Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 29/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1, art. 3 par. 2, art. 134 par. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a, art. 4 pkt 22, art. 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 13 ust. 1, art. 31e, art. 25 ust. 2, art. 26d, art. 26e
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
article: art. 149 par. 1, art. 129 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 75 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Praktyka zamiennego stosowania pojęć: "rozkład czasu pracy", "harmonogram czasu pracy" i "ewidencja czasu pracy" nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Przy uwzględnieniu zakazu wykładni synonimicznej, brak jest normy sankcjonowanej nakazującej obowiązak przechowywania przez przewoźnika harmonogramu czasu pracy kierowców w przedsiębiorstwach realizujących przewozy regularne na liniach krajowych do 50 km.

TEZY

Praktyka zamiennego stosowania pojęć: "rozkład czasu pracy", "harmonogram czasu pracy" i "ewidencja czasu pracy" nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Przy uwzględnieniu zakazu wykładni synonimicznej, brak jest normy sankcjonowanej nakazującej obowiązak przechowywania przez przewoźnika harmonogramu czasu pracy kierowców w przedsiębiorstwach realizujących przewozy regularne na liniach krajowych do 50 km.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Na podstawie upoważnienia z dnia [...] marca 2019 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie R. K. (przywoływanego dalej jako "Strona" lub "Skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A. " [...] R. K., w K..

Przedmiotem kontroli było przestrzeganie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 u.t.d. Kontrolą objęto okres od dnia [...].03.2018 r. do dnia [...].03.2019 r. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem z dnia [...]04.2019 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał na stwierdzone naruszenia, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, tj.:

- niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę

- brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy - za każdego kierowcę;

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: - o czas do mniej niż 30 minut;

- nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.c.p.k. kierowcom niepozostającym w stosunku pracy;

- niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji") nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości [...].

2. Strona reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu pierwszej instancji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na części materiału dowodowego,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 lit. a rozporządzenia WE nr 561/2006, poprzez uznanie,

że przewoźnik wykonujący przewozy regularne na liniach do 50 km podlega pod regulacje ww. rozporządzenia,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a oraz 8 k.p.a.

W odwołaniu Strona podniosła, że Organ nie wskazał podstawy prawnej obowiązku okazania podczas kontroli harmonogramów czasu pracy. Odnośnie naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie stwierdził sankcjonowane przejazdy.

3. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 7a ust. 7, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, przywoływanej dalej jako: "u.t.d."), lp. 1.5, lp. 2.12, lp. 5.11.1, lp. 5.20, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6-8, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie WE nr 561/2006"), art. 32 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1 przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie UE nr 165/2014"), art. 25, art. 26d-e, art. 31e ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm., przywoływanego dalej jako: "u.c.p.k."), art. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego (przywoływany dalej jako: "Organ odwoławczy") utrzymał w całości w mocy decyzję Organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych.

W uzasadnieniu swego stanowiska Organ odwoławczy wskazał, że art. 92a

ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ww. załącznika. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d., w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d..

Odnośnie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę, Organ wskazał na regulację wynikającą z art. 7a, art. 14 ust. 1 u.t.d.

Po ponownej analizie materiału dowodowego w postaci: danych z rejestru KREPTD, odpisu CEIDG, licencji nr [...], wykazu pojazdów samochodowych będących w użytkowaniu przedsiębiorstwa, wraz z dowodami rejestracyjnymi, fakturami zbycia pojazdów, dokumentów nabycia prawa do użytkowania pojazdów, danych cyfrowych z tachografu pojazdu o nr rej. [...] oraz informacji z Urzędu Miejskiego w K. Organ odwoławczy zważył, iż pojazd o nr. rej. [...], użytkowany wg oświadczenia przez Stronę na podstawie umowy leasingu od dnia [...].09.2013 r., w dniu [...].11.2018r. został zakupiony i dokonano zmiany numerów rejestracyjnych na [...] Na podstawie informacji otrzymanych z Urzędu Miasta K. ustalono, że Strona w dniu [...].03.2019r. zgłosiła zmianę do licencji nr [...] w zakresie zmiany numerów rejestracyjnych pojazdu marki [...] o nr VIN [...]. Tym samym w odniesieniu do obowiązujących przepisów stwierdzono, iż Strona nie zgłosiła do organu, który udzielił ww. licencji ww. zmiany danych w wymaganym terminie. Biorąc pod uwagę powyższe, Organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny w wysokości [...] zł (l.p. 5 załącznika nr 3 do u.t.d.) została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia polegającego na braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy - za każdego kierowcę, Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 25, art. 26e u.c.p.k. i stwierdził, iż zostało udowodnione, w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego, że Strona nie okazała do kontroli rozkładów czasu pracy kierowców, których częścią składową są harmonogramy okresów pracy [...] kierowców za okres od [...].01.2019 r. do [...].01.2019 r., wykonujących na rzecz Strony przewozy regularne osób na liniach do 50 km w ww. okresie.

