Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1065/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.sp. z o.o. s.k. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia, sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu, który wniosła A. sp. z o.o. sp.k.z siedzibą w K. – dalej też jako "Inwestor" i "Spółka" jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO uchylająca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 czerwca 2020 roku w całości i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 4 września 2019 roku Szpital Miejski Specjalistyczny im. G. N. w K. – dalej jako "Szpital" złożył wniosek (doprecyzowany pismem z 16.09.2019 r.) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr 404/08, z 27.02.2008 r., znak: AU-01-1 .EB0.73531.2077.07 oraz o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr 1264/6740.1/2019 z 15.07.2019 r., znak: AU-01-1.6740.2730.2018.AŹR.

W uzasadnieniu wniosku Szpital wskazał, że jest użytkownikiem działki nr [...] obr. [...] w K. (umowa prawa użytkowania na czas nieoznaczony) oraz że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 27.02.2008 r. i z 15.07.2019 r. Na wskazanej działce Szpital posiada lądowisko dla śmigłowców ratunkowych, wybudowane zgodnie z wydanymi decyzjami, w tym o pozwoleniu na budowę (decyzja nr 1283/07 z 31.05.2007 r.). Lądowisko zostało zarejestrowane 6.02.2012 r., pod nr [...], zgodnie z decyzją wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk nr [...], z 6.02.2006 r. Budynek o wysokości 35 m, objęty pozwoleniem na budowę z 27.02.2008 r., znak: AU-01-1.EB0.73531.2077.07, zmienionym decyzją z 15.07.2019 r., znak: AU-01-1.6740.2730.2018.AŹR, daleko ingeruje w wydzielone strefy podejścia i wznoszenia lądowiska, co budzi wątpliwości co do zachowania bezpieczeństwa ludzi i funkcjonowania obiektów. Szpital nie uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji, ani w postępowaniu o zmianie tego pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją nr 1264/6740.1/2019 z 15.07.2019 r. Wniosek oparty został na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Postanowieniem organu I instancji z 20.01.2020 r., znak: AU-01-2.6740.1.2044/2019.MAM.MWO, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, tj. decyzją z 15 lipca 2019 r., nr 1264/6740.1/2019. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie, jest ostateczna oraz, że wniosek został złożony w terminie, o którym mowa wart. 148 § 2 kpa.

Wskazano także, że wniosek w części dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2008 r., został rozpoznany w odrębnym postępowaniu znak: AU-01 -2.6740.1.1958.2019.MAM.

Wznowione postępowanie Prezydent Miasta Krakowa zakończył wydaniem decyzji z 15 czerwca 2020 r., nr 855/6740.1/2020 (k. 6 a.a.), którą stwierdzono, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z 15.07.2019 r. została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 kpa, i odmówiono jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pierwsze pozwolenie na budowę było dwukrotnie przenoszone na innego inwestora decyzjami z 29.06.2018 r. i z 31.08.2018 r. Opisano tok wznowionego postępowania, w tym argumentację Inwestora, że Szpital nie powinien być stroną postępowania, ponieważ nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą działki nr [...] obr. [...] oraz, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej projektem zamiennym. Organ I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem zarządcy w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb, mieści się także podmiot, legitymujący się ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, do których stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c). Następnie wskazano, że wysokość projektowanego budynku po zmianie pozwolenia na budowę (w najwyższej części ma to być 34,74 m), a także usytuowanie na drodze podejść do lądowania i startów śmigłowców ratunkowych, skutkuje tym, że działka nr [...] obr. [...] powinna znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z 15.07.2019 r. Planowana inwestycja wpływa bowiem na zagospodarowanie działki, której wnoszący o wznowienie jest zarządcą, a co za tym idzie wnioskującemu o wznowienie postępowania Szpitalowi Miejskiemu Specjalistycznemu im. G. N. w K., jako użytkownikowi działki nr [...] obr. [...] winien był przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Potwierdziła się przesłanka art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ dokonał następnie analizy dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji w kontekście warunków określonych w art. 146 kpa. Z uwagi na krótki czas od daty wydania analizowanej decyzji, art. 146 § 1 nie znajduje zastosowania. Co do art. 146 § 2 kpa, przeprowadzono analizę zgodności z warunkami decyzji z 26.10.2006 r" nr AU-2/7331/2794/06, o ustaleniu warunków zabudowy, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i stwierdzono zgodność projektu z warunkami tej decyzji. Analizowano także zgodność inwestycji z przepisami Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W tym zakresie także nie stwierdzono niezgodności z przepisami prawa. Wskazano także, że projekt zamienny posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Wyjaśniono, że aktualnie obowiązujące przepisy, w tym ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, nie chronią otoczenia lądowisk. Powyższe było podstawą stwierdzenia, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Szpital oraz Inwestor.

