Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3106/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/20 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżących Wspólnot Mieszkaniowych na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z [...] marca 2017 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na aparthotel z garażem podziemnym, drogą dojazdową z włączeniem do ul. [...] i infrastruktury technicznej na działkach nr [...],[...],[...] i [...], na terenie Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na wskaźnik powierzchni zabudowy kwartału, w którym znajduje się teren inwestycji – działki objęte wnioskiem powinny został niezabudowane.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej z 4 września 2018 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2747/18) SKO w W., po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora, wydało zaskarżoną decyzję, którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie, że w wyniku realizacji inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w kwartale, w granicach którego położony jest teren inwestycji, jest największy ze wskaźników ww. wielkości w obszarze analizowanym, należy pozostawić go bez zmian stanu istniejącego. Pozostałych wskaźników organ I instancji nie analizował, gdyż uznano brak możliwości realizacji inwestycji z uwagi na zbytnie zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy w danym kwartale. Kolegium podkreśliło, że wnioski takie są sprzeczne z prawem, albowiem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) dopuszcza wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). W ocenie SKO, w sprawie niniejszej parametry dla wnioskowanej inwestycji należy ustalić dla działek wskazanych jako teren inwestycji, a nie w odniesieniu do kwartału. W przeciwnym razie doprowadziłoby to do sytuacji, w której ustalenie wartości ww. wskaźnika w odniesieniu do całego kwartału może spowodować konieczność pozostawienia danej działki niezabudowanej. Powyższe w ocenie Kolegium nie ma nic wspólnego z planowaniem i ładem przestrzennym, a stanowi naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym oraz możliwości inwestorskich właściciela danej nieruchomości. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy na danym terenie tylko dlatego, że okoliczne działki zabudowane są w blisko 100%, a niezabudowana działka ma stanowić teren wolny zaniżający wskaźnik zabudowy w danym kwartale. Odnosząc się do zarzutów stron postępowania, Kolegium wskazało, że sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa służy ograniczeniu właścicielowi nieruchomości możliwości realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, do takich, które da się zrealizować, dostosowując planowaną inwestycję do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże zasada ta nie służy wyeliminowaniu prawa właściciela nieruchomości do przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji w jej imię. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Przy dokonaniu takiej oceny postępowania organu I instancji, a także wobec odstąpienia przezeń od ustalenia pozostałych parametrów dla inwestycji, oraz z uwagi na konieczność ewentualnego uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, Kolegium zdecydowało ponownie o uchyleniu zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Sprzeciw od zaskarżonej decyzji wniosły skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; art. 138 § 2 i 2a K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." w związku z § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7b i art. 12 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 albo pkt 2 K.p.a.; art. 136 K.p.a.; art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/20, oddalając sprzeciw, wskazał, że SKO nie naruszyło art. 153 p.p.s.a. Z wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2747/18 nie wynika zakaz wydania orzeczenia kasacyjnego przez Kolegium. Natomiast wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było wydanie przez organ decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., wykazując przy wydaniu drugiej decyzji w sposób przekonujący, że decyzja kasacyjna była konieczna.

Sąd podzielił pogląd, że co do zasady wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a. – por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 3505/18). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA: z 11 stycznia 2019 r., II OSK 3505/18; z 30 października 2018 r., II OSK 2903/18; z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10; z 23 czerwca 2010 r. II OSK 972/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r., II SA/Wr 726/10).

Następnie Sąd wyjaśnił charakter decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jednak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1582/10; wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2010 r., IV SA/Po 103/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 lipca 2008 r., II SA/Go 732/07; wyrok WSA w Poznaniu z 30 października 2007 r., II SA/Po 239/07).

Mając powyższe na względzie Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji opierając się na analizie terenu, która w ocenie organu II sporządzona była w sposób sprzeczny z prawem, z góry wykluczył możliwość dokonania jakiejkolwiek zabudowy terenu. Z tych względów nie przeprowadzał dalszej analizy, ani też nie dokonywał ewentualnych uzgodnień. W takiej sytuacji rację ma SKO, że konieczne jest w istocie przeprowadzenie postępowania w całości. Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Organ wykazał, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Zarzuty zawarte w sprzeciwie sprowadzają się do żądania spowodowania, że SKO utrzyma w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W istocie są to zarzuty dotyczące naruszenia przez SKO prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Takie stanowisko wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego w ramach rozpatrywania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano – zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest instrumentem dotyczącym kwestii procesowych – a mianowicie trafności decyzji kasatoryjnej biorąc pod uwagę przesłanki jej podjęcia, w szczególności zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Ocena trafności ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (pozytywnej albo negatywnej), w tym również poglądu prawnego na temat terenu, jaki należy brać pod uwagę przy analizie urbanistycznej, będzie mogła być przedmiotem ewentualnej skargi do sądu administracyjnego – stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyły skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu przez uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu – mimo, że na kanwie przedmiotowej sprawy sądy, a także organy są związane uprzednio wyrażoną w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2747/18 oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania i w rezultacie błędne uznanie, iż w ramach postępowania drugoinstancyjnego SKO było uprawnione do podjęcia decyzji kasatoryjnej;

