Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 324/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Wojewody z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej: "Budowa drogi gminnej relacji [..] wraz z infrastrukturą techniczną". Decyzją tą objęta została m.in. działka nr [...] położona w obrębie S., która przeszła z mocy prawa na własność gminy S. z dniem 3 kwietnia 2013 r.

W konsekwencji, decyzją z dnia 30 września 2014 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej: 1. ustalił na rzecz S. H. odszkodowanie w wysokości 5440,00 zł za działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,0160 ha, położoną w obrębie S. oraz 2. do wypłaty tego odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Sąd Rejonowy , V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził dla nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...], z której wydzielono na podstawie tej decyzji m.in. działkę nr [...], księgę wieczystą nr [...]. W dziale II tej księgi jako właściciel wpisany był S. H. a działy III i IV wolne były od wpisów. Podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 1 kwietnia 2014 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego, ustalono zaś, że przedmiotowa działka była niezabudowana, o nieregularnym kształcie, położona przy ul. K. w północnej części miejscowości. Działka pozostaje w zasięgu uzbrojenia a wydzielona została z niezagospodarowanej działki o charakterze rolniczym. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej brak było na niej części składowych gruntu. Z kolei, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 28 września 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 27 z dnia 5 lutego 2007 r., poz. 406), działka ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej zabudowie.

Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. w dniu 6 maja 2014 r., który Starosta ocenił jako prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności działki nr [...] czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Ustalona została według stanu nieruchomości na dzień 28 lutego 2013 r. i poziomu cen z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. z dnia 6 maja 2014 r. W związku z tym, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej zabudowie, analiza przeprowadzona przez rzeczoznawcę dotyczyła właśnie nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Ceny 1 m2 działek do porównań wzięto z aktów notarialnych udostępnionych wyceniającemu w Starostwie Powiatowym, przy czym do celów wyceny poddano je szczegółowej selekcji. Spośród zebranych danych, po odrzuceniu transakcji nieporównywalnych, o innym przeznaczeniu oraz z których cena za 1 m2 rażąco odbiegała od cen średnich rzeczoznawca wybrał i przeanalizował 17 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Do porównań zostały przyjęte ceny transakcyjne nieruchomości na lokalnym rynku. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji sprzedaży nieruchomości dokonanych od 2012 r. do 2014 r. pomiędzy niezależnymi podmiotami. W wyniku przeprowadzonej analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych określona została wartość gruntów porównawczych na poziomie 34 zł/m2. Rzeczoznawca uwzględnił w operacie szacunkowym elementy mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodnie z ewidencja gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację.

Starosta wyjaśnił jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obligujący do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Starosta zwrócił się bowiem do S. H. i Wójta Gminy z prośbą o udzielenie informacji, czy nastąpiło protokolarne wydanie przedmiotowej działki zarządcy drogi a strony nie udzieliły odpowiedzi na to pytanie.

Od decyzji Starosty odwołanie wniósł Wójt Gminy, wskazując na brak środków finansowych na ten cel w budżecie gminy na rok 2014.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 31 marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty z dnia 30 września 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji wojewoda wskazał na wstępie, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien zbadać zobowiązanie wynikające z ciężaru realnego. W dziale III księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, V Wydział Ksiąg Wieczystych, ujawniony została bowiem ciężar realnego "w ilości 2,875 cetnarów żyta". Ciężar ten, pomimo że mają do niego zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych, nie został jednak uwzględniony ani wyceniony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 6 maja 2014 r., a organ I instancji nie wziął pod uwagę, że uprawniony z jego tytułu jest stroną postępowania odszkodowawczego.

Następnie wojewoda wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia 6 maja 2014 r. są błędy w zakresie wartości działki, które powodują, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Dokonanie zaś korekty operatu szacunkowego powodującej zmianę wartości nieruchomości lub sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, jest niedopuszczalne, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 kpa.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał bowiem niezgodnego z przepisami prawa zaokrąglenia wartości ceny średniej oraz wartości 1 m2 prawa własności działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości, zgodnie z zasadą korzyści, dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ stwierdził, że "transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogę wskazywały niższe ceny, niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Rzeczoznawca przeanalizował więc rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele mieszkaniowe od maja 2012 r. do dnia wyceny, położonych w najbliższych odległościach od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca przyjął do porównań rynek powiatów: [..]-[...] oraz wybrał i przeanalizował "17 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, określając procentowy wpływ atrybutów cenotwórczych na wartość rynkową przedmiotu wyceny, przy czym "nie stwierdzono na badanym terenie zależności pomiędzy wzrostem cen a upływem czasu". Na tej podstawie rzeczoznawca ustalił, że na rynku nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym od maja 2012 r. do dnia wyceny ceny nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 28,00 zł do 39,00 zł za 1 m2. Cena średnia na podstawie tych transakcji wyniosła więc 34, 00 zł/m2. W rzeczywistości jednak z obliczeń matematycznych wynika, że przy wyliczeniu średniej ceny za 1 m2, podzielenie licznika (574) przez wartość mianownika (17) daje wynik 33,76 zł. Zaokrąglenie rynkowej ceny średniej nieruchomości nie znajduje zaś uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. § 56 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zezwala bowiem jedynie na zaokrąglanie wartości końcowej nieruchomości a stosowanie dla potrzeb wyceny zaokrągleń już na etapie cen jednostkowych powoduje niebagatelne różnice w wartościach ostatecznych. W niniejszej sprawie już samo przyjęcie, że wartość 1 m2 ceny średniej wynosi 33,76 zł powoduje, że wartość rynkowa 1 m2 wycenianej działki wynosi 33,29 zł a nie 34,00 zł, zaś końcowa wartość nieruchomości wynosi 5326,00 zł (przed zaokrągleniem 5326,40 zł) a nie jak wskazano w operacie szacunkowym 5440,00 zł.

Ponadto, Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie czy miało miejsce wydanie działki o nr [...] w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czym naruszył zasady przeprowadzania postępowania dowodowego, a w szczególności art. 77 § 1 kpa. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie uznaje, że wydanie nieruchomości nie nastąpiło ponieważ strony postępowania nie odpowiedziały na pismo, zawierające zapytanie w tej kwestii. Dlatego też, wojewoda wskazał, że w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy Starosta powinien ustalić, kiedy rozpoczęły się roboty budowlane na działce nr [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, wojewoda wyjaśnił, że brak środków finansowych nie może uzasadniać niewypłacenia odszkodowania. Skoro wójt, wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "budowa drogi gminnej relacji [...] wraz z infrastrukturą techniczną", to powinien był przy planowaniu budżetu na przyszłe lata uwzględnić fakt, że jest organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działki, które na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staną się jego własnością.

Wojewoda wskazał również, że pomimo tego, iż wójt zaskarżył jedynie punkt 2 decyzji to sprawa musiała został rozpatrzona w postępowaniu odwoławczym w całości. Orzeczenie o ustaleniu odszkodowania nie może bowiem funkcjonować bez orzeczenia o podmiocie zobowiązanym do jego wypłacenia. Te dwa elementy są nierozerwalne i nie mogą istnieć samodzielnie, ponieważ w takiej sytuacji decyzja od początku byłaby niewykonalna.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. H. Skarżący stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 6 maja 2014 r. został dobrze sporządzony, a odwołanie Wójta Gminy, który powołuje się na brak środków finansowych w budżecie gminy na wypłatę odszkodowania, jest niezrozumiałe. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że ciężar realny jest przedawniony i faktycznie nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 31 marca 2015 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 30 września 2014 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja Wojewody z dnia 31 marca 2015 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 404/09, dostępny na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa.

W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę uchybienia w żadnym razie nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, mogły i powinny zostać wyeliminowane przez ten organ w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 136 kpa.

Wojewoda wskazał bowiem na niedostrzeżone przez organ I instancji zaokrąglenie rynkowej ceny średniej nieruchomości, które spowodowało różnice w wartościach ostatecznych. Nadto stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił czy nastąpiło wydanie działki nr [...] w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda wskazał także, że organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności dotyczących ciężaru realnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy mógł w zakresie posiadanych kompetencji poczynić ustalenia we wszystkich tych kwestiach. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, jak również nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa. Nie jest wystarczające natomiast odwołanie się tylko do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych dotyczących szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest więc dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne opinia biegłego może być uzupełniania w trybie art. 136 kpa (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 719/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, LEX nr 745181).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na żadne poważne uchybienia przy sporządzaniu operatu, które by dyskwalifikowały ten dowód, a jedynie dopatrzył się nieprawidłowego zaokrąglenia obliczonych przez rzeczoznawcę kwot. Z całą pewnością kwestia ta mogła być wyjaśniona przez organ odwoławczy. To samo dotyczy ciężaru realnego, którego istnienie zostało zakwestionowana w skardze, a także terminu wydania nieruchomości.

Wydania decyzji kasacyjnej nie mogła uzasadniać potrzeba wyjaśnienia okoliczności dotyczących wydania nieruchomości, w zakresie wynikającym z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, także z innych przyczyn. Przepis ten określa bowiem przesłanki uzasadniające powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie wniósł podmiot zobowiązany do wypłaty tegoż odszkodowania. Stosownie natomiast do art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. To zaś skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne.

Z uwagi na uwzględnienie skargi, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, albowiem stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.