Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 693/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 88l ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 96 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące budowy budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej, na działce nr [...] położonej we wsi W. w gminie G. - stanowiącej własność D. i J.C. (dalej: "inwestorzy"). W toku postępowania, w tym w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. na ww. działce, ustalono, że budowę przedmiotowego budynku inwestorzy rozpoczęli w grudniu 2016 r., nie uzyskując nań pozwolenia na budowę, ze względu na przekonanie, że budowany obiekt jest wiatą. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku oraz zobowiązał do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych, a także do przedłożenia w terminie do dnia [...] lipca 2017 r.: 1) zaświadczenia burmistrza G. o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnego na dzień opracowania projektu zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290 ze zm. dalej: "P.b."); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek zaklasyfikowano jako budynek gospodarczy, na wykonanie którego zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagane jest pozwolenie na budowę. Brak uzyskania przez inwestorów ww. pozwolenia skutkuje zaś wykonywaniem prac budowlanych w ramach samowoli budowlanej. W tym względzie PINB wskazał, że inwestorzy mają prawo do legalizacji przedmiotowego budynku w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., a w przypadku braku spełnienia nałożonych na inwestorów obowiązków, zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Zażalenie na ww. postanowienia wnieśli inwestorzy, wskazujący, że zakwalifikowanie przez PINB przedmiotowego budynku jako budynek gospodarczy jest wadliwe, bowiem realizowany przez nich obiekt budowlany jest wiatą posadowioną na betonowych palach, pomiędzy którymi znajdują się betonowe dźwigary, a więc nieposiadającą ani fundamentów, ani ław fundamentowych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB, wyjaśniając w jego uzasadnieniu, że przedmiotowy obiekt spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 P.b., bowiem jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach i fundamenty w formie betonowych pali. W konsekwencji PWINB nie znalazł podstaw do zaklasyfikowania budynku jako wiaty, za którą uznaje się zadaszenie na słupach o lekkiej i prostej konstrukcji. Organ podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa przedmiotowego obiektu o powierzchni zabudowy 46,55 m2, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali, wobec czego na zasadzie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. zasadnie dopuszczono możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, zobowiązując inwestorów do przedłożenia niezbędnej w tym celu dokumentacji.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 517/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.C. na ww. postanowienie PWINB, aprobując ustalenia organów, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wszystkie cechy, które w świetle art. 3 pkt 2 P.b. pozwalają uznać go za budynek o konstrukcji murowanej i gospodarczej funkcji użytkowej, bowiem posiada on dach i fundament wiążący go trwale z gruntem, a jego cztery murowane ściany tworzą wydzielają go z przestrzeni oraz tworzą zespoloną z dachem i szczelną konstrukcję. Tym samym sąd podzielił ustalenia organów obu instancji, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego budynku, powinno było poprzedzać, w myśl art. 28 ust. 1 P.b., uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestorzy się nie legitymują. W ocenie sądu zasadnie zatem wszczęto postępowanie w trybie art. 48 ust. 1-4 P.b. oraz wstrzymano prowadzenie robót budowlanych zobowiązując jednocześnie inwestorów do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie wybudowanego obiektu.

W dniu [...] września 2018 r. inwestorzy przedłożyli do akt cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także oświadczenie Burmistrza G. z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzające, że budowa przedmiotowego budynku jest zgodna z ustaleniami § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 21 grudnia 2003 r. nr XIII/60/03 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2004, Nr 2, poz. 39) zmienionego w dniach 3 grudnia 2008 r. i z dnia 19 sierpnia 2011 r. (dalej: "plan miejscowy") - o ile budynek ten jest przeznaczony do celów służących rolnictwu, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017, poz. 1161, dalej: "u.o.g.r.l.") oraz zostaną spełnione ponadto warunki techniczne, ochrony środowiska i przyrody - z uwagi na położenie terenu na obszarze Natura 2000 – przewidziane w przepisach i z zastrzeżeniem § 26 i 27 planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] PINB nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia do dnia [...] lutego 2019 r. nieprawidłowości w zgromadzonej dokumentacji przez: 1) dostarczenie zaświadczenia Burmistrza G. o zgodności istniejącej lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b.; 2) dostarczenie rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ") w kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 Dolina Biebrzy PLH 200008 - zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017, poz. 1405 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"); 3) dostarczenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") zwalniającej od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. (Dz. U. 2015, poz. 469, dalej: "P.w. z 2001 r."); 4)-11) doprowadzenie projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, do zgodności z § 8 ust. 2 pkt 2-4, § 8 ust. 3 pkt 1-2, § 11 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 2 i 4 i § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2018, poz. 1935, dalej: "rozporządzenie MTBiGM"), 12) przedłożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością do celów budowlanych wedle wzoru zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. 2016 r. poz. 1493); 13) sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadająca uprawnienie budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności - zgodnie z art. 20 ust. 2 i 3 pkt. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 P.b. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia PINB wskazał, że stwierdził braki w przedłożonej dokumentacji w zakresie określonym art. 49 ust. 1 P.b., bowiem projekt budowlany nie odzwierciedla stanu istniejącego oraz nie wskazuje robót budowlanych pozostałych do wykonania, zaś zaświadczenie Burmistrza G. nie odnosi się jednoznacznie do przedmiotowego budynku w kwestii zgodności z planem miejscowym. PINB stwierdził również, że obiekt budowlany położony jest na obszarze zalewowym, na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w części działki położonej poza terenem zagrożonym powodzią, tj. 100 m od linii brzegowej rzeki B. Mając zaś na uwadze możliwość uzyskania w drodze decyzji zwolnienia od zakazu określonego w art. 88l ust. 1 P.w. z 2001 r., PINB wskazał, że inwestorzy mają prawo do skorzystania z możliwości legalizacji przedmiotowego budynku po uzyskaniu ww. odstępstwa.

W wykonaniu ww. postanowienia inwestor J.C. przedłożył w dniu [...] lutego 2019 r.: zaświadczenie Burmistrza G. z dnia [...] maja 2018 r., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem do celów rolniczych, a także postanowienie Dyrektora RZGW z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia z wniosku inwestorów postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak podstawy formalnoprawnej do jej wydania, bowiem przedmiot wniosku nie jest objęty zakazami obowiązującymi na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2018, poz. 2268, dalej: "P.w."). Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że w jego ocenie nie ma podstaw do realizacji przez niego obowiązku z punktów 2 i 13 postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2018 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] PINB nakazał inwestorom, na zasadzie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b., dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, z uwagi na brak usunięcia przez nich nieprawidłowości w zakresie opisanym pkt 1-6, 9 i 13 postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r.

PWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na brak w materiale dowodowym czytelnego rysunku części graficznej planu miejscowego, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby, czy inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem 3MNU przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, czy na terenie oznaczonym symbolem RZ przeznaczonym na łąki i pastwiska, na którym zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b. planu miejscowego dopuszcza się obiekty budowlane służące rolnictwu w rozumieniu u.o.g.r.l., tj. m.in. budynki gospodarcze - o ile zostaną spełnione warunki techniczne i ochrony środowiska przewidziane w obowiązujących przepisach, w tym zabezpieczone dojazdy do drogi publicznej. PWINB wskazał ponadto, że zgodnie z § 4 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XII/93/15 z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Biebrzy" na terenie inwestycji obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych i obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że budynek przeznaczony ma być do celów rolniczych, tj.: przechowywania sprzętu, pasz i płodów rolnych, takich jak zioła, zaś z oświadczenia inwestora wynika, że posiada on wykształcenie rolnicze i prowadzi działalność rolną. PWINB podkreślił przy tym, że decyzja nakazująca rozbiórkę z powodu niezgodności z przepisami, powinna wskazywać, które konkretnie przepisy zostały naruszone, podczas gdy PINB wskazał, że przepisy o ochronie przyrody w zakresie dotyczącym obszaru Natura 2000, są zbyt ogólne by wykazać ich konkretne naruszenie w sprawie, natomiast przedmiotowa inwestycja nie należy do tych objętych ustawą środowiskową, ani też nie narusza przepisów P.w., zaś projekt budowlany nie wymaga sprawdzenia w świetle art. 20 ust. 3 pkt 2 P.b., a jedynie zaprojektowania zjazdu z drogi publicznej jako powiązania komunikacji wewnętrznej z zewnętrzną oraz uzupełnienia w zakresie przeznaczenia poddasza budynku .

