Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 712/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.119 pkt 3,art.134 par.1,art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.217 par.2 pkt 1-2,art.218 par.1-2,art.219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.1 ust.1 pkt 3,art.3 ust.1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" wydanym z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Sekretarza Gminy L. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 218 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310 dalej jako: ustawa o wliczaniu okresów pracy), po rozpoznaniu wniosku z 10 lipca 2020r. D. K. (dalej jako: wnioskodawczyni, strona lub skarżąca), odmówiono stronie wydania zaświadczenia w sprawie pracy we własnym indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym we wsi T., "[...]" w okresie od 28 lutego 2012 r. do 7 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji na podstawie posiadanych rejestrów podatkowych wydał "[...]" wnioskodawczyni zaświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni 24,7940ha użytków rolnych położonego na terenie Gminy L. Jednocześnie wskazano, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, faktów lub stanu prawnego w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Zaznaczono, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustaleniu treści zaświadczenia i odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w ewidencjach, rejestrach podatkowych i danych będących w posiadaniu organu brak jest informacji koniecznych do wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. pracy we własnym indywidualnym gospodarstwie rolnym. Jednocześnie wskazano, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji urzędu gminy, co potwierdzone powinno zostać na piśmie, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może zostać udowodniony zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne, jednakże uprawnionym do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie jest wyłącznie właściwy pracodawca lub organ rozstrzygający o uprawnieniach pracowniczych związanych ze stażem pracy. Podniesiono, że to strona musi zgłosić pracodawcy minimum dwóch świadków na poparcie swoich twierdzeń. Tym samym, ciężar inicjatywy dowodowej spoczywa na wnioskodawcy, który powinien przekonać pracodawcę o swoim prawie.

Strona zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając brak wnikliwego zbadania sprawy celem wydania stosownego zaświadczenia, pominięcie rejestrów i dokumentów istotnych w sprawie oraz błędną interpretację, uproszczone i zawężone działanie charakteru postępowania dowodowego. W związku z powyższym, strona wniosła o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku lub uzupełnione zeznaniami świadków i wydanie zaświadczenia celem przedłożenia u pracodawcy. W uzasadnieniu strona podniosła, że na podstawie rejestru podatkowego, który posłużył organowi I instancji do wydania stronie zaświadczenia o posiadaniu gospodarstwa rolnego, można sprawdzić w innych referatach gminy, czy we wskazanym przez stronę okresie zwracała się ona z prośbą o wydanie innych zaświadczeń, na kogo były wystawiane nakazy płatnicze podatku rolnego a nawet sprawdzić z jakiego konta wpływały opłaty za przedmiotowe gospodarstwo. Ponadto strona wskazała, że od 2012 r., czyli od początku pracy w gospodarstwie, składała co roku wniosek o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, a także w 2020 r. zwracała się o zwolnienie z podatku rolnego w związku z zamontowaniem paneli fotowoltaicznych. Dodatkowo organ I instancji winien sprawdzić w rejestrze ludności, czy wnioskodawczyni była na stałe zameldowana na terenie gospodarstwa rolnego przez określony czas. Zdaniem strony zebrane w ten sposób dowody pozwoliłyby organowi na wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Strona dodała, że do wniosku załączyła zaświadczenie z KRUS w I., określające okresy podlegania składkom w pełnym wymiarze jako rolnik, które w jej ocenie potwierdziłoby prawidłowo zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy. Strona podniosła również, że posiada zeznania świadków, poświadczone przez pracownika Urzędu Gminy, lecz nie jest to stosowny dowód u pracodawcy. Podkreśliła, że organ I instancji ma obowiązek wystawić zaświadczenie o pracy w gospodarstwie rolnym zaś uzasadnienie braku rejestrów i dokumentacji powinno być rzetelnie i wyczerpująco opisane.

Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji) utrzymało w mocy zażalone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił zakres stosowania przepisów art. 217 i art. 218 k.p.a. oraz tryb postępowania wydawania zaświadczeń, powołując przy tym liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślono, że wydawanie przez organy administracji publicznej zaświadczeń stanowi czynność opartą o posiadaną przez dany organ wiedzę o określonych faktach. Nie stanowi natomiast rozstrzygnięcia administracyjnego, bowiem postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Tym samym, organ I instancji, nie posiadając w prowadzonej ewidencji, rejestrach i innych dokumentach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania skarżącej, nie mógł wydać przedmiotowego zaświadczenia. Nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Jednocześnie brak ten nie obliguje organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Wskazano, że organ, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, oświadczeniami wiedzy. Wskazano, że do postępowania zaświadczeniowego nie znajdują wprost zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, lecz jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Kolegium organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy, w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 tej ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Podniesiono, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy określa postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, jednak postępowanie to nie kończy się wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadków stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa. W ocenie Kolegium organ I instancji dołożył należytej staranności w wykazaniu, że nie posiada dokumentów umożliwiających mu wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Podkreślono, że fakt dysponowania danymi potwierdzającymi powierzchnię gospodarstwa rolnego, adres zameldowania skarżącej, wydanie decyzji w sprawie podatku rolnego, wniosek o zwrot podatku akcyzowego, czy też o udzielenie ulgi inwestycyjnej w związku z montażem paneli fotowoltaicznych nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym. Dokumenty takie nie dawały zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest bowiem gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać na posiadanych już przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja zawarta w pierwszym z wyżej wskazywanych przepisów oznacza jedynie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie. W żadnym wypadku przepis ten nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Na wynik sprawy nie może mieć więc wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżącą świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno - rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Skoro zatem postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ, to w sytuacji, gdy organ I instancji dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącej, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym, we wskazywanym przez nią okresie czasu, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i nakazanie wydania skarżącej przedmiotowego zaświadczenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w formie pisemnej na podstawie art. 296 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazanych w skardze, na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym, okresu pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Podniosła, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji organu. Wskazała, że organ, prowadząc stosowne ewidencje, posiada wiedzę, które grunty na jego terenie są użytkowane rolniczo, a tym samym przyjęcie, że niemożliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z uwagi na niemożność stwierdzenia faktu osobistej pracy lub osobistego prowadzenia tego gospodarstwa, jest nie do zaakceptowania. Obowiązek wystawienia właściwego zaświadczenia przez urząd gminy wynika z ustawowego obowiązku i organ nie może odmawiać bez uzasadnienia wydania przedmiotowego zaświadczenia. Odmowa może nastąpić w przypadku faktycznego braku dokumentów, na podstawie których mogłoby nastąpić wydanie zaświadczenia. Ponadto w uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia urząd gminy powinien wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy strona prowadziła, czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku. Wymieniono przy tym, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Jednocześnie zdaniem skarżącej nie znajduje podstaw stanowisko organu wskazujące, że zeznania świadków mają być odebrane przez pracodawcę i to pracodawca ma je ocenić i uwzględnić okres pracy w gospodarstwie rolnym. Tym samym, organ I instancji bezpodstawnie uchyla się od sprawdzenia będących w jej posiadaniu dokumentów, archiwów, a także uchyla się od obowiązku przyjęcia zeznań od wskazanych świadków. Podkreślono, że rolą organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie jest ocena posiadanych dokumentów, które przemawiają za wydaniem zaświadczenia. Ocena tych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza, gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. Wskazano, że obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wynika również z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Podniesiono, że użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" jednoznacznie wskazuje nałożony przez ustawodawcę obowiązek. Tym samym, organ ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Jeżeli natomiast organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, co eksponował organ I instancji, powinien powiadomić o tym na piśmie zainteresowaną osobę. Jednocześnie w art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy przewidziano sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i dopuszczono możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne, przy czym dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu I instancji, że nie mógł dopuścić na tę okoliczność dowodów z zeznań dwóch świadków, jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia w sprawie pracy we własnym indywidualnym gospodarstwie rolnym we wskazanym we wniosku okresie.

Należy zatem podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy o wliczaniu okresów pracy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy).

Zauważyć należy, że ustawa o wliczaniu okresów pracy nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odsyła w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń do odpowiednich przepisów k.p.a., jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09, dostępne w CBOSA, przepisy Działu VII k.p.a. zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym, obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 815). Zgodnie zatem z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przy czym, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Z powyższych regulacji wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, dostępny w CBOSA). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.

Należy wyraźnie podkreślić, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego pozostaje nadal aktualne i jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( np. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1403/17 oraz z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 602/17; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 844/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/17 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ odmówił wydania skarżącej zaświadczenia w sprawie pracy we własnym indywidualnym gospodarstwie rolnym, stwierdzając, że nie dysponuje odpowiednimi danymi, które pozwalałyby na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Jednocześnie podniesiono, że w świetle obowiązujących przepisów organ nie może dokonywać nowych ustaleń faktycznych i prawnych, zaś postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, faktów lub stanu prawnego w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów w niniejszej sprawie należy uznać za słuszne.

Zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wystawienie zaświadczenia wyznaczają bowiem dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Tym samym, powinno odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Skoro zatem z dostępnych organowi rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżąca, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w trybie art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy, które potwierdziłoby fakt wykonywania pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym, Sąd uznał, że jest on bezzasadny. Wskazany przepis stanowi, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Należy jednak zauważyć, że ten sposób dowodzenia właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Rolą bowiem zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną danych posiadanych przez urząd, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać.

Skoro zatem organ w oparciu o posiadane informacje nie był w stanie ustalić, czy skarżąca faktycznie wykonywała pracę we własnym indywidualnym gospodarstwie rolnym, prawidłowo uznał za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a.

Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy (por. w wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13; wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 581/17, dostępne w CBOSA).

Tym samym, zarzut skarżącej dotyczący nieprzesłuchania w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia wskazanych przez nią świadków, a także niewzięcie pod uwagę innych dowodów dołączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia jest bezzasadne. Organ I instancji bada bowiem możliwość wydania zaświadczenia w oparciu o dostępne mu ewidencje, rejestry i inne dane. Natomiast strona może starać się o powołanie świadków w celu potwierdzenia interesujących ją okresów pracy w gospodarstwie rolnym, już bezpośrednio u pracodawcy. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Reasumując, należy zatem wskazać, że w niniejszej sprawie organy właściwie ustaliły stan faktyczny oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W związku bowiem z brakiem stosownej dokumentacji i jednocześnie uproszczonym charakterem postępowania wyjaśniającego, w toku którego nie można dokonywać nowych ustaleń faktycznych i prawnych, organ nie mógł wydać skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.