Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 4/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1992-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Koncesje
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1988 nr 41 poz. 324
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.
article: art. 33 ust. 2, art. 73 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 105 poz. 452
law: Ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym.
article: art. 16 par. 1, art. 161
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Art. 73 pkt 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452/ jest niezgodny z art. 1, art. 7 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 33 ust. 2 powołanej ustawy o środkach farmaceutycznych jest niezgodny z art. 6 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

TEZY

1. Art. 73 pkt 2 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452/ jest niezgodny z art. 1, art. 7 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 33 ust. 2 powołanej ustawy o środkach farmaceutycznych jest niezgodny z art. 6 i art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


UZASADNIENIE

Rozważając zagadnienie zgodności kwestionowanych przepisów ustawy z art. 1 Konstytucji z zasadą państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny miał na względzie, iż koncesja na prowadzenie apteki jest pod względem prawnym niczym innym, jak decyzją administracyjną, a więc aktem prawnym organu państwowego, z którego wynikają określone uprawnienia /prawa/ dla adresata koncesji /koncesjonariusza/. Treścią tego uprawnienia jest prawo do prowadzenia apteki na rachunek własny, z zachowaniem warunków określonych w koncesji oraz wynikających z przepisów prawa dotyczących tego rodzaju działalności. Jest zarazem uprawnieniem do prowadzenia szczególnego rodzaju działalności gospodarczej, wymagającej angażowania określonych środków materialnych rzeczowych i finansowych oraz czynnika ludzkiego, wreszcie podejmowania licznych przedsięwzięć organizacyjnych. Koncesja, jako decyzja administracyjna, korzysta z wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ochrony jej trwałości: wiąże organ administracji państwowej od którego pochodzi od chwili jej wydania, a z chwilą uzyskania przymiotu "ostatecznej" może być zmieniona bądź uchylona jedynie w nader szczególnych warunkach i to przez naczelny organ administracji państwowej, mianowicie, jeżeli w inny sposób nie można usunąć zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzkiemu, zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej, bądź dla ważnych interesów Państwa /art. 161 Kpa/. Wszak zmiana bądź uchylenie także w tych nadzwyczajnych wypadkach decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie za odszkodowaniem za poniesione w związku z tym szkody.

Co więcej, zasada trwałości decyzji administracyjnych, w tym koncesji i decyzji w sferze prawa gospodarczego coraz szerzej ugruntowuje się w naszym prawie. Dowodem tego jest m.in. nowela z dnia 16 października 1991 r. do ustawy o działalności gospodarczej w części dotyczącej koncesjonowania tej działalności. Ma to swoje źródło w proklamowanej w Konstytucji zasadzie państwa prawnego oraz wynikających z tej zasady - zasad: zaufania obywateli do państwa, a w szczególności do stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. Tak więc wedle ustawy o działalności gospodarczej, cofnięcie koncesji pomijając takie wypadki, jak cofnięcie koncesji na skutek zaniechania działalności, może mieć miejsce z przyczyn zawinionych przez koncesjonariusza, mianowicie w wypadkach nie usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych w toku kontroli uchybień w prowadzeniu apteki, dopuszczenie do rażących uchybień w prowadzeniu apteki i orzeczenia przez sąd o zakazie prowadzenia apteki. Poza tym na podstawie tej ustawy koncesja może być cofnięta ze względu na zagrożenie interesu gospodarki narodowej lub bezpieczeństwo państwa oraz zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych. Potwierdza to, iż w przepisach prawa ugruntowała się zasada nader restryktywnego podchodzenia do sprawy uchylania bądź zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych, a tym bardziej do uchylania bądź zmiany koncesji. Rodzą one bowiem określone uprawnienia dla koncesjonariuszy. Cofnięcie lub zmiany koncesji łączy się z reguły w tych wypadkach z wykroczeniem w sferę nabytych przez koncesjonariusza praw. W demokratycznym państwie prawnym stabilność decyzji administracyjnych, tym więcej koncesji powinny być szczególnie chronione, jako składnik porządku prawnego oraz przejaw ochrony praw słusznie nabytych.