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał od Burmistrza G. mapę stanowiącą wyrys z planu miejscowego, na którym oznaczono działkę nr [...], z której wydzielono w 2011 r. działkę nr [...].

Pismami z dnia [...] października 2019 r. PINB wezwał inwestorów do złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz posiadającego uzupełnioną część rysunkową o układ komunikacji wewnętrznej nawiązujący do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, z określeniem układu dróg wewnętrznych, dojazdów, parkingów, placów i chodników oraz zjazdu z drogi publicznej, a także opasującego program użytkowy obiektu budowlanego z uwzględnieniem podziału na poszczególne pomieszczenia na wszystkich kondygnacjach obiektu.

Dodatkowo pismami z dnia [...] października 2019 r. PINB zwrócił się do RDOŚ o udzielenie informacji, czy przedmiotowa inwestycja narusza przepisy ochrony środowiska i czy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz do Dyrektora RZGW o wypowiedzenie się co do zgodności inwestycji z P.w. lub P.w. 2001 oraz wskazanie, która z tych ustaw ma zastosowanie w sprawie oraz czy istnieje prawna możliwość zabudowy obszaru w zasięgu fali powodziowej w kontekście przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2019 r. RDOŚ - powołując się na art. 96 ustawy środowiskowej, wskazał, że realizacja przedsięwzięć nie wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM"), ale mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, będzie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na ten obszar, jeśli organ administracyjny właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, stwierdzi taki obowiązek wydając na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej postanowienie w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiedniej dokumentacji.

Z kolei w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2019 r. Dyrektor RZGW wskazał, że w myśl art. 88l P.w. z 2001 r. obowiązującego w chwili realizacji inwestycji, lokalizacja budynku na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wymagała uzyskania decyzji zwalniającej od zakazu m.in. budowy obiektów budowlanych i zmiany ukształtowania terenu, w którym to przedmiocie dla działki nr [...] położonej w miejscowości W. było prowadzone postępowanie z wniosku datowanego na [...] kwietnia 2017 r., które zostało umorzone decyzją Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. wskutek wycofania wniosku; zatem w konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja zwalniająca z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] PINB wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej PINB nałożył na inwestora J.C. obowiązek przedłożenia dokumentów w celu przeprowadzenia postępowania w kwestii oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, tj.: 1) wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Pismami z dnia [...] grudnia 2019 r. PINB, powołując się na wydane przez siebie postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji, wezwał ich do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dostarczonej dokumentacji projektowej przez m.in. uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.w.

W dniu [...] grudnia 2019 r. Burmistrz W. przesłał do akt sprawy kserokopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchylającego w całości postanowienie Burmistrza W. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści i zaświadczające o zgodności z planem miejscowym istniejącej lokalizacji budynku gospodarczego z przeznaczeniem do celów rolniczych: przechowywania sprzętu, pasz i płodów takich jak zioła, o konstrukcji murowanej, na działce nr [...]we wsi W.

Pismem z dnia [...] marca 20120 r. J.C. poinformował o śmierci D.C., zaś w dniu [...] marca 2020 r. złożył do akt notarialny akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2020 r. rep. A nr [...], z którego wynika, że nabył po niej spadek w całości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] PINB nakazał J.C. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, stwierdzając, że nie zostały spełnione warunki z zakresu ochrony środowiska i prawa wodnego, umożliwiające zalegalizowanie samowolnie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego, bowiem inwestor nie wykonał postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego, wymaganego na zasadzie art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.w. dla nowych obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W pozostałym zakresie organ uznał, że inwestor wykonał zobowiązania nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., w szczególności zaś realizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z zapisami planu miejscowego.

PWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB, wskazując, że jakkolwiek w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśniona została kwestia zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z zapisami planu miejscowego oraz zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, to jednak legalizację budynku uniemożliwiają kwestie związane z ochroną środowiska oraz z zakresu stosunków wodnych. W ocenie PWINB przyczyną wydania nakazu rozbiórki budynku jest nieprzedłożenie przez inwestora oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz pozwolenia wodnoprawnego. W tym względzie PWINB wyjaśnił, że art. 96 ustawy środowiskowej pozostawia uznaniu PINB kwestię konieczności przeprowadzenia względem legalizowanego obiektu, oceny oddziaływania na środowisko, który w granicach ww. uznania stwierdził, że konieczność ta w sprawie niniejszej wynika z faktu zlokalizowania obiektu na terenie Biebrzańskiego Parku Narodowego oraz na obszarze Natura 2000. PWINB podzielił również stanowisko PINB w zakresie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na realizację obiektu budowalnego zlokalizowanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.w., nie aprobując stanowiska inwestora, jakoby zawarty tam wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył jedynie nowych obiektów budowlanych, a tym samym nie odnosił się do przedmiotowego budynku, który został wybudowany w 2017 r. Powołując się w tym względzie na orzecznictwo PWINB wskazał, że legalizacja obiektu budowlanego wymaga od inwestora dopełnienia co najmniej takich samych formalności, jak uzyskanie pozwolenia na budowę, a zatem ustawowe sformułowania "dla nowych obiektów" albo "planowana inwestycja" nie uniemożliwiają uzyskania dokumentów dla istniejącego obiektu na potrzeby jego legalizacji.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł J.C., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

I. Przepisów k.p.a. mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy, przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy i przyjęcie prawidłowych norm prawa materialnego, rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść wnioskującego w zakresie sprzecznych stanowisk Dyrektora RZGW i RDOŚ złożonych przez skarżącego oraz Podlaską Izbę Rolniczą i pozyskanych przez organ we własnym zakresie;

2. art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez:

a) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska Dyrektora RZGW złożonego przez skarżącego o braku konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i stanowiska RDOŚ złożonego przez Podlaska Izbę Rolniczą, z której wynika, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacji planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

b) wydanie decyzji w oparciu żądanie przedłożenia lub odniesienia się do: 1) nieścisłości w kwestii kategorii i nazwy obiektu; 2) oznaczenia lokalizacji drogi, 3) oznaczenia rzędnej poziomu, 4) planu miejscowego, 5) określenia rodzaju paliwa, 6) rozstrzygnięcia RDOŚ, 7) pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie którego żądanie (prócz pkt 5) nie było objęte postanowieniem - czego wymaga art. 49 ust. 3 P.b.

3. Brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania i ich nierozpoznanie, podczas gdy rozpoznanie zarzutów ma wpływ na zakres praw i obowiązków strony.

II. Przepisów prawa materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 77 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 545 ust. 3 P.w. przez błędne przyjęcie, że zrealizowana inwestycja mieści się w katalogu zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią;

2. art. 16 pkt. 34 w zw. z art. 545 ust. 3 P.w. przez przyjęcie, że teren inwestycji jest terenem szczególnego zagrożenia powodzią, co organ wywiódł z okoliczności sformułowania w planie miejscowym pojęcia terenu zagrożenia zasięgiem fali powodziowej;

3. art. 390 w zw. z art. 545 ust. 3 P.w. przez błędne zastosowanie przepisu do budynku już wybudowanego, podczas gdy wykładnia literalna wskazanego przepisu obejmuje obiekty budowlane: nowe, mające być realizowane, co nie dotyczy stanu faktycznego sprawy oraz mające być realizowane, znacząco oddziaływujące na środowisko - co nie występuje w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na pisma RDOŚ z dnia 12 marca 2020 r. złożonego przez P;

4. art. 96 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że do zrealizowanej inwestycji konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy z pisma RDOŚ wynika co innego;

5. art. 49 ust. 3 P.b., [który to zarzut sformułowano w sposób niezrozumiały dla sądu].

