Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 718/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 92a, art. 92b. art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy w całości decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o nałożeniu na "F. " Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kary pieniężnej w wysokości 10.200 zł.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że inspektorzy inspekcji transportu drogowego przeprowadzili w siedzibie przedsiębiorcy (skarżącej spółki) kontrolę. Zakres tej kontroli obejmował okres od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 28 lutego 2014 r., a jej ustalenia zostały zawarte w protokole nr [...].K. z dnia 15 kwietnia 2014 r. Na ich podstawie organ I instancji decyzją administracyjną nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.200 zł. Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił przepisy, które miały w sprawie zastosowanie oraz opisał każde z zarzucanych skarżącemu naruszeń, a także odniósł się poszczególnych argumentów odwołania.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień, organ przywołał treść art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 10 ust. 5 lit. "a" rozporządzenia nr [...].

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, okazanych do kontroli wykresówek kierowcy Z. W. wykazała, że nie okazano do kontroli przynajmniej jednej wykresówki. Strona złożyła zaś wyjaśnienia, że wykresówka z dnia 16 grudnia 2013 r. zaginęła. Do złożonych wyjaśnień dołączyła wykresówkę z tego dnia jednakże już po sporządzeniu protokołu kontroli. Skoro zatem wykresówka nie została okazana w momencie kontroli, a jej późniejsze dostarczenie nie miało wpływu na powstanie naruszenia, które powstało w momencie zakończenia kontroli, a nie w momencie zakończenia postępowania administracyjnego, to zasadne było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęta 30 minut, organ powołał się na art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 i treść 5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Podniesiono, że analiza materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli i wykresówek kierowcy Z. W. wykazała, że w dniu 1 sierpnia 2013 r. w okresie od godziny 720 do godziny 1430 kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 55 minut, nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 25 minut. Natomiast w dniu 31 października 2013 r. w okresie od godziny 640 do godziny 1500 kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 20 minut, także nie wykonując prawidłowej przerwy w jeździe. Dlatego kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 50 minut. Jakkolwiek na rewersie wykresówki znajduje się zapis wskazujący, że przyczyną przekroczenia norm dotyczących czasu pracy kierowców była awaria układu zasilania, to organ przyjął, że ten zapis nie może stanowić podstawy do umorzenia naruszenia. Kierowca mógł wykonać dłuższą przerwę i nie przekroczyć maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Dlatego zasadne było utrzymanie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone lp. 5.2.1. i lp. 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, organ przywołał treść art. 4 pkt 4, art. 4 pkt 22, art. 33 ust. 1 i art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Z protokołu kontroli, zawartej w sprawie korespondencji pomiędzy organem I instancji a Prezydentem Miasta L., jak również Inspektor Transportu Drogowego wynika, że w całym okresie objętym kontrolą przedsiębiorca nie posiadał żadnych uprawnień do wykonywania przewozów. Zarówno wykresówki kierowcy, jak i same wyjaśnienia strony potwierdzają wykonywanie przewozów na potrzeby własne w zakresie działalności przedsiębiorstwa. Mając to na uwadze zasadne było utrzymanie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone lp. 1.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, organ powołał się na art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Z protokołu kontroli, wykresówki kierowcy z dnia 20 stycznia 2014 r., ewidencji czasu pracy kierowcy Z. W. po uwzględnieniu zdarzeń, lub błędów w postaci przerwy napięcia wynika, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 55 minut z wymaganego 9 godzinnego dziennego czasu odpoczynku. Na rewersie wykresówki znajdują się wpisy, w którym kierowca twierdzi, że w tym czasie pojazd przebywał w warsztacie, a kierowca nie prowadził pojazdu. Zapis wykresówki przeczy jednak dokonanemu przez kierowcę wpisowi, bowiem we wszystkich kontrolowanych okresach w przypadku oddalenia od pojazdu, kierowca w sposób prawidłowy ręcznie kreślił na wykresówce odpoczynek. Trudno więc uznać, że w tym wypadku tego nie zrobił. Dlatego za zasadne uznano utrzymanie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone lp. 5.3.1. i lp. 5.3.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w wciągu tego samego 24-godzinnego okresu, określonego w lp. 6.3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ wyjaśnił, że w toku postępowania zmienił się stan prawny. W dniu wydania rozstrzygnięcia obowiązywały regulacje Rozporządzenia (WE) nr 3821/85, natomiast od 1 marca 2014 r. wszedł w życie art. 34 Rozporządzenia UE nr 165/2014. W związku z tym art. 15 Rozporządzenia nr 3821/85 został zastąpiony przez art. 34 Rozporządzenia 165/2014.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli i okazanych do kontroli wykresówek wykazała, że w dniu 8 listopada 2013 r. o godzinie 610 kierowca rozpoczął dobowy okres rozliczeniowy i tym samym rozpoczął używanie wykresówki. O godzinie 905 kierowca zakończył używanie wykresówki, a o godzinie 940 rozpoczął używanie drugiej wykresówki, na której rejestrowano zapis do godziny 1400. Kierowca używał więc dwóch rożnych wykresówek prowadząc ten sam pojazd, a pomiędzy użyciem pierwszej i drugiej wykresówki nie minęło 9 godzin. Pierwsza wykresówka nie uległa zniszczeniu, ani nie została zatrzymana przez uprawnione służby kontrolne, nie było więc podstawy do używania dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24- godzinnego okresu.

