Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2824/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105, art. 145 par. 1 pkt 4, 8, art. 146, art. 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 6, art. 50-51, art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 461/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę A. G., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w K. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Od września 2006 roku w związku z pismem A. i T. G. prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego dotyczące odstąpienia przez inwestora Ł. K. od warunków udzielonej przez Starostę W. decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę, tj. zmiany konstrukcji dachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne i dobudowę wiatrołapu na działce nr [...], obręb ewidencyjny P., jednostka ewidencyjna N.. W trakcie postępowania naprawczego ustalenia organu dotyczyły istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz długości okapu, który wystawał ze ściany szczytowej w stronę działki sąsiedniej nr [...] należącą do Państwa G..

W tej sprawie kolejno zapadały następujące rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, tj. zastosowania rozwiązań technicznych w zakresie wysunięcia okapu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], PINB w W., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] października 2006 r.; zezwolił na wznowienie robót budowlanych realizowanych na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę; nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Odwołanie od decyzji z [...] października 2006 r. wnieśli Państwo G..

W trakcie postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], PINB w W., na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 55 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, powołując się m.in. na decyzję z dnia [...] października 2006 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego (zmiana konstrukcji dachu i zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne).

Następnie [...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z [...] października 2006 r., wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję z [...] października 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji, PINB w W. ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W trakcie tego postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organ I instancji ustalił, że sporna ściana spełnia wymagania obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych; zaś okap został skrócony i wysunięty jest poza ścianę 10 cm. W tych warunkach PINB wydał decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], którą stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] października 2006 r.; a [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2010 r.

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 499/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję [...] WINB z 21 stycznia 2011 r. i poprzedzająca ją decyzję PINB w W. z [...] lutego 2010 r. Sąd stwierdził, że ustalenia protokolarne dokonane przez organ w dniu 8 października 2009 r. są nieczytelne i niezrozumiałe w zakresie skrócenia okapu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy Państwo G. podnosili, że projekt budowlany nie przewidywał istnienia okapu. Ponadto Sąd ocenił, że w zakresie wysunięcia okapu na ok. 10 cm, to wielkość okapu decyduje o długości obiektu, a jest to parametr, który ustawodawca wyłączył z kwalifikacji nieistotnych odstąpień (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Sąd ten zwrócił także uwagę, że PINB w tej sprawie wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, czego nie dostrzegają organy orzekające i nie wiadomo, czy decyzja ta stała się ostateczna i czy w dalszym ciągu obowiązuje.

W związku z uprawomocnieniem się ww. wyroku WSA w Krakowie PINB w W. wydał decyzję z dnia [...] litego 2012 r., nr [...], nakładającą na inwestora kolejny obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany konstrukcyjne dachu.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. i T. G..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję PINB w W. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], i umorzył w całości postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu w związku z ww. wyrokiem WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 499/11, powołał się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i ustalił, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była kwestionowana przez strony i pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie organu II instancji to ustalenie ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest finalnym stadium procesu inwestycyjnego (art. 54-59g Prawa budowlanego). Przed jej wydaniem organ sprawdza wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, co ma miejsce w trakcie obowiązkowo przeprowadzonej kontroli (art. 59a Prawa budowlanego). Jeżeli w niniejszej sprawie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie, oznacza to, że wskazywane przez skarżących nieprawidłowości były objęte sprawdzeniem w toku obowiązkowej kontroli. A poza tym przedmiotowy okap jako niemający wpływu na ustalenie powierzchni zabudowy nie powinien być wliczany do charakterystycznych parametrów, tj. długości i szerokości obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zaakcentował, że fakt pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skutkuje brakiem podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej na podstawie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. G..

Skarżąca podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana przez tę samą osobę, która prowadzi przedmiotowe postępowanie naprawcze. Nadto w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie nie przysługiwał jej status strony, stąd nie miała możliwości jej zaskarżyć. Natomiast organ II instancji miał obowiązek zakwestionować poprawność pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy miał wiedzę o toczącym się postępowaniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Domagała się uchylenia tej decyzji przez sąd. Organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej celowe jest zwrócenie się przez sąd do Starostwa Powiatowego w W. i Ministra Budownictwa o nadesłanie oryginalnych dokumentów, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości ustalić projektowane rozwiązanie dachu (okapu) od strony ich działki.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13, uwzględniając skargę wskazał, że pogląd organu odwoławczego, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie oznacza w istocie "zalegalizowanie wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych" budzi poważne zastrzeżenia i w ocenie Sądu nie może być zaaprobowany. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego należy przede wszystkim wskazać, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie toczące się w trybie art. 54-59a Prawa budowlanego nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie odstępstw prowadzonym w trybie 50-51 ww. ustawy także ze względu na inny krąg stron postępowania. Krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ograniczony tylko do inwestora (art. 59). Oznacza to tym samym, że właściciele działki nr [...], którzy zakwestionowali prawidłowość zrealizowanej przebudowy i rozbudowy budynku na działce nr [...] nie byli stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie mogli złożyć od tej decyzji odwołania. Tym samym argument powołany na uzasadnienie stanowiska organu II instancji, że od decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie wniesiono odwołania nie ma większego znaczenia dla wykazania, że właściciele działki nr [...] nie byli pozbawieni możliwości przedstawienia swoich zastrzeżeń co do zgodności wykonanych robót z projektem i obowiązującymi przepisami przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, ale ich nie wykorzystali – co sugeruje organ w zaskarżonej decyzji – ponieważ takiej możliwości nie mieli.

Nie można także pominąć faktu, że podstawowa kwestia sporna w postępowaniu dotyczącym odstępstw nie została wyjaśniona w postępowaniu dotyczącym odstępstw przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sporna kwestia dotyczy przede wszystkim prawidłowości wykonanego przez inwestora okapu w budynku sytuowanym na działce nr [...] od strony granicy z działką nr [...]. W ocenie Sądu, nie ustalono jaka jest szerokość spornego okapu. W konsekwencji, ze względu na niejasne ustalenia zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 2006 r., w zakresie długości okapów nie można uznać, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie zweryfikowano prawidłowość zrealizowanego okapu. Kwestię tę dostrzegł organ l instancji i prawidłowo w ocenie Sądu nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, podkreślając, że wątpliwości co do zgodności z prawem zrealizowanego okapu nie zostały wyjaśnione. Nadto do wyjaśnienia pozostaje kwestia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w przedmiotowym budynku na działce nr [...] od strony działki nr [...]. Nie można również pominąć faktu, że w sprawie wydany został ww. wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 499/11, w którym Sąd wyraził opinię, zgodnie z którą w sprawie organy nie wyjaśniły czy dokonane skrócenie okapu odpowiada prawu, a więc odpowiada zatwierdzonemu projektowi; zaś kwestia realizacji przedmiotowego okapu ma charakter istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Jednocześnie w wyroku tym Sąd, zauważając fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie stwierdził bezprzedmiotowości postępowania.

W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem prowadzonym w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Tym samym Sąd nie ma kompetencji do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] marca 2007 r. lub stwierdzenia jej nieważności. Nie byłoby jednak zasadne – jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w której uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie – pozbawienie skarżącej możliwości sprawdzenia czy usunięte zostało naruszenie prawa w zakresie wykonanego okapu z odstępstwem wykazanym w decyzji PINB z [...] października 2006 r. A tego nie wykazano do chwili obecnej na skutek wadliwej interpretacji przez organ II instancji wskazań wyrażonych w ww. wyroku WSA w Krakowie. W wyroku tym Sąd wyraźnie zaznaczył, że kwestia prawidłowości wykonania obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie została prawidłowo wykazana w sprawie toczącej się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zarazem w tej sytuacji nie ma również wątpliwości, że inwestor, który wykonał roboty budowlane w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, nawet jeżeli niektóre z robót wykonał z odstępstwem nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę, a zatem nie ma do niego zastosowanie uregulowanie z art. 48 Prawa budowlanego. Równocześnie jednak nie może to oznaczać, że zrealizowane przez niego roboty budowlane, szczególnie gdy zostały wykonane z istotnym odstępstwem – a tak przyjął WSA w cyt. wyroku w zakresie przedmiotowego okapu – nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, ponieważ w trakcie postępowania o odstępstwo wydane zostało pozwolenie na użytkowanie. W takiej sytuacji konieczne i prawidłowe było wszczęcie postępowania w trybie w art. 50-51 Prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1216/10, zgodnie z którym "wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest bowiem załatwieniem sprawy o legalizację tego obiektu. Niewątpliwe jest, że obie sprawy mogą pozostawać ze sobą w związku, ale nie oznacza to jeszcze tożsamości tych spraw. Innymi słowy, to że wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie musi jeszcze oznaczać, że bezprzedmiotowe jest jakiekolwiek postępowanie zmierzające do zbadania legalności budowy i określenia ewentualnej sankcji zależnej od wyników".

Sąd wskazał, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie zawiera jednoznacznych ustaleń dotyczących długości okapu od strony z działką nr [...], co rodzi zasadne wątpliwości czy obowiązkowa kontrola prowadzona przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania mogła być poprawnie przeprowadzona, gdyż w projekcie stanowiącym podstawowy wzorzec kontroli wskazano na braki w ustaleniach istotnych z punktu widzenia stwierdzonych odstępstw. Dlatego Sąd wyraził pogląd, że efekt tak przeprowadzonej kontroli powinien podlegać weryfikacji w odpowiednim postępowaniu, w ramach którego wytworzone winny zostać wzorce "zastępcze", tj. wskazany w decyzji pierwszoinstancyjnej projekt budowlany zamienny, tak jak to przyjął organ l instancji, nakazując inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego.

Konkludując Sąd stwierdził, że nie można uznać za prawidłowe udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy wcześniej wdrożone postępowanie w trybie naprawczym nie zostało ukończone oraz w szczególności w sytuacji gdy powstają wątpliwości jakie były ustalenia zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nie można przyjąć, że bez względu na to, czy budowa jest lub nie jest zgodna z przepisami, to o losie obiektu przesądzać ma wydana bez udziału innych, oprócz inwestora, stron (art. 59 ust. 7) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (cyt. wyżej wyrok WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 1216/10). W związku z powyższym organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę powinien również rozważyć wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowania zakończonego wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie mając na uwadze, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi. Po merytorycznym orzeczeniu w postępowaniu wznowieniowym w następnej kolejności organ powinien kontynuować postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, przy czym rzeczą organu odwoławczego będzie także wnikliwe odniesienie się do odwołania wniesionego od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), dopuszczalne jest wydanie w tej samej sprawie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 153 p.p.s.a. przez niepodporządkowanie się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w prawomocnym wyroku wydanym uprzednio w sprawie i sformułowanie w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, sprzecznych z oceną zawartą w poprzednim wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i 2 K.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i w konsekwencji konieczności jego umorzenia;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1 i art. 146 § 1 K.p.a. przez zalecenie organowi II instancji przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ I instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz niezawarcie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniosła o jej uwzględnienie, Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, zaś w projekcie budowlanym nie zaprojektowano w ogóle okapu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które w zasadzie dotyczą sformułowanej przez Sąd I instancji oceny prawnej w zakresie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, ale także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i 2 K.p.a., które w niniejszej sprawie w związku z rozstrzygnięciem w zaskarżonej decyzji mają wymiar prawnomaterialny. W zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego nie można się dopatrzeć by dokonane przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego miały istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadzie stan faktyczny pomiędzy stronami postępowania jest bezsporny, o czym świadczy stanowisko A. G. zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego wynika, że nie przewidziano od strony granicy z działką nr [...] realizacji żadnego okapu. Jednoznacznie świadczą o tym rysunki znajdujące się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (rzut poddasza, rzut więźby dachowej, rzut dachu, elewacji północnej, elewacji południowej, elewacji zachodniej). Ponadto z akt sprawy wynika, że ściana budynku od strony działki nr [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na zastosowane rozwiązania techniczne z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych. W aktach brak jest przeciwnych dowodów, które pozwalałyby Sądowi I instancji na dokonanie odmiennej oceny, jak i wskazywałyby, że nie są to kwestie wyjaśnione. Nie ulega natomiast wątpliwości, że faktycznie zrealizowany dach od strony z działką nr [...] posiada niewielki okap, którego długość została przez organ ustalona na około 10 cm. Ustalenia i ocena Sądu I instancji co do stanu faktycznego sprawy nie ma zatem istotnego wpływu na wynik sprawy w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1 i art. 146 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Należy pamiętać, że pierwotnie przedmiotowy okap był znacznie dłuższy, co uzasadniało uznanie, że mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W tym też zakresie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, a w szczególności z postępowania prowadzonego w trybie art. 9 Prawa budowlanego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można było uzyskać stanu zgodnego z prawem przez zatwierdzenie okapu w takiej formie. Mamy bowiem do czynienia ze ścianą szczytową, która w tej sprawie powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, co z kolei determinuje rozwiązania projektowe w zakresie rozwiązań technicznych dachu. Nie było w tej sprawie podstaw ani faktycznych, ani prawnych do nakładania kolejnego obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w formie projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji zastosowania się przez inwestora do obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedmiotowy okap został skrócony na odległość potrzebną do tzw. zlicowania elewacji bocznej z linią dachu przez inwestora, zaś więźba dachowa zabezpieczona odpowiednio przeciwpożarowo. Kwestia "zlicowania" elewacji zachodniej z linią dachu wynika z rysunku elewacji zachodniej, na którym została uwidoczniona. Tak zrealizowany obiekt budowlany został przyjęty przez PINB do użytkowania przez udzielenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która zapadła po przeprowadzeniu postępowania naprawczego. Nie można zatem uznać, że po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w tej sprawie wyszły na jaw jakieś istotne dla wyniku sprawy nowe dowody. Brak jest podstaw do stwierdzenia aby przedmiotowy okap w wyniku dokonanego zlicowania ściany z linią dachu powodował zagrożenie pożarowe. Sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego w kontekście stwierdzonego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinny mieć na względzie, że przepisy techniczne zawarte w ww. rozporządzeniu mają zapewniać spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego. Kwestia zachowania odpowiedniej odległości okapu wynika z wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11). Zaś sama niezgodność projektu budowlanego z zapisem § 12 ww. rozporządzenia nie mogła uzasadniać odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1518/10). Zatem około 10 cm wysuniecie okapu w stronę działki nr [...] przy braku wykazania podstaw do stwierdzenia, że takie odstępstwo od projektu budowlanego ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia, że nie został spełniony obowiązek wynikający z decyzji z [...] października 2006 r., jak i do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oceny tej nie zmienia prawomocny wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 499/11, ponieważ sposób realizacji przedmiotowego okapu został dostatecznie wyjaśniony przez organy także w kontekście spełniania wymagań ochrony przeciwpożarowej. Ponadto wyrok ten osadza się na ocenie materiału dowodowego, a więc ustaleń co do stanu faktycznego, które nie są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego; zaś nie ulega wątpliwości, że postępowanie naprawcze było prowadzone w sprawie istotnych odstępstw.

Sąd I instancji błędnie zakłada, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła w zupełnie innym postępowaniu. Na takie stwierdzenie nie pozwalają zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności tej sprawy. Pozwolenie na użytkowanie zapadło bowiem w wyniku przeprowadzonego uprzednio przez PINB postępowania naprawczego, tj. w związku z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. [...] WINB ma rację, że w ten sposób został zakończony w sposób formalnoprawny proces inwestycyjny przedmiotowego zamierzenia. Za takim stanowiskiem przemawia to, że zasadniczo postępowanie naprawcze prowadzi do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wynika z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. A zatem prowadzenie postępowania naprawczego po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, które zapadło w tej samej sprawie po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, niezależnie od treści rozstrzygnięcia doprowadziłoby do sytuacji istnienia kilku tożsamych lub co gorsza sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Taki stan jest nie do zaakceptowania z uwagi na obowiązujące zasady postępowania administracyjnego (dwuinstancyjności, legalizmu, trwałości decyzji ostatecznych i budowy zaufania do organów państwa). Jeżeli została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz istnieją ewentualne inne wady takiej decyzji, to strony postępowania mogły wystąpić z wnioskiem wszczęcie trybów nadzwyczajnych (wznowienia i nieważności). Jak wynika z akt sprawy przy wydaniu pozwolenia na użytkowanie ocenie organu podlegały te same elementy co w postępowaniu naprawczym, a dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie potwierdziło istnienia okoliczności, które potwierdzałyby co innego. W takich okolicznościach niniejszej sprawy bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe prowadzenie dalszego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru zakończył bowiem postępowanie naprawcze i tam wypowiedział ostateczną ocenę co do tego czy inwestycja jest zgodna z prawem. Taki też wniosek wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdy w ich ocenie obiekt jest w złym stanie technicznym. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tym trybie, w sytuacji, gdy takie postępowanie naprawcze było już prowadzone i zakończono je ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1958/11; z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2370/11). Nie zmienia to ogólnej oceny, że w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie można sankcjonować samowolnych odstępstw od projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10; wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2011 r. II SA/Kr 1216/10). Jednak co innego jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wynikiem przeprowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym kwestia istotnych odstępstw była przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego.

W tych warunkach należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i 2 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Istniały tym samym podstawy do zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 499/11 nie stanowił podstawy do kontynuowania postępowania naprawczego z uwagi na fakt pozostawienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast mógł być podstawą do ewentualnego wzruszenia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Nie było w takiej sytuacji przeszkód do dalszego procedowania w sprawie istotnych odstępstw, do których zgodnie z oceną prawną zaprezentowaną w ww. wyroku WSA w Krakowie należała realizacja okapu. Warunkiem takiego postępowania jest jednak uprzednie wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, jeśli chodzi o postępowanie naprawcze, to krąg stron także przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powinien być taki sam jak w postępowaniu naprawczym. W takiej sprawie nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz ma zastosowanie art. 28 K.p.a. W tej sprawie Państwo G. nie brali udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednak o wydaniu tej decyzji dowiedzieli się najpóźniej z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 499/11. A więc od dnia doręczenia im odpisu tego wyroku z uzasadnieniem biegł im miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (patrz art. 146 i 148 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że takiej próby nie podjęli celem wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie jest więc argumentem w niniejszej sprawie, że Państwo G. zostali pozbawieni dochodzenia swoich praw. Mogli bowiem dochodzić swoich praw przez zastosowanie odpowiednich środków prawnych.

Z powyższego wywodu wynika, że skarga A. G. na decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która zapadła po badaniu kwestii istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego. Natomiast wzruszenie takiej decyzji w związku z wyrokiem WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 499/11 lub w związku z zaistnieniem innych podstaw mogłoby otworzyć na nowo możliwość badania kwestii istotnych odstępstw w trakcie postępowania naprawczego w trybie 50-51 Prawa budowlanego.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.