Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2210/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust.2,art. 134 ust. 3 i 4, art. 154
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 5, art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie kwotę 4531 (cztery tysiące pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., Nr [...] orzekającą:

1) o ustaleniu na rzecz J. M. oraz M. M. odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości położonej w gminie K., w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy): Część nr [...]: obwodnica K. od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km";

2) o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli o kwotę [...] zł;

3) o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja

o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w gminie K., w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowiąca współwłasność J. M. oraz M. M., decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] (początek obwodnicy): Część nr [...]: obwodnica K. od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2018 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., Nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności ww. nieruchomość, która stanowiła ustawową współwłasność J. M. oraz M. M., oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości o kwotę [...] zł, jak też zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy doi ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając złożone odwołanie Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), zgodnie z zapisem art. 12 ust. 4f ww. ustawy, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 ww. ustawy do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, który z kolei stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wojewoda podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.

U z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Następnie Minister wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985).

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy z [...] września 2018 r., który był podstawą ustalenia przez organ

I instancji wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, Minister uznał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość

i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza

i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Minister zauważył przy tym, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., zgodnie

z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne.

Minister stwierdził następnie, że jak wynika z operatu szacunkowego z [...] września 2018 r., biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...], w analizowanym okresie (2016-2017). Z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji na rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] biegła przeanalizowała rynek transakcji drogowych na terenach wiejskich w innych powiatach w województwie [...]. W analizowanym okresie na rozszerzonym rynku zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wydzielonymi z gruntów rolnych, których ceny kształtowały się od [...]/m2 do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...] zł/m2. Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości leśnych i rolno-leśnych na terenie gminy K. Biegła stwierdziła, że ceny gruntów rolnych w analizowanym okresie są bardzo zróżnicowane i kształtują się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, a średnia ich cena wynosi [...] zł/m2.

Z związku z mała liczbą transakcji na rynku nieruchomości leśnych i rolno-leśnych, biegła dokonała analizę o powiaty sąsiednie. Na rozszerzonym rynku biegła zanotowała kilkanaście transakcji podobnych, których ceny kształtowały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy średniej cenie gruntów leśnych i rolno-leśnych wynoszącej [...] zł/m2.

Skoro przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to zdaniem Ministra, biegła w sposób prawidłowy przyjęła, że wartość nieruchomości należało oszacować dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (przeznaczenia na cele drogowe), zgodnie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Do analizy biegła przyjęła zatem [...] transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu [...] oraz innych powiatów w województwie [...].

Po przeprowadzonej analizie, biegła określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 szacowanego gruntu jako prawa własności na kwotę [...] zł/m2. W konsekwencji wartość należnego odszkodowania biegła wyliczyła na kwotę [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu

z opinii biegłego. Organ zwrócił uwagę, że biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny.

Organ wskazał, że uwzględnił również dodatkowe wyjaśnienia biegłej, złożone

w piśmie z [...] lipca 2019 r., i podziela stanowisko rzeczoznawcy, że cecha rynkowa "lokalizacja szczegółowa" odnosi się do poziomu zurbanizowania terenu

i dostępności do zabudowy siedliskowo-zagrodowej i handlowo-usługowej, natomiast cecha rynkowa "sąsiedztwo i otoczenie" odnosi się do jakości i standardu bezpośredniego otoczenia szacowanej nieruchomości, i że cechy te należy rozdzielać, gdyż nie w każdym przypadku uzyskują taką samą ocenę i tylko rozdzielnie odzwierciedlają realia rynkowe. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że gdyby w przedmiotowym operacie szacunkowym cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" i "sąsiedztwo i otoczenie" zostały połączone w jedną cechę rynkową, to wynik oszacowania byłby taki sam, gdyż obie cechy rynkowe mają taką samą ocenę – ocenę dobrą.

Z powyższych względów Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że przedłożona opinia została wykonana z uwzględnieniem wszystkich wymogów i standardów wykonywania tego typu opracowań, co świadczy jego zdaniem, o prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast naruszenie następujących przepisów:

art. 153 w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie;

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych polegające na wydaniu decyzji administracyjnej

z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy;

art. 11 i art. 107 k.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że z treści operatu wynika wprost, że cechy rynkowe: "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" w świetle ich charakterystyki są de facto tożsame. Lokalizacja szczegółowa w każdym przypadku będzie determinowała sąsiedztwo i otoczenie i trudno zgodzić się z twierdzeniem, że potencjalny nabywca będzie zwracał uwagę na te cechy odrębnie. Zdaniem skarżącego nieruchomość położona na terenie zagospodarowanym

i zurbanizowanym lub z bardzo dobrym dostępem do głównych ciągów komunikacyjnych (charakterystyka lokalizacji szczegółowej), w każdym przypadku będzie położona w sąsiedztwie gruntów zurbanizowanych, zabudowanych lub

w sąsiedztwie głównych tras (charakterystyka sąsiedztwa i otoczenia).

