Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1289/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Int. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1202/04 w sprawie ze skargi A.Int. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia .[...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. - będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę A. Int. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.wniesioną na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] (Nr [...]) o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej (sygn. akt IV SA/Po 1202/04). Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy.

Dnia 7 grudnia 2002 r. po przeprowadzeniu kontroli pojazdu należącego do A.Int. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Z. stwierdzili, iż nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu, co uwidocznione zostało w protokole z kontroli pojazdu Nr [...]. Decyzją nr [...] poz [...] z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Z.obciążył przewoźnika karą pieniężną w wysokości 720 złotych z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez stosownego zezwolenia. Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał przepisy art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.) i w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98 poz. 602 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44 poz. 432). Decyzję doręczono Spółce wraz z protokołem kontroli pojazdu.

W odwołaniu Spółka wskazała, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, a ponadto zakwestionowała sposób przeprowadzenia kontroli (pomiaru) wagą dynamiczną, z której dokumentacją techniczną nie miała okazji się zapoznać. Wskazano także, iż system nakładania kar jest w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sprzeczny z ustawą zasadniczą.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. (w decyzji błędnie wskazano rok 2002) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymując w mocy. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia wskazano, iż w sytuacji, gdy urządzenia kontrolne wagi nie sygnalizowały żadnych uchybień w procesie ważenia, wskazania wagi mają podstawowe znaczenie dla ustalenia stanu pojazdu na drodze i wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej, a obciążenie karami za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne i niezależne od winy sprawcy przekroczenia norm. Wskazując na specyfikę procesu ważenia pojazdów wyjeżdżających z terytorium Polski organ odwoławczy wyjaśnił, iż wykonujący transport ma możliwość zgłoszenia ewentualnych uwag do procesu ważenia, których w tym przypadku kierowca nie zgłosił, podpisując protokół kontroli bez zastrzeżeń. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż niezależnie od zachowania wymaganej masy całkowitej pojazdu kierowca musi przestrzegać również innych wymaganych przepisami parametrów, z których każdy jest oceniany odrębnie. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez nieupoważniony organ Dyrektor Izby Celnej w R. wyjaśnił, iż z art. 38 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 41 poz.365) wynika, że pieczęcie, zamknięcia celne oraz stemple i inne znaki stosowane przy wykonywaniu kontroli celnej zachowują swoją ważność do czasu określenia nowych wzorów, których na dzień wydania decyzji nie określono. Odnosząc się do treści powołanego przez Spółkę wyroku TK z dnia 27 kwietnia 1997 r., sygn. P 7/98 (OTK 1999/4/72) organ II instancji wyjaśnił, iż orzeczenie to odnosi się do przepisów, które nie miały w sprawie zastosowania. Dyrektor Izby Celnej w R. wskazał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie kara nałożona została w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, które zostały zmienione po wydaniu cytowanego wyroku. Organ ten wskazał, iż wymierzenie opłaty za przekroczenie dopuszczalnych parametrów nacisku na drogę są regulacją administracyjno-prawną, a nie karną i dlatego podlegają zasadom kodeksu postępowania administracyjnego, a nie zasadom wymierzania kar z zakresu wykroczeń, czy przestępstw. Organ wskazał także, że brak możliwości sprawdzenia w każdych warunkach nacisku na osie nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm.

Organ odwoławczy podzielił natomiast argumentację Spółki w zakresie możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dyrektor Izby Celnej w R. wskazał, iż przesłanki, o których jest mowa w tym przepisie w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły, stąd w tym zakresie decyzja organu I instancji została uchylona.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów technicznych wagi oraz jej atestów i świadectwa legalizacji, dołączenie do akt sprawy decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28.04.1997 r. nr ZT 314/97 w sprawie zatwierdzenia wagi typu RTP 98-142 do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu na okoliczność ustalenia warunków, jakie muszą zostać zachowane podczas ważenia pojazdu oraz prawidłowości przeprowadzonego pomiaru pojazdu, a także o zobowiązanie organu do wykazania, iż podpisany pod decyzją I instancji pracownik K. C. działał z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w Z.. Spółka powołała się na badania techniczne przeprowadzone przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów w Warszawie oraz zarzuciła organowi pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność poprawności uzyskanych wyników pomiarów. Zdaniem autora skargi jednoczesne doręczenie decyzji I instancji, protokołu kontroli pojazdu oraz nieudostępnienie stronie postępowania atestów, instrukcji, świadectw homologacji urządzeń pomiarowych w pierwszej fazie postępowania uzasadnia zastosowanie art. 81 k.p.a. i przyjęcie, iż przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie nie zostało przez organ należycie wykazane. W sprawie doszło do wadliwie przeprowadzonego dowodu, polegającego na jednokrotnym przejeździe pojazdu przez wagę, podczas gdy dopiero uśredniony wynik kilku pomiarów odzwierciedlałby rzeczywiste wyniki nacisków na drogę. Spółka podkreśliła, iż w ten sposób organ pozbawił ją także prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił ponadto, iż w sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków na os pojazdu. Dodatkowo prowadzący pojazd kierowca nie był umocowany do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przez organami celnymi, stad nie miała ona możliwości obrony swoich praw na etapie przed wydaniem decyzji I instancji. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę na decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, iż stosownie do 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - korzystanie z dróg publicznych mogło być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 mogły być pobierane, między innymi, za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Z kolei art. 13 ust. 2a stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobiera się kary pieniężne, których wysokość, w myśl ust. 2b powołanego artykułu, określał załącznik do ustawy. W niniejszej sprawie przy pomiarze nacisku dla pojedynczej osi napędowej stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm, a kierowca pojazdu nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, w związku z czym organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 720 zł, zgodnie z wysokością określoną w załączniku do przedmiotowej ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu braku upoważnienia do podpisania decyzji wydanej w I instancji przez Naczelnika Urzędu Celnego w Z.przez osobę, która decyzję tę podpisała, WSA w Poznaniu wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółki decyzję podpisał kontroler celny A. S.. Z treści pisma organu I instancji z dnia 25 kwietnia 2006 r. oraz załączonych do niego dokumentów w postaci karty zakresu obowiązków i uprawnień tej osoby z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz Decyzji Nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...], nadesłanych do sprawy w związku z wezwaniem Sądu, wynika, iż szczegółowe obowiązki i uprawnienia nadane kierownikom komórek organizacyjnych i funkcjonariuszom celnym określono w Kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy. W karcie zakresu obowiązków i uprawnień kontrolera celnego A. S. zadanie polegające na podejmowaniu decyzji wynikających z zakresu zadań i nałożonych obowiązków określone zostało w pkt V, w zw. z upoważnieniem udzielonym przez osobę wskazaną w Decyzji Nr [..] Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...]. W świetle przedstawionych przez organ okoliczności Sąd I instancji wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia prawa w podpisaniu decyzji przez kontrolera celnego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w Z. - działającego w jego imieniu p.o. Kierownika Oddziału Celnego w G.. Za chybiony uznał także zarzut wydania decyzji przez nieistniejący już organ, wobec zamieszczenia na decyzji pieczęci Dyrektora Urzędu Celnego, gdyż wskazany przez organ II instancji przepis art. 38 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 41 poz.365) pozwalał na pozostawienie w obrocie prawnym pieczęci oraz stempli do czasu określenia nowych wzorów, których na dzień wydania decyzji nie określono.

WSA w Poznaniu ocenił, iż argumenty strony skarżącej sprowadzają się do kwestionowania poprawności ważenia oraz sposobu przeprowadzenia postępowania, w szczególności poprzez pominięcie możliwości skorzystania z opinii biegłych specjalistów na okoliczność równoczesnego wskazania nieprzekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu oraz przekroczenia nacisku na jego osie napędowe.

Ustosunkowując się do tych zarzutów Sąd podkreślił, że w jego ocenie organy orzekające nie naruszyły podczas ważenia pojazdu obowiązującej procedury. Ważenia dokonano bowiem wagą samochodową do ważenia pojazdów typu RPT 97-142, nr fabryczny [...], posiadającą ważne świadectwo legalizacji z dnia 15 stycznia 2002 r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. z zachowaniem wymogów metrologicznych, określonych w przepisach prawa. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar (decyzją z dnia 08 czerwca 1998 r., nr ZT 488/98), a z akt nie wynika, by urządzenie to było niesprawne technicznie. Także pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy przymiaru wstęgowego ZT 1049/96, posiadającego ważne świadectwo legalizacji, a ponadto wynik ważenia dynamicznego poprawnie został wydrukowany przez urządzenie elektroniczne zainstalowane na wadze. Dla zapewnienia prawidłowego ważenia zamontowano na wadze specjalne oznaczenia, wskazujące sposób prawidłowego wjazdu i poruszania się podczas pomiaru, a wynik ważenia uzyskany został za pomocą programu komputerowego. W przypadku nieprawidłowego przejazdu przez punkt kontrolny, komputer sygnalizuje nieprawidłowości, przerywając proces ważenia oraz komunikuje konieczność ponownego przejazdu przez wagę. Biorąc pod uwagę te okoliczności Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji, wedle którego skoro z wydruku komputerowego uzyskanego z wagi nie wynika, aby w procesie ważenia miały miejsca nieprawidłowości, to nie dysponując jakąkolwiek sygnalizacją błędu ważenia funkcjonariusze nie mają podstaw do powtórnego ważenia tych samych pojazdów. Ponadto Sąd zauważył, iż każdorazowe pomniejszenie wyników ważenia o 200 kg masy przypadającej na każdą oś oraz o dodatkowe 2 % zmierzonej masy całkowitej gwarantuje ochronę interesów przewoźnika i stanowi korektę ewentualnych błędów pomiaru wynikających np. z gwałtownego przyspieszania prędkości. Tym samym uznać należy, iż wynik ważenia przedmiotowego pojazdu w dniu 7 grudnia 2002 r. odzwierciedlał stan faktyczny, w jakim pojazd ten poruszał się po drodze, a więc z przeciążeniem na drugą oś, bez wymaganego w takim przypadku zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Przekonywujące dla WSA w Poznaniu jest i to, iż wszystkie osie pojazdu były mierzone przy użyciu tego samego sprzętu i w ten sam sposób i tylko jedna oś przekraczała dopuszczalny nacisk. Przemawia za tym fakt, iż waga była legalizowana, co z kolei świadczy o prawidłowości jej działania w każdym miejscu i w każdych warunkach opisanych w instrukcji wagi (por. wyrok NSA z dnia 12 II 1998r., sygn. akt II SA 1409/97).

