Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3196/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3,ust. 4-6,  art. 40 ust. 6, ust.10
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013, poz. 267, z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, ze zm. – "ustawa o s.k.o." ), art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6 , ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2013, poz. 260, ze. zm. – dalej: "u.d.p."), § 1 pkt 4 i Załącznik Nr 1, Lp. 3 akapit 6, rubr. 5 i 6 Uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r., ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w sprawie nałożenia na "G." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "G.", "skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 4000 złotych za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] - decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] wymierzył spółce "G." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 4.000,00 zł za zajęcie pasów drogowych: ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej), ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej), ul. [...] w [...] (droga kategorii powiatowej), ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez zamieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego 18 plakatów reklamowych o treści zawierającej ofertę edukacyjną E., o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 ( format A-4: 0,210 m x 0,297 m).

W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 , ust. 6, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., oraz dokonał wykładni, odwołując się do wykładni dokonanej przez sądy administracyjne we wskazanych wyrokach. Ponadto organ I instancji powołał się na uchwałę Nr 465/XXXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie lm2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka ( Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ze zm.).

Organ I instancji przedstawił przebieg i ustalenia postępowania administracyjnego.

W dniach: [...] i [...] marca 2014 r. oraz w dniach [...],[...],[...],[...],[...] kwietnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę ww. pasów drogowych i znajdujących się w nich reklam. Stwierdzono umieszczenie w pasach drogowych omawianych plakatów reklamowych. W dniu [...] kwietnia 2014 r. podczas kontroli stwierdzono, że plakaty reklamowe zostały usunięte.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ wszczął wobec E. postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie wobec E.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] zawiadomił spółkę "G." o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasów drogowych ulic: ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej), ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej), ul. [...] w [...] (droga kategorii powiatowej), ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez zamieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego 18 plakatów reklamowych o treści zawierającej ofertę edukacyjną E., o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 ( format A-4: 0,210 m x 0,297 m).

W toku postępowania wyjaśniającego, G. pismem z dnia [...] maja 2014 r. stwierdziła, że nie jest w stanie zweryfikować kto, kiedy i na czyje zlecenie umieszczał przedmiotowe plakaty na słupach oświetlenia publicznego w [...], a także wskazała, że plakaty posiadają standardowy format A4.

Organ I instancji do akt sprawy dołączył dokumenty geodezyjne w postaci map zasadniczych w skali 1:500, określających linie graniczne pasów drogowych w/w ulic i lokalizację słupów. Z powyższych materiałów dowodowych zdaniem organu wynika, że słupy oświetlenia ulicznego, na których zostały umieszczone plakaty reklamowe, są zlokalizowane w pasach drogowych wskazanych ulic.

Prezydent [...] uznał, że właścicielem ww. plakatów reklamowych jest G. sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasów drogowych przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego plakatów reklamowych, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi – Prezydent [...] wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego, przyjmując do wyliczeń okres zajęcia pasów drogowych zgodnie z kontrolami przeprowadzonymi w dniach [...],[...] marca 2014 r. oraz [...],[...],[...],[...] i [...] kwietnia 2014 r. (notatki służbowe z w/w dni), które potwierdzają fakt umieszczenia przedmiotowych plakatów reklamowych w pasach drogowych ulic: [...] (droga kategorii gminnej), [...] (droga kategorii gminnej), [...] (droga kategorii powiatowej), [...] (droga kategorii gminnej) w [...], powierzchnię plakatów reklamowych zgodnie z wyjaśnieniem strony, tj. powierzchnia każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m), przyjętą do wyliczeń wynoszącą 1,0 m2 - zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych oraz stawkę opłaty zgodnie z uchwałą Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka, zmienionej uchwałą: Nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 168, poz. 4318 z dnia 09 lipca 2004 r.), Nr 129/IX/11 Rady Miasta Płocka z dnia 19 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 80 poz. 2566 z dnia 18.05.2011 r.), Nr 195/XIII/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 30 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 171 poz. 5388 z dnia 19 września 2011 r.), Nr 216/XV/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 27 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 191 poz. 5802 z dnia 19 października 2011 r.), Nr 237/XVI/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 25 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 219 poz. 6663 z dnia 30 listopada 2011 r.), Nr 377/XXIII/2012 Rady Miasta Płocka z dnia 24 kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 28 maja 2012 r., poz. 4357), która za umieszczenie w pasie drogowym reklam dla drogi kategorii gminnej wynoszącą 1,50 zł, dla drogi kategorii powiatowej wynoszącą 2,50 zł (wg poz. 3 tabeli stanowiącej załącznik do uchwały). Organ wskazał także sposób wyliczenia kary pieniężnej.

