Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 241/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6231 Dozór techniczny
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Bała Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 445/06 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na eksploatację zbiornika 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Transportu kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi S. Sp. z o.o. w W. – uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 16 grudnia 2005 r. oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2005 r., którą w związku z wnioskiem złożonym przez wyżej wymienioną spółkę, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego w P. z dnia 11 września 1995 r. o zezwoleniu firmie C. S.A. w P. na eksploatację urządzenia ciśnieniowego – cysterny w międzynarodowym ruchu drogowym w celu przewozu materiałów niebezpiecznych klasy 2, 3b, 4b ADR, z ustanowieniem dla tego urządzenia ciśnieniowego formy dozoru pełnego. Sąd I instancji orzekł też, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano w szczególności, że we wniosku o stwierdzenie nieważności S. Sp. z o.o. w W. podniosła, w jej przekonaniu, sprzeczne z rzeczywistością przyjęcie w opisanej już decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, grubości ścianek cysterny.

Wnioskodawca zaznaczył, iż przy nabyciu cysterny otrzymał poświadczenie nr [...] wydane po przeprowadzeniu badań doraźnych i odbiorze technicznym, stanowiące podstawę wydania decyzji Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego z dnia 11 września 1995 r. W wymienionych badaniach wykazano grubość ścianek cysterny "odpowiednich dla ciśnienia 2,8 MPa". Ponadto, jak zauważono, cysterna przechodziła następnie badania okresowe.

W związku z tym, nabywając to urządzenie ciśnieniowe, spółka wnioskująca o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji "była przekonana", że kupiła "sprzęt" odpowiadający "parametrom ciśnienia 2,8 MPa".

W wyniku jednak kolejnego, po nabyciu cysterny, dorocznego badania Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w W. decyzją z dnia 12 października 2004 r. stwierdził brak spełnienia wymagań ADR z powodu grubości ścianek zbiornika, a także z powodu braku możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik. Cysterna została dopuszczona do eksploatacji przy obniżeniu dopuszczalnego ciśnienia do 2,3 MPa.

Według wnioskodawcy należało zatem przyjąć, iż w decyzji Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego z dnia 11 września 1995 r. nastąpiło dowolne przyjęcie grubości ścianek cysterny, a tym samym rażąco naruszono prawo.

Orzekające w sprawie organy nadzoru zwróciły uwagę na fakt wydania decyzji w postępowaniu zwykłym na podstawie stosownych badań potwierdzonych dokumentem urzędowym – poświadczeniem nr [...] i brak "przeprowadzenia" przez S. Sp. z o.o. w W. dowodu przeciwnego. Nadto zauważono, że zmiana grubości ścianek cysterny jest procesem naturalnym w toku jej eksploatacji.

Wobec braku możliwości odtworzenia całego procesu eksploatacji (np. tego co było nią faktycznie przewożone), nie było uzasadnione uwzględnienie wniosku spółki inicjującej postępowanie nadzorcze o powołanie biegłego.

Uchylając wydane w sprawie decyzje organów nadzoru, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił znaczenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie niewątpliwie powstała konieczność ustalenia przyczyn zmiany parametrów przedmiotowej cysterny. Wynikła ona w związku z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi rzetelności badań przeprowadzonych w 1995 r., "skutkiem których wydane zostało poświadczenie nr [...] oraz kwestionowana decyzja z dnia 11 września 1995 r.".

Organ administracji, jak dalej wywodzono, ustalił jedynie fakt, że grubość ścian cysterny nie odpowiada przepisom ADR. Ustalając wskazaną okoliczność ograniczono się jednocześnie do przypuszczeń, skoro pewnych danych (np. rodzaju materiału, z którego zbudowano zbiornik) nie można było ustalić (uzasadnienie decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w L. z dnia 12 października 2004 r. o odmowie zezwolenia na eksploatację cysterny).

W związku zatem z kwestionowaniem przez stronę skarżącą decyzji z dnia 11 września 1995 r. i mając na uwadze poświadczenie nr [...] oraz protokoły z badań cysterny i wydawane w czasie jej eksploatacji poświadczenia, gdzie zawsze rodzaj materiału, z którego cysternę zbudowano był określony, "taka wątpliwość" powinna stanowić, zdaniem Sądu I instancji, podstawę do zastosowania przez organ art. 84 § 1 k.p.a. Domniemywanie okoliczności faktycznych stanowiło wadliwość postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "organ administracji powinien przeprowadzić ustalenia, w wyniku których zostanie wykazane, co było przyczyną stwierdzonej cienkiej powłoki ścian zbiornika cysterny", a tym samym "odnieść się merytorycznie w sposób określony przepisami postępowania, do zarzutów skarżącej".

Jako podstawę prawną uchylenia powołanych decyzji organów nadzoru Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej złożonej przez Ministra Transportu (jako aktualnego następcy prawnego dotychczas orzekających w sprawie ministrów) wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły naruszenia:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku jedynie na samej treści skargi i decyzji organu, z pominięciem okoliczności całokształtu sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji – uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 16 grudnia 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury, pomimo braku podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. – wobec sformułowania w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się S. Sp. z o.o. w W. została wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1987 r. – o dozorze technicznym (Dz.U. Nr 36, poz. 202).

Dokonane zaś w sprawie ustalenia oparte zostały na dokumentacji urzędowej (poświadczeniu nr [...] o dokonaniu badania przedmiotowej cysterny).

Ich zakwestionowanie wymagałoby "przeprowadzenia" przez wymienioną wyżej spółkę "kontrdowodu", a to nie zostało dokonane.

Sam zarzut strony składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym o sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy, nie mógł spowodować przerzucenia ciężaru dowodu na organ.

Według art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczności, które nie mają znaczenia w sprawie.

W odniesieniu do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że precyzyjne wskazanie stopnia korozji ścianek zbiornika przez biegłego pozostaje bez znaczenia, skoro organ wydaje zezwolenie według aktualnego stanu technicznego urządzenia.

Ustalenie po 10 latach eksploatacji stanu technicznego cysterny w 1995 r. jest niemożliwe i stanowi nie poparte żadnym dowodem podważanie wskazanego już dokumentu urzędowego.

Zdaniem Ministra Transportu, jeżeli nawet przyjąć, że poddane kontroli Sądu I instancji decyzje zawierały uchybienia w zakresie uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), to wady te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy w ujęciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji zawarł też w swym wyroku błędne wskazania, co do dalszego postępowania orzekających w sprawie organów administracji publicznej. Ich realizacja mogłaby doprowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ustalenie, co było przyczyną stwierdzonej cienkiej powłoki ścian zbiornika cysterny jest niemożliwe, skoro protokoły z badań opisują jedynie do przewożenia jakich materiałów służy konkretne urządzenie, a nie są dowodem, co rzeczywiście było nim przewożone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę kasacyjną należało uwzględnić z niżej podanych przyczyn.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z zarzutem, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Według brzmienia tego przepisu podstawą uwzględnienia skargi jest wystąpienie "innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy".

Stosowanie wymienionego uregulowania wymaga bezwzględnie dostrzegania znaczenia i specyfiki postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja.

W konkretnym przypadku chodziło o postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w dniu 11 września 1995 r. przez Okręgowego Inspektora Krajowego Dozoru Technicznego w P., zezwalające firmie C. S.A. w P. na eksploatację urządzenia ciśnieniowego – cysterny w międzynarodowym ruchu drogowym, w celu przewozu materiałów niebezpiecznych klasy 2, 3b, 4b ADR, z ustanowieniem dla tego urządzenia ciśnieniowego formy dozoru pełnego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej (jak w danej sprawie) decyzji administracyjnej musi być postrzegane, jako wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).

W postępowaniu tym, mającym samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego charakter, organ nadzoru ma obowiązek rozpatrywać sprawę nie co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, a ściśle i wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zauważenia wymaga ponadto, że system nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności - co oznacza, że poszczególne z nich mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być zatem w żadnym razie stosowane zamiennie.

W rezultacie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a.) nie mogą stanowić jednocześnie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w świetle art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I SA 636/87, ONSA 1988/1/45; z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1005/96, Lex nr 45675; z dnia 11 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 412/96, Lex nr 45179; z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985/1/30; z dnia 7 marca 1994 r. ONSA-OZ 1997/2/3 i wiele innych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uczynił to w oderwaniu od potrzeby analizy przedstawionego wyżej charakteru postępowania nadzorczego.

Podniesione przez S. Sp. z o.o. w W. kwestie, mające na celu wzruszenie decyzji Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego w P. z dnia 11 września 1995 r., nie mogły spowodować zaspokojenia oczekiwań tej spółki w ramach postępowania nadzorczego.

Nie można bowiem sugestii i przypuszczeń, co do rzeczywistego stanu przedmiotowej cysterny w czasie wydawania wskazanego zezwolenia w postępowaniu zwykłym, traktować jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa).

W ramach postępowania nadzorczego nie ma proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i czynienia w oparciu o to dodatkowych ustaleń faktycznych.

Zagadnieniem odrębnym byłoby rozpatrywanie w postępowaniu administracyjnym podniesionych przez S. Sp. z o.o. w Warszawie okoliczności jako przesłanki wznowienia postępowania.

W szczególności zauważyć należy, iż np. w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zalicza się do nich wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi ją wydającemu.

Oczywiście zaznaczenia wymaga przy tej okazji, że możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu jest ograniczona czasowo (art. 146 § 1 k.p.a.).

Powracając do oceny zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podkreślić wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonywał kontroli decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, a nie we wznowionym postępowaniu.

Zaskarżony wyrok, dopatrując się wedle tego przepisu naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy w postaci nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru dowodu z opinii biegłego co do przyczyn zmiany parametrów przedmiotowego zbiornika ciśnieniowego (przyczyn stwierdzonego w decyzji z dnia 12 października 2004 r. pocienienia grubości ścianek cysterny), błędnie przyjął, że okoliczności podnoszone przez S. Sp. z o.o. w Warszawie mogły być rozpatrywane w granicach art. 156 § 1 k.p.a. (w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wprawdzie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowana była na podnoszeniu braku możliwości odtworzenia obecnie całego procesu eksploatacji przedmiotowej cysterny (np. co było nią rzeczywiście przewożone), naturalnego charakteru procesu korozji ścian zbiornika cysterny oraz podkreśleniu wydania decyzji w postępowaniu zwykłym w oparciu o poświadczenie wykonania stosownych badań konkretnego urządzenia, ale nie zmienia to potrzeby przyjęcia, że sam zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) był trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. co do naruszenia art. 133 § 1, 141 § 4 i 153 p.p.s.a., skoro ich postawienie w konkretnej sprawie nie uwzględnia treści tych przepisów.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.