Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1005/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 3 ust. 2, par 4-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i warunków podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących M. W. i M. W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. W. i M. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i podziału nieruchomości.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku M. W. i M. W., decyzją z dnia [...] roku odmówił ustalenia warunków zabudowy i warunków podziału nieruchomości dla przedsięwzięcia polegającego na budowie piętnastu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej na działce nr ewid. 54, obręb [...] położonej w S. przy ul. A z możliwością wydzielenia 15 działek budowlanych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zrealizowanie inwestycji w formie opisanej we wniosku nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według postulowanego sposobu zagospodarowania i wzorca zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej, skoncentrowanej zabudowy, i w konsekwencji – stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy, zlokalizowanego w głębi obszaru. Zdaniem organu pierwszej instancji naruszyłoby to opisaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadę dobrego sąsiedztwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. i M. W., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i warunków podziału nieruchomości, wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem odwołujących się, sposób wyliczenia przez organ niektórych parametrów zabudowy nie był prawidłowy. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona przez organ źle, gdyż do obszaru analizowanego organ zaliczył m. in. działki nr 45/1, 45/2, 44, 43 i 42, ale nie wziął pod uwagę zabudowy na nich w treści analizy urbanistycznej. Działki te powinny być uwzględnione w analizie i nie ma na to wpływu okoliczność, że zlokalizowane są na sąsiedniej ulicy, skoro zaliczono je do obszaru analizowanego. Jednocześnie do analizy urbanistycznej powinny być włączone działki nr 34 (obecnie działka nr 34/2, 34/3 i 34/4), skoro organ je opisał i analizował. Nadto odwołujący się zarzucili organowi, iż zlekceważył on fakt, że w analizie urbanistycznej są działki o różnym charakterze, a proponowana przez nich zabudowa jednorodzinna jest zgodna z funkcją części działek na analizowanym obszarze. Planowana zabudowa nie zmienia obecnej przestrzeni urbanistycznej, która i tak nie posiada wyłącznie funkcji rolniczej. Parametry projektowanej zabudowy nie odbiegają od parametrów części działek o tzw. "niskiej intensywności", a wyodrębnienie 15 działek budowlanych nie tworzy jeszcze osiedla, ani intensywnej zabudowy. W obszarze analizowanym występują obok rozległych działek rolnych, także działki budowlane o mniejszej powierzchni (np. działki o nr ewid.: 53/1, 46/2, 48/1, 65/1, 65/2, 65/3, 65/4). We wniosku o wydanie decyzji odwołujący się nie wskazali niektórych parametrów inwestycji, ponieważ we wzorze wniosku brak było takiego wymogu. W tym zakresie odwołujący się sprecyzowali, że wnioskują o budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 3,8 m (gzymsu) dla dachów dwuspadowych i wielospadowych, z dachami o maksymalnym nachyleniu do 45° i wysokości kalenicy do 7,5 m. W decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony ulic publicznych, a nie planowanej drogi wewnętrznej. Głębokość zabudowy nie wpłynie negatywnie na możliwość określenia linii zabudowy. Na terenie miast nie ma ochrony gruntów rolnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego obiektu i nie wymagają dla takiego przypadku uchwalania miejscowego planu, zatem zdaniem odwołujących się, w drodze takiej decyzji możliwa jest zmiana zagospodarowania terenu użytkowanego rolniczo na budowlany. Błędne jest zatem stanowisko organu, że wnioskowane przekształcenie zagospodarowania terenu możliwe by było dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak również zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Planowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak planu miejscowego oraz rodzaj i zakres zmiany zagospodarowania terenu. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zachowaniu reguł określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ wskazał, że dopuszczalność określenia w decyzji o warunkach zabudowy, warunków podziału nieruchomości wynika z przepisów art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uznał w rozpatrywanej sprawie za spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z informacją podaną w załączonym do akt sprawy dokumencie pn. "Karta uzgodnień wewnętrznych", działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowi wg ewidencji gruntów użytki rolne oznaczone jako S/R Illb (sady na gruntach rolnych o klasie bonitacyjnej Illb). Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne. Przedmiotowa działka, jak wskazało SKO, jest zatem użytkiem rolnym w rozumieniu powołanego przepisu. W myśl art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, warunki te nie zachodzą w niniejszej sprawie. W tej sytuacji organ uznał, iż projektowany podział działki jest sprzeczny art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że określony we wniosku sposób zabudowy i zagospodarowania tej działki, który ma umożliwić planowany podział, nie spełnia także wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. nie jest zgodny z przepisem szczególnym, którym jest art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta, w ocenie organu odwoławczego, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W wypadku bowiem niespełnienia choćby jednego z pięciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego organ odwoławczy nie analizował zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wiązałoby się to z koniecznością przeprowadzania uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym z uzupełnieniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co i tak nie miałoby wpływu na wynik sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j. t. Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jej przepisów nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. Słuszne jest również stanowisko strony, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego obiektu, i nie wymagają dla takiego przypadku uchwalania miejscowego planu. Jednakże nie dotyczy to przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy miałaby jednocześnie określać warunki podziału gruntów rolnych lub leśnych, niezależnie od tego czy są one położone w granicach administracyjnych miast czy też poza tymi granicami, na działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m2.

W konkluzji oceniając zawartość decyzji pierwszej instancji od strony formalnej organ odwoławczy stwierdził, iż odpowiada ona przepisom art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 9 w/w rozporządzenia. Decyzja składa się z części tekstowej i graficznej sporządzonej na odpowiedniej mapie, a jej załącznikiem jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która również składa się z części testowej i graficznej. Wszystkie składniki decyzji zostały prawidłowo oznaczone, w sposób umożliwiający ich identyfikację.

W skardze na powyższą decyzję M. W. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji drugiej, jak i pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, iż kontestują przedstawiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sposób interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 93 ust. 2a i art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. SKO błędnie przyjęło, że warunki podziału określa się w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie sformułowanie nie oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma prawo określać w tej decyzji warunki jakie muszą być spełnione by można było dokonać podziału nieruchomości. Organ administracji wydaje w ramach przysługujących mu uprawnień decyzję o warunkach zabudowy, określając w niej wyłącznie warunki, na jakich dana inwestycja może być realizowana na wskazanej nieruchomości. Dopiero w oparciu o tę decyzję, w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, właściwy organ administracji ocenia, czy istnieje możliwość dokonania podziału nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien zbadać, czy organ pierwszej instancji poprawnie przeprowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz przy okazji tego postępowania odnieść się do postawionych w odwołaniu zarzutów. Jednocześnie organ odwoławczy ustalając, czy spełnione są przesłanki do wydania warunków zabudowy, powinien wypowiedzieć się o niemożliwości ustalenia warunków podziału w tymże postępowaniu np. umarzając w części postępowanie w sprawie warunków podziału. Poważnym błędem proceduralnym ze strony organu odwoławczego było nieustosunkowanie się do poprawności przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. W ten sposób organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie skarżący nawet zakładając prawidłowość tezy SKO, zgodnie z którą warunki podziału można by określić w decyzji o warunkach zabudowy podnieśli, że przy takim założeniu organ nie powinien potraktować kwestii dopuszczalności podziału, jako przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodność z przepisami odrębnymi). Określenie warunków podziału jest kwestią wtórną w stosunku do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z faktu, że celem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na budowlany. Od tego ustalenia dopiero będzie zależało, czy teren może zostać podzielony na działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m2, o czym stanowi art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie i w tym przypadku organ odwoławczy powinien zbadać poprawność przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a kwestię warunków podziału rozpatrzyć jako wtórną.

Odnosząc się z kolei do wad decyzji organu pierwszej instancji skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647, powoływana dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływane dalej jako rozporządzenie).

Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego. Zdaniem składu orzekającego, obszar ten nie został wyznaczony w sposób prawidłowy, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim wskazać należy, iż zacytowany przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa granice obszaru analizowanego. Przepis ten wskazuje na minimalną szerokość obszaru analizowanego, niemniej jednak nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Organ administracji winien podać argumentację przemawiającą za przyjęciem takiej, a nie innej wielkości obszaru analizowanego. Niewątpliwie wpływ na przyjęcie określonej, ale większej niż minimalna szerokości obszaru analizowanego, ma lokalna zabudowa, w tym stopień jej rozproszenia.

W stanie faktyczny sprawy organ pierwszej instancji, poza powołaniem się na to, że obszar wyznaczono w rozmiarze minimalnym i ile on wynosi, nie odniósł się w żaden sposób do przyjętej szerokości. W szczególności próżno szukać jakiegokolwiek odniesienia przyjętej wielkości obszaru analizowanego do specyfiki okolicznej zabudowy. Ponadto, z treści decyzji organu pierwszej instancji i dołączonych do niej wyników analizy urbanistycznej wynika, że pominięta została przez organ zabudowa na działkach zlokalizowanych przy ul. B, czyli działki nr ewid. 45/1, 45/2, 44, 43 i 42, mimo iż znajdują się one na terenie obszaru analizowanego. Uwzględnieniu wymienionych działek w wynikach analizy i zabudowy istniejącej na nich do określenia warunków zabudowy, nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że działki te administracyjnie przypisane są do innej ulicy. Następnie, ze złożonych przez pełnomocnika skarżących podczas rozprawy zdjęć wynika, że działka nr ewid. 65/8 jest zabudowana, podczas gdy na mapie załączonej do akt administracyjnych nie wskazano żadnej zabudowy na terenie tej działki.

Konkludując dotychczasowe uwagi należy podnieść, iż w sprawie doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż organ wadliwie wyznaczył obszar analizowany, nie uzasadniając jego granic w analizowanym stanie faktycznym. W tej sytuacji należy przyjąć, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowana przez organ pierwszej instancji była wadliwa i jako taka nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji powinien po raz kolejny wyznaczyć obszar analizowany i przeprowadzić w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób odpowiadający przepisom prawa, to znaczy uwzględniając też wszelką istniejącą zabudowę istniejącą w terenie. Wybiórcze przyjmowanie istniejących obiektów budowlanych w obszarze analizowanym wypacza istotę prowadzonego postępowania.

Drugim zagadnieniem, na które zwrócić należy uwagę jest konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów planowanej zabudowy, w szczególności takich wielkości jak nieprzekraczalna linia nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Gdy planowana przez inwestora forma zabudowy, w zakresie wskazanych parametrów odbiega od wartości średnich określonych dla prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, jak i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innej wielkości odpowiedniego parametru. Możliwość skorzystania z określonych w powołanych przepisach odstępstw uzależniona jest od treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, organ nie jest zobligowany do wyznaczania rzeczonych wielkości w sposób ścisły, wynikający tylko z wartości średnich.

Kolejną kwestią, która wydaje się być sporna w sprawie jest zagadnienie dopuszczalności podziału nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem podział nieruchomości, który miałby być zaopiniowany w tej decyzji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu, podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może być sprzeczność podziału działki z przepisami odrębnymi. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ ocenia, czy planowana przez inwestora budowa spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyrażenie stanowiska w zakresie podziału nieruchomości, w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy, to ustalenie maksymalnej, średniej, czy minimalnej wielkości nieruchomości w obszarze analizowanym i zawarcie odpowiedniego zapisu w decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania organ nie bada zgodności podziału z przepisami odrębnymi. Z tego też powodu argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak słusznie wskazano w skardze, nie jest prawidłowy. Nadto, podnieść należy, że przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są postanowienia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych we wskazanym zakresie. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreślić jednakże należy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Do takich przepisów, w ocenie Sądu zaliczyć nie można zapisów odnoszących się do możliwości podziału działek rolnych.

W dalszej kolejności zwrócić uwagę należy na uchybienia natury formalnej. Konsekwencją wadliwego określenia obszaru analizowanego jest wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Ta wadliwość może prowadzić następnie do uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje przepis art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W stanie faktycznym sprawy, organy orzekające nie ustaliły stron postępowania. Do akt administracyjnych nie dołączono nawet wypisów z rejestru gruntów, co wskazuje, że organ pierwszej instancji nie podjął nawet działań w celu określenia stron postępowania. Z niewyjaśnionych przyczyn organ nie uznał żadnych innych osób, poza inwestorami, za strony postępowania. Kwestia ta, zdaniem Sądu, wymaga ponownego dokładnego wyjaśnienia w kontekście wymienionego już przepisu art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

a.z.