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach, dołączając do skargi raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu ziemnego stawu wodnego na działce nr [...] w obrębie W. w gminie G.z, zlokalizowanego na obszarze Natura 2000 OSO "Ostoja Biebrzańska" i SOO "Dolina Biebrzy" nie zawierający daty, podpisu ani wskazania jego autora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą J.C. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej, posadowionego na działce nr [...]w miejscowości W. w gminie G. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że rozpoczęta w grudniu 2016 r. budowa przedmiotowego budynku o powierzchni zabudowy 49,40 m2, wymagała pozwolenia na budowę - zgodnie z generalną zasadą z art. 28 ust. 1 P.b., stanowiącą, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które zawierają katalog wyłączeń od tej zasady. Wyłączenia te nie obejmowały, w dacie rozpoczęcia robót budowlanych, budowy budynku gospodarczego o powierzchni przekraczającej 35 m2, w związku z czym poczynione w tym względzie ustalenia organów obu instancji zasługują na aprobatę. Jak wynika z akt sprawy, ówcześni inwestorzy nie legitymowali się pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku, która to okoliczność nie budzi wątpliwości sądu, ani też nie stanowi przedmiotu sporu, podobnie jak sama kwalifikacja wybudowanego obiektu budowlanego, która w istocie została przesądzona wyrokiem sądu z dnia 6 marca 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 517/17, w którym sąd stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wszystkie cechy, pozwalające uznać go w świetle art. 3 pkt 2 P.b., za budynek o gospodarczej funkcji użytkowej, z uwagi na dach i fundament wiążący go trwale z gruntem oraz wydzielające go z przestrzeni cztery murowane ściany, tworzące wraz z dachem zespoloną i szczelną konstrukcję. Ocena ta wiąże w niniejszej sprawie nie tylko organy, ale również sąd, z uwagi na brzmienie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Jak wynika z art. 48 ust. 1-4 P.b., jeżeli obiekt budowlany, który został wybudowany (lub będący w budowie) bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (vide: art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 P.b.). W postanowieniu tym, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. - stanowiących obowiązkowe załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę. Przedłożenie w wyznaczonym terminie tych dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, o czym stanowi art. 48 ust. 5 P.b. W przypadku zaś niedopełnienia ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego nakazuje w decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (vide: art. 48 ust. 5 w zw. z ust. 1 P.b.).

Jak wynika z powyższego, legalizacja obiektu, a tym samym i przedłożenie przez stronę wymaganych dokumentów, jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem, jednakże strona powinna mieć na względzie, że bez ww. dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, bowiem wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postpowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 306/20, II SA/Bk 306/20, Lex nr 3035640). Zatem w dużym stopniu od inwestora zależy, czy w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie.

Pierwszym z warunków, który musi zostać spełniony w procedurze legalizacyjnej, jest stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to okoliczność organ legalizacyjny stwierdza na podstawie zaświadczenia organu wykonawczego właściwej gminy, wymaganego brzmieniem art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. PINB w obu postanowieniach wydanych w dniach 9 marca 2017 r. i 9 listopada 2018 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zasadnie więc wezwał inwestorów do przedstawienia stosownych zaświadczeń. Jakkolwiek Burmistrz G. postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. odmówił wydania w tym przedmiocie zaświadczenia, to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło je w dniu [...] października 2019 r. zaświadczając jednocześnie o zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z planem miejscowym.

Jak wynika przy tym z akt sprawy, budynek ten zlokalizowany jest w części działki inwestycyjnej położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem RZ, przeznaczonym pod łąki i pastwiska (§ 16 ust. 2 pkt 1 lit. b. planu miejscowego), na którym § 16 ust. 2 pkt 2 lit. b. planu miejscowego, dopuszcza realizację obiektów budowlanych służących rolnictwu w rozumieniu u.o.g.r.l., w tym m.in. budynków gospodarczych, o ile zostaną spełnione warunki techniczne i ochrony środowiska, przewidziane w obowiązujących przepisach, w tym zabezpieczone dojazdy od drogi publicznej. Jednocześnie obszar inwestycji leży na terenie zagrożonym zasięgiem fali powodziowej rzeki Biebrzy - oznaczonym na części graficznej planu symbolem FP, którego granice wyznacza rzędna terenu 109,5 m n.p.m., na którym to obowiązuje zakaz wszelkiej trwałej zabudowy kubaturowej na stały pobyt ludzi (§ 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 27 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego). Słusznie zatem organy obu instancji stwierdziły za Kolegium, że lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego, który nie jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, jest zgodna z ww. zapisami planu miejscowego, co stanowiło podstawę do przeprowadzenia dalszej analizy, dotyczącej oceny naruszenia przez samowolę budowlaną przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. W tym względzie art. 48 ust. 3 P.b. odnosi bezpośrednio do art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b., co skutkuje stwierdzeniem, że do zatwierdzenia projektu budowlanego w trybie legalizacji, konieczne jest przedłożenie przez inwestora dokumentacji wymaganej analogicznie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, tj.: m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. aktualnym na dzień opracowania projektu (tj. zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego potwierdzającym wpis stanowiący podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie); przy czym nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W tym względzie podkreślić należy, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Skoro zatem inwestorzy przystąpili do realizacji inwestycji w grudniu 2016 r., organy powinny były ustalić katalog wymagań formalnoprawnych, warunkujących w myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b., legalne rozpoczęcie budowy na przedmiotowym obszarze w ww. dacie. To zaś wymagało ustalenia przez organy legalizacyjne, które z przepisów szczególnych miały w sprawie zastosowanie w chwili realizacji przedmiotowej inwestycji. Z obowiązku tego organy wywiązały się połowicznie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że PINB zasadnie wezwał inwestorów postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. do przedłożenia decyzji zwalniającej od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 P.w. z 2001 r. (jak wynika z akt sprawy, inwestycja została zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w rejonie km 71+050 rzeki B. – wedle zapisów Studium dla potrzeby ochrony przeciwpowodziowej – Etap I – rzeka Biebrza, arkusz 28; pismo Dyrektora RZGW z 15 listopada 2019 r., k. 434 akt adm.), na którym - zgodnie z obowiązującym w chwili rozpoczęcia robót budowlanych art. 88l ust. 1 pkt 1 P.w. z 2001 r. - budowa obiektów budowlanych, innych niż drogi rowerowe, była zabroniona. Wedle art. 88l ust. 2 P.w. z 2001 r. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej mógł zwolnić w drodze decyzji od ww. zakazu, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudniało to zarządzania ryzykiem powodziowym. Jedynie wydanie ww. decyzji umożliwiało uruchomienie procedury uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wymaganego wówczas wedle art. 122 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r., na wznoszenie obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że inwestorzy w chwili realizacji budowy nie legitymowali się ani decyzją, o której mowa w art. 88l ust. 2 P.w. z 2001 r., ani tym bardziej pozwoleniem wodnoprawnym na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wymienionych aktów prawnych nie przedłożyli również w toku postępowania legalizacyjnego, pomimo tego, że wymagały ich przepisy szczególne, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b., a którymi w niniejszej sprawie były w chwili samowolnego rozpoczęcia realizacji inwestycji: art. 88l ust. 2 i art. 122 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r.

Niezasadnie zatem organy obu instancji, w uzasadnieniach wydanych decyzji, powołały się na obecnie obowiązujący art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b P.w., regulujący obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zaś PINB niesłusznie wskazał na ww. przepis, nakładając na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Przepis ten, jako posiadający moc obowiązującą od 1 stycznia 2018 r., (kiedy to weszło w życie P.w. zastępujące P.w. z 2001 r.), nie znajduje bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, w której oceny spełnienia szczególnych wymogów z zakresu prawa wodnego, należy dokonywać wedle przepisów P.w. z 2001 r., obowiązujących w chwili popełnienia samowoli budowlanej, a więc w grudniu 2016 r. Z tego też względu, zmiana stanu prawnego w zakresie przepisów prawa wodnego, która nastąpiła w trakcie postępowania legalizacyjnego, a wskutek której w sposób odmienny od dotychczasowego, uregulowano katalog zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jak i niektóre zasady udzielania pozwolenia wodnoprawnego, nie ma znaczenia w kontrolowanej sprawie. Zmiana ta uzasadniała natomiast wydane przez Dyrektora RZGW postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiające wszczęcia na wniosek inwestorów postępowania w sprawie wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w obecnym stanie prawnym. Na marginesie zauważyć bowiem należy, że występując po 1 stycznia 2018 r. z wnioskiem o wszczęcie ww. postępowania, inwestorzy powinni byli sprecyzować, że dotyczy on stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2018 r., a więc zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 P.w. z 2001 r.

Powołanie się przez organy na obecnie obowiązującą regulację, stanowi zatem naruszenie prawa materialnego, które co prawda nie miało wpływu na wynik sprawy, to jednak z uwagi na zgromadzony materiał dowodowy oraz ustawowe kompetencje organów architektoniczno-budowlanych związanych zasadą praworządności, nie powinno było mieć miejsca. Jak wynika z akt sprawy, kwestia ustalenia właściwych w sprawie przepisów prawa wodnego, a tym samym i wymaganej do legalizacji dokumentacji wodnoprawnej, była problematyczna dla PINB, który pomimo uzyskania precyzyjnych w tym względzie wyjaśnień od Dyrektora RZGW w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., mimo wszystko zarówno w uzasadnieniu wydanej decyzji, jak i w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., powołał się na art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b. P.w., co zrodziło wewnętrzną niespójność w ustaleniach ww. organu dotyczących stanu prawnego sprawy. Z jednej bowiem strony PINB wskazał, że uwzględnił stanowisko Dyrektora RZGW wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. (które wprost odnosi się do P.w. z 2001 r.), z drugiej zaś zastosował obecnie obowiązujące regulacje, zaś PWINB owej niespójności nie dostrzegł, aprobując ww. wadliwe ustalenia. Finalnie jednak uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy, bowiem inwestorzy nie wylegitymowali się w toku postępowania legalizacyjnego decyzją, o której mowa w art. 88l ust. 2 P.w. z 2001 r., (ani tym bardziej pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym brzmieniem art. 122 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r., którego wydanie poprzedzone jest uzyskaniem ww. decyzji), do której przedłożenia zostali wezwani postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2018 r.

W odniesieniu zaś co do nałożonego przez PINB na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji mającej na celu przeprowadzenie postępowania w kwestii oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 (postanowienie z dnia 19 grudnia 2019 r.), zauważyć należy, że art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, stanowiący podstawę prawną ww. postanowienia, wyposaża organy administracji architektoniczno-budowlanej w instrumenty umożliwiające samodzielną weryfikację w postępowaniu legalizacyjnym, czy zachodzi potrzeba sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia nie wymienionego w rozporządzeniu RM, na obszar Natura 2000. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Odmiennie zatem niż ma to miejsce w przypadku oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o konieczności przeprowadzenia takiej oceny rozstrzyga indywidualnie właściwy organ administracji publicznej, co oznacza, że obowiązek przeprowadzenia oceny nie wynika w tym przypadku z przepisu prawa (ustawy lub aktu wykonawczego). W niniejszej sprawie PINB prawidłowo zastosował się do ww. obowiązku, zaś wydane na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej postanowienie w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia RDOŚ dokumentów, umożliwiających dokonanie analizy co do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zasadnie umotywował koniecznością zbadania wpływu przedsięwzięcia na elementy środowiska przyrodniczego, ze względu na które obszar inwestycji został objęty ochroną.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że inwestycja zlokalizowana została na obszarze Natura 2000, tj. w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Ostoja Biebrzańska (kod obszaru PLB200006), wyznaczonego na mocy § 2 pkt 80 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. z 2011 r. Nr 25, poz. 133). Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wszelkie przedsięwzięcia prowadzone na tym obszarze, inne niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru i nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Zasadnie zatem PINB przedmiotowe postępowanie, nakładając na inwestora, na zasadzie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, obowiązek przedłożenia RDOŚ dokumentacji wymaganej w celu przeprowadzenia przez ten organ, w myśl art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowania odnośnie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona przez inwestora dla RDOŚ, co uniemożliwiło dokonanie przez ten organ analizy, czy w sprawie jest konieczne i możliwe wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, które wiąże organ architektoniczno-budowlany, na mocy art. 100 ustawy środowiskowej. Zwrócić w tym względzie należy uwagę, że organ ten wydając decyzję kończącą postępowanie legalizacyjne, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez RDOŚ w postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, o czym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także mieć na względzie ewentualne postanowienie RDOŚ stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w przypadku uznania przez ten organ, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zgodzić się przy tym należy z organami obu instancji, że na gruncie regulacji dotyczącej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w orzecznictwie wypracowany został pogląd wedle którego brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postępowaniu dotyczącym legalizacji istniejącego obiektu, prowadziłby do sytuacji, w której inwestor realizowałby samowolnie inwestycję, a następnie ją legalizował, aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację, która to wykładnia uznana została za niedopuszczalną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11, CBOSA). Aczkolwiek literalna treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej wskazuje na potrzebę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, to z treści tego przepisu nie można wprost wyprowadzić wniosku, że istnieje bezwzględny zakaz wydania takiej decyzji wówczas, gdy chodzi o przedsięwzięcie realizowane lub zrealizowane. Pogląd taki oznaczać by mógł w praktyce, że inwestor może w ogóle pominąć wykonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, pomimo, że gdyby ją przeprowadzono do wykonania zamierzenia nie mogłoby dojść (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 1342/12, Lex nr 1613234). W ocenie sądu powyższe uwagi odnoszą się w drodze analogii również do przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Jakkolwiek zatem zarówno decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, wydaje się zasadniczo dla przedsięwzięcia planowanego, to w wyjątkowych przypadkach te akty prawne mogą służyć wypełnieniu wymogów legalizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2020 r., I GSK 275/18, Lex nr 3064021), co wynika z analizy przepisów P.b., które dopuszczają legalizację już powstałego obiektu budowlanego, w przypadku stwierdzenia jego zgodności z przepisami odrębnymi, do których zaliczyć należy również regulacje zawarte w ustawie środowiskowej. Oznacza to, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego bez wcześniejszego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeśli taki obowiązek przewidują przepisy tej ustawy. Trudno bowiem w takim przypadku uznać, aby postępowanie to zostało wyłączone w postępowaniu legalizacyjnym, podczas, gdy było ono niezbędne w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Jakkolwiek zatem inwestor zrealizował pozostałe warunki umożliwiające pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego, tj. przede wszystkim uzupełnił w należyty sposób projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki oraz złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to jednak, niedopełnienie przez niego obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 88l ust. 2 P.w. z 2001 r., a przy tym i pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym brzmieniem art. 122 ust. 2 pkt 2 P.w. z 2001 r. oraz brak realizacji przez niego obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, skutkujący uniemożliwieniem przeprowadzenia przez RDOŚ oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uniemożliwiały wydanie przez organy architektoniczno-budowlane decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W takim zaś przypadku organy nie miały możliwości odstąpienia od art. 48 ust. 4 P.b., który w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. nakazuje w takiej sytuacji wydanie decyzji rozbiórkowej.

