Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1293/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 60
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  art. 33
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi I. G. i T. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska solidarnie na rzecz skarżących I. G. i T. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1293/09

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]maja 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...]Parku Narodowego z dnia [...]grudnia 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości L., gmina [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na terenie otuliny [...]Parku Narodowego. Działka ta nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę, indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia (formy ochrony przyrody), przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 ustawy). Za zagrożenie zewnętrzne, uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy). Interpretacja przepisu art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 powołanej ustawy powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody (art. 8 ust. 1 Ustawy), przy czym ustawodawca miał na myśli wszelkie czynniki, również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach parku narodowego, lecz także poza jego granicami (dlatego uwzględniono w ustawie pojęcie zagrożenia zewnętrznego), które stanowią, bądź mogą stanowić zagrożenie zewnętrzne (art. 5 pkt 29 ustawy) dla chronionej w parku narodowym przyrody. Tak rozumiane ww. przepisy ustawy, są wypełnieniem zapisów art. 74 ust. 1 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

IV SA/Wa 1293/09

Organ odwoławczy wskazał dalej, iż działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia znajduje się w obrębie regionalnego korytarza ekologicznego, łączącego Park z uroczyskiem "M." (enklawa Parku położona poza jego głównym kompleksem) i dalej z doliną rzeki [...]. Przebieg tego korytarza został wskazany w planie ochrony Parku, w wyniku prac prowadzonych przez wyspecjalizowaną w dziedzinie ochrony przyrody kadrę naukową, w oparciu o przeprowadzone badania terenowe. Co prawda nie posiada on obecnie mocy prawnej (utracił ją w związku przepisem art. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3 poz. 21), jednak nie można mu zarzucić braku poprawności merytorycznej. Dodatkowo, przebieg przedmiotowego korytarza został ustalony w studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W dokumencie tym wskazano także, iż teren otuliny Parku powinien być użytkowany zgodnie z obecną jego funkcją, m.in. jako łącznik ekologiczny (tak również Strategia Rozwoju Gminy [...]do 2020 r.).

Zarówno plan ochrony Parku, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym nie mogą być podstawą wydania aktów administracyjnych. Stanowią one jednak jeden z dowodów (art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa), który wskazuje na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych Parku. Zapisy planu ochrony powinny być traktowane jako opinie ekspertów z zakresu ochrony przyrody. Natomiast zapisy studium będąc zbiorem dyrektyw, określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy, oraz założenia polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego wskazują, iż obszar ten jest niezwykle ważny dla realizacji polityki przestrzennej gminy K., zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Minister podniósł również, iż Park pełni funkcję głównego węzła ekologicznego [...]. W jego rejonie zbiegają się promieniście doliny rzek: górnej i środkowej [...],[...],[...],[...]i [...], dlatego obszar ten posiada ekologiczne powiązania z pasmem [...], z bagnami [...], puszczami, bagnami i jeziorami północno-wschodniego rejonu kraju. Taki układ ekologiczny ma ważne znaczenie dla przemieszczania się gatunków roślin i migracji zwierząt. Obszar

Parku wyróżniony został jako węzłowy o znaczeniu międzynarodowym, położony na

IV SA/Wa 1293/09

skrzyżowaniu korytarzy ekologicznych o randze międzynarodowej (doliny [...],[...]i [...]) i krajowej (doliny [...]i [...]). Ponadto dla prawidłowego funkcjonowania przyrody Parku ważne znaczenie mają powiązania z innymi cennymi przyrodniczo kompleksami położonymi wokół Parku, poprzez system ciągów ekologicznych. Do strategicznych powiązań przyrodniczych Parku z otoczeniem należy m.in. rejon [...]. Korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów (art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). Do zachowania ciągów komunikacyjnych dla zwierząt (korytarzy migracyjnych), zobowiązuje również § 10 pkt 3 lit. h) Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220 poz. 2237). Ustawa, w art. 5 pkt 6, definiuje także pojecie różnorodności biologicznej przez które należy rozumieć nie tylko zróżnicowanie między gatunkami (rozumiane powszechnie jako liczba gatunków na jednostce powierzchni), ale również zróżnicowanie w obrębie gatunku, czyli różnorodność genetyczną, zapewniającą przetrwanie gatunkom flory i fauny. W dążeniu do zachowania jak największego bogactwa form życia na ziemi zasadnicze znaczenie ma właśnie zachowanie różnorodności genetycznej. Im większa jest bowiem różnorodność puli genowej, tym większa zdolność adaptacji gatunku do zmiennych warunków środowiska, dzięki czemu wzrastają jego szansę na przetrwanie. Z punktu widzenia praktyki najskuteczniejszą formą zachowania różnorodności genetycznej jest objęcie ochroną konkretnych gatunków roślin lub zwierząt, z kolei warunkiem ochrony gatunków jest zachowanie miejsc ich naturalnego występowania, a więc ochrona siedlisk i ekosystemów z całym ich bogactwem i zmiennością. Ważne przy tym jest zachowanie powiązań przestrzennych pomiędzy nimi, zapewniających możliwość przemieszczania się gatunków i wymiany genów. Z tego powodu tak istotne jest zachowanie ciągów migracyjnych pozwalających na swobodne przemieszczanie się zwierząt. Umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierzętom zamieszkującym Park, poprzez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę.

Inną niemniej ważną, w opinii Ministra, funkcją korytarza ekologicznego jest umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Czynniki te mają duże znaczenie dla ochrony zwierząt w Parku. W świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 11 ust 1 ustawy, czynnik uniemożliwiający migrację zwierząt, należy uznać za zagrożenie dla chronionych w

IV SA/Wa 1293/09

parku narodowym składników przyrody. Należy również zauważyć, że korytarze ekologiczne, łącząc ze sobą poszczególne obszary chronione, zapewniają integralność całej krajowej sieci ochrony przyrody. W celu zachowania walorów przyrodniczych konieczne jest więc zapewnienie kompleksowej ochrony, nie tylko skoncentrowanej na małym obszarze, jakim jest Park. Konkluzja ta znajduje także potwierdzenie w art. 5 Konstytucji RP. Na ważną rolę, a tym samym konieczność ochrony korytarzy ekologicznych wskazują nie tylko Dyrektor Parku i Minister Środowiska, lecz także inne organy, poprzez zapisy w dokumentach planistycznych.

W przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym Parku jest realizacja procesu zabudowy, równoległej do granicy Parku, stanowiącej skuteczną barierę antropogeniczną, uniemożliwiającą swobodne przemieszczanie się zwierząt bytujących na terenie parku narodowego. Z akt sprawy wynika, że działka 5/5, znajduje się w bliskiej odległości od granicy Parku (ok. 200 m), dlatego wpływ czynników związanych ze stałym zamieszkiwaniem ludzi na tym terenie (hałas, oświetlenie, zwiększony ruch pojazdów realizowany drogą zlokalizowaną wzdłuż granicy Parku), będzie zwielokrotniony (oddziaływanie kompleksowe zespołów zabudowy), co wpłynie niekorzystnie zarówno na możliwość migracji zwierząt (bariera architektoniczna), jak i spokojne ich bytowanie w Parku (płoszenie zwierząt). Faktem powszechnie znanym, a tym samym niewymagającym dowodu, jest to że dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego zabudowę na działce położonej w bliskiej odległości od granicy Parku, dodatkowo w obrębie korytarza ekologicznego, należy uznać za zagrożenie zewnętrzne, o którym mowa w art. 5 pkt 29 ustawy, niweczące ustawowy cel tworzenia otuliny Parku, jakim jest zabezpieczenie tej formy ochrony przyrody przed ww. zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka, w tym przypadku zapewnienie przyrodniczej łączności Parku z otoczeniem.

Minister Środowiska wskazał także, iż w kontekście niniejszej sprawy, rozważyć należy zagospodarowanie przestrzeni na większym, niż przedmiotowa działka obszarze, gdyż tylko w taki integralny sposób można planować skuteczną ochronę korytarzy ekologicznych oraz przyrody Parku. W przypadku określania warunków zabudowy, rozpatrując możliwość ich ustalenia, w stosunku do, np. kontynuacji funkcji zabudowy, czy też formy architektonicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1

IV SA/Wa 1293/09

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), sytuację w odniesieniu do działek sąsiednich, należy rozpatrywać w odniesieniu do obszaru tworzącego pewną całość urbanistyczną.

