Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1759/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 62 ust 4, art 63 ust 1 i 2, art 65 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 49/12 w sprawie ze skargi D. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 49/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Koszalina, Nr [...], z dnia [...] września 2011 r., obciążono D. Sz., użytkownika wieczystego działki nr [...], obręb nr [...], w Koszalinie, dodatkową opłatą roczną, po bezskutecznym upływie terminu do zakończenia budowy i naliczono dodatkową opłatę roczną w wysokości 6820 zł. Organ powołał się na art. 63 ust. 2, 3, 4 i art. 64 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Prezydent ustalił, że strona nabyła nieruchomość umową przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia 6 czerwca 2008 r. Zgodnie z umową ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej, termin rozpoczęcia budowy określono do dnia 24 listopada 2006 r., a dzień zakończenia budowy do dnia 24 listopada 2008 r. Mimo wyznaczenia skarżącej, na jej prośbę, kolejnych dodatkowych terminów – ostatecznie rozpoczęcia budowy do dnia 31 grudnia 2009 r. i zakończenia do dnia 30 września 2010 r., skarżąca nie rozpoczęła budowy do dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia 29 czerwca 2011 r. Organ nie uwzględnił kolejnego wniosku skarżącej o wyznaczenie dodatkowego terminu. W tych warunkach zachodziły przesłanki do obciążenia skarżącej dodatkową opłatą roczną, którą naliczono zgodnie z powołanymi przepisami.

W odwołaniu D. Sz. wniosła o odstąpienie od naliczonej kary i umorzenie postępowania w sprawie. Jej zdaniem, opóźnienie w zakończeniu budowy było wynikiem braku pełnego uzbrojenia działki, niestabilności gruntu działki nr [...] i związanej z tym konieczności wymiany gruntu. Dodała, że w odniesieniu do czterech pozostałych działek wyznaczono jej w 2011 r. dodatkowe terminy zakończenia budowy. Postępowanie wszczęto tylko w stosunku do działki nr 101/3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 62 ust. 1-4, art. 63 ust. 1-4, art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalona przez organ I instancji opłata w wysokości 6820 zł. stanowi 10 % wartości nieruchomości gruntowej będącej podstawą do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zakończenia zabudowy, określonej na kwotę 68200 zł w umowie z dnia 24 listopada 2004 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ ustalił, że D. Sz. nabyła od B. G. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia 6 czerwca 2008 r. Tym samym, zgodnie z § 4 umowy, D. Sz. przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej. Z treści umowy sprzedaży warunkowej z dnia 25 stycznia 2008 r. wynika, że B. G. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki na okres do 24 listopada 2103 r., za cenę 68200 zł. Na taką kwotę określono wartość działki nr [...]. Użytkownik wieczysty zobowiązany został także do uiszczania opłat rocznych, stanowiących 1 % wartości nieruchomości gruntowej w wysokości po 682 zł. W treści § 7 aktu notarialnego z 24 listopada 2004 r. szczegółowo określono warunki uzbrojenia terenu (wodociąg, energia elektryczna, kanalizacja sanitarna i deszczowa, drenaż, drogi, gaz, telekomunikacja). Nabywca we własnym zakresie i na własny koszt miał wykonać aneksy do projektów uzbrojenia uwzględniające podłączenia do sieci i zagospodarowania działki, wszystkie przyłącza oraz dojazdy na posesję. Brak pełnego uzbrojenia działki nie czynił zatem niemożliwym zakończenie zabudowy w ustalonym terminie. Z umowy sprzedaży warunkowej z dnia 25 stycznia 2008 r. wynika, że działka nr [...] przeznaczona została na cele budownictwa jednorodzinnego z obowiązkiem rozpoczęcia budowy w terminie 2 lat i zakończenia budowy w terminie 4 lat od dnia zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Termin rozpoczęcia budowy został przesunięty na dzień 24 listopada 2008 r. Następnie, pismem z dnia 16 września 2008 r., poinformowano D. Sz., że Prezydent Miasta Koszalina wyznaczył dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy do dnia 24 listopada 2008 r. Uwzględniono także jej kolejne wnioski o wyznaczenie dodatkowych terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy. Pismem z 2 grudnia 2008 r., wyznaczono D. Sz. dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy do dnia 1 kwietnia 2009 r. W piśmie z 30 kwietnia 2009 r. wyznaczono dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy na dzień 31 grudnia 2009 r. oraz zakończenia zabudowy na dzień 30 września 2010 r. Jednocześnie poinformowano, że po upływie tych terminów zostaną naliczone kary, a termin nie będzie już przedłużany. W piśmie z dnia 14 marca 2011 r. D. Sz. zwróciła się z kolejną prośbą o przedłużenie terminu zakończenia zabudowy do 2016 r. wskazując, że termin wyznaczony na dzień 30 września 2010 r. nie jest możliwy do zrealizowania, natomiast dotrzymany został termin rozpoczęcia budowy, a mianowicie 31 grudnia 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził również, że nieruchomości - działki nr [...] - nie tylko nie zabudowano, ale budowa nie została nawet rozpoczęta, na co wskazały ustalenia wizji przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2011 r., ponieważ stwierdzono tylko wykonanie wykopu w którym stała woda.

W ocenie organu odwoławczego z treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne, oprócz uchybienia terminu, przesłanki zastosowania tego przepisu przez organ. Zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w wypadku nie dotrzymania terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie stanowi kary za zawinione zaniechanie, lecz jest konsekwencją stwierdzenia faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości. Decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty, ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie uznaniowej. "Uznanie" organu może dotyczyć wyłącznie kwestii dokonania wyboru, czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też będzie stosować dodatkowe opłaty roczne, dyscyplinujące użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Mając na uwadze niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości, Kolegium uznało za uzasadnione nałożenie na D. Sz. dodatkowej opłaty rocznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie D. Sz. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 62. ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin, o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. termin zagospodarowania nieruchomości, może być skutecznie przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, bez konieczności zmiany w tym zakresie postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy do przedłużenia tego terminu konieczna jest zmiana postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, dokonana w formie aktu notarialnego;

- art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce· nieruchomościami przez przyjęcie, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminów realizacji inwestycji, organ nie bada kwestii zawinienia strony w zakresie niedotrzymania terminu, podczas gdy w postępowaniu tym organ ma obowiązek ustosunkowania się do wyjaśnień użytkownika wieczystego wskazujących na niedotrzymanie terminu, a więc tym samym ustalenie ewentualnej winy użytkownika wieczystego w tym zakresie;

- art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nie zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie za zasadne nałożenie na skarżącą opłaty dodatkowej, podczas gdy wystąpiły okoliczności egzoneracyjne określone tym przepisem, uzasadniające zaniechanie pobrania tej opłaty;

- art. 6 - 9 K.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez nierozpoznanie istoty sprawy i przedmiotu postępowania przed organem I instancji, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 14 marca 2011 r., co doprowadziło do wydania decyzji nie mającej związku z rzeczywistym przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżącą, tj. wydaniem decyzji o obciążeniu skarżącej dodatkową opłatą roczną po bezskutecznym upływie terminu zakończenia budowy, zamiast wydaniem decyzji o odmowie zmiany postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w zakresie ustalonych terminów zakończenia budowy;

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez zainicjowane postępowania z urzędu pomimo złożenia wniosku strony o wszczęcie postępowania i tym samym "pomieszanie" przez organ I instancji dwóch trybów postępowania - z urzędu i na wniosek;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z 75 § 1 K.p.a. i art. 84 § K.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i podjęcie w związku z tym orzeczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie,

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z wymogami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego.

W rezultacie uniemożliwiło to pełną kontrolę zasadności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skarżąca podała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, a jej wydanie zostało poprzedzone naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, co w rezultacie miało istotny wpływ na treść orzeczenia i doprowadziło do wadliwości rozstrzygnięcia. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji nie rozpoznały istoty postępowania zainicjowanego przez skarżącą, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji nie mającej związku z rzeczywistym przedmiotem postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 § 1 K.c. i art. 73 § 2 K.c. stwierdził, że jest on bezzasadny. Artykuł 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do kwestii przedłużenia, na wniosek użytkownika wieczystego, terminu zabudowy nieruchomości. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast ustalenie dodatkowej opłaty rocznej o której mowa jest w art. 63 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może więc zmieniać przedmiotu sprawy. Tak więc kontrolą co do zgodności z prawem objęte jest rozstrzygnięcie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Koszalinie z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczące dodatkowej opłaty rocznej. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma więc zastosowania wskazana przez skarżącą cywilnoprawna forma zmiany warunków określonych w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Sąd przyjął, że nie jest również zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że niedotrzymanie terminu rozpoczęcia i zakończenia umowy nastąpiło bez jej winy. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że ustalana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata dodatkowa stanowi swego rodzaju sankcję finansową, której celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z celem określonym w umowie. Nie jest ona karą za zawinione zaniechanie, lecz jest konsekwencją obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości i z taką konsekwencją użytkownik wieczysty musi się liczyć. Według Sądu pierwszej instancji, wykładnia treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieją inne, niż wskazane w powołanym przepisie przesłanki ustalenia opłaty rocznej, w postaci nie wywiązania się z terminu zabudowy. Zwłaszcza z przepisu nie wynika by ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było uzależnione od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Sąd argumentował dalej, że nie ma uzasadnienia również stanowisko skarżącej co do uznaniowego charakteru decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej. "Uznanie" organu może jedynie odnosić się do kwestii wyboru, czy w wypadku, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też będzie ustalał dodatkowe opłaty roczne, które mają funkcję dyscyplinującą. Zatem decyzja o dodatkowej opłacie rocznej ma charakter decyzji fakultatywnej. W rezultacie, zdaniem Sądu, powoływane przez skarżącą okoliczności nie mogły więc mieć znaczenia w sprawie, skoro do nałożenia opłaty wystarczy jedynie nie wywiązanie się z warunku umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a mianowicie bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości. Ta zaś okoliczność nie budzi wątpliwości. Sąd nadto stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że nie było obiektywnych przyczyn po stronie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości. Działka jest w pełni uzbrojona, na co wskazuje wydana w 2009 r. decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o uzgodnienia z Miejskim Zakładem Wodociągów i Kanalizacji. Ustalenia te podzielił w pełni organ II instancji. Z przedstawionej w sprawie dokumentacji fotograficznej wynika, że nieruchomość skarżącej jest niezabudowana, ale na sąsiednich działkach znajdują się wzniesione już budynki mieszkalne.