I tak, plakaty reklamowe o treści zawierającej ofertę edukacyjną E., o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (0,210 m x 0,297 m) w niżej wymienionych ilościach, lokalizacjach i terminie:

- 4 sztuki w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. , tj. za 11 dni:

- 4 sztuki x 1,0m2 x 10 x 1,50 zł. x 11 dni = 660,00 zł.

- 1 sztuka w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. , tj. za 11 dni: 1 sztuka x 1,0m2 x 10 x 1,50 zł. x 11 dni = 165,00 zł.

- 8 sztuk w ul. [...] (droga kategorii powiatowej) w okresie od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. za 6 dni: 8 sztuk x 1,0m2 x 10 x 2,50 zł. x 6 dni = 1.200,00 zł.

- 7 sztuk w ul. [...] (droga kategorii powiatowej) w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. za 7 dni: 7 sztuk x 1,0m2 x 10 x 2,50 zł. x 7 dni = 1.225,00 zł.

- 5 sztuk w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. (za 6 dni), tj.: 5 sztuk x 1,0m2 x 10 x 1,50 zł. x 6 dni = 450,00 zł.

- 4 sztuki w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. (5 dni), tj.: 4 sztuki x 1,0m2 x 10 x 1,50 zł. x 5 dni = 300,00 zł.

Organ I instancji mając na uwadze powyższe wyliczenia wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 4.000,00 zł.

Odwołanie od tej decyzji wniosła G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Strona zarzuciła błędne ustalenia stanu faktycznego w sprawie i skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną w postępowaniu, bowiem "G." nie jest właścicielem rozwieszanych plakatów opisanych w komparycji decyzji w datach oraz miejscach na terenie miasta [...] - co stanowi naruszenie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona zarzuciła, że w decyzji nie zostało udowodnione, iż G. sp. z o.o. była właścicielem reklamy. Podniosła, że okresie wskazanym w decyzji nie zlecała akcji reklamowych, nie drukowała przedmiotowych plakatów ani nie zlecała innym podmiotom takich działań. Jednocześnie strona wskazała, iż treść plakatów wskazuje na fakt, że mogły je rozwieszać inne podmioty o nazwie zbliżonej bądź identycznej do "G." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, bowiem niezależnie istnieją i funkcjonują spółki o podobnej nazwie, a nawet identycznej z napisem na plakatach. Zarzuciła, że organ powyższej okoliczności nie sprawdził i nie wyjaśnił. Jednocześnie spółka stwierdza, iż częstą praktyką jest rozwieszanie takich reklam przez konkurencyjne szkoły prowadzące kształcenie w danym mieście.

Strona złożyła wydruki z kont księgowych (wydruk zapisów na koncie: od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. oraz od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.). Wywiodła, że wśród zobrazowanych wydatków nie ma wydatków na druk jakichkolwiek plakatów. Powyższe oznacza, że nie jest właścicielem plakatów, z zatem nie może ponosić odpowiedzialności za umieszczenie tych plakatów w pasie drogowym.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogami (w art. 4 pkt 1 u.d.p.) Organ odwoławczy wskazał, że zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w art. 39 u.d.p. Podkreślił, że ustawodawca dopuścił (na zasadzie wyjątku) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślana jest koniczność ochrony pasa drogowego. W świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Organ na podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej - art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.s.p. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Wyjaśnił, że Za zajęcie pasa drogowego w przypadkach wskazanych w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. wymierza się karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej m. in. zgodnie z art. 40 ust. 6. Z kolei, zgodnie z ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (czyli m.in. za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy ), ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m pasa drogowego. SKO wyjaśniło także, że wymierzenie kary pieniężnej następuje w formie związania administracyjnego.

SKO potwierdziło, że zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 (zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi) powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, bowiem:

- wskazane pasy drogowe stanowią drogi publiczne znajdujące się w granicach administracyjnych miasta [...].

- plakaty reklamowe, o których mowa w zaskarżonej decyzji zostały umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego, znajdujących się w pasach drogowych, co wynika z dokumentów geodezyjnych wchodzących w skład materiału dowodowego;

- treść reklam wskazuje jednoznacznie, iż stanowiły własność G. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przedmiotem tej reklamy jest bowiem działalność E. Pod taką nazwą funkcjonuje Oddział G. w [...], z siedzibą przy al. [...]. Organ wskazał, że oddział spółki kapitałowej prawa handlowego nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent [...] podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, przy czym organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ nadto stwierdził, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem SKO, w kontekście wyjaśnienia kto był właścicielem plakatów reklamowych, bez znaczenia pozostają dowody - wydruki z kont księgowych dotyczących szkół prowadzonych w [...].

Z pisma strony z dnia [...] maja 2014 r. SKO wywiodło, że skarżącej znane były omawiane plakaty reklamowe, o czym świadczy szczegółowe określenie ich wielkości. Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości oceny tego materiału dowodowego.

Nadto SKO wskazało, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji w celu umieszczenia reklam.

SKO stwierdziło, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji bez zastrzeżeń, a wymierzenie kary nastąpiło w sposób prawidłowy.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. - poprzez błędne i dowolne przyjęcie, iż plakaty reklamowe stanowiły własność skarżącej i wymierzenie jej kary pieniężnej w kwocie 4.000,00 złotych, podczas gdy skarżąca nie była właścicielem plakatów reklamowych, których rozwieszenie zostało uznane za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że w art. 40 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził definicję zajęcia pasa drogowego, wymienił szczególne jego rodzaje oraz przyjął, że umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem, a także obiektów i reklam, jest rodzajem zajęcia pasa drogowego. Wyjaśniła, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się natomiast samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu (por. Kotowski Wojciech, Kurzępa Bolesław, Komentarz, LEX/el. 2004).

Zdaniem skarżącej z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika więc, iż podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy o drogach publicznych obligują organ do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być zatem nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać.

Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1519/06 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zdaniem skarżącej powinnością organów administracji było zatem jednoznaczne ustalenie podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy, a następnie skierowanie do niego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe G. Spółka z o.o. zakwestionowała, iż plakaty rozwieszone w sprawie były jej własnością, czyli że faktycznie spółka zajęła pas drogowy. Zdaniem skarżącej potwierdzeniem jej stanowiska są: złożone do akt sprawy wydruki wszystkich zakupów za rok 2013 i 2014 oraz fakt, że brak w nich zakupu plakatów reklamowych. Wobec powyższego – w ocenie skarżącej - nie można z pewnością określić, czy powyższe plakaty faktycznie były przez nią rozwieszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dania 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.".

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydent [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajecie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

To, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a także że strona skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, nie jest sporne.

W ocenie Sądu w sprawie wykazane także zostało, że umieszczenie tej reklamy nastąpiło w pasie drogowym drogi publicznej. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się jednocześnie, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/07, CBOSA). W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA).

W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętych pasów drogowych świadczą takie dowody jak mapy geodezyjne z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasów drogowych i zaznaczeniem lokalizacji zajętych przez reklamy słupów oraz zdjęcia tychże reklam.

Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowych reklam z wyznaczonymi pasami drogowymi jest zdaniem Sądu wystarczające, pozwala bowiem stwierdzić, jaka była lokalizacja reklam Skarżącej.

Okres zajęcia pasów drogowych prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w [...].

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze zmierzające do wykazania, że skarżąca nie powinna zostać uznana za stronę tego postepowania.

Wskazać należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, biernie legitymowanym jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zgodnie więc z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie jest istotne kto fizycznie umieścił na słupach reklamę, ale kto jest tego zleceniodawcą i na czyją rzecz reklamę umieszczono. W niniejszej sprawie to skarżąca jest właścicielem reklamy. W tym miejscu wskazać należy na treść spornej reklamy, która odwoływała się do działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą na terenie [...]. W P. bowiem - jak ustalił organ - funkcjonuje oddział Skarżącej pod nazwą widniejącą na plakatach, tj. E.. Reklama umieszczona została w interesie Spółki, tj. z zamiarem przyciągnięcia jak największej liczby klientów i stanowi jej własność. Organ potwierdzając związek nielegalnej reklamy z działalnością Skarżącej poddał szczegółowej analizie m.in. treść używanych przez nią pieczątek firmowych oraz zawartość strony internetowej [...]. Wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski o istnieniu takiego prawnie doniosłego związku są logiczne i znajdują pełne uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Spółka wskazała zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i wcześniej jeszcze w postępowaniu administracyjnym, że nikomu nie zlecała umieszczenia na słupach oświetleniowych spornych reklam. O tym, że nawet takich usług nie zamawiała świadczyć mają przedstawione przez nią dokumenty księgowe.

Sąd uznaje, że ww. twierdzenia Skarżącej jakoby do ekspozycji reklamy doszło bez jej wiedzy i woli, nie mogą być uznane za wiarygodne, nie mieszczą się w ramach reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego, a ocena organów, że sporna reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej spółki została na przekonujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Reasumując należało stwierdzić, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej spółki do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej spółki, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ze zm.)

Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.