Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 741/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 3, 4 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 741/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 20 listopada 2020 r. skargi B. P., na uchwałę nr XXI/170/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r., o ustaleniu w Chrzanowie strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich, pobierania, , stwierdza nieważność §7 ust. 3 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały w części zawierającej określenie: "na podstawie tytułu:, własności, współwłasności, konsumenckiej umowy leasingu zawartej przez osobę fizyczną lub umowy sprzedaży na raty zawartej przez osobę, fizyczną z bankiem";, w pozostałej części skargę oddala.,


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2019 r. B. P. (dalej: skarżąca), w konsekwencji uniemożliwienia jej zaparkowania w pobliżu jej miejsca zamieszkania samochodu używanego przez nią w ramach tzw. leasingu operacyjnego, wystosowała do Rady Miejskiej w C wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę Uchwały nr XXI/170/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. o ustaleniu w C strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania, w taki sposób, aby § 7 pkt 3 Regulaminu do ww. uchwały otrzymał brzmienie: "Karta mieszkańca przysługuje na jeden pojazd samochodowy osobom, które zamieszkują w strefie płatnego parkowania, będącym właścicielami pojazdów samochodowych lub posiadającym inny ważny tytuł prawny do użytkowanego przez siebie samochodu". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obejmowało nadto usunięcie z Regulaminu uchwały § 7 pkt 6.

W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo informujące, że Rada Miejska w C na sesji w dniu 19 maja 2020 r. podjęła uchwałę Nr XX/204/2020 o rozpatrzeniu skargi, którą uznała za bezzasadną.

W związku z tym, że Rada Gminy nie skorzystała z przysługującego prawa wprowadzenia zmian w podjętej Uchwale, strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXI/2016 Rady Miejskiej w C z dnia 26 czerwca 2016 r. o ustaleniu w C strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych oraz wysokości opłat za postój i sposobu ich pobierania, wnosząc o stwierdzenie wydania Uchwały z naruszeniem prawa w § 7 pkt 3 Załącznika nr 4 do "Uchwały" pt. Regulamin strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w C w części (w zakresie słów: "Prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne zameldowane w lokalu mieszkalnym usytuowanym przy ulicy objętej SPP, na pobyt stały lub czasowy, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności, konsumenckiej umowy leasingu zawartej przez osobę fizyczna lub umowy sprzedaży pojazdu na raty zawartej przez osobę fizyczną z bankiem.") oraz w całości § 7 pkt 6 Załącznika nr 4 do "Uchwały" pt. Regulamin strefy płatnego parkowania niestrzeżonego w Chrzanowie ("Obszar obowiązywania abonamentu mieszkańca obejmuje ulicę, przy której mieszkaniec jest zameldowany lub ulicę w bezpośrednim sąsiedztwie tej ulicy, wskazaną przez mieszkańca)."

Skarżąca zarzuciła uchwale istotne naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 2 oraz 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego "Mieszkańca" wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, konsumenckiej umowy leasingu zawartej przez osobę fizyczna lub umowy sprzedaży pojazdu na raty zawartej przez osobę fizyczną z bankiem, co stanowiło naruszenie zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej i prowadziło do nieuzasadnionego różnicowania osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną.

Ponadto skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 13b ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.470 z późn. zm.) w zw. z art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu przez organ granicy upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłat abonamentowych dla niektórych użytkowników drogi, poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego "Mieszkańca" wymogu posiadania wyłącznie tytułu własności, współwłasności, konsumenckiej umowy leasingu zawartej przez osobę fizyczna lub umowy sprzedaży pojazdu na raty zawartej przez osobę fizyczną z bankiem podczas, gdy takie upoważnienie do takiego ograniczenia nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach.

Skarżąca podniosła również naruszenie art. 166 Konstytucji RP, "zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jako zadanie własne gminy" poprzez niestosowanie w "Uchwale" podstawowego celu do jakiego powołany jest samorząd gminy, tj. aby władza zaspokajała, a nie utrudniała bieżące potrzeby mieszkańców. Strona stwierdziła, że problem tworzenia stref płatnego parkowania dotyczy bowiem nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy i mieszkania znajdują się właśnie w centach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów. Tworzenie stref płatnego parkowania na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości.

Skarżąca wyjaśniła również m.in. charakter umowy leasingu tzw. operacyjnego, wskazała, że Rada Miejska C na podstawie art. 94 Konstytucji RP dysponuje znaczną swobodą regulacyjną, nie będąc skrępowana szczegółowymi postanowieniami ustawy, i może określić tytuł prawny do samochodu mieszkańca. Jednak przyznana swoboda nie może oznaczać dowolności i ustalając kategorię tytułu prawnego do samochodu i zasady przyznawania abonamentu Rada Miejska musi w szczególności uwzględniać wynikające z art. 2 i 32 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej oraz nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Skarżąca przytoczyła również sytuacje, które Rada określając zaskarżone reguły powinna wziąć pod uwagę, a w których to sytuacjach nie ma możliwości korzystania z abonamentu mieszkańca, pozostaje jedynie opłata za każdą godzinę postoju albo wykupienie abonamentu za 150 zł na miesiąc: samochód, który użytkuje skarżąca jest jedynym, jaki posiada, ma ona ponad 60 lat i coraz trudniej jest jej poruszać się bez samochodu, samochód, który używa młode małżeństwo na podstawie umowy użyczenia od np. rodziców, bo nie stać go na kupienie własnego, nie może podjechać i zaparkować pod budynkiem, w którym mieszka, czy wreszcie mieszkaniec wynajmuje samochód, ponieważ jest to dla niego korzystniejsza wersja, z różnych życiowych powodów niż zakup samochodu itd. Skarżąca zarzuciła, że jako przedsiębiorca - osoba fizyczna - jest stroną umowy leasingu, jednak bez żadnej uzasadnionej podstawy stawiana jest w gorszej sytuacji niż inni mieszkańcy strefy, którzy posiadają jeden z przyjętych w uchwale tytułów prawnych do pojazdu. W ocenie skarżącej takim uzasadnieniem nie może być wynikający z przepisów ustawy o drogach publicznych cel wprowadzenia stref płatnego parkowania, skoro poza zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego (wprowadzenie regulacji dostępu do miejsc parkingowych na terenach deficytowych, ograniczenie ruchu pojazdów w centrach miast) nakazuje on uwzględnić także konieczność zapewnienia ochrony i praw innych osób, w tym w szczególności prawa własności osób, które zamieszkują dane strefę parkowania. Skarżąca powołała się przy tym również szeroko na wyrok WSA w Krakowie, III SA/Kr 404/18 z 8 stycznia 2019 r. i wyrok NSA, I OSK 1449/17 z 14 grudnia 2017 r. Na ich podstawie stwierdziła, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona, a tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie jest ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła również organowi m.in., że w swoim uzasadnieniu zaskarżonej uchwały używa nieprawdziwych sformułowań, w uchwale nr XX/204/2020 podaje nieprawdziwą informację, ponadto wniosła o usunięcie z Załącznika Nr 4 do " Uchwały" § 7 pkt 6, wyjaśniła, że strefa płatnego parkowania w C obejmuje tylko 8 ulic, a Gmina wydaje abonament "Mieszkańca" nie ograniczając ilości wydanych abonamentów do ilości miejsc parkingowych przy ulicy, przy której jest zameldowany mieszkaniec. Podniosła także, że błędne jest rozumowanie Gminy, że możliwość korzystania z bezpłatnego postoju na obszarze całej strefy byłoby krzywdzące wobec innych kierowców pozostawiających odpłatnie pojazdy w strefie płatnego parkowania, gdyż umożliwiałoby poruszanie się mieszkańcom strefy samochodem w obrębie całej strefy bez konieczności uiszczenia dodatkowej opłaty. Strona wyjaśniła, że mając abonament mieszkańca ma uiszczoną opłatę, jeżeli nie stoi na "swojej" ulicy to jednocześnie udostępnia to miejsce dla innego użytkownika, mieszka przy ulicy przy której mieści się: Urząd Miasta, Urząd Pracy, Przychodnia, Oddział PZU, a w pobliżu ZUS, ulica jest krótka i najczęściej nie ma wolnego miejsca parkingowego, zatem nie może wykorzystać mojego abonamentu na wskazanej ulicy, jednak Gmina pobiera opłatę za abonament, a strona płaci za postój na innej ulicy ponieważ tam mój abonament już nie obowiązuje. Wskazała też, że gdybym wybrała ulicę w bezpośrednim sąsiedztwie zamiast tę przy której mieszka, jak to jest zapisane w Załączniku Nr 4 do "Uchwały" - to tam również nigdy nie ma wolnego miejsca ponieważ mieszczą się tam dwie przychodnie. Podniosła, że zgodnie z zapisami § 7 pkt 6 Regulaminu do "Uchwały" może wybrać tylko jedną z tych ulic. Strona musi szukać miejsca bardziej odległego, ale wówczas okazuje się, że pomimo, że wykupiła abonament to muszę za parkowanie zapłacić. Strona zaproponowała, że organ powinien albo wprowadzić reglamentację miejsc postojowych na każdej z ulic i kontrolować, aby nie zostało wydanych więcej kart abonamentowych niż rzeczywistych miejsc postojowych na ulicy albo wydawać karty postojowe uprawniające do parkowania w całej strefie płatnego parkowania. Każda z możliwości powinna w ocenie strony skutkować stwierdzeniem wydania § 7 pkt 6 z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na podstawie art. 13b ust.2 ustawy o drogach publicznych strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji zbiorowej. Przy czym ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy ustala wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określa sposób pobierania takiej opłaty. Powstanie strefy płatnego parkowania w C miało na celu zwiększenie rotacyjności parkujących pojazdów, w związku z faktem, że obszar objęty strefą charakteryzował się znacznym deficytem miejsc postojowych.

Dalej organ wywiódł, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 wyżej wskazanej ustawy rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie silniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w ocenie organu w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, bowiem wskazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., I OSK 1112/17.

Organ podkreślił, że zapisy § 7 pkt 3 Regulaminu SPPN w C zostały wprowadzone zgodnie z przepisami prawa i są zabiegiem celowym, a konieczność usunięcia zapisu §7 pkt 6 Regulaminu jest bezpodstawna. W ocenie organu zasadne jest pozostawienie samochodu jak najbliżej miejsca swojego zamieszkania, stąd powyższy zapis. Skarżąca podnosi, że przy ulicy przy której mieszka często występują problemy ze znalezieniem wolnego miejsca postojowego, stąd jej żądanie dotyczące możliwości pozostawiania pojazdu na obszarze całej strefy, przy wykupionym abonamencie mieszkańca. Regulamin dopuszcza taką możliwość poprzez zastrzeżenie stanowiska postojowego, czyli wykupienie koperty parkingowej. Inną alternatywą dla mieszkańców jest zakup abonamentu ogólnodostępnego na okres 1 miesiąca, który upoważnia do pozostawiania pojazdu na terenie całej strefy. Struktura urbanistyczna miasta i istniejąca geometria oraz parametry ulic nie jest wstanie zaoferować odpowiednio dużej ilości miejsc parkingowych. Sytuacja taka wymusza zagospodarowanie istniejącej przestrzeni parkingowej, uwzględniającej równoważenie potrzeb mieszkańców, osób dojeżdżających do pracy, jak również ruchu dostawczego służb komunalnych i serwisowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga tylko w części była zasadna.

W ocenie Sądu wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa, o której mowa w art. 2 i art. 32 Konstytucji. Trzeba bowiem zaznaczyć, że różnicowanie rodzajów podstaw posiadania samochodów powinno być uzasadnione istotnymi różnicami pomiędzy typami zawieranych umów. Nie wiadomo właściwie dlaczego organ nie uznał za tytuł "pewny" umowy leasingu operacyjnego, a leasing konsumencki już tak. Wbrew przy tym twierdzeniom organu, to właśnie w powoływanym wyroku z 28 lutego 2019 r., I OSK 1112/17 Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył, jego zdaniem jednolite orzecznictwo, że zakres władztwa osób władających pojazdem na podstawie umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie jest tożsamy ze statusem osób władających pojazdem na podstawie umowy użyczenia, czy też na podstawie tak powszechnej obecnie umowy najmu długoterminowego.

Zgodnie z art. 13 b ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W celu umożliwienia mieszkańcom pozostawienia samochodów w płatnej, co do zasady, strefie parkowania – na korzystniejszych finansowo zasadach – rada gminy może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Zasady możliwości zakupu abonamentów dla mieszkańców danej strefy nie powinny jednak dyskryminować kierowców posiadających samochody na podobnych zasadach. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, wprawdzie status prawny w sferze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg – korzystający z pojazdów mają równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach p[publicznych nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się więc w takiej samej sytuacji.

Z tych to powodów Sąd uznał, że wprowadzenie do uchwały określeń różnicujących w sposób nieuzasadniony i dyskryminujący tytuł korzystania z pojazdów – istotnie naruszyło art. 2 i 32 Konstytucji RP co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały – zgodnie z wnioskiem skarżącej na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

W pozostałej zaś części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca zaskarżyła §7 pkt 6 Załącznika nr 4 do uchwały o treści: "Obszar obowiązywania abonamentu mieszkańca obejmuje ulicę, przy której mieszkaniec jest zameldowany lub ulicę w bezpośrednim sąsiedztwie tej ulicy, wskazaną przez mieszkańca". W ocenie Sądu, rada miasta nie ma obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla wszystkich właścicieli nieruchomości, ale ma obowiązek umożliwić faktycznym mieszkańcom konkretnej strefy zakup abonamentów postojowych po cenie obniżonej w porównaniu do zwykłych opłat parkingowych. Systemowo, odniesienie się do kryterium "zameldowania" pozwoliło na stworzenie zbioru mieszkańców faktycznie przebywających na terenie strefy przez okres ponad 3 miesięcy. W ocenie Sądu, przyjęte kryterium "miejsca zameldowania" na terenie strefy pozwalało faktycznym mieszkańcom strefy na skorzystanie z możliwości zakupu abonamentów, a jednocześnie umożliwiało władzom miejskim na obiektywne rozróżnienie kto jest, a kto nie jest mieszkańcem strefy.

Skarżąca zwracała uwagę, że nie ma ograniczeń w ilości wydawanych abonamentów, a ponieważ przy jej ulicy i na ulicy sąsiadującej znajdują się biura i przychodnie to praktycznie została pozbawiona możliwości parkowania pomimo opłacenia abonamentu.

Sąd jednak zwraca uwagę, że skoro płatne strefy parkowania zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, to tym samym nie jest możliwe zagwarantowanie mieszkańcom przypisanych im miejsc parkingowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 czerwca 2020 r., III SA/Kr 1/19). Mieszkańcy centrów miast muszą się bowiem liczyć z trudnościami w korzystaniu z prywatnych pojazdów. To właśnie ustalenie płatnej strefy parkowania pozwala na wymuszenie rotacji samochodów, których właściciele chcą zaparkować w centrum przy okazji załatwiania spraw urzędowych. Alternatywą jest korzystanie z transportu zbiorowego. W ocenie Sądu, organ pozostawił mieszkańcom prawo wyboru ulicy (zameldowania lub sąsiedniej) na wykupywany abonament, co było rozwiązaniem proporcjonalnym do celu uchwały. Skarżąca, jak wynika z mapy obszaru strefy płatnego parkowania (k.11) mogła wybrać oprócz ul. S – sąsiednie ulice tj. H, M, K i S. Poza tym, uchwala ograniczyła wydawanie abonamentów ponieważ zgodnie z §7 ust. 3 załącznika nr 4 do uchwały abonament przysługiwał tylko na jeden pojazd samochodowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak na wstępie.