Dodatkowo skarżący podniósł, że wyceniana nieruchomość uzyskała ocenę cechy U2-Lokalizacja szczegółowa na poziomie dobrym, co uzasadniono położeniem

w przestrzeni rolniczej z dobrym dostępem do zabudowy siedliskowej i obiektów usługowo-handlowych i jednocześnie taką samą ocenę cechy U3-Sąsiedztwo

i otoczenie, co uzasadniono położeniem w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji dochodzi do sprzeczności bowiem nieruchomość położona w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową nigdy nie będzie miała dobrego dostępu do obiektów handlowo-usługowych. W świetle powyższego, w ocenie skarżącego, powstaje uzasadniona wątpliwość, że jedna

z wymienionych cech rynkowych została sztucznie wyodrębniona na potrzeby wyceny, a przez to nie odzwierciedla realiów rynkowych. Powyższe zdaniem skarżącego świadczy o tym, że wartość wycenianej nieruchomości trudno uznać za prawidłową.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyny wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", oraz ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej. Zgodnie

z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa

w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych

i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). Decyzje ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 1, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. wskazać należy na przepis art. 130 ust. 2, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie przywołać należy przepis art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się

w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne

z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne

z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Jeżeli natomiast chodzi o ramy prawne samego procesu szacowania wartości nieruchomości to w tym zakresie należy wskazać na przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych

(ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest zatem uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Oceny operatu organy obu instancji dokonały mając za podstawę również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie". I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania,

a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosowanie natomiast do § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości

1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W świetle § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak zatem wynika z powyższych przepisów, przeznaczenie nieruchomości jest jedną

z cech, które rzeczoznawca majątkowy musi wziąć pod uwagę w procesie wyceny.

Podkreślić należy przy tym, że to do organu administracji publicznej, orzekającego

w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek

w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej

i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów

w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt

I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Pomimo dokonanej przez organy obu instancji oceny operatu szacunkowego

z [...] września 2018 r. co do jego zgodności z przepisami prawa, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne.

W sprawie bezsporne jest, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., zgodnie

z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne. W aktach sprawy brak jest przy tym samej decyzji Wojewody [...]

z [...] maja 2018 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, poza załącznikiem nr [...] do decyzji – Wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek.

Jak wynika z operatu szacunkowego z [...] września 2018 r., biegła przyjmując wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych wskazała na tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz na przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Ponadto zauważyć należy, że jeżeli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu

o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Jak wskazuje przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, zasada wyrażona

w art. 134 ust. 4 u.g.n. ma charakter ogólny i podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzania, który kompleksowo reguluję kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na podstawie. Jako lex specialis, przepis § 36 rozporządzenia, wyłącza zastosowanie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA, wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W realiach niniejszej sprawy biegła uzasadniła zastosowanie "zasady korzyści" z art. 134 ust. 4 u.g.n. tym, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne

z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według sposobu użytkowania wynikającego

z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania, co jest korzystniejsze dla strony, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości.

Zauważyć jednak należy, że powyższa reguła ma zastosowanie w niniejszej sprawie, czyli w przypadku wyceny nieruchomości przejętej na podstawie specustawy drogowej oraz nie przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi, tylko w takim zakresie w jakim służy ustaleniu procentowanego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, o którym mowa w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy uwzględnieniu zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia, prawidłowa wycena nieruchomości obejmującej działki nr [...]i [...], winna nastąpić w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, przy powiększeniu ustalonej na tej podstawie bazy transakcji o nie więcej niż 50%. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi.

Zauważyć należy także, że wskazany przez biegłą § 36 ust. 4 rozporządzenia, znajduję zastosowanie jedynie w sytuacji gdyby wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem miała planistyczne przeznaczenie pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Z taką sytuacja nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść uregulowań zawartych w ust. 3 i 4 § 36 rozporządzania ma rozłączny charakter, ponieważ przepisy te mają zastosowanie

w zupełnie odmiennych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA).

Organ obu instancji nie dostrzegły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena działek nr [...] i [...] jako przeznaczonych na cele rolne – w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi – pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Powyższe, zdaniem Sądu, dyskwalifikuje sporządzony przez biegłą operat szacunkowy nieruchomości z [...] września 2018 r., jako wiarygodny dowód w sprawie.

W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji naruszyły w istotnym sposób przepisy postępowania administracyjnego, t.j. art. 80 k.p.a., co miało następnie ten skutek, że organy naruszyły także ww. przepisy prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższe musi zatem prowadzić do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Nie mógł zostać natomiast uwzględniony wniosek dowodowy skarżącego przedstawiony w piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r., ponieważ wykraczał poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji organu I i II instancji, które zostały wydane z uwzględnieniem ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego dla wycenianej nieruchomości (działek nr [...] i [...] ). Okoliczność, że Komisja Oceniająca [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych zakwestionowała prawidłowość operatów szacunkowych sporządzonych dla innych nieruchomości przejętych na potrzeby budowy trasy ekspresowej [...] nie świadczy jeszcze, w ocenie Sądu, że wnioski płynące z tej opinii będą aktualne również w przypadku wyceny nieruchomości objętych operatem z [...] września 2018 r. Tym bardziej, że kwestie tam poruszane objęte są wiedzą specjalną biegłego. Sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Ocena mocy

i wartości dowodowej takiego operatu, nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego z [...] września 2018 r. mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w stosunku do tego konkretnego operatu, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Skarżący nie przedstawił również własnego kontroperatu. Dlatego też Sąd uznał, że argumenty podnoszone przez skarżącego w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuję się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zlecenia wyceny przejętych działek gruntu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Po wykonaniu nowego operatu szacunkowego, organ z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych

i prawnych sprawy, wyda następnie stosowną decyzję, której treści Sąd orzekający nie przesądza.