Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 566/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca A. S. zastępowana przez E. S. skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oprotestowała postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, które zapadło w toku postępowania o następującym przebiegu.

A. B. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., (dalej – PINB) z żądaniem przeprowadzenia kontroli w domu jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. L. [...] w T., podając, iż od kilku lat użytkowany jest on niezgodnie z przeznaczeniem i przepisami. Według wnioskodawczyni w przedmiotowym domu prowadzony jest hotel robotniczy i świadczone są usługi hotelarskie. Wskazując na uciążliwość wynikające ze sposobu użytkowania obiektu A. B. przedłożyła dokumentację fotograficzną dotyczącą użytkowania obiektu oraz listę osób mających potwierdzić zasadność żądania.

Jak wynika z akt administracyjnych zebranych przez organ nadzoru budowlanego, PINB w T. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 30 lipca 2015 r. oraz w dniu 10 września 2015 r.. Nadto zawiadomieniem z dnia 11 września 2016 r. poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przeprowadzono dowody z przesłuchania świadków. Przeprowadzone czynności wyjaśniające zostały udokumentowane stosownymi protokołami i notatkami służbowymi zalegającymi w aktach administracyjnych. Po skierowaniu do stron postępowania zawiadomienia z dnia 21 grudnia 2015 r. dotyczącego uprawnień wnikających z art. 10 i 73 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej – k.p.a.) w dniu [...] r. PINB w T. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm.), oraz art. 123 k.p.a. wymierzył A. S. jako inwestorowi budowy i właścicielowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr [...] AM-[...] w T., przy ul. L. w wysokości 10 000,00 zł.

W uzasadnieniu postanowienia na wstępie szczegółowo opisano ustalenia poczynione w toku postępowania z precyzyjnym opisaniem dat i trybu uzyskania konkretnych informacji od świadków, pełnomocnika inwestora czy uczestników procesu budowlanego, a nawet przedstawicieli firm, których samochody parkowały przed przedmiotowym mieszkaniem. Po odniesieniu się do zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał na treść art. 54 Prawa budowlanego, w myśl którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei z art. 55 pkt 1 ustawy przytoczono ciążący na inwestorze przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Przenosząc wskazane normatywy na grunt badanej sprawy organ uznał, że przedmiotem prowadzonego przezeń postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny (kategoria nr I), tj. obiekt nie zaliczony do ww. kategorii, zatem inwestor, przed przystąpieniem do użytkowania powinien zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót.

Według PINB inwestor A. S., nie zawiadomiła organu o zakończeniu budowy i przystąpiła do użytkowania domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr [...] w T., przy ul. L., przez co naruszyła przepis art. 54 Prawa budowlanego i należało na nią nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Jak podał organ I instancji kwestia przystąpienia do użytkowania została jednoznacznie potwierdzona w zebranym materiale dowodowym. Organ ustalił to przede wszystkim na podstawie zeznań świadków, złożonych oświadczeń, jak również dokumentacji fotograficznej. Orzekając w niniejszej sprawie organ nie miał wątpliwości, że do użytkowania doszło, potwierdzili to wszyscy świadkowie. Podkreślono ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek przedawnienia, gdyż ustalono, że początkiem przystąpienia do użytkowania był rok 2012. Wprawdzie niektórzy ze świadków nie podali tej daty jednoznacznie, nie będąc pewni, to mając na uwadze zeznania osób przebywających w najbliższym sąsiedztwie A. B. oraz J. W., organ przyjął ten rok za początek użytkowania. Wyjaśnił również PINB w T., że nawet gdyby organ przyjął inną datę rozpoczęcia użytkowania wskazywaną przez pozostałych świadków (rok 2013-2014), to wynik sprawy nie różniłby się.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia PINB przywołał regulację wynikającą z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, by następnie zwrócić uwagę na odesłanie do odpowiedniego stosowania 59f ust. 1 i dziesięciokrotnego podwyższenia stawki opłaty. Nie uchybił także organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązkom wyjaśnienia kwestii związanych z terminem uiszczenia i adresatem przedmiotowej opłaty oraz wskazania na mające zastosowanie w sprawie przepisy Ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613). Na gruncie ostatniej z ustaw PINB rozważał ewentualność wystąpienia przedawnienia. Jak jednak podano, do użytkowania przystąpiono w 2012 r., zatem nie upłynął pięcioletni termin okres pozwalający na zaistnienie przedawnienia. Na koniec w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego podano analizie podstawę prawną i sposób naliczenia kary, co zresztą zostało już dokonane w sentencji postanowienia.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem działająca przez pełnomocnika A. S. złożyła na nie zażalenie. W treści pisma procesowego wyrażono niezadowolenie z długotrwale, przewlekle i stronniczo prowadzonego postępowania. Jak podała autorka zażalenia na siłę szukano dowodów, stosowne do sugestii Pani B., na użytkowanie budynku niezgodne z przepisami. Podano, że inwestorka od 18 lat zamieszkuje w USA i w Polsce w tym obiekcie nie przebywa, nie zamieszkuje i nie korzysta z niego, zaś to, że w budynku są meble, nie stanowi o jego użytkowaniu. Sporadyczne przebywanie robotników wykonujących prace budowlane, również nie świadczy o użytkowaniu obiektu. Żaląca się zwróciła uwagę na użytkowanie przez inicjatorkę postępowania swojego obiektu bez zgłoszenia i niepodjęcie stosownych działań w związku z tym przez nadzór budowlany. W środku zaskarżenia poruszone zostały także zagadnienia nałożenia zbyt wysokiej kary i orzeczenia w formie postanowienia, a nie decyzji jak zdaniem autorki zażalenia powinien zakończyć sprawę organ.

Pismem z dnia 15 marca 2016 r. do twierdzeń zażalenia odniosła się A. B. negując stanowisko autorki zażalenia i wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

Z kolei pełnomocnik A. S. pismem z dnia 16 lutego 2016 r. wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia wymierzającego karę. PINB w T. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 143 k.p.a. wstrzymał wykonanie własnego postanowienia z dnia [...] r., nr [...] do czasu rozpoznania zażalenia przez organ II instancji.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczono, niejednokrotnie dosłownie, fragmenty postanowienia PINB w T.. Po wskazaniu na twierdzenia zażalenia w ramach własnych rozważań organ II instancji zaznaczył, kierując się znaczną dolegliwością kary dla inwestora, że materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wymierzenia, winien być zebrany w sposób wyjątkowo skrupulatny, aby nie pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co do zasadności działania organu orzekającego. Według organu II instancji dokumentacja zebrana przez organ I instancji wskazuje jednak na jednoznaczność dokonanych ustaleń i prawidłowość przyjętej kwalifikacji stanu faktycznego. Dowody zebrane przez PINB, w ocenie organu II instancji jednoznacznie pozwalają ocenić, iż dokonane ustalenia są w pełni zasadne. Postanowienie o nałożeniu kary wydano w związku z ustaleniem, że przedmiotowy obiekt budowlany jest przez inwestorkę użytkowany, w szczególności świadczone są w nim usługi o charakterze noclegowym i hotelarskim. Zwrócono uwagę na przeprowadzone przez PINB szczegółowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków, co pozwoliło na ustalenie, iż przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestorka przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego świadcząc w nim usługi noclegowe. Rozpoczęcie użytkowania nastąpiło w 2012 r., w budynku zamieszkiwały w sposób ciągły pracownicy ekip budowlanych, także obcokrajowcy (głównie obywatele Ukrainy), sportowcy.

Według DWINB materiał dowodowy wskazuje na prawidłowość ustalenia, iż inwestorka dopuściła się samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, a zebrany materiał dowodowy wskazuje, że aktywność inwestorki w powyższym zakresie polegała na udostępnianiu obiektu na cele mieszkalne osobom trzecim. Jako kluczowe organ odwoławczy uznał zeznania świadków A. B., J. B., J. W., K. B., M. Ł. oraz J. M.. Z zeznań tych wynika, iż budynek jest użytkowany od 2012 r. w sposób ciągły. Zachowanie osób zamieszkujących obiekt często były uciążliwe dla sąsiadów, ze względu na głośne użytkowanie, również przed budynkiem jak i w ogrodzie.

Na koniec DWINB uznał, że wobec spójnych i logicznych zeznań świadków, zawierających wiele szczegółów związanych z okolicznościami użytkowania oraz datą jego rozpoczęcia (2012 r.), świadczenie usług hotelowych przez inwestorkę, która nie dokonała zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest niezaprzeczalne zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie o tak oczywistych okolicznościach faktycznych.

Odnosząc się do twierdzeń zamieszczonych w zażaleniu za nieskuteczne uznano zarzuty strony sprowadzające się do zaprzeczenia ustalonym okolicznościom oraz zmierzające do przekierowania zainteresowania organów nadzoru budowlanego innymi przypadkami rzekomo nielegalnego użytkowania obiektów w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono również, wobec wątpliwości autorki zażalenia co do charakteru wydanego aktu administracyjnego, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z art. 59g ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze postanowienia.

Skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. S. zastępowana przez pełnomocnika oprotestowała postanowienie DWINB z dnia [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, względnie stwierdzenie ich nieważności, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wnioski skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowalne.

Szczegółowo opisując i uzasadniając zarzuty zamieszczone w obszernej skardze skarżąca podniosła, że na skutek zawiadomienia osoby, z którą inwestorka jest w długotrwałym konflikcie sąsiedzkim, mimo że inwestorka na stałe przebywa na terytorium Stanów Zjednoczonych i nigdy nie przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku, DWINB nałożył na nią karę pieniężną. Zaskarżone postanowienie jest wynikiem naruszenia szeregu przepisów postępowania i prawa materialnego. Organ II instancji nie dokonał analizy materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w kontekście zarzutów sformułowanych przez skarżącą i bezkrytycznie potwierdził ustalenia tego organu, nie przeprowadzając na ich potwierdzenie dowodów uzupełniających.

Jak już wskazano, obszerne twierdzenia skargi koncentrowały się na zarzutach procesowych związanych z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., co miało polegać na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszeniu granic zasady swobodnej oceny dowodów, prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób stronniczy, naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżąca swoje zarzuty opiera na tym, że organy dochodząc do przekonania o przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego uznały za wiarygodne i wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy zeznania świadków A. B.i J. B. odmawiając przy tym wiarygodności wyjaśnieniom E. S. i B. Sp. z o.o. uznając jednocześnie, że dalsze prowadzenie postępowania dowodowego było zbędne, podczas gdy w sprawie zachodziła konieczność ustalenia tożsamości osób wykonujących prace budowalne w budynku skarżącej i przesłuchania ich w charakterze świadków.

Jak wywodzi strona, zastosowanie konsekwencji wskazanych w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegających na wymierzeniu kary pieniężnej inwestorowi uzależnione jest od uprzedniego ustalenia w ramach skrupulatnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego, że to inwestor dopuścił się naruszeń przepisów prawa wskazanych w dyspozycji art. 54 i 55 ww. ustawy. Tymczasem, zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy budzi w tym zakresie poważne wątpliwości i nie pozwala jednoznacznie przyjąć, czy w ogóle przystąpiono do użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a już z całą pewnością - czy to skarżąca była kiedykolwiek użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości. Opisując tryb nakładania kary wynikający z ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zwrócono uwagę na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego potwierdzającego ten fakt. Według skarżącej organy obu instancji oparły swoje ustalenia faktyczne przede wszystkim na zeznaniach A. B., J. B. i A. B. oraz na dołączonym do akt sprawy przez obie wnioskodawczynie materiale zdjęciowym. Winny one jednak podchodzić do składanych zeznań i oświadczeń ze szczególną ostrożnością i powściągliwością, bacząc chociażby na stopień zaangażowania A. B. i A. B. w rozwiązanie przedmiotowej sprawy sprowadzający się do żądania A. B. "wymierzenia (E. S.) kary najwyższego wymiaru" oraz długotrwały konflikt sąsiedzki. W ocenie skarżącej, wystąpienie wskazanych okoliczności musi wpływać na ocenę wiarygodności świadków, tym bardziej, że ich zeznania okazały się kluczowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Kolejnym zagadnieniem poruszanym w skardze był fakt niezamieszkiwania inicjatorki postępowania i jej matki przy ul. L., z czego ma wynikać niewiarygodność ich zarzutów dotyczących prowadzenia w mieszkaniu licznych libacji alkoholowych i śmiecenia przed budynkiem i na ogródku, gdy z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że w takiej sytuacji zazwyczaj zostają zawiadomione organy ścigania, a powyższe okoliczności zostają stwierdzone chociażby stosowną notatką urzędową policji. Takich dokumentów nie przedstawiono, albowiem nigdy do opisywanych sytuacji nie doszło, a wszelkie twierdzenia w tym zakresie pozostają gołosłowne i niepoparte żadnymi innymi dowodami, poza wątpliwymi zeznaniami świadków.

Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym skarżąca poruszyła zagadnienie wiarygodności świadków i w tym kontekście wykazała nieprzeprowadzenie dowodów jednoznacznie potwierdzających przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego, a tym bardziej świadczenia usług hotelarsko- noclegowych. Skarżąca podała, że użytkowania budynku organ I instancji nie potwierdził w trakcie oględzin, a nadto nie przeprowadził dowodów z przesłuchania osób parkujących pojazdy przed budynkiem czy pracowników form poprzestając na wezwaniach do udzielenia informacji. Zatem według skarżącej nie ustalono kto konkretnie (jakie osoby) przebywały na terenie nieruchomości skarżącej, w jakim charakterze tam przebywały, nie odebrano od tych osób zeznań, nie przesłuchano właścicieli firm budowlanych widocznych na zdjęciach lub pracowników tych firm, mając przy tym wiedzę odnośnie nazw tych firm oraz numerów rejestracyjnych zaparkowanych przed budynkiem pojazdów. Dalsza argumentacja skargi związana ze wskazanymi okolicznościami dotyczyła naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Szczególny akcent położyła jednak skarżąca na dokonane jej zdaniem przez organ uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów oraz poczynienie niedopuszczalnej konstatacji przez organu, że "zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie o tak oczywistych okolicznościach faktycznych", w sytuacji gdy jej zdaniem okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie tylko budzą ogromne wątpliwości, ale przede wszystkim zostały błędnie ustalone.

W części skargi dotyczącej zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego poddano w wątpliwość możliwość nałożenia kary na inwestora, co zdaniem skarżącej stanowi nadmierne uproszczenie. Skarżąca w latach 2012-2015 nie miała wiedzy odnośnie ewentualnego rozpoczęcia użytkowania budynku, ani tym bardziej nie wyrażała żadnej zgody na jego użytkowanie. Dopiero w dniu 25 stycznia 2016 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót. Tymczasem, jedną z koniecznych przesłanek do zastosowania przez organ administracji sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odwołując się do Słownika Języka Polskiego PWN, z którego zaczerpnięto definicję ,,przystąpienia" oraz wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdzie adresatem rozstrzygnięcia jest inwestor, zwrócono uwagę na linię orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczającą kierowanie postanowienia nakładającego karę do podmiotu innego niż inwestor. Przytaczając konkretne wyroki skarżąca zwróciła uwagę na istnienie klauzuli wyłączającej odpowiedzialność administracyjną uregulowaną w art. 57 ust. 7 i nakładanie na inwestora kary pieniężnej w każdym przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem dyspozycji art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane nawet wtedy, gdy bezprawia administracyjnego dopuściły się osoby trzecie niepozostające z inwestorem w stosunku prawnym i działające bez jego wiedzy. Zdaniem skarżącej organ nawet nie podjął próby rozważenia powyższych wątpliwości mimo tego, że inwestor od 18 lat nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy poparciu zajętego stanowiska wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożenie kary na inwestora uznano za uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB rozpoznając zamieszczony w skardze wniosek odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wobec ponowienia wniosku z identycznym żądaniem wprost do Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił m.in. przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że skarżąca w sposób szczególny kwestionuje przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do nałożenia na nią kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że na skarżącej spoczywał taki obowiązek, co zresztą nie było kwestionowane. Bezspornym było też, że nie zostało dokonane zgłoszenie zakończenia robót, zaś jak wynika z oględzin, zapisów dziennika budowy i oświadczeń uczestników procesu inwestycyjnego ostatni wpis w dzienniku budowy datowany był na dzień 15 sierpnia 2015 r., natomiast w trakcie oględzin prowadzone były roboty wykończeniowe, a część pomieszczeń była umeblowana.

W świetle twierdzeń skargi kluczową kwestią jest ocena, czy w toku postępowania należycie wykazano przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. K.p.a. zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej.

Organ jest zatem zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1291/12). W orzeczeniu tym NSA podkreślił też, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1933/08) NSA orzekł, że ,,nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania". Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (tak NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2020/06).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i spełniało wszystkie wymogi przewidziane w k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że organ część materiału dowodowego potwierdzającego przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu otrzymał łącznie z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Przeprowadzone oględziny pozwoliły na udokumentowanie stanu obiektu budowlanego w sensie technicznym, jednakże czynność ta nie dała jednoznacznej odpowiedzi wykluczającej czy potwierdzającej użytkowanie. Zauważyć jednak trzeba, że tego rodzaju dowód w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego najczęściej nie daje dostatecznego obrazu stanu faktycznego, gdyż jak miało to też miejsce w niniejszej sprawie, inwestor jest uprzedzany o oględzinach stosowanym zawiadomieniem, co z kolei daje mu możliwość odpowiedniego ,,przygotowania" obiektu, aby nie było możliwe stwierdzenie jego użytkowanie. W realiach badanej sprawy PINB w T. nie poprzestał jednak na dowodach dostarczonych przez inicjatorkę postępowania i uzyskanych w trakcie oględzin lecz przeprowadził szeroko zakrojone czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego polegające chociażby na przesłuchaniu osób mogących mieć wiedzę o użytkowaniu budynku. Przede wszystkim A. B. oraz J. B.i J. W. potwierdzili użytkowanie budynku. W protokołach przesłuchania świadków oraz w oświadczeniach osoby te z dużą szczegółowością opisywały jakie osoby przebywały w budynku i kiedy miało to miejsce. Nie może bowiem być pominięty fakt, że z dowodów z przesłuchań wnikało, że w budynku przebywali pracownicy konkretnych firm z podaniem zajęć jakie wykonywali i miejscem wykonywania przez nie pracy (np. robotnicy pracujący przy budowie drogi S-5, mechanik samochodowy, pracownicy firmy [...], kolarze, obcokrajowcy). Tak szczegółowo podane informacje związane z użytkowaniem obiektu potwierdzają niewątpliwie wiedzę słuchanych w charakterze świadków osób o stanie faktycznym sprawy tj. użytkowaniu obiektu. Za przyjęciem ustalenia o użytkowaniu obiektu wpisują się też zeznania kolejnych świadków zamieszkujących w sąsiedztwie tj. chociażby M. Ł. i J. M.. Osoby te udzieliły informacji dotyczących osób odpoczywających na tarasie budynku, które przychodzą wieczorem i wychodzą z budynku rano. Co prawda większość świadków nie jest w stanie określić czy w budynku był prowadzony hotel, jednak z punktu widzenia prawa materialnego nie jest istotna forma użytkowania obiektu ale skutki prawne rodzi sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia robót właściwemu organowi. Analiza uzasadnienia postanowienia organu I instancji w świetle zebranego przez niego materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, że PINB w T. bardzo wnikliwie i przy zastosowaniu dostępnego katalogu środków dowodowych zmierzał do ustalenia prawdy obiektywnej. Inwestorka ze względu na pobyt za granicą nie brała udziału w postępowania, zaś reprezentującą ją pełnomocnik w toku postępowania pierwszoinstancyjnego poza negowaniem użytkowania obiektu nie przedstawiała dowodów w tym zakresie ani nie żądała od organu przeprowadzenia konkretnych dowodów. W zażaleniu na postanowienie PINB pełnomocnik inwestorki poza skargą na przewlekłość postępowania, informacją o przebywaniu córki za granicą, informacją o użytkowaniu budynku bez zgłoszenia przez A. B. oraz kwestionowaniu wysokości kary, wymierzonej zresztą zdaniem autorki postanowieniem jako niewłaściwym aktem administracyjnym, nie wskazuje żadnych dowodów służących potwierdzeniu nieużytkowania obiektu. Pełnomocnik inwestorki jedynie oceniła postępowanie jako stronnicze i podała, że ,,sporadyczne przebywanie pracowników wykonujących prace budowlane również nie świadczy o użytkowaniu obiektu".

Wobec treści zażalenia organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był zobowiązany, wobec jednoznaczności dowodów przeprowadzonych przez PINB, do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Nie uchylił się on jednak od oceny sprawy w ramach postępowania odwoławczego, czego wyrazem jest przywołanie zeznań konkretnych świadków potwierdzających użytkowanie obiektu oraz uznanie dowodów zebranych przez PINB za spójne i logiczne. W tym kontekście istotnie organ II instancji miał podstawy do uznania materiału dowodowego za kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, co zostało ujęte w stwierdzeniu, że ,,zbędne jest zatem dalsze prowadzenie postępowania dowodowego."

Odnosząc się w świetle powiedzianego do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej Sąd w składzie orzekającym uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie znajdują bowiem potwierdzenia zarzuty naruszenia zasad swobodnej oceny dowodów, wybiórczej oceny tychże, czy prowadzenia postępowania w sposób stronniczy. Poza wspomnianym już brakiem inicjatywy dowodowej strony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, w zażaleniu, a nawet w samej skardze nie wskazano na tego rodzaju dowody, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Skoro bowiem świadkowie w sposób jednoznaczny potwierdzają użytkowanie budynku, podają szczegóły dotyczące osób w nim przebywających nawet z określeniem miejsca pracy, nie jest zrozumiałe prowadzenie sugerowanego dowodu z notatek policyjnych, tym bardziej, że w przedmiotowym budynku interwencji policji mogło nie być. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla ustalenia użytkowania budynku. Nie każdy przecież budynek jest użytkowany dopiero wówczas, gdy niewłaściwe zachowanie osób w nim przebywających potwierdzi notatka policyjna. Podobnie nie można wykluczyć a’priori wartości dowodowej zeznań świadka pozostającego w konflikcie sąsiedzkim ze stroną. Oczywistym jest, jak zresztą zdaje się twierdzić skarżąca, że w przypadku kary pieniężnej należy do zeznań świadka podchodzić ze szczególną ostrożnością, niemniej jednak użytkowanie budynku potwierdza nie tylko ów skonfliktowany świadek ale w mniejszym lub większym stopniu inne słuchane przez PINB osoby, a przecież nie ma mowy w toku postępowania o skonfliktowaniu inwestorki czy jej matki ze wszystkimi sąsiadami czy osobami słuchanymi w charakterze świadka. W tych okolicznościach nie jest możliwe odmówienie wartości dowodowej zeznaniom z przesłuchania świadków.

Nie sposób zgodzić się, ze skarżącą, że organ odmówił wiary zeznaniom świadka R. S. (kierownika budowy). Świadek ten podał, że budowa nie jest zakończona, a o przystąpieniu do użytkowania nic nie wie. Stan zakończenia robót o jakim mówi świadek jest obojętny z punktu widzenia prowadzenia postępowania dotyczącego przystąpienia do użytkowania obiektu, a zatem nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zeznania świadka w tym zakresie. Co do braku wiedzy kierownika budowy o użytkowaniu budynku, jest to informacja nie o stanie faktycznym ale o stanie wiedzy. Nie można więc z zeznania tej osoby budować daleko idącej tezy, że budynek nie jest użytkowany. Świadek prosto mówiąc nie wie czy budynek był użytkowany. Gdyby brać pod uwagę tok rozumowania skarżącej, że moc dowodowa świadków wiąże się ze stopniem skonfliktowania, a więc różnego rodzaju zależnościami między świadkami a stronami postępowania, to można by także kwestionować, (czego organy nie czyniły), zeznania kierownika budowy jako osoby pozostającej z inwestorem w pewnego rodzaju więzi powstającej z chwilą zawarcia umowy dotyczącej pełnionej funkcji w procesie budowlanym.

Podniesiony w skardze zarzut nieprzeprowadzenia dowodu polegającego na ustaleniu właścicieli pojazdów parkujących przed budynkiem i przesłuchania ich w istotnych dla sprawy okolicznościach również jest nietrafny. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego ani też w zażaleniu strona nie wskazuje na żadne środki dowodowe lecz zarzuca organowi opieszałość i przewlekłość. Trudno więc zakładać aby postępowanie dowodowe związane z poszukiwaniem właścicieli pojazdów z tablicami rejestracyjnymi z innych województw po pierwsze mogło się przyczynić do uzyskania istotnych informacji w sprawie, a po wtóre aby tak szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, zbędne zresztą w realiach sprawy, pozwalało na zakończenie postępowania w terminie wynikającym z art. 35 czy 36 k.p.a.. Dodatkowo sam organ skoro nie podjął tego rodzaju dowodu niewątpliwie uznał go za zbędny. Sama zaś strona stosownego wniosku dowodowego w toku postępowania nie składała, a podniesienie niniejszej okoliczności na etapie skargi bardziej nakierowane jest na deprecjonowanie ustaleń organu niż na ustalenie prawdy obiektywnej.

Względem zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia dlaczego organ dał wiarę dowodom z zeznań określonych świadków odmawiając mocy dowodowej zeznaniom E. S. i B. Sp. z o.o., zauważyć trzeba, że nie ma on odzwierciedlenia w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym. Dowody z przesłuchania świadków potwierdzających użytkowanie budynku organ dopuścił zapewne z tej przyczyny, że wnosiły one istotne z punktu widzenia naruszonych przepisów informacje w sprawie. E. S. poza kwestionowaniem użytkowania obiektu nie wskazywała na żadne dowody, które należało przeprowadzać. Przesłuchanie pracowników wykonujących roboty budowlane mijało się z celem ponieważ przedmiotem postępowania służb nadzoru budowlanego nie były roboty budowlane prowadzone przez pracowników ale użytkowanie budynku. Zawarty w skardze zarzut dotyczący nieuwzględnienia zeznań Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością także nie jest trafny. Sądowi nie jest znany przypadek słuchania spółki w charakterze świadka. Dowód z przesłuchania świadka dotyczy zawsze informacji jakie uzyskuje organ od osoby fizycznej posiadającej wiedzę w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy.

Przechodząc do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego, także i w tym zakresie nie dostrzeżono nieprawidłowości. Wysokość naliczonej kary, niekwestionowana zresztą, odpowiada obowiązującym przepisom i została dostatecznie wyjaśniona w motywach rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Niesprzecznie A. S. jest inwestorem dysponującym pozwoleniem na budowę. Przepisy prawa materialnego obligują do nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego na inwestora. Faktem jest, iż inwestorka przebywa poza granicami kraju, jednak nie stwierdzono aby zerwała ona więź z inwestycją w stopniu skutkującym koniecznością poszukiwania innego adresata kary. W toku postępowania inwestorka ustanowiła pełnomocnika reprezentującego ją w sprawie, a nawet co wynika z treści samej skargi spowodowała wystąpienie do PINB z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót. Skoro już mowa o skardze, nie wynika z niej również aby na jakimkolwiek etapie postępowania podnoszone były twierdzenia, że inwestorka nie posiada wiedzy o użytkowaniu obiektu, do którego doszło mimo jej wiedzy i woli. Nie można zatem zakładać także aby konieczność prowadzenia przez organ postępowania dowodowego w tym kierunku wynikała wyłącznie z faktu przebywania inwestorki za granicą nawet przez okres kilkunastu lat, gdyż jak wiadomo to inwestor kieruje procesem budowlanym i decyduje o podjęciu konkretnych działań dotyczących samego budynku, choć wcale nie musi jakichkolwiek czynności prowadzić osobiście. Zatem to właśnie inwestor jest podmiotem, na który nakładana jest kara na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków wynikających z ustawy.

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom nadzoru budowlanego uzasadnione podstawy do przyjęcia, że kontrolowany obiekt budowlany był użytkowany. Podkreślić trzeba też, że skarżąca w toku kontrolowanego postępowania ograniczała się do zaprzeczania ustaleniom poczynionym przez organy, a z własnej inicjatywy nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska czy też dowodów podważających ustalenia organów nadzoru budowlanego. Niewątpliwie zaś skarżąca miała możliwość dowodzenia swoich racji, jednak nie starała się poprzeć swoich twierdzeń jakimikolwiek dowodami. Nie można zatem zasadnie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnego ustalenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu organy zgromadziły materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazywał na to, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany, a wobec niewątpliwego braku legitymowania się przez inwestora przyjętym przez organ zgłoszeniem zakończenia robót, prawidłowo zastosowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sposób obliczenia wysokości nałożonej kary również nie budzi zastrzeżeń.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.