Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1569/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 196/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt III SA/Gd 196/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2018r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. sp. z o.o., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku pełnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 66 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), zwanej k.p.a., przez nieuchylenie decyzji w wyniku niewłaściwego uznania, iż niewypełnienie przez organ I instancji ciążących na nim obowiązków nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

3. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 140), zwanej u.d.p., poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a mianowicie uznanie, iż nałożenie kary pieniężnej na skarżącego jest uzasadnione w sytuacji, gdy skarżący dopełnił wszelkich niezbędnych czynności w celu uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś jedynie z przyczyn niezależnych od skarżącego, z winy organów administracyjnych wydanie tej decyzji nie nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Sąd ten nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z uwagi na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Obszerność i szczegółowość wywodów uzasadnienia kontrolowanego wyroku, w ocenie Sądu kasacyjnego, uprawnia do ograniczenia rozważań tego uzasadnienia wyłącznie do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., określający obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, co zasadnie zauważa skarżąca kasacyjnie, gdy uzasadnienie to nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167). Wbrew jednak skardze kasacyjnej nie wymaga ono szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., II GSK 3669/17, LEX nr 2442924). Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi zatem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Odnotować też trzeba, że brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa czy też - co również należy podkreślić - co do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., II GSK 823/16, LEX nr 2425486).

Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazywanych w skardze kasacyjnej wadliwości. Sąd I instancji - prawidłowo identyfikując podstawę prawną i faktyczną tej sprawy - rozważył wszystkie relewantne w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. okoliczności faktyczne. Tymi zaś jest zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego organu - zarządcy drogi lub bez zawarcia stosownej umowy, powierzchnia zajętego pasa i liczba dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Stosownie bowiem do tego przepisu za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Zgodnie zaś z tymi przepisami opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Żadne zatem inne okoliczności, tj. opieszałość organu w rozpoznaniu sprawy czy złożenie przez spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wraz z wymaganymi zgodami, nie mogły stanowić przedmiotu oceny w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., II GSK 609/18, Lex nr 2520731). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rozważył wszystkie relewantne okoliczności, a co istotne z punktu widzenia analizowanego zarzutu kasacyjnego również wyjaśnił skarżącej spółce, że organ w tym postępowaniu nie bada przyczyny, z powodu której nastąpił stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, stopnia winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak również nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Podnieść również trzeba, że skarżąca kasacyjnie spółka - pomimo lakonicznego stwierdzenia nie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do znacznej części zarzutów skargi - nie wskazała zarzutów skargi, istotnych z punktu widzenia treści powołanej normy art. 40 ust. 12 u.d.p., do których Sąd I instancji nie odniósł się. Natomiast co do okoliczności irrelewantnych prawnie Sąd I instancji nie miał obowiązku odnosić się, gdyż są one obojętne prawnie i pozostają bez wpływu na wynik sprawy wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z tych względów nie sposób podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co czyni zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Zarzuty kasacyjne zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 66 k.p.a., a także art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., tj. zarzuty pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, również nie są zasadne. Zarzuty te mają komplementarny charakter, dlatego podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w wydaniu decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pomimo tego, że dopełniła ona wszystkich formalności w celu uzyskania decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, a organy nie wydały w terminie tej decyzji oraz nie wszczęły postępowania w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, jak i nie poinformowały strony o stanie faktycznym i prawnym sprawy. W konsekwencji skarżąca nie została - w jej opinii - pouczona o konieczności uzyskania dwu decyzji, zaś postępowanie prowadzone przez organ było chaotyczne i z naruszeniem przepisów prawa, co już potwierdził Sąd I instancji w poprzednim wyroku podjętym w tej sprawie. Zdaniem skarżącej spółki postępowanie nie było prowadzone uczciwie przez organy, co wynika jednoznacznie z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ilości postępowań administracyjnych, kontroli i kar w stosunku do skarżącej, które później zostają uchylone jako sprzeczne z prawem.

