Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1784/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d, 11f, art. 16, art. 11 g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. D. i A. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań T. S., F. P., A. M., D. Z., J. D., D. R. P.W., S. C., M. W., A. K., Z. P., M. C., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] do km [...] (km lokalny [...] do km [...])" w ramach inwestycji "Budowa mostu przez rzekę[...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] - Etap II",

I. Uchylił:

- zbiorczą mapę z projektami podziałów nieruchomości z obrębu [...], stanowiącą część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji - w zakresie dotyczącym działki nr [...],

- wykaz zmian gruntowych dotyczący działki nr [...], z obrębu [...], stanowiący część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji,

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszach od 22 do 23, licząc od góry strony, zapis:

" [...] obręb ewidencyjny [...], jedn. ewidencyjna [...]; [...] obręb ewidencyjny [...] Przewóz, jedn. ewidencyjna [...]",

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej zbiorczej mapy z projektami podziałów nieruchomości z obrębu [...]- w zakresie dotyczącym działki nr [...], stanowiącej załącznik nr 1.1 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennego wykazu zmian gruntowych dotyczącego działki nr[...], z obrębu [...], stanowiącego załącznik nr 1.2 do niniejszej decyzji,

- ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 2, w wierszach od 22 do 23, licząc od góry strony, nowego zapisu:

"[...], jednostka ewid. [...] obręb [...], jednostka ewid. [...];

[...], jednostka ewid. [...].".

II. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

III. Umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań P. W., S. C., M. W., A. K., Z. P. oraz M. C.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2018 r., Zarząd Województwa [...] (inwestor) wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] do km [...] (km lokalny [...] do km [...])" w ramach inwestycji "Budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] - Etap II", i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania wnieśli P. W., T. S., J. D., S. C., F. P., A. M., Z. P., D. R., M. W., D.Z., A. K., M. C. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Stowarzyszenia Przyjaciół Gminy [...] z siedzibą w [...].

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu szeregu zarzutów, a także rozpoznając sprawę Minister podał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa"), do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Minister podkreślił, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

- postanowieniem uzgadniającym, sprostowanym postanowieniem prostującym RDOŚ,

- decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w ramach ww. inwestycji drogowej,

- decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w ramach ww. inwestycji drogowej, uzupełnioną i sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...],

- decyzją Dyrektora Zarządu Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych z dnia [...] lipca 2018 r., znak:[...] i z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] i udzielającą nowych pozwoleń wodnoprawnych, sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...],

- decyzją Dyrektora Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w ramach ww. inwestycji drogowej, uzupełnioną postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak. [...].

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister uznał, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.

Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją. W toku postępowania przed Wojewodą wniesiono zastrzeżenia odnośnie rzeczonej inwestycji drogowej, które organ pierwszej instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do poruszonych zagadnień.

Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wydał postanowienie uzgadniające. Postanowienie uzgadniające zostało następnie sprostowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. postanowieniem prostującym RDOŚ.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia z dnia [...] listopada 2019 r., wysłanego na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Kontrolowana decyzja Wojewody [...], zdaniem Ministra, czyniła ogólnie zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Określała również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II. instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, bowiem w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] lutego 2020 r., inwestor wystąpił o zmianę decyzji Wojewody [...] w zakresie powierzchni działki nr [...], z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. inwestor poinformował, iż do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji omyłkowo przekazano dokumenty podziałowe zawierające błędne powierzchnie nowopowstałych nieruchomości.

Na mapie z projektem podziału ww. nieruchomości i wykazie zmian danych gruntowych, zatwierdzonych przez Wojewodę [...], jako powierzchnię działki nr [...] (powstałej z podziału ww. działki nr [...], wskazano 1,18 ha, a jako powierzchnię działki nr [...] (powstałej z podziału ww. działki nr [...]), wskazano 4,4621 ha. Natomiast poprawna powierzchnia ww. działek to 4,46 ha (działka nr [...]) i 1,1779 ha (działka nr [..]), zgodnie z dokumentami przedłożonymi przez inwestora przy ww. piśmie z dnia [...] lutego 2020 r.

Ponadto, Minister analizując pkt 3 zaskarżonej decyzji (pn. "przejście przez teren wód płynących) zauważył, iż Wojewoda Lubuski błędnie wskazał, iż działka nr [...], z obrębu [...], zajęta jest pod rzekę [...], a działka nr [...], z obrębu[...] [...], zajęta jest pod rzekę [...]. W rzeczywistości sytuacja była odwrotna.

Organ odwoławczy dokonując rozstrzygnięć, o których mowa w pkt I. zaskarżonej decyzji uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej i dlatego - w pkt II niniejszej decyzji - w pozostałej części - zaskarżona decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w pkt III niniejszej decyzji, tj. umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odwołań P. W., S. C., M. W., A. K., Z. P. oraz M. C., Minister stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, by P. W., S. C., M.W., A. K., Z. P., M.C. figurowali jako właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W aktach przedmiotowej sprawy brak było również dokumentów potwierdzających, iż skarżącym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...]. Z uwagi na fakt, iż przymiot stron skarżących nie wynikał z przysługującego im prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a., czy ww. skarżących można uznać za strony postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wobec powyższego, organ odwoławczy pismem z dnia[...] stycznia 2020 r. wezwał ww. osoby do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

W tożsamych co do treści pismach z dnia [...] lutego 2020 r., P.W., M. W., A. K., Z. P. i M.C. poinformowali, że posiadają interes prawny w przedmiocie złożenia odwołania, ponieważ przedmiotowa inwestycja przebiega zbyt blisko ich nieruchomości i w zakresie poziomu hałasu oraz poziomu natężenia spalin oddziałuje bezpośrednio na te nieruchomości. Ponadto, skarżący wskazali, że swoje uprawnienia opierają o art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, który wskazuje, iż właściciel nieruchomości (inwestor) powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Minister wskazał, że z przedstawionych przez skarżących dokumentów wynika, iż P. W. jest właścicielem działki nr [...] (obręb ewid. [...]), M.W. - jest właścicielem działki nr [...] (obręb ewid. [...]), A. K.- jest właścicielem działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (obręb ewid. [...]), Z. P. - jest właścicielem działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (obręb ewid. [...]), M. C. jest współwłaścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr 2, w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...](własność działki Gmina Z.) przy ulicy W. w Z. Powyższe działki podane przez skarżących nie są objęte decyzją Wojewody [...].

