Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1323/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 5, art. 8, i art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 i art. 48 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A. U. zasiłku rodzinnego na dziecko M. U. wraz z dodatkami z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł. Następnie organ ten przywołał przepisy dotyczące przyznawania poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji odniósł się do problematyki utraty dochodu i wskazał, że utratę dochodu należy badać w przypadkach, w których zachodzi utrata dochodu pochodzącego ze źródła mającego charakter samodzielny, a przede wszystkim nie jednorazowy. Organ ten zaznaczył, że dochód rodziny za [...] rok na osobę miesięcznie wynosił [...] zł i przekracza kwotę 504 zł, a fakt przebywania na urlopie wychowawczym nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy. Zdaniem wskazanego organu za utratę dochodu należy rozumieć trwałe, definitywne i ostateczne pozbawienie źródła dochodu, takie jak utrata zatrudnienia, natomiast rezygnacja z pobierania wynagrodzenia na skutek urlopu wychowawczego nie spełnia tych wymogów, ponieważ jest efektem dobrowolnej decyzji i jest czasowa.

Z decyzją tą nie zgodziła się A. U. i uznała ją za niesprawiedliwą. Jej zdaniem twierdzenia organu administracji o dochodzie utraconym stanowią przejaw nadinterpretacji przepisów. Nadto wskazała, że pojęcie to nie jest związane ze świadomym postępowaniem czy też powstaje w następstwie zdarzeń niezależnych. Jej zdaniem wadliwość interpretacji organu pierwszej instancji potwierdza złożona do Sejmu nowelizacja ustawy, która zawiera definicję dochodu utraconego i przewiduje, że dochodem takim jest przebywanie na urlopie bezpłatnym. Według skarżącej w województwie [...] jedynie w Z. przyjmowana jest taka interpretacja tego przepisu, a stanowisko tego organu jest przejawem ignorancji w świetle treści art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wpierw dokonał analizy dotychczasowego postępowania, a następnie przedstawił własne stanowisko w sprawie. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od [...] r. przebywa na trzyletnim urlopie wychowawczym z tytułu opieki nad urodzonym [...] r. [...] M.. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie. Organ pierwszej instancji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie w sposób prawidłowy jak również poczynione przez niego ustalenia są poprawne. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przejście skarżącej na urlop wychowawczy nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ten przywołał wykładnię językową wskazanego pojęcia i uznał, że pojęcie utraty zawiera w sobie pierwiastek ostateczności i definitywności, a tym samym utrata nie może oznaczać chwilowych, czasowych momentów, w których jakiegoś świadczenia bądź uprawnienia jest się pozbawionym i z tego też powodu przejście na urlop wychowawczy nie może być traktowane jako utrata dochodu, ponieważ skarżąca nadal pozostaje w stosunku pracy, a wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku pracy nie ustały, a zostały jedynie z woli strony zawieszone. Nadto skarżąca może w każdej chwili za zgodą pracodawcy lub bez jego zgody powrócić do pracy i podjąć pobieranie należnego wynagrodzenia z tytułu pracy. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do tych zarzutów skarżącej, które związane były z projektem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże zdaniem Kolegium fakt, że art. 3 pkt 23 i 24 mówiący o dochodzie utraconym i dochodzie uzyskanym wejdzie z dniem 1 września 2005 r., gdy część ustawy wejdzie w terminie wcześniejszym potwierdza prawidłowość przyjętej interpretacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] sprostowało oczywistą omyłkę występującą na pierwszej stronie jego decyzji, a dotyczącą nieprawidłowego oznaczenia strony poprzez wskazanie jako stronę A. U. a nie A. U..

Przedstawiona powyżej decyzja organu odwoławczego została skarżącej doręczona w dniu [...] r.

Pismem procesowym z dnia [...] r. A. U. wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję. W skardze tej zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej zdaniem organy administracji zastosowały nieprawidłową interpretację wskazanego przepisu i zamieszczonego w nim pojęcia dochodu utraconego. Na poparcie własnego stanowiska przywołała interpretację tego przepisu wykorzystywaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który pod pojęciem utraty dochodu widział także rozpoczęcie urlopu wychowawczego. Nadto wskazała, że interpretacja ta znalazła odzwierciedlenie w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na marginesie zaznaczyła, że decyzja organu odwoławczego nie zawiera pełnego pouczenia o środkach odwoławczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej po upływie przewidzianego terminu. Natomiast w przypadku przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia skargi wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację, jaką zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 610/05 odrzucił skargę. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że strona skarżąca ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do skutecznego wniesienia skargi. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do tutejszego Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu i w tym samym dniu wniosła skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 610/05 przywrócił A. U. termin do wniesienia skargi. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że skarżąca dopełniła wymogom wynikającym z przepisów prawa, a dotyczących przywrócenia terminu, ponieważ uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nie spowodowane zostało z jej winy i w wymaganym terminie złożyła stosowny wniosek oraz dokonała przewidzianej prawem czynności procesowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie wzbudza żadnych kontrowersji. Skarżąca w dniu [...] r. urodziła [...] M., a w dniu [...] r. wystąpiła do pracodawcy, którym jest [...] s.c. o udzielenie jej urlopu wychowawczego i taki urlop uzyskała. W dniu [...] r. skarżąca złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i z tytułu urodzenia dziecka. W następstwie tego wniosku otrzymała decyzję odmowną, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Motywacja obu organów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia była identyczna, a mianowicie dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanego zasiłku wraz z dodatkami przewidziane dla tego typu rodziny oraz odmówiły uznania przejścia na urlop wychowawczy jako utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W świetle poczynionych uwag w rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest problematyka utraty dochodu unormowana w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 255 ze zm.). W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji obowiązywała pierwotna treść przepisu art. 3 oraz art. 5 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy, jednakże w dniu tym organowi odwoławczemu znana była treść art. 3 pkt 23 i 24, która miała wejść w życie z dniem 1 września 2005 r. Oznacza to, że art. 3 pkt 23 i 24, nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji, jednakże treść tego przepisu winna być brana pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do postanowień wskazanego przepisu w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Przed przystąpieniem do analizy zagadnienia związanego z pojęciem dochodu utraconego, należy w pierwszej kolejności wyjść od dochodu rodziny. Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 2 powyższej ustawy przez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast w art. 3 pkt 1 tej ustawy określono, czym jest dochód. Pojęcie to oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należy zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne jak również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w nim wymienione – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że dochód rodziny ustala się w ten sposób, że w pierwszej kolejności sumuje się dochody wszystkich członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, a następnie tak uzyskaną sumę dzieli się przez dwanaście celem uzyskania przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny w danym roku. Obok tak ustalanego dochodu rodziny analizowana ustawa zna pojęcie dochodu na jedną osobę w rodzinie. Dochód taki stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy uzyskuje się dzieląc przeciętny miesięczny dochód rodziny przez liczbę osób w rodzinie i dochód ten stanowi podstawę ustalenia, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe do otrzymania świadczenia rodzinnego. Jednakże w przypadku utraty dochodu, dochód rodziny w rozumieniu analizowanej ustawy ustala się w taki sposób, że od dochodu rodziny odejmuje się dochód utracony, a następnie ponownie oblicza się czy wysokość dochodu na osobę w rodzinie odpowiada kryterium przewidzianemu w ustawie i uprawniającym do uzyskania świadczenia.

Jak zostało to już zaznaczone powyżej kluczowym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy jest problem utraty dochodu, a w szczególności, czy utrata wynagrodzenia spowodowana przejściem na urlop wychowawczy jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak już to zaznaczono sytuacja prawna od 1 września 2005 r. jest klarowna, ponieważ ustawodawca, wśród dochodów utraconych przewidział utratę dochodu spowodowaną przejściem na urlop wychowawczy. Bardziej złożona jest sytuacja związana z interpretacją pojęcia utraty dochodu w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Organy administracji konsekwentnie utrzymują, że przejście na urlop wychowawczy nie może być ujmowane jako utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy stanowisko swoje motywuje dwoma argumentami. Pierwszy z nich związany jest z wykładnią pojęcia "utrata" i w pojęciu tym widzi pierwiastek ostateczności i definitywności, natomiast utratą dochodu nie jest czasowe, chwilowe pozbawienie dochodów. Nadto w tym ujęciu organ odwoławczy akcentuje, że skarżąca jest w stosunku pracy i może w każdej chwili z urlopu wychowawczego wrócić do pracy. Drugi argument podnoszony przez organ odwoławczy związany jest z brzmieniem art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który miał obowiązywać dopiero od 1 września 2005 r. i organ ten dochodzi do wniosku, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić wskazany przepis wcześniej to tym samym wszedłby on w życie razem z wejściem w życie ustawy, co nastąpiło znacznie wcześniej. Zdaniem organu takie uregulowanie tego zagadnienia miało na celu wprowadzenie całkowicie nowych rozwiązań obowiązujących dopiero od nowego okresu zasiłkowego, a zatem na unormowanie to można się będzie powoływać dopiero, gdy wejdzie ono w życie, czyli w przyszłości.

Z zaprezentowaną wykładnią pojęcia utrata nie można się zgodzić. Organ odwoławczy akcentuje, że w słowie utrata występuje pierwiastek ostateczności i definitywności. Z takim ujęciem nie można się zgodzić, gdyż zawęża ono zakres tego pojęcia. W słowniku języka polskiego pojęcie to oznacza – utracenie, stracenie czegoś, ubytek, zanik. Występuje również pojęcie utracić, które oznacza zostać pozbawionym czegoś, przestać coś mieć, przestać czymś się odznaczać, postradać czy stracić. Przy analizie obu tych pojęć nie pojawia się pierwiastek ostateczności czy definitywności, ponieważ akcentuje się, że można utracić szczęście, występuje utrata tchu, utrata praw, a zatem występują zjawiska mające swoje ramy czasowe, mniej lub bardziej określone (zob. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981 r., t. III, str. 623-633). Zatem przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia językowa nie znajduje umocowania w analizie omawianego pojęcia, oznacza to, że pojęcie utraty może wiązać się z czasową utratą dochodu, a tym samym przejście na urlop wychowawczy wypełniało będzie przesłankę normy prawnej dotyczącej utraty dochodu występującej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, gdy idzie o argumentację związaną z analizą omawianego pojęcia w kontekście nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego wprowadzane zmiany do ustawy nie mają na celu doprecyzowanie obowiązujących przepisów, lecz wprowadzenie nowych rozwiązań, na które będzie się można powoływać w przyszłości. Należy zauważyć, że co do zasady sposób podejścia do omawianej nowelizacji był prawidłowy, jednakże należy się zastanowić czy w tym przypadku może być on wykorzystany. W pierwszej kolejności przyjdzie udzielić sobie odpowiedzi, czy znowelizowany przepis zawęża czy rozszerza zakres pojęciowy terminu utrata dochodu. Obowiązujący w dniu wydania art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz występujący brak w art. 3 tej ustawy, będącym słowniczkiem pojęć wykorzystywanych na jej gruncie, wskazanego pojęcia oznacza, że pojęcie utrata dochodu odnosi się do wszelkich form utraty dochodów wymienionych w art. 3 pkt 1 ustawy, a zatem ma najszersze z możliwych ujęć. Natomiast we wskazanej nowelizacji ustawodawca wymienia jedynie kilka przypadków utraty dochodu, przy czym wyliczenie to ma charakter zamknięty, a tym samym swoim katalogiem nie obejmuje innych dochodów wskazanych w przywołanym art. 3 pkt 1. Oznacza to, że w stosunku do ujęcia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji pojęcia "utrata dochodu" pojęcie to jest zawężone i ogranicza możliwość powoływania się przez osobę ubiegającą o przyznanie świadczenia na utratę dochodu, tylko do wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że późniejsze wejście wskazanego przepisu, z rozpoczęciem nowego okresu zaliczkowego, było działaniem świadomym ustawodawcy, ponieważ wiązało się ono z ograniczeniem prawa do powoływania się na utratę dochodu i tym samym skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku rodzinnego i przysługujących do niego dodatków.

W świetle przeprowadzonej wykładni obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. Prezydenta Miasta Z. wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy przed organ pierwszej instancji, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku winien ustalić, czy skarżąca spełnia wymogi do otrzymania zasiłku rodzinnego oraz do wnioskowanych dodatków do tego zasiłku, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na to, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz wnioskowanych dodatków nie zachodzi okoliczność orzekania w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o jej wykonalności.

Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

SW