Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 304/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 35 art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 2  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. przyznaje od organu na rzecz skarżącego J. S. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. J.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący J.S. - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączeniu stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący opisał przebieg służby i zajmowane stanowiska służbowe i wykonywane zadania w latach 1972-2007 r. Skarżący poinformował, że w 1974 r. otrzymał propozycję rozpoczęcia służby w wywiadzie, na co wyraził zgodę. Skarżący wskazał, że od dnia [...] sierpnia 1974 r. został funkcjonariuszem Departamentu [...] Ministerstwa Spaw Wewnętrznych, a następnie skierowano go na szkolenie do Ośrodka Kształcenia Kadr Wywiadu. Skarżący podniósł, że przez cały okres pracy w wywiadzie nie zajmował się sprawami wewnętrznymi, a tym bardziej sprawami przeciwko opozycji demokratycznej, czy też Kościołowi Katolickiemu, jednocześnie stwierdzając, iż nie werbował osób oraz nie prowadził pracy agenturalnej. Skarżący poinformował ponadto, iż na własną prośbę przeniósł się do Komendy Dzielnicowej Milicji Obywatelskiej [...], gdzie wykonywał obowiązki służbowe w pionie prewencji. Jednocześnie, skarżący zaznaczył, iż na kolejnym stanowisku służbowym nadzorował pracę policjantów prowadzących postępowania przygotowawcze w sprawach o przestępstwa przeciwko zdrowiu oraz mieniu, wskazując, iż często uczestniczył w czynnościach na miejscach poważnych zdarzeń przestępczych. Skarżący zauważył również, iż mianowania na kolejne wyższe stanowiska służbowe były efektem jego nienagannej, pełnej poświęcenia służby, która wiązała się z groźbami kierowanymi ze strony świata przestępczego. Skarżący wskazał na szereg nagród i wyróżnień, w tym uhonorowanie go licznymi odznaczeniami, w tym m. in. Srebrną i Złotą Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym i Złotym Krzyżem Zasługi oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Skarżący wskazał również, że przygotowywał materiały analityczne i informacyjne dotyczące przestępczości dla kierownictwa Komendy Głównej Policji, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także dla Premiera i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, skarżący zauważył, że brał czynny udział w pracach podkomisji i komisji sejmowych przy nowelizacji Kodeksu karnego, Kodeksu postępowania karnego oraz nowelizacji ustawy o Policji. Skarżący nadmienił również, że był członkiem sztabu Komendanta Głównego Policji przygotowującego zabezpieczenie pielgrzymek Ojca Świętego Jana Pawła II w 1999 r. i 2002 r. Skarżący podniósł także, że w sprawie zatrzymania przywódcy sekty [...], Sąd Rejonowy w Z. przyznał skarżącemu status osoby pokrzywdzonej w związku z groźbą śmierci poprzez podjęte działania przez osoby z sekty.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.

Zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - przepisów art. 15c i art. 22a tej ustawy, skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem winno być zakończone w dniu [...] marca 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Ponadto, skarżący zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w toku postępowania dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, które - w ocenie skarżącego - należy potraktować, jako działania, które z perspektywy czasu można nazwać pozornymi i które nie zmierzały do załatwienia sprawy skarżącego.

W podsumowaniu, skarżący zaznaczył, że na dzień złożenia skargi – organnie wydał stosownej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił w uzasadnieniu, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu istotnych czynności wyjaśniających. Organ stwierdził, że do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony skarżącej złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister zauważył, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy strona skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie, jak wskazał organ, konieczne jest ustalenie, czy strona skarżąca podlega (ewentualnie, za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom zawartym w przepisach art. 15c, art. 22a, art. 24a cyt. ustawy.

Minister podniósł, że w przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, jak zauważył organ, niezbędne jest również wystąpienie do formacji, w których strona skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby strony skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526 - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599, organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister uznał, że konstrukcja przepisów cyt. ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a tego aktu normatywnego bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22, czy też art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zatem, jak stwierdził Minister, w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności.

Na marginesie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił - jako istotny - fakt, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę - około 4.700 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ustosunkowując się do żądania strony skarżącej odnośnie stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W tym kontekście organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1262/16, w którym sąd ten uznał, że "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności". Organ stwierdził jednocześnie, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd podniósł, że: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postepowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania".

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Organ zauważył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej: postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt Il SAB/Wa 201/17, postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 509/17 (prawomocne od dnia 15 lutego 2018 r.), postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 617/17 (prawomocne od dnia 2 marca 2018 r.), postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 553/17 (prawomocne od dnia 29 marca 2018 r.), postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 13/18 (prawomocne od dnia 16 czerwca 2018 r.) - odrzucił skargi, podnosząc w swoich rozstrzygnięciach, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec tego, Minister uznał, że nie dopuszczalne w tych sprawach jest również wniesienie skarg na przewlekłość, czy też bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., wydał w dniu [...] maja 2019 r. stosowną decyzję administracyjną (vide: notatka służbowa pracownika Wydziału II WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. - w aktach sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Środkiem zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia 31 maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] lipca 2018 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku J.S. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, trzeba wskazać, iż skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwał już ponad 2 lata na rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od wielu już miesięcy otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkował - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.

W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).

Jednocześnie, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych, co ma jedynie symboliczny charakter pewnego rodzaju zadośćuczynienia skarżącemu przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.