Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1680/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1111/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1111/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Starosta[...], dalej jako "Starosta", decyzją z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał U.R. i Z. R. do udostępnienia nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym[...] , gmina[...], stanowiącej działkę o nr geodezyjnym [...] spółce akcyjnej [...] (skarżącej spółce), w celu wykonania remontu istniejącej sieci elektroenergetycznej SN-15kV relacji GPZ[...] , stanowiącej własność[...], polegającego na demontażu istniejącego jednego słupa linii napowietrznej SN-15kV wraz z fundamentem, montażu jednego nowego słupa linii napowietrznej SN-15kV wraz z fundamentem, montażu nowych izolatorów na słupie oraz montażu nowych przewodów na długości 92 m wraz z regulacją naprężeń. W sentencji decyzji organ określił zakres i czas udostępnienia nieruchomości oraz zobowiązał skarżącą spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., 1774 ze zm.), albowiem spółka zamierza przeprowadzić prace, które pozwolą na utrzymanie należytego stanu linii elektroenergetycznej i zapewnią jej bezpieczne funkcjonowanie, zaś właściciele nieruchomości, na których zlokalizowane są przedmiotowe urządzenia, nie wyrazili zgody na udostępnienie swojej nieruchomości.

Wskutek wniesionego przez U. R. i Z. R. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy treść art. 124b ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że przepis ten uzależnia możliwość ograniczenia prawa własności – zobowiązania do udostępnienia nieruchomości – od konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Wojewoda wskazał, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remontu, odwołać się należy do definicji zawartej w ustawie Prawo budowlane, zgodnie z którą remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wyjaśnił, że remont nie może polegać na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu; w jego wyniku nie może również powstać obiekt o parametrach technicznych lub użytkowych innych niż obiekt pierwotny. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie uznał zamierzone prace za remont, albowiem wnioskodawca nie określił podstawowych parametrów technicznych nowoinstalowanych urządzeń i nie wskazał, czy parametry nowych elementów linii napowietrznej będą odbiegały od dotychczasowych. W ocenie Wojewody organ I instancji nie poczynił w powyższej kwestii żadnych ustaleń. Nie ustalił on, czy planowane prace ograniczają się wyłącznie do wymiany zużytych słupów, izolatorów i przewodów i zastąpieniu ich nowymi o takich samych parametrach, czy też prowadzą do zainstalowania nowych elementów o innych parametrach technicznych. W związku z tym, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego niemożliwe jest, czy w następstwie wykonania planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a tym samym brak jest obiektywnych przesłanek do ostatecznego przesądzenia, czy wskazane prace należy zakwalifikować jako remont, czy też przebudowę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podniesione w odwołaniu kwestie związane z utrudnieniami w korzystaniu ze spornej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, żądaniem przebudowy infrastruktur przesyłowej, a także roszczenia związane z odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z nieruchomości nie są objęte zakresem przedmiotowego postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dalej również jako "WSA", oddalił skargę.

Sąd dokonał wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz powołał definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej p.b.). Stwierdził, że organ odwoławczy słusznie polecił organowi I instancji dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie ewentualnej zmiany parametrów technicznych lub użytkowych urządzeń po realizacji przedsięwzięcia. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, jakie parametry techniczno-użytkowe uzyska urządzenie, na którym przeprowadzane będą zamierzone prace. Od powyższego zaś zależy, czy prace te da się zakwalifikować jako remont, co przy twierdzącej odpowiedzi otworzy z kolei możliwość ewentualnego zastosowania instytucji z art. 124b ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, precyzyjne ustalenie charakteru i skutków zamierzonych prac stanowi, obok spełnienia przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości decydujący element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 u.g.n. Konieczność przeprowadzenia planowanych prac nie jest, jak przyjął organ I instancji i co słusznie zanegował Wojewoda, samodzielną przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości. Sąd potwierdził, że organ I instancji przedwcześnie uznał za spełnione warunki z art. 124b ust. 1 u.g.n., uzasadniające powzięcie decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co prowadzić musiało do uchylenia rozstrzygnięcia Starosty i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Przedmiotem kontroli była wyłącznie prawidłowość decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie, które ze względu na stwierdzoną wadę proceduralną – niekompletność postępowania dowodowego – nie mogło ostać się w obiegu prawnym. Wojewoda zobowiązał jednocześnie organ I instancji do bardziej skrupulatnego skompletowania materiału dowodowego, na podstawie którego wyciąga on wnioski decydujące o kształcie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę.

Prawidłowe powzięcie decyzji, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. będzie możliwe wtedy, gdy organ rozpoznający wniosek dojdzie do przekonania, że zamierzone na istniejącym obiekcie prace będą polegały na konserwacji, odtworzeniu stanu pierwotnego przy możliwym zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użytych pierwotnie (remoncie), bądź usunięciu zaistniałej awarii, a prace te nie przybiorą postaci budowy lub przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Do weryfikacji powyższego konieczne będzie posłużenie się uzupełnionym o odpowiednie dane materiałem dowodowym, do czego prawidłowo zobligował Starostę organ odwoławczy.

Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącej, że jedynym parametrem, którego ewentualna zmiana podlegać powinna weryfikacji w przypadku obiektu liniowego, była długość tego obiektu. Jak wynika z art. 3 pkt 3a p.b. długość obiektu liniowego jest jego parametrem charakterystycznym, odróżniającym obiekt liniowy od określonego w art. 3 pkt 1 p.b. obiektu budowlanego; obiekt liniowy stanowi specyficzny rodzaj obiektu budowlanego. Pojęcie przebudowy odnosi się zaś zarówno do obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 1 p.b., jak i obiektów liniowych, a więc nie ma podstaw, by przy kwalifikacji prac przeprowadzanych na obiekcie liniowym wykluczyć badanie ewentualnych zmian jego parametrów techniczno-użytkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła[...] , zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 - t.j., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: p.b.) w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez Stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi Strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości Stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda [...] oraz Starosta [...] naruszyli wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty[...], pomimo iż wskazane organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

I tak jako nieuzasadniony należy wskazać zarzut naruszenia art.145 §1 pkt lit c p.p.s.a. (błędnie wskazany w zarzutach skargi jako art.145 §1 pkt lit a p.p.s.a. w zwiążku z powołanymi przepisami k.p.a., lecz już w uzasadnieniu skargi oznaczony prawidłowo), gdyż przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji i nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Po drugie błędny jest zarzut nieuchylenia decyzji Starosty[...], który w tej sprawie nie orzekał - nie był organem I instancji. Natomiast był nim Starosta[...].

Zasadny w tym kontekście jest zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez organ odwoławczy. Otóż w sprawie zebrany został cały dostępny materiał dowodowy i należało go ocenić, a ewentualnie uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, jeżeli zdaniem Wojewody zachodziła taka konieczność. Podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ocena, czy zamierzone roboty będą skutkować zmianą parametrów użytkowych i technicznych musi następować dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ jest zobowiązany ustalić aktualne parametry użytkowe i techniczne przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie porównać te dane z parametrami obiektu budowlanego po przeprowadzeniu zamierzonych robót budowlanych. Ocena ta nie może abstrahować od rodzaju danego obiektu budowlanego, a zatem dokonywanie ustaleń w interesującym zakresie musi obejmować przedmiotową linię elektroenergetyczna jako całość, a nie jedynie w odniesieniu do poszczególnych jej elementów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2009, sygn. akt III SA/Po 279/09). Ustalenie, iż planowane roboty budowlane wykraczają poza zakres remontu z arrt.124b ust.1 u.g.n. w zw. z art.3 pkt 8 p.b. wymagałoby zatem uprzedniego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych całej linii. O ile organ odwoławczy, który działa przecież merytorycznie, uznał, że takich informacji brakuje w zgromadzonym materiale dowodowym, to powinien sam zwrócić się do inwestora o ich uzupełnienie lub wyjaśnienie wątpliwości.

Uzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadza się do analizy art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku art. 3 pkt 8, 3a i 6 p.b. oraz zastosowania tych przepisów.

Otóż zgodnie z brzmieniem 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jak podkreślił to Sąd I instancji ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

Artykuł 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Możemy w tym przypadku mówić o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, w związku z tym, że dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego (własności lub użytkowania wieczystego), bez zgody osoby uprawnionej, w trybie decyzji administracyjnej. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu właściwym zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z niej (wyrok WSA w Lublinie z 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09, Lexis.pl nr 2448240). Inny jest zakres praw, których wykonywanie może być ograniczone, odmienny jest tryb ograniczania tych praw oraz zakres podmiotów, na rzecz których dokonuje się ograniczenia praw (Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX)

Zauważyć należy, że art. 124 i 124 b u.g.n. nie odwołują się do definicji z Prawa budowlanego, w tym definicji remontu. Zatem nie można automatycznie przenosić zamieszczonych tam definicji, na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej oraz, że nie można poprzestawać na definicjach Prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. – Prawo energetyczne, dalej jako "p.e." Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać także do uregulowań Prawa energetycznego, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenertgetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań, mających na celu remont sieci w sposób "gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Celem art. 124b ust. 1 u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" przewodów i urządzeń przesyłowych nie będących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2739/17).

Stosowanie art. 124b u.g.n. jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 p.b. Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich: jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 5 ust. 1 p.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (zob. art. 9c ust. 2 pkt 3 p.e.). Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych dokumentów chodzi o remont odcinka linii SN 15 KV GPZ [...] który jest w złym stanie technicznym. Elementem tego remontu ma być na działce nr 181 poł. w obrębie[...], gm. [...] demontaż istniejącego i montaż jednego słupa linii napowietrznej oraz montaż nowych izolatorów i przewodów na długości 92 m z regulacją naprężeń.

Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15 kV. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Otóż obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art.3 pkt 3a p.b.). Natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 p.b.). Zatem roboty budowlane polegające np. na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. Natomiast sam fakt, że wymienione będą stare słupy (w dotychczasowym miejscu ich posadowienia), stare izolatory i przewody nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów technicznych lub użytkowych danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Wnioskowane przez skarżącą Spółkę czasowe udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 181 poł. w obr.[...], gm. [...] dotyczy tylko remontu odcinka przedmiotowej linii SN - 15 kV. W związku z tym wymiana poszczególnych elementów tejże linii (słupów wraz z fundamentami, przewodów, izolatorów itd.), czy też wszystkich tych elementów na określonym jej odcinku (nawet na całej linii poprzez etapowanie prac) nie może być uznane za budowę lub przebudowę. Jak wskazywano w orzecznictwie, także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów linii (przewodów, słupów itp.), mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów, przewodów i izolatorów na części linii będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, o których była mowa wyżej, a planowane roboty nie obejmą demontażu całego obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (w tym przypadku całej linii przesyłowej) i zastąpienie go całkowicie nową substancją należy traktować jako przebudowa lub odbudowa obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w przypadku innych obiektów budowlanych, jak np. budynki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16, 17 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 983/17, 5 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 481/17, 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2723/17, 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 349/17, 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1812/17).

Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym przyjął, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający, gdyż nie wiadomo "jakie parametry techniczno-użytkowe uzyska urządzenie, na którym będą prowadzone prace". Kwestie te niewątpliwie można uzupełnić na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego i powinien to zrobić Wojewoda. Fakt, że nowe słupy będę miały inną wysokość, konstrukcję, czy będę wykonane z innego materiału niż dotychczasowe, podobnie jak sama wymiana przewodów, nawet ze zmianą ich przekroju (średnicy) nie wpływa na inną kwalifikację tych robót niż jako remontu w rozumieniu w art.124b u.g.n. Co więcej zastosowanie przewodów o większym przekroju nie oznacza zmiany napięcia przesyłanego prądu, chociaż oczywiście wszelkie wątpliwości powinien wyjaśnić inwestor.

Podsumowując i odnosząc się do powyższych argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego i WSA, to nie sposób ich podzielić w zakresie, który skutkował uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. O ile bowiem organ odwoławczy ma w tym zakresie wątpliwości, to powinien zwrócić o stosowne wyjaśnienia do inwestora. Umożliwi to organowi odwoławczemu właściwą ocenę zamierzenia, a w konsekwencji jej kwalifikację prawną. W tym stanie rzeczy brak było podstawy do oddalenia skargi z argumentacją przywołaną w wyroku WSA.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy na obecnym etapie postępowania został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.