W dniu 28 lutego 2014 r. o godzinie 645 kierowca rozpoczął dobowy okres rozliczeniowy i tym samym rozpoczął używanie wykresówki. O godzinie 1400 tego samego dnia zakończył używanie wykresówki, a o godzinie 1415 rozpoczął używanie drugiej wykresówki, na której rejestrowano zapis do godziny 1445. Kierowca używał zatem dwóch rożnych wykresówek prowadząc ten sam pojazd, a pomiędzy użyciem pierwszej i drugiej wykresówki nie minęło 9 godzin, pierwsza wykresówka nie uległa zniszczeniu, ani nie została zatrzymana przez uprawnione służby kontrolne, nie było więc podstawy do używania dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Stąd mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadne było utrzymanie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia określone lp. 6.3.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, organ przytoczył treść art. 15 ust. 2 rozporządzenia rady (EWG) nr 3821/85. W dniu 11 lipca 2013 r. kierujący zakończył pracę przy stanie licznika 455063 km. Natomiast w dniu 12 lipca 2013 r. rozpoczął wykonywanie przewozów przy stanie licznika 455075 km, a więc nie zarejestrował na wykresówkach aktywności w postaci przejechania 12 km i wykonywał według strony przewozy na terenie przedsiębiorstwa. Potwierdził to w złożonych zeznaniach kierowca. Przyjmując te wyjaśnienie za prawdziwe stwierdzono, że w danym okresie kierowca rozpoczął aktywność wykonując przewozy po drogach publicznych, co nie było negowane ani przez stronę, ani przez kierowcę. Kierowca zatem nie rejestrował całości swojej aktywności na wykresówce, dlatego zasadne było utrzymanie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów (miejsca lub daty końcowej używania wykresówki), organ przytoczył treść art. 15 ust. 5 rozporządzenia (EWG) Nr 3821/85, a następnie wskazał, że na wykresówkach z dnia 16 września 2013 r., z dnia 30 stycznia 2014 r., z dnia 13 lutego 2014 r. i z dnia 17 lutego 2014 r. brak wpisu miejsca końcowego używania wykresówki. Zasadne było zatem utrzymanie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie z lp. 6.3.6.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu bez ważnego zaświadczenia na przewozy własne wynikały z zaniechań osób reprezentujących spółkę, które nie dopełniły obowiązku złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Nie można więc stwierdzić, że przedsiębiorca, który sam dopuścił się naruszeń może powołać się na art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia stwierdzonego w dniu 20 stycznia 2014 r. organ zwrócił uwagę, że rozpoczęcie pracy kierowcy o godzinie 1904 potwierdza prowadzona przez stronę ewidencja czasu pracy kierowcy. Powołane przez stronę okoliczności wskazujące na konieczność kontynuowania jazdy ze względu na awarię systemu hamulcowego i w konsekwencji ubytek płynu można uznać za okoliczność, na którą strona nie miała wpływu. Działalność transportowa powinna być prowadzona w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Nie można jednak uznać, że w sytuacji, w której kontynuowane jest prowadzenie pojazdu gdy pojazd zanieczyszcza drogę i w konsekwencji zmniejsza jej przyczepność zapewniona jest właściwa organizacja i dyscyplina pracy. Co więcej strona w uzasadnieniu wniosku dowodowego wskazała, że kolejnym powodem kontynuowania jazdy był brak wystarczających środków finansowych na zakup płynu hamulcowego przez kierowcę. Dlatego – w ocenie organu odwoławczego – konieczność uzupełniania płynów potrzebnych do eksploatacji pojazdu jest okolicznością możliwą do przewidzenia. Gdyby więc przedsiębiorca zapewnił kierowcy środki finansowe na zakup płynu hamulcowego do naruszenia czasu by nie doszło.

Z przytoczonych względów nie było uzasadnione przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę, dlatego organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie wskazanych przez stronę dowodów nie uwzględnił.

Wyjaśniono również, że przepis art. 92b ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie jedynie wprost do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, tzn. do naruszeń określonych w niniejszej decyzji opisanych pod lp. 5.2.1, 5.2.2. 5.3.1., 5.3.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Nie można mówić o właściwej organizacji pracy w sytuacji, w której doszło do naruszeń czasu pracy, a strona nie przedłożyła dokumentów przewozowych które pozwalałyby stwierdzić, że organizacja pracy w przedsiębiorstwie była właściwa i zapewniła możliwość wykonywania zadania przewozowego bez naruszeń czasu pracy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja w postaci umów o pracę z kierowcami, zakresu obowiązków pracowniczych, informacji o obowiązujących przepisach i karach porządkowych dla pracownika – taką dokumentacją nie jest. Strona przedstawiła jedynie dokumentację wskazującą na wydanie pracownikom pisemnych poleceń. Natomiast o wykazaniu właściwej organizacji pracy można mówić tylko w sytuacji, w której strona wykazałaby, że umożliwiła pracownikowi wykonanie zadania przewozowego zgodnie z prawem, to znaczy, że czas wykonania zadań transportowych umożliwiał ich wykonanie zgodnie z prawem, a także że planując zadanie transportowe strona uwzględniła możliwe do przewidzenia utrudnienia, takie jak planowane remonty dróg, czy kontrole graniczne. Żadnych takich dokumentów w postaci planów wykonania zadania transportowego, jak również listów przewozowych strona jednak nie przedstawiła, a obowiązek udowodnienia okoliczności określonych w art. 92b ustawy na niej spoczywa.

Według organu warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Nie można więc uznać, że wskazywane przez stronę okoliczności polegające na pomyłkach kierowcy w używaniu i opisywaniu wykresówek, czy też w przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy z powodu sytuacji rodzinnej kierowcy, można uznać za postawę do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca Spółka objęła zaskarżeniem część tej decyzji, która dotyczyła nałożenia kar pieniężnych określonych w różnych pozycjach załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w kwocie:

1) [...] zł – za stwierdzone naruszenie określone w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;

2) [...] zł – l.p. 5.2. (lp. 5.2.1. oraz 5.2.2.) tego załącznika;

3) [...] zł – lp. 5.3. (5.3.1 oraz 5.3.2) tego załącznika;

4) [...] zł – lp. 6.3.1 tego załącznika;

5) [...] zł – lp. 6.3.8. tego załącznika;

6) [...] zł – lp. 6.3.6.4. tego załącznika.

Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy a także pozbawienie strony prawa wykazania zasadności prezentowanego stanowiska i bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, podczas gdy wniosek ten został zgłoszony na istotne dla sprawy okoliczności, to jest m.in. wyłączające możliwość nałożenia na stronę kary pieniężnej;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów w sprawie, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych polegające na:

a) błędnym uznaniu, iż strona nie zapewniła właściwej organizacji i dyscypliny pracy kierowcy, co ma wynikać z braku zaświadczenia na przewozy własne, podczas gdy z materiału dowodowego (dokumentów złożonych przez stronę, wyjaśnień i zeznań świadka) wynika, że aktywnie zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowcy;

b) błędnym uznaniu, iż strona nie sprawuje rzeczywistego nadzoru nad wykonywanymi przewozami, podczas gdy z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowcę przepisów prawa, zapewnia prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów;

c) błędnym ustaleniu, iż doszło do wszystkich naruszeń wymienionych w protokole kontroli, podczas gdy część naruszeń nie miała miejsca, a w stosunku do pozostałych zachodzą okoliczności wyłączające możliwość nałożenia na stronę kary pieniężnej;

d) błędnym przyjęciu, iż kierowca w dniu 20 stycznia 2014 r. rozpoczął pracę o godz. 1905, podczas gdy rozpoczął pracę ok. godz. 700 w tym dniu, a zatem nie doszło do naruszenia w tym zakresie;

e) błędnym zaniechaniu przyjęcia, iż na naruszenia z dnia: 1 sierpnia 2013 r., 31 października 2013 r., 8 listopada 2013 r., 28 lutego 2014 r., 11 lipca 2013 r., 16 września 2013 r., 30 stycznia 2014 r., 13 lutego 2014 r. i 17 lutego 2014 r. strona nie miała żadnego wpływu i nie mogła im zapobiec;

f) błędnym przyjęciu, że wykresówka za dzień 16 grudnia 2013 r. nie została okazana, podczas gdy przedmiotowa wykresówka została złożona do akt sprawy, a zatem nie doszło do naruszenia w tym zakresie;

3) art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji, gdy strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K. S. oraz A. P. (wezwania na adres Spółki) na okoliczności, iż część naruszeń nie nastąpiła, Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszeń, zapewniła i zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowcy oraz zarządza awariami i naprawami pojazdu ciężarowego nr rej [...], ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tych dowodów organowi pierwszej instancji, bowiem przesłuchanie wskazanych świadków dotyczy okoliczności, które mają w sprawie istotne znaczenie i zmierzają do pełnego wyjaśnienia sprawy;

4) art. 40 §2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji organu drugiej instancji pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, a doręczenie decyzji bezpośrednio stronie skarżącej;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała również na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej pomimo faktu, iż część naruszeń nie zaistniała, a co do pozostałej części zachodzą okoliczności wyłączające możliwość nałożenia kary pieniężnej;

2) lp. 6.3.7., lp. 5.2.1., lp. 5.2.2., lp. 5.3.1., lp. 5.3.2., lp. 6.3.1., lp. 6.3.8 oraz lp. 6.3.6.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej, podczas gdy część naruszeń nie miała miejsca, a w stosunku do pozostałych zachodzą okoliczności wyłączające możliwość nałożenia na stronę kary pieniężnej;

3) art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, poprzez błędne zastosowanie w wypadku uchybienia oznaczonego lp. 5.3., podczas gdy nie doszło do skrócenia dziennego odpoczynku kierowcy.

4) art. 7, art. 8 ust. 1-5, art. 9 ust. 1-2, art. 4 lit. g Rozporządzenia 561/2006 oraz art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 3821/85 i art. 34 Rozporządzenia 165/2014, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przedmiotowych przepisów, podczas gdy nie zostały one naruszone;

5) art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu w sytuacji, gdy strona udowodniła istnienie okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej;

6) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez brak zastosowania przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy wyjaśnienia strony wskazywały na zaistnienie okoliczności przemawiających za umorzeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajmowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje wydane w tej sprawie przez organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – nie naruszają ani przepisów postępowania administracyjnego (prawa procesowego), ani też przepisów prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), a jej podstawę materialnoprawną stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej jako "u.t.d." lub "ustawa").

Przepisy tej ustawy regulują odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy (przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy), jak również innych podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym.

Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 złotych za każde naruszenie.

Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów, o jakich mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d., wynika wprost z art. 92a i art. 93 tej ustawy. Przy ustaleniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.).

W rozpatrywanym w tej sprawie przypadku organy niewadliwie stwierdziły naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy w pozycjach: 1.3. – wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia; 5.2. – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut; 5.3. – skrócenie dziennego czasu odpoczynku, o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę; 6.3.1. – nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień; 6.3.7. – nieokazanie podczas kontroli wykresówki za każdy dzień; 6.3.8. – okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każda wykresówkę; 6.3.6.4. – brak na okazanej wykresówce prawidłowych wpisów – miejsca lub daty końcowej używania wykresówki.

Strona w skardze nie zakwestionowała naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia określonego lp. 1.3. załącznika oraz nałożonej w tym zakresie kary pieniężnej.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. protokół kontroli z dnia 15 kwietnia 2014 r., wykresówki oraz ewidencja czasu pracy kierowcy za okres od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 28 lutego 2014 r., zeznania świadka Z. W., a także oświadczenia i wyjaśnienia strony zostały prawidłowo ocenione i stanowiły uzasadnioną podstawę do stwierdzenia naruszeń opisanych szczegółowo w obu decyzjach. Należało więc stwierdzić, że w sprawie niniejszej zachodziły warunki do przyjęcia odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d.

Jednocześnie wbrew zarzutom skargi organy trafnie uznały, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania art. 92b i 92c u.t.d.

Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W oparciu o utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych należy stwierdzić, że "właściwa organizacja i dyscyplina pracy", o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników, czy niezachęcanie ich, np. systemem wynagradzania do naruszania obowiązującego czasu pracy. Pojęcia te obejmują bowiem także stały i wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów oraz stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcom w nim zatrudnionym i winno przeprowadzać regularne i skuteczne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Odpowiada zatem za naruszenia przepisów, których dopuszcza się sam przedsiębiorca oraz zatrudniani przez niego kierowcy. Przedsiębiorca ma wpływ na powstanie naruszeń związanych z regulacjami rozporządzeń 3821/85 i 561/2006, ponieważ zakres tych regulacji został wskazany jako obowiązek nadzoru z jego strony. W niniejszej sprawie strona skarżąca jako przedsiębiorca powierzała kierowcy wykonywanie zadań dotyczących przewozu i wobec tego winna tak zaplanować wykonywanie tych zadań, by kierowca był w stanie się z nich wywiązać bez przekraczania stosownych norm dotyczących czasu jego pracy.

Według art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazujące, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Tak więc, aby doszło do zastosowania tego przepisu, przesłanka braku wpływu na powstałe naruszenie musi być następstwem zdarzeń i okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć.

Odnosząc się do wywodów skarżącej w kwestii zaistnienia okoliczności zwalniających ją z odpowiedzialności za naruszenia spowodowane przez kierowcę wskazać należy, że takich okoliczności nie zdołano skutecznie wykazać. Podzielając w pełni dokonaną przez organ wykładnię przepisów i uznając prawidłowość ich zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, iż przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy, nie może być interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 92b u.t.d. To bowiem wypaczałoby sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w niemal każdej sytuacji.

Tymczasem trzeba zwrócić uwagę, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego, między innymi poprzez własne akty staranności w zakresie właściwej organizacji przedsiębiorstwa, w tym planowania przewozów, jak też bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika, przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. W sprawie tej nie miało to miejsca.

Przedsiębiorca ma oczywisty wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega między innymi na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń w ogóle nie dochodziło. Wbrew wyrażanemu przez skarżącą przekonaniu nie przedstawiła ona, poza umową o pracę i oświadczeń kierowcy o znajomości przepisów ustawy, dostatecznych dowodów, ani nie wskazała szczególnych okoliczności, które mogłyby być podstawą do uwolnienia się od omawianej odpowiedzialności.

Skarżąca w ogóle nie wykazała wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 u.t.d., to jest nadzwyczajnych i niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć".

Obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń, zwłaszcza w zakresie czasu pracy kierowców. Celem sankcji określonych w ustawie o transporcie drogowym jest bowiem wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Skarżąca ujawniła, że w jej przedsiębiorstwie pracownicy informowani są o treści obowiązujących przepisów, a każde nieprzestrzeganie obowiązków pracowniczych wiąże się z odpowiedzialnością porządkową. Obowiązki pracowników określone są w sposób precyzyjny i konkretny. Pracownicy przechodzą odpowiednie szkolenia. Ewidencja czasu pracy kierowcy Z. W. sporządzana jest przez podmiot zewnętrzny, w oparciu o dane zawarte w wykresówkach kierowcy.

Odnosząc się do tych wyjaśnień strony należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek działania które podejmuje strona uznać należy za prawidłowe, to jednak – jak wykazała niniejsza sprawa – są one niewystarczające. Do wskazanych w zaskarżonej decyzji naruszeń bezspornie doszło, nawet jeżeli w ocenie strony skarżącej powstały one bez wiedzy przedsiębiorcy (zakończenie pracy przez kierowcę z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy z powodów osobistych). Tymczasem to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia czy kierowcy, którymi się on posługuje przy wykonywaniu przewozu, dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę, realizujących przewóz drogowy kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło.

Ustawodawca w tych przypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował on i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób zapewniający osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców.

Jak już wyjaśniono, to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy i nadzorowania czasu pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w powyższym zakresie. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który powinien wykazać szczególną dbałość odnośnie przestrzegania przez kierowców czasu pracy, gdyż naruszenia w tym zakresie stwarzają zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że kierowca sam prowadzi pojazd oraz to, że trasa przejazdu została tak zaplanowana, aby kierowca przestrzegał przepisów o czasie pracy, gdyż są to sytuacje typowe w stosunkach tego rodzaju.

Tymczasem w tej sprawie strona nie wykazała, w jaki sposób planowała wykonywanie zadań przewozowych, czy i jak często przeprowadzano kontrolę czasu pracy, czy zapewniono i realizowano bezpośredni kontakt oraz nadzór nad realizowanym zadaniem przewozowym, a w konkretnym przypadku, czy przedsiębiorca znając plan przewozu nawiązywał kontakt i sprawował bezpośredni nadzór nad danym przewozem, tak aby wykazać, że nie miał żadnego wpływu na naruszenie do jakiego doszło w trakcie realizowanego transportu drogowego.

W kontekście zarzutów skargi, odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy wyjaśnić należy, że ustalenie pewnych faktów, zwłaszcza tych, o których wie wyłącznie strona, pozostaje poza zakresem możliwości organu w przypadku braku współdziałania ze strony kontrolowanego. Nakaz zebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nie oznacza, że organ ten ma obowiązek zastąpić profesjonalnego przedsiębiorcę we właściwym dokumentowaniu transportu drogowego. Jeżeli przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy nie przedłoży dowodów będących w jego posiadaniu, to będą go obciążać wszelkie negatywne konsekwencje tego zaniechania. Strona powinna zatem współdziałać z organem w procesie gromadzenia dowodów, a nieprzedłożenie we właściwym czasie dowodów będących w jej posiadaniu może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków, co ostatecznie miało miejsce w niniejszej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie dopiero przy piśmie z dnia 8 maja 2014 r. strona wniosła zastrzeżenia do ustaleń, które znalazły się w protokole kontroli i złożyła stosowne wyjaśnienia. Tymczasem zakończenie kontroli w przedsiębiorstwie nastąpiło w dniu sporządzenia protokołu kontroli, tj. 15 kwietnia 2014 r. Przypomnieć zaś należy, że głównym zadaniem protokołu kontroli jest przede wszystkim dokumentacja przebiegu kontroli. Podmiot kontrolowany ma możliwość zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, składania dodatkowych wyjaśnień, albo też skorzystania z prawa odmowy podpisania protokołu. Prawo składania zastrzeżeń jest prawem niezależnym od prawa odmowy podpisania protokołu, dlatego jego realizacja powinna mieć miejsce przed złożeniem podpisów. Prawo to z zasady jest ograniczone w czasie (7 względnie 14 dni) od otrzymania protokołu kontroli. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. W sprawie, w której nie upłynął jeszcze termin na złożenie zastrzeżeń albo w której zostały złożone zastrzeżenia, ale jeszcze nierozpatrzone, organ kontroli powinien powstrzymać się od wydawania decyzji. Odmienny pogląd utrudniałby, czy wręcz uniemożliwiłaby obronę interesów strony w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 1990 r., sygn. akt III SA 1206/89, ONSA 1990/1/21). Tymczasem na gruncie sprawy zakończonej zaskarżona decyzją protokół został przedłożony przez kontrolującego do podpisu i podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli w dniu 15 kwietnia 2014 r., zarówno przez kontrolującego inspektora, jak i A. P. (pracownika).

Obowiązujące reguły procesowe prowadzą do wniosku, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze zarzucono nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, z uwagi na niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem z przywołanych wyżej względów organom orzekającym nie można skutecznie zarzucić prowadzenia postępowania z naruszeniem zasad zawartych w powołanych w skardze przepisach postępowania administracyjnego. Zgromadziły one bowiem w istocie w sposób należyty pełny materiał dowodowy i dokonały jego kompleksowej oceny. Dokonanie tej oceny niezgodnie z oczekiwaniami skarżącego, z oczywistych względów nie może stanowić naruszenia powołanych w skardze przepisów.

Natomiast odnosząc się do zarzutu niedoręczenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnikowi skarżącej podnieść należy, że pełnomocnictwo opatrzone datą 29 kwietnia 2014 r., obejmowało jedynie umocowanie do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z zatem dotyczyło tylko postępowania przed organem I instancji.

Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.