Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1116/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 ust 2 pkt 1 art. 114 ust 1 i 2 oraz art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 14 ust 8 art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 492/20 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 28 maja 2009 r., nr XLVI/399/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi Słotwina oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 492/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. G. na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 28 maja 2009 r., nr XLVI/399/2009, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi Słotwina, dalej także: "Plan".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy Świdnica na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", w związku z uchwałą nr XVII/137/2007 Rady Gminy Świdnica z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi Słotwina, obejmującego działkę nr 51 wraz z jej sąsiedztwem, podjęła na sesji w dniu 28 maja 2009 r. uchwałę nr XLVI/399/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi Słotwina.

A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną wyżej uchwałę, żądając stwierdzenia nieważności § 9 pkt 1 w zakresie, w jakim Plan ustala, że dla terenu ″U" obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2020 r. skarżący odniósł się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W pierwszej kolejności oceniając legitymację skarżącego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że skarżący, będąc właścicielem działki o nr [...], na której prowadzi działalność gospodarczą, niewątpliwe posiada interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego w zakresie, w jakim określa on dla sąsiadującej działki nr [...], dopuszczalne poziomy hałasu, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Jako właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Przechodząc do badania merytorycznych podstaw skargi, Sąd wskazał, że punktem wyjścia - dla żądania skarżącego stwierdzenia nieważności § 9 pkt 1 uchwały w zakresie, w jakim dla terenu oznaczonego symbolem ″U" - teren zabudowy usługowej, obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - jest stwierdzenie, że na obszarze oznaczonym w planie symbolem ″U", do którego odnosi się § 9 pkt 1 uchwały, funkcją podstawową jest zabudowa usługowa, jedynie dopuszczalną (do 50 % terenu działki) - mieszkaniowa, co każe określać ten obszar jako usługowy, a nie mieszkaniowo-usługowy. Zgodnie natomiast z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dalej: "P.o.ś.", ustawodawca upoważnił radę, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania - pod względem ochrony przez hałasem, wskazując, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Powołany przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. nigdy jednak nie wyszczególniał terenów usługowych ″U". Co oznacza, że ustawodawca nie przewidział żadnej normy ochrony przez hałasem dla terenów mających przeznaczenie usługowe.

Sąd powyższej argumentacji nie podzielił. Wobec tak sformułowanego zarzutu konieczne było rozważanie, czy w planie (§ 9 pkt 1) teren oznaczony symbolem ″U" pod względem ochrony akustycznej został przyporządkowany, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska do terenów "mieszkaniowo-usługowych".

Sąd wskazał, że obligatoryjne elementy planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich, w punkcie 3 tego przepisu, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Jak wynika z treści art. 114 ust. 1 P.o.ś., celem tej regulacji jest określenie postanowieniami planu miejscowego, dla terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., dopuszczalnych poziomów hałasu, co stanowi niewątpliwy element zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Poprzez zawarte w art. 114 ust. 1 P.o.ś. sformułowanie "uwzględnia się", nie można mieć wątpliwości, że lokalny prawodawca ma prawny obowiązek zawarcia w planie miejscowym postanowień, z których powinno wynikać, według jakiej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu należy ustalać dla określonego terenu dopuszczalny poziom hałasu. Przy czym podkreślić należy, że kwestia tego poziomu, adekwatnie do określonej kwalifikacji terenu, została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

Sąd stwierdził, że błąd skarżącego wynika z nieprawidłowej interpretacji normy zawartej w art. 114 ust. 1 P.o.ś. Normy prawnej zawartej w tym przepisie nie można bowiem odczytywać bez normy wynikającej z art. 114 ust. 2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, wówczas uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Przepis art. 114 ust. 2 P.o.ś., stanowiąc o możliwości zaliczenia do kilku rodzajów terenu, w sposób wyraźny odsyła do art. 113 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., wskazującego owe rodzaje terenów. Dozwala on zatem na ustalenie poziomów hałasu dla przeważającego rodzaju terenu, ale co wymaga podkreślenia, chodzi wyłącznie o różnicowanie przeznaczenia terenów w zakresie oznaczonym art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Skoro przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. nie wymienia przeznaczenia usługowego, natomiast stanowi w lit. ″a″ o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, zaś w lit. ″f″ o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, to prawodawca lokalny był zobowiązany dopuszczając na terenach o symbolu ″U″ zabudowę mieszkaniową do zaliczenia jej w postanowieniach planu pod względem dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, adekwatnie do treści art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., albo do zabudowy mieszkaniowej albo do zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Takie ustalenie uwzględnia potrzebę zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem dla współistniejących różnych funkcji terenu oraz zapewnia warunki korzystania ze środowiska z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem Sądu, zaprezentowany przez skarżącego sposób wykładni przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska prowadziłby natomiast do wypaczenia sensu regulowania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w zakresie dopuszczalnych norm hałasu w ten sposób, że w rozpoznawanym przypadku skutkowałby wyłączeniem jakiejkolwiek ochrony przed zakłóceniami akustycznymi w stosunku do właścicieli terenów (nieruchomości) o przeznaczeniu mieszkaniowym. Przyjęcie, że podstawowy, a więc usługowy, charakter terenu ″U″, miałby determinować kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu, oznaczałoby to w praktyce, że dla terenów o dopuszczalnym przeznaczeniu, czyli zabudowy mieszkaniowej (§ 5 ust. 1 tabela nr 1 - przeznaczenie terenów l.p. 3), w ogóle nie wprowadzono by żadnej ochrony przed hałasem. Sąd nie podziela takiej interpretacji.

Reasumując, Sąd uznał, że biorąc pod uwagę uwarunkowania planistycznych, zakwalifikowanie terenów o symbolu ″U″ do odpowiedniej grupy terenów chronionych przed hałasem nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem. Rada nie przekroczyła swoich kompetencji ustawowych, ponieważ przepis § 9 pkt 1 uchwały został uchwalony na podstawie przepisu art. 114 ust. 2 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f ustawy Prawo ochrony środowiska, upoważniającego do takiego działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 16 § 1 P.p.s.a. zgłosił zarzut nieważności postępowania, gdyż WSA we Wrocławiu przy wydawaniu wyroku orzekał w składzie niezgodnym z przepisami ustawy. W wydaniu zaskarżonego orzeczenia brało udział dwóch sędziów i jeden asesor, podczas, gdy ustawa P.p.s.a. przewiduje wyłącznie skład trzech sędziów.

Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach kasacyjnych:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że przepis powyższy jest podstawą (wspólnie z ust. 2 tego przepisu) do ustalania dla rady gminy norm hałasu dla terenów usługowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że przepis powyższy jest podstawą do upoważnienia rady gminy do unormowania w planach zagospodarowania przestrzennego ochrony przed hałasem dla działek o przeznaczeniu usługowym;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 87 ust. w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 141 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że normy kompetencyjne do stanowienia przepisów prawa przez Radę Gminy Świdnica mogą być dokonywane w drodze wykładni.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 P.p.s.a poprzez fakt, iż w składzie Sądu uczestniczyło dwóch sędziów i jeden asesor, podczas, gdy przepis powyższy wskazuje, że Sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 182 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu nieważności postępowania, zgłoszonego na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 P.p.s.a., z uwagi na to, że WSA we Wrocławiu, przy wydawaniu wyroku, orzekał, zdaniem skarżącego, w składzie niezgodnym z przepisami ustawy – w wydaniu zaskarżonego orzeczenia brało udział dwóch sędziów i jeden asesor, podczas gdy ustawa P.p.s.a. przewiduje wyłącznie skład trzech sędziów.

Skarżący zgłosił w tym zakresie także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego, miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 P.p.s.a. poprzez fakt, że w składzie Sądu uczestniczyło dwóch sędziów i jeden asesor, podczas gdy przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Odczytanie dyspozycji art. 16 § 1 P.p.s.a. powinno uwzględniać normy ustawowe regulujące pozycję ustrojową i procesową asesorów sądowych.

W myśl art. 29 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 106zg § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072), ilekroć inne ustawy przewidują podejmowanie czynności urzędowych przez sędziego należy przez sędziego rozumieć także asesora sądowego.

Ponadto, zgodnie z art. 18 § 1 P.u.s.a., w skład wojewódzkiego sądu administracyjnego wchodzą: prezes sądu, wiceprezes sądu lub wiceprezesi sądu, sędziowie i asesorzy sądowi.

Powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, dotyczył stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1224 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2016 r. ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. weszła w życie, co oznaczało m.in. odmienne, od poprzednie regulacji w tym zakresie, unormowanie ustrojowego i procesowego statusu asesorów sądowych.

Zgodność z Konstytucją RP nowych przepisów nie została podważona.

Dodać można, że także obszernie przytoczona przez skarżącego argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, nie ma zastosowania do obecnie funkcjonującej instytucji asesora sądowego.

Powołany wyrok TK dotyczył przepisów, które kształtowały instytucję asesora sądu powszechnego. Zakwestionowano art. 135 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w obowiązującym wówczas brzmieniu, według którego, Minister Sprawiedliwości może, za zgodą kolegium sądu okręgowego, powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich w sądzie rejonowym na czas określony, nieprzekraczający czterech lat. Możliwe było przedłużenie tego okresu do ukończenia przez asesora sądowego 29 lat, a także do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 58 § 4-6.

Przepis ten został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie TK orzekł o utracie mocy obowiązującej tego przepisu z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnotować można, że obecnie, zgodnie z art. 5 § 3 P.u.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r., asesorów sądowych do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Przepis art. 4 P.u.s.a. stanowi zaś, że sędziowie sądów administracyjnych i asesorzy sądowi w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, że przepis powyższy jest podstawa (wspólnie z ust. 2 tego przepisu) do ustalania przez radę gminy norm hałasu dla terenów usługowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Opis naruszenia nie wskazuje precyzyjnie wskazanych okoliczności sprawy. Teren na którym położona jest działka nr [...] został zaliczony w Planie do terenu oznaczonego symbolem 1.U Tereny zabudowy usługowej. Jako przeznaczenie podstawowe terenu przyjęto zabudowę usługową. Jednak określono także przeznaczenie dopuszczalne (do 50% terenu działki) funkcje produkcyjne, magazyny, funkcja mieszkaniowa.

Nie można zatem przyjąć, że działka nr [...] położona jest na terenie wyłącznie usługowym. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że zróżnicowanie przeznaczenia terenów w zakresie oznaczonym w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. oparto na kryterium ochrony przed hałasem. Skoro zatem według Planu teren jest przeznaczony, uwzględniając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, na cele usługowe oraz m.in. mieszkaniowe, to teren ten, według celu zróżnicowania określonego w art. 113 ust. 2 pkt 1, powinien być potraktowany, w trakcie stosowania art. 114 ust. 1 P.o.ś., jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Nie jest zatem trafna teza, według której, ustalenie przeznaczenia podstawowego terenu na zabudowę usługową oznacza, że przeznaczenie to nie mieści się w żadnym sposobie zagospodarowania wskazanym w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a-f P.o.ś.

Zasadę stanowiącą o rodzajach terenów podlegających ochronie przed hałasem określa art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. oraz art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 P.o.ś. Powołane przepisy mają na celu przyporządkowanie projektowanych terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. (art. 114 ust. 1 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego Planu), ustalenie kryteriów tego przyporządkowania w przypadku występowania różnych funkcji na tym samym terenie (art. 114 ust. 2 P.o.ś.) oraz ustalenie kryterium przyporządkowania do podlegających ochronie terenów, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 115 P.o.ś.). W każdym z tych przypadków punktem odniesienia jest jednak art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. i określona w tym przepisie zasada ochrony terenów przed hałasem (patrz: wyrok NSA z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 795/21).

W konsekwencji nie jest także zasadny sformułowany w pkt 1.b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 2 P.o.ś. poprzez uznanie, że przepis ten jest podstawą upoważnienia rady gminy do unormowania w planach zagospodarowania przestrzennego ochrony przed hałasem dla działek o przeznaczeniu usługowym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 141 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 2 P.o.ś. poprzez uznanie, że normy kompetencyjne do stanowienia przepisów prawa przez Radę Gminy Świdnica mogą być dokonywane w drodze wykładni.

Wnoszący kasację nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie art. 141 ust. 1 P.o.ś., który jest przepisem normującym zakres oddziaływania instalacji lub urządzenia na środowisko.

Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w opisach naruszeń pozostałych zarzutów skargo kasacyjnej można wywnioskować, że powinien być wskazany przepis art. 114 ust. 1 P.o.ś.

Niezależnie od zauważonej wadliwości, należy stwierdzić, że przepisy art. 114 ust. 1 oraz art. 113 ust. 2 P.o.ś. nie są normami wyłącznie kompetencyjnymi. Normy kompetencyjne stanowią przepisy upoważniające organ państwa do załatwiania określonych spraw.

Zaskarżonym aktem jest uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego, jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawem miejscowym w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepisem kompetencyjnym, upoważniającym radę gminy do uchwalenia planu miejscowego, jest art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Unormowanie to współgra z przepisami art. 18 ust. 1 pkt 5, 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Natomiast przepis art. 114 ust. 1 P.o.ś. stanowi szczegółową normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą radę gminy, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazania, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. W ramach tego upoważnienia rada gminy stosuje przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., który jest przepisem materialnoprawnym z zakresu ochrony środowiska, uwzględnianym przy sporządzaniu planu miejscowego.

Prawidłowość zastosowania art. 113 ust. 1 P.o.ś. jest uzależniona m.in. od odczytania rzeczywistej treści stosowanych norm (wykładni prawa).

Błędna jest także teza skarżącego, zgodnie z którą, naruszenie polegało na uznaniu, że "normy kompetencyjne do stanowienia przepisów prawa przez Radę Gminy Świdnica mogą być dokonywane w drodze wykładni".

Nie można mylić dwóch zjawisk: wykładni prawa i domniemania kompetencji. Zgodnie z art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Kompetencji tej nie można domniemywać. Natomiast jest oczywiste, że przepisy ustaw określające granice upoważnień podlegają wykładni.

W konsekwencji należy stwierdzić, że kompetencja rady gminy do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezdyskusyjna. Również uprawnienie do różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazania, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, wynika wprost z art. 114 ust. 1 P.o.ś.

Zastosowanie art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. zostało zaś omówione powyżej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.