Inwestor w swoim odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, poprzez przyznanie Szpitalowi prawa strony postępowania, z uwagi na posiadanie wyłącznie prawa do użytkowania dz. nr [...] obr. [...], podczas gdy taki tytuł nie uprawnia do uzyskania statusu strony postępowania; niewskazanie żadnych przepisów prawa, uzasadniających przyznanie statusu strony Szpitalowi. Ponadto zwrócono uwagę na to, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, obszar oddziaływania określa się wyłącznie z uwzględnieniem zakresu projektowanych zmian. Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie uchylenia Decyzji Zmieniającej ewentualnie o umorzenie postępowania wznowieniowego.

Szpital w swoim odwołaniu zarzucił przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, błędne przyjęcie, że w obecnym stanie prawnym otoczenie lądowisk nie jest chronione w zakresie zapobiegania zabudowie podejść do lądowiska (pkt 7 rozdziału 2 załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego), naruszenie pkt 4.2.5 załącznika 14 tomu II Konwencji z dnia 7 grudnia 1944 r. o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, poprzez nieuwzględnienie, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie lądowania i startu śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego, a także naruszenie art. 151 § 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest wadliwości materialnej. Odwołujący się Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionych odwołań Wojewoda Małopolski orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - decyzja z 4.11.2020 r., znak: WI-I.7840.2.71.2020.EO.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na przedwczesne jest stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazano, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było poważnymi uchybieniami, brakami i wadami w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono w jakim zakresie, w ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, że zapadłaby taka sama decyzja w wyniku wznowienia. Między innymi wskazano na brak w zgromadzonych aktach sprawy postępowania wznowieniowego podstawowych dowodów potwierdzających tezę, że Szpital powinien uczestniczyć w postępowaniu, poprzedzającym wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową i garażem podziemnym na działce nr [...] i [...] obr. [...], jako strona tego postępowania. Wskazano na brak informacji na temat wzajemnego położenia istniejącego lądowiska dla helikopterów LPR i projektowanego budynku. Ponadto nie odniesiono się w ogóle do wskazywanych przez Szpital przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz.U. poz. 1213). Rozporządzenie to weszło w życie 1.07.2019 r. (§ 18 tego rozporządzenia), natomiast decyzję o zmianie pozwolenia na budowę wydano 15.07.2019 r. Zatem, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie organu I instancji, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazano także na konieczność uwzględnienia zagadnienia pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która została zmieniona zaskarżoną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że objęta wznowieniem postępowania decyzja nie może być uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, musi być poprzedzone także analizą czy, z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta nie wygasła z przyczyn wskazanych w art. 37 PrBud.

