Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1514/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Elżbieta Rischka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi K.S. na czynność Gminy P w przedmiocie ustalenia wysokości i przekazania dotacji oświatowej w roku 2020 i 2021 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W oparciu o analizę dokumentów źródłowych pozyskanych od Gminy (dalej jako "Gmina") w trybie dostępu do informacji publicznej, na zlecenie podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola na terenie Gminy, sporządzona została opinia prawna w przedmiocie weryfikacji aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w latach 2020 – 2021.

Pismem z dnia 11 maja 2021 r. organy prowadzące niepubliczne przedszkola na terenie Gminy zwróciły się z wnioskiem o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy podstawową kwotą dotacji (PKD) po aktualizacji ustaloną przez Gminę według danych na dzień 30 września 2020 r. (aktualizacja październikowa) i na dzień 31 marca 2021 r. (pierwsza aktualizacja), a PKD ustaloną zgodnie ze sporządzoną opinią prawną.

W piśmie z dnia 27 maja 2021 r., odpowiadając na uwagi i wątpliwości zawarte w załączonej opinii prawnej, Gmina wyjaśniła, że:

1. opłaty za wyżywienie zaplanowane zostały w dochodach budżetu Gminy, a nie na wydzielonych rachunkach dochodów zespołów szkolno-przedszkolnych, o których mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn.zm. – dalej jako "u.f.p."). W 2020 r. zaplanowane dochody były w paragrafie 0690 "Wpływy z różnych opłat" w rozdziale 85401 łącznie ze wszystkimi zaplanowanymi wpłatami za wyżywienie. W 2021 roku zaplanowano wpłaty za wyżywienie w paragrafie 0670 "Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego" w rozdziale 80148.

2. opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego zaplanowane zostały w dochodach budżetu Gminy w paragrafie 0660 "Wpływy z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego" w rozdziale 80104.

3. wydatki na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolach zostały zaklasyfikowane do rozdziału 80104.

4. zgodnie z art. 258 ust. 2 u.f.p. kierownicy jednostek budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydatków w planach finansowych w jednostce budżetowej, w której pełnią funkcję kierownika.

5. prawdopodobnie mylnie wskazano rok w przykładzie. Kwota 3.717.861,01 dotyczy 2020 r. Wskazana kwota nie została pomniejszona o rozliczenia międzygminne, o zaplanowane środki na programy finansowane ze środków europejskich oraz o zwolnione środki własne gminy po otrzymaniu dotacji na wychowanie przedszkolne.

Natomiast w piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. odnosząc się do kolejnych uwag Strony, Gmina wyjaśniła, że zgodnie z art. 108 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.- dalej jako "u.p.o."), przedszkole zapewnia dzieciom możliwość korzystania m. in. z posiłków (o ile rodzice nie zdecydują o wyżywieniu dzieci we własnym zakresie). Przedszkola, które nie ponoszą kosztów wyżywienia dzieci, nie mają zaplanowanych dochodów w paragrafie 0670 "Wpływów z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego", czyli nie mają wpływu na wysokość kwoty PKD.

Do wyliczenia PKD brane są planowane wydatki wszystkich przedszkoli, także tych, w których nie występuje wyżywienie.

Zgodnie z art. 236 u.f.p. wszystkie planowane kwoty wydatków wyszczególnione są w układzie działów, rozdziałów i paragrafów klasyfikacji budżetowej. Także wydatki na wynagrodzenia pracowników zaklasyfikowane są do odpowiednich rozdziałów w oparciu o przypisany im zakres obowiązków zgodnie z umową o pracę. Wszystkie dodatki dotyczące wynagrodzeń są brane pod uwagę do wyliczenia PKD.

W budżetach przedszkoli zaplanowane zostały wydatki na remonty, zakupy pomocy dydaktycznych oraz inne koszty dotyczące przedszkoli i są one wszystkie brane pod uwagę do wyliczenia PKD.

W 2020 r. wydatki na energię elektryczną wyniosły 5.178,79, natomiast plan wydatków na 2021 r. wynosi 3.000 zł. W 2020 r. dokonano siedem zmian w planie finansowym przedszkoli dotyczących zwiększenia zaplanowanych wydatków na łączną kwotę 123.966,01 zł.

Wszystkie zmiany, które miały miejsce przed październikową aktualizacją PKD zostały uwzględnione zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 z późn. zm. – dalej jako "u.f.z.o.").

Gmina wyjaśniła, że PKD = Kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących (rozdział 80104, 80149, część wspólna z pozostałych rozdziałów zespołów szkolno-przedszkolnych oraz proporcjonalnie obliczone wydatki bieżące zaplanowane w rozdziale 75085 w stosunku do liczby dzieci według Systemu Informacji Oświatowej – "SIO") - zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy - zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy - sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach - zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli - iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach (WWR) - iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach - zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dalej "u.s.o.", w tych przedszkolach: statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach - pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Od stycznia do października 2020 r. podstawowa kwota dotacji wynosiła 878,11 zł (po pierwszej aktualizacji wraz z wyrównaniem). W listopadzie i grudniu 2020 r. PKD wynosiła 661,30 zł (co stanowi obniżenie tylko na 2 miesiące o 24,69%) bez wyrównywania od początku roku, z uwagi na fakt, iż przedszkola zostałyby przez dwa miesiące bez części dotacji i jeszcze musiałyby zwrócić znaczne sumy, co nie byłoby zgodne z art. 34 pkt 1 u.f.z.o.

Gmina wyjaśniła, że na jej stronie BIP publikowane były aktualne stawki dotacji, które zastępowały dane nieaktualne. Administrator BIP, w zakładce "Stawki dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego w Gminie " upublicznił archiwalne dane od 2018 r. do chwili obecnej i stąd też można pobrać dokumenty wskazujące każdą aktualizację.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 lipca 2021 r organy prowadzące niepubliczne przedszkola na terenie Gminy wskazały, że:

- w przedłożonych dokumentach Rb-27S nie ujawniono zaplanowania dochodów gminy w ramach rozdziału 80104 § 0670 Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego. Sposób budżetowania tych środków w roku 2020: w rozdziale 85401 Świetlice szkolne w § 0690 Wpływy z różnych opłat jest nieprawidłowy - uniemożliwia bowiem jednoznaczne wyodrębnienie dochodów z tytułu opłat za wyżywienie w przedszkolach publicznych). Dochody sklasyfikowane w rozdz. 80148 w § 0670 uwzględniono, modyfikując wyliczenia przedstawione w opinii;

- dochody gminy tytułem opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego zostały uwzględnione w pierwotnych wyliczeniach;

- wobec wyjaśnienia gminy co do sposobu klasyfikacji wydatków na wczesne wspomaganie rozwoju, wyliczenia nie muszą być modyfikowane (wydatki klasyfikowane rozdział 80104 zostały, z uwzględnieniem ustawowych wyłączeń, ujęte w całości);

- błędne jest stwierdzenie, że z treści art. 258 ust. 2 u.f.p. miałoby wynikać dowolność w zakresie klasyfikowania wydatków w ramach poszczególnych jednostek oświatowych prowadzonych w ramach zespołu (jako jednostki budżetowej w rozumieniu u.f.p.).

Zdaniem Strony, przy wyliczeniu dotacji oświatowej dla przedszkoli, niepublicznych, konieczne jest uwzględnienie wydatków wspólnych, ponoszonych np. w ramach zespołu szkolno-przedszkolnego albo w ramach wspólnej obsługi administracyjnej jednostek oświatowych - przyjmując realne kryteria podziału.

W opinii Strony, błędne jest stwierdzenie, że w opinii nie uwzględniono wydatków na programy finansowane z środków europejskich. W odniesieniu do obu lat budżetowych, kwota wydatków tytułem udziału w programach UE (ujętych w rozdz. 80104 § 4017) została w wyliczeniach uwzględniona (kwoty po 90.300 zł w każdym roku). Jest sporne, czy kwoty wydatków tytułem rozliczeń międzygminnych (kwota dotacji celowej tytułem zwrotu kosztów wychowania przedszkolnego poniesionych przez inne gminy a dotyczące dzieci mających miejsce zamieszkania w gminie) pomniejszają podstawę ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Takie pomniejszenie nie wynika wprost z art. 12 u.f.z.o.

