Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 122/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2,3, art. 49 ust. 1,2, art. 59 f ust. 1, 2, art. 59g ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 81, 138 par. 1 pkt 1, art. 144, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. M.J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia zgodności z przepisami prawa budowlanego jego inwestycji, zrealizowanej na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. [...]. M.J. wniósł o potraktowanie tego pisma jako wniosku o zalegalizowanie ww. obiektu, w przypadku stwierdzenia przez organ, że powyższą inwestycją zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego.

W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny działek nr [...], znajdujących się na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. [...]. Organ ustalił, że na ww. działkach, które nie są wyodrębnione geodezyjnie i nie mają odrębnych numerów ewidencji gruntów, znajduje się jeden obiekt budowlany dwukondygnacyjny. Obiekt ten, licząc według obrysu ścian parteru, ma około [...] m2 powierzchni zabudowy i dwuspadowy dach. Wysokość obiektu, liczona od poziomu przy wejściu do kalenicy, wynosi około [...]m wraz z podpiwniczonym tarasem o powierzchni zabudowy około [...] m2 oraz dobudowanym na zapleczu obiektu pomieszczeniem gospodarczym o powierzchni zabudowy około [...] m2 i wiatą gospodarczą o powierzchni około [...] m2.

W toku postępowania organ ustalił, że w dniu [...]r. M.J. uzyskał zgodę Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych [...]na wybudowanie altany na działce nr [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami, i w tym samym roku obiekt ten wybudował. W dniu [...]r., G.J. uzyskała zgodę Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. [...]na wybudowanie na działce nr [...] altany wraz z łącznikiem umożliwiającym korzystanie z altany znajdującej się na działce nr [...]. Także w dniu [...]r., Zarząd Pracowniczych Ogrodów Działkowych wyraził zgodę M.J. na rozbudowę altany istniejącej na działce nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorom G. i M.J wstrzymać roboty budowlane związane z ww. altaną wraz z pomieszczeniami gospodarczymi i nakazał zabezpieczyć teren budowy oraz obiekt budowlany tak, aby nie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, w celu legalizacji przedmiotowego obiektu budowanego, zobowiązał inwestorów do przedstawienia, w terminie do dnia [...]r., następujących dokumentów:

- zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- projektu budowlanego (w 4 egzemplarzach) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o posiadaniu przez projektanta uprawnień budowlanych

w odpowiedniej specjalności oraz jego przynależności do właściwej izby zawodowej;

- oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po otrzymaniu żądanego projektu budowlanego, organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...]r., nałożył na inwestorów G. i M.J. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia [...]r. braków przedłożonego projektu budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kilkukrotnie zmieniał swoje postanowienie z dnia [...]r. w zakresie ostatecznego terminu przedłożenia określonych w nim dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] wydanym na mocy art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1 i ust. 2, art. 59g ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił dla właścicieli obiektu G. i M.J. opłatę legalizacyjną w wysokości [...]zł, za wybudowanie bez pozwolenia właściwego organu, obiektu budowlanego – altany z pomieszczeniami gospodarczymi na działce Nr [...]na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych im. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, odnosząc się do sygnalizowanych przez biorącego udział w postępowaniu Prokuratora Okręgowego wątpliwości, co do prawidłowości uznania wybudowanego obiektu za altanę, wskazał, że był związany określonym przedmiotem postępowania oraz przedłożonymi dowodami, a w szczególności:

- wnioskiem inwestorów z dnia [...]r., dotyczącego altany ogrodowej,

- oświadczeniem pełnomocnika inwestorów z dnia [...]r., w którym stwierdzono, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję altany z pomieszczeniami gospodarczymi,

- zaświadczeniem Prezydenta Miasta z dnia [...]r. o zgodności wybudowanej altany z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...],

- projektem budowlanym altany, przedłożonym w dniu [...]r., sporządzonym przez osoby posiadające stosowne uprawienia budowlane.

Według organu, przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogów stawianych przez prawo budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wysokość pomieszczeń w obiekcie wynosi [...]m, natomiast zgodnie z § 72 ust. 1 ww. rozporządzenia, minimalna wysokość w świetle dla pokoi w budynkach mieszkalnych winna wynosić [...]m. Potwierdzają to zapisy dokumentacji technicznej z dnia [...]r. oraz opinii uzupełniającej z dnia [...]r., sporządzonej przez biegłego Sądu Okręgowego ds. budownictwa ogólnego i przemysłowego mgr inż. ląd. M.R., które znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową (sygn. akt [...]).

Organ pierwszej instancji przyjął, że wzniesiony obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii III (inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk łącznie).

Do ustalenia opłaty legalizacyjnej organ zastosował przepisy dotyczące kar,

o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym, że stawka opłaty podlegała pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o zmianie ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania ([...]r.), do naliczenia stawki opłaty zastosowano § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132).

Kierując się tymi przepisami organ wyliczył wysokość kary na poziomie [...]zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...]r. złożyli G. i M.J., reprezentowani przez adw. M.K. Zażalenie na ww. postanowienie złożył również Prokurator Okręgowy.

G. i M.J. wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucili wydanie go z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a., poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Prokurator Okręgowy wniósł w swym zażaleniu o jego uchylenie

i umorzenie postępowania, które toczyło się przed organem pierwszej instancji

w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zarzucił postanowieniu obrazę prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że obiekt wzniesiony przez G. i M.J. nie jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że jest to obiekt trwale połączony z gruntem, posiadający fundamenty, ściany i dach, obiekt wolno stojący, stanowiący konstrukcyjną całość, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a wewnętrzny układ pomieszczeń wskazuje na możliwość wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych;

- art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki ustawowe umożliwiające ustalenie opłaty legalizacyjnej, w tym w szczególności, że budynek wzniesiony przez G.

i M.J. spełnia wymogi techniczno – budowlane.

W uzasadnieniu zażalenia Prokurator zwrócił uwagę, że wbrew posługiwaniu się przez różne podmioty pojęciem "altana", materiał dowodowy wskazuje,

że przedmiotowy obiekt spełnia nie tylko ustawowe wymogi budynku określone w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ale również wymogi budynku jednorodzinnego określone w art. 3 pkt 2a tej ustawy. Zdaniem Prokuratora, tylko w kontekście obiektu

o określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane powierzchni i wysokości, ustawodawca używa pojęcia altana. Uprawniony jest wniosek, że tylko taki obiekt może być uznany za altanę, który można wznieść na rodzinnych ogrodach działkowych. Nadto, altaną może być wyłącznie obiekt, który wybudowano zgodnie z regulaminem pracowniczych ogrodów działkowych i służący do korzystania z działki w sposób zgodny z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). Obiekt przekraczający normy wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a nadto służący zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych na terenie rodzinnego ogrodu działkowego nie może być uznany za altanę.

Prokurator przytoczył ustalenia stanu faktycznego odnoszące się do parametrów przedmiotowego obiektu oraz jego cech wyróżniających w zakresu konstrukcji i budowy, ilości pięter, układu pomieszczeń i komunikacji tego budynku oraz dobudowanego doń pomieszczenia gospodarczego oraz wiaty gospodarczej. Prokurator stwierdził, że ustalone właściwości obiektu świadczą o tym, że nie jest on altaną, lecz budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodając do tych właściwości konstrukcyjnych fakt, że ów obiekt służy celom mieszkalnym, to - zdaniem Prokuratora - powinien być zaliczony do budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane. Ponadto, z wypowiedzi medialnych M.J. dotyczących nakazu rozbiórki budynku wynika, iż wymieniony tam mieszka, bowiem – jak podał – w przypadku konieczności jego rozbiórki "ma gdzie mieszkać w [...]", ale z uwagi na stan zdrowia ciężko byłoby mu mieszkać w mieście. Prokurator zwrócił również uwagę, że w niniejszym postępowaniu strony podają dwa adresy, przy czym adres [...], będący adresem samowolnie wzniesionego budynku, jest adresem do korespondencji. Logiczny jest wniosek, iż to właśnie w tym miejscu mieszkają strony, skoro systematycznie odbierają tam korespondencję, w tak istotnej dla nich sprawie.

Odnosząc się do wymogu wysokości pomieszczeń przedmiotowego obiektu, jakie winien on spełniać w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 72 rozporządzenia, Prokurator zauważył, że organ wskazując na wysokość pomieszczeń 2,2 m, wyciągnął nieprawidłowy wniosek, że obiekt ten w ogóle nie może być uznany za mieszkalny. Prokurator wywiódł twierdzenie, że rzeczywista wysokość pomieszczeń obiektu, nie stoi na przeszkodzie do uznania tego budynku za mieszkalny, a jedynie uniemożliwia jego legalizację w takim stanie, w jakim został wzniesiony. Obiekt ten nie spełnia bowiem wymogów technicznych przewidzianych dla budynku mieszkalnego. Prokurator podkreślił, że powyższa konstatacja nie oznacza potrzeby automatycznego orzeczenia o nakazie rozbiórki w całości. Konieczne jest bowiem rozważenie, czy w sprawie istnieją możliwości podjęcia innych, mniej restrykcyjnych środków umożliwiających doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem. Jak zauważył Prokurator, wskazywał na powyższe kwestie we wcześniejszych pismach kierowanych do organu. Organ określając inwestorom opłatę legalizacyjną dał wyraz temu, że ów obiekt w świetle art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest zgodny z przepisami zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami techniczno - budowlanymi. Abstrahując od wymogów wynikających z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, Prokurator wyraził stanowisko, że nie sposób zgodzić się z elementem oceny prawnej organu co do warunków techniczno – budowlanych. Reasumując Prokurator stwierdził, że doszło w tej sprawie do błędnej subsumcji stanu faktycznego pod treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego przejawem jest kwestionowane postanowienie.

W skutek rozpoznania sprawy w związku z wniesionymi zażaleniami, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1 - 3, art. 59g ust. 1 - 3, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. w sprawie ustalenia dla G. i M.J. opłaty legalizacyjnej w wysokości [...]zł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji na wstępie wyjaśnił, że przepisy prawa nie zakazują zamieszkiwania w altanach, nie stanowią także, że altana z pomieszczeniami mieszkalnymi stanowi budynek mieszkalny. Organ wskazał, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przez G. i M.J. powstał obiekt budowlany - altana o wymiarach przekraczających parametry wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że inwestorzy na wykonanie tych robót powinni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zasadne było zatem przeprowadzenie co do tego obiektu postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 i art. 49 obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Uwzględniając, że przedmiotowy obiekt budowlany jest altaną, wybudowaną

z przekroczeniem ustawowych wymiarów, a nie budynkiem mieszkalnym, organ uznał, że nie znajdują zastosowania do tego obiektu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w części dotyczącej budynków mieszkalnych. Nie było podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami określonymi w przepisach ww. rozporządzenia, w zakresie dotyczącym budynków mieszkalnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził,

że inwestorzy G. i M.J. wykonali zobowiązanie nałożone na nich postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Wobec tego zasadne było zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Z uwagi na datę wszczęcia postępowania, także wysokość należnej opłaty legalizacyjnej ([...]zł) została ustalona zgodnie z przepisami prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w zażaleniu G. i M.J. o naruszeniu w sprawie art. 10 § 1 K.p.a., organ zauważył, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uległ zmianie od dnia wydania przez organ powiatowy postanowienia z dnia [...]r.

Prokurator Okręgowy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. i wniósł o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że obiekt wzniesiony przez G. i M.J. nie jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że jest to obiekt trwale połączony z gruntem, posiadający fundamenty, ściany i dach, obiekt wolno stojący, stanowiący konstrukcyjną całość, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a wewnętrzny układ pomieszczeń wskazuje na możliwość wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych;

- art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki ustawowe umożliwiające ustalenie opłaty legalizacyjnej, w tym w szczególności, że budynek wzniesiony przez G.

i M.J. spełnia wymogi techniczno – budowlane.

Prokurator wskazał, że nie podziela argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest – według Prokuratora – ustalenie, czy obiekt wzniesiony przez inwestorów jest altaną, czy budynkiem mieszkalnym. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator powtórzył argumentację zaprezentowaną w złożonym uprzednio zażaleniu od postanowienia z dnia [...]r. co do parametrów (powierzchni, wysokości obiektu), jakim powinny odpowiadać altany budowane zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, które można wznieść tylko na ogrodach działkowych. Dodatkowo zauważył, że altaną na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, należących do Polskiego Związku Działkowców, może być wyłącznie obiekt wybudowany zgodnie z regulaminem Rodzinnego Ogrodu Działkowego (§ 104 w związku z § 107 regulaminu) oraz służący do korzystania z działki w sposób przewidziany w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. W związku z tym Prokurator stwierdził, że nie sposób jest uznać za altanę obiektu wzniesionego przez G. i M.J.

Prokurator dokonując charakterystyki przedmiotowego obiektu oraz powołując się na powszechnie znane, za sprawą mediów, zdjęcia obiektu, wskazał, że odpowiada on wymogom jakie prawo stawia budynkowi mieszkalnemu w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Na poparcie twierdzenia o samowolnym wzniesieniu obiektu budowlanego służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych oraz o naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, Prokurator przedstawił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1275/10, zapadłego na tle podobnego stanu faktycznego, w której to sprawie Sąd wyraźnie wskazał, że zważywszy na powierzchnię i wysokość tego rodzaju budynek nie odpowiada normom dla altany w rodzinnych ogrodach działkowych położonych na terenie miasta.

W ocenie Prokuratora, argumentacja przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu wskazująca, że obiekt wybudowany przez inwestorów nie jest budynkiem mieszkalnym lecz altaną jest wadliwa i sprzeczna z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją tej wadliwości było kolejne, istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi materialną podstawę postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Kierując się wymogami ustawowymi jakie winien spełnić obiekt podlegający postępowaniu legalizacyjnemu, Prokurator wskazał na nieprawidłowy wniosek, ze słusznego spostrzeżenia organu, co do wysokości pomieszczeń przedmiotowego obiektu (2,2 m), iż ów obiekt nie może być uznany za budynek mieszkalny. Według Prokuratora, z definicji legalnej budynku mieszkalnego, nie wynika, by kryterium uznania za tego rodzaju budynek była wysokość pomieszczeń. Wysokość pomieszczeń ma istotne znaczenie dla oceny, czy dany obiekt spełnia wymogi techniczne przewidziane dla danej kategorii budynku.

Według Prokuratora, przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest budynek mieszkalny, a wysokość znajdujących się w nim pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi zaledwie 2,2 m, zatem obiekt ten nie spełnia warunków technicznych umożliwiających jego legalizację w obecnym kształcie. Powyższe nie oznacza automatycznego orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu w całości, ale skłania do rozważenia, czy istnieją możliwości podjęcia innych, mniej restrykcyjnych środków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Prokurator zauważył również, że wydając zaskarżone postanowienie organ nie tylko określił wysokość opłaty legalizacyjnej, ale przede wszystkim dał wyraz dokonania pozytywnej oceny istnienia prawnych przesłanek do zalegalizowania samowoli budowlanej. Innymi słowy organ ustalił, że wzniesiony budynek jest zgodny

z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Tymczasem, abstrahując od zgodności z przepisami

o zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie Prokuratora również budzi wątpliwości, nie sposób się zgodzić z ustaleniem organu, że przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne. Zdaniem Prokuratora, doszło w tej sprawie do błędnej subsumcji stanu faktycznego pod treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Swoje stanowiska strony podtrzymały na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje

Przedmiotem skargi stało się postanowienie ustalające dla G. i M.J. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za wybudowanie, bez pozwolenia właściwego organu, obiektu budowlanego – altany z pomieszczeniami gospodarczymi na działce nr [...], znajdującego się na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. [...].

Jako podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia wskazano w nim art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W myśl art. 49 ust. 2 ww. ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przesłanką otwierającą drogę do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zatem ustalenie, czy inwestor spełnił określone wymagania i przedłożył stosowne dokumenty.

Kluczową kwestią dla prawidłowego obliczenia wysokości opłaty planistycznej jest należyte zakwalifikowanie danego obiektu do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. Właściwe ustalenie rodzaju samowolnie wybudowanego obiektu ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia wysokości opłaty legalizacyjnej ale

i dopuszczalności zalegalizowania spornego obiektu. Na tym tle powstał spór między autorem skargi – Prokuratorem Okręgowym a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organów obu instancji, wybudowany, bez wymaganego pozwolenia obiekt jest altaną z pomieszczeniami gospodarczymi, natomiast w ocenie Prokuratora, budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie precyzują jakiego rodzaju obiekt winien być uznany za altanę. Do tego rodzaju obiektu ustawa odwołuje się jedynie w art. 29 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan

i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych

o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Porównując jednak na tle przepisów ustawy Prawo budowlane charakter i kubaturę obiektów, które wraz z altanami na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych nie wymagają pozwolenia na budowę, dostrzec można, iż są to co najwyżej parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m2.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozważania mające na celu rozstrzygnięcie, jaki obiekt może być jeszcze uznany za altanę, a jaki za budynek mieszkalny, na co trafnie wskazał Prokurator w uzasadnieniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1275/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane nie precyzują jakiego rodzaju obiekt należy uznać za altanę, uzasadnione jest sięgnięcie do słownikowej definicji tego pojęcia. Zgodnie z Uniwersalnym Słownikiem języka polskiego, pod red. St. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, altana – to nadbudówka, weranda

w dachu, niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Podobnie słowo altana definiuje Słownik Języka Polskiego PWN, pod red. naukową M. Szymszaka z 1996 r. oraz Słownik Języka Polskiego Wydawnictwa PWN z 2011 r., opracowany przez L. Drabika, A. Kubiak-Sokół, E. Sobol i L. Wiśniakowską.

Zestawiając takie określenie altany z obiektem zrealizowanym przez uczestników postępowania G. i M.J. należy zauważyć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem wolno stojącym, stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość, trwale połączonym z gruntem, posiadającym fundamenty, częściowo podpiwniczonym, o murowanych ścianach, zadaszonym, o dwóch kondygnacjach połączonych klatką schodową, z balkonem oraz tarasem, o łącznej powierzchni użytkowej blisko [...]m2, powierzchni zabudowy [...] m2 oraz o wysokości [...] m, mierzonej od poziomu terenu przy wejściu do kalenicy.

Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika,

że na obu kondygnacjach zrealizowanego przez inwestorów obiektu znajdują się pokoje, kuchnia, wyposażona w wannę, umywalkę i toaletę łazienka a ponadto dwie piwnice oraz kotłownia z piecem c.o. i c.c.w. oraz zasobnikiem c.c.w. Obiekt jest wyposażony we wszystkie niezbędne media, tj. instalacje: wody zimnej, centralnego ogrzewania i ciepłej wody, wentylacji grawitacyjnej, kanalizacji sanitarnej i instalację elektryczną. Charakterystyczne jest również to, że nawet autor dokumentacji architektoniczno-budowlanej zaznacza w niej, że do obiektu nazywanego przezeń altaną przylega pomieszczenie gospodarcze, w którym znajduje się zbiornik oleju opałowego, czym nie kwestionuje, że główna część obiektu nie służy bynajmniej celom gospodarczym (vide: projekt budowlany ze [...] r. wykonany przez

S. K. – tom II akt organu I instancji).

Nie jest również okolicznością sporną, że przedmiotowy obiekt został wykonany w taki sposób, aby pełnić funkcje budynku mieszkalnego a nie altanki, która miałaby służyć G.i M.J., jako działkowcom, wyłącznie w celach rekreacyjnych, wypoczynkowych i ułatwiać prowadzenie upraw ogrodniczych na potrzeby własne. O tym, że ów obiekt nie jest altaną ogrodową, czyli obiektem służącym wyłącznie czasowej ochronie przed deszczem i słońcem, świadczy jego kubatura, sposób wykonania, rodzaj użytych materiałów oraz wyposażenie w określone instalacje, w tym instalacje grzewczą. Obiekt został dodatkowo zaizolowany termicznie warstwą styropianu, którego grubość na ścianach zewnętrznych, powyżej terenu, wg projektu, ma wynosić [...] cm.

O innym niż altana sposobie użytkowania obiektu świadczą także zeznania złożone przez uczestników postępowania. M.J. do protokołu przesłuchania w charakterze świadka z dnia [...] r. podał, m.in., że "(...) istotnie, jeżeli tylko warunki atmosferyczne pozwalają, większą część roku przebywamy na terenie P.O.D. im. [...] w dwóch połączonych ze sobą altanach. Przyznaję, że jest to jeden obiekt posadowiony na dwóch odrębnych działkach przydzielonych różnym podmiotom, w [...] r. mnie, a w [...] r. mojej żonie. Na działkach tych posiadamy zwierzęta domowe, rośliny i kwiaty (...)" (dowód: protokół z przesłuchania w charakterze świadka – karta [...] akt administracyjnych). Tożsame zeznania złożyła w dniu [...]r. uczestniczka postępowania G.J. (dowód: protokół z przesłuchania w charakterze świadka – karta [...] akt administracyjnych).

O ile zgodzić się można ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zamieszkiwanie na terenie ogródków działkowych, nawet w altanie, nie jest zabronione, to jednak nie

ta okoliczność - faktycznego zamieszkiwania obiektu - determinuje, czy winien być on uznany za altanę. Przesądzać winny o tym także jego cechy użytkowe

i parametry techniczne.

Na dodatkową potrzebę badania celu jakiemu służy dany obiekt wskazuje wprost ustawodawca definiując pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co wynika z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane "Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku".

Co do zasady trafny jest argument organu, że nawet obiekt zrealizowany

z przekroczeniem wymiarów przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, może być uznany za altanę. Jednakże poprzestając na tym stwierdzeniu organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał jakie ustalenia faktyczne, poza tym,

że obiekt znajduje się na terenie ogrodów działkowych, doprowadziły go do zajęcia stanowiska, że obiekt ten jest altaną a nie innego rodzaju obiektem budowlanym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, pomimo kwestionowania przez Prokuratora w złożonym zażaleniu prawidłowości określenia obiektu jako altany, nie przedstawił jakie konkretne przesłanki doprowadziły go do wniosku, że przedmiotem postępowania jest altana.

Zdaniem Sądu, argumentacji przemawiającej za takim a nie innym sklasyfikowaniem spornego obiektu, nie może stanowić wyjaśnienie organu I instancji, że postępowanie prowadzone było w sprawie budowy altany i z tego względu organ związany był tak określonym przedmiotem postępowania, wynikającym z wniosku M.J. z dnia [...]r., który dotyczył altany ogrodowej. O rzeczywistym charakterze obiektu nie może przesądzać również oświadczenie pełnomocników inwestorów z dnia [...]r., w którym stwierdzono, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję altany z pomieszczeniami gospodarczymi, czy też wydane na wniosek zainteresowanych zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. o zgodności wybudowanej altany z obowiązującym planem zagospodarowania miasta [...]. Kwestii tej w sposób decydujący nie może również statuować fakt nazwania obiektu altaną w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestorów w dniu [...] r. Przyjęcie przedstawionej przez organy argumentacji oznaczałoby, że na organach nadzoru budowlanego nie ciąży obowiązek należytego ustalenia przedmiotu postępowania, dotyczącego tak poważnej sprawy, jaką jest samowola budowlana.

Podkreślić należy, że to nie strona zainteresowana zalegalizowaniem obiektu zrealizowanego w ramach samowoli winna decydować o jego sklasyfikowaniu, lecz organ prowadzący postępowanie. Jeżeli bowiem efektem wykonanych bez zezwolenia robót budowlanych byłby w rzeczywistości budynek mieszkalny, nawet niespełniający wszystkich warunków technicznych dla tego rodzaju obiektu, a sprawca samowoli budowlanej określiłby go np. mianem obiektu gospodarczego albo garażu, to rolą organu nadzoru budowlanego jest należyte ustalenie jego charakteru, nie zaś bezrefleksyjne zaakceptowanie sugestii sprawcy samowoli budowlanej. Takich stosownych i obiektywnych rozważań, wynikających z niewłaściwej realizacji swoich uprawnień procesowych w niniejszej sprawie, zabrakło po stronie organów nadzoru budowlanego.

Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił postanowienia organów obu instancji ze względu na:

- naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnym uznaniu, że będący przedmiotem postępowania obiekt jest altaną ogrodową, której legalizacja spowodowana była wyłącznie przekroczeniem wymiarów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy,

- naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a., który obligował organy do przedstawienia należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych postanowień.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że znane powszechnie, nieincydentalne wypadki samowolnego realizowania na terenach ogrodów działkowych obiektów, swym charakterem i przeznaczeniem znacznie odbiegających od obiektów jakimi są altany ogrodowe lub obiekty gospodarcze, wynikające z przyzwolenia władz niektórych ogrodów działkowych oraz braku reakcji określonych służb, nie mogą stanowić okoliczności uzasadniającej odstąpienie przez organy nadzoru budowlanego od należytego stosowania obowiązujących przepisów prawa i tym samym przyzwolenia na dalszy rozwój takiego rodzaju budownictwa.

Ponownie przystępując do rozpoznania sprawy organ ją prowadzący zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę i stanowisko Sądu, aby w sposób należyty rozważyć możliwość zalegalizowania spornego obiektu, również pod kątem spełnienia aktualnych warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.