Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 415/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 90, 91
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 października 2017 r., nr LXIII/362/17 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 31 października 2017 r. Rada Miejska w Sokółce podjęła uchwałę nr LXIII/362/17 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2017 r., pod pozycją 4175.

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), złożył do sądu administracyjnego Wojewoda Podlaski, którzy zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna, poprzez stwierdzenie w § 1 ust. 1 uchwały, że jej ustalenia na naruszają ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka" uchwalonego uchwałą Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Sokółce: Nr XXXI/239/05 z dnia 1 marca 2005 r. oraz Nr XVII/103/11 z dnia 29 września 2011 r.", podczas gdy w rzeczywistości Gmina Sokółka nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że:

- mimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, tylko aktem prawa wewnętrznego, to kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej). Istnieje zatem ścisły związek między treścią studium a treścią planu miejscowego;

- przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) wskazuje z jakich elementów składa się studium. Jak wskazał Wojewoda, zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a zatem dla oceny czy ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium, konieczne jest porównanie części graficznej (rysunku) planu i studium, jak też tekstu planu z tekstem studium. Organy gminy nie dysponują swobodą w ustaleniu, które rozwiązania studium są dla nich wiążące a które nie.

Odnosząc powyższe do treści zaskarżonej zmiany planu miejscowego Wojewoda wskazał, że naruszeniem zasad sporządzania planu było stwierdzenie zgodności ze Studium w sytuacji, gdy Gmina Sokółka nie posiada zgodnego z prawem, kompletnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Dokumentacja Studium przedłożona przez Gminę stanowi jedynie zbiór uchwał, nieopisanych map i załączników. Jak wskazał Wojewoda, trafność jego argumentacji potwierdził WSA w Białymstoku stwierdzając nieważność kilku uchwał Rady Miejskiej w Sokółce w sprawie planów miejscowych, w których stwierdzono zgodność z takim niekompletnym Studium (wyroki w sprawach II SA/Bk 857-861/17 z dnia 24 kwietnia 2018 r.). Przedłożone dokumenty planistyczne z lat 1999, 2005 i 2011 nie wykazują ciągłości planistycznej w zakresie załączników graficznych, zawierają liczne błędy i braki w częściach tekstowych i graficznych.

Wojewoda wskazał następujące uchybienia:

- w § 1 uchwały z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XIV/132/99 wymienione zostały elementy tworzące uchwalone wówczas Studium, tj. (1) "Synteza uwarunkowań" – załącznik nr 1; (2) "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego – Gmina" na mapie w skali 1:25000 – załącznik nr 2; (3) "Infrastruktura techniczna" – załącznik nr 3; (4) "Polityka zagospodarowania przestrzennego – Gmina" na mapie w skali 1:25000 – załącznik nr 4; (5) "Polityka zagospodarowania przestrzennego – Miasto" na mapie w skali 1:7000 – załącznik nr 5; (6) "Kierunki zagospodarowania przestrzennego – Miasto" na mapie w skali 1:7000 – załącznik nr 6.

Natomiast, jak wskazał Wojewoda, mapy dołączone do tych kart posiadają następujące tytuły: środowisko przyrodnicze gminy, klasyfikacja dróg w gminie, infrastruktura techniczna w gminie, obiekty i obszary chronione w gminie, podział gminy na obręby geodezyjne, zagospodarowanie i przeznaczenie terenów gminy, obiekty chronione na podstawie przepisów szczególnych – miasto, istniejące zainwestowanie – miasto, infrastruktura techniczna – miasto Linie wysokiego napięcia, linie ciepłownicze, infrastruktura techniczna – miasto kanalizacja, infrastruktura techniczna – miasto wodociągi, klasyfikacja dróg w mieście, pozwolenia na budowę i decyzje o warunkach zabudowy wydane w latach 1995-1997 – miasto. Zdaniem Wojewody, są to mapy, które nie zostały wymienione w treści uchwały jako część graficzna do uchwalonego w roku 1999 Studium. Nadto, nie posiadają podpisu i oznaczenia, do którego dokumentu są załącznikiem, jak też budzi wątpliwości cyfrowa technika ich wykonania oraz posiadają różne oznaczenia tych samych terenów (przykładowo organ wskazał na obiekt "stadion", który na jednej mapie jest położony na terenie oznaczonym jako "teren usług, kultury, nauki i sportu z zielenią towarzyszącą", zaś na innej jako "teren parków, zieleńców i lasów"; podobne rozbieżności wskazał odnośnie terenu cmentarza).

Wojewoda wskazał, że także mapy wielkoformatowe ("Polityka zagospodarowania przestrzennego miasta" skala 1:7000, mapa czarno – biała, kopia; "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta" skala 1:7000; "Synteza uwarunkowań" skala 1:25000; "Uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe gminy" skala 1:25000; "Polityka zagospodarowania przestrzennego gminy" skala 1:25000; "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy", "Infrastruktura techniczna" skala 1:25000, mapa czarno – biała, kopia) – opisane zbiorczo jako "Studium Sokółka 1999" nie mogą zostać uznane za prawidłowe załączniki do Studium. Nie posiadają oznaczeń ani opisów pozwalających stwierdzić do którego dokumentu są załącznikiem, technika ich wykonania jest odmienna od tej, którą wykonano mapy dołączone do jednej z części tekstowych dołączonych do uchwały (technika odręczna lub cyfrowa), jak też odmiennie przedstawiono cały obszar gminy – pokazują gminę w części, podczas gdy mapy dołączone do części tekstowej pokazują gminę w całości;

- w § 1 pkt II uchwały nr XIV/132/99 z dnia 15 grudnia 1999 r. wskazano na trzy części składowe Studium: Uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego miast i gminy Sokółka – załącznik nr 7, Kierunki i polityka przestrzenna miasta – załącznik nr 8, Kierunki i polityka przestrzenna gminy – załącznik nr 9. Żadna z tych części nie zawiera oznaczeń, pieczątek i informacji, do którego dokumentu są załącznikiem, nadto wersja tych dokumentów (części graficznej i załączników) przedstawiona sądowi i Wojewodzie jest różna, zaś tytuł opracowania "Uwarunkowania rozwoju zagospodarowania przestrzennego" jest inny niż tytuł załącznika nr 7 do tej uchwały, co wskazuje, że mamy do czynienia z innymi opracowaniami. Nie mogą zatem, zdaniem Wojewody, zostać uznane za pełnoprawne załączniki do uchwały w sprawie Studium z 1999 r.

Wojewoda podkreślił, że sama Gmina wskazała, iż zarządzeniem Burmistrza Sokółki z dnia [...] kwietnia 2018 r. przystąpiono do odtworzenia zaginionych załączników do uchwały z 1999 r. Pracownicy w bieżącej pracy posługiwali się kserokopiami. Wywodził, że "Brak pełnego oryginału pierwotnej uchwały (...) w sprawie uchwalenia studium" uniemożliwia dokonanie oceny zgodności, a składy orzekające w sprawach II SA/Bk 857-861/17 nie stwierdziły konieczności oczekiwania na wynik odtworzenia, zaś wskazały, że organ uchwałodawczy stwierdzał fikcję oceniając zgodność planu ze Studium;

- uchwała w sprawie zmiany Studium z dnia 1 marca 2005 r. nr XXXI/239/05 dotyczyła zmiany części graficznej zobrazowanej na mapie "Polityka zagospodarowania przestrzennego gminy Skala 1:25000" oraz zmiany wprowadzono w aneksie do części opisowej Studium. Zdaniem Wojewody, wadliwość tej zmiany polega na braku tekstu jednolitego Studium i braku części "Uwarunkowania" (w formie tekstowej i graficznej) oraz "Kierunki" (w formie tekstowej i graficznej);

- odnośnie uchwały z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr XXXIII/251/05 w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego części opisowej Studium Wojewoda wskazał, że przyjęty tekst zawiera trzy części, tj. uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, kierunki i polityka przestrzenna gminy oraz kierunki i polityka przestrzenna miasta. Nie dołączono załączników graficznych;

- odnośnie uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka z dnia 29 września 2011 r. nr XVII/103/11 Wojewoda wskazał, że do uchwały załączono tekst Studium, część graficzną (jedna mapa) i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Odnośnie tej uchwały Wojewoda zarzucił, że: załączona mapa została wykonana w odmiennej technice niż mapa z 2005 r., której powinna być kontynuacją (w 2005 r. inaczej przedstawiono obszar gminy, inne były oznaczenia obszarów, inne legendy i oznaczenia w nich zawarte), dlatego zmiana z 2011 r. nie wykazuje ciągłości w stosunku do uchwał z 2005 r. Nadto, w uchwale z 2011 r. brak jest obligatoryjnego elementu Studium jakim jest część "Uwarunkowania" (zarówno w części tekstowej jak i graficznej), bowiem każde Studium powinno się składać z części "Uwarunkowania" (w formie tekstowej i graficznej) oraz "Kierunki" (w formie tekstowej i graficznej). Uchwały zmieniające mogą dotyczyć części Studium, ale powinno się sporządzać tekst jednolity. Do uchwały z 2011 r. sporządzono tekst jednolity, ale wyłącznie do elementu "Kierunki", natomiast załączona mapa stanowi jedynie odwzorowanie dokonanej zmiany.

W konkluzji Wojewoda wskazał, że w jego ocenie Gmina Sokółka nie posiada dokumentu Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, odnośnie którego mogłaby dokonać oceny zgodności z jego treścią zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. Wojewoda wskazał, że podziela pogląd sądu w sprawach II SA/Bk 857-861/17, zgodnie z którym Gmina powinna najpierw dążyć do uporządkowania sytuacji ze Studium, a dopiero później uchwalać plany stosując regulację art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Sytuacja, jaka ma miejsce w sprawie, tj. stwierdzenie zgodności planu ze Studium nieistniejącym, stanowi, w ocenie Wojewody, istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepisy obowiązujące w 2005 r. i w 2011 r. nie wprowadzały wymogu, aby w przypadku zmiany tylko części Studium sporządzać zawsze tekst jednolity Studium zawierający i uwarunkowania, i kierunki w formie tekstowej i graficznej. W ocenie organu, można wywodzić, że takie stanowisko prezentował również Wojewoda, skoro nigdy w ramach nadzoru nie stwierdził nieważności uchwał w sprawie Studium z 1999 r., 2005 i 2011 r. Są one obowiązującym aktem prawnym. Organ wskazał, że przepis wprowadzający wymóg uchwalania tekstu jednolitego Studium zawierający "Uwarunkowania" i "Kierunki" w formie tekstowej i graficznej obowiązuje dopiero od 18 listopada 2015 r., zatem do tej daty możliwe było uchwalenie Studium bez konieczności przyjęcia tekstu jednolitego. Dlatego w sprawie można uznać, że obowiązują "Uwarunkowania" w formie tekstowej i graficznej przyjęte w 1999 r. i w 2005 r., a "Kierunki" w części tekstowej i graficznej uchwalone później, czyli w 2011 r. Gmina wywodzi, że brak jest przepisu powodującego utratę mocy obowiązującej Studium uchwalonego wcześniej w zakresie, w jakim późniejsza uchwała zmieniająca jej nie zmienia (nie zmienia zapisów wcześniejszych). W jej ocenie, wolą ustawodawcy przesądzono, że Studia uchwalone przed 2015 r. mogą obowiązywać częściami.

W ocenie Gminy, obecnie Studium obowiązuje jako całość składająca się z uchwał z 1999 r., dwukrotnych jej zmian w 2005 r. oraz z 2011 r., zaś przygotowując projekt zaskarżonej uchwały projektant odnosił się do zmiany uchwalonej w 2011 r. Tak też wywodziła Miejska Komisja Urbanistyczna ustosunkowując się do skargi Wojewody. Burmistrz przyznał, że należy odtworzyć oryginały brakujących dokumentów celem oceny, czy zasadny jest zarzut Wojewody o niekompletności Studium, dlatego wydano zarządzenie z dnia 23 kwietnia 2018 r. o odtworzeniu tych dokumentów, dostępnych jednak w formie kopii. Burmistrz podkreślił sporządzenie Studium przez osoby wyspecjalizowane. Od roku 2005 uchwalono 27 projektów planów i żaden z projektantów przygotowujących te projekty nie zgłaszał trudności w ustaleniu, czy postanowienia planu nie naruszają postanowień Studium jako całości, którą tworzą poszczególne części. Nadto, jak wskazał, uwarunkowania są niezbędne do opracowania kierunków, dlatego zapisy uwarunkowań pozostają bez wpływu na dokonanie oceny braku sprzeczności Studium z rozwiązaniami projektu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzając projekt planu bada się przede wszystkim zgodność z kierunkami i projektant w zasadzie wyłącznie posługuje się kierunkami, gdyż w tym dokumencie określona jest polityka zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd z urzędu stwierdził, że w nadesłanych aktach administracyjnych (7 teczek) ze sprawy II SA/Bk 857/17, która oczekuje w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpoznanie skargi kasacyjnej znajdują się:

- oryginał uchwały z dnia 29 września 2011 r. nr XVII/103/11 Rady Miejskiej w Sokółce w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka (teczka [...], tekst uchwały w koszulce łącznie z tekstem zaskarżonego w sprawie II SA/Bk 857/17 planu miejscowego) wraz z dwoma załącznikami w postaci: tekstu jednolitego tego Studium w zakresie części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (załącznik nr 1 do ww. uchwały) oraz mapy skali 1:10 000 przetworzonej do skali 1: 20 000 oznaczonej jako "Kierunki – zmiana Studium" (załącznik nr 2 do ww. uchwały);

- potwierdzona za zgodność z oryginałem treść uchwały nr XXXIII/251/05 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego części opisowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka wraz z jednym załącznikiem składającym się z trzech części, tj. I. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy; II. Kierunki i polityka przestrzenna Gminy; III. Kierunki i polityka przestrzenna Miasta;

- oryginał uchwały nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka wraz z dwoma załącznikami, tj. mapą w skali 1:25 000 (zatytułowaną "Polityka zagospodarowania przestrzennego gminy – zmiany", załącznik nr 1) oraz Aneks do części opisowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka (załącznik nr 2);

- potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia uchwały nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka (uchwała stanowi tekst zszyty wraz z trzynastoma dokumentami graficznymi zatytułowanymi: podział gminy na obręby geodezyjne, zagospodarowanie i przeznaczenie terenów gminy, środowisko przyrodnicze gminy, klasyfikacja dróg w gminie, infrastruktura techniczna w gminie, obiekty i obszary chronione w gminie, istniejące zainwestowanie – miasto, pozwolenia na budowę i decyzje o warunkach zabudowy wydane w latach 1995-1997 – miasto, obiekty chronione na podstawie przepisów szczególnych – miasto, klasyfikacja dróg w mieście, infrastruktura techniczna – miasto wodociągi, infrastruktura techniczna – miasto kanalizacja, infrastruktura techniczna – miasto Linie wysokiego napięcia, linie ciepłownicze);

- dwie teczki oznaczone jako "wrzesień 1999 r." i zatytułowane: Kierunki i polityka przestrzenna gminy" oraz "Kierunki i polityka przestrzenna miasta".

Z urzędu sąd stwierdził, że jako odrębne akta (rulony – załączniki graficzne) dołączone były do akt II SA/Bk 857-861/17:

- mapa kolorowa w skali 1: 25 000 "Synteza uwarunkowań";

- mapa kolorowa i czarno – biała w skali 1:25000 "Infrastruktura techniczna";

- - mapa kolorowa 1:25000 "Uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe gminy";

- mapę kolorową 1:25 000 "Politykę zagospodarowania przestrzennego gminy";

- mapę kolorową "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy";

- mapa kolorowa w skali 1:7000 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta;

- mapa czarno – biała "Polityka zagospodarowania przestrzennego miasta".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodów wskazanych w skardze, ale z powodu uchybień w zaskarżonej zmianie planu stwierdzonych przez sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

W pierwszej kolejności skład orzekający stwierdza, że ocena zarzutów skargi Wojewody na uchwałę nr LXIII/362/17 jest oceną indywidualną w sprawie niniejszej, która dotyczy innego planu niż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zaskarżone w sprawach II SA/Bk 857-861/17 (vide k. 30-32, 44-47 akt sądowych). Innymi słowy, w tamtych sprawach sąd kontrolował zgodność planów ze Studium w zakresie treści tych planów i tego, czy znajduje ona odzwierciedlenie w treści i rysunku Studium. Skargi w tamtych sprawach dotyczyły planów uchwalonych dla złóż kruszywa i ocenę sądu w sprawach II SA/Bk 857-861/17 należy odnieść wyłącznie do treści tych planów.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi złożonej w sprawie niniejszej wskazać należy, że w przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna. Dodać należy, że w poprzednim stanie prawnym nieważność planu powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu (także niemające cechy istotności) oraz istotne naruszenie trybu jest sporządzania. Sytuacja uległa zmianie z dniem 18 listopada 2015 r. na skutek nowelizacji z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1777). Obecnie dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenie trybu jego sporządzania. W sprawie niniejszej ma zastosowanie brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej po nowelizacji, tj. z daty podejmowania zaskarżonej uchwały (31 października 2017 r.).

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad jak i trybu sporządzania planu miejscowego, jednakże nie w takim zakresie jak zarzuca Wojewoda.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 ustawy planistycznej. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (vide np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej ustalił następujący przebieg procedury planistycznej, który z punktu widzenia formalnego, czyli dochowania sekwencji czynności, nie wykazuje istotnych odstępstw od warunków prawnych.

Procedura została zainicjowana uchwałą z dnia 8 listopada 2016 r. nr XXXIX/237/16 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka. Ogłoszono i obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu (do dnia 8 grudnia 2016 r.), jak też zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej). Wykaz wniosków wraz ze sposobem ich załatwienia wykazanym w protokole z dnia 23 stycznia 2017 r. zamieszczono w tabeli na k. 2.2 akt administracyjnych. Następnie, po uzgodnieniu zakresu i sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko (k. 3.2 akt administracyjnych), przeprowadzono procedurę uzgodnieniową i opiniodawczą uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających i opiniujących lub nie uzyskując odpowiedzi, co stanowi milczącą aprobatę dla rozwiązań planu (vide wykazy opinii i uzgodnień w aktach administracyjnych, k. 3.8). Z kolei Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna zaopiniowała projekt planu pozytywnie na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. (protokół nr [...]), choć zgłoszono w trakcie posiedzenia Komisji istotne zastrzeżenia. Następnie ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 9 ustawy planistycznej), informując o możliwości zgłoszenia uwag do dnia 29 sierpnia 2017 r. W dniu 10 sierpnia 2017 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad projektem planu, na którą nie stawili się mieszkańcy. Nie zgłoszono również żadnych uwag do projektu zmiany planu. Następnie w dniu 31 października 2017 r. podjęto zaskarżoną uchwałę zamieszczając w niej: ustalenie co do zgodności ze studium (§1 ust. 1 planu). Uchwała zawiera 5 załączników graficznych, załącznik nr 6 o sposobie rozpatrzenia uwag – wskazujący, że uwag nie zgłoszono, załącznik nr 7 zawierający informację o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej).

Należy zwrócić uwagę, że do akt administracyjnych zawierających materiały planistycznie nie załączono prognozy skutków finansowych. Na k. 6 akt administracyjnych znajduje się informacja, że taką prognozę sporządzono.

Drugą przesłanką z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej prowadzącą do częściowej lub całkowitej nieważności planu jest naruszenie zasad jego sporządzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyrok z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z dnia 9 października 2007 r., II OSK 401/07, CBOSA). Zgodność ze Studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

Istotnie, tak jak wskazuje Wojewoda, Studium składa się z części tekstowej i części graficznej, zaś zgodność planu ze studium powinna dotyczyć obydwu tych części. Zdaniem sądu, niezgodność planu ze studium w sprawie niniejszej nie występuje jednak w sposób wskazany przez Wojewodę, tzn. jako niemożność odniesienia treści planu do Studium z uwagi na niekompletność tego ostatnio wskazanego dokumentu podważająca, w ocenie Wojewody, jego znaczenie prawne.

Przede wszystkim zauważyć należy, że sąd w sprawie niniejszej, ze skargi Wojewody, kontroluje treść zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie treść Studium. Wszystkie zaś zarzuty skargi odnoszą się nie do treści planu ale do treści Studium miasta i gminy Sokółka.

Po drugie, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie sposób twierdzić, iż miasto i gmina Sokółka nie posiada Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostają następujące dokumenty tworzące to Studium:

- odnośnie części graficznej – załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Sokółce nr XVIII/103/11 "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Sokółka. Kierunki - zmiana Studium 2011";

- odnośnie części tekstowej – załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Sokółce nr XXXIII/251 z dnia 26 kwietnia 2005 r. stanowiący tekst jednolity części opisowej "Uwarunkowania" oraz załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Sokółce nr XVIII/103/11 stanowiący tekst jednolity "Kierunki zagospodarowania przestrzennego".

Zdaniem sądu, istotnie wątpliwości budzić może kompletność i istnienie części graficznej studium "Uwarunkowania". Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) projekt studium powinien zawierać:

1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust.1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej;

2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń

projektu studium.

Odnośnie Studium miasta i gminy Sokółka graficznych uwarunkowań należy poszukiwać w: "Syntezie uwarunkowań" – mapa w skali 1:25 000 oraz "Uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego – Gmina" mapa w skali 1:25 000 (obydwie mapy wymienione jako załączniki nr 1 i 2 do uchwały nr XIV/132/99 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka), jak też na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 1 marca 2005 r. nr XXXI/239/05 zatytułowanej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka. Zmiany". Istotnie, nie sposób nie przyznać w części racji Wojewodzie, że wyżej opisana i funkcjonująca w obrocie prawnym część studium "Uwarunkowania" budzi wątpliwości w świetle treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. co do istnienia jednolitej części graficznej "Uwarunkowania". Jednakże przypomnieć należy, że po pierwsze - sąd w sprawie niniejszej nie kontroluje zgodności z prawem Studium, po drugie – warunkiem stwierdzenia nieważności planu miejscowego z uwagi na jego niezgodność ze Studium byłaby niemożność dokonania oceny zgodności treści planu z ustaleniami Studium. Taka zaś niemożność w sprawie niniejszej nie zachodzi tylko i wyłącznie z uwagi na to, że brak jednolitego dokumentu w postaci "Uwarunkowań" w części graficznej. Dla uwzględnienia stanowiska Wojewody należałoby wykazać, że – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym tekstów jednolitych "Kierunków" (z 2011 r.) i "Uwarunkowań" (z 2005 r.) oraz części graficznej "Kierunki" (z 2011 r.) – brak jednolitej części graficznej "Uwarunkowania" powoduje niemożność oceny zgodności planu ze Studium. Tego zaś w sprawie niniejszej Wojewoda nie wykazuje, jak też nie sposób, w ocenie sądu, przy funkcjonowaniu w obrocie prawnym części opisowej "Uwarunkowania", – przyjąć, że taka niemożność oceny istnieje. Zgodzić się należy z organem, że wytycznymi dla projektantów sporządzających projekty planów miejscowych są przede wszystkim "Kierunki" i o ile przy projektowaniu nie należy abstrahować od "Uwarunkowań", to brak jednolitej części graficznej "Uwarunkowań" nie może przesądzać o niezgodności planu ze Studium, przy istnieniu pozostałych wymaganych przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia części Studium. Dodać należy, że studium jako dokument planistyczny jest aktem prawa wewnętrznego, aktem kierownictwa wewnętrznego a nie aktem normatywnym. Ma ono służyć organom do odczytania polityki planistycznej gminy. W sprawie niniejszej, zdaniem sądu, jest to odczytanie możliwe. Dlatego zarzucanie w skardze na zmianę planu miejscowego nieistnienia Studium (w kształcie jaki obowiązuje w gminie Sokółka) jest nieskuteczne.

Sąd w sprawie niniejszej, nie podzielając co do zasady stanowiska Wojewody, wskazuje dodatkowo, że:

- zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu studium, projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy planistycznej, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. W ustępie 3 § 8 rozporządzenia wskazano, że ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały w sprawie studium. Zauważyć należy, że załącznikiem do uchwały z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie zmiany Studium była część graficzna z wyróżnieniem projektowanej zmiany;

- zarzut skargi braku ciągłości planistycznej również nie został jednoznacznie odniesiony do kluczowego w sprawie niniejszej zagadnienia braku możliwości oceny zgodności treści planu z ustaleniami Studium, zaś zarzut wykonania map (sporządzanych w następujących po sobie datach uchwalania zmian studium) w odmiennych technikach cyfrowych jest w kontekście oceny zgodności planu ze Studium niezasadny (mając na uwadze wskazane przez sąd jako obowiązujące części studium, tj. teksty jednolite części opisowych "Uwarunkowania" z 2005 r. i "Kierunki" z 2011 r. oraz części graficznej "Kierunki" z 2011 r.);

- istotnie, mapy wielkoformatowe nie są opisane jako załączniki i nie zawierają podpisów, jednakże w przeważającej większości odpowiadają wskazanym jako załączniki do uchwały z dnia 15 grudnia 1999 r. częściom rysunkowym (także w zakresie skali poszczególnych map), zaś trzy załączniki tekstowe oznaczone datą "wrzesień 1999" odpowiadają załącznikom wymienionym w ww. uchwale jako załączniki tekstowe do niej. Kwestionując te dokumenty należy mieć na uwadze, że powstały one prawie 20 lat temu, co może tłumaczyć ich wybrakowanie i brak pełnego oznaczenia. Z oczywistych względów należy zaaprobować podjętą przez Burmistrza Sokółki próbę odtworzenia oryginałów tych dokumentów (zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2018 r., k. 44), jak i podjętą przez Radę Miejską w Sokółce uchwałę z dnia 5 czerwca 2018 r. nr LXXIII/422/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Sokółka (k. 53), jednakże wskazane akty nie przesądzają, w ocenie sądu, o trafności zarzutu Wojewody. Nie dowodzą bowiem niemożności przeprowadzenia oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu z funkcjonującymi w obrocie prawnym dokumentami tworzącymi Studium, a więc oceny zgodności wymaganej przez art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy planistycznej, w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1.

Także wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ustawy planistycznej, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W przypadku zaskarżonej zmiany planu nie sporządzono jej uzasadnienia (sporządzono uzasadnienie do uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu). Natomiast z urzędu sądowi jest wiadome (z uwagi na kontrolowanie innej uchwały Rady Miejskiej w Sokółce w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – II SA/Bk 414/18), że organ gminy w 2012 r. sporządził ocenę aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sokółka oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1 do uchwały nr XXVIII/223/12 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 16 czerwca 2012 r.). Wydruk powyższej analizy sąd sporządził z urzędu ze strony internetowej BIP Urzędu Miejskiego w Sokółce i dołączył do akt sprawy (k. 33). Wyniki tej analizy są pozytywne dla oceny aktualności Studium, co wskazuje również, iż organ gminy przy uchwalaniu kwestionowanej zmiany nie znalazł podstaw do podważenia istnienia Studium jako całości. Nie pozostaje to bez wpływu na ocenę zarzutu Wojewody o niemożności ustalenia zgodności zaskarżonego planu (w dacie jego uchwalania) ze Studium z uwagi na nieistnienie kompletnego Studium.

Odnośnie obowiązku uchwalania tekstu jednolitego studium to wskazać należy, że przepis art. 9 ust. 3a ustawy planistycznej, zgodnie z którym zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 – wszedł w życie z dniem 18 listopada 2015 r. (wprowadzony art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777 ze zm.). Przepis ten odnosi się do "treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne", w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 ustawy planistycznej. Nie nakłada on expressis verbis obowiązku uchwalenia tekstu jednolitego studium.

Reasumując tę część rozważań, w ocenie sądu nieuzasadniony jest zarzut Wojewody o braku możliwości oceny zaskarżonej zmiany planu z punktu widzenia wymagania art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej (zgodność planu ze Studium), z uwagi na brak kompletnego i jednolitego Studium. Nie wykazał Wojewoda, że mimo funkcjonowania w obrocie prawnym tekstów jednolitych "Kierunków" (z 2011 r.) i "Uwarunkowań" (z 2005 r.) oraz części graficznej "Kierunków" (z 2011 r.) – brak jednolitej części graficznej "Uwarunkowania" powoduje niemożność oceny zgodności planu ze Studium.

Niezaakceptowanie przez sąd stanowiska Wojewody co do zasady, nie zwalnia sądu z oceny zgodności planu ze Studium w pozostałym zakresie, co należy wyprowadzić z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd przeprowadził taką ocenę na podstawie dokumentów Studium, które ocenia jako obowiązujące i aktualne (wyżej wymienione). Zauważyć też należy, że do każdego załącznika graficznego do zaskarżonej w sprawie niniejszej zmiany planu dołączono, zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), wyrys ze studium. Porównanie rysunku zmian planu i rysunku Studium (wyrysy odpowiadające części graficznej "Kierunki" z 2011 r.) wskazuje, że jest możliwa ocena czy zachowano warunek zgodności ze Studium, czy też nie. Uwzględnia ona wskazania części graficznej Studium z częścią graficzną planu, treść legendy zamieszczonej dla obydwu części graficznych. Jednakże, w ocenie sądu, o ile porównanie efektu końcowego zmiany planu odzwierciedlonej na załącznikach graficznych nr 1 – 5 z treścią Studium jest możliwe, o tyle nie jest możliwe przyporządkowanie wszystkich treści tekstu zmienionego planu do załączników graficznych tego planu. Przede wszystkim zaś sąd nie akceptuje techniki legislacyjnej jaką przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany planu zastosowano. To uchybienie, w ocenie sądu, stanowi o istotnym naruszeniu i zasad, i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiazanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Analizując tekst zaskarżonej uchwały należy wskazać, że o ile możliwe jest przyporządkowanie zmiany wprowadzonej w § 4 do załącznika graficznego nr 4 oraz zmiany wprowadzonej w § 3 do załącznika nr 5, o tyle w pozostałym zakresie takie przyporządkowanie jest niemożliwe. Nie sposób ustalić, która część tekstu planu wprowadza zmiany wyrysowane na załącznikach nr 1, 2 i 3.

Publiczne wyłożenie projektu planu w takim kształcie i publiczne ogłoszenie o zmianie planu w takiej formie naruszało w sposób istotny tryb sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 9 ustawy planistycznej. Zdaniem sądu, publiczne wyłożenie celem zapoznania lokalnej społeczności z treścią zmian planistycznych jest rodzajem obowiązków informacyjnych realizowanych przez organ gminy, formą transparentności wykonywania władztwa planistycznego. Powinno zatem nastąpić w sposób przejrzysty dla odbiorców, przede wszystkim w zakresie części tekstowej planu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1795/15, część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (CBOSA).

Odnośnie techniki legislacyjnej zastosowanej przez organ gminy, skład orzekający stwierdza, że w sposób rażący narusza ona "Zasady techniki prawodawczej" (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie "Zasad techniki prawodawczej" nie zawsze stanowi o istotnym naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, bowiem organy gminy tworzące akty normatywne są ograniczone przede wszystkim przepisami rangi ustawowej (vide np. wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., II SA/Lu 632/16, CBOSA), jednak gdy naruszenie to jest poważne, dotyczy np. naruszenia zasad konstytucyjnych i ma wpływ na kształt przyjętej regulacji, może prowadzić do uznania danego aktu normatywnego za nieważny (np. wyrok z dnia 18 maja 2018 r., I GSK 900/18, CBOSA). Zdaniem sądu, z takim przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z § 90 Zasad techniki prawodawczej, zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany – tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego – zmieniony tekst jednolity.

Stosownie do treści § 91 ww. Zasad, nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia luki w prawie, można wyjątkowo znowelizować przepisy zmieniające ogłoszonej ustawy w okresie ich vacatio legis.

Powyższe normy znajdują się w dziale II Zasad zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja) ustawy". Zgodnie z przepisem § 143 działu VII Zasad zatytułowanym "Projekty aktów prawa miejscowego", do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II.

Nie ulega zatem wątpliwości, że niedopuszczalne jest nowelizowanie przepisów zmieniających oraz nowelizowanie tekstu pierwotnego bez utworzenia tekstu zmienionego (jako całości), który nie musi być tekstem jednolitym. Wszystkie wyżej opisane reguły naruszono uchwalając zaskarżoną zmianę planu.

W zaskarżonym akcie uchwalono zmianę tekstu pierwotnego planu, tj. uchwały z dnia 31 marca 2006 r. nr XLII/319/06, która – jak wynika z § 1 ust. 2 zaskarżonej zmiany planu – była siedmiokrotnie zmieniana, przy czym organ gminy nie odwołał się do tekstu jednolitego (nie wskazał, aby taki ogłoszono), ani do innego ujednoliconego tekstu zmienionego. Nie sposób też ustalić, jaką treść planu miejscowego z dnia 31 marca 2006 r. zmienia się zaskarżoną uchwałą, bowiem:

- w § 3 zaskarżonego planu dokonano zmiany uchwały z dnia 31 marca 2006 r. czyli tekstu pierwotnego;

- w § 4 dokonano zmiany uchwały zmieniającej z dnia 12 października 2009 r.

Sąd nie jest w stanie skontrolować tak przyjętych zmian tekstowych, bowiem nie jest możliwe i nie wskazano w całym procesie planistycznym tekstu podlegającego zmianie. Wskazać nadto należy, że w zaskarżonym planie dokonano zmiany uchwały zmieniającej, która była aktem jednorazowym, a więc dokonano zmiany aktu jednorazowego i już niemogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, jako aktu skonsumowanego.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podstawą działania tych organów jest zasada legalności (na podstawie prawa) oraz praworządności (w granicach prawa). Praworządność oznacza w sprawie niniejszej, w ocenie sądu, że organy mają obowiązek tak tworzyć prawo, aby wprowadzać przejrzyste reguły, mogące być odczytane przez obywatela w trakcie procedury planistycznej, tak by obywatel mógł dokonać analizy w jaki sposób wpłynie to na jego prawa i obowiązki. Wobec faktu nieczytelności i niejednoznaczności uchwalonego tekstu prowadzącej do naruszenia "Zasad techniki prawodawczej", zaskarżony plan podlegał stwierdzeniu nieważności w całości. Uchybienia powyższe należy zakwalifikować jako istotne naruszenie wymagania przejrzystego przeprowadzenia procedury planistycznej w zakresie ogłoszenia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 ustawy planistycznej) oraz istotne naruszenie zasad uchwalania planu, poprzez przyjęcie rozwiązań nieczytelnych, nietransparentnych i niejednoznacznych (art. 7 Konstytucji RP).

Na marginesie wskazać należy, że w trakcie posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej zwracano uwagę na niedopuszczalność dokonania takich zmian i w takiej technice jak przyjęto w zaskarżonej zmianie planu. Mimo to Komisja zaopiniowała pozytywnie projekt zmiany planu miejscowego.

Sąd oddalił także wniosek pełnomocnika organu złożony na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. o jej odroczenie i zakreślenie terminu na wypowiedzenie się w kwestiach dotyczących treści planu po uzgodnieniu z planistą. Zdaniem sądu, ocena zaskarżonej zmiany planu była możliwa również bez uzyskania wyjaśnień w tym zakresie.

Reasumując, choć według sądu możliwa była ocena zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium miasta i gminy Sokółka, to jednak inne niż wskazał Wojewoda naruszenia prawa zadecydowały o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.