Na powyższą decyzję Wojewody wniesiony został sprzeciw przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/20, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu sąd wskazał na możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Ponadto wyjaśnił, że cyt.: Jak się wydaje organ odwoławczy istotę sprawy upatruje w ustaleniu czy projektowana inwestycja narusza ustawę z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze lub rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego w aspekcie odległości i wysokości projektowanego budynku od lądowiska dla helikopterów, którego zarządca jest wnioskodawca. Aspekt ten jest oczywiście ważny, bo dotyczy merytorycznego zakończenia postępowania tj. czy postępowanie zakończy się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej czy też jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji merytorycznej [podkreślenie organu], ale nie można z pola widzenia tracić także tego, że w postępowaniu tym bada się także czy wnioskujący o wznowienie ma przymiot strony postępowania zakończonego bez jego niezawinionego udziału. Ponieważ sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, przymiot strony uzależniony jest od tego, czy nieruchomość której wnioskodawca jest zarządcą jest w obszarze oddziaływania zabudowy projektowanej. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie pojęcie to - oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości, konkretyzują się normy wynikające z przepisów, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to także, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zatem podmiot którego planowana zabudowa w sposób niedozwolony ogranicza ale ten którego może ograniczać także w prawnie dozwolony sposób.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.2.27.2021.EO uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 czerwca 2020 roku w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że należało między innymi ustalić, czy budowa budynku mieszkalnego, według zmienionego projektu, może ograniczać sposób zagospodarowania i zabudowy terenu Szpitala, a w konsekwencji funkcjonowanie szpitalnego oddziału ratunkowego.

W toku postępowania Wojewoda pozyskał od Szpitala (jako podmiotu właściwego tj. zarządzającego lądowiskiem) i włączono do akt organu II instancji kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, załącznika do Instrukcji funkcjonowania lądowiska dla helikopterów oddziału ratunkowego przy Szpitalu. Pozyskano także kopię mapy zasadniczej w postaci elektronicznej, obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] wraz z terenem, na którym znajduje się lądowisko dla helikopterów, zlokalizowane przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. G.. N. w K., tj. mapę wektorową oraz mapę rastrową, obejmujące ww. teren. Na podstawie tych materiałów, a także dokumentacji ewidencyjnej lądowiska, dokonano graficznego zobrazowania wzajemnego położenia lądowiska i wyznaczonej strefy nalotów dla helikopterów oraz projektowanego budynku mieszkalnego. Rysunki poglądowe opracowane zostały przez zespół pracowników Oddziału Gospodarki Przestrzennej w Wydziale Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, który posiada specjalistyczną wiedzę i dostęp do niezbędnego oprogramowania, umożlwiającego opracowanie przedmiotowego materiału dowodowego, który został włączony do akt sprawy organu II instancji. Opracowanie to stanowiło jedynie uzupełnienie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i potwierdzające niekwestionowane przez strony postępowania fakty o występowaniu kolizji ścieżki nalotów dla helikopterów z realizowanym budynkiem.

Organ wskazał, że na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", jest związany stanowiskiem WSA w Krakowie wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1407/20, w którym organ został zobowiązany do ustalenia czy projektowana inwestycja narusza ustawę z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze lub rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego w aspekcie odległości i wysokości projektowanego budynku od lądowiska dla helikopterów, którego zarządcą jest wnioskodawca.

Wojewoda podkreślił, że powyższy aspekt ważny, ponieważ dotyczy merytorycznego zakończenia postępowania tj. czy postępowanie zakończy się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej czy też jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji merytorycznej. Oznacza to, że skoro analizowanie ewentualnego naruszenia ustawy i rozporządzenia dotyczącego przyszpitalnych oddziałów ratunkowych jest istotne dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, przepisy tej ustawy i rozporządzenia mają zastosowanie w postępowaniach dotyczących lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie przyszpitalnych lądowisk dla helikopterów. Konsekwencją tego jest ocena, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że Szpital winien być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego położonego w sąsiedztwie/otoczeniu lądowiska.

Wojewoda odnosząc się do obszernych analiz Inwestora przedstawionych w pismach kierowanych do organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania, mówiących o braku podstaw uwzględniania tych przepisów (w szczególności rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r.), ponieważ nie stanowią one przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji, winno skutkować odmową uznania Szpitala za stronę postępowania, wskazał, że nie podziela stanowiska Inwestora w tym zakresie.

Organ odwoławczy podkreślił, że o zasadności uwzględnienia ww. przepisów w postępowaniach prowadzonych w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę, przemawia także treść § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: WT), cyt.: "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: (...)". W art. 7 PrBud wymienione zostały przepisy zaliczone do przepisów techniczno-budowlanych. Jednak paragraf 12 WT odwołuje się do wszystkich przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, a nie tylko do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych (o których mowa w art. 7 Pb). Omawiane przepisy odrębne to zbiór wszystkich przepisów prawa, w których zostały określone wymagania, co do lokalizacji obiektów budowlanych. W analizach przekazanych tutejszemu organowi przez Inwestora wskazano na brak wymagań przy lokalizowaniu lądowiska dla helikopterów, w zakresie ścieżki nalotów. Jednakże w analizowanej sprawie mamy do czynienia z przyszpitalnym lądowiskiem dla helikopterów na potrzeby szpitalnego oddziału ratunkowego. Dla takiego lądowiska określone zostały szczególne wymagania co do wyznaczonego kierunku ścieżki nalotów helikopterów LPR. W przypadku lokalizowania lądowiska obsługującego szpitalny oddział ratunkowy, możliwość wytyczenia ścieżki nalotów o wymaganych parametrach jest decydująca o miejscu jego lokalizacji. Reasumując, lokalizowanie zabudowy kubaturowej w pobliżu lądowisk dla helikopterów obsługujących szpitalne oddziały ratunkowe musi uwzględniać możliwość wyznaczenia ścieżki nalotów, spełniającej wymagania określone w załączniku do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że kolizja wysokości projektowanego budynku z istniejącą wyznaczoną ścieżką nalotu helikopterów winna być przedmiotem szczegółowej analizy organu I instancji. Uwzględnienie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do odmowy udzielenia zgody na proponowaną zmianę pozwolenia na budowę. A zatem nieprawidłowe jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, jakoby w wyniku wznowienia mogła zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Co więcej, bazując na zgromadzonym materiale dowodowym, w chwili obecnej należy stwierdzić, że z uwagi na opisaną wyżej kolizję, w dniu wydania zaskarżonej decyzji najprawdopodobniej możliwa była jedynie odmowa udzielenia pozwolenia zamiennego. To stwierdzenie nie przesądza jednak o sposobie zakończenia postępowania wznowieniowego, gdyż orzeczenie co do istoty sprawy winno uwzględnić aktualny stan sprawy. W takiej sytuacji organ I instancji winien przeprowadzić pełne postępowanie i orzec co do istoty sprawy, biorąc pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny.

Reasumując W ocenie Wojewody decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem art. 10 kpa, poprzez pominięcie w postępowaniu strony postępowania. Brak możliwości uwzględnienia w postępowaniu wznowieniowym zasady, zapisanej w art. 146 kpa, o nieuchylaniu w określonych przypadkach decyzji dotychczasowej (o czym mowa powyżej), obliguje organ prowadzący postępowanie do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa i przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, którą w analizowanym przypadku jest udzielenie zgody - lub odmowa - na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem Inwestora o wydanie zamiennego pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzeniem przedłożonego wówczas nowego projektu budowlanego. W toku tego postępowania stroną postępowania winien być Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] i winny być uwzględnione wszystkie ujawnione nowe okoliczności sprawy, aktualny stan prawny i faktyczny. Tak znaczny zakres postępowania wykracza poza ramy dopuszczalnego postępowania przed organem II instancji. Organ odwoławczy nie może jako pierwszy orzekać o istocie sprawy po wznowieniu postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostało przesądzone, że nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Orzeczenie co do istoty sprawy musi zapaść przed organem I instancji, aby dać stronom możliwość dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie. Z tego względu postępowanie to winno być przeprowadzone przez organ I instancji.

