Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 166/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 26 września 2013 r. nr XXXVIII/303/13 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parzęczew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki w dniu 31 grudnia 2013r. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 26 września 2013r., nr XXXVIII/303/13, w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Parzęczew. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1.7 pkt 6 lit. c, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – zwana dalej: "ustawą", art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) oraz § 4 pkt 6, § 8 ust. 2 i § 12 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) – zwane dalej rozporządzeniem, poprzez naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia, w planie miejscowym określa się obowiązkowo warunki i parametry kształtowania zabudowy. W ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczonej na terenach o symbolu RM, nie określono wysokości dla budynków gospodarczych i garaży. Nieokreślenie wszystkich parametrów kształtowania zabudowy jest w ocenie organu nadzoru istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego.

Zdaniem organu nadzoru tekście uchwały w § 12 lit. a i lit. b tiret 3 oraz w § 14 ust. 2a i 2b tiret 3 wprowadzono zapisy wykraczające poza kompetencje przyznane radzie gminy w obowiązujących przepisach. Plan wprowadza zasadę przeprowadzania nadzorów archeologicznych przy wszelkich inwestycjach związanych ze zmianą zagospodarowania terenu, tam gdzie będą prowadzone roboty ziemne, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia właściwego urzędu ochrony zabytków. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zapisy takie w planie miejscowym, będące powtórzeniem treści ustawy są niedopuszczalne. Ponadto w zaskarżonym planie miejscowym wprowadzono zapisy zobowiązujące w przypadku odkrycia i ujawnienia zabytku archeologicznego do wykonania badań archeologicznych. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w art. 33 ust. 3 mówi, że wojewódzki konserwator zabytków dokonuje oględzin znalezionego przedmiotu i miejsca jego znalezienia oraz w razie potrzeby organizuje badania archeologiczne. Plan miejscowy nie może nakładać obowiązków, które są tożsame z przepisami zawartymi w ustawach, a tym bardziej ich modyfikować, takie zapisy planu są niezgodne z "zasadami techniki prawodawczej" określonymi w powołanym rozporządzeniu.

Dalej Wojewoda podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 i 3 ustala zakres zasad, które powinny być określone w planie miejscowym. Plan miejscowy ma określać zasady kształtowania polityki przestrzennej, a nie zobowiązywać inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności albo powtarzać regulacje ustawowe czy je modyfikować. Tymczasem według organu nadzoru w przedmiotowym planie występują wykluczające się nawzajem ustalenia dotyczące terenów zagrożonych powodziami. Dla terenów zagrożonych powodzią wprowadzono szereg zakazów (§ 10 pkt 1 uchwały) w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN - zał. nr 7 do uchwały) oraz zabudowy zagrodowej (RM - zał. nr 8 do uchwały), zgodnie z rysunkami planu, położone są w całości na terenach zagrożonych powodziami i zgodnie z powyższymi zapisami objęte są zakazem zabudowy. Jednocześnie w ustaleniach szczegółowych dla wymienionych terenów, dopuszcza się możliwość przebudowy, rozbudowy, nadbudowy istniejącej zabudowy oraz nowej zabudowy. Dodatkowo na rysunku planu tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi zostały oznaczone jako elementy informacyjne, zaś z tekstu uchwały wynika, że są to ustalenia obowiązujące. Wojewoda wskazał, że zapisy w tekście planu jak również rysunek planu stanowią całość planu, dlatego winny być ze sobą zgodne, w przeciwnym razie stanowi to naruszenie § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Następnie Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. W studium Gminy Parzęczew na obszarze objętym planem, dla terenów o symbolu MN wyznaczonych na załącznikach do uchwały nr 2, 7, 11, 12, 14, 16, 17, 20 i 22 występują tereny leśne, łąki, pastwiska i tereny zielone, a ustalenia studium dopuszczają jedynie zachowanie istniejących siedlisk z możliwością rozbudowy. Natomiast w planie miejscowym są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tak więc w ocenie Wojewody zapisy planu, w tym zakresie, naruszają ustalenia obowiązującego studium. Ponadto brak jest zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy na zmianę przeznaczenia tych terenów z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Wojewoda wniósł również zastrzeżenia wobec nieuwzględnienia przez gminę uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, co spowodowało wydanie przez ten organ negatywnej opinii dotyczącej projektu planu jak również prognozy oddziaływania na środowisko.

Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Parzęczew wyjaśnił, że wysokości budynków dla terenów oznaczonych symbolem RM zostały określone w § 14 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały. W punkcie 5 litery g) omyłkowo określono: "wysokość garaży i budynków gospodarczych w ramach zabudowy zagrodowej o jednej kondygnacji nadziemnej z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej lub piwnicy, całkowita wysokość budynków - mierzona od poziomu gruntu przy głównym wejściu/wjeździe do kalenicy maksimum 8,0m", zamiast: "wysokość garaży i budynków gospodarczych o jednej kondygnacji nadziemnej z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej lub piwnicy, całkowita wysokość budynków - mierzona od poziomu gruntu przy głównym wejściu/wjeździe do kalenicy maksimum 8,0m". Dla pozostałych budynków nie ma zapisu "w ramach zabudowy zagrodowej". W związku z powyższym zapis ten należy traktować jako oczywisty błąd.

Następnie Wójt wyjaśnił, że w § 12 uchwały określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej dla strefy ochrony stanowiska archeologicznego oraz dla strefy obserwacji archeologicznej dla obszarów Pustkowa Góra obręb Chociszew - działka nr ew. 381, Chociszew - działka nr ew. 111, Mrożewice - działka nr ew. 233, Orła - działka nr ew. 203/2, Różyce - działki nr ew. 35/2, 37, 38, Wytrzyszczki - działki nr ew. 165, 167, 281, Mariampol - działka nr ew. 179, Wielka Wieś - działka nr ew. 164/7, które objęte są konserwatorską strefą archeologiczną. W ocenie organu § 12 nie cytuje wprost ustawy ani jego przepisów a jedynie odnosi się do przekazania informacji dla potencjalnego inwestora w zakresie stanowisk i stref archeologicznych.

W ocenie Wójta Gminy w § 14 ust. 3 uchwały dla działek numer ewidencyjny 18/4, 18/7, 171, 172, 173, 174, 175, 178 352 położonych w miejscowości Kowalewice oraz dla działek numer ewidencyjny 381, 383 - Pustkowa Góra, obręb Chociszew obowiązują ustalenia określone w § 10 niniejszej uchwały. Natomiast § 10 określa, że dla działek numer ewidencyjny 18/4, 18/7, 171, 172, 173, 174, 175, 178 352 położonych w miejscowości Kowalewice oraz dla działek numer ewidencyjny 381, 383 położonych w miejscowości Pustkowa Góra, obręb Chociszew plan ustala zasady dla terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w obszarach opracowania planu:

1. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających

zagrożenie powodziowe, w tym:

a) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych,

b) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk,

c) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

2. zakaz określony w punkcie 1. nie dotyczy części działek numer ewidencyjny 381, 383 położonych w miejscowości Pustkowa Góra, obręb Chociszew wyznaczonych w planie symbolem RM.

Zapisy § 10 dotyczące terenów narażonych na powodzie oraz załączniki graficzne są wynikiem ustaleń określonych przez RZGW w Warszawie uzgadniający pozytywnie opracowanie planu miejscowego.

Studia ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zachowują ważność do dnia sporządzenia map zagrożenia powodziowego. Wyznaczone w nich obszary bezpośredniego zagrożenia uznaje się w myśl artykułu 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw obszarami szczególnego zagrożenia powodzią.

Następnie Wójt Gminy wyjaśnił, że w latach 2001-2009 były wykonywane "Studia ochrony przed powodzią" zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo wodne. W okresie 2001-2009 wykonano w RZGW, zaopiniowano i przekazano do wykorzystania i wdrożenia studia ochrony przed powodzią obejmujące obszary zlewni dolin w skali 1:100000. Przeniesienie ww. materiałów ze skali 1:100000 na plan miejscowy 1:1000 jest mało precyzyjne. Mapy zagrożenia powodziowego, mapy ryzyka powodziowego oraz plany zarządzania ryzykiem powodziowym, które są opracowywane będą wykonane w skali pozwalającej na dokładne przeniesienie na tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi. W związku z powyższym oraz wytycznymi z RZGW w Warszawie wkreślono jako elementy informacyjne tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi, natomiast w tekście wpisano jako ustalenie zapisy dotyczące zasad dla terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Odnośnie zarzutu naruszenia ustaleń studium organ gminy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił, że wszystkie działki w opracowaniu zmiany miejscowego planu są terenami zainwestowanymi i klasyfikowanymi zgodnie z ewidencją gruntów jako B lub B/R. Studium zostało opracowane na mapach topograficznych bez uwzględnienia klasyfikacji gruntów oraz ze stanem zainwestowania z lat siedemdziesiątych. Jednak zapis obowiązującego studium pozwala na ostateczne uściślenie granic terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie tereny w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym w 1993 roku były przeznaczone pod inwestycje. Studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu. Wiąże ono organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Wprowadzając wymóg nienaruszaniu postanowień projektu planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, ustawodawca zakres wymogów nienaruszaniu planu miejscowego ze studium pozostawił uznaniu rady gminy. Stopień związania ustaleniami studium będzie zależał od sposobu ich sformułowania. Mogą one być mniej lub bardziej szczegółowe, w zależności od regulowanej materii. Na pewno jednak nie mogą być one przenoszone wprost do zapisów planów.

Wójt odwołał się do definicji, zabudowy zagrodowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, natomiast na wskazanych terenach objętych planem (o symbolu MN wyznaczonych w załącznikach do uchwały nr 2, 7, 11, 12, 14, 16, 17, 20 i 22) istnieje zabudowa jednorodzinna (budynki mieszkalne i/lub gospodarcze) i oznaczenie tych terenów symbolem RM byłoby niewłaściwe.

Odnośnie zastrzeżenia co do nieuwzględnienia przez gminę uwag zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, oraz negatywnej opinii tegoż organu dotyczącej projektu planu jak również prognozy oddziaływania na środowisko Wójt Gminy wyjaśnił, że w opinii z dnia 18 czerwca 2013r., znak: WOOŚ.410.112.2013.AJ.1, w której to negatywnie zaopiniowane zostały: projekty zmiany miejscowych planów wraz z prognozami oddziaływania na środowisko uwagi są bezprzedmiotowe, bowiem opinia w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wiążąca dla gminy sporządzającej ten plan, a współdziałanie to jest zbliżone jedynie do konsultacji czy doradztwa.

W tym stanie rzeczy organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) - w skrócie: "P.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy).

Na wstępie należy podkreślić, iż zasady i tryb uchwalania planu miejscowego określają powołane w skardze ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności zgodzić się należy z zarzutami Wojewody Łódzkiego, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, gdyż w planie miejscowym nie określono wszystkich obligatoryjnych warunków i parametrów kształtowania zabudowy. W § 14 ust. 1 pkt 5 zaskarżonego planu w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczonej na terenach o symbolu RM, nie określono wysokości dla budynków gospodarczych i garaży, co jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego. Nie sposób natomiast zaakceptować wyjaśnienie organu gminy, że brak ustalenia wskazanego parametru jest wyłącznie wynikiem oczywistej omyłki. Plan miejscowy winien być sporządzony w taki sposób, aby jego treść była czytelna, jednoznaczna i niebudząca jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Skoro regulacja planu milczy w tym zakresie, to brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w stosunku do garaży i budynków gospodarczych na terenach o symbolu RM, w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stosuje się ten sam parametr całkowitej wysokości budynków o jednej kondygnacji, co w ramach zabudowy zagrodowej, tj. maks. do 8,0m.

Kolejne uzasadnione zarzuty organu nadzoru dotyczą przeznaczenia określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, które zostały również wskazane, jako tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi. Paragraf 10 planu miejscowego określa warunki dla terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wprowadzając określone zakazy, w tym jakiejkolwiek zabudowy. Tymczasem na rysunku planu (np. zał. nr 7) zakreślono te tereny jednocześnie, jako tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny zagrożone powodzią. Rację ma zatem Wojewoda, że ustalenia części tekstowej planu zakazujące w zasadzie jakiejkolwiek zabudowy są rażąco sprzeczne z ustaleniami części rysunkowej. Nie są bowiem przekonujące argumenty organu, że wskazanie terenów zagrożonych powodzią ma wyłącznie charakter "informacyjnym", gdyż było określone na podstawie map ryzyka powodziowego, sporządzonych w skali niepozwalającej na dokładne określenie terenów zagrożonych powodzią w planie miejscowym. Przypisanie funkcji mieszkaniowej czy zagrodowej terenom określonym jednocześnie jako narażone na zalewania uznać należy za niedopuszczalne już chociażby ze względu na wykluczające się uwarunkowania dla każdego z tych terenów, ujęte w części opisowej.

