Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1248/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 78, art. 79, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 lit. b, pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5, art. 113 § 1, art. 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2114/16 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2114/16, oddalił skargę K.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z [...] kwietnia

2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu skarżącej na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 2 kwietnia 2007 r. K.K. (dalej: skarżąca) złożyła w Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. (dalej: Rada OIRP) wniosek o ponowny wpis na listę radców prawnych, a dokładnie o reaktywowanie wpisu, który – jej zdaniem – posiadała na liście radców prawnych prowadzonej przez Prezesa Okręgowej Komisji Arbitrażowej w S., podnosząc, że wcześniej pracowała jako radca prawny w S., w tym jako radca prawny Prezydenta Miasta oraz Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego.

Uchwałą nr [...] z [...] października 2007 r. Rada OIRP odmówiła skarżącej wpisu na listę radców prawnych uznając, że nie spełnia ona przesłanki nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, ponieważ posługiwała się pieczątką radcy prawnego i występowała w tym charakterze przed sądami nie będąc do tego uprawniona.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie (dalej: Prezydium KRRP) uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2007 r., uchyliło powyższą uchwałę Rady OIRP w części dotyczącej podstawy prawnej odmowy wpisu, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy wskazując, że z dniem 18 marca 1980 r. skarżąca została skreślona z listy radców prawnych prowadzonej przez Okręgową Komisję Arbitrażową w S. i w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.; dalej cyt. jako: u.r.p.), to jest 1 października 1982 r., nie była wpisana na listę radców prawnych Okręgowej Komisji Arbitrażowej i dlatego brak jest podstaw do jej wpisu na listę radców prawnych w oparciu o art. 77 u.r.p. Prezydium KRRP stwierdziło również, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p., w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 z późn. zm.), który w związku ze złożeniem przez wnioskodawczynię egzaminu sędziowskiego miałby stanowić podstawę jej wpisu, utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r., na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06.

Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy ww. uchwałę Prezydium KKKP z [...] grudnia 2007 r., a w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uchylił ją i jednocześnie jako podstawę prawną powołał art. 77 oraz art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06.

Działając na skutek skargi K.K. na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości WSA w Warszawie postanowieniem z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/WA 1562/08, na zgodny wniosek stron, zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie postanowieniem z 17 kwietnia 2012 r. umorzył je.

Pismem z 25 listopada 2008 r. skarżąca wniosła, w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.) o zmianę decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] kwietnia 2008 r. oraz o stwierdzenie nieważności zawiadomienia Prezesa Okręgowej Izby Arbitrażowej w S. o skreśleniu jej z listy radców prawnych, jako radcy prawnego Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. Decyzją z [...] maja 2009 r. Minister Sprawiedliwości umorzył toczące się przed nim postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – zawiadomienia Prezesa Okręgowej Izby Arbitrażowej w S. z [...] kwietnia

1980 r. o skreśleniu skarżącej z listy radców prawnych Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. i przekazał sprawę według właściwości Krajowej Radzie Radców Prawnych, która uchwałą nr [...] z [...] września 2013 r., odmówiła stwierdzenia nieważności ww. zawiadomienia.

Decyzją z [...] maja 2009 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., uchylił decyzję własną z [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzję z [...] lipca 2009 r., uchylił uchwałę Prezydium KRRP z [...] grudnia 2007 r. i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP z [...] października 2007 r. o odmowie wpisu skarżącej na listę radców prawnych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Radzie OIRP, wskazując na konieczność ponownej oceny spełnienia przez skarżąca warunków do wpisu na listę radców prawnych w związku ze zmianą art. 25 u.r.p. wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), która weszła w życie w dniu 25 marca 2009 r.

Uchwałą z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Rada OIRP odmówiła skarżącej wpisu na listę radców prawnych wskazując, że nie spełnia ona przesłanek do wpisu na listę radców prawnych z urzędu w oparciu o przepis art. 77 u.r.p., gdyż nie wykazała, że w dniu wejścia w życie tej ustawy była wpisana na listę radców prawnych w którejkolwiek z Okręgowych Komisji Arbitrażowych, lub była w tym czasie zatrudniona na stanowisku radcy prawnego w jednostce gospodarki uspołecznionej. Brak było także podstaw do wpisania skarżącej na listę radców prawnych w oparciu o art. 25 ust. 1 u.r.p. w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie. Podstawą wpisu nie mógł być również art. 25 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, gdyż skarżąca, mimo że zdała egzamin sędziowski, nigdy nie zajmowała stanowiska sędziego. Z kolei fakt złożenia egzaminu sędziowskiego w 1968 r. wyklucza zastosowanie podstawy prawnej z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b u.r.p. Skarżąca nie spełniła także przesłanek do wpisu określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p., bowiem wprawdzie posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych, ale nie wykazała, aby w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego. Ponadto, niezależnie od podstawy prawnej wpisu, skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. dotyczącej nieskazitelnego charakteru. Nie posiadając bowiem uprawnień wynikających z wpisu na listę radców prawnych, posługiwała się tytułem i pieczątką radcy prawnego oraz występowała jako radca prawny przed sądami.

Prezydium KRRP uchwałą z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy powyższą uchwałę.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Prezydium KRRP z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP z [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie wpisu skarżącej na listę radców prawnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że przed dokonaniem wpisu na listę radców prawnych organ samorządu radcowskiego winien zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis na listę radców legitymuje się stosownym stażem pracy i doświadczeniem zawodowym. Natomiast analiza akt postępowania oraz zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy samorządu radcowskiego, rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o wpis na listę radców prawnych, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności przesądzających o spełnieniu tej przesłanki. W szczególności należy wyjaśnić na jakiej podstawie skarżąca była zatrudniona jako radca prawny w latach 1985 - 2001 i czy występowanie przed sądami w charakterze pełnomocnika procesowego było związane ze stosunkiem pracy.

Uchwałą z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Rada OIRP działając na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 507 ze zm.) oraz na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 25 marca 2009 r., odmówiła wpisania skarżącej na listę radców prawnych wskazując, że na datę wejścia w życie ustawy o radcach prawnych, tj. 1 października 1982 r. skarżąca nie była wpisana na żadną listę radców prawnych, ani nie była zatrudniona w tym charakterze w jakimkolwiek zakładzie pracy, co wyklucza wpisanie jej na listę radców prawnych w oparciu o art. 77 u.r.p. W ocenie Rady OIRP skarżąca nie spełnia również przewidzianej w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. przesłanki nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego z powodu nieuprawnionego i bezprawnego – co wynika z zebranych dowodów – posługiwania się przez skarżącą tytułem radcy prawnego, pomimo braku formalnych uprawnień. W ocenie Rady skarżąca jedynie w okresie od 16 sierpnia 1989 r. do 15 stycznia 2001 r. wykonywała czynności świadczenia pomocy prawnej (radca prawny i doradca prawny Zarządu w [A.] S.A., radca prawny w spółdzielni [B.] oraz radca prawny i koordynator w Zarządzie Budynków Komunalnych [C.]), przy czym w okresie od 1 stycznia 1999r. do 1 stycznia 2001 r. faktycznie przebywała na urlopie bezpłatnym, pracując w Ambasadzie Polski w B. jako radca ambasady. Organ nie znalazł też podstaw do wpisu skarżącej na listę radców prawnych w oparciu o przepisy art. 25 ust. 1 pkt 3 oraz art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. b u.r.p. w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy (...), z uwagi na fakt, że pomimo złożenia egzaminu sędziowskiego nigdy stanowiska sędziego nie zajmowała, a data tego egzaminu (styczeń 1968 r.) wykluczała zastosowanie drugiego z tych przepisów.

Uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydium KRRP, podzielając powyższą argumentację, utrzymało w mocy uchwałę Rady OIRP z [...] grudnia 2015 r., uznając, że z uwagi na brak zatrudnienia w charakterze radcy prawnego w dniu wejścia w życie ustawy o radcach prawnych (tj. 1 października 1982 r.), w sprawie nie znajduje zastosowania art. 78 ani art. 79 u.r.p.

Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5 i art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016r., poz. 233) utrzymał w mocy uchwałę Prezydium KRRP z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], utrzymującą w mocy uchwałę Rady OIRP z [...] grudnia 2015 r. nr [...], o odmowie wpisu skarżącej na listę radców prawnych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister podzielił w całości stanowisko organów samorządu radcowskiego i wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącej prawidłowo przeanalizowały one przebieg praktyki zawodowej, która winna spełniać wymogi świadczenia pomocy prawnej w rozumieniu ustawy o radcach prawnych oraz mieć formę zatrudnienia potwierdzonego stosownymi dokumentami. Praktyką taką, z uwagi na zakres czynności i charakter, nie jest praca dydaktyczna, publikacje naukowe ani też działalność społeczna czy polityczna. Z uwagi na posiadany od 19 czerwca 1974 r. dyplom doktora nauk prawnych oraz przedłożone zaświadczenie o wykonywaniu czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego w kancelarii radcy prawnego oraz kopię umowy zlecenia zawartej 11 stycznia 2010 r. z radcą prawnym I.K., potwierdzające doświadczenie zawodowe za okres od 11 stycznia 2010 r. do 14 sierpnia 2014 r., słusznie organy wpisowe uznały, że wskazana praktyka spełnia wymogi wynikające z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.p. Skarżąca spełnia również pozostałe przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 1-4 u.r.p., jest bowiem magistrem prawa (oraz doktorem nauk prawnych), korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast nie spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. – rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, bowiem w toku postępowania prawidłowo ustalono, że okolicznością przemawiającą za brakiem nieskazitelności charakteru i wiarygodności wnioskodawczyni, jest nieuprawnione i bezprawne posługiwanie się przez skarżącą tytułem radcy prawnego, pomimo braku formalnych uprawnień. Minister Sprawiedliwości w całości zaakceptował stanowisko organów co do braku przesłanek do wpisu skarżącej na listę radców prawnych w oparciu o przepisy art. 78 i 79 u.r.p.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca, działająca przez profesjonalnych pełnomocników, wniosła skargę domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie tekst jedn. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzające ją uchwały organów radców prawnych nie naruszają prawa. Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, WSA za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi.

W ocenie sądu bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, którego skarżąca upatruje w tym, że dopiero w drugoinstancyjnej uchwale organu samorządu radcowskiego sprawa jej wpisu na listę radców prawnych rozpoznana została z uwzględnieniem art. 78 i art. 79 u.r.p. WSA wskazał, że organ odwoławczy samorządu, tak jak każdy inny organ drugoinstancyjny, nie ogranicza się do skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji, tylko ma obowiązek rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie; poza tym skutkiem przysługującego od takiej decyzji odwołania sprawę wpisu skarżącej na listę radców prawnych rozpoznał po raz trzeci Minister Sprawiedliwości, wydając w niej ww. zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2016 r., w której rozważył m.in. kwestię zastosowania ww. art. 78 i art. 79 ustawy.

Za nieuzasadnione sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 77, art. 78 i art. 79 u.r.p. W kwestii art. 77 u.r.p., zgodnie z którym radców prawnych, wpisanych na listę radców prawnych w dniu wejścia w życie ustawy – czyli dnia 1 października 1982 r. – wpisuje się z urzędu na listę radców prawnych przewidzianych tą ustawą Sąd podzielił wyczerpująco umotywowane w zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją uchwałach organów samorządu radcowskiego ustalenie, że skarżąca w dniu wejścia w życie ustawy o radcach prawnych (1 października 1982 r.) nie była wpisana na listę radców prawnych, ponieważ wcześniej, bo 18 marca 1980 r. została z niej skreślona w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S., a wykreślenie to odniosło skutek w stosunku do wpisu na listę radców prawnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego – Oddziału w S. (na którą skarżąca została wpisana 4 marca 1970 r.), a to w związku z tym, że następcą prawnym tego Związku, który w 1977 r. już nie istniał, w zakresie zatrudnienia skarżącej stała się ww. Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w S.. W tym czasie skarżąca nie była też zatrudniona jako radca prawny Urzędu Miejskiego w S., co potwierdza świadectwo pracy z 31 maja 1977 r., zaś wcześniejsze zatrudnienie na tym stanowisku w Prezydium Rady Narodowej w S. nie ma znaczenia w świetle unormowania art. 77 u.r.p. Organ prawidłowo też na tle użytej w sprawie argumentacji podkreślił, że w ówczesnym stanie prawnym (tj. przed wejściem w życie ustawy o radcach prawnych z 6 lipca 1982 r.) stanowisko radcy prawnego w państwowej jednostce organizacyjnej (a szerzej w jednostce gospodarki uspołecznionej) było ściśle powiązane z faktem zatrudnienia i z chwilą ustania stosunku pracy dana osoba traciła status radcy prawnego. Na tej podstawie WSA podzielił ocenę organów, że skoro skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy o radcach prawnych nie była wpisana na żadną listę radców prawnych, ani nie była zatrudniona w tym charakterze, nie było podstaw do wpisania jej na listę radców prawnych w oparciu o treść art. 77 u.r.p. W ocenie WSA prawidłowo również organ wywiódł, że w sprawie brak podstaw do wpisu skarżącej na listę radców prawnych w oparciu o wskazane przez nią przepisy art. 78 i 79 u.r.p. W szczególności na tle art. 78 obowiązującego do 15 września 1997 r. i przewidującego, że osoby, które od dnia wejścia w życie ustawy nabyły prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego na podstawie dotychczasowych przepisów, wpisuje się, na ich wniosek, na listę radców prawnych, nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu o niedopuszczalności zastąpienia wymogów warunkujących wpis na listę radców prawnych, określonych uchwałą Nr 535 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1961 r. w sprawie obsługi prawnej przedsiębiorstw, zjednoczeń oraz banków państwowych (M.P. Nr 96 poz. 406) innymi wymogami np. praktyką zawodową; nadto w okresie obowiązywania tego przepisu skarżąca nie zgłosiła stosownego wniosku w tym względzie. Za prawidłowe WSA uznał stanowisko organu o braku możliwości zastosowania do skarżącej art. 79 ust. 1 pkt 1 u.r.p., który obowiązywał do 15 września 1997 r. i przewidywał, że na listę radców prawnych może zostać wpisana osoba, która spełnia warunki, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1-5, oraz posiada co najmniej pięcioletni okres zatrudnienia na podstawie stosunku pracy na stanowisku odpowiadającym funkcji radcy prawnego w rozumieniu ustawy i w dniu wejścia w życie ustawy (czyli dnia 1 października 1982 r.) pracuje na tym stanowisku, gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy skarżąca nie była zatrudniona w charakterze radcy prawnego.

W ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo zdefiniował przesłankę rękojmi prawidłowego/należytego wykonywania zawodu radcy prawnego jako zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność wskazując, że o rękojmi prawidłowego/należytego wykonywania zawodu decyduje w tej sytuacji suma dotychczasowych zachowań kandydata do wpisu, pozwalających na taką ocenę z punktu widzenia jego obiektywnie istniejących uwarunkowań osobistych. WSA uznał, że organ zasadnie ustalił, że okolicznością przemawiającą za brakiem nieskazitelności charakteru i wiarygodności skarżącej jest nieuprawnione/bezprawne posługiwanie się przez nią tytułem radcy prawnego, pomimo braku formalnych uprawnień. Nadto, jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy, sam fakt złożenia wniosku o "reaktywowanie" wpisu na listę radców prawnych wskazuje na wiedzę i świadomość skarżącej o wcześniejszym skreśleniu z listy radców prawnych, a tym samym o przeszkodzie w wykonywaniu tego zawodu na gruncie ustawy o radcach prawnych. Pracując w latach 1970-1977 w charakterze radcy prawnego skarżąca wiedziała, że stanowisko to jest ściśle związane z umową o pracę w jednostce gospodarki uspołecznionej, a po wejściu w życie ustawy o radcach prawnych niewątpliwie jako prawnik miała też wiedzę o zasadach wykonywania zawodu w oparciu o przepisy tej ustawy, w tym wiedzę o treści art. 77 tej ustawy.

WSA stwierdził, że organy podejmujące w sprawie rozstrzygnięcia na wszystkich etapach postępowania procedowały na wyczerpującym materiale dowodowym, właściwie ten materiał oceniły, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny tego materiału oraz granic swobodnego uznania administracyjnego. W ocenie sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada też wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną K.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wskazując przepisy art. 7, 7a-9 oraz art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz domagając się przeprowadzenia w sprawie mediacji, o której mowa w art. 96a-96n k.p.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a., w świetle którego w przypadku, o którym mowa w powołanym przepisie, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 25, art. 77, art. 78 i art. 79 ustawy o radcach prawnych,

