Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2113/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej D. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta P.:

- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] (pkt I decyzji) dotyczącej wywłaszczenia opisanej w niej nieruchomości,

- stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] w części pkt I dotyczącego wywłaszczenia ww. nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa,

- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie (pkt II decyzji).

Wspomnieć należy, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Z., arkusz mapy [...] działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej dawniej w księdze wieczystej KW [...] jako własność M. M. i E. A., a obecnie zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., z wpisem w dziale II o treści: "Skarb Państwa (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.) - Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w P." oraz nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Z., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w dawnej księdze wieczystej KW [...] jako własność M. M. i E. A., obecnie zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., jako własność Miasta P. (pkt I decyzji) oraz o ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości (pkt II decyzji).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. R. skierowała do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Z., tom [...], karta [...], położonej w P. przy ulicach [...], stanowiącej własność M. M. i E. A.

Uzasadniając wniosek strona wskazała, że decyzja będąca podstawą przejęcia na własność Państwa, wskazanej części nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pominięciu udziału w postępowaniu spadkobierców właścicieli nieruchomości. K. R. dodała również, że obowiązująca w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) nakazywała nabywanie nieruchomości w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Jej zdaniem naruszono bezwzględnie obowiązujący przepis art. 53 ust. 1 ww. ustawy pozwalający na dokonanie wywłaszczenia tylko wówczas, gdy w dacie wydania decyzji taka możliwość istniała, bowiem ustaleni byli spadkobiercy M. M. a stwierdzenie nabycia spadku miało miejsce na wiele lat przed dokonaniem wywłaszczenia. Zaznaczyła również, że decyzja została wydana przez Kierownika WGiGGUM [...] nie zawiera wszystkich elementów decyzji wywłaszczeniowej wymienionych w art. 54 ustawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osób zmarłych zatem nie posiadających osobowości prawnej. Oznacza to, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie wskazując, że naruszono przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 6 i 7 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury zauważył, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W dalszej kolejności Minister Infrastruktury zaznaczył, że dokonując oceny decyzji Kierownika WGiGGUM [...] z dnia [...] lipca 1986 r. pod kątem wystąpienia u niej wad z art. 156 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego przy uwzględnieniu tych przepisów należało dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Ministra Infrastruktury Wojewoda [...] nie rozpatrzył całości zebranego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wystąpił Zarząd Dróg i Mostów w P. W przedmiotowym wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej – oznaczono nieruchomość wskazując, że wniosek dotyczy części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdujące się w liniach rozgraniczających drogi oraz stanowiących fragmenty istniejących ulic [...] o pow. [...] m2, z całkowitej pow. [...] m2. Ponadto wskazano, że dla ww. działek prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] tom [...], karta [...], celem wniosku było natomiast wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej ww. działki, dla której decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] został zatwierdzony plan realizacyjny ul. [...] i została zrealizowana budowa tejże ulicy. Minister Infrastruktury uznał, że należało stwierdzić, że wywłaszczenie miało na celu regulację stanu prawnego nieruchomości, co zostało wskazane we wniosku Zarządu Dróg i Mostów w P. Ponadto Zarząd Dróg i Mostów wskazał, że jako właścicielki hipoteczne nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr Zegrze tom [...], karta [...], są wpisane M. M. i E. A. Organ odwoławczy zauważył, że we wniosku z dnia 9 czerwca 1986 r. wnioskodawca stwierdził, że pertraktacje dotyczące dobrowolnego odstąpienia od tytułu prawnego do nieruchomości oraz regulacja zaszłego stanu prawnego nie zostały przeprowadzone, bowiem wnioskodawcy nie udało się ustalić adresu zamieszkania współwłaścicielek hipotecznych nieruchomości. Minister Infrastruktury uznał, że przedmiotowy wniosek spełniał wymagania formalne, o których mowa w art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Ponieważ jednak cel publiczny został zrealizowany już przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu, brak jest możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Tym samym organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z takiego wniosku jest rażącym naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wypełnia to przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury wskazał również, że z akt sprawy wynika, że Urząd Dzielnicowy [...] został zawiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień 3 lipca 1986 r. Przedmiotowe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od dnia 24 czerwca 1986 r. do dnia 8 lipca 1986 r. Dnia [...] lipca 1986 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, na którą jak wskazano w protokole z przedmiotowej rozprawy nikt się nie stawił. Minister Infrastruktury uznał, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r. zawiera elementy wskazane w art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., które powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa. Decyzja ta ustala przedmiot wywłaszczenia, wskazuje, że wywłaszczenie polega na całkowitym odjęciu prawa własności, stwierdza, że wywłaszczenie następuje na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w P., ustala kwotę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Mimo, że w decyzji wywłaszczeniowej zawarto szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, jak również pouczenie o środkach odwoławczych, jednak cel wywłaszczenia – regulacja stanu prawnego nieruchomości przesądza o tym, że badaną decyzję w trybie nadzoru wydano z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1986 r., została skierowana do osób, które nie żyły w dacie jej wydania. Fakt ten stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak z uwagi na treść § 2 art. 156 k.p.a. nie można było stwierdzić jej nieważności. Ponadto Minister Infrastruktury zauważył również, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z zm.). Posiłkując się wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 sygn. III CZP 72/2006 (opubl. OSNC 2007/6/85) organ odwoławczy stwierdził, że drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. Tym samym działka gruntu będąca drogą publiczną nie może stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani nie może być oddana w wieczyste użytkowanie.