Również podniesione przez Spółkę zarzuty o charakterze formalnym, dotyczące braku możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do procesu ważenia przed otrzymaniem decyzji o nałożeniu kary, nie znalazły uznania Sądu I Instancji. Wskazał on, iż co prawda organy naruszyły w postępowaniu przepisy kpa, poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania (art. 64 § 1 kpa) oraz faktyczny brak możliwości Spółki wzięcia czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 10 §1 kpa), jednakże wskazane uchybienia o charakterze formalnym nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zauważono przy tym, iż specyfika niniejszego postępowania, obiektywnie uniemożliwia doręczanie zawiadomień o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), jak i umożliwiania stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 10 § 1 kpa). W niniejszej sprawie Skarżącej doręczono skutecznie decyzję organu I instancji i z datą tego doręczenia zaczął biec termin do złożenia odwołania. Tym samym w tym terminie strona mogła podnieść wszelkie zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji, co w istocie uczyniła, które to zarzuty zostały wnikliwie rozpatrzone przez organ II instancji. Zważono także, iż także brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynikał z istoty i specyfiki postępowania - w ciągu doby na dużym przejściu granicznym w G. odprawiane są setki pojazdów ciężarowych, oczekujących często w długich kolejkach. Sąd podkreślił w tym miejscu, iż zarówno w interesie przewoźników, jak i właścicieli pojazdów, kierowców i służb celnych jest, aby ważenie pojazdów i ich odprawa, toczyły się sprawnie. Dopełnienie wymogu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy uwzględnieniu kilkudniowego obrotu pocztowego, wiązałoby się z praktycznym paraliżem ruchu pojazdów, a kilkudniowe oczekiwanie godziłoby przede wszystkim w interes samych przewoźników i podmiotów, dokonujących transgranicznego obrotu towarowego. W tych okolicznościach organy w ocenie Sądu prawidłowo uznały, iż skoro Spółka nie zadbała, by w pojeździe była osoba legitymująca się pełnomocnictwem do jej reprezentowania w sprawach związanych z przejazdem przez granicę, obiektywnie niemożliwym stało się doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), jak i umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 10 § 1 kpa).

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż bezzasadność argumentacji skarżącej Spółki w zakresie oceny ważności atestów urządzeń pomiarowych wynika wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności z załączonych uwierzytelnionych kserokopii atestów urządzeń pomiarowych. Reasumując, w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie niewadliwie przeprowadziły zarówno sam proces ważenia, jak i prawidłowo ustaliły jego wynik.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano także, że użyte w przepisie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Zdaniem Sądu właśnie taka sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie, w której wynik przeprowadzonej kontroli pojazdu dowodził przekroczenia dopuszczalnego nacisku na drugą oś pojazdu i wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Sąd podkreślił, iż ustawa nie przewiduje możliwości odstąpienia od pobrania kary pieniężnej w sytuacji, gdy zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki jej wymierzenia. Sąd zauważył przy tym, iż skarżąca Spółka - przedsiębiorca zajmujący się przewozem towarów, ma obowiązek w zakresie prowadzonej działalności przestrzegać obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważono także – podniesioną przez Spółkę – kwestię skutków prawnych dla sprawy wyroku TK z dnia 27 kwietnia 1999 r. - sygn. P 7/98- OTK 4/99/72. Sąd podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny - orzekając w innej sprawie – sygn. P 6/02 - nie wykluczył możliwości obciążania przewoźników opłatą o charakterze sankcji, z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym, a w związku z tym zarzut braku proporcjonalności, pomiędzy naruszeniem przez Spółkę przepisów ustawy, a wymierzoną karą, wynoszącą 720 zł, uznać wypada za chybiony.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Spółkę, reprezentowaną przez radcę prawnego D. P.

Strona skarżąca orzeczeniu WSA w Poznaniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie stwierdzenie naruszenia przez organy celne przepisów postępowania tj. art. 6 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organy celne ww. przepisu kpa doszłoby do uchylenia albo stwierdzenia nieważności przez WSA zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie stwierdzenie naruszenia przez organy celne przepisów postępowania - art. 268 a kpa oraz 107 § 1 kpa w zw. z art. 40 b) ustawy o drogach publicznych stanowiących o obowiązku podpisania decyzji administracyjnej jedynie przez osobę upoważnioną przez naczelnika urzędu celnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wada polegająca na podpisaniu decyzji przez osobę nieuprawnioną stanowi rażące naruszenie prawa, a więc doszłoby do uchylenia albo stwierdzenia nieważności przez WSA zaskarżonej decyzji;

- art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 § 3 oraz § 4 ustawy o p.p.s.a. oraz art. 59 p.p.s.a., poprzez uznanie, że właściwym do rozpoznania skargi był WSA w Poznaniu w sytuacji, gdy z ww. przepisów wynika, że do załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia skargi powołany został WSA w Gorzowie Wlkp., w konsekwencji nie przekazanie temu WSA skargi do rozpoznania w trybie art. 59 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie zastosowanie ww. przepisów doprowadziło do wydanie wyroku przez niewłaściwy sąd co stanowi podstawę do nieważności postępowanie (uwzględnianą z urzędu).

Ponadto wyrokowi WSA w Poznaniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 13 ust. 2 pkt. 3 oraz ust. 2 a oraz ust. 2 b ustawy o drogach publicznych (wg stanu prawnego na dzień 26.03.2003 r.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy są one sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP.

Jako uzasadnienie podniesionych zarzutów pełnomocnik Spółki podniósł, iż w jego przekonaniu w chwili orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji nie istniał żaden akt prawny, który regulowałby procedurę przebiegu ważenia. Co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązywało zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 sierpnia 2000r. (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6, poz. 40), jednak obowiązywało ono jedynie do dnia 30 czerwca 2002 r. Tym samym okoliczność prawidłowego przebiegu ważenia została ustalona w oderwaniu od jakichkolwiek regulacji prawnych (WSA nie wskazało w swoim uzasadnieniu żadnego aktu prawnego) a więc i aktów, które na mocy Konstytucji RP z 1997 r. zawierają przepisy powszechnie obowiązujące (art. 87 Konstytucji RP). Jest to istotne, gdyż przedmiotem postępowania było nałożenie na Stronę obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Oznacza to, iż obowiązujące na dzień wydawana decyzji w tym zakresie regulacje, nie mogły stanowić podstawy do wydania aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), tj. nałożenia obowiązku zapłaty kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. W konsekwencji WSA błędnie przyjęło, że organy celne poprawnie ustaliły, że sposób ważenia i jego przebieg dokonane zostały prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 6 kpa). Przywołane przez WSA w uzasadnieniu decyzja Prezesa GUM oraz świadectwo legalizacji odnoszą się bowiem jedynie do urządzeń (wag) i nie stanowią aktów zawierających przepisy prawa (są aktami indywidualnymi) a więc nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że całe ważenie (proces) przebiegało prawidłowo. Decyzja i świadectwo legalizacji nie określają w ocenie autora skargi kasacyjnej wszystkich warunków prawidłowego przebiegu ważenia. O tym, że kwestie sposobu ważenia należą do materii aktów powszechnie obowiązującego prawa świadczy fakt, iż w dniu 13 marca 2004 r. weszło w życie rozporządzenie MGPiPS z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35 poz. 316). Dodatkowo, zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji RP ustawodawca miał 2 lata na dostosowanie przepisów prawa do wymogów ustawy zasadniczej, a ten okres w 2002 r. już dawno minął.

Spółka podkreśliła także, że zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji RP Rada Ministrów, także w stosunku do zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, miała dwa lata do dostosowania tychże aktów do wymogów art. 87 (i art.92) Konstytucji. Tym samym skoro okres dostosowywania przepisów prawa minął (Konstytucja weszła w życie w październiku 1997 r.) organy nie mogły opierać swoich władczych jednostronnych rozstrzygnięć na tego rodzaju aktach prawnych. Tym samym WSA w Poznaniu pominęło fakt, że organy obu instancji działały bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem art. 6 kpa.

Niezależnie od tego wskazano, iż Sąd I instancji w toku postępowania nie porównał kompetencji do podpisania wydanej decyzji w zakresie przekroczeń nacisków osi na drogę i nałożenia kary pieniężnej, z zakresem uprawnień określonym w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza A. S.. Analiza dokonana przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczyła się jedynie do wskazania gdzie tego rodzaju uprawnienia zostały uregulowane (ww. Karta) ale nie rozstrzyga, czy sprawy z zakresu ruchu po drodze publicznej i wykonania w związku z tym ruchem kontroli pojazdu oraz wydanie decyzji w tej sprawie, zostały ujęte w zakresie uprawnień tego pracownika. Co więcej z raportów ważenia, protokół z ważenia pojazdu (najważniejsze dokumenty w sprawie) oraz samej decyzji nie sposób "odczytać" osoby wykonującej kontrolę, ważenie oraz podpisującą decyzję, a więc nie sposób ustalić czy była ona upoważniona. Art. 107 kpa wymaga, aby elementem decyzji był podpis osoby upoważnionej. Z art. 268 a) kpa wynika z kolei, iż upoważnienie powinno przybrać formę pisemną. Oddalając skargę WSA w Poznaniu nie ocenił zatem prawidłowo, czy istniało upoważnienie dla konkretnego pracownika do działania w imieniu naczelnika urzędu celnego. Ma to znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem brak uprawnienia pracownika podpisującego decyzję pociaga za sobą skutek w postaci rażącego naruszenia prawa, co na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia uchylenie decyzji I i II instancji, a nawet stwierdzenie ich nieważności.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż w innych sprawach rozpoznawanych przed WSA w Poznaniu wynikało, że pracownik (kontroler celny) był uprawniony do wydawania decyzji w zakresie dozoru i kontroli celnej, a tego rodzaju terminy posiadają swoją definicję legalną zawartą w ustawie z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny. I tak, zgodnie z art. 3 Kodeksu celnego "dozór celny" to wszelkie działania podejmowane przez organ celny w celu zapewnienia przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów mających zastosowanie do towarów przywożonych na polski obszar celny lub z niego wywożonych, z kolei "kontrola celna" to wykonywanie czynności w ramach dozoru celnego, w szczególności takich jak: rewizja celna towarów, nakładanie i sprawdzanie zamknięć celnych, przeszukiwanie osób i pomieszczeń, konwój celny, strzeżenie towarów, kontrola wymaganych dokumentów i ich autentyczności, kontrola innych dokumentów i kontrola księgowości osób, zatrzymywanie i kontrola środków transportu, kontrola bagaży i innych towarów przewożonych przez osoby oraz innych podobnych czynności. Tym samym oba terminy odnoszą się do regulacji dotyczących wywozu i przywozu towarów (osób), a nie dotyczących poruszania się po kraju środków transportu bowiem tego rodzaju kontrola (ale już nie celna) została uregulowana w ustawie o drogach publicznych i stanowi dodatkowe uprawnienie dla naczelnika urzędu celnego tak, iż swoje działanie (w tym konkretyzacje prawa w drodze decyzji administracyjnej) może ona wywieźć jedynie z art. 40 b ustawy o drogach publicznych (a nie Kodeksu celnego). Zgodnie z tym artykułem osoby upoważnione (pisemnie - art. 268 a) kpa) przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym.

Zdaniem Spółki zwrócić zatem należało uwagę, iż kontrole te mają odmienny charakter (sprawa z zakresu ruchu drogowego, a nie publicznoprawnych obciążeń - cło, akcyza, nielegalne przekroczenia granicy), związane są z różnymi obowiązkami obywatela (przestrzegania zasad poruszania się o drogach publicznych, a nie np.: obowiązki wynikające z wwozu towaru do RP) a także, że biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, skoro zdecydował się on (wprowadził wyraźną podstawę prawną w art. 40 b ustawy), że uregulowania zawarte w ustawie Kodeks celny są niewystarczające do przeprowadzenia kontroli pojazdów w zakresie m.in. nacisków osi na drogę, to dotychczasowe uprawnienia pracowników winny być skorygowane tj. rozszerzone zgodnie z ww. art. 40 b) ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając natomiast zarzut nieważności postępowania pełnomocnik Spółki zauważył, iż w jego opinii całość postępowania sądowoadministracyjnego toczyła się przed niewłaściwym sądem administracyjnym. Z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 13 § 3 stanowi, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Dodatkowo, w wykonaniu art. 13 § 4 p.p.s.a., Prezydent RP wydał rozporządzenie z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach do rozpoznawania sprawy z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należące do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, na mocy którego sprawy nie zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. (w tym niniejsza sprawa) przed WSA w Poznaniu przekazuje się do WSA w Gorzowie Wlkp. Naruszenie powyższych przepisów oznacza, że skargę rozpatrzył niewłaściwy WSA (obowiązek rozpatrzenia przez właściwy sąd tj. WSA w Gorzowie). Przypomnieć też należy, że w niniejszej sprawie nie będzie obowiązywać zasada perpetuatio fori (ciągłości właściwości sądu od chwili złożenia skargi), bowiem przepisy wymienione wyżej wprost wskazują że tego rodzaju zasada została wyłączona w stosunku do spraw objętych właściwością WSA w Poznaniu. Przepisy te stanowią bowiem "przepisy szczególne", o których stanowi art. 14 ustawy ppsa - "wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej."

Pełnomocnik podkreślił także, że dysponuje kilkunastoma wyrokami z WSA w Gorzowie Wlkp. i jednocześnie kilkunastoma wyrokami z WSA w Poznaniu, a tego rodzaju "sytuacja" z pewnością nie jest zgodna z ww. regulacjami. W konsekwencji skarga winna zostać rozpatrzona przez inny sąd, w innym składzie, niż został wymieniony w zaskarżonym orzeczeniu (art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się natomiast do zarzutu zastosowania przez WSA w Poznaniu niekonstytucyjnej regulacji, tj. art. 13 ustawy o drogach publicznych, Spółka wskazała, iż kwestionuje nie tyle zasadność wprowadzenia kar, ale samą konstrukcję przepisów, które nakładają jednakową karę bez względu na liczbę przejechanych (lub planowanych) kilometrów. Podkreślono, iż m.in. z takich powodów TK uznał wcześniejsze regulacje za niekonstutucyjne, gdyż stanowiły przepisy o charakterze represyjnym. W szczególności w wyroku TK z dnia 27.04.1997 r., P 7/98 OTK 1999/4/72 Trybunał Konstytucyjny uznał, że podwyższone opłaty są niewspółmiernie wyższe od zwykłych opłat drogowych oraz uznał, że opłata ta nie jest co do zasady powiązana z zagadnieniem korzystania z dróg publicznych, do czego nawiązuje treść art. 13 ustawy o drogach publicznych. Trybunał uznał, że przepis, na podstawie którego ustala się podwyższoną opłatę, narusza zasadę proporcjonalności, bowiem ustanawia bardzo wysokie sankcje, które nie odnoszą zamierzonego celu, naruszając zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Kara pieniężna posiada represyjny charakter, nie stanowi bowiem ekwiwalentu za straty wynikłe ze zniszczeń dróg publicznych powstałe na skutek rzeczywistego przejazdu "pojazdami nienormatywnymi", a tym samym należy przyjąć, że w rzeczywistości jest rodzajem represji karnej.

W ocenie Spółki Państwo nakłada zatem na obywatela obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm nacisku pojazdu na osie, któremu nie jest on w stanie sprostać, bowiem przewoźnik nie ma technicznej możliwości sprawdzenia po każdym załadunku wszystkich kontrolowanych przez organ państwowy parametrów technicznych. Przewoźnik nie dysponuje także urządzeniami umożliwiającymi mu sprawdzenie w każdych warunkach nacisku na osie pojazdu. Nawet bowiem w przypadku prawidłowego ułożenia ładunku w pojeździe nie można wykluczyć sytuacji, że ładunek ten ulegnie przesunięciu podczas przejazdu do granicy RP. Okoliczności te powinny były zatem przemawiać za niestosowaniem przez WSA w Poznaniu art. 13 ustawy o drogach publicznych w niniejszej sprawie, jako przepisu sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej albo stwierdzenie jej nieważności, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.

W ocenie NSA – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie nie sposób mówić o istnieniu nieważności postępowania z tej przyczyny, iż WSA w Poznaniu orzekał w sytuacji, gdy był miejscowo niewłaściwy. W świetle bowiem art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nieważne byłoby takie postępowanie, w którym wojewódzki sąd administracyjny orzekałby pomimo, że dana sprawa należałaby do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy przez niewłaściwy miejscowo sąd administracyjny samo w sobie nie stanowi przesłanki nieważności, o której mowa w powołanym przepisie. Podkreślić w tym miejscu wypada, iż katalog określony w art. 183 § 2 p.p.s.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne jakiekolwiek jego rozszerzenie.

Wskazać w tym miejscu wypada, iż w myśl art. 14 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje co do zasady właściwy aż do zakończenia postępowania, chociażby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy. W ocenie NSA nie budzi jednak wątpliwości, iż przepisem szczególnym, wyłaczającym zasadę perpetuatio fori (na co trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej) jest § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926 ze zm.). Na mocy tej regulacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim przekazano z Poznania sprawy niezakończone do dnia 1 lipca 2005 r., w których skargi wniesiono na działalność organu mającego siedzibę na terenie województwa lubuskiego. W sprawie niniejszej nie zastosowano zatem § 1 powołanego rozporządzenia, bowiem niezakończonej sprawy z tego terenu nie przekazano do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Podsumowując tę część wywodów wskazać trzeba, że uchybienie przez WSA w Poznaniu przepisom rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach do rozpoznawania sprawy z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należące do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, może być rozpatrywane jedynie w kategoriach naruszenia prawa procesowego, nie zaś nieważności postępowania. Poprzestanie na stwierdzeniu naruszenia tego prawa jest jednak niewystarczające, albowiem jednoczesnego rozważenia wymaga kwestia, czy uchybienie to mogło mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tylko takie naruszenie przepisów postępowania może być skutecznie podniesione w skardze kasacyjnej, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanka ta wymaga przy tym odrębnego wykazania przez stronę skarżącą wyrok. Niezależnie od tego, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca istnienia tej przesłanki nie wykazywała, to w ocenie NSA trudno nawet byłoby udowodnić, iż fakt rozpoznania danej sprawy przez WSA w Poznaniu, nie zaś przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim mógł mieć wpływ na ostateczny kształt zawartego w wydanym wyroku rozstrzygnięcia.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 97 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), a także art. 13 § 3 / artykuł ten nie zawiera § 4/ , art. 59 ustawy p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. oceniono bądź jako niezasadny, bądź nie mający wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) na wstępie zauważyć należy, iż oba zarzuty naruszenia prawa procesowego – pomijając kwestię ich nieprecyzyjnego sformułowania - zasadzają się na twierdzeniu, iż WSA w Poznaniu niezasadnie oddalił skargę w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Izby Celnej w R. została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które uzasadniałoby jej uchylenie.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 sierpnia 2000 r., czyli aktu nieposiadającego waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego uznać należy ten zarzut za nietrafny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepis ten nakłada na organy celne obowiązek karania podmiotów wykonujących przejazdy po drogach publicznych pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia. Realizacja tego nakazu następuje przez kontrolowanie pojazdów będących w ruchu poprzez ich ważenie, w tym sprawdzanie nacisków na osie.

W obowiązującej w dacie przeprowadzenia kontroli oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 63, poz. 636 ze zm.) w art. 9a pkt 1 zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia w formie rozporządzenia wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe w zakresie konstrukcji, wykonania, materiałów oraz charakterystyk metrologicznych oraz jeżeli jest to niezbędne, warunków właściwego stosowania tych przyrządów i miejsc umieszczania na nich cech legalizacji i zabezpieczających. Wprawdzie do dnia wydania zaskarżonej decyzji stosowne rozporządzenie nie zostało wydane, to jednak obowiązek przeprowadzenia kontroli pojazdów miał umocowanie w art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r o transporcie drogowym /Dz. U. Nr 125 poz.1371 ze zm/. Podkreślić zatem wypada, iż nawet brak przepisów szczegółowo regulujących postępowanie organu administracji publicznej nie wyklucza możliwości podjęcia przez ten organ takich działań, które miałyby na celu realizację normy materialnoprawnej. Zasada związania administracji publicznej prawem nigdy bowiem nie może wyłączyć i nie wyłącza pewnej sfery swobody organu, pod tym wszakże warunkiem, iż działania takie służą i mieszczą się w granicach uprawnienia, którego źródłem jest norma materialnoprawna. Istotne jest to, iż organ rozpoznajac daną sprawę zawsze musi godzić ze sobą dwie wartości, a mianowicie z jednej strony doprowadzić do realizacji obowiązków o charakterze materialnoprawnym, wynikających wprost z ustawy, z drugiej zaś strony zagwarantować stronie postępowania zachowanie należnych jej uprawnień procesowych. Oznacza to, iż nawet brak w dacie kontroli oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów wykonawczych nie oznaczał zniesienia nałożonego na organy celne obowiązku kontrolowania masy pojazdów poruszających się po drogach publicznych, jak też wymierzania kary z tytułu przekroczenia dopuszczalnych norm w tym zakresie. W konsekwencji nie sposób uznać, aby zaniechanie przez prawodawcę wydania aktu wykonawczego mogło pozbawiać mocy obowiązującej przepis rangi ustawowej, czyniąc go w praktyce niewykonalnym. Na gruncie niniejszej sprawy organy były zatem zobowiązane do realizacji dyspozycji przepisu art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych oraz art. 55 ust.1 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym i prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierające regulacje dotyczące postępowania dowodowego.

Zauważyć należy, iż w świetle utrwalonej linii orzeczniczej NSA (m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. I OSK 431/05, z 10 marca 2005 r. OSK 1093/04, z 20 kwietnia 2005 r. OSK 1362/04 i z 11 maja 2005 r. OSK 1396/04), która zasługuje zdaniem składu orzekającego w njniejszej sprawie na uwzględnienie, okoliczność, iż na podstawie art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach przyrządy pomiarowe mogły być nadal legalizowane oznacza, że przyrządy te mogły być nadal stosowane do celów wskazanych w świadectwie legalizacji. Jeżeli więc użyta do pomiarów nacisku osi pojazdu waga posiadała ważne świadectwo legalizacji, to świadectwo to nie podlega kontroli sądu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia i jest dowodem na to, że waga spełnia wymagania metrologiczne. Korzysta bowiem ono, podobnie jak każdy dokument urzędowy z domniemania prawdziwości informacji w nim inkorporowanych.

Niezasadny jest zarzut również naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 268 a) kpa w zw. z art. 40 b) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż funkcjonariusz A. S., miała prawo przeprowadzić kontrolę pojazdu wykonującego międzynarodowy transport drogowy co do jego masy, nacisków osi i wymiarów, o których jest mowa w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a następnie wydać w tym zakresie w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w Z.decyzję Nr [...] (z dnia 7 grudnia 2002 r.). Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się dokument (k. 64 akt sądowoadministracyjnych), którym Naczelnik Urzędu Celnego w Z. upoważnił w dniu 10 maja 2002 r. m.in. p. B. K. do wydawania w jego imieniu decyzji dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających nie tylko z Kodeksu celnego, ale i innych czynności przypisanych Naczelnikowi Urzędu Celnego jako organowi administracji celnej (m.in. przewidzianych w art. 40 b) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Z treści pkt. 8 Karty zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusz A. S. (k. 63 akt sądowoadministracyjnych), która została wydana w dniu 30 sierpnia 2002 r. przez p.o. Kierownika Oddziału Celnego w G. – Urzędu Celnego w Z.- B. K. wynika natomiast, iż młodszy rewident celny A. S. dysponowała upoważnieniem do wykonywania w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w Z. innych zadań wynikających z odrębnych przepisów. W tej sytuacji zasadnie WSA w Poznaniu ustalił, iż w niniejszej sprawie funkcjonariusz – pracownik organu dysponował upoważnieniem do wydania w imieniu organu decyzji w rozumieniu art. 268 a) kpa.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości także i to, iż organ celny, jakim jest Naczelnik Urzędu Celnego, dysponował ustawo określonym uprawnieniem nie tylko do przeprowadzania kontroli celnej, ale także do dokonywania kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie m.in. masy i nacisków osi. Upoważnienie to – na co zwrócił zresztą uwagę autor skargi kasacyjnej – wynika wprost z art. 40 b) ustawy o drogach publicznych. Nie ma przy tym znaczenia, iż zarówno w upoważnieniu dla p.o. Kierownika Oddziału Celnego w G. – Urzędu Celnego w Z.- B. K., jak i funkcjonariusz A. S. nie wymieniono tego uprawnienia wprost, ograniczajac się do wskazania "innych czynności i spraw przypisanych Naczelnikowi Urzędu Celnego".

Nie sposób się wreszcie zgodzić z zarzutem naruszenia przez WSA w Poznaniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych i uznanie, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji RP określającym zasadę proporcjonalności. Ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji stanowi, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wnoszenia opłat drogowych (art. 13 ust. 1). Opłaty te mogą być pobierane m.in. za przejazdy po drogach publicznych pojazdów samochodowych o gabarycie i ciężarze przekraczającym dopuszczalne normy (art. 13 ust. 2 pkt 3). Z kolei przepis art. 13 ust. 2a stwierdza, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 m.in. bez zezwolenia określonego przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub gdy jest on wykonywany niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne. Wysokość tych kar określa załącznik do ustawy (art. 13 ust. 2 b).

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewiduje dwa przypadki odpłatności za korzystanie z dróg publicznych przez pojazdy nienormatywne. Pierwszy, gdy przejazd takim pojazdem, zgodnie z art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odbywa się za zezwoleniem – uiszcza się opłatę. Drugi, gdy przejazd pojazdem nienormatywnym odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu – wówczas pobiera się karę pieniężną.

Zasadę proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił m.in. w orzeczeniu TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK Z.U. Nr 1/1996, s. 39, oraz wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/98, OTK, nr 4 z 1999 r., poz. 72, stwierdzając, że przy rozpatrywaniu zgodności przepisów z zasadą proporcjonalności należy rozstrzygnąć trzy zagadnienia:

1) czy regulacja ta jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych celów,

2) czy jest niezbędna dla realizacji interesu publicznego, z którym jest związana,

3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie NSA przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym spełniają wskazane warunki. Kara pieniężna za przejazd takim pojazdem, którego nienormatywność wynika z przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi, ma wymusić na właścicielach pojazdów przestrzeganie prawa zarówno w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, jak i obowiązku przestrzegania warunków uzyskanego zezwolenia, a także wymusić właściwą dbałość o stan techniczny pojazdu. Ta pierwsza forma represji nadaje się do osiągnięcia tych celów, bowiem z reguły dotyczyć będzie osób zajmujących się zarobkowo przewozem towarów, co uzasadnia jej surowość przejawiającą się w wielokrotnym przekroczeniu stawek opłaty, którą przedsiębiorca musiałby zapłacić za przejazd pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia. Kara pieniężna musi być wielokrotnie wyższa od opłat za zezwolenie, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Kara ta musi być też na tyle dolegliwa, aby wymusić na właścicielu pojazdu należytą staranność o jego stan techniczny w celu uniknięcia ewentualnego przekroczenia normatywnych wartości nacisków osi, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka regulacja dotycząca kar pieniężnych jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana. Tym interesem publicznym jest niewątpliwie porządek publiczny związany ze stanem i bezpieczeństwem dróg publicznych. Zły stan dróg publicznych w Polsce jest faktem notoryjnym i już z tego powodu regulacja w postaci kar pieniężnych dla podmiotów przyczyniających się do pogorszenia tego stanu winna być uznana za niezbędną dla ochrony tego interesu publicznego. Wskazać należy, że niezbędność kar pieniężnych może być oceniana w dwóch płaszczyznach, mianowicie samej zasady obciążenia oraz stopnia jego dolegliwości. Dokonując oceny w tym drugim aspekcie znowu należy podnieść, że specyfika działalności, która wiąże się z możliwymi naruszeniami, uzasadnia większą represyjność tych kar. Niezbędne dla ochrony dróg publicznych jest nie tylko wprowadzenie kar pieniężnych, ale ustalenie ich wysokości na takim poziomie, aby skutecznie zniechęciły one także podmioty zajmujące się zarobkowo przewozem towarów do niepożądanych z punktu widzenia interesu publicznego zachowań.

Celem sankcji administracyjnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, jest spowodowanie dolegliwości dla naruszających określone normy. Takie też stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2004 r. w sprawie SK 21/03 (OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56), wskazując, że, aby sankcje administracyjne były skuteczne, muszą być dolegliwe, ale także współmierne w stosunku do charakteru naruszenia prawa i nieuchronne. Ponadto w odniesieniu do kategorii ważnego interesu publicznego chronionego przez Konstytucję konieczne jest stworzenie takiej sytuacji, w której naruszenie prawa staje się dla sprawcy nieopłacalne. Wysokość opłaty powinna przy tym zapobiegać kalkulowaniu przez zobowiązanego ewentualnych korzyści płynących z naruszenia prawa.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, który był m. in. podstawą prawną zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej nie jest sprzeczny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającą też z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą proporcjonalności.

Ponadto, zauważyć należy, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. stwierdzał, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych, to jednak uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż zakwestionowany, akt prawny został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej art. 15 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136). Powtórzone zatem przez autora skargi kasacyjnej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego argumenty wskazujące na naruszenie zasady proporcjonalności, w stanie prawnym z dnia wydania decyzji przez Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia 12 lutego 2003 r. były nieaktualne. W tym czasie sankcją administracyjną, jaką mógł zastosować organ celny w stosunku do przewoźnika naruszającego przepisy była sankcja określona w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, a więc kara pieniężna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.