Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 289/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 i art. 79
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art.12 i art. 16
journal: Dz.U. 1997 nr 72 poz 450
law: Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Spółka jawna w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 481/10 w sprawie ze skargi (...) Spółka jawna w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Op 481/10 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo - Transportowo - Budowlanego (...) Spółka jawna w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. decyzją z dnia (...) maja 2010 r., nr rej. (...), po przeprowadzeniu kontroli w dniach 7 i 28 stycznia, 2, 5 i 19 lutego, 1, 10, 26 i 31 marca oraz 20 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), dalej zwaną "ustawą", nakazał Przedsiębiorstwu Handlowo-Transportowo-Budowlanemu (...) Spółka jawna, zwanemu dalej "Spółką":

- nie dopuszczać do pracy, bez przedstawienia aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku J. D., nadając decyzji w tym zakresie rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Jako podstawę prawną wskazano art. 11 pkt 1 ustawy i art. 229 § 4 Kodeksu pracy (dalej "K.p.") oraz § 2 ust. 5 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 332 ze zm.);

- poddać się szkoleniu okresowemu dla pracodawców w zakresie przepisów o ochronie pracy, w tym przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Termin wykonania obowiązku określono na 30 września 2010 r. Obowiązek nałożono na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy, art. 207 § 3, art. 237³ § 2¹ K.p. oraz § 4 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1, § 15 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.);

- zapewnić szkolenie okresowe właściwe dla służb bezpieczeństwa i higieny pracy W. K. wykonującemu funkcje służby bhp. Termin wykonania zakreślono do dnia 30 września 2010 r. Obowiązek nałożono na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy, art. 207 § 3 K.p., oraz § 4 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.).

Od powyższych decyzji Spółka wniosła odwołanie podnosząc, że doszło do naruszenia art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z którego wynika, że organy kontroli mają obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, przy czym kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Tymczasem informację o rozpoczęciu kontroli, wyznaczonej na dzień 7 stycznia 2010 r., przekazano kontrolowanemu w tym właśnie dniu, przy czym kontrola nie była przeprowadzona w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, ani z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Potwierdzenie tych faktów znajduje się zarówno w protokole kontroli jak i w upoważnieniu nr (...).

Okręgowy Inspektor Pracy w O. decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, kontrola u przedsiębiorcy została przeprowadzona na podstawie art. 24 i art. 22 ust. 3 ustawy oraz art. 40 ust. 1 i art. 40f ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.). Podał, że w części "G" upoważnienie zawierało informację wskazującą, iż działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest objęta zakresem przedmiotowym Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450). Wobec tego, że prowadzona działalność przedsiębiorstwa Spółki jest działalnością przemysłową, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że do kontroli tej miała zastosowanie Konwencja nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu. Akt ten zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Artykuł 12 Konwencji stanowi, iż inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni m.in. do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji, zaś zgodnie z art. 16 Konwencji przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Odwołujący się pominął przepis art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych, a także nie wziął pod uwagę art. 83 ust. 2 tej ustawy, gdzie postanowiono, że ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się m.in. w przypadkach, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z (...) maja 2010 r. nr rej. (...) inspektor pracy informował stronę o konsekwencjach obowiązywania powołanej Konwencji, wynikających dla kontrolowanego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, należało przyjąć, że art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy wyłącznie takich organów kontroli, które uprawnione są do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a do takich nie należą organy Państwowej Inspekcji Pracy. Zaskarżony nakaz został wydany na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zaś zawarte w nim decyzje wydane zostały na podstawie przeprowadzonego postępowania kontrolnego i są zgodne ze stanem faktycznym przedstawionym w protokole kontroli, który został przesłany do pracodawcy, choć odmówił on podpisania tego dokumentu. Odmowa podpisania protokołu przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany nie stanowi przeszkody do zastosowania przez inspektora pracy stosownych środków prawnych przewidzianych ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, stąd w dniu (...) maja 2010 r. wydano zaskarżony nakaz oraz wystąpienie nr (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że stanowisko organu odwoławczego jest nieuprawnione, bowiem przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają zastosowanie także do organów Państwowej Inspekcji Pracy.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Z kolei art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż przedsiębiorca musi zostać powiadomiony o kontroli. Jednak w art. 79 ust. 2 ustawodawca wymienił sytuacje, w których nie jest konieczne dokonywanie zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 (Sąd błędnie podał "pkt 2") organy kontroli nie zawiadamiają przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli m.in. wówczas, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej. Z uwagi na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą handlowo - transportowo - budowlaną (w przemyśle i handlu) do kontroli u pracodawcy miała zastosowanie konwencja nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy, dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu. przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Artykuł 12 przyjętej Konwencji stanowi, iż inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni m.in. do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji, natomiast zgodnie z art. 16 konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Zgodnie zaś z art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zobowiązujący organy kontroli do zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, która nie może być wszczęta wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia takiego zawiadomienia, dotyczy wyłącznie organów kontroli, które uprawnione są do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Do takich organów kontroli nie należą organy Państwowej Inspekcji Pracy. W ocenie Sądu, nakaz skierowany do skarżącego Przedsiębiorstwa jest zgodny z prawem. Wydany został na podstawie o art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1- 4, 6 i 7 oraz art. 11a. W powołanych przepisach postanowiono, iż w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;

2) nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;

3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;

4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;

6) nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku;

7) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Przepis art. 11a uprawnia natomiast organy inspekcji do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

Zgodnie z upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli nr (...), którym legitymował się inspektor pracy w dniu rozpoczęcia kontroli, kontrola u przedsiębiorcy została przeprowadzona na podstawie art. 24 i 22 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 40 ust. 1 i art. 40f ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 z późn. zm.). W części G upoważnienia zawarto informację: "Działalność gospodarcza przedsiębiorcy jest objęta zakresem przedmiotowym konwencji MOP nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450)". Zalecenia zawarte w nakazie inspektora pracy wydane zostały na podstawie przeprowadzonego postępowania kontrolnego i są zgodne z ustaleniami protokołu kontroli. Inspektor pracy zbadał zgłoszone przez skarżącego, przed podpisaniem protokołu kontroli, zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole i uznał te zarzuty za niezasadne; słusznie też organ odwoławczy przyjął, że odmowa podpisania protokołu przez pracodawcę nie stanowi przeszkody do zastosowania przez inspektora pracy stosownych środków prawnych przewidzianych ustawą (pkt 8 cyt. ustawy). Jak wynika z akt sprawy kopię protokołu kontroli inspektor pracy przesłał skarżącemu. W ocenie Sądu, wydany nakaz stwierdzający naruszenia przepisów prawa ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego oraz w zakresie przepisów o ochronie pracy, w tym zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zakreślający terminy ich wykonania, oparto na prawidłowych podstawach prawnych. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że wydany nakaz nie zawiera błędów i uchybień.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 6, art. 79 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z Artykułem 12 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przez błędną ich interpretację skutkującą uznaniem, że do kontroli przeprowadzanej przez Państwową Inspekcję Pracy nie mają zastosowania postanowienia art. 77 ust. 6 oraz art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i tym samym uznaniem, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w O. oraz poprzedzający ją nakaz z dnia (...) marca 2010 r. są zgodne z prawem.

Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji z dnia (...) lipca 2010 r. oraz nakazu z dnia (...) marca 2010 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że czynności kontrolne będące podstawą nakazu z dnia (...) marca 2010 r. zostały przeprowadzone nielegalnie. Zgodnie z art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy kontroli mają obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. W tym przypadku kontrolę rozpoczęto 7 stycznia 2010 r. bez uprzedniego zawiadomienia kontrolowanego. Informację o rozpoczęciu kontroli wyznaczonej na dzień 7 stycznia 2010 r. przekazano kontrolowanemu właśnie w tym dniu. Z informacji zaś zawartej w zawiadomieniu wynika, że kontrola nie była przeprowadzona w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, czy z uwagi na bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia.

Okręgowy Inspektor Pracy w zaskarżonej decyzji, a w ślad za nim Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na które powołuje się skarżąca Spółka, nie dotyczą Państwowej Inspekcji Pracy. Zdaniem skarżącej jest to stanowisko nieuprawnione. Zarówno organy PIP, jak i Sąd w uzasadnieniu swego stanowiska powołały się na zapisy ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych, tj. Artykuł 12 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 11 lipca 1947 r. dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu. Stanowisko organów PIP oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż treść wymienionego aktu przesądza o braku zastosowania do kontroli przeprowadzonej u skarżącej przepisów art. 79 i art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest błędne i wynika z błędnej interpretacji art. 79 ustawy oraz Artykułu 12 Konwencji. Prawo wstępu bez uprzedniego zawiadomienia do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji nie jest bowiem równoznaczne z prawem przeprowadzenia kontroli bez uprzedzenia oraz wydaniem jakiejkolwiek decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w tym czasie. W Artykule 12 ust. 2 wskazano bowiem, że w przypadku kontroli inspektorzy będą zawiadamiać o swojej obecności pracodawcę lub jego przedstawiciela, chyba że uznają, iż takie zawiadomienie może niekorzystnie wpłynąć na wykonywanie ich obowiązków. W upoważnieniu do przeprowadzenia u skarżącej spornej kontroli brak jest jednak takiego uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, wskazane przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają zastosowanie do organów Państwowej Inspekcji Pracy. Z redakcji art. 77 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika, że podmiotami uprawnionymi do kontroli przedsiębiorców na zasadach w niej określonych są wszystkie organy administracji publicznej, na które wskazują ustawy odrębne. Jeśli zważyć na to, jak szeroki jest zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, to również katalog kontrolerów przedsiębiorców rekrutujących się z tej grupy ustrojowej jest dość obszerny. Obejmuje on organy administracji rządowej (centralnej oraz terenowej) i samorządowej. Są wśród nich organy o właściwości ogólnej oraz o właściwości szczególnej, w tym organy powołane wyłącznie do sprawowania kontroli i nadzoru. Do tych ostatnich należą: NIK i regionalne izby obrachunkowe oraz bardzo liczne inspekcje, w tym: kontroli skarbowej, pracy i handlowa.

Przepisy odrębnych ustaw określają najczęściej zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, wskazując przy tym na sam organ kontroli i nadzoru. Niekiedy ustawy te określają również pewne elementy procedury kontrolnej, a zwłaszcza wynikające stąd uprawnienia i obowiązki organu kontroli i przedsiębiorcy jako podmiotu kontrolowanego. Powoduje to sporą niejednolitość rozwiązań prawnych. Dlatego też w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przyjęto zasadę, że obowiązują przede wszystkim rozwiązania określone w rozdziale 5 tej ustawy, natomiast jedynie w zakresie przez nią nieuregulowanym wchodzi w grę stosowanie rozwiązań zawartych w ustawach odrębnych. Zatem wyłączenie organów Państwowej Inspekcji Pracy spod działania wskazywanych przez skarżącą przepisów jest dla skarżącej niezrozumiałe i nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie oceny wymaga, czy Sąd pierwszej instancji oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Spółki oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo rozumianej treści wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 77 ust. 6, art. 79 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 12 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu przyjętej w Genewie 11 lipca 1947 r.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierza do wykazania, że nakaz inspektora pracy Okręgowej Inspekcji Pracy w Opolu z dnia (...) marca 2010 r., utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją, wydany został z naruszeniem prawa, gdyż czynności kontrolne będące podstawą nakazu przeprowadzono nielegalnie; nie dopełniono bowiem zawartego w art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wymogu zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli oraz wynikającej z dalszych postanowień tego artykułu zasady, iż kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowe rozumienie ww. norm prawnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać na zasadnicze cechy ustrojowe oraz funkcjonalne Państwowej Inspekcji Pracy, których nie można pominąć formułując ocenę prawną podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Status prawnoustrojowy Państwowej Inspekcji Pracy opiera się na państwowym charakterze tej instytucji, która podlega bezpośrednio Sejmowi (art. 2 ustawy). Wykonywanie zadań przez Państwową Inspekcję Pracy cechuje wyposażenie tej instytucji w szerokie kompetencje obejmujące nie tylko upoważnienie do prowadzenia kontroli przestrzegania przez pracodawców przepisów prawa pracy, ale także do stosowania środków nadzorczych, których wykonanie obwarowane jest przymusem państwowym. Na podkreślenie zasługuje także powszechny charakter uprawnień organów inspekcji pracy; zgodnie bowiem z art. 13 ustawy nadzorem i kontrolą obejmuje wszystkie podmioty, na rzecz których wykonywana jest praca, niezależnie od tego, czy są pracodawcami, czy nie (zob. A. Jasińska-Cichoń Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Wyd. Oficyna 2008). Taka pozycja Państwowej Inspekcji Pracy w systemie organów kontroli w państwie wynika z konstytucyjnych zasad ustrojowych; przede wszystkim z art. 24 Konstytucji RP, zgodnie z którym praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i który na państwo nakłada obowiązek sprawowania nadzoru nad warunkami wykonywania pracy, jak również z gwarantowanego Konstytucją prawa każdego do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 66).

Należy ponadto podkreślić, że powołanie inspekcji pracy, a także zadania oraz uprawnienia przysługujące jej organom wynikają z Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu, którą Polska ratyfikowała w dniu 19 kwietnia 1995 r. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl Artykułu 12 Konwencji nr 81 MOP inspektorzy pracy, zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa, są upoważnieni do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji, wstępu w ciągu dnia do wszelkich pomieszczeń, jeżeli mogą oni mieć uzasadnioną podstawę do przypuszczenia, że pomieszczenia te podlegają inspekcji i prowadzenia wszelkich badań, kontroli lub dochodzeń, jakie mogą uznać za niezbędne dla upewnienia się, że przepisy prawne są ściśle przestrzegane. Inspektorzy będą zawiadamiać o swojej obecności pracodawcę lub jego przedstawiciela, chyba że uznają, iż takie zawiadomienie może niekorzystnie wpłynąć na wykonywanie ich obowiązków.

Na tle przedstawionych uregulowań należy rozważać sposób rozumienia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Ustawa ta stanowi sui generis kodeks działalności gospodarczej; reguluje bowiem podejmowanie, wykonywanie oraz zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także zadania organów administracji publicznej w tym zakresie (art. 1). W przepisach rozdziału 5 (art. 77 – 84d) uregulowano zasady oraz tryb przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców wyłączając jednak w art. 77 ust. 1 działanie tych uregulowań w przypadkach, kiedy zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. To wyłączenie m. in. odnosi się do sposobu wszczęcia kontroli. Zgodnie z art. 79 ust. 1 organy kontroli mają obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się jednak w przypadku, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 79 ust. 2 pkt 1). Z przepisów art. 77 i art. 79 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 wynika zatem pierwszeństwo postanowień ratyfikowanej umowy międzynarodowej przed uregulowaniami ustawy w zakresie zasad i trybu przeprowadzenia kontroli w sytuacjach, gdy uregulowań tych nie da się pogodzić z postanowieniami ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

Przedstawiony stan prawny wyjaśnia sposób rozumienia art. 79 i art. 77 ust. 1 w związku z Artykułem 12 Konwencji nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu w rozpoznawanej sprawie. Przytoczone wyżej jednoznaczne brzmienie tych uregulowań prawnych nie daje podstaw do twierdzenia, że związanie organów kontroli obowiązkiem zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, o jakim mowa w art. 79 ust. 1, a także wszczęcia kontroli nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia, dotyczy także kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Nie pozostaje w sprzeczności z tym ustaleniem przytoczony w skardze kasacyjnej fragment komentarza do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Cezary Kosikowski - Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2009, LexisNexis Wyd. IV, s. 528), w którym Autor określa podmioty uprawnione do kontroli przedsiębiorców, wymieniając wśród nich inspekcję pracy. Uprawnienie Państwowej Inspekcji Pracy do kontroli przedsiębiorcy nie podlega jakiejkolwiek dyskusji; uwzględnić jednak trzeba, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie jest prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, ale przestrzeganie przez przedsiębiorcę, będącym pracodawcą, przepisów prawa pracy. A w tym zakresie, co podkreślono wcześniej, kontrola sprawowana przez Państwową Inspekcję Pracy wyłączona jest spod reżimu uregulowań dotyczących kontroli zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przypadkach, gdy zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Przypadek taki miał miejsce w sprawie, której dotyczy zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w rozpoznawanej sprawie przyjął prawidłowe rozumienie art. 79 i art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z Artykułem 12 Konwencji nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu, uznając, że przedmiot i zakres przeprowadzonej kontroli wyłączał działanie art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 tej ustawy ze względu na uregulowanie zawarte w ust. 2. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest więc niezasadny. W związku z tym pozbawiony uzasadnienia jest zarzut odnoszący się do art. 77 ust. 6 tej ustawy, gdyż dowody, na których oparty został nakaz z dnia (...) maja 2010 r. inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w O., przeprowadzone zostały w postępowaniu kontrolnym wolnym od wad. W przedstawionej sytuacji skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.