Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1038/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. T. Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 296/14 w sprawie ze skargi W. F. T. Spółki z o.o. we W. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz W. F. T. Spółki z o.o. we W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2014r., sygn. akt V SA/Wa 296/14, oddalił skargę W. F. T. Sp. z o.o. we W. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W. F. T. Sp. z o.o. we W. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej koncepcji wielkogabarytowych elektrowni powietrzno-pneumatycznych o pionowej osi obrotu przez spółkę W. F. T. Sp. z o.o." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformowała spółkę, że jej Wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku weryfikacji zgodnie z kryteriami oceny merytorycznej obligatoryjnej, bowiem projekt nie spełnia Kryterium 9 – Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu.

Uzasadniając negatywną ocenę organ stwierdził, że projekt o takim budżecie oraz tak dużych nakładach finansowych powinien wyjść swoim zasięgiem poza obowiązkowe wskaźniki, a także wykazać planowany wpływ na środowisko naturalne. We wskaźnikach rezultatu powinna być zaś podana minimalna ilość energii elektrycznej dystrybuowana do sieci i powstała jako rezultat projektu, a także powinna być wskazana ilość wytwarzanego wodoru, otrzymanego w wyniku realizacji projektu.

W. F. T. Sp. z o.o. wniosła protest na powyższe pismo PARP, podnosząc, że w obowiązujących w konkursie dokumentach nie ma definicji projektu, który ze względu na swój wysoki budżet i niezbędne nakłady finansowe, wymagałby zastosowania dodatkowych wskaźników, wykraczających poza wskaźniki obowiązkowe. Co do planowanego wpływu na środowisko naturalne spółka podała, że w punkcie 23.4 Wniosku o dofinansowanie zaznaczyła opcję "nie dotyczy", co jest zgodne z Instrukcją wypełniania wniosku. Wnioskodawczyni wskazała ponadto, że w pkt 16, 17, 17.1., 17.5., 17.6., 19 Wniosku określono ilość energii elektrycznej, jaka będzie produkowana i wprowadzana do sieci przy pomocy innowacyjnych elektrowni wiatrowych, wraz z podaniem precyzyjnych wyliczeń, które mogłyby zostać dodatkowo uszczegółowione podczas panelu ekspertów. Stwierdziła, że ilość wytwarzanej energii elektrycznej podana została w pkt 28 Wniosku "Skwantyfikowane wskaźniki realizacji celów projektu" przy określaniu metodologii obliczenia wartości wskaźników, "Wartość przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu produktu(-ów) będących wynikiem inwestycji w ciągu 30 miesięcy po zakończeniu projektu". Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że we wskaźnikach rezultatu powinna być podana minimalna ilość energii elektrycznej, dystrybuowana do sieci, powstała jako rezultat projektu, gdyż wartość ta podana została przy wyliczeniu innych wskaźników rezultatu.

W ocenie Spółki, bezcelowe jest wprowadzanie wskaźnika rezultatu w postaci wskazania ilości wytwarzanego wodoru, otrzymanego w wyniku realizacji projektu. Przedstawiona w projekcie elektrownia wyposażona będzie w instalację do hydrolizy wody, w celu przetworzenia nadmiaru produkowanej energii elektrycznej w wodór, który następnie byłby magazynowany i spalany w miarę potrzeb w specjalnie przystosowanych agregatach prądotwórczych. Elektrownia będzie mogła zatem produkować prąd w sposób zbliżony do liniowego, co jest jedną z cech świadczących o innowacyjności proponowanego rozwiązania. Sam wytworzony wodór nie stanowiłby produktu, który udostępniany byłby zewnętrznym klientom, ponieważ byłby on wykorzystywany wyłącznie na wewnętrzne potrzeby elektrowni w okresach bezwietrznych, bądź słabego wiatru, przy dużym zachmurzeniu lub w nocy. Przedmiotem projektu nie jest zatem produkcja wodoru, bowiem będzie on pełnił funkcje nośnika magazynującego nadmiar energii.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Gospodarki, działający jako Instytucja Pośrednicząca (IP), uznał protest za nieuzasadniony.

Uznał za uzasadnione dwa zarzuty protestu dotyczące bezpodstawnego żądania podania przez spółkę dodatkowych wskaźników rezultatu oraz uwzględnienia wskaźnika środowiskowego.

Minister Gospodarki uznał jednak za trafne stanowisko PARP co do niespełnienia przez spółkę Kryterium nr 9 z uwagi na brak podania w pkt 28 Wniosku wskaźników rezultatu w postaci ilości energii elektrycznej dystrybuowanej do sieci jako rezultat projektu. Organ podniósł, że zgodnie z treścią Przewodnika po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach POIG, oceny wskaźników rezultatu dokonuje się przede wszystkim na podstawie pkt 28 wniosku o dofinansowanie, w związku z czym jego ocena nie mogła być dokonana na podstawie informacji podanych w innych punktach wniosku. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, informacje z innych punktów wniosku (m.in. 16, 17, 17.1, 17.5) powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie we wskaźnikach ujętych w pkt 28. W punkcie tym należało zatem uwzględnić wskaźnik rezultatu określający ilość planowanej do uzyskania energii. Wniosek, w którym niewskazano wskaźnika rezultatu wynikającego bezpośrednio z realizowanego projektu jest, zdaniem Instytucji Pośredniczącej, podstawą do stwierdzenia, że brak jest wskaźnika odzwierciedlającego założone cele projektu, adekwatnego dla danego rodzaju projektu. Podkreślono, iż wnioskodawca podał jedynie w opisie metodologii dot. Wskaźnika procentowego udziału przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu produktów wytworzonych w wyniku realizacji inwestycji w całkowitych przychodach z tytułu sprzedaży tych produktów w 30 miesięcy po zakończeniu projektu, planowaną wartość uzyskiwania energii z instalacji mobilnej oraz energii wytwarzanej z wody opadowej.

Ponieważ spółka zaplanowała również wykorzystywanie uzyskanego wodoru, jego udział w uzyskiwaniu energii powinien być przedstawiony we wskaźniku rezultatu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. "W. F. T. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą.

Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że ani Instrukcja wypełniania wniosku, ani Przewodnik po kryteriach nie mogą być wyłączną podstawą negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, gdyż dokumenty te nie mają statusu prawa w szerokim znaczeniu, albowiem brak jest upoważnienia do ich wydania w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.z.p.p.r.). Podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, regulowanie sytuacji prawnej podmiotów wnioskujących o dofinansowanie – jest niedopuszczalne za pomocą wszelkich dokumentów, które przewidują zasady i procedury dotyczące realizacji polityki rozwoju, a które nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Źródłami prawa w szerszym znaczeniu, na podstawie których można dokonać oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, mogą bowiem być wyłącznie akty lub czynności, o których mowa expressis verbis w u.z.p.p.r., a więc: strategie rozwoju oraz programy (art. 4 ust. 1), ogłoszone regulaminy konkursów (art. 29 ust. 1 i 2) oraz upublicznione i ogłoszone wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego (art. 35 ust. 7). Poza tym zakresem pozostają zatem Instrukcja oraz Przewodnik.

W ocenie skarżącej, uznanie przez Instytucję Pośredniczącą, że Wniosek nie spełnia Kryterium nr 9 w sytuacji, gdy wskaźniki, to jest ilość energii elektrycznej oraz ilość wodoru, wskazane są w innych niż pkt 28 punktach Wniosku, jest niezgodne z Regulaminem przeprowadzania konkursu. Z § 7 Regulaminu, a w szczególności z jego ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 7 wynika bowiem, że ocenie merytorycznej pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu podlega cały Wniosek, a nie tylko poszczególne jego punkty (rubryki), co zgodne jest z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Spółka stwierdziła ponadto, że w Przewodniku określono, iż oceny wniosku dokonuje się przede wszystkim na podstawie jego punktu 28, nie użyto jednak sformułowania wyłącznie. Podniosła także, że w punktach 16, 17, 17.5, 20 wniosku zostały wskazane wskaźniki rezultatu danego produktu, to jest ilość energii elektrycznej oraz ilość wodoru.

W dalszej części uzasadnienia skargi strona podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie rezultatem nie jest wodór – w myśl Kryterium nr 9. Celem projektu jest bowiem wdrożenie innowacyjnej koncepcji wielkogabarytowych elektrowni powietrzno-pneumatycznych o pionowej osi obrotu, które nastawione będą na produkcję energii elektrycznej prądu elektrycznego, a wiec energii elektrycznej, jaką prąd elektryczny przekazuje odbiornikowi wykonującemu pracę lub zmieniającą ją na inną formę energii. Źródłem energii elektrycznej ma być w tej sytuacji wiatr, słońce oraz woda. Rezultatem nie może być zatem wodór, a więc pierwiastek chemiczny, który jedynie służy do produkcji rezultatu, a więc energii elektrycznej. Wyprodukowany w ramach projektu wodór stanowić będzie tylko "nośnik magazynujący’’. Spółka zaakcentowała, że celem projektu nie jest produkcja wodoru.

Wnioskodawczyni zarzuciła, że wbrew postanowieniom § 7 ust. 1 pkt 9 Regulaminu żaden organów obu instancji nie skierował do niej pisma w kwestii wyjaśnienia treści wniosku w zakresie Kryterium nr 9 , zatem oba rozstrzygnięcia są przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnośnie zarzutu braku źródeł prawa organ stwierdził, że nie można oddzielić od siebie Regulaminu, Przewodnika i Instrukcji, gdyż stanowią one wspólnie dokumentację konkursową, którą wnioskodawcy zaakceptowali przystępując do konkursu.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

WSA wskazał, ustawodawca wprowadził do u.z.p.p.r. kryterium naruszenia prawa i jednocześnie ustali, że w sprawach tych nie stosuje się k.p.a. Do oceny wniosków mają zastosowanie: u.z.p.p.r., Regulamin Konkursu, Przewodnik po kryteriach wyboru, Procedura Odwoławcza w ramach PO IG stanowiąca Załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu PO IG 2007-2013. Sądowa kontrola legalności oceny projektu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa ustanowionego w u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Gospodarki zasadnie uznał, że skarżąca nie spełniła Kryterium nr 9 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu". Z Przewodnika po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach POIG wynika, że "Oceniający wezmą pod uwagę wskaźniki, w stosunku do których w punkcie 28 wniosku o dofinansowanie podana jest wartość bazowa oraz dokumenty źródłowe, na podstawie których wnioskodawca określił jej wartość oraz wyczerpująca metodologia wyliczenia wartości bazowej oraz wartości w poszczególnych latach. Dokumenty źródłowe muszą być dostępne podczas kontroli projektu. (...). Oceny dokonuje się przede wszystkim na podstawie punktu 28 wniosku o dofinansowanie. (...)". W związku z powyższym WSA stwierdził, że ocena Kryterium nr 9 nie może być dokonana na podstawie danych zawartych w innych punktach wniosku, gdyż dokonywana jest przede wszystkim na podstawie informacji wskazanych przez wnioskodawcę w punkcie 28. Sąd wskazał, że Instrukcja wypełniania wniosku, co do pkt 28 również stanowi, że w punkcie tym określić należy wskaźniki produktu i rezultatu odzwierciedlające w mierzalny sposób cele projektu wynikające z opisu zawartego w różnych punktach wniosku o dofinansowanie, a także że niezbędne jest wybranie wskaźników, adekwatne do projektu w podziale na wskaźniki produktu i rezultatu. Zasadne jest więc stanowisko organu, zgodnie z którym informacje podane m.in. w pkt 16, 17, 17.1., 17.5 Wniosku winny znaleźć swoje odzwierciedlenie również w pkt 28. Oczekiwanym wskaźnikiem rezultatu, który powinien zostać wskazany w tym punkcie jest ilość energii, która będzie wynikiem (rezultatem) utworzonych w ramach projektu elektrowni wiatrowych. Już samo niewskazanie tej okoliczności powoduje, iż nie zostało spełnione Kryterium nr 9.

Sąd I instancji podniósł, że spółka przewidziała w projekcie uzyskiwanie energii z trzech różnych źródeł: wiatru, słońca i wody. Wskazała także na istotny udział wodoru w celu produkowania prądu w "sposób zbliżony do liniowego", dzięki "produkcji energii elektrycznej również w okresach niekorzystnych warunków atmosferycznych". W związku z powyższym, zdaniem WSA, skarżąca powinna uwzględnić we wniosku wskaźnik rezultatu dotyczący istotnego elementu, jakim jest wodór.

Odnośnie zarzutu niezwrócenia się przez organ do Wnioskodawcy o wyjaśnienia, Sąd I instancji stwierdził, że z § 7 pkt 9 Regulaminu wynika taka możliwość, jednakże nie jest to obowiązek. W treści tej regulacji użyto bowiem sformułowania: "... jeśli uzna za zasadne, może zwrócić się do wnioskodawców ...".

Konkludując WSA wskazał, że skarżąca, przystępując do konkursu, zaakceptowała zasady w nim obowiązujące, zawarte m.in. w Regulaminie, Przewodniku oraz Instrukcji.

Sąd uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującą procedurą, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu Instytucja Pośrednicząca odniosła się do wszystkich zarzutów w nim podniesionych w proteście.

II

Skargę kasacyjną złożyła W. F. T. Sp. z o.o.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Gospodarki art. 4 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r. oraz art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie protestu w oparciu o treść Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Działanie 4.4 Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym (dalej zwana Instrukcją), jak również w oparciu o treść Przewodnika po kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach POIG (dalej zwany Przewodnikiem) - podczas gdy dokumenty te nie mają nawet statusu prawa w szerokim znaczeniu, albowiem brak jest delegacji do ich wydania w u.z.p.p.r, czy też w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego, który umożliwiałby wydanie takich dokumentów, a zatem nie mogą stanowić podstawy nieuwzględnienia protestu, bądź negatywnej oceny wniosku;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., jak również art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez nierozstrzygnięcie niniejszej sprawy w jej granicach oraz oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Gospodarki art. 30b ust. 8 u.z.p.p.r., jak również art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006, a także art. 125 ust. 3 lit. a) (w całości) rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2013 r. Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 - który to organ przyjął (a następnie powielił to bezkrytycznie WSA w W.), że zgodnie z Przewodnikiem ocena Wniosku w zakresie spełnienia Kryterium nr 9 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu" (dalej zwany Kryterium nr 9) jest dokonywana na podstawie informacji wskazanych w punkcie 28 wniosku - gdy tymczasem, jak wynika expressis verbis z treści Przewodnika (s. 20): "(...)Ocena kryterium dokonywana jest przede wszystkim na podstawie opisu we wniosku o dofinansowanie oraz wiedzy eksperta oceniającego. Dlatego we wniosku o dofinansowanie przedsiębiorca musi podać konkretne dane umożliwiające dokonanie

oceny. Oceny dokonuje się przede wszystkim na podstawie punktu 28 wniosku o dofinansowanie (...)", a dopiero uniemożliwiająca dokonanie rzetelnej oceny niezgodność sposobu wypełnienia punktów we Wniosku może być (lecz nie musi) przyczyną uznania kryterium za niespełnione;

3. art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Gospodarki art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., jak również § 7 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa Działanie 4.4: Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym (dalej zwany Regulaminem), a także Przewodnika (s. 20) poprzez przyjęcie przez Ministra Gospodarki, że niewskazanie w punkcie 28 Wniosku wskaźników rezultatu danego produktu, a więc in concreto ilości energii elektrycznej oraz ilości wodoru, skutkuje uznaniem, że Wniosek nie spełnia Kryterium nr 9, nawet podczas gdy – wskaźniki te zostały wskazane w innych punktach tegoż Wniosku o dofinansowanie, a to w punktach 16, 17, 17.5 oraz 20, jak również spełnienie wszystkich Kryteriów, w tym Kryterium nr 9, podlega ocenie w kontekście całego Wniosku, a nie pojedynczych punktów Wniosku;

4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.), jak również art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., a także art. 184 Konstytucji - przez przyjęcie, że Regulamin, Przewodnik, Procedura Odwoławcza lub Instrukcja (s. 9 uzasadnienia) wyznaczają kompetencje i zakres uprawnień oraz ograniczeń Sądu Administracyjnego, w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję - podczas gdy Regulamin, Przewodnik, Procedura Odwoławcza, bądź Instrukcja nie są "prawem" w rozumieniu m.in. art. 1 § 2 p.u.s.a., zatem w żadnym wypadku nie mogą wyznaczać kompetencji i zakresu uprawnień oraz ograniczeń Sądu Administracyjnego, w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. - przez:

a) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku do treści zarzutu numer I. 1. skargi z dnia 27 stycznia 2014 r., w zakresie rozpatrzenia protestu w oparciu o Instrukcję oraz Przewodnik, które nie mają nawet statusu prawa w szerokim znaczeniu;

b) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku do treści zarzutu numer I. 4. skargi z dnia 27 stycznia 2014 r., w zakresie tego, że art. 2 oraz 7 Konstytucji nakładał na Ministra Gospodarki obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia dotyczące treści projektu w zakresie Kryterium nr 9;

c) niewyjaśnienie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, o jakim konkretnie orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego mowa jest na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

d) przyjęcie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku - wbrew treści art. 5 pkt 2 i 3 u.z.p.p.r. oraz art. 30b ust. 1, 5, 7, 8, 9 u.z.p.p.r. - że Minister Gospodarki jest "IP", czyli Instytucją Pośredniczącą gdy tymczasem jest Instytucją Zarządzającą co skutkowało niepoczynieniem ustaleń (wyjaśnień) w zakresie obowiązków tejże Instytucji w świetle art. 30b ust. 8 u.z.p.p.r.;

e) przyjęcie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, że ocena Kryterium nr 9 nie może być dokonana na podstawie danych zawartych w innych punktach Wniosku, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że ocena ta jest dokonywana zgodnie z Przewodnikiem przede wszystkim na podstawie informacji wskazanych w punkcie 28 - co jest nielogiczne, albowiem partykuła "przede wszystkim", podobnie jak sformułowanie "w szczególności", nie oznacza katalogu zamkniętego, a zatem użycie przez ustawodawcę tej partykuły umożliwia dokonanie oceny Wniosku w zakresie spełnienia Kryterium nr 9, również w oparciu o informacje (dane) zawarte w innych punktach wniosku;

f) nieustosunkowanie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 1/11, Dz. U. Nr 279, poz. 1644, z dwiema glosami aprobującymi) – w kontekście zarzutu numer 1.1. skargi z dnia 27 stycznia 2014 r. – a poprzestaniu na stwierdzeniu, że ,,(...)WSA w W. wskazuje, iż zna stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 w zakresie konstytucyjności przepisów art. 30b i 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie w jakim dopuszczają uregulowanie procedur odwoławczych poza system obowiązujących źródeł prawa(...)" - zwłaszcza jeżeli uwzględnić, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r. Trybunał Konstytucyjny w sposób jednoznaczny i stanowczy zakwestionował możliwość uregulowania praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87;

g) zaniechanie wskazania, jaki stan faktyczny i dlaczego - został przyjęty za podstawę orzekania.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną w szczególności wskazała na nieuzasadnione przyjęcie, że zarówno Przewodnik, jak i Instrukcja mogą stanowić podstawy negatywnego rozpoznania protestu oraz oceny legalności informacji. Zakwestionowane regulacje są niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, gdyż stosowanie pozasystemowych odesłań sensu stricte w aktach powszechnie obowiązujących jest w polskim prawie niedopuszczalne. W związku z powyższym kasatorka nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, ze Regulamin, Przewodnik, Procedura Odwoławcza lub Instrukcja wyznaczają kompetencje i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła również Sądowi I instancji pominięcie rzeczywistego brzmienia Przewodnika w zakresie dokonywania oceny Kryterium nr 9. Podniosła, że z treści tej regulacji wynika, iż ocena wniosku odnośnie spełnienia tego Kryterium powinna być dokonywana na podstawie całego wniosku, a nie wyłącznie na podstawie jego punktu 28. Zdaniem kasatorki, tylko uniemożliwiająca dokonanie rzetelnej oceny niezgodność sposobu wypełnienia punktów we wniosku może być lecz nie musi przyczyną uznania kryterium za niespełnione.

Minister Gospodarki nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, zatem została uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut nr 5 dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Art. 134 p.p.s.a. stanowi, że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis obliguje ten sąd do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niezależnie od wniosków skargi. U.z.p.p.r. nie uchyla stosowania powołanego przepisu, zaś jej art. 30c ust. 3 stanowi, że sąd administracyjny kontroluje, czy ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek przeprowadzenia szerokiej kontroli działania organu oceniającego projekt i zbadania, czy organ ten przy ocenie nie naruszył prawa. Brak takiej wszechstronnej kontroli ze strony Sądu stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

O tym zaś, czy kontrola została przeprowadzona w sposób właściwy świadczy treść uzasadnienia wyroku. Treść ta powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Takie uregulowanie nakłada na sąd rozpoznający skargę szereg obowiązków, z których podstawowym jest ustosunkowanie się do zarzutów materialnoprawnych i procesowych podniesionych w skardze, co oznacza konieczność ich oceny prawnej wraz z wyjaśnieniem przyczyn dokonania prezentowanej oceny. W wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. II OSK 1280/11 (Lex 1123108) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "2. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. /.../ 3. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.".

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyrokach z dnia 4 czerwca 2013 r. II GSK 787/13 i z dnia 23 października 2013 r. II GSK 1672/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował prezentowany w orzecznictwie i oczywiście trafny pogląd, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżąca, dowodząc swoich racji, wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość, polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. też wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym i stwierdza, że znajdują one pełne zastosowanie także w sprawach prowadzonych na podstawie u.z.p.p.r.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że metoda sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do oceny zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one w zaniechaniu dokonania przez Sąd własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Ocena ta powinna polegać na konfrontacji aktu (oceny projektu) z treścią Wniosku, z treścią przepisów prawa regulujących wymagania, które powinien spełniać projekt oraz z treścią skargi i zawartą w niej argumentacją strony. Sąd I instancji poprzestał jednak na samym przytoczeniu przepisów Instrukcji wypełniania wniosku oraz Przewodnika po kryteriach wyboru projektów uznając, że z treści tych uregulowań wynika wprost negatywna ocena projektu.

Tymczasem skarżąca zarzuciła, że Instrukcja wypełniania wniosku oraz Przewodnik po kryteriach są dokumentami, które nie mają statusu prawa. Do takiego twierdzenia należało się ustosunkować mając na uwadze dorobek doktryny i orzecznictwa w tej materii, przy czym za niewystarczający uznać należy argument, iż wnioskodawca zaakceptował zasady Konkursu. W szczególności wymagało precyzyjnego wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego uważa, że niepełne zastosowanie się do Instrukcji wypełniania wniosku może być samoistną przyczyną jego negatywnej oceny w sytuacji, gdy Wniosek, jako całość, zawiera wszelkie informacje dotyczące obligatoryjnych kryteriów merytorycznych tj. kryterium rezultatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zwraca uwagę, że Instrukcja nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Ma ona zapewnić przejrzystość reguł Konkursu, równy dostęp do pomocy oraz przyczynić do prawidłowego wypełnienia wniosku i jego zobiektywizowanej oceny. W istocie rzeczy Instrukcja powinna być ułatwieniem zarówno dla wnioskodawców jak i oceniających. Jednak jej stosowanie nie zwalnia od oceny meritum projektu, bowiem ocena nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy strona zastosowała się do Instrukcji wypełniania wniosku, tylko powinna sięgać głębiej i badać, czy niezbędne dane zawarte we Wniosku są tymi, których wymaga Regulamin Konkursu.

Sąd nie wyjaśnił także, dlaczego w świetle treści projektu oraz wyjaśnień strony zawartych w Proteście, akceptuje pogląd organu, że wśród wskaźników rezultatu należy umieścić ilość wodoru, w którym będzie "magazynowana" energia elektryczna, skoro to nie wodór jest rezultatem końcowym projektu.

Sąd w sposób niewystarczający odniósł się do zarzutu strony w kwestii braku wezwania jej do wyjaśnień, o których mowa w § 7 pkt 9 Regulaminu Konkursu poprzestając na stwierdzeniu, że zażądanie wyjaśnień nie jest obligatoryjne.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z powołanego punktu Regulaminu wynika, iż "procedura wyjaśnień" treści wniosku nie jest obligatoryjna. Nie oznacza to jednak dowolności. Zawsze wtedy, kiedy oceniający mają wątpliwości, co do oceny informacji zawartych we wniosku powinni skorzystać z "procedury wyjaśnień". Jeżeli natomiast z dokonanej oceny wynika, że oceniający nie zrozumieli treści wniosku, a jednocześnie nie skorzystali z "procedury wyjaśnień", to uznać należy, że ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa. Obowiązkiem oceniających jest bowiem zrozumieć wniosek i ocenić go zgodnie z treścią w nim zawartą, a wyjaśnienie wątpliwości stanowi element realizacji tego obowiązku. Nie jest więc tak, że żądanie wyjaśnień zależy od dobrej woli oceniających. Skorzystanie z tej procedury zależy od dokonanej przez nich oceny sytuacji. Rezygnacja z wyjaśnień jest uzasadniona, jeżeli w ocenie ekspertów w konkretnej sytuacji nie przyczyniłyby się do lepszego zrozumienia wniosku.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji powinien więc precyzyjnie wykazać w uzasadnieniu wyroku, dlaczego uważa, że niezasadne było zwrócenie się do wnioskodawcy o wyjaśnienia, czym jest wodór w zaprezentowanym projekcie i czemu służy jego produkcja, skoro z konfrontacji rozstrzygnięcia z treścią projektu wynika, że organ kwestii tej nie zgłębił.

Dalej wskazać należy, że przyczyną negatywnej oceny projektu było niewypełnienie kryterium nr 9, tj. brak należytego określenia wskaźnika rezultatu projektu, przy czym za prawidłowe organ uznał opisanie tego wskaźnika wyłącznie w pkt 28 Wniosku. Strona ocenę tę kwestionowała w skardze wskazując, że w Przewodniku po kryteriach powiedziane jest, iż wskaźnik rezultatu powinien być określony przede wszystkim (a nie wyłącznie) w pkt 28 wniosku, co pozwala na określenie tego wskaźnika także na podstawie innych punktów Wniosku. Do tego zarzutu Sąd I instancji w ogóle się nie ustosunkował, choć jest niesporne, że w innych punktach wniosku jest precyzyjnie opisana ilość wytworzonej energii elektrycznej z rozbiciem na poszczególne jej źródła (wiatr, słońce i woda), a użycie określenia "przede wszystkim" zakłada możliwość przedstawienia tej informacji także w innych punktach Wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą i bezkrytycznie zaakceptował stanowisko Ministra Gospodarki, które oparte jest wyłącznie na porównaniu punktu 28 Wniosku z treścią Instrukcji dotyczącej wypełnienia tego punktu, przy przyjęciu założenia, że rezultatem projektu jest ilość wyprodukowanej energii elektrycznej i przy zupełnym zaniechaniu całościowej analizy Wniosku i przedstawionego w nim projektu.

Ta metoda sporządzenia przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku spowodowała, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w oderwaniu od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stanowiska strony podważającej zgodność z prawem zaskarżonej oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to w konsekwencji do podważenia celów sądowej kontroli administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5–6, s. 267 i n.).

Ze wskazanego punktu widzenia krytycznie należy więc ocenić takie podanie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, które w istocie sprowadza się do dosłownego przytoczenia fragmentów Instrukcji wypełnienia wniosku i Przewodnika po kryteriach oraz powtórzeniu opartego na tych materiałach stanowiska Ministra Gospodarki w kwestii konieczności przedstawienia ilości wyprodukowanej energii wyłącznie w pkt 28 oraz konieczności uwzględnienia wodoru jako rezultatu projektu, (co wydaje się wynikać z całkowitego jego niezrozumienia) bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nawet bez rozpoznania zarzutów skargi.

Tymczasem Instrukcja wcale nie jest jednoznaczna. Określa ona (s. 34, 35) wskaźnik rezultatu, jako natychmiastowy efekt wynikający z dostarczenia produktu i wyjaśnia, że rezultat informuje o zmianach wynikających z realizacji projektu jakie nastąpiły u wnioskodawcy bezpośrednio po jego zakończeniu.

Z kolei z Przewodnika po kryteriach wyboru (kryterium nr 9, s. 19) wynika, że przez rezultat należy rozumieć bezpośrednie efekty wynikające z dostarczenia produktu, a podając wskaźnik rezultatu wnioskodawca, w odpowiednim miejscu wniosku o dofinansowanie, gdzie opisany jest cel skwantyfikowany wskaźnikiem, przedstawia przejrzystą metodologię jego wyliczenia.

W sprawie niniejszej cel projektu został bardzo szczegółowo przedstawiony w pkt 15 wniosku. Tym bezpośrednim celem jest budowa elektrowni wiatrowej o pionowej osi obrotu produkującej energię elektryczną z odnawialnego źródła energii w postaci energii wiatrowej, a także z energii słońca i wody. Skoro celem projektu była budowa innowacyjnej elektrowni wiatrowej, a nie samo wyprodukowanie określonej ilości energii elektrycznej, to nie jest oczywiste, że w pkt 28 wniosku, jako wskaźnik rezultatu powinna być podana ilość możliwej do wyprodukowania energii elektrycznej. Ilość wyprodukowanej energii, jako rezultat budowy elektrowni objętych projektem, podana jest precyzyjnie w punktach wniosku wskazanych przez stronę w Proteście i w skardze do WSA. Te kwestie nie były jednak przedmiotem rozważań ani ocen Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy konieczne okazało się uwzględnienie zarzutu nr 5 skargi kasacyjnej i stwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i jej wszechstronnej oceny z uwzględnieniem uwag wyżej przedstawionych. Dokonując oceny, Sąd będzie miał na względzie, że Wniosek w sprawie niniejszej jest wysoce innowacyjny, obszerny i bardzo starannie przygotowany, zatem jego ocena wymaga przynajmniej równej staranności i wnikliwości, nie może natomiast sprowadzać się do konfrontacji jednego punktu Wniosku z Instrukcją i Przewodnikiem po kryteriach.

Ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych jest przedwczesna, bowiem sprawa w jej całokształcie musi być oceniona ponownie.

Na zakończenie tylko wyjaśnić należy, że nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pozycji Ministra Gospodarki w niniejszym Konkursie. Jak wynika z art. 15 ust. 5 u.z.p.p.r. oraz z opisu działania 4.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Instytucją zarządzającą programem jest Minister Rozwoju Regionalnego. Realizacja zadań w ramach osi priorytetowej 4. Inwestycje w Innowacyjne przedsięwzięcia powierzona została Instytucjom pośredniczącym. Zgodnie z załącznikiem 4.3 do "Opisu systemu wdrażania działań", Priorytet 4, Działanie 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym realizuje PARP i Minister Gospodarki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).