Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3519/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/15 w sprawie ze skargi M. I. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od skarżących M. I. L., J. P. i I. T. solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie M. N. i B. K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia

2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/15, w sprawie ze skargi M. I. L. ,

J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w W. z. dnia [...] r. nr [...]

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, działając na podstawie art. 145 § 1

pkt 1 lit. a oraz art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...];

w pkt [...] zobowiązał SKO w W. do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia

nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r.

L.dz. [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku

o przyznanie prawa własności czasowej do działki gruntu położonej w W. przy

dawnej ul. S. (obecnie [...]), oznaczonej nr Hip. [...] - w terminie

jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami

sprawy; w pkt 3 zasądził od SKO w W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę

460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sądu I instancji stwierdzono, że SKO w W. , na wniosek

Spółki "L. M. " Sp. z 0.0. oraz K. Ł. - właścicieli lokali

w budynku położonym przy [...] w W. oraz współużytkowników

wieczystych nieruchomości gruntowej, wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r.

L.dz.[...] przywracającej byłym właścicielom gruntu przy ul. S. (obecnie

[...]) w W. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa

własności czasowej do przedmiotowego gruntu oznaczonego nr hip. [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku SKO w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło nieważność powołanej decyzji z dnia

[...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta

utrzymana została w mocy decyzją tego organu z dnia [...] r. nr

[...].

2

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia

2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1143/09, po rozpoznaniu skargi J. P. , I.

L. i I. T., stwierdził nieważność powyższych decyzji z powodu

skierowania ich do osób niebędących stronami postępowania.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, SKO w W.

decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji

Prezydenta W. z dnia [...] r. przywracającej byłym

właścicielom termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do

przedmiotowego gruntu.

SKO decyzją z dnia [...] r. nr [...], na skutek wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uregulowany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.

(Dz.U. Nr 50, poz. 279), 6-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa

własności czasowej, miał charakter terminu prawa materialnego o skutkach

prekluzyjnych. W przedmiotowej sprawie w terminie tym osoby uprawnione nie złożyły

takiego wniosku, a zatem niedopuszczalne było jego późniejsze przywrócenie. Tym

samym decyzja z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem

prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli M. I. L., J. P. oraz I. T,

wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o uchylenie decyzji organu I i II

instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili:

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks

postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i

bezzasadne przyjęcie, że powołana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. narusza prawo w sposób rażący;

- naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie

wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rzez jego niewłaściwe i bezzasadne

zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej prawo decyzji

Kolegium z dnia [...] r.;

- rażące naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez

przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 k.p.a., która prowadzi do uznania za

dopuszczalne stwierdzanie nieważności, a tym samym wyeliminowanie z obrotu

3

prawnego, decyzji ostatecznych od 50 lat, co w konsekwencji prowadzi skarżących

do pozbawienia własności nieruchomości o wielkiej wartości;

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107

§ 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób

wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności;

- naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego

niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego

oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej

własność ich spadkodawcy.

Rozpatrując sprawę, WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1143/09

postanowił wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, uznając, że

od odpowiedzi na pytanie prawne co do konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. zależy

rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W kontekście okoliczności

rozpoznawanej sprawy powołany przepis budzi bowiem poważne wątpliwości co do

jego zgodności z Konstytucją RP.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, uznał,

że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza

dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem

prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą

nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia

20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/15, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie

dla Sądu kluczowe znaczenie przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji ma

stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2015 r.

sygn. akt P 46/13. Zawarte jest w nim stanowisko, że "W razie stwierdzenia przez

Trybunał zgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją, nastąpiłoby potwierdzenie

domniemania jej konstytucyjności. Sąd pytający byłby wówczas związany taką oceną.

Natomiast w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok

Trybunału miałby charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia

prawodawczego. Mimo że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 k.p.a., to

stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni art. 156

4

§ 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej, ale

wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii.

Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznaczałby derogacji art. 156

§ 2 k.p.a. ani jego części. Wówczas nie wystąpiłyby typowe skutki stwierdzenia

niekonstytucyjności, które polegają na wydaniu przez sąd pytający orzeczenia

z pominięciem regulacji niezgodnej z Konstytucją. Stwierdzenie niekonstytucyjności

w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczałoby jednak konieczność dokonania

przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu),

bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

w zgodzie z Konstytucją. Inaczej mówiąc, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób

rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Wyrok

stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji otwierałby więc drogę do innej

wykładni art. 156 k.p.a. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczeń sądów

administracyjnych, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270), mógłby wówczas uchylić zaskarżone decyzje Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w W.."

Sąd Wojewódzki podkreślił, iż wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji

zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wskazanym w pytaniu, otworzył w niniejszej

sprawie możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która oznacza, że

z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do

złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie

może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, właśnie z

uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji Prezydenta W. z

dnia [...] r., która przyznała poprzednim właścicielom nieruchomości

[...] prawo do ubiegania się o jej zwrot, konstytucyjne zasady: praworządności

(legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności

państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stoją na

przeszkodzie wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego i odebraniu następcom

prawnym poprzednich właścicieli przyznanej im ponad [...] lat temu ekspektatywy.

Należy mieć bowiem na uwadze, że przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 7

ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.,

umożliwiło byłym właścicielom nieruchomości zgłoszenie roszczenia o ustanowienie

praw do utraconych nieruchomości, pozwalających na dalsze z nich korzystanie,

podczas gdy upływ takiego terminu (w sytuacji jego uchybienia, bądź też odmowy jego

przywrócenia) powodował nieskuteczność dochodzenia roszczenia, skoro na jego

zgłoszenie wyznaczony został konkretny termin.

Zdaniem Sądu I instancji zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją

decyzji z dnia [...] r. SKO w W. dokonało błędnej wykładni przepisu art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia

prawa" jest bowiem nie do zaakceptowania w zestawieniu z przywołanymi powyżej

zasadami konstytucyjnymi, co oznacza, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem

prawa materialnego, które wpłynęło na sposób rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

P.p.s.a.).

WSA w Warszawie nadmienił, że zgodnie przy tym z treścią art. 145a § 1 P.p.s.a.

w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to

uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym

terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej

rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Taka sytuacja

zdaniem Sądu I instancji ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak podstaw do

stwierdzenia nieważności decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku

o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu oznacza

konieczność wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji

o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

B. K. i M. N. wnieśli do Naczelnego Sądu

Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe

zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 156 § 2 k.p.a. oraz naruszenie prawa

procesowego, tj. art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, co miało

wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji SKO

w W. z dnia [...] r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi

uczestników M. I. L. , J. P. i I. T. na decyzję

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr

[...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie dwukrotnie, bo [...] r. i [...] r., SKO w W. wydało decyzję opartą na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

6

stwierdzając rażące naruszenie prawa jako podstawę nieważności decyzji o

przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego.

W niniejszej sprawie stan prawny istniejący przed wyrokiem Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie uległ zmianie w stosunku

do stanu prawnego po wydaniu tego wyroku. Trybunał ustalił jedynie, że art. 156 § 2

k.p.a. winien ulec zmianom ustawodawczym. Uznał zatem, że art. 156 § 2 k.p.a. winien

mieć zastosowanie do niniejszej sprawy, ale po dokonaniu odpowiedniej zmiany

ustawodawczej tego przepisu, przy czym jednocześnie nie zakwestionował, że

wystąpiło w sprawie rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się

wyłącznie do stanu prawnego, w którym występuje rażące naruszenie prawa. Trzeba

rozróżnić pojęcie rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności. Obecne

brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności z przyczyn

wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. albo gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki

prawne. Gdy nie ma rażącego naruszenia prawa brak jest podstaw do zastosowania

art. 156 § 2 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, nie

zakwestionował też w żadnym zakresie stwierdzenia SKO w W. o wystąpieniu

rażącego naruszenia prawa. Trybunał zajął się tylko zagadnieniem nieważności decyzji.

Gdyby przyjąć, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma w sprawie zastosowania ze

względu na brak rażącego naruszenia prawa, to wtedy nie miałby zastosowania art. 156

§ 2 k.p.a. i Trybunał nie miałby podstaw, aby zająć się tym przepisem. Takie stanowisko

w zakresie wystąpienia rażącego naruszenia prawa wyraził WSA w Warszawie

w uzasadnieniu pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (str. 4

uzasadnienia postanowienia z dnia 18 września 2013 r.), stwierdził, iż "...nie sposób

organowi nadzoru zarzucić błędne zastosowanie, czy wykładnię art.156 par. 1 pkt 2

kpa, ponieważ w orzecznictwie NSA prezentowane jest zgodne stanowisko, że 6-

miesięczny termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub

prawa zabudowy...określony w art. 7ust. 1 Dekretu z 1945 r., jest terminem zawitym

prawa materialnego".

Zarówno WSA w Warszawie, jak i Trybunał Konstytucyjny przyznali istnienie

rażącego naruszenia prawa, ale Trybunał uznał, że zastosowanie art.156 § 2 k.p.a.

może nastąpić po zmianie ustawodawczej tego przepisu.

Inna jest sytuacja strony skarżącej, gdy stwierdzono brak rażącego naruszenia

prawa przy wydaniu decyzji, a inna gdy stwierdza się rażące naruszenie prawa, jeśli

7

chodzi o wyłączenie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można podzielić stanowiska

WSA w Warszawie, że SKO w W. dokonało błędnej wykładni przepisu art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a., przyjmując wystąpienie rażącego naruszenia prawa przy przywróceniu

terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę na naruszenie przez WSA obowiązującego

go przepisu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przy

sprawowaniu kontroli instancyjnej, która sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

W świetle uzasadnienia pytania prawnego WSA, decyzje SKO w W. były

zgodne z prawem i Trybunał Konstytucyjny w niczym tych decyzji nie podważył. Tak

więc stwierdzenie WSA, że orzeczenie przywracające termin rażąco nie narusza prawa

pozostaje w kolizji z art. 1 ust. 2 p.u.s.a., jak również z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który

w niczym nie został podważony przez TK. Trybunał nie zakwestionował zgodności

przepisu z Konstytucją w niniejszej sprawie, a stwierdził, że de lege ferenda należałoby

wyłączyć możliwość stwierdzenia nieważności w takiej jak nasza sprawie, ale po

ustawodawczej zmianie przepisów.

M. I. L., J. P. oraz I. T. wnieśli

odpowiedzi na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia w całości jako

nieuzasadnionej oraz zasądzenia od skarżący kasacyjnie kosztów postępowania.

W ocenie uczestników skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw

i zmierza jedynie do dalszego przedłużenia postępowania. Zarzuty stawiane orzeczeniu

I instancji są całkowicie bezzasadne i opierają się na twierdzeniu, iż WSA nie miał

uprawnień do uchylenia decyzji SKO bowiem nie doszło do derogacji art 156 § 2 k.p.a.

Zdaniem uczestników postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego

stwierdzający niekonstytucyjność art 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w jego

sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie

powoduje zmiany normatywnej, nie oznacza derogacji przepisu. Stwierdzenie

niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę

obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia

możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym

naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja

była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazuje na konieczność

dokonania takiej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie

tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale

8

również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa

oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Trybunał wprost zaznaczył, jakie kroki może podjąć WSA w Warszawie w celu

wydania orzeczenia w tej konkretnej sprawie: "...w razie stwierdzenia

niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału miałby charakter wyroku

zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Mimo że przedmiotem

orzekania jest art 156 § 2 k.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na

sposób dokonywania wykładni art 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powodowałby

wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób

rozwiązania powstałej kwestii...." oraz "...stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie

pominięcia prawodawczego oznaczałoby jednak konieczność dokonania przez sąd

pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem

sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz

zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi

podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Wynik

tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym

naruszeniem prawa". Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji

otwierałby więc drogę do innej wykładni art. 156 k.p.a. Z uwagi na kasacyjny charakter

orzeczeń sądów administracyjnych sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b

ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mógłby wówczas

uchylić zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.".

Zdaniem uczestników postępowania z powyższego wynika, iż WSA w Warszawie

rozpoznając przedmiotową sprawę był zobowiązany do dokonania wykładni przepisu

art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad

konstytucyjnych wymienionych w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja

2015 r. Trybunał wprost orzekł, że art 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji

wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ

czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, tak jak to miało

miejsce w przedmiotowej sprawie.