- art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zbadanie przez Sąd I instancji przesłanek oraz podstaw wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego i w rezultacie bezpodstawne oddalenie sprzeciwu – mając na uwadze uprzednią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania ujęte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2747/18;

- art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji sprzeciwu – mimo, że powinien spostrzec i rozpoznać na gruncie art. 64e p.p.s.a., iż organ II instancji wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne, dokonał błędnej wykładni przepisów prawa wchodzących w zakres wytycznych kierowanych do organu niższego rzędu, które miało wpływ na niewłaściwe oraz bezpodstawne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a więc obejmujących powody wydania decyzji uchylającej zaskarżony akt prawa administracyjnego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych na podstawie zdarzeń, które przez WSA w Warszawie nie zostały wyjaśnione – mimo, że w aktach sprawy znajduje się załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie wpisu do gminnej ewidencji zabytków [...], obejmującego swoim zakresem przedmiotowe działki – i nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji w przypadku przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, a miałoby niewątpliwie wpływ na zbadanie zasadności przyjętych SKO przesłanek stanowiących podwaliny decyzji kasatoryjnej na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. i w rezultacie doprowadziło do niesłusznego oddalenia sprzeciwu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez brak przedstawienia przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie wpisu do gminnej ewidencji zabytków [...], obejmującego swoim zakresem przedmiotowe działki, co nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji w przypadku przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, a miałoby niewątpliwie wpływ na zbadanie zasadności przyjętych SKO przesłanek stanowiących podwaliny decyzji kasatoryjnej na gruncie art. 138 § 2 K.p.a., a więc wobec braku takiego odniesienia, rozpoznanie skargi kasacyjnej utrudni Naczelnemu Sądowi Administracyjnego kontrolę zaskarżonego orzeczenia, co w rezultacie doprowadziło do bezzasadnego wydania przez WSA w Warszawie wyroku oddalającego sprzeciw,

- art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie sprzeciwu – w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. – czego Sąd I instancji nie zważył i nie tylko powielił błędy organu administracyjnego a wręcz je pogłębił, z uwagi na ustalenie – wbrew uprzedniej oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania ujętych w rozstrzygnięciu zapadłym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2747/18 – że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna na gruncie obowiązujących przepisów, a tak nie jest i w rezultacie rozpatrując tą okoliczność oraz nie uzupełniając materiału dowodowego w powiązaniu z faktem braku odniesienia się do wpisu do gminnej ewidencji zabytków [...] (obejmującego swoim zakresem przedmiotowe działki) przedstawionego w sprawie przez skarżące, doprowadziło do bezzasadnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc w rezultacie bezpodstawnego wydania decyzji kasatoryjnej w ramach przytoczonej przez organ II instancji argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza wiążącego w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2747/18. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził o konieczności w niniejszej sprawie wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując w tym zakresie, że SKO powinno rozważyć możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, co też organ odwoławczy uczynił, wskazując na konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zaś braku możliwości wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) w postępowaniu dotyczący ustalenia warunków zabudowy, ocena Sądu I instancji wymaga pewnej korekty, co jednak nie ma końcowo wpływu na wynik sprawy. A mianowicie, stanowisko Sądu I instancji w tej mierze opiera się tylko na jednym z kierunków orzeczniczych sądownictwa administracyjnego, tj. np. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1564/10. Jednak w tym zakresie istnieją jeszcze inne stanowiska wyrażone w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 1299/11, II OSK 1986/12 oraz II OSK 55/13, które dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Wynika z tego co najmniej uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Problem bowiem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 K.p.a. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15). Jeżeli zatem organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza to z automatu, że organ II instancji nie może takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystko bowiem zależy od zakresu przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania, a mianowicie, czy zakres ten odpowiada treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sprawie Sąd I instancji ma rację, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ I instancji, opierając się na analizie terenu, która w ocenie organu II sporządzona była w sposób sprzeczny z prawem, z góry wykluczył możliwość dokonania jakiejkolwiek zabudowy terenu. Z tych względów organ I instancji nie przeprowadził dalszej analizy, ani też nie dokonywał ewentualnych uzgodnień. Skoro organ I instancji w tej sprawie odstąpił od ustalania pozostałych parametrów zabudowy i jednoczenie wskazywany był przez organ odwoławczy brak w tym zakresie danych szczegółowych w aktach sprawy i w analizie urbanistycznej, a oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej – dlatego ocena Sądu I instancji co do prawidłowości stwierdzenia przez SKO o konieczności przeprowadzenia postępowania w całości, a tym samym stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, które wskazują na konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie podważa zaś tej oceny podnoszona w zarzutach skargi kasacyjnej okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie wpisu do gminnej ewidencji zabytków [...]. Kwestia ochrony zabytków jest jedną z wielu zagadnień wymagających uwzględnienia przy ustaleniu warunków zabudowy, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 5 p.p.s.a. decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W tej zaś sprawie organ I instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, skupił się wyłączenie na braku możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, pozostawiając poza swoją oceną m.in. kwestie dotyczące ochrony zabytków. Pojawienie się zaś ww. zarządzenia Prezydenta dopiero w trakcie postępowania odwoławczego nie ma wypływu na ocenę, że w okolicznościach tej sprawy zasadniczo organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości. Albowiem także z uwagi na wskazywane w sprawie naruszenie przez organ I instancji sposobu ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy, przedmiotowa sprawa wymaga dodatkowego wyjaśnienia z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w zaskarżonej decyzji SKO.