Reasumując Minister Infrastruktury uznał, że z uwagi na opisany wyżej stan faktyczny i prawny nieruchomości należało uchylić pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i utrzymać w mocy pkt II tej decyzji stwierdzający jej nieważność w zakresie ustalenia odszkodowania.

D. P. wniosła na przedmiotową decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa procesowego w tym art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. (pkt 1 decyzji) dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, poprzez stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] lipca 1986 r. (pkt 1 decyzji) o wywłaszczeniu wskazanych w niej nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne,

- art. 77 § 1 k.p.a. i § 4 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie go w sposób wyczerpujący oraz nie powiadomienie skarżącej o faktach znanych organowi z urzędu, co uniemożliwiło podjęcie przez skarżącą czynności kontrolnych u Wojewody [...] w zakresie zmiany kategorii drogi [...] z drogi nie będącej drogą publiczną na drogę będącą drogą publiczną tj. z drogi wewnętrznej na drogę gminną, pomimo toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. (pkt 1 decyzji) o wywłaszczeniu tejże nieruchomości, w wyniku którego rozstrzygnięciu podlega ustalenie właściciela nieruchomości, na której znajduje się ulica [...],

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez nie uwzględnienie właściwego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej wywłaszczeniem, a w konsekwencji pominiecie istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, która miała decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jaką była zmiana, kategorii ul. [...] z drogi wewnętrznej, osiedlowej - zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, a wedle art. 8 ust. 1 tejże ustawy drogi niezaliczone do żadnej ww. kategorii dróg publicznych [...] są drogami wewnętrznymi. - podczas toczącego się już w niniejszej sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. o wywłaszczeniu tejże nieruchomości (postępowanie zostało wszczęte dnia 15 lutego 2005 r.), które jest w istocie postępowaniem o ustalenie praw własności do niniejszej nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 1 i 10 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wybudowanie dróg na nieruchomościach, które zostały wywłaszczone wskutek decyzji z dnia lipca 1986 r. (pkt 1 decyzji) o wywłaszczeniu tychże nieruchomości spowodowało nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu, pomimo, iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi D. P. wskazała, że to, iż na nieruchomości, której dotyczy postępowanie znajdują się drogi publiczne nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż zgodnie z ustawą o drogach publicznych ten sam organ nadaje oraz pozbawia ją tej kategorii. Dlatego też nadanie drodze odpowiedniej kategorii nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, tym bardziej, że stosownie do treści art. 10 ust. 3 ustawy o drogach możliwe jest wyłączenie drogi z użytkowania. D. P. uważa, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie ma skutków prawnych w postaci przeniesienia własności nieruchomości, na których urządzono drogi na osoby nie mogące być jej właścicielami, a jedynie uporządkowanie stanu prawnego. Ani Skarb Państwa w 1986 r., ani władze samorządowe nie stały się nigdy właścicielami spornych nieruchomości, gdyż nigdy skutecznie ich nie nabyły, bowiem w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w stosunku do dróg stanowiących własność samorządu gminnego.

