Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 91/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4 i ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nr [...] z dnia[...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 91/12

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1, art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 44, poz. 265 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 17824/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE nr L 270 z 21.10.2003 r., str. 1), art. 104 k.p.a. - przyznał T. K. na rok 2008 jednolitą płatność obszarową w wysokości 31.793,34 zł (po potrąceniu kwoty 6.222,95 zł) oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 12.262,14 zł (po potrąceniu kwoty 974,94 zł).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosi 112,04 ha, podczas gdy we wniosku zadeklarowano powierzchnię 121,21 ha. Natomiast powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) wynosi 49,15 ha, podczas gdy zainteresowany we wniosku zadeklarował 50,96 ha.

Na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w roku 2008 stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej "[...]" (deklarowana powierzchnia - 5,36 ha, stwierdzona powierzchnia - 3,55 ha) oraz "[...]" (deklarowana powierzchnia - 46,68 ha, stwierdzona powierzchnia - 41,42 ha). Ponadto stwierdzono zaniżenie powierzchni na działce rolnej "B" (deklarowana pow. - 4 ha, stwierdzona pow. - 4,75) oraz "[...]" (deklarowana pow. - 1,37 ha, stwierdzona pow. - 2,52 ha). Dodatkowo Kierownik podniósł, że w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w roku 2004 z płatności wykluczona została działka ewidencyjna nr [...], z uwagi na nieutrzymywanie jej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Reasumując, organ uznał, że nastąpiło zawyżenie powierzchni dla JPO o 9,17 ha, a dla UPO o 1,81 ha. Powyższe okoliczności zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. uzasadniały zmniejszenie w roku 2008 płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę, tj. dla JPO – 6.222,95 zł (9,17 ha x 2 x 339,31 zł), a dla UPO - 974,94 zł (1,81 ha x 2 x 269,32 zł).

W odwołaniu od tej decyzji T. K. wniósł o przyznanie płatności bez pomniejszenia jej wysokości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

a) pominięcie przy wydawaniu decyzji innych dowodów niż raport z czynności kontrolnych z 2004 r., którego ustalenia zostały zakwestionowane w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. W tym zakresie postępowanie dowodowe winno być uzupełnione, tak jak to wskazał WSA w Ł. w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r., co najmniej danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz dowodem z zeznań świadka;

b) zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie rodzaju, powierzchni uprawy i lokalizacji działki ewid. nr [...] oraz oceny wartości dowodowej raportu z czynności kontrolnych z 2004 r.;

c) pominięcie jakichkolwiek dowodów z dokumentów i bezzasadne zastosowanie sankcji dla JPO za zawyżenie zgłoszonej powierzchni o 5,17 ha, zaś dla UPO za zawyżenie powierzchni o 1,81 ha.

Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia art. 8 i art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne, które uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do zastosowanych przez organ administracyjny pomniejszeń. Z uzasadnienia decyzji w ogóle nie wynika zasadność zastosowania jakichkolwiek sankcji, nie wiadomo, co przesądziło o nałożeniu sankcji, brak jest również wyjaśnienia, na czym miałaby polegać kontrola administracyjna, kiedy została przeprowadzona i przez kogo, oraz czy w ogóle jest możliwym, żeby w ramach takich kontroli administracyjnej obejmować zdarzenia, które miały miejsce w 2003 i 2004 roku.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. nr 852/09 Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 124, art. 146 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., nr L 30, str. 16-99), art. 136, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE z 20 listopada 2004 r. nr L 345, str. 1 ze zm.), art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 316/2009 z dnia 17 kwietnia 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1973/2004 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. UE z 18 kwietnia 2009 r. nr L 100, str. 3), art. 2 pkt 22, art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1, art. 28, art. 30 ust. 1, art. 50 ust. 3, art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. (WE) z 30 kwietnia 2004 r. nr L 141, str. 18 ze zm.), art. 1 pkt 1, art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 380/2009 z dnia 8 maja 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE z 9 maja 2009 r., nr L 116, str. 15), załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE z 23 czerwca 2006 r. nr L 171, str. 90), art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 20, poz. 105), art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 19 ust 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz.U. z 2007 r. nr 35, poz. 217, tj.: Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo stan faktyczny oraz prawny sprawy i stwierdził, że trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 20-21 września 2004 r. inspektorzy terenowi stwierdzili kod nieprawidłowości DR 10 w odniesieniu do całej działki rolnej o powierzchni 4,80 ha położonej na działce ewid. nr [...] (deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.). Kod DR 10 oznacza, że "cała działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Kod mający wpływ na naliczenie". Nie stwierdzono bowiem uprawy deklarowanej, stwierdzono natomiast odłóg oraz, że działka rolna nie była wykorzystywana rolniczo od kilku lat. Na działce występowały liczne drzewka sosny i brzozy. Powyższe okoliczności potwierdzono stosowną dokumentacją fotograficzną.