Odnosząc się do wyjaśnień z dnia [...].04.2019 r. oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu, Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek o charakterze formalnym, polegający na sporządzaniu, przechowywaniu oraz okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie na żądanie organu kontrolnego rozkładu czasu pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy wynika wprost z art. 31e u.c.p.k. Na mocy art. 31e ust. 2, harmonogram okresów pracy kierowcy obok imienia i nazwiska kierowcy, miejsca bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, jest jedną z danych, z których obowiązkowo składa się rozkład czasu pracy. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z ustawy u.c.p.k. Oznacza to, że przedsiębiorca wykonujący przewozy na liniach regularnych do 50 km, obowiązany jest sporządzać rozkłady czasu pracy kierowców tak, aby spełniały one wymogi zawarte w art. 31e u.c.p.k. Obowiązek przechowywania rozkładów czasu pracy kierowców wynika wprost z treści art. 25 ust. 2, art. 26d i art. 26e u.c.p.k. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w świetle powyższych przepisów sporządzanie i przechowywanie rozkładów jest obowiązkowe, natomiast urządzenie rejestrujące (tachograf) w pojeździe, którym wykonywane są przewozy na trasie do 50 km, jest wyposażeniem fakultatywnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny w wysokości [...] złotych (17 x [...] zł, l.p. 2.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, Organ odwoławczy wskazał brzmienie art. 4 lit. d, art. 7 rozporządzenia WE nr 561/2006 oraz l.p. 5.11.1 i l.p. 5.11.2 załącznika nr 3 do u.t.d., określającego wysokość kary za przedmiotowe przekroczenie.

Na podstawie ponownej analizy okazanych danych cyfrowych Organ odwoławczy stwierdził, że kierowca – R. K. (Strona) w dniu [...].01.2019 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 3 minuty. Jazda ciągła zawierała się od godz. [...] do godz. [...] i wyniosła 4 godziny i 33 minuty. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Biorąc pod uwagę powyższe, Organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny w wysokości [...] złotych została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.c.p.k., kierowcom niepozostającym w stosunku pracy. Na podstawie okazanych danych cyfrowych z karty kierowcy R. K., Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...].01.2019r., od godz. [...] do godz. [...], kierowca nie odebrał wymaganej przerwy w pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, Organ odwoławczy uznał, że za opisany stan faktyczny kara w wysokości [...] złotych (l.p. 5.20 załącznika nr 3 do u.t.d.) została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, Organ wskazał brzmienie art. 32 ust. 3 oraz art. 34 rozporządzenia 165/2014.

W oparciu o ponowną analizę danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących, oświadczenia pełnomocnika Strony z dnia [...].04.2019 r., pisma D. K. z dnia [...].03.2019 r. Najemcy wskazanego w "Umowie [...]" z dnia [...].01.2019 r. zawartej z kontrolowanym Przedsiębiorcą, Organ odwoławczy stwierdził, że:

- kierowca J. S. w dniach [...].01.2019 r., [...].01.2019 r., [...].01.2019 r., realizując przewozy okazjonalne osób, tj. przewóz uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w K. na trasie ul. [...] [...] ul. [...], K., nie rejestrował na karcie kierowcy danych w zakresie aktywności kierowcy, przebytej drogi.

- kierowca K. S. w dniu [...].01.2019 r., realizując przewóz okazjonalny osób, tj. przewóz uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w K. na trasie ul. [...] [...] ul. [...], K., nie rejestrował na karcie kierowcy danych w zakresie aktywności kierowcy, przebytej drogi.

Odnosząc się do wyjaśnień z dnia [...].04.2019 r. oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu, Organ odwoławczy zważył, iż w uzasadnieniu decyzji w zakresie powyższego naruszenia Organ pierwszej instancji precyzyjnie wskazał dowody, na których się oparł. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż konkretne sankcjonowane przewozy z dni: [...] i [...].01.2019 r., co do których stwierdzono nierejestrowanie na karcie kierowcy prędkości pojazdu lub przebytej drogi, Organ ustalił na podstawie znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci pisma D. K. z dnia [...].03.2019 r., w którym poinformowano, iż w styczniu 2019 r. odbyło się 6 przewozów uczniów na zajęcia nauki pływania do [...] mieszczącego się w K. przy ul. [...] oraz wskazano konkretne daty przejazdów: [...].01.2019 r., [...].01.2019 r., [...].01.2019 r., [...].012019 r., [...].01.2019 r., [...].01.2019 r. Organ pierwszej instancji dążąc do pełnego wyjaśnienia sprawy, zwrócił się do strony o wskazanie kierowców realizujących przewozy uczniów na powyższej trasie w dniach [...], [...] i [...].01.2019 r. Na podstawie odpowiedzi pełnomocnika Strony oraz analizy danych cyfrowych z kart wskazanych przez pełnomocnika kierowców ustalono stwierdzone protokołem kontroli przypadki naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Biorąc pod uwagę powyższe, Organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny, w wysokości [...] zł, została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Według Organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu były niezasadne i nie mogły zostać uwzględnione. Podkreślił, że Strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych (wskazanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia). W toku postępowania oraz wraz z odwołaniem Strona nie przedstawiła żadnych dowodów oraz okoliczności mogących zwolnić Ją z odpowiedzialności na podstawie art. 92 b u.t.d.