Zdaniem Strony, dopuszczalna jest interpretacja tego przepisu, zgodnie z którą wartość wydatków tytułem ww. rozliczeń nie stanowi kwoty wydatków na przedszkola publiczne prowadzone przez j.s.t. (wydatek dotyczy przedszkoli prowadzonych w innych j.s.t.). Wobec tego, celem zniesienia sporu w możliwie najszerszym zakresie, modyfikuje się treść wyliczeń, poprzez ujęcie pomniejszeń - zgodnie z klasyfikacją rozdz. 80104 § 2310 dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień).

Zdaniem Strony, za niedopuszczalne w świetle art. 12 u.f.z.o. należy przyjąć pomniejszanie kwoty podstawy dotacji (kwoty wydatków bieżących w przedszkolach publicznych) o kwotę ujętą w piśmie z 27.05.2021 r. jako zwolnione środki własne gminy po otrzymaniu dotacji na wychowanie przedszkolne. Art. 12 u.f.z.o. nie statuuje możliwości takiego pomniejszenia. Art. 8 ust. 15 u.p.o. ujmuje prowadzenie przedszkoli publicznych jako zadanie własne gmin.

Sposób wyliczenia dotacji opiera się na sferze wydatków (bieżących w przedszkolach publicznych), która z założenia rozdzielona jest od sfery źródeł finansowania tych wydatków. Wobec tego fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. dotacji celowej na wychowanie przedszkolne, z środków UE, z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienia, nie prowadzi do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkoli publicznych (a zatem i na podstawę ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych).

W opinii Strony, pomniejszenie wysokości wydatków bieżących zaplanowanych na przedszkola publiczne o wysokość określonych dochodów musi mieć oparcie w ustawie (jako wyjątek od zasady - jak to ma miejsce w przypadku np. opłat z tytułu korzystania z wychowania przedszkolnego i opłat za wyżywienie). Wyjątków tych (kolejnych kategorii pomniejszeń) nie można domniemywać (exceptiones non sunt extendendae - zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków). Wobec tego, nie można uznać, że kwota zwolnionych środków własnych gminy po otrzymaniu dotacji na wychowanie przedszkolne powinna pomniejszać podstawę ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Mając na uwadze powyższe oraz dokonując szczegółowych obliczeń, Strona wskazała, że wartość niedopłaty na 1 dziecko wynosi w odniesieniu do 2020 r.- 93,49 zł, natomiast do roku 2021 – 277,92 zł.

W replice z dnia 23 lipca 2021 r. Gmina podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli w latach 2020 -2021 i wyjaśniła, że kwota dotacji została wyliczona na podstawie danych z trzech przedszkoli znajdujących się w zespołach szkolno-przedszkolnych.

Ponadto dodane zostały proporcjonalnie obliczone wydatki wspólne spoza rozdziału przedszkolnego zespołów oraz ZOPO w Gminie, pomniejszone o zaplanowane opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienie w tych przedszkolach, a także o wartość zaplanowanych wydatków na dzieci niepełnosprawne i wczesne wspomaganie rozwoju z metryczki oświatowej. Wynikowa kwota została podzielona przez statystyczną liczbę dzieci. W ocenie organu dotującego wyliczenia są poprawne i uwzględniają wszystkie zaplanowane wydatki na dzieci przedszkolne.

Zdaniem organu dotującego, w piśmie z dnia 05.07.2021 r. przedstawione wyliczenia Strony są nieprawidłowe. Do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji nie należy brać całego planu rozdziału 80149, ponieważ są tam zaplanowane środki na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci zarówno w przedszkolach, jak i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Wyliczona proporcjonalnie kwota z rozdziału 80148 nie została pomniejszona o wydatki inwestycyjne. Nie zostały także odjęte zaplanowane dochody z tytułu opłat za wyżywienie. Oprócz tego obliczenia zawierają błędy rachunkowe.

Odnosząc się do trzech rodzajów wydatków, to tak jak wskazano, mylnie został podany rok w przykładzie. Kwota 3.717.861,01 nie dotyczyła roku 2021, tylko 2020.

W odpowiedzi wskazano, jakie wydatki nie zostały odjęte z ogólnej kwoty planu rozdziału 80104. W dalszych obliczeniach Strony widnieje kwota wydatków na programy finansowane ze środków europejskich. Zdaniem organu dotującego dotacje celowe otrzymywane z innych gmin na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego nie stanowią wydatków na prowadzenie przedszkoli publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina do wyliczenia pierwszej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2021 r. przyjęła planowane dochody i wydatki według stanu na dzień 28 lutego, dlatego zwolnione środki własne gminy z tytułu otrzymanej dotacji na wychowanie przedszkolne, które zwiększyły plan Zarządzeniem Wójta Gminy z dnia 31 marca 2021 r. nie mogły zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.S. – dalej jako "Skarżąca", będąca organem prowadzącym jednostkę systemu oświaty - Niepubliczne Przedszkole, działając na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 47 u.f.z.o., zaskarżyła w całości czynność Gminy w przedmiocie ustalenia wysokości i przekazania na jej rzecz dotacji oświatowej w roku 2020 i 2021.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie art. 12 w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. poprzez niewłaściwe ustalenie przez organ dotujący podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych działających w Gminie - a w konsekwencji błędne ustalenie wysokości i przekazanie dotacji oświatowej należnej w 2020 i 2021 r. prowadzonemu przez nią przedszkolu w zaniżonej wysokości.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności wobec Skarżącej i stwierdzenie uprawnienia do uzyskania przez nią dotacji w należnej wysokości, zgodnie z wyliczeniami wskazanymi w uzasadnieniu, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że jest organem prowadzącym niepubliczne przedszkole. Dokonana weryfikacja kwot stawki dotacji na 1 dziecko w przedszkolu niepublicznym według stanu na dzień 30.09.2020 r. (data tzw. październikowej aktualizacji - art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.) i na dzień 31.03.2021 r. (data pierwszej aktualizacji - art. 44 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.) daje podstawy do przyjęcia, że dotacja na rzecz Niepublicznego Przedszkola była wypłacana w wysokości zaniżonej.

Dokonując szczegółowych wyliczeń Skarżąca określiła podstawową kwotę dotacji i wysokość wydatków bieżących, przedstawiła sposób wyliczenia proporcji dla wydatków wspólnych w ramach ZOPO; w oparciu o treść art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela ustaliła wysokość wydatków na doskonalenie nauczycieli i wynagrodzenia osobowe w przedszkolach. Dodatkowo przyjęto przelicznik 60 %, przyjmując, że 60% wynagrodzeń osobowych w przedszkolach stanowią wynagrodzenia nauczycieli.

Dalej Skarżąca przedstawiła kwoty subwencji na dziecko rocznie - WWR z uwzględnieniem statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych oraz kwoty do pomniejszenia zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 i 5 u.f.z.o. i stwierdziła, że wysokość dotacji na 1 dziecko ustalona przez gminę po ostatniej aktualizacji (zał. nr 6 do uchwały nr Rady Gminy z 29.10.2020 r.) wynosiła 661,30 zł dla przedszkola niepublicznego, a 352,33 zł dla niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego.

W ocenie Skarżącej, wartość niedopłaty na 1 dziecko wynosi zatem w odniesieniu do roku 2020: 93,49 zł dla przedszkola niepublicznego, a 50,20 zł dla niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, natomiast w odniesieniu do roku 2021 wysokość podstawowej kwoty dotacji ustalona przez gminę na 31.03.2021 r., zgodnie z informacją opublikowaną w BIP wynosi 8160,53 zł, co daje w przeliczeniu na 1 dziecko w przedszkolu niepublicznym kwotę 510,03 zł, a na 1 dziecko w niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego 272,02 zł. Zatem wartość niedopłaty na 1 dziecko wynosi w odniesieniu do roku 2021: 277,92 zł dla przedszkola niepublicznego, a 148,22 zł dla niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu, czynność ustalenia podstawowej kwoty dotacji została przez organ dokonana z poszanowaniem przepisów prawa i jako taka nie jest dotknięta zarzucaną przez Skarżącą wadą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.– dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie czynność Wójta Gminy w sprawie określenia wysokości podstawowej kwoty dotacji na lata 2020 -2021.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 47 powołanej powyżej ustawy u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd stwierdza, że zaskarżona czynność organu nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia aktu albo stwierdzenia bezskuteczności czynności. Zdaniem Sądu stanowisko Skarżącej w przedmiocie wyliczenia należnej dotacji nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego skarga podlega oddaleniu.

