Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 299/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1242/07 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1242/07 oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 20 października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej: ZDM) wpłynął wniosek N. O. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Trasy A. K. w rej. ul. T., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 48 m2, na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Do wniosku dołączono poprzednią decyzję o zezwoleniu na umieszczenie reklamy w terminie od 27 maja 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. oraz plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy.

Prezydent W., z upoważnienia którego działał dyrektor ds. zarządzania ZDM, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej: udp), art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. A. K. w rej. ul. T. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W motywach decyzji organ podał, że stan faktyczny sprawy (w porównaniu do wcześniejszej decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy) uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej wzięto pod uwagę dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym skarżąca wnioskuje umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się natężenia ruchu drogowego w tym rejonie oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (na poziomie 8,8% pomiędzy 2004 a 2005 r.). W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził między innymi wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie, opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., szczegółowy plan sytuacyjny, wymiary reklamy oraz charakterystykę reklamy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei art. 39 ust. 2 udp dopuszcza, by w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego następowało za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przytoczonych regulacji wynika, że lokalizowanie wymienionych obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą w pasie drogowym powinny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy sprawy jest wyczerpujący i zauważył, że nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów na temat zjawiska tzw. fiksacji uznało, że argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu konkretnego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się, podnoszonych przez skarżącą, uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że konsekwentna polityka miasta, zmierzająca do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, powoduje odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Umieszczanie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi pozostać wyjątkiem i musi być uzasadnione szczególnymi względami, które powodują, że możliwe staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie organu takie względy w sprawie nie zachodzą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów orzekających w sprawie, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zamiarze zmiany dotychczasowego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy Al. A. K. w rejonie ul. T. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Sąd I instancji uznał, że zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nie umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W ocenie Sądu ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w udp, które uzasadniają odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp.

W tych warunkach Sąd I instancji uznał, że odmowa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była uzasadniona, ponieważ strona poza własnym zyskiem nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę.

N. O. P. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 udp oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji przy ul. A. K. w rejonie ul. T. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz poprzez przyjęcie, że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, a także

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącą w zakresie lokalizacji nośnika przy ul. A. K. w rejonie ul. T. w W.. Skarżąca niezmiennie od kilku lat uzyskiwała zezwolenia od Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego dla nośnika reklamowego we wnioskowanym miejscu, a od czasu złożenia przez skarżącą pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian dotyczących umiejscowienia, parametrów reklamy, czy też zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji lub zmian w przepisach prawnych. Jedyną zmianą był wzrost dopuszczalnego limitu prędkości w tym miejscu do 80 km/h. Zdaniem skarżącej, z art. 38 ust. 1 udp wprost wynika, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Skarżąca spółka nie występowała o wydanie zezwolenia na usytuowanie nowego nośnika reklamowego, lecz wnioskowała o możliwość dalszego pozostawania nośnika w pasie drogowym. Organ administracyjny nie wykazał w żaden sposób, że wnioskowany nośnik powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu, nie miał zatem podstaw do wydania decyzji odmownej.

Strona podniosła również, że to organ administracji powinien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. wskazując, że ani organy administracji, ani Sąd nie podjęły próby zdefiniowania pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i wyjaśnienia, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 udp, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym. Przepis art. 39 ust. 1 mógłby mieć w sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien wykazać organ wydający decyzję, a nie wnioskodawca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 powołanego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one niezasadne.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej jako naruszone wskazał następujące przepisy: art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy regulują postępowanie administracyjne. Tymczasem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Za taką wykładnią powołanego przepisu przemawia to, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały określone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W procesie wykładni art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy także uwzględnić, że w art. 183 § 2 p.p.s.a. wymieniono przyczyny nieważności postępowania, których związek z postępowaniem sądowym nie może budzić wątpliwości. Niewątpliwie przyczyny nieważności takie jak: niedopuszczalność drogi sądowej, brak zdolności sądowej, skład sądu sprzeczny z przepisami prawa nie mogą odnosić się do postępowania administracyjnego. Należy w związku z tym uznać, że ustawodawca nadał takie samo znaczenie wyrazowi "postępowanie" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak w art. 183 § 2 p.p.s.a. Powyższe rozumienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a uzasadnia przyjęcie, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowanie poprzedzające jego wydanie, a nie decyzja organu administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że nie powołano w niej żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie można przyjąć, że podstawa kasacyjna w niej powołana spełnia warunki określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania sądowego, nie przywołano uzasadnienia zarzutu i wreszcie nie wykazano, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę w określonym miejscu prowadzić powinno do zastosowania art. 38 ust. 1 udp i art. 40 ust. 1 udp, czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 udp na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymienione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 cyt. artykułu ).

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawania w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie czy wymieniona przesłanka w istocie wystąpiła i jej ocena.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp, przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2) udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Jak wynika z powołanych przepisów, możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest na podstawie art. 40 ust. 1 udp, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają określone w art. 39 ust. 3 udp czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym uznane wówczas, tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, za "szczególnie uzasadniony przypadek". Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. W przypadku dokonanej przez zarządcę drogi, na podstawie danych przez niego zgromadzonych, oceny, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego organ odmówi wydania zezwolenia. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko, że raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który została udzielona, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 udp. Powołany przepis odnosi się do wypadków, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 udp uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 udp, nie naruszył prawa materialnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje na podstawie art. 40 ust. 1 udp w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, zaś okoliczności, które uzasadniają lokalizowanie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa drogowego pod ten obiekt. W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 39 ust. 1 i 3 udp jest nietrafny, gdyż przepis ten znajduje wraz z art. 40 ust. 1 udp zastosowanie w sprawie, której przedmiotem jest zezwolenie na zajęcia pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.