Tereny, które potencjalnie są zagrożone powodzią należało bezwzględnie wykluczyć spod zabudowy, rozbudowy, czy przebudowy, a warunkowo pozostawić istniejące siedliska bez zmian. Jeżeli natomiast po szczegółowym opracowaniu map ryzyka powodziowego przez Dyrektora RZGW okaże się, że ww. tereny nie będą pokrywać się z mapami ryzyka powodziowego, to będzie to podstawa do zmiany planu miejscowego w tym zakresie. Poza tym § 10 planu, o którym wyżej mowa, wydaje się być sprzeczny sam w sobie, a mianowicie w pkt 1 określa zakazy dla działek 381 i 383 we wsi Pustkowa Góra, a w pkt 2 stanowi, że zakazy określone w pkt 1 nie dotyczą ww. działek. Dodatkowo podnieść należy, że w § 14 ust. 3 planu organ niepotrzebnie powtórzył, że dla ww. działek obowiązują ustalenia określone w § 10 zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem jeden przepis w sposób wystarczający reguluje daną kwestię, to nie ma potrzeby stosowania odniesień do tego zapisu w innych przepisach planu.

Trafny jest również zarzut naruszenia prawa w § 12 lit. a) i b) tiret 3 oraz w § 14 ust. 2a i 2b tieret 3, bowiem na ich podstawie wprowadzono do planu miejscowego zapisy wykraczające poza kompetencje przyznane radzie gminy w obowiązujących przepisach. Zbyt szeroko ujęto obowiązek przeprowadzenia badań konserwatorskich. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 33 ust. 3 stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków dokonuje oględzin znalezionego przedmiotu i miejsca jego znalezienia oraz w razie potrzeby organizuje badania archeologiczne. Organ gminy nie może ustalić odmiennych zasad określonych w ustawie, bowiem takie działanie jest niczym innym, jak modyfikacją materii ustawowej i stanowi naruszenie prawa. Takie działanie jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Również powtarzanie w planie miejscowym regulacji ustawowych jest niedopuszczalne w świetle przywołanego przez Wojewodę rozporządzenia ustalającego zasady techniki prawodawczej. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że powtórzony przepis ustawy może być wówczas interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do wypaczenia intencji, którą kierował się ustawodawca przy jego stanowieniu. Poza tym wydaje się, że § 12 i § 14 planu miejscowego regulują w identyczny sposób kwestię ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do tych samych działek. Jest to zatem kolejny przykład, że w różnych przepisach zaskarżonego planu miejscowego uregulowane są te same zasady dla tych samych terenów.

Naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego na podstawie i w granicach obowiązującego prawa jest również przeznaczenie określonych terenów w sposób odmienny, niż wynikało to ze studium. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. W studium Gminy Parzęczew na obszarze objętym planem, dla terenów o symbolu MN, wyznaczonych na rysunkach załączonych do uchwały nr 2, 7 ,11, 12, 14, 16, 17 20 i 22 występują tereny leśne, łąki, pastwiska i tereny zielone, a ustalenia studium na tych terenach dopuszczają jedynie zachowanie istniejących siedlisk z możliwością rozbudowy. Natomiast w planie miejscowym są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak słusznie podkreślił organ gminy studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy. Jednakże w sytuacji określenia w studium kierunku zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów o sprecyzowanych, określonych funkcjach, nie istnieje możliwość odstąpienia od tego wymogu w ustaleniach planu. Innymi słowy gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. To, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że mogą być ze sobą sprzeczne. Z tego zatem wynika, że im bardziej skonkretyzowane są ustalenia studium dotyczące przeznaczenia określonych terenów, tym bardziej organ planistyczny jest nimi związany przy uchwalaniu planu miejscowego. Poza tym czym innym jest uszczegółowienie przebiegu granic poszczególnych terenów określonych w studium, a czym innym jest zmiana przeznaczenia niewielkich fragmentów poszczególnych działek.

Co prawda organ powołał się na to, że odstąpienie w powyższym zakresie od postanowień studium uwarunkowane było aktualnie istniejącą funkcją terenu, to jednak nie wyjaśnił, dlaczego w takim razie istnieje rozbieżność między faktycznym przeznaczeniem terenu a ustaleniami studium, skoro zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Na koniec warto podnieść, że słuszne są zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego co do nieuwzględnienia przez organ planistyczny uwag wynikających z negatywnych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Co prawda opinia tego organu nie jest wiążąca dla organu gminy, ale nie oznacza to w żadnym razie, że można przejść obok niej obojętnie. Tym bardziej ma to szczególne znaczenie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska aż trzykrotnie wydawał negatywną opinię, za każdym razem podtrzymując stanowisko, że projekt planu miejscowego jest niezgodny z ustaleniami studium. Organ planistyczny winien w związku z tym wykazać, że nieuwzględnienie w planie miejscowym uwag organu opiniującego nie wpłynie w znaczący i negatywny sposób na środowisko.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a.

m.ch.