W ocenie Sądu, nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6 , 7, 8 i 9 K.p.a. Żadna z tych ogólnych zasad procedury administracyjnej nie została naruszona. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i skarżąca została o tym zawiadomiona. Wzięła udział w postępowaniu i dokonywała czynności procesowych, była pouczana o przysługujących jej uprawnieniach oraz środkach zaskarżania. Zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. Sąd uznał także za niezasadny. Nie naruszono również przepisów art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i 11 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną złożyła D. Sz., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości.

Oparła skargę kasacyjną na:

- naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin, o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (tj. termin zagospodarowania nieruchomości) może być ważnie i skutecznie przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, bez konieczności zmiany w tym zakresie postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy dla ważnego i tym samym skutecznego przedłużenia przedmiotowego terminu konieczna jest zmiana postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, dokonana w formie aktu notarialnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu administracyjnym dot. wymierzenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania terminów realizacji inwestycji wynikających z umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, organ administracyjny nie bada kwestii zawinienia strony w zakresie niedotrzymania terminu, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do wyjaśnień użytkownika wieczystego wskazujących na niedotrzymanie terminu, a więc tym samym ustalenie ewentualnej winy użytkownika wieczystego w tym zakresie;

- naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez zaniechanie zastosowania tegoż przepisu i w konsekwencji uznanie za zasadne nałożenie na skarżącą opłaty dodatkowej za bezskuteczny upływ terminu realizacji inwestycji, wynikającego z umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności egzoneracyjne określone tym przepisem, uzasadniające zaniechanie pobrania tej opłaty.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. Wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Zarzut naruszenia art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu jest bezzasadny. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie rozpatrywanej przez organy administracyjne i kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Przedłużenie terminu dokonywane na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest materialną instytucją prawa cywilnego. Jednak oprócz przedłużenia terminu, regulowanego przepisem art. 62 ust. 4, istnieje jeszcze instytucja wyznaczenia terminu dodatkowego, przewidziana w art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin ten wyznacza właściwy organ, a wyznaczenie to nie jest czynnością z zakresu prawa cywilnego. W niniejszej sprawie dochodziło do wyznaczenia terminów dodatkowych w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przedłużenia terminu w trybie art. 62 ust. 4 tej ustawy. Wyznaczenie terminów dodatkowych w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest uzależnione od wcześniejszego przedłużenia terminu w drodze zmiany postanowień umowy w tym zakresie. Dodać jeszcze można, że jak wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też podstawowego, czy wreszcie dodatkowego (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1031/05 i z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1024/09, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia opłaty dodatkowej organ nie bada zawinienia strony w zakresie niedotrzymania terminu. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestia winy strony nie ma znaczenia. Wina użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego (art. 62 ust. 4 ustawy), gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników (por. cyt. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1031/05).

Wbrew kolejnemu zarzutowi skargi kasacyjnej, nie było podstaw do zastosowania, w odniesieniu do skarżącej, art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd ustalił, że jeszcze przed wyznaczonym kolejnym terminem rozpoczęcia budowy w dniu 31 grudnia 2009 r., działka była uzbrojona, na co wskazuje wydana w 2009 r. decyzja o pozwoleniu na budowę budynku z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Nadto, na sąsiednich działkach skarżącej znajdują się wzniesione budynki mieszkalne. Ustaleń tych w skardze kasacyjnej nie podważono, gdyż nie podniesiono nawet procesowej podstawy kasacji. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Okoliczności faktyczne sprawy mogą być podważane wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.