Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1212/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 15 PAR 1 PKT 2 I 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1320/14 w sprawie ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. i R. G. - utrzymał w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] marca 2012 r. znak: [...] nakładającego solidarnie na M. G. i R. G. grzywnę w wysokości 3000 złotych (trzy tysiące) w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki blaszanego obiektu o wymiarach zewnętrznych 3,00m x 4,85m zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. gruntu [...] w S. przy ul. Z. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., nakazał inwestorom M. i R. G. dokonać rozbiórki blaszanego obiektu o wym. zewnętrznych 3,00m x 4,85m zlokalizowanego na działce o nr [...] przy ul. Z. [...] w S., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Upomnieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], organ powiatowy wezwał zobowiązanych M. i R. G. do wykonania w terminie 7 dni rozbiórki blaszanego obiektu, wynikającego z ww. decyzji PINB w S. z [...] grudnia 2009 r. Z upływem pół roku organ powiatowy w dniu [...] listopada 2010 r. wystawił zobowiązanym tytuły wykonawcze Nr [...] i Nr [...]. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2012 r., znak: [...], organ powiatowy w S. nałożył, na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) solidarnie na M. i R. G. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 3000 złotych (słownie: trzy tysiące) z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Po przeprowadzeniu postępowania z wniosku M. i R. G., w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu powiatowego z [...] marca 2012 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Po rozpoznaniu zażalenia M. i R. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z argumentacją organu I instancji odnośnie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia.

Powołując się na przesłanki wskazane art. 156 § 1 k.p.a. organ odwoławczy omówił na czym polega postępowanie nieważnościowe. Przywołując treść przepisów art. 1a pkt 20, art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ wskazał, że żadna z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła w niniejszej sprawie wobec czego nie można stwierdzić nieważności kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ wskazał, że aktualnym właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki - jest S. G. Stał się on właścicielem od 1 grudnia 2009 r. (Księga Wieczysta nr [...]), tj. przed wydaniem decyzji PINB w S. z [...] grudnia 2009 r. Natomiast nakaz rozbiórki został skierowany do M. i R. G. jako inwestorów spornego obiektu. Biorąc to pod uwagę organ wskazał, że już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 387/10 stwierdził, że prawidłowo określono adresata decyzji rozbiórkowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując uwagę na stanowisko doktryny prawa administracyjnego wskazał, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnej przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym organ stwierdził, że badane rozstrzygnięcie organu powiatowego w S. z [...] marca 2012 r., nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie został naruszony także przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jak powyżej wskazano, badane postanowienie zostało skierowane do osób będących stroną w sprawie. W przedmiotowej sprawie nie doszło również do wypełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a., obligujących organ do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia niewykonalnego w dniu jego wydania i gdy jego niewykonalność ma charakter trwały, lub jeśli jego wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą oraz zawierającego wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że pracownicy organu powiatowego w S. kilkukrotnie przeprowadzali kontrolę wykonania obowiązku (ostatnia w dniu [...] listopada 2012 r.), w trakcie których, wbrew twierdzeniom Skarżących stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nie został rozebrany. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ ponownie wyjaśnił, że tryb nadzwyczajny jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ostatecznego ma na celu wyjaśnienie jego kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swoim postanowieniu rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Dlatego też zarzuty skarżących dotyczące postępowania zakończonego badanym postanowieniem, nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż wykraczają poza jego zakres.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. złożyli M. G. i R. G. W skardze skarżący wskazali, że nie są właścicielami działki, na której stoi obiekt objęty nakazem, zatem postanowienie o rozbiórce jest niewykonalne. Właścicielem działki i obiektu jest ktoś inny. Ponadto od końca października 2010 r. są to nowe pomieszczenia zestawione i zgłoszone przez nowego właściciela.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, wskazał, że w niniejszej sprawie Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. którym organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nakładającego solidarnie na M. i R. G. grzywnę w wysokości 3000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, tj. rozbiórki blaszanego obiektu o wymiarach 3,00m x 4,85m. Przedmiotem kontroli organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności było zatem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Kontrola Sądu ogranicza się zaś do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na skarżących grzywnę w celu przymuszenia.