Znosząc moc prawną tych koncesji art. 73 pkt 2 ustawy o środkach farmaceutycznych wkroczył ewidentnie w sferę praw nabytych przez te osoby. Chodzi przy tym o prawa słusznie nabyte zgodnie z prawem. Zniesienie mocy prawnej omawianych koncesji nastąpiło bez jakiejkolwiek winy koncesjonariuszy w drodze normy generalnej i bez jakiejkolwiek rekompensaty za powstałe w związku z tym ewentualne szkody. Objęło wszystkie bez wyjątku koncesje, a zatem także 4.135 koncesji udzielonych osobom legitymującym się uprawnieniami zawodowymi aptekarza. Utracą zatem koncesje także osoby, które spełniają warunki do uzyskania koncesji na prowadzenie apteki na podstawie ustawy o środkach farmaceutycznych, jakkolwiek mogą je nabyć powtórnie zgodnie z przepisami tej ustawy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca wkraczając w sferę praw słusznie nabytych zgodnie z art. 73 pkt 2 ustawy o środkach farmaceutycznych naruszył w sposób ewidentny art. 1 Konstytucji RP proklamujący zasadę państwa prawnego, obejmującą w swojej treści zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, której jednym ze składników jest zasada ochrony praw słusznie nabytych. Przepis art. 7 pkt 2 ustawy o środkach farmaceutycznych godzi we wszystkie te zasady. Tymczasem zasady te spełniają doniosłą rolę w procesie tworzenia i stosowania prawa w demokratycznym państwie prawnym. Należą do podstawowych zasad porządku prawnego. Zasada ochrony praw słusznie nabytych powinna być traktowana jako wzór zachowania się prawodawcy w procesie tworzenia prawa. Stanowi zarazem jedno z wymagań moralności prawa, podstawę miarodajnych prognoz życiowych oraz wytyczną rozwoju prawa nakierowaną na roszczenie, nie zaś na uszczuplanie praw obywateli.

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielekroć zajmował się kwestią konstytucyjnej ochrony praw słusznie nabytych, i mając na względzie znaczenie tych zasad zarówno dla porządku prawnego, jak i dla interesów obywateli, dawał niezmiennie wyraz potrzebie bezwzględnego przestrzegania zasad konstytucyjnych w tym zakresie. Zarazem Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył i nie wyklucza możliwości wyjścia przez ustawodawcę poza te zasady w określonych przez ustawę konkretnych wypadkach, uzasadnionych szczególnie ważnymi względami lub okolicznościami.

W rozpatrywanym wypadku Trybunał Konstytucyjny nie znalazł jednak uzasadnienia do ustawowego ograniczenia wymienionych założeń państwa prawnego i uznał w konsekwencji, że przepis art. 73 pkt 2 narusza art. 1 Konstytucji RP.

W ścisłym związku z rozważaniami Trybunału Konstytucyjnego na temat zasady ochrony praw nabytych pozostaje zagadnienie naruszenia przez przepis art. 73 pkt 2 ustawy o środkach farmaceutycznych postanowienia art. 7 Konstytucji RP. W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny miał na względzie, że koncesja na prowadzenie apteki jest zarazem uprawnieniem do prowadzenia szczególnego rodzaju działalności gospodarczej, wymagającej angażowania określonych środków materialnych i finansowych oraz czynnika ludzkiego, a także podejmowania licznych, kosztownych przedsięwzięć organizacyjnych. Zaprzestanie tej działalności na skutek pozbawienia mocy prawnej koncesji na prowadzenie apteki stawia pod znakiem zapytania możliwość wycofania tych środków. Nierzadko wchodzą też w grę nakłady nie dające się ze względu na swą naturę w ogóle odzyskać na skutek zaprzestania działalności. Nie można też pominąć, iż dla wielu koncesjonariuszy oraz osób zatrudnionych w tych aptekach upadną, związane z działalnością apteki, prognozy dotyczące własnych planów życiowych, oparte na zaufaniu do państwa i stanowionego przezeń prawa. W przedstawionej sytuacji, przepis art. 73 pkt 2 ustawy o środkach farmaceutycznych pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 7 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że kwestionowany przepis art. 33 ust. 2 ustawy o środkach farmaceutycznych jest nie zgodny z art. 6 Konstytucji z następujących względów:

Zasada swobody gospodarczej znalazła swój wyraz w art. 6 Konstytucji RP, w brzmieniu: "art. 6 Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności; ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. "Została ona włączona do Konstytucji RP nowelą z dnia 29 grudnia 1989 r. Wcześniej proklamowała ją obowiązująca nadal ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa".