Zdaniem Organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełnił on obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a.

Za niezasadny Organ odwoławczy uznał zarzut o naruszeniu kwestionowaną decyzją art. 6 k.p.a. Za bezpodstawny Organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia

w sprawie art. 8 k.p.a. Zdaniem Organu odwoławczego kwestionowana decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.

4. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. decyzję Organu odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. wnosząc o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2019 r. Ponadto Skarżący wniósł o zwrot poniesionych kosztów postępowania i obciążenie nimi Organu odwoławczego.

Wydanej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,

- naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., w związku z art. 3 lit. a rozporządzenia WE nr 561/2006, poprzez uznanie, iż przewoźnik wykonujący przewozy regularne na liniach do 50 km podlega pod regulacje wprowadzone niniejszym rozporządzeniem,

- naruszenie zasad określonych w art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,

- naruszenie treści art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Uszczegóławiając ww. zarzuty, Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja zawiera niemalże identyczne błędy jak rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji, w związku z czym winna podlegać uchyleniu, a sprawa poddana ponownej szczegółowej analizie połączonej z koniecznością istotnego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie został przeanalizowany pobieżnie, bez należytej staranności, a wszelkie dowody przedstawione przez stronę w trakcie postępowania kontrolnego zostały w znakomitej większości przez organ zlekceważone. Organy obu instancji skupiły się wyłącznie na maksymalizacji możliwej do nałożenia kary pieniężnej i nie były zainteresowane ustaleniem tzw. prawdy obiektywnej. Wbrew art. 107 § 3 k.p.a., Organ odwoławczy poza swoimi rozważaniami pozostawił argumentację strony przywołaną w treści odwołania od decyzji Organu pierwszej instancji, skupiając się głównie na potwierdzeniu argumentacji tego Organu.

Skarżący wskazał, że z wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że dla Organu pojęcia "ewidencja czasu pracy", "harmonogram czasu pracy" oraz "rozkład czasu pracy" są tożsame, co jest głównym źródłem rażącej wadliwości rozstrzygnięcia i nieprawidłowego zastosowania regulacji zarówno krajowych, jak i unijnych. Przedstawił definicję pojęć, którymi Organ naprzemiennie posługuje się w treści rozstrzygnięcia. W odniesieniu do omawianego zarzutu nieokazania harmonogramów okresów pracy kierowców obejmujących wszystkie okresy aktywności kierowcy, Skarżący uważa, że Organ z naruszeniem art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP za podstawę ukarania przyjął regulacje nie mające zastosowania do kontrolowanego podmiotu.

Według Skarżącego, wbrew obowiązkom określonym w art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w trakcie postępowania administracyjnego Organ nie wskazał, pomimo żądania, podstawy prawnej obowiązku okazania w chwili kontroli harmonogramów czasu pracy stosowanych w trakcie ostatnich 12 miesięcy pracy przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 31 e u.c.p.k. Strona w ciągu całej kontroli akcentowała, ż dysponuje harmonogramami pracy kierowców na miesiąc bieżący i następny, czym przedstawiciel Organu nie był zainteresowany.

Za błędną, Skarżący uznaje ocenę prawną okazanych do kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem przewozów regularnych na trasach do 50 km w aspekcie uregulowań wspólnotowych. Regulacja z art. 16 rozporządzenia WE nr 561/2006 nie ma w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 3 lit. a rozporządzenie to nie ma zastosowania do kierujących pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Wszelkie dywagacje na temat wykładni funkcjonalnych, celowościowych bądź językowych art. 16 tegoż rozporządzenia w ogóle nie powinny mieć w tej sprawie miejsca.

