Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2483/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także jako SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] (dalej także jako organ I instancji) z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym na działce o nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...], oraz o nr ew. [...], [...] z obrębu [...] (wjazd), w dzielnicy [...] m. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2016 r. wnioskodawca, [...] sp. z o.o., złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na działce o nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...] Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na działce o nr ew. [...] w obr. [...] oraz części działki o nr ew. [...] i [...] (wjazd) przy ul. [...]w dzielnicy [...] m. [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" oraz K. M. złożyli odwołanie. Na skutek rozpatrzenia złożonych środków odwoławczych SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. (znak jak na wstępie) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 6 marca 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" złożyła skargę na ww. decyzję.

Nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (znak i nr jak na wstępie) Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz garażem podziemnym na działce o nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...], oraz o nr ew. [...], [...] z obrębu [...] (wjazd), w dzielnicy [...] m. [...]. Od powyższej decyzji odwołania - w ustawowym terminie - złożyli Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" i K. M..

Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] września 2016 r. Na skutek zaś wniesionej przez SKO skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt

II OSK 1764/18 NSA (dalej NSA) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/17 i oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] podjęło postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" i K. M..

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2017 r. pomimo, że została wydana jeszcze przed wydaniem przez NSA prawomocnego wyroku o sygn. akt II OSK 1764/18, to nie zmienia to jednak faktu, że wskazania i wytyczne, jak również wykładnia przepisów prawa zawarte w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. wiążą organy obu instancji w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności SKO odniosło się do kwestii prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie uznał za stronę postępowania [...] S.A. w [...] jako właściciela działki nr [...] przy ul. [...]. Wyjaśniono, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji ([...] marca 2017 r.) [...] S.A. w [...] nie posiadało już praw rzeczowych do działki nr [...], a zatem za stronę postępowania powinna zostać uznana Wspólnota Mieszkaniowa właścicieli lokali mieszkalnych położonych przy ul. [...].

Po drugie SKO zaznaczyło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2017 r. przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministarcyjnego wpłynęło na wydanie rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia w pełni wskazań, wykładni i wytycznych sformułowanych przez NSA w powołanym wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. W ocenie Kolegium należy w pełni zastosować się do wytycznych i wykładni przepisów dokonanej przez NSA. Należy m.in. przyjąć wytyczne w zakresie prawidłowego określenia granic obszaru analizowanego (wbrew wykładni WSA w Warszawie) polegające na tym, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Określenie "wokół" oznacza, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym. Obszar ten nie musi stanowić wprawdzie regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora, to jednak wyraz "wokół" musi być rozumiany jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta w całości znajduje się wewnątrz tego obszaru. Powyższe nie oznacza oczywiście, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa, to jednak jednoznacznie wskazuje, iż to granice działki inwestora są miejscem odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizowany, obejmujący działki położone w szeroko rozumianym sąsiedztwie, których sposób zagospodarowania determinuje możliwość zabudowy działki inwestora zgodnie

z zasadą dobrego sąsiedztwa. Dalej wskazano, że skoro zaś obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie - jak uczynił to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji - do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Dalej wskazano za NSA, że błędnym było utożsamianie minimalnych wymiarów obszaru analizowanego ze średnicą tegoż obszaru, podczas gdy w świetle regulacji § 3 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia granice te należy wyznaczyć

