Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 922/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2369/19 w sprawie ze skarg I. S. i B. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 714/OPON/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2369/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi I. S. i B. P., na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr 714/OPON/2019, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2016 r. [...] S.A. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar [...] obejmujący 5 budynków wielorodzinnych, budynek śmietnika, portiernie wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] w dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy, dalej także: "Prezydent", nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. Inwestor 18 kwietnia 2017 r. zmienił zakres wniosku o pozwolenie na budowę oraz zwrócił dokumentację projektową, informując jednocześnie organ o uzupełnieniu wszystkich elementów wskazanych w postanowieniu Prezydenta m. st. Warszawy z 27 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. P. i I. S.

Wojewoda Mazowiecki, dalej także: "Wojewoda", decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2017 r. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lipca 2017 r. Uznał, że Wojewoda Mazowiecki, z naruszeniem art. 10 K.p.a., nie poinformował inwestora o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych). Oznaczało to, że inwestor mając pozytywną decyzję organu I instancji pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego przez Prezydenta m. st. Warszawy. W związku z tym rozstrzygnięcie organu odwoławczego, kwestionujące prawidłowość uzupełnienia dokumentacji, bez wcześniejszej informacji dla inwestora, pozbawiało go możliwości podjęcia stosownych działań w celu uzupełnienia dokumentów lub wyjaśnienia wątpliwości organu odwoławczego. Brak wiedzy inwestora o dostrzeżonych na etapie postepowania odwoławczego przez Wojewodę Mazowieckiego brakach dokumentacji złożonego i zaakceptowanego przez organ I instancji projektu budowlanego uniemożliwiał podjęcie działań do wyjaśnienia wątpliwości.

Skargę kasacyjną I. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2234/18.

Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r., działając na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił Prezydentowi m. st. Warszawy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Pismem z dnia 29 lipca 2019 r., Wojewoda zawiadomił strony, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a następnie decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 714/OPON/2019, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr 155/2017. Stwierdził, że projekt budowlany został uzupełniony. Inwestycja jest zgodna z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszarów O-51 i X-71 w gminie Warszawa-Białołęka, dalej także: "Plan", m.in. w zakresie wysokości zabudowy, minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, miejsc parkingowych, zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, odprowadzania wód opadowych. Tereny przeznczone pod zabudowę nie przekraczają 30% całości terenów "MN". Inwestycja jest zgodna z przepisami § 11, § 12 ust. 1 pkt 2, § 271-273, § 18-19, § 23, § 57, § 60 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Ma dostęp do drogi publicznej (ul. K.). Posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Inwestycja obejmująca swoim zakresem zespół budynków wielorodzinnych o nazwę "[...]" jest samodzielnym zamierzeniem budowlanym, niezwiązanym funkcjonalnie z innymi inwestycjami noszącymi nazwę "[...]"

Inwestor spełnił wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie mógł zatem odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła I. S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargę złożył również B. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanej inwestycji, jak też zakaz wydawania kolejnych decyzji o pozwoleniu na realizację zabudowy wielorodzinnej innym inwestorom.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie.

J[...] S.A. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. wniosła o oddalenie skargi B. P..

Skarga I. S. została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 2369/19, natomiast skarga złożona przez B. P. pod sygn. VII SA/Wa 2389/19. Sąd na rozprawie przeprowadzonej 10 września 2020 r. postanowił połączyć sprawy dotyczące skarg I. S. i B. P. na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., do łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zdecydował o dalszym ich prowadzeniu pod sygn. VII SA/Wa 2369/19.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi. Stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, w aspekcie zgodności z art. 153 P.p.s.a., zasadność zainicjowania przez Wojewodę Mazowieckiego, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na zleceniu Prezydentowi m.st. Warszawy uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie zobowiązania inwestora do przedłożenia na etapie postępowania odwoławczego kompletnej dokumentacji projektowej nieposiadającej braków wymienionych w postanowieniu z dnia 21 maja 2019 r.

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego o zastosowaniu się przez inwestora do skierowanego do niego wezwania, co w sytuacji doprowadzenia projektu budowlanego obejmującego budowę zespołu budynków wielorodzinnych "[...]" obszar [...] na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], z obrębu [...] do zgodności z wszystkimi wymaganiami prawa, nakazywało Wojewodzie orzec o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 155/2017.

Przytaczając treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Wniosek Wojewody, że poddany kontroli projekt spełnia ten warunek nie jest, zdaniem Sądu, obarczony błędem. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł bowiem przekonującą argumentacją opartą na właściwie interpretowanych postanowieniach obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/621/01, z dnia 20 listopada 2001 r., która potwierdza sposób zastosowania w sprawie przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie są obarczone wadliwością, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostałe wnioski sformułowane w treści zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, odnośnie do spełnienia przez badany projekt budowlany wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, została wydana zgodnie z przepisami procesowymi kształtującymi sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organy te działały w sprawie na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających naruszenie zasady zaufania do nich (art. 8 § 1 K.p.a.). Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponadto, skarżący zostali zawiadomieni przez Wojewodę Mazowieckiego o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r., co w sytuacji, gdy na etapie odwoławczym zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe realizujące wskazania zamieszczone w prawomocnym orzeczeniu sądowym, umożliwiło skarżącym w sposób czynny branie udziału w postępowaniu i skorzystanie z uprawnień wymienionych w art. 10 § 1 K.p.a. Wiązanie przez skarżącą naruszenia powołanego przepisu, w tych okolicznościach, ze sposobem zrealizowania dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a. przez Prezydenta m.st. Warszawy, a zatem na etapie poprzedzającym kontrolę sądową decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lipca 2017 r., musi być traktowane jako działanie nieprowadzące do wykazania naruszenia przepisu prawa procesowego mającego wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S. Wyrok zaskarżyła w całości.

I. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

i. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, jak również przy wnikliwej analizie już zebranego materiału dowodowego, mogły doprowadzić do wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o materiał dowodowy w postaci projektu budowlanego zawierającego błędy i nieścisłości w postaci nieprawidłowo określonej powierzchni zabudowy planowanych budynków, nieprawidłowo określonej

zachowanej powierzchni biologicznie czynnej, braku dostępu całego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej, braku wymaganych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opinii i uzgodnień z Zarządem Dróg Miejskich jak również niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie jakim przewiduje odprowadzenie wód opadowych. Sąd nie uznał za zasadne aby organ administracji miał domagać się uzupełnienia materiału dowodowego o wyżej określone opinie i uzgodnienia Zarządu Dróg Miejskich, a w przypadku pozostałych błędów zgromadzonego materiału dowodowego brak jest w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek wzmianki wskazującej na to, że Sąd je dostrzegł;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, w sytuacji konsekwentnego niezawiadamiania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zarówno na etapie postępowania toczącego się przed Prezydentem m. st. Warszawy zakończonego wydaniem decyzji nr 155/2017 z dnia 18 kwietnia 2017 r., jak również na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 714/OPON/2019.

ii. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 34 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji braku dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej;

b) art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 20678 ze zm.), dalej: "u.d.p.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że ulica K. jest gminną drogą publiczną, w sytuacji gdy jest ona drogą wewnętrzną;

c) art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do dróg niebędących drogami publicznymi;

d) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że działki 31/3, 32/3, 33/3 na których realizowane ma być zamierzenie inwestycyjne posiadają dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy inwestor nie wykazał dostępu faktycznego i prawnego do drogi publicznej;

e) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest etapowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie zjazdu z drogi publicznej oraz połączenia z miejską siecią wodociągową, gazową i kanalizacyjną, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego niedopuszczalne było etapowanie inwestycji z uwagi na fakt, że objęte wnioskiem zamierzenie budowlane nie stanowi całości mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem;

f) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 2 pkt 16 i § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Uchwały Rady Gminy Warszawa Białołęka nr XLVII/621/01 z dnia 26 października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, dla fragmentów obszarów 0-51 i X-71 w gminie Warszawa – Białołęka, dalej: "Plan miejscowy", "m.p.z.p.") w zakresie w jakim plan miejscowy nakłada na inwestora nakłada obowiązek odrębnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich wewnętrznej obsługi komunikacyjnej na terenie zespołów zabudowy zorganizowanej - realizowanej przez jednego inwestora - jak również koncepcji zagospodarowania terenu, uwzględniającej obsługę komunikacyjną terenu, z włączeniami do układu przewidzianego w Planie i zaopiniowanej przez Zarząd Dróg Miejskich zaś przedłożony projekt przedmiotowego uzgodnienia jak również opinii nie posiada;

g) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Planu miejscowego w zakresie w jakim Plan miejscowy nakłada na inwestora nakłada obowiązek zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy inwestor przedłożył projekt budowlany z którego w sposób oczywisty wynika nieprawidłowość w przedmiocie określenia powierzchni zabudowy, a co za tym idzie zachowanej powierzchni biologicznie czynnej;

h) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Planu miejscowego w zakresie w jakim plan miejscowy nakłada na inwestora obowiązek gromadzenia i stopniowego rozsączkowania do gruntu czystych wód opadowych z dachów, a w przypadku ścieków deszczowych z dróg, parkingów i placów zaprojektowania urządzeń pozwalających przed ich odprowadzeniem oczyścić celem usunięcia związków zawiesiny ogólnej i substancji ekstrahujących się eterem naftowym, a inwestor oświadczył, że wody opadowe i roztopowe zostaną zagospodarowane poprzez ich odprowadzenie w miejscu ich powstania po czym odprowadzone do miejskiej sieci kanalizacyjnej;

i) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego w zakresie w jakim jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie, na którym realizowana jest inwestycja ustalono zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach, zaś przedłożony projekt zakłada realizację, połączonych budynków wielorodzinnych (zespołu) o łącznej powierzchni zabudowy 781,10 m2 oraz powierzchni całkowitej 2380 m2, a nie pojedynczych budynków o wymiarach 8,2 m x 21,6 m, co nie stanowi zabudowy o małych gabarytach;

j) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w związku z niezabudowaniem działki [...], w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego w zw. z art. 144 K.c. i art. 32 Konstytucji RP wobec braku w projekcie budowlanym dokładnej analizy oddziaływania oraz poziomu zacienienia działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami, na których realizowana będzie inwestycja, a w szczególności braku dokładnej analizy zacienienia działki [...], a tym samym zaniechanie badania przez inwestora uzasadnionego interesu osoby trzeciej i możliwości potencjalnej przyszłej zabudowy działki [...], w sytuacji, gdy inwestor w piśmie z dnia 10 marca 2017 r. ograniczył się do wskazania, że w chwili obecnej nie jest możliwe podanie konkretnej wielkości przysłaniania działki sąsiadującej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od I. S. na rzecz J[...] S.A. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed NSA.

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania kasacyjnego [...] S.A. z siedzibą w W. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie z dnia 9 marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnik postępowania kasacyjnego B. P. oświadczył, że nie wyraża zgody na posiedzenie niejawne. Stwierdził, że władztwo planistyczne należy do rady gminy w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie według widzimisię właściciela nieruchomości zainteresowanego jedynie maksymalizacją zabudowy własnych gruntów kosztem odebrania tych praw właścicielom gruntów sąsiednich.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 marca 2022 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 17 marca 2022 r. albowiem omyłkowo została skierowana na posiedzenie niejawne.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 kwietnia 2022 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 23 czerwca 2022 r. Rozprawę odroczono z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa pomocy w dniu 15 czerwca 2022 r.

Wniosek o przyznanie prawa pomocy został przez WSA w Warszawie pozostawiony bez rozpoznana.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 października 2022 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 12 stycznia 2023 r.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez I. S., Sąd postanowił rozprawę odroczyć do dnia 22 lutego 2023 r. godz. 13:30.

Rozprawa w dniu 22 lutego 2023 r. odbyła się w trybie zdalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Najpierw stwierdzić należy, że prawidłowość ustalenia powierzchni zabudowy planowanych budynków oraz powierzchni biologicznie czynnej powinna być oceniona w dwóch aspektach. Chodzi o zgodność projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, która podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Nadto, jest to kwestia prawidłowości pomiarów i obliczeń arytmetycznych, która mieści się w wymogu przedłożenia przez inwestora kompletnego projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Zaczynając analizę od prawidłowości pomiarów i obliczeń arytmetycznych skonstatować należy, że w tym zakresie odpowiedzialność spoczywa na projektancie oraz osobie sprawdzającej projekt budowlany pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 2, art. 20 ust. 4 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Stosowne oświadczenia zostały dołączone do projektu budowlanego, przy czym, po uzupełnieniu dokumentacji projektowej w trakcie postępowania odwoławczego, oświadczenia te nie budzą wątpliwości formalnych.

Natomiast powiązanie ze sobą kwestie powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, podlegające sprawdzeniu przez organ, były przedmiotem postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2019 r., wydanego na podstawie art. 136 K.p.a., zlecającego Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Przy piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. Prezydent przekazał skorygowane egzemplarze projektu budowlanego i wymienił działania podjęte w trakcie procedury uzupełniającej. Inwestor odniósł się m.in. do bilansu powierzchni biologicznie czynnej. Wojewoda uznał, na podstawie projektu budowlanego, że obowiązujący na terenie oznaczonym w Planie symbolem "MN" wymóg minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, tj. 50% został przez planowaną inwestycję spełniony, gdyż wskaźnik ten został w projekcie budowlanym, na stronie 159, określony w wysokości 50%.

W omawianym zakresie konieczne jest podkreślenie, że w trakcie postępowania administracyjnego, w odwołaniu, skarżąca podniosła błędne wyliczenie powierzchni całkowitej pięciu budynków mieszkalnych. Wskazała, że skoro powierzchnia całkowita jednego budynku wynosi 476,72 m2, to łączna powierzchnia pięciu budynków wynosi 2383,60 m2, a nie 2343,30 m2. Jak już wynika z poprzedzających rozważań, Wojewoda uczynił również ten wskaźnik przedmiotem postępowania uzupełniającego i zajął przedstawione wyżej stanowisko, oceniające projekt w zakresie powierzchni biologicznie czynnej jako zgodny z Planem. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca "doliczając" do powierzchni zabudowy powierzchnię utwardzeń, zarzuciła, że łączna powierzchnia zabudowy i utwardzeń wynosi 2830,22 m2, a zatem zachowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi 48,8 %.

Niezależnie od tego, oceniając zakres obowiązków organu i sądu administracyjnego, w odniesieniu do wyliczenia powierzchni budynku i lokalu mieszkalnego, zauważyć należy, że powierzchnię zabudowy, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Wynika to wprost z § 8 ust. 2 pkt 9 w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 oraz § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Pamiętając o uwadze wstępnej, dotyczącej odpowiedzialności za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), należy stwierdzić, że o ile sprawdzenie okoliczności z zakresu zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego należy do organu, to stanowiące punkt wyjścia tego sprawdzenia ustalenia techniczne, w tym także stosowne obliczenia powierzchni budynku, należą do kompetencji osób wskazanych w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe spostrzeżenia, nie można podzielić tezy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przywołanymi przepisami procedury administracyjnej, co do określenia powierzchni zabudowy planowanych budynków oraz zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

W rezultacie od razu można wskazać, ze bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt I.ii.g) opierający się na tezie o nieprawidłowości w określeniu powierzchni zabudowy.

W pozostałej części omawiany zarzut procesowy podnosi nieprawidłowe oparcie się organu i Sądu na projekcie budowlanym w zakresie dostępu do drogi publicznej, uzyskania wymaganych z punktu widzenia Planu miejscowego opinii i uzgodnień z Zarządem Dróg Miejskich oraz niezgodności z Planem w zakresie odprowadzania wód opadowych.

Zasadność tych zarzutów jest uzależniona od trafności założeń materialnoprawnych, na których skarżąca oparła się formułując konieczność uzupełnienia projektu budowlanego w tej mierze.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki, pismem z dnia 29 lipca 2019 r., na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że kwestionowany przez skarżących sposób zrealizowania przez Prezydenta dyspozycji z art. 10 § 1 K.p.a. nie może być traktowany jako naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania. Złożyły, w dniach 8 marca 2017 r. i 31 marca 2017 r., wnioski i zastrzeżenia. To na skutek ich odwołań doszło do uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego, decyzji Prezydenta Nr 155/2017, z dnia 18 kwietnia 2017 r., o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Potrzeby uzupełnienia projektu budowlanego nie zakwestionowano w postępowaniu sądowym, zakończonym prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2234/18, przyjmując jedynie, że inwestorowi należy umożliwić stosowne czynności procesowe. Ponadto, w trakcie ponownego postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie uzupełniające w spornym zakresie, co do którego strony mogły wypowiedzieć się.

Pierwsze dwa zarzuty materialne oparte są na tezie, według której, ulica K. nie jest drogą publiczną. Jak ustalił Wojewoda, działki inwestycyjne znajdują się bezpośrednio przy ul. K. i ul. G., przy czym obie ulice posiadają status dróg publicznych. W Planie miejscowym działka określona w projekcie budowlanym jako ulica K. została oznaczona symbolem KD12. Zgodnie z § 21 pkt 3 w związku z § 17 ust. 1 pkt 2 oraz rysunkiem Planu, teren oznaczony symbolem KD12 stanowi: "teren komunikacji droga dojazdową, projektowana jako ulica".

