Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 123/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 8, art. 9, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 124 par. 1, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia - Stare Miasto sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 446/14 w sprawie ze skargi H. G. i R. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2014 r. sygn. II SA/Wr 446/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. G. i R. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Wrocław - Krzyki pozwolenia na adaptację bramy w budynku wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi we Wrocławiu przy ulicy T. Zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości lokal użytkowy przebudowany z części bramy od właściciela budynku Gminy Wrocław nabyli w dniu 5 marca 1996 r. małżonkowie H. G. i R. G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] września 2010 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] oraz współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. T. we Wrocławiu - tj. Gminie Wrocław, H. G., R. G., B. G. i Z. H., doprowadzenie wspólnej ściany budynków przy ul. T. do stanu poprzedniego istniejącego przed wykonaniem otworu drzwiowego i montażem drzwi poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych, dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr [...]. Równocześnie, decyzją z tego samego dnia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia zobowiązał H. G. i R. G. do doprowadzenia części budynku wielorodzinnego przy ul. T. we Wrocławiu do stanu poprzedniego, istniejącego przed przebudową, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnątrz lokalu użytkowego, stolarki oraz elementów wyposażenia lokalu wraz z wewnętrznymi instalacjami.

Powyższe decyzje, w wyniku rozpatrzenia odwołań, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił, przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. II SA/Wr 50/11 uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r.

Po powrocie sprawy do organu pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał H. i R. G., jako właścicielom lokalu użytkowego usytuowanego na parterze od frontu budynku mieszkalnego przy ul. T. we Wrocławiu doprowadzenie do stanu poprzedniego części tego obiektu zaadaptowanej na sklep poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy również od strony klatki schodowej oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej.

Organ podał, że ostateczna eliminacja z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniała przeprowadzenia w sprawie postępowania naprawczego, które upoważniało do nałożenia na inwestora (właściciela) obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ zauważył jednocześnie, że w toku postępowania przedłożono opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczącą adaptacji bramy budynku mieszkalnego przy ulicy T. we Wrocławiu, która jednoznacznie wskazywała, że przedmiotowa adaptacja nie spełniała wymagań przepisów pożarowych zawartych w ówczesnych przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, na podstawie której wydano pozwolenie na adaptację bramy na sklep, tj. przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Organ zwrócił również uwagę na niespełnienie warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2004 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030).

W kontekście wskazanych regulacji organ pierwszej instancji zauważył, że przedmiotowy budynek stanowi element zwartej zabudowy ulicznej ulicy T. i drogę utwardzoną przy tym budynku stanowi jedynie ulica T. Od strony podwórza istnieje zabudowa oficynowa przy budynku nr [...] i budynku nr [...], która w najwęższym miejscu zbliżenia obiektów (oficyn) do siebie wynosi 12,0 m. Brak jest również bezpośredniego dojazdu od strony podwórza i utwardzonej nawierzchni. Wobec powyższego drogę pożarową może stanowić jedynie ulica T. (zaopatrzona w wodę), a ewakuację ludzi może zapewnić jedynie bezpośrednie wyjście bramą na stronę ulicy T., która przebudowana została na sklep. W związku z przebudową bramy w budynku przy ulicy T. na sklep nie ma możliwości doprowadzenia przebudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ze względu na niemożliwość spełnienia warunków ochrony pożarowej ludzi i mienia. Dojazd do budynku od strony wejść do klatek schodowych musiałby odbywać się do budynku od strony podwórza z powodu tego, że wejście do klatki schodowej budynku nr [...] odbywa się drzwiami wejściowymi od strony podwórza. Od strony podwórza brak jest jednak możliwości dojazdu dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej ze względu na zwartą zabudowę uliczną.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko co do tego, że poddana procedurze naprawczej inwestycja narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, zarówno obowiązujące w czasie prowadzenia robót budowlanych, jak i obowiązujące obecnie, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanej adaptacji do stanu zgodnego z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. II SA/Wr 319/12 uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w szczególności analiza treści wskazanych przez organ przepisów prawa, nie pozwala przyjąć, że w sprawie jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem, skutkującym osiągnięciem stanu zgodnego z prawem, było nakazanie rozbiórki. Nie podzielając zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiska, Sąd pierwszej instancji ocenił wniosek organu o niezbędności zapewnienia bezpośredniego wyjścia z budynku mieszkalnego na ulicę stanowiącą drogę pożarową za sprzeczny z przyjętymi zasadami wykładni przepisów prawa administracyjnego i nieznajdujący oparcia w przepisach wskazanych przez organ. Z kolei ustalenie organu odwoławczego, że wykonanych robót w żaden sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem Sąd uznał za przedwczesne.

Na skutek wniesionych od powyższego wyroku skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r. sygn. II OSK 3040 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zasadność zarzutu polegającego na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji faktu związania prawomocnym wyrokiem z dnia 5 dnia maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 50/11, w którym Sąd wypowiedział się jednoznacznie, co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako naruszających przepisy przeciwpożarowe. W wyroku tym przesądzone zostało, że z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych nie można doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych przy zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych znajduje zastosowanie w sprawie, gdyż budynek przy ul. T we Wrocławiu mieści się w dyspozycji przepisu § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia. Jednocześnie zanegował prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, że powołane przepisy nie pozwalały przyjąć, iż wyjście z budynku powinno się odbywać bezpośrednio na ulicę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej jednoznacznie wynikało, że dojście powinno przebiegać bezpośrednio przez zaadaptowane przejście bramne budynku przy ul. T. we Wrocławiu.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 września 2014 r. sygn. II SA/Wr 446/14 oddalił skargę H. G. i R. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności pozwalających Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. (art. 190 P.p.s.a.).

Odnosząc się do związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd instancji wskazał, że możliwość stosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacyjnego względem części obiektu zaadaptowanego na sklep na nieruchomości przy ul. T. we Wrocławiu warunkowana była już treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 50/11. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w zależności od ustaleń, jakie poczyni organ administracyjny w toku postępowania, kończy się nakazem wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zaś w skrajnym przypadku organ wydaje nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Organ administracyjny korzysta z wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnienia wówczas, gdy inwestor nie wykonuje zaleceń organu w trakcie postępowania lub też wówczas, gdy pomimo aktywnego czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu i np. wykonywania nakazu związanego z przedłożeniem stosownych dokumentów czy opracowań, organ nadzoru budowlanego stwierdzi niemożliwość sfinalizowania postępowania innym nakazem jak przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Dzieje się tak wówczas, gdy zrealizowana inwestycja stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a owa sprzeczność nie daje się usunąć.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 50/11 przesądził ostatecznie, że z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych nie można doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Związanie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie tym stanowiskiem należy, przez pryzmat art. 190 P.p.s.a., ocenić jako szczególnie silne, tym bardziej, że obecnie Sąd nie tylko jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r., ale także wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r., gdzie wskazano na konieczność respektowania poglądu prawnego, odnośnie do sprzeczności wykonanych robót z przepisami przeciwpożarowymi, wyrażonego w wyroku z dnia 5 maja 2011 r.

Odnosząc się do kwestii związanej z nałożeniem przez organ nadzoru budowlanego obowiązku na właściciela, a nie na inwestora, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w tym względzie nie narusza prawa. Organ, wydając nakaz w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, kieruje go do podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy, a mianowicie inwestora, właściciela lub zarządcy. Organ, wskazując jeden z podmiotów wymienionych we wskazanym przepisie, bierze pod uwagę istniejący stan faktyczny, a w niniejszym przypadku inwestor (Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych Wrocław - Krzyki) w chwili wydawania decyzji nie istniał. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organu odwoławczego w kwestii podmiotu, na który należało nałożyć obowiązek, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

a. art. 52 Prawa budowlanego poprzez nietrafne i błędne uznanie, że w sprawie nakazania dokonania czynności orzeczonych w decyzji nie istnieje inwestor, którym jak wynika z decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. był Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych Wrocław - Krzyki, którego prawa i obowiązki przejęła Gmina Wrocław. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku w sposób nietrafny i błędny, powielając błąd obu organów w ustaleniu, że nie istnieje inwestor (Gmina Wrocław), nakazał wykonanie czynności orzeczonych w decyzji właścicielowi, który nabył ten lokal w sposób zgodny z prawem i we właściwej formie.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, Gmina Wrocław na podstawie przepisów komunalizacyjnych przejęła majątek, w tym nieruchomość przy ul. T. wraz z lokalem powstałym na mocy wydanej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. Jeśli nakaz ma obowiązywać, to powinien dotyczyć inwestora - Gminy Wrocław, a nie właściciela tego lokalu;

b. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie orzeczenia z pogwałceniem zasady demokratycznego państwa prawnego, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, a tym samym nałożenie na skarżącego obowiązku, który dotyczy inwestora, bo ten, wbrew ustaleniom organów, a następnie Sądu, istnieje i jest nim Gmina Wrocław;

c. art. 8 w zw. z art. 9, art. 21 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie tego, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, Sąd w zaskarżonym wyroku pominął fakt, iż zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczone. Własności tej można pozbawić jedynie na podstawie wywłaszczenia (z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) i jest ono dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z celem publicznym, ani nie doszło do wywłaszczenia, jako czynności pierwotnej. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasadę równości wobec prawa, czym dopuścił się dyskryminacji w życiu społecznym skarżącego, albowiem w sposób rażący z prawem zaskarżonym wyrokiem usiłuje się pozbawić wnoszącego skargę kasacyjną prawa własności, udzielając tym samym ochrony prawnej inwestorowi, tj. Gminie Wrocław. Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że zaskarżony wyrok łamie ponadto wszystkie uregulowania prawne o poszanowaniu i ochronie własności Unii Europejskiej, które Polska ma obowiązek przestrzegać i stosować wprost;

d. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego zaskarżonym wyrokiem w sposób niezgodny z prawem jego prawa własności;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i orzekanie w sprawie mimo, że skarżąca H. G. w chwili wyrokowania nie żyła. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z powyższym uregulowaniem ustawowym miał obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, informacja o śmierci H. G. została wysłana na piśmie przed rozprawą przez jej syna. Zatem fakt ten znany był Sądowi w chwili wyrokowania, tj. w dniu 8 września 2014 r. Tym samym zaistniała w postępowaniu przyczyna o charakterze podmiotowym - śmierć strony;

b. art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie mimo, że Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu w dniu 9 lipca 1985 r. wyraził zgodę na wykonanie adaptacji części holu na sklep;

c. art. 8 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z wyjaśnieniem, że inwestycja wykonana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydawania, poprzez zmianę przepisów i wymogów w dacie orzekania przez organ czy Sąd podlega rozbiórce, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z ustawą zasadniczą, przepisami bezwzględnie obowiązującymi w Unii Europejskiej oraz zasadą niedziałania prawa wstecz.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, B. G., wniosła o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wskazała na polemiczny charakter podniesionych zarzutów względem stanowiska zajętego wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podała również, że Sąd do dnia ogłoszenia wyroku nie miał wiedzy o śmierci skarżącej, stąd w jego działaniu nie można się doszukać wadliwości polegającej na naruszeniu art. 124 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W świetle okoliczności wynikających z akt sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3.

Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że stanowi on podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez sąd m.in. w przypadku stwierdzenia, że strona postępowania zmarła. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że śmierć strony postępowania obliguje sąd do zawieszenia postępowania z chwilą uzyskania informacji o tym zdarzeniu (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II OZ 1282/06 i z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I OZ 157/05 oraz z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 686/10). Do naruszenia powołanego przepisu dochodzi zatem w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, że strona postępowania (np. skarżący) zmarła, a mimo to nie zawiesza postępowania, chociaż przedmiot postępowania nie odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 124 § 3 P.p.s.a.).

Jak tymczasem wynika z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną, oboje skarżący (tj. H. G. i R. G.) od momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego byli reprezentowani przez radcę prawnego (karty nr 2 i 30 akr sprawy). Pełnomocnik został zawiadomiony o rozprawie wyznaczonej na 8 września 2014 r. Odbiór zawiadomienia pokwitował 14 sierpnia 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru znajduje się na karcie nr 214 akt sprawy). Przed rozpoznaniem sprawy na rozprawie i wydaniem zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie uzyskał informacji o śmierci skarżącej (H. G.), która (jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 17 sierpnia 2016 r. – karta nr 309 akt sprawy) zmarła 2 czerwca 2014 r., zatem ponad dwa miesiące przed otrzymaniem przez pełnomocnika zawiadomienia o rozprawie. Pierwsza informacja o śmierci skarżącej została zawarta dopiero w złożonym osobiście przez R. G. wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, który wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu [...] września 2014 r. – siedem dni po wydaniu zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, jakoby wiadomość o śmierci H. G. została wysłana przez jej syna na piśmie przed rozprawą, a tym bardziej, że wiadomość taka dotarła do Sądu przed rozpoznaniem sprawy. Przy czym zawarcie w skardze kasacyjnej takiej informacji pozwala przyjąć, że syn skarżących w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem – H. G. i R. G. – A. G. (obecnie współwłaściciel w ¼ - wraz z R. G. w ¾ - lokalu objętego decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji: KW nr [...] - stan na 8 listopada 2016 r.) wie o postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się w sprawie wszczętej skargą rodziców.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), w pierwszej kolejności należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3040/12 przesądził, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku współdziałania z organem ochrony konserwatorskiej. Na str. 10 uzasadnienia wyroku Sąd wprost stwierdził, że "wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nie zostało uzależnione (...) od współdziałania – uzgodnienia – wojewódzkiego konserwatora zabytków". Na str. 11 uzasadnienia potwierdził natomiast, że z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż "wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, cyt. przepis nie stanowi natomiast o warunku uzyskania takiego pozwolenia, aby wydać decyzję z art. 51 ust. 1 uPb przez właściwy organ nadzoru budowlanego".