S. C. w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wymienił działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], jako nieruchomości, na które jego zdaniem przedmiotowa inwestycja oddziałuje. Działki podane przez odwołującego się nie są objęte decyzją Wojewody [...]. Udzielona przez S. C. odpowiedź do wykazania interesu prawnego była obarczona brakiem formalnym, którego nie usunął, ponadto przedłożone dokumenty nie potwierdziły jego prawa własności do działek.

Odnosząc się zaś do argumentacji P. W., M. W., A. K., Z. P. i M. C., Minister wskazał, iż nie stanowi ona o posiadaniu przez te osoby interesu prawnego w sprawie zezwolenia na realizację rzeczonej inwestycji drogowej.

W ocenie organu odwoławczego żaden z przepisów specustawy drogowej nie przyznaje automatycznego (z mocy prawa) interesu prawnego wszystkim podmiotom zainteresowanym przebiegiem inwestycji drogowej, w szczególności podmiotom, które posiadają uprawnienia do nieruchomości położonych w bezpośrednim lub pośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji drogowej. Samo prawo własności do takich działek - w ocenie Ministra - nie daje właścicielowi przymiotu strony szczególnego postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Interes prawny w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przede wszystkim wynika z faktu bycia właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych inwestycją lub pozostających w sferze jej oddziaływania (ocenianego przez pryzmat art. 28 kpa w związku z przepisami materialnymi, które powodują ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości np. przepisami ochrony środowiska czy też przepisami dotyczącymi warunków technicznych).

Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych, przepisami ochrony środowiska), bądź jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to w takich przypadkach właściciel nieruchomości sąsiedniej lub pobliskiej powinien zatem być stroną postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jeśli wprost wskaże przepisy prawa materialnego, które nakładają nań obowiązki lub ograniczają jego uprawnienia do określonego sposobu korzystania z własnej nieruchomości.

W ocenie Ministra, ogólne wskazanie przez odwołujących się, iż w zakresie poziomu hałasu oraz w zakresie poziomu natężenia spalin, rzeczona inwestycja oddziałuje bezpośrednio na nieruchomości wymienione w ww. pismach z dnia 3 lutego 2020 r. z powołaniem się na art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, bez skonkretyzowania go w stosunku do sytuacji prawnej skarżących, nie może świadczyć o interesie prawnym w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Pismem z dnia 16 marca 2020 r., organ odwoławczy wezwał odwołujących się do szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do ich sytuacji prawnej, wraz z przedstawieniem dowodów potwierdzających argumentację, iż w zakresie poziomu hałasu i natężenia spalin przedmiotowa inwestycja oddziałuje bezpośrednio na ich nieruchomości, w sposób mający wpływ na korzystanie z nich.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. M. C. wskazała, że konsekwencje wynikające z realizacji przedmiotowej inwestycji, w przebiegu zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, w negatywny sposób będą wpływać na jej nieruchomość. Dodatkowo wskazała na uchybienia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie wskazała jednak żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co naruszyłoby jej uzasadniony interes, jak również nie skonkretyzowała w odniesieniu do jej indywidulanej sytuacji prawnej, iż w zakresie poziomu hałasu i natężenia spalin przedmiotowa inwestycja oddziałuje bezpośrednio na jej nieruchomości, w sposób mający wpływ na korzystanie z tych nieruchomości.

P. W., M.W., A.K. i Z. P. nie udzielili odpowiedzi na ww. wezwanie organu odwoławczego z dnia 16 marca 2020 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, Minister uznał, że odwołujący się nie udowodnili, a analizując materiał dowodowy nie stwierdził tego, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na ww. nieruchomości, w sposób mający wpływ na korzystanie z tych nieruchomości. Dla prawidłowej oceny powyższego Minister skupił się na kwestii położenia działek względem ww. przedsięwzięcia i stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i stężeń emisji zanieczyszczeń w powietrzu.

Minister wskazał, że szczegółowo przeanalizował raport o oddziaływaniu na środowisko przedłożony w ramach ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo oraz znajdujące się w tym dokumencie mapy uwarunkowań środowiskowych i mapy akustyczne. W raporcie tym przeprowadzono analizę oddziaływania akustycznego drogi dla dwóch horyzontów czasowych - 2020 r. oraz 2030 r. (rys. 3.1.1 i 3.1.2 oraz 3.2.1 i 3.2.2). Z przedłożonej analizy akustycznej wynika, że akustyczne standardy jakości środowiska będą dotrzymane, bowiem uzyskane wartości są niższe niż dopuszczalne poziomy hałasu.

Jak wskazano w raporcie o oddziaływania na środowisko (pkt 5.4) uzyskane wyniki obliczeń przestrzennego rozkładu zanieczyszczeń w powietrzu w postaci stężeń poszczególnych substancji wskazują również, że oddziaływanie na powietrze atmosferyczne nie będzie znaczące, a wielkości emisji i stężeń poszczególnych substancji nie przekroczą dopuszczalnych poziomów oraz wartości odniesienia wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1031 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. Urz. Nr 16 poz. 87).