W odpowiedzi na argumentację Organu, że obowiązek przechowywania rozkładów czasu pracy (harmonogramów) wynika wprost z art. 25 ust. 2, art. 26d oraz art. 26e u.c.p.k., Skarżący zauważył, że wszystkie regulacje wykazane powyżej dotyczą obowiązku przechowywania "ewidencji czasu pracy", a nie "rozkładów czasu pracy". Strona w momencie kontroli dysponowała ewidencjami czasu pracy za okres 3 lat wstecz, tak jak wymaga tego ustawa u.c.p.k. Strona nie otrzymała ani od Organu pierwszej instancji, ani też Organu drugiej instancji żadnej podstawy prawnej nakładającej wprost obowiązek archiwizowania rozkładów czasu pracy na liniach regularnych do 50 km. Ponadto Skarżący zauważył, że brak obowiązku gromadzenia (archiwizowania) rozkładów jest tematem popularnie omawianym w szeregu publikacji branżowych, np.:

- wydawnictwo INFOR, artykuł z dnia 13.02.2019, Platforma Rachunkowości Budżetowej i Prawa Pracy – "Czy według nowych przepisów mamy obowiązek przechowywać również harmonogramy czasu pracy pracowników?"

- wydawnictwo Prawo.pl, artykuł z 3 lipca 2015 r. "Pracodawca nie musi przechowywać wszystkich dokumentów" - karty ewidencji czasu pracy należy przechowywać przez 50 lat,

- Wydawnictwo Rzeczpospolita, artykuł z dnia 13 marca 2019 roku "Dokumentacja pracownicza - zmiany w formalnościach" - W świetle nowych regulacji sporo kontrowersji wzbudza też okres przechowywania harmonogramów czasu pracy.

Według Skarżącego, w niniejszej sprawie zastosowanie ma wyłącznie norma określona w art. 31e u.c.p.k., zgodnie z którym rozkład czasu pracy ustała się na okres co najmniej jednego miesiąca. Podkreślił, iż Organ powołując się na normę określoną w art. 16 rozporządzenia nr 561/2006 oraz na art. 31e u.c.p.k. nie zwrócił uwagi na fakt, iż dotyczą one zupełnie innych dokumentów. Przepis ww. rozporządzenia wskazuje na obowiązek sporządzania planów pracy w przypadku, gdy pojazd nie jest wyposażony w tachograf, zaś ustawa uc.p.k. nawiązuje do obowiązku tworzenia rozkładów czasu pracy dla kierowców pracujących na liniach do 50 km. Rozkład czasu pracy oraz harmonogram czasu pracy nie są ujęciami tożsamymi. Powołana jako podstawa prawna penalizacji Ip. 2.12. załącznika nr 3 do u.t.d., dotyczy harmonogramu czasu pracy, czyli dokumentu określonego w art. 16 ww. rozporządzenia, który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Dalej Skarżący wywodził, że przepisy działu 4a ustawy u.c.p.k., w szczególności jego art. 31 e, w żadnym miejscu nie wprowadzają obowiązku przekazania rozkładu czasu pracy zatrudnionemu kierowcy. Przeciwnie, ustawa mówi wyraźnie, iż pracodawca jedynie ustala rozkład. Kierowca otrzymuje zaś polecenia podróży służbowych zgodnie z rozkładem, który to fakt został także potwierdzony przez kierowców. W komentowanym przykładzie (w odniesieniu do linii regularnych) obowiązki związane z dokumentacją przewozową określone są w następujących przepisach: art. 87 ust. 1 pkt 2 u.t.d., art. 31 e u.c.p.k., art. 129 § 3 k.p. Żadna z wyżej cytowanych regulacji prawnych nie nakłada na pracodawcę obowiązku archiwizacji rozkładu czasu pracy.

Skarżący zakwestionował ustalenie Organu, że doszło do naruszenia polegającego na niezarejestrowaniu za pomocą urządzeń rejestrujących na kartach kierowców danych w zakresie aktywności kierowcy, przebytej drogi i prędkości pojazdu. Zauważył, że Organ wysuwając powyższy zarzut powołał się na jeden dowód: "Umowę najmu busa" zawartą pomiędzy Skarżącym i M. K.. Z żadnych dowodów wymienionych w treści decyzji nie wynika, skąd Organ pierwszej instancji czerpał wiedzę na temat przewozów wykonanych w dniach: [...].01.2019[...].01.2019, [...].01.2019 oraz [...].01.2019. Z treści zawartej umowy nie wynika bowiem terminarz świadczenia usług. Dowody w zakresie powyższego naruszenia to wyłącznie przypuszczenia, podejrzenia nie będące dowodami bezpośrednimi w rozumieniu k.p.a. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ uzupełniających dowodów stanowi rażące naruszenie art 77 k.p.a. Organ nawet nie podjął próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się wyłącznie na apriorycznych założeniach i przerzucając cały ciężar dowodowy na stronę. Podniósł, że na gruncie k.p.a. funkcjonuje zasada prawdy obiektywnej nie zaś kontradyktoryjności, o czym Organ pierwszej instancji zdaje się zapomniał.

5. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

7. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przez Skarżącego przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami w zakresie:

1). niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.t.d."),

2). brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy za każdego kierowcę,

3). przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas do mniej niż 30 minut,

4). nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92 , poz. 879 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.c.p.k."),

5). niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.

Skarżący na tak zakreślonym tle ustaleń faktycznych, przyjętych przez Organy obu instancji, zakwestionował rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia wymienione w pkt 2 i 5 ww. zestawienia, podnosząc do przeprowadzonego postępowania administracyjnego zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a.").

8. W ocenie Sądu, zarzuty ww. okazały się nietrafne co ustaleń faktycznych wskazanych w pkt 5 ww. zestawienia. Rzecz dotyczy sankcjonowania karą za nieprzestrzeganie wymagań przewozu drogowego w odniesieniu do zapewnienia przez przedsiębiorców i kierowców poprawnego działania tachografów i kart cyfrowych. Podstawy materialnoprawne wskazanych obowiązków wynikają z regulacji art. 32 ust. 1, ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 60, str. 1 przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie UE nr 165/2014"). Stosownie do art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

W ocenie Sądu, we wskazanej mierze Organy obu instancji dysponowały pełnym i prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy. Zarzuty skargi odnoszące się do ustaleń faktycznych skutkujących nałożeniem sankcji za nierejestrowanie za pomocą urządzeń aktywności kierowców nie mogły podważyć prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji.

Z ustaleń Organu, wynikają nierejestrowane przewozy okazjonalne osób na terenie K., kierowcy J. S. w dniu [...],[...] oraz [...] stycznia 2019 r. oraz kierowcy K. S. w dniu [...] stycznia 2019 r. Według Skarżącego, dowody w zakresie powyższego naruszenia to wyłącznie przypuszczenia, podejrzenia niebędące dowodami bezpośrednimi w rozumieniu k.p.a.

9. Sąd nie podziela trafności ww. wywodów. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W procedurze opartej na k.p.a. przyjmuje się zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Twierdzenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów było sprzeczne z ww. zasadą. Przenosząc powyższe uwagi na grunt tej sprawy Sąd uznał, że stwierdzone naruszenie w transporcie drogowym potwierdzają, wskazane przez Organy obu instancji, dowody w postaci: "Umowy [...]" uzyskanego ze Szkoły Podstawowej nr [...] w K. oraz oświadczenie nauczyciela z ww. Szkoły z dnia [...] marca 2019 r. (k. 279 akt administracyjnych), który wskazał na okoliczność wykonania 6 przewozów uczniów na zajęcia nauki pływania do [...] mieszczącego się w K. w dniach [...].01. 2019 r., [...].01.2019 r., [...].01.2019 r., [...].01.2019 r. Organ zwracał się z związku z tym do Skarżącego o przedłożenie danych z cyfrowych kart kierowców realizujących we wskazanych dniach przewozy na rzecz uczniów ww. Szkoły. Dane kierowców oraz danych, w których dokonali przewozu wskazał pełnomocnik Skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Uwzględniając zatem informację wynikające z wyjaśnień kontroli, oraz dysponując danymi z kart kierowców za ww. okres, okoliczność dokonania przewozu okazjonalnego z naruszeniem zasad obsługi urządzeń kontrolujących aktywność kierowców Skarżącego, prędkości pojazdu lub przebytej drogi została ustalona w sposób zgodny z przepisami prawa, a sam fakt naruszenia został potwierdzony przez Stronę. W tej części skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

10. Na uwzględnienie zasługiwała natomiast argumentacja skargi, sformułowana na potwierdzenie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem norm prawa, w oparciu o które Organ nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, uznając, że doszło do naruszenia przepisów regulujących obowiązki przewoźnika, poprzez nieprzechowywanie dokumentacji w postaci rozkładu czasu kierowców.

W ocenie Sądu, nieprawidłowość w ww. mierze wynika z błędnej wykładni Organów przepisów prawa materialnego, która przełożyła się na wadliwe poszukiwanie i ocenę materiału dowodowego w spornej kwestii.

11. Według ustaleń Organu pierwszej instancji, w sprawie znajduje zastosowanie art. 16 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (przywoływanego dalej jako rozporządzenie WE nr 561/2006). Stosownie do art. 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadkach gdy pojazdu nie wyposażono w urządzenie rejestrujące zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 3821/85, przepisy ust. 2 i 3 niniejszego artykułu mają zastosowanie do:

a) regularnych krajowych przewozów osób; oraz

b) regularnych międzynarodowych przewozów osób, których punkty końcowe zlokalizowane są w odległości 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi i o długości trasy do 100 km.

Przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności. Każdy kierowca przydzielony do wykonywania przewozów, o których mowa w ust. 1, posiada wyciąg z planu pracy i kopię rozkładu jazdy (art. 16 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Jak wynika z kolei z art. 3 lit. a ww. rozporządzenia, nie ma ono zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km.

