Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 656/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 708/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. na rzecz Gminy Miasto R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zlewni [...] w K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 708/18, którym uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Informacją roczną z [...] marca 2018 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w K. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, dalej: u.P.w.) ustalił dla Gminy M. R. za okres [...] stycznia - [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 13 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku P.. W informacji wskazano, że opłatę obliczono zgodnie z art. 271 ust. 4 u.P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej: rozporządzenie) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 51m3/h wynoszącej po przeliczeniu 0,014166667 m3/s.

Od powyższej informacji reklamację wniosła Gmina, kwestionując wysokość ustalonej opłaty w oparciu o podany w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny przepływ w ciągu godziny Qmaxh = 51 m3/h, a nie na podstawie określonego również w tym pozwoleniu maksymalnego przepływu rocznego Qmaxr = 2566 m3/rok.

Dyrektor Zarządu Zlewni [...] nie uznał reklamacji i decyzją z [...] kwietnia 2018 r. - wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - określił dla Gminy za okres [...] stycznia - [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 13 zł za odprowadzenie opadowych i roztopowych do potoku P. M. R. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 271 ust. 4 u.P.w. stanowiący, że wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo system kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazał, że Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na odprowadzanie wód opadowo roztopowych w ilości 51 m3/h, w przeliczeniu 0,014166667 m3/s. Powyższe oznacza, że na podstawie art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne, którą określono w oparciu o art. 271 ust. 4 u.P.w. i § 6 rozporządzenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina M. R., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a razie nieuwzględnienia ich naruszenia, mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 271 ust. 4 u.P.w. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego.

W uzasadnieniu, powołując się na art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. skarżąca Gmina podniosła, że wydane przez Starostę Ł. pozwolenie wodnoprawne z

[...] lipca 2015 r. nie zawiera wszystkich danych o jakich mowa w tym przepisie - nie określono maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s. Zostały w nim określone Qmax godz., Qmax. roczny i Qśr. dobowy (są to różne wielkości i wyliczane w inny sposób). Organ określając opłatę stałą przyjął bezpodstawnie do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qh max = 51 m3/h, którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,014166667 m3/s. Zdaniem strony skarżącej, organ dowolnie przyjął Qmaxh i tylko dlatego, że wyliczona opłata będzie najwyższa i najkorzystniejsza dla Wód Polskich, które w myśl art. 255 u.P.w. są jej beneficjentem.

W dalszej części uzasadnienia skargi Gmina podniosła, że wolą ustawodawcy jest ponoszenie opłat za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód, podczas gdy określona w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] lipca 2013 r., wydanego na podstawie nie obowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne maksymalna godzinowa ilość wód opadowych, którą organ przyjął jako podstawę obliczenia maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s ma prawdopodobieństwo pojawienia się raz na rok.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZ [...] wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów sądowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie wskazał, że na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego ostateczną decyzją Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. Gmina M. R. uprawiona jest do odprowadzana wód opadowych i roztopowych z terenu o pow. 0,2875 obejmującej część ulicy P., część parkingu szpitalnego, zabudowań biurowych znajdujących się przy tej ulicy oraz okolicznych chodników i terenów zielonych do potoku P.. W pozwoleniu tym zostały określone wielkości odprowadzanych wód w postaci maksymalnego godzinowego (Qmax godz. = 51 m3/h) i rocznego (Qmax rocznego = 2566 m3/rok) oraz średniego dobowego (Cśr dobowego = 21,4 m3/d), co pozostawało zgodne z art. 128 ust. 1 pkt 1 obowiązującej do 31 grudnia 2017 r. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Zaskarżona decyzja oparta została natomiast o regulacje wyznaczone przepisami u.P.w. z 20 lipca 2017 r., obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od 1 stycznia 2018 r. (art. 574). Wg jej art. 267 pkt 1, opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Opłatę tą uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3a) i składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej (art. 270 ust. 11). Wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1).

Dalej Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie był sposób wyliczenia opłat stałej. Jego analiza w kontekście stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 4 u.P.w. doprowadziła Sąd do uznania, że Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w K. dokonał jej wadliwego wyliczenia. Sąd nie podziela stanowiska organu co do sposobu interpretacji zapisu odnoszącego się do określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m3/s. Ponieważ wydane na rzecz Gminy pozwolenie wodnoprawne z 2015 roku nie określało w swej treści maksymalnego ilości odprowadzanych wód w m3/s, zaś przepisy u.P.w. z 20 lipca 2017 r. nie wskazywały, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy Prawo wodne z 2001 r. powinien w takiej sytuacji zostać wzięty pod uwagę do wyliczenia opłaty rocznej, to na organie ciążył obowiązek dokonania wyboru spośród maksymalnych wskaźników wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i jego odpowiedniego przeliczenia. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód i prowadzi do niczym nieusprawiedliwionego wielokrotnego zawyżenia spornej opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od Gminy opłaty stałej. Przyjęcie maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości odprowadzanej wody, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego limitu rocznego pozostaje także w sprzeczności z art. 7a § 1 K.p.a., wg którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem Sądu I instancji brak podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających zastosowanie tego przepisu opisanych w § 2 tego artykułu uzasadniało rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych z zastosowaniem art. 271 ust. 4 u.P.w. na korzyść Gminy.

Reasumując, Sąd uznał zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia wydaną przez Dyrektora ZZ [...] decyzją przepisów prawa materialnego (art. 271 ust. 4 u.P.w.) jak i procesowego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w K. wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, powinien być zastosowany limit roczny czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok), pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku P.,

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód oczyszczonych ścieków deszczowych (wód opadowych, roztopowych). Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), jaką można odprowadzić do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość  wody (opadowej, roztopowej), która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

Ponadto z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granicy rozpoznania sprawy i dokonanie przez Sąd I instancji wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne pomimo, iż Sąd ten uznał, że Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w K. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, tj. uzasadnienia dla przyjętej do przeliczania na m3 na sekundę wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego maksymalnej wartości godzinowej lub rocznej, zależnie od ustaleń dokonanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej między innymi podniesiono, że w mechanizmie ustalania opłaty stałej za odprowadzanie wód (opadowych lub roztopowych) znajduje się czynnik w postaci "maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego". Oznacza on maksymalną ilość wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), którą podmiot korzystający z tej usługi wodnej może odprowadzić w dowolnym momencie do wód. Ustawodawca zarówno w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, jak i w nieobowiązującej już ustawie z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, wprowadził wymóg, by pozwolenie wodnoprawne ustalało maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wód. Takim wskaźnikiem chwilowego odprowadzania wód w pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, jest maksymalny wskaźnik godzinowy. W ustawie Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. wskaźnik stanowiący podstawę do określenia opłaty stałej został wyrażony w m3 na sekundę - art. 403 ust. 2 pkt 1, a w uchylonej ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w m3 na godzinę - art. 128 ust. 1 pkt 1. Należy wskazać, że ustalenie maksymalnej ilości wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej, z odwodnienia gruntów), możliwej do odprowadzenia w dowolnym momencie powinno uwzględniać możliwości i gotowość środowiska wodnego do przyjęcia określonej maksymalnej w danym momencie ilości wody.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać należy, że miernikiem stanowiącym podstawę do naliczenia opłaty stałej powinna być wartość określająca maksymalną wielkość przepływu (odprowadzania) wód opadowych i roztopowych w krótkim okresie czasu, o czym świadczy ustawowa wartość m3 na sekundę. Oczywistym w takiej sytuacji jest wniosek, że celem ustawodawcy było ustalenie opłaty stałej w oparciu o maksymalną chwilową ilość odprowadzanej wody. Skutkiem tego powinno być w sytuacji braku określenia w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnika odprowadzanej wody w m3 na sekundę, przyjęcie wartości najbardziej zbliżonej, którą w rozpoznawanej sprawie jest maksymalna wartość odprowadzanej wody wyrażona m3 na godzinę.

Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że z treści przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, iż obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód dokonuje się przez pomnożenie trzech czynników, tj. jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Treść wszystkich czynników składających się na wzór służący ustaleniu opłaty stałej za odprowadzanie wód (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów) jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym również w odniesieniu do czynnika "maksymalnej ilości odprowadzanej wody wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne ustala maksymalną ilość odprowadzanej wody w m3 na godzinę, a nie na sekundę, to z uwagi na dyspozycję przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego należy dokonać jego przeliczenia na sekundę. Charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej maksymalnej ilości możliwej do odprowadzenia wody na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego na przyjęcie wody (opadowej, roztopowej) w ilości, która umożliwia wykorzystanie tego środowiska w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do odprowadzenia wody na rok.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby rozstrzygać na korzyść podmiotu korzystającego z usług wodnych i obowiązanego do poniesienia z tego tytułu m. in. opłaty stałej. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji narusza także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości i równego traktowania przez władze publiczne. Akceptacja stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku doprowadziłaby do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości możliwych do odprowadzenia wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego odprowadzania wód), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny dobowy pobór wód jest określony w m3/h) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego odprowadzania wód. Znaczące zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych zależnie od tego w jakiej jednostce czasu został ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne chwilowe odprowadzanie wód nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wobec takiej wykładni przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie

art. 7a k.p.a., Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej organ podniósł, że w skardze na decyzje strona nie odwoływała się do wspominanej regulacji prawnej. Nadto powołując się na art. 7a k.p.a. Sąd dokonał rozstrzygnięcia sprawy bez uprzedniego poznania sposobu rozumowania organu, nie zwrócił się uprzednio o udzielenie stosownych wyjaśnień, które mogłyby rozwiać istniejące wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnosił o jej oddalenie w całości podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie rozważań zauważyć należy, w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na rzecz Gminy M. R. z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 roku, ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok - art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 - dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Nadmienić jednocześnie należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 9 pkt 14 wspomnianej ustawy z 2001 roku wody opadowe i roztopowe wchodziły w skład pojęcia ścieków. Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm. - dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom wody ceny, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala

się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej.

Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przepis jest niejednoznaczny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w tej sprawie wynikają więc ze stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Wątpliwości związane z przyjmowanym przez organ parametrem maksymalnym wynikają przede wszystkim z brzmienia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Nie chodzi zatem o proste, techniczne przeliczenie jednostki miary (dm3 na m3), ale o wskazanie właściwego parametru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, a do tego prowadzi stanowisko organu. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Nadto nadmienić należy, że opłata za usługi wodne stanowi rodzaj daniny publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że daniną publiczną jest "przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie przez organ publicznoprawny, w celu zapewnienia utrzymania państwa, choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne" , które służy wypełnianiu zadań publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw. Zaznaczyć należy, że wprowadzone opłaty za usługi wodne nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródło dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Rangę tych opłat potwierdza przepis art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych co wynika z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają różne podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021c r. sygn. akt III OSK 843/21).

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie należało zastosować art. 7a § 1 k.p.a. Należało bowiem przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących przedmiotowe opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne z 2017 r. brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."

Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne dopiero za 2020 r.

W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 rok jak w niniejszej sprawie należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r.), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, które prowadziłoby do przyjęcia, że wprowadzony przepis art. 552a Prawa wodnego miał na celu usunięcie wątpliwości związanych ze stosowaniem art. 271 ust. 4 tejże ustawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej użyty w art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne zwrot "maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s" nie można utożsamiać z określonym w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w oparciu o Prawo wodne z 2001 r. maksymalnym przepływem wód opadowych i roztopowych w ciągu godziny (Qmaxh), która to wielkość odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonej ilości wód. Wskaźnik ten jest nadto ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia granic rozpoznania sprawy i dokonania przez Sąd I instancji wiążącej dla organów wykładni art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez brak zwrócenia się do organu o wyjaśnienie w sposób wyczerpujący przesłanek, jakimi się kierował przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy, niż ta w której wniesiono skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca wysokość opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych i ta sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w K. na rzecz Gminy Miasto R. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów tego postępowania tj. wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym (14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).