2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe i błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W szczególności skarżąca kasacyjnie wskazała, że skala naruszeń praw skarżącej, w tym kilkunastoletni czas trwania przedłużanego nieustannie postępowania wpisowego, brak reakcji na naruszanie praw skarżącej przez bezpodstawne wykreślenie jej z listy radców prawnych (bez powiadomienia zainteresowanej strony i bez możliwości obrony), niedokonanie wpisu z urzędu i brak powiadomienia o odmowie dokonania takiego wpisu, bezpodstawne odmowy wpisu wynikające z wielu innych podstaw prawnych, stanowi tak rażące naruszenia prawa, w tym art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, że może wskazywać na celowe działanie na niekorzyść skarżącej. Skarżąca wskazała również na wynikającą z art. 154 k.p.a. podstawę uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji deklaratoryjnych, których celem jest – tak w jak w niniejszej sprawie – stwierdzenie nabycia przez stronę uprawnień z mocy prawa. W przypadku uchylenia lub zmiany decyzji odbierającej bezpodstawnie uprawnienia – jak to się stało w niniejszej sprawie – organ który uchylił lub zmienił ostateczną decyzję orzeka także w drodze decyzji o odszkodowaniu. W ocenie skarżącej organy i sąd rozstrzygały w tej sprawie na jej niekorzyść z obawy przed możliwą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Skarżąca podniosła, że w sposób nieuzasadniony WSA w zaskarżonym wyroku uznał, że z interesem społecznym oraz z uzasadnionym interesem strony nie kolidują rozstrzygnięcia, które w sposób bezprawny doprowadziły w szczególności do zawieszenia możliwości wykonywania zawodu na okres kilkunastu lat toczącej się sprawy, pozbawienia uprawnień radcy prawnego nabytych pod rządem uchwały nr 533 Rady Ministrów, bez jakiejkolwiek drogi odwoławczej, odmowy wpisu z urzędu na listę radców prawnych w trybie art. 77 u.r.p., odmowy wpisu na podstawie art. 78 i 79 ust. 1 pkt 1 u.r.p. Skarżąca szeroko odniosła się do wskazanych wyżej przepisów wskazując, że spełnia przewidziane w nich przesłanki do wpisu na listę radców prawnych. Wskazała też, że ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja o odmowie wpisu na podstawie art. 79 ust. 1 u.r.p. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. 1 ust. 2 k.p.a.). Skarżąca wskazała również, że błędnie organy i sąd przyjęły, że w dniu wejścia w życie ustawy o radcach prawnych nie wykonywała zawodu radcy prawnego, bowiem pracując w Ogólnopolskim Porozumieniu Związków Zawodowych wykonywała wszystkie czynności wskazane w cyt. uchwale nr 533, które powołana uchwała definiuje jako wykonywanie zawodu radcy prawnego, w tym udzielanie porad prawnych. Z tego powodu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji podstaw odmowy wpisu na listę radców prawnych mimo wykonywania w dniu wejścia w życie ustawy o radcach prawnych tego zawodu. Skarżąca zarzuca również prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 75 i art. 78 k.p.a. podnosząc, że niedopuszczalne i rażąco niezgodne z opisanymi w nich zasadami postępowania było przyjęcie, że dla wykazania praktyki zawodowej skarżącej rzekomo konieczne było załączenie wymienionych przez organ dokumentów (umów cywilnoprawnych dotyczących zatrudnienia, świadczenia pomocy prawnej jako radca prawny) i dalej że "brak wymaganych dokumentów nie pozwala nie uwzględnienie wskazywanej praktyki". Podsumowując skarżąca wskazała, że całość postępowania, w tym w odniesieniu do kwestii spełnienia przez nią przesłanki rękojmi obarczona jest wadami, a zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stanowi naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia z 27 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 1 lipca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawidłowe było zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie orzekających w sprawie organów o odmowie wpisu skarżącej na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.

Na wstępie, biorąc pod uwagę sposób sformułowania w tej sprawie zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznawania jej jedynie w granicach wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., sformułowano dwa zarzuty. Zarzucono mianowicie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 25, art. 77, art. 78 i art. 79 ustawy o radcach prawnych oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe i błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowią w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze, dotyczą one decyzji ministra oraz uchwał organów samorządu radcowskiego, a nie zaskarżonego wyroku sądu. Natomiast skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie prawa materialnego" oraz "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia. Nie powiązano zarzucanego naruszenia ustawy o radcach prawnych z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym - zdaniem skarżącej - polegało naruszenie prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej.

Z kolei podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie chodzi o wszelkie naruszenia przepisów, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny procedury. Chodzić może przy tym jedynie o takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są powiązane z naruszeniem przez sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie spełniają wymogu wykazania, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Także tych wymogów nie spełnia rozpoznawana skarga kasacyjna, nie wykazano w niej bowiem, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Wprawdzie pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, jednak nieprawidłowa konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej w tej sprawie spowodowała konieczność samodzielnego zrekonstruowania zarzutów kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, co ma wpływ na zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli.

Po przeanalizowaniu lapidarnych zarzutów kasacyjnych i bardzo obszernego uzasadnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, NSA uznał, że ustalenia stanu faktycznego nie są w niej w istocie kwestionowane, natomiast zmierza ona do podważenia sposobu subsumcji prawidłowo w tej sprawie ustalonego stanu faktycznego do przepisów art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 25, art. 77, art. 78 i art. 79 ustawy o radcach prawnych. Skarżąca odmiennie bowiem ocenia stan faktyczny sprawy przyjmując, że ustalone w nim okoliczności nie uzasadniały uznania, że w dniu wejścia w życie stawy o radcach prawnych nie była radcą prawnym (nie wykonywała czynności radcy prawnego), a zatem uprawniały one organy do przyjęcia, że powinna być wpisana na listę radców prawnych. Nadto zaś naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w zaakceptowaniu przez sąd niewłaściwego zastosowania wobec niej przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. dotyczącej nieskazitelnego charakteru i braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Na podstawie analizy treści całej skargi kasacyjnej, wraz z jej uzasadnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie zidentyfikował zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji, traktując zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów ustawy o radcach prawnych jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez ministra tych przepisów, pomimo że zostały one niewłaściwie zastosowane do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, które to naruszenie miało uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Tak zrekonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowiły zatem przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepełnego wskazania tej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej. Wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd II instancji w tej sprawie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały przez NSA rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane normy prawa materialnego.

Zdaniem NSA nie jest zasadny zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 77 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten przewiduje, że radców prawnych, wpisanych na listę radców prawnych w dniu wejścia w życie ustawy – czyli w dniu 1 października 1982 r. – wpisuje się z urzędu na listę radców prawnych przewidzianych tą ustawą. Skarżąca nie sprecyzowała w skardze kasacyjnej, na czym jej zdaniem polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tzn. jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, a także na czym jej zdaniem polegało niewłaściwe jego zastosowanie. Można się jedynie domyślać, że intencją skarżącej jest stwierdzenie, że przepis ten powinien mieć w sprawie zastosowanie, czyli że w istocie zarzuca naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Wyraźnie i jednoznacznie jednak tego nie artykułuje w skardze kasacyjnej.

Oceniając tak rozumiany zarzut naruszenia prawa materialnego należy go uznać za niezasadny. Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo za zgodne z prawem uznał stanowisko organów, że skoro skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy o radcach prawnych nie była wpisana na żadną listę radców prawnych ani nie była zatrudniona w tym charakterze, nie było podstaw do wpisania jej na listę radców prawnych w oparciu o treść art. 77 u.r.p. Motywy tego stanowiska organu, oparte na ustaleniach stanu faktycznego, zostały wyczerpująco podane przez organ w zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją uchwałach organów samorządu radcowskiego. Wskazano precyzyjnie te ustalone w sprawie okoliczności stanu faktycznego, z których wynikało, że 18 marca 1980 r. skarżąca została skreślona z listy radców prawnych w związku z rozwiązaniem umowy o pracę w Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S., a wykreślenie to odniosło skutek w stosunku do wpisu na listę radców prawnych Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego – Oddziału w S. (na którą skarżąca została wpisana 4 marca 1970 r.), gdyż następcą prawnym tego Związku (który w 1977 r. już nie istniał), w zakresie zatrudnienia skarżącej stała się ww. Wojewódzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w S.. W tym czasie skarżąca nie była też zatrudniona jako radca prawny Urzędu Miejskiego w S., co potwierdza świadectwo pracy z 31 maja 1977 r., zaś wcześniejsze zatrudnienie na tym stanowisku w Prezydium Rady Narodowej w S. nie ma znaczenia w świetle unormowania art. 77 u.r.p. Skoro zatem skarżąca w dniu wejścia w życie ustawy o radcach prawnych (1 października 1982 r.) nie była wpisana na listę radców prawnych, zgodny z prawem był sformułowany w tej sprawie przez organy i zaakceptowany przez sąd wniosek, że przepis art. 77 u.r.p. nie miał do skarżącej zastosowania.

Zgodności z prawem tego poglądu organu skarżąca kasacyjnie skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważyła. W tej sprawie organy nie badały i nie mogły badać podstaw prawnych skreślenia skarżącej z listy radców prawnych, ani zgodności z prawem tego, że decyzja o skreśleniu (zawiadomienie) nie została jej doręczona. Argumenty zmierzające do kwestionowania zgodności z prawem rozwiązania z nią stosunku pracy, które w konsekwencji doprowadziło do skreślenia skarżącej z listy radców prawnych, nie mogą być w niniejszej sprawie uwzględnione, dopóki w obrocie prawnym istnieje rozstrzygnięcie o skreśleniu skarżącej z listy radców prawnych. Skoro zatem zainicjowane przez skarżącą postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia nie doprowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie jest możliwe podważenie zgodności z prawem dokonanej w niniejszej sprawie wykładni art. 77 u.r.p. i konkluzji o braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie, skoro skarżąca nie była radcą prawnym w dniu wejścia w życie ustawy o radcach prawnych.

Należy też dodać, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie także zgodności z prawem przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez sąd poglądu, że w ówczesnym stanie prawnym (tj. przed wejściem w życie ustawy o radcach prawnych z 6 lipca 1982 r.) stanowisko radcy prawnego w państwowej jednostce organizacyjnej (w jednostce gospodarki uspołecznionej) było ściśle powiązane z faktem zatrudnienia. A zatem z chwilą ustania stosunku pracy dana osoba traciła status radcy prawnego.

Zdaniem NSA nie jest także zasadny zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 78 i art. 79 ustawy o radcach prawnych. Art. 78 obowiązujący do 15 września 1997 r. przewidywał, że osoby, które od dnia wejścia w życie ustawy nabyły prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego na podstawie dotychczasowych przepisów, wpisuje się, na ich wniosek, na listę radców prawnych. Natomiast art. 79 u.r.p., także uchylony z dniem 15 września 1997 r., przewidywał, że "Na listę radców prawnych może zostać wpisana osoba, która spełnia warunki, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1-5, oraz:

1) posiada co najmniej pięcioletni okres zatrudnienia na podstawie stosunku pracy na stanowisku odpowiadającym funkcji radcy prawnego w rozumieniu ustawy i w dniu wejścia w życie ustawy pracuje na tym stanowisku albo

2) posiada kwalifikacje sędziego, prokuratora, notariusza lub arbitra w Państwowym Arbitrażu Gospodarczym i co najmniej trzyletni okres zatrudnienia na podstawie stosunku pracy na stanowisku odpowiadającym funkcji radcy prawnego w rozumieniu ustawy, albo

3) posiada co najmniej trzyletni okres zatrudnienia na podstawie stosunku pracy na stanowisku odpowiadającym funkcji radcy prawnego w rozumieniu ustawy i zobowiąże się złożyć egzamin radcowski w ciągu dwóch lat od dnia wpisu na listę radców prawnych".

Skarżąca nie sprecyzowała w skardze kasacyjnej na czym jej zdaniem polegała błędna wykładnia i jak powinna brzmieć prawidłowa wykładnia tych przepisów, a także na czym jej zdaniem polegało ich niewłaściwe zastosowanie. Można się tylko domyślać, analogicznie jak w przypadku powyżej opisanego zarzutu naruszenia art. 77 u.r.p., że naruszenia tych przepisów upatruje w niezastosowaniu ich w rozpoznawanej sprawie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jednak wyraźnie na czym opiera to stanowisko. Nie precyzuje tego w skardze kasacyjnej i nie kwestionuje poglądu organu, że do zastosowania art. 79 u.r.p. niezbędny był wniosek, o którym była mowa w art. 78 u.r.p., a także nie twierdzi, że taki wniosek w czasie obowiązywania tych przepisów składała. Należy zatem uznać, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono argumentów które świadczyłyby o niezgodności z prawem przyjętego w tej sprawie stanowiska, że skoro skarżąca w czasie obowiązywania tych przepisów nie składała wniosku, to przepisy te nie mogły wówczas (i nie mogą również teraz) mieć w tej sprawie zastosowania. Prawidłowo wywiedziono zatem w sprawie, że brak jest podstaw do wpisu skarżącej na listę radców prawnych w oparciu o wskazane przez nią przepisy art. 78 i 79 u.r.p. Rozstrzygające znaczenie – co należy podkreślić - ma w tej sprawie brak wniosku skarżącej, złożonego w przewidzianym ustawą czasie. Nie ma natomiast żadnego wpływu na wynik tej sprawy to, czy skarżąca spełniała wynikającą z art. 79 u.r.p. przesłankę w zakresie zatrudnienia "na podstawie stosunku pracy na stanowisku odpowiadającym funkcji radcy prawnego w rozumieniu ustawy i w dniu wejścia w życie ustawy (czyli dnia 1 października 1982 r.) pracuje na tym stanowisku". Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroka argumentacja skarżącej, zmierzająca do wykazania, że jako wiceprzewodnicząca Ogólnopolskiej Komisji Współpracy Branżowych Związków Zawodowych, wykonująca m.in. zadanie "koordynacji obsługi prawnej", spełniała ona wymóg "zatrudnienia na podstawie stosunku pracy na stanowisku odpowiadającym funkcji radcy prawnego w rozumieniu ustawy", nie ma zatem dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia.

Zdaniem NSA nie jest także zasadny sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 1 pkt 5 i art. 25 ustawy o radcach prawnych. Także ten zarzut nie został w sposób prawidłowy sprecyzowany w skardze kasacyjnej, skarżąca nie wskazała bowiem na czym jej zdaniem to naruszenie polegało, tzn. jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. W skardze kasacyjnej nie zawarto argumentów podważających prawidłowość dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez sąd wykładni przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje przyjętego w tej sprawie rozumienia tej przesłanki jako zespołu cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zakwestionowały zatem skutecznie prawidłowości wykładni przepisu dotyczącego rękojmi prawidłowości wykonywania zawodu radcy prawnego i trafności przyjętego w sprawie poglądu, że o rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu decyduje suma dotychczasowych zachowań kandydata do wpisu, pozwalających na taką ocenę z punktu widzenia jego obiektywnie istniejących uwarunkowań osobistych.

W skardze kasacyjnej brak również jednoznacznych zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 1 pkt 5 w tej sprawie. Skarżąca obszernie opisuje swoją sytuację życiową i dotychczasowy przebieg kariery zawodowej i wyjaśnia, że podejmowanie przez nią czynności radcy prawnego pomimo braku stosownego wpisu na listę radców prawnych wynikało z jej niewiedzy, że tego wpisu nie ma, natomiast od czasu pojawienia się co do tego wątpliwości – wstrzymała się od wykonywania czynności zawodowych radcy prawnego.

Zdaniem NSA zasadnie WSA za zgodne z prawem uznał stanowisko organu, że okolicznością przemawiającą za brakiem nieskazitelności charakteru i wiarygodności skarżącej jest nieuprawnione posługiwanie się przez skarżącą tytułem radcy prawnego, pomimo braku formalnych uprawnień. Pracując w latach 1970-1977 w charakterze radcy prawnego skarżąca wiedziała, że stanowisko to jest ściśle związane z umową o pracę w jednostce gospodarki uspołecznionej, a po wejściu w życie ustawy o radcach prawnych jako prawnik miała, a w każdym razie powinna była mieć, wiedzę o zasadach wykonywania zawodu w oparciu o przepisy tej ustawy, w tym wiedzę o treści art. 77 ustawy o radcach prawnych. Wieloletniego wykonywania zawodu radcy prawnego pomimo braku uprawnień zawodowych, nieuczestniczenia w obowiązkowym samorządzie zawodowym, nieopłacania składek itd., nie sposób w ocenie NSA kwalifikować inaczej niż przyjęto w tej sprawie, tzn. jako świadczących o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

W konsekwencji niezasadny jest też ostatni ze sformułowanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Także ten zarzut skargi kasacyjnej nie został doprecyzowany, nie wiadomo zatem w czym dokładnie upatruje skarżąca naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji, a także jaki jest zdaniem skarżącej związek pomiędzy tą sprawą a zasadą wynikającą z art. 217 Konstytucji i w związku z tym na czym miałoby polegać jego naruszenie w tej sprawie. Art. 2 Konstytucji przewiduje, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Skoro w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowano prawo materialne, o czym szczegółowo była mowa powyżej, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Z kolei art. 217 Konstytucji przewiduje, że "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.". Ta zasada nie została w tej sprawie naruszona.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) są niezasadne.

W konsekwencji nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe i błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą. Wskazana powyżej wykładnia przepisów prawa materialnego wyznaczyła w tej sprawie konieczny zakres postępowania wyjaśniającego. Wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego, objęte tym zakresem, zostały w tej sprawie ustalone, o czym była już mowa powyżej. Nie ma zatem racji skarżąca, że w sprawie niezbędne było prowadzenie dalszych ustaleń i dowodów. Okoliczności, których ustalenia chciała skarżąca, nie mają bowiem dla rozstrzygnięcia tej sprawy żadnego znaczenia, co szczegółowo uzasadniono powyżej.

Na rozstrzygnięcie tej sprawy, toczącej się w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, nie mogła też mieć wpływu argumentacja skarżącej zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca art. 154 k.p.a.

Nie mógł też zostać uwzględniony sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie mediacji na podstawie art. 96a-96n Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie mediacyjne, o którego przeprowadzenie wnosi skarżąca, jest bowiem postępowaniem, które może być prowadzone przed organem administracyjnym, a nie przed sądem administracyjnym, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.