Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 199/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. Ch. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 marca 2015 r. K. C. wystąpił do Burmistrz Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. kosztu organizacji dożynek powiatowych w Gminie R. w 2014 roku;

2. kserokopii wszystkich rachunków związanych z wydatkowaniem z budżetu Gminy na organizację imprezy (koszty żywienia, nagród, zespołów, transportu).

Pismem nr [...] Burmistrz Miasta powiadomił skarżącego, że informacja zostanie udostępniona do dnia 14 maja 2015 r. Na tę okoliczność nie wydał jednak decyzji administracyjnej wraz z uzasadnieniem.

Następnie, pismem z dnia 14 maja 2015 r. Wójt [...] udostępnił informację publiczną przesyłając dane dotyczące kosztów organizacji dożynek wraz z zestawieniem 27 faktur dokumentujących te koszty. Tym samym organ udzielił informacji publicznej jedynie w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 30 marca 2015 r.

W związku z powyższym K. C. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrz Miasta.

W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z 27 października 2015r. (sygn. akt II SAB/Kr [...]) zobowiązał Burmistrz Miasta do wydania aktu lub dokonania, czynności w sprawie załatwienia wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015 r. w zakresie jego pkt 2 - w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że żądania zawarte we wskazanych dwóch punktach wniosku z dnia 30 marca 2015 r. dotyczą bez wątpienia udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniu organu, informacje nie zostały udostępnione w prawidłowy sposób. Skarżący, zgodnie z treścią wniosku domagał się kserokopii wszystkich rachunków. Tymczasem organ przedstawił jedynie zestawienie faktur dotyczących dożynek. Sąd wskazał, że zestawienia faktur w formie tabelarycznej nie można utożsamiać z kserokopiami faktur. Skoro skarżący w swoim wniosku jasno sprecyzował zakres żądania to organ realizując ten wniosek powinien przekazać wnioskowaną informację publiczną, a nie jedynie po zinterpretowaniu wniosku sporządzić zestawienie, które miałoby w jego ocenie być ekwiwalentem informacji. W związku z powyższym – w ocenie Sądu - Burmistrz Miasta pozostawał w bezczynności, gdyż nie spełnił żądania zawartego w punkcie 2 wniosku skarżącego ani też nie wydal decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w tym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., znak: [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym żądania przesłania kserokopii wszystkich rachunków związanych z wydatkami z budżetu Gminy na organizacje imprezy-Dożynek Powiatowych w Gminie R. w 2014 roku (kosztów żywienia, nagród, zespołów)". W ocenie organu, żądana informacja stanowi informację przetworzoną, za którą uznać również należy sumę informacji prostych, jeżeli jest ona tak duża, że jej wytworzenie zaburza prawidłowe funkcjonowanie organu. Organ wyjaśnił, że nie posiada gotowych zestawień zawierających informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca, a jej udostępnienie wymaga zaangażowania większej liczby pracowników.

Z powyższą decyzją nie zgodził się K. C. wnosząc w ustawowo zakreślonym terminie odwołanie. W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta dysponuje żądanymi fakturami i ma możliwość udostępnienia ich w formie kserokopii. Wskazał, że kserokopie stanowią powielenie istniejących już dokumentów i są ich odwzorowaniem. Natomiast wykonanie ich nie zmienia charakteru informacji na przetworzoną, gdyż kserokopie zawierają identyczne informacje z tymi zawartymi w fakturach i skserowanie ich nie prowadzi do wytworzenia nowych informacji; są to wciąż te same informacje. Natomiast fakt, że organ musi odszukać faktury i wykonać ich kserokopie nie może – zdaniem skarżącego - prowadzić do uznania, że dochodzi do przetworzenia informacji. Może to ewentualnie być uznane za czynność pracochłonną - w przypadku konieczności wykonania wielu kserokopii, lecz nigdy za zmierzającą do przetworzenia informacji. Ponadto skarżący podniósł, że organ musi wykonać dwie czynności: odnaleźć wnioskowane faktury i wykonać ich kserokopie. Tym samym wyjaśnił, że z przetworzeniem informacji mielibyśmy do czynienia, gdyby organ zebrał konieczne faktury, dokonał ich analizy i sporządził stosowne zestawienie. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 31 marca 2016 r. znak: [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że żądane przez wnioskodawcę informacje bezspornie stanowią informację publiczną pozostającą w posiadaniu Burmistrz Miasta. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kluczowym elementem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy żądane przez K. C. w punkcie 2 przedmiotowego wniosku tj. informacje (kserokopie rachunków związanych z wydatkowaniem z budżetu Gminy środków na organizację dożynek w 2014r.) stanowią "informację przetworzoną".

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy stwierdził, że udzielenie przez Burmistrz Miasta żądanej w punkcie 2 wniosku K. C. z 30 marca 2015r. informacji publicznej nie wiąże się z koniecznością, dokonywania analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu. Wykonanie żądania wniosku – w ocenie organu odwoławczego – polega jedynie na wykonaniu kserokopii 27 faktur, których zestawienie zostało już przez organ sporządzone i przesłane wnioskodawcy wraz z informacją o kosztach dożynek. Tym samym organ uznał, że brak jest podstaw do uznania żądanej w punkcie 2 wniosku K. C. informacji za informację przetworzoną.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta decyzją z dnia 28 kwietnia 2016r., odmówił udostępnienia informacji publicznych zawartych w punkcie 2 wniosku K. C. z dnia 30 marca 2016r, tj. przesłania kserokopii wszystkich rachunków związanych z wydatkowaniem z budżetu Gminy na organizacje Dożynek Powiatowych w Gminie R. w 2014 roku (kosztów żywienia, nagród, zespołów, transportu). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta stwierdził, iż "wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w niniejszej sprawie udostępnienie żądanej informacji wiąże się m.in. z koniecznością odszukania w ogólnych zbiorach faktur, tych konkretnych dokumentów, o które wnioskuje skarżący. W przypadku funkcjonowania Urzędu mamy do czynienia z wielością różnych (nie tylko tych wybranych) faktur, które znajdują się w jednej, tej samej bazie. Nie ulega również wątpliwości, że do wyselekcjonowania wybranych dokumentów musi zostać oddelegowany pracownik, co może spowodować spowolnienie i zakłócenia w funkcjonowaniu Urzędu", Podkreślił również, że skarżący złożył w sumie cztery wnioski, w których żąda bardzo rozległych informacji, które stanowią informację przetworzoną. Ponadto wyjaśnił, że zaangażowanie pracowników Urzędu przy selekcjonowaniu odszukiwaniu i zestawianiu żądanych informacji wiązałoby się z paraliżem bieżących spraw załatwianych w Urzędzie. Podniósł, że skarżący żąda informacji obszernej, niejednokrotnie znajdującej się w archiwum, jednakże sprecyzowanej w czterech różnych wnioskach. W ocenie organu zjawisko ponawiania, modyfikowania, i coraz to nowego formułowania wniosków stanowi w istocie nadużycie prawa do informacji publicznej, w celu umyślnego utrudnienia działalności organu. W ocenie organu l instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek należy mieć na uwadze również inne wnioski skarżącego m.in. z 28 stycznia 2015 r., 30 marca 2015 r., 20 kwietnia 2015 r. 14 grudnia 2015r, i 4 marca 2016 r, gdyż tworzyłoby to sytuację, w której skarżący składałby stale nowe wnioski tak, aby każdy z nich był rozpatrywany odrębnie, przez co brak byłoby podstaw do uznania informacji za przetworzoną. Zdaniem organu l instancji mamy do czynienia ze zjawiskiem nadużywania prawa do informacji publicznej. W związku z powyższym – w ocenie Burmistrz Miasta - organ był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy - do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji zawartych we wniosku, którego skarżący jednak nie wykazał. W związku z powyższym decyzja o odmowie udostępnienia żądanych informacji była w pełni zasadna.

Z powyższą decyzją nie zgodził się K. C. i w ustawowym terminie wniósł odwołanie, podnosząc, że wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezczynność Wójta [...], a w uzasadnieniu wyroku przesądził, że żądania przez niego informacja w formie kserokopii faktur jest informacją prostą. Wskazał, że podane w uzasadnieniu decyzji Wójta [...] fakty, w szczególności o dezorganizacji pracy Urzędu, nie są nieprawdziwe. Skarżący podniósł również, że Burmistrz Miasta od dwóch lat nie udzielił mu żadnej całkowitej informacji zgodnie z wnioskiem.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 20 maja 2016r, znak: [...], po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia nakazując, aby Burmistrz Miasta w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględnił wiążące organ l instancji ustalenia zawarte w decyzji organu II instancji. Organ stwierdził, że kwestia, czy złożone później, pozostałe trzy żądania K. C. o udostępnienie informacji publicznej dotyczą udostępnienia informacji prostych, czy przetworzonych, nie może zostać rozstrzygnięta w prowadzonym postępowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., znak: [...] po raz kolejny odmówił udostępnienia K. C. informacji publicznej w zakresie dotyczącym wniosku z dnia 30 marca 2015r. tj. kserokopii wszystkich rachunków związanych z wydatkowaniem z budżetu Gminy na organizacje imprezy – Dożynek Powiatowych w Gminie R. w 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył, że wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w niniejszej sprawie mamy do

