Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1060/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29, art, 73 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "skarżący", "GDDKiA") od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2013r. znak [...], nakazującej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w W. usunięcie przeszkód i zmian w odpływie wody przy wiadukcie w G. od strony zachodniej, w pobliżu działki o nr ewid. [...] i przyległych - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Gminy i Miasta G. wszczął postępowanie w niniejszej sprawie

w związku z pismem T. A. informującym o podtapianiu działki nr [...] w G. Podczas oględzin w terenie ustalono, że po obu stronach zjazdu z wiaduktu w kierunku zachodnim (ul. P.) znajdują się rowy. Od strony południowej rów jest zamulony i brak jest ciągłości odpływu wody, ponadto wysokość jego skarp jest niska i waha się od 10 do 40 cm. Rów od strony północnej jest zachwaszczony i wymaga oczyszczenia, ponadto ze skarpy wiaduktu osuwa się materiał powodując wypłycenie rowu przy przepuście. Spadek dna rowów skierowany jest w kierunku wschodnim (czyli do trasy S7). Rów przy drodze lokalnej od jej strony zachodniej na wys. działki [...] kończy się i występuje w nim zastoina wody. Na tym odcinku brak jest przepustu pod drogą lokalną. Znaczna część drogi lokalnej ma spadek w kierunku wschodnim, spadek na obie strony występuje dopiero przy zakończeniu działki [...]. Zarówno droga lokalna, rów i pozostałe działki mają znaczne nachylenie z południa na północ, a na zakończeniu rowu przy drodze lokalnej gromadzi się woda. Nie stwierdzono umyślnego zasypania rowu przez właścicieli sąsiadujących działek. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji wydał w dniu [...] października 2011 r. decyzję nakazującą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad usunięcie przeszkód i zmian w odpływie wody. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego SKO w R. uchyliło tą decyzję. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji powołał biegłego do wydania opinii w celu przeprowadzenia oceny stanu urządzeń odwadniających, wykonania pomiarów i określenia kierunków spływu wód i ewentualnych przeszkód w ich prawidłowym odpływie. Biegła mgr inż. I. K. w sporządzonej na zlecenie organu I instancji opinii wskazała, iż przyczyną zakłócenia stosunków wodnych działki [...] i sąsiednich jest wykonanie wysokiego nasypu zachodniego zjazdu z wiaduktu oraz nasypu odcinka południowego drogi lokalnej, usytuowanych pod kątem 60° i 40° do kierunku spływu powierzchniowego ze spornego terenu przy ul. P. i nieprawidłowo funkcjonujących urządzeniach odprowadzających wodę. W oparciu o powyższe ustalenia opinii Burmistrz Gminy i Miasta w G. w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nakazującą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad usunięcie przeszkód w odpływie wody oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wobec złożenia przez GDDKiA odwołania do SKO, w którym skarżący zarzucił niekompetencję osoby opiniującej i wskazał na konieczność powołania biegłego z branży drogowej oraz uchylenie przez organ odwoławczy decyzji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasięgnięto opinii biegłego - rzeczoznawcy Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych dr inż. W. R., przy czym przy wydawaniu opinii uczestniczył mgr inż. J. L., posiadający uprawnienia projektowe i wykonawcze w zakresie dróg. Organ I instancji w oparciu o ustalenia obu opinii stwierdził, że podstawową przyczyną zalewania działek przyległych do wiaduktu oprócz braku utrzymania

i konserwacji rowów jest zablokowanie spływu wód ze zlewni naturalnej poprzez nasyp wiaduktu. Wobec tego za istotną kwestię uznano wykonanie odprowadzenia wody z rowu znajdującego się po stronie zachodniej drogi lokalnej, który obecnie jest bezodpływowy. Wskazano jednocześnie, iż obowiązkiem inwestora jest realizacja inwestycji bez naruszania przepisów art. 29 ustawy prawo wodne, a jak wynika

z oględzin w terenie oraz opinii biegłych, nasyp wiaduktu uniemożliwił naturalny odpływ wody. Z tego względu uznano za konieczne zapewnienie tego odpływu poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i zapewnienie bezkolizyjnego odpływu wód do odbiornika czyli do rzeki. W zaistniałej sytuacji pozbawiony odpływu rów od strony zachodniej drogi lokalnej gromadzi wodę, która nie jest w stanie odparować i w dalszej konsekwencji następuje podtapianie przyległych gruntów. Zatem wykonanie odprowadzenia wody z tego rowu staje się najistotniejszą sprawą do zrealizowania. Wskazano jednocześnie, że rowy odwadniające skarpy wiaduktu mają na niektórych odcinkach różne wymiary i różne spadki, jak również zatraciły kształt rowów. Po ich odtworzeniu, odmuleniu i nadaniu im właściwych spadków oraz przy należytej konserwacji będą wystarczające dla odprowadzenia wód opadowych w czasie deszczu miarodajnego zarówno z wiaduktu jak i ze zlewni, wówczas wybudowany system odwodnienia drogi będzie spełniał swoją funkcję. Organ I instancji podniósł także, iż opinia biegłych wskazała na nieprawidłowe wykonanie zjazdu z ul. P. do posesji nr [...]. Duży spadek zjazdu powoduje obfity spływ wody bezpośrednio na posesję, co uzasadnia zalecenie wykonania zabezpieczenia przed nadmiernym zalewaniem tej działki, które można zrealizować poprzez np. odwodnienie liniowe. Wskazano jednocześnie, iż kwestia zmiany ukształtowania powierzchni działki nr [...] może być przedmiotem odrębnego postępowania. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) (dalej: "Prawo wodne") nakazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w W. usunięcie przeszkód i zmian w odpływie wody przy wiadukcie w G. od strony zachodniej, w pobliżu działki o nr ewid. [...] i przyległych poprzez:

1. przeprowadzenie robót konserwacyjnych oraz naprawę urządzeń odwadniających

a) oczyszczenie wszystkich rowów i przepustów z namułów i zapiaszczeń;

b) korektę niwelety dna rowów wyrównując spadek na odcinkach między wbudowanymi przepustami;

c) okresowe wywożenie piasku z piaskownika usytuowanego przed wylotem do rzeki J.;

d) okresowe wykaszanie skarp rowu w okresie wegetacyjnym;

2. wykonanie odprowadzenia wody z rowu znajdującego się po stronie zachodniej drogi lokalnej (wzdłuż posesji nr [...]) do rowu bocznego;

3. zabezpieczenie przed nadmiernym spływem wód z wiaduktu na nieruchomość o nr ewid. [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył GDDKiA, wnosząc o uchylenie decyzji

w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ I instancji nie odniósł się do wszystkich wskazanych zarzutów, tj. pominął kwestię ukształtowania terenu, który to fakt wskazał organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2012r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że powinno być ono przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie skarżącego nie jest to właściwe. Przeprowadzenie rozpoznania w zakresie ukształtowania okolicznego terenu,

z którego rzędnych wysokościowych wynika, że tereny przyległe do wiaduktu położone są wyżej w stosunku do rowów przydrożnych zbierających wodę z obiektu, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Rów przydrożny, tak jak cały system odwodnienia drogi został zaprojektowany i wykonany w celu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych pochodzących ze zlewni drogowej, a nie z gruntów przyległych. Wody opadowe i roztopowe pochodzące

z gruntów przyległych powinny być zagospodarowane we własnym zakresie

i zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne nie mogą być odprowadzane na grunty sąsiednie. Za istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie jest także to, iż część sąsiadujących z drogą gruntów została "nawieziona", duży procent stanowią również zabudowania i grunty utwardzone. Wskazano także, iż wykonanie nakazanego

w przedmiotowej decyzji nowego przepustu, wprowadzającego dodatkowe ilości wód pochodzących z sąsiednich terenów leży w sprzeczności z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym, uzyskanym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wyłącznie ze zlewni drogowej. Skarżący podniósł także, iż decyzja organu I instancji wydana została z uchybieniem wymagania konkretności, co stanowi o naruszeniu art. 104 § 2 k.p.a. i art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny powinna określać nakładane obowiązki jednoznacznie i konkretnie tak, aby ich wypełnienie można było zweryfikować, zaś decyzja, o której mowa

w sposób ogólnikowy wskazuje miejsce przeprowadzenia nakazanych prac, przez co z treści decyzji nie wynika dla zobowiązanego, w jakich miejscach i w jaki konkretnie sposób ma uczynić zadość nałożonym obowiązkom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia

[...] października 2013 r. znak [...], wskazaną na wstępie

i zaskarżoną w niniejszej sprawie, decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przytoczył ustalony przez organ I instancji stan faktyczny w sprawie. Zgodził się z ustaleniami tego organu opartymi na opiniach biegłych, z których wynika, iż główną przyczyną zalewania działek przyległych do wiaduktu jest nasyp (wybudowanie) samego wiaduktu, co zablokowało spływ wód ze zlewni naturalnej. Przyczyną zakłóceń stanu wód jest też brak utrzymania i konserwacji rowów. Uznano zatem, iż w rozpatrywanym przypadku istotną kwestią jest wykonanie odprowadzenia wody z rowu znajdującego się po stronie zachodniej drogi lokalnej, który obecnie jest bezodpływowy – co narzucono w pkt 2 zaskarżonej decyzji. Powołując się na opinię biegłego organ odwoławczy wskazał, iż najlepszym rozwiązaniem jest wykonanie przepustu dwuotworowego. Wskazano, iż GDDKiA podkreśla w swoich wnioskach, że rów po stronie zachodniej drogi lokalnej (tzw. zaporowy) służy do odwodnienia drogi, a nie gruntów przyległych. Odpowiadając na ten zarzut organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem inwestora jest realizacja inwestycji bez naruszania przepisów art. 29 ustawy Prawo wodne, a jak wykazują oględziny w terenie oraz opinia biegłych, w tym przypadku nasyp wiaduktu uniemożliwił naturalny odpływ wody. Tym samym organ odwoławczy za konieczne uznał zapewnienie tego odpływu poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i zapewnienie bezkolizyjnego odpływu wód do odbiornika, czyli do rzeki J. Wskazano, iż

w zaistniałej sytuacji pozbawiony odpływu rów od strony zachodniej drogi lokalnej gromadzi wodę, która nie jest w stanie odparować i w konsekwencji następuje podtapianie przyległych gruntów. W tych okolicznościach wykonanie odprowadzenia wody z tego rowu staje się najistotniejszą pracą do zrealizowania. Ustalono jednocześnie, że rowy odwadniające skarpy wiaduktu mają na niektórych odcinkach różne wymiary i różne spadki, jak również zatraciły kształt rowów. Po ich odtworzeniu, odmuleniu i nadaniu im właściwych spadków oraz przy należytej konserwacji będą wystarczające dla odprowadzenia wód opadowych w czasie deszczu miarodajnego zarówno z wiaduktu jak i ze zlewni, wówczas – jak to wskazuje GDDKiA w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. - wybudowany system odwodnienia drogi będzie spełniał swoją funkcję "w zakresie dla jakiego został zaprojektowany". Wskazano jednocześnie, iż wykonanie robót konserwacyjnych

i udrożnienie rowów narzucono w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł także, iż opinia biegłych wskazała, że nieprawidłowo został wykonany zjazd z ul. P. do posesji nr [...]. Duży spadek zjazdu powoduje obfity spływ wody bezpośrednio na posesję. Z tego względu uznano za zasadne zalecenie wykonania zabezpieczenia przed nadmiernym zalewaniem tej działki zawarte w pkt

3 zaskarżonej decyzji, podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że można to zrealizować poprzez np. odwodnienie liniowe. Organ odwoławczy podniósł także, iż w związku z wątpliwościami zgłaszanymi przez GDDKiA po zapoznaniu się z opinią w toku postępowania I instancji, opinia biegłych została uzupełniona i rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności wykonania robót w celu zapobieżenia nadmiernemu zalewaniu gruntów poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wykonanie tych zaleceń związane jest

z przedsięwzięciami inwestycyjnymi, na które wymagane jest opracowanie projektu, jego zatwierdzenie, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę. Czynności te wykraczają poza kompetencje organu I instancji, wynikające

