Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1483/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art 4-6, art. 13-14, art. 16-17, art. 23
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 50/13 w sprawie ze skargi K. i K. małżonków K. na bezczynność PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. oddala wniosek K. i K. małżonków K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 50/13, po rozpatrzeniu skargi K. i K. małżonków K. na bezczynność PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał PGE Dystrybucja Spółkę Akcyjną z siedzibą w Lublinie do załatwienia wniosku K. i K. małżonków K. z dnia 8 maja 2012 r. w przedmiocie udostępnienia decyzji dotyczących lokalizacji i budowy linii energetycznej na działkach skarżących w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku oraz orzekł, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 8 maja 2012 r. K. i K. K. zwrócili się do PGE Dystrybucja S.A. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach o nr ewidencyjnych: [...]/2, [...]/5, [...]/6, [...]/7 położonych w miejscowości D.. Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakiegokolwiek z objętych ich wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymali również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W tej sytuacji K. K. i K. K. złożyli skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jej treści wnieśli o stwierdzenie bezczynności PGE Dystrybucja S.A. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Tymczasem zawarte we wniosku skarżących sformułowanie, że domagają się oni udostępnienia "wszelkich decyzji administracyjnych", wskazuje, że ich żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. W ocenie Spółki trudno przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, ponieważ uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżących. Ponadto zdaniem Spółki nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Wykonywane przez PGE Dystrybucja S.A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Spółka podkreśliła, że nawet gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułowali wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. uznał skargę za uzasadnioną i zobowiązał PGE Dystrybucja Spółkę Akcyjną z siedzibą w Lublinie do załatwienia wniosku K. i K. małżonków K. z dnia 8 maja 2012 r.w przedmiocie udostępnienia decyzji dotyczących lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce skarżących w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku oraz orzekł, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że wbrew stanowisku Spółki PGE Dystrybucja S.A. skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne (jak to w rozpatrywanej sprawie ma miejsce na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uznał, że zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy tej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Rozpatrując tę kwestie Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz odpowiednie orzeczenia sądów administracyjnych, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87). Sąd ten podkreślił, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA). Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, Spółkę PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie, będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego z akt sprawy wynika, że PGE Dystrybucja S.A. załatwiła wniosek skarżących z dnia 8 maja 2012 r. w ten sposób, że w piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r. odpowiedziała, że nie jest organem administracji publicznej, stąd nie leży w jej kompetencji udzielanie odpisów i kserokopii decyzji administracyjnych. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że taki sposób załatwienia przez Spółkę wniosku skarżących – niezależnie od rozstrzygnięcia, czy objęte nim informacje stanowią informację publiczną – nie odpowiada żadnej z form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Już zatem na tej podstawie, zdaniem Sądu, rozpoznawaną skargę należało uznać za uzasadnioną.

Sąd Wojewódzki uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie należało rozważyć również jej przedmiotowy aspekt, tj. ocenić, czy informacje objęte wnioskiem skarżących z dnia 8 maja 2012 r. mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd przywołał treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tej ustawy i uznał, że w świetle powyższych przepisów nie może budzić wątpliwości, że żądane przez skarżących informacje (decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Sąd I instancji wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżących została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazali, że domagają się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyli do decyzji dotyczących wymienionych w piśmie z numerów działek, co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Podsumowując Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wobec ustalenia, że PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś informacje objęte skierowanym do tego podmiotu wnioskiem skarżących z dnia 8 maja 2012 r. mają walor informacji publicznej, wypada wskazać, że nawet gdyby Spółka ta – pozostając w błędnym przekonaniu co do charakteru przedmiotowych informacji – udzieliła wnioskodawcom pisemnego wyjaśnienia, że nie są to informacje publiczne, w dalszym ciągu pozostawałaby w bezczynności. Na Spółce tej spoczywał zatem obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden z pozostałych sposobów określonych w art. 13, 14 lub 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie PGE Dystrybucja S.A. nie zareagowała dotychczas na wniosek skarżących z dnia 8 maja 2012 r. w żaden z tych sposobów, przez co skarga na bezczynność tego podmiotu zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżących w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2, stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka PGE Dystrybucja w Lublinie. W złożonej skardze zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1 - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa,

- art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki,

- art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych,

2 - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

- przypisanie żądanym przez Skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

- przyjęcie, że PGE Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści,

- niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 oraz 2 pkt 1-22 PE),

- niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa, a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p.).

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie Spółce zwrotu poniesionych kosztów postępowania zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżących dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uznania, że Spółka PGE Dystrybucja w Lublinie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Rozpatrując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało wpierw ustalić status prawny Spółki PGE Dystrybucja w Lublinie. Jak prawidłowo podkreślił to Sąd Wojewódzki, pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 642/12, a także wyrok NSA z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 816/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach (CBOIS) pod adresem internetowym: https://cbois.nsa.gov.pl). Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji dokonał zatem trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (powołany wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, publ. OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13, publ. w CBOIS). Skarżąca kasacyjnie Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Należy także podkreślić, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz.651, ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżących determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Fakt, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że spółka ta była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub

2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub

3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 następują w tej właśnie formie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 powołanej ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, publ. LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Treść wniosku skarżących pozwala na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu ich żądania. Skarżący we wniosku domagali się bowiem udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających po działkach ewidencyjnych nr: [...]/2, [...]/5, [...]/6, [...]/7 położonych w miejscowości D., stanowiących ich współwłasność. Skarżący domagali się więc udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów. Sąd nie podziela argumentacji Spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy powołanej ustawy, albowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. w CBOIS, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r. IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, jak chciałaby tego Spółka PGE Dystrybucja, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Niezasadne jest również stanowisko Spółki, że żądane przez skarżących informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów omawianej ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 omawianej ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała natomiast w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpili skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji.

Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, a także wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 102/13, publ. CBOIS), zgodnie z którym na gruncie procedury obowiązującej przed sądami administracyjnymi zdolność sądowa regulowana jest w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). Jak wynika z § 1 tego artykułu osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Jednakże sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest natomiast przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet kiedy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Taką jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest zatem Oddział w Rzeszowie Spółki PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie.

Za nieuzasadniony uznać również należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to zatem uprawnienie Sądu a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest zatem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów (nie może więc być mowy o tym, żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie) jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie może zatem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 359/05, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Odnośnie zaś postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakich to zdaniem skarżącego kasacyjnie powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 powołanej ustawy, dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie pozostaje w bezczynności. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może więc być trafnym zarzutem kasacyjnym. Stąd należy uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przywołanych w niej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocena zasadności złożonej skargi w pełni odpowiada prawu. Wniosek skarżących powinien bowiem być rozpoznany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a nie został. Żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Okoliczności wskazywane przez Spółkę nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność, polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zasadna. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, jako niezasadne, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.

Sąd, na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek uczestników postępowania kasacyjnego K. i K. małżonków K. o zwrot kosztów postępowania, ze względu na fakt, że na ich rzecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasądził już w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. zwrot kosztów postępowania sądowego przed tym sądem, zaś obecnie wnioskodawcy nie wykazali, aby ponieśli jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego. W szczególności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzenie przez profesjonalnego pełnomocnika trzyzdaniowego uzasadnienia pisma nazwanego odpowiedzią na skargę kasacyjną, nie zawierającego w swej treści żadnego merytorycznego stanowiska nie może być uznane za czynność, za wykonanie której przysługiwałoby pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości porównywalnej z minimalną kwotą, którą Sąd mógłby przyznać, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 490).