Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 911/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 832/16 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 832/16 (dalej wyrok II SA/Gl 832/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem do Wojewody [...] z 12 lutego 2014 r. reprezentowana przez radcę prawnego A. T. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) wniosła o przyznanie jej odszkodowania w kwocie 24.000 zł, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,0120 ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w [...] jako własność A. T., Prezydent Miasta [...] (jako właściwy w sprawie) decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.), na podstawie art. 105 § 1, art. 104 i art. 107 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej pwur lub ustawa z 1998 r.), postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 pwur, podmioty uprawnione wniosek o odszkodowanie winny złożyć do 31 grudnia 2005 r. Po tym terminie roszczenie to wygasa, co czyni w takiej sytuacji wszczęte postępowanie bezprzedmiotowym.

W odwołaniu od tej decyzji reprezentowana przez pełnomocnika A. T., wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano okoliczności, które uniemożliwiły odwołującej się złożenie wcześniej wniosku o odszkodowanie, w szczególności na nieuregulowaną kwestię następców prawnych po ujawnionym w księdze wieczystej jako właściciel F. K. Gmina [...], poczynając od 2000 r. mogła z własnego wniosku (na podstawie art. 510 kpc) wszcząć postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel. Pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że zawarty w art. 73 ust. 4 pwur termin odnosi się jedynie do nieruchomości, których przejęcie na własność na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego zostało stwierdzone ostateczną decyzją wojewody w okresie od 1 stycznia 1999 r. do końca 2005 r. Materia nieuregulowana w art. 73 pwur ma cywilny charakter.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odwołania A. T. nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności objętej wnioskiem A. T. o wypłatę odszkodowania nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną. Wojewoda wskazał na wynikającą z art. 73 pwur i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami procedurę dochodzenia, ustalenia i wypłaty odszkodowania w takich sprawach.

W wyroku z 15 września 2009 r. P 33/07 (Dz. U. nr 160, poz. 1275; dalej wyrok P 33/07), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana na postawie art. 73 ust. 3 pwur decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. W postępowaniach toczących się zarówno na podstawie ust. 3 jak i ust. 4 art. 73 pwur, ze względu na ich administracyjnoprawny charakter znajdą zastosowanie ogólne regulacje proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to m.in. terminów załatwiania spraw, jak też sposobu postępowania w wypadku wzajemnego powiązania spraw jakie występuje w sytuacji, gdy wniosek odszkodowawczy zostanie złożony do właściwego starosty przed wydaniem, w odniesieniu do danej nieruchomości, decyzji wojewody potwierdzającej jej przejęcie przez podmiot publicznoprawny. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia nie tylko z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, lecz również o potwierdzenie przez wojewodę przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Wojewoda wskazał stanowisko jakie Trybunał Konstytucyjny zajął w wyroku z 19 maja 2011 r. K 20/09 (dalej wyrok K 20/09), w którym stwierdził, że art. 73 miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Realizacja roszczenia została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, a założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa jest aprobowane w demokratycznym państwie.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Brak wiedzy o nabyciu w drodze spadku nieruchomości nie może stanowić uzasadnienia pozytywnego załatwienia przedmiotowej sprawy. Niezłożenie wniosku w ustawowym terminie, bez względu na przyczynę, wywołuje negatywny skutek w postaci wygaśnięcia prawa do ubiegania się o odszkodowanie. Obowiązek wykazania następstwa prawnego po osobie ujawnionej w księdze wieczystej leży wyłącznie po stronie wnioskodawcy, który składając wniosek o odszkodowanie winien uprawdopodobnić swój interes prawny w postępowaniu. Powoływanie przez pełnomocnika skarżącej przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie może odnieść pozytywnego skutku, bowiem organy administracji nie prowadzą postępowań w oparciu o uregulowania zawarte w kpc.

Wojewoda stwierdził, że decyzja I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość jest prawidłowa. Z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu roszczenie o odszkodowanie wygasło i brak jest możliwości jego ustalenia na rzecz odwołującej się.

W skardze do Sądu Administracyjnego reprezentowana przez radcę prawnego A. T. wniosła o: uchylenie decyzji z [...] lipca 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...]; zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem: prawa materialnego, a to art. 73 pwur; art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przez ich niezastosowanie); art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto została wydana z naruszeniem: 1. art. 77, art. 78 i art. 81 kpa przez błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących daty złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania; 2. art. 10 kpa przez brak zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału, a w szczególności co do faktu wniosku złożonego w 2011 r.; 3. art. 105 kpa przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy organ powołuje się na przesłanki dotyczące bezzasadności żądania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w znacznym zakresie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji I instancji. Uregulowanie zawarte w art. 73 pwur stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. W konsekwencji właścicielom należy się sporne odszkodowanie. Prawo to wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175). Konieczną przesłanką ustalenia i przyznania odszkodowania jest akt wywłaszczenia w postaci stwierdzenia przejścia prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Gmina [...] winna zatem złożyć wcześniej wniosek o jej prawo własności. Opieszałość w tym zakresie nie może wpływać negatywnie na prawa skarżącej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10, art. 77, art. 78 i art. 81 kpa autorka skargi podniosła, że gdyby strona została zawiadomiona o zgromadzonym materiale dowodowym to wskazałaby organowi, że wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony jeszcze przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu przejścia własności objętej postępowaniem nieruchomości na rzecz Gminy i przed ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej. Brak prawidłowego ustalenia daty złożenia wniosku o odszkodowanie stanowi naruszenie art. 77, 78 i 81 kpa (k. 2-10, 12-15 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, skargę oddalił.

Sąd I instancji podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa). Z art. 73 ust. 4 zdanie drugie mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w jednoznaczny sposób wynika, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie ma charakter ustawowego terminu prawa materialnego. Jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Nie może on zatem ulec przedłużeniu czy też przywróceniu.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda zasadnie przyjął, że żądanie wypłaty odszkodowania na podstawie art. 73 pwur zostało sformułowane w piśmie pełnomocnik skarżącej z 11 lutego 2014 r. W powoływanym w skardze i dołączonym do niej piśmie z 19 grudnia 2011 r. sformułowane przez radcę prawnego roszczenie wypłaty odszkodowania i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oparto na przepisach Kodeksu cywilnego. Gdyby było inaczej, niezrozumiałe byłoby ponowne formułowanie żądań o odszkodowanie na podstawie art. 73 pwur w pismach pełnomocnik skarżącej z 11 i 12 lutego 2014 r. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek o wypłatę odszkodowania został sformułowany już w piśmie z 19 grudnia 2011 r. to i tak okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a i c ppsa. W konsekwencji takiego wpływu nie mogło mieć naruszenie przez Wojewodę art. 10 § 1 kpa, skoro właściwie na dowód z wniosku z 19 grudnia "2001" [winno być "2011"] r. strona chciała się dodatkowo powołać. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia art. 77, art. 78 i art. 81 kpa.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 pwur wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winien być złożony do 31 grudnia 2005 r. Zatem i wniosek z 19 grudnia 2011 r. byłby złożony po upływie ustawowego terminu.

Za niezasadne należało uznać zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego .

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 73 ustawy w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP to należy w ślad za organem odwoławczym podnieść, że konstytucyjność unormowań zawartych w art. "72" [winno być "73"] ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 15.9.2009 r. P 33/07 stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2009/8/123). Zgodność analizowanej normy art. 73 ust. 4, określającej termin wygaśnięcia roszczenia, z Konstytucją RP, nie została podważona także we wcześniejszym wyroku TK z 19.5.2011 r. K 20/09. W tej sytuacji ani organy orzekające, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mógłby zająć w tym względzie odmiennego stanowiska. Oznacza to, że skarżąca nie podważyła konstytucyjności art. 73 ust. 4 pwur w zakresie normującym wygaśnięcie roszczenia bez akcentowanego w skardze powiązania tego skutku (wygaśnięcia roszczenia) zarówno z ostateczną decyzją wojewody o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 pwur, jak i z datą ujawnienia przejścia własności w księdze wieczystej.

Za bezskuteczny należało uznać sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Norma art. 73 ust. 4 przewidująca ustalenie odszkodowania tylko na wniosek złożony w ustawowym terminie nie narusza przyjętej w art. 1 Protokołu [nr 1] zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Jest to stanowisko zgodne z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (m.in. wyroki NSA z: 15.3.2012 r. I OSK 393/11 i I OSK 446/11; 21.4.2011 r. I OSK 1171/10; 18.1.2013 r. I OSK 1666/11; 4.10.2016 r. I OSK 2941/14).

Istotnego wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć wydanie w sprawie decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 kpa a nie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Również w przypadku decyzji umarzającej strony zachowały prawo do obrony przysługujących im interesów przez wniesienie odwołania, z czego skarżąca skorzystała. Decyzja o umorzeniu postępowania została przy tym w niniejszej sprawie oparta w rzeczywistości na niespełnieniu przesłanki materialnej w postaci zachowania terminu do zgłoszenia roszczenia (m.in. wyroki NSA z: 18.1.2013 r. I OSK 1666/11; 4. 10.2016 r. I OSK 2941/14; k. 33, 40-42 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła A. T., reprezentowana przez r. pr. A. D., zaskarżając wyrok II SA/Gl 832/16 w całości, zarzuciła mu naruszenie:

I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa - art. 3 § 2 ppsa w związku z art. 1 § 1 i 2 pusa, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny zgodnie z regułami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 77, 78, 80, 81 kpa), i w ten sposób naruszył: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pk1 lit. a-c ppsa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem nie ustalono w sposób prawidłowy daty złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania; art. 10 kpa przez brak zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym i braku możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;

II. w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa - art. 73 [Przepisy wprowadzające] ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie powiązał roszczenia o odszkodowanie skarżącej z faktem i datą wydania decyzji, czym naruszył również art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z powyższym nastąpił brak zastosowania art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów procesu od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 49-59 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 ppsa w związku z art. 1 § 1 i 2 pusa był nieuzasadniony.

Przepisy te mają charakter regulacji ustrojowych i nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych, ponieważ jako przepisy ustrojowe normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tych przepisów. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14 (Lex 2119367), art. 3 § 2 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (odpowiednio - wyrok NSA z 20.12.2016 r. I OSK 1861/15, Lex 2256049). Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Gl 832/16 nie miała miejsca.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa składa się z 3 liter, o różnorodnej zawartości normatywnej. Sąd I instancji trafnie uznał, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 77, 78, 81 kpa, a Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia art. 80 kpa, co czyni zarzut naruszenia normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku ze wskazanymi normami dopełnienia nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w czym upatruje naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa). Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że zaskarżonym postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, co czyni chybionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Sąd I instancji trafnie uznał, że wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. po 31 grudnia 2005 r. Bez znaczenia pozostaje, czy przedmiotowy wniosek został złożony pismem z 19 grudnia 2011 r. czy dopiero pismem z 11 lutego 2014 r., ponieważ oba pisma zostały złożone po upływie materialnoprawnego terminu określonego w przywołanej ustawie. Sama skarżąca kasacyjnie ręką swojego pełnomocnika utrzymuje, że wniosek "został złożony po raz pierwszy w dniu 20 grudnia 2011 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej" (s. 4 skargi kasacyjnej), czyli w momencie, w którym roszczenie z art. 73 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 4 pwur wygasło.

Bez znaczenia - w świetle powyższej argumentacji - pozostaje, kto do 31 grudnia 2005 r. był uprawniony do wniesienia wniosku o odszkodowanie. Istotne dla sprawy jest jedynie to, że poprzednik prawny skarżącej stosownego wniosku nie złożył w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. (odpowiednio - wyrok NSA z 7.10.2014 r. I OSK 328/13, cbosa).

Bezpodstawne są zarzuty naruszenia przez organ art. 10 kpa.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób organ utrudnił czy uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie otrzymała zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym (jak należy rozumieć chodzi o materiał dowodowy zebrany przez organ przed złożeniem przez skarżącą pisma z 19 grudnia 2011 r.), a zaraz potem dodaje, że "poprzednicy prawni A. T. spotkali się z odmową udzielenia informacji i prawdopodobnie odmową przyjęcia wniosku" (s. 10 skargi kasacyjnej). Twierdzenia te są gołosłowne. Organ nie mógł odmówić złożenia wniosku, mógł co najwyżej negatywnie się do niego ustosunkować. Niemożliwym jest umożliwienie komukolwiek czynnego udziału w postępowaniu, które nie zostało wszczęte (skarżąca nie wykazała, że jakiekolwiek postępowanie było w tym przedmiocie prowadzone).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 73 [ust. 4] ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP [i art. 1 do Protokołu 1; s. 4-7 skargi kasacyjnej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09].

Skarżąca kasacyjnie szeroko powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15.9.2009 r. P 33/07, OTK-A 2009/8/123, lecz pomija normatywną wagę wyroku TK z 19.5.2011 r. K 20/09, OTK-A 2011/4/35, zgodnie z którym: "Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji".

Wątpliwości przedstawione przez skarżącą kasacyjnie rozwiązała judykatura. Trybunał - powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdził, że uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego. W wypadku jego upływu, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony (np. wyrok NSA z 16.9.2010 r. I OSK 1490/09).

Rozwiązanie takie nie sprzeciwia się normie zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przynajmniej z kilku powodów: 1) ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego; 2) realizacja roszczenia odszkodowawczego zwykle jest uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, zgodnie z zasadą ius civile vigilantibus scriptum est; 3) wprowadzenie terminu zawitego służy zapewnieniu pewności obrotu i uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego, a także jest wyrazem dbałości o równowagę budżetową.

W związku z powyższym, oraz z uwagi na fakt, że omawiana regulacja służy realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego, Trybunał uznał, że kontrolowany mechanizm odszkodowawczy odpowiada konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania.

Odpierając zarzuty skarżącej kasacyjnie należy podnieść, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mechanizm odszkodowawczy zakładał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przejście własności nastąpiło zatem na mocy ustawy i tylko z tym faktem, tzn. wyrządzeniem uszczerbku przez odjęcie własności, ustawodawca związał bieg terminów określonych w art. 73 pwur.

Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał w szczególności, że kwestia podniesiona przez skarżących została zbadana przez polski Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z polską Konstytucją, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał Konstytucyjny zbadał wiele aspektów wpływu, jaki art. 73 miał na sytuację prawną byłych właścicieli. Trybunał ten konsekwentnie uznawał, że ograniczenia na nich nałożone nie naruszyły indywidualnych praw własności. Trybunał Konstytucyjny między innymi podkreślał, że postanowienia ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie. Trybunał stwierdza, że Trybunał Konstytucyjny przedstawił wystarczające i ważne powody na uzasadnienie wywiedzionych wniosków.

[...] Zaskarżone przepisy ustawowe stanowiły odpowiedź na problem wynikający z praktyk władz państwowych stosowanych w kontekście budowy dróg publicznych w Polsce w minionych dekadach. Przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Ich zakres obowiązywania wydaje się być zdefiniowany z wystarczającą precyzją, by uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, że ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania.

Ustawa z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowiła, od 2000 r., że do sytuacji dawnych właścicieli zastosowanie powinny znaleźć powszechnie obowiązujące przepisy prawne regulujące wypłatę odszkodowań w kontekście wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Tym samym właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania.

[...] Decyzja administracyjna organu pierwszej instancji dotycząca odszkodowania mogła zostać zaskarżona do odwoławczego organu administracyjnego, a od tej decyzji dostępne było odwołanie do sądu administracyjnego. Skarżący skorzystali z tych środków prawnych. Tym samym skarżący mieli wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania.

Trybunał stwierdził, że ramy proceduralne dostępne w sprawach skarżących były zgodne z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału i dawały wystarczające gwarancje przeciwko arbitralności.

[...] Trybunał jest zdania, że tymczasowy zakres stosowania systemu prawnego stworzonego w ustawie z 1998 r. - Przepisy przejściowe wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma podstawowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy osoby, których nieruchomości zostały zajęte na cele budowy dróg publicznych przed upadkiem ustroju komunistycznego w 1989 r., były uprawnione do odszkodowania. Art. 73 ust. 4 ustawy, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., stworzył wyraźne ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Skarżący mogli podnosić swe roszczenia odszkodowawcze od 1 stycznia 2001 r.

Tym samym ustawodawca przewidział najpierw okres dwóch lat vacatio legis, który dawał zarówno podmiotom prawa publicznego zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, jak i byłym właścicielom możliwość poznania swych praw oraz przygotowania swych działań w związku z funkcjonowaniem systemu odszkodowań.

Okres składania wniosków odszkodowawczych miał się zakończyć 31 grudnia 2005 r. Trwał zatem przez pięć lat i upłynął ponad siedem lat po publikacji ustawy z 1998 r. Nie można zatem przyjąć, że okres ten był tak krótki, że niezasadnie utrudniał skarżącym poznanie swych praw oraz nie pozwalał im na dochodzenie tychże praw w czasowy i skuteczny sposób. Wydaje się, że skarżący przez wiele lat nie podejmowali żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swej własności lub uzyskania odszkodowania.

Trybunał jest zdania, że uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Zobowiązanie to jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do praw regulowanych przez prawo cywilne i wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Obowiązek należytej staranności przy wykonywaniu i dochodzeniu praw regulowanych przez prawo cywilne jest normalnym obowiązkiem spoczywającym na osobach z nich uprawnionych. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnych przekonujących argumentów na uzasadnienie niepodjęcia w okresie pięciu lat kroków w celu ustalenia swej sytuacji prawnej wynikającej z ustawy z 1998 r. oraz podjęcia działań odpowiednich w tej sytuacji poprzez wniesienie o odszkodowanie w sposób przewidzianych w przepisach wskazanej ustawy. Skarżący nie mogą zwłaszcza twierdzić, że w konkretnych okolicznościach swych spraw nie mogli się dowiedzieć o brzmieniu przepisów prawnych obowiązujących w ich sytuacji, lub że decyzje organów administracyjnych były nierozsądne lub nieprzewidywalne w świetle tej legislacji. Należy dalej wskazać, że przepisy szczególne przyjęte w ustawie z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną były wielokrotnie badane przez Trybunał Konstytucyjny przed upływem pięcioletniego terminu, w którym to właściciele mogli dochodzić odszkodowań za swe nieruchomości. Zdaniem Trybunału fakt ten dawał zainteresowanym osobom kolejną możliwość poznania swej sytuacji prawnej oraz podjęcia środków dążących do zapewnienia ich praw przed upływem wskazanego terminu w dniu 31 grudnia 2005 r. Trybunał nadto uznaje, że konieczność zagwarantowania pewności prawnej jest uzasadnionym celem, który uprawnia Państwo do przyjęcia surowych ograniczeń czasowych dla dochodzenia praw majątkowych.

Trybunał przywiązuje również wagę do okoliczności, że zgodnie z ustaloną praktyką polskich sądów wydanie decyzji potwierdzającej wywłaszczenie ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r. nie było już koniecznym warunkiem prawnym dla dochodzenia odszkodowania przez byłych właścicieli.

W świetle materiałów będących w posiadaniu Trybunału i w zakresie, w jakim sprawa należy do jego jurysdykcji, Trybunał nie stwierdza żadnych przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach (decyzja ETPCz z 3.6.2014 r. 33081/11, w sprawie ze skargi M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruślińskiego i Powodzińskiej przeciwko Polsce).

Wobec wygaśnięcia roszczenia skarżącej z mocy prawa (art. 73 ust. 4 zd. 2 pwur), organy nie mogły zastosować w sprawie art. 128-135 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.