Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1755/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 § 1, art. 35 i 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia WSA del. Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 116/21 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów w postępowaniu w kwestii podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 116/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów w postępowaniu w kwestii podziału nieruchomości 1. stwierdził bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 złotych; 3. zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 30 sierpnia 2021 r. M. W. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni), w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa), wniosła skargę na "naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki", w sprawie "o uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], a w szczególności usunięcia fikcyjnych zapisów dotyczących rzekomego podziału i wydzielenia 2 lokali przez Wójta". Wniesiono o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości w terminie 30 dni.

W uzasadnieniu podano m. in., że dnia 17 stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) o przeprowadzenie samokontroli i przywrócenie stanu prawnego zgodnego z prawem, dot. nieruchomości jw., przez usunięcie decyzji administracyjnej dotyczącej podziału nieruchomości bez zgody właścicielki całej nieruchomości – M. W. na dwa niezależne lokale. Osią sporu jest nadużycie prawa przez poprzedniego włodarza Gminy i wydanie decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości na dwa lokale, których stronie nie doręczono (k. 2 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca wniosła do WSA skargi na bezczynność organu w sprawach objętych jej wnioskami z: 17 stycznia 2020 r. i 8 lutego 2021 r. Z dokumentacji w tych sprawach wynika, że pisma nie stanowią wniosków, do rozpoznania których właściwy byłby Wójt Gminy [...]. Wnioskiem z 17 stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się o dokonanie samokontroli dokumentacji zamieszkiwanego przez nią budynku mieszkalnego położonego w J. jw., przez określenie piętra, jako poddasza użytkowego i "anulowanie" dokonanego wyodrębnienia lokali w przedmiotowym budynku. Uznając w tym zakresie swą niewłaściwość Wójt przekazał wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., który po jego analizie uznał, że kwestie nim objęte winny być przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego. W związku z przesłaniem akt sprawy do Urzędu Gminy [...], Wójt dnia 6 kwietnia 2020 r. wydał postanowienie o zwrocie podania, które zostało uchylone przez organ II instancji. Ostatecznie postanowieniem z 27 sierpnia 2020 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wniosek z 17 stycznia 2020 r. pozostawiony został bez rozpoznania w związku z jego nieuzupełnieniem przez wnioskodawczynię i uniemożliwieniem nadania mu dalszego biegu. Postanowienie w tym przedmiocie nie zostało zaskarżone przez zainteresowaną. Sprawa została więc ostatecznie zakończona (k. 3-4 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SAB/Gl 116/21.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W przypadku skargi na bezczynność [...] niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia (art. 37 § 3 kpa). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność [...]. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność [...] nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (uprzednio zażalenia - wyrok WSA w Krakowie z 6.9.2016 r. II SAB/Kr 109/16).

Ponaglenie zostało złożone. W ponagleniu, jako podstawę żądania, wskazywano przepisy kpa, zatem w tym trybie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność, a nie w zakresie przepisów podatkowych, choć ten wątek także pojawiał się w toku sprawy.

Skarżąca doprecyzowała w toku postępowania sądowego (m. in. pismo z 14 lutego 2022 r.), że chodzi jej o zobowiązanie Wójta do wydania kserokopii dokumentacji dotyczącej przekwalifikowania budynku parterowego na piętrowy i kwestii podziału nieruchomości na dwa lokale (k. 25 akt sądowych).

Skargę na bezczynność [...] można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa).

Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b ppsa, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17.11.2020 r. II OSK 973/19).

Wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 22.6.2020 r. II OPS 5/19). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem.

Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); [...] (art. 37 § 1 kpa).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego przez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 kpa oraz w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 kpa. NSA w wyroku z 5. 7.2012 r. II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją kpa wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17.12.2014 r. VII SAB/Wa 62/14). W wyroku z 5.2.2015 r. II GSK 2038/13 NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem art. 12 § 1 kpa nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3-5 kpa).

Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności. Skarżąca co prawda wnioskiem z 17 stycznia 2020 r. wniosła o "samokontrolę dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego położonego w J.", ale jednak wnioskiem z 8 lutego 2021 r. wskazała jednocześnie, że domaga się sporządzenia i doręczenia ksero decyzji administracyjnej tam opisanej. Kwestionowała tam również dokonanie przez Wójta zmian dotyczących lokali w przedmiotowym budynku.

Dnia 23 marca 2021 r. złożono ponaglenie. Organ dopiero pismem z 29 marca 2021 r. zwrócił się o wskazanie, którego konkretnie aktu administracyjnego dotyczy wniosek. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej pismem z 7 kwietnia 2021 r. wniósł m. in. o przesłuchanie świadków na okoliczność stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości. Opisano stan faktyczny dotyczący podziału nieruchomości na lokale. Wskazano, że na postawione przez organ pytanie może odpowiedzieć wskazany w piśmie świadek. Pismem z 27 kwietnia 2021 r. Wójt wskazał, że nie dysponuje dokumentem, o który strona wnioskowała.

W świetle art. 73 § 2 kpa strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Zgodnie z art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skarżąca wskazywała, że jest stroną różnych postępowań w zakresie odnoszącym się do ww. nieruchomości (administracyjnych i podatkowych), co pośrednio potwierdziło również SKO w postanowieniu z 28 kwietnia 2021 r., gdzie uznano zasadność ponaglenia i bezczynność organu. Chodziło m. in. o wadliwy podział nieruchomości na lokale i o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nawet jeśli nie dochodzi do formalnego wszczęcia postępowania, to można uznać, że jest ono wszczynane w sposób dorozumiany, przez prowadzenie konkretnych czynności w sprawie, co miało miejsce. Skoro tak, to skarżąca mogła skorzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 § 2 kpa. Organ zamiast wydać żądany dokument, albo zastosować tryb z art. 74 § 2 kpa, udzielił jedynie odpowiedzi z 27 kwietnia 2021 r., której treść nie satysfakcjonowała strony. Zatem nie załatwiono wniosku w należyty sposób.

Ponieważ zachodziły wątpliwości co do wykładni wniosku skarżącej i żądań, które kierowała, Sąd uznał, że doszło do bezczynności, jednak bez rażącego naruszenia prawa.

Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy.

Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota sumy pieniężnej została przyznana w adekwatnej wysokości 500 zł, która skarżącej zadośćuczyni. Kwota wyższa oraz grzywna byłyby nieuzasadnione z uwagi na powyższe okoliczności.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 ppsa.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa (k. 49, 52-58 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez r. pr. K. W., zaskarżając wyrok II SAB/Gl w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 74 § 2 kpa przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi na bezczynność Wójta Gminy [...]; względnie o przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; zrzekł się rozprawy (k. 70-73 akt sądowych).

W sporządzonej samodzielnie odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej uczestnika w całości "z uwagi, iż organ pierwszej instancji nie jest stroną postępowania"; zasądzenie na rzecz skarżącej od Wójta Gminy kosztów postępowania kasacyjnego; zrzekła się rozprawy (k. 81-82 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest jedynie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 194 pkt 2 ppsa), a jako jedyny wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 74 § 2 kpa.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorców kontroli przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa) - w szczególności stosowanych przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 i art. 200 ppsa.

Wojewódzki sąd administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność nie stosuje art. 74 § 2 kpa. Uchybienie przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i może wynikać wyłącznie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom ppsa. W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny dokonując oceny bezczynności organu administracji publicznej pod kątem jego zgodności z prawem, bada czy postępowanie organu było zgodne z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie organu administracji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji bezczynności w wydaniu aktu bezpośrednio przepisy kpa nie mają zastosowania. Sąd rozpoznając skargę, stosuje jedynie regulacje ppsa, zatem nie stosuje przepisów kpa, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. By możliwe było odniesienie się do zarzutów niezgodnej z prawem kontroli działania administracji przeprowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny, konieczne jest wykazanie, że sąd ten w sposób niewłaściwy ocenił akt lub czynność organu przez pryzmat norm prawa formalnego. Służy temu powiązanie w skardze kasacyjnej precyzyjnie wskazanych przepisów ppsa z konkretnymi regulacjami administracyjnego prawa procesowego, które w danej sprawie zostały naruszone. Takim przepisem w kontrolowanej sprawie był art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, którego jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko Sądu I instancji o potrzebie wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że organ, odmawiając wglądu w akta, wydaje postanowienie, na które służy postanowienie. Istotnym procesowo uregulowaniem jest wymóg sporządzenia odmowy umożliwienia stronie wydania uwierzytelnionych odpisów w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (Adamiak/Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 508-509, nb 10, J. Malanowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 408-410, nb 1, 6).

Przywołane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 2 zdanie ostatnie/s. 3 akapity 1-3) postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30.1.2018 r. III SA/Gd 1027/17 i NSA z 9.5. 2018 r. I OSK 1326/18, nie znajdują w kontrolowanej sprawie zastosowania. Wskazane postanowienia zapadły w sprawie merytorycznej (w przedmiocie odmowy wydania wpisu z rejestru gruntów, kartoteki budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej), a kontrolowana sprawa dotyczy bezczynności organu. W sprawie niniejszej nie zachodziła przesłanka odrzucenia skargi kasacyjnej Wójta.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Wniosek M. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez adwokata bądź radcę prawnego a wnioskodawczyni nie wykazała, że poniosła koszty postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 bądź 2 ppsa).