czynienia z sytuacją, w której całokształt żądania wnioskodawcy utrudnia, a wręcz paraliżuje działanie organu, bowiem jak już wcześniej wspomniano nie można niniejszej sprawy rozpatrywać w oderwaniu od innych żądań składanych odrębnymi wnioskami. Organ wyjaśnił, że gdyby przyjąć, iż rozpatrywanie pojedynczych wniosków niesie za sobą każdorazowo konieczność udostępnienia informacji publicznej, i brak byłoby podstaw do uznania ich za informacje przetworzoną, przypadki nadużywania prawa do informacji publicznej stałyby się powszechne i częste. Udostępnienie żądanej informacji wiąże się między innymi z koniecznością odszukania w ogólnych zbiorach faktur, tych konkretnych, dokumentów, o które wnioskuje skarżący. Sam fakt, że organ dokonał zestawienia faktur nie przesądza jeszcze o tym, że zostały one wyselekcjonowane z innych zbiorów dokumentów. Budżet Gminy nie jest budżetem zadaniowym, a zatem zestawienia kosztów poszczególnych zadań w formie zestawień dokonuje się np. do wzajemnych rozliczeń zadań wspólnych JST i taki właśnie Urząd posiadał, dlatego udostępnił. W przypadku funkcjonowania urzędu mamy do czynienia z wielością różnych (nie tylko, tych wybranych) faktur, które znajdują się w jednej, tej samej bazie.

Organ podkreślił, że nie można rozpatrywać jednego punktu wniosku bez powiązania go z innymi wnioskami, w których wnioskodawca żąda niezliczonej ilości dokumentacji. Organ zakwalifikował sumę informacji żądanej przez skarżącego, jako informację przetworzoną. Organ wskazał, że w doktrynie przeważa pogląd słuszności wykazania przez wnioskodawcę, w jaki sposób uzyskana przez niego informacja mogłaby mieć szczególne znaczenie dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz że nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy. Natomiast, jak już wcześniej organ stwierdził, wnioskodawca w ogóle, nie zamierzał podać powodu żądania tak rozbudowanej informacji. Zdaniem Organu l instancji mamy do czynienia ze zjawiskiem nadużywania prawa do informacji publicznej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. C. podtrzymując: wszystkie stawiane wcześniej zarzuty wobec decyzji odmownej.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 13 lipca 2016r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego, rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, na który powołuję się organ l instancji, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu żądań w konsekwencji czego, informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że w rozpoznawanym przypadku sytuacja taka nie ma miejsca. Burmistrz Miasta posiada informację w układzie żądanym w punkcie 2 wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015r. Wyjaśnił, że czynności, jakie organ musi podjąć dla udostępnienia tej informacji: nie wymagają podjęcia szeregu czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Urzędu Gminy R. mogących powodować utrudnienia pracy urzędu czy zakłócenie wykonywanie podstawowych zadań organu. Organ odwoławczy raz jeszcze podkreślił, że żądanie wniosku wiąże się w istocie jedynie z konicznością odszukania i wykonania kserokopii 27 faktur, których zestawienie zostało już przez organ sporządzone i przesłane Wnioskodawcy. Tym samym – w ocenie organu – brak jest podstaw do uznania żądanej w punkcie 2 wniosku. K. C. z dnia 30 marca 2015r, informacji za informację przetworzoną. Ponadto organ podkreślił, że dalsze niestosowanie się do powyższych wskazań organu odwoławczego skutkować może skierowaniem przez K. C. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrz Miasta.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r., znak: [...] po raz kolejny odmówił udostępnienia K. C. informacji publicznej w postaci kserokopii rachunków związanych z wydatkowaniem z budżetu Gminy na organizacje imprezy - Dożynek Powiatowych w Gminie R. w 2014 r., w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że podtrzymuje w całości przywoływane we wcześniej wydanych decyzjach, cytowane już wyżej argumenty.

Również od tej decyzji odwołanie wniósł K. C. podtrzymując wszystkie stawiane wcześniej zarzuty wobec decyzji odmownej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z 7 września 2016r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powielił argumentację zawartą w decyzji z dnia 13 lipca 2016 r.

Decyzją z dnia 23 września 2016 r., znak: OR. 1431. 10:2015 Burmistrz Miasta po raz kolejny odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym wniosku z dnia 30 marca 201 5r. tj. kserokopii wszystkich rachunków związanych z- wydatkowaniem z budżetu Gminy na organizacje imprezy - Dożynek Powiatowych w Gminie R. w 2014r. (kosztów żywienia, nagród, zespołu, transportu). W uzasadnieniu decyzji powtórzono, że udostępnienie żądanej informacji wiąże się z koniecznością odszukania w ogólnych zbiorach faktur, tych konkretnych, dokumentów o które wnioskuje odwołujący. Do wyselekcjonowania wybranych dokumentów musi zostać oddelegowany pracownik, co może spowodować spowolnienie i zakłócenia w funkcjonowaniu Urzędu. Organ w dniu złożenia wniosku przez skarżącego nie był w posiadaniu gotowych informacji (zestawień) co zalicza tę informację publiczną jako przetworzoną. Nadto nie bez znaczenia – w ocenie organu - pozostaje fakt, że skarżący złożył wiele wniosków, których nie można analizować osobno. Zaangażowanie pracowników Urzędu przy selekcjonowaniu odszukiwaniu i zestawianiu żądanych informacji wiązałoby się z paraliżem bieżących spraw załatwianych w Urzędzie, nie wspominając już o przygotowywaniu innych zawnioskowanych przez skarżącego informacji. Organ raz jeszcze podkreślił, że skarżący żąda informacji obszernej niejednokrotnie znajdującej się w archiwum, jednakże sprecyzowanej w czterech różnych wnioskach. Organ I instancji powołał się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006 sygn. akt. l OSK [...] zgodnie z którym informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzeba, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi, czynią zatem takie informacje proste, informacja przetworzona, której udzielenie skorelowane jest z potrzeba wykazania przesłanki interesu publicznego. Tym samym organ zakwalifikował sumę informacji żądanych przez skarżącego jako informację przetworzoną.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia 3 listopada 2016 r, znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2016 r. poz, 23), art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016r. póz. 1764 z późn, zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U, z 2015 r. póz. 1659 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, że sprawa udostępnienia informacji publicznych żądanych w punkcie 2 wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015r. - przesłania kserokopii rachunków związanych z wydatkowaniem z budżetu Gminy na organizacje Dożynek Powiatowych w Gminie R. w 2014 roku (kosztów żywienia, nagród, zespołów, transportu) była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu, które w decyzji z 31 marca 2016r. (SKO.IP/4105/11/2016), decyzji z 20 maja 2016r. (SKO.IP/4105/30/201.6), decyzji z 13 lipca 2016r. (SKO.IP/4105/44/2016) oraz decyzji z 7 września 2016r. (SKO.IP/4105/53/2016) jednoznacznie stwierdziło, że skoro wykonanie żądania zawartego w punkcie 2 wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015r. wiąże się jedynie z koniecznością wykonania kserokopii 27 faktur (których zestawienie, zostało już przez organ sporządzone i przesłane wnioskodawcy wraz z informacją o kosztach dożynek), brak jest podstaw do uznania żądanej informacji za informację przetworzoną. Organ stwierdził, że Burmistrz Miasta posiada informację w układzie żądanym w punkcie 2 wniosku K. C. z 30 marca 2015r. Czynności, jakie organ musi podjąć dla udostępnienia tej informacji nie wymagają podjęcia szeregu czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Urzędu Gminy R., mogących powodować utrudnienia pracy urzędu czy zakłócenie wykonywanie podstawowych zadań organu. Zadośćuczynienie żądaniu wniosku wiąże się w istocie jedynie z konicznością odszukania i wykonania kserokopii 27 faktur, których zestawienie zostało już przesłane wnioskodawcy w dniu 14 maja 2015 r. Tym samym brak jest podstaw do uznania żądanej w punkcie 2 wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015r. informacji, za informację przetworzoną.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wyjaśniło, że organ II instancji w istocie bada kwestię zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej i w sytuacji, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy decyzję tego organu, a w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a będąc związany treścią art. 138 k.p.a. nie może poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji (k.p.a. nie przewiduje możliwości jedynie uchylenia decyzji pierwszej instancji), stąd umarza postępowanie zakończone decyzją odmowną traktując je jako bezprzedmiotowe. Tym samym umorzenie postępowania nie oznacza w tym stanie rzeczy zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, lecz wręcz przeciwnie eliminując decyzję odmowną otwiera ponownie drogę do zakończenia postępowania w .przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że wobec faktu, iż nie znajduje podstaw do odmowy udzielenia żądanej w punkcie 2 wniosku K. C. z dnia 30 marca 2015 r. informacji publicznej, zobowiązany jest uchylić decyzję odmowną organu I instancji i umorzyć postępowanie zakończone tą decyzją, jako bezprzedmiotowe. Powyższe rozstrzygnięcie w ocenie organu odwoławczego obliguje organ I instancji do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Następnie pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta wystąpił do Prokuratora Rejonowego w [...] z wnioskiem o zaskarżenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt [...] oraz decyzji z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt [...] Organ I instancji wskazał, że organ II instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, podczas gdy przedmiot postępowania nadal istnieje i jest nim informacja publiczna o charakterze przetworzonym.

Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. (data nadania: 22 listopada 2016 r.) K. C. – dalej skarżący, wniósł skargę na przewlekłość postępowania Burmistrz Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez konsekwentne odmawianie skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

- na mocy art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego.

W uzasadnieniu skarżący streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, że Burmistrz Miasta, podejmując działania w niniejszej sprawie poprzez wydanie aż pięciokrotnie decyzji odmownych, które nie miały prawidłowego umocowania prawnego, co zostało potwierdzone przez SKO w T. - uchylając je wszystkie, tym samym uniemożliwił skarżącemu dostępu do informacji, do których skarżących winien mieć dostęp. Uzasadniając wniosek, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżący wskazał, że organ wydawał decyzje, które były ewidentnie wadliwe. Podniósł również, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń organu wyższego stopnia wydając kolejne decyzje, które następnie były uchylane. Odnośnie wniosku o wymierzenie grzywny, skarżący podniósł, że jest to jedyny środek, który może zmobilizować organ do realizacji wniosku, czyli udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi.

Zdaniem organu I instancji decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego oraz procesowego.

Organ I instancji wskazał, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia odrzucenie skargi.

Organ wnosząc ewentualnie o oddalenie skargi wskazał, że decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. winno utrzymać w mocy decyzje odmowe i ewentualnie pouczyć skarżącego o konieczności wykazania interesu szczególnie istotnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania Burmistrz Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ II instancji umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W orzecznictwie i literaturze podmiotu zgodnie podnosi się, iż "przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., I SAB/Wa [...], wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. [...], J. Posłuszny, L. Żukowski (red.) Internacjonalizacja administracji publicznej, część II – Sądowe i pozasądowe standardy ochrony praw jednostki w procesach globalizacji administracji, LEX). Z uzasadnienia prezydenckiego projektu ustawy wynika zaś, iż stan przewlekłości sąd powinien badać na dzień wniesienia skargi. (zob. druk nr [...], Sejm VII kadencji, uzasadnienie zmian do art. 149, s. 20, publ. [...]). Oznacza to, iż sąd dokonujący oceny istnienia przewlekłości postępowania powinien zbadać w szczególności, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W przedmiotowej sprawie ostatnią czynnością w niej podjętą była decyzja SKO w T. (organu II instancji) z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...] uchylająca decyzję Burmistrz Miasta w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co miało miejsce przed wniesieniem skargi (22 listopada 2016 r.). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, kwestią podstawową dla oceny zasadności skargi jest ustalenie znaczenia procesowego decyzji organu II instancji, dla stwierdzenia, czy na chwilę wniesienia skargi postępowanie w sprawie o udzielenie informacji publicznej toczyło się, czy też zostało już zakończone.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3. umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy wskazać, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazując na powyższe należy podkreślić, że organ odwoławczy nie ma jednak pełnej swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Trzeba wskazać, że co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że decyzje o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa [...]; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Kolejno należy wskazać, że co do zasady, postępowanie w sprawie o udzielenie informacji publicznej nie toczy się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w oparciu o przepisy tej ustawy. Natomiast zasada ta doznaje wyjątku w dwóch przypadkach. Mianowicie zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania wspomnianych decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011r. I OW [...], publ. Lex/el.). Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013r. II SAB/Bk [...], publ. Lex/el). Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy, niemniej w judykaturze za dominujący należy uznać pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK [...], który Sąd w niniejszym składzie podziela - gdzie wskazano, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA wskazał dalej, iż przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, W. 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu [...], z 13 maja 2015 r.,I OSK [...]). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 28 października 2016 r. I OSK [...], publ. [...]

