Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1280/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: 49, art. 58, art. 59, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 460/14 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 460/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku S. W. z dnia [...] 2014r.(dalej: skarżąca), odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2012 r., nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że decyzją tą Burmistrz [...] (dalej: organ I instancji) ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii napowietrznej 110kV w gminach [...]. Podano, że decyzja ta została doręczona stronom postępowania na terenie których była planowana przedmiotowa inwestycja, zaś w stosunku do innych stron została wywieszona na tablicy ogłoszeń gminy Recz w dniu 5 listopada 2012 r. na okres 14 dni. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] 2012 r. Jednak decyzji tej nie doręczono skarżącej mimo, że przez jej nieruchomość ma przebiegać część planowanej sieci energetycznej.

W dniu 18 lutego 2014 r. za pośrednictwem organu I instancji wpłynęło do Kolegium odwołanie skarżącej od przedmiotowej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, z którego wynikało, że nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Organ nie poinformował jej o toczącym się postępowaniu, mimo że z przedstawicielem inwestora - jak podała - prowadziła obszerną korespondencję dotyczącą przebiegu projektowanej linii. O fakcie wydania decyzji dowiedziała się w dniu 31 stycznia 2014 r., kiedy to przedstawiciele inwestora zwrócili się do niej z propozycjami rozwiązań o charakterze prawnym dotyczących jej nieruchomości. Jak podała, jej zdaniem, od tego dnia rozpoczął się bieg terminu przewidziany dyspozycją art. 59 § 2 k.p.a. Do uchybienia terminu doszło bez jej winy, czego dowodzi brak koniecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. swój udział w postępowaniu zgłosił zawodowy pełnomocnik skarżącej, który wniósł o dopuszczenie w trybie art. 75 § 2 k.p.a dowodu z jej oświadczenia na okoliczność momentu powzięcia wiadomości o fakcie istnienia zaskarżonej decyzji.

Kolegium, podejmując zaskarżone postanowienie, po przytoczeniu treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., określającego przesłanki przywrócenia terminu, wyjaśniło, że brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przywrócenie terminu. Przede wszystkim jednak Kolegium zwróciło uwagę na to, że istotą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest jego naruszenie wskazując, że bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji lub uznania decyzji za doręczoną. Jeśli zatem decyzja nie została w ogóle doręczona stronie, to nie może ona skutecznie złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 888/12. Kolegium wyjaśniło dalej, że doręczenie aktu administracyjnego jest czynnością procesową i nie może być ustalane w oparciu o datę powzięcia przez stronę informacji o treści wydanej decyzji. Wprawdzie od woli strony zależy, czy składa wniosek o przywrócenie terminu, czy o wznowienie postępowania, tym niemniej jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, w chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przedmiotowa decyzja była ostateczna, brak udziału strony w zakończonym już postępowaniu i kwestionowanie wydanej decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w ramach wznowienia postępowania.

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, nie jest istotne w sprawie, czy skarżąca nie zawiniła w braku dochowania terminu do wniesienia odwołania, albowiem w ogóle nie nastąpił bieg tego terminu. Dlatego organ uznał za bezprzedmiotowy wniosek pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z jej oświadczenia o terminie i okolicznościach powzięcia wiedzy o istotnych postanowieniach wydanej decyzji. Kolegium nie kwestionując, że skarżąca uprawdopodobniła, że dzień 31 stycznia 2014 r. jest dniem, kiedy zapoznała się z decyzją lokalizacyjną, stwierdziło, że oświadczenie w tym zakresie nie zastępuje doręczenia decyzji przez organ.

Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem, skarżąca wniosła osobiście skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty obrazy prawa procesowego, a w szczególności: 1/ art. 58 § 1 i 2 k.p.a przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mimo zaistnienia wszelkich przesłanek takiego rozstrzygnięcia przewidzianych dyspozycją wskazanego przepisu; 2/ art. 49 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: u.p.z.p.) przez nieuwzględnienie wśród prawnych podstaw zaskarżonego postanowienia faktu, że doręczenie decyzji dokonywane było również w drodze obwieszczenia, w związku z czym także wobec skarżącej istnieje domniemanie uznania decyzji za doręczoną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że nie zwalcza w definitywny sposób zaprezentowanego przez Kolegium poglądu prawnego (czego wyrazem jest jej wystąpienie we właściwym trybie o wznowienia postępowania, przede wszystkim dla wyczerpania możliwości prawnych wzruszenia wadliwej decyzji ostatecznej), lecz uznała, że z uwagi na treść art. 49 k.p.a. i art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia założenie, że decyzji nie doręczono "zdaje się być błędne". Według skarżącej na podstawie tych przepisów istnieje wobec niej domniemanie doręczenia kwestionowanej decyzji, co z kolei - wykluczając zasadniczą przesłankę rozumowania Kolegium - przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca odwołała się do specyfiki postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wywiodła, że wadliwe - w kontekście art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. - zawiadomienie strony przez organ o wszczęciu postępowania oraz wydanej decyzji - nie może umniejszać jej praw i przesądza o braku jej winy w uchybieniu terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że organ I instancji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego w dniu [...] 2012 r., jak również to, że decyzji tej nie doręczył skarżącej (podobnie jak wcześniej nie doręczył jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania), mimo że jest ona właścicielem nieruchomości, przez którą m.in. przebiegać ma linia energetyczna wskazana we wniosku inwestora. Na fakt tego zaniechania organu powołała się skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu jest zgodne z prawem. Wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Brak doręczenia aktu administracyjnego podlegającego doręczeniu, powoduje, że przewidziany przepisami k.p.a. termin do wniesienia środka odwoławczego nie zaczyna biec, a zatem, jak trafnie wywiedziono to w zaskarżonym postanowieniu, nie ma podstaw faktycznych i prawnych do jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., a w związku z tym i do ustalenia, czy strona uprawdopodobniła, że do uchybienia doszło bez jej winy. Sąd dodał, że w sytuacji, gdy strona nie brała udziału bez swej winy w postępowaniu administracyjnym, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu, przysługuje jej prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jak podkreślił instytucje prawne opisane w art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 k.p.a. jako, że dotyczą różnych sytuacji procesowych nie mogą być stosowane równolegle.

Sąd zauważył jednocześnie, że forsowana skargą koncepcja żądająca uznania, że skoro w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie doręczono skarżącej decyzji, to należy uznać że została powiadomiona o decyzji przez obwieszczenie jest nielogiczna i niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Wskazał, że art. 49 k.p.a. przewiduje zamiast doręczenia stronie decyzji (postanowienia lub innego pisma) możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, ale tylko jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Regulacja przewidziana w art. 49 k.p.a. ma charakter wyjątku od opisanej w Dziale I, Rozdziale 8 k.p.a., zasady doręczenia decyzji i innych pism. Sąd stwierdził, że skarżąca trafnie wskazuje, iż przykładem takiego przepisu szczególnego jest art. 53 ust. 1 u.p.z.p., jednakże niewłaściwie przepis ten interpretuje. Wyjaśnił, że ze względu na specyfikę postępowań prowadzonych na podstawie przepisów u.p.z.p., w których występuje na ogół znaczna liczba stron oraz osób, które potencjalnie mogą wykazać posiadanie legitymacji procesowej strony, ustawodawca w odniesieniu do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego przewiduje doręczenie decyzji oraz pisemnych zawiadomień o innych czynnościach procesowych organu (art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.), a co do pozostałych stron, czyli właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji przewidział zawiadomienie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.).

Mając to na uwadze Sąd wskazał, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja, należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., a wobec tego należało doręczyć jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania i inne zawiadomienia oraz wydaną decyzję. Skoro organ tego nie uczynił, to sytuacja prawna skarżącej nie może być rozpatrywana przez pryzmat normy prawnej zawartej w art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., ze względu na jej inny zakres podmiotowy. Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo ustaliło, czego nie kwestionuje sama skarżąca, że jest ona właścicielką nieruchomości, przez którą przebiega planowana inwestycja i nie była zawiadomiona na piśmie o wszczęciu postępowania, jak też organ nie doręczył jej decyzji. W sytuacji zatem, gdy skarżąca dowiedziała się o decyzji po upływie terminu otwartego do wniesienia odwołania przez inne strony, a decyzja ta, z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna, to jedynym środkiem prawnym jaki przysługiwał skarżącej, jak trafnie dostrzegło to Kolegium, był wniosek o wznowienie postępowania, gdyż - jak to już wyżej zostało wywiedzione - nie można żądać przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która nie została doręczona.

Sąd zauważył jednocześnie, że z treści skargi wynika, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania. W tej sytuacji Sąd analizował, czy ze względu na wyrażony w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zakaz dwutorowości postępowania nie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania. Uznał jednak, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na brak jedności przedmiotowej, skoro wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę, a skarga została wniesiona na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegające na uchybieniu przepisom:

1/ art. 58 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez odmowę przywrócenia przez Sąd terminu do wniesienia odwołania, mimo zaistnienia wszelkich przesłanek takiego rozstrzygnięcia przewidzianych dyspozycją tego przepisu, w szczególności przy oczywistym braku winy skarżącej w uchybieniu tego terminu,

2/ art. 49 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wynikające z uznania przez Sąd, że w sytuacji faktycznego dokonywania przez organ doręczeń w trybie art. 49 k.p.a. - niezależnie od nieprawidłowości takowych doręczeń - nie nastąpił w konsekwencji skutek w postaci doręczenia decyzji (nieprawidłowego), które to doręczenie z punktu widzenia organu - zgodnie z art. 49 in fine k.p.a. - nastąpiło w dorozumiany sposób po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia,

3/ art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie opozycji instytucji odwołania z jednoczesnym przywróceniem terminu do wniesienia odwołania wobec instytucji wznowienia postępowania i uznanie, że zakresy stosowania dyspozycji tych przepisów są rozłączne,

4/ art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie, że przepis ten statuuje obowiązek organu "doręczenia decyzji" stronie będącej właścicielem gruntów, na których ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego, podczas gdy z literalnej wykładni tego przepisu wynika jedynie obowiązek organu do "zawiadomienia" strony o wszczęciu postępowania, o postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie, w konsekwencji czego niewłaściwie zastosowano ten przepis.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej wskazał, że istota błędu w rozumowaniu Sądu I instancji sprowadza się do wadliwego uznania, że zakresy stosowania dyspozycji przepisów statuujących instytucję przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz instytucję wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wykluczają się wzajemnie. W ocenie pełnomocnika skarżącej, stanowisko to jest błędne, bowiem między tymi instytucjami nie może zachodzić alternatywa rozłączna. Stwierdził, że fakt zastosowania przez organ art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. i ograniczenie zawiadomień strony przez zastosowanie w toku sprawy art. 49 k.p.a. jakkolwiek naruszył przywilej strony będącej właścicielem gruntów, na których ma być wznoszona inwestycja celu publicznego, nie wywołał jednak skutku w postaci utraty przez nią statusu strony, dlatego też uznać należy, że w tej sytuacji zawiadomienia i doręczania przebiegały wobec niej w trybie art. 49 k.p.a., tj. przy domniemaniu ich dokonania po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Na tej bowiem podstawie decyzja uznana została za doręczoną i to pozwoliło też na przyjęcie, że jest ostateczna.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, pogląd, że w odniesieniu do skarżącej termin do wniesienia środka odwoławczego nie zaczyna biec z uwagi na brak doręczenia aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu jest chybiony, bowiem przepis art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. nie statuuje obowiązku doręczenia decyzji stronie będącej właścicielem gruntów, na których ma być wznoszona inwestycja celu publicznego, a jedynie obowiązek zawiadomienia o wydaniu takiej decyzji. Pogląd ten ograniczałby też w sposób nieuprawniony prawo strony do skorzystania ze środka odwoławczego.

W świetle powyższego, pełnomocnik skarżącej uznał, że w warunkach niniejszej sprawy naruszenie przez organ art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. rozważane być powinno jako przesłanka dla oceny braku winy skarżącej w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Wskazując na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy stwierdził, że skarżącej nie można zarzucić winy w tym zakresie, a także pozostałe przesłanki przywrócenia terminu zostały przez nią spełnione.

W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2015 r., pełnomocnik skarżącej, nawiązując do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., odwołał się do sposobu działania organu w innej sprawie administracyjnej, której skarżąca jest stroną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie jest usprawiedliwiona. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy nie okazały się bowiem słuszne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, że przewiduje on dwie formy zawiadamiania stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu tego postępowania, postanowieniach wydawanych w jego trakcie oraz decyzji kończącej to postępowanie. Po pierwsze - zawiadomienie na piśmie, czyli co do zasady poprzez doręczenie pisma w trybie art. 39 k.p.a., które znajduje zastosowanie do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Po drugie zaś - zawiadomienie w drodze publicznego ogłoszenia - obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, które stosuje się wobec pozostałych stron postępowania.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, z literalnego brzmienia przytoczonego przepisu wynika zatem, że wobec właścicieli nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, właściwą formą zawiadomienia o decyzji kończącej postępowanie jest doręczenie tej decyzji każdemu takiemu właścicielowi.

Nie budzi wątpliwości to, że omawiana czynność pełni istotną funkcję procesową. Od skutecznego zawiadomienia o decyzji kończącej postępowanie zależy bowiem m.in. bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W warunkach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane to, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie została doręczona skarżącej. Nie można uznać zatem, że w stosunku do skarżącej nastąpiło skuteczne zawiadomienie o decyzji kończącej postępowanie. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można uznać również, że skutek prawny wywołało wobec skarżącej zawiadomienie o decyzji kończącej postępowanie - nazwane przez jej pełnomocnika "nieskutecznym" - a dokonane w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. jako, że dokonane zostało w stosunku do stron postępowania, które nie są ani inwestorem ani właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Wbrew zatem stanowisku pełnomocnika skarżącej, nie można uznać, że wobec skarżącej nastąpiło doręczenie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, które wywołało skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Pomimo tego, skarżąca mogła jednak skutecznie wnieść odwołanie, lecz wyłącznie w nieprzekraczalnym terminie do złożenia odwołania dla strony tego postępowania, którą jako ostatnią zawiadomiono skutecznie o decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Wskazać bowiem należy, że "w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat ugruntowany jest pogląd, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją, bądź którym decyzja tego organu nie została doręczona. Tak więc w sytuacji gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie jak dla stron, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w ustawowym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna i to niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (zob. np. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1676/15, i z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz przywołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo i komentarze przedstawicieli doktryny). Jak powszechnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "takiej stronie nie przysługuje (...) wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję (...)." (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2237/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącej nie zakwestionował w sposób skuteczny dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy, niezależnie od przesłanek z art. 58 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej brak było podstaw do jego uwzględniania. Nie są też zasadne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bo ta kwestia nie ma znaczenia w sytuacji gdy skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie została o nim zawiadomiona ani też nie zawiadomiono jej o wydaniu decyzji na zasadach przewidzianych w powołanym przepisie art. 53 ust.1 u.p.z.p. Natomiast jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji właściwym trybem dochodzenia praw przez skarżącą jest w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wznowienie postępowania jako instytucja właściwa do podważenia decyzji, której przysługuje walor ostateczności. Zapewnienie trwałości decyzji ostatecznych, które przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego, wymaga bowiem ograniczenia możliwości ich wzruszania jedynie do sytuacji i na zasadach ściśle ustalonych w k.p.a. albo w przepisach szczególnych.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.