Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcia drzewa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pan R.T. (określany dalej jako Skarżący) wywiódł skargę na decyzję z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), określanej dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. odwołania złożonego przez Pana R.T., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], wydaną przez Burmistrza Miasta [...], którą po rozpatrzeniu wniosku Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...], ul. [...], [...], w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Pana R. T. orzeczono:

I. Zezwolić Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...]na usunięcie drzewa o obwodzie pnia mierzonego na wysokości 130 cm od ziemi: Lipa -106 cm,

II. Nie pobrać opłaty za usunięcie drzewa wymienionego w pkt I decyzji, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

III. Wyznaczyć termin usunięcia drzewa - do 30 grudnia 2021 roku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2019 r. Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] ul. [...] , [...] wystąpił do Burmistrza Miasta [...]z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości nr ew. 3339 położonej w [...], z uwagi na konieczność zachowania strefy kontrolowanej.

W dniu 22 lipca 2019 r. Pan R. T., właściciel nieruchomości, na której rośnie przedmiotowe drzewo, złożył wniosek o zmianę terminu rozprawy, zaplanowanej na dzień 24 lipca 2019 r. Z notatki służbowej, sporządzonej w dniu składania pisma wynika, iż pismo to składała żona Pana R. T., która następnie dopisała na wniosku datę 20 sierpnia 2019 r. jako odpowiednią do przeprowadzenia oględzin.

Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2019 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował strony o wyznaczeniu rozprawy na dzień 20 sierpnia 2019 r. Ponadto w dniu 30 lipca 2019 r. o terminie rozprawy Pan R. T. został poinformowany telefonicznie (notatka służbowa z dnia 30 lipca 2019 r.).

W dniu 19 sierpnia 2019 r. do Urzędu Miasta [...] ponownie został złożony wniosek o zmianę terminu rozprawy przez Pana R. T. , w którym podniesiono, że zawiadomienie o rozprawie zostało zbyt późno doręczone. W dniu 19 sierpnia 2019 r. została także przeprowadzona rozmowa telefoniczna w sprawie wyznaczonego terminu oględzin (notatka służbowa z dnia 19 sierpnia 2019 r.), a 20 sierpnia 2019 r. odbyły się oględziny w sprawie z udziałem pracowników Urzędu Miasta [...] oraz osoby występującej w imieniu Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A.

Z treści protokołu sporządzonego podczas tej czynności wynika, iż wnioskowane do usunięcia drzewo rośnie na linii gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...]- [...]. Korzenie drzewa mogą mieć negatywny wpływ na użytkowanie funkcjonowanie gazociągu. Korzenie uszkadzają izolację gazociągu powodując szybszą korozję i niewłaściwą jego eksploatację. Drzewo jest znacznych rozmiarów ładne i zdrowe. Wycięcie drzewa nastąpi za odszkodowaniem na rzecz właściciela przez Operatora Gazociągów przesyłowych [...] S.A.

Następnie zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2019 r. strony postępowania poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia wniosków dowodowych.

Z materiału dowodowego wynika, że w dniu 10 września 2019 r. z aktami sprawy zapoznał się upoważniony do dokonania tej czynności pełnomocnik Pana R. T. - adw. M. F.

Pismem z dnia 11 września 2019 r. skierowanym do Urzędu Miasta [...] Pan R.T. wniósł o:

1. wyłączenie z udziału w postępowaniu pracowników urzędu, tj. Panią A.U.-W. oraz Pana A. M., prowadzących niniejsze postępowanie, z uwagi na fakt brania udziału przez ww. w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] i w związku z tym istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności ww. pracowników,

2. powtórzenie czynności oględzin, ponieważ przeprowadzona została przez pracowników, którzy powinni zostać wyłączeni ze sprawy,

3. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność czy system korzeniowy przedmiotowego drzewa zagraża funkcjonowaniu gazociągu,

4. zwrócenie się do [...] S.A. o wskazanie tytułu prawnego do zajmowania mojej nieruchomości,

5. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody na okoliczność ustalenia czy wycięcie przedmiotowego drzewa jest dopuszczalne z uwagi na skutki dla ekosystemu oraz żyjących tam gatunków chronionych,

6. przeprowadzenie dowodu z załączonego zdjęcia na okoliczność tego, że na przedmiotowym drzewie znajduje się budka lęgowa.

Zawiadomieniem z dnia 16 września 2019 r. poinformowano o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 16 października 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił wyłączenia pracowników: Pani A. U.-W. oraz Pana A. M. z toczącego się postępowania. Organ uznał, że argumenty, iż ww. pracownicy brali udział w postępowaniu na usunięcie przedmiotowego drzewa prowadzonego w 2017 r. które zakończyło się wydaniem niekorzystnej decyzji dla Pana R. T., nie są wystarczające dla ich wyłączenia z toczącego się postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Burmistrza Miasta [...] zezwolił Operatorowi Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...] na usunięcie drzewa o obwodzie pnia mierzonego na wysokości 5 cm od ziemi, tj. Lipy o wysokości 106 cm i nie pobrał opłaty za usunięcie drzewa wymienionego w ust. 1 decyzji, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednocześnie wyznaczył termin usunięcia drzewa - do 31 października 2021 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Pan R. T. i w wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przepisów procesowych, w zakresie przeprowadzenia w sprawie oględzin.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy pismami z dnia 17 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował strony o wyznaczeniu na dzień 17 marca 2020 r. rozprawy administracyjnej.

Z uwagi na powyższe Pan R. T. wystąpił pismem z dnia 11 marca 2020 r. o zmianę terminu rozprawy administracyjnej, a także o przeprowadzenie dowodu z:

- opinii biegłego dendrologa na okoliczność ustalenia czy system korzeniowy drzewa zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu gazociągu,

- opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność ustalenia wpływu wycięcia drzewa na ekosystem oraz wezwanie biegłych na nowy termin rozprawy celem zajęcia przez nich stanowiska w toku rozprawy, a ponadto o przeprowadzenie w tym zakresie konsultacji społecznych.

Kolejnym pismem w sprawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. Pan R. T. oraz Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. zostali zawiadomieni o wyznaczeniu na dzień 2 czerwca 2020 r. oględzin dotyczących usunięcia drzewa.

W oznaczonym dniu odbyły się oględziny w sprawie, w których uczestniczyli pracownicy Urzędu Miasta w [...] oraz pracownik wnioskodawcy - Operatora Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. mistrz Terenowej Jednostki Eksploatacji we [...].

Z treści sporządzonego podczas oględzin protokołu wynika, że w pierwszej kolejności dokonano pomiaru obwodu pnia drzewa przez, który na wysokości 130 cm wynosi 106 cm. Następnie pracownik Operatora Gazociągów Przemysłowych [...] S.A. za pomocą lokalizatora dokonał pomiaru położenia gazociągu. Miejsce przebiegu gazociągu zostało oznaczone wbitym w ziemię palikiem - co udokumentowano zdjęciami, stanowiącymi załącznik do protokołu. Według pomiaru lokalizatora posadowienie gazociągu w tym miejscu wynosi 115 cm. Następnie w protokole wykonano szkic z wykonanego pomiaru przedstawiający położenie "węchówki" i słupka znacznikowo - pomiarowego oraz wnioskowanego drzewa. "Węchówka" i słupek usytuowane są w odległości 15,00 m od drzewa - wyznaczają trasę gazociągu (słupek znacznikowo-pomiarowy). Według pomiarów drzewo rośnie na osi trasy gazociągu.

W protokole stwierdzono, że drzewo osiągnęło znaczne rozmiary i jest zdrowe oraz, że na drzewie zamocowana jest budka lęgowa. Podczas oględzin nie zauważono bytowania oraz lęgu ptaków w budce.

Następnie wskazano, iż podczas trwania oględzin z posesji wyszła żona Pana R. T., która została poinformowana przez pracownika urzędu o awizowanym powiadomieniu informującym o wyznaczeniu dzień 2 czerwca 2020 r. oględzinach. Żona Pana R. T. włączyła telefon w trybie "głośnomówiącym" tak, żeby w rozprawie mógł wziąć udział Pan R.T., który poprosił o wyznaczenie nowego terminu rozprawy tak aby mógł osobiście uczestniczyć w rozprawie. Pracownik urzędu zapytał o termin, odpowiadający Panu R. T. W odpowiedzi strona stwierdziła, że nie jest w stanie dokładnie określić terminu, wskazując jedynie że winno to nastąpić po 30 czerwca 2020 r. Pan R. T. uznał, że dla dokładnego określenia terminu niezbędne jest jego uprzednie spotkanie z Dyrektorem Oddziału [...] - Panem M. M., gdyż uważa, że w pierwszej kolejności winien otrzymać odszkodowanie od Operatora Gazociągów Przesyłowych [...]i wtedy zgodziłby się na wycięcie drzewa.

Protokół został odczytany przez pracownika urzędu i podpisany przez przedstawiciela Operatora Gazociągów Przesyłowych S. A. oraz pracowników Urzędu Miasta [...] . Żona Pana R. T. odmówiła podpisania protokołu. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2020 r. znak: KS.6131.92.2019 organ pierwszej instancji poinformował strony o zebraniu w sprawie materiału dowodowego, w stosunku do którego zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 k.p.a. strony mają możliwość wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań oraz wniosków dowodowych.

W odpowiedzi na powyższe Pan R. T. w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. zawarł wnioski domagając się:

1. przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa na okoliczność, czy system korzeniowy przedmiotowego drzewa zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu gazociągu;

2. zwrócenia się do [...] S A. o wskazanie tytułu prawnego do zajmowania jego nieruchomości;

3. przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody na okoliczność ustalenia, czy wycięcie przedmiotowego drzewa jest dopuszczalne z uwagi na skutki dla ekosystemu oraz żyjących tam gatunków chronionych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...] , w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność Pana R. T. orzekł w opisany na wstępie sposób.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Pan R. T., zarzucając naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie 24 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie przez urzędników, którzy prowadzili postępowanie w tym samym przedmiocie;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez umożliwienia wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej;

3. błędne uznanie, iż drzewo rosnące na posesji odwołującego stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu w sytuacji, gdy to drzewo rośnie tam od ok. 30 lat i przez ten czas nie stanowiło żadnego zagrożenia;

4. błędne uznanie, że znajdujące się na drzewie budki lęgowe ptaków są opuszczone, mimo że w budce znajdują się ślady zamieszkania ptaków w tym gatunków chronionych;

5. zezwolenie na wycięcie drzewa w sytuacji, gdy nie został uregulowany stan prawny gazociągu przebiegającego przez posesję Pana R.T..

Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że organ wyznaczył dzień 2 czerwca 2020 r. na oględziny w sprawie, których obowiązek przeprowadzenia wynika z brzmienia art. 83c u.o.p. stanowiącego, iż organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych.

Z uwagi na brak szczegółowych uregulowań w ustawie o ochronie przyrody w zakresie postępowania w przedmiocie usunięcia drzew, w postępowaniu tym zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. (w tym art. 79 § 1 - strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem).

O wyznaczeniu oględzin na termin 2 czerwca 2020 r. Pan R. T. oraz Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. zostali poinformowani pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. zawiadomienie odebrał w dniu 4 maja 2020 r. zaś w stosunku do Pana R. T. zawiadomienie było dwukrotnie awizowane w dniach 30 kwietnia 2020 r. i 8 maja 2020 r., a następnie zwrócone do nadawcy w dniu 15 maja 2020 r.

Stosownie do brzmienia art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Art. 40 § 1 k.p.a. wskazuje, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi.

Organ przywołał art. 10, 42, 43 i 44 k.p.a. wskazując, że stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona co najmniej na siedem dni wcześniej (o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W kontekście powyższych przepisów SKO zauważyło, że organ pierwszej instancji dochował obowiązków procesowych, bowiem strona była informowana o czynnościach dowodowych (oględzinach) przynajmniej na 7 dni przed terminem i została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz składania wniosków dowodowych.

Nadto SKO zauważyło, że Pan R. T. po wyznaczeniu terminu oględzin w sprawie wielokrotnie zwracał się do organu o jego zmianę wskazując również odpowiednią dla niego datę. Mimo powyższego nie stawiał się na oględzinach. Również obecnie w toku oględzin Pan R. T. zwracał się o wyznaczenie innego terminu oględzin, tym razem jednakże nie określając jakiejkolwiek daty. Obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w oględzinach nie oznacza, że dla spełnienia tego obowiązku bezwzględnie zawiadamiana strona musi być obecna przy przeprowadzeniu tego dowodu. Wystarczające jest bowiem powiadomienie o tym fakcie i jakiekolwiek nieuzasadnione żądania wyznaczenia w przyszłości oględzin w bliżej nieokreślonym terminie nie muszą być respektowane przez organy administracji.

Dalej SKO wywodziło, że w związku z żądaniem wyłączenia pracowników, z uwagi na zachodzące wątpliwości, co do ich bezstronności organ pierwszej instancji w toku niniejszego postępowania wydał postanowienie z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], którym odmówił wyłączenia pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygając już w przedmiotowej sprawie stwierdziło, iż stanowisko Burmistrza Miasta [...] jest w tym zakresie prawidłowe. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a. Organ ocenił, iż fakt, iż wskazani przez stronę odwołującą się urzędnicy, którzy prowadzili postępowanie w tym samym przedmiocie zakończone decyzją ostateczną nie są objęci wymogiem z art. 24 § 3 k.p.a. i z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpatrywana sprawa jest bowiem nową sprawą administracyjną, prowadzoną w związku z wnioskiem złożonym w dniu 13 czerwca 2019 r. i nie stanowi kontynuacji uprzednio rozstrzyganej sprawy.

Odnosząc się natomiast do przedmiotu postępowania Kolegium wskazało, że z art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wynika, iż usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Wnioskodawca wykazał, że jest właścicielem urządzeń o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Strona złożyła w tym zakresie oświadczenie oraz przedłożyła dowód, w postaci częściowej kopii umowy przeniesienia własności, prawa użytkowania wieczystego oraz innych praw - akt notarialny z dnia [...] października 2007 r. rep A Nr [...].

Zgodnie z § 1C ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, z późn. zm.) dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania strefy kontrolowane. W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większą niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. To założone kryterium odległości rosnącego drzewa od gazociągu stanowi o zagrożeniu dla jego funkcjonowania. Według § 2 pkt 30 cytowanego rozporządzenia strefą kontrolowaną jest obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W rozporządzeniu przyjęto określoną fikcję prawną, że drzewo rosnące we wskazanych odległościach zawsze stanowi zagrożenie dla funkcjonującego gazociągu. Opinia dendrologiczna nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak ewentualne występowanie gatunków chronionych. Decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokładne ustalenie odległości oddzielającej pień drzewa od osi gazociągu. Przeprowadzone w niniejszej sprawie oględziny wykazały, że drzewo rośnie w osi trasy gazociągu. Dokonane pomiary zostały udokumentowane protokołem oraz dokumentacją fotograficzną.

Uwzględniając powyższe SKO uznało, że podniesione przez Skarżącego argumenty nie mogą zyskać akceptacji, a kwestia uregulowania stanu prawnego gazociągu jest rozpatrywana przed sądami powszechnymi, a nie w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew.

W skardze wywiedzionej dnia 1 grudnia 2020 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Pan R. T. wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji bez rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania,

2. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ewentualnie 24 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania prowadzonego przez urzędników, którzy prowadzili postępowanie w tym samym przedmiocie;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo wydania zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] bez umożliwienia wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej.

W ocenie Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie rozpoznało zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i 24 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję w przedmiocie zgody na wycięcie drzewa. Postępowanie w sprawie było prowadzone przez pracowników, którzy wcześniej prowadzili postępowanie w tym samym przedmiocie, zakończone decyzją Burmistrz Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., która została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Co za tym idzie pracownicy, którzy brali udział w wydaniu decyzji powinni zostać wyłączeni od rozpoznawania sprawy, ponieważ uprzednio przygotowywali decyzję uchyloną.

Nadto Skarżący podał, że SKO wadliwie rozpoznał zarzuty:

1. błędnego uznania, iż drzewo stanowi zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu w sytuacji, gdy to drzewo rośnie tam od ok 30 lat i przez ten czas nie stanowiło żadnego zagrożenia;

2. zezwolenia na wycięcie drzewa w sytuacji, gdy znajdują się na nim budki lęgowe ptaków, w tym gatunków chronionych;

3. zezwolenia na wycięcie drzewa w sytuacji, gdy nie został uregulowany stan prawny gazociągu.

Uzasadniając zarzuty Skarżący powołał się również na fakt, że lipa jest drzewem o stosunkowo płytkim systemie korzeniowym, a mimo to organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie tego, czy system korzeniowy może naruszyć gazociąg. Przez 30 lat to drzewo rosło, znacząco przekroczyło określone w rozporządzeniu wymiary, a mimo to nie wpłynęło na funkcjonowanie gazociągu.

Nadto SKO pominęło kwestię znajdujących się na drzewie budek lęgowych ptaków chronionych, nie sprawdzając, jakie gatunki gniazdują na tym drzewie ani tym bardziej nie analizował sprawy pod kątem wpływu usunięcia drzewa na funkcjonowanie ekosystemu.

Ponadto Skarżący zarzucił, że organ nie zbadał stanu prawnego gazociągu, w szczególności podstawy prawnej i faktycznej umieszczenia gazociągu na mojej posesji. Zarówno organ I instancji jak i SKO nie zweryfikowało na jakiej podstawie wybudowano gazociąg na mojej posesji. W ocenie Skarżącego organ w pierwszej kolejności winien dążyć do wyjaśnienia tytułu prawnego wnioskodawcy do korzystania z nieruchomości i ewentualnie zobowiązać wnioskodawcę do uregulowania stanu prawnego.

SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., ponieważ dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonały prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania kwestionowanych przez Skarżącego decyzji. Zarówno zatem przepisy procesowe, jak i materialne zostały należycie uwzględnione.

Odnośnie do relewantnych przepisów wskazać należy, że decyzja Burmistrza Miasta [...] została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83e ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, z późn. zm. - dalej u.o.p.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. stanowi, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

W przedmiotowej sprawie brzmienie powyższego przepisu jest o tyle istotne, że Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa rosnącego w strefie kontrolowanej, mogącego powodować uszkodzenie rurociągu, rosnącego na działce nr ew. [...], stanowiącej własność Pana R. T.

Stosownie do art. 83a ust. 1 u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta zatem zasadnie wniosek został skierowany do Burmistrza Miasta [...], jako organu właściwego w sprawie.

Ustawodawca w art. 83b ust 1 u.o.p. określił, iż wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu winien zawierać:

1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego;

2) oświadczenie o posiadanym tytule prawnym władania nieruchomością albo oświadczenie o posiadanym prawie własności urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego;

3) zgodę właściciela nieruchomości, jeżeli jest wymagana, lub oświadczenie o udostępnieniu informacji, o której mowa w art. 83 ust. 4;

4) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

5) obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo:

a) posiada kilka pni - obwód każdego z tych pni,

b) nie posiada pnia - obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa;

6) wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew;

7) miejsce, przyczynę, termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu, oraz wskazanie czy usunięcie wynika z celu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej;

8) rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości;

9) projekt planu:

a) nasadzeń zastępczych, rozumianych jako posadzenie drzew lub krzewów, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub o powierzchni nie mniejszej niż powierzchnia usuwanych krzewów, stanowiących kompensację przyrodniczą za usuwane drzewa i krzewy w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska lub

b) przesadzenia drzewa lub krzewu

- jeżeli są planowane, wykonany w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz informację o liczbie, gatunku lub odmianie drzew lub krzewów oraz miejscu i planowanym terminie ich wykonania;

10) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, w przypadku realizacji przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest ich uzyskanie zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz postanowienie uzgadniające wydawane przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony śiodowiska w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli jest wymagana lub została przeprowadzona na wniosek realizującego przedsięwzięcie;

11) zezwolenie w stosunku do gatunków chronionych na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-4 i 10 oraz w art. 52 ust. 1 pkt 1, 3, 7, 8, 12, 13 i 15, jeżeli zostało wydane.

Zdaniem Sądu, treść definicji pojęcia "strefa kontrolowana" oraz ograniczenia obowiązujące w strefie, jak też wykładnia historyczna przepisów rozporządzeń o warunkach technicznych dla sieci gazowych, uprawniają do wniosków, że pierwszym i bezpośrednim adresatem zasad obowiązujących w strefie kontrolowanej jest operator sieci gazowej, który zasadnie zainicjował postępowanie w rozpatrywanej sprawie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie oceniło, że złożony przez Spółkę wniosek odpowiada prawu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Sąd stwierdza, co następuje.

1. Słusznie organ ocenił, iż w stosunku do pracowników organu, którzy prowadzili postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie ma konieczności wyłączenia na podstawie ww. art. 24 § 3 k.p.a., ani nie zachodzą przesłanki o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa KRUS strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa zatem jest dwukrotnie rozpatrywana przez Prezesa KRUS, co powoduje, że pracownik Kasy, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu.

Regulacja zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża zasadę bezstronności. Zasada ta stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Jest ona jednak doprecyzowana przepisami k.p.a. i nie może być traktowana rozszerzająco. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje mianowicie, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do zdeterminowanego wcześniejszą oceną rozstrzygnięcia. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11, CBOSA). Rozpatrywana przez organy sprawa jest jednak nową sprawą administracyjną, prowadzoną w związku z wnioskiem złożonym w dniu 13 czerwca 2019 r. i nie stanowi kontynuacji uprzednio rozstrzyganej sprawy.

Każdy kolejny wniosek rozpoznawany jest od nowa, niezależnie od wcześniej złożonego wniosku i wszczyna nową sprawę administracyjną (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 29 lipca 2008 r. II GSK 275/08; wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r. II GSK 300/08).

2. Brak jest podstaw do skutecznego przyznania przesłance głębokości ukorzenienia przedmiotowego drzewa (lipy) wpływu na zastosowanie przepisów, którym ustawodawca przyznał charakter ius cogens. Skarżący w tym zakresie powołuje się na przesłankę nie istniejącą jako wyznacznik wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji, a tym samym odwołuje się do względów pozaprawnych, które nie mogą stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

3. Podobnie prawnego znaczenia pozbawiony jest zaprezentowany przez Skarżącego argument, dotyczący biologicznej wartości drzewa, czy konieczności zbadania ewentualnie bytujących tam ptaków i powołania biegłego. Ustawodawca nie uzależnił zastosowania przepisu, stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, od negatywnych ustaleń w przedstawionym przez Skarżącego zakresie, co implikuje wniosek o braku podstaw prawnych do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (z powodu istotności naruszenia przepisów procesowych w tej kwestii przez organ, co miałoby wpływ na wynik sprawy).

4. Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ prawidłowo odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, słusznie stwierdzając w aspekcie przepisów procesowych, że obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w oględzinach nie oznacza, że dla spełnienia tego obowiązku bezwzględnie zawiadamiana strona musi być obecna przy przeprowadzeniu tego dowodu (wystarczające jest bowiem powiadomienie o tym fakcie i jakiekolwiek nieuzasadnione żądania wyznaczenia w przyszłości oględzin w bliżej nieokreślonym terminie nie muszą być respektowane przez organy administracji). Strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, co wynika z jego przebiegu, odzwierciedlonego w uzasadnieniu decyzji,

5. Strony nie kwestionują przebiegu gazociągu pod działką będącą własnością Skarżącego (por. załączona do wniosku mapa karta 3 akt administracyjnych, teczka 1/2). Z doświadczenia życiowego wynika, że rozmiar drzewa świadczy o głębokości jego ukorzenienia, podobnie jak negatywny wpływ korzeni na gazociąg przesyłowy. W tym zakresie nie jest konieczna wiedza ekspercka.

Nadto Sąd zauważa, że strefa kontrolowana oznacza wyznaczenie pewnych bezpiecznych odległości obiektów budowlanych od gazociągu. W tym więc sensie konieczność zachowania tych bezpiecznych odległości kierowana jest również jako wytyczna dla inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu gazociągów (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 332/14 z dnia 29 września 2015 r., CBOSA). Nie może ujść uwadze, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04, CBOSA, że przepisy o strefach kontrolowanych w istocie ograniczają prawo własności osób będących właścicielami gruntów w strefie kontrolowanej, przy czym odbywać się to może faktycznie bez wykupienia tych gruntów, ich wywłaszczenia sensu stricte (decyzja o odjęciu prawa) lub sensu largo (decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z prawa własności), a także bez ustanowienia właściwej służebności w drodze cywilnej.

Ten pryzmat wykładni został uwzględniony przez organy, podobnie jak wzgląd na wagę przesłanki bezpieczeństwa użytkowania gazociągu, tj. dyrektywy interpretacyjnej, której realizacji poprzez zaskarżoną decyzję chroni również interes Skarżącego, zapewniając mu bezpieczeństwo użytkowania działki, stanowiącej Jego własność.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani odnotować naruszenia innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA.