Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1300/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] odmawiającej wydania nakazu rozbiórki wykonanego utwardzenia na działkach nr ew. [...] do [...] położonych w [...] , gm. [...] polegającego na wysypaniu żużlu i tłucznia kamiennego -utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 20 lutego 2010 r. [...] poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] o cyt. "wybudowaniu drogi poprzez wysypanie na gruncie żużlu oraz tłucznia kamiennego na działkach nr ew. [...] do [...] w [...] , gm. [...]; inwestor: [...],[...] oraz [...] i [...].".

W dniu 11 października 2011 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu na żądanie [...]postępowania administracyjnego w w/w sprawie.

W toku postępowania ustalono, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się z wniosku [...] z udziałem [...] postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej - sygn. akt [...] Wydanym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Sąd postanowił zabezpieczyć roszczenie wnioskodawcy [...] poprzez zakazanie uczestniczce [...]naruszania swobody przechodu i przejazdu przez wnioskodawcę [...] pasem drogi o szerokości 4,5 m na jej działce o nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] , dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] wzdłuż zachodniej granicy tej nieruchomości, a w szczególności poprzez zakazanie niszczenia nawierzchni istniejącej drogi oraz zakazanie stawiania jakiegokolwiek ogrodzenia uniemożliwiającego dostęp do ul. [...] w [...] .

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] organ powiatowy zawiesił ww. postępowanie administracyjne. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie przedstawienia szkicu sytuacyjnego inwestycji oraz ustalenia czy wszystkie działki, na których jest usytuowana objęte są postępowaniem cywilnym. Organ I instancji udzielił odpowiedzi wskazując, że wszystkie działki, na których usytuowana jest droga są objęte postępowaniem cywilnym o ustanowienie drogi koniecznej. Natomiast postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogowej zostało zakończone.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. postanowień organów obu instancji.

W tych warunkach zapadła decyzja organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r" znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki wykonanego utwardzenia na działkach nr ew. [...] do [...] położonych w [...], gm. [...] polegającego na wysypaniu żużlu i tłucznia kamiennego.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał przebieg postępowania oraz to, że [...] w pismach z dnia 14 września 2015 r. oraz z dnia 1 grudnia 2015 r., ponowili wniosek o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego polegającego na utwardzeniu pasa gruntu w szczególności na działce o nr. ew. [...] powstałego w warunkach samowoli budowlanej.

Organ pierwszej instancji przywołał czynności dokonane w 2011 r., oraz powtórzone na gruncie w 2015 r., w wyniku których ustalił, że ww. inwestorzy na działkach o nr ew. [...] w pasie o szerokości 4,4 m wysypali żużel oraz tłuczeń kamienny. Inwestorzy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność inwestycji przedłożyli zaś postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., zezwalające na przeprowadzenie prac gruntowych na działce o nr [...] stanowiącej własność [...] w pasie o szerokości 4,5 m polegających na utwardzeniu nawierzchni, umożliwiających korzystanie dla komunikacji z ul. [...] w [...] .

W ocenie organu, ustalony stan sprawy uzasadniał odmowę wydania, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dochodzonego przez wnioskodawców [...] nakazu rozbiórki utwardzenia terenu ww. działek.

W wyniku rozpoznania odwołania od ww. rozstrzygnięcia zapadła zaskarżona decyzja organu drugiej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja ta zapadła z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. W sprawie bezspornie ustalono, że na działkach nr ew. [...] w [...] , gm. [...] ; inwestorzy: [...],[...],[...] i [...] wykonali samowolnie utwardzenie powierzchni części działek żużlem oraz tłuczniem kamiennym. Na czas postępowania przed sądem powszechnym zagwarantowano w szczególności orzeczeniami tego sądu z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] zabezpieczono roszczenie wnioskodawców [...] oraz [...] poprzez zezwolenie im na dokonanie niezbędnych prac umożliwiających prawidłowe korzystanie z pasa o szerokości 4,5 m na działki [...] o nr ew. [...]. Utwardzenia w ww. zakresie były akceptowane także w innych orzeczeniach sądu powszechnego wydawanych w ww. sprawie.

Organ drugiej instancji ocenił, że orzeczenie nakazu rozbiórki w szczególności ww. utwardzenia byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 365 § 1 k.p.c. - "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Norma zawarta w tym artykule gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W sytuacji gdy w stosunku do danego przedmiotu postępowania wydano już prawomocne orzeczenie to kolejne postępowanie, w którym pojawia się ta sama kwestia nie podlega ona już ponownemu badaniu.

Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni zaakceptował pozostałe ustalenia organu pierwszej instancji, które legły u podstaw jego orzeczenia. Podtrzymał ocenę, że zachodzą podstawy do odmowy wydania nakazu rozbiórki wykonanego utwardzenia na działkach nr ew. [...]do [...] położonych w [...] , gm. [...] polegającego na wysypaniu żużlu i tłucznia kamiennego.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał - skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że uchybienie organu pozbawiło możliwości dokonania konkretnej czynności, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ani w odwołaniu, ani w toku postępowania przed organem odwoławczym, skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu decyzji zawarto także stwierdzenie – cyt. "Zgodnie z art. 234 Kpa stanowiącym, iż w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu, niniejsza decyzja stanowi jednocześnie odpowiedź na skargę P. [...] reprezentowanej przez P. [...] z dnia [...].01,2016 r. przekazaną przy piśmie GINB z dnia [...].01.2016 r. w sprawie utwardzenia na działkach nr ew. [...] do [...] położonych w [...] , gm. [...] polegającego na wysypaniu żużlu i tłucznia kamiennego. W ocenie tut. organu skarga nie jest zasadna, co wykazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] .

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w związku z art. 107 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki podczas, gdy brak jest podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia;

2. błędną wykładnię i niewłaściwą subsumcję art. 48, art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonana inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego, dla którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia, a w konsekwencji prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania legalizacyjnego w niewłaściwym trybie;

3. błędną wykładnię art. 4 ustawy Prawo budowlane i niewyjaśnienie istotnej okoliczności sprawy poprzez odstąpienie od weryfikacji prawa inwestorów do dysponowania działkami [...],[...],[...][...][...]oraz [...]na cele budowlane- 4. niezastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niewyjaśnienie istotnej okoliczności sprawy, jaką jest zgodność wzniesionego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego;

ponadto, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

5. sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, polegająca na przyjęciu, że obiekt liniowy funkcjonował na terenie przedmiotowych działek przed wykonaniem prac budowlanych przez inwestorów, podczas gdy okoliczność ta nie została wykazana w toku postępowania;

6. niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., i przyjęcie wykładni rozszerzającej przy ocenie postanowień Sądu Rejonowego w [...] , wydanych w sprawach: [...] (uprzednio [...] ) w przedmiocie zabezpieczenia roszczeń oraz [...] w sprawie naruszenia posiadania i uznanie, że stanowią one podstawę uprawnienia inwestorów do wzniesienia budowli bez wymaganego prawem pozwolenia;

7. niezastosowanie art. 126 w związku z art. 110 k.p.a., a w konsekwencji pominięcie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień zawieszających postępowanie i oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności związane z toczącym się postępowaniem w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej;

8. niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 i art. 104 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest władny rozstrzygnąć oba wnioski dotyczące prac budowlanych wykonanych przez Inwestorów 17 marca 2011 r. oraz 27 lutego 2015 r. jedną decyzją administracyjną;

9. działanie sprzeczne z dyspozycją wyrażoną w art. 36 § 1 k.p.a., co skutkowało przewlekłym prowadzeniem postępowania z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy;

10. niezastosowanie art. 10 k.p.a., poprzez odstąpienie od poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz niedoręczenie rozstrzygnięcia organu I instancji, a tym samym niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżąca wniosła: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z [...] stycznia 2016 r.; na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zarzuty skargi znalazły rozwinięcie w jej obszernym uzasadnieniu.

Podniesiono, że [...] w piśmie z dnia 20 lutego 2010 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] dochodzili nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego przez [...] , [...] na działkach o numerach ewidencyjnych od [...] do [...] położonych w [...] , gmina [...] oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stosownie do dyspozycji art. 108 § 1 k.p.a., z uwagi na słuszny interes społeczny. Żądanie ponownie sprecyzowano w piśmie z dnia 14 września 2015 r.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2011 r. stwierdzono, że na ww. działkach doszło do częściowego utwardzeni tłuczniem ich powierzchni. W dniu 25 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponownie oględziny nieruchomości na terenie których wzniesiono zaskarżoną budowlę.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Regulacja nie wprowadza zaś możliwości wydania decyzji odmownej, gdyż istotą postępowania naprawczego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem powyższego, w przypadku, gdy organ uznaje, że w sprawie nie zaszły wszystkie przesłanki uprawniające do wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 listopada 2015 r. sygn. II SA/Bk 573/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2644/120). W przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie ww. art. 50 i art. 51 jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Tym samym organ, uznając, że obiekt liniowy wzniesiony przez inwestorów jest zgodny z obowiązującymi przepisami, powinien umorzyć postępowanie w sprawie. W konsekwencji decyzja nr [...] z [...] stycznia 2016 r., a przez to również decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., są obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zostały ona bowiem wydane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

Skarżąca wskazała też na trzy tryby postępowań legalizacyjnych określone w art. 48, art. 49b oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdziła, że charakter robót budowlanych wykonanych na działkach o numerach od [...] do [...] wymagał oceny czy inwestorzy wznieśli obiekt uprzednio nieistniejący, czy dokonali rozbudowy lub przebudowy istniejącej drogi. Na gruncie prawa budowlanego za działania równorzędne do budowy uznaje się także rozbudowę oba stawiają wymóg uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem prac na gruncie. Pozwolenie takie nie zostało nigdy wydane. Przyjęcie, że działania Inwestorów stanowiły przebudowę, nie usprawiedliwia zastosowania procedury opisanej w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wymagało bowiem dokonania przez Inwestorów zgłoszenia. Fakt taki nie miał jednak miejsca. Finalnie zatem trybem właściwym dla niniejszego postępowania jest procedura określona w art. 48 lub art. 48b ustawy Prawo budowlane, w zależności od tego, czy prace wykonane przez Inwestorów zostaną uznane za budowę czy przebudowę. W tym kontekście przyjęty tryb postępowania jest wadliwy, co stanowi naruszenie wskazanych powyżej regulacji Prawa budowlanego. Także uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia w tym zakresie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła też organowi nieuzasadnione odstąpienie od weryfikacji prawa inwestorów do dysponowania działkami [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] na cele budowlane, błędną wykładnię art. 4 Prawa budowlanego i niewyjaśnienie istotnej okoliczności sprawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 532/08, "przepis art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego". Tym samym dowody z dokumentów dostarczane przez inwestorów, a dotyczące postępowania w sprawie ustanowienia służebności, pozostały bez związku z przedmiotem postępowania. Ocena prawna dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w uzasadnieniu decyzji odnosiła się wyłącznie do dysponowania na cele budowlane działką [...]. Organ nie dokonał analogicznej oceny w odniesieniu do pozostałych działek na których zostały wykonane przedmiotowe prace.

Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zgodnie z § 2 ust. 4 lit. s ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ternu wsi [...] oznaczonego jako część I zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 29 listopada 2004 r. dopuszcza się realizację dojazdów wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych w terenach przeznaczonych pod inwestycje i innych - przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu i przepisów szczególnych. Zgodnie zaś z § 2 ust. 5 lit. e - ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w ukształtowanych liniach zabudowy od ustalonych planem linii rozgraniczających ulic, a także ulic wewnętrznych i dojazdów wewnętrznych, nie mniej niż w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających ulic i dojazdów wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie działki ewidencyjnej [...] został wzniesiony budynek mieszkalny w odległości 6 metrów od zachodniej granicy działki. Wykonana przez Inwestorów samowola budowlana znajduje się w odległości 1,5 metra od budynku wzniesionego na działce [...]. Z uwagi na powyższe, uwzględniając fakt, że budowle wzniesione później powinny być zgodne z obiektami już istniejącymi, wskazuję, że samowola budowlana Inwestorów jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wzniesiony obiekt liniowy jest położony w odległości 1,5 metra od istniejącego budynku. Stąd nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej.

Skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. (sygn. II OSK 532/08), zgodnie z którym "doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego". Uwzględniając treść normy wyrażonej w art. 177 Konstytucji, a skonkretyzowanej w art. 1 k.c. oraz art. 1 k.p.c., które wyznaczają zakres kognicji sądów powszechnych, należało przyjąć, że orzeczenia wydane przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawach [...] oraz [...] regulowały stosunki prawnorzeczowe, a nie obowiązki administracyjnoprawne. Bowiem sądy powszechne nie mogą uchylić obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych ani swoimi orzeczeniami zastępować decyzji administracyjnej w tej sprawie. Związanie organu orzekającego dotyczy wyłącznie tej części postępowania dowodowego, w której ustalenia zostały dokonane przez sąd powszechny. Organy były związane postanowieniami w sprawach [...] i [...] tylko w zakresie samych orzeczeń. Niedopuszczalne było zastosowanie wykładni rozszerzającej, szczególnie poprzez przeniesienie związania tymi orzeczeniami na grunt postępowania administracyjnego, co skutkowało nierozpatrzeniem istoty sprawy.

Zdaniem skarżącej doszło też do obrazy art. 126 w związku z art. 110 k.p.a., poprzez pominięcie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień zawieszających postępowanie i oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności związane z toczącym się postępowaniem w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. Wskazano tam, że "toczące się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. i nie uniemożliwia organowi wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie".

Skarżąca w związku z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 61 § 1 i art. 104 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest władny rozstrzygnąć oba wnioski dotyczące prac budowlanych wykonanych przez Inwestorów 17 marca 2011 r. oraz 27 lutego 2015 r. jedną decyzją administracyjną. Pismem z 20 lutego 2010 r., sprecyzowanym pismem 14 września 2015 r., pismem z 1 grudnia 2015 r. oraz pismem z 14 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła o wydanie nakazu rozbiórki budowli wzniesionej 17 marca 2011 r. na działkach o numerach od [...] do [...] . Ponadto pismem z 14 września 2015 r. wniosła o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego - utwardzonego pasa gruntu o szerokości 4,5 metra biegnącego po zachodniej granicy działki o numerze ewidencyjnym [...] wzniesionego 27 lutego 2015 r. przez [...] . Każde z powyższych zgłoszeń dotyczyło dwóch innych inwestycji. Wymienić należy następujące różnice: charakter inwestycji - budowa (wzniesienie obiektu liniowego) a przebudowa (utwardzenie terenu); termin wykonania prac - 17 marca 2011 r. a 27 lutego 2015 r.; inwestorzy — Inwestorzy a [...] ; inny obszar — działki od [...]do [...] a działka [...] Z uwagi na fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał w tym przedmiocie postanowienia stosownie do dyspozycji art. 62 k.p.a., każde z tych postępowań powinno zostać rozstrzygnięte niezależnie.

Skarżąca podniosła też zarzut naruszeniem zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. oraz z pominięciem terminów określonych w rozdziale 7 k.p.a. O przewlekłości postępowania świadczy w pierwszym rzędzie fakt, że od wszczęcia postępowania minęło ponad pięć lat. Opieszałość organów I i II instancji w tym postępowaniu godzi, z jednej strony w interes społeczny - przedawnienie ścigania przestępstwa wykonania samowoli budowlanej, z drugiej w słuszny interes skarżącej - naruszenie jej prawa własności.

Skarżąca podniosła wreszcie, że stosownie do dyspozycji art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r. (III ARN 45/93) wskazał, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Wobec powyższego od chwili doręczenia pisma skarżącej z 14 grudnia 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego organ ten był zobowiązany do doręczania jej pełnomocnikowi, pism skierowanych do skarżącej. Tymczasem zawiadomienie z 17 grudnia 2015 r. jak i decyzja z [...] stycznia 2016 r. nie zostały doręczone do ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącej. Organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 in principio k.p.a. w sposób powodujący pozbawienie [...] udziału w postępowaniu bez jej winy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Organ nie zapewnił skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 fine k.p.a. Powyższe jest tym istotniejsze, że pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie w trybie wskazanego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie organ, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane, odmówił wydania nakazu rozbiórki utwardzenia terenu.

W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skargi, na tle okoliczności sprawy, nie miały zastosowania przepisy art. 48 lub 49 b wyżej wymienionej ustawy.

Tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zaś z art. 49b obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu; postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych; opłata legalizacyjna. W obu ww. przypadkach chodzi o wzniesienie obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o:obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Robót budowlanych polegających na utwardzenie powierzchni działek, w zakresie w jakim nastąpiło to w niniejszej sprawię przez nawiezienie żużlu i tłucznia, nie można utożsamiać z budowa drogi jako liniowego obiektu budowlanego.

Opisane w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane utwardzenia powierzchni gruntu na terenie działki budowlanej, w celu zapewnienie prawidłowego korzystania z obiektów budowlanych jakimi są budynki, jest odrębną kategoria robót budowlanych i nie może być utożsamiane z wybudowaniem drogi o charakterze wewnętrznym. Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane budowla, w tym drogi, stanowi całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U.2016.1440 t.j.) drogę stanowi budowla z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 wyżej wymienionej ustawy, to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Powyższe ogólne definicje znajdują odpowiednie zastosowanie do tzw. dróg wewnętrznych, a więc takich dróg, które nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że drogą jako budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest wytyczona trasa wyposażona w urządzenia techniczne, dostosowana do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.

W ocenie Sądu, przedmiotowe utwardzenie pasa powierzchni działek budowlanych poprzez nawiezienie żużlu i tłucznia kamiennego, pozbawione w szczególności innych urządzeń charakterystycznych dla obiektu jakim jest droga, nie może być zakwalifikowane jako budowa takiego obiektu. Materiał dowodowy - zdjęcia pozostające w aktach administracyjnych wskazują na to, że wykonane nawiezienia doprowadziły li tylko do zniwelowania "rozjeżdżonej" wcześniej gruntowej powierzchni działek.

W dacie realizacji robót polegających na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej trwających na przestrzeni okresu od marca 2011 do grudnia 2015r. obowiązywały dwa reżimy prawne wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane. Roboty te początkowo wymagały zgłoszenia zaś od 28 czerwca 2015 r. zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie wymagały nawet zgłoszenia. Jak wskazano powyżej organ badał wykonanie robót budowlanych a nie budowę obiektu budowlanego, tym samym nawet w przypadku wykonania przedmiotowych robót bez uprzedniego zgłoszenia miał zastosowanie tryb opisany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdza, że organ miał podstawy do oceny braku przesłanek do nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane i na tej podstawie prawidłowo orzekł o odmowie nakazania rozbiórki wykonanego utwardzenia.

Należy podkreślić, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad, o których mowa w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.. Wyspecjalizowani pracownicy nadzoru budowlanego dokonali dwukrotnie oględzin wykonanych robót budowlanych nie znajdując w związku z wykonanymi robotami budowlanymi naruszenia przepisów prawa. Zasadnie uwzględniono także udzielone inwestorom przez sąd powszechny w stosownym orzeczeniu, w odniesieniu do części działki o nr. ew. [...] stanowiącej własność skarżących, pozwolenie na utrzymanie tej części działki w stanie technicznym umożliwiającym dojazd do ich nieruchomości

W sytuacji ustalenia, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności, co do zasady organ w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi na gruncie ww. przepisów możliwe było także orzeczenie o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Wnioskujący o wszczęcie niniejszego postępowania dochodzili bowiem wydania takiego właśnie nakazu. Także, wskazywane w skardze jako prawidłowe przy ustaleniach organu, orzeczenie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. będące rozstrzygnięciem formalnym nie byłoby prawidłowe wobec sprecyzowanego we wniosku skarżących żądania konkretnego rozstrzygnięcia – nakazu rozbiórki.

Sąd stwierdza także, że zasadnie w sprawie organy wzięły pod uwagę rozstrzygnięcie sądu powszechnego, w szczególności jako pozwalające inwestorom na realizację inwestycji bez bezprawnego naruszenia prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (opubl. ONSAiWSA z 2011 r. Nr 2, poz. 22). Choć teza tej uchwały, może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak jej pełne uzasadnienie pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

W sprawie niniejszej organ zasadnie ocenił, że w odniesieniu do działki skarżącej inwestor, na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, dysponował prawem do realizacji robót polegających na utwardzeniu powierzchni. Skarżąca nie ma obecnie podstaw do skutecznego kwestionowania prawa inwestorów do dysponowania pozostałymi działkami na cele przedmiotowego utwardzenia, skoro prawo to nie było kwestionowane w toku niniejszego postępowania administracyjnego.

W kontekście przedstawionej powyżej oceny charakteru inwestycji - jako robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działek budowlanych a nie budowy drogi - nie jest uzasadniony także podniesiony w skardze zarzut, niedopuszczalności wykonanych robót w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, także podniesione w skardze uchybienia jakie zaistniały w toku postępowania administracyjnego na tle zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Podkreślenia wymaga, że skarżąca skorzystała z prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji do organu stopnia wojewódzkiego, a także nie została pozbawiona sądowej oceny decyzji obu instancji. Skarżąca nie wykazała, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko to zaś daje podstawy do skutecznego przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. uzasadniającego konieczność uchylenia na tej podstawie decyzji.

O ile skarżąca postrzega, że decyzja nie rozstrzyga wszystkich wniesionych na przestrzeni lat do organów wniosków, może dochodzić ich rozpoznania w odrębnym postępowaniu, a w przypadku braku reakcji organu wdrożyć tryb związany z zarzutem bezczynności.

Postępowanie w przedmiocie rozpoznaniem niniejszej skargi nie jest też właściwym trybem do podnoszenia zarzutu i dochodzenia sądowej oceny w kwestii przewlekłości postępowania administracyjnego.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).