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 190 zd. 2 P.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analizowany zarzut jest sprzeczny z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3040/12. Zgoda wyrażona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w 1985 r. na wykonanie adaptacji holu nie miała znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji, a art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie miał zastosowania w sprawie zakończonej tą decyzją.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został więc sformułowany z naruszeniem art. 190 zd. 2 P.p.s.a., co skutkuje uznaniem go za nieusprawiedliwiony.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 8 w zw. art. 6, art. 7, art. 9 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. miało polegać na zaniechaniu i niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z wyjaśnieniem, że "inwestycja wykonana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania przez organ czy Sąd podlega rozbiórce, a co pozostaje w całkowitej sprzeczności z ustawą zasadniczą, przepisami bezwzględnie obowiązującymi w Unii Europejskiej oraz zasadą niedziałania prawa wstecz".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazano, że skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wyjaśniono też, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji związany był – mocą art. 190 P.p.s.a. - wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3040/12. Związanie to doprowadziło z kolei Sąd do konstatacji, że "możliwość stosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacyjnego względem części obiektu zaadaptowanego na sklep na nieruchomości przy ul. T. we Wrocławiu warunkowana była w zasadzie już treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 50/11)". Sąd uwzględnił, że zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja poprzedzona została uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził jednak, że związanie, zarówno wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r., jak i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r., w którym wskazano na pominięcie poglądu prawnego wskazującego na sprzeczność wykonanych robót z przepisami przeciwpożarowymi, wyrażonego w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., musiało skutkować uznaniem, że ponad wszelką wątpliwość zrealizowana inwestycja nie może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem ze względu na sprzeczność z przepisami przeciwpożarowymi. Dlatego, jak skonstatował Sąd pierwszej instancji, wydany nakaz doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego jest prawidłowy.

W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 8 w zw. art. 6, art. 7, art. 9 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za chybiony.

Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 50/11 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3040/12, dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dochodząc do trafnego przekonania, że w powstępowaniu zakończonym jej wydaniem nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 7 K.p.a. (zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) i art. 9 K.p.a. (zasada informowania). Organy administracji, zarówno pierwszej instancji, jak i drugiej instancji

- tak, jak Sąd - związane były oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. Związanie to musiało zaś skutkować – niezależnie od tego, czy inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania tego pozwolenia – nakazaniem obecnym właścicielom przedmiotowego lokalu doprowadzenia części obiektu (stanowiącej ten lokal) do stanu poprzedniego.

Także postawione przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Przechodząc do oceny pierwszego z nich, należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej "Prawo budowlane") inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej trafnie zauważa, że ustawodawca wskazuje w pierwszej kolejności inwestora, jako podmiot, do którego kierowany jest obowiązek wykonania czynności nakazanych w decyzji, to jednak całkowicie pomija on jednolite stanowisko, które ukształtowało się na tle wykładni art. 52 Prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OSK 947/13, z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1762/11, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06).

Zgodnie z tym stanowiskiem warunkiem obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania czynności jest posiadanie przez niego, w dacie podejmowania decyzji, uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji bowiem, gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby praw do nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela nie narusza zatem art. 52 Prawa budowlanego, ponieważ nałożony obowiązek nie wynika z faktu, że był on stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, ale z faktu, że jest on właścicielem obiektu budowlanego dotkniętego określoną wadą prawną.

Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest zatem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Jak tymczasem wynika z akt sprawy przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną, na podstawie umowy sprzedaży i użytkowania wieczystego z dnia 5 marca 1996 r. (rep. A 1318/96) Gmina Miejska Wrocław sprzedała małżonkom H. G. i R. G. samodzielny lokal użytkowy (sklep sportowy) o powierzchni 17,88 m2, położony na parterze budynku przy ul. T. we Wrocławiu, składający się z sali sprzedaży, biura i wc. wraz z udziałem wynoszącym 3% we wspólnych częściach i innych urządzeniach budynku. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej prowadzonej dla rzeczonego lokalu nr [...] (stan na 8 listopada 2016 r.).

W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...], która została utrzymana w mocy przez zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r., nakazano doprowadzenie do stanu poprzedniego – istniejącego przed przebudową - części budynku przy ul. T. we Wrocławiu, stanowiącej właśnie opisany wyżej lokal użytkowy. Nakazano demontaż przegród budowlanych wewnętrznych, wydzielających lokal użytkowy (ścian działowych), również od klatki schodowej oraz elementów wewnętrznych wyposażenia z wewnętrznymi instalacjami, a także stolarki okiennej i drzwiowej.

Obowiązek wykonania czynności nakazanych decyzją nałożono natomiast na właścicieli tego lokalu, którymi zarówno w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak i w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, byli H. G. i R. G. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Tylko oni bowiem, w granicach przysługującego im prawa własności, jako uprawnieni do korzystania z przedmiotowego lokalu, mogli legalnie wykonać nakazane czynności. Nałożenie obowiązku na inwestora (jego następcy prawnego – Gminy Miejskiej Wrocław) w sytuacji, gdy nie ma on tytułu prawnego do nieruchomości (przedmiotowego lokalu) mogłoby oznaczać, że wydana decyzja byłaby niemożliwa do wykonania.

Z powyższych względów bez znaczenia dla oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, jest argumentacja autora skargi kasacyjnej wskazująca na następstwo prawne Gminy Miejskiej Wrocław po inwestorze – Dzielnicowym Zarządzie Budynków Mieszkalnych Wrocław - Krzyki. Dla dokonania prawidłowego wyboru podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności nakazanych decyzją (spośród wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego) istotne było bowiem nie ustalenie, czy inwestor wskazany w decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] istnieje, czy nie, ale kto ma tytuł prawny do lokalu, umożliwiający wykonanie decyzji.

Sąd pierwszej instancji na str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważył, że w chwili wydawania decyzji inwestor (Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych Wrocław - Krzyki) nie istniał. Sąd podzielił jednak zarazem stanowisko zajęte w kwestii wskazania podmiotu właściwego do wykonania czynności nakazanych, przedstawione przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Na stronach 5 i 6 tej decyzji zawarto zaś wyczerpujące i prawidłowe - zgodne z opisanym wyżej poglądem wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych - stanowisko, wedle którego kryterium decydującym o określeniu podmiotu zobowiązanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Trafne stanowisko organu administracji, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, doprowadziło do prawidłowego wniosku, że osobami zobowiązanymi do wykonania czynności powinni być obecni właściciele obiektu (lokalu), którego dotyczy nakaz określony decyzją.

Z przywołanych wyżej względów, jako niezasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucja" lub "ustawa zasadnicza"). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanego przepisu w nałożeniu na skarżących obowiązku, dotyczącego inwestora, który - wbrew ustaleniom organów administracji, a następnie Sądu – istnieje.

Zgodnie z art. 2 ustawy zasadniczej Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jak powyżej wywiedziono, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów administracji, co do tego, że podmiotami zobowiązanymi do wykonania czynności (doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego) powinni być obecni właściciele tej części obiektu (przedmiotowego lokalu). Organy nadzoru budowlanego działały zatem na podstawie i w granicach prawa, nie nadużywając przysługujących im kompetencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, na co zwrócił już uwagę w wyroku z dnia 23 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3040/12, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 319/12, że w przedmiotowej sprawie – mocą art. 153 P.p.s.a.

– wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 50/11. Pod pojęciem "oceny prawnej" należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 319/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dokonując analizy podmiotowego zakresu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, zajął jednoznaczne stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie przesądzające było określenie stanu właścicielskiego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Sąd stwierdził mianowicie, że "istotną okolicznością, wpływającą niewątpliwie na zakres i kształt obecnie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, były zaistniałe po udzieleniu opisanego wyżej pozwolenia na budowę szeregu daleko idących zmiany po stronie podmiotowej, powstałych na skutek przekształceń własnościowych jakie zaistniały w obrębie nieruchomości budynkowych przy ul. T. we Wrocławiu". Sąd stwierdził dalej, że za koniecznością wydania w rozpatrywanej sprawie dwóch rozstrzygnięć przemawiała przede wszystkim okoliczność dotycząca "ukształtowania się w obecnym stanie prawnym całkowicie odrębnego kręgu podmiotów mogących zostać ewentualnymi adresatami wydanych w sprawie decyzji, i na których organ nadzoru budowlanego mógłby nałożyć obowiązki zmierzające do usunięcia skutków wyeliminowania z obrotu wskazanego wyżej prawnego pozwolenia na budowę". Sąd zauważył, że "nie można (...) stracić z pola widzenia okoliczności polegającej na tym, że wydana przez organ administracji decyzja dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości przysługującego konkretnemu podmiotowi".

Przywołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stanowi niewątpliwie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wyrażono w nim bowiem, zajęte przez Sąd, stanowisko odnośnie do zakresu podmiotowego postępowania prowadzonego w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy Prawa budowlanego.

Należy więc skonstatować, że niezależnie od tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku z dnia 8 września 2014 r., to stanowisko to odpowiada, wiążącej zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 319/12. Przyjęcie w zaskarżonym wyroku odmiennej oceny prawnej byłoby równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 9, art 21 i art. 32 Konstytucji, a także zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, należy wskazać, że zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Z kolei, stosownie do treści art. 9 Konstytucji Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Autor skargi kasacyjnej nie podał, jakie normy wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Wskazał natomiast przepisy Konstytucji (art. 21 i art. 64 ust. 1 i ust. 3) dotyczące prawnej ochrony własności, stwierdzając, że wnoszący skargę kasacyjną został w bezprawny sposób pozbawiony prawa własności.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stosował bezpośrednio przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że stanowiły one samoistną podstawę wydania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji, było natomiast bezpośrednie stosowanie konstytucji w formie tzw. współstosowania interpretacyjnego ustawy zasadniczej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 717/15), które oznacza, że organ stosujący prawo ustala treść normy prawnej, biorąc pod uwagę zarówno przepis ustawy, jak i odpowiedni wzorzec konstytucyjny. Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają bowiem wskazówek, pozwalających na właściwą wykładnię norm ustawowych i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie narusza ani art. 21, ani art. 64 ust. 1 i ust. 3 ustawy zasadniczej. Nie ma podstaw, by skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie uwzględnił Konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności. Wykładnia mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego dokonana z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wiążących w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, doprowadziła Sąd do trafnego wniosku, że organy administracji prawidło nakazały właścicielom przedmiotowego lokalu przywrócenie części obiektu (stanowiącej ten lokal) do stanu poprzedniego.

Jakkolwiek wydane rozstrzygnięcie niewątpliwie godzi w prawo własności, to należy podkreślić, że prawo to nie jest prawem absolutnym. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, podobnie jak w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Prawo własności może być zatem ograniczane w drodze ustawy, a jedną z takich ustaw jest Prawo budowlane, które przewiduje ograniczenia w szczególności w art. 51 ust. 1. Ograniczenia te zostały wprowadzone przez ustawodawcę m.in. w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W świetle powyższego brak jest podstaw, aby stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na decyzję w przedmiocie nakazania przywrócenia części obiektu do stanu poprzedniego, dokonał wykładni art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, niezgodnej z konstytucyjnym wzorcem ochrony prawa własności.

Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Autor skargi kasacyjnej utrzymuje, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się dyskryminacji wnoszącego skargę kasacyjną w życiu społecznym, ponieważ w sposób rażąco sprzeczny z prawem usiłuje pozbawić go własności, udzielając tym samym ochrony prawnej inwestorowi – Gminie Wrocław.

Wynikająca z powołanego przepisu ustawy zasadniczej zasada równości wobec prawa oznacza, że system prawa w Polsce obowiązuje wszystkich i wprowadzane przez ten system prawa i obowiązki należne są bez wyjątku wszystkim, bez względu na ich płeć, przynależność lub wyznawane poglądy, a władza publiczna jest zobowiązana do takiego działania, które nie jest dyskryminacyjne. Nie sposób zatem uznać, że stosowanie prawa powszechnie obowiązującego może stanowić przejaw nierówności wobec prawa lub przejaw dyskryminacji przez władzę publiczną. To właśnie w wypadku dokonania niewłaściwej oceny prawnej i błędnej wykładni przepisu prawa przez organy administracji lub przez sąd administracyjny, w wyniku której to wykładni doszłoby do nieuprawnionego nałożenia obowiązku (lub przyznania uprawnienia) na określony podmiot ze względu na to, że charakteryzuje się on cechą, która jest normatywnie obojętna (nie ma wpływu na określenie obowiązku lub uprawnienia), doszłoby do niedopuszczalnej w świetle Konstytucji nierówności wobec prawa. Jak już wskazano, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2012 r. organy administracji działały na podstawie i w granicach prawa, nie nadużywając przysługujących im kompetencji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.