Odnosząc się następnie do wyroków WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 190/08 i NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/07 organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w Ł. zastosował się do wskazań z nich wynikających. W dniu 15 grudnia 2008 r. przesłuchał w charakterze świadka S. D., natomiast w dniu 22 września 2008 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie działki ewidencyjnej nr [...]. W odpowiedzi Starostwo poinformowało, że użytki gruntowe na działce ewidencyjnej nr [...] nie były aktualizowane od czasu sporządzenia operatu klasyfikacyjnego w 1962 r.

Jednocześnie organ, powołując się na treść skargi kasacyjnej z dnia 8 czerwca 2007 r., protokoły rozpraw z dnia 20 listopada 2008 r. nr 4/2008 i z dnia 15 grudnia 2008 r. nr 7/2008, stwierdził, że wnioskodawca w 2004 r., w przypadku działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], ograniczył się do przepisania do wniosku, powierzchni zagregowanego użytku, wynikającej z Ewidencji Gruntów i Budynków, tj. powierzchni 4,80 ha. Działkę tę zadeklarował do płatności, pomimo tego, że jej nie użytkował rolniczo zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, co przyczyniło się do rozsiania na działce siewek drzew i ich wzrostu. Stan działki w dacie kontroli, tj. w dniach 20-21 września 2004 r., był podstawą do przyjęcia, iż co najmniej od roku (co najmniej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na działce nie wykonywano zabiegów uprawowych, które świadczyłyby o przestrzeganiu zasad dobrej kultury rolnej. W związku z powyższym dane zawarte w EGiB, dotyczące działki ewidencyjnej nr [...], w dacie przeprowadzenia kontroli nie były aktualne i nie odpowiadały stanowi rzeczywistemu na gruncie, co potwierdził dowód z oględzin działki. Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, producent zadeklarował w/w działkę również w roku 2008.

Odnosząc się następnie do kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie T. K. w dniach 22-26 września 2008 r. organ szczegółowo przedstawił wynikające z protokołu kontroli nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zgłoszonych do płatności oznaczonych we wniosku literami: [...], [...], [...], [...].

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dyrektor podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej przyznania płatności JPO, organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał, iż we wniosku na 2008 r. producent zadeklarował do płatności JPO 121,21 ha. Z kolei powierzchnia, co do której została naliczona płatność JPO wynosiła 112,04 ha.

W związku z zawyżeniem powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej, wynoszącym 8,18%, na podstawie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 organ dokonał pomniejszenia początkowej kwoty płatności JPO wynoszącej 38.016,29 zł, o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną i powierzchnią stwierdzoną, tj. w wysokości 6.222,95 zł, określając wysokość należnej płatności JPO za 2008 r. na poziomie 31.793,34 zł, przy stawce płatności JPO w 2008 r. wynoszącej 339,31 zł. Jeśli natomiast chodzi o treść uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji - to zdaniem Dyrektora - organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, z jakich względów pomniejszył płatności i poinformował wnioskodawcę, że w przypadku powtarzającego się deklarowania w roku następnym działek, które zostały trwale wyłączone z płatności ze względu na brak ich utrzymywania w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r., błąd ten zostanie sklasyfikowany, jako celowe działanie rolnika, co skutkować będzie wykluczeniem całego wniosku z płatności.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił zasady przeprowadzania kontroli administracyjnej, wskazując, na czym polega kontrola prosta i kontrola krzyżowa oraz zauważył, że obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowej płatności jest zaznajomienie się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz złożenie wniosku, w którym wykazane zostaną dane zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane są mu zasady ich przyznawania, to brak jest podstaw do uznania, że strona nie ponosi winy w zgłoszeniu do płatności za rok 2008 działki nr [...]. Ubieganie się bowiem o przyznanie środków publicznych do działek, nie użytkowanych rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r., zgodnie z wymogiem utrzymywania gruntów w dobrej kulturze, stanowi daleko idące nadużycie ze strony T. K.ego, a jednocześnie przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi o możliwości wyłączenia winy producenta, a co za tym idzie, o możliwości odstąpienia od zastosowania pomniejszenia płatności, w przypadku, gdy wniosek jest poprawny pod względem faktycznym lub gdy producent wykaże, że nie ponosi winy stwierdzonych nieprawidłowości.

Konstatując, wobec zgodności z prawem decyzji organu I instancji Dyrektor ARiMR nie stwierdził podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego i orzekł o utrzymaniu w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. K. zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, w szczególności, co do nieutrzymania działki rolnej "[...]" w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a także co do powierzchni kwalifikującej się do płatności bezpośrednich z 2008 r. i powodów rozbieżności co do wielkości tej powierzchni oraz niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym zaniechanie niezbędnego omówienia oceny faktów i dowodów,

2. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez niedopuszczalne oparcie się na istnieniu sankcji trwałej wynikającej wg organu z postępowania dotyczącego płatności bezpośrednich z 2004 r., pomimo nieokreślenia takiej sankcji w sentencji uchylonej decyzji dotyczącej płatności bezpośrednich za 2004 r.,

3. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności na skutek włączenia nowych dowodów przez organ odwoławczy przy jednoczesnym powierzchownym postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji,

4. art. 107 § 3 i § 4 k.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym brak analizy wszystkich dowodów,

5. art. 8 k.p.a., poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia ze sposobem załatwienia wniosków skarżącego w przedmiocie płatności bezpośrednich za rok 2005 i 2006, a także płatności ONW za 2005 r., 2006 r. oraz 2007 r., w których zgłoszono tą samą działkę rolną i na etapie weryfikacji administracyjnej nie zostało to zakwestionowane,

6. przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) w zw. z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez bezzasadne zastosowanie przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w sytuacji gdy, w myśl art. 86 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. stosuje się jeszcze poprzednie Rozporządzenie (WE) nr 796/2004,

7. ewentualnie § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu w sprawie,

8. ewentualnie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie, przy przyjętych ustaleniach faktycznych i uznanie, że rolnik jest winny nieprawidłowości pomimo, że w poprzednich latach organ przyznawał płatności za sporną działkę rolną.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. Do skargi strona załączyła kopie decyzji dotyczących płatności bezpośrednich za rok 2005, 2006 oraz płatności ONW za rok 2005, 2006 i 2007.

Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 159/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału [...] r. (NR [...]) w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich z tytułu wspierania działalności rolniczej.

Analizując zaskarżoną decyzję oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa Sąd stwierdził, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie T. K. w dniach 20-21 września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004 w stosunku do całej powierzchni działki oznaczonej literą "[...]" (4,80 ha) została trwale wyłączona z płatności do gruntów ornych, bowiem opatrzono ją kodem dyskwalifikującym z płatności – DR10. Zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 2004 r. działka ta, na dzień 30 czerwca 2003 r., nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, ponieważ skarżący zadeklarował ją jako łąkę, pastwisko, podczas gdy w rzeczywistości stanowiła ona kilkuletni odłóg, porośnięty drzewami sosny i brzozy.

Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organów obu instancji, że skoro działka rolna "[...]", znajdująca się na działce nr ewid. [...] na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, bowiem w 2004 r. opatrzono ją kodem DR10, to skarżący deklarując ją do płatności w 2008 r. w istocie zawyżył powierzchnię działek rolnych kwalifikującą się z mocy obowiązujących przepisów prawa do przyznania płatności, co uzasadniało zastosowanie sankcji przez pomniejszenie wysokości należnych płatności.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, iż skoro postępowanie administracyjne dotyczące płatności bezpośrednich za rok 2004 nie zostało zakończone decyzją ostateczną i tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 854/09, uchylił zaskarżoną decyzję, to jest to automatycznie podstawa do uwzględnienia skargi dotyczącej płatności za rok 2008. Również za bezzasadny uznał Sąd argument skarżącego, że skoro bez żadnych sankcji w stosunku do działki nr ewid. [...] w latach 2005 i 2006 uzyskał płatności bezpośrednie oraz w latach 2005, 2006 i 2007 przyznano mu płatności ONW, to odmawiając przyznania płatności w roku 2008 organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa przewidzianą w art. 8 k.p.a.

Skład orzekający nie podzielił również argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ prawidłowo uznał, że początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej dla powierzchni uprawnionej - 112,04 ha przy stawce 339,31 zł za 1 ha wynosiła - 38.016,29 i pomniejszył ją zgodnie z regułami wynikającymi z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę – 6.222,95 zł (9,17 ha x 2 x 339,31 zł), co w sumie dało kwotę - 31.793,34 zł.

W ocenie Sądu organ w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pomniejszył o kwotę - 974,94 zł początkową kwotę uzupełniającej płatności obszarowej - 13.237,08 zł (1 ha -269,32 zł).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w świetle zgromadzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa nie mogły zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tego też powodu Sąd zobligowany był oddalić skargę T. K.

T. K. złożył skargę kasacyjną, w której wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zaskarżonemu wyrokowi zarzucał:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. art. 2 i art. 78 Konstytucji RP, polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. i bezzasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada przepisom prawa, a w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu przez WSA, że wobec skarżącego "w 2004 roku zastosowano sankcję trwałą" pomimo nieistnienia takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym, a także na zaakceptowaniu ustalenia organu, że działka rolna "[...]" nr ew. [...] na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, które to ustalenie, niezależnie od jego nieprawdziwości, i tak nie powinno stanowić faktycznej podstawy rozstrzygnięć w sprawie, gdyż istotny powinien być stan zagospodarowania działki w roku 2008, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta obarczona była istotną obrazą przepisów kpa i Konstytucji;

- art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze na zaskarżoną decyzję, a także do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 17 maja 2010 roku;

- art. 171 p.p.s.a. poprzez związanie się przez WSA treścią samego uzasadnienia (jego: fragmentu stanowiącego ustalenie faktyczne) wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/08 w innej sprawie.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 143 b ust 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, ze zm.) – względnie art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określony system wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 270 09.30.15) - poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że rolnicy ubiegający się o płatności bezpośrednie są adresatami zawartej w tych przepisach normy;

- art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L j 04.345.1), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zaakceptowanie wymierzenia sankcji, podczas gdy, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez WSA, zamiast tego przepisu zastosowany powinien być przepis art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 ze zm.).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w sposób szeroki przedstawił argumentację wymienionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 roku, sygn. akt II GSK 1324/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż źródłem wadliwie przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., w szczególności w zakresie odnoszącym się do kontroli faktycznych podstaw wydanego w sprawie przez organy administracji rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały następnie, jako prawidłowe, za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, był błąd w wykładni prawa. Polegał on za zaakceptowaniu przez WSA w Ł. przyjętego przez organy administracji publicznej, nieprawidłowego kierunku wykładni przepisu prawa materialnego art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik na gruncie rozporządzenia Radu (WE) nr 73/2009, art. 124 ust. 2. Błąd w wykładni prawa skutkował bowiem przyjęciem apriorycznego założenia odnośnie braku kwalifikowalności do płatności działki rolnej "[...]" położonej na działce ewidencyjnej nr [...], którą skarżący zadeklarował do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Sąd I instancji zaakceptował bowiem stanowisko organów administracji publicznej, że miarodajnym kryterium oceny o wykluczeniu z płatności wskazanej działki jest to, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, z której to regulacji wynika, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymywanie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

U podstaw argumentacji formułowanej przez Sąd I instancji w zakresie odnoszącym się do kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji legło założenie, że adresatem normy prawnej dekodowanej z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik, na gruncie rozporządzenia Radu (WE) nr 73/2009 art. 124 ust. 2, jest producent rolny. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prezentowany w nim kierunek wykładni wskazanego przepisu NSA uznał za nieprawidłowy.

Zdaniem NSA, regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepisy te regulują między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. odsyła do zdania drugiego art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, z którego wynika, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych".

Regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nie stanowi więc podstawy do przyjęcia, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2008 r. jest wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – w tym zwłaszcza spornej działki "[...]", położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z regulacji unijnych - rozporządzenie Rady (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rozporządzenie Rady nr 1782/2003 z 29 września 2003 - wynika bowiem, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wskazują one, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.

Powoływanie się więc na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności.

W związku z powyższym, brak było – zdaniem NSA – podstaw, aby za prawidłowe i trafne uznać stanowisko, że protokół z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 20 - 21 września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004, zwłaszcza zaś rezultat tejże kontroli może stanowić samoistną podstawę do odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.

W konsekwencji powyższego, za zasadne uznał NSA również zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane wobec przeprowadzonych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych przyjętych następnie, jako prawidłowe, za podstawę wyrokowania w sprawie przez Sąd I instancji.

Jak wskazał NSA, naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy p.p.s.a oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, 107 § i § 2 k.p.a. oraz jego wpływ na wynik sprawy wyraziło się w tym, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, WSA w Łodzi przeprowadził tę kontrolę z pominięciem przywołanych przepisów k.p.a. regulujących zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, gromadzenia stanowiących ich podstawę dowodów oraz oceny tychże dowodów. Z perspektywy wskazanych wyżej konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 okazuje się, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli dokonanej przez organy administracji rekonstrukcji ustaleń faktycznych w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w odniesieniu do zadeklarowanej do płatności działki rolnej "[...]". Dokonując nieprawidłowej wykładni przywołanej regulacji rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, za prawidłowe uznał bowiem oparcie się (bazowanie) w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2008, na dowodach przeprowadzonych w innym postępowaniu, które dotyczyło roku 2004.

Tymczasem wymogi, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności - tj. wymóg utrzymywania gruntów dobrej kulturze rolnej - odnoszą się do roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W odniesieniu do spornej działki rolnej "[...]", ustalenia przedmiotem których byłoby wyjaśnienie, czy wskazany wymóg działka ta spełnia, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym roku 2008 nie były prowadzone. Okoliczność tę, w toku przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powinien był dostrzec.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r.

Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 ustawy p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, str. 301).

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzję jako zgodną z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie.

W tej sytuacji Sąd meriti nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i 135 ustawy p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, skutkującym uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi T. K., nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdyż konsekwencją nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, przyjętej przez organy, są nieprawidłowo dokonane ustalenia stanu faktycznego.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.). Akt ten został wprawdzie znowelizowany ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 20, poz. 105), jednakże z uwagi na treść art. 4 znowelizowanej ustawy i fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 maja 2008 r. i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy (17 lutego 2009 r.) - w sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed tej zmiany.

W myśl art. 7 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach (...) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 rozporządzenia Nr 73/2009 (w związku z art. 146 ust. 2 tego rozporządzenia), jeżeli rolnik ten spełnia dodatkowe przesłanki wskazane w przepisie.

Rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. UE. L.2003.270.1) zostało uchylone i w jego miejsce w dniu 1 lutego 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - (Dz.UE.L.2009.30.16).

Jednakże, zgodnie z brzmieniem art. 146 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonywane w niniejszym rozporządzeniu traktowane są jako odniesienia do tego rozporządzenia obowiązującego przed uchyleniem. Odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII. Z tabeli tej wynika, że art. 143b ust. 4, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 odpowiada art. 124 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

W powoływanym wyżej wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. wskazano, że odnośnie prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, oraz odnośnie adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), który podziela również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 500/10, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1324/10).

Przyjmując zaprezentowaną w powyższych wyrokach wykładnię Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej przyjęły nieprawidłowy kierunek wykładni przepisu prawa materialnego art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 124 ust. 1 i ust. 2. Błąd w wykładni prawa skutkował bowiem przyjęciem apriorycznego założenia odnośnie braku kwalifikowalności do płatności działki o nr ewidencyjnym [...], którą skarżący zadeklarował do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Według stanowiska organów administracji publicznej, miarodajnym kryterium oceny o wykluczeniu z płatności wskazanej działki jest to, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, z której to regulacji wynika, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymywanie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z protokołu kontroli w gospodarstwie T. K. przeprowadzonej w dniach 20 - 21 września 2004 r., w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2004 wynikało bowiem, że działka ta na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, co skutkowało, zdaniem organów, trwałym wyłączeniem jej z płatności do gruntów ornych w związku z nadaniem jej kodu DR10. U podstaw argumentacji formułowanej przez organy legło założenie, że adresatem normy prawnej dekodowanej z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz stanowiącego jego odpowiednik, na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 art. 124 ust. 1, jest producent rolny. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prezentowany w nim kierunek wykładni wskazanego przepisu nie jest jednak prawidłowy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli: posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stanowisko organu, iż z powołanego przepisu art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że to beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonych we wniosku w 2008 roku działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione.

Tytuł IVa rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich zgodnie z określonym harmonogramem - art. 143a rozporządzenia - oraz system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia – dla tych Państw.

Przepis art. 143b ust. 2 stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku, a obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z art. 143b ust. 3 rozporządzenia wynikają zasady ustalania "rocznej koperty finansowej" dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim. Następnie "roczną kopertę" dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państw ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków utrzymywanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. Chodzi więc o obszar użytków rolnych Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika, że art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia odnoszą się do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Za takim rozumieniem cytowanego przepisu przemawia ust. 13 cyt. Rozporządzenia, który stanowi, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu".

Poza tym należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. powołując się na art. 143b ust. ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 mówi o jego "akapicie pierwszym", wg którego "do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4", który to ust. 4 z kolei stanowi, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych" (odpowiada mu przepis art. 124 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 73/2009). Błędnie zatem przyjęły organy, że to przepis art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, powołując się na art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio 124 ust. 1 rozporządzenia 73/2009) stanowi podstawę do przyjęcia, iż do przyznania płatności obszarowych w 2008 r. niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Zdaniem Sądu w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności mogą być wykazywane raportem z czynności kontrolnych. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w art. 31 ustawy, z którego wynika, że na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc równocześnie, że z tych czynności kontrolnych sporządza się raport i jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków do przyznania płatności.

Powoływanie się natomiast na konieczność utrzymania dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, pozostaje też w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, wg którego warunkiem przyznania płatności jest między innymi "utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami", czyli że ma to być dobra kultura rolna w roku ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W tym miejscu godzi się podnieść, że takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2011 roku, sygn. akt II GSK 1016/10 dotyczącej również T. K. w przedmiocie przyznania płatności na rok 2007.

Skoro powoływany przepis art. 143b ust. 4 i 5 cytowanego rozporządzenia i odpowiadający mu przepis art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia 73/2009 adresowany jest do Państwa Członkowskiego, a z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie (odpowiednio art. 124 ust. 1 zdanie drugie), stanowisko organów polegające na przyjęciu, że ustalenia protokołu co do stanu użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r. mogą być podstawą decyzji o odmowie przyznania płatności obszarowych na rok 2008 jest nieuzasadnione.

Ewentualny protokół sporządzony na potrzeby związane z rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności obszarowych winien wskazywać dobrą kulturę rolną gruntów objętych wnioskiem w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności, tj. w roku 2008.

W konsekwencji powyższego, za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane wobec przeprowadzonych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych. Prowadząc postępowanie organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 k.p.a. regulujących zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, gromadzenia stanowiących ich podstawę dowodów oraz oceny tychże dowodów. Z perspektywy wskazanych wyżej konsekwencji obowiązywania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) okazuje się, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w odniesieniu do zadeklarowanej do płatności działki o numerze ewidencyjnym 47. Dokonując nieprawidłowej wykładni przywołanej regulacji rozporządzenia, za prawidłowe uznały bowiem oparcie się (bazowanie) w postępowaniu dotyczącym płatności na rok 2008, na dowodach przeprowadzonych w innym postępowaniu, które dotyczyło roku 2004.

Tymczasem, jak wynika z już przywołanych argumentów, wymogi, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności - tj. wymóg utrzymywania gruntów dobrej kulturze rolnej - odnoszą się do roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W odniesieniu do spornej działki o numerze ewidencyjnym 47, ustalenia przedmiotem których byłoby wyjaśnienie, czy wskazany wymóg działka ta spełnia, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym roku 2008 nie były prowadzone. Dostrzegł to NSA podnosząc w wyroku z dni 15 grudnia 2011 r., że "za zasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów postępowania adresowane wobec przeprowadzonych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych", ponieważ nie została wyjaśniona podstawowa kwestia statusu działki ewidencyjnej [...], w stosunku do której w 2004 r. zastosowano kod nieprawidłowości DR 10, co skutkuje trwałym wyłączeniem z płatności do gruntów rolnych, gdyż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej.

Przy czym stan faktyczny sprawy został ustalony w całości w oparciu o postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie o przyznanie płatności na rok 2004 r. Organ zatem powinien w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności na rok 2007, dokonać ponownej samodzielnej oceny protokołu z września 2004 r., ustosunkować się do zarzutów strony i odnieść poczynione ustalenia do tożsamych stanów faktycznych lat 2005 i 2006. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek, działania zgodnie z zasadami uregulowanymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Dalej wskazać należy, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2008 r. w sytuacji, gdy sprawa płatności za rok 2004 nie została ostatecznie zakończona, a za lata 2005 i 2006 uzyskał płatności bezpośrednie bez stosowania sankcji, do powierzchni obejmującej również działkę ewidencyjną nr [...]. Organ wydając decyzje obejmujące lata 2005 i 2006, znał wyniki kontroli przeprowadzonej w 2004 r., na podstawie której sporna działka uzyskała trwałe wykluczenie z płatności jako opatrzona kodem DR 10, co oznaczało, jak wskazał w skardze skarżący – komunikat - że w trakcie obligatoryjnej kontroli wstępnej organ nie przyjął, aby do tej działki nastąpiło uprzednie zastosowanie sankcji trwałego wyłączenia. Sposób procesowania organów przy załatwianiu wniosków z lat poprzednich nie może pozostać bez wpływu na załatwienie niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wydawanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różniących się od siebie istotą rozstrzygnięcia decyzji nie da pogodzić się z zasadą sformułowaną w art. 8 k.p.a. Z zasady tej można wyprowadzić również dyrektywę nakazująca wydawanie w zbliżonym (tożsamym) stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Nie zgodne z tą zasadą jest przerzucanie na stronę błędów i uchybień przez organ prowadzący postępowanie.

Reasumując organ prowadząc ponownie postępowanie zbada czy wniosek T. K. o przyznanie płatności bezpośredniej z tytułu wspierania działalności rolniczej na 2008 rok, w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obejmował grunty rolne, które spełniają wymogi do ich przyznania, wynikające z przepisów krajowych i wspólnotowych, uwzględniając powyższą ocenę prawną, przedstawiającą kierunek wykładni tych przepisów oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla faktycznych podstaw rozstrzygnięcia zaprezentowany w wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r.

Z tych przyczyn, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, dokonującego oceny legalności zaskarżonego aktu z uwzględnieniem dyspozycji art. 190 ustawy p. p. s. a., decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, a o kosztach stosownie do art. 200 wskazanej ustawy.

A. B.