Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 885/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 481/06 w sprawie ze skargi E. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia [...] nr [...] Prezydent Ł., działając na podstawie art. 36 ust. 3, 4, 9 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.) w związku z uchwałą [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie al. [...] i ul. [...] (Dz.Urz.Woj. Ł. z 2002 r., Nr [...], poz. [...]) oraz stosownie do art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), ustalił dla E. S. i T. S. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji ustalił, że E. i T., małżonkowie S. byli współwłaścicielami w 1/2 części nieruchomości położonej w Ł. przy Al. [...] o powierzchni [...] m2. Nieruchomość ta, zgodnie z wcześniejszym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] znajdowała się na terenie, na którym obowiązywała adaptacja terenów, obiektów i zieleni, kościoła i ośrodka sportowego oraz układu działek zabudowy jednorodzinnej. Działka wymieniona, oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...], zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...], została przeznaczona na kompleksową realizację usług, rozrywki, sportu i rekreacji wraz z usługami gastronomicznymi i handlu. Zgodnie z § 27 wskazanej uchwały dla terenu przedmiotowej działki wprowadzono stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości, służącą pobraniu opłaty, w wysokości 30 %.

W dniu [...] kwietnia 2002r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego, skarżący zbyli przedmiotową nieruchomość na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...]. Powołany przez organ I instancji rzeczoznawca majątkowy J. Z., w sporządzonej wycenie majątkowej, ustalił że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...] zł), a jej wartością przed zmianą tego planu ([...] zł ) wyniosła [...] zł. Przy szacowaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę żadnych nakładów właściciela, gdyż wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%, wysokość opłaty planistycznej wyniosła [...] zł. Z uwagi na to, że operat szacunkowy został sporządzony w odniesieniu do całej nieruchomości, a decyzja jest adresowana do właścicieli 1/2 jej części, opłata wobec E. i T. S. została naliczona w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji E. i T. małżonkowie S. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucili: dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia, czy i w jakiej wysokości właściciele ponieśli nakłady na nieruchomość, naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 122 Ordynacji podatkowej oraz naruszenie jej art. 187 § 1. Skarżący wskazali, że wycena nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego została zaniżona. Powołali się na ustalenia wynikające z operatu szacunkowego sąsiedniej działki, sporządzonego w 1997 r. na zlecenie organów skarbowych. Działka ta, o powierzchni [...] m2, zabudowana budynkiem hali sportowej, została wówczas wyceniona na kwotę [...] zł. Skarżący zarzucili ponadto, iż opinia biegłego rzeczoznawcy, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, została sporządzona "poza przedmiotowym postępowaniem" a zatem nie dotyczy ona tego postępowania i nie może stanowić podstawy wydania decyzji w sprawie.

Decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.), art. 36 ust. 3, 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, tj. Prezydent Ł. ustalił jednorazową opłatę w oparciu o posiadany dowód w sprawie - operat szacunkowy, zapewniono stronom czynny udział w sprawie poprzez zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie (pismo z dnia 16 lipca 2002 r.) i możliwość zapoznania się przed wydaniem decyzji z zebranym materiałem dowodowym, udzielając w tym zakresie stosownego terminu. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii wyceny nieruchomości sąsiedniej, organ odwoławczy stwierdził, że wycena ta nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu, gdyż przy ocenie prawidłowości złożonej wyceny nieruchomości istotny jest zarówno jej cel, jak również dzień, na który ustala się wartość nieruchomości, a w szczególności przedmiot wyceny.

Na powyższą decyzję E. i T. S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Ł.. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucili:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, iż na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania o kwotę [...] zł,

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, polegające w szczególności na nieustaleniu, czy i w jakiej wysokości skarżący ponieśli nakłady na nieruchomość, uzasadniające działanie w trybie art. 36 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie art. 122 oraz art. 187 Ordynacji podatkowej poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Ł. z dnia [...]

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1945/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W ocenie Sądu, kluczowym materiałem dowodowym w sprawie jest wycena, sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego J. Z.. Wycena ta nie może, zdaniem Sądu, stanowić podstawy kwestionowanych decyzji, gdyż operat szacunkowy został wykonany w dniu 28 czerwca 2002r., natomiast postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało z urzędu dopiero 15 lipca 2002r. Wycenę wykonano poza postępowaniem administracyjnym i wobec tego nie może być uwzględniona w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło tym samym bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 16.stycznia 2002r. (sygn. akt I SA 1999/00, nie publ.), że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i powinna, jak każdy dowód, zostać przeprowadzona w ramach danego postępowania.

Ponadto przyjęto, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Sąd podzielił bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 3.września 2004r. (sygn. akt OSK 520/04, nie publ.) oraz wyroku z dnia 25. września 2003r. (II SA/Łd 1826/02, nie publ.), iż przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie mają przepisy k.p.a., a nie Ordynacji podatkowej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006r. wydanym w sprawie II OSK 699/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględniając skargę, w sytuacji gdy nie wykazał, iż naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy administracji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do kwestii zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej, zdaniem sądu kasacyjnego, niezależnie od tego, czy postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, czy też toczyłoby się na podstawie przepisów k.p.a. to - wobec w istocie zbliżonych, a nawet tożsamych wymagań tych aktów prawnych - wynik postępowania (wysokość opłaty planistycznej) byłby taki sam.

Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzenie tego dowodu przed wszczęciem postępowania było dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag, łącznie z przedstawieniem kontropinii (kontroperatu szacunkowego). W rozpoznawanej sprawie strona taką możliwość miała, nie można zatem dyskwalifikować sporządzonej wyceny.

W toku ponownego postępowania pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenie przez organy administracji zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady informowania uczestnika postępowania (art. 9 i 10 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także naruszenie art. 77 § 1, 3 i 4, art. 78, art. 79 § 1, art. 80-81 oraz art. 84 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej w sposób wadliwy i nierzetelny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2006r., sygn. akt II SA/Łd 481/06 skargę oddalił.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie dopatrzył się takich uchybień, które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji dopuściły się wprawdzie naruszeń prawa procesowego, jednak naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty skarżących, stawiane organom administracji orzekającym w niniejszej sprawie dotyczą przede wszystkim błędów popełnionych przez te organy przy zebraniu i ocenie materiału dowodowego. Kluczowe znaczenie ma w szczególności ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. Z.. Skarżący, kwestionując powyższą wycenę, wysunęli przeciwko niej zarzuty zarówno o charakterze formalnym, jak i materialnym.

Odnosząc się do zarzutów formalnych: skarżący wywodzą, że opinia rzeczoznawcy majątkowego dotyczy innego postępowania niż zakończone zaskarżoną decyzją, tj. została sporządzona w postępowaniu, w którym Prezydent Ł. wydał decyzję, którą następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dopiero po przeprowadzeniu ponownego postępowania przed organami obu instancji wydana została decyzja, zaskarżona do sądu administracyjnego. W ocenie skarżących opinia ta nie może zatem stanowić podstawy orzekania w sprawie.

Powyższy pogląd jest błędny. Postępowanie administracyjne toczące się po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie traci swojej tożsamości. Organy administracji nie tylko mogą, ale są zobowiązane korzystać przy wydawaniu rozstrzygnięcia z materiału dowodowego zgromadzonego również na tamtym etapie postępowania (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), a także umieścić ocenę tego materiału w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie opinia biegłego wydana została jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę J. Z., opatrzony jest datą 28 czerwca 2002r. (k. 3 akt administracyjnych), natomiast postępowanie w sprawie wszczęto 15 lipca 2002r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania k. 4 akt administracyjnych). Za przesądzoną uznać należało jednak kwestię dopuszczalności sporządzenia tejże opinii przed formalnym wszczęciem postępowania, o ile strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią oraz zgłoszenia do niej swoich uwag czy też złożenia kontropinnii. Pogląd prawny tego rodzaju, wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w rozpoznanej sprawie a pozostaje on wiążący dla Sądu rozpoznającego powtórnie niniejszą skargę (art. 193 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie treść wydanej opinii decydowała o potrzebie wszczęcia postępowania z urzędu, skarżący mieli natomiast możliwość zarówno zapoznania się z jej treścią jak i zgłoszenia doń zastrzeżeń czy przedłożenia innej opinii. Brak jest zatem podstaw do skutecznego kwestionowania prawidłowości jej sporządzenia.

Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych, podnieść należy, iż w ocenie skarżących, biegły dokonując wyceny nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, zaniżył jej wartość. Powołując się na ustalenia, wynikające z operatu szacunkowego sąsiedniej działki o powierzchni [...] m2, zabudowanej budynkiem hali sportowej, sporządzonego w 1997 r. na zlecenie organów skarbowych, podnieśli iż działka ta miała wartość [...] zł. Wskazali również, że nie zostały uwzględnione nakłady, jakie ponieśli na nieruchomość, uzasadniające zastosowanie art. 36 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzutów tych nie można jednak uznać za zasadne. Przede wszystkim w toku postępowania skarżący ani nie przedstawili opinii, dotyczącej działki sąsiedniej, na którą powoływali się w skardze, ani też nie wskazali bliższych informacji dotyczących postępowania, w którym została ona wydana. Organy administracji nie miały zatem możliwości zapoznania się z tą opinią i weryfikacji twierdzeń skarżących. Ponadto opinia ta została sporządzona dla działki o zupełnie innych parametrach (wielkość, zabudowa, położenie), w innym, stosunkowo odległym czasie (tj. 5 lat wcześniej) oraz dla potrzeb innego postępowania.

Opinia ta nie mogła zatem stanowić właściwego materiału porównawczego, który mógłby prowadzić do podważenia wniosków zaprezentowanych w opinii sporządzonej w ramach niniejszego postępowania.

Nie jest również trafny zarzut nieuwzględnienia przez biegłego nakładów poczynionych na nieruchomość, zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie wskazali bowiem, o jakie nakłady mogłoby chodzić, a nawet - czy nakłady te zostały rzeczywiście poniesione. W tej sytuacji zarzut niepoczynienia w tym zakresie ustaleń przez biegłego należy uznać za bezpodstawny.

Należy podkreślić, że ani z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, ani też z treści art. 77 k.p.a., nakładającego na organ administracji obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22.listopada 1995 r., sygn.akt SA/Wr 487/95, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex Nr 17067, z dnia 22.października 1997 r., sygn.akt III SA 634/96, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 35887, z dnia 4.marca 1998 r., sygn.akt III SA 1363/96, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 44818, z dnia 2.września 1999 r., sygn.akt I SA/Gd 860/9, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 39002; z dnia 15.listopada 2000 r., sygn.akt III SA 2431/99 niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne - Prz. Podat. 2001/4/60).

W sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, na organie administracji nie spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ (por. wyrok NSA z 20.maja 1998 r., sygn.akt I SA/Ka 1605/96, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 33414). Skarżący mieli możliwość złożenia w toku postępowania zarzutów, dotyczących ewentualnych błędów popełnionych przez biegłego przy wycenie, złożenia wniosków o uzupełnienie opinii, czy też złożenia własnej opinii. Z adnotacji, poczynionej w protokole przesłuchania stron z dnia 18 grudnia 2002r. wynika zaś, że pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy (w tym z treścią operatu szacunkowego), miał możliwość sporządzania notatek z akt sprawy oraz otrzymał raport z operatu szacunkowego.

Ponadto organy obu instancji przed wydaniem decyzji zawiadomiły stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, wypowiedzenia się odnośnie tego materiału oraz o możliwości złożenia dalszych wniosków dowodowych (pismo z 21.maja 2002 r. - k.13 akt administracyjnych; pismo z [...] października 2003 r. - k.18 akt administracyjnych). Z możliwości tych jednak skarżący nie skorzystali. Organy administracji, prowadząc postępowanie dowodowe nie dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1, 3 i 4, art. 78, art. 79 § 1, art. 80-81 oraz art. 84 § 1-2 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. W skardze strona wskazuje, że przepisy te zostały naruszone przez organy administracji przez odmowę wydania stronie odpisu lub kopii akt sprawy, zawierających kluczowy dowód w sprawie, którego brak pozbawił stronę prawa aktywnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że istotnie pełnomocnik strony dwukrotnie wnosił o wydanie odpisu operatu szacunkowego (wniosek do protokołu z dnia 18 grudnia 2002 r. - k. 8 akt administracyjnych; oraz pismo z dnia 18 grudnia 2002 r. - k. 9 akt administracyjnych) oraz, że dwukrotnie organ I instancji odmówił wydania takiego odpisu. Organ administracji podniósł, że strona postępowania nie może żądać, aby takie odpisy wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Pogląd ten należy co do zasady podzielić, jednak pod warunkiem, że organ administracji stworzy stronie realną możliwość sporządzania na jej koszt odpisów za pomocą urządzeń służących do powielania, udostępniając jej stosowne urządzenia. Obowiązek taki należy wywieść wprost z treści art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z akt sprawy nie wynika, czy rzeczywiście stronie umożliwiono sporządzenie odpisu operatu szacunkowego. Niezależnie jednak od tego, strona miała zapewniony dostęp do akt w zakresie zapewniającym jej czynny udział w sprawie. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu - wbrew stanowisku skarżących -nie był ani na tyle obszerny, ani też na tyle skomplikowany, aby do jego oceny nie było wystarczające przejrzenie go na miejscu, ewentualnie - jego przeanalizowanie na podstawie sporządzonych przez stronę lub jej pełnomocnika notatek, czy wyciągu (raportu) z operatu, który pełnomocnik strony otrzymał w dniu 18 grudnia 2002r. Odmowa sporządzenia odpisu operatu, nawet jeżeli została dokonana z naruszeniem art. 73 § 1 k.p.a., nie mogła mieć zatem istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego przez organy administracyjne, reprezentowani byli przez adwokata, a zatem przez profesjonalnego pełnomocnika.

Kolejnym uchybieniem organów administracji prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie było zastosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w miejsce przepisów k.p.a. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 3 września 2004r. (sygn. akt OSK 520/04, nie publ.) oraz wyroku z 25 września 2003r. (II SA/Łd 1826/02, nie publ.), iż przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie mają przepisy k.p.a., a nie Ordynacji podatkowej, wskazać wszakże należy, iż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od tego, czy postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, czy też toczyłoby się na podstawie przepisów k.p.a. uregulowania te pozostają de facto zbliżone lub tożsame, co powoduje, że wynik postępowania (wysokość opłaty planistycznej) byłby taki sam. Uchybienie to zatem, nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Reasumując, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą nr [...] z dnia [...] ( Dz.Urz.Woj. Ł. z dnia 15 lutego 2002r., Nr [...], poz. [...]), która weszła w życie dnia 2.marca 2002r., Rada Miejska w Ł. zmieniła plan zagospodarowania przestrzennego i zmianą tą objęto teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżących. Wysokość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, m.in. w przypadku terenu nieruchomości skarżących, określono na 30 % ( § 27 uchwały ).

Bezsporne jest również, że E. i T. S., będący współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w 1/2 części w ramach wspólności ustawowej, dokonali w dniu 4. kwietnia 2002r. sprzedaży swojego udziału w tej nieruchomości. Sprzedaż nastąpiła po wejściu w życie uchwały Rady Miejskiej w Ł. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zachodziły zatem podstawy do zastosowania art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i naliczenia skarżącym opłaty od wzrostu wartości ich nieruchomości spowodowanej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji ustalając powyższą opłatę, dopuściły się wprawdzie uchybień proceduralnych, jednak uchybienia te nie miały wpływu na ostateczny wynik postępowania, tj. na wysokość opłaty planistycznej.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik E. i T. S. zakwestionował go w całości. Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a,, art. 77 § 1, 3-4 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 84 § 1-2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji nieuchyleniu w całości zaskarżonej decyzji (...) wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Ł. (...) na skutek bezzasadnego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., bądź też stwierdzone naruszenia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, mimo że materiał dowody nie dawał żadnych podstaw do ustalenia wysokości opłaty planistycznej, skoro opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona została przed wszczęciem postępowania w sprawie, stronie skarżącej z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów odmówiono sporządzenia odpisu operatu, czym jednocześnie pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zaś sama opinia nie uwzględnia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia ustalenia wysokości jednorazowej opłaty (renty planistycznej) podnoszonych przez skarżących w toku postępowania;

b. art. 151 p.p.s.a., polegające na jego bezzasadnym zastosowaniu i w konsekwencji oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...], mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Ł. naruszają prawo w takim stopniu, który uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rażącym ogólnikowością oraz schematyzmem przyjętych rozwiązań, sprowadzającym się w istocie do powtórzenia in extenso sformułowań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 699/05), mimo że Sąd wydający zaskarżony wyrok był związany jedynie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, nie zaś oceną ustalonych faktów.

Zarzucając to, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G. G. i B. G. (dosłownie - dod. NSA) kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie ze złożonym na rozprawie zestawieniem kosztów. (...)

W sprawie bowiem bezsporne jest, że opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona została przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego niewątpliwie ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Skoro tak, to opinia taka, jak każdy dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy, powinna zostać przeprowadzona w ramach danego postępowania, ponieważ dowody "dopuszcza się" w ramach toczącego się już postępowania. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r. (I SA 1999/00, Lex nr 81989). Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie, w której zapadło przywołane orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą tylko dlatego, że opinie rzeczoznawcy sporządzono przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie uzależniając jednocześnie możliwości uchylenia decyzji administracyjnej od tego, czy sporządzona opinia stała się bodźcem do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i czy strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią, zgłoszenia do niej swoich uwag, czy też złożenia kontropinii.

W sprawie bezspornym jest w konsekwencji, że organy prowadzące postępowanie naruszyły art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., wydając kwestionowane decyzje w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, sporządzoną przed wszczęciem postępowania. Wniosek taki wypływa tak z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 699/05), jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Cały problem związany z opinią rzeczoznawcy majątkowego J. Z. ogniskuje się wobec tego na zagadnieniu, czy naruszenie przez organy art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie skarżących, już samo tylko oparcie zaskarżonej decyzji o opinie sporządzoną przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stanowisko takie znajduje przy tym wsparcie w uzasadnieniu przywołanego już wcześniej Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r. (I SA 1999/00, Lex nr 81989). ...

Zważyć dalej należy, że okoliczność, iż w ocenie Sądu to właśnie treść sporządzonej opinii decyduje o potrzebie wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 36 ust. 3, 4, 9 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, by do wszczęcia tego postępowania nie mogło dojść bez uprzedniego sporządzenia opinii. Podnieść bowiem należy, że wzrost wartości nieruchomości jest następstwem podjęcia przez Radę Miasta Ł. uchwały nr [...] z dnia [...], przy czym zgodnie z jej § 27 dla terenów oznaczonych symbolem 2 US, 3 UK wprowadzono stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości, służącą pobraniu opłaty w wysokości 30 %. Analiza przepisów przywołanej powyżej ustawy, w szczególności zaś jej art. 36 ust. 3 prowadzi przy tym do wniosku, że dla organu zasadniczym bodźcem do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zbycie nieruchomości przez jej właściciela (użytkownika wieczystego), a nie treść uprzednio sporządzonej opinii. W tym zakresie chybione jest stanowisko Sądu, jakoby treść wydanej opinii decydowała o wszczęciu postępowania z urzędu, co jednocześnie wskazuje na niecelowość ponownego jej (opinii) przeprowadzenia w toku postępowania. (...)

Godzi się w tym miejscu wskazać również, że art. 75 § ł k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku z art. 79 § 1 k.p.a. Jak wynika z ostatniego z tych przepisów, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zgodziwszy się co do tego, że operat sporządzony przez J. Z. przed wszczęciem postępowania w sprawie jest opinią w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a w związku z art. 84 § 1 k.p.a. uznać należy, wbrew stanowisku przedstawionemu w tym zakresie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przedmiotowej sprawie doszło jednak do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że opinia biegłego powinna być przeprowadzona w toku danego postępowania właśnie po to m. in., by organ mógł wywiązać się z obowiązków ciążących na nim z mocy art. 79 § 1 k.p.a., zaś strona posiadała wiedzę o terminie przeprowadzenia tego dowodu. Już tylko z będącego w posiadaniu skarżących operatu szacunkowego wynika, że w dniu 21 marca 2002 r. przeprowadzono wizję lokalną, o której skarżący nie zostali jednak poinformowani, skoro postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało dopiero w dniu 15 lipca 2002 r. Z oczywistych powodów skarżący nie zostali wobec tego poinformowani o miejscu i terminu przeprowadzenia dowodu z biegłego. (...)

W konsekwencji skarżący stoją na stanowisku, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezzasadnie przyjął, jakoby w przedmiotowej sprawie nie doszło przy okazji do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Niezależnie bowiem od tego, że w sprawie, naruszono art. 79 § 1 k.p.a. wskazać należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie przez Sąd, skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z treścią sporządzonej opinii, zgłoszenia do niej swoich uwag oraz złożenia kontropinii. Trafnie przy tym Sąd wskazuje, że art. 73 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. (...) Strona postępowania administracyjnego na jego podstawie ma prawo do sporządzenia odpisu z dokumentów znajdujących się w aktach. Podnieść przy tym należy, że strona w pismach z dnia 18 grudnia 2002 r. jednoznacznie żądała sporządzenia oraz wydania kserokopii lub odpisów akt sprawy, Nawet jeśli organ nie miał obowiązku przychylenia się do tego żądania, to winien był stronie stworzyć takie warunki, by jej prawo do posiadania odpisów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zostało zrealizowane. W pismach z dnia 18 grudnia 2002 r. wskazywano przy tym, że konieczność posiadania odpisu operatu szacunkowego wynika z tego, że jest to kluczowy dla sprawy dowód, który z uwagi na swój specjalistyczny charakter wymaga dogłębnej analizy, przy czym prawidłowe zapoznanie się z jego treścią tylko i wyłącznie podczas analizy akt sprawy jest niemożliwe. Sąd w uzasadnieniu wskazał jednak, że "operat szacunkowy (...) nie był ani na tyle obszerny, ani tez na tyle skomplikowany, aby do jego oceny nie było wystarczające przejrzenie go na miejscu, ewentualnie - jego przeanalizowanie na podstawie sporządzonych przez stronę lub jej pełnomocnika notatek, czy wyciągu (raportu) z operatu (...)." - str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżących, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 73 § 1 k.p.a., przedstawione powyżej rozważania Sądu nie mogą mieć żadnego jurydycznego znaczenia. Skoro bowiem strona z mocy wskazanego powyżej przepisu ma prawo do sporządzenia z akt sprawy odpisów, to obowiązkiem organu jest zrobienie wszystkiego, by prawo to zostało zrealizowane. Skarżący nie znajdują przy tym w k.p.a. takich przepisów, zgodnie z którymi, gdy strona ma możliwość sporządzenia notatek, czy też otrzymuje wyciąg (raport) z operatu, to "wygasa" jej prawo do żądania odpisu.

Sąd zbyt pochopnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, 3 i 4 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80-81 k.p.a. Sąd w tym zakresie bezzasadnie nie podzielił zarzutów merytorycznych zgłaszanych pod adresem operatu sporządzonego przez J. Z.. Powołując się na znane skarżącym orzecznictwo Sąd wskazał, że ani z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, ani też z treści art. 77 k.p.a., nakładającego na organ administracji obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Szanując dorobek orzeczniczy, na który Sąd powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazać jednak należy, że na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r. (II SA 1205/84, ONSA 1984/2, poz. 98).

Sąd uznając zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów za bezzasadny wskazał, że "(...) w toku-postępowania skarżący ani nie przedstawia opinii dotyczącej działki sąsiedniej, na którą powoływali się w skardze, ani też nie wskazali bliższych informacji dotyczących postępowania, w którym została ona wydana. Organy administracji nie miały zatem możliwości zapoznania się z taką opinią i weryfikacji twierdzeń skarżących. Ponadto opinia ta sporządzona została dla działki o zupełnie innych parametrach (...), w innym, stosunkowo odległym czasie (...) oraz dla potrzeb innego postępowania." - str. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do tych wywodów Sądu skarżący w pierwszej kolejności podnoszą, że już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Ł. nr [...] z dnia [...] (znak: [...] wskazali na dane, które pozwalały organowi na ustalenie, dla potrzeb jakiego postępowania została sporządzona opinia, na którą powołano się w tym odwołaniu, a w konsekwencji, jaka była jej treść. Podkreślenia również wymaga, że Sąd we własnej argumentacji popada w pewną niekonsekwencję, wskazując z jednej strony, że opinia, na którą powołali się skarżący nie została przez niech przedstawiona w toku niniejszego postępowania, z drugiej zaś strony stawia kategoryczne tezy, świadczące w jego ocenie o tym, że opinia ta byłaby dla niniejszego postępowania nieprzydatna.

Godzi się przy tym zauważyć, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 1988 r. (ONSA 1988/2, poz. 82). W tym stanie rzeczy skarżący podnoszą, że organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie nigdy nie wzywały ich do przedstawienia bliższych danych dotyczących opinii, o której mowa w wzmiankowanym wcześniej odwołaniu, a także w złożonej skardze.

Odnośnie zaś zaakcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewskazania przez skarżących nakładów poczynionych na nieruchomości podnieść należy, że w tym zakresie nie można pomijać, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a, Organ prowadzący postępowanie nie poinformował przecież skarżących o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, o czasie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu oraz o czasie i miejscu przeprowadzenia oględzin, do których doszło w dniu 21 marca 2002 r., ponieważ sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy pochodzi sprzed wszczęcia postępowania. Nie można jednakowoż a priori wykluczyć, że gdyby dowód z opinii biegłego został dopuszczony zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., to wówczas strona, zawiadomiona na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. o terminie oraz miejscu czynności podejmowanych przez biegłego, będąc obecną w czasie oględzin nieruchomości, przedstawiłaby swoje stanowisko odnośnie poczynionych nakładów. Nawiązując jeszcze do przywołanego w poprzednim akapicie judykatu podnieść należy, że organ nigdy nie wzywał skarżących do przedstawienia szczegółowych dokumentów wskazujących na wysokość poczynionych przez nich nakładów. (...)

Naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. skarżący upatrują w tym, że doszło do jego bezzasadnego zastosowania i w konsekwencji oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...], mimo, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Ł. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podnieść bowiem należy, że wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeprowadzona w toku postępowania sądowego kontrola kwestionowanych decyzji wykazała takie naruszenia prawa, które dawały podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który obok innych przepisów określa uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wobec powyższego skarżący w pierwszej kolejności podnoszą, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań wynikających z przywołanego przepisu.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo zatem przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Nie jest wystarczające również jedynie ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

W ocenie skarżących, uzasadnienie zaskarżonego wyroku razi ogólnikowością oraz schematyzmem przyjętych rozwiązań. Nie sposób oprzeć się przy tym wrażeniu, że Sąd poprzestał w istocie na przytoczeniu in extenso wywodów, jakie zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r. (II OSK 699/05), nie wyjaśniając wobec tego w sposób przekonujący, dlaczego doszło do zmiany stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 1945/03).

Skarżący prezentują przy tym pogląd, że związanie Sądu wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r. (II OSK 699/05) - art. 190 p.p.s.a., odnieść należy jedynie do wniosku, że choć wydanie opinii przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie stanowi naruszenie przepisów k.p.a., to jednak nie może ono stanowić samoistnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący dostrzegają przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2006 r. (II OSK 699/05) wyraził pogląd, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą podstawy do uznania, że opisane wyżej naruszenie przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na art. 193 p.p.s.a. skarżący traktują jako oczywistą omyłkę.

Jednocześnie skarżący stoją na stanowisku, że właściwa analiza zarzutów stawianych skarżonym decyzjom prowadzi :do, wniosku, iż występujące w sprawie naruszenia k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Godzi się podnieść przy tym, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących naruszenia art. 78 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 80-81 k.p.a. Sąd dokonał analizy jedynie zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., zaś uznawszy, że w tym zakresie argumentacja skarżących nie zasługuje na aprobatę, poprzestał na całkowicie dowolnym i arbitralnym stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 78 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 80-81 k.p.a. Wskazać wobec tego należy, że pozostawienie poza rozważaniami sądu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności może mieć wpływ na wynik sprawy fart. 141 § 4 p.p.s.a.) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r. (FSK 1506/2004, niepubl.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Zdaniem Kolegium skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw zaś Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, a będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2004 roku, sygn. OZ 16/04 nie miał podstaw do jej pominięcia i tym samym koniecznym było oddalenie skargi strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Dla tej oceny istotne znaczenie ma stwierdzenie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. II OSK 699/05 odnoszące się do możliwości zasięgnięcia opinii biegłego o określonej specjalności przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W tej mierze, odnosząc się do konkretnego przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli opinia biegłego stanowi (stanowić może) o wszczęciu postępowania z urzędu, jak w niniejszej sprawie, jako że w zależności od jej treści prezydent miasta może pobrać opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag łącznie z przedstawieniem kontropinii (kontroperatu szacunkowego). Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie strona miała takie możliwości nie można zaakceptować stanowiska sądu I instancji o dyskwalifikacji wyceny sporządzonej przez biegłego na użytek tej sprawy (...).

Niewątpliwie w tym fragmencie uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni tego, czy skuteczna jest taka czynność przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. natomiast Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. I). Art. 190 p.p.s.a. zawiera jeszcze jedną normę prawną, która zabrania oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. II). O ile Sąd I instancji poczuł się związany tą wykładnią, o tyle skarżący w istocie rzeczy z nią polemizują zwłaszcza gdy podnoszą zarzut, że do wszczęcia postępowania wystarczyła sama zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wywołująca wzrost wartości nieruchomości. Przypomnieć więc należy, co przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, że w opinii rzeczoznawcy renta planistyczna podlega szczegółowej konkretyzacji ("w zależności od jej treści prezydent miasta może pobrać opłatę (...) lub nie"). Do tego trzeba dodać, że ani stan prawny nie uległ zmianie, ani stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, nie uległ zasadniczej zmianie, toteż związanie wykładnią prawa utrzymywało się przez cały czas postępowania w sprawie.

Skarżący jednakże nie dostrzegają tej wartości, a tym samym ich skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie znajduje ona usprawiedliwienia i z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi należycie ocenił możliwości zapoznania się skarżących z treścią opinii i ewentualnego przedstawienia dowodu przeciwnego, do czego mieli niezbywalne prawo bez oczekiwania na wezwanie organu administracyjnego. Gdyby więc uznać, że ocena tych możliwości przedstawiona we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mieści się w ramach wykładni prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. to Sąd I instancji samodzielnie ocenił tę kwestię. I to ocenił zasadnie. Nie można bowiem nie dostrzegać informacji o biegu sprawy i o możliwościach zapoznania się z jej materiałami zawartych w pismach organu prowadzącego postępowanie z dnia [...] lipca 2002r., nr [...], z dnia [...] listopada 2002r., nr [...] kierowanych do skarżących i z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] - do ich pełnomocnika. Dodatkowo zaś - zapoznania się aplikanta adwokackiego, upoważnionego przez pełnomocnika skarżących, z całością akt sprawy (por. protokół z dnia 18 grudnia 2002r.) łącznie z uzyskaniem przezeń stosownego raportu z operatu szacunkowego, zawierającego wszystkie niezbędne elementy wyceny nieruchomości. Skarżącym odmówiono wprawdzie wydania odpisu operatu szacunkowego, ale we wspomnianym już piśmie z dnia 30 grudnia 2002r. organ I instancji odniósł się przekonująco do tego zagadnienia wskazując treść przepisu art. 73 kpa oraz że działał zgodnie z jego postanowieniami. Niezależnie od tego, jeśli skarżący uznawali to za bezczynność organu mogli ją zwalczać przy użyciu znanych środków prawnych /zażalenie, skarga do sądu administracyjnego/. Tego jednak nie uczynili. Należy więc w pełni podzielić ocenę składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w tej mierze w cytowanym wyroku, że skarżący mieli możliwość kwestionowania ustaleń wyceny nieruchomości, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd I instancji nie naruszył wobec tego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., ani też art. 151 p.p.s.a. przy tym swoje orzeczenie należycie uzasadnił. Czynienie mu zatem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że zaskarżony wyrok razi "ogólnikowością i schematyzmem", jest niesłuszne. Motywy tego orzeczenia zostały w pełni przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia i wystarczy ich uważna lektura by ten zarzut odeprzeć.

W świetle tego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.