Z powyższych względów argumentacja skarżących w zakresie zwiększenia się poziomu hałasu oraz poziomu natężenia spalin, zdaniem Ministra, świadczy wyłącznie o interesie faktycznym P. W., M. W., A. K., Z.P. i M. C., a nie o interesie prawnym tych skarżących. Według Ministra, decyzja Wojewody [...] - wbrew twierdzeniom skarżących - w żaden sposób nie wpływa na dotychczasowy sposób korzystania z ich nieruchomości (nieobjętych zakresem przedmiotowej inwestycji drogowej) i nie wpływa na wykonywanie przez nich prawa własności w dotychczasowy sposób.

Podsumowując, zdaniem Ministra, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu nie potwierdza, aby P. W., S. C., M. W., A. K., Z. P. oraz M. C. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie T. S., F. P., A. M., D. Z., J. D. i D. R. Minister wskazał, że organy właściwe do rozpatrzenia wniosku inwestora, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Ministra chybiony jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez podpisanie decyzji Wojewody [...]

przez osobę nieuprawnioną. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., Wojewoda przekazał poświadczone za zgodność z oryginałem upoważnienie z dnia 14 września 2017 r. upoważniające G. K. do załatwiania spraw w imieniu Wojewody [...], w zakresie m.in. wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez opiniowanie z osobą nieuprawnioną, z Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister podał, że zgodnie z przepisami kpa, stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 k.p.a. podlegają decyzje administracyjne i postanowienia, na które służy zażalenie bądź postanowienia wydane w wyniku zażalenia. Art. 156 k.p.a., jak i inne przepisy postępowania nie mają zastosowania do przedłożonego do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pisma z dnia 25 lipca 2018 r., Zastępcy Dyrektora Departamentu Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, w którym to piśmie poinformowano jedynie, iż uzgodnienie projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie znajduje się w kompetencji Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Za niezasadne Minister uznał zarzuty skarżących dotyczące naruszenia:

- art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych - w sytuacji gdy pod pismem do Wojewody [...] z dnia 20 września 2019 r. sygnatariusze wskazywali jakiego rodzaju dowody ich zdaniem winny być przeprowadzone,

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności wobec złożonych wniosków dowodowych,

- art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, w sytuacji, gdy miały one istotny wpływ dla sprawy w postaci skutków jakimi mogą być: obniżenie wartości nieruchomości, spadek jakości życia, zwiększenia liczby pojazdów, emisji hałasu, drgań, spalin i innych immisji; jak także skutków Inwestycji wpływających negatywnie na środowisko,

- art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem całokształtu materiału, w sytuacji pominięcia wniosków dowodowych,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rażące jego naruszenie polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji, w sposób naruszający procedurę, tj. brak odwołania się do każdego z dowodów, wskazania dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- wymogów dokonania własnej oceny opinii organów opiniodawczych, poprzez ich bezrefleksyjne przyjęcie.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Minister podkreślił, że to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku inwestora narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja nie zmniejszy natężenia ruchu i nie jest obwodnicą Minister wskazał, że niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Nie może być przedmiotem badania organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ani organu odwoławczego) uzasadnienie gospodarcze (celowościowe) projektowanej inwestycji. Ustawodawca przewidział w art. 11a ust. 1 i 2 oraz art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej ograniczenie podmiotowe kręgu osób, które mogą ubiegać się o wydanie takiej decyzji, określając, że wnioskodawcą może być wyłącznie zarządca drogi. Ponadto inwestor w piśmie z dnia 7 lutego 2020 r., wyjaśnił, iż zgodnie z brzmieniem nazwy zadania nie planuje budowy obwodnicy konkretnej miejscowości, a budowę nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z budową mostu na rzece [...]. Inwestor wskazał, iż w zasadniczym przebiegu inwestycja omija miejscowości, tym samym ruch na istniejącej drodze wojewódzkiej nr [...] w tych miejscowościach ulegnie zmniejszeniu. Zdaniem inwestora nowy przebieg drogi przejmie zasadniczą część ruchu, jaki obecnie się po niej odbywa, pozostały ruch w tych miejscowościach odbywać się będzie tylko, jako lokalny. Inwestor wyjaśnił również, że na etapie koncepcji programowej analizował inne warianty włączenia nowego przebiegu z istniejącą drogą wojewódzką nr [...], jednakże kolejne warianty w swoim przebiegu znacząco ingerowały w miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wariant przeznaczony do realizacji, co prawda przybliża się do zabudowy, jednakże nie ingeruje w plany zagospodarowania przestrzennego i w ocenie inwestora w najmniejszym stopniu będzie ingerował w docelowy rozwój tego obszaru.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż przedmiotowa inwestycja drogowa będzie miał wpływ na obniżenie wartości nieruchomości, spadek jakości życia oraz zwiększenia liczby pojazdów podkreślono, że kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli skarżący uważają, że w wyniku przedmiotowej inwestycji drogowej i przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych doznali szkody, to mogą skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości.

Za nietrafny Minister uznał zarzut odwołujących się dotyczący naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., polegający na niepoinformowaniu ich o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu wykonywanych podczas projektowania, opiniowania i uzgadniania warunków inwestycji, bowiem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji nie były przeprowadzane żadne oględziny. Rzekome oględziny miały zostać dokonane na etapie projektowania, opiniowania i uzgadniania warunków przedmiotowej inwestycji, czyli przed złożeniem przez inwestora wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Administracyjne postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się natomiast od złożenia wniosku przez inwestora.

Za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący naruszenia:

- art. 89 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, o której przeprowadzenie wniosły strony, w szczególności, że nie wykazano, iż rozprawa nie wpłynęłaby na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania,

- art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, o której przeprowadzenie wniosły strony, w sytuacji gdy bezspornie występowały okoliczności wskazujące na potrzebę uzgodnienia spornych interesów stron.

W ocenie Ministra przeprowadzanie rozprawy (art. 89 k.p.a.) jest co do zasady sprzeczne z celami i specyfiką postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Chodzi tu w szczególności o związanie organu wnioskiem inwestora oraz czas przewidziany przez ustawodawcę na wydanie decyzji w tej kwestii (3 miesiące od dnia złożenia wniosku - art.11a ust. 3 specustawy drogowej).

Co więcej, nawet okoliczność protestów społecznych przeciwnych inwestycji, której dotyczą prowadzone postępowania administracyjne, nie może stanowić podstawy do uznania, że organ właściwy w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zobowiązany jest do przeprowadzenia rozprawy. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Za niezasadny uznano również zarzut dotyczący:

- naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 specustawy drogowej, poprzez zaniechania badania faktycznego interesu publicznego przy nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz lakoniczne odniesienie się do uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego, przy "nierozpoznaniu grup interesariuszy", a także nie skonfrontowaniu ich interesów czego skutkiem było rażące pogwałcenie praw części społeczeństwa,

- braku podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister podał, że przepisy specustawy drogowej przewidują szczególną regulację w zakresie możliwości nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Konieczność budowy dróg, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz przyznanie na ten cel środków finansowych i związany z tym obowiązek terminowego ich wykorzystania - są powszechnie znane i nie wymagają dowodu. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] działał w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 2 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia stron, w sytuacji gdy organ zwracał się do innego organu o zajęcie stanowiska, w zakresie opiniowania, a także uzupełnień, sprostowań i korekt stanowisk tychże organów Minister podał, że brak takiego zawiadomienia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Najważniejsze znaczenie ma to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia drogowego, a Wojewoda[...]spełniając ten obowiązek poinformował społeczeństwo o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków. Wojewoda [...] przekazał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. pismo z dnia [...] września 2019 r. wraz z listą sygnatariuszy, zawierającą podpisy 51 osób (w tym odwołujących się) zawierające wnioski i uwagi w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W sprawie nie doszło, zdaniem Ministra, do zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 kpa, poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się stronom, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Odwołujący się nie wskazali, jakich czynności procesowych nie mogli dokonać, które mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto, nie złożyli również na etapie postępowania odwoławczego wniosków dowodowych, które mogłyby doprowadzić do innych ustaleń w przedmiotowej sprawie niż te przyjęte w decyzji Wojewody [...].

W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżących odnośnie naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego nie spełniającego wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie odpowiedniej odległości zlokalizowania planowanego przedsięwzięcia od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Sformułowany zarzut w istocie odnosi się bowiem do odmiennej interpretacji przez skarżących zapisu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1.1.2.8 tej decyzji) dotyczącej lokalizowania planowanego przedsięwzięcia w odległości nie mniejszej niż ok 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej znajdującej się na działce nr [...], z obrębu Ł. Z akt sprawy wynika, iż właścicielem tej działki nr [...] jest D.R. Działka ta nie została objęta decyzją Wojewody [...].

Za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący tego, że w punkcie 4.2 decyzji Wojewody [...] zabrakło informacji, czy inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i czy teren, na którym znajduje się osada z epoki brązu [...], został uwzględniony podczas opiniowania. Wyjaśnił, że w pkt 4.2 kwestionowanego rozstrzygnięcia, organ I instancji powołał się na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] czerwca 2018 r., pozytywnie opiniujące inwestycję drogową. Z opinii tej wynika, iż w obrębie planowanego zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowane jest m.in. stanowisko archeologiczne [...] - osada kultury [...]. Wojewoda [...] w pkt 4.2. zaskarżonej decyzji wskazał, iż zarządca drogi zobowiązany jest realizować inwestycję z zachowaniem warunków określonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący tego, iż w pkt 9 decyzji Wojewody [...] nie zamieszczono informacji, czy w ramach inwestycji został uwzględniony udział specjalistów z zakresu archeologii. Pkt 9 zaskarżonej decyzji dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i Wojewoda [...] wymienił tam również zespół autorów opracowujących ten projekt.

Minister wskazał również, iż projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast warunki formalne, jakie muszą być spełnione przy prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków, określa art. 37c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. 2020, poz. 282), który stanowi, iż robotami budowlanymi kieruje albo nadzór inwestorski wykonuje, przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru osoba, która posiada uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz która przez co najmniej 18 miesięcy brała udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru lub inwentarza muzeum będącego instytucją kultury. Jest to przepis, który dotyczy już etapu realizacji robót budowlanych. Z tego uregulowania nie wynika, by obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) był obowiązek zamieszczania w treści rozstrzygnięcia inwestycyjnego informacji co do osób, które mają nadzorować inwestycję pod względem archeologicznym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia alternatywnych wariantów przebiegu drogi w zakresie ochrony obszaru [...], organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy zarzut dotyczy wybranego wariantu przebiegu inwestycji drogowej przyjętego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza wpływu inwestycji na obszary [...]była oceniona w ramach oceny oddziaływania na środowisko w roku 2016 i dla ponownej oceny wykonanej w 2019 r. Z wydanych dla inwestycji uzgodnień środowiskowych wynika, iż realizacja inwestycji i jej późniejsze funkcjonowanie nie spowoduje znaczącego wpływu na integralność obszarów Natura 2000 a także na spójność sieci [...]. Minister podkreślił, że wariantowanie przebiegu inwestycji drogowej odbywa się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu (a nie w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację Inwestycji), skarżący mogli wnosić uwagi, co do alternatywnych wariantów planowanej inwestycji drogowej. Natomiast na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zarówno Wojewoda [...], jak i Minister nie posiadają kompetencji do badania alternatywnej trasy inwestycji. W kontekście tego, odnosząc się do zarzutu skarżących, iż realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej skutkować będzie m in. emisją hałasu, drgań, spalin i innych immisji, organ II. instancji podał, że wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym. Zagadnienia związane z oceną potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, środowisko i ludzi było elementem obu postępowań. Ewentualne uwagi i zastrzeżenia co do skutków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji strony mogły zgłaszać w toku postępowań środowiskowych.

Odnosząc się do podnoszonych kwestii niewłaściwego przeprowadzenia konsultacji społecznych, Minister wyjaśnił, że specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Ubocznie Minister podkreślił, że pomimo braku ustawowego obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, inwestor na etapie opracowywania koncepcji programowej przedmiotowej inwestycji drogowej zorganizował konsultacje. Jak wskazał inwestor mieszańcy nie wnieśli żadnych uwag czy zastrzeżeń związanych z lokalizacją elementów drogowych, a wręcz w znacznej większości uczestnicy pozytywnie odnieśli się do planowanej inwestycji, która jest dla większości lokalnej społeczności priorytetowa.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabór według stanu prawnego na 2014 r., bowiem stosownie do treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Organ II. instancji podkreślił, że zarzut dotyczący nierozpatrzenia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. wniosku A. K. o udostępnienie informacji publicznych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest przedmiotem postępowania odwoławczego w sprawie zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do zaskarżonego w odwołaniu postanowienia prostującego RDOŚ, Minister stwierdził, że żadne przepisy szczególne nie wyłączają stosowania art. 113 § 3 kpa w postępowaniu uzgodnieniowym, a wyłączenia określone w art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie", zostały wyliczone w sposób enumeratywny i dotyczą jedynie braku stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 kpa w odniesieniu do postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Wskazano przy tym, że skarżący (jak i również osoby co do których w pkt III niniejszej decyzji umorzono postępowanie odwoławcze) są mieszkańcami i właścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy [...] (obręby [...]). Natomiast dokonane sprostowanie postanowienia uzgadniającego dotyczy planowanego mostu na rzece [...] zlokalizowanego na terenie gminy Z., ale w obrębie [...] i w gminie B.w obrębie [...].

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących postanowienia uzgadniającego Minister podniósł, że możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie jest w pewnym zakresie ograniczona. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji.

Dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłaby sprzeczna z prawem. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko po stwierdzeniu błędów w postępowaniu przed organem badającym oddziaływanie inwestycji na środowisko, mających wpływ na wynik sprawy, mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.

Minister podał, że nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego, sprostowanego następnie postanowieniem prostującym RDOŚ. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zainicjowane zostało na wniosek inwestora. Wynika to w głównej mierze ze zmian projektowych dotyczących obiektu mostowego na rzece O. (zmiana parametrów, zwiększenie ilości podpór z 6 do 7), oraz korektą rozwiązań w zakresie systemu odwodnienia i rezygnacji z oświetlenia sodowego. W pozostałym zakresie aktualne pozostają rozwiązania poddane ocenie na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawiony w raporcie o oddziaływania na środowisko zakres zmian projektowych oraz ponowna inwentaryzacja zasobów przyrodniczych miejsca inwestycji i jego sąsiedztwa nie powoduje konieczności zwiększenia bądź zmniejszenia ilości uwarunkowań przyrodniczych, wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawiony w ponownej ocenie projekt budowlany inwestycji zakłada zmiany, wymagające wskazania nowego uwarunkowania dopuszczającego realizację inwestycji, które pozwoli zminimalizować odziaływanie inwestycji na przyrodę.

Minister podał, że podczas procedowania w kwestii ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], został zapewniony udział społeczeństwa. Zarzuty środowiskowe skarżących, tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, zostały rozpatrzone przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., który w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego obszernie odpowiedział na wszystkie zarzuty skarżących, wskazując na ich niezasadność. Organ przeprowadzający postępowanie w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeanalizował cały złożony materiał dowodowy w sprawie. Wydając postanowienie uzgadniające Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. przychylił się do argumentacji inwestora i w wydanym rozstrzygnięciu uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Minister w całości podzielił argumentację organu środowiskowego, iż w piśmie z dnia [...] września 2019 r. zawarto szereg zastrzeżeń, które można podzielić na zastrzeżenia o charakterze proceduralnym oraz materialnym. Jak zauważył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wszystkie uwagi odnoszą się do postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego w ramach postępowania z 2016 r. w ramach udziału społeczeństwa uwagi dotyczące obowiązującej decyzji administracyjnej (ostatecznej w toku instancji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) nie mogą odnieść żadnego skutku, gdyż Minister, czy też regionalny dyrektor ochrony środowiska nie posiada ustawowych kompetencji do podważania prawidłowości istniejącej (funkcjonującej w obrocie prawnym) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego względu wniesione uwagi (tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu) dotyczące m in. błędów proceduralnych postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2016 r., czy też zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego w ramach tamtego postępowania nie mogły być, w ocenie Ministra, uznane za zasadne.

Minister po zapoznaniu się z stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G., zajętym w postanowieniu uzgadniającym, stwierdził, iż jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności. W postanowieniu uzgadniającym szczegółowo odniesiono się do wskazywanych przez skarżących zarzutów dotyczących negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko i uznano je jako pozbawione podstaw. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w postanowieniu uzgadniającym w wystarczający sposób, zdaniem Ministra, wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy i nieuznaniu argumentacji skarżących stron, a w konsekwencji postanowienie uzgadniające, sprostowane postanowienie prostującym RDOŚ nie narusza norm postępowania administracyjnego. W postanowieniu uzgadniającym wskazano również, iż przeprowadzona analiza akustyczna i rozkład poziomów hałasu zostały sporządzone w programie komputerowym zgodnym z obowiązującymi metodykami obliczeń, wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania uzyskanych wyników. Jednakże, mając na uwadze, że cały czas jest to prognoza, organ środowiskowy podkreślił, że w tym celu, zgodnie z zasadą przezorności, konieczne będzie sporządzenie analizy porealizacyjnej, która pozwoli na sprawdzenie rzeczywistego oddziaływania akustycznego w warunkach rzeczywistych i w razie potrzeby zastosowanie rozwiązań minimalizujących.

Według Ministra przedłożony przez inwestora w ramach ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo raport o odziaływaniu na środowisko spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz we właściwy sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Właściwa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżona decyzja Wojewody[...] poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu, a ich ocena nie narusza art. 80 kpa.

Za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący przyjęcia do procedowania raportu o oddziaływaniu na środowisko z sierpnia 2018 r., pomimo tego iż raport ten nie został prawidłowo proceduralnie skonsultowany ze społeczeństwem, w szczególności nie uwzględniono procedury wymaganej w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2014 r. Sprzeciw mieszkańców gminy nie mógł bowiem stanowić podstawy do wydania negatywnego uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. Natomiast powoływana przez skarżących uchwała nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie trybu i zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Z., dotyczy inwestycji gminnych przeprowadzanych i realizowanych przez gminę. Przewidziana w nim procedura konsultacyjna z mieszkańcami gminy, nie ma zastosowania do składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzasadnienia opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] lipca 2019 r. i opinii Dyrektora Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] lipca 2019 r., Minister stwierdził, że zgodnie z art. 90 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje do organu, o którym mowa w art. 78 (właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej), oraz organu właściwego w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o wydanie opinii. Opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem nie wiąże organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę. Wobec powyższego, prowadzący postępowanie uzgodnieniowe Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. nie jest w jakikolwiek sposób związany treścią opinii uzyskanych w trybie art. 90 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Opinie tego rodzaju stanowią dla organu jedynie sugestie. W świetle powyższego, za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez podpisanie opinii Dyrektora Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] lipca 2019 r. przez osobę nieuprawnioną. Podpisujący tę opinię z dnia [...] lipca 2019 r. Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] wyraźnie zaznaczył w treści pieczęci imiennej, że działa z upoważnienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] następnie przedłożono dokument upoważniający do załatwiania w imieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], wszystkich spraw należących do kompetencji piastuna funkcji organu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły J. D. oraz A.K. – zaskarżając ją w pkt II. tj. utrzymania decyzji organu I. instancji w mocy oraz pkt III. tj. umorzenia postępowania odwoławczego. Podniosły zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

- oparciu się o dokumentację, która w rzeczywistości nie odzwierciedla stanu faktycznego dotyczącego planowanej inwestycji,

- nieuwzględnieniu dokumentacji dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego, które wskazuje na istnienie istotnych błędów podczas procedowania w sprawie decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak:[...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...],

- nierozpoznaniu zarzutów i dowodów, a w konsekwencji posłużenie się lakonicznymi uzasadnieniami i zgeneralizowanymi uogólnieniami.

Wniosły o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, a także przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że decyzja narusza prawo, o przeprowadzenie załączonych do skargi dowodów tj.: oświadczeń świadków- w zakresie niepoinformowania mieszkańców o przebiegu drogi, twierdzeń Wójta Gminy Z., że podlegał naciskom w zakresie podpisania decyzji o odziaływaniu na środowisko, że nie było ograniczeń do materiałów, zapewnień Wójta, o innym przebiegu drogi, wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie skarżących decyzja została wydana na podstawie ustaleń, które nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Wydana decyzja została oparta o treść decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...].08.2016 r. znak: [...], która również w rażący sposób narusza prawo. W tym zakresie skarżąca w kwietniu 2019 r. wniosła o wzruszenie decyzji w stosownym trybie k.p.a.

Odwołując się do kluczowych argumentów, skarżące wskazały, że twierdzenia organu w postaci są z gruntu nietrafne. Zauważyły, że nie są przeciwne budowie mostu jak i budowy drogi, jednakże w ramach Gminy Z. z powodzeniem można byłoby zaprojektować tak trasę, aby odległość od zabudowań wynosiła co najmniej jeden kilometr lub więcej, a nie jak ją zaprojektowano, nawet poniżej 53 metrów. Oczywistym jest, że oddalenie drogi od zabudowań mieszkalnych minimalizuje oddziaływanie. Wtedy taką drogę można poprowadzić co do zasady bez przeszkód.

Zwróciły uwagę, że konsultacje prowadzono w znacznej mierze na terytorium innej gminy. W ramach gminy Z. na spotkaniach wskazywano na inny przebieg drogi tj. 600 metrów od zabudowań. Świadkowie tych spotkań potwierdzają, że Wójt Gminy Z. wskazywał, że istnieją naciski aby decyzję wydał.

Jako kluczowy skarżące powołały fakt błędnie przeprowadzonych analiz pomiaru natężenia ruchu. Szacowania dokonano na odcinku, który usytuowany jest w obszarze niskiego ruchu drogowego. Wykorzystana do pomiarów droga zakończenie znajduje na przeprawie promowej przez rzekę [...]. Dla uczestników dróg od 50 lat powszechnie znaną informacją jest to, że prom ten w znaczącej części roku nie funkcjonuje, z uwagi na niski stan rzeki. Podobnie promem mogą przepływać tylko niektóre kategorie pojazdów. Fakt, że na przeprawę promową można czekać nawet około 30 minut, potwierdza znikome możliwości przepustowe tejże drogi. Po drugiej stronie O., co również nie zostało uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, zaplanowana i wybudowana została specjalna strefa ekonomiczna. Powyższe daje podstawy do stwierdzenia, że dokonana metoda szacowania ruchu jest rażąco niedoszacowana, co potwierdzają dane GUS.

Nietrafnym jest także argument, jakoby protestujący mieli wykazać błędy w raporcie dokumentem stanowiącym kontrraport do wykonanego. Aby skarżący mogli wykorzystać wspomnianą metodę również i oni powinni wyłożyć z własnych środków kwotę co najmniej kilkadziesiąt tysięcy złotych. Stanowi to sprzeczność z zasadą działania organów państwa dla obywatela.

Skarżące nie zgodziły się z argumentami dotyczącymi braku podstaw do powoływania się na prawo własności jako źródła interesu prawnego. Nieznaczna odległość nieruchomości mieszkalnych od drogi względem prawidłowo ustalonych wartości hałasu tym bardziej wskazują na posiadanie statusu strony postępowania. Zdaniem skarżących, nie bez przyczyny, przyjęto zaniżone wartości i nieprzydatna do tego metodę badawcza. W przypadku ustalenia prawdziwego i realnego oddziaływania - krąg potencjalnych odwołujących się byłby większy.

W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju wniósł i ich oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Bezsporne jest, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...])" w ramach inwestycji "Budowa mostu przez rzekę [...] wraz z budową nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] - Etap II" dotyczy tzw. inwestycji liniowej. W przypadku takich inwestycji zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe, wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Innymi słowy uprawnienia skarżących do kwestionowania inwestycji liniowych wynikają z ich statusu jako właścicieli działki przejętej w części pod inwestycję lub sąsiadującej z inwestycją drogową.

W niniejszej sprawie skargi na wskazaną wyżej decyzję, w jednym piśmie, wniosły J. D., będąca właścicielką działki nr [...], w części przejętej na realizację inwestycji, oraz A. K., będąca właścicielką działek o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (obręb ewidencyjny [...]). Co istotne, w stosunku do A. K. organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i stężeń emisji zanieczyszczeń w powietrzu na działkach do niej należących, zatem przyjął, że posada ona jedynie interes faktyczny, a nie prawny w postępowaniu. W skardze obie skarżące wskazały, że kwestionują pkt II decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. (którą w części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy) oraz pkt III tej decyzji tj. umorzenie postępowanie odwoławczego w zakresie odwołań P. W., S.C., M. W. A. K., Z.P. oraz M. C. W sprawie zachodzi zatem taka sytuacja, że strona, której interes prawny w postępowaniu nie jest kwestionowany, skarży do Sądu zarówno decyzję odnoszącą się co do meritum jak i rozstrzygnięcie o charakterze stricte procesowym, zaś strona, której interes prawny jest kwestionowany w postępowaniu odwoławczym skarży zarówno to rozstrzygnięcie, jak również rozstrzygnięcie co do istoty, choć nie zapadło ono po rozpoznania jej odwołania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy skarżący posiadają uprawnienia podobne, lecz nie wspólne, związane z przedmiotem postępowania, a skargę wnieśli w jednym piśmie, to zgodnie z art. 51 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takie współuczestnictwo kilku skarżących nie zmienia faktu, iż jest to tylko formalne połączenie pism kilku podmiotów posiadających własne prawa i obowiązki, którzy mogli wszcząć postępowanie sądowe odrębnymi skargami (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OZ 917/19). Skorzystanie z formy współuczestnictwa w sytuacji wskazanej w art. 51 cyt. ustawy jest tylko uprawnieniem strony, z którego nie musi ona skorzystać. Należy zatem przyjąć, iż jest to połączenie skarg w jednym piśmie (art. 57 § 2 tej ustawy). Wiąże się z tym obowiązek odrębnego uiszczenia wpisu sądowego przez obie skarżące, co też w sprawie miało miejsce.

Nie można było w niniejszej sprawie uznać, że uprawnienia lub obowiązki obu skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, a ich współuczestnictwo ma charakter materialny. Zauważyć należy, że skarżące nie są współwłaścicielkami, czy współużytkownikami wieczystymi tych samych działek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16). Skoro interes prawny w niniejszym postępowaniu jest bezsporny jedynie w stosunku do J. D., to kontrola zaskarżonej decyzji co do meritum mogła zostać dokonana w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości.

Każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Sąd, rozpoznając skargę J. D., nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym przez powyższy przepis. W szczególności za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez dokonanie ustaleń, które nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Ewentualne naruszenie przepisów prawa procesowego (a więc procedury) nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli taki zarzut jest podnoszony przez skarżących dla uzasadnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, to – co do zasady - musi być połączony z wadami materialnoprawnymi orzeczenia administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18) bowiem jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 424/18, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi o materialną podstawę prawną, której istnienie jest uzależnione od obiektywnego funkcjonowania normy prawa materialnego w porządku prawnym. Był to najdalej idący zarzut skarżącej J. D., zatem wymagał odniesienia się do niego. Drugi zarzut, który wymagał odniesienia dotyczył nieprawidłowości raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko (decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r.) i złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ organy obu instancji dysponowały przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie miały zresztą żadnych podstaw do kwestionowania tych decyzji, jako warunkujących udzielenie zaskarżonej decyzji.

Podnoszone przez skarżącą pozostałe zarzuty dotyczą w zasadzie całego postępowania, a nie wpływu inwestycji na działkę będącą jej własnością. Skoro w części faktycznej uzasadnienia szczegółowo i obszernie przywołano podniesione przez organy orzekające w sprawie okoliczności faktyczne i prawne dotyczące planowanej inwestycji, to Sąd uznał za niecelowe ich powtarzanie w tej części uzasadnienia, zwłaszcza, że wywody i wyjaśnienia zaprezentowane przez Ministra są prawidłowe i w sposób klarowny i usystematyzowany odnoszą się do wszystkich podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Ponownie jedynie należy podkreślić, że specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora, jak i organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do przeprowadzeniem konsultacji, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1614/12, oraz wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15). Oznacza to, że nie można skutecznie zarzucać wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku przeprowadzenia konsultacji (rokowań z właścicielami gruntów objętych inwestycją). Także w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), który odnosi się do ustawy o inwestycjach drogowych, Trybunał wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

Sąd w sprawie ze skargi J. D. nie odniósł się do pkt III zaskarżonej decyzji (umorzenia postępowania odwoławczego) ponieważ jej ona nie dotyczyła.

Wskazany punkt zaskarżonej decyzji dotyczył natomiast skarżącej A.K., która złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia, zatem należało objąć sądową kontrolą rozstrzygnięcie w tej części – jednak odnoszące się wyłącznie do umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania tej skarżącej.

Przepis art. 138 § 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, jednak przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej m.in. wniesieniem odwołania przez osobę niebędącą stroną. Przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Z art. 127 § 1 k.p.a., wynika bowiem wprost, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest więc zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego ten środek zaskarżenia. Podkreślić należy, że prawo to jest niezależne od okoliczności, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. O tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12).

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kształtowany jest treścią art. 28 k.p.a. w związku z art. 11c i art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że: po pierwsze - przepisy te nie regulują wprost, kto jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, po drugie - w postępowaniu tym wyłączono stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 11i ust. 1). Z przepisów dotyczących zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy) można wywieść, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, interes prawny w tym postępowaniu mają również: podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty, dla których w tej decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych (por. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., II OSK 120/18). Mogą to też być podmioty, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 2514/17); a także podmioty, do których odnoszą się wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy). W wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu podziela. Zakres postępowania weryfikacyjnego musi więc odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję. W nawiązaniu do powyższego stwierdzić trzeba, że uprawnienia skarżącej do kwestionowania zaskarżonej decyzji mogą wynikać co do zasady z jej statusu jako właścicieli działki sąsiadującej z inwestycją drogową. Powyższe powoduje jednak, że może ona skutecznie podnosić wyłącznie zarzuty dotyczące wpływu realizacji inwestycji na własną nieruchomość. Wobec tego w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości, do których strona posiada tytuł prawny, zatem nie będzie posiadała interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, ale jedynie interes faktyczny. Jednocześnie Sąd nie wyklucza, że podmiot, który wykaże, że poprzez immisję dochodzi do naruszenia konkretnej normy prawa materialnego będzie mógł skutecznie domagać się uznania za stronę postępowania w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Takiego związku jednak w niniejszym postępowaniu skarżąca nie wykazała (także na wezwanie organu). Z akt sprawy wynika, że A. K. jest właścicielką działek nr [...], [...], [...] obręb[...]. Nie zostały one objęte decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. ani zaskarżoną decyzją organu II Instancji. W toku postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wskazywała, że planowana inwestycja przebiega zbyt blisko jej nieruchomości, wobec tego w zakresie poziomu hałasu i natężenia spalin oddziałuje bezpośrednio na jej nieruchomości.

Z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wynika, że najbliżej inwestycji położona jest działka nr [...]. Od linii rozgraniczających drogi dzieli ją działka nr [...] oraz działka nr [...]. Jednak w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z należącej do niej działek, nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (z dnia [...] sierpnia 2016 r.), wynika, że inwestycja drogowa ma być lokalizowana w odległości nie mniejszej niż 53 m od zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca była właścicielką, choćby niezabudowanej nieruchomości, w podanej odległości. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika również, że inwestycja ma być zlokalizowana z dala od terenów zabudowy mieszkaniowej, które stanowić mogą teren podlegający ochronie akustycznej. Z reguły każda inwestycja dotycząca budowy drogi, a zwłaszcza wojewódzkiej, wiąże się z powstaniem uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że organy mogły bezrefleksyjnie uznać każdy podmiot, który uważa, że realizacja takiej inwestycji wpłynie negatywnie na nieruchomości, do których posiada tytuł prawny za strony postępowania. Nie zamyka to jednak takim podmiotom prawa do dochodzenia ochrony naruszonych, w ich ocenie, dóbr w postępowaniu przed sądami powszechnymi w drodze ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych. Oddziaływanie świadczące o przekroczeniu dopuszczalnych granic immisji może bowiem uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, na podstawie art. 144 ustawy Kodeks cywilny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).

Powyższe powoduje, że tym samym należało podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, iż skarżąca A. K. nie mogła w postępowaniu zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. Dlatego też nie było podstaw do odniesienia się w uzasadnieniu niniejszego wyroku do całości zaskarżonej decyzji, o co wnosiła skarżąca.

Na zakończenie wskazać również należy, że wnioski skarżących o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów nie mogły mieć wpływu na treść wyroku, ponieważ dotyczyły w zasadzie lokalizacji planowanej inwestycji, natomiast organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno skarga J. D. jak również A. K. podlegały oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.