z ustawy Prawo wodne. W tym zakresie sprawa powinna być przekazana do organu wydającego pozwolenie wodnoprawne to jest do Wojewody [...]. Z tych względów zaskarżona decyzja nie może konkretnie precyzować obowiązku nałożonego w pkt 2 decyzji. Nie znaczy to jednak, że nałożenie tego obowiązku jest niezasadne. W opinii biegłych wskazano sposób usunięcia przeszkód w odpływie wody i zapobieganie jej spływu na działki sąsiednie, co sprawia, że decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem konkretności i nie narusza art. 104 § 2 k.p.a. Nałożony w punkcie 2 obowiązek jest adekwatny do kompetencji organu I instancji, a sprawdzenie wypełnienia nałożonych obowiązków jest możliwe poprzez przeprowadzenie oględzin, które pozwolą sprawdzić czy woda ma zapewniony prawidłowy odpływ i czy nie są zalewane przedmiotowe działki. Wobec wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji nie naruszyła art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy podtrzymał jednocześnie ocenę organu I instancji, iż kwestia dokonania zmiany ukształtowania powierzchni działki nr [...] jest poza zakresem niniejszej sprawy i może być ona przedmiotem odrębnego postępowania. Podkreślono przy tym, że biegli stwierdzili jednoznaczne i wyłączne zawinienie GDDKiA w zakłóceniu stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia

[...] października 2013 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., polegającego na pobieżnym wyjaśnieniu stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie w kontekście istotnego błędu w ustaleniach, odnoszących się do podniesienia terenu przez właściciela działki 354/8 mającego wpływ na sposób przepływu wód;

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nierozpoznaniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - nie wyjaśnieniu podstaw

i przesłanek będących podstawą wydania decyzji;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu

I instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne jego zastosowanie

i przyjęcie, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie jest wystarczający do przyjęcia, iż powyższe zmiany mają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i wymagają podjęcia działań, które by je zniwelowały;

b) art. 77 Prawa wodnego w zw. z art. 122 ust 1. pkt 3 Prawa wodnego poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że rowy wraz z budowlami związanymi funkcjonalnie nie zaliczają się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, mimo, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na takie twierdzenia.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] i przekazanie organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ odwoławczy pominął

w swoich rozważaniach fakt, że sporna inwestycja, która zdaniem organu doprowadziła do zmiany stosunków wodnych została zrealizowana na podstawie ważnej decyzji - Pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy oparł się na uzupełniającej opinii biegłego, jednak bez uwzględnienia niespójności opinii w kwestii przepustowości rowów położonych z dwóch stron wiaduktu. Wskazano, iż autor opinii na str. 12 stwierdza, że należyta konserwacja rowów będzie wystarczająca do odprowadzenia wód opadowych. Dowodzi to zatem, że system odwodnienia spełnia swoją funkcję w zakresie dla jakiego został zaprojektowany. Jak wskazuje skarżący, organ odwoławczy dokonał wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnego ustalenia faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, pozostającego w opozycji do zgromadzonych materiałów. Tym samym naruszył art.

7 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w ustaleniach do podniesienia terenu przez właściciela działki [...] mającego wpływ na sposób przepływu wód. Działanie właściciela tej działki podjęte bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego doprowadziło do zmiany stosunków wodnych. Organ odwoławczy powinien był w sposób wszechstronny zbadać jakie okoliczności mają wpływ na zalewanie działki nr [...] i czy podniesienie terenu przez właściciela działki nr [...] - nie jest przyczyną takiego stanu rzeczy. Naruszył również art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny

i wyczerpujący - nie wyjaśnienie podstaw i przesłanek będących podstawą wydania decyzji, mimo takiego obowiązku. Niedostateczne i niepełne jest uzasadnienie decyzji, w szczególności w zakresie uznania, że wybrane przez organ I instancji rozwiązanie zapobiegnie powstawaniu szkód. Organ odwoławczy nie wyjaśnił oraz nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie szkody (rodzaj, wielkość, obszar, jakim zostały objęte) powstały w wyniku zmian stosunków wodnych. Powyższe było niezbędne do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w szczególności przy wyborze wariantu polegającego na wykonaniu urządzenia zapobiegającego szkodom. Ponadto żaden z organów w swojej decyzji nie wskazał i nie uzasadnił, że przedstawione rozwiązanie zapobiegnie szkodom, a taki obowiązek wynika wprost

z przepisu. Skarżący wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) Prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o "urządzeniach wodnych" - rozumie się przez to w szczególności rowy. Zgodnie zaś z treścią art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów (art. 74 ust. 1 Prawa wodnego). Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych - rowów - na podstawie art. 140 ust. 1 Prawa wodnego jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Skarżący podniósł przy tym, iż w świetle powyższych rozważań organ I instancji nie posiadał ustawowego umocowania do wykonania rowu melioracyjnego. Organ ten nie posiadał też ustawowego upoważnienia do nałożenia na skarżącego obowiązku regularnej konserwacji rowu. Skarżący podniósł ponadto, iż decyzja organu II instancji nie była wykonalna w chwili jej wydania poprzez wadę tkwiącą w samej decyzji - organ bowiem nie stwierdził niewykonalności decyzji organu I instancji z uwagi na jej niedookreślenie o jaką mierzalną wartość chodzi

w sformułowaniach użytych w jej sentencji: "zabezpieczenie przed nadmiernym spływem wód z wiaduktu". Organ nie wyjaśnił przy tym, co rozumie przez nadmiar wód spływających z wiaduktu, mimo iż taki obowiązek wynika z przepisów Prawa wodnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. jest art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Zgodnie z ust. 2 art. 29 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego).

Z brzmienia przywołanego wyżej art. 29 Prawa wodnego wynika, iż przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie i wynikająca z tej zmiany szkoda dla gruntów sąsiednich. Z przepisu tego wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, o ile szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Kompetencje w zakresie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powierzono wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta. W tych okolicznościach stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji, a jednocześnie decyzji organu I instancji wymaga dokonania oceny czy rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku ustalenia, iż skarżąca swoim działaniem doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie, kierunku jej odpływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich lub też przypadek albo działanie osób trzecich spowodowały zmiany w odpływie wody, także ze szkodą dla gruntów sąsiednich, albowiem są to przesłanki orzekania przez właściwy organ w zakresie wskazanym w art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. Ustalenia powyższe winny zostać dokonane z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a wyniki tych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy nie ulega wątpliwości, iż zasadne było skorzystanie z wiedzy specjalnej, posiadanej przez biegłego i sporządzenie opinii w sprawie. Opinia ta stanowi jednak dowód, podlegający ocenie orzekających organów w myśl art. 77 § 1 k.p.a. W oparciu o opinię rzeczoznawcy Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych dr inż. W. R. oraz mgr inż. J. L. organ I instancji ustalił, iż podstawową przyczyną zalewania działek przyległych do wiaduktu oprócz braku utrzymania i konserwacji rowów jest zablokowanie spływu wód ze zlewni naturalnej przez nasyp wiaduktu. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy powyższe ustalenia organu I instancji co do zasady podzielił, albowiem wskazuje także dwie przyczyny zalewania działek, przy czym wybudowanie wiaduktu jako przyczynę główną, uznając jednocześnie za przyczynę zakłócenia stanu wód brak utrzymania i konserwacji rowów. Oceny te stały się podstawą zastosowania przez organy art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne w niniejszej sprawie i w oparciu o te przepisy organy orzekły o usunięciu przeszkód i zmian w odpływie wody w sposób wskazany w decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. Tymczasem uprawnienie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest uzależnione od wykazania, iż zmiany stanu wody na gruncie są spowodowane działaniem właściciela gruntu. W myśl art. 29 ust. 2 Prawa wodnego działanie innych osób lub przypadek uzasadniają zobowiązanie do usunięcia przeszkód przez nie wywołanych. Tym samym stosowanie art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego może być uznane za prawidłowe w przypadku wykazania wystąpienia naruszenia zakazów określonych w art. 29 ust. 1 i 29 ust. 2 tej ustawy. Ustalenie organów, które stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, iż przyczyną zalewania działek przyległych do wiaduktu jest brak utrzymania i konserwacji rowów oraz zablokowanie spływu wód ze zlewni naturalnej przez nasyp wiaduktu wskazuje na dwie przyczyny zalewania działek, z których jedynie jedna może stanowić działanie właściciela gruntu, o którym mowa w art. 29 Prawa wodnego. Przy czym użyte, przytoczone wyżej sformułowanie, jak również treść pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji sugerują, iż główną przyczynę zalewania działek organy upatrują w braku utrzymania i konserwacji rowów, co nie podpada pod definicję działań stanowiących podstawę odpowiedzialności właściciela gruntu. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, iż organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy czy obserwowane zalania są spowodowane działaniem skarżącej, czy też przypadku lub innych osób, o których mowa w art. 29 Prawa wodnego. Jednocześnie z przepisów tych wynika, iż odpowiedzialność właściciela gruntu powstaje w przypadku dokonania zmian w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a nałożone na właściciela gruntu obowiązki mają zapobiegać tym szkodom. Art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego nie obliguje organu do dokonywania oceny rozległości szkód i ich szacunków, nie mniej jednak redakcja tych przepisów wskazuje na to, iż nakazanie właścicielowi gruntu wykonania czynności określonych w art. 29 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego jest uzależnione od ustalenia szkodliwego wpływu zmian stanu wody na grunty sąsiednie. Tym samym organom orzekającym na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego nie może ujść uwadze także ta okoliczność. Wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich, których to ustaleń w decyzjach poddanych ocenie Sądu zabrakło. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r. w punkcie 1 zobowiązała skarżącą do przeprowadzenia robót konserwacyjnych oraz naprawy urządzeń odwadniających w obrębie rowów oraz w punkcie 2 wykonania odprowadzenia wody z rowu znajdującego się po stronie zachodniej drogi lokalnej (wzdłuż posesji nr [...]) do rowu bocznego. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie są zaliczane do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W myśl art. 77 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Zgodnie z ust. 2 tego art., jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Wobec szczególnej regulacji zawartej w art. 77 Prawa wodnego, dotyczącej m.in. rowów i budowli związanych z nimi funkcjonalnie uznać należy, iż kompetencje organów wskazanych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, uprawniające do orzekania w warunkach określonych w art. 29 tej ustawy nie obejmują orzekania w zakresie wskazanym w art. 77 Prawa wodnego.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu decyzja organu I instancji w punktach 1 i 2 zapadła z naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne.

W ocenie Sądu z naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego zapadła decyzja organu I instancji w zakresie wskazanym w punkcie 3, nakazującym zabezpieczenie przed nadmiernym spływem wód z wiaduktu na nieruchomość o nr ewid. [...]. Rozstrzygnięcie nie stanowi o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego, ani też nie wskazuje jakie urządzenia miałyby zostać na podstawie decyzji, o której mowa wykonane. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje w drodze decyzji. Tym samym z treści decyzji winna wynikać treść rozstrzygnięcia i nie jest prawidłowe odesłanie do wywodów opinii rzeczoznawcy, jako konkretyzującej obowiązki podmiotu, do którego decyzja jest kierowana.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i wskazania Sądu. Zgromadzone w aktach administracyjnych dowody, w tym notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz dołączona do niej dokumentacja fotograficzna wykazują okoliczność zalewania działek położonych w pobliżu wiaduktu. Fakt ten samodzielnie nie stanowi jeszcze o zasadności zastosowania wobec skarżącej art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. Jego prawidłowe zastosowanie wymaga wykazania wystąpienia okoliczności z art. 29 ust. 1 pkt 1, to jest działań samego właściciela w tym miejscu opisanych ze szkodą dla gruntów sąsiednich lub ust. 2, to jest wykonania ciążących na właścicielu gruntu obowiązków wskutek działania przypadku lub osób trzecich, w obu sytuacjach w odniesieniu do konkretnie wskazanych gruntów sąsiednich, z konkretnym wykazaniem działań opisanych w tych przepisach i ich szkodliwości wobec gruntów sąsiednich. Jednocześnie organ w przypadku ustalenia zasadności stosowana art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego winien formułować nakazy w sposób zgodny przepisami, będącymi podstawą rozstrzygnięcia, z jednoczesnym przestrzeganiem swoich kompetencji. Wobec wskazywanych przez skarżącą okoliczności podniesienia terenu przez właściciela działki nr [...], w ocenie Sądu organy powinny wyczerpująco odnieść się do zastrzeżeń w tej mierze zgłaszanych. Lakoniczne wskazanie, z którego wynika, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a.

Z uwagi na to, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji obu instancji i sprawa wymaga dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także co nie jest wykluczone jego uzupełnienia Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję organu I instancji.

Kserokopie dokumentów (protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w G. oraz opinii technicznej z dnia [...] października 2009 r.- sporządzonej na potrzeby sprawy cywilnej) nie mają wpływu na treść wyroku w niniejszej sprawie. Stanowią one o istnieniu sporu na gruncie prawa cywilnego i nie mają bezpośredniego przełożenia na prawidłowość decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Wskazana w punkcie 3 kwota obejmuje [...] zł uiszczonego wpisu sądowego oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika.