Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 127/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Małgorzata Borowiec, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2005r. sygn. akt II SA/Op206/05 dotyczącego sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad nabycia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. D. na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 kwietnia 2001 r., K. D. zawarła z Gminą [...] umowę najmu lokalu użytkowego, położonego w [...] przy Placu [...], w którym prowadzi działalność gospodarczą w szczególności, Cukiernio-Kawiarnię "E.".

W tamtej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z [...] w sprawie określenia kryteriów przeznaczania do sprzedaży lokali użytkowych, znajdujących się w budynkach będących własnością gminy (...) wyłączająca ze sprzedaży lokale użytkowe w [...] w tzw. strefie "O", która to strefa obejmowała także Plac [...].

W dniu [...], Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały z [...], w której m.in. uchylono zakaz sprzedaży lokali użytkowych w strefie "O", lecz jednocześnie uchwalono, że nie przeznacza się do sprzedaży (...) "lokali użytkowych znajdujących się w budynkach stanowiących siedzibę urzędu" (§ 1 uchwały).

Uchwałę z [...] podjęto w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6 i art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] (§ 1) stanowiąc jednocześnie, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 3).

K. D. wezwała Radą Miasta [...] do uchylenia uchwały z [...] w części, w jakiej wyłącza ona możliwość nabycia na własność przez najemcę lokalu użytkowego, usytuowanego w budynku stanowiącym siedzibę Urzędy Miasta.

K. D. zaskarżyła uchwałę do sądu administracyjnego, domagając się "stwierdzenia niezgodności z prawem § 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...]" Skarżąca upatrywała w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa, polegającego na uchybieniu zasadzie równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, którą to ustawę zasadniczą – zdaniem strony – gmina winna stosować przy stanowieniu aktów prawa miejscowego w ramach zasady legalizmu określonej w art. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że uchwała narusza interes prawny skarżącej wykluczając ją z kręgu osób uprawnionych do nabycia lokalu użytkowego od gminy, spośród innych najemców lokali użytkowych wynajmowanych od Gminy [...] przez osoby prowadzące działalność gospodarczą. Powracając do okoliczności zawarcia umowy najmu, skarżąca akcentowała, że działała w zaufaniu do władz miasta, iż w przyszłości będzie mogła nabyć lokal na własność. Takie intencje miały przyświecać działaniom organów gminy i miały być podjęte w przyszłości, sprowadzając się do zniesienia zakazu sprzedaży lokali użytkowych w tzw. strefie "O" miasta [...].

Skarżąca podniosła, że zainwestowała w lokal ogromne środki finansowe celem zwiększenia konkurencyjności na rynku licząc, że uzyska przez to trwałą pozycję, wzmocnioną możliwością nabycia lokalu użytkowego na własność. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta zaskarżoną uchwałą wprowadziła zasadę nierównego traktowania przedsiębiorców, wyłącznie z uwagi na własne potrzeby w zakresie biurokracji i to potrzeby nieprzewidywalne. Takie działanie pozostaje sprzeczne z art. 32 Konstytucji, która jest nadrzędnym źródłem prawa i może być bezpośrednio stosowana. Zwrócono uwagę, że praktyczne stosownie uchwał zostało pozostawione swobodnemu uznaniu zarządu gminy i charakter tego aktu jako aktu ogólnego został przez to zniweczony.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] działający w imieniu organu, wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, ze skarga pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych. Powołując się na zapisy Kodeksu cywilnego, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, strona przeciwna akcentowała prawo Gminy [...] jako właściciela do przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży, stosownie do jej potrzeb. Zwrócono uwagę, że rada gminy określa zasady obrotu nieruchomościami tworzącymi mienie komunalne, a bezpośrednio gospodaruje nim organ wykonawczy. Położono akcent na zapis art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyrażoną w nim możliwość sprzedaży nieruchomości, o której nie można traktować obowiązku zbycia każdej nieruchomości gminy, o której sprzedaż wystąpi osoba fizyczna.

Podkreślono też, że nakłady skarżącej na lokal nie mogą być przesłanką stwierdzenia naruszenia prawa. Akcentowano też, że budynek, w którym mieści się sporny lokal jest przedmiotem współwłasności trzech jednostek samorządu terytorialnego także z tego względu nie mógłby być przedmiotem obrotu na rzecz K. D.

W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2005 r., skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. art. 6, 8 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 26 września 2005 r. sygn. akt IISA/Op 206/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miasta [...]a z [...] nr [...] w przedmiocie zasad zbycia nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art.101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, ustanawia obywatelskie prawo zaskarżenia uchwał organu gminy do sądu administracyjnego, Warunkiem sine qua non takiej skargi obywatelskiej jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny skarżącego lub jego uprawnienia oraz uprzednie wystąpienie o usuniecie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wezwała o usunięcie naruszenia prawa 18 marca 2005 r., czyli z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miasta pominęła milczeniem wystąpienie skarżącej o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca K. D. wykazała też, że uchwała dotyczy jej osobiście, wyłączając jej prawa do nabycia na własność lokalu użytkowego wynajmowanego w [...] przy ulicy Plac [...], w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowana sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał skargę za dopuszczalną.

Co do prawno-procesowej możliwości, żądanie "stwierdzenia niezgodności z prawem § 1 pkt 1 uchwały", czyli części zaskarżonego aktu, Sąd powołał się najpierw na przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 ust. 4 tej ustawy. Dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności uchwał nawet po upływie 1 roku, o ile uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała powołuje się między innymi na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i art. 34 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Z przepisów tych wynika prawo rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących m.in. określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Z uprawnienia tego Rada Miasta [...] skorzystała [...] uchwalając zasady sprzedaży lokali użytkowych i [...] uchwalając zmianę tego pierwszego aktu.

Odwołując się ponownie do przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101 ust. 4 tej ustawy i treści żądania skargi Sąd podkreślił, że co do zasady dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w części. Uzależnione jest to jednak od możliwości wyodrębnienia takich postanowień uchwały, sprzecznych z prawem, których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy wskutek braku stosowanych zapisów w samej uchwale nie będzie możliwe stosowanie "ułomnej" uchwały, przez co powstanie również stan sprzeczny z prawem.

Przechodząc do rozpoznania sprawy Sąd wywodził, że skargę oparto na naruszeniu art. 32 Konstytucji i zawartej w nim zasadzie równości oraz zakazanie dyskryminacji kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zdaniem Sądu, przepis ten nie został naruszony. Przede wszystkim mimo treści art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji, wolność gospodarcza przewidziana w art. 20 Konstytucji może doznawać ograniczeń. W szczególności w myśl art. 22 Konstytucji dopuszczalne jest ustawowe ograniczenie takiej wolności i to ze względu na ważny interes publiczny. Jeżeli z ograniczenie działalności gospodarczej przyjąć wyłącznie możliwości nabycia lokalu użytkowego wynajętego przez przedsiębiorcę na taką działalność, to takie ograniczenie jest dopuszczalne na tle obowiązujących regulacji prawnych.

Interes skarżącej zderzony został z interesem społeczności lokalnej (gminy) rozumianej jako wspólnota samorządowa (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina wykonuje zadania publiczne a ich zakres regulowany jest w Rozdziale 2 "Zakres działania i zadania gminy". Do tego zakresu należy też gospodarka nieruchomościami. Gospodarkę te gmina prowadzi jako właściciel (art. 140 k.c.), w granicach naznaczonych przez reguły wynikające z cytowanych już w odpowiedzi na skargę art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jest prawem właściciela przeznaczenie jego nieruchomości (w tym lokalowej) do sprzedaży. W imieniu gminy nieruchomości zbywa organ wykonawczy, stosuje przy tym zasady uchwalone przez radę gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Wyłączenie ze sprzedaży budynków, w których znajdują się agendy gminy (siedziba jej organów i jednostek organizacyjnych określona w statucie – art. 3 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie stanowi naruszenia prawa skutkującego wyeliminowaniem takiego aktu z obrotu prawnego.

Realizacja zadań własnych gminy (art. 7 ustawy) oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wymaga nie tylko dysponowania odpowiednim budżetem, ale także warunkami organizacyjnymi (w tym lokalowymi). Nie wdając się zatem w ocenę co do ekonomicznej celowości sprzedaży gminnych lokali użytkowych w porównaniu z wynajmem takich lokali, trzeba zaznaczyć, że prawem rady gminy jest zachowanie części substancji budynkowej na terenie [...]. Zakres wyłączenia nieruchomości nie podlegających zbyciu – jak pokazuje stan faktyczny tej sprawy – może być różny i sprowadzać się do wyłączenia nieruchomości w obrębie całych ulic lub poszczególnych nieruchomości jak w zaskarżonej uchwale.

W orzecznictwie sądowym i Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się zróżnicowanie podmiotów prawa z uzasadnionych względów społecznych czy gospodarczych. Niezależnie od tych uwag trzeba wskazać, że art. 32 Konstytucji i art. 6 k.p.a. powołane przez stronę jako naruszone zaskarżoną uchwałą, nie mogą być samoistnym źródłem roszczenia o stwierdzenie nieważności uchwały. Roszczenie skarżącej mogłoby mieć oparcie w umowie lub ustawie. Co do umowy najmu łączącej skarżącą z gminą, to zwrócić należy uwagę, że w dacie jej zwarcia 1 kwietnia 2001 r. nabycie lokalu na własność nie było możliwe. Plac [...] objęty był bowiem tzw. strefą "O" miasta [...], a lokale użytkowe w niej położone nie podlegały sprzedaży.

Z tych przyczyn trzeba wskazać, że późniejsze wyłączenie ze sprzedaży budynku, w którym skarżąca prowadzi działalność, nic w jej sytuacji prawnej nie zmieniło.

W umowie najmu nie zawarto też zapisu, w oparciu o który skarżąca mogłaby sformułować roszczenie o wykup lokalu.

Co do ustawowej podstawy roszczenia, to trzeba zwrócić uwagę na cytowany już zapis ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to bowiem akt prawny, w oparciu o który gmina prowadzi obrót nieruchomościami. Ustawa nie zawiera jednak powszechnego obowiązku sprzedaży nieruchomości, a zapisano w niej jedynie prawo obrotu nieruchomościami, choć w warunkach i z ograniczeniami wynikającymi m.in. z jej zapisów.

Sąd podkreślił, że zróżnicowanie podmiotów gospodarczych wprowadzone zaskarżoną uchwałą przez radę gminy, a polegające na wyłączeniu ze sprzedaży części lokali użytkowych gminy tj. lokali znajdujących się w budynkach będących siedzibą urzędu i jego jednostkach organizacyjnych nie stanowi naruszenia prawa, w tym art. 32 Konstytucji skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż wynika z uzasadnionych przesłanek społecznych i zapewnienia niezbędnych warunków organizacyjnych do działalności w sprawach publicznych, tak w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia podniesionego w piśmie procesowym z 11 sierpnia 2005 r. – art. 6, 8 i 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zwracając uwagę, że jest to akt z 2 lipca 2004 r. wszedł w życie jeszcze później na warunkach ustawy z 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające (...) Dz. U. 2004 r., Nr 173, poz. 1808) i wcześniejsza w dacie uchwała z [...] nie mogła go naruszać.

K. D. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że w świetle powołanej normy konstytucyjnej oraz przepisu ustawy, dopuszczalne jest ograniczenie możliwości nabycia przez skarżącą własności wynajmowanego lokalu jako wynikające z uzasadnionych przesłanek społecznych, a zróżnicowanie w tym względzie przedsiębiorców nie stanowi naruszenia prawa.

Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono co do stosowania przez Sąd art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podkreślając, że kontrola sądu powinna być sprawowana nie na dzień uchwalenia aktu prawa miejscowego, a na dzień orzekania. Strona skarżąca wywodziła o zasadzie równości wobec prawa w orzecznictwie sądowym i Trybunału Konstytucyjnego oraz o bezpośrednim stosowaniu art. 32 Konstytucji. Zarzuciła, że argumentacja Sądu nie jest trafna, albowiem:

a) twierdzenie sądu o interesie społeczności lokalnej jest aprioryczne i nie przystaje do okoliczności faktycznych sprawy. O interesie takim można by mówić, gdyby chodziło o interes właściwy wszystkim członkom wspólnoty samorządowej (mieszkańcom gminy), a więc gdyby odstępstwo od zasady równego traktowania godziło np. w prawa członków społeczności do życia w niezanieczyszczonym środowisku, bezpiecznym otoczeniu, otrzymywania informacji, prawo do nauki, pracy itp. wartości powszechne, bądź zbliżone do praw i wolności konstytucyjnej natury. Tak jednak nie jest. W istocie bowiem interes społeczności lokalnej, na który wskazuje Sąd, został utożsamiony z interesem lokalnej biurokracji, dla której wygody urzędowania prawo do równego traktowania przedsiębiorców najmujących lokale użytkowe w centrum miasta zostało mocą uchwały Rady ograniczone.

b) Sąd w sposób wadliwy dokonuje ewaluacji uprawnień właścicielskich gminy jako osoby prawnej prawa prywatnego oraz "gminy" (w pewnym uproszczeniu), jako organu administracji publicznej. Dokonuje w tym zakresie pomieszania uprawnień gminy jako dominusa (właściciela) i imperatora (organu władzy), na co skarżąca zwracała już uwagę w swym piśmie złożonym w toku postępowania. Wadliwe jest poszukiwanie usprawiedliwienia dla utrzymania w porządku prawnym uchwały Rady Miasta w przepisach kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, traktujących o uprawnieniach właściciela nieruchomości.

Nie do zaakceptowania jest także pogląd Sądu, iż z racji tej, że w dacie zawarcia umowy najmu łączącej skarżącą z gminą [...], nabycie lokalu na własność nie było możliwe, także wejście w życie skarżonej uchwały i wyłączenie ze sprzedaży budynku, w którym prowadzi ona działalność nic w jej sytuacji nie zmieniło. Błąd argumentacji Sądu polega bowiem na tym, iż nie dostrzega on, że o ile faktycznie w dniu zawarcia umowy najmu nabycie lokalu na własność było niemożliwe, o tyle skutkiem wejścia do porządku prawnego skarżonej uchwały było wprowadzenie stanu nierównoprawności przedsiębiorców, co spowodowało, że wszyscy inni przedsiębiorcy w tzw. strefie "zero" lokale kupić mogli, a skarżąca nie. Sąd nie dostrzega niestety istoty toczącego się sporu. Nie chodzi w nim bowiem o rozstrzygnięcie, czy skarżąca ma roszczenie o nabycie lokalu na własność, ale o uchylenie aktu prawa miejscowego, wprowadzającego zasadę nierównoprawnego traktowania przedsiębiorców wynajmujących lokale użytkowe w strefie "zero" z uwagi na (przyszłe) potrzeby lokalnej, gminnej biurokracji. Sedno problemu leży więc gdzie indziej, niż w miejscu wskazywanym przez WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2)". Ustanowiona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada równości wobec prawa jest jedną z zasadniczych wartości w demokratycznym państwie prawnym. Ta konstytucyjna zasada nie jest jednak wartością bezwzględną, której stosownie nie ma granic. Granice stosowania zasady równości wobec prawa wyznacza już sam art. 32 Konstytucji, który stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Równe traktowanie, to traktowanie w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Naruszenie zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wystąpi, gdy w niezróżnicowanej sytuacji faktycznej i prawnej organ odmiennie kształtuje w akcie prawa miejscowego prawa lub obowiązki jednostki. W sprawie w pełni prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wykładni art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie nie występuje tożsamość pod względem sytuacji faktycznej, a zatem wyłączenie określonego rodzaju lokali użytkowych ze sprzedaży, nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), który stanowi "Wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, organy administracji publicznej działają z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy".

Art. 9 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie ma zastosowania do określenia zasad sprzedaży nieruchomości, a więc nie jest zasadny zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku tego artykułu przez błędną wykładnię przy ocenie zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały. Przedmiotem regulacji art. 9 w związku z art. 1 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest w szczególności wykonywanie kontroli i nadzoru nad prawidłowym prowadzeniem, zgodnie z przepisami prawa, działalności gospodarczej i stosowania wobec osób prowadzących działalność gospodarczą sankcji w zakresie pozbawienia tego prawa, ograniczenia tego prawa. Nie ma zatem znaczenia, że powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej weszła w życie po podjęciu uchwały, choć zasadnie Sąd wywodził co do stanu prawnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena zgodności z przepisami prawa zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.