Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 933/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 2051/05 w sprawie ze skargi J.S.– R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S. – R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/05, po rozpoznaniu skargi J. S.-R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...], zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne z wniosku J. S. -R. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] - N [...] – P..

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza podjęte postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ wskazał, że z nadesłanych pism wnioskodawców i załączonych postanowień sądowych wynika, iż następcami prawnymi W. S. są córka J. S.-R. i syn R. S. po ½ części, a następcą prawnym H. R. jest syn A. R.. Zdaniem organu, nie ustalono następców prawnych pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], tj.: M. K., K. K. i J. T.. Organ stwierdził, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczny jest udział wszystkich stron postępowania, a zgodnie z art. 510 § 1 k.p.c., zainteresowanym – czyli wnioskodawcą w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku może być każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania, a więc także następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych o nabyciu spadku lub ustalenia w inny sposób katalogu stron postępowania, nie ciąży na organie lecz na wnioskodawcach w sprawie wszczęcia postępowania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. S.-R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 września 2004 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1955 r. w przedmiocie nieprzyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...] – P. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, m.in., że obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie kręgu osób, które biorą udział w postępowaniu w charakterze strony. Natomiast rozpatrując ponownie wniosek J. S.-R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1955 r. postanowieniem z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy swe postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wskazując, że obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych o nabyciu spadku lub ustalenia w inny sposób katalogu stron postępowania nie ciąży na Kolegium, lecz na wnioskodawcach w sprawie wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził, że Kolegium naruszyło art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2004 r. wyraźnie stwierdził, że ustalenie kręgu osób, które biorą udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony – jest obowiązkiem organu administracji publicznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ będąc związanym wyrokiem Sądu, nie może przerzucać tego obowiązku na wnioskodawców postępowania administracyjnego i uchylać się od wykonania wyroku Sądu. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji wezwał strony do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następców prawnych pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, oraz wezwał strony do przedłożenia urzędowych odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, wskazując, iż obowiązek uzyskania orzeczeń sądowych o nabyciu spadku lub ustalenia w inny sposób katalogu stron postępowania nie ciąży na Kolegium lecz na wnioskodawcach w sprawie wszczęcia postępowania.

Organ administracji publicznej zawieszając postępowanie administracyjne, wezwał strony postępowania do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następców prawnych W. S. oraz następców prawnych pozostałych współwłaścicieli nieruchomości: M. K., K. K. oraz J. T. oraz do przedłożenia urzędowych odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po H. R. – jeśli, jak zaznaczył organ, następstwo prawne zostało ustalone we właściwym trybie. Sąd podniósł, że z akt administracyjnych nie wynika, czy osoby te żyją, a zatem jakie są ich adresy zamieszkania, czy zmarły – nie ma aktów zgonu. W przypadku stwierdzenia stosownym dokumentem, że strona postępowania administracyjnego zmarła, konieczne jest ustalenie jej spadkobierców.

Jednakże, dopóki organ administracji publicznej nie dysponuje aktem zgonu strony – osoby fizycznej lub prawomocnym postanowieniem Sądu o stwierdzeniu zgonu lub o uznaniu za zmarłego, obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 34 § 1 k.p.a. jest ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Obowiązkiem natomiast kuratora wyznaczonego w trybie art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dla osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, będzie przede wszystkim ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie jej spraw.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienia naruszają art. 7, 8, 77 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., a powyższe uchybienia są na tyle istotne, iż musiały skutkować ich uchyleniem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 1 i 2 k.p.c. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Kolegium posiada zdolność sądową uprawniającą do wszczęcia postępowania o wyznaczenie kuratora dla osób nieobecnych, tj. M. K., K. K. oraz J. T..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom Sądu, Kolegium nie naruszyło art. 153 P.p.s.a. Stosując się bowiem do poleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 29 września 2004 r., Kolegium wykonało ciążący na nim obowiązek ustalenia kręgu osób, które biorą udział w postępowaniu w charakterze strony. W postanowieniu z dnia [...], w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. ustaliło krąg osób, które winny brać udział w postępowaniu i w oparciu o dokonane ustalenia zobowiązało J. S.-R. do podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia następców prawnych oraz przedłożenia urzędowych odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. i H. R., jak również pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Kolegium nie mogło ustalić w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich stron postępowania - byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej lub ich następców prawnych, tj. M. K., K. K. oraz J. T..

W ocenie Kolegium nie ma ono kompetencji do wszczęcia stosownych postępowań sądowych w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po wskazanych osobach, gdyby okazało się, że osoby te już zmarły. Nie ma bowiem żadnego interesu prawnego w prowadzeniu takiego postępowania. Sądy powszechne odmawiają uwzględnienia wniosków Kolegium w sprawie ustanowienia kuratora dla osób nieobecnych w sytuacji, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że osoby te mogły już umrzeć. Natomiast następcy prawni każdego z współwłaścicieli nieruchomości [...] mają interes prawny w ustaleniu następstwa prawnego po innych współwłaścicielach.

Kolegium podkreśliło, że zawieszenie postępowania podyktowane było brakiem możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieobecnego (w trybie art. 143 i 144 k.p.c.). Zgodnie bowiem z art. 34 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wystąpić do Sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej jedynie w przypadku, gdy chodzi o osobę żyjącą.

Ponadto w sprawie Kolegium nie może wystąpić w trybie art. 30 § 5 k.p.a., gdyż o istnieniu masy spadkowej spadku nieobjętego można bowiem mówić dopiero w sytuacji, kiedy istnieją dokumenty urzędowe stwierdzające, że pozostali byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości warszawskiej już nie żyją, doszło do przywrócenia byłym właścicielom ich praw do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Zdaniem Kolegium w sprawie niewątpliwie zachodzi konieczność przeprowadzenia cywilnoprawnych postępowań sądowych w sprawie ustalenia spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca J. S.-R., jak i pozostali spadkobiercy, w imieniu których wnioskodawczyni występuje, są osobami najbardziej zainteresowanymi i uprawnionymi do wszczęcia stosownych postępowań sądowych mających na celu ustalenie następców prawnych pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości, którzy powinni wziąć udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. [...] W..

W konkluzji skargi kasacyjnej Kolegium wniosło na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S.-R. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia następuje w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na przepis art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. i art. 64 § 1 i § 2 k.p.c.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przyczyną uzasadniającą uwzględnienie skargi J. S.-R. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, było stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegało na niezastosowaniu się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r.

W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że ustalenie kręgu osób, które biorą udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest obowiązkiem organu administracji publicznej i organ nie może przerzucać tego obowiązku na wnioskodawców postępowania administracyjnego, a tym samym uchylać się od wykonania wyroku Sądu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę w dniu 18 stycznia 2007 r. organ administracji nie wykonał wyroku Sądu z dnia 29 września 2004 r. gdyż nie wyjaśnił, czy osoby te żyją, czy też zmarły.

Taka ocena spowodowała, iż skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Powyższe przypomnienie ma istotne znaczenie dla oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepisów postępowania.

Powiązanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. z art. 34 § 1 k.p.a. i art. 64 § 1 i § 2 k.p.c. jest nieprawidłowe.

Po pierwsze, poza art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. pozostałe przepisy nie mogły i nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, albowiem podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to zarzut naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, a więc zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) prowadzi własne postępowanie, według przepisów regulujących procedurę przed tym sądem.

Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, czy postępowanie cywilne nie mają zastosowania w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym. Gdy chodzi o te pierwsze, to Sąd wprawdzie ocenia ich zastosowanie przez organ administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, ale ocena ta następuje według reguł zawartych w P.p.s.a.

Chociaż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał art. 34 § 1 k.p.a., uczynił to jednak wskazując na obowiązek jego zastosowania przez organ administracji. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów w tym zakresie, tj. co do uzasadnienia wyroku, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., bez powiązania go z innymi przepisami P.p.s.a. uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną w tej części. Podobnie należy ocenić postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Identycznie jak w przypadku art. 34 § 1 k.p.a., powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 184 § 1 k.r. i o. nie oznacza jego stosowania przez Sąd Administracyjny, podczas gdy podstawę skargi kasacyjnej mogą stanowić przepisy prawa materialnego i procesowego stosowane przez Sąd Administracyjny.

Jak wskazano wcześniej w rozpoznawanej sprawie, przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 153 P.p.s.a. Przepis ten jednak nie został powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.