przedwczesne ze względu na niewyjaśnienie kilku kwestii o prawotwórczym znaczeniu. Skarżący przedłożyli kopię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Prezydenta Miasta B. z [...] r. dla celów legalizacji wykonanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku mieszkalnym na lokal mieszkalny. Decyzją tą w pkt. 2.1.c określono udział powierzchni biologicznie czynnej przy zmianie sposobu zagospodarowania działki wokół istniejącego budynku: "należy zachować nie mniej niż 25% pow. działki jako biologicznie czynnej". W trakcie postępowania nie ustalono, czy warunek ten został zachowany. Rozważenia wymaga też kwestia, czy w tym przypadku zachodzi związek między utwardzeniem pasu terenu, stanowiącego dojazd do wiaty, a samą wiatą. Jeśli postępowanie wyjaśniające wykaże, że to urządzenie budowlane (dojazd) stanowi część obiektu, przedmiotem postępowania w sprawie samowoli budowlanej powinny być oba te przedsięwzięcia. W przeciwnym razie przedmiotem postępowania naprawczego będzie jedynie samo utwardzenie terenu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] roku, znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił powyższą decyzję PINB i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu podano m. in., że utwardzony teren na działkach o numerach ewidencyjnych 1i 2w B. nie stanowi wyłącznie dojazdu do wiaty. Oprócz dojazdu do wiaty stanowi także dojazd do dwóch garaży oraz umożliwia domownikom korzystanie z terenu wokół budynku mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy teren utwardzony stanowi samodzielną inwestycję, natomiast wiata oraz teren utwardzony pod wiatą są przedmiotem odrębnego postępowania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 51 p.b. w stosunku do powyższego utwardzenia terenu jest bezprzedmiotowe. Twierdzenia organu I instancji, iż roboty budowlane naruszają zapisy § 29 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z oględzin z [...] roku wynika, że teren zielony wynosi 36,2 % powierzchni tejże działki. WINB doszedł do przekonania, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane nie naruszają wymogów prawnych, ponieważ inwestor nie dokonał zmiany naturalnego ukształtowania terenu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. B. i J. T. zaskarżając ją w całości. Zarzucili, że przesłuchani w sprawie świadkowie złożyli fałszywe zeznania na niekorzyść skarżących. Opisali szeroko istniejące konflikty sąsiedzkie i proces legalizacji obiektów posadowionych na spornych działkach. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt nie jest wiatą, tylko garażem, a obszar biologicznie czynny jest zbyt mały. Wnieśli o likwidację drogi wzdłuż ich działki i parkingu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w niniejszej sprawie bada wyłącznie kwestię wynikającą z zaskarżonej decyzji, a zatem dotyczącą utwardzenia terenu. Inne zagadnienia, objęte odrębnymi postępowaniami, nie mogą tu być przedmiotem rozpoznania.

W świetle § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione."

Jednocześnie, w świetle § 28 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia (w brzmieniu w czasie wykonywania inwestycji) "Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych."

Zauważyć należy, że PINB w swej decyzji ustalił: "W końcowym odcinku utwardzonego terenu, przed wiatą stalową wykonane jest korytko liniowe skąd woda opadowa rurą PCV jest odprowadzona wzdłuż wiaty do miejsca za wiatą, na własny teren nieutwardzony. Miejsce to nazwane przez inwestora «dołem chłonnym» nie nosi symptomów pozwalających na uznanie, iż jest to dół chłonny wystarczający do odbioru wody opadowej z utwardzonej powierzchni terenu." Ustalenia te wskazują więc, że wykonane urządzenie nie jest wystarczające do odbioru wymaganej ilości wód, a zatem nie zabezpiecza nieruchomości sąsiedniej w sposób wystarczający.

WINB tymczasem stwierdza (s. 6), że "Wody z terenu utwardzonego odprowadzane są na własny teren nieutwardzony. W okolicy i w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki nie ma kanalizacji deszczowej oraz ogólnospławnej. (...) Zdaniem organu odwoławczego skierowanie wód opadowych na teren własny nieutwardzony, nie wypełnia znamion zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości."

WINB bez szerszego uzasadnienia przyjął więc ustalenia odmienne od tych, które zostały dokonane przez PINB. Nie wskazał, jakie okoliczności pozwalały mu na poczynienie tak jednoznacznych ustaleń. Przy tym odprowadzanie wód powinno spełniać standardy prawne, by w sposób należyty zabezpieczyć nieruchomości sąsiednie (art. 28 i 29 ww. rozporządzenia, które były jedną z podstaw decyzji PINB). Ma to znaczenie szczególnie w sytuacji, kiedy duża część terenu została utwardzona.

Skoro pojawiły się różne oceny, zaistniała potrzeba skorzystania z oceny rzeczoznawcy, który dokonałby niezbędnych ustaleń, usuwając powstałe wątpliwości.

W kwestii ustalenia powierzchni biologicznie czynnej i charakteru utwardzenia terenu w kontekście posadowienia wiaty organ poczynił niezbędne ustalenia i wyraził to w decyzji. Na tym etapie nie ma podstaw do zakwestionowania tych ustaleń.

Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania oraz dodatkowo art. 138 §1 pkt 2 i art. 105 §1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.