Wskazać należy, że mechanizm określania podstawowej kwoty dotacji został określony w u.f.z.o., której art. 12 ust. 1 stanowi, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 u.s.o., w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.f.z.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o: 1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2; 3) wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8; 4) najbliższej gminie lub najbliższym powiecie, o których mowa w art. 10 ust. 1-18 oraz art. 14 ust. 7.

Ponadto stosownie do treści art. 43 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji: 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1; 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45; 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8; 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (ust. 1).

Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka lub uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 43 ust. 4 u.f.z.o.).

Zgodnie z art. 44 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się: 1) w miesiącu pierwszej aktualizacji; 2) w październiku roku budżetowego; 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego – w szczególnie uzasadnionych przypadkach (ust. 1).

W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków: 1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1; 2) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13 - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji (ust. 2).

W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 2 uwzględnia się: 1) plan dochodów i wydatków: a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1, b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13 - według stanu na dzień 30 września roku budżetowego; 2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (ust. 3).

W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 1 pkt 3 uwzględnia się: 1) plan dochodów i wydatków: a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1, b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13 - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji; 2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonywanej po dniu 30 września roku budżetowego (ust. 4).

Z przywołanych powyżej przepisów wyłania się mechanizm określania podstawowej kwoty dotacji dla tychże placówek (przedszkoli niepublicznych) oraz mechanizm aktualizacji przedmiotowej kwoty dotacji.

Zaskarżona czynność Wójta Gminy w sprawie określenia wysokości podstawowej kwoty dotacji na lata 2020 i 2021, stanowi wskazanie kwoty podstawowej dotacji na podstawie art. 12 u.f.z.o., tj. została określona poprzez przyjęcie kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy, na prowadzenie przez gminę przedszkoli, pomniejszonych o konkretne pozycje określone w art. 12 ust. 1 u.f.z.o.

W odniesieniu do ustalonej i przekazanej dotacji oświatowej w roku 2020 r. Gmina wyjaśniła, że podstawowa kwota dotacji na ten rok została wyliczona na podstawie danych z trzech przedszkoli znajdujących się w zespołach szkolno-przedszkolnych, według stanu na dzień 30 września 2020 roku i rocznie wyniosła: 7.935,65 zł, na jedno dziecko. 1.916.888,01 zł (kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli) - 25.760,00 zł (zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy) - 166.700,00 zł (zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy) - 58.867,82 zł (sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach) - 20.820,60 zł (iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach - WWR) + 90.203,68 zł (proporcjonalnie obliczone wydatki bieżące zaplanowane w rozdziale 75085 podzielone przez liczbę dzieci w szkołach według SIO – 3.163,33 i pomnożone przez statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach - 2416) + 159.017,31 zł (zaplanowane wydatki bieżące na wynagrodzenia dodatkowe spoza rozdziałów przedszkolnych, np. dyrektor, administracji) + 7.951,16 zł (plan wydatków na Wewnątrzszkolne Doskonalenie Nauczycieli) = 1.901.911,74 zł/240 (statystyczna liczba uczniów w tych przedszkolach pomniejszona o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach) - 7.935,65 zł, na jedno dziecko. 100% Miesięczne kwota dotacji 661,30 zł; 75% Miesięczna kwota dotacji 495,98 zł; 40 % Miesięczna kwota dotacji 264,52 zł.

Pierwsza aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w 2021 roku została wyliczona na podstawie planu dochodów i wydatków przedszkoli w Gminie na dzień 28.02.2021 r. (art. 43, ust. 2 pkt 1 oraz art. 44, pkt 2 u.f.z.o. oraz § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 26 lutego 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - Dz. U. poz. 370).

Kwota dotacji została wyliczona na podstawie danych z trzech przedszkoli znajdujących się w zespołach szkolno-przedszkolnych, według stanu na dzień 28 lutego 2021 r. i rocznie wyniosła: 8.160,53 zł, na jedno dziecko.

Według wyliczeń Gminy: 2.124.698 zł (kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli) - 27.960,00 zł (zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy) - 243.300,00 zł (zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy) - 60.452,64 zł (sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach) - 16.035,84 zł (iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach - WWR) +101.131,37 zł (proporcjonalnie obliczone wydatki bieżące zaplanowane w rozdziale 75085 podzielone przez liczbę dzieci w szkołach według SIO - 3.194 i pomnożone przez statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach - 2526) + 161.974,28 zł (zaplanowane wydatki bieżące na wynagrodzenia dodatkowe spoza rozdziałów przedszkolnych, np. dyrektor, administracja) + 8.238 zł (plan wydatków na Wewnątrzszkolne Doskonalenie Nauczycieli) = 2.048.293,17 zł/251 (statystyczna liczba uczniów w tych przedszkolach pomniejszona o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach) = 8.160,53 zł, na jedno dziecko. 100% Miesięczne kwota dotacji 680,04 zł; 75 % Miesięczna kwota dotacji 510,03 zł; 40 % Miesięczna kwota dotacji 272,02 zł

W tym miejscu wskazać należy, że Skarżąca błędnie stwierdza, iż po stronie wydatków bieżących stanowiących kwotę podstawową dotacji dla przedszkoli zgodnie z art. 12 u.f.z.o. należy zawsze uwzględnić całkowitą kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 12 u.f.z.o., kwota wydatków bieżących, przy obliczaniu kwoty podstawowej dotacji, zostaje pomniejszona o kwoty oraz opłaty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1 do 7 u.f.z.o. Aby otrzymać podstawową kwotę dotacji, dopiero tak pomniejszoną kwotę wydatków bieżących należy podzielić przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

W wyliczeniach Skarżącej w kwotach wydatków bieżących nie odjęto zaplanowanych wydatków majątkowych w rozdziale 80104, 75085 i 80148. Do wyliczenia PKD Strona błędnie dodała cały rozdział 80149. W tym rozdziale zaplanowane są wydatki na dzieci objęte realizacją zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego. Błędna jest także odjęta kwota zaplanowanych dochodów z tytułu opłat za żywienie. W sprawozdaniu Rb-27S Urzędu, ujęta jest kwota ze wszystkich stołówek szkolnych na terenie Gminy, zarówno w zespołach szkolno-przedszkolnych, jak i w szkołach podstawowych.

Podsumowując, podstawowa kwota dotacji ustalona w zaskarżonej czynności została dokonana zgodnie z uregulowaniami art. 12 u.f.z.o. Uwzględniono w niej bowiem kwotę wydatków bieżących zaplanowaną na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, w tym również te związane ze wspólną obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli w ramach centrum usług wspólnych, oraz tak uzyskaną kwotę pomniejszono o odpowiednie kwoty wskazane w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Powyższe skutkuje niezasadnością zarzutu naruszenia przez Wójta Gminy przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o.

Na marginesie, Sąd wskazuje, że określona w zaskarżonym zarządzeniu kwota podstawowa dotacji będzie podlegać aktualizacji w ciągu 2021 r., zgodnie z regulacjami u.f.z.o., a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji będą wyrównywane od początku 2021 r. w kolejnych przekazywanych części dotacji.

Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 u.f.z.o., podstawowa kwota dotacji jest aktualizowana w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy 2021, ustawowo zwanym "miesiącem pierwszej aktualizacji". Do ustalenia w styczniu podstawowej kwoty dotacji przyjmuje się kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy, na prowadzenie przez gminę przedszkoli, pomniejszonych o konkretne pozycje określone w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., zaś w "miesiącu pierwszej aktualizacji" uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc pierwszej aktualizacji, biorąc pod uwagę wszystkie dotychczas dokonane zmiany w planie budżetowym.

Co więcej, w przypadku dokonywania aktualizacji, zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o., suma kolejnych przekazywanych części dotacji, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnice pomiędzy wysokością dotacji, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a suma części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Jest to więc regulacja, która ma zapewnić osobie prowadzącej placówkę wyrównanie przyznawanej dotacji, w sytuacji kiedy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie.

Mając na uwadze treść przywołanych przepisów prawa oraz ustalony stan faktyczny, Sąd uznaje, że czynność określenia przez Wójta Gminy wysokości podstawowej kwoty dotacji na lata 2020-2021, została dokonana z poszanowaniem przepisów prawa i jako taka nie jest dotknięta zarzucaną przez Skarżącą wadą prawną, a kwota dotacji została obliczona w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom skargi Wójt Gminy nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 12 w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.