Sąd zauważył, że zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wszczętym na wniosek strony, w toku którego organy zobligowane były do zbadania czy kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W postępowaniu nieważnościowym, będącym postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu eliminację z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych ciężką wadą, badaniu podlega nie każdy zarzut, a jedynie ten który zmierza do wykazania wystąpienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. organ powiatowy w S. nakazał inwestorom M. i R. G. dokonać rozbiórki blaszanego obiektu o wym. zewnętrznych 3,00 x 4,85m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystosował do M. i R. G. upomnienie (nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.), a po upływie pół roku w dniu [...] listopada 2010 r. wystawił tytuły wykonawcze zawierające klauzule o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Kolejno, w dniu [...] marca 2012 r. organ powiatowy w S. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest zatem, że skarżący nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2009 r. nakazującej rozbiórkę, pomimo skierowania do nich upomnienia. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było więc wystawienie tytułu egzekucyjnego i skierowanie go do egzekucji administracyjnej w oparciu o art. 32 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prawidłowo zatem, po ustaleniu nie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2009 r., wdrożył postępowanie egzekucyjne. Prawidłowo określił przedmiot oraz osobę zobowiązaną do wykonania rozbiórki, a jako podstawę prawną wskazał przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wysokość grzywny została określona na podstawie art. 121 § 4 i 5 cytowanej ustawy, który stanowi, iż w przypadku przymusu rozbiórki budynku lub jego części, grzywna to iloczyn powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce i 1/5 ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, i została w sprawie niniejszej wyliczona na kwotę 3.000 złotych.

Odnośnie zarzutu niewłaściwego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku - rozbiórki, a zatem nałożenie na niewłaściwy podmiot również grzywny, Sąd zauważył, że zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 52 cytowanej ustawy wskazuje więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem.

Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie, jak i w doktrynie, podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki.

W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że sprawcami samowoli, obiektu blaszanego o wymiarach 3,00m x 4,85m są M. G. i R. G., zatem to do nich należało skierować nakaz rozbiórki, a w przypadku jej niewykonania -czyli jak w niniejszej sprawie- również grzywnę w celu przymuszenia.

Reasumując, Sąd wskazał, że kontrolowane w toku postępowania nadzorczego postanowienie nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., która kwalifikowałaby je do wyeliminowania z obrotu prawnego, co prawidłowo ustaliły organy w postępowaniu nadzorczym.

Wskazując na powyższe, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i R. G.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparli na podstawie wskazanej w art. 174 pkt. 2) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając Sądowi I instancji następujące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia przepisów:

a) art. 134 § 1 w związku oraz 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie podstawowego zarzutu skargi wniesionej w niniejszej sprawie, zawartego w twierdzeniu Skarżących, że nałożony na nich na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ( "PINP") z dnia [...] grudnia 2009r. ( [...], zwanej dalej "Decyzja Rozbiórkową ") obowiązek rozebrania blaszanego obiektu o wymiarach zewnętrznych 3,00 m x 4,85 m ( "Obiekt") zlokalizowanego na działce o nr. [...] przy ul. Z. [...] w S., został wykonany przez nich przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w szczególności przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2012r. [...], zwanego dalej "Postanowienie o Grzywnie" nakładającego na Skarżących grzywnę w wysokości 3 000,00 zł, co prowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;

b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 jak również 78 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2) i 5) k.p.a. oraz art. 7 par. 3 , 33 § 1 ust. 1 ) i 119 ustawy z dnia 19 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. 2014.1619 j.t.) ( "u.p.e.a."), poprzez nie uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego sprawy będącego podstawą wydania przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( "GINB") skarżonej decyzji z dnia [...] maja 2014r. ( [...], zwana dalej "Decyzja GINB"), w szczególności w postaci: i) podnoszenia przez Skarżących, m.in. w zarzutach od tytułu wykonawczego, że w sierpniu 2010r. rozebrali Obiekt, a następnie w październiku 2010r. ( po zgłoszeniu ) ponownie wybudowali takie same wiaty i opieraniu się przez organy nadzoru budowlanego w zakresie sprzecznych twierdzeń na protokołach kontroli z dnia 3 listopada 2010r., ii) dokumentu zgłoszenia z dnia 10 września 2010r. przez S. G. zamiaru budowy nowej wiaty w miejscu Obiektu oraz iii) złożonego w tutejszym Sądzie oświadczenia A. i G. R., a tym samym pominiecie, że GINB winien stwierdzić nieważność wcześniejszego postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("WINB") z dnia [...] grudnia 2013r. ( WOA.7721.11.2.2013, zwane dalej " Postanowieniem WINB" ) o odmowie stwierdzenia nieważności Postanowienia o Grzywnie z uwagi na fakt wykonania przez Skarżących Decyzji Rozbiórkowej przed datą wydania Postanowienia o Grzywnie, jak również nierozważenie czy na zasadzie art. 135 p.p.s.a. nie powinny zostać uchylone postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2010r. ( [...]) oraz WINB z dnia [...] lutego 2011r. ( [...]) w przedmiocie rozpoznania zarzutów Skarżących na tytuł wykonawczy;

oraz

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez pominiecie w uzasadnieniu wyjaśnienia czy co do zasady Sąd I instancji analizował zarzut skargi wskazany w pkt. a) powyżej;

W świetle powyższych podstaw skargi kasacyjnej wnieśli o :

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w zakresie nieobjętym zwolnieniem od kosztów sądowych;

3) zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy nie są zasadne. Zaskarżone postanowienie do sądu administracyjnego zostało wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, którego przedmiot rozpoznania ograniczony jest wyłącznie do ustalenia ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości wyliczonej enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, przez prowadzenie postępowania dowodowego. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydawane jest na podstawie art. 119 – art. 121 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tj. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. obowiązujący w dniu wydania postanowienia z [...] marca 2012r., znak : [...]. Obecnie tj. Dz. U. z 2016r. poz. 599). Artykuł 119 ustawy reguluje przedmiot obowiązku, który daje podstawę do stosowania tego środka egzekucyjnego; art. 120 ustawy reguluje podmioty wobec, których ten środek egzekucyjny może stosować organ egzekucyjny, art. 121 ustawy reguluje zasady nakładania grzywny, wysokość grzywny w celu przymuszenia z uwzględnieniem ustalenia wysokości w przypadku gdy obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym " Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym maja odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Odpowiednie zastosowanie oznacza, że należy uwzględnić przy stosowaniu art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przedmiot rozstrzygnięcia postanowienia objętego żądaniem stwierdzenia nieważności, co oznacza w konsekwencji, że przy żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić, że zakres jego rozstrzygnięcia jest ograniczony z uwagi na to, że zobowiązanemu przysługują inne środki obrony, a zwłaszcza w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, środek obrony przed egzekucją. Zobowiązany w stadium wszczęcia ma prawo do wniesienia zarzutu, którym może kwestionować błąd co do osoby zobowiązanego, wykonanie obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym ( art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Rozpoznanie zarzutu następuje w szczególnej procedurze, przy udziale wierzyciela, a zatem nie są one dopuszczalne poza tą procedurą, w dalszym ciągu czynności postępowania egzekucyjnego. Nie mogą zatem stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym nie można przyjąć, że pozostają w zakresie przedmiotowym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wyklucza to stosowanie środków wobec innych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w sprawie wykonania nakazu rozbiórki. Nie zostały zatem naruszone powołane przepisy w skardze kasacyjnej a to art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 § 3, art. 33 § 1 pkt 1, art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 7 , art. 77, art. 80 i art. 15 § 1 pkt 2 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Wykonanie obowiązku jest podstawą do wniesienia zarzutu ( art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a po nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wystąpienia, po wykonaniu obowiązku i wykazaniu dowodami, z wnioskiem o odstąpienie od czynności egzekucyjnych ( art. 45 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), czy wreszcie o umorzenie grzywny ( art. 125 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymogami stawianymi tym przepisem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.