Ponadto w ramach przysługującego organowi odwoławczemu uprawnienia do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. organ ten może – zgodnie z art. 138 § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2 – określić także wytyczne w zakresie wykładni przepisów. W tej sprawie SKO skorzystało z takiego uprawnienia, wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w kwestii wykładni obowiązujących przepisów (w tym co do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy) oraz określiło także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Nie oznacza to, że w ten sposób organ odwoławczy przesądził o wyniku sprawy, ponieważ to dopiero w przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, biorąc pod uwagę te wytyczne, będzie uprawniony do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, jednak po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Niemniej wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej organ odwoławczy posiadał kompetencję do dokonania wykładni przepisów dotyczących ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, a oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Jak wskazało SKO, dla określenia tego parametru zabudowy ma znaczenie średnia wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale ustalanej dla terenu inwestycji jako całości, a nie dla poszczególnych fizycznie wydzielonych działek wchodzących w skład terenu inwestycji jako kwartału. W prawie inwestycyjnym pojęcie działki budowlanej (terenu inwestycji) może zawierać w sobie więcej niż jedną działkę (co wielokrotnie wskazywane było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), stąd prawodawca zastosował w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia alternatywę rozłączną, formułując zasadę, zgodnie z którą "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". W skardze kasacyjnej nie podważono zaś skutecznie oceny co do prawidłowości sformułowanych przez SKO wytycznych co do wykładni przepisów prawa. Należy w tym zakresie uwzględnić, że zastosowanie art. 138 § 2a K.p.a. mieści się w zakresie przyznanej organowi odwoławczemu kompetencji wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej. Jednak, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji [kasatoryjnej], sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniały, o czym wyżej była mowa. Dlatego w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że "sprzeciw [z art. 64a p.p.s.a.] jest instrumentem dotyczącym kwestii procesowych – a mianowicie trafności decyzji kasatoryjnej biorąc pod uwagę przesłanki jej podjęcia, w szczególności zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Ocena trafności ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (pozytywnej albo negatywnej), w tym również poglądu prawnego na temat terenu, jaki należy brać pod uwagę przy analizie urbanistycznej, będzie mogła być przedmiotem ewentualnej skargi do sądu administracyjnego – stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a.". W skardze kasacyjnej nie podważono zaś oceny w zakresie procesowej "potrzeby" wydania przez SKO zaleceń co do wykładni ww. przepisów prawa. Ponadto w konsekwencji tej oceny w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do zastosowania właśnie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wynika z niej, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy pamiętać, że to normy prawa materialnego wyznaczają wymagany zakres sprawy administracyjnej do wyjaśnienia. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, która wynika m.in. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co w tej sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro organ I instancji błędnie przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, to w konsekwencji zaistniała podstawa do wskazania, że błędem był także brak ustalenia pozostałych parametrów dla wnioskowanej zabudowy, a także wskazywany przez SKO brak danych szczegółowych w aktach oraz w analizie. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że wskazywane uchybienia procesowe stanowią braki o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zaistniałej sprawie wymagany do przeprowadzenia zakres postępowania jest na tyle istotny, że w zasadzie wymaga przeprowadzenia postępowania od nowa z uwzględnieniem oceny zawartej w decyzji kasatoryjnej. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących Wspólnot Mieszkaniowych, zgodnie z którym organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy – tym bardziej gdy w skardze kasacyjnej nie przywołano odpowiedniej argumentacji, która wskazywałaby na możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy z uwagi na stwierdzone istotne wady postępowania administracyjnego. Wbrew tym twierdzeniom stron skarżących zaskarżona decyzja zawiera na tyle wyraźnie sformułowane przyczyny, które dawały podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.; art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji, rozpoznając sprzeciw na podstawie art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.