Pomimo częściowo wadliwych uzasadnień obu wydanych decyzji, będących konsekwencją nieprecyzyjnie ustalonego stanu prawnego sprawy w zakresie regulacji wodnoprawnych, organy zasadnie zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazując skarżącemu inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jednocześnie wskazać należy, że z uwagi na śmierć drugiego z inwestorów, w trakcie postępowania legalizacyjnego, organy zasadnie ustaliły na podstawie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, że w jego miejsce wstąpił skarżący, będący jego następcą prawnym.

Poza ww. wadliwościami stanu prawnego i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie miały jednak finalnie wpływu na rozstrzygniecie sprawy, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie pozostałe wymagane elementy, co oznacza, że co do zasady odpowiada ona prawu. Zawarto w niej najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje wynikające z materiału dowodowego oraz dokonano jego oceny zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłego rozstrzygnięcia oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające stosowną argumentację.

Odnosząc się zaś do podniesionych przez skarżącego zarzutów procesowych, mających w jego ocenie świadczyć o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, w ocenie sądu sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego oraz poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych, a przede wszystkim zasadności nałożonych na skarżącego obowiązków prowadzących do legalizacji obiektu budowlanego. Stanowią zatem w ocenie sądu jedynie polemikę, która, jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do uznania nałożonych na skarżącego obowiązków, za niezasadne. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Co więcej, zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Podkreślić przy tym należy, że większość podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego, odnosi się do przepisów P.w., które nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, zaś zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej nie zasługuje na uwzględnienie po pierwsze z powodów zaprezentowanych powyżej, a po drugie z racji jego uznaniowego charakteru. Owej uznaniowości PINB nie przekroczył wskazując w uzasadnieniu postanowienia wydanego na zasadzie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, powody, dla których uznał, że istnieje możliwość potencjalnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000.

Reasumując stwierdzić należy, że sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art.151 p.p.s.a.