Niekorzystne zmiany, o których mowa, być może obecnie niezauważalne jednak mające miejsce, w konsekwencji mogą doprowadzić do zniszczenia cennych walorów przyrodniczych, podlegających ochronie, dlatego ustawodawca stwierdza, że zagrożeniem są czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany (art. 5 pkt 29 Ustawy), dla chronionej prawem przyrody Parku. Ustawodawca wyraźnie odwołuje się tu do zdarzeń przyszłych, nakładając na organ orzekający w sprawie obowiązek jej rozpatrzenia nie tylko w świetle zagrożeń bezpośrednich, występujących tu i teraz, ale również w świetle zagrożeń mogących wystąpić w przyszłości na skutek realizacji przedsięwzięcia. Uznanie to nie jest oczywiście dowolne i musi być oparte na ustaleniach faktycznych i prawnych poczynionych przez organ w trakcie postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z innymi już istniejącymi zabudowaniami, poprzez zabudowę równoległą do granic Parku, będzie skuteczną barierą zaburzającą migrację zwierząt. Należy również wskazać, iż na działkach sąsiednich także planowana jest realizacja zabudowy. W takim przypadku dojdzie do całkowitej utraty możliwości pełnienia przez przedmiotowy obszar funkcji korytarza ekologicznego, gdyż zabudowa wszystkich planowanych działek spowoduje powstanie zabudowy liniowej równoległej do granic Parku. Zabudowa tego rodzaju powoduje znaczną fragmentację terenu i odcięcie od siebie podzielonych obszarów. Warunkiem zapewnienia istnienia ciągłości korytarzy ekologicznych jest brak zabudowy lub zabudowa rozproszona umożliwiająca przemieszczanie się zwierząt, stąd nie wszystkie przedsięwzięcia zlokalizowane w otulinie Parku, w obrębie korytarzy ekologicznych, bądź ich sąsiedztwie będą stanowiły zagrożenie dla możliwości pełnienia przez dany obszar funkcji ciągu migracyjnego.

Nie bez znaczenia jest również, że w pobliżu działki [...]znajduje się Obszar Ochrony Ścisłej [...] (ostoja - art. 5 pkt 12 ustawy), utworzony z uwagi na wyjątkowe właściwości podłoża zasobnego w kredę jeziorną, miejscami w formie warstwy czystej kredy, co jest rzadkością na terenie Parku. Z tego faktu wynika odrębność ekologiczna i florystyczna tego obszaru. Wykształciły się tu klasyczne olsy, łęgi olszowo-jesionowe i grądy, z charakterystyczną dla tych zespołów

IV SA/Wa 1293/09

roślinnością. Znajdują się tu stanowiska roślin objętych na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r., w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr 168 poz. 1764), ścisłą ochroną gatunkową, np. lilia złotogłów, kruszczyk siny (gatunek rzadki występujący na małych obszarach w dużym rozproszeniu), goryczka wąskolistna (gatunek zagrożony wyginięciem). Obszar ten jest także ostoją łosia, orlika krzykliwego oraz jedynym stanowiskiem w Parku, na którym obserwowany jest puchacz. Oba wymienione gatunki ptaków objęte są ścisłą ochroną gatunkową na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r., w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220 poz. 2237). Zabudowa tego terenu, bezpośrednio przylegającego do Obszaru Ochrony Ścisłej [...], będzie niewątpliwie stanowić zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągłe bytowanie ludności nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją. Powyższe wypełnia wszelkie przesłanki do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za zagrożenie zewnętrzne dla chronionej przyrody Parku.

Konkludując, Minister stwierdził, że otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej (art. 11 ust. 1 ustawy), ma zabezpieczać ów park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Takie zagrożenie stanowi przedmiotowa inwestycja poprzez przerwanie ciągu migracyjnego (korytarza ekologicznego), zagrażając trwałości populacji zwierząt na terenie Parku, jak również stałe oddziaływanie szkodliwych czynników związanych z przebywaniem ludzi na danym terenie, na przyrodę Parku w szczególności na gatunki chronione mające swoje ostoje w Obszarze Ochrony Ścisłej [...]. Działanie takie należy uznać za niezgodne z prawem, w kontekście ustawowego celu otuliny określonego w art. 5 pkt 14 ustawy. Organy obu instancji są świadome, iż brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności strony, która nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jednak Konstytucja pozwala na ograniczenie prawa własności w stopniu w jakim nie narusza to jego istoty.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się inwestorzy I. G. i T.G. i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...]maja 2009 r.

W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

IV SA/Wa 1293/09

* naruszenie art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 11 ust. 1 tej ustawy

przez przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżących stanowi "zagrożenie

zewnętrzne",

* naruszenie art. 77 kpa dokonanie dowolnej oceny dowodów nie mającej oparcia w

dowodach zebranych w sprawie przez przyjęcie, że działka [...]znajduje się na

obszarze planowanych korytarzy i ciągów ekologicznych, oraz przez zaniechanie

przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu dokonanie

ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także

przez przyjęcie, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do znaczącego

pogorszenia warunków bytowania zwierząt i możliwości migracji roślin i zwierząt,

* naruszenie art. 44 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że przedmiotowa

działka stanowi ostoję w rozumieniu art. 5 pkt 12 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...]maja 2009 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...]Parku Narodowego z dnia [...]grudnia 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z

IV SA/Wa 1293/09

zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie natomiast z treścią art. 53 ust. 4 pkt 7 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, wymagane jest uzgodnienie, w trybie art. 106 kpa, z dyrektorem parku narodowego, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest na terenie [...]Parku Narodowego oraz na obszarze Natura 2000 "[...]" o kodzie [...].

Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze parku krajobrazowego.

[...]Park Narodowy został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...]września 1997 r. w sprawie [...]Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...]). W tym też rozporządzeniu należy poszukiwać ewentualnych zakazów, które powodowałyby konieczność odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Zakazy zawarte w przepisach rozporządzenia nie wykraczają poza katalog zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody. W § 5 powołanego rozporządzenia wprowadzone zostały zakazy obowiązujące w [...]Parku Narodowym. Nie ma wśród nich jednak zakazu zabudowy ani w samym Parku ani w jego otulinie. Nie istnieje zatem bezwzględny zakaz zabudowy na terenie Parku, tym bardziej w jego otulinie. Obecnie nie istnieje Plan Ochrony Parku, a powoływanie się przez organ na nieobowiązujący już plan, nie można uznać za prawidłowe.

IV SA/Wa 1293/09

Przedmiotowa inwestycja położona jest także na obszarze Natura 2000 "[...]" o kodzie [...].

Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U Nr 229, poz. 2313 ze zm.) zmienionym rozporządzeniem z dnia 27 października 2008 r. (Dz. U. Nr 198 poz. 1226) został wyznaczony obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą "[...]" ([...]). Celem wyznaczenia takiego obszaru jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Obszar specjalnej ochrony Natura 2000, znajdujący się na terenie [...] Parku Narodowego objęty jest ochroną właściwą dla tego parku. Niezależnie od powyższego, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów Natura 2000. Zatem obszar "[...]" podlega tym samym rygorom i zakazom odnośnie zagospodarowania terenu. Art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, stanowił, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Przepis ten wskazuje, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera także bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Natura 2000 a jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. Przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 33 ust. 3 cyt. Ustawy). Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Projektowana inwestycja nie należy do

IV SA/Wa 1293/09

żadnej kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu. Zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony środowiska winien dokonać we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko ze wskazaniem, czy inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000.

Organy obu instancji dokonując oceny planowanej inwestycji pod kątem ochrony przyrody naruszyły, zdaniem Sądu przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji, także w postępowaniu uzgodnieniowym, powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), a następnie ocenić na podstawie tego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 Kpa).

Tak akta sprawy, jaki i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdzają aby organ odwoławczy kierował się tymi zasadami.

Brak jest popartego konkretnymi dowodami wywodu wspierającego twierdzenie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne dla chronionej przyrody Parku. Jedynymi dokumentami na jakie powołały się organy obu instancji są Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego obszarów chronionych w województwie [...]-[...]Park Narodowy oraz nieobowiązujący już Plan Ochrony Parku, które -jak sam przyznał organ - nie mogą być podstawą wydawania aktów administracyjnych. Jednocześnie organ nie powołał się na żadne inne dokumenty potwierdzające słuszność przyjętego, w zaskarżonym postanowieniu, stanowiska. W szczególności w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania przestrzennego wskazującego przebieg korytarzy ekologicznych względem projektowanego przedsięwzięcia, nie rozważono także czy możliwe byłoby zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia w przypadku zachowania określonych warunków, które wykluczałyby ograniczenie migracji zwierząt o ile planowana inwestycja znajduje się w obszarze takiej migracji. Bez wątpienia obecność człowieka w obszarze objętym ochroną (choć w niniejszej

10

IV SA/Wa 1293/09

sprawie działka [...]nie leży w samym Parku) nie jest dla tego środowiska korzystna, jednakże tak ogólnie sformułowana teza - nie poparta żadnymi dowodami - nie może stanowić podstawy dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Należy pamiętać, iż brak uzgodnienia inwestycji pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżących, którzy tym samym nie mogą w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji.

Co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczające podstawę do jego stosowania należy uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin (Konstytucja R.P. daje bowiem ustawodawcy zwykłemu kompetencje do ograniczania w uzasadnionym zakresie prawa własności). Przyjąć jednakże należy, iż istotne ograniczenie prawa własności wymaga jasnego wykazania przez organ, iż przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego środka istotnie wystąpiły. Na organie administracji spoczywa zatem obowiązek dochowania szczególnej staranności zarówno w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

W punkcie 2 orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach oparto treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.