Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 426/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1,144,106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] listopada 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 i art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 53 ust. 4 pkt 8) w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia M. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) z 5 sierpnia 2014 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w L.) z [...] lipca 2014 r., znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] w obrębie [...].

W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...] lipca 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z 2 października 2013 r. znak: [...], Prezydent Miasta L. zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p. do RDOŚ w L. o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...].

RDOŚ w L. w postanowieniu z [...] lipca 2014 r., znak: [...] omówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja naruszy § 3 ust. 1 pkt 3) i 7) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...], dalej: uchwała w sprawie zespołu) tj. zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Na powyższe postanowienie w piśmie z 5 sierpnia 2014 r. zażalenie złożyła pani M. P., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że we wrześniu 2011 r. wystąpiła do PGE Dystrybucja S.A. Oddział L.-Miasto z wnioskiem o budowę elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia wraz ze złączem kablowo-pomiarowym. Na podstawie tego PGE wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci energetycznej z przyłączem, które zostało zbudowane na terenie działki nalężącej do pani M. P. Skarżąca podniosła także, że w maju 2013 r. zgłosiła do Urzędu Miasta zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu ogrodzenia działki i Urząd nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem skarżącej, wygląd miejsca, na którym planuje inwestycję nie sugeruje, że jest to miejsce chronione. Ogólnie jest to teren bardzo zaniedbany. Według pani M. P., działka bez minimalnej zabudowy nie przedstawia żadnej wartości.

W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w L. z [...] lipca 2014 r. GDOŚ podzielił stanowisko RDOŚ w L., zgodnie z którym planowana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3) przedmiotowej uchwały, stanowiącego, że na obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W ocenie organu II instancji, wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeracyjnie – tzn. w ten sposób, że występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkodzenie lub zanieczyszczenie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Według GDOŚ, takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową tego zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Organ II instancji podniósł także, że łączne występowanie obu przesłanek ma miejsce bardzo rzadko, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja będzie naruszała zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]).

W ocenie GDOŚ, obowiązujący w granicach tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji celu, dla którego dany obszar jest używany. Organ II instancji wyjaśnił także co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania ziemi. Według GDOŚ, lokalizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zmianę użytkowania ziemi. Organ podniósł także, że dopuszczenie na tym terenie projektowanej zabudowy będzie stanowić również zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na zabudowę usługową. Według GDOŚ, nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: 2013, poz. 627 ze zm., dalej; u.o.p.).

W skardze strona skarżąca reprezentowana przez adw. M. T. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 45 ust. 1 pkt 3) oraz pkt 7) u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3) i 7) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody i ww. uchwały, wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...], w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby, bowiem realizacja inwestycji budowlanej w postaci budynku gospodarczego na działce skarżącej nie spowoduje zanieczyszczenia i uszkodzenia gleby oraz zmiany użytkowania ziemi oraz przyjęcie, że zakazy powołane w art. 45 u.o.p. i obowiązujące mocą § 3 ust. 1 pkt 3) i 7) powołanej powyżej uchwały mogą ograniczyć właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a nadto poprzez traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru, na którym istnieje już zabudowa i realizowana są nowe inwestycje budowlane,

- w art. 5b ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1205 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie

2. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 75, art. 85, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia czy na działkach sąsiednich znajdujących się na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego znajdują się inne budynki i ustalenia czy powstały po wejściu życiu ww. uchwały, zaniechanie rozpoznania sprawy w związku z nieprawidłową wykładnią przepisów wskazanych w punkcie 1 zarzutów, ogólnikowe uzasadnienie swego stanowiska, w szczególności niesprecyzowanie stanowiska, iż prace związane z budową budynku gospodarczego na działce skarżącej doprowadzą do uszkodzenia czy zniszczenia gleby czy zmiany sposobu użytkowania ziemi, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i kulturowe zespołu objętego ochroną, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie dotyczących stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, charakteru gruntu, na którym realizowana miała być inwestycja, nieodniesienia się do zarzutów zażalenia, w konsekwencji czego organ powołał się na naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby, wprowadzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia powyższych zakazów,

- art. 136 k.p.a. poprzez brak wezwania organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego w związku z brakiem przeprowadzenia dowodu z oględzin spornej nieruchomości i terenów do niej przyległych, celem ustalenia czy realizacja inwestycji wpłynęłaby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną,

-art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. żart. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji,

3. zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja w postaci budynku gospodarczego jest w stanie uszkodzić lub zanieczyścić glebę i doprowadzić do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pomimo tego, że zespoły przyrodniczo - krajobrazowe zasługują na ochronę ze względu na walory widokowe i estetyczne, to jednak te wartości nie powinny stanowić uzasadnionej podstawy tak znacznego ograniczenia prawa własności, jak bezwzględny zakaz zabudowy. Bezwzględne zakazy zabudowy dotyczą tylko szczególnie cennych przyrodniczo obszarów, takich jak parki narodowe i rezerwaty przyrody oraz pasów nadbrzeżnych o określonej szerokości. Dodatkowo strona skarżąca podnosi, że przepisy u.o.p. nie przewidują na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego bezwzględnego zakazu budowy, bowiem w art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowiącym wyliczenie zakazów w stosunku do takiego zespołu, nie został zamieszczony zakaz budowy obiektów budowlanych. Skarżąca podkreśla, że teren planowanej inwestycji jest od wielu lat typowym nieużytkiem, porośniętym roślinnością trawiastą. Nieruchomość nie odznacza się wymagającą ochrony różnorodnością biotyczną, a zatem realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej. Wokół nieruchomości na terenie objętym zespołem przyrodniczo-krajobrazowym zlokalizowane są już budynki starsze, jak i nowobudowane, w tym budowane już w czasie istnienia zespołu, a zatem zabudowa mieszkaniowa jest jednym z elementów istniejącego na spornym terenie krajobrazu. Według skarżącej, postawienie budynku gospodarczego na spornym terenie nie spowoduje uszkodzenia czy zanieczyszczenia gleby, bowiem nie można uznać, by samo wykopanie fundamentów takie zniszczenie spowodowało. Inwestycja planowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już budynków mieszkalnych, gospodarczych i garażowych, zarówno starszych jak i wybudowanych czy budowanych w czasie istnienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie rozpatrzył rzeczywistego wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Zdaniem skarżącej, budowa niewielkiego budynku gospodarczego nie jest równoznaczna ze zniszczeniem czy uszkodzeniem terenu. Nie można też mówić o przekształceniu obszaru, gdy w pobliżu istnieją już zabudowania. Budowa budynku gospodarczego nie spowodowałaby także niszczeniu gleby, bowiem procedurę zapobiegającą niszczeniu gleby podczas procesu budowy regulują przepisy prawa budowlanego.

Według skarżącej, uwadze organów umknął jednak fakt, iż sporny grunt znajduje się w granicach administracyjnych miasta L., a zatem ma do niego zastosowanie art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przy czym użycie w uchwale Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. W ocenie skarżącej, grunt, o którym mowa w art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo, że jest gruntem rolnym, jednocześnie zawiera w sobie możliwość przeznaczenia go na cele budowlane, co wyklucza naruszenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7) uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r., gdyż grunt ten z mocy ustawy posiada cechy pozwalające na przeznaczenie go na cele inwestycyjne. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji, wypełnia zakaz z § 3 ust.1 pkt 3) ww. uchwały zakazującej na obszarze chronionym uszkadzania i zanieczyszczania gleby, gdyż wykopanie fundamentów spowoduje uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Źródłem uszkadzania i zanieczyszczenia gleby mogą być bowiem, np. substancje chemiczne, radioaktywne, mikroorganizmy występujące w glebach w ilościach przekraczających ich normalną zawartość, niezbędną do zapewnienia obiegu materii i energii w ekosystemach, pochodzące ze stałych i ciekłych odpadów przemysłowych i komunalnych gazów i pyłów emitowanych z zakładów przemysłowych, gazów wydechowych silników spalinowych oraz z substancji stosowanych w rolnictwie (nawozy sztuczne, środki ochrony roślin). Zdaniem skarżącej, za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można uznać posadowienia na działce niewielkiego budynku gospodarczego. Strona skarżąca podkreśla, że na terenie spornej działki są już wykopane fundamenty pod ogrodzenie działki. W przedmiotowej sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powołując się jedynie na zakazy z § 3 ust. 1 pkt 3) i 7) uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. bez wykazania negatywnego wpływu planowanej inwestycji na krajobraz naturalny i kulturowy, chroniony w zespole przyrodniczo-krajobrazowym. Według strony skarżącej, organ nie wziął także pod uwagę faktu, że działka skarżącej została już ogrodzona w 2013 r., co wiązało się z wykopaniem fundamentów, że znajduje się na niej brama, a nadto wybudowano na niej przyłącze sieci energetycznej, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajdują się już budynki gospodarcze i mieszkalne (np. na działce [...]), a w szczególności, że obok tej działki wznoszona jest obecnie ogromna rezydencja (działka [...]). Organ nie wypowiedział się w ogóle w jaki sposób planowana inwestycja ma zmienić sposób użytkowania tego obszaru, który miałby negatywny wpływ na skuteczność ochrony krajobrazu naturalnego i kulturowego.

W ocenie skarżącej, planowana inwestycja nie ingeruje w krajobraz naturalny rozumiany, jako wartość widokowa doliny górnego odcinka [...] i przyległego kompleksu leśnego. Nadto inwestycja ma powstać na obszarze, który zarówno w przeszłości, jak i obecnie, naruszony jest działaniami człowieka. Zdaniem skarżącej, nie istniały przeszkody do pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji, tym bardziej, że uchwała nie zabrania zabudowy na terenie chronionym, jak ma to miejsce w innych tego rodzaju aktach ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje:

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.

Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).

Ograniczenia wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...].

Dla realizacji celów ochrony przyrody ustawodawca w przepisach u.o.p. wprowadził instytucję prawną o nazwie zespół przyrodniczo - krajobrazowy.

Należy podkreślić, że prawne formy ochrony przyrody tworzą kompleksowy system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej w tym zakresie (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona różnorodności biologicznej na gruncie idealnej ochrony przyrody [w:] M. Górski, J. Miłkowska-Rębowska (red.), Prawo ochrony różnorodności biologicznej, Warszawa 2013, s. 77–93). Według W. Radeckiego, forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65). Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie u.o.p. tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie czy wobec chronionego obiektu. Reżim prawny obowiązujący w związku z ustanowieniem danej formy ochrony przyrody dostosowany jest w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazane są dopuszczalne odstępstwa.

Zespół przyrodniczo-krajobrazowy stanowią objęte ochroną z uwagi na walory widokowe i estetyczne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego (art. 43 u.o.p.). Forma ta wykazuje podobieństwo do parku krajobrazowego z uwagi na wartości, które obie formy w swych założeniach mają chronić, ze względu jednak na mniejszy w przypadku zespołów przyrodniczo-krajobrazowych zasięg występowania tych wartości nie dostrzega się potrzeby objęcia ich ochroną w formie zinstytucjonalizowanej pod względem formuły organizacyjno-prawnej, jaką jest park krajobrazowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 45 ust. 1 pkt 3) oraz pkt 7) u.o.p. należy stwierdzić, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zmiany sposobu użytkowania ziemi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego 1. "Zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 2. W postępowaniu uzgodnieniowym, toczącym się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Najprostszą sytuacją jest, iż ta konkretna inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1022/09, LEX nr 583416).

W niniejszej sprawie zgodnie z § 2 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o którym mowa w § 1, jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Należy zaznaczyć, że w tym właśnie celu wprowadzone zostały m. in. zakazy: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1) uchwały), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3) uchwały) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7) uchwały).

Ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stanowi realizację ogólnego obowiązku prawnego ochrony przyrody. W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał wyraźnie naruszenie konkretnego zakazu obowiązującego na przedmiotowym terenie i wynikającego jednocześnie z wprowadzenia tej ochrony na podstawie przepisów u.o.p. oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...].

Przepisy tych aktów zawierają normy prawne stanowiące expressis verbis zakazy dotyczące zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ich celem głównym jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotowe zakazy mają charakter bezwzględny w stosunku do inwestycji niebędących inwestycjami celu publicznego. Zmianą sposobu użytkowania ziemi w literaturze fachowej (z zakresu ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) określa się zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę budynkiem gospodarczym stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi (a więc i przekształcenie obiektu) i tym samym koliduje z planowanym przez skarżącą zamierzeniem inwestycyjnym.

Zakazy dotyczące uszkadzania i zanieczyszczenia gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi wprowadzone zostały w celu ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Pojęcie walorów przyrodniczych i krajobrazowych należy interpretować w szerszym kontekście terminu "krajobraz".

W ogólnym znaczeniu krajobraz oznacza wygląd, czyli obraz obserwowanego otoczenia, okolicy. Przez walory krajobrazowe u.o.p. rozumie wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23) u.o.p.). Wartości, które składają się na walory krajobrazowe, wskazują na kierunek działań ochronnych, które powinny być podejmowane w celu ich zachowania. Z pojęciem "walory krajobrazowe" łączy się termin "walory estetyczne środowiska". Częścią krajobrazu oraz walorów krajobrazowych są przecież wartości estetyczne danego obszaru. Można zatem mówić o negatywnym oddziaływaniu uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, na walory przyrodnicze i krajobrazowe, które można kwalifikować jako zagrożenie dla przyrody. Zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zależy od usytuowania źródła uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Ochrona i zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych powinny uwzględniać w szczególności to, że elementy krajobrazu z uwagi na ścisłe wzajemne oddziaływanie łączą się w całość zasobów przyrody. Zgodnie z art. 71 ust. 3 p.o.ś., przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych.

Dokonując wykładni pojęcia "walory krajobrazowe" należy wskazać na pewien kompleks dóbr wspólnych w prawie ochrony przyrody do których ustawodawca zaliczył: wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody. Mogą one być ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Ustawodawca rozróżnia dwie metody działań w stosunku do walorów krajobrazowych obejmujące: zachowanie oraz ich ochronę. Zachowanie walorów krajobrazowych łączy się z funkcją konserwatorską norm prawnych chroniących przyrodę. Według T. Szczęsnego, "Przez «prace konserwatorskie» rozumiemy działanie, którego celem jest zabezpieczenie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem przedmiotu ochrony i zapewnienie mu trwałości istnienia. W takim ujęciu charakter prac konserwatorskich mają zarówno zabiegi utrwalające pewien aktualny stan przedmiotu, jak i prace zmierzające do zapobieżenia powstawaniu w tym stanie takich zmian, które nie są pożądane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że takiej właśnie treści pojęcia «prac konserwatorskich» odpowiadają działania, które wiążą się z ochroną konkretnych walorów i przyrodniczych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Ochrona tego tworu przyrody polega na ograniczeniu bezpośredniego oddziaływania na niego czynności człowieka, a to w celu jego zachowania w niezmienionym stanie. Ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest słuszne, gdy eliminowanie jakiejkolwiek ingerencji człowieka daje gwarancję, że przedmiot ochrony będzie przez to trwale zabezpieczony. Charakter i zakres ograniczeń odnoszących się do chronionego przedmiotu powinny odpowiadać celowi ochrony. Określenie tego celu powinno też być integralnym składnikiem każdego aktu prawnego biorącego dany obiekt pod ochronę (zob. T. Szczęsny, Praca konserwatorska, jej cele i metody, [w:] W. Szafer (red.), Ochrona przyrody i jej zasobów. Problemy i metody, T. 1, Kraków 1965, s. 300). Ochrona i zachowanie walorów krajobrazowych jest bezpośrednio powiązana z realizacją celów ochrony przyrody, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.o.p.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga to, że ochrona przyrody sprowadza się m.in. do zachowania krajobrazu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p., ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym również krajobrazu (art. 2 ust. 1 pkt 7) u.o.p.). Celem ochrony przyrody jest zatem ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5) u.o.p.).

Oznacza to, że celem tej ochrony jest zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. W niniejszej sprawie są to cechy charakterystyczne krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1 uchwały). Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno-błotnych, utrzymania agrobiocenoz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych.

Cel można pojmować jako nakaz dany sobie lub innym, który reguluje, normuje działalność człowieka, stąd każdy cel jest pewnego rodzaju normą, według której działalność prawodawcy realizuje się w aktach normatywnych. Ochronę prawną krajobrazu i walorów krajobrazowych możemy rozpatrywać także jako cel publiczny ochrony środowiska i przyrody. Cel publiczny "ma na oku sprawy ideowe i ekonomiczne, obchodzące pewną grupę społeczną tj. stosunkowo wielką liczbę jednostek (dobro ogółu) (M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 80). Tak rozumiany cel ochrony jest realizowany w przedmiocie i podmiocie obowiązku ochrony przyrody. Obowiązek ochrony walorów krajobrazowych powinien być interpretowany ściśle zgodnie z celami ustawowymi u.o.p. Obejmują one: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2) zachowanie różnorodności biologicznej; 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; 5) ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Istotne znaczenie dla wykonania obowiązku dbałości o przyrodę ma sposób wykonywania celów ochrony przyrody.

Ochronę krajobrazu i zachowanie walorów krajobrazowych określają ww. normy celowościowe u.o.p. Przez normę celowościową rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do osiągnięcia celu. Normy tego rodzaju mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony lub też niezupełną, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako zrozumiały sam przez się, pozostając jednak milczącą motywacją wskazania

Ochrona krajobrazu jest także przedmiotem Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. 2006 r. nr 14, poz. 98). Konwencja Krajobrazowa zawiera definicje podstawowych pojęć związanych z ochroną krajobrazu. Według art. 1 lit. a Konwencji, krajobraz oznacza obszar, postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Przez cel jakości krajobrazu Konwencja rozumie, w przypadku określonego krajobrazu, sformułowanie przez właściwe organy publiczne aspiracji społeczeństwa w odniesieniu do cech otaczającego je krajobrazu. Ochrona krajobrazu polega na podejmowaniu działań na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Zdaniem A. Wodziczko, "ochrona prawna krajobrazu może obejmować bądź cały krajobraz bądź poszczególne jego części. Ochrona całego krajobrazu jest podobna do ochrony rezerwatowej, chociaż jest luźniejsza i ogranicza działalność gospodarczą o tyle, o ile wyrządza ona szkody z powodu naruszenia układu czynników naturalnych i ogólnej harmonii krajobrazu.

Czynności, które mogłyby wpływać na zmianę dotychczasowego charakteru krajobrazu jak np. roboty ziemne związane z budową, zmiany obszaru, powierzchni i biegu wód, wznoszenie budowli lub wylesienia wymagają specjalnego zezwolenia właściwego organu. Ochrona części krajobrazu odnosi się do jego poszczególnych składników. Zakazy mogą więc dotyczyć np. usuwania zadrzewień, zanieczyszczenia wód itp." (A. Wodziczko, Na straży przyrody, Kraków 1948, s. 41.).

W ochronie przyrody, krajobraz jest postrzegany jako określona jednostka przestrzenna obejmująca szczególną treść przyrodniczą, naturalną lub ukształtowaną przez człowieka. Krajobraz tworzy przyrodniczy kompleks terytorialny. Głównym czynnikiem wpływającym zatem na wygląd krajobrazu jest rzeźba powierzchni, związana ściśle z budową geologiczną. Na krajobraz składają się materialne komponenty (skała macierzysta czyli substrat, woda, powietrze, flora, fauna i wytwory człowieka) jednak jego charakter określają własności poszczególnych komponentów i relacje między nimi. Swoistość krajobrazu obejmuje przykłady różnego ukształtowania cech komponentów środowiska i ich wzajemnych uwarunkowań (zob. A. Mizgalski, Krajobrazowe odniesienia ekologii; ekologia krajobrazu, [w:] J. Stzałko, T. Mossor-Pietraszewska Kompendium wiedzy o ekologii, Warszawa 1999, s. 260). Słowo "krajobraz" ma konotację fizjonomiczną (materialną) i oznacza wycinek powierzchni ziemi widziany z pewnego punktu – widok okolicy. Z tych powodów w celu ochrony walorów krajobrazowych doliny źródłowego odcinka [...] wprowadzono zakazy: uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Krajobraz chroniony jest najczęściej z motywów: estetycznego, czy racjonalnej gospodarki zasobami przyrody. Najistotniejszą część krajobrazu tworzą naturalne składniki środowiska przyrodniczego do których zalicza się: 1) ukształtowanie powierzchni ziemi; 2) glebę; 3) wodę; 4) klimat; 5) szatę roślinną; 6) świat zwierzęcy oraz 7) powietrze atmosferyczne. Oprócz składników naturalnych krajobrazu występują także elementy antropogeniczne tj. wprowadzone przez człowieka. Zdaniem T. Szczęsnego, składnikami tymi, wpływającymi na właściwości krajobrazu, są wszelkie elementy przestrzenne jak np. budowle indywidualne lub ich zespoły (osiedla, miasta), urządzenia techniczne związane z przemysłem, komunikacją (drogi, mosty, linie kolejowe), energetyką (napowietrzne linie energetyczne), gospodarką wodną (zapory wodne) itp. Wywierają one wpływ na układ naturalnych składników krajobrazu oraz oddziałują na jego całość jako czynnik kształtujący zewnętrzne, estetyczno-widokowe właściwości krajobrazu (zob. T. Szczęsny, Ochrona przyrody i krajobrazu, Warszawa 1977, s. 99). Przez ochronę krajobrazu w ujęciu szerokim rozumie się świadome oddziaływanie na krajobraz w kierunku zachowania jego cech naturalnych lub przywrócenia mu w drodze odpowiednich zabiegów – właściwości zapewniających utrzymanie równowagi biologicznej w środowisku przyrodniczo-geograficznym.

Ochrona prawna krajobrazu dotyczy zatem nie tylko cech biologicznych środowiska, lecz także jego właściwości estetycznych, które mogą ulegać niekorzystnym przekształceniom wskutek wprowadzania przez człowieka elementów obcych krajobrazowi. Zachowawcza ochrona krajobrazu, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zmierza do utrzymania istniejącego określonego układu składników krajobrazu, bądź wyraża się w czynnym ustosunkowaniu się, polegającym na oddziaływaniu na określone składniki krajobrazu w celu utrwalenia stanu istniejącego lub przekształconego w inny układ. Krajobraz jest także zagadnieniem celu planowego zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli. Do tego celu należy odnieść wszystko to, co dotyczy ochrony warunków biologicznego środowiska człowieka w planowaniu przestrzennym miast i osiedli. (zob. W. Brzeziński, Ochrona prawna biologicznego środowiska człowieka, Warszawa 1971, s. 69).

Dokonując interpretacji treści zakazów związanych z ochroną walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] należy uwzględnić także, że krajobraz tam występujący jest elementem przyrody. Ochrona walorów krajobrazowych jest natomiast powiązana z realizacją celów ochrony przyrody, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.o.p.

Przez walory krajobrazowe u.o.p. rozumie wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 u.o.p.). Obowiązek ochrony walorów krajobrazowych i zakazy z tym związane powinny być interpretowane zgodnie z celami u.o.p.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że normy wynikające z przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] przewidują dwa niezależne od siebie zakazy, tj. zakaz uszkadzania gleby oraz zakaz jej zanieczyszczenia. Celem wprowadzonych zakazów jest ochrona przed utratą walorów krajobrazowych. Bezpośrednią konsekwencją uszkodzenia gleby oraz jej zanieczyszczenia jest utrata walorów przyrodniczych i krajobrazowych, które są przedmiotem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Słowo "uszkodzić" oznacza spowodować powstanie niewielkiego defektu; zepsuć, nadpsuć, naruszyć (zob. M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, t. 3, Warszawa 1981, s. 629). Słowo zmiana oznacza natomiast, że coś staje się inne niż dotychczas (zob. zob. M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, t. 3, Warszawa 1981, s. 1038).

Należy podzielić stanowisko organu w zakresie interpretacji treści zakazu dotyczącego zmiany sposobu użytkowania ziemi, przez który rozumie się wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustanie dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian.

Jest to każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej roślinności oraz gleby, a więc przede wszystkim rodzaju gruntu z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na grunty zabudowane.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie przyjął, że w tych pojęciach mieści się wszelka, czy też jakakolwiek działalność budowlana na terenie działki skarżącej. Nie utożsamiono zatem ww. zakazów z zakazem zabudowy. Trafnie zauważył organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tzn. w stosunku do niezabudowanej działki, stanowiącej nieużytkowany grunt rolny, powyższe rozumienie przedmiotowego zakazu skutkuje niemożnością realizacji inwestycji (tj. budynku gospodarczego). Działanie polegające na budowie budynku gospodarczego, a nie dokonywanie jakichkolwiek działań budowlanych było przedmiotem oceny organu z punktu widzenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego powołanych w skardze, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy zabrały i wyczerpująco rozważyły materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Odnosząc się twierdzeń strony skarżącej, że sąsiednie działki zostały zabudowane należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze wady (braki) postępowania dowodowego przed organem I instancji. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ I instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego".

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.