Konstytucyjna zasada swobody gospodarczej doszła zatem do skutku w określonym, zastanym już stanie prawnym, w tym zakresie. Można więc przyjąć, że obowiązująca nadal ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r., po dokonanych w niej zmianach na przestrzeni lat 1990-1991 r., najpełniej odzwierciedla treść tej zasady i z tych względów może pomocniczo stanowić punkt odniesienia przy wykładni tej zasady. Jest bowiem niewątpliwe, iż wprowadzając zasadę tę do Konstytucji RP ustrojodawca liczył się z zastanym stanem prawnym.

Trybunał Konstytucyjny rozważając dalej zasadę swobody gospodarczej miał na względzie, że gwarantuje ona swobodę działalności przede wszystkim pod względem podmiotowym. Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. wyraża to słowami: "podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach". Wszelkie zatem ograniczenia podmiotowe w sferze działalności gospodarczej oceniane być muszą pod kątem ich zgodności z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej, również w wypadkach, gdy dochodzą do skutku w myśl, art. 6 Konstytucji RP w drodze ustawodawczej.

W tym aspekcie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 33 ust. 2 ustawy o środkach farmaceutycznych. Tym bardziej, iż przepis ten, niejako ubocznie wywiera także skutki wykraczające poza problematykę art. 6 Konstytucji RP. Prowadzi on mianowicie do zastrzeżenia na rzecz określonej kategorii podmiotów, w tym wypadku farmaceutów, prawo prowadzenia określonych kategorii jednostek gospodarczych - w tym wypadku aptek. Zastrzeżenie prowadzenia aptek wyłącznie do właściwości osób posiadających wykształcenie farmaceutyczne jest niewątpliwym podmiotowym ograniczenia zasady swobody gospodarczej. Wprowadzenie ograniczeń w swobodzie działalności gospodarczej ustawą nie oznacza jeszcze zgodności takiej regulacji z art. 6 Konstytucji. Ustanawiając ustawową formę ograniczeń przepis ten zakłada dopuszczalność jedynie wymagań minimalnych. Takie ograniczenie musi być zatem na tle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą "swobodnej działalności gospodarczej" rachunek aksjologiczny przeważył na korzyść ograniczenia.

Przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego był więc problem, czy ograniczenia ustanowione kwestionowaną ustawą miały takie uzasadnienie. Zakres zawężenia swobody działalności gospodarczej związany z koncesjonowaniem pewnych jej rodzajów wynika z określonych przepisami prawa warunków uzyskania koncesji. Według kwestionowanych przepisów ustawy w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych koncesję może otrzymać wyłącznie farmaceuta. Nie ma ustawowej definicji pojęcia "farmaceuta". W szczególności nie musi to być osoba będąca aptekarzem, a więc posiadająca prawo wykonywania zawodu aptekarza, tak jak to określa ustawa o izbach aptekarskich, skoro ustawa o środkach farmaceutycznych wprowadza także to drugie pojęcie /np. art. 40 ust. 1/. Uzyskanie koncesji wymaga prowadzenie apteki będące działalnością gospodarczą, co zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej oznacza działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową, prowadzoną w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzonego taką działalność. W zakres prowadzenia apteki wchodzi w szczególności działalność handlowa ale także w pewnym zakresie wytwórcza /wytwarzanie leków gotowych oraz sporządzanie leków recepturowych - art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o środkach farmaceutycznych/ oraz usługowa.