Wojewoda Małopolski, orzekając ponownie o uchyleniu zaskarżonej przez wszystkie strony postępowania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, wziął pod uwagę wskazania WSA zawarte w wyroku z 28.01.2021 r. Zwrócił uwagę, że w poprzednio wydanej decyzji, która została uchylona przez WSA, skierowano sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji z powodu nie udowodnienia, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji - a zatem konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Obecnie zagadnienie to zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy poprzez stwierdzenie, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., a także, że nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skutkiem tego ustalenia jest konieczność rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa), czyli przeprowadzenie pełnego postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tego względu, uznając, że istnieje znaczący zakres sprawy do wyjaśnienia, mający istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, niezbędne jest uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Orzekając o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organ odwoławczy kierował się zasadą prezentowaną w utrwalonym orzecznictwie sądowym, cyt.: organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła spółka A. sp. z o.o. sp.k. w z siedzibą w K., w którym podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 §2 k.p.a. w związku z:

a) art. 10 §1, art. 145 §1 pkt 4), art. 147 zd. drugie i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2) i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. Zm.); poprzez pominięcie przez Organ materiału dowodowego wskazującego, że wnioskodawca tj. Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] w K. nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania jako że nie jest i nie powinien był być stroną pierwotnego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zamiennego, a to z uwagi na:

i) charakter tytułu prawnego do nieruchomości zajmowanej przez szpital, który nie uprawnia do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem szpital nie był ani nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Szpital jest wyłącznie użytkownikiem (zwykłym) tej działki ewidencyjnej; a także ze względu na fakt, że

ii) działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] zajmowana przez szpital nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym na potrzeby postępowania

co powinno skutkować umorzeniem postępowania, a nie wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 §2 k.p.a. i

b) art. 146 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2) p.b. w zw. z §3 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2048 z późn. zm.; dalej zwanego jako "Rozporządzenie SOR"). poprzez wadliwe przyjęcie, że projekt budowlany zamienny dla Inwestycji jest niezgodny z przepisami odrębnymi zawartymi w Rozporządzeniu SOR czego konsekwencją byłoby wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmieniającej Pozwolenia na Budowę, podczas gdy przepisy Rozporządzenia SOR w ogóle nie dotyczą Inwestycji i pozostają bez związku z przedmiotem postępowania. Adresatem przepisów §3 ust. 7 i 8 Rozporządzenia SOR jest wyłącznie Szpital, który powinien brać pod uwagę przepisy ww. aktu prawnego celem uzyskania określonych dodatkowych korzyści, a nie Inwestor, a poza tym wprowadzają one jedynie obowiązek posiadania przez szpital Lądowiska SOR, nie można natomiast z nich wyprowadzić wymagań co do przebiegu ścieżki podejścia i wznoszenia, w tym również, że musi ona przebiegać przez teren inwestycji - jest to o tyle istotne dla sprawy, że jest to jedyny przepis przywołany przez Organ na uzasadnienie swojego stanowiska i był podstawą wydania określonych wytycznych dla organu I instancji, choć prawidłowo wykładania przepisu prowadziłaby do konieczności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

c.) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Decyzja I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z jednoczesnym błędnym przyjęciem, że zakres ten wykracza ponad zakres uzupełniającego postępowania dowodowego jaki może zostać przeprowadzony przed organem II instancji na podstawie przepisu art. 136 §1 k.p.a., podczas gdy już w wydanym w niniejszej sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie II SA/Kr 1407/20 tut. Sad przesadził, że w sprawie nie występują podstawy do wydania decyzji kasatoryjnei na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Nadto rolą Organu II Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku uwzględniającego sprzeciw Inwestora od wcześniejszej decyzji kasatoryjnej tego organu, nie było prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wykazania, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ no Jej rozstrzygnięcie", tylko przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 §1 k.p.a. w taki sposób i w takim zakresie, aby rozpoznać sprawę merytorycznie;

d.) art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady związania organu II Instancji oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku tut. Sądu, w którym Sąd ten uchylając poprzednią decyzję kasatoryjną Organu w sprawie zobligował Organ do jej merytorycznego rozstrzygnięcia i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, a Organ zamiast rozstrzygnąć sprawę co do meritum ponownie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 §2 k.p.a.

e.) art. 7, 77, 78 §1, 80,107 §1 pkt 6) w zw. z art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez prowadzenie obszernego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia okoliczności całkowicie niezwiązanych z rozstrzygnięciem sprawy, a w konsekwencji oparcia na takich niezwiązanych z istota sprawy zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia, w tym w szczególności (i) co do badania przesłanek wygaśnięcia Pozwolenia na Budowę w świetle art. 37 ust. 1 p.b., (ii) kwestii związanych z innymi toczącymi się postępowaniami administracyjnymi pozostającymi w pośrednim związku z pierwotnym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem zamiennym - w tym co do wystąpienia przesłanek z art. 161 §1 k.p.a., (iii) badania treści i charakteru wpisów w dzienniku budowy prowadzonym dla inwestycji; (iv) kwestii zgodności inwestycji czy też szpitalnego lądowiska SOR z wymaganiami §3 ust. 7 i 8 Rozporządzenia SOR podczas gdy żadna z tych okoliczności nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto Organ prowadził postępowanie dowodowe w kierunkach w ogóle niewynikających i sprzecznych z wiążącymi Organ zaleceniami wskazanymi wprost w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA;

f.) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji jaki zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przez Organ I Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ II Instancji w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji odnosi się do szeregu kwestii całkowicie nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wykraczających poza zakres sprawy administracyjnej czy też nawet poza kwestie mieszczące się w ramach prawa administracyjnego, natomiast w ogóle nie wskazuje jaki konkretny zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przez organ I Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nadto organ II Instancji zawiera w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wytyczne co do wykładni przepisów prawa materialnego, w tym co do art. 28 ust. 2 p.b., art. 28 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2) p.b. w zw. z §3 ust. 7 i 8 Rozporządzenia SOR, co jest niedopuszczalne, wykracza poza zakres przepisu art. 138 §2 zd. drugie k.p.a. i stanowi obejście prawa, bowiem pozbawia Inwestora możliwości poddania takiej oceny prawnej sądowej kontroli działalności administracji;

g.) w związku z art. 19 i 162 § 1 k.p.a. g- oraz art. 37 ust. 1 p.b., a to poprzez:

i) przyjęcie przez Organ II instancji, że w postępowaniu mającym za przedmiot wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zamiennego pozwolenia na budowę organ z urzędu bada przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 p.b. (termin wszczęcia i przebieg robót budowlanych realizowanych w ramach Inwestycji), podczas gdy nie jest to zagadnienie, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego i organ postępowania wznowieniowego nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii, nawet jako kwestii wpadkowej (również wówczas, gdy zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

ii) przyjęcie przez Organ II instancji, że zachodzą wątpliwości co do kontynuacji robót, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty (w tym decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej) potwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje ważna i wiążąca.

co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, gdyż skutkowało zastosowaniem przez Organ II Instancji przy wydawaniu Zaskarżonej Decyzji art. 138 § 2 k.p.a. i przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki obligujące Organ II Instancji do uchylenia Decyzji I Instancji z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zaistniały, zaś Organ II Instancji mógł i powinien na podstawie akt postępowania oraz własnych ustaleń rozstrzygnąć sprawę samodzielnie, wydając decyzję z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. (utrzymując w mocy decyzję organu I Instancji), art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. (orzekając zgodnie z wnioskami zawartymi w odwołaniu Inwestora) lub art. 138 § 1 pkt. 3) k.p.a. (przy uznaniu - zgodnie ze stanowiskiem Inwestora - że szpitalowi - wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie przysługuje status strony).

W uzasadnieniu sprzeciwu szeroko rozwinięto podniesione zarzuty.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyroku WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15).

Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728).

Wniesiony sprzeciw okazał się bezzasadny.

W kontekście niniejszej sprawy trzeba także podkreślić, że zarówno organ jak i sąd jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2021 roku, sygn. akt II SA/Kr 1407/20.

"Jak się wydaje organ odwoławczy istotę sprawy upatruje w ustaleniu czy projektowana inwestycja narusza ustawę z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze lub rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego w aspekcie odległości i wysokości projektowanego budynku od lądowiska dla helikopterów, którego zarządca jest wnioskodawca. Aspekt ten jest oczywiście ważny, bo dotyczy merytorycznego zakończenia postępowania tj. czy postępowanie zakończy się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej czy też jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji merytorycznej, ale nie można z pola widzenia tracić także tego, że w postępowaniu tym bada się także czy wnioskujący o wznowienie ma przymiot strony postępowania zakończonego bez jego niezawinionego udziału. Ponieważ sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, przymiot strony uzależniony jest od tego, czy nieruchomość której wnioskodawca jest zarządcą jest w obszarze oddziaływania zabudowy projektowanej. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie pojęcie to - oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości, konkretyzują się normy wynikające z przepisów, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to także, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Strona postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zatem podmiot którego planowana zabudowa w sposób niedozwolony ogranicza ale ten którego może ograniczać także w prawnie dozwolony sposób."

Odnosząc się do sprzeciwu, trzeba wskazać, że organ trafnie uznał, że Szpital winien być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego położonego w sąsiedztwie/otoczeniu lądowiska. Wnosząca sprzeciw spółka akcentuje okoliczność, że Szpital jest "jedynie użytkownikiem (zwykłym) działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]", co ma ostatecznie świadczyć o braku przymiotu sprawy (por. s. 7 sprzeciwu). Niezależnie spółka wskazuje, że działka ewidencyjna nr [...] obr[...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co przesądza o tym, że nawet gdyby Szpital był jej właścicielem (a nie jest), nie mógłby być stroną postępowania (por. s. 7-8 sprzeciwu).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "PrBud" stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd podziela w pełni stanowisko, zgodnie z którym, to czy użytkownikowi nieruchomości (posiadaczowi ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 PrBud, a więc czy mieści się on w pojęciu – co ma istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy – "zarządcy", zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy. Ustalenie, że dana inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby powoduje, że osoba taka może zostać uznana za stronę (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 4 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 213/15, NSA z dnia 9 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2260/15; oraz Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, wydanie 6, Warszawa 2015, str. 296-297).

W realiach tej sprawy trzeba także wskazać, że użytkowanie zostało ustanowione z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej Szpitala (por. akt notarialny Rep. A nr [...] not. w Krakowie W. K., k. 26 a.a. teczka 1). Szpital zarządza przy tym sposobem zagospodarowania nieruchomości, w tym m.in. nadzoruje zmianę kierunku nalotów (ścieżki podejścia do lądowiska helikopterów Szpitalnego Oddziału Ratunkowego), co powoduje, że przysługuje mu przymiot strony postępowania. Jest zatem zarządcą nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]. Natomiast samodzielne gospodarowanie nieruchomością przekazaną samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej (Szpitalowi) daje temu zakładowi, jako zarządcy tej nieruchomości, przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego pozwolenie to dotyczy (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2011 roku, sygn. II SA/Gl 380/11). Nie jest zatem uzasadniona obszerna argumentacja Spółki sprowadzająca się do tezy, że jeśli Szpital jest użytkownikiem, to nie może posiadać przymiotu strony.

Niezależnie, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, realizacja przedmiotowej inwestycji musi być oceniona z perspektywy m.in. warunków i wymagań jakie zawarte są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 roku w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2048). Nieprawidłowe jest przy tym stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym według aktualnie obowiązujących przepisów otoczenie lądowisk nie jest chronione w przedmiotowym zakresie, co sprowadza się do braku możliwości zapobieżenia zabudowie podejść do lądowiska (por. s. 10 uzasadnienia do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 czerwca 2020 roku, k. 98 a.a. – teczka z oznaczeniem "Odwołanie"). Takie stanowisko organu I instancji skutkowało w efekcie tym, że w tym zakresie nie przeprowadził on jakichkolwiek ustaleń.