w promieniu nie mniejszym niż trzykrotność frontu działki (i nie mniejszym niż 50 metrów) licząc od granic terenu (działki, bądź działek) objętego wnioskiem inwestora. SKO wskazało również – powołując argumentację NSA – że błędnym jest utożsamianie parametru wykorzystanego przez prawodawcę do określenia rozmiarów obszaru analizowanego, jakim jest szerokość frontu działki, z przedmiotem odniesienia względem, którego wyznacza się obszar analizowany, jakim jest działka budowlana rozumiana jako całość, a nie jedynie jej front. SKO zaznaczyło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizy, jednakże nie przeprowadzono na nim prawidłowej analizy, tym samym nie wypełniono wskazań Kolegium z decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz NSA. Organ odwoławczy zauważył, że z tabeli analizowanych nieruchomości nie wynika, aby przedmiotem analizy była nieruchomość mieszkaniowa posadowiona na działce nr [...] z obr. [...] (ul. [...] nr [...]). Ponadto organ I instancji zupełnie pominął nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji usługowej, które znajdują się w obszarze analizy w całości lub w części, tj. działki nr [...] przy ul. [...] oraz o funkcji usługowo-sportowej (dz. [...] przy ul. [...]). W ocenie SKO takie działanie narusza wskazania wynikające z wyroku NSA, gdzie wskazywano, że przedmiotem analizy powinny być wszystkie nieruchomości zabudowane z obszaru analizy. Jednocześnie podkreślono, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym było nieuzasadnione. SKO zauważyło, że co prawda dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał także, że organ I instancji nie w całości wypełnił wcześniejsze wskazania Kolegium w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie w analizie wskazano, iż zabudowę należy kształtować w sposób umożliwiający realizowanie zabudowy kwartałowej, śródmiejskiej oraz wykształcenie pierzei ulicy [...], jednakże w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Kolegium wskazało na konieczność szczegółowego rozważenia zasadności ustalenia linii w odniesieniu do linii zabudowy ukształtowanej na działce sąsiedniej nr [...] (ul. [...] nr [...]). Linia zabudowy na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną) jest bardziej wycofana w głąb działki niż linia zabudowy na działce nr [...] (ul. [...] nr [...]), przedłużenie której zaproponował organ I instancji. Zdaniem SKO z uwagi na treść § 4 ust. 3 rozporządzenia linia zabudowy planowanej inwestycji w pierwszej kolejności powinna zostać dostosowana do linii zabudowy istniejącej na działce nr [...], nie na działce nr [...]. Jeśli zaś organ I instancji chciał oprzeć się na § 4 ust. 4 rozporządzenia, organ I instancji winien mieć w szczególności na uwadze, iż planowany budynek będzie się stykał bezpośrednio z budynkiem na działce nr [...], a dostosowanie linii zabudowy do obowiązującej na działce nr [...] (położonej w dalszej odległości od planowanej inwestycji) może spowodować wysunięcie kondygnacji planowanego obiektu bliżej głównej ulicy w stosunku do budynku na działce nr [...]. Mimo ww. wskazań, organ I instancji nie dokonał analizy okoliczności, na które zwróciło uwagę Kolegium, co uniemożliwia uznanie prawidłowego rozważenia ww. kwestii. Dalej Kolegium wskazało, że w sposób szczegółowy nie została również przeprowadzona analiza wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem NSA konieczność przeprowadzenia analizy ww. parametru należy oprzeć o całościową analizę obszaru, w szczególności przy uwzględnieniu analizy jak ma się szerokość dopuszczalnej elewacji frontowej do występujących na działkach sąsiednich, jak i tego czy zabudowa całego frontu działki będzie stanowić nawiązanie do warunków, istniejących na danej ulicy w granicach, w jakich planowana zabudowa będzie założeniem kompozycyjnym, postrzegalnym przez osoby z przestrzeni publicznej (drogi), zauważając jednocześnie że nie może być przeważającym argumentem samo występowanie na danej ulicy tego rodzaju zabudowy ani to, że na działce inwestycyjnej znajdował się wcześniej obiekt o takich cechach.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań, SKO wskazało na niezasadność zarzutu naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewyznaczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. SKO podkreśliło, że kwestię tę przesądził NSA w wydanym wyroku wskazując, że minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, nie był on upoważniony natomiast do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów nie wynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów.

SKO wskazało końcowo, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a., bowiem nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, jak również naruszył art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uszczegółowił, że

z uwagi na wady dokonanej analizy nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. bowiem nieprawidłowo wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a także § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. bowiem nieprawidłowo wyznaczono szerokość elewacji frontowej oraz § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. gdyż nieprawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji.

SKO uznało, odnosząc się do możliwości określania przez organ orzekający parametrów planowanej inwestycji, że wiążące w sprawie jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. dopuszczające określenie parametrów zabudowy o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zarówno poprzez wskazywanie konkretnych wielkości, jak i w formie ustalania wielkości minimalnych, bądź maksymalnych, względnie w formie tzw. "widełek". (...).

Od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw wskazując, że nie zgadza się z tą decyzją, gdyż jej zdaniem inwestycja przy ul. [...] narusza przepisy w sposób, który powinien skutkować całkowitą odmową wydania warunków zabudowy, a nie jedynie uchyleniem decyzji i przekazaniem jej z powrotem do Dzielnicy [...]. W ocenie strony skarżącej dotychczasowy przebieg postępowania prowadzi do wniosku, że WAiB [...] dąży do zaakceptowania inwestycji, której gabaryty naruszają ład przestrzenny tej części miasta. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego SKO w swojej decyzji twierdzi, że związane jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. o sygnaturze II OSK 1764/18, skoro dotyczy on sprawy, w której wydana została decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września .2016 r., a nie decyzji z dnia [...] marca 2017 r.

Kolegium wniosło o odrzucenie wniesionego sprzeciwu bowiem nie spełnia on wymagań wskazanych w art. 64b § 2 P.p.s.a. z tego względu, że nie sformułowano żądania uchylenia skarżonej decyzji. Z ostrożności SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu od decyzji wskazując, iż zarzuty sprzeciwu nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez Kolegium sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło między innymi z uwagi na to, że decyzja organu I instancji z 23 marca 2017 r. nie uwzględnia w pełni wskazań, wykładni i wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18.

Decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z 1 września 2016 r. została uchylona decyzją SKO z [...] stycznia 2017 r. Wyrokiem WSA z 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 873/17, uchylone zostały: decyzja SKO z 18 stycznia 2017 r. i decyzja organu I instancji z [...] września 2016 r. Następnie, na skutek skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA, NSA wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. uchylił wyrok WSA z 18 października 2017 r. oraz oddalił skargę od decyzji SKO z 18 stycznia 2017 r., co jest jednoznaczne z uznaniem zasadności stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji z 18 stycznia 2017 r. Procesowo sprawa została skierowana do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora. Prawidłowo Kolegium wskazało w zaskarżonej decyzji na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, po decyzji Kolegium z 18 stycznia 2017 r., organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 ww. ustawy związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA z 4 kwietnia 2019 r. Ponieważ w przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał decyzję

w dniu [...] marca 2017 r., tj. przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję SKO z [...] stycznia 2017 r., prawidłowo Kolegium w zaskarżonej sprzeciwem decyzji dokonało oceny, czy decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] marca 2017 r., nie narusza zasad wynikających z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wyrokiem NSA z 4 kwietnia 2019 r.

NSA w wyroku z 4 kwietnia 2019 r. potwierdziło stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z 18 stycznia 2017 r., co do wadliwości sporządzone w sprawie analizy urbanistycznej, w której nie wskazano wszystkich działek i obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał możliwości potwierdzenia, czy sporządzona analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty. Analiza winna obejmować wszystkie działki i obiekty, które choć w części znajdują się w obszarze analizowanym. Kolegium dokonało oceny, czy organ I instancji wydając decyzję z 23 marca 2017 r., oparł się na prawidłowo przeprowadzonej analizie, uwzględniającej wskazania Kolegium z decyzji z [...] stycznia 2017 r. i wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r. Kolegium w zaskarżonej decyzji wykazało, że z tabeli analizowanych nieruchomości, załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy (karta akt nr 19), wynika, że organ I instancji uwzględnił w analizie niektóre nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, które choć w części znajdują się w obszarze analizowanym (tj. dz. nr [...] - ul. [...], dz. nr [...] - ul. [...]). Z ww. tabeli nie wynika, aby przedmiotem analizy była nieruchomość mieszkaniowa posadowiona na dz. nr [...] z obr. [...] (ul. [...]). Ponadto organ I instancji zupełnie pominął nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji usługowej, które znajdują się w obszarze analizy w całości lub w części, tj. działki nr [...] przy ul. [...] oraz o funkcji usługowo-sportowej (dz. [...] przy ul. [...]). Powyższe działanie naruszają wskazania wynikające z wyroku NSA z 4 kwietnia 2019 r., iż przedmiotem analizy powinny być wszystkie nieruchomości zabudowane z obszaru analizy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Organ właściwy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie jego fragmentu. W konsekwencji tego, skoro analiza obarczona jest istotnymi, przekreślającymi jej przydatność dowodową wadami, to przedwczesnym jest wypowiadanie się przez organ odwoławczy co do zasadności podstaw do zastosowania § 5, § 6, § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.