Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1956/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 5 ust. 2 pkt 2 a i b
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
law: Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Beata Jezielska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W., R. M., M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2461/10 w sprawie ze skargi R. M., M. W., I. F., K. J.–W. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2461/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M., M. W., I. F., K. J.-W. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r., nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 1950 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. H., ozn. nr hip. [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli R. M., I. F., K. J.-W., A. W., podnosząc, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej nieruchomości przez byłych właścicieli.

Wskazano, że Sąd Grodzki w Warszawie orzeczeniem z dnia 12 lipca 1945 r., sygn. akt Co 973/45, przywrócił uprawnionym posiadanie nieruchomości. Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawców S. M. zarzucił, że nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona.

W dniu 10 stycznia 2007 r. do Ministra Budownictwa wpłynął wniosek M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że organ nie wskazał w kwestionowanej decyzji, iż M. M. jest w 1/3 części właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w 1/8 części spadkobiercą po J. M.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006r.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma dowodów potwierdzających fakt przywrócenia posiadania przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli, bowiem nie odnaleziono orzeczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 12 lipca 1945 r. sygn. akt Co 973/45 o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia posiadania nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. H., ozn. Nr hip. [...]

W ocenie organu dotychczasowe wykorzystywanie przez byłych właścicieli nieruchomości na cele mieszkaniowe i handlowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej, wobec tego sposób korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli był sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją zaś tych ustaleń była odmowa przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia stron w niniejszym postępowaniu, w szczególności nie uznania S. M. za stronę, organ uznał, że złożona do akt sprawy umowa cesji zawarta w dniu 7 sierpnia 2003 r. pomiędzy J. M. (cedentem) a S. M. (cesjonariuszem), w której "cedent dokonuje na rzecz cesjonariusza cesji wierzytelności wszelkich przysługujących mu praw i roszczeń wynikających z dekretu [dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)] oraz ewentualnych przyszłych przepisów reprywatyzacyjnych, w stosunku do nieruchomości" położonej przy ul. H., nie uprawnia nabywcy tych wierzytelności do występowania w niniejszej sprawie jako strona.

Odnosząc się do zarzutu M. M. zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczącego nie wskazania w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., że jest on w 1/3 właścicielem nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. H., ozn. Nr Hip. [...] oraz w 1/8 części spadkobiercą po J. M. – jednej z byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, organ stwierdził, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Zatem decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest dokumentem potwierdzającym dziedziczenie po J. M., bowiem takim dokumentem jest tylko postanowienie Sądu Powiatowego w Radzyniu Wydział Zamiejscowy w Kocku z dnia 18 kwietnia 1959 r. sygn. akt Ns 310/58.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. M., M. W., K. W., I. F., K. J. – W. i A. W., zarzucając, że organ nie rozważył jaki był rzeczywisty zakres przedmiotowy planu lecz przyjął, że przeznaczenie terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oznacza zmianę przeznaczenia każdego obiektu na danym terenie. Nie wziął także pod uwagę możliwości fizycznego wyodrębnienia części nieruchomości, celem zadośćuczynienia postanowieniom planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zwrócili też uwagę na obowiązek uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzje administracyjne dotyczące innych nieruchomości wyeliminowane zostały z obrotu prawnego, a nieruchomości te objęte były tym samym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podniesiono, że organ nie zbadał dokładnie istnienia wszystkich dokumentów z akt sądowych sprawy zawisłej przed Sądem Grodzkim w Warszawie pod sygn. akt Co 973/45, przez co naruszył art. 7 i art. 77 kpa, dodając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie stanowi o fakcie posiadania gruntu przez dawnych właścicieli w dacie składania wniosku dekretowego.

Skarżący zarzucili także, że organ nie uwzględnił, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 28 nie został uchwalony w sposób właściwy dla ówczesnej procedury planistycznej.

Ponadto podniesiono, że uznanie przez Ministra Infrastruktury, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wyłącznie spadkobierca byłego właściciela nieruchomości jest błędne. Wskazano, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż wynikające z dekretu prawa i roszczenia byłych właścicieli, zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i cywilnego, są nie tylko dziedziczne, ale i zbywalne w obrocie inter vivos. Nabywcy w tym przypadku służy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, o ile tylko takie postępowanie zostało wszczęte.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu, lecz stanowią powtórzenie zarzutów, co do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 109/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. W., wskazując, że została ona złożona po terminie.

Wyrokiem z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 109/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę pozostałych skarżących.

Na skutek skargi kasacyjnej R. M., M. W. i K. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2010r., sygn. akt I OSK 969/10, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także zaniechał oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń co do faktycznego wykorzystywania spornych gruntów przez byłych właścicieli po dniu 15 stycznia 1947 r. to jest po objęciu ich w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. Analogicznego zaniechania dopuścił się w odniesieniu do dokumentów świadczących o tym, na jaki cel publiczny grunty te były przeznaczone.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny pogląd Sądu pierwszej instancji, iż dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wystarczające jest ustalenie, że teren przedmiotowej nieruchomości warszawskiej został – na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 28, zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r. (M.P. Nr A-50, poz. 290) – przeznaczony w części pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, z którego wynika, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. wskazał, że jedyną wątpliwością w niniejszej sprawie dla oceny legalności decyzji nadzorczej był rodzaj użyteczności publicznej wynikający z planu z 1948 r., w odniesieniu do spornej nieruchomości. Sąd wskazał, że skorzystał z ustawowego uprawnienia określonego w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w celu dokonania oceny, czy rodzaj użyteczności publicznej określony w planie z 1948 r. dał się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Sąd uznał, że przeprowadzony dowód potwierdził prawidłowość kierunku rozstrzygnięcia w decyzji nadzorczej. Zdaniem Sądu uchybieniem, jakiego dopuścił się organ w zaskarżonej decyzji, był brak konkretyzacji rodzaju użyteczności publicznej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r. ogłoszony został w Monitorze Polskim w dniu 23 maja 1948 r. Nr A - 50 poz. 290. Był to więc plan obowiązujący. Okoliczność, że byli właściciele nie mieli świadomości jego istnienia, nie stwarza dla nich żadnych roszczeń.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nie zbadania przez organ nadzoru akt postępowania przed Sądem Grodzkim, to Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut ten miałby znaczenie tylko wtedy, gdyby podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej była przesłanka nieposiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela. Natomiast organ nadzoru nie kwestionował posiadania spornej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wykorzystanie terenu na cele biurowe Ministerstwa Przemysłu mieściło się w pojęciu przeznaczenia terenu na cele użyteczności publicznej, czyli że korzystanie przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezasadne są zarzuty skargi w zakresie nieprzyznania radcy prawnemu S. M. statusu strony. W ocenie Sądu zarówno w dacie zawierania umowy cesji z dnia 7 sierpnia 2003 r., jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru, J. M. nie legitymował się żadnymi prawami wynikającymi z dekretu warszawskiego. Prawa te mogłyby dopiero powstać, gdyby zostało wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu tej nieruchomości.

Wobec tego – w ocenie Sądu – S. M. nie może zostać uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W istocie byłoby to nabycie w drodze umowy cywilnej prawa strony do udziału w postępowaniu nadzorczym, a tego nie przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r. skargę kasacyjną złożyli R. M., M. W. i K. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.), poprzez całkowicie błędne zastosowanie tych przepisów, w tym przyjęcie, że korzystanie z nieruchomości nie było możliwe z uwagi na funkcjonowanie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie nieruchomości w tymże planie na bliżej niesprecyzowaną użyteczność publiczną oraz przeznaczenie nieruchomości w niewywołujących skutków prawnych i niewiążących dokumentach na cele biurowe Ministerstwa Przemysłu;

b) art. 5-7, art. 25-31 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, z późn. zm.), poprzez pominięcie niniejszej regulacji podczas dokonywania oceny interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 k.p.a.;

c) przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm.), poprzez pominięcie niniejszej regulacji podczas dokonywania oceny interpretacji art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 156 § 1 k.p.a.;

d) art. 2, 32 oraz 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 484) - poprzez naruszenie: zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych – w szczególności na skutek pozostawienia w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych, popierania bezprawnego wywłaszczenia, przyznawania pierwszeństwa pozakonstytucyjnym przepisom dekretowym wobec przepisów konstytucyjnych;

e) art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175), poprzez pozostawienia w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych, popierania bezprawnego wywłaszczenia, przyznawania pierwszeństwa pozakonstytucyjnym przepisom dekretowym wobec przepisów rangi międzynarodowej,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będącej przedmiotem skargi, stanowisku Ministra Infrastruktury oraz dokumentach złożonych do akt sprawy na ostatnim terminie rozprawy;

b) art. 144 § 4 powołanej wyżej ustawy, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń nie mających pokrycia w materiale dowodowym oraz nie ustosunkowanie się do większości konkretnie postawionych zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą, ograniczając się w zasadzie wyłącznie do kwestii skonkretyzowania przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną;

c) art. 134 § 1 powołanej ustawy, poprzez uznanie skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jako decyzji odpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego i tym samym uznanie postępowania nadzorczego za przeprowadzone prawidłowo;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy w związku z art. 156 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że w kwestionowanej przez nich decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym błędne przyjęcie przez Sąd, jakoby w przedmiotowej sprawie istotne było nieformalne ustalenie przeznaczenia terenu po dacie uchwalenia ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż w dacie orzekania przez organy dekretowe konieczne było dokonanie ustaleń i oceny w oparciu o kryteria obiektywne, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem miejscowym. Zdaniem skarżących pojawienie się w sprawie nowych dowodów w postaci pism zawierających w swej treści informacje na temat przeznaczenia terenu pod zabudowę Ministerstwa Przemysłu nie wnosi do sprawy żadnych istotnych elementów, które mogłyby przemawiać na niekorzyść były właścicieli i ich następców prawnych. Uznano wobec tego, że przeznaczenie nieruchomości na biura Ministerstwa Przemysłu nie uniemożliwiało przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem samo już wykorzystanie (a raczej zamiar wykorzystania) terenu na cele biurowe Ministerstwa Przemysłu, stało w kolizji z możliwością dysponowania przez byłych właścicieli prawem własności czasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910).

Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 22 października 2010r., sygn. akt I OSK 969/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 109/09, za błędny uznając pogląd Sądu pierwszej instancji, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wystarczające jest ustalenie, że teren nieruchomości warszawskiej został przeznaczony w części pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko bez bliższego określenia celu użyteczności publicznej, na jaki, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona nieruchomość, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy organ nadzoru prawidłowo dokonał weryfikacji badanej decyzji odmawiającej byłym właścicielom przyznania własności czasowej, innymi słowy, czy miał na względzie przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę w postaci rażącego naruszenia prawa.

Z powyższego wynika zatem, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w judykaturze, z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.

Tym samym uznać należy, że rozstrzygając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania Sąd pierwszej instancji nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogą być na nowo rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji w granicach określonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98), bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

W niniejszej jednak sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem Naczelny Sąd Administracyjny badał zasadność skargi kasacyjnej mając na uwadze konieczność zastosowania art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c byłoby uzasadnione, gdyby mimo stwierdzenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji nie doszukawszy się naruszeń, o których mowa powyżej, zasadnie nie uchyli decyzji Ministra infrastruktury z dnia 4 marca 2008 r.

Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za nieuzasadniony.

Za chybiony uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 144 § 4 i art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w tych przepisach z uwzględnieniem okoliczności, że w sprawie miał zastosowanie art. 190 powołanej ustawy, o czym była już mowa powyżej.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie samego pojęcia "użyteczności publicznej". Jak to już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, cechą tego pojęcia jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko co nie jest związane z realizacją tych zadań nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. Jeżeli chodzi o katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej jaki kształtował się w okresie kiedy podejmowano zaskarżone rozstrzygnięcie, to w ślad za, determinowanymi ówczesnymi warunkami ustrojowymi, istotnymi ograniczeniami własności prywatnej, umacniała się tendencja do szerokiego określania celów użyteczności publicznej. Znalazło to wyraz m.in. w regulacji art. 5 ust. 2 pkt 2a i b dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, w której, choć nie sprecyzowano celów użyteczności publicznej w owym czasie, to dokonując egzemplifikacji zakreślono je szeroko, zaliczając do nich, obok celów kulturalno-oświatowych i wojskowych, cele kultu religijnego. Zatem ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej przez podmioty spoza administracji publicznej.

W art. 7 powołanego dekretu posłużono się konstrukcją według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd stwierdził zatem, że nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie (27 lutego 1950 r.) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem.

Natomiast dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju określał treści aktów planowania, zobowiązując, aby plany miejscowe w miarę konkretnie ustalały przeznaczenie terenów na cele użyteczności publicznej, na przykład pod place publiczne, parki, drogi i inne podobne urządzenia. Zatem, ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 10 marca 2011 r. prawidłowo zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010r., sygn. akt I OSK 969/10, konkretyzując, jaki miał być zrealizowany rodzaj użyteczności publicznej na przedmiotowym gruncie. Sąd pierwszej instancji korzystając z uprawnienia jakie daje mu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadził bowiem dowód, na podstawie którego stwierdził, że teren nieruchomości przy ul H. (poza przeznaczeniem pod drogę) był przeznaczony pod budowę Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Sąd zaznaczył przy tym, że już z opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na biura tegoż Ministerstwa. Tym samym stwierdzić należy, że rodzaj użyteczności publicznej określony w planie zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. nie dał się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Świadczy o tym także znajdujące się w aktach niniejszej sprawy pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki Biura Odbudowy Stolicy Dzielnicy Śródmieście z dnia 31 lipca 1946 r. z którego wynika, że wydano opinię przychylną odnośnie remontu sklepów pod warunkiem użytkowania najdalej do końca 1946 r. Wskazano, że tereny, na których znajduje się omawiana nieruchomość, przewidziane są na rozbudowę biur Ministerstwa Przemysłu i wobec tego czasokres użytkowania sklepów nie może być dłuższy niż do końca tego roku.

Wobec tego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 16 listopada 1950 r. (która utrzymuje w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 lutego 1950 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej), nie narusza prawa.

Wobec powyższego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 1 oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności, wskazać należy, że zarzuty te były już podnoszone w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 109/09, zapadłego w niniejszej sprawie. Zarzuty te zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 969/10 uchylił wskazany wyrok i przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Oznacza to, że zarzuty te nie mogą być rozpoznawane ponownie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.