Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1005/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art.  135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/07 w sprawie ze skargi E. – N. S.A. w likwidacji w P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego I. uchyla wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od E. – N. S.A. w likwidacji w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1687/07 po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. – N.S.A. z siedzibą w P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcia pasów drogowych i kar pieniężnych za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia zarządcy drogi, uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

E. – N. S.A. z siedzibą w P. pismami z dnia [...] listopada 2006 r. złożyła wnioski do Miejskiego Zarządu Dróg w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic w P. w celu umieszczenia reklam.

Prezydent Miasta P. decyzjami z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...],[...],[...] w punkcie 1. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., w punkcie 2. wymierzył karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasów drogowych ulic miasta P. w celu umieszczenia w terminie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. reklam, w punkcie 3. zezwolił na zajęcie pasów drogowych ulic miasta P. w celu umieszczenia reklam w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. i ustalił opłatę za zajęcie pasów drogowych.

E. – N. S.A. z siedzibą w P. w odwołaniach od powyższych decyzji wniosła o ich uchylenie w zakresie pkt 1 i 2 oraz wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w celu umieszczenia reklam. Wniosła też o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych ewentualne o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] stycznia 2007 r. uchyliło zaskarżone decyzje w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z zaskarżonych decyzji nie wynika, aby organ I instancji zajął uprzednio stanowiska co do zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] do [...] grudnia 2006 r.

Następnie, Prezydent Miasta P. decyzjami z dnia [...] maja 2007 r. nr [...],[...],[...] wymierzył E. – N.S.A. z siedzibą w P. kary pieniężne za zajęcie w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. pasów drogowych ulic objętych wnioskami bez zezwolenia zarządcy drogi.

E. – N. S.A. z siedzibą w P. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2007 r. z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. Podnosiła, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nabyła prawo umieszczenia obiektów reklamowych w pasach drogowych ulic miasta P., którego to prawa, na skutek orzeczenia organu odwoławczego, została pozbawiona. Decyzję organu I instancji zaskarżono jedynie w części tj. w pkt 1 i 2. Po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji uchylających w całości decyzje z dnia [...] grudnia 2006 r., organ I instancji ponownie rozstrzygając sprawę, uznał, że wobec upływu terminu, na jaki zgodnie z wnioskami miały zostać wydane zezwolenia, E. – N S.A. z siedzibą w P. zajęła pasy drogowe bez zezwolenia. Tym samym zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za cały okres objęty wnioskiem, w odniesieniu do wszystkich reklam.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Spółka wnosiła o uchylenie decyzji I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało tak podstaw prawnych jak i faktycznych (pozostawała do wyjaśnienia kwestia okresu zezwolenia) do wydania takiego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że co prawda spółka w żądaniu odwołania nie wymieniła pkt 3 decyzji, ale w uzasadnieniu odwołania zarzuciła nierozpatrzenie (w całości) wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] do [...] grudnia 2006 r., co mogło wskazywać, że kwestionuje ona również treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 omawianej decyzji.

Orzekając na skutek wniosków E. – N. S.A. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymało w mocy decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a,), skargi wniesione przez E. – N. S.A. z siedzibą w P. zauważył, że organ I instancji wydając decyzje z dnia [...] grudnia 2006 r. częściowo uwzględnił wnioski Spółki udzielając jej w pkt 3 decyzji zezwoleń na zajęcie pasów drogowych. Decyzja zawierała trzy rozstrzygnięcia tj.: odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Spółka nie zgadzała się z rozstrzygnięciem negatywnym, tj. odmową wydania zezwoleń oraz nałożoną karą pieniężną. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzje zostały zaskarżone tylko w części. Potwierdza to wyraźnie określenie zakresu odwołania, w którym skarżąca wskazała, że składa odwołanie od części rozstrzygnięcia, tj. pkt. 1 i 2 decyzji i w tej części domaga się uchylenia decyzji organu I instancji.

Sąd podniósł, że o charakterze i zakresie żądania pisma decyduje strona, a nie organ do którego zostało ono skierowane. Organ odwoławczy, jeżeli ma wątpliwości co do treści odwołania winien na podstawie art. 64 k.p.a. wezwać stronę do dokładnego określenia żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.pomimo zaskarżenia decyzji w ograniczonym zakresie, rozpoznało sprawę wykraczając poza żądanie określone w odwołaniu. Zarzut dotyczący nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres, co do którego organ nie orzekł uprzednio o odmowie wydania zezwolenia, mógł być ewentualnie potraktowany jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W takim wypadku należało wezwać skarżącą do wyjaśnienia, czy żąda uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia.

Zdaniem WSA, organ jest związany żądaniem strony, zatem nie może samodzielnie zmieniać jego treści przez uruchamianie właściwego (według jego oceny) trybu postępowania. Decyzja organu odwoławczego, który rozpoznał sprawę w zakresie nie objętym odwołaniem jest dotknięta wadą nieważności, jako decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uchylających w całości decyzje organu I instancji i przekazujących sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy strona złożyła odwołanie tylko w zakresie dwóch z trzech rozstrzygnięć naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, uchylenie decyzji przez organ odwoławczy również w zakresie rozstrzygnięcia, co do którego strona nie złożyła odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta w tej części z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.z dnia [...] stycznia 2007 r., organ dokonał ich niewłaściwej weryfikacji uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Obowiązkiem organu było zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.

W konkluzji Sąd wskazał, że uchylając również decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą, działał na podstawie art. 135 p.p.s.a., bowiem uchylenie tej decyzji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego w postaci art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji – niezasadnie przyjęcie, iż uchylenie decyzji administracyjnej (i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) przez organ odwoławczy również w zakresie tej części rozstrzygnięcia decyzji, co do którego strona nie złożyła odwołania stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Zdaniem Sądu, oznacza to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta w tej części z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.).

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, iż zostały naruszone przez Kolegium Odwoławcze przepisy art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na określenie jakie decyzje zostały wydane w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami,

b) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez:

- brak wszechstronnego rozpoznania sprawy przejawiający się w niewłaściwym określeniu uchylonych przez Sąd I instancji decyzji "poprzedzających" zaskarżone decyzje a określonych - w sentencji - jako decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r. Niepełne określenie tych decyzji w sentencji wyroku i błędne wskazanie numerów tych decyzji w uzasadnieniu czyni niemożliwym pełne ustalenie (na podstawie treści wyroku) które, konkretnie decyzje zostały wyłączone przez Sąd z obrotu prawnego,

- nieuzasadnione wyjście poza granice skargi, zajęcie się postępowaniami nie prowadzonymi w granicach skargi i w konsekwencji nieuzasadnione objęcie swym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta P.: z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...],

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób obarczony

istotnymi błędami,

- pominięcie w uzasadnieniu wyroku motywów uchylenia decyzji Prezydenta Miasta

P. z dnia 21 maja 2007 r. nr [...], z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...],

- brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania Kolegium.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 16 § 1 k.p.a. albowiem w świetle tego przepisu brak jest podstaw do nadawania poszczególnym częściom tej samej decyzji samodzielnego bytu prawnego, a co za tym idzie przymiotu ostateczności. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, że organ odwoławczy związany jest granicami odwołania. Organ ten rozpatruje sprawę ponownie w całości, niezależnie od granic odwołania, stosownie do jej okoliczności faktycznych oraz prawnych. Przy przyjęciu poglądu Sądu I instancji za prawidłowy organ odwoławczy musiałby w wielu przypadkach wydawać decyzje rozstrzygające tylko o części decyzji (np. o dwóch - wyraźnie wskazanych w odwołaniu – z trzech punktów rozstrzygnięcia). Forma takiego rozstrzygnięcia byłaby nie zgodna z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że uzasadnienie wyroku WSA nie wyjaśnia dlaczego uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Decyzje te nie są ostateczne, a decyzje organu odwoławczego, poprzedzające wydanie tych decyzji, nie zostały uchylone przez Sąd. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania organu nie są jednoznaczne. WSA wyraził pogląd prawny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jednocześnie wskazał, iż obowiązkiem organu było zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną te dwa poglądy Sądu nie są spójne, a to powoduje brak jasności jakie są wskazania co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., odrzucił skargę kasacyjną od zaskarżonego wyroku w części uchylającej decyzje nr [...] i [...]z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi kasacyjnej.

Na skutek zażalenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II GZ 227/08, oddalił zażalenie organu na to postanowienie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 października 2009 r., dokonał wykładni postanowienia z dnia 4 lipca 2008 r., wyjaśniając, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1687/07 w części uchylającej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i [...], oraz poprzedzające je decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i [...]i decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] została odrzucona. Wobec tego skargę kasacyjną skutecznie wniesiono w zakresie uchylenia przez wyrok WSA decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], poprzedzającej decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że wobec częściowego odrzucenia skargi kasacyjnej, kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegał zaskarżony wyrok jedynie w takim zakresie, w jakim uwzględniał on skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na określenie jakie decyzje zostały wydane w postępowaniach administracyjnych zakończonych zaskarżonymi decyzjami oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy przejawiający się w niewłaściwym określeniu uchylonych przez Sąd I instancji decyzji "poprzedzających" zaskarżone decyzje, a określonych w sentencji jako decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r., z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie mogły być oceniane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. niesłusznie odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., gdyż jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. U podstaw takiego stanowiska Sądu legło przekonanie, że podejmując kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę w zakresie nie objętym odwołaniem. W związku z tym podnieść należy, że Prezydent Miasta P. załatwiając wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego sformułował rozstrzygnięcie w trzech punktach. Taki sposób redakcji osnowy decyzji nie oznacza jednak, że zawarto w niej trzy samodzielne rozstrzygnięcia. Przeciwnie organ I instancji podjął jedną decyzję, załatwiającą co do istoty jedną sprawę administracyjną. Nie wnikając w poprawność orzekania w decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie tego pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, gdyż kwestia ta nie mieści się w ramach rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy rozpatrzenie sprawy w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Strona wnosząca odwołanie nie może zatem skutecznie ograniczyć zakresu kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego nie obowiązuje zasada związania organu II instancji granicami odwołania. Jak już wspomniano granice postępowania odwoławczego wyznacza rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

W tym miejscu podnieść należy, że przedmiotem odwołania może być również uzasadnienie jako integralna część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, niepubl.). Wniesienie odwołania od uzasadnienia decyzji nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu I instancji.

Z dotychczasowych rozważań wynika, że wniesienie odwołania, niezależnie od wskazanych w nim zarzutów, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, nr 1, poz. 35) stwierdził, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.(...)". W związku z tym należało uznać za chybione stanowisko WSA, który przyjął, że wniesienie przez stronę odwołania, w którym kwestionuje tylko część rozstrzygnięcia powoduje taki skutek, że decyzja w pozostałym zakresie staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Pogląd Sądu I instancji nie uwzględnia bowiem przedstawionej wyżej istoty zasady dwuinstancyjności i charakteru postępowania odwoławczego.

W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA niesłusznie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. rozpatrzyło sprawę rozstrzygniętą decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. w szerszym zakresie, niż uprawniała je do tego treść odwołania wniesionego przez E. – N. S.A. W konsekwencji, kwestionowane w skardze kasacyjnej, stanowisko Sądu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. należało uznać za nietrafne.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one trafne.

Strona wnosząca skargę kasacyjną słusznie zarzuciła naruszenie art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym wyjściu poza granice skargi i w konsekwencji nieuzasadnione objęcie rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. W myśl powołanego przepisu "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej uzasadnienia". Skorzystanie przez sąd z możliwości objęcia kontrolą sądowoadministracyjną aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach wymaga ustalenia, że mieszczą się one "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Należy zauważyć, że użyte w art. 135 p.p.s.a. określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest w istocie tożsame z występującym w art. 134 § 1 p.p.s.a. określeniem "w granicach danej sprawy".

Na tle art. 135 p.p.s.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na ogół przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166).

Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków.

Kolejnym warunkiem wynikającym art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony stosowanie przez sąd art. 135 p.p.s.a. będzie wyłączone.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ani nie wykazał, by decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. była podjęta w granicach sprawy, której dotyczy skarga, ani też nie wyjaśnił dlaczego jej uchylenie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono jedynie, że "Uchylając również decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą, Sąd działał na podstawie art. 135 p.p.s.a., bowiem uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 135 p.p.s.a. świadczy o całkowicie dowolnym zastosowaniu przez WSA instytucji uregulowanej w powołanym przepisie. Zauważyć należy, że o ile sąd nie ma obowiązku wyjaśnienia dlaczego przy rozpoznawaniu sprawy nie skorzystał z możliwości jakie stwarza art. 135 p.p.s.a., to w wypadku zastosowania wspomnianego unormowania obowiązkiem sądu jest wykazanie przesłanek jakimi kierował się podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że uchylona na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r., w dacie orzekania przez Sąd I instancji nie była ostateczna. E. – N. S.A. wniosła od tej decyzji odwołanie, a postępowanie prowadzone przez organ II instancji nie zostało zakończone. Już tylko z tej przyczyny objęcie kontrolą sądowoadministracyjną decyzji z dnia [...] maja 2007 r. było wadliwe. Należy bowiem przyjąć, że stosowanie środków przewidzianych ustawą może dotyczyć tylko tych aktów (czynności), w stosunku do których został wyczerpany administracyjny tok instancji, bądź które na skutek odstąpienia od wniesienia środków odwoławczych stały się ostateczne.

Z podanych przyczyn trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku motywów uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2007 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej słusznie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednocześnie wskazał, iż obowiązkiem organu było zbadanie nie tylko, czy w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie ostatnie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz, w następstwie tego, doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Podkreślenia także wymaga, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym konieczne jest, by zalecenia w zakresie dalszego postępowania zostały sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający interpretacji.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchylając wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował i nie przedstawił konkretnych wskazań co do dalszego postępowania. Dodatkowo sprawę komplikuje przytoczone stanowisko WSA o zaistnieniu podstawy stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jednocześnie konieczności badania wystąpienia innych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ może mieć uzasadnione wątpliwości co do kierunku prowadzonego postępowania i zakresu czynności, które powinien podjąć organ rozpatrując sprawę ponownie, by uniknąć w przyszłości uchybień. Takie działanie Sądu I instancji może mieć istotny wpływ na przebieg i wynik postępowania administracyjnego.

Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji, powinien przeprowadzić powtórną ocenę legalności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).