Tym niemniej analizowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., uchyliła odmowną decyzję Wójta Gminy R. i umorzyła postępowanie przed organem I instancji. Oznacza to, że przed organem pierwszej instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem K. C. z dnia 1 kwietnia 2015r., wobec czego organ nie miał obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. Nie ma przy tym znaczenia, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w dość już licznych orzeczeniach, że umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji w sprawie "odmowy udostępnienia" żądanej informacji. Jak to już bowiem wskazano, brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi (wyroki NSA: z dnia 13 maja 2015 r., I OSK [...]; z dnia 28 października 2016 r. I OSK [...]; podobnie wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK [...]; z dnia 3 stycznia 2017 r. I OSK [...], z dnia 13 maja 2015 I OSK [...]).

Problem skuteczności skargi na przewlekłość postępowania organu administracyjnego wniesionej po zakończeniu postępowania był przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Zakres tych rozbieżności został zreasumowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2016r. II SAB/Kr [...] (publ. CBOSA). W wyroku tym w konkluzji przedstawiono stanowisko, które Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji.

Zdaniem Sądu, stanowisko to zdaje się być uzasadnione w pierwszym rzędzie w wyniku zastosowania wykładni autentycznej. W uzasadnieniu prezydenckiego projektu nowelizacji, która nadała aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a. stwierdzono, iż "proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości." (zob. druk nr [...], Sejm VII kadencji, uzasadnienie zmian do art. 149, s. 20, publ. [...]). Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma ostatnie zdanie z zacytowanego fragmentu, z którego wynika, że intencją ustawodawcy w przypadku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po ustaniu stanu przewlekłości było zobowiązanie sądu do oddalenia takiej skargi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., II SAB/Kr [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także wskazać, iż stanowisko, zgodnie z którym sąd powinien oddalić skargę na przewlekłość postępowania wniesioną po zakończeniu postępowania, zostaje również poparte przy zastosowaniu wykładni celowościowej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, genezą i podstawowym celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do usunięcia tych niepożądanych przez ustawodawcę stanów (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., II SAB/Kr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w tym względzie precyzyjnie, iż: "Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa." (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., II FSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. W. dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, pogląd o dopuszczalności skutecznego wnoszenia skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania nie może być uzasadniony ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji. Sąd podziela stanowisko, że uboczny charakter odpowiedzialności cywilnej administracji względem instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie procesowej. Strona należycie dbająca o swoje interesy powinna niezwłocznie wykorzystać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości uregulowane w art. 37 k.p.a. oraz określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 4171 § 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mowa zatem o odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie decyzji a nie za opieszałe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wydaje się więc, iż brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania już zakończonego wydaniem decyzji stanowi prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego na podstawie art. 4171 § 3 k.c., bowiem przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia odszkodowania za niewydanie decyzji zatem nie w sytuacji kiedy decyzja jest wydana, choćby z uchybieniem ustawowych terminów w postępowaniu przewlekle prowadzonym.

Brak również podstaw do odmiennego traktowania w omawianym kontekście skarg na bezczynność, w zestawieniu ze skargą na przewlekłość postępowania. W szczególności, art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć ze względu na wskazany jeden czy drugi przedmiot postępowania, co zostało przekonująco wyjaśnione we wspomnianym wyroku II SAB/Kr [...].

Konkludując, w ocenie Sądu, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w dniu 3 listopada 2016 r., zaś datą wniesienia skargi jest dzień 22 listopada 2016 r. Skarga ta więc z powodów, o których mowa powyżej podlega oddaleniu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie treści art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.