Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2351/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2555/13 w sprawie ze skarg B. C. i W. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/WA 2555/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. C. i W. G. – G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2013 r., nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...].08.2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].05.2013 r.- wydane z wniosku W. G. - G. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...].05.2013 r. uzasadniającego realizację inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego na działkach o numerach [...] i [...] w C., u zbiegu ul. W. i N.

Minister nie podzielił argumentacji wnioskującej, że na organie uzasadniającym spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmiot wskazany jako inwestor był uprawniony do składania wniosku o warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Zaznaczył, że kwestia ta pozostawała w gestii organu głównego, organ uzasadniający był związany jego ustaleniami w tym, zakresie i podniesiona okoliczność nie mogła prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia uzgadniającego z dnia [...].05.2009 r. Skutkować nieważnością tego postanowienia nie mogło także niedołączenie do uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wyników przeprowadzonej analizy. Stwierdził także, iż uchybienie w zakresie postępowania dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia należy do naruszeń prawa procesowego i tylko w wyjątkowo mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie nie jest uzasadnione.

B. C. oraz W. G.-G. w skardze wniosły o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie postanowień obu instancji wraz z postanowieniem uzgadniającym.

Zarzuciły naruszenie artykułów: 6,7,8,9,28,61§1, 77,106,124,138 § 1 pkt1 K.p.a. oraz art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także artykułów: 4,6 ust. 1 pkt 1 lit. c , 7, 18,20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również art. 5 Konstytucji RP.

Zarzuciły, ze inwestor – spółka "[...]" s.c D. J. i S-ka nie istniała i nie istnieje. Fakt ten obligował organ uzgadniający do zbadania interesu prawnego osób występujących w tym postanowieniu. Podniosły także dokonanie uzgodnienia z pominięciem faktu bezpośredniego sąsiedztwa należącego do nich budynku zabytkowego, będącego w remoncie. Rozbudowa budynku handlowo-usługowego miałaby zostać wykonana od strony kamienicy zabytkowej, na około połowie jej ściany szczytowej, o czym postanowienie uzgadniające nie wspominało. Nie zawarto więc żadnych wskazań i ograniczeń wiążących inwestora, w celu zapewnienia bezpieczeństwa sąsiadującemu z inwestycją obiektowi zabytkowemu,. Pominięcie tego sąsiedztwa, w ocenie skarżących, stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, popierając w całości swą argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając sprawę Sąd powołał przepisy wyznaczające zakres uprawnień sądów administracyjnych. Wskazał, że zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż oba postanowienia Ministra naruszyły obowiązujące prawo w sposób rażący, upatruje go jednakże w innych podstawach niż podniesione w skardze.

Jednocześnie zaznaczył, że nie pozostaje w zakresie kompetencji Sądu eliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia uzgadniającego, o co wniosły skarżące. Skutek ten jednakże wywoła ustatecznienie się decyzji SKO w P. z dnia [...].05.2014r. , stwierdzającej nieważność decyzji Nr [...] Prezydenta miasta C., ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. W dacie nabycia przez nią waloru ostateczności upadną wszystkie uzgodnienia dokonane dla tej inwestycji.

Do stwierdzenia nieważności przez Sąd obu postanowień Ministra doprowadziły następujące ustalenia.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków ( pkt 2). Przy czym treść art. 53 ust. 4 należy odczytywać w związku z normą art.64 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, iż przepisy m.in. art. 53 ust. 3 - 5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 3 – 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy.

Organ prowadzący postępowanie zażaleniowe zobowiązany jest do stosowania przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ. W dniu 17 lipca 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. Nr 106, poz. 6785) zwana dalej ustawą o rozwoju usług. Wprowadziła ona istotną, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmieniła w sposób zasadniczy art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 199, poz. 1227 ze zm.) . W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi". Ustawa o wspieraniu rozwoju usług zaczęła obowiązywać, o czym była już mowa, od 17 lipca 2010r. ( data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia – 16 czerwca 2010r. ) i od tego dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o przywołanej treści i winien zostać więc przez Ministra uwzględniony.

W świetle przytoczonych okoliczności od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inna osobę bądź inny podmiot – niż sam inwestor – na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ( por. postanowienia NSA z 25.04.2012r., sygn. akt II OSK 937/12).

Sąd stwierdził, że według obowiązującej ( także w dacie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego uzgodnienia) regulacji, zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługuje żadnej innej stronie postępowania poza inwestorem, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego od możliwości wniesienia zażalenia wyłączone są skarżące jako współwłaścicielki zabytkowej kamienicy, usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przewidzianego do rozbudowy obiektu handlowo - usługowego.

Konsekwencją tego stanowiska ustawodawcy jest również wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego przez inny podmiot niż inwestor. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do obejścia prawa , a wiec de facto do możliwości przeprowadzenia na etapie uzgodnieniowym kontroli prawidłowości dokonanego uzgodnienia także z wniosku innych stron postępowania inwestycyjnego niż inwestor.

Mając na uwadze cele przyświecające ustawodawcy we wprowadzeniu omówionych zmian legislacyjnych, mających służyć przyśpieszeniu procedury ustalania warunków zabudowy, stanowiska zajętego przez organ, nie można uznać za prawidłowe. Dopuszczenie takiej możliwości, przeczyłoby racjonalności ustawodawcy.

Ze wskazanych przyczyn bezprzedmiotowe stało się zajmowanie stanowiska wobec zarzutów skarg.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyroki zarzucił:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i 2 K.p.a. poprzez ich zastosowanie wynikające z przyjęcia , że skarżące nie mogły być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Kierownika Delegatury w C. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] maja 2009r. nr [...];

2) naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnie, polegającą na przyjęciu, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu i zasadzie non sunt extendendae, obejmuje on zarówno wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające, jak i szczególne środki wzruszenia ostatecznego postanowienia, a konkretnie – wniosek o stwierdzenie nieważności.

Na tych podstawach wnosił o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

b) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) jest zasadny. Uregulowanie legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające zostało przedmiotowo ograniczone wyłącznie do weryfikacji w postępowaniu zażaleniowym. Z tej regulacji prawnej nie ma podstaw do wyprowadzenia ograniczenia podmiotowego legitymacji do żądania weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania. Nie można podzielić stanowiska Sądu, że konsekwencją ograniczenia legitymacji do wniesienia zażalenia wyłącznie do inwestora należy przenieść na wyłączenie możliwości żądania stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego na inne strony tego postępowania. Wykładnia ta pozostaje w sprzeczności z funkcją postępowania zażaleniowego z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Postępowanie zażaleniowe otwiera drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia uzgodnienia, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone wyłącznie do stwierdzenia czy postanowienie uzgodnieniowe nie zostało dotknięte ciężką, konfliktową wadliwością, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zasadnie w skardze kasacyjnej wywiedziono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyprowadzenie w drodze wykładni ograniczenia legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności nie spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jak też nie jest skierowaniem postanowienia do osoby nie będącej strona w sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.