Zważywszy na tak sformułowane zarzuty kasacyjne - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie dotykają one istoty objętych zarzutami kasacyjnymi przepisów prawa, jak i istoty sprawy wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co już czyni skargę kasacyjną wadliwie skonstruowaną.

Niezależnie od tego dodać trzeba, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, jakim jest zgodność z prawem poddanego kontroli działania administracji publicznej. Skarga kasacyjna nie zarzuca jednakże zastosowania przez Sąd I instancji innego niż zgodność decyzji z prawem kryterium sądowoadministracyjnej kontroli. Dodać należy, że Sąd I instancji - kontrolując zaskarżoną decyzję - zastosował kryterium legalności. Zarzucenie naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a., wymagało z kolei wskazania także przepisów, stanowiących gwarancje przestrzegania danej zasady. Skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów rozwijających treść zasady ogólnej. Żadnym zarzutem kasacyjnym skarżąca kasacyjnie spółka nie kwestionuje też prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Skarga kasacyjna nie zawiera też - poza lakonicznym odniesieniem do art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. - żadnej argumentacji dotyczącej naruszenia wskazanych zasad ogólnych, tym samym nie wykazuje jak naruszenie tych zasad miałoby wpłynąć na wadliwe - zdaniem spółki - zastosowanie art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 u.d.p. w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Co istotne nie zawiera ona żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 u.d.p. Jedynie na podstawie treści zarzutu kasacyjnego oraz dość ogólnikowej argumentacji odnoszącej się do obowiązków informacyjnych organu można domniemywać, iż naruszenie tego przepisu wiąże z brakiem poinformowania spółki o konieczności uzyskania dwu decyzji, tj. w sprawie zgodny na zajęcie pasa drogowego i zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym; a także z przewlekłym prowadzeniem postępowania w sprawie tych zgód. Te okoliczności nie należą jednakże do zakresu zastosowania art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 u.d.p., co oznacza, że nie można uznać, iż zarzut kasacyjny w tym zakresie zawiera wymagane uzasadnienie. Odnotować też trzeba, że art. 10, art. 12 i art. 66 k.p.a. zawierają mniejsze jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co również wskazuje na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej spółki, że w sposób wadliwy został zastosowany art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 u.d.p. i bezpodstawnie została na nią nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie nie budzi najmniejszej wątpliwości - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś wyników licznie przeprowadzonych kontroli - że skarżąca kasacyjnie spółka zajęła pas drogowy ulicy H. [...] w S. pod umieszczenie reklamy na ścianie budynku bez zezwolenia w okresie od [...] maja 2016r. do [...] stycznia 2017r. Co prawda w dniu [...] maja i [...] lipca 2016r. zwróciła się do właściwego zarządcy drogi odpowiednio o wyrażenie opinii co do umieszczenia reklamy w pasie drogowym wskazanej ulicy oraz o udzielenie zezwolenia na umieszczenie w tym pasie reklamy w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 2016r. Niemniej jednak okoliczność ta nie zmienia faktu, iż reklama ta była już zainstalowana co najmniej w dacie pierwszej kontroli - w dniu [...] maja 2016r. Skarżąca kasacyjnie spółka miała też świadomość konsekwencji zamieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. W tym zakresie wskazać trzeba, iż organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2016r. informował spółkę o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak również informował ją o konieczności złożenia wniosku w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po uprzednim wykonaniu zaleceń konserwatora zabytków. Nie można też nie zauważyć, że skarżąca spółka wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym złożyła na formularzu "urzędowym", który zawierał pouczenie, że złożenie wniosku nie uprawnia do zajęcia pasa drogowego, które może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez zarząd; oraz że zajęcie pasa bez zezwolenia podlega karze pieniężnej. Podnieść też trzeba, że konserwator zabytków wydał decyzję w dniu [...] lipca 2016r. zobowiązująca spółkę do usunięcia neonu w kształcie kielicha. Spółka zatem nie tylko zajęła bez zezwolenia pas drogowy, ale również zamieściła reklamę, nie spełniającą wymogów konserwatora zabytków, co rodziło po jej stronie obowiązek jej usunięcia. Tego jednakże nie uczyniła do dnia 9 stycznia 2017r. Samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie konwaliduje naruszenia powszechnie obowiązującym przepisom prawnym ustanawiających co do zasady zakaz umieszczania obiektów w pasie drogowym, niezwiązanych z obsługą drogi. Z własnego świadomego permanentnego naruszania prawa nie może ona czynić użytku w postaci domagania się uchylenia decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której strona uporczywie i świadomie naruszająca prawo zwolniona byłaby ze skutków tego naruszenia (w wymiarze finansowym), co stawiałoby ją w korzystniejszej pozycji od innych podmiotów, którzy uzyskali pozwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i z tego tytułu ponieśli opłaty. Byłoby to ewidentne i nieuzasadnione uprzywilejowanie podmiotu naruszającego obowiązujący porządek prawny. Tymczasem kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, wynoszące 10-krotność stawki opłaty, mają zniechęcać do nielegalnego zajmowania pasa drogowe. Kara ta jest przy tym naliczana - jak podkreśla orzecznictwo sądowe - za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego niezależnie od tego, czy długo trwało postępowania, zaś podmiot umieszczający reklamę ponosi konsekwencje umieszczania w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia, nie za czas trwania postępowania. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu, tylko z działaniem zajmującego pas drogowy bez zezwolenia(por wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r., II GSK 2078/15, Lex nr 2339703). To spółka, poinformowana przez organ o skutkach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, ponosi konsekwencji zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Na własne ryzyko podjęła decyzję o pozostawieniu "nielegalnej" reklamy. Gdyby natomiast zastosowała się do przekazanej jej przez organ informacji i usunęłaby reklamę do czasu uzyskania stosownych zezwoleń, to uchroniłaby się od nałożenia kwestionowanej obecnie kary pieniężnej. Nie można zatem twierdzić, jak to czyni skarżąca kasacyjnie spółka, że zaistniały w sprawie stan faktyczny jest wynikiem opieszałego prowadzenia postępowania przez organ, jak i braku informacji o konieczności uzyskania dwu decyzji, tj. decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym reklamy oraz zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p.). Kwestie te pozostają poza granicami tej sprawy i z tego względu nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że - wbrew argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej o konieczności uzyskania tych decyzji - nie dowiedziała się dopiero z decyzji SKO z dnia [...] października 2017r. W dniu [...] września 2017r. Zarząd Dróg i Zieleni w S. wydał bowiem na wniosek spółki decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym. Decyzja ta zaś - stosownie do art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. - zawiera pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Ponadto postępowania w sprawie zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym, jak i zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę mają charakter wnioskowy, co oznacza, iż są wszczynane po złożeniu stosownego wniosku. Tymczasem postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest wszczynane z urzędu. Wobec tego nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 66 k.p.a., zawierającego mniejsze jednostki redakcyjne, których wbrew wymogom ustawowym, skarżąca kasacyjnie nie wskazała. Bez wpływu na wynik tej sprawy pozostaje również okoliczność uchylenia przez WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017r., III SA/Gd 127/17, poprzednio podjętych w tej sprawie decyzji obu instancji, na mocy których spółka obowiązana była usunąć reklamę oraz poinformowana o naliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Spółka została też poinformowana zawiadomieniem z dnia [...] maja 2016r. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co wprost wskazuje - pomimo podjęcia tego wyroku, niepoddanego kontroli instancyjnej - na przedmiot postępowania. Wobec tego nie zasługuje na aprobatę prezentowany przez skarżącą kasacyjnie pogląd zmierzający do przerzucenia odpowiedzialności za wynik tej sprawy wyłącznie na organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.