Wprowadzenie warunku posiadania wiedzy fachowej dla prowadzenia określonej formy działalności gospodarczej może być uzasadnione tym, iż czynności związane z tą działalnością gospodarczą mogą być czynnościami stwarzającymi niebezpieczeństwo dla prawnie chronionych dóbr. Definicja pojęcia "działalność gospodarcza" wskazuje jednak na to, że określony podmiot może "prowadzić działalność gospodarczą nawet wówczas, gdy sam nie będzie wykonywał żadnej z faktycznych czynności związanych z tą działalnością. Wystarczające jest, by czynności te prowadziły do skutków prawnych zaliczanych "na rachunek" tego podmiotu. Tak w szczególności należy rozumieć "prowadzenie działalności gospodarczej" przez podmioty nie będące osobami fizycznymi. Ale także osoba fizyczna występująca jako podmiot gospodarczy nie musi samodzielnie wykonywać czynności związanych z prowadzoną działalnością. Czynności prawne jak i faktyczne mogą być wykonywane przez inne osoby. Sytuację taką wprost przewiduje art. 3 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej. Istotą więc "działalności gospodarczej w postaci prowadzenia apteki" jest dokonywanie czynności prawnych, których celem jest osiągnięcie stałych korzyści majątkowych /cele zarobkowe/, mających za przedmiot obrót środkami farmaceutycznymi, a także, w wąskim zakresie, sporządzanie leków. Koncesjonowanie jest zezwoleniem na dokonywanie tego typu czynności prawnych /umów sprzedaży, umów zlecenia itp/, których podejmowanie bez koncesji jest zakazane /skądinąd czynności takie, jako sprzeczne z prawem są na mocy art. 58 par. 1 Kc nieważne/.

Koncesja nie jest natomiast zezwoleniem na dokonywanie pewnych czynności faktycznych zastrzeżonych w różnych przepisach dla podmiotów posiadających odpowiednie kwalifikacje. W szczególności w związku z treścią art. 3 oraz 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /Dz.U. nr 41 poz. 17/ pracę w aptece polegającą na produkcji, dystrybucji, sporządzaniu, przechowywaniu, wydawaniu, sprawdzaniu tożsamości i jakości środków farmaceutycznych, kierowaniu apteką, może wykonywać jedynie osoba posiadająca prawo do wykonywania zawodu aptekarza /w szczególności wpisana na listę członków właściwej okręgowej izby aptekarskiej/. Podobne ograniczenia wprowadza ustawa o środkach farmaceutycznych w art. 40 oraz 41. Działalność gospodarcza w postaci prowadzenia apteki ograniczona jest także od strony treści dokonywanych czynności. Ścisłej reglamentacji podlegają warunki sprzedaży niektórych leków. Ograniczona jest także swoboda w zakresie przyjmowanych zleceń na wykonanie leku, odmowy realizacji recepty, czy też ustalenie ceny za sprzedawany lek. Wspomniana powyżej reglamentacja dotyczy zarówno pewnych czynności faktycznych jak i prawnych. W tym sensie ograniczy zakres swobody podejmowania przez podmiot gospodarczy czynności prawnych zarówno jeżeli chodzi o ich treść jak i formę /konieczność dokonywania pewnych czynności prawnych/ przez pełnomocnika aptekarza.

W przyjętym w zakwestionowanej ustawie rozwiązaniu błędnie łączy się przewidziane przez prawo wymagania kwalifikacyjne osób wykonujących określone prace, zajęcia lub czynności natury technicznej, technologicznej, kontrolnej, organizacyjnej i innej, z samym przedsięwzięciem gospodarczym określonego rodzaju. Sprawy te słusznie oddziela ustawa o działalności gospodarczej wypowiadając się osobno w art. 2 ust. 2 w kwestii podmiotów podejmujących działalność gospodarczą i osobno w kwestii wymogów kwalifikacyjnych przy wykonywaniu określonych prac, zajęć bądź czynności.

W zasadę swobody gospodarczej godzą właśnie ograniczenia podmiotowe dotyczące udzielania koncesji na prowadzenie aptek ustalone w art. 33 ust. 2 ustawy o środkach farmaceutycznych.

Poza sferą tej zasady pozostają natomiast wymagania, nawet najsurowsze, co do kierowania apteką oraz wykonywania w niej określonych prac, zajęć i czynności, normowane przez tę samą ustawę. W wypadku podzielenia tej oceny przez Sejm i uchylenia bądź zmiany art. 33 ust. 2 zmianie bądź uchyleniu podlegać będzie w konsekwencji także przepis art. 33 ust. 2. Wreszcie konsekwencją naruszenia przez wspomniane wyżej przepisy ustawy z dnia 10 października 1991 r. postanowień art. 1, art. 6 i art. 7 Konstytucji RP jest naruszenie przez nie także postanowienia art. 3 ust. 1 tej Konstytucji. Stanowiąc bowiem, iż "przestrzeganie praw RP jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa", odnosi się bowiem w całości także do działalności prawotwórczej, na co wskazywał już niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach.