Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 216/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1066/07 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1066/07, po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w M., działając jako wojskowy organ kwaterunkowy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tj. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych wyraził zgodę st. sierż. sztab. J. J. (obecnie emerytowanemu żołnierzowi zawodowemu) na włączenie pomieszczenia gospodarczego Nr [...] w budynku Nr [...] kompleksu [...] do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku Nr [...] kompleksu [...] w miejscowości B.

W sprawie było bezsporne, że pomieszczenie gospodarcze J. J. użytkował od 1980 r., dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa domowego, jako pomieszczenie przynależne do zajmowanego lokalu mieszkalnego, za zgodą Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...]. Poza sporem pozostaje, że J. J. (pełniący wówczas zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...]) otrzymał wraz z rodziną, na podstawie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...], osobną kwaterę stałą w lokalu mieszkalnym Nr [...] w budynku Nr [...] na osiedlu wojskowym w B.

Poprzednio - od 1970 r. - zajmował kwaterę stałą również na tym osiedlu, tylko o mniejszej powierzchni mieszkalnej. Pomieszczenie gospodarcze - o pow. około 5-6 m², położone było na terenie tego osiedla, w sąsiedztwie budynku, w którym mieszkał J. J. wraz z rodziną.

Wobec tego, że J. J. użytkował to pomieszczenie gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa domowego od [...] lat, Dowódca JW Nr [...] uznał za celowe włączyć to pomieszczenie, jako pomieszczenie przynależne, do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego.

Wskazano na zmiany jakie nastąpiły w zakresie kompetencji organów wojskowych uprawnionych do orzekania o zakwaterowaniu sił zbrojnych (żołnierzy zawodowych i ich rodzin). Mianowicie do 9 sierpnia 1995 r., zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 1976 o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tj. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), wojskowym organem kwaterunkowym, właściwym w sprawach osobnych przydziału osobowych kwater, był dowódca jednostki wojskowej, w niniejszej sprawie Dowódca JW Nr [...] w M., a organem odwoławczym był właściwy terytorialnie Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego, w niniejszej sprawie Szef w RZKB w B.

Na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), zgodnie z art. 93 ust. 1, powołana ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych utraciła moc i dowódcy jednostek wojskowych oraz szefowie wojskowych rejonowych zarządów kwaterunkowo-budowlanych utracili kompetencje do orzekania w sprawach przydziałów osobowych kwater stałych. Zgodnie z art. 13 ust. 3 oraz ust. 4 powołanej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sprawach przydziału osobowych kwater - do dnia 30 czerwca 2004 r. właściwi byli dyrektorzy oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaś organem wyższego stopnia wobec dyrektorów oddziałów terenowych - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.

Z dniem 1 lipca 2004 r., w związku z wejściem w życie kolejnej zmiany powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), nastąpiła kolejna i jak dotąd ostateczna zmiana organów wojskowych właściwych w sprawach osobowych przydziałów osobnych kwater. Zgodnie z art. 18 tej zmiany ustawy, właściwość rzeczową i miejscową w tych sprawach przejęli właściwi terenowo dyrektorzy oddziałów regionalnych WAM, w niniejszej sprawie - dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 7 tej zmiany do ustawy, organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych WAM, jest Prezes Agencji WAM, a Minister Obrony Narodowej w stosunku do Prezesa Agencji.

Według wyjaśnień J. J., Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w Bydgoszczy zaproponował mu możliwość uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a wobec jego odmowy, wystąpił w trybie art. 157 § 1 k.p.a. do Prezesa WAM o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w M. Nr [...], jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Poza sporem pozostaje, że wobec wprowadzonych zmian w zakresie kompetencji organów do orzekania w sprawach przydziałów osobnych kwater stałych, w niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, a organem odwoławczym jest Minister Obrony Narodowej.

Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2007 r. , Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...]. W uzasadnieniu podał, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

W ocenie tego organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że emerytowany żołnierz zawodowy J. J. otrzymał osobną kwaterę stałą w dniu [...] grudnia 1988 r., na mocy decyzji (imiennego nakazu) przydziału osobnej kwatery stałej Nr [...], wydanego przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...]. Przydzielona osobna kwatera stała obejmowała [...] pokoje, kuchnię oraz piwnicę jako pomieszczenie przynależne. Zdaniem więc tego organu późniejsze wyrażenie zgodny na włączenie pomieszczenia gospodarczego do lokalu gospodarczego stanowiło zatem przydział wyłącznie pomieszczenia gospodarczego i tym samym rażąco naruszono przepis art. 19 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tj. 1992 r. Nr 5, poz. 19). Z dyspozycji bowiem powołanego przepisu - art. 9 ust. 1 - wynika, że osobną kwaterę stałą przydziela wojskowy organ kwaterunkowy. Osobną kwaterą stałą, zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy, jest samodzielny lokal mieszkalny. Natomiast z art. 8 ust. 3 tej ustawy wynika, że osobną kwaterą stałą może być wyjątkowo część lokalu mieszkalnego, jeżeli obejmuje co najmniej jeden pokój o powierzchni nie mniejszej niż 10 m². Wobec tego, że przedmiotem decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., Nr [...] - WAK nie jest przydział osobnej kwatery stałej, pomieszczenia gospodarczego, w tej sytuacji decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. J. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie., w której podniósł on zarzut błędnego ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że powołaną decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] przydzielono mu wyłącznie pomieszczenie gospodarcze, podczas gdy faktycznie decyzja ta stanowi uzupełnienie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., o przyznaniu mu osobnej kwatery stałej Nr [...] w budynku Nr [...], przez włączenie tego pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do zajmowanej kwatery stałej. Powołał się na przepis art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), z którego treści wynika, że pomieszczenia przynależne, są to pomieszczenia mogące stanowić części składowe lokalu (kwatery) i nie jest wymagane by przylegały bezpośrednio do lokalu mieszkalnego i nie muszą się znajdować w tym samym budynku. Powołana ustawa o własności lokali wymienia najbardziej typowe rodzaje pomieszczeń przynależnych, jak: piwnica, komórka, strych, garaż. Powierzchnie przynależne mogą stanowić część składową lokalu, w wyniku czego nie mogą być odrębnym przedmiotem własności, nie jest wtedy możliwe przeniesienie ich własności oddzielnie od przeniesienia własności lokalu. Jego zdaniem przydzielone mu pomieszczenie gospodarcze jest pomieszczeniem przynależnym, stanowiącym część składową jego kwatery - lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku Nr [...].

Zarzucił ponadto, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do uznania, że decyzja Dowódcy Jednostki Woskowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] - WAK, wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w uzasadnieniu powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych - Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, z okresu od 1988 r. do 2000 r.

Podkreślił, że zgodnie z powołanym orzecznictwem nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Istotnym dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] - WAK stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że przy wydaniu tej decyzji nastąpiło rażące naruszenie prawa, a mianowicie rażąco naruszono art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tj. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.).

Stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa", wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że w literaturze i orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np.: W. Chrościelewski i J.P. Tarno - patrz Postępowanie administracyjne - tych autorów str. 156 - wyd. Zielona Góra 1999 r. Zdaniem tych autorów można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy łącznie występują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja.

Orzecznictwo także przychyla się do takiego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" - por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i 436-466/92, opublikowane ONSA 1993 r. Nr 1, poz. 33, stwierdzający, że:

1. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

2. obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to organ ocenił jako rażące.

W innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji wyrażono pogląd, że rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995, II SA 1531/94 opubl. ONSA 1996 r. Nr 1, poz. 37) jak też , że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa - por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96. Również w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego w tej kwestii, por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94 opubl. OSNAP 1994 r. Nr 3, poz. 36, w którym stwierdzono, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też skutki, które decyzja wywołuje, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji oraz wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 opubl. OSNAP z 1995 r. Nr 13, poz. 56, stwierdzający, że "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił poglądy wyrażone w przedstawionym stanowisku literatury i orzecznictwie sądowym i uznając pogląd organu - Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o niewątpliwym naruszeniu art. 19 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tj. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...], przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r., Nr [...], w prawie włączenia pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego, uznał, że brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, aby było to "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu decyzja ta usankcjonowała istniejący od wielu lat stan faktyczny. Bezsporne jest bowiem w sprawie, że J. J. od 1980 r. użytkował na potrzeby prowadzonego gospodarstwa domowego pomieszczenie gospodarcze, przy pełnej akceptacji kierownictwa ówczesnych władz kwaterunkowych. Pomieszczenie to nadal użytkuje i nic nie zmieniło się w sposobie tego użytkowania. Zmiana nastąpiła jedynie w zakresie kompetencji organów wojskowych uprawnionych do orzekania w sprawach zakwaterowania sił zbrojnych, które obecnie kwestionują istniejący przez prawie 27 lat stan faktyczny i prawny. Należy podkreślić, że Prezes WAM wprawdzie wyraźnie wykazał, który przepis został naruszony przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] przy podejmowaniu decyzji Nr [...], nie wykazał jednak dlaczego naruszenie to ocenił jako "rażące". Nie spełnił tego warunku, wyjaśniając, że skoro zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, przedmiotem przydziału mógł być wyłącznie przydział osobnej kwatery stałej, o której mowa w art. 8 ust. 2 oraz ust. 3 tej ustawy, przydzielenie pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego stanowi "rażące" naruszenie prawa.

Organ jak podniesiono nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego, że to pomieszczenie gospodarcze należało traktować jako pomieszczenie przynależne w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) i w tym kontekście ocenić, że naruszenie powołanego art. 19 ust. 1 ustawy jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu trudno przyjąć, aby przydzielenie skarżącemu pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego (kwatery stałej) naruszało porządek prawny w demokratycznym państwie natomiast stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, funkcjonującej w obrocie prawnym od 12 lat, wymaga wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisu ma znacznie większą wagę od stabilności tej decyzji.

Tego jak konkludowano organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał. Dlatego też nie można odrzucić argumentacji skarżącego, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...], Nr [...], jest tylko uzupełnieniem decyzji tego Dowódcy z dnia [...] grudnia 1988 r. (którą przyznano skarżącemu osobną kwaterę stałą), poszerzającą części składowe przyznanej kwatery, o pomieszczenie gospodarcze, jako pomieszczenie przynależne.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przydzielenie na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19, ze zm.) pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do zajmowanego przez J. J. lokalu mieszkalnego (kwatery stałej), pomimo oczywistości naruszenia tego przepisu, nie narusza porządku prawnego w demokratycznym państwie i tym samym przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, której zaistnienie jest warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji

2) nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek uwzględnienia skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] lutego stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w sprawie wyrażenia zgody na włączenie pomieszczenia gospodarczego Nr [...] w budynku nr [...] do pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku Nr [...] (obecnie Nr [...]) zajmowanego przez J. J., zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegało na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przydzielenie na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19, ze zm.) pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego do zajmowanego przez J. J. lokalu mieszkalnego (kwatery stałej), pomimo oczywistości naruszenia tego przepisu, nie narusza porządku prawnego w demokratycznym państwie i tym samym przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, której zaistnienie jest warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a w konsekwencji wskutek uwzględnienia skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. , utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr [...]z dnia [...] lutego stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w sprawie wyrażenia zgody na włączenie pomieszczenia gospodarczego Nr [...] w budynku nr [...] do pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku Nr [...] (obecnie Nr [...]) zajmowanego przez J. J. nastąpiło nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast zastosowania art. 151 tej ustawy.

W kasacji podniesiono , że Sąd potwierdził, oczywistość naruszenia prawa w tej sprawie. Uznał jednak, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby było to "rażące" naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja z 1995 r. usankcjonowała bowiem istniejący od 1980 r. stan faktyczny. W ocenie Sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że skoro zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych przedmiotem przydziału mógł być wyłącznie przydział osobnej kwatery stałej, o której mowa w art. 8 ust. 2 oraz ust. 3 tej ustawy, przydzielenie pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia przynależnego stanowi rażące naruszenie prawa. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie ustosunkował się bowiem do zarzutów skarżącego, że to pomieszczenie należało traktować jako pomieszczenie przynależne w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (Dz. U. Nr 85, poz. 388, ze zm.) i w tym kontekście ocenić, że naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W motywach skargi kasacyjnej zauważono, że przywołana ustawa o własności lokali reguluje sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Kwestię przydziału osobnych kwater stałych regulowała natomiast ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, która była ustawą szczególną w stosunku do ustawy, o własności lokali. Z tych względów przepisy ustawy o własności lokali nie miały zastosowania do przydziału osobnych kwater stałych.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 8 ust. 2 ww. ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych osobną kwaterą stałą był samodzielny lokal mieszkalny. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu osobną kwaterą stałą mogła być wyjątkowo część lokalu mieszkalnego, jeżeli obejmowała co najmniej jeden pokój o powierzchni nie mniejszej niż [...] m2. W myśl natomiast art. 19 ust. 1 ww. ustawy osobną kwaterę stałą przydzielał wojskowy organ kwaterunkowy. Żaden z przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie uprawniał zatem wojskowego organu kwaterunkowego do przydziału pomieszczenia gospodarczego w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem takiej decyzji mogła być jedynie osobna kwatera stała.

Tym samym ewentualna możliwość korzystania z pomieszczenia gospodarczego mogła być przyznana stronie na podstawie innego niż decyzja administracyjna tytułu prawnego, np. umowy najmu.

Przyjmując natomiast, iż zastosowanie w niniejszej sprawie miała ustawa o własności lokali, zwrócono uwagę, że zgodnie z jej art. 2 ust. 4 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Nr [...]) pomieszczenia przynależne do lokalu, a w szczególności piwnica, strych lub magazyn, stanowiły jego częścią składową, choćby nawet do tego lokalu bezpośrednio nie przylegały, chyba że czynność prawna lub orzeczenie sądu dotyczące odrębnej własności lokalu stanowiły inaczej. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 47 § 1 Kc część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zatem reżim prawny pomieszczenia przynależnego musi być taki sam jak lokalu mieszkalnego, do którego ono przynależy. Potraktowanie spornego pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenia pomocniczego wymusza na właścicielu, czyli Skarbie Państwa, ewentualne przyszłe zbycie lokalu jedynie łącznie z pomieszczeniem gospodarczym. Jest to naruszenie praw właścicielskich wymuszające niekorzystne rozporządzenie majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji naruszenie również ustawy o własności lokali. W myśl bowiem aktualnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali - do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".

Uwzględniając powyższe, sporne pomieszczenie gospodarcze nie może być uznane za część składową lokalu, bowiem pomieszczenia te znajdują się na odrębnych działkach gruntu, co znajduje potwierdzenie w aktach postępowania. Tym samym pomieszczenie to musi stanowić odrębny od lokalu przedmiot własności, czego Sąd nie wziął pod uwagę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja usankcjonowała jedynie istniejący od wielu lat stan faktyczny i nic nie zmieniło się w sposobie tego użytkowania.

Ponadto skarżący wskazał, że skoro J. J. użytkował je od 1980 r. mając akceptację wojskowych organów kwaterunkowych, to usankcjonowanie stanu faktycznego mogło nastąpić w chwili przydziału stronie osobnej kwatery stałej na podstawie imiennego nakazu Nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Natomiast Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. przydzielając stronie osobną kwaterę stałą zakwalifikował jako pomieszczenie przynależne do tego lokalu jedynie piwnicę, co również uzasadnia tezę, że pomieszczenie gospodarcze przyznane zaskarżoną decyzją nie jest pomieszczeniem przynależnym do zajmowanej przez stronę osobnej kwatery stałej.

Zatem, zdaniem skarżącego pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji praktycznie uniemożliwia Wojskowej Agencji Mieszkaniowej swobodne dysponowanie swoją własnością, co - biorąc pod uwagę charakter przepisu, który został naruszony, jak i skutek, jaki ta decyzja wywołuje - uzasadnia stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Spełnione bowiem zostały wszystkie trzy przesłanki wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. To zaś uzasadnia przyjęcie stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa.

J. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów kasacji zauważyć należy , iż zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową ) w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zatem jeżeli Sąd administracyjny po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego nie będąc związany granicami skargi wykaże , nieistnienie naruszenia prawa w zaskarżonych rozstrzygnięciach albo istnienie naruszenia prawa nie dającego podstaw do uwzględnieni skargi ( tj. naruszenie nie mające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia ) , wówczas stosuje konstrukcję przewidzianą w art. 151 ustawy procesowej .

Natomiast według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać , że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem do czego zobowiązuje przepis art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ) w sposób zasadny uchylił zaskarżone decyzje wyjaśniając przesłanki podjęcia takiego rozstrzygnięcia albowiem nie można w okolicznościach tego postępowania uznać, że decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] wyrażającą zgodę na włączenie pomieszczenia gospodarczego do lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku Nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął , że nie można w tej sprawie uznać naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych jako rażącego , bez ustosunkowania się do zarzutów skarżącego , że sporne pomieszczenie gospodarcze należy traktować jako pomieszczenie przynależne o jakim mowa w art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali. Należy dodatkowo zgodzi się ze stanowiskiem tego Sądu , iż nie można odrzucić argumentacji skarżącego , że sporna decyzja Nr [...] jest uzupełnieniem decyzji Dowódcy z dnia [...] grudnia 1988 r. o przyznaniu osobnej kwatery stałej , poszerzającą części składowe przyznanej kwatery o pomieszczenie gospodarcze jako pomieszczenie przynależne.

Jak przyjmuje się w judykaturze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

Wydając zaskarżone decyzje organy administracji orzekające w tej sprawie powołując się wyłącznie na podstawę prawną decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] a to art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 5 z 1992 r. poz. 19 ze zm.) , który określał , że osobną kwaterę stałą przydziela wojskowy organ kwaterunkowy , uznały że skoro decyzja ta dotyczy pomieszczenia gospodarczego a nie lokalu mieszkalnego to stanowi to rażące naruszenie prawa.

Niewątpliwie nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać , że decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] stanowi o przydzieleniu osobnej kwatery stałej J. J., gdyż osobną kwaterę stałą Nr [...] w budynku Nr [...] ( obecnie Nr [...] ) w B. w/w zajmuje na podstawie imiennego nakazu Nr [...] z [...] grudnia 1988 r. wydanego przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. na skutek wniosku J. J. wyrażono tylko zgodę na włączenie użytkowanego od 1980 r. pomieszczenia gospodarczego do lokalu mieszkalnego przyznanego w 1988 r.

Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 5 z 1992 r. poz. 19 ze zm.) odnosiła się do pojęcia osobnej kwatery stałej , wskazując w art. 8 ust. 2 tej ustawy , że jest to samodzielny lokal mieszkalny . Osobną kwaterę stałą przydzielał wojskowy organ kwaterunkowy ( art. 19 ust. 1 tej ustawy ). Natomiast z art. 21 ust. 1 tej ustawy wynikało , że wojskowy organ kwaterunkowy jest obowiązany przyznać osobną kwaterę stałą w stanie zdatnym do użytku wraz z pomieszczeniami przynależnymi. Zatem przyznając osobną kwaterę stałą żołnierzowi należało przekazać ją wraz z pomieszczeniami przynależnymi, które stanowiły przecież integralna część tego przydziału. Tym samym cytowana ustawa posługuje się też pojęciem osobnej kwatery stałej z pomieszczeniami przynależnymi , choć nie wyjaśnia co należy rozumieć przez pomieszczenia przynależne. Dlatego też wyjaśnienia tego pojęcia należy poszukiwać w systemie obowiązującego wówczas prawa. Definicję pomieszczenia przynależnego zawiera natomiast art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. Nr 85 poz. 388 ze zm.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że piwnica czy też komórka (pomieszczenie gospodarcze) stanowi pomieszczenie przynależne choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem , w którym wyodrębniono dany lokal .

Tym samym wojskowy organ kwaterunkowy zobowiązany był przydzielić osobną kwaterę stałą wraz z pomieszczeniami przynależnymi , których może być kilka. Zatem przy uwzględnieniu powyższych rozważań wobec przyznania J. J. osobnej kwatery stałej w grudniu 1988 r. nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć , że decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. wydana na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych jak i art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi przydzielenie osobnej kwatery stałej. Decyzja z [...] czerwca 1995 r. powodowała niewątpliwie przekazanie uprawnionemu pomieszczenia przynależnego , które przysługiwało żołnierzowi wraz z kwaterą stałą. Decyzja ta w istocie stanowi "uzupełnienie" wcześniej wydanego rozstrzygnięcia o przyznaniu osobnej kwatery stałej a analiza sentencji samego rozstrzygnięcia podjętego w związku z wnioskiem J. J. o włączenie pomieszczenia gospodarczego do pomieszczenia przynależnego lokalu mieszkalnego – cytat "wyrażam zgodę na włączenie w/w pomieszczenia gospodarczego do lokalu mieszkalnego " prowadzi do konkluzji , iż jest to rozstrzygnięcie w trybie art. 155 kpa , zmieniające decyzję o przyznaniu stronie osobnej kwatery stałej w grudniu 1988 r. , albowiem przepis art. 155 kpa stanowi , że decyzja ostateczna , na mocy , której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej , który ją wydał .

Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie jest zgoda strony , która nabyła prawo , wobec czego granice dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa wyznacza treść wyrażanej zgody. W trybie tym mogą być zmieniane lub uchylane nie tylko decyzje wadliwe , ale również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami , jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony.

Już z analizy kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. wynika , że skoro J. J. zgłosił żądanie o włączenie pomieszczenia gospodarczego do pomieszczeń przynależnych swego lokalu mieszkalnego , to wyraźnie przedstawił taką zgodę o jakiej mowa w art. 155 kpa , zaś właściwy wojskowy organ kwaterunkowy uprawniony do przydzielenia osobnej kwatery stałej mając na uwadze słuszny interes strony uwzględnił przedmiotowe żądanie i wyraził również zgodę na powyższe , co powoduje , że dokonano w ten sposób zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu stronie osobnej kwatery stałej wraz z pomieszczeniami przynależnymi o czym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć w tej sprawy , że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Nie można także uznać , że przy uwzględnieniu powyższych rozważań brak było podstaw prawnych do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...].

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o wadliwości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w M. z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] wyrażającej zgodę na włączenie pomieszczenia gospodarczego Nr [...] w budynku Nr [...] do pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku Nr [...] ( obecnie Nr [...]) zajmowanego przez J. J., skoro nie można przyjąć , że wskazaną wyżej decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też braku było podstaw do zastosowania normy art. 151 ustawy procesowej i oddalenia skargi.

Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.