Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1586/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr SKO.4106.677.2022 w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 maja 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta C. (dalej: "organ", "organ I instancji"), na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 7, art, 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.), odmówił R.S.(dalej: "Strona", "Skarżący") zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt C.S. (dalej: "ojciec Strony") w Domu Pomocy Społecznej w C., ul. [...].

Na wstępie uzasadnienia organ podał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. skierował ojca Strony do Domu Pomocy Społecznej w C., gdzie przebywa od dnia 1 lipca 2020 r. do chwili obecnej.

Decyzją Nr [...] z dnia 15 grudnia 2021 r. ustalono Stronie odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Od decyzji tej Strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2021 r. Strona wystąpiła o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Następnie pismem z dnia 4 stycznia 2022 r. Strona zwróciła się o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej z uzasadniając wniosek trudnymi relacjami z ojcem, brakiem sprawowania przez niego obowiązków rodzicielskich oraz wpływem prowadzonego postępowania administracyjnego na sytuację rodzinną Strony.

Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwójką dzieci. Strona dostarczyła kserokopię zaświadczenia o dochodach za miesiąc listopad, grudzień 2021 r. oraz styczeń 2022 r., natomiast nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rozdzielność majątkową. Organ wyjaśnił, w powołaniu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2015 r. sygn. IV SA/Gl 789/14, iż fakt posiadania rozdzielności majątkowej nie ma wpływu na obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Następnie organ wskazał, że Strona nie przedstawiła informacji o dochodzie osiąganym przez małżonkę M.W., a jedynie zaznaczyła, że małżonka złożyła wypowiedzenie z pracy. Strona nie przedstawiła również innej dokumentacji potwierdzającej niezbędne miesięczne wydatki, a jedynym dokumentem obrazującym wydatki rodziny jest analiza budżetu z dnia 18 marca 2022 r. dołączona do wywiadu środowiskowego. Tym samym organ nie był w stanie zbadać sytuacji Strony, biorąc pod uwagę wysokość dochodów oraz możliwości zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s.

W związku z powyższym pismem Nr [...] z dnia 1 kwietnia 2022 r. organ zwrócił się do Strony o uzupełnienie wniosku o dokumentację potwierdzającą możliwość zwolnienia z ponoszenia odpłatności zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 64 i art. 64a u.p.s. W odpowiedzi Strona przekazała zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. sygn. [...] w sprawie postępowania egzekucyjnego o należności alimentacyjne. Z dokumentu wynika, iż postępowanie egzekucyjne było częściowo skuteczne. Zaległości alimentacyjne umorzono na wniosek Strony.

Dalej organ podał, iż w treści wniosku z dnia 6 lipca 2021 r. Strona przedstawia swoją sytuację z ojcem, brak chęci nawiązania więzi i zainteresowania losem Strony, zwracając uwagę że jedynym dokumentem potwierdzającym powyższe jest pismo matki Strony – J.M. z dnia 5 lipca 2021 r. W ocenie organu "danie wiary wyłącznie twierdzeniom Strony, gdy nie mają one oparcia w dowodach, raziłoby dowolnością, co nie może mieć miejsca. Organ przy tym nie kwestionuje, że taka sytuacja miała miejsce, jednak nie została ona poparta dowodami".

Organ przywołał treść art. 8 ust. 5, art. 64 i 64a ustawy o pomocy społecznej, a następnie stwierdził, iż na tle ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Strona nie wnosi opłat za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, nie wychowuje samotnie dziecka, w rodzinie nie występuje długotrwała choroba, niepełnosprawność lub inne zdarzenie losowe. Strona nie przedstawiła również prawomocnego orzeczenia sądu o ograniczeniu lub pozbawieniu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej władzy rodzicielskiej. Przesłanka zawarta w art. 64 pkt 7, tj. rażące naruszenie przez osobę skierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty nie może stanowić podstawy do całkowitego zwolnienia, gdyż Strona nie przedstawiła dokumentów, które w sposób jednoznaczny i niepodważalny wskazywałaby na zasadność uwzględnienia powyższego.

Końcowo organ wyjaśnił, iż celem art. 61 ustawy o pomocy społecznej nie jest zabezpieczanie potrzeb ojca Strony, lecz zagwarantowanie, aby udzielona pomoc nie była finansowana jedynie przez gminę, czyli utrzymywana ze wspólnych środków społeczności lokalnej zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Strona złożyła odwołanie od w/w decyzji podnosząc, iż nie podziela argumentacji organu I instancji. W pierwszej kolejności Strona przeprosiła za opieszałość oraz brak reakcji na wezwanie do dostarczenia brakujących dokumentów, która była spowodowana silną depresją, problemami rodzinnymi związanymi z obciążeniem kosztami utrzymania ojca w domu pomocy społecznej oraz przebytą chorobą Covid.

W treści odwołania zwrócono uwagę, iż gdyby ojciec Strony łożył dobrowolnie alimenty na utrzymanie Strony nie byłoby konieczne występowanie z pozwem w tym przedmiocie do sądu, nadto w znacznej części alimenty pokrył fundusz alimentacyjny, natomiast umorzenie zaległości było spowodowane powziętą przez Stronę informacją o chorobie ojca zatem zachowaniem podyktowanym empatią. Strona wyraziła również niezrozumienie dla stwierdzenia organu, iż danie wiary Stronie raziłoby dowolnością, wskazując, iż w przypadku, gdy zeznania swoje i matki nie są wystarczające jest w stanie powołać ok 20 niespokrewnionych świadków. Dalej Strona zwróciła uwagę, że ojciec ma jeszcze 2 innych dzieci, natomiast przekroczenie progu dochodowego miało miejsce w latach poprzednich, aktualnie sytuacja dochodowa rodziny Strony uległa zmianie, koszt prowadzenia kancelarii oscyluje w granicach ok 10.000 zł miesięcznie, a małżonka musiała podjąć zatrudnienie w innej firmie, ponieważ dochód z kancelarii nie pozwalał na zaspokojenie potrzeb życiowych rodziny. Do odwołania przedłożono dokumenty opisane jako załączniki pisma.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją nr SKO.4106.677.2022 z dnia 3 sierpnia 2022 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 66), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wyjaśniając, że decyzja w przedmiocie zwolnienia jest decyzją fakultatywną, nadto w art. 64 pkt 7 ustawodawca przeniósł ciężar udowodnienia spełnienia przesłanki do zwolnienia z wnoszenia opłaty na stronę postępowania, co jest szczególnym rozwiązaniem na gruncie prawa administracyjnego.

Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie nie zaistniała którakolwiek z okoliczności zawartych w art. 64 pkt 1 do 6 ustawy o pomocy społecznej, natomiast w odniesieniu do przesłanki z pkt 7 Kolegium wyjaśniło, że decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, i podzieliło twierdzenie organu I instancji, iż Strona nie przedstawiła dokumentów, które w sposób jednoznaczny i niepodważalny wskazywałyby na rażące naruszenie przez ojca obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych wobec Strony. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na pasywną postawę Strony w toku postępowania dowodowego przed organem I instancji, która została przyznana przez Stronę w odwołaniu, wskazując, iż podnoszone przez Stronę okoliczności mające usprawiedliwić niedostarczenie przez Stronę dokumentów nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Wyjaśnił, że w zakresie oceny ziszczenia się przesłanki mogącej stanowić podstawę zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej opisanej w art. 64 ust. 7 ustawy ciężar dowodu został całkowicie przerzucony na stronę, nadto ustawodawca określił czas, w którym to strona winna przedłożyć dokumenty stanowiące dowód podnoszonych przez nią okoliczności wskazując, że strona owe dokumenty winna załączyć do wniosku.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezrozumienie przez organ, że ojciec rażąco naruszał wobec Skarżącego obowiązki alimentacyjne oraz obowiązki rodzinne i tym samym niezastosowanie przepisu z art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wskazał, iż w toku postępowania przedstawił szereg dokumentów, w tym wyjaśnienia dotyczące stanu rodzinnego i majątkowego. Zdaniem Skarżącego organy skupiły się na zarobkach Skarżącego i jego małżonki, gdy organ powinien uwzględniać przede wszystkim relację Skarżącego z ojcem oraz czy ojciec naruszył obowiązki rodzinne względem Skarżącego. Zwrócił uwagę na konieczność wystąpienia przez matkę na drogę sądową, a następnie na drogę postępowania egzekucyjnego celem realizacji przez ojca obowiązku alimentacyjnego. Nadto w ocenie Skarżącego organ nie uwzględnił wyjaśnień matki Skarżącego w odniesieniu do rażącego naruszenia przez ojca obowiązków rodzinnych. Następnie wskazał, że "czuje się skrzywdzony decyzją" organów. Skarżący zaakcentował również, że organ nie uwzględnił aktualnej sytuacji, tj. inflacji, podnoszenia stóp procentowych, pozostawania ojcem 2 dzieci.

Skarżący wniósł o przesłuchanie świadków wymienionych w skardze, których zeznania potwierdzą, że ojciec w sposób całkowicie świadomy rażąco naruszał obowiązki rodzinne wobec Skarżącego, a także: wezwanie organu do przesłania akt sprawy, wezwanie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. J.Z. do przedstawienia akt sprawy [...] prowadzonej przeciwko C.S., wezwanie organu do przedstawienia informacji na temat wywiadu środowiskowego prowadzonego przeciwko C.S. spowodowanego wypłacaniem alimentów na rzecz Skarżącego przez fundusz alimentacyjny, umożliwienie na rozprawie przedstawienia faktur i innych płatności dotyczących rosnących kosztów utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Podniósł ponadto, że to na Stronie ciąży obowiązek wykazania naruszenia przez ojca obowiązków rodzinnych, które miało charakter obiektywny, a nie pozostający wyłącznie w subiektywnej sferze strony. W odniesieniu natomiast do podniesionej w skardze "szalejącej inflacji" oraz "podnoszenia stóp procentowych" wyjaśnił, że przedmiotem sprawy nie było ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a jedynie kwestia zwolnienia z ponoszenia ustalonej już odpłatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie uprawnień kasatoryjnych względem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4106.677.2022 z dnia 3 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia 18 maja 2022 r. mocą której organ odmówił Skarżącemu zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 64 tej ustawy osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Z kolei w myśl art. 64a ustawy o pomocy społecznej osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

W sprawie nie pozostawało sporne, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do uwzględnienia przesłanek, o których mowa w art. 64 pkt 1, pkt 3-6 oraz w art. 64a ustawy o pomocy społecznej.

Odnotowania wymaga również, że pkt 7 stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 64 ustawy o pomocy społecznej został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 66) z dniem 27 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 2 przepisów nowelizujących do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, co uzasadnia rozważenie również w/w przesłanki w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy: decyzją organu z dnia 15 grudnia 2021 r. nr [...] ustalono Stronie odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej od dnia 17 maja do 31 maja 2021 r. w kwocie 424,03 zł, oraz od dnia 1 czerwca 2021 r. w kwocie po 876,33 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4106.120.2022, po rozparzeniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W treści wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej z dnia 6 lipca 2021 r. (data wpływu do organu) Strona w uzasadnieniu powołała okoliczności związane z sytuacją rodziny, relacjami z ojcem, opisując kolejne zdarzenia jakie w ocenie Strony przekonują, że krzywdzącym byłoby, aby to Strona ponosiła ciężar finansowy utrzymania ojca w domu pomocy społecznej. Natomiast w ramach uzasadnienia wniosku w tym samym przedmiocie z dnia 4 stycznia 2022 r. (11 stycznia 2022 r. data wpływu do organu) wniosek uzasadniono motywami rodzinnymi, stratami finansowymi spowodowanymi sytuacją epidemiczną, wysoką inflacją, podnoszeniem przez NBP stóp procentowych, gwałtownym podniesieniem ceny energii oraz nowym "Polskim Ładem".

