Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1313/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2, 6, 7 i 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 931/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. SA/Wa 931/16 uchylił decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. i zasądził na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej skarżąca, spółka) kwotę 5406 zł tytułem zwrotu kosztów postępowanie.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco.

W dniu 7 września 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownik służby liniowej GDDKiA stwierdził zlokalizowanie reklamy o treści: "[...]“ w km 31+321, strona lewa w miejscowości B. Na powyższą okoliczność sporządzono notatkę służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Przeprowadzona w dniu 28 września 2015 r. kontrola pasa drogowego potwierdziła zajęcie pasa drogowego. W dniu 4 października 2015 r. stwierdzono przesunięcie tablicy reklamowej z km 31+323,51, strona lewa, do km 31+299 strona lewa poza granice drogi krajowej.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20196 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organ opisał szczegółowo sposób naliczenia kary, wskakując okres, w jakim przedmiotowa reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia (od 7 września 2015 r. do 3 października 2015 r.) oraz powierzchnię całkowitą reklamy (18,70 m2). Określając adresata decyzji o nałożeniu kary podniósł, że jest nim podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej, a zatem jest nim A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącej podnosił, że spółka nie jest podmiotem, który miał się dopuścić zajęcia pasa drogowego i nie może ponosić odpowiedzialności za działanie podmiotu, który z tytułu realizacji umowy zlecenia przejął na siebie odpowiedzialność w zakresie uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Jego zdaniem, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone z udziałem zleceniobiorcy, który nie konsultował ze spółką szczegółowych miejsc położenia reklam. O wadliwości postępowania świadczy ponadto to, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Pełnomocnik nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosi podmiot, którego dotyczy informacja wizualna zamieszczona na reklamie. Takie rozumowanie może doprowadzić do sytuacji, w której konkurencja celowo będzie wykonywać działania celem narażenia na stratę i utratę dobrego wizerunku swego kontrahenta. Pełnomocnik zarzucił organowi, że ten posiadając wiedzę o zleceniu przez skarżącą wykonania kampanii reklamowej podmiotowi zewnętrznemu nie podjął żadnych działań celem prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika, zaskarżona decyzja zawiera ponadto szereg naruszeń związanych z dowolnością ustaleń organu m.in. w zakresie prawidłowości ustalenia okresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego co prowadzi do błędnego naliczenia wysokości kary.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut błędnego określenia adresata decyzji. Zdaniem organu odwoławczego podmiotem biernie legitymowanym w niniejszym postępowaniu pozostaje podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej. Nawiązując do treści reklamy tj. "[...]“ uznał, że niewątpliwie dotyczyła ona działalności prowadzonej przez firmę A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2011 r., II GSK 803/10 za pozostającą bez znaczenia dla niniejszego postępowania organ uznał podnoszoną przez wnioskodawcę okoliczność, że stroną postępowania jest podmiot, który fizycznie umieścił reklamę w pasie drogowym. Wskazał, że nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, lecz kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz umieszczenie reklamy wykonano.

Za bezzasadne organ uznał argumenty wnioskodawcy sugerujące błędy w zakresie ustalania okresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do błędnie naliczonej wysokości kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., zasądzenie kosztów postępowania; wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art 80, 81 i 84 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; rozstrzyganie w oparciu o niezupełny, zebrany wadliwie i sprzecznie z zasadami postępowania administracyjnego materiał dowodowy; nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszelkich okoliczności budzących wątpliwości;

2. art 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie ochrony swoich praw osobom reprezentującym firmę B.;

3. art 104, 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie wymogów formalnych decyzji administracyjnej, a szczególnie poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne dokonanego rozstrzygnięcia czym uniemożliwiono pełną realizację praw do zaskarżenia;

4. art 40 ust. 2, 3, 6 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie i skierowanie postępowania bez żadnej podstawy prawnej względem skarżącej oraz błędną wykładnie i dokonanie nieprawidłowych i sprzecznych z treścią tego artykułu pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego niezbędnych do podjętych wyliczeń wysokości opłaty.

Powyższe doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że spółka może ponosić odpowiedzialność za działania innego podmiotu, który nie miał nawet możliwości ochrony swoich praw.

Skarżąca ponownie podkreśliła, że organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Odwołując się do treści art. 40 ust. 6 u.d.p. strona podnosi, że nie wynika z niego odpowiedzialność innego podmiotu poza tym, który dopuścił się bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Przerzucenie odpowiedzialności na podmiot wskazany w treści reklamy pozbawione jest podstawy prawnej. Podkreśla, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter odpowiedzialności materialnej za czynność i skutek faktycznie dokonany. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazują, że cała regulacja tej materii opiera się na faktycznym dokonaniu i sprawstwie w wymiarze materialnym. Przepisy regulujące tą materię muszą zatem odnosić się do osób i podmiotów, które w sposób rzeczywisty i materialny dopuściły się czynów za które stosowana jest sankcja administracyjna. W ocenie skarżącej, przyjęcie odpowiedzialności jaką proponuje organ jest niedopuszczalne i wprowadza w systemie prawa administracyjnego możliwość karania podmiotów i osób, które nie dopuściły się żadnego czynu zagrożonego sankcją wyłącznie z tego powodu, że informacje faktycznie widniejące na przedmiocie sprawstwa dotyczą spółki. Powyższe świadczy o zupełnie dowolnej interpretacji przepisów i zastosowaniu ich w sposób dla organu najwygodniejszy poprzez ukaranie podmiotu który widnieje na reklamie. Powyższe potwierdza, że organ nie zachował podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nie dążył do wszechstronnego i całościowego ustalenie wszelkich okoliczności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy.

Skarżąca podniosła, że firma wykonująca zlecenie nie konsultowała z nią żadnych miejsc położenia reklam. Zapisy zawartej przez strony umowy jednoznacznie wskazują kto za co odpowiada, co świadczy o tym, że skarżąca w przedmiotowej sprawie nie może ponosić wyłącznej odpowiedzialności. Według strony, postępowanie administracyjne winno być prowadzone z udziałem zleceniobiorcy albowiem to on odpowiada za ewentualne zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej celem weryfikacji i dokonania prawidłowych ustaleń kto faktycznie dokonał rzekomego naruszenia pasa drogowego w postępowaniu powinno się dopuścić do udziału w sprawie w charakterze strony firmę wykonującą zlecenie, a co najmniej należało zebrać od osób upoważnionych do reprezentacji tej firmy wszelkie niezbędne informacje i oświadczenia co do zaistniałego stanu faktycznego. W całym postępowaniu mimo wniosków spółki nie dokonano nic w tym kierunku, z góry zakładając, że odpowiedzialność ponosi skarżąca. Niezależnie od powyższego, strona zakwestionowała sposób obliczenia wysokości kary pieniężnej, wskazując na wadliwość w zakresie ustalenia powierzchni reklamy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał ją za uzasadnioną.

Wskazał, że skarżąca nie kwestionuje, iż przedmiotowa reklama związana jest z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą zaprzecza, że zajęła pas drogowy. Podnosi, że organ powinien ustalić, kto faktycznie dokonał zajęcia ww. pasa drogowego bez zezwolenia a nie przerzucać automatycznie odpowiedzialność na podmiot, którego wskazuje treść reklamy. Powołując się na umowę zlecenia (kolejną) zawartą ze spółką B. na przeprowadzenie kampanii reklamowej skarżącej podkreśla, że organ powinien wyjaśnić z tą właśnie firmą kwestie posadowienia spornej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy. Jednocześnie, niezależnie od powyższego, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu, spółka podważa prawidłowość sposobu obliczenia powierzchni reklamy oraz terminu dokonanego zajęcia.

Sąd I instancji stwierdzenia, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., powołanego w podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6).

Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Zauważa, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy, czy reklama umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi - istotnie znajduje się w pasie drogowym i jaka jest jej powierzchnia.

W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na gruncie tej sprawy organ nie wykazał, iż faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca. Jego zdaniem, wskazanie skarżącej, jako podmiotu odpowiedzialnego za przedmiotowe zajęcie, należy uznać za przedwczesne, gdyż zostało uczynione bez oceny całości zgromadzonego materiału-dowodowego. Nie jest natomiast rzeczą Sądu zastępowanie organu w czynieniu ustaleń faktycznych sprawy.

W przedmiotowej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, skarżąca spółka zaprzeczyła, że zajęła przedmiotowy pas drogowy, jednocześnie na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła organowi umowę zlecenie zawartą z innym podmiotem (zewnętrznym) dotyczącą warunków współpracy pomiędzy stronami polegających na prowadzeniu kampanii reklamowej [...]. Organ odnotował (wyłącznie) złożenie tej umowy do akt i bez przeanalizowania jej zapisów uznał, że ten dowód nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, odnośnie do ustalenia, zasadniczej kwestii a mianowicie podmiotu, wobec którego należy prowadzić niniejsze postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że kara za zajęcie pasa drogowego będzie nałożona na podmiot zajmujący się profesjonalnie prowadzeniem kampanii reklamowych na rzecz innych podmiotów. Jednakże to wymaga od organu rozważenia zaoferowanych w tym postępowaniu przez stronę skarżącą dowodów. Nie jest wykluczone też podjęcie przez organ pewnych czynności dowodowych z urzędu, o ile zajdzie taka potrzeba m.in. dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości. W szczególności należy dokonać oceny, czy w świetle postanowień umowy z dnia [...] lipca 2015 r. zawartej pomiędzy skarżącą a spółką B., podmiotem rzeczywiście zajmującym wzmiankowany pas drogowy jest spółka A. Sp. z o.o. Wypada zauważyć, że w ramach tej umowy, dotyczącej warunków współpracy polegającej na prowadzeniu przez spółkę B. kampanii reklamowej [...], wykonawca tj. spółka B. przyjęła do wykonania czynności opisane w tej umowie w tym dotyczące pozyskania na własny koszt i ryzyko nieruchomości w szczególności wzdłuż dróg krajowych m.in. na odcinku Z. – K. a także do swobodnego wyboru pozostawiono Wykonawcy miejsca eksponowania materiałów promujących [...]. Należy też zwrócić uwagę, że to wykonawca miał zagwarantować wszelkie niezbędne instalacje, na których materiały promujące mają być zamocowane oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności do eksponowania materiałów promujących w każdej formie, jaka będzie niezbędna do prezentacji. Te okoliczności, zdaniem strony skarżącej, świadczą o tym, że to nie ona powinna być adresatem decyzji, ale firma wykonująca zlecenie (v. 3 skargi do Sądu, a wcześniej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Sądu I instancji uznał, że, można organowi postawić zarzut braku należytej staranności w prowadzeniu niniejszej sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. W jego ocenie sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzję tego organu zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W tej sytuacji, Sąd I instancji za niecelowe uznał odnoszenie się do zarzutów spółki naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie wskazanych w skardze przepisów. Zarzuty te należy bowiem uznać za przedwczesne, skoro w sprawie nie ustalono istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do zastosowania tych przepisów.

Z powyższych względów uchylił decyzją GDDKiA z dnia [...] listopada 2016 r. przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. i zasądził na rzecz skarżącej kwotę 5406 zł tytułem zwrotu kosztów postępowanie.

W skardze kasacyjnej organ na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzją ją poprzedzającej i przyjęcie, że organ dopuścił się istotnych mających wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegający na braku zachowania należytej staranności w prowadzeniu sprawy wyrażający się rozstrzygnięciem o niej bez pewnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie, podczas gdy organ zebrał wszelki materiał dowodowy w sprawie, a w szczególności dopuścił dowody zaoferowane przez skarżącą spółkę i wprowadził je w poczet materiału dowodowego, dokonał jego szczegółowej analizy jak i odniósł się do niego całościowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty, organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

- zasądzenie od skarżącej na rzecz Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie zasługuje ona uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1608).

Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² dla dróg, których zarządcą jest GDDKiA określa wyżej wskazane rozporządzenie (art. 40 ust. 7 u.d.p.).

Wskazać należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenie podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Sąd I instancji trafnie wskazał , że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).

W przedmiotowej sprawie organ uznał, że skoro podmiotem, którego dotyczy reklama posadowiona nielegalnie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km. 31+323,51 strona lewa w miejscowości B., w okresie od dnia 7 września 2015 r. do dnia 3 października 2015 r. jest spółka to, jako właściciel reklamy, ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego i nie ma tu znaczenia, na jakiej podstawie umieszczona została reklama na konstrukcji, której spółka nie była właścicielem. Według organu, umowa zlecenia z dnia [...] lipca 2015r., jaką zawarła strona z firmą B. jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony i nie zwalania od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu nielegalnego umieszczenia w pasie drogowym reklamy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sąd I instancji, że takie pogląd organu w zostało sformułowane bez analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Toku prowadzonego postępowania administracyjnego spółka twierdziła, iż nie jest podmiotem który zajął pas drogowy. Na wykazanie swych twierdzeń przedłożyła umowy zlecenia z dnia [...] lipca 2015 r. z której wynika, że umową tą spółce B. zleciła i określiła warunki współpracy polegające na prowadzenie kampanii reklamowych [...]. Zgodnie z postanowieniami tej umowy spółka B. przyjęła do wykonania czynności opisane w tej umowie w tym dotyczące pozyskania na własny koszt i ryzyko nieruchomości w szczególności wzdłuż dróg krajowych m.in. na odcinku Z. – K. a także do swobodnego wyboru pozostawiono wykonawcy miejsca eksponowania materiałów promujących [...]. Należy podkreślić, że to wykonawca miał zagwarantować wszelkie niezbędne instalacje, na których materiały promujące mają być zamocowane oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności do eksponowania materiałów promujących w każdej formie, jaka będzie niezbędna do prezentacji.

W ramach prowadzonego postępowania organ jedynie odnotował złożenie tej umowy do akt i bez analizy jej zapisów uznał, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Brak należytej analizy przedłożonej przez spółkę umowy z dnia [...] lipca 2015 r. daje podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Jedynie wnikliwe i staranna ocena w całości prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego umożliwi organowi w należyty sposób ustalenia który z podmiotów faktycznie zajął pas drogowy. Czy jest nią spółka A., której dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej, czy też spółka B., która w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zobowiązała się prowadzić kampanię reklamową w zakresie i na warunkach określonych w umowie zlecenia z dnia [...] lipca 2015 r.? Właściwa odpowiedz na powyższe pytania pozwoli na wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego odpowiadającej prawu. Należy w tym miejscu podkreślić, że odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy.

W związku z powyższym Sąd I instancji trafnie uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Konsekwencją tego jest uznania, że organ wydając zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzająca ją decyzję naruszył przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich wyeliminowaniem z obiegu prawnego.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji z uwagi na to, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.