Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1092/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1455/13 w sprawie ze skargi E. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr. ew. 7/5 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1455/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W. (obecnie E. Spółka Komandytowa z siedzibą w W.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr ew. [...], uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. w tej części, w której organ po uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdził nieważność decyzji Starosty Sławieńskiego z [...] grudnia 2000 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...].

Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego. Organ uznał, że ww. decyzja Starosty Sławieńskiego z [...] grudnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne, w ocenie Sądu skutecznie uzasadnił, że działka nr [...] istniała w dniu wydania pozwolenia na budowę. Niemniej sam fakt istnienia działki w dacie wydania pozwolenia na budowę nie przesądza jeszcze, że doszło do naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Działka nr [...] nie została wymieniona ani w decyzji o zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ani w przedłożonym i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Następstwem braku wskazania tej działki – był brak oświadczenia inwestora o posiadanym prawie dysponowania tą działką na cele budowlane. Wydaje się, że doszło do pominięcia działki nr [...] w projekcie budowlanym, ale jak słusznie wskazał organ I instancji w swojej decyzji, dopiero z mapy inwentaryzacyjnej, na której przedstawiono przebieg zaprojektowanej linii energetycznej wynikało, że inwestycja obejmuje również działkę nr [...]. Ten dowód o faktycznym przebiegi zaprojektowanej inwestycji nie był znany organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu. W tej sytuacji, nie można unieważniać prawa w części działki, której to działki wydane pozwolenie nie obejmowało, chociaż być może powinno obejmować.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że brak wskazania istniejącej działki nr [...] równoznaczny jest z brakiem oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie ustalił, czy w dokumentacji wskazano nieaktualną działkę (z akt administracyjnych wynika, że działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...]), czy też w wyniku błędu inwestora pominięto właśnie działkę nr [...].

Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozważenie wyczerpująco materiału dowodowego, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ administracji publicznej powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku i w zależności od ustaleń wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 138 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że oddalając na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. wnioski dowodowe skarżącej, zgłoszone w piśmie procesowym z 8 stycznia 2014 r., działał na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zgłoszone wnioski dowodowe zmierzały do uzupełnienia materiału dowodowego o decyzje, które zostały wydane jeszcze przed datą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i mogły być przedłożone przez stronę organowi w toku postępowania.

Należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego i nie czynią samodzielnych ustaleń stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć jako rozwiązanie wyjątkowe, które w żadnym razie nie może prowadzić do zastępowania przez Sąd organu w prowadzeniu postępowania dowodowego in meriti. Sąd administracyjny nie jest bowiem powołany do czynienia ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.

Z wymienionych przyczyn, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) – dalej ustawa – Prawo budowlane przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na powołaniu w uzasadnieniu wyroku brzmienia wyżej wskazanego przepisu nieobowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która to data i obowiązujący wówczas stan prawny stanowią podstawę do oceny legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ nie wyjaśnił w sposób wszechstronny sprawy i nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wskazał w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przez nieustalenie, czy w dokumentacji wskazano nieaktualną działkę, czy też w wyniku błędu inwestora pominięto działkę nr ewid. [...], podczas gdy zgromadzony w sposób wyczerpujący i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż działka nr ewid. [...] została pominięta przez inwestora, który nie wykazał tytułu prawnego do wyżej wymienionej nieruchomości, w wyniku jego błędu, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać przez Sąd oddalona;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że "dowód o faktycznym przebiegu zaprojektowanej inwestycji nie był znany organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę", podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika jednoznacznie, iż zarówno Starosta Sławieński jak również inwestor posiadali w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę informację o nieistnieniu działki nr ewid. [...], a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę – w części dotyczącej działki nr ewid. [...] – nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień [...] grudnia 2000 r.), co doprowadziło do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy skarga winna zostać przez Sąd oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 188 § 1 p.p.s.a. wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Ewentualnie na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

2) zasadzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

E. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Istotnym dla dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności decyzji jest zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Starosta Sławieński w decyzji z [...] grudnia 2000 r. nr [...] rozstrzygnął: "zatwierdzam projekt budowlany i wydaję pozwolenie na budowę E. Sp. z o.o. ul. [...] nr [...], [...] na budowę linii kablowych SN – 14 kV dla wyprowadzenia mocy z Farmy Elektrowni Wiatrowych w C. dla GPZ – 110/15 kV w D. na terenach miasta D.". W uzasadnieniu tej decyzji zawarto stwierdzenie "Projekt budowlany zawiera wykaz właścicieli gruntów, przez które prowadzone są projektowane linie energetyczne oraz protokoły w przedmiocie wyrażenia zgody właścicieli nieruchomości na wejście na teren nieruchomości przy realizacji inwestycji".

Decyzją z [...] grudnia 2000 r. nr [...] Starosta Sławieński zatwierdził projekt budowlany. Zasadnie w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wywiedziono, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto: wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem stanowi rażące naruszenie prawa zatwierdzenie projektu budowlanego, który obejmuje nieruchomość bez wykazania prawa do jej dysponowania. Nie daje podstaw do uchylenia skutków rażącego naruszenia prawa fakt, że projekt budowlany nie zawierał w wykazie H. K. oraz, że brak jest protokołu w przedmiocie wyrażenia przez H. K. zgody na wejście na teren nieruchomości – działki nr ew. [...]. O tym, czy pozwolenie na budowę udzielone E. Sp. z o.o. nie obejmowało działki nr ew. [...] nie przesądza wykaz właścicieli gruntów oraz protokoły w przedmiocie zgody właścicieli nieruchomości na wejście na teren nieruchomości przy realizacji inwestycji a to czy projekt budowlany na budowę linii kablowych SN – 14 kV dla wyprowadzenia mocy z Farmy Elektrowni Wiatrowych w C. dla GPZ –110/15 kV w D., na terenach miasta D. obejmował działkę nr ew. [...]. To, że realizacja objętej zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji przebiegała przez działkę nr ew. [...] nie jest podważone. Ustalenia i ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa są w pełni prawidłowe. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa nie jest przesłanką do wznowienia postępowania. Jest bowiem rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.