Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 966/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) lutego 2016 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. H. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], stwierdzającą, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. [...]) w [...], wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, iż Starosta [...] wydał w dniu [...] lipca 2013 r., decyzję nr [...], znak: [...], udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. [...]). Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...], za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniósł J. H.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty.

Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, działając na podstawie art. 158 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], w której stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] orzekając jak wyżej przyjął, iż Starosta [...] w sposób rażący naruszył art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, poprzez brak wyznaczenia odpowiedniego terminu do wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń w treści decyzji. Mając jednak na uwadze art. 31 ust. 1 specustawy drogowej i art. 158 § 2 k.p.a. oraz fakt, iż inwestor rozpoczął budowę drogi, Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności decyzji Starosty [...], ograniczając się jedynie do stwierdzenia wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniósł J. H.. Skarżący zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie:

- art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 4 pkt 17-19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, poprzez ich nieuwzględnienie,

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek pozwalających na właściwe ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż Wojewoda [...] nie dokonał analizy okoliczności faktycznych, będących podstawą prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Skarżący zaznaczył, iż Wojewoda [...] uznał decyzję Starosty [...] za ostateczną, mimo że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie mające rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności wniesienia odwołania od tejże decyzji przez skarżącego. Ponadto skarżący wskazał, iż w piśmie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], informującym o zarejestrowaniu i wydaniu Burmistrzowi Miasta [...] dziennika budowy dla omawianej inwestycji, podana jest informacja o tym, że ww. dziennik budowy został wydany dla inwestycji o długości 98 m, podczas gdy w rzeczywistości rozbudowywana i przebudowywana ulica ma większą długość a rzeczone 98 m odnosi się jedynie do nieruchomości należących do skarżącego. Zdaniem skarżącego rozpoczęcie prac na jego działkach było niemożliwe, gdyż te nie zostały wydane inwestorowi.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. J. H. uzupełnił swoje odwołanie, podnosząc brak dziennika budowy, a co za tym idzie niemożność weryfikacji wpisów zawartych w tymże dzienniku przez Wojewodę [...] oraz niedokonanie wizji w terenie przez organ orzekający i oparcie się jedynie na oświadczeniu Burmistrza Miasta [...], który jest zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy. Jako poparcie swoich zarzutów skarżący przesłał stosowną dokumentację fotograficzną. Skarżący nadmienił również, iż toczy się postępowanie cywilnoprawne z udziałem Burmistrza Miasta [...] w sprawie ustanowienia służebności na części działek będących własnością skarżącego, które są też częścią omawianej inwestycji.

Pismem z dnia 20 października 2014 r. R. S., będący pełnomocnikiem J. H., ponowił podniesione wcześniej zarzuty. Skarżący ponownie podkreślił, iż na należących do niego nieruchomościach nie rozpoczęły się prace budowlane. Natomiast wobec braku dziennika budowy w aktach sprawy, pismo Burmistrza Miasta [...] o poziomie zaawansowania prac budowlanych jest niewiarygodne.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], uznając iż Wojewoda [...] w swojej decyzji błędnie wskazał, że rażąco został naruszony art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Na decyzję Ministra, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. H.. Po rozpatrzeniu ww. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 281/15 stwierdził nieważność decyzji Ministra. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a., który stanowi o ograniczeniu ingerencji organu odwoławczego w treść zakwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA, po ponownym rozpatrzeniu wniesionego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] jw., Minister Infrastruktury i Budownictwa - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - decyzją wskazaną na wstępie z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej organ zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2192/13).

Oznacza to, że Wojewoda [...], rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], nie rozstrzygał jej ponownie merytorycznie, lecz orzekał wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działał więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikował ten akt administracyjny. W związku z powyższym, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Organ odwoławczy przypominał w tym miejscu, iż Wojewoda [...] stwierdził, że badana decyzja Starosty [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Organ nadzoru wskazał bowiem, iż termin do wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mową w przytoczonym przepisie został wskazany w sposób niejednoznaczny i nieczytelny, co w opinii Wojewody [...] stanowiło rażące naruszenie prawa. Wojewoda podniósł ponadto, iż "termin ten został wskazany niejako przy okazji umieszczania w decyzji Starosty [...] informacji, że nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy [...], mogą być użytkowane do czasu upływu terminu na wydanie nieruchomości".

Organ odwoławczy zauważył dostrzegając powyższe, iż rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2573/13). Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/13). Podkreślił, iż przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie tego, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a także czy wypełniały przesłanki zastosowanego przepisu prawnego - jeśli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/14).

Organ odwoławczy podał dalej, że zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Zwrot użyty w treści przepisu, tj. "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin...", wskazuje, iż jest to obligatoryjny składnik decyzji. Zapis w decyzji Starosty [...] dotyczący określenia terminu odpowiednio wydania ruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń poprzez stwierdzenie, iż nieruchomości te mogą być nieodpłatnie użytkowane do czasu upływu 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, w sposób pośredni wskazuje na termin wydania nieruchomości, za który uznać należałoby 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oczywistym jest jednak, że przedmiotowe określenie tego terminu nie jest precyzyjne. Przedmiotowa decyzja nie zawiera jednak konkretnego terminu, równego lub dłuższego niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, na dokonanie czynności, o których mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Stanowi to uchybienie przepisowi art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, jednak, jak to już zostało wskazane powyżej, nawet oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu nie przesądza o fakcie rażącego naruszenia prawa w decyzji. Nie wolno zapominać o racjach ekonomicznych, gospodarczych i społecznych, które muszą przemawiać za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji naruszającej prawo. W przedmiotowej sprawie ww. czynniki, których zaistnienie jest niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji, nie wystąpiły. Ponadto, decyzja Starosty [...] zgodna jest z przepisami specustawy drogowej i celem, jaki przyświeca tejże ustawie. Nieprecyzyjne wyznaczenie terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej w decyzji Starosty [...] nie stanowi z pewnością naruszenia, które skutkowałoby niemożnością zaakceptowania tejże decyzji z punktu widzenia praworządności.

Zgodnie z powyższymi rozważaniami organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja Starosty [...] rażąco narusza art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, jak stanowi o tym decyzja Wojewody [...]. Przyjął więc, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. narusza prawo w zakresie, w jakim wskazuje, iż zapis co do którego można mieć wątpliwości, czy w ogóle narusza normę prawną, stanowi rażące naruszenie prawa.

I dalej, organ odwoławczy podał, że mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. w kontekście definicji rażącego naruszenia prawa przyjął, iż powołane naruszenie prawa w decyzji Wojewody [...] nie miało charakteru rażącego. Wcielając natomiast w życie dyspozycję wskazaną w wyroku WSA w Warszawie (wydanym w sprawie), która stanowi, iż "jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnie poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony", i fakt, że dla skarżącego korzystniejszym rozwiązaniem będzie utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] niż uchylanie jej i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], uznał, że należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Podkreślił przy tym, iż poza naruszeniem prawa, nie mającym charakteru rażącego, wskazanym w decyzji Wojewody [...], decyzja Starosty [...] nie narusza prawa.

Z uwagi na powyższe, za bezprzedmiotowe uznał zarzuty skarżącego dotyczące stopnia zaawansowania prac budowlanych, braku dziennika budowy w aktach sprawy oraz nieprzeprowadzenia wizji w terenie celem zbadania, na jakim etapie jest realizacja omawianej inwestycji. Przedmiotowa materia miałaby znaczenie jedynie w sytuacji, w której organ odwoławczy podzieliłby stanowisko Wojewody [...], iż fakt nieprawidłowego wyznaczenia terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, stanowiłby rażące naruszenie prawa mogące skutkować wyeliminowaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z obrotu prawnego.

Za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Wskazał bowiem, iż Wojewoda [...] dokonał co prawda błędnej subsumpcji, jednakże w ramach rzeczonej subsumpcji, prawidłowo zastosował art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, właściwie go interpretując i wcielając w życie jego założenia. Odrębną kwestią jest natomiast fakt, iż rzeczony przepis nie powinien partycypować w zaskarżonym rozstrzygnięciu, bowiem jak to już zostało wskazane w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, a zatem zbędne było badanie, czy rozpoczęła się już budowa drogi.

Organ wyjaśnił nadto, że skarżący błędnie wywiódł, iż decyzja Starosty [...] nie jest ostateczna z tego powodu, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona została skarga kasacyjna na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]. Wskazał, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2190/11). Co za tym idzie, rozstrzygnięcie, co do którego upłynął termin na wniesienie środka zaskarżenia, korzysta z ochrony trwałości ustalonej przepisem art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2430/11).

W końcu, organ odwoławczy raz jeszcze wskazał na to, że niniejsza decyzja jest wydawana po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., gdyż wyrokiem WSA w Warszawie stwierdzona została nieważność decyzji Ministra. Podał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270, ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 319). Uregulowanie zawarte w wyżej przywołanym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 281/15 organ odwoławczy dokonał oceny, czy w niniejsze sprawie uchybienie organu I instancji osiągnęło poziom rażącego naruszenia prawa, czy też stanowiło jedynie zwykłe naruszenie prawa, co ma zasadnicze znaczenie w kontekście zakazu reformationis in peius. Organ podał przy tym, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ drugiego stopnia nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a., rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 10/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13). Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje zatem, że odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu pierwszej instancji musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/G11.109/07). Zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia bowiem organu odwoławczego do odstąpienia od zasady ujętej w art. 139 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się strony (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 7/14). W wyniku dokonanej analizy organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Mając jednak na uwadze dyspozycję art. 139 k.p.a., w tym fakt, iż decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu mniejszym niż rażący orzekł, jak w rozstrzygnięciu.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], skarżący wniósł o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

-art. 20 ust. 2 pkt 2, w związku z art. 22 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 - 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków przez niezastosowanie;

-art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

-art. 16 ust. 2 wymienionej specustawy drogowej przez brak wyznaczenia terminu na wydanie nieruchomości;

-art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych, niezawinionych przez J. H. i niezależnych od jego prawidłowego i normatywnego zachowania.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

-art. 9 i 10 k.p.a. przez zaniedbanie obowiązku informowania strony o jej uprawnieniach procesowych oraz uniemożliwienie J. H. wzięcia udziału w postępowaniu;

-art. 7 i 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego, wnikliwego badania wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało pominięcie istotnych przesłanek, pozwalających na właściwe ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, a także skutków tych okoliczności dla rozstrzygnięcia;

-art. 107 §1 i § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu wobec ważnych zarzutów strony, dotyczących m. in. wadliwych zapisów w ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawowy zarzut w sprawie dotyczy niezauważenia zarówno przez Wojewodę [...], jak też Ministra Infrastruktury, faktu pozbawienia strony uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu i zaskarżenia wydanej decyzji na drodze złożenia odwołania, uznawanego w art. 78 Konstytucji RP, jako podstawowy środek ochrony wolności i praw obywatelskich. Wskazano, że dbałość o słuszny interes strony i obowiązek wnikliwego rozpoznania okoliczności nakazywały, wobec zwrotów przez pocztę całej wysyłanej korespondencji (do skarżącego), wyjaśnienie, czy adres podany w katastrze jest prawidłowy. Przejście do porządku dziennego nad faktem, iż korespondencja nie jest podejmowana, w świetle wiedzy organu, że J. H. był stroną innych postępowań, toczących się przed Starostą [...], Burmistrzem Miasta, a wówczas odbierał on korespondencję kierowaną na inny adres, o którym to adresie pisemnie powiadomił te organy, świadczy o pobieżnym zbadaniu okoliczności sprawy. Właściwy adres Starosta znał z urzędu, zatem poszukiwanie było zbędne, a należało jedynie wyjaśnić, dlaczego nadal w katastrze nieruchomości pozostaje adres wadliwy. Tylko bowiem doręczanie pism procesowych na adres: ul. [...], spełniało warunek właściwego - niewadliwego wykonania przepisów specustawy drogowej. W dyspozycji organu zaskarżonej decyzji - Starosty [...] znajdował się wniosek J. H. z 2005 r. o dokonanie w prowadzonej przez tego samego Starostę ewidencji gruntów wpisu adresu do korespondencji władającego gruntem. Fakt ten bezsprzecznie dowodzi, że w chwili wydawania przez Starostę decyzji, toczyło się przed tym samym Starostą, niezakończone postępowanie o ustalenie wpisu adresu do korespondencji, zatem prowadzenie postępowania przed rozstrzygnięciem tej zasadniczej kwestii: jaki powinien być prawidłowy zapis adresowy w katastrze, stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania. Niedopełnienie przez Starostę opisanych obowiązków, nie pozwalało na prawidłowe stosowanie przepisów specustawy drogowej, zatem nie można było uznać, że stronie prawidłowo doręczano korespondencję, a w szczególności zawiadomienie o wszczęciu postępowania i o wydanej decyzji. Wskazano, że niedopełnienie obowiązków i nadużycie prawa przez Starostę [...] przy doręczaniu zawiadomienia o postępowaniu wydanej decyzji, J. H., jest ewidentne, bo opisane nieprawidłowości zapisów w katastrze, nastąpiły bez winy, a nawet wbrew woli J. H..

Poza rażącymi naruszeniami prawa, dotyczącymi pozbawienia strony uprawnień do udziału w postępowania przez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji pomimo nierozstrzygniętej zasadniczej kwestii adresu w katastrze nieruchomości, a w związku z tym: rażącym naruszeniu przepisów o doręczaniu, wskazano na zauważone przez Wojewodę [...] rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniających co najmniej jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to wszczęte zostało z urzędu i dotyczyło ważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. [...]) w [...], wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., zwanej specustawą drogową). Organ I instancji – Wojewoda [...] orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż badana decyzja Starosty, została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 2 wskazanej specustawy drogowej. Niemniej orzekł na zasadzie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 31 ust. 1 ww. specustawy drogowej, tj. odstąpił od stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia a stwierdził jedynie jego wydanie z naruszeniem prawa. Wziął bowiem pod uwagę, iż na podstawie badanej, ostatecznej decyzji, inwestycja została rozpoczęta, a jak stanowi ww. przepis art. 31, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy utrzymując w mocy (zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r.), ww. decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. o wskazanej treści, nie podzielił stanowiska tego organu co do wydania decyzji przez Starostę [...] z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej orzekając z odwołania skarżącego, który to domagał się nie tylko orzeczenia o stwierdzeniu wydania decyzji przez Starostę z naruszeniem prawa, ale stwierdzenia nieważności tej decyzji, uznał, iż wobec zakazu uregulowanego w art. 139 k.p.a. obowiązany jest utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Sądu, ocenę organu odwoławczego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji należy podzielić.

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo bowiem przyjął, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Z tego ostatniego wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Bezspornym przy tym pozostaje, iż decyzja Starosty [...] jako wydana w oparciu o przepisy ww. ustawy drogowej, winna określać termin uregulowany w przytoczonym przepisie art. 16. Bezspornym także jest, iż w badanej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. termin ten nie został precyzyjnie wskazany. Niemniej, jak słusznie wskazał Minister, nie stanowi to jeszcze o kwalifikowanym naruszeniu prawa, nie wywołuje bowiem negatywnych konsekwencji. Zapis odnoszący się do ww. art. 16 ust. 2 specustawy drogowej zawarty w badanej decyzji należy bowiem odczytywać jako wyznaczający termin 120 dni na wydanie nieruchomości, od dnia kiedy decyzja ta stanie się ostateczna. Dokonując takiej oceny Minister zasadnie zważył, iż nie każde naruszenie prawa stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie podniósł, iż dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia należy mieć na względzie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że to ta ostania przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu kwalifikacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W konsekwencji, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego wskazującą na wydanie decyzji przez Wojewodę [...] z naruszeniem prawa. Organ ten błędnie bowiem wywiódł, iż naruszenie, które stwierdził wypełniało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej, słusznie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, a to stanowiłoby o naruszeniu zakazu z art. 139 k.p.a. Stwierdzając powyższe organ odwoławczy wziął pod uwagę wyrok tut. Sądu wydany w niniejszej sprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. (o sygn. akt VII SA/Wa 281/15), stwierdzający nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. (poprzednio wydanej w tej sprawie), i wytyczne w nim wskazane.

We wskazanym wyroku Sąd zauważył, że art. 139 k.p.a. jest ograniczeniem ingerencji organu odwoławczego w treść zakwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd wskazał dalej, że "W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 kpa – pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony – rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (...). Szczególny charakter art. 139 kpa wskazuje, że posługiwanie się nim musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (...)." W przywołanym wyroku Sąd wskazał w końcu na to, że w kontekście art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. "Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony (...). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony."

Stosując się do wskazań zawartych w tym wyroku, przy ponownej ocenie sprawy Minister uznał, że Wojewoda choć naruszył prawo (z przyczyn powyżej podniesionych), to jednak trudno stwierdzić, aby miało ono charakter rażący. Zdaniem Sądu, stanowisko to należy podzielić. Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] opiera się na innej -niż dokonał tego organ odwoławczy- kwalifikacji naruszenia prawa (tj. art. 16 ust. 2 specustawy drogowej), a ta - zawiera element ocenny, stąd też trudno stwierdzić, aby naruszenie prawa przez ten organ (poprzez wskazanie na wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności) nastąpiło w sposób bezsporny (i oczywisty) z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn, Minister Infrastruktury i Budownictwa, choć nie podzielił oceny organu I instancji zawartej w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., obowiązany był utrzymać w mocy decyzję tego organu. Jak słusznie przy tym wskazał, wobec dokonanej w sprawie oceny, żadnego skutku nie mogły wywołać podnoszone w toku postępowania zarzuty dotyczące art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, wskazujące m. in. na wadliwe ustalenia organu co do stopnia zaawansowania prac prowadzonych w oparciu o badaną decyzję Starosty [...], na brak dziennika budowy, jak również na to, że badana decyzja nie jest ostateczna (skoro skarżący złożył od niej odwołanie, podlegające rozpatrzeniu). Na marginesie jedynie warto dostrzec, iż z akt pozostających w dyspozycji Sądu wynika, że decyzja Starosty [...] jest ostateczna, a odwołanie skarżącego zostało załatwione postanowieniem organu stwierdzającym jego wniesienie z uchybieniem terminu (v. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a następnie -na skutek jego uchylenia wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 537/15- postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 175/16 oddalający skargę skarżącego na ww. postanowienie Wojewody). Nadto, z akt tych (w tym sądowych) wynika, że inwestycja na podstawie badanej decyzji została rozpoczęta w dniu [...] października 2013 r. (v. kopia kart dziennika budowy wydanego w dniu [...] października 2013 r., przekazanych do Sądu przy piśmie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r.). Powyższe wskazuje nie tylko na niezasadność ww. zarzutów formułowanych w postępowaniu przez skarżącego, ale też na to, iż organ I instancji stosując ww. art. 31 ust. 1 specustawy drogowej nie dopuścił się naruszenia prawa (przyjmując, że orzekając w trybie stwierdzenia nieważności wobec okoliczności sprawy, przepis ten należy zastosować, co oznacza, że w razie stwierdzenia wady nieważności – należy orzec na zasadzie art. 158 § 2 k.p.a.).

Na tak dokonaną ocenę Sądu nie mogły wpłynąć zarzuty skargi, wskazujące w istocie na to, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Starostę [...] naruszono przepisy dotyczące doręczania korespondencji, pozbawiając w efekcie skarżącego czynnego udziału w sprawie, jak też możliwości wniesienia skutecznie odwołania. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd stwierdza, że nawet podzielenie stanowiska skarżącego co do popełnienia uchybień przez Starostę skutkujących pozbawieniem go możliwości wniesienia środka zaskarżenia, nie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Pominięcie strony w postępowaniu może być bowiem skutecznie podnoszone tylko w postępowaniu wznowieniowym, uregulowanym w art. 145 i nast. k.p.a. Wskazane postępowanie także jest postępowaniem nadzwyczajnym, obok m. in. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania te oparte są jednak na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, iż w każdym z tych trybów nadzwyczajnych mogą być skutecznie zwalczane innego rodzaju wady kwalifikowane. Skoro, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania stanowi okoliczność związana z pominięciem strony bez jej winy w postępowaniu, to tym samym taka okoliczność nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu nieważnościowym. W tym ostatnim organ bada jedynie, czy nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a., a wskazana okoliczność nie mieści się w żadnej z nich.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Orzekając w ten sposób Sąd miał na uwadze, iż stosownie do treści art. 134 § 2 ww. ustawy sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd wyjaśnia przy tym, iż dokonanie w sprawie odmiennej oceny w kontekście art. 139 k.p.a., od tej przyjętej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, musiałoby skutkować uchyleniem orzeczenia tego organu, a tego rodzaju orzeczenie stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Sąd nie stwierdził bowiem, aby zaskarżona decyzja Ministra dotknięta była kwalifikowaną wadliwością.