Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2215/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 147
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 149
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 184, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 145 par 1 pkt 4 oraz w art 145a i 145b
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 166/11 w sprawie ze skargi H. P. Spółka z o. o. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie rzecz H. P. Spółka z o. o. we Wrocławiu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 166/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dyrektor R. z dnia [...] lutego 2011 r. i decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora R. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Wrocławia wydał decyzję znak [...], w której zawarł dwa rozstrzygnięcia: wygaszenie z urzędu decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2003 r., znak [...], o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na rzecz P. S.A. z siedzibą we W., i wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na szczególne korzystanie z wód – odprowadzania z terenu P. we W. przy ul. B. wód opadowych i roztopowych wylotem w km 19+100 do rzeki Widawy. Jako podstawy swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14c, art. 37 pkt 2, art. 42 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1,2, art. 132 art. 138 ust. 1 art. 139 ust. 4, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), art. 147 ust. 1, 6, art. 180 pkt 2, art. 181 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902, ze zm.).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Wrocławia odmówił wznowienia postępowania w sprawie w/w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2007 r. o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód, tj. z terenu P. Sp. z o.o. we W. przy ul. B. wód opadowych wylotem w km 19+100 do rzeki Widawy.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. M. w imieniu H. Sp. z o.o. Spółka zarzuciła zastosowanie niewłaściwej wykładni przepisu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a mianowicie nie uznanie Spółki H. za stronę w prowadzonym przez Prezydenta Wrocławia postępowaniu administracyjnym, mimo że spółka jest władającym powierzchnią ziemi (nieruchomościami), znajdującej się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania w związku z brakiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych i przeprowadzonych dowodów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 81 i art. 10 k.p.a., również art. 79 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. przez przeprowadzenie przez organ administracyjny "wizji terenowej" bez poinformowania o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu oraz art. 67 § 2 k.p.a., w związku z art. 10 § 2 przez przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z oględzin ("wizji lokalnej") i nie sporządzenie z przeprowadzonego dowodu protokołu, co pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowaniu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor R. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, iż wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego dla firmy P. S.A. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli podmiot, na rzecz którego zostało wydane, przestał być prowadzącym instalację. W rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska. Przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 41 ustawy Prawo ochrony środowiska). P. S.A na podstawie umów sprzedaży zbyła na rzecz Spółki H. prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności budynków i urządzeń na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] (w dniu [...] kwietnia 2004 r. na podstawie umowy sprzedaży (Rep nr A ), [...] (na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 2004 r., Rep A ). Ponadto w dniu [...] czerwca 2007 r. na podstawie umowy Rep A nr [...] zostało przeniesione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej we Wrocławiu przy ul. B. i K., obejmującej następujące działki: [...] oraz udział w działce [...] na rzecz firmy P. Sp. z o.o. Organ II instancji zaznaczył, że przywołane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania w sytuacji, gdy zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do instalacji złoży wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. W tym przypadku taki wniosek nie został złożony ani przez firmę H., ani przez P. Sp. z o.o. W konsekwencji zbycia instalacji pozwolenie wodnoprawne wygasło, a dotychczasowy użytkownik wieczysty przestał być prowadzącym instalację. Zgodnie z art. 193 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska Prezydent Wrocławia, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Zakłady H. i P., w związku z brakiem przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla P. S.A., nie mogły korzystać z tego pozwolenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne: "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Spółka H. nie znajduje się w zasięgu zamierzonego oddziaływania, a więc nie mogła być uznana za stronę w powyższym postępowaniu administracyjnym. Sieć kanalizacyjna przebiegająca przez działki, będące w wieczystym użytkowaniu tego zakładu, nie stanowi części naturalnych stosunków wodnych, jest "sztucznym" system odprowadzania wód lub ścieków, powstałym na skutek działań człowieka; jednocześnie nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Instalacja przebiega poniżej powierzchni terenu i nie stwarza żadnej uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego można by mówić o oddziaływaniu na grunty, będące w użytkowaniu wieczystym firmy H., gdyby była to kanalizacja otwarta, a więc np. istniałby system rowów melioracyjnych, do których byłyby odprowadzane wody opadowe w pobliżu lub na tych nieruchomościach. Organ podkreślił, iż szczególne korzystanie z wód odbywa się w miejscu odprowadzania wód opadowych wylotem, będącym urządzeniem wodnym, do rzeki Widawy, położonym w znacznej odległości od nieruchomości, należących do zakładu H. Interpretację zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, przedstawioną w piśmie przez pełnomocnika H. organ uznał za błędną. Podał, iż zasięg zamierzonego korzystania z wód ustawodawca rozumiał jako obszar, na który ma wpływ zamierzone korzystanie z wód lub planowane do wykonania urządzenia wodne. Wskazuje na to m.in. art. 132 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi, co powinien zawierać operat wodnoprawny, na podstawie którego wydawane jest pozwolenie wodnoprawne. W pkt 2c) zapisano: stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (...); w pkt 7): informacja o formach ochrony przyrody (...) występujących w zasięgu oddziaływania (...). Ponadto ust. 3 określa, co zawiera część graficzna operatu.

Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznane przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej, a taki posiada spółka H.

Dyrektor R. zaznaczył, że przed wydaniem decyzji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami, a także umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przez organ I i II instancji. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że spółka H. w świetle art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne oraz art. 28 k.p.a. nie jest stroną w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2007 r., a tym samym nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję H. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie była stroną postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla P. S.A. przez Wojewodę Dolnośląskiego, pomimo tego, że wykładnia przepisów wskazanych powyżej prowadzi do wniosków przeciwnych; naruszenie prawa materialnego tj. art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca spółka nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, którego dotyczyła decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2007 r., pomimo tego, że z wykładni wskazanego przepisu wynika wniosek przeciwny,

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

A zatem, w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 k.p.a., przedwcześnie podjęły się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawcę i ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czym naruszyły art. 149 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. Podkreślił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tych warunków ustawowych organ powinien zastosować art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2390/99; z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06).

Sąd zaznaczył, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim (jedynym) przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia i kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. Odmowa wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie jest możliwa tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) następuje po wznowieniu postępowania.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, o czym świadczą istotne rozbieżności między stanowiskiem organów oraz skarżącego w zakresie wykładni przepisów zastosowanych przez organ w ostatecznej decyzji. Jest to istotne także z tej przyczyny, że jak prawidłowo wskazuje organ odwoławczy kwestionowana decyzja rozstrzyga w zakresie dwóch odmiennych spraw, do wydania których organ powołał dwie inne podstawy prawne. W konsekwencji krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, dla każdego z rozstrzygnięć nie musi być identyczny.

Sąd zauważył, że skoro w rozpoznawanej sprawie istniały wątpliwości co do statusu skarżącego w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ właściwy do wznowienia postępowania powinien – po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie – wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a następnie przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ, podejmując się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, uchybił art. 149 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokat A. K., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracji naruszyły art. 149 k.p.a. wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, albowiem żądanie wznowienia postępowania pochodziło bezspornie, w sposób niebudzący wątpliwości, od osoby nie mającej i nie mogącej mieć przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy administracji naruszyły art. 147 k.p.a. przez uznanie, że do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wystarczające jest złożenie wniosku przez jakikolwiek podmiot, bez pozostawienia organowi możliwości oceny, czy podmiot składający wniosek może być stroną postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż w niniejszej sprawie organ orzekający w kwestii wznowienia postępowania prawidłowo ustalił, iż żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej i nie mogącej mieć przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, a w następstwie organ prawidłowo wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, zgodnie z art. 147 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Strona skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z akt sprawy wynika, że H. sp. z o.o. nie jest stroną postępowania, a ponadto w toku wstępnej fazy organ zbadał wszystkie przesłanki i dochował wszystkich wymogów, jakie musiałby spełnić w drugiej fazie postępowania. Zatem decyzja nie narusza art. 149 k.p.a.

Nadto zaznaczono, iż H. sp. z o.o. nie jest i nie była stroną postępowania, którego wznowienia żądała, zarówno na gruncie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, jak również na gruncie art. 28 k.p.a. Organy administracji w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości mogły przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a zatem zbędne było przeprowadzenie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnienie tej kwestii (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez adwokata M. S., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Spółka H. podniosła, iż nabyła od P. S.A., na rzecz którego wydane zostało pozwolenie wodnoprawne (decyzja z dnia [...] lipca 2003 r.), prawo do użytkowania wieczystego i prawo własności budynków i urządzeń położonych na nieruchomościach, których dotyczyła decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. Spółka nabyła także tytuł prawny do korzystania z sieci kanalizacji deszczowej biegnącej przez tereny byłego zakładu P. i odprowadzającej wody opadowe i roztopowe do rzeki Widawy.

Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. organ może wydać postanowienie (do 11 kwietnia 2011 roku, przed nowelizacją ustawy, organ rozstrzygał o odmowie wznowienia postępowania w formie decyzji) o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże decyzja o odmowie wznowienia postępowania nie może zostać wydana w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania przyczyn wznowienia postępowania, ale jedynie w sytuacji, w której wniosek został wniesiony po terminie lub przez podmiot, który w sposób oczywisty nie może być stroną postępowania, którego wznowienia żąda, a także, gdy z treści wniosku w sposób oczywisty wynika, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania.

Zdaniem H., Sąd słusznie stwierdził, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania dotknięta jest wadliwością polegającą na rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Prezydent Wrocławia nie wydał bowiem postanowienia o wznowieniu postępowania, ale rozpoznał sprawę a następnie wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, mimo, że przesłanki do wydania takiej decyzji nie zachodziły. Pomimo tej wadliwości Dyrektor R. nie uchylił decyzji Prezydenta Wrocławia. Tym samym zasadne jest rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uchylające decyzje organów obu instancji.

H. Sp. z o.o. powołała się na wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości można przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, to zbędne jest przeprowadzanie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii. Strona przytoczyła też wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09, w którym Sąd wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeśli natomiast nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną to wznowione postępowanie należy umorzyć. Kwestie wątpliwe i sporne muszą być przedmiotem badania organu w postępowaniu po wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09).

Strona skarżąca podkreślając, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie jest postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, podniosła, iż przy ustalaniu katalogu stron tego postępowania nie znajdzie zastosowania art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Organ administracji powinien ustalić strony postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 k.p.a. W sytuacji wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego Polar S.A., w oparciu o które następowało także - przy użyciu urządzeń objętych pozwoleniem - odprowadzanie wód opadowych z terenu zakładu skarżącej, po stronie skarżącej powstał obowiązek zaprzestania odprowadzania wód opadowych do rzeki Widawy do czasu uzyskania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja dotyczyła obowiązku H., a więc Spółka ta była stroną tego postępowania.

W ocenie Spółki była ona stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku także w zakresie, w jakim postępowanie to dotyczyło wydania pozwolenia wodnoprawnego dla P. W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego katalog stron postępowania ustalany jest według normy zawartej w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stroną postępowania będzie zatem władający powierzchnią ziemi znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Dla ustalenia katalogu stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, organ administracji ma obowiązek zbadania zasięgu oddziaływania zamierzonego przez wnioskodawcę korzystania z wód na sytuację innych podmiotów.

Zdaniem H. Sp. z o.o. nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, gdyż nieuzasadnione jest twierdzenie, że oczywistym jest, że Spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2007 roku. Sam fakt, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla P. S.A., przynajmniej w stopniu pośrednim wpływał na jej prawa i obowiązki, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia tej decyzji.

Jednocześnie Spółka podkreśliła, że wobec stopnia zawiłości sprawy nie jest możliwe bez konieczności dogłębnego badania okoliczności sprawy jednoznaczne stwierdzenie – jak uczyniły to organy - że oczywistym jest, że H. nie była stroną wskazanego postępowania. To oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...] kwietnia 2010 roku. Również naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się Prezydent Wrocławia w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku - polegające na jednoczesnym rozpoznaniu sprawy co do istoty oraz wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania po faktycznym przeprowadzeniu postępowania wznawiającego - mają charakter do tego stopnia rażący, że same w sobie stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Podstawą postępowania wznowieniowego jest zawsze zgodnie z art. art. 145a § 1 lub art. 145 a w ny skarżąejonych oprawne 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a oraz art. 145b nie wpłynęły na treść decyzji.

Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. może rozważać jedynie, czy zasadne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną i czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź decyzja odmawiająca wznowienia postępowania (od dnia 11 kwietnia 2011 r. postanowienie) (art. 149 § 3 k.p.a. ) nie może zatem zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź wskazaniem braku takich przesłanek. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 roku - I SA 1326/86 - ONSA 1987/2/80). Z tych też względów dopóki organ nie wznowi postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, dopóty nie jest możliwe i dopuszczalne rozważanie kwestii merytorycznych objętych przepisami prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w sprawie zakończonej tą decyzją.

W niniejszej sprawie pomieszanie postępowania co do istnienia przyczyn wznowienia postępowania z rozważeniem podstaw wznowienia postępowania spowodowało praktycznie pominięcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i przedwczesną, niedopuszczalną na tym etapie postępowania ocenę wyniku postępowania, jakie mogłoby toczyć się wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (od dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowienia) następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B.Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653).

Powyższa zasada wymaga jednak zachowania określonych reguł postępowania administracyjnego i winna uwzględniać różnice pomiędzy sytuacjami, gdy brak legitymacji strony jest niewątpliwy tj. widoczny na pierwszy rzut oka od sytuacji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego (często skomplikowanego). Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba zbadania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zachodzi bowiem konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. art. 149 § 2 k.p.a. Pamiętać należy, iż odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.

Jednocześnie podkreślić należy, że w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Nie można zaakceptować odmiennego poglądu, gdyż prowadziłoby to w istocie do oceny podstaw wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a to jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50; z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 774/09; z dnia 12 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 730/05 z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1716/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, s. 882).

Konsekwencją takiego stanowiska jest to, iż w takiej sytuacji w postępowaniu nadzwyczajnym w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania zwykłego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnioskodawcy nie można odmówić legitymacji strony i wydać decyzji ( od dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z powołaniem się wyłącznie na brak przymiotu strony, gdyż kwestia ta należy w takim przypadku do drugiego etapu postępowania, tj. badania, czy zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wprawdzie rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, iż żądanie wznowienia postępowania jest uzależnione od przymiotu strony, to jednak z tego stanowiska strona skarżąca wywodzi błędne wnioski. Stanowisko takie jest zbyt ogólne, a wysnute wnioski są zbyt daleko idące, nie uwzględniają specyfiki postępowania prowadzonego w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) leży powinność zagwarantowania stronie przez organy administracji publicznej możliwości obrony praw i interesów w toczącym się postępowaniu.

W niniejszej sprawie H. Sp. z o.o. z siedzibą we W. żądała wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Wrocławia: po pierwsze, wygasił z urzędu decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2003 r., znak [...], o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na rzecz P. S.A. z siedzibą we W.; po drugie - wydał pozwolenie wodnoprawne na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie z terenu P. Sp. z o.o. we W. przy ul. B. wód opadowych i roztopowych wylotem w km 19+100 do rzeki Widawy.

Spółka H. podniosła, że nabyła od P. S.A., na rzecz której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne (decyzja z dnia [...] lipca 2003 r.), prawo do użytkowania wieczystego i prawo własności budynków i urządzeń położonych na nieruchomościach, których dotyczyła decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. Spółka powołała się również na nabycie także tytułu prawnego do korzystania z sieci kanalizacji deszczowej biegnącej przez tereny byłego zakładu P. i odprowadzającej wody opadowe i roztopowe do rzeki Widawy.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako, że Sąd ten zasadnie uznał, iż organy administracji naruszyły w niniejszej sprawie przepis art. 149 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 147 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, iż do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wystarczające jest złożenie wniosku przez jakikolwiek podmiot, lecz prawidłowo wyjaśnił kwestie dotyczące oceny przymiotu strony w przypadku złożenia wniosku o wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.

ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62 ), ący naruszeniea przez o skutku, gdyż owisko i argumenty zawarte w wyroku Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.