Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1451/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1863/15 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. I SA/Wa 1863/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z/s w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z dniem 1 lipca 2000 r. mienie państwowe stanowiące nieruchomość o nieurządzonej księdze wieczystej, położoną w gminie Kąty Wrocławskie, oznaczoną jako działka nr ewid. [...] obręb [...] o pow. [...]ha, stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Kąty Wrocławskie.

Polskie Koleje Państwowe S. A. od decyzji tej wniosły odwołanie.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "K.p.a."), postępowanie odwoławcze. Uznał, że odwołanie złożył podmiot niemający statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Stronami postępowania, o którym mowa w przepisach art. 1 i art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa są Skarb Państwa, właściwa gmina, a także inny podmiot, jeżeli wykaże posiadanie interesu prawnego. Wprawdzie PKP S.A. wykazała, że toczy się z jej udziałem odrębne postępowanie w trybie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dotyczące potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], to jednak na żadnym etapie niniejszego postępowania nie przedstawiła dokumentu ukazującego tytuł prawny do ww. nieruchomości. Przyjęto zatem, że nie przysługuje jej status strony w tym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez bezpodstawne nieuznanie jej statusu strony postępowania, podczas gdy jego źródłem jest dyspozycja art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a zatem jako strona była legitymowana do wniesienia odwołania. Wskazała, że nie rozpatrzono jej oświadczenia o tym, że sporna działka stanowi teren kolejowy i że znajdowała się w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, przez co nie mogła stanowić nieruchomości rolnej, do której zastosowanie znajdowałaby ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister właściwie określił krąg stron postępowania dotyczącego komunalizacji działki nr [...] prowadzonego na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Należą do niego Skarb Państwa i właściwa gmina. Jeżeli chodzi zaś o PKP S.A., to mogłaby być stroną, gdyby legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości na dzień 30 czerwca 2000 r., jako datę istotną dla komunalizacji nieruchomości w trybie tej ustawy. Tytułu takiego jednak nie posiadała. Wprawdzie wynik postępowania komunalizacyjnego ma znaczenie dla sprawy uwłaszczeniowej, jednak świadczy to tylko o interesie faktycznym Spółki a nie interesie prawnym. Prawidłowo zatem umorzono postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji przepisy prawa materialnego nie były przez organ odwoławczy stosowane, a zatem nie mogło dojść do ich naruszenia.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia wraz z wydanymi w sprawie decyzjami obydwu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie "art. 174 pkt 2" ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ następujących norm:

1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, poprzez bezpodstawne uznanie, że nie legitymuje się ona interesem prawnym w sytuacji, gdy jego źródłem jest art. 34 ust. 1 tej ustawy,

2) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego oraz skargi od tego rozstrzygnięcia ponieważ PKP S.A. jako strona postępowania posiadała uprawnienie do wniesienia odwołania,

3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez odmowę rozpatrzenia oświadczenia Spółki wskazującego, że przedmiotowe mienie stanowi teren kolejowy i znajdowało się w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, przez co nie mogło stanowić nieruchomości rolnej,

4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn odmówiono ww. oświadczeniu wiarygodności, a wynika z niego, że komunalizowana działka stanowi teren kolejowy a nie gospodarstwo rolne,

II. przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że sporna działka, jako nie stanowiąca nieruchomości rolnej, nie może podlegać komunalizacji na ich podstawie,

2) art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że sporna działka została błędnie zakwalifikowana jako rolna skoro stanowi teren kolejowy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja komunalizacyjnej ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną Spółki w kontekście dyspozycji art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Istotne bowiem w świetle tego przepisu jest to, czy Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] na dzień 27 października 2000 r. Decyzja komunalizacyjna rozstrzyga zaś o nabyciu własności przez Gminę z dniem 1 lipca 2000 r. W szczególności będzie to widoczne w przypadku decyzji o odmowie komunalizacji tej działki. Dla postępowania uwłaszczeniowego postępowanie komunalizacyjne stanowi zatem zagadnienie wstępne uprawniające Spółkę do uczestniczenia w nim jako strona. Niezależnie od tego działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego, gdyż co najmniej od 5 grudnia 1990 r. stanowiła teren kolejowy. Dowodzić tego ma treść znajdującego się w aktach oświadczenia Spółki z dnia 28 marca 2007 r., którego dotychczas nie zakwestionowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 34 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. i będące w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Ustawa ta weszła w życie 27 października 2000r.

W trakcie postępowania wszczętego wnioskiem Spółki, Wojewoda Dolnośląski wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) i wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Kąty Wrocławskie nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. prawa własności nieruchomości położonych w K., gmin Kąty Wrocławskie, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...]ha. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że cała korespondencja, a następnie ww. decyzja była doręczana Spółce. Decyzja zawierała stosowne pouczenie i dlatego PKP złożyło, odwołanie, ale ówczesny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze odmawiając Spółce przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy Spółka jest stroną postępowania prowadzonego na podstanie art. 13 wyżej wymienionej ustawy.

Problematyką tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny i wyjaśnił, że w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa brak jest przepisów szczególnych, które ograniczałyby krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy wyłącznie do Skarbu Państwa i gminy występującej o stwierdzenie nabycia nieruchomości rolnej z mocy prawa. Nie jest zatem wykluczony udział w tym postępowaniu innego podmiotu, który wykaże, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w tym, aby być stroną tego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieruchomości rolnych w trybie powołanej ustawy może mieć nie tylko podmiot legitymujący się tytułem prawnym do tej nieruchomości (przekreślającym tytuł Skarbu Państwa), lecz także podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1231/14 pul. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również argumentację przywołaną w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Spółka swój interes prawny w tym postępowaniu wywodzi właśnie z roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Z przepisu tego wynika, że istotną przesłanką nabycia tego prawa przez PKP jest to, aby w dniu 27 października 2000 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka wykazała, że treść rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacyjnej prowadzonej w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. ma wpływ na jej sytuację prawną. W przypadku, gdy postępowanie komunalizacyjne zakończy się ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę Kąty Wrocławskie z dniem 1 lipca 2000 r., to oznaczać będzie, że w dniu 27 października 2000 r. Skarb Państwa nie był już właścicielem tej nieruchomości, w związku z czym Spółka nie mogła stać się jej użytkownikiem wieczystym. W przypadku, gdyby przyjąć za skarżącą kasacyjne Spółką, że nieruchomość objęta w postępowaniem komunalizacyjnym nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 i art. 2 ustawy z 1991 r., to nieruchomość, na której ustanowienia użytkowania wieczystego domaga się Spółka nadal byłaby własnością Skarbu Państwa, co służyłoby zaspokojeniu roszczeń Spółki z art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Skarżąca spółka ma więc interes prawny w wykazaniu braku podstaw do przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Kąty Wrocławskie.

W związku z powyższym za zasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławczego, mimo, że Spółka - jako strona postępowania - posiadała uprawnienie do wniesienia odwołania w tej sprawie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne, gdyż w tym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu była jedynie decyzja procesowa o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc kwestia czy Spółce przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Kwestie merytoryczne dotyczące m.in. tego przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z 1991 r., a więc czy była nieruchomością rolną w rozumieniu tej ustawy będą dopiero przedmiotem oceny organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie Spółki.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 p.p.s.a. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany będzie w związku z tym rozpoznać odwołanie Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie S.A. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania przed sądem I instancji - na podstawie art. 200 p.p.s.a.