Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 777/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 8, par 2 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
article: art. 7, art.77, art. 107 par3, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. W. i K. W. kwotę [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. C., reprezentowanego przez Z. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. D. z [...]., znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283), dalej jako "u.i.o.ś." w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s p.o.ś." o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą" na działce o nr ewid.[...], [...], obręb ewid. [...], J.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora - Spółki P. Sp. z o.o. z dnia [...] r.

Organ przytoczył treść art. 71 ust. 2 u.i.o.ś., który przewiduje, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przepis § 3 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w/s p.o.ś., które do takich przedsięwzięć, w zależności od parametrów konkretnej inwestycji, zalicza instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne.

W związku z powyższym, organ zwrócił się do L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. (LPWIS), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. [...] [...] w K. D. (DROŚ) oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w R. (PGW WP) o wyrażenie stanowiska (w odpowiedniej formie) w sprawie spornego przedsięwzięcia.

W dniu [...] r. wpłynęło pismo LPWIS, z którego wynika, że sporna stacja bazowa nie spełnia kryteriów przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak podstaw prawnych do jej opiniowania przez organy inspekcji sanitarnej. Podobne stanowisko wyraził RDOŚ w opinii z [...] r. oraz PGW WP w postanowieniu z [...] r. w związku ze złożoną przez mieszkańców Gminy petycją, stanowisko swoje wyraził także Starosta P. także uznając, że sporne przedsięwzięcie - jego charakter oraz zakres proponowanych do wykonania prac, nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji środowiskowej.

W związku z powyższym, decyzją z [...] r. organ I instancji umorzył postępowanie. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że inwestycja ma być zlokalizowana na projektowanej wieży kratowej o wysokości nieprzekraczającej 43,4 m; stacja ma się składać się z systemu antenowego zainstalowanego na wieży kratowej oraz z urządzeń zasilająco-sterujących umieszczonych u podnóża wieży, na zaprojektowanych do tego celu rusztach. Równoważna moc promieniowania izotropowo dla sześciu anten oznaczonych [...] waha się od 100 W do 500 W, natomiast dla trzech anten oznaczonych [...] od 1000 W do 2000 W, dlatego przeanalizowano lokalizację miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 20 m dla anten oznaczonych [...] od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny w 3 azymutach: 0°, 155°, 260° oraz dla anten [...] w odległości nie większej niż 70 m w 3 azymutach: 0°, 155°, 260°. Wyniki analizy przedstawiono na załącznikach graficznych ilustrujących rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne na poszczególnych azymutach oraz miejsca dostępne dla ludności. Na podstawie uzyskanych wyników wskazano, że dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° dla azymutów 0°, 155°, 260° brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m dla anten oznaczonych [...] i do 70 m dla anten [...] od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anten. Z analizy parametrów przedsięwzięcia - zdaniem organu I instancji - wynika, że nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Na skutek odwołania P. C., reprezentowanego przez pełnomocnika Z. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazało na szereg rozbieżności i nieprawidłowości w złożonej przez inwestora dokumentacji dotyczącej planowanego przedsięwzięcia.

W związku z tym, organ I instancji rozpatrując sprawę zwrócił się do inwestora o złożenie wyjaśnień we wskazanym przez Kolegium zakresie. W obszernym piśmie z [...] r., sporządzonym przez inżyniera-specjalistę systemów ochrony atmosfery, inwestor udzielił odpowiedzi mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz interpretacje Ministerstwa Infrastruktury, Ministerstwa Zdrowia, Ministerstwa Środowiska, Ministra Cyfryzacji, Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Wskazał, że w decyzji SKO "nastąpiła błędna interpretacja dwóch pojęć -równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (wyrażonej w Watach) oraz gęstości mocy poła elektromagnetycznego (W/m2), zaś konsekwencją błędnej interpretacji jest najwyraźniej nierozróżnienie kwalifikowania inwestycji do określonego rodzaju przedsięwzięć oraz określenia oddziaływania na środowisko"; ponadto wyjaśnił, że:

- występowanie miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania sprawdza się tylko i wyłącznie w celu dokonania kwalifikacji instalacji, a nie w celu określenia obszaru oddziaływania;

- odległość 70 m nie odnosi się do "maksymalnego zasięgu promieniowania na wszystkich trzech azymutach ";

- obszar oddziaływania to zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych;

- w związku z planowanym przedsięwzięciem zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska, ponieważ utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych;

- rozporządzenie Rady Ministrów stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, w przypadkach gdy kilka anten sektorowych jest zainstalowanych na tej samej wysokości i skierowanych w tym samym azymucie, równoważne moce promieniowane izotropowo poszczególnych anten należy rozpatrywać odrębnie;

- do obliczeń przyjęto deklarowane przez operatora parametry pracy anten stacji bazowej, w tym maksymalne pochylenia dla każdej anteny i maksymalne moce wyjściowe na sektor deklarowane przez operatora. Operator zobowiązuje się do pracy z podaną mocą maksymalną i nie ma podstaw, aby zakładać, że będzie inaczej,

- zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska po uruchomieniu stacji bazowej inwestor ma obowiązek przeprowadzenia pomiarów elektromagnetycznych w celu weryfikacji obliczeń oraz sprawdzenia dotrzymywania standardów jakości środowiska określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych przez instalacje stacji bazowych telefonii komórkowej.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, organ I instancji ponownie wydał w dniu [...]. decyzję umarzającą postępowanie. Podniósł, że w rozporządzeniu w/s p.o.ś. określone zostały parametry stacji bazowych takie jak: częstotliwość, moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość do miejsc dostępnych dla ludności, którymi charakteryzują się przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli parametry danego przedsięwzięcia nie spełniają tych kryteriów, wyznaczonych w rozporządzeniu, nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Przyjmuje się bowiem, że oddziaływanie takiego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie ludzi, jest nieznaczące. W rozpatrywanej sprawie sporna inwestycja nie spełnia tych kryteriów.

Ponadto organ I instancji wskazał, że stosownie do zaleceń SKO, za strony postępowania zostali uznani właściciele następujących działek położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia: [...] (ponieważ nie ma działki [...]) oraz działka o nr ewid.[...], do których wysłano zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wniosków, mimo to, nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi.

Na skutek kolejnego odwołania P. C., reprezentowanego przez pełnomocnika Z. G., który ponownie zarzucał, że organ nie dokonał prawidłowej oceny parametrów planowanego przedsięwzięcia, które wbrew twierdzeniom organu, będzie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko z uwagi na moc anten, w które ma zostać wyposażona stacja telefonii komórkowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]. uchyliło decyzję umarzającą postępowanie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wykonał jego wcześniejszych wytycznych m.in. nie ustalił, czy możliwy jest inny kąt nachylenia anten, czy moc planowanych anten nie będzie kumulować się z innymi istniejącymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Wskutek decyzji kasatoryjnej, organ I instancji wydał w dniu [...]. kolejną decyzję umarzającą postępowanie. Podkreślił, że z wniosku inwestora, opinii organów uzgadniających, w tym wyspecjalizowanego w ochronie środowiska RDOŚ, z załączonych materiałów dotyczących spornej stacji bazowej wynika, że żadna z przewidzianych tą inwestycją anten nie spełnia kryteriów kwalifikacji określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś. Sporne przedsięwzięcie nie należy więc do normatywnie wyróżnionej kategorii przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przytoczył fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych:

Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, że choć inwestycja ze względu na położenie i swoje parametry nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań nie oznacza, że strony pozbawione są ochrony prawnej. Mieszkańcy i inne osoby przebywające w sąsiedztwie planowanej inwestycji mają bowiem prawo do ochrony przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym. Po pierwsze, na etapie budowy inwestor będzie obowiązany realizować inwestycję według parametrów, które sam przedstawi we wniosku i które uwzględnione zostaną w decyzji lokalizacyjnej, a strony będą mogły zwracać na ten aspekt sprawy uwagę organowi architektoniczno - budowlanemu. Po drugie, jeżeli strony w przyszłości powezmą jakiekolwiek obawy, że zrealizowana instalacja oddziałuje negatywnie na teren pozostający w granicach ich nieruchomości będą mogli zwrócić się o wyniki przeprowadzanych w tym zakresie badań, ewentualnie zwrócić się do właściwego organu ochrony środowiska lub inspekcji sanitarnej o dokonanie kontroli pobudowanych urządzeń. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 20 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Po 30/18).

Od decyzji tej ponownie wniósł odwołanie P. C., reprezentowany przez Z. G., zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 a k.p.a. poprzez niewykonanie wcześniejszych wytycznych organu II instancji, który podkreślał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania;

2) art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż odkodowanie decyzji jest niemożliwe, w szczególności organ nie uzasadnił, dlaczego brał pod uwagę wielokrotnie zaniżoną moc anten;

3) § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w związku z § 3 ust 8 pkt lit a-g rozporządzenia w/s p.o.ś. poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem, jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności;

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Zaskarżoną decyzją, wskazaną na wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium ponownie przytoczyło treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.i.o.ś. i rozporządzenia w/s p.o.ś.

Ponadto Kolegium podzieliło w całości ustalenia organu I instancji stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie instalacji radiokomunikacyjnej (stacji bazowej) telefonii komórkowej - urządzeń zasilających, sterujących, nadawczych i odbiorczych umiejscowionych u podstaw wieży oraz anten sektorowych na wysokości 43.40 m n.p.t. i anteny radiolinii o wysokości 41.40 m n.p.t. Równoważna moc promieniowania izotropowego będzie zawierać się dla 3 anten o symbolach [...] w przedziale od 1000 do 2000 W oraz dla 6 anten oznaczonych symbolami [...] w przedziale od 100 do 500 W. Według informacji inwestora w odległości nie większej niż 20 m od środków elektrycznych anten sektorowych [...], w osi głównych wiązek promieniowania na azymutach 0, 155 i 260 stopni oraz dla anten [...] w odległości nie większej niż 70 m, na tych samych azymutach obecnie nie występują miejsca dostępne dla ludności.

Kolegium podkreśliło, że jeżeli parametry danego przedsięwzięcia nie spełniają kryteriów określonych w rozporządzeniu, to oznacza, że dla danego przedsięwzięcia nie jest wymagane w ogóle uzyskanie decyzji środowiskowej. Przyjmuje się bowiem, że oddziaływanie takiego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zgodnie z art. 3 ust. 2 u.i.o.ś. także na zdrowie ludzi, jest nieznaczące. Tylko gdy parametry danej stacji bazowej spełniają kryteria zawarte w rozporządzeniu, przedsięwzięcie wymaga obligatoryjnie uzyskania takiej decyzji. W postępowaniu w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązkiem organów jest wyjaśnienie wszelkich możliwych zakresów promieniowania elektromagnetycznego, a w konsekwencji oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwzględnieniem norm przewidzianych w rozporządzeniu, określających zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Organ powinien ustalić, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten niż 0° (który podaje inwestor) oraz, czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować (jest to obecnie możliwe ze względu na uwarunkowania techniczne), zmieniając ich ustawienie po uruchomieniu instalacji, zmiana może nastąpić również w sposób niekontrolowany na skutek warunków atmosferycznych. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania (por. wyroki NSA z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z 31 sierpnia 2017r., II OSK 3008/18). Okoliczności te powinny podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia możliwości faktycznego pochylenia anten większego, niż deklarowane przez inwestora, ocena powinna uwzględniać oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię (zob. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 4 lipca 2019 r., II SA/Łd 45/19, z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., IV SA/Po 583/18 i z 23 maja 2019 r., II SA/Po 682/18, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1024/18). Kolegium uznało, że dokonanie takich ustaleń jest konieczne również w razie ustalenia, że sporna inwestycja obejmuje montaż nie tylko anten radiolinii, ale także anten sektorowych. Ponadto – zdaniem Kolegium - nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania konieczne jest ustalenie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się z innymi już istniejącymi w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (zob. wyroki NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14).

Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania uwzględniono wszystkie parametry spornego przedsięwzięcia i mając je na uwadze przeanalizowano lokalizację miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 20 m dla anten oznaczonych [...], [...] od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny w 3 azymutach: 0°, 155°, 260° oraz dla anten [...] w odległości nie większej niż 70 m w 3 azymutach: 0°, 155°, 260°. Zgromadzona dokumentacja ilustruje rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych, niż dopuszczalne na poszczególnych azymutach oraz miejsca dostępne dla ludności. Dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° dla azymutów 0°, 155°, 260° nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 20 m dla anten oznaczonych [...] i do 70 m dla anten [...] od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anten. Z analizy parametrów spornego przedsięwzięcia wynika więc, że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium zwróciło także uwagę, że w sprawach o wydanie decyzji środowiskowej organ bada oddziaływanie określonego przez inwestora przedsięwzięcia na środowisko, a nie przedsięwzięcia potencjalnego, a więc założenie, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób odmienny do wskazanego we wniosku nie jest oparte w obowiązujących regulacjach. Badanie potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu o wszelkie techniczne możliwości ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 30/18).

Brak ujęcia przedmiotowego przedsięwzięcia w katalogu przedsięwzięć mogących wywołać istotne, w tym potencjalne, negatywne oddziaływania na środowisko oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, założeniem ustawodawcy jest, że pozostałe przedsięwzięcia, nienależące do tego katalogu, nie wywołują istotnego negatywnego wpływu na środowisko, a zatem nie ma potrzeby określać dla nich środowiskowych uwarunkowań. Brak przedmiotu postępowania oznacza jego bezprzedmiotowość i skutkuje umorzeniem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Inwestor i organ I instancji wyjaśnili wszystkie wątpliwości, na które wskazało uwagę Kolegium w swojej poprzedniej decyzji, w tym odnoszące się do kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływań oraz możliwości zmiany parametrów przedsięwzięcia. Wydanie decyzji poprzedzone zostało zbadaniem charakteru planowanej inwestycji, analizą parametrów technicznych i użytkowych, w tym całości złożonej dokumentacji oraz dodatkowych wyjaśnień inwestora. W konsekwencji Kolegium uznało, że wskazane w odwołaniu argumenty są bezzasadne, gdyż decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, I. W. i K. W. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, ponieważ organ II instancji podzielając orzecznictwo, zgodnie z którym kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, negujące te orzeczenia, co podważa zaufanie do organu;

2) art. 6 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia w/s p.o.ś. poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten;

3) art. 8 § 1,11,107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ocena, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, rozstrzygana jest w oparciu o wielokrotnie zaniżoną moc anten, a nie o rzeczywiste parametry techniczne przedsięwzięcia;

4) § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w związku z § 3 ust 8 pkt lit a-g rozporządzenia w/s p.o.ś. poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem, jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności;

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że organy obu instancji dokonały analizy ułamkowej mocy planowanego przedsięwzięcia przyjmując moce EIRP wielokrotnie zaniżone w sytuacji, w której moc EIRP w każdym sektorze istniejącej stacji Spółki przekracza 10 000 W. Podkreślali, że planowane anteny są przystosowane do pracy o mocy kilkaset razy wyższej. Powołując się na orzecznictwo wskazywali na konieczność ustalenia maksymalnych możliwości eksploatacyjnych projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten wchodzących w skład stacji, z uwzględnieniem informacji producenta dotyczących maksymalnych mocy anteny w różnych ustawieniach, a więc niezależnie od wielkości deklarowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2020r., VIII SA/Wa 418/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 18 czerwca 2019r., II SA/Rz 349/19; wyrok WSA w Kielcach z 31 października 2018r., II SA/Ke 778/16; wyrok NSA z 16 stycznia 2020r., II OSK 460/18). "To, czy operator będzie miał potrzebę wykorzystania maksymalnych mocy i pochyleń anten jest kwestią nieistotną z punktu widzenia celu, dla jakiego dokonuje się analizy przedsięwzięcia pod kątem jego potencjalnego oddziaływania na środowisko" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 8 października 2020r., II SA/Sz 128/20). Podkreślili, że kwestia dotycząca oddziaływania planowanego przedsięwzięcia winna być ustalona w odniesieniu do jego rzeczywistych parametrów, a nie wielokrotnie zaniżonych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym O. R., które popierając skargę załączyło pismo Prezesa NSA z [...]. (k.102). W piśmie tym Prezes NSA odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o podjęcie przez ten Sąd uchwały, dotyczącej interpretacji m.in. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś. w zakresie kumulacji oddziaływań parametrów tego samego rodzaju anten stacji bazowych telefonii komórkowej oraz uwzględnienia ich maksymalnych parametrów technicznych i pochyleń, wyjaśnił, że przeprowadzona analiza orzecznictwa, uwzględniająca najnowsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, nie wykazała istnienia rozbieżności, które wymagałyby wystąpienia do tego Sądu z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej. Powołując się na kilkadziesiąt wybranych wyroków, stwierdził, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również na temat parametrów technicznych anten oraz ich pochylenia i uznał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Rozpatrując sprawę niniejszą w takim zakresie, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnianie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wyczerpująco od zarzutów odwołania, które dotyczyły istoty sporu i miały podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. dla kwalifikacji spornego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji dla wydania decyzji środowiskowej.

W odwołaniu wskazywano (tak samo, jak obecnie w skardze), że przy ocenie kwalifikacji spornego przedsięwzięcia na środowisko i konieczności wydania decyzji środowiskowej nie uwzględniono maksymalnych mocy i tiltów anten, nie uwzględniono rzeczywistych parametrów technicznych przedsięwzięcia, lecz przyjęto wielokrotnie zaniżoną moc anten, nie wskazano, który dokładnie przepis rozporządzenia zastosowano i jak ustalono maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten i nie wyjaśniono pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności’, nie podano mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, nie dokonano wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że wskazane przez inwestora we wniosku oraz w załączonych do wniosku dokumentach: Karcie informacyjnej przedsięwzięcia i Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych, wielkości parametrów inwestycji, o których mowa w § 2 ust. 2 i § 3 ust. rozporządzenia p.o.ś., nie uzasadniają zaliczenia spornej inwestycji do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej – postępowanie w tym przedmiocie jest więc bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu, mając na względzie z jednej strony stanowisko i wyjaśnienia inwestora i działającego na jego zlecenie specjalisty z zakresu ochrony powietrza, a z drugiej stanowisko skarżących oraz takie same zarzuty odwołania, a także treść pisma S. i przedstawionego przez to Stowarzyszenie pisma Prezesa NSA z marca 2021r. i wskazanych w nim poglądów sądów administracyjnych na temat zasad dokonywania oceny oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowych, Sąd rozpatrując niniejszą skargę stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie jest co najmniej przedwczesna.

Obowiązek dokonania oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej wynika z przytoczonych przez organ przepisów art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz przepisów wykonawczych. W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 2010r., co wynika z z § 4 aktualnie obowiązującego (od 11 października 2019r.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ("Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe") – postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z 27 maja 2019r., a więc przed 11 października 2019r.

Treść tych przepisów znana jest skarżącym z wydanych decyzji, niemniej jednak dla porządku należy je ponownie przytoczyć:

Tak więc zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. - Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust.1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust.2). Decyzja taka jest wymagana m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (np. budowy stacji bazowej telefonii komórkowej).

Stosownie zaś do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w/s p.o.ś. - do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od tego środka (...) c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m (...) d) 20 000 W. Natomiast zgodnie z § 3 ust.1 pkt 8 - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się takie same instalacje, jednak o niższych równoważnych mocach promieniowanych izotropowo wyznaczonych dla pojedynczej anteny i mniejszych odległościach miejsc dostępnych dla ludności: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m (...) c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m (...), d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m (...), e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego (...), f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego (...), g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego (...). W obu przypadkach "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Słusznie wskazały organy, podzielając stanowisko inwestora (specjalisty ds. ochrony atmosfery, działającego na jego zlecenie), że przytoczone przepisy rozporządzenia w/s p.o.ś., za parametr kwalifikujący przedsięwzięcia obejmujące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o wskazanych częstotliwościach, przyjmuje "równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny".

Istotą sporu w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych, a następnie decyzji lokalizacyjnych obejmujących takie przedsięwzięcia jest to, jak należy ustalać ten parametr dla konkretnego, zaplanowanego przez inwestora w konkretnej sprawie przedsięwzięcia, a także to, czy na kwalifikację danego przedsięwzięcia jako wymagającego wydania decyzji środowiskowej mają wpływ jeszcze inne, dodatkowe jego cechy.

Nie budzi wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Potwierdza to bogate orzecznictwo m.in. wskazane w piśmie Prezesa NSA z marca 2021r. złożonego do akt sprawy (k. 102, np. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1900/17; z17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1276/18; 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20). Rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest więc ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w/s p.o.ś. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten niż jedna, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2021r., II SA/Bk 256/20 i wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019r., II OSK 271/18).

Stanowisko to dotyczy więc także obowiązku sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo przez pojedyncze anteny. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na stanowisko biegłego Wojskowej Akademii Technicznej, powołanego w toku kontroli NIK (zwarte w "Informacji o wynikach kontroli. Postępowania administracyjne związane z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej. LLU-4101-008/2014, nr ewid. 6/2015/P/14/092/LLU", dostępnej na stronie https://www.nik.gov.pl/plik/id,9889,vp,12180.pdf). Biegły wyjaśnił, że sformułowanie "pojedyncza antena" zawarte w rozporządzeniu w/ p.o.ś. z 2010r. należy rozumieć jako "układ antenowy" pracujący na tym samym lub zbliżonym kierunku promieniowania (azymucie). Analiza oddziaływania stacji nie może odbywać się tylko na podstawie wyłącznie literalnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś. (przepisy te brzmią następująco: "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny"). Anteny pracujące na stacjach bazowych są w istocie zestawem od kilku do kilkunastu pojedynczych anten dipolowych lub mikropaskowych, zamkniętych w jednej obudowie. Pojedyncza antena panelowa (np. sektorowa) jest zbiorem pojedynczych anten - dipoli, promieniujących energię wielkiej częstotliwości w przestrzeń. W tym sensie termin EIRP, czyli "równoważna moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny" oznacza, że odnosi się do pojedynczego dipola. W rzeczywistości całkowita moc EIRP promieniowania przez wszystkie dipole (pojedyncze anteny) anteny panelowej (np. sektorowej) jest ich sumą mocy wypromieniowanej przez poszczególne dipole. Równoważną moc promieniowaną izotropowo należy zatem odnosić do sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe, w tym gdy antena zbudowana jest z co najmniej dwóch systemów nadawczych.

Z uzasadnień organów obu instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie wynika, by organy dokonywały własnych ustaleń w zakresie powyższego parametru kwalifikującego sporną inwestycję do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji środowiskowej. Organy przyjęły w uzasadnieniach swoich decyzji moce równoważne promieniowane izotopowo wskazane przez inwestora w złożonej przez niego dokumentacji, natomiast nie oceniły, czy moce te odnoszą się do poszczególnych anten (dipoli), czy też stanowią ich sumę dla danej anteny panelowej (sektorowej). W tym kontekście konieczne było odniesienie się do zarzutów odwołania, w którym wprost (tak samo jak obecnie w skardze) domagano się wyjaśnienia, jak organ ustalił maksymalną moc EIRP. Oczywistym jest, że ze względu na wartość jednego dipola (jego mocy równoważnej izotropowo) inwestycja może nie zaliczać się do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej, ale już po zsumowaniu tych pojedynczych anten, wartość ta dla całej anteny sektorowej może być znacznie większa i kwalifikować to przedsięwzięcie jako wymagające wydania decyzji środowiskowej.

W tym kontekście znaczenia nabierają kolejne zarzuty sformułowane w odwołaniu (i obecnie w skardze), że wskazana przez inwestora wielkość promieniowania spornej inwestycji jest kilkaset razy mniejsza od tej, do jakiej przystosowane są przez producenta urządzenia antenowe. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze strony domagały się wyjaśnienia i uwzględnienia przy ustalaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy i mocy wyjściowej oraz wyliczenia mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów, a tym także mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX.

Organ odwoławczy w ogóle się do tych zarzutów nie odniósł, czym naruszył w istotny sposób przepisy postępowania tj. art.7, 77, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Zasadnie zarzucają skarżący, że organy bezkrytycznie przyjęły oświadczenia inwestora złożone w dokumentacji projektowej. Dodać należy, że zgłoszonych w odwołaniu wątpliwości nie usunęła również działająca na zlecenie inwestora specjalistka z zakresu ochrony atmosfery, przedstawiając pisemne wyjaśnienia, a organ odwoławczy (na etapie postępowania odwoławczego) nie zażądał od niej odniesienia się do szczegółowych i konkretnych, o technicznym charakterze, zarzutów odwołania.

Dodatkowe wątpliwości co do tego, czy organ zasadnie uznał, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej wynikają z tego, że przecież inwestorem jest operator telekomunikacyjny, a więc przedsiębiorca kierujący się zasadami zysku. W sytuacji więc, gdy dysponując urządzeniami technicznym mającymi bardzo wysoką wydajność "produkcyjną" (inwestor zaplanował aż 9 anten sektorowych oraz radiolinie), decyduje się (jak podnoszą skarżący) na przedsięwzięcie wykorzystujące ich możliwości kilkaset razy mniejsze, to co najmniej budzi wątpliwości wiarygodność oświadczeń inwestora co do rozmiarów planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji co do danych przedstawionych w jego dokumentacji. Trafnie przy tym zauważają skarżący, i potwierdza to także pismo Prezesa NSA z marca 2021r., że również Naczelny Sąd Administracyjny wprost wyraził już wielokrotnie (słuszny) pogląd, że przy kwalifikowaniu tego typu przedsięwzięć konieczne jest uwzględnienie także maksymalnych parametrów technicznych, przewidzianych przez producenta, urządzeń objętych konkretnym przedsięwzięciem (zob. wyroki NSA z: 5 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 212/18; 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/18).

Trafnie zauważają skarżący, że okoliczność tę dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając stanowisko NSA wyrażone we wskazanych wyrokach, mimo to, a także mimo wyraźnych zarzutów odwołania w tym zakresie, powołując się na odosobniony pogląd WSA w Poznaniu (wyrok z 20 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Po 30/18) Kolegium stwierdziło, że "założenie, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób odmienny do wskazanego we wniosku nie jest oparte w obowiązujących regulacjach. Badanie potencjalnego oddziaływania stacji bazowej oparciu o wszelkie techniczne możliwości ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, nie znajduje zatem oparcia w obowiązujących przepisach".

Pogląd ten, w przedstawionych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w szczególności wobec zarzutów odwołania, nie zasługiwał na aprobatę.

W orzecznictwie podkreśla się znaczenie zasady przezorności wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020r., poz. 1219) - Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. "Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia", co dotyczy także stacji bazowych telefonii komórkowych (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020r., II OSK 559/18). Sądy administracyjne, pełniące funkcję korygującą norm prawnych stanowionych przez władze ustawodawczą, dostrzegają więc priorytet takich wartości, jak zdrowie i życie wobec usług publicznych z zakresu telekomunikacji.

W związku z tym, w postępowaniach w przedmiocie realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, a więc w pierwszej kolejności w sprawie wydania decyzji środowiskowej, konieczne jest szczególnie wnikliwe, skrupulatne zbadanie sprawy, tym także z udziałem biegłego. Inwestycja taka służąc niewątpliwie dobru publicznemu nie może zagrażać, a tym bardziej naruszać istotnych dóbr (życia, zdrowia) osób, które mogą znaleźć w zasięgu jej oddziaływania. Organ nie może poprzestać wyłącznie na oświadczeniach inwestora, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny merytorycznej złożonej dokumentacji. O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że co do zasady to inwestor określa rozmiar (wielkość/moc) planowanego przedsięwzięcia, to jednak ze względu na szczególny charakter tego typu inwestycji i wciąż niejednolite poglądy naukowe w zakresie możliwych negatywnych oddziaływań stacji bazowych, konieczna jest szczególnie rozważna ocena wiarygodności oświadczeń inwestora co do planowanego konkretnie przedsięwzięcia, w szczególności, w sytuacji, gdy strona zarzuca, co ma miejsce w niniejszej sprawie, że urządzenia objęte sporną stacją bazową są przewidziane do emisji promieniowania kilkaset razy większej, niż podana we wniosku przez inwestora. W tym zakresie może okazać się przydatne odniesienie się do praktyki funkcjonowania takich stacji i skorzystanie z protokołów kontroli uprawnionych organów (np. NIK) dotyczących faktycznego wykorzystywania przez operatorów zainstalowanych przez nich w ramach stacji bazowej, urządzeń antenowych. Dane te mogą pomóc organowi ocenić, czy przy określonego typu urządzeniach, inwestorzy decydują się na inwestycję o rozmiarach zbliżonych do maksymalnych możliwościach tych urządzeń, czy znacznie mniejszych, a także to, jak w takich sytuacjach następnie urządzenia te są eksploatowane (czy zgodnie z wyrażonym wcześniej zamiarem, czy też z istotną (niedopuszczalną) zmianą; szczególnego znaczenia dla oceny rzeczywistych zamierzeń inwestora ma przy tym niewątpliwie dotychczasowa praktyka konkretnego operatora /inwestora.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że sprawa niniejsza wymaga ponownego wyjaśnienia i zbadania w przedstawionym zakresie. Rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji środowiskowej ma istotne znaczenia na dalszych etapach inwestycyjnych. Zgodnie z art. 86 pkt 1 – 3 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji; 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś.; 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a (...), a więc przy wydawania decyzji lokalizacyjnej, czy o pozwoleniu na budowę, bądź przy przyjmowaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są: decyzja odmawiająca zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 u.i.o.ś.), decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 85 u.i.o.ś.), decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania (art. 85 u.i.o.ś.) oraz ewentualnie wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzja umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań w zakresie stwierdzenia, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 września 2019r., II SA/Rz 785/19; wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2021r., II SA/Bk 256/20). Wadliwe zakwalifikowanie przedsięwzięcia przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej, jako mogącego bądź niemogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ma więc poważne skutki na dalszych etapach postępowania.

W tym miejscu należy także podnieść, że przedstawiony wyżej pogląd, o obowiązku uwzględniania przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko kumulacji oddziaływań i rozważenia nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, dotyczy również organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, (zob. wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2021r., II SA/Kr 85/21; wyrok WSA w Gliwicach z 17 kwietnia 2019r., II SA/Gl 12/19; wyrok WSA z Olsztyna z 20 maja 2020r., II SA/Ol 317/20; wyrok NSA z 14 października 2020r., II OSK 2263/20), niezależnie od tego, że rozporządzenie w/s p.o.ś. jako kryteria kwalifikujące dane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) do objęcia oceną oddziaływania na środowisko (i wydania decyzji środowiskowej) wskazuje równoważną moc promieniowaną izotropowo, częstotliwość emitowanego PEM i odległości miejsc dostępnych dla ludności. W doktrynie zwraca się uwagę na to, że "Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, że zakres i cel dyrektywy EIA (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz.U. UE.L.2012.26.1) należy interpretować szeroko, tak, aby żadne przedsięwzięcie mogące mieć oddziaływanie na środowisko nie umknęło ocenie oddziaływania. Zasada ta została po raz pierwszy wyrażona w wyroku w sprawie C-72/95 (Kraaijevald), a potem powtarzana w kolejnych wyrokach. O szerokiej interpretacji kategorii przedsięwzięć podlegających przepisom o ocenach świadczy też wyrok w sprawie C-486/04, w którym wskazano, że zakresem dyrektywy objęty jest także np. odzysk odpadów, mimo że sam przepis wyraźnie wymienia tylko unieszkodliwianie odpadów; w polskim orzecznictwie takie stanowisko było również prezentowane" (zob. wyrok WSA w Gorzowie WLK. z 7 kwietnia 2010r., II SA/Go 950/09 – tak w: "Rola sądów i trybunałów w ochronie środowiska". Red. J. Rotko, Difin, 2016, s.407).

W świetle powyższego, organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej i przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jako organ wyspecjalizowany w tym zakresie, powinien więc uwzględnić nie tylko wskazaną przez inwestora równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny dipolowej/ mikropaskowej, sumę mocy wszystkich tych anten w obrębie jednej obudowy (anteny panelowej) i wszystkich takich anten w ramach jednego azymutu, ale także - w konsekwencji - gęstość mocy PEM w miejscach dostępnych dla ludności. Wiązki promieniowania pochodzące od kilku anten promieniujących we wspólnej przestrzeni nakładają się bowiem, zaś efektem kumulacji jest wzrost gęstości mocy PEM ponad wartość graniczną (0,1 W/m2 – stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Przedmiotem rozważań organu wydającego decyzję środowiskową, powinna być więc także ocena możliwości wystąpienia przekroczeń wartości granicznej PEM ze względu na maksymalną (ustaloną w powyższy sposób) moc EIRP. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2021r., II SA/Kr 85/21 i z dnia 17 października 2018r., II SA/Kr 391/18). Dodać ponadto należy, że na gruncie rozporządzenia w/s p.o.ś. aktualne jest stanowisko, że "przy ustalaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799) należy brać pod uwagę zarówno oddziaływanie na nie pól elektromagnetycznych na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi lecz niekoniecznie mieszkaniowa, jak i na tereny, na których zabudowa taka może być wzniesiona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2311/18).

W świetle przedstawionej wykładni przepisów oraz ze względu na istotne braki w zakresie stanu faktycznego niniejszej sprawy, mające wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekając o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy ponownie odwołanie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów w nim podniesionych, rozważy przy tym powołanie biegłego i mając na względzie przedstawioną przez Sąd wykładnię prawa, wyda stosowne rozstrzygnięcie.