Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2040/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którym ustalono Gminie [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 187.500 zł z tytułu samowolnego wybudowania budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonego rozstrzygnięcia w granicach określonych w przywołanym wyżej przepisie. Organ nadzoru wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ustalono, że budowę spornego obiektu rozpoczęto w 1989 r., następnie około 1993 r. przystąpiono do częściowego użytkowania budynku. Kolejne roboty budowlane wykonywane były w nim po 1996 r. Na wniosek Gminy [...] Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku remizy oraz decyzję z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę instalacji centralnego ogrzewania. Powyższe ustalenia potwierdza oświadczenie F. S. z dnia 12 października 2010 r., w którym wyjaśniono, że: "Roboty budowlane przy budowie budynku remizy OSP w [...] rozpoczęte zostały w 1989 roku. (...) W 2000 roku wydawana była przez Starostę [...] decyzja o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Natomiast w 2002 roku wydawana była decyzja na wykonanie instalacji wewnętrznej grzewczej - co. W 1993 roku wykończone zostało jedno z pomieszczeń garażowych. W 1993 roku budynek znajdował się w stanie surowym z wykończonym (...) jednym z pomieszczeń na parterze. W 1993 roku stolarka okienna była jedynie na parterze. Pozostałe roboty budowlane wykonywane były systematycznie od 1996 roku. I również systematycznie przystępowano do ich użytkowania po 1996 roku. (...) Budynek w chwili obecnej użytkowany jest jako remiza. Natomiast sala na I piętrze oraz pomieszczenia kuchenne i gospodarcze na parterze i na I piętrze wynajmowane są dla ludności na przyjęcia weselne. Ta część użytkowana jest od ok. 2002 r.".

W związku z powyższymi ustaleniami postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], PINB w [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Gminę [...] obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przedłożeniu wszystkich wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] ustalił Gminie [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 187.500 zł. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Wskazał, że przedkładając PINB w [...] wymagane dokumenty Gmina [...] wykonała nałożony na nią postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. obowiązek, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku remizy OSP. Jak wskazał GINB, do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary przewidzianej w art. 59f ustawy Prawo budowlane, przy czym kary te w odniesieniu do opłaty Iegalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Zdaniem organu nadzoru, opłata legalizacyjna dla przedmiotowej inwestycji została naliczona prawidłowo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z uwagi na brzmienie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy, do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wskazał, że odesłanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na uwzględnienie nie zasługuje zarzut, że to nie Gmina [...] wykonała sporne roboty. Organ podkreślił, że w kontekście reguł postępowania nieważnościowego należy mieć na uwadze przede wszystkim to, iż Gmina [...] jako inwestor w latach 2000 i 2002 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskami o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane przy przedmiotowym budynku. Również w przedłożonych na etapie postępowania legalizacyjnego projektach budowlanych Gmina [...] występuje jako inwestor, co potwierdza wpis na pierwszej stronie projektu. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również złożone zostało przez Gminę. Ze złożonego oświadczenia wynika, że Gmina [...] jest właścicielem działek nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] stanowi własność OSP w [...], jednak w oświadczeniu wskazano, że w stosunku do ww. działki Gmina [...] posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane wynikające z tytułu stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. złożyła Gmina [...], zarzucając mu naruszenie:

- art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, kiedy zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji opierającej się na błędnej podstawie prawnej, która nie obowiązywała w dacie przystąpienia do faktycznego użytkowania obiektu,

- art. 17 w zw. z art. 18 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że Gmina [...] była inwestorem prac budowlanych przy remizie OSP w [...],

- art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 57 ust. 6 i 7 i art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 §1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie wskazanych przepisów w rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy,

- art. 7 i 77 w zw. z art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności kwestii terminu wybudowania budynku remizy OSP w [...] oraz terminu rozpoczęcia użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem oraz poprzez pominięcie na etapie wydawania decyzji analizy stanu prawnego i faktycznego,

- art. 63 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że ówczesny inwestor robót budowlanych przy remizie OSP w [...] nie posiadał pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącego, postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest dotknięte wadą, która kwalifikuje do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organ w konsekwencji doprowadziły do oparcia stanowiska na niewłaściwej normie prawnej uregulowanej przepisami Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wskazała Gmina [...], w trakcie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji ustalono, iż roboty przy budynku zostały rozpoczęte w 1989 roku, do częściowego użytkowania przystąpiono w 1993 roku, zaś dalsze roboty były prowadzone systematycznie w następnych latach. W ocenie strony skarżącej wobec przystąpienia do użytkowania obiektu przed wejściem w życie ustawy z 1994 r. organ powinien oprzeć swoje stanowisko na przepisach ustawy obowiązującej w dacie faktycznego przystąpienia do użytkowania.

W skardze podniesiono również, że prace przy budowie prowadził Społeczny Komitet Budowy, który również występował o środki na budowę, jak też prowadził i nadzorował wszystkie prace przy niej. Wskazano też, że aktualnie Gmina [...] rzeczywiście nie dysponuje pozwoleniem na budowę, jednak organ I instancji oparł się na domniemaniu, że skoro Gmina nie dysponuje pozwoleniem na budowę, to takiego dokumentu nie było. Jak podniosła strona skarżąca, organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę faktu, że do 2003 roku istniał obowiązek przechowywania dokumentacji przez 5 lat. W uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. Dalej skarżąca zarzuciła, że niezrozumiałe jest pominięcie przez organ oświadczeń i wyjaśnień osób, które uczestniczyły w budowie przedmiotowej remizy.

Gmina [...] podkreśliła, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją remizy OSP w [...]. Dopiero w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. zawarto art. 63 nakładający obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę. Gmina [...] wskazała, że budynek jest użytkowany od 1993 r., natomiast przepisy nakładające sankcjonowanie inwestorów za użytkowanie bez prawem wymaganego pozwolenia zaczęły obowiązywać dopiero od 2003 r. Podniosła też, że żądanie przez organ nadzoru wniesienia opłaty legalizacyjnej należy uznać za niemożliwe z uwagi na przedawnienie, na co wskazywała we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem strony skarżącej, Gmina jako właściciel przedmiotowych działek nie może być traktowana jako strona zobowiązana do ponoszenia opłat legalizacyjnych, gdyż nie była inwestorem. Przedmiotowa remiza nie jest przeznaczona do wykonywania zadań publicznych nałożonych na gminy ustawą o samorządzie gminnym. Budynek został wybudowany przy udziale finansowym Społecznego Komitetu Budowy, jeszcze przed wejściem w życie obecnych przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem Gminy [...], nałożenie opłaty legalizacyjnej na podstawie ustawy nieobowiązującej w dniu stwierdzenia uchybień zarzucanych inwestorowi należy zakwalifikować jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a.

Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie ma przedmiot rozpoznawanej przez organ sprawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Gmina [...] domaga się w istocie merytorycznej oceny postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], która prowadzić miałaby do podważenia prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej. Temu żądaniu stoją jednak na przeszkodzie reguły prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia określające zakres weryfikacji spornego aktu administracyjnego. W postępowaniu tym odmiennie kształtuje się bowiem kryterium oceny legalności spornego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a więc powtórne ustalenie istnienia obowiązku lub przyznanie wnioskowanego uprawnienia stronie, lecz przeprowadzenie weryfikacji spornego postanowienia wyłącznie pod kątem tego, czy akt ten jest dotknięty jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. ciężkich wad kwalifikowanych (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Ocena wystąpienia przesłanek nieważności powinna podlegać rozważeniu w świetle kodeksowej zasady trwałości aktu administracyjnego, do której nawiązuje art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1419/13).

W postępowaniu zakończonym objętym skargą postanowieniem organ nadzoru poddał ocenie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej ustalonej za samowolne wybudowanie remizy OSP, przyjmując, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa w postaci kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to podziela, albowiem w świetle wiążących w sprawie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był upoważniony do wydania innego aktu aniżeli postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zasadnicze zarzuty stawiane spornemu postanowieniu opierają się na wykazaniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy nadzoru budowalnego w sposób wadliwy, jak też doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, należy podkreślić, że przesłanka wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego oraz procesowego, niemniej postać rażącego naruszenie prawa procesowego ma charakter wyjątkowy, albowiem dotyczy przypadków, gdy organ albo nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo w sposób jednoznaczny – wbrew treści przepisu - przekroczył wiążące go zasady postępowania dowodowego. Powyższe wnioski odnoszące się do wyniku postępowania wyjaśniającego, które determinuje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym, powinny mieć charakter bezsprzeczny. Taka forma naruszenia nie może być z tego względu odnoszona do oceny materiału dowodowego, która ma charakter interpretacyjny, skoro z zakresu przedmiotowego przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wyłączyć te wszystkie sytuacje, gdy ustalenie istnienia wady postanowienia nie jest możliwe przez proste zestawienie stanu faktycznego i treści przepisu prawa procesowego. W wyroku z 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 363/10 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej niż ta, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego, albowiem oparcie stosowania sankcji nieważności na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości aktu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, zarzuty stawiane zaskarżonemu postanowieniu ze względu na swój charakter nie mogły doprowadzić do skutecznej – w rozumieniu przyjętym przez stronę skarżącą - weryfikacji postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną i określającego, że do jej poniesienia zobowiązana jest Gmina [...], albowiem realizacja założonego przez stronę celu wymagałaby przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania co do istoty. Jak zaś to zostało już zaznaczone, w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w stosunku do tych, które stanowiły podstawę faktyczną postanowienia wydanego w postępowaniu zwykłym.

Wskazanie na powyższe jest tym bardziej istotne, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła konkurencyjność postępowań, w których badaniem objęta została prawidłowość postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Jest tak dlatego, że, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. II SA/Kr 866/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w związku z art. 56 p.p.s.a. postępowanie sądowe w sprawie skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przyjmując, że fakt wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do zaskarżonego postanowienia przed wniesieniem skargi na ten akt wydany w trybie zwykłym sprawia, że ocenie przyjmowanej przez organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym należy przyznać pierwszeństwo. Zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zanim ocena jego legalności została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawia jednak, że kontrola zgodności z prawem wskazanego aktu w niniejszym postępowaniu oparta jest na zawężonym kryterium, albowiem oddalenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w żadnym razie nie oznacza, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalające opłatę legalizacyjną jest zgodne z prawem, ale wyłącznie przesądza o tym, że nie zawiera ono żadnej z wad, która nakazywałaby stwierdzić jego nieważność. Wskazywane rozróżnienie wad aktu administracyjnego uwidocznione jest w sposób najpełniejszy w rozdzieleniu kompetencji sądu administracyjnego uprawnionego do uchylenia zaskarżonego aktu z powodu wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) oraz stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy został wydany z wadą kwalifikowaną.

Jeżeli odnieść się do wskazywanych przez stronę skarżącą uchybień, które Gmina [...] łączy z hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może budzić wątpliwości, że zarzut przyjęcia wadliwej oceny daty zakończenia prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku remizy OSP oraz rozpoczęcia jego użytkowania nie mógł znaleźć uzasadnienia, skoro wynikał on z ustaleń wskazujących, że budowę spornego obiektu rozpoczęto w 1989 r., następnie około 1993 r. przystąpiono do częściowego użytkowania budynku. Kolejne zaś roboty budowlane pozwalające na jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, w tym te, które wymagały odrębnego pozwolenia na budowę, wykonywane były w nim po 1996 r. Z punktu widzenia treści art. 103 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne z dnia 7 lipca 1994 r. ustalony w sprawie stan faktyczny mógł wskazywać na to, że przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane (1 stycznia 1995 r.) budowa obiektu nie została zakończona. Sformułowaniu nawiązującemu do "zakończonej budowy" obiektu nie można bowiem nadawać zsubiektywizowanego charakteru opierającego się wyłącznie na ocenie inwestora odnośnie do przeprowadzenia wszystkich podstawowych robót w obiekcie, które pozwalają na rozpoczęcie jego użytkowania. Wskazać należy, że przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć, na co wskazuje się w orzecznictwie, zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono i może być on użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1184/09). W postępowaniu nieważnościowym o wadliwości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decydowałoby dopuszczenie się przez organ rażącej sprzeczności w dokonanych ustaleniach, sprowadzającej się do uznania, że prace przy obiekcie zostały bezspornie zakończone przez 1 stycznia 1995 r., a mimo tego, budowa obiektu została potraktowana jako niezakończona w rozumieniu art. 103 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W kontrolowanym postępowaniu z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia, uwzględniając, że kwalifikacja prawna inwestycji dokonana przez organ nadzoru budowlanego była rezultatem oceny materiału dowodowego sprawy odnoszącego się do przebiegu prac wykończeniowych, których szczegółowy przedmiot podlegał odtworzeniu w oparciu o wydane w późniejszym okresie pozwolenia na budowę, a także inne dokumenty (m.in. pismo z dnia 17 maja 1994 r. określające, że w tej dacie w budynku zostały do wykonania prace polegające na wykonaniu tynków wewnętrznych i zewnętrznych, posadzek i podłogi, stolarki drzwiowej oraz instalacji). W tych warunkach organ miał podstawy, by przyjąć, że doprowadzenie obiektu przed 1995 r. do "stanu częściowego użytkowania", jak określiła to strona we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, nie mogło być rozumiane jako równoważne "zakończonej budowie".

Także akcentowana okoliczność związana z niedysponowaniem przez stronę skarżącą pozwoleniem na budowę z uwagi na podnoszony brak wymogu archiwizacji pozwolenia na budowę (pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r.) nie oznacza, że sporna inwestycja nie mogła być uważana za zrealizowaną w warunkach samowoli budowalnej. Poprawność przyjętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia polegającego na stwierdzeniu, że do budowy obiektu doszło bez wymaganego pozwolenia na budowę – wbrew odmiennej ocenie skarżącego – nie wynika jedynie z faktu, że pozwolenie takie nie zostało odnalezione. Istotne znaczenie przypisać bowiem należało przede wszystkim oświadczeniu inwestora, który w piśmie z dnia 29 maja 2014 r. kierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedstawiając tło realizowania inwestycji potrzebnej społeczności lokalnej i przez to przez nią w dużej części sfinansowanej i zrealizowanej, dorozumianie przyznał, że budowa miała charakter samowoli budowlanej. Podniesiony przez niego zarzut dotyczący uzależnienia legalizacji budynku remizy od uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tego względu nie był wynikiem uznania, że budynek remizy nie wymagał legalizacji, bo to zdaniem przedstawiciela OSP [...] pozostawało niejako niesporne, ale ze sprzeciwu odnośnie do wysokości należnej kwoty konfrontowanej z kosztami działania Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], jak też ze społecznym charakterem legalizowanego obiektu. Fakt, iż w prowadzonym postępowaniu Gmina [...] jako właściciel nieruchomości, na której został posadowiony budynek remizy, podważa aktualnie stwierdzony brak pozwolenia na budowę, opierając się na argumentacji sprowadzającej się do stwierdzenia, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę, ale nie musiał go przechowywać, a więc argumentacji sprzecznej z powyżej przedstawioną – w tych okolicznościach – musi być traktowany jako nieznajdujący potwierdzenia. Odmiennej oceny nie uzasadnia istnienie dokumentacji projektowej i kosztorysowej inwestycji, albowiem okoliczność ta nie stanowi o wystąpieniu przez inwestora o pozwolenie na budowę i nie prowadzi do nadania temu ustaleniu cechy niesporności, uwzględniając, że tylko tego rodzaju dowód prowadziłby do wniosku, że dokonana przez organ nadzoru budowlanego ocena materiału dowodowego rażąco naruszała przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Sformułowany przez stronę skarżącą zarzut, zgodnie z którym Gmina [...] nie była inwestorem robót budowalnych polegających na budowie remizy, w związku z czym obciążenie jej koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej stanowi rażące naruszenie przepisów Prawa budowalnego, nie mógł znaleźć uzasadnienia, jeżeli się zważy, że wynika on z niezrozumienia charakteru ww. opłaty. Opłata legalizacyjna nie jest nakładana na sprawcę samowoli budowlanej, ale co do zasady na aktualnego właściciela nieruchomości lub podmiot, który ma obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Ma to związek z celem opłaty, który należy postrzegać jako odpłatny sposób zalegalizowania obiektu wybudowanego z naruszeniem obowiązków wyznaczonych normami materialnego prawa administracyjnego. Jak podkreślono w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Okoliczność, iż Gmina [...] nie była formalnym inwestorem robót budowalnych w dacie ich podjęcia, a finansowanie inwestycji opierało się przede wszystkim na społecznej partycypacji w ponoszonych kosztach pozostaje z tego względu bez wpływu na postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego z udziałem aktualnego właściciela, który w razie niewykonania obowiązków koniecznych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu będzie zobowiązany do jego rozbiórki (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 649/13).

Podkreślenia wymaga w sprawie jednocześnie to, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za niesporne uznaje się, iż opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy– Prawo budowlane nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), w tym przepis art. 68 par. 2 tej ustawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. sygn. II OSK 2193/11, ONSAiWSA 2014/4/66, którego zapatrywanie Sąd w całości podziela, przyjęto, że z ustawy– Prawo budowlane nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie opłacie legalizacyjnej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do opłaty legalizacyjnej stosować przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" Ordynacji podatkowej. Skoro obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej nie wynika z obowiązku podatkowego, to tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego rozumieniu art. 5 Ordynacji podatkowej. Wynik odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa i odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar musi uwzględniać – jak się podkreśla - różnice zachodzące między karą i opłatą legalizacyjną. Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej, która – w odróżnieniu do kary - nie jest przymusowym świadczeniem oraz brak po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej powodują, iż w tym przypadku wynik odpowiedniego stosowania przepisów oznacza, iż przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej trzeba wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia. A więc, przepis art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej.

Prowadzi to do wniosku, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie dopuścił się naruszenia prawa zarzucanego mu przez stronę skarżącą w złożonej skardze. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz to, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.