W ocenie Sądu w sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że przyjęty przez Organy do sankcjonowania przewóz pojazdami Skarżącego na liniach regularnych dotyczył tras, których długość nie przekracza 50 km. W takiej sytuacji, nie sposób uznać trafności wywodów Organu pierwszej instancji, że na gruncie sprawy zastosowanie odnośnie planu pracy ma art. 16 ust. 1 i dalej ust. 2 oraz 3 rozporządzenia nr 561/2006).

12. Zgodnie z brzmieniem art. 31e ust. 1 u.c.p.k., rozkład czasu pracy ustala się na okres co najmniej jednego miesiąca. Rozkład ten zawiera następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, miejsce bazy pojazdu, który kierowca ma prowadzić, ustalony harmonogram okresów pracy kierowcy obejmujących okresy prowadzenia pojazdu, wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolne (art. 31e ust. 2). Rozkład czasu pracy kierowcy ustala i podpisuje pracodawca lub podmiot, na rzecz którego kierowca wykonuje przewozy (ust. 3). Postanowienia ust. 1 stosuje się także, gdy kierowca w trakcie przyjętego okresu rozliczeniowego czasu pracy wykonuje przewozy inne, niż wskazane w rozdziale 4a (ust. 4).

Jak podnosił Skarżący, w ciągu całej kontroli akcentował, że dysponuje harmonogramami pracy kierowców na miesiąc bieżący i następny, czym przedstawiciel Organu nie był zainteresowany.

Z kolei Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty odwołania podnosił, że przedmiotowy obowiązek Skarżącego – polega na okazaniu podczas kontroli rozkładu czasu pracy kierowców, których częścią składową są harmonogramy okresów pracy kierowców i odwołał się do art. 4 pkt 22 u.t.d., stwierdzając następnie, że przedmiotowy obowiązek wynika wprost z art. 25 ust. 2, art. 26d i art. 26e u.c.p.k.

Wskazania zatem wymaga brzmienie art. 25 ust. 2 u.c.p.k., który stanowi, że ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca:

1) udostępnia kierowcy na jego wniosek;

2) przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego.

Zgodnie zaś z art. 26d ust. 1 ww. ustawy, ewidencję czasu pracy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 1 pkt 1a, prowadzi ten przedsiębiorca.

W myśl art. 26e ust. 1 u.c.p.k., ewidencję czasu pracy, o której mowa w art. 26d, przechowuje się przez okres dwóch lat po zakończeniu okresu nią objętego.

Wymaga zatem zauważenia, że w art.16 ust. 2 i dalszych rozporządzenia WE nr 561/2006 mowa jest o obowiązku sporządzania rozkładu jazdy oraz planu pracy oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia, w przypadku pojazdów, których nie wyposażono w urządzenia rejestrujące zgodnie z rozporządzeniem EWG nr 3821/95, ale obowiązek ten nie obejmuje przewozu na liniach regularnych do 50 km (art. 3 lit. a rozporządzenia). W art. 25 ust. 2 , art. 26d ust. 1 i art. 26e ust. 1 u.c.p.k. mowa jest o "ewidencji czasu pracy", zaś w art. 31e u.c.p.k. rzecz jest o "rozkładzie czasu pracy".

W ocenie Sądu pojęcia ww. nie są tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie na poparcie tezy, że Skarżący dopuścił się naruszenia, o którym mowa w l.p. 2.12 załącznika nr 3 do u.t.d. mimo, że wykonywał przewozy regularne na liniach do 50 km (umknęło także uwadze Organów, że pojazdy Skarżącego były wyposażone w urządzenia rejestrujące). Nie sposób zarazem uznać, że powołane przez Organy przepisy u.c.p.k. w kontekście przepisów unijnych, miałby podlegać na gruncie krajowym wykładni art. 16 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia, które nie uwzględnia wyłączenia wynikającego z art. 3 lit a tego rozporządzenia.

13. Stosownie do art. 6 k.p.a. i wynikającej z niego zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wskazującej na obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Powołana zasada konstytucyjna z ustalonym zamkniętym systemem źródeł prawa wyłącza stosowania analogii w prawie administracyjnym. W procesie stosowania prawa niejednokrotnie konieczne będzie posłużenie się przez organ rozmaitymi dyrektywami interpretacyjnymi, aby osiągnąć odpowiedniość pomiędzy rozumieniem normy prawnej a sytuacją wymagającą rozstrzygnięcia, czy też faktem o konsekwencjach którego ma się orzec. Dla wyznaczenia zasad wykładni przepisów prawa materialnego administracyjnego znaczenie ma ograniczenie swobody przez przyjęcie określonych wartości, które organ obowiązany jest uwzględnić. Odpowiedzią na to jest art. 7a § 1 k.p.a., stanowiący zasadę wykładni przepisów prawa na korzyść strony. W ocenie Sądu, w omawianym przypadku Organy obu instancji dokonały wykładni przepisów prawa w sposób naruszający zagwarantowaną konstytucyjnie każdemu obywatelowi zasadę praworządności oraz zasadę z art. 7a § 1 k.p.a.

