Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 19/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3  § 1 i § 2 pkt 5 i pkt 6, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XVIII/16/2004 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność § 2 ust. 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu [...] maja 2004 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/16/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W § 2 ust. 4 ww. aktu uchwalono, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych gminy ustala się stawkę opłat za zajęcie

1 m2 pasa w wysokości – 0,00 zł., a w § 2 ust 5 przyjęto, iż zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast w § 3 ust. 2 uchwały określono, iż roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a w § 3 ust. 3 przyjęto zapis, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym..

Powyższą uchwałę Rada podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm.).

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2004 r. Nr 37, poz. 654 i weszła w życie z dniem 23 czerwca 2004 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zarzucił, iż § 2 ust. 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 i 3 tej uchwały istotnie narusza prawo – art. 40 ust. 3 i 8-10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115, ze zm.) z uwagi na przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego, którego zakres określają nie tylko powołane przepisy ustawy o drogach publicznych, ale także art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2004 r. Nr XVIII/16/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w części obejmującej § 2 ust. 4, § 2 ust. 5 oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że z treści art. 40 ust. 8 ustawy

o drogach publicznych wynika, iż Rada Miejska uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia natomiast Rady do ustalania sposobu obliczania opłaty. Tymczasem Rada Miejska czyni to w zaskarżonych przepisach uchwały. Prokurator Rejonowy zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, to jest przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie przez Radę przysługujących jej kompetencji i ustalenie w ust. 3 § 3, iż odpłatność za zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia opłata winna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni przez okres których trwało takie zajęcie. Skarżący wywodził, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały określone w sposób wyczerpujący. W przedmiotowej sprawie uchwała w zaskarżonych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy, zastrzega, że jeżeli umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej trwa przez okres krótszy aniżeli jeden rok opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia danego urządzenia. Wobec jasnych przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 5 oraz ust. 8 regulujących kwestię sposobu naliczania opłat za zajęcie pasa drogi gminnej poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jako iloczyn liczby dni tego zajęcia oraz liczby metrów kwadratowych zajętego pasa i stawki za 1 m 2, zapisy § 3 ust. 3 uchwały uznać należy za istotnie naruszające prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła, że w zakresie ustalenia stawki zerowej za zajęcie pasa ruchu drogowego w związku z budową infrastruktury telekomunikacyjnej była wola stworzenia jednakowych warunków konkurencji przede wszystkim dla firm telekomunikacyjnych, a wprowadzenie opłaty na poziomie 0,00 zł wpłynęło korzystnie na zainteresowanie operatorów inwestycjami na terenie Gminy, które to rozwiązania zaczerpnięte zostały z praktyk stosowanych przez ościenne gminy. W ocenie organu o poprawności zaskarżonych uchwał świadczy także fakt, że były one publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, a więc przeszły kontrolę nadzorczą Wojewody, który nie dopatrzył się w ich treści postanowień sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a."

Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

W myśl art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze .zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Artykuł 40 ust. 8 jednoznacznie wskazuje zakres kompetencji Rady Miejskiej, która była upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem Rada ustalając, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m - 0,00 zł (§ 2 ust. 4) wprowadziła faktycznie zwolnienie Gminy od opłaty, co oznacza, że przekroczyła ona zawarte w wyżej wymienionym przepisie upoważnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zabronione, jest dozwolone", lecz obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia, w drodze uchwał, zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie.

W konsekwencji tych ustaleń należy stwierdzić, że uchwała Rady Miasta ustalająca, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości "0" zł, jest wydana z naruszeniem tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie przewiduje bowiem wprowadzenia zwolnienia z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie 0 zł jest faktycznym wprowadzeniem zwolnienia od tej opłaty.

Natomiast w § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rada nie tylko że zajęła się problematyką, do której nie miała ustawowego upoważnienia, ale nadto zmieniła treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok" i "rok kalendarzowy" oraz przyjęła niezgodnie z ustawą, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa za podstawę w takiej sytuacji przyjmuje dni a nie miesiące.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8.

Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady miejskiej z dnia [...] maja 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Przepisy te od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległy zmianie.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków.

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4).

Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy.

Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych.

W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono elementy konstrukcyjne tej opłaty, tj. podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty.

Zasadnie Prokurator podniósł, że w ramach delegacji ustawowej Rada Gminy uprawniona była do określenia stawki opłat w zależności od celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do wprowadzenia w istocie zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego, uchwalając stawkę na poziomie 0 zł. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zjecie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady gminy przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę miasta zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty.

W art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Ustalono, iż opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4 – 6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono, iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzeczności przepisu § 2 ust. 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 i 3 ww. uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. To ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu ww. składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu, iż zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień tym bardziej, iż tę materię reguluje ustawa o drogach publicznych.

Zauważyć nadto należy, iż § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wyraźnie stanowi, iż w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W konsekwencji, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2004 r., nr XVIII/16/2004, w zaskarżonej przez Prokuratora części, w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 8 oraz ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało to zatem stwierdzeniem przez Sąd nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części.

Odnieść należy się również do kwestii podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę obejmującej również stanowisko zawarte w tej samej materii przez Radę Miejską w uchwale nr XXXI/13/09 z dnia [...].02.2009 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którą zmieniono brzmienie § 2 zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2004 r. W ocenie organu o poprawności zaskarżonych uchwał świadczy także fakt, że były one publikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, a więc przeszły kontrolę nadzorczą Wojewody, który nie dopatrzył się w ich treści postanowień sprzecznych z prawem.

W tym miejscu podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia

14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Z kolei w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Trudno też przyjąć jako poprawną zasadę prezentowaną prze Gminę praktykę powoływania się na podobne uchwały podejmowane przez sąsiednie gminy, przy wskazaniu jakoby ustalenie stawki zerowej dla samej gminy nie było sprzeczne z prawem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 2 ust. 3 i § 5 ust. 2 uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił że zaskarżona uchwała we wskazanej części nie podlega wykonaniu.