Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 8/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku 1. zobowiązuje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, której dopuścił się Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 4. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "skarżąca" albo "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ") w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca pismem z 23 sierpnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku – fragmencie obszaru historycznego miasta G. przy ul. P. działki [..]-[..] obręb [..] w G. - polegających na wykonaniu przekładek sieci.

W dniu 16 września 2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek o projekty branżowe oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a 25 września 2019 r. dołączyła dokumentację hydrogeologiczną i geologiczno-inżynierską.

Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 6 grudnia 2019 r. odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu przekładek sieci pod budowę parkingu podziemnego na terenie określonych we wniosku działek.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając odwołanie skarżącej decyzją z 8 kwietnia 2020 r. uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien wezwać do przedstawienia pełnomocnictwa dla M.S. i J. S. do działania z upoważnienia A., wyjaśnić kwestię przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do zabytku, zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom, wydać orzeczenie odpowiadające faktycznemu zakresowi żądania, z prawidłowym wskazaniem adresu inwestora oraz ponownie określić i ocenić wpływ inwestycji w zakresie określonym we wniosku na zachowane wartości zabytkowe tej części G. uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy oraz wyczerpująco wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Skarżąca pismem z 1 lipca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku – fragmencie obszaru historycznego miasta G. przy ul. P. działki [..]-[..] obręb [..] w G. - polegających na wykonaniu przekładek sieci. W piśmie z tego samego dnia wyjaśniono, że we wniosku z 23 sierpnia 2019 r. omyłkowo wskazano jedną z działek jako działkę nr [..] zamiast [..] i że w związku z tym przedłożono skorygowany kompletny wniosek. Do wniosku dołączono również notarialnie potwierdzony odpis pełnomocnictwa M. S. i J. S., zawiadomienie o zmianie adresu inwestora oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami.

Skarżąca ponagleniem z 18 sierpnia 2020 r. wezwała organ do załatwienia sprawy.

A. w skardze na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu przekładek sieci przy zabytku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdzenie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie, organu na rzecz skarżącego kwoty 25000 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że do dnia sporządzenia skargi, to jest 6 października 2020 r., organ nie wydał decyzji ani nie podjął żadnych działań mających na celu rozstrzygnięcie sprawy. Niezależnie od tego, czy organ przez półtora roku konsekwentnie by milczał, czy w tym czasie wydałby decyzję tak ułomną, że musiałaby ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, skutek dla strony byłby taki sam - brak rozstrzygnięcia jej wniosku. Z tego względu skarżąca stoi na stanowisku, że do okresu, w którym organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły należy dodać okres w którym organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Organ, jak to określono, symuluje dokonanie rozstrzygnięcia sprawy wydając decyzję, która nie odnosi się do istoty sprawy ani podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, czego naturalną konsekwencją było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i niewymierzanie organowi grzywny oraz o stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Organ wskazał m.in., że:

1. z akt sprawy wynika, że nie zostało dokonane uzupełnienie z inicjatywy wnioskodawcy z 16 września 2019 r.,

2. z treści uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 kwietnia 2020 r. wynosi się wiedzę, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było skutkiem braku przeprowadzenia weryfikacji techniczno-formalnej wniosku skarżącej. Same braki formalne uniemożliwiły umocowanie wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym w wyniku braku uwierzytelnionego pełnomocnictwa i dokumentów poświadczających prawo do dysponowania nieruchomością. Zatem decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać utrzymana w mocy.

3. dokumentacja hydrogeologiczna złożona w celach pomocniczych nie została oznaczona w sposób wskazujący, jakiego postępowania dotyczy. Stosowane pozorne działania skarżącej wobec organu zdają się zmierzać do zwiększenia dezorientacji pracowników organu w toku prowadzonych postępowań. Co więcej w żaden sposób nie wskazała skarżąca w nowym wniosku, że podanie to jest uzupełnieniem do jakiegokolwiek postępowania. Dopiero ponaglenia z 24 sierpnia 2020 r. można było wnioskować, o jakie postępowanie chodzi.

Organ zauważył też, że spotkania odbywające się z przedstawicielami skarżącej m. in. 1 października 2020 r. i 19 listopada 2020 r. są działaniami również w zakresie objętym wnioskiem, a sprawa jako skomplikowana wymaga dokładnego zbadania. Przekroczenie ustawowych terminów spowodowane jest też absencją pracowników organu spowodowaną epidemią. Jednak mimo to organ konsekwentnie podejmował działania w celu załatwienia sprawy, w tym liczne spotkania z inwestorem. Z metryki akt sprawy wynika, że wszelkie nieprawidłowości w procedowaniu wynikały ze źle adresowanych wniosków strony, w wyniku czego sprawy trafiały do różnych prowadzących jako niezależne sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 23 sierpnia 2019 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku – fragmencie obszaru historycznego miasta G. przy ul. P. (działki [..]-[..] obręb [..] w G.) w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Wniosek został skorygowany w dniu 1 lipca 2020 r., ponieważ w pierwotnym wniosku omyłkowo wskazano jedną z działek jako działkę nr [..] zamiast [..].

Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła ten wymóg kierując ponaglenie z 18 sierpnia 2019 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Następnie należy wskazać, że skarżaca zarzuca organowi przewlekłość, jednak w treści jej uzasadnienia wskazuje także na bezczynność organu. W ocenie sądu, skarga jest zasadna zarówno w zakresie bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie sądu, chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia zarówno ze stanem kwalifikowanym jako bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym doszło do nich na etapie postępowania po wydaniu decyzji z 8 kwietnia 2020 r. przez organ wyższego stopnia i zwrocie akt organowi pierwszej instancji w dniu 4 maja 2020 r.

Na wstępie należy odnieść się do zagadnienia, od której chwili można przyjąć, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sposób pozwalający zarzucić mu bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym zakresie sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie z wniosku wnioskodawcy zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją z 6 grudnia 2019 r. Zatem w chwili wydania tej decyzji nie można mówić już o bezczynności tego organu, gdyż zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu pierwszej instancji. Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ pierwszej instancji na tym etapie od działania w sprawie. Dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ pierwszej instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w jego decyzji z 8 kwietnia 2020 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia WKZ, dniem w którym organ pierwszej instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy, tj. 4 maja 2020 r. (vide: kod kreskowy i data na znajdującej się w aktach sprawy decyzji organu odwoławczego oraz treść pisma z 4 stycznia 2021 r. przekazującego ponaglenie). Zatem sąd uznał, że od 4 maja 2020 r. organ pierwszej instancji miał już możliwość podejmowania czynności w sprawie i wtedy też zaczął biec termin na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.).

Na tle przytoczonych wyżej przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ mimo upływu terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydał rozstrzygnięcia. Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że – stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., co oznacza, że zaistniały znamiona jego bezczynności.

Zarazem, odnosząc okoliczności sprawy do stanu, kwalifikowanego jako przewlekłość, a więc nieefektywności podejmowanych przez organ czynności procesowych, wskazać należy, że jak wynika z przekazanych przez organ akt sprawy po ich zwrocie przez organ odwoławczy pierwszą czynnością dokonaną przez WKZ było spotkanie z inwestorem w dniu 1 października 2020 r. oraz 19 listopada 2020 r. (notatkę z tego drugiego spotkania załączono do akt), a więc 5 miesięcy po otrzymaniu akt przez organ i zapoznaniu się z decyzją organu odwoławczego. W takiej sytuacji nie sposób nie przyznać racji skarżącej, zarzucającej organowi opieszałość, wypełniającą znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej, tym bardziej zaś jest to uzasadniony zarzut w sytuacji, gdy sprawa była rozpatrywana po raz drugi, a – jak wskazano powyżej - organ dysponował zaleceniami wynikającymi z wskazanej decyzji Ministra. Co więcej, do chwili orzekania przez sąd nie została podjęta żadna kolejna czynność, ani nie została wydana decyzja co do istoty sprawy. Natomiast pismem z 4 stycznia 2021 r. przekazano organowi wyższego stopnia ponaglenie z 18 sierpnia 2020 r. (a więc po upływie 5 miesięcy). Powyższe doprowadziło sąd do przekonania, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że problemy kadrowe organu nie stanowią usprawiedliwionej podstawy do przyjęcia, że nie wyklucza to przewlekłości postępowania. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że problemy kadrowe organu nie mają znaczenia dla stwierdzenia tego stanu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Co do kwestii stopnia skomplikowania sprawy wskazać należy, że sprawa niniejsza była już rozpoznana przez organ pierwszej instancji i zakończona wydaniem decyzji merytorycznej. Zatem organ musiał być świadomy zakresu wniosku oraz wymagań prawnych związanych z udzieleniem pozwolenia na prace archeologiczne. Przy czym organ odwoławczy wyraźnie wskazał w swoim rozstrzygnięciu, jakimi braki dotknięte jest postępowanie i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia.

Mając na względzie przytoczone okoliczności sprawy sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, o czym orzekł w punkcie1 sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość i bezczynność, których dopuścił się organ, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii COVID - 19. Na taką ocenę sądu wpłynął także fakt, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo niedługim czasie. Od dnia przekazania akt przez organ wyższego stopnia organowi pierwszej instancji do chwili wniesienia skargi przez skarżącą z 6 października 2020 r. minęło 6 miesięcy. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości/bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opóźnienia, opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.

W punkcie 4 sentencji wyroku sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności/przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 597 zł (100 zł wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.