Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2355/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Gabriela Nowak Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. G. i J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie opinii o projekcie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia H. i J. G., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] opiniujące pozytywnie projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki o projektowanych nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m².

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugiej instancji powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Burmistrz Gminy K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] zaopiniował pozytywnie projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewidencyjny [...] na działki o projektowanych nr [...].

Burmistrz wskazał, że projektowany podział zostanie dokonany z urzędu z uwagi na realizację celu publicznego, jakim jest wydzielenie przedmiotowego gruntu pod drogę gminną. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z dnia [...] lipca 1996 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia 4 grudnia 1996 r. działka, której dotyczy podział znajdowała się na terenie dwóch jednostek strukturalnych dla których przyjęto następujące ustalenia planistyczne: 8MN - zabudowa mieszkaniowa i 9KL - ulica o funkcji lokalnej, szerokość w liniach rozgraniczających: [...] m, szerokość jezdni: [...] m. Ponadto Wydział Architektury w dniu [...] listopada 2004 r., pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt podziału polegający na wydzieleniu działki o projektowanym nr [...] o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem pod drogę gminną, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...]. Burmistrz Gminy K. zaznaczył również, że jeżeli powstała w wyniku podziału działka o projektowanym nr [...] o powierzchni [...] m² nie będzie mogła być wykorzystywana na dotychczasowe cele lub zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], to w myśl art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściciel przedmiotowej działki będzie miał prawo żądać nabycia całej nieruchomości w drodze umowy przez Gminę K.

Na postanowienie Burmistrza Gminy K. H. i J. G. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie w którym wskazali, że na skutek planowanego podziału działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² zostanie zmniejszona o [...] m², co spowoduje, że działka ta w wyniku oddzielenia tej powierzchni, straci swoje dotychczasowe przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej. Z punktu widzenia ekonomicznego oraz interesu stron jest to podział niekorzystny.

W toku postępowania zażaleniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanęło na stanowisku, iż w sprawie istotne jest to, czy organ, który dokonywał wcześniej oceny i wydał opinię o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta zbadał, czy projektowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało przy tym na treść art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowi, iż "zgodność z ustaleniami planu (...) dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu". Jak zaznaczono podział przedmiotowej nieruchomości dotyczył terenu, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na drogę gminną. W tym zakresie, mając na uwadze fakt, iż z mocy art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie gruntów na drogi publiczne jest celem publicznym, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, stosownie do postanowień z art. 97 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, jako dotyczące celu publicznego, mogło być dokonane z urzędu.

Organ drugiej instancji odwołał się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] - zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1996 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 4 grudnia 1996 r. poz. [...]), a następnie zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z dnia [...] października 2000 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 30 listopada 2000) zgodnie z którym działka o nr ew. [...] położona we wsi O., gmina K. , leży na terenie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 9KL - ulica o funkcji lokalnej, szerokość w liniach rozgraniczających: [...] m, szerokość jezdni: [...] m. Mając na uwadze powyższe kryteria zgodności z planem, Kolegium uznało, iż postanowienie Burmistrza Gminy K. było prawidłowe i utrzymało je w mocy.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. G. domagając się uchylenia go z uwagi na naruszenie - ich zdaniem - art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który to przepis dopuszcza podział, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jak podkreślili skarżący zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Tymczasem w ich ocenie zarówno opinia Burmistrza Gminy K. jak i akceptujące ją postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie rozstrzygnęły o możliwości zagospodarowania wydzielonej działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] m². Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji odniosły się jedynie do kwestii zagospodarowania działki nr [...] o powierzchni [...] m² przeznaczonej pod drogę gminną. Natomiast - odnośnie działki nr [...] o powierzchni [...] m², która powstanie w wyniku podziału działki nr [...] - nie ma rozstrzygnięcia co do możliwości jej zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Zatem, wobec nieuregulowania w zaskarżonych postanowieniach sprawy przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania obydwu działek, brak było podstaw do przyjęcia, że podział ten jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Tak więc Burmistrz Gminy K., w wydanej pozytywnej opinii w przedmiocie podziału działki nr [...], nie określił możliwości zagospodarowania wydzielonej działki gruntu nr [...], ograniczając się tylko do stwierdzenia, że jeżeli działka ta nie będzie mogła być wykorzystana na dotychczasowe cele lub zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa "[...]", to właściciel działki będzie miał prawo żądać nabycia całej działki przez Gminę K. na podstawie przepisu art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Burmistrz - wbrew ciążącego na nim obowiązku - nie wyegzekwował informacji oraz stanowiska Wydziału Architektury i nie zamieścił tych informacji w opinii własnej o możliwości zagospodarowania działki nr [...], jak również nie dokonał oceny czy odjęcie [...] m² będzie stanowić przeszkodę w uzyskaniu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, co jest głównym celem skarżących - właścicieli tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. Stwierdziło również, że skład orzekający Kolegium analizując przedmiotową sprawę nie stwierdził, by postanowienie Burmistrza Gminy K. zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zaś odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brakuje ustosunkowania się do kwestii zagospodarowania wydzielonej działki nr [...], Kolegium wyjaśniło, że skarżący zostali poinformowani o ich prawie do żądania nabycia całej nieruchomości w drodze umowy przez Burmistrza Gminy K. w myśl art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga niniejsza jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Ko. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zakończonego nimi postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 93 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) Burmistrz Gminy K. zobowiązany był przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa "[...]" i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizował to przeznaczenie, a także, czy służył temu przeznaczeniu. Zaznaczyć również należy, że ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.

Jak wynika z treści obu postanowień oraz z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 2 lutego 2005 r., w dacie prowadzonego postępowania podziałowego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², która miała ulec podziałowi na działkę nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m², obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] - zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta i K. z dnia [...] lipca 1996 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 4 grudnia 1996 r. poz. [...], a następnie zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z dnia [...] października 2000 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia 30 listopada 2000.

W planie tym wskazana wyżej działka leży na terenie jednostek strukturalnych oznaczonych symbolami 8MN i 9KL, dla których przyjęto odpowiednie ustalenia planistyczne: 8MN - zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem podziału terenu na działki budowlane o powierzchni minimum [...] m² i 9KL- ulica o funkcji lokalnej, szerokość w liniach rozgraniczających [...] m, szerokość jezdni [...] m.

Mimo jednak takich ustaleń w planie, organ pierwszej instancji wypowiedział się jedynie co do zgodności z planem tej części nieruchomości, która była przeznaczona pod drogę gminną stwierdzając, że działka o projektowanym numerze [...]będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś nie dokonał takiej oceny w odniesieniu do działki o projektowanym numerze [...]. Organ nie wypowiedział się jednoznacznie, czy działka nr [...] o powierzchni [...] m² będzie mogła być przeznaczona – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – pod zabudowę mieszkaniową. Obowiązek takiego ustalenia wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. wyrok NSA z 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1400/00 LEX nr 81990, w którym stwierdzono: "Ustawodawca w art. 93 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także , czy służy temu przeznaczeniu".

Stwierdzić również należy, że materiał dowodowy znajdujący się w nadesłanych do sądu w aktach administracyjnych, w tym brak wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego dla działki, której dotyczy podział, uniemożliwił Sądowi skontrolowanie przebiegu drogi gminnej w jej liniach rozgraniczających i sprawdzenie zgodności jej przebiegu z planem - czy przebieg drogi na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia z dnia [...] stycznia 2005 r. jest zgodny z przebiegiem tej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z wyroku NSA z 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 854/04 LEX nr 165908 (który w niniejszej sprawie można zastosować analogicznie) - " Organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji – w tym przypadku ulicy, co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130) nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę".

W powyższej sytuacji wydanie przez Burmistrza Gminy K. pozytywnej opinii o podziale nieruchomości i utrzymanie tego postanowienia w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., naruszało zarówno przepis art. 93 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podniesionych względów uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów powołanej ustawy oraz wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.