Skonstatować można, że w omawianej kwestii nie wystarczy, jak to uczyniła skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołanie się na posiadane przez siebie informacje. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym ulica K. funkcjonowała jako droga publiczna. Uchwałą Nr XXX/738/2016 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, z dnia 16 czerwca 2016 r., w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) zaliczono ul. K. na odcinku od ul. G. do ul. J. do kategorii dróg gminnych.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany takimi ustaleniami oraz uchwałą, w ramach badania zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest wymagane w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do drogi gminnej, który to status ma ulica K.

Bezzasadny jest w tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działki nr [...], [...], [...] posiadają dostęp do drogi publicznej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest etapowanie przedmiotowej inwestycji w zakresie zjazdu z drogi publicznej oraz połączenia z miejską siecią wodociągową, gazową i kanalizacyjną.

Jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać, stosowanie do potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Z przepisu tego wynika, że oświadczenie takie nie jest wymagane w odniesieniu do dróg gminnych. Ponadto, skoro wymóg, nawet w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich ogranicza się do oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3, to nie jest wymagane uzyskanie przed udzieleniem pozwolenia na budowę budynków, pozwolenia na lokalizację zjazdu. W takim przypadku budowa zjazdu jest objęta odrębną procedurą, która nie musi być przeprowadzona przed wydaniem pozwolenia na budowę budynków (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1682/18).

Innym zagadnieniem są wymogi w zakresie projektu zagospodarowania terenu, określone w § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, wskazano układ komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W sytuacji, gdy budowa przyłączy stanowi element większego zamierzenia inwestycyjnego, budowa przyłączy następuje na podstawie pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 29a Prawa budowlanego dopuszcza budowę przyłączy na podstawie zgłoszenia. Do inwestora należy wybór stosownej formy akceptacji wykonania przyłącza (art. 30 ust. 1, art. 29a ust. 2), nie wykluczając objęcia przyłączy wnioskiem o pozwolenie na budowę łącznie z całym zamierzeniem budowlanym. Nie ma przekonujących argumentów, by w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawierał przyłączy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową.

Za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji organów administracji architektoniczno-budowlanej przemawiają również następujące względy: wymóg z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy też zauważyć, że gdyby z przepisu art. 33 Prawa budowlanego wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 688/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 924/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1375/16).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego w zakresie w jakim jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie, na którym realizowana jest inwestycja ustalono zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach, zaś przedłożony projekt zakłada realizację połączonych budynków wielorodzinnych (zespołu) o łącznej powierzchni zabudowy 781,10 m2 oraz powierzchni całkowitej 2380 m2, a nie pojedynczych budynków o wymiarach 8,2 m x 21,6 m, co nie stanowi zabudowy o małych gabarytach.

Opis naruszenia nie wskazuje na to, że zarzut dotyczy błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pomijając tę wadliwość analizowanego zarzutu można odnieść się do rzeczywiście podniesionego zagadnienia wykładni § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego oraz będącego skutkiem tej wykładni stanowiska organu i Sądu pierwszej instancji o braku sprzeczności projektu z Planem we wskazanym zakresie.

Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem, trafnie wskazał, że zgodność o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności. Skonstatował, że podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność tego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, zauważając, że logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W konsekwencji, ustalenia planów miejscowych nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Sąd przytoczył treść § 9 ust. 3 pkt 1 Planu, według którego, jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa w ust. 1, ustala się zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji.

Sąd poddał analizie pojęcie "zabudowy wielorodzinnej o małych gabarytach". Wskazał, że jest to pojęcie w Planie niedookreślone. Przytoczył przepis § 9 ust. 4 pkt 1 Planu, zgodnie z którym, warunkiem realizacji obiektów, o których mowa w ust. 3 jest dostosowanie charakteru i wymagań do użytkowania podstawowego. Odnotowując § 9 ust. 1, według którego, jako przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne o zróżnicowanej intensywności, uwzględnił rzeczywiste gabaryty projektowanych budynków. Ta wszechstronna analiza doprowadziła organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji do wniosku, że projektowana zabudowa pozostaje wystarczająco zharmonizowana względem zabudowy znajdującej się w bliskim otoczeniu z nią.

Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, projektowana zabudowa nie stanowi jednego budynku mieszkalnego o gabarytach oczywiście niespełniających normy § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego. Inwestycja obejmuje, po wyłączeniu z wniosku czterech garaży, budowę zespołu pięciu budynków wielorodzinnych, posiadających wymagane trzy kondygnacje, o wysokości 9,93 m. W każdym z budynków o powierzchni 156,22 m2 mieści się po osiem mieszkań. Ocena Sądu pierwszej instancji o zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego nie narusza zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 2 pkt 16 i § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim Plan miejscowy nakłada na inwestora obowiązek odrębnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich wewnętrznej obsługi komunikacyjnej na terenie zespołów zabudowy zorganizowanej - realizowanej przez jednego inwestora - jak również koncepcji zagospodarowania terenu, uwzględniającej obsługę komunikacyjną terenu, z włączeniami do układu przewidzianego w planie i zaopiniowanej przez Zarząd Dróg Miejskich zaś przedłożony projekt przedmiotowego uzgodnienia jak również opinii nie posiada.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść § 23 Planu miejscowego, według którego, w przypadku realizacji zorganizowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej, możliwość wydania decyzji podziałowych i pozwoleń na budowę uzależnia się od przedłożenia przez inwestora koncepcji zagospodarowania terenu, uwzględniającej obsługę komunikacyjną terenu, z włączeniami do układu przewidzianego w planie i zaopiniowanej przez Zarząd Dróg Miejskich. Inwestycja ma charakter zespołu zabudowy zorganizowanej, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 16 Planu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich jej wewnętrznej obsługi komunikacyjnej związane z koncepcją zagospodarowania terenu powinno być postrzegane jako spełnienie wymagania przepisu szczególnego. Skarżąca wskazała, że inwestor opinią Zarządu Dróg Miejskich nie dysponuje, co każe projekt budowlany uznać za naruszający art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, w sprawie znajduje zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 20678 ze zm.), zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Skoro zaś inwestor, po wystąpieniu do Zarządu Dróg Miejskich, uzyskał w nawiązaniu do powołanego przepisu odpowiedź wskazującą, że zarządca nie uzgadnia rozwiązań w zakresie komunikacji na terenie wewnętrznym (pismo z 5 lipca 2016 r. znak: ZDM-UIE-OP.0202.1010.2016.TBL), to nie można zarzucić inwestorowi, w tym zakresie, naruszenia prawa skutkującego odmową zatwierdzenia przedłożonego przez niego projektu budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Planu miejscowego w zakresie w jakim Plan miejscowy nakłada na inwestora obowiązek gromadzenia i stopniowego rozsączkowania do gruntu czystych wód opadowych z dachów, a w przypadku ścieków deszczowych z dróg, parkingów i placów zaprojektowania urządzeń pozwalających przed ich odprowadzeniem oczyścić celem usunięcia związków zawiesiny ogólnej i substancji ekstrahujących się eterem naftowym, a inwestor oświadczył, że wody opadowe i roztopowe zostaną zagospodarowane poprzez ich odprowadzenie w miejscu ich powstania po czym odprowadzone do miejskiej sieci kanalizacyjnej;

Przede wszystkim przypomnieć należy, że kwestia odprowadzania wód opadowych była przedmiotem rozważań w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu faktycznym, Prezydent m. st. Warszawy nałożył na inwestora m.in. obowiązek wykazania zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 5 pkt. 6) ww. Uchwały, zgodnie z którym, nakłada się obowiązek gromadzenia i stopniowego rozsączkowania do gruntu czystych wód opadowych z dachów; ścieki deszczowe z dróg, parkingów i placów przed odprowadzeniem należy podczyścić celem usunięcia związków zawiesiny ogólnej i substancji ekstrahujących się eterem naftowym.

Następnie, po przedłożeniu przez inwestora, w dniu 18 kwietnia 2017 r., projektu budowlanego, Prezydent uznał, że inwestor wykonał nałożone obowiązki i wydał decyzję z dnia 18 kwietnia 2017 r. o udzieleniu pozwolenia budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania B. P. i I. S., Wojewoda Mazowiecki uznał, że inwestor nie spełnił zadość wszystkim obowiązkom nałożonym w postanowieniu Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 lutego 2017 r., tym samym organ administracji architektoniczno-budowlanej był obowiązany, z mocy prawa, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda uchylił zaskarżona decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał zakres, w jakim inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta z dnia 27 lutego 2017 r., ale nie wymienił obowiązku wykazania zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 5 pkt. 6 ww. Uchwały (tj. Planu miejscowego).

W wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17, WSA w Warszawie zaaprobował w części ocenę Wojewody o niewykonaniu obowiązków, z tym, że zagadnienie obowiązku wykazania zgodności z § 9 ust. 5 pkt 6 nie było już przedmiotem rozważań WSA. Skarżąca I. S. nie zakwestionowała oceny Wojewody, co do zakresu niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta z dnia 17 lutego 2017 r. Nie złożyła w tej mierze zarzutów w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/17. Problem ten nie był także przedmiotem rozważań NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2234/18, którym oddalono skargę kasacyjną I. S.

Oceniając wpływ przedstawionych postępowań na skuteczność omawianego zarzutu w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba najpierw, że co do zasady, wiążący w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. charakter mają wyartykułowane wprost wypowiedzi sądu administracyjnego stanowiące ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której wiążący charakter mają wypowiedzi wyrażone w sposób pośredni, których treść jest jednak niewątpliwa, oczywista. Dotyczy to postępowań, w których wydanie końcowego rozstrzygnięcia o załatwieniu sprawy co do istoty jest poprzedzone stosowaniem wielu przepisów składających się na podstawę materialną sprawy administracyjnej. Do takich postepowań należy z pewnością postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Jeśli w postępowaniu odwoławczym w sprawie o pozwolenie na budowę organ odwoławczy, mimo dostrzeżenia szeregu wad projektu budowlanego, nie kwestionuje wykonania przez inwestora określonego obowiązku mającego doprowadzić do zgodności projektu budowlanego z prawem, a następnie w postępowaniu sądowym (w którym sąd pierwszej instancji orzeka na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a.), zakres wad projektu budowlanego zostaje jasno wskazany, przedmiotem dalszego procedowania co do zasady, chyba że dojdzie do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, jest ten zakwestionowany zakres nieprawidłowości. Ze wskazania tych naruszeń, które powinny być przez inwestora w dalszym postępowaniu usunięte, wynika, co do zasady, ocena sądu administracyjnego, o prawidłowości projektu budowlanego w pozostałym zakresie.

Stanowisko o wypełnieniu przez inwestora obowiązku w zakresie odprowadzania wód opadowych, wyrażone w poprzednich postępowaniach sądowych, jest w niniejszej sprawie wiążące w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych (§ 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Dotyczyło to także powodzi i zalewania wodami opadowymi (§ 11 ust. 2 pkt 5). Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do sprzeczności z Planem miejscowym, co odnieść należy także do kwestii § 9 ust. 5 pkt 6. Zauważyć trzeba, że ustalenia dotyczące odprowadzania ścieków i wód deszczowych zawarte zostały także w przepisach § 28 pkt 1-8 Planu miejscowego. Według § 28 pkt 1 Planu, ustalono objęcie projektowanej zabudowy systemem kanalizacji rozdzielczej w systemie grawitacyjno-pompowym. Natomiast w myśl § 28 pkt 8 Planu, ustalono obowiązek opracowania szczegółowej koncepcji sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i jej zaopiniowania w MPWiK w przypadku realizacji inwestycji zorganizowanych.

Nadto, sens i cel powyższych ustaleń Planu w zakresie odprowadzania wód opadowych odczytywać należy z uwzględnieniem przepisów o warunkach technicznych. Zgodnie zaś z § 28 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Jako rozwiązanie dopuszczalne określono odprowadzanie wód opadowych w sposób wskazany w § 28 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Zatem, zasadniczym celem unormowania, które zostało zawarte w § 9 ust. 5 pkt 6 Planu miejscowego jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren, w braku sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.

Niezależnie zatem od wskazanego wyżej związania, można w tej sytuacji ocenić, że przyjęta przez projektanta możliwość odprowadzenia zgromadzonych wód opadowych do sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej nie oznacza sprzeczności projektu z Planem w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany jest prawidłowa, w związku z niezabudowaniem działki [...], w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego w zw. z art. 144 K.c. i art. 32 Konstytucji RP wobec braku w projekcie budowlanym dokładnej analizy oddziaływania oraz poziomu zacienienia działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami, na których realizowana będzie inwestycja, a w szczególności braku dokładnej analizy zacienienia działki [...], a tym samym zaniechanie badania przez inwestora uzasadnionego interesu osoby trzeciej i możliwości potencjalnej przyszłej zabudowy działki [...], w, w sytuacji gdy inwestor w piśmie z dnia 10 marca 2017 r. ograniczył się do wskazania, że w chwili obecnej nie jest możliwe podanie konkretnej wielkości przysłaniania działki sąsiadującej.

Wojewoda Mazowiecki w treści zaskarżonej decyzji zawarł analizę dotyczącą kompletności projektu budowlanego, jak i jego zgodności z pozostałymi przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, wskazuje ona na spełnienie przez inwestora wszystkich wymagań nakazanych prawem. Obejmuje ona spełnianie przez zespół budynków, jako obiektów kubaturowych, warunków w zakresie przesłaniania oraz nasłonecznienia i zacieniania.

Skarżąca nie kwestionuje w skardze kasacyjnej wykonania analiz zacienienia i przesłaniania znajdujących się na stronach 162-167 projektu budowlanego.

Domaganie się w omawianym zarzucie oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykonania "dokładnej analizy zacienienie działki nr [...]" oznacza w istocie, że skarżąca powtarza podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skupiając się na tym aspekcie opisu naruszenia zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji.

WSA trafnie wywodził, że dokonywana na gruncie § 13 rozporządzenia analiza opiera się na stwierdzeniu, czy projektowany budynek znajduje się w stosunku do pomieszczenia przesłanianego budynku sąsiedniego w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, co może zasadniczo wystąpić tylko wtedy, gdy działka sąsiednia jest zabudowana. Bez tego koniecznego elementu nie można wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie, co pozostaje niesporne, nie istnieje, skoro, w świetle projektu zagospodarowania terenu, ale także sporządzonej odrębnej analizy przesłaniania (Projekt budowlany, s. 166) działka nr ew. [...] nie jest zabudowana. Tego rodzaju stanowisko przeważa w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2207/17; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2183/15; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1772/13; wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r. sygn. II OSK 3105/12). Zastrzeżeniem obejmuje się wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1277/08, ONSA i wsa 2010/6/111 z glosą T. Bąkowskiego, OSP 2011/1/8). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Budynki mieszkalne objęte zatwierdzonym projektem budowlanym są znacznie niższe (9,93 m).

Mimo, że działka nr [...] nie jest zabudowana, i nie jest możliwe przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 13 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczne jest rozważenie interesów właściciela działki niezbudowanej pod kątem jego możliwości inwestycyjnych pozostających w zgodzie z unormowaniami obowiązującego plany miejscowego.

Skarżąca nie skonkretyzowała w jaki sposób projektowana zabudowa może ograniczyć możliwości zabudowy jej działki nr [...]. Nie powołała się na naruszenie jakiegokolwiek przepisu techniczno-budowlanego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w powiązaniu z przepisami ustanawiającymi ochronę cywilnoprawną (art. 144 K.c. oraz art. 32 Konstytucji RP) jest zbyt ogólny aby mógł odnieść zamierzony skutek. Jak zaś wynika z poprzedzających rozważań, odnoszących się do przepisu § 9 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającego na braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniem § 9 ust. 3 pkt 1 Planu. Zarzut ten jest bezzasadny także w kontekście omawianej podstawy kasacji.

W związku z wypowiedzią uczestnika B. P. zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że doszło do zaaprobowania przez organ maksymalizacji zabudowy własnych gruntów przez inwestora kosztem odebrania tych praw właścicielom gruntów sąsiednich konieczne jest spostrzeżenie, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 9 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie zostało zatem podważone stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, Wojewoda był zobowiązany kierować się postanowieniami § 9 ust. 4 pkt 2 Planu miejscowego oraz aktualnym prawnym sposobem zagospodarowania terenu o symbolu MN. Mechanizm ten zastosował bowiem prawodawca lokalny, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Sąd odnotował, że dołączona do projektu budowlanego Analiza bilansu powierzchni zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zabudowy, o której mowa w § 9 ust. 3 Planu miejscowego, potwierdza spełnienie przez inwestora warunku nieprzekraczania przez obiekty przeznaczenia dopuszczalnego 30% całości powierzchni poszczególnych terenów MN. Wskaźnik ten wynosi 29,3%. Jak wynika z poprzedzających rozważań, ustalenie to nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Oddalenie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] S.A. wynika z tego, że przepisy art. 203-204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym.