Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2728/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1, 3 i 6 oraz lp. 5.2.1, 5.2.2 i 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 13 ust. 1 lit. h)
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 33 ust. 2, art. 47, art. 48
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia WSA del. Izabella Janson Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 131/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 131/17, oddalił skargę M.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] października 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), powołując się na art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na M.S. (dalej: skarżąca), prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[A.]" S.M. w G., karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniach od 15 do 30 lipca 2015 r. kontroli przedsiębiorstwa skarżącej, podczas której stwierdzono naruszenia w postaci: przekroczenia przez kierowcę H.I. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy łącznie o 1 godzinę, co stanowi naruszenie lp. 5.2 zał. nr 3 do u.t.d., za które organ nałożył karę w wysokości 350 zł oraz nieokazania wykresówek 3 kierowców: H.I. – łącznie za 58 dni, J.M. – łącznie za 68 dni i J.Ł. – łącznie za 60 dni, tj. naruszenie lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d., za które organ nałożył odpowiednio kary w wysokości: 29 000 zł, 34 000 zł i 30 000 zł. Łączna kwota kary za wszystkie naruszenia wyniosła 93 350 zł, ale zgodnie z treścią art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. organ wymierzył karę w wysokości maksymalnej, tj. 15 000 zł.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ drugiej instancji) utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, w podstawie prawnej wskazując m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. h), art. 18, art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. oraz lp. 5.2.1, 5.2.2 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD wyjaśnił, że charakter sankcjonowanych przewozów, wbrew stanowisku skarżącej, nie stanowi wyjątku określonego w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006; dalej cyt. jako: rozporządzenie nr 561/2006), w zakresie okresów prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje bowiem, że przewozy te nie były wykonywane pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 umowy nr [...] o usługi transportowe zawartej przez skarżącą z "[B.]" S.A., skarżąca zobowiązana była do przewozu własnymi środkami transportowymi mas bitumicznych, w tym do dokonania załadunku, odbioru, dostarczenia i rozładunku ww. towarów. Organ podkreślił, że charakter realizowanej przez skarżącą usługi polegał wyłącznie na przewozie mas bitumicznych w związku z remontem portu lotniczego Goleniów, a zatem wykonywane przez nią przewozy nie pozostawały w bezpośrednim związku z utrzymaniem drogi. GITD nie zgodził się również z argumentacją skarżącej, że większość przewozów drogowych realizowana była w związku z remontem lotniska i dróg lotniskowych w porcie lotniczym Goleniów oraz jako usługi transportowe wywrotką na terenie Portu Szczecin - Świnoujście, a więc poza drogami publicznymi. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy nie przemawiał za zastosowaniem art. 92b i art. 92c u.t.d., ani też skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących na możliwość zastosowania tych przepisów.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie skarżącej, brak wykresówek za 186 dni pracy trzech kierowców wynikał z faktu, iż wykonywane przez nich przewozy korzystały z określonego w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 wyjątku, tj. były to przewozy wykonywane pojazdami używanymi w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. W związku z tym sąd stwierdził, że ustawodawca unijny w art. 6-9 cyt. rozporządzenia zawarł regulacje dotyczące czasu pracy i odpoczynku kierowców, natomiast w art. 13 ust. 1 przewidział możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie wyjątków od zasad określonych w art. 5-9, przy czym zastrzeżono, że wyjątki te mogą zostać wprowadzone o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1 rozporządzenia, w tym m.in. poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Niemniej przepisy rozporządzenia nr 561/2006, ani przepisy u.t.d., ani też ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) nie definiują pojęcia pojazdu używanego w związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. W tych okolicznościach sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał interpretację art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którą pod pojęciem pojazdu używanego do utrzymania i kontroli dróg należy rozumieć taki pojazd, który jest używany wyłącznie do tego celu, bądź wykonuje przewozy związane z utrzymaniem i kontrolą dróg czasowo, ale wówczas wyłączenie, o którym mowa w cytowanym przepisie ma zastosowanie tylko do tych przewozów. Za niedopuszczalne, w ocenie sądu, należy uznać rozciągnięcie w takim przypadku stosowania art. 13 ust. 1 lit. h) cyt. rozporządzenia również na te przewozy, które co prawda były wykonywane w tym samym okresie, ale nie były związane z utrzymaniem i kontrolą dróg. Innymi słowy, w przypadku, gdy pojazd wykonuje przewozy mieszane, to jest związane z utrzymaniem i kontrolą dróg oraz przewozy z tą działalnością niezwiązane, wyłączenie stosowania reguł, o których mowa w art. 5-9 rozporządzenia nr 561/2006 ma zastosowanie wyłącznie do tych przewozów, co do których strona udowodni, że były związane z utrzymaniem i kontrolą dróg. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że kontrolowanymi pojazdami wykonywano w kontrolowanym okresie transport drogowy również niezwiązany z utrzymaniem dróg. WSA podkreślił, że skarżąca, która posiada własną inicjatywę dowodową, nie przedstawiła przekonujących dowodów, z których wynikałoby, że do tych przewozów, które w ocenie organu zostały wykonane z naruszeniem przepisów, rozporządzenie nr 3821/85 (EWG) nie miało zastosowania. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej, zdaniem sądu, organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią okoliczności, w szczególności zwrócił się do kontrahentów skarżącej o wyjaśnienia, a w konsekwencji uznał jej racje w stosunku do części kwestionowanych przewozów. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w oparciu o jego treść osoby przeprowadzające kontrolę miały prawo nałożyć karę na podstawie naruszenia art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. 2014. 60.1, dalej cyt. jako: rozporządzenie nr 165/2014), w sytuacji gdy wobec treści art. 48 rozporządzenia nr 165/2006 przepis art. 47 tego rozporządzenia określający zasady zastępczego stosowania przepisów rozporządzenia nr 165/2006 w razie odwołań do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21; dalej cyt. jako: rozporządzenie nr 3821/85), wszedł w życie dopiero 2 marca 2016 r. tj. po dacie przeprowadzonej kontroli;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 13 ust 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, co skutkowało oddaleniem skargi M.S. mimo zaistnienia przesłanki pozwalającej na przyjęcie, że przewoźnik w okresie obejmującym kontrolę realizował przewozy w ramach zawartej umowy z [B.] S.A. oraz z [C.] P.K. pozostające w bezpośrednim związku z utrzymaniem i kontrolą dróg;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje oparły się na obowiązujących przepisach prawa, podczas gdy w dacie przeprowadzonej kontroli treść art. 33 rozporządzenia nr 165/2014 nie obowiązywała, a organy kontrolujące nie miały ustawowych podstaw do badania jego naruszeń;

4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi M.S. w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do braku obowiązywania w dniu kontroli pojazdu art. 47 rozporządzenia nr 165/2014, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji obowiązujące w okresie kontroli rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, jak i do kwestii wyłączenia obiektów tj. port lotniczy i port morski spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006;

5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit: c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi M.S. w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.;

6. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, mimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem skutecznego wyjaśnienia skarżącej w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, w tym jakie konkretnie przejazdy były wykonywane – w ocenie organu – poza realizacją umowy, a zatem przy realizacji jakich przewozów należało dokonać rejestracji aktywności kierowców przy użyciu urządzenia rejestrującego, a w jakim zakresie skarżąca była z tego obowiązku zwolniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GITD wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Ich istota sprowadza się do kwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji uznającego za zgodną z prawem decyzję stwierdzającą, że w kontrolowanym okresie skarżąca wykonywała przewozy nieobjęte przewidzianym w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 zwolnieniem z wymogu rejestracji czasu pracy kierowców, gdyż nie pozostawały one w bezpośrednim związku z utrzymaniem i kontrolą dróg i nakładającą na skarżącą karę za nieokazanie do kontroli wykresówek 3 kierowców za łącznie 186 dni pracy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych sformułowanymi w niej zarzutami, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) należy uznać, że jest on niezasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Określone w nim zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać argumenty podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu pierwszej instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji, nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu zarzut naruszenia przez sąd "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi M.S. w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do braku obowiązywania w dniu kontroli pojazdu art. 47 rozporządzenia nr 165/2014, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji obowiązujące w okresie kontroli rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85, jak i do kwestii wyłączenia obiektów tj. port lotniczy i port morski spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006". Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie ma wątpliwości, że podstawą czynności kontrolnych, a następnie nałożenia kary, były obowiązujące w tym czasie przepisy unijne. Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie uzasadnia tego zarzutu, powołuje się jedynie na okoliczność, że dokonujący kontroli, wobec nieobowiązywania w jej czasie art. 47 rozporządzenia nr 165/2014, nie mieli uprawnienia do podjęcia kontroli w zakresie żądania dokumentów i wyjaśnień w trybie art. 33 tego rozporządzenia, a w efekcie nałożenia kary (str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przy podnoszeniu naruszenia prawa procesowego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie przepisów tego prawa naruszonych przez sąd i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Ten wymóg w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż formułując zarzuty procesowe nie wskazano, jaki wpływ miały te naruszenia na wynik sprawy i czy był to wpływ istotny w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, bowiem sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych tam przepisów postępowania. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że została ona wydana w zgodzie z regułami postępowania ustanowionymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, w oparciu o kompletny, prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy, który pozwalał na przyjęcie – wbrew twierdzeniom skarżącej – że organ podjął prawidłowe czynności zmierzające do wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią okoliczności w sprawie. Organ w toku postępowania wzywał kilkukrotnie skarżącą do złożenia wyjaśnień co do tzw. brakujących kilometrów na wykresówkach 3 kierowców, które nie znajdowały pokrycia w przedstawionych dokumentach, a także zwrócił się do kontrahentów skarżącej o wyjaśnienia. Mając na uwadze charakter wyłączeń z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 i okoliczność, że przepisy te należy wykładać ściśle, skarżąca powinna była w tej sprawie wykazać, że wszystkie wykonywane przez nią przewozy, które podlegały temu wyłączeniu, miały taki charakter. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie udowodniła, np. poprzez ewidencję wykonywanych przewozów, że wszystkie realizowane w objętym kontrolą okresie przewozy podlegały wyłączeniu przewidzianemu art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006. Jako objęte wyłączeniem organ uwzględnił te przewozy, które wynikały z umowy z [B.] S.A. i miały pokrycie w przedstawionych fakturach od tej spółki oraz od [C.] P.K.. Co do pozostałych przewozów skarżąca nie przedstawiła wyjaśnień, twierdząc, że nie ma odpowiednich dokumentów, bo nie miała obowiązku ich przechowywania.

W orzecznictwie sądów utrwalony jest pogląd, że ciężar udowodnienia, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności przewidziane w przepisach prawa, spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Nie można przerzucać na organy odpowiedzialności za brak współpracy strony w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy tylko strona mogła przedstawić stosowne dowody na potwierdzenie jej stanowiska (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 800/15; LEX nr 2177543). Nie jest rzeczą organu, nawet w świetle regulacji zawartej w art. 77 § 1 k.p.a., wyręczanie strony w gromadzeniu materiału dowodowego, do którego ma ona wyłączny dostęp i z którego może ona wywodzić korzystne dla siebie skutki (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2111/15, LEX nr 2321615). Za niezasadny uznać zatem należy zarzut wobec organu, że nie przesłuchał przedstawiciela [B.] S.A. i zaprzestał wzywania firmy [C.] P.K. do nadesłania wyjaśnień, po tym jak dwukrotnie firma ta nie odpowiedziała na wezwanie organu w tej sprawie. To skarżąca – by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie w postaci nieokazania wykresówek – powinna była wykazać, że w przypadku sankcjonowanych przewozów nie było konieczności rejestracji czasu pracy i przerw kierowców, bowiem przewozy te podlegały wyłączeniu z mocy art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006. W tych okolicznościach chybiony jest też zarzut, że skoro organ twierdzi, że poza przewozami realizowanymi na rzecz [B.] S.A. i [C.] P.K. skarżąca wykonywała w kontrolowanym okresie tymi pojazdami inne przewozy, to powinien to udowodnić, czego nie uczynił. Innymi słowy, nietrafne jest stanowisko skarżącej, że to organ powinien aktywnie poszukiwać dowodów, by wykazać, że wszystkie realizowane przez skarżącą w kontrolowanym okresie przewozy podlegały wyłączeniu z art. 13 ust. 1 lit. h) cyt. rozporządzenia. Skoro skarżąca, mimo wezwań organu, nie przedstawiła dowodów pozwalających uznać, że wszystkie wykonywane przewozy były objęte wyłączeniem, a dokumentów na które się powołuje nie ma w aktach sprawy (księgi podatkowe strony), podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości w ustaleniu stanu faktycznego uznać należy za bezzasadne.

NSA podziela także ocenę sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił z jakich względów nie uznał ich za zasadne, spełniając wymogi prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji, przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, za nieusprawiedliwione należy zatem uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 4-6 petitum skargi kasacyjnej).

Niezasadne są także sformułowane w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczące niewłaściwej podstawy prawnej wydanej decyzji.

Przepis art. 4 pkt 22 lit. a) u.t.d. zawiera definicję obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przewiduje, że są to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nr 3821/85. Jak wynika z treści decyzji, organ pierwszej instancji nakładając na skarżącą karę pieniężną uczynił to w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 3821/85 (str. 2 uzasadnienia decyzji). A zatem zarzut z pkt 1 jest nieuzasadniony, bowiem – jak trafnie stwierdził również sąd pierwszej instancji –organ w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej nie stosował wskazanych w tym zarzucie przepisów rozporządzenia nr 165/2014. Należy podkreślić, że organ odwoławczy – orzekając już po wejściu w życie rozporządzenia nr 165/2014 – prawidłowo przytoczył treść przepisów przejściowych i prawidłowo wskazał stronie zasady jego stosowania do spraw "w toku", a więc takich jak rozpoznawana sprawa. Prawidłowo przywołano mianowicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 nakazującą, by wszelkie odesłania do rozporządzenia nr 3821/85 uznawać za odesłania do rozporządzenia 165/2014 oraz treść art. 46 zakładającą dalsze przejściowe obowiązywanie przepisów wykonawczych do rozporządzenia nr 3821/85, podkreślając równocześnie, że poprzednia regulacja prawna (art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85) była tożsama z obecną (art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014).

Analiza treści wydanych w sprawie decyzji prowadzi zatem do wniosku, że nie doszło do naruszenia prawa zarzucanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Podstawą nałożenia kary były przepisy obowiązującego w trakcie kontroli rozporządzenia nr 3821/85, co – jak wskazał sąd – jasno wynika z treści decyzji. Skarżąca niekonsekwentnie zresztą w uzasadnieniu skargi do sądu pierwszej instancji wskazywała (str. 2), że organ "zażądał od niej dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców na podstawie art. 33 ust. 2 rozporządzenia nr 165/2014", natomiast na str. 4 stwierdziła, że organy badały kwestię związania skarżącej przepisami rozporządzenia nr 3821/85.

W konsekwencji, za niezasadny uznać należy także zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, również dotyczący oparcia decyzji organów obu instancji na nieobowiązujących w czasie kontroli przepisach, tj. art. 33 rozporządzenia nr 165/2014 i naruszenia przez to prawa materialnego tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dodatkowo należy wskazać, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy w postępowaniu przed NSA. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej powyższych wymogów nie spełnia, przez co wymyka się sądowej kontroli instancyjnej.

Chybiony jest także sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 oraz uznanie, że przewidziane w rozporządzeniu wyłączenie nie miało zastosowania w tej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi, mimo zaistnienia przesłanki pozwalającej na przyjęcie, że skarżąca w okresie obejmującym kontrolę realizowała przewozy w ramach zawartej umowy z [B.] S.A. oraz z [C.] P.K. pozostające w bezpośrednim związku z utrzymaniem i kontrolą dróg.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. a-p przywołanego rozporządzenia, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, z zastrzeżeniem, że wyjątki te mogą zostać wprowadzone, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1 cyt. rozporządzenia, który przewiduje, że rozporządzenie to ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Z powyższej regulacji wynika, że prawodawca unijny dopuścił możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5-9 regulujących czas prowadzenia pojazdów, przerwy oraz okresy odpoczynku w odniesieniu do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi między innymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych (art. 13 ust. 1

lit. h) rozporządzenia nr 561/2006). W prawie polskim takim przepisem wprowadzającym wyjątek jest art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.), który przewiduje, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów wymienione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Równocześnie na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców wymienione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia kategorie pojazdów zostały wyłączone z obowiązku instalowania i użytkowania w pojazdach urządzeń rejestrujących, czyli z obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia nr 3821/85.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że błędna była dokonana przez organy i zaakceptowana przez sąd wykładnia art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006. Jak trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, wyłączenia przewidziane w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, jako wyjątki od zasad ogólnych, podlegają wykładni ścisłej (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1363/10; z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1203/12; z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1276/15; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia musi bowiem uwzględniać to, że stanowią one odstępstwo od reżimu ogólnego. Tymi wyjątkami objąć zatem należy jedynie przypadki niezbędne dla zapewnienia ochrony interesów, którą mają gwarantować (wyrok TSUE z 13 marca 2014 r., C-222/12 A. Karuse AS v. Polistei-ja Piirivalveament, LEX nr 1433643). W wyroku tym Trybunał wskazał, że zawarte w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego pojęcie pojazdu używanego w ramach czynności związanych z utrzymaniem dróg, który może być zwolniony z obowiązku używania tachografu, należy interpretować w taki sposób, że obejmuje ono pojazd przewożący materiał do miejsca, w którym prowadzone są prace związane z utrzymaniem dróg, pod warunkiem że transport ten będzie całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzaniem tych prac oraz że ma uzupełniający wobec nich charakter. Zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy jest tak w okolicznościach toczącego się przed nim sporu (pkt 48; sentencja).

A zatem nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni i niezastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko zajęte w sprawie przez organy obu instancji oraz wskazując na wyżej powołane orzeczenie Trybunału w sprawie C-222/12 uznał, że nie wszystkie przewozy wykonywane przez skarżącą w objętym kontrolą okresie podlegają wyłączeniu spod stosowania regulacji rozporządzenia 561/2006. Sąd wyjaśnił, że pod pojęciem pojazdu używanego do utrzymania i kontroli dróg należy rozumieć taki pojazd, który jest używany wyłącznie do tego celu, bądź wykonuje przewozy związane z utrzymaniem i kontrolą dróg czasowo, ale wówczas wyłączenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, ma zastosowanie tylko do tych przewozów. Za niedopuszczalne sąd uznał stosowanie wyłączenia z tego przepisu również do tych przewozów, które były wykonywane w tym samym okresie, ale nie były związane z utrzymaniem i kontrolą dróg. W przypadku, gdy pojazd wykonuje przewozy mieszane, to jest związane z utrzymaniem i kontrolą dróg oraz przewozy z tą działalnością niezwiązane, wyłączenie stosowania reguł, o których mowa w art. 5-9 rozporządzenia nr 561/2006 obejmuje wyłącznie te przewozy, co do których strona udowodni, iż były związane z utrzymaniem i kontrolą dróg.

Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że niemożliwe jest przyjęcie proponowanej przez skarżącą szerokiej interpretacji przepisu art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006, obejmującej wszelkie wykonywane przez nią przewozy mas bitumicznych, ponieważ godziłoby to w sposób oczywisty w bezpieczeństwo drogowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że wykładnia celowościowa ww. przepisu wskazuje, że wyłączeniu nie podlegają wszystkie przewozy związane z budową dróg, "(...) chodzi natomiast przede wszystkim o przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczeniem do przedłużania się na tych drogach nieprawidłowego stanu, prowadzącego do zakłóconego ich użytkowania. Tylko konieczność szybkiego doprowadzenia dróg do właściwego i bezpiecznego stanu uzasadnia odejście od reguł dotyczących czasu pracy kierowców. Budowa nowych dróg w ogólności nie stanowi uzasadnienia odejścia od reguł bezpieczeństwa związanego z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców" (zob. wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2034/14).

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej co do właściwości fizycznej przewożonego towaru, tzn. plastycznych mas bitumicznych o wysokiej temperaturze, mającej uzasadniać konieczność zastosowania wyłączenia z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że w tej sprawie brak jest podstaw prawnych uzasadniających odejście od reguł bezpieczeństwa dotyczących czasu pracy kierowców. Przewóz wykonywany po drodze publicznej musi spełniać określone w przepisach wymogi także jeśli dotyczy przewozu towarów uznanych za niebezpieczne.

Z przedstawionych powodów, wobec uznania, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie były zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji oraz za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.