Zdaniem Sądu treść w/w pism, jak również pozostające w aktach: oświadczenie J.M. z dnia 2 lipca 2021 r. w przedmiocie relacji rodzinnych (m.in. "zasądzono alimenty na mnie i na dziecko", "dalsze alimenty otrzymywałam z MOPS", "ojciec w ogóle nie interesował się dzieckiem", "syn będąc w szkole podstawowej próbował nawiązać kontakt z ojcem"), wywiad środowiskowy wraz z analizą budżetu z dnia 18 marca 2022 r., zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. z dnia 7 kwietnia 2022 r., a także przedłożone przez Skarżącego dokumenty w zakresie sytuacji finansowej Skarżącego, przekonują, iż organ winien dokonać analizy przesłanek z art. 64 ustawy o pomocy społecznej przy szczególnym uwzględnieniu tych określonych w pkt 2, tj. "uzasadnionych okoliczności", "straty materialne powstałe w wyniku innych zdarzeń losowych" oraz pkt 7 przywołanej regulacji, stosownie do którego tj. "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty". Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że wskazane okoliczności mogące stanowić podstawę do zwolnienia z opłaty częściowo lub całkowicie nie mają charakteru katalogu zamkniętego. Art. 64 tylko przykładowo wymienia okoliczności przemawiające za zastosowaniem zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty (poprzez użycie określenia "w szczególności").

Podobnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący podnosił zarówno okoliczności na poparcie przesłanek zawartych w pkt 2 jak i w pkt 7 art. 64 ustawy o pomocy społecznej, i tak też powinny zostać rozpoznane przez organ rozpoznający sprawę. Nadto do odwołania Skarżący załączył szereg dokumentów (x43), do których w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola sądowoadministracyjna pod względem zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem doprowadziła do wniosku o nierozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

W tym zakresie wymaga odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 14.06.2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6, poz. 66), na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać "realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany" (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał natomiast przeprowadzenia pełnej kontroli decyzji organu I instancji, zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się do argumentów, zarzutów odwołania oraz wniosków dowodowych, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii przesłanek zawartych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności przesłanek zawartych w pkt 2 i pkt 7, nie wskazał jakie dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu I instancji. Ponadto uzasadnienie nie wskazywało motywów rozstrzygnięcia, nie przedstawiało w sposób wyczerpujący przyczyn zajętego przez organ stanowiska w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje natomiast samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej, zatem nie tylko weryfikacji wydanej przez organ I instancji decyzji, lecz również ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy administracyjnej.

Sąd podziela zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie, co natomiast nie pozwala na tym etapie postępowania dokonać kontroli dalszych zarzutów skargi w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego w zakresie, w którym wskazano, że ustawodawca określił czas, w którym strona powinna przedłożyć dokumenty stanowiące dowód podnoszonych przez nią okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, tj. że dokumenty te powinna załączyć do wniosku. Ustawodawca wskazał bowiem jednie przykładowo, że okoliczności zawarte w tym przepisie mogą zostać wykazane "w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku", a nie "wyłącznie" na podstawie takich dokumentów.

Zdaniem Sądu omawiane naruszenie art. 15 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w żaden sposób nie określa rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast jakie kwestie organ jest obowiązany uwzględnić, których uprzednio zaniechał.

Uchybienia te nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też w ocenie Sądu wystarczające pozostawało, uchylenie decyzji organu odwoławczego.

W odniesieniu natomiast do wniosków dowodowych zawartych w skardze wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie na uwadze obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, dokona ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności podnoszonych przez Skarżącego w świetle art. 64 ustawy o pomocy społecznej i oceni możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty, rozważając uprzednio uzupełnienie materiału dowodowego do dokonania wskazanej oceny i rozstrzygnięcia sprawy, podejmując w tym zakresie kroki przewidziane w przepisach obowiązujących, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ winien czuwać by w sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy zachowaniu swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.