Natomiast takie okoliczności jak skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osób nieżyjących w trybie, który nie był przewidziany w tym przypadku oraz ujęcie w tej decyzji nieruchomości, których w ogóle nie ujawniono we wniosku wywłaszczeniowym oznaczonych jako działki nr [...], na których obecnie znajduje się ulica [...] i ulica [...] uzasadnia zdaniem skarżącej unieważnienie w trybie nadzwyczajnym takiej decyzji. Dopiero jej wyeliminowanie pozwoli na uregulowanie stanu prawnego poprzez podjęcie decyzji zgodnych z prawem wobec spadkobierców właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Jako chybiony określiła wnioskodawczyni argument o zaistnieniu w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Zaznaczyła, że od wszczęcia tego postępowania w 2005 r., aż do 2008 r., ul. [...] nie była drogą publiczną, ale drogą wewnętrzną, a jej status organ zmienił w trakcie trwania przedmiotowego postępowania. Jej zdaniem jest to niedopuszczalne, a Minister Infrastruktury nie wszczął w tej sprawie żadnego postępowania, choć powinien to uczynić z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1954/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia sąd wskazał, że przedmiotem jego oceny była decyzja Ministra Infrastruktury uchylająca decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1986 r. wydanej w stosunku do opisanej w niej nieruchomości położonej w P. oraz ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość. Sąd podkreślił, że podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w stosunku do osób zmarłych. Przy czym nie dokonano elementarnej staranności w zakresie ustalenia kręgu spadkobierców dawnych właścicieli, ograniczając się do stwierdzenia, że poszukiwania tabularnych właścicieli nieruchomości nie dały żadnego rezultatu. Jak zaznaczył sąd, organ skierował jedynie zapytania do Narodowego Banku Polskiego w P. oraz do Wydziału Finansowego Urzędu Miasta P. o ewentualne zaległości finansowe osób fizycznych, które zamierzano wywłaszczyć. Z akt sprawy wynika tymczasem wprost, że M. M. zmarła [...] grudnia 1972 r. w P. i do końca swoich dni mieszkała pod tym samym adresem, który wymieniony był w akcie notarialnym dotyczącym nabycia wywłaszczonej nieruchomości. Nadal mieszka tam jej córka. Natomiast E. A. zmarła [...] czerwca 1952 r. w G. Sąd zauważył, że zdolność prawna strony będącej osobą fizyczną wygasa wraz z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Jeśli tak jak w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, jest ona obarczona wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji prawnej osoby, która zmarła jest rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Sąd podkreślił, że orzecznictwo w tej kwestii jest jednolite i nie budzi zastrzeżeń. Znaczył również, że jedynym argumentem jaki organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylając decyzję nadzorczą Wojewody [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (w zakresie wywłaszczenia), było zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie ona zdaniem organu wywołała. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, że z tego względu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego jej wyeliminowanie z obrotu prawnego było konieczne, bowiem w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału następcy prawni dawnych właścicieli.

Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Poznań wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponadto wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

W ocenie sądu kasacyjnego przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r., o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani przez zastosowanie tego przepisu, ani przez błędną jego wykładnię. Jest to bowiem skutek niewadliwego ustalenia, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nie brali udziału współwłaściciele nieruchomości, którzy już w chwili wszczęcia postępowania nie żyli, ani ich następcy prawni, a organ nie podjął skutecznych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania co oznacza, że wymieniona decyzja wydana została w postępowaniu nieistniejącym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że wystąpienie pozytywnej przesłanki nieważności decyzji nie w każdym przypadku obliguje organ w postępowaniu nieważnościowym do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek, wyczerpująco określonych w art. 156 § 2 k.p.a., stwarza podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których, nie stwierdza się nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Jedną z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, ściślej zaś wywołanie przez decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną takich skutków.

Sąd kasacyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania oceny, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, a jego stwierdzenia w tym zakresie ocenił jako nieprecyzyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że z uwagi na brak uzewnętrznienia w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku stanowiska sądu pierwszej instancji w omawianej materii, nie miał on możliwości dokonania kasatoryjnej kontroli tego wyroku w granicach wyznaczonymi zarzutami skargi kasacyjnej. Także w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem nie dokonano całokształtu kontroli sprawy administracyjnej, a uchybienie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik postępowania sądowego.

W związku z powyższym wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1587/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd drugiej instancji zaznaczył również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przesądzone będzie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r., o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa i to zarówno z powodu niebrania udziału w postępowaniu przez następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości M. M, i E. A., ale także z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało uznać, że skarga D. P. jest zasadna, co skutkuje koniecznością częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury, który na skutek zastosowania kontroli w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., w zakresie uznania przez organ pierwszej instancji, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez wojewodę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r., ale tylko w zakresie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Z motywów rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury wynika, że powodem uchylenia przez wojewodę decyzji wywłaszczeniowej było uznanie, iż została ona skierowana do osób zmarłych, co automatycznie powoduje, iż decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i należy stwierdzić jej nieważność. Jednak z uwagi na szczególne okoliczności organ zastosował tryb z art. 156 § 2 k.p.a. i uznał, że w zakresie wywłaszczenia decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 września 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z ustaleniem dokonanym przez Wojewodę [...] i potwierdzonym przez Ministra Infrastruktury, iż decyzja wywłaszczeniowa Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jej skierowanie do osób zmarłych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że status strony przysługiwał bowiem M. M., która zmarła [...] grudnia 1972 r., i E. A., która zmarła [...] czerwca 1952 r., zatem przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto w postępowaniu tym nie brali udziału spadkobiercy zmarłych. Zatem w tym zakresie ustalenia organów uznać należy za prawidłowe.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r., zaakcentowane jednak zostało, że dokonując ponownej oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Wojewody [...] konieczne będzie zbadanie, czy w sprawie występują nieodwracalne skutki prawne dające podstawę do stwierdzenia przez organy, że kontrolowana przez nie decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa.

Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych była wielokrotnie tematem rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) stwierdził, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji." W uzasadnieniu zaakcentowane zostało, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że występuje totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych , które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. W orzecznictwie NSA raczej zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności.(komentarz do k.p.a. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski wyd. 10 str. 590 ).

W niniejszej sprawie argumentacja Ministra Infrastruktury sprowadza się do stwierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecne drogę publiczną. Jako rzecz (droga publiczna) wyłączona z obrotu prawnego, nie może stać się własnością innego podmiotu niż podmiot prawa publicznego i dlatego też nie można stwierdzić jej nieważności, a jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że wybudowanie na nieruchomości drogi publicznej jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym. W realiach niniejszej sprawy, wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji wywłaszczeniowej, na której posadowiona jest droga publiczna nie rodzi skutków, które – jak błędnie zakłada Minister Infrastruktury – byłyby sprzeczne z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. Zauważyć bowiem należy, że stan prawny nieruchomości został ukształtowany wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1999 r., stałaby się ona z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, co wykluczałoby jej zwrot osobie prywatnej, a tym samym możliwość obrotu tą nieruchomością. Zatem stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oznaczałaby w tej sytuacji jedynie, że do dnia 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa władałby nieruchomością drogową bez tytułu prawnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/WA 254/11).

Tym samym w badanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania przez organ przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Uwzględniając powyższe wywody sąd uznał, że Minister Infrastruktury stwierdzając wydanie decyzji wywłaszczeniowej – w części w jakiej dotyczy ona wywłaszczenia - w warunkach wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych działał z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 156 § 2 k.p.a., a powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Mając to wszystko na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.