Sąd uważa, że w sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy, których naruszenie skutkuje nałożeniem lub wymierzeniem administracyjnych kar pieniężnych, obowiązuje zakaz stosowania wykładni rozszerzającej na niekorzyść podanego kontroli organu poza granice w ustawie zakreślone. Z przeglądu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także z poglądów doktryny wynika, że wykładnia gramatyczna, jako mająca wiodące znaczenie i jako znajdująca oparcie w kontekście językowym, jest punktem wyjścia wszelkiej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 621/10, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady przyjmuje się pierwszeństwo wykładni gramatycznej przed wykładnią funkcjonalną oraz systemową. Jeżeli przy zastosowaniu wykładni gramatycznej treść przepisu nie stwarza wątpliwości i daje oczywisty rezultat, interpretator powinien w zasadzie na tej wykładni poprzestać.

W przypadku wykładni gramatycznej, pamiętać należy o zakazie wykładni synonimicznej, zabraniającej tego, aby różnym zwrotom nadawać to samo znaczenie.

W rozpatrywanej sprawie językowy sens poddanych wykładni przepisów nie budzi wątpliwości. Rację należy przyznać argumentacji skargi, że wykładnia powołanych przez Organy przepisów prawa, nie determinuje zastosowania rozporządzenia WE nr 561/2006. W aktualnym stanie prawnym nie sposób wywieść penalizowanego karą obowiązku Skarżącego okazywania w toku kontroli harmonogramu czasów pracy kierowców dokonujących przewozu na liniach regularnych do 50 km.

Wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa. Z wywodów Organu wynika, że bez logicznego i mającego oparcie w prawie uzasadnienia naprzemiennie używa on zwrotów "ewidencja czasu pracy", "harmonogram czasu pacy", "rozkład czasu pracy", gdy tymczasem, co trzeba uwypuklić - nie są to pojęcia tożsame.

14. Należy wskazać, że w rozporządzeniu WE nr 561/2006 nie sformułowano definicji "harmonogramu czasu pracy" kierowcy, a w art. 16 ust. 2 tego rozporządzenia mowa jest o "ustalonym z góry harmonogramie różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności".

Uwzględniać za to należy wynikający z zasady efektywności prawa wspólnotowego obowiązek wykładni prawa krajowego, która zapewni maksymalną skuteczność i ochronę uprawnieniom wynikającym z prawa wspólnotowego. Wskazane rozporządzenie opiera się na dyrektywie nr 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego, która określa wymaga od Państw Członkowskich podjęcia środków, które dotyczą sfery czas pracy pracowników wykonujących czynności związane z przewozem. Obowiązki oparte na dyrektywach mogą być nałożone na jednostkę tylko za pośrednictwem prawa krajowego. Dlatego też należy przyjąć, iż zasada efektywności prawa unijnego sprzeciwia się takiej wykładni prawa krajowego, która prowadziłaby w rezultacie do nałożenia na podmiot obowiązku wynikającego z prawa krajowego, którego penalizacja w prawie krajowym i unijnym nie znajduje oparcia.

Na gruncie krajowym, kwestię czasu pracy kierowców reguluje wyżej wskazana ustawa u.c.p.k., która posługuje się w art. 31e sformułowaniem: "rozkład czasu pracy kierowców", co przy uwzględnieniu zakazu wykładni rozszerzającej wskazanej normy, oznacza, że nie sposób z niej wywieść dalej idącego obowiązku okazywania przez przewoźnika "harmonogramu czasu pracy kierowców", poddanego normie sankcjonującej, której niepodporządkowanie się przez przewoźnika skutkować będzie zastosowaniem kar z załącznika nr 3 do u.t.d.

Zupełność systemu w sferze stosowania prawa oznacza, że dla każdego zagadnienia prawnego podmiot stosujący prawo musi znaleźć normę. W l.p. 2.12 ww. załącznika chodzi o poddaniu karze przedsiębiorcy wyłącznie za naruszenie przewozu drogowego osób w warunkach określonych w art. 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia WE nr 561/2006, które, o czym była wyżej mowa, nie dotyczy Skarżącego z uwagi na wyłączenie określone w art. 3 lit. a tego rozporządzenia.

15. Wobec braku definicji legalnych "ewidencji czasu pracy", "harmonogramu czasu pracy", "rozkładu czasu pracy" na gruncie przepisów regulujących transport drogowy, należy sięgnąć do pojęć przedstawionych ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm. przywoływanej dalej jako: "k.p.")

Zgodnie z art. 149 § 1 k.p., pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy pracownika do celów prawidłowego ustalenia jego wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą. Pracodawca udostępnia tę ewidencję pracownikowi, na jego żądanie.

Rozkład czasu pracy, zgodnie z art. 129 § 3 k.p., dotyczy danego pracownika i może być sporządzony - w formie pisemnej lub elektronicznej - na okres krótszy niż okres rozliczeniowy, obejmujący jednak co najmniej 1 miesiąc. Pracodawca przekazuje pracownikowi rozkład czasu pracy co najmniej na 1 tydzień przed rozpoczęciem pracy w okresie, na który został sporządzony ten rozkład.

W ustawie k.p., jak i w innych przepisach krajowych, brak jest definicji "harmonogramu czasu pracy" (brak definicji ustawowej). Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (źródło – strona internetowa – sjp.pl) harmonogram to «opis kolejności i czasu trwania kolejnych etapów jakiegoś przedsięwzięcia», jest to zatem definicja nie wystarczająca aby sformułować na gruncie sprawy konkret pojęcia "harmonogramu czasu pracy kierowców", ale z pomocą przychodzą tu opracowania branżowe, w których takie sformułowanie się powtarza.

Za wydawcą periodyków specjalistycznych "Infor" (źródło - ww.infor.pl), powtórzyć należy, że "harmonogram czasu pracy" – to indywidualny rozkład czasu pracy poszczególnych pracowników lub grup pracowników w przyjętym okresie rozliczeniowym. Pojęcia tego nie należy mylić z terminem "rozkład czasu pracy". Przez "rozkład czasu pracy" należy rozumieć określenie dni tygodnia, w których praca może być świadczona, jak również wskazanie godzin pracy, a co najmniej godziny planowanego przyjścia pracownika do pracy. Harmonogram określa z kolei rozkład czasu pracy ustalony dla danego pracownika. Charakteryzuje się większą konkretyzacją niż rozkład. Pracodawca, ustalając harmonogram (zwany też grafikiem), określa w nim dni i godziny pracy oraz dni wolne od pracy dla pracowników na poszczególne okresy rozliczeniowe zgodnie z przyjętym rozkładem czasu pracy.

W artykule, opublikowanym w Gazecie Prawnej w dniu 16 grudnia 2010 r., pt. "Czy pojęcia: rozkład czasu pracy i harmonogram czasu pracy znaczą to samo" (redaktor Mj), autor publikacji, w kontekście zmian do k.p., wskazuje, że: " Rozkład czasu pracy to określenie ram czasu pracy dla zakładu lub grup pracowników np. pracujących w tym samym systemie czasu pracy, obejmujące dni i godziny pracy. Harmonogram to konkretyzacja rozkładu dla danego pracownika. Powinien określać dni, godziny pracy i dni wolne realizujące zasadę przeciętnego pięciodniowego tygodnia pracy". Wyżej rozumiane pojęcie "harmonogramu czasu pracy" znajduje swoje potwierdzenie także w publikacjach powołanych przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi.

16. Podsumowując powyższe, praktyka zamiennego stosowania pojęć "rozkładu czasu pracy", "harmonogramu czasu pracy" i "ewidencji czasu pracy" nie powinna mieć miejsca i nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w poglądach publikacyjnych; doprowadziła do dokonania wadliwych rezultatów stosowania norm prawnych unijnych i krajowych przez Organy rozstrzygające w sprawie. W tym zakresie ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji były wadliwe i skutkowały uwzględnieniem skargi. Przy uwzględnieniu ww. kontekstu rozumienia tekstów prawnych oraz zakazu wykładni synonimicznej, brak jest normy sankcjonowanej nakazującej obowiązek przechowywania przez przewoźnika harmonogramu czasu pracy kierowców w przedsiębiorstwach realizujących przewozu regularne na liniach krajowych do 50 km.

17. W pozostałym zakresie ustaleń faktycznych i wywodów prawnych przyjętych zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Organy prawidłowo oceniły, że nie zachodziły okoliczności uwalniające Skarżącego od odpowiedzialności (art. 92b u.t.d.), jako podmiotu wykonującego przewóz drogowym oraz nie zachodziły okoliczności nadzwyczajne z art. 92 c u.t.d.

18. Ponownie rozpatrujący sprawę Organ winien uwzględnić przedstawiony przez Sąd rezultat wykładni przepisów prawa, w oparciu, o które Organ wadliwie przyjął, że zachodzą przesłanki do ukarania Skarżącego karą w oparciu o l.p. 2.12 załącznika nr 3 do u.t.d. za naruszenie polegające na braku harmonogramu okresów pracy kierowcy.

19. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, w pkt II sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.