Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 834/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 40/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie na rzecz [...] od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 40/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiotowa sprawa była wielokrotnie rozpatrywana zarówno przez Wojewodę, jak też przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister". Ostatecznie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził, że: (1) zespół dworsko parkowy, stanowiący część majątku ziemskiego [...] będącego byłą własnością[...], obejmujący działkę położoną w obrębie 0001 Miasto[...], oznaczoną numerem [...] (art. 26), o powierzchni 3,2863 ha nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej; (2) obecna ulica[...], na odcinku od skrzyżowania z [...] podlegały działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Natomiast postępowanie administracyjne w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie ulicę [...] oraz ulicę [...] wraz z ulicą[...] , łączącą tą ulicę z ulicą[...] , organ pierwszej instancji umorzył.

Od decyzji tej wniesione zostało odwołanie w części dotyczącej punktu 2 w zakresie stwierdzenia, że obecna ulica[...] , na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...]podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części.

W ocenie organów obu instancji było ustalenie, że obecna ulica[...], na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] stanowiła drogę do powszechnego korzystania, służyła zatem jako droga dojazdowa do gruntów rolnych (do pól) i posesji (domostw mieszkańców), miała charakter użyteczności publicznej i była ogólnodostępna. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz., 13 ze zm.), dalej jako "dekret" oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie".

Skargę na powyższą decyzję wnieśli[...].

W sprawie wyjaśniono także, że na skutek zgonu J. R. oraz K.R., skarżącymi w niniejszej sprawie zostali[...].

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA" uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zaznaczył, że kontroli sądu podlega wyłącznie decyzja organu drugiej instancji i poprzedzająca ją decyzja Wojewody w zakresie ustalającym podpadanie ulicy [...] pod działanie dekretu o reformie rolnej. Następnie podniósł, że w pełni podziela ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji organów obu instancji, z których wynika, że obecna ulica [...] stanowiła drogę ogólnodostępną. W jego ocenie fakt ten potwierdzają zeznania przesłuchanych w sprawie świadków i stron. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza również, że droga ta rozdzielała dwie części majątku, które leżały po jej dwóch stronach, przy czym jedna z tych części miała charakter mieszkalny, a druga gospodarczy. Z akt wynikało także, że drogi (w tym ulica[...] ) przechodziły przez pola majątku i do majątku należały. Natomiast ogólny obszar majątku wynosił około 89 ha, w tym podwórza zabudowania i drogi o łącznej powierzchni 4 ha.

Następnie WSA wskazał na treść art. 2 ust. 1 dekretu i wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem nieruchomości ziemskie to te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Sąd ten powołał się na opinię Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym a wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r.

Dalej WSA uznał, że skoro na cele reformy rolnej nie mogły być przeznaczone nieruchomości nie pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem (a tak sformułowana definicja legła m.in. u podstaw uznania w niniejszej sprawie, że pod działanie dekretu nie podpadał zespół pałacowy położony po jednej stronie ul.[...]), to w takim razie uznać należy, że pod działanie dekretu o reformie rolnej popadały nieruchomości pozostające w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że nie było możliwe funkcjonowanie części rolniczej majątku F. R. bez dróg, w tym bez obecnej ulicy[...].

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.":

1) w zw. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w wyniku którego nie zostały należycie ocenione przez WSA naruszenia przez organy administracji kodeksu postępowania administracyjnego) w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. na skutek naruszenia zasady prawdy obiektywnej;

b) art. 80 k.p.a. na skutek naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów;

c) art. 77 § 1 k.p.a. na skutek zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit, e dekretu.

Na podstawie powołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 .p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Zatem skarżący kasacyjnie musi wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Tymczasem w skardze kasacyjnej – jej uzasadnieniu - brak jest jakiekolwiek polemiki z wykładnią zastosowanego przepisu (opartą zresztą prawidłowo o orzeczenie TK z 19 września 1990r., sygn. TK W 3/89 oraz wyrok NSA z 13 maja 2016r., sygn. I OSK 1770/14) dokonaną przez Sąd I instancji oraz wskazania przez kasatora innej wykładni tego przepisu oraz przemawiającej za nią argumentacji. Analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej być może chodziło jej autorowi o zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego (błąd subsumcji), a nie o błędną jego wykładnię. Jednak tak został sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, a nie jest zadaniem NSA zastępowanie autora skargi kasacyjnej w prawidłowym formułowaniu jej zarzutów, ani domyślaniu się co miał on na myśli. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Jako zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku ogólnie stwierdził, że "ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ulica Śląska rozdzielała dwie części majątku – tę o charakterze rolniczym od tej o charakterze mieszkalnym, stanowiąc jednocześnie drogę dojazdową do pól (zeznania J. M. karta 306) oraz przechodząc przez pola majątku (zeznania T. O. karta 310-312). W ocenie sądu oznacza to, że nie było możliwe funkcjonowanie części rolniczej majątku F.R. bez dróg, w tym bez obecnej ulicy[...]." O ile na tym stopniu ogólności teza ta może być słuszna, to wskazać należy, że przedmiotem postępowania nie jest cała ulica[...], lecz jej część tj. na odcinku od skrzyżowania z ulicą[...]. Strona skarżąca kasacyjnie podważa podstawowe ustalenia faktyczne w sprawie, które legły także u podstaw zaskarżonego wyroku WSA, że ulica [...] na wspomnianym odcinku rozdzielała dwie części majątku – tę o charakterze rolniczym od tej o charakterze mieszkalnym, stanowiąc drogę dojazdową do pół oraz przechodząc przez pola majątku F. R. Otóż z akt sprawy wynika, że w tej części ulicy [...] F. R. zbyła grunty (na południe od ulicy[...]) o pow. 56 ha 0622 m2 na rzecz małżonków L. i M. K. (akt notarialny z 1935r.) oraz na rzecz Ł.R. o pow. 38 ha 7666 m2 (akt notarialny z 1937r.). W efekcie sporny odcinek drogi znalazł się między dwoma majątkami, które stanowiły już własność osób trzecich, a nie majątek F.R.– aczkolwiek nadal on pozostał jej własnością. Pozostaje zatem ustalić i ocenić, czy ulica Śląska na tym odcinku, pomimo tego, że oddzielała dwa inne majątki, a nie majątek F.R., nadal była powiązana funkcjonalnie z jej majątkiem ziemskim [...]. Jednak Sąd do tych faktów się nie ustosunkował oraz nie ocenił jaki miały one wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie przed organami administracyjnymi. Brak jest jakichkolwiek rozważań WSA w tym zakresie. Przesądzanie, że ulica [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą M. K. do ulicy [...] była powiązana z majątkiem ziemskim [...] bez pogłębionej analizy stanu faktycznego i jego oceny przez WSA było przedwczesne. Tym bardziej, że WSA odniósł swoje rozważania w kontekście podstaw do zastosowania art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN w stosunku do całej ulicy[...], a nie tylko do tej jej części, która jest przedmiotem zaskarżenia.

Zatem Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę i dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do stanu faktycznego związanego z podniesionymi przez skarżących okolicznościami i ocenić jaki mają one wpływ na zapadłe przed organami administracyjnymi rozstrzygnięcie.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.