Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 773/12 w sprawie ze skargi W. S. i A. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz W. S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego..


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 773/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę W. S. i A. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozowania na wznowienie robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Łęczycki decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr 338/2010 na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...] w L. (dalej Spółdzielnia) pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działce nr ew. [...] położonej w L. przy ul. [...]j. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęczycy postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzonej przy przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB w Łęczycy z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB w Łęczycy postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora przy przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na Spółdzielnię obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane podczas budowy budynku handlowo-usługowego. Po rozpatrzeniu odwołania W. S. ŁWINB w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Starosta Łęczycki decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Po przedstawieniu zamiennego projektu budowlanego PINB w Łęczycy decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych rozpoczętych na podstawie decyzji Starosty Łęczyckiego z dnia [...] września 2010 r.

Odwołanie od ww. decyzji PINB w Łęczycy z dnia [...] października 2011 r. wniósł W. S.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję PINB w Łęczycy z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB w Łęczycy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków i nieprawidłowości poprzez przedstawienie kompletnego projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni pozwolenia na wznowienie robót budowlanych rozpoczętych na podstawie decyzji Starosty Łęczyckiego z dnia [...] września 2010 r. Również i ta decyzja została uchylona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...].

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku handlowo-usługowym i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. i W. S.

Po rozpatrzeniu odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr 238/2012, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor rozpoczął budowę budynku handlowo-usługowego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, których przebieg wykazał, że inwestor realizuje obiekt w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiana lokalizacji budynku na działce, zwężenie i wydłużenie obiektu, zaniechanie wykonania ogniomuru). W tak ustalonym stanie faktycznym, z uwagi na odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny, zastosowanie znalazł przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, w tym m.in. art. 35 Prawa budowlanego. Na wniosek inwestora sprawdza się wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

ŁWINB podniósł, że inwestor w toku postępowania złożył projekt budowlany zamienny sporządzony przez uprawnione osoby. Projekt ten jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut odwołania, iż obiekt narusza ściśle określoną linię zabudowy. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zawartego w zamiennym projekcie budowlanym, budynek został zaprojektowany i wykonany w tzw. ostrej granicy z działką stanowiącą ulicę. W ocenie organu odwoławczego, mylnie odwołujący się pojmuje, że decyzją o warunkach zabudowy ustalono ściśle obowiązującą linię zabudowy poza terenem nieruchomości, na której znajduje się sporny budynek. Projekt budowlany zamienny został zatwierdzony przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń pożarowych. Nie znalazły zatem podstaw zarzuty dotyczące niespełnienia wymogów dotyczących doświetlenia pomieszczeń zwłaszcza, że w tym zakresie nie dokonano istotnych odstępstw i w decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygnięto jednoznacznie tę kwestię. Nadto, rzeczoznawca ds. zabezpieczeń pożarowych wypowiedział się, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co do kwestii spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Rysunki uwidaczniające zastosowane materiały budowlane, zwłaszcza konstrukcji przykrycia dachowego, zostały zaopiniowane przez uprawnionego rzeczoznawcę, co oznacza, że wyraził on zgodę na takie rozwiązania techniczno-budowlane. Brak tym samym podstaw do uznania niezgodności projektu pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez odwołującą się organ wyjaśnił, iż nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zmiana fundamentowania obiektu. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że zmiany te są nieistotnymi. Obiekt budowlany został zaprojektowany i wybudowany w sposób spełniający warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i pkt 9 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli W. S. i A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 773/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przy wznoszeniu budynku handlowo-usługowego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku prac budowlanych, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych ocenił, iż inwestor realizuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków zapisanych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie takie poskutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie decyzji zobowiązującej inwestora do sporządzenia i przedłożenia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy. Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołań skarżących, organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Sąd podniósł, że podstawą rozstrzygnięcia dla zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, to po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje następnie decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się też obowiązek uzyskania w dalszej kolejności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przepis ten ma charakter restytucyjny a nie represyjny i jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie wyjaśniające, jeżeli stwierdzi dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw nakłada na niego pewne czynności lub wykonanie określonych robót budowlanych do zakresu tych zmian. Z przepisu tego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko to, że nakazane czynności lub roboty budowlane mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi, przedłożenie w określonym terminie, zamiennego projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego z uwzględnieniem zmian dokonanych podczas jego budowy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, modyfikacji podlegała jedynie data wykonania obowiązku.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestorzy wykonali powyższy obowiązek. Oznacza to, że organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązany był sprawdzić wykonanie obowiązku, a więc, czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zaznaczyć, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zatem organy obu instancji powinny sprawdzić: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jeżeli zmiany dotyczą tego zakresu, oraz 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jeżeli dokonane zmiany tego wymagają, a także zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby, która wykonała projekt.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdził, iż złożony nowy projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane. Osoby te złożyły oświadczenia, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Analizując materiał zawarty w aktach sprawy, a w szczególności treść wydawanych rozstrzygnięć w odniesieniu do inwestycji dotyczącej budowy budynku handlowo-usługowego, Sąd podziela powyższe stanowisko, bowiem nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa materialnego, jak też procedury. Organy prawidłowo zbadały stan faktyczny sprawy oraz dokonały rzetelnych ustaleń, co do zgodności z prawem złożonego projektu budowlanego-zamiennego budynku handlowo-usługowego. Ów projekt zamienny został wykonany zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie parterowego budynku handlowo-usługowego, zwartego z budynkiem na działce sąsiedniej. Projekt budowlany zamienny złożony przez inwestora w toku postępowania jest kompletny, posiada pozytywne uzgodnienia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane i legitymującego się aktualnym na dzień wykonywania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant dołączył również do projektu oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Sądu analiza przedłożonego projektu budowlanego prowadzi do zasadnych wniosków organów obu instancji, iż uwzględnia on wszystkie stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, istotne odstąpienia od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro więc inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podkreślić należy, iż mocą decyzji organu pierwszej instancji inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego kończy postępowanie organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do inwestycji, przy realizacji której stwierdzono istotne odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie są w takim przypadku uprawnione do wydawania kolejnych decyzji w tej sprawie, w tym także odnoszących się do kwestii legalności budynku, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor zobligowany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. S. i A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi przez Sąd wynikającym z pominięcia przez Sąd faktu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego, a to w szczególności przeprowadzenia wnikliwych oględzin placu budowy w celu zweryfikowania zarzutów naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w toku projektowania obiektu;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niezasadne niezastosowanie przepisów skutkujące oddaleniem skargi podczas gdy prawidłowa ocena zarzutów oraz argumentów skarżących wina skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji wojewódzkiego organu nadzoru;

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niezasadne niezastosowanie przepisów skutkujące oddaleniem skargi podczas gdy prawidłowa ocena zarzutów oraz argumentów skarżących winna skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji wojewódzkiego organu nadzoru, którego decyzja naruszyła w szczególności przepisy prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Należy podzielić pogląd, iż naruszenie powyższych przepisów miało miejsce z powodu braku wyczerpującego i wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, co nie pozwoliło na dostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do wątpliwości, czy w takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny zatwierdzić projekt budowlany zamienny i wydać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia tych wątpliwości, chociaż od strony formalnej spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawierała szereg zarzutów o charakterze merytorycznym, dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego–zamiennego, jak i faktycznej realizacji budowy. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do tych zarzutów stwierdzając, że "Przepisy Prawa budowlanego dotyczące obowiązków jakie ciążą na organach administracji w zakresie sprawdzeń projektu budowlanego nie przewidują możliwości ingerencji tych organów poprzez dokonywanie merytorycznej oceny rozwiązań projektowych. Ocena rozwiązań projektowych nie należy także do kompetencji Sądu".

Z powyższym stwierdzeniem można zgodzić się tylko w części mówiącej o braku kompetencji Sądu w tym zakresie. Sąd jednak kontrolując zaskarżony akt sprawdza, czy działania organów wydających ten akt były zgodne z prawem, w tym przypadku czy organy nadzoru budowlanego działały zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku właściewie stanowi streszczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, głównie opisuje się kolejne przepisy Prawa budowlanego, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Takie uzasadnienie orzeczenia Sądu "pasowało" by do każdej sprawy o podobnym stanie faktycznym, nie spełnia to jednak wymogów rzetelnej kontroli sądowej w tej konkretnej sprawie, gdyż nie odnosi się ono do żadnego z 19 zarzutów skargi. Tym samym treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia merytorycznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przyjętego w wyroku oddalającym skargę. Jedyną odpowiedzią na skargę jest stwierdzenie, że ocena rozwiązań projektowych nie należy do kompetencji Sądu. Tak nie powinno wyglądać sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny, który kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Sąd I instancji nawet nie zauważył, że w odwołaniu W. S. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęczycy z dnia [...] kwietnia 2012 r., było 17 konkretnych zarzutów dotyczących budowy, a Łódzki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odniósł się jedynie do trzech z tych zarzutów. Podobne zarzuty były w skardze do WSA, do których w ogóle Sąd się nie odniósł.

Tak więc zapadł wyrok oddalający skargę, a wątpliwości pozostały nie wyjaśnione...

Wyrok ten musi więc budzić poważne wątpliwości co do zakresu kompetencji organów nadzoru budowlanego, które nie tylko zostały określone w art. 83 Prawa budowlanego, ale również wynikają z innych przepisów tej ustawy, czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.

Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęczycy wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z powyższymi przepisami organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli nałożone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zostaną wykonane.

Przed wydaniem powyższej decyzji organ nadzoru budowlanego powinien dokonać sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma w tym przypadku odpowiednie zastosowanie. Jednak nie można zatwierdzić zamiennego projektu budowlanego i wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli strona przeciwna zgłasza szereg uwag natury technicznej co do przyjętych rozwiązań technicznych projektu i rozbieżności pomiędzy projektem a jego realizacją, co może doprowadzić nawet do katastrofy budowlanej, jak twierdzi skarżący. Pisma W. S. podnoszące takie zarzuty, bez sprawdzenia i bez wyjaśnienia ich zasadności, były od lat ignorowane przez organy nadzoru budowlanego, które pewnie jak Sąd uważają, że wyjaśnienie tego nie należy do ich kompetencji. Z tak wąsko rozumianym zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego nie można się zgodzić, gdyż przyjmując taki pogląd, należałoby uznać, że organy te zatwierdzą projekt budowlany zamienny i wydadzą pozwolenie na wznowienie robót budowlanych nawet wtedy, kiedy może istnieć zagrożenie katastrofą budowlaną, gdyż nie mogą dokonywać "merytorycznej oceny rozwiązań projektowych", jak twierdzi Sąd w przedostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Gdyby tak w rzeczywistości było, to należałoby postawić fundamentalne pytanie, po co są wobec tego te organy? Jeżeli organ zatwierdza projekt budowlany i wydaje pozwolenie na budowę (wznowienie robót budowlanych) to logicznym chyba jest, że musi wiedzieć co zatwierdza, znać treść i rozwiązania przyjęte w projekcie, gdyż firmuje to w formie decyzji administracyjnej, a osoba podpisująca decyzję reprezentuje konkretny organ administracji publicznej i ponosi za to odpowiedzialność.

W art. 20 Prawa budowlanego określono podstawowe obowiązki projektanta, który ponosi odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego, jednak nie zdejmuje to odpowiedzialności z organu administracji publicznej za zatwierdzenie tego projektu i wydanie pozwolenia na budowę lub na wznowienie robót budowlanych. Przecież nie można przyjąć tak skrajnego poglądu, że organ musi zatwierdzić każdy projekt budowlany, niezależnie od jego treści i przyjętych rozwiązań.

Organy nadzoru budowlanego, podobnie jak organy administracji architektoniczno-budowlanej są to organy administracji specjalnej w zakresie budownictwa, wydaje się więc, że powinny być w nich zatrudnione osoby o odpowiednio wysokich kwalifikacjach zawodowych, mogące być partnerem dla uczestników procesu budowlanego (art. 17 Prawa budowlanego). Poza tym każdy urzędnik administracji budowlanej zatwierdzający projekt budowlany, powinien posiadać wysokie kwalifikacje zawodowe w tym zakresie aby dokonywać tej czynności świadomie i odpowiedzialnie. Zatwierdzenie projektu budowlanego odbywa się w formie decyzji administracyjnej podobnie jak wydanie pozwolenia na budowę (na wznowienie robót budowlanych) i w tym zakresie akt ten musi spełniać wszystkie wymogi proceduralne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących meritum sprawy, narusza podstawowe zasady k.p.a. (art. 7, 8, 9, 75 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a.). Braku wyjaśnienia wątpliwości, wynikających z odwołania W. S., przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można tłumaczyć brakiem kompetencji do dokonywania "merytorycznej oceny rozwiązań projektowych", jak to wyjaśnił Sąd w zaskarżonym wyroku. Organ zatwierdzający projekt budowlany zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma prawo (obowiązek) wezwać projektanta do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, jeżeli takie zaistnieją. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).

Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:

– warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymaniu obiektów budowlanych,

– zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej,

– właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

– stosowania wyrobów budowlanych (patrz: art. 81 ust. 1 pkt 1a, b, c, d, e Prawa budowlanego).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego kontrolują posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji (art. 81 ust. 3 Prawa budowlanego).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego).

Organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego i na teren budowy (art. 81a ust. 1 pkt 1 i 2a Prawa budowlanego).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

– związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego,

– świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostronnego zastosowania w obiekcie budowlanym (art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego patrz też ust. 2 i 4 tego przepisu).

Do zadań organów nadzoru budowlanego należy:

– kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego,

– badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego). Skoro do zadań organów nadzoru budowlanego jak wynika z powyższego należy między innymi badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych, to nie do przyjęcia jest pogląd, że do organów tych nie należy wyjaśnienie sprawy w zakresie tym, kiedy strona przeciwna w odwołaniu od decyzji twierdzi, że przedstawiony do zatwierdzenia organowi projekt budowlany zamienny "może doprowadzić do katastrofy budowlanej".

Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należąca do zadań organów nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) obejmuje między innymi:

– kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Poza tym, organy nadzoru budowlanego w wykonywaniu swoich zadań powinien przestrzegać przepisy art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w takim samym zakresie, jak uczestnicy procesu budowlanego wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego.

Wydaje się, że powyżej cytowane przepisy Prawa budowlanego dostatecznie dokumentują zakres kompetencji i zadań ustawowo przypisanych organom nadzoru budowlanego, stanowiących podstawę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania W. S. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęczycy z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem nie znajduje uzasadnienia w świetle powyższych rozważań i zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.