Trybunał wskazał, iż niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic

dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, co wcześniej podkreślił w wyroku

z 28 lutego 2012 r. o sygn. K 5/11. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie

może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie

przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli

9

ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do

państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować

trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać,

nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona

nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na

otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie

dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały

wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 k.p.a.

Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po

wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość

zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym —

w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy — niekiedy trudno w istocie

postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art 156 § 1 pkt

2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce

podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie,

uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w

szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez

organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu

latach, co miało miejsce odnośnie do charakteru terminu przewidzianego w art 7 ust 1

dekretu warszawskiego i braku możliwości jego przywrócenia.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż artykuł 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie

wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym

naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja

była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art 2 Konstytucji RP.

Wydając rozstrzygnięcie o charakterze zakresowym, umożliwił WSA w Warszawie

dokonanie własnej wykładni powyższych przepisów zgodnie z jego interpretacją zasad

konstytucyjnych. To sposób tej interpretacji stanowi podstawę skargi kasacyjnej

M. N. i B. K., co czyni ją bezzasadną. Skarżący

kasacyjnie w istocie kwestionują, że WSA w Warszawie dokonało własnej wykładni

art. 156 § 2 w związku z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z Konstytucją, co spowodowało

uchylenie decyzji SKO w W. .

10

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej

jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi

kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność

postępowania określone w art. 183 §2 P.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne

oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sadu Administracyjnego granicami

skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia, wskazanymi w tej skardze. Sąd ten,

w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu

prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność

przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony

i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej

zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyjątkiem przesłanek

nieważności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego

nie wystąpiły. Tym samym sprawa podległa rozpoznaniu w granicach zgłoszonych

zarzutów kasacyjnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 156 § 2 k.p.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe

zastosowanie wskazanych w zarzucie przepisów wymaga przypomnienia kwestii

następującej. Mianowicie, że zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez

niewłaściwe zastosowanie polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumpcji, tj. gdy ustalony

w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający

stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut

niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się

z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie

zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy

prawnej, która, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, powinna być zastosowana

w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie

prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na

bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumpcji popełnionego przez organ administracyjny,

albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu

(por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 113/16, CBOSA).

ii

Przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy natomiast rozumieć

niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub

znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada

żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut

błędnej wykładni, strona obowiązana jest przedstawić, jak dany przepis prawa winien

być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez sąd I instancji interpretacja przepisu jest

nieprawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 626/15, LEX

nr 219 0996).

Z przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wynika, że jej

autor w istocie kwestionuje niewłaściwą wykładnię wskazanych przepisów. W skardze

kasacyjnej podniesiono bowiem, iż "nie można podzielić stanowiska WSA w Warszawie,

że SKO w W. dokonało błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

przyjmując wystąpienie rażącego naruszenia prawa przy przywróceniu terminu do

złożenia wniosku dekretowego."

Istotną sporu jest zatem to, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że organy dokonały

błędnej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyjmując jego istnienie. Sąd

Wojewódzki uznał bowiem, iż w sytuacji, gdy z uwagi na znaczny upływ czasu od daty

wydania decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa

własności czasowej, decyzja ta, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za

wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Rozważenie tej kwestii wymaga przypomnienia, iż w powoływanym wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał orzekł

"Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza

dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem

prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą

nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wyrok

stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji

ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany

normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie

niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę

obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia

możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym

naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja

była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność

12

dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko

z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale

również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa

oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zarówno z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i uzasadnienia

jednoznacznie wynika, jaki jest charakter przedmiotowego wyroku. Jest to wyrok

o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego, stanu

prawnego, wyrok ten nie deroguje przepisu art.156 § 2 k.p.a. z systemu prawa, lecz

nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego

przepisu. Dodać należy, iż kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była

również rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze skargami

o wznowienie postępowania sądowego, w których jako przesłanką wznowieniową

wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego. NSA między innymi w

wyrokach z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016 r.,

sygn. akt I OSK 2631/15 oddalał skargi, wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie

jest zmiana stanu normatywnego.

W takich okolicznościach należy rozważyć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Pewną wskazówką, może być fragment uzasadnienia wyroku, w którym Trybunał

wskazuje na konieczność dokonania przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku

z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności,

przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2

Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

I tak Trybunał stwierdził, iż; "Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie

oznaczałby derogacji art. 156 § 2 k.p.a. ani jego części. Wówczas nie wystąpiłyby

typowe sutki stwierdzenia niekonstytucyjności, które polegają na wydaniu przez sąd

pytający orzeczenia z pominięciem regulacji niezgodnej z Konstytucją. Stwierdzenie

niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego, oznaczałoby jednak

konieczność dokonania przez sąd pytający wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu),

bezpieczeństwa prawnego praz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

w zgodzie z Konstytucją. Inaczej mówiąc, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób

rozumienia ustawowego wyrażenia »z rażącym naruszeniem prawa«". Wyrok

stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji, otwierałby więc drogę do innej

wykładni art. 156 k.p.a. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczeń sądów

13

administracyjnych, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2002 r. poz. 270), mógłby wówczas uchylić zaskarżone decyzje Samorządowego

Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium)."

Ponadto Trybunał wskazał, iż: "Mimo, że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2

k.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni

art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej,

ale wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii."

Z przywołanych wywodów wynika, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że w sprawie,

w której zostało zadane pytanie prawne, Sąd Wojewódzki, który był sądem pytającym,

będzie zobowiązany dokonać wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji był zatem uprawniony do dokonania wykładni przepisów z

uwzględnieniem wskazanych zasad konstytucyjnych, po stwierdzeniu ich

niekonstytucyjności przez Trybunał. Dlatego też nie można podzielić poglądu zawartego

w skardze kasacyjnej, iż wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie upoważniał

Sądu I instancji do dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejnym zagadnieniem jest kwestia oceny wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a., przyjętej przez Sąd I instancji. Sąd ten uznał, że z uwagi na znaczny upływ czasu

od daty wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r.,

konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz

zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji RP,

stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego i odebraniu

następcom prawnym poprzednich właścicieli, przyznanej im ponad [...] lat temu,

ekspektatywy. Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa"

jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie do zaakceptowania w zestawieniu

z przywołanymi powyżej zasadami konstytucyjnymi, co oznacza, że decyzje te wydane

zostały z naruszeniem prawa materialnego, które wpływało na sposób rozstrzygnięcia

(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując

wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie odniósł się w sposób należyty do

okoliczności faktycznych sprawy.

Rozważając, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających

z niego zasad nie można tego uczynić w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy,

albowiem to te indywidualne charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą

prowadzić do różnych wniosków. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania

14

nadzwyczajnego była decyzja z dnia [...] r., którą przywrócono byłym

właścicielom gruntu termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu. A więc przedmiotem

postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja, z której wynikałoby nabycie określonego

prawa przez adresata decyzji. Złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu

z art. 7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu,

albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek

materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też bezsporne jest, że adresatowi

decyzji z [...] r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu,

ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa,

albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie

następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy bowiem odróżnić ekspektatywę

prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa

podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego przez poprzednika

prawnego skarżących kasacyjnie stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia

określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie

w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od

których zależało nabycie prawa do gruntu.

Warto też zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

16. marca 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1307/14 wyraził pogląd

o konieczności czynienia rozważań w kwestii naruszenia zasad konstytucyjnych

z uwzględnieniem indywidualnych charakterystycznych dla danej sprawy okoliczności

faktycznych. Sąd ten stanął również na stanowisku, iż adresatowi decyzji

przywracającej termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu nie przysługiwała

maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa podmiotowego do gruntu.

Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i podziela.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw.

z art. 156 § 2 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd Wojewódzki dokona wykładni pojęcia

"rażącego naruszenia prawa" z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy,

stosując się do poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego

orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto nadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji

art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez uchylenie

prawidłowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia

[...]r.

15

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju

sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia

funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby

postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten, co do

zasady, nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2

ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd

Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis, odmawiając

rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź

rozpoznając ją ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności

z prawem. Taka jednak sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Nie jest zaś

uchybieniem powołanemu przepisowi dokonanie kontroli legalności czynności organu,

jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżących kasacyjnie rezultatu

(pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca

2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej

kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut

naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych okazał się

zatem niezasadny.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego

rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203

pkt 2 P.p.s.a.

16