Jakkolwiek organ II instancji w toku postępowania odwoławczego pozyskał jeszcze uzupełniająco załącznik do Instrukcji funkcjonowania lądowiska dla helikopterów oddziału ratunkowego przy Szpitalu oraz kopię mapy zasadniczej w postaci elektronicznej, obejmującej działki nr [...], obr. [...] wraz z terenem, na którym znajduje się lądowisko dla helikopterów, zlokalizowane przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. G.. N. w K., tj. mapę wektorową oraz mapę rastrową, obejmujące wskazany teren i na podstawie tych materiałów, a także dokumentacji ewidencyjnej lądowiska, dokonano graficznego zobrazowania wzajemnego położenia lądowiska i wyznaczonej strefy nalotów dla helikopterów oraz projektowanego budynku mieszkalnego, to jednakże powyższe czynności nie mogą stanowić uzupełniającego postępowania w rozumieniu art. 136 § 2 K.p.a.

Podkreślić bowiem trzeba, że w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego nie zweryfikowano, czy przedmiotowa inwestycja nie powoduje takiego oddziaływania na nieruchomość, której użytkownikiem jest Szpital, że w istocie niemożliwe lub utrudnione będzie korzystanie ze szpitalnego lądowiska dla helikopterów. Nie zbadano także, czy zachowane zostaną warunki wynikające ze stosownych regulacji zarówno rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 roku w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego. Nie jest zatem jasne, czy przedmiotowa inwestycja nie będzie ograniczała prawidłowego i bezpiecznego użytkowania lądowiska

Bezzasadne są przy tym twierdzenia spółki, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 roku w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego nie mają w ogóle zastosowania do przedmiotowej sprawy, a przepisy rozporządzenia pozostają bez związku z realizacją inwestycji spółki.

Jak wynika wprost z § 3 ust. 9 rozporządzenia lądowisko musi spełniać wymagania określone w załączniku do rozporządzenia. Wśród tych wymagań jest m.in. zapewnienia właściwej strefy podejścia końcowego i startu dla helikopterów (por. załącznik nr 1 do rozporządzenia). Zapewnienie tej strefy musi jednak istnieć nie tylko na etapie budowy lądowiska, ale przez cały czas użytkowania tego lądowiska. Oznacza to w konsekwencji, że wszelkie inwestycje, które będą realizowane przez inne podmioty nie mogą powodować naruszenia wynikających z tego rozporządzenia warunków dla prawidłowego i bezpiecznego użytkowania lądowiska.

Ponadto jak wskazano we wniosku o wznowienie "35-metrowy obiekt zaplanowany do budowy zgodnie z wydana decyzją pozwolenia na budowę [...] daleko ingeruje w wydzielone strefy podejścia i wznoszenia lądowiska (por. s. 3 wniosku – k. 33. a.a. I instancji; teczka 1).

Trzeba podkreślić, że okoliczności nie były badane przez organy. Wobec tego, że nie zapewniono wcześniej Szpitalowi jako stronie, udziału w postępowaniu, zabrano mu tym samym możliwość zwracania uwagi na powyższe okoliczności. Ma to istotne znaczenie, biorąc w szczególności pod uwagę ciężar gatunkowy podnoszonych zarzutów dotyczących bezpieczeństwa ruchu powietrznego i potencjalnej możliwości zapewnienia bezpiecznego startu i lądowania śmigłowca z lądowiska szpitalnego.

Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Strona ma zagwarantowany czynny udział, gdy ma nie tylko prawo być obecna przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale i prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów. Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień (por. B. Adamiak, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, , Warszawa 2011 r., s. 72).

W tym zakresie organ odwoławczy nie mógł naprawić powyższego uchybienia i przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, która nie może być konwalidowana poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, stosownie do art. 136 k.p.a.

Nie jest również uzasadniony zarzut, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji jaki zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przez Organ I Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Stosownie do at. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji Wojewody organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę kwestię ograniczenia zagospodarowania nieruchomości Szpitala, ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu helikopterów w sąsiedztwie Szpitala oraz istnienia kolizji ścieżki podejścia dla helikopterów do przyszpitalnego lądowiska z inwestycja zamienną (por. s. 13 uzasadnienia decyzji Wojewody).

